Grenzüberschreitende Zusammenarbeit leben und erforschen (Bd. 5): Integration und trans-)regionale Identitäten. Beiträge aus dem Kolloquium „Grenzen überbrücken: auf dem Weg zur territorialen Kohäsion in Europa“, 18. und 19. Oktober 2010, Straßburg 3515105956, 9783515105958

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Joachim Beck / Birte Wassenberg (Hg.) Grenzüberschreitende Zusammenarbeit leben und erforschen (Bd. 5): Integration und (trans-)regionale Identitäten

Studien zur Geschichte der Europäischen Integration (SGEI) Études sur l’Histoire de l’Intégration Européenne (EHIE) Studies on the History of European Integration (SHEI) ––––––––––––––––––––––– Nr. 22 Herausgegeben von / Edited by / Dirigé par Jürgen Elvert In Verbindung mit / In cooperation with / En coopération avec Charles Barthel / Jan-Willem Brouwer / Eric Bussière / Antonio Costa Pinto / Desmond Dinan / Michel Dumoulin / Michael Gehler /  Brian Girvin / Wolf D. Gruner / Wolfram Kaiser / Laura Kolbe / Johnny Laursen /  Wilfried Loth / Piers Ludlow / Maria Grazia Melchionni / Enrique Moradiellos Garcia / Sylvain Schirmann / Antonio Varsori / Tatiana Zonova    

Joachim Beck / Birte Wassenberg (Hg.)

Grenzüberschreitende Zusammenarbeit leben und erforschen (Bd. 5): Integration und (trans-)regionale Identitäten Beiträge aus dem Kolloquium „Grenzen überbrücken: auf dem Weg zur territorialen Kohäsion in Europa“, 18. und 19. Oktober 2010, Straßburg

Franz Steiner Verlag Stuttgart

Umschlagabbildung: © Astrid Dacquin 2008 Bibliografische Information der Deutschen Nationalbibliothek: Die Deutsche Nationalbibliothek verzeichnet diese Publikation in der Deutschen Nationalbibliografie; detaillierte bibliografische Daten sind im Internet über abrufbar. ISBN 978-3-515-10595-8 Jede Verwertung des Werkes außerhalb der Grenzen des Urheberrechtsgesetzes ist unzulässig und strafbar. Dies gilt insbesondere für Übersetzung, Nachdruck, Mikroverfilmung oder vergleichbare Verfahren sowie für die Speicherung in Datenverarbeitungsanlagen. © 2013 Franz Steiner Verlag, Stuttgart Gedruckt auf säurefreiem, alterungsbeständigem Papier. Druck: Laupp & Göbel GmbH, Nehren Printed in Germany

Inhaltsverzeichnis / Table des matières / Table of Contents JOACHIM BECK/ANNE THEVENET/BIRTE WASSENBERG Vorwort/ Avant-propos/Foreword .......................................................................

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ROLAND RIES/ MALU DREYER Grusswort /Mot d’accueil / Welcoming speech .................................................

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BIRTE WASSENBERG Einführung /Introduction/ Introduction ...............................................................

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TEIL 1: GRENZÜBERSCHREITENDE INTEGRATION AUS POLITSCHER, HISTORISCHER UND SOZIOLOGISCHER SICHTWEISE /L’INTÉGRATION TRANSFRONTALIÈRE DU POINT DE VUE POLITIQUE, HISTORIQUE ET SOCIOLOGIQUE / CROSS-BORDER INTEGRATION FROM THE POLITICAL, HISTORICAL AND SOCIOLOGICAL POINT OF VIEW KARL-HEINZ LAMBERTZ / JOËLLE RAMAKERS Vielfalt und Hürden kennzeichnen die grenzüberschreitende Zusammenarbeit in Europa......................................................................................

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BIRTE WASSENBERG La coopération transfrontalière comme objet de recherche sur l’histoire de l’intégration européenne .....................................................................................

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MARTIAL LIBERA Les recherches historiques sur la coopération transfrontalière dans l’espace du Rhin supérieur ....................................................................................... 101 PHILIPPE HAMMAN Penser les espaces de coopérations transfrontalières en Europe. Une mise en perspective des sciences sociales ...................................................... 115

TEIL 2: MÖGLICHKEITSRÄUME UND –TRÄUME: GRENZÜBERSCHREITENDE ZUSAMMENARBEIT FÜR DIE BÜRGER / ENTRE REVES ET REALITES: LA COOPERATION TRANSFRONTALIERE POUR LES CITOYENS /BETWEEN EXPECTATIONS AND REALITY: CROSS-BORDER COOPERATION FOR THE CITIZENS ALEXANDER BARTLING Bürgernahe grenzüberschreitende Zusammenarbeit aus Sicht des Kongresses für Gemeinden und Regionen des Europarates ............................... 133 VIOLAINE TIRONI La coopération avec et pour les citoyens. L’exemple Alcotra ............................. 141 NORBERT WEIXLBAUMER “Möglichkeitsräume” und grenzüberschreitende Kooperationen am Südostrand der Alpen. Dossier einer interuniversitären Exkursion von Wien nach Triest ................................................................................................. 155

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Table des matières – Inhaltsverzeichnis – Table of contents

DIETMAR EISENHAMMER Der Beitrag der Senioren zur Integration am deutsch-französischschweizerischen Oberrhein .......................................................................................

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ISTVÁN SÜLI-ZAKAR / TIBOR TÕKÉS / MARIANNA SAFAR Coopération transfrontalière et la mobilité des travailleurs en périphérie orientale de l’Union européenne (UE). Les migrants potentiels et la situation des Roms dans la région ............................................................................................

175

STEFFEN RUBACH Der Beitrag der grenzüberschreitenden Gebiete zur regionalen Kooperation und zur Europäischen Integration. Fallbeispiel: EuRegio Salzburg – Berchtesgadener Land – Traunstein ........................................................................

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RICHARD MORLARD Le développement de la coopération juridique transfrontalière francoallemande ....................................................................................................................

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TEIL 3: KULTURELLE VIELFALT UND (TRANS- ) REGIONALE IDENTITÄTEN IN GRENZRÄUMEN / DIVERSITE CULTURELLE ET IDENTITES (TRANS-)REGIONALES DANS LES ESPACES FRONTALIERS / CULTURAL DIVERSITY AND TRANSBOUNDARY IDENTITIES IN FRONTIER AREAS DORTE JAGETIC ANDERSEN Living in the shadows of geopolitics. Everyday life reflections on border regions as “laboratories of European Integration” ................................................

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HARTMUT KOWALKE / MILAN JERÁBEK / CHRISTIAN PREUßCHER Grenzüberschreitende Nachbarschaft und regionale Identität . Das Beispiel des sächsisch-böhmischen Grenzraums .................................................................

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JÖRG SCHEFFER Intégration politique et persistance culturelle. Les différences culturelles européennes et leur conceptualisation: l'exemple du tripoint Allemagne – République Tchèque – Autriche ...............................................................................

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JULIA SCHARTING Regional Governance und kulturelle Netzwerke an der Außengrenze der EU. Das Beispiel des Alpenrheintals ...............................................................................

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ELŻBIETA OPIŁOWSKA Görlitz/Zgorzelec. Zwei Städte auf der Suche nach einer gemeinsamen Identität im erweiterten Europa ...............................................................................

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MARTIN KLATT National minorities as a model for cross-border integration. Lessons from Schleswig .....................................................................................................................

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JOACHIM BECK Schlussfolgerung / Conclusion / Conclusion .......................................................

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Table des matières – Inhaltsverzeichnis – Table of contents

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ANHÄNGE /ANNEXES / APPENDICES DIE AUTOREN / LES AUTEURS / THE AUTHORS ........................................................

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ZUR REIHE „STUDIEN DER GESCHICHTE DER EUROPÄISCHEN INTEGRATION“ .......

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CONCERNANT LA SERIE « ÉTUDES SUR L’HISTOIRE DE L’INTÉGRATION EUROPÉENNE » .............................................................................................................

352

ABOUT THE SERIES “STUDIES ON THE HISTORY OF EUROPEAN INTEGRATION” ......

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VORWORT JOACHIM BECK/ANNE THEVENET/BIRTE WASSENBERG Das vorliegende Werk ist einer der beiden letzten Bände (5 und 6) der Publikationsreihe Grenzüberschreitende Zusammenarbeit leben und erforschen, die aus einem interdisziplinären und internationalen Forschungszyklus heraus entstanden ist, den wir zwischen 2008 und 2010 gemeinsam durchgeführt haben. Dieser Forschungszyklus verlief in zwei Etappen: in der ersten Phase wurden themenspezifische Seminare über grenzüberschreitende Zusammenarbeit veranstaltet, die dann zur Herausgabe von vier Sammelwerken (Bände 1–4) geführt haben. In einem zweiten Schritt fand zum Abschluss dieses Forschungszyklus im Oktober 2010 ein Kolloquium zum Thema „Grenzen überbrücken: auf dem Weg zur territorialen Kohäsion in Europa?“ statt. Integration und transnationale Identitäten umfasst die Beiträge der beiden ersten großen Arbeitsgruppen dieses Kolloquiums. Zur besseren Kontexteinordnung unseres Forschungszyklus, möchten wir Ihnen im Folgenden unser Vorgehen, die Ergebnisse der ersten Forschungsphase sowie unseren Ansatz für das Abschlusskolloquium erläutern.

1. Der Forschungszyklus über grenzüberschreitende Zusammenarbeit Zwischen 2008 und 2010 haben das Historische Forschungszentrum der Universität Straßburg, das Forschungszentrum FARE (Frontières, acteurs et représentations d’Europe) der Universität Straßburg und das Euro-Institut1 mit der Unterstützung des Pôle Européen d’Administration Publique de Strasbourg (PEAP) einen Forschungszyklus zum Thema grenzüberschreitende Zusammenarbeit organisiert. Unsere Vorgehensweise bei diesem Forschungsprojekt war sehr ambitioniert. In einem ersten Schritt war es unser Ziel, Universitäten, junge Forscher aber auch Praktiker zusammen zu bringen. In einem zweiten Schritt wurde ein interdisziplinärer Ansatz verfolgt, der Historiker, Politologen, Juristen, Geografen etc. an einen Tisch bringen sollte. Hierbei sollten auch verschiedene geografische Räume der Europäischen Union (EU) betrachtet werden, wobei – zumindest zu Anfang – auch der Kooperation am Oberrhein besondere Aufmerksamkeit geschenkt wurde. Konkret bestand der Forschungszyklus aus einer Reihe von sechs interdisziplinären und international ausgerichteten Seminaren, die hauptsächlich zwischen 2008 und 2010 zu folgenden Themen durchgeführt wurden:

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Das Euro-Institut ist eine begleitende Fortbildungs- und Beratungseinrichtung für grenzüberschreitende Zusammenarbeit und wird vom Land Baden-Württemberg, dem Ortenaukreis, den Städten Kehl, Achern, Freiburg, Lahr, Oberkirch, Offenburg, der Französischen Republik, der Region Elsass, dem Département Bas-Rhin und dem Stadtverband Straßburg finanziert.

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– „Die Ursprünge der grenzüberschreitenden Zusammenarbeit“, 1. Februar 2008 beim Institut des Hautes Etudes Européennes (IHEE) ; – „Die Akteure der grenzüberschreitenden Zusammenarbeit“, 13. Juni 2008 beim Institut d‘études politiques (IEP); – „Theoretische und politische Aspekte der grenzüberschreitenden Kooperation“, 26. September 2008 in der Hochschule für Öffentliche Verwaltung Kehl ; – „Governance-Formen in der grenzüberschreitenden Zusammenarbeit am Beispiel deutscher Grenzregionen“, 6. Februar 2009, DHV (Deutsche Hochschule für Verwaltungswissenschaften), Speyer ; – „Die europäische Dimension der grenzüberschreitenden Zusammenarbeit“, 13. Juni 2009 im Europarat; – „Sensible Grenzregionen“, 1. Dezember 2009 beim IHEE. Die Ergebnisse dieser ersten Etappe unseres Forschungszyklus sind in den ersten vier Bänden der Publikationsreihe Grenzüberschreitende Zusammenarbeit leben und erforschen zusammengetragen, die zwischen 2009 und 2011 beim Steiner Verlag erschienen sind. Die drei ersten Seminare waren Gegenstand einer ersten Publikation über Französische Grenzregionen2. Die Beiträge der Seminare von 2009 sind in den drei nachfolgenden Bänden veröffentlicht worden: in dem zweiten über grenzüberschreitende Governance-Formen, in dem dritten über die europäische Dimension der grenzüberschreitenden Zusammenarbeit und in dem vierten über „sensible“ Grenzregionen3. Welchen Beitrag leisten diese vier Forschungsbände über grenzüberschreitende Zusammenarbeit? Die Themen, die disziplinäre Ausrichtung und die betrachteten geografischen Räume unterscheiden sich sind in jedem der vier Bände. So wird im ersten Band über die französischen Grenzregionen grenzüberschreitende Zusammenarbeit vor allem aus historischer Sicht betrachtet. Die Geschichte einer jeder Region ist einzigartig und der Beginn grenzüberschreitender Kooperationen kann nicht überall auf den gleichen Zeitpunkt datiert werden. Dennoch konnten zwei Schlüsselzeiträume festgestellt werden: zum einen sind dies die 1960er Jahre, während derer die Zusammenarbeit in den deutschfranzösischen Grenzregionen begann und zum anderen die 1990er Jahre, in denen die anderen französischen Regionen dank der Einführung des INTERREGProgramms durch die Europäische Kommission auf diesem Gebiet aktiv wurden. Der zweite Band über Governance in deutschen Grenzregionen geht vor allem der Frage nach der Multilevel Governance in Europa nach. Aus Sicht der Historiker liefert dieses Werk zwei wichtige Erkenntnisse: zum einen, dass die grenzüberschreitende Zusammenarbeit, die sich nach dem Mauerfall zwischen den deutschen Grenzregionen und ihrer Nachbarn im Osten entwickelt, sich deutlich von der „etablierten“ Kooperation der Grenzregionen im Westen unterscheidet. Erstere entstehen hauptsächlich mit dem Ziel, den EU-Beitritt der Länder in Zentral- und Osteuropa vorzubereiten. Und zum anderen hat sich herausgestellt, 2 3

WASSENBERG, B. (Hg.), Vivre et penser la coopération transfrontalière (Volume 1) : les régions frontalières françaises, Stuttgart, 2009. BECK, J., WASSENBERG, B. (Hg.), Grenzüberschreitende Zusammenarbeit leben und erforschen (Band 2): Governance in deutschen Grenzregionen, Stuttgart, 2010 ; WASSENBERG, B., BECK, J. (Hg.), Living and researching cross-border cooperation (Volume 3) : the European dimension, Stuttgart, 2011 ; WASSENBERG B., BECK, J. (Hg.), Vivre et penser la coopération transfrontalière (Volume 4) : les régions frontalières sensibles, Stuttgart, 2011.

VORWORT

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dass trotz des Wunsches einflussreicher Politologen, eines Tages einmal ein theoretisches Modell der grenzüberschreitenden Governance entwerfen zu können, die einzelnen Governance-Systeme mit den Bedingungen und Faktoren der historischen Entwicklung einer jeden Region eng verbunden bleiben. Ohne Berücksichtigung der historischen Dimension können grenzüberschreitende Kooperationen eigentlich nicht in ihrer gesamten Komplexität gänzlich verstanden werden. Der dritte Band über die europäische Dimension liefert eine weitere wesentliche Erkenntnis: die Beiträge weisen auf einen doppelten Zusammenhang zwischen der grenzüberschreitenden Zusammenarbeit und dem Europäischen Integrationsprozess hin. Auf der einen Seite tragen die Grenzregionen zu diesem Prozess bei und können sogar als Modelle einer Europäischen „MikroIntegration“ betrachtet werden. Auf der anderen Seite tragen aber auch die Europäischen Organisationen und hier vor allem die Europäische Union und der Europarat zur Entwicklung der grenzüberschreitenden Zusammenarbeit bei: sie statten diese mit den notwendigen Rechtsgrundlagen und finanziellen Mitteln aus. Unser Werk über „sensible“ Grenzregionen möchte letztlich auch auf die Widerstände aufmerksam machen, denen sich grenzüberschreitende Kooperationen ausgesetzt sehen. Sie stehen zahlreichen Hindernissen gegenüber, von denen die Mehrheit mit den „Narben“ der Geschichte in Zusammenhang gebracht werden kann: Minderheitenprobleme, Inkompatibilitäten zwischen unterschiedlichen politischen Systemen und Verwaltungskulturen, interkulturelle Konflikte, das kollektive Grenzgedächtnis und die Angst vor dem Anderen, dem Fremden. Diese Hindernisse verlangsamen auch den Europäischen Integrationsprozess und können Ursache antieuropäischer Haltungen sein. Zudem erschien es uns wichtig, die während des Abschlusskolloquiums unseres Forschungszyklus begonnene Reflexion über die bestehenden „komplexen“ Zusammenhänge zwischen der grenzüberschreitenden Zusammenarbeit und dem Europäischen Einigungswerk weiterzuführen.

2. Das Abschlusskolloquium „Grenzen überbrücken: auf dem Weg zur territorialen Kohäsion in Europa?“ 2010 fand unser Forschungszyklus mit einem groß angelegten Kolloquium zum Thema „Grenzen überbrücken: auf dem Weg zur territorialen Kohäsion in Europa?“ einen würdevollen Abschluss. Um die Problematik des Kolloquiums besser zu fassen, haben wir folgende Arbeitsthese formuliert: die grenzüberschreitende Zusammenarbeit in Europa gewinnt zunehmend an Bedeutung. Spätestens seit der Verwirklichung des EUBinnenmarkts – das heißt seit dem offiziellen Wegfall der Binnengrenzen in Europa – wurde deutlich, dass die europäischen Grenzregionen eine sehr spezifische und zentrale Rolle im Europäischen Integrationsprozess spielen. Dies gilt umso mehr seit der EU-Osterweiterung, die das Spektrum dessen, was wir als Grenzregion in Europa definieren können, quantitativ, vor allem aber auch qualitativ erweitert hat. Die Bedeutung von Grenzräumen lässt sich an Hand einiger weniger Zahlen gut illustrieren: Grenzgebiete machen ungefähr 40% der gesamten EU-Fläche aus. Circa 32% der EU-Bevölkerung lebt in oder in der Nähe dieser Grenzräume. Unter den 362 beim Europarat registrierten Regionen befinden sich

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140 Grenzregionen. Lediglich 9% der EU-Bevölkerung haben bereits in einem anderen Staat der EU gelebt oder gearbeitet, aber 80% dieser Mobilität ereignet sich in Grenzregionen. Diesem spezifischen Gebietstypus, der in den offiziellen Dokumenten sowie in den fachlichen und räumlichen Entwicklungsstrategien der Europäischen Kommission eine bislang eher untergeordnete Rolle gespielt hat, kommt im Europäischen Integrationsprozess nun eine ganz spezifische Funktion zu. Das am 6. Oktober 2008 veröffentlichte Grünbuch der Europäischen Kommission zum Thema Territorialer Zusammenhalt hat eine Debatte ausgelöst, die deutlich zeigt, dass die Grenzregionen diesbezüglich eine entscheidende Rolle spielen. Das Kolloquium fand am 18. und 19. Oktober im Regionalrat des Elsass in Straßburg (1. Tag), bei der Europäischen Parlamentarischen Gesellschaft (Politische Podiumsdiskussion am Abend des 1. Tages) und im Europarat (2. Tag) statt. Zur optimalen Vorbereitung dieses Abschlusskolloquiums hat sich seit dem Frühjahr 2009 ein wissenschaftlicher Beirat getroffen4, dessen Aufgabe es war das Kolloquium zu konzipieren, einen call for papers zu starten und diesen über diverse Netzwerke zu verbreiten sowie die Beiträge auszuwählen und ein Programm für die zwei Tage zusammenzustellen. Mehr als 20 wissenschaftliche Beiträge und ebenso viele Erfahrungsberichte von Praktikern wurden auf diese Weise für das Kolloquium ausgewählt. Am Abend des 18. Oktober fand bei der Europäischen Parlamentarischen Gesellschaft eine politische Podiumsdiskussion zwischen den Europaabgeordneten Catherine Trautmann und Andreas Schwab sowie Karl-Heinz Lambertz, Ministerpräsident der Deutschsprachigen Gemeinschaft Belgiens, statt. Auf dem Programm des zweitägigen Kolloquiums standen außerdem vier thematische Workshops: Workshop 1: Die grenzüberschreitende Zusammenarbeit mit und für die Bürger; Workshop 2: Der Beitrag der grenzüberschreitenden Gebiete zur regionalen Kooperation und zur Europäischen Integration; Workshop 3: Governance und Networking der grenzüberschreitenden Gebiete; Workshop 4: Die grenzüberschreitenden Gebiete als Modell der territorialen Kohäsion. Das Abschlusskolloquium erwies sich als ideale Möglichkeit zum Erfahrungsaustausch in der grenzüberschreitenden Zusammenarbeit. Dank dieser Veranstaltung konnten die Teilnehmer und Referenten ein Stück weit etwas Abstand von ihrer Arbeitspraxis oder Forschung nehmen und sich der Reflexion sowie dem Erfahrungsaustausch widmen. Für die Wissenschaftler was es eine gewinnbrin4

Die Mitglieder des wissenschaftlichen Beirats waren: Alexander Bartling (Europarat), Joachim Beck (Euro-Institut), Marie-Thérèse Bitsch (Université de Strasbourg (UdS)), Robert Botteghi (Université de Nice), Michel Casteigts (Université de Pau et des Pays de l’Adour), Martine Camiade, (Université de Perpignan via Domitia), Stefan Fisch (DHV – Deutsche Hochschule für Verwaltungswissenschaften, Speyer), Michael Frey (Oberrheinkonferenz – zu Beginn anwesend), Jens Gabbe (AGEG – Arbeitsgemeinschaft Europäischer Grenzregionen), Erik Jakob (Regio Basiliensis, Basel), Martin Klatt, (University of Southern Denmark), Simon Lang (DHV – Deutsche Hochschule für Verwaltungswissenschaften, Speyer), Martial Libera (UdS), Philippe Hamman (UdS), Joanne Hunting (Europarat), Olivier Martin (Région Alsace), Sylvain Schirmann (UdS), Anne Thevenet (Euro-Institut), Birte Wassenberg (UdS).

VORWORT

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gende Erfahrung, ihre Forschung und Theorie mit den Erfahrungsberichten der Praktiker abzugleichen. Genauso wie es auch für die Praktiker eine interessante und bereichernde Erfahrung war, sich neuen theoretischen Überlegungen zu stellen und an der Konzeptualisierung ihrer Praxisarbeit teilzuhaben. Auf diese Weise bot unser Forschungszyklus einen idealen Rahmen für das Zusammenkommen und den Austausch der verschiedenen Akteure, um neue Beziehungen beidseits der Grenze zu knüpfen und Networking zu betreiben. Die Beiträge und Diskussionsergebnisse des Abschlusskolloquiums können auf der Website des luxemburgischen Centre virtuel de la connaissance en Europe (CVCE) eingesehen werden5.

3. Integration und (trans-)nationale Identitäten Das Werk Integration und (trans-)nationale Identitäten umfasst die Beiträge und Ergebnisse der ersten beiden Workshops sowie die Erkenntnisse einer wissenschaftlichen Arbeitsgruppe „Oberrhein“, die parallel zur Vorbereitung des Kolloquiums eingesetzt wurde6. Diese Arbeitsgruppe hat vor allem versucht die Reflexionen über die Interdisziplinarität weiterzuführen und hat sich daran gemacht zu definieren, auf welche Weise jede Disziplin grenzüberschreitende Zusammenarbeit analysiert und versteht, um bestehende Komplementaritäten zwischen den einzelnen Disziplinen aufzuzeigen und hierdurch den Nutzen und die Bedeutung interdisziplinärer Arbeit zum Thema grenzüberschreitende Zusammenarbeit hervorzuheben. Der erste Workshop des Abschlusskolloquiums zum Thema „Die grenzüberschreitende Zusammenarbeit mit und für die Bürger“ hatte es sich in erster Linie zum Ziel gesetzt, die Integrationsfunktion grenzüberschreitender Akteure zu untersuchen. Dieser Workshop ging davon aus, dass sich die Kooperation in Grenzgebieten nicht allein auf die Zusammenarbeit zwischen öffentlichen Akteuren beschränkt. Sie kann auch ganz gezielt wirtschaftliches Potenzial und Triebfedern aus der Zivilgesellschaft mobilisieren: ist die Identifikation der Bürger mit Europa letztendlich nicht gerade in Grenzregionen gelebte Wirklichkeit? Die Oberrheinregion ist hierfür ein gutes Beispiel. Zahlreiche Projekte versuchen in dieser Grenzregion die Bürger verstärkt miteinzubeziehen (Dreiländerkongress „Bürger sein am Oberrhein“, Programm „People to people“, Bürgerforum des Eurodistrikts Strasbourg-Ortenau). Zudem existieren Kooperationsnetzwerke zwischen den Industrie- und Handelskammern, ein DeutschFranzösischer Wirtschaftsclub Oberrhein, ein Netzwerk der Wirtschaftsentwickler etc. Die interaktive Sportkarte, die Informationswebsite über die Luftqualität am Oberrhein, der Museumspass, das Netzwerk der Informations- und Beratungsstellen für Bürger Infobest sowie das Europäische Zentrum für Verbraucherschutz oder auch das grenzüberschreitende Schienennetzwerk Regio-S-Bahn 5 6

Unter folgendem Link finden Sie die Website des CVCE: http://www.cvce.eu/recherche/unit-content/-/unit/4a645c2b-e393-4adf-9ce6-4d8628561eb8 /3067b033-dff5-4632-b5c0-24912582dc23 Die Mitglieder dieser Arbeitsgruppe waren: Alexander Bartling (Kongress der Gemeinden und Regionen des Europarates), Joachim Beck (Euro-Institut), Philippe Hamman (Université de Strasbourg), Simon Lang (DHV Speyer), Martial Libera (Université de Strasbourg), Bernard Reitel (Université de Haute-Alsace), Birte Wassenberg (Université de Strasbourg).

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Basel. Dies sind nur einige wenige von vielen Beispielen aus der grenzüberschreitenden Zusammenarbeit, die eine konkrete Dienstleistung für den Bürger darstellen und von der Einbeziehung der verschiedenen Akteure und ihres jeweiligen territorialen Potenzials zeugen. Die zunehmende Identifizierung der Bevölkerung des Oberrheins mit diesem Grenzgebiet stellt heutzutage eine spezifische Form der regionalen Europäischen Identität dar, die wiederum die Verwirklichung der territorialen Kohäsion unterstützt. Der zweite Workshop hat sich vor allem auf den Beitrag der Grenzräume zur Europäischen Integration und der diesbezüglichen inter-regionalen Zusammenarbeit konzentriert. Gegenstand seiner Untersuchung war vor allem inwiefern Grenzräume diesbezüglich als „Laborregion“ oder als Scharnier fungieren können. Welche Rolle spielen Grenzräume bei der Entwicklung von groß angelegten transnationalen Korridoren in Europa? Können sie diesbezüglich als Modell für die Europäische Integration gelten? Auch hier stellt der Oberrhein ein gutes Referenzbeispiel dar. Die über 50-jährige Geschichte der grenzüberschreitenden Zusammenarbeit am Oberrhein zeigt auf exemplarische Art und Weise, dass Grenzregionen in vielen Bereichen, besonders in der Wirtschaft, auf dem Arbeitsmarkt, im Freizeitbereich und im Alltag diese bedeutende Modellfunktion als Motor der Europäischen Integration erfüllen. In Anbetracht der Tatsache, dass die wichtigsten gesetzlichen Bestimmungen, die diese horizontale Mobilität gesetzlich regeln auf europäischer Ebene nicht aufeinander abgestimmt sind, trägt die konkrete Zusammenarbeit der entsprechenden Verwaltungsstellen in Grenzregionen erheblich zur territorialen Kohäsion bei. Dies ist auch in anderen Rechtsbereichen der Fall, die auf europäischer Ebene zwar gesetzlich geregelt sind, aber in den einzelnen EU-Mitgliedstaaten unterschiedlich umgesetzt werden (z.B. im Bereich der Arbeitsmedizin oder des Gewässerschutz). Auch die Zusammenarbeit mit der Schweiz, für die am Oberrhein eine Teilnahme an den europäischen Programmen extra ermöglicht wurde oder auch der trinationale Eurodistrikt Basel als innovatives Beispiel für eine trinationale Einrichtung, stellen innovative Musterbeispiele für die Entwicklung der Zusammenarbeit an den EU-Außengrenzen dar. Der Oberrhein eignet sich auch als gutes Beispiel zur Veranschaulichung der Rolle von Grenzräumen beim Aufbau von transnationalen Korridoren in Europa. Dieser Aspekt steht auch in direktem Zusammenhang mit der territorialen Kohäsion, weil Grenzräume eine Scharnierfunktion zwischen unterschiedlichen nationalen Systemen erfüllen. Der Oberrhein liegt am Kreuzungspunkt bedeutender Nord-Süd und Ost-West Transport- und Verkehrsachsen. Ohne das Potenzial der Grenzregionen hätten die transnationalen europäischen Korridore nicht entstehen können. Diese Grenzräume stellen also kein Nadelöhr mehr dar, sondern entwickeln sich zu aktiven Unterstützern und Partnern der Europäischen Union. Die Beiträge des Abschlusskolloquiums unseres Forschungszyklus bestätigen die Relevanz des Fallbeispiels Oberrhein für andere Grenzregionen.

AVANT-PROPOS Cet ouvrage est l’un des deux derniers volumes (5 et 6) de la série de publications Vivre et penser la coopération transfrontalière en Europe, issue d’un cycle de recherche pluridisciplinaire et international que nous avons mené ensemble, entre 2008 et 2010. Ce cycle de recherche s’est déroulé en deux temps : dans une première phase, des séminaires thématiques sur la coopération transfrontalière ont été organisés et ont donné lieu à l’édition de quatre ouvrages collectifs (Volumes 1-4) ; dans un deuxième temps, pour clôturer le cycle de recherche, un colloque final a eu lieu en octobre 2010 à Strasbourg, sur le thème « Construire des ponts à travers les frontières : vers une cohésion territoriale en Europe ? ». Intégration et identités (trans-)régionales rassemble les contributions des premiers deux grands ateliers de ce colloque. Afin de mieux situer le contexte de notre cycle de recherche, nous tenons à vous présenter, dans cet avant-propos, notre démarche, les résultats de la première phase de recherche ainsi que notre approche pour le colloque final.

1. Le cycle de recherche sur la coopération transfrontalière Entre 2008 et 2010, le Centre de recherche des Historiens de l’Université de Strasbourg Frontières, acteurs et représentations d’Europe (FARE) et l’Euro-Institut1 ont organisé un cycle de recherche sur la coopération transfrontalière, avec le soutien du Pôle Européen d’Administration Publique de Strasbourg (PEAP). La démarche de notre projet de recherche était assez ambitieuse. Nous voulions premièrement réunir des universitaires, des jeunes chercheurs, mais aussi des praticiens. Deuxièmement, nous avons souhaité une approche pluridisciplinaire qui regroupe des historiens, des politologues, des juristes, des géographes etc. Enfin, il s’agissait aussi d’examiner différentes régions géographiques de l’Union européenne (UE) avec, toutefois au départ, une attention particulière accordée à la coopération de l’espace du Rhin supérieur. Concrètement, le cycle de recherche a été réalisé au moyen d’une série de six séminaires interdisciplinaires et internationaux, organisés principalement entre 2008 et 2010, sur : – « L’origine de la coopération transfrontalière », le 1er février 2008, à l’IHEE (Institut des Hautes Etudes Européennes) ; – « Les acteurs de la coopération transfrontalière », 13 juin 2008, à l’IEP (Institut d’Etudes Politiques) ; – « Les aspects théoriques et politiques de la coopération », le 26 septembre 2008, à la Hochschule für Öffentliche Verwaltung de Kehl ;

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L’Euro-Institut est un organisme de formation, de conseil et d’accompagnement spécialisé en coopération transfrontalière financé par le Land de Bade-Wurtemberg, l’Ortenaukreis, les villes de Kehl, Achern, Freiburg, Lahr, Oberkirch, Offenburg, la République Française, la Région Alsace, le Département du Bas-Rhin et la Communauté urbaine de Strasbourg

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– « Les formes de gouvernance transfrontalière : l’exemple des régions frontalières allemandes », le 6 février 2009, DHV (Deutsche Hochschule für Verwaltungswissenschaften), Speyer ; – « La dimension européenne de la coopération transfrontalière », le 13 juin 2009, au Conseil de l’Europe ; – « Les régions transfrontalières sensibles », le 1er décembre 2009, à l’IHEE. Les résultats de cette première phase de notre cycle de recherche sont compilés dans quatre volumes intitulés Vivre et penser la coopération transfrontalière, qui sont parus entre 2009 et 2011 chez l’éditeur Steiner. Les trois premiers séminaires ont ainsi fait l’objet d’une première publication sur Les régions frontalières françaises2. Les communications des séminaires organisés en 2009 ont été publiées dans trois autres volumes : le premier sur les formes de gouvernance transfrontalières, le deuxième sur la dimension européenne de la coopération transfrontalière et le troisième sur les régions frontalières sensibles3. Qu’apportent ces quatre premiers volumes de recherche sur la coopération transfrontalière ? Les thématiques, l’orientation disciplinaire et le champ géographique de chacun des trois ouvrages sont en effet différents. Ainsi, le premier volume sur les régions frontalières françaises présente surtout une vision historique de la coopération transfrontalière. L’histoire de chaque région est unique et le démarrage des coopérations n’a pas lieu au même moment. Toutefois, il a été possible d’identifier deux périodes clés : celle des années 1960 lorsque la coopération commence dans les régions à la frontière franco-allemande et celle des années 1990 lorsque les autres régions françaises s’investissent dans ce domaine, grâce à l’introduction, par la Commission européenne, du programme Interreg. Le deuxième volume sur la gouvernance dans les régions frontalières allemandes examine surtout la question de la gouvernance multi-niveaux en Europe. Du point de vue des historiens, cet ouvrage apporte deux éléments importants : premièrement, les coopérations transfrontalières qui se développent après la chute du mur entre les régions allemandes et leurs voisins à l’Est se distinguent clairement de celles des régions transfrontalières « établies » à l’Ouest. Elles se développent surtout dans l’objectif de préparer l’adhésion des pays d’Europe centrale et orientale à l’UE. Deuxièmement, malgré le rêve des politistes de pouvoir développer un jour un modèle théorique de la gouvernance transfrontalière, il s’avère que les systèmes de gouvernance restent étroitement liés aux conditions et aux facteurs du développement historique de chaque région. Sans la prise en compte de l’histoire, les coopérations transfrontalières ne peuvent donc pas être appréhendées dans toute leur complexité. Le troisième volume sur la dimension européenne apporte un autre élément crucial : les contributions révèlent un double lien entre la coopération transfrontalière et le processus d’intégration européenne. D’un côté, les régions transfrontalières contribuent à ce processus et peuvent même être considérées comme des modèles d’une « micro-intégration » 2 3

WASSENBERG, B. (dir.), Vivre et penser la coopération transfrontalière (Volume 1) : les régions frontalières françaises, Stuttgart, 2009. BECK, J., WASSENBERG, B. (dir.), Grenzüberschreitende Zusammenarbeit leben und erforschen (Band 2): Governance in deutschen Grenzregionen, Stuttgart, 2010 ; WASSENBERG, B., BECK, J. (dir.), Living and researching cross-border cooperation (Volume 3) : the European dimension, Stuttgart, 2011 ; WASSENBERG B., BECK, J. (dir.), Vivre et penser la coopération transfrontalière (Volume 4) : les régions frontalières sensibles, Stuttgart, 2011.

AVANT-PROPOS

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européenne. De l’autre côté, les organisations européennes, c'est-à-dire principalement l’Union européenne et le Conseil de l’Europe, contribuent aussi à la coopération transfrontalière : elles lui fournissent un cadre juridique et les moyens financiers nécessaires pour son développement. Enfin, notre ouvrage sur les régions frontalières sensibles met en lumière les résistances aux coopérations transfrontalières. De nombreux obstacles y sont identifiés dont la plupart peuvent être attribuées aux « cicatrices » de l’histoire : des problèmes de minorités, des incompatibilités entre différents systèmes politiques et différentes cultures administratives, des difficultés interculturelles, les mémoires de frontière et la peur de l’Autre. Ces obstacles freinent aussi le processus d’intégration européenne et peuvent être à l’origine des oppositions à l’Europe. Aussi, il nous a paru important de poursuivre la réflexion, lors du colloque final de notre cycle de recherche, sur les liens « complexes » qui existent entre coopération transfrontalière et construction européenne.

2. Le colloque final « Construire des ponts à travers les frontières : vers une cohésion territoriale en Europe ? » En 2010, notre cycle de recherche s’est achevé sur un colloque de grande envergure sur le thème « Construire des ponts à travers les frontières : vers une cohésion territoriale en Europe ? ». Pour définir la problématique du colloque, nous avons procédé à l’analyse suivante : la coopération transfrontalière en Europe ne cesse de gagner en importance. Au plus tard au moment de la mise en place du marché unique européen – c'est-à-dire la suppression officielle des frontières intérieures en Europe – il est devenu évident que les régions frontalières européennes ont un rôle très spécifique et central à jouer dans le processus d’intégration européenne. Ceci est encore plus vrai après l’élargissement à l’Est, qui a étendu quantitativement mais surtout qualitativement l’éventail de ce que nous définissons comme régions transfrontalières en Europe. Quelques chiffres permettent d’illustrer l’importance des espaces transfrontaliers : les espaces frontaliers représentent environ 40% de la superficie de l’UE. Approximativement 32% de la population de l’UE vit dans des espaces transfrontaliers ou à proximité. Sur les 362 régions recensées au Conseil de l’Europe, on compte 140 régions frontalières. Seulement 9% de la population européenne a déjà vécu ou travaillé dans un autre pays de l’Union européenne, dont plus de 80 % dans les zones frontalières de l’Union. Il revient à ce type spécifique de territoires, qui ont eu jusqu’ici une place plutôt secondaire dans les documents officiels et les stratégies de développement sectorielles et territoriales de la Commission européenne, des fonctions spécifiques dans le processus d’intégration européenne. Les débats déclenchés par la publication, le 6 octobre 2008 par la Commission européenne, d’un Livre vert sur la cohésion territoriale montrent clairement que les régions frontalières jouent, en la matière, un rôle de premier plan. Le colloque s’est déroulé les 18 et 19 octobre à Strasbourg, à la Maison de la Région (1° jour), à l’Association Parlementaire Européenne (table ronde politique – soirée du 1°jour) et au Conseil de l’Europe (2° jour).

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Afin de préparer dans les meilleures conditions ce colloque final, nous avions dès le printemps 2009 réuni un comité scientifique4. La mission de ce dernier était de concevoir ce colloque, de travailler sur un appel à communication, de diffuser cet appel dans différents réseaux, de sélectionner les contributions et d’établir le programme des deux journées. Finalement, plus d’une vingtaine de contributions scientifiques et autant de témoignages de praticiens ont été retenus pour le colloque. Une table ronde politique qui a rassemblé Catherine Trautmann et Andreas Schwab tout deux députés européens, ainsi que Karl-Heinz Lambertz, MinistrePrésident de la Communauté germanophone de Belgique s’est tenue dans la soirée du 18 octobre à l’Association Parlementaire européenne. Par ailleurs, le programme des deux journées a été rythmé par 4 ateliers thématiques, repartis selon une approche fonctionnelle : Atelier 1 : La coopération transfrontalière avec et pour les citoyens ; Atelier 2 : La contribution des territoires transfrontaliers à l’intégration européenne et la coopération régionale ; Atelier 3 : Gouvernance et mise en réseau des territoires transfrontaliers ; Atelier 4 : Les territoires transfrontaliers comme modèles pour la cohésion territoriale. Le colloque final s’est avéré être un véritable lieu d’échange d’expériences sur la coopération transfrontalière. A travers cette manifestation, les participants et intervenants ont pu prendre du recul par rapport à leurs pratiques ou leurs recherches, en se voyant offrir ce temps de réflexion et d’échange. La possibilité pour les chercheurs de confronter leurs recherches et théories aux exemples dont ont témoignés les praticiens a constitué une véritable valeur ajoutée. De même, le fait pour les praticiens de pouvoir s’ouvrir à de nouveaux champs de réflexion et de participer à la conceptualisation de leurs pratiques a contribué à les faire avancer au quotidien. Notre cycle de recherche aura ainsi permis de promouvoir des échanges, de rassembler des acteurs, de tisser des liens entres frontières, de constituer des réseaux. Les contributions et discussions du colloque final sont consultables sur le site du Centre virtuel de la connaissance en Europe (CVCE) au Luxembourg5.

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Les membres du comité scientifique étaient : Alexander BARTLING (Conseil de l’Europe), Joachim BECK (Euro-Institut), Marie-Thérèse BITSCH (Université de Strasbourg (UdS), Robert BOTTEGHI (Université de Nice), Michel CASTEIGTS (Université de Pau et des Pays de l’Adour), Martine CAMIADE, (Université de Perpignan via Domitia), Stefan FISCH (DHV – Deutsche Hochschule für Verwaltungswissenschaften, Speyer), Michael FREY (Conférence du Rhin supérieur – présent au départ), Jens GABBE (ARFE – Association des régions frontalières d’Europe), Erik JAKOB (Regio Basiliensis, Basel), Martin KLATT, (University of Southern Denmark), Simon LANG (DHV – Deutsche Hochschule für Verwaltungswissenschaften, Speyer), Martial LIBERA (UdS), Philippe HAMMAN (UdS), Joanne HUNTING (Conseil de l’Europe), Olivier MARTIN (Région Alsace), Sylvain SCHIRMANN (UdS), Anne THEVENET (Euro-Institut), Birte WASSENBERG (UdS). Le lien du site CVCE est le suivant: http://www.cvce.eu/recherche/unit-content/-/unit/4a645c2b-e393-4adf-9ce6-4d8628561eb8 /3067b033-dff5-4632-b5c0-24912582dc23

AVANT-PROPOS

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3. Intégration et identités (trans-)régionales Cet ouvrage Intégration et identités (trans-)régionales rassemble les communications des deux premiers ateliers, ainsi que les travaux issus d’un groupe de travail scientifique « Rhin supérieur » qui a été mis en place parallèlement à la préparation du colloque6. Ce groupe de travail a notamment tenté de poursuivre les réflexions sur l’interdisciplinarité et s’est attaché à définir la manière dont chaque discipline travaillait et analysait la coopération transfrontalière dans le but de mieux démontrer les complémentarités entre les disciplines et par là même tout l’intérêt du travail inter voire transdisciplinaire sur le sujet de la coopération transfrontalière. Le premier atelier du colloque final sur « la coopération transfrontalière avec et pour les citoyens » visait à examiner, en priorité, la fonction d’intégration des acteurs transfrontaliers. Cet atelier part du principe que la coopération dans les territoires transfrontaliers ne se limite pas à la coopération entre acteurs publics. Elle peut également mobiliser de façon ciblée les potentiels économiques et les ressorts de la société civile : le lien du citoyen au territoire européen ne devient-il finalement une réalité vécue que dans les régions transfrontalières ? L’espace du Rhin supérieur peut servir comme exemple pour illustrer ce fait. En effet, dans le Rhin supérieur, différents projets permettent déjà de développer des formes poussées d’implication transfrontalière des citoyens (Congrès tripartite « Vivre dans le Rhin supérieur », Programme « People to people », les rendez-vous élus-citoyens de l’Eurodistrict Strasbourg-Ortenau). Par ailleurs, il existe des réseaux de coopération entre les chambres de commerce et d’industrie, un club d’affaires du Rhin supérieur, un réseau des développeurs économiques, etc. La carte interactive sur l’offre d’activités sportives, le site internet sur la qualité de l’air, le Pass-musées, le réseau des instances d’information et de conseil pour les citoyens Infobest ainsi que le Centre européen de la consommation ou encore le réseau transfrontalier de transports ferroviaires Regio-S-Bahn Bâle ne sont que quelques exemples montrant l’apport concret de la coopération territoriale pour le citoyen et l’intégration des différents acteurs et de leurs potentiels territoriaux. L’identification croissante de la population du Rhin supérieur au territoire transfrontalier représente aujourd’hui une forme spécifique de l’identité régionale européenne, qui symbolise, à son tour, la réalisation d’une cohésion territoriale. Quant au deuxième atelier, il s’est surtout penché sur la contribution des territoires transfrontaliers à l’intégration européenne et la coopération régionale. Il analyse les fonctions de « l’espace laboratoire » et de « l’espace charnière ». Les territoires frontaliers, sont-ils importants pour le développement de corridors transnationaux de grande envergure en Europe ? Remplissent-ils la fonction de laboratoire, voire de modèle de l’intégration européenne ? Là encore, l’espace du Rhin supérieur peut servir comme point de départ. L’histoire de la coopération transfrontalière dans le Rhin supérieur, vieille de plus de 50 ans, montre ainsi de façon exemplaire que les régions frontalières ont, 6

Les membres de ce groupe de travail étaient : Alexander BARTLING (Conseil de l’Europe), Joachim BECK (Euro-Institut), Philippe HAMMAN (UdS), Simon LANG (DHV Speyer), Martial LIBERA (UdS), Bernard REITEL (Université de Haute-Alsace), Birte WASSENBERG (UdS).

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dans de nombreux domaines, cette fonction importante de laboratoire de l’intégration européenne, notamment pour l’économie, le travail, les loisirs et la vie quotidienne. Étant donné que les principales réglementations qui régissent cette mobilité horizontale quotidienne (le droit du travail, la législation sociale et la fiscalité, etc.) ne sont pas harmonisées au niveau européen, la coopération concrète des services administratifs concernés dans les zones frontalières contribue de façon significative à la cohésion territoriale. Ceci est également le cas pour d’autres domaines juridiques, régulés au niveau européen certes, mais mis en œuvre de manières différentes dans les Etats membres (par ex. dans le domaine de la médecine du travail ou de la protection des eaux). Enfin, la coopération dans le Rhin supérieur avec la Suisse, dans le cadre de laquelle une participation aux programmes européens a été rendue possible, ou encore l’eurodistrict trinational de Bâle, exemple innovant de structure trinationale, constituent des modèles innovants pour le développement de la coopération aux frontières extérieures de l’UE. On peut également prendre l’exemple du Rhin supérieur pour illustrer l’importance des espaces transfrontaliers dans la mise en place de corridors transnationaux européens. Cet aspect est également en lien direct avec le thème de la cohésion territoriale car les espaces transfrontaliers sont des espaces charnières entre différents systèmes nationaux. Le Rhin supérieur se situe à l’intersection des axes de transport Nord-Sud et Ouest-Est. Les corridors transnationaux européens ne pourront être mis en place que lorsque les potentiels des espaces transfrontaliers auront été développés. Ces espaces ne seront alors plus des goulets d’étranglement mais deviendront des promoteurs actifs et des partenaires de l’Union européenne. Les communications présentées lors du colloque final de notre cycle de recherche confirment la pertinence du cas d’étude de l’espace du Rhin supérieur pour d’autres régions frontalières.

FOREWORD This book is one of the last two volumes (5 and 6) of the series of publications entitled Living and researching cross-border cooperation in Europe, and is from an international and interdisciplinary research cycle that we led together between 2008 and 2010. This research cycle was conducted in two stages: in the first phase, thematic seminars on cross-border cooperation were organised and resulted in the publication of four joint books (Volumes 1-4); secondly, a final conference on the theme “Building bridges across borders: Towards territorial cohesion in Europe?” was held in October 2010 in Strasbourg to close the research cycle. Integration and (cross-)regional identities gathers together the contributions from the first two major workshops of the conference. In order to better define the context of our research cycle, we would like to present, in this foreword, our method, the results of the first phase of research as well as our approach to the final conference.

1. The research cycle on cross-border cooperation Between 2008 and 2010, the University of Strasbourg’s Research Laboratory Frontières, acteurs et représentations d’Europe (FARE) and the Euro-Institut1 organised a research cycle on cross-border cooperation, with the support of the European Centre of Public Administration (PEAP) in Strasbourg. The approach of our research project was ambitious enough. First, we wanted to bring together academics and young researchers, but also practitioners. Second, we wanted a multidisciplinary approach that brought together historians, political scientists, lawyers, geographers, etc. Finally, we also wanted to examine different geographical regions of the European Union (EU) with, at least at the outset, special attention to cooperation in the Upper Rhine area. In concrete terms, the research cycle was carried out through a series of six interdisciplinary and international seminars organised mainly between 2008 and 2010 on: – “The origins of cross-border cooperation”, 1 February 2008, IHEE (Institut des Hautes Etudes Européennes); – “The players in cross-border cooperation”, 13 June 2008, IEP (Institut d’Etudes Politiques); – “Theoretical and political aspects of cooperation”, 26 September 2008 Hochschule für Öffentliche Verwaltung Kehl; – “Forms of cross-border governance: the example of the German border regions”, 6 February 2009, DHV (Deutsche Hochschule für Verwaltungswissenschaften) Speyer;

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The Euro-Institut is an organisation that offers training, advice and assistance and specialises in cross-border cooperation. It is financed by Baden-Wurttemburg, the Ortenau District, the towns of Kehl, Achern, Freiburg, Lahr, Oberkirch, Offenburg, the French state, the Alsace Region, the Bas-Rhin Département and the Strasbourg Urban Community.

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– “The European dimension of cross-border cooperation”, 13 June 2009, Council of Europe; – “Sensitive cross-border regions”, 1 December 2009, IHEE. The results of this first phase of our research cycle have been compiled in four volumes entitled Living and researching cross-border cooperation, which were published between 2009 and 2011 by the publisher Steiner. The first three seminars are covered by the first publication on French border regions2. The papers from the seminars organised in 2009 were published in three other volumes: the first on the forms of cross-border governance, the second on the European dimension of cross-border cooperation and the third on sensitive border regions.3 What do these first four volumes of research on cross-border cooperation bring? The themes, the disciplinary orientation and the geographical scope of each of the three books are indeed different. Thus, the first volume on French border regions provides mainly a historical view of cross-border cooperation. The history of each region is unique and cooperation did not get off the ground at the same time. However, it was possible to identify two key periods: the 1960s when cooperation began in the regions on the Franco-German border, and the 1990s when other French regions got involved in this field thanks to the introduction, by the European Commission, of the Interreg programme. The second volume on governance in German border regions examines above all the issue of multi-level governance in Europe. From a historian’s point of view, this book provides us with two important elements: first, the cross-border cooperation that developed after the fall of the wall between the German regions and their neighbours to the East is clearly distinguishable from that with the “established” crossborder regions in the West. It develops mainly in order to prepare the accession of the central and east European countries to the EU. Second, despite the political scientists’ dream of one day being able to develop a theoretical model of crossborder governance, it transpires that governance systems are closely linked to the conditions and determinants of the historical development of each region. If history is not taken into account, cross-border cooperation cannot be understood in all its complexity. The third volume on the European dimension introduces another crucial element: the contributions reveal a twofold connection between cross-border cooperation and the European integration process. On the one hand, cross-border regions contribute to this process and may even be considered as models of a European “micro-integration”. On the other, European organisations, that is to say mainly the European Union and the Council of Europe, also contribute to cross-border cooperation: they provide it with a legal framework and the financial means necessary for its development. Finally, our work on sensitive regions highlights resistance to cross-border cooperation. Many obstacles are identified, most of which can be attributed to the “scars” of history: minority issues, incompatibilities between different political systems and different administrative 2 3

WASSENBERG, B. (ed.), Vivre et penser la coopération transfrontalière (Volume 1): les régions frontalières françaises, Stuttgart, 2009. BECK, J., WASSENBERG, B. (ed.), Grenzüberschreitende Zusammenarbeit leben und erforschen (Band 2): Governance in deutschen Grenzregionen, Stuttgart, 2010; WASSENBERG, B., BECK, J. (ed.), Living and researching cross-border cooperation (Volume 3): the European dimension, Stuttgart, 2011; WASSENBERG B., BECK, J. (ed.), Vivre et penser la coopération transfrontalière (Volume 4): les régions frontalières sensibles, Stuttgart, 2011.

FOREWORD

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cultures, intercultural difficulties, the border’s memories and the fear of the Other. These obstacles also hinder the European integration process and may be the source of opposition to Europe. Thus, it seemed important to us to continue consideration of the “complex” links between cross-border cooperation and European integration during the final conference of our research cycle.

2. The final conference “Building bridges across borders: Towards territorial cohesion in Europe?” In 2010, our research cycle drew to a close with a major conference on the theme “Building bridges across borders: Towards territorial cohesion in Europe?”. In order to define the issues to be examined during the conference, we conducted the following analysis: cross-border cooperation in Europe continues to gain in importance. At the latest when the single European market was set up – that is to say with the official abolition of Europe’s internal borders – it became clear that the European border regions had a very specific and central role to play in the European integration process. This was even more so after enlargement to the East, which expanded not only quantitatively but also qualitatively the range of what we define as border regions in Europe. Some figures illustrate the importance of border areas: border areas represent about 40% of the surface area of the EU. Approximately 32% of the EU population live in border areas or nearby. Of the 362 regions identified by the Council of Europe, there are 140 border regions. Only 9% of European citizens have lived or worked in another country of the European Union, of which more than 80% in the border zones of the Union. Specific functions in the European integration process fall to this particular type of territory, which hitherto had held a rather secondary place in the European Commission’s official documents and sectoral and territorial development strategies. The debates triggered by the publication, on 6 October 2008, of the European Commission’s Green Paper on Territorial Cohesion clearly showed that border regions play a major role in this respect. The conference was held on 18 and 19 October in Strasbourg in the Maison de la Région (day 1), the European Parliamentary Association (political round table – evening of day 1), and the Council of Europe (Day 2). To prepare this final conference as best we could, in the spring of 2009 we set up a scientific committee.4 Its mission was to design the conference, to work on a call for papers, to disseminate this call in different networks, to select the contributions and to define the programme for the two days. In the end, more than 4

The members of this scientific committee were: Alexander BARTLING (Council of Europe), Joachim BECK (Euro-Institut), Marie-Thérèse BITSCH (University of Strasbourg (UdS)), Robert BOTTEGHI (Nice University), Michel CASTEIGTS (Université de Pau et des Pays de l’Adour), Martine CAMIADE, (Perpignan University via Domitia), Stefan FISCH (DHV – Deutsche Hochschule für Verwaltungswissenschaften, Speyer), Michael FREY (Upper Rhine Conference – present at the start), Jens GABBE (AEBR – Association of European Border Regions), Erik JAKOB (Regio Basiliensis, Basel), Martin KLATT, (University of Southern Denmark), Simon LANG (DHV – Deutsche Hochschule für Verwaltungswissenschaften, Speyer), Martial LIBERA (UdS), Philippe HAMMAN (UdS), Joanne HUNTING (Council of Europe), Olivier MARTIN (Région Alsace), Sylvain SCHIRMANN (UdS), Anne THEVENET (Euro-Institut), Birte WASSENBERG (UdS Strasbourg).

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twenty scientific contributions and as many testimonies from practitioners were selected for the conference. A political round table was held on 18 October in the European Parliamentary Association that brought together Catherine Trautmann and Andreas Schwab, both Members of the European Parliament, as well as KarlHeinz Lambertz, Minister-President of the German-speaking Community of Belgium. Otherwise, the two-day programme was punctuated by four thematic workshops, divided according to a functional approach: Workshop 1 : Cross-border cooperation with and for citizens ; Workshop 2 : The contribution of cross-border territories to European integration and regional cooperation ; Workshop 3 : Governance and networking of cross-border territories ; Workshop 4 : Cross-border territories as models for territorial cohesion. The final conference proved to be a real forum for an exchange of experiences on cross-border cooperation. Through this event, the participants and speakers were able to take a global view of their practice or research thanks to this opportunity for reflection and exchange. The possibility for researchers to compare their research and theories to the practitioners’ testimonies was a real added value. Similarly, the fact that the practitioners learned about new fields of thinking and could get involved in the conceptualisation of their operations helped them to advance in their daily work. Our research cycle thus helped to foster an exchange, to bring together stakeholders, to forge links between borders, and to build networks. The contributions and discussions of the final conference are available on the website of the Virtual Centre of Knowledge in Europe (AAEC) in Luxembourg.5

3. (Cross-)regional integration and identities This book, entitled (Cross-)regional integration and identities, gathers together the papers of the first two workshops, as well as the deliberations of an “Upper Rhine” scientific working group, which was set up in parallel to the preparation of the conference.6 This working group attempted in particular to continue considering the notion of interdisciplinarity. It endeavoured to define how each discipline works on and analyses cross-border cooperation in order to better demonstrate the complementarities between disciplines and, hence, the value of inter- or indeed cross-disciplinary work on the subject of cross-border cooperation. The first workshop of the final conference on “cross-border cooperation with and for citizens” aimed to examine, first and foremost, the integration function of cross-border players. This workshop assumed that cooperation in cross-border territories was not limited to cooperation between public stakeholders. It could also mobilise, in a targeted way, economic potential and the resources of civil so5 6

The link to the CVCE’s site is: http://www.cvce.eu/recherche/unit-content/-/unit/4a645c2b-e393-4adf-9ce6-4d8628561eb8 /3067b033-dff5-4632-b5c0-24912582dc23 The members of this group were: Alexander BARTLING (Congress of Local and Regional Authorities), Joachim BECK (Euro-Institut), Philippe HAMMAN (University of Strasbourg), Simon LANG (DHV Speyer), Martial LIBERA (University of Strasbourg), Bernard REITEL (Upper Alsace University), Birte WASSENBERG (University of Strasbourg).

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ciety: does not the link the citizen has with Europe become, in the end, a reality experienced only in cross-border regions? The Upper Rhine area can serve as an example to illustrate this fact. Indeed, in the Upper Rhine, different projects already allow for the development of advanced forms of cross-border involvement of citizens (for example the Tripartite Congress “Living in the Upper Rhine”, the “People to People” Programme, the meetings between elected representatives and citizens in the Strasbourg-Ortenau Eurodistrict). In addition, there are networks of cooperation between the Chambers of Commerce and Industry, an Upper Rhine business club, a network of economic developers, etc. The interactive map of the sports activities available, the website on air quality, the museums pass, the Infobest network of information and advice bureaux for citizens, the European Consumer Centre or the RegioS-Bahn Basel cross-border network of railways are only a few examples of what territorial cooperation can tangibly offer to the citizen and the integration of different players and of their territorial potential. The growing identification of the citizens of the Upper Rhine with the cross-border territory is now a specific form of the regional European identity which symbolises, in turn, the achievement of territorial cohesion. As for the second workshop, it mainly focused on the contribution of crossborder territories to European integration and regional cooperation. It analysed their functions of “testing grounds” and “in-between spaces”. Are border territories important for the development of large-scale transnational corridors in Europe? Do they serve as testing grounds for or even models of European integration? Again, the Upper Rhine area can serve as a starting point. The history of crossborder cooperation in the Upper Rhine, which spans over 50 years, shows perfectly that border regions, in many fields, fill this important function of testing ground for European integration, especially for the economy, labour market, leisure activities and everyday life. Given that the main regulations governing this daily horizontal mobility (labour law, social and tax legislation, etc) are not harmonised at European level, practical cooperation between the administrative departments concerned in border areas contributes significantly to territorial cohesion. This is also the case for other areas of law which may well be regulated at European level, but which are implemented in different ways in the member states (eg within the field of occupational health or water protection). Finally, cooperation in the Upper Rhine with Switzerland, under which participation in European programmes has been made possible, or the trinational Eurodistrict of Basel, which is an innovative example of a trinational structure, are creative models for the development of cooperation on the EU’s external borders. The example of the Upper Rhine can also be used to illustrate the importance of crossborder areas when establishing European transnational corridors. This is also directly related to the theme of territorial cohesion because the cross-border areas are transitional spaces between different national systems. The Upper Rhine is located at the intersection of the North-South and East-West axes. European transnational corridors can only be implemented when the potential of the crossborder areas has been developed. These spaces will then no longer be bottlenecks but will become active promoters and partners of the European Union. The papers presented at the final conference of our research cycle confirm the relevance of the case study of the Upper Rhine area for other border regions.

MOT D’ACCUEIL ROLAND RIES* Dès les années 1990, nous avions entrepris de développer la ville en prenant davantage en compte la véritable épine dorsale que constitue le fleuve pour notre territoire. En réconciliant ainsi Strasbourg avec le Rhin, nous permettions à la ville de renouer avec son passé et nous marquions dans le même temps notre volonté d’avancer de concert avec Kehl, commune voisine et amie. En considérant le Rhin, non plus comme une limite, mais davantage comme un élément central, un trait d’union entre nos deux pays, nous engagions une ère nouvelle. Dès lors et plus particulièrement depuis 2008, nous avons initié de très nombreux chantiers dans cette perspective. Grâce aux réflexions engagées autour du schéma directeur des Deux Rives, nous nous sommes donné pour objectif d’établir un plan guide permettant de construire une vision stratégique de ce territoire à l’horizon 2030 et de constituer un document de référence pour les projets menés à court et à long terme dans ce périmètre. La prise en compte d’un territoire à 360° permet en effet de développer des équipements communs, d’éviter les doublons et ainsi d’optimiser pleinement les investissements publics. L’implantation de grands équipements, au bénéfice de tous (et le choix de leur localisation) constitue assurément un enjeu primordial en zone frontalière, qui requiert un portage politique fort. Pour les citoyens, ce qui importe le plus, ce sont les réalisations concrètes qui apportent une réelle amélioration de leur qualité de vie. En ce sens, la future Maison de la petite enfance du port du Rhin et l’extension du tram strasbourgeois vers Kehl, qui devraient voir le jour d’ici quelques années, constitueront des preuves tangibles des atouts de cette coopération. L’avenir européen de Strasbourg se décline en effet sur le plan de la coopération transfrontalière avec également les missions dévolues à l’eurodistrict Strasbourg-Ortenau. Son territoire forme un vrai concentré d’Europe sur un périmètre à dimension humaine. L’ambition partagée est bien de passer d’un espace de coopération à un territoire d’intégration et de codécision transfrontalière. Il permettra aux citoyens de part et d’autre du Rhin de nourrir un sentiment d’appartenance relatif à un héritage commun, mais aussi de bénéficier des mêmes services publics en dépit de règlements nationaux distincts. La création le 1er févier 2010 du Groupement européen de coopération territoriale (GECT) de l’eurodistrict met au service de cette ambition l’outil juridique le plus adapté actuellement, à savoir un budget ainsi qu’un secrétariat général dédiés, sur un périmètre dont l’élargissement prévu renforcera encore la pertinence territoriale. Le GECT a pour prérogatives essentielles de faciliter l’émergence, puis de coordonner les projets structurants ou les micro-projets concourant à l’amélioration de la vie quotidienne des habitants et l’appropriation citoyenne des enjeux de l’eurodistrict. *

Maire de Strasbourg.

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ROLAND RIES

L’eurodistrict se veut en effet un outil au service de la démocratie de proximité. Il a vocation à rapprocher l’Europe des citoyens au niveau local et de la rendre visible au quotidien. L’eurodistrict Strasbourg-Ortenau est également, à l’échelle locale transfrontalière, un véritable laboratoire pour des actions amenées à être déployées à plus grande échelle. D’ores et déjà, plusieurs projets ont pu voir le jour : la délivrance de titres de séjours et documents d’identité pour les Français résidant dans l’Ortenaukreis voisin est désormais effectuée par la Mairie de Strasbourg ; les hôpitaux de Strasbourg et de Kork travaillent de concert sur le traitement de l’épilepsie ; un Forum de l’eurodistrict permet, en lien avec les écoles politiques du Conseil de l’Europe et l’appui de l’Euro-Institut de Kehl, de faire partager les bonnes pratiques entre les experts de régions frontalières européennes. Tous ces projets concourent à l’émergence d’une identité régionale transnationale et constituent un symbole fort de l’intégration européenne. Ce sont précisément les espaces frontaliers où la coopération se développe et se diversifie qui permettront de réconcilier les citoyens avec le projet européen. Cela suppose une gouvernance rénovée, des mécanismes de consultation appropriés et une approche territoriale (et non plus sectorielle) des enjeux de la coopération transfrontalière, embryon de l'exercice d'une citoyenneté européenne.

GRUSSWORT Seit den 90er Jahren haben wir Maßnahmen ergriffen, um die Stadt weiter zu entwickeln und dabei den Fluss als pulsierende Lebensader unserer Region besser zu integrieren. Indem wir Straßburg dadurch mit dem Rhein in Einklang brachten, ermöglichten wir es der Stadt, an ihre Vergangenheit anzuknüpfen und verliehen gleichzeitig unserer Bereitschaft Ausdruck, gemeinsam mit Kehl, unserer befreundeten Nachbargemeinde, Fortschritte zu machen. Dadurch, dass wir den Rhein nicht mehr als Grenze betrachteten, sondern eher als Kernelement, als ein Verbindungsglied zwischen unseren beiden Ländern, begannen wir ein neues Zeitalter. Seit 2008 haben wir in diesem Sinne zahlreiche Projekte in die Wege geleitet. In Orientierung an das Leitbild der Beiden Ufer haben wir uns zum Ziel gesetzt, einen Plan zu erarbeiten, der es ermöglicht, eine strategische Betrachtung dieses Gebietes im Hinblick auf den Zeitraum bis 2030 zu entwickeln und ein Referenzdokument für die Kurz- und Langzeitprojekte zu erarbeiten, die in diesem Gebiet durchgeführt werden. Die 360° Berücksichtigung der Region ermöglicht es, gemeinsam Infrastrukturen zu entwickeln, Doppelarbeit zu vermeiden und dadurch die öffentlichen Investitionen zu optimieren. Die Ansiedlung großer Infrastruktur zum Vorteil aller (und die Wahl des Standortes) stellen in einem Grenzgebiet gewiss eine entscheidende Herausforderung dar, die einer großen Unterstützung durch die Politik bedarf. Das wichtigste für die Bürger sind konkrete Maßnahmen, durch die ihre Lebensqualität merkbar verbessert wird. In diesem Sinne stellen die für die nächsten Jahre geplanten Projekte wie die Maison de la petite enfance für Kleinkinder-

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betreuung im Hafengebiet von Straßburg oder die Erweiterung der Straßburger Tram bis nach Kehl einen klaren Pluspunkt für die grenzüberschreitende Zusammenarbeit dar. Auf der Ebene dieser Zusammenarbeit zeigt sich auch die europäische Zukunft Straßburgs, die sich in den Zielsetzungen des Eurodistriktes StrasbourgOrtenau wiederspiegelt. Dessen Gebiet ist ein gleichsam auf die menschliche Dimension hin konzentriertes Europa. Gemeinsames Ziel ist es, von einem Raum der Zusammenarbeit hin zu einem Gebiet der Integration und der grenzüberschreitenden Mitbestimmung zu arbeiten. Dieses Gebiet ermöglicht es den Bürgerinnen und Bürgern auf beiden Seiten des Rheins aufgrund ihrer Gemeinsamkeiten ein gewisses Zusammengehörigkeitsgefühl zu entwickeln und, trotz unterschiedlicher nationaler Regelungen, dieselben öffentlichen Einrichtungen zu nutzen. Durch die Gründung des Europäischen Verbunds für territoriale Zusammenarbeit (EVTZ) des Eurodistrikts am 1. Februar 2010 steht diesem Vorhaben das im Moment angemessenste juristische Instrument zur Verfügung, insbesondere durch ein eigenes Budget und ein Generalsekretariat für ein Gebiet, das durch die vorgesehene Erweiterung noch an Bedeutung gewinnen wird. Der EVTZ hat hauptsächlich die Aufgabe, die Entstehung von Strukturierungs- oder Mikroprojekten zur Erleichterung des Alltags der Bürgerinnen und Bürger, sowie das Engagement der Bürger für die Anliegen des Eurodistrikts zu fördern und zu koordinieren. Der Eurodistrikt soll ein Werkzeug im Dienst der bürgernahen Demokratie sein. Er hat die Aufgabe, auf lokaler Ebene Europa Bürgernah zu bringen und im Alltag sichtbar zu machen. Der Eurodistrikt Strasbourg-Ortenau ist außerdem ein echtes Labor der grenzüberschreitenden Zusammenarbeit auf lokaler Ebene für Maßnahmen, die in größerem Umfang durchgeführt werden sollen. Inzwischen sind bereits mehrere Projekte realisiert: Die Vergabe von Aufenthaltsgenehmigungen und Ausweisdokumenten für Franzosen mit Wohnsitz im Ortenaukreis wird vom Straßburger Rathaus durchgeführt; die Krankenhäuser von Kork und Straßburg arbeiten gemeinsam an der Behandlung von Epilepsie; ein Forum des Eurodistrikts ermöglicht es, in Zusammenarbeit mit den Ecoles politiques des Europarats und mit Unterstützung des Euro-Instituts in Kehl gute Praktiken zwischen Experten aus europäischen Grenzgebieten auszutauschen. All diese Projekte tragen zu einer regionalen, länderübergreifenden Identitätsbildung bei und sind ein Symbol der Europäischen Integration. Gerade grenzüberschreitende Gebiete, in denen sich die Zusammenarbeit entwickelt und diversifiziert, ermöglichen es, den Bürgerinnen und Brürgern die europäische Idee nahe zu bringen. Dies setzt eine neue Form Governance, sowie geeignete Konsultationsmechanismen und einen territorialen (und nicht mehr sektoriellen) Ansatz zur grenzüberschreitenden Zusammenarbeit voraus und ist somit die Vorbedingung für eine europäischen Staatsbürgerschaft.

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ROLAND RIES

WELCOMING SPEECH From the 1990s, we set about developing the city taking greater account of the real backbone that the river constitutes for our territory. By reconciling Strasbourg with the Rhine, we enabled the city to revive the past and at the same time, we showed our willingness to move forward together with Kehl, our neighbouring town and friend. By regarding the Rhine not as a border but more as a central element, a bridge between our two countries, we entered into a new era. From that moment on, and in particular since 2008, we have launched numerous projects with this in mind. Thanks to the discussions under way around the “Two Shores” Master Plan, we have set ourselves the goal of establishing a guide plan which will enable us to build a strategic vision for this territory by 2030 and to constitute a reference document for short and long term projects within this radius. A 360° assessment of our territory makes it possible to develop shared facilities, to avoid duplication and thus to optimise fully public investment. The setting up of major facilities, for the benefit of all (and the choice of where they are located), is certainly a key issue in cross-border zones, and one which requires strong political support. For citizens, what matters most are concrete achievements that really improve their quality of life. From this point of view, the early childhood project (Maison de la petite enfance) in the Rhine port and the extension of the Strasbourg tram to Kehl, which should see the light of day within a few years, will provide tangible evidence of the advantages of this cooperation. Indeed, Strasbourg’s European future will be defined by cross-border cooperation, including the tasks assigned to the Strasbourg-Ortenau Eurodistrict. Its territory is a true concentration of Europe on a human scale. Our shared ambition is to progress from an area for cooperation to an area of integration and crossborder co-decision making. It will allow citizens from both sides of the Rhine to nurture a sense of belonging linked to a common heritage, but also to enjoy the same public services despite distinct national rules. The setting up of the Eurodistrict’s European grouping of territorial cooperation (EGTC) on 1 February 2010 provides our ambition with the most appropriate legal tool currently available, that is to say a budget and a dedicated General Secretariat for this geographical area, the planned expansion of which will further strengthen its territorial relevance. The EGTC’s essential prerogatives are to facilitate the development and coordination of anchor projects or micro-projects which help to improve the daily lives of residents and public espousal of the Eurodistrict’s issues. Indeed, the Eurodistrict likes to think of itself as a tool for grassroots democracy. It aims to bring Europe closer to citizens at local level and to make it visible on a daily basis. The Strasbourg-Ortenau Eurodistrict is also, at the local crossborder level, a real laboratory for actions which will doubtless be carried out on a larger scale. Already, several projects have been made possible: The issuance of residence permits and identity documents for French nationals living in the neighbouring Ortenaukreis is now performed by the Strasbourg town hall; Strasbourg hospitals and Kork are working together on the treatment of epilepsy; a Eurodistrict Fo-

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rum allows for good practice to be shared between experts from European border regions in conjunction with the Council of Europe’s Schools of Political Studies and with the support of the Euro-Institute in Kehl. All these projects contribute to the development of a transnational regional identity and are a strong symbol of European integration. It is precisely the border areas, where cooperation is growing and diversifying, that will reconnect citizens with the European project. This implies a renewed governance, appropriate consultation mechanisms and a territorial (rather than sectoral) approach to crossborder cooperation issues, which are the basis for living European citizenship.

GRUSSWORT MALU DREYER* Seit mehr als 30 Jahren arbeiten wir, d. h. die Partner aus der Südpfalz, Mittelund Südbaden, dem Elsass und der Nordwestschweiz zusammen. Wir haben dabei viel gemeinsam erreicht und vor allem zahlreiche konkrete Projekte umgesetzt. Ein Teil unseres Erfolgs besteht ganz sicher darin, dass die Strukturen der grenzüberschreitenden Zusammenarbeit nicht starr sind, sondern sich an den Gegebenheiten und den Bedürfnissen der Menschen am Oberrhein ausrichten. So ist auch die Gründung der Trinationalen Metropolregion Oberrhein (TMO) zu verstehen. Als die ersten Überlegungen geführt wurden, war es der rheinland-pfälzischen Landesregierung ein ganz besonderes Anliegen, die Bürgerinnen und Bürger aktiv einzubeziehen. Ihre Vorstellungen und Ideen, Wünsche und Anliegen sollen zur Ausgestaltung der Metropolregion beitragen. Aufbauend auf den guten Erfahrungen, die wir in Rheinland-Pfalz schon seit vielen Jahren mit Bürgerbeteiligung machen, haben wir daher am Oberrhein ein Partizipationsverfahren durchgeführt. Es haben drei Kongresse in Form von Bürgerforen stattgefunden, und zwar in Straßburg, Karlsruhe und Basel. Die Bürgerforen verstehen sich als offene Zukunftswerkstätten, die von einem neutralen Institut durchgeführt werden sollen. Mehrsprachige Moderation ist hierfür eine zwingende Voraussetzung. In den Bürgerforen wurden Erfahrungen und Kritik sowie Wünsche und Vorschläge zivilgesellschaftlicher Akteure aller beteiligten Regionen zusammen getragen. Anlässlich des Dreiländerkongresses am 27. Juni 2012 in Landau wurden die Ergebnisse der Bürgerforen an Vertreterinnen und Vertreter aus Politik, Wirtschaft und Wissenschaft übergeben. Gemeinsam wurde vereinbart, wie sich die Zivilgesellschaft künftig in die Metropolregion einbringt und wie sie sich nachhaltig grenzüberschreitend vernetzen kann. Die Trinationale Metropolregion Oberrhein hat mit diesem Projekt in jeder Hinsicht Neuland betreten. Erstmals war die Zivilgesellschaft bei der Ausgestaltung einer grenzüberschreitenden Kooperationsform aktiv beteiligt. Ich werde mich auch zukünftig dafür einsetzen, dass sich die Trinationale Metropolregion Oberrhein durch ein hohes Maß an Bürgernähe auszeichnet. Mit der vorliegenden Publikation wird dieses für die Zukunft der grenzüberschreitenden Zusammenarbeit in Europa so wichtige Thema aus dem Blickwinkel von Wissenschaft und Praxis behandelt. Ich bin dankbar, dass der Forschungszyklus dies aufgegriffen hat und wünsche den Leserinnen und Lesern der vorliegenden Publikation viele interessante Erkenntnisse.

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Ministerpräsidentin des Landes Rheinland-Pfalz.

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MALU DREYER

MOT D’ACCUEIL Depuis plus de trente ans, nous, les partenaires du Palatinat du Sud, du Pays de Bade, de l’Alsace et de la Suisse du Nord-Ouest, coopérons ensemble. Nous avons accompli beaucoup de choses ensemble et nous avons réalisé de nombreux projets communs. Le succès de notre coopération dépend en grande partie du fait que les structures de notre coopération transfrontalière ne sont pas figées mais qu’elles s’adaptent aux réalités et aux besoins de la population du Rhin supérieur. C’est également dans cet esprit que s’inscrit la création de la Région métropolitaine trinationale (RMT) du Rhin supérieur. Dès les premières réflexions, le gouvernement du Land Rhénanie-Palatinat tenait particulièrement à ce que les citoyens puissent être impliqués de façon active. Leurs idées, leurs aspirations, leurs souhaits et leurs attentes doivent être prises en compte pour la conception et pour la mise en œuvre de la RMT. Encouragés par les expériences positives faites en Rhénanie-Palatinat en la matière, nous avons développé un modèle de participation citoyenne pour le Rhin supérieur. Trois congrès ont été organisés sous forme de forums citoyens dans les villes de Strasbourg, de Karlsruhe et de Bâle. Ces forums citoyens ont été conçus comme des ateliers de réflexion ouverts à tous et qui sont organisés par un institut neutre. L’animation bilingue constituait évidemment une condition sine qua non. Les forums ont permis aux acteurs de la société civile issus de toutes les régions impliquées de faire part de leurs expériences, de formuler des critiques et d’exprimer leurs souhaits et leurs propositions pour l’avenir. Les résultats des forums citoyens ont été communiqués aux représentants politiques, économiques et scientifiques lors du Congrès tripartite du 27 juin 2012, à Landau. Les acteurs ont alors convenu ensemble de quelle façon la société civile pourrait s’investir à l’avenir dans la région métropolitaine et comment elle pourra être durablement mise en réseau transfrontalier. De par ce projet, la Région métropolitaine trinationale du Rhin supérieur innove à tout point de vue. C’est en effet la première fois que la société civile a été amenée à participer activement à l’instauration d’une nouvelle forme de coopération transfrontalière. Je compte également m’engager, à l’avenir, à ce que la RMT du Rhin supérieur se démarque par une démarche proche des citoyens. Cet ouvrage aborde le thème de la participation, qui est primordial pour l’avenir de la coopération transfrontalière en Europe, à la fois du point de vue scientifique et du point de vue des acteurs de terrain. Je suis reconnaissant au cycle de recherche d’avoir relevé ce défi et j’invite les lectrices et lecteurs à s’inspirer des contributions nombreuses et riches d’enseignement de cet ouvrage.

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WELCOMING SPEECH We, that is to say the partners of South Palatinate, Central and Southern Baden, Alsace and Northwestern Switzerland, have been working together for over thirty years. Together, we have achieved many things, and many projects have become reality. The fact that cross-border cooperation structures are by no means fixed but are rather modelled on the realities and needs of the citizens of the Upper Rhine area probably explains our success. The creation of the Upper Rhine trinational metropolis should also be understood in this sense. When the idea was first considered, the government of the Land RhinelandPalatinate was particularly keen to actively involve citizens. Their visions and ideas, aspirations and expectations must (can) contribute to the development of the metropolitan area. Rhineland-Palatinate’s positive experience since introducing citizen participation inspired us to set up a procedure for participation in the Upper Rhine area. Three conferences have been organised as well as citizens' forums in cities such as Strasbourg, Karlsruhe and Basel. The citizens’ forums were seen as workshops for the future, open to all, and which were to be organised by an independent institute. They were also to be conducted, therefore, in several languages. The citizens’ forums finally collected experience, critical thinking and a sharing of wishes and suggestions from civil society actors from all of the regions involved. The conclusions of these citizens’ forums will be communicated to the representatives of political, economic and scientific spheres during the tri-regional conference to be held on 27 June 2012 in Landau. The way in which civil society will invest in the future in the metropolitan area and how it can be permanently associated from a cross-border perspective will be decided jointly. With this project, the trinational metropolitan area of the Upper Rhine has, in every respect, ventured into new territory/a field that has yet to be explored. It is indeed the first time that civil society has been actively involved in the design of a new form of cross-border cooperation. I will also endeavour to ensure that, in the future, the trinational metropolitan area of the Upper Rhine is characterised by a high degree of proximity to its citizens. In this publication, the overarching theme of the future of cross-border cooperation in Europe is dealt with from a scientific and practical point of view. I am grateful to the research cycle for having tackled it from this angle, and I hope readers will find in this volume’s articles many valuable findings.

EINFÜHRUNG BIRTE WASSENBERG Seit der Schuman-Erklärung vom 9. Mai 1950 hat der Europäische Integrationsprozess erhebliche Fortschritte gemacht. Ausgehend von einer Europäischen Kohle- und Stahlgemeinschaft (EKSG) mit sechs Gründungsstaaten1, wurden durch die Römer Verträge 1957 die Europäischen Gemeinschaft (EG) ins Leben gerufen, die sich insbesondere durch die Schaffung eines gemeinsamen Wirtschaftsmarktes auszeichnete. Der Maastrichter Vertrag 1992 schuf dann die Europäische Union (EU), die sich nach der Osterweiterung 2004 und 2007 auf insgesamt 27 Mitgliedsstaaten ausweitete. Heute ist die EU in fast allen Politikbereichen tätig ist: Ein gemeinsamer Binnenmarkt ermöglicht die freie Bewegung von Gütern, Dienstleistungen, Personen und Kapital; eine gemeinsame Währung verbindet 17 Mitgliedsstaaten der sogenannten Euro-Zone; eine enge Zusammenarbeit findet auch im Bereich Innen- und Justizpolitik statt und eine gemeinsame Außen- und Sicherheitspolitik ist ebenfalls in den Europäischen Verträgen fest verankert2. Für den europäischen Bürger ist diese Integration direkt spürbar. Er kann sich frei innerhalb der EU bewegen und innerhalb der Schengen-Zone benötigt er nicht einmal einen Pass, um von einem EU-Land ins andere zu gelangen. Er bezahlt innerhalb der Euro-Zone mit einer Währung, Bildungs- und Kultureinrichtungen stehen ihm in allen EU-Ländern zur Verfügung und er kann sich ebenfalls beruflich in jedem EU-Land niederlassen. Ein Stück harmonisiertes Europa findet sich in vielen Lebensbereichen wieder: Der Europäer benutzt heute dieselben genormten Glühbirnen, trinkt Milch mit denselben EU-Agrarstandards, er erhält dieselben „Master“-Diplome an europäischen Universitäten, usw. Auch europäische Identitätsmerkmale3 gibt es viele: eine europäische Flagge, eine europäische Hymne, ein europäisches Kulturerbe, eine europäische Fassballmeisterschaft … Nicht alle diese Elemente stammen von der EU oder sind auf sie beschränkt, aber dennoch werden sie oft von den Bürgern als Symbol eines vereinten Europas wahrgenommen. In den Grenzregionen Europas wird der Integrationseffekt vor allem seit der Schaffung des Binnenmarktes 1992 noch direkter spürbar. Nicht zuletzt deshalb wurden diese daher in Forschung und Praxis immer mehr als „Labore“ oder sogar „Modelle“ des Europäischen Einigungsprozesses identifiziert. Schon Anfang der 1990er Jahre erkannte die EU-Kommissarin für den Binnenmarkt, Monika 1 2 3

Frankreich, Deutschland, Italien und die Benelux-Staaten. Zur Entstehungsgeschichte der Europäischen Gemeinschaft, cf. BITSCH, M.-T., Histoire de la construction européenne de 1945 à nos jours, Bruxelles, 2008. Für eine nähere Analyse des schon erreichten, cf. L’expérience européenne. 50 ans de construction européenne 1957-2007, Des historiens en dialogue, textes réunis par Gérard Bossuat, Eric Bussière, Robert Frank, Wilfried Loth, Antonio Varsori, Bruxelles, Bruylant, 2010 FRANK, R., Les identités européennes au XXe siècle. Diversités, convergences et solidarités, Paris, 2004.

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Wulf-Matthis diese wichtige Funktion der Grenzregionen, was letztlich zur Einrichtung des Interreg-Förderprogramms für die grenzüberschreitende Zusammenarbeit in der EU führte4. Aber auch viele politikwissenschaftliche Ansätze zum „Europa der Regionen“ stellten in dieser Zeit die Regionen in den Mittelpunkt des Interesses der Europäischen Integration, da sie die „idealste“ Governance-Ebene darzustellen schienen, um ein möglichst bürgernahes vereinigtes Europa realisieren zu können5. Von peripheren, benachteiligten Randgebieten wurden somit auch die Grenzregionen zu zentralen Akteuren des Europäischen Einigungsprozesses erhoben, in denen die Integrationseffekte sozusagen „im Kleinen“ messbar und stellvertretend auch für den gesamten EU-Raum vorzeigbar wurden. Dies galt nicht nur für die Frage der Mobilität und des gelebten vereinten Europas in einem transnationalen Raum, sondern ebenfalls für die schwierigere und schwerer zu erhebende Frage der Europäischen Identität. In den Grenzregionen, oder besser den „Euroregionen“ wurden die Bürgerinnen und Bürger nun auch zu Vorzeige-Europäern erklärt, da sie Europa durch das ständige Überschreiten der Grenze und den ständigen Austausch mit dem Nachbarn sozusagen in der Realität vorlebten6. Trans(regionale) Identitäten im Grenzraum ordnen sich hierbei komplementär und stärkend im Bezug zum Aufbau einer Europäischen Identität ein und sind auch nicht im Gegensatz zu nationalen Identitäten zu interpretieren. Konkret bedeutet dies, z.B. im Bezug auf ein Gebiet wie den Oberrhein, dass die Bürgerinnen und Bürger sich gleichzeitig als „alemannische“ Dreieckländler und Europäer empfinden, aber darüber hinaus auch als Franzosen, Schweizer und Deutsche und dies alles in einem harmonischen Miteinander. Der ironische Unterton dieser Ausführungen verrät schon, dass dies ein allzu idealisiertes Bild vom Ist-Zustand der Integration und der (trans)-regionalen Identitäten in Grenzregionen wiederspiegelt. In der Realität stößt nämlich sowohl die Europäischen Integration, die grenzüberschreitende Integration sowie die Frage der regionalen und europäischen Identitäten schnell auf nicht übersehbare Grenzen. Zunächst einmal gab es seit dem Maastrichter Vertrag 1992 nicht nur eine zunehmende Vertiefung und der Erweiterung der EU, sondern auch eine immer stärker umgreifende Welle von Euroskeptizismus, wenn nicht sogar Anti-Europäismus7. Wiederholte Male wurden Referenda zu Fortschritten des Europäischen Einigungsprozesses (Maastrichter Vertrag, Nizza Vertrag) von mehreren Ländern abgelehnt und führten im Falle der Europäischen Verfassung 4

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WASSENBERG, B, „Identité européenne et coopération transfrontalière: quels liens?“ L’exemple de l’espace du Rhin supérieur depuis les années 1990“, in: DENÉCHÈRE, Y., VINCENT, M.B. (Hg.), Vivre et construire l’Europe à l’échelle territoriale de 1945 à nos jours, Bruxelles, 2010, S.191-221. Cf. z.B. HRBEK, R, WEYAND, S. (Hg.), Betrifft : Das Europa der Regionen, Fakten, Probleme, Perspektiven, München, 1994 ; BULLMANN, U. (Hg.), Die Politik der dritten Ebene, Regionen im Europa der Union, Baden-Baden, 1994 ; KOHLER-KOCH, B., Interaktive Politik in Europa: Regionen im Netzwerk der Integration, Opladen, 1998 ; LANGE, N., Zwischen Regionalismus und europäischer Integration, Baden-Baden, 1998. WASSENBERG, B., „Coopération franco-germano-suisse et identité régionale (1963-2007). L’identité régionale favorise-t-elle la coopération transfrontalière dans l’espace rhénan ?“, in : LIBERA, M. WASSENBERG, B. (Hg.), L’Europe au cœur, études en l’honneur de Marie-Thérèse Bitsch, Bruxelles, 2009, pp.141-163. WASSENBERG, B., CLAVERT, F., HAMMAN, Ph. (Hg.), Anti-européisme, euroscepticisme et alter-européisme dans la construction européenne de 1945 à nos jours (Volume I) : les concepts, Stuttgart, Steiner Verlag, 2010.

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2005 sogar zum Scheitern des Projektes8. Vom marginalen Phänomen britischer politischer Parteien in den 1980ger Jahren ist die Opposition gegen Europa nicht nur zum Mainstream vieler politischer Parteiflügel oder ganzer Parteien in der EU geworden, sondern macht sich auch als Ausdruck generellen Euroskeptizismus in der europäischen Bevölkerung mehr und mehr bemerkbar9. Dieser Euroskeptizismus macht auch vor den Grenzregionen der EU nicht halt. Gerade in diesen transnationalen Räumen werden nämlich die Probleme, die durch Unvollständigkeiten oder fehlende Europäische Integration in vielen Bereichen auftreten, deutlich. Administrative, juristische, psychologische und sprachliche Hindernisse entstehen beim Überschreiten der Grenze, wenn unvollständig harmonisierte bzw. unkoordinierte und häufig extrem unterschiedliche Politik- und Verwaltungsstrukturen von Nachbarländern aufeinanderprallen10. Mangelnde Kenntnisse über den geschichtlichen und kulturellen Hintergrund des Nachbarn führen immer wieder zu Unverständnis, ja sogar interkulturellen Konflikten der Grenzbevölkerung. Auch die Existenz der EU mit ihrem Ideal eines vereinten Europas ist nämlich keine Garantie vor der Unsicherheit und der Angst vor dem „Anderen“ jenseits der Grenze, die gerade in den sogenannten Euroregionen spürbar wird, weil dort verstärkt Kontakt mit dem Anderen und dem Anderssein stattfindet. Es ist in der Tat daher so, dass Grenzregionen nicht immer unbedingt ein „Modell“ für einen gelungenen Europäischen Einigungsprozess sein können, sondern eben auch Beispiele für mangelhafte Integration oder sogar für Abgrenzung11. Dies gilt ebenfalls für die heikle Frage der Europäischen oder transnationalen Identität. Dort, wo Euroskeptizismus auftritt, kann zumeist auch ein sich Zurückbeziehen auf nationale oder regionale Identitäten festgestellt werden. Neu aufflammende „nationalistische“ Tendenzen gibt es mittlerweile in vielen alten und neuen Mitgliedstaaten der EU, die sich sowohl in gewissen politischen (Rand)-Parteien, als auch in einigen Bevölkerungsgruppen wiederfinden. In den Grenzregionen kann das sich Abwenden von der Europäischen Identität hin zu einem verstärkten regionalen Identitätsbewusstsein bisweilen zu politischen Autonomiebewegungen führen – z.B. in Katalonien oder im Baskenland –, die nicht nur den Nationalstaat in Frage stellen, sondern auch die bestehende Funktionsweise des Europäischen Integrationsprozesses, die sich in einem Multi-levelGovernance System zwischen der europäischen, nationalen und regionalen Ebene 8

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Von 1990 bis 2007 fanden 17 Referenden in den alten EU Mitgliedsstaaten und 9 in den neuen mittel- und osteuropäischen Mitgliedsstaaten statt. Der Maastrichter Vertag wurde von den Dänen abgelehnt und mit nur knapper Mehrheit von den Franzosen angenommen. Die Iren lehnten sowohl den Nizza-Vertrag 2001, die Europäische Verfassung 2005 wie auch den Lissabonner Vertrag 2008 ab. Am 29.5.2005 lehnten auch die Franzosen den Verfassungsvertrag mit einer knappen Mehrheit von 54,7% ab und am 1.6.2005 lehnte das niederländische Volk den Verfassungsvertrag mit einer eindeutigen Mehrheit von 61,6% ab. Cf. Artikel von LANG, S., „Kein Integrationsfortschritt ohne Kritik. Die Funktion europakritischer Positionen für die Weiterentwicklung der europäischen Integration“, in: WASSENBERG, B., CLAVERT, F., HAMMAN, Ph. (Hg.), op.cit., S.61-93. „Can cross-border cooperation provoke opposition to Europe? The example of the Upper Rhine regions“ in: WASSENBERG, B., CLAVERT, F., HAMMAN, Ph. (Hg.), op.cit., S.285-307. Cf. WASSENBERG, B., BECK, J. (Hg.), Vivre et penser la coopération transfrontalière en Europe: (Volume 4): les régions frontalières sensibles, Stuttgart, 2011. Cf. WASSENBERG, B., BECK, J. (Hg.), Living and researching cross-border cooperation (volume 3): the European dimension, Stuttgart, 2011.

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eingliedern sollte12. In diesem Falle wandeln sich Grenzregionen vom begehrten Labor oder Modell der Europäischen Integration zum Gefahrenfaktor für Europa um, der zur Desintegration bzw. zur in Frage Stellung der Idee eines vereinigten Europas führt, so wie sie von den Gründungsvätern nach dem Zweiten Weltkrieg konzipiert wurde. Diese dialektale, beinahe paradoxale Situationsanalyse über die Rolle von Grenzregionen im Prozess der Europäischen Integration und der Europäischen Identitätsbildung gilt es innerhalb dieser Publikation näher zu beleuchten. Findet in den Grenzregionen Europas Integration statt und wenn ja, dient diese Integration dem Europäischen Einigungsprozess? Wird durch grenzüberschreitende Zusammenarbeit (trans-)regionale Identität gefördert und ist diese als komplementär oder in Konkurrenz zur Europäischen Identität zu sehen?. Ist das „Label“ der Grenzregionen als Motor der Europäischen Integration ein Mythos oder Realität? Welche Hindernisse gab und gibt es im „Europa der Grenzregionen“, um die Idee eines vereinten gemeinsamen Europäischen Raumes verwirklichen zu können, in dem Mobilität über nationale Grenzen hinweg gelebter Alltag für die Bürgerinnen und Bürger ist? All diesen Fragen widmet sich dieser Forschungsband zum Thema Grenzüberschreitende Zusammenarbeit erforschen. Integration und (trans-)regionale Identitäten, der in drei Hauptteile untergliedert ist: Ein erster Teil erläutert, was unter grenzüberschreitender Integration aus der Perspektive verschiedener wissenschaftlicher Disziplinen verstanden wird; ein zweiter Teil stellt einige Beispiele grenzüberschreitender Kooperationen für die Bürger vor und ein dritter Teil erörtert näher das Thema der kulturellen Vielfalt und der (trans-)regionalen Identitäten in Grenzgebieten. Schon im Vorwort der Ministerpräsidentin des Landes Rheinland-Pfalz, Malu Dreyer, und des Oberbürgermeisters der Stadt Strasbourg, Roland Ries, wird deutlich, dass die politische Führungselite auf regionaler und lokaler Ebene eine bürgernahe grenzüberschreitende Zusammenarbeit in Europa befürwortet und fördert und sie als wichtigen Baustein für den zukünftigen Europäischen Einigungsprozess sieht. Es gilt jedoch, genau zu definieren, was unter grenzüberschreitender Zusammenarbeit als Förderelement der Europäischen Integration zu verstehen ist und welche Vor- und Nachteile diese Art der Kooperation auf lokaler und regionaler Ebene im Vergleich zur zwischenstaatlichen Kooperation auf europäischer Ebene aufweist. Im ersten Teil dieser Publikation über „grenzüberschreitende Integration aus politischer, historischer und soziologischer Sichtweise“ führt Karl-Lambertz, Ministerpräsident der deutschsprachigen Gemeinschaft Belgiens und Präsident der Arbeitsgemeinschaft Europäischer Grenzregionen (AGEG), zusammen mit seiner Mitarbeiterin Joëlle Ramakers, die „Vielfalt und Hürden der grenzüberschreitenden Zusammenarbeit in Europa“ auf. Beide betonen insbesondere, dass es um den Abbau unterschiedlicher „Genrationen von Hürden“ bei der Zusammenarbeit geht, die von zunächst physischen Barrieren zu immer komplexeren, administrativen und interkulturellen Hemmnissen reichen, wenn es darum geht, immer enger miteinander verbundene transregionale Verflechtungsräume zu bilden. Aus historischer Perspektive erläutern Birte Wassenberg und Martial Libera 12

Cf. BECK, J., WASSENBERG, B. (Hg.), Grenzüberschreitende Zusammenarbeit leben und erforschen (Band 2): Governance in deutschen Grenzregionen, Stuttgart, 2011.

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dann, wie sich die Untersuchung der grenzüberschreitenden Zusammenarbeit in die Forschung zur Europäischen Einigungsgeschichte eingliedert. Dabei wird deutlich, dass sich die Geschichtswissenschaften erst relativ spät (Mitte der 1990er Jahre) für dieses Thema interessiert haben, obwohl gerade diese Disziplin einen erheblichen Beitrag zur Erforschung der Rolle der Grenzregionen für die Europäische Integration leisten kann, da sie die grenzüberschreitenden Zusammenarbeit in einen längerfristigen, geschichtlichen Zeitraum der Entwicklung des Regionalismus einerseits und der Europäischen Idee anderseits einordnen kann. Philippe Hamman stellt schließlich den sozialwissenschaftlichen Bezug zum Thema der grenzüberschreitenden Integration her. Im Zuge des Europäischen Integrationsprozesses fokussiert er als Soziolage seine Aufmerksamkeit weg von der Grenze hin zum Grenzraum und deren sozialräumlicher Eingliederung. Grenzüberschreitende Integration kann unter diesem Gesichtspunkt als Entwicklungsstrategie für Grenzregionen oder als soziale, politische und kulturelle Konstruktion von Akteuren und Gruppen in Grenzgebieten betrachtet werden. Der zweite Teil der Publikation über „Möglichkeitsräume und -träume: grenzüberschreitende Zusammenarbeit für die Bürger“ verfolgt einen mehr pragmatischen Ansatz und nennt einige Fallbeispiele bürgernaher Grenzkooperationen. Ausgangspunkt für diesen Teil ist die Hypothese, dass durch grenzüberschreitende Zusammenarbeit für die Bürger in den Grenzregionen die Idee eines gemeinsamen Binnenmarktes in die Realität umgesetzt wird. Hier geht es also konkret um die Grenzregion als Modell der Europäischen Integration im „Kleinen“. Dabei wird durch bürgernahe Kooperation auch dem Euroskeptizismus entgegengewirkt, da das vereinigte Europa praktisch in die Grenzregionen transportiert und so für die Bürger erlebbar gemacht wird. Alexander Bartling vom Kongress der Gemeinden und Regionen des Europarates betont dabei, dass grenzüberschreitende Zusammenarbeit die Europapolitik weg von abstrakten Bergriffen und theoretischen Formeln hin zu einer „Politik zum Anfassen“ leitet und vor allem zu einer Politikform, welche es dem Bürger ermöglicht, ein Stück Europa mitzugestalten. Auch die Europäischen Organisationen wie z.B. der Europarat fördern diese Entwicklung. Im ersten Fallbeispiel des italienisch-französischen Grenzraumes „Alcotra“ zeigt Violaine Tironi, wie schwierig es ist, in diesem sehr heterogenen Gebiet an den Alpen und der Mittelmeerküste „echte“ grenzüberschreitende Partnerschaften zu bilden. Nach Einführung Interregs durch die Europäische Kommission bedurfte es zwei Programmperioden, bis ab der Jahrhundertwende endlich mit Erfolg eine bürgernahe grenzüberschreitende Zusammenarbeit stattfinden konnte. Norbert Weixlbaumers Artikel, der eine interuniversitäre Exkursion von Grenzräumen zwischen Wien und Triest dokumentiert, ist etwas optimistischer. Weixlbaumer führt zunächst für die Grenzgebiete die beiden Begriffe des „Möglichkeitsraums“ und des „Möglichkeitstraums“ ein. Mit regionalen Beispielen grenzüberschreitender Projekte am Südostrand der Alpen illustriert er dann, welches Entwicklungspotential Grenzgebiete einerseits haben, anderseits aber auch, welche Hindernisse so manch einen „Traum“ von grenzüberschreitender Kooperation zerschlagen können. Dietmar Eisenhammer verdeutlicht seinerseits am Beispiel des Oberrheingebietes den aktiven und potentiellen Beitrag, den Senioren als Bevölkerungsgruppe zur grenzüberschreitenden Zusammenarbeit und zur Europäischen Integration leisten können. Auch er nennt konkrete Grenzpro-

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jekte, die von und mit Senioren am Oberrhein realisiert wurden. Bürgernahe Kooperation und grenzüberschreitende Mobilität ist jedoch nicht in allen Grenzgebieten ohne weiteres möglich. Am Beispiel Ungarns machen István Süli-Zakar, Tibor Tõkés und Marianna Sáfár deutlich, dass die Mobilität von Arbeitnehmern am Ostrand der EU zu erheblichen Migrationsproblemen führen kann. In diesem Falle sind Grenzregionen also eher „Modelle“ eines (noch) nicht funktionierenden Europäischen Binnenmarktes. Es gibt jedoch auch Fallbeispiele von „Modellen“ gelungener grenzüberschreitender Integration. Steffen Rubach illustriert mithilfe vieler konkreter Kooperationsprojekte, wie in der EuRegio Salzburg – Berchtesgadener Land – Traunstein an der Grenze zwischen Österreich und Deutschland Europa „im Kleinen“ gelebt und so ein wichtiger Beitrag zu einem zusammenwachsenden Europa geleistet wird. Auch Richard Molard, der einen Beitrag zu den Rechtsinstrumenten der grenzüberschreitenden Zusammenarbeit einbringt, führt auf, wie progressiv eine Harmonisierung in Grenzgebieten stattfindet, die selbst die „harte“ juristische Grenze zwischen nationalen Rechtsordnungen zum Einstürzen bringen kann. Allerdings bezieht sich sein Artikel auf die schon sehr weit fortgeschrittene deutsch-französische grenzüberschreitende Zusammenarbeit. Der dritte und letzte Teil unserer Publikation behandelt das komplexe Thema der kulturellen Vielfalt und (trans-)regionalen Identitäten in Grenzräumen. Auch hier werden vor allem Fallbeispiele aufgeführt, anhand derer die Frage der Beziehungen und Interaktionen zwischen regionalen, nationalen und europäischer Identität(en) in Grenzregionen näher beleuchtet wird. Die Komplexität dieser Thematik wird schon im ersten Beitrag von Dorte Jagetić Anderson zum „Leben im Schatten der Geopolitik“ deutlich. Sie zeigt anhand von Erzählungen des Lebensalltags an der kroatisch-slowenischen Grenze auf, wie das Bild bzw. die Vorstellung der Grenze sowie die damit verbundenen Identitäten Prozesse darstellen, die sehr stark von der Schaffung/Entfernung von Grenzen in Folge geopolitischer Entscheidungen beeinflusst werden. Eine durch geopolitische Entscheidungen gezogene nationale Grenze muss dabei nicht unbedingt mit den tiefergreifenden identitätsstiftenden Faktoren der Bevölkerung in einer Grenzregion übereinstimmen. So wie der Europäische Integrationsprozess wichtige Auswirkungen auf den Alltag der Bevölkerung innerhalb einer Grenzregion haben kann, so kann umgekehrt gerade an der Aussengrenze der EU durch die neue „Gemeinschaftsgrenze“ genau so ein regionales Zusammengehörigkeitsgefühl gestört werden und demnach zu Konflikten führen. Der Beitrag zeigt demnach mithlife konkreter Beispiele des Grenzalltags, dass regionale Identität komplementär, konkurrenziell oder sogar konfliktuell im Bezug zur nationalen Identität einerseits, und zur europäischen Identität anderseits stehen kann. Am Fallbeispiel des sächsisch-böhmischen Grenzraums und insbesondere der Euroregion Elbe-Labe illustireren danach Hartmut Kowalke, Milan Jerábek und Christian Peuβscher aber auch, wie nach dem Mauerfall das Verhältnis von deutschen Grenzregionen zu den Nachbarn in Polen und Tchechien neu gestaltet wurde und die seit 1990 gegründeten Euroregionen als grenzüberschreitende Verbindungs- und Vermittlungsräume zwischen „Ost“ und „West“ fungieren. Regionale gemeinsame Identitäten werden hier nach 40-jähriger Trennung durch den kalten Krieg wieder neu aufgebaut. Einen mehr theoretischen Ansatz zum Ermessen europäischer kultureller Unterschiede und Gemeinsamkeiten und deren Einordnung in eine Europäische Identität liefert der Beitrag von Jörg Scheffer

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zum Thema der „Politischen Integration und kulturellen Persistenz“. Anhand des deutsch-tschechisch-österreichischen Dreiländerecks macht et wiederum deutlich, dass kulurelle Differenzen weniger einem nationalen Analysemuster unterliegen sollten, sondern Kulturmerkmale isoliert in einem spezifischen Kontext einer Region als Einzelmerkmale identifiziert werden müssen. So ergibt sich der trans(regionale) Raum als mögliche kulturelle Identifikationseinheit, unabhängig von den dort verhandenen verschiedenen nationalen Kulturbezügen. Europäische Identifikation wird demnach zu einem Agglomerat sich überlappender regionaler und nationaler kultureller Identifikationselemente. Auch Julia Scharting zeigt in ihrem Artikel zur „Regional Governance und kultruellen Netzwerken an der Auβengrenze der EU“, in welcher Weise regionale Kultur ein wesentliches Element nicht nur für die Europäische Integration, sondern auch für die grenzüberschreitende Entwicklung und Governance von Grenzregionen ist. Im Alpenrheintal, der Grenzregion zwischen Liechtenstein, Österreich und der Schweiz, wird Kultur als integraler Faktor der regional Governance eingesetzt, um in der Grenzregion Kooperationen und Projekte gemeinsam durchzuführen und damit nicht nur ein regionales Identitätsgefühl zu stiften, sondern auch zur wirtschaftlichen Prosperität des transnationalen Raumes beizutragen. Kultur wirkt hierbei also gleichzeitig als Identitäts- und Wirtschaftsfaktor für die Europäische Integration. Nicht in allen Grenzregionen ist es jedoch ohne weiteres möglich, auf eine gemeinsame regionale Kultur zurückzugreifen, um den Europäischen Integrationsprozess zu fördern. Elžbieta Opilowska stellt hierfür das Beispiel der beiden Grenzstädte Görlitz/Zgorzelec an der deutsch-polnischen Grenze vor. Die nach dem Zweiten Weltkrieg geteilte Stadt ist, wie es im Titel ihres Beitrages heißt, „auf der Suche einer gemeinsamen Identität in einem erweiterten Europa“, eine Identität, die durch Zwangsumsiedlung der Bevölkerung, durch anti-westdeutsche, kommunistische Propaganda in der Zeit des kalten Krieges oder durch erzwungene sozialistische Freundschaft zwischen der DDR und Polen verloren gegangen ist und nun durch grenzüberschreitende Zusammenarbeit und dem Aufbau einer „Europastadt“’ wieder neu belebt werden muss. Im letzten Beitrag von Martin Klatt über die Rolle nationaler Minderheiten für den Prozess der grenzüberschreitenden Integration wird noch einmal klar, wie komplex der Themenbereich der (trans)regionalen Identitäten und deren Beziehung zur nationalen, bzw. europäischen Identität ist. So können nationale Minoritäten in Grenzregionen, wie Klatt anhand des deutsch-dänischen Grenzraumes aufweist, als Vermittler zwischen zwei zu einander in Konflikt stehenden nationalen Bevölkerungsgruppen stehen; sie können jedoch auch grenzüberschreitende Zusammenarbeit behindern, indem sie die nationalen Kulturunterschiede betonen und die nationale Grenze als politisches Konstrukt in Frage stellen, bzw. Grenzrevisionen anstreben. Die Beiträge dieses Forschungsbandes haben nicht den Anspruch, definitive Antworten auf die Frage nach der Rolle der Grenzregionen für die trans (regionale) Integration und Identitätsbildung zu geben. Die Fallbeispiele zeigen vielmehr die verschiedenen Blickwinkel, unter denen diese Frage analysiert werden kann und bieten damit neue Denkanstöße für eine umfassendere und weiter führende Untersuchung zu dieser Problematik.

INTRODUCTION Le processus d’intégration européenne a fait de remarquables progrès depuis la Déclaration Schuman du 9 Mai 1950. Etablie sur la base d’une Communauté européenne du charbon et de l'acier (CECA) composée de six membres fondateurs1, la Communauté européenne (CE) a été créée en 1957 par le traité de Rome et se distinguait surtout par la création d'un marché économique commun. Le traité de Maastricht a ensuite donné naissance en 1992 à l’Union européenne (UE), qui s’est agrandie à 27 Etats membres suite aux élargissements à l’Est de 2004 et 2007. Aujourd’hui, l'UE intervient dans presque tous les domaines politiques : un marché intérieur permet la libre circulation des biens, des services, des personnes et des capitaux ; une monnaie commune associe 17 Etats membres de ladite zone euro ; une coopération étroite s’opère également dans le domaine de la politique intérieure et de la justice, et la politique étrangère et de sécurité commune demeure elle aussi solidement ancrée dans les traités européens2. Cette intégration, le citoyen la perçoit au quotidien. Il peut librement circuler dans l’Union européenne et n’a même pas besoin d’un passeport pour se déplacer d’un pays européen à l’autre à l’intérieur de l’espace Schengen. Il paie avec une seule et même monnaie dans la zone euro, tous les établissements de formation et toutes les structures culturelles des pays européens lui sont accessibles et il peut s’installer dans tout pays européen pour y travailler. Une part de cette Europe harmonisée se retrouve dans beaucoup d’aspects de la vie quotidienne : aujourd’hui l’Européen utilise la même ampoule standardisée, consomme du lait répondant aux mêmes normes agroalimentaires européennes, il obtient les mêmes diplômes de « Master » dans les universités européennes, etc. Les marqueurs identitaires européens3 sont également nombreux : un drapeau européen, un hymne européen, un patrimoine culturel européen, une coupe d’Europe de football… Tous ces éléments ne proviennent pas ou ne se limitent pas nécessairement à l’Union européenne, mais sont néanmoins souvent perçus par les citoyens comme le symbole d’une Europe unie. C’est surtout depuis la création du marché unique en 1992 que l’effet de l’intégration se fait encore plus directement ressentir dans les régions frontalières d’Europe. Et c’est notamment pour cette raison que celles-ci ont de plus en plus été identifiées, dans la théorie comme dans la pratique, en tant que « laboratoires » voire même « modèles » du processus d’unification européenne. Au milieu des années 1990, la Commissaire européenne en charge de la politique régionale et de cohésion, Monika Wulf-Mathies, avait déjà reconnu aux régions frontalières cette fonction importante, ce qui a in fine conduit à l’établissement du programme de soutien à la coopération transfrontalière en Europe, le programme In1 2 3

La France, l’Allemagne, l’Italie et les Etats du Benelux. Pour plus d’informations sur l’histoire de la genèse de la Communauté Européenne, cf. BITSCH M.-T., Histoire de la construction européenne de 1945 à nos jours, Bruxelles, 2008. Pour une analyse plus précise, cf. L’expérience européenne. 50 ans de construction européenne 1957-2007, Des historiens en dialogue, textes réunis par Gérard Bossuat, Eric Bussière, Robert Frank, Wilfried Loth & Antonio Varsori, Bruxelles, Bruylant, 2010. FRANK, R., Les identités européennes au XXe siècle. Diversités, convergences et solidarités, Paris, 2004.

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terreg4. A cette époque-là, de nombreuses approches sur « l’Europe des régions » en sciences politiques avaient-elles aussi porté les régions au centre de l’attention de l'intégration européenne, en ce qu’elles semblaient représenter l’échelon de gouvernance « le plus idéal » pour la réalisation d’une Europe réunifiée au plus proche du citoyen5. Par conséquent, de zones excentrées, périphériques et défavorisées, les régions frontalières ont été élevées au rang d’acteurs centraux du processus d’unification européenne, dans lesquelles les effets de l’intégration étaient devenus pour ainsi dire mesurables « à petite échelle » et étaient représentatifs de l’ensemble de l’espace communautaire. Ceci n’était pas seulement valable pour les questions de mobilité ou celles relatives au vécu de l’Europe unifiée dans un espace transnational, mais aussi pour les questions plus difficiles et difficilement abordables de l’identité européenne. Dans les régions frontalières, ou mieux encore les « eurorégions », les citoyennes et citoyens ont été déclarés « Européens modèles », du simple fait qu’ils vivaient l’Europe au quotidien et pour ainsi dire dans la réalité, par leur franchissement régulier de la frontière et leurs échanges constants avec le voisin6. De fait, les identités (trans)régionales dans l’espace frontalier s’ajoutent en renfort et en complément de la construction de l’identité européenne mais ne doivent pas non plus être interprétées comme étant à l’opposé des identités nationales. Concrètement, cela signifie que, dans un espace tel que le Rhin supérieur par exemple, les citoyennes et citoyens se sentent à la fois « alémaniques » de la région des Trois Frontières et européens, mais audelà aussi français, suisses et allemands, tout cela dans une cohabitation harmonieuse. L’ironie qui pointe dans ces propos révèle déjà qu’il s’agit là d’une image bien trop idéalisée de l’état actuel de l’intégration et des identités (trans)régionales dans les régions frontalières. En effet, l’intégration européenne, l’intégration transfrontalière tout comme la question des identités régionales et européenne se heurtent en réalité très vite à des limites certaines. Dans un premier temps, il n’y a pas seulement eu, depuis le traité de Maastricht de 1992, un approfondissement et un élargissement de l’UE mais aussi une vague toujours plus importante d’euroscepticisme, sinon d’anti-européanisme7. Plus d’une fois, plusieurs pays se sont exprimés par référendum contre des avancées dans le processus d’intégration européenne (traité de Maastricht, traité de Nice), ce qui a même conduit

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WASSENBERG, B., « Identité européenne et coopération transfrontalière : quels liens ? L’exemple de l’espace du Rhin Supérieur depuis les années 1990 », in : DENÉCHÈRE, Y. & VINCENT, M.B. (dir.), Vivre et construire l’Europe à l’échelle territoriale de 1945 à nos jours, Bruxelles, 2010, p.191-221. Cf. par exemple HRBEK, R. & WEYAND, S. (dir.), concernant : Das Europa der Regionen, Fakten, Probleme, Perspektiven, München, 1994 ; BULLMANN, U. (éd.), Die Politik der dritten Ebene, Regionen im Europa der Union, Baden-Baden, 1994; KOHLER-KOCH, B., Interaktive Politik in Europa: Regionen im Netzwerk der Integration, Opladen, 1998; LANGE, N., Zwischen Regionalismus und europäischer Integration, Baden-Baden, 1998. WASSENBERG, B., « Coopération franco-germano-suisse et identité régionale (1963-2007). L’identité régionale favorise-t-elle la coopération transfrontalière dans l’espace rhénan ? », in : LIBERA, M. & WASSENBERG, B. (dir.), L’Europe au cœur, études en l’honneur de Marie-Thérèse Bitsch, Bruxelles, 2009, p.141-163. WASSENBERG, B., CLAVERT, F., HAMMAN, Ph. (dir.), Anti-européisme, euroscepticisme et alter-européisme dans la construction européenne de 1945 à nos jours (Volume 1) : les concepts, Stuttgart, Steiner Verlag, 2010.

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en 2005 à l’échec du projet de constitution européenne8. De phénomène marginal émanant dans les années 1980 de partis politiques britanniques, l’opposition à l’Europe n’est pas seulement devenue le courant dominant de diverses ailes politiques voire de partis entiers en Europe, mais aussi l’expression d’un euroscepticisme généralisé de plus en plus perceptible dans la population européenne9. Cet euroscepticisme ne s’arrête pas aux régions frontalières d’Europe. C’est justement au cœur de ces espaces transnationaux que les problèmes, apparus dans beaucoup de domaines à cause de lacunes ou d’un manque d’intégration européenne, deviennent visibles. Des obstacles administratifs, juridiques, psychologiques et linguistiques émergent au moment du franchissement de la frontière, lorsque des structures politiques et administratives de pays voisins, quand elles ne sont que partiellement harmonisées ou non coordonnées parce que très souvent différentes, sont confrontées les unes aux autres10. Le manque de connaissances sur le contexte historique et culturel du voisin conduit régulièrement à des malentendus, voire même à des conflits interculturels entre populations frontalières. En effet, même avec son idéal d’Europe unifiée, l’existence de l’UE ne constitue pas nécessairement une garantie contre l’insécurité et la peur de « l’Autre » au-delà de la frontière, qui justement se fait plus spécifiquement ressentir dans lesdites eurorégions puisque c’est bien là que se créé un contact intensif avec l’autre et l’altérité. Il est vrai que les régions frontalières ne peuvent pas toujours nécessairement être un « modèle » pour un processus d’unification européenne réussi, et constituent donc parfois aussi des exemples d’un manque d’intégration voire même d’une limite11. Ceci vaut également pour la question délicate de l’identité européenne ou transnationale. Un repli sur les identités nationales ou régionales peut généralement être constaté là où émerge l’euroscepticisme. Des tendances « nationalistes » résurgentes sont désormais visibles dans plusieurs anciens et nouveaux Etats membres de l’UE et se retrouvent aussi bien dans certains partis politiques (marginaux) que dans certaines catégories de la population. Au niveau des régions frontalières, le détournement de l’identité européenne peut conduire à un renforcement de la conscience identitaire régionale, parfois à des mouvements politiques autonomistes – par exemple en Catalogne ou au pays basque –, ne remettant pas seulement en cause l’Etat national mais aussi le mode de fonction8

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17 référendums ont été organisés entre 1990 et 2007 dans les anciens Etats membres de l’Union Européenne et 9 dans les nouveaux Etats membres d’Europe centrale et orientale. Les Danois ont voté contre le traité de Maastricht et les Français ne l’ont accepté que de justesse. Les Irlandais se sont exprimés aussi bien contre le traité de Nice de 2001, la constitution européenne de 2005 qu’en 2008 contre le traité de Lisbonne. Le 29 Mai 2005, les Français ont voté contre le traité constitutionnel avec une majorité de tout juste 54.7% tandis que le peuple néerlandais a, le 1er Juin 2005, refusé le traité constitutionnel avec une nette majorité de 61.6%. Cf. Article de LANG, S., « Kein Integrationsfortschritt ohne Kritik. Die Funktion europakritischer Positionen für die Weiterentwicklung der europäischen Integration », dans : WASSENBERG, B., CLAVERT F. & HAMMAN, Ph. (dir.), op.cit., p.61-93. « Can cross-border cooperation provoke opposition to Europe? The example of the Upper Rhine regions » dans : WASSENBERG, B., CLAVERT, F., HAMMAN, Ph. (dir.), op.cit., p.285307. Cf. WASSENBERG, B., BECK, J. (dir.), Vivre et penser la coopération transfrontalière en Europe (Volume 4) : les régions frontalières sensibles, Stuttgart, 2011. Cf. WASSENBERG, B., BECK, J. (dir.), Living and researching cross-border cooperation (Volume 3): the European dimension, Stuttgart, 2011.

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nement déjà existant du processus d’intégration européenne, qui devrait à son tour s’intégrer dans un système de gouvernance multi-niveaux entre les échelles européenne, nationale et régionale12. Dans ce cas, les régions frontalières passent du rang de laboratoire ou modèle prisés d’intégration européenne à celui de facteur de risque pour l’Europe, conduisant à la désintégration ou plutôt à la remise en question des idées à l’origine de l’Europe réunifiée, telle qu’elle avait été conçue par les pères fondateurs après la Seconde Guerre mondiale. Il s’agit, dans cette publication, d’apporter un nouvel éclairage sur cette analyse de situation dialectale, presque paradoxale, du rôle des régions frontalières dans le processus d’intégration européenne et de construction de l’identité européenne. L’intégration européenne s’opère-t-elle dans les régions frontalières et si tel est le cas, cette intégration contribue-t-elle au processus d’unification européenne ? La coopération transfrontalière encourage-t-elle l’identité (trans)régionale et faut-il voir celle-ci comme complémentaire ou en concurrence avec l’identité européenne ? Le « label » de moteur, décerné aux régions frontalières constitue-t-il un mythe ou une réalité ? Quelles sont les entraves qui ont existé et existent, au sein de « l’Europe des régions », à la réalisation d’un espace européen commun unifié, dans lequel la mobilité au-delà des frontières nationales serait vécue au quotidien par les citoyennes et citoyens ? L’ouvrage de recherche sur le thème Penser la coopération transfrontalière. Intégration et identités (trans)régionales, subdivisé en trois parties principales, se consacre à toutes ces questions : une première partie vise à expliciter ce que les différentes disciplines scientifiques comprennent par coopération transfrontalière ; une seconde partie présente certains exemples de coopérations transfrontalières pour les citoyens et une troisième partie aborde plus en profondeur le thème de la diversité culturelle et des identités (trans)régionales au sein des espaces frontaliers. Il ressort déjà de l’avant-propos de la Ministre-Présidente du Land de Rhénanie-Palatinat, Malu Dreyer, et du maire de la ville de Strasbourg, Roland Ries, que l’élite politique dirigeante tant à l’échelle locale que régionale approuve et soutient une coopération transfrontalière à la portée du citoyen en Europe, et la considère comme une composante essentielle du futur processus d’unification européenne. Il convient toutefois de définir précisément ce qu’il faut comprendre par coopération transfrontalière en tant qu’élément de soutien à l’intégration européenne, et quels sont les avantages mais aussi les inconvénients de ce type de coopération à l’échelle locale et régionale en comparaison avec la coopération interétatique à l’échelle européenne. Dans la première partie de cette publication sur « l’intégration transfrontalière, vue d’une perspective politique, historique et sociologique », Karl-Heinz Lambertz, Ministre-Président de la Communauté germanophone de Belgique et président de l’Association des régions frontalières d’Europe (ARFE), présente avec le concours de sa collègue Joëlle Ramakers, « la diversité et les obstacles à la coopération transfrontalière en Europe ». Tous les deux soulignent qu’il s’agit plus particulièrement, dans la coopération transfrontalière, de supprimer différentes générations d’obstacles qui s’étendent des barrières physiques jusqu’aux entraves administratives et interculturelles, de plus en plus complexes quand il 12

Cf. BECK, J., WASSENBERG, B. (dir.), Grenzüberschreitende Zusammenarbeit leben und erforschen (Band 2): Governance in deutschen Grenzregionen, Stuttgart, 2011.

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s’agit de former des espaces transrégionaux toujours plus étroitement liés et interdépendants. Birte Wassenberg et Martial Libera, quant à eux, définissent d’un point de vue historique la manière dont l’examen de la coopération transfrontalière s’intègre à la recherche en histoire de la construction européenne. Il en ressort que les sciences historiques ne se sont que très tardivement (milieu des années 1990) intéressées à ce sujet, alors que c’est justement cette discipline qui peut apporter la contribution la plus considérable quant au rôle des régions frontalières dans le processus d’intégration européenne, en ce qu’elle est en mesure d’intégrer la coopération transfrontalière dans la période historique plus longue du développement du régionalisme d’une part et de l’idée européenne d’autre part. Philippe Hamman établit ensuite le lien entre les sciences sociales et le thème d’intégration transfrontalière. Dans le cadre des processus d’intégration européenne, il détourne, en tant que sociologue, son regard des frontières pour le porter sur les espaces frontaliers et leur intégration socio-spatiale. L’intégration transfrontalière peut être considérée de ce point de vue-là comme une stratégie de développement des régions frontalières ou comme une construction sociale, politique et culturelle des acteurs et groupes dans ces espaces frontaliers. La seconde partie de cette publication sur les « espaces de possibilités et possibilités espérées : la coopération transfrontalière pour les citoyens » propose une approche plus pragmatique et s’appuie sur certains exemples de coopérations frontalières proche du citoyen. Le point de départ de cette partie est constitué par l’hypothèse que, pour les citoyens, la coopération transfrontalière dans les régions frontalières transpose l’idée de marché commun dans la réalité. Par conséquent, il s’agit concrètement ici de la région frontalière comme modèle de l’intégration européenne « à petite échelle ». Ainsi, il s’agit aussi de contrer l’euroscepticisme par une coopération à la portée du citoyen, puisque l’Europe unifiée est transportée, dans sa dimension pratique, dans les régions frontalières pour que les citoyens puissent réellement la vivre. Alexander Bartling du Congrès des pouvoirs locaux et régionaux du Conseil de l’Europe souligne donc que la coopération transfrontalière détourne la politique européenne des termes abstraits et formules théoriques pour en faire une « politique accessible » mais surtout une forme de politique qui permette au citoyen de contribuer au façonnement d’une partie de l’Europe. Les organisations européennes telles que le Conseil de l’Europe contribuent aussi à ce développement. Dans le premier exemple portant sur l’espace frontalier franco-italien « Alcotra », Violaine Tironi montre à quel point il est difficile, dans cet espace très hétérogène des Alpes et de la côte méditerranéenne, de construire de « vrais » partenariats transfrontaliers. Après le lancement d’Interreg par la Commission européenne, il a fallu deux périodes de programmation pour qu’une coopération transfrontalière à portée du citoyen puisse enfin se développer avec succès à partir du début du nouveau millénaire. L’article de Norbert Weixlbaumer, qui documente une excursion interuniversitaire dans les espaces frontaliers entre Vienne et Trieste, se veut plus optimiste. Weixlbaumer introduit tout d’abord pour les espaces frontaliers, les deux notions « d’espace de possibilités » et de « possibilité espérée ». A l’aide d’exemples régionaux de projets de coopération transfrontalière du côté sud-est des Alpes, il illustre ensuite les potentiels de développement qu’ont ces espaces frontaliers d’une part, et d’autre part aussi quels sont les obstacles qui peuvent anéantir plus d’un « espoir » de coopération trans-

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frontalière. Dietmar Eisenhammer précise quant à lui, en s’appuyant sur l’exemple du Rhin supérieur, comment les séniors, en tant que catégorie sociale, peuvent activement et potentiellement contribuer à la coopération transfrontalière et à l’intégration européenne. Lui aussi fait référence à des projets frontaliers concrets qui ont été réalisés par et avec le concours des séniors du Rhin supérieur. Coopération à portée du citoyen et mobilité transfrontalière ne se font toutefois pas d’office dans tous les espaces frontaliers. Avec l’exemple de la Hongrie, Istvàn Süli-Zakar, Tibor Tõkés et Marianna Sàfàr font clairement entendre que la mobilité des salariés à la frontière est-européenne peut conduire à d’importants problèmes migratoires. Dans ce cas, les régions frontalières sont donc davantage à voir comme des « modèles » d’un marché commun (encore) non fonctionnel. Il existe toutefois aussi des exemples de « modèles » d’une intégration transfrontalière réussie. Steffen Rubach illustre à l’aide de nombreux projets concrets de coopération, comment l’Europe est vécue « à petite échelle » dans l’EuRegio Salzburg – Berchtesgadener Land – Traunstein à la frontière entre l’Autriche et l’Allemagne, et comment cela contribue grandement à la réalisation d’une Europe unie et soudée. Gabriel Richard-Molard, qui apporte une contribution sur les outils juridiques de la coopération transfrontalière, démontre également comment s’opère progressivement une harmonisation au sein des espaces frontaliers, pouvant même conduire à l’ébranlement de la frontière « rigide » du droit qui sépare les ordres juridiques nationaux. Son article se réfère toutefois à la coopération transfrontalière déjà très avancée entre la France et l’Allemagne. La troisième et dernière partie de notre publication traite du thème complexe de la diversité culturelle et des identités (trans)régionales dans les espaces frontaliers. Ici aussi sont surtout présentés des exemples à l’aide desquels sont explicitées plus en détail les questions relatives aux relations et interactions, dans les régions frontalières, entre les identités régionales, nationales et européenne. La complexité de cette thématique est déjà clairement soulignée dans la première contribution de Dorte Jagetić Anderson intitulée « Vivre dans l’ombre de la géopolitique ». Elle montre à l’aide de récits sur la vie quotidienne le long de la frontière sloveno-croate, comment l’image ou plutôt la représentation de la frontière ainsi que les identités qui y sont liées, constituent des processus qui sont fortement influencés par la création/la suppression des frontières à la suite de décisions géopolitiques. En ce sens, une frontière nationale délimitée par des décisions géopolitiques peut ne pas correspondre nécessairement aux caractéristiques profondément créatrices d’une identité pour la population dans une région frontalière. Si le processus d’intégration européenne peut avoir d’importants impacts sur le quotidien de la population à l’intérieur d’une région frontalière, il n’en est pas moins que le sentiment d’appartenance régionale au niveau de la frontière extérieure de l’UE peut justement lui aussi être perturbé par cette nouvelle « frontière communautaire », qui peut à son tour engendrer des conflits. Par conséquent, la contribution démontre à l’aide d’exemples concrets du quotidien frontalier, que l’identité régionale peut être complémentaire, en concurrence ou même en conflit avec l’identité nationale d’une part et l’identité européenne d’autre part. A l’aide de l’exemple de l’espace frontalier Sachse-Bohême et plus particulièrement de l’Euroregion Elbe-Labe, Hartmut Kowalke, Milan Jeøábek et Christian Peuβscher illustrent également comment le rapport des régions frontalières allemandes avec les voisins de Pologne et de République Tchèque a été remodelé après la chute du Mur et comment les eurorégions, fondées depuis les

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années 1990, agissent en qualité d’espaces transfrontaliers intermédiaires raccordant l’Est à l’Ouest. Les identités régionales communes sont, elles, reconstruites après 40 ans de séparation causée par la Guerre froide. La contribution de Jörg Scheffer sur le thème « Intégration politique et persistance culturelle » apporte une approche plus théorique à l’appréciation des différences et des points communs culturels européens et leur intégration dans une identité proprement européenne. Il montre, à l’aide de l’exemple de la région des trois frontières germanoaustro-tchèque, que les différences culturelles ne devraient pas être prisonnières d’un schéma d’analyse national mais que les marqueurs identitaires doivent, dans le contexte spécifique d’une région, être identifiés isolément en tant que caractéristiques individuelles. Il en découle que l’espace (trans)régional peut alors se définir comme une entité d’identification culturelle, indépendamment des différents rapports aux cultures nationales respectives. L’identification européenne devient par conséquent un agglomérat d’éléments d’identification culturels nationaux et régionaux se chevauchant. Julia Scharting montre également dans son article sur « La gouvernance régionale et les réseaux culturels à la frontière extérieure de l’UE » de quelle manière la culture régionale représente un élément essentiel non seulement pour l’intégration européenne mais aussi pour le développement transfrontalier et la gouvernance des régions frontalières. Dans la vallée alpestre du Rhin, la région frontalière entre le Liechtenstein, l’Autriche et la Suisse, la culture est utilisée comme un facteur à part entière de la gouvernance régionale pour la réalisation, dans la région frontalière, de coopérations et projets communs dont l’objectif est d’aviver un sentiment d’appartenance à une identité régionale mais aussi de contribuer à la prospérité économique de l’espace transnational. La culture agit donc ici, pour l’intégration européenne, à la fois comme facteur identitaire et économique. Ce n’est toutefois pas dans toutes les régions frontalières qu’il est possible de recourir d’office à une culture régionale commune pour encourager le processus d’intégration européenne. Pour cela, Elžbieta Opilowska présente l’exemple des deux villes frontalières de Görlitz/Zgorzelec à la frontière germano-polonaise. La ville, divisée en deux à la fin de la Seconde Guerre mondiale, est, comme le dit le titre de sa contribution « A la recherche d’une identité commune dans l’Europe élargie », une identité qui s’est perdue avec le déplacement de force de la population, la propagande communiste antiOuest en temps de Guerre froide ou encore l’amitié socialiste forcée entre la République démocratique allemande (RDA) et la Pologne, et qui doit à présent être ravivée par la coopération transfrontalière et la construction d’une « ville européenne ». La dernière contribution de Martin Klatt sur le rôle des minorités dans le processus d’intégration transfrontalière démontre une fois encore clairement à quel point le champ thématique des identités (trans)régionales et de leurs relations avec les identités nationales ou bien l’identité européenne reste complexe. De cette façon et comme le démontre Martin Klatt à l’aide de l’exemple de l’espace frontalier germano-danois, les minorités nationales des régions frontalières peuvent assumer le rôle d’intermédiaire entre deux populations nationales qui se trouvent en conflit l’une face à l’autre ; elles peuvent toutefois aussi entraver la coopération transfrontalière en ce qu’elles accentuent les différences culturelles et remettent en cause la frontière nationale en tant que construction politique, voire qu’elles visent des révisions de la frontière. Les contributions de cet ouvrage de recherche n’ont pas vocation à donner des réponses définitives aux questions relatives au rôle des régions frontalières dans

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l’intégration et la formation d’une identité (trans)régionale. Les exemples montrent plutôt les différents angles sous lesquels ces questions peuvent être analysées et offrent de fait une nouvelle matière à réflexion pour un examen plus vaste et plus continue de cette problématique.

INTRODUCTION The European integration process has made remarkable progress since the Schuman Declaration of 9 May 1950. Set up on the basis of a European Coal and Steel Community (ECSC) composed of six founding members1, the European Community (EC) was founded in 1957 by the Treaty of Rome and became famous for the creation of a common economic market. The Maastricht Treaty then gave birth in 1992 to the European Union (EU), which has grown to 27 Member States following enlargement to the East in 2004 and 2007. Today, the EU operates in almost all policy areas: thanks to an internal market, the free movement of goods, services, people and capital is possible; a single currency brings together 17 Member States in the euro zone; there is also close cooperation in the fields of domestic policy and justice, a common foreign and security policy also remains firmly rooted in the European treaties2. Citizens experience this integration everyday. They can circulate freely in the European Union and do not even need a passport to travel from one European country to another within the Schengen area. They pay with one and the same single currency in the euro zone, all educational institutions and cultural organisations of European countries are open to them and they can settle in any European country and work there. An element of this harmonised Europe exists in many aspects of everyday life: today, Europeans use the same standardised light bulb, consume milk that meets the same European food standards, they get the same Masters degree in European universities. The European identity markers3 are also numerous: a European flag, a European anthem, a European cultural heritage, a European football cup, etc. Not all of these elements are from or limited to the European Union, but they are, nevertheless, often perceived by the general public as being symbols of a united Europe. It is especially since the creation of the single market in 1992 that the effects of integration have been even more directly felt in Europe’s border regions. And it is notably for this reason that they have increasingly been identified, both in theory and in practice, as “testing grounds” or even “models” of the process of European unification. In the mid-1990s, the European Commissioner responsible for regional policy and cohesion, Monika Wulf-Mathies, admitted the border regions held this important function, and this ultimately led to the setting up of the Interreg programme4 to support cross-border cooperation in Europe. At that 1 2 3 4

France, Germany, Italy and the Benelux countries. For more information on the history of the genesis of the European Community, cf. BITSCH M.-T., Histoire de la construction européenne de 1945 à nos jours, Brussels, 2008. For a more precise analysis, cf. L’expérience européenne. 50 ans de construction européenne 19572007, Des historiens en dialogue, texts collated by Gérard Bossuat, Eric Bussière, Robert Frank, Wilfried Loth & Antonio Varsori, Brussels, Bruylant, 2010. FRANK, R., Les identités européennes au XXe siècle. Diversités, convergences et solidarités, Paris, 2004. WASSENBERG, B., “Identité européenne et coopération transfrontalière: quels liens? L’exemple de l’espace du Rhin Supérieur depuis les années 1990”, in: DENÉCHÈRE, Y. & VINCENT, M.B. (ed.), Vivre et construire l’Europe à l’échelle territoriale de 1945 à nos jours, Brussels, 2010, p.191-221.

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time, political science had also explored from many angles the concept of a “Europe of Regions” with the regions as the central focus of European integration, in that they seemed to represent the “most ideal” level of governance for achieving a united Europe closest to the citizen5. As a result, from having previously been rated as outlying, peripheral and disadvantaged areas, border regions were elevated to the rank of central actors in the process of European unification where the effects of integration had become measurable “on a small scale” and were representative of the whole Community. This was not only true of mobility issues or those relating to the experience of a united Europe in a transnational space, but also of the more complex issue, the one that is only discussed with difficulty, that of European identity. In border regions, or better yet in the “Euroregions”, the citizens were declared “European models” simply because they were experiencing Europe on a daily basis through their regular crossing of borders and their constant interaction with their neighbours6. In fact, (trans)regional identities in the border space reinforce and complement the construction of a European identity but should not be construed as being contrary to national identities. Concretely, this means that in an area such as the Upper Rhine for example, citizens feel both “Germanic” from the Three Borders Region and European, but also beyond that French, Swiss and German, all this in a harmonious coexistence. The irony that emerges from these comments already reveals that this is by far a too idealised picture of the current state of integration and (trans)regional identities in border regions. Indeed, European integration, cross-border integration and the issue of regional and European identities in reality very quickly come up against certain limits. First, since the Maastricht Treaty of 1992, there has not only been a strengthening and enlargement of the EU but also an ever-increasing wave of Euroscepticism, if not anti-Europeanism7. More than once, several countries have spoken out, through a referendum, against progress in the European integration process (Maastricht Treaty, Treaty of Nice), which even led in 2005 to the failure of the draft European constitution8. Although a marginal phenomenon in the 1980s of some British political parties, opposition to Europe has not only 5

6

7 8

Cf. for example HRBEK, R. & WEYAND, S. (ed.), Das Europa der Regionen, Fakten, Probleme, Perspektiven, München, 1994; BULLMANN, U. (ed.), Die Politik der dritten Ebene, Regionen im Europa der Union, Baden-Baden, 1994; KOHLER-KOCH, B., Interaktive Politik in Europa: Regionen im Netzwerk der Integration, Opladen, 1998; LANGE, N., Zwischen Regionalismus und europäischer Integration, Baden-Baden, 1998. WASSENBERG, B., “Coopération franco-germano-suisse et identité régionale (1963-2007). L’identité régionale favorise-t-elle la coopération transfrontalière dans l’espace rhénan?”, in: LIBERA, M. & WASSENBERG, B. (ed.), L’Europe au cœur, études en l’honneur de Marie-Thérèse Bitsch, Brussels, 2009, p.141-163. WASSENBERG, B., CLAVERT, F., HAMMAN, Ph. (ed.), Anti-européisme, euroscepticisme et alter-européisme dans la construction européenne de 1945 à nos jours (Volume 1): les concepts, Stuttgart, Steiner Verlag, 2010. 17 referenda were organised between 1990 and 2007 in the former Member States of the European Union and 9 in the new Member States of Central and Eastern Europe. The Danes voted against the Maastricht Treaty and the French only accepted it by a narrow margin. The Irish not only voted against the Treaty of Nice of 2001, the European constitution in 2005 but also in 2008 against the Lisbon Treaty. On 29 May 2005, the French voted against the Constitutional Treaty with a majority of just 54.7%whilst the Dutch, on 1 June 2005, refused the Constitutional Treaty with a clear majority of 61.6%. Cf. Article by LANG, S., “Kein Integrationsfortschritt ohne Kritik. Die Funktion europakritischer Positionen für die Weiterentwicklung der europäischen Integration”, in: WASSENBERG, B., CLAVERT F. & HAMMAN, Ph. (ed.), op.cit., p.61-93.

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become mainstream in various political wings, even whole parties in Europe, it has also become the expression of a widespread Euroscepticism which is more and more noticeable amongst European citizens9. This Euroscepticism does not stop at the border regions of Europe. It is precisely at the heart of these transnational spaces that the problems, which have surfaced in many areas because of gaps or a lack of European integration, become visible. Administrative, legal, psychological and linguistic barriers emerge when borders are crossed, when the political and administrative structures of neighbouring countries – which because they are so very different are only partially harmonised or uncoordinated – come up against each other10. The lack of knowledge about the historical and cultural context of one’s neighbour regularly leads to misunderstandings and even to intercultural conflicts between citizens living on borders. Even with its ideal of a united Europe, the existence of the European Union is not necessarily a guarantee against the insecurity and fear of “the other” beyond the border, which is precisely more specifically felt in those Euroregions since it is there that close contact is established with the other and the otherness. It is true that border regions cannot always necessarily be a “model” for a successful process of European unification, and are therefore sometimes also examples of a lack of integration or even a limit11. This also applies to the sensitive issue of European or transnational identity. A reversion to national or regional identities can usually be found where Euroscepticism emerges. Resurgent “nationalist” trends are now visible in several old and new members of the EU and occur both in some political parties (marginal) and in certain categories of the population. In border regions, the diversion of the European identity can lead to a strengthening of an awareness of regional identity, sometimes to political autonomist movements – such as in Catalonia or the Basque country – not only challenging the nation state but also the existing mode of operation of the European integration process, which should in turn be integrated into a system of multi-level governance between the European, national and regional levels12. In this case, the border regions change from being valued testing grounds for or models of European integration and become a risk for Europe, leading to the disintegration or rather questioning of the ideas behind a reunified Europe, as it was designed by the Founding Fathers after the Second World War. This publication aims to shed new light on the analysis of the dialectal almost paradoxical situation of the role of border regions in the European integration process and the building of a European identity. Is European integration happening in the border regions and if this is the case, does this integration contribute to the process of European unification? Does cross-border cooperation encourage the (trans)regional identity and should we see it as complementary or in competition with the European identity? Is the label of “driving force”, which has been 9 10 11 12

“Can cross-border cooperation provoke opposition to Europe? The example of the Upper Rhine regions” in: WASSENBERG, B., CLAVERT, F., HAMMAN, Ph. (ed.), op.cit., p.285-307. Cf. WASSENBERG, B., BECK, J. (éd.), Vivre et penser la coopération transfrontalière en Europe (Volume 4): les régions frontalières sensibles, Stuttgart, 2011. Cf. WASSENBERG, B., BECK, J. (ed.), Living and researching cross-border cooperation (Volume 3): the European dimension, Stuttgart, 2011. Cf. BECK, J., WASSENBERG, B. (ed.), Grenzüberschreitende Zusammenarbeit leben und erforschen (Band 2): Governance in deutschen Grenzregionen, Stuttgart, 2011.

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conferred on border regions, a myth or a reality? What are the barriers that have existed and continue to exist within the “Europe of regions” to the creation of a common unified European space in which mobility across national borders would be experienced daily by citizens? The research work on the topic Penser la coopération transfrontalière. Intégration et identités (trans)régionales, which is sub-divided into three main parts, is dedicated to all of these questions: the first part attempts to explain what the different scientific disciplines understand by cross-border cooperation; the second part presents some examples of cross-border cooperation for citizens; and a third part discusses in more depth the theme of cultural diversity and (trans)regional identities in border areas. It is already clear from the foreword by the Minister-President of RhinelandPalatinate, Malu Dreyer, and the mayor of the City of Strasbourg, Roland Ries, that the ruling political elite, both locally and regionally, approves and supports cross-border cooperation which is within reach of citizens in Europe, and considers it an essential component of the future process of European unification. However, it is necessary to define precisely what is meant by cross-border cooperation as an element of support for European integration, and what the advantages but also the disadvantages of this type of cooperation at the local and regional levels are compared with interstate cooperation at European level. In the first part of this publication on “cross-border integration, seen from a political, historical and sociological perspective,” Karl-Heinz Lambertz, MinisterPresident of the German-speaking Community of Belgium and President of the Association of European Border Regions (AEBR), presents, with the help of his colleague Joëlle Ramakers, “the diversity and barriers to cross-border cooperation in Europe”. Both emphasise that, in cross-border cooperation, it is a matter of doing away with the different generations of barriers, from physical barriers to administrative and intercultural obstacles, which are more and more complex when it comes to developing increasingly interrelated and interdependent transregional spaces. Birte Wassenberg and Martial Libera, in turn, define from a historical perspective how an exploration of cross-border cooperation integrates into research into the history of European integration. According to this exploration, the historical sciences only belatedly (in the mid-1990s) looked into this subject. It is precisely this discipline, however, that can make the most significant contribution about the role of border regions in the process of European integration, insofar as it is able to integrate cross-border cooperation in the longer historical period of the development of regionalism on the one hand and the European idea on the other. Philippe Hamman then establishes the link between the social sciences and the theme of cross-border integration. In the frame of the European integration processes, as a sociologist, he turns his attention away from borders to look towards border spaces and their socio-spatial integration. From this point of view, cross-border integration can be considered as a development strategy for border regions or as a social, political and cultural construction of actors and groups in the border spaces. The second part of this publication on “areas of opportunity and expected opportunities: cross-border cooperation for citizens” offers a more pragmatic approach and is based on some examples of cross-border cooperation which are closer to the citizen. The starting point for this part is the assumption that, for citizens, cross-border cooperation in border regions transposes the idea of a

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common market into reality. Therefore, concretely, the border region is considered as a model of “small scale” European integration. Thus, it aims also to counter Euroscepticism by cooperation which is accessible to the citizen, as a unified Europe is transported, in its practical dimension, into the border regions so that citizens can really experience it. Alexander Bartling of the Congress of Local and Regional Authorities of the Council of Europe therefore stresses that crossborder cooperation diverts European policy from abstract terms and theoretical formulas to make an “accessible policy” but above all a type of politics that allows citizens to contribute to the shaping of a part of Europe. European organisations such as the Council of Europe also contribute to this development. In the first example on the Franco-Italian border area of “Alcotra”, Violaine Tironi shows how difficult it is, in this very diverse region of the Alps and the Mediterranean coast, to build “real” cross-border partnerships. After the launch of Interreg by the European Commission, it took two programming periods before cross-border cooperation, accessible to the citizens, could finally successfully develop at the start of the new millennium. Norbert Weixlbaumer’s article, which documents an inter-university trip in border areas between Vienna and Trieste, is more optimistic. Firstly, Weixlbaumer introduces for border areas two notions of “areas of opportunity” and “expected opportunities”. Using regional examples of cross-border projects on the south-east side of the Alps, he then illustrates the development potential of these border areas on the one hand, and on the other the obstacles that can dash more than one “hope” for cross-border cooperation. For his part, and based on the example of the Upper Rhine, Dietmar Eisenhammer explains how senior citizens, as a social category, can actively and potentially contribute to cross-border cooperation and European integration. He also refers to concrete border projects that have been implemented by and with the assistance of senior citizens from the Upper Rhine. Cooperation which is within reach of the citizen and cross-border mobility are not, however, automatic in all border areas. Using Hungary as an example, Istvàn Süli-Zakar, Tibor Tõkés and Marianna Sàfàr make it clear that worker mobility on the East European border can lead to significant migration problems. In this case, the border regions are to be seen more as “models” of a (not yet) functional common market. However, there are also examples of “models” of successful cross-border integration. Steffen Rubach illustrates with many concrete cooperation projects how Europe is experienced on a “small scale” in the EuRegio Salzburg – Berchtesgadener Land – Traunstein on the border between Austria and Germany, and how it greatly contributes to the achievement of a united and cohesive Europe. Gabriel RichardMolard, who provides a contribution on the legal tools of cross-border cooperation, also shows how a progressive harmonisation occurs in border areas, which can even lead to the undermining of the “rigid” boundary of law that separates national legal orders. However, his article refers to the already very advanced cross-border cooperation between France and Germany. The third and final part of our publication addresses the complex issue of cultural diversity and (trans)regional identities in border areas. Again, most are examples which help to explain in more detail issues related to relationships and interactions, in border regions, between regional, national and European identities. The complexity of this theme is already clearly underlined in the first contribution from Jagetić Dorte Andersen entitled “Living in the shadow of geopolitics”. She shows, with stories of daily life from along the Slovenian-Croatian bor-

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der, how the image or rather the representation of the border as well as the identities associated with it constitute processes that are strongly influenced by the creation/deletion of borders following geopolitical decisions. In this sense, a national border delimited by geopolitical decisions may not necessarily match the more profound, identity-forming characteristics of the population in a border region. Just as the process of European integration can have a significant impact on the lives of the people within a border region, so can the sense of regional belonging felt on the external border of the EU be upset by this new “Community border”, which can in turn lead to conflicts. As a result, the article demonstrates with concrete examples of daily life on the border, that regional identity can be complementary, compete or even be in conflict with the national identity on the one hand and the European identity on the other. Using the example of the SaxonBohemian border region, and more especially the Elbe-Labe Euroregion, Hartmut Kowalke, Milan Jeøábek and Christian Peuβscher also illustrate how relations between the German border regions and the neighbours from Poland and the Czech Republic have been remodelled since the fall of the Wall and how the Euroregions founded since 1990 act as intermediary border areas connecting the East to the West. The shared regional identities have been rebuilt after 40 years of separation caused by the Cold War. Jörg Scheffer’s contribution on “political integration and cultural persistence” provides a more theoretical approach to the appreciation of differences and common European cultural features and their integration into a truly European identity. He shows, using the example of the three German-Austrian-Czech borders, that cultural differences should not be held captive in a national analysis framework but that identity markers must, in the specific context of a region, be identified separately as individual characteristics. It follows that the (trans)regional space can then be defined as an entity of cultural identification, regardless of the various links to the respective national cultures. The European identification becomes, as a result, a cluster of overlapping national and regional cultural identification elements. Julia Scharting also shows in her article on “Regional governance and cultural networks on the external border of the EU” how regional culture is an essential element not only for European integration but also for cross-border development and governance of border regions. In the Alpine Rhine Valley, the border region between Liechtenstein, Austria and Switzerland, culture is used as a factor in its own right in regional governance for the implementation, in the border region, of cooperation and shared projects which aim to rekindle a sense of belonging to a regional identity but also to contribute to the economic prosperity of the transnational space. Here, culture is therefore both an identity and economic factor for European integration. However, it is not possible in all border areas to automatically resort to a shared regional culture to encourage the European integration process. For that, Elžbieta Opilowska presents the example of the two border towns of Görlitz/Zgorzelec on the German-Polish border. The town, which was divided into two at the end of Second World War, is, as the article’s title says “In search of a common identity in an enlarged Europe”, an identity that was lost with the forcible displacement of the population, the anti-West Communist propaganda of the Cold War period and the enforced socialist friendship between the German Democratic Republic (GDR) and Poland, and which must now be revived through cross-border cooperation and the building of a “European city”. The last contribution by Martin Klatt on the role of minorities in the cross-border integra-

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tion process once again demonstrates clearly the extent to which the thematic field of (trans)regional identities and their relationship with national identities or the European identity remains complex. In this way and as demonstrated by Martin Klatt with the example of the Danish-German border region, national minorities in border regions can assume the role of intermediary between national populations that are in conflict with each other; but they may also hinder crossborder cooperation in that they accentuate cultural differences and challenge the national border as a political construction, or seek a revision of the border. The contributions of this research work are not intended to provide definitive answers to questions about the role of border regions in integration and the formation of a (trans)regional identity. Rather, the examples show the different angles from which these issues may be analysed and thus present new food for thought for a broader and more sustained examination of this issue.

Teil 1

GRENZÜBERSCHREITENDE INTEGRATION AUS POLITISCHER, HISTORISCHER UND SOZIOLOGISCHER SICHTWEISE

Partie 1

L’INTEGRATION TRANSFRONTAIERE DU POINT DE VUE POLITIQUE, HISTORIQUE ET SOCIOLOGIQUE

Part 1

CROSS-BORDER INTEGRATION FROM THE POLITICAL, HISTORICAL AND SOCIOLOGICAL POINT OF VIEW

VIELFALT UND HÜRDEN KENNZEICHNEN DIE GRENZÜBERSCHREITENDE ZUSAMMENARBEIT IN EUROPA KARL-HEINZ LAMBERTZ/JOËLLE RAMAKERS 1. Einleitung Europa ist wie kein anderer Kontinent durch seine vielen Staatsgrenzen geprägt. Die Frage der Definition der Grenze ist eine komplexe – sie kann jedoch unter pluridisziplinärer Herangehensweise am ehesten erfasst werden. Grenzen spielen in Europa auch eine wichtige Rolle, weil die europäische Integration seit der Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft zum Ziel hat, sie abzubauen – wenn nicht gar verschwinden zu lassen. Die Schaffung des Europäischen Binnenmarktes vor 20 Jahren hat hier eine entscheidende Wende eingeläutet. Grenzen wurden abgeschafft, obwohl sie in der Realität weiterhin bestanden. Insbesondere in den Köpfen der Menschen. Welch komplexes Phänomen die grenzüberschreitende Zusammenarbeit ist, konnte bereits in einem ersten Artikel dieser Schriftenreihe dargelegt werden1. Darin wurde die Notwendigkeit einer einheitlichen Definition der grenzüberschreitenden Zusammenarbeit, eine Typologie der Grenzregionen, die verfügbaren Rechtsinstrumente der grenzüberschreitenden Zusammenarbeit sowie einige Voraussetzungen für erfolgreiche Zusammenarbeit angesprochen. Um die Rolle der grenzüberschreitenden Zusammenarbeit für die territoriale Kohäsion in Europa besser zu umreißen, sollen im vorliegenden Artikel einige dieser genannten Aspekte vertieft werden.

2. Generationen von Hürden der grenzüberschreitenden Zusammenarbeit Hürden zu überwinden – darin besteht das Hauptziel der grenzüberschreitenden Zusammenarbeit. Dabei kann es sich um materielle, juristische oder natürliche Grenzen wie Seen, Berge und Flüsse handeln. Wenn man noch etwas genauer hinschaut, lassen sich wiederkehrende Charakteristika von Hürden unterscheiden, die sich in unterschiedliche territoriale, zeitliche und historische Zusammenhänge einbetten. Diese „Generationen von Hürden“ zu untersuchen, kann Aufschluss über den Bedarf an Zusammenarbeit und Projekten an bestimmten Grenzen in Europa geben.

1

LAMBERTZ, K.-H., „L'état de la coopération transfrontalière en Europe“ in : WASSENBERG, B., BECK, J., Living and researching cross-border cooperation in Europe (Vol.3) : the European dimension, S.59-67.

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Als erste Generation von Hürden ist der Abbau der physischen Grenzhemmnisse zu nennen. Mit dem Schengener Abkommen von 1985 und dem Schengener Durchführungsabkommen von 1990 wurden die Grenzkontrollen in der Europäischen Union (EU) abgeschafft. Schlagbäume, Grenzposten und andere Zollbehörden wurden an den Binnengrenzen der EU plötzlich überflüssig. Bürger konnten die Übergänge frei passieren und die Personen- und Warenfreizügigkeit genießen. Dieses Grundrecht wurde im Rahmen der Schaffung des Binnenmarktes im Vertrag von Maastricht 1992 sowie im Vertrag von Amsterdam 1995 gemeinschaftsrechtlich verankert. Die Möglichkeit des Grenzübertritts allein baute jedoch nicht mit einem Schlag die Vorurteile und Grenzen in den Köpfen der Menschen ab. Die Mobilität musste zunächst ausprobiert und genutzt sowie die Sprache und Kultur des Nachbarn kennen gelernt werden. Mancherorts mussten Brücken, Verbindungsstraßen und Tunnel erst gebaut werden, um den Grenzübergang überhaupt zu ermöglichen. Großangelegte Infrastrukturprojekte mit hohem symbolischem Charakter wurden – nicht selten mit Unterstützung der Strukturfonds – realisiert. Während diese Art von Hürden an den alten Binnengrenzen bereits MitteEnde der 90er-Jahre erfolgreich überwunden wurde, stand sie den Akteuren an den neuen Binnengrenzen erst nach der Osterweiterung 2004 und 2007 bevor. Die Kontrollen an den Land- und Seegrenzen wurden – bis auf Zypern – für die 2004 beigetretenen EU-Mitglieder erst am 30. März 2008 eingestellt. Hier zeigt sich auch die Bedeutung des Erfahrungsaustauschs zwischen alten und neuen Binnengrenzregionen, wobei dieser keinesfalls als Einbahnstraße von West nach Ost zu interpretieren ist. Die erste Generation von Hürden kann erst dann als überwunden betrachtet werden, wenn sich die Mobilität derart erhöht hat, dass sie für die dort lebende Bevölkerung zur selbstverständlichen Alltagsroutine geworden ist. Das Abschaffen der Grenzkontrollen allein reicht dazu nicht aus. Vielmehr erfordert es Taten des Handelns und des Unterlassens. Zahlreiche Initiativen und Projekte sind durch die Verantwortlichen der Gebietskörperschaften beiderseits der Grenzen mit Unterstützung der EU in mühevoller Kleinarbeit verwirklicht worden. Wer glaubt, damit sei die Notwendigkeit der grenzüberschreitenden Zusammenarbeit erschöpft, der irrt. Die neu entstandene Mobilität führt dazu, dass Menschen die Grenzen häufiger überschreiten, um im Nachbarland zu arbeiten, zu lernen und zu wohnen oder das dortige Dienstleistungs- oder Freizeitangebot zu nutzen. Dabei werden sie mit einem fremden System konfrontiert. Es entstehen weitaus kniffligere Probleme, die ihren Ursprung im unmittelbaren Aufeinanderprallen unterschiedlicher nationaler Gesetzgebungen, administrativer Systeme, Sprachen und Kulturen hat. Es handelt sich hierbei um die zweite Generation von Hürden. Die Vielfalt ist eines der Alleinstellungsmerkmale Europas. Doch im alltäglichen Leben ist es für den Grenzgänger schwierig, mit zwei verschiedenen Systemen zurechtzukommen, insbesondere wenn er von beiden Seiten benachteiligt wird. Beispiele findet man vorwiegend im Steuer- und Sozialrecht. Es handelt sich um sehr spezifische Hürden, die man auch mit permutierten Viren vergleichen kann, weil immer neue entstehen – gerade dann, wenn man glaubt, ein Problem gelöst zu haben. Besonders eindrucksvoll lässt sich dies am Beispiel der Euregio Maas-Rhein dokumentieren, wo um das Städtedreieck Aachen-Lüttich-Maastricht sogar drei Mitgliedsstaaten, drei Sprachen und die unterschiedlichsten administrativen Strukturen aufeinandertreffen. In Folge ei-

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ner Empfehlung des Ausschusses der Regionen2 wurde im Jahr 2007 eine „Taskforce Grenzgänger“3 eingerichtet, die sich dieser Hürden annimmt, sie juristisch analysiert und Lösungsvorschläge ausarbeitet, die anschließend bei der für die Gesetzgebung jeweils zuständigen Ebene in Berlin, Düsseldorf, Brüssel, Namur oder Den Haag verteidigt werden müssen. Gerade wenn nur eine kleine Minderheit von einer Problematik betroffen ist, ist eine starke Lobby in den Hauptstädten oftmals unumgänglich, um ein Bewusstsein für die Hürden zu schaffen. Für diese zweite Generation von Hürden geht es darum, Kompatibilitäten zu schaffen. Die Taskforce hat sich mittlerweile mit anderen Grenzregionen von Flensburg bis zum Bodensee vernetzt. Ein weiteres Pilotprojekt befindet sich in der Großregion Saar-Lor-Lux im Aufbau – bekanntlich die Grenzregion mit dem höchsten Pendleraufkommen in Europa. Die Vernetzung und der Erfahrungsaustausch spielen auch hier eine entscheidende Rolle. Erfolge sowie Misserfolge müssen sorgfältig analysiert werden. Gerade sehr komplexe Grenzregionen können in dieser Weise voneinander lernen und Best-Practices aufgrund einer ähnlichen Struktur eher übertragen4. Man kann sicherlich nicht behaupten, dass diese Kategorie von Hürden irgendwann gänzlich abgebaut ist. Die Notwendigkeit, auch lange nach Verschwinden der sichtbaren Hürden grenzüberschreitend zusammen zu arbeiten, ist daher offensichtlich. Bei der dritten Generation von Hürden handelt es sich um eine zu beobachtende Tendenz in Kooperationsräumen, die auf eine lange Tradition der grenzüberschreitenden Zusammenarbeit zurückblicken, wie z.B. der Oberrhein, die Großregion Saar-Lor-Lux oder die Euregio Maas-Rhein. In den letzten Jahren ist vermehrt von grenzüberschreitenden Verflechtungsräumen die Rede. Die grenzüberschreitende Abstimmung bei der Raumplanung gewinnt zusehends an Bedeutung. Das Konzept der Metropolregionen ist zwar im Leitbild „Wachstum und Innovation“ der Raumordnung von Bund und Ländern in Deutschland verankert, aber grenzüberschreitende Verflechtungsräume spielen dabei nur eine untergeordnete Rolle5. Daher hat das Bundesministerium für Verkehr, Bau und Stadtentwicklung mit dem Aktionsprogramm „Modellvorhaben der Raumordnung“ (MORO) ab 2007 das Forschungsfeld „Überregionale Partnerschaften in grenzüberschreitenden Verflechtungsräumen“ gefördert. Definiert werden grenzüberschreitende Verflechtungsräume als raumordnerischer Fachbegriff für Grenzregionen mit intensiven funktionalen und räumlichen Bezügen über nationalstaatliche Grenzen hinweg6. Eines der Ziele des MORO-Forschungsfeldes war es, „den strategischen Ansatz der großräumigen Verantwortungsgemeinschaften für die Umsetzung des Leitbildes ‚Wachstum und Innovation‘ der Raumordnung des Bundes und der Länder nutzbar zu machen“7. Kooperationspartner waren neben dem Bundesministerium auch die Regio Aachen für die Euregio Maas2 3 4 5 6 7

Stellungnahme des Ausschusses der Regionen zum Thema „Grenzgänger – Bestandsaufnahme nach zehn Jahren Binnenmarkt: Probleme und Perspektiven“, C 43/02, 2005. http://www.emr-taskforce.eu (3.2.2011). Ministerium der Deutschsprachigen Gemeinschaft (Hg.), „Endbericht INTERREG-III-A Programm Euregio Maas-Rhein“ in: Netzwerk komplexer Grenzregionen, Ergebnisse der Fachtagung vom 21.-23.4.2008 in Eupen, September 2008. Bundesministerium für Verkehr, Bau und Stadtentwicklung (Hg.), Metropolitane Grenzregionen, Abschlussbericht des Modellvorhabens der Raumordnung (MORO) „Überregionale Partnerschaften in grenzüberschreitenden Verflechtungsräumen“, Berlin, 2011. Ibid., S.9, zitiert nach BBSR-Studie „Metropolräume in Europa“, 2010. Ibid., S.15.

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Rhein, die Regionalverbände Mittlerer Oberrhein und Südlicher Oberrhein für die trinationale Metropolregion Oberrhein, für die Bodenseeregion die Regionalverbände Hochrhein-Bodensee und Bodensee-Oberschwaben sowie das Saarland für die Großregion Saar-Lor-Lux. Bei grenzüberschreitenden Verflechtungsräumen geht es zunächst darum, einen neuen Typus Raum in der Raumentwicklungspolitik auf nationaler und europäischer Ebene zu etablieren. Um die Wettbewerbs- und Handlungsfähigkeit dieser neu definierten Räume zu verbessern, müssen die spezifischen Standortnachteile und insbesondere jene, die auf die Grenzlage zurückzuführen sind, durch eine gemeinsame, grenzüberschreitend kohärente Regionalentwicklung gestärkt werden. Dies gelingt letztendlich nur durch erfolgreiche grenzüberschreitende Zusammenarbeit und Verbesserung der Governance in Grenzregionen. Die Abstimmung der Raumordnung und Regionalentwicklung erfordert ein hohes Maß an grenzüberschreitender Integration und eine langjährige Kooperation zwischen den Regionen. Dies könnte ein Grund dafür sein, dass diese dritte Generation von Hürden bislang vorrangig in alten Binnengrenzregionen bearbeitet wird. Zur Problematik der Verflechtungsräume gehören auch die makroregionalen Strategien, die in den letzten Jahren vermehrt an Bedeutung gewonnen haben. Es handelt sich dabei um funktionelle Räume, die sich über mehrere Mitgliedsstaaten erstrecken. Im Rahmen der EU sind die Ostsee, die Nordsee, der Donauraum oder die Adria zu nennen. Für diese Räume werden Strategien entwickelt, um gemeinsame Herausforderungen besser lösen zu können. Die Ostseestrategie wurde unter schwedischem Vorsitz bereits 2009 verabschiedet8. Im Jahr 2010 wurde die Strategie für den Donauraum vorgestellt9. Auch die Euregio Adria hat – gemeinsam mit dem Ausschuss der Regionen – 2010 die Initiative zu einer Strategie für die Adria ergriffen. Ende 2010 wurde diese Möglichkeit ebenfalls für die Nordsee und den Ärmelkanal untersucht10. Aus der spezifischen Perspektive der lokalen und regionalen Behörden hat der Kongress des Europarates ebenfalls frühzeitig Initiativen zur Gründung großräumiger Euroregionen unterstützt: Die Euroregion Adria wurde am 30. Juni 2006 und die Euroregion Schwarzes Meer am 26. September 2008 gegründet. In diesen Strategien sind hauptsächlich Maßnahmen in den Bereichen Verkehr, Umwelt, Energie und Sicherheit vorgesehen. Die kleinräumige grenzüberschreitende Zusammenarbeit stößt bei diesen übergreifenden Themen oftmals an ihre Grenzen, da die zuständigen Behörden nicht selten in den Hauptstädten sitzen und meist Entscheidungen auf diesen Gebieten dort getroffen werden müssen. Die Zusammenarbeit in Makroregionen ist jedoch nicht neu. Sie kann als transnationale Zusammenarbeit angesehen werden, die im Rahmen der europäischen territorialen Zusammenarbeit bereits gefördert wird und voraussichtlich auch weiterhin Bestandteil der sogenannten Interreg-B-Programme sein wird. 8 9 10

„Strategie der Europäischen Union für den Ostseeraum“, Mitteilung der Kommission an das Europäische Parlament, den Rat, den Europäischen Wirtschafts- und Sozialrat und den Ausschuss der Regionen KOM (2009) 248/3, 10.6.2009. „Strategie der Europäischen Union für den Donauraum“, Mitteilung der Kommission an das Europäische Parlament, den Rat, den Europäischen Wirtschafts- und Sozialrat und den Ausschuss der Regionen, KOM (2010) 715, 8.12.2010. „Une stratégie pour la zone Mer du Nord/Manche“, Avis du Comité des Régions, COTER V006, rapporteur Hermann Kuhn, 89è session plénière, 6.-7.10.2010.

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Laut Schlussfolgerungen des 5. Kohäsionsberichtes sollen die in den makroregionalen Strategien definierten Leuchtturmprojekte über die verschiedenen Strukturfondsprogramme sowie aus nationalen Quellen finanziert werden11. Auch wenn zunächst nicht von der Schaffung spezieller Förderprogramme für diese Teilräume ausgegangen werden konnte, fand sich die Arbeit der Makroregionen in den am 30. Juni 2011 von der EU-Kommission vorgestellten Finanzperspektiven für 2014-202012 unter der neuen Fazilität Connecting Europe zur Förderung von Verkehrs-, Energie- und digitalen Infrastrukturnetze wieder.

3. Die Überwindung der Hürden im Bezug zur Typologie der Grenzen in Europa Wie hängen nun diese Generationen von Hürden mit der Art der Grenze und insbesondere mit dem geopolitischen Kriterium ihrer Orientierung zur EU zusammen? Der Abbau physischer Hemmnisse hat an den alten Binnengrenzen ja bereits mit Inkrafttreten des Schengener Abkommens begonnen. Ehemalige Grenzübergänge haben längst als Kontrollpunkte ausgedient, und nicht selten werden sie zu grenzüberschreitenden Informationsstellen umgewandelt, wie z.B. an der Grenze zwischen Kehl und Straßburg, Vogelgrun und Breisach, oder als Kulturstandort genutzt, wie z.B. an der deutsch-belgischen Grenze zwischen Aachen und Raeren. Dort werden die Spuren der Grenzen und der Grenzkontrollen erhalten, um sie für die Bürger erlebbar zu machen und das Bewusstsein für den so selbstverständlich gewordenen Grenzübergang zu bewahren. Die Mobilität ist an den alten Binnengrenzen sehr hoch. Im Gebiet der Großregion pendeln zwischen Deutschland, Luxemburg, Belgien und Frankreich täglich mehr als 160.000 Frauen und Männer zu ihrem Arbeitsplatz im Nachbarland13. Die grenzüberschreitende Zusammenarbeit hat in diesen Grenzregionen – hauptsächlich mit Unterstützung von Interreg-Projekten – zum Kennenlernen der Kultur und Sprache des Nachbarn beigetragen. Mancherorts wurden Brücken errichtet, die Grenzen in den Köpfen der Menschen konnten jedoch nur langsam und teilweise erfolgreich abgebaut werden. Der historische und zeitliche Kontext spielt bei den Generationen von Hürden eine wichtige Rolle. Während die grenzüberschreitende Zusammenarbeit an den alten Binnengrenzen ihren Ursprung und einen Großteil ihrer Motivation aus den leidvollen Erfahrungen des Zweiten Weltkrieges und aus den Anfangszeiten des Europäischen Integrationsprozesses ableitet, können der ein knappes halbes Jahrhundert danach erfolgte Zusammenbruch des real existierenden Kommunismus und die daraufhin möglich gewordene Osterweiterung der EU als die ei-

11 12 13

„Die Zukunft der Kohäsionspolitik“, Schlussfolgerungen aus dem 5. Bericht über den wirtschaftlichen, sozialen und territorialen Zusammenhalt, KOM (2010) 642, 9.11.2010, S.8-9. „Ein Haushalt für Europa 2020“, Mitteilung der Kommission an das Europäische Parlament, den Rat, den Europäischen Wirtschafts- und Sozialausschuss und den Ausschuss der Regionen, , KOM(2011) 500/2, 30.6.2011. Interregionale Arbeitsmarktbeobachtungsstelle (Hg.), Grenzgänger und grenzüberschreitender Arbeitsmarkt in der Großregion, Themenheft im Rahmen des Gesamtvorhabens „Stand, Perspektiven und Handlungserfordernisse des Arbeitsmarkts der Großregion bis 2020“, Saarbrücken, 2005, S.18.

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gentliche Geburtsstunde der grenzüberschreitenden Zusammenarbeit an den neuen Binnengrenzen bezeichnet werden. An den neuen Binnengrenzen ist diese erste Generation von Hürden zeitverzögert erst 2004 bzw. 2007 sichtbar geworden. Auch hier wurden in den Folgejahren feierlich neue Verbindungen über Grenzen und Flüsse eingeweiht, wobei die Symbolkraft durch die Überwindung des ehemaligen Eisernen Vorhangs verstärkt wurde. Hier bedeutete das Verschwinden der Schlagbäume unendlich mehr als das Beseitigen materieller Hindernisse. Damit öffnete sich ein Tor zu einer bis dahin weitgehend verschlossenen und oft verbotenen Welt. Der physische Aktionsradius der Grenzbevölkerung wurde um 180 Grad erweitert, mit allen sich daraus ergebenden Handlungsmöglichkeiten. In den Grenzregionen an derzeitigen Außengrenzen der EU mit Beitrittsländern sind durch den Beitritt des Nachbarstaates zur EU neue Situationen entstanden. Die grenzüberschreitende Zusammenarbeit hat dadurch jedoch in der Regel nicht abgenommen. Die EU bemüht sich, neue Trennungslinien in Europa zu vermeiden und Stabilität und Wohlstand innerhalb der neuen EU-Grenzen und darüber hinaus – mit Hilfe von Nachbarschafts- und Partnerschaftsprogrammen wie Tacis oder Phare – zu fördern. Auch hier werden Infrastrukturprojekte umgesetzt, um einen Grenzübertritt zu erleichtern. Die administrativen Hürden für Nicht-EU-Bürger haben allerdings mit der Zugehörigkeit einer der Kooperationspartner zum Schengen-Raum zugenommen. An der ukrainischen Grenze mit Ungarn, Polen und der Slowakischen Republik ist die grenzüberschreitende Zusammenarbeit mit der Gründung zahlreicher Euroregionen sehr rege und es wurden bilaterale Abkommen in vielen Lebensbereichen abgeschlossen14. An der Grenze zwischen Litauen und Russland wurden zwar Reiseerleichterungen für russische Bürger aus Kaliningrad eingerichtet, die grenzüberschreitende Zusammenarbeit ist jedoch aufgrund historischer Sensibilitäten wegen der russischen Besetzung Litauens weiterhin problematisch. Die 200 km lange griechisch-türkische Grenze wird hingegen mehr und mehr abgeriegelt, um den Zustrom von illegalen Zuwanderern einzudämmen. Hier und an anderen EUAußengrenzen bekommt das Bild von „Europa als Festung“ eine neue Symbolik. An diesen Stellen werden physische Barrieren auf- statt abgebaut. Der Europarat umfasst mit 47 Mitgliedsstaaten weitaus mehr Staaten als die EU. EU-Außengrenzen sind für den Europarat schlichte Staatsgrenzen zwischen Mitgliedsstaaten. Die Zusammenarbeit wird gerade dort aufmerksam vom Kongress der Gemeinden und Regionen verfolgt und unterstützt. Grenzüberschreitende Zusammenarbeit stellt einen wichtigen Bestandteil der Tätigkeit des Europarates zur Förderung der demokratischen Stabilität und des gegenseitigen Verständnisses zwischen den Nationen dar. Da sich die Zusammenarbeit auf regionaler und kommunaler Ebene oftmals effizienter darstellt, hängt sie auch eng mit dem Stand der territorialen Selbstverwaltung in diesen Ländern zusammen. So hat sich der Kongress der Gemeinden und Regionen des Europarates in den letzten Jahren intensiv mit der Entwicklung und Integration halbgeschlossener Meeresgebiete wie der Adria und dem Schwarzen Meer befasst. Dabei ist das Meer als natürliche Grenze eher das verbindende als das trennende Element, da der

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Swot Analysis and Planning for Cross-border Co-operation in Central European Countries, Institute of International Sociology, Gorizia, Council of Europe, 2009, S.168-169.

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Schutz und die gemeinsame Verwaltung dieser Ressource selbst zum Hauptgegenstand der Zusammenarbeit werden. Die grenzüberschreitende Zusammenarbeit in Regionen ohne jegliche Grenze mit einem Mitgliedsstaat der EU basiert auf zwischenstaatlichen Abkommen. An der russisch-ukrainischen Grenze wurden 2003 die Euroregion Slobozhanshchyna, die Euroregion Dniepr mit Weißrussland und 2007 die Euroregion Yaroslavna gegründet. Die Zusammenarbeit wird in diesen Grenzregionen von den Zentralregierungen finanziert und gesteuert, und die Governance-Strukturen der Euroregionen müssen dort noch entwickelt werden. Die Stärkung der lokalen und regionalen Ebene sowie ein gewisses Maß an Dezentralisierung sind Voraussetzungen, um die grenzüberschreitende Zusammenarbeit vor Ort zu verankern und zu verstärken15. Die zweite, sehr komplexe Generation von Grenzhemmnissen ist durch die erhöhte Mobilität an den alten Binnengrenzen entstanden. An den neuen Binnengrenzen, die durch die Osterweiterung 2004 entstanden sind, kamen die rechtlich-fiskalischen Inkompatibilitäten erst später zum Tragen, da phasenweise noch bis zu sieben Jahre nach dem Beitritt sogenannte Übergangsregelungen vereinbart werden konnten, die die Freizügigkeit auf dem Arbeitsmarkt einschränken. Die meisten EU-Staaten haben diese jedoch für die 2007 zuletzt beigetretenen Länder Bulgarien und Rumänien bereits aufgehoben, und spätestens seit dem 30. April 2011 ist die volle Freizügigkeit für alle Beitrittsländer erreicht. Es ist daher anzunehmen, dass an den neuen Binnengrenzen die meisten Hürden der zweiten Generation erst noch auftreten werden. Grenzregionen an den alten und neuen EU-Binnengrenzen können viel voneinander lernen, wobei es um eine gegenseitige Bereicherung handelt, die sich über den Erfahrungsaustausch hinaus ebenfalls zu interregionaler Zusammenarbeit und Netzwerken zwischen Grenzregionen verdichten kann. An den Grenzen zwischen Mitgliedsstaaten und Beitrittskandidaten spielt diese Generation von Hürden ebenfalls eine Rolle. Sie müssen auf der Grundlage bilateraler Abkommen und Verträge abgebaut werden. Am Beispiel der unterschiedlichen Visumserleichterungen wird deutlich, wie komplex das Überwinden dieser Hürden ohne gemeinsame Rechtsgrundlage ist. Ebenso verhält es sich mit Grenzregionen an den anderen EU-Außengrenzen oder ohne gemeinsame EU-Grenze. Grenzüberschreitende Verflechtungsräume lassen sich bisher vorrangig an alten und neuen Binnengrenzen beobachten. Sie erfordern eine lange Tradition der Zusammenarbeit sowie eine enge Abstimmung im Bereich Raumplanung und Regionalentwicklung. Grenzüberschreitend ist dies bisher ein eher neues Phänomen. Neu ist ebenfalls das wachsende Interesse der Zentralregierungen für das, was an ihren Grenzen passiert. Während in den Anfängen die Hauptstädte eher mit Skepsis auf die sich fernab entwickelnden Beziehungen mit der Nachbarregion blickten, bringen sich die nationalen Regierungen heute mehr und mehr als Ak15

Final declaration of the Congress of Local and Regional Authorities of the Council of Europe, the Ministry of Regional Development and Construction of Ukraine, the Cherniguiv Regional Council, the Foundation for Local Self-Government of Ukraine, the Ukrainian Association of Local and Regional Authorities, the Centre of Research of the Issues of Regional and Local Development and Support to the Administrative Reform, Seminar on transfrontier cooperation and the Dnipro Euroregion, Cherniguiv, Ukraine, 30.6.2008.

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teure selbst in die Zusammenarbeit ein. Ein Beispiel ist die Initiative der Niederlande, einen Grenzmakelaar als Beschleuniger und Ansprechpartner für die Lösung grenzbedingter Hemmnisse zu bezeichnen. Dieser führt als „Botschafter der grenzüberschreitenden Zusammenarbeit“ Gespräche mit den zuständigen Stellen in den Nachbarstaaten, um eine Überwindung der Hürden auf kurzem Wege zu erreichen. Frankreich hat einen Bericht über den Stand der Zusammenarbeit an seinen 3000 km langen Grenzen erstellt. Im Auftrag des französischen Premierministers François Fillon hat eine Gruppe von Parlamentariern den mit neunzehn Empfehlungen ausgestatteten Bericht im Juni 2010 fertig gestellt16. Aus positiven und negativen Erfahrungen der grenzüberschreitenden Zusammenarbeit lassen sich aufschlussreiche Lehren ziehen. Vor einer vereinfachenden Transferperspektive muss jedoch gewarnt werden. Trotz vielfältiger Vergleichbarkeit, gerade zwischen den verschiedenen Arten von Grenzen und Generationen von Hürden, bleibt jede Grenzregion letztendlich ein Einzelfall. Die unterschiedlichen Kooperationsprozesse ordnen sich an den alten und neuen Binnengrenzen, an den neuen EU-Außengrenzen und außerhalb der EU in unterschiedliche territoriale, zeitliche und historische Zusammenhänge ein.

Herausforderungen Ein Blick auf die Weltkarte zeigt, wie stark der europäische Kontinent im Vergleich zu anderen von einem kleinmaschigen Netz an Grenzen geprägt ist. Auch wenn Schlagbäume und Grenzkontrollen vielerorts verschwunden sind, bleiben die unsichtbaren Grenzen und die damit verbundenen Unterschiede. Eine große Herausforderung für Europa besteht darin, intelligent und innovativ mit den Grenzen umzugehen. Seine Zukunftstüchtigkeit erfordert eine klare Weichenstellung17. Die Vielfalt Europas wird erst zur Trumpfkarte, wenn sie nicht zu definitiven Unvereinbarkeiten und ständigen Konflikten, sondern zu gegenseitiger und intensiver Vernetzung führt. Die Kohäsion Europas entsteht an den Grenzen. Wie gut das Staatsgefüge zusammenhält, entscheidet sich mit der Qualität der Schweißnähte. Nicht umsonst wird im Französischen von der Entwicklung der frontière coupure (Schnitt) zur frontière couture (Naht) gesprochen. So vielfältig die Grenzregionen und Hürden der Zusammenarbeit in Europa sind, so mannigfaltig sind auch die Herausforderungen, die sich daraus ergeben. Eines haben Grenzregionen jedoch gemeinsam: die Randlage im Verhältnis zur jeweiligen Hauptstadt. Diese führt dazu, dass die Menschen in Grenzregionen ohne grenzüberschreitende Zusammenarbeit zwar räumlich nah zusammen leben, aber mit Blick auf die jeweiligen Zentren Rücken an Rücken zueinander stehen. Mit der grenzüberschreitenden Zusammenarbeit findet ein fundamentaler Paradigmenwechsel statt. Die Menschen stehen sich plötzlich von Angesicht zu 16

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Mission parlementaire sur la politique transfrontalière, confiée par François Fillon à Etienne Blanc, député de l’Ain, à Fabienne Keller, sénatrice du Bas-Rhin, à Marie Thérèse Sanchez Schmid, députée européenne parlementaire et à Pierre Lellouche, Secrétaire d’Etat chargé des affaires européennes, Paris, 17.6.2010. Cf. LAMBERTZ, K.-H., „Lehren aus der grenzüberschreitenden Kooperation in Westeuropa für die Zusammenarbeit in den Grenzregionen an den neuen EU-Binnengrenzen nach der Osterweiterung“, in: ZSCHIEDRICH, H. (Hg.), Wirtschaftliche Zusammenarbeit in Grenzregionen: Erwartungen – Bedingungen – Erfahrungen, BWV, Berlin, 2011, S.41-46.

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Angesicht gegenüber. Dies wirkt sich erheblich auf das Selbstverständnis und die Handlungsmöglichkeiten der Bevölkerung aus. Um diese neuen Herausforderungen meistern zu können, müssen die Akteure der grenzüberschreitenden Zusammenarbeit drei Voraussetzungen erfüllen: Dürfen, Wollen, Können. Dürfen: Mancherorts müssen die Hauptstädte erst von der Notwendigkeit des Abbaus von Grenzen überzeugt werden. Dies erfordert mutiges Handeln. Wollen: Mit der grenzüberschreitenden Zusammenarbeit lassen sich nicht unbedingt Wahlen gewinnen, gerade wenn es um heikle Entscheidungen geht, etwa um die Frage, auf welcher Seite der Grenze sich ein Unternehmen ansiedelt. Können: Grenzüberschreitende Zusammenarbeit setzt ein hohes Maß an interkultureller Kommunikationskompetenz voraus: die Lage, Sprache und Denkweise des Nachbarn kennen. Inhaltlich besteht die Herausforderung darin, über grenzüberschreitende Zusammenarbeit Netzwerke und Synergien in den Bereichen Wirtschaft, Beschäftigung, Bildung, Gesundheit, Medien und Kultur zu schaffen. Durch Zusammenarbeit lässt sich die Effizienz bestehender Einrichtungen mit einem relativ geringen Mittelaufwand erheblich steigern. Doch auch auf dieser Ebene steckt der Teufel im Detail. Anfängliche Begeisterung kann leicht zu Entmutigung und Resignation bei den Akteuren führen, wenn die Voraussetzungen für ein erfolgreiches Handeln unrealistisch eingeschätzt und die zu überwindenden Schwierigkeiten unterschätzt wurden. Sobald die grenzüberschreitende Zusammenarbeit die Ebene der informellen Kontaktaufnahme und allgemeinen Absichtserklärungen verlässt, stellt sich die Frage nach der geeigneten rechtlichen Ausgestaltung. Von den in einzelstaatlichen Rechtsordnungen vorgesehenen Vereinigungs- und Gesellschaftsformen öffentlichen und privaten Rechts bis zu den völkerrechtlich verankerten Kooperationsinstrumenten stehen zahlreiche Rechtsinstrumente zur Verfügung. Der Europäische Verbund für territoriale Zusammenarbeit (EVTZ)18 und das 3. Zusatzprotokoll des Europäischen Rahmenübereinkommens vom 21. Mai 1980 über die grenzüberschreitende Zusammenarbeit zwischen Gebietskörperschaften bieten vielfältige Möglichkeiten, um die grenzüberschreitende Zusammenarbeit zu institutionalisieren. Auch wenn es in der Praxis manchmal anders gehandhabt wird, hängt die Wahl des geeigneten Rechtsinstrumentes von zahlreichen Faktoren ab und sollte erst nach der Definition der Aufgaben und Ziele der grenzüberschreitenden Struktur sorgfältig analysiert und ausgewählt werden. Steht das Schaffen eines EVTZ oder eines Verbundes für euroregionale Zusammenarbeit (VEZ)19 im Vordergrund der Kooperation, muss die Struktur erst nachträglich mit Leben gefüllt werden. Nicht selten beginnt dann die Suche nach geeigneten Aufgaben, und Forderungen nach maßgeschneiderten Förderkonzepten werden laut. Umgekehrt kann die Suche nach einer geeigneten Rechtsform, auch in Kooperationsverbünden mit langjähriger Zusammenarbeit, die Belastbarkeit der angestrebten Zusammenarbeit auf eine harte Probe stellen. Sowohl für das Rechtsinstrument der EU, das im Jahr 2011 evaluiert und angepasst wurde, als auch für den Rechtsrahmen des Europarates wird es letztend18 19

EU-Verordnung über den Europäischen Verbund für territoriale Zusammenarbeit, 5.7.2006 Protocole n° 3 à la Convention-cadre européenne sur la coopération transfrontalière des collectivités ou autorités territoriales relatif aux Groupements eurorégionaux de coopération (GEC), Utrecht, 16.11.2009.

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lich darum gehen, möglichst komplementäre Lösungen für die vielfältigen und komplexen Grenzsituationen anzubieten – sowohl für EU-Mitgliedsstaaten als auch für Drittstaaten. In Grenzregionen sind Europaskepsis und Europabegeisterung besonders deutlich und schnell messbar. Die Zukunftsfähigkeit Europas entscheidet sich nicht zuletzt an den Grenzen und daran, wie erfolgreich die Herausforderungen von Vielfalt und Komplexität gemeistert werden. Grenzregionen sind nicht nur wertvolle Seismographen für den Zustand des Europäischen Integrationsprozesses, sondern beeinflussen ihn auch konkret und geben ihm Schubkraft. Es ist keineswegs übertrieben, die Grenzregionen als wertvolles Laboratorium und einen starken Motor für Europa zu bezeichnen. Deshalb ist es von Bedeutung, dass bei der Ausrichtung der europäischen Finanzpolitik für die Programmperiode von 2014 bis 2020 weiterhin genügend Mittel für die territoriale Kohäsionspolitik vorgesehen werden. Denn ohne genügend Treibstoff kommt selbst der beste Motor ins Stocken. Die Vorschläge der Kommission vom 30. Juni 2011 für die territoriale Zusammenarbeit 11,7 Milliarden Euro vorzusehen, sind ein ermutigendes Zeichen in diese Richtung.

DIVERSITÉ ET BARRIÈRES : LES CARACTÉRISTIQUES DE LA COOPÉRATION TRANSFRONTALIÈRE EN EUROPE La coopération transfrontalière en Europe se présente sous des formes diverses. Le type de frontière joue un rôle décisif dans l’analyse des obstacles et des moyens de surmonter ces derniers. Les frontières sont d’une telle complexité que seule une approche pluridisciplinaire permet d’en découvrir les multiples facettes. La définition de typologies peut également être utile à la compréhension du phénomène. Dans son dernier rapport sur l’état de la coopération transfrontalière en Europe, le Congrès des pouvoirs locaux et régionaux du Conseil de l’Europe propose une classification géopolitique. Celle-ci inclut non seulement la taille des régions et la complexité des frontières, mais aussi leur orientation vers l’Union européenne (UE). Par ailleurs, l’analyse détaillée des problèmes rencontrés par les régions frontalières permet de définir trois générations d’obstacles : l’abolition des obstacles frontaliers matériels et physiques, les obstacles complexes liés à la collision de deux systèmes juridiques ou fiscaux différents et enfin les espaces d’interdépendances transfrontaliers. Ces obstacles se situent dans différents contextes temporels et historiques. Il est dès lors particulièrement intéressant d’analyser de quelle manière ces trois générations d’obstacles sont appréhendées le long des anciennes et des nouvelles frontières intérieures comme extérieures de l’UE et quels sont les défis qui résultent de leur niveau respectif en matière de coopération transfrontalière. Qu’il s’agisse de succès ou d’échecs de coopération, les régions frontalières ont beaucoup à s’apprendre mutuellement et apportent une contribution précieuse à l’intégration européenne.

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DIVERSITY AND OBSTACLES : THE CHARACTERISTICS OF CROSS-BORDER COOPERATION IN EUROPE Cross-border cooperation in Europe exists in various forms. The type of border plays a decisive role when analysing obstacles and how to overcome them. Borders are so complex that only a multidisciplinary approach can reveal the many different facets. The phenomenon can also usefully be understood thanks to the definition of typologies. In its latest report on the state of cross-border cooperation in Europe, the Congress of Local and Regional Authorities of the Council of Europe proposes a geopolitical classification. This includes not only the size of the regions and the complexity of their borders, but also their position with regard to the European Union (EU). Furthermore, a detailed analysis of the problems encountered by border regions makes it possible to define three generations of obstacles: the abolition of material and physical obstacles at the border; the complex obstacles related to the clash of two different legal and fiscal systems; and finally the interdependency of cross-border areas. These obstacles are set in different temporal and historical contexts. It is therefore particularly interesting to analyse how these three generations of obstacles are understood along both the old and the new internal and external borders of the EU, and the challenges that arise from their respective level of cross-border cooperation. Whether about successful or failed cooperation, border regions have much to learn from each other and make a valuable contribution to European integration.

LA COOPÉRATION TRANSFRONTALIÈRE COMME OBJET DE RECHERCHE SUR L’HISTOIRE DE LA CONSTRUCTION ∗

EUROPÉENNE

BIRTE WASSENBERG 1. Introduction Depuis les années 1970, les recherches sur l’histoire de la construction européenne sont apparues comme une branche de l’histoire des relations internationales contemporaines. Les approches méthodologiques varient en fonction des sujets étudiés (l’idée européenne, les acteurs, les politiques européennes, etc.) et en fonction de l’appartenance des chercheurs concernés à une génération et à un courant méthodologique. En France, les universitaires qui s’intéressent à l’histoire de la construction européenne se rattachent à « l’école » des historiens des relations internationales initiée par Pierre Renouvin et Jean-Baptiste Duroselle1. Ce courant historiographique se distingue de l’école des Annales et prête une grande importance aux évènements – les décisions, les faits particuliers, les temps forts – en s’interrogeant sur le rôle des décideurs et des forces profondes, dont notamment l’économie. Que ce soit dans le cadre du groupe de liaison des historiens auprès de la Commission européenne2 ou du groupe connu sous le nom « Identités eu∗

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Cet article reprend les éléments de mon dossier d’Habilitation à diriger les recherches « Regards croisés sur la construction européenne. Diversité des coopérations et des résistances à l’Europe », Volume I, Rapport de synthèse, Partie II. Une approche par la coopération décentralisée, pp. 47-79. RENOUVIN, P., DUROSELLE, J.-B., Introduction à l’histoire des relations internationales, Paris, 1964. A partir de 1984, ce groupe de liaison lance une série de colloques scientifiques internationaux qui portent sur les étapes de la construction européenne, au fur et à mesure de l’ouverture des archives de la Commission. Les volumes sont parus chez Bruylant/BruxellesGiuffrè/Milano-LGDJ/Paris-Nomos-Verlag/Baden-Baden : POIDEVIN, R. (dir.), Histoire des débuts de la construction européenne, mars 1948-mai 1950, vol. 1, 1986 ; SCHWABE, K. (dir.), Die Anfänge des Schuman-Plans, 1950/51, vol. 2, 1988 ; SERRA, E. (dir.), Il rilancio dell' Europa e i trattati di Roma; La relance européenne et les traités de Rome, vol. 3, 1989 ; TRAUSCH, G. (dir.), Die Europäische Integration vom Schuman-Plan bis zu den Verträgen von Rom, vol. 4, 1993; DUMOULIN, M. (dir.), Plans des temps de guerre pour l'Europe d'après-guerre, 1940-1947, vol. 5, 1995 ; TRAUSCH, G. (dir.) Le rôle et la place des petits pays en Europe au XXe siècle, vol. 6, 2005 ; DEIGHTON, A., MILWARD, A. (dir.), Widening, Deepening and Acceleration: the European Economic Community, 1957-1963, vol. 7 1999 ; LOTH, W. (dir.), Crises and compromises, the European project, 1963-1969, vol. 8, 2001 ; VARSORI, A. (dir.), Inside the European Community. Actors and Policies in the European Integration from the Rome Treaties to the Creation of the ‘Snake’ (19581972), vol. 9, 2005; BITSCH, M.-T./BOSSUAT, G. (dir.), L’Europe Unie et l’Afrique. De l’idée d’Eurafrique à la convention de Lomé I, vol. 10, 2005 ; HARST, J. Van der (dir.), Beyond the Customs Union: The European Community’s Quest for Deepening, Widening and Completion, 19691975, vol. 11, 2007; BOSSUAT, G., FRANK, R., LOTH, W., VARSORI, A. (dir.), L’expérience européenne. 50 ans de construction européenne 1957-2007, Des historiens en dialogue, vol. 12, 2010.

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ropéennes » constitué par René Girault3, ou en dehors de ces réseaux, l’approche française est centrée sur la relation entre les acteurs nationaux – Etats et groupes économiques – et les institutions communautaires. Cette approche classique est aujourd’hui complétée par un nouveau courant d’historiens à dominante germano-britannique qui mettent l’accent sur le rôle des réseaux transnationaux dans le processus d’intégration européenne et qui privilégient une recherche pluridisciplinaire, notamment en coopération avec les sciences sociales et politiques. Les historiens qui étudient la coopération transfrontalière rejoignent ce courant qui, autour de Wolfram Kaiser, analysent la Communauté économique européenne (CEE)/l’Union européenne (UE) comme une organisation influencée par des réseaux transnationaux. Ils cherchent à comprendre la complexité de l’intégration européenne et à montrer la diversité des acteurs qui l’animent et des espaces qui en constituent le cadre. La coopération transfrontalière devient ainsi un nouveau champ de recherche qui privilégie l’étude des réseaux d’acteurs transfrontaliers, mais qui considère aussi la coopération décentralisée comme une forme d’intégration qui contribue au processus de construction européenne.

2. Un complément aux recherches « multi-réseaux » sur l’intégration européenne L’idée clé du courant multi-réseaux autour de Wolfram Kaiser, est de mettre l’accent sur l’existence de réseaux d’acteurs qui agissent par delà les frontières nationales et qui influencent directement le processus d’intégration européenne, à savoir la définition des politiques européennes et l’évolution du système de gouvernance communautaire4. Dans leur approche de l’histoire de l’UE, développée dans un ouvrage paru en 2009, Wolfram Kaiser, Brigitte Leucht et Morten Rasmussen montrent le rôle des réseaux transnationaux dans l’émergence d’une polity trans- et supranationale pour la période allant de 1950 à 19725. Wolfram Kaiser insiste sur « the role of informal networks in governance », un rôle que les sociologues identifient comme un nouvel élément de la société européenne moderne, comme l’explique Manuel Castells dans The Rise of the Network Society6. Wolfram Kaiser illustre ce rôle en prenant l’exemple notamment des réseaux chrétiens démocrates qui ont joué un rôle majeur au début de la construction européenne, dans les années 1950. Leur influence porte à la fois sur la conception des politiques européennes et sur la nature des institutions supranationales qui sont mises en place après la Deuxième Guerre mondiale7. Brigitte Leucht montre 3 4 5 6 7

Les résultats des travaux du groupe de liaison sont regroupés dans deux publications : GIRAULT, R., Identité et conscience européennes au XXe siècle, Paris, 1994 ; FRANK, R., Les identités européennes au XXe siècle. Diversités, convergences et solidarités, Paris, 2004. KAISER, W., « Bringing people and ideas back in: historical research on the European Union », dans PHINNEMORE, D., WARLEIGH-LACK, A., Reflections on European Integration. 50 years of the Treaty of Rome, Basingstoke, 2009, p.35. KAISER, W., LEUCHT, B., RASMUSSEN, M. (dir.), The History of the European Union. Origins of a trans- and supranational polity 1950-1972, Abingdon, 2009. KAISER, W., « Transnational networks in European governance. The informal politics of integration », dans KAISER, W., LEUCHT, B., RASMUSSEN, M. (dir.), op.cit., pp.12-34. Cf. CASTELLS, M., The Rise of the Network Society, Oxford, 1996. KAISER, W., Christian Democracy and the origins of European Union, Cambridge, 2007.

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de son côté l’emprise d’une communauté transatlantique d’universitaires, de hauts fonctionnaires et d’hommes politiques sur la définition d’une politique anti-trust pour la Communauté européenne du charbon et de l’acier (CECA)8. Mais la prise en compte de la multiplicité d’acteurs dans la construction européenne n’est pas réservée à l’approche multi-réseaux revendiquée par Wolfram Kaiser. Les historiens du groupe « Identités européennes », sous la direction de Robert Frank, se sont déjà penchés sur la question. Par exemple, le sous-groupe autour d’Eric Bussière, Michel Dumoulin et Sylvain Schirmann s’est consacré à l’étude des acteurs économiques et de leur rôle dans la construction européenne, le groupe autour de Manuel Espadas Burgos, Andrée Bachoud, Nicole Racine et Michel Trebitsch s’est intéressé aux élites intellectuelles, le groupe autour d’Anne Deighton et d’Elisabeth du Réau aux élites politiques9. L’approche multi-réseaux mérite d’être complétée par une prise en compte des réseaux transnationaux d’acteurs locaux et régionaux qui n’ont pas encore été suffisamment considérés au sein de l’historiographie qui s’est d’abord concentrée sur les réseaux d’acteurs informels et des partis politiques en Europe10. 2.1. La prise en compte des acteurs locaux et régionaux La recherche sur la coopération transfrontalière s’insère dans le cadre d’une étude plus large des espaces de voisinage. Au départ, cette recherche n’est ni effectuée par des historiens, ni menée en relation avec la construction européenne. Il faut donc ouvrir ce champ de recherche à l’histoire et le lier au courant historiographique qui s’intéresse aux multi-réseaux. En effet, la recherche sur la coopération transfrontalière enrichit les travaux sur les réseaux transnationaux par la prise en compte du rôle des acteurs locaux et régionaux dans le processus de construction européenne. Marie-Thérèse Bitsch a déjà mis l’accent sur le rôle des acteurs régionaux dans l’intégration européenne après 1945, lors d’un colloque organisé à Strasbourg en 2002, sur le thème Le fait régional dans la construction européenne dont les contributions ont été publiées chez Bruylant, en 200311. L’ouvrage est divisé en trois parties et traite de l’idée régionale et de sa promotion en Europe, de la prise en compte des intérêts régionaux par l’UE et d’études de cas sur le rôle des régions dans le processus d’intégration. La coopération transfrontalière y est abordée 8 9

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LEUCHT, B., « Transatlantic policy networks in the creation of the first European anti-trust law : mediating between American anti-trust and German ordo-liberalism », dans KAISER, W., LEUCHT, B., RASMUSSEN, M. (dir.), op.cit., pp.56-74. Cf. les articles dans FRANK, R., (dir.), Les identités européennes au XXe siècle, op.cit., de BADEL, L., BUSSIERE, E., DUMOULIN, M., RANIERI, R., « Cercles et milieux économiques » (pp.1445) ; de BACHOUD, A., « Les élites intellectuelles et l’Europe : espaces et représentations culturelles », pp.69-80 et de DEIGHTON, A., DU REAU, E., « Elites, opinions et constructions européenne », pp.47-68. Cf. aussi BUSSIÈRE, E., DUMOULIN, M. (dir.), Milieux économiques et intégration européenne au XXe siècle, Arras, 1998. KAISER, W., GEHLER, M., LEUCHT, B., « Networks in informal European governance. Diachronic perspectives on the European Union as a multi-level polity » dans GEHLER, M.; KAISER, W.; LEUCHT, B. (dir.), Networks in European multi-level governance from 1945 to the present, Wien, Köln, Weimar, 2009, pp.9-27. Cf. aussi GEHLER, M., KAISER, W., Transnationale Parteienkooperation der Europäischen Christdemokraten, Munich, 2004 et MITTAG, J. (dir.), Politische Parteien und europäische Integration. Entwicklung und Perspektiven. transnationaler Parteienkooperation in Europa, Essen, 2006. BITSCH, M.-T. (dir.) Le fait régional et la construction européenne, Bruxelles, 2003.

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comme une étude de cas spécifique12. Dans cet ouvrage, l’émergence des acteurs régionaux dans la construction européenne est liée au concept du régionalisme et de « l’Europe des régions » qui est abordé plus particulièrement par deux communications, l’une de Jean-Michel Guieu sur « Régionalisme et idée européenne dans la première moitié du XXe siècle : le cas de Jean Charles-Brun (1870-1946) » et l’autre de François Saint-Ouen sur « La notion d’Europe des régions chez Denis de Rougemont »13. Ce concept d’Europe des régions est également analysé par les politistes qui, à partir des années 1990, développent des approches théoriques d’une « Europe des régions » dans lesquelles ils soulignent le lien entre la gouvernance à l’échelle régionale, le processus d’intégration européenne et les institutions de l’UE14. Ces approches ne sont pas en soi basées sur l’existence de réseaux transnationaux. L’acteur local ou régional agit en principe soit dans son cadre national, en essayant d’influencer la prise de décision sur les politiques européennes, soit dans le cadre communautaire, au sein des instances de lobbying auprès de la Commission européenne (les représentations de chaque région à Bruxelles) ou au sein du Comité des régions. Considérer l’acteur local et régional dans le cadre de la coopération transfrontalière est une démarche différente. Premièrement, l’acteur transfrontalier n’est pas prioritairement identifié par rapport à son rôle dans la construction européenne : il est plutôt défini comme une personne/collectivité qui entre en relation avec une autre personne/collectivité de l’autre côté de la frontière, comme l’explique Simon Lang15. L’élément constitutif de l’acteur transfrontalier est donc l’interaction, la relation transfrontalière. J’ai souligné ce rôle dans ma thèse La coopération transfrontalière franco-germano-suisse dans l’espace du Rhin supérieur, publiée chez Peter Lang en 2007. La mise en place progressive d’un réseau d’acteurs transfrontaliers qui construit un espace transnational intégré – une eurorégion – y est retracée, tout comme le lien qui s’établit à partir des années 1990 entre ce micro-espace d’intégration et le macro-niveau communautaire, notamment la Commission européenne de Bruxelles16. Deuxièmement, dans le cadre de la coopération transfrontalière, plusieurs types d’acteurs locaux et régionaux doivent être pris en compte. Il y a d’abord les collectivités territoriales (villes, communautés de communes, régions) qui dépendent plus ou moins – en fonction du degré 12

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Par exemple dans ma communication sur les relations transfrontalières dans l’espace du Rhin supérieur : WASSENBERG, B. « Le management interculturel des relations transfrontalières : l’exemple du Rhin supérieur », dans BITSCH, M.-T. (dir.), Le fait régional dans la construction européenne, op.cit., pp.405-431. Ibid., pp.31-57. HRBEK, R., WEYAND, S. (dir.), Betrifft : Das Europa der Regionen, Fakten, Probleme, Perspektiven, München, 1994 ; BULLMANN, U. (dir.), Die Politik der dritten Ebene, Regionen im Europa der Union, Baden-Baden, 1994 ; BALME, R., Les politiques du néo-régionalisme- action collective régionale et globalisation, Paris, 1996 ; BRUNN, G. (dir.), Region und Regionsbildung in Europa, Baden-Baden, 1996 ; KOHLER-KOCH, B., Interaktive Politik in Europa: Regionen im Netzwerk der Integration, Opladen, 1998 ; LANGE, N., Zwischen Regionalismus und europäischer Integration, Baden-Baden, 1998 ; BENZ, A., FÜRST, D., KILPER, H., REHFELD, D. (dir.), Regionalisierung: Theorie, Praxis, Perspektiven, Opladen, 1999. LANG, S., « Ouvrir la « black box » – approche de la notion d’acteur de la coopération transfrontalière » dans WASSENBERG, B. (dir.), Vivre et penser la coopération transfrontalière (Volume I) : les régions frontalières françaises, Stuttgart, 2009, pp.169-191. Cf. WASSENBERG, B., Vers une eurorégion ? La coopération transfrontalière franco-germano-suisse dans l’espace du Rhin supérieur de 1975 à 2000, Bruxelles, 2007.

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de décentralisation – de leurs Etats nationaux. Parmi eux, il faut distinguer entre les acteurs administratifs (fonctionnaires territoriaux) et les responsables politiques locaux et régionaux (maires, conseillers régionaux, départementaux, etc.). Puis, sont également concernées les institutions représentatives de l’Etat dans les régions (les préfectures), les Etats fédérés (Länder, cantons), les universités, etc. Mais les acteurs régionaux et locaux de la coopération transfrontalière n’appartiennent pas tous à la sphère publique. Il faut y ajouter les nombreux acteurs para-publics et privés : les chambres de commerce, les chambres des métiers, les syndicats, les organisations représentant le patronat, sans oublier les associations représentatives de la société civile17. Force est de constater qu’il existe une très grande diversité d‘acteurs transfrontaliers et qui agissent, pour la plupart, en réseaux transnationaux. L’historien se rend compte de ce fait en étudiant le rôle de certains types d’acteurs de la coopération transfrontalière, par exemple les femmes ou les acteurs locaux18. Les réseaux transfrontaliers ne contribuent pas nécessairement au processus d’intégration européenne, comme le montrent deux exemples du séminaire sur les acteurs de la coopération transfrontalière organisé en 200819. Le premier cas d’acteur transfrontalier « ambivalent » est celui du travailleur frontalier qui a déjà fait l’objet de nombreuses analyses effectuées par les sociologues. Dans sa communication sur « Les figures du travailleur frontalier », Philippe Hamman relève les divergences d’appréciation sur le phénomène des travailleurs frontaliers20. D’un côté, les sociologues y voient l’amorce d’un processus d’homogénéisation de la région transfrontalière qui est effectué par le rééquilibrage du marché de l’emploi : le travailleur frontalier contribue à l’intégration économique européenne. De l’autre côté, il tire aussi profit de l’existence de deux systèmes nationaux qui lui procurent un salaire et un statut social supérieur à celui qu’il aurait dans son propre pays. De ce point de vue, le travailleur frontalier ne trouve donc pas d’intérêt dans la réalisation d’un espace économique européen plus harmonisé : il peut alors être amené à s’opposer à l’intégration européenne. Le deuxième exemple, étudié par Martial Libera, est celui des chambres de commerce françaises du Rhin et de Moselle21: ces acteurs économiques dépendent en grande partie de la politique étrangère que la France mène après 1945 et qui freine pendant une longue période les initiatives lancées par les chambres de commerce en direction de leurs voisins allemands. Martial Libera montre donc que les Etats restent des acteurs puissants et incontournables pour les réseaux transfrontaliers. Les acteurs 17 18

19 20 21

Cf. WASSENBERG, B. (dir.), Vivre et penser la coopération transfrontalière (Volume I), op.cit., Partie 2, pp.165-261. J’ai examiné ces deux types d’acteurs plus en détail dans mes articles : « Où sont les femmes du Rhin supérieur ? La coopération franco-germano-suisse sous un point de vue féminin », dans Vivre et penser la coopération transfrontalière (Volume 1), op.cit., pp.205-225 et « Histoire du projet d’Eurodistrict Strasbourg-Kehl au sein de la dynamique de la coopération transfrontalière du Rhin supérieur », dans GROSSOUVRE, H. (de), MAULIN, E. (dir.), Eurodistrict Strasbourg-Ortenau. La construction de l’Europe réelle, Vevey, 2009, pp.87-97. Séminaire « Les acteurs de la coopération transfrontalière », 13 juin 2008 à l’IEP de Strasbourg. HAMMAN, P., « Les figures du travailleur frontalier: jalons pour une analyse sociologique des relations de travail transfrontalières dans la France de l’Est », dans Vivre et penser la coopération transfrontalière (Volume I), op.cit., pp.191-205. LIBERA, M., « Les chambres de commerce françaises du Rhin et de Moselle et les prémices de la coopération transfrontalière entre la France et l’Allemagne (1945-1975) », dans Vivre et penser la coopération transfrontalière (Volume I), op.cit., pp.233-247.

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dans les régions frontalières sont d’ailleurs concernés à tous les niveaux de la coopération décentralisée et relèvent de toutes les catégories socio-professionnelles, à commencer par les travailleurs frontaliers, sans oublier les associations de jeunes, les gestionnaires de projets transfrontaliers, les chefs d’entreprises, les artistes, les universitaires, les étudiants, etc.22. La prise en compte de ces réseaux transfrontaliers peut renforcer la thèse de Wolfram Kaiser, Brigitte Leucht et Michael Gehler, selon laquelle la formation d’une network society a des conséquences directes sur le processus d’intégration européenne : les différents réseaux transnationaux – politiques, universitaires, transfrontaliers – participent à la gouvernance européenne, c'est-à-dire à la formulation et à la mise en œuvre des politiques européennes dont dépend la réalisation du projet de construction communautaire23. Il faut intégrer à cette approche la thèse selon laquelle les acteurs transfrontaliers ont un rôle de « moteur de l’intégration européenne »24, une thèse qui relie l’idée de « l’Europe des régions » avec la réalité vécue dans les régions transfrontalières. Il existe en effet des recherches effectuées par des politistes dans les années 1990 qui appliquent le concept de « l’Europe des régions » aux conditions spécifiques des acteurs dans les espaces transfrontaliers25. Mais ces approches restent très théoriques. Du point de vue des historiens, une étude plus approfondie s’impose qui identifierait les acteurs dans chaque espace transfrontalier et qui examinerait ensuite les liens éventuels de leurs activités transfrontalières avec le processus de l’intégration européenne. Ainsi, la recherche sur la coopération transfrontalière ne peut pas se concentrer uniquement sur les réseaux d’acteurs transfrontaliers. Ces acteurs agissent dans des espaces de voisinage où s’effectue une coopération décentralisée par rapport à celle qui est initiée par les politiques communautaires de la CEE/UE. La prise en compte des données spécifiques de ces différents espaces transfrontaliers est donc indispensable pour appréhender le processus de coopération décentralisée. 2.2. L’étude des espaces transfrontaliers La recherche des historiens sur les espaces de voisinage n’est pas spécifiquement limitée à l’Europe ni effectuée dans l’objectif d’examiner le processus de construction européenne. Au sein du centre de recherche des historiens Frontières, acteurs et représentations de l’Europe (FARE) de l’Université de Strasbourg, c’est l’axe sur les « frontières » qui est consacré à ce thème. La recherche sur la coopération transfrontalière y est intégrée. La notion « espace de voisinage » est étudiée dans le cadre de cet axe de recherche avec une approche « géopolitique » des 22 23 24 25

WASSENBERG, B., « Conclusion », dans Vivre et penser la coopération transfrontalière (Volume I), op.cit., pp.371-395. KAISER, W., GEHLER, M., LEUCHT, B., « Networks in informal European governance. Diachronic perspectives on the European Union as a multi-level polity », op.cit. GROM, I., Die grenzüberschreitende Zusammenarbeit als Beitrag zur Förderung der europäischen Integration, Berlin, 1995. GROSS, B., SCHMITT-EGNER, P., Europas kooperierende Regionen, Rahmenbedingungen und Praxis transnationaler Zusammenarbeit deutscher Grenzregionen in Europa, Baden-Baden, 1994; BRUNN, G., SCHMITT-EGNER, P., Grenzüberschreitende Zusammenarbeit in Europa, BadenBaden, 1998.

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relations internationales qui cherche à comprendre les relations et représentations politiques, économiques et culturelles entre pays et groupes de pays. Cette notion est présentée comme étant « encadrée chronologiquement par une pensée américaine de la relation aux voisins de l’hémisphère et par une pensée européenne du voisinage oriental et méridional », comme l’expliquent JeanChristophe Romer et Denis Rolland dans la revue Matériaux pour l’histoire de notre temps26. Cette revue publie les résultats de deux séminaires organisés par l’équipe de FARE sur les voisinages bilatéraux ouest-européens, les voisinages multilatéraux en Europe et les voisinages américains et transatlantiques. Dans sa dimension européenne, la notion de voisinage est liée à l’idée de la maison commune européenne exprimée par Mikhaïl Gorbatchev à Strasbourg en 1989, et à la Politique européenne de voisinage (PEV) mise en place par l’UE en 2002-200427. J’ai d’ailleurs présenté une contribution pour cette revue sur le voisinage de proximité dans les eurorégions géopolitiques aux frontières externes de l’UE que j’ai ensuite approfondie dans une communication plus large sur l’évolution de toutes les eurorégions dans l’espace paneuropéen, lors du séminaire sur les régions frontalières sensibles à Strasbourg, en 200928. La recherche sur la coopération transfrontalière se situe donc au croisement entre les relations internationales et l’histoire de la construction européenne. Contrairement aux autres études menées par les historiens de l’axe « frontières » de FARE, la recherche sur la coopération transfrontalière est une microapproche des espaces de voisinage. Elle analyse un espace de voisinage régional – généralement une région ou une agglomération urbaine – qui est situé entre deux ou trois Etats limitrophes. La plupart des travaux sur la coopération transfrontalière concernent en effet un espace transfrontalier donné, comme l’espace du Rhin supérieur, la Région Saar-Lor-Lux, le lac de Constance, etc., ou une zone de frontière, comme la coopération franco-espagnole par exemple29. Cette microapproche est nécessaire, parce que chaque région transfrontalière est unique de par son histoire, ses conditions géographiques et politiques. Cette hypothèse a été vérifiée lors d’un séminaire organisé à Strasbourg, en 2008, sur les origines de la coopération transfrontalière dans les régions frontalières françaises30. Chaque région a en effet ses propres traits géographiques, politiques et socio-économiques qui diffèrent largement d’un espace à un autre. Ainsi, par exemple, la région du Rhin supérieur est un espace marqué par l’existence de frontières naturelles importantes, notamment un fleuve (le Rhin) et des montagnes (les Vosges et la Forêt 26 27 28

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ROLLAND, D., ROMER, J.-C., « Espaces de voisinage » dans Les espaces de voisinage. De Monroe à la politique européenne de voisinage. Identité et altérité, Matériaux pour l’histoire de notre temps, n°97 & 98, janvier-juin 2010, pp.1-2. Ibid. Cf. WASSENBERG, B., « Le voisinage de proximité : les eurorégions « géopolitiques » aux frontières externes de l’UE (1993-2009) », dans Les espaces de voisinage, op.cit., pp.45-49 et WASSENBERG, B., « Le voisinage de proximité : les eurorégions entre l’Ouest et l’Est », dans WASSENBERG, B., BECK, J. (dir.), Living and researching cross-border cooperation (Volume 3): the European dimension, Stuttgart, 2011, pp.67-89. WASSENBERG, B., Vers une eurorégion? La coopération transfrontalière franco-germano-suisse dans l’espace du Rhin supérieur (1975-2000), op. cit.; MÜLLER-SCHNEGG, H., Grenzüberschreitende Zusammenarbeit in der Bodenseeregion, Bestandsaufnahme und Einschätzung der Verflechtungen, Hallstadt, 1994.; BRÜCHER, W., FRANKE, P-R. (dir.), Probleme von Grenzregionen: Das Beispiel Saar-Lor-Lux-Raum, Saarbrücken, 1987; HARQUINDEGUY, J.-B., La frontière en Europe : un territoire ? Coopération transfrontalière franco-espagnole, Paris, 2007. Séminaire « L’origine de la coopération transfrontalière », 1.2.2008, à l’IHEE, Strasbourg.

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Noire)31. Elle est aussi caractérisée par la présence de trois systèmes étatiques très différents : deux Etats fédéraux, la Suisse et l’Allemagne et un Etat unitaire et – au départ – centralisé, la France. Enfin, il s’agit d’une région socio-économique plutôt dynamique, disposant d’une grande richesse et d’un fort potentiel de développement économique. Tel n’est pas le cas des régions Saar-Lor-Lux ou NordPas-de-Calais/Flandre occidentale qui ne sont pas coupées par des frontières naturelles difficilement franchissables – mers, fleuves ou montagnes –, mais qui sont marquées par les effets de la crise des industries sidérurgique et textile des années 197032. En étudiant chaque micro-espace individuellement, il est donc possible d’évaluer quels sont les facteurs déterminants pour le développement de la coopération transfrontalière. Cette approche se distingue par ailleurs du courant historiographique autour de Wolfram Kaiser de deux façons. Alors que ce courant focalise la recherche sur le processus de l’intégration européenne en mettant l’accent sur le rôle des réseaux transnationaux qui se développent au sein des Communautés européennes, la recherche sur la coopération transfrontalière n’est pas limitée à l’étude des régions frontalières de la CEE/UE. Les travaux portent sur toutes les régions limitrophes des Etats européens et peuvent donc traiter d’espaces de voisinage en dehors de l’UE33. Ils peuvent aussi comporter un élément comparatif entre un espace de voisinage européen et un espace extra-européen (en Amérique du nord par exemple)34. Par ailleurs, le courant multi-réseaux cherche à déterminer l’influence de ces acteurs sur le système de gouvernance de l’UE alors que l’objectif de la recherche sur la coopération transfrontalière est d’examiner d’abord le processus d’intégration à l’intérieur de l’espace transfrontalier, avant de considérer les liens éventuels avec le processus d’intégration européenne. C’est dire que le regard est concentré sur la frontière : ses fonctions, ses effets et son rôle pour le développement des différentes coopérations. 2.3. Une recherche centrée sur le rôle de la frontière Les chercheurs – toutes disciplines confondues – qui étudient le processus de la construction européenne approfondissent très peu l’analyse de la frontière. En relation avec l’intégration économique au sein de la CEE/UE, les frontières sont généralement citées comme des obstacles qu’il s’agit de supprimer pour arriver à l’objectif d’une « Europe sans frontières ». Au contraire, dans la recherche sur la coopération transfrontalière, la frontière occupe une place centrale. La frontière a déjà fait l’objet de multiples travaux effectués notamment par les géographes et l’historiographie est abondante. Dans son dossier d’habilita31 32

33 34

WASSENBERG, B., « Qu’est-ce qui motive la coopération transfrontalière dans l’espace franco-germano-suisse ? Approche historique », dans Vivre et penser la coopération transfrontalière (Volume 1), op.cit., pp.95-117. WITTENBROCK, R., « Les débuts de la coopération transfrontalière dans la Grande Région Saar-Lor-Lux (1962-1981) », pp.117-135 et TILLY, P., « La coopération franco-belge sur les terres du nord : un espace économique et social en construction », pp.135-153, dans Vivre et penser la coopération transfrontalière (Volume I), op.cit. RICQ, C., Manuel sur la coopération transfrontalière en Europe, Strasbourg, 2006. BLATTER, J., Entgrenzung der Staatenwelt, Baden-Baden, 2000; MARTINEZ, O. J., Across boundaries, crossborder interactions in comparative perspective, El Paso, 1986 ; SCOTT, J., SWEEDLER, A., GANSTER, P., EBERWEIN, W.-D. (dir.), Borders and border regions in Europe and North America, San Diego, 1997.

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tion, Bernard Reitel fait un bilan exhaustif des travaux en géographie sur la notion et les théories de la frontière35. En principe, le terme « frontière » vient de l’adjectif « frontier » qui, au Moyen Âge, désigne soit une façade de bâtiment, soit la ligne de front des combattants face à un ennemi36. Pour l’étude de la coopération transfrontalière, il est important, selon Claude Raffestin, de retenir la notion de séparation ainsi que celle de territorialité de la frontière37. Il faut également tenir compte de sa dimension (géo-)politique qui se traduit, comme l’explique Michel Foucher, par l’affirmation territoriale de la frontière, c'est-à-dire par l’articulation du politique et du spatial38. La frontière prend ici place conceptuellement telle une interface entre deux Etats. La détermination du territoire par l’Etat permet à ce dernier de délimiter indirectement l’existence d’une communauté nationale. La frontière devient ainsi une ligne ou une « limite », comme la définit Jean-Pierre Renard39. Pour comprendre l’objet de la recherche sur la coopération transfrontalière, il faut expliquer en quoi et sous quelle forme « la frontière » joue un rôle fondamental. D’abord, d’un point de vue terminologique, la frontière est un facteur clé pour la définition de la coopération transfrontalière. L’adjectif transfrontalier traduit la traversée, le passage de la frontière : il s’applique a priori à tout mouvement, à toute relation à travers une limite politique entre deux Etats. La notion de transfrontalier est liée à celle de proximité. Les relations transfrontalières s’établissent entre des unités spatiales appartenant à deux régions voisines, séparées par une limite nationale40. La frontière est aussi au cœur de l’objectif de la coopération : il s’agit de relativiser ou de surmonter la frontière41. La priorité de la coopération transfrontalière est l’affaiblissement ou l’abolition des effets négatifs créés par les frontières. Enfin, la frontière est aussi un lieu de mémoire : le rôle central des frontières dans la coopération transfrontalière comme « cicatrices de l’histoire » a déjà été identifié dans les années 1960 par le social-démocratique allemand Alfred Mozer42. Pour les historiens, cet aspect de la frontière est particulièrement intéressant : en retraçant l’histoire d’une frontière, il est possible d’expliquer l’évolution des relations entre les populations frontalières et leurs difficultés interculturelles.

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REITEL, B., Villes et frontières. Un jeu de construction de territoires, habilitation à diriger des recherches, Bâle, Berlin, Strasbourg, 2010. FEBVRE, L., « La frontière : le mot et la notion » dans Pour une histoire à part entière, Paris, 1962, pp.11-24. RAFFESTIN, C., GUICHONNET, P., Géographie des frontières, Paris, PUF, 1974 ; RAFFESTIN, C., Pour une géographie du pouvoir, Paris, 1981. FOUCHER, M., L’obsession des frontières, Paris, 2007 ; Cf. aussi FOUCHER, M., « L'invention des frontières : un modèle géopolitique français », Hérodote 33, 1986, pp. 54-88 ; FOUCHER, M., Fronts et frontières, Paris, 1986. RENARD, J.-P., Le géographe et les frontières, Paris, 1997. REITEL, B., « Le Rhin supérieur, une région transfrontalière en construction ? Une approche géographique à la coopération transfrontalière », dans Vivre et penser la coopération transfrontalière (Volume I), op.cit., pp.289-307. Cf. RATTI, R., REICHMAN, S. (dir.), Theory and practice of crossborder cooperation, Basel, 1993. MOZER, A., « Entwicklungsregionen in der EWG », Schriften der Bundeszentrale für politische Bildung, Bonn, 1973, p.14.

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Trois types de frontières sont particulièrement importants pour la coopération transfrontalière43. D’abord les frontières naturelles, les barrières physiques créées par la nature qui ont un « effet de limitation ou d’enclave »44, comme par exemple des montagnes ou des fleuves. En ce qui concerne ces frontières, la coopération transfrontalière trouve des possibilités pour les traverser, pour réduire leurs effets séparateurs, par exemple avec la construction de ponts, de tunnels, etc. Il y a ensuite les frontières politiques qui délimitent les sphères de souveraineté nationale de deux pays limitrophes : « elles sont, pour la plupart, définies de manière exacte et matérialisées par des bornes »45. Ces frontières se fondent sur la notion de l’Etat-nation qui, depuis le 19e siècle, sous-tend le principe de territorialité du pouvoir impliquant que l’Etat dispose sur son territoire de l’exclusivité du pouvoir : c’est la notion « westphalienne » de la frontière. Dans le contexte de la coopération transfrontalière, il s’agit de rendre ces frontières « perméables », de les surmonter, sans pour autant les supprimer46. Les frontières nationales comportent également une dimension géopolitique qui est prise en compte par un certain nombre de politistes travaillant sur la coopération transfrontalière et l’intégration européenne. Entre 1996 et 2001, Malcolm Anderson et Eberhard Bort abordent par exemple les problèmes politiques aux frontières de l’UE : problèmes de sécurité, risques de criminalité, problèmes d’immigration, etc.47. Enfin, la coopération transfrontalière est particulièrement concernée par les frontières dites normatives ou culturelles. La frontière ne délimite pas seulement les territoires, elle délimite aussi et surtout une communauté, un « groupe ethnique » considéré comme homogène. La délimitation des frontières normatives-culturelles n’est pas figée, car généralement elles n’ont pas de caractère géographique précis48. Ainsi, les frontières linguistiques séparent, par exemple, différents groupes dialectaux : leur délimitation géographique est un élément secondaire, l’élément décisif étant la caractéristique de la langue. Dans la coopération transfrontalière, il est préconisé d’en apprendre davantage sur le système de l’autre si l’on veut relativiser ces frontières : comprendre la langue du voisin, son organisation politique et administrative. Grâce à cette perméabilité des frontières culturelles peut naître une « culture transfrontalière commune », thème qui a déjà été abordé dans une communication lors d’un colloque sur The European dimension of administrative

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SCHMITT-EGNER, P., « Grenzüberschreitende Zusammenarbeit (GZA) in Europa als Gegenstand wissenschaftlicher Forschung und Strategie transnationaler Praxis », dans BRUNN, G., SCHMITT-EGNER, P. (dir.), Grenzüberschreitende Zusammenarbeit in Europa, op.cit., pp.41-60. LAPRADELLE, P., La frontière, Paris, 1928. LEZZI, M., Raumordnungspolitik in Europäischen Grenzregionen zwischen Konkurrenz und Zusammenarbeit. Untersuchungen an der EG-Außengrenze Deutschland-Schweiz, Zürich, 1994, p.8. AMILHAT-SZARY, A.-L., FOURNY, M.-C. (dir.), Après la frontière, avec la frontière : nouvelles dynamiques transfrontalières en Europe, Paris, 2006. ANDERSON, M., BORT, E., The frontiers of the European Union, Chippenham, 2001; ANDERSON, M., BORT, E., Schengen and the Southern Frontier of the European Union, Edinburgh, 1998; ANDERSON, M., BORT, E., Boundaries and identities: the Eastern frontier of the European Union, Edinburgh, 1996; ANDERSON, M., Border regions and security in an enlarged Europe, Florence, 2000. SIMMEL, G., « Der Raum und die räumlichen Ordnungen der Gesellschaft », dans EIGMÜLLER, M., VOBRUBA, G. (dir.) Grenz-Soziologie. Die politische Strukturierung des Raumes, Wiesbaden, 2006, pp.15-23.

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culture à Strasbourg, en 200749. Pour l’étude de la coopération transfrontalière, la frontière est toujours un lieu de contact, de relations. Plusieurs études insistent sur l’importance des interactions culturelles dans les régions frontalières, en qualifiant l’espace structuré par ces interactions de « milieux transfrontaliers », (Oscar J. Martinez) ou « d’espace symbiotique » (Lawrence Herzog)50. La coopération transfrontalière peut donc être considérée comme une forme d’intégration transnationale.

3. La coopération transfrontalière comme forme d’intégration Afin de contribuer aux travaux des historiens sur la construction européenne, la recherche existante sur la coopération transfrontalière doit être réorientée de deux manières. Premièrement, il s’agit de donner une dimension historique à cette recherche encore peu abordée par les historiens. Deuxièmement, il faut mettre l’accent sur le lien entre cette coopération et la construction européenne. A cet effet, l’historien aborde la coopération transfrontalière comme forme d’intégration dont il s’agit de déterminer l’origine dans les différentes régions européennes et de retracer l’évolution par rapport au processus de la construction européenne. 3.1. Une dimension historique à la recherche sur la coopération transfrontalière Lors des travaux pour ma thèse, j’ai pu démontrer que les régions frontalières dans l’espace du Rhin supérieur contribuent à l’intégration européenne, notamment à partir des années 1990, lorsqu’il s’agit de mettre en œuvre le projet du marché unique. J’ai par la suite examiné plus en détail ce lien entre construction européenne et coopération transfrontalière dans l’espace rhénan. J’ai notamment rédigé deux articles sur la relation entre l’identité régionale et l’identité européenne dans cette région transfrontalière et un troisième sur la contribution de la coopération transfrontalière à « l’Europe des citoyens »51. Mais l’analyse du rôle de la coopération transfrontalière dans la construction européenne nécessite, après l’étude de cas spécifiques comme celui de l’espace 49 50 51

WASSENBERG, B. « Building of a transborder administrative culture in the upper Rhine region? – an historical analysis», dans BECK, J., THEDIECK, F. (dir.), The European dimension of administrative culture, Baden-Baden, 2008, pp.222-250. MARTINEZ, O. J., Border People. Life and society in the US-Mexico Borderlands, Tucson, 1994; HERZOG, L., Where North meets South. Cities, spaces and politics on the US-Mexico Border, Austin, 1990. WASSENBERG, B., « Coopération franco-germano-suisse et identité régionale (1963-2007). L’identité régionale favorise-t-elle la coopération transfrontalière dans l’espace rhénan ? », dans LIBERA, M., WASSENBERG, B. (dir.), L’Europe au cœur, études pour Marie-Thérèse Bitsch, Bruxelles, 2009, pp.141-163 ; WASSENBERG, B., « Identité européenne et coopération transfrontalière : quels liens ? L’exemple de l’espace du Rhin supérieur depuis les années 1990 », dans DENÉCHÈRE, Y., VINCENT, M.-B. (dir.), Vivre et construire l’Europe à l’échelle territoriale de 1945 à nos jours, Bruxelles, 2010, pp.191-221 ; WASSENBERG, B., « La coopération transfrontalière dans l’espace du Rhin supérieur depuis les années 90 : une solution pour l’Europe des citoyens ? », dans DUMOULIN, M., ELVERT, J., SCHIRMANN, S. (dir.), Ces chers voisins. L’Allemagne, la Belgique et la France du XIXe au XXIe siècle, Stuttgart, 2011, pp.261181.

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rhénan, d’être élargie à l’ensemble des régions frontalières en Europe. En effet, les recherches universitaires de ce type remontent aux années 1970, lorsque le politiste Raimondo Strassoldo et ses collègues de l’International Sociological Institute de Gorizia ont créé le premier réseau de chercheurs qui a conduit une étude scientifique de grande ampleur sur les relations transfrontalières et sur la coopération aux échelons local et régional en Europe52. Lancer un programme de recherche sur la coopération transfrontalière avec une orientation historique n’est pas facile, car les coopérations institutionnalisées n’ont commencé qu’à partir des années 1970 et les archives ne sont donc pas toujours accessibles. De plus, contrairement au processus d’intégration européenne, où la recherche peut se consacrer au développement des institutions communautaires, la coopération transfrontalière n’est pas très riche en institutions transfrontalières et ces dernières sont toujours régies par des règles administratives nationales. Il n’existe pas véritablement d’administration transfrontalière sui generis qui pourrait faire l’objet d’analyses historiques53. La recherche sur la coopération transfrontalière doit donc être effectuée, dans les archives nationales, régionales, locales et dans les archives privées. Enfin, au niveau des acteurs et des espaces concernés, la multitude de régions transfrontalières et des acteurs rend la recherche extrêmement complexe. Jusqu’à maintenant, les travaux en matière de coopération transfrontalière viennent majoritairement de disciplines autres que l’histoire, pouvant être classées en trois grandes catégories. Les géographes, les spécialistes en aménagement du territoire et les juristes traitent des aspects techniques et des outils de coopération. Les sociologues et les économistes se concentrent sur l’interaction des acteurs et sur la sphère socio-économique. Enfin, les chercheurs en sciences politiques et administratives tentent de développer des théories de la coopération ou examinent les processus de la gouvernance transfrontalière. Les premiers travaux des géographes et des spécialistes en aménagement du territoire datent des années 1970. L’ouvrage le plus représentatif est sans doute celui de Victor Freiherr von Malchus, publié en 197554. Dans les années 1980 et 1990, de nombreux géographes étudient les conséquences de la coopération transfrontalière sur l’évolution de l’espace et les politiques d’aménagement du territoire55. Dans les années 2000, des géographes se consacrent à nouveau au phénomène de la frontière. C’est le cas de Gérard Traband qui a récemment examiné la frontière de l’espace franco-allemand entre le Palatinat et l’Alsace (2008) et de Bernard Reitel qui se consacre dans son dossier d’habilitation au thème des villes et des frontières (2010)56. Les recherches juridiques sur la coopération commencent dans les années 1980 et se concentrent, en priorité, sur les formes de la coopération transfrontalière et les obstacles que représentent les différents sys52 53 54 55

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STRASSOLDO, R., Frontier Regions and Regional Planning, Strasbourg, 1973. Cf. à ce sujet BECK, J., THEDIECK, F. (dir.), The European dimension of administrative culture, op.cit., 2008. MALCHUS, V., Freiherr, von, Partnerschaft an europäischen Grenzen, Bonn, 1975. Cf. par exemple pour l’espace rhénan: ARNOLD-PALUSSIÈRE, M., Die grenzüberschreitende regionale Zusammenarbeit auf dem Gebiet der Raumordnung. Fallstudie für das Rheintal: Elsass, Pfalz, Baden, Nordwestschweiz, Hannover, 1983 ; LEZZI, M., Raumordnungspolitik in europäischen Grenzregionen zwischen Konkurrenz und Zusammenarbeit, op.cit.; BECKER-MARX, K., JENTSCH, C. (dir.), Es ist Zeit für den Oberrhein, Mannheim, 1996. TRABAND, G., Effacer la frontière, Strasbourg, 2008 ; REITEL, B., Villes et frontières. Un jeu de construction de territoires, op.cit.

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tèmes juridiques des pays concernés57. Ces travaux peuvent être limités à un espace juridique examiné58, mais peuvent aussi concerner une forme de coopération spécifique (interétatique, interrégionale, intercommunale59) ou encore un thème de la coopération (environnement, gestion de l’eau, etc.)60 . La sociologie s’intéresse à la coopération transfrontalière seulement à partir de la fin des années 1980 et elle se focalise souvent sur le phénomène des travailleurs frontaliers, comme le montre le principal ouvrage de Philippe Hamman, publié en 200661 . Les questions économiques ont été abordées principalement par l’économiste suisse, Rémigio Ratti, à partir des années 199062. Le lien entre coopération transfrontalière et intégration européenne a déjà été examiné par les chercheurs en sciences politiques et administratives. Ces travaux peuvent être classés en deux catégories : l’une s’intéresse à la coopération transfrontalière d’un point de vue géopolitique63 ou en liaison avec le thème de « l’Europe des régions »64, l’autre essaye d'élaborer des théories sur la coopération transfrontalière en Europe65 ou tente d’établir une typologie66 en examinant la méthodologie et les structures de coopération transfrontalière existantes67. 57

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Peuvent être cités, à titre d’exemple, les ouvrages de BEYERLIN, U., Rechtsprobleme der lokalen grenzüberschreitenden Zusammenarbeit, Berlin, 1988 ; LEVRAT, N., Le droit applicable aux accords de coopération transfrontalière entre collectivités publiques infra-étatiques, Paris, 1994 ; SCHOCH, J., Rechtliche Aspekte grenzüberschreitender Zusammenarbeit, Bern, Berlin u.a., 1997; BUSSMANN, A., Die dezentrale grenzüberschreitende Zusammenarbeit mit Deutschlands Nachbarländern Frankreich und Polen, Baden-Baden, 2005. Cf. par exemple, pour la région transfrontalière à Genève et à Bâle, puis l’espace du Rhin supérieur: WITMER, J., Grenznachbarliche Zusammenarbeit, das Beispiel der Grenzregionen von Basel und Genf, Zürich, 1979 ; SPEISER, B., « Europa am Oberrhein, der grenzüberschreitende Regionalismus am Beispiel der oberrheinischen Kooperation», Schriften der Regio 13, Basel, 1993. Sur la coopération intercommunale, il y a par exemple les ouvrages de SCHLÖGEL, B., Die grenzüberschreitende interkommunale Zusammenarbeit, Berlin, 1982 ; BECK, A., Die Übertragung von Hoheitsrechten auf kommunale grenznachbarschaftliche Einrichtungen, Baden-Baden, 1995 ; GUTT, G., Grenzüberschreitende kommunale Zusammenarbeit nach dem Karlsruher Abkommen, Baden-Baden, 1999. Cf. par exemple en matière d’environnement: ABELE, K., Grenzüberschreitende Ausweisungen von Natur- und Landschaftsschutzgebieten, Baden-Baden, 1997. HAMMAN, P., Les travailleurs frontaliers en Europe, Paris, 2006 ; les aspects sociologiques ont été aussi examinés par LERESCHE, J.-P., LÉVY, R. (dir.) , La Suisse et la coopération transfrontalière : repli ou redéploiement ?, Zurich, 1995 ; FICHTNER, U., « Grenzüberschreitende Verflechtungen und regionales Bewusstsein in der Regio », Schriften der Regio 10, Basel, 1988 ; DENNI, K., Rheinüberschreitungen-Grenzüberwindungen, Konstanz, 2008. RATTI, R., BAGGI, M., Strategies to overcome barriers: Theoretical elements and empirical evidence, Bellinzona, Institut d’études économiques, 1990 ; RATTI, R., Théorie de développement des régions-frontières, Fribourg (Suisse), 1991, Cf. les travaux de Malcom Anderson et Eberhard Bort précités. RAICH, S., Grenzüberschreitende und interregionale Zusammenarbeit in einem Europa der Regionen, Baden-Baden, 1995 ; FRENSCH, R., Regionale Politikverflechtungen und administrative Kooperationsstruktur in Europa, Sankt Augustin, 1996 ; GU, X., Grenzüberschreitende Zusammenarbeit zwischen den Regionen in Europa, Baden-Baden, 2002. CAPPELIN, R., BATEY, P. W.J. (dir.), Regional networks, border regions and European integration, London, 1993 ; LE GALÈS, P., LEQUESNE, C. (dir.), Les paradoxes des régions en Europe, Paris, 1997 ; PERKMANN, M., Strategies of institution-building in the New European Polity, Lancaster, 2000. RICQ, C., Manuel de la coopération transfrontalière, op.cit.; GABBE, J., MALCHUS, V., Freiherr, von (dir.), Zusammenarbeit europäischer Grenzregionen, Baden-Baden, 2008. CASTEIGTS, M., DREWELLO, H., EISENBERG, E. (dir.), Evaluierung grenzüberschreitender und interregionaler Vorhaben in Europa, Baden-Baden, 1999 ; KRIELE, A.; LESSE, U.; RICHTER, E. (dir.), Politisches Handeln in transnationalen Räumen, Baden-Baden, 2005.

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Toutefois, les travaux des politistes restent très conceptuels et pour la plupart normatifs, car ils sont largement influencés par la pensée régionaliste. Une approche plus nuancée du lien entre la coopération transfrontalière et la construction européenne s’impose donc pour l’historien qui cherche à comprendre la contribution des acteurs locaux et régionaux au processus d’intégration, surtout à partir de la mise en place du marché unique en 1992 (dont l’objectif est la suppression des frontières économiques dans le but d’assurer une libre circulation des biens, des services, des capitaux et des personnes). Pour comprendre le fonctionnement de ces microcosmes de coopération et analyser leur rôle dans le processus de construction européenne, une recherche pluridisciplinaire semble la plus adaptée. Compte tenue du nombre restreint d’historiens s’intéressant à la coopération transfrontalière et de la complexité du sujet, il faut ouvrir le chantier à des spécialistes de nombreuses disciplines scientifiques : politistes, juristes, géographes, etc. De plus, il est indispensable de solliciter des acteurs de la coopération transfrontalière, car ils disposent de l’expérience vécue et leurs témoignages ne peuvent qu’enrichir les analyses des universitaires. C’est une pratique encore peu utilisée en histoire – sauf par les historiens du courant institutionnel68 – mais dont Malcolm Anderson a souligné l’importance dans son compte-rendu de ma thèse de doctorat69. Ce croisement de regards entre acteurs de terrain et scientifiques et entre différentes disciplines devrait permettre une approche globale, comme le souligne justement Joachim Beck dans sa contribution au premier volume de recherche « La coopération transfrontalière comme objet de recherche interdisciplinaire »70. Au début de l’année 2008, le centre de recherche FARE et l’Euro-institut de Kehl ont donc décidé d’aborder l’étude de la coopération transfrontalière en Europe dans le cadre d’un cycle de recherche international et pluridisciplinaire. Concrètement, le cycle de recherche a été réalisé entre 2008 et 2010, au moyen d’une série de six séminaires thématiques71. Le résultat scientifique se présente sous forme des quatre volumes trilingues (français, allemand, anglais) déjà parus sous le titre Vivre et penser la coopération transfrontalière, dans la collection « Etudes sur l’histoire de l’intégration européenne » du Steiner Verlag, à Stuttgart. Le premier volume, Les régions frontalières françaises, regroupe les contributions des trois premiers séminaires sur l’origine, les acteurs et les aspects politiques et théoriques de la coopération72. Les trois autres volumes présentent les communications issues de l’un des séminaires organisés en 2009 : le volume 2 s’intitule Governance

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Le premier colloque très significatif à cet égard est celui de Rome de 1987 qui rassemble des historiens, des hommes politiques et des hauts fonctionnaires des Communautés, cf. SERRA, E. (dir.), Il rilancio dell' Europa e i trattati di Roma; La relance européenne et les traités de Rome, op.cit. ANDERSON, M., H-France Review, Vol. 8, January 2008, N°4. BECK, J., « La coopération transfrontalière, objet de recherche interdisciplinaire », dans Vivre et penser la coopération transfrontalière (Volume 1), op.cit., pp. 21-47. Il s’agit de : « L’origine de la coopération transfrontalière », 1.2.2008, à l’IHEE ; « Les acteurs de la coopération transfrontalière », 13.6.2008, à l’IEP ; « Les aspects théoriques et politiques de la coopération », 26.9.2008, à la Fachhochschule de Kehl ; « Les formes de gouvernance transfrontalière : l’exemple des régions frontalières allemandes », 6.2.2009, à la DHV, Spire ; « La dimension européenne de la coopération transfrontalière », 13.6.2009, au Conseil de l’Europe ; « Les régions transfrontalières sensibles », le 1.12.2009, à l’IHEE. WASSENBERG, B., (dir.), Vivre et penser la coopération transfrontalière (Volume 1), op.cit.

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in deutschen Grenzregionen; le volume 3 porte sur The European dimension et le volume 4 sur Les régions frontalières sensibles73. Pour l’histoire, les apports de ce cycle de recherche sont particulièrement importants sur trois points : la diversité des régions transfrontalières, la complexité des systèmes de gouvernance et le lien ambivalent entre coopération transfrontalière et construction européenne. 3.2. La diversité des régions transfrontalières Les séminaires consacrés en 2008 et 2009 aux régions frontalières françaises et allemandes mettent en évidence de nombreuses différences entre régions. Les deux séminaires sur les origines et les acteurs de la coopération transfrontalière ont montré que chaque région transfrontalière a sa propre histoire et ses propres acteurs. Ainsi, dans les régions frontalières franco-allemandes (l’espace du Rhin supérieur, la Région Saar-Lor-Lux), la coopération débute dans les années 1960, en dehors de la construction communautaire : c’est grâce à des initiatives locales d’acteurs privés et para-publics (des hommes politiques locaux, des entrepreneurs, des organisations professionnelles, etc.) que les premières relations transfrontalières peuvent être établies74. Dans d’autres espaces, par exemple dans les régions franco-belge et franco-italienne, la coopération transfrontalière commence beaucoup plus tard. Elle ne prend véritablement de l’ampleur qu’à partir du début des années 1990, lorsque la Commission européenne introduit l’initiative communautaire Interreg qui soutient des projets transfrontaliers dans toutes les régions frontalières de la CEE. Il y a donc un lien étroit dans ces régions entre politique régionale communautaire et développement de la coopération transfrontalière75. En ce qui concerne la coopération entre les régions frontalières allemandes et leurs voisins au Danemark, en Pologne et en République tchèque, la situation est encore différente. Pendant longtemps, une grande méfiance empêche une coopération institutionnalisée. Par exemple, l’histoire riche en conflits des 19e et 20e siècles fait de la frontière germano-danoise une barrière psychologique qui n’est surmontée qu’en 1997, lorsqu’une eurorégion est créée à la frontière de la région de Sønderjylland-Schleswig. Dans les deux autres régions frontalières germano-danoises, Fyn-K.E.R.N. (Kiel-Eckernförde-Rendsburg-Neumünster) et Storstrøm-Ostholstein (Vogelfluglinie), la coopération est moins intensive du fait de la distance géographique créée par la frontière maritime76. Dans 73

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BECK, J., WASSENBERG, B. (dir.), Grenzüberschreitende Zusammenarbeit leben und erforschen (Volume 2) : Governance in deutschen Grenzregionen ; WASSENBERG, B., BECK, J. (dir.), Living and researching cross-border cooperation (Volume 3) : the European dimension ; WASSENBERG, B., BECK, J. (dir.), Vivre et penser la coopération transfrontalière (Volume 4) : les régions frontalières sensibles, Stuttgart, 2011. WASSENBERG, B., « Qu’est-ce qui motive la coopération transfrontalière dans l’espace franco-germano-suisse ? Approche historique », op.cit., et WITTENBROCK, R., « Les débuts de la coopération transfrontalière dans la Grande Région Saar-Lor-Lux (1962-1981) », op.cit. Cf. TILLY, P., « La coopération franco-belge sur les terres du nord : un espace économique et social en construction », pp.135-153 et BOTTEGHI, R., « L’origine de la coopération transfrontalière italo-française », pp.153-165, dans Vivre et penser la coopération transfrontalière (Volume I), op.cit. KLATT, M., « Grenzüberschreitende politische Zusammenarbeit in der deutsch-dänischen Grenzregion », dans Grenzüberschreitende Zusammenarbeit leben und erforschen (Volume 2), op.cit., pp.269-289.

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les régions frontalières avec les pays de l’Europe centrale et orientale, le développement de la coopération transfrontalière souffre de l’absence de relations pendant toute la période de la guerre froide. C’est seulement après la chute du mur en 1989 et grâce à l’aide apportée par le programme communautaire Interreg que les premiers contacts peuvent être établis. Par conséquent, les eurorégions qui sont mises en place dans les années 1990 le long de la frontière germanopolonaise et germano-tchèque ne sont pas des structures institutionnelles fortes, mais plutôt des communautés d’intérêt qui fonctionnent de manière relativement flexible77. Il existe donc une grande diversité de régions frontalières et de coopérations transfrontalières. Chaque région transfrontalière se constitue à un moment de l’histoire et avec des objectifs différents. Ma contribution sur les eurorégions confirme cette analyse78. Elle montre que, lors de la création d’eurorégions, les motivations divergent en fonction du moment historique et de la situation géographique de la région. Ainsi, les premières eurorégions, comme l’Euregio à la frontière germano-néerlandaise, recherchaient avant tout une intégration régionale à petite échelle, tandis que les eurorégions en Europe centrale et orientale après 1989 ont principalement voulu préparer l’entrée dans l’UE et profiter des moyens financiers venant de la Commission européenne (Interreg, Phare,Tacis). Mais la diversité des régions frontalières apparaît aussi lors du séminaire sur les régions frontalières « sensibles » organisé en 200979. J’ai inventé le terme de « région frontalière sensible » par opposition à celui de « région frontalière complexe » qui a été abordé lors d’un colloque à Eupen (Belgique), en 200880. Les régions frontalières complexes décrivent des espaces marqués par des caractéristiques objectives qui compliquent la coopération transfrontalière : la juxtaposition de systèmes politiques et administratifs très différents (Etats fédérés/Etats centralisés), la coexistence de plusieurs langues et cultures, la présence d’obstacles géographiques (mer, fleuves, montagnes). En revanche, les régions frontalières sensibles sont caractérisées par la présence d’éléments conflictuels qui peuvent freiner ou remettre en cause la coopération transfrontalière et qui sont liés aux « forces profondes de l’histoire » : mémoire de guerres, présence de mouvements séparatistes ou de minorités, etc. Les situations conflictuelles sont pour la plupart déclenchées dans ces régions par des émotions (peurs, sentiment(s) d’insécurité, xénophobie, etc.) ou par des aspirations politiques (séparatisme, subnationalisme)81. J’ai tenté d’établir une catégorisation des régions sensibles qui révèle, une fois de plus, la grande diversité des régions frontalières : il y a par exemple des régions marquées par des conflits politiques, comme à la frontière entre l’Irlande et l’Irlande du Nord, mais aussi des régions qui souffrent de leur 77

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JARECKA, O., « Deutsch-polnische Zusammenarbeit als klassische Form der grenzüberschreitenden Kooperation », pp.289-307 et GROH, T., « Die grenzüberschreitende Zusammenarbeit an der deutsch-tchechischen Grenze », pp.307-325, dans Grenzüberschreitende Zusammenarbeit leben und erforschen (Volume 2), op.cit. WASSENBERG, B., « Le voisinage de proximité : les eurorégions entre l’Ouest et l’Est », dans Living and researching cross-border cooperation (Volume 3), op.cit., pp.67-89. Séminaire « Les régions transfrontalières sensibles », 1er décembre 2009, l’IHEE, Strasbourg. Cf. LAMBERTZ, K.-H., « Netzwerk komplexer Grenzregionen », dans LAMBERTZ, K.-H., (dir.), Die Grenzregionen als Labor und Motor kontinentaler Entwicklungen in Europa, Zürich, St. Gallen, 2010, pp.182, 183. WASSENBERG, B., « Introduction », dans Vivre et penser la coopération transfrontalière (Volume 4), op.cit., pp.33-53.

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passé douloureux, comme l’Alsace, tiraillée longtemps entre la France et l’Allemagne82. Les différentes contributions de notre séminaire sur les régions frontalières sensibles mettent en lumière la multiplicité et la diversité des problèmes qui existent dans les régions frontalières sensibles : les problèmes de minorités entre deux Etats nationaux voisins, la perception négative des voisins et la volonté de se distancier de ceux-ci (le « désir de frontière »)83, les problèmes de compréhension interculturelle entre les acteurs de part et d’autre de la frontière, les fortes tendances à la régionalisation qui, par des aspirations à l’autonomie et des mouvements de sécession, déclenchent des peurs de « l’Autre, de l’inconnu »84. Pour mieux appréhender la diversité des régions frontalières, Karl-Heinz Lambertz, ministre-président de la Communauté germanophone de Belgique, a proposé lors d’un séminaire une grille d’analyse qui permet d’effectuer un classement. A côté de la taille (les régions micro, meso et macro) et de la complexité (rencontre de différentes langues, de différences socio-économiques, juridiques et administratives etc.), la dimension européenne est l’un des critères de classification. Selon les régions, le processus de construction européenne n’a pas la même importance et ne se trouve pas dans la même phase de développement85. Personnellement, j’ai développé, au cours du cycle de recherche, une autre typologie des régions frontalières qui part d’une approche plus historique. J’identifie cinq catégories de régions transfrontalières qui se constituent dans des périodes différentes : les régions transfrontalières pionnières apparues dès les années 1950/60, les régions transfrontalières intérieures de la CEE/UE (jusqu’en 1995), les régions transfrontalières de la CEE/UE qui se mettent en place après la chute du mur de Berlin en 1989, les régions à la frontière extérieure de l’UE depuis l’élargissement de 2004 et les régions transfrontalières entre pays membres du Conseil de l’Europe sans frontière avec l’UE après 200786. Cette typologie est non seulement utile pour établir les jalons pour une histoire de la coopération transfrontalière en Europe, mais également pour comprendre la complexité des systèmes de gouvernance transfrontalière et leur lien avec la construction européenne.

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WASSENBERG, B., « Qu’est-ce une région transfrontalière sensible ? » dans Vivre et penser la coopération transfrontalière (Volume 4), op.cit., pp.67-89. PARAYRE, S., SIMON, S., « La coopération transfrontalière dans le cadre de la Charte européenne des langues régionales ou minoritaires » (pp.105-129) et TRABAND, G., « Le désir de frontière dans un espace transfrontalier Alsace-Franche-Comté » (pp.179-197), dans Vivre et penser la coopération transfrontalière (Volume 4), op.cit. DUSSAP-KÖHLER, A., « Les sensibilités interculturelles dans les régions transfrontalières », pp.129-145 et JANSSEN, S., « Das Europa der (Grenz)-Regionen. Chance oder Risiko für den Europäischen Integrationsprozess am Beispiel der Entwicklung des belgischen Föderalismus », pp.167-179, dans Vivre et penser la coopération transfrontalière (Volume 4), op.cit. LAMBERTZ, K.-H., « L’état de la coopération transfrontalière en Europe », dans Living and researching cross-border cooperation (Volume 3), op.cit., pp.59-67. Cf. aussi LAMBERTZ, K.-H., GROβE HÜTTEMANN, M., Europapolitik und Europafähigkeit von Regionen, Baden-Baden, 2009. WASSENBERG, B., « Conclusion », dans Living and researching cross-border cooperation (Volume 3), op.cit., pp.297-329.

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90 3.3. Une réflexion renouvelée sur la gouvernance

L’approche multi-réseaux de l’histoire de la construction européenne se fonde notamment sur la théorie développée par les politistes d’une multi-levelgouvernance (gouvernance multi-niveaux, Mehrebenensystem) de l’UE. Dans leur ouvrage Networks in European Multi-Level Governance from 1945 to the present, Wolfram Kaiser, Michael Gehler et Brigitte Leucht expliquent que l’influence des réseaux transnationaux sur les politiques communautaires résulte du fait que l’UE n’est pas un système de government, mais de governance87. A partir des années 1990, la gouvernance est généralement identifiée par les politistes comme le fondement du processus politique des démocraties modernes : les frontières entre les secteurs public et privé s’estompent et il existe une communication permanente entre tous les acteurs – privés, publics, associatifs – pour négocier les politiques nationales88. Appliquée à l’UE, cette théorie de la gouvernance reconnait le système communautaire comme un ensemble complexe de relations – au niveau supranational, national, régional et local – qui sont interconnectées au sein d’un réseau institutionnel et social. Ce système fonctionne comme multi-levelgovernance, c'est-à-dire de manière décentralisée et par l’interaction de nombreux acteurs qui agissent au niveau européen, national et infra-national89. Sur la base de cette approche théorique de l’intégration européenne, le courant multiréseaux prétend que les acteurs transnationaux disposent de possibilités plus larges auprès de l’UE que dans les systèmes politiques nationaux, ce qui leur permet d’influencer l’agenda politique et le processus décisionnel dans l’élaboration des politiques communautaires. La multi-level-polity serait avantagée par deux facteurs, selon Wolfram Kaiser, Michael Gehler et Brigitte Leucht : la complexité institutionnelle de l’UE et sa diversité culturelle90. Appliquée à la coopération transfrontalière, cette thèse doit être nuancée. Les ensembles transfrontaliers (eurorégions, eurodisctricts, régions métropolitaines) sont eux-mêmes des systèmes de gouvernance complexes qui méritent d’être étudiés dans leur fonctionnement avant d’analyser leur capacité d’influencer le processus décisionnel communautaire. Les politistes examinent ces systèmes transfrontaliers à l’aide de la théorie de la « gouvernance régionale » qui met l’accent sur l’autorégulation des collectivités territoriales91. Ils appliquent cette théorie à certaines régions transfrontalières, notamment à l’espace du Rhin supé87 88

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KAISER, W., GEHLER, M., LEUCHT, B., « Networks in informal European governance », op.cit., p.9. RHODES, R., A.W., « Understanding Governance: ten years on », Organization Studies 28, 2007; MARIN, B., MAYNTZ, R. (dir.), Policy Networks: empirical evidence and theoretical considerations, Frankfurt; RHODES, R., W.A., « The new governance: governing without government », Political Studies 44, 1996, cf. aussi PIERRE, J., PETERS, G.B., Governance, politics and the state, Houndsmill, 2000. KOHLER-KOCH, B., RITTBERGER, B., « The Governance-turn in EU Studies », Journal of Common Market Studies 44, 2006, pp.27-49; BACHE, I., FLINDERS, M., Multi-Level Governance, Oxford, 2004. KAISER, W., GEHLER, M., LEUCHT, B., op.cit., p.12. Cf. par exemple: FÜRST, D., « Regional Governance », dans BENZ, A., LÜTZ, S., SCHIMANK, U., SIMONS, G. (dir.), Handbuch Governance. Theoretische Grundlagen und empirische Anwendungsfelder, Wiesbaden, 2007, p.353; SCHMITT-EGNER, P., Handbuch zur Europäischen Regionalismusforschung, Wiesbaden, 2005, p.29; SCHUPPERT, G.F., ZÜRN, M. (dir.), Governance in einer sich wandelnden Welt, Wiesbaden, 2008.

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rieur92. La plupart de ces travaux défendent la gouvernance transfrontalière comme un modèle basé sur la mise en réseaux entre acteurs régionaux. Ils rejoignent donc l’approche que Wolfram Kaiser applique au niveau européen. Par exemple, dans notre premier volume sur Les régions frontalières françaises, le juriste Michael Frey identifie, dans l’espace rhénan, un réseau d’acteurs transfrontaliers qui agit selon une approche participative et une culture transfrontalière très marquée par la négociation et le compromis93. Cette approche politiste s’avère insuffisante pour expliquer l’évolution des structures de coopération dans les régions transfrontalières. Ma propre analyse sur l’espace du Rhin supérieur montre, par exemple, qu’en raison des nombreuses approches théoriques qui assimilent la création d’une eurorégion avec la disparition des Etats nationaux, il n’est pas possible d’appliquer ce concept en Alsace, où il existe toujours la crainte d’éventuels mouvements autonomistes94. Dans ma contribution au deuxième volume de recherche Governance in deutschen Grenzregionen, j’invite ainsi à ne pas utiliser une approche trop « politiste » de la gouvernance dans le contexte transfrontalier95. Il faut plutôt prendre en compte le développement historique de la coopération transfrontalière, car ses formes de régulation ne proviennent pas de l’application d’un modèle théorique de la gouvernance, mais se construisent de manière pragmatique et progressive, au cours du temps, grâce à différents acteurs et avec différentes finalités. Néanmoins, dans leur article sur Governance in der transnationalen Regionalpolitik, Joachim Beck et Eddie Pradier développent un modèle théorique qui identifie quatre caractéristiques de la gouvernance transfrontalière : une dimension territoriale dont la particularité réside dans l’ancrage géographique sur un territoire frontalier situé entre deux ou plusieurs pays ; une dimension transnationale qui inclut les arènes de décision de deux ou plusieurs systèmes politiques nationaux ; une dimension européenne, qui prend en compte l’influence de la politique régionale de l’UE dans les territoires frontaliers et, enfin, une dimension stratégique englobant les différents champs politiques dans lesquels la coopération transfrontalière agit96. Ce qui est intéressant pour les historiens, c’est qu’à travers leur analyse comparative des régions frontalières « expérimentées » (le lac de Constance, le Rhin supérieur, la Grande Région (Saar-Lor-Lux) et l’Euroregio Maas-Rhein), Joachim Beck et Eddie Pradier développent également une périodisation de la gouvernance transfrontalière qui est confirmée par d’autres auteurs de la publication : 92

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BECK, J., Netzwerke in der transnationalen Regionalpolitik, Rahmenbedingungen, Funktionsweise, Folgen, Baden-Baden, 1997; NEWRLY, P., Transnationaler Regionalismus. Die grenzübergreifende Zusammenarbeit am Oberrhein, Münster, Hamburg, London, 2002; NAGELSCHMIDT, M., « Das oberrheinische Mehrebenensystem », Schriften der Regio 20, Basel, 2005; DUPEYRON, B., L’Europe au défi de ses régions transfrontalières. Expériences rhénane et pyrénéenne, Bern, Berlin, u.a., 2008. FREY, M., « Les concepts d’une gouvernance régionale transfrontalière – l’exemple de la région trinationale du Rhin supérieur » dans Grenzüberschreitende Zusammenarbeit leben und erforschen (Volume 2), op.cit., pp.165-181. WASSENBERG, B., « L’eurorégion du Rhin supérieur : mythe ou réalité ? », dans Vivre et penser la coopération transfrontalière (Volume 1), op.cit., pp.347-363. WASSENBERG, B., « Geschichtlich gewachsene Governance am Oberrhein (1975-2009)», dans Grenzüberschreitende Zusammenarbeit leben und erforschen (Volume 2), op.cit., pp.139-165. BECK, J., PRADIER, E., « Governance in der transnationalen Regionalpolitik. Bestandsaufnahme und Perspektiven der Kooperationsbeziehungen in grenzüberschreitenden Verflechtungsräumen » dans Grenzüberschreitende Zusammenarbeit leben und erforschen (Volume 2), op.cit., pp.107-139.

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une construction d’institutions administratives pour la coopération transfrontalière dans les années 1970 ; une différentiation de ces institutions dans les années 1980 ; une professionnalisation de la coopération dans les années 1990 et le développement d’une multi-level gouvernance dans les années 200097. Cependant, cette périodisation ne s’applique pas à toutes les régions frontalières allemandes. A partir des différentes contributions, j’ai développé une autre typologie qui distingue deux catégories de régions frontalières allemandes98: les régions « établies » d’une part (le Rhin supérieur, Saar-Lor-Lux, le lac de Constance) au sein desquelles la coopération a déjà débuté dans les années 1950-1960, ce qui leur permet de développer un système de gouvernance multi-niveaux complexe ; les régions frontalières à l’Est d’autre part, où le développement de relations transfrontalières – sans arrière-plan idéologico-doctrinaire – ainsi que la formation de structures de gouvernance n’ont été possible qu’à la suite de l’ouverture du rideau de fer99. Reliés à l’approche de Wolfram Kaiser sur le rôle des réseaux dans le processus d’intégration européenne, nos travaux sur la gouvernance transfrontalière et l’identification d’une typologie des régions frontalières apportent surtout deux éléments. Premièrement, la capacité de multi-level governance des acteurs transfrontaliers n’est pas homogène en Europe : elle dépend de l’expérience de coopération transfrontalière et de l’histoire particulière de chaque région frontalière. Deuxièmement, la participation des régions transfrontalières au processus d’intégration européenne n’est qu’un facteur parmi d’autres dans le système complexe de la coopération transfrontalière en Europe. 3.4. Le lien ambivalent entre coopération transfrontalière et construction européenne Notre cycle de recherche révèle une relation ambivalente entre la coopération transfrontalière et le processus de construction européenne : d’un côté, les régions transfrontalières contribuent à l’unification de l’Europe, elles peuvent mêmes être considérées comme des « modèles d’intégration » ; de l’autre côté, elles peuvent aussi être des lieux de conflits et d’affrontement entre deux communautés culturelles et constituer des exemples de résistance à l’intégration. La contribution des régions frontalières à l’intégration européenne a déjà été soulignée en 2008, lors du troisième séminaire du cycle de recherche sur les aspects politiques et théoriques de la coopération100. Qu’il s’agisse d’eurorégion, d’eurodistrict ou de région métropolitaine, ces ensembles transfrontaliers intègrent tous une vision européenne de la coopération, au plus tard à partir de 97

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JAKOB, E., « Der Oberrhein – ein Governance-Modell für andere Grenzregionen » (pp.213233) et WITTENBROCK, R., « Formen grenzüberschreitenden politischen Handelns in der Groβregion – auf dem Weg zur Governance? », pp.233-257), dans Grenzüberschreitende Zusammenarbeit leben und erforschen (Volume 2), op.cit. WASSENBERG, B., « Conclusion », dans Grenzüberschreitende Zusammenarbeit leben und erforschen (Volume 2), op.cit. Notamment aussi celles sur les frontières à l’Est: JARECKE, O., « Deutsch-polnische Zusammenarbeit als klassische Form der grenzüberschreitenden Kooperation », pp.289-307 et GROH, T., « Die grenzüberschreitende Zusammenarbeit an der deutsch-tschechischen Grenze », pp.307-325, dans Grenzüberschreitende Zusammenarbeit leben und erforschen (Volume 2), op.cit. Séminaire sur « Les aspects politiques et théoriques de la coopération », Kehl, 26.9.2008.

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l’introduction de l’initiative Interreg de la Commission européenne, au début des années 1990. Les processus de construction européenne et de coopération transfrontalière sont donc liés et censés se renforcer mutuellement101. J’ai moi-même identifié ce lien dans deux articles. Le premier montre le rôle des régions transfrontalières comme « laboratoires » de l’intégration européenne dans lesquels le principe de l’Europe sans frontières est vécu au quotidien, car la population traverse fréquemment la frontière et peut ainsi établir des contacts avec les voisins102. Le deuxième article examine l’effet des programmes Interreg dans l’espace du Rhin supérieur et analyse la relation entre le niveau européen (la Commission européenne) et le niveau régional (les instances de gestion régionales Interreg : Pamina et Centre-Sud). Il montre une influence mutuelle : les régions frontalières participent à l’élaboration de la politique régionale communautaire, mais la Commission européenne s’implique également sur le terrain régional et devient un acteur de la coopération transfrontalière103. Lors de notre séminaire sur la dimension européenne de la coopération, organisé le 13 juin 2009 à Strasbourg, notre démarche était d’examiner plus en détail l’interaction entre acteurs régionaux et organisations européennes, dans un double sens : celui de la participation des régions frontalières au processus de construction européenne et celui de la participation des organisations européennes à la coopération transfrontalière104. Le troisième volume de nos publications, The European dimension, souligne l’influence de la coopération transfrontalière dans la construction européenne. Plusieurs contributions montrent que le rôle joué par les régions frontalières dans le processus d’intégration européenne a considérablement augmenté depuis les années 1990105. Les régions frontalières ne sont plus considérées comme des régions périphériques dont le développement économique est inférieur à celui des régions « centrales », à l’intérieur des États. Au contraire, elles apparaissent désormais comme des régions clés qui ont un potentiel économique et qui forment un « laboratoire pour l’intégration européenne »106. Cette fonction de laboratoire est devenue réalité depuis la constitution du marché unique et s’est encore renforcée pour nombre de régions frontalières après la création de l’union monétaire : avec la disparition des frontières économiques, la mobilité au sein des régions frontalières de l’UE s’accroit. Jean

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WASSENBERG, B., « Conclusion » dans Vivre et penser la coopération transfrontalière (Volume 1) : les régions frontalières françaises, op.cit. WASSENBERG, B., « La coopération transfrontalière dans l’espace du Rhin supérieur depuis les années 90 : une solution pour l’Europe des citoyens ? », dans DUMOULIN, M. ; ELVERT, J. ; SCHIRMANN, S. (dir.), Ces chers voisins. L’Allemagne, la Belgique et la France du XIXe au XXIe siècle, op.cit., pp.261-181. WASSENBERG, B., « L’impact du programme Interreg sur la coopération transfrontalière dans l’espace du Rhin supérieur (1989-2008) », DUMOULIN, M. ; ELVERT, J. ; SCHIRMANN, S. (dir.), Ces chers voisins. Benelux, Deutschland und Frankreich im 19. und 20. Jahrhundert, Stuttgart, à paraître en 2012. Séminaire sur « La dimension européenne de la coopération », 13.6.2009, Conseil de l’Europe, Strasbourg. THEVENET, A., « Pourquoi un colloque sur la dimension européenne de la coopération transfrontalière » (pp.13-15) et BOHNER, U., « The European dimension of cross-border cooperation. Opening speech » (pp.51-59), dans Living and researching cross-border cooperation (Volume 3) : the European dimension, op.cit. LAMBERTZ, K-H., Die Grenzregionen als Labor und Motor kontinentaler Entwicklungen in Europa, op.cit.

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Peyrony, chargé de mission à la DG Regio107, souligne dans son article (« Cohésion territoriale et coopération ») que les régions transfrontalières sont aussi un vecteur de cohésion sociale européenne. La coopération territoriale est inscrite dans le traité de Lisbonne comme un but de l’UE et constitue une priorité de la politique régionale européenne pour la période 2007-2013108. Joachim Beck, dans sa contribution sur « Grenzüberschreitende Zusammenarbeit im Prozess der europäischen Integration », estime que les régions frontalières renforcent la cohésion territoriale, un rôle qui constitue aujourd’hui leur principale contribution au processus d’intégration européenne109. Du point de vue du Conseil de l’Europe, les régions frontalières occupent plutôt une fonction (géo-)politique car elles contribuent à la stabilité démocratique du continent européen110. La « politique de voisinage » pratiquée par les régions frontalières devient, comme l’explique Jean-Christophe Romer dans la préface de notre ouvrage, une partie intégrante des relations internationales répondant aux défis de sécurité et d’équilibre entre des macrorégions, à l’intérieur et autour de l’UE111. Cette fonction a également été soulignée par la présidente du Conseil régional de Tschernihiw (Ukraine), Nataliya Romanova, lors de son intervention (Pan-European cross-border cooperation) : la coopération transfrontalière aux frontières extérieures de l’UE est essentielle pour permettre à ces territoires frontaliers de régler leurs problèmes de voisinage112. Les régions frontalières ont donc un rôle géopolitique qui est encouragé par le Conseil de l’Europe : il s’est particulièrement investi pour la constitution de deux macro-eurorégions autour de la mer Adriatique et de la mer Noire, dont le but est de créer une coopération multilatérale pour la stabilisation des deux espaces maritimes113. L’exemple précédent montre que les organisations européennes peuvent jouer un rôle de facilitateur de coopération, voire d’intégration transfrontalière. Le Conseil de l’Europe et la CEE/UE influencent de manière importante le développement de la coopération transfrontalière en Europe. Cette influence s’exerce aussi bien au niveau du développement de conventions ou d’instruments juridiques que par la définition des stratégies, des programmes et par l’aide financière114. Mais notre volume de recherche sur « La dimension européenne de la coopération » montre que le rôle respectif du Conseil de l’Europe et de la CEE/UE n’est pas le même : les deux organisations européennes se sont consa107 Depuis le 1er mai 2011, Jean Peyrony est directeur général de la Mission opérationnelle transfrontalière (MOT), à Paris. 108 PEYRONY, J., « Cohésion territoriale et coopération », dans Living and researching cross-border cooperation (Volume 3), op.cit. pp.223-235. 109 BECK, J., « Grenzüberschreitende Zusammenarbeit im Prozess der europäischen Integration », dans Living and researching cross-border cooperation (Volume 3), op.cit., pp.129-151. 110 TSCHUDI, H.-M., Promoting cross-border cooperation as a factor for democratic stabilization in Europe, Congress of Local and Regional Authorities, Strasbourg, 6.6.2002. 111 ROMER, J.-C. « Préface », dans Living and researching cross-border cooperation (Volume 3), op.cit., pp.25-29. 112 ROMANOVA, N., « Pan-European cross-border cooperation », dans Living and researching cross-border cooperation (Volume 3), op.cit., pp.151-155. 113 CORDIALE, G., « The Council of Europe acting for cross-border cooperation. The Adriatic Euroregion and the Black Sea Euroregion », pp.181-188 et RODARO, E., « The Adriatic Euroregion and the Black Sea Euroregion. Overview and perspectives », pp.187-209, dans Living and researching cross-border cooperation (Volume 3), op.cit. 114 RICQ, C., Manuel de la coopération transfrontalière, op.cit.; GABBE, J., STUMM, T., Transeuropean cooperation between territorial authorities, Gronau, 2004.

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crées à la coopération transfrontalière à des moments et avec des objectifs et des moyens différents. Le Conseil de l’Europe est la première organisation européenne à s’intéresser à la coopération transfrontalière, dans le cadre de la Conférence européenne des pouvoirs locaux (CPL) créée en 1957. Le thème y est associé au débat politique sur la question de l’autonomie locale, car l’influence des régionalistes, comme Denis de Rougemont, est grande au sein du Conseil de l’Europe115. A partir de 1994, le Congrès des pouvoirs locaux et régionaux du Conseil de l’Europe soutient surtout la décentralisation des Etats membres, car pour lui, les régions représentent un élément clé de la démocratisation en Europe. L’Organisation de Strasbourg s’efforce donc de créer les conditions juridiques permettant aux États membres de laisser leurs collectivités territoriales gérer la coopération transfrontalière de manière « autonome ». Elle privilégie le développement d’outils juridiques pour la coopération transfrontalière, comme la convention-cadre de Madrid de 1980 qui est le premier accord intergouvernemental en Europe, permettant aux collectivités locales et régionales de réguler les relations avec leurs voisins, sous le contrôle des différents systèmes juridiques nationaux116. De son côté, la CEE ne s’intéresse à la coopération transfrontalière qu’à partir de la fin des années 1980, lorsque l’Acte unique adopte le principe de la création du marché intérieur auquel les régions frontalières doivent participer, avec l’aide des fonds structurels. Désormais, la coopération transfrontalière est considérée par la CEE comme une partie du processus d’intégration européenne. La CEE/UE encourage la coopération transfrontalière parce qu’elle doit prendre la fonction de « laboratoire de l’intégration économique » : il est décisif pour l’Europe communautaire de montrer, à travers la coopération transfrontalière, les répercussions positives de l’intégration européenne pour chaque citoyen117. La priorité est donc l’exploitation de potentiels économiques dans les régions frontalières et la possibilité de construire, grâce à la coopération transfrontalière, un lien entre les citoyens et les institutions européennes. Par conséquent, la CEE/UE se concentre principalement sur les soutiens financiers à la coopération transfrontalière, à travers le programme Interreg et, depuis la réforme de la politique régionale en 2007, l’objectif de coopération territoriale118. Notre dernier séminaire sur les régions frontalières sensibles montre en revanche que les espaces transfrontaliers ne sont pas seulement des lieux de rencontre et d’intégration, mais aussi des lieux où s’expriment les peurs et où éclatent des conflits : ils peuvent devenir des exemples d’une intégration non réussie, voire entravée. Le volume 4 de nos publications, Les régions frontalières sensibles, est consacré à ces facteurs de résistance qui varient en fonction des espaces frontaliers concernés : il peut y avoir des régions plus ou moins « sensibles » où les ré115 116 117 118

GUERRA, V., « Le Conseil de l’Europe, premier acteur de la coopération transfrontalière (1957-1980) ? », dans Living and researching cross-border cooperation (Volume 3), op.cit., pp.155173. ODENDAHL, K., « Legal instruments of cross-border cooperation » dans Living and researching cross-border cooperation (Volume 3), op.cit., pp.89-105. CLEV, H.-G., « La dimension européenne de la coopération transfrontalière » dans Living and researching cross-border cooperation (Volume 3), op.cit., pp.235-243. KÖHLER, T., « Die Interreg-Programme und die Rolle der Europäischen Kommission als wesentlicher Akteur der grenzüberschreitenden Zusammenarbeit », dans Living and researching cross-border cooperation (Volume 3), op.cit., pp.243-269.

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sistances à la coopération/intégration transfrontalière peuvent être plus ou moins fortes. Les difficultés de la coopération transfrontalière peuvent par exemple mener à une véritable opposition à l’intégration européenne, comme je l’ai démontré dans un article sur la question : « Can cross-border cooperation provoke opposition to Europe? »119. Cet article montre qu’au cours des années 1990, les acteurs transfrontaliers de la région du Rhin Supérieur deviennent de plus en plus eurosceptiques. D’une part, les échecs de l’harmonisation législative européenne gênent la mobilité de la population frontalière. D’autre part, la Commission exerce une « traque » administrative excessive dans la gestion d’Interreg pour s’assurer de l’utilisation « correcte » de l’argent communautaire. C’est pourquoi cette région transfrontalière, souvent identifiée comme un « modèle de l’intégration », devient aussi un lieu d’expression de l’opposition à l’Europe. Grâce aux apports des historiens de notre cycle de recherche, quelques éléments ont pu être avancés pour expliquer la relation ambivalente entre coopération transfrontalière et construction européenne. Jürgen Elvert rappelle dans sa préface « Über Grenzen » qu’il existe une tension entre coopération transfrontalière/intégration européenne, d’une part, et besoin d’identification nationale, d’autre part. Alors que le processus d’intégration européenne confère un nouveau rôle aux frontières territoriales sur le continent européen, celui de « jonctions » qui doivent « souder » les Etats, ces frontières servent en même temps de délimitation pour l’identification nationale : dans la fonction de jonction, la frontière est censée s’affaiblir, dans la fonction d’identification nationale, elle doit être renforcée120. Un autre élément explicatif est indiqué par Sylvain Schirmann dans sa contribution « La coopération transfrontalière – quelques aspects historiques »121. Il esquisse surtout la tension entre le régionalisme et l’Etat nation. Dans la période de l’entre-deux-guerres, certains projets qui sont développés en faveur de l’unification européenne lient le régionalisme à l’européisme et défient ainsi l’Etat nation. Cette tension entre région et Etat nation est une clé importante pour la compréhension des résistances à l’intégration transfrontalière : les Etats européens n’ont aucun intérêt à remettre en cause le principe de l’Etat nation ; or dans la coopération transfrontalière ils entrent souvent en conflit avec les besoins locaux et régionaux de dépasser la frontière nationale. Enfin, les études de cas présentées dans notre publication sur les régions frontalières sensibles montrent que les résistances vis-à-vis de la coopération transfrontalière sont liées au caractère dynamique de la frontière : les frontières ne sont pas figées, elles ont souvent été déplacées au cours de l’histoire, à la suite de conflits entre pouvoirs voisins. En raison de ces mouvements souvent douloureux pour les populations frontalières, les frontières deviennent des lieux de mémoire. Des ressentiments peuvent surgir face au voisin et entraver la coopération transfrontalière et, en même temps, l’intégration européenne. Les exemples donnés sont la région Alsace, la région frontalière polono-ukrainienne Volhynie119

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WASSENBERG, B. « Can cross-border cooperation provoke opposition to Europe? The example of the Upper Rhine region » dans WASSENBERG, B., CLAVERT, F., HAMMAN, P. (dir.), Anti-européisme, euroscepticisme et alter-européisme dans la construction européenne de 1945 à nos jours (Volume I) : les concepts, Stuttgart, 2010, pp.285-307. ELVERT, J., « Über Grenzen », dans Vivre et penser la coopération transfrontalière (Volume 4), op.cit., pp.25-33. SCHIRMANN, S., « La coopération transfrontalière – quelques aspects historiques », dans Vivre et penser la coopération transfrontalière (Volume 4), op.cit., pp.55-67.

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Galicie, la région polono-tchèque Slask Cieszynski et la région frontalière de l’Irlande du Nord122. Ils montrent que les affrontements en temps de guerre ainsi que les revendications territoriales au-delà des frontières sont les déclencheurs de résistances dans la coopération entre les régions frontalières concernées. Les articles prouvent que les « cicatrices » de l’histoire sont profondes : c’est seulement lorsque les populations frontalières remettent en question leurs ressentiments et rétablissent la confiance avec le voisin qu’une véritable intégration transfrontalière peut avoir lieu. L’étude de la « mémoire » autour des frontières européennes pourrait faire l’objet d’une recherche plus approfondie dans le cadre de l’analyse du processus de coopération transfrontalière et d’intégration européenne. Les blocages qui existent au sein des régions frontalières européennes et qui ne sont pas les mêmes selon les périodes et les espaces concernés peuvent aider à comprendre plus globalement les résistances vis-à-vis de l’Europe.

Conclusion En somme, par rapport aux autres disciplines scientifiques, les historiens apportent un nouveau regard sur la coopération transfrontalière en Europe. Premièrement, aux yeux des historiens, le rêve des politistes de pouvoir développer un jour un modèle théorique de la gouvernance transfrontalière européenne n’est pas réalisable : il s’avère que les systèmes de gouvernance restent étroitement liés aux conditions et aux facteurs du développement historique de chaque région. Sans la prise en compte de l’histoire, les coopérations transfrontalières en Europe ne peuvent donc pas être appréhendées dans toute leur complexité. Deuxièmement, les historiens identifient la coopération transfrontalière comme une coopération décentralisée qui peut avoir mais n’a pas nécessairement des liens avec l’intégration européenne. De nombreuses régions développent des coopérations avant et en dehors de la politique communautaire régionale, d’autres en revanche pratiquent la coopération uniquement grâce à l’introduction du programme Interreg en 1990. Enfin, la coopération transfrontalière peut favoriser l’intégration européenne, mais a contrario, elle peut aussi révéler les manquements du processus d’intégration et dans ce cas, les régions frontalières deviennent des lieux d’expression de voix eurosceptiques. De nombreux obstacles y sont identifiés, dont la plupart peuvent être attribués aux « cicatrices » de l’histoire : des problèmes de minorités, des incompatibilités entre différents systèmes politiques et différentes cultures administratives, des difficultés interculturelles, les mémoires de frontière et la peur de l’Autre. Ces obstacles freinent aussi le processus d’intégration européenne et peuvent être à l’origine des oppositions à l’Europe. 122

LIBERA, M., « L’Alsace, une région transfrontalière sensible » (pp.197-209) ; SVYETLOV, O., « Reappraisal of Polish-Ukrainian ethnic conflicts in the border regions », pp.247-259; OLSZEWSKI, M., « Political problems of polish-czech cross border cooperation in the region of Cieszyn Silesia », pp.259-271; POLLACK, A., « Challenges and opportunities in crossborder cooperation in Ireland after the Northern Irish conflict », pp.209-217, dans Vivre et penser la coopération transfrontalière (Volume 4), op.cit.

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GRENZÜBERSCHREITENDE ZUSAMMENARBEIT ALS FORSCHUNGSOBJEKT FÜR DIE GESCHICHTE DER EUROPÄISCHEN INTEGRATION Die grenzüberschreitende Zusammenarbeit ist ein neues Forschungsfeld für die Geschichtswissenschaftler, die sich bisher eher für den Gesamtprozess der Europäischen Integration interessiert haben. Das Interesse an einer geschichtswissenschaftlichen Erforschung der Grenzregionen, dieser „dezentralisierten Mikrointegrationsgebiete“ in Europa, lässt sich gleich doppelt belegen: Einerseits, würde eine solche Forschung diesen Bereich für die Geschichtswissenschaften eröffnen, denn die bestehenden Forschungsarbeiten stammen größtenteils aus dem Feld der Geographie, der Politik- oder der Rechtswissenschaften. Andererseits könnte eine solche Forschung die neuesten Erkenntnisse derjenigen Historiker ergänzen, die transnationale Netzwerke und deren Einfluss auf den Europäischen Integrationsprozess untersuchen. Die Besonderheit des Bereiches der grenzüberschreitenden Zusammenarbeit liegt darin, dass es sich darum handelt, regionale Akteurs-Netzwerke zu untersuchen, die in kleinräumigen, um die nationale Grenze herum situierten Kooperationsgebieten handeln. In der Tat können Geschichtswissenschaftler im Vergleich zu anderen Forschungsdisziplinen die grenzüberschreitende Zusammenarbeit in Europa unter einem ganz neuen Blickwinkel erfassen. Erstens ist in den Augen der Historiker der Traum der Politikwissenschaftler, ein theoretisches Modell zur grenzüberschreitenden Governance in Europa entwickeln zu können, wohl kaum realisierbar: Es stellt sich heraus, dass die Governance-Systeme immer eng mit den historischen Entwicklungsfaktoren einer jeden einzelnen Grenzregion verbunden bleiben. Ohne die Geschichte zu berücksichtigen, können daher die grenzüberschreitenden Kooperationen in Europa nicht in ihrer ganzen Komplexität erfasst werden. Zweitens identifizieren die Historiker die grenzüberschreitende Zusammenarbeit als eine dezentralisierte Kooperation, die mit der Europäischen Integration zusammenhängen kann, aber nicht zwangsläufig zusammenhängen muss. Viele Grenzregionen entwickeln in der Tat Kooperationen vor und außerhalb der Europäischen Regionalpolitik, andere wiederum praktizieren diese Zusammenarbeit nur aufgrund und seit der Einführung des Interreg-Programms 1990. Schließlich kann die grenzüberschreitende Zusammenarbeit sowohl Europäische Integration fördern, wie auch a contrario die Fehler und Lücken im Integrationsprozess hervorheben. Im letzteren Fall werden Grenzregionen dann sogar Brutstätten für Europaskeptische Stimmen. Viele Hindernisse werden nämlich gerade dort sichtbar, von denen die meisten den „Narben“ der Geschichte zuzuschreiben sind: Minderheitenprobleme, Inkompatibilität zwischen verschiedenen Politiksystemen und zwischen verschiedenen Verwaltungskulturen, interkulturelle Schwierigkeiten, die Spuren der und Erinnerungen an die Grenze und die Angst vor dem Anderen. Diese Hindernisse bremsen auch den Prozess der Europäischen Integration und können der Ursprung für Opposition gegen Europa sein. Eine nähere Untersuchung der Mémoires um die europäischen Grenzen herum könnte daher in Zukunft ein Forschungsobjekt für eine fundierte Analyse

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sowohl der grenzüberschreitenden Zusammenarbeit als auch der Europäischen Integration werden.

CROSS-BORDER COOPERATION AS A SOURCE OF RESEARCH ON THE HISTORY OF EUROPEAN INTEGRATION Cross-border cooperation is a new field of research for historians who to now were far more interested in the process of European Integration as a whole. The value of historical research on border regions, these “micro-areas of decentralised cooperation” in Europe, is twofold: first, it opens up the field to researchers in history as the majority of existing work on cross-border cooperation falls rather within the fields of political science, geography or law. Moreover, such research can complement more recent work undertaken by historians who examine transnational networks and their influence on the European Integration process. The specificity of the field of cross-border cooperation is that it studies networks of regional players who act in micro-areas of cooperation situated on national borders. Indeed, compared to other scientific disciplines, historians can bring a new look at cross-border cooperation in Europe. First, for historians, the political scientists’ dream to be able one day to develop a theoretical model of European cross-border governance is not feasible: it transpires that governance systems remain closely linked to the conditions and factors of the historical development of each region. If history is not taken into account, cross-border cooperation in Europe cannot be understood in all its complexity. Second, historians identify cross-border cooperation as decentralised cooperation which can but does not necessarily have links with European Integration. Many regions have been developing cooperation before and outside of Community’s regional policy, while others have engaged in cooperation thanks only to the introduction of the Interreg programme in 1990. Finally, cross-border cooperation can foster European Integration, but, to the contrary, it can also reveal the shortcomings of the integration process and in this case, border regions become scenes where Euroscepticism is voiced. Many obstacles can be identified, most of which can be attributed to the “scars” of history: minority issues, incompatibilities between different political systems and administrative cultures, intercultural difficulties, the memories of the border and the fear of the Other. These barriers also hinder the European Integration process and may be the cause of opposition to Europe. Thus, the study of the “memory” around Europe's borders could be the subject of further research in the context of the analysis of the cross-border cooperation and European Integration processes.

LES RECHERCHES HISTORIQUES SUR LA COOPÉRATION TRANSFRONTALIÈRE DANS L’ESPACE DU RHIN SUPÉRIEUR MARTIAL LIBERA 1. Introduction La coopération transfrontalière dans le Rhin supérieur présente plusieurs spécificités. Selon les espaces, elle concerne deux ou trois pays, la Suisse se rajoutant, dans la partie méridionale, à la France et à l’Allemagne. Elle met aussi aux prises deux États qui se sont longuement affrontés et implique une région – l’Alsace – dont l’histoire est emblématique de ces luttes. La coopération transfrontalière a enfin donné lieu à un véritable processus d’institutionnalisation à partir de 1975. Dès cette date, les économistes, les juristes, les politistes et les sociologues investissent, chacun en fonction des spécificités de leur discipline, les thématiques de ce champ d’études alors inédit. De leur côté, les historiens restent en retrait. Il faut même attendre une vingtaine d’années pour que les premières recherches soient menées. Dans ce rapide tour d’horizon, il s’agira d’abord d’expliquer le retard des historiens à se saisir de ce vaste chantier. Dans un second temps, il conviendra de rappeler les approches et les problématiques propres aux recherches historiques. Une dernière partie tentera de mettre au jour les apports spécifiques des historiens à la compréhension de la coopération transfrontalière.

2. Les raisons d’un retard Les causes de ce retard sont nombreuses. La première renvoie à l’accès aux sources, c’est-à-dire à la capacité même pour les historiens d’exercer leur métier. Pendant près de deux décennies après l’institutionnalisation en 1975 de la coopération transfrontalière dans le Rhin supérieur, les historiens ne peuvent pas consulter les archives. Tout en étant quantitativement abondante, la documentation alors disponible se limite, pour l’essentiel, à des textes et documents officiels, instituant telle ou telle forme de coopération, aux articles de journaux qui relatent les initiatives prises par les édiles politiques locaux et le monde des affaires ou encore à la « littérature grise », cette documentation issue de rapports rédigés dans les cercles même de la coopération transfrontalière ou à la demande d’acteurs politiques ou économiques, comme les chambres de commerce. Pour autant, dans le même temps, les sources les plus intéressantes restent peu accessibles : celles des acteurs, qui permettraient de saisir aux plus près la gestation des projets, les motivations des initiateurs et le développement des diverses collaborations ; celles aussi des États et de leurs représentants, qui réagissent, souvent vivement, à ces nouvelles formes de coopération transnationale. Dans la plupart des cas, les « papiers » des uns et des autres ne sont versés que progres-

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sivement aux archives municipales, départementales ou nationales. L’eurent-ils d’ailleurs été plus rapidement qu’ils seraient restés, longtemps encore, hors de portée des historiens, en France tout au moins, où la loi de 1979 sur les archives prévoit, sauf dérogation, un délai de trente ans pour leur communicabilité1. La deuxième raison qui permet de comprendre pourquoi les historiens ont mis tant de temps à se saisir de la question de la coopération transfrontalière tient au fait que, des années 1970 jusqu’à la fin des années 1980, l’histoire du temps présent est encore peu prisée par la communauté scientifique. Privée de l’accès aux archives, cette histoire est alors considérée par beaucoup comme exclusivement événementielle, sans véritables analyses de fond, bref une histoire au ton volontiers journalistique, écrite par des ambitieux ou des universitaires en proie à la facilité. Il est aussi reproché à cette histoire du temps présent de manquer de recul, que celui-ci renvoie à la distance entre son auteur et l’époque étudiée ou qu’il souligne combien les phénomènes, les processus analysés sont encore en cours, qu’ils ne sont donc pas achevés et qu’il est par conséquent difficile d’en analyser l’importance réelle, la portée2. Ce désamour des historiens pour l’histoire immédiate est alors à son comble. Et si l’Institut d’histoire du temps présent est créé en 1978, il faut du temps pour que cette histoire immédiate s’organise, se construise sur le plan méthodologique, pour finalement être reconsidérée puis acceptée. Quoi qu’il en soit, l’histoire de la coopération transfrontalière souffre aussi, à ses débuts, de la concurrence d’une autre histoire, celle de la construction européenne, qui devient alors un objet d’étude historique. C’est en effet au tournant des années 1970 et 1980 que les historiens entreprennent d’investir scientifiquement la thématique européenne. Engagée immédiatement après la fin de la Deuxième Guerre mondiale, la construction européenne offre alors suffisamment de recul pour être appréhendée, au moins à ses débuts. Absents de ce chantier où dominent jusqu’alors juristes et politistes3, des historiens des relations internationales, issus de différents pays européens, décident de s’organiser et d’investir, avec les méthodes et les sources propres à l’histoire, ce grand chantier de recherche. C’est ainsi qu’est créé en 1982 le Groupe de liaison des historiens auprès des Communautés européennes4. Des recherches sont rapidement engagées. Elles conduisent, en 1984, à l’organisation à Strasbourg, par Raymond Poidevin, du premier grand colloque international centré sur les débuts de l’histoire de la construction européenne5. En devenant rapidement une thématique reconnue et 1 2 3 4

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GARCIA, P., « Histoire du temps présent », dans DELACROIX, C., DOSSE, F., GARCIA, P., OFFENSTADT, N. (dir.), Historiographies. Concepts et débats, Paris, 2010, pp. 282-294 (ici, pp. 284-285). DELACROIX, C., DOSSE, F., GARCIA, P., Les courants historiques en France XIXe-XXe siècle, édition revue et augmentée, Paris, 2007 (ici, pp. 532-538). À l’exception notable des travaux menés par Pierre Gerbet depuis les années 1960 et couronnés en 1983 par la publication de la première édition de son grand livre : GERBET, P., La construction de l’Europe, Paris, 1983. Sur le Groupe de liaison des professeurs d’histoire contemporaine auprès de la Commission européenne voir, outre le site Internet du groupe [http://www.eu-historians.eu], LOTH, W., « La contribution du Groupe de liaison à l’histoire des institutions européennes », dans MANGENOT, M., SCHIRMANN, S. (dir.), Les institutions européennes font leur histoire. Regards croisés soixante ans après le traité de Paris, Bruxelles, 2012, pp. 47-58. POIDEVIN, R. (dir.), Histoire des débuts de la construction européenne, mars 1948-mai 1950 – Origins of the European Integration, March 1948-May 1950, Actes du colloque de Strasbourg, 26-30.11.1984, Bruxelles, Milano, Paris, Baden-Baden, 1986.

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incontournable de l’histoire des relations internationales, l’histoire de la construction européenne attire nombre d’universitaires confirmés et de jeunes chercheurs ; elle s’impose comme un champ disciplinaire fortement attractif à partir du milieu des années 1980. L’histoire de la construction européenne éclipse alors totalement l’histoire de la coopération transfrontalière : à l’ampleur des thèmes appréhendés par la première, qui se concentre sur l’étude des acteurs des sphères étatiques et qui aboutit à des résultats de première importance pour l’histoire de l’Europe, s’oppose une histoire de la coopération transfrontalière, dont les dimensions régionales, voire locales, la cantonnent, aux yeux de bien des universitaires, à des thématiques étroites, a priori sujets d’étude rêvés pour historiens amateurs ou érudits locaux. Les acteurs de la coopération transfrontalière constituent enfin un quatrième obstacle à l’étude de son histoire. D’abord parce qu’ils ne sont pas aussi prestigieux et centraux que les acteurs mobilisés pour d’autres histoires, comme, on l’a vu, celle de la construction européenne. Dans le cas de la coopération transfrontalière, l’État, les ministères n’ont qu’un rôle secondaire : ils réagissent plus qu’ils n’agissent. À une époque – les années 1970 et 1980 – où l’histoire des relations internationales est avant tout considérée comme celle des relations entre les gouvernements, entre les États, cette absence d’acteurs centraux dans la coopération transfrontalière dessert. Ensuite parce que les initiateurs de cette coopération sont nombreux. On trouve des collectivités territoriales ou locales (départements, régions, Länder, cantons ; mairies), des acteurs parapublics (chambres de commerce et d’industrie ; chambres des métiers ; agences de développement régional ou local), des associations, des acteurs privés, qu’il s’agisse d’industriels ou de groupements professionnels, des individus. Or ce foisonnement d’acteurs pose deux séries de problèmes. Analyser dans les trois pays concernés le rôle et l’action de chacun d’eux relève vite du tour de force d’autant que, et c’est le second problème, les situations mises au jour autour de Bâle avec, par exemple, la constitution progressive de la Regio Basiliensis, n’ont rien à voir avec les tentatives de coopération qui émergent entre Colmar et Fribourg, autour de la Communauté d’intérêts Moyenne Alsace – Brisgau (CIMAB), ou entre Strasbourg et Lahr. En d’autres termes, des logiques particulières de collaboration, avec des initiateurs pluriels, sous-tendent l’histoire de la coopération transfrontalière dans le Rhin supérieur. Elles interdisent par conséquent la reproduction d’un modèle unique et contraignent les chercheurs à multiplier les enquêtes minutieuses, la validité de chacune d’elles étant limitée à un petit espace. Mais cette approche par les acteurs et les territoires a permis à l’histoire de la coopération transfrontalière de s’agréger à une histoire renouvelée des relations internationales, qui intègre désormais les phénomènes et les acteurs transnationaux6. Reste que, pour ce faire, il a fallu attendre la fin des années 1990 et la première décennie du 21e siècle.

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Sur ce point, cf. BELY, L., SOUTOU, G.-H., « Les relations internationales », dans SIRINELLI, J.-F., CAUCHY, P., GAUVARD, C. (dir.), Les historiens à l’œuvre 1995-2010, Paris, 2010, pp. 261-286 (ici, pp. 279 et 286), et FRANK, R., « Histoire des relations internationales », dans DELACROIX, C., DOSSE, F., GARCIA, P., OFFENSTADT, N. (dir.), Historiographies. Concepts et débats, op. cit., pp. 232-241 (ici, p. 237).

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3. L’approche historique de la coopération transfrontalière Les historiens ont, pour l’essentiel, appréhendé la coopération transfrontalière sous trois angles. De façon somme toute assez classique, les pionniers de cette histoire ont d’abord eu pour objectif de mettre au jour les faits majeurs de ce processus7. Pour ce faire, ils ont tenté de repérer les origines de ces formes de coopération, ils ont étudié les facteurs décisifs qui ont présidé aux premières tentatives de rapprochement. Ils ont analysé les principaux acteurs de la coopération transfrontalière. Ils ont également réfléchi à sa périodisation, l’objectif étant ici de marquer les principales étapes de son évolution, les paliers progressivement franchis dans le rapprochement entre les espaces et les acteurs impliqués8. Dans le même ordre d’idées, il est rapidement apparu nécessaire d’étudier le rôle, les tâches et les logiques de fonctionnement des institutions créées pour faire vivre la coopération transfrontalière. Les recherches se sont par ailleurs concentrées sur les diverses dimensions de la coopération : celles-ci renvoient évidemment à des thématiques classiques, qu’elles soient économiques, culturelles, éducatives ou politiques, mais aussi, et c’est sans doute leur originalité, à des questions spécifiques à la coopération transfrontalière, qu’il s’agisse de thématiques – aménagement du territoire ; environnement ; énergie ; transport et communication ; migrations frontalières ; implantations industrielles9 – ou qu’il s’agisse du travail en commun entre des administrations locales régionales de plusieurs pays ou de l’implication des sociétés civiles au sens large, des citoyens en particulier, vivant sur ces espaces frontaliers10. Les chercheurs ont enfin beaucoup travaillé sur les finalités de la coopération transfrontalière. Ils ont étudié les motivations des initiateurs, puis des principaux acteurs, en tentant de montrer les transformations, progressives ou radicales, des objectifs de la coopération transfrontalière, d’une part en fonction de sa propre évolution, notamment institutionnelle, d’autre part en fonction du contexte national de chacune des parties prenantes mais aussi de l’environnement européen et international. D’ailleurs, dans le cas de l’espace du Rhin supérieur tout au moins, les relations entre la coopération transfrontalière et la construction européenne deviennent rapidement un terrain privilégié d’investigations. Cette thématique de recherche émerge progressivement pour deux séries de raisons. D’abord, il semble 7 8 9

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Sur tous les points évoqués ensuite, WASSENBERG, B., Vers une eurorégion ? La coopération transfrontalière franco-germano-suisse dans l’espace du Rhin supérieur de 1975 à 2000, Bruxelles, 2007. BRUNN, G., SCHMIDT-EGNER, P. (dir.), Grenzüberschreitende Zusammenarbeit in Europa : Theorie – Empirie – Praxis, Baden-Baden, 1998. WASSENBERG, B., « Qu’est-ce qui motive la coopération transfrontalière dans l’espace franco-germano-suisse ? Approche historique », dans WASSENBERG, B. (dir.), Vivre et penser la coopération transfrontalière, volume 1 : Les régions frontalières françaises, Stuttgart, 2010, pp. 95115 (ici, pp. 102-105). Sur ces différents points, voir les ouvrages publiés dans le cadre du grand chantier de recherche sur la coopération transfrontalière animé par Birte Wassenberg et Joachim Beck : WASSENBERG, B. (dir.), Vivre et penser la coopération transfrontalière, volume 1 : Les régions frontalières françaises, op. cit. ; BECK, J., WASSENBERG, B. (dir.), Grenzüberschreitende Zusammenarbeit leben und erforschen, Band 2 : Governance in deutschen Grenzregionen, Stuttgart, 2011 ; WASSENBERG, B., BECK, J. (dir.), Living and Researching Cross-Border Cooperation, Volume 3 : The European Dimension, Stuttgart, 2011 ; WASSENBERG, B., BECK, J. (dir.), Vivre et penser la coopération transfrontalière, volume 4 : Les régions frontalières sensibles, Stuttgart, 2011.

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« exister une certaine concomitance entre le développement du processus d’intégration européenne et la montée en puissance des régions »11 : l’Union européenne (UE) se substitue en effet à la Communauté économique européenne (CEE) tandis que les régions voient leurs rôles s’accroître sur la scène internationale. Or, dans l’espace du Rhin supérieur, les régions comptent : deux des trois pays qui y sont présents – la République fédérale d’Allemagne et la Suisse – ont une structure fédérale ou confédérale tandis que le troisième – la France – met en œuvre, à partir des années 1980, un véritable processus de décentralisation qui donne davantage de compétences et de poids à ses régions. Ensuite, et c’est la seconde raison, la coopération transfrontalière aboutit parfois à la création de ce qu’il est convenu d’appeler des « eurorégions », qui sont des formes particulières d’intégration européenne. Pour les historiens se posent dès lors bien des questions. Une première série d’interrogations concerne les relations et les dynamiques entre les régions, la coopération transfrontalière et la Communauté européenne. Les régions se sont-elles appuyées sur les institutions européennes pour développer la coopération transfrontalière ? Ce faisant ont-elles favorisé la construction européenne ? De la même façon, la coopération transfrontalière a-t-elle encouragé le développement d’une certaine forme d’identité transnationale, préalable à l’émergence d’une véritable identité européenne12 ? Les historiens se sont aussi demandé dans quelle mesure les régions ont utilisé, voire instrumentalisé, la CEE, puis l’UE, pour développer la coopération transfrontalière, renforcer leurs pouvoirs et ainsi affirmer leur « autonomie » par rapport aux États nationaux13. Dans l’autre sens, la Communauté a-t-elle encouragé – voire même été à l’initiative – de la coopération transfrontalière ? Par quels moyens, financiers et institutionnels notamment, la Communauté a-t-elle soutenu le développement des initiatives transfrontalières ? Une seconde série d’interrogations renvoie à la comparaison entre la coopération transfrontalière et la construction européenne. La première peut-elle avoir une fonction de laboratoire, voire de pilotage, pour la seconde ? La coopération transfrontalière peut-elle même constituer, à travers les « eurorégions » ou les « eurodistricts », une sorte de modèle pour la construction européenne, un modèle d’autant plus pertinent que l’intégration européenne est elle-même en panne ? Dans ce cadre, les historiens ont évidemment beaucoup souligné les différences entre ces deux types de construction : les objectifs de la coopération transfrontalière apparaissent ainsi plus restreints que ceux de la construction européenne ; les processus d’intégration divergent également : au top down de la construction européenne s’oppose le bottom up de la coopération transfrontalière. En d’autres termes, la construction européenne, fondée sur l’adhésion des élites, paraît éloignée des citoyens, la coopération transfrontalière étant, à l’inverse, plus proche de ces derniers. La structuration et l’organisation progressives de la coopération transfrontalière, à partir du milieu des années 1970, conduisent les historiens à investir un 11 12

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BITSCH, M.-T., « Introduction », dans BITSCH, M.-T. (dir.), Le fait régional et la construction européenne, Bruxelles, 2003, pp. 9-15 (ici, p. 10). WASSENBERG, B., « Identité européenne et coopération transfrontalière. Quels liens ? L’exemple de l’espace du Rhin supérieur depuis les années 1990 », dans DENÉCHÈRE, Y., VINCENT, M.-B. (dir.), Vivre et construire l’Europe à l’échelle territoriale de 1945 à nos jours, Bruxelles, 2010, pp. 191-209. FRANK, R., « Conclusion », dans BITSCH, M.-T. (dir.), Le fait régional et la construction européenne, op. cit., pp. 443-449 (ici, p. 446).

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troisième axe d’étude, celui des institutions et de la gouvernance. L’apport des travaux est ici considérable. Ceux-ci mettent d’abord en lumière la multiplication des structures spécialisées dans la coopération transfrontalière. Ils montrent comment l’on passe progressivement d’une coopération régie par des associations, la Regio Basiliensis et la Regio du Haut-Rhin, à un système institutionnel organisé, depuis l’accord de Bonn en 1975, autour d’une commission intergouvernementale franco-germano-suisse, composée de représentants des ministères des Affaires étrangères des trois pays, et de deux comités régionaux, l’un binational, agissant dans la partie nord du Rhin supérieur, l’autre trinational, dont relèvent les espaces situés au sud, autour de Bâle, Mulhouse et Fribourg en Brisgau. Initiée par des acteurs locaux, la coopération transfrontalière implique dès lors des collectivités territoriales – départements et région – et des États infranationaux – cantons ou Länder – tout comme des acteurs nationaux. Ce feuilletage institutionnel s’accentue une nouvelle fois à la fin des années 1980. La Commission européenne voit en effet dans la coopération transfrontalière une sorte de laboratoire de l’intégration européenne. Touchées au premier chef par la libéralisation des échanges, décidée par l’Acte unique européen, les régions frontalières sont par conséquent au cœur des politiques de la CEE. Sans devenir un acteur institutionnel à part entière de la coopération transfrontalière, elle en influence considérablement le cours par les différents projets d’initiative communautaire pour les régions frontalières européennes (Interreg) qu’elle lance, à partir du début des années 1990, à leur intention. Ce qui frappe en définitive, c’est combien le processus d’institutionnalisation de la coopération transfrontalière implique des acteurs relevant de différentes échelles territoriales et décisionnelles, ce qui conduit à un véritable mille-feuille de structures14. Ce qui ressort en second lieu des études menées sur le plan institutionnel, c’est justement la complexité du système décisionnel, en particulier la difficulté à identifier un véritable centre de décisions. Ceci est d’abord dû à la multiplication des structures et des acteurs. Les institutions mentionnées précédemment n’épuisent pas, loin s’en faut, les organisations créées dans l’espace du Rhin supérieur. Ont ainsi été progressivement mis sur pied, notamment par les acteurs régionaux, les Congrès tripartites, la Conférence du Rhin supérieur et le Conseil rhénan. Cette sorte d’éparpillement du pouvoir décisionnel vient aussi de la subdivision progressive de l’espace du Rhin supérieur en trois « sous-espaces », structurés autour de communautés de travail transfrontalières : Palatinat, Mittlerer Oberrhein, Nord-Alsace (Pamina)15 pour la partie nord, autour de Strasbourg et de l’Ortenaukreis pour le centre, TriRhena dans l’espace méridional. Il résulte de ce double phénomène une véritable gouvernance « multi-niveaux »16. La troisième caractéristique du système institutionnel de la coopération transfrontalière autour du Rhin supérieur est assurément son empirisme. Comme le souligne Birte Wassenberg, « la mise en place de structures transfrontalières étant extrêmement difficile à négocier entre trois partenai14

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WASSENBERG, B., « Qu’est-ce qui motive la coopération transfrontalière dans l’espace franco-germano-suisse ? Approche historique », dans WASSENBERG, B. (dir.), Vivre et penser la coopération transfrontalière, volume 1 : Les régions frontalières françaises, op. cit., pp. 95-115 (ici, pp. 103-108). C’est la dénomination pour l’espace: Palatinat-Mittlerer Oberrhein-Nord-Alsace. WASSENBERG, B., « Historisch gewachsene Governance am Oberrhein (1963-2010) », dans WASSENBERG, B., BECK, J. (dir.), Vivre et penser la coopération transfrontalière, volume 4 : Les régions frontalières sensibles, op. cit., pp. 139-164 (ici, pp. 162-163).

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res nationaux, il est devenu habituel d’accumuler les instances de coopération sans jamais en supprimer. À quelques exceptions près (la Conférence des maires ou les Comités bipartite et tripartite), une fois qu’une structure est créée, elle est maintenue, malgré d’éventuels dysfonctionnements ou doublons avec d’autres instances »17. Si les travaux menés par les historiens ont permis de mieux connaître la coopération transfrontalière sur le Rhin supérieur, la méthode historique revêt également certaines spécificités.

4. Les apports spécifiques de l’histoire à la compréhension de la coopération transfrontalière Très différente dans ses approches de celles des autres sciences humaines et sociales, l’histoire permet assurément de mieux comprendre, dans trois domaines au moins, les enjeux spécifiques de la coopération transfrontalière. En replaçant les relations entre régions voisines de différents États dans un cadre chronologique remontant, au plus tôt, au 19e siècle, l’histoire propose, pour penser la coopération transfrontalière, de s’abstraire d’une certaine « myopie du court terme »18 et de couper avec l’emprise d’une terminologie contemporaine – ici, la dénomination de « coopération transfrontalière » – a priori exclusive d’expériences antérieures. Inscrite dans la profondeur du champ historique, la coopération transfrontalière peut être replacée dans une suite d’expériences et d’échanges entre Alsaciens et Badois19 ou entre Lorrains, Rhénans et Sarrois et, d’une manière plus générale, dans le cadre des relations franco-allemandes. Émergent alors, dans la longue durée, non seulement toute une série d’évolutions considérables dans les relations entre les régions voisines des deux pays mais aussi des problèmes et des questions qui reviennent de façon récurrentes mais qui, selon les époques, n’ont pas systématiquement la même signification ou ne relèvent pas des mêmes enjeux. Il en va ainsi des tentatives de coopération de part et d’autre de la frontière dans des contextes politiques particuliers. Le statut de la Sarre, qui change régulièrement entre 1919 et 1957, suscite, en amont des différents plébiscites auxquels cette dernière est soumise en 1935 et en 1955, des initiatives de coopérations locales destinées à atténuer les ruptures dans les relations économiques entre les espaces frontaliers sarrois et lorrains que des changements politiques pourraient provoquer. Dans un autre ordre d’idées, les relations entre acteurs régionaux et centraux autour de la coopération entre régions frontalières depuis le 19e siècle sont structurées par une opposition quasi constante. Les représentants des États voient dans les initiatives locales soit une tentative d’autonomisation par rapport au pouvoir central, soit une action centrifuge souvent doublée d’une volonté de rapprochement avec le pays voisin. 17 18 19

WASSENBERG, B., Vers une eurorégion ? La coopération transfrontalière franco-germano-suisse dans l’espace du Rhin supérieur de 1975 à 2000, op. cit., p. 453. JEANENNEY, J.-N., Introduction à l’émission Concordance des temps, radiodiffusée le 22.10.2011, cf. http://www.franceculture.fr/emission-concordance-des-temps (3.6.2011). VOGLER, B., « Baden und Elsass : die Geschichte einer 2000 jährigen Nachbarschaft und ihre Folgen », dans BECKER-MARX, K., JENTSCH, C. (dir.), Es ist Zeit für den Oberrhein. Fehlstellen grenzüberschreitender Kooperation, Mannheim, 1996, p. 97.

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L’approche historique permet aussi de saisir combien certaines questions sont envisagées différemment selon les époques. La « place des régions dans les architectures institutionnelles »20, qui constitue l’une des thématiques fortes soustendue par la coopération transfrontalière, en est un exemple. Réapparue à la fin du 19e siècle, l’idée régionale sert surtout à s’opposer, jusqu’en 1914, à l’État centralisé et à l’uniformité qu’il impose. Dans l’entre-deux-guerres, région et idée européenne vont souvent de pair. Pour mettre un terme à l’existence des Étatsnations, parfois considérés comme responsables de la Première Guerre mondiale, les régions semblent pouvoir devenir les fers de lance d’une fédération européenne composée de fédérations régionales. Dans ce cadre, les rapprochements entre régions frontalières d’anciens pays adversaires prennent une valeur hautement symbolique21. Avec la Deuxième Guerre mondiale, la notion de régions est discréditée, ses principaux initiateurs ralliant les régimes de collaboration. Sa renaissance dans le cadre de la construction européenne après 1945 prend un autre tour : les formes de coopération mises en place visent désormais avant tout à gommer les effets négatifs des frontières sans pour autant altérer les appartenances nationales. Les historiens ont également jeté leur dévolu, cela a déjà été mentionné, sur l’étude des acteurs de la coopération transfrontalière. Le premier mérite de cet axe de recherche est de mettre en lumière l’incroyable diversité des acteurs, dont le nombre ne cesse de croître au cours du temps, qui prennent part à ce vaste processus et qui relèvent tout autant des sphères publiques, parapubliques que privées. Cette diversité se répercute dans les travaux. Certaines études s’intéressent à des acteurs souvent oubliés – le cas des femmes22 –, d’autres insistent sur le rôle d’acteurs collectifs – les sociétés franco-allemandes par exemple23 –, d’autres encore se focalisent sur la société civile24. Le second intérêt de ces recherches consiste à montrer la capacité grandissante de certaines administrations, qu’il s’agisse des conseils, généraux ou régionaux, en France, des Länder en Allemagne ou des cantons en Suisse, à jouer un rôle non négligeable sur la scène internationale et à développer des politiques et des stratégies propres en matière de coopération transfrontalière. Étant donné la réussite et l’ancrage de cette dernière, les études insistent évidemment sur la mise en place de relations constructives entre les différents acteurs, fondées sur des intérêts communs et des alliances transnationales ; elles montrent aussi l’émergence de réseaux croisés d’acteurs 20 21

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SCHIRMANN, S., « La coopération transfrontalière – quelques aspects historiques », dans WASSENBERG, B., BECK, J. (dir.), Vivre et penser la coopération transfrontalière, volume 4 : Les régions frontalières sensibles, op. cit., pp. 55-65 (ici, p. 55). GIUIEU, J.-M., « Régionalisme et idée européenne dans la première moitié du XXe siècle : le cas de Jean Charles-Brun (1870-1946) », dans BITSCH, M.-T. (dir.), Le fait régional et la construction européenne, op. cit., pp. 31-44, cité par SCHIRMANN, S., « La coopération transfrontalière – quelques aspects historiques », dans WASSENBERG, B., BECK, J. (dir.), Vivre et penser la coopération transfrontalière, volume 4 : Les régions frontalières sensibles, op. cit., p. 56. WASSENBERG, B., « Où sont les femmes du Rhin supérieur ? La coopération francogermano-suisse sous un point de vue féminin », dans WASSENBERG, B. (dir.), Vivre et penser la coopération transfrontalière, volume 1 : Les régions frontalières françaises, op. cit., pp. 205-223. GÖDDE-BAUMANNS, B., « Bürgerschaftliche Basis der Annährung : Die Deutsch-Französischen Gesellschaften – Einblicke in die Praxis », dans DEFRANCE, C., KIßENER, M., NORDBLOM, P. (dir.), Wege der Verständigung zwischen Deutschen und Franzosen nach 1945. Zivilgesellschaftliche Annährungen, Tübingen, 2010, pp. 137-157. ROWELL, J., SAINT-GILLE, A.-M. (dir.), La société civile organisée aux XIXe et XXe siècles : perspectives allemandes et françaises, Villeneuve d’Ascq, 2010.

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transnationaux qui constituent progressivement une sorte de groupe social particulier25. Les travaux n’en gomment pas pour autant l’omniprésence des rapports de force. Circonscrite à une échelle strictement nationale, l’analyse des acteurs de la coopération transnationale permet ainsi, notamment pour la France, de montrer combien les logiques d’actions des uns et des autres varient en fonction des intérêts des groupes auxquels ils appartiennent. En Alsace, les représentants du monde économique et la population n’envisagent par exemple pas leurs relations avec le pays de Bade de la même façon et selon les mêmes temporalités. Alors que les industriels et commerçants alsaciens sont très favorables, dès l’immédiat après-guerre, à la reprise des relations d’affaires avec leurs homologues du pays de Bade, pour des raisons pratiques et économiques, la population alsacienne peine à oublier les traumatismes de la période d’Occupation. Elle refuse par conséquent de renouer des contacts avec les Badois. À partir du milieu des années 1950 et dans les années 1960, les rapports s’inversent : la réconciliation franco-allemande, fondée sur les premières avancées de la construction européenne, s’accélère, conduisant à un rapprochement sensible des populations des deux rives du Rhin alors que, dans le même temps, les entrepreneurs alsaciens, préoccupés par la montée en puissance et la concurrence de l’industrie ouestallemande, adoptent une position défensive et protectionniste. Bref, il faut attendre le début des années 1970 pour que la population et les entrepreneurs alsaciens s’accordent quant à l’intérêt de renforcer leurs relations avec les Badois26. Une deuxième ligne de fracture entre acteurs nationaux se dessine en fonction des espaces d’appartenance. Pour le dire autrement, les intérêts régionaux ou locaux sont rarement les mêmes que les intérêts nationaux. Les initiatives des acteurs alsaciens buttent ainsi quasi systématiquement sur l’opposition des représentants de l’État. Au niveau gouvernemental, la coopération transfrontalière est très souvent considérée comme une résurgence de l’autonomisme alsacien d’avant 1945 ou comme la volonté centrifuge des élites locales de favoriser des schémas de développement économique transrégionaux au détriment des plans nationaux27. Dès lors que la coopération transfrontalière s’institutionnalise, d’autres lignes de fracture entre acteurs d’un même pays émergent. L’une d’elles oppose par exemple les membres d’institutions reconnues sur le plan de la coopération transfrontalière, c’est-à-dire, d’une certaine manière, « labellisées », aux acteurs qui continuent de travailler dans des logiques désormais informelles28. Les historiens ont enfin contribué à renouveler les thématiques socioculturelles de la coopération transfrontalière. L’histoire des représentations offre par exemple des clés pour mieux appréhender les images qu’ont, de part et d’autre

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BECK, J., Netzwerke in der transnationalen Regionalpolitik. Rahmenbedingungen, Funktionsweise, Folgen, Baden-Baden, 1997. LIBERA, M., « Les chambres de commerce françaises du Rhin et de Moselle et les prémices de la coopération transfrontalière entre la France et l’Allemagne (1945-1975) », dans WASSENBERG, B. (dir.), Vivre et penser la coopération transfrontalière, volume 1 : Les régions frontalières françaises, op. cit., pp. 233-245. LIBERA, M., « L’Alsace, une région frontalière sensible (1945-1970) », dans WASSENBERG, B., BECK, J. (dir.), Vivre et penser la coopération transfrontalière, volume 4 : Les régions frontalières sensibles, op. cit., pp. 197-208. WASSENBERG, B., Vers une eurorégion ? La coopération transfrontalière franco-germano-suisse dans l’espace du Rhin supérieur de 1975 à 2000, op. cit., pp. 133-138.

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de la frontière, les Français des Allemands et vice-versa29. Ici les clichés et les stéréotypes30, au demeurant classiques entre ressortissants de pays différents, se doublent de représentations douloureuses, celles de l’ « ennemi héréditaire »31 liées à l’histoire longtemps conflictuelle entre la France et l’Allemagne. Pour des raisons historiques évidentes, ces représentations restent profondément ancrées, en particulier en Alsace, dans les imaginaires collectifs32, voire dans ce que l’on appelle souvent la mémoire nationale33. Aussi les travaux centrés sur les rapports entre histoire et mémoire34 nous permettent-ils de mieux comprendre les difficultés à rétablir des relations entre les régions traversées par le Rhin35 tout en enrichissant d’une dimension historique les réflexions sur la communication interculturelle36. Cette dernière est d’autant plus délicate que Français et Allemands ont des habitudes et des pratiques de travail différentes, des formes d’échanges et de sociabilités divergentes et qu’ils ignorent de plus en plus la langue du voisin37. À côté du champ des représentations, les historiens ont travaillé sur les formes du rapprochement culturel entre les deux pays. Si elles ont souvent été envisagées à l’échelle nationale, ces études n’en éclairent pas moins, à des degrés variables, les relations entre régions frontalières ; elles permettent notamment de comprendre les dynamiques de la reprise de certains types de relations après 1945 et offrent de riches perspectives de comparaisons entre différentes formes d’espaces frontaliers franco-allemands. À la coopération entre universitaires, 29

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KALIFA, D., « Représentations et pratiques », dans DELACROIX, C., DOSSE, F., GARCIA, P., OFFENSTADT, N. (dir.), Historiographies. Concepts et débats, op. cit., pp. 877-882 ; GRUNEWALD, M., LÜSEBRINK, H.-J., MARCOWITZ, R., PUSCHNER, U. (dir.), FranceAllemagne au XXe siècle – La production de savoir sur l’Autre, volume 1 : Questions méthodologiques et épistémologiques – Deutschland und Frankreich im 20. Jahrhundert – Akademische Wissensproduktion über das andere Land, Band 1 : Methodische und epistemologische Probleme, Bruxelles, 2011. GUINAUDEAU, I., « Stereotypen/Stéréotypes », dans KUFER, A., GUINAUDEAU, I., PREMAT, Ch. (dir.), Handwörterbuch der deutsch-französischen Beziehungen, Baden-Baden, 2009, pp. 182-185. LEMETTRE, S., « Erbfeind/Ennemi héréditaire », dans KUFER, A., GUINAUDEAU, I., PREMAT, Ch. (dir.), Handwörterbuch der deutsch-französischen Beziehungen, op. cit., pp. 69-71. VOGLER, B., « Un portrait toujours retouché. Les Allemands vus par les Alsaciens depuis 1870 », Saisons d’Alsace, dossier « Alsace-Allemagne : amour – Hassliebe – haine », n° 128, 1995, p. 85 et suivantes. JOUTARD, Ph., « Mémoire collective », dans DELACROIX, C., DOSSE, F., GARCIA, P., OFFENSTADT, N. (dir.), Historiographies. Concepts et débats, op. cit., pp. 779-791 ; FERRO, M., Le ressentiment dans l’histoire. Comprendre notre temps, Paris, 2008, pp. 151-156. LE GOFF, J., Histoire et mémoire, Paris, 1978 ; NORA, P. (dir.), Les lieux de mémoire, 3 tomes, Paris, 1984, 1986 et 1992 ; MORIZET, J., MÖLLER, H. (dir.), Allemagne-France. Lieux et mémoire d’une histoire commune, Paris, 1995 ; HUDEMANN, R. (dir.), Stätten grenzüberschreintender Errinerung – Spuren der Vernetzung des Saar-Lor-Lux Raumes im 19. und 20. Jahrhundert. Lieux de la mémoire transfrontalière – Traces et réseaux dans l’espace Sarre-Lor-Lux aux 19e et 20e siècles, consultable sur le site http://www.memotransfront.uni.saarland.de (3.6.2011) ; FRANCOIS, É., SCHULZE, H. (dir.), Mémoires allemandes, Paris, 2007 (pour la traduction française). DEFRANCE, C., « La dimension régionale dans le rapprochement franco-allemand : l’Alsace face à l’Allemagne de l’immédiat après-guerre au début des années 1970 », dans DENÉCHÈRE, Y., VINCENT, M.-B. (dir.), Vivre et construire l’Europe à l’échelle territoriale de 1945 à nos jours, op. cit., pp. 145-157. DUSSAP-KÖHLER, Anne, « Les sensibilités interculturelles dans les régions transfrontalières », dans WASSENBERG, B., BECK, J. (dir.), Vivre et penser la coopération transfrontalière, volume 4 : Les régions frontalières sensibles, op. cit., pp. 129-143 (ici, pp. 130-132). WASSENBERG, B., « Bilinguisme et coopération transfrontalière dans le Rhin supérieur », Revue d’Allemagne et des pays de langue allemande, n° 2-3, 2001, pp. 275-302.

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scientifiques ou intellectuels38, il faut par exemple ajouter les rencontres entre hommes de lettres ou entre artistes39, sans pour autant oublier le formidable accélérateur dans la reprise des relations franco-allemandes qu’ont été les échanges entre jeunes, lycéens ou étudiants40. L’histoire des jumelages entre villes, collectivités locales et régionales est également instructive. Elle montre par exemple que, pour des raisons historiques, le rapprochement entre agglomérations s’est fait plus rapidement entre la Lorraine, la Sarre et la Rhénanie-Palatinat qu’entre l’Alsace et le Bade-Wurtemberg. Alors que les jumelages entre Nancy et Karlsruhe et entre Metz et Trêves datent respectivement de 1955 et 1957, celui signé entre Strasbourg et Stuttgart n’intervient qu’en 196241. Au total, on voit combien les recherches menées actuellement dans le champ de l’histoire des relations culturelles franco-allemandes enrichissent notre compréhension de la coopération transfrontalière entre régions françaises et allemandes.

GESCHICHTSFORSCHUNG ZUR GRENZÜBERSCHREITENDEN ZUSAMMENARBEIT AM OBERRHEIN Ziel dieses Artikels ist es, aufzuzeigen, wie die Geschichtswissenschaftler an die Thematik der grenzüberschreitenden Zusammenarbeit am Oberrhein herangehen. Der Beitrag betont zunächst, dass sich Historiker dieser Frage verspätet gewidmet haben, was sich auf mehrere Ursachen zurückführen lässt: Der Zugang zu den Archiven war lange Zeit sehr schwierig, wenn nicht sogar unmöglich. Die Geschichte der grenzüberschreitenden Zusammenarbeit wurde auch von den Geschichtswissenschaftlern als ein zu zeitnahes Geschehen eingestuft, das deshalb noch nicht erforscht werden kann. Außerdem litt sie unter der Konkurrenz des Forschungsgebietes der Geschichte der Europäischen Einigung, dem sich die Historiker bevorzugt gewidmet haben und das die Geschichte der grenzüberschreitenden Zusammenarbeit zumindest eine Zeit lang völlig ignorierte. Schließlich stellt sie den Forscher vor eine Reihe methodologischer Probleme, die vor allem auf die Vielzahl der in jedem Grenzgebiet existierenden betroffenen Akteure und der Kooperationsformen zurückzuführen sind. Diese Hindernisse erschweren die Geschichtsforschung zu dieser Thematik erheblich. 38 39

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PFEIL, U. (dir.), Deutsch-französische Kultur- und Wissenschaftsbeziehungen im 20. Jahrhundert. Ein institutionengeschichtlicher Ansatz, München, 2007. Cf. par exemple, NORDBLOM, P., « Zur Rolle der Grenzgebiete im Prozess der bilateralen Annährung. Das Beispiel der literarischen Vereinigungen (seit 1945) », dans DEFRANCE, C., KIßENER, M., NORDBLOM, P. (dir.), Wege der Verständigung zwischen Deutschen und Franzosen nach 1945. Zivilgesellschaftliche Annährungen, op. cit., pp. 291-309. PFEIL, U., BOCK, H. M., DEFRANCE, C., KREBS, G. (dir.), Les jeunes dans les relations transnationales. L’Office franco-allemand pour la jeunesse 1963-2008, Paris, Presses de la Sorbonne nouvelle, 2008. DEFRANCE, C., « Société civile et relations franco-allemandes », DEFRANCE, C., KIßENER, M., NORDBLOM, P. (dir.), Wege der Verständigung zwischen Deutschen und Franzosen nach 1945. Zivilgesellschaftliche Annährungen, op. cit., pp. 17-31 (ici, pp. 29-30) ; DEFRANCE, C., « Les jumelages franco-allemands. Aspects d’une coopération transnationale », Vingtième siècle. Revue d’histoire, n° 99, 2008, pp. 189-201.

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Als die Geschichtswissenschaftler letztendlich begannen, innerhalb dieses Forschungsgebietes aktiv zu werden, haben sie es vor allem unter drei Gesichtsschwerpunkten beleuchtet: Sie haben zunächst die Grundsteine für eine eigene Geschichtsschreibung dieser Kooperationsformen gelegt, indem sie die Ursprünge und die Akteure identifizierten, die Entwicklung der Zusammenarbeit nachzeichneten und deren Hauptthemen und -Hindernisse aufzeigten. Sehr schnell haben die Geschichtswissenschaftler dann auch die Verbindung zwischen grenzüberschreitender Zusammenarbeit und Europäischer Integration betont. Es handelte sich für sie vor allem darum, die positiven Wechselbeziehungen zwischen den beiden Prozessen aufzuführen, wie z.B. die Rolle eines grenzüberschreitenden Modells oder Labors der grenzüberschreitenden Zusammenarbeit für die Europäische Integration, aber auch die Unterschiede zwischen diesen beiden regionalen Integrationsformen aufzuzeigen. Die Historiker haben schließlich auch ein besonderes Augenmerk auf die Erforschung der grenzüberschreitenden Institutionen und Governance-Formen geworfen, wobei hier vor allem die Komplexität das tongebende Schlagwort ist. Das Interesse an einem geschichtswissenschaftlichen Ansatz zur grenzüberschreitenden Zusammenarbeit liegt vor allem darin, dass diese dann unter einem ganz neuem Blickwinkel beleuchtet werden kann: Indem man sie in eine erweiterte chronologische Zeittafel einordnet, werden neue Perspektiven eröffnet, die zeigen, dass die grenzüberschreitende Zusammenarbeit – wenn man einmal von der modernen Terminologie absieht – ein tief verwurzeltes Langzeitphänomen ist, das im Laufe der Geschichte verschiedene Formen angenommen hat, aber auch einige Konstanten aufweist. Die Geschichtsforschung über die Akteure dieser Zusammenarbeit ermöglicht es außerdem, deren Entscheidungen im Bezug auf die Parameter aller möglichen Handlungsebenen (Region, Staat, Europa, internationale Dimension) in den jeweiligen Kontext zu stellen und bestimmte langfristige „Akteurslogiken“ herauszuarbeiten. Die Geschichte gibt auch letztendlich die Möglichkeit, die sozio-kulturellen Aspekte der grenzüberschreitenden Zusammenarbeit besser zu verstehen, sei es im Bezug auf die schwierige Frage der Repräsentationen, der kulturellen Kooperationsbereiche oder deren konkreten Anwendungsformen (z.B. Städtepartnerschaften). Die Geschichtswissenschaftler zeigen so, wie die auf „Makroebene“ angelegte Forschungsthematik der internationalen, zwischenstaatlichen Beziehungen auch für die „Mikroanalyse der grenzüberschreitenden Zusammenarbeit genutzt werden kann.

HISTORICAL RESEARCH ON CROSS-BORDER COOPERATION IN THE UPPER RHINE AREA The purpose of this paper is to show how historians have approached the topic of cross-border cooperation in the Upper Rhine area. The communication first points out that historians have only belatedly tackled this issue. There are several reasons for this. For a long time, access to archives was difficult if not impossible. Next, the history of cross-border cooperation was seen to be too recent and too proximate to be studied by historians. In addition, it suffered from the emergence of a field of historical study, that of European Inte-

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gration, which, at least for a time, totally eclipsed it. Finally, it poses some methodological and investigative problems, mainly due to the plurality of actors playing a role and the multiplicity of forms of cooperation that exist from one space to another, which are so many obstacles rendering difficult the study. When they went into this vast field of research, historians approached it from three main angles. They first prepared the ground for the specific history of these forms of cooperation: they thus identified the origins and actors, traced the progress, revealed the themes and identified the barriers. Very quickly, historians also focused their work on the links between cross-border cooperation and European Integration. For them, this was the way of showing the fruitful relations between these two processes, the role of model and of testing ground of the former for the latter, and the differences between these two forms of regional integration. Finally, historians studied carefully cross-border institutions and their modes of governance. The watchword here is without doubt complexity. What is interesting in the historical approach is that it finally enables us to understand cross-border cooperation in a new light. Re-situating cross-border cooperation on a broader chronological scale gives, for example, new perspectives, which, if one ignores currently used terminology, is seen as a deep-rooted, long-term phenomenon, which has taken many forms over time while retaining some constants. The study by historians of the actors also helps to put their decisions into context based on all sorts of issues and sets of scale (region, state, Europe, the international dimension), and to also show some sustainable “actors’ logic”. Last but not least, history gives us the opportunity to better understand the socio-cultural aspects of cross-border cooperation, whether the difficult question of representation, areas of cultural cooperation or the forms it takes (e.g. town twinning). Researchers in history thus show the extent to which research themes proposed on a “macro” scale, i.e. relations between countries or on an international scale, can be revisited profitably on a “micro” scale, for example, that of cross-border cooperation.

PENSER LES ESPACES DE COOPÉRATIONS TRANSFRONTALIÈRES EN EUROPE UNE MISE EN PERSPECTIVE DE SCIENCES SOCIALES PHILIPPE HAMMAN 1. Introduction « Pourquoi étudier les frontières aujourd’hui ? », (nous) demandent James Anderson, Liam O’Dowd et Thomas M. Wilson dans un éditorial de 20021. Ils relèvent le paradoxe selon lequel lorsque les frontières – et en particulier les frontières d’État – apparaissent relativement fixées et stables, elles sont négligées dans les travaux de sciences sociales, tandis qu’à présent, où elles sont affectées (ce qui ne veut pas dire forcément affaiblies) par les processus de globalisation économique et d’intégration européenne, elles deviennent un sujet d’intérêt. Ne parle-ton pas désormais dans les études anglo-saxonnes de border studies voire, plus précisément encore, de cross-border studies?2 Les auteurs relient ce gain d’attractivité à la différenciation croissante de ce que désigne et recouvre la frontière et ses effets de filtre. “Borders are constitutive of what they contain ; pivotal to mismatches and contradictions between different states ; and pivotal also to our contradictory world system “, écrivent-ils, en pointant un certain nombre de disjonctions, notamment entre une circulation plus libre des capitaux et des biens et une régulation plus forte des migrations de personnes. Nous pouvons en citer d’autres : entre l’économique et le politique ou encore le culturel, entre l’État et d’autres niveaux d’organisation sociale supra- ou infra-nationale. Sans oublier le fait que le façonnage de nouveaux espaces amène de nouvelles segmentations3, ajoutant à la polysémie des frontières. Considérer ce qui se joue dans les coopérations transfrontalières en Europe offre précisément des regards transversaux sur ces enjeux. Nous relisons alors ce que recouvre une frontière sous l’angle de l’espace d’inscription et de sa consistance territoriale, et cela dans le cadre en mouvement de l’européanisation actuelle de l’action publique.

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ANDERSON, J.; O’DOWD, L.; WILSON, Th., « Why Study Borders Now? », Regional & Federal Studies, 12 (4), 2002, pp.1-12. Le nombre croissant de centres de recherche qui s’en réclament en Europe est également un indicateur : HARGUINDEGUY, J.-B., La frontière en Europe : un territoire ?, Coopération transfrontalière franco-espagnole, Paris, 2007, p.16. BACH, D., LERESCHE, J.-Ph., « Frontières et espaces transfrontaliers, à nouveaux espaces, nouvelles segmentations », Revue internationale de politique comparée, 2 (3), 1995, p.446.

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2. Débats et questionnements des frontières : de la frontière à l’espace-frontière Parler d’espace-frontière ne va pas de soi et correspond à une certaine posture de recherche, qui émerge après beaucoup d’autres séquences d’étude des frontières, aussi bien dans les travaux français qu’anglo-saxons. Un retour sur le changement de focale de la frontière à l’espace-frontière dans la littérature, et sur les controverses qui se sont développées, est donc indispensable. Écartant les usages purement métaphoriques de la frontière (même s’il y a bien sûr des productions d’énoncés à partir de ses incarnations socio-spatiales), nous partons de la définition suivante : « une différence, une dissemblance, une disparité dans l’espace »4. Par conséquent, une frontière n’est pas n’importe quelle limite, et n’est pas non plus l’unique limite entre des souverainetés étatiques, c’est-à-dire qu’il n’y a pas que des frontières d’État. Le cas français est de ce point de vue représentatif de tout un travail de production et d’inculcation d’une frontière-ligne associée à l’État et à la nation, au sens où le projet régalien de construction de l’État est passé par la stabilisation de l’hexagone, et s’est prolongé, quel que soit le régime, jusqu’aux emblématiques cartes de France scolaires. C’est pourquoi étudier les frontières, c’est approcher la question du territoire « par les bords » et non par le centre5. La lecture courante qui limite l’analyse des frontières aux frontières d’État et ne prend pas en considération la spécificité de ces espaces doit être mise à distance6. De la même façon, la frontière ne revêt pas la même signification pour une population nomade ou sédentaire. Dans la première situation, elle renvoie aux routes empruntées et leurs délimitations, donc à un ensemble de lignes, tandis que, dans la deuxième, il s’agit d’espaces où l’on vient s’installer, et dont la frontière sera la bordure7. De plus, cette seconde acception est loin d’être unique. Elle est l’objet d’usages différents8, que traduit la dualité des termes en langue anglaise – frontier et boundary – ou allemande – Grenzraum et Grenzlinie. Dans le premier cas, la frontière est vue comme une zone, un espace, une « limite temporaire d’un système spatial en expansion »9 ; dans le second, comme une ligne10. En fait, la perspective a souvent été évolutionniste : nous serions passés de façon générale, entre le Haut Moyen Âge et la Renaissance, de la frontière-zone à la frontière-ligne. Ainsi, la frontière-ligne est-elle associée au contexte sociohistorique européen et au modèle de l’État-nation11. Un même phénomène 4 5 6 7 8 9 10 11

NORDMAN, D., Frontières de France. De l’espace au territoire. XVIe-XIXe siècle, Paris, 1998, p.18. MINGHI, J., « From Conflict to Harmony in Border Landscapes », dans RUMLEY, D./MINGHI, J. (dir.), The Geography of Border Landscapes, London, 1999, p.15. BURNETT, A., TAYLOR, P., Political Studies From Spatial Perspectives, New York, 1981, p.291. HASSNER, P., « Fixed Border or Moving Borderlands ? A New Type of Border for a New Type of Entity », dans ZIELONKA, J. (dir.), Europe Unbound. Enlarging and Reshaping the Boundaries of the European Union, London, 2002, p.38. PRESCOTT, J., Political Frontiers and Boundaries, London, 1987. BRUNET R. et al., Les mots de la géographie, Paris, 1993. BOTTIN M., « La frontière de l’État. Approche historique et juridique », Sciences de la société, 37, 1996 ; RUMLEY, D., MINGHI, J. (dir.), The Geography of Border Landscapes, London, 1999. Parmi une abondante littérature, KNIPPENBERG, H. et MARCUSSE, J. évoquent comme césure la Paix de Westphalie en 1648 (Nationalising and Denationalising European Border Regions. 1800-2000, Amsterdam, 1999, p.1), tandis que FOUCHER, M. privilégie le traité de Campo Formio de 1797 (Fronts et frontières. Un tour du monde géopolitique, Paris, 1988).

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s’inverse durant la deuxième moitié du 20e siècle, dans le cadre des dynamiques de construction européenne, où il s’agit d’extraire des territoires nationaux un espace européen. Mais, là encore, les choses ne sont pas monolithiques : la fabrique d’un espace européen est loin de correspondre à une simple déconstruction des territoires nationaux ou à une disparition des frontières étatiques, même s’il y a une part de brouillage. C’est là en même temps la marque des hybridations possibles, renvoyant au « désencastrement du temps et de l’espace », dont parle Anthony Giddens comme caractéristique de la modernité12. Ressort la possibilité d’inscriptions socio-spatiales multiples, ou un réaménagement des modes d’inscription dans des lieux. Or, « lorsque les ancrages deviennent multiples et labiles, la question est de savoir comment se construit la confiance entre acteurs locaux, ciment de la cohésion territoriale »13. Les transactions qui s’opèrent dans les espaces-frontières se comprennent ainsi, lorsque les inscriptions spatiales concernent des lieux à la fois distants et proches, en termes d’échelles, de matérialité et de représentations. Sur ces bases, nous distinguons schématiquement trois moments de l’appréhension des frontières en Europe dans la littérature de sciences sociales : celui de la géopolitique « classique », puis des lectures fonctionnalistes des frontières, enfin, plus récemment, les travaux – divers, et pas nécessairement convergents – s’attachant à penser les coopérations transfrontalières. C’est sur ce troisième temps que nous nous arrêtons plus particulièrement.

3. Les lectures déterministes et la géopolitique « classique » Aborder les frontières comme un construit social, objet de fétichisation au cours de l’histoire14, conduit initialement à revenir sur une dichotomie ancienne produite entre frontières « naturelles » et frontières « artificielles » : les premières font référence à des délimitations qui s’inscrivent dans une matérialité physique (l’eau et le fleuve, la terre et la montagne : la chaîne des Pyrénées entre la France et l’Espagne, etc.), les secondes à des abornements liés à des accords politiques et dont la réalité peut être davantage cartographique que « marquée » par des séparations visibles autres que des constructions humaines (un mur, un grillage, etc.). Mais, en fait, les unes comme les autres sont le produit de conditions sociales et culturelles d’émergence : toute frontière est artificielle, celles qui correspondent à une coupure visible pouvant plus que d’autres faire l’objet d’un travail politique d’imposition de naturalité, d’objectivation par des énonciations de l’État, etc., qui associent tel lac, cours d’eau ou chaîne de montagne à la frontière, comme si celle-ci préexistait et serait consacrée d’évidence15. Dès lors, là plus encore qu’ailleurs, il est question d’espaces et de constructions d’espaces-frontières : « La frontière marque donc un terme instable […]. Elle s’articule en un réseau, non de points abstraits […], mais de lieux protégés, habités, liés », et d’ajouter

12 13 14 15

GIDDENS, A., La constitution de la société. Éléments de la théorie de la structuration, Paris, 1987. Pour user des termes de SENCÉBÉ, Y., « Être ici, être d’ici. Formes d’appartenance dans le Diois (Drôme) », Ethnologie française, 34 (1), 2004, pp.23-29. Par exemple, SPYER, P., Border Fetichisms : Material Objects in Unstable Spaces, New York, 1998. NORDMAN, D., Frontières de France, op. cit., 1998.

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que « sur la frontière plus que partout ailleurs, un lieu ne peut guère être qu’un lieu construit »16. De son côté, Anthony Giddens a également montré que différentes étapes viennent asseoir la production d’une frontière : la décision d’affectation du territoire sous une souveraineté, la délimitation de la frontière par un traité de droit international, sa démarcation matérielle, enfin son administration17. Bien avant lui, mais sans aller jusqu’au bout, Stephen Jones avait déjà marqué une avancée par rapport aux dyades classiques frontières naturelles/artificielles, en proposant une classification en fonction du degré d’imposition des frontières, qualifiées alors de naturelles, nationales, contractuelles, géométriques et politiques18. S’il est fait état de frontières réifiées (les frontières dites naturelles), on se situe néanmoins dans une perspective constructiviste, où c’est le fait social qui est au fondement des divisions. En particulier, les frontières ont été vues comme les limites « naturelles » des États par les « pères » de la géopolitique, en Allemagne. Dans sa Politische Geographie publiée en 189719 et sous-titrée « Géographie des États, de la circulation et de la guerre », Friedrich Ratzel développe sa conception de l’État comme « organisme enraciné » (ein bodenständiger Organismus), autour des trois notions de centre, d’extension et de limite. Ces limites sont constituées par les frontières, en tant que « vecteurs de la transformation de l’État, qu’elles manifestent l’expansion de celui-ci par l’établissement de nouvelles frontières englobant un plus large territoire, ou la déliquescence de celui-ci par leur retrait. Position, territoire et frontières constituent les trois composantes géographiques de l’État, dont les combinaisons variables vont établir la puissance »20. Pour Ratzel, la frontière est par définition extensible, accompagnant les mouvements du peuple allemand ; comme la langue, le territoire est un élément constitutif de la nation (le Raumsinn), qui ne peut lui être enlevé21. À travers les interprétations de Karl Haushofer22, se réclamant de Ratzel, cette vision est allée jusqu’à inspirer les théorisations nazies autour de l’« espace vital »23. Nous retiendrons du moins que la focale porte essentiellement sur la description des frontières et comment elles ont évolué dans l’histoire. Les « mauvaises » frontières étaient celles qui ne correspondaient pas aux cadres physiques (c’est-à-dire aux frontières « naturelles ») ou aux répartitions socioculturelles (la pratique partagée de la langue allemande, etc.), avec les travers de l’expansionnisme en Europe que l’on sait.

16 17 18 19 20 21 22 23

Ibid., p.515. GIDDENS, A., A Contemporary Critique of Historical Nationalism. The Nation-State and Violence, Cambridge, 1985, p.119. JONES, S., Boundary-Making. A Handbook for Statesmen, Treaty Editors and Boundary Commissioners, Washington D.C., 1971. Traduite en français sous le titre Géographie politique, Paris, 1988. KLEINSCHMAGER, R., Éléments de géographie politique, Strasbourg, 1993, p.13. VAN DIJK, H., « State Borders in Geography and History », dans KNIPPENBERG, H., MARKUSSE, J. (dir.), Nationalising and Denationalising European Border Regions. 1800-2000, Amsterdam, 1999, p.21. En particulier, HAUSHOFER, K. a publié un recueil de textes de Ratzel dans lequel il met en avant cette filiation (Erdenmacht und Völkerschicksal, Stuttgart, 1940). KORINMANN, M., Quand l’Allemagne pensait le monde : grandeur et décadence d’une géopolitique, Paris, 1990.

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4. Les lectures fonctionnalistes des frontières Dans une tradition anglo-saxonne, en particulier après la Deuxième Guerre mondiale et le discrédit de la géopolitique allemande, les études des frontières se portent davantage sur leurs fonctions. Les frontières sont généralement lues comme des marqueurs de souveraineté des États – en témoignent les travaux de l’Américain Richard Hartshorne24 ou de l’Australien Victor Prescott25. À cela s’ajoute une perspective davantage économique, dans laquelle les frontières sont appréhendées comme des barrières au fonctionnement du marché (y compris avant l’établissement des Communautés européennes et la problématique de la libre circulation). Plusieurs auteurs allemands tels August Lösch26 et Herbert Giersch27, et, plus récemment, le Néerlandais Peter Nijkamp28 ont qualifié l’impact des frontières comme produisant des discontinuités dans les processus posés comme « normaux » de la circulation et des échanges de personnes, de marchandises, de l’information ou des connaissances. Les barrières relevées tiennent à la fois de la distance physique et des différences administratives et politiques. Dans cette vision, les régions frontalières sont considérées comme des territoires périphériques et passifs. En témoignent la métaphore des « déserts » et le diptyque entre les notions de « cœur », désignant le centre économique et politique d’un pays, et de « périphérie », quant aux territoires frontaliers. La place accordée au développement des espaces frontaliers se limite à la vérification des impacts négatifs des frontières. Suivant ce modèle dit de la frontière-périphérie, les emprises du centre s’exercent à la fois sur le plan juridique (l’édiction des lois nationales), politique (la mise en œuvre des politiques publiques nationales), économique (notamment par rapport aux déterminants susceptibles de peser sur l’implantation des entreprises) et culturel (la langue, etc.) : la frontière désigne une limite par rapport à un extérieur, mais pas un territoire reconnu comme particulier, avec une consistance propre29.

5. Penser la coopération transfrontalière L’intégration économique et politique de la Communauté économique européenne (CEE) puis de l’Union européenne (UE) a impulsé un développement accru des coopérations trans-frontières, au sens générique, c’est-à-dire à la fois transfrontalières (dans un cadre de relative proximité et de continuité territoriale) et transnationales, de façon plus large. Ceci se repère à mesure que le statut des 24 25 26 27 28 29

HARTSHORNE, R., The Nature of Geography, Lancaster, 1939. PRESCOTT, V., Frontiers of Asia and Southeast Asia, Melbourne, 1977; PRESCOTT, V., TRIGGS, G., International Frontiers and Boundaries : Law, Politics and Geography, Leiden, 2008. LÖSCH, A., The Economics of Location, Jena, 1940. TUMLIR, J., « Strong and weak elements in the concept of European integration », in MACHLUP, F., FELS, G., MÜLLER GROELING, H. (dir.), Reflections on a troubled world economy : essays in honour of Herbert Giersch, London, 1983. NIJKAMP, P., TRAISTARU, I., RESMINI, L. (dir.), The Emerging Economic Geography in EU Accession Countries, Aldershot, 2003. ROKKAN, S., URWIN, D.W., « Introduction : Centres and Peripheries in Western Europe », dans ROKKAN, S., URWIN, D.W. (dir.), The Politics of Territorial Identity, London, 1982 ; ROKKAN, S., URWIN, D.W., Economy, Territory, Identity. Politics of Western European Periphery, London, 1983.

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frontières change, notamment entre frontières internes et frontières externes. La question devient : que recouvre une frontière externe de l’Union – définie comme protectrice, si on pense aux mécanismes de Schengen par exemple – par rapport à une frontière interne, entre pays membres – qui se voudrait ouverte aux échanges et aux coopérations inter-institutionnelles, à l’exemple de la communautarisation du pilier des Affaires intérieures et de justice?30 S’agissant de la coopération transfrontalière, les relations avec la Suisse, qui n’est pas membre de l’UE mais a conclu des accords bilatéraux, sont riches de sens, notamment dans le domaine de l’aménagement du territoire31 et des migrations de travailleurs transfrontaliers32. Sont ainsi renouvelés des travaux classiques évoquant la logique ambivalente d’ouverture et de fermeture qui permet, matériellement et symboliquement, d’intégrer un espace national, un territoire intérieur, en même temps que d’écarter ceux qui n’en sont pas mais voudraient en être – où nous pouvons reconnaître l’énoncé de la « forteresse Europe »33. Dans ce contexte, une frontière est bien plus qu’un tracé sur une carte, où un État finit et un autre commence. La frontière internationale recouvre trois dimensions. Elle constitue une institution politique, régie par des textes de droit : les systèmes juridiques impliquent qu’il y ait des frontières qui établissent un cadre à l’intérieur duquel on peut arbitrer les conflits et imposer des sanctions. En plus de ces éléments qui définissent « l’État souverain », les frontières sont aussi des processus politiques, en tant qu’instrument historique de la politique des États et marqueur d’identité, au fondement des nations, suivant Benedict Anderson34. Par ces deux éléments, nous rejoignons la remarque d’Émile Benvéniste, pour lequel « regere fines signifie littéralement tracer en ligne droite les frontières. C’est l’opération à laquelle procède le grand prêtre pour la construction d’un temple ou d’une ville et qui consiste à déterminer sur le terrain l’espace consacré. Opération dont le caractère magique est visible : il s’agit de déterminer l’intérieur, le royaume du sacré et du profane, le territoire national et le territoire étranger. Ce tracé est effectué par le personnage investi des plus hauts pouvoirs, le rex »35 ; dire et poser là où se situe la limite de disjonction renvoie fondamentalement à du pouvoir, et à son exposition. Enfin, et peut-être d’abord, la frontière est un terme discursif, susceptible d’investissements cognitifs et de perceptions diverses – politiques, populaires et académiques – qui « se chevauchent toujours mais ne coïncident jamais » ; précisément, ces divergences font partie intégrante des frontières36. 30 31 32

33 34 35 36

MICHEL, H. , MANGENOT, M. , PARIS, N., Une Europe de la justice. Mobilisation contre la « criminalité organisée » et institutionnalisation d’un espace judiciaire pénal européen (1996-2001), Paris, 2005 (rapport à la Mission de recherche Droit & Justice). LEZZI, M., Raumordnungspolitik in europäischen Grenzregionen zwischen Konkurrenz und Zusammenarbeit. Untersuchungen an der EG-Aussengrenze Deutschland-Schweiz, Dissertation (Wirtschaftsgeographie und Raumplanung), Zürich, 1994. HAMMAN, Ph., Les travailleurs frontaliers en Europe : mobilités et mobilisations transnationales, Paris, 2006 ; et « Les relations de travail transfrontalières franco-suisses (années 1960 à nos jours) : entre législations nationales et construction européenne, une problématique sociale de “l’entre-deux” », Cahiers d’histoire du mouvement ouvrier suisse, 20, 2004, pp.135-151. O’DOWD, L., WILSON, Th. (dir.), Borders, Nations and States, Aldershot, 1996. ANDERSON, B., Imagined Communities. An Inquiry into the Origins and Spread of Nationalism, New York, 1991. BENVÉNISTE, É., Le vocabulaire des institutions Indo-Européennes, Paris, tome 2, 1969, p.437. ANDERSON, M., « Les frontières : un débat contemporain », Cultures et conflits, 26-27, 1997, pp.15-34, spécialement pp.15-17.

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Parmi les études portant sur la coopération transfrontalière, qui se multiplient37, on relève un balancement entre des approches plutôt « pragmatiques » ou plutôt « critiques ». Cette distinction ne vaut certes qu’en tendance ; elle permet de souligner un mouvement progressif à la faveur de mises à distance analytiques et sociologiques38. 5.1. Les approches pragmatiques Différents travaux ont d’abord pour objet de comprendre quand et à quelles conditions les coopérations transfrontalières sont possibles, tout en les présentant comme des stratégies de développement porteuses pour les espaces frontaliers en Europe. Dans ce groupe de lectures, l’analyse de l’impact des frontières est mise en corrélation avec les différences socio-économiques, politiques et administratives entre les espaces voisins pour l’établissement de la coopération transfrontalière. Une première filiation se rapporte à la place de l’analyse économique, qui axe sur l’importance des relations économiques transfrontalières par rapport au facteur (géo)politique39. Les travaux de Remigio Ratti40, de l’Université de Fribourg en Suisse, l’illustrent. Ce dernier se base sur une typologie ternaire des frontières : les frontières-barrières, les frontières-filtres et les frontières ouvertes. Pour lui, lorsque les régions sont isolées par la frontière-barrière, les disparités persistent ; c’est seulement dans le cas de frontières ouvertes que se forment des économies transfrontalières. De ce point de vue, Ratti montre que les régions frontalières dans l’UE ne peuvent plus être vues comme des zones de protection et de fermeture ; elles sont devenues des espaces de contact, ce qu’il qualifie d’« espaces actifs » et de « laboratoires d’intégration », en analysant les choix stratégiques des acteurs économiques, pour noter que les réseaux coopératifs représentent une meilleure stratégie afin de surmonter les obstacles. En même temps, il pointe le rôle d’importance joué à cet effet par l’existence d’« espaces de soutiens », renvoyant aux institutions publiques, à commencer par les collectivités territoriales, et donc à la place de l’action publique. De façon proche, d’après Maria Giaoutzi41, la formation de relations économiques par-delà la frontière peut aboutir à une économie plus efficace et dynamique, où l’ambiguïté et la complexité, qui existent toujours autour d’une frontière, sont réduites, et la communication et la diffusion de l’information deviennent plus importantes. De la même manière, la coopération transfrontalière est lue comme un outil adapté 37 38 39 40 41

Cf. notamment WASSENBERG, B. (dir.), Vivre et penser la coopération transfrontalière (vol 1) : les régions frontalières françaises, Stuttgart, 2010 ; DESHAYES, J.-L., FRANCFORT, D. (dir.), Du barbelé au pointillé : les frontières au regard des sciences humaines et sociales, Nancy, 2010. Sur l’historique des études de la coopération transfrontalière, ANDERSON, M., « Transfrontier cooperation – History and theory », dans BRUNN, G., SCHMITT-EGNER, P., Grenzüberschreitende Zusammenarbeit in Europa, Baden-Baden, 1998. SPARKE, M., « From geopolitics to geoeconomics : transnational State effects in the borderlands », Geopolitics, 3 (2), 1998, pp.62-98. VAN GEENHUIZEN, M./RATTI, R. (dir.), Gaining Advantage from Open Borders : an active space approach to regional development, Aldershot, 2001 ; RATTI, R., REICHMAN, S., Theory and practice of transborder cooperation, Basel, 1993. SUAREZ-VILLA, L., GIAOUTZI, M., STRATIGEA, A., « Territorial and border barriers in information and communication networks: a conceptual exploration », Journal of Economic and Social Geography, 83 (2), 2008, pp.93-104.

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pour éviter la duplication des services et de l’infrastructure (le cas de EuroAéroport Bâle-Mulhouse-Fribourg est significatif dans cet esprit). Ricardo Cappellin et Peter W.J. Batey42 soulignent également, plus largement, qu’au travers de la coopération transfrontalière, des espaces voisins peuvent devenir plus compétitifs dans le contexte de la mondialisation en utilisant leur capacité commune accrue de négociation. À côté de ces regards économiques, d’autres études retiennent plus particulièrement pour cadre les régions européennes de coopération. Le point central est alors le rôle de l’UE dans le développement de la coopération transfrontalière à travers l’établissement des eurorégions, à partir de l’initiative communautaire Interreg lancée en 1990 (pour les frontières intérieures) et « l’instrument du bon voisinage » (pour les frontières extérieures, Interreg et Tacis43). Les recherches de Markus Perkmann sont significatives de cette approche44. Celui-ci a essayé de comprendre l’importance des régions transfrontalières en Europe, en les classifiant selon l’intensité des coopérations. Il définit la coopération transfrontalière comme la collaboration, plus ou moins institutionnalisée, entre les autorités locales et régionales par-delà la frontière nationale. Perkmann a ainsi établi qu’en 2003, sur les 73 régions transfrontalières qu’il recense en Europe, seules 30 pouvaient être qualifiées de régions d’intense coopération. Il montre que la coopération est plus intense lorsque les autorités locales, et non pas régionales, s’engagent dans des coopérations, et note que plus de 85 % des cas « positifs » renvoient à des territoires dans lesquels sont impliquées des régions allemandes, qui seraient motrices. À côté de cela, Perkmann a aussi relevé des effets d’aubaine liés à la captation des subsides communautaires, en particulier s’agissant d’initiatives transfrontalières situées autour des frontières avec les nouveaux membres et les pays voisins de l’UE, c’est-à-dire les frontières externes. Dans ces derniers cas, il pointe des eurorégions assez peu intégrées avec pour but premier d’accéder aux financements européens – ce qui existe également autour des frontières internes, dans une moindre proportion. De façon générale, les statistiques confirment que l’établissement des eurorégions est lié au lancement de programmes de financement comme Interreg, Phare45, Tacis, etc. Par exemple, il n’y avait aucune eurorégion sur la frontière entre l’Allemagne et l’Autriche avant l’adhésion de l’Autriche à l’Union ; entre 1994 et 1998, pas moins de cinq eurorégions sont établies. Un troisième groupe d’analyses s’attache à des tentatives de comparaisons entre la coopération transfrontalière telle qu’elle se pratique en Europe et les initiatives développées sur d’autres continents. James Wesley Scott46 a mis en parallèle les configurations repérables en Europe et en Amérique du Nord. Sa conclusion 42 43 44 45 46

CAPPELIN, R., BATEY, P. (dir.), Regional Networks, Border Regions and European Integration, London, 1993. « Le programme Tacis vise à favoriser la transition vers une économie de marché et renforcer la démocratie et l’État de droit dans les États partenaires d’Europe orientale et d’Asie centrale » : http://europa.eu/scadplus/leg/fr/lvb/r17003.htm (7.11.2011). PERKMANN, M., Cross-border cooperation, Euroregions and the governance of cross-border economies, Lancaster, 1997 ; PERKMANN, M., SUM, N.-L. (dir.), Globalisation, Regionalisation, and Cross-Border Regions, London, 2001. Phare est le programme d’aide communautaire aux pays d’Europe centrale et orientale : http://europa.eu/scadplus/leg/fr/lvb/e50004.htm (7.11.2011). SCOTT, J.W. (dir.), EU Enlargement, Region Building and Shifting Borders of Inclusion and Exclusion, Aldershot, 2006.

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est la suivante : tandis qu’en Europe la coopération transfrontalière est organisée essentiellement par des institutions et par les décideurs politiques, la coopération entre les États-Unis et le Mexique concerne surtout l’interdépendance économique entre les régions frontalières – c’est le ressort de l’Accord de libre échange nord-américain (ALENA) du reste que de faire disparaître les barrières relatives aux échanges commerciaux et concernant les investissements. D’après Scott, en Amérique du Nord, les acteurs commerciaux, mais aussi les Organisations non gouvernementales (ONG), ont été beaucoup plus actifs qu’en Europe. Ces contrastes entre l’Europe et l’Amérique du Nord en matière de coopération transfrontalière ont été confirmés par Joachim Blatter47, qui distingue, en relisant les propositions de Manuel Castells, ce qu’il appelle les « espaces de circulation » (des personnes, des marchandises…) en Amérique du Nord et les « espaces des lieux » en Europe, correspondant à une territorialisation – processus dans lequel prennent place des espaces-frontières, avec une dimension politique, institutionnelle et des identifications communes. Enfin, de nombreux chercheurs allemands, tels Liesbet Hooghe, Fritz Scharpf et Renate Mayntz, étudient la coopération transfrontalière comme un exemple de « gouvernance multi-niveaux » (en analogie avec l’organisation fédérale prévalant dans ce pays), où la position centrale des États serait contestée par la montée en puissance des acteurs locaux et régionaux, de plus en plus engagés dans les « relations internationales », traditionnellement domaine réservé des États48. Dans ce cadre, la coopération transfrontalière n’a longtemps pas fait l’objet d’analyses dédiées, alors même qu’un certain nombre d’acteurs régionaux et locaux parlent de « diplomatie de proximité » pour définir ces relations49, désignant « une politique valorisante, développée à un niveau européen accessible, grâce à l’utilisation de ressources restreintes et asymétriques »50. Il y a là matière à une sociologie de la gouvernance territoriale des coopérations transfrontalières, sensible aux (re)configurations d’acteurs et aux transformations des capitaux

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49 50

BLATTER, J., « From “spaces of place” to “spaces of flows”? Territorial and functional governance in cross-border regions in Europe and North America », International Journal of Urban and Regional Research, 28 (3), 2004, pp.530-548. HOOGHE, L., Cohesion Policy and European Integration : Building Multi-Level Governance, Oxford, 1996 ; SCHARPF, F., « Community and Autonomy : Multi-Level Policy Making in the European Union », Journal of European Public Policy, 1 (2), 1994, pp.219-242 ; SCHARPF, F., Governing in Europe : Effective and Democratic ?, Oxford, 1998 ; MARKS, G., SCHARPF, F., SCHMITTER, Ph., STREECK, W. (dir.), Governance in the European Union, London, 1996 ; MAYNTZ, R., « Confronting Failures and the Problem of Governability : Some Comments on a Theoretical Paradigm », dans KOOIMAN, J. (dir.), Modern Governance, London, 1993 ; BENZ, A., EBERLEIN, B., « The Europeanization of Regional Policies : Patterns of Multi-Level Governance », Journal of European Public Policy, 6 (2), 1999, pp.329-348. HENRIKSON, A.K., « Facing Across Borders : The Diplomacy of Bon Voisinage », International Political Science Review, 21, 2000, pp.121-147. DUPEYRON, B., Acteurs et politiques de la coopération transfrontalière en Europe. Les expériences du Rhin Supérieur et de l’Eurorégion méditerranéenne, thèse de science politique, IEP Strasbourg, 2005; et L’Europe au défi de ses régions transfrontalières. Expériences rhénane et pyrénéenne, Berne, 2008, p.4.

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mobilisés dans la compétition politique locale, notamment entre villes et entre régions frontalières51. 5.2. Les approches critiques Un deuxième mode d’entrée place justement au centre de l’analyse les frontières comme constructions sociales, et s’intéresse plus spécialement aux perceptions, aux identités et aux comportements des divers acteurs engagés dans les processus de coopération transfrontalière. En ce sens, Henk Van Houtum52, du Centre d’étude des frontières aux Pays-Bas, souligne que la frontière n’est pas qu’une barrière physique, mais aussi affective et mentale. Dans le comportement des entreprises autour de la frontière entre les Pays-Bas et la Belgique, il pointe le rôle de la « distance mentale », qui pousse les investisseurs à s’orienter vers les espaces proches du centre d’un pays, quand bien même il serait plus intéressant de se localiser à proximité de la frontière. Les frontières participent de ce processus de constructions identitaires, à travers les dualismes divergents que sont l’ici et l’ailleurs, le Soi et l’Autre, dont le dépassement est au centre des modes de coopération transfrontalière. Or, comme l’ont remarqué Anssi Paasi53 et Anke Strüver54, les frontières sont les produits des interactions, dans nos récits quotidiens, des processus de représentation de Soi et de l’Autre, c’est-à-dire qu’elles perpétuent nos perceptions et nos identités. Aussi, même si dans l’UE les frontières entre les États matérialisées par les postes de douane disparaissent, les frontières mentales, elles, sont bel et bien susceptibles de demeurer, sous des déclinaisons plurielles et peut-être justement de plus en plus diverses. La globalisation et la mondialisation ont stimulé la territorialisation de l’espace, loin de la « fin des territoires » parfois pronostiquée55. Les frontières ne disparaissent pas de leur belle mort : faut-il rappeler, dans l’exemple précédent, volontairement caricatural, qu’il y a toujours des douaniers, mais que les lieux changent : aéroports et pôles logistiques, etc., et se diffusent, l’ensemble du territoire national étant concerné. Les frontières se transforment, se spécialisent et/ou deviennent davantage transversales, évoluant vers plus de complexité que dans le modèle de l’État westphalien. Ainsi, s’agissant de l’UE, voit-on apparaître des frontières « économiques » ou encore des frontières « monétaires », dont le périmètre peut être différent et fluctuant (non-adhésion à l’Euro, etc.). À cela s’ajoute la mobilisation actuelle par les États et leurs démembrements de 51

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Sur cette piste, HAMMAN, Ph., « Les jumelages de communes, miroir de la construction européenne “par le bas” », Revue des Sciences Sociales, 30, 2003, pp.92-98 ; « La coopération urbaine transfrontalière ou l’Europe “par le bas” ? », Espaces et Sociétés, 116-117, 2004, pp.235258 ; « Vers un intérêt général transfrontalier ? Projets communs de part et d’autre de la frontière franco-allemande », Annales de la Recherche Urbaine, 99, 2006, pp.102-109. BERG, E., VAN HOUTUM, H. (dir.), Mapping Borders Between Territories, Discourses and Practices, Aldershot, 2003. PAASI, A., « Regional transformation in the European context : notes on regions, boundaries and identity », Space and Polity, 6 (2), 2002, pp.197-201 ; « Europe as a social process and discourse : considerations of place, boundaries and identity », European Urban and Regional Studies, 8 (1), 2001, p. 7-28 ; « Boundaries as social processes : territoriality in the world of flows », Geopolitics, 3 (1), 1999, pp.69-88. STRÜVER, A., Stories of the “Boring Border”: The Dutch-German Borderscape in People’s Minds, Münster, 2005. BADIE, B., La fin des territoires. Essai sur le désordre international et sur l’utilité sociale du respect, Paris, 1995.

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nouvelles professions affectées, à titre principal ou secondaire, à une fonction de « garde-frontière » (et pas seulement les traditionnels douaniers), où ces dernières apparaissent dès lors autant délocalisées qu’intériorisées (service des étrangers des mairies, personnels des services de l’Emploi ou des services sociaux…)56. Précisément, cette pluralité des réalités et des signifiants peut expliquer la coexistence de plusieurs approches dans la littérature ; nous en retenons trois. D’abord, un certain nombre de travaux interrogent les frontières en tant que territoires dotés de dynamiques anthropologiques propres ; ils reconnaissent l’importance de la matérialité des espaces-frontières et l’enjeu de ce qui se passe dans ces cadres intermédiaires57. Un deuxième pôle analyse le « néo-régionalisme » et se porte prioritairement sur les espaces régionaux (eurorégions…). Ces recherches peuvent être critiquées pour induire un biais et prioriser une collectivité parmi d’autres échelons possibles. Les formes de la coopération transfrontalière sont abordées ici comme la conséquence du poids croissant des collectivités infra-nationales dans les régulations multi-niveaux en Europe58. De nombreux travaux se sont arrêtés sur la montée en puissance des régions en tant qu’acteur infranational, en liaison aux processus d’européanisation. Les lectures bottom-up (explicitement labellisées comme telles ou non) se situent le plus souvent à cette échelle. Il est question d’un « nouveau régionalisme » qui met en avant les capacités accrues des régions dans les domaines de la création, de l’enseignement et de l’innovation59, mais aussi d’une place en pointe en matière de participation démocratique et de citoyenneté active60. Ces hypothèses peuvent être discutées, mais il convient de reconnaître la diffusion de ce paradigme durant la deuxième moitié des années 1990 en Europe, aussi bien dans les milieux académiques que parmi les décideurs politiques et les praticiens et techniciens61. Nous pouvons dégager deux grands moments dans ces travaux néorégionalistes, qui correspondent successivement à une perspective promouvant la montée en force des régions face aux États, considérés en déclin, puis davantage, au début de la décennie 2000, comme la forme d’une nouvelle « sélectivité spatiale »62 de l’État, où l’enjeu est une question de balancier. Dans le premier cas, est emblématique l’ouvrage de Michael Storper, The Regional World, où les régions sont caractérisées comme les espaces de construction pertinents dans le cadre d’un monde en interconnexion renforcée et en situation de globalisation économique63. En ce sens, certains n’étaient pas loin de présenter les régions

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FICHET, B., « Les droits des étrangers et les nouveaux gardes-frontière », Revue des sciences sociales, 42, 2009, pp.54-61. O’DOWD, L., WILSON, Th. (dir.), Borders, Nations and States, op. cit., 1996. BALME, R. (dir.), Les politiques du néo-régionalisme. Action collective régionale et globalisation, Paris, 1996 ; KEATING, M., The New Regionalism in Western Europe. Territorial Restructuring and Political Change, London, 1998. STORPER, M., The Regional World : Territorial Development in a Global Economy, New York, 1997. AMIN, A., « An Institutionalist Perspective on Regional Economic Development », International Journal of Urban and Regional Research, 23, 1999, pp.365-378. KEATING, M., The New Regionalism in Western Europe, op. cit., 1998. MACLEOD, G., « Beyond Soft Institutionalism : Accumulation, Regulation, and their Geographical Fixes », Environment and Planning A, 33, 2001, p. 1145-1167. STORPER, M., The Regional World: Territorial Development in a Global Economy, op. cit., 1997.

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comme l’échelon concurrençant la primauté de l’État-nation64. Des critiques se sont fait entendre, soulignant que le crédit accordé aux institutions régionales comme à la région en tant qu’espace allait bien au-delà de ce que montraient des recherches empiriques rigoureuses. Le néo-régionalisme s’est trouvé controversé au titre d’une promotion de la région face à l’État jugée simpliste. D’où des points de vue sans appel. « Un pauvre cadre pour saisir les liens réels entre la régionalisation du commerce et la gouvernance ainsi que le rôle changeant de l’Etat »65 ; « De nombreuses recherches regionalistes n’ont pas tenu compte du rôle changeant de l’Etat ou supposaient que dans la période actuelle de la globalization-régionalisation, il se trouve nécessairement en déclin »66. Des propositions théoriques émergent en réaction, qui, sans remettre en cause radicalement le néo-régionalisme, vont positionner différemment le curseur, pour s’intéresser davantage aux changements de configurations territoriales de l’État, en étant attentives aux asymétries des relations de pouvoir dans la production des régions et des espaces urbains67. D’autres controverses s’en sont suivies sur la conceptualisation des processus de construction des espaces régionaux. En particulier, Martin Jones et Gordon MacLeod distinguent la production d’« espaces régionaux » (regional spaces) et d’« espaces de régionalisme » (spaces of regionalism). La première occurrence renvoie à des modes de différenciation régionale liés à des processus économiques, la deuxième à des processus de mobilisation politique autour d’enjeux comme l’identité culturelle et la citoyenneté. Les auteurs ont montré que la production des espaces régionaux nécessite de combiner spatialement ces dimensions économique et politique, tout en incluant une dimension culturelle68. Ces modes de traductions et de transactions prennent place dans des espaces intermédiaires, ce que le prisme transfrontalier permet particulièrement de révéler, quant à la détermination d’espaces-frontières qui sont à la fois des espaces institutionnels, de mobilisations politiques, collectives et sociales, de liens économiques et d’interculturalité69. 64 65

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OHMAE, K., The End of the Nation State : the Rise of Regional Economies, London, 1995. En original: « A poor framework through which to grasp the real connections between the regionalization of business and governance and the changing role of the state ». Cf. LOVERING, J., « Theory led by Policy : the Inadequacies of the “New Regionalism” », International Journal of Urban and Regional Research, 23, 1999, pp.379-395, cité p.391. En original : « Much new regionalist research had either disregarded the changing role of the state or implied that, amid the current round of globalization-regionalization, it is inevitably in terminal decline ». Cf. MACLEOD, G., « New Regionalism Reconsidered : Globalisation and the Remaking of Political Economic Apace », International Journal of Urban and Regional Research, 25, 2001, pp.804-829, cité p.806. Pour un point sur ces controverses, HARRISON, J., « Re-reading the New Regionalism: a Sympathetic Critique », Space and Polity, 10, 2006, pp.2146. MACLEOD, G., « Beyond Soft Institutionalism », op.cit., p.1146 ; BRENNER, N., New State Spaces – Urban Governance and the Rescaling of Statehood, Oxford, 2004. JONES, M., MACLEOD, G., « Regional Spaces, Spaces of regionalism : Territory, Insurgent Politics, and the English Question », Transactions of the Institute of British Geographers, 29, 2004, pp.433-452, notamment p.448. Par exemple, HAMMAN, Ph., « Les organisations professionnelles au défi du travail transfrontalier entre France et Allemagne : interculturalité et transactions sociales », Revue d’Allemagne et des Pays de langue allemande, 41 (3), 2009, pp.435-455.

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Quant au troisième groupe de chercheurs, il rassemble des spécialistes en relations internationales, issus d’une tradition anglo-saxonne et, en général, américaine. Ils se sont intéressés dans un premier temps à la manière dont les États fédérés des États-Unis et du Canada investissaient la scène internationale depuis la fin de la décennie 1970, par-delà le niveau fédéral donc70, puis ont progressivement porté leur attention à l’endroit des entités régionales d’États unitaires71. Ceci permet de ne pas réifier trop vite la variable État dans les relations multinivelées et d’être attentif à la diversité des situations étatiques en présence (États fédéraux, unitaires, formes intermédiaires…), qui interagissent dans les modes de coopération transfrontalière. Dans le cas du Rhin supérieur, les réformes de décentralisation de 1982-1983 en France ont ouvert la voie, sur le plan des relations internationales et transfrontalières, à un nouveau moment de la coopération dans les années 1980, par rapport à la décennie précédente (marquée par l’intergouvernementalisme), celui d’une « association de coopération entre régions ». Ce processus a priori franco-français a eu un impact sur l’ensemble des acteurs régionaux français, allemands et suisses parties prenantes aux formules de partenariats transfrontaliers du « pays des trois frontières »72. Plus largement, cette chronologie ne peut se comprendre qu’en rapport avec les dynamiques de la construction européenne. Les processus socio-historiques des coopérations transfrontalières dans le Rhin supérieur éclairent la question d’importance des modes d’européanisation de l’action publique multi-scalaire, en revenant sur une modélisation développée par John Harrison, qui distingue entre le « régionalisme orchestré par le centre » et le « centralisme orchestré régionalement »73. Le défi consiste à tenir ensemble et dans la réciprocité les transformations des échelles de pertinence à la fois entre État et région (c’est-à-dire les reconfigurations de pouvoir entre le niveau « classique » de l’État-nation et celui des régions – c’est le premier versant énoncé) et au niveau infra-régional (c’est-àdire les redistributions de compétences et de périmètres entre les régions et les collectivités territoriales subrégionales et locales – le deuxième élément du diptyque y renvoie), compte tenu des interactions et des traductions d’enjeux qui circulent dans des espaces-frontières, spécialement lorsque ces processus sont complexifiés par une dimension transfrontière. Ces reconfigurations impliquent également de penser les connexions avec les villes et les espaces urbains74, comme forme spatiale et territoriale et cadre d’exercice de l’action publique, toujours en mouvement.

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DUCHACEK, I., The Territorial Dimension of Politics. Within, Among, and Across Nations, Boulder, 1986. HOCKING, B., « Regionalism : an International Relations Perspective », dans KEATING, M., LOUGHLIN, J. (dir.), The Political Economy of Regionalism, London, 1997. WASSENBERG, B., Vers une eurorégion ? La coopération transfrontalière franco-germano-suisse dans l’espace du Rhin supérieur de 1975 à 2000, Bruxelles, 2e partie, p.155 sq. HARRISON, J., « Stating the Production of Scales : Centrally Orchestrated Regionalism, Regionally Orchestrated Centralism », International Journal of Urban and Regional Research, 32 (4), 2008, pp.922-941. On renvoie notamment à nos travaux : HAMMAN, Ph., « La coopération urbaine transfrontalière ou l’Europe « par le bas » ? op.cit.; « Vers un intérêt général transfrontalier ? », op.cit. ; et, plus largement, notre dossier d’Habilitation à diriger des recherches en sociologie, intitulé Éléments pour une sociologie des espaces-frontières, Université de Metz, 2009, 3 vol.

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Conclusion Se dégage alors une dimension parfois insuffisamment mentionnée de l’analyse de la frontière chez Georg Simmel : en 1908, dans sa Soziologie, celui-ci aborde les rapports des sociétés avec leur milieu, en avançant le fait que la société accorde une importance davantage symbolique que physique au territoire. À ce titre, il voit dans la frontière non pas un fait géographique avec des conséquences sociales, mais un fait social emportant des conséquences spatiales. Autrement dit, c’est à travers la construction de l’espace de la société que nous pouvons analyser des phénomènes sociaux, y compris l’importance symbolique accordée au territoire. Il est donc possible d’exprimer une forme sociale par rapport à l’espace et, réciproquement, de rendre compte d’une configuration spatiale par sa construction sociale. La figure de l’étranger chez Simmel correspond d’ailleurs à une analyse socio-spatiale autant que socio-culturelle : Simmel définit la « forme sociologique » de l’étranger comme un assemblage de l’errance et du mouvement avec la fixité et l’inscription spatiale75. Les migrations quotidiennes de travail dans les régions frontalières en Europe permettent de le montrer76. À la manière de l’étranger chez Simmel, le travailleur frontalier est attaché à un groupe (local, professionnel, etc.), et pas simplement « de passage », comme un touriste, mais n’en fait pas partie originellement (il est venu du pays voisin exercer un emploi) ni totalement (sa posture d’entre-deux le fait relever, moyennant une certaine coordination européenne, tantôt d’un État tantôt de l’autre) et à tout moment (il ne réside pas dans le pays d’activité, et opère des allers-retours entre deux lieux, l’entreprise et le domicile, situés dans deux territoires nationaux proches mais distincts), ce qui le fait personnifier des relations d’échange avec l’extérieur, audelà de la distance matérielle parcourue77. Pour Simmel, la production de cette relation spécifique et formelle à l’étranger coïncide avec une dynamique combinant des rapports à la distance et à la proximité, spatiale et sociale, qui sont bien ceux caractérisant le fonctionnement des espaces-frontières. Afin de saisir plus avant ces produits socio-spatiaux originaux, et loin de tout « surplomb », on prône le recours à des analyses microscopiques à valeur macrologique – soit des études exhaustives et limitées de cas et de groupes précis, avec un travail de terrain (observations, entretiens, questionnaires, etc.), qui permet de réincarner dans l’épaisseur du social un certain nombre de grandes dynamiques – parmi lesquelles l’européanisation78. Nous pouvons ainsi mieux comprendre également un certain nombre d’enjeux pratiques de la coopération transfrontalière, pourquoi elle « prend » ou pas, selon que les projets reposent ou non sur une consistance socio-spatiale, des modes d’identifications, des mobilisations col75 76

77 78

SIMMEL, G., « Digression sur l’étranger », dans GRAFMEYER, Y., JOSEPH, I., L’École de Chicago, Paris, 1979, pp.53-77, en particulier p.59 (original, 1908). Produit d’une structure du marché du travail qui ne se limite pas aux cadres étatiques, le travailleur frontalier se définit par sa résidence et son activité dans deux espaces nationaux différents, contigus et délimités, entre lesquels il opère des migrations pendulaires : HAMMAN, Ph., Les travailleurs frontaliers en Europe : mobilités et mobilisations transnationales, Paris, 2006. HAMMAN, Ph., « La figure de l’étranger dans les mondes syndicaux. Quelques réflexions à partir des espaces frontaliers », Revue des Sciences sociales, 42, 2009, pp.28-37. SAWICKI, F., « Les politistes et le microscope », dans BACHIR, M. (dir.), Les méthodes au concret. Démarches, formes de l’expérience et terrains d’investigation en science politique, CURAPP, Paris, 2000.

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lectives, etc. À cet effet, l’enjeu premier, pour le sociologue, est aujourd’hui celui de la comparabilité entre les études de terrain79, couplé à celui de l’existence (construite politiquement ?) ou non de données proprement transfrontalières80.

DIE RÄUME DER GRENZÜBERSCHREITENDEN ZUSAMMENARBEIT IN EUROPA ERFORSCHEN DIE SOZIALWISSENSCHAFTLICHE PERSPEKTIVE In einer Zeit, wo Grenzen – vor allem die Staatsgrenzen – von den wirtschaftlichen Globalisierungsprozessen und von der Europäischen Integration stark betroffen sind (was nicht abgeschwächt bedeutet), werden sie (wieder) für die Sozialwissenschaften interessant. Unter Berücksichtigung dessen, was sich bei der grenzüberschreitenden Zusammenarbeit in Europa abspielt, können diese Vorgänge transversal beleuchtet werden, was wiederum ermöglicht, neu zu bewerten, was eine Grenze im Blickfeld ihrer territorialen Konsistenz und in einem sich verändernden Kontext der Europäisierung des öffentlichen Handelns erfasst. Die Einführung des Begriffs des Grenzraums sollte in diesem Sinne verstanden werden: Er entspricht einem gewissen wissenschaftlichen Ansatz, der sich nach vielen anderen, sowohl französischen als auch angelsächsischen Forschungsarbeiten über Grenzen, herauskristallisiert hat. Eine Rückkehr in der Literatur zur veränderten Blickrichtung weg von der Grenze und hin zum Grenzraum sowie zu den Kontroversen die sich entwickelt haben, ist somit unabdingbar, und stellt den Leitfaden dieses Beitrages dar. Es ergibt sich daraus die Möglichkeit vielfältiger sozialräumlicher Eingliederungen. Der Austausch, der in Grenzräumen stattfindet, kann so verstanden werden, wenn die räumlichen Eingliederungen auf zugleich entfernte und nahe Orte Bezug nehmen, was Maßstäbe, Materialität und Repräsentationen anbelangt. Von dieser Grundlage ausgehend können in der Forschung der Sozialwissenschaften, schematisch gesehen, drei Momente der Wahrnehmung von Grenzen in Europa festgehalten werden: die „klassische“ Geopolitik, die funktionalistischen Ansätze zur Grenze und, in jüngster Zeit, die vielfältigen aber nicht immer konvergierenden Arbeiten, die sich mit der Analyse der grenzüberschreitenden Zusammenarbeit befassen. Auf diesen dritten Punkt gehen wir besonders ein, indem zwischen pragmatischen Ansätzen (die grenzüberschreitende Zusammenarbeit als Entwicklungsstrategie für die Grenzregionen) und kritischen Ansätzen (die grenzüberschreitende Zusammenarbeit unter dem Vorsatz der so79 80

HASSENTEUFEL, P., « De la comparaison internationale à la comparaison transnationale. Les déplacements de la construction d’objets comparatifs en matière de politiques publiques », Revue française de science politique, 55 (1), 2005, p.113-132. On peut penser à la création en 2000 de l’Observatoire interrégional de l’emploi SarreLorraine-Luxembourg, instance officiellement chargée de « préparer pour les responsables politiques de la Grande Région des informations comparables et interprétables sur le marché de l’emploi, afin de permettre aux décideurs de tirer des conclusions utiles en matière de politique structurelle et de l’emploi » : www.granderegion.net/fr/coll_pol/index_ EC628013AD9 E4CEEA092104E167F55C9.html (7.11.2011).

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zialen, politischen und kulturellen Konstruktion der anwesenden Akteure und Gruppen) unterschieden wird.

REFLECTING ON AREAS OF CROSS-BORDER COOPERATION IN EUROPE THE SOCIAL SCIENCES PERSPECTIVE

At a time when borders – especially state borders – are affected, but not necessarily weakened, by the processes of economic globalisation and European Integration, borders are (again) becoming a subject of considerable interest to the social sciences. A study of what is at stake in cross-border cooperation in Europe will provide us with a transversal consideration of these issues, giving a fresh look at what constitutes a border in terms of its territorial consistence, and that within the evolving context of current Europeanisation of public policy. The introduction of the concept of “border space” can be understood in this way: it corresponds to a particular research approach which is emerging after many other study works on borders, both in France and in the English-speaking world. It is therefore essential to return to a change of focus in literature, away from the “border” to the “border space” and to the controversies which have developed. This is the main theme of this paper. As a result, we have the possibility of multiple socio-spatial inscriptions. Transactions which occur in border spaces can be understood in this way when the spatial inscriptions refer to locations which are both distant and close in terms of scales, materiality and representations. On this basis, a schematic distinction can be made between three approaches to the understanding of borders in Europe in social science research: that of “classical” geopolitics, then the functionalist interpretation of borders, and, more recently, the diverse but not necessarily converging work which sets out to research cross-border cooperation. It is on this third topic that we focus in particular, distinguishing between pragmatic approaches (cross-border cooperation as a development strategy for border regions) and critical approaches (cross-border cooperation seen from the perspective of the social, political and cultural construction of the co-existing actors and groups).

Teil 2

MÖGLICHKEITSRÄUME UND -TRÄUME: GRENZÜBERSCHREITENDE ZUSAMMENARBEIT FÜR DIE BÜRGER Partie 2

ENTRE RÊVES E RÉALITÉS : LA COOPÉRATION TRANSFRONTALIÈRE POUR LES CITOYENS

Part 2

BETWEEN EXPECTATIONS AND REALITY: CROSS-BORDER COOPERATION FOR THE CITIZENS

BÜRGERNAHE GRENZÜBERSCHREITENDE ZUSAMMENARBEIT AUS SICHT DES KONGRESSES FÜR GEMEINDEN UND REGIONEN DES EUROPARATES ALEXANDER BARTLING Der Versuch, im Rahmen dieses Kolloquiums theoretische, wissenschaftliche, akademische Sichtweisen und Evaluierungsansätze mit praktischen Erfahrungen der gewählten politischen Vertreter des Kongresses zu konfrontieren, erscheint mir mehr als wünschenswert und eröffnet neue Perspektiven für die grenzüberschreitende Zusammenarbeit1. Eine Auseinandersetzung mit unterschiedlichen Denkansätzen und wissenschaftlich fundierten Analysen in diesem Bereich kann und sollte nach der Einschätzung des Kongresses zu einer verbesserten Wahrnehmung der Bedürfnisse der Bürger und des Handlungsspielraums der politisch Handelnden führen. Eine klare Wahrnehmung dieser Handlungsspielräume kann entscheidend dazu beitragen, zusätzlich Akteure aus Wirtschaft und Gesellschaft zu gewinnen, damit deren Mitwirkungswille sinnvoll in bestehende Kooperationsmechanismen eingebracht werden kann. Der bei dieser Veranstaltung und den vorausgegangen Konferenzen gewählte transversale und interdisziplinäre Ansatz stellt aus der Sicht des Kongresses einen entscheidenden Mehrwert für alle Beteiligten dar. Der Mehrwert, bzw. Added Value, ergibt sich in diesem Fall genau aus der zusätzlichen Dimension, welche über die Summe der gesammelten Einzelbeiträge hinausgeht. Als gesamteuropäische Organisation tritt der Europarat für eine immer enger werdende Integration seiner Mitgliedsstaaten ein. Dieses politische Mandat ist bereits in seinem Statut verankert. Daraus ergibt sich folgerichtig, dass der Kongress der Gemeinden und Regionen, im Rahmen seiner Zuständigkeit auch dafür eintritt, den politischen und gesellschaftlichen Mehrwert, für den europäischen Bürger besser verständlich und zugänglich zu machen. Der europäische Mehrwert dieser Arbeitsmethode leitet sich aus der Sicht des Europarates eindeutig aus der keineswegs selbstverständlichen Tatsache her, dass Frieden und Freiheit in Europa nahezu von allen Bürgern und politischen Vertretern nicht mehr in Frage gestellt wird, ja gerade zu als selbstverständlich erachtet wird. Der Europarat setzt in der Tat alles daran, die „demokratische Stabilität“ unseres Kontinents weiter auszubauen und zu festigen. Denn Frieden und Wahrung der Menschenrechte, das haben wir während des Balkankrieges und auch bei den Auseinandersetzungen im Kaukasus erleben müssen, ist eben leider auch in Europa nicht immer selbstverständlich. Gefahren für den äußeren Frieden und die innere Sicherheit unserer 47 Mitgliedsstaaten kann nur durch ein funktionierendes demokratisches, pluralistisches Gesellschaftssystem garantiert werden. In diesem de1

Die fruchtbare Zusammenarbeit zwischen dem Institut des Hautes Etudes européennes (IHEE), dem Euro-Institut Kehl und dem Kongress der Gemeinden und Regionen des Europarates möchte ich hier ausdrücklich würdigen.

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mokratischen System kann die grenzüberschreitende Zusammenarbeit zu einem wichtigen Baustein im Rahmen des Europäischen Einigungsprozesses werden. Der politische Mehrwert einer solchen Arbeitsausrichtung liegt in der Erkenntnis und in der Erfahrung, dass die europäische Vernetzung und Zusammenarbeit es ermöglicht, Grenzen zu überwinden, ohne diese jedoch zu ignorieren. Ein besseres gegenseitiges Verständnis führt zur Stärkung des gegenseitigen Vertrauens. Dieses Vertrauen wiederum ist unerlässlich für eine gestärkte und verbesserte politische und wirtschaftliche Zusammenarbeit im grenzüberschreitenden Raum. Die im Rahmen europäischer Vereinbarungen gemeinsam genutzte Finanzhilfen der Europäischen Union (EU) ermöglichen es, gezielt Projekte zusammen zu planen, weiter zu entwickeln und schließlich auch gemeinsam umzusetzen. Aktive Bürgerbeteiligung bleibt oberstes Gebot für alle lokalen Gebietskörperschaften, natürlich unter direkter Beteiligung der Verwaltungsstrukturen auf beiden Seiten der Grenze. Die Schaffung von gemeinsamen Beratungsstrukturen zur Erarbeitung gesicherter Erkenntnisse über die Funktionsweisen der jeweiligen Gebietskörperschaften, die Verantwortlichkeiten und die Mitwirkungsbefugnisse der potenziellen Partner, gestützt auf konkrete gemeinsame Erfahrungen, stellt einen wesentlicher Baustein der grenzüberschreitenden Zusammenarbeit dar. Weitere Bausteine sind: die Schaffung von Interessenvertretungen und Bürgerforen zur Artikulierung gemeinsamer Anliegen, die Identifizierung von Handlungsbefugten und handlungswilligen Kooperationspartnerschaften sowie die gemeinsame Ausarbeitung, Aufbau, Finanzierung und Umsetzung von grenzüberschreitenden Projekten und Programmen. All diese Punkte sind darauf ausgelegt, Kohärenz zu fördern. Der Kongress der Gemeinden und Regionen des Europarates hat die Erfahrung gemacht, dass zielgerichtete, gemeinsam entwickelte Projekte und Programme am besten dann in die Praxis umgesetzt werden können, wenn lokale und regionale Gebietskörperschaften ihren Beitrag dazu gezielt einbringen können. Diese Erfahrung sollte uns als Leitfaden dienen, wenn wir grenzüberschreitende Projekte für und vor allem mit dem Bürger gestalten wollen. Mobilisierung und Vernetzung von Akteuren, Stakeholders muss im Wesentlichen auf der lokalen und regionalen Ebene geplant werden, damit der Realitätsbezug gewährleistet bleibt. Bürgernähe sollte nicht zu einem Schlagwort verkommen, sondern eine unumgängliche Bezugsgröße für mehr politische Akzeptanz von Projekten durch die jeweilige betroffene Bevölkerung werden. Die wirtschaftliche Dimension dieses Ansatzes schließt die Mobilität, Öffnung des Arbeitsmarktes, gegenseitige Anerkennung sowie eine schrittweise Angleichung der Berufsqualifikationen und Praktikumsangebote ein. Dies sind konkrete Schritte zur Verbesserung einer interaktiven Partnerschaft und gegenseitigen anerkannten Leistungsfähigkeit auf der Ebene der grenzüberschreitenden Zusammenarbeit. Beachtliche Entwicklungspotenziale bestehen gerade auch im Bereich der Raumplanung und insbesondere im Umweltbereich; sogenannte „gute Praxismodelle“ sind daher aus der Sicht des Kongresses in den Bereichen Infrastruktur, Transport, Tourismus, Bildungs- und Ausbildungswesen zu finden und weiter zu fördern. Aus der Erfahrung des Kongresses ist es gerade die Überschaubarkeit von Projektdauer und Projektumfang eine wichtige Garantie für die politische Machbarkeit und die Akzeptanz durch die Bevölkerung. Regionale Identität ist aus der Sicht des Kongresses ebenfalls ein Schlüsselbegriff zum besseren Verständnis der grenzüberschreitenden Zusammenarbeit. Re-

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gionale Identität und regionales Selbstbewusstsein basieren dabei auf einer dauerhaft angelegten Verbreitung der Kenntnisse und Erfahrungen über geographische, historische, wirtschaftliche, soziokulturelle und strukturelle Gegebenheiten in grenzüberschreitenden Regionen. Dies haben auch der Bericht und die Empfehlung an das Ministerkomitee des Europarates zur „Notwendigkeit für eine regionale Identität“ von Karl-Heinz Lambertz, Ministerpräsident der deutschsprachigen Gemeinschaft Belgiens, deutlich zum Ausdruck gebracht, welche vom Kongress bereits im Mai 2008 angenommen und verabschiedet wurden. Ein wesentliches Element in diesem Zusammenhang ist die politische Bewertung, dass eine starke und lebendige regionale Identität in der Bevölkerung als ein wichtiges Gegengewicht im Verhältnis zur Globalisierung wahrgenommen wird und auch als solche erwünscht und von der Bevölkerung unterstützt wird. Starke regionale Identität ist dabei nicht als Widerspruch zur nationalen Identität zu sehen; im Gegenteil: nationale Identitäten sollten offen und flexibel sein und spezifische, regionale Charakteristiken eingliedern, gerade auch als einen wesentlichen Bestandteil des immer vielschichtiger werdenden nationalen Selbstverständnisses. Die Akzeptanz und der berechtigte Stolz und die Wertschätzung bezüglich der kulturellen Vielfalt sind besonders wichtige identitätsstiftende Bereiche. Die interkulturelle Kommunikationsfähigkeit, wie auch im Weißbuch des Europarates (Mai 2008)2 ausformuliert, welches durch das Ministerkomitee des Europarates formell angenommen und unterstützt wurde, kann durchaus ein Schlüssel zum besseren gegenseitigen Verständnis über kulturelle und religiöse Grenzen hinaus werden. Die Sprache ist und bleibt in diesem Zusammenhang ein Schlüsselelement im Bereich der Identitätsbewahrung und Identitätsförderung auf regionaler, überregionaler und grenzüberschreitender Ebene. Dort wo Regionalund Minderheitensprachen aktiv unterstützt und weiterentwickelt werden, tragen diese wesentlich zum einzigartigen Charakter der Regionen bei. In diesem Zusammenhang sind die Schlussfolgerungen des Berichtes und die Empfehlung und Entschließung des Kongresses zur „Spracherziehung in Regional- oder Minderheitensprachen“ und die besondere Bedeutung der Europäischen Charta der Regional- oder Minderheitensprachen des Europarates zu erwähnen. Diese europäische Charta verdient es noch stärker bekannt gemacht zu werden und sollte europaweit zur Anwendung gebracht werden. Diese europäischen Rechtsinstrumente sollten vermehrt dazu genutzt werden, vergleichbare Qualitätsstandards zu entwickeln, welche sowohl auf kultureller und wirtschaftlicher Ebene positiv zur Regionalentwicklung, auch über bestehende Staatsgrenzen hinaus, beitragen können. Nach Einschätzung vieler Kongressmitglieder können und sollten die Universitäten eine Vorreiterrolle z.B. bei der Förderung und Bewahrung regionaler und kultureller Aktivitäten und der Herausbildung einer regionalen Identität bilden. Dies spiegelt sich auch in der Entschließung des Kongresses des Europarates aus dem Jahr 2007 zu diesem Thema wieder. „Die Herausforderung der Regionen besteht darin, dass sie eng mit den Universitäten zusammenarbeiten müssen, damit ihre Ressourcen der gesamten Gemeinschaft zu Gute kommen. Die Regionalbehörden spielen eine 2

Weissbuch des Europarates über interkulturellen Kommunikationsfähigkeit, Strasbourg, Mai 2008.

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wichtige Rolle bei der Vergabe von Forschungsmitteln, der Bildung von Netzwerken und Partnerschaften zwischen den Universitäten, örtlichen Unternehmen und der Industrie“3. Durch eine aktive kulturelle Vernetzung und konkrete Projektumsetzung kann ein tragfähiges grenzüberschreitendes Bewusstsein entwickelt werden. Dieses Umfeld bildet somit einen Nährboden für weiterführende Initiativen und Aktivitäten im Bereich von Wirtschaft, Handel und Industrie, aber auch auf der Ebene des Dienstleistungsgewerbes. Abschließend kommt der Kongress zu dem Ergebnis, dass gerade die Bürger auf diese Art der Politikgestaltung gewartet haben. Grenzüberschreitende Zusammenarbeit führt die Politik weg von abstrakten Bergriffen und theoretischen Formeln, hin zu einer „Politik zum Anfassen“ und vor allem zu einer Politikform, welche es dem Bürger ermöglicht, mitzugestalten und ihm konkrete Perspektiven eröffnet, sich direkt in Projekte einzubringen.

LA COOPÉRATION TRANSFRONTALIÈRE À L’ÉCOUTE DES CITOYENS VUE PAR LE CONGRÈS DES POUVOIRS LOCAUX ET RÉGIONAUX DU CONSEIL DE L’EUROPE L’objectif de cette approche stratégique adoptée par le Congrès des pouvoirs locaux et régionaux du Conseil de l'Europe et exécutée avec le soutien des Associations nationales des pouvoirs locaux est de passer de «la théorie à la pratique» – qui elle est plus proche des besoins exprimés par les citoyens. L’objectif politique est de permettre aux représentants locaux et régionaux du Congrès de rentrer en relation avec les écoles supérieures, les universités et avec les centres de recherche spécialisés, à la fois afin de mieux analyser et confronter les concepts théoriques ainsi que les analyses d’experts des modèles de coopération transfrontalière, mais aussi afin de les confronter avec la réalité politique et administrative observée au sein des 47 Etats membres du Conseil de l'Europe. L’objectif d’une telle coopération est de renforcer la volonté des décisionnaires locaux et régionaux, avec l’aide d'universitaires, d’obtenir une vision plus claire et plus ciblée des attentes et des besoins réels exprimés par les citoyens au niveau local et régional. La coopération transfrontalière s'est avérée être un excellent moyen de recueillir des expériences dans le domaine de la démocratie locale et de faire usage des pratiques politiques issues de différentes expériences nationales, régionales et locales, en vue non seulement d'échanger des expériences, mais aussi d'en extraire les dites «bonnes pratiques», afin de permettre aux autorités locales d'appliquer ces leçons à leurs propres approches politiques. Le cadre paneuropéen proposé par le Congrès des pouvoirs locaux et régionaux du Conseil de l'Europe devrait être rendu accessible à un large public intéressé par de tels exemples de «bonnes pratiques». Quelques notions clés et principes directeurs ont été soulignés dans cette contribution en mettant notamment en avant le besoin de secteurs principaux pour 3

Kongress der Städte und Regionen des Europarates, Entschließung 241 (2007).

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l'action politique dans le domaine de la coopération transfrontalière, tels que l’élaboration d’un réseau de contacts au niveau européen, l’amélioration des mesures de renforcement de confiance entre les différents acteurs concernés, la participation active des citoyens ou la création de plates-formes citoyennes exprimant les attentes, les intérêts et les besoins des citoyens. Ces éléments ont été conçus pour aider les décisionnaires à se battre pour plus de cohérence au niveau local et régional afin de parvenir à une «cohésion territoriale». Utiliser les contributions de tous les acteurs concernés et les impliquer dès le début – lors de la création de nouveaux projets – dans le domaine de la coopération transfrontalière est absolument indispensable afin que les décisions politiques puissent avoir un véritable effet au niveau local, sans oublier les intérêts et les engagements des citoyens. Quelques exemples concrets ont été choisis pour mettre en évidence les tentatives de parvenir à l’acceptation des citoyens et leur implication dans les approches politiques en se concentrant sur les conventions européennes, sur les instruments juridiques et sur les propositions politiques élaborées par les élus, avec et pour les citoyens. Le rapport du Congrès de 2008 « Sur la nécessité de l'identité régionale» en est un exemple et montre que l'engagement politique doit prendre source à partir des aspirations des citoyens afin qu’ils se sentent comme une partie intégrante d'une approche politique où leurs intérêts et leurs attentes sont dûment pris en compte. Ce genre de décision politique montre que les élus doivent faire tout leur possible afin d’impliquer les citoyens dans le processus de prise de décision à un stade précoce en vue d'assurer leur participation et leur engagement. La responsabilisation des citoyens est basée sur une campagne d'information bien ciblée : les décisionnaires politiques doivent être transparents, accessibles, proches de la réalité de leur environnement local et régional et ils doivent être prêts à confronter leurs opinions avec ceux exprimées par les citoyens. La coopération avec les universités, les groupes d’experts et avec les instituts de recherche spécialisés pourrait ajouter une dimension supplémentaire à leur capacité d'analyse. D’une manière pertinente, les outils de la politique pourraient être un moyen d’augmenter l'interaction entre les politiciens et tous les acteurs au sein de nos sociétés multi-niveaux et multiculturelles. Le Congrès souhaite aider à mener à nouveau les citoyens au centre du processus décisionnel politique par le biais de la reconstruction de la compréhension mutuelle et de la confiance.

CITIZENS FRIENDLY CROSS-BORDER COOPERATION IN THE POINT OF VIEW OF THE CONGRESS OF LOCAL AND REGIONAL AUTHORITIES OF THE COUNCIL OF EUROPE The objective of this policy approach chosen by the Congress of Local and Regional Authorities of the Council of Europe and implemented with the support of the National Associations of Local Authorities is to move from “theory to practice”, closer to the needs expressed by the citizens. The political goal is to enable

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local and regional representatives within the Congress to connect with academics, universities and specialised research centres with a view to better analysing and confronting theoretical concepts and expert analysis in the field of crossborder cooperation models, as well as confronting them with the political and administrative reality observed within the 47 members states of the Council of Europe. The added value of such cooperation is to sharpen the perception by local and regional decision-makers, with the help of academics, in order to achieve a clearer and more focused view of the expectations and the real needs expressed by citizens at local and regional level. Cross-border cooperation has proven to be an excellent way of gathering experiences in the field of local democracy and of making use of political practices stemming from various national, regional and local experiences, with a view not only to exchanging experiences but to extracting from them the so-called “good practices” so as to allow local authorities to apply those lessons to their own policy approaches in their locality. The pan-European framework offered by the Congress of Local and Regional Authorities of the Council of Europe should be made available for a broader public interested in such examples of “good practices”. Some key notions and guiding principles have been underlined in this contribution, notably the need from key sectors for political action in the field of crossborder cooperation, such as networking at European level, improved confidence building measures between the various stakeholders concerned, active citizen participation and the creation of citizen platforms expressing citizens’ expectations, interests and needs. These elements have been conceived to help policy makers to strive for more coherence at local and regional level and to achieve “territorial cohesion”. Making use of the input of all stakeholders concerned and associating them right from the start when setting up new projects in the area of cross-border cooperation is absolutely vital in order to make policies work at local level while keeping the interests and the commitments of the citizens in mind. Some concrete examples have been chosen to highlight the attempts at achieving citizen acceptance and involvement in policy approaches focusing on European conventions and legal instruments combined with policy proposals drawn up by elected representatives for and together with the citizens. The Congress report “On the need for regional identity” in 2008 is one example that shows that political commitment must take its roots in the aspirations of the citizens in order to feel like an integral part of a policy approach where their interest and expectations are duly taken into account. This kind of policy-making illustrates that the elected representatives must do the utmost to involve citizens in the decision-making process at an early stage in order ensure participation and commitment. The empowerment of citizens is based on a well-targeted information campaign, the transparency of and accessibility to political decision-makers close to the reality of their local and regional environment and ready to confront their views with those expressed by the citizens. Cooperation with universities, think-tanks and specialised research institutes might add an additional dimension to their capacity of analysing, in a relevant manner, policy tools perceived to increase interaction between politicians and all stakeholders within our multilevel and multicultural societies.

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The Congress would like to help bring the citizens into the centre of the political decision-making process again by rebuilding mutual understanding and trust.

LA COOPÉRATION AVEC ET POUR LES CITOYENS L’EXEMPLE ALCOTRA

VIOLAINE TIRONI 1. Introduction Dans les années 1990, l’intérêt croissant pour les zones frontalières s’est traduit par la mise en place d’instruments juridiques et financiers, le résultat, au niveau transfrontalier, étant la naissance des programmes d’intérêt communautaire Interreg qui parcourent les frontières internes de l’Union européenne (UE). Quatre générations de programmes Interreg se sont succédées jusqu’à nos jours, permettant ainsi d’enraciner dans les stratégies de développement local la notion de coopération transfrontalière. Le programme Alcotra, qui sillonne la frontière terrestre entre la France et l’Italie est l’un d’entre eux. Depuis 1991, date de sa création, il a financé plus de 500 projets pour un total de près de 350 millions d’euros. Au bout de 20 ans d’existence, un premier bilan de l’impact d’Alcotra sur le territoire et le bassin de vie transfrontalier, de l’implication des citoyens dans les projets de coopération, peut donc être réalisé.

2. Les variables indépendantes de la coopération Sur le principe de l’analyse des politiques publiques, la coopération transfrontalière peut être étudiée à travers le prisme des variables indépendantes et dépendantes. Le schéma ci-dessous résume les principales variables indépendantes communes à l’ensemble des programmes et initiatives de coopération transfrontalière. - précédents historiques - ressources financières et capital humain - leadership politique - rôle des administrations publiques - structure étatique et administrative - réseau d’acteurs - rythmes de développement socioéconomique - barrières linguistiques et culturelles - connaissance réciproque - position géographique

Variable dépendante = Succès de la coopération transfrontalière

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Chaque programme et chaque frontière est différemment influencé par ces variables en fonction des caractéristiques sociales, culturelles, morphologiques et politiques qui lui sont propres. Cette analyse se concentre sur les variables influençant davantage la frontière terrestre franco-italienne. 2.1. Leadership politique La coopération transfrontalière est une politique publique parmi d’autres. Pour garantir son succès, elle nécessite la présence d’une volonté politique solide et audacieuse qui permette, d’une part, d’impulser l’action administrative et, de l’autre, de donner de la visibilité et de la légitimité aux actions des entreprises. Les différents niveaux du pouvoir politique (local, régional et national) semblent réticents et peu enclins à développer des projets transfrontaliers tangibles. La frontière franco-italienne ne fait pas exception. Au niveau central, cette méfiance politique est liée à une caractéristique intrinsèque et innée de la coopération transfrontalière qui, par définition, nécessite l’abandon d’une partie du pouvoir décisionnel de l’Etat au détriment des autorités périphériques : les régions et les collectivités locales. Or, il n’est pas rare que le pouvoir central essaye d’entraver l’action des pouvoirs périphériques à travers un contrôle indirect et officieux. Par ailleurs, la non complète réalisation du fédéralisme fiscal complique l’action des collectivités qui, privées de ressources suffisantes, n’ont pas les moyens de leurs ambitions et ne peuvent pas s’autonomiser et se démarquer du pouvoir central qui les alimente en ressources financières. Au niveau régional et local, la prise d’initiative transfrontalière est relativement faible car trop souvent les leaders politiques connaissent peu ou mal les dynamiques et les règles inhérentes à la coopération transfrontalière et, faute d’informations et de connaissances suffisantes, s’en désintéressent. La nécessité de se faire réélire est une des principales préoccupations de l’homme ou de la femme politique qui recherche donc à maximiser ses chances à travers la mise en œuvre de politiques publiques préconisées par son électorat. Les thématiques transfrontalières ne sont pas des sujets électoraux fédérateurs car les populations de la frontière ignorent bien souvent leur existence (il y a peu d’information et de promotion autour des résultats de la coopération transfrontalière) et leurs impacts sont difficilement quantifiables. Sur la frontière terrestre franco-italienne, l’influence d’un leadership politique tourné vers la coopération est une variable importante, comme les successifs rebondissements de la création de l’eurorégion Alpes-Méditerrané le démontrent. Elément de campagne de Michel Vauzelle, président de la Région Provence-Alpes-Côte d’Azur (PACA), en 2010, sa création est retardée, voir stoppée, à cause du désintérêt clairement exprimé par l’actuel président de la région Piémont, Roberto Cotta1. 2.2. Rôle pivot des administrations Le succès d’une politique transfrontalière dépend incontestablement de la présence d’une réelle volonté politique mais elle ne peut être dissociée du concours d’une administration publique réceptive. La coopération, et plus généralement la gestion des politiques européennes et des fonds structurels, est par essence une 1

« L’Alp Med ? Prima la Padania », Sole 24 ore, 24.11.2010.

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affaire de techniciens. En effet, la gestion du programme Alcotra nécessite l’acquisition d’expériences et de compétences spécifiques et pointues. Or, le personnel de l’administration publique en charge des dossiers Interreg est plus expérimenté et informé que le niveau politique (problème principal-agent). Il s’agit d’un réseau d’experts relativement autonome ; cela nuit à la transparence du processus car les experts ont tendance à vouloir se passer ou à oublier la nécessité du niveau politique qui, bien que peu compétent et spécialiste en la matière, garantit la légitimité de l’adoption et du financement des projets. De plus l’administration, à elle seule, ne peut susciter l’engouement et l’adhésion que le niveau politique est susceptible de créer autour d’un projet. 2.3. Structure étatique et administrative Le principe du partenariat implique une typologie d’approche multi-niveau, cela signifie que plusieurs niveaux de gouvernement doivent y participer : du local au régional. Au sein des projets de coopération transfrontalière, une certaine hétérogénéité caractérise les porteurs de projet. En effet, les asymétries politiques et institutionnelles liées à la polity des différents États se répercutent sur la construction des partenariats et sur la participation multi-niveau au programme car le poids des différents acteurs en France et en Italie est différent. A titre d’exemple, citons le statut spécial de la région Vallée d’Aoste ou la typologie dissemblable des acteurs de la coopération sanitaire : en France, il s’agit principalement d’hôpitaux alors qu’en Italie les Agences sanitaires locales (ASL) sont très présentes et interviennent aux cotés des hôpitaux. De plus, « si l’on élargit le principe du partenariat et l’approche multi-niveau à la participation des différents stakeholders de la coopération transfrontalière, de la société civile au monde de la recherche et de la formation à celui de l’économie, les asymétries augmentent »2. 2.4. Précédents historiques Le développement des pratiques ancrées dans les logiques administratives, d’un réseau d’acteurs transfrontaliers et du reflexe coopératif nécessitent des années d’expériences. Avant d’atteindre un certain degré de coopération, les différents programmes Interreg ont tous connus une phase d’adaptation relativement longue qui a permis de former et sensibiliser les acteurs locaux aux techniques de gestion et aux logiques inhérentes à la coopération. Toutefois, contrairement à ce que l’on pourrait imaginer, les régions les plus intéressées et les plus performantes en terme de réalisation d’actions collaboratives sont celles dont la création et la délimitation des frontières est la plus récente. En effet, les régions frontalières dites nouvelles sont davantage sujettes à développer des relations de collaboration car le souvenir des actions communes est encore présent au sein de la population, contrairement aux régions frontalières dites anciennes qui sont habituées à fonctionner de façon autonome et indépendante par rapport à leur homologue 2

STOCCHIERO, A., PICCAROZZI, M., Opportunità e limiti della cooperazione transfrontaliera (ENPI), CESPI, 2007, p. 17. En original : « se poi si allarga il principio del partenariato e l’approccio multi-livello alla partecipazione dei diversi stakeholders della cooperazione transfrontaliera, dalla società civile al mondo della ricerca e della formazione a quello economico, le asimmetrie si acuiscono ».

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frontalier. Les frontières relativement récentes ont souvent une histoire locale en commun. Par exemple, sur la frontière terrestre franco-italienne, la Deuxième Guerre mondiale et la nécessité de lutter contre le fascisme ont donné naissance à des groupes de résistants provenant des deux côtés de la frontière. Les partisans italiens se sont ainsi mêlés aux résistants français. De même, la stabilisation définitive des frontières en 1946 du coté de Tende et Brigue implique la présence sur le territoire d’une population qui a connu ce changement de nationalité et a vécu l’époque de la transition. Cela contribue à la création d’une mémoire collective commune et vivante. D’un point de vue purement pratique, rappelons que la coopération transfrontalière n’a pas attendu la mise en œuvre des programmes Interreg et plus précisément d’Alcotra pour se développer, des organisations plus ou moins formalisées et institutionnalisées existaient et agissaient déjà sur le territoire transfrontalier franco-italien dès le début des années 19803. 2.5. Position géographique Les territoires où la frontière ne représente pas un obstacle physique sont davantage disposés à la coopération. Ainsi le territoire alpin caractérisé par une séparation territoriale nette et visible entre la France et l’Italie devrait être un frein à cette coopération. Par ailleurs, la présence d’un bassin de population important favorise l’émergence des politiques de coopération, les territoires ayant une faible densité de population sont moins propices au développement de la coopération transfrontalière que les zones urbanisées car ils sont moins à même de stimuler des flux transfrontaliers significatifs. Néanmoins, ces deux variables ne permettent à elles seules d’expliquer le succès ou l’échec des politiques transfrontalières. Le cas franco-italien sur son versant alpin et côtier en est un bon contre-exemple, les Alpes compensent ainsi leur handicap géographique par une volonté politique plus affirmée. C’est ainsi qu’au sein du programme Alcotra, les régions alpines développent plus de projets que la zone littorale qui pourtant n’est séparée que par une frontière artificielle, naturellement inexistante. Le programme Alcotra est essentiellement centré autour du territoire alpin, en effet sur le modèle des institutions qui l’ont précédé au niveau local4, Alcotra tend vers un objectif de développement du territoire de moyenne et de haute montagne. La méthode de répartition du Fonds européen de développement régional (FEDER) sur la base de la population et de la longueur de la frontière bénéficie au nord du territoire français et à la région Piémont, grande gagnante de la répartition des fonds, qui de plus profite de la présence de la capitale régionale Turin (la province de Turin étant la plus peuplée de tout le territoire transfrontalier), siège de l’autorité de gestion. La présence de cette structure a permis de développer, sur le sol piémontais, une dynamique positive d’incitation au montage de projets. Le littoral français et la Ligurie sont les parents pauvres d’Alcotra, cela est renforcé par l’exclusion du comité de suivi5, des représentants des collectivi3 4 5

Par exemple : la Communauté de travail des Alpes Occidentales (COTRAO) depuis 1982, la Conférence des trois Provinces depuis 1997, la Conférence des Alpes franco-italienne (CAFI) depuis 2000. COTRAO, CAFI. Structure qui se réunit environ tous les six mois pour sélectionner les projets programmés et définir les orientations du programme.

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tés urbaines. Cependant, nous pouvons constater qu’entre Cannes et Menton, les communautés d’agglomération ont de nombreux pouvoirs et sont des acteurs clés du développement local. Ce défaut de représentativité associé à l’existence d’une culture alpine dominante et à l’absence d’une alliance transfrontalière du littoral méditerranéen explique la divergence existant au niveau de la programmation entre le nord et le sud de la zone. 2.6. Rythmes de développement socio-économique Des pays ou des régions qui ont des rythmes de développement différents ont des priorités d’investissement différentes. De ce fait, ces divergences nuisent à l’expansion de plans d’actions conjoints. Le territoire transfrontalier francoitalien est hétérogène : les provinces de Cuneo, Imperia et les départements des Alpes de Haute Provence et Hautes Alpes souffrent d’un retard structurel qui pénalise le développement des projets de coopération. A ce propos, citons l’exemple de la province d’Imperia et du département des Alpes Maritimes, comme le dit Laura Canale, directrice responsable du Settore Affari Comunitari e Relazioni Internazionali de la Région Ligurie: « d’une part il y a une technopole internationalement reconnue et de l’autre des terrasses d’oliviers et de citronniers »6. Cette hétérogénéité ralentit le développement de la coopération car sur le versant italien, il manque les ressources financières, économiques et humaines nécessaires à l’affirmation de la coopération transfrontalière. Par ailleurs, le Département des Alpes Maritimes n’a par le passé pas toujours vu dans sa voisine transalpine, une partenaire à même de générer, à travers la réalisation d’actions communes, des externalités positives. 2.7. Barrières culturelles et linguistiques Les barrières physiques symbolisées par les frontières entre les pays membres de l’UE ont été levées mais la barrière psychologique entre les peuples a perduré malgré l’ouverture des frontières et les objectifs d’intégration et de convergence clairement exprimés par l’UE. La présence de barrières linguistiques et les nationalismes existants au niveau culturel compliquent les relations des porteurs de projet et nuisent à l’adhésion de la société civile au projet européen. 2.8. Ressources financières La disponibilité de ressources financières est une condition préalable à toute mise en œuvre de politiques et d‘actions à fort impact territorial. Des dotations financières insuffisantes permettent uniquement de financer des projets à faible impact sur le développement territorial. Les programmes communautaires souffrent d’une insuffisance chronique d’investissements financiers. A titre d’exemple, 8,7 milliards d’euros, soit seulement 2,5% du total des fonds structurels, sont dédiés à l’objectif de la coopération territoriale européenne (2007-2013). Enfin, le programme est miné par une faiblesse structurelle commune à l’ensemble des programmes Interreg : la dispersion des fonds sur une centaine de 6

Citée dans La coopération transfrontalière en Ligurie : objectif intégration territoriale ?, brochure, 2008, p. 71.

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projets non articulés entre eux. Initialement, cela était lié à une volonté affirmée de la Commission européenne qui, dans les années 1980-1990, voulait développer et enraciner sa vision bottom-up et son principe de subsidiarité. De plus, au niveau transfrontalier, le développement d’une stratégie commune et d’objectifs clairement identifiés fait défaut. La convergence des actions dépend en grande partie de la bonne volonté des différents niveaux institutionnels, de ce fait, la Commission européenne a du mal à vigiler sur l’utilisation vertueuse du FEDER dispersé entre de nombreux projets. Afin d’impacter davantage le territoire, les autorités en charge du programme, en accord avec la Commission, ont décidé d’expérimenter pour la période 2007-2013 une recentralisation des ressources allouées à quelques projets de grand impact, via l’instauration des projets stratégiques et des Plans intégrés transfrontaliers (PIT)7 qui se sont développés autour de partenariats consolidés dans le temps.

3. La coopération avec les citoyens 3.1. Un réseau de professionnels de la coopération La pérennisation des aides financières s’est traduite par la consolidation des partenariats, il existe désormais un noyau central d’acteurs qui redéposent régulièrement des projets de coopération. Dans la plupart des cas, les bénéficiaires sont des acteurs institutionnels, enracinés dans le tissu local (communes, départements, chambres de commerce, institutions scolaires, communautés de communes, comunità montana côté italien, etc.) ou des associations ayant la capacité financière, administrative et politique de porter des projets européens. Ces structures ont développé au cours des années des compétences en matière de montage et gestion des projets européens qui leur permettent de maitriser tous les rouages, en apparence complexes, du fonctionnement des subventions européennes. La nécessité de garantir une part d’autofinancement (variant de 10 à 30% en fonction des mesures), le fonctionnement français des contreparties publiques nationales, mis actuellement en péril par les restrictions budgétaires des collectivités territoriales et de l’État ainsi que les réseaux d’acteurs préexistants, sont autant de facteurs qui nuisent à la participation de « petits » porteurs de projet et freinent celle des acteurs novices en matière de coopération. A titre d’exemple, rappelons que le programme Alcotra sollicite de la part du bénéficiaire qu’il assume une partie des dépenses du projet par le biais de l’autofinancement. Sur la dernière programmation 2007-2013, le budget des projets est en moyenne de plus de 1 000 000 euros, nécessitant un autofinancement moyen de 100 000 voire de 200 000 euros. Le principe de l’autofinancement est donc discriminant et exerce une sorte de « sélection naturelle » entre les prétendants aux financements européens qui doivent avoir un fond de trésorerie suffisant.

7

Les PIT sont constitués d'un ensemble de projets de coopération simples portants sur différents domaines et thèmes (chaque projet simple peut se référer à une mesure différente) mais qui ont un objectif commun de développement économique et social d'un territoire transfrontalier spécifique et qui sont en synergie et cohérence entre eux.

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Par ailleurs, la politique européenne de la concurrence, qui se durcit d’année en année, rend ardu le développement de projets ayant comme bénéficiaires des entreprises et des sociétés privées. La nouvelle règlementation de 2010 en la matière risque, de plus, d’éliminer des projets européens toutes les associations dont une partie des actions peuvent être définies comme économiques. Cela pourrait toucher à terme les projets culturels via les théâtres, les associations de promotion culturelle mais aussi les projets touristiques et tous les partenariats qui concernent la réalisation concrète d’infrastructures. Par ailleurs, la génération 2007-2013 du programme Alcotra a introduit deux nouvelles typologies de projets : les projets stratégiques qui réglementairement sont l’apanage des acteurs publics et les PIT. La logique bottom-up des projets européens se trouve ainsi confrontée à une recentralisation autour d’acteurs territoriaux forts, capables de générer des impacts territoriaux réels. Toutefois, cela nuit au renouvellement des partenariats et au développement de projets plus participatifs et impliquant directement les populations. 3.2. Le Alpes du nord versus les Alpes de la mer La frontière alpine entre la France et l’Italie a été tracée au 19e siècle, au niveau des pics des massifs montagneux. La chaine alpine a ainsi été transformée en une barrière, un cordon sanitaire qui a fini par diviser un peuple avec une même origine culturelle. Certains n’hésitent d’ailleurs pas à parler de « culture alpine » qui s’étend par-delà les frontières. La pénétration linguistique, la perpétuation de rites et de fêtes traditionnelles transfrontalières participent à créer et à ancrer dans le temps cette idée d’identité culturelle homogène. La Savoie et la Haute-Savoie sont, par exemple, des territoires caractérisés par une forte pénétration de l’italianité, ces deux départements ont en effet été des terres d’immigration pour des piémontais venus chercher en France des conditions de travail meilleures. Par ailleurs une grande part de la population alpine a des origines communes (occitanes). L’absence de correspondance entre les frontières politiques et linguistiques a entrainé le développement de minorités ethniques dans les deux pays. Le cas de la Vallée d’Aoste illustre bien cette problématique avec sa minorité franco-provençale, tout comme les minorités françaises de la haute vallée de Dora Riparia et Clavière. L’impression de partager des valeurs communes et d’avoir une identité culturelle semblable est un terrain fertile au développement de la coopération transfrontalière, qui est, de plus, renforcée par la nécessité économique de développement conjoint. Dans les Alpes du nord, la mise en commun des compétences et le dépassement des frontières a été quasiment une obligation pour permettre au mode de vie alpin de perdurer. Par ailleurs, les dernières décennies du 20e siècle ont mis à jour la forte volonté politique en faveur du développement territorial transfrontalier des Alpes. La thématique de la coopération permet aux instances politiques locales de se démarquer et de s’affranchir de la politique nationale : par exemple, la Vallée d’Aoste, région à statut spécial, se démarque des autres régions italiennes à travers les politiques transversales avec la France et la Suisse. En comparaison, le territoire sud des Alpes connait un voisinage plus tourmenté et conflictuel. Partant du principe que la coopération transfrontalière se développe davantage sur des territoires où les peuples ont noué des liens cultu-

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rels et sociaux solides, l’exemple méditerranéen illustre comment des épisodes historiques ont éloigné des peuples et ont limité la coopération à des aspects essentiels de la vie quotidienne et pour des raisons principalement économiques. Le sud du territoire transfrontalier a été fortement marqué par les évènements historiques de la première moitié du 20e siècle et par les effets de la DeuxièmeGuerre mondiale qui ont modifié le tracé des frontières. Dans la vallée de la Roya, les communes de La Brigue et Tende, italiennes depuis 1860, sont redevenues françaises suite au référendum de 1947. Cette population de culture et langue italienne a ainsi choisi à la fin de la de Deuxième Guerre mondiale de devenir française par dépit pour l’Italie et par intérêt pour la France qui avait davantage d’opportunités à leur offrir (un emploi, la sécurité sociale, etc.). Cette péripétie historique a marqué l’histoire du territoire et a pendant longtemps conditionné les relations franco-italiennes dans la vallée. Le littoral, quant à lui, est une zone en apparence fertile au développement de la coopération transfrontalière car il ne présente aucune discontinuité territoriale. Toutefois, l’histoire et les caractéristiques socio-économiques de la zone ont transformé cette frontière en un lieu de séparation. D’un côté, il y a les Alpes Maritimes, un des départements les plus peuplés du sud de la France avec plus d’un million d’habitants, et de l’autre côté la Province d’Imperia qui peine à rassembler 200 000 habitants. De plus, la structure et le tissu économique des deux territoires sont dissemblables : de façon schématique, nous pouvons dire qu’en Alpes Maritimes, il y a une économie post-industrialisée, spécialisée dans le secteur des services et de la haute-technologie (technopole de Sophia-Antipolis) et qu’Imperia est une province à dominante agricole qui peine à se reconvertir dans le secteur tertiaire. Ces différences ralentissent le développement de la coopération notamment parce que, du côté italien, les ressources financières, économiques et humaines sont limitées, de plus, les rythmes de développement ainsi que les priorités des deux territoires divergent. Des raisons historiques et culturelles sont également à l’origine d’un manque d’enclin envers les politiques transfrontalières. Le territoire mentonnais a connu l’occupation mussolinienne lors de la Deuxième Guerre mondiale et la population qui a vécu cette époque a été marquée par un rejet de l’italianité et par une hostilité envers son voisin. Ce sentiment s’est renforcé dans les années 1970, avec l’afflux important de résidents italiens sur le littoral. Le boom immobilier qui s’en est suivi a été mal vécu par la population locale qui rencontrait alors des difficultés pour accéder à la propriété. Les Alpes Maritimes se caractérisaient ainsi par une « italianité enfouie »8, car la population transalpine du versant maritime aurait réprimé ses propres racines culturelles d’origine italienne pour favoriser des sentiments ultranationalistes et de nostalgie envers la puissance passée et locale qu’elle avait par rapport à sa voisine italienne.

8

Selon BOTTEGHI, R., « L’origine de la coopération transfrontalière italo-française », dans WASSENBERG, B. Vivre et penser la coopération transfrontalière, Vol.1 : les régions frontalières françaises, Stuttgart, 2009, pp.153-165.

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4. La coopération pour les citoyens Les externalités positives générées par la création du programme Alcotra et se répercutant sur l’amélioration de la qualité de la vie des citoyens transfrontaliers peuvent être étudiées à travers l’évaluation d’une série de projets. L’évaluation d’une sélection de projets programmés par Alcotra II (Interreg III), représentative des axes et des mesures du programme et des différentes typologies de composition des partenariats, a déjà formée l’objet d’une analyse détaillée9. La valeur ajoutée transfrontalière et les impacts territoriaux sont deux façons de quantifier les externalités positives sur les populations frontalières des projets de coopération. La valeur ajoutée transfrontalière peut s’analyser comme les impacts transfrontaliers, c’est-à-dire ce que le partenariat a créé et qui n’aurait pu être réalisé sans coopération. Ce concept, objet de toutes les attentions lors de l’instruction des projets (phase d’évaluation ex-ante) et qui détermine en partie leur sélection, n’est que marginalement utilisé par les instances communautaires et les gestionnaires des programmes comme critère d’évaluation ex-post des projets. Les critères d’évaluation promus par les instances européennes et adoptés par les gestionnaires des différents programmes Interreg ne sont pas toujours adaptés ou, tout du moins, ne permettent pas de réaliser une évaluation qualitative approfondie. Les indicateurs de résultat, signes de succès, proposés par la Commission européenne pour évaluer les outputs ainsi que les outcomes sont principalement de nature quantitative et sont, par conséquent, peu à même de mesurer le succès effectif des projets en termes d’impacts territoriaux. Les rapports annuels et finaux des différents programmes laissent émerger de bons résultats au niveau de la programmation, évalués sur la base du nombre de projets programmés et des résultats économiques et financiers (montant des ressources financières programmées). Mais l’étude du caractère transfrontalier via le concept de valeur ajoutée est délaissée car la réalisation de ce type d’évaluation nécessite des ressources financières, humaines et temporelles qui ne sont pas à disposition des programmes de coopération transfrontalière. Trois programmations Alcotra ont jusqu’à présent été achevées. Notre analyse des projets via le prisme de la valeur ajoutée s’est focalisée sur le programme Alcotra II (Interreg III) de 2000 à 2006 car les deux premières périodes de programmation, de 1991 à 1993 et de 1994 à 2000, ont été essentiellement des périodes de rodage : d’une part, elles ont servi à mettre en place et à institutionnaliser des mécanismes, des techniques et des organismes de gestion, d’autre part, elles ont permis de créer des réseaux transfrontaliers de capital humain. Toutefois, en termes de réalisations concrètes, les impacts territoriaux de ces deux premiers programmes ont été faibles et il a fallu attendre la troisième programmation (2000-2006) pour qu’un saut qualitatif ait lieu. Par rapport à ces prédécesseurs, les contenus des mesures d’Alcotra II sont plus denses et plus centrés autour de politiques publiques locales et le programme se caractérise par un accroissement de la transparence, de l’efficacité des procédures de mise en œuvre et du caractère transfrontalier des projets. Néanmoins, l’évaluation préalablement menée sur un échantillon restreint de projets laisse transparaitre des carences au niveau de ce caractère transfrontalier. 9

TIRONI, V., La cooperazione transfrontaliera italo-francese: il programma di iniziativa comunitaria Alcotra, Thèse de doctorat en administration et sciences politiques, Università Milano, 2009.

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Certes, l’intégration entre les partenaires est désormais un objectif en grande partie atteint, car la plupart des bénéficiaires ont accepté la logique de la réalisation conjointe des activités, surtout concernant les actions de diffusion des résultats et de mise en commun des méthodologies. Les transferts de bonnes pratiques et d’expériences permettent de valoriser les projets et sont donc communément employés dans les projets financés par Alcotra. Des réseaux d’acteurs locaux se sont ainsi développés, générant du capital social transfrontalier. Toutefois, en termes de réalisation concrète, les projets sont déficients. Trop souvent, lorsqu’il s’agit de mettre en œuvre des structures tangibles et palpables, utiles à la population transfrontalière, comme le centre de périnatalité transfrontalier de Menton, les acteurs locaux privilégient des logiques purement nationales : « les actions de coopération transfrontalière s’ajoutent aux problèmes locaux et, au début de chacun des projets, les partenaires s’observent et ont tendance à estimer que leurs propres actions sont plus pertinentes que les actions des partenaires ou que les actions communes »10. Or, accroître le nombre d’actions concrètes permettrait d’augmenter la crédibilité et la stabilité des partenariats. Les actions dites d’impact immédiat (quick impact) sont importantes car elles créent de la visibilité et donnent une image positive d’Alcotra. Plusieurs facteurs expliquent ce manque d’impact des projets sur le territoire : les déséquilibres culturels et économiques, la méfiance des autorités centrales vers un phénomène qu’elles ont du mal à contrôler, l’absence d’une volonté politique claire et conjointe, la faible implication de la population locale et des acteurs privés et le problème des asymétries de compétences sont autant de facteurs qui conditionnent le niveau d’intégration et d’emprise sur le territoire et son développement local. Les projets nécessitent souvent la mise en place de compromis constants lors des montages des partenariats et la réalisation des activités. Les réalisations concrètes sont donc peu ambitieuses afin de garantir le succès du projet et la réalisation des objectifs. De plus, les projets transfrontaliers sont souvent limités dans le temps. Beaucoup de projets ont donc développé des protocoles expérimentaux qui peinent à se développer et à se perpétuer faute de pérennisation des financements. La valeur ajoutée transfrontalière est aussi faible parce que les fonds européens sont souvent de simples effets d’aubaines permettant de financer des projets que, faute de moyens financiers, les structures ne peuvent réaliser par le biais de leurs propres ressources. Au fil des programmes, il y a donc eu pérennisation des partenariats qui souvent se composent des mêmes acteurs. C’est ainsi qu’Alcotra a pu financer de nombreuses suites de projets11. Les projets de coopération ne se sont donc pas affranchis de la présence des fonds structurels. A l’heure actuelle, nous pouvons dire que la coopération transfrontalière franco-italienne est un demi-succès, certains parlent même de demi-échec. Mais cette coopération a tout juste 20 ans et comme pour toute initiative nouvelle, un temps d’adaptation est requis et nécessaire. Sa première victoire est d’avoir pu créer des synergies, des liens et des complémentarités entre des territoires, des structures administratives et des acteurs locaux qui, petit à petit, ont développé un réflexe transfrontalier. Rappelons à ce propos que jusqu’en 2007, Interreg n’était qu’une expérience marginale qui disposait de fonds limités. 10 11

D’après Michel Bouchard de la Chambre des métiers de Nice (entretien du 2.9.2010). Par exemple : Salvia, Interplast, Au temps des abbayes, etc.

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« Des expériences marginales mais significatives comme Urban ou Interreg pourraient être des laboratoires intéressants pour l’expérimentation de procédures innovantes. Nous ne pouvons nier qu’il s’agit essentiellement d’expériences symboliques. Ce n’est pas la solution pour résoudre les nombreuses situations critiques étant donné les limites évidentes des interventions, leur intérêt étant l’expérimentation de bonnes pratiques qui puissent favoriser le renouveau progressif des règles qui disciplinent les programmes locaux de développement et ainsi contribuer à la diffusion de nouveaux styles d’actions locales »12. La situation change début 2007 quand la coopération territoriale devient un objectif de la politique régionale européenne et la nécessité de résultats concrets impactant le territoire transfrontalier se fait plus pressante. Ceci est le défi que la programmation 2007-2013 devrait relever. L’état actuel du programme ne permet pas de fournir un premier bilan car nous n’avons pas le recul nécessaire pour apprécier les résultats des projets13. Toutefois, cette dernière programmation qui signe la maturité du programme Alcotra laisse présager des éléments de bonne augure pour le futur de la coopération dans ces régions : les projets stratégiques qui mutualisent les compétences des principaux acteurs publiques (région, services de l’État) sur des thèmes très spécifiques comme l’éducation ou la gestion des risques et les PIT, qui permettent à des partenariats mûrs et consolidés dans le temps de développer des projets ambitieux de développement local. Par ailleurs, les Groupements européens de coopération territoriale (GECT) qui se concrétisent actuellement sur la frontière francoitalienne14 sont également des signes tangibles de l’intensification de la coopération.

Conclusion Depuis 1991, le programme Alcotra a vu se succéder quatre générations de programmes sur la frontière terrestre franco-italienne. Ce territoire ambivalent, à cheval sur des régions très contrastées entre elles (les Alpes et le littoral méditerranéen) s’est petit à petit approprié le thème de la coopération transfrontalière. Si les deux premières générations de programmes ont peiné par leur absence de réelle implication sur le bassin de vie transfrontalier et par la faiblesse des actions conjointes, depuis 2000, Alcotra permet de consolider des partenariats transfrontaliers forts et réels sur le territoire. Alcotra donne naissance à des formes ambitieuses de projets : les Plans intégrés transfrontaliers et les projets stratégiques. Toutefois, le territoire n’est pas égal face au degré d’implication de ses citoyens et 12

13 14

JANIN-RIVOLIN, U., Le politiche territoriali dell’Unione Europea: esperienze, analisi, riflessioni, Milano, 2003, p. 164. En original: « esperienze marginali, ma significative come Urban o Interreg potrebbero costituire dei laboratori interessanti per una sperimentazione di procedure innovative. Non si può negare che si tratta essenzialmente di esperienze simboliche. Non è questa la via per risolvere situazioni critiche diffuse (dati i limiti evidenti degli interventi) ma l’interesse prevalente è per la sperimentazione di “buone pratiche”, che possano favorire un rinnovamento progressivo delle regole che disciplinano i programmi locali di sviluppo e anche contribuire alla diffusione di nuovi stili di azione locale ». En effet les premiers projets de la programmation 2007-2013 viennent tout juste de s’achever. Par exemple : eurorégion Alpes-Méditerranée, PRES, GECT Maritime/Mercantour.

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pouvoirs publics dans les projets de coopération. Le versant nord du territoire est bien plus dynamique que le littoral. Pour des raisons historiques et culturelles mais aussi de survie et de préservation de son mode de vie, le territoire alpin a profité des externalités positives offertes par la mise en commun des compétences. Le littoral, fortement marqué par une dissymétrie entre les deux territoires qui se font face (les Alpes Maritimes et la province d’Imperia), peine à trouver des problématiques qui peuvent être mutualisées. Enfin, la coopération avec et pour les citoyens dans l’espace Alcotra fait encore défaut. Les déséquilibres culturels et économiques, la méfiance des autorités centrales envers un phénomène qu’elles ont du mal à contrôler, l’absence d’une volonté politique claire et conjointe, la quasi-inexistence de l’implication de la population locale, la faiblesse des acteurs privés et le problème des asymétries de compétences nécessitent la mise en place de compromis constants au niveau des choix des projets qui par conséquent ne se conforment pas toujours au prototype du projet coopératif (interactions entre les partenaires, intégrations des actions, homogénéité des impacts, valeur ajoutée transfrontalière). La coopération entre les partenaires n’est encore souvent qu’une vitrine promotionnelle qui permet aux porteurs de projet de réaliser des effets d’aubaines où les ressources financières servent à combler les budgets régionaux et les projets n’ont pas de réels effets transfrontaliers. Même lorsque le projet a une vraie valence transfrontalière, les réalisations concrètes ne sont pas toujours très ambitieuses afin de garantir le succès du projet et la réalisation des objectifs. Mais la coopération franco-italienne s’est déjà enracinée dans les mentalités et est envisagée par les décideurs et les techniciens comme un outil de développement. Le programme Alcotra permet ainsi de financer des expériences pilotes et de tester des pratiques qui n’auraient pu se réaliser sans l’apport du FEDER.

DIE ZUSAMMENARBEIT MIT UND FÜR DIE BÜRGER DAS BEISPIEL ALCOTRA

Seit 1991 hat das Alcotra Programm für die französisch-italienische Landgrenze vier aufeinander folgende Programmgenerationen durchlaufen. Dieses „ambivalente“ Gebiet, das aus zwei sehr unterschiedlichen, sich kontrastierenden Regionen – die Alpen und das Mittelmeerküstengebiet – besteht, hat sich nach und nach dem Thema der grenzüberschreitenden Zusammenarbeit gewidmet. Während die zwei ersten Programmperioden vor allem unter fehlender konkreter Auswirkung auf den grenzüberschreitenden Lebensraum und relativ schwachen gemeinsame Aktionen litten, so ermöglicht es Alcotra seit 2000, starke und reale grenzüberschreitende Partnerschaften zu etablieren. Alcotra hat in der Tat zur Entstehung ehrgeiziger Projektformen geführt: den sogenannten grenzüberschreitenden integrierten Pläne einerseits und den strategischen Projekten andererseits. Allerdings ist das Gebiet nicht homogen was den Grad an Beteiligung der Bürger und der öffentlichen Gebietskörperschaften bei Kooperationsprojekten betrifft. Der Norden der Region ist dynamischer als das Küstengebiet. Aus histo-

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rischen und kulturellen Gründen, aber auch zum Zweck der Selbsterhaltung und der Wahrung der eigenen Lebensweise, hat das Alpengebiet von den positiven, externen Effekten der Zusammenlegung von Kompetenzen profitiert. Das Küstengebiet ist hingegen durch die fehlende Symmetrie der zwei sich gegenüberstehender Grenzgebiete (die „Alpes Maritimes“ und die Provinz Imperia) deutlich geprägt und hat Schwierigkeiten, gemeinsame Problematiken zu definieren, für die es sich lohnt, Kräfte zu bündeln. Die Kooperation, die seit knapp 20 Jahren existiert, hat sich somit in die Mentalitäten eingeprägt und wird von den Entscheidungsträgern und Verwaltungsexperten als echtes Entwicklungsmittel betrachtet. Es gilt aber nicht zu vergessen, dass die Strukturfonds oft eher für die finanziellen „Mitnahmeeffekte“, die sie generieren, oder für die Autonomie, die sie den Empfängerstrukturen einbringen, eingesetzt werden. Der grenzüberschreitende Mehrwert, welcher das Bewertungskriterium der grenzüberschreitenden Politik schlechthin ist, erscheint daher in diversen qualitativen Projektauswertungen als noch sehr gering. Jedoch ermöglicht das Programm Alcotra die Finanzierung von Pilotprojekten und das Experimentieren von Maßnahmen, die ohne die Mittel des Europäischen Regionalfonds nicht hätten verwirklicht werden können.

COOPERATION WITH AND FOR THE CITIZENS THE CASE OF ALCOTRA

Since 1991, four generations of the Alcotra Programme have followed one another on the land border between France and Italy. This ambivalent territory, which straddles highly contrasting regions (the Alps and the Mediterranean coast), has gradually made the theme of cross-border cooperation its own. The first two generations of programme may have struggled due to their absence of a real involvement in the cross-border living zone and to weak joint actions, but since 2000, Alcotra has been consolidating strong, effective cross-border partnerships in the area. Alcotra gives rise to ambitious projects such as cross-border integrated plans and strategic projects. However, differing degrees of involvement of its citizens and public authorities in cooperation projects mean the different parts of the territory are not on an equal footing. The territory’s northern part is much more dynamic than the coast. For historical and cultural reasons but also in order to survive and preserve its own lifestyle, the Alpine region has benefited from positive externalities provided by the pooling of competences. The coastline, which has been strongly marked by an asymmetry between the two territories (the Alpes Maritimes and the Province of Imperia), struggles to find problems that can be shared. The 20 year long cooperation has become rooted in mindsets and is considered to be a development tool by policy makers and technicians. However, one should not forget that the Structural Funds are often used for the windfall effects they generate and the autonomy they give to the beneficiary institutions. The added cross-border value, which is the assessment tool par excellence of cross-border policies, may still seem low in view of various qualitative assessments conducted

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on Interreg projects between France and Italy. However, the Alcotra programme provides funding for pilot experiments and to test practices that would not have been possible without the contribution from the European Regional and Development Fund (ERDF).

„MÖGLICHKEITSRÄUME“ UND GRENZÜBERSCHREITENDE KOOPERATIONEN AM SÜDOSTRAND DER ALPEN DOSSIER EINER INTERUNIVERSITÄREN EXKURSION VON WIEN NACH TRIEST NORBERT WEIXLBAUMER 1. Einleitung Am Südostrand der Alpen war aus österreichischer Perspektive für viele Jahrzehnte des 20. Jahrhunderts grenzüberschreitende Zusammenarbeit stark eingeschränkt. Die neuen „Wirklichkeitsräume“, generiert durch die beiden Weltkriege sowie den daraus resultierenden Vertragswerken – 1920 durch den Vertrag von Trianon und durch die geopolitischen Entwicklungen in den 40er- und 50erJahren – bildeten neue Abgrenzungen aus. In der Folge brachte die Wirklichkeit bis 1989 zu Ungarn hin den Eisernen Vorhang, zum ehemaligen Jugoslawien eine Grenze, die sich ab den 60er-Jahren politisch und ökonomisch nur allmählich öffnete1. Kooperationen waren unter diesen Auspizien nur bedingt möglich. Mit dem Zerfall von Jugoslawien und der Gründung von Slowenien einerseits sowie dem Fall des Eisernen Vorhanges und der Entwicklungen der ehemaligen Ostblockstaaten hin zur Europäischen Union (EU) andererseits, änderten sich die Vorzeichen zu grenzüberschreitender Zusammenarbeit erheblich. Der „Wirklichkeitsraum“ einer wenig durchlässigen Grenze mutierte zu einem „Möglichkeitsraum“ von zunehmender Kooperation. Im Zuge einer interuniversitären Exkursion wurden diese neuen Möglichkeiten thematisiert und in einigen Facetten untersucht. Eine Studentengruppe der Universität Wien fuhr, gemeinsam mit Kolleginnen und Kollegen der Universität Triest, diverse Grenzräume ab und besuchte Standorte neuer Möglichkeiten zur grenzüberschreitenden Zusammenarbeit. Übergeordnetes Ziel dieser Exkursion war es, Erfolgsfaktoren und Hemmnisse grenzüberschreitender Kooperation beispielhaft herauszuarbeiten und mit Betroffenen vor Ort in einen Dialog zu treten.

2. Konzept und Ziel der interuniversitären Exkursion Im Rahmen einer im Studienplan für Geographie vorgeschriebenen Pflichtlehrveranstaltung wurde 2010 (sowie bereits 2008) eine interuniversitäre Exkursion 1

Cf. CEDE, P. et al., „Die Veränderung von Staatsgrenzen und ihre Folgen im slowenischitalienischen Grenzraum“ in: Mitteilungen der Österreichischen Geographischen Gesellschaft, 152. Jg.,2010, S.201-227.

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mit folgendem Titel durchgeführt: „Westungarn, Slowenien und Friaul-Julisch Venetien: Möglichkeitsräume – Grenzüberschreitende Kooperation am Südostrand der Alpen“. Diese Exkursion fand im Zuge des Partnerschaftsabkommens der Universitäten Wien und Triest statt. Beteiligt waren Studierende der Institute für Geographie und Regionalforschung (Universität Wien) sowie Studierende der Fakultät für Politikwissenschaften (Universität Triest)2. Über die Bereisung von Projektstandorten entlang der Strecke Wien–Triest (teilweise entlang des ehemaligen Eisernen Vorhanges) wurden einzelne Horte grenzüberschreitender Zusammenarbeit aufgesucht. An Ort und Stelle wurden mit Experten und Betroffenen bzw. Akteuren der verschiedenen Initiativen Gespräche geführt. In Diskussions- und Konferenzrunden sind schließlich Schlüsse gezogen und Protokolle erstellt worden, sodass ein thematisches Reisedossier entstehen konnte. Die inhaltlichen Ziele gliederten sich in drei wesentliche Punkte: das Kennenlernen und die Analyse von Regionalentwicklungs- und grenzüberschreitenden Kooperationsinitiativen in den randalpinen Transitionsräumen Österreichs; die Bezugnahme auf das Konzept des Möglichkeitsraumes nach Benjamin Davy3, auf welches aufbauend konkrete Projekte in den Grenzregionen Westungarns, Sloweniens und Friaul-Julisch Venetiens sowie zukünftige Planungs- und Handlungsoptionen für dauerhafte Kooperationen erörtert werden ; und die Perzeptions- und regionalgeographischen Aspekte dieser randalpinen Grenzräume (z.B. das Fremd- und Selbstbild einzelner Grenzregionen bzw. Staaten), die im Zuge eines durchgeführten vorbereitenden Proseminars im jeweiligen gesamtstaatlichen und historischen Kontext Betrachtung gefunden haben. Über den Lokalaugenschein von grenzüberschreitenden Projekten wurde als übergeordnetes Ziel eine empirische Sammlung von Erfolgsfaktoren und Hemmnissen4 grenzüberschreitender Kooperation erarbeitet. Begonnen hat die Reise in einem Wiener Kaffeehaus. In einer gesellschaftspolitischen Institution also, in der seit jeher kulturelle Dialoge stattgefunden hatten. Inhaltlich abgeschlossen wurde die Reise in einem Triestiner Kaffeehaus mit altösterreichischem Ambiente. Am Ausgangs- und Endpunkt der Reise wurden öffentliche Diskussionen geführt sowie die Presse eingeladen. Zudem wurde ein Memorandum zum „Charakter“ von Grenze und Kooperation als Schlüsselkonzepte der Menschheit verlesen und diskutiert. Dabei wurde insbesondere auf den unbestrittenen Nutzen von Zusammenarbeit, ihren Mehrwert, der aus einer koordinierten Kooperation menschlicher Akteure entsteht, hingewiesen. Denn, gemäß den Worten des Sozialgeographen Peter Weichhart5, ist die historische Entwicklung menschlicher Kulturen und Zivilisationen stets auch „… eine Geschichte der Bedeutungszunahme kooperativer Interaktionsformen“.

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Für die gute und kompetente Kooperation in der Grenzregion sei an dieser Stelle meinem Kollegen Professor Igor Jelen herzlich gedankt! DAVY, B., Die Neunte Stadt. Wilde Grenzen und Städteregion Ruhr 2030, Wuppertal, 2004. Siehe nachfolgend Punkt 4. WEICHHART, P., „Interkommunale Kooperation: Zwischen Notwendigkeit und Verweigerung“, in: BIWALD, P. et al (Hg.), Interkommunale Kooperation zwischen Tradition und Aufbruch, Graz und Wien, 2006, S.151-166.

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Foto 1: Diskussionen der interuniversitären Exkursionsgruppe im Kaffeehaus San Marco, Triest

3. Grenzräume als „Möglichkeitsräume“ Je nachdem, durch welchen Blickwinkel sie betrachtet und welche Interessen verfolgt werden, sind Grenzräume oftmals in ihrer Funktion festgelegt oder als „Möglichkeitsräume“ für die Umsetzung verschiedener Projekte offen. Besonders in Räumen, wo Nutzungen noch nicht eindeutig festgelegt oder historisch überkommen sind – etwa in grenznahen peripheren ländlichen Räumen oder in städtischen Ruderalflächen –, kann durch „Möglichkeitsmanagement“ eine neue Wirklichkeit geschaffen werden. Die Kennzeichen von „Möglichkeitsräumen“ sind nach Benjamin Davy6 hinsichtlich Nutzungsabsichten, Nutzbarkeit und Verlockung folgende : „Möglichkeitsräume“ sind offen für unterschiedliche Nutzungsabsichten; „Möglichkeitsräume“ sind für vielfältige Zwecke nutzbar; „Möglichkeitsräume“ sind reich an ungenutzten Gelegenheiten. Im Gegensatz zu Wirklichkeitsräumen wird in Anlehnung an Robert Musil7 bei Möglichkeitsräumen das, was ist, nicht wichtiger genommen, als das, was stattdessen sein kann. Im Sinne des bei Robert Musils Hauptfigur angesprochenen „Möglichkeitssinns“ darf der wahrgenommene Reichtum an ungenutzten Möglichkeiten also verlocken und zu innovativen Nutzungsformen führen. Beispiele dafür werden im Folgekapitel angeführt. Bezogen auf staatliche Grenzregionen erhalten Grenzen8 die Funktionen des Einteilens, der Trennung und der Verbindung. Im Zuge unserer interuniversitären Exkursion wurden – allerdings im Kontext der historischen und politischen Entwicklungen der vergangenen Jahrzehnte – Grenzräume, da sie kreative Über6 7 8

Cf. DAVY, B., op.cit., 2004, S.68. MUSIL, R. Mann ohne Eigenschaften, Band 1, Berlin, 1930 Ibid.

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gangsverbindungen zwischen Abgegrenztem darstellten, als Scharniere angesehen. Denn die Verbindung unterstreicht Ähnlichkeiten. Durch die Verbindung wird das Abgegrenzte zugänglich, es kann betreten oder verlassen werden. Kommunikation und Austausch finden statt. Grenzräume sind auch von unseren Gesprächspartnern als nunmehr relativ offene, für neue Zwecke innovativ nutzbare Räume, betrachtet worden. Ganz im Sinne davon, dass verbindende Grenzen Annäherung gestalten. Die interuniversitäre Exkursion führte uns zunächst von Wien nach Sopron, dann nach Köszeg (Ungarn) sowie in die Zwillingsstädte Bad Radkersburg (Österreich) und Gornja Radgona (Slowenien). Weiter ging es zum Grenzraum des Tarvisianos nach Rateče (Slowenien) und Malborghetto (Italien) sowie über die nächste Zwillingsstadt Gorizia (Italien) und Nova Gorica (Slowenien) bis nach Triest. Entlang dieser Route besuchten wir verschiedene Projekte, die bestehende, aber auch neue Möglichkeiten zur grenzüberschreitenden Kooperation verkörperten. Drei dieser Projekte sollen im Folgenden kurz skizziert werden.

4. Regionale Beispiele von „Möglichkeitsräumen“ – Ziele, Erfolge, Hemmnisse 4.1. PannonianNatureNetwork (Österreich-Ungarn) PannonianNatureNetwork (PaNaNet) ist ein Kooperationsprojekt von gemanagten Naturschutzgebieten im Grenzraum von Österreich und Ungarn. An dieser wirtschaftlichen Peripherie und ökosystemar sensiblen Zone zwischen Donau und Mur sind in den letzten beiden Jahrzehnten vier Nationalparke und zehn Naturparke entstanden, einerseits zur nachhaltigen Entwicklung der Region, andererseits zur Herstellung eines Gleichgewichtes zwischen Schützen und Nützen. Im Zuge des Interreg-Nachfolgeprogramms Europäische Territoriale Zusammenarbeit (ETZ) wurde 2009 von der Burgenländischen Arbeitsgemeinschaft Naturparke über das Regionalmanagement das Projekt PaNaNet ins Leben gerufen. Übergeordnete Ziele sind die Vernetzung dieser Großschutzgebiete, die gemeinsame Weiterentwicklung des naturtouristischen Angebotes, sowie die Nutzung von Synergien bei Öffentlichkeitsarbeit und Marketing. Darüber hinaus gilt es, der Bevölkerung in Ostösterreich und in Westungarn die Vielfalt und den Wert der natur- und kulturräumlichen Landschaftselemente in diesen Gebieten bewusst zu machen. Bereits im Laufe des ersten Jahres zeigt sich, dass die gesteckten Ziele zumindest bei den relevanten lokalen Akteuren angekommen sind. Als Erfolg können einerseits die gestiegene Kooperationsbereitschaft, das aufeinander Zugehen wollen und die Verwirklichung von gemeinsamen Festen und ersten Projektbausteinen verzeichnet werden. Andererseits können die durchaus unterschiedlichen Herangehensweisen gegenseitig kennengelernt werden. Ein gemeinsames Regionsbewusstsein scheint längerfristig in Reichweite zu sein.

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Karte: Die am Projekt PannonianNatureNetwork beteiligten Schutzgebiete zwischen Neusiedlersee und Plattensee

Hemmnisse stellen hingegen die unterschiedlichen politischen Systeme sowie die gerade im Naturgebietsschutz zu Tage tretenden unterschiedlichen gesetzlichen Rahmenbedingungen – hier gelebter Regionalismus, dort Zentralismus – dar. Die Sprachbarriere ist ebenfalls ein dauerhaftes Hindernis, das nur von wenigen Zweisprachigen beziehungsweise über das Englische als gemeinsamen Nenner überwunden werden kann. 4.2. „Zwei Brückenköpfe – ein Kulturraum“: Architekturwettbewerb Bad Radkersburg/Gornja Radgona (Österreich-Slowenien) Ähnlich wie an der österreichisch-ungarischen Grenze wurde die österreichischslowenische (bzw. ehemals jugoslawische) Grenze von den Ereignissen in Folge der Weltkriege einschneidend geprägt. Ehemals offene Räume einer gemeinsamen Kultur wurden zu abgetrennten Räumen. Dies ist besonders gut an der Stadt Radkersburg, die am Fluss Mur gelegen ist, ersichtlich. Vor dem Ersten Weltkrieg erstreckte sich ein einheitliches Territorium über die Mur. In der Folge wurden aus einem homogenen Stadtgebiet zwei getrennte Städte: Bad Radkersburg in Österreich und Gornja Radgona in Slowenien.

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Um dieser, noch durch die Wirrnisse des Zweiten Weltkrieges verstärkten Trennung bzw. Abgrenzung, die sich unter anderem in der Sprengung der die beiden Städte verbindenden Murbrücke manifestierte, entgegenzutreten, wurden in jüngerer Zeit verschiedene Initiativen gestartet. Eine davon war der bilaterale Architekturwettbewerb sowie das Projekt „Grenzen abziehen“. Letzteres wurde von österreichischer Seite maßgeblich durch die Technische Universität in Graz, Institut für Zeitgenössische Kunst, bestritten. Ziel war es, mittels des Projektes „Grenzen abziehen“ den Abbau des Eisernen Vorhanges architektonisch zu begleiten. Der Fluss Mur, welcher in vielfältiger Weise die Geschicke dieser Stadtregion bestimmt hatte, sollte gemeinsam an die getrennten Stadtteile herangeführt werden und das Bewusstsein für eine gemeinsame Zukunft stärken. Initiativen wie das Skulpturenprojekt „Die Fischer“ sowie das bilaterale Architekturprojekt der Brücken-Neugestaltung leisteten dazu einen Beitrag. Insgesamt sollte der Fluss Mur statt als Grenze nun wieder als Symbol der Gemeinsamkeit im Mittelpunkt stehen.

Foto 2: Blick von der heute wieder verbindenden und neu gestalteten Murbrücke zwischen Bad Radkersburg und Gornja Radgona Als Erfolg kann alleine schon das Zustandekommen dieser Initiativen gewertet werden. Dadurch sind in der Stadtregion nicht nur einige dauerhafte architektonische Projekte durchgeführt worden, sondern auch Feste der kreativen Jugend entstanden. Allerdings zeigte sich bald, dass das Engagement der ansässigen Bevölkerung nicht dauerhaft war und es insgesamt eine zu geringe Breitenwirkung gegeben hatte. Lethargie machte sich bald nach den Umsetzungen einzelner Ideen wieder breit. Als Hemmnisse für diese Projekte konnten die gravierenden Unterschiede in der wirtschaftlichen Entwicklung der wohl schon zu lange getrennten Städte ausgemacht werden, genauso aber auch das Faktum, dass die Grenze in den Köpfen bereits zu persistent verankert sein dürfte.

„MÖGLICHKEITSRÄUME“ UND GRENZÜBERSCHREITENDE KOOPERATIONEN

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4.3. Wien und Triest: Zwei Universitäten, ein Programm (Österreich-Italien) Zwischen den ehemaligen Schwesternstädten Wien und Triest bestehen aus der Zeit der kaiserlichen und königlichen Monarchie vielfältige historische Bande, die sich beispielsweise in der jeweiligen gründerzeitlichen Bausubstanz sehr ähnlich gestalteter Stadtviertel9 äußern. Seit den 70er-Jahren existiert ein gesamtuniversitäres Partnerschaftsabkommen, das Projekte wie die Durchführung einer interuniversitären Exkursion ermöglicht. Übergeordnetes Ziel dieses weit vor den heute bestehenden Erasmus-Programmen ins Leben gerufenen grenzüberschreitenden Abkommens war und ist einerseits die Darstellung eines formalen Rahmens für die Pflege bereits bestehender wissenschaftlicher Zusammenarbeit; andererseits sollen Perspektiven und Möglichkeiten für neue Kooperationen eröffnet werden. Das gesamtuniversitäre Partnerschaftsabkommen war also ein Vorreiter wissenschaftlich-kulturellen Austausches. Sein Erfolg lag und liegt in einer bottomup-Entwicklung, die von universitären Akteuren aus beiden Städten getragen wurde. Das Bewusstsein um die gemeinsame kulturelle Basis und praktizierte Neugierde, über den Tellerrand der eigenen Institution schauen zu wollen, waren wohl die treibenden Kräfte und zugleich der Grundstein für zusätzliche, im Rahmen der EU-Regionalpolitik geförderten Mobilitätsprogramme, wie beispielsweise Erasmus. Hemmnisse für das erfolgreiche Abkommen sind selbst in Zeiten des universitären Bolognaprozesses die nicht immer gegebene Kompatibilität der Curricula. Dies mussten wir am eigenen Leib erfahren, insofern, als etwa Exkursionen im Studienplan von Triest – im Gegensatz zu jenem in Wien – nicht verpflichtend vorgeschrieben sind. Zudem herrscht im Zeitalter der exzessiven Globalisierung bei vielen Studierenden die Auffassung, dass die „verwandten“ Nachbarländer einer gewissen – bei ihren Studienaufenthalten im Ausland anzustrebenden – Exotik entbehren würden.

Fazit : Erfolgsfaktoren und Hemmnisse grenzüberschreitender Kooperationen „Grenzen sind verschwunden, aber vielfach noch nicht überwunden“10. In geopolitisch peripheren und heute neu belebten Grenzregionen besteht die Chance zur Entfaltung von „Möglichkeitsräumen“. Ihre Kennzeichen sind: Offenheit für unterschiedliche Absichten, Nutzbarkeit für vielfältige Zwecke, Reichtum an ungenutzten Gelegenheiten. Im vorliegenden Beitrag wurde zum einen die Verbindung von Räumen (indem sie Übergänge zwischen Abgegrenztem herstellen, Ähnlichkeiten unterstreichen und Zugänglichkeiten möglich machen sowie Annäherung gestalten) in den Vordergrund gestellt. Zum anderen wurde auf deren regionale Kooperationsformen und innovative Möglichkeiten Europäischer Integration und regionaler Zusammenarbeit fokussiert. 9 10

Quartiere Teresiano in Triest und 8. Wiener Gemeindebezirk. Studentin der Universität Wien.

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Foto 3: „Spaghetti-konferenz“ – Vertreter der Universitäten Wien und Triest treffen sich beim Essen zu einer Diskussionsrunde Möglichkeitsräume und grenzüberschreitende Kooperationen wurden an regionalen Beispielen der südostösterreichischen Grenzräume projektbezogen erörtert. Dabei wurde auf Grenzraumprojekte an der österreichisch-ungarischen, der österreichisch-slowenischen Grenze und den österreichisch-italienischen interuniversitären „Möglichkeitsraum“ eingegangen. Im Zuge von Exkursionen der Institute für Geographie und Politikwissenschaft in Wien (Universität Wien) und Triest (Università degli Studi) wurden 2008 und 2010 Projekte recherchiert sowie Orte dieser Grenzräume aufgesucht, mit Experten Diskussionen geführt und Resümees gezogen. Folgende Beobachtungen, welche sich in Erfolgsfaktoren und Hemmnisse zusammenfassend untergliedern lassen, wurden dabei gemacht und am Endpunkt der Exkursionen in Triest öffentlich diskutiert. Erfolgsfaktoren für grenzüberschreitende Kooperationen sind : persönliche Kontakte und informelle Begegnungen ; gemeinsame Projekte, die in der Bevölkerung verankert sind ; ein förderndes politisches Umfeld, insbesondere Förderung von Bewusstseinsprozessen, des Projektmanagements und der Finanzierung einzelner Projekte ; sowie offene Grenzen, die Möglichkeit zum Austausch und zur Abgrenzung geben, und Sprachkompetenzen fördern. Hemmnisse für grenzüberschreitende Kooperationen sind : die teilweise unbewältigte historische Vergangenheit ; Stereotypen, die weiterhin genährt werden ; die mentale Distanz zum Jenseits der Grenze (persönliche, diffuse Ängste vor dem Unbekannten) ; die Bequemlichkeit, insbesondere den jeweils gegenseitigen Spracherwerb betreffend ; mangelnde Neugier und unterschiedliche politische Systeme, was sich besonders in Verwaltung, Gesetzgebung und Dogmen zeigt (Staatsgrenzen als „Denkgrenzen“).

„MÖGLICHKEITSRÄUME“ UND GRENZÜBERSCHREITENDE KOOPERATIONEN

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« ESPACES DE POSSIBILITÉS » ET COOPÉRATION TRANSFRONTALIÈRE À LA BORDURE SUD-EST DES ALPES DOSSIER D’UNE EXCURSION INTERUNIVERSITAIRE DE VIENNE À TRIESTE Les régions frontalières sont propices à la constitution d’ « espaces de possibilités » dans lesquels de nouveaux projets, qui jusqu’alors n’ont jamais encore été envisagés, voient le jour. Les caractéristiques clés de ces espaces sont, d’après Benjamin Davy, leur ouverture à la poursuite d’objectifs nouveaux, leur utilisation à des fins diverses et leur richesse en potentiels inutilisés. Cet article met en avant, d’une part, les liens qui s’établissent entre espaces frontaliers – par la création de passerelles entre des espaces divisés, par l’accentuation des similitudes, par une accessibilité accrue ainsi que par un rapprochement mutuel – et d’autre part, il se focalise sur les formes de coopération régionale et les possibilités innovantes d’intégration européenne et de coopération transfrontalière. « Les espaces de possibilités » et les coopérations transfrontalières sont analysés en s’appuyant sur des exemples de projets régionaux dans l’espace frontalier de l’Autriche du Sud-Est avec la Hongrie, la Slovénie et l’Italie. Dans le cadre de voyages d’étude des Instituts de géographie et de sciences politiques de Vienne (Université de Vienne) et de Trieste (Università degli Studi) des projets ont été examinés en 2008 et 2010 et des lieux de ces espaces frontaliers ont été visités, des discussions avec des experts ont été menées et des conclusions ont été tirées. Dans cette contribution, sont énumérés et analysés à la fois les facteurs de réussite et les obstacles à la coopération transfrontalière.

“AREAS OF OPPORTUNITY” AND CROSS-BORDER COOPERATION ON THE SOUTHEASTERN BORDERS OF THE ALPS

RECORD OF AN INTER-UNIVERSITY FIELD TRIP FROM VIENNA TO TRIESTE Border regions have the possibility to be “areas for opportunity” in which new projects, which have never before been envisaged, can emerge. According to Benjamin Davy, the key features of these areas are: their openness to pursue new objectives, their exploitation for different purposes, and a wealth of new opportunities. This paper focuses, on the one hand, on the connections that form between border regions resulting from the creation of bridges between isolated areas, from an increase in similarities, from enhanced accessibility and from a mutual rapprochement. On the other, the paper focuses on types of regional cooperation and innovative opportunities for European integration and cross-border cooperation.

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The “areas for opportunity” and cross-border cooperation are analysed using examples of regional projects in the border area of south-east Austria with Hungary, Slovenia and Italy. As part of field tours organised by the Institutes of Geography and Political Science of Vienna (Vienna University) and Trieste (Università degli Studi), projects were analysed in 2008 and 2010, and visits made to these border areas, discussions were conducted with experts and conclusions drawn. This article enumerates and analyses success factors and obstacles to cross-border cooperation.

DER BEITRAG DER SENIOREN ZUR INTEGRATION AM DEUTSCH-FRANZÖSISCH-SCHWEIZERISCHEN OBERRHEIN DIETMAR EISENHAMMER 1. Jung und alt gemeinsam Europa mit seiner Vielfalt an Kulturen ist nicht nur immer wieder für die jüngere Generation eine nachhaltige Herausforderung. Ihre Dynamik und Risikofreude sind treibender Motor für Veränderungen und Verbesserungen. Aber auch die älteren Menschen haben in Europa und auch am deutsch-französisch-schweizerischen Oberrhein ihren eigenen Platz. Sie stellen einen Reichtum an Erfahrungen und erworbenen Fähigkeiten dar, um besondere Situationen weitsichtig und besonnen zu lösen. Jung und Alt ergänzen sich also in idealer Weise. Der Dialog der Generationen erhält durch diese Zusammenarbeit eine neue Dimension. Gerade für den deutsch-französisch-schweizerischen Oberrhein ergeben sich aufgrund der langjährigen Erfahrungen neue Chancen in der nachbarschaftlichen Zusammenarbeit. Dabei leisten die Senioren einen wertvollen Beitrag für die Integration dieses Grenzraumes.

2. Integrationsfaktoren Die künftige Bevölkerungsentwicklung am Oberrhein1 wird von einem anhaltenden Alterungsprozess geprägt sein: Der Anteil der 65-jährigen und älter wird voraussichtlich von derzeit 17,5 %2 auf 24,6 % im Jahr 2030 ansteigen. Also wird jeder Vierte am Oberrhein zukünftig ein Senior sein. Dagegen könnte der Anteil der unter 15-jährigen von derzeit 15,6 % um immerhin 1,7 % auf 13,9 % in 2030 abnehmen. Daher ist es so notwendig, das Engagement von Älteren Freiwilligen mit ihren besonderen Qualitäten am Oberrhein zu unterstützen und auch finanziell, so wie es bereits die Europäische Union (EU) beschlossen hat, zu fördern. Die Senioren haben am Oberrhein vielfältige Möglichkeiten, sich zu engagieren. Die Integrationsfaktoren aus diesen Aktivitäten liegen im wesentlichen darin, dass Partnerschaft, Toleranz und Solidarität in allen Lebensbereichen gefördert werden. Dies führt gleichzeitig dazu, dass die Senioren einen Beitrag leisten, um sprachliche, soziale und psychologische Hemmnisse abzubauen. Bei all diesem Handeln sind die Alltagsprobleme der Menschen beiderseits der Grenzen bedeutsam. Mit der Seniorenarbeit stehen die Bürgerinnen und Bürger im Mittelpunkt der Zusammenarbeit. Damit kann erreicht werden, dass auch am Oberrhein durch die ältere Generation ein gemeinsamer Lebensraum realisiert wird. 1 2

Oberrhein: Zahlen und Fakten 2010, Deutsch-Französisch-Schweizerische Oberrheinkonferenz, Kehl, 2010. Im Jahre 2008.

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Europa wird nämlich von unten nach oben im unmittelbaren Grenzraum geschaffen und nicht in Brüssel, Berlin, Paris oder Bern. 2.1. Stärkung der Partnerschaft, Toleranz und Solidarität Am Oberrhein treffen unterschiedliche kulturelle Gepflogenheiten und Traditionen aufeinander. Die Mentalität Deutscher, Franzosen und Schweizer ist nicht immer gleich. Die gemeinsame Zusammenarbeit kann jedoch nur dann erfolgreich sein, wenn sich die Menschen jenseits der Grenze nicht als Konkurrenten, sondern als gleichberechtigte Partner sehen. Partnerschaft schafft in vielen Bereichen Brücken. Das erleichtert vor allem das Knüpfen von sozialen Kontakten. Aufgrund der Erfahrungen durch die beiden Weltkriege haben die Senioren einen besonderen Zugang zur Partnerschaft. Ihnen fällt es sicherlich leichter, fremde Überzeugungen, Handlungsweisen und Sitten anzuerkennen. Partnerschaft bedingt ein hohes Maß an Toleranz. Toleranz bedeutet in diesem Grenzraum, die Besonderheiten und Eigenheiten des Nachbarn zu respektieren. Aufgrund ihrer langjährigen Erfahrungen – vor allem im beruflichen Bereich – kann es den Senioren dabei leichter fallen, sich gegenseitig toleranter zu begegnen. Sie bringen einen Erfahrungsschatz mit ein, der bei Konfliktsituationen im politischen und gesellschaftlichen Bereich äußerst hilfreich ist und das Miteinander fördert. Die Stärkung der Partnerschaft und der Toleranz bedeutet gleichzeitig eine Stärkung der Solidarität. Solidarität ist das Grundprinzip des menschlichen Zusammenlebens. Diese Solidarität ist bei der älteren Generation aufgrund eines ähnlichen Lebens- und auch Leidensweges stärker ausgeprägt. Die Senioren haben die Fähigkeit, unterschiedliche Interessen von Individuen und Gruppen besser in Einklang und zum Ausgleich zu bringen. 2.2. Abbau von sprachlichen, sozialen und psychologischen Hemmnissen Um die Mitmenschen zu verstehen, muss man mit ihnen sprechen können. Ein stummes Miteinander führt in die Verständnislosigkeit. Und dies ist gefährlich. Deshalb ist es so wichtig, dass die Partner am Oberrhein, wo zwei (zusammen mit dem Elsässischen und Schweizerdeutsch sogar vier Sprachen) aufeinander treffen, die Sprache des anderen verstehen und sogar sprechen können. Hier haben die Senioren aus wechselhaftem Schicksal den großen Vorteil, oftmals noch immer ganz natürlich die Sprache des Nachbarn zu beherrschen. Es können also sprachliche Hemmnisse abgebaut werden. Die Älteren können der jungen Generation beweisen, dass z.B. die englische Sprache zwar notwendig, aber für das gegenseitige Verständnis nicht immer ausreichend ist. Wenn man Schwierigkeiten hat, seinen Nachbarn zu verstehen, so können hierdurch leicht Missverständnisse und damit eine Vielzahl von vor allem sozialen Problemen entstehen. Sie liegen in einem gewissen Misstrauen gegenüber dem Anderen begründet. Dieses Misstrauen entsteht erst gar nicht, wenn man sich sprachlich mit dem Menschen jenseits der Grenze unterhalten kann. Dann erst kann ich mich sozial verhalten, d.h. Interesse für den Nachbarn zeigen, ihm helfen und an ihn denken. Und es ist auch hier die besondere Lebenserfahrung der Senioren, die hilft, soziale Hemmnisse abzubauen.

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Mit dem Abbau der sozialen Hemmnisse werden gleichzeitig auch die psychologischen Barrieren verringert. Es sind oftmals die Vorurteile aus einer gewissen Unwissenheit, die solche Hemmnisse im psychologischen Bereich entstehen lassen. Der Nachbar auf der anderen Seite der Grenze ist kein Fremder, sondern mein Freund. Deshalb ist eine langfristige Bewusstseinsbildung notwendig, um Berührungsängste zu vermeiden und Furcht sowie Vorbehalte abzubauen. Den Älteren fällt dies mit ihrem langjährigen Erlebnisreichtum oft leichter als der jüngeren Generation. 2.3. Lösung von Alltagsproblemen Die Zusammenarbeit am Oberrhein hat inzwischen eine mehr als vierzigjährige erfolgreiche Bilanz aufzuweisen. Trotzdem: es gibt weiterhin Probleme, vor allem im alltäglichen Leben, die gemeinsam angegangen werden müssen. Diese Probleme sind nicht vorhersehbar. Man kann also nicht immer sofort entsprechende Lösungen bereitstellen. Die neuen Probleme entstehen immer wieder gerade durch das verstärkte Miteinander beiderseits der Grenzen. Dies ist also Ausdruck einer positiven Kooperation. Eine erfolgreiche Zusammenarbeit führt somit unweigerlich zu einer Zunahme der Alltagsprobleme. Bei ihrer täglichen Lösung kommt allen Akteuren in der grenzüberschreitenden Zusammenarbeit eine besondere Rolle zu. Und gerade bei der Lösung von Alltagsproblemen kann die ältere Generation durch ihren Erfahrungshintergrund und ihre Weitsichtigkeit oftmals wertvolle Hilfestellung geben und einen gangbaren Vorschlag aufzeigen. Die ältere Generation sollte deshalb immer von Anfang an in diese Entscheidungsprozesse mit einbezogen werden. 2.4. Schaffung eines gemeinsamen Lebensraumes Oberstes Ziel der grenzüberschreitenden Zusammenarbeit am Oberrhein ist es, einen gemeinsamen Lebensraum zu schaffen. Dies beinhaltet vor allem bestehende Hemmnisse und Vorbehalte im gegenseitigen Miteinander abzubauen sowie die Rahmenbedingungen zu verbessern. Es müssen Überwindungsstrategien für ein Zusammenwachsen entwickelt werden. Dabei ist vor allem die Information und die Kommunikation zu verbessern. Auch sind die wirtschaftlichen sowie rechtlich-administrativen Aspekte mit einzubeziehen. Die Schaffung eines „Wir-Gefühles“ am Oberrhein ist trotz unterschiedlicher Kulturen und Traditionen notwendig und auch erreichbar. Diesem Ziel dient ganz aktuell das Bemühen, eine Metropolregion am Oberrhein3 zu schaffen. Denn in einem weiter wachsenden Europa stehen die verschiedenen Grenzräume verstärkt in Konkurrenz zu und miteinander. Deshalb ist es so wichtig, dass alle Akteure am Oberrhein entsprechend ihrer Fähigkeiten in diesen Entwicklungsprozess mit einbezogen werden. Im Hinblick darauf, dass die Zahl der Senioren in diesem deutsch-französisch-schweizerischen Grenzraum auch zukünftig weiter wachsen wird, haben sie bei der Schaffung des gemeinsamen Lebensraumes eine hohe Verantwortung und Bedeutung. 3

Cf. http://www.oberrheinkonferenz.org/de/metropolregion/(2.10.2011) sowie Gemeinsame Erklärung, 11. Dreiländerkongreß 11.1.2008, Strasbourg 2008, http://www.regbas.ch/files/ downloads/38_Gemeinsame_Erklaerung48.pdf (2.10.2011).

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Die Senioren leisten alles in allem einen wichtigen Beitrag zur Integration und der Schaffung eines gemeinsamen Lebensraumes am Oberrhein. Dabei sind alle Generationen mit einzubeziehen. Denn nur in einem Lebensraum, in dem die ältere und jüngere Generation eine gleichberechtigte Gemeinschaft bilden, können die zukünftigen Probleme erfolgreich gelöst werden. Jung und Alt bedingen sich also in diesem deutsch-französisch-schweizerischen Kooperationsraum.

3. Praktische Beispiele und Konsequenzen In den Teilräumen am Oberrhein gibt es bereits vielfältige praktische Beispiele und unterschiedliche Formen der Seniorenarbeit. Sie wird immer von Älteren für Ältere getragen. Ihre Erfolge für die Integration am Oberrhein sind ein Beitrag für den territorialen Zusammenhalt wie von der Europäischen Kommission in ihrem „Grünbuch“4 dargelegt. Exemplarisch wird diese Integrationsarbeit für die deutsche Seite an den Seniorenbüros in Landau (Rheinland-Pfalz/Südpfalz) und Ettlingen (Baden-Württemberg/Mittlerer Oberrhein), für die französische Seite an den Espaces d'Accueil Seniors (Elsaß/Bas-Rhin) sowie für die schweizerische Seite an der Seniorenkonferenz/Seniorenforum in Basel-Stadt(Nordwestschweiz) dargelegt. Das DeutschFranzösische Senioren-Netzwerk Pamina gilt ergänzend als ein wertvoller Beitrag zur praktischen grenzüberschreitenden Seniorenarbeit. Vor diesem Hintergrund lassen sich dann die Konsequenzen für den Oberrhein ableiten. 3.1. Seniorenbüros Landau/Ettlingen Das Seniorenbüro-Ehrenamtsbörse in Landau5 besteht seit 2005 und ist seit 2007 ein eingetragener gemeinnütziger Verein. Nach dem Motto „dem Herbst mehr Farbe geben“ leistet das Seniorenbüro ehrenamtliche sowie praktische Hilfe und berät sowie informiert über aktuelle Entwicklungen. Die Zielgruppen sind Senioren und auch deren Angehörige, die ihren dritten Lebensabschnitt aktiv, selbst bestimmt, mobil und eigenverantwortlich gestalten wollen. Der Verein finanziert sich aus Spenden und Beiträgen. Ziel des Seniorenbüros in Landau ist es, Handlungsprozesse in Politik und Wirtschaft in der Stadt und in der Region anzustoßen, die aufgrund der demografischen Entwicklung zwingend notwendig sind. Das Begegnungszentrum am Klösterle ist seit 1997 eine Einrichtung der Stadt Ettlingen6. Vorausgegangen war 1995 die Gründung des Ettlinger Seniorenbüros. Es ist Anlaufstelle für Bürgerinnen und Bürger, die ihre nachberufliche Lebensphase aktiv und abwechslungsreich gestalten wollen, die ihre Lebenserfahrung und berufliche Kompetenzehren amtlich einbringen, neue Projekte, Arbeitskreise, Interessensgruppen anregen und leiten oder sich mit Gleichgesinnten 4

5 6

Grünbuch zum territorialen Zusammenhalt. Territoriale Vielfalt als Stärke, Kommission der Europäischen Gemeinschaften (SEK/2008/2550), Brüssel, 2008, http://ec.europa.eu/regional _policy /consultation/terco/paper_terco_de.pdf (2.10.2011). Cf. ergänzend die Stellungnahme des Oberrheines hierzu: http://ec.europa.eu/regional_policy/consultation/terco/pdf/ 4_organisation/123_tm_oberrhein_de.pdf (2.10.2011). Cf. Flyer zum Seniorenbüro-Ehrenamtsbörse, Landau und Südliche Weinstrasse e.V. Cf. www.bz-ettlingen.de (3.10.2011).

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gemeinnützig engagieren möchten. Das Motto der Anlaufstelle ist: „Wer rastet, der rostet“. Mit der Organisation und Durchführung dieses städtischen Begegnungszentrums ist der Seniorenbeirat der Stadt Ettlingen betraut. Er wurde 1994 von der Stadt Ettlingen zum ersten Mal eingerichtet. Der Seniorenbeirat ist ein beratendes Gremium der Stadt. Er arbeitet ehrenamtlich, unabhängig und ist parteipolitisch sowie konfessionell neutral. Er versteht sich als Sprachrohr für die älteren Mitbürger der Stadt Ettlingen und als deren Ansprechpartner und Interessensvertretung. 3.2. Espaces d'Accueil Seniors Bas-Rhin Das Département Bas-Rhin im Elsaß hat im Rahmen seiner Zuständigkeiten vielfältige Maßnahmen ergriffen, um den Problemen der älteren Generation gerecht zu werden. Hierzu gehört unter anderem das Netz von sechs so genannten Espaces d'Accueil Seniors (ESPAS)7. Sie befinden sich in Wissembourg, Haguenau, Saverne, Bischheim, Molsheim und in Sélestat. Ergänzend gibt es für die Stadt Strasbourg eine etwas unterschiedliche Einrichtung, die sich ebenfalls den Problemen der Senioren annimmt. Die ESPAS im Département Bas-Rhin haben fünf Schwerpunkte. Erstens sind sie eine Anlauf- und Auskunftsstelle: hier werden kostenlos ganz spezielle Informationen für Senioren und ihre Angehörigen zur Verfügung gestellt. Zweitens sind sie eine Weiter- und Fortbildungsstelle: hier wird im Bereich der Altenpflege den privaten und professionellen Personen Hilfestellung gegeben. Drittens sind sie eine Koordinierungsstelle: hier werden die mit der Altenpflege betroffenen Personen unterstützt und koordiniert. Viertens ist sie eine Begleit- und Beobachtungsstelle: hier werden Informationen und Wünsche der Bevölkerung gesammelt und ausgewertet. 3.3. Seniorenkonferenz/Seniorenforum Basel-Stadt Die Seniorenkonferenz Basel-Stadt8 ist auf kantonaler Ebene ein Zusammenschluss von acht Organisationen, die sich mit den Anliegen der älteren Generation in diesem Teil der Nordwestschweiz beschäftigen. Sie übernimmt eine Vordenkerrolle in alterspolitischen Fragen, ohne aber Privilegien für alte Menschen allein anzustreben. Die Seniorenkonferenz will das Selbstbewusstsein dieser Bevölkerungsgruppe stärken und ihre Würde, Lebensqualität und Autonomie fördern. Mit diesem Ziel vor Augen wollen die acht Trägerorganisationen gemeinsame Positionen erarbeiten und diese in der Gesellschaft vertreten. Als Grundlage ihrer Tätigkeit dienen ihr die Leitbilder der Alterspolitik im Kanton Basel-Stadt. Regierung und Behörden des Kantons haben die Seniorenkonferenz als Institution und Interessenvertretung der älteren Bevölkerung anerkannt. Die Seniorenkonferenz Basel-Stadt und der Kanton tragen gemeinsam das Seniorenforum Basel-Stadt. Dieses bildet die Gesprächsplattform und koordiniert die Aktivitäten zwischen der Seniorenkonferenz und den staatlichen Behörden. 7 8

Cf. Flyer des Conseil Général du Bas-Rhin : « Au service des seniors ». Cf. http://www.svnw.ch/akbs.php (2.10.2011).

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170 3.4. Deutsch-Französisches Senioren-Netzwerk Pamina

Die grenzüberschreitende Kooperation im Pamina9-Raum zusammen mit den Partnern aus der Südpfalz als Teil von Rheinland-Pfalz, aus dem Mittleren Oberrhein als Teil aus Baden-Württemberg und aus dem nördlichen Elsass ist seit den 90er Jahren zu einem Symbol und zu einem Markenzeichen in der deutschfranzösischen Zusammenarbeit geworden. Vom Verfasser dieses Beitrages als früherer Mitarbeiter in der rheinlandpfälzischen Staatskanzlei wurde 2007 als Sprachrohr für die Älteren in diesem Grenzraum das Deutsch-Französische Senioren-Netzwerk Pamina10 auf den Weg gebracht. Es ist jetzt ein eingetragener Verein nach deutschem Recht. In diesem Senioren-Netzwerk Pamina wirken ältere Freiwillige, Institutionen und Seniorenverbände aus dem deutsch-französischen Grenzraum zusammen. Es werden folgende Ziele verfolgt: die Erleichterung und die Verbesserung der internen Kommunikation, die Förderung der Fort- und Weiterbildung, die Intensivierung der Begegnungen und des Kennenlernens, die Lösung von Alltagsproblemen, die Stärkung des Bewusstseins und die Aufmerksamkeit für die Senioren, sowie die bessere Durchsetzung der Anliegen der Senioren. Das Senioren-Netzwerk Pamina ist in dieser Form grenzüberschreitend in Europa einmalig. Denn ein solches Netzwerk gibt es bislang noch nicht an den Binnengrenzen der EU. Es wurde 2008 vom rheinland-pfälzischen Ministerpräsidenten Kurt Beck mit dem „Brückenpreis“ für bürgerschaftliches Engagement in grenzüberschreitender Zusammenarbeit ausgezeichnet Der Eurodistrict Regio Pamina fördert bereits das Austauschprojekt „Seniorenarbeit ohne Grenzen“ zwischen Altenheimen im Pamina-Raum. Zusammen mit dem SeniorenNetzwerk werden Impulse auch auf andere Grenzräume ausgehen. Damit übernimmt Pamina im Seniorenbereich eine grenzüberschreitende Vorreiterrolle in Europa. 3.5. Konsequenzen für den Oberrhein Das Engagement der Älteren am Oberrhein vollzieht sich in unterschiedlichen Formen. So kann es zum Beispiel einmal ein privater Verein, dann eine städtische Einrichtung oder eine staatlich-administrative Zweigstelle, aber auch ein Zusammenschluss von verschiedenen Seniorenorganisationen sein. Die Zielrichtung ist immer die gleiche: die Anliegen der älteren Generation am Oberrhein zu vertreten. Bislang sind die vielfältigen Aktivitäten in diesem Kooperationsraum weitgehend noch nicht miteinander verknüpft. Jede Seite betrachtet die eigenen Probleme oftmals ohne Bezug zum Nachbarn jenseits der Grenze. Deshalb ist zukünftig die grenzüberschreitende Zusammenarbeit der älteren Generation vor allem überschaubar und kleinräumig anzugehen. Die Partner im Seniorenbereich sollten in erster Linie bilateral über die Grenze hinweg zusammenarbeiten, um die anstehenden Probleme gemeinsam zu lösen. Denkbar wäre aber auch, so wie für den Pamina-Raum, in den restlichen drei Eurodistrikten Basel, Region Freiburg-Centre et Sud Alsace sowie Strasbourg-Ortenau eben9 10

PA=Palatinat, MI=Mittlerer Oberrhein, NA=Nord Alsace. Cf. EISENHAMMER, D. (Hg.), 1. Tätigkeitsbericht 2007 bis 2009 des Deutsch-Französischen Senioren-Netzwerkes, Scheibenhardt, 2009, sowie www.senior-pamina.eu (2.10.2011).

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falls Senioren-Netzwerke zu gründen und diese schließlich miteinander zu verknüpfen. Diese vier Netzwerke könnten dann gemeinsam die Anliegen der Älteren stärker voranbringen. Was bislang ganz generell noch fehlt, ist eine gezielte gemeinsame grenzüberschreitende Aufarbeitung der Seniorenproblematik in einem oberrheinischen Gremium. Dies sollte jedoch gerade vor dem Hintergrund der demographischen Entwicklung auch für den deutsch-französisch-schweizerischen Oberrhein angestrebt werden. Der Oberrheinrat als parlamentarischpolitisches sowie die deutsch-französisch-schweizerische Oberrheinkonferenz als staatlich-administratives Sprachrohr könnten sich deshalb dieser Problematik verstärkt widmen. Bei all diesen Aktivitäten ist stets die jüngere Generation mit einzubeziehen. Denn es ist wichtig, auch am Oberrhein das generationsübergreifende Verständnis und die gegenseitige Akzeptanz von Jung und Alt weiter zu verbessern. Die Solidarität der Generationen wird künftig zu einem Schlüsselthema in der Politik. Die Senioren haben dabei eine besondere Verantwortung für die Jüngeren. Denn die Bedürfnisse der heutigen Generation müssen mit den Lebenschancen zukünftiger Generationen verknüpft werden.

4. Europäisches Jahr der Freiwilligen Die Senioren leisten alles in allem einen wertvollen Beitrag zur Integration am deutsch-französisch-schweizerischen Oberrhein. Ihre Bedeutung wird zudem von der Europäischen Kommission besonders herausgestellt. So hat sie 2011 zum „Europäischen Jahr der Freiwilligentätigkeit“ ausgerufen11. Durch das Europäische Jahr 2011 erhalten die Mitgliedstaaten, lokalen und regionalen Behörden sowie die Zivilgesellschaft Unterstützung bei der Umsetzung folgender Ziele: die Schaffung günstiger Rahmenbedingungen für Freiwilligentätigkeiten in der EU, die Stärkung der Freiwilligenorganisationen und Verbesserung der Qualität von Freiwilligentätigkeiten, die Honorierung und Anerkennung von Freiwilligentätigkeiten und die Sensibilisierung für den Wert und die Bedeutung von Freiwilligentätigkeiten. Hierdurch wird auch die Seniorenarbeit am Oberrhein positiv mit beeinflusst. Ergänzend kommt hinzu, dass das Jahr 2012 von der Europäischen Kommission dem aktiven Altern und der intergenerationellen Solidarität12 gewidmet wurde. So wie Europa von überzeugten Jugendlichen mitgestaltet wird, so notwendig ist am deutsch-französisch-schweizerischen Oberrhein die tatkräftige Unterstützung auch durch die ältere Generation. Damit können Jung und Alt gemeinsam einen entscheidenden Beitrag leisten, um der vorherrschenden Europaverdrossenheit entgegen zu wirken. Die Europäische Vision würde dann doch noch zur greifbaren Realität.

11

12

Cf. „Europäisches Jahr der Freiwilligen-Tätigkeit zur Förderung der aktiven Bürgerschaft (2011)“, Entscheidung des Rates, 2010/37EG, Brüssel, 27.11.2009, http://eur-lex.europa. eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=OJ:L:2010:017:0043:0049:DE:PDF (2.10.2011), sowie http: //europa.eu/volunteering/de (2.10.2011). Cf. zu diesem Themenkreis http://www.b-b-e.de/fileadmin/inhalte/aktuelles/ 2009/05/ nl11_ tippelmann (2.10.2011).

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LA CONTIBUTION DES SENIORS À L’INTÉGRATION DANS LE RHIN SUPÉRIEUR FRANCO-GERMANO-SUISSE L’Europe, avec la diversité de ses cultures, n’est pas seulement un défi récurrent pour les jeunes générations : les personnes âgées y ont également leur place. Elles représentent une richesse d’expériences et de savoir-faire permettant de résoudre des situations particulières de manière clairvoyante et réfléchie. Dans le cadre de la coopération transfrontalière, cela engendre de nouvelles perspectives d’intégration pour l’espace du Rhin supérieur franco-germano-suisse. En effet, dans cette région frontalière l’évolution de la population sera marquée à l’avenir par un processus continu de vieillissement de la population et une diminution de la proportion des plus jeunes. Les seniors du Rhin supérieur ont de multiples possibilités de s’engager. Cet engagement peut s’opérer sous différentes formes : il peut s’effectuer par exemple dans une association privée, dans un établissement communal, dans une administration publique ou encore au sein d’un regroupement entre différentes organisations représentant des seniors. Le « réseau séniors franco-allemand Pamina » constitue dans ce cadre un exemple unique en Europe. Les facteurs d’intégration engendrés par les activités de ce réseau consistent essentiellement en la promotion du partenariat, de la tolérance et de la solidarité dans tous les domaines de la vie. Cela conduit également à ce que les seniors contribuent à réduire les barrières linguistiques, sociales et psychologiques qui existent toujours dans les régions frontalières. Les problèmes de la vie quotidienne des personnes de chaque côté de la frontière constituent donc le noyau dur de leurs activités. Grâce à la contribution des seniors, les citoyennes et citoyens se retrouvent au centre de la coopération. Ainsi, les personnes âgées peuvent aussi contribuer à l’émergence d’un espace de vie commun dans le Rhin supérieur. L’importance des seniors est par ailleurs particulièrement mise en valeur par la Commission européenne. Elle a par exemple déclarée l‘année 2011 « l’année européenne du volontariat », ce qui a influencé positivement le travail des seniors dans cet espace frontalier franco-germano-suisse.

SENIOR CITIZENS’ CONTRIBUTION TO INTEGRATION IN THE FRANCO-GERMAN-SWISS UPPER RHINE REGION Europe and its diversity of cultures is not only an ongoing challenge for the younger generations: senior citizens also have their own role to play. They represent a wealth of experience and know-how for solving specific situations in a perceptive and enlightened way. In the framework of cross-border cooperation, this generates new integration perspectives for the Franco-German-Swiss Upper Rhine area. Indeed, in this border region, the future evolution of the population will be marked by a continuous process of population ageing and fewer young people. The Upper Rhine’s senior citizens have many opportunities to engage and they can demonstrate this commitment in different ways: it can be in a private

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association for example or a local town institution, a public administration, or in a grouping of different organisations for seniors. The “Franco-German Network of Senior Citizens Pamina” is, in this respect, unique in Europe. The integration factors of these activities are essentially to promote partnerships, tolerance and solidarity in all spheres of life. One of the results of this is that senior citizens help to reduce still existing language, social and psychological obstacles in border regions. The everyday problems of people on both sides of the border are therefore at the heart of all of their activities. Through senior citizens’ contributions, citizens are at the heart of cooperation. Thus, senior citizens can also contribute to the emergence of a shared living space in the Upper Rhine area. The importance of senior citizens is also particularly highlighted by the European Commission, which declared 2011 “European Year of Volunteering”. This has positively influenced the work of senior citizens in this Franco-German-Swiss border region.

LA COOPÉRATION TRANSFRONTALIÈRE ET LA MOBILITÉ DES TRAVAILLEURS À LA PÉRIPHÉRIE ORIENTALE DE L'UNION EUROPÉENNE (UE) LES MIGRANTS POTENTIELS ET LA SITUATION DES ROMS DANS LA REGION ISTVÁN SÜLI-ZAKAR/TIBOR TÕKÉS/MARIANNA SAFAR 1. Introduction À la suite de la chute du mur et du changement de régime en Europe centrale et orientale dans les pays examinés, notamment en Hongrie et en Roumanie, le rôle de séparation des frontières s’est affaibli et les individus ont développé des relations directes à travers les frontières en tant que travailleurs. En considération des exemples ouest-européens, on espérait déjà au début des années 1990, qu’il aurait été possible de construire des relations interrégionales dynamiques et variées dans les régions frontalières – contrairement à l’époque précédente – et que les changements politiques survenus en Europe centrale et orientale pourraient donner de nouvelles dimensions à ces relations. La majeure partie de ces attentes se sont concrétisées, et, à présent dans une situation géostratégique nouvelle, les relations entre les pays des deux côtés de la frontière se sont fondamentalement modifiées. Aujourd’hui, la coopération entre ces pays voisins peut être développée sur des bases considérablement différentes de celles existant auparavant, grâce à leur adhésion à l’Union européenne (UE) ainsi qu’à l’élargissement de l’Organisation du traité de l’Atlantique Nord (OTAN). Parallèlement, les changements qui se sont produits à la périphérie orientale de l’UE appellent également à la reconsidération du rôle des frontières et des formes de la coopération transfrontalière. La division internationale du travail qui est de plus en plus approfondie et déterminante ainsi que la nécessité de la cohésion territoriale conduisent inévitablement au mouvement transfrontalier accru des capitaux, des travailleurs et des marchandises. Par conséquent, on peut observer dans les zones frontalières un changement profond de fonctionnement puisque ces régions ne sont plus simplement des zones périphériques en marge d’un État, mais des zones de transfert de la division internationale du travail, où peuvent se produire des modifications à grande échelle dans un périmètre réduit quant aux coûts des travailleurs et des entreprises. L’une des évolutions les plus importantes réside dans le fait que les agents économiques, devenant de plus en plus autonomes, définissent eux mêmes le lieu de leur siège et de leurs investissements. Il devient alors clair pour les collectivités et les régions dans quels secteurs elles possèdent un avantage comparatif pour ce qui est des différentes activités économiques. Ce fait a conduit au renforcement des différences et des inégalités territoriales. Néanmoins, malgré

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l’ouverture vers l’Ouest, les régions frontalières de la Roumanie, de la Slovaquie et de la Hongrie ne peuvent pas offrir de réels avantages aux investisseurs, ni dans les années 1990 ni dans les premières années du 21e siècle. Les régions rurales de cet espace frontalier, qui ont par le passé déjà connu un sort difficile, sont aujourd’hui frappées par un taux de chômage très sévère et par un appauvrissement grave du fait de la disparition des branches secondaires de l’industrie du système des coopératives. Les données statistiques montrent clairement que c’est dans ce domaine que le pourcentage de la population active et la proportion d’étudiants sont nettement inférieurs par rapport aux autres régions des pays voisins concernés. On peut donc constater que l’un des facteurs majeurs des disparités régionales est le manque de formation et de qualification des travailleurs, lequel influence négativement la capacité à s’adapter aux nouveaux défis. La convergence des unités territoriales pourrait donc être aidée par l’élargissement du champ de connaissances de la population, ainsi que par l’augmentation des taux de scolarisation et du niveau d’éducation, puisque de cette manière, la capacité d’adaptation et d’innovation des citoyens pourrait être accrue. Malgré le caractère divergent des systèmes éducatifs et des structures d’emploi, il existe plusieurs domaines dans lesquels les conditions sont favorables à la coopération. Dans le développement du pôle de compétitivité transfrontalier de la future eurométropole Debrecen – Oradea/Nagyvárad1, les universités de ces deux villes jouent un rôle déterminant et c’est l’Institut des études eurorégionales (le Centre européen d’excellence « Jean Monnet ») qui est chargé de créer le cadre et les conditions matérielles nécessaires. Les recherches empiriques menées dans les régions frontalières visent à l’élaboration de programmes communs de développement économique transfrontaliers basés sur l’innovation, de projets de coopération ainsi qu’à la création d’eurorégions et d’eurométropoles. Il est évident que les régions frontalières se trouvent généralement dans une condition économique désavantageuse à cause de leur situation géographique. Il en résulte qu’elles entament le processus d’ajustement et d’intégration à partir d’une position a priori défavorable.

2. La Hongrie Après l’effondrement du système économique « socialiste » dans les années 1990, la Hongrie a connu une montée en flèche du taux de chômage qui a déclenché une migration significative des travailleurs, principalement vers l’Autriche et l’Allemagne. Entre 1990 et 2011, la population hongroise se montre toujours plus mobile, qu’il s’agisse de migration interne ou externe. La cause principale de la migration interne s’explique par le déséquilibre économique et social au sein du pays : le taux de chômage est beaucoup plus important dans les régions orientales que dans les régions occidentales de la Hongrie ou dans la capitale. En ce qui concerne la migration externe, après l’adhésion de la Hongrie à l’UE, la migration des travailleurs hongrois vers l’Ouest – en particulier des jeunes di1

C’est le projet DEBORA.

LA COOPÉRATION TRANSFRONTALIÈRE ET LA MOBILITÉ DES TRAVAILLEURS

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plômés – s’est intensifiée, dans l’espoir de meilleures conditions de vie et de meilleures rémunérations. Conformément aux résultats des recherches menées par l’Institut de recherches sociales Tárki, en Hongrie, les hommes sont davantage concernés par le phénomène migratoire que les femmes. Il faut également noter que plus les personnes sont âgées moins elles ont tendance à migrer. Les pays les plus visés par les travailleurs hongrois sont l’Autriche et l’Allemagne du Sud, mais depuis 2004 le Royaume-Uni est également très populaire parmi les migrants (cf. tableaux 1 et 2)2. Tableau 1. : Évolution de la propension migratoire en Hongrie entre 1993 et 2011 (%) 20 15 10 5

6

0

1

5

6

1

2

10

10

3

3

13 7

3

3

17

16

14

12

4

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5

7

1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 Tra va il à c our te du rée

Trav ail à lo ng d uré e

Émi gra tion

Cu mu lés

Tableau 2. : Les principales directions de la migration hongroise en 2001, 2008, 2010 et 2011 (%)

2001 Allemagne Royaume Uni Autriche 2008 Allemagne Royaume Uni Autriche 2010 Allemagne Royaume Uni Autriche 2011 Allemagne Royaume Uni Autriche

Travail à courte durée à l’étranger

Travail à long durée à l’étranger

Émigration

32 7 19

25 4 16

17 4 20

20 18 14

19 19 15

19 15 14

22 14 21

19 18 18

10 16 9

20 16 20

18 15 17

15 17 12

Quant à l’immigration vers la Hongrie, elle est principalement originaire des pays voisins et ces immigrés sont en général des travailleurs non ou peu qualifiés. Le pourcentage des immigrés venus pour étudier en Hongrie est relativement faible. 2

Source: Recherches du TÁRKI Monitor et Omnibusz, 1993 – 2011 (avril).

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Ainsi, la Hongrie est à la fois un pays d’accueil et d’émigration et en tant que tel son objectif principal pourrait être de garder les personnes hautement qualifiées sur son territoire.

3. Subcarpatie (Kárpátalja)3, Ukraine La proportion de Hongrois au sein de la population de Subcarpatie diminue continuellement depuis le début du 20e siècle car les habitants de ce territoire ont toujours eu une plus forte intention de migrer que les habitants des régions voisines. Dans la période de l‘entre-deux-guerres, ce territoire a été annexé par la Tchécoslovaquie, mais les Tchèques arrivés à cette époque sont partis après le retour de cette région à la Hongrie. La vague suivante de migration eut lieu après la Deuxième Guerre mondiale, cette fois-ci vers l’Est. Outre l’émigration volontaire pour des raisons économiques, le transfert forcé de la population et les déportations organisées par l’Union soviétique ont joué un rôle important dans la diminution de la proportion de Hongrois sur ce territoire. Aujourd’hui, la balance migratoire de la Subcarpatie est négative car le nombre d’émigrés est supérieur au nombre d’ensemble des immigrés et des naissances. Le changement de système politique au début des années 1990 a fait augmenter de manière significative la propension migratoire de la population ukrainienne et subcarpatienne. La plus grande partie de la migration subcarpatienne a eu un caractère éducatif et 80% des étudiants appartenant à la minorité hongroise de la Subcarpatie et qui ont fait leurs études universitaires en Hongrie ne sont jamais retournés sur leur terre natale. Pour faire contrepoids à ce phénomène a été fondée L’École Supérieure Hongroise François II Rákóczi de Subcarpatie, dans laquelle les Hongrois de Subcarpatie peuvent faire leurs études dans leur langue maternelle. De surcroît, des programmes variés aident le retour des immigrés dans leur pays natal ainsi que leur réintégration au marché du travail. Malgré une baisse de l’intensité du flux migratoire à la fin des années 1990, le nombre de citoyens ukrainiens travaillant à l’étranger est estimé à plusieurs millions de personnes4. En outre, la croissance continue de l’immigration clandestine en provenance des pays en voie de développement est devenue un problème de plus en plus pressant au cours de ces dernières années. Dans cette région, toutes les conséquences néfastes de cette forme d’immigration se font sentir : risque d’épidémies, accroissement des activités criminelles et de la criminalité organisée. L’Ukraine est donc devenue un pays de transit, les migrants venus des pays en voie de développement essayant d’accéder à l’UE par l’Ukraine. En même temps, l’Ukraine est un pays partenaire prioritaire de la Politique européenne de voisinage (PEV) et c’est en tant que tel qu’elle a accès aux différentes subventions européennes. Grâce aux aides de l’UE, le chômage a diminué, de nouveaux emplois ont été créés et de nouvelles perspectives se sont ouvertes à la population. 3 4

Région connue sous le nom de Subcarpatie (Kárpátalja) appartenant à la Hongrie (avant 1920 et entre 1939 et 1944) et de Ruthénie subcarpathique sous domination tchécoslovaque, entre 1920 et 1939. Aujourd’hui c’est un oblast de l’Ukraine sous le nom de l’Oblast Transcarpathie. Selon les chiffres officiels leur nombre oscille entre un et deux millions.

LA COOPÉRATION TRANSFRONTALIÈRE ET LA MOBILITÉ DES TRAVAILLEURS

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4. Haute-Hongrie, Slovaquie D’après les résultats des recherches menées cinq ans après l’adhésion de la Slovaquie à l’UE – et contrairement aux estimations – l’émigration massive vers les pays de l’Ouest n’a pas eu lieu. Au contraire, on peut enregistrer un phénomène nouveau sur le marché du travail : le flux de main-d’œuvre est plus important entre les États membres où des barrières linguistiques ne bloquent pas l’accès au travail. C’est pour cette raison que pour les travailleurs migrants de la Slovaquie, les pays les plus attractifs d’un point de vue économique sont la Hongrie et la République Tchèque. Dans la plupart des cas, les habitants de la Haute-Hongrie et de la Slovaquie du Sud ont choisi la Hongrie comme destination pour y travailler. Une des motivations principales de la migration des travailleurs vers la Hongrie est que le salaire moyen y est de 30% supérieur qu’en Slovaquie. En outre, ces travailleurs transfrontaliers qui font la navette tous les jours n’ont pas de difficultés linguistiques puisqu’une grande partie de la population de cette région appartient à la minorité hongroise. Cette main-d’œuvre est principalement embauchée par de grandes entreprises pour des activités ne nécessitant pas ou peu de qualification. Les travailleurs migrants ne représentent que 1 à 2% des cadres moyens et leur pourcentage parmi les cadres supérieurs est extrêmement faible. La majorité des citoyens slovaques travaillant en Hongrie font la navette tous les jours. En général, les personnes les mieux qualifiées ont un emploi fixe, mais les personnes peu qualifiées sont embauchées comme des salariés intérimaires (qui sont recrutés et rémunérés par une entreprise d’intérim). Cette tendance va en décroissant à cause de la crise économique qui se fait également sentir dans cette région. De plus, en Slovaquie, comme dans les autres régions étudiées, le caractère inadéquat du système éducatif et des formations joue un rôle déterminant dans les problèmes migratoires.

5. Transylvanie, Roumanie Dans le cas de la Roumanie, le phénomène migratoire a été encore plus important. Au début des années 1990, le pays le plus visé par les migrants a été la Hongrie5. Ensuite, allant de pair avec une croissance quantitative de la migration, l’Italie et l’Espagne sont devenues les pays destinataires favoris des travailleurs roumains. Dans les années précédant la crise économique et financière de 2007, le nombre des personnes d’origine roumaine travaillant en Europe occidentale a approché les deux millions. Cette migration individuelle est nettement différente de « l’exode » à caractère ethnique des Roms de la Bulgarie et de la Roumanie, qui a mobilisé des familles et des clans entiers. Le nombre de citoyens roumains émigrés à l’étranger est environ de deux millions de personnes, dont la majorité n’a pas l’intention de retourner en Roumanie. De manière plus générale, on peut dire qu’aujourd’hui la propension migratoire de la population de nationalité rou5

Des centaines de milliers de personnes appartenant à la minorité hongroise de Roumanie sont arrivées en Hongrie avec pour objectif de s’installer dans le pays.

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maine est plus forte que celle des Hongrois vivant en Roumanie, quoiqu’auparavant, en particulier dans les années 1990, cette proportion ait été inverse. Étant donné que la Roumanie a adhéré à l’UE et doit gérer la plus longue frontière extérieure de l'Union après la Finlande, elle accorde une attention toute particulière à la gestion des problèmes liés à la migration – eu égard surtout au contexte à la suite de l’expulsion des Roms par les autorités françaises en 2010.

6. Les Roms de l’Europe centrale et leurs projets migratoires Il n’est pas sans intérêt de mentionner la situation de la communauté des Roms de l’Europe de l’Est et leurs projets migratoires : la plus grande majorité de la population rom de l’Europe, laquelle compte une douzaine de millions de personnes, vit dans les Balkans et dans la partie orientale de l’Europe centrale. C’est un territoire qui couvre les pays de la Turquie jusqu’à la République Tchèque à travers la Serbie, la Roumanie, la Hongrie et la Slovaquie (cf. carte 1)6. Carte 1: La population rom en Europe

Dans ce « pays virtuel Rom», les nations partagent leur État avec quelques neuf millions de Roms dont environ la moitié est plus ou moins intégrée dans les sociétés respectives (cf. tableau 3)7.

6 7

Source: István Süli-Zakar, Gábor Németh, 2010. Source: István Süli-Zakar, Tibor Tőkés Gábor Németh, 2010.

LA COOPÉRATION TRANSFRONTALIÈRE ET LA MOBILITÉ DES TRAVAILLEURS

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Tableau 3. : La population rom de l'Europe La population rom de l'Europe

Total

Pays Roumanie Bulgarie Espagne Serbie Hongrie Slovaquie Turquie France République Tchèque Russie Grèce Grande-Bretagne Macédoine Ukraine Italie Allemagne Albanie Kosovo Pologne Portugal Bosnie-Herzegovine Pays-Bas Croatie Moldavie Suisse Irelande Autriche Suède Belique Bielorussie Slovénie Finlande Lituanie Lettonie Danemark Estonie Norvége Chypre Luxembourg Europe

nombre de personnes 2 500 000 800 000 800 000 600 000 600 000 520 000 500 000 340 000 300 000 300 000 300 000 300 000 260 000 220 000 140 000 130 000 120 000 100 000 60 000 50 000 50 000 40 000 40 000 35 000 35 000 28 000 25 000 20 000 15 000 15 000 10 000 9000 4000 3500 2000 1500 1000 1000 150 9 275 150

Néanmoins, il existe un groupe de migrants potentiels dans ces pays, lesquels sont pour la plupart non sédentarisés ou nomades. Ce groupe compte environ 3 à 4 millions de personnes et son organisation sociale repose sur la cellule familiale. Ils connaissent très bien les références des acquis de Schengen concernant la suppression des frontières internes au sein de l’UE et ils ont l’intention d’en profiter. Il est donc nécessaire que l’Europe occidentale se prépare à l’arrivée de cette population de 3 à 4 millions de personnes qui peuvent se manifester en tant que nouveaux migrants dans les pays riches.

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En ce qui concerne la Hongrie, la population Rom, qui représente environ 600000 à 640000 personnes, ne constitue pas une masse homogène. Les deux tiers de cette population sont des Romungros. On désigne par ce terme les Roms de Hongrie, ou les Tsiganes de Hongrie qui ne parlent que la langue hongroise8 et qui ont été sédentarisés relativement vite et ont été assimilés, déjà au 19e siècle, à la société hongroise (cf. carte 2)9. Carte 2: La population rom en Hongrie

Leur plus grand problème est qu’après la chute du mur de Berlin, leurs emplois ont – pour la plupart – été supprimés et ils sont devenus chômeurs. Il n’est pas impensable qu’après la fin de la crise économique et dans une période économiquement plus avantageuse ils réintègreront le marché du travail. L’autre tiers des Roms habitant en Hongrie est composé des Roms oláh ou vlach qui ont le Romani (ou plutôt la variété Lovari du Romani) comme langue maternelle et des Roms béas, qui parlent une version archaïque du Romani (appelé le béa). Ils sont arrivés en Hongrie au 19e siècle comme des gens du voyage et leur degré d’insertion sociale reste très faible. En principe, ce sont eux qui peuvent apparaître comme constituant une masse de migrants potentiels, par exemple en France10. Étant donné que leur sédentarisation ne remonte pas à longtemps et que leur niveau d’insertion sociale est faible, ils se décident très facilement à changer de lieu de résidence. Il est évident qu’à présent la question de la migration des Roms est devenue un problème européen. Pendant la présidence hongroise de l’UE, le premier ministre Viktor Orbán a traité cette question comme une priorité et ses efforts ont abouti à l’adoption d’une stratégie-cadre pour l’intégration des Roms au niveau européen. En outre, en Hongrie, un conseil de coordination pour les Roms a été fondé, avec la participation de plusieurs églises et d’Organisations non gouvernementales (ONG) ainsi que de nombreux dirigeants Roms. 8 9 10

Ils ont perdu l'usage de la langue Romani. István Süli-Zakar, Gábor Németh, 2010. Comme on a déjà vu le cas des Roms de Zámoly qui se sont « réfugiés » à Strasbourg en 2000.

LA COOPÉRATION TRANSFRONTALIÈRE ET LA MOBILITÉ DES TRAVAILLEURS

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DIE GRENZÜBERSCHREITENDE ZUSAMMENARBEIT UND DIE MOBILITÄT VON ARBEITNEHMERN AM OSTRAND DER EUROPÄISCHEN UNION (EU) POTENTIELLE MIGRANTEN UND DIE SITUATION DER ROMA IN DER REGION In Folge der Jahrtausendwende und insbesondere im Rahmen der letzen Erweiterungsrunden haben sich die Prioritäten der Europäischen Union (EU) verändert. Die einstige Solidarität ist verschwunden und für die neuen Mitgliedsstaaten wurde die Freizügigkeit der Arbeitnehmer durch die Einführung von Quoten in älteren Mitgliedsstaaten eingeschränkt. Seit dem Ausbruch der weltweiten Wirtschaftskrise wurden hunderttausende von Arbeitnehmern in ihre Heimatländer zurückgeschickt und Rumänien war von diesen Maßnahmen besonders stark betroffen. Vor diesem Hintergrund bleibt zu hoffen, dass die EU nach Ende der Krise ein umfassendes Konzept zur Problematik des Arbeitsmarktes erarbeiten und dazu eingehend die aktuelle Situation aller 27 Mitgliedsstaaten untersuchen wird. Nur mithilfe einer solchen Strategie kann die Arbeitnehmerfreizügigkeit wieder zu einem realen Grundrecht aller Unionsbürger werden. Die Autoren dieses Artikels plädieren in diesem Zusammenhang auch für einen internationalen Forschungsansatz, der das Thema der Migration von Roma in Europa ganzheitlich behandelt. Entsprechende Ergebnisse eines ehemaligen Forschungsverbunds rumänischer, irischer, britischer und französischer Hochschulen werden hierzu dargestellt.

CROSS-BORDER COOPERATION AND WORKER MOBILITY ON THE EASTERN BORDERS OF THE EUROPEAN UNION POTENTIAL MIGRANTS AND THE SITUATION OF ROMA IN THE REGION With the turn of the century, and especially the last great enlargement, the European Union’s (EU) priorities have changed. The solidarity of the past has gone and for the new member states, the free movement of workers has been limited by the introduction of quotas by older EU members. Following the eruption of the global economic crisis, hundreds of thousands of workers were sent home and Romania especially was deeply affected by these measures. Against this backdrop, it is to be hoped that, once the crisis is over, the EU will develop an overall concept on labour market issues by conducting a thorough review of the current situation in all 27 member states. With this sort of strategy, the free movement of workers could again become a genuine right for all EU citizens.

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ISTVÁN SÜLI-ZAKAR/TIBOR TÕKÉS/MARIANNA SAFAR

The authors of this article also believe that the scientific community must now conduct international research on the topic of Roma migration in Europe. The results of a recently completed research project conducted by Romanian, British, Irish and French universities are therefore presented in detail.

DER BEITRAG DER GRENZÜBERSCHREITENDEN GEBIETE ZUR REGIONALEN KOOPERATION UND ZUR EUROPÄISCHEN INTEGRATION FALLBEISPIEL: EUREGIO SALZBURG – BERCHTESGADENER LAND – TRAUNSTEINSTEFFEN RUBACH 1. Einleitung In ganz Europa, nicht nur in der Europäischen Union (EU), gibt es rund 200 regionale Kooperationen und räumliche „Gebilde“ mit dem Ziel der grenzüberschreitenden Zusammenarbeit. Viele von ihnen sind als sogenannte Euregios1 auf bürgernächster, d.h. auf kommunaler, Ebene organisiert. Die erste Euregio wurde bereits 1958 im deutsch-holländischen Grenzraum gegründet. Diese grenzüberschreitenden Kooperationsformen leisten in vielfältiger Hinsicht wichtige Beiträge zum Zusammenwachsen an den Grenzen in Europa. Auf diese Weise wird Europa quasi „im Kleinen“ umgesetzt und erlebt. Ein Beispiel dafür ist die EuRegio Salzburg – Berchtesgadener Land – Traunstein2. Sich als gemeinsame Europa-Region Salzburg zwischen den Metropolregionen München und Wien zu positionieren, wahrnehmbar zu sein und als Standort für die Unternehmen attraktiv zu sein – das ist hier das erklärte Ziel für die Zukunft.

2. Die EuRegio Salzburg – Berchtesgadener Land – Traunstein 2.1. Standortbestimmung Die EuRegio Salzburg – Berchtesgadener Land – Traunstein wurde 1995 kurz nach dem EU-Beitritt Österreichs gegründet und ist seit Juli 1996 mit ihrer einzigen Geschäftsstelle in Freilassing aktiv. Sie hat sich einen wichtigen Platz in der deutsch-österreichischen Grenzregion erarbeitet. Der Begriff EuRegio hat dabei drei verschiedene Ausprägungen. Als freiwilliger Zusammenschluss auf kommunaler Ebene bildet die EuRegio zum einen einen europäischen Funktions- und Verflechtungsraum mit einer Fülle an unterschiedlichen Institutionen. Der Raum ist mit dem Flughafen Salzburg, der Schnittstelle dreier Autobahnen und einer guten Bahnerschließung (Salzburg ist Haltepunkt auf der „Magistrale für Europa“)3, ein auch verkehrstechnisch attraktiver Standort. Als Organisation ist die 1 2 3

Euregio = Europa-Region. Karte: www.euregio-salzburg.eu (2.3.2009). Die „Magistrale für Europa“ ist als Projekt Nr. 17 wichtiger Bestandteil des Transeuropäischen Netzwerks und verbindet Paris mit Bratislava/Budapest, cf. www.magistrale.org (7.11.2011).

STEFFEN RUBACH

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EuRegio eine Arbeitsgemeinschaft von zwei Trägervereinen auf Basis eines privatrechtlichen Kooperationsvertrages. Als dritte Ausprägung kommt die EuRegio mit ihrer Geschäftsstelle hinzu. Als Organisator, Koordinator und Drehscheibe ist sie das „Schmiermittel“ in der grenzüberschreitenden Zusammenarbeit und unterstützt so die Region mit ihren Institutionen und natürlich die eigene Organisation. 1. Funkons- und Verflechtungsraum EuropaRegion mit seinen „Instuonen

München

Mühldorf Timoning Laufen Oberndorf

Trostberg Traunreut Traunstein

Freilassing Bad Reichenhall Berchtesgaden

!

2. Organisaon

EuRegio

Wien Neumarkt a.W. Seekirchen

Salzburg

(Arbeitsgemeinscha, ohne Rechtsperson)

Hallein Bischofshofen

Saalfelden

St. Johann Zell am See

REGIO BGL-TS (Verein)

Innsbruck Villach Autobahn Flughafen Bahnlinie

REGIO Salzburg (Verein)

Europa-Region Salzburg

Dienstleister kleines Team

Koordinaonsstelle Motor Unterstützer

3. EuRegio-Geschässtelle

Abb.1. Die drei Ausprägungen einer Euregio „Region“, „Organisation“ und „Geschäftsstelle“ lassen sich nicht immer klar abgrenzen. 2.2. Organisation Mittlerweile hat die EuRegio Salzburg – Berchtesgadener Land – Traunstein 98 Städte und Gemeinden als Mitglieder, die in den beiden Trägervereinen Regio Berchtesgadener Land – Traunstein für die bayerische und Regio Salzburg für die österreichische Seite zusammen geführt sind. Hinzu kommen die beiden Landkreise Berchtesgadener Land und Traunstein als eigenständige Gebietskörperschaften, die Wirtschafts- und die Arbeiterkammer Salzburg sowie einige Privatpersonen. Das Land Salzburg und der Freistaat Bayern unterstützen die Aktivitäten der EuRegio in vielfältiger, auch finanzieller, Weise. Ergänzend zu den Mitgliedsbeiträgen stellt die EU über das Interreg-Programm Fördermittel zur Verfügung. Die EuRegio als Arbeitsgemeinschaft der beiden Trägervereine auf Basis eines privatrechtlichen Kooperationsvertrags besitzt selbst keine eigene Rechtspersönlichkeit. Diese Schwäche in institutioneller Hinsicht soll in möglichst naher Zukunft durch die Überführung in einen Europäischen Verbund für Territoriale Zusammenarbeit (EVTZ) beseitigt werden.

DER BEITRAG DER GRENZÜBERSCHREITENDEN GEBIETE ZUR REGIONALEN KOOPERATION

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Für die EuRegio wesentlich ist, dass es außer den beiden Trägervereinen alle Gremien nur einmal gibt: den EuRegio-Rat als Mitgliederversammlung, das Präsidium, die Geschäftsstelle und -führung sowie den begleitenden Verwaltungsbeirat. Die 15 Facharbeitsgruppen sind ebenfalls grenzüberschreitend besetzt und leisten unter der Koordination durch die Geschäftsstelle wichtige inhaltliche Arbeiten in fast allen Lebensbereichen (z.B. Tourismus, Kultur, Wirtschaft, Jugend, Verkehr, Bildung). Zahlenmäßig kann die EuRegio wie folgt umrissen werden: 800000 Einwohner; 9500 qkm Fläche; 320000 sozialversicherungspflichtig Beschäftigte; 7 Millionen Gästeankünfte mit 32 Millionen Übernachtungen; 27 Milliarden Euro Bruttoinlandsprodukt. 2.3. Ausgangslage Die Ausgangslage in der EuRegio ist sehr stark von der direkten Grenzlage ihrer Kernstadt Salzburg bestimmt. Diese ist neben ihrer Funktion als Landeshauptstadt zugleich auch Oberzentrum für den benachbarten bayerischen Raum. Dies ist sowohl im Bayerischen Landesentwicklungsprogramm als auch im Regionalplan der Region Südostoberbayern so fest geschrieben. Der Beitritt Österreichs zur EU am 1. Januar 1995 und zum Schengener Abkommen am 1. April 1998, sowie die Einführung des Euro am 1. Januar 2002 haben das Zusammenwachsen begünstigt. Damit erlangt auch die Stadt Salzburg wieder das Potenzial, um sich herum aus dem bisherigen Halbkreis einen Vollkreis zu entwickeln. Diese Entwicklung spiegelt sich in allen Facetten der räumlichen Verflechtungen wieder, vom Freizeitverhalten über die Einkaufsmöglichkeiten bis hin zur Wahl des Arbeitsplatzes. Eine gemeinsame Sprache, eine lange gemeinsame Geschichte – die heutige Grenze besteht erst seit 1816 – sowie eine gemeinsame Kultur mit einer Fülle sozialer und familiärer Verflechtungen begünstigt diese Entwicklungsmöglichkeiten. Das dies nicht immer spannungsfrei abläuft, ist allein schon durch die Stadt-Umland-Problematik bzw. das „klassische“ Spannungsfeld zwischen Stadt und Ländlichem Raum bedingt. Ergänzend kommt jedoch noch die Grenzlage hinzu, die für einen gemeinsamen Raum unterschiedliche Rechts-, Sozial- und Wirtschaftssysteme mit sich bringt.

3. Beitrag zur regionalen Kooperation und zur Europäischen Integration 3.1. Puzzlespiel Der Beitrag der EuRegio zur regionalen Kooperation und zur Europäischen Integration ist angesichts der skizzierten Ausgangslage in vielfältiger Weise gegeben; er kommt aber einer Art Puzzlespiel gleich. Inhaltliche Entwicklungsziele und -aspekte, die sich aus dem EuRegio-Leitbild sowie aus dem EuRegio-Entwicklungskonzept und dem Masterplan für die Kernregion Salzburg ergeben, sind zum einem mit einer Vielzahl an zuständigen Akteuren in der Region (Kommunen, Organisationen, Länder, etc.) zu koordinieren, zum anderen aber über die finanziellen Rahmenbedingungen in ihrer Umsetzungsmöglichkeit begrenzt. Einen wichtigen Impuls und Beitrag leistet dazu die Europäische Union im Rah-

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STEFFEN RUBACH

men der Europäischen Territorialen Zusammenarbeit (ETZ) mit dem Förderprogramm Interreg, das gerade mit seiner Ausrichtung „A“ die grenzüberschreitende Zusammenarbeit in Europa unterstützt. Aus diesem intensiven und wechselseitigen Beziehungsgeflecht wird deutlich, dass in der und für die EuRegio in hohem Maße Netzwerk- und Koordinationsarbeit gefragt bzw. zu leisten ist, um die Puzzleteile Regionalmanagement, Service für Bürger und Kommunen, Organisation und Politik sowie Regionalmarketing erfolgreich zusammen zu fügen. Projekte und Aktionen lassen sich dann mit den Akteuren, die ihre Entscheidungskompetenzen vor Ort in der EuRegio haben, umsetzen; Lobbying ist erforderlich, wenn diese Kompetenzen außerhalb der EuRegio und dort in der Regel auf höheren Veraltungsebenen liegen.

Abb.3. Die EuRegio-Arbeit als Puzzlespiel 3.2. Planerisch-konzeptionelle Arbeit Die EuRegio-Arbeit hat sich seit ihrer Gründung in vielfacher Hinsicht laufend konkretisiert. Ein erster wichtiger Schritt war das EuRegio-Leitbild mit seinen vier Leitvorstellungen, das im November 1997 vom EuRegio-Rat beschlossen wurde und auch heute noch Aktualität und Gültigkeit besitzt. Bereits 1998 wurde dann der Auftrag für die Erstellung des EuRegio-Entwicklungskonzeptes, das im Februar 2001 öffentlich vorgestellt wurde, erteilt. Damals das erste seiner Art im deutsch-österreichischen Grenzraum, zeigt es querschnittsorientiert eine Fülle an Zielsetzungen und Projektideen auf. Um dieses Konzept mit Leben zu erfüllen und möglichst breit in die Umsetzung zu bringen, wurde mit Unterstützung des bayerischen Staatsministeriums für Wirtschaft, Verkehr, Infrastruktur und Technologie sowie des Amtes der Salzburger Landesregierung, Abteilung Raumplanung, bei der EuRegio eine Regionalmanagement-Stelle geschaffen. Damit ist es nachhaltig gelungen, eine Fülle an Projekten in die Umsetzung zu bringen, aber auch neue Projekt- und Entwicklungsideen aufzugreifen.

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Zwei weitere Untersuchungen griffen zentrale Diskussionspunkte in der EuRegio auf: zum einen die Salzburgisch-bayerische Strukturuntersuchung des Einzelhandelsverflechtungsbereichs in der EuRegio4, zum anderen eine Machbarkeitsstudie für eine neue salzachquerende Straßenverbindung zwischen der deutschen B20 und der österreichischen B1565. Für den Masterplan der Kernregion Salzburg – das ist der zentrale Teil der EuRegio- ist es wichtig, das politische Commitment von Landes-, Landkreis- und Gemeindeebene sicher zu stellen, um die Umsetzung nachhaltig voranbringen zu können. 3.3. Projektarbeit Die Projektarbeit in der EuRegio erstreckt sich über quasi jeden Lebensbereich. In der Bandbreite der Aktivitäten gibt es dabei sowohl kleine als auch große Projekte und diese jeweils mit oder ohne EU-Förderung. Grundvoraussetzung ist es, jeweils zuständige und motivierte Akteure in der Region zu finden und diese dann grenzüberschreitend in der Projektarbeit zu vernetzen. Die Bereiche Verkehr, Wirtschaft, Bildung, Tourismus und Kultur sollen hier exemplarisch gestreift werden.

Abb.4. Schengen und EU-Förderung machten es möglich: Brückenschlag für Fußgänger und Radfahrer über den Grenzfluss Salzach – der Europasteg Laufen/Oberndorf6

4 5 6

Kurz: SABE-V, 2006. EuRegio Machbarkeitsstudie, 2008. Foto: EuRegio.

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190 3.3.1. Verkehr

In der EuRegio ist die Stadt Salzburg mit Abstand die größte Gemeinde (über 145000 Einwohner); sie ist Landeshauptstadt und Oberzentrum des Landes Salzburg und des angrenzenden bayerischen Raums und sie liegt direkt an der Staatsgrenze. All diese Aspekte bedingen einen starken Fokus auf Fragestellungen der Verkehrsinfrastruktur und des öffentlichen Personennahverkehrs – Bus wie Schiene. Die Realisierung einer schnellen und durchgehenden ZentrumZentrum-Busverbindung zwischen Freilassing und Salzburg ist dabei ein ebenso wichtiger Projekterfolg wie die grenzüberschreitende S-Bahn-Verbindung zwischen Berchtesgaden und Golling/Schwarzach. Geh- und Radwegbrücken über die Saalach bei Ainring/Wals-Siezenheim und über die Salzach bei Laufen/ Oberndorf sind neue Infrastrukturen, die erst mit dem Beitritt Österreichs zum Schengener Abkommen und dem damit verbundenen Wegfall der Grenzkontrollen möglich wurden. Eine Übersichtskarte „Mit Bus und Bahn die EuRegio erfahren“ verschafft Gästen wie Einheimischen einen guten Überblick über das vorhandene Angebot und regt zur Nutzung der öffentlichen Verkehrsmittel an. 3.3.2. Wirtschaft und Bildung Für die Wirtschaft steht nicht die Förderung einzelner Unternehmen im Mittelpunkt, denn dies ist auch fördertechnisch nicht realisierbar bzw. nicht Aufgabe der EuRegio. Vielmehr geht es darum, Rahmenbedingungen im Grenzraum zu verbessern und die Unternehmen verstärkt miteinander in Kontakt zu bringen. Dieser Zielsetzung widmet sich etwa der EuRegio Dialog, in dessen Rahmen seit 1998 jährlich anfänglich vier und nun bereits sechs Unternehmen in der EuRegio mit anderen Unternehmern besucht werden. Wichtig für die Firmen, aber auch für die jungen Menschen in der EuRegio, ist das Thema Bildung. So wurde bereits 2003 damit begonnen, die in Salzburg beheimatete Berufsinformationsmesse (BIM)7 euRegional auszubauen.

7

Cf. www.berufsinfomesse.org (é.3.2009).

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Abb.5. Berufsinformationsmesse BIM in Salzburg8 Mittlerweile kommen schon fast 25% der Schüler als Besucher sowie wichtige Industrieunternehmen, Handwerksbetriebe und Schulen als Aussteller aus dem bayerischen Raum. Erfolgreich entwickelt hat sich auch der Bachelor-Studiengang Ingenieurwissenschaften, den die Universität Salzburg und die Technische Universität München im Wintersemester 2006 gestartet haben und der die Techniklücke im Ausbildungsangebot der Universität Salzburg schließen hilft. Mittlerweile sind dort bereits über 200 Studierende eingeschrieben und die ersten Bachelor-Abschlüsse wurden mit einem double degree von München und Salzburg erreicht. Ebenfalls ein grenzüberschreitend bislang einmaliges Projekt ist der EuRegio-Girls´ Day, mit dem jährlich über 1000 Mädchen aktiviert werden, sich, auch über die Grenze hinweg, mit technischen Berufen auseinander zu setzen. 3.3.3. Tourismus Um die sieben Millionen Gästeankünfte mit mehr als 30 Millionen Übernachtungen pro Jahr sprechen eine deutliche Sprache: Die EuRegio ist eine sehr stark touristisch ausgerichtete Region, im Schwerpunkt in ihren südlichen Bereichen. Obwohl international gesehen starke Konkurrenten, ist es den Destinationen Salzburger Land, Berchtesgadener Land und Chiemgau dennoch gelungen, sich in der grenzüberschreitenden Zusammenarbeit erfolgreich weiter zu entwickeln. Schwerpunktmäßig gelang dies über die beiden Segmente Urlaub auf dem Bauernhof und Radfahren. Gemeinsame Marketingaktivitäten9 und Fortbildungsangebote für das bäuerliche Urlaubsangebot auf dem Bauernhof stärken dieses Segment, das auf beiden Seiten ein wichtiges Standbein darstellt, nachhaltig.

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Foto: Wirtschaftskammer Salzburg. Cf. www.traumbauernhof.com (2.3.2009).

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Abb.6. Erstes grenzüberschreitendes Tourismusprojekt in der EuRegio: die stark nachgefragte EuRegio-Karte „RadErlebnis“ Die Kooperation im Radfahrsegment startete mit einer ersten grenzüberschreitenden Karte zu den über 9000 Kilometern Rad- und Mountainbike-Strecken. Von der Resonanz bestärkt, wurden mit dem Mozartradweg und der BajuwarenTour neue Radangebote geschaffen und erfolgreich platziert. Gemeinsame Marketingaktivitäten im Internet10 und elektrounterstützte Radfahrangebote runden das gemeinsame Engagement ab. Hinzu kommen mittlerweile Fortbildungsangebote im etourism-Bereich11 und die Aufbereitung weiterer touristischer Geschäftsfelder wie Wandern und Pilgern12. 3.3.4. Kultur Aufgrund der langen gemeinsamen Geschichte findet sich dies- und jenseits der Grenze neben der gemeinsamen Sprache auch eine Fülle an gemeinsamer Kultur. Dieses vorhandene Angebot der einheimischen Bevölkerung aber auch den vielen Gästen bewusst zu machen und damit auch einen Beitrag zu einem gemeinsamen Arbeits-, Lebens- und Wirtschaftsraum zu leisten, ist ein wichtiges Ziel der grenzüberschreitenden kulturellen Aktivitäten. So entstand im Laufe der Jahre eine interessante Broschürenreihe, die sich den Burgen und Schlössern, den 10 11 12

www.radwandern.com (2.3.2009). www.etourism-fitness.com (2.3.2009à. Cf. z.B. www.alpenweitwanderweg.com, www.jakobs-weg.com (2.3.2009).

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Klöstern und Stiften, den Städten und Märkten oder den Mühlen und Klausen widmet. Um einen stärker regionalisierten Geschichtsunterricht zu ermöglichen, wurde mit dem EuRegio-Geschichtsbuch „Heimat mit Geschichte und Zukunft“ ein Abriss von der Frühgeschichte bis zum Jetzt der EuRegio erarbeitet und den Schulen als Lehrmaterial zur Verfügung gestellt.

Abb.7. Das EuRegio-Geschichtsbuch unterstützt Lehrkräfte bei der Gestaltung eines regionalisierten Geschichtsunterrichts Eine euRegionale Besonderheit stellt die Datenbank zu den Klein- und Flurdenkmälern13 dar. Diese Schätze der Kulturlandschaft, von vielen unbeachtet, prägen maßgeblich unsere Landschaft. Eine grenzübergreifende Arbeitsgemeinschaft hat der Erhebung und digitalen Erfassung der Klein- und Flurdenkmälern neues Leben eingehaucht. 3.4. Gremien, Lobbying und Politik Der Beitrag der grenzüberschreitenden Zusammenarbeit zur regionalen Kooperation und zur Europäischen Integration bildet sich aber auch in den Gremien, im Lobbying und in der Politik ab. So werden Entscheidungen herbei geführt, die zum einen auf euRegionaler Ebene umgesetzt werden können, zum anderen aber auch überregional, dank einer gemeinsam gewichtigeren Stimme, besser eingefordert werden können.

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www.kleindenkmaeler.com (2.3.2009).

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Markantes Beispiel hierfür ist die Zielsetzung der EuRegio, mit ihrem Oberzentrum Salzburg einen Haltepunkt auf der transeuropäischen Hochleistungsbahnstrecke von Paris nach Budapest/Bratislava zu haben. Dies erfordert einen durchgehenden zweigleisigen Ausbau der Bahnstrecke zwischen Mühldorf und Freilassing, einen dreigleisigen Ausbau zwischen Freilassing und Salzburg sowie den weiteren Ausbau der Westbahn von Salzburg nach Wien. Die EuRegio setzt sich dafür, auch gemeinsam mit der Stadt und der Wirtschaftskammer Salzburg, als Mitglied in der Städte- und Regioneninitiative „Magistrale für Europa“ ein. Weitere wichtige Elemente im grenzüberschreitenden Miteinander ist die Einbindung und Beteiligung im Begleitausschuss von Interreg IV A Bayern/Österreich, jährlich mehrmals am Sitz der EuRegio in Freilassing stattfindende Treffen aller bayerisch-österreichischen Euregios auf Geschäftsleitungsebene, die Mitarbeit in der Gesprächsgruppe Bayern/Salzburg, einem Treffen hochrangiger Vertreter der beiden Länderregierungen, sowie die Mitgliedschaft und Mitarbeit in der Dachorganisation aller europäischen Grenz- und grenzübergreifenden Regionen, der Arbeitsgemeinschaft der Europäischen Grenzregionen (AGEG)14. Der EuRegio-Gipfel, der alle zwölf bis fünfzehn Monate stattfindet und die regionale Spitzenpolitik15 an einen Tisch bringt, dient insbesondere dem Austausch sowie der Entscheidungsfindung in wichtigen gemeinsamen Fragestellungen.

Fazit Europa wird an den Grenzen gespürt, erlebt und gelebt! Insofern leisten grenzüberschreitende Gebiete einen sehr wichtigen Beitrag zur regionalen Kooperation und zur Europäischen Integration. Nicht zuletzt wird in den Grenzregionen der Europagedanke auf regionaler Ebene umgesetzt und ein Beitrag zur Überwindung der Grenzen als „Narben der Geschichte“ geleistet. Die vielen Initiativen und Projekte sollen für den Bürger einen Nutzen bringen und die Region als gemeinsamen Wirtschafts-, Arbeits- und Lebensraum entwickeln. Der Leitspruch „Vom Halbkreis zum Vollkreis“ drückt diese Zielsetzung in hervorragender Weise auch bildlich aus. Wichtig dabei ist jedoch, dass, jedenfalls im Fall der EuRegio Salzburg – Berchtesgadener Land – Traunstein, jegliche Zusammenarbeit auf freiwilliger Basis erfolgt, d.h. die EuRegio hat (noch) keine eigene Rechtsperson, keinerlei Kompetenzen und somit auch keine rechtliche Verbindlichkeit. Dies kann evtl. durch die ins Auge gefasste Weiterentwicklung hin zu einem EVTZ weiter verbessert werden.

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www.aebr.net (2.3.2009). Mitglieder der Salzburger Landesregierung, Landräte, Bürgermeister der Stadt Salzburg etc.

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LA CONTRIBUTION DES RÉGIONS TRANSFRONTALIÈRES À LA COOPÉRATION RÉGIONALE

LE CAS DE L‘EUREGIO SALZBURG – BERCHTESGADENER CAMPAGNE – TRAUNSTEIN Environ 200 « coopérations (trans-)régionales » et « entités spatiales » en Europe vivent l’Europe « à petite échelle » et participent ainsi activement au rapprochement des peuples européens. L’EuRegio Salzbourg-Berchtesgaden-CampagneTraunstein est un exemple illustrant ces nombreuses formes de coopération. La situation initiale de l’EuRegio Salzbourg-Berchtesgaden-Campagne-Traunstein est très fortement déterminée par la position frontalière de la ville principale Salzbourg. Celle-ci constitue parallèlement une métropole pour l’espace voisin bavarois. L’adhésion de l’Autriche à l’Union européenne (UE) le 1er janvier 1995 et aux accords de Schengen le 1er avril 1998 ainsi que l’introduction de l’Euro le 1er janvier 2002 ont favorisé le rapprochement sur la base d’une histoire et d’une langue communes. La contribution de l’EuRegio à la coopération régionale et à l’intégration européenne grâce à ce contexte historique et culturel a déjà fait ses preuves : elle s’effectue à la fois par des travaux de planification et de conception (par exemple par le concept de développement de l’EuRegio) et par la réalisation de projets diversifiés, notamment dans les domaines des transports, de l’économie, de l’éducation, du tourisme ou de la culture, mais aussi par le travail dans les comités, par le lobbying ou encore dans la politique.

THE CONTRIBUTION OF CROSS-BORDER REGIONS TO REGIONAL COOPERATION THE CASE OF THE EUREGIO SALZBURG – BERCHTESGADEN REGION –

TRAUNSTEIN About 200 (trans-)regional cooperation projects and “spatial entities” in Europe experience Europe “on a small scale” and thus participate actively in the reconciliation of Europe. The EuRegio Salzburg-Berchtesgaden Region-Traunstein is one of these many forms of cooperation. The initial situation of the EuRegio Salzburg-Berchtesgaden Region-Traunstein was strongly determined by the position on the border of the main town of Salzburg. This is also a major city for the neighbouring region of Bavaria. The accession of Austria to the European Union (EU) on 1 January 1995, to the Schengen Agreement on 1 April 1998 and the introduction of the euro on 1 January 2002 helped to build bridges thanks to a shared history and language. The EuRegio’s contribution to regional cooperation and European Integration, thanks to this historical and cultural context, has already proven itself in various ways. It shows both in planning and design (e.g. the development concept of the

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EuRegio) as well as through a variety of projects, particularly in the areas of transport, the economy, education, tourism or culture, but also in committee work, lobbying and in politics.

LE DÉVELOPPEMENT DE LA COOPÉRATION JURIDIQUE TRANSFRONTALIÈRE FRANCO-ALLEMANDE1 GABRIEL RICHARD-MOLARD La France et l’Allemagne partagent en Europe, au-delà des lieux communs, relatifs à la réconciliation franco-allemande, une frontière de plus de deux cents kilomètres au sein d’un des espaces géographiques européens les plus dynamiques en termes économiques, culturels et humains. Carrefour de l’Europe, le bassin rhénan et plus particulièrement la zone frontalière franco-allemande rassemblent une population de plus de cinq millions d’individus et d’une cinquantaine de communes effectuant des actions de coopération transfrontalière. Pour les communes transfrontalières, la frontière n’a rien d’une fiction. Même à l’ère de l’Union européenne (UE) et des libres circulations (personnes, capital, services, entreprises), elle continue de structurer tout du moins juridiquement l’espace frontalier. Pour les communes et par extension les populations, la coopération avec le voisin ne revêt pas seulement un caractère humaniste visant à la réconciliation entre deux Etats concurrents ; elle est une nécessité dans la mesure où l’intérêt communal dépasse les strictes limites physiques de son espace administratif2. Cela concerne aussi bien les infrastructures, les flux de personnes ou les ressources naturelles et se rattache à la facétieuse assertion de Simon Fromont : « les nappes phréatiques ignorent, malheureusement, les limites de cette nature »3. Ainsi la construction d’un pont, d’une écluse ou d’une structure sportive sont des investissements lourds qui nécessitent souvent l’action conjuguée de plusieurs partenaires. L’évidence que les communes d’un espace géographique frontalier soient en nécessité de coopérer au-delà de la frontière pour mener des politiques publiques qui soient du ressort de leurs compétences propres, n’a cependant pas toujours été reçue positivement sur les bords du Rhin. A l’inverse, dans un cadre juridique strictement national, diverses structures de coopération répondent à cette nécessité de mise en commun des compétences et ressources. C’est le cas de formes ju1 2

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Cet article a été rédigé pour le Congrès de l’Université d’été franco-allemande à Francfort sur Oder, en juillet 2011. Il est intégré dans notre publication comme contribution sur les aspects juridiques de l’intégration transfrontalière. Le juge administratif tout comme le législateur français ont d’ailleurs défini cette sphère d’intérêt communal de manière très large en ce qui concerne l’action de coopération transfrontalière Cf. Conseil d’Etat (CE), Section 28.7.1995, Commune de Villeneuve-d’Ascq, Recueil, p.324 ; SCHWARTZ, R., dans Actualité juridique. Droit administratif (AJDA), 1995, p. 854 : Dans sa conclusion, Rémy Schwartz s’appuie notamment sur un avis du Conseil d’Etat du 5.4.1950 relatif à la délibération du conseil général de la Loire allouant une subvention aux facultés catholiques de l’Ouest et sur cette mention : « les limites territoriales des collectivités territoriales ne constituent pas nécessairement la limite de l’intérêt de ces collectivités ». FROMONT, S., « La coopération transfrontalière. L'action extérieure des collectivités territoriales – Bilans et Perspectives », dans MONDOU, C., POTTEAU, A., (dir.), Droit des collectivités territoriales, Paris, 2008, p.114.

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ridiques de coopération telles que, pour les plus évidentes, les Communautés de communes françaises ou les Gemeindeverbände4 en droit allemand. Une adaptation de ce système de mise en commun des compétences et ressources n’existait pas jusqu’il y a peu au niveau transfrontalier. La coopération transfrontalière en ce qu’elle amène deux ordres juridiques distincts à se rencontrer, occasionne par làmême leur remise en question et ils sont alors obligés d’évoluer sous la pression des acteurs locaux. L'évolution de la coopération juridique transfrontalière franco-allemande est la somme de ces facteurs géographiques et politiques exceptionnels. Elle interpelle et interroge particulièrement ces dernières années par son dynamisme ainsi que les caractères de son développement. Laboratoire de l’européanisation du droit et des cultures, la zone rhénane, structurée et organisée par défaut autour de sa frontière, offre une fenêtre sur l’avenir de l’intégration européenne. En ce sens, étudier le développement de cette coopération juridique transfrontalière franco-allemande permet de franchir la démarcation entre les ordres juridiques nationaux. Dans la perspective de cet article, qui se veut concentré sur les aspects juridiques de la coopération transfrontalière, mais ouvert à un lectorat élargi, nous tâcherons à la suite d’une partie introductive portant sur le phénomène transfrontalier en droit, de saisir les caractéristiques de la coopération juridique franco-allemande et à titre conclusif d'évoquer ses axes de développements présents et futurs.

1. Propos introductifs sur le phénomène frontalier en droit La frontière est un élément constitutif du principe même d'ordre juridique. Elle conditionne son application et en détermine les contours. Pour reprendre une définition du professeur Levy : « Avant que l'Etat existe, elle [la frontière] n’a pas d'objet. Avant qu'il n'ait les moyens de la tracer et de la défendre, elle demeure un rêve. Dans un monde démilitarisé et ouvert aux échanges elle perd son sens »5 . Cette définition de la frontière s’applique particulièrement bien au sens juridique que la coopération transfrontalière peut lui donner. La frontière possède dans l'espace de l’UE6 une double valeur juridique. Son premier attribut par défaut, au regard du droit international, est d'effectuer une séparation entre deux Etatsnations potentiellement belligérants7. Le deuxième plus concret et finalement l’unique caractère restant, est de poser la limite de l’ordre juridique national. C’est-à-dire de poser la frontière du droit. Le droit national étant en très grande partie conditionné par son principe de territorialité. Ce caractère implique une confrontation plus ou moins pacifique entre deux modes de pensées juridiques et pose dès lors la question des passerelles entre ces deux mondes. Elle pose, somme toute, la problématique de la coopération juridique transfrontalière. 4 5 6 7

SCHMIDT, T.I., Kommunale Kooperation – Der Zweckverband als Nukleus des öffentlich-rechtlichen Gesellschaftsrechts,Tübingen, 2005. LEVY, J., « Frontière », dans Dictionnaire de la géographie et de l'espace des sociétés, Paris, 2003. Dans le cas de notre étude, on la caractérise alors de frontière intérieure. En l'espèce il n'y a plus de séparation si l'on s'attarde sur cet attribut.

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Dans un premier temps, à titre introductif, il est important d'établir quels sont les axes de développement du droit de la coopération décentralisée au sein même des ordres juridiques français et allemands. C’est-à-dire de voir dans quelle mesure ces ordres juridiques se sont-ils adaptés à la question de la coopération transfrontalière. Dans un deuxième temps, et avant d’aborder la question purement technique des outils de cette coopération, il est nécessaire de faire un état des lieux sur les facteurs de développement de la coopération juridique transfrontalière. 1.1. Le fait transfrontalier en droit: un épiphénomène juridique? Le processus de formation d’un ordre juridique national et par extension, d’un droit, est avant toute chose, un processus centralisateur. Traditionnellement, il est consubstantiel de la formation d’un ensemble politique et répond lui même à la volonté d'un ensemble humain de se voir appliquer des règles communes. La corrélation entre la formation des droits nationaux et celle des Etats-nations européens entre les 16e et 19e siècles en est un excellent exemple. L’intensité de l’uniformisation du droit est naturellement variable. Très développée dans un Etat structurellement centralisée, elle le sera moins dans un Etat fédéral où les entités fédérées ont des compétences législatives propres. Comme souvent en Europe, la comparaison franco-allemande, en ce qu’elle oppose deux modèles de développements culturellement différents, permet de mettre ces éléments en lumière. Sans développer de manière exhaustive les processus d’uniformisation des droits français et allemand, quelques lignes essentielles ayant déterminé l'incorporation d'une pratique juridique transfrontalière doivent être rappelées. Le droit français se développe de manière relativement linéaire à partir de l'avènement de la monarchie absolue et plus rapidement à partir de la période directement post révolutionnaire qui est consacrée par l’avènement du premier Empire8. Une troisième phase de développement débute avec la Troisième République qui pose les bases de l'ordre constitutionnel français9. Le droit français unifié achève d'écarter les dernières normes d’origine coutumières et locales et consacre l’unité juridique française sous le sceau du droit du Code Civil, de sa jurisprudence administrative10 et constitutionnelle. L’unité et l’indivisibilité du territoire français deviennent alors deux principes qui vont émailler la construction de l’ordre juridique français, de la déclaration de la Convention nationale du 25 septembre 1792 où la République est déclarée « une et indivisible » jusqu’à être repris sous une formulation inchangée au pre-

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Le Code Civil de 1804 en est un bon exemple. Nous faisons ici référence aux trois lois constitutionnelles de 1875, relatives respectivement à l’organisation du Sénat (24.2.1875), à l’organisation des pouvoirs publics (25.2.1875) et aux rapports entre les pouvoirs publics (16.7.1875). Ces lois font partie du bloc de constitutionnalité par leur rattachement au préambule de la Constitution du 4.10.1958. La jurisprudence administrative française joue un rôle fondamental dans le développement de l’ordre juridique national. C’est sur sa base que vont se développer plusieurs principes fondateurs de l’ordre juridique national comme la théorie de la puissance publique ou des services publics (voir les célèbres arrêts du Conseil d’Etat : Arrêt CE 8.2.1873 dit Bianco, Arrêt CE du 6.2.1903 dit Terrier).

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mier article de la Constitution du 4 octobre 195811. Ces deux principes d'indivisibilité et d'unité ont pour corolaire d’interdire au législateur d’effectuer une distinction de régime juridique entre acteurs publics. L’assujettissement de tous les acteurs publics d’une même catégorie au même droit, et dans le cas de la coopération juridique transfrontalière, des communes au droit administratif français et au contrôle de l’Etat central sur son application ont considérablement freiné en France toute possibilité d’adaptation du droit aux situations transfrontalières. Pour résumer, la structure fortement centralisée, elle-même en germe dans le concept d'unité de l’Etat français, a emporté plusieurs conséquences sur son ordre juridique. La première est l’impossibilité principielle d’adapter le droit à des situations spécifiques, la deuxième est le poids des contrôles étatiques sur les entités administratives infra-étatiques (par le biais des organes décentralisés de l’Etat : préfets régionaux et départementaux), la troisième est l’exclusivité étatique de la jouissance de la capacité internationale12 et la dernière qui résulte par voie de conséquence des trois premières est le sous-développement chronique qui fut celui la coopération juridique transfrontalière avant les premières lois de décentralisation de 1982. Les lois de décentralisation de 198213 et plus tard celle de 200314 vont progressivement mettre le droit français en adéquation avec les besoins de la coopération transfrontalière. Cette adaptation tardive du droit français aux réalités des situations transfrontalières montre clairement que le phénomène frontalier en droit français peut être caractérisé d'épiphénomène. Ce constat n'est par contre pas le même en ce qui concerne l'ordre juridique allemand. L’ordre juridique allemand tel qu'il se définit dans sa Loi fondamentale du 23 mai 1949 a pour première caractéristique d’être de nature fédérale. Elaborée sur les principes de respect des compétences locales et de la subsidiarité, cette structure d’organisation de l’Etat est le produit d’une histoire spécifique aux territoires qui forment l’Etat fédéral allemand. Les racines de l’ordre juridique allemand plongent directement dans la structure du Saint Empire Romain Germanique. L’Empire (1157-1806) accorde, à la suite des mouvements réformateurs importants à partir de 149515, des pouvoirs élargis aux autorités politiques locales. La mise en place de la Diète d’Empire maintenue jusqu’en 1806 va imprégner de manière durable la culture juridique du fédéralisme sur le territoire allemand16. Malgré des tendances centralisatrices à l’époque contemporaine avec l’unification forcée de l’Allemagne par la Prusse notamment, les autorités locales, en premier lieu régionales, se voient dotées de pouvoirs administratifs considérables17. 11 12 13 14 15 16 17

Cf. DEBBASCH, R., « L’indivisibilité de la République », dans MATHIEU, B., VERPEAUX, M., (dir.), La République en droit français, Paris, 1996, p.75. LEJEUNE, Y., « Les compétences internationales des collectivités territoriales – Approche comparée. L'action extérieure des collectivités territoriales – Bilans et Perspectives », dans. MONDOU, C., POTTEAU, A., (dir.), Droit des collectivités territoriales, Paris, 2008, pp.63-72. Loi n°82-213 Relative aux droits et Libertés des communes, départements et des régions du 2.3.1982. Loi constitutionnelle n°2003-276 relative à l'organisation décentralisée de la République du 28.3.2003. SCHILLINGER, J., Le Saint-Empire, Paris, 2002, p.11 et suivantes. Ibid. Et cela avec des fluctuations importantes. Cf. SCHMIDT, T.I., Kommunalrecht, Mohr Siebeck, Tübingen, 2011, pp.7-20.

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Dans cette logique, la loi fondamentale du 23 mai 1949, avant sa révision de 1992, énonce dans son article 24 (1) comme principe que : « l’Etat fédéral peut par l’intermédiaire d’une loi, transmettre des droits de souveraineté à des établissements transfrontaliers ». La réforme de 1992, effectuée dans le contexte de la création de l’UE, rajoute un nouvel article 24 1-a qui stipule que « dans la mesure où les Länder sont compétents pour l'exercice des pouvoirs étatiques et l'accomplissement des missions de l'Etat, ils peuvent, avec l'approbation du gouvernement fédéral, transférer des droits de souveraineté à des institutions de voisinage frontalier »18. La création de l’article 24 1-a a permis à l’ordre juridique de mettre une base légale concrète aux actions de coopération transfrontalière. A l’inverse du modèle français, le caractère fédéral du système juridique allemand permet cette segmentation des compétences publiques. Cela témoigne donc d'une part du fait que le traitement juridique de la coopération transfrontalière ne peut être caractérisé d’épiphénomène juridique en droit allemand dans la mesure où la structure fédérale permet son traitement et d’autre part d’une volonté claire du constituant de ne pas marginaliser la coopération transfrontalière et de lui donner un véritable caractère opérationnel. 1.2. Rôle de la symbolique franco-allemande dans le développement du droit transfrontalier rhénan Comme le lecteur pourra le constater tout au long de cette publication, la coopération transfrontalière franco-allemande et spécifiquement ses aspects juridiques sont caractérisés par un dynamisme remarquable. Plusieurs facteurs rentrent ici en compte. Le premier facteur est le poids de l’engagement politique national et local sur le thème de la coopération transfrontalière. Basé sur des motivations diverses, le développement de la coopération transfrontalière est indissociable de la réconciliation franco-allemande. Sans dresser un tableau exhaustif de l’ensemble des projets et engagements franco-allemands concrétisés juridiquement depuis la fin de la Deuxième Guerre mondiale, peut-on rappeler du moins le caractère systématique de cette idée de réconciliation dans toutes les actions de coopération transfrontalière entreprises entre les deux Etats19. Ce poids des acteurs politiques dans la formation d’une coopération juridique renforcée répond parfaitement à la thèse défendue par le professeur Armel Le Divellec, dans un article sur l’influence de la décision politique sur la formation du droit20. La thématique de la réconciliation franco-allemande progressivement concurrencée par celle de l’intégration européenne justifie dans le discours politique la coopération transfrontalière et son développement juridique. Elle fixe les 18

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Pour une analyse complète de l’apport de l’article 24, 1-a au développement de la coopération juridique transfrontalière en Europe, cf. KOTZUR, M., Grenznachbarschaftliche Zusammenarbeit in Europa – Der Beitrag von Art. 24 Abs. 1 a GG zu einer Lehre vom kooperativen Verfassungs- und Verwaltungsstaat, Schriften zum Öffentlichen Recht, Band 952, Berlin, 2004. Cf le préambule de l’accord de Karlsruhe du 23.1.1996, la déclaration commune franco-allemande à l’occasion du 40e anniversaire du traité de l’Elysée, le préambule de la convention constitutive du Groupement européen de coopération territoriale (GECT) Strasbourg-Ortenau, http://www.france-allemagne.fr/Declaration-commune-franco,1128.html (7.11.2011). LE DIVELLEC, A., « Die Vereinnahmung des Rechtes durch die Politik », Frankreich Jahrbuch, 2001, pp.81-96.

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objectifs et cela parfois en méconnaissance de la faisabilité juridique. Cet élément est également un facteur explicatif du développement important de la coopération juridique transfrontalière franco-allemande. Cette justification ne dissimule cependant pas le fait que le développement de la coopération transfrontalière est avant tout basé sur l’action des acteurs locaux frontaliers auprès des législateurs nationaux. Ainsi que nous le développerons dans notre deuxième partie, le droit de la coopération transfrontalière est au premier chef un droit empirique issu de la nécessité de la coopération. Son développement, du moins pour l'ordre juridique français, est à lier avec l’action d’acteurs locaux ayant une dimension nationale21. Ces derniers ont su porter leurs revendications au niveau national et ont ainsi fait évoluer le cadre de la coopération juridique transfrontalière22. Ainsi pouvons-nous constater que l’adaptation du phénomène transfrontalier s’est faite plus ou moins tardivement et principalement en interdépendance avec la structure de l’Etat. Cette adaptation à l’altérité juridique n’est cependant pas propre aux relations entre les ordres juridiques français et allemand. La particularité de cette coopération juridique réside, ainsi que nous l’avons vu, dans ces facteurs de développement que sont le dynamisme de cet espace et les besoins en résultant, soutenus par la volonté politique de réconciliation et d’intégration européenne. Ces éléments introductifs à la matière évoqués, nous pouvons aborder l’étude de la nature de la coopération juridique à proprement parler.

2. Le droit de la coopération transfrontalière franco-allemande, un droit issu de la nécessité La naissance d’un ordre ou d’une pratique juridique est selon la doctrine fondée par la volonté première de se constituer en communauté23. Ce processus de formalisation d’un ordre juridique est déclenché, au regard des expériences passées, soit par la création d’un Etat-nation, soit par la nécessité de s’adapter aux nécessités juridiques d’un ensemble politique déjà préconstitué ou en formation. Le droit de la coopération transfrontalière, droit non codifié et polymorphe n’échappe pas à cette règle et demeure avant tout un droit d’essence empirique. Développé et enrichi par la nécessité de situations confrontant deux ordres juridiques, il est caractérisé par sa nature intrinsèquement empirique et par voie de conséquence par l’insécurité juridique qui entoure un construit juridique issu de 21 22

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Cf. Pierre Mauroy, ancien premier ministre et président de la Mission opérationnelle transfrontalière, Fabienne Keller, Sénatrice du Bas-Rhin, Alain Lamassoure, député européen, Martine Aubry, Maire de Lille, Roland Ries, Maire de Strasbourg. Cf. MAUROY, P., « Refonder l‘action publique locale », Rapport au Premier ministre, 17.10.2000, http://lesrapports.ladocumentationfrancaise.fr/cgi-bin/brp/telestats.cgi?brp_ref =004001812 &brp_file=0000.pdf (7.11.2011) ; LAMASSOURE, A., « Les Relations transfrontalières des collectivités locales », mai 2005, http://www.espaces-transfrontaliers.org/ document/rapport_lamassoure.pdf (7.11.2011). Ces deux sources sont à mettre en perspective directe avec deux modifications législatives importantes concernant la coopération transfrontalière : sur la loi n°2000-1208 du 13.12. 2000 ainsi que la Loi n°2007-147 relative à l'action extérieure des collectivités territoriales du 2.2.2007. ZWEIGERT, K., KÖTZ, H., Einführung in die Rechtsvergleichung, Mohr Siebeck, Tübingen, 1996, pp.62-72.

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pratiques isolées. Nous tâcherons donc dans un premier temps de donner de manière non exhaustive un aperçu des besoins qui sont à la base de la démarche de coopération juridique transfrontalière et logiquement dans un second temps d’évoquer les outils juridiques qui ont répondu à ces nécessités. 2.1. Les nécessités dues à l’imbrication régionale et politique 2.1.1. Les nécessités relatives à l’organisation de l’espace transfrontalier La première nécessité donnant son sens à la coopération transfrontalière est celle de l’organisation de l’espace. Cette préoccupation, chronologiquement la plus ancienne, est portée par les acteurs politiques locaux qui relativement à leurs compétences respectives sont en charges de l’organisation de leur circonscription administrative. Dans le cadre franco-allemand, les communes jouissent pour le cas français d’une clause de compétence générale couplé au principe constitutionnel de libre administration24 et du principe dans le cadre allemand de Selbstverwaltung25 qui correspond de manière élargie au principe français. Ces deux principes, malgré des différences notoires, notamment en matière de contrôle administratif des actes, prévoient schématiquement la capacité d’action communale dans tous les domaines n’étant pas expressément du ressort d’une entité administrative supérieure (dans le cadre français, les départements, régions et Etat central, et dans le cadre allemand, les Länder et l’Etat fédéral ou Bund)26. Sans procéder à une énumération exhaustive27 de tous les domaines de compétence des collectivités locales et des actions de coopération, il est bon de remarquer que les domaines de l’aménagement du territoire, les questions relatives aux réseaux (eau, électricité, transports), certaines prestations sociales, certains pouvoirs de police, certains services publics ainsi que nombre d’actes administratifs pouvant avoir une incidence externe à la commune (appels d’offre, délégation de services publics etc.) relèvent également des pouvoirs municipaux. Ce spectre large de l’action communale permet de saisir la difficulté des communes frontalières lorsqu’une action publique doit être menée dans ces domaines. L’essentiel de l’action de coopération transfrontalière s’effectue d’ailleurs à ce niveau. Ce sont véritablement les nécessités indues par l’action communale qui ont posé à partir du début du 19e siècle les jalons de la coopération juridique transfrontalière28. Cette coopération s’est cependant largement développée par le biais des différents mouvements politiques fédéralistes et pacifistes européens, à la suite de la Deuxième Guerre mondiale. Dès le milieu des années 1960, la France 24 25 26 27 28

Art. 72 al. 3 Constitution du 4.10.1958. Ce principe a en droit allemand également une valeur constitutionnelle (Art. 28 Al. 2 Grundgesetz). Cf. WOLLMANN, H., « Des systèmes communaux européens en mutation : étude comparée de la France, de l’Allemagne, du Royaume-Uni et de la Suède », dans Pouvoirs Locaux, n°81 II/ 2009 pp.59-60. Pour une énumération exhaustive des domaines de coopération : NIEDOBITEK, M., Das Recht der grenzüberschreitenden Verträge, Jus Publicum 66, Mohr Siebeck, Tübingen, pp.66-101. Dont l'une des premières réalisations est la Commission centrale pour la navigation sur le Rhin, Cf. WOEHRLING, J-M., « La Commission centrale pour la navigation du Rhin, 200 ans d’histoire », Revue d'Allemagne, vol.36, 2004, pp.39-45.

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et l’Allemagne consacrent le plus grand nombre de jumelages intercommunaux29 en Europe. Ces mouvements, principalement politiques débouchent rapidement, et dans la foulée du processus enclenché par le traité de l'Elysée30 sur des projets concrets relatifs notamment à l’organisation du territoire. En conséquence d’une organisation territoriale et politique française extrêmement centralisée, les premiers projets d’aménagement sont menés à un niveau étatique par les différents acteurs franco-allemands31. Le mouvement de décentralisation de l’Etat, engagé par la loi Deferre de 1982 et confirmé par la Loi constitutionnelle de 2003, va permettre de donner progressivement un cadre décentralisé à la coopération juridique transfrontalière. Ces évolutions ont été largement poussées par l’action constante des représentants des collectivités locales frontalières françaises. Ces derniers ne pouvaient en effet, sans implication massive de l’Etat, engager des actions de coopérations avec des collectivités étrangères. Cet état du droit jusqu'à la fin des années 1990 a contribué à la stagnation de la coopération juridique transfrontalière. 2.1.2. Les préoccupations liées à la gestion des flux de travailleurs et questions connexes Le deuxième volet de la coopération juridique transfrontalière n’est pas directement lié au premier dans le sens où les collectivités locales ne jouissent pas d’une capacité d’action aussi large que précédemment. Il s’agit principalement des questions d’ordre fiscal ainsi que celles touchant au statut des personnes. La thématique fiscale ainsi que celle relative au statut des personnes est cependant au cœur de la coopération transfrontalière dans la mesure où elle touche les acteurs premiers de la coopération transfrontalière que sont les travailleurs et citoyens frontaliers et est sans doute un terrain futur pour la coopération juridique transfrontalière. Etant cependant un des derniers bastions de la souveraineté de l’Etat-nation dans un contexte de partage des compétences avec le niveau communautaire, ce domaine n’a été que très partiellement communautarisé et, par voie de conséquence, très peu délégué au nom du principe de subsidiarité aux autorités locales. Ceci permet de comprendre le relatif sous-développement de la coopération juridique transfrontalière dans ces domaines. La compétence fiscale locale se cantonne schématiquement pour les communes françaises et allemandes à la taxe professionnelle32 à la taxe d’habitation et à la taxe foncière33. Bien que la fixation de ces taux d’imposition relève en grande partie de la compétence communale, une harmonisation transfrontalière, vrai29 30 31

32 33

En 2006 on dénombrait pas moins de 1960 jumelages franco-allemands. Cf. La documentation Française, Le cadre juridique de l’action extérieure des collectivités locales, Les Etudes du Conseil d’Etat, Paris, 2006. p.118. Traité de l'Elysée du 22.1.1963. Ce traité prévoit de multiples mécanismes de consultation et de coopération. Il est notamment à l'initiative de la création de l’Office franco-allemand pour la jeunesse (OFAJ). Nous faisons ici référence par exemple à l’accord du 30.1.1953 relatif « aux ponts fixes et bacs sur le Rhin à la frontière franco-allemande ». Ce dernier écarte expressément toute compétence communale. Lire le dossier du Sénat sur cet accord et son avenant de 2001: http://www.senat.fr/rap/l02-151/l02-151_mono.html (7.11.2011). Ou formes équivalentes en droit français à la suite de la réforme de 2010 et la suppression de la taxe professionnelle. En allemand: Grundsteuer.

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semblablement pour des raisons de politique communale, n’a pas encore été effectuée34. L’essentiel (Taxe sur la valeur ajoutée (TVA), impôt sur les revenus, sur les sociétés) ne relève cependant ni de la compétence communale, ni complètement de la sphère de compétence européenne (du moins dans la fixation finale des taux d’imposition). La coopération juridique transfrontalière dans ces matières s’effectue principalement à un niveau étatique et sous l’influence jurisprudentielle et légale de l’UE, qui dispose de compétences sur certains domaines de la fiscalité indirecte (TVA) ou sur des domaines connexes à la fiscalité des personnes. En termes de fiscalité directe des personnes, depuis 1959, les Etats allemand et français ont considérablement avancé sur la question de la coopération fiscale, par l’adoption d’une convention fiscale complétée par trois avenants, d’une convention fiscale rentrée en vigueur le 3 avril 2009 sur l’imposition sur les successions et la fortune et surtout d’un accord amiable du 16 février 2006 « sur la règle des 183 jours et les dispositions applicables aux travailleurs frontaliers dans le cadre de la convention fiscale franco-allemande visant à̀ éviter les doubles impositions »35 . Ces trois textes principaux encadrent la fiscalité transfrontalière et sont constitutifs d’une véritable coopération juridique. La pratique montre cependant que du fait de l’imbrication et la complexité des situations transfrontalières, la simple coopération juridique transfrontalière menée à un niveau étatique ne suffit pas. Ceci a été clairement mis en évidence dans un arrêt de la Cour de justice des Communautés européennes (CJCE)36. En l’espèce il s’agissait d’un couple binational, domicilié dans le département du Bas-Rhin, ayant déposé un recours auprès de la CJCE pour entrave aux libertés fondamentales du traité par le fait que cette convention fiscale franco-allemande n’effectuait pas un calcul juste du quotient familial. Ce mauvais calcul entrainant une double imposition partielle du couple. Sur le fond, cet arrêt n’opère pas d’amélioration substantielle quant à la situation des travailleurs frontaliers. Sur la forme cependant, la recevabilité de la requête est intéressante car elle démontre la volonté de l’ordre juridique communautaire de se saisir également de l’égalité de traitement fiscal des citoyens communautaires et par voie de conséquence pour un renforcement de la coopération juridique transfrontalière37. La coopération juridique transfrontalière franco-allemande est donc à titre principal un produit de la nécessité de coopération qui existe entre autorités publiques locales, mais également au profit des travailleurs et citoyens des zones frontalières. Pour répondre à ces attentes, les législateurs français et allemands ont progressivement mis en place des dispositifs juridiques visant à faciliter cette

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35 36 37

Même si par exemple le maire de Strasbourg en avant fait un thème de campagne à l'occasion de la campagne municipale pour Strasbourg en 2008. Il proposait alors un « statut fiscal propre » pour l’Eurodistrict Strasbourg-Ortenau. Cf. Débat parlementaire du 3.4.2008 au Sénat, consultable en ligne : http://www.senat.fr/seances/s200804/s20080403/s20080403002.html (7.11.2011). L’intégralité de ces textes est consultable en ligne à l’adresse suivante : http://www.impots. gouv.fr/portal/dgi/public/documentation.impot;jsessionid=1TYYRLCPYY3BRQFIEIQCFFA ?espId=-1&pageId=docu_international&sfid=440(7.11.2011). CJCE, 12.5.1998, Epoux Gilly, affaire C-336/96, RJF, 1998, n°890. A noter que l’élargissement du contrôle communautaire aux conventions fiscales sera effectué dans l’arrêt 129 X AB et Y AB du 18.11.1999 (CJCE, 18.11.1999, X AB et Y AB, affaire C-200/98, Rec., p. I-8261).

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coopération transfrontalière, créant ainsi le corpus juridique d’un droit de la coopération transfrontalière franco-allemande. 2.2. La création d’outils adaptés La science-politique effectue de manière classique une distinction entre différents types d’actions de coopération transfrontalière. Cette distinction se base sur des pratiques juridiques différenciées. La coopération dite informelle reste pratiquement étrangère à toute forme d’acte juridique à caractère contraignant. Elle opte pour des accords de principe, des déclarations communes, ou dans des cas avancés de coopération informelle pour une forme associative de droit privé. Cette forme de coopération constitue souvent la modalité la plus évidente pour les collectivités ne bénéficiant pas d’une expertise juridique suffisante. La coopération formelle, à l’inverse, a pour principal attribut de formaliser la coopération par le biais d’une convention de coopération avec une valeur juridique propre38. Cette coopération formelle, du fait d’une adaptation tardive du droit français à la thématique frontalière, est relativement récente. Elle représente le cœur de la coopération juridique transfrontalière franco-allemande. L’ordre juridique allemand, par le fait de son organisation fédérale et des larges pouvoirs donnés aux entités locales, n’a cependant pas effectué le même processus d’adaptation aux nécessités de la coopération transfrontalière. 2.2.1. « Nécessité fait loi » : l’adaptation du droit français à la question frontalière L’organisation centralisée de l’Etat, qui a été sujette à des modifications importantes depuis les années 1980, a été un facteur important du sous-développement du droit de la coopération transfrontalière dans l’ordre juridique français. La coopération transfrontalière, en ce qu’elle fait potentiellement intervenir des acteurs juridiques de droit français en dehors des frontières du territoire national, a longuement été entravée par le principe de la compétence internationale exclusive de l’Etat39. Une approche chronologique des différentes étapes de l’intégration de la dimension de coopération juridique transfrontalière en droit français est nécessaire pour prendre conscience du chemin parcouru. Le premier élément en droit français est posé dans un cadre de la première loi de décentralisation de l’Etat français. Cette dernière pose le principe suivant en son article 65 al. 3: « Le conseil régional peut décider, avec l’autorisation du gouvernement, d’organiser, à des fins de concertation et dans le cadre de la coopération

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39

Sur la nature de ces conventions : FERNANDEZ DE CASADEVANTE ROMANI, C., « Les traités internationaux, outils indispensables de la base de coopération transfrontalière entre collectivités ou autorités territoriales », dans LABAYLE, H. (dir.), Vers un droit commun de la coopération transfrontalière, Actes de la journée du 16.09.2005, Bruxelles. 2006. pp.96-99. LEJEUNE, Y., op.cit., p.73, cf. aussi Le cadre juridique de l’action extérieure des collectivités locales, op.cit., pp.47-50.

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transfrontalière, des contacts réguliers avec des collectivités décentralisées étrangères ayant une frontière commune avec la région »40. Cette première mention explicite de la coopération transfrontalière comporte cependant deux types de restrictions. La première est de n’autoriser que l’échelon régional à pouvoir entamer des actions de coopération transfrontalière. Les communes et départements sont donc absents du dispositif. La deuxième est que cette coopération ne peut être effectuée qu’avec l’aval du gouvernement. Cette dernière condition, point important, puisqu’il encadre très fortement l’action transfrontalière, sera développée par le législateur, puis par la suite atténuée dans les années 200041. Elle constitue l’un des problèmes majeurs pour les collectivités françaises actrices de la coopération comme les collectivités étrangères réceptrices du droit français et prend plusieurs formes que sont par exemple le contrôle des autorités déconcentrées de l’Etat sur la coopération, la clause de respect des engagements internationaux de la France, la difficulté pour une collectivité française de participer à une structure de coopération étrangère ou encore la difficulté des partenaires frontaliers d’accepter la présence de l’Etat français dans leurs structures de coopération transfrontalière avec des collectivités françaises. La première condition restrictive va être levée par deux circulaires interministérielles datant de 1983 et 1987. La circulaire de 1983 va permettre une ouverture du travail transfrontalier aux communes et aux départements. La circulaire de 1987 va, quant à elle, donner des consignes précises relatives au contrôle préfectoral, à l’application la convention-cadre de Madrid datée de 198042, et à la coopération transfrontalière pour les départements d’outre-mer. Ce n’est véritablement que la loi du 6 février 199243 qui va faire rentrer pleinement la thématique de la coopération transfrontalière dans l’ordre juridique français. En créant un titre particulier pour cette coopération44, la mise à disposition d’outils juridiques adaptés du droit français à la coopération, ainsi que l’ouverture de la coopération à toutes les entités administratives locales (notamment les départements et les communes), la loi du 6 février officialise la coopération juridique transfrontalière. Elle ne fait cependant pas disparaître les rigidités et difficultés relatives aux caractéristiques inhérentes de l’Etat français (i.e. le cen40

41 42

43 44

Loi n°82-213 du 2.3.1982 relative aux droits et libertés des communes, des départements et des régions. Le texte de l'article est directement consultable à l'adresse suivante: http://www.legifrance.gouv.fr/jopdf/common/jo_pdf.jsp?numJO=0&dateJO=19820303&pa geDebut=00730&pageFin=&pageCourante=00741(7.11.2011). HALMES, G., « Europäisches Recht für die regionale Integration – Neue Entwicklungen beim Recht der grenzübergreifenden Zusammenarbeit europäischer Gebietskörperschaften », Jahrbuch des Föderalismus, 2007, pp.517-537. La Convention-cadre européenne sur la coopération transfrontalière, proposée à la signature à Madrid en 1980, signée par la France le 10.11.1982 et ratifiée avec réserve le 14.2.1984 est une convention cadre du Conseil de l’Europe visant à favoriser la coopération transfrontalière. Elle propose des modèles de convention de coopération mais ne revêt aucun caractère contraignant. Elle est complétée par trois protocoles additionnels dont le dernier est en cours de ratification et vise à créer une structure juridique européenne dédiée à la coopération transfrontalière. Un des exemples de sa transposition en droit français est, suite à l’adoption de la Loi d‘orientation du 4.2.1995 (n°95-115), l'accord de Karlsruhe (cf. infra) qui prévoit la participation de collectivités françaises a des structures transfrontalières de droit allemand. Loi d'orientation n°92-125 (ATR) du 6.2.1992 relative à l'administration territoriale de la République. Chapitre V du livre premier de la première partie du Code général des collectivités territoriales.

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tralisme). Ainsi, pour les structures juridiques introduites par la loi, un accord préalable interétatique est toujours prévu, des règles de réciprocité sont également exigées, l’utilisation unique des Sociétés d’économie mixte locales transfrontalières (SEMLT) à but unique de gestion d’un service public, l’interdiction pour les collectivités étrangères d’être majoritaires au sein des structures de coopération ou encore l’interdiction faite aux communes françaises de participer à des structures de droit étranger. Ces conditions posées et l’entrée du droit de la coopération transfrontalière consacrée dans l’ordre juridique français, le législateur n’a eu de cesse de libéraliser les conditions de la coopération transfrontalière. Les nombreux exemples témoignent d’une action législative effectuée pragmatiquement selon les demandes locales et parfois de manière non harmonieuse (ceci expliquant la grande diversité des outils juridiques de la coopération transfrontalière). Ces étapes principales de la libéralisation et construction du droit de la coopération sont la loi d’orientation du 4 février 199545 autorisant les collectivités françaises à « adhérer à un organisme de droit public étranger » ou « à participer au capital d’une personne morale de droit étranger », la création d’une structure dédiée à la coopération transfrontalière franco-allemande par le biais de l’accord de Karlsruhe du 23 janvier 1996 – le Groupement local de coopération transfrontalière (GLCT)46 – , la suppression par la loi sur le renouvellement urbain du 13 décembre 200047 de la condition restrictive de participation des entités administratives étrangères dans l’unique cadre de la gestion ou réalisation d’un équipement commun et par voie de conséquence à toutes les autres matières relevant de la compétence des autorités locales, ainsi que la suppression par la loi du 2 février 200248 du contrôle préalable à la création d’une SEML transfrontalière par les autorités déconcentrées de l’Etat, le passage à une simple autorisation préfectorale et non plus un décret en Conseil d’Etat pour la participation d’une collectivité française à une structure de droit étranger49 et enfin l’ouverture complète des motifs d’action de la coopération transfrontalière qui n’est plus strictement déterminée par l’intérêt local mais déterminée par la nécessité de coopération. En d’autres termes, il n’y a plus strictement de clause de compétence encadrant l’action communale. Cette ouverture engagée par la loi du 2 février 200750, prévue initialement pour les actions de coopération en cas de catastrophe naturelle, permet un élargissement conséquent des domaines d’action transfrontalière. Cette énumération n’est naturellement pas exhaustive. Elle ne prend pas en compte toutes les circulaires ou lois qui vont faciliter certains aspects de la coopération juridique transfrontalière. Cependant, elle permet de dresser un tableau de son évolution dans le cadre de l’ordre juridique français et d’en saisir deux évolutions notoires. La première est que l’ordre juridique français procède dans la période à une ouverture plutôt bienveillante de son droit à l’égard des relations de ses entités

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Loi d'orientation du n° 95-115 du 4.2.1995. Cf. note de bas de page n°37. Loi n°2000-1208 du 13.12.2000 dite SRU. Loi n°2002-1 du 2.1.2002 tendant à moderniser le statut des sociétés d'économie mixte locales. Loi n°2004-809 du 13.8.2004. Loi n°2007-147 relative à l'action extérieure des collectivités territoriales du 2.2.2007.

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subnationales vers l’étranger51. La circulaire du ministère des Affaires étrangères datée du 20 avril 2001, à destination des autorités préfectorales en charge du contrôle de légalité des actes de la coopération transfrontalière va clairement dans le sens d’un traitement assoupli et d’une bienveillance quant aux actions entreprises et cela même en ce qui concerne les principes constitutionnels a priori restrictifs règlementant l’action internationale des communes et autres entités subnationales. La deuxième est la remarquable adaptation de l’ordre juridique interne au phénomène juridique transfrontalier et au premier chef par la création d’outils juridiques dédiés. Victime de sa complexité, le droit français a, avec la loi de 1992, créé les premières structures dédiées à la coopération transfrontalière que sont les SEML et les Groupements d'intérêt public (GIP). En faisant le choix de créer des cadres juridiques spécifiques et ad hoc, l'ordre juridique français a ici fait le choix de la complexité au lieu de créer un instrument général de gestion de la coopération juridique transfrontalière. Ces structures, existantes préalablement en droit français, ont été adaptées aux problématiques frontalières. A partir de là, d’autres structures juridiques principalement d’inspiration française vont voir le jour, le Groupement européen d’intérêt économique (GEIE) qui est d’inspiration communautaire52, le GLCT qui relève de l’accord de Karlsruhe53 et le Groupement européen de coopération territoriale (GECT) qui est issu du Règlement communautaire n°2006/82 et transposé en droit français, prenant alors la forme d’un syndicat mixte ouvert. Comme le rappelle le Conseil d'Etat dans son rapport sur le cadre juridique de l’action extérieure des collectivités locales : « le développement de la coopération transfrontalière a conduit la multiplication des instruments juridiques »54. L'adaptation de l'ordre juridique français face aux nécessités de la coopération juridique transfrontalière va être pratiquée au « cas par cas ». Les projets de coopération transfrontalière, du fait de l'inadaptation du droit allemand au phénomène transfrontalier et de la difficulté pour les collectivités françaises de coopérer avec l'étranger, se trouvent alors sécurisés du moment où le choix est entre partenaires, d'utiliser le droit français. En contrepartie cependant, ce mouvement favorise une certaine dispersion voire une complexification excessive des outils juridiques de la coopération juridique. Le cas du GECT est ici assez éloquent. Cette structure, dont la conception est européenne, est basée notamment sur l'expérience tirée de l'utilisation du GLCT, d'origine essentiellement franco-allemande. La superposition de cet outil européen, sur l'outil bilatéral, même si ajoutant certains éléments favorisant la coopération juridique transfrontalière, participe principalement à sa complexification pour ses acteurs. Cet outil harmonisé et adaptable qui correspond à la volonté du législateur européen de l'adapter à toutes les situations frontalières en Europe demeure cepen51 52 53 54

COMTE, H., Les enjeux de la coopération entre l’Etat et les Collectivités dans la gestion des espaces transfrontaliers, dans DE CASADEVANTE ROMANI, C.F., L’Etat et la coopération transfrontalière, Actes du Colloque du 13.9.2006, Bruxelles, 2007, pp.69-84. Il s‘agit du Règlement du Conseil n°2138-85 du 25.7.1985, basé sur la structure de droit français quasi éponyme (Groupement d'intérêt économique). Cette structure permet une coordination souple entre acteurs privés et a été créée par l'ordonnance n°67-821 du 23.9.1967. Cette structure juridique prend la forme d'un Etablissement public de coopération intercommunale. Il a été transposé en droit français sous le titre de District européen par la loi du 13.8.2004 et a pour régime juridique celui d’un Syndicat mixte ouvert. Le cadre juridique de l’action extérieure des collectivités locales, op.cit., p.19.

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dant moins utile pour les cas de coopérations juridiques transfrontalières plus avancées. L'adaptation des cadres juridiques de la coopération transfrontalière en droit français emporte ainsi deux conséquences. La première est la complexité de ces cadres pour les acteurs de la coopération et donc la difficulté de saisir les avantages et inconvénients pour chaque projet de coopération. La deuxième est, même si les contrôles de l'Etat central se sont réduits, l'importance de l'Etat dans le processus de formation et de prise de décision au sein d'une structure transfrontalière de droit français. Cette importance, souvent vécue comme une forme d'impérialisme politique et juridique par les partenaires étrangers, reste un frein autant à la participation indépendante des collectivités françaises à des structures de droit étranger, qu'à une véritable relation de confiance au sein des structures de coopération où l'Etat français est représenté du côté des collectivités françaises et finalement « contre » les partenaires locaux étrangers qui eux n'ont pas cette nécessité d'intégrer l'Etat dans le processus de coopération transfrontalière55. La possibilité de ce développement important du droit français dans cette matière s'explique en grande partie par l'espace vacant laissé par l'ordre juridique allemand en matière de coopération transfrontalière. Encadrée par la Loi Fondamentale allemande, l'action extérieure de l'Etat allemand ne revêt pas un caractère aussi exclusif qu'en droit constitutionnel français. La structure fédérale et la culture de la coopération juridique entre entités administratives ont permis un traitement de la question juridique frontalière moins passionné qu'en droit français. Nous en présentons rapidement ci-après les grands axes. 2.2.2. L’esprit fédéral de la Loi fondamentale comme facteur explicatif de l’absence d’adaptation du droit allemand à la thématique transfrontalière La Loi fondamentale allemande définit de manière précise le partage des compétences entre l'Etat fédéral et les Etats fédérés. Ce partage de compétences entre le Bund et les Länder est effectué de manière exhaustive aux articles 70, 71, 72 et 73 de la Loi fondamentale. En matière strictement internationale, en opposition avec l'ordre juridique français, la compétence s'avère être partagée puisque même si le Bund possède la qualité de sujet de droit international et peut agir comme tel (Art.32 al.1), les Länder ont un droit d'information (Art.32 al.2) ainsi qu'un droit d'action dans leurs domaines de compétences et cela en coopération avec le Bund (Art. 32 al.3)56. De la même manière, si les Länder sont dépositaires de droit de souveraineté (police, fiscalité, pouvoir administratif etc.), transmis par le Bund, ils sont en capacité, depuis la réforme constitutionnelle de 1993, de transmettre ces droits à des structures de coopération transfrontalière (Art. 24 al.1-a). Cette compétence internationale des entités subnationales, très large en comparaison avec les possibilités en ce domaine dans l'ordre juridique français, s'explique en grande partie par le principe fédéral, mais également par le principe 55

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Ceci s‘explique, dans le cadre allemand, par la structure fédérale de l‘Etat qui laisse une large place aux communes et aux Länder d'agir dans le cadre de la coopération transfrontalière (et cela principalement en correspondance avec les articles 24 Al.1-a et 32 de la Loi fondamentale). Ce droit d‘action est encadré par l'accord de Lindau de 1957 entre le Bund et les Länder. Le principal élément de cet accord est de simplifier la délégation des pouvoirs internationaux des Länder au Bund dans le cadre des accords interétatiques.

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constitutionnel de libre administration (Selbstverwaltung), principe plongeant profondément ses racines dans l'histoire de l'ensemble géographique57. Cependant, le droit allemand n'effectue son « saut qualitatif » dans la matière transfrontalière qu'à partir du début des années 1990. Même si la République fédérale d'Allemagne fait partie des premiers signataires de la convention-cadre de Madrid, l'absence de développement des cadres législatifs de ses voisins entrave les possibilités de coopération juridique58. La coopération existe alors naturellement, mais demeure soit sur une base consultative59 , soit dans le cadre de structures de droit privé60, ne faisant pas ou peu intervenir des partenaires publics. Ce n'est que dans le cadre de l'adhésion au traité de Maastricht, et à la suite de la saisine du Tribunal constitutionnel fédéral (Bundesverfassungsgericht)61 quant à la nécessaire mise en conformité de la Loi fondamentale quant à l'adhésion au traité que le passage à une coopération juridique transfrontalière va être effectué. Le constituant, dans la loi de révision du 21 décembre 199262, décide de l'inclusion d'un nouvel article 23, appelé « article européen » ainsi que du rajout d'un sousalinéa à l'alinéa n°1 de l'article 24. Ce nouvel alinéa prévoit, dans le cadre de la compétence des Länder, des transferts de compétence étendus jusqu'aux droits dits de « souveraineté » (Hoheitsrechten). Initialement prévue pour accompagner le mouvement de délégation de compétences aux institutions européennes63, cette modification entraîne un accroissement considérable des possibilités en matière de transmission de pouvoirs de souveraineté à des structures juridiques favorisant la coopération transfrontalière64. C'est sur la base de cette modification que l’accord de Karlsruhe peut être signé en janvier 199665. Il prévoit explicitement du côté allemand la création d'une structure de coopération appelée Grenzüberschreitender örtliche Zweckverband (GöZ). Cette structure se base sur le régime juridique interne d'un Zweckverband dont l'équivalent en droit français serait l'Etablissement Public de coopération intercommunale. En d'autres termes, l'accord de Karlsruhe donne à l'ordre juridique allemand un outil juridique, dédié et très général, permettant d'entreprendre des actions de coopération juridique transfrontalière. Cette adaptation rapide et moins douloureuse que dans l'ordre juridique français témoigne de la grande différence conceptuelle demeurant encore aujourd'hui entre les ordres juridiques français et allemands. Ces différences, basées sur des principes constitutifs éloignés, ajoutent à la complexité et à la difficulté de la coopération juridique transfrontalière et sont, à défaut d'une unité dans la gestion du 57 58 59 60 61 62 63 64 65

GASSER, A., MENTZ, U., (dir.), Gemeindefreiheit in Europa, Baden-Baden, 2004, pp.13-18. PIEPER, Th., Locke, « Lindau, Luxemburg – Zur Behandlung der auswärtigen Gewalt in Staatstheorie und Verfassungsrecht », Juristische Arbeitsblätter (JA), 1993, pp.42-50. C‘est le cas notamment de la Conférence du Rhin supérieur, créée par l’accord de Bonn de 1975, cf. Décret publié au Journal Officiel de la République française, 6.1.1976, pp.158-161. Un bon exemple de ces structures associatives ayant une dimension transfrontalière: Club des Affaires franco-allemand créé en 1988, http://www.clubaffaires.de/ (7.11.2011). Cf. Arrêt BVerG Maastricht 89, 155 (considérants 46 et suivants). Le texte de l'arrêt est consultable en ligne à l'adresse suivante : http://www.servat.unibe.ch/dfr/bv089155.html#Rn002 (7.11.2011). BGBl.1 1992 (p.2086). KOTZUR, op.cit., pp.127-30. Ibid. BRÄUTIGAM, F., Der « Grenzüberschreitende örtliche Zweckverband » nach dem Karlsruher Übereinkommen – Eine rechtsvergleichende Untersuchung, Baden-Baden, 2008, pp.44-47.

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travail juridique de coopération, sont à la base d'un système juridique de coopération ad hoc, répondant « au cas par cas » aux nécessités locales, mais restant éloignées d'une pratique juridique commune. 2.2.3. Les carences d’un système juridique ad hoc Cet article n'ayant pas vocation à entrer dans les détails techniques de la coopération juridique franco-allemande, mais à en offrir un aperçu, il ne peut cependant écarter ce que l'on peut qualifier de pratique de la coopération juridique transfrontalière66. Un bilan de cette pratique est, au vu des enjeux et de la complexité des situations, difficile à établir. Certains éléments, comme l’inadaptabilité des cultures juridiques ou la non sécurisation des pratiques juridiques transfrontalières plaident pour une uniformisation de cette coopération juridique. Le système juridique tel que développé présente une première faiblesse qui est la non uniformité des procédures administratives et juridiques de chaque côté du Rhin. Plusieurs éléments s’opposent clairement et ralentissent la coopération juridique. Le premier étant la conception même de la notion de clause générale de compétence des communes. Un juriste d’une collectivité allemande du BadeWurtemberg écrit alors : « les problèmes principaux de la coopération sont en effet les différences de culture juridique. Les français ne peuvent se baser sur un droit protégé à la libre administration communale ». En effet, le principe de libre administration communale ne débouche pas en France sur une compétence explicite en matière d'action transfrontalière, mais en matière transfrontalière sur ce que la doctrine appelle un « mode d'exercice des compétences locales »67. Ceci débouche très clairement sur une incertitude constante dans le travail juridique de coopération, comme le fait remarquer un juriste de la ville de Kehl am Rhein, compétent en cette matière. « L'impression qui émaille vingt années de coopération transfrontalière est que les partenaires français cherchent toujours une autorisation pour procéder à des actions de coopération transfrontalière, pendant que la partie allemande se sait autorisée à agir tant qu'il n'y a pas d'interdiction explicite ». La construction progressive du droit de la coopération transfrontalière dans l'ordre juridique français débouche en effet sur cette incertitude dans l'action transfrontalière. Les partenaires n'ont simplement pas les mêmes droits et libertés quant à la coopération, ce qui pose naturellement un problème quant au caractère opérationnel de la coopération. D'autres points reviennent de manière constante dans les questionnaires (et cela principalement des partenaires allemands) : la question de la langue juridique reste par exemple centrale. Au-delà même de la fonction de communication, c'est surtout l'implicite juridique résidant dans les 66

67

Les citations et éléments de réflexions suivantes se basent sur une série de consultation (questionnaires et entretiens) des acteurs juridiques de la coopération franco-allemande effectuée dans le cadre de la thèse de doctorat de l'auteur de cet article. Il a été dans ce cadre, demandé aux acteurs de se prononcer sur le quotidien juridique de la coopération transfrontalière. DOLEZ, B., « Le régime juridique de la coopération décentralisée après l'adoption de la loi d'orientation pour l'aménagement et le développement du territoire », Revue française de droit administratif, septembre-octobre 1995, p.938 ; PETITEVILLE, F., La coopération décentralisée, Paris, 1995, p.27.

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concepts évoqués qui différencie les partenaires et qui rend difficile la coopération. L'échange, se construisant autour du droit primaire mais également des concepts propres aux techniques administratives, à son temps, aux caractéristiques de la prise de décision et de la structure politique et décisionnelle de l'Etat, du Land, des villes et des communautés de communes, est rendu difficile par l'ensemble de ces facteurs. La présence constante de l'Etat français dans le processus de coopération juridique transfrontalière est de l’aveu de tous les juristes du côté allemand la plus grande difficulté. Cette présence, qui s'illustre soit par la présence directe d'un représentant de l'Etat dans la structure de coopération (dans le GECT par exemple) ou de manière indirecte par le contrôle préfectoral sur certains actes et automatiquement sur l'acte de fondation d'une structure de coopération, pèse de manière significative sur les partenaires allemands, qui y voient naturellement l'avatar d'une forme d'impérialisme juridique et le facteur d'un déséquilibre clair dans la prise de décision d'une structure à vocation essentiellement locale. Un acteur français de la coopération juridique pense en effet que « pour les Allemands, il est extrêmement gênant, que l'Etat français par le biais préfectoral puisse au sein d'une structure transfrontalière, agir en qualité de membre du conseil d'administration, de l'assemblée générale ou comme administration autorisée ». Cette qualité de l'Etat français de pouvoir agir aux côtés des communes françaises reste définitivement un frein à la confiance entre partenaires de part et d’autre du Rhin. Il faut cependant nuancer cela et voir que par sa présence l'Etat français a pu, en suivant ce processus de construction juridique, suivre et améliorer positivement les cadres juridiques de la coopération transfrontalière68. Il demeure malgré tout une claire asymétrie des compétences qui donne à la coopération juridique transfrontalière son caractère lent et cahoteux. Un dernier élément concret venant parachever ce rapide tour d'horizon de la coopération juridique transfrontalière est certainement par conséquent la pratique juridique qui en découle. Même si le législateur français (et dans une certaine mesure européen) a considérablement augmenté le panel des instruments juridiques à disposition des collectivités (SEML, GIP, GEIE, GLCT, GECT), ces outils demeurent inadaptés en ce qu'ils n'encadrent pas spécifiquement de manière transfrontalière certaines situations qui auraient alors nécessité d’un traitement spécifique. Deux exemples sont particulièrement éloquents. Le premier est celui du droit applicable aux travailleurs des structures frontalières. Localisées dans l'un ou l'autre Etat, le droit applicable aux travailleurs devrait être celui du siège. Cependant, le travailleur frontalier étant mis à disposition par son administration (dans le cas d'une structure de coopération transfrontalière), ne souhaite pas perdre le bénéfice du régime salarial auquel est il était jusqu'à lors assujetti. Le cas s'est récemment posé pour une structure de droit français où le secrétariat est basé en Allemagne. Quel droit s'applique et dans quelles conditions pour les travailleurs ? La question reste ouverte mais la solution développée, même si soutenue par un véritable consensus politique autour de la coopération transfrontalière, présente évidemment une forte insécurité juridique. C'est cette même insécurité juridique qui va caractériser d'autres exemples de coopération où l'on envisage une action ne rentrant pas directement dans le cadre des outils institués en droit français. Cela a été le cas pour une convention de co-utilisation d'une 68

COMTE, H., op.cit.

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structure transfrontalière. La pratique dite de la convention de coopération, qui est l'acte en droit français sur lequel se base l'action juridique à proprement parler, n'a pas toujours une base juridique solide. Ceci est vecteur d'une insécurité juridique croissante tant que les cadres juridiques ne seront pas unifiés et posés pour toutes les actions de coopération. Compte tenu du consensus qui se dégage sur la coopération juridique transfrontalière, cette insécurité ne représente pas de danger direct pour les partenaires. Cependant, peut-on de manière prospective considérer que la coopération juridique va être amenée à se développer et les enjeux financiers iront-ils de pair ? A ce moment là, le risque de contentieux fera qu'il y aura une nécessité d'harmoniser les procédures administratives ainsi que certains éléments de culture juridique.

Conclusion Ce rapide état des lieux sur le développement de la coopération juridique francoallemande témoigne encore de la persistance d'une frontière juridique entre ces deux Etats qui mènent pourtant une coopération formant, à notre sens, la plus intégrée au niveau transfrontalier. La coopération transfrontalière s'est développée par le passé sous la pression au premier chef des acteurs locaux. Conscients de la nécessité de faire avancer l'imbrication juridique de l'espace rhénan, ils ont pu arriver à faire accepter le principe de l'élaboration de structures communes de coopération permettant de mener une coopération « dure », au caractère juridique. Ces outils montrent cependant progressivement leurs limites. Les différences de culture juridique ou différences liées à des principes plus fondateurs encore, comme le principe centraliste en France ou le principe constitutionnel de libre administration communale en Allemagne montrent bien que la création d'un cadre juridique dédié ne suffit pas. L'action au niveau européen du Conseil de l'Europe, laquelle en matière de coopération transfrontalière se base sur les principes de représentation locale et de droit à la libre administration69, a eu un impact limité en ce que la conventioncadre européenne sur la coopération transfrontalière et ses protocoles additionnels n'ont pas de valeur contraignante70. A défaut de valeur contraignante et donc d'adaptation des législations nationales, ils ont cependant réussi à imprimer un mode de pensée transfrontalier et permis une orientation légère des ordres juridiques nationaux. L'action de l’UE au niveau des régions transfrontalières depuis les années 1980, principalement afin de favoriser l'unité économique du territoire européen, a également considérablement favorisé l'émergence d'intérêts communs et par conséquent la nécessité d'un portage juridique des projets qui soit performante. En développant, avec le GEIE et beaucoup plus récemment le GECT, des structures juridiques européennes, les institutions européennes accélèrent la prise de conscience par les ordres juridiques nationaux du phénomène 69 70

Conseil de l’Europe, Charte européenne de l‘autonomie locale, Strasbourg, 15.10.1985 (voir en particulier l'article 10). LEVRAT, N., L’Europe et ses collectivités territoriales, réflexions sur l'organisation et l'exercice du pouvoir territorial dans un monde globalisé, Bruxelles, 2005, pp.264-269.

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juridique transfrontalier. Elles contribuent, en s'appuyant au premier chef sur l'expérience franco-allemande, à faire évoluer les mentalités juridiques et à définir les carences d'un système non harmonisé. La coopération juridique transfrontalière franco-allemande est enchâssée dans cette multiplicité d'influences. Elle est au premier chef un processus en construction inachevé, qui remet en cause, jour après jour, la souveraineté juridique des ordres juridiques nationaux. Le juriste ne maîtrise pas l'art de la divination et il serait difficile d'imaginer les formes futures de cette coopération juridique. Il paraît cependant probable que dans le cadre franco-allemand, où tant de facteurs font que la coopération va positivement vers l'avant, une convergence législative s'établisse progressivement et achève de faire tomber les derniers éléments de cette frontière juridique.

DIE ENTWICKLUNG DER DEUTSCH-FRANZÖSISCHEN JURISTISCHEN GRENZÜBERSCHREITENDEN

ZUSAMMENARBEIT71 Dieser Beitrag soll für ein pluridisziplinäres Publikum Denkanstöße zum Begriff der deutsch-französischen juristischen grenzüberschreitenden Zusammenarbeit geben. Der kurze Überblick zur Entwicklung dieser Zusammenarbeit zeigt vor allem das Fortbestehen einer Rechtsgrenze zwischen diesen beiden Staaten, obwohl sie eine Zusammenarbeit führen, die unserer Meinung nach einer der im grenzüberschreitenden Bereich meist integrierten darstellt. Die grenzüberschreitende Zusammenarbeit hat sich in der Vergangenheit prioritär unter dem Druck der lokalen Akteure entwickelt. Im Bewusstsein der Notwendigkeit, die Rechtsverflechtung am Oberrhein voranzubringen, erreichten letztere, dass das Prinzip der Schaffung gemeinsamer Kooperationsstrukturen, die es ermöglichen, eine juristisch verpflichtende Zusammenarbeit zu führen, akzeptiert wird. Diese Instrumente stießen jedoch im Laufe der Zeit auf ihre Grenzen. Die bestehenden unterschiedlichen Rechtskulturen oder die auf noch fundamentalere Prinzipien zurückzuführenden Unterschiede, wie z.B. das Prinzip des französischen Zentralismus oder das in der deutschen Verfassung verankerte Prinzip der kommunalen Selbstverwaltung, zeigen klar, dass die Schaffung eines Rechtsrahmens allein nicht ausreicht. Die Aktivitäten des Europarates auf europäischer Ebene, die im Bereich der grenzüberschreitenden Zusammenarbeit auf den Prinzipien der lokalen Repräsentativität und dem Recht der lokalen Selbstverwaltung basieren, haben nur begrenzt Wirkung gezeigt, da das Europäische Rahmenabkommen zur grenzüberschreitenden Zusammenarbeit und seine Zusatzprotokolle keinen zwingenden Charakter haben. Obwohl diese Rechtsinstrumente nicht zwingend sind und daher die nationalen Rechtsordnungen nicht angepasst werden müssen, haben sie dennoch erreicht, eine grenzüberschreitende Denkweise anzustoßen und eine 71

Dieser Artikel wurde für den Kongress der deutsch-französischen Sommeruniversität in Frankfurt an der Oder im Juli 2011 verfasst. Er wird in dieser Publikation als Beitrag zu den juristischen Aspekten der grenzüberschreitenden Zusammenarbeit integriert.

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leichte Neuorientierung der nationalen Gesetzgebungen zu bewirken. Die Aktivitäten der Europäischen Union (EU) auf der Ebene der grenzüberschreitenden Regionen seit den 1980er Jahren, die vor allem darauf zielten, die wirtschaftliche Einheit des europäischen Raumes zu fördern, haben auch dazu geführt, dass gemeinsame Interessen geweckt und die Notwendigkeit erkannt wurden, effiziente juristische Trägerschaften für Projekte zu entwickeln. Indem sie den Europäischen Wirtschaftsverband (EWIV) und erst kürzlich den Europäische Verbund für territoriale Zusammenarbeit (EVTZ) entwickelt haben, beschleunigten die Europäischen Institutionen die Bewusstseinsbildung für das grenzüberschreitende Rechtsphänomen in den nationalen Rechtsordnungen. Unter prioritärer Bezugnahme auf die deutsch-französische Erfahrung trugen sie dazu bei, die Rechtsmentalitäten weiter zu entwickeln und die Mängel eines nicht harmonisierten Systems zu definieren. Die deutsch-französische juristische grenzüberschreitende Zusammenarbeit ist einer Vielfalt von Einflüssen unterworfen. Sie ist hauptsächlich ein sich aufbauender, noch unabgeschlossener Prozess, der Tag für Tag die Souveränität der nationalen Rechtsordnungen in Frage stellt. Der Jurist macht generell keine Zukunftsprognosen und es ist schwierig, sich die zukünftigen Rechtsformen dieser juristischen Zusammenarbeit vorzustellen. Es erscheint jedoch als wahrscheinlich, dass sich im deutsch-französischen Kontext, wo so viele Faktoren dazu beitragen, dass sich die Kooperation positiv weiter entwickelt, Stück für Stück eine legislative Konvergenz einstellt, die die letzten Barrieren dieser Rechtsgrenze zum Einsturz bringt.

THE DEVELOMENT OF FRANCO-GERMAN CROSS-BORDER LEGAL COOPERATION72 This paper attempts to provide a multidisciplinary audience with some elements for reflection on the concept of Franco-German cross-border legal cooperation. The quick inventory of the development of this cooperation is further evidence that a legal border between the two States persists and yet their cooperation is, in our view, the most integrated at cross-border level. In the past, cross-border cooperation developed, first and foremost, under pressure from local stakeholders. Aware of the need to improve on the legal overlaps in the Rhineland area, they were able to gain acceptance for the principle of developing joint cooperation structures in order to be able to conduct “hard” cooperation of a legal nature. These tools are, however, gradually showing their limitations. Differences in legal cultures or differences linked to even more fundamental principles, such as the centralist principle in France or the constitutional principle of free municipal administration in Germany, show that the setting up of a dedicated legal framework is not sufficient.

72

Cet article a été rédigé pour le Congrès de l’Université d’été franco-allemande à Francfort sur Oder, en juillet 2011. Il est intégré dans notre publication comme contribution sur les aspects juridiques de l’intégration transfrontalière.

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The Council of Europe’s course of action at European level, which as far as cross-border cooperation is concerned is based on the principles of local representation and the right to freedom of administration, has had limited impact in so far as the European Outline Convention on transfrontier cooperation and its additional protocols are not binding. Although these instruments are not binding, and therefore national legislation does not need to be adapted, they have managed to instigate a cross-border mentality and brought about a slight change in national legal systems. EU action in cross-border regions since the 1980s, which has mainly aimed to promote the economic unity of the European territory, has also greatly contributed to the emergence of common interests and therefore the need for a successful legal portage of projects. By developing European legal structures, along with the European Economic Interest Grouping (EEIG) and much more recently the European Grouping of Territorial Cooperation (EGTC), the European institutions have increased the national legal systems’ awareness of the cross-border legal phenomenon. Relying primarily on the Franco-German experience, they help to change legal attitudes and to define the deficiencies of a non-harmonised system. Franco-German cross-border legal cooperation is embedded in this multiplicity of influences. It is primarily an unfinished process under construction which challenges, day after day, the legal sovereignty of national legal systems. Lawyers do not master the art of divination and it would be hard to imagine what form this legal cooperation will take in the future. It seems likely, however, that in the Franco-German case where thanks to so many factors cooperation advances positively, a legislative convergence will be gradually established and bring an end to the last components of this legal border.

Teil 3

KULTURELLE VIELFALT UND (TRANS-)REGIONALE IDENTITÄTEN IN GRENZRÄUMEN Partie 3

DIVERSITÉ CULTURELLE ET IDENTITÉS (TRANS-)RÉGIONALES DANS LES ESPACES FRONTALIERS

Part 3

CULTURAL DIVERSITY AND TRANSBOUNDARY IDENTITIES IN FRONTIER AREAS

LIVING IN THE SHADOW OF GEOPOLITICS EVERYDAY REFLECTIONS ON BORDER REGIONS AS “TESTING GROUNDS FOR EUROPEAN INTEGRATION” DORTE JAGETIĆ ANDERSEN 1. Introduction 1991 marked Slovenia’s secession from Yugoslavia, thus commenced territorial separation and a process to redefine borders in the Balkans. Due to the fairly quiet Slovene secession and the early international recognition of Slovenia’s and Croatia’s right to declare independence, the creation of the Slovenian-Croatian border is not understood as geopolitically arbitrary today. Nevertheless, the drawing of a border was not a natural thing to do, and, similar to other new borders, the event has changed the lives of very many people who live on and across it. What used to be a border between two republics in a larger state, across which people could move without restriction, is now both a state border and an external border of the European Union (EU). In other words, for people living in the border area, it is a much more precarious territory now than it was twenty years ago when people were still citizens of Yugoslavia. However, signs are slowly emerging from political and public discourse in both countries that we are confronted with a border which has existed in people’s minds for much longer than its actual existence. A new discourse on national differences between Slovenians and Croatians is being heard, particularly among the younger generations in the two countries. This discourse has developed not least because of conflicts between the two countries over accession to land as well as ownership of the Krsko Nuclear Power Plant and the Ljubjanska Banka1. For the younger generations who do not live on the border and who never felt part of a larger Yugoslav union, it seems natural today to talk of the two populations as being fundamentally different, both regarding future aspirations and their past geopolitical situation. Whereas everyday life at the border, to a large extent, is lived without necessarily confronting these differences, current debate supports an image of Slovenia and Croatia as two separate and different nations consisting of different people with different outlooks on life. In order to illustrate some of the conflicting images of the border which are developing in the light of this debate, this article tells stories from the border region around the Italian, Slovenian and Croatian peninsula Istria. Moreover, it de1

Cf. “The Great History of Small Disputes”, Slovenia Times, 6.2.2010, http://www. sloveniatimes. com/en/inside.cp2?uid=8EBAEDDF-F3A3-B3E6-DA3E2F90E2981698&linkid =news&cidBEAF1BF5 -A047-2FFA-3BC2-D2EA2CC627CE (30.8.2010); “Croatia Slovenia border row heats up”, BBC news, 2009, http://news.bbc.co.uk/2/hi/europe/ 7896040.stm, (30.8.2010).

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scribes how Croatian and Slovenian national identities are currently being constructed in a virtual space, a virtual construction of national identity feeding into the so-called realpolitik. I collected and narrated these stories during and due to fieldwork I was doing in Croatia from October 2009 to January 2010 when I lived in Zagreb and travelled to Istria on a regular basis. They should be considered snapshots of everyday life and discourses that currently influence the images of borders between people in the two countries. Moreover, the stories illustrate how images of life at and discourses on the very same border currently conflict with each other – not least due to the significant changes caused by the establishment of a state border between two nations which were formerly united in one state. Yet my reflections are only fragments of a larger story about border practices and identity formation, a story which lacks clear connections. Just like others, including those who live in the regions, I am only just beginning to understand the differences and identities at this new border. However, the question raised by these stories is whether everyday life in and at these borders is so far removed from geopolitics and from what political scientists and bureaucrats tend to call “European integration” and the “Europeanisation processes”. At the same time, the stories, taken together, illustrate the conflicts generated by what is at stake for people when geopolitical decisions are made. The fact that geopolitics has a great impact on the everyday lives of citizens living in, at and with borders and in border regions seems to me to be a forgotten but very central theme that border studies must address far more than is the case today2.

2. A man caught by the border The first story attracted my attention while I was living and doing fieldwork in Croatia from October 2009 to January 2010. It is the story of a man, Joska Joras, and his house, both of which are caught up in disputes between the Croatian and Slovenian states. Josko Joras is a middle-aged Slovene who lives in Croatia. However, Joras is famous in both Croatia and Slovenia today because he has raised the question of how he actually lives in Croatia and not in Slovenia. He provides maps, local population registers and his version of local history to back up his claim that his house is on Slovenian territory3. He also refuses to follow Croatian jurisdiction when, for instance, he has to pay customs to Croatia on a washing machine he bought in Slovenia. Joras’s house sits on the south side of the river Dragonja, a stretch of land which is today considered Croatian national territory. Although this little area is claimed by Croatia, officially, ownership of the strip of land is unresolved, a leftover from Yugoslavia. In the only proposed settlement to the dispute, Slovenia 2

3

Recent work by Chris Rumford, where he develops the concept of border work, provides some useful insights into such problems but we still need to investigate empirically more concrete examples in order to understand exactly how everyday life practices at borders are affected by geopolitical decision-making and how border practices in turn affect and change our conceptions of borders. Cf. Rumford’s Citizens and Border work in Contemporary Europe, London, 2008, and “Theorizing Borders”, European Journal of Social Theory 9(2), 2006, p.155169. “Trouble at the Border”, Ljubljana Life.com, 2008, http://www.ljubljana-life.com/ljubljana/ border-dispute (30.8.2010).

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conceded the house to Croatia thus making Joras a Slovene nationalist opposed to both governments. Joras’s deeper reason for wanting to live in Slovenia and not Croatia is personal: “I feel a duty to respect the heritage of my family,” he says, revealing that the house where he has lived for 40 years belonged to his mother who was kept in a concentration camp for three years during Nazi occupation of Yugoslavia. “I feel a duty to maintain the integrity of the country for which she was sacrificed”4. To say that Joras just wants to live a peaceful life without annoying anybody would not be true. He flies a big Slovenian flag on the side of his house which the Croatians say is provocation. He also has a big sign facing the Croatian border (which is just a few metres away) that reads in large black letters: “This is Slovenia.” Because he refuses to accept Croatian jurisdiction over his house, Joras also refuses to pass through the Croatian border post – although he does pass through the Slovenian post just north of the river. He then strolls down a dirt track between the two border posts to get to his house. He used to drive along this track but is unable to now as the Croatians, “a bit pissed off by his constant ‘intrusions’ into their territory without respecting Croatian border formalities”, erected four large, yellow planters that block his driveway. Joras is determined that one of these days he will remove them himself5.

The four yellow planters

3. Un-determined borders Joras’ story opens access to some of the background knowledge needed in order to understand the current status of the border between the two countries but also to understand how complicated life may be at this border and how this influences articulations of identity. Foremost, the entire border was never formally drawn, neither in the context of Yugoslavia nor in negotiations between the two states. This counts for the very important sea territory of the republics. “In the 4 5

The section includes extracts from the Ljubljana Life.com article quoted above. Ibid.

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second Yugoslavia, there was no delimitation on the sea between the republics, which is also why the sea border in Istria between the former Republic of Slovenia and the Republic of Croatia was not determined”6. However, the Slovenian-Croatian border area did not cause major problems when it was still part of Yugoslavia, at least not in comparison with much more urgent border problems in the areas dividing Serbia, Bosnia and Croatia7. Only parts of the border were renegotiated after 1991, the result of minor political disputes occurring during the 1990s and 2000s, of which the very recent demands imposed on Croatia by Slovenia to give up parts of its sea and coastal territory if the country was to be accepted into the European Union. Slovenia forced Croatian politicians to enter renegotiation of the border along the coastline because Slovenia does not have direct access to international waters and has to pass through either Italian or Croatian sea to get access. Slovenia, with its very limited coastline, first claimed its right to more sea territory and parts of the coastline in Istria. Later, the claims were moderated to concern only sea territory. The claims were partly based on Slovenia not playing any role after the Second World War in the negotiations between Yugoslavia and the allies which decided which areas of Istria should belong to Italy and which to Yugoslavia8. Today, however, this border dispute has been settled by an independent commission, joined by the European Union, which proposes a plan to include parts of the Croatian sea territory in Slovenia in order that she may have direct access to international waters without taking over any of the Croatian coastal territory.

Map showing the disputed sea access Nevertheless, several questions remain: Is it the Mirna that divides Croatia and Slovenia? Is it the Dragonja and where exactly? Or should the line be drawn in the middle of the Piran Bay, as is currently the case? A whole range of historians 6 7 8

KRNEL-UMEK, D., “Slovenians on the Adriatic”, in: KRNEL-UMEK, D. (ed.), The SlovenianCroatian border in Istria – Past and present, Ljubjana, 2005, p.34. LAMPE, J. R., Yugoslavia in History – Twice there was a country, Cambridge, 2000, p.234 ff. “Croatia Slovenia border row heats up”, BBC news, 2009, http://news.bbc.co.uk/2/hi/euro pe/7896040.stm (30.8.2010).

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from both countries are providing documentation and arguing for where and why the border should be drawn. The argumentations are based on historical evidence mainly focusing on ethnic divides in Istria or, from the Slovenian side, the fact that a new negotiation of the border is needed because of new state divisions in the area. The stories also differ tremendously, as one might anticipate, depending on whether they are written by Slovenian or Croatian historians9. Such argumentations not only illustrate how valid historical sources can be used differently according to the interests involved, but also how, at least potentially, many issues are up for grabs when state borders are being defined.

4. It’s all ideology Despite the political conflicts being played out between the Slovenian and Croatian states, most people at the border live peacefully with each other. When visiting Istria and talking to the local citizens, you will not be confronted with many people like Joska Joras rather with images of a border strongly influenced by a sense of familiarity. The citizens on both sides of the border have enjoyed peaceful relations for many years, the “other” is therefore not very often articulated as “the Slovenian other” or “the Croatian other”. In an attempt to get Croats to articulate some form of unfamiliarity with Slovenes in the context of my fieldwork, I felt forced to refer to the recent conflict over sea access and the way in which the existence of different nationalities is made apparent by political circumstances. But even here, the Slovenes stayed familiar. I will mention some fragments from conversations concerning the border dispute over sea territory10. A restaurant owner in Umag, located in Croatia approximately three kilometres from the Piran Bay and fifteen kilometres from the border, complained to me about a residential area set up on the Croatian side of the Piran Bay by Slovenians and surrounded by a fence in order to keep people out so that they cannot access the sea11. The problem is not only that Slovenians occupy Croatian land and deny local residents access to the beach, which is a public area in Croatia unless you pay a leasing fee to the local municipality. It is also that neither of the two governments stops the Slovenians from doing this. People living in Istria feel they have no support from either government, nor from the EU. In general, however, there are no problems between the Slovenians and Croatians in the area: “I do not know what they say on television but we have no problems with the Slovenians. Most Slovenians just come here to get drunk because it is cheaper than in Slovenia”12. The restaurant owner continues to recommend that Croatia joins the EU, as he says: “They cannot take the land if both Italy and Croatia are part of the EU”13. However, there is no doubt in his voice when he says that if parts of the Croatian coastline in the Piran Bay are given over to Slovenia, then he

9 10 11 12 13

KRNEL-UMEK, D. (ed.), The Slovenian-Croatian border in Istria – Past and present, op.cit. Fieldwork was undertaken on Istria from October and December 2010. It consisted of participant observations as well as conversations with locals in the Piran Bay area. Conversation 1: Umag, 24.10.2009. Ibid. Ibid.

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will go to war with Slovenia – and the statement is certainly not made as a joke. A restaurant waiter in Umag said this about the border dispute: “But I do not know what they want. Croatia offered an official statement which said that no borderlines drawn in those documents should be seen as prejudging the border. This was mediated by France, but Slovenia still refuses to accept that statement. Should Croatia send documents with no Croatian-Slovenian borders drawn at all? Or do they want us to put the borderlines as they want it? If the latter is the case, that´s clearly blackmail. The problem is also that I can´t see those documents anywhere on the Internet. I tried to look for them – no trace of them – neither on the Croatian government’s site about the negotiating process, nor on the EU’s”14. Of course, people living in this part of Istria are afraid of losing land, but what they consider most problematic is that the negotiations take place in the EU, far removed from them and their lives. The distance between politics and people is part of a historical memory in an area where ideology has prevailed, and most often without any relation to real life. For many people living in Istria, it thus seems that issues of importance are always settled elsewhere and by someone else. There might be a (more or less) official border dividing Slovenia and Croatia in Istria, but “the other”, as in the Slovenian other, is not really “the other” here. Rather, they are part of us, maybe with a few differences but they basically act like us and we recognise ourselves in them. People understand each other on a deeper level. They do not make problems out of their differences; it is others who do that. And “the other” is ideology and the political elite, including those rich Slovenians who take advantage of the politicians and lawgivers who are incapable of carrying out their jobs. The fact that this border will probably change significantly in a few years when it becomes an internal EU and Schengen border simply proves the fact that people living in Istria are caught up in political discourses in relation to which they have very little say.

5. My virtual (br)other So, rather than being an integral part of life at the border, emphasis on national differences appears in political and public discourses. Ordinary Slovenians and Croatians for instance have long debates with each other on the Internet, inferring that virtual meeting places like Facebook and YouTube are where you find an articulation of “the other”. There is a younger group of citizens in Slovenia and Croatia today who are growing up with the image of “the other”, something which will help stabilise national conceptions for the time to come. Here the context is mostly one where images of “the other” appear in a brotherly fashion. Slovenia is the little brother trying to free herself from the bigger brother(s) by entering a new community, the EU, and thus pretending to be European and not Balkan. Even when the case of Slovenia would be an obvious example to use to support Croatia’s accession to the EU, it is rarely used. The Croats consider Slovenes lucky because, thanks to historical circumstances, they 14

Conversation 2: Umag, 12.12.2009.

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were admitted into good company before anyone else. In other words, Slovenia is not considered to be good at playing the political game; it is simply pure luck that they were recognised by the EU before other potential Balkan members and the Croats have nothing to learn from them15. Moreover, it is a familiar gesture that Croatians make jokes about their “little brother”, especially in relation to the size of Slovenia. A popular joke in Croatia is that pilots avoid landing their planes in Slovenia because they run the risk of ending up in a neighbouring country when they want to turn round to go back. In the alternative guide to Slovenia it says: “According to new research, Slovenia has a seaside. Eyewitnesses claim to have seen it around Piran and Koper. (…) The climate is middle European, in the northwest it’s Alpine, and lately it’s anti-Croatian. (…) The war for Slovenian independence (1991-1991) was one of the bloodiest, longest, and most exhausting in the history of humanity.(…) Slovenia has about 1.5 million inhabitants. For comparison: this is how many people fit in Zagreb’s hippodrome. Of these: 16% are stingy and selfish; 14% are rude and arrogant; 13% are alternative; 6% are fat; 51% are women; 0.002% are innocent”16.

15

16

Many YouTube videos illustrate this image of Slovenia among Croats, for instance: “Answer on Slovenian answer to Croatian stupidity”, http://www.youtube.com/watch?v= eKC8TdLpFiI&feature=related(30.8.2010) and “Why Croatia sux” (Croatian answer), http://www.youtube.com/watch?v=dzEJ8PaWBWU&feature=BF&playnext=1&list=QL&in dex=1(30.8.2010). Slovenian responses to this view of the country most often refer to the violent histories of the neighbouring countries, Italy, Serbia and Croatia, claiming that Croatia stole Istria from them. Cf. “Istria peninsula is Slovenian land, stolen by Croatia”, http://www.youtube.com/watch?v=4M2i5D_FytU&feature=related (30.8.2010). From the web site: “The Glory of Carniola. A Croatian guide to Slovenia”, 2005, http://www.carniola.org/2005/06/a-croatian-guide-to-slovenia.htm (30.8.2010).

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An Alternative Guide to Slovenia “The other” is used here to trace the ideals that construct an image of the Croatian self, but in reverse. Slovenes are ridiculed and the country is portrayed as tiny, inferring that we should respect Croats more than Slovenes and this also because Croatia is bigger: it is actually a proper country whereas Slovenia is an insignificant dot on the map. While living in Croatia I was confronted with many such comments about the Slovenes and Slovenia, emphasising the insignificance of the neighbours in the North. When I want to go to Slovenia my language teacher, a well-educated Croatian woman, said half jokingly: “Why do you want to go to Slovenia? There is nothing to go there for” – implying that Croatia has it all. Or even stronger: “Why do you want to go to Slovenia, there are no nice people there, they are cold and I do not like the way they behave” – implying that Croats are nice, warm and friendly. Moreover, what I most often hear in the street is that: “The Slovenians are ugly” – implying that Croats are all good looking. And finally, an utterance from my research assistant when we visited Istria together: “They [the Slovenians] speak a child’s language” – implying that the Slovenes do not know how to speak properly (Croatian that is).

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Return to the border: impossible conclusions The Istrian Peninsula is, in contrast to these stereotypical images of “the other”, by and large characterised by a specific regionalised identity where nationalities are intertwined. In her book, Cafe Europa, Slavenka Dragulic describes an incident in 1994 where a Croat reporter interviewed inhabitants of three Croatian border villages, which had been annexed overnight by Slovenes: “[H]e was faced with a strange reaction. To the Croat reporter, these people said that they were Croats, to Italian reporters that they were of course Italians and the Slovene reporters were told they were Slovenes. To the reporters it was impossible for one person to be a Croat, an Italian and a Slovene all at the same time”17. For the villagers on the other hand, the reporters misunderstood things because they asked about national identity as an either/or question. To many Istrians, identity is about more than having one nationality and many of them are unable to choose one particular nationality as their identity. As Dragulic writes: “Living in the border region, they understand better than anyone else that we all have mixed blood to a greater or lesser extent. They have also suffered from nationalism, and in its worst form – ethnic cleansing – enough to have grown tired of it”18. The Istrians instead imagine their regional belonging as their identity because they want to avoid being defined as a national of this or that state: “When you descend from Crni Kal to Socerga, from the mountains to the valley, you will get a sense of what this identity is all about. Here the landscape does not change, people understand each other’s languages and eat the same food, and yet everything is overshadowed by this newly erected monster – the iron construction called the state border that divides people”19. This border, which today separates Istria making one part external to Europe and the other internal, is without doubt a geopolitical construct intruding on and disturbing daily life and interaction in the Istria border region. Of course, European integration might provide a solution to some of the problems. In the words of one Istrian inhabitant, quoted in Slavenko Dragulic’s Cafe Europa: “Imagine […] one day, perhaps only a few years from now, both Slovenia and Croatia will be members of the European Union. All these papers and tensions, all our fears and insecurity will suddenly be obsolete. And no one will force us to identify with just one part of what we experience as our identity. I dream about that day, when nobody will hate me because of the food I prefer, my memory, or the language I speak”20. The rationale guiding life at the Istrian borders reaches far deeper than what we tend to refer to as European integration and Europeanisation. Yet, at the same time, European integration has had and will continue to have a tremendous impact on this life. Eurosceptics on the Balkans would even claim that Europe, in 17 18 19 20

DRAGELIC, S., Cafe Europa, London, 1996, p.163. Ibid., p.164. Ibid., p.161. Ibid.

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the name of European integration, created most of the problems to which it now presents itself as a solution21. In any case, whether you are Joska Joras, who strongly believes he is Slovene and lives in Slovenia, or Karlo-Carletto who is Croat in the morning and Italian at night, you feel how the border interferes with your life and especially with your sense of identity. In other words, what life at the border illustrates is how geopolitical discourses, and especially major changes in them, interfere with life in a border region. Joras’s identity as a Slovene national is threatened because of official politics and a reluctance at this level to confront the issue of finally determining where the border is to be drawn. The service workers, but also the fishermen in Umag, feel that they are being left out of the picture when the political system negotiates matters that concern their very existence. And in general, people in Istria just want to go on living a life where the border does not hinder interaction but is an asset to it.

LEBEN IM SCHATTEN DER GEOPOLITIK Auf der Grundlage des Lebensalltags und entsprechender Erzählungen über die Kroatisch-Slowenische Grenze zeigt der Artikel, wie das Bild bzw. die Vorstellung der Grenze sowie die damit verbundenen Identitäten Prozesse darstellen, die sehr stark von der Schaffung/Entfernung von Grenzen in Folge geopolitischer Entscheidungen beeinflusst werden – sei es auf der Ebene entsprechender Diskurse oder der Implikationen für die Lebensweisen der Bevölkerung, die im Grenzgebiet lebt. Allerdings hängen die Bilder und Vorstellungen der Grenze nicht nur von geopolitischen Fragen ab. Die Geopolitik propagiert Veränderungen, die in einem breiteren, komplexen Kontext von Erzählungen, Erfahrungen und konkreten Interaktionen der Bevölkerung mit der Grenze zu betrachten sind. So lassen sich z.B. große Unterschiede zwischen Bevölkerungsgruppen feststellen, für welche die Grenze eher ein abstraktes, die Einwohner verschiedener Staaen trennendes Phänomen darstellt und solchen, die in ihrem Alltagsleben konkret an und mit der Grenze leben. Vor diesem Hintergrund werden geopolitische Entscheidungen in den Erzählungen zumeist als widersprüchlich interpretiert, wie im spezifischen Fallbeispiel dieses Artikels gezeigt wird, sodass sie dann auch entsprechende Widerstände hervorrufen. Die Grenze, die heute Slowenien und Kroatien trennt (und welche die Trennlinie zwischen einem EU-Mitgliedsstaat und einem Nicht EU-Mitglied manifestiert) stellt eindeutig eine geopolitische Konstruktion dar, die das Alltagsleben der Bevölkerung beeinträchtigt, da sie die Interaktion innerhalb dieser Grenzre21

Current research shows that the US and the EU supported the break-up of Yugoslavia before and during the first years of the Balkan wars, even when it might have been possible to stabilise the situation in the late 1980s. Moreover, exaggerated media reports about ethnic cleansing in Kosovo, comparing them to what happened in Screbrenica in 1995, have to a large extent been used by the US to give legitimacy to its interference with internal Serbian affairs in the late 1990s. If this is true, then the European Union actually played a major role in the escalation of ethnic conflicts in the Balkans.

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gion erheblich behindert. Insofern hatte der bisherige der Europäische Integrationsprozess eine wichtige Auswirkung auf den lokalen Alltag und wird dies auch in der Zukunft haben. Dennoch sind innerhalb dieser Grenzregion die Bestimmungsfaktoren der Verhaltensweisen tiefergreifend als der Prozess der Europäischen Integration an sich. Es erscheint daher nötig, dass grenzüberschreitende Studien auch bestehende Konfliktmuster stärker thematisieren, indem sie aufzeigen, wie die handelnden Personen vor Ort mit solchen Konflikten in ihrem Alltagsleben umgehen. Denn diese Dimension stellt die Praxis dar, anhand derer das Grenzphänomen an sich sichtbar und erlebbar wird.

VIVRE DANS L‘OMBRE DE LA GÉOPOLITIQUE En s’appuyant sur une analyse de la vie quotidienne et des récits sur la frontière croato-slovène, l'article montre de quelle manière l’image que reflètent les frontières ainsi que la formation de l'identité sont des processus fortement influencés par la constitution et/ou par l'élimination des frontières à la suite d’une prise de décision géopolitique – tant au niveau discursif que par son interférence avec les modes de vie quotidiens des personnes vivant dans les régions frontalières. Toutefois, les images et les identités ne sont pas simplement déterminées par les changements géopolitiques en question. En effet, la géopolitique engendre certes des changements, mais elle le fait dans un ensemble complexe de récits et de pratiques, et les articulations dépendent des différentes façons dont les gens interagissent avec les frontières. Il y a par exemple de grandes différences entre les récits de ceux pour qui les frontières sont des dispositions abstraites permettant la différenciation entre les populations des Etats, et ceux qui vivent leur vie quotidienne à la frontière et avec la frontière. En ce qui concerne les récits, des décisions souvent géopolitiques sont pour cette raison interprétées comme étant des images contradictoires et, dans le cas particulier présenté dans l'article, elles provoquent également diverses formes de résistance. La frontière qui sépare aujourd'hui la Slovénie et la Croatie (représentant la séparation d’un pays appartenant à l'Union européenne (EU) d’un pays n’y appartenant pas), est sans doute une construction géopolitique qui entre dans la vie quotidienne et qui la dérange tout comme elle perturbe l'interaction dans cette région frontalière. De cette façon, le processus d'intégration européenne a eu et aura un impact important sur le quotidien local. Mais en région frontalière, les facteurs qui guident le comportement de la vie quotidienne sont beaucoup plus profonds que le seul processus d’intégration européenne. Il est important que les études frontalières mettent aussi en avant les conflits et montrent de quelle manière les personnes, surtout celles qui vivent aux et avec les frontières, font face à ces conflits dans leur quotidien puisque cela est et reste le terrain d’expérimentation où les frontières deviennent visibles et sont véritablement vécues.

GRENZÜBERSCHREITENDE NACHBARSCHAFT UND REGIONALE IDENTITÄT DAS BEISPIEL SÄCHSCHISCH-BÖHMISCHER GRENZRAUM HARTMUT KOWALKE/MILAN JERÁBEK/CHRISTIAN PREUßCHER 1. Einleitung Grenzraumforschung ist ein traditioneller Forschungsgegenstand der Geographie. Nach der politischen und ökonomischen Wende im mittleren und östlichen Europa veränderten sich die Forschungsthemen. Ausgangspunkt war der Funktions- und Bedeutungswandel der Grenzen und damit auch der Grenzregionen. Wo zuvor Grenzen das westliche vom östlichen Europa trennten, wo Personenverkehr und Warenaustausch allenfalls im nationalen, nicht aber im regionalen und lokalen Interesse möglich waren, öffneten sich ab 1990 in mehreren Schritten die Grenzen für vielfältige neue Austauschbeziehungen. Mit dem Beitritt der fünf neuen Bundesländer zum Grundgesetz der Bundesrepublik nach § 13 am 3. Oktober 1990 gehörte Sachsen zur Europäischen Gemeinschaft (EG). Damit wurde die sächsisch-böhmische Grenze die Außengrenze der EG. Am 1. Mai 2004 trat die Tschechische Republik der Europäischen Union bei. Aus der deutsch-tschechischen Grenze wurde so eine Binnengrenze innerhalb des europäischen Staatenbündnisses. Der Dezember 2007 veränderte erneut die Situation. Die Tschechische Republik trat dem Schengen-Abkommen bei. Dies bedeutete eine weitere Erhöhung der Durchlässigkeit der Grenze. Am 1. Mai 2011 liefen die Übergangsregelungen, die für den Beitritt der ehemaligen sozialistischen Länder in die EU 2004 festgelegt wurden, aus. Seit diesem Zeitpunkt ist die sächsisch-böhmische Grenze eine „vollwertige“ Binnengrenze innerhalb der Europäischen Union (EU). Für die Wirtschaft und die Bevölkerung sind die veränderten Situationen jeweils mit Vor- und Nachteilen verbunden. So ergeben sich neue Möglichkeiten (der Wegfall der Zollgrenzen bringt größere Märkte und neue Partner). Es treten aber auch neue Probleme auf (so z. B. größerer Wettbewerb, Konkurrenz auf dem Markt, grenzüberschreitende Kriminalität). Die Grenzregionen stehen heute und in Zukunft vor folgenden großen Herausforderungen: die Auswirkungen des demographischen Wandels; die Folgen der Finanz- und Wirtschaftskrise, die Arbeitnehmer- und Dienstleistungsfreizügigkeit ab 2011 und der Beginn der neuen Etappe europäischer Regionalpolitik ab 2014. Ein wichtiges Ergebnis der geographischen Grenzraumforschung ist die Aussage, dass Grenzräume in ihren Ländern periphere, strukturschwache und damit in der Regel benachteiligte Räume sind. Dies trifft insbesondere auch für den sächsisch-tschechischen Grenzraum zu. Die „allgemeinen“ Probleme werden

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verschärft durch die naturräumliche Lage (trennende Wirkung der Mittelgebirge), durch die Historie (der historisch gewachsener Wirtschafts- und Lebensraum wurde nach 1945 durch die Vertreibung der Deutschen aus dem Sudentenland und Neubesiedlung durch Tschechen, Slowaken, Sinti und Roma getrennt) und durch die seinerzeit „verordnete sozialistische Freundschaft zwischen den Bruderstaaten der Deutschen Demokratischen Republik (DDR) und der Tschechoslowakischen Sozialistischen Republik (CSSR). Zielstellung der Politik, der Wirtschaft und der Wissenschaft ist deshalb die Aufwertung der Grenzregion, die Erhöhung der Konkurrenz-(Wettbewerbs)fähigkeit und die Schaffung eines binationalen grenzüberschreitenden einheitlichen Wirtschafts- und Lebensraums innerhalb der EU. Nach 1990 ergab sich eine „Sondersituation“, die auch nach der Aufnahme Tschechiens in die EU fortbesteht. Die Grenze ist eine Wohlstandsgrenze zwischen dem „reichen Westen“ und dem „armen Osten“. Die strukturellen Unterschiede diesseits und jenseits der Grenze waren größer, als es sie je im Westen gab. Aus dieser Situation resultieren Ausgleichsbewegungen (Personen-, Warenund Kapitalströme). Zum Abbau der Unterschiede und zur Förderung der Grenzregionen stehen Fördermöglichkeiten der EU zur Verfügung. Bereits seit den 1980er Jahren gibt es das Interreg-Programm zur Förderung der Grenzräume und der grenzüberschreitenden Zusammenarbeit. 1994 wurde dann für die Reformstaaten das Phare-Programm ins Leben gerufen. Die Hälfte der Mittel, die in den ersten Jahren an der deutsch-tschechischen Grenze eingesetzt wurden, dienten der Modernisierung der Grenzübergänge1. Heute ist es für die Politik und für die Wirtschaft in Sachsen und Tschechien ein wichtiges Ziel, die Disparitäten zwischen den Teilräumen weiter abzubauen und damit die Lebensbedingungen anzugleichen. Insgesamt geht es um eine Aufwertung der Grenzregion mit dem Ziel der Erhöhung der Wettbewerbsfähigkeit im nationalen, europäischen und globalen Kontext.

2. Sächsisch-böhmischer Grenzraum 2.1. Kurzcharakteristik Der sächsisch-böhmische Grenzraum umfasst von Ost nach West eine Strecke von über 200 km. Er wird im Osten begrenzt von der sächsisch-polnischen und der polnisch-tschechischen Grenze. Im Westen schließt sich der bayerischtschechische Grenzraum an (cf. Karte 1). In Sachsen gehören die südlichen Teile der Landkreise Vogtlandkreis, Erzgebirgskreis, Mittelsachsen, Sächsische Schweiz/Osterzgebirge, Bautzen und Görlitz dazu, in Nordtschechien sind es die administrativen Einheiten Karlovarsky kraj, Ustecky kraj und Liberecky kraj. Naturräumlich wird der böhmischsächsische Grenzraum durch die Mittelgebirge (Zittauer Gebirge, Lausitzer Bergund Hügelland, Böhmisch-sächsisches Elbsandsteingebirge, Erzgebirge, Vogtland) und ihre nördlichen und südlichen Vorländer geprägt.

1

ECKART, K., „Einführung“, in: ECKART, K., KOWALKE, H., Die Euroregionen im Osten Deutschlands, , Berlin, 1997, S.9-11.

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Karte 1 : Der sächsisch-böhmische Grenzraum

Wirtschaftsräumlich handelt es sich vor allem um Altindustrieregionen, die nach 1990 einen deutlichen Funktionsverlust (Abbau von industriellen Arbeitsplätzen) verbunden mit einem Rückgang der Einwohnerzahl erlitten haben. Die mittleren und oberen Lagen der Mittelgebirge besitzen ein bedeutendes Tourismuspotenzial. Auf der tschechischen Seite gibt es eine Anzahl von Mittelstädten, die wichtige zentrale Funktionen für die Region haben (Karlovy Vary, Chomutov, Teplice, Ústí nad Labem, Decin, Liberec). Den sächsischen Teil dominiert im Osten die Landeshauptstadt Dresden; weitere wichtige Zentren sind Plauen, das Städteband Aue-Schneeberg-Schwarzenberg, Annaberg-Buchholz, Pirna, Zittau. In einiger Entfernung, aber noch im Einzugsbereich des Grenzraums liegen Zwickau, Chemnitz, Freiberg, Bautzen und Görlitz. Nach 1990 wurden im böhmischsächsischen Grenzraum vier Euroregionen gegründet: Egrensis, Erzgebirge/ Krusnohori, Elbe/Labe und Neiße-Nisa-Nysa. 2.2. Geschichtlicher Überblick Die Grenze zwischen Sachsen und Böhmen ist eine alte, über mindestens fünf Jahrhunderte stabile Grenze in Mitteleuropa. Bedingt durch die natürlichen Gegebenheiten (Kammbereich der Mittelgebirgsschwelle) war es eine gering besiedelte Region. Die Besiedlung der Mittelgebirge verlief sowohl von Nord nach Süd als auch von Süd nach Nord aus den Vorländern in die mittleren und oberen Lagen. Eine große Rolle spielte dabei der Bergbau und die darauf aufbauenden Gewerbe sowie später die Industrie. Über Jahrhunderte gab es dabei ein Nebeneinander von deutscher und tschechischer Bevölkerung.

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Der Zweite Weltkrieg und seine Folgen bildeten eine Zäsur. Bereits 1938 wurde das Sudetenland von Deutschland annektiert. Nach dem Krieg erfolgte die Flucht und Vertreibung der deutschen Bevölkerung. Aus diesen Ereignissen resultierend zeigte sich die Situation nach dem Zweiten Weltkrieg zwischen Deutschen und Tschechen Problem beladen. Dazu trugen auch noch die Beneš-Dekrete2, der Abriss von Häusern und Siedlungen auf der tschechischen Seite der Grenze sowie die Ansprüche der Vertriebenen bei. Im Jahr 1950 wurde ein erster Freundschaftsvertrag zwischen der 1949 gegründeten DDR und der Tschechoslowakei geschlossen. Zwischen beiden Ländern bestand seit 1972 ein vergleichsweise großzügiges Grenzreglement mit Visa freien Grenzübertritten, das die Grundlage für einen lebhaften beiderseitigen Besucherverkehr bildete, der sich mit touristischen und Einkaufsfahrten bis heute fortsetzt. Mit den Ereignissen von 1989/90, den Gründungen der neuen Euroregionen und dem Beitritt Tschechiens in die EU normalisierte sich die Situation an der sächsisch-böhmischen Grenze; aus einem Nebeneinander wurde verstärkt ein Miteinander. 2.3. Heutige Situation 2.3.1. Grenzüberschreitende Nachbarschaft Die grenzüberschreitende Zusammenarbeit zwischen den Regionen stellt eine unverzichtbare Grundlage für eine dauerhafte Integration in Europa dar. Diese Erkenntnis kristallisierte sich nach dem Zweiten Weltkrieg heraus. Wichtig war es, die nationale Spaltung des europäischen Kontinents zu überwinden. Eine wichtige Rolle kam dabei den Grenzregionen zu. Durch die alltägliche Zusammenarbeit über die Grenzen hinweg konnten und können auch heute noch die Grenzregionen am effektivsten zur Überwindung dieser Spaltung beitragen. Grenzüberschreitende Zusammenarbeit findet in unterschiedlichen Formen statt. Bereits 1990 begann die Entwicklung grenzüberschreitender Kooperationen an der sächsisch-tschechischen Grenze deutlich Gestalt anzunehmen. Aus einer Kooperation „von unten“ (vor allem durch Kommunalpolitiker) resultierend, bildeten sich die ersten „neuen“ Euroregionen. Diese Euroregionen verstanden und verstehen sich als freiwillige Interessengemeinschaften von Gemeinden, Stadt- und Landkreisen. Ihre Zusammenarbeit beruht auf die im Europäischen Rahmenübereinkommen über die grenzüberschreitende Zusammenarbeit zwischen Gebietskörperschaften (das sogenannte „Madrider Rahmenabkommen“ des Europarates vom 21. 05. 1980) ausgedrückten Prinzipien der Gleichberechtigung. Die „Gemeinsame Erklärung der Ministerpräsidenten des Freistaates Sachsen und der Tschechischen Republik“ von 1992 beinhaltet die Absicht, eine partnerschaftliche Beziehung aufzubauen und zu unterhalten. Die ab 1991 gegründeten Euroregionen trugen und tragen auch heute noch dazu bei. In den letzten zwei Jahrzehnten wurden viele Erfolge im sächsisch-deutschen Grenzraum erzielt3. Analysen zeigen aber auch, dass es Reserven für die Zu2 3

Durch diese Dekrete wurden die Sudetendeutschen ausgesiedelt und ihr Eigentum beschlagnahmt. Cf. nachfolgend Punkt 3.

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sammenarbeit in den nächsten Jahren und Jahrzehnten gibt. Folgende Punkte erscheinen besonders wichtig: die Förderung der grenzüberschreitenden Wirtschafts- und Regionalpolitik; die Intensivierung der grenzüberschreitenden Raumordnung, Landesplanung, Bauleitplanung und des Städtebaus; die Harmonisierung der Rechts- und Verwaltungssysteme; die Einrichtung grenzüberschreitender Organisationsrichtlinien auf allen Verwaltungsebenen; die Verbesserung der Kenntnisse über den Nachbarn und der Sprachkompetenz; sowie die Intensivierung der Zusammenarbeit der Universitäten, Hochschulen und der Forschungsinstitute im Grenzgebiet4. Insgesamt geht es dabei um die bessere Nutzung der in der Region vorhandenen Potenziale zur Steigerung der Wettbewerbsfähigkeit des Grenzraums, sowie um die Minderung der hinderlichen Wirkungen der Staatsgrenze. 2.3.2. Regionale Identität Grenzräume sind in ihren jeweiligen Ländern meist periphere und damit strukturschwache und benachteiligte Räume. Die Menschen sind mit vielen Problembereichen konfrontiert. Dies reicht von fehlenden Arbeitsplätzen über mangelnde Verkehrsanbindung bis hin zu Kriminalität. Der sächsisch-böhmische Grenzraum war bis zum Zweiten Weltkrieg trotz der Staatsgrenze ein einheitlicher Wirtschafts- und Lebensraum. Seit dem Mittelalter lebten Tschechen und Deutsche gemeinsam im grenznahen tschechischen Staatsgebiet – dem „Sudetenland“. 1945/46 wurden die Sudetendeutschen ausgesiedelt und das Eigentum beschlagnahmt5. Der tschechische Grenzraum wurde durch Tschechen aus dem Binnenland, durch Slowaken sowie durch Sinti und Roma aufgesiedelt. Im Ergebnis gingen die Kontakte zwischen den Menschen und zwischen den Wirtschaftsunternehmen verloren. Eine grenzüberschreitende regionale Identität der Menschen existierte nicht mehr. Auch die sogenannte Freundschaft zwischen den Bruderländern DDR und CSSR und das ab 1972 großzügigere Grenzregime konnten dies nicht verändern. Die Kontakte zwischen den Menschen waren begrenzt. Die politischen Ereignisse 1989/90 veränderten die Rahmenbedingungen der grenzüberschreitenden Zusammenarbeit. Wo zuvor relativ geschlossene Grenzen die Menschen trennten, öffneten sich diese jetzt für vielfältige Beziehungen. Dabei kann man mehrere Etappen der Öffnung und damit der Durchlässigkeit der Grenze nachweisen: die Deutsche Einheit 1990 (EG-Außengrenze), die Mitgliedschaft Tschechiens in der EU 2004 (EU-Binnengrenze mit Einschränkungen6), der Beitritt Tschechiens zum Schengen-Abkommen 2007 und das Auslaufen der Übergangsregelungen für die neuen EU-Mitglieder 2011. Die von den Geographen der Universitäten in Dresden und Usti nad Labem in den letzten zehn Jahren durchgeführten Forschungsprojekte im sächsischböhmischen Grenzraum verdeutlichen die erzielten Fortschritte bei der Steige4 5 6

KOWALKE, H., „Grenzüberschreitende Zusammenarbeit zwischen „Ost“ und „West“ – die neuen Euroregionen an der östlichen Grenze der Europäischen Union“, in: PÜTZ, R. (Hg.), Ostmitteleuropa im Umbruch, Mainz, 1999, S.119-131. Cf. Beneš-Dekrete. Diese resultieren aus den Beitrittsfestlegungen (Übergangsregelungen zur Beschränkung der Freizügigkeit der Wahl des Wohn- und Arbeitsortes bis 2011) sowie aus dem erst 2007 erfolgten Beitritt zum Schengen-Abkommen.

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rung der Identifikation der Bevölkerung und der Wirtschaftsunternehmen mit ihrer Region7. Sie zeigen aber auch, dass es noch ein weiter Weg ist, bis die Menschen die grenzüberschreitende Region als „Normalität“, als ihre grenzüberschreitende Heimat sehen. Schwierigkeiten treten vor allem aufgrund fehlender Harmonisierung auf, d.h. durch: unterschiedliche Strukturen und Kompetenzen; unterschiedliche Steuer- und Sozialgesetze; unterschiedliche Raumordnungsund Planungsgesetze; auseinanderdriftende Arbeitsmärkte, Lohnstrukturen und Sozialsysteme und der Verlust an Sicherheit und Ordnung (Kriminalität)8. Aus dem Gesagten resultiert ein wichtiger Aspekt für das Leitbild für den Grenzraum: Erhöhung des Identitätsgrades der Bevölkerung und der Wirtschaft mit ihrer grenzüberschreitenden Region (cf. Abb. 1). Abb. 1: Leitbild für den sächsisch-böhmischen Grenzraum

Jens Gabbe, ehemaliger Generalsekretär der Arbeitsgemeinschaft Europäischer Grenzregionen (AGEG) fordert deshalb die Schaffung von grenzüberschreitenden Netzwerken, „die nicht nur wirtschaftliche und infrastrukturelle Kooperation ermöglichen, sondern auch Barrieren abbauen. … Grenzüberschreitende Zu-

7

8

KOWALKE, H., JERÁBEK, M., SCHMIDT, O., Grenzen öffnen sich. Chancen und Risiken aus der Sicht der Bewohner der sächsisch-böhmischen Grenzregion, Dresden, 2004. KOWALKE, H., JERÁBEK, M., SCHMIDT, O., LOHSE, K., Grenzüberschreitende Beziehungen von klein- und mittelständischen Unternehmen der Euroregion ELBE/LABE, Dresden, 2008. KOWALKE, H., JERÁBEK, M., SCHMIDT, O., LOHSE, K., Die demographische Situation in der Euroregion ELBE/LABE, Dresden ,2010. KOWALKE, H., JERÁBEK, M., SCHMIDT, O., LOHSE; K., Auswirkungen der Grenzöffnung auf Städte und Gemeinden der Euroregion ELBE/LABE, Dresden, 2010. GABBE, J., Regionen und Regionalisierung in Europa – Die Rolle der Grenzregionen und der grenzüberschreitenden Zusammenarbeit, in XUEWU, G. (Hg.), Grenzüberschreitende Zusammenarbeit zwischen Regionen in Europa, , Baden-Baden, 2002, S. 201-209.

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sammenarbeit bedeutet also eine dringende Zukunftsaufgabe …, die mit Energie und Behutsamkeit angegangen werden muss“9.

3. Euroregion Elbe/Labe 3.1. Visionen für die grenzüberschreitende Zusammenarbeit Das Zusammenleben von Deutschen, Polen, Tschechen und Slowaken im Herzen Europas weist eine bereits seit Jahrhunderten währende Geschichte auf. Von je her gab es neben Konfrontationen, Konflikten und Kämpfen ebenso vielfältige und fruchtbare Beziehungen der Menschen. In verschiedenen Zeitabschnitten führten diese Beziehungen in Wirtschaft und Kultur und durch sich entwickelnde Verkehrsverbindungen zu lebendigen Formen der Zusammenarbeit und riefen gegenseitige schöpferische Beeinflussungen hervor. Getragen von dem Willen im Geiste guter Nachbarschaft die freundschaftliche Zusammenarbeit auszubauen, wurden nach den politischen Veränderungen in Osteuropa unter anderem die Freundschaftsverträge zwischen Deutschland und Polen (1991) und der Tschechoslowakei (1992) geschlossen. Sie sollen helfen, anknüpfend an diese guten Traditionen gemeinsamer Geschichte und ausgehend von den modernen Erfordernissen zur Gestaltung des Zusammenlebens in einem sich einigenden Europas an der Wende vom 20. zum 21. Jahrhundert, die nationalen, politischen, kulturellen, wirtschaftlichen und sozialen Gegensätze zu überwinden. Diesen Zielstellungen fühlen sich auch die Anfang der 1990er Jahre gegründeten Euroregionen an den Grenzen Deutschlands zu seinen östlichen Nachbarn im Rahmen der regionalen grenzüberschreitenden Zusammenarbeit verpflichtet. Vor allem fünf Gründe, die zu einer Verbesserung der Voraussetzungen für die grenzüberschreitende Zusammenarbeit in Mittel- und Osteuropa geführt haben, nennen Jens Gabbe und Viktor von Malchus10: – der weltweite Entspannungsprozess in Verbindung mit den vielfältigen Abrüstungsvereinbarungen zwischen den Großmächten; – das Entstehen eines großen europäischen Binnenmarktes der EG in Verbindung mit den Beitrittsgesuchen und Assoziierungsgesuchen einiger europäischer Nachbarländer sowie die Verhandlungen zwischen EG und der European Free Trade Association (EFTA) über die Festlegung von Richtlinien für einen Europäischen Wirtschaftsraum (EWR – Abkommen); – die friedliche Freiheitsrevolution in Mittel- und Osteuropa, vor allem ausgehend von Polen, der Tschechoslowakei und Ungarn, aber auch mit den Ansätzen in den Baltischen Staaten; – der Durchbruch und Abriss der Berliner Mauer, der zur deutschen Vereinigung in Freiheit führte; die mit diesen Entwicklungen eng verbundene, neue Geographie und Politik in Mittel-, Ost- und Gesamteuropa.

9 10

Ibid., S.203. GABBE, J., MALCHUS, V., Frh. V., Grenzüberschreitenden Zusammenarbeit an der Deutsch – Polnisch –Tschechischen Grenze – Entwicklungsstand, Perspektiven und Forderungen, Gronau, 1992, S.4.

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Zugleich veränderte sich die Bedeutung dieser Grenzen. Ähnlich wie in Westeuropa beginnend nach dem Zweiten Weltkrieg, haben auch die Grenzen in Mittelund Osteuropa heute ihre Sperrwirkung früherer Zeiten weitgehend verloren. „Ziel der Zusammenarbeit in Grenz- und grenzübergreifenden Regionen ist deshalb die Entwicklung von Kooperationsstrukturen, Verfahren und Instrumenten, die den Abbau von Hemmnissen und trennenden Faktoren sowie letztlich die Überwindung der Grenze bzw. das Absenken ihrer Bedeutung zur Verwaltungsgrenze ermöglichen“11. 3.2. Gründung und Entwicklung der Euroregion Elbe/Labe Ausgehend von Erfahrungen der Grenzregionen in Westeuropa und entsprechenden Aktivitäten im Raum Oberlausitz-Niederschlesien sowie im Raum Unterfranken-Vogtland-Egerland entstand Mitte des Jahres 1991 auch in der Region Oberes Elbtal/Osterzgebirge und Nordböhmen der Gedanke zur Gründung einer Euroregion. Einbezogen darin waren die Vertreter der Städte Dresden und Ústí nad Labem sowie die Grenzanrainerkreise beiderseits der Grenze. Zur inhaltlichen Vorbereitung der künftigen grenzüberschreitenden Zusammenarbeit wurden sieben Arbeitsgruppen gebildet. Diese beschäftigten sich mit folgenden Themenbereichen: Regionalentwicklung; wirtschaftliche Entwicklung, Tourismus; Verkehr und Grenzübergänge; Umwelt- und Naturschutz; Gesundheits- und Sozialwesen; Kultur, Bildung, Sport; sowie Katastrophenschutz. Ein Vorbereitungskomitee mit Vertretern aus allen beteiligten Kreisen und den beiden Städten beschäftigte sich darüber hinaus mit den notwendig zu schaffenden Strukturen, der Erarbeitung von Satzungen und einer grenzüberschreitenden Vereinbarung. Am 24. Juni 1992 wurde nach nur neunmonatiger Vorbereitung die Euroregion Elbe/Labe in Ústí nad Labem gegründet. Die Konstituierungen von zwei rechtsfähigen Kommunalverbänden diesseits und jenseits der Grenze nach jeweils nationalem Recht waren diesem Gründungsakt vorausgegangen. Die Gründungskonferenz verabschiedete mit der Rahmenvereinbarung12 und den „Ersten Überlegungen zur regionalen grenzüberschreitenden Entwicklung“13 zunächst die beiden wichtigsten Dokumente für die zu gestaltende grenzüberschreitende Zusammenarbeit. Sie dokumentieren zugleich die Vorstellungen zur Zusammenarbeit über die Grenze hinweg auf kommunaler und regionaler Ebene. Diese bestehen in der Unterstützung der Entwicklungen vor allem bei der Zusammenarbeit in Fragen der Regionalplanung; der Erhaltung und Verbesserung der natürlichen Lebensgrundlagen in der Region; der Hebung der Wirtschaftskraft und der Angleichung des Lebensstandards der Bevölkerung; dem Ausbau und der Anpassung der grenzübergreifenden Infrastruktur; der Zusammenarbeit im Brand- und Katastrophenschutz sowie im Rettungswesen; dem Ausbau des grenzüberschreitenden öffentlichen Personennahverkehrs; der Zusammenarbeit in Tourismus, Sport und Jugendarbeit; der Gestaltung des Kultur11 12 13

Arbeitsgemeinschaft Europäischer Grenzregionen (AGEG) (Hg.), Zusammenarbeit Europäischer Grenzregionen – Bilanz und Perspektiven, Baden-Baden, 2008, S. 15. Cf. Rahmenvereinbarung der Euroregion Elbe/Labe, Ústí nad Labem, 24.6.1992 (in der Fassung vom 14.2.1995, zuletzt geändert am 23.9.2003), www.euroregion-elbe-labe.eu (2.3.2011). Cf. Erste Überlegungen zur regionalen grenzüberschreitenden Entwicklung in der Euroregion Elbe/Labe, Pirna/ Ústí nad Labem, 24. 6.1992.

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austausches und der Pflege des gemeinsamen kulturellen Erbes; der Verbesserung der Begegnungsmöglichkeiten der Menschen im Grenzgebiet; sowie der Zusammenarbeit im humanitären und sozialen Bereich sowie im Bildungswesen. Darüber hinaus unterstützt die Euroregion gemeindliche und andere Vorhaben im Rahmen dieser Zielvorstellungen sowie zur Entwicklung der Grenzgebiete an der gemeinsamen EU-Binnengrenze. Ferner vertritt sie die Belange ihrer Mitglieder bei zuständigen Behörden und Stellen und tritt für die Schaffung von Staatsverträgen für eine verbindliche grenzübergreifende kommunale Zusammenarbeit ein. Vor allem im Anhang zu den „Ersten Überlegungen zur regionalen grenzüberschreitenden Entwicklung“ wurden diese Zielvorstellungen mit einer Reihe konkreter Maßnahmen und Projektideen untersetzt. Schließlich war dieses Dokument dann auch Grundlage für das 1994 verabschiedete erste Grenzüberschreitende Entwicklungs- und Handlungskonzept, welches mit dem „Komplexen grenzüberschreitenden Regionalkonzept der Euroregion Elbe/Labe“ 2001 fortgeschrieben wurde14. Auf der Grundlage dieser Konzepte sowie unter Nutzung von Fördermöglichkeiten der EU sowie des Freistaates Sachsen und der Tschechischen Republik ist es in den zurückliegenden Jahren gelungen, ein Netzwerk der grenzüberschreitenden Zusammenarbeit in der Euroregion Elbe/ Labe aufzubauen. 3.2.1. Rechtliche Rahmenbedingungen und institutioneller Aufbau Die EU bemüht sich seit geraumer Zeit mit der Schaffung von Rahmenvereinbarungen um den Abbau der für die grenzüberschreitende Zusammenarbeit hinderlichen rechtlichen Bedingungen an den Grenzen. Das „Madrider Rahmenabkommen “ des Europarates von 198015 und das Zusatzprotokoll über die Verbesserung der grenzübergreifenden Zusammenarbeit zwischen lokalen und regionalen Gebietskörperschaften oder die „Europäische Charta der kommunalen Selbstverwaltung“16 sind einschlägige Beispiele dafür. Diese werden jedoch nur wirksam, wenn sie durch die Unterzeichnerstaaten im jeweils nationalen Recht umgesetzt oder durch den Abschluss zwischenstaatlicher Verträge vereinbart werden17. Der Beginn der regionalen und kommunalen grenzüberschreitenden Zusammenarbeit zwischen Deutschland und der heutigen Tschechischen Republik und die Gründung der Euroregion Elbe/Labe standen seinerzeit ganz im Zeichen tiefgreifender Veränderungen in Europa. Mit dem Abschluss des Vertrages zwischen der Bundesrepublik Deutschland und der Tschechoslowakei über gute Nachbarschaft und freundschaftliche Zusammenarbeit vom 27. Februar 1992 wurde folgerichtig eine neue Ära der zwischenstaatlichen Beziehungen unserer 14 15 16 17

KOWALKE, H., KÖNIG, B., Komplexes grenzüberschreitendes Regionalkonzept der Euroregion Elbe/Labe (EEL), Situationsanalyse, Stärken-Schwächen-Profil, Leitbild, Dresden, 2001, www. euroregion.elbe.labe.eu (2.3.2011). Europarat, SEV, Nr.106, 21.5.1980. Europarat, SEV Nr. 122, 15.10.1985. Derartige zwischenstaatliche Abkommen bestehen unter anderem mit dem Benelux-Vertrag und dem deutsch-niederländischem Abkommen. Weitere zwischenstaatliche Vereinbarungen, die auf der Madrider Konvention basieren sind zum Beispiel die Verträge zwischen Österreich und Italien, Frankreich und Italien, Frankreich und Spanien sowie zwischen Frankreich, Deutschland, Luxemburg und der Schweiz.

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beiden Nachbarländer eingeleitet. Beide Länder, inzwischen auch in der Nachfolge die Tschechische Republik, bekennen sich mit diesem Vertrag dazu, an die langen fruchtbaren Traditionen gemeinsamer Geschichte und an die Ergebnisse bisheriger Zusammenarbeit anzuknüpfen sowie ihre gegenseitigen Beziehungen im Geiste guter Nachbarschaft und freundschaftlicher Zusammenarbeit auf eine zukunftsweisende Grundlage stellen zu wollen18. Ihm folgte dann am 5. Dezember 1992 die „Gemeinsame Erklärung der Ministerpräsidenten des Freistaates Sachsen und der Tschechischen Republik“19. Zwischenzeitlich wurde eine Reihe von zwischenstaatlichen Folgeabkommen geschlossen. Dennoch fehlt immer noch ein allgemeiner Staatsvertrag zur grenzüberschreitenden Zusammenarbeit und weitere zwischenstaatliche Vereinbarungen zur Lösung von grenzübergreifenden Problemen (z.B. ein Abkommen zum grenzüberschreitenden Rettungsdienst). Auch konnte sich die Euroregion Elbe/Labe bisher nicht entschließen, den neuen Möglichkeiten, die die Verordnung der EU über den „Europäischen Verbund für territoriale Zusammenarbeit (EVTZ)“20 bietet, näher zu treten. Karte 2: Euroregion Elbe/Labe

18 19 20

Cf. BGBl. 1992 II, S. 462 ff., Präambel, Abs. 1 des Vertrages. Unveröffentlichter Text. Cf. Verordnung (EG) Nr. 1082/2006 über den „Europäischen Verbund für territoriale Zusammenarbeit (EVTZ)“, 5.7.2006.

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Unabhängig davon hat die Euroregion Elbe/Labe seit ihrer Gründung arbeitsfähige Strukturen aufgebaut. Sie ist eine grenzübergreifende Interessengemeinschaft, die auf Initiative kommunaler Gebietskörperschaften entstanden ist. Getragen wird die Euroregion von zwei rechtsfähigen Kommunalverbänden, der Kommunalgemeinschaft Euroregion Oberes Elbtal/Osterzgebirge in Sachsen und dem Gemeindeverband Euroregion Labe (öffentlich-rechtliche Körperschaft) in Tschechien. Mitglieder dieser Verbände sind heute auf deutscher Seite die Landeshauptstadt Dresden sowie der Landkreis Sächsische Schweiz/Osterzgebirge und die Städte Pirna, Dippoldiswalde sowie die Wirtschaftsinitiative Sächsische Schweiz21. Auf tschechischer Seite sind es die Städte und Gemeinden in den Kreisgebieten Ústí nad Labem, Teplice, Litomĕřice sowie zum Teil Děčín. Die Euroregion hat damit eine Flächenausdehnung von 5427 km2 auf denen ca. 1,4 Millionen Menschen leben (cf. Karte 2)22. Die Organe der grenzüberschreitenden Interessengemeinschaft sind: der Rat, das Präsidium und das Sekretariat. Des Weiteren sind mit Beschluss des Rates derzeit 6 Fachgruppen eingerichtet. Der Rat ist das höchste gemeinsame Beratungs- und Koordinierungsorgan der Euroregion. Er besteht aus jeweils 15 gewählten deutschen und tschechischen Vertretern. Die Euroregion wird vom Präsidium repräsentiert. Ihm gehören je vier deutsche und tschechische Vertreter an, unter ihnen die Präsidenten und die Geschäftsführer. Das Sekretariat besteht aus zwei Geschäftsführern, die durch die Kommunalverbände benannt werden. Das Sekretariat ist für die sachgemäße Erledigung ihm übertragener Aufgaben verantwortlich und koordiniert die Arbeit der Fachgruppen. Die Fachgruppen sind binational besetzt. Ihre Mitglieder sind sowohl gewählte Vertreter der Gemeinschaften als auch Fachleute aus allen Bereichen. Sie beschäftigen sich mit den jeweiligen Fachproblematiken im Rahmen der Aufgabensetzung der Euroregion und erarbeiten Vorschläge und Empfehlungen, die den Organen der Euroregion und der kommunalen Gemeinschaften zur Prüfung und Entscheidung vorgelegt werden. Aktuell werden sie in die Bewertung zu den zur Förderung im Rahmen des Europäischen Förderprogramms („Ziel 3“) vorgeschlagenen Projekten einbezogen. So stellt die Fachgruppenarbeit das Rückgrat der grenzüberschreitenden Zusammenarbeit in der Euroregion dar23. 3.2.2. Europäische Förderung zur Verwirklichung inhaltlicher Ziele Seit 1990 stellt die EU speziell für die grenzübergreifende Zusammenarbeit finanzielle Mittel bereit. Die Gemeinschaftsinitiative Interreg war das erste derartige Finanzierungsinstrument, was für die Grenzregionen aufgelegt wurde. Ab 1994/95 zeichnete sich dann auch eine grundlegende Wende in den Möglichkeiten für die grenzüberschreitende Zusammenarbeit und für die Realisierung von Projekten in der Euroregion Elbe/Labe ab. Mit dem Start von Interreg II A standen nunmehr auch europäische Fördermittel für die Euroregionen im Osten Deutschlands zur Verfügung. Zeitgleich verabschiedete die Europäische Kommission die 21 22 23

Die Ostsächsische Sparkasse Dresden ist darüber hinaus Hauptsponsor. Cf. Die Euroregionen an der sächsischen – polnischen und sächsischen – tschechischen Grenze, Statistisches Landesamt des Freistaates Sachsen, Sonderheft 2002, S.69. Cf. Geschäftsbericht der Euroregion Elbe/Labe 2009, S.5 f., www.euroregion-elbe-labe.eu (2.3.2011).

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Durchführung des Programms Phare zur Unterstützung der grenzüberschreitenden Zusammenarbeit zwischen den Ländern Mittel- und Osteuropas und mit Mitgliedsstaaten der EU. Damit standen nun auch an der deutsch–tschechischen Grenze Finanzierungsinstrumente bereit, „die eine weitaus umfangreichere und intensivere grenzüberschreitende Zusammenarbeit und die Entwicklung der Grenzgebiete ermöglichte“24. Diese Entwicklung setzte sich im Zeitraum 20002006 sehr erfolgreich fort. 2004 wurde die Tschechische Republik Mitglied der EU und wurde ab diesem Zeitraum an der Gemeinschaftsinitiative Interreg beteiligt. Insgesamt konnte so seit Bestehen der Euroregion bis zum Ende des Jahres 2006 an mehr als 1000 Projekten gearbeitet werden, die eine öffentliche Förderung erhalten haben. Diese Projekte hatten ein Gesamtkostenvolumen von rund 170 Millionen Euro, das mit fast 90 Millionen Euro innerhalb von EU-Programmen unterstützt wurde. Im aktuellen Zeitraum 2007-2013 wurde die bisherige Gemeinschaftsinitiative Interreg durch ein eigenständiges politisches Ziel abgelöst. Das Ziel 3 „Europäische territoriale Zusammenarbeit“ ist in drei Bereiche gegliedert: die grenzübergreifende Zusammenarbeit, die transnationale Zusammenarbeit und die interregionale Zusammenarbeit. Von den in diesem Ziel insgesamt zur Verfügung stehenden 7,7 Milliarden Euro werden 5,54 Milliarden Euro (72%) zur Förderung der grenzübergreifenden Zusammenarbeit eingesetzt25. Bei grenzübergreifenden Projekten arbeiten Partner aus mindestens zwei Ländern zusammen, die mindestens zwei der folgenden vier Kriterien erfüllen sollen: eine gemeinsame Ausarbeitung, eine gemeinsame Durchführung, ein gemeinsames Personal und eine gemeinsame Finanzierung. Die Euroregion Elbe/Labe ist Bestandteil des Programmgebietes („Ziel 3“) zur Förderung der grenzübergreifenden Zusammenarbeit zwischen dem Freistaat Sachsen und der Tschechischen Republik. Das Programmgebiet gehört zu jenen Grenzregionen in Europa, die im aktuellen Förderzeitraum eine europäische Kofinanzierungsrate von bis zu 85% in Anspruch nehmen können. Bis zum 31. Dezember 2010 wurden im Programm 137 Projekte bestätigt, die in der Euroregion Elbe/Labe wirken oder an denen sie beteiligt ist. Diese umfassen Gesamtkosten in Höhe von rund 43,5 Millionen Euro, die mit 35,5 Millionen Euro über das Programm kofinanziert werden. 3.2.3. Ergebnisse und Mehrwert der grenzübergreifenden Zusammenarbeit Die Euroregion Elbe/Labe zählt zu den Grenzregionen an den bisherigen Außengrenzen der EU26. Vor diesem Hintergrund dienten die umgesetzten Projekte vor allem der weiteren Verbesserung der Infrastruktur für Transport und Kommunikation als künftige Basis für nachhaltige grenzübergreifende Kooperationen; der besseren Nutzung regionsspezifischer Entwicklungspotenziale; der Diversifikation von Aktivitäten im ländlichen Raum, um Abwanderungsbewegungen der Bevölkerung entgegenzuwirken; der Förderung grenzübergreifender Netzwerke; der Qualitätsverbesserung im Bereich der human resources; der Lösung von Um24 25 26

EVERS, H.-J., „10 Jahre Euroregion Elbe/Labe“, in: Geschäftsbericht der Euroregion Elbe/Labe 2002, Pirna/Ústí nad Labem, 2003, S.5, www.euroregion-elbe-labe.eu (2.3.2011). Cf. Europäische Kommission, Die Kohäsionspolitik 2007-2013 – Erläuterungen und offizielle Texte, Luxemburg, 2007, S.24. Zugleich handelte es sich um ein ehemaliges Ziel-1-Gebiet, cf. AGEG (Hg.), Zusammenarbeit Europäischer Grenzregionen – Bilanz und Perspektiven, op.cit., S.46 ff.

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weltproblemen in städtischen und ländlichen Gebieten; der Unterstützung grenzübergreifender Raumentwicklungen; sowie der Initiierung, Verbesserung und Intensivierung grenzüberschreitender Organisationsformen. Dabei gestaltete sich die grenzübergreifende Zusammenarbeit von Anfang an sehr vielschichtig und komplex. Darüber hinaus galt es, sich ständigen Veränderungen in Politik, Wirtschaft und Gesellschaft zu stellen. Dies betraf das sächsische und das tschechische Grenzgebiet in gleichem Maße. Ein spezieller Mehrwert der grenzübergreifenden Zusammenarbeit entsteht immer durch die Additionalität von grenzübergreifenden Programmen und Projekten zu nationalen Maßnahmen. Zugleich entstehen Synergieeffekte durch grenzübergreifende Kooperationen bis hin zu gemeinsamen Innovationen und Forschungen sowie ein effizienteres Ressourcenmanagement über die Grenze hinweg. Schließlich spielen der Austausch von Erfahrungen und best Practice sowie spin-off-Effekte durch Überwindung der Grenze eine Mehrwert stiftende Rolle. Aber nicht nur durch geförderte Projekte wird das Netzwerk der grenzüberschreitenden Zusammenarbeit gestaltet. Auch die bestehenden Fachgruppen, die Mitglieder der Kommunalgemeinschaften, die Städte, Gemeinden und Landkreise führen eine Vielzahl von grenzüberschreitenden Beratungen, Maßnahmen und Veranstaltungen durch und gestalten dieses Netzwerk. Ebenso gehören Begegnungen der Verbände und Vereine, der Kirchen und persönliche Kontakte der Einwohner zum grenzübergreifenden Leben in der Euroregion Elbe/Labe und tragen so zu einer sich weiter entwickelnden grenzüberschreitenden Nachbarschaft und regionalen Identität bei.

4. Ausgewählte Projektergebnisse 4.1. Übersicht über die gemeinsamen Projekte Die grenzüberschreitende Zusammenarbeit zwischen den Geographen der Technischen Universität Dresden und der Universität Ústí nad Labem hat schon eine lange Tradition. Nach der Wende am Anfang der 1990er Jahre bekam die Zusammenarbeit neue Impulse. Auch die Möglichkeit gemeinsamer (in)formeller Aktivitäten durch die EU-Mittel hat eine wesentliche Rolle gespielt. Die Breite aus inhaltlicher Sicht zeigt die folgende Übersicht: – „Grenzraum als Vermittlungsraum – Nachhaltige Raumentwicklung durch interkommunale Kooperation am Beispiel ökologisch sensibler Landschaftsräume im tschechisch-sächsischen Grenzgebiet“, Fallstudie Klingenthal/Kraslice 1998/1999; – „Struktur und Veränderungen der Beziehungen zwischen den Menschen im deutsch-tschechischen Grenzgebiet“, 1999/2000; – „Entwicklungsprozesse und Entwicklungsprobleme im sächsischböhmischen Grenzraum“, 2003/2004; – „Atlas der Euroregion Elbe/Labe – Statistische Kennzahlen auf Kreis- und Gemeindebasis in Karten und Tabellen“, 2004/2005; – „Atlas der Euroregion Elbe/Labe – Als Mittel des gegenseitigen grenzüberschreitenden Kennenlernens“, 2005/2006;

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„Grenzüberschreitende Beziehungen von klein- und mittelständischen Unternehmen der Euroregion Elbe/Labe“, 2006/2007; „Demographischer Wandel und seine Auswirkungen auf die Städte und Gemeinden der Euroregion Elbe/Labe“, 2007/2008; „Auswirkungen der Grenzöffnung auf Städte und Gemeinden der Euroregion Elbe/Labe“, 2009/2010; „Analyse des Innovationspotentials auf dem Gebiet der Euroregion Elbe/ Labe, 2011.

Deutlich wird, dass im Vordergrund unseres Interesses die Euroregion Elbe/Labe steht. Sie stellt für uns die Forschungsplattform für die Europäische Integration auf der Regional- bzw. Lokalebene dar. Die Ergebnisse, die in diesem Beitrag vorgestellt werden, sind dem zuletzt realisierten Projekt „Auswirkungen der Grenzöffnung auf Städte und Gemeinden der Euroregion Elbe/Labe“ zuzuordnen. Ein wichtiger Bestandteil war die Bevölkerungsbefragung, die wir empirisch mit (insgesamt mehr als 30) Studenten beider Universitäten von Ende Juli bis Anfang Oktober 2009 mittels der Interviewmethode durchgeführt haben. Im deutschen Teil der Euroregion Elbe/Labe wurden durch die Befragung 508 und im tschechischen Teil 461 Personen erfasst. Wir haben uns bemüht, dass die Struktur unserer Befragung repräsentativ ist, d.h. vergleichbar mit der realen Bevölkerungsstruktur. Ein standardisierter (identischer) Fragebogen wurde erarbeitet, der aus vier Komplexen besteht: Im ersten Komplex geht es um eine Einschätzung der befragten Bevölkerung zu den Problemen und Potenzialen des Grenzgebietes. Gefragt wird nach der Zufriedenheit mit den Lebensbedingungen in der Wohngemeinde und nach der derzeitigen Situation in der Grenzregion jeweils bezogen auf vorgegebene ausgewählte Sachbereiche. Der zweite Komplex umfasst Fragen, die auf die Veränderungen durch die schrittweise Öffnung der sächsisch-böhmischen Grenze zielen. Im Wesentlichen geht es dabei um persönlich gemachte Erfahrungen und um die wahrgenommenen Auswirkungen in verschiedenen Bereichen in der Wohngemeinde. Fragen zu persönlichen grenzüberschreitenden Aktivitäten bilden den Schwerpunkt des dritten Komplexes. Zunächst wird erfasst, ob es überhaupt solche gibt, dann welcher Art diese Leistungen im Nachbarland sind und in welcher Intensität diese in Anspruch genommen werden. Angaben zur persönlichen Situation wie Alter, Geschlecht, Schul- und Berufsabschluss, Einkommenssituation und Familiensituation bilden den abschließenden Fragenkomplex. Durch die Beantwortung dieser Fragen ist es grundsätzlich möglich, gruppenspezifische Auswertungen vornehmen zu können. 4.2. Probleme und Potentiale des böhmisch-sächsischen Grenzraumes Der erste Teil umfasst die subjektive Beschreibung der derzeitigen Entwicklung im böhmisch-sächsischen Grenzgebiet (am Beispiel der Euroregion). Die Zufriedenheit der Bewohner mit den Bedingungen hat eine große Bedeutung nicht nur für die Stabilität der Bevölkerung, sondern auch für die regionale Identität und auch für das individuelle Engagement im öffentlichen Leben. Das gilt noch mehr für den Grenzraum, der aus den unterschiedlichsten Gründen benachteiligt ist. In die weitere Untersuchung sind zwei Problemkreise eingeordnet, zum einen die individuelle Sicht (der Blick von Innen) und zum anderen die Sicht von Au-

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ßen. Natürlich bleibt die Frage offen, ob die Probanden in der Lage sind, diese Unterschiede zu beurteilen. Im Fragebogen wurden 15 bzw. 10 Bereiche angeboten (Arbeitsmarkt, Lebensqualität, Umwelt, Verkehr, Tourismus, Versorgung, Kultur/Sport, usw.), die in eine 5-stufige Notenskala eingeordnet werden sollten. Die sächsische Bevölkerung (vertreten durch die Befragten) ist mit der touristischen Attraktivität und der damit zusammenhängenden Gaststättendichte (minimaler Wert 2,45) sowie mit dem Öffentlichen und Privatem Nahverkehr (ÖPNV)-Angebot und den Umweltbedingungen besonders zufrieden. Jedoch fällt die geringe Zufriedenheit mit den Freizeitgestaltungsmöglichkeiten (außerhalb der natur- bzw. tourismusgebundenen Gestaltungsmöglichkeiten) besonders kritisch auf – dies betrifft nicht nur die Erwachsenen bzw. Kulturliebhaber, sondern vor allem die Jugendlichen vor Ort (maximaler Wert 3,92). Die tschechischen Befragten sehen die eigene Position deutlich anders. An der Spitze im positiven Sinn sehen sie die Verkehrserschließung durch den ÖPNV (2,55), die Möglichkeiten zur sportlichen Betätigung und das Angebot von Spielmöglichkeiten für Kinder. Am Ende der Skala stehen die Zufriedenheit mit den Naherholungsmöglichkeiten, die Arbeitsmöglichkeiten und die öffentliche Ordnung (3,49 bzw. 3,50). Im Prinzip bewerten beide Seiten im Gesamtdurchschnitt gleich; der Wert ist fast identisch und neigt sich zur Note 3 (Sachsen 2,97 Böhmen 3,06). Die größten Abweichungen sind bei dem Freizeitangebot für Jugendliche (0,85), den Naherholungsmöglichkeiten und der öffentlichen Ordnung sichtbar. Eine ähnliche Bewertung sieht man bei den Arbeitsmöglichkeiten (0,13), der Verkehrserschließung durch den ÖPNV und den Möglichkeiten zur sportlichen Betätigung. Wenn man die Euroregion als Gesamtraum sieht, dann ist der am besten entwickelte Bereich aus der Sicht der Befragten die Verkehrserschließung durch den ÖPNV (gesamte Reihenfolge 2,5), danach die Möglichkeiten zum Gaststättenbesuch und zur sportlichen Betätigung. Diese Einschätzung stellt eine gute Voraussetzung für die Vertiefung des gegenseitigen Kennenlernens dar und bildet eine Grundlage für die Ausdehnung des grenzüberschreitenden Fremdenverkehrs. Im Gegensatz zu der vorherigen Frage ist die Bewertung der derzeitigen Situation grenzüberschreitend relativ einheitlich. Am besten bewerten die Probanden die touristische Attraktivität des Gebietes; im sächsischen Teil positiver als im böhmischen Teil (unter der Nutzung der 5-stufigen Skala die Werte 2,23 bzw. 2,60). Am Schlechtesten beurteilen die Befragten die Situation auf dem Arbeitsmarkt (Sachsen 3,86, Böhmen 3,45). Bei den anderen Kennziffern sind die konkreten Werte sehr ähnlich, mit der Ausnahme der Umweltbedingungen (Sachsen deutlich positiver) und der Entwicklungsmöglichkeiten für die junge Generation (Sachsen schlechter). 4.3. Veränderungen durch die Öffnung der Grenze Eine (Staats-)Grenze spielt im geographischen Raum eine wesentliche Rolle. Ihr Charakter, ihre Bedeutung sowie ihre Durchlässigkeit beeinflussen vielfältig das Leben der Bevölkerung, die wirtschaftliche Situation, das politische Klima und die ganz konkreten Entwicklungen. In der Vergangenheit hat sich die Bedeutung der deutsch-tschechischen Grenze häufig verändert; die letzte Veränderung ist mit dem Beitritt Tschechiens in die EU und dem Schengen-Raum verbunden. Die Komplexität der Problematik zeigt, dass der Einfluss gleichzeitig grenzüber-

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schreitend positiv oder negativ sein kann, dabei aber auch positiv für die eine und negativ für die andere Seite der gemeinsamen Grenze. Die Ergebnisse unserer Befragungen zeigen, dass die wesentliche Mehrheit der Bevölkerung offen der schrittweise erfolgten Grenzöffnung seit 1990 gegenüber steht. Die konkreten Anteile dieser Antworten sind bei den befragten Tschechen höher als bei den Deutschen (68 zu 45%). Dieser Unterschied resultiert wahrscheinlich aus dem Nutzen, den die Bevölkerung sieht, dieser ist auf der tschechischen Seite deutlich größer (cf. Abb.2). Abb. 2 Veränderung der Beziehungen zu Tschechien (nach 2004)

Mit der nachfolgenden Frage wird diese Aussage aus der persönlichen Perspektive konkretisiert. Etwas überraschend, andererseits signifikant, zeigt sich, dass ein Drittel beidseitig der Grenze keine eigenen Erfahrungen besitzt. Mehr als die Hälfte der tschechischen Befragten hat überwiegend positive Erfahrungen gemacht, dies resultiert vor allem aus der Möglichkeit des schnelleren und bequemeren Reisens (ohne Grenzkontrollen) und den verbesserten Möglichkeiten für den Tourismus. Bei den sächsischen Befragten zeigt sich, dass die Antwortkategorien „überwiegend positiv“ und „positiv und negativ“ fast gleich bei ca. 30% liegen. Seit dem Wegfall der Grenzkontrollen ist es möglich, schneller und öfter nach Tschechien zu kommen, um „zu tanken“ und „einzukaufen“. Andererseits werden die gewachsene Kriminalität (vor allem Autodiebstähle), die Schwarzarbeit und die höhere Arbeitslosigkeit bemängelt. Die Übergangsregelungen bis 2011 (Beschränkungen bei der Wahl des Wohnund Arbeitsortes für die tschechischen Bürger) stellen zumindest in Tschechien

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ein politisch diskutiertes Thema dar. Das war auch der Grund, warum wir diese Frage in unsere Untersuchung eingeordnet haben. Die Antworten zeigen, dass nur 6% der Tschechen diese Entscheidung der EU als positiv bewerten, dem gegenüber stehen 26% der befragten Sachsen. Bei den Kategorien „teils/teils“ bzw. „kritisch“ lauten die Werte 15 zu 34% und bei „negativ/ablehnend“ sind es 23 zu 16%. Der Rest auf der deutschen Seite traf keine Aussage; dieser Anteil ist aber relativ gering. Bei den tschechischen Probanden summieren sich die drei Kategorien „es ist mir egal“, „ich kann es nicht beurteilen“ und „es betrifft mich nicht“ auf über 50%. Es zeigt sich, dass das auch in den Medien sehr häufig diskutierte Thema im Alltagsleben der Bevölkerung keine so große Rolle spielt. Im dem Fragebogen wurde auch gefragt, ob der Wegfall der Grenzkontrollen im Jahr 2007 die Beziehungen zwischen Sachsen und Tschechien beeinflusst hat. Obwohl diese Grenze auch bis dahin keine geschlossene Grenze war, bildeten die Grenzkontrollen doch für sehr viele Menschen eine Barriere. 80% der deutschen und 70% der tschechischen Befragten sagten, dass sie jetzt öfter im Nachbarland sind. Ab und zu spricht oder liest man, dass eine Euroregion eine sogenannte „grenzübergreifende Gemeinschaft“ bildet. Mit unserer Untersuchung wollten wir erfassen, ob es sich bei dieser Formulierung nur um ein politisches oder wissenschaftliches Konstrukt handelt oder ob dies bereits Realität ist oder in ferner Zukunft Realität werden könnte. Für die befragten Deutschen war es schwierig, sich eine Tätigkeit in Tschechien, egal ob Wohnen oder Arbeiten vorzustellen. Falls überhaupt, dann wurde Arbeiten als Option genannt, jeder Siebte kreuzte „vielleicht“ an. Die Bereitschaft der Tschechen ist deutlich höher, das ist sicher durch das unterschiedliche Lebensniveau (Stichwort Wohlstandsgrenze) bedingt. Hohe Werte zeigen sich besonders bei den Kategorien „arbeiten“ und „arbeiten/wohnen“ (insgesamt positive Antworten mindestens 40%). Ein großer Anteil der Befragten, in Tschechien mehr als in Sachsen, hat zu dieser Frage keine Meinung oder hat „trifft für mich nicht zu“ angekreuzt. 4.4. Persönliche Kontakte zu Tschechien bzw. zu Sachsen Mit der schrittweisen Öffnung der Grenze soll ein Zeichen des Zusammenwachsens bzw. des Zusammenhalts gesetzt werden. Jedoch bringt jeder Zusammenschluss Ängste vor Neuem und Unbekanntem mit sich. Zur Überwindung der naturgemäß skeptischen Haltung muss es gelingen, auf beiden Seiten Vorurteile und Spannungen abzubauen. Deswegen ist es besonders wichtig, dass den Menschen in den Grenzräumen informativ und aufklärend zur Seite gestanden wird. Das ist für die wirtschaftlichen Beziehungen von großer Bedeutung und für das soziale Zusammenkommen grundlegend. Die konkreten alltäglichen Kontakte können verschiedene Formen haben. Dies ist selbstverständlich individuell bedingt und vom Alter, von der Bildung, der Beschäftigung, der Geschichte und von anderen Faktoren abhängig. Die erste Frage in diesem Komplex bezieht sich auf die persönlichen grenzüberschreitenden Kontakte der Bürger, ob es überhaupt welche gibt und wenn ja, in welcher Häufigkeit. Bei dieser Frage waren Mehrfachnennungen möglich. Die Antworten zeigen, dass mindestens ein Drittel der Befragten Kontakte zu den Menschen auf der anderen Seite der Grenze hat. Am häufigsten wurde der Bereich „Freundschaft/ Bekanntschaft“ genannt und ungefähr ein Viertel gehört zu

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den beruflich bedingten Beziehungen. Die Auswertung zeigt, dass die Kategorie „täglich“ am geringsten genannt wird; mit steigendem zeitlichen Abstand (wöchentlich, monatlich, vierteljährlich, seltener) werden die Werte höher (zum Beispiel für die tschechische Seite: 4 – 10 – 15 – 20 – 24 – 62%, cf. Abb.3). Abb.3 Persönliche Kontakte zu Tschechien

Für die Entwicklung des Grenzraumes und der deutsch-tschechischen Beziehungen ist der gegenseitige Informationsstand sehr wichtig. Mit einer Frage wollten wir deshalb zwei räumliche Ebenen abdecken, und zwar zur Informiertheit über das Leben im Grenzgebiet und über das Leben auf der gesamtstaatlichen Ebene. Die Resultate auf der deutschen und der tschechischen Seite sind sehr unterschiedlich. Die deutschen Probanden unterschieden deutlich zwischen der Ebene „Grenzraum“ und der Ebene „Tschechische Republik“, die Tschechen bewerten beide Ebenen gleich. Der Anteil der „gut“ Informierten ist relativ niedrig; er liegt zwischen 4 und 9%. Die Stufe „teil/teils“ hat den höchsten Wert bei den Deutschen zur Informiertheit über das Leben in Tschechien, für den tschechischen Grenzraum ist der Wert wesentlich niedriger (46 zu 29%). Für die Stufe „schlecht“ informiert ist die Situation umgekehrt, hier überwiegt das Wissen zum Grenzraum (43 zu 21%). Die tschechischen Befragten bewerten beide Ebenen gleich (zwischen 31 und 33%). Überraschend hoch ist der Anteil der Befragten, die „es interessiert mich nicht“ antworteten: mit Ausnahme „Deutsche über Tschechien“ (3%) bewegt er sich zwischen einem Fünftel und einem Viertel. Welche Themenbereiche interessieren in Bezug auf das Nachbarland? Ganz deutlich an der Spitze steht der Fremdenverkehr, er wurde fast von jedem zwei-

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ten Deutschen und jedem vierten Tschechen genannt. Die weitere Reihenfolge bei den Deutschen lautet: Geschichte, Politik, Kultur, Wirtschaft, Sport. Die Antworten der tschechischen Befragten lassen sich in zwei Gruppen einteilen: interessant sind Sport, Kultur und Geschichte, weniger Interesse gibt es für Politik und Wirtschaft. Insgesamt ist das Interesse bei den Tschechen etwas größer als bei den Deutschen27. 4.5. Grenzüberschreitende Zusammenarbeit als Element der Europäischen Integration Die grenzüberschreitende Zusammenarbeit entwickelt sich häufig spontan, selbstverständlich beeinflusst durch die geographischen, wirtschaftlichen und politischen Rahmenbedingungen. Institutionell helfen dabei Euroregionen. Diese wurden an der deutsch-tschechischen Grenze in den 1990er Jahren gegründet. Ein Beispiel ist die Euroregion Elbe/Labe, die aufgrund der Lage unserer Universitätsstandorte Dresden und Ústí nad Labem im Mittelpunkt unserer Forschungsaktivitäten steht. In unserer Bevölkerungsbefragung wollten wir wissen, ob der Begriff „Euroregion“ allgemein bekannt ist und ob die Probanden den Begriff „Euroregion Elbe/Labe“ für ihre Heimatregion kennen (cf. Abb. 4). Abb. 4 Bekanntheitsgrad des Begriffs Euroregion Elbe/Labe

Die Ergebnisse kann man als positiv bewerten. Die Mehrheit der Befragten kennt beide Begriffe. Auf der tschechischen Seite sind die Werte dabei etwas höher. In 27

Im Verhältnis:1,78 zu 1,50 benannten Fällen.

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der Gesamtregion ist der Begriff Euroregion bekannter. Ein Grund dafür könnten die vielfältigen Meldungen in den Massenmedien sein. Für die Verantwortlichen der Euroregion ELBE/LABE gibt es aber noch viel Arbeit. Auch das Engagement der Bevölkerung spielt eine große Rolle. Die letzte Frage, die in diesem Beitrag vorgestellt werden soll, bezieht sich auf Probleme und Potenzialität für die zukünftige Entwicklung der grenzüberschreitenden Beziehungen. Sie wurde als offene Frage gestellt, die Antworten wurden bei der Auswertung gruppiert. Ca. drei Viertel der tschechischen Probanden haben diese Frage nicht beantwortet, im Vergleich dazu war es auf der deutschen Seite nur etwa die Hälfte. Die Kriminalität spielt beidseitig der Grenze die größte Rolle: für die deutsche Bevölkerung (26,8% der Antworten) ist dies vor allem mit dem Thema Diebstahl verbunden, für die tschechischen Bürger (5,4%) gehören dazu die Drogen- und die Immigrationsproblematik. Auch die Sprachbarriere spielt eine bestimmte Rolle (4,5 und 8,0%), oft in der Kombination mit der Mentalität bzw. sozialen Unterschieden. Weiter benannte Bereiche sind: Arbeitsmarkt, Wirtschaft/Finanzen, historische Ressentiments und Verschlechterung der Umwelt (z.B. Abfallausfuhr).

Fazit Auf dem EU-Gipfel in Essen 1994 wurde eine Strategie zur Heranführung der mitteleuropäischen Reformstaaten zur Mitgliedschaft in der EU beschlossen. Zu den untrennbaren Bestandteilen dieser Strategie gehörten nicht nur die Vertiefung der Beziehungen mit den Institutionen der EU, sowie der Rechtsangleichung, der Wettbewerbspolitik und der Kontrolle staatlicher Hilfen, sondern auch die Regionalentwicklung. In den vergangenen 20 Jahren wurden sowohl in Tschechien als auch in Deutschland von den politisch Verantwortlichen und den Vertretern der Wirtschaft viele Maßnahmen zur Entwicklung der grenzüberschreitenden Nachbarschaft und zur Steigerung der regionalen Identität eingeleitet. Diese Maßnahmen wurden gefördert und unterstützt von der EU. Auch im Bereich der Wissenschaft intensivierte sich die grenzüberschreitende Zusammenarbeit zum Wohle der Menschen und der Wirtschaft im Grenzraum. So arbeiten zum Beispiel die Geographen der Universitäten in Dresden und Ústí nad Labem im Rahmen der Forschung und der Lehre sehr eng zusammen. Die erzielten Forschungsergebnisse ordnen sich in die generelle Zielstellung der Steigerung der Wettbewerbsfähigkeit des sächsisch-böhmischen Grenzraums und der regionalen Identität der Bevölkerung ein.

GRENZÜBERSCHREITENDE NACHBARSCHAFT UND REGIONALE IDENTITÄT Die Jahre von 1989 bis heute haben Europa völlig verändert. Wo zuvor fast völlig geschlossene Grenzen das östliche vom westlichen Europa trennten, öffneten sich die Grenzen für vielfältige neue Austauschbeziehungen. Besonders für Deutsch-

GRENZÜBERSCHREITENDE NACHBARSCHAFT UND REGIONALE IDENTITÄT

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land war das Verhältnis zu seinen östlichen Nachbarn neu zu definieren. Über politische und ökonomische Zusammenarbeit hinaus haben die Verträge über gute Nachbarschaft und freundschaftliche Zusammenarbeit, die mit der Tschechoslowakei (1992) und mit Polen (1991) geschlossen wurden, eine Vertrauensbasis für die Entwicklung grenzüberschreitender Aktivitäten in grenznahen Gebieten gelegt. Die politischen und wirtschaftlichen Wandlungen im östlichen Mitteleuropa veränderten den Status der Grenzgebiete völlig. Sie boten und bieten bis heute eine breite Basis für eine enge und vielschichtige grenzüberschreitende Zusammenarbeit. Die nach 1990 gegründeten Euroregionen sind als grenzüberschreitende Räume Verbindungs- und Vermittlungsräume zwischen „Ost“ und „West“. Die Ergebnisse, der in den letzten zehn Jahren von den Geographen der Universitäten in Dresden und Ústí nad Labem durchgeführten Forschungsprojekte, verdeutlichen die Fortschritte, die bei den grenzüberschreitenden Beziehungen zwischen den Menschen und der Wirtschaft, bei der Steigerung der Wettbewerbsfähigkeit der Region und bei der Steigerung der regionalen Identifikation erzielt wurden; sie zeigen aber auch die Defizite. Diese gilt es in den nächsten Jahren gezielt abzubauen.

VOISINAGE TRANSFRONTALIER ET IDENTITÉ RÉGIONALE L’EXEMPLE DE L’ESPACE FRONTALIER ENTRE LA SACHSE ET LA BOHEME Depuis 1989, l’Europe a profondément changé. Là où des frontières hermétiques séparaient l’Europe de l’Est de l’Europe de l’Ouest, les barrières ont été levées, offrant de multiples possibilités pour des échanges transfrontaliers. L’Allemagne en particulier a du redéfinir ses relations avec ses voisins d’Europe de l’Est. Audelà de la coopération politique et économique, les traités de bon voisinage et d’amitié, signés avec la Tchécoslovaquie (1992) et la Pologne (1991), établissent une base de confiance pour le développement d’activités transfrontalières dans les territoires frontaliers. En effet, les transformations politiques et économiques en Europe centrale et orientale ont complètement modifié le statut des territoires frontaliers. Ils constituent aujourd’hui la plateforme pour une coopération transfrontalière riche et renforcée. En tant qu’espaces transfrontaliers, les eurorégions créées après 1990 deviennent ainsi des espaces de contact et de médiation entre l’Est et l’Ouest. Les résultats des projets de recherches menés ces dix dernières années par les géographes des universités de Dresde et d’Ústí nad Labem mettent en lumière les progrès réalisés au niveau des relations transfrontalières entre le monde économique et la population, au niveau de la compétitivité de la région et au niveau de la hausse de l’identification régionale. Cependant, les résultats montrent aussi les déficits auxquels il s’agira encore de remédier dans les années à venir.

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CROSS-BORDER NEIGHBOURHOOD AND REGIONAL IDENTITY THE CASE OF THE SAXONY-BOHEMIA BORDER REGION Since 1989, Europe has changed profoundly. Where once almost completely closed borders separated East Europe from the West, barriers have been lifted, offering multiple possibilities for exchange. Germany in particular had to redefine its relations with its neighbours in Eastern Europe. Beyond political and economic cooperation, the good neighbourhood and friendship cooperation treaties, signed with Czechoslovakia (1992) and Poland (1991) established a foundation of trust for the development of cross-border activities in the territories close to the borders. Indeed, the political and economic transformations in Central and Eastern Europe completely changed the status of border regions. They now provide a platform for close and rich cross-border cooperation. As cross-border regions, the Euroregions created after 1990 therefore became areas for contact and mediation between the East and the West. The results of the research projects conducted over the past decade by geographers from the universities of Dresden and Ústí nad Labem chart the progress of cross-border relations between man and the economy, of the rise in competitiveness of the region, and of a rise in regional identification. However, the results also show deficits which will still have to be reduced in the coming years.

INTÉGRATION POLITIQUE ET PERSISTANCE CULTURELLE LES DIFFERENCES CULTURELLES EUROPEENNES ET LEUR CONCEPTUALISATION : L'EXEMPLE DU TRIPOINT ALLEMAGNE – REPUBLIQUE TCHEQUE – AUTRICHE JÖRG SCHEFFER 1. Introduction : les cultures européennes dans l'unité et la diversité Au sein du processus d'intégration européenne, on accorde depuis de nombreuses années de l’importance à la culture et aux différences culturelles. Le traité de Rome de 1957 souligne déjà que « la Communauté contribue à l’épanouissement des cultures des États membres dans le respect de leur diversité nationale et régionale, tout en mettant en évidence l'héritage culturel commun »1. Il sera ainsi très tôt question de la coexistence à la fois des différences et des similitudes culturelles qui existent au sein de territoires d’ordres de grandeur différents. Malgré la globalisation et la thèse d'une probable uniformisation des cultures, l'intérêt institutionnel pour des classements appropriés n'a jusqu'à aujourd'hui en aucun cas diminué. Alors que la connaissance de similitudes partagées par plus d'un pays peut renforcer les liens et les identités, ce sont les différences qui apportent la richesse culturelle et la créativité mais aussi les incompréhensions interculturelles, qui ne doivent pas être laissées de côté. En conséquence, on retrouve en partie dans « l'agenda culturel » créé en 2007 l’objectif : « diversité culturelle et dialogue interculturel ». Par ailleurs, l’année 2008 est baptisée « année européenne du dialogue interculturel » et des projets de l’Union européenne (UE) soulignent de façon répétée, en particulier dans les territoires frontaliers, la place qu'occupent les différences de mentalités, de langues et de cultures. Les acteurs économiques transfrontaliers montrent un intérêt comparable pour la culture. La diversité culturelle joue ici aussi un rôle important. Il s'agit, d’une part, de tirer parti, économiquement parlant, du large potentiel des différentes manières de penser et d'agir en Europe et, d’autre part, de faire preuve d'un comportement culturellement adapté afin de pouvoir parer aux erreurs d'appréciations ainsi qu'aux conflits. Le besoin de « savoir culturel » dans les domaines de la politique et de l'économie est confronté à une réalité culturelle qui n'est cependant que difficilement appréhendable d’une façon claire et structurée. L'appartenance d'un groupe de population à « une culture » en raison de ses similitudes et d'un autre groupe à une « autre culture » semble définitivement compliquée à définir. La transmission ou l'étude approfondie d'une culture ne peut toutefois être abordée de façon très prometteuse que lorsque les populations, entre qui ou au sein desquelles il 1

Article 151 du traité de Rome.

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JÖRG SCHEFFER

faudra servir d'intermédiaire, sont connues. Ce dilemme est résolu par la pratique du quotidien, au cours de laquelle la culture est associée à des modèles de classification connus. Les Etats coïncident traditionnellement avec cette pratique, grâce à leurs appellations (« Allemagne », « Hongrie », « Espagne ») et à leurs frontières qui apportent une structuration parfaitement adaptée permettant de s’orienter. S’il s'agit, au contraire, d’une étude sur la culture fondée empiriquement, la question se pose alors de savoir si les différentes façons d’agir et de penser en Europe peuvent effectivement toujours s'intégrer dans un modèle prédéfini. L’article suivant se penche de façon critique sur cette pratique répandue de la classification – également présente en communication interculturelle –, dans le sens où il montre les déficits de celle-ci dans le contexte du processus d'intégration européenne. En lieu et place d'un classement rigide des cultures, basé sur la nation, un concept alternatif sera ébauché s'appuyant sur l'exemple du territoire transfrontalier entre l'Allemagne, la République Tchèque et l'Autriche qui pourra prendre en compte de façon différenciée les intérêts politiques et économiques spécifiques en Europe.

2. La culture découle du territoire : le concept culturel national et ses déficits C’est donc lorsque des individus agissent au-delà des frontières politiques et que le contexte culturel prétendu « étranger » nécessite une caractérisation que la pratique de la classification des cultures selon les nations ressort particulièrement. Ainsi, pour l'Europe, il existe d’ores-et-déjà une multitude d'ouvrages spécialisés et d'études interculturelles qui renseignent sur les particularités de chaque population étrangère en utilisant l'Etat comme grandeur de référence2. Il est fréquemment souligné, à titre restrictif, que les signes distinctifs décrits ne concernent pas chaque individu dans une même mesure. Cependant, une différence collective par rapport à d'autres cultures nationales est au moins sous-entendue. Les fondements scientifiques livrent aux ouvrages spécialisés des études scientifiques qui indexent des caractéristiques culturelles nationales à l'aide de méthodes

2

Pour l'Europe centrale et orientale, cf. par exemple : RÖSCH, O. (dir.), Veränderungen in Europa – Anforderungen an interkulturelle Kommunikation mit osteuropäischen Partnern, Berlin, 2003; ROTH, K. (dir.), Nachbarschaft. Interkulturelle Beziehungen zwischen Deutschen, Polen und Tschechen, Münster, 2001; SUNDHAUSEN, H. (dir.), Osteuropa zwischen Integration und Differenz: Probleme europäischer Integration und kultureller Differenzierung, Frankfurt/Main, Berlin, Bern, 1999.

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quantitatives3 ou qui les établissent comme paires opposées à l'aide de méthodes qualitatives4. Les frontières justifiées politiquement demeurent ici aussi la ligne directrice pour les classifications de territoires culturels5. Les projets transfrontaliers soutenus par la Commission européenne à Bruxelles présentent souvent la même idée de congruence de la culture et de l'Etat. Des termes tels que « barrière mentale », « frontière culturelle », « milieu culturel étranger » sont présents autant dans les appels d'offre pour faire référence aux limites politiques, que dans les descriptions indirectes des territoires (« au-delà », « là-bas », « hors de ») qui font souvent références à ces même limites. Finalement l’indication de différences relatives qui existent entre les populations d'Europe se fait au prix de leur idéalisation : une culture A et une culture B sont – par conséquence – fondamentalement différentes. Bien que des initiatives de ce genre aient justement pour but de transcender les différences culturelles, elles peuvent involontairement avoir l'effet inverse. Il résulte de la logique binaire du dedans et du dehors et de la représentation obsolète d'une homogénéité intérieure et d'une délimitation extérieure une absolutisation de la différence culturelle. La pensée interculturelle perpétue précisément les frontières qu'elle souhaite en fait surmonter6, ou mieux : celles qui d'un point de vue culturel n'existent même pas. Si l'on admet cela ainsi que les dangers qui en découlent (entre autres une idéalisation des différences nationales, une stéréotypisation), il y a en plus les déficits de connaissance, dus à une généralisation rigide, qui s'opposent à l'utilisation schématique, au sein de la pratique interculturelle, de concepts de comparaison basés sur la nation. Les similitudes communes à plusieurs Etats, les différences concernant de petits territoires et les influences régionales font, par la force des choses, l’objet d'un défaut d'attention dû à une analyse holistique de la culture. En revanche, les intérêts politiques et économiques des acteurs européens les plus divers conditionnent des visions très spécifiques de la culture, qui ne s’accordent pas toujours avec la trame d’un classement national. Alors que le dialogue interculturel, au sens de l'intégration européenne peut, par exemple, aussi nécessiter la transmission de similitudes communes à plusieurs pays, les experts du marketing se concentrent parfois sur des différences culturelles concernant des petits territoires, qui sont pertinents pour l'acceptation respective d'un produit. Des économistes régionaux pourraient approfondir les caractéristiques culturelles régionales en cherchant des potentiels endogènes ou des milieux créatifs en Europe et celles-ci pourraient en revanche être des similitudes et des différences spécifiques qui ne joueraient pas de rôle dans un contexte national. Si l'on accepte ces différentes perspectives liées à l'intérêt de chacun sur les particularités culturelles européennes, alors il ne peut y avoir une seule et unique représentation des différences culturelles sous la forme dominante des entités nationales. 3 4

5 6

HOFSTEDE, G., Lokales Denken, globales Handeln. Interkulturelle Zusammenarbeit und globales Management, München, 2006. Cf. par exemple : KAMMHUBER, S., SCHROLL-MACHL, S., « Möglichkeiten und Grenzen der Kulturstandardmethode », dans THOMAS, A., KAMMHUBER, S., SCHROLL-MACHL, S., (dir.), Handbuch Interkulturelle Kommunikation und Kooperation. Band 2. Länder, Kulturen und interkulturelle Berufstätigkeit, Göttingen, 2003, pp.19-23; THOMAS, A. (dir.), Psychologie Interkulturellen Handelns, Göttingen, 1996. THOMAS, A., KAMMHUBER, S., SCHROLL-MACHL, S. (dir.), Handbuch Interkulturelle Kommunikation und Kooperation. op.cit. Cf. aussi : WELSCH, W., « Transkulturalität. Lebensformen nach der Auflösung der Kulturen. Information Philosophie », dans Information Philosophie, (2), 1992, pp.5-20.

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Aussi claire la pragmatique de cette catégorisation culturelle à but d'analyse et de comparaison soit-elle, aussi peu adaptée elle apparaît sous cette forme unique, autant en tant que garant d'une transmission culturelle que comme schéma d'analyse dépendant des intérêts de chacun. Un argument allant à l'encontre de cela pourrait être que des comparaisons culturelles régionales sont effectuées. Elles s'opposent au « cadre culturel de la nation » (« Catalans », « Alsaciens », « Viennois »), en demeurant toutefois elles aussi toujours enfermées dans des partitions territoriales d’ores-et-déjà existantes, pour lesquelles on peut nommer des frontières. Les différences culturelles transfrontalières ne peuvent, en conséquence, être captées, alors que les catégorisations utilisées seront constamment à nouveau reproduites.

3. Le territoire découle de la culture : vers une compréhension sélective de la culture Les différents axes pour aborder l'interculturel en Europe vont de pair avec des intérêts spécifiques qui, au regard des problèmes cités plus haut, doivent être appréhendés de manière différenciée. Du point de vue de la conception, ces intérêts sélectifs s’écartent d'une considération globale de la culture comprenant des congruences territoriales présumées de tous les caractères culturels. Eu égard à la diversité de potentielles caractéristiques culturelles, il ne faut nullement partir du principe que toutes ces caractéristiques concernent les même parts de population. Les collectifs définis par une langue commune ne doivent pas être identiques à ceux constitués selon un goût ou un humour spécifique. Ainsi, il apparaît peu judicieux d'invoquer des communautés préalablement désignées (par exemple « les Hongrois »), des territoires ou des sémantiques territoriales données (« la Hongrie ») pour comparer des cultures. A l'inverse de l'absolutisation des caractéristiques culturelles individuelles en entités culturelles, critiquée auparavant, il s'agit plutôt de prendre en compte la diffusion variante de chaque spécificité culturelle. Ces spécificités sont exclusivement axées sur des intérêts interculturels d'acteurs individuels et se différencient au niveau d'une caractéristique particulière, de sa diffusion, de son découpage territorial ou selon le degré requis de précision. Ainsi, il ne peut y avoir une représentation objective et valable partout d'une culture, mais seulement des représentations différentes et dépendantes des intérêts de chacun. L’objectif du concept de foyers culturels sélectifs présenté ici est donc de capter de telles représentations dans une perspective territoriale (cf. figure 1) : les populations européennes présentent autant de similitudes que de différences, dont les raisons d'attribution ne se limitent pas au positionnement physique de l'individu (a, b, c, d)7. La culture – ou mieux un aspect de celle-ci – se régionalise selon le choix d'une caractéristique particulière et de sa concentration régionale dans différentes formations (A, B, C, D). Etant donné que les caractéristiques culturelles ne découlent pas de territoires fixés à l'avance, mais, à l'inverse, que les territoires prennent leurs contours selon les critères d'un intérêt (« perspective is7

Cf. en détails : SCHEFFER, J., Den Kulturen Raum geben. Das Konzept selektiver Kulturräume am Beispiel des deutsch-tschechisch-österreichischen Dreiländerecks, Passau, 2007.

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sue d'un intérêt ») défini, la représentation d'une congruence territoriale des caractéristiques culturelles peut être surmontée : les Allemands, Tchèques, Polonais ou Slovaques peuvent ainsi aussi bien présenter des similitudes que des différences. C'est toujours la perspective qui fixe le cadre de la recherche culturelle comparative. Dans les résultats, des collectifs partageants des caractéristiques culturelles peuvent marquer des parts différentes d'une population, se superposer et prendre des contours allant au-delà des frontières. La totalité ségrégative d'inclusion et d'exclusion et le danger d'attributions universalisantes sont relativisés par les appartenances collectives multiples de chaque individu. Figure 1 : Différences culturelles européennes dans un contexte d'intérêts spécifiques Populations européenes avec des caractéristiques culturelles (a, b, c, d) communes et différentes ab

Perspective définie par des interêts particuliers

b

bc

d

C A B D

La condition à une telle division de la réalité culturelle est toujours l'attribution territoriale des caractéristiques culturelles observées. C'est seulement après avoir eu recours à la diversité de caractérisations territoriales et topographiques qu'un recensement variable et indépendant des répartitions politiques ou administratives préétablies de la culture peut être garanti.

4. Le territoire transfrontalier entre l'Allemagne, la République Tchèque et l'Autriche : un espace de similitudes et de différences culturelles Le concept ébauché ici se prête à différents champs d'application en Europe, qui justifient chacun un intérêt spécifique des régionalisations les plus diverses. L’exemple du tripoint Allemagne – République Tchèque – Autriche est choisi pour mettre en valeur la pensée du concept dans des territoires alternatifs dépassant les frontières politiques. En suivant un modèle culturel traditionnel, la caractérisation de la tripartition inspirée des frontières des pays s'apparenterait à cela : les Allemands, les Tchè-

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ques et les Autrichiens – d'après la représentation correspondante – sont différents culturellement parlant. Comme énoncé plus haut, ce sont aussi en premier lieu les généralisations des comparaisons culturelles scientifiques qui sont à l'origine de ces pré-subdivisions nationales. Une caractéristique culturelle très discutée et sans aucun doute marquante est le degré d'individualisme ou bien de collectivisme8. Cela comprend la place accordée en priorité, au sein d'une société, à l'individu ou bien au groupe. Si l'on applique les résultats des recherches d'Hofstede au tripoint, ceux-ci attestent d'une proximité culturelle entre les deux Etats que sont l'Autriche et la République Tchèque (plus faible individualisme que l'Allemagne). D'après une autre dimension de comparaison telle que l'orientation sur le long terme, qui définit le degré, selon lequel un collectif s'oriente soit par rapport à ses traditions, soit par rapport au futur, l'Allemagne et l'Autriche se correspondent (vis-à-vis de valeurs plus élevées qu'en République Tchèque). Mais si des similarités ou concordances entre nations sont ainsi identifiables, la question demeure alors de savoir pourquoi les « différences nationales » qui font office de base de comparaison sont mises en exergue ? Même les standards culturels établis au moyen de méthodes qualitatives se rapportent aux différences culturelles, bien que leurs constatations se contredisent partiellement. Les aspects « intérêt pour la personne » opposé à « intérêt matériel » et « dénigrement » opposé à « valorisation des structures » présents au sein du tripoint illustrent de façon exemplaire ce phénomène. Le standard culturel « intérêt pour la personne » décrit la tendance à donner la priorité à l'aspect relationnel par rapport à l'aspect matériel dans les situations d'interaction et de communication et, dans un cadre professionnel, à considérer les acteurs participants comme plus importants par rapport au contenu de leur activité. On entend par « dénigrement des structures » le scepticisme face aux structures et aux objectifs rigides. Il correspond à la tendance à agir de façon improvisée plutôt que de s'orienter à l'aide d'objectifs structurels9. C’est seulement au moyen d'une représentation territoriale de ces résultats que les différences et similitudes entre les pays pourront être mis en exergue dans leur ensemble. Ainsi, la République Tchèque et l’Autriche montrent, par rapport à l'Allemagne, un fort intérêt pour la personne ce qui correspondrait à une région République Tchèque – Autriche commune et une frontière culturelle sélective avec l’Allemagne. Le scepticisme vis-à-vis des structures répandu en République Tchèque est en revanche moins important en Autriche et à peine existant en Allemagne10. Etant donné que ces caractéristiques se réfèrent généralement encore à la base de données d'un pays et ne sont pas spécifiées thématiquement, des enquêtes supplémentaires sur les populations du tripoint sont nécessaires. La question se pose alors de savoir, dans le cas d'une compréhension culturelle sélective, quelles formations alternatives une régionalisation culturelle peut-elle prendre pour une caractéristique particulière et un intérêt spécifique ? Une possible voie de recherche dans le tripoint, espace très forestier et où le secteur du tourisme prédomine, serait d'analyser les potentiels de coopérations 8 9 10

Cf. HOFSTEDE, G., Lokales Denken, globales Handeln, op.cit. SCHROLL-MACHL, S., NOVÝ, I., Perfekt geplant oder genial improvisiert? Kulturunterschiede in der deutsch-tschechischen Zusammenarbeit, München, 2003. SCHROLL-MACHL, S., NOVÝ, I., FINK, G., « Tschechische, österreichische und deutsche Kulturstandards in der Wirtschaftskooperation », Journal for East European Management Studies 2000, 4, pp.361-376.

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transfrontalières qui, suite à la chute du rideau de fer, se sont révélés pour les trois régions voisines. Une étude détaillée du territoire a montré que les parties allemandes et autrichiennes sont particulièrement vouées à un tourisme culturel qui suppose aussi une certaine originalité et authenticité de la population. Dans le cadre de cette orientation, il peut être significatif pour le tripoint de s'assurer que ces propriétés importantes pour le tourisme soient effectivement présentes dans la culture régionale et de savoir si la population de la zone frontalière tchèque partage aussi cette caractéristique. Des enquêtes basées sur des interviews qualitatifs et sur des échantillons de sondage de foyers quantitatifs ont pu démontrer un attachement aux traditions marqué au sein de la zone transfrontalière bavaroise et autrichienne11. Cette caractéristique culturelle n'a pu être démontrée explicitement et ne présente pas une intensité comparable dans la zone frontalière tchèque. En effet, à la suite de l'expulsion des Allemands des Sudètes, la région s'est peuplée de façon très hétérogène. De plus cette région a fait l'objet de fortes mutations dues à la création d'un lac de retenue sur la Vltava. En résumé, une régionalisation de la caractéristique culturelle « attachement aux traditions » apparaît clairement pour les parties allemandes et autrichiennes. A l'inverse des comparaisons de nations citées plus haut, la validité de cette représentation culturelle se limite à un petit morceau de territoire dans le contexte du tourisme. Les frontières extérieures, qui n’ont pas été déterminées au préalable, ne sont pas, en soi, établies sur les frontières prédéfinies des pays. La culture est spécifiée concrètement et spatialement. Les premières informations culturelles sont ainsi fournies pour la mise en pratique. Leur considération lors de planifications transfrontalières partagées peut prévenir d'erreurs d'appréciation, d'incompréhensions et de déceptions potentielles. Il se forme parallèlement des rapports transversaux entre les populations. Complétés par des résultats ultérieurs qui démontrent des similitudes réciproques au-delà des frontières nationales, la séparation autrefois hermétique du « Soi » et de « l’Autre » se dissipe en différentes appartenances.

Conclusion Les multiples programmes et ouvrages spécialisés qui tentent de soutenir et de transmettre « l'unité et la diversité culturelle » européenne, atteignent souvent leurs limites lorsqu'il s'agit de décrire les contours exacts des similitudes et des différences : là où ils formulent des énoncés concrets et nécessaires à l'empirie à propos des différences culturelles, ils courent le risque d'absolutiser la culture. Si, au contraire, ils restent vagues, ils rognent les possibilités d'un recensement culturel. Mais si des différences culturelles percevables exigent des catégorisations (du moins sémantiques) culturelles dans la coopération quotidienne européenne, alors celles-ci ne devraient en aucun cas toujours être réduites aux mêmes références collectives. Car elles ne prennent finalement en compte ni la complexité culturelle ni les intérêts spécifiques en Europe. Au vu de ces faits, le territoire semble particulièrement adapté comme base modulable de catégorisation et d'appellation pour la culture. Dans la perspective territoriale, ébauchée ici, d'une 11

SCHEFFER, J., Den Kulturen Raum geben, op.cit, chapitre 9.

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compréhension sélective de la culture, l'appartenance et la non-appartenance n'apparaissent plus comme des contraires irréconciliables. Les représentations associées à un intérêt particulier permettent aussi de capter « l'Europe de la diversité » de façon empirique, sans pour autant devoir nier « l’Europe de l'unité ».

POLITISCHE INTEGRATION UND KULTURELLE PERSISTENZ DIE EUROPÄISCHEN KULTURELLEN UNTERSCHIEDE UND IHRE KONZEPTUALISIERUNG: DAS BEISPIEL DES DREILÄNDERECKS DEUTSCHLAND – TSCHECHISCHE REPUBLIK – ÖSTERREICH Dass es in Europa kulturelle Unterschiede gibt, die es in der grenzüberschreitenden Kooperation zu vermitteln gilt, ist unbestritten. Zweifelhaft ist jedoch die gängige Praxis der Kulturunterscheidung. Üblicherweise greifen Forscher auf räumliche, meist nationale Grenzen zurück, um Kultur gliedernd erfassen und vergleichen zu können. Diese Praxis hat den Nachteil, dass jegliche Fremdheitsbefunde auf immer die gleichen Einheiten projiziert werden. Dies führt auf Dauer zu einer Verstetigung von Unterschiedlichkeit und zur Ausblendung von Gemeinsamkeiten. Die gewünschte Annäherung von kulturell Fremden wird durch eine gleichzeitige Distanzierung unterlaufen. Entgegen einer solch schematischen Zuordnung des „Eigenen“ und „Fremden“ wird am Beispiel des deutsch-tschechisch-österreichischen Dreiländerecks eine konzeptionelle Alternative aufgezeigt. Sie gründet auf einem Kulturverständnis, das Kulturmerkmale isoliert in einem spezifischen Kontext von Raum und Forschungsinteresse begreift. Damit eröffnet sich die Möglichkeit, variable Regionalisierungen kultureller Einzelmerkmale durchzuführen, die über räumlich vorherrschende Denk- und Handlungsmuster informieren. Eine Pluralisierung solcher Kulturräume führt vom Denken in vordefinierten nationalen Mustern weg und sensibilisiert im Europäischen Integrationsprozess für die kontextabhängigen Unterschiede und Gemeinsamkeiten in den verschiedensten Grenzräumen.

POLITICAL INTEGRATION AND CULTURAL PERSISTENCE EUROPEAN CULTURAL DIFFERENCES AND THEIR CONCEPTUALISATION: THE EXAMPLE OF THE GERMANY-CZECH REPUBLICH-AUSTRIA TRIPOINT.

It is an uncontested fact that there are cultural differences in Europe which need to be passed on through cross-border cooperation. However, the cultural differentiation currently being practised can be questioned. Researchers generally turn to territorial borders, for the most part national, in order to comprehend culture in a structured way and to make comparisons. The drawback with this approach is that any conclusion relating to foreignness is always projected onto the same

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units, with the result that, in the long term, any differences are set in stone and similarities are reduced. The desired convergence with the other culture will fail because of a simultaneous alienation. In opposition to such a schematic ranking of the “self” and the “other”, a conceptual alternative is presented using the example of the Germany-Czech Republic-Austria tripoint. This concept is based on an understanding of culture that isolates the cultural characteristics in a specific context of space and recognises a scientific interest. This opens up the possibility to carry out variable regionalisations of individual cultural characteristics which in turn provide insight into spatially prevalent patterns of thought and action. The pluralisation of such cultural territories helps us to break away from pre-defined national models and, within the European Integration process, raises awareness of context-dependent differences and shared characteristics in the most varied of cross-border regions.

REGIONAL GOVERNANCE UND KULTURELLE NETZWERKE AN DER AUßENGRENZE DER EURPÄISCHEN UNION (EU) DAS BEISPIEL DES ALPENRHEINTALS JULIA SCHARTING 1. Einleitung 1.1. Culture meets regions … Im Zuge der Globalisierung, neuer technischer Kommunikationsmöglichkeiten und immer enger verflochtener Handlungsspielräume geraten Städte und Regionen in einen sich verschärfenden internationalen Standortwettbewerb. Dabei geht es nicht mehr nur um die Ansiedlung von Betrieben, was beispielsweise im Industriezeitalter von hoher Relevanz war, sondern auch vermehrt um die Akquirierung von privaten und öffentlichen Investitionen, um den Ausbau von Infrastruktur und um die Ansiedlung hochqualifizierter und kreativer Arbeitskräfte. Um ihre Position im internationalen Vergleich zu verbessern, setzen Regionen daher verstärkt auf sogenannte „weiche“ Standortfaktoren, die die Attraktivität und die Lebensqualität nachhaltig steigern sollen. Ein intakter Naturraum, ein abwechslungsreiches Kulturangebot sowie unterschiedlichste Freizeitmöglichkeiten zählen ebenso dazu wie beispielsweise ein breites Bildungsangebot. Vor allem die Kultur spielt dabei für eine nachhaltige Regionalentwicklung eine zentrale Rolle. Richard Florida zeigte 2002 in seiner Publikation The rise of the creative class, dass Kultur und die damit in Verbindung stehende Kreativität große Auswirkungen auf die soziale und ökonomische Entwicklung von Regionen haben. Dabei wird Kultur häufig als „Nährboden“ für Innovationsfähigkeit und als Impulsgeber für identitätsstiftende Projekte angesehen1. 1.2. Culture meets Europe … Doch nicht nur aus Sicht der Regionen spielen die Faktoren Kultur und Kreativität eine zunehmend wichtigere Rolle. Auch im Rahmen der territorialen Kohäsion kommt ihnen eine immer größere Bedeutung zu. Bereits im Vertrag von Maastricht 1992 wurde dies als kulturelle Dimension der Europäischen Integration festgehalten2.

1 2

FLORIDA, R., The Rise of the Creative Class: And how it’s transforming work, leisure, community and everyday life, New York, 2002. Cf.Art. 128 EG-Vertrag (seit dem Vertrag von Nizza: Art. 151 EG-Vertrag).

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Vor dem Hintergrund der kulturellen Vielfalt und dem Bewusstsein für ein gemeinsames europäisches Kulturerbe soll der interkulturelle Dialog zwischen den Staaten gefördert werden. Ziel der Europäischen Union (EU) ist es, die kulturelle Vielfalt der Regionen zu erhalten, diese zu unterstützen und anderen näher zu bringen. Diese Zielsetzungen betreffen allerdings nicht nur das Miteinander der EUStaaten, sondern haben auch weitreichende Konsequenzen für die Außenbeziehungen der EU mit Drittländern. So sind in den Schlussfolgerungen des Rates der EU und der im Rat vereinigten Vertreter der Regierungen der Mitgliedstaaten vom 16. Dezember 2008 zur Förderung der kulturellen Vielfalt und des interkulturellen Dialogs in den Außenbeziehungen der Union und ihrer Mitgliedstaaten folgende politische Zielsetzungen festgelegt : die Einbeziehung der Kultur in die Politiken und Programme im Rahmen der Außenbeziehungen der EU sowie in die Zusammenarbeit der Union mit Drittländern und internationalen Organisationen; die Ratifizierung und Umsetzung des UNESCO-Übereinkommens zum Schutz und zur Förderung der Vielfalt kultureller Ausdrucksformen weltweit und die Förderung des interkulturellen Dialogs durch Projekte und Sensibilisierungsmaßnahmen, die in den Mitgliedsstaaten und außerhalb der EU im Rahmen des Europäischen Jahres des interkulturellen Dialogs 2008 angeregt wurden3. Diese Zielsetzungen sollen unter anderem erreicht werden durch: – Maßnahmen der kulturellen Zusammenarbeit mit Drittländern auf allen Ebenen (auf lokaler, regionaler oder nationaler Ebene); – Förderung der europäischen Kultur in all ihren Formen auf internationaler Ebene und Förderung der internationalen Mobilität von europäischen Kulturschaffenden; – den Ausbau der Mehrsprachigkeit und der interkulturellen Kompetenzen; – Mobilität junger Menschen, ihre kulturelle und künstlerische Bildung sowie ihren Zugang zu Kulturgütern; – Schutz des Urheberrechts und der verwandten Schutzrechte und die Bekämpfung von Nachahmung und Produktpiraterie; – Maßnahmen zum Schutz, zur Erhaltung und Aufwertung des kulturellen Erbes und zur internationalen Zusammenarbeit im Bereich der Bekämpfung von Diebstahl von und illegalem Handel mit Kulturgütern en. Vor diesem Hintergrund kommt speziell den Grenzregionen als Scharnieren zwischen den Nationalstaaten bzw. als Scharnieren zwischen der EU und den angrenzenden Staaten eine wichtige Rolle zu. Grenzräume können durch ihre funktionalen Verflechtungen – wirtschaftlich, kulturell etc. – helfen, Grenzen abzubauen und durch alltägliche Handlungsmuster den Prozess der Integration beschleunigen. Basierend auf diesen Überlegungen entstand am Institut für Geographie der Leopold-Franzens Universität Innsbruck seit Januar 2010 ein Dissertationsvorhaben, welches den Zusammenhang zwischen Kultur und grenzüberschreitender Regionalentwicklung untersucht. Im vorliegenden Artikel werden erste Einblicke in das Forschungsthema und erste Ergebnisse des Vorhabens präsentiert. Dabei gliedert sich der Beitrag folgendermaßen: Zunächst werden die relevanten theo3

Amtsblatt C 320 vom 16.12.2008, http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri= OJ:C:2008:320:0010:0012:DE:PDF (10.01.2011).

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retischen Rahmenkonzepte vorgestellt. Der Schwerpunkt der Ausführungen liegt auf den Konzepten der nachhaltigen Regionalentwicklung sowie der regional Governance. Danach wird auf die zentralen Forschungsfragen und die Methodik eingegangen und abschließend werden erste Ergebnisse der Feldforschung aus dem Alpenrheintal präsentiert.

2. Culture meets theory … Aus geographischer Perspektive gibt es zu den Themen Kultur, Kreativität und grenzüberschreitende Regionalentwicklung unterschiedliche theoretische Anknüpfungspunkte. Als Beispiele seien die Konzepte zum „kreativen Milieu“, der „regionalen Identität“ oder der „Kultur- und Kreativwirtschaft“ genannt. Ausgehend von der Themenstellung des vorliegenden Artikels werden sich die theoretischen Ausführungen jedoch auf die zwei Konzepte beschränken: „nachhaltige Regionalentwicklung“ und „regional Governance im Kulturbereich“. 2.1. Nachhaltige Regionalentwicklung Das erste zentrale Konzept, welches den Überlegungen zugrunde liegt, ist jenes der nachhaltigen Regionalentwicklung. Darunter werden Konzepte und Maßnahmen zusammengefasst, welche die wirtschaftliche, gesellschaftliche, soziale und kulturelle Entwicklung einer Region über mehrere Generationen hinweg unterstützen. Regionalentwicklung zielt auf den Ausgleich regionaler Disparitäten, um gleichwertige Lebensbedingungen in allen Regionen zu gewährleisten, und erfordert die gezielte Koordinierung von Regionalplanung und Regionalpolitik4. Kultur – in all ihren Facetten – kann sehr unterschiedliche Einflüsse auf Regionen haben und auf verschiedene Weisen einen Beitrag zu einer nachhaltigen Regionalentwicklung leisten. Neben quantifizierbaren Faktoren wie beispielsweise dem Beitrag der Kulturwirtschaft zum Bruttoinlandsprodukt (BIP) oder dem Beitrag des kulturellen Erbes für die touristische Entwicklung sind mit Kultur allerdings auch häufig indirekte oder schwer messbare Einflüsse auf die Regionalentwicklung verbunden. Laut Martin Heller, Intendant der Kulturhauptstadt Linz 2009, geht es nicht nur darum, „die Wirtschaft im klassischen Sinn zu stärken, sondern darum, Faktoren, die heute auch wirtschaftlich eine wesentliche Rolle spielen, zu entwickeln: Bildung, Weltoffenheit, das Kulturleben“5. Die unterschiedlichen Dimensionen von Kultur als Faktor der Regionalentwicklung sind vielfältig und werden in Anlehnung an Klaus Kunzmann an den Beispielen von „Kultur als Identitätsfaktor“, „Kultur als Imagefaktor“ und „Kultur als Wirtschaftsfaktor“ vorgestellt6: – Kultur schafft Identität: Die Bewohner einer Stadt oder einer Region identifizieren sich in erster Linie mit dem kulturellen Erbe und den kulturellen Traditionen der Stadt, des Landstrichs oder der Region. Es sind Bilder von 4 5 6

ALISCH, K., WINTER, E., ARENTZEN, U., Gabler Wirtschaftslexikon, Wiesbaden, 2005, S.2514. HELLER, M., „Ich bin Kulturunternehmer, und eben nicht ein Manager“, in: LACKNER, E. (Hg.), Der Nutzen von Kultur, Innsbruck, 2009, S.63. KUNZMANN, K., „Kulturwirtschaft und Raumentwicklung“, in: Das Parlament (Hg.), Aus Politik und Zeitgeschichte, 34-35, Berlin, 2006, S.3.

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Bauwerken, Stadtansichten und Landschaften, die diese Identität widerspiegeln, es sind aber auch die Ereignisse, die hinter den visuellen Bildern stehen. Sie stiften die lokale und regionale Identität; – Kultur prägt das Image: Kultur ist zum unverzichtbaren Bestandteil städtischen Marketings geworden. Städte vermarkten ihre kulturelle Infrastruktur, ihr kulturelles Milieu und ihre kulturellen Ereignisse, um den Standort für Investoren und Institutionen, für qualifizierte Beschäftigte und Touristen attraktiv zu machen; – Kultur schafft Arbeit: Die Kultur- bzw. Kreativwirtschaft entwickelt sich für Städte wie Regionen zunehmend zu einem wichtigen Wirtschaftsbereich. Das Vorhandensein eines ausreichenden Potenzials „kreativer Köpfe“ als zentrales Merkmal der Innovationsfähigkeit von Regionen hat in der wissenschaftlichen Diskussion stark an Relevanz gewonnen. Vor allem steht die Frage im Vordergrund, welche Faktoren diese kreativen Köpfe anziehen. 2.2. Regional Governance im Kulturbereich Das zweite relevante Konzept ist jenes der regional Governance. Sie umfasst als Sammelbegriff die sich verändernden Steuerungsformen der Regionalentwicklung und steht für netzwerkartige, schwach institutionalisierte Steuerungsformen, in denen staatliche, wirtschaftliche und zivilgesellschaftliche Akteure zusammenwirken7. Grenzregionen wie das Alpenrheintal stehen in besonderem Maße vor der Herausforderung, räumliche Entwicklungsprozesse grenzüberschreitend steuern und koordinieren zu müssen. Dabei bildet die regional Governance ein grundlegendes Konzept der grenzüberschreitenden Handlungsfähigkeit8. Während das Governance-Konzept in vielen Bereichen, beispielsweise der Raumplanung, bereits seit längerer Zeit Berücksichtigung findet, ist es im Kulturbereich erst seit dem Schlussbericht der Enquête-Kommission „Kultur in Deutschland“9 des Deutschen Bundestages zu einem festen Begriff geworden. Der Bericht entfaltet eine Gesamtperspektive auf alle drei Sektoren (Staat, Markt und Zivilgesellschaft) und ihre Zusammenhänge im Kulturbereich (Cf. Abb 1). Das aus dieser Sichtweise entwickelte Leitbild eines „Aktivierenden Kulturstaates“ zielt auf ein neues, ganzheitliches Verständnis von Kulturpolitik. Kulturpolitische Steuerung erfolgt danach nicht nur in den verfassungsrechtlich konstituierten Institutionen, sondern im Zusammenspiel der Akteure (Vereine, Unternehmen, Stiftungen, Kirchen etc.)10. Regional Governance im Kulturbereich bezieht sich aber nicht nur auf die Kooperation der unterschiedlichsten Akteure bei der kulturpolitischen Steuerung und Leistungsentwicklung, sondern achtet auf ein ausgewogenes kulturelles Angebot für alle Bevölkerungskreise. „Partizipation, Mitwirkung und Kooperation 7 8 9 10

Cf. ALISCH, K., WINTER, E., ARENTZEN, U., Gabler Wirtschaftslexikon, op.cit., S.2515. DILLER, C., „Regionalentwicklung durch neue Kooperationen – von wem für wen“, in: Standort. Zeitschrift für Angewandte Geographie, 27. Jahrgang, Heft 2, Berlin, 2003, S.79-84. Deutscher Bundestag (Hg.), Kultur in Deutschland. Schlussbericht der Enquete-Kommission des Deutschen Bundestages, Regensburg, 2007. KNOBLICH, T., SCHEYTT, O., „Zur Begründung von Cultural Governance“, in: Das Parlament (Hg.): Aus Politik und Zeitgeschichte, 8, Berlin, 2009, S.35.

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sind wesentliche Elemente der Steuerung und der Teilung von Verantwortung“11. Abb.1 Überblick zu Akteuren und Ebenen, die Kultur beeinflussen12

Bezogen auf das Thema Kultur bedeutet dies, dass einerseits Netzwerke gepflegt werden müssen, um einen Nährboden für neue Ideen im Kulturbereich auf regionaler Ebene zu fördern. Einzelne isolierte Aktivitäten müssen zu Events vernetzt werden. Andererseits sind aber z.B. für die periodische Organisation von Events auch starke Institutionen erforderlich. „Daher erscheint es sinnvoll, netzwerkartige bottom-up-Governance-Muster durch top-down-Government-Strukturen, d.h. durch die Schaffung von Institutionen, die Probleme auch langfristig bearbeiten und Ordnungsfunktionen erfüllen können, zu ergänzen13. Gemeinsame Grundlage für ein gelingendes partnerschaftliches Handeln sind klare Zielsetzungen. Hierzu zählen regionale Kulturentwicklungskonzepte mit dem Ziel, kreative und monetäre Ressourcen zu bündeln sowie gemeinsame Leitbilder und Strategien für eine zukunftsfähige Kulturarbeit zu entwickeln. Zugleich können Gründungen von Agenturen zur Aktivierung des ehrenamtlichen Engagements, konkrete Kooperationsprojekte wie z.B. der Spartenaustausch zwischen Theatern oder ein Dachmarketingkonzept mehrerer Museen einer Region exemplarisch genannt werden. Dies gilt gleichermaßen für die neue

11 12 13

Ibid., S.37. KLEIN, A., Kulturpolitik, Wiesbaden, 2009, S.99. Cf. DILLER, C., „Regionalentwicklung durch neue Kooperationen – von wem für wen“, op.cit., S.62.

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Rollenverteilung zwischen öffentlichen, privat-gemeinnützigen und privatwirtschaftlichen Akteuren und Einrichtungen14.

3. Zentrale Fragen und Methodik Vor diesem theoretischen Hintergrund stellen sich im Rahmen dieses Beitrages drei zentrale Fragen, die im laufenden Forschungsprojekt am Beispiel des Alpenrheintals untersucht werden: Erstens: Welche Akteure beeinflussen wie und zu welchem Zweck Kultur? Welche Netzwerke und Kooperationen gibt es? Zweitens: Welchen Einfluss hat die Grenze auf die Kultur und die Akteursnetzwerke? Welche Chancen und Hemmnisse bestehen für die Kultur? Drittens: Welche Potenziale und möglichen Handlungsoptionen bestehen, um die Kultur bzw. die kulturellen Netzwerke nachhaltig zu fördern? Um diese Fragen angemessen beantworten zu können, bedient sich das Dissertationsvorhaben des Instrumentariums der empirischen Regionalforschung. Dabei soll ein Mix zwischen teilweise quantitativen, vorrangig allerdings qualitativen Vorgehensweisen zum Einsatz kommen. Besonders qualitative Interviews mit unterschiedlichsten Akteuren zum Thema Kultur und grenzüberschreitende Regionalentwicklung stehen im Zentrum der Untersuchungen. Im Sinne des regional Governance Ansatzes werden dabei unterschiedliche Akteure und Akteursgruppen zu ihren Einflussmöglichkeiten auf das kulturelle Leben in der Region befragt.

14

FÖHL, P., „Regionale Kooperationen im Kulturbereich. Begriffe und Systematisierung“, in: FÖHL, P., NEISENER, (Hg.), Regionale Kooperationen im Kulturbereich. Theoretische Grundlagen und Praxisbeispiele, Bielefeld, 2009, S.16.

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Abb.2 : Zu befragende Akteursgruppen im Dissertationsvorhaben15

Die im Rahmen dieses Artikels präsentierten Ergebnisse stammen aus einer ersten Phase der explorativen Feldforschung, welche von Juli bis Oktober 2010 durchgeführt wurde. Die erste Phase des Vorhabens bestand darin, die kulturelle Situation in der Region zu erfassen. Dabei ging es zunächst darum, „Orte der Kultur“ zu identifizieren. Dazu wurden zunächst mithilfe einer Dokumentenanalyse wichtige Veranstaltungsorte erfasst und kartographisch dargestellt. Datenmaterial zur Kultur und Kreativität wurde gesammelt und ausgewertet. Die zweite Phase der Erhebungen bestand aus Experteninterviews in der Region. In dieser Phase wurden Akteure aus den Bereichen Kultur, Tourismus, Wirtschaft sowie aus Politik und Verwaltung zur „Kulturlandschaft“ Alpenrheintal befragt. Hauptinteressensgebiet waren vor allem die bestehenden Kooperationen und Netzwerke in der Region. Dabei war vor allem interessant, ob im Sinne des regional Governance Ansatzes ebenenübergreifende, sektorübergreifende sowie grenzüberschreitende Verflechtungen in der Region und eine Integration der Bevölkerung in diese Netzwerke vorhanden sind16. Das aus dieser ersten Feldforschung entstandene Datenmaterial bildet die Basis für die nachfolgenden Ausführungen. Da das Dissertationsvorhaben allerdings erst am Beginn seiner Durchführung steht, müssen diese ersten Einblicke und Ergebnisse noch durch weitere Erhebungen ergänzt und vertieft werden17. 15 16 17

Entwurf : SCHARTING, J., 2010. Diese Experteninterviews wurden mit dem Programm f4 zunächst transkribiert und anschließend mit der Auswertungssoftware MAXQDA einer qualitativen Inhaltsanalyse unterzogen. Ein Workshop mit Vertretern aus unterschiedlichen gesellschaftlichen Bereichen ist beispielsweise für Mai 2011 geplant.

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4. Untersuchungsregion Alpenrheintal Das Alpenrheintal erstreckt sich auf einer Länge von ca. 90 km vom Zusammenfluss des Vorder- und des Hinterrheins bis zur Rheinmündung in den Bodensee. Obwohl das Tal naturräumlich eine Einheit bildet, gibt es „das“ Alpenrheintal in vielerlei Hinsicht nicht. Als Grenzregion ist es geprägt durch das Spannungsverhältnis zwischen politischen Grenzen und zugehörigen Hoheitsbereichen einerseits und engen funktionalen Verflechtungen und gegenseitigen Abhängigkeiten andererseits. Aus politischer Perspektive ergibt sich für das Alpenrheintal ein sehr komplexes Gefüge, da Gebietskörperschaften unterschiedlicher Hierarchiestufen aufeinander treffen. So ergänzen und überlagern sich EU-Außengrenze, Staats-, Kantons-, Bundesländer- und Gemeindegrenzen und führen zu einem kleingekammerten Raum. Auf nationaler Ebene treffen die Territorien der Schweizerischen Eidgenossenschaft, des Fürstentums Liechtenstein und der Republik Österreich aufeinander. Diese Abgrenzungen auf den unterschiedlichsten Hierarchiestufen sind heute eines der Charakteristika des Alpenrheintales. Die gleichzeitig als Trennungsund Verbindungslinien fungierenden Grenzen prägen den Raum und dessen Entwicklung immer noch nachhaltig.

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Abb.3 : Die Untersuchungsregion18

Generell kann in der Untersuchungsregion jedoch festgestellt werden, dass aufgrund unterschiedlicher Entwicklungen, wie beispielsweise der Europäischen Integration oder Globalisierungsprozessen, die Grenzen zwischen den Anrainerstaaten deutlich „weicher“ werden19. Nach Josiane Meier wird die trennende Wirkung der Grenzen abgeschwächt und es entwickelt sich ein Raum des politischen, gesellschaftlichen und wirtschaftlichen Austausches. Sichtbar wird dies beispielsweise an intensiveren wirtschaftlichen Verflechtungen und den grenzüberschreitenden Pendlerströmen. 4.1. Die räumliche Struktur Die Siedlungsstruktur im Alpenrheintal ist durch ein zwischenstädtisches20 Gefüge ohne dominantes Zentrum geprägt. Die räumliche Struktur besteht aus kleineren und mittleren Orten, die durch ihre starke Vernetzung grenzüber-

18 19 20

Entwurf : SCHARTING, J., 2010. MEIER, J., Regionale grenzüberschreitende Zusammenarbeit in der Raumplanung, Berlin, 2009, S.23. SIEVERTS, T., Zwischenstadt – zwischen Ort und Welt, Raum und Zeit, Stadt und Land, Basel, 2001.

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schreitende „Alltagsräume“21 bilden. Klare Unterscheidungen zwischen Ortschaften und zusammenhängenden Naturräumen können im Untersuchungsgebiet kaum mehr nachvollzogen werden. Wie in der „Vision Rheintal“22, einem regionalen Leitbild für Vorarlberg, beschrieben, findet man in der Region eine polyzentrische Grundstruktur. Dies bedeutet, dass wichtige Einrichtungen, Unternehmen und Anlagen nicht auf ein Zentrum konzentrieren, sondern auf mehrere Standorte verteilt und miteinander vernetzt sind, was wiederum große Auswirkungen auf die kulturelle Infrastruktur in der Region hat. In der Untersuchungsregion leben zurzeit etwa 450 000 Einwohner. Dornbirn, mit knapp 46.000 Einwohnern, ist die größte Siedlung im Alpenrheintal, gefolgt von Chur mit knapp 34 000 und Feldkirch mit rund 31 000 Einwohnern. 4.2. Die Entwicklungstendenzen Generell kann festgestellt werden, dass sowohl aus wirtschaftlicher als auch demographischer Perspektive das Alpenrheintal zu den prosperierendsten Regionen Europas gehört. In den letzten Jahrzehnten kam es jedoch zu einem tiefgreifenden wirtschafts- und siedlungsstrukturellen Wandel. Erkennbar ist diese Veränderung an den Umstellungen in der industriellen Branchenstruktur, einer zunehmenden Tertiärisierung, der Expansion urbaner und suburbaner (bzw. „zwischenstädtischer“) Siedlungsmuster und der Auflösung bzw. Überprägung traditionell ländlich geprägter Siedlungsstrukturen. 4.3. Die Zukunft Die aufgezeigten Trends und Entwicklungen in der Untersuchungsregion erheben daher neue Ansprüche an die regionalen Akteure und fordern Neuerungen in der grenzüberschreitenden Zusammenarbeit. Aufgrund der Aufteilung des Gebietes in unterschiedliche politische Systeme mit verschiedensten Rahmenbedingungen wird das Rheintal bisher jedoch kaum als Gesamtraum mit einer einheitlichen Entwicklungsstrategie gesehen, sondern in den einzelnen Staaten allenfalls als Peripherregion in politischen Entscheidungen berücksichtigt. Projekte sind meist nur auf das jeweilige Territorium ausgelegt und für die grenzüberschreitende Zusammenarbeit existieren keine rechtlich bindenden Grundlagen oder Instrumente. Vor allem Kultur als „universelles Gut“ könnte einen entscheidenden Beitrag zu einer engeren regionalen Zusammenarbeit leisten.

21 22

EISINGER, A., KURATH, S., „Über die Grenzen: Annäherung an den Wirtschafts- und Lebensalltag im Alpenrheintal,“ in: BROGGI, M. (Hg.): Alpenrheintal – eine Region im Umbau, Schaan, 2006, S.28-37. „Vision Alpenrheintal, Raum – kommunizieren – planen“, 2006, http://www.vision-rhein tal.at (2.02.2011).

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5. Erste Forschungsergebnisse 5.1. Kulturregion Alpenrheintal Die ersten Analysen der „Kulturregion“ haben gezeigt, dass es vielfältige Kunstund Kulturaktivitäten im Alpenrheintal gibt. Sowohl die „Basiskultur“ als auch das überregionale Kulturangebot sind breit gefächert. So reicht das Angebot von zahlreichen kommunalen Vereinen, Verbänden (z.B. Musikkapellen, Chöre usw.) bis hin zu überregional bekannten Veranstaltungen, wie beispielsweise den Bregenzer Festspielen. Dabei hat die kulturelle Landschaft in der Region eine starke Entwicklung durchlebt, wie Walter Marxer, Präsident der Kulturstiftung Liechtenstein, beschreibt: „Ich glaube in den letzten 15 oder 20 Jahren hat sich unglaublich viel entwickelt – auch in kleinen Gemeinden. Früher war das eher konzentriert, in Vorarlberg eher auf Dornbirn und Bregenz usw. Heute, wenn Sie da den Veranstaltungskalender anschauen, da sehen Sie in jedem Dorf, in jeder Gemeinde läuft irgendwas und zum Teil sehr gute Sachen – Kleinbühnen, kleine Ausstellungen, große Sachen, große Aktivität“23. Um kulturelle Ereignisse und wichtige Zentren der Kultur im Alpenrheintal zu verorten und ihre räumliche Verteilung darzustellen, wurden Prospekte und Flyer zur Kultur in Tourismusbüros und Rathäusern der gesamten Region gesammelt. Diese Prospekte wurden ausgewertet und anschließend in einer Karte visualisiert.

23

Walter Marxer, Interview am 16.9.2010.

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276 Abb.4 : Die Kulturregion24

Die erste Auswertung des Werbematerials macht deutlich, dass die Kulturstätten nicht auf eine Stadt oder ein Quartier im Alpenrheintal konzentriert, sondern polyzentrisch im Raum verteilt sind. Jedoch ist eine deutliche Dominanz der orographisch rechten Rheinseite, d.h. Liechtenstein und Vorarlberg, erkennbar. Ausnahme bildet das Schloss Werdenberg, was in den letzten Jahren durch seine Veranstaltungen als „Leuchtturm“ auf St. Galler Seite bezeichnet werden kann. Besondere Bedeutung haben Bregenz, Dornbirn, Feldkirch, Vaduz und Chur, was sicherlich mit den Bevölkerungszahlen und der Zentralität der Städte in Zusammenhang steht. Hervorzuheben ist Vaduz, das im Vergleich zu den anderen Städten in der Region mit 5 111 Einwohnern relativ klein ist, dennoch über diverse kulturelle Einrichtungen verfügt. Genannt seien beispielsweise das Kunstmuseum Liechtenstein oder der Kunstraum Engländerbau. Begründet werden kann dies durch die Repräsentationsfunktion der Gemeinde für das Fürstentum Liechtenstein. Vergleicht man die Orte der Kultur hinsichtlich ihrer Gebäudesubstanz, so ist erkennbar, dass auch hier eine große Vielfalt in der Region anzutreffen ist. Von alten Burgen und Schlössern, z.B. das Werdenberger Schloss, über alte Industrieanlagen, z.B. das Otten Gravour Areal Dornbirn bis hin zur Seebühne oder dem Kunsthaus Bregenz reichen die Locations. Ebenso vielfältig wie die Örtlichkeiten der Kultur sind auch die saisonalen Ereignisse und Festivals im Alpenrheintal. Überregionale Bedeutung haben bei24

Entwurf : SCHARTING, J., 2010.

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spielsweise die Bregenzer Festspiele auf der Seebühne, ein jährlich stattfindendes Kulturfestival in der Vorarlberger Landeshauptstadt. Im Rock/Pop-Bereich haben das Poolbarfestival Feldkirch oder das Szene-Open-Air in Lustenau überregionale Bedeutung erhalten und sind vor allem für das jüngere Publikum ein Anziehungspunkt. Die Kunst- und Designszene in der Bodenseeregion trifft sich jährlich bei der „art bodensee“ bzw. beim „designforum“ Feldkirch. Diese wenigen Events seien nur als Beispiele für das abwechslungsreiche kulturelle Angebot und die Vielzahl von Festivals in der Region genannt. 5.2. Forschungsfrage 1: Welche Akteure beeinflussen wie und zu welchem Zweck die Kultur in der Region? Welche Netzwerke und Kooperationen gibt es? Die erste Fragestellung bezieht sich auf die Akteure und die Kooperationen im Kulturbereich des Alpenrheintals. Im Sinne eines regional Governance-Ansatzes geht es darum, zu analysieren, welche Akteure die Kultur in der Region beeinflussen und welche Kooperationen zwischen den unterschiedlichen Ebenen (Staat, Wirtschaft, Zivilgesellschaft) existieren. Verflechtungen zwischen den Ebenen können zum Beispiel durch finanzielle Mittel, Rahmenbedingungen oder Kooperationen gebildet werden. Die folgende Tabelle gibt eine erste schematische Übersicht zu den relevanten Akteuren und Akteursgruppen in der Grenzregion. Abb.5 : Akteure im Kulturbereich in der Grenzregion25

Neben einer übergeordneten transnationalen bzw. überregionalen Ebene werden die Akteure in der Tabelle nach den drei Anrainerstaaten (Schweizer Eidgenossenschaft, Fürstentum Liechtenstein und Republik Österreich) unterschieden. Da im Rahmen dieses Artikels nicht alle Akteure und Kooperationen ausführlich behandelt werden können, werden im Folgenden vier Besonderheiten des kulturellen Netzwerkes in der Region beschrieben.

25

Entwurf : SCHARTING, J., 2010.

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5.2.1. Beispiel 1: Einfluss der EU-Außengrenze Großen Einfluss auf die kulturellen Netzwerke und die Kooperationen in der Region hat die EU-Außengrenze, die durch das Alpenrheintal verläuft. Durch die Mitgliedschaft der Republik Österreich in der EU können Vorarlberger Kunstprojekte und Kunstschaffende an den Gemeinschaftsprogrammen, wie beispielsweise „Kultur 2007-2013“, teilnehmen. Schweizer und Liechtensteiner Künstler hingegen können aufgrund der Nichtmitgliedschaft ihrer Staaten nur in bestimmten Fällen an Gemeinschaftsprojekten und Programmen teilhaben. 5.2.2. Beispiel 2: Bodenseekonferenz Ein weiterer wichtiger Akteur bei der grenzüberschreitenden Zusammenarbeit in der Region ist die Internationale Bodenseekonferenz. In diesem Gremium bearbeiten Kantone und Länder rund um den Bodensee gemeinsam Themen, die für das grenzüberschreitende Zusammenleben relevant sind. Für Kunst und Kultur im Bodenseeraum ist vor allem die Kommission Kultur der Internationalen Bodenseekonferenz von großer Bedeutung, da sie durch Förderpreise, Künstlerbegegnungen und Kulturforen das kulturelle Leben in der Region prägt. Jedoch muss auch festgehalten werden, dass es weder für den Bodenseeraum noch für das Alpenrheintal ein gemeinsames kulturelles Leitbild gibt. Während vor allem einzelne Kommunen um ein eigenes Kulturleitbild bemüht sind, existiert auf regionaler bzw. überregionaler Ebene kein gemeinsames Grundsatzpapier. 5.2.3. Beispiel 3: Kulturachse Ein Beispiel für eine grenzüberschreitende Kooperation zwischen Kulturinstitutionen ist die „Kulturachse“. Um das gemeinsame Publikum besser zu erreichen, haben sich das Kunsthaus Bregenz, das Kunstmuseum St. Gallen, das Kunstmuseum Liechtenstein und das Bündner Kunstmuseum in Chur seit 2001 zu einer Kooperation zusammengeschlossen. Sichtbare Zeichen dieser Kooperation der vier Institutionen aus drei Staaten sind jährlich die gemeinsame Präsentation auf der „art bodensee“, eine Anzeigenkampagne und eine Postkarte, mit der auf die jeweiligen Sommerausstellungen hingewiesen wird.

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Abb.6 : Kulturachse26

5.2.4. Beispiel 4: Regionale Kulturförderplattform „Südkultur“ Ein Projekt mit Modellcharakter im Sinne des regional Governance Ansatzes ist im St. Galler Rheintal die regionale Kulturförderplattform „Südkultur“. Ziel der Initiative ist es, für die Region ein eigenständiges und selbstbewusstes Kulturprofil zu entwickeln. Im Mittelpunkt steht die Zusammenarbeit unter den Gemeinden und der Region mit dem Kanton im kulturellen Bereich. Von 2008 bis 2011 wurden dazu sechs Leitsätze formuliert: Klangkultur entdecken ; Baukultur entwickeln ; Geschichten erzählen ; Gemeinschaft pflegen ; Engagement wertschätzen und Kulturförderung vereinfachen. Die oben aufgeführte Tabelle sowie die Beispiele zeigen, dass das kulturelle Leben in der Grenzregion von unterschiedlichen Akteuren und Stakeholdern geprägt wird. Auch wenn im Rahmen dieser Ausführungen nur ein kurzer Einblick in die kulturellen Netzwerke erfolgen konnte, so wird deutlich, dass die Verbindungen vielschichtig und komplex sind. Jedoch wird auch offensichtlich, dass die grenzüberschreitenden Kooperationen bedingt durch politische und gesetzliche Rahmenbedingungen vor großen Herausforderungen stehen. Nicht nur die Mitgliedschaft/Nichtmitgliedschaft in der EU, sondern auch die unterschiedlichen nationalen Strukturen in der Kulturförderung sind große Hemmnisse für die Kunst- und Kulturschaffenden und erschweren die Zusammenarbeit in der 26

Quelle: http://www.kunstmuseum.li/?page=2200&lan=de (2.3.2009).

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Grenzregion. Die positiven und negativen Einflüsse der Grenze auf die Kultur werden in der zweiten Forschungsfrage thematisiert. 5.3. Forschungsfrage 2: Welchen Einfluss hat die Grenze auf die Kultur und die Akteursnetzwerke? Welche Chancen und Hemmnisse bestehen dadurch für die Kultur in der Region? Eine weitere Erkenntnis, die aus den Untersuchungen resultierte, betrifft das Verhältnis zwischen der EU-Außengrenze und der Kultur bzw. den kulturellen Netzwerken. Die ersten Ergebnisse zu dieser Thematik sind in der folgenden Tabelle dargestellt. Abb.7 : Positive und negative Auswirkungen der Grenze auf Kultur im Alpenrheintal27

5.3.1. Positive Effekte Im Rahmen der Interviews mit Experten aus Politik, Kultur und Wirtschaft wurden einige positive Aspekte für die „Kulturlandschaft“ durch die Grenzlage des Alpenrheintals genannt. Durch das Aneinanderreichen unterschiedlicher Nationalstaaten gibt es das Angebot mehrerer Staaten auf kleinstem Raum. Leuchttürme mehrerer Staaten, beispielsweise unterschiedliche Kunstmuseen oder Festivals, sind zu finden. Und auch als künstlerisches Objekt kann die Grenze sehr spannend und befruchtend wirken. So kann eine Auseinandersetzung mit den Themen „Grenze und Identität“ für Kunstschaffende herausfordernd und inspirierend sein. Als Beispiel sei die „Kunstgrenze in Kreuzlingen“ genannt, an der 22 Skulpturen des 27

Entwurf : SCHARTING, J., 2010.

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Künstlers Johannes Dörflinger die Landesgrenze zwischen Deutschland und der Schweiz markieren. Darüber hinaus kann Kultur als Prozess angesehen werden, der vor allem von Nutzerseite wenige Einschränkungen durch Grenzen erfährt, wie Klaus Schnell von der Internationalen Bodenseekonferenz festhält: „ … weil Kultur was ist, was relativ grenzenlos funktioniert, und man auch im Freizeitbereich, im Kulturbereich als Bewohner sich grenzüberschreitend bewegt und vielleicht auch wahrnimmt. Da gibt es viel weniger Schranken als jetzt in der Wirtschaft oder in der Politik“28. 5.3.2. Negative Effekte Auf der anderen Seite wurden in den Experteninterviews jedoch auch zahlreiche negative Auswirkungen der Grenze auf die Kultur- und Kunstszene im Alpenrheintal genannt (cf. Abb. 7). Generell wurde festgestellt, dass das Thema „Kultur“ in der Region auf der politischen Agenda noch relativ wenig relevant ist. So zählen nach wie vor wirtschaftliche oder verkehrstechnische Problemstellungen zu den größeren Herausforderungen für die Politik und werden dementsprechend auch stärker berücksichtigt. Dies ist beispielsweise daran abzulesen, dass in der Region bisher kein gemeinsames Kulturleitbild existiert. Eine weitere negative Auswirkung der Grenze auf die „Kulturlandschaft“ hängt mit den politischen Strukturen zusammen. In der Grenzregion treffen drei Nationalstaaten mit unterschiedlichen Förderstrukturen bzw. -philosophien zusammen. Während in der Schweiz bzw. im Kanton St. Gallen bewusst versucht wird, Kultur durch regionale Kulturförderplattformen dezentral auf regionaler Ebene zu gestalten, hat in Österreich bzw. im Land Vorarlberg die Landesregierung eine starke Position bei der Gestaltung und Förderung von Kunst und Kultur inne. In Liechtenstein entfällt zwar die Länderebene aufgrund der Kleinheit des Staates, Kunst und Kultur spielen durch ihre Repräsentationsfunktion in der Außendarstellung des Landes jedoch eine zentrale Rolle. Auch die Teilnahmemöglichkeiten der Schweiz und Liechtenstein an den Gemeinschaftsprogrammen der EU durch ihre Nichtmitgliedschaft sehr eingeschränkt. Viele grenzüberschreitende Projekte stehen daher vor großen administrativen Herausforderungen. Des Weiteren wurde in den Gesprächen als negative Auswirkung auch ein wenig abgestimmter Informationsaustausch zwischen den kulturellen Akteuren genannt. So könnten durch einen besseren Informationsfluss kulturelle Aktivitäten zusammengelegt, besser vermarktet und auf diese Weise finanzielle, personelle Synergien genutzt werden. Als letzte negative Auswirkung ist die fehlende grenzüberschreitende öffentliche Verkehrsverbindung zu nennen. Wie bereits erwähnt ist das kulturelle Angebot in der Untersuchungsregion polyzentrisch im Raum verteilt. Da es sich in der Untersuchungsregion jedoch um eine ländliche Region handelt, ist das öffentliche Verkehrsangebot nicht mit dem einer Großstadt, beispielsweise mit UBahnanschluss etc., zu vergleichen. Speziell der grenzüberschreitende Verkehr zwischen den Staaten ist noch relativ schwach ausgebaut und Kulturnutzer, die sich die Kulturregion mit öffentlichen Verkehrsmitteln erschließen wollen, sto28

Klaus Schnell, Interview am 16.8.2010.

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ßen schnell an ihre „Grenzen“. Hinzu kommt, dass Vaduz über keinen Bahnhof verfügt, was für die Erreichbarkeit der dort ansässigen Kulturinstitutionen, wie dem Kunstmuseum, negative Auswirkungen hat. 5.4. Forschungsfrage 3: Welche Potenziale und möglichen Handlungsoptionen bestehen, um die Kultur bzw. die kulturellen Netzwerke in der Region nachhaltig zu fördern? Die letzte Forschungsfrage, die im Rahmen dieses Artikels betrachtet wird, ist jene der Potenziale und möglichen Handlungsoptionen für die Förderung von Kultur und Kunst in der Untersuchungsregion. Als generelle Voraussetzung für eine möglichst positive Entwicklung der Kulturlandschaft in der Region müssten sich alle Akteure, d.h. wirtschaftliche, politische, zivilgesellschaftliche und nicht nur die kulturellen, über die Bedeutung von Kultur und Kunst bewusst werden. Dies bedeutet, dass Kultur und Kunst neben den wirtschaftlichen und politischen Entscheidungen einen wichtigen Beitrag zur regionalen, grenzüberschreitenden Zusammenarbeit leisten kann. Diese Bedeutung muss der Kunst- und Kulturszene jedoch auch von allen gesellschaftlichen Akteuren zugestanden und nicht aufgrund von Sparmaßnahmen von der politischen Agenda verdrängt werden. Kultur sollte nicht länger als „Luxusgut“, sondern als Teil der Basisversorgung angesehen werden. In den Expertengesprächen mit den Akteuren wurde allerdings auch wiederholt der Wunsch geäußert, dass sie keine neue Institutionalisierung von Kultur in der Region anstreben. Gerade eine Formalisierung von kulturellen Prozessen würde die Flexibilität und Kreativität und somit die eigentliche Stärke von Kunst und Kultur einschränken. Vielmehr könnte eine projektbezogene Zusammenarbeit gestärkt und gefördert werden. Im Sinne des regional Governance Ansatzes sollte sich Kultur in der Region allerdings nicht als top-down gesteuerter Prozess verstehen, sondern speziell kleine Projekte auf tiefster Ebene fördern, d.h. Kooperationen von Vereinen und Kunstschaffenden, wie Thomas Büchel von der Stabsstelle für Kulturfragen des Fürstentums Liechtenstein bekräftigt: „Man kann sehr viel tun in diesem Bereich, d.h. dass man viele kleine Projekte auf der möglichst tiefsten Ebene macht. Das muss ja nicht immer der Staat sein, der das macht. […] Es sollte viele Projekte auf der Ebene der Kunstschaffenden geben. […] Und man sieht, da gibt es was und das greifen wir dann auf und pflegen das. Die nächsten Ebenen, die Kommunen: für die ist es auch ideal, wenn es schon so private Initiativen gibt, die auch gut funktionieren. […] Das ist viel einfacher für die Politik. […] Dass man nicht wartet bis Liechtenstein und Vorarlberg sagen, jetzt machen wir ein großes Projekt miteinander, sondern viel lebendiger und natürlicher, wenn es von unten wächst. So wächst man auch zusammen“29. Die Vernetzung der unterschiedlichen gesellschaftlichen Akteure und Ebenen – auch grenzüberschreitend – kann demnach einen entscheidenden Beitrag zu einer gemeinsamen Verantwortung für die Kultur und die Region im Alpenrheintal leisten. Als Modell für diese regionale Verknüpfung kann die bereits erwähn29

Thomas Büchel, Interview am 24.8.2010.

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te regionale Kulturförderplattform „Südkultur“ dienen, bei der unterschiedlichste Akteure miteinander in einen Dialog treten. Wünschenswert wäre, wenn diese Initiative auch grenzüberschreitend umgesetzt werden würde. Auch wenn die Akteure keine neue „Institutionalisierung“ wünschen, kann Kulturpolitik helfen, Plattformen zu schaffen, Menschen zusammen zu bringen, Dialoge zu fördern, Netzwerke zu ermöglichen und den Informationsaustausch über gemeinsame Themen zu forcieren und somit einen Beitrag zu einer grenzüberschreitenden Kulturlandschaft leisten.

Fazit Die bisherigen Untersuchungen im Rahmen des Dissertationsvorhabens haben gezeigt, dass das kulturelle Leben im Alpenrheintal sehr vielfältig ist. Von der kulturellen Basisversorgung bis hin zu überregional bedeutsamen Ereignissen wird im Alpenrheintal ein breites Spektrum an kulturellen Aktivitäten geboten. Besonders Vorarlberg und Liechtenstein weisen eine bunte „Kulturlandschaft“ auf. Ebenso vielfältig wie die Angebote sind die Akteure, die die Kunst und Kultur in der Grenzregion beeinflussen. Neben dieser kulturellen Vielfalt muss jedoch festgehalten werden, dass in der Untersuchungsregion drei Nationalstaaten mit drei unterschiedlichen „Philosophien“ und Strukturen im Kulturbereich aufeinandertreffen, was die grenzüberschreitende Zusammenarbeit vielfach erschwert. Auch wenn Kultur zunächst als ein „grenzenloser“ Prozess erscheinen mag, so sind die Auswirkungen, die die Grenze auf das Handeln von Kulturakteuren hat, doch groß. Gesetzliche Rahmenbedingungen oder finanzielle Fördermöglichkeiten hemmen zum Teil Kooperationen und grenzüberschreitende Projekte. Bisher erfolgen die grenzüberschreitenden Zusammenarbeiten zwischen den Akteuren vor allem projektbezogen. Gemeinsame Kulturleitbilder gibt es in der Region noch nicht und werden von den Akteuren auch nicht unbedingt erwünscht, da der Prozess der Kultur und Kreativität schwer steuerbar und eine Institutionalisierung nicht unbedingt für kreative, innovative Prozesse nützlich sei. Auch wenn es bei den Akteuren ein Bewusstsein für die Vorteile und die Notwendigkeit der grenzüberschreitenden Zusammenarbeit gibt, so fehlt es weitestgehend an deren Umsetzung. Dennoch lassen die ersten Untersuchungen ein großes Potenzial im Kulturbereich erkennen, welches eine grenzüberschreitende Regionalentwicklung unterstützen und noch weiter fördern kann. Vor allem im Bereich der projektbezogenen Zusammenarbeit sowie in der interkommunalen Kooperation gibt es viele Bereiche, in denen noch große Handlungsmöglichkeiten bestehen. Zahlreiche „Lücken“ in der Vernetzung der einzelnen Akteure und Ebenen könnten noch effektiver geschlossen werden, um den kulturellen Prozess grenzüberschreitend mitzugestalten und eine gemeinsame Kulturregion Alpenrheintal zu schaffen.

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GOUVERNANCE RÉGIONALE ET RÉSEAUX CULTURELS À LA FRONTIÈRE EXTENRE DE L’UNION EUROPÉENNE (UE) L’EXEMPLE DE LA VALLEE ALPESTRE DU RHIN En raison des processus de mondialisation, les villes et les régions se retrouvent dans une concurrence géographique globale toujours plus exacerbée. En cela, des facteurs de localisation « souples » tels que l’éducation, l’environnement naturel et l’offre culturelle jouent un rôle toujours plus important. Ce sont surtout les facteurs « culture » et « créativité » qui influencent de manière prépondérante le développement de l’espace urbain. Les milieux créatifs et innovants profitent de ce terrain favorable au progrès technique et social et génèrent une image des villes et des régions qui améliore encore une fois leur positionnement dans la concurrence géographique globale, attirant ainsi des « têtes créatives » hautement qualifiées. Jusqu’à présent, les premières recherches relatives à l’influence de la culture sur les régions et les sites se limitent pourtant principalement à l’espace urbain, et l’examen de la situation pour l’espace rural, ou plutôt interurbain, n’en est qu’à ses débuts. Par conséquent, ceci soulève la question de savoir quelles sont les possibilités de développement que les espaces interurbains offrent à la culture – sous toutes ses facettes – et quelle est leur influence sur le développement régional. En outre, se pose la question de savoir quelle est l’influence des frontières sur la culture et les réseaux culturels. Les frontières constituent-elles une entrave à la diffusion et à la pratique de la culture ou la culture est-elle « sans frontières » ? Les réflexions menées dans la présente contribution alimenteront une thèse qui examinera ces questions à la lumière de l’exemple de la région frontalière interurbaine de la vallée alpestre du Rhin (région frontalière entre le Liechtenstein, l’Autriche et la Suisse). Dans une perspective économique aussi bien que démographique, la vallée alpestre du Rhin compte parmi les régions d’Europe les plus prospères. Il y a toutefois eu, ces dernières années, une mutation profonde qui a apporté dans son sillage des opportunités variées autant que des défis et des problèmes. Ces transformations sont perceptibles par exemple au niveau des changements structurels dans les branches de l’industrie, de la tertiarisation recrudescente, de l’essor des schémas d’aménagement urbains et suburbains (ou plutôt interurbains) ainsi que de la dissolution ou plutôt l’emprise sur des habitats traditionnellement ruraux. Mais quelle est la contribution de la culture à ce développement régional dans la vallée alpestre du Rhin ? Les considérations portent plus particulièrement sur la place de la culture au sein du concept de gouvernance régionale. Ce concept englobe, en tant que terme générique, les formes de gouvernance en mutation du développement régional et désigne des formes de gouvernance en réseau, peu institutionnalisées dans lesquelles coopèrent des acteurs étatiques, économiques ainsi que des acteurs de la société civile. Plus particulièrement les régions frontalières comme la vallée alpestre du Rhin font face au défi de pouvoir piloter et coordonner des processus de développement spatiaux transfrontaliers. En cela, la gouvernance régionale constitue un concept fondamental pour la capacité d’action transfrontalière. Alors que le concept de gouvernance est déjà pris en considération dans de nombreux domaines tel l’aménagement du territoire par exemple, il n’a été ad-

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mis dans le domaine culturel qu’avec le rapport final de la commission d’enquête 2007/2008 du Bundestag allemand. Le modèle de « l’Etat promoteur de culture » ainsi développé vise à une nouvelle compréhension plus globale de la politique culturelle. Il en résulte que le pilotage de la politique culturelle n’est pas uniquement le fait des institutions établies sur la base du droit constitutionnel mais s’opère aussi avec le concours de tous les acteurs (Etat, marché et société civile). C’est sur la base de ces fondements théoriques que seront présentés les premiers résultats des examens empiriques opérés dans la région frontalière de la vallée alpestre du Rhin. Projets de coopération transfrontalière et coopération dans le domaine culturel figureront au centre de ces réalisations. D’une part, ce sont des exemples issus de la coopération politico-administrative entre le Liechtenstein, la Suisse et l’Autriche qui seront présentés. D’autre part, ce seront aussi les coopérations entre institutions culturelles (sur le modèle de l’axe culturel Bregenz – St.Gallen – Vaduz – Chur) qui seront thématisées. La conclusion de cette contribution sera constituée d’une discussion sur les opportunités et les entraves aux processus de gouvernance régionale dans la région frontalière. Seront exposées, via des visions et stratégies culturelles communes aux régions frontalières, aussi bien les limites des subventions culturelles publiques que les opportunités qu’elles créent.

REGIONAL GOVERNANCE AND CULTURAL NETWORKS ON THE EXTERNAL BORDER OF THE EUROPEAN UNION (EU) THE CASE OF THE ALPINE RHINE VALLEY Due to the globalisation process, towns and regions are in an overall increasingly competitive geographic situation. “Soft” location factors, such as education, the natural environment and culture, play an ever more important role. It is mostly the “culture” and “creativity” factors that prominently affect the development of the urban space. Creative and innovative circles benefit from this environment which is conducive to technical and social progress and generates an image of towns and regions which again improves their position in the global geographic competition, thus attracting highly qualified “creative minds”. To date, early research on the influence of culture on regions and sites has largely been confined to urban areas, and the study of the situation in rural, or rather interurban areas, is in its infancy. Therefore, this raises the question of the possibilities for development that the interurban areas offer to culture – in all its facets – and what their impact is on regional development. In addition, the question of the influence of borders on culture and cultural networks also arises. Are borders an obstacle to the dissemination and practice of culture or does culture have “no borders”? The reflections in this paper are a contribution to a thesis which will examine these issues in light of the example of the interurban border region of the Alpine Rhine Valley (a border region between Liechtenstein, Austria and Switzerland). From an economic as well as a demographic perspective, the Alpine Rhine Valley is one of the most prosperous regions in Europe. In recent years, however, there

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has been a major transformation which has brought in its wake a variety of opportunities but also as many challenges and problems. These changes are evident for example in structural changes in the branches of industry, in the increasing service sector, the rise in urban and suburban development plans (or rather interurban) and the dissolution or rather the expropriation of traditional rural settlements. But what is culture’s contribution to this regional development in the Alpine Rhine Valley? The role of culture within the concept of regional governance is considered in particular. This concept includes, as a generic term, the changing forms of governance of regional development and singles out forms of barely institutionalised governance of networks, in which both state and economic actors cooperate and also civil society actors. More specifically, border regions like the Alpine Rhine Valley face the challenge of leading and coordinating cross-border spatial development processes. In this, regional governance is a fundamental concept for the capacity for cross-border action. Although the concept of governance has already been considered in many areas such as spatial planning for example, it has only been allowed in the cultural field since the final report of the German Bundestag’s Commission of Inquiry 2007/2008. The model of the “state as a promotor of culture”, thus developed, aims to bring about a new, more comprehensive understanding of cultural policy. As a result, it is not only institutions set up according to constitutional law that run cultural policy but all stakeholders (government, market and civil society) can contribute. It is on the basis of these theoretical foundations that the first results of the empirical tests carried out in the border region of the Alpine Rhine Valley will be presented. Cross-border cooperation projects and cooperation in the cultural field will be at the centre of these achievements. On the one hand, examples of politico-administrative cooperation between Liechtenstein, Switzerland and Austria will be presented. On the other, those of cooperation between cultural institutions (on the model of the cultural axis Bregenz – St Gallen – Vaduz – Chur) will be discussed. The paper’s conclusion will consist of a discussion on the opportunities and obstacles to the process of regional governance in the border region. Both the limitations of public cultural subsidies and the opportunities they create will be laid out here through cultural visions and strategies common to border regions.

GÖRLITZ/ZGORZELEC ZWEI STÄDTE AUF DER SUCHE NACH EINER GEMEINSAMEN IDENTITÄT IM ERWEITERTEN EUROPA ELZBIETA OPILOWSKA 1. Einleitung Die Grenzraumforschung erfreut sich seit vielen Jahren des Interesses verschiedener Disziplinen: Geographie, Geschichte, Ökonomie, Politikwissenschaft, Soziologie, Anthropologie u.a. Die Funktion der Grenze und ihre komplexen Wandlungsprozesse erfordern oft einen interdisziplinären theoretischen und methodologischen Ansatz. In den früheren Studien konzentrierte sich die Grenzraumforschung vorwiegend auf die Untersuchung der nationalen Grenze als Demarkationslinie zwischen Staatssystemen (boundary), während heutzutage die Grenze als komplexe soziale und territoriale Struktur (border) und ihre Konstruktion in öffentlichen Diskursen und Widerspiegelung im Bewusstsein der Grenzraumbewohner analysiert wird1. Infolge der Globalisierung des Wirtschafts- und Kulturlebens und der Entstehung von zahlreichen internationalen und supranationalen Institutionen verloren nationale Grenzen auch an Bedeutung. Schon 1963 betonte Julian V. Minghi die Notwendigkeit, Grenzen interdisziplinär zu erforschen, was auch für gegenwärtige Studien gilt: „In der Geopolitik muss die Forschung zu internationalen Grenzen jedoch auch davon ausgehen, dass Grenzen als politische Trennlinien Volksgruppen unterschiedlicher Nationalitäten und damit wahrscheinlich auch unterschiedlicher ikonographischer Beschaffenheit voneinander trennen. Demnach muss der politische Geograph Investigationen über das soziologische Umfeld betreiben sowie über den kulturellen und wirtschaftlichen Hintergrund, denn die räumlichen Muster sozialen Verhaltens können sogar wichtiger als andere Muster sein, wenn es darum geht, die Auswirkung der Grenze und ihre Funktion als nationale Trennlinie geht“2.

1 2

VAN HOUTUM, H., „The Geopolitics of Borders and Boundaries“, Geopolitics 10, 2005, S.672679. MINGHI, J. V., „Boundary Studies in political Geography“, Annals of Association of Political Geographers, 53, 1963, S.428. Original: “the study of international boundaries in political geography, however, must also take the view that boundaries, as political dividers, separate peoples of different nationalities and, therefore, presumably of different iconographic makeup. Consequently, the political geographer must undertake investigations in the sociological field, as well as in the cultural and economic areas, for the spatial patterns of social behavior can be even more important than other patterns in determining the impact of a boundary and its viability as a national separator“.

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In Bezug auf die Grenzgebiete lassen sich drei theoretische Forschungsansätze unterscheiden, wobei sie innerlich sehr komplex an Themen und Methoden sind: – der flow approach – dieser Ansatz ist typisch für Wirtschaftsgeographie und analysiert die „Durchlässigkeit“ der Grenzen. Die Grenze wird als Barriere für Handel und Freizügigkeit und die Grenzregionen werden als Peripherien untersucht ; – der cross-border cooperation approach – im Fokus steht die grenzüberschreitende Kooperation, ihre Strategien, Resultate und Einfluss auf die regionale und lokale Entwicklung, die Grenzregionen werden als Laboratorien der Europäischen Integration betrachtet und die institutionellen Hemmnisse und Voraussetzungen der Zusammenarbeit analysiert ; – der people approach – dieser Ansatz konzentriert sich auf die Grenzbewohner, den Einfluss der Grenze auf das menschliche Handeln und die Wahrnehmung, wie auch die Raumidentifikation und Beziehung zu den Nachbarn („othering“). Diese Forschungsperspektive dominiert in den soziologischen, psychologischen und anthropologischen Studien. In meinem Beitrag konzentriere ich mich auf die zwei letzten Herangehensweisen. Es werden die historische Entwicklung der Zusammenarbeit an der deutsch-polnischen Grenze und die damit verbundene wandelnde Identität der Doppelstadt Görlitz/Zgorzelec dargestellt. Die offizielle „Europäisierung“ der Grenzstädte wird mit den Meinungen der Stadtbewohner gegenüber gestellt.

2. Der historische Kontext – die Entwicklung der grenzüberschreitenden Kooperation an der deutsch-polnischen Grenze Die politische Transformation in Mittel- und Osteuropa, die Wiedervereinigung Deutschlands und schließlich die Osterweiterung der Europäischen Union (EU) im Mai 2004 schufen für Deutschland und Polen eine historische Chance, gutnachbarschaftliche Beziehungen in einem integrierten Europa aufzubauen. Das Eliteprojekt der Europäischen Einigung ethnisch und kulturell homogenisierter Nationalstaaten kann jedoch nicht ohne Unterstützung der EU-Bürger gelingen. Wie die neuesten Umfragen des Instituts für Öffentliche Angelegenheiten zeigen, befinden 75% der Polen die deutsch-polnischen Beziehungen für gut bis sehr gut3. Besonders die Grenzregionen werden oft als Labor der Europäischen Integration betrachtet, in dem Chancen und Hürden der Annäherung ehemals getrennter Nachbarn beobachtet werden können. Es kann angenommen werden, dass die Vielschichtigkeit des deutsch-polnischen Verhältnisses sich in vielen Facetten des Lebens in einer Grenzstadt widerspiegelt. Die „europäische Vielfalt“ kann an der grenzüberschreitenden „städtischen Einheit“ erforscht werden. Mit der Entwicklung Europas von einer Wirtschaftsunion zu einem supranationalen Staa3

Umfrage unter 1000 Polen im Alter von über 15 Jahren, cf. ŁADA, A., Dwadzieścia lat minęło. Polacy o zjednoczeniu Niemiec i stosunkach polsko-niemieckich w dwudziestą rocznicę zjednoczenia, Niemcy, 2010, www.isp.org.pl (9.10.2010).

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tenbund bildet sich in der Gemeinschaft die Notwendigkeit heraus, die innere soziale Kohäsion herauszubilden und zu sichern und den Bürgern der Mitgliedsstaaten das „Konzept eines geeinten Europa“ als Teil ihrer Identität zu offerieren4. Hindernisse für die innere sozio-kulturelle Integration Europas sind dort vorauszusetzen, wo die Gedächtnisse, Deutungsmuster und Identifikationen der Bürger der beteiligten Nationen von gegenseitigen Stereotypen, Ängsten und Tabus dominiert werden. Dies war der Fall in der deutsch-polnischen Grenzregion: Infolge des Potsdamer Abkommens 1945 wurden zahlreiche deutsche Städte und Ortschaften an der Oder und Neiße geteilt, deutsche Bevölkerung durch polnische Umsiedler ausgetauscht. Es entstand ein Grenzgebiet, in dem die Nachbarschaft für die Einwohner eine neue Erfahrung darstellte. Es gab keine Minderheiten und keine Mischehen, eine Sprachbarriere erschwerte die Kommunikation. Der Prozess der Entwicklung von grenzüberschreitenden Interaktionen lässt sich graduell darstellen – von Isolation, über Koexistenz, Zusammenarbeit bis zur Integration5. Für die deutsch-polnische Grenze kann man folgende Etappen unterscheiden: Die erste Etappe schließt die Jahre 1945-1950 ein, wo die Grenze geschlossen war: In den ersten Nachkriegsjahren bildete die Grenze eine Barriere, die Deutschen wurden aus- und die Polen angesiedelt, es herrschte Chaos und Unsicherheit. In einer zweiten Etappe (1950-1960) schuf der Görlitzer Vertrag von 1950 eine Chance für die Kooperation zwischen den Grenzgebieten, doch die politische Situation in beiden Ländern (das Jahr 1953 in der Deutschen Demokratischen Republik (DDR) und 1956 in Polen) und in der Welt (der Kalte Krieg) machte die Grenze dicht, trotz der sozialistischen Propaganda der „Freundschafts- und Friedensgrenze“. Erst die Verbesserung der internationalen Situation Ende der 1950er Jahre ermöglichte eine gewisse Zusammenarbeit zwischen den Grenzgemeinden. Die dritte Etappe (1960-1971) war durch den Aufbau der grenzüberschreitenden Kooperation, die Verstärkung des Grenzverkehrs sowie die Beschäftigung vieler Polen in der DDR gekennzeichnet. In einer vierten Etappe (1972-1980) erfolgte die Öffnung der Grenze für den pass- und visafreien Verkehr und der Aufbau sehr intensiver deutsch-polnischer Kontakte auf allen Ebenen. In der fünften Etappe (1980-1990) wurde infolge der politischen Situation in Polen die Grenze geschlossen und die Kontakte waren erschwert. Die sechste Etappe (1991-2004) war gekennzeichnet durch die Öffnung der Grenze, eine verstärkte Kooperation, die Entstehung von Euroregionen, die Aufnahme der deutsch-polnischen Grenzgebiete in die EU-Förderprogramme (Phare, Interreg) und dem Streben nach Zusammenwachsen der Grenzgebiete. Die letzte Etappe (seit 2004 bis heute) basiert auf dem Beitritt Polens zur EU, der Intensivierung der Kooperation sowie der Aufhebung der physischen Grenze mit dem Schengener Abkommen von 2007.

4 5

Cf. LEPSIUS, M. R., „Prozesse der europäischen Identitätsstiftung“, Das Parlament (Hg.), Aus Politik und Zeitgeschichte, Beilage zur Wochenzeitung, 13.9.2004, S.4f; GERHARDS, J., „Europäische Werte – Passt die Türkei kulturell zur EU?“, Aus Politik und Zeitgeschichte. op. cit. S.14f. Cf. MINGHI, J., RUMLEY, D. (Hg.), The Geography of border landscapes, London 1991; CIOK, S., „Polska granica zachodnia. Zmiana funkcji granicy“, in: KURCZ, Z. (Hg.), Problemy społecznogospodarcze miast pogranicza polsko-niemieckiego, Wrocław, 1992, S.9-21; MARTINEZ, O. J., „The dynamics of border interaction“, in: SCHOFIELD, C. H. (Hg.), Global Boundaries. World Boundaries, Vol. 1, New York, 1994, S.2-4.

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2.1. Die Verschiebung der deutsch-polnischen Grenze nach dem Zweiten Weltkrieg und die Entstehung des deutsch-polnischen Grenzgebiets Aufgrund des Potsdamer Abkommens wurden die Grenzen Polens nach Westen verschoben. Die Flüsse Oder und Neiße bildeten nun die Grenze zwischen Polen und der Sowjetischen Besatzungszone (SBZ), später der DDR. Die deutschen Städte, die an den Flüssen lagen, wurden geteilt. Dazu gehörte auch Görlitz. Infolge der Teilung blieb der historische Teil auf deutscher Seite und aus der Vorstadt Görlitz-Ost entwickelte sich eine polnische Stadt – zuerst Zgorzelice, dann Zgorzelec genannt. Die deutschen Bewohner des östlichen Stadtteils, etwa 7500 Personen mussten ihre Häuser im Juni 1945 verlassen. Görlitz war im Jahr 1945 ein Zufluchtsort für viele Flüchtlinge und Vertriebene aus den Gebieten, die an Polen oder die Tschechoslowakei fielen. 1950 machten die Vertriebenen und Aussiedler in Görlitz ca. 38% der Bevölkerung aus6. Dies beeinflusste natürlich die Beziehung zu den polnischen Nachbarn. Das Trauma der verlorenen Heimat, die Hoffnung auf die Rückkehr und die Tabuisierung dieses Themas in der SBZ und später DDR erschwerten die grenzüberschreitenden Kontakte. Die Flut der Aussiedler in Görlitz, die oft die Stadt an der Grenze nur als Übergangsort betrachteten, um bald in die Heimat zurückzukehren, machte die Lebenssituation schwierig. Es herrschte Hunger und Chaos, der Mangel an hygienischen Mitteln verursachte die Verbreitung von Krankheiten. Ein Augenzeuge beschrieb die Situation in Görlitz im Juni 1945 folgendermaßen: „Ich kam Görlitz, der großen Stadt an der Neiße, näher. Zehntausende von Menschen stauten sich hier auf den Straßen. Ein unbeschreibliches Bild des Jammers! An Bäumen und Telegraphenmasten klebten Zettel: „Görlitz steht vor der Hungersnot!“ […] Niemand war da, der die Flüchtlingsströme leitete. […] Die Straßen in Görlitz werden beherrscht durch die Flüchtlingsgruppen, die in endlosen Reihen von der Neißeniederung, aus verschiedenen Richtungen kommend, durch die Stadt ziehen, abgerissene, verhungerte und ausgeplünderte Menschen, die ihr weniges Gepäck auf Handkarren hinter sich herziehen oder vor sich herschieben, Pferdewagen ohne Pferde, die von Menschen gezogen werden […]. Ich ging durch die Flüchtlingslager; große Säle, die früher den Festen und der Feier dienten und jetzt zu den Stätten des Elends und des Todes geworden sind. […] Ungeheuer steigt die Zahl der Selbstmorde in Görlitz. Während im Jahre 1944 insgesamt 38 Selbstmorde auf eine Bevölkerung von ca. 94000 Einwohner vorgekommen sind, waren bereits in den ersten fünf Monaten des Jahres 1945 bei einer Bevölkerungszahl von 62000 234 Selbstmorde zu verzeichnen. […] Ich sprach während meines siebenwöchigen Aufenthalts in Schlesien mit Tausenden von Flüchtlingen. Keiner glaubte, daß die Grenzziehung eine endgültige ist, daß man ganz Schlesien, vor allem das rein deutsche Niederschlesien, bis an die Görlitzer Neiße den Polen übergeben könnte. Keiner glaubt an diesen Wahnsinn, und alles klammert

6

Cf. SCHRAMMEK, N., „Görlitz als die Stadt im Zentrum des Vertriebenenproblems im Sommer 1945“, in: MARQUARDT, U., FAUST, N. (Hg.), Görlitz – von der mittelalterlichen Handelstadt zur Grenzstadt an der Neiße, Görlitz/Zittau, 2000, S.160-167.

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sich an die Hoffnung, daß eine Vernunftlösung kommen muß und daß man wieder zurück kann“7. In Zgorzelec wurde die Bevölkerung zu 98% ausgetauscht. Die ersten Ansiedler waren ehemalige Häftlinge des nah gelegenen Kriegsgefangenenlagers Stalag VIIIA, rückkehrende Zwangsarbeiter und Militärsiedler. Nur 2% der Stadtbevölkerung machten Autochthone aus; 30% bildeten Umsiedler aus Ostpolen, 40% Neusiedler aus Zentralpolen und 25% griechische Emigranten, die nach dem griechischen Bürgerkrieg ihren Zufluchtsort in Zgorzelec suchten8. Die Unsicherheit der Grenze, die antideutsche Propaganda der kommunistischen Regierung sowie die Verkehrsrestriktionen, die in der Grenzzone herrschten, machten die Grenzgebiete unattraktiv für neue Siedler. So versuchten die politischen Machthaber mit Hilfe von Propagandaaktionen die Ansiedlungsaktion zu unterstützen. Laut der offiziellen Geschichtsschreibung handelte es sich im Falle der neuen Nord- und Westgebiete Polens um ursprünglich „piastische“ Territorien, die von den Deutschen eingenommen worden waren. Um diese Theorie zu unterstützen, wurden alle polnischen bzw. slawischen Spuren in den „wiedergewonnenen Gebieten“ in den Vordergrund gestellt oder sogar erfunden. Zugleich begann man, alles Deutsche zu verwischen. Deutsche Inschriften an Gebäuden wurden abgeschlagen, Denkmäler zerstört und Straßen umbenannt. Sogar Grabmale und Gebetbücher blieben nicht verschont9. Die von der Propaganda aufgebaute „deutsche Bedrohung“ und der „deutsche Revanchismus“ verstärkten den Hass der Bevölkerung gegenüber allem, was deutsch war. Dies sollte zur sozialen Integration beitragen und die Akzeptanz des bestehenden politischen Systems vergrößern. Die Einwohner von Zgorzelec lebten wie in einer Schizophrenie – offiziell bekundete man das Polentum der Stadt, ringsum (Straßennamen, Bücher, Friedhöfe etc.) war das Deutschtum nicht zu übersehen. Trotz der Propaganda herrschte in diesen Grenzgebieten bis in die 1970er Jahre (d.h. bis zur Ostpolitik Willy Brandts und der Unterzeichnung des Grenzvertrags zwischen der BRD und Polen) das Gefühl der Unsicherheit und Angst vor der deutschen Rückkehr. Dies erschwerte die Identifikation mit dem Raum und Herausbildung einer lokalen Identität. Der Mangel an Sicherheit führte dazu, dass die neuen Bewohner von Zgorzelec ihre Häuser vernachlässigten. Es wurde nicht renoviert und auch nichts Neues gebaut. Diese Vernachlässigung ergab sich nicht selten aus der kulturellen und zivilisatorischen Rückständigkeit der Umsiedler aus den ehemaligen polnischen Ostgebieten, die nach 1945 an die Sowjetunion angegliedert wurden. Meine Interviewpartnerin aus Zgorzelec schildert das Bild der Stadt wie folgt: „Zgorzelec war eine vernachlässigte Stadt. […] jetzt sieht man die […] meisten Häuser schön getüncht und auch schön geschmückt, zu Weihnachten zum Beispiel. Alles ist besser erhalten, aber früher da gab es noch Ruinen. 7 8 9

Cf. „Die Ausweisung der Schlesier – eine Tragödie an der Neiße“, Bericht Nr. 2., in: KAPS, J. (Hg.), Die Tragödie Schlesiens 1945/46 in Dokumenten, München, 1952/53, S.130-134. Cf. Atlas Śląska Dolnego i Opolskiego, Wrocław, 1997. Interview mit Herrn J.R., Zgorzelec, 7.10.2003. Alle Interviews wurden im Rahmen des Dissertationsprojektes durchgeführt. (Siehe auch Punkt 4 nachfolgend). Cf. OPIŁOWSKA, E., Kontinuitäten und Brüche deutsch-polnischer Erinnerungskulturen. Görlitz/Zgorzelec 1945-2006, Dresden, 2009.

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Von den Häusern war der Putz abgefallen und, so wie es jetzt noch in der unteren Stadt,… So war hier fast die ganze Stadt“10. In dieser Periode war die deutsch-polnische Grenze eine streng kontrollierte Grenze, die grenzüberschreitende Kontakte und eine Revision der eigenen Voreingenommenheit unmöglich machte. Trotz des Grenzregimes waren die geteilten Städte, die bisher als ein Stadtorganismus funktionierten, auf eine gewisse Zusammenarbeit, z.B. im Bereich Energie- und Wasserversorgung, aufeinander angewiesen. Einen Entwicklungsinput bekam Zgorzelec Ende der 1950er Jahre mit der Errichtung des Bergbaus und Kraftwerks „Turów“. Eine neue Welle von Ansiedlern kam aus Zentralpolen. Zgorzelec bezeichnete man damals als „Schlafzimmer“ des Kombinats „Turów“. 2.2. Die Zusammenarbeit unter dem Dach der sozialistischen Freundschaft Mit der Unterzeichnung des Görlitzer Vertrags am 6. Juli 1950, in dem die DDR die Grenze an Oder und Neiße bestätigte, musste auch die antideutsche Propaganda der polnischen Regierung differenziert werden. Die Unterzeichnung des Vertrages wurde in dem öffentlichen Diskurs als Symbol für Freundschaft und Frieden der beiden Nationen dargestellt und fand sogar ihre Widerspiegelung in der Stadtsymbolik: Die Promenaden und Brückenstraße in Görlitz hießen nun Bolesław-Bierut-Straße, der Otto Müller-Park wurde in Park des Friedens umbenannt11. Mit dem „Tauwetter“ nach 1956 kam eine gesteuerte Liberalisierung der Grenze12. Es wurden vor allem offizielle Treffen der Parteisekretäre, Delegationen von Arbeitern und Jugendlichen abgehalten. Die Grenze durfte aufgrund eines Einladungsschreibens überschritten werden. Für die offiziell bekundete Freundschaft zwischen der DDR und der Volksrepublik Polen prägte sich in folgenden Jahren der Begriff „zwangsverordnete Freundschaft“13 ein. Erst die Öffnung der Grenze für den visafreien Grenzverkehr in den Jahren 1972-1980 führte zu direkten Kontakten zwischen den Bürgern beider Städte, wodurch gegenseitige Abneigung und Angst teilweise abnahmen. Im Jahr 1967 wurde ein Abkommen unterzeichnet, wonach die polnischen Bürger, insbesondere Frauen, in den Grenzregionen der DDR beschäftigt werden konnten. Infolgedessen fanden viele polnische Frauen aus Zgorzelec eine Arbeit im Feinoptischen Werk sowie im Kondensatorenwerk in Görlitz. Doch erst die Zeit der offenen Grenze (1972-1980) brachte einen Durchbruch in den Beziehungen der Nachbarn an der Grenze. Aufgrund des Abkommens zwischen den neuen Machthabern Edward Gierek und Erich Honecker wurde die deutsch-polnische Grenze am 1. Januar 1972 für den pass- und visafreien 10 11 12 13

Interview mit Frau I.S., Zgorzelec, 15.10.2003. Ratsarchiv Görlitz, Görlitzer Straßen. Informationen zu Görlitzer Straßennamen 1991-1993, ohne Sign. Cf. SZCZEGÓŁA, H., „Polsko-niemiecka współpraca przygraniczna w latach 1945-1990“, Rocznik Lubuski 17/1992, Zielona Góra, S.185. Cf. MEHLHORN, L., „Zwangsverordnete Freundschaft? Zur Entwicklung der Beziehungen zwischen der DDR und Polen“, in: KERSKI, B., KOTULA, A., WÓYCICKI, K. (Hg.), Zwangsverordnete Freundschaft? Die Beziehungen zwischen der DDR und Polen 1949-1990, Osnabrück, 2003, S.35- 40.

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Verkehr geöffnet. Edward Gierek sah in diesem Schritt den Beitrag zur deutschpolnischen Versöhnung nach dem Muster Bundesrepublik – Frankreich14. Diese Periode bedeutete für die Grenzgebiete eine neue Realität. Die Einwohner der geteilten Stadt durften erstmals lernen, was Nachbarschaft bedeutet. Das Interesse daran war groß: In den Jahren 1972 bis 1979 passierten polnische und deutsche Bürger die deutsch-polnische Grenze über 100 Millionen Mal15. Es wurden viele Bekanntschaften gemacht und Freundschaften geschlossen. Von 1963 bis 1979 wurden zwischen den Bürgern aus Görlitz und Zgorzelec 85 Ehen geschlossen16. Die deutschen Bürger durften sich auf die sogenannten „Heimwehreisen“ begeben und ihre zurückgelassene Heimat besuchen. Doch in das Gedächtnis der Gesellschaften prägten sich nicht die Eheschließungen und Heimattouren, sondern Konflikte bei den Einkäufen ein. Die Einkäufe deutscher Produkte durch polnische Touristen, bedingt durch die schlechte Versorgung in polnischen Geschäften, wurden von den Görlitzern oft mit dem Argwohn des Schwarzhandels verbunden und nicht gebilligt. Eine Frau aus Görlitz erinnert sich an folgende Szenen: „In den 1970ern haben wir gedacht, es ist ein Dampfer wieder gekommen: Von der Großmutter bis zum Enkelkind, da kamen die ganzen Familien rüber. Aber da muss ich Ihnen ehrlich sagen, darüber waren wir nicht ganz glücklich, wir hatten selber nicht viel. Ich wollte für unsere Tochter Schuhe kaufen und da kam ich nicht rein in das Geschäft, weil da nur Polen drin waren“17. Somit erklärten sich viele Görlitzer die Schließung der Grenze 1980 nicht mit der Gefahr der Solidarność-Bewegung in Polen, sondern mit knappen Ressourcen in der DDR.

3. Das europäische Schild als Ausweg aus den nationalen Verzwickungen? Gegenwärtig finden an den europäischen Grenzen Prozesse der Inklusion und Exklusion statt. Während die inneren Grenzen in der EU aufgehoben werden, befestigt man die Außengrenzen gegen Immigrantenfluss, Schmuggel und illegale Arbeitnehmer. So mussten auch die Mittel- und Osteuropastaaten, die der EU beigetreten sind, ihre bisher offenen Grenzen (borderlines), wie z.B. die polnischukrainische Grenze, in geschlossene Grenzen (frontier zones) verwandeln18, was die bisherigen wirtschaftlichen und kulturellen Strukturen der Zusammenarbeit 14 15 16 17 18

Cf. KOCHANOWSKI, J., „Socjologiczny zwiad po otwarciu granic PRL-NRD“, Polski Przegląd Dyplomatyczny 2/2001, S.229-255. Cf. SZCZEGÓŁA, H., „Polsko-niemiecka współpraca przygraniczna w latach 1945-1990“, op.cit, S.190. Ratsarchiv Görlitz, Beziehungen zu Novy Jicin (CSSR), Zgorzelec (VR-Polen) u. SUL Garnison Lodenau, Görlitzer Schulen (1976-89) [Zusammenarbeit zwischen den Schulen und Stadträten], Sign. 1086: Zusammenarbeit zwischen den Städten Zgorzelec und Görlitz, 5.7.1979. Interview mit Frau C.K., Görlitz, 13.10.2003. Cf. BORT, E., „European borders in transition: the internal and external frontiers of the European Union“, in: NICOL, H., TOWNSEND-GAULT, I. (Hg.), Holding the Line. Borders in the Global World, Vancouver-Toronto, 2005.

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schwächte bzw. zerstörte. Der Diskurs über „Europa ohne Grenzen“ ist also auf den über „die EU ohne Grenzen“ zu reduzieren. Nach der politischen Transformation in Mittel- und Osteuropa und der Wiedervereinigung Deutschlands eröffneten sich auch für Görlitz/Zgorzelec neue Perspektiven. Mit der Unterzeichnung des Grenzvertrages zwischen Deutschland und Polen von 1990 und ein Jahr später des Vertrags über gute Nachbarschaft und freundschaftliche Zusammenarbeit wurden die Ängste vor der Revision der Grenze an Oder und Neiße beseitigt und eine Plattform für die Kooperation auf nationaler und lokaler Ebene geschaffen. Die Führungseliten von Görlitz und Zgorzelec wussten die neuen Chancen zu nutzen. 1991 schlossen die Städte ein Partnerschaftsabkommen, in dem die Zusammenarbeit im Bereich Schulwesen, Gesundheitswesen, zwischen Feuerwehren und eine gemeinsame Kommunalwirtschaft in der Wasser- und Energieversorgung, sowie der Umwelt- und Stadtplanung vorgesehen war19. In demselben Jahr, am 21. Dezember, entstand die Euroregion Neiße, der Zgorzelec und Görlitz angehören. Die Doppelstadt konnte auch die europäischen Förderungsmittel im Rahmen von Phare und Interreg nutzen. Wie die Umfragen in der deutsch-polnischen Grenzregion zeigen, nehmen die Grenzbewohner die EU-Programme wahr und beurteilen ihre Resultate positiv20. Ebenso war die Befürwortung des Beitritts Polens zur EU im Referendum in den westlichen Woiwodschaften am höchsten in Polen. In der Umfrage des Eurobarometers vom Herbst 2010 platziert sich Polen mit 69% der Befragten an zweiter Stelle hinter der Slowakei, wenn es um das Wissen der EU-Bürger über die EU-Regionalpolitik in ihrer Region geht. In Deutschland sind sich nur 19% der Bürger dieser Politik bewusst21. In den Grenzstädten Görlitz/Zgorzelec war das europäische Schild ein neues, gemeinsames Identifikationsangebot für die Bewohner beiderseits der Grenze. 1998 wurde die Europastadt Görlitz/Zgorzelec proklamiert, deren Ziel „eine Stadt - zwei Völker“ ist. In der Chronik der Stadt findet man folgende Begründung der Proklamation: „Die Europastadt entstand als Konsequenz der historischen Umwandlungen und deren Auswirkungen auf die polnische und deutsche Bevölkerung, aus der Tatsache eines gemeinsamen Kulturkreises, im Ergebnis der gemeinsamen Lösung der verschiedenen Probleme auf dem Gebiet der Kultur, der Bildung, der Wirtschaft und der kommunalen Ebene“22. Schwerpunkte für gemeinsames Handeln sind: die Vernetzung auf unterschiedlichen Ebenen zu gestalten, Rahmenbedingungen für grenzüberschreitende Innovationen zu fördern, eine grenzüberschreitende Zivilgesellschaft zu unterstützen und grenzüberschreitende Alltagswelten und Identitäten zu ermöglichen.

19 20 21 22

Cf. SZCZEGÓŁA, H., Pogranicze polsko-niemieckie w okresie transformacji 1989-1997, Zielona Góra, 1999, S.211. Cf. GORZELAK, G., „Granica polsko-niemiecka – od napięcia do współdziałania w ramach programu współpracy transgranicznej Unii Europejskiej“, in: GORZELAK, G., KROK, K. (Hg.): Nowe granice Unii Europejskiej – współpraca czy wykluczenie?, Warszawa, 2006, S.223-238. Cf. http://ec.europa.eu/public_opinion/index_en.htm, Zugriff (19.10.2010). Ratsarchiv Görlitz, Materialsammlung für die Chronik der Europastadt Görlitz–Zgorzelec 1991–1998, ausgearbeitet von Frau Czerny und Herrn Kraski, Görlitz 2000, Sign. Hb. 4.01.75.53, S.3.

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Sowohl in der DDR als auch in der Volksrepublik Polen wurde die regionale/ lokale Identität eher unterdrückt. In Polen wurde die Nationalität, in der DDR die sozialistische Internationalität beschwört. In Ostdeutschland war das Thema Vertreibung und schlesische Identität ein Tabu im öffentlichen Diskurs. Die Zgorzelecer Bevölkerung war bunt gemischt. Die Tabuisierung der Heimat betraf hier auch die Umsiedler aus den Ostgebieten. Daher mussten die Städte nach 1989 zuerst die „weißen Flecken“ in ihrer Geschichte entdecken, um nach einer gemeinsamen grenzüberschreitenden Identität zu suchen. Die Lokalpolitiker sprachen vom Modellcharakter der Doppelstadt an der Neiße. In beiden Städten betonte man die frühere Multikulturalität im Sinne von europäischer Vielfalt, was zu dem Europastadt-Gedanken passte. Parallel bildete sich allmählich eine regionale Identität heraus. In Görlitz berief man sich auf schlesische Traditionen, es wurde ein Verband schlesischer Kulturfreunde sowie das Schlesische Museum gegründet. Die Berufung auf schlesische Spuren in Deutschland wurde in Polen lange Zeit mit Revisionsansprüchen der Vertriebenenverbände assoziiert. Deswegen wurde das Schlesische Museum zu Görlitz in Zgorzelec zuerst nicht begrüßt. Hier stellte man dagegen die Lausitzer Kultur in den Vordergrund. Ein Lausitzer Museum wurde ins Leben gerufen. In dem Europastadt-Gedanken lassen sich beide lokale Identitäten zusammenführen. Die Stadtführungen sehen in der grenzüberschreitenden Integration die Chance, Görlitz/Zgorzelec aus der peripheren Lage in das Zentrum der Region Niederschlesien/Oberlausitz zu rücken. Zum Symbol dieser Integration wurde die Altstadtbrücke, die nach langen Verhandlungen aufgebaut und im Jahr 2004 feierlich eröffnet wurde. Der symbolische Charakter der neuen Brücke wurde überall betont. In der Bewerbungsschrift der Europastadt um den Titel „Kulturhauptstadt 2010“ hieß es: „Mehr als nur ein Fluss trennt die Stadt Görlitz von der Stadt Zgorzelec. Die Städte sind auch getrennt durch Geschichte, Sprache, Kultur, die alltäglichen Sitten und Gewohnheiten. Selbst die Religionen sind verschieden. In Görlitz dominiert die evangelische, in Zgorzelec die katholische. Mehr ist zu überbrücken als nur ein Fluss. Mit dem Brückenbau beginnt es. Es bedarf zuerst wirklicher Brücken, um dann auch Unterschiede der Sprachen, Kulturen, Umgangsweisen zu überbrücken“23. Es wurde eine Homepage24 der Altstadtbrücke geschaffen, in der man Meinungen der anderen lesen und eigene Meinungen äußern kann, u.a. folgende: „Die Brücke ist nur so wertvoll, wie sie es in unseren Köpfen ist“, oder „Die Brücke sollte uns helfen, die einst unterbrochene Verbindung zur Landschaft nicht nur symbolisch wieder herzustellen, sondern auch möglicherweise besser mit den nun dort lebenden Menschen Kontakte zu knüpfen“25. Görlitz und Zgorzelec entwickeln sich allmählich zu lokalen Kulturzentren26. Jährlich werden hier gemeinsam ein deutsch-polnischer Pianistenwettbewerb, eine internationale Kunstsommerakademie und eine Museennacht veranstaltet. Der Weihnachtsmarkt in Görlitz zieht auch zahlreiche Zgorzelecer an. Es gibt zudem zahlreiche gemeinsame Sportinitiativen – z.B. einen Falken- und Stafet23 24 25 26

Europa-Haus Görlitz, From the middle of nowhere to the heart of Europe, Görlitz, 2004, S.51. Cf. http://www.altstadtbruecke.de, Zugriff (17.10.2009). Ibid., Einträge von Axel Krüger und Herbert Stahlberg. Cf. www.zgorzelec.eu, (2.2.2010).

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tenlauf sowie den Europamarathon. Es gibt viele Angebote mit dem Ziel der bürgerlichen Integration, die sich bereits während des letzten Hochwassers 2010 gezeigt hat.

4. Die Europastadt in der Wahrnehmung der Grenzbürger Wie werden die grenzüberschreitenden Initiativen von den Grenzanrainern wahrgenommen? Ohne ihre Unterstützung kann das Projekt der Europastadt nicht gelingen, was sie auch betonen: „Solches Zusammenleben an der Grenze ist das Handeln von unten. Das, was die Politiker machen, ist wichtig, aber wenn sie die Einwohner nicht überzeugen, dann wird daraus nichts. Wir haben gute Beziehungen auf dem sog. Erdgeschoss, im Alltag, wir treffen uns beim Einkaufen, beim Frisör und bei Sportveranstaltungen“27. Als Quelle werden hier über 50 biographische narrative Interviews mit einbezogen, die ich von 2003 bis 2004 mit zwei Generationen in Görlitz und Zgorzelec durchgeführt habe. Darüber hinaus beziehe ich mich auf die Ergebnisse einer kleinen Umfrage28, die 2010 unter Zgorzelecern durchgeführt wurde. Die Ergebnisse der Interviews zeigen, dass die deutsch-polnische Grenze nach der politischen Transformation 1989 keine Barriere mehr darstellt. Die Bürger der Doppelstadt gehen regelmäßig auf die andere Neißeseite zu touristischen oder Konsumzwecken. Doch trotz dieser Besuche knüpfen sie selten private Kontakte. Bei den Görlitzern ist der Stereotyp des Autodiebstahls und die Angst, überfallen zu werden, noch sehr stark ausgeprägt. Als Polen 2007 das Schengener Abkommen unterzeichnet hat, wurden in vielen Autos und Häusern Alarmsysteme installiert, worüber ausführlich in der Presse berichtet wurde. Die Wahlplakate der Nationaldemokratische Partei Deutschlands (NPD) mit dem Slogan „Polen – Invasion stoppen!“ machten 2009 zudem Schlagzeilen. Durch die Gegenaktion der Görlitzer unter dem Schild „Görlitz sagt NEIN! zur NPD“ wurde jedoch die Solidarität mit Zgorzelec demonstriert. Die Grenze als Identifikationselement scheint besonders für Zgorzelecer eine wichtige Rolle zu spielen. Die Grenzlage betrachten sie als großen Vorteil der Stadt. In ihre Aussagen schließen sie Görlitz mit ein. Da Zgorzelec für die meisten Interviewpartner „keine richtige Stadt“ ist – klein, ohne Markt und Kulturzentrum – suchen sie nach diesem Angebot in Görlitz. Daher erscheint ihnen die künftige Verbindung der Städte zu einem Stadtorganismus als normale Folge des Integrationsprozesses29 : „Im Grunde genommen sollte es eine Stadt sein, weil Zgorzelec nur eine Vorstadt ist. Es gibt kein Rathaus, keinen Markt und kein Zentrum. Entweder sollte die Stadt ausgebaut werden, dass man ein neues modernes

27 28

29

Interview mit Frau I.S, Zgorzelec, 8.12.2003. 100 Personen.

Cf. OPIŁOWSKA, E., Kontinuitäten und Brüche deutsch-polnischer Erinnerungskulturen. Görlitz/Zgorzelec 1945-2006, op.cit.

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Zentrum in Zgorzelec hat oder man sollte es zu einer Stadt vereinigen. In Görlitz ist es wunderschön – in der Altstadt gibt es einiges zu sehen“30. Die Görlitzer sind gegenüber der Vereinigung der Städte eher skeptisch. Europastadt betrachten sie mehrheitlich als nur „auf dem Papier stehend“: „Europastadt, Kulturhauptstadt wird zuerst wie in der DDR-Zeit als Pflicht angesehen. […] wenn die Bevölkerung Einwände hat, [werden] die Einwände sofort abgewiesen mit solchen Abweisen, wie „Ach, das ist rückständig“, „Du bist ein Polenhasser“. Jetzt ist das aufoktroyiert“31. In der Kooperation der Städte sehen sie jedoch eine Vision für die Zukunft: „Ich denke, man hat sich heute schon gewandelt, zumindest hier in der Grenzregion. Es wissen viele, dass der Görlitzer Handel ohne polnische Kunden nicht existieren würde, das hier eine ganz beachtliche Klientel ist, sonst würde es noch schlechter aussehen und die Görlitzer profitieren“32. Die Umfrage von 2010 zeigt, dass die Zgorzelecer die grenzüberschreitende Kooperation zwar positiv beurteilen, sich dafür jedoch wenig interessieren (49% zeigen niedriges, 28% mittleres und nur 23% hohes Interesse an den deutschen Nachbarn). Die Hälfte kann auch keine konkreten Vorteile nennen, die diese Zusammenarbeit ihrer Stadt oder den Einwohnern bringen könnte33. Sie können auch keine Formen der Zusammenarbeit nennen, mit Ausnahme der Bezeichnung als Euroregion Neiße und ein paar kulturellen und sportlichen Initiativen. Die einzige Veranstaltung, die bekannt zu sein scheint, sind die sogenannten „Jakuby“ – das Altstadtfest34. Trotzdem scheinen sich die Einwohner von Zgorzelec an ihre deutschen Nachbarn gewöhnt zu haben. Über 80% der Befragten hätten nichts dagegen, dass ein Deutscher ihr Nachbar oder Familienmitglied wäre35. Mit der Aufhebung von Grenzkontrollen und dem letztendlichen Verschwinden der physischen Grenze zwischen Deutschland und Polen gibt es scheinbar keine materiellen Barrieren für die grenzüberschreitende Integration der Grenzstädte mehr. Doch die über 40 Jahre isolierte bzw. koexistierende Grenzregion wächst nicht über Nacht zusammen. Trotz zahlreicher gemeinsamer Projekte und Kontakte auf einigen Ebenen kann man noch nicht von einer Europastadt an der Neiße sprechen. Sowohl Görlitz als auch Zgorzelec haben mit wirtschaftlichen und sozialen Problemen zu kämpfen. Hohe Arbeitslosigkeit, die Abwanderung junger Menschen sowie eine schwache Industrie gehören zum Alltag. In Görlitz besteht zudem das Problem des Wohnungsleerstands. Durch einige Aktionen hat sich die Situation in den letzten Jahren stabilisiert, doch liegt der Leerstand im Zentrum immer noch bei 25%36. Seit 1995 überweist Görlitz ein anonymer Wohltäter über eine halbe Million Euro für die Sanierung der Altstadt. Dank der Spende wurden über 500 Objekte renoviert, die jedoch oft leer blieben. Allerdings verändert sich die Situation zum Positiven. Viele Rentner aus Westdeutschland ziehen nach Görlitz um, womit sie an die Tradition des 19. Jahrhunderts anknüpfen, als die pensionierten Beamten in der Stadt ihren Ruhesitz fan30 31 32 33 34 35 36

Interview mit Frau I.S., Zgorzelec, 26.11.2003. Interview mit Frau C.W., Görlitz, 3.2.2004. Interview mit Frau D. K. aus Görlitz, 16.12.2003. SASNAL, M., Polsko-niemieckie sąsiedztwo. Opinie mieszkańców Zgorzelca, Wrocław 2010, Typoskript im Archiv der Autorin. Cf. http://www.altstadtfest-goerlitz.de, (22.10.2010). SASNAL, M., Polsko-niemieckie sąsiedztwo. Opinie mieszkańców Zgorzelca, op.cit. Cf. HUNZIKER, Ch., „Wunder an der Neiße“, Handelsblatt 185/2009, S.34.

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den. Viel Aufmerksamkeit gewann die Aktion „Probewohnen“. Wer wollte, konnte eine Woche lang kostenlos in einer Gründerzeitwohnung mitten im Stadtzentrum leben. Görlitz hofft, das Problem auch mit Hilfe der Nachbarstadt lösen zu können. Heutzutage ist das Einkommensgefälle noch zu hoch, als dass die Zgorzelecer in Polen arbeiten und in Görlitz wohnen könnten. Dennoch gilt ab Mai 2011 die Arbeitnehmerfreizügigkeit für Polen in Deutschland. Polnische Kunden spielen schon heute eine erhebliche Rolle im Görlitzer Einzelhandel37. Die Grenzlage kann also für beide Städte von Vorteil sein.

Fazit Die Entwicklung der Zusammenarbeit zwischen Görlitz und Zgorzelec war angesichts der historischen Gegebenheiten nicht leicht. Infolge der Grenzverschiebung kam es auf beiden Seiten der Grenze zum großflächigen Bevölkerungsaustausch. Die Erinnerung an die verlorene Heimat war im öffentlichen Diskurs verboten. Die polnischen Umsiedler mussten sich an die neue, „fremde“ Umgebung gewöhnen, die trotz deutscher Spuren von der kommunistischen Propaganda als ursprünglich polnisch dargestellt wurde. Die Unsicherheit der Grenze, die bis in die 1970er Jahre von der Bundesrepublik nicht bestätigt wurde, machte den Adaptationsprozess umso schwieriger. Die Bewohner der polnischen Grenzgebiete haben eine gewisse Distanz zu ihrer Umgebung beibehalten und sich nicht damit identifizieren können. Zudem verband die seit der Entstehung der DDR propagierte Freundschafts- und Friedensgrenze nicht, sondern trennte die Nachbarstädte bis in die 1970er Jahre hinein. Die Kriegserfahrungen und die antideutsche Propaganda im kommunistischen Polen, obwohl auf Westdeutschland ausgerichtet, machten die Kontakte mit den Ostdeutschen schwierig. Mit diesem Ballast der Geschichte mussten sich die Bewohner der Grenzstädte nach 1989 auseinandersetzen. Heutzutage scheint die Integration in der Europastadt Görlitz/Zgorzelec auf zwei Ebenen zu funktionieren: Sie entwickelt sich gut auf der Eliten-Ebene in der Zusammenarbeit zwischen den Stadtgemeinden, Kultur- und Sporteinrichtungen, wo für ein gemeinsames Europa plädiert wird. Doch auf der Bürgerebene bleibt noch einiges nachzuholen. Trotz der im Landesdurchschnitt intensiven Kontakte zwischen den Grenzbewohnern gehört eine kollektive Identifikation mit der Europastadt noch zu den Zukunftsaufgaben.

GÖRLITZ/ZGORZELEC DEUX VILLES A LA RECHERCHE D’UNE IDENTITE COMMUNE DANS L’EUROPE ELARGIE La ville frontalière germano-polonaise de Görlitz/Zgorzelec constitue l’objet principal de cette contribution. Seront ici présentées les différentes étapes du dé37

Ibid.

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veloppement de la coopération transfrontalière, du stade de l’isolation en passant par celui de coexistence jusqu’à la coopération, voire même jusqu’à un certain degré d’intégration. Cette contribution analyse, dans une perspective historicosociologique, quelle signification le terme de « ville européenne » prend dans la conscience collective des habitants allemands et polonais, et dans quelle mesure il en résulte effectivement des possibilités de rapprochement et d’intégration. Le développement de la coopération entre Görlitz et Zgorzelec n’a pas été chose aisée au vu des réalités historiques. De vastes échanges de population avaient fait suite au déplacement de la frontière. Il avait été interdit de commémorer la patrie perdue dans le discours officiel. Les migrants polonais avaient dû s’habituer à ce nouvel environnement « étranger », qui fut présenté par la propagande communiste comme étant polonais à l’origine, malgré les traces du passage allemand. L’instabilité de la frontière, qui n’avait pas été confirmée par la République fédérale jusqu’au milieu des années 1970, avait rendu le processus d’adaptation d’autant plus difficile. Les habitants des zones frontalières polonaises avaient conservé une certaine distance par rapport à leur entourage et n’avaient pas pu s’y identifier. De plus, la frontière de l’amitié et de la paix, qui avait fait l’objet d’une intense propagande depuis la constitution de la RDA, n’avait pas lié mais séparé les villes voisines et ce jusque dans les années 1970. Les expériences de la guerre et la propagande anti-allemande en Pologne communiste, pourtant orientée contre l’Allemagne de l’Ouest, avaient rendu les contacts avec les Allemands de l’Est plus difficiles. C’est avec ce poids de l’histoire que les habitants des villes frontalières avaient dû traiter après 1989. Görlitz compte actuellement environ 57 000 habitants et se caractérise, depuis la réunification, par une importante baisse économique et démographique. A l’inverse, Zgorzelec représente avec ses 33 000 habitants une ville industrielle du Sud-Ouest de la Pologne en essor, dont la croissance a néanmoins largement diminué au cours des dernières années. Les élites locales et supra-locales soulignent le caractère de modèle que revêt la ville jumelle Görlitz/Zgorzelec pour le processus d’intégration européenne. La proximité spatiale des personnes et l’interconnexion fonctionnelle des deux villes semblent constituer des conditions favorables à l’intégration. Mais pour une intégration transfrontalière, ce sont les initiatives venues du « bas » qui importent ; les citoyens de la ville jumelle doivent s’employer activement à la découverte mutuelle. L’intégration au sein de la ville européenne de Görlitz/Zgorzelec semble aujourd’hui fonctionner sur deux niveaux : elle se développe bien à l’échelle des élites à travers la coopération entre municipalités, ou encore entre structures sportives et culturelles où l’on plaide en faveur d’une Europe commune. Mais il reste encore beaucoup à faire à l’échelle des citoyens. Malgré des échanges intensifs entre habitants transfrontaliers par rapport à la moyenne nationale, l’identification collective à la ville européenne reste l’objectif de missions futures.

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GÖRLITZ/ZGORZELEC TWO TOWNS IN SEARCH OF A COMMON IDENTITY IN AN ENLARGED EUROPE The German-Polish border town of Görlitz/Zgorzelec is the main subject of this paper. The different stages in the development of cross-border cooperation is presented here, starting from isolation and moving on via coexistence to cooperation and even to a certain degree of integration. This paper analyses, from a historical-sociological perspective, the significance of the term “European town” in the collective consciousness of the German and Polish people, and the extent to which opportunities for reconciliation and integration may emerge. The development of cooperation between Görlitz and Zgorzelec was not easy given the historical realities. Huge population exchanges had followed shifts in the border. It had been forbidden to commemorate the lost homeland in official discourse. Polish migrants had had to get used to this new “foreign” environment, which was presented by the Polish Communist propaganda as being Polish in origine, despite the marks left by the German annexation. The instability of the border, which had not been confirmed by the Federal Republic until the mid1970s, had made the adaptation process all the more difficult. The inhabitants of the Polish border areas had maintained a certain distance from their family circles and had been unable to identify with them. In addition, the border of friendship and peace, which had been the subject of intense propaganda since the establishment of the GDR, had not united but rather separated the neighbouring towns and this up to the 1970s. The experiences of the war and the anti-German propaganda in Communist Poland, which was more directed against West Germany, had made contacts with the East Germans more difficult. It was with this weight of history that the residents of the border towns had had to deal after 1989. Görlitz currently has about 57,000 inhabitants and its main feature, since reunification, has been a significant economic and demographic decline. Conversely, with its 33,000 inhabitants, the southwest Polish industrial town of Zgorzelec has experienced a boom, although growth has decreased significantly in recent years. Local and supra-local elites emphasize that the twin towns of Görlitz/ Zgorzelec are a model for the European integration process. The spatial proximity of the people and the functional interconnection of the two towns appear to be conducive to integration. But as far as cross-border integration is concerned, it is the “bottom-up” initiatives that are important; the citizens of the twin towns must work actively to get to know each other. Integration within the European towns of Görlitz/Zgorzelec seems today to operate on two levels: it is developping well at the elite level through cooperation between municipalities or between sports and cultural structures where talk is of a common Europe. But much remains to be done amongst citizens. Despite intensive exchanges between border residents, compared to the national average, the collective identification with the European town remains the goal of future missions.

NATIONAL MINORITIES AS A MODEL FOR CROSS-BORDER INTEGRATION

LESSONS FROM SCHLESWIG MARTIN KLATT 1. Regional cross-border cooperation in nationally diverse border regions 1.1. Introduction and definitions This article discusses cross-border cooperation in nationally diverse border regions, focusing on the example of Schleswig, a historic region spanning the present land border between Denmark and Germany. It supplements political and scientific discourses on “the end of the nation state”, “globalisation”, “Europe of regions” and “border regions as testing grounds for European integration”. By choosing a nationally diverse border region such as Schleswig, where national minorities on both sides of the current national border demonstrate the on-going difficulty to draw a nation state border in a nationally blurred space, this case study will provide insight into the opportunities, but also the limitations of reaching beyond the regional cross-border cooperation and integration obtained in border regions where the state border also more clearly marks an ethnic, national and cultural border. I have conscientiously chosen to define Schleswig as a nationally diverse, not ethnically diverse border region because no objective ethnic criteria can be used in Schleswig to explain the region’s autochthonous population’s national and cultural diversity. To assure relevance to current cross-border cooperation issues within Europe, nationally diverse shall be understood as border regions which are residential areas of one or several national minorities. National minorities are understood to be autochthonous minorities according to the definition in the Council of Europe Parliamentary Assembly’s Recommendation 1201 (1993) on an additional protocol on the rights of national minorities to the European Convention on Human Rights. This recommendation has never been adopted by the Council of Europe but offers a suitable definition in this case. Here, the expression “national minority” refers to a group of persons who: reside on the territory and are citizens of the specific state; have longstanding, firm and lasting ties with that state; have distinctive ethnic, cultural, religious or linguistic characteristics; are sufficiently representative, although smaller in number; and are anxious to preserve what constitutes their common identity1. 1

KÜHL, J., KLATT, M., National minorities and cross-border cooperation in Europe, Aabenraa, 2004, p.9.

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Cross-border cooperation is understood as direct cooperation between regional authorities and other public and private actors on different issues across an international border without the interference of the nation state and its foreign policy institutions. The most common form of this kind of cross-border cooperation in Europe is the so-called “Euroregion”, on a smaller geographical basis the “Eurodistrict”, or the new European Union (EU) law based instrument, the “European Grouping of Territorial Cooperation”(EGTC). These cross-border institutions do not per se have a specific framework, and they can be very different in size, structure and competences. In general, a Euroregion consists of several sub-national administrative units that have entered a cooperation agreement across an international border. The more advanced Euroregions operate a crossborder secretariat and have an advisory cross-border assembly appointed by the members’ representative assemblies, meeting regularly (usually at least twice a year). Some Euroregions are in charge of steering the EU cross-border cooperation initiative Interreg for their respective programme area. Some researchers regard Euroregions as a new, transnational, region-building institution2. Other studies conclude, though, that euroregional cross-border cooperation remains an elite phenomenon and that cross-border region-building remains superficial3. This article will focus on a special border region situation, a nationally diverse border region: Sønderjylland-Schleswig on the Jutian peninsula stretching across the present-day Danish-German border. The current Danish-German border was drawn after two plebiscites in February and March 1920, dividing the former Duchy of Schleswig, which had been an issue of conflict between Denmark and Germany since the first half of the 19th century. After 35 years of conflict, the nationality conflict on Schleswig seemed to be solved by the mutual and reciprocal Bonn-Copenhagen Declarations simultaneously given by the Danish and West German governments in March 1955. Since then, the region has often been la2

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NATIONAL MINORITIES AS A MODEL FOR CROSS-BORDER INTEGRATION

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belled a model for the accommodation of a nationality conflict, going from “working against each other” to “working with each other” or even ”working for each other”4. Recent research even sees an opportunity for the minorities to become core actors and capacity builders in cross-border region-building5. Minorities can thus be considered as agents of transnational borderlands, « maintaining significant ties with the neighbouring nation », people who take « advantage of every opportunity to visit, shop, work, study or even live on the other side »6, or more materialistically as a new class of « regionauts » living in a social space encompassing both sides of the border, taking advantage of all opportunities available through their cross-border knowledge7. So, are the minorities in Sønderjylland-Schleswig preconditioned to be a decisive factor in cross-border cooperation because of their knowledge of their (neighbouring) kin-state’s language, culture and political system, and are they in consequence a vanguard to reunite landscapes by cross-border cooperation? 1.2. Regional cross-border cooperation in Europe A common approach to cross-border cooperation within the EU is socio-economic. Border regions are usually located on the periphery of economic growth centres. Their main socio-economic criteria are usually: lower than average level of education, Gross Domestic Product (GDP), participation in the work force, etc. The border itself has a negative influence because of additional crossing costs for regional businesses, reducing their potential markets. Thus, border regions usually have difficulties in attracting investments, jobs and higher educated people. At the social level, borders divide people and hinder their coming together because of visa regimes, lack of cross-border transportation, lack of border crossings or expensive communication costs, as well as their lack of language competence and cultural barriers. Nationalising processes since the 19th century have furthermore alienated border region populations. A metaphor to describe these phenomena is the characterising of borders as “scars of history”: History has divided previously united cultural, social and economic landscapes into nation states, where development has focused on the national centres, while the peripheries suffered from lack of development, out-migration, etc8. Even after many years of integration policies, borders still matter and continue to divide people9. Today, discourses among politicians and researchers centre on terms like “the end of the nation state”, “globalisation”, “a world economy” and “global culture”. Increasing European integration can be quantified empirically and must be regarded as a fact. In 2010, Euroregions covered almost all land and sea borders 4 5 6 7 8 9

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within Europe. Acknowledging these cross-border institutions’ legally weak status, the EU developed the legal instrument EGTC to give Euroregions and other cross-border institutions an opportunity to establish a legal frame for their cooperation, partly based on European law. Some Euroregions have set up impressive cross-border institutions and networks. The Euregio Rhein-Ems-Ijssel10, dating back to 1958, is often considered a model region: It manages Interreg funds, has successfully completed a vast range of cross-border projects and is considered an expert in Dutch-German crossborder issues by local, regional, provincial, state, national and European actors. Additionally, it houses the Association of European Border Regions, (AEBR). The EU has supported regional cross-border cooperation through the Interreg Programme since 1991 and will continue to do so in the future. Funds also exist to support cross-border cooperation within the Phare and Tacis Programmes11. Regional cross-border cooperation has thus become an increasingly important issue in European border regions. 1.3. Minorities and cross-border cooperation – a problem or an asset? The existence of national minorities in border regions illustrates that borders can divide a people by separating previously united cultural landscapes. The presence of national minorities in border regions is a sign of national and cultural diversity. It illustrates at the same time that the ideal of the nation state’s congruency of nation and state is difficult to achieve in practice. National minorities in border regions demonstrate that borders are a social construct, and they ridicule the idea of “natural borders” between states. Nonetheless, state borders exist in nationally and culturally diverse borderlands and they have played their own role in the demarcation and homogenisation of these former border zones. Historically, nationally diverse border zones are characterised by tendencies of state-centred national homogenisation policies. Especially “young” borders coming into existence by controversial political processes and/or war can result in a protectionist approach by the relevant states. As the immediate task of the central state authorities is either to secure the border and the state’s sovereignty over the territory acquired, or a revisionist agenda seeking a reversal of the ‘unjust’ border to a more favourable line, this may result in alienated border situations and thus little incentive to cooperate across the border. The period after World War I witnessed the drawing of many new borders, and state policies focused exclusively on the consolidation of these borders and the territory enclosed within. These policies were accompanied by revisionist agendas of the “losing countries” – mainly Hungary and Germany – which more or less openly adopted aggressive policies to regain the lost territories. Therefore, the period between 1920 and 1939 was a period of alienation of border regions and hardening of bor-

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Cf. http://www.euregio.de/cms/publish/content/showpage.asp?themeid=23 (7.2.2011). Among others, Cf. PERKMANN, M., “Construction of new territorial scales: a framework and case study of the Euregio cross-border region”, Regional Studies 41, no.2, 2007. These are especially designed for support of cooperation with Eastern and Central (Phare) or South-Eastern (Tacis) border regions.

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ders, which we can assume were much more functionally open in pre-World War I times12. This agenda changed after World War II, when European integration was accompanied by regional movements for regional cross-border cooperation in Western Europe. The result was a large number of city twinnings, and from the 1970s an increase in euroregional cooperation between local and regional authorities within the core of the continental European Community (EC) – that is the six founding states13 – accompanied by the creation of larger, cross-border working groups all across non-Eastern bloc Europe14. But even there, crossborder cooperation could go beyond formalised, Communist Party controlled exchanges15. Looking at the institutional forms of these new cross-border cooperation institutions, it becomes obvious, though, that formal Euroregions founded before 1980 are exclusively located on West Germany’s borders with the Netherlands and Belgium, while cooperation on other European borders remains institutionally less committed16. Only one Euroregion established before 1980 is nationally diverse, the Euregio Rhein-Maas comprising the German minority/community in Belgium. This Euroregion was founded as a working community and only set up as a foundation according to Dutch law in 199117. Increasing cross-border cooperation in nationally diverse border regions should be a natural consequence of increasing European integration and the EU’s cohesion policy initiatives focusing on border regions, cross-border cooperation and the creation of cross-border regions. This is, of course, based on the assumption that it must be an aim of minorities to maintain and develop close relations with their kin-state at all possible levels. But also from the majority’s perspective, cross-border cooperation including the neighbouring country’s national kinminority must be advantageous. Because of their knowledge of their (neighbouring) kin state’s culture, language and political system, minorities should be predestined to function as bridge-builders and key actors in cross-border cooperation. Thus, there is a bipolar dilemma in the relation between nationally diverse border regions and cross-border cooperation. The predominance of the nation state as a frame of reference during the 19th and 20th centuries either resulted in a situation whereby “problems and suspicions towards trans-border cooperation actually arise when it deals with ethnic homogeneity, i.e. when cross-border activities affect a territory, where the (majority of the) population is ethnically ho12

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Cf. DUHAMELLE, C., KOSSERT, A., STRUCK, B. (ed.), Grenzregionen. Ein europäischer Vergleich vom 18. bis zum 20. Jahrhundert, Frankfurt/New York, 2007; FRANCOIS, E., SEIFARTH, J., STRUCK, B. (ed.), Die Grenze als Raum, Erfahrung und Konstruktion. Deutschland, Frankreich und Polen vom 17. bis zum 20. Jahrhundert, Frankfurt/New York, 2007. France, Germany, Benelux and Italy. For a detailed overview cf. PERKMANN, M., “Cross-border regions in Europe. Significance and drivers of regional cross-border cooperation, European Urban & Regional Studies 10, no.2, 2003, p.161f. Cf. for example ZIMMERMANN, V., Eine sozialistische Freundschaft im Wandel. Die Beziehungen zwischen der SBZ/DDR und der Tschechoslowakei (1945-1969), Essen, 2010; KLATT, M., KÜHL, J., “National minorities and crossborder cooperation between Hungary and Croatia. A case study of Baranya, Hungary, and Osijecko-baranjska County, Croatia”, in: BLOED, A. et al (ed), European Yearbook of Minority Issues ,Leiden/Boston, 2008. Ibid. Cf. http://www.euregio-mr.com/de/euregiomr, (8.2.2011).

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mogeneous with the (majority of the) population on the other side of the border and thus generally a minority in the state to which it belongs”18. This aspect has definitely influenced cross-border relations also on a regional level in the Hungarian-Romanian, Hungarian-Slovakian, Russian-Estonian and Russian-Latvian borderlands, and was also historically important in the German-French, ItalianAustrian, and, as will be shown here, Danish-German borderland. Or, on the other hand, are minorities a vanguard agent in regional cross-border cooperation in nationally diverse border regions, creating new spaces for politics and building capacity of cross-border regions19. Or, thirdly, is there a danger that crossborder cooperation could become an almost exclusive domain of minority-kinstate relations20. 1.4. A typology of (cross-)border regions To exemplify the special situation of a nationally diverse border region, I would like to classify five different types of border regions that exist in Europe today: – multiethnic, multinational and multicultural border regions, where the border today and in the recent past (100-200 years) has been stable and has followed closely the ethnographic/national divide of ethnicities, cultures and/ or nations, notwithstanding the demarcating function of the border and its effect in socially constructing just these ethnographic, national and cultural divides. Examples would be the Dutch-German border, the Spanish-Portuguese border, and the southern part of the Swedish-Norwegian border; – multiethnic, multinational and multicultural border regions, where the border today, but not necessarily in the recent past (100-200 years), follows closely the ethnographic/national divide of ethnicities, cultures and/or nations. Here, the process of social construction of ethnographic, national and cultural divides by the border in recent history is still visible and acknowledged by the regions’ popular narratives. Examples would be the German-Polish border, the Swedish-Danish border with regard to Scania, the Polish-Czech-Slovak-Ukrainian border (Galicia), the Finnish-Russian border (Karelia), and the German-French border; – multiethnic, multinational and multicultural border regions, where the border has been drawn in recent history (100-200 years), and where it divides a historically undivided, multiethnic, multicultural or multinational space, which still, at least partly, can be recognised today, notwithstanding the demarcating function of the border and its effect in socially constructing just these ethnographic, national and cultural divides. Examples could be the Polish-Lithuanian border, the Polish-Ukrainian border, the German-Danish border, the Hungarian-Slovakian border, the Hungarian-Croatian border, the Hungarian-Romanian border and the Hungarian-Serbian border;

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PALERMO, F., “Trans-border cooperation and ethnic diversity”, in: KÜHL, J., WELLER, M. (ed.), Minority policy in action. The Bonn-Copenhagen Declarations in a European context 19552005, op.cit., p.161. MALLOY, T., “Creating new spaces for Politics? The role of national minorities in building capacity of cross-border regions”, op.cit. KLATT, M., KÜHL, J., “National minorities and crossborder cooperation between Hungary and Croatia”, op.cit.

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– monoethnic and monocultural borders, where the border divides a monoethnic and monocultural space, notwithstanding the demarcating function of the border and its effect in socially constructing ethnographic, national and cultural divides. Examples would be the German-Austrian border, the German-Belgian border, the German-Swiss border, the Austrian-Italian border (Tyrol), the Belgian-Dutch border, the Belgian-French border, the Swiss-French border, the Swiss-Italian border and the Estonian-Russian border; – multiethnic, multicultural and multinational border regions, where the border today and in the recent past (100-200 years) has been stable and has followed closely the ethnographic/national divide of the titular ethnicities, cultures and/or nations of the two countries along the border, but divides national minorities or sub-state nations residing in the region. Examples are the Spanish-French border (Basques, Catalans) and the Russian-FinnishSwedish-Norwegian borders in Lapland (Sami). Thus, we can see a very complicated framework of interplay between nations, cultures, ethnicities and minorities in Europe’s border regions, suggesting a need for sophisticated frameworks to ensure cooperation according to commonly defined aims. In the following, I will focus on the development of such a framework in the Danish-German border region, Sønderjylland-Schleswig.

2. Region Sønderjylland-Schleswig 2.1. A region between Denmark and Germany The Danish-German border region has a common history within the former Duchy of Schleswig, which, as a territory, was divided only in 1920 after two plebiscites according to the principle of national self-determination, although voting was not unanimous. With a voting turnout of around 90 %, about 25 % north of the present border voted for Germany, and about 20 % south of the border voted for Denmark. In consequence, a German national minority remained in Denmark, and a Danish minority remained in Germany. The minorities, together with the Frisian minority on the West Coast of Southern Schleswig, represent the historic and current ethnic diversity within the border region. In history, it had not been possible to draw a clear ethnic or cultural boundary since at least the Viking age. At that time, the hitherto uninhabited lands between the Eider River and the Schlei water inlet had been settled. People with Jutic, Saxon and Slavic heritage mingled, and eventually what we today would call a cultural struggle between Danish and German cultures occurred, mainly visible in the change of language used in scarce early sources. By the 14th century, German emerged as the language of the Duchy’s nobility and the leading burgher families in the cities. This trend towards German as the language of the « ruling class » came about after the Reformation in the 16th century. Schleswig became a battlefield during the numerous Danish-Swedish conflicts of the 17th century, although these conflicts did not result in a national-cultural conflict. Popular accounts focus on Polish

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marauders (Polackenkrieg) describing the hardships caused by having to make provision for continuous foreign troops moving through the region. After a Conglomerate State patriotism based on the king had developed following an 18th century of peace and prosperity, both a Danish and a German national movement claimed Schleswig for their respective national projects during the 19th century, using mostly legalistic and dynastic arguments, while avoiding the individual affiliation of the local population. Two wars were fought in Schleswig (1848-51 and 1864), resulting in a shifting rule and, for the main part, unsuccessful policies of national homogenisation. Nonetheless, during the 19th century and for more than half of the 20th century, Schleswig must be considered a nationally sensitive border area with a high potential for conflict, both internationally and internally. The loss of Schleswig in 1864, more than the already anticipated loss of Holstein, was a Danish national trauma with consequences long into the 20th century, if not into the 21st. Two recently published, popular, well-researched historic accounts of the 1864-war by a Danish journalist and historian21 became national best sellers and initiated largescale, nationwide public and political debates on the 1864 war, the ensuing negotiations and its consequences for Denmark as a nation state today. In the Southern Jutland region, there are numerous narratives on the period of “foreign rule” (1864-1920), and popular history still focuses on that time and especially the unwanted participation in World War I on the German side, commemorating the loss of many Danish Southern Jutes’ lives in the trenches. The plebiscite in 1920, arranged to implement the principle of national selfdetermination, did not necessarily appease the conflict. The plebiscite campaigns were partly violent, and the outcome was challenged by civil society on both sides, even though the German and Danish governments quietly acquiesced to the new situation. This was not the case for the national minorities on either side, here the dream to be reunited with their kin-folk remained alive and gained fervour for the Germans when Hitler took power in January 1933. In spite of aggressive rhetoric from local Nazis, though, the German central government did not attempt to alter the border drawn in 1920, not even after the military occupation of Denmark in April 1940. The German minority was comforted with prospects of a new territorial agenda in Europe after Germany’s hoped for final victory in World War II. When Germany surrendered in 1945, the tidal waves changed and a majority of the native population in South Schleswig joined the Danish minority in the demand for the “reunification” of South Schleswig with Denmark. This movement was supported neither by the Danish government nor by the British military administration in Germany, but did receive support from a considerable number of Danish national civil society organisations. Even though they did not achieve a border change or a new referendum, the Danish minority in South Schleswig has remained considerably larger than in the inter-war years and has now spread throughout the former Duchy22. Conversely, many members of the German minority in North Schleswig suffered juridical persecution for collabora21 22

BUK-SWIENTY, T., Slagtebænk Dybbøl [Dybbøl Slaughterhouse], Copenhagen, 2008, and Dommedag Als [Doomsday Als], Copenhagen, 2010. NOACK, J-P., Det sydslesvigske grænsespørgsmål 1945-1947, Aabenraa, 1991; NOACK, J-P., Det danske mindretal i Sydslesvig 1948-1955, Aabenraa, 1997.

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tion with the German occupation forces or for military service in the German army, and the minority as a whole suffered decline23. 2.2. The “Schleswig-model” When, in 1955, West Germany joined the North Atlantic Treaty Organization (NATO), the Schleswig issue was solved by the two simultaneous, reciprocal Bonn-Copenhagen governmental declarations on the respective minorities’ right to cultural autonomy, non-discrimination and individual self-identification. Additionally, they clarified the right of the minorities to close cultural and social relations with their kin-state, and the right of the kin-state to financially support the minorities. Hereafter, generous support from the kin-state helped to build up minority institutions making it possible to live as a Dane from the cradle to the grave in South Schleswig and conversely as a German in North Schleswig. This solution to the nationality conflict evolved into a narrative of the “Schleswigmodel”, regularly celebrated by German and Danish politicians with commemorative meetings, conferences and stamps issued by the national post offices. For many years, both politicians and researchers on minority issues regarded the adaptation to the nationality conflict in Schleswig as a European model for national conflict solution, where confrontation is transformed into cooperation24. Since then, a revision of the border is no longer on the agenda of any serious politician. The minorities are an accepted part of civil society and enjoy positive discrimination with regard to political participation. Good minority/kin-state relations ensure that a highly developed cultural autonomy is maintained with own schools and other cultural institutions. Thus, the minorities are no longer threatened by a specific assimilation policy of their state of residence, but rather from within. Today, a voluntary, passive assimilation into the majority population can be widely seen through mixed marriages, the influence of the electronic and printed media as well as social contacts with neighbours and specifically at work, which usually is in a majority environment. Additionally, a clear national identification is no longer popular among youths and middle-aged people, where a kind of double-identity is becoming the norm, while the old generation with their clear subjective national identification as either German or Dane is about to die out. At the same time, the majority population is opening up to contacts with the minority by sending their children to minority schools out of “European” (bilingual education, necessity when living in a border area) or merely material (possibility to send their children to a Danish university and be eligible for student grants) motives. The principle of individual, not controlled self-identification furthermore puts a veil on the sociological characteristics of the minorities: It is not possible to conduct research with scientific, empirical methods as there is no statistical data whatsoever on who is a minority member and who is not. 23

24

SCHULTZ HANSEN, H., SKOV KRISTENSEN, H., ”Mindretal og Flertal i Nordslesvig 19451955”, in: KÜHL J., (ed.), København-Bonn Erklæringerne 1955-2005. Mindretalserklæringernes baggrund, tilblivelse og virkning, Aabenraa, 2005; LOREK, S., Rechtsabrechnung – retsopgør, Quellen und Forschungen zur Geschichte Schleswig-Holsteins, Neumünster/Aabenraa, 1998. KÜHL, J., BOHN, R. (ed.), Ein europäisches Modell? Nationale Minderheiten im deutsch-dänischen Grenzland 1945-2005, Bielefeld, 2005; KÜHL, J., WELLER, M. (ed.), Minority policy in action. The Bonn-Copenhagen Declarations in a European context 1955-2005, op.cit.

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3. Minorities and cross-border cooperation in Schleswig Notwithstanding the praise of the “Schleswig-model” as an example to appease a nationality conflict, a careful analysis shows that the region has lagged behind other West European border regions with regard to the level of institutionalised cross-border cooperation25. While Euroregions, cross-border planning commissions and other initiatives to integrate border regions started on West Germany’s western borders in the 1960s, the like was not established in Schleswig. This development occurred out of Schleswig’s special situation as a borderland with a history of conflict. After the introduction of visa-free travel in 1954, the settlement of the border and minority issues in 1955 and West Germany’s membership of NATO the same year, the border situation was normalised. There were also local attempts to start cooperation across the border, focusing on cultural events from the mid 1950s. The German minority in North Schleswig adopted a new approach to self-identification at the same time. Aligned with the repression of the Nazi past in 1950s West Germany, the German minority tried to develop a European identity and to define themselves as bridge-builders between Denmark, Germany, Scandinavia and Europe26. Simultaneously, convicted minority leaders from 1933-45 returned to their posts after having finished their sentences or been pardoned by a general amnesty in 1951. The sudden ‘Europeanness’ of the German minority was regarded with suspicion by the Danish majority population, which had not yet forgotten the humiliating experience of the German occupation and the minority’s enthusiastic support of Nazi Germany until 1945. This became evident when Denmark applied to join the EC in the 1960s, while at the same time, the establishment of Euroregions and cross-border spatial planning commissions became popular in the six core EC member states. Even though the Schleswig-Holstein state government, and the German minority in North Schleswig, expressed their interest in more institutionalised cooperation when it became clear that Denmark would join the EC in 1973, the Danes were reluctant. The Danish Foreign ministry considered the possible implications of a cross-border spatial planning commission as well as of a Euroregion and decided that it would not be desirable for Denmark to conclude binding institutional agreements with Schleswig-Holstein. These could open up the possibility for German interference in Danish affairs, and thus run the risk of upsetting the national balance that had been achieved between the Danes and the Germans in Schleswig. This attitude was supported by many key actors within the Danish minority in South Schleswig27. This chain of arguments also clearly demonstrates the Danish attitude that a secure, non-disputed border with Germany was in the national interest, and that cooperation should remain an intergovernmental affair concentrating on functional cases, but not entering into institutional cross-border region-building. The development or rather the steadfastness of this attitude is

25 26 27

The empirical base for this chapter can be found in KLATT, M., Fra modspil til medspil?: grænseoverskridende samarbejde i Sønderjylland-Schleswig 1945-2005, Aabenraa, 2006. Ibid., p.93ff. Ibid., p.128ff.

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based on the historical experience as interpreted in the special Danish narrative of Schleswig’s history as a period of national decline28. Thus, cross-border cooperation in the 1960s and 1970s remained low-key, concentrating mainly on three projects29: – the “Danish-German Days”, a biannual cultural event which is held in one of the larger cities in the border region – alternating between South and North Schleswig; – the “Flensburg Fjord Commission”, a municipal, cross-border commission to improve the water quality in the Flensburg Fjord inlet. This commission is an interesting example of casual cooperation, as it was never formalised in an international treaty, and no national government representatives were involved. It developed an action plan to improve the water quality, which was implemented in the littoral municipalities of the Fjord, on both the German and Danish sides; – and the “Danish-German Forum”, an annual meeting of regional and local politicians to discuss cross-border issues. The forum had mainly an informative function and did not develop any significant cooperation projects. The national minorities were not directly represented in these organs, but had a certain influence through their local elected political mandates. The discussion to intensify cross-border cooperation continued though, and in 1995 both sides agreed to establish a Euroregion after all. When the plans were made public at the beginning of 1997, a rather violent debate broke out on the Danish side of the border region, repeating the arguments against institutionalised cooperation with Germany from the late 1960s and early 1970s30. Now, though, they were voiced not by regional mainstream politicians or the Danish foreign ministry, but by national associations, a group of civil society actors, and some prominent members of the Danish minority in South Schleswig. Likewise, the rhetoric became stronger as can be seen from some of the opinions voiced in letters to the regional papers’ editors: “My great-grandfather’s fight at Dybbøl will have been in vain, should the Euroregion plans become reality ”; “ Euroregion Schleswig is an insult to all the young Danes who lost their lives in the First World War”; “all this is about Flensburg needing Lebensraum”, “the people will rise against these plans to destroy our fatherland”; “County Mayor Philipsen continues the shameful cooperation policy with the Nazis like under the occupation”; “the Southern Jutian county mayor is dropping his spiritual trousers and shows his bottom to the history of Southern Jutland”; “What Hitler did not achieve with violence, his successors get with cunning”31.

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KLATT, M., “Common cross-border regional history as an approach to people-to-people cooperation and cross-border regional Integration”, op.cit. KLATT, M., Fra modspil til medspil?: grænseoverskridende samarbejde i Sønderjylland-Schleswig 1945-2005, op.cit., p.146ff. Ibid., p.194f A detailed analysis of the resistance against establishing a euroregion in ILLUM DAMSGAARD, J., ”Der må være en grænse – osse mellem gode naboer. En analyse af modstanden mod oprettelsen af det grænseoverskridende samarbejdsorgan Euroregion Slesvig”, University of Aarhus, 1999.

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Polls indicated that about 40% of the population in Southern Jutland opposed the plans to reunite Schleswig in a Euroregion. Thus, the historic sensitiveness of this nationally diverse borderland became clearly visible32. The opponents managed to mobilise a demonstration at the border to argue for its future visibility in times of Schengen and the Euroregion, organise letterto-the-editor feuds in the regional papers, and start a political association that received some 3-4% of the votes in the November 1997 municipal elections in Denmark and thus a seat in the County Council of Southern Jutland. Some diehard opponents even escalated into vandalism against proponents of the Euroregional plans. While the German minority wholeheartedly stood on the Euroregion’s side, the situation was different with the Danish minority where some leading politicians, including the former member of the Schleswig-Holstein diet for 25 years, the current chairman of the minority party (SSW) and chairwoman of the SSW-group in the diet, loudly proclaimed their resistance against a Euroregion. All other local SSW politicians except these 3 supported the Euroregion, though.

4. A network of cooperation Since 1997, the Region Sønderjylland-Schleswig has been working on a diversity of cross-border cooperation issues and projects. Many networks have been created and the Region’s office near the Danish-German border has developed into a border information centre, “Info-Center Grenze/Grænse”, which has built up respected competencies on many border related issues33. On the other hand, decisive cross-border region-building action has not been undertaken, notwithstanding the many Danish-German projects which have been implemented. The Region’s political institution is considered to be weak34, and at present there are plans to revise the institutional structure into a more functionalist model, where a board will make concrete action plans on specific measures and projects to be implemented by agents on either side. The parliamentary regional assembly is to be replaced by an annual cross-border conference with input from a wide spectrum of stake-holders on how to develop and improve cross-border cooperation35. Thus, the plans are oriented towards more network and agent oriented cooperation, not bound to spatial or administrative borders. This development is a logical consequence of the development since the millennium, where the Region Sønderjylland-Schleswig can no longer exercise a monopoly on cross-border cooperation in the Danish-German border region. In 2011, seven more or less intensive other networks of cooperation exist across the Danish-German border: the municipal cooperation “Border Triangle” (Aabenraa, Flensburg, Sønderborg); the cooperation agreement between Schleswig-Holstein and the Region South Denmark; the Interreg A cooperation agreement between South Denmark – northern and central Schleswig-Holstein; the Fehmarn Belt 32 33 34 35

KLATT, M., “Common cross-border regional History as an approach to people-to-people cooperation and cross-border regional Integration”, op.cit. HJALAGER, A-M., ”Evalueringen 2009 af Region Sønderjylland-Schleswig”, Aarhus, 2009. Ibid. Minutes, meeting of the Regional Assembly, Aabenraa, 4.10.2010.

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cooperation, including an Interreg A cooperation agreement between Region Sealand, Ostholstein county and the city of Lübeck; the Baltic Sea Region cooperation within the Baltic Sea Council, an Interreg B cooperation agreement; the North Sea cooperation, also an Interreg B cooperation agreement; the “String” cooperation between Hamburg, Schleswig-Holstein, Region Sealand, the Danish Capital Region and Region Scania in Sweden, an Interreg C cooperation agreement. It is difficult to compare the political weight of these different networks and regions over time. While Sønderjylland-Schleswig dominated Danish-German cooperation until the late 1990s, this has now changed. The Baltic Sea cooperation was given high priority in the 1990s after the system change in Eastern Europe. Offering both more political prestige and more economic opportunities, the state government of Schleswig-Holstein appears to invest much more energy here than into the Sønderjylland-Schleswig cooperation. The same is the case since the political decision made in 2008 to build a fixed link across the Fehmarn Belt. Here, the Danish government especially has invested much political energy into this vital infrastructure project, but there are also indications that the SchleswigHolstein government is shifting its priorities to here, as reflected in recent political debates on the Schleswig-Holstein government’s new ”Denmark Strategy”36.

5. The minorities today: capacity builders, or neglected resource? In 2007, the Schleswig-Holstein diet ordered a “Competence Analysis” on minorities as location factors in the Danish-German border region, which was elaborated by the European Academy in Bozen/Bolzano, South Tyrol37. This analysis concludes that the minorities do have special competencies, which are hardly used in the field of cross-border cooperation and in the regional development of the Danish-German border region. Special focus is put on their knowledge of both countries’ language and culture, and on their personal and institutional networks with their kin-states. The study concludes that these networks make bridge-builders of the minorities and give them all-round competencies on virtually all regional Danish-German matters. Unfortunately, to the study’s authors’ regret, these competencies are not adequately used, especially in strategies to improve the region’s economic development38. The authors recommend, among others, to market the ethnic diversity of the region to attract investors and innovative persons of the creative class, to promote minority competencies locally and internationally, to institutionally include the minorities in economic development fora and agencies, to use the minorities as bridge-builders and networkers, as well as culture experts and cultural ambassadors39. The competence analysis, being governmentally sponsored with the clear and stated political aim to demonstrate the minorities’ added value to the region, has to be interpreted 36 37 38 39

Cf. Flensborg Avis, 17.3.2011; Der Nordschleswiger, 1.3.2011; Flensburger Tageblatt, 5.4.2011. MALLOY, T. et al., “Competence Analysis: National minorities as a Standortfaktor in the Danish-German border region”, in: Europäische Akademie EURAC Research, Working with each other, for each other, Bozen/Bolzano, 2008. Ibid., p.86. Ibid., p.89ff.

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with a good sense of source criticism, though, not least because at least half of the respondents interviewed fall into the category of minority functionaries. When assigning special competences to “the minorities” , it seems sensible to distinguish between institutions and agency, focusing on minority institutions as a centre of competence and minority members as agents. Minority institutions, not only in Sønderjylland-Schleswig, are task-oriented, such as schools, kindergartens, cultural institutions, churches and political parties. Here, a quick look at the quantified activities within the minority institutions demonstrates a strong focus on culture and, most of all, education40. This is quite natural, as the most important task for minorities is to provide cultural autonomy and education in minority kindergartens and schools. Additionally, political activities are important. Both minorities have established political parties to represent their interests, the South Schleswig Voters’ Association (Südschleswigscher Wählerverband, SSW) for the Danish and Frisian minority, and the Schleswig Party (Slesvigsk Parti, SP) for the German minority. Despite more or less successful aims to reach out to the majority population, both parties see minority representation as their core raison d’être41. Regional development is, of course, also in the minorities’ interest and on their parties’ agendas. There is no empirical evidence, though, that the minorities as institutions have focused on regional development or created special expertise here. This impression is also confirmed in the competence analysis42. Minorities are involved both institutionally and as agents in cross-border governance organs. Institutionally through their delegated representatives, and on an agency level as minority members employed in the Euroregion’s secretariat, in decisive positions with public or private actors involved in cross-border activities, and as project holders in Interreg projects. Here, though, it is not possible to give a quantitative estimate either on the absolute number or on the share of minority members. Both minority parties, the SSW and the SP, have had a regionalist political agenda in election campaigns since their foundation. While the SP’s electoral turnout closely reflects the development of the German minority, except perhaps for the recent Danish municipal elections in 2009, the SSW seems to have been successful with its regionalist agenda since the 1970s, since when votes have continually increased, even though, for example, numbers of pupils in minority schools remained constant and membership in the Danish cultural association in South Schleswig actually decreased43. It is difficult to say, however, whether the SSW’s good election results can be explained by a “regional” dimension, or rather by a general attractiveness of the so-called “Nordic model” for left-wing oriented middle-class Germans44. Analysing the different SSW party program-

40 41 42 43 44

An overview over the institutions in KÜHL, J., BOHN, R. (ed.), Ein europäisches Modell? Nationale Minderheiten im deutsch-dänischen Grenzland 1945-2005, Bielefeld, 2005, p. 413. Party programmes available on the respective websites www.ssw.de and www.slesvigskparti.dk (07.11.2011). MALLOY, T. et al., “Competence Analysis: National minorities as a Standortfaktor in the Danish-German border region”, op.cit., p.35. For an overview ref. KÜHL, J., “Von der Abgrenzung zum Miteinander 1955-2010”, in: HENNINGSEN, L-N. (ed.), Zwischen Grenzkonflikt und Grenzfrieden. Die dänische Minderheit in Schleswig-Holstein in Geschichte und Gegenwart, Flensburg, 2011, p.278. KLATT, M., “Der SSW Ende der 1990er Jahre – Veränderungen einer Parteiidentifikation”, Grenzfriedenshefte, no.3, 1998; HENNINGSEN, L-N., KLATT, M., KÜHL, J., SSW: dansksindet

NATIONAL MINORITIES AS A MODEL FOR CROSS-BORDER INTEGRATION

315

mes, there is a general tendency to move away from an original regional and minority focus to a more general approach identifying with left-liberal political attitudes based on a conceived Nordic comprehension of democracy45. The SP had their first electoral success in years at the Danish municipal elections in November 2009 after an explicit « Vote Southern Jutian » campaign, increasing the number of votes by about 15 % compared to 2005. On the other hand, the increase in numbers could be explained by German immigration into the region since 2005 alone, so, again, a clear statistical indication of a regionalist turn is not possible. The Danish and German minorities have been represented in the regional assembly of the Region Sønderjylland-Schleswig since its establishment in 1997. Before the Danish administrative reform in 2007, the German minority had an institutional member as well as a political member in the assembly, whereas the Danish minority was exclusively represented by political members delegated from the political council of the German members of the region. Since the reform, both minorities have reserved an institutional seat in the reduced 22-member assembly. The assembly has been criticised in evaluations for not really being a forum for discourse and for a lack of actual debate46, and at its November 2010 meeting, its abolition in its present form was discussed47. At the meetings of the assembly observed by the author, the impression was often that the minority representatives dominated the debate, whereas the other members seldom showed vital interest in the issues discussed. Quite frequently, some of the Danish constituent members were not represented at the Assembly’s meetings at all. Outside the Region Sønderjylland-Schleswig, minority participation in German-Danish cross-border cooperation hardly exists yet. This will change at municipal level following the election of an SSW-mayor in Flensburg in November 2010, who won on an agenda to improve Flensburg’s position as a cross-border city. Table 1: Minorities’ participation in the different cooperation networks Level

Minority participation

Potential minority participation

Region SønderjyllandSchleswig Border Triangle FlensburgAabenraa-Sønderborg

Medium

High

Low/possibly High since election of SSW-mayor in Flensburg in Nov. 2010 None

High

None

Low

Cooperation Agreement Schleswig-Holstein – Region Syddanmark String

45 46 47

Low

politik i Sydslesvig 1945-1998, Flensburg, 1998; KÜHL, J., “Von der Abgrenzung zum Miteinander 1955-2010”, op.cit. KLATT, M., KÜHL, J. (ed.), SSW – Minderheiten und Regionalpartei in Schleswig-Holstein 19452005, Flensburg, 2006. HJALAGER, “Evalueringen 2009 af Region Sønderjylland-Schleswig”. Flensburger Tageblatt, 5.11.2010.

MARTIN KLATT

316 Level

Minority participation

Potential minority participation

Baltic Sea Region

Minimal

Low

North Sea Region

None

Low

The present low degree of minority participation outside the Region Sønderjylland-Schleswig, both institutional and as agents, is the author’s assessment, and is confirmed by the “Competence Analysis”48. This can be explained by the institutional set-up of the cooperation, which is very much borne by the members’ administration. Here, the minorities are under- or not represented at all above local level, which applies specifically for the cooperation between SchleswigHolstein and Region Syddanmark and the larger String, North Sea and Baltic Sea cooperation. The latter has a parliamentary side, too, though, and here the Danish minority has minimal involvement through their group in the SchleswigHolstein diet. Potential participation is assessed as being low for non-regional cooperation mainly because of the institutional character of the minorities being limited to and very focused on Schleswig. Also politically, minority participation in cross-border cooperation development is very focused on Schleswig in a narrow sense, often fearing competition from wider spatial frameworks encompassing Schleswig-Holstein or Denmark as a whole – as could be seen in the sceptical attitude to Schleswig-Holstein’s “Denmark Strategy” which was mentioned earlier. All in all, the minorities as a collective group were more of a barrier to crossborder cooperation until at least the 1980s. Their existence indicated the sensitiveness of the border issue and the achieved national balance. German attempts to develop more institutionalised cross-border cooperation aroused Danish suspicions of a hidden agenda of border revision or Lebensraum. While these fears were overcome by regional Danish politicians in the 1990s, fervent public debate on the establishment of a Euroregion bore witness to the fact that this was not yet the case in a large share of the regional population. Within the Danish minority, too, there were fears of losing the specific minority identity in an integrated, transnational, cross-border region. This was not the case for the German minority, which already, in the face of their Nazi past, had redefined themselves as particularly European. Today, as institutions, both minorities have become strong political agents in cross-border affairs at the Euroregional level, but also at the regional level within Germany (Land Schleswig-Holstein) and Denmark (Region Syddanmark). Agency at both levels is limited to political agency, while influence on decisionmaking is difficult to assess, and agency in executive policy implementation limited. Here, only the recent election of a « Danish » SSW-mayor in Flensburg might lead to change. As individuals, minority members have profited from cross-border cooperation and the on-going European integration because of their bilingual education and their bi-cultural socialisation. This concerns the local labour market, opportunities in higher education and their daily lives as border landers. On the other 48

MALLOY, T. et al., “Competence Analysis: National minorities as a Standortfaktor in the Danish-German border region”, op.cit.

NATIONAL MINORITIES AS A MODEL FOR CROSS-BORDER INTEGRATION

317

hand, there are clear indications of a diffusion of the national identification of minority members in Sønderjylland-Schleswig, who have multiple identifications with the nation, region and Europe. So perhaps it is no longer appropriate to use the term minority at all, but rather refer to an increasing number of transnational border landers in Sønderjylland-Schleswig.

Conclusion It can thus be concluded that minorities connected with national “irredenta”, border revision or other real or perceived threats to national sovereignty generally have been a barrier to engagement in cross-border cooperation, because attempts to develop such cooperation aroused fears of a hidden agenda. Additionally, minorities and majorities often end in a conflict of interest regarding crossborder cooperation. While it is central for minorities to maintain and improve cultural relations with their kin-state, majorities are interested in tangible financial or other qualitative gains from cross-border cooperation. The minorities’ interest in overcoming a border might also be contrary to the majorities’ interest in the preservation of the border because of its protective function. Cross-border cooperation then generally intensifies when a financial incentive, for example in the form of the Interreg programme, is given to the majority population. Finally it has to be stated that high level participation in cross-border cooperation is usually outside the tasks and means of minority institutions, whose primary aim (and basis for funding) is to support the minorities’ cultural autonomy.

NATIONALE MINDERHEITEN ALS MODELL DER GRENZÜBERSCHREITENDEN INTEGRATION

LEKTIONEN VON SCHLESWIG Der Artikel behandelt das Thema fortbestehender nicht-technischer Hindernisse in der deutsch-dänischen Grenzregion Schleswig-Sønderjylland. Auf der Grundlage von Beispielen über die Beziehungen zwischen nationalen Minderheiten und Mehrheiten, wird argumentiert, dass Grenzen noch immer eine mehrdimensionale Rolle spielen, noch immer relevant sind und dass diese beständig neu verhandelt werden – und zwar nicht zwingend in die Richtung, wie sie durch Initiativen der Europäischen Union (EU) zur Förderung von Grenzregionen und die grenzüberschreitende Zusammenarbeit intendiert wird. Der Artikel fokussiert vor diesem Hintergrund die Rolle von nationalen Minderheiten als Modell der grenzüberschreitenden Integration. Nationale Minderheiten spielen einerseits als Standortfaktor in der deutschdänischen Grenzregion aufgrund ihrer spezifischen Kompetenzen eine wichtige Rolle für die bessere Integration der Grenzregion Sønderjylland-Schleswig. Andererseits hat die national belastete Geschichte dieses Grenzgebiets in der Vergangenheit eine effektive grenzüberschreitende regionale Kooperation und In-

318

MARTIN KLATT

tegration behindert. Dem gegenüber lassen jüngere Entwicklungen, wie etwa der Erfolg von Minderheitsparteien bei den Landtagswahlen 2009 in SchleswigHolstein und den Kommunalwahlen 2009 in Dänemark, sowie Statements und Aktionen von Lokalpolitikern (wie z.B. die Rückkehr der dänischen Siegerbewegung des ersten Schlesischen Krieges (1848-50), des „Idstedt Löwen“, an seinen ursprünglichen Standort auf dem Flensburger Friedhof), auf eine stärker kooperative Grundhaltung in der deutsch-dänischen Grenzregion schließen. Dennoch hat die jüngste Evaluierung der Euroregion Sønderjylland-Schleswig diese dafür kritisiert, nicht wirklich zur grenzüberschreitenden Integration beigetragen und es auch nicht geschafft zu haben, eine echte Handlungsebene innerhalb eines grenzüberschreitenden multi-level Governance Systems geworden zu sein. Der Artikel analysiert die Entwicklung der letzten 10-15 Jahre unter dem Blickwinkel der nationalen Identifikation und Interaktion. Lässt sich eine stärkere Annäherung der Grenzbevölkerung feststellen, die von nationalen Minderheiten als den Pionieren der grenzüberschreitenden Integration getragen wird? Oder lässt sich eher eine rhetorische Offensive beobachten, die primär darauf abzielt, vorhandene EU-Mittel zu nutzen? Der Artikel untersucht das generelle Phänomene der nationalen Minderheiten im Kontext der Europäischen Integration und analysiert dann, wie sich die Identitätsdebatte innerhalb nationaler Minderheiten gestaltet, wie diese die Strategie der politischen Parteien, als Regionalparteien auch für Wähler außerhalb des Minderheitenspektrums attraktiv zu werden, beeinflusst und welchen Einfluss diese auf die (Re)Konstruktion von Grenzregionen in Zusammenhang mit dem EU Handlungsrahmen (Interreg und andere Initiativen) sowie die Konzeption großräumiger grenzüberschreitender Kooperationsansätze (Ostseeraum-Strategie, String, Nordseeraum-Strategie) hat. Es wird die Schlussfolgerung gezogen, dass Minderheiten sowohl eine Stärke als auch ein Hindernis für die grenzüberschreitende Kooperation sein können; und dass eine tragfähige Kooperation in jedem Falle eine starke Unterstützung durch die Minderheitsbevölkerung benötigt.

LES MINORITÉS NATIONALES COMME MODÈLE D’INTÉGRATION TRANSFRONTALIÈRE LES LEÇONS DE SCHLESWIG Cet article traite de la persistance d’obstacles non-techniques dans la région frontalière germano-danoise Schleswig-Sønderjylland. En s’appuyant sur des exemples des relations entre les minorités et la majorité nationales, il est argumenté que les frontières jouent encore un rôle à multiples facettes, qu’elles sont encore importantes et qu'elles sont continuellement renégociées, mais pas nécessairement dans la direction souhaitée par les initiatives de l'Union européenne (UE) pour les régions frontalières et la coopération transfrontalière. Cet article se concentre sur les minorités nationales comme modèle pour l'intégration transfrontalière. D’un côté, les minorités nationales représentent un facteur territorial important dans la région frontalière germano-danoise. Les compétences spécifiques de

NATIONAL MINORITIES AS A MODEL FOR CROSS-BORDER INTEGRATION

319

ces dernières leur permettent de constituer un outil visant à mieux intégrer la région Sønderjylland-Schleswig. D’un autre côté, le poids de l’histoire, c'est-à-dire de la région en tant que territoire national contesté, représente une entrave à une coopération transfrontalière et une intégration efficaces. Les dernières évolutions, comme le succès des partis politiques représentant les minorités lors des élections parlementaires du Land Schleswig-Holstein en septembre 2009 et lors des élections municipales au Danemark en novembre 2009, ainsi que les discours et les mesures prises par les élus locaux (par exemple la réédification du monument commémoratif danois de la victoire de la Première Guerre du Schleswig (18481850), le « Idstedt Lion », à son emplacement d'origine dans le cimetière de Flensburg), semblent indiquer une attitude plus coopérative dans la région frontalière germano-danoise. Cependant, l’évaluation récente sur l’(Euro-)région Sønderjylland-Schleswig a critiqué la région transfrontalière pour ne pas avoir véritablement réalisé une intégration transfrontalière et pour ne pas avoir atteint le stade d’un système de gouvernance transfrontalière multi-niveaux. L’article analyse le développement des 10 à 15 dernières années à la lumière de l'identification et de l’interaction nationale. Faisons-nous l'expérience d’un rapprochement des populations frontalières plus développés soutenu par les minorités nationales en tant que pionniers de l'intégration transfrontalière? Ou estce que nous voyons principalement une offensive rhétorique ayant pour but d'attirer des fonds de l'UE vers la région frontalière? L’article aborde d’abord le phénomène général des minorités nationales dans le contexte de l'intégration européenne. Dans un second temps, il se concentre sur le débat identitaire au sein même des minorités nationales, les stratégies que leurs partis politiques mettent en œuvre afin d’être également attractifs pour des électeurs en dehors de la minorité ou encore la déconstruction et la reconstruction des espaces frontaliers en fonction des nouveaux cadres fixés par Interreg ou d’autres initiatives européennes et en fonction des nouvelles stratégies de coopération transfrontalière à grande échelle (dans la région de la Mer Baltique, String, ou la région de la Mer du Nord). L’article conclut que les minorités peuvent être un atout mais aussi un obstacle pour la coopération, et qu’une coopération viable exige l'engagement total de la majorité de la population.

SCHLUSSFOLGERUNG INTEGRATION UND (TRANS-) REGIONALE IDENTITÄTEN IN GRENZÜBERSCHREITENDEN GEBIETEN: PERSPEKTIVEN EINER HORIZONTALEN SUBSIDIARITÄT ALS FUNKTIONSPRINZIP Die im vorliegenden Tagungsband versammelten Beiträge verdeutlichen einmal mehr, dass grenzüberschreitende Gebiete in vielfacher Hinsicht als Innovationsräume der Europäischen Integration verstanden werden können1. Gerade hinsichtlich der Frage, ob sich, und wenn ja, zu welchem Grad, in Europa nach einem über 50-jährigen Prozess der ökonomischen, politischen und institutionellen Integration auch im Bereich der (inter-) kulturellen Verständigung entsprechende Innovationen ergeben haben2, können grenzüberschreitende Gebiete ein reichhaltiges Anschauungsmaterial bereitstellen3. Die Beiträge lassen zum einen erkennen, dass grenzüberschreitende Gebiete die Schnittstellen unterschiedlicher politisch-administrativer sowie – in einem weiteren Verständnis – eben auch kultureller Systeme darstellen. Ob das Zusammentreffen unterschiedlicher Strukturen, Verfahren, Werte, Aufgabenverteilungen, Handlungsspielräume etc. sich produktiv gestaltet oder zu regelmäßigen Blockaden führt, wird ganz wesentlich dadurch bestimmt, inwiefern die handelnden Akteure willens und in der Lage sind, den vielfältigen interkulturellen Herausforderungen aktiv zu begegnen und diese produktiv als Chance für die Entwicklung eines auf gegenseitigem Lernen beruhenden territorialen Innovations- bzw. Integrationspfads zu nutzen4. Dabei ergibt sich die doppelte Herausforderung, dass solches Lernen – soll es territorial nachhaltig sein – sowohl auf der inter-personellen, als auch auf der inter-institutionellen Ebene stattfinden muss. Wenn im Zusammenhang mit den Perspektiven einer Weiterentwicklung der grenzüberschreitenden Zusammenarbeit in Europa in Wissenschaft wie Praxis immer häufiger das Konzept des Netzwerks als normative Denkfigur einer territorialen Governance bemüht wird5, so verbindet sich damit unter den real1 2 3 4 5

LAMBERTZ, K.-H. (Hg.), Die Grenzregionen als Labor und Motor kontinentaler Entwicklungen in Europa. Berichte und Dokumente des Europarates sowie Reden zur grenzüberschreitenden Zusammenarbeit in Europa, Zürich/Baden-Baden, 2010.

TODD, E, L’invention de l’Europe, Paris 1996; KUFELD, K. (Hg.), Europa – Mythos und Heimat. Indentität aus Kultur und Geschichte(n), Freiburg/München, 2006. Mission opérationnelle transfrontalière (MOT) (Hg.), Atlas de la coopération transfrontalière. Dynamiques transfrontalières et projets, deuxième édition, Paris, 2007. CASTEIGTS, M., „Les cultures administratives face au paradoxe transfrontalier: vive la Tour de Babel!“, in: BECK, J., THEDIECK, F. (Hg.), The European Dimension of Administrative Culture, Baden-Baden, 2008, S.163–178. BLATTER, J., „Governance als transdisziplinäres Brückenkonzept für die Analyse von Formen und Transformationen politischer Steuerung und Integration“, in: BOGUMIL, J., JANN, W., NULLMEIER, F. (Hg.), Politik und Verwaltung, Wiesbaden, 2006, S.50; BENZ, A. , LÜTZ, S., SCHIMANK, U., SIMONIS, G. (Hg.), Handbuch Governance: Theoretische Grundlagen und empirische Anwendungsfelder, Wiesbaden, 2007; BENZ, A., Politik in Mehrebenensystemen, Wiesbaden, 2009.

322

JOACHIM BECK

weltlichen Bedingungen letztlich die Frage nach den Akteuren selbst sowie deren faktischen Handlungsspielräumen im grenzüberschreitenden Raum6. Die in den vorliegenden Beiträgen analysierte Praxis verdeutlicht, wie sehr grenzüberschreitende Gebiete und die Funktionalität der in ihnen stattfindenden Kooperationen nicht nur von der passiven Tolerierung, sondern auch und gerade von der aktiven Förderung durch die beteiligten territorialen, institutionellen und auch zivilgesellschaftlichen Partner des jeweiligen „Heimatkontexts“ abhängig sind. Diese als grenzüberschreitendes „Principal-Agent-Problem“7 zu verstehende Grundkonstante zieht sich – im positiven wie im negativen Sinne – wie ein roter Faden durch die analysierten Fallstudien. Zum anderen verdeutlichen die Beiträge aber auch, dass grenzüberschreitende Gebiete nicht zwangsläufig Oasen der interkulturellen Verständigung sind; im Gegenteil zeigen sich die Herausforderungen der interkulturellen Verständigung sowie der Frage nach einer eventuell vorhandenen trans-nationalen Identität hier in besonders deutlichem Maße8: Ähnlich wie die räumliche Nähe von Grenzstädten und ihrem regionalen Umfeld besonders gut geeignet ist, die Errungenschaften aber eben auch die Dysfunktionalitäten des europäischen Integrationsfortschritts zu belegen, so manifestieren sich auch sowohl die (inter-) kulturellen Konflikte als auch die Möglichkeiten für deren Überwindung hier stärker als im jeweiligen territorialen „Hinterland“: Da die sozioökonomischen Dynamiken in grenzüberschreitenden Gebieten gerade in europäischer Hinsicht stärker ausgeprägt sind, kann der Zustand der inter- bzw. transnationalen Identitäten in Europa auch besser zwischen Kehl und Strasbourg als zwischen Bordeaux und Hannover; besser zwischen Görlitz und Zgorzelec als zwischen Berlin und Warschau; besser zwischen Aabenraa, Flensburg und Sønderborg, denn zwischen Kiel und Kopenhagen usw. erfasst und bewertet werden. Die vorliegenden Fallstudien zeichnen hierzu kein euphorisches, sondern ein eher pragmatisch-zurückhaltendes Bild: es besteht offensichtlich ein deutliches Spannungsverhältnis zwischen den zunehmenden Dynamiken der grenzüberschreitenden, transnationalen Interaktion und der noch immer weitgehenden Persistenz der kulturellen Basismuster und regionalen Identitäten im grenzüberschreitenden Raum. Beide Dimensionen (diejenige des gegenseitigen Lernens im Sinne eines grenzüberschreitenden Innovationssystems und diejenige der grenzüberschreitenden im Verhältnis zur einzelstaatlichen Identität) sind letztlich auf die Frage bezogen, inwiefern grenzüberschreitende Gebiete tatsächlich Laboratorien des europäischen Integrationsprozesses darstellen und welches diesbezüglich weiterführende Fragestellungen sowohl für die Wissenschaft als auch für die Praxis sein könnten. Es zeigt sich, dass der empirische Wissensstand über die (inter-) kulturellen Dynamiken und Identitäten in Grenzgebieten noch relativ gering ausgeprägt ist. 6 7

8

BECK, J., Netzwerke in der transnationalen Regionalpolitik. Rahmenbedingungen, Funktionsweise, Folgen, Baden-Baden, 1997. BECK, J., PRADIER, E., „Governance in der transnationalen Regionalpolitik : Bestandsaufnahme und Perspektiven der Kooperationsbeziehungen in grenzüberschreitenden Verflechtungsräumen“, in: BECK, J., WASSENBERG, B. (Hg.), Grenzüberschreitende Zusammenarbeit leben und erforschen (Band 2): Governance in deutschen Grenzregionen, Stuttgart, 2011, S.107–135. EISENBERG, E., „Learning from cultural experiences and interactions: Cross-border administrative cultures“, in: THEDIECK, F. (Hg.), Foundations of Administrative Culture in Europe, Baden-Baden, 2007, S.183–193.

SCHLUSSFOLGERUNG/CONCLUSION/CONCLUSION

323

Die Wissensbestände über die Empirie der grenzüberschreitenden Mobilität (Studien z.B. zur Soziologie von Grenzgängern), das Wahlverhalten der Grenzbevölkerung bei europäischen und nationalen Wahlen oder die Zusammenhänge von fremdsprachlicher Kapazität und beruflichem Erfolg im Nachbarland, die empirische Ausprägung und Dynamik des realen grenzüberschreitenden Interaktionsverhaltens im Konsum- und Freizeitbereich etc. sind bislang nicht sehr gut entwickelt. Hier bietet es sich an, in Zukunft noch verstärkt empirische Studien durchzuführen, um belastbarere Grundlagen der grenzüberschreitenden Phänomenologie an sich zu gewinnen9. Eine zweite Entwicklungslinie, die sich aus den vorliegenden Beiträgen ableiten lässt, könnte darin bestehen, an einer weiteren Differenzierung des Kulturbegriffs zu arbeiten. Neben der konzeptionellen Makro-Ebene („Landeskultur“) und der Mikro-Ebene („Akteure als Kulturträger“) erscheint für den grenzüberschreitenden Kontext insbesondere auch die organisationale/institutionelle MesoEbene von Interesse10. Damit würde die Frage nach der Existenz und Ausprägung einer eigenen grenzüberschreitenden Kooperationskultur (als Institution im weiteren Sinne) Gegenstand der Forschung: Hat sich nach über 50 Jahren der grenzüberschreitenden Zusammenarbeit in Europa dort ein eigenes Kooperationsmuster entwickelt, dessen Merkmale sich von denjenigen der beteiligten Partner unterscheiden? Die ersten Ergebnisse eines Forschungsprojekts zur transnationalen Verwaltungskultur, in dessen Rahmen u.a. 132 Akteure der grenzüberschreitenden Zusammenarbeit am Oberrhein befragt wurden11, legt eine Bestätigung dieses Phänomens nahe, in dem das auf kooperationsspezifische Items bezogene Antwortverhalten aus den drei Teilräumen (Elsass, Baden/ Südpfalz, Nordwestschweiz) nahezu identisch ist. Als dritte Entwicklungslinie drängt es sich auf, das Phänomen der grenzüberschreitenden Zusammenarbeit noch sehr viel stärker in Form einer echten Interdisziplinarität zu erforschen12. Ein entsprechendes Forschungsdesign könnte sich auf die sieben zentralen Herausforderungen der grenzüberschreitenden Zusammenarbeit konzentrieren, wie sie sich – in unterschiedlicher Ausprägung – in allen europäischen Grenzregionen beobachten lassen13: – Funktionale Äquivalenz unterschiedlicher politisch-administrativer Systeme; – Wissensgenerierung und Wissensmanagement; 9 10 11

12 13

BECK, J., THEVENET, A., WETZEL, Ch. (Hg.), Europa ohne Grenzen – 15 Jahre gelebte Wirklichkeit am Oberrhein/L´Europe sans frontières – 15 ans de réalité dans le Rhin supérieur, Zürich/Baden-Baden, 2009. BECK, J., „Methods of research to explore administrative culture“, in: THEDIECK, F. (Hg.) Foundations of Administrative Culture in Europe, op.cit., S.29–35 ; BECK, J., THEDIECK, F. (Hg.), The European Dimension of Administrative Culture, op.cit. Cf. BECK, D., BECKER-BECK, U., „Kultur der grenzüberschreitenden Zusammenarbeit am Oberrhein. Ergebnisse einer Befragung von 132 Akteuren der grenzüberschreitenden Zusammenarbeit im November 2011“, in : BECK, J., DUSSAP-KÖHLER, A., LARAT, F. (Hg.), Transnationale Verwaltungskulturen, Zürich/Baden-Baden, 2013. Cf. BECK, J., „La coopération transfrontalière, objet de recherche interdiciplinaire: Quelques réflexions sur un programme de travail scientifique“, in: WASSENBERG, B. (Hg.) Vivre et penser la coopération transfrontalière (Volume I): les régions françaises, Stuttgart, 2010, S.21-47. Cf. BECK, J., „Les enjeux d‘une approche interdisciplinaire de la coopération transfrontalière en Europe“, in : WASSENBERG, B. (Hg.), „L’approche pluridisciplinaire de la coopération transfrontalière. Les jalons pour un travail de recherche interdisciplinaire“ , Cahier FARE n°5, 2013.

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JOACHIM BECK

– Kompetenzrahmen und Handlungsspielräume – Interaktion unterschiedlicher Arbeits- und Verwaltungskulturen/Sprachen; – Strukturierung der Kooperation (Spannungsfeld Akteur-Netzwerk – Institution); – Messen von Mehrwert und Wirksamkeit grenzüberschreitender Handlungsansätze; – Sicherung der Nachhaltigkeit. Diese sieben Bereiche stellen zugleich die zentralen Stellschrauben für ein Capacity building grenzüberschreitender Gebiete der Zukunft dar, damit diese ihre Potenziale als europäische Funktions- und interkulturelle Lernräume in Zukunft noch besser entfalten können. Schließlich erscheint es vor dem Hintergrund der Befunde der vorliegenden Beiträge zielführend, in einer praxisorientierten Sicht zukünftig noch mehr Lernorte für grenzüberschreitendes Lernen und interaktionsbezogene Innovation zu schaffen. Es besteht offensichtlich großer Bedarf, die „Akkulturation“ nationaler Akteure in die grenzüberschreitende Kooperationskultur in Aus- und Weiterbildung bewusst zu fördern. Dies erscheint für neue alters- und sektoralspezifische Akteurs-Generationen der Kooperation, welche die bisherigen Evolutionsstufen nicht selbst erlebt haben, von besonderer Bedeutung zu sein14. Neben diesen vier Perspektiven erscheint es indessen notwendig, die nachhaltige Optimierung der grenzüberschreitenden Zusammenarbeit als Labor einer auf transregionalen Identitäten basierenden Integration in der Zukunft in genereller Hinsicht durch ein neues Funktionsprinzip zu stärken: die horizontale Subsidiarität. In der Perspektive der Europäischen Integration wurde bereits sehr viel über das Subsidiaritätsprinzip diskutiert und geschrieben15. Mit der Reform des Vertrags von Lissabon wurde dies in Art. 5, Abs. 3 festgeschrieben und wurden insbesondere den nationalen Parlamenten mit dem Frühwarnsystem und der Subsidiaritätsrüge zwei wichtige Instrumente bereitgestellt. In der wissenschaftlichen wie praxeologischen Integrationsdebatte fällt indessen auf, dass der Subsidiaritätsbegriff und damit auch Subsidiarität als normatives Konzept fast ausschließlich in einer vertikalen Perspektive gebraucht wird16: Eine obere (in diesem Falle europäische) staatliche Ebene darf nur dann tätig werden, wenn in einem bestimmten Aufgabenbereich eine untere Ebene (in diesem Falle eine nationale oder eben sub-nationale) diesen nicht besser erfüllen kann oder mit der Erfüllung überfordert wäre.

14 15

16

Cf. BOTTHEGI, R., „Coopération territoriale transfrontalière : construire le futur. Formations et insertion professionnelle“, in : BECK, J., WASSENBERG, B. (Hg.), Vivre et penser la coopération transfrontalière (Volume 6) : Vers une cohésion territoriale?, Stuttgart, 2013. Cf. MÖLLER, M., Subsidiaritätsprinzip und kommunale Selbstverwaltung, Baden-Baden, 2009; LECHELER, H., Das Subsidiaritätsprinzip. Strukturprinzip einer Europäischen Union, Berlin, 1993; MAYER, J., Die Wirkungsweise des Subsidiaritätsprinzips im Europäischen Gemeinschaftsrecht, München, 2010; MOLSBERGER, Ph., Das Subsidiaritätsprinzip im Prozess europäischer Konstitutionalisierung, Berlin, 2009. GRANDE, E., „Multi-Level Governance: Institutionelle Besonderheiten und Funktionsbedingungen des europäischen Mehrebenensystems“, in: GRANDE, E., JACHTENFUCHS, M. (Hg.), Wie problemlösungsfähig ist die EU? Regieren im europäischen Mehrebenensystem, BadenBaden, 2000, S.11–30.

SCHLUSSFOLGERUNG/CONCLUSION/CONCLUSION

325

Ideengeschichtlich hat der Subsidiaritätsbegriff indessen seinen Ursprung in einer eher horizontalen Perspektive: nämlich als generelle Maxime, der zufolge die Eigenverantwortung einer kleineren Einheit (Individuum, private, kleine Gruppen) Vorrang vor derjenigen größerer Einheiten (Gruppen, kollektive, höhere Organisationsformen wie der Staat) haben solle; die öffentliche Hand soll demnach nur dann aktiv werden, wenn das Individuum, eine gesellschaftliche Organisation oder Vereinigung, die Wirtschaft usw. eine Aufgabe nicht ebenso oder nicht besser erfüllen kann. Subsidiarität kann heute als generelles Prinzip sozialer Organisation betrachtet werden, wobei in der staatstheorietischen Perzeption dem Handlungsvorrang der leistungsfähigeren kleineren Einheit eine Unterstützungspflicht der größeren Einheit bei deren Überforderung an die Seite gestellt wird, was hinsichtlich der „Beweislast“ zur Ausprägung zweier alternativer Konzepte (defensiv = Sicht der kleineren Ebene versus komplementär = Sicht der größeren Einheit) geführt hat. Betrachtet man die grenzüberschreitenden Gebiete Europas und die in ihnen stattfindende Kooperation als spezifische, horizontale Form der Europäischen Integration17, so liegt es nahe, auch das Subsidiaritätsprinzip in diesem Sinne (neu) zu interpretieren: Subsidiarität in der grenzüberschreitenden Zusammenarbeit meint dann das horizontale Verhältnis zwischen einem grenzüberschreitenden Gebiet und den auf ihm agierenden Akteuren (= kleinere Einheit) im Verhältnis zu seinen nationalen (Teil-) Gebieten (= größere Einheiten) aus denen heraus sich dieses konstituiert. Demnach wäre der kleineren Einheit immer dann Vorrang vor den größeren Einheiten einzuräumen, wenn eine auf das grenzüberschreitende Gebiet bezogene Aufgabe (Entwicklungs- oder Problemlösungsaufgabe) horizontal-dezentral besser erfüllt werden kann. Im Umkehrschluss dürften die größeren Einheiten nur dann zuständig werden, wenn die kleinere Einheit die grenzüberschreitende Aufgabe nicht besser erledigen kann. Ein so interpretiertes „horizontales“ Subsidiaritätsverständnis in der grenzüberschreitenden Zusammenarbeit würde bedeuten, die heute de facto bestehende Zuständigkeitsverteilung und damit auch die aufgaben- und kompetenzseitige „Beweislast“ konsequent zu verändern: Nicht die Mitgliedsstaaten und/oder deren territoriale Untergliederungen sind primär für die grenzüberschreitenden Angelegenheiten zuständig, sondern diese sind nur dann zuständig, wenn grenzüberschreitende (korporative) Akteure der kleineren Einheit die grenzüberschreitende territoriale Zuständigkeit nicht sachgerecht erfüllen können. Im Umkehrschluss würde dies natürlich zunächst einmal voraussetzen, die kleinere Einheit institutionell, materiell und funktional soweit in die Lage zu versetzen, dass eine sachgerechte Aufgabenerfüllung für den grenzüberschreitenden Raum überhaupt möglich ist. Durch den notwendigen Aufbau einer funktionsgerechten grenzüberschreitenden Verwaltungskapazität könnte – ähnlich vergleichbarer grenzüberschreitender Handlungsansätzen im innerstaatlichen Kontext, wie z.B. die Stadt-Umlandverbände oder die Metropolregionen18 – der heute noch vielfach vorhandene Zustand überwunden werden, nachdem die grenzüberschrei17 18

WASSENBERG, B., BECK, J. (Hg.), Living and researching cross-border cooperation (Vol. 3): The European Dimension of Cross-border Cooperation, Stuttgart, 2011. Cf. Bundesministerium für Verkehr, Bau und Stadtentwicklung (Hg.), Metropolitane Grenzregionen, Abschlussbericht des Modellvorhabens der Raumordnung (MORO) „Überregionale Partnerschaften in grenzüberschreitenden Verflechtungsräumen“, Berlin, 2011.

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tenden Angelegenheiten – zumindest aus der Sicht der beteiligten „Heimatverwaltungen“ – oft noch als etwas „Ehrenamtliches“, Punktuelles etc. und damit eben nur als ein „sekundäres“ Politikfeld betrachtet werden. Nun ist es offensichtlich, dass in der grenzüberschreitenden Zusammenarbeit unter den realweltlichen Bedingungen einer „kleinen Außenpolitik“ ein solches Prinzip der horizontalen Subsidiarität nicht bedeuten kann, dass die größeren Einheiten zugunsten der kleineren Einheiten staatliche Souveränität in den grenzüberschreitenden Raum abgeben, dieser also mithin als eigenes, autonomes grenzüberschreitendes Staatsgebilde sich neu konstituiert. Gerade in sensiblen, aber auch in allen etablierten europäischen Grenzregionen, stellt dies eine conditio sine qua non für die Beteiligung und Unterstützung der Mitgliedsstaaten dar. Es sollen an den Grenzen der Gemeinschaft mit dem Prinzip der horizontalen Subsidiarität keine Autonomiebestrebungen von Minderheiten oder Separatisten grenzüberschreitend bestärkt werden. Was damit vielmehr gemeint ist, ist eine, im Interesse der effizienten sowie problem- bzw. potenzialgerechten grenzüberschreitenden Aufgabenerfüllung notwendige, neue Arbeitsteilung zwischen den grenzüberschreitenden Gebieten und den sie tragenden nationalen Partnern. Dabei sollte die kleinere Einheit möglichst so viel Gestaltungsspielraum erhalten, dass sie ihre spezifischen grenzüberschreitenden Herausforderungen durch die dezentrale Entwicklung eigener, angepasster und flexibler Verfahren selbst lösen kann. Ein pragmatischer erster Schritt in diese Richtung könnte darin bestehen, für Aufgabenfelder mit echter grenzüberschreitender Relevanz (z.B. grenzüberschreitender Nahverkehr, Aus- und Weiterbildung, Ver- und Entsorgung, Arbeitsmarkt- und Wirtschaftsförderung, Umweltschutz und Gefahrenabwehr, Soziale Sicherheit und Gesundheitsversorgung etc.) jeweils eigene grenzüberschreitende Kompetenzbereiche für deren gemeinsame Umsetzung und Durchführung zu schaffen. Dies erfordert für die beteiligten Kommunen in relevanten Aufgabenbereichen die Bereitschaft zur horizontalen Aufgabenübertagung auf in der Regel supra-kommunale grenzüberschreitende Trägerverwaltungen19. Für die beteiligten Mitgliedsstaaten und ihre sub-nationalen Untergliederungen bedeutet dies, dass in all jenen Aufgaben- bzw. Rechtsgebieten, in denen der europäische Gesetzgeber – zumeist aufgrund eines Eigeninteresses der Mitgliedsstaaten – bislang nicht harmonisierend tätig wurde20, im Falle des Nachweises eines entsprechenden Bedarfes die nicht erfolgte Europäische Integration zumindest auf grenzüberschreitender Ebene horizontal nachvollzogen werden müsste21. Hierzu können natürlich nicht alle nationalen Fachgesetze in mobilitätsrelevanten Bereichen wie Steuer-, Arbeits-, Sozial- oder Wirtschaftsrecht an alle verschiedenen territorialen Spezifika der Grenzgebiete angepasst werden (dies würde schon allein aufgrund des Gleichbehandlungsgrundsatzes nicht funktionie19

20 21

So hat man z.B. im Bereich Genf/Annemasse die Zuständigkeit für die Organisation und den Betrieb des grenzüberschreitenden ÖPNV auf eine neu geschaffene gemeinsame grenzüberschreitende Struktur übertragen, an der die beiden nationalen kommunalen Verkehrsbetriebe jeweils zu 50% beteiligt sind. JACHTENFUCHS, M., KOHLER-KOCH, B. (Hg.), Europäische Integration, Opladen, 1996. FREY, B.S., Ein neuer Föderalismus für Europa: Die Idee der FOCJ, Tübingen, 1997; HOLZINGER, K., „Funktionale Kooperationen territorialer Juristiktionen. Eine Alternative zum Konzept der FOCJ“, in: KÖNIG, K. (Hg.), Deutsche Verwaltung an der Wende zum 21. Jahrhundert, BadenBaden, 2002, S.605–630.

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ren). Es wäre aber denkbar, zumindest auf Verordnungs-Ebene grenzüberschreitende Öffnungs- bzw. Experimentierklauseln oder – analog der sogenannten de minimis Regel – zumindest bestimmte Freistellungsregelungen für grenzüberschreitende Sachverhalte einzufügen, die eine flexiblere Anpassung an die grenzüberschreitenden Gegebenheiten ermöglichen können. Auch müssten für die Zukunft die Konturen eines transnationalen Verwaltungsrechts reflektiert werden, um belastbare grenzüberschreitende Verfahrensregelungen zur Verfügung zu stellen22. In diesem Zusammenhang sollte auch das Konzept der sogenannten shared services23 im grenzüberschreitenden Kontext noch stärker aufgegriffen werden, da dieses (gerade in Zeiten finanzieller Knappheit) in besonderem Maße geeignet ist, der grenzüberschreitenden Zusammenarbeit eine bedarfsgerechte und damit dauerhaft tragfähige Zukunftsperspektive zu geben. Zudem müsste die Rolle der Mitgliedsstaaten und ihrer sub-nationalen Untergliederungen verstärkt darin liegen, in einer ex-ante Perspektive (z.B. im Rahmen der Impact Assessment- Verfahrens der EU-Kommission) zukünftige Initiativen des europäischen Gesetzgebers daraufhin zu untersuchen, ob diese auch mit den grenzüberschreitenden Gegebenheiten der jeweiligen Nachbarstaaten kompatibel sind, damit nicht – z.B. im Falle der „subsidiaritätsfreundlichen“ Richtlinien – bei der Implementation europäischen Rechts durch die Mitgliedsstaaten fachliche Unterschiede beiderseits der Grenze eher festgeschrieben denn angeglichen werden. Innerhalb eines solchen durch horizontale Subsidiarität gestärkten grenzüberschreitenden Handlungsraums wären dann wiederum zwei subsidiäre Binnenperspektiven zu berücksichtigen. Zum einen müsste eine vertikale Subsidiarität zwischen den verschiedenen räumlichen grenzüberschreitenden Handlungsebenen realisiert werden, bei der innerhalb der grenzüberschreitenden Aufgabengebiete die gesamträumliche Ebene (z.B. der Gesamtraum der Makroregion Donau, der Gesamtraum der Bodenseekonferenz, der Gesamtraum der Trinationalen Metropolregion Oberrhein etc.) nur dann tätig wird, wenn kleinere grenzüberschreitende Einheiten (inter-kommunale Kooperation, Eurodistrikte, Euregios etc.) in ihrer räumlichen und sachlichen Kompetenz überfordert sind. Dadurch könnten sich im grenzüberschreitenden Raum funktionale ebenenspezifische Aufgabenteilungen entwickeln, welche geeignet sind, die heute noch vielfach zu beobachtende Doppelarbeit zwischen verschiedenen institutionellen Akteuren und Gremien der grenzüberschreitenden Zusammenarbeit zu reduzieren. Zum anderen wäre aber perspektiv auch sehr viel stärker die inter-sektorale Subsidiarität zu stärken. Während heute in den allermeisten grenzüberschreitenden Gebieten Europas die grenzüberschreitenden Angelegenheiten primär eine Sache der politisch-administrativen Akteure sind (die EU-Förderprogramme in ihrer heutigen Ausgestaltung bestärken diese Tendenz nachhaltig), müsste eine subsidiäre grenzüberschreitende Zusammenarbeit sehr viel stärker die Eigenverantwortlichkeit der grenzüberschreitenden Teilsysteme Wirtschaft, Wissenschaft und Forschung, sowie Zivilgesellschaft selbst betonen. Öffentliche Handlung22 23

Cf. SIEDENTOPF, H., SPEER, B., „Der Europäische Verwaltungsraum“, in : KÖNIG, K. (Hg.), Deutsche Verwaltung an der Wende zum 21. Jahrhundert, op.cit., S.305-325. Cf. TOMKINSON, R., Shared services in Local Government. Improving Service Delivery, Surrey/London, 2007; KAERNY, A.T., Shared services in government. Turning private –sector lessons into public-sector best practices, Chicago, 2005.

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sbeiträge würden in diesen Sektoren, die sich grenzüberschreitend zukünftig sehr viel stärker selbst organisieren müssten, demnach entweder katalytisch (etwa zur Stimulierung von Projektinitiativen) oder komplementär (z.B. in Form einer finanziellen Beteiligung an Initiativen, die aus diesen Sektoren selbst kommen)24, jedoch nicht primär stellvertretend für diese erfolgen. Neben den grenzüberschreitenden öffentlichen Kernaufgaben (Infrastruktur, Daseinsvorsorge, Gefahrenabwehr etc.) könnten öffentliche Akteure in einer solchen Perspektive subsidiär begründbare funktionale Handlungslegitimation letztendlich aus der Aufgabe des grenzüberschreitenden, zukunftsgerichteten Nachweltschutzes25 ableiten, die sich in integrierten Ansätzen einer grenzüberschreitenden Nachhaltigkeitsstrategie manifestieren müsste. Ein solches, nach den Prinzipien der horizontalen und der vertikalen Subsidiarität ausdifferenziertes grenzüberschreitendes Handlungssystem, erscheint als eine notwendige Voraussetzung, um die vorhandenen territorialen, interkulturellen und identifikatorischen Innovationspotenziale grenzüberschreitender Gebiete und damit ihre spezifische Funktion für die Europäische Integration in der Zukunft besser zu entfalten. Welche Herausforderungen sich dabei stellen, vermitteln die Beiträge dieses Bandes auf anschauliche Weise.

24 25

GRABHER, G., Lob der Verschwendung. Redundanz in der Regionalentwicklung: Ein sozioökonomisches Plädoyer, Berlin, 1994; SCHARPF, F.W., Interaktionsformen. Akteurszentrierter Institutionalismus in der Politikforschung, Wiesbaden, 2006. Cf. BÖHRET, C., Folgen. Entwurf einer aktiven Politik gegen schleichende Katastrophen, Opladen 1990 ; BÖHRET, C., Funktionaler Staat. Ein Konzept für die Jahrtausendwende?, Frankfurt/Main 1993.

CONCLUSION INTEGRATION ET IDENTITES (TRANS)REGIONALES EN TERRITOIRE TRANSFRONTALIER : PERSPECTIVES D’UNE SUBSIDIARITE HORIZONTALE COMME PRINCIPE DE FONCTIONNEMENT

Les contributions rassemblées dans le présent volume ont une fois de plus clairement démontré que les territoires transfrontaliers peuvent être considérés à bien des égards comme des espaces d’innovation de l’intégration européenne1. Les territoires transfrontaliers constituent un champ d’étude particulièrement riche pour examiner la question de savoir si – et si oui dans quelle mesure, après plus de 50 ans d’un processus d’intégration économique, politique et institutionnelle en Europe2, des innovations comparables ont été enregistrées dans le domaine de l’entente (inter-)culturelle3. Les contributions laissent apparaître d’une part que les territoires transfrontaliers constituent des interfaces entre différents systèmes politico-administratifs mais aussi – dans une perspective plus large – entre différents systèmes culturels. La rencontre de deux systèmes avec des structures, des procédures, des valeurs, des répartitions des compétences et des marges de manœuvres différentes peut se révéler productive ou au contraire conduire régulièrement à des blocages. Cela dépendra principalement de la volonté et de la capacité des acteurs impliqués à faire face aux multiples défis interculturels et à les mobiliser de façon productive en vue d’un renforcement de l’innovation et de l’intégration territoriale qui reposerait sur un apprentissage mutuel4. Cela constitue un double défi, dans la mesure où un tel apprentissage – pour être durable sur le plan territorial – doit être mené aussi bien au niveau interpersonnel qu’au niveau interinstitutionnel. Pour appréhender les perspectives de développement de la coopération transfrontalière en Europe, les chercheurs comme les praticiens ont de plus en plus souvent recours au concept de réseau en tant que modèle normatif de gouvernance territoriale5. Si l’on fait le lien avec le terrain, la question qui se pose est finalement celle des acteurs eux-mêmes et de leurs marges de manœuvre effectives dans 1 2 3 4 5

LAMBERTZ, K.-H. (dir.), Die Grenzregionen als Labor und Motor kontinentaler Entwicklungen in Europa. Berichte und Dokumente des Europarates sowie Reden zur grenzüberschreitenden Zusammenarbeit in Europa, Zürich/Baden-Baden, 2010.

TODD, E, L’invention de l’Europe, Paris 1996; KUFELD, K. (dir.), Europa – Mythos und Heimat. Indentität aus Kultur und Geschichte(n), Freiburg/München, 2006. Mission opérationnelle transfrontalière (MOT) (dir.), Atlas de la coopération transfrontalière. Dynamiques transfrontalières et projets, deuxième édition, Paris, 2007. CASTEIGTS, M., « Les cultures administratives face au paradoxe transfrontalier: vive la Tour de Babel! », dans: BECK, J., THEDIECK, F. (dir.), The European Dimension of Administrative Culture, Baden-Baden, 2008, p.163–178. BLATTER, J., « Governance als transdisziplinäres Brückenkonzept für die Analyse von Formen und Transformationen politischer Steuerung und Integration », dans : BOGUMIL, J., JANN, W., NULLMEIER, F. (dir.), Politik und Verwaltung, Wiesbaden, 2006, p.50; BENZ, A. , LÜTZ, S., SCHIMANK, U., SIMONIS, G. (dir.), Handbuch Governance: Theoretische Grundlagen und empirische Anwendungsfelder, Wiesbaden, 2007; BENZ, A., Politik in Mehrebenensystemen, Wiesbaden, 2009.

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l’espace transfrontalier6. Les analyses de la pratique dans les contributions du présent ouvrage montrent à quel point les territoires transfrontaliers et le fonctionnement des coopérations qui y sont menées ne bénéficient pas seulement d’une tolérance passive mais sont fortement dépendants d’un engagement actif de la part des partenaires « nationaux » impliqués, tant au niveau institutionnel qu’au niveau de la société civile. Cette constante de base, qui doit être interprétée comme un « problème principal-agent »7 transfrontalier, se retrouve – dans ses aspects positifs mais aussi négatifs – dans l’ensemble des études de cas de cet ouvrage tel un fil conducteur. Mais les contributions révèlent également que les espaces transfrontaliers ne sont pas nécessairement des lieux privilégiés de l’entente interculturelle. Au contraire, les défis de la communication interculturelle et la question de l’existence éventuelle d’une identité transnationale y sont particulièrement prégnants et visibles8. De la même manière que la proximité géographique des villes frontières et de leur environnement régional met particulièrement bien en évidence les avancées et dysfonctionnements de l’intégration européenne, les conflits (inter)culturels ainsi que les solutions existantes pour les dépasser y sont plus marqués que dans l’« hinterland » des territoires concernés : les dynamiques socioéconomiques étant plus prononcées au niveau des territoires transfrontaliers qu’au niveau européen, les identités inter- ou transnationales peuvent être mieux analysées entre Kehl et Strasbourg qu’entre Bordeaux et Hannovre, entre Görlitz et Zgorzelec qu’entre Berlin et Varsovie, entre Aabenraa, Flensbourg et Sønderborg qu’entre Kiel et Copenhague etc. Les présentes études de cas dressent sur ce point non pas un tableau euphorique mais plutôt une image pragmatique et circonspecte : il existe de toute évidence un décalage entre l’approfondissement de l’interaction transfrontalière et transnationale et la persistance des modèles culturels de bases et des identités régionales dans les espaces transfrontaliers. Les deux dimensions évoquées (l’apprentissage mutuel comme élément de base d’un système d’innovation transfrontalier et le lien entre identité transfrontalière et identité nationale) posent finalement la question de savoir dans quelle mesure les territoires transfrontaliers constituent effectivement des laboratoires du processus d’intégration européen et quels questionnements pourraient en découler pour les chercheurs et les praticiens. Les connaissances empiriques relatives aux dynamiques et identités (inter)culturelles dans les territoires frontaliers sont relativement limitées. Les travaux empiriques sur la mobilité transfrontalière (par exemple études sur la sociologie des frontaliers), sur le comportement électoral de la population frontalière 6

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8

BLATTER, J., « Governance als transdisziplinäres Brückenkonzept für die Analyse von Formen und Transformationen politischer Steuerung und Integration », dans : BOGUMIL, J., JANN, W., NULLMEIER, F. (dir.), Politik und Verwaltung, Wiesbaden, 2006, p.50; BENZ, A. , LÜTZ, S., SCHIMANK, U., SIMONIS, G. (dir.), Handbuch Governance: Theoretische Grundlagen und empirische Anwendungsfelder, Wiesbaden, 2007; BENZ, A., Politik in Mehrebenensystemen, Wiesbaden, 2009. BECK, J., PRADIER, E., « Governance in der transnationalen Regionalpolitik : Bestandsaufnahme und Perspektiven der Kooperationsbeziehungen in grenzüberschreitenden Verflechtungsräumen », dans : BECK, J., WASSENBERG, B. (dir.), Grenzüberschreitende Zusammenarbeit leben und erforschen (Band 2): Governance in deutschen Grenzregionen, Stuttgart, 2011, p.107–135. EISENBERG, E., « Learning from cultural experiences and interactions: Cross-border administrative cultures », dans : THEDIECK, F. (dir.), Foundations of Administrative Culture in Europe, Baden-Baden, 2007, p.183–193.

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lors des élections européennes et nationales, sur le lien entre les compétences linguistiques et la réussite professionnelle dans le pays voisin, ou encore sur l’ampleur et l’évolution des interactions transfrontalières dans les domaines de la consommation et des loisirs etc. sont restés peu développés à ce jour. Il semblerait donc utile de mener à l’avenir davantage d’études empiriques afin d’en tirer des enseignements solides sur la phénoménologie transfrontalière elle-même 9. Les contributions de cet ouvrage font apparaître un deuxième axe pour la poursuite de nos travaux, qui porterait sur une différenciation plus approfondie de la notion de culture. Entre le niveau macro (« la culture du pays ») et le niveau micro (« les acteurs en tant que Kulturträger »), il semble que le niveau méso (niveau organisationnel/institutionnel) soit particulièrement intéressant en contexte transfrontalier10. Ainsi, des travaux de recherche pourraient être menés sur la question de l’existence et des caractéristiques d’une culture de coopération propre au transfrontalier (en tant qu’institution au sens large) : 50 années de coopération transfrontalière en Europe ont-elles conduit au développement d’une culture de coopération spécifique qui se distinguerait de celle des partenaires impliqués ? Cette hypothèse semble confirmée par les premiers résultats d’un projet de recherche mené actuellement sur le thème de la culture administrative transnationale et ayant notamment donné lieu à un sondage auprès de 132 acteurs de la coopération de l’espace du Rhin supérieur11. Il en ressort en effet que, sur les questions relatives à la coopération, les réponses sont presque identiques pour les trois sous-espaces du Rhin supérieur (Alsace, Pays de Bade/Palatinat du Sud, Suisse du Nord-Ouest). Troisième axe de travail, il conviendrait d’étudier le phénomène de la coopération transfrontalière dans le cadre d’une démarche encore plus fortement interdisciplinaire12. Un tel projet de recherche pourrait se concentrer sur les sept défis centraux de la coopération transfrontalière, auxquels sont confrontées – plus ou moins fortement – toutes les régions frontalières d’Europe13 : – L’équivalence fonctionnelle de différents systèmes politico-administratifs – La production de connaissances et leur utilisation ; – La question des compétences et des marges de manœuvre ; – L’interaction de différentes langues et cultures administratives ;

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10 11

12 13

BECK, J., THEVENET, A., WETZEL, Ch. (dir.), Europa ohne Grenzen – 15 Jahre gelebte Wirklichkeit am Oberrhein/L´Europe sans frontières – 15 ans de réalité dans le Rhin supérieur, Zürich/ Baden-Baden, 2009. BECK, J., Methods of research to explore administrative culture, in: THEDIECK, F. (dir.) Foundations of Administrative Culture in Europe, op.cit., p.29–35 ; BECK, J., THEDIECK, F. (dir.), The European Dimension of Administrative Culture, op.cit. Cf. BECK, D., BECKER-BECK, U., « Kultur der grenzüberschreitenden Zusammenarbeit am Oberrhein. Ergebnisse einer Befragung von 132 Akteuren der grenzüberschreitenden Zusammenarbeit im November 2011 », dans : BECK, J., DUSSAP-KÖHLER, A., LARAT, F. (dir.), Transnationale Verwaltungskulturen, Zürich/Baden-Baden, 2013. Cf. BECK, J., « La coopération transfrontalière, objet de recherche interdiciplinaire: Quelques réflexions sur un programme de travail scientifique », dans : WASSENBERG, B. (dir.) Vivre et penser la coopération transfrontalière (Volume I): les régions françaises, Stuttgart, 2010, p.21-47. Cf. BECK, J., « Les enjeux d‘une approche interdisciplinaire de la coopération transfrontalière en Europe », dans : WASSENBERG, B. (dir.), « L’approche pluridisciplinaire de la coopération transfrontalière. Les jalons pour un travail de recherche interdisciplinaire » , Cahier FARE n°5, 2013.

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– La structuration de la coopération (problématique acteurs-réseau-institution) ; – La mesure de la valeur ajoutée et de l’efficacité des approches transfrontalières ; – La question de la durabilité. Ces sept domaines doivent en même temps être considérés comme les éléments clés des démarches futures de capacity building, afin que les territoires transfrontaliers, à l’avenir, puissent développer mieux encore leurs potentiels en tant qu’espaces européens d’apprentissage interculturel et fonctionnel. Enfin, au regard des enseignements tirés des différentes contributions, il semblerait également pertinent de créer davantage de lieux d’apprentissage sur le transfrontalier et sur les innovations qui peuvent découler de l’interaction. Il apparaît en effet nécessaire de renforcer activement, par le biais de la formation initiale et continue, l’« acculturation » des acteurs nationaux à la culture de coopération transfrontalière. Cela semble revêtir une importance particulière pour les nouvelles générations d’acteurs, qui n’ont pas suivi les étapes successives du développement de la coopération jusqu’à ce jour14. Au-delà de ces quatre perspectives et de manière plus générale, il semble cependant également nécessaire d’optimiser la coopération transfrontalière en tant que laboratoire d’une intégration basée sur les identités transrégionales, et ce en s’appuyant sur un nouveau principe de fonctionnement : la subsidiarité horizontale. Dans le contexte de l’intégration européenne, le principe de subsidiarité a déjà fait l’objet de nombreux débats et réflexions15. Dans le cadre de la révision du traité de Lisbonne, le principe a été inscrit à l’article 5, paragraphe 3 du traité, et les parlements nationaux ont été dotés de deux outils importants: un mécanisme d'alerte précoce et la possibilité de d’introduire un recours devant la Cour de justice de l’Union européenne (CJUE) pour violation du principe de subsidiarité. Dans les débats scientifiques et praxéologiques sur l’intégration, on remarque cependant que la notion de subsidiarité –ainsi que la subsidiarité en tant que concept normatif – est presque exclusivement utilisée dans une perspective verticale16: un échelon supérieur (en l’occurrence le niveau européen) ne peut intervenir que lorsque, dans un domaine de compétence précis, un échelon inférieur (en l’occurrence le niveau national ou même infranational) n’est pas mesure de faire mieux ou que les missions à réaliser excèdent ses capacités. Néanmoins, dans l’histoire des idées politiques, la notion de subsidiarité trouve son origine dans une perspective plutôt horizontale, à savoir en tant que 14 15

16

Cf. BOTTHEGI, R., « Coopération territoriale transfrontalière : construire le futur. Formations et insertion professionnelle », dans : BECK, J., WASSENBERG, B. (dir.), Vivre et penser la coopération transfrontalière (Volume 6) : Vers une cohésion territoriale?, Stuttgart, 2013. Cf. MÖLLER, M., Subsidiaritätsprinzip und kommunale Selbstverwaltung, Baden-Baden, 2009; LECHELER, H., Das Subsidiaritätsprinzip. Strukturprinzip einer Europäischen Union, Berlin, 1993; MAYER, J., Die Wirkungsweise des Subsidiaritätsprinzips im Europäischen Gemeinschaftsrecht, München, 2010; MOLSBERGER, Ph., Das Subsidiaritätsprinzip im Prozess europäischer Konstitutionalisierung, Berlin, 2009. GRANDE, E., « Multi-Level Governance: Institutionelle Besonderheiten und Funktionsbedingungen des europäischen Mehrebenensystems », dans : GRANDE, E., JACHTENFUCHS, M. (dir.), Wie problemlösungsfähig ist die EU? Regieren im europäischen Mehrebenensystem, BadenBaden, 2000, p.11–30.

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maxime générale selon laquelle la responsabilité propre d’une petite entité (individu, personne privée, petits groupes) devrait primer sur celle des entités plus grandes (groupes, collectivité, formes organisationnelles de niveau supérieur comme l’État) ; par conséquent l’intervention de la main publique ne doit être envisagée que lorsqu’une mission donnée ne peut être remplie aussi bien ou mieux par l’individu, une structure de la société civile ou encore des acteurs de l’économie privé etc. La subsidiarité peut aujourd’hui être considérée comme le principe général de l’organisation sociale. Cependant, en théorie de l’Etat, la primauté donnée à la plus petite entité en mesure de remplir la mission de manière efficace va de pair avec l’obligation faite à l’entité plus grande d’apporter son soutien à l’entité plus petite lorsque les capacités de cette dernière sont dépassées. En termes de « charge de la preuve », ceci a mené à l’émergence de deux conceptions alternatives (conception défensive = point de vue de la petite entité versus conception complémentaire = point de vue de la grande entité). Si l’on considère les territoires transfrontaliers d’Europe et la coopération qui y est menée comme une forme horizontale spécifique de l’intégration européenne17, il est alors possible de (ré)interpréter le principe de subsidiarité en ce sens : la subsidiarité en coopération transfrontalière correspond à la relation horizontale entre d’une part le territoire transfrontalier et les acteurs qui agissent sur ce dernier (=entité plus petite) et d’autre part les espaces (sous-)nationaux qui composent le territoire transfrontalier (=entité plus grande). En conséquence, il conviendrait de toujours donner la priorité à l’entité plus petite par rapport à l’entité plus grande lorsqu’une mission transfrontalière (développements de potentiels ou résolution d’un problème) peut être réalisée dans de meilleures conditions au niveau horizontal décentralisé. A contrario, les entités plus grandes ne devraient être compétentes que lorsque l’entité plus petite n’est pas en mesure de faire mieux. Une telle interprétation « horizontale » du principe de subsidiarité dans le domaine de la coopération transfrontalière impliquerait un changement profond de la répartition des compétences telle qu’elle existe aujourd’hui : les États membres et/ou leurs subdivisions au niveau territorial ne seraient pas prioritairement compétents pour les affaires transfrontalières : ils ne le seraient que lorsque les acteurs transfrontaliers de l’entité plus petite ne sont pas en mesure d’exercer ces missions de manière appropriée. Cependant, cela supposerait naturellement de mettre au préalable l’entité plus petite en position – sur le plan institutionnel, fonctionnel et matériel – d’accomplir ces missions de manière appropriée. En donnant aux structures concernées les moyens nécessaires à l’exercice de ces fonctions transfrontalières, il serait possible – à l’instar de certaines approches de coopération transfrontalière développées au niveau intra-étatique, telles que les communautés urbaines ou les régions métropolitaines18 – de dépasser une situation encore très répandue aujourd’hui selon laquelle la coopération transfrontalière est encore souvent considérée – tout au moins par les « administrations na17 18

WASSENBERG, B., BECK, J. (dir.), Living and researching cross-border cooperation (Vol. 3): The European Dimension of Cross-border Cooperation, Stuttgart, 2011. Cf. Bundesministerium für Verkehr, Bau und Stadtentwicklung (dir.), Metropolitane Grenzregionen, Abschlussbericht des Modellvorhabens der Raumordnung (MORO) « Überregionale Partnerschaften in grenzüberschreitenden Verflechtungsräumen », Berlin, 2011.

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tionales » concernées – comme un domaine d’action à caractère quelque peu « bénévole » et ponctuel et donc seulement « secondaire ». Néanmoins, dans le contexte actuel d’une coopération transfrontalière qui est encore considérée comme une « petite politique étrangère », il est évident que l’application d’un tel principe de subsidiarité horizontale ne peut se traduire par un transfert de souveraineté de la part des entités les plus grandes au profit des plus petites, ce qui ferait de ces dernières des entités transfrontalières autonomes de rang étatique. Cette limite est une condition sine qua non de l’adhésion et du soutien des États membres non seulement dans les régions frontalières européennes sensibles mais aussi dans toutes les régions frontalières européennes établies. Le principe de la subsidiarité horizontale ne doit pas conduire, sur les frontières communautaires, à un renforcement transfrontalier des aspirations d’autonomie de minorités ou de séparatistes. L’idée sous-tendue est bien davantage celle d’une nécessaire nouvelle répartition du travail entre les territoires transfrontaliers et les partenaires nationaux acteurs de ce territoire, de manière à ce que les missions soit réalisées de manière efficace et pertinente par rapport aux potentiels et aux problèmes existants. Dans ce cadre, il faudra que l’entité plus petite dispose de la marge d’appréciation qui lui permettra de résoudre ellemême les défis transfrontaliers auxquels elle est confrontée en mettant en place de manière décentralisée des procédures spécifiques, flexibles et adaptées au besoin. Un premier pas concret dans cette direction pourrait consister à définir pour chacun des domaines d’action ayant une vraie pertinence transfrontalière (transports transfrontaliers de proximité, formation initiale et continue, réseaux de distribution et d’évacuation, marché du travail et développement économique, protection de l’environnement et sécurité publique, sécurité sociale et offre de soins etc.) des champs de compétence transfrontaliers dans le cadre desquels les actions seraient définies et mises en œuvre en commun. Cela suppose que, dans les domaines concernés, les communes acceptent un transfert de compétences horizontal au profit des structures transfrontalières, qui se situent en règle générale au niveau supra-communal19. Pour les Etats membres concernés et leurs subdivisions infranationales, cela signifie que dans tous les domaines de compétence ou domaines juridiques n’ayant pas encore fait l’objet d’une harmonisation de la part du législateur européen20 – le plus souvent parce que les Etats membres ne le souhaitaient pas – il faudrait, au moins au niveau transfrontalier, pallier à l’absence d’intégration européenne de manière horizontale lorsqu’un besoin d’harmonisation existe21. Bien entendu, il n’est pas possible de prendre en compte toutes les spécificités des espaces frontaliers dans l’ensemble des lois adoptées au niveau national dans les domaines impactant la mobilité – tels que le droit fiscal, le droit du travail, le 19

20 21

C’est ainsi que l’on a par exemple, dans le secteur Genève/Annemasse, transféré la compétence pour l’organisation et l’exploitation transports en communs transfrontaliers à une nouvelle structure transfrontalière spécialement crée et à laquelle les deux sociétés de transports nationales communales sont chacune partie prenante à hauteur de 50%. JACHTENFUCHS, M., KOHLER-KOCH, B. (dir.), Europäische Integration, Opladen, 1996. FREY, B.S., Ein neuer Föderalismus für Europa: Die Idee der FOCJ, Tübingen, 1997; HOLZINGER, K., « Funktionale Kooperationen territorialer Juristiktionen. Eine Alternative zum Konzept der FOCJ », dans : KÖNIG, K. (dir.), Deutsche Verwaltung an der Wende zum 21. Jahrhundert, Baden-Baden, 2002, p.605–630.

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droit social ou encore économique (ne serait-en qu’en raison du principe d’égalité de traitement). Il serait par contre concevable, tout au moins au niveau des règlements, de prévoir pour les espaces transfrontaliers des clauses d’ouverture, des clauses expérimentales transfrontalières ou – sur le modèle de la règle de minimis – des clauses d’exonération permettant de tenir compte du contexte transfrontalier de manière plus flexible. Il conviendra également de définir à l’avenir les contours d’un droit administratif transnational qui permettrait d’établir des règles solides s’appliquant aux procédures transfrontalières22. Il serait également intéressant ici de recourir encore davantage au concept des shared services23, qui, dans un contexte de ressources financières limitées, permettrait de satisfaire aux besoins des espaces transfrontaliers tout en leur offrant une base solide pour le développement de la coopération transfrontalière. Par ailleurs, les Etats membres et leurs subdivisions infranationales devraient attacher davantage d’importance à l’examen ex ante des futures initiatives du législateur européen (par exemple dans le cadre de la procédure d’analyse d’impact de la Commission européenne) pour vérifier que celles-ci sont compatibles avec les réalités transfrontalières des différentes Etats. Il s’agit d’éviter que lors de la transposition du droit européen en droit interne par les Etats-membres – en particulier dans le cas des directives allant dans le sens de la subsidiarité – les différences existantes de part et d’autres de la frontière ne soient renforcées au lieu d’être réduites. Dans le cadre d’une coopération transfrontalière renforcée par l’application du principe de subsidiarité horizontale, deux sous-aspects subsidiaires seraient néanmoins à prendre en compte. D’une part, il conviendrait d’introduire une subsidiarité verticale entre les différents échelles territoriales de l’action transfrontalière : dans le cadre des domaines de compétence transfrontaliers, le niveau « macro » (par exemple la macro-région du Danube, la Bodenseekonferenz ou la Région métropolitaine trinationale du Rhin Supérieur dans leur globalité) n’interviendrait que lorsque les entités transfrontalières plus petites (coopération intercommunale, Eurodistricts, Euroregios etc.) ne seraient pas en mesure d’assumer les compétences. Cela permettrait d’envisager pour l’espace transfrontalier une répartition fonctionnelle des compétences entre les différents niveaux d’action, et donc d’éviter que le travail des différents acteurs et comités de la coopération transfrontalière ne soit fait en double, ce qui encore souvent le cas aujourd’hui. D’autre part, il faudrait également renforcer à l’avenir la subsidiarité intersectorielle. Alors qu’aujourd’hui les questions transfrontalières sont, dans la plupart des territoires transfrontaliers d’Europe, principalement du ressort des acteurs politico-administratifs (les programmes d’aide européens dans leur organisation actuelle renforcent durablement cette tendance), il conviendrait de responsabiliser encore bien davantage les sous-systèmes transfrontaliers dans les domaines de l’économie, des sciences et de la recherche et de la société civile. Dans ces secteurs, qui doivent donc à l’avenir davantage structurer leur coopération trans22 23

Cf. SIEDENTOPF, H., SPEER, B., « Der Europäische Verwaltungsraum », dans : KÖNIG, K. (dir.), Deutsche Verwaltung an der Wende zum 21. Jahrhundert, op.cit., p.305-325. Cf. TOMKINSON, R., Shared services in Local Government. Improving Service Delivery, Surrey/London, 2007; KAERNY, A.T., Shared services in government. Turning private –sector lessons into public-sector best practices, Chicago, 2005.

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frontalière, les acteurs publics joueraient soit un rôle catalyseur (par exemple pour stimuler l’initiative) soit un rôle complémentaire (par exemple sous la forme d’une participation financière aux initiatives développées dans ces domaines24), mais n’auraient pas vocation à intervenir en lieu et place des acteurs concernés. Au-delà des missions transfrontalières relevant par essence des acteurs publics (infrastructures, missions d’intérêt général, sécurité etc.), les acteurs publics pourraient, dans une telle perspective, avoir une légitimation à agir en transfrontalier de manière subsidiaire au titre de la protection des besoins et intérêts des générations futures25, domaine qui devrait faire l’objet d’approches intégrées dans le cadre d’une stratégie transfrontalière de développement durable. Les territoires transfrontaliers ne pourront développer pleinement leurs potentiels d’innovation territoriaux, interculturels et identitaires ainsi que leur fonction spécifique pour l’avenir de l’intégration européenne qu’à la condition que soit mis en place un tel système transfrontalier reposant sur les principes de la subsidiarité horizontale et verticale. Les défis qui se posent en la matière sont exposés avec clarté dans les contributions de cet ouvrage.

24 25

GRABHER, G., Lob der Verschwendung. Redundanz in der Regionalentwicklung: Ein sozioökonomisches Plädoyer, Berlin, 1994; SCHARPF, F.W., Interaktionsformen. Akteurszentrierter Institutionalismus in der Politikforschung, Wiesbaden, 2006. Cf. BÖHRET, C., Folgen. Entwurf einer aktiven Politik gegen schleichende Katastrophen, Opladen 1990 ; BÖHRET, C., Funktionaler Staat. Ein Konzept für die Jahrtausendwende?, Frankfurt/Main 1993.

CONCLUSION INTEGRATION AND (TRANS)REGIONAL IDENTITIES IN THE CROSS-BORDER TERRITORY: PROSPECTS FOR HORIZONTAL SUBSIDIARITY AS AN OPERATING PRINCIPLE

The papers which have been brought together in this volume once again clearly demonstrate that cross-border territories can be seen, in many respects, as innovative areas for European integration1. To the question of whether there have also been corresponding innovations in the field of (inter)cultural understanding and communication and if so to what extent, after more than 50 years of economic, political and institutional integration in Europe2, cross-border territories can provide rich and illustrative material3. The papers appear to suggest that cross-border territories are the interfaces between both different political and administrative systems and, in a broader perspective, cultural systems. When two different systems, with different structures, processes, values, competence distribution methods, scope for action, etc, come up against each other, this can lead either to something productive or to regular blockages. The outcome – progress or blockages – will largely be determined by the extent to which the stakeholders involved are willing and able to meet the numerous intercultural challenges and to use them as an opportunity to develop innovation or even territorial integration based on mutual learning4. The result is a twofold challenge, this type of learning, whether or not it is sustainable at the territorial level, must be at both interpersonal and interinstitutional levels. Considering the prospects of developing cross-border cooperation in Europe, researchers and practitioners more and more often resort to the network concept as a model of normative reflection on territorial governance5. If this is linked to conditions in the field, the question is then one of the stakeholders themselves, and of their effective scope for action in cross-border areas6. The 1 2 3 4 5

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LAMBERTZ, K.-H. (ed.), Die Grenzregionen als Labor und Motor kontinentaler Entwicklungen in Europa. Berichte und Dokumente des Europarates sowie Reden zur grenzüberschreitenden Zusammenarbeit in Europa, Zürich/Baden-Baden, 2010.

TODD, E, L’invention de l’Europe, Paris 1996; KUFELD, K. (ed.), Europa – Mythos und Heimat. Identität aus Kultur und Geschichte(n), Freiburg/München, 2006. Mission opérationnelle transfrontalière (MOT) (ed.), Atlas de la coopération transfrontalière. Dynamiques transfrontalières et projets, deuxième édition, Paris, 2007. CASTEIGTS, M., “Les cultures administratives face au paradoxe transfrontalier: vive la Tour de Babel!”, in: BECK, J., THEDIECK, F. (ed.), The European Dimension of Administrative Culture, Baden-Baden, 2008, S.163–178. BLATTER, J., “Governance als transdisziplinäres Brückenkonzept für die Analyse von Formen und Transformationen politischer Steuerung und Integration“, in: BOGUMIL, J., JANN, W., NULLMEIER, F. (ed.), Politik und Verwaltung, Wiesbaden, 2006, p.50; BENZ, A. , LÜTZ, S., SCHIMANK, U., SIMONIS, G. (ed.), Handbuch Governance: Theoretische Grundlagen und empirische Anwendungsfelder, Wiesbaden, 2007; BENZ, A., Politik in Mehrebenensystemen, Wiesbaden, 2009. BLATTER, J., “Governance als transdisziplinäres Brückenkonzept für die Analyse von Formen und Transformationen politischer Steuerung und Integration“, in: BOGUMIL, J., JANN, W., NULLMEIER, F. (ed.), Politik und Verwaltung, Wiesbaden, 2006, p.50; BENZ, A. , LÜTZ, S.,

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analyses of the papers herein demonstrate the extent to which cross-border territories and the functionality of the cooperation within them are not only dependent on passive tolerance, but also – and especially – on an active commitment from the “national” partners involved, both from the institutions and civil society. This basic constant, understood as a “problem of cross-border principalagent”7, is a main theme running through the case studies analysed (both in the positive and negative sense). In addition, the articles also clearly show that cross-border areas are not systematically privileged places of intercultural understanding. On the contrary, the challenges of intercultural communication and the issue of a possible transnational identity become clearly evident8. The geographical proximity of border towns and their regional environment are particularly well suited for showcasing any achievements but they also highlight any dysfunctioning in the progress of European integration. (Inter)cultural conflicts and the possibilities of overcoming them are greater here than in the respective territorial “hinterlands”: because the socio-economic dynamics in cross-border territories are more pronounced in European terms, the state of international or transnational identities in Europe can be better understood and evaluated between Kehl and Strasbourg than between Bordeaux and Hannover, between Görlitz and Zgorzelec than between Berlin and Warsaw, between Aabenraa, Flensburg and Sønderborg than between Kiel and Copenhagen, etc. In this regard, the case studies in this publication do not paint a euphoric picture but rather a pragmatic and cautious image: there is obviously considerable tension between the increasing dynamics of cross-border and transnational interaction and the still widespread persistence of the basic cultural model and regional identities in cross-border areas. Both dimensions (that of mutual learning in the sense of a cross-border innovation system and that of a cross-border identity in relation to that of each State) ultimately relate to the extent to which cross-border territories are really testing grounds for the European integration process and what could be, in this regard, further questions for researchers and practitioners. It appears that the empirical knowledge of the (inter)cultural dynamics and identities in border territories is still relatively limited. Knowledge of the empiricism of cross-border mobility (e.g. studies on the sociology of cross-border commuters); on the voting behaviour in European and national elections of citizens living on the borders; on the relationship between linguistic ability and career success in the neighbouring country; on the empirical expression and dynamics of effective, cross-border interaction in consumer and leisure activities, etc have not yet been developed. It will be necessary in the future, therefore, to conduct

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SCHIMANK, U., SIMONIS, G. (ed.), Handbuch Governance: Theoretische Grundlagen und empirische Anwendungsfelder, Wiesbaden, 2007; BENZ, A., Politik in Mehrebenensystemen, Wiesbaden, 2009. BECK, J., PRADIER, E., “Governance in der transnationalen Regionalpolitik: Bestandsaufnahme und Perspektiven der Kooperationsbeziehungen in grenzüberschreitenden Verflechtungsräumen“, in: BECK, J., WASSENBERG, B. (ed.), Grenzüberschreitende Zusammenarbeit leben und erforschen (Band 2): Governance in deutschen Grenzregionen, Stuttgart, 2011, p.107–135. EISENBERG, E., “Learning from cultural experiences and interactions: Cross-border administrative cultures“, in: THEDIECK, F. (ed.), Foundations of Administrative Culture in Europe, Baden-Baden, 2007, p.183–193.

SCHLUSSFOLGERUNG/CONCLUSION/CONCLUSION

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more extensive empirical studies in order to extract more substantial information on the cross-border phenomenology itself9. A second direction in which to further develop our work that emerges from these articles could be to look at a wider differentiation of the concept of culture. In addition to the conceptual macro level (“the country’s culture”) and the micro level (the stakeholders as “bearers of culture”), the meso organisational/institutional level also seems of particular interest in the cross-border context10. Thus, the question of the existence and extent of a distinct cross-border cooperation culture (as an institution in the broad sense) has become the subject of research: after 50 years of cross-border cooperation in Europe, has a distinct cooperation model developed, the characteristics of which differ from those of the partners involved? The initial results of a research project on transnational administrative culture, in which 132 stakeholders, among others, involved in cross-border cooperation in the Upper Rhine were interviewed, suggest confirmation of the phenomenon according to which the response behaviour on specific elements of cooperation is almost identical in all three areas (Alsace, Baden/southern Palatinate, north-western Switzerland)11. A third axis would be to study the phenomenon of cross-border cooperation as a real inter-disciplinary form12. One appropriate course of research could focus on the seven key challenges of cross-border cooperation, as they can be observed in their different forms in all border regions of Europe13. These would be therefore: – the functional equivalence of different politico-administrative systems; – knowledge generation and knowledge management; – the competency framework and scope for action; – the interaction between the different management cultures and languages; – the structuring of cooperation (zones of tension between stakeholdersnetwork-institution); – the measurement of the added value and effectiveness of cross-border approaches; – and lastly the guarantee of sustainability. These seven sectors together are the central driving mechanisms for capacity building in cross-border territories in the future, in order that they can better de9 10 11

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BECK, J., THEVENET, A., WETZEL, Ch. (ed.), Europa ohne Grenzen – 15 Jahre gelebte Wirklichkeit am Oberrhein/L´Europe sans frontières – 15 ans de réalité dans le Rhin supérieur, Zürich/Baden-Baden, 2009. BECK, J., “Methods of research to explore administrative culture”, in: THEDIECK, F. (ed.) Foundations of Administrative Culture in Europe, op.cit., S.29–35; BECK, J., THEDIECK, F. (ed.), The European Dimension of Administrative Culture, op.cit. Cf. BECK, D., BECKER-BECK, U., “Kultur der grenzüberschreitenden Zusammenarbeit am Oberrhein. Ergebnisse einer Befragung von 132 Akteuren der grenzüberschreitenden Zusammenarbeit im November 2011”, in: BECK, J., DUSSAP-KÖHLER, A., LARAT, F. (ed.), Transnationale Verwaltungskulturen, Zürich/Baden-Baden, 2013. Cf. BECK, J., “La coopération transfrontalière, objet de recherche interdiciplinaire: Quelques réflexions sur un programme de travail scientifique”, in: WASSENBERG, B. (ed.) Vivre et penser la coopération transfrontalière (Volume I): les régions françaises, Stuttgart, 2010, p.21-47. Cf. BECK, J., “Les enjeux d‘une approche interdisciplinaire de la coopération transfrontalière en Europe”, in: WASSENBERG, B. (ed.), “L’approche pluridisciplinaire de la coopération transfrontalière. Les jalons pour un travail de recherche interdisciplinaire”, Cahier FARE n°5, 2013.

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velop their potential as European, operational and intercultural areas of study later on. Finally, in light of the findings of these articles, from a practical point of view, it would seem useful to create more teaching establishments for cross-border learning and interaction-related innovation in the future. There is obviously a great need to promote awareness of the “cultural integration” of national stakeholders in favour of the culture of cross-border cooperation in education and further training. This seems to be particularly important for the new age-specific and sectoral generations of stakeholders in cooperation who thus far have not themselves experienced the previous stages14. Apart from these four perspectives, the sustainable optimisation of crossborder cooperation as a testing ground for integration based on transregional identities must generally be strengthened in the future through a new operating principle: horizontal subsidiarity. Much has been said and written about the principle of subsidiarity in the context of European integration15. With the reform of the Lisbon Treaty, it was written into Article 5, paragraph 3, and in particular national parliaments now have at their disposal two major instruments: an early warning mechanism and the possibility of introducing an appeal, before the ECJ, for violation of this principle. In scientific and praxeological debates on European integration, we note however that the concept of subsidiarity, but also subsidiarity as a normative concept, is almost exclusively used in a vertical perspective16: a higher state level (in this case European) can in this way only intervene when a lower level (in this case a national or even subnational level) cannot act better or would be overwhelmed in the implementation of tasks in a particular area of expertise. However, in terms of ideas, the concept of subsidiarity is historically rooted in a more horizontal perspective, namely as a general maxim that the individual responsibility of a small entity (individual, private individual, small groups) should take precedence over that of larger entities (groups, community, higher organisational forms such as the state); according to such a perspective, the public sector must therefore only be active when the individual, societal organisation or association, the economy, etc cannot perform as well or better. Today, subsidiarity can be considered as a general principle of social organisation, however in the theoretic perception of the state, the obligation of support by the larger entity in the event of excessive demands is given precedence over the action of smaller productive units. This has led to the emergence of alternative secondary concepts as far as the “burden of proof” is concerned.

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Cf. BOTTHEGI, R., “Coopération territoriale transfrontalière: construire le futur. Formations et insertion professionnelle”, in: BECK, J., WASSENBERG, B. (ed.), Vivre et penser la coopération transfrontalière (Volume 6): Vers une cohésion territoriale?, Stuttgart, 2013. Cf. MÖLLER, M., Subsidiaritätsprinzip und kommunale Selbstverwaltung, Baden-Baden, 2009; LECHELER, H., Das Subsidiaritätsprinzip. Strukturprinzip einer Europäischen Union, Berlin, 1993; MAYER, J., Die Wirkungsweise des Subsidiaritätsprinzips im Europäischen Gemeinschaftsrecht, München, 2010; MOLSBERGER, Ph., Das Subsidiaritätsprinzip im Prozess europäischer Konstitutionalisierung, Berlin, 2009. GRANDE, E., “Multi-Level Governance: Institutionelle Besonderheiten und Funktionsbedingungen des europäischen Mehrebenensystems”, in: GRANDE, E., JACHTENFUCHS, M. (ed.), Wie problemlösungsfähig ist die EU? Regieren im europäischen Mehrebenensystem, BadenBaden, 2000, S.11–30.

SCHLUSSFOLGERUNG/CONCLUSION/CONCLUSION

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If we consider the cross-border territories in Europe and the cooperation being carried out there as a specific horizontal form of European integration17, it is conceivable to also (re)interpret the principle of subsidiarity in this sense: subsidiarity in cross-border cooperation thus means the horizontal relationship between the cross-border territory and the stakeholders which intervene there (= smaller entity) in relation to its (sub)national areas (= larger entity) out of which it is formed. Consequently, the smallest entity would always take precedence over the larger entity when an assignment related to the cross-border territory (development project or problem-solving) would be more successfully carried out at the decentralised horizontal level. Conversely, larger entities could only have authority when the smaller entity could not better complete the cross-border assignment. In the field of cross-border cooperation, an understanding of subsidiarity when interpreted “horizontally” would mean that we should de facto change the existing division of powers: member states and/or their sub-regional structures are not primarily responsible for cross-border affairs, in fact they only have responsibility when the cross-border (corporate) stakeholders of the smaller entity cannot properly exercise their cross-border territorial responsibility. Conversely, this would naturally presuppose that the smallest entity is put in an institutionally, materially and functionally appropriate position so that it can perform properly its assignments in the cross-border area. By setting up the requisite functional, cross-border administrative capacity, similar to the cross-border approaches to action in a national context such as urban communities or metropolitan regions18, one could go beyond the still very frequently held idea that crossborder issues are often regarded, at least by the “domestic authorities” involved, as little more than “voluntary”, localised, etc and thus, merely a “secondary” policy field – compared to the very important issues to be handled with real competence at home. It is evident that such a principle of horizontal subsidiarity in cross-border cooperation cannot mean, compared to current conditions for a “small foreign policy”, that the larger entities transfer state sovereignty to the cross-border area for the benefit of the smallest, which would then be transformed into an autonomous, cross-border state entity of its own. This is a “sine qua non” condition for the participation in and support of member states to the sensitive border regions in Europe but also in all of the established European border regions. At Community borders, we must not, through the principle of horizontal subsidiarity, reinforce minorities or separatists’ aspirations to autonomy at cross-border level. What we are actually referring to here is a requisite new division of labour between cross-border territories and their national partners which helps the crossborder territory to implement more efficiently cross-border assignments, and which is justified in view of possible problems and potential. Furthermore, the smaller entities should retain as much scope for action as possible so they can

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WASSENBERG, B., BECK, J. (ed.), Living and researching cross-border cooperation (Vol. 3): The European Dimension of Cross-border Cooperation, Stuttgart, 2011. Cf. Bundesministerium für Verkehr, Bau und Stadtentwicklung (ed.), Metropolitane Grenzregionen, Abschlussbericht des Modellvorhabens der Raumordnung (MORO) “Überregionale Partnerschaften in grenzüberschreitenden Verflechtungsräumen”, Berlin, 2011.

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solve, themselves, their specific cross-border challenges through the decentralised development of their own customised and flexible methods. A first pragmatic step in this direction could be to create for each field of action with a real cross-border relevance (e.g. cross-border transport, education and training, water and sewerage systems, development of the labour market, economic growth, environmental protection and risk prevention, social security and health care, etc) cross-border areas of expertise and integrated administrative units to be jointly developed and implemented. For the municipalities involved, this requires a willingness to delegate horizontal assignments in the relevant fields of work to the cross-border administrative units that support them and which are, generally, supra communal19. For the member states concerned and their sub-national structures, this means that for each of their areas of expertise, and more especially those legal fields which the European legislator to date has not harmonised20 – most often for reasons of states’ self-interest – , European integration – having failed – should at least be followed horizontally at crossborder level if there is evidence of a corresponding need21. In addition, not all national, specialised laws in areas relevant to mobility such as tax law, labour law, employment law, social or economic law can evidently be adapted to all the various territorial characteristics of border areas (this could not work simply because of the principle of equal treatment fixed under Constitutional Law). It would be conceivable, however, at least as far as the regulations are concerned, to add experimental, cross-border opening clauses, so-called de minimis rules or specific exemptions for cross-border situations. In the future, the outline of a transnational administrative law should also be studied in order to make available reliable cross-border procedural regulations22. The concept of shared services23 will have to be much better integrated within the cross-bordercontext too, giving cross-border cooperation a new and promising perspective within the context of financial crises. Furthermore, the role of member states and their sub-national structures should increasingly consist in examining ex-ante (e.g. through the European Commission’s impact assessment procedure) future initiatives of the European legislators to see if they are also compatible with the cross-border conditions prevailing in each neighbouring state. In the case of “subsidiarity friendly” directives, there is a risk that differences in expertise on either side of the border are not aligned according to the needs of a cross-border territory, but are rather codified during member states’ implementation of EU law. Thus it is clear that cross-

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Thus, for example, in the Geneva/Annemasse sector, the remit for the organisation and operation of cross-border public transport has been transferred to a newspecially created crossborder structure in which both national local transport companies hold a 50% share. JACHTENFUCHS, M., KOHLER-KOCH, B. (ed.), Europäische Integration, Opladen, 1996. FREY, B.S., Ein neuer Föderalismus für Europa: Die Idee der FOCJ, Tübingen, 1997; HOLZINGER, K., “Funktionale Kooperationen territorialer Juristiktionen. Eine Alternative zum Konzept der FOCJ”, in: KÖNIG, K. (ed.), Deutsche Verwaltung an der Wende zum 21. Jahrhundert, BadenBaden, 2002, p.605–630. Cf. SIEDENTOPF, H., SPEER, B., “Der Europäische Verwaltungsraum”, in: KÖNIG, K. (ed.), Deutsche Verwaltung an der Wende zum 21. Jahrhundert, op.cit., p.305-325. Cf. TOMKINSON, R., Shared services in Local Government. Improving Service Delivery, Surrey/London, 2007; KAERNY, A.T., Shared services in government. Turning private –sector lessons into public-sector best practices, Chicago, 2005.

SCHLUSSFOLGERUNG/CONCLUSION/CONCLUSION

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border cooperation partners’ joint interests must be represented before the European institutions in this respect. In an area such as this, where there is freedom to undertake cross-border action strengthened by horizontal subsidiarity, two additional subsidiary perspectives must be taken into account. On the one hand, a vertical subsidiarity should be established within the cross-border areas of responsibility across the total spatial level (e.g. the total territory of the Danube macro-region, the total territory of the Lake Constance Conference, the total territory of the tri-national metropolitan region of the Upper Rhine) which would only become operative when the smaller cross-border entities (inter-municipal cooperation, Eurodistricts, EUREGIOs, etc) receive excessive demands on their pragmatic, territorial expertise. Thus, distributions of functional and specific assignments on the proficiency scale could be developed in the cross-border area which would be likely to reduce any duplication of work which has been observed, and which is still widespread today, between the different actors, institutions and territorial levels of cross-border cooperation. On the other hand, the prospects of intersectoral subsidiarity should also be greatly strengthened. While today, in most cross-border territories in Europe, cross-border issues are primarily the responsibility of political and administrative actors (the current configuration of European aid programmes sustains this trend), subsidiary cross-border systems should support more strongly sectoral ownership by cross-border systems of the economy, science and research, and civil society. In these sectors, which must therefore in the future better structure their cross-border cooperation, public stakeholders would either be catalysts (for example to stimulate the initiative) or play a complementary role (for example in the shape of a financial contribution to initiatives developed in these fields24), however they should not replace the stakeholders. In addition to the key public cross-border assignments (infrastructure, welfare, security against risks, etc), public actors could legitimately, but subsidiarily, intervene as cross-border actors in order to protect the needs and interests of future generations25, a field which should be dealt with through integrated approaches and within the frame of a cross-border sustainability strategy. Such a system of differential cross-border action based on the principles of horizontal and vertical subsidiarity appears to be a necessary prerequisite for a future capacity-building approach, allowing for the better deployment of the potential for innovation of cross-border territories and therefore of their specific function within the context of a new dimension of European integration. This is what the articles in this publication seek to show with clarity.

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GRABHER, G., Lob der Verschwendung. Redundanz in der Regionalentwicklung: Ein sozioökonomisches Plädoyer, Berlin, 1994; SCHARPF, F.W., Interaktionsformen. Akteurszentrierter Institutionalismus in der Politikforschung, Wiesbaden, 2006. Cf. BÖHRET, C., Folgen. Entwurf einer aktiven Politik gegen schleichende Katastrophen, Opladen 1990; BÖHRET, C., Funktionaler Staat. Ein Konzept für die Jahrtausendwende?, Frankfurt/Main 1993

DIE AUTOREN – LES AUTEURS – THE AUTHORS MARIANNA SAFAR Marianna Safar est historienne, diplômée de l’Institut des Hautes études européennes (IHEE) de Strasbourg. Spécialiste de la coopération transfrontalière, elle est doctorante en histoire contemporaine à l’Université de Strasbourg, au Laboratoire de recherche Frontières, Acteurs et Représentations de l'Europe (FARE). Son domaine de recherche est la coopération transfrontalière en Hongrie après 1989.

DORTE JAGETIC ANDERSEN Dorte Jagetic Andersen is Associate Professor of Regional Cultural Analysis and Cultural Theory at the University of Southern Denmark, Department of Border Region Studies, where she researches and teaches in the fields of regionalization, regionalism, regional development and European Integration, with a special focus on European border regions. She holds a PhD in Continental Philosophy from the University of Essex.

ALEXANDER BARTLING Alexander Bartling is a civil servant of the Council of Europe. He was Councillor of the Coordination, Strategic Planning and Evaluation Unit of the Congress of Local and Regional Authorities (2009-2012). He holds a Diplôme d’Etudes Approfondies (DEA) in International Relations and European Integration from the Institut des Hautes etudes européennes (IHEE) at the Strasbourg University. Working for the Council of Europe since 1990, he was member of the Office of the Secretary General (1999-2004) and thereafter the Secretary to the Statutory Committee on Culture and Education of the Congress (2004-2009).

JOACHIM BECK Joachim Beck ist Direktor des deutsch-französischen Euro-Institutes in Kehl, spezialisiert in grenzüberschreitender Zusammenarbeit, insbesondere interkulturelle Vergleiche von Verwaltungssystemen und Governance-Fragen. Er promovierte an der Deutschen Hochschule für Verwaltungswissenschaften (DHV) in Speyer und ist Herausgeber mehrerer Publikationen: z.B. Grenzüberschreitende Zusammenarbeit leben und erforschen, Band 2-5, Stuttgart, 2011 (mit Birte Wassenberg); The European dimension of administrative culture, Baden-Baden, 2008 (mit Franz Thedieck).

DIETMAR EISENHAMMER Dietmar Eisenhammer war bis zu seiner Pensionierung 2004 in der Staatskanzlei Rheinland-Pfalz (Mainz) 25 Jahre für die grenzüberschreitende Zusammenarbeit

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(Oberrhein und Groβregion Saar-Lor-Lux) verantwortlich. Als überzeugter Europäer ist er seit 2005 ehrenamtlich als „Älterer Freiwilliger“ Berater und Experte, sowie Begründer des „Deutsch-Französischen Senioren-Netzwerkes PAMINA“ am Oberrhein.

PHILIPPE HAMMAN Philippe Hamman est professeur de sociologie à l’Institut d’urbanisme et d’aménagement régional de la faculté des sciences sociales à l’Université de Strasbourg. Il est directeur du Centre de recherche et d’étude en sciences sociales (CRESS, EA 1334) et co-directeur du Master « Urbanisme et Aménagement ». Spécialiste de sociologie de la ville, des territoires et de l’environnement, il étudie notamment les relations économiques et urbaines transfrontalières en Europe. Il a récemment publié La négociation dans les projets urbains de tramway. Eléments pour une sociologie de la « ville durable » (avec Christine Blanc et Cécile Frank), Bruxelles, 2011 ; et codirigé avec Birte Wassenberg et Frédéric Clavert Contre l’Europe ? Antieuropéisme, euroscepticisme et alter-européisme dans la construction européenne de 1945 à nos jours, Vol. I : Les Concepts, Stuttgart, 2010.

MILAN JEØÁBEK Milan Jeøábek ist Leiter des Lehrstuhls Geographie an der J.-E.-Purkyne Universität in Ústí nad Labem in Polen. Er beschäftigt sich mit Bevölkerungsgeographie, Raumplanung und Regionalpolitik, Geographie Tschechiens, sowie Grenzraumforschung. Er arbeitet langjährig mit sächsischen akademischen Institutionen, vor allem mit den Technischen Universitäten (TU) Dresden, Chemnitz und dem Leibniz-Institut für ökologische Raumforschung in Dresden zusammen. Er hat Veröffentlichungen im Inland (z.B. Tschechischer Grenzraum – Barriere oder Vermittlungsraum, Warschau, 2004) und Ausland (u.a. in der Zeitschrift GeoJournal).

MARTIN KLATT Martin Klatt is Associate Professor of Contemporary History at the Department of Border Region Studies, University of Southern Denmark, Sønderborg Campus. His research activities concentrate on national minorities in border regions, the Danish-German border region’s history, cross-border regions in history and today and cross-border regional governance. Besides research and teaching, he has participated in the department’s consultancy activities for European border regions and EU cross-border cooperation programs.

HARTMUT KOWALKE Hartmut Kowalke ist Direktor des Instituts für Geographie der Technischen Universität Dresden und Professor für Wirtschafts- und Sozialgeographie Ost- und Südosteuropas. Ein wichtiger Forschungsschwerpunkt seit 20 Jahren ist die Analyse und Bewertung grenzüberschreitender Verflechtungen zwischen dem Freistaat Sachsen sowie Tschechien und Polen. Hartmut Kowalke hat viele Ergebnisse seiner Arbeit in Fachzeitschriften und Büchern veröffentlicht, z.B. (mit Milan

DIE AUTOREN – LES AUTEURS – THE AUTHORS

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Jeøábek) Atlas der Euroregion Elbe/Labe, Dresden, Ústí nad Labem, 2010; 20 Jahre der Euroregion Elbe/Labe, Dresden, Ústí nad Labem , 2012.

KARL-HEINZ LAMBERTZ Karl-Heinz Lambertz ist seit 1999 Ministerpräsident der Deutschsprachigen Gemeinschaft Belgiens, Mitglied des Ausschusses der Regionen der EU, Berichterstatter zur grenzüberschreitenden Zusammenarbeit des Kongresses der Städte und Regionen im Europarat und seit 2010 Präsident der Arbeitsgemeinschaft Europäischer Grenzregionen (AGEG). Er ist selbst ein erfahrener und engagierter Praktiker der grenzüberschreitenden Zusammenarbeit. Unter seinen Veröffentlichungen zählt z.B. Grenzregionen als Motor und Labor für kontinentale Entwicklungen in Europa. Berichte und Dokumente des Europarates sowie Reden zur grenzüberschreitenden Zusammenarbeit in Europa, Zürich, St. Gallen, Baden-Baden, 2010.

MARTIAL LIBERA Maître de conférences en histoire contemporaine à l’Université de Strasbourg (IUT Robert Schuman), Martial Libera est membre du groupe de recherche des historiens internationalistes de l’Université de Strasbourg FARE (Frontières, acteurs et représentations de l’Europe). Il vient de publier Un rêve de puissance. La France et le contrôle de l’économie allemande (1942-1949), Bruxelles, P.I.E. Peter Lang, 2012, et a codirigé avec Birte Wassenberg, en collaboration avec Maria Gainar, L’Europe au cœur. Études pour Marie-Thérèse Bitsch, Bruxelles, P.I.E. Peter Lang, 2009. Ses recherches actuelles portent sur l’histoire de la coopération transfrontalière, les relations franco-allemandes après 1945, la construction européenne.

ELŹBIETA OPIŁOWSKA Elźbieta Opiłowska ist wissenschaftliche Mitarbeiterin am Lehrstuhl für Wirtschafts- und Sozialwissenschaften des Willy Brandt Zentrums für Deutschlandund Europastudien der Universität Wroclaw. Sie hat ihre Doktorarbeit an der Europa-Universität Viadrina in Frankfurt (Oder) zum Thema Continuities and Breaks of the Polish-German memory cultures. Görlitz/Zgorzelec 1945-2006 absolviert, die 2009 in Dresden veröffentlicht wurde. Seit 2009 ist sie Residential-Fellow des George Bell Instituts bei der Stiftung Kreisau für Europäische Verständigung. Ihre Forschungsschwerpunkte sind: europäische Grenzregionen, Erinnerungskulturen, Geschichte der DDR und Prozesse der Europäischen Integration.

CHRISTIAN PREUßCHER Christian Preußcher ist Diplom-Staatswissenschaftler und seit 1992 Geschäftsführer der Euroregion Elbe/Labe, Kommunalgemeinschaft Euroregion Oberes Elbtal/Osterzgebirge. Er verfügt über vielfältige praktische Erfahrungen in der grenzübergreifenden Zusammenarbeit auf der regional-kommunalen Ebene an der deutsch-tschechischen Grenze und ist Praxisgutachter in den Bereichen der Wirtschafts- und Sozialgeographie Ost- und Südosteuropas an der Technischen

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Universität Dresden sowie der Geographie an der Universität J. E. Purkyně in Ústí nad Labem.

JOËLLE RAMAKERS Joëlle Ramakers ist Diplom-Kulturwissenschaftlerin und Referentin für Europäische Programme im Fachbereich Außenbeziehungen des Ministeriums der Deutschsprachigen Gemeinschaft Belgiens, seit 2005 zuständig für grenzüberschreitende Zusammenarbeit. Sie hat ihr Studium der deutsch-französischen grenzüberschreitenden Zusammenarbeit in Saarbrücken und Metz absolviert und ist Co-Autorin des Artikels von Karl-Heinz Lambertz: „Der Kongress der Gemeinden und Regionen des Europarates: Einführung und Ausblick“, in: Vorstand des europäischen Zentrums für Föderalismus-Forschung Tübingen, (Hg.), Jahrbuch des Föderalismus 2010 – Föderalismus, Subsidiarität und Regionen in Europa, Baden-Baden, 2010.

GABRIEL RICHARD-MOLARD Gabriel Richard-Molard est doctorant en droit européen et comparé à l’Université de Potsdam et à l’Université de Paris I. Spécialiste de la coopération juridique transfrontalière et territoriale, il est également diplômé de l'Institut d’études politiques (IEP) de Strasbourg et du Master de droit de l'Union européenne de l'Université Robert Schuman.

STEFFEN RUBACH Steffen Rubach ist seit Juli 1996 Geschäftsführer der EuRegio Salzburg – Berchtesgadener Land – Traunstein und leitet die gemeinsame Geschäftsstelle der EuRegio in Freilassing. Der diplomierte Betriebswirt, Jahrgang 1962, koordiniert und unterstützt mit seinem Team das Zusammenwachsen der bayerisch-österreichischen Grenzregion rund um das gemeinsame Oberzentrum Salzburg. Für die Euregios im gesamten bayerisch-österreichischen Grenzraum nimmt er eine Sprecherfunktion ein.

JULIA SCHARTING Julia Scharting, born in 1984, studied Geography at the Universities of Innsbruck and Stockholm. Since September 2011 she is Scientific Assistant at the Institute of Geography in Innsbruck. In her PhD project she focuses on cultural and creative industries in the Alpine Rhine Valley (i.e. the border region between Liechtenstein, Austria and Switzerland).

JÖRG SCHEFFER Jörg Scheffer ist seit 2007 Akademischer Rat am Lehrstuhl für Anthropogeographie der Universität Passau. Er hat 2006 zum Konzept selektiver Kulturräume promoviert und absolviert eine Habilitation zum Thema „Enkulturation und

DIE AUTOREN – LES AUTEURS – THE AUTHORS

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Kulturwandel im Globalisierungskontext“. Er hat Publikationen im Bereich der Kulturgeographie, speziell zum Verhältnis von Kultur und Raum herausgegeben, z.B.: Wir, die oder alle? Kollektive als Mittler einer komplexen Kulturwirklichkeit, Passau, 2009; Einführung in die Interkulturelle Kommunikation und Kulturwissenschaft, Passau, 2011 (mit Christoph Barmeyer, Petia Genkova) Mithrsg. 2011).

ISTVÁN SÜLI-ZAKAR István Süli-Zakar est professeur en géographie, directeur du Département de la géographie sociale et du développement des territoires à l’Université de Debrecen. Il est membre de l’Académie des Sciences de Hongrie et fondateur de l’Institut des Études Eurorégionales – Centre Européen d’Excellence « Jean Monnet ». Ses recherches menées depuis une trentaine d’années dans la région NordEst de la Hongrie portent principalement sur l’aménagement du territoire, le rôle géopolitique des frontières ainsi que sur la coopération transfrontalière. Il est éditeur de la revue Central European Regional Policy and Human Geography et publie régulièrement dans diverses revues scientifiques hongroises et internationales.

VIOLAINE TIRONI Violaine Tironi est la gestionnaire pour le parc national « espace transfrontalier Maritime/Mercantour », projet de coopération transfrontalière franco-italien, financé par le programme Alcotra 2007-2013. Elle est titulaire d’une maitrise en administrations et politiques publiques auprès de l’Università Statale di Milano.

TIBOR TÕKES Tibor Tõkés est doctorant à l’Université de Debrecen et à l’Université Paris IV, en cotutelle de thèse depuis 2008. Son domaine de recherche est l’aménagement du territoire en Hongrie. Il enseigne la géographie humaine et l’aménagement du territoire à l’Université de Debrecen.

BIRTE WASSENBERG Birte Wassenberg ist seit 2006 Maître de conférences in Geschichtswissenschaften am Institut des hautes études européennes (IHEE) der Universität Straßburg und Mitglied des Forschungszentrums Frontières, acteurs et représentations d’Europe (FARE). Von 1993-2006 war sie Referentin für grenzüberschreitende Zusammenarbeit bei der Région Alsace. Ihre Forschungsschwerpunkte sind: Euroskeptizismus, Grenzregionen und die Geschichte des Europarates. Zu ihren Publikationen zählen, z.B.: Grenzüberschreitende Zusammenarbeit leben und erforschen, Band 1-4, Stuttgart, 2010/2011 (mit Joachim Beck) ; Vers une eurorégion ? La coopération transfrontalière franco-germano-suisse dans l’espace du Rhin supérieur de 1975 à 2000, Brüssel, 2007, L’histoire du Conseil de l’Europe (1949-2009), Brüssel, 2012.

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ANNEXE

NORBERT WEIXLBAUMER Norbert Weixlbaumer ist Professor am Institut für Geographie und Regionalforschung der Universität Wien. Er hat seinen PhD an der Universität Salzburg über „Kognitive Karten in der Stadt“ gemacht und sich an der Universität Wien über „Gebietsschutzpolitik in Europa“ habilitiert. Er betreut in Lehre und Forschung die Arbeitsgebiete Entwicklung Ländlicher Räume, Gebietsschutzpolitik, Imageforschung, Grenzräume und Kooperation, sowie Geography of Food.

ZUR REIHE „STUDIEN ZUR GESCHICHTE DER EUROPÄISCHEN INTEGRATION“ Mit zunehmendem Abstand zum Beginn des europäischen Integrationsprozesses nimmt die Bedeutung der Geschichtswissenschaften im Spektrum der wissenschaftlichen Erforschung des Europäischen Integrationsprozesses zu. Auch wenn die übliche dreißigjährige Sperrfrist für Archivmaterial weiterhin ein Hindernis für die Erforschung der jüngeren Integrationsgeschichte darstellt, werden die Zeiträume, die für die Wissenschaft zugänglich sind, kontinuierlich größer. Heute können die Archive zur Gründung der Europäischen Gemeinschaft für Kohle und Stahl bis hin zur ersten Erweiterung eingesehen werden; in einem Jahrzehnt wird ein aktengestütztes Studium der Rahmenbedingungen der Mittelmeererweiterung und der Entstehung der Einheitlichen Europäischen Akte möglich sein. Darüber hinaus ist der Beitrag der Geschichtswissenschaften auch heute schon Rahmen der Erforschung der jüngsten Integrationsgeschichte nicht mehr zu übersehen. Ihre Methodenvielfalt hilft dabei, die durch Sperrfristen der Archive entstandenen Probleme auszugleichen. Allerdings findet der einschlägige geschichtswissenschaftliche Diskurs in der Regel immer noch im nationalstaatlichen Kontext statt und stellt damit, so gesehen, gerade in Bezug auf die europäische Geschichte einen Anachronismus dar. Vor diesem Hintergrund haben sich Forscherinnen und Forscher aus ganz Europa und darüber hinaus dazu entschlossen, eine Schriftenreihe ins Leben zu rufen, die die Geschichte der Europäischen Integration nicht nur aus einer europäischen Perspektive beleuchtet, sondern auch einem europäischen Publikum vorlegen möchte. Gemeinsam mit dem Verlag Franz Steiner wurde deshalb die Schriftenreihe Studien zur Geschichte der Europäischen Integration (SGEI) gegründet. Ein herausragendes Merkmal dieser Reihe ist ihre Dreisprachigkeit – Deutsch, Englisch und Französisch. Zu jedem Beitrag gibt es mehrsprachige ausführliche und aussagekräftige Zusammenfassungen des jeweiligen Inhalts. Damit bieten die Studien zur Geschichte der Europäischen Integration interessierten Leserinnen und Lesern erstmals einen wirklich europäischen Zugang zu neuesten geschichtswissenschaftlichen Erkenntnissen auf dem Gebiet der Geschichte der Europäischen Integration.

CONCERNANT LA SÉRIE „ETUDES SUR L’HISTOIRE DE L’INTÉGRATION EUROPÉENNE“ L’importance des recherches historiques ne cesse d’augmenter au sein de l’éventail qu’offrent les recherches scientifiques sur le processus d’intégration européenne, et ce à mesure que le recul par rapport au début du processus d’intégration européenne se fait de plus en plus grand. Même si le délai d’attente habituel de trente ans pour la consultation des archives constitue encore un obstacle pour les recherches sur l’histoire récente de l’intégration, les périodes accessibles à la recherche se révèlent de plus en plus étendues. A l’heure actuelle, les archives datant de la fondation de la Communauté Européenne du Charbon et de l’Acier jusqu’au premier élargissement peuvent être consultées ; d’ici dix ans, une étude documentée des conditions générales de l’élargissement méditerranéen et de la conception de l’Acte unique européen sera possible. La contribution des recherches historiques dans le cadre de la recherche sur l’histoire toute proche de l’intégration est dès à présent remarquable. La diversité de méthodes utilisées permet en effet de régler des problèmes engendrés par le délai de blocage des archives. Toutefois, le débat historique s’y rapportant s’inscrit encore généralement dans le contexte de l’Etat-nation et représente, de ce point de vue, un anachronisme par rapport à l’histoire européenne. C’est dans ce contexte que des chercheuses et chercheurs de toute l’Europe et au-delà ont décidé de lancer une série d’ouvrages qui mettent en lumière l’histoire de l’intégration européenne non seulement dans une perspective européenne, mais qui se veut également accessible à un large public européen. Cette série d’ouvrages, intitulée Etudes sur l’Histoire de l’Intégration Européenne (EHIE), a été créée en collaboration avec la maison d’édition Franz Steiner. Le caractère trilingue de cette série – allemand, anglais et français – constitue une particularité exceptionnelle. Chaque contribution est accompagnée de résumés plurilingues, détaillés et éloquents sur le contenu s’y rapportant. Les Etudes sur l’Histoire de l’Intégration Européenne offrent pour la première fois aux lectrices et lecteurs intéressés un accès réellement européen aux avancées historiques les plus récentes dans le domaine de l’histoire de l’intégration européenne.

ABOUT THE SERIES “STUDIES ON THE HISTORY OF EUROPEAN INTEGRATION” With increasing distance to the process of European integration, there is a growing significance of the historical sciences within the range of the scientific research on the European integration process. Even if the usual blocking period for archive sources is still an obstacle for researching the more recent history of integration, the periods which are accessible for the sciences are continuously becoming more extended. Today, the archives on the foundation of the European Coal and Steel Community are accessible as far as to the first extension; in one decade it will be possible to gain access to the appropriate files for studying the history of the prerequisites of the Mediterranean extension and the development of the Single European Act. Furthermore, already today the contribution of historic sciences in the context of researching the most recent history of integration cannot be overlooked. Their variety of methods helps with balancing problems resulting from the blocking periods for archives. However, usually the relevant historic discourse still happens in the context of national states and is thus, if we like to see things this way, rather an anachronism in respect of European history. Against this background, researchers from all over Europe and beyond have decided to found a series of publications which intends not only to shed light on the history of European integration from a European point of view but also to present this to a European audience. For this reason, together with the Franz Steiner Publishing House the series of publications Studies on the History of European Integration (SHEI) was founded. One outstanding feature of this series will be its trilingualism – German, English and French. For every contribution there will be extensive and telling summaries of the respective contents in several languages. Thus, by Studies on the History of European Integration interested readers will for the first time be offered a really European approach at most resent historic insights in the field of the history of European integration.

studien zur geschichte der europäischen integration studies on the history of european integration études sur l ’ histoire de l ’ integration européenne

Herausgegeben von / Edited by / Dirigé par Jürgen Elvert.

Franz Steiner Verlag

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ISSN 1868–6214

Marie-Thérèse Bitsch (Hg.) Cinquante ans de traité de Rome 1957–2007 Regards sur la construction européenne 2009. 365 S. mit 5 Abb., kt. ISBN 978-3-515-09313-2 2. Michel Dumoulin / Jürgen Elvert / Sylvain Schirmann (Hg.) Ces chers voisins L’ Allemagne, la Belgique et la France en Europe du XIXe au XXIe siècles 2010. 309 S. mit 14 Tab., 4 s/w- und 11 Farbabb., kt. ISBN 978-3-515-09807-6 3. in Vorbereitung 4. Jürgen Nielsen-Sikora Europa der Bürger? Anspruch und Wirklichkeit der euro­ päischen Einigung – eine Spurensuche 2009. 451 S. mit 1 Tab. und 1 Abb., kt. ISBN 978-3-515-09424-5 5. Birte Wassenberg (Hg.) Vivre et penser la coopération transfrontaliére. Vol. 1: Les régions frontalière françaises Contributions du cycle de recherche sur la coopération transfrontalière de l’ Université de Strasbourg et de l’ Euro-­ Institut de Kehl 2010.416 S. mit 29 Abb., kt. ISBN 978-3-515-09630-0 6. Urban Vahsen Eurafrikanische ­Entwicklungskooperation Die Assoziierungspolitik der EWG ­gegenüber dem subsaharischen Afrika in den 1960er Jahren 2010. 424 S., kt. ISBN 978-3-515-09667-6 7. in Vorbereitung 8. Arnd Bauerkämper / Hartmut Kaelble (Hg.) Gesellschaft in der europäischen Integration seit den 1950er Jahren Migration – Konsum – Sozialpolitik – ­Repräsentationen 2012. 192 S., kt.

ISBN 978-3-515-10045-8 9. Jens Kreutzfeldt „Point of return“ Großbritannien und die Politische Union Europas, 1969–1975 2010. 650 S., kt. ISBN 978-3-515-09722-2 10. Jan-Henrik Meyer The European Public Sphere Media and Transnational Communication in European Integration 1969–1991 2010. 361 S. mit 41 Tab. und 26 Abb., kt. ISBN 978-3-515-09649-2 11. Birte Wassenberg / Frédéric Clavert / ­Philippe Hamman (Hg.) Contre l’Europe? Anti-européisme, euroscepticisme et ­alter-­européisme dans la construction européenne de 1945 à nos jours. Vol. 1: Les concepts Contributions dans le cadre du programme junior de la Maison interuniversitaire des sciences de l’homme d’ Alsace MISHA (2009–2010) 2010. 496 S. mit 4 Tab., 5 Abb., 1 Kte., kt. ISBN 978-3-515-09784-0 12. Joachim Beck / Birte Wassenberg (Hg.) Grenzüberschreitende Zusammenarbeit leben und erforschen. Bd. 2: Governance in deutschen ­Grenzregionen Beiträge aus dem Forschungszyklus zur grenzüberschreitenden Zusammenarbeit der Universität Straßburg und des Euro-­ Institutes 2011. 367 S. mit 11 Tab. und 19 Abb., kt. ISBN 978-3-515-09829-8 13. Birte Wassenberg / Joachim Beck (Hg.) Living and Researching ­Cross-Border Cooperation. Vol. 3: The European Dimension Contributions from the research ­programme on cross-border cooperation of the University Strasbourg and the ­Euro-Institute 2011. 343 S. mit 5 Tab. und 11 Abb., kt. ISBN 978-3-515-09863-2

14. Birte Wassenberg / Joachim Beck (Hg.) Vivre et penser la coopération transfrontalière. Vol. 4: Les régions frontalières sensibles Contributions du cycle de recherche sur la coopération transfrontalière de l’Université de Strasbourg et de l’Euro-Institut de Kehl 2011. 323 S. mit 21 Abb., kt. ISBN 978-3-515-09896-0 15. Philip Bajon Europapolitik „am Abgrund“ Die Krise des „leeren Stuhls“ 1965–66 2011. 415 S., kt. ISBN 978-3-515-10071-7 16. Oliver Reinert An Awkward Issue Das Thema Europa in den Wahlkämpfen und wahlpolitischen Planungen der britischen Parteien, 1959–1974 2012. 430 S. mit 3 Abb., kt. ISBN 978-3-515-10112-7 17. Christian Henrich-Franke Gescheiterte Integration im Vergleich Der Verkehr – ein Problemsektor gemeinsamer Rechtsetzung im Deutschen Reich

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(1871–1879) und der Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft (1958–1972) 2012. 434 S. mit 3 Abb. und 12 Tab., kt. ISBN 978-3-515-10176-9 Sven Leif Ragnar de Roode Seeing Europe through the Nation The Role of National Self-Images in the Perception of European Integration in the English, German, and Dutch Press in the 1950s and 1990s 2012. 272 S., kt. ISBN 978-3-515-10202-5 in Vorbereitung Jürgen Nielsen-Sikora Das Ende der Barbarei Essay über Europa 2012. 148 S., kt. ISBN 978-3-515-10261-2 Maria Gainar / Martial Libera (Hg.) Contre l’Europe? Anti-­européisme, euroscepticisme et alter-­ européisme dans la construction ­européenne, de 1945 à nos jours. Vol. 2: Acteurs institutionnels, ­milieux politiques et société civile 2013. 363 S., kt. ISBN 978-3-515-10365-7

Dieser fünfte Band der Publikationsreihe Grenzüberschreitende Zusammenarbeit leben und erforschen: Integration und (trans)-regionale Identitäten umfasst den ersten Teil des im Oktober 2010 durchgeführten Kolloquiums zum Thema „Grenzen überbrücken: auf dem Weg zur territorialen Kohäsion in Europa?“. Er beleuchtet die Rolle von Grenzregionen im Prozess der Europäischen Integration und der Europäischen Identitätsbildung. Findet in den Grenzregionen Europas Integration statt und wenn ja, dient diese Integration dem Europäischen Einigungsprozess? Wird durch grenzüberschreitende Zusammenarbeit

(trans-)regionale Identität gefördert und ist diese als komplementär oder in Konkurrenz zur Europäischen Identität zu sehen? Ist das „Label“ der Grenzregionen als Motor der Europäischen Integration ein Mythos oder Realität? Ein erster Teil erläutert, was unter grenzüberschreitender Integration aus der Perspektive verschiedener wissenschaftlicher Disziplinen verstanden wird; der zweite stellt einige Beispiele grenzüberschreitender Kooperationen für die Bürger vor und der dritte erörtert das Thema der kulturellen Vielfalt und der (trans-)regionalen Identitäten in Grenzgebieten.

SGEI SG SHEI SH EHIE E www.steiner-verlag.de

Franz Steiner Verlag

ISBN 978-3-515-10595-8