Gesetz und Verordnung in der Verfassung der 5. französischen Republik vom 4. Oktober 1958 [1 ed.] 9783428424177, 9783428024179

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Schriften zum Öffentlichen Recht Band 160

Gesetz und Verordnung in der Verfassung der 5. französischen Republik vom 4. Oktober 1958 Von Rupert Klisch

Duncker & Humblot · Berlin

RUPERT

KUSCH

Gesetz u n d V e r o r d n u n g i n der Verfassung der 5. französischen R e p u b l i k v o m 4. O k t o b e r 1958

Schriften

zum

öffentlichen Band 160

Recht

Gesetz u n d Verordnung i n der Verfassung der 5. französischen R e p u b l i k vom 4. Oktober 1958

Von

D r . jur. Rupert Klisch Master of Arte

D U N C K E R

&

H U M B L O T

/

B E R L I N

Alle Rechte vorbehalten © 1971 Duncker & Humblot, Berlin 41 Gedruckt 1971 bei Buchdruckerei Richard Schröter, Berlin 61 Printed in Germany I S B N 3 428 02417 6

Meinen Eltern u n d m e i n e n Geschwistern insbesondere m e i n e r Schwester Christa in Dankbarkeit gewidmet

Inhaltsverzeichnis

Einleitung

15

Erster Teil

Gesetz und Verordnung im Verfassungsrecht und in der Verfassungspraxis der 3. und 4. französischen Republik (1875 - 1940 und 1946 - 1958)

Erstes Kapitel: Gesetz und Verordnung (1875 -1940)

in der 3. französischen

Republik

I. Die Grundstruktur der Beziehungen zwischen Gesetz u n d Verordnung

18 18

1. Der traditionelle französische Gesetzesbegriff

18

2. Die Beziehungen zwischen Gesetz u n d Verordnung

20

a) Das Gesetz als Ausgangspunkt f ü r den Erlaß v o n Verordnungen

20

b) Der Vorrang des Gesetzes gegenüber der Verordnung

21

c) Der Bereich der Verordnung

22

d) Die gerichtliche Kontrolle der Gesetzmäßigkeit der Verordnung

22

I I . Die Ausdehnung der Rechtsetzungsbefugnisse der Exekutive i n der Verfassungspraxis der 3. Republik

24

1. Die autonomen Verordnungen (règlements autonomes)

24

2. Die Übertragung rechtsetzender Gewalt auf die Exekutive durch Ermächtigungsgesetze zum Erlaß v o n gesetzesvertretenden Verordnungen (décrets-lois) 27 a) Die Ermächtigungsgesetze der 3. Republik

27

b) Die Gründe f ü r die Ermächtigungsgesetzgebung

31

c) Die parlamentarische u n d gerichtliche Kontrolle der décrets-lois

33

Zweites Kapitel: Gesetz und Verordnung (1946 -1958)

in der 4. französischen

Republik

37

8

Inhaltsverzeichnis I. V o n der Ausübung rechtsetzender Gewalt durch Gremien der nationalen Befreiungsfront bis zur Verfassung der 4. Republik von 1946

37

I I . Die Beziehungen zwischen Gesetz u n d Verordnung i n der Verfassung der 4. französischen Republik v o m 27. Oktober 1946

38

I I I . Die Rückkehr zur Praxis der Ermächtigungsgesetze zum Erlaß von décrets-lois i n der 4. Republik 40 1. Die Gründe f ü r die Wiederaufnahme der Ermächtigungsgesetzgebung

40

2. Die verschiedenen Ermächtigungstechniken u n d die Ermächtigungspraxis der 4. Republik

41

a) Die Abgrenzung „ v o n N a t u r aus Verordnungscharakter tragenden Materien" i m Ermächtigungsgesetz v o m 17. August 1948 . .

43

b) Befristete u n d m i t Ratifikationsklausel versehene Ermächtigungsgesetze

46

c) Ermächtigungsgesetze als Rahmengesetze des Parlaments (loiscadres)

50

Zweiter

Teil

Die rechtsetzende Gewalt von Legislative und Exekutive in der Verfassung der 5. französischen Republik vom 4. Oktober 1958

Drittes Kapitel : Die wichtigsten Neuerungen der Verfassung von 1958 für die Ausübung rechtsetzender Gewalt durch Legislative und Exekutive in normalen Zeiten

55

I. Die Ausarbeitung der Verfassung von 1958 u n d die Rangordnung der Verfassungsorgane

55

I I . Die Abgrenzung der Bereiche von Gesetz u n d Verordnung i n der V e r fassung

60

I I I . Die Einführung der präventiven Kontrolle der Verfassungsmäßigkeit von Gesetzen durch den Verfassungsrat (Conseil Constitutionnel)

61

I V . Die Einführung des Referendums

65

V. Die Beschränkung parlamentarischer Rechte i m Gesetzgebungsverfahren durch Vorrechte der Regierung

70

Viertes Kapitel: Der Werdegang der Vorschläge zur Trennung der Rechtsetzungskompetenzbereiche von Parlament und Regierung in den vorbereitenden Arbeiten zur Verfassung

73

Inhaltsverzeichnis I. Der Regierungs-Vorentwurf (l'avant projet)

74

I I . Die Änderungsvorschläge des Beratenden Verfassungsausschusses (Comité consultatif constitutionnel) zu A r t . 31 u n d 33 - 35 des Regierungs-Vorentwurfs

76

1. Ergänzungsvorschläge zu A r t . 31 des Vorentwurfs ( = reservierter Gesetzesbereich)

76

2. Die Beratungen u n d Empfehlungen zu A r t . 33 u n d 35 des Vorentwurfs ( = reservierter Verordnungsbereich)

79

3. Die Beratungen u n d Empfehlungen zu A r t . 34 des Vorentwurfs ( = Ermächtigungsgesetze zum Erlaß von gesetzesvertretenden Verordnungen i m reservierten Gesetzesbereich)

83

I I I . Die Änderungen i m endgültigen Verfassungsentwurf des Ministerrats ( = Text der Verfassung v o m 4. Oktober 1958)

84

Fünftes Kapitel: Die Abgrenzung der Kompetenzbereiche des Gesetzgebers und der Regierung als autonomer Verordnunggeber in der Verfassung

87

I. Der Gesamtbereich legislativer Materien

88

I I . Die Möglichkeit der Präzisierung u n d Ergänzung des Katalogs legislat i v e r Materien des A r t . 34 durch verfassungsergänzendes Gesetz (loi organique) nach A r t . 34 Abs. 7 90 I I I . Einzelfragen aus dem Bereich der Verordnung

93

1. Der Inhaber der autonomen Verordnungsgewalt

93

2. Autonome Verordnungen und gesetzesabhängige Ausführungsverordnungen

94

3. Autonome Verordnungen zur Ausfüllung von Rahmengesetzen . . . .

96

I V . Der Erlaß von Gesetzen i m reservierten Verordnungsbereich m i t D u l dung der Regierung

97

Sechstes Kapitel: Der Einfluß der Trennung der Kompetenzbereiche von Gesetzgeber und autonomem Verordnunggeber auf die Definitionen von Gesetz und Verordnung 101 I. Der Begriff des Gesetzes

101

I I . Der Begriff der Verordnung

Siebentes Kapitel: Die Kontrolle von Gesetzen und autonomen gen im Hinblick auf die Einhaltung der verfassungsmäßig ten Kompetenzbereiche von Parlament und Regierung

108

Verordnunabgegrenz-

116

10

Inhaltsverzeichnis

I. Die Kontrolle v o n Rechtsetzungsakten des Parlaments

117

1. Vorkonstitutionelle Gesetze

117

2. Nachkonstitutionelle Gesetze

119

a) Die K o n t r o l l e nachkonstitutioneller Gesetze während des Gesetzgebungsverfahrens 119 b) Die Kontrolle bereits i n K r a f t getretener, nachkonstitutioneller Gesetze 121 I I . Die Kontrolle autonomer Verordnungen

123

1. Die Anfechtungsklage v o r dem Conseil d'Etat (recours pour excès de pouvoir) 125 2. Die Einrede der Rechtswidrigkeit (exception d'illégalité)

126

I I I . Mängel des Kontrollsystems

129

Achtes Kapitel: Die Rechtsetzung der Regierung im reservierten Gesetzesbereich durch Ordonnanzen (= gesetzesvertretende Verordnungen) aufgrund von Ermächtigungsgesetzen nach Art. 38 der Verfassung 133 I. Die Anerkennung von Ermächtigungsgesetzen zum Erlaß v o n décretslois („Ordonnanzen") i n A r t . 38 der Verfassung 133 I I . Die parlamentarische u n d gerichtliche Kontrolle der Ordonnanzen nach A r t . 38 der Verfassung 138 1. Die parlamentarische Kontrolle der Ordonnanzen

138

2. Die gerichtliche K o n t r o l l e der Ordonnanzen

142

I I I . Die Ermächtigungsgesetze der 5. Republik

Neuntes Kapitel: Besondere Fälle der Rechtsetzung Staatspräsident im legislativen Bereich

146

von Regierung

I. Ordonnanzen nach A r t . 92 der Verfassung

und

152 152

1. Ordonnanzen nach A r t . 92 m i t der K r a f t v o n einfachen Gesetzen .. 153 2. Ordonnanzen nach A r t . 92 m i t der K r a f t v o n lois organiques

157

3. Die Frage der Abänderungsbefugnis des Parlaments f ü r Ordonnanzen nach A r t . 92 159 I I . Ordonnanzen nach A r t . 47 der Verfassung

160

I I I . Entscheidungen des Staatspräsidenten aufgrund der Notstandsklausel des A r t . 16 der Verfassung 162 1. Die Voraussetzungen f ü r die E r k l ä r u n g des Notstandes

163

Inhaltsverzeichnis 2. Die Befugnisse des Staatspräsidenten nach Verkündung des N o t standes 165 3. Die Rechtsnatur der Rechtsetzungsakte nach A r t . 16

165

I V . Ordonnanzen des Staatspräsidenten aufgrund einer i h m durch Referendum erteilten Ermächtigung 167

Zehntes Kapitel: Die Kontrolle autonomer Verordnungen durch den Conseil d'Etat im Hinblick auf die Einhaltung der „allgemeinen Rechtsgrundsätze " (principes généraux du droit) durch die Regierung 170 I. Die Bedeutung der „principes généraux du d r o i t " v o r 1958

170

1. Die Anerkennung allgemeiner Rechtsgrundsätze i n der Rechtsprechung des Conseil d'Etat 170 2. Die Rechtsnatur der allgemeinen Rechtsgrundsätze I I . Die Bedeutung der allgemeinen Rechtsgrundsätze nach 1958

173 176

1. Die Grundsatzentscheidung des Conseil d'Etat v o m 26. J u n i 1959 (Syndicat général des Ingénieurs-Conseils) 176 2. Die neu zu stellende Frage nach der Rechtsnatur der allgemeinen Rechtsgrundsätze 179

Elftes Kapitel: Die wichtigsten Entscheidungen des Conseil Constitutionnel und des Conseil d'Etat zur Abgrenzung der Rechtsetzungskompetenzbereiche von Parlament und Regierung (= Gesetzes - und Verordnungsbereich der Verfassung)

183

I. Die Rechtsprechung zu den Rechtsetzungskompetenzen v o n Parlament u n d Regierung i m Bereich des materiellen Straf rechts 184 1. Die Rechtssituation v o r 1958

184

2. Die Rechtssituation nach 1958

186

a) Die autonome Verordnungsgewalt der Regierung i m Bereich des materiellen Straf rechts 186 b) Die rechtlichen Konsequenzen aus der Befugnis der Regierung zur Bestimmung der Tatbestände u n d Strafen f ü r Übertretungen durch autonome Verordnungen 189 I I . Die Rechtsprechung zu den legislativen Materien „Errichtung v o n Kategorien öffentlich-rechtlicher Anstalten" u n d „Errichtung neuer Gerichtsbarkeiten" (bzw. neuer Gerichtstypen) 193 1. Die Errichtung v o n Kategorien öffentlich-rechtlicher Anstalten . . . . 193 2. Die Errichtung neuer Gerichtsbarkeiten u n d neuer Gerichtsarten . . 197

12

Inhaltsverzeichnis

I I I . Die Abgrenzung der Rahmenkompetenz des Gesetzgebers v o n der Ausfüllungskompetenz des autonomen Verordnunggebers i m Bereich der semi-legislativen Materien des A r t . 34 Abs. 4 201 1. Die Rechtsprechung zu den „grundlegenden Prinzipien" (principes fondamentaux) des Eigentumsrechts u n d des Schuldrechts 202 2. Die Rechtsprechung zu den „grundlegenden Prinzipien" (principes fondamentaux) der sozialen Sicherheit (sécurité sociale) 207 3. Die allgemeine Regel f ü r die Abgrenzung der Rahmenkompetenz des Gesetzgebers von der Ausfüllungskompetenz des autonomen Verordnunggebers 212 I V . Die Anwendung der Regeln f ü r die Abgrenzung der Kompetenzen von Parlament u n d Regierung i m Bereich der semi-legislativen Materien des A r t . 34 Abs. 4 auf einige der Materien des A r t . 34 Abs. 2 u n d Abs. 3 214

Zwölftes

Kapitel:

Zusammenfassung

und kritische

Literaturverzeichnis

Würdigung

216

228

Abkürzungen

A.J.D.A. AöR C.C. C.E. Dalloz Dalloz-Sirey DÖV DVB1. J.C.P. J.O. JöR N.E.D. R.D.P.

= = = = = = = = = = = = =

Ree. C.C. Ree. C.E. Revue admin. R.P.D.A. Sirey WDStRL

= = = = = =

ZaöRV

=

l'Actualité juridique. Droit administratif Archiv des öffentlichen Rechts Conseil Constitutionnel Conseil d'Etat Recueil Dalloz Recueil Dalloz-Sirey Die öffentliche V e r w a l t u n g Deutsches Verwaltungsblatt Jurisclasseur périodique. L a semaine juridique Journal officiel Jahrbuch des öffentlichen Rechts Notes et études documentaires Revue du droit public et de la science politique en France et à l'étranger Recueil des décisions du Conseil Constitutionnel Recueil des décisions du Conseil d'Etat Revue administrative Revue pratique. Droit administratif Recueil Sirey Veröffentlichungen der Vereinigung der Deutschen Staatsrechtslehrer Zeitschrift f ü r ausländisches öffentliches Recht u n d V ö l k e r recht

Einleitung

D u r c h das enge Z u s a m m e n r ü c k e n der i n d e n E u r o p ä i s c h e n G e m e i n schaften zusammengeschlossenen S t a a t e n g e w i n n e n f ü r d e n deutschen J u r i s t e n die K e n n t n i s französischen Rechts u n d das V e r s t ä n d n i s f r a n z ö s i schen Rechtsdenkens z u n e h m e n d e B e d e u t u n g . Das g i l t n i c h t n u r f ü r Rechtsfragen aus d e m B e r e i c h der w i r t s c h a f t l i c h e n Z u s a m m e n a r b e i t , sond e r n es g i l t , v o r a l l e m i m H i n b l i c k a u f e i n e n k ü n f t i g e n s t ä r k e r e n p o l i t i schen Z u s a m m e n s c h l u ß m i t F r a n k r e i c h i m R a h m e n d e r E u r o p ä i s c h e n Gemeinschaften, auch f ü r F r a g e n des französischen Verfassungsrechts. Es ist deshalb v o n Interesse, d i e L ö s u n g e n des französischen V e r fassungsrechts f ü r e i n allgemeines P r o b l e m des d e m o k r a t i s c h e n Rechtsstaates, d i e R e g e l u n g der B e z i e h u n g e n zwischen Gesetz u n d V e r o r d n u n g , d. h. d i e verfassungsrechtlichen B e z i e h u n g e n zwischen rechtsetzender G e w a l t d e r L e g i s l a t i v e u n d rechtsetzender G e w a l t d e r E x e k u t i v e , n ä h e r z u untersuchen. I n der Verfassungspraxis aller parlamentarischen D e m o k r a t i e n ist die A u s ü b u n g v o n Rechtsetzungsbefugnissen d u r c h d i e E x e k u t i v e , i n d e r Regel a u f d e r G r u n d l a g e v o n V e r o r d n u n g s e r m ä c h t i g u n g e n des Gesetzgebers, z u m n a h e z u u n e n t b e h r l i c h e n M i t t e l g e w o r d e n , u m das P a r l a m e n t v o n der F ü l l e seiner Gesetzgebungsaufgaben i m m o d e r n e n W i r t schafts- u n d Sozialstaat z u entlasten. Diese P r a x i s w i r f t i m d e m o k r a tischen Rechtsstaat g r u n d l e g e n d e F r a g e n des Verfassungsrechts auf. D a z u g e h ö r e n die Z u l ä s s i g k e i t u n d b e j a h e n d e n f a l l s die V o r a u s s e t z u n g e n u n d die G r e n z e n f ü r die A u s ü b u n g v o n rechtsetzender G e w a l t d u r c h die E x e k u t i v e , d i e Ü b e r p r ü f u n g des Gesetzesbegriffs i m V e r h ä l t n i s z u m V e r o r d n u n g s b e g r i f f , f e r n e r das V o r h a n d e n s e i n u n d die W i r k s a m k e i t p a r l a m e n t a r i s c h e r u n d g e r i c h t l i c h e r K o n t r o l l e n ü b e r d i e Rechtsetzung d u r c h die Exekutive. I m Verfassungsrecht d e r 3. u n d 4. französischen R e p u b l i k (1875 -1940 u n d 1946 - 1958) w u r d e n die B e z i e h u n g e n zwischen Gesetz u n d V e r o r d n u n g v o n d e n G r u n d s ä t z e n des V o r r a n g e s des Gesetzes u n d des u n b e s c h r ä n k t e n Gesetzesbereichs beherrscht. Das Gesetz w a r d e r V e r o r d n u n g ü b e r g e o r d n e t , d i e V e r o r d n u n g w a r d e m Gesetz u n t e r g e o r d n e t . W ä h r e n d d e r Gesetzesbereich u n b e s c h r ä n k t w a r , d. h. d u r c h Gesetz j e g l i c h e M a t e r i e geregelt w e r d e n k o n n t e , w u r d e d e r B e r e i c h d e r V e r o r d n u n g d u r c h d i e Gesetze b e s t i m m t u n d beschränkt. D e r Gesetzesbegriff

16

Einleitung

des französischen Verfassungsrechts v o r 1958 w a r e i n r e i n f o r m e l l e r : Gesetz w a r j e d e r i n Gesetzesform z u s t a n d e g e k o m m e n e Beschluß des Parlaments. D i e a m 4. O k t o b e r 1958 i n K r a f t getretene V e r f a s s u n g der 5. französischen R e p u b l i k h a t diese t r a d i t i o n e l l e S t r u k t u r der B e z i e h u n g e n z w i schen Gesetz u n d V e r o r d n u n g t i e f g r e i f e n d v e r ä n d e r t . D e r V o r r a n g des Gesetzes gegenüber d e r V e r o r d n u n g ist durchbrochen; d e r G r u n d s a t z des u n b e s c h r ä n k t e n Gesetzesbereichs ist aufgehoben; der t r a d i t i o n e l l e , r e i n f o r m e l l e Gesetzesbegriff i s t n i c h t m e h r g ü l t i g . D e n K e r n p u n k t d e r N e u r e g e l u n g der B e z i e h u n g e n zwischen Gesetz u n d V e r o r d n u n g b i l d e t d i e g r u n d s ä t z l i c h e T r e n n u n g zwischen Gesetzesu n d V e r o r d n u n g s b e r e i c h i n der Verfassung. D i e d e r R e g e l u n g d u r c h G e setz v o r b e h a l t e n e n M a t e r i e n w e r d e n v o n der V e r f a s s u n g aufgezählt, a l l e ü b r i g e n , n i c h t a u f g e z ä h l t e n M a t e r i e n w e i s t die V e r f a s s u n g d e m V e r o r d n u n g s b e r e i c h zu. D e r r e s e r v i e r t e Gesetzesbereich u m f a ß t v o r a l l e m d i e G r u n d r e c h t e u n d die R e g e l n ü b e r d e n A u f b a u u n d ü b e r das F u n k t i o n i e r e n des Staates. D e r V e r o r d n u n g s b e r e i c h , d e m a l l e n i c h t a u s d r ü c k l i c h d e m r e s e r v i e r t e n Gesetzesbereich zugewiesenen M a t e r i e n angehören, ist d u r c h R e g i e r u n g s v e r o r d n u n g e n zu regeln. Das Besondere a n d e r g r u n d s ä t z l i c h e n T r e n n u n g der K o m p e t e n z bereiche v o n Gesetzgeber u n d V e r o r d n u n g g e b e r i n der französischen V e r f a s s u n g v o n 1958 l i e g t d a r i n , daß d i e V e r o r d n u n g s g e w a l t d e r R e g i e r u n g f ü r die M a t e r i e n i h r e s K o m p e t e n z b e r e i c h s n i c h t gesetzesabhängig, s o n d e r n i n dreifacher H i n s i c h t gesetzesunabhängig oder „ a u t o n o m " i s t : D i e V e r o r d n u n g e n der R e g i e r u n g i n diesem B e r e i c h b e d ü r f e n k e i n e r gesetzlichen G r u n d l a g e ; die bestehenden Gesetze i m V e r o r d n u n g s b e r e i c h k ö n n e n v o n der R e g i e r u n g d u r c h „ a u t o n o m e " V e r o r d n u n g e n aufgehoben oder abgeändert w e r d e n ; schließlich k a n n die R e g i e r u n g j e d e n V e r s u c h des P a r l a m e n t s z u r gesetzlichen R e g e l u n g v o n V e r o r d n u n g s m a t e r i e n v e r h i n d e r n , i n d e m sie i n e i n e m besonderen V e r f a h r e n das V o r h a b e n des P a r l a m e n t s als verfassungsrechtlich u n z u l ä s s i g r ü g t u n d gegebenenfalls d e n V e r f a s s u n g s r a t (Conseil C o n s t i t u t i o n n e l ) einschaltet. E r g ä n z e n d z u d e n B e s t i m m u n g e n ü b e r die A b g r e n z u n g v o n Gesetzesu n d v o n V e r o r d n u n g s m a t e r i e n u n d ü b e r d i e „ A u t o n o m i e " , d. h. d i e G e s e t z e s u n a b h ä n g i g k e i t d e r Rechtsetzungsgewalt der R e g i e r u n g i m B e reich der V e r o r d n u n g s m a t e r i e n , sieht d i e V e r f a s s u n g v o r , daß die R e g i e r u n g v o m Parlament die befristete Ermächtigung verlangen kann, M a t e r i e n des r e s e r v i e r t e n Gesetzesbereichs d u r c h gesetzesvertretende V e r o r d n u n g e n (ordonnances) z u regeln. W ä h r e n d d e r D a u e r der E r m ä c h t i g u n g s f r i s t k a n n die R e g i e r u n g d e n Gesetzgeber v o n der R e g e l u n g d e r v o n der E r m ä c h t i g u n g erfaßten, l e g i s l a t i v e n M a t e r i e n i n gleicher Weise ausschließen w i e sonst v o n der R e g e l u n g v o n M a t e r i e n des V e r o r d n u n g s bereichs d e r Verfassung.

Einleitung D i e französische R e c h t s l i t e r a t u r h a t die T r e n n u n g d e r K o m p e t e n z bereiche v o n Gesetzgeber u n d V e r o r d n u n g g e b e r u n d die „ A u t o n o m i e " der V e r o r d n u n g s g e w a l t der R e g i e r u n g i m B e r e i c h der v o n d e r V e r f a s sung abgegrenzten M a t e r i e n z u Recht als „ j u r i s t i s c h e R e v o l u t i o n " b e zeichnet. D e n n die V o r a u s s e t z u n g e n u n d die G r e n z e n f ü r die A u s ü b u n g v o n Rechtsetzungsbefugnissen d u r c h die E x e k u t i v e h a b e n sich v o l l s t ä n d i g g e w a n d e l t ; die B e g r i f f e Gesetz u n d V e r o r d n u n g müssen n e u d e f i n i e r t w e r d e n ; die F r a g e nach d e m V o r h a n d e n s e i n u n d nach der W i r k s a m k e i t p a r l a m e n t a r i s c h e r u n d g e r i c h t l i c h e r K o n t r o l l e n ü b e r die A u s ü b u n g der Rechtsetzung d u r c h die E x e k u t i v e m u ß n e u g e s t e l l t w e r d e n . Ursachen, A u s w i r k u n g e n u n d P r o b l e m e der R e g e l u n g der B e z i e h u n gen zwischen Gesetz u n d V e r o r d n u n g i n der V e r f a s s u n g d e r 5. f r a n z ö s i schen R e p u b l i k v o m 4. O k t o b e r 1958 u n t e r B e r ü c k s i c h t i g u n g der h i s t o r i schen E n t w i c k l u n g aufzuzeigen, ist das Z i e l d e r v o r l i e g e n d e n A r b e i t

2 Klisch

ERSTER

TEIL

Gesetz u n d V e r o r d n u n g i m Verfassungsrecht u n d i n d e r Verfassungspraxis d e r 3 . u n d 4 . französischen Republik ( 1 8 7 5 - 1 9 4 0 und 1 9 4 6 - 1 9 5 8 )

Erstes

Kapitel

Gesetz u n d V e r o r d n u n g i n der 3. französischen R e p u b l i k (1875-1940) I . Die Grundstruktur der Beziehungen zwischen Gesetz und Verordnung 1. Der traditionelle französische Gesetzesbegriff D i e V e r f a s s u n g d e r 3. französischen R e p u b l i k aus d e m J a h r e 1875 e n t h i e l t k e i n e D e f i n i t i o n des Gesetzes. D e r Gesetzesbegriff w u r d e erst v o n der Rechtslehre e n t w i c k e l t . E r b l i e b u n v e r ä n d e r t bis z u m I n k r a f t t r e t e n der V e r f a s s u n g der 5. R e p u b l i k a m 4. O k t o b e r 1958 g ü l t i g . Carré de Malberg , einer der f ü h r e n d e n Verfassungsrechtler d e r 3. R e p u b l i k , w i e s d a r a u f h i n , daß d e r v o n der V e r f a s s u n g v o n 1875 v o r a u s gesetzte Gesetzesbegriff m i t d e m t r a d i t i o n e l l e n , i n Rousseau's L e h r e v o n der V o l k s s o u v e r ä n i t ä t w u r z e l n d e n Gesetzesbegriff der V e r f a s s u n g v o n 1791 i d e n t i s c h sei. Das Gesetz sei „ A u s d r u c k des s o u v e r ä n e n G e m e i n w i l l e n s " ( l ' e x p r e s sion de l a v o l o n t é générale) 1 , d. h. W i l l e n s ä u ß e r u n g d e r s o u v e r ä n e n Nation. A u s d e m t r a d i t i o n e l l e n Gesetzesbegriff l e i t e t e n sich d r e i w e s e n t l i c h e M e r k m a l e des Gesetzes ab: Das Gesetz besaß höchsten, s o u v e r ä n e n Rang. Dies f o l g t e aus d e r t r a d i t i o n e l l e n , i m h e u t i g e n französischen Verfassungsrecht w e i t e r g e l t e n 1 Vgl. den T i t e l von Carré de Malberg's Monographie, i n der er den Gesetzesbegriff der Verfassung von 1875 untersuchte: " L a loi, l'expression de la volonté générale" (1931) u n d A r t . 6 der Menschen- u n d Bürgerrechtserklärung v o n 1789, die Bestandteil der Verfassung von 1791 wurde: " L a loi est l'expression de la volonté générale. Tous les citoyens ont droit de concourir personnellement, ou par leurs représentants, à sa formation."

I. G r u n d s t r u k t u r der Beziehungen zwischen Gesetz u n d Verordnung

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d e n A u f f a s s u n g , daß der R a n g eines Rechtsetzungsaktes sich aus d e m R a n g des Organs a b l e i t e t , das diesen A k t erläßt. Das P a r l a m e n t h a t t e als a l l e i n i g e r R e p r ä s e n t a n t d e r s o u v e r ä n e n N a t i o n eine souveräne V o r r a n g s t e l l u n g gegenüber a l l e n a n d e r e n Staatsorganen i n n e ; es n a h m i n der P r a x i s selbst die S t e l l e des Souveräns ein. D a h e r besaßen auch seine Gesetze s o u v e r ä n e n V o r r a n g gegenüber d e n A k t e n a l l e r a n d e r e n Staatsorgane. D e r Gesetzesbereich w a r u n b e g r e n z t . D e m W i l l e n des p a r l a m e n t a r i schen Souveräns w a r e n , abgesehen v o n d e n B e g r e n z u n g e n d u r c h d i e Verfassung, i n h a l t l i c h k e i n e S c h r a n k e n gesetzt. Jede M a t e r i e w a r eine m ö g l i c h e Gesetzesmaterie u n d k o n n t e d u r c h Gesetz geregelt w e r d e n . D a r a u s folgte, daß d i e D e f i n i t i o n des Gesetzes i m französischen V e r fassungsrecht v o r 1958 eine r e i n f o r m e l l e w a r : Gesetz w a r j e d e r i n Gesetzesform z u s t a n d e g e k o m m e n e Beschluß des P a r l a m e n t s 2 . Es gab k e i n e gerichtliche K o n t r o l l e der m a t e r i e l l e n V e r f a s s u n g s m ä ß i g k e i t v o n Gesetzen, d. h. eine K o n t r o l l e der i n h a l t l i c h e n Ü b e r e i n s t i m m u n g v o n Gesetzen m i t d e n N o r m e n d e r Verfassung, d e n n der W i l l e des S o u v e r ä n s w a r n i c h t ü b e r p r ü f b a r 3 . D i e Gerichte ü b e r p r ü f t e n l e d i g l i c h die 2 Carré de Malberg: Contribution à la Theorie générale de l'Etat (2 Bde., 1920, 1922) Bd. I, S. 527, 531. Einige Autoren der 3. Republik, insbesondere Duguit u n d Esmein, vertraten neben dem formellen Gesetzesbegriff auch einen materiellen Gesetzesbegriff v o m Gesetz als generell-abstrakter Regel („l'acterègle"). Vgl. L. Duguit: Traité de droit constitutionnel, 2. Aufl. (5 Bde., 1921 1925), Bd. 2, S. 146; A. Esmein: Eléments de droit constitutionnel frangais et comparé, 5. A u f l . (1909), S. 879. Diese Auffassung setzte sich jedoch nicht durch. Gegen Duguit vgl. Carré de Malberg, Contribution Bd. I, S. 296. — Einen guten Überblick über den Rechts-, Gesetzes- u n d Verordnungsbegriff Carré de Malberg's, Duguit's u n d Esmein's gibt Rasenack: Gesetz u n d Verordnung i n F r a n k reich seit 1789, (1967), S. 152 - 173; S. 98 - 116; S. 79 - 87. Die i n Deutschland v o n Laband u n d Jellinek begründete Lehre v o m materiellen Gesetzesbegriff als dem Ausspruch eines Rechtssatzes — wobei der Rechtssatzbegriff auf die Normierung neuer Rechte u n d Pflichten der Rechtsuntertanen i m Verhältnis zu einander oder i m Verhältnis zum Staat als selbständigem Rechtssubjekt beschränkt wurde — fand i n Frankreich k a u m Anhänger (vgl. J.-M. Cotteret: Le pouvoir législatif en France [1962], S. 27). Nach der i m heutigen Recht weiter geltenden französischen Auffassung w a r u n d ist der Begriff des Rechts nicht auf Vorschriften m i t dem unmittelbaren Zweck beschränkt, die Rechte oder Pflichten der Bürger oder des Staates zu normieren, sondern er umfaßt auch Regelungen innerhalb der Verwaltung ohne A u s w i r kungen auf die Rechtssituation der Bürger. Es gibt deshalb i m französischen Recht keinen Unterschied zwischen Rechts- u n d Verwaltungsgesetzen; jedes Gesetz schafft nach französischer Auffassung Recht (vgl. bereits f ü r die 3. Rep u b l i k : Carré de Malberg: L a Loi, S. 66). 3 Carré de Malberg wertete das Fehlen jeglicher gerichtlicher Kontrolle der materiellen Verfassungsmäßigkeit von Gesetzen als wichtigen Beweis f ü r seine These, daß der Vorrang des Gesetzes auf dessen souveränem Rang beruhe u n d nicht auf einer bloßen hierarchischen Höherstellung des Parlaments vor der Exekutive, ohne den Hintergrund der repräsentativen Gewalt des Parlaments: Der Verfassunggeber v o n 1875 habe eine solche Kontrolle ganz bewußt nicht eingeführt; dadurch habe er dem W i l l e n des Parlaments dieselbe Unangreifbarkeit verliehen wie dem W i l l e n des Souveräns u n d die gesetzgebende Ge-

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1. Teil, 1. Kap.: Die 3. französische Republik (1875 - 1940)

f o r m e l l e V e r f a s s u n g s m ä ß i g k e i t v o n Gesetzen, d. h. die E x i s t e n z , das g ü l t i g e Z u s t a n d e k o m m e n eines Gesetzes nach d e n N o r m e n d e r V e r fassung. A l l e diese M e r k m a l e h a t der Gesetzesbegriff i n der V e r f a s s u n g v o n 1958 ganz oder z u m T e i l v e r l o r e n . Das Gesetz besitzt k e i n e n s o u v e r ä n e n V o r r a n g m e h r ; sein B e r e i c h ist n i c h t m e h r u n b e g r e n z t ; d u r c h e i n besonderes O r g a n , d e n V e r f a s s u n g s r a t (Conseil C o n s t i t u t i o n n e l ) , w i r d d i e p r ä v e n t i v e K o n t r o l l e ü b e r d i e f o r m e l l e u n d m a t e r i e l l e Verfassungsm ä ß i g k e i t v o n Gesetzen ausgeübt. 2. Die Beziehungen zwischen Gesetz und Verordnung D i e t r a d i t i o n e l l e , ebenfalls bis 1958 g ü l t i g e S t r u k t u r d e r B e z i e h u n g e n zwischen Gesetz u n d V e r o r d n u n g 4 h a t t e v i e r M e r k m a l e : — V e r o r d n u n g e n d u r f t e n i n der Regel n u r z u r A u s f ü h r u n g bestehender Gesetze ergehen (zur A u s n a h m e der sogenannten „ a u t o n o m e n V e r o r d n u n g e n " v g l . u n t e n Z i f f . I I , 1); — es g a l t das P r i n z i p des V o r r a n g e s des Gesetzes gegenüber d e r V e r ordnung; — w ä h r e n d der Gesetzesbereich u n b e s c h r ä n k t w a r , w u r d e der B e r e i c h der V e r o r d n u n g d u r c h die Gesetze b e s t i m m t u n d b e s c h r ä n k t ; — die G e s e t z m ä ß i g k e i t der V e r o r d n u n g w a r g e r i c h t l i c h ü b e r p r ü f b a r . a) Das Gesetz als Ausgangspunkt

für den Erlaß von

Verordnungen

I n d e r 3. R e p u b l i k w a r höchster I n h a b e r v o n V e r o r d n u n g s g e w a l t ( p o u v o i r r é g l e m e n t a i r e ) der P r ä s i d e n t der R e p u b l i k . Seine V e r o r d n u n g s w a l t des Parlaments der souveränen Gewalt gleichgesetzt (Carré de Malberg: L a Loi, S. 50/51). 4 Z u m Terminus „Verordnung" sowohl i m französischen Verfassungsrecht vor 1958 als auch i m geltenden französischen Recht ist zu bemerken: Da es i m französischen Recht keinen Unterschied zwischen Rechts- u n d Verwaltungsgesetzen gibt (vgl. Kap. 1, A n m . 2), existiert auch kein prinzipieller, aus einer Verschiedenheit der Rechtsgrundlagen ableitbarer Unterschied zwischen Rechtsverordnungen u n d Verwaltungsverordnungen (vgl. bereits f ü r das V e r fassungsrecht der 3. Republik: Carré de Malberg: Contribution, Bd. I, S. 558, 583). Die i m deutschen Recht der Unterscheidung zwischen Rechts- u n d V e r waltungsverordnungen zugrundeliegende Einengung des Rechtsbegriffes auf die Anordnung eines Rechtssatzes w i r d i m französischen Recht nicht vorgenommen; ebenso wie jedes Gesetz Recht schafft, schafft auch jede Verordnung Recht. Allerdings findet sich dann hinsichtlich der Frage der gerichtlichen Überprüfbarkeit v o n Verordnungen doch eine dem deutschen Recht ähnliche Unterscheidung zwischen Verordnungen m i t Außen- u n d m i t I n n e n w i r k u n g : Z u den Zulässigkeitsvoraussetzungen für die Anfechtungsklage gegen eine V e r ordnung v o r dem Staatsrat (Conseil d'Etat) gehört u. a. das Vorliegen eines Aktes m i t unmittelbarer beeinträchtigender W i r k u n g gegenüber dem Kläger (acte faisant grief, décision exécutoire), d. h. es muß ein A k t m i t A u ß e n w i r k u n g auf die Rechtsstellung des Bürgers vorliegen; hieran fehlt es i n der Regel — wenngleich nicht i m m e r — bei Regelungen für den Dienstbetrieb von Behörden u n d ähnlichen generellen Anordnungen innerhalb der Verwaltung.

I. Grundstruktur der Beziehungen zwischen Gesetz und Verordnung

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g e w a l t l e i t e t e sich aus A r t . I I I des Verfassungsgesetzes v o n 1875 ab, der i h m die „ Ü b e r w a c h u n g u n d S i c h e r u n g der A u s f ü h r u n g d e r Gesetze" übertrug. Voraussetzung für den Erlaß v o n Verordnungen durch den P r ä s i d e n t e n der R e p u b l i k u n d entsprechend f ü r d e n E r l a ß v o n V e r o r d n u n g e n d u r c h andere E x e k u t i v o r g a n e w a r gemäß dieser V e r f a s s u n g s b e s t i m m u n g die E x i s t e n z eines Gesetzes; V e r o r d n u n g e n d u r f t e n i n d e r Regel n u r z u r A u s f ü h r u n g v o n bestehenden Gesetzen ergehen (zur A u s n a h m e der a u t o n o m e n V e r o r d n u n g e n v g l . u n t e n Z i f f . I I , 1). D e r V e r o r d n u n g g e b e r w a r jedoch n i c h t a u f die A u s f ü h r u n g eines Gesetzes i m engsten S i n n e beschränkt, s o n d e r n besaß h i n s i c h t l i c h seiner R e g e l u n g e n w e i t g e h e n d e F r e i h e i t , solange er S i n n u n d Z w e c k des v o n i h m a u s g e f ü h r t e n Gesetzes n i c h t b e e i n t r ä c h t i g t e . F ü r den Erlaß v o n Ausführungsverordnungen durch den Präsidenten der R e p u b l i k gab es z w e i M ö g l i c h k e i t e n : Das P a r l a m e n t k o n n t e d e n P r ä s i d e n t e n i n e i n e m Gesetz a u f f o r d e r n , A u s f ü h r u n g s v e r o r d n u n g e n z u diesem Gesetz zu erlassen. M e i s t u n t e r w a r f es i h n dabei der V e r p f l i c h t u n g , v o r E r l a ß der V e r o r d n u n g e n eine g u t a c h t l i c h e Ä u ß e r u n g des Staatsrates (Conseil d ' E t a t ) e i n z u h o l e n ; d e r a r t i g e V e r o r d n u n g e n t r u g e n d i e B e zeichnung „ r è g l e m e n t s d ' a d m i n i s t r a t i o n p u b l i q u e " (übliche A b k ü r z u n g : RAP)5. D e r P r ä s i d e n t k o n n t e jedoch auch v o n sich aus, ohne A u f f o r d e r u n g des P a r l a m e n t s , A u s f ü h r u n g s v e r o r d n u n g e n z u e i n e m Gesetz erlassen (sog. „ r è g l e m e n t s spontanés"). b) Der Vorrang

des Gesetzes gegenüber

der

Verordnung

Das P r i n z i p des V o r r a n g e s des Gesetzes gegenüber d e r V e r o r d n u n g l e i t e t e sich aus d e m P r i n z i p der P a r l a m e n t s s o u v e r ä n i t ä t ab. Das P a r l a m e n t w a r als a l l e i n v o m V o l k g e w ä h l t e s O r g a n a l l e i n i g e r R e p r ä s e n t a n t der s o u v e r ä n e n N a t i o n u n d d a d u r c h höchstes O r g a n . K e i n E x e k u t i v organ, auch n i c h t der P r ä s i d e n t der R e p u b l i k , besaß diese R e p r ä s e n t a n teneigenschaft. D i e E x e k u t i v e w a r infolgedessen der L e g i s l a t i v e i m R a n g nachgeordnet. E n t s p r e c h e n d w a r nach der t r a d i t i o n e l l e n französischen A u f f a s s u n g , daß d e r R a n g e i n e r N o r m sich aus d e m R a n g des O r g a n s a b l e i t e t , das diese N o r m erläßt, die V e r o r d n u n g d e m Gesetz u n t e r g e ordnet. D e r V o r r a n g des Gesetzes bedeutete, daß d u r c h Gesetz eine V e r o r d n u n g j e d e r z e i t a u f g e h o b e n oder abgeändert w e r d e n k o n n t e . U m g e k e h r t k o n n t e d u r c h V e r o r d n u n g e i n Gesetz w e d e r aufgehoben noch g e ä n d e r t w e r d e n , es sei denn, der Gesetzgeber e r m ä c h t i g e d e n V e r o r d n u n g g e b e r 5 Die übliche Formel i n solchen Gesetzen lautete: " U n ou plusieurs règlements d'administration publique détermineront les conditions d'application de la présente loi." E i n R A P konnte gemäß A r t . 8 des Gesetzes v o m 24. M a i 1872 erst nach Konsultation der Vollversammlung des Conseil d'Etat ergehen.

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1. Teil, 1. Kap. : Die 3. französische Republik (1875 - 1940)

a u s d r ü c k l i c h h i e r z u , w i e es i n d e n Ermächtigungsgesetzen z u m E r l a ß v o n gesetzesvertretenden V e r o r d n u n g e n (décrets-lois) i n der 3. u n d später auch i n d e r 4. R e p u b l i k geschah (vgl. u n t e n Z i f f . I I , 2). A u s d e m V o r r a n g des Gesetzes f o l g t e ferner, daß V e r o r d n u n g e n , die d e n Gesetzen w i d e r sprachen, u n g ü l t i g w a r e n . c) Der Bereich

der

Verordnung

W ä h r e n d der Gesetzesbereich u n b e s c h r ä n k t w a r , w u r d e der B e r e i c h der V e r o r d n u n g d u r c h die Gesetze b e s t i m m t u n d beschränkt. A u s d e m V o r r a n g des Gesetzes folgte, daß es k e i n e n der R e g e l u n g d u r c h V e r o r d n u n gen v o r b e h a l t e n e n B e r e i c h geben k o n n t e . D e r R e g e l u n g d u r c h d e n V e r o r d n u n g g e b e r w a r e n die d u r c h die V e r fassung oder die k r a f t a u s d r ü c k l i c h e r gesetzlicher B e s t i m m u n g d e m G e setz v o r b e h a l t e n e n M a t e r i e n entzogen; f e r n e r b i l d e t e n d i e bestehenden Gesetze i n s o f e r n eine S c h r a n k e f ü r den V e r o r d n u n g g e b e r , als er a b w e i chende R e g e l u n g e n n i c h t t r e f f e n d u r f t e . d) Die gerichtliche

Kontrolle

der Gesetzmäßigkeit

der

Verordnung

Die Gesetzmäßigkeit v o n Verordnungen w a r gerichtlich überprüfbar. D i e b e i d e n n a c h f o l g e n d s k i z z i e r t e n K o n t r o l l v e r f a h r e n der 3. u n d der 4. R e p u b l i k s i n d — m i t gewissen A b w e i c h u n g e n — dieselben w i e die des g e l t e n d e n französischen Rechts 6 : N a c h A r t . 9 des Gesetzes v o m 24. M a i 1872 k o n n t e b e i m Conseil d ' E t a t (Rechtsprechungsabteilung = section d u c o n t e n t i e u x ) A n f e c h t u n g s k l a g e (recours p o u r excès de p o u v o i r ) gegen a l l e A k t e der V e r w a l t u n g (actes a d m i n i s t r a t i f s ) , m i t h i n auch gegen V e r o r d n u n g e n e r h o b e n w e r d e n 7 . Z u lässigkeitsvoraussetzungen der A n f e c h t u n g s k l a g e w a r e n u. a. die E i n h a l t u n g e i n e r K l a g e f r i s t , die seit 1900 f ü r die K l a g e gegen V e r o r d n u n g e n z w e i M o n a t e , v o m Tage der V e r ö f f e n t l i c h u n g a n gerechnet b e t r u g , das V o r l i e g e n eines A k t e s m i t u n m i t t e l b a r e r , b e e i n t r ä c h t i g e n d e r Rechtsw i r k u n g gegenüber d e n B ü r g e r n („acte f a i s a n t g r i e f " , „ d é c i s i o n e x é c u t o i r e " ) u n d e i n u n m i t t e l b a r e s , persönliches Interesse des K l ä g e r s a n der β Der I n h a l t der Kontrolle hat sich jedoch i m geltenden Verfassungsrecht f ü r die Kategorie der sogenannten „autonomen" Verordnungen der Regierung geändert; diese Verordnungen können wegen ihrer Unabhängigkeit v o n den Gesetzen nicht mehr i m Hinblick auf ihre Gesetzmäßigkeit, sondern n u r noch i m Hinblick auf ihre Verfassungsmäßigkeit überprüft werden (vgl. hierzu Kap. 7, I I u n d Kap. 10). 7 A r t . 9 des Gesetzes v o m 24. M a i 1872 lautete: " L e Conseil d'Etat statuera souverainement sur les demandes d'annulation pour excès de pouvoir formées contre les actes des diverses autorités administratives." — Z u m „recours pour excès de pouvoir" vgl. Lücking: Die Grundlagen der französischen V e r w a l tungsgerichtsbarkeit (1955), S. 65 ff.; ferner G. Vedel: Droit administratif, 2. Aufl. (1961), S. 389 ff.

I. G r u n d s t r u k t u r der Beziehungen zwischen Gesetz u n d Verordnung

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A u f h e b u n g des A k t e s ( w o b e i der B e g r i f f des Interesses v o m Conseil d ' E t a t z i e m l i c h w e i t gefaßt w u r d e ) . B e i V o r l i e g e n der a l l g e m e i n e n Z u l ä s s i g k e i t s v o r a u s s e t z u n g e n w a r die A n f e c h t u n g s k l a g e s o w o h l gegen die „ r è g l e m e n t s s p o n t a n é s " des P r ä s i d e n t e n der R e p u b l i k als auch gegen die r è g l e m e n t s d ' a d m i n i s t r a t i o n p u b l i q u e ( R A P ) gegeben 8 . Z i e l der K l a g e gegen eine V e r o r d n u n g w a r d e r e n A u f h e b u n g ( a n n u l a t i o n ) d u r c h d e n Conseil d ' E t a t w e g e n V e r l e t z u n g des o b j e k t i v e n Rechts. Das der K l a g e stattgebende U r t e i l h a t t e W i r k u n g f ü r u n d gegen j e d e r m a n n (erga omnes). Die Einrede der Gesetzwidrigkeit (exception d'illégalité)9 w a r unbef r i s t e t . Sie k o n n t e i n j e d e m g e r i c h t l i c h e n V e r f a h r e n e r h o b e n w e r d e n , i n d e m d i e G ü l t i g k e i t oder U n g ü l t i g k e i t d e r b e t r e f f e n d e n V e r o r d n u n g f ü r die E n t s c h e i d u n g eine R o l l e spielte. I m V e r f a h r e n v o r d e n o r d e n t l i c h e n G e r i c h t e n k o n n t e das G e r i c h t ü b e r die E i n r e d e jedoch n i c h t i m m e r selbst entscheiden, s o n d e r n es m u ß t e i n b e s t i m m t e n F ä l l e n die E n t s c h e i d u n g des Conseil d ' E t a t e i n h o l e n 1 0 . W u r d e der E i n r e d e stattgegeben, so f ü h r t e das nicht, w i e b e i d e r A n f e c h t u n g s k l a g e , z u r A u f h e b u n g d e r V e r o r d n u n g , sondern n u r z u i h r e r N i c h t a n w e n d u n g i m b e t r e f f e n d e n V e r f a h ren, d. h. die U n g ü l t i g k e i t der V e r o r d n u n g w u r d e l e d i g l i c h i n z i d e n t festgestellt. — I m Verfassungsrecht d e r 5. R e p u b l i k s i n d die B e z i e h u n g e n zwischen Gesetz u n d V e r o r d n u n g gegenüber der geschilderten R e c h t s s i t u a t i o n i n der 3. u n d 4. R e p u b l i k t i e f g r e i f e n d u m g e s t a l t e t . D i e „ a u t o n o m e n " V e r 8 Der Conseil d'Etat ließ die Anfechtungsklage gegen règlements d'administration publique (RAP) erst seit einer Entscheidung v o m 6. Dezember 1907 zu („Compagnie des chemins de fer de l'Est", Sirey 1908, I I I , S. 1, conci. Tardieu, Anm. Maurice Hauriou). Zuvor hatte er die Anfechtungsklage aufgrund einer älteren Lehre, die i n der Aufforderung des Parlaments an den Präsidenten der Republik zum Erlaß von R A P eine Delegation der gesetzgebenden Gewalt des Parlaments an die Exekutive erblickte u n d den R A P deshalb legislativen Charakter zuerkannte, als unzulässig abgelehnt. — I n der L i t e r a t u r wurde die Theorie der Delegation der gesetzgebenden Gewalt bald aufgegeben. Die neuere Lehre sah als alleinige Rechtsgrundlage der R A P A r t . 3 des Verfassungsgesetzes v o m 25. Februar 1875 an u n d betrachtete die R A P als reine Exekutivakte, die infolgedessen anfechtbar waren. — Der Conseil d'Etat nahm i n der E n t scheidung v o m 6. Dezember 1907 eine inkonsequente H a l t u n g ein: E r beharrte zwar auf der Theorie der Delegation der gesetzgebenden Gewalt, ließ aber die Anfechtungsklage gegen die R A P dennoch zu, m i t der Begründung, daß die R A P v o n einer Verwaltungsbehörde (dem Präsidenten der Republik als Chef der Exekutive) ausgingen u n d deshalb gemäß A r t . 9 des Gesetzes v o m 24. M a i 1872, wie alle A k t e von Verwaltungsbehörden, anfechtbar seien; vgl. Conseil d'Etat, a.a.O., S. 8: " . . . si les actes du chef de l'Etat portant règlement d'administration publique sont accomplis en v e r t u d'une délégation l é g i s l a t i v e , . . . ils n'échappent pas néanmoins, et en raison de ce qu'ils émanent d'une autorité administrative, au recours prévu par l'article 9, p r é c i t é ; . . . " Die gleiche H a l tung nahm der Conseil d'Etat später i n der Frage der Zulässigkeit der Anfechtungsklage gegen gesetzesvertretende Verordnungen aufgrund eines Ermächtigungsgesetzes, die sogenannten „décrets-lois" ein (vgl. hierzu Kap. 1, I I , 2 c). 9 Vgl. zur „exception d'illégalité" Vedel, a.a.O., S. 215 ff, 10 Vgl. hierzu Vedel, a.a.O., S. 216/217,

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1. Teil, 1. Kap. : Die 3. französische Republik (1875 - 1940)

Ordnungen der R e g i e r u n g i m g e l t e n d e n Verfassungsrecht ergehen n i c h t i n A u s f ü h r u n g v o n Gesetzen; das P r i n z i p des V o r r a n g e s des Gesetzes gegenüber diesen a u t o n o m e n V e r o r d n u n g e n ist durchbrochen; d e r V e r o r d n u n g s b e r e i c h w i r d v o n der V e r f a s s u n g abgegrenzt u n d b i l d e t e i n e n V o r b e h a l t s b e r e i c h g e g e n ü b e r d e m Gesetzgeber; d i e a u t o n o m e n V e r o r d n u n g e n der R e g i e r u n g k ö n n e n v o n d e n G e r i c h t e n n i c h t a u f i h r e Gesetzmäßigkeit, sondern lediglich i m H i n b l i c k auf ihre Verfassungsmäßigkeit überprüft werden.

I I . D i e Ausdehnung der Rechtsetzungsbefugnisse der E x e k u t i v e i n der Verfassungspraxis der 3. Republik 1. Die autonomen Verordnungen (règlements autonomes) D e r G r u n d s a t z , daß V e r o r d n u n g e n , seien sie s p o n t a n oder a u f g r u n d e i n e r A u f f o r d e r u n g des P a r l a m e n t s erlassen, z u r A u s f ü h r u n g v o n G e setzen ergingen, g a l t n i c h t u n e i n g e s c h r ä n k t . D i e V e r f a s s u n g s p r a x i s der 3. R e p u b l i k k a n n t e die sogenannten „ r è g l e m e n t s a u t o n o m e s " des P r ä s i d e n t e n der R e p u b l i k . Es h a n d e l t e sich u m V e r o r d n u n g e n , die der P r ä s i d e n t ohne A n l e h n u n g a n i r g e n d e i n bestehendes Gesetz erließ. Solche a u t o n o m e n V e r o r d n u n g e n 1 1 e r g i n g e n h ä u f i g z u r R e g e l u n g der O r g a n i s a t i o n u n d des B e t r i e b e s v o n E i n h e i t e n der ö f f e n t l i c h e n V e r w a l t u n g (services p u b l i c s ) 1 2 u n d als P o l i z e i v e r o r d n u n g e n . 11 Der Begriff der autonomen Verordnungen ist hier — dem überwiegenden französischen Sprachgebrauch folgend — auf die i n normalen Zeiten ergehenden Verordnungen ohne gesetzliche Basis beschränkt. — Während des ersten Weltkrieges erließ der Präsident der Republik zur Sicherung der Landesverteidigung, der Versorgung der Bevölkerung m i t lebenswichtigen Gütern usw. außerdem eine Reihe von Verordnungen, denen nicht n u r die gesetzliche Basis fehlte, sondern die auch die bestehenden Gesetze aufhoben, abänderten oder ihre Anwendung suspendierten, d. h. also den Vorrang des Gesetzes durchbrachen. E i n T e i l dieser Notverordnungen (règlements de nécessité) wurde durch spätere parlamentarische Ratifikation i n Gesetze umgewandelt. Die Zulässigkeit eines derartigen Notverordnungsrechts der Exekutive wurde von der L i t e r a t u r n u r zögernd bejaht (vgl. Duguit: Traité, Bd. 3, S. 696 ff., Bd. 4, S. 739; Carré de Malberg: Contribution, Bd. I, S. 683, A n m . 33). — Der Conseil d'Etat wies die gegen derartige Notverordnungen m i t der Behauptung ihrer Gesetzwidrigkeit wegen Mangels der gesetzlichen Grundlage gerichteten A n fechtungsklagen als unbegründet ab u n d entschied, daß der Präsident der Republik aufgrund der außergewöhnlichen Umstände der Kriegszeit befugt gewesen sei, i n Abweichung v o n gesetzlichen Bestimmungen die i m Interesse der nationalen Verteidigung erforderlichen Maßnahmen zu treffen (C.E. 30. J u l i 1915, „Verrier", R.D.P. 1915, S. 479, conci. Corneille; C.E. 28. J u n i 1918, „ H e y riès", Sirey 1922, I I I , S. 49, A n m . Maurice Hauriou). 12 Der Begriff „service public" bezeichnet i m organisatorischen Sinne die Verwaltungseinheit, die Verwaltungsinstitution, d. h. den mehr oder weniger selbständigen T e i l der gesamten Verwaltung, der eine bestimmte F u n k t i o n ausübt; i m materiellen Sinne bezeichnet „service public" die Tätigkeit, die v o n der betreffenden Verwaltungseinheit zur E r f ü l l u n g eines allgemeinen, öffent-

I I . Die Ausdehnung der Rechtsetzungsbefugnisse der Exekutive

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A u t o n o m e V e r o r d n u n g e n z u r R e g e l u n g d e r O r g a n i s a t i o n u n d des B e triebes v o n services p u b l i c s erließ der P r ä s i d e n t d e r R e p u b l i k i n großer Z a h l f ü r d e n Geschäftsbereich der verschiedenen M i n i s t e r i e n . D e r a r t i g e V e r o r d n u n g e n b e t r a f e n die E r r i c h t u n g v o n B e h ö r d e n , d i e F e s t l e g u n g der Z u s t ä n d i g k e i t e n v o n n e u e n oder bestehenden B e h ö r d e n , d i e Regel u n g des Dienstbetriebes, das S t a t u t des Personals, u. a. P o l i z e i v e r o r d n u n g e n , d i e der P r ä s i d e n t der R e p u b l i k als a u t o n o m e V e r o r d n u n g e n erließ, w a r e n z u m B e i s p i e l eine V e r o r d n u n g v o m 2. O k t o b e r 1888 ü b e r d e n A u f e n t h a l t v o n A u s l ä n d e r n i n F r a n k r e i c h ; eine V e r o r d n u n g v o m 13. N o v e m b e r 1896 ü b e r die Ü b e r w a c h u n g v o n V a g a b u n den; z w e i a u t o n o m e V e r o r d n u n g e n v o m 10. M ä r z 1899 u n d v o m 10. Sept e m b e r 1901 ü b e r den K r a f t f a h r z e u g v e r k e h r (diese V e r o r d n u n g e n g i n g e n i n e i n e r späteren, ebenfalls a u t o n o m e n V e r o r d n u n g v o m 31. D e z e m b e r 1922, d e m sogenannten „ C o d e de l a R o u t e " a u f ) 1 3 ; eine a u t o n o m e V e r o r d n u n g v o m 24. M ä r z 1914 ü b e r d e n B i n n e n s c h i f f a h r t s v e r k e h r , u. a. D i e a u t o n o m e n V e r o r d n u n g e n des P r ä s i d e n t e n d e r R e p u b l i k z u r Regel u n g v o n services p u b l i c s w u r d e n v o n d e r R e c h t s l i t e r a t u r fast e i n h e l l i g — m i t z u m T e i l verschiedener B e g r ü n d u n g — f ü r zulässig g e h a l t e n 1 4 . D i e liehen Interesses ausgeübt w i r d (vgl. Lücking, a.a.O., S. 17). Die klassischen Organisationsformen der „services publics" sind der „service public en règie", d. h. ein bestimmter Verwaltungszweig oder eine Verwaltungsinstitution ohne Rechtspersönlichkeit (z.B. service public de l'Education Nationale, service public des Ponts et Chaussées, etc.), das „établissement public", das stets Rechtssubjekt ist u n d i n etwa der öffentlich-rechtlichen Anstalt des deutschen Rechts entspricht (z. B. die französische R u n d f u n k - u n d Fernsehanstalt = O.R.T.F.), schließlich der „service public géré en concession", d. h. ein i m A u f t r a g u n d unter Kontrolle der V e r w a l t u n g handelndes, einen service public i m materiellen Sinne wahrnehmendes Privatunternehmen (z. B. städtische Transportunternehmen). V o n diesen klassischen services publics, die dem öffentlichen Recht unterliegen (services publics administratifs) sind neuere Formen zu unterscheiden: von der V e r w a l t u n g betriebene, wirtschaftliche Unternehmungen, die unter denselben Bedingungen w i e ein Privatbetrieb geführt werden u n d fast ausschließlich dem Privatrecht unterliegen (services publics industriels et commerciaux), ferner bestimmte Berufsorganisationen (services publics professiona l s ou corporatifs), die juristische Personen des öffentlichen Rechts sind u n d z. T. dem öffentlichen, z. T. dem Privatrecht unterliegen (Anwaltskammern, Ärztekammern u. ä.). 13 Formell stützte sich der „Code de la Route" v o m 31. Dezember 1922 auf ein Gesetz v o m 30. M a i 1851; er stand aber zu diesem Gesetz i n so entfernter Beziehung, daß er i n W i r k l i c h k e i t eine autonome Verordnung w a r (vgl. Duguit: Traité, Bd. 4, S. 728). 14 Maurice Hauriou ging — entgegen der herrschenden Lehre — davon aus, daß die Verordnungsgewalt des Präsidenten der Republik einen eigenen Bereich habe, der insbesondere die Regelung der services publics umfasse (Μ. Hauriou: Précis de droit administratif et de droit public, 6. A u f l . [1907], S. 307). Duguit nahm unter Hinweis auf die ständige Praxis des Erlasses solcher autonomer Verordnungen i m Bereich der services publics die Existenz eines V e r fassungsgewohnheitsrechts an (Duguit: Traité, Bd. 4, S. 719). Carré de Malberg bejahte eine Regelung v o n services publics durch autonome Verordnungen n u r f ü r die durch Gesetz oder aufgrund eines Gesetzes bereits errichteten services

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1. Teil, 1. Kap.: Die 3. französische Republik (1875 - 1940)

herrschende L e h r e , d a r u n t e r Esmein, v e r w i e s a u f A r t . 3 des Verfassungsgesetzes v o m 25. F e b r u a r 1875, der d e m P r ä s i d e n t e n der R e p u b l i k d i e Ü b e r w a c h u n g u n d S i c h e r u n g der A u s f ü h r u n g der Gesetze ü b e r t r u g , u n d a r g u m e n t i e r t e , da d e r Z w e c k a l l e r services p u b l i c s sei, die A u s f ü h r u n g der Gesetze z u sichern, e r f ü l l e der P r ä s i d e n t n u r seinen Verfassungsa u f t r a g , w e n n er die services p u b l i c s d u r c h a u t o n o m e V e r o r d n u n g e n o r g a n i s i e r e 1 5 . Dieser M e i n u n g schloß sich der Conseil d ' E t a t i n z w e i U r t e i l e n v o m 19. F e b r u a r 1904 u n d v o m 4. M a i 1906 a n 1 6 . D i e Z u l ä s s i g k e i t der a u t o n o m e n P o l i z e i v e r o r d n u n g e n ( r è g l e m e n t s de police) des P r ä s i d e n t e n der R e p u b l i k w a r u m s t r i t t e n e r als die der a u t o n o m e n V e r o r d n u n g e n z u r O r g a n i s a t i o n v o n services p u b l i c s 1 7 ; sie w u r d e aber schließlich v o n der L i t e r a t u r doch ü b e r w i e g e n d b e j a h t 1 8 . A m p l a u sibelsten w a r die E r k l ä r u n g Duguit's, daß sich e i n entsprechendes V e r fassungsgewohnheitsrecht g e b i l d e t h a b e 1 9 . D e r Conseil d ' E t a t e r k a n n t e eine a u t o n o m e V e r o r d n u n g s g e w a l t des P r ä s i d e n t e n der R e p u b l i k ( " e n dehors de t o u t e d é l é g a t i o n l é g i s l a t i v e et en v e r t u de ses p o u v o i r s p r o p r e s " ) f ü r d e n E r l a ß v o n P o l i z e i v e r o r d n u n g e n f ü r das G e b i e t des französischen M u t t e r l a n d e s i n e i n e r E n t s c h e i d u n g v o m 8. A u g u s t 1919, „ L a b o n n e " , ohne nähere B e g r ü n d u n g a u s d r ü c k l i c h a n 2 0 . publics, lehnte jedoch die Schaffung neuer services publics durch autonome Verordnungen ab (Carré de Malberg: Contribution, Bd. I, S. 672). 15 Vgl. Esmein, op. cit., 7. A u f l . (1921), Bd. 2, S. 116. 16 C.E. 19. Februar 1904, „Chambre syndicale des fabricants constructeurs de matériel pour chemins de fer et tramways", Recueil C.E., 1904, S. 132, conci. Romieu; C.E. 4. M a i 1906, „Babin", Recueil C.E. 1906, S. 362, conci. Romieu. — I n der Sache „ B a b i n " erklärte der Regierungskommissar Romieu i n den A n trägen („conclusions") der Entscheidung zur Rechtsgrundlage u n d zum Umfang des pouvoir réglementaire autonome i m Bereich der services publics (a.a.O., S. 363) : . . ."c'est en principe le pouvoir exécutif q u i règie l'organisation intérieure des services publics et les conditions de leur fonctionnement q u i ne lèsent pas les droits des tiers, c'est l u i notamment qui fixe les règles du contrat entre 1'Administration et ses agents, le recrutement, Pavancement, la discipline, la révocation, etc., etc. . . . Cette compétence générale du pouvoir exécutif pour tout ce qui concerne le 'personnel' peut ètre rattachée au droit q u ' i l tient de l'art. 3 de la loi constitutionnelle du 25 févr. 1875 pour assurer l'exécution des lois..." 17 F ü r die „règlements de police" fand sich keine unmittelbare Stütze i n der Verfassung. Ferner b e w i r k t e n sie, i m Gegensatz zu den autonomen Verordnungen i m Bereich der services publics, Einschränkungen der individuellen Freiheit des Bürgers. — Carré de Malberg hielt die autonomen „règlements de police" des Präsidenten der Republik f ü r verfassungswidrig u n d daher u n g ü l t i g (Contribution, Bd. I, S. 657). 18 Hauriou, op. cit., S. 298, A n m . 2; Duguit: Traité, Bd. 4, S. 728. 19 Duguit: Traité, Bd. 4, S. 728. 20 C.E. 8. August 1919, „Labonne", Recueil C.E. 1919, S. 737. - Die Entscheidung nahm Bezug auf die Polizeigewalt der Bürgermeister u n d Präfekten zur Aufrechterhaltung der öffentlichen Ruhe, Sicherheit u n d Gesundheit nach den Gesetzen v o m 22. Dezember 1789 und v o m 5. A p r i l 1884 u n d erkannte dem Präsidenten der Republik eine autonome Verordnungsgewalt i m gleichen U m fang für das Gebiet des französischen Mutterlandes zu.

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D i e a u t o n o m e V e r o r d n u n g s g e w a l t der E x e k u t i v e i m französischen Verfassungsrecht v o r 1958 f ü r d i e R e g e l u n g v o n services p u b l i c s u n d f ü r den E r l a ß v o n P o l i z e i r e g e l u n g e n u n d die a u t o n o m e V e r o r d n u n g s g e w a l t der R e g i e r u n g i m g e l t e n d e n französischen Verfassungsrecht müssen k l a r v o n e i n a n d e r unterschieden w e r d e n : „ A u t o n o m " , d. h. gesetzesunabhängig, w a r e n die V e r o r d n u n g e n des P r ä s i d e n t e n i n d e r 3. R e p u b l i k n u r insofern, als sie n i c h t i n A u s f ü h r u n g v o n Gesetzen ergingen. Sie w a r e n aber, w i e sonstige V e r o r d n u n g e n , d e m V o r r a n g des Gesetzes u n t e r w o r f e n ; d u r c h Gesetz k o n n t e eine a u t o n o m e V e r o r d n u n g j e d e r z e i t aufgehoben oder a b g e ä n d e r t w e r d e n ; u m g e k e h r t d u r f t e d u r c h a u t o n o m e V e r o r d n u n g k e i n Gesetz g e ä n d e r t oder eine d e m Gesetz v o r b e h a l t e n e M a t e r i e geregelt w e r d e n (z. B . d u r f t e n d u r c h a u t o nome Verordnungen keine Regeln über die Errichtung v o n Gerichten erlassen oder die K o m p e t e n z e n v o n G e r i c h t e n festgesetzt w e r d e n 2 1 ; die autonomen Polizeiverordnungen durften keine Strafbestimmungen enth a l t e n 2 2 ) . F e r n e r w a r d i e G e s e t z m ä ß i g k e i t der a u t o n o m e n V e r o r d n u n g e n , w i e die der A u s f ü h r u n g s v e r o r d u n g e n , g e r i c h t l i c h ü b e r p r ü f b a r . D i e A u t o n o m i e der V e r o r d n u n g s g e w a l t der R e g i e r u n g i m g e l t e n d e n französischen Verfassungsrecht r e i c h t dagegen v i e l w e i t e r . D i e a u t o n o m e n V e r o r d n u n g e n der R e g i e r u n g i n der V e r f a s s u n g v o n 1958 b e d ü r f e n n i c h t n u r k e i n e r gesetzlichen G r u n d l a g e , s o n d e r n sie k ö n n e n v o m P a r l a m e n t gegen d e n W i l l e n d e r R e g i e r u n g n i c h t aufgehoben w e r d e n ; u m g e k e h r t k ö n n e n aber Gesetze i m B e r e i c h der a u t o n o m e n V e r o r d n u n g s g e w a l t v o n der R e g i e r u n g aufgehoben w e r d e n . N i c h t die G e s e t z m ä ß i g k e i t , s o n d e r n l e d i g l i c h die V e r f a s s u n g s m ä ß i g k e i t dieser a u t o n o m e n V e r o r d nungen k a n n v o n den Gerichten k o n t r o l l i e r t werden. 2. Die Übertragung rechtsetzender Gewalt auf die Exekutive durch Ermächtigungsgesetze zum Erlaß von gesetzesvertretenden Verordnungen (décrets-lois) a) Die Ermächtigungsgesetze

der 3.

Republik

A u f V e r l a n g e n d e r j e w e i l i g e n R e g i e r u n g e n erließ das P a r l a m e n t der 3. R e p u b l i k , v o r a l l e m i n den J a h r e n zwischen 1924 u n d 1939, eine Reihe b e f r i s t e t e r Ermächtigungsgesetze, i n denen es die R e g i e r u n g a u t o r i 21 Vgl. zur Zugehörigkeit der Materie der Errichtung v o n Gerichten u n d Bestimmung ihrer Kompetenz zum reservierten Gesetzesbereich vor 1958 u n d zur Abgrenzung der Rechtsetzungskompetenzen von Parlament u n d Regierung f ü r diese Gebiete i n der Verfassung v o n 1958 unten Kap. 11, I I , 2. 22 Sofern nicht ein Gesetz eine besondere Strafsanktion f ü r die Verletzung von Polizeiverordnungen vorsah, galt n u r die allgemeine Strafsanktion für die Verletzung v o n Verordnungen nach A r t . 471 Ziff. 15 des Code pénal: "Seront punis d'amende, depuis 100 francs jusqu'à 600 francs inclusivement: 15° Ceux q u i auront contrevenu au règlements légalement faits par l'autorité administrative, . . . "

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sierte, b e s t i m m t e M a t e r i e n d u r c h gesetzesvertretende V e r o r d n u n g e n s e l b s t ä n d i g z u r e g e l n oder b e s t i m m t e Ziele, w i e z. B . die S t a b i l i s i e r u n g der W ä h r u n g , die D u r c h f ü h r u n g v o n S p a r m a ß n a h m e n i n d e r V e r w a l t u n g z u m A u s g l e i c h des H a u s h a l t s u. a., d u r c h den E r l a ß d e r a r t i g e r V e r o r d n u n g e n durchzusetzen. Diese gesetzesvertretenden V e r o r d n u n g e n , d i e sogenannten „ d é c r e t s l o i s " 2 3 , t r a t e n i m Z e i t p u n k t i h r e s Erlasses i n K r a f t . Sie w a r e n v o n der R e g i e r u n g d e m P a r l a m e n t b i n n e n einer i m Ermächtigungsgesetz festgesetzten F r i s t , die g e w ö h n l i c h e i n bis z w e i M o n a t e nach A b l a u f d e r e i g e n t l i c h e n E r m ä c h t i g u n g s f r i s t b e t r u g , i n e i n e r Gesetzesvorlage ( p r o j e t de r a t i f i c a t i o n ) v o r z u l e g e n , d a m i t das P a r l a m e n t sie ü b e r p r ü f e n u n d seine B i l l i g u n g d u r c h „ R a t i f i k a t i o n " aussprechen k o n n t e . B i s z u m 1. W e l t k r i e g e gab es i n der 3. R e p u b l i k n u r e i n i g e w e n i g e E i n zelfälle gesetzlicher E r m ä c h t i g u n g e n z u m E r l a ß v o n décrets-lois. Diese E r m ä c h t i g u n g e n b e t r a f e n die Ä n d e r u n g gesetzlich festgelegter Z o l l t a r i f e durch die E x e k u t i v e i n Anpassung an bestimmte wirtschaftliche V e r ä n d e r u n g e n , w i e z. B . das S t e i g e n des Brotpreises, die E r h ö h u n g a u s l ä n discher Z ö l l e u. a. 2 4 . W ä h r e n d des 1. W e l t k r i e g e s w u r d e n der R e g i e r u n g E r m ä c h t i g u n g e n z u m E r l a ß v o n décrets-lois auch f ü r M a ß n a h m e n i m Interesse der L a n d e s v e r t e i d i g u n g ( B e w i r t s c h a f t u n g v o n L e b e n s m i t t e l n u n d Brennstoffen, Requisition von Gütern, Reorganisation der A r m e e usw.) e r t e i l t . D i e Reihe der großen Ermächtigungsgesetze der 3. R e p u b l i k , i n denen das P a r l a m e n t i n F r i e d e n s z e i t e n einer R e g i e r u n g a u f d e r e n V e r l a n g e n u m f a n g r e i c h e Rechtsetzungskompetenzen m i t der B e f u g n i s z u r A u f h e b u n g bestehender Gesetze e i n r ä u m t e (sog. „ l o i s de p l e i n s p o u v o i r s " ) , b e g a n n m i t e i n e m Gesetz v o m 22. M ä r z 1924. Es a u t o r i s i e r t e die Regier u n g , b i n n e n 4 M o n a t e n nach V e r k ü n d u n g des Gesetzes eine R e d u z i e r u n g d e r Staatsausgaben f ü r 1924 u m m i n d e s t e n s eine M i l l i a r d e F r a n c s vorzunehmen u n d durch Verordnungen, soweit erforderlich, unter A b ä n d e r u n g i n K r a f t befindlicher Gesetze, a l l e f ü r diesen Z w e c k n ö t i g e n R e f o r m e n u n d S p a r m a ß n a h m e n i n n e r h a l b d e r gesamten V e r w a l t u n g 23 Der Terminus „décrets-lois" bezeichnete ursprünglich n u r echte Legislativakte der Exekutive, die v o n einer nicht auf dem normalen Wege an die Macht gekommenen Regierung ohne gesetzliche Ermächtigung i n Zeiten, i n denen es keine Verfassung gab oder die A n w e n d u n g einer Verfassung suspendiert w a r (wie z. B. 1848, 1851/52, 1870/71), erlassen w u r d e n („décrets-révolutionnaires"). Diese „echten" décrets-lois hatten volle Gesetzeskraft; sie waren n u r durch Gesetz aufhebbar u n d waren, wie die Gesetze des Parlaments, gerichtlich nicht überprüfbar. — Z u m Unterschied zwischen diesen „echten" décrets-lois und den aufgrund von Ermächtigungsgesetzen ergangenen décrets-lois i m einzelnen vgl. Soubeyrol: Les décrets-lois sous la Quatrième Republique (1955), S. 20; zu den „echten" décrets-lois vgl. ferner Duguit : Traité, Bd. 4, S. 744 - 747 u n d Barthélemy-Duez : Traité élémentaire de droit constitutionnel (1926), S. 599/ 600. 24 Vgl. die Übersicht bei Soubeyrol , a.a.O., S. 22.

I I . Die Ausdehnung der Rechtsetzungsbefugnisse der Exekutive

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d u r c h z u f ü h r e n . D i e F r i s t , b i n n e n der die R e g i e r u n g d e m P a r l a m e n t e i n e n Gesetzesentwurf ( p r o j e t de r a t i f i c a t i o n ) z u r B i l l i g u n g i h r e r décrets-lois d u r c h „ R a t i f i k a t i o n " des P a r l a m e n t s v o r z u l e g e n h a t t e ( R a t i f i k a t i o n s v o r lagefrist), b e t r u g 6 M o n a t e . I n f o l g e des Wechsels der P a r l a m e n t s m e h r h e i t z u den L i n k s p a r t e i e n w u r d e das Gesetz v o m 22. M ä r z 1924 jedoch n i c h t a n g e w a n d t . D i e p a r l a m e n t a r i s c h e L i n k e l e h n t e das V e r f a h r e n der E r m ä c h t i g u n g der E x e k u t i v e z u m E r l a ß v o n décrets-lois als u n d e m o k r a t i s c h ab u n d verzichtete deshalb a u f die V o l l m a c h t e n , d i e das Gesetz der R e g i e r u n g v e r l i e h . A m 3. A u g u s t e r g i n g e i n neues, a u f d e n 31. 12. 1926 befristetes E r mächtigungsgesetz, das w i e d e r u m z u m Z w e c k e d e r V e r m i n d e r u n g der Staatsausgaben die R e g i e r u n g z u r V o r n a h m e e i n e r V e r w a l t u n g s r e f o r m durch Auflösung u n d Zusammenlegung v o n Ä m t e r n u n d Behörden erm ä c h t i g t e . F e r n e r a u t o r i s i e r t e das Gesetz d i e R e g i e r u n g z u r Ä n d e r u n g d e r Z o l l t a r i f e , a u ß e r d e m — u n d i n s o w e i t u n b e f r i s t e t u n d ohne R a t i f i k a tionsklausel — zur Ä n d e r u n g bestimmter Steuern u n d Abgaben, zur E r h ö h u n g d e r Preise v o n M o n o p o l p r o d u k t e n sowie z u r E r h ö h u n g der Z o l l g e b ü h r e n . D i e R a t i f i k a t i o n s v o r l a g e f r i s t b e t r u g d r e i M o n a t e nach V e r k ü n d u n g der décrets-lois. E i n e Reihe w i c h t i g e r R e f o r m e n , u. a. i m Bereiche d e r Justiz, w u r d e a u f g r u n d dieses Gesetzes d u r c h g e f ü h r t . A m 22. D e z e m b e r 1933 w u r d e d e r R e g i e r u n g eine neue E r m ä c h t i g u n g e r t e i l t , 300 M i l l i o n e n Francs d u r c h V e r w a l t u n g s r e f o r m e n u n d V e r w a l t u n g s v e r e i n f a c h u n g e n einzusparen. Diese E r m ä c h t i g u n g k o n n t e jedoch n i c h t a u s g e n ü t z t w e r d e n , da die R e g i e r u n g g e s t ü r z t w u r d e . Das nächste große Ermächtigungsgesetz w u r d e a m 28. F e b r u a r 1934 erlassen; es w a r b i s z u m 30. J u n i 1934 b e f r i s t e t . Es b e t r a f d e n E r l a ß v o n décrets-lois z u r D u r c h f ü h r u n g v o n S p a r m a ß n a h m e n z u m A u s g l e i c h des Staatshaushalts ( R a t i f i k a t i o n s v o r l a g e f r i s t : 31.10.1934). E i n w e i t e r e s Ermächtigungsgesetz v o m 28. F e b r u a r 1934 b e t r a f die Ä n d e r u n g e n der Z o l l t a r i f e . Es w u r d e d u r c h e i n Gesetz v o m 29. D e z e m b e r 1934 e r n e u e r t u n d später die entsprechende E r m ä c h t i g u n g f ü r d i e sen S e k t o r fast j ä h r l i c h n e u e r t e i l t (u. a. d u r c h die Gesetze v o m 26. F e b r u a r u n d v o m 13. A u g u s t 1936 u n d v o m 9. J u l i 1937). E i n großes Ermächtigungsgesetz v o m 6. J u l i 1934 b e t r a f die D u r c h f ü h r u n g einer Steuer- u n d Finanzreform. Die v o n der Regierung zu treffend e n M a ß n a h m e n w a r e n i n diesem Gesetz z i e m l i c h genau umschrieben, so daß es k e i n generelles Ermächtigungsgesetz ( „ l o i de p l e i n s p o u v o i r s " ) darstellte. V o n n u n a n f o l g t e n die w e i t e r e n Ermächtigungsgesetze i n Reihenfolge:

dichter

E i n Gesetz v o m 8. J u n i 1935 a u t o r i s i e r t e d i e R e g i e r u n g , bis z u m 31. O k t o b e r 1935 alle z u m K a m p f gegen die S p e k u l a t i o n u n d z u r V e r t e i d i g u n g des Francs e r f o r d e r l i c h e n M a ß n a h m e n d u r c h V e r o r d n u n g e n m i t

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1. Teil, 1. Kap.: Die 3. französische Republik (1875 - 1940)

Gesetzeskraft z u t r e f f e n , u m die G e l d e n t w e r t u n g a u f z u h a l t e n ( R a t i f i k a t i o n s v o r l a g e f r i s t : 1. 1. 1936). E i n umfangreiches R e c h t s e t z u n g s p r o g r a m m der R e g i e r u n g w u r d e d a r a u f h i n v e r w i r k l i c h t . A m 30. O k t o b e r 1935 e r ließ die R e g i e r u n g Laval ü b e r 500 décrets-lois, die oft n u r e i n e n sehr losen B e z u g z u m Gegenstand d e r E r m ä c h t i g u n g h a t t e n 2 5 . Das nächste Ermächtigungsgesetz v o m 30. J u n i 1937 a u t o r i s i e r t e die R e g i e r u n g , bis z u m 31. A u g u s t 1937 d u r c h décrets-lois alle M a ß n a h m e n z u m K a m p f gegen die S p e k u l a t i o n , z u r K o n t r o l l e der Preise, z u r F ö r d e r u n g des w i r t s c h a f t l i c h e n W i e d e r a u f b a u s , z u m A u s g l e i c h des B u d g e t s u n d z u m A u s b a u der n a t i o n a l e n V e r t e i d i g u n g u n d e i n i g e r a n d e r e r Z i e l e z u t r e f f e n . E r s t m a l i g w u r d e n h i e r i n e i n e m Ermächtigungsgesetz b e s t i m m t e M a ß n a h m e n v o n der E r m ä c h t i g u n g a u s d r ü c k l i c h a u s g e n o m m e n („sans c o n t r ó l e des changes, de l'encaisse de l a B a n q u e de F r a n c e " ) . D i e Ratifikationsvorlagefrist b e t r u g d r e i M o n a t e nach V e r k ü n d u n g der décrets-lois. U n t e r d e m E i n d r u c k der d r o h e n d e n K r i e g s g e f a h r des Jahres 1938 u n d der p e r m a n e n t e n W i r t s c h a f t s k r i s e w u r d e der R e g i e r u n g Daladier in e i n e m Ermächtigungsgesetz v o m 13. A p r i l 1938 eine auf d e n 31. J u l i 1938 befristete, sehr w e i t gefaßte E r m ä c h t i g u n g e r t e i l t , d u r c h décrets-lois die notwendigen Maßnahmen zur Landesverteidigung u n d zur wirtschaftl i c h e n u n d finanziellen S t a b i l i s i e r u n g u n d G e s u n d u n g des L a n d e s zu t r e f f e n ( R a t i f i k a t i o n s v o r l a g e f r i s t : 31.12.1938). B e r e i t s a m 15. O k t o b e r 1938 e r g i n g das nächste, a u f d e n 15. N o v e m b e r 1938 befristete Ermächtigungsgesetz, das w i e d e r u m M a ß n a h m e n z u m w i r t s c h a f t l i c h e n u n d finanziellen Wiederaufbau betraf (Ratifikationsv o r l a g e f r i s t : 1.1.1939). A u f g r u n d der v e r s c h ä r f t e n S p a n n u n g e n i n der i n t e r n a t i o n a l e n P o l i t i k w u r d e der R e g i e r u n g Daladier a m 19. M ä r z 1939 eine neue, a u f den 3. N o v e m b e r 1939 b e f r i s t e t e E r m ä c h t i g u n g e r t e i l t , sämtliche f ü r die L a n d e s v e r t e i d i g u n g e r f o r d e r l i c h e n M a ß n a h m e n zu t r e f f e n ( R a t i f i k a t i o n s v o r l a g e f r i s t : 21.12. 1939). N a c h K r i e g s a u s b r u c h e r w e i t e r t e das P a r l a m e n t i n e i n e m Gesetz v o m 8. D e z e m b e r 1939 die der R e g i e r u n g bereits i n e i n e m f r ü h e r e n Gesetz v o m 11. J u l i 1938 ü b e r die O r g a n i s a t i o n der N a t i o n i n K r i e g s z e i t e n ert e i l t e n , damals jedoch auf d e n H a u s h a l t s s e k t o r b e g r e n z t e n Befugnisse zu e i n e r a l l g e m e i n e n E r m ä c h t i g u n g , w ä h r e n d der D a u e r der F e i n d s e l i g k e i t e n a l l e f ü r die L a n d e s v e r t e i d i g u n g n o t w e n d i g e n M a ß n a h m e n z u t r e f f e n . D i e décrets-lois a u f g r u n d dieses Gesetzes w a r e n e i n e n M o n a t nach i h r e m Erlaß dem Parlament zur Ratifikation vorzulegen. A u f g r u n d der Generale r m ä c h t i g u n g dieses Gesetzes k o n n t e die R e g i e r u n g j e d e b e l i e b i g e M a t e r i e — abgesehen v o n d e n w e n i g e n , k r a f t V e r f a s s u n g s v o r b e h a l t s legis25 Vgl. hierzu G. Jèze i n der Urteilsanmerkung zu C.E. 25. J u n i 1937, „ U n i o n des véhicules industriels et autres", R.D.P. 1937, S. 502.

I I . Die Ausdehnung der Rechtsetzungsbefugnisse der Exekutive l a t i v e n M a t e r i e n — u n t e r A u f h e b u n g oder A b ä n d e r u n g Gesetze d u r c h décrets-lois regeln.

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bestehender

Insgesamt e r g i n g e n i n der 3. R e p u b l i k i n d e n J a h r e n v o n 1924 bis 1940 e l f große Ermächtigungsgesetze (lois de p l e i n s p o u v o i r s ) , w o b e i die h ä u f i g — ab 1934 fast j ä h r l i c h — e r t e i l t e n E r m ä c h t i g u n g e n f ü r die Ä n d e r u n g gesetzlich festgelegter Z o l l t a r i f e n i c h t eingerechnet sind. D i e z e i t liche A u f e i n a n d e r f o l g e dieser Gesetze w u r d e ab 1934 i m m e r dichter, d i e e r t e i l t e n E r m ä c h t i g u n g e n w u r d e n i m m e r umfassender. A u s der u r s p r ü n g l i c h e n A u s n a h m e e r s c h e i n u n g der Rechtsetzung der E x e k u t i v e d u r c h décrets-lois u n t e r A u f h e b u n g oder A b ä n d e r u n g v o n Gesetzen w a r gegen E n d e d e r 3. R e p u b l i k fast die Regel g e w o r d e n . I n d e n 76 M o n a t e n zwischen d e m 1. M ä r z 1934 u n d d e m 1. J u l i 1940 s t a n d F r a n k r e i c h w ä h r e n d 31V2 M o n a t e n u n t e r d e m R e g i m e der décrets-lois, i n d e n 36 M o n a t e n zwischen d e m 1. J u l i 1937 u n d d e m 1. J u l i 1940 sogar w ä h r e n d 22V2 Monaten26. Die wichtigsten Reform- u n d Sanierungsmaßnahmen w u r d e n n i c h t m e h r d u r c h Gesetze des P a r l a m e n t s , s o n d e r n d u r c h décrets-lois d e r R e g i e r u n g d u r c h g e f ü h r t , z. B . J u s t i z r e f o r m e n i m J a h r e 1926, V e r m i n d e r u n g d e r ö f f e n t l i c h e n A u s g a b e n u n d R e o r g a n i s i e r u n g der V e r w a l t u n g s g e r i c h t s b a r k e i t i m J a h r e 1934, R e f o r m des E n t e i g n u n g s r e c h t s u n d des Handelsrechts 1935, N a t i o n a l i s i e r u n g der E i s e n b a h n e n 1937, A u f h e b u n g d e r k o m m u n a l e n A u t o n o m i e i m B e r e i c h der F i n a n z e n 1938 u s w . D e n S c h l u ß p u n k t dieser E n t w i c k l u n g zu einer i m m e r w e i t e r e n A u s d e h n u n g der Rechtsetzungsgewalt der E x e k u t i v e d u r c h E r m ä c h t i g u n g s gesetze des P a r l a m e n t s b i l d e t e das verfassungsändernde Gesetz v o m 10. J u l i 1940, das d e m a m t i e r e n d e n M i n i s t e r p r ä s i d e n t e n M a r s c h a l l Pétain die verfassunggebende G e w a l t ü b e r t r u g . A u f g r u n d dieses Gesetzes erließ M a r s c h a l l P é t a i n a m 11. J u l i 1940 e i n e n „ A c t e c o n s t i t u t i o n n e l n ° 1", d u r c h d e n er die F u n k t i o n e n des Staatschefs ü b e r n a h m , f e r n e r a m gleichen Tage e i n e n „ A c t e c o n s t i t u t i o n n e l n ° 2", der d e m Staatschef bis z u r B i l d u n g eines n e u e n P a r l a m e n t s die gesetzgebende G e w a l t ü b e r t r u g , schließlich a m gleichen Tage e i n e n „ A c t e c o n s t i t u t i o n n e l n ° 3", d u r c h d e n Senat u n d A b g e o r d n e t e n k a m m e r der 3. R e p u b l i k a u f u n b e s t i m m t e Z e i t v e r t a g t w u r d e n . D a m i t endete das p a r l a m e n t a r i s c h e R e g i m e d e r 3. R e p u b l i k ; es b e g a n n das a u t o r i t ä r e V i c h y - R e g i m e (1940 - 1944), u n t e r dessen H e r r s c h a f t die gesetzgebende G e w a l t v o n der E x e k u t i v e ausgeübt w u r d e , u n d z w a r zunächst v o m Staatschef ( M a r c h a l l Pétain), seit d e m „ A c t e c o n s t i t u t i o n n e l n ° 12" v o m 12. N o v . 1942 v o m M i n i s t e r p r ä s i d e n t e n . b) Die Gründe

für die

Ermächtigungsgesetzgebung

F r a n k r e i c h b e f a n d sich zwischen d e n b e i d e n W e l t k r i e g e n fast d a u e r n d i n s c h w i e r i g e n W i r t s c h a f t s - u n d F i n a n z s i t u a t i o n e n , d i e rasche u n d w i r k 26 Vgl. Marcel (1950), S. 24.

Waline:

Traité élémentaire de droit administratif, 5. Aufl.

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1. Teil, 1. Kap.: Die 3. französische Republik (1875 - 1940)

same M a ß n a h m e n des Gesetzgebers z u r S t a b i l i s i e r u n g v o n W i r t s c h a f t u n d W ä h r u n g , z u m A u s g l e i c h der Staatsfinanzen d u r c h E r s c h l i e ß u n g neuer E i n n a h m e q u e l l e n u n d d u r c h V o r n a h m e v o n E i n s p a r u n g e n e r f o r derten. Das n o r m a l e Gesetzgebungsverfahren w a r f ü r d e r a r t i g e M a ß n a h m e n zu langsam. D e r E r l a ß v o n Ermächtigungsgesetzen u n d d i e Rechtsetzung der R e g i e r u n g d u r c h décrets-lois e r w i e s e n sich als e i n rascheres u n d daher f ü r die B e k ä m p f u n g v o n K r i s e n geeigneteres V e r f a h r e n der Rechtsetzung als das n o r m a l e Gesetzgebungsverfahren. Es k a m h i n z u , daß v i e l e A b g e o r d n e t e k e i n e genügende fachliche V o r b i l d u n g f ü r d i e B e w ä l t i g u n g der s c h w i e r i g e n W i r t s c h a f t s - u n d F i n a n z p r o b l e m e des L a n d e s zwischen d e n b e i d e n W e l t k r i e g e n besaßen u n d daher d i e V e r a n t w o r t u n g f ü r die L ö s u n g d e r a r t i g e r A u f g a b e n n i c h t u n g e r n d e r v o n i h r e n E x p e r t e n b e r a t e n e n R e g i e r u n g überließen. E i n H a u p t g r u n d f ü r die P r a x i s der Ermächtigungsgesetze w a r d i e große P a r t e i e n z e r s p l i t t e r u n g i m französischen P a r l a m e n t . L e g t e eine Regier u n g d e m P a r l a m e n t d e t a i l l i e r t e Gesetzesentwürfe z u r B e k ä m p f u n g einer w i r t s c h a f t l i c h e n K r i s e v o r , so e n t z ü n d e t e n sich gerade an d e n D e t a i l r e g e l u n g e n d e r a r t i g e r Gesetzesvorlagen w i d e r s t r e i t e n d e Interessen der P a r t e i e n . L a n g e D i s k u s s i o n e n i n Ausschüssen u n d i m P l e n u m u n d z a h l lose Z u s a t z a n t r ä g e z u d e r a r t i g e n Gesetzen w a r e n die Folge. A u c h z w i schen d e n b e i d e n K a m m e r n des P a r l a m e n t s w a n d e r t e n Gesetzesentwürfe o f t m e h r f a c h h i n u n d h e r (sogenannte „ n a v e t t e " ) , bis eine E i n i g u n g ü b e r e i n e n T e x t e r z i e l t w e r d e n k o n n t e . D i e R e g i e r u n g e n v e r s u c h t e n daher, d e n n o r m a l e n W e g der Gesetzgebung m ö g l i c h s t z u v e r m e i d e n . Gegen E n d e der 3. R e p u b l i k f o r d e r t e n u n d e r h i e l t e n d i e m e i s t e n R e g i e r u n g e n bereits b e i i h r e m A m t s a n t r i t t die „ p l e i n s p o u v o i r s " . Es w a r f ü r sie l e i c h ter, eine — m e i s t n u r k u r z f r i s t i g e — E i n i g u n g i m P a r l a m e n t ü b e r die n u r g e n e r e l l u m r i s s e n e n Z i e l e eines Ermächtigungsgesetzes z u e r l a n g e n , als die Z u s t i m m u n g des P a r l a m e n t s f ü r d e t a i l l i e r t e R e f o r m m a ß n a h m e n i m n o r m a l e n Gesetzgebungsverfahren z u e r h a l t e n . E i n e l e t z t e Ursache f ü r die P r a x i s d e r Ermächtigungsgesetze l a g d a r i n , daß v i e l e M a ß n a h m e n , die z u r Ü b e r w i n d u n g v o n K r i s e n s i t u a t i o n e n n o t w e n d i g w a r e n , w i e z. B . S t e u e r - u n d G e b ü h r e n e r h ö h u n g e n , S p a r m a ß n a h m e n i n der V e r w a l t u n g (u. a. auch K ü r z u n g v o n G e h ä l t e r n ) , E i n g r i f f e i n die W i r t s c h a f t , f ü r d e n großen K r e i s der B e t r o f f e n e n e i n e n ausgesprochen u n p o p u l ä r e n C h a r a k t e r h a t t e n . A u s F u r c h t , i h r e W ä h l e r zu v e r ä r g e r n , ü b e r l i e ß e n die A b g e o r d n e t e n d e r a r t i g e M a ß n a h m e n l i e b e r der R e g i e r u n g . D e r a r t i g e w a h l t a k t i s c h e Ü b e r l e g u n g e n s p i e l t e n b e i der E r t e i l u n g v o n „ p l e i n s p o u v o i r s " h ä u f i g eine Rolle. D e n n die E r m ä c h t i g u n g der R e g i e r u n g z u m E r l a ß v o n décrets-lois w a r f ü r das P a r l a m e n t e i n b e q u e m e r A u s w e g , einerseits die u n e r l ä ß l i c h e n R e f o r m e n z u e r m ö g lichen, andererseits aber i n d e n A u g e n der W ä h l e r d i e V e r a n t w o r t u n g f ü r u n p o p u l ä r e M a ß n a h m e n der R e g i e r u n g zuschieben z u k ö n n e n .

I I . Die Ausdehnung der Rechtsetzungsbefugnisse der Exekutive

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W e i l das P a r l a m e n t der 3. R e p u b l i k aus solchen G r ü n d e n seine gesetzgeberischen A u f g a b e n i m m e r häufiger n i c h t m e h r selbst w a h r n a h m , sank sein A n s e h e n gegen E n d e der 3. R e p u b l i k b e t r ä c h t l i c h . Das w e i t g e h e n d e V e r s a g e n des P a r l a m e n t s als Gesetzgeber i n der 3. R e p u b l i k u n d später auch des P a r l a m e n t s der 4. R e p u b l i k , das t r o t z Verbotes der décrets-lois i n der V e r f a s s u n g v o n 1946 die E r m ä c h t i g u n g s p r a x i s w i e d e r a u f n e h m e n sollte, gaben später die R e c h t f e r t i g u n g f ü r d e n Verfassunggeber d e r 5. R e p u b l i k , i n der V e r f a s s u n g v o n 1958 die Gesetzgebungsbefugnisse des P a r l a m e n t s w e i t g e h e n d e i n z u s c h r ä n k e n u n d der R e g i e r u n g eine u m f a n g r e i c h e , gesetzesunabhängige Rechtsetzungsgewalt einzuräumen. c) Die parlamentarische und gerichtliche Kontrolle der décrets-lois D e n décrets-lois der 3. R e p u b l i k u n d später auch der 4. R e p u b l i k entsprechen i m g e l t e n d e n französischen Verfassungsrecht die „ O r d o n n a n z e n " d e r R e g i e r u n g a u f g r u n d eines Ermächtigungsgesetzes nach A r t . 38 der V e r f a s s u n g v o n 1958. D i e n a c h f o l g e n d k u r z geschilderten V e r f a h r e n z u r p a r l a m e n t a r i s c h e n u n d g e r i c h t l i c h e n K o n t r o l l e d e r décretslois v o r 1958 g e l t e n — m i t gewissen A b w e i c h u n g e n — auch f ü r die K o n t r o l l e der O r d o n n a n z e n d e r R e g i e r u n g nach A r t . 38 der V e r f a s s u n g v o n 1958 2 7 . D i e K o n t r o l l e des P a r l a m e n t s ü b e r die Rechtsetzung der E x e k u t i v e d u r c h décrets-lois k o n n t e i m R a t i f i k a t i o n s v e r f a h r e n ausgeübt w e r d e n . D i e décrets-lois w a r e n b i n n e n e i n e r i m Ermächtigungsgesetz festgelegten F r i s t d e m P a r l a m e n t i n e i n e m Gesetzesentwurf d e r R e g i e r u n g ( p r o j e t de ratification) zur P r ü f u n g u n d eventuellen B i l l i g u n g durch „Ratifikat i o n " vorzulegen. A b e r auch v o r E i n l e i t u n g des R a t i f i k a t i o n s v e r f a h r e n s d u r c h die R e g i e r u n g k o n n t e das P a r l a m e n t die décrets-lois j e d e r z e i t d u r c h Gesetz ä n d e r n oder aufheben. D e r G r u n d s a t z des V o r r a n g e s des (nachfolgenden) Gesetzes gegenüber der V e r o r d n u n g g a l t gegenüber d e n décrets-lois uneingeschränkt. I m R a t i f i k a t i o n s v e r f a h r e n gab es d r e i M ö g l i c h k e i t e n : das P a r l a m e n t k o n n t e die R a t i f i k a t i o n s v o r l ä g e a b l e h n e n ; es k o n n t e der V o r l a g e z u s t i m m e n u n d die décrets-lois d a d u r c h „ r a t i f i z i e r e n " ; e i n Beschluß des P a r l a m e n t s ü b e r die R a t i f i k a t i o n s v o r l a g e der R e g i e r u n g k o n n t e aber auch ganz ausbleiben. L e h n t e das P a r l a m e n t eine R a t i f i k a t i o n s v o r l a g e a u s d r ü c k l i c h ab, so t r a t e n die décrets-lois ex n u n c außer K r a f t . Dieser F a l l einer a u s d r ü c k l i c h e n A b l e h n u n g der R a t i f i k a t i o n s v o r l a g e t r a t jedoch k a u m j e m a l s e i n 2 8 . 27 Vgl. zu den „Ordonnanzen" der Regierung nach A r t . 38 der Verfassung von 1958 Kap. 8, I I . 28 Vgl. Waline, op. cit., S. 25.

3 Klisch

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1. Teil, 1. Kap.: Die 3. französische Republik (1875 - 1940)

F ü r das P a r l a m e n t w a r es aus p o l i t i s c h e n G r ü n d e n k a u m m ö g l i c h , die v o n der R e g i e r u n g g e t r o f f e n e n M a ß n a h m e n nachträglich, w e n n g l e i c h n u r m i t e x - n u n c - W i r k u n g , w i e d e r aufzuheben. I n der P r a x i s w a r d a h e r d i e K o n t r o l l m ö g l i c h k e i t des P a r l a m e n t s a n h a n d der R a t i f i k a t i o n s v o r l a g e ü b e r die Rechtsetzung der R e g i e r u n g d u r c h décrets-lois v o n n i c h t a l l z u großer Bedeutung. R a t i f i z i e r t e das P a r l a m e n t die décrets-lois, so w u r d e n sie d u r c h d e n Beschluß des P a r l a m e n t s i n f o r m e l l e Gesetze u m g e w a n d e l t (zu d e n M e i n u n g e n i n R e c h t s l i t e r a t u r u n d Rechtsprechung z u r R e c h t s n a t u r der décrets-lois v g l . nachfolgend). D i e ü b l i c h e R a t i f i k a t i o n s f o r m e l l a u t e t e : „ S o n t r a t i f i é s et c o n v e r t i s e n lois les d é c r e t s : . . . " D i e Ratifikation brauchte nicht durch ausdrücklichen Parlamentsbeschluß z u erfolgen, s o n d e r n sie k o n n t e auch i m p l i z i t d a d u r c h erfolgen, daß e i n späteres Gesetz e i n d é c r e t - l o i a b ä n d e r t e oder ergänzte. Das geschah häufig; dieses V e r f a h r e n w u r d e als „ s t i l l s c h w e i g e n d e R a t i f i k a t i o n " anerkannt29. E i n Beschluß des P a r l a m e n t s ü b e r die R a t i f i k a t i o n s v o r l a g e der Regier u n g k o n n t e auch ganz ausbleiben. I n diesen F ä l l e n b l i e b e n die décretslois g ü l t i g 3 0 u n d b e h i e l t e n , sofern k e i n e nachträgliche „ s t i l l s c h w e i g e n d e R a t i f i k a t i o n " erfolgte, auf D a u e r i h r e n V e r o r d n u n g s c h a r a k t e r (vgl. z u r R e c h t s n a t u r der décrets-lois nachfolgend). D i e gerichtliche Ü b e r p r ü f b a r k e i t der décrets-lois h i n g v o n i h r e r Rechtsn a t u r ab. W a r e n es V e r o r d n u n g e n , so w a r i h r e Ü b e r e i n s t i m m u n g m i t d e n Gesetzen, insbesondere m i t d e m Ermächtigungsgesetz, g e r i c h t l i c h ü b e r p r ü f b a r ; besaßen sie dagegen Gesetzescharakter, so w a r e n sie, w i e die Gesetze des P a r l a m e n t s , u n ü b e r p r ü f b a r . E i n k u r z e r Ü b e r b l i c k ü b e r die M e i n u n g e n der 3. R e p u b l i k z u r R e c h t s n a t u r der décrets-lois ist n o t w e n dig, da die F r a g e d e r R e c h t s n a t u r f ü r die O r d o n n a n z e n der R e g i e r u n g nach A r t . 38 d e r V e r f a s s u n g v o n 1958, die — m i t gewissen A b w e i c h u n g e n — d e n décrets-lois v o r 1958 entsprechen, w i e d e r a u f t a u c h t (vgl. K a p . 8, Z i f f . I I , 2). 29 Vgl. Marcel Poisot: L'Extension progressive du pouvoir réglementaire du President de la République sous l'empire des lois constitutionelles de 1875 (1941), S. 62. 30 N u r einige kleinere Ermächtigungsgesetze der 3. Republik (die Ermächtigungsgesetze i m Bereich des Zollwesens v o m 28. Februar 1934, 29. Dezember 1934, 16. Februar 1936, 13. August 1936 u n d v o m 9. J u l i 1937) sahen vor, daß mangels einer tatsächlich erfolgten Ratifikation durch das Parlament die décrets-lois nach A b l a u f einer bestimmten Frist ungültig wurden. Die großen Ermächtigungsgesetze (lois de pleins pouvoirs) enthielten dagegen keine solche Bestimmung. Die aufgrund dieser Gesetze erlassenen décrets-lois blieben auch ohne parlamentarische Ratifikation gültig, u n d zwar sogar dann, w e n n die Regierung die i m Ermächtigungsgesetz bestimmte Vorlagefrist nicht eingehalten hatte (vgl. Yvon Gouet: L a question constitutionnelle des prétendus décretslois [1932], S. 152).

I I . Die Ausdehnung der Rechtsetzungsbefugnisse der Exekutive

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E i n e ältere, gegen E n d e der 3. R e p u b l i k k a u m noch v e r t r e t e n e L e h r e f o l g e r t e aus der d e r o g i e r e n d e n K r a f t der décrets-lois gegenüber d e n Gesetzen, daß es A k t e der Gesetzgebung seien. D i e gesetzliche E r m ä c h t i g u n g der R e g i e r u n g z u m E r l a ß d e r décrets-lois deutete diese L e h r e als eine T e i l ü b e r t r a g u n g gesetzgebender G e w a l t v o m P a r l a m e n t a u f die Regierung31. Diese „ T h e o r i e der l e g i s l a t i v e n D e l e g a t i o n " w u r d e v o n d e r später h e r r schenden L e h r e jedoch v e r w o r f e n 3 2 , v o r a l l e m m i t d e m A r g u m e n t , daß eine V e r s c h i e b u n g der v e r f a s s u n g s m ä ß i g zugewiesenen Gesetzgebungsk o m p e t e n z e n v o m P a r l a m e n t auf die R e g i e r u n g u n z u l ä s s i g s e i 3 3 . D i e herrschende L e h r e e n t w i c k e l t e , u m die décrets-lois als V e r o r d n u n gen ansehen u n d sie d a d u r c h g e r i c h t l i c h e r K o n t r o l l e u n t e r w e r f e n z u k ö n 31 Vgl. P. de Font-Réaulx, einen der letzten Vertreter der Theorie der legislativen Delegation, i n der Urteilsanmerkung zu C.E. 25. J u n i 1937, „ U n i o n des véhicules industriels et autres", Sirey 1937, I I I , S. 97. Er betrachtete jedoch, i n gewissem Widerspruch zu seiner Auffassung von der Delegation der gesetzgebenden Gewalt, die décrets-lois unter dem Gesichtspunkt ihrer Anfechtbarkeit als anfechtbare actes administratifs, da sie von der Exekutive, also einer „autorité administrative" ausgingen (so auch der C.E. selbst i n der genannten Entscheidung). 32 Vgl. die nachfolgend i n A n m . 33 genannten Autoren. — Allerdings w a r nicht zu verkennen, daß i n den parlamentarischen Diskussionen zu Ermächtigungsgesetzen der Begriff „délégation de pouvoirs" häufig auftauchte. Einige Autoren nahmen deshalb an, daß das Parlament i n der Tat, entgegen den K o m petenzbestimmungen der Verfassung, gesetzgebende Gewalt übertragen oder zumindest auf legislative Kompetenzen verzichten wolle (Bonnard) oder das Prinzip des Vorranges des Gesetzes zeitweilig suspendieren wolle (Rivero), daß m a n diese Praxis jedoch als durch Gewohnheitsrecht legitimiert anerkennen müsse (vgl. Roger Bonnard: Précis de droit administratif, 4. Aufl. [19431, S. 295; Berthélemy-Rivero: Cinq ans de réformes administratives [1938], S. 8 [ = A n hang zur 13. A u f l . von Berthélemy: Traité élémentaire de droit administratif [1933]). 33 Vgl. Barthélemy-Duez, op. cit., S. 201; ferner Esmein: „De la délégation du pouvoir législatif", Revue politique et parlementaire (1894), S. 200 - 224, S. 203. Esmein berief sich auf den Grundsatz der Gewaltenteilung, gegen den eine Übertragung der gesetzgebenden Gewalt v o m Parlament auf die Exekutive verstoße. — Duguit u n d Carré de Malberg lehnten zwar eine Beschränkung der Befugnisse des Gesetzgebers unter dem Gesichtspunkt der Gewaltenteilung ab, da der Gesetzgeber i n der Verfassung von 1875 vorrangiges Organ gegenüber den anderen Staatsorganen sei u n d insoweit das Gewaltenteilungsprinzip nicht gelte (vgl. Duguit: Traité, Bd. 2, S. 534 - 542, insbes. S. 535 und 541; Carré de Malberg: Contribution, Bd. I I , S. 1 - 142, insbes. S. 50, 111, 124), sie kamen aber m i t anderer Begründung zum gleichen Ergebnis w i e Esmein, daß eine Delegation der gesetzgebenden Gewalt unzulässig sei. Duguit argumentierte, daß die gesetzgebende Gewalt kein subjektives Recht des Parlaments sei, über das es verfügen könne, sondern eine i h m von der Verfassung verliehene K o m petenz, die nicht delegierbar sei (Duguit: Traité, Bd. 4, S. 747/748) ; ähnlich Carré de Malberg: Das Parlament übe die gesetzgebende Gewalt i n seiner Eigenschaft als gewählter Repräsentant der souveränen Nation aus u n d könne diese Repräsentanteneigenschaft nicht auf andere Staatsorgane übertragen (Carré de Malberg: Contribution, Bd. I, S. 592). Z u r Entwicklung des Gewaltenteilungsprinzips i m französischen Verfassungsrecht seit 1791 vgl. L. Bertrand: „Propos autour de articles 34, 37 et 41 de la Constitution". Conseil d'Etat, Etudes et Documents (1959), S. 67 ff. (S. 68).

3*

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1. Teil, 1. Kap.: Die 3. französische Republik (1875 - 1940)

nen, die sogenannte „ D e l e g a l i s i e r u n g s t h e o r i e " : das Ermächtigungsgesetz v e r l e i h e n i c h t d e n décrets-lois Gesetzeskraft, s o n d e r n es entziehe u m g e k e h r t d e n d u r c h décrets-lois a u f h e b b a r e n Gesetzen d e n Gesetzeschar a k t e r , so daß sie n u r noch V e r o r d n u n g s r a n g besäßen u n d d a h e r d u r c h V e r o r d n u n g e n , die décrets-lois, a u f h e b b a r seien. G l e i c h z e i t i g dehne der Gesetzgeber die V e r o r d n u n g s g e w a l t d e r E x e k u t i v e a u f die v o n der E r m ä c h t i g u n g erfaßten, b i s h e r d u r c h Gesetz g e r e g e l t e n oder k r a f t Gesetzesv o r b e h a l t s der R e g e l u n g d u r c h V e r o r d n u n g e n entzogenen M a t e r i e n i n n e r h a l b des E r m ä c h t i g u n g s b e r e i c h s aus ( d é t e r m i n a t i o n de compétences, d é l é g a t i o n de m a t i è r e s ) 3 4 . N a c h der v o n Mignon e n t w i c k e l t e n , n e u e r e n Fassung dieser T h e o r i e , d e r „ T h e o r i e der aufschiebend b e d i n g t e n D e l e g a l i s i e r u n g " (délégalisation c o n d i t i o n e l l e ) , w u r d e n die Gesetze i m E r m ä c h t i g u n g s b e r e i c h erst i m Z e i t p u n k t des Erlasses eines d é c r e t - l o i z u r A u f h e b u n g oder A b ä n d e r u n g des b e t r e f f e n d e n Gesetzes delegalisiert. D e r E r l a ß eines d é c r e t - l o i z u r A u f h e b u n g oder Ä n d e r u n g eines b e s t i m m t e n Gesetzes s t e l l t e erst d i e a u f schiebende B e d i n g u n g f ü r d i e v o m Gesetzgeber selbst i m E r m ä c h t i g u n g s gesetz v o r g e n o m m e n e „ D e l e g a l i s i e r u n g " dieses Gesetzes d a r 3 5 . A u s d i e ser T h e o r i e folgte, daß bis z u r A u f h e b u n g eines Gesetzes d u r c h décretl o i dieses Gesetz s o w o h l d e n B ü r g e r n als auch der R e g i e r u n g gegenüber seinen v o l l e n Gesetzescharakter u n d Gesetzesrang b e h i e l t . N a c h der herrschenden D e l e g a l i s i e r u n g s t h e o r i e w a r e n die décrets-lois V e r o r d n u n g e n ; infolgedessen w a r i h r e Ü b e r e i n s t i m m u n g m i t d e n G e setzen u n d insbesondere m i t d e m Ermächtigungsgesetz g e r i c h t l i c h ü b e r p r ü f b a r . Sie b e h i e l t e n i h r e n V e r o r d n u n g s c h a r a k t e r bis z u m Z e i t p u n k t e i n e r e v e n t u e l l e n U m w a n d l u n g i n f o r m e l l e Gesetze d u r c h R a t i f i k a t i o n s beschluß des P a r l a m e n t s . D e r Conseil d ' E t a t f o l g t e bis 1930 der ä l t e r e n T h e o r i e der l e g i s l a t i v e n D e l e g a t i o n u n d l e h n t e infolgedessen die Ü b e r p r ü f u n g v o n décrets-lois ab. Seit einer E n t s c h e i d u n g v o m 30. M a i 1930 ließ er die A n f e c h t u n g s k l a g e m i t d e r B e g r ü n d u n g zu, daß die décrets-lois i n f o r m e l l e r H i n s i c h t E x e k u t i v a k t e (actes a d m i n i s t r a t i f s ) seien, z u d e r e n Ü b e r p r ü f u n g er b e f u g t sei 3 6 . I n m a t e r i e l l e r H i n s i c h t b e h a n d e l t e er jedoch d i e décrets-lois nach w i e v o r als Gesetzgebungsakte, i n d e m er a n e r k a n n t e , daß sie b e r e i t s i m Z e i t p u n k t des I n k r a f t t r e t e n s u n d n i c h t e t w a erst i m Z e i t p u n k t der R a t i fikation d u r c h das P a r l a m e n t die K r a f t besaßen, Gesetze a u f z u h e b e n oder z u ä n d e r n ; diese K r a f t w a r aber e i n typisches M e r k m a l des Gesetzes, 34

Vgl. L. Rolland: „ L e projet du 17 janvier et la question des décrets-lois", R.D.P. 1924, S. 42 ff., S. 60; Carré de Malberg: L a Loi, S. 100; M. Hauriou: Précis de droit constitutionnel, 2. Aufl. (1929), S. 455. 35 Mignon : L a pratique des décrets-lois et les principes généraux du droit public (1938), S. 178 (zitiert nach Soubeyrol, a.a.O., S. 30). 36 C.E. 30. M a i 1930, „Syndicat professionnel des épiciers en détail", Sirey 1931, I I I , S. 73, conci. Josse, A n m . Alibert.

I. Der Weg zur Verfassung der 4. französischen Republik

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n i c h t der V e r o r d n u n g . I n m a t e r i e l l e r H i n s i c h t f o l g t e also der Conseil d ' E t a t w e i t e r h i n der T h e o r i e der l e g i s l a t i v e n D e l e g a t i o n . M i t der F r a g e der V e r f a s s u n g s m ä ß i g k e i t der l e g i s l a t i v e n D e l e g a t i o n i n e i n e m E r m ä c h tigungsgesetz b r a u c h t e er sich n i c h t z u befassen, w e i l i h m f ü r die P r ü f u n g d e r m a t e r i e l l e n V e r f a s s u n g s m ä ß i g k e i t v o n Gesetzen die Z u s t ä n d i g k e i t fehlte. Diese H a n d h a b u n g des Conseil d ' E t a t , die décrets-lois i m Hinblick auf ihre Überprüfbarkeit w i e Verordnungen, i n materieller H i n s i c h t jedoch w i e A k t e der Gesetzgebung z u b e h a n d e l n , b l i e b w i d e r sprüchlich.

Zweites

Kapitel

Gesetz u n d V e r o r d n u n g i n der 4. französischen R e p u b l i k (1946—1958) I . V o n der Ausübung rechtsetzender G e w a l t durch Gremien der nationalen Befreiungsfront bis zur Verfassung der 4. Republik von 1946 A m 3. J u n i 1943, noch u n t e r d e r H e r r s c h a f t des V i c h y - R e g i m e s , schufen die Generäle Giraud u n d de Gaulle d u r c h gemeinsame E n t s c h l i e ß u n g i n F o r m einer „ O r d o n n a n c e " eine v o r l ä u f i g e R e g i e r u n g der n a t i o n a l e n B e f r e i u n g s f r o n t ( C o m i t é frangais de l a l i b é r a t i o n n a t i o n a l e = C.F.L.N.). I h r w u r d e eine provisorische B e r a t e n d e V e r s a m m l u n g z u r Seite g e s t e l l t (Assemblée p r o v i s o i r e c o n s u l t a t i v e ) . A m 3. J u n i 1944 w u r d e das C . F . L . N . i n die provisorische R e g i e r u n g d e r französischen R e p u b l i k u m g e w a n d e l t ( G o u v e r n e m e n t p r o v i s o i r e de l a R é p u b l i q u e frangaise). Das C . F . L . N . u n d später die provisorische R e g i e r u n g d e r französischen R e p u b l i k ü b t e n s o w o h l l e g i s l a t i v e als auch e x e k u t i v e G e w a l t aus. Gesetze dieser G r e m i e n w u r d e n i n F o r m v o n „ O r d o n n a n c e s " , V e r o r d n u n g e n i n F o r m v o n ,,Décrets" erlassen 1 . D i e O r d o n n a n z e n besaßen v o l l e Gesetzeskraft; sie w a r e n gerichtlich nicht überprüfbar. D u r c h O r d o n n a n z d e r p r o v i s o r i s c h e n R e g i e r u n g v o m 17. A u g u s t 1945 w u r d e die D u r c h f ü h r u n g eines R e f e r e n d u m s angeordnet, i n d e m das französische V o l k ü b e r die R ü c k k e h r z u r V e r f a s s u n g v o n 1875 oder ü b e r m e h r e r e vorgeschlagene Wege z u r A u s a r b e i t u n g einer n e u e n V e r f a s s u n g 1 Vgl. V. Silvera: „Des décrets-lois aux ordonnances", Revue admin. 1967, S. 423 ff. (S. 424/425).

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1. Teil, . Kap. : Die . französische Republik (1

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entscheiden k o n n t e . I m R e f e r e n d u m v o m 27. O k t o b e r 1945 v e r w a r f d i e M e h r h e i t d e r S t i m m b e r e c h t i g t e n eine R ü c k k e h r z u r V e r f a s s u n g der 3. R e p u b l i k u n d sprach sich f ü r die A u s a r b e i t u n g e i n e r n e u e n V e r f a s sung d u r c h eine n e u g e w ä h l t e V o l k s v e r t r e t u n g aus. A m 7. N o v e m b e r 1945 w u r d e d i e gesetzgebende G e w a l t v o n der n e u g e w ä h l t e n V o l k s v e r t r e t u n g , die zugleich verfassunggebende N a t i o n a l v e r s a m m l u n g w a r , ü b e r n o m m e n . D e r V e r f a s s u n g s e n t w u r f , d e n diese erste K o n s t i t u a n t e ausarbeitete, w u r de jedoch a m 6. M a i 1946 d u r c h R e f e r e n d u m a b g e l e h n t . D e r V e r f a s s u n g s e n t w u r f der z w e i t e n , a m 2. J u n i 1946 g e w ä h l t e n K o n s t i t u a n t e w u r d e d u r c h R e f e r e n d u m v o m 13. O k t o b e r 1946 g e b i l l i g t . E r t r a t a m 27. O k t o b e r 1946 als V e r f a s s u n g der 4. französischen R e p u b l i k in Kraft.

I I . Die Beziehungen zwischen Gesetz und Verordnung in der Verfassung der 4. französischen Republik v o m 27. Oktober 1946 D i e V e r f a s s u n g d e r 4. französischen R e p u b l i k v o m 27. O k t o b e r 1946 unterschied sich n u r w e n i g v o n d e r V e r f a s s u n g der 3. R e p u b l i k . Höchster I n h a b e r v o n V e r o r d n u n g s g e w a l t w a r n i c h t m e h r , w i e i n der 3. R e p u b l i k , der P r ä s i d e n t der R e p u b l i k , s o n d e r n d e r M i n i s t e r p r ä s i d e n t . A r t . 47 A b s . 1 der V e r f a s s u n g v o n 1946 ü b e r t r u g i h m m i t der t r a d i t i o n e l l e n F o r m e l , aus der sich die V e r o r d n u n g s g e w a l t d e r E x e k u t i v e ableitete, die A u s f ü h r u n g der Gesetze ( „ L e P r é s i d e n t d u Conseil des m i n i s t r e s assure . . . l ' e x é c u t i o n des l o i s " ) . A u f g r u n d dieser V e r f a s s u n g s b e s t i m m u n g k o n n t e der M i n i s t e r p r ä s i d e n t A u s f ü h r u n g s v e r o r d n u n g e n z u Gesetzen des P a r l a m e n t s aus eigener I n i t i a t i v e (règlements spontanés) oder a u f A n w e i s u n g des P a r l a m e n t s (règlements d ' a d m i n i s t r a t i o n p u b l i q u e = R A P ) e r lassen 2 . F e r n e r w u r d e i h m a u f d e r gleichen g e w o h n h e i t s r e c h t l i c h e n Basis u n d i m gleichen U m f a n g w i e d e m S t a a t s p r ä s i d e n t e n i n d e r 3. R e p u b l i k d i e B e f u g n i s z u e r k a n n t , a u t o n o m e V e r o r d n u n g e n z u r R e g e l u n g v o n services p u b l i c s u n d als P o l i z e i v e r o r d n u n g e n zu erlassen 3 . D i e i n d e r 3. R e p u b l i k f ü r d e n Gesetzesbegriff u n d f ü r die G r u n d s t r u k t u r der B e z i e h u n g e n zwischen Gesetz u n d V e r o r d n u n g m a ß g e b l i c h gewesene politische K o n z e p t i o n v o n der s o u v e r ä n e n S t e l l u n g des P a r l a m e n t s als a l l e i n i g e m R e p r ä s e n t a n t e n der s o u v e r ä n e n N a t i o n l a g auch der V e r f a s s u n g v o n 1946 z u g r u n d e 4 . R e p r ä s e n t a n t der s o u v e r ä n e n N a t i o n w a r die v o m V o l k g e w ä h l t e Assemblée N a t i o n a l e . 2 Vgl. zu den règlements spontanés u n d den R A P i n der 3. Republik Kap. 1, I, 2 a. 3 Vgl. zu den règlements autonomes der 3. Republik Kap. 1, I I , 1. 4 Vgl. André Hauriou: D r o i t constitutionnel et institutions politiques (1966), S. 648.

I I . Gesetz und Verordnung i n der Verfassung v o m 27. Oktober 1946

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D e r Gesetzesbegriff der V e r f a s s u n g v o n 1946 u n d die S t r u k t u r m e r k m a l e der B e z i e h u n g e n zwischen Gesetz u n d V e r o r d n u n g w a r e n deshalb dieselben w i e i n der 3. R e p u b l i k 5 . Das Gesetz w a r e i n A k t v o n höchstem R a n g ; sein Bereich w a r u n b e g r e n z t ; die m a t e r i e l l e V e r f a s s u n g s m ä ß i g k e i t v o n Gesetzen w a r g e r i c h t l i c h n i c h t ü b e r p r ü f b a r ( v o n d e r äußerst b e s c h r ä n k t e n K o n t r o l l m ö g l i c h k e i t abgesehen, die e i n v o n der V e r f a s s u n g v o n 1946 geschaffenes, besonderes O r g a n besaß, das „ C o m i t é C o n s t i t u t i o n n e l " 6 ) . F ü r die B e z i e h u n g e n zwischen Gesetz u n d V e r o r d n u n g g a l t w i e i n d e r 3. R e p u b l i k : die V e r o r d n u n g w a r i n der Regel A u s f ü h r u n g s v e r o r d n u n g (ausgenommen w a r e n w i e d e r u m die a u t o n o m e n V e r o r d n u n g e n des M i n i s t e r p r ä s i d e n t e n z u r R e g e l u n g v o n services p u b l i c s u n d seine a u t o n o m e n P o l i z e i v e r o r d n u n g e n ) ; die V e r o r d n u n g w a r d e m Gesetz u n t e r g e o r d n e t ; der B e r e i c h d e r V e r o r d n u n g w u r d e d u r c h die Gesetze b e s t i m m t u n d b e s c h r ä n k t ; die G e s e t z m ä ß i g k e i t der V e r o r d n u n g w a r g e r i c h t l i c h überprüfbar. I n e i n e m w i c h t i g e n P u n k t , der das V e r h ä l t n i s v o n gesetzgebender G e w a l t des P a r l a m e n t s u n d V e r o r d n u n g s g e w a l t der E x e k u t i v e b e t r a f , schuf die V e r f a s s u n g v o n 1946 jedoch eine besondere Regelung. W e g e n der a l l z u g r o ß e n Bereitschaft, die das P a r l a m e n t d e r 3. R e p u b l i k gezeigt hatte, s t a t t seine Gesetzgebungsaufgaben selbst w a h r z u n e h men, der E x e k u t i v e „ p l e i n s p o u v o i r s " z u m E r l a ß v o n décrets-lois z u e r t e i l e n , entschloß sich d e r V e r f a s s u n g g e b e r v o n 1946 zu e i n e m V e r b o t der décrets-lois, d. h., genauer, z u r A u f n a h m e einer V e r f a s s u n g s b e s t i m m u n g , die z w a r als V e r b o t gedacht w a r , d i e d a n n aber die R ü c k k e h r z u r P r a x i s der Ermächtigungsgesetze z u m E r l a ß v o n décrets-lois doch n i c h t v e r h i n dern konnte. A r t . 13 der V e r f a s s u n g v o n 1946 l a u t e t e : „ L ' A s s e m b l é e n a t i o n a l e v o t e seule l a l o i . E l l e ne p e u t déléguer ce d r o i t . " N a c h seinem W o r t l a u t b e t r a f dieses V e r b o t n u r eine Ü b e r t r a g u n g der gesetzgebenden G e w a l t d u r c h das P a r l a m e n t . B e r e i t s i n der 3. R e p u b l i k h a t t e sich aber die A u f f a s s u n g durchgesetzt, daß eine gesetzliche E r m ä c h t i g u n g z u m E r l a ß v o n décretslois n i c h t als Ü b e r t r a g u n g gesetzgebender G e w a l t (délégation l é g i s l a t i v e ) z u d e u t e n sei, s o n d e r n als E r w e i t e r u n g des K o m p e t e n z b e r e i c h e s des V e r o r d n u n g g e b e r s u m b i s h e r l e g i s l a t i v e M a t e r i e n (délégation de matières), u n t e r gleichzeitiger „ D e l e g a l i s i e r u n g " der i m E r m ä c h t i g u n g s b e r e i c h b e stehenden gesetzlichen B e s t i m m u n g e n . Diese j u r i s t i s c h e K o n s t r u k t i o n der E r m ä c h t i g u n g w u r d e v o m W o r t l a u t des A r t . 13 der V e r f a s s u n g n i c h t erfaßt, so daß sich d a d u r c h die sehr b a l d g e n u t z t e M ö g l i c h k e i t bot, e n t gegen d e m W i l l e n des Verfassunggebers z u r P r a x i s der E r m ä c h t i g u n g s gesetze z u r ü c k z u k e h r e n . 5 Vgl. zum Gesetzesbegriff der 3. Republik Kap. 1,1,1; zu den S t r u k t u r m e r k malen der Beziehungen zwischen Gesetz u n d Verordnung i n der 3. Republik Kap. 1,1, 2. 6 Vgl. zum Comité Constitutionnel der 4. Republik Kap. 3, A n m . 12f

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1. Teil, . Kap. : Die . französische Republik (1

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I I I . Die Rückkehr zur Praxis der Ermächtigungsgesetze z u m Erlaß von décrets-lois in der 4. Republik 1. Die Gründe für die Wiederaufnahme der Ermächtigungsgesetzgebung T r o t z des A r t i k e l s 13 der V e r f a s s u n g v o n 1946 f o r d e r t e n u n d e r h i e l t e n auch i n der 4. R e p u b l i k die R e g i e r u n g e n v o m P a r l a m e n t r e g e l m ä ß i g E r m ä c h t i g u n g e n , b e s t i m m t e M a t e r i e n d u r c h gesetzesvertretende V e r o r d n u n g e n s e l b s t ä n d i g zu regeln. D i e G r ü n d e d a f ü r , daß das P a r l a m e n t ern e u t w e s e n t l i c h e T e i l e seiner gesetzgeberischen A u f g a b e n der R e g i e r u n g ü b e r l i e ß , w a r e n i m großen u n d ganzen dieselben w i e i n d e r 3. R e p u b l i k . D e r w i r t s c h a f t l i c h e W i e d e r a u f b a u F r a n k r e i c h s nach d e m 2. W e l t k r i e g e s t e l l t e d e n Gesetzgeber v o r schwierige W i r t s c h a f t s - u n d F i n a n z p r o b l e m e . H ä u f i g w a r e n n o t w e n d i g e M a ß n a h m e n u n p o p u l ä r , so daß das P a r l a m e n t sie l i e b e r der R e g i e r u n g ü b e r l i e ß , als sich d e n U n w i l l e n der W ä h l e r z u zuziehen. V i e l e d e r gebotenen M a ß n a h m e n m u ß t e n f e r n e r , u m w i r k s a m z u sein, rasch g e t r o f f e n w e r d e n ; h i e r f ü r w a r das Gesetzgebungsverfahren jedoch zu l a n g s a m u n d zu s c h w e r f ä l l i g . I m P a r l a m e n t der 4. R e p u b l i k herrschte f e r n e r w i e d e r , w i e i m P a r l a m e n t der 3. R e p u b l i k , eine große P a r t e i e n z e r s p l i t t e r u n g . Das F e h l e n e i n e r s t a b i l e n P a r l a m e n t s m e h r h e i t w a r Ursache d a f ü r , daß eine E i n i g u n g i m P a r l a m e n t ü b e r e i n zusammenhängendes, d e t a i l l i e r t e s Gesetzgebungsp r o g r a m m einer R e g i e r u n g n u r schwer zustande k a m . I n w i d e r s t r e i t e n d e Interessen zerrissen, b l o c k i e r t e das P a r l a m e n t d u r c h a b l e h n e n d e V o t e n gegen Gesetzesvorlagen e i n e r R e g i e r u n g d e r e n P r o g r a m m , w o d u r c h n i c h t selten d e r S t u r z d e r R e g i e r u n g h e r b e i g e f ü h r t w u r d e . W u r d e nach e i n e r solchen R e g i e r u n g s k r i s e jedoch d i e N o t w e n d i g k e i t z u r D u r c h f ü h r u n g b e s t i m m t e r gesetzlicher M a ß n a h m e n d r i n g e n d u n d d e r D r u c k e i n e r beu n r u h i g t e n Ö f f e n t l i c h k e i t a u f das P a r l a m e n t , z u h a n d e l n , sehr s t a r k , so g e l a n g es einer n e u g e b i l d e t e n R e g i e r u n g v e r h ä l t n i s m ä ß i g leicht, v o m P a r l a m e n t die E r m ä c h t i g u n g f ü r d i e D u r c h f ü h r u n g eines n u r i n g e n e r e l l e n Z ü g e n u m s c h r i e b e n e n P r o g r a m m s d u r c h décrets-lois z u b e k o m m e n . E i n e E i n i g u n g i m P a r l a m e n t ü b e r die V e r f o l g u n g n u r a l l g e m e i n u m schriebener, großer Z i e l e w a r l e i c h t e r z u erreichen als eine E i n i g u n g ü b e r b e s t i m m t e , d e t a i l l i e r t e Gesetzesvorlagen. Ü b e r die e i n z e l n e n v o n d e r R e g i e r u n g d u r c h décrets-lois g e t r o f f e n e n M a ß n a h m e n k o n n t e es jedoch i m P a r l a m e n t b a l d wieder zu Meinungsverschiedenheiten kommen. Dies k o n n t e z u e i n e r n e u e n R e g i e r u n g s k r i s e f ü h r e n ; d i e neue R e g i e r u n g f o r d e r t e d a n n z u i h r e m A m t s a n t r i t t w i e d e r e i n neues Ermächtigungsgesetz, usf. 7 . 7 Vgl. zur Analyse dieser Vorgänge G. Burdeau: Traité de science politique, 7 Bde. (1949 - 1957), Bd. 7, S. 419/420, der das Verfahren treffend als „législation gouvernementale par resignation parlementaire" bezeichnet; ferner Charpentier, i n : „Les lois-cadres et la fonction gouvernementale", R.D.P. 1958, S. 220 ff. (S. 264/265).

I I I . Die Rückkehr zur Praxis der Ermächtigungsgesetze

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D i e A r b e i t des Gesetzgebers i n der 4. R e p u b l i k w u r d e auch e r h e b l i c h d u r c h m a n g e l n d e D i s z i p l i n der P a r l a m e n t a r i e r erschwert. O f t b r a c h t e n A b g e o r d n e t e aus r e i n w a h l t a k t i s c h e n E r w ä g u n g e n b e s t i m m t e Gesetzesv o r l a g e n e i n oder s t e l l t e n Zusatzanträge, die v ö l l i g u n w i c h t i g e F r a g e n b e t r a f e n u n d daher v o n v o r n h e r e i n ohne j e d e A u s s i c h t auf E r f o l g w a r e n . Das P a r l a m e n t w u r d e d a d u r c h l e d i g l i c h belastet; den b e t r e f f e n d e n A b g e o r d n e t e n k o n n t e i h r H a n d e l n jedoch b e i b e s t i m m t e n W ä h l e r g r u p p e n den R u f e i n b r i n g e n , daß sie sich f ü r d e r e n ganz spezielle Interessen e i n setzten 8 . Schließlich n e i g t e das P a r l a m e n t auch dazu, sich selbst z u v i e l A r b e i t a u f z u b ü r d e n . Es befaßte sich i n seinen Gesetzen m i t d e n v i e l e n technischen Fragen, die die O r d n u n g der W i r t s c h a f t , des Berufslebens u n d des sozialen Lebens a u f w a r f , r e g e l m ä ß i g selbst, s t a t t die L ö s u n g e n h i e r f ü r d e m V e r o r d n u n g g e b e r z u überlassen. A u c h D e t a i l r e g e l u n g e n t r a f das P a r l a m e n t i n d e n Gesetzen m e i s t selbst. Das R e s u l t a t solcher m a n g e l n d e r K o n z e n t r a t i o n a u f w i c h t i g e F r a g e n w a r , daß das P a r l a m e n t e i n e r seits eine große Z a h l p e r f e k t i o n i s t i s c h , bis ins D e t a i l ausgearbeiteter G e setze erließ, andererseits aber w i c h t i g e A u f g a b e n der Rechtsetzung, die es selbst h ä t t e w a h r n e h m e n sollen, der R e g i e r u n g z u r selbständigen R e g e l u n g d u r c h décrets-lois ü b e r l i e ß . 2. Die verschiedenen Ermächtigungstechniken und die Ermächtigungspraxis der 4. Republik D e r Gesetzgeber d e r 4. R e p u b l i k w a n d t e verschiedene V e r f a h r e n an, u m die R e g i e r u n g z u m E r l a ß v o n décrets-lois zu ermächtigen. D r e i A r t e n v o n T e c h n i k e n der E r m ä c h t i g u n g lassen sich unterscheiden: Das Ermächtigungsgesetz v o m 17. 8. 1948 d e k l a r i e r t e e i n e n b e s t i m m t e n K r e i s v o n M a t e r i e n z u „ v o n N a t u r aus V e r o r d n u n g s c h a r a k t e r t r a g e n d e n M a t e r i e n " u n d w i e s diese M a t e r i e n der R e g i e r u n g a u f D a u e r z u r selbs t ä n d i g e n R e g e l u n g d u r c h gesetzesvertretende V e r o r d n u n g e n zu. Dieses Ermächtigungsgesetz sprach k e i n e V e r p f l i c h t u n g der R e g i e r u n g aus, die gesetzesvertretenden V e r o r d n u n g e n d e m P a r l a m e n t z u r R a t i f i k a t i o n vorzulegen. D e r größte T e i l der Ermächtigungsgesetze d e r 4. R e p u b l i k entsprach d e m T y p d e r Ermächtigungsgesetze der 3. R e p u b l i k , d. h. d i e E r m ä c h t i g u n g e n w a r e n b e f r i s t e t u n d m i t R a t i f i k a t i o n s k l a u s e l versehen. E i n e V a r i a n t e dieser T e c h n i k b e s t a n d d a r i n , daß der R e g i e r u n g die E r m ä c h t i g u n g f ü r d e n F a l l e r t e i l t w u r d e , daß das P a r l a m e n t die b e t r e f f e n d e n M a t e r i e n bis zu e i n e m b e s t i m m t e n Z e i t p u n k t n i c h t selbst d u r c h Gesetz geregelt h a t t e . Dieses V e r f a h r e n e i n e r aufschiebenden b e d i n g t e r t e i l t e n 8 Vgl. die Beispiele f ü r derartige Gesetzesvorschläge bei Cotteret, 50/51.

a.a.O., S.

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E r m ä c h t i g u n g , w o b e i die aufschiebende B e d i n g u n g die U n t ä t i g k e i t des Parlaments binnen einem bestimmten Zeitraum war, w u r d e n u r einmal i n e i n e m Ermächtigungsgesetz v o m 8. J a n u a r 1951 a n g e w a n d t 9 . E i n d r i t t e s V e r f a h r e n der E r m ä c h t i g u n g b e s t a n d d a r i n , daß das P a r l a m e n t Rahmengesetze (lois-cadres) erließ, d i e v o n d e r R e g i e r u n g d u r c h gesetzesvertretende V e r o r d n u n g e n a u s z u f ü l l e n w a r e n . N a c h a l l e n d r e i M e t h o d e n besaßen die V e r o r d n u n g e n , die a u f g r u n d d e r Ermächtigungsgesetze ergingen, k r a f t a u s d r ü c k l i c h e n W o r t l a u t s d e r E r m ä c h t i g u n g s k l a u s e l n d i e K r a f t , die i m E r m ä c h t i g u n g s b e r e i c h besteh e n d e n gesetzlichen B e s t i m m u n g e n a u f z u h e b e n oder a b z u ä n d e r n . Es h a n delte sich also u m d é c r e t s - l o i s 1 0 . H i n s i c h t l i c h d e r K o n t r o l l e , die das P a r l a m e n t ü b e r die Rechtsetzung d e r E x e k u t i v e ausübte, u n t e r s c h i e d e n sich d i e d r e i E r m ä c h t i g u n g s t e c h niken wie folgt: Das Gesetz v o m 17. 8. 1948 e n t h i e l t k e i n e R a t i f i k a t i o n s k l a u s e l , d. h. das P a r l a m e n t legte h i e r der R e g i e r u n g k e i n e V e r p f l i c h t u n g z u r V o r l a g e der décrets-lois an das P a r l a m e n t auf. E i n e K o n t r o l l e d e r Rechtsetzung der E x e k u t i v e fand nicht statt. D i e Ermächtigungsgesetze v o m T y p der Ermächtigungsgesetze der 3. R e p u b l i k e n t h i e l t e n eine R a t i f i k a t i o n s k l a u s e l . D i e décrets-lois t r a t e n a m Tage i h r e r V e r k ü n d u n g i n K r a f t u n d w a r e n b i n n e n der i m Gesetz festgelegten F r i s t d e m P a r l a m e n t z u r K o n t r o l l e u n d e v e n t u e l l e n R a t i f i k a t i o n vorzulegen. L e h n t e das P a r l a m e n t die R a t i f i k a t i o n ab, so t r a t e n die décrets-lois ex n u n c außer K r a f t . D i e a u f g r u n d v o n Rahmengesetzen (lois-cadres) ergehenden décretslois w a r e n bereits v o r i h r e r V e r ö f f e n t l i c h u n g d e m P a r l a m e n t v o r z u l e g e n u n d t r a t e n erst i n K r a f t , w e n n das P a r l a m e n t v o n i h n e n K e n n t n i s g e n o m m e n h a t t e oder z u m i n d e s t die M ö g l i c h k e i t z u r K e n n t n i s n a h m e u n d e v e n t u e l l e n A b l e h n u n g noch v o r der V e r k ü n d u n g g e h a b t h a t t e . Diese verschiedenen E r m ä c h t i g u n g s t e c h n i k e n w u r d e n i n der P r a x i s wie folgt angewandt: 9 A r t . 1 Abs. 2 des Gesetzes v o m 8. Januar 1951 beauftragte die Regierung, bis zum 15. Februar 1951 einen Gesetzesentwurf m i t dem Ziel der Einsparung v o n 25 M i l l i a r d e n Francs i m Staatshaushalt vorzulegen. Wenn das Parlament bis zum 15. März 1951 nicht die Einsparungen i n dieser Höhe beschlossen hatte, w a r die Regierung ermächtigt, durch gesetzesvertretende Verordnungen gewisse Steuern zu erhöhen, bis durch die Mehreinnahmen und Einsparungen insgesamt der Betrag von 25 M i l l i a r d e n Francs erreicht war. 10 I n einer Beratung der Verfassunggebenden Nationalversammlung am 5. Februar 1946 prägte der Abgeordnete Capitant die kürzeste u n d einfachste Formel für die Definition der décrets-lois: "Qu'est-ce qu'un décret-loi? C'est u n décret q u i modifie une loi." (Annales de l'Assemblée Nationale Constituante, Débats, Bd. I I , S. 221). Diese Definition setzte sich auch i n der L i t e r a t u r überwiegend durch (vgl. de Laubadère : „Des ,pleins-pouvoirs' aux ,demi décretslois' ", Dalloz 1952, Chron., S. 35 ff., S. 37).

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I I I . Die Rückkehr zur Praxis der Ermächtigungsgesetze a) Die Abgrenzung „von Natur aus Verordnungscharakter tragender Materien f t im Ermächtigungsgesetz vom 17. August

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A r t . 6 des Gesetzes v o m 17. 8. 1948 1 1 e r m ä c h t i g t e die R e g i e r u n g , die i n A r t . 7 a u f g e z ä h l t e n M a t e r i e n , die das Gesetz als „ a y a n t p a r l e u r n a t u r e u n caractère r é g l e m e n t a i r e " bezeichnete, d u r c h i m M i n i s t e r r a t beschlossene V e r o r d n u n g e n , nach g u t a c h t l i c h e r Ä u ß e r u n g des C o n s e i l d ' E t a t u n d des F i n a n z - u n d W i r t s c h a f t s m i n i s t e r s sowie d e r sonst e t w a b e t e i l i g t e n M i n i s t e r , z u regeln. Diese V e r o r d n u n g e n s o l l t e n die K r a f t besitzen, „ d i e i n K r a f t b e f i n d l i c h e n B e s t i m m u n g e n " , also auch Gesetze, a u f z u h e b e n oder a b z u ä n d e r n , s o w e i t sie M a t e r i e n des E r m ä c h t i g u n g s b e r e i c h s regelten. A r t . 7 des Gesetzes e n t h i e l t e i n e n K a t a l o g d e r j e n i g e n M a t e r i e n , a u f d i e sich d i e E r m ä c h t i g u n g erstreckte, u. a. d i e D u r c h f ü h r u n g v o n o r g a n i s a t o rischen u n d v o n S p a r m a ß n a h m e n i n n e r h a l b der gesamten S t a a t s v e r w a l t u n g , d i e O r g a n i s a t i o n , d i e F i n a n z i e r u n g u n d F i n a n z k o n t r o l l e d e r gesamt e n S o z i a l v e r s i c h e r u n g u n d Sozialfürsorge (sécurité sociale); R e g e l u n g u n d K o n t r o l l e der w i r t s c h a f t l i c h e n T ä t i g k e i t des Staates; die A u f n a h m e v o n A n l e i h e n ; S t a b i l i s i e r u n g d e r Preise, u. a. D i e E r m ä c h t i g u n g f ü r die R e g i e r u n g , diesen Bereich d u r c h gesetzesv e r t r e t e n d e V e r o r d n u n g e n zu regeln, w a r w e d e r b e f r i s t e t noch m i t R a t i fikationsklausel versehen. D u r c h e i n späteres Ermächtigungsgesetz v o m I I . 7. 5 3 1 2 ( A r t . 5) w u r d e die L i s t e d e r M a t e r i e n des A r t . 7 des Gesetzes v o m 17. 8. 48 v e r l ä n g e r t , z. B . u m M a ß n a h m e n z u r R e o r g a n i s a t i o n d e r V e r w a l t u n g , der G e r i c h t e u n d der A r m e e , z u r R e g e l u n g d e r P e r s o n a l v e r hältnisse v o n B e d i e n s t e t e n i n w i r t s c h a f t l i c h e n U n t e r n e h m u n g e n des Staates, u. a. H i e r w a r die E r m ä c h t i g u n g a u f d e n 12. 12. 53 b e f r i s t e t ; sie w u r d e a u ß e r d e m n u r der i m A m t b e f i n d l i c h e n R e g i e r u n g ( „ i n t u i t u personae") e r t e i l t , d. h. sie erlosch v o r A b l a u f der E r m ä c h t i g u n g s f r i s t , w e n n d i e Regierung vorher gestürzt wurde. D i e R e g i e r u n g machte v o n der E r m ä c h t i g u n g des Gesetzes v o m 17. 8. 48 sehr v i e l Gebrauch. A l l e i n bis E n d e 1953 e r g i n g e n a u f g r u n d d e r A r t . 6 u n d 7 dieses Gesetzes ca. 265 V e r o r d n u n g e n 1 3 . D e r G r u n d g e d a n k e d e r v o n d e n B e r i c h t e r s t a t t e r n des R e g i e r u n g s e n t w u r f s z u m Gesetz v o m 17. 8. 48 e n t w i c k e l t e n u n d v o m P a r l a m e n t a k z e p t i e r t e n T h e o r i e der „ v o n N a t u r aus V e r o r d n u n g s c h a r a k t e r t r a g e n d e n M a t e r i e n " w a r , daß ü b l i c h e r w e i s e v o m Gesetzgeber d e m V e r o r d n u n g g e b e r überlassene M a t e r i e n e x i s t i e r t e n , d e r e n G r e n z e n jedoch i n der V e r g a n g e n h e i t d u r c h d i e gesetzliche R e g e l u n g v i e l e r „ V e r o r d n u n g s m a t e r i e n " z u m N a c h t e i l des V e r o r d n u n g g e b e r s verschoben w o r d e n seien. Das G e 11 Der T e x t des Ermächtigungsgesetzes v o m 17. August 1948 ist abgedruckt i n R.P.D. 1948, S. 546. 12 Gesetz No 53-611 v o m 11. J u l i 1953; J.O. 11. J u l i 1953, S. 6143; Sirey 1953, I I I , S. 1241. 13 Soubeyrol, a.a.O., S. 89.

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setz v o m 17. 8. 48 sollte eine A r t R ü c k ü b e r t r a g u n g dieser v o n N a t u r aus z u m Verordnungsbereich gehörenden M a t e r i e n i n den Kompetenzbereich der R e g i e r u n g b e w i r k e n . D i e V e r o r d n u n g e n z u r R e g e l u n g der „ z u r ü c k g e k e h r t e n M a t e r i e n " w u r d e n nach dieser T h e o r i e t r o t z der d e r o g i e r e n d e n K r a f t gegenüber Gesetzen n i c h t als décrets-lois angesehen, s o n d e r n als einfache V e r o r d n u n g e n , da sie V e r o r d n u n g s m a t e r i e n r e g e l t e n ; d e n A u s d r u c k „ d é c r e t - l o i " v e r m i e d e n die A n h ä n g e r der T h e o r i e d e r v o n N a t u r aus V e r o r d n u n g s c h a r a k t e r t r a g e n d e n M a t e r i e n i m P a r l a m e n t b e i der B e r a t u n g des Gesetzes v o m 17. 8. 48 1 4 . Diese T h e o r i e w u r d e d u r c h e i n G u t a c h t e n u n t e r s t ü t z t , das der Conseil d ' E t a t a u f A n f r a g e d e r R e g i e r u n g a m 5. F e b r u a r 1953 ü b e r die A u s l e g u n g des A r t . 13 der V e r f a s s u n g u n d ü b e r die M ö g l i c h k e i t f ü r d i e R e g i e r u n g erstattete, t r o t z des A r t . 13 a u f g r u n d v o n E r m ä c h t i g u n g s g e s e t z e n gesetzesvertretende V e r o r d n u n g e n z u erlassen 1 5 . D e r Conseil d ' E t a t e r k l ä r t e , der Verfassunggeber habe d u r c h A r t . 13 die gesetzesvertretenden V e r o r d n u n g e n a u f g r u n d v o n „ l o i s des p l e i n s p o u v o i r s " , w i e sie i n der 3. R e p u b l i k erlassen w o r d e n seien, v e r b i e t e n w o l l e n . A n d e r e r s e i t s b e s t i m m e aber der Gesetzgeber g r u n d s ä t z l i c h u n d s o u v e r ä n die K o m p e tenzen des V e r o r d n u n g g e b e r s u n d k ö n n e deshalb beschließen, daß b e s t i m m t e , z u m K o m p e t e n z b e r e i c h d e r gesetzgebenden G e w a l t gehörende Materien i n den Kompetenzbereich der Verordnungsgewalt einträten. Gesetze i m B e r e i c h dieser M a t e r i e n k ö n n t e n d a n n d u r c h V e r o r d n u n g aufgehoben oder a b g e ä n d e r t w e r d e n , u n d diese V e r o r d n u n g e n k ö n n t e n i h r e r s e i t s so l a n g e d u r c h V e r o r d n u n g a u f g e h o b e n oder a b g e ä n d e r t w e r den, als der Gesetzgeber die b e t r e f f e n d e M a t e r i e n i c h t w i e d e r z u r l e g i s lativen Materie erkläre. V o n der R e c h t s l i t e r a t u r w u r d e der B e g r i f f d e r v o n N a t u r aus r e g l e m e n t ä r e n M a t e r i e n jedoch scharf a b g e l e h n t 1 6 . Es w u r d e d a r a u f h i n g e w i e s e n , daß d e r K r e i s der M a t e r i e n , die der V e r o r d n u n g g e b e r r e g e l n k ö n n e , n i c h t v o n N a t u r aus v o r g e g e b e n sei, s o n d e r n m a n g e l s e i n e r B e s t i m m u n g d u r c h die V e r f a s s u n g v o m Gesetzgeber selbst abgegrenzt w e r d e u n d b e l i e b i g v e r ä n d e r t w e r d e n k ö n n e . F e r n e r sei n i c h t ersichtlich, nach w e l c h e n K r i t e r i e n der K r e i s a n g e b l i c h v o n N a t u r aus r e g l e m e n t ä r e r M a t e r i e n i m Gesetz v o m 17. 8. 48 b e s t i m m t w o r d e n sei. Es w u r d e auch e r k l ä r t , daß die B e f r i s t u n g d e r E r m ä c h t i g u n g i n A r t . 5 des Gesetzes v o m 11. 7. 53 m i t d e r Idee angeblich v o n N a t u r aus r e g l e m e n t ä r e r M a t e r i e n n i c h t v e r e i n b a r sei. D i e d u r c h das Gesetz v o m 17. 8. 48 z u g u n s t e n des V e r o r d n u n g g e b e r s v o r g e n o m m e n e K o m p e t e n z a b g r e n z u n g als solche w u r d e dagegen ü b e r w i e g e n d f ü r zulässig gehalten. D a die A u f f a s s u n g des Gesetzgebers 14

Soubeyrol, a.a.O., S. 165. Abgedruckt i n R.D.P. 1953, S. 170. 16 Waline: Droit administratif, 7. Aufl. (1957), S. 121; Chapus: „ L a loi d'habilitation du 11 j u i l l e t 1953 et la question des décrets-lois", R.DP. 1953, S. 954 ff., S.990. 15

I I I . Die Rückkehr zur Praxis der Ermächtigungsgesetze

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d e u t l i c h z u m A u s d r u c k k a m , daß er die M a t e r i e n des E r m ä c h t i g u n g s bereichs als v o n v o r n h e r e i n d e m K o m p e t e n z b e r e i c h des V e r o r d n u n g gebers z u g e h ö r i g betrachtete, schied eine D e u t u n g der E r m ä c h t i g u n g als eine nach A r t . 13 d e r V e r f a s s u n g v e r b o t e n e Ü b e r t r a g u n g d e r gesetzgebenden G e w a l t aus. D i e E r m ä c h t i g u n g z u m E r l a ß v o n gesetzesvert r e t e n d e n V e r o r d n u n g e n w u r d e v o n der herrschenden D e l e g a l i s i e r u n g s t h e o r i e als D e g r a d i e r u n g der i m E r m ä c h t i g u n g s b e r e i c h bestehenden Gesetze z u A k t e n v o n V e r o r d n u n g s r a n g aufgefaßt, die der V e r o r d n u n g geber m i t h i n d u r c h V e r o r d n u n g a u f h e b e n oder a b ä n d e r n k ö n n e 1 7 . Nach e i n e r a n d e r e n M e i n u n g h o b d i e E r m ä c h t i g u n g v o r ü b e r g e h e n d das P r i n z i p des V o r r a n g e s des Gesetzes gegenüber der V e r o r d n u n g a u f ; dies sei d u r c h Verfassungsgewohnheitsrecht z u r e c h t f e r t i g e n 1 8 . D i e a u f g r u n d des Gesetzes v o m 17. 8. 48 erlassenen gesetzesvertretend e n V e r o r d n u n g e n u n t e r s c h i e d e n sich, da die E r m ä c h t i g u n g n i c h t b e fristet w a r u n d keine Ratifikationsklausel enthielt, i n mancher Hinsicht v o n d e n décrets-lois d e r 3. R e p u b l i k . D i e décrets-lois der 3. R e p u b l i k w a r e n nach A b l a u f der E r m ä c h t i g u n g s f r i s t f ü r d e n V e r o r d n u n g g e b e r u n a n g r e i f b a r , die décrets-lois a u f g r u n d des Gesetzes v o m 17. 8. 48 k o n n t e n dagegen v o n der R e g i e r u n g j e d e r z e i t aufgehoben oder a b g e ä n d e r t w e r d e n . D i e décrets-lois der 3. R e p u b l i k w a r e n f e r n e r g r u n d s ä t z l i c h z u r U m w a n d l u n g i n Gesetze b e s t i m m t , auch w e n n die R a t i f i k a t i o n d u r c h das P a r l a m e n t tatsächlich selten e r f o l g t e ; z u m i n d e s t w u r d e n sie aber d e m P a r l a m e n t z u r R a t i f i k a t i o n v o r g e l e g t , so daß das P a r l a m e n t eine gewisse K o n t r o l l e ausüben k o n n t e . D i e décrets-lois a u f g r u n d des Gesetzes v o m 17. 8. 48 u n t e r l a g e n dagegen k e i n e r p a r l a m e n t a r i s c h e n K o n t r o l l e . D a k e i n e R a t i f i k a t i o n erfolgte, b e h i e l t e n sie a u f D a u e r i h r e n V e r o r d n u n g s c h a r a k t e r u n d b l i e b e n infolgedessen auch a n f e c h t b a r (solange d i e a l l g e m e i n e n Z u l ä s s i g k e i t s v o r a u s s e t z u n g e n f ü r die A n f e c h t u n g s k l a g e v o r lagen, d. h. insbesondere die Z w e i m o n a t s f r i s t noch n i c h t abgelaufen w a r ) . D e r V o r r a n g des Gesetzes b l i e b gegenüber d e n a u f g r u n d des Gesetzes v o m 17. 8. 48 ergehenden décrets-lois g e w a h r t . Das P a r l a m e n t k o n n t e j e d e r z e i t i n d e n „ v o n N a t u r aus r e g l e m e n t ä r e n B e r e i c h " eingreifen. N a c h t r ä g l i c h erlassene Gesetze des P a r l a m e n t s i m V e r o r d n u n g s b e r e i c h w a r e n für den Verordnunggeber unangreifbar 19. 17 Soubeyrol, a.a.O., S. 179; de Laubadère , art. cit., Dalloz 1952, Chron., S. 40; Donnedieu de Vabres: „Décrets-lois et pouvoirs réglementaires d'après la loi du 17 aoüt 1948", Dalloz 1949, Chron., S. 5. 18 Chapus, art. cit., R.D.P. 1953, S. 994. 19 C.E. 24. J u n i 1955, „ V i l l e de L y o n " , Dalloz 1955, Jur., S. 719, A n m . Sirat. Der Conseil d'Etat stellte i n dieser Entscheidung fest, daß die nachträgliche gesetzliche Regelung der i n A r t . 7 des Gesetzes v o m 17. 8. 48 enumerierten Materien dem Verordnunggeber nicht die Kompetenz nehme, selbst ebenfalls w e i tere Regelungen auf diesen Gebieten zu treffen, sofern nicht der Wille des Gesetzgebers deutlich ausgesprochen sei, dem Verordnunggeber diese Kompetenz zu entziehen. A u f keinen F a l l dürfe der Verordnunggeber aber solche

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N a c h d e m Z w e c k des Gesetzes v o m 17. 8. 48 sollte aber e i n E i n g r e i f e n des Gesetzgebers i n d e n V e r o r d n u n g s b e r e i c h auf A u s n a h m e f ä l l e b e s c h r ä n k t b l e i b e n . I m P r i n z i p sollte die R e g i e r u n g a u f D a u e r a l l e i n i g e r N o r m g e b e r f ü r d e n B e r e i c h der „ v o n N a t u r aus r e g l e m e n t ä r e n M a t e r i e n " des Gesetzes v o m 17. 8. 48 w e r d e n 2 0 . b) Befristete und mit Ratifikationsklausel versehene Ermächtigungsgesetze D e r größte T e i l der Ermächtigungsgesetze der 4. R e p u b l i k w a r b e f r i s t e t u n d m i t R a t i f i k a t i o n s k l a u s e l versehen. Diese E r m ä c h t i g u n g s t e c h n i k entsprach d e r j e n i g e n der Ermächtigungsgesetze der 3. R e p u b l i k . A u s d e m G u t a c h t e n des Conseil d ' E t a t v o m 6. F e b r u a r 1953 z u r A u s l e g u n g des A r t . 13 d e r V e r f a s s u n g w a r z u e n t n e h m e n , daß der Conseil d ' E t a t diese E r m ä c h t i g u n g s t e c h n i k f ü r zulässig erachtete, sofern es sich n i c h t u m „ l o i s de p l e i n s p o u v o i r s " h a n d e l t e , d. h. u m z u w e i t reichende, i n h a l t l i c h n i c h t g e n ü g e n d b e s t i m m t e u n d begrenzte E r m ä c h t i g u n g e n . F ü r die Z u l ä s s i g k e i t j e g l i c h e r A r t v o n Ermächtigungsgesetzen z u m E r l a ß v o n gesetzesvertretenden V e r o r d n u n g e n s t e l l t e der Conseil d ' E t a t i n diesem G u t a c h t e n z w e i B e d i n g u n g e n auf. E r e r k l ä r t e e i n m a l , daß b e s t i m m t e M a t e r i e n d e m Gesetz v o r b e h a l t e n seien; dies teils a u f g r u n d der V e r fassung, teils a u f g r u n d der r e p u b l i k a n i s c h e n V e r f a s s u n g s t r a d i t i o n , w i e sie sich aus der P r ä a m b e l der V e r f a s s u n g u n d d e r M e n s c h e n r e c h t s e r k l ä r u n g v o n 1789 ergebe, a u f die die P r ä a m b e l verweise. A u f diese M a t e r i e n k ö n n e der Gesetzgeber die v o l l e R e g e l u n g s k o m p e t e n z des V e r o r d n u n g gebers n i c h t erstrecken, er k ö n n e sich aber d a r a u f beschränken, selbst n u r d i e w e s e n t l i c h e n R e g e l n festzulegen u n d k ö n n e der R e g i e r u n g d e r e n E r g ä n z u n g überlassen. Z u m a n d e r e n n a h m der Conseil d ' E t a t B e z u g a u f A r t . 3 d e r V e r f a s s u n g v o n 1946, der b e s t i m m t e , daß das französische V o l k der T r ä g e r der n a t i o n a l e n S o u v e r ä n i t ä t sei u n d sie d u r c h seine A b g e o r d n e t e n i n der Assemblée N a t i o n a l e ausübe. E r e r k l ä r t e , daß die A u s d e h n u n g d e r K o m p e t e n z e n des V e r o r d n u n g g e b e r s d a n n gegen A r t . 3 der V e r f a s s u n g verstoße, w e n n sie d u r c h i h r e A l l g e m e i n h e i t u n d i h r e U n g e n a u i g k e i t den W i l l e n der N a t i o n a l v e r s a m m l u n g e r k e n n e n lasse, der R e g i e r u n g die A u s ü b u n g der n a t i o n a l e n S o u v e r ä n i t ä t z u überlassen. nachträglich ergehenden Gesetze i m Verordnungsbereich abändern oder aufheben. 20 Der Zweck des Gesetzes v o m 17. 8.48 wurde i n einem Rundschreiben des Ministerpräsidenten an die Minister u n d Staatssekretäre v o m 25. August 1948 (abgedruckt bei Cotteret, a.a.O., S. 70) wie folgt erläutert: das Gesetz solle den Gesetzgeber entlasten, der sich auf „kurze, klare, die allgemeinen Prinzipien festlegende" Gesetze beschränken könne, u n d es solle der Regierung die Freiheit geben, gemäß den schnell wechselnden Gegebenheiten des wirtschaftlichen u n d sozialen Lebens rasche u n d wirksame Regelungen auf dem Verordnungswege zu treffen. Das Rundschreiben wies die Ministerien an, für den Bereich der dem Verordnunggeber auf Dauer zugewiesenen Materien keine Gesetzesentwürfe mehr auszuarbeiten.

I I I . Die Rückkehr zur Praxis der Ermächtigungsgesetze

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Das G u t a c h t e n des Conseil d ' E t a t hatte, ohne daß es v o m Gesetzgeber i m m e r g e n a u b e f o l g t w u r d e , doch gewissen E i n f l u ß a u f d e n T e x t der m e i s t e n Ermächtigungsgesetze, die nach seiner V e r ö f f e n t l i c h u n g e r g i n gen. Fast alle Ermächtigungsgesetze ab 1953 e n t h i e l t e n eine V o r b e h a l t s k l a u s e l des I n h a l t s , daß die der R e g i e r u n g e r t e i l t e E r m ä c h t i g u n g z u m E r l a ß v o n gesetzesvertretenden V e r o r d n u n g e n sich n i c h t a u f die gemäß der V e r f a s s u n g u n d der r e p u b l i k a n i s c h e n V e r f a s s u n g s t r a d i t i o n d e m Gesetzgeber v o r b e h a l t e n e n M a t e r i e n erstrecke. F e r n e r e n t h i e l t e n die m e i sten Ermächtigungsgesetze ab 1953 K a t a l o g e d e r j e n i g e n M a t e r i e n , a u f d i e der Gesetzgeber die R e g e l u n g s k o m p e t e n z des V e r o r d n u n g g e b e r s ausdehnte. Dies w a r e i n gewisser F o r t s c h r i t t gegenüber d e r 3. R e p u b l i k , i n der der Gesetzgeber sich häufiger als i n der 4. R e p u b l i k b e g n ü g t hatte, i n einer A r t G e n e r a l k l a u s e l l e d i g l i c h das Z i e l der E r m ä c h t i g u n g z u u m schreiben. A u c h e r f o l g t e i m V e r g l e i c h z u r 3. R e p u b l i k eine etwas s t ä r k e r e K o n t r o l l e d e r R e g i e r u n g dadurch, daß v i e l e Ermächtigungsgesetze die R e g i e r u n g v e r p f l i c h t e t e n ,vor E r l a ß der décrets-lois b e s t i m m t e P a r l a mentsausschüsse sowie g u t a c h t l i c h d e n Conseil d ' E t a t (section a d m i n i s t r a tive) anzuhören. Das erste große Ermächtigungsgesetz, das nach E r l a ß des Gutachtens des Conseil d ' E t a t v o m J a h r e 1953 e r g i n g , w a r das Gesetz v o m 11.7. 53 2 1 . Es e r t e i l t e i n A r t . 7 der R e g i e r u n g Laniel ( i n t u i t u personae) f ü r eine Reihe e n u m e r i e r t e r M a t e r i e n eine a u f d e n 1. O k t o b e r 1953 befristete, m i t R a t i fikationsklausel versehene E r m ä c h t i g u n g ( V o r l a g e f r i s t : 1. O k t o b e r 1953), d i e b e t r e f f e n d e n M a t e r i e n d u r c h gesetzesvertretende V e r o r d n u n g e n zu regeln. Z u m E r m ä c h t i g u n g s b e r e i c h g e h ö r t e n u. a. M a ß n a h m e n f ü r die K r i e g s o p f e r v e r s o r g u n g , K o o r d i n i e r u n g der L e i s t u n g e n der verschiedenen Z w e i g e d e r S o z i a l v e r s i c h e r u n g u n d der s t a a t l i c h e n Sozialfürsorge (sécur i t é sociale), d i e M i e t e n r e g e l u n g u n d der W o h n u n g s b a u , die Preisregel u n g f ü r i n d u s t r i e l l e u n d l a n d w i r t s c h a f t l i c h e P r o d u k t e , die W i e d e r h e r s t e l l u n g des f r e i e n W e t t b e w e r b s i n I n d u s t r i e u n d H a n d e l , F ö r d e r u n g des E x p o r t s , R e f o r m des V e r w a l t u n g s g e r i c h t s w e g s u s w . D i e R e g i e r u n g Laniel erließ i m k n a p p e n E r m ä c h t i g u n g s z e i t r a u m v o n ca. 2V2 M o n a t e n a u f g r u n d des A r t . 7 des Gesetzes ca. 90 décrets-lois (ferner ca. 30 décretslois a u f g r u n d v o n A r t . 5 des Gesetzes, der eine V e r l ä n g e r u n g d e r L i s t e der „ v o n N a t u r aus r e g l e m e n t ä r e n M a t e r i e n " des Gesetzes v o m 17. 8. 1948 enthielt)22. V o n d e n nachfolgenden, b e f r i s t e t e n u n d r e g e l m ä ß i g m i t V o r b e h a l t s k l a u s e l u n d R a t i f i k a t i o n s k l a u s e l versehenen Ermächtigungsgesetzen der 4. R e p u b l i k seien n u r d i e w i c h t i g s t e n e r w ä h n t : 21 Gesetz No 53-611 v o m 11. J u l i 1953; J.O. 11. J u l i 1953, S. 6143; Sirey 1953, I I I , S. 1241. 22 Angaben nach Soubeyrol, a.a.O., S. 113; dort ebenfalls eine Übersicht über die von der Regierung i m einzelnen getroffenen Maßnahmen.

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Das Ermächtigungsgesetz v o m 14. 8. 5 4 2 3 z u g u n s t e n der R e g i e r u n g Mendès-France ( i n t u i t u personae) w a r auf den 31. 3. 55 befristet. Dieses Gesetz zeichnete sich d u r c h eine k l a r e G l i e d e r u n g des E r m ä c h t i g u n g s bereichs i n f ü n f große A b s c h n i t t e aus, die j e w e i l s K a t a l o g e d e r d u r c h gesetzesvertretende V e r o r d n u n g e n zu r e g e l n d e n M a t e r i e n e n t h i e l t e n . D i e E r m ä c h t i g u n g bezog sich hauptsächlich auf M a ß n a h m e n i m w i r t s c h a f t l i c h e n Bereich: N o r m a l i s i e r u n g u n d S e n k u n g der P r o d u k t i o n s k o s t e n , V e r b e s s e r u n g d e r K a u f k r a f t , S i c h e r u n g des A r b e i t s p l a t z e s , G l e i c h g e w i c h t der Z a h l u n g s b i l a n z u n d E n t w i c k l u n g des A u ß e n h a n d e l s , H e b u n g des Lebensstandards i n d e n überseeischen Gebieten, w i r t s c h a f t l i c h e L a g e d i e ser Gebiete u n d i h r e Z u s a m m e n a r b e i t m i t d e m französischen M u t t e r l a n d u s w . B i s z u i h r e m S t u r z a m 5. 2. 55 erließ d i e R e g i e r u n g M e n d è s F r a n c e a u f g r u n d dieses Gesetzes ca. 130 V e r o r d n u n g e n 2 4 . Das Ermächtigungsgesetz v o m 2. 4. 5 5 2 5 z u g u n s t e n der R e g i e r u n g Faure ( i n t u i t u personae) h a t t e e i n e n u n e i n h e i t l i c h e n C h a r a k t e r . E i n T e i l des Gesetzes b e s t a n d i n der E r n e u e r u n g der a m 14. 8. 54 der R e g i e r u n g M e n d è s - F r a n c e e r t e i l t e n Befugnisse u n t e r Festsetzung einer F r i s t bis z u m 20. 5. 55. D e r andere T e i l e n t h i e l t u n t e r B e z u g n a h m e auf die F o r m v o r s c h r i f t e n des Gesetzes v o m 17. 8. 48, d. h. ohne R a t i f i k a t i o n s k l a u s e l , m e h r e r e einzelne, befristete E r m ä c h t i g u n g e n f ü r M a ß n a h m e n z u r F ö r d e r u n g w i r t s c h a f t l i c h u n t e r e n t w i c k e l t e r Regionen, M a ß n a h m e n a u f d e m G e b i e t e des Haushaltswesens u n d z u r R e f o r m der Steuergesetzgebung. Insgesamt e r g i n g e n a u f g r u n d dieses Gesetzes ca. 160 V e r o r d n u n g e n 2 8 . A m 16. 3. 5 6 2 7 e r h i e l t die R e g i e r u n g Mollet ( i n t u i t u personae, jedoch o h n e zusätzliche B e f r i s t u n g ) eine E r m ä c h t i g u n g , u m f a n g r e i c h e F ö r d e r u n g s - u n d R e f o r m m a ß n a h m e n i n A l g e r i e n v o r z u n e h m e n ( H e b u n g des w i r t s c h a f t l i c h e n u n d sozialen N i v e a u s , R e o r g a n i s a t i o n der gesamten V e r w a l t u n g , u. a.). I m i n n e r e n A u f b a u ä h n e l t e das Gesetz d e m E r m ä c h t i gungsgesetz v o m 14. 8. 54. Es f e h l t e jedoch der ü b l i c h e Gesetzesvorbehalt bezüglich der a u f g r u n d der V e r f a s s u n g u n d der r e p u b l i k a n i s c h e n V e r f a s s u n g s t r a d i t i o n l e g i s l a t i v e n M a t e r i e n . D e r Gesetzgeber w o l l t e b e w u ß t der R e g i e r u n g z u r D u r c h f ü h r u n g ihres s c h w i e r i g e n R e f o r m p r o g r a m m s i n A l g e r i e n m ö g l i c h s t freie H a n d lassen. Das Gesetz v o m 16. 3. 56 e r t e i l t e der R e g i e r u n g a u ß e r d e m i n e i n e r A r t N o t s t a n d s k l a u s e l zusätzliche, a u ß e r 23 Gesetz No 54-809 v o m 14. August 1954; J.O. 15. August 1954, S. 7858; Sirey 1954, I I I , S. 1889. 24 Angaben nach Soubeyrol, a.a.O., S. 122/123 (mit Übersicht über den I n h a l t der décrets-lois). 25 Gesetz No 55-349 v o m 2. A p r i l 1955; J.O. 3. A p r i l 1955, S. 3289; DallozSirey 1955, I I I , S. 133. 26 Angabe nach Soubeyrol, a.a.O., S. 129 (derselbe zum I n h a l t der Regierungsverordnungen S. 128/129). 27 Gesetz No 56-258 v o m 16. März 1956; J.O. 17. März 1956, S. 2591; Dalloz 1956, I I I , S. 123.

I I I . Die Rückkehr zur Praxis der Ermächtigungsgesetze

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o r d e n t l i c h w e i t r e i c h e n d e Befugnisse z u r A u f r e c h t e r h a l t u n g d e r ö f f e n t l i c h e n Sicherheit u n d O r d n u n g i n A l g e r i e n 2 8 . Das l e t z t e u n d zugleich umfassendste Ermächtigungsgesetz der 4. R e p u b l i k v o m 3. 6. 1958 2 9 e r g i n g i n e i n e r besonderen V e r f a s s u n g s s i t u a t i o n F r a n k r e i c h s . A m 1. 6. 1958 w a r G e n e r a l de Gaulle z u m M i n i s t e r p r ä s i d e n t e n b e r u f e n w o r d e n , w e i l n u r v o n i h m e r h o f f t w e r d e n k o n n t e , daß er F r a n k r e i c h v o r e i n e m a u f g r u n d der M i l i t ä r r e v o l t e i n A l g i e r d r o h e n d e n B ü r g e r k r i e g r e t t e n k ö n n e 3 0 . U n m i t t e l b a r nach seinem A m t s a n t r i t t f o r derte u n d e r h i e l t de G a u l l e a u ß e r o r d e n t l i c h e Rechtsetzungsvollmachten. Das Ermächtigungsgesetz v o m 3. 6. 1958 e n t h i e l t n u r e i n e n e i n z i g e n A r t i k e l . E r e r t e i l t e der R e g i e r u n g de G a u l l e f ü r 6 M o n a t e die B e f u g n i s , d u r c h gesetzesvertretende V e r o r d n u n g e n , die als „ o r d o n n a n c e s " bezeichn e t w u r d e n , die f ü r d e n W i e d e r a u f b a u der N a t i o n f ü r e r f o r d e r l i c h geh a l t e n e n M a ß n a h m e n z u e r g r e i f e n ("les dispositions jugées nécessaires a u redressement de l a n a t i o n " ) . D i e „ O r d o n n a n z e n " w a r e n v o m M i n i s t e r r a t z u beschließen; v o r i h r e m E r l a ß w a r der Conseil d ' E t a t g u t a c h t l i c h z u hören. V o r A b l a u f der E r m ä c h t i g u n g s f r i s t w a r e n die O r d o n n a n z e n d e m Parlament zur Ratifikation vorzulegen. I n diesem g r o ß e n Ermächtigungsgesetz w u r d e n die M a t e r i e n des E r mächtigungsbereichs n i c h t festgelegt, s o n d e r n d u r c h eine G e n e r a l k l a u s e l umschrieben, d i e a u f g r u n d i h r e r u n b e s t i m m t e n Fassung der R e g i e r u n g de G a u l l e fast u n b e g r e n z t e Rechtsetzungsbefugnisse e r t e i l t e u n d i m G r u n d e die E r t e i l u n g v o n „ p l e i n s p o u v o i r s " bedeutete. E i n e Schranke f ü r d i e R e g i e r u n g b e i m E r l a ß v o n O r d o n n a n z e n b i l d e t e n l e d i g l i c h die i n e i n e r V o r b e h a l t s k l a u s e l v o n der E r m ä c h t i g u n g a u s g e n o m m e n e n M a t e r i e n , d e r e n K r e i s , w o h l z u m gewissen A u s g l e i c h f ü r die G e n e r a l k l a u s e l der E r m ä c h t i g u n g , gegenüber d e n sonst ü b l i c h e n V o r b e h a l t s k l a u s e l n geringfügig erweitert wurde 31. D i e R e g i e r u n g de G a u l l e erließ a u f g r u n d des Ermächtigungsgesetzes v o m 3. 6. 58 zahlreiche O r d o n n a n z e n 3 2 . 28 A r t . 5 S. 1 des Gesetzes v o m 16. 3. 56 lautete: " L e Gouvernement disposerà, en Algérie, des pouvoirs les plus étendus pour prendre toute mesure exceptionnelle commandée par les circonstances en vue du rétablissement de l'ordre, de la protection des personnes et des biens et de la sauvegarde du territoire." 29 Gesetz No 58-520 v o m 3. J u n i 1958; J.O. 4. J u n i 1958, S. 5327; Sirey 1958, I I I , S. 182. 30 Vgl. zur politischen Situation Frankreichs i m M a i / J u n i 1958 Kap. 3,1. 31 Die Vorbehaltsklausel des Gesetzes v o m 3.6.58 lautete (J.O., Lois et décrets, 4. J u n i 1958, S. 5327) : "Ces décrets ne pourront porter n i sur les matières reservées à la loi par la tradition constitutionnelle républicaine résultant notamment du préambule de la Constitution de 1946 et de la Déclaration des droits de l'homme de 1789, n i sur l'exercice des libertés publiques et syndicales, n i sur la qualification des crimes et des délits, la détermination des peines q u i leur sont applicables, la procédure criminelle, n i sur l'aménagement des

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D i e rechtliche D e u t u n g des E r m ä c h t i g u n g s v o r g a n g e s i n d e n b e f r i s t e t e n u n d m i t R a t i f i k a t i o n s k l a u s e l u n d V o r b e h a l t s k l a u s e l versehenen E r m ä c h tigungsgesetzen der 4. R e p u b l i k e r f o l g t e ü b e r w i e g e n d nach der h e r r schenden D e l e g a l i s i e r u n g s t h e o r i e 3 3 ; v e r e i n z e l t w u r d e auch d i e T h e o r i e der z e i t l i c h e n S u s p e n d i e r u n g des Ü b e r - u n d U n t e r o r d n u n g s v e r h ä l t n i s s e s v o n Gesetz u n d V e r o r d n u n g v e r t r e t e n 3 4 . U n b e s t r i t t e n g a l t , daß der V o r r a n g des Gesetzes gegenüber d e n décrets-lois g e w a h r t b l i e b , d. h. daß das P a r l a m e n t die v o r r a n g i g e R e g e l u n g s k o m p e t e n z f ü r die z e i t w e i l i g i n d e n K o m p e t e n z b e r e i c h des V e r o r d n u n g g e b e r s ü b e r w i e s e n e n M a t e r i e n b e h i e l t . D e r Gesetzgeber k o n n t e j e d e r z e i t , auch w ä h r e n d des L a u f s der E r m ä c h t i g u n g s f r i s t , u n t e r A u f h e b u n g oder A b ä n d e r u n g v o n décrets-lois R e g e l u n g e n i n d e m v o n der E r m ä c h t i g u n g erfaßten B e r e i c h t r e f f e n . Solche gesetzlichen R e g e l u n g e n w a r e n , auch w e n n sie w ä h r e n d des L a u f s d e r E r m ä c h t i g u n g s f r i s t erfolgten, d u r c h V e r o r d n u n g e n u n a n g r e i f b a r . A u c h die E r m ä c h t i g u n g selbst k o n n t e d e r Gesetzgeber j e d e r z e i t w i d e r r u f e n oder i n h a l t l i c h einschränken. D i e B e f u g n i s der R e g i e r u n g z u r selbständ i g e n R e g e l u n g v o n M a t e r i e n des E r m ä c h t i g u n g s b e r e i c h s u n t e r A u f h e b u n g oder A b ä n d e r u n g bestehender Gesetze b e s t a n d also n u r , s o w e i t u n d sol a n g e das P a r l a m e n t d e r R e g i e r u n g diese B e f u g n i s beließ. D i e P r i n z i p i e n des V o r r a n g e s des Gesetzes u n d des u n b e s c h r ä n k t e n Gesetzesbereichs b l i e b e n unangetastet. B e z ü g l i c h der g e r i c h t l i c h e n K o n t r o l l e v o n décrets-lois, die a u f g r u n d v o n b e f r i s t e t e n u n d m i t R a t i f i k a t i o n s k l a u s e l versehenen E r m ä c h t i g u n g s gesetzen ergingen, gab es k e i n e Unterschiede z u r R e c h t s s i t u a t i o n i n der 3. R e p u b l i k . D i e décrets-lois w a r e n bis z u r p a r l a m e n t a r i s c h e n R a t i f i k a t i o n als A k t e einer E x e k u t i v b e h ö r d e anfechtbare V e r o r d n u n g e n (actes a d m i n i s t r a t i f s); v o m Z e i t p u n k t der R a t i f i k a t i o n ab w a r e n sie u n ü b e r p r ü f b a r e Gesetze. c) Ermächtigungsgesetze des Parlaments

als Rahmengesetze (lois-cadres)

D e r d r i t t e T y p v o n E r m ä c h t i g u n g s g e s e t z e n i n der 4. R e p u b l i k w a r e n Rahmengesetze des P a r l a m e n t s (lois-cadres), d i e v o n d e r R e g i e r u n g d u r c h gesetzesvertretende V e r o r d n u n g e n (décrets-lois) a u s z u f ü l l e n w a r e n . U r s p r ü n g l i c h bezeichnete m a n als lois-cadres b e s t i m m t e Gesetze der 3. R e p u b l i k aus d e m J a h r e 1936, die die R e g i e r u n g Leon Blum b e a u f t r a g t garanties fondamentales accordées aux citoyens, n i sur la législation électorale." 32 Vgl. zu den aufgrund des Ermächtigungsgesetzes v o m 3. 6. 58 von der Regierung de Gaulle durch Ordonnanzen getroffenen Maßnahmen Marcel Martin: „ L a loi des pleins pouvoirs", Sondernummer von R.P.D.A., 6. August 1958. 33 Vgl. die oben i n Kap. 2, A n m . 17 genannten Autoren. 34 Vgl. Chapus, art. cit., R.D.P. 1953, S. 994.

I I I . Die Rückkehr zur Praxis der Ermächtigungsgesetze

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h a t t e n , b e s t i m m t e S o z i a l r e f o r m e n — u. a. d i e E i n f ü h r u n g d e r 4 0 - S t u n den-Woche — durchzuführen 35. D i e P r i n z i p i e n der R e f o r m e n w a r e n i n d e n d a m a l i g e n Gesetzen bereits n i e d e r g e l e g t — daher auch g e l e g e n t l i c h der N a m e „ l o i s p r i n c i p e s " 3 6 — ; i n der W a h l der M i t t e l z u i h r e r V e r w i r k l i c h u n g w a r d i e R e g i e r u n g aber frei. A l l e r d i n g s erließ d i e R e g i e r u n g a u f g r u n d dieser lois-cadres v o n 1936 k e i n e décrets-lois, s o n d e r n l e d i g l i c h r è g l e m e n t s d ' a d m i n i s t r a t i o n p u b l i q u e (RAP). S o w e i t f ü r die D u r c h f ü h r u n g des R e f o r m p r o g r a m m s d e r R e g i e r u n g die A u f h e b u n g oder Ä n d e r u n g v o n Gesetzen n o t w e n d i g w a r , w u r d e n diese M a ß n a h m e n v o m Gesetzgeber selbst i n d e n lois-cadres getroffen. D i e lois-cadres d e r 4. R e p u b l i k w a r e n dagegen Ermächtigungsgesetze z u m E r l a ß v o n décrets-lois. D e r Gesetzgeber setzte, w i e 1936, d e n R a h m e n f ü r eine R e f o r m f e s t 3 7 , d i e R e g i e r u n g erließ z u r A u s f ü l l u n g dieses R a h m e n s gesetzesvertretende V e r o r d n u n g e n (décrets-lois), die m a n auch als „décrets de d é v e l o p p e m e n t " bezeichnete. E i n e B e s o n d e r h e i t , d u r c h die sich die lois-cadres der 4. R e p u b l i k v o n a l l e n a n d e r e n E r m ä c h t i g u n g s g e s e t z e n unterschieden, w a r das K o n t r o l l v e r f a h r e n . D i e z u r A u s f ü l l u n g e i n e r l o i - c a d r e ergehenden décrets-lois w a r e n bereits vor i h r e r V e r k ü n d u n g dem Parlament zur K o n t r o l l e vorzulegen (die a u f g r u n d eines n o r m a l e n Ermächtigungsgesetzes e r g e h e n d e n décrets-lois t r a t e n dagegen sofort, i m Z e i t p u n k t i h r e r V e r k ü n d u n g , i n K r a f t u n d w u r d e n erst n a c h t r ä g l i c h d e m P a r l a m e n t z u r K o n t r o l l e u n d e v e n t u e l l e n R a t i f i k a t i o n vorgelegt). H i n s i c h t l i c h der v o r v e r l e g t e n p a r l a m e n t a r i s c h e n K o n t r o l l e gab es i n e i n i g e n Ermächtigungsgesetzen d e r 4. R e p u b l i k gewisse E i n z e l b e s t i m m u n g e n , die i n s o w e i t V o r l ä u f e r der e i g e n t l i c h e n lois-cadres d a r s t e l l t e n : A r t . 5 A b s . 2 des Gesetzes v o m 17. 8. 4 8 3 8 e r m ä c h t i g t e die R e g i e r u n g , d u r c h gesetzesvertretende V e r o r d n u n g e n eine F i s k a l r e f o r m v o r z u n e h m e n ; diese V e r o r d n u n g e n (décrets-lois) w a r e n als A n n e x d e m a m 10. 12. 48 d e m P a r l a m e n t v o r z u l e g e n d e n R e g i e r u n g s e n t w u r f des Finanzgesetzes f ü r 1949 beizufügen. Ä n d e r t e das P a r l a m e n t die b e t r e f f e n d e n décrets-lois n i c h t bis z u m 1.11. 49 oder l e h n t e es sie n i c h t a u s d r ü c k l i c h ab, so t r a t e n sie a n diesem Tage i n K r a f t . 35 Z u diesen Gesetzen u n d ihren Vorläufern vgl. Jean Charpentier, art. cit., R.D.P. 1958, S. 225. 36 Vgl. Roger Bonnard, op. cit., S. 292. 37 Vgl. Jean Charpentier, art. cit., R.D.P. 1958, S. 257: "Une loi, baptisée loicadre, méritera son nom, s'il se dégage de l'ensemble de ses dispositions l ' i m pression que le Parlement s'est efforcé de définir les principes de la réforme en laissant au Gouvernement le soin d'en préciser les détails." 38 Der Text des Gesetzes ist abgedruckt i n R.D.P. 1948, S. 546.

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A r t . 69 u n d 70 des Finanzgesetzes f ü r das J a h r 1953 v o m 7. F e b r u a r 1953 3 9 e r m ä c h t i g t e n die R e g i e r u n g , d e m P a r l a m e n t Gesetzesentwürfe z u r D u r c h f ü h r u n g einer S t e u e r r e f o r m u n d einer R e f o r m der S o z i a l v e r sicherung (sécurité sociale) v o r z u l e g e n . Ä u ß e r t e sich das P a r l a m e n t b i n n e n b e s t i m m t e r F r i s t n i c h t a b l e h n e n d , so k o n n t e die R e g i e r u n g die b e t r e f f e n d e n Gesetzesentwürfe, d i e z u r D u r c h f ü h r u n g der R e f o r m e n auch d i e A u f h e b u n g oder A b ä n d e r u n g v o n Gesetzen vorsahen, d u r c h V e r o r d n u n g i n K r a f t setzen. W e g e n des V e r f a h r e n s der K o n t r o l l e des P a r l a m e n t s v o r d e m I n k r a f t t r e t e n des Rechtsetzungswerks der R e g i e r u n g bezeichnete m a n die A r t . 69 u n d 70 des Finanzgesetzes v o n 1953 auch als „ articles-cadres" . A u c h e i n Gesetz v o m 26. M a i 1955 4 0 , das das V e r f a h r e n der K o d i f i k a t i o n v o n Gesetzen ü b e r d e n B e r g b a u regelte, b e s t i m m t e , daß d i e z u k o d i f i z i e r e n d e n Gesetzestexte d u r c h „ d é c r e t de c o d i f i c a t i o n " der R e g i e r u n g i n K r a f t gesetzt w e r d e n sollten, w e n n b i n n e n einer F r i s t v o n 6 M o n a t e n nach V o r l a g e der T e x t e d u r c h die R e g i e r u n g a n das B ü r o der Assemblée N a t i o n a l e l e t z t e r e k e i n e n E i n s p r u c h erhob. D i e e i g e n t l i c h e n l o i s - c a d r e s 4 1 der 4. R e p u b l i k , die m a n s o w o h l i n d e n P a r l a m e n t s d e b a t t e n als auch später i n der L i t e r a t u r ü b e r e i n s t i m m e n d als solche bezeichnete, w a r e n die Ermächtigungsgesetze v o m 23. J u n i 1956 4 2 , v o m 7. A u g u s t 1957 4 3 u n d v o m 5. F e b r u a r 1958 4 4 . Das Gesetz v o m 23. J u n i 1956 e r m ä c h t i g t e die R e g i e r u n g , R e f o r m e n z u r E n t w i c k l u n g der f r a n z ö s i schen überseeischen B e s i t z u n g e n ( t e r r i t o i r e s d ' o u t r e - m e r ) d u r c h z u f ü h r e n ; das Gesetz v o m 7. A u g u s t 1957 b e t r a f M a ß n a h m e n z u r F ö r d e r u n g des W o h n u n g s b a u s ; das Gesetz v o m 5. F e b r u a r 1958 b e t r a f die Ä n d e r u n g der p o l i t i s c h e n I n s t i t u t i o n e n A l g e r i e n s m i t d e m Z i e l , eine B e f r i e d u n g des L a n d e s z u erreichen. A l l e d r e i Gesetze e r m ä c h t i g t e n die R e g i e r u n g a u s d r ü c k l i c h z u m E r l a ß v o n gesetzesvertretenden V e r o r d n u n g e n . D a i n a l l e n d r e i F ä l l e n die E r m ä c h t i g u n g w i c h t i g e u n d a u f l a n g e Sicht z u p l a n e n d e M a ß n a h m e n der 39 Gesetz No 53-70 v o m 7. Februar 1953; J.O. 8. Februar 1953, S. 1234; Sirey 1953, I I I , S. 1058. 40 Gesetz No 55-720 v o m 26. M a i 1955; J.O. 28. M a i 1955, S. 5459; Dalloz-Sirey 1955, I I I , S. 294. 41 Der Ausdruck „loi-cadre" wurde offiziell i n einem Gesetzestext erstmals i m Gesetz v o m 2. August 1957 gebraucht; A r t . 3 dieses Gesetzes bestimmte: " L e Gouvernement devra déposer sur le bureau de l'Assenblée nationale, avant la présentation du budget de l'exercice 1958, u n ou plusieurs pro jets de loi-cadre définissant u n ensemble de mesures permettant à la France d'entrer dans les meilleures conditions dans le marché commun" (J.O., Assemblée Nationale, Débats, 4. August 1957, S. 7716). 42 Gesetz No 56-619 v o m 23. J u n i 1956; J.O. 24. J u n i 1956, S. 5782; Sirey 1956, I I I , S. 13. 43 Gesetz No 57-908 v o m 7. August 1957; J.O. 10. August 1957, S. 7906; Sirey 1957, I I I , S. 250. 44 Gesetz No 58-95 v o m 5. Februar 1958; J.O. 6 .Februar 1958, S. 1379; Sirey I I I , S. 51.

I I I . Die Rückkehr zur Praxis der Ermächtigungsgesetze

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P o l i t i k b e t r a f , w u r d e n diese Gesetze auch g e l e g e n t l i c h als „ l o i s de p r o g r a m m e " bezeichnet 4 5 . D i e B e s o n d e r h e i t des K o n t r o l l v e r f a h r e n s der lois-cadres, d. h. d i e p a r l a m e n t a r i s c h e K o n t r o l l e v o r I n k r a f t t r e t e n der décrets-lois, l ä ß t sich a m B e i s p i e l des Ermächtigungsgesetzes v o m 23. J u n i 1956 i l l u s t r i e r e n . A r t . 7 des Gesetzes b e s t i m m t e , daß die R e g i e r u n g s v e r o r d n u n g e n — die Maßnahmen zur Dekonzentration u n d Dezentralisierung der V e r w a l t u n g i n d e n I n s t i t u t i o n e n d e r überseeischen Gebiete e n t h a l t e n s o l l t e n — vor d e m 1. M ä r z 1957 d e m P a r l a m e n t v o r z u l e g e n seien. Das P a r l a m e n t h a t t e eine P r ü f u n g s f r i s t v o n v i e r M o n a t e n (zwei M o n a t e f ü r d i e erste L e s u n g der Assemblée N a t i o n a l e , 15 T a g e f ü r e i n G u t a c h t e n d e r V e r s a m m l u n g d e r „ U n i o n Frangaise", 30 Tage f ü r die erste L e s u n g des C o n s e i l de l a R é p u b l i q u e , d e n Rest d e r Z e i t f ü r w e i t e r e A b s t i m m u n g e n i n d e n b e i d e n Kammern). Nach A b l a u f der Viermonatsfrist w a r e n zwei Situationen möglich. W a r e n die b e i d e n K a m m e r n des P a r l a m e n t s z u einer a u s d r ü c k l i c h e n E i n i g u n g ü b e r die A n n a h m e der v o r g e l e g t e n T e x t e g e k o m m e n , so w u r d e n d i e V e r o r d n u n g e n i n d e r v o m P a r l a m e n t g e b i l l i g t e n oder gegebenenfalls i n d e r v o n i h m g e ä n d e r t e n Fassung v o n der R e g i e r u n g v e r ö f f e n t l i c h t u n d i n K r a f t gesetzt ( w a r e n sich d i e K a m m e r n ü b e r eine t o t a l e A b l e h n u n g der V e r o r d n u n g e n einig, so entfiel j e d e w e i t e r e M a ß n a h m e der R e g i e r u n g ) . H a t t e n sich die K a m m e r n dagegen ü b e r d i e v o r g e l e g t e n T e x t e n i c h t g e e i n i g t oder sich z u i h n e n ü b e r h a u p t n i c h t geäußert, so w u r d e n die V e r o r d n u n g e n i n der u r s p r ü n g l i c h e n Regierungsfassung v o n der R e g i e r u n g v e r ö f f e n t l i c h t u n d i n K r a f t gesetzt. Das S c h w e i g e n des P a r l a m e n t s , ebenso w i e der M a n g e l einer ausdrücklichen, ü b e r e i n s t i m m e n d e n A b l e h n u n g der T e x t e d u r c h die b e i d e n K a m m e r n des P a r l a m e n t s , h a t t e dieselbe W i r k u n g w i e eine ausdrückliche Z u s t i m m u n g . A u f diesem U m stand, i n V e r b i n d u n g m i t d e n F r i s t e n , die s o w o h l der R e g i e r u n g f ü r d i e V o r l a g e i h r e r décrets-lois an das P a r l a m e n t als auch d e m P a r l a m e n t f ü r d i e K o n t r o l l e gesetzt w a r e n , b e r u h t e die W i r k s a m k e i t des V e r f a h r e n s der lois-cadres. E i n e R a t i f i k a t i o n d e r décrets-lois (décrets de d é v e l o p p e m e n t ) d u r c h das P a r l a m e n t e r f o l g t e i n k e i n e m F a l l e . A u c h d i e ausdrückliche, ü b e r e i n s t i m m e n d e B i l l i g u n g der T e x t e d u r c h die b e i d e n K a m m e r n des P a r l a m e n t s s t e l l t e k e i n e R a t i f i k a t i o n der b e t r e f f e n d e n V e r o r d n u n g e n d a r . D i e „décrets de d é v e l o p p e m e n t " besaßen v i e l m e h r auch i m F a l l e der Z u s t i m m u n g des P a r l a m e n t s d e n C h a r a k t e r v o n (gesetzesvertretenden) V e r o r d n u n g e n . Sie w u r d e n deshalb auch n i c h t als Gesetze, s o n d e r n als v o m P a r l a m e n t g e b i l l i g t e V e r o r d n u n g e n v e r ö f f e n t l i c h t . E r s t recht f a n d i m F a l l e des Schweigens oder d e r m a n g e l n d e n Ü b e r e i n s t i m m u n g d e r 45

Charpentier,

art. cit., R.D.P. 1958, S. 221,

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K a m m e r n über einen T e x t keine Ratifikation durch „stillschweigende Z u s t i m m u n g " s t a t t 4 6 ; das S c h w e i g e n des P a r l a m e n t s b e r e c h t i g t e d i e R e g i e r u n g l e d i g l i c h , i h r e T e x t e z u v e r ö f f e n t l i c h e n u n d sie i n K r a f t z u setzen. Das V e r f a h r e n der lois-cadres w a r schneller u n d w i r k s a m e r als das n o r m a l e Gesetzgebungsverfahren. Gegenüber den a n d e r e n E r m ä c h t i g u n g s t e c h n i k e n h a t t e es f e r n e r d e n V o r t e i l , daß das P a r l a m e n t eine s t ä r k e r e K o n t r o l l e ü b e r die Rechtsetzung d u r c h die R e g i e r u n g a u s ü b e n k o n n t e , w e i l es die P r i n z i p i e n f ü r diese Rechtsetzung selbst festlegte u n d w e i l es die décrets-lois („décrets de d é v e l o p p e m e n t " ) b e r e i t s v o r d e r e n I n k r a f t t r e t e n ü b e r p r ü f e n k o n n t e . A l l e r d i n g s setzte diese besondere F o r m d e r Z u s a m m e n a r b e i t u n d A u f g a b e n t e i l u n g zwischen P a r l a m e n t u n d R e g i e r u n g i m B e r e i c h d e r m a t e r i e l l e n Rechtsetzung, w i e das V e r f a h r e n d e r lois-cadres sie d a r s t e l l t e , gerade w e g e n der M ö g l i c h k e i t f ü r das P a r l a m e n t , d i e décrets-lois b e r e i t s v o r d e r e n I n k r a f t t r e t e n z u k o n t r o l l i e r e n , eine z i e m l i c h s t a b i l e P a r l a m e n t s m e h r h e i t voraus, u m v o l l w i r k s a m sein z u k ö n n e n . D e n n b e i wechselnden M e h r h e i t s v e r h ä l t n i s s e n b e s t a n d die G e f a h r , daß sich i m P a r l a m e n t zunächst eine M e h r h e i t f ü r eine l o i - c a d r e fand, später d a n n aber k e i n e M e h r h e i t m e h r f ü r d i e v o n d e r R e g i e r u n g vorgeschlagenen k o n k r e t e n E i n z e l m a ß n a h m e n , w e i l sie i n d i e Interessen verschiedener W ä h l e r g r u p p e n e i n g r i f f e n , u n d daß deshalb das P a r l a m e n t d i e décrets-lois noch v o r d e r e n I n k r a f t t r e t e n ablehnte. W e g e n d e r h e r r schenden P a r t e i e n z e r s p l i t t e r u n g i m P a r l a m e n t d e r 4. R e p u b l i k w a r diese G e f a h r sehr groß. H i e r i n l a g w o h l der G r u n d , w a r u m v o m V e r f a h r e n d e r lois-cadres, t r o t z seiner V o r z ü g e gegenüber d e n a n d e r e n E r m ä c h t i g u n g s t e c h n i k e n , n u r v e r h ä l t n i s m ä ß i g selten G e b r a u c h gemacht w u r d e .

46

Charpentier,

art. cit., R.D.P. 1958, S. 234 u n d A n m . 30, S. 236.

ZWEITER

TEIL

D i e rechtsetzende G e w a l t v o n L e g i s l a t i v e u n d E x e k u t i v e i n d e r Verfassung d e r 5 . französischen Republik vom 4. Oktober 1 9 5 8

Drittes

Kapitel

D i e wichtigsten N e u e r u n g e n der Verfassung v o n 1958 f ü r d i e A u s ü b u n g rechtsetzender G e w a l t d u r c h Legislative u n d Exekutive i n normalen Zeiten1 I . Die Ausarbeitung der Verfassung von 1958 und die Rangordnung der Verfassungsorgane Das E n d e d e r 4. R e p u b l i k u n d der Ü b e r g a n g z u r 5. R e p u b l i k w u r d e n d u r c h die Ereignisse i n A l g e r i e n h e r b e i g e f ü h r t 2 . A m 13. M a i 1958 e r f o l g t e i n A l g e r i e n e i n A u f s t a n d des M i l i t ä r s u n d der französischen S i e d ler. Z i e l e dieser M i l i t ä r r e v o l t e w a r die v o l l s t ä n d i g e N i e d e r w e r f u n g d e r algerischen B e f r e i u n g s b e w e g u n g u n d die D u r c h s e t z u n g der P o l i t i k des „französischen A l g e r i e n s " ( „ A l g é r i e frangaise") m i t a l l e n p o l i t i s c h e n u n d m i l i t ä r i s c h e n M i t t e l n . E i n Ausschuß des ö f f e n t l i c h e n W o h l s ( C o m i t é d u S a l u t P u b l i c ) ü b e r n a h m d i e M a c h t u n d f o r d e r t e die B e r u f u n g G e n e r a l de Gaulle's , v o n d e m e i n bedingungsloses E i n t r e t e n f ü r die P o l i t i k des „französischen A l g e r i e n s " e r w a r t e t w u r d e , a n die Spitze d e r f r a n z ö s i schen R e g i e r u n g . A u c h G e n e r a l Salari, französischer O b e r b e f e h l s h a b e r i n A l g e r i e n , sprach sich f ü r d i e B e r u f u n g de G a u l l e ' s a n d i e M a c h t aus. D e r A u f s t a n d b r e i t e t e sich rasch i n ganz A l g e r i e n aus u n d d r o h t e a u f das französische M u t t e r l a n d ü b e r z u g r e i f e n . F ü r ganz F r a n k r e i c h w u r d e deshalb d u r c h Gesetz v o m 17. 5. 1958 d e r N o t s t a n d ausgerufen. A m 26. 5. 58 besetzten F a l l s c h i r m j ä g e r u n d D e m o n s t r a n t e n d i e P r ä f e k t u r i n 1 Z u r Ausübung rechtsetzender Gewalt durch den Präsidenten der Republik aufgrund der Notstandsklausel des A r t . 16 der Verfassung vgl. Kap. 9, I I I . 2 Vgl. zu den inneren Ursachen f ü r die Schwäche u n d Ablösung der 4. Repub l i k sowie zu den Ereignissen i n Algerien de Laubadère : „ L a Constitution frangaise", ZaöRV 1959/60, S. 506 ff., S. 508/511,

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2. Teil, 3. Kap. : Wichtigste Neuerungen der Verfassung von 1958

A j a c c i o / K o r s i k a u n d e r r i c h t e t e n Ausschüsse des ö f f e n t l i c h e n W o h l s , die die M a c h t ü b e r n a h m e n . I n der E r w a r t u n g des d r o h e n d e n M i l i t ä r p u t s c h e s i m M u t t e r l a n d d e m i s s i o n i e r t e d a r a u f h i n d i e R e g i e r u n g Pflimlin am 28.5.1958. F r a n k r e i c h s t a n d a m R a n d e eines B ü r g e r k r i e g s . D e r einzige A u s w e g aus der S t a a t s k r i s e schien die E r n e n n u n g v o n G e n e r a l de G a u l l e z u m Regierungschef z u sein. A m 25. 9. 1958 t e i l t e deshalb P r ä s i d e n t Coty, der l e t z t e Staatschef der 4. R e p u b l i k , d e m P a r l a m e n t m i t , daß er u n t e r d e m D r u c k der V e r h ä l t n i s s e sein A m t z u r V e r f ü g u n g s t e l l e n müsse, w e n n de G a u l l e n i c h t als Regierungschef a k z e p t i e r t w e r d e . Das P a r l a m e n t f ü g t e sich d e m Z w a n g der Ereignisse. A m 1. J u n i 1958 s t e l l t e de G a u l l e der N a t i o n a l v e r s a m m l u n g sein K a b i n e t t v o r u n d e r h i e l t m i t 329 gegen 224 S t i m m e n die Z u s t i m m u n g f ü r d i e Ü b e r n a h m e des A m t e s des M i n i s t e r p r ä s i d e n t e n u n d f ü r sein K a b i n e t t . B e r e i t s v o r seiner B e r u f u n g z u m Regierungschef h a t t e de G a u l l e k e i n e n Z w e i f e l d a r ü b e r gelassen, daß er eine R e f o r m d e r V e r f a s s u n g der 4. R e p u b l i k f ü r n o t w e n d i g erachte. U n m i t t e l b a r nach seinem A m t s a n t r i t t f o r d e r t e u n d e r h i e l t er v o m P a r l a m e n t d u r c h v e r f a s s u n g s ä n d e r n des Gesetz v o m 3. J u n i 1958 die V o l l m a c h t , d e n E n t w u r f f ü r eine neue V e r f a s s u n g a u s z u a r b e i t e n 3 . F ü r das einzuschlagende V e r f a h r e n b e s t i m m t e dieses Gesetz, daß e i n besonders e i n z u r i c h t e n d e r B e r a t e n d e r Verfassungsausschuß ( C o m i t é c o n s u l t a t i f c o n s t i t u t i o n n e l , i m f o l g e n d e n a b g e k ü r z t : C.c.c.) sowie d e r Conseil d ' E t a t a n z u h ö r e n seien u n d der endgültige Verfassungsentwurf dem V o l k zur A b s t i m m u n g über A n n a h m e oder A b l e h n u n g v o r z u l e g e n sei. F ü r die A u s a r b e i t u n g d e r V e r f a s s u n g w a r f e r n e r die E i n h a l t u n g v o n f ü n f G r u n d p r i n z i p i e n ( „ c i n q bases") vorgeschrieben: 1. Das a l l g e m e i n e W a h l r e c h t als Basis der A u s ü b u n g l e g i s l a t i v e r u n d e x e k u t i v e r G e w a l t . 2. D i e T r e n n u n g v o n l e g i s l a t i v e r u n d e x e k u t i v e r G e w a l t i n der Weise, daß R e g i e r u n g u n d P a r l a m e n t jedes f ü r seinen T e i l u n d i n eigener V e r a n t w o r t u n g die G e s a m t h e i t i h r e r Befugnisse a u s ü b t e n ( „ d e fagon q u e l e G o u v e r n e m e n t et le P a r l e m e n t assument chacun p o u r sa p a r t et sous sa r e s p o n s a b i l i t é l a p l é n i t u d e de l e u r s a t t r i b u t i o n s " ) . 3. D i e V e r a n t w o r t l i c h k e i t der R e g i e r u n g gegenüber d e m P a r l a m e n t . 4. D i e U n a b h ä n g i g k e i t der J u s t i z z u m Schutz der G r u n d r e c h t e . 5. M ö g l i c h k e i t e n der O r g a n i s a t i o n d e r B e z i e h u n g e n z u assoziierten Staaten. N a c h der V e r a b s c h i e d u n g des v e r f a s s u n g s ä n d e r n d e n Gesetzes v o m 3. 6. 58 v e r t a g t e sich das P a r l a m e n t d e r 4. R e p u b l i k a u f u n b e s t i m m t e Z e i t u n d t r a t n i c h t m e h r zusammen. 3 L o i Constitutionnelle v o m 3. J u n i 1958; J.O. 4. J u n i 1958, S. 5326; Sirey 1958, I I I , S. 182.

I. Ausarbeitung d. Verfassung u. Rangordnung d. Verfassungsorgane

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A n der A u s a r b e i t u n g d e r V e r f a s s u n g der 5. R e p u b l i k w a r e n f ü n f G r e m i e n b e t e i l i g t : 1. E i n E x p e r t e n g r e m i u m der R e g i e r u n g ( C o m i t é des Experts), das u n t e r V o r s i t z v o n J u s t i z m i n i s t e r Michel Debré tagte. Es setzte sieh aus M i t g l i e d e r n des Conseil d ' E t a t u n d e i n i g e n Professoren der R e c h t s f a k u l t ä t e n zusammen. 2. E i n m i n i s t e r i e l l e r Verfassungsausschuß u n t e r d e m V o r s i t z v o n G e n e r a l de G a u l l e ( C o m i t é M i n i s t é r i e l c o n s t i t u t i o n n e l ) . E r b e s t a n d aus v i e r M i n i s t e r n des K a b i n e t t s de G a u l l e , die v e r schiedenen P a r t e i e n a n g e h ö r t e n , aus d e m V i z e p r ä s i d e n t e n u n d d e n G e n e r a l s e k r e t ä r e n des Conseil d ' E t a t u n d e i n i g e n a n d e r e n M i t g l i e d e r n . 3. Das i m Gesetz v o n 3. 6. 58 vorgeschriebene „ C o m i t é c o n s u l t a t i f cons t i t u t i o n n e l " . Es setzte sich aus 39 M i t g l i e d e r n z u s a m m e n ; d a v o n w a r e n z w e i D r i t t e l P a r l a m e n t a r i e r (16 M i t g l i e d e r der N a t i o n a l v e r s a m m l u n g , 10 M i t g l i e d e r des Conseil de l a R é p u b l i q u e ) , die r e s t l i c h e n 13 M i t g l i e d e r w a r e n v o n d e r R e g i e r u n g b e n a n n t e , hohe R e g i e r u n g s b e a m t e u n d J u risten. 4. D e r Conseil d ' E t a t (assemblée générale), dessen M i t w i r k u n g ebenfalls i m Gesetz v o m 3. 6. 58 vorgeschrieben w a r . 5. Das K a b i n e t t de G a u l l e (conseil des ministres). E i n erster E n t w u r f d e r V e r f a s s u n g w u r d e zunächst v o m E x p e r t e n g r e m i u m ausgearbeitet u n d d e m m i n i s t e r i e l l e n Verfassungsausschuß z u g e l e i t e t ; dieser E n t w u r f w u r d e jedoch n i c h t v e r ö f f e n t l i c h t . A m 29. 7. 58 legte der m i n i s t e r i e l l e Verfassungsausschuß d e m B e r a t e n d e n V e r f a s sungsausschuß (C.c.c.) d e n sogenannten V o r e n t w u r f der R e g i e r u n g v o r (l'avant-projet)4. Das C.c.c. b e r i e t n u r w e n i g m e h r als 14 Tage u n d gab a m 14. 8. 58 i n e i n e m a n M i n i s t e r p r ä s i d e n t de G a u l l e g e r i c h t e t e n Schreiben sein G u t achten z u m R e g i e r u n g s v o r e n t w u r f a b 5 . Das G u t a c h t e n e n t h i e l t eine k u r z e S t e l l u n g n a h m e z u d e n w i c h t i g s t e n P r o b l e m e n des V o r e n t w u r f s , f e r n e r i n e i n e m A n n e x 1 d i e G e g e n ü b e r s t e l l u n g des T e x t e s des V o r e n t w u r f s m i t d e n v o m C.c.c. beschlossenen Ä n d e r u n g s v o r s c h l ä g e n sowie i n e i n e m 4 Abgedruckt in: Travaux préparatoires de la Constitution du 4 Octobre 1958, A v i s et Débats du Comité Consultatif Constitutionnel (1960), Bd. 1, S. 23. — Der erste Band der T r a v a u x préparatoires enthält den Text des verfassungsändernden Gesetzes v o m 3. 6. 58, das der Regierung de Gaulle den A u f t r a g zur Ausarbeitung der neuen Verfassung erteilte, den Text des Regierungs-Vorentwurfs zur Verfassung, die Debatten des Comité consultatif constitutionnel u n d das am 14. August 1958 von diesem Gremium erstattete Gutachten. Der angekündigte zweite Band der Travaux préparatoires erschien nicht; er sollte die Debatten des ministeriellen Verfassungsausschusses, die Debatten der V o l l versammlung des Conseil d'Etat sowie das am 28. 8.1958 v o m Conseil d'Etat erstattete Gutachten enthalten. 5 Abgedruckt i n T r a v a u x préparatoires, S. 203. — Die Debatten des C.c.c. sind i n den Travaux préparatoires nicht i m ursprünglichen, vollen Wortlaut wiedergegeben, sondern n u r i m Resümee, obwohl stenographische Protokolle angefertigt worden waren. Weder die stenographischen Protokolle noch die Resümees waren den Mitgliedern des C.c.c. zur Kontrolle vorgelegt worden; vgl. hierzu kritisch M. Waline, i n : „Note pratique sur la publication des travaux préparatoires de la Constitution", R.D.P. 1960, S. 83 - 84.

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2. Teil, 3. Kap. : Wichtigste Neuerungen der Verfassung v o n 1958

A n n e x 2 d i e j e n i g e n Ä n d e r u n g s v o r s c h l ä g e , d i e i n d e n B e r a t u n g e n des C.c.c. erfolgten, f ü r die sich jedoch k e i n e M e h r h e i t g e f u n d e n hatte. D e r m i n i s t e r i e l l e Verfassungsausschuß ü b e r p r ü f t e a n h a n d d e r E m p f e h l u n g e n des C.c.c. d e n R e g i e r u n g s v o r e n t w u r f u n d ü b e r w i e s i h n a m 25. 8. 58 a n d i e V o l l v e r s a m m l u n g des Conseil d ' E t a t z u r B e g u t a c h t u n g . D e r Conseil d ' E t a t erstattete sein G u t a c h t e n nach d e r sehr k u r z e n B e r a t u n g s z e i t v o n n u r d r e i T a g e n a m 28. 8. 58. N a c h e r n e u t e r B e r a t u n g i m m i n i s t e r i e l l e n Verfassungsausschuß w u r d e der e n d g ü l t i g e V e r f a s s u n g s e n t w u r f v o m K a b i n e t t de G a u l l e beschlossen u n d a m 4. S e p t e m b e r 1958 d e m V o l k v o r g e l e g t . D i e V o l k s a b s t i m m u n g v o m 28. S e p t e m b e r 1958 ergab i m französischen M u t t e r l a n d 79,3 °/o der abgegebenen S t i m m e n f ü r die Verfassung, i n d e n ü b r i g e n G e b i e t e n F r a n k r e i c h s , m i t A u s n a h m e Guineas, das gegen die V e r f a s s u n g s t i m m t e u n d d a d u r c h sofort seine U n a b h ä n g i g k e i t erlangte, zwischen 75 u n d 99 °/o der abgegebenen S t i m m e n . D a m i t w a r d i e V e r f a s s u n g a n g e n o m m e n . Sie w u r d e a m 4. O k t o b e r 1958 v e r k ü n d e t u n d t r a t a m gleichen Tage in Kraft. E n d e N o v e m b e r 1958 w u r d e d i e N a t i o n a l v e r s a m m l u n g g e w ä h l t ; sie t r a t a m 9. D e z e m b e r 1958 z u m ersten M a l zusammen. A m 21. D e z e m b e r 1958 w u r d e de G a u l l e , b i s d a h i n M i n i s t e r p r ä s i d e n t , z u m P r ä s i d e n t e n der R e p u b l i k g e w ä h l t ; er t r a t sein A m t a m 8. J a n u a r 1959 a n (sein N a c h f o l g e r als M i n i s t e r p r ä s i d e n t w u r d e a m 8. J a n u a r 1959 der bis d a h i n a m t i e r e n d e J u s t i z m i n i s t e r Debré). M i t t e A p r i l 1959 schließlich w u r d e die z w e i t e K a m m e r des P a r l a m e n t s , der Senat, g e w ä h l t ; d a m i t w a r e n die w i c h t i g sten O r g a n e d e r 5. R e p u b l i k geschaffen. — D i e V e r f a s s u n g der 5. R e p u b l i k v o m 4. O k t o b e r 1958 l ä ß t sich n i c h t g e n a u e i n e m b e s t i m m t e n V e r f a s s u n g s t y p u s z u o r d n e n . Sie w e i s t eine sehr s t a r k e Tendenz z u m P r ä s i d i a l s y s t e m auf, b e h ä l t andererseits aber w e sentliche Z ü g e des p a r l a m e n t a r i s c h e n Regimes b e i (insbesondere d i e R e g i e r u n g s v e r a n t w o r t l i c h k e i t gegenüber d e m P a r l a m e n t ) . D e r a l l g e m e i n e L e i t g e d a n k e der Schöpfer d e r V e r f a s s u n g w a r , die P a r l a m e n t s s o u v e r ä n i t ä t a u f z u h e b e n u n d eine starke, v o m P a r l a m e n t m ö g l i c h s t u n a b h ä n g i g e E x e k u t i v e z u schaffen. V o r a l l e m w u r d e nach d e m W i l l e n de G a u l l e ' s d e m S t a a t s p r ä s i d e n t e n — f ü r welches A m t er v o n v o r n h e r e i n als e i n z i g e r K a n d i d a t i n B e t r a c h t k a m — als „Schiedsr i c h t e r d e r N a t i o n " eine besondere V o r r a n g s t e l l u n g gegenüber a l l e n a n d e r e n Staatsorganen e i n g e r ä u m t 8 . A b e r auch die P o s i t i o n d e r Regier u n g gegenüber d e m P a r l a m e n t w u r d e e r h e b l i c h v e r s t ä r k t . 6 Premierminister Debré drückte die Vorrangstellung des Staatspräsidenten vor allen anderen Staatsorganen i n einer Rede vor dem Senat m i t der an den berühmten (angeblichen) Ausspruch Ludwigs X I V . ("L'Etat, c'est moi") erinnernden Formel aus: "L'Etat, c'est avant tout le Chef de l'Etat" (zitiert nach Montané de la Roque: "L'article 38 de la Constitution du 4 Octobre 1958 et

I. Ausarbeitung d. Verfassung u. Rangordnung d. Verfassungsorgane

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E i n e n d e u t l i c h e n H i n w e i s auf die v o m Verfassunggeber g e w o l l t e R a n g o r d n u n g der Verfassungsorgane g i b t d i e Reihenfolge, i n d e r diese O r g a n e i m T e x t d e r V e r f a s s u n g e r w ä h n t w e r d e n . A n d e r s als die Verfassungen v o n 1875 u n d 1946 r e g e l t d i e V e r f a s s u n g v o n 1958 an erster S t e l l e die Rechte des P r ä s i d e n t e n der R e p u b l i k ; sie b e h a n d e l t danach d i e S t e l l u n g d e r R e g i e r u n g u n d e r w ä h n t erst a n d r i t t e r S t e l l e das P a r l a m e n t . Diese A n o r d n u n g i s t k e i n e z u f ä l l i g e , s o n d e r n sie ist der sichtbare A u s d r u c k der v o m Verfassunggeber g e w o l l t e n R a n g o r d n u n g der b e t r e f f e n d e n O r gane. I n der 3. u n d 4. R e p u b l i k w a r die Basis des s o u v e r ä n e n V o r r a n g e s des P a r l a m e n t s gegenüber a l l e n a n d e r e n Staatsorganen die M o n o p o l s t e l l u n g des P a r l a m e n t s als a l l e i n i g e r R e p r ä s e n t a n t der s o u v e r ä n e n N a t i o n . I n der V e r f a s s u n g v o n 1958 ist das P a r l a m e n t jedoch n i c h t m e h r a l l e i n i g e r R e p r ä s e n t a n t der N a t i o n . A r t . 3 Satz 1 d e r V e r f a s s u n g e n t h ä l t n u r die a l l g e m e i n e F o r m e l : " L a souveraineté n a t i o n a l e a p p a r t i e n i a u p e u p l e q u i l'exerce p a r ses représentants et p a r l a v o i e d u r é f é r e n d u m . " Z u d e n n i c h t n ä h e r bezeichneten R e p r ä s e n t a n t e n des V o l k e s als I n h a b e r d e r n a t i o n a l e n S o u v e r ä n i t ä t z ä h l t n e b e n d e m P a r l a m e n t auch d e r P r ä s i d e n t der R e p u b l i k k r a f t seines A m t e s als Schiedsrichter d e r N a t i o n 7 . Seit der E i n f ü h r u n g d e r u n m i t t e l b a r e n V o l k s w a h l des P r ä s i d e n t e n der R e p u b l i k d u r c h das verfassungsändernde R e f e r e n d u m v o m 28. 10. 1962 8 b e r u h t die Repräsentanteneigenschaft des P r ä s i d e n t e n , ebenso w i e die Repräsent a n t e n s t e l l u n g des P a r l a m e n t s , a u f der u n m i t t e l b a r e n B e r u f u n g d u r c h das V o l k als I n h a b e r der n a t i o n a l e n S o u v e r ä n i t ä t . M i t der B e s e i t i g u n g d e r M o n o p o l s t e l l u n g des P a r l a m e n t s als Repräsent a n t des Souveräns e n t f ä l l t auch sein A n s p r u c h , a b s o l u t e n V o r r a n g gegenüber a l l e n a n d e r e n S t a a t s o r g a n e n zu besitzen. „ D a s P a r l a m e n t ist eines der R ä d e r i m G e t r i e b e der V e r f a s s u n g g e w o r d e n u n d f u n k t i o n i e r t , w i e d i e a n d e r e n Räder, i m Schatten des P r ä s i d e n t e n der R e p u b l i k 9 . " la loi de pouvoirs spéciaux du 4 février 1960", i n : Mélanges offerts à Jacques Maury, 2 Bde. (1960), Bd. 2, S. 199 ff. (S. 212, A n m . 27). 7 Jean Legaret: „Réflexions sur le contröle constitutionnel", Revue politique des idées et des institutions (1959), S. 487 ff. (S. 489); vgl. ferner Jean Rivero : „Regard sur les institutions de la Ve République", Dalloz 1958, Chron., S. 259 ff. (S. 260), Jean de Soto: „ L a loi et le règlement dans la Constitution du 4 octobre 1958, R.D.P. 1959, S. 240 ff. (S. 263) u n d G. Burdeau: „ L a restauration du pouvoir d'Etats dans la Constitution frangaise de 1958", Annales de droit et de sciences politiques (1960), S. 119 ff. 8 A r t . 6 der Verfassung v o m 4. Oktober 1958 sah i n seiner ursprünglichen Fassung die W a h l des Staatspräsidenten durch ein besonderes Wahlgremium vor, das sich aus den Mitgliedern des Parlaments, den Mitgliedern der Generalräte u n d der Versammlungen der überseeischen Gebiete sowie aus den gewählten Repräsentanten der Gemeinderäte zusammensetzte. Durch verfassungsänderndes Referendum v o m 28.10. 62 wurde diese Bestimmung abgeändert u n d die unmittelbare Volkswahl des Präsidenten der Republik eingeführt. Vgl. hierzu auch Kap. 3, I V u n d Kap. 3, A n m . 28 u n d 29. 9 de Soto, art. cit., R.D.P. 1959, S. 264.

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2. Teil, 3. Kap. : Wichtigste Neuerungen der Verfassung v o n 1958 I I . Die Abgrenzung der Bereiche von Gesetz und Verordnung i n der Verfassung

D i e E r f a h r u n g e n i n der 3. u n d 4. R e p u b l i k h a t t e n gezeigt, daß das P a r l a m e n t n i c h t i n der L a g e w a r , seine gesetzgeberischen A u f g a b e n a l l e i n z u b e w ä l t i g e n , s o n d e r n daß es i m m e r w i e d e r i n E r m ä c h t i g u n g s gesetzen z u m E r l a ß v o n décrets-lois der E x e k u t i v e u m f a n g r e i c h e u n d w i c h t i g e A u f g a b e n der Rechtsetzung ü b e r t r u g . D i e G r ü n d e f ü r diese E n t w i c k l u n g w a r e n die Ü b e r l a s t u n g des P a r l a m e n t s u n d die S c h w e r f ä l l i g k e i t des Gesetzgebungsverfahrens, die i n F r a n k r e i c h t r a d i t i o n e l l e große P a r t e i e n z e r s p l i t t e r u n g , n i c h t selten auch die F l u c h t des P a r l a m e n t s v o r der V e r a n t w o r t u n g f ü r u n p o p u l ä r e M a ß n a h m e n , schließlich u n d n i c h t z u l e t z t die m a n g e l n d e F ä h i g k e i t des P a r l a m e n t s , sich i n d e n v o n i h m erlassenen Gesetzen a u f w i c h t i g e R e g e l u n g e n z u beschränken u n d technische F r a g e n u n d D e t a i l s der E x e k u t i v e z u r R e g e l u n g d u r c h V e r o r d n u n g e n z u überlassen. D e r Verfassunggeber der 5. R e p u b l i k zog aus diesen E r f a h r u n g e n seine Konsequenzen. E i n e rigorose, v o n der V e r f a s s u n g a u f e r l e g t e Beschränk u n g der gesetzgeberischen K o m p e t e n z e n des P a r l a m e n t s a u f e i n e n K r e i s i n d e r V e r f a s s u n g e n u m e r i e r t e r M a t e r i e n u n d die d a u e r n d e Z u w e i s u n g a l l e r ü b r i g e n M a t e r i e n i n d e n K o m p e t e n z b e r e i c h der R e g i e r u n g als V e r o r d n u n g g e b e r sollte z u e i n e r v e r n ü n f t i g e n A r b e i t s t e i l u n g zwischen P a r l a m e n t u n d R e g i e r u n g i m B e r e i c h d e r m a t e r i e l l e n Rechtsetzung f ü h r e n . D e r Gesetzgeber sollte, w e n n er schon n i c h t v o n selbst z u r B e s c h r ä n k u n g a u f w i c h t i g e A u f g a b e n i n der L a g e w a r , d u r c h die V e r f a s s u n g d a z u gezwungen werden10. A u ß e r diesem m e h r p r a k t i s c h e n Bestreben, das P a r l a m e n t z u e i n e m besseren, sich a u f das Wesentliche b e s c h r ä n k e n d e n Gesetzgeber z u „ e r z i e h e n " , w a r e n es jedoch v o r a l l e m p o l i t i s c h e G r ü n d e , die z u r L i m i t i e r u n g d e r gesetzgeberischen Befugnisse des P a r l a m e n t s u n d z u r A b g r e n z u n g eines eigenen K o m p e t e n z b e r e i c h s der R e g i e r u n g als V e r o r d n u n g geber i n der V e r f a s s u n g der 5. R e p u b l i k v o n 1958 f ü h r t e n . D e n n die R e g i e r u n g sollte nach d e m W i l l e n des Verfassunggebers n i c h t n u r das P a r l a m e n t v o n seinen Rechtsetzungsaufgaben e n t l a s t e n ; i h r e V e r o r d n u n g s g e w a l t i n d e m v o n der V e r f a s s u n g abgegrenzten M a t e r i e n b e r e i c h s o l l t e auch v o m Gesetz v ö l l i g u n a b h ä n g i g oder „ a u t o n o m " sein. D r e i M e r k m a l e h a t diese „ a u t o n o m e " V e r o r d n u n g s g e w a l t d e r Regier u n g nach d e m T e x t der V e r f a s s u n g v o n 1958 ( A r t . 34, 37 u n d 41): die a u t o n o m e n V e r o r d n u n g e n b e d ü r f e n k e i n e r gesetzlichen G r u n d l a g e ; die R e g i e r u n g k a n n bestehende Gesetze i m B e r e i c h der v o n d e r V e r f a s s u n g 10 Vgl. L. Hamon: „Les domaines de la loi et du règlement à la recherche d'une frontière", Dalloz 1960, Chron., S. 253 ff., S. 260: " . . . s i les Assemblées de la I l l e et de la IVe République s'etaient abstenues d'intervenir sur des questions manifestement mineures, dans le traitement desquelles elles compromettaient leur autorité et conféraient au droit une rigidité excessive, si les

I I I . Präventive Kontrolle der Verfassungsmäßigkeit von Gesetzen

Gl

abgegrenzten V e r o r d n u n g s m a t e r i e n j e d e r z e i t a u f h e b e n oder a b ä n d e r n ; sie k a n n f e r n e r d e n Gesetzgeber v o n der R e g e l u n g v o n V e r o r d n u n g s m a t e r i e n v o l l s t ä n d i g ausschließen. E r g ä n z e n d b e s t i m m t d i e V e r f a s s u n g ( A r t . 38), daß die R e g i e r u n g v o m P a r l a m e n t z u r D u r c h f ü h r u n g ihres P r o g r a m m s die befristete E r m ä c h t i g u n g z u m E r l a ß v o n gesetzesvertretenden V e r o r d n u n g e n ( „ o r d o n n a n c e s " ) i m B e r e i c h der v o n der V e r f a s s u n g g r u n d s ä t z l i c h d e m Gesetz v o r b e h a l t e n e n M a t e r i e n v e r l a n g e n k a n n . Das b e d e u t e t e i n m a l , daß E r m ä c h t i g u n g s gesetze z u m E r l a ß v o n décrets-lois, die die V e r f a s s u n g d e r 4. R e p u b l i k v o n 1946 v e r g e b l i c h h a t t e v e r b i e t e n w o l l e n , i n der V e r f a s s u n g d e r 5. R e p u b l i k v o n 1958 als M i t t e l z u r Ü b e r t r a g u n g rechtsetzender G e w a l t a u f d i e R e g i e r u n g o f f i z i e l l a n e r k a n n t sind, z u m anderen, daß der V o r behaltsbereich des Gesetzes i n der V e r f a s s u n g v o n 1958 k e i n echter V o r behaltsbereich ist. D i e A b g r e n z u n g der Bereiche v o n Gesetz u n d V e r o r d n u n g u n d die a u t o n o m e V e r o r d n u n g s g e w a l t d e r R e g i e r u n g i n der V e r f a s s u n g v o n 1958 b i l d e n d e n S c h w e r p u n k t der i n d e n n a c h f o l g e n d e n K a p i t e l n durchgef ü h r t e n U n t e r s u c h u n g ü b e r die B e z i e h u n g e n zwischen Gesetz u n d V e r o r d n u n g i m g e l t e n d e n französischen Verfassungsrecht. Die Unabhängigkeit der Verordnungsgewalt der Regierung v o m Gesetz i m Bereich der v o n der V e r f a s s u n g abgegrenzten M a t e r i e n w a r z u r b l o ß e n E n t l a s t u n g des Gesetzgebers n i c h t n o t w e n d i g . V i e l m e h r t r a f der Verfassunggeber diese M a ß n a h m e i m R a h m e n seines a l l g e m e i n e n p o l i tischen Ziels, d i e souveräne V o r r a n g s t e l l u n g des P a r l a m e n t s z u d u r c h brechen u n d der E x e k u t i v e auch i m Bereich der Rechtsetzung eine m ö g lichst s t a r k e S t e l l u n g e i n z u r ä u m e n . D e m gleichen Z i e l d i e n e n w e i t e r e M a ß n a h m e n , die z u m T e i l i n u n m i t t e l b a r e m , z u m T e i l i n l o c k e r e m Z u s a m m e n h a n g m i t d e r A b g r e n z u n g d e r Bereiche v o n Gesetz u n d V e r o r d n u n g i n der V e r f a s s u n g v o n 1958 stehen: die E i n f ü h r u n g d e r p r ä v e n t i v e n K o n t r o l l e der V e r f a s s u n g s m ä ß i g k e i t v o n Gesetzen d u r c h d e n V e r f a s sungsrat (Conseil C o n s t i t u t i o n a l ) , d i e E i n f ü h r u n g des R e f e r e n d u m s u n d die B e s c h r ä n k u n g p a r l a m e n t a r i s c h e r Rechte i m Gesetzgebungsverf a h r e n d u r c h V o r r e c h t e der R e g i e r u n g . I I I . Die Einführung der präventiven Kontrolle der Verfassungsmäßigkeit von Gesetzen durch den Verfassungsrat (Conseil Constitutionnel) I n d e r 3. u n d 4. R e p u b l i k h a t t e sich die souveräne S t e l l u n g des P a r l a m e n t s als Gesetzgebungsorgan u n t e r a n d e r e m auch d a r i n geäußert, daß limitations intellectuelles raisonnables n'avaient pas été méconnues par la pratique, on n'aurait sans doute pas tenté en 1958 de demander à des textes d'assurer une l i m i t a t i o n constitutionelle rigide, si bien que le constituant de 1958 a entrepris d'imposer par u n mécanisme juridique très lourd ce que la sagesse du souverain parlementaire n'avait pas suffì à l u i faire respecter."

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2. Teil, 3. Kap.: Wichtigste Neuerungen der Verfassung von 1958

eine gerichtliche K o n t r o l l e d e r m a t e r i e l l e n V e r f a s s u n g s m ä ß i g k e i t v o n Gesetzen, d. h. eine Ü b e r p r ü f u n g i h r e r i n h a l t l i c h e n Ü b e r e i n s t i m m u n g m i t d e n N o r m e n der Verfassung, n i c h t s t a t t f a n d 1 1 ( v o n d e r i n i h r e r W i r k u n g äußerst b e s c h r ä n k t e n K o n t r o l l m ö g l i c h k e i t d u r c h e i n besonderes Verfassungsorgan i n der 4. R e p u b l i k , das „ C o m i t é C o n s t i t u t i o n n e l " , a b gesehen 1 2 ). D i e G e r i c h t e ü b e r p r ü f t e n l e d i g l i c h die f o r m e l l e Verfassungsm ä ß i g k e i t v o n Gesetzen, d. h. d i e Existenz, das g ü l t i g e Z u s t a n d e k o m m e n eines Gesetzes nach d e m i n der V e r f a s s u n g vorgeschriebenen V e r f a h r e n . D e r Verfassunggeber d e r 5. R e p u b l i k h a t d i e souveräne S t e l l u n g des P a r l a m e n t s i n diesem P u n k t e e r h e b l i c h eingeschränkt. Z w a r k a n n auch u n t e r der H e r r s c h a f t der V e r f a s s u n g v o n 1958 nach w i e v o r k e i n G e r i c h t die m a t e r i e l l e V e r f a s s u n g s m ä ß i g k e i t eines bereits i n K r a f t g e t r e t e n e n Gesetzes ü b e r p r ü f e n u n d e i n solches Gesetz w e g e n Verstoßes gegen d i e V e r f a s s u n g f ü r u n g ü l t i g e r k l ä r e n ; i n s o w e i t w i r k t die t r a d i t i o n e l l e A u f fassung v o n der g e r i c h t l i c h e n U n ü b e r p r ü f b a r k e i t d e r A k t e des P a r l a m e n t s als R e p r ä s e n t a n t der N a t i o n noch w e i t e r f o r t . Jedoch h a t der Verfassunggeber v o n 1958 i m „ C o n s e i l C o n s t i t u t i o n n e l " e i n O r g a n geschaffen, zu dessen H a u p t a u f g a b e n die Ü b e r p r ü f u n g v o n Gesetzen v o r ihrer V e r k ü n d u n g i m H i n b l i c k auf ihre Vereinbarkeit m i t der Verfassung g e h ö r t 1 3 (zur e i n z i g e n A u s n a h m e der Ü b e r p r ü f u n g eines bereits v e r 11

Vgl. Kap. 1, A n m . 3. Die Verfassung von 1875 enthielt keine Bestimmung über eine Kontrolle der Verfassungsmäßigkeit von Gesetzen. — Die Verfassung von 1946 schuf zwar ein besonderes Kontrollorgan, das Comité Constitutionnel, dessen Möglichkeiten der Kontrolle der Verfassungsmäßigkeit von Gesetzen jedoch sehr beschränkt waren (Art. 91 der Verf. von 1946). Nach Zusammensetzung, Verfahren der A n r u f u n g u n d Kompetenzen hatte das Comité Constitutionnel mehr den Charakter eines politischen Schiedsorgans f ü r Streitigkeiten zwischen den beiden K a m m e r n des Parlaments über die Verfassungsmäßigkeit eines Gesetzesbeschlusses der Assemblée Nationale als den Charakter eines Verfassungsgerichts. Mitglieder des Comité Constitutionnel waren von Amts wegen der Präsident der Republik, der den Vorsitz führte, ferner die Präsidenten der beiden K a m m e r n des Parlaments (Assemblée Nationale u n d Conseil de la République). Weitere Mitglieder des Comité Constitutionnel, die keine Parlamentarier sein durften, wurden v o m Parlament gewählt (zehn von der Assemblée Nationale, drei v o m Conseil de la République). N u r der Präsident der Republik und der Präsident des Conseil de la République gemeinsam konnten das Comité Constitutionnel anrufen (nach einem V o t u m der absoluten Mehrheit des Conseil de la République). Das Comité Constitutionnel hatte eine doppelte Aufgabe: Bevor es die Verfassungsmäßigkeit des i h m vorgelegten Gesetzesbeschlusses der Assemblée Nationale überprüfte, mußte es sich bemühen, eine Einigung zwischen Assemblée Nationale u n d Conseil de la République herzustellen. Scheiterte der Versuch der Einigung u n d hielt das Comité Constitutionnel das Gesetz für verfassungswidrig, so äußerte es diese Meinung n u r indirekt, indem es die Assemblée Nationale einlud, die Verfassung zu revidieren. Solange dies nicht geschah, durfte das Gesetz nicht verkündet werden. (Vgl. zum Comité Constitutionnel der 4. Republik Maurice Duverger: Institutions politiques et droit constitutionnel, 6. A u f l . [1962], S. 469 u n d Francine Batailler: Le Conseil d'Etat, juge constitutionnel [19661, S. 29 - 31.) 13 Es w a r das erklärte Ziel der Autoren der Verfassung, durch diese Kompetenz des Conseil Constitutionnel der Parlamentssouveränität ein Ende zu be12

I I I . Präventive Kontrolle der Verfassungsmäßigkeit von Gesetzen

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k ü n d e t e n Gesetzes nach A r t . 37 A b s . 2 der Verfassung, jedoch i n e i n e m V e r f a h r e n , i n d e m der Conseil C o n s t i t u t i o n n e l n i e m a l s d i e U n g ü l t i g k e i t eines Gesetzes, sondern l e d i g l i c h seine A u f h e b b a r k e i t d u r c h „ a u t o n o m e " V e r o r d n u n g der R e g i e r u n g feststellen k a n n , v g l . nachfolgend). D i e E n t s c h e i d u n g e n dieses Organs b i n d e n nach A r t . 62 d e r V e r f a s s u n g a l l e Verfassungsorgane, einschließlich des P a r l a m e n t s , sowie alle B e h ö r d e n u n d Gerichte. I n s o w e i t w i r d das v o r 1958 geltende P r i n z i p der U n ü b e r p r ü f b a r k e i t der m a t e r i e l l e n Ü b e r e i n s t i m m u n g v o n Gesetzen m i t der V e r f a s s u n g durchbrochen. Das P a r l a m e n t der 5. R e p u b l i k besitzt als Gesetzgeber n i c h t m e h r d e n gleichen, s o u v e r ä n e n R a n g w i e i n der 3. u n d 4. R e p u b l i k . D i e — i m R e g e l f a l l p r ä v e n t i v e — K o n t r o l l e der V e r f a s s u n g s m ä ß i g k e i t v o n Gesetzen i s t d i e w i c h t i g s t e A u f g a b e des Conseil C o n s t i t u t i o n n e l 1 4 . Diese K o n t r o l l e findet i n f o l g e n d e n F ä l l e n s t a t t : A l l e verfassungsergänzenden Gesetze (sog. lois organiques) müssen v o r i h r e r V e r k ü n d u n g v o m Conseil C o n s t i t u t i o n n e l a u f i h r e Verfassungsm ä ß i g k e i t ü b e r p r ü f t w e r d e n ( A r t . 61 der Verfassung). S t e l l t das G e r i c h t e i n e n Verfassungsverstoß fest, so d a r f das Gesetz n i c h t v e r k ü n d e t werden. Einfache Gesetze k ö n n e n n u r auf A n t r a g des P r ä s i d e n t e n d e r R e p u b l i k , des P r e m i e r m i n i s t e r s oder des P r ä s i d e n t e n e i n e r der b e i d e n K a m m e r n des P a r l a m e n t s v o r i h r e r V e r k ü n d u n g auf i h r e V e r f a s s u n g s m ä ß i g k e i t ü b e r p r ü f t w e r d e n , u n d z w a r i n z w e i F ä l l e n : R ü g t die R e g i e r u n g gemäß reiten. Wie Justizminister Debré i n seiner am 27. August 1958 vor dem Conseil d'Etat zur Verteidigung des Verfassungsentwurfs der Regierung gehaltenen Rede erklärte, sollte der Conseil Constitutionnel „jene parlamentarische W i l l k ü r abschaffen, die unter dem V o r w a n d der Souveränität — nicht der Nation (die richtig ist), sondern der Versammlung (die trügerisch ist) — ohne jede Einschränkung den Wert der Verfassung u n d der Gesetze wie auch die A u t o r i t ä t der Regierung infrage stellte" (vgl. Ziebura: Die V. Republik. Frankreichs neues Regierungssystem [1960], S. 104). 14 Z u den weiteren Kompetenzen des Conseil Constitutionnel gehören die Prüfung von Verträgen m i t auswärtigen Staaten (Art. 54), die Überwachung der ordnungsgemäßen W a h l des Präsidenten der Republik (Art. 58) u n d der ordnungsgemäßen Durchführung eines Volksentscheids (Art. 60). Das Gericht entscheidet ferner, während die Wahlprüfung i n der 3. und 4. Republik i m Parlament selbst wahrgenommen wurde, i m Falle einer Anfechtung über die Gültigkeit der W a h l der Abgeordneten und Senatoren (Art. 59). Schließlich überprüft der C.C. die Verfassungsmäßigkeit der Geschäftsordnungen der K a m m e r n des Parlaments (Art. 61); i n der 3. u n d 4. Republik unterlagen dagegen auch die Geschäftsordnungen der Kammern, ebenso wie Gesetze des Parlaments, keiner gerichtlichen Kontrolle. K r a f t seiner letztgenannten Kompetenzen, der Kontrollbefugnis über die Geschäftsordnungen der Kammern, schränkte der C.C. i n einer Entscheidung v o m 3. J u l i 1959 die Rechte des Parlaments auf freie Gestaltung seiner Geschäftsordnung empfindlich ein. Der C.C. erklärte die i n der Geschäftsordnung der Assemblée Nationale vorgesehenen Bestimmungen über Resolutionen, m i t denen das Parlament die Aufforderung an die Regierung verband, bestimmte Maßnahmen zu ergreifen, f ü r verfassungswidrig (C.C. 3. J u l i 1959,

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2. Teil, 3. Kap. : Wichtigste Neuerungen der Verfassung von 1958

A r t . 41 d e r V e r f a s s u n g d i e U n z u l ä s s i g k e i t eines v o m P a r l a m e n t ausgehenden Gesetzesentwurfs m i t der B e h a u p t u n g , d e r E n t w u r f b e t r e f f e eine M a t e r i e des V e r o r d n u n g s b e r e i c h s der V e r f a s s u n g (oder eine solche M a t e r i e des Gesetzesbereichs, die der R e g i e r u n g z e i t w e i l i g d u r c h E r mächtigungsgesetz z u r R e g e l u n g d u r c h gesetzesvertretende V e r o r d n u n gen, die sog. „ o r d o n n a n c e s " , zugewiesen w u r d e , v g l . u n t e n K a p i t e l 8), so k a n n die R e g i e r u n g oder d e r P r ä s i d e n t der m i t d e m E n t w u r f gerade befaßten K a m m e r des P a r l a m e n t s d e n Conseil C o n s t i t u t i o n n e l z u r E n t scheidung a n r u f e n (vgl. u n t e n K a p . 7). S t e l l t das G e r i c h t die U n z u l ä s s i g k e i t des entsprechenden E n t w u r f s fest, so d a r f das P a r l a m e n t i h n n i c h t weiter behandeln. F e r n e r m u ß a u f A n t r a g des Staatspräsidenten, des P r e m i e r m i n i s t e r s oder eines der b e i d e n K a m m e r p r ä s i d e n t e n jedes Gesetz v o m C.C. v o r seiner V e r k ü n d u n g a u f die Ü b e r e i n s t i m m u n g m i t d e r V e r f a s s u n g gep r ü f t w e r d e n ( A r t . 61 der Verfassung). W i r d e i n Verfassungsverstoß festgestellt, so d a r f das Gesetz n i c h t v e r k ü n d e t w e r d e n . I n e i n e m S o n d e r f a l l schließlich ü b e r p r ü f t der C.C. a u f A n t r a g d e r R e g i e r u n g auch bereits v e r k ü n d e t e Gesetze, jedoch n u r n a c h k o n s t i t u t i o n e l l e Gesetze, u n d z w a r n u r — w i e i m V e r f a h r e n nach A r t . 41 — i m H i n b l i c k d a r a u f , ob der Gesetzgeber i n d e n V e r o r d n u n g s b e r e i c h der V e r fassung r e g e l n d e i n g e g r i f f e n h a t ( A r t . 37 A b s . 2 der Verfassung). S t e l l t der C.C. dies fest, so e r k l ä r t er das b e t r e f f e n d e Gesetz n i c h t f ü r u n g ü l t i g , s o n d e r n sein U r t e i l e r ö f f n e t d e r R e g i e r u n g l e d i g l i c h die M ö g l i c h k e i t , dieses Gesetz d u r c h a u t o n o m e V e r o r d n u n g e n a u f z u h e b e n oder a b z u ä n d e r n (vgl. u n t e n K a p . 7). E i n e echte, rechtsstaatliche K o n t r o l l e der V e r f a s s u n g s m ä ß i g k e i t v o n Gesetzen z u g u n s t e n des B ü r g e r s h a t der Verfassunggeber v o n 1958 n i c h t geschaffen. D e n n ist e i n Gesetz v e r k ü n d e t u n d i n K r a f t getreten, so findet — v o m S o n d e r f a l l des A r t i k e l s 37 A b s . 2 der V e r f a s s u n g abgesehen — eine K o n t r o l l e seiner V e r f a s s u n g s m ä ß i g k e i t d u r c h d e n C.C. n i c h t m e h r statt. D e r B ü r g e r selbst h a t k e i n e M ö g l i c h k e i t , d e n C.C. gegen e i n selbst offensichtlich v e r f a s s u n g s w i d r i g e s Gesetz a n z u r u f e n . D i e K o n t r o l l b e f u g n i s des C.C. d i e n t n i c h t d e m Schutz des B ü r g e r s , s o n d e r n i n erster L i n i e der W a h r u n g d e r V o r r e c h t e d e r E x e k u t i v e gegenüber d e m P a r l a m e n t . M i t H i l f e des C.C. k a n n die E x e k u t i v e das P a r l a m e n t i n seine i h m Dalloz 1959, Jur. S. 501, A n m . Hamon). Die Begründung des Urteils enthielt eine eindeutige Absage an das Prinzip der Parlamentssouveränität. Der C.C. stellte fest, daß dem Parlament n u r solche Rechte zustünden, die i h m die V e r fassung ausdrücklich zubillige, u n d es nicht umgekehrt alle Befugnisse besitze, die i h m die Verfassung nicht ausdrücklich vorenthalte (wie es aber dem Prinzip der Parlamentssouveränität vor 1958 entsprochen hatte). Umfassend werden alle A k t i v i t ä t e n des C.C. untersucht von L. Favoreu: „ L e Conseil Constitutionnel, régulateur de l'activité normative des pouvoirs publics", R.D.P. 1967, S. 5 ff.

IV. Die Einführung des Referendums

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v o n der V e r f a s s u n g gezogenen S c h r a n k e n v e r w e i s e n u n d i h r e V o r r e c h t e gegenüber d e m P a r l a m e n t , v o r a l l e m i m Bereich d e r Rechtsetzung, d u r c h setzen. I V . Die Einführung des Referendums D i e S o u v e r ä n i t ä t des Gesetzgebers u n d das Gesetzgebungsmonopol des P a r l a m e n t s w i r k t e n sich a u f g r u n d des R e p r ä s e n t a t i o n s p r i n z i p s i n der 3. u n d 4. R e p u b l i k auch gegenüber der s o u v e r ä n e n N a t i o n selbst aus. D i e A n n a h m e v o n einfachen Gesetzen d u r c h V o l k s e n t s c h e i d w a r w e d e r i n der 3. noch i n der 4. R e p u b l i k m ö g l i c h ( i n der V e r f a s s u n g der 4. R e p u b l i k , A r t . 60, w a r das R e f e r e n d u m n u r als außerordentliches V e r f a h r e n z u r V e r f a s s u n g s r e v i s i o n vorgesehen). I m R a h m e n seines a l l g e m e i n e n Ziels, die souveräne S t e l l u n g des P a r l a m e n t s als Gesetzgebungsorgan a u f z u h e b e n u n d der E x e k u t i v e i m B e r e i c h der m a t e r i e l l e n Rechtsetzung m ö g l i c h s t w e i t g e h e n d e Rechte e i n z u r ä u men, f ü h r t e der Verfassunggeber der 5. R e p u b l i k i n A r t . 11 d e r V e r fassung v o n 1958 auch das R e f e r e n d u m e i n 1 5 , n i c h t u m d e n G e d a n k e n der V o l k s s o u v e r ä n i t ä t z u s t ä r k e n , s o n d e r n u m es der R e g i e r u n g — de facto auch d e m S t a a t s p r ä s i d e n t e n — zu ermöglichen, u n t e r U m g e h u n g des P a r l a m e n t s die A n n a h m e v o n Gesetzen u n m i t t e l b a r d u r c h die souveräne N a t i o n zu erreichen u n d das P a r l a m e n t auf diese Weise auszuschalten. A u ß e r d e m ist, w i e bereits i n der 4. R e p u b l i k , das R e f e r e n d u m i n A r t . 89 der V e r f a s s u n g v o n 1958 auch i m Z u s a m m e n h a n g m i t d e m V e r f a h r e n z u r V e r f a s s u n g s ä n d e r u n g vorgesehen. D e r A n t r a g a n d e n P r ä s i d e n t e n der R e p u b l i k , gemäß A r t . 11 e i n e n V o l k s e n t s c h e i d ü b e r die A n n a h m e eines Gesetzesentwurfs d e r R e g i e r u n g ( p r o j e t de loi) h e r b e i z u f ü h r e n , k a n n n u r v o n der R e g i e r u n g ( w ä h r e n d der n o r m a l e n Sessionen des P a r l a m e n t s ) oder v o n d e n b e i d e n K a m m e r n des P a r l a m e n t s g e m e i n s a m g e s t e l l t w e r d e n . Daß das P a r l a m e n t v o n sein e m A n t r a g s r e c h t G e b r a u c h macht, ist w e n i g w a h r s c h e i n l i c h , so daß, w i e die E r f a h r u n g i n der 5. R e p u b l i k b e s t ä t i g t , p r a k t i s c h n u r das A n t r a g s recht der R e g i e r u n g i n F r a g e k o m m t . D e r P r ä s i d e n t der R e p u b l i k ü b t auf die R e g i e r u n g einen s t a r k e n p o l i tischen E i n f l u ß aus, d e n n er e r n e n n t d e n P r e m i e r m i n i s t e r , ohne daß das P a r l a m e n t e i n Vorschlagsrecht besitzt oder z u s t i m m e n m u ß . D e r u n m i t 15 A r t . 11 der Verf. v o m 4. Oktober 1958 lautet: " L e Président de la République, sur proposition du Gouvernement pendant la durée des sessions ou sur proposition conjointe des deux assemblées, publiées au Journal officiel, peut soumettre au réferéndum tout pro jet de loi portant sur l'organisation des pouvoirs publics, comportant approbation d'un accord de Communauté ou tendant à autoriser la ratification d'un traité qui, sans étre contraire à la Constitution, aurait des incidences sur le fonctionnement des institutions. Lorsque le référendum a conclu à 1'adoption du pro jet, le Président de la République le promulgue dans le délai prévu à l'article précédent."

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2. Teil, 3. Kap. : Wichtigste Neuerungen der Verfassung von 1958

t e l b a r e A n s t o ß z u e i n e m V e r f a h r e n nach A r t . 11 k a n n daher auch v o m P r ä s i d e n t e n ausgehen 1 6 . D i e M a t e r i e n , die G e g e n s t a n d eines G e s e t z e n t w u r f s sein k ö n n e n , der nach A r t . 11 d e m V o l k z u r E n t s c h e i d u n g ü b e r A n n a h m e oder A b l e h n u n g v o r g e l e g t w i r d , s i n d l i m i t i e r t . Es k ö n n e n n u r Gesetzesentwürfe z u m V o l k s e n t s c h e i d v o r g e l e g t w e r d e n , welche die O r g a n i s a t i o n der ö f f e n t l i c h e n G e w a l t e n oder die B i l l i g u n g eines A b k o m m e n s i n n e r h a l b der französischen Gemeinschaft ( C o m m u n a u t é ) betreffen, oder E n t w ü r f e , d i e d a r a u f abzielen, die R a t i f i z i e r u n g eines V e r t r a g e s zu gestatten, der — ohne i n W i d e r s p r u c h z u r V e r f a s s u n g z u stehen — R ü c k w i r k u n g e n a u f das F u n k t i o n i e r e n der I n s t i t u t i o n e n h a b e n k ö n n t e . V o n diesen K l a u s e l n i s t diejenige, w e l c h e die O r g a n i s a t i o n der ö f f e n t l i c h e n G e w a l t e n b e t r i f f t , d i e umfassendste u n d w i c h t i g s t e . Sie l ä ß t b e i w e i t e r A u s l e g u n g n i c h t n u r Gesetzesentwürfe ü b e r die S t r u k t u r , s o n d e r n auch ü b e r die K o m p e t e n z e n a l l e r i n der V e r f a s s u n g e r w ä h n t e n Staatsorgane zu, s o w e i t diese K o m petenzen n i c h t bereits i n der V e r f a s s u n g a u s d r ü c k l i c h festgelegt s i n d 1 7 ( f ü r eine Ä n d e r u n g des T e x t e s der V e r f a s s u n g m u ß das V e r f a h r e n nach A r t . 89, i n n e r h a l b dessen ebenfalls e i n R e f e r e n d u m vorgesehen ist, e i n g e h a l t e n w e r d e n 1 8 ; a u ß e r d e m ist die Z u s t i m m u n g b e i d e r K a m m e r n des Parlaments notwendig). E i n e gerichtliche K o n t r o l l e der o r d n u n g s g e m ä ß e n D u r c h f ü h r u n g eines R e f e r e n d u m s ist n u r i n sehr b e s c h r ä n k t e m U m f a n g m ö g l i c h : D e r A k t , d u r c h d e n der S t a a t s p r ä s i d e n t beschließt, d e m V o l k e i n e n G e s e t z e s e n t w u r f der R e g i e r u n g z u r A b s t i m m u n g v o r z u l e g e n , i s t als p o l i tischer H o h e i t s a k t (sog. acte de g o u v e r n e m e n t ) der g e r i c h t l i c h e n P r ü f u n g entzogen19. F e r n e r ü b e r t r ä g t z w a r A r t . 60 der V e r f a s s u n g d e m Conseil C o n s t i t u t i o n n e l a u s d r ü c k l i c h die B e f u g n i s , d e n o r d n u n g s g e m ä ß e n A b l a u f eines 16 Staatspräsident de Gaulle gab z. B. am 16. November 1960 offiziell seine Absicht bekannt, der Nation einen Gesetzesentwurf bezüglich der Organisation der öffentlichen Gewalten zum Volksentscheid vorzulegen. A m 8. Dezember 1960 wurde v o m Ministerrat (nach Anhörung des Conseil Constitutionnel und des Conseil d'Etat) bereits die abschließende Redaktion des betreffenden Gesetzestextes gebilligt, erst nachträglich wurde aber, zusammen m i t dem Gesetzestext, am 9. Dezember gemäß A r t . 11 der Verf. der Brief des Premierministers an den Präsidenten der Republik veröffentlicht, i n dem der Premierminister den A n t r a g stellte, den betreffenden Gesetzestext dem V o l k zum Volksentscheid vorzulegen (vgl. Cotter et, op. cit., S. 131 - 132). 17 Cotteret, a.a.O., S. 130, unter Hinweis (Anm. 2) auf das diese weite Auslegung von A r t . 11 bestätigende Algerienreferendum v o m 8. Januar 1961. 18 Das ergibt sich aus den verschiedenen Zielen der A r t . 11 und A r t . 89 sowie aus dem Wortlaut dieser beiden Bestimmungen („pro jet de loi" i n A r t . 11, „projet ou . . . proposition de révision" i n A r t . 89) ; vgl. jedoch zum verfassungsändernden Referendum v o m 8.4.1962 nach A r t . 11 der Verfassung Kap. 3, A n m . 29. 19 Vgl. Pierre Stillmunkes: „ L a classification des actes ayant force de loi en droit public frangais", R.D.P. 1964, S. 261 ff. (S. 279).

IV. Die Einführung des Referendums

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R e f e r e n d u m s z u ü b e r w a c h e n ( " L e Conseil C o n s t i t u t i o n n e l v e i l l e à l a r é g u l a r i t é des opérations de r é f é r e n d u m et en p r o c l a m e les r é s u l t a t s " ) , a u f die umfassenden K o n t r o l l b e f u g n i s s e , die er aus dieser B e s t i m m u n g h ä t t e a b l e i t e n k ö n n e n , h a t d e r Conseil C o n s t i t u t i o n n e l jedoch v e r z i c h t e t . I n e i n e m U r t e i l v o m 23. D e z e m b e r 1960 b e j a h t e er seine P r ü f u n g s k o m p e tenzen nach A r t . 60 l e d i g l i c h f ü r die O r d n u n g s m ä ß i g k e i t des A b s t i m m u n g s v o r g a n g s selbst ( r é g u l a r i t é des opérations de v o t e et d u d é p o u i l l e m e n t des b u l l e t i n s ) , er v e r n e i n t e sie aber f ü r die P r ü f u n g a l l e r A k t e z u r O r g a n i s i e r u n g eines R e f e r e n d u m s 2 0 . D a m i t e n t f ä l l t insbesondere die w i c h t i g e K o n t r o l l e der E i n h a l t u n g des R a h m e n s des A r t . 11, d. h. die Ü b e r p r ü f u n g , ob e i n z u m V o l k s e n t s c h e i d v o r g e l e g t e r G e s e t z e s e n t w u r f d e r R e g i e r u n g die M a t e r i e n des A r t . 11 b e t r i f f t oder d a r ü b e r h i n a u s geht. D e r Conseil d ' E t a t , v o m gleichen K l ä g e r a n g e r u f e n w i e der Conseil C o n s t i t u t i o n n e l i n der oben g e n a n n t e n E n t s c h e i d u n g , entschied i n e i n e m U r t e i l v o m 27. O k t o b e r 1961, daß d i e auf die E n t s c h e i d u n g des P r ä s i d e n t e n z u r D u r c h f ü h r u n g eines R e f e r e n d u m s f o l g e n d e n A k t e der R e g i e r u n g z u r technischen O r g a n i s a t i o n eines R e f e r e n d u m s z w a r d u r c h recours anfechtbare V e r w a l t u n g s a k t e d a r s t e l l t e n , daß sie aber ab I n k r a f t t r e t e n des d u r c h R e f e r e n d u m a n g e n o m m e n e n Gesetzes n i c h t m e h r ü b e r p r ü f b a r seien. E i n e K o n t r o l l e der R e c h t m ä ß i g k e i t solcher A k t e sei o h n e g l e i c h zeitige P r ü f u n g der G ü l t i g k e i t des i n z w i s c h e n i n K r a f t g e t r e t e n e n G e setzes selbst n i c h t m ö g l i c h ; die P r ü f u n g der V e r f a s s u n g s m ä ß i g k e i t v o n Gesetzen sei jedoch d e n V e r w a l t u n g s g e r i c h t e n u n t e r s a g t 2 1 . E i n e v o m Conseil C o n s t i t u t i o n n e l ebenfalls n i c h t g e n u t z t e M ö g l i c h k e i t , sogar die V e r f a s s u n g s m ä ß i g k e i t des z u m V o l k s e n t s c h e i d v o r g e l e g t e n Gesetzestextes selbst z u p r ü f e n (vor a l l e m u n t e r d e m w i c h t i g e n Gesichtsp u n k t d e r E i n h a l t u n g des M a t e r i e n b e r e i c h s des A r t . 11), h ä t t e sich aus der K o m p e t e n z des Gerichts z u r N o r m e n k o n t r o l l e nach A r t . 61 A b s . 2 d e r V e r f a s s u n g a b l e i t e n lassen. D e n n d e r T e x t dieser V e r f a s s u n g s b e s t i m m u n g unterscheidet n i c h t zwischen Gesetzen, die v o m P a r l a m e n t b e schlossen w e r d e n , u n d zwischen R e g i e r u n g s v o r l a g e n , die d e m V o l k z u r E n t s c h e i d u n g v o r g e l e g t w e r d e n sollen: " A u x mèmes fins (i. e.: P r ü f u n g d e r V e r f a s s u n g s m ä ß i g k e i t ) , les lois p e u v e n t è t r e déférées a u Conseil C o n s t i t u t i o n n e l , a v a n t l e u r p r o m u l g a t i o n . . . " D e r Conseil C o n s t i t u t i o n n e l l e h n t e jedoch auch h i e r i n e i n e m U r t e i l v o m 6. N o v e m b e r 1962 seine 20 U r t e i l des Conseil Constitutionnel v o m 23. Dezember 1960, A.J.D.A. 1961, Jur., S. 695; zur Kontrollbefugnis des Conseil Constitutionnel vgl. L. Philip: „Les attributions et le ròle du Conseil Constitutionnel en matière d'élections et de référendums", R.D.P. 1962, S. 46 u n d J. T.: „ L e contróle juridictionnel des actes préalables au référendum", A.J.D.A. 1961, Doctr., S. 672. 21 C.E. 27. Oktober 1961, „ L e Regroupement national", A.J.D.A. 1961, Jur., S. 695; Dalloz 1962, Jur., S. 23, A n m . Hamon; ferner die i n Kap. 3, A n m 20 genannten Autoren.

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2. Teil, 3. Kap. : Wichtigste Neuerungen der Verfassung von 1958

P r ü f u n g s k o m p e t e n z a b 2 2 . E r b e r i e f sich v o r a l l e m a u f d e n Geist d e r V e r fassung, aus d e m sich ergebe, daß es n i c h t die A u f g a b e des Conseil C o n s t i t u t i o n n e l als eines l e d i g l i c h r e g u l i e r e n d e n Organs der T ä t i g k e i t d e r ö f f e n t l i c h e n G e w a l t sei, die V e r f a s s u n g s m ä ß i g k e i t v o n Gesetzen z u p r ü f e n , die w e g e n i h r e r u n m i t t e l b a r e n A n n a h m e d u r c h das V o l k u n m i t t e l b a r e r A u s d r u c k der n a t i o n a l e n S o u v e r ä n i t ä t seien (". . . c o n s t i t u e n t l ' e x p r e s s i o n d i r e c t e de l a souveraineté n a t i o n a l e " ) . D a das R e f e r e n d u m nach d e m W i l l e n des Verfassunggebers v o r a l l e m d e r E x e k u t i v e d i e n e n soll, die A n n a h m e eines Gesetzes gegen d e n W i l l e n des P a r l a m e n t s z u erreichen, n i m m t es n i c h t w u n d e r , daß das P a r l a m e n t a u f d e n A b l a u f des V e r f a h r e n s z u r D u r c h f ü h r u n g eines R e f e r e n d u m s so g u t w i e k e i n e n E i n f l u ß n e h m e n k a n n . W e n n es d e n I n h a l t eines R e g i e r u n g s e n t w u r f s , d e r z u m V o l k s e n t s c h e i d v o r g e l e g t w e r d e n soll, a b l e h n t , so k a n n es seine M i ß b i l l i g u n g a l l e n f a l l s d u r c h e i n e n M i ß t r a u e n s a n t r a g gegen d i e R e g i e r u n g z u m A u s d r u c k b r i n g e n . I n e i n e m solchen F a l l e k a n n aber die R e g i e r u n g nach e i n e m U r t e i l des Conseil d ' E t a t v o m 19. O k t o b e r 1962 d i e l a u f e n d e n Geschäfte noch b i s z u m A m t s a n t r i t t e i n e r n e u e n R e g i e r u n g w e i t e r f ü h r e n u n d auch das V e r f a h r e n z u r D u r c h f ü h r u n g des R e f e r e n d u m s w e i t e r b e t r e i b e n 2 3 . D i e nach d e m I n k r a f t t r e t e n der V e r f a s s u n g v o n 1958 g e l e g e n t l i c h geäußerte V e r m u t u n g , es w e r d e v o n der noch gar n i c h t i n d i e p o l i t i s c h e n S i t t e n e i n g e d r u n g e n e n I n s t i t u t i o n des R e f e r e n d u m s i n der 5. R e p u b l i k k e i n G e b r a u c h gemacht w e r d e n , b e s t ä t i g t e sich nicht. A m 8. 1. 1961 f a n d der erste V o l k s e n t s c h e i d statt. Das d u r c h diesen V o l k s e n t s c h e i d angen o m m e n e Gesetz b e t r a f d i e S e l b s t b e s t i m m u n g der B e v ö l k e r u n g A l g e riens; es t r a t a m 14. 1. 61 i n K r a f t 2 4 . I n e i n e r Fernsehrede v o m 6. 4. 1962 bezeichnete S t a a t s p r ä s i d e n t de G a u l l e d e n V o l k s e n t s c h e i d als das „ k l a r s t e , offenste u n d d e m o k r a t i s c h s t e V e r f a h r e n " u n d k ü n d i g t e an, i n Z u k u n f t v o n dieser I n s t i t u t i o n i n v e r s t ä r k t e m Maße G e b r a u c h z u machen. U n m i t t e l b a r nach dieser Rede des S t a a t s p r ä s i d e n t e n f o l g t e d e r z w e i t e V o l k s e n t s c h e i d v o m 8. 4. 1962, d u r c h d e n das französische V o l k seine Z u s t i m m u n g z u d e n a m 19. 3. 1962 i n E v i a n g e t r o f f e n e n A l g e r i e n - A b m a c h u n g e n e r k l ä r t e 2 5 . Das d u r c h dieses R e f e r e n d u m a n g e n o m m e n e G e 22

U r t e i l des Conseil Constitutionnel v o m 6. November 1962, Recueil C.C. 1962, S. 27; vgl. hierzu die K r i t i k von Stillmunkes, art. cit., R.D.P. 1964, S. 277. 23 C.E. 19. Oktober 1962, „Sieur Brocas", A.J.D.A. 1962, Jur., S. 626; hierzu die A n m e r k u n g von de Laubadère: „Les arrets Canal et Brocasin: Chronique générale de jurisprudence administrative frangaise, A.J.D.A. 1962, Doctr., S. 612. 24 Gesetz No 61-44 v o m 14. Januar 1961; J.O. 15. Januar 1961, S. 578; Sirey 1961, I I I , S. 78. 25 Vgl. zur politischen Vorgeschichte der Algerien-Abmachungen von Evian Th. Oppermann: „Die Endphase des Algerien-Konfliktes 1959 - 1962", ZaöRV 1963, S. 1 ff.; zu den Abmachungen selbst J. Frowein: „Die Abmachungen von Evian und die Entstehung des algerischen Staates", ZaöRV 1963, S. 21 ff. (zum französischen Referendum v o m 8.4.1962 insbesondere S. 23, Anm. 8 a).

IV. Die Einführung des Referendums

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setz v o m 13. 4. 1962 2 6 e r m ä c h t i g t e S t a a t s p r ä s i d e n t de G a u l l e , d i e f ü r die Durchführung derEvian-Abmachungen erforderlichen Maßnahmen durch gesetzesvertretende V e r o r d n u n g e n ( „ o r d o n n a n c e s " ) zu t r e f f e n 2 7 . Noch i m gleichen J a h r 1962 f o l g t e der d r i t t e V o l k s e n t s c h e i d v o m 28.10. 1962, d u r c h d e n i n A b ä n d e r u n g v o n A r t . 6 der V e r f a s s u n g die W a h l des P r ä s i d e n t e n der R e p u b l i k u n m i t t e l b a r d u r c h das V o l k e i n g e f ü h r t w u r d e 2 8 . Das v o n S t a a t s p r ä s i d e n t de G a u l l e g e w ä h l t e V e r f a h r e n e i n e r V e r f a s s u n g s ä n d e r u n g u n t e r A u s s c h a l t u n g des P a r l a m e n t s löste h e f t i g e K r i t i k aus29. I n a l l e n d r e i V o l k s e n t s c h e i d e n v o n 1961/62 h a n d e l t es sich außer der E n t s c h e i d u n g ü b e r Sachfragen m i t t e l b a r zugleich auch u m P l e b i s z i t e z u g u n s t e n v o n S t a a t s p r ä s i d e n t de G a u l l e 3 0 . D e r v o r l ä u f i g l e t z t e V o l k s e n t s c h e i d 3 1 d a t i e r t v o m 27. A p r i l 1969 3 2 . S t a a t s p r ä s i d e n t de G a u l l e ließ d e m französischen V o l k z w e i F r a g e n z u r 26 Gesetz No 62-421 v o m 13. A p r i l 1962; J.O. 14. A p r i l 1962, S. 3843; Sirey 1962, I I I , S. 148. 27 Vgl. zu dieser i n der Verfassung nicht vorgesehenen Ermächtigung des Staatspräsidenten durch Referendum zum Erlaß v o n gesetzesvertretenden Verordnungen („ordonnances") Kap. 9, I V ; zur Frage der zweifelhaften V e r fassungsmäßigkeit des Referendums v o m 8. 4.1962 vgl. Frowein, art. cit., ZaöRV 1963, S. 23, A n m . 8 a; Stillmunkes, art. cit., 1964, S. 283; Tiedemann: „Gewaltenteilung u n d Normsetzungsbefugnis i m französischen Rechtsstaat", Zeitschr. f. d. ges. Staatswiss., 1963, S. 513 ff. (S. 523, Text u n d A n m . 2). 28 Das durch diesen Volksentscheid angenommene, verfassungsändernde Gesetz datierte v o m 6. November 1962 (Gesetz No 62-1292 v o m 6. November 1962, J.O. 7. November 1962, S. 10762; R.D.P. 1962, S. 948). Vgl. zu den gesamten p o l i tischen und verfassungsrechtlichen Problemen des Referendums v o m 28.10. 1962 H. Steinberger: „Problematik u n d Bedeutung der französischen Verfassungsänderung v o m Herbst 1962 über die W a h l des Präsidenten der französischen Republik durch das V o l k " , ZaöRV 1964, S. 575 ff. 29 Trotz ablehnender gutachtlicher Stellungnahmen des C.C. u n d des Conseil d'Etat u n d trotz heftigen Widerspruchs der L i t e r a t u r ließ Staatspräsident de Gaulle den Volksentscheid v o m 28.10. 62 nach A r t . 11 und nicht nach A r t . 89 der Verf. durchführen. Das Parlament, dessen Zustimmung nach A r t . 89 zu jeder Verfassungsänderung erforderlich ist, wurde auf diese Weise ausgeschaltet. Eine Klage des Präsidenten des Senats, Gaston Monnerville, m i t dem Ziel, die Unzulässigkeit des Referendums feststellen zu lassen, wurde v o m Conseil Constitutionnel i n einer Entscheidung v o m 6.11. 62 (Recueil C.C. 1962, S. 27), als unzulässig zurückgewiesen, m i t der Begründung, es fehle dem Conseil Constitutionnel für die Kontrolle von Referendumsgesetzen die Zuständigkeit. Vgl. hierzu die K r i t i k v o n Stillmunkes, art. cit., R.D.P. 1964, S. 277; ferner Lampué: „ L e mode d'élection du Président de la République et la procédure de l'article 11", R.D.P. 1962, S. 931 ff.; Berlia : „ L e problème de la constitutionnalité du référendum du 28 octobre 1962", R.D.P. 1962, S. 936 ff.; Steinberger , art. cit., ZaöRV 1964, S. 587 ff. 30 Vgl. Berlia: „Essai sur la Cinquième République", R.D.P. 1961, S. 1157 ff. (S. 1164); Steinberger, art. cit., ZaöRV 1964, S. 610/611. 31 Z u r bisherigen Entwicklung des Referendums i n der 5. Republik vgl. die kritische Würdigung von M . Garrigou-Lagrange: „ L e dédoublement constitutionnel. Essai de rationalisation de la pratique référendaire de la Ve République", i n : Chronique constitutionnelle et parlementaire frangaise, R.D.P. 1969, S. 641 ff.

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2. Teil, 3. Kap. : Wichtigste Neuerungen der Verfassung v o n 1958

E n t s c h e i d u n g v o r l e g e n : das P r o j e k t einer U m g e s t a l t u n g des Senats, der i n eine A r t ständische V e r s a m m l u n g u n t e r B e t e i l i g u n g der sogenannten „sozio-professionellen G r u p p e n " ( = A n g e h ö r i g e d e r U n i v e r s i t ä t e n , d e r U n t e r n e h m e r v e r b ä n d e , der G e w e r k s c h a f t e n ) u m g e w a n d e l t w e r d e n sollte, sowie d e n V o r s c h l a g z u r „ R e g i o n a l i s i e r u n g " des Landes, d. h. e i n e r E i n t e i l u n g F r a n k r e i c h s außer d e n D e p a r t e m e n t s i n 21 Regionen, die eine gewisse S e l b s t v e r w a l t u n g b e k o m m e n sollten. D i e A b s t i m m u n g k o n n t e n u r e i n h e i t l i c h ü b e r beide R e f o r m Vorschläge g e m e i n s a m m i t „ j a " oder „ n e i n " erfolgen; Z u s t i m m u n g n u r z u e i n e m P r o j e k t b e i gleichzeitiger A b l e h n u n g des a n d e r e n w a r n i c h t m ö g l i c h . A u c h dieses R e f e r e n d u m sollte nach d e m W i l l e n v o n S t a a t s p r ä s i d e n t de G a u l l e e i n P l e b i s z i t z u seinen G u n s t e n w e r d e n . D a h e r v e r b a n d de G a u l l e sein eigenes Schicksal m i t d e m A u s g a n g des R e f e r e n d u m s , i n d e m er e r k l ä r t e , daß er i m F a l l e der A b l e h n u n g d e r vorgeschlagenen M a ß n a h m e n d u r c h das französische V o l k v o n seinem A m t als Staatsp r ä s i d e n t z u r ü c k t r e t e n w e r d e . Überraschenderweise t r a t dies auch ein. E i n e M e h r h e i t v o n 53,1 °/o d e r A b s t i m m e n d e n sprach sich i m R e f e r e n d u m v o n 27. 4. 69 gegen die R e f o r m m a ß n a h m e n , d. h. gegen die U m g e s t a l t u n g des Senats u n d die E i n f ü h r u n g d e r „ R e g i o n a l i s i e r u n g " a u s 3 3 . S t a a t s p r ä s i d e n t de G a u l l e t r a t d a r a u f h i n m i t W i r k u n g v o m 28. A p r i l 1969 v o n seinem A m t zurück. I n der I n t e r i m s z e i t bis z u r W a h l des n e u e n S t a a t s p r ä s i d e n t e n w u r d e n dessen Amtsgeschäfte gemäß A r t . 7 d e r V e r f a s s u n g v o m Senatspräsid e n t e n Poher g e f ü h r t . M . P o h e r t r a t i n der n a c h f o l g e n d e n W a h l v o m 1. 6. 1969 u n d i n der S t i c h w a h l v o m 15. 6. 1969 auch als K a n d i d a t f ü r das A m t des S t a a t s p r ä s i d e n t e n auf, u n t e r l a g jedoch b e i d e M a l e gegen den f r ü h e r e n M i n i s t e r p r ä s i d e n t e n Pompidou. Dieser e r l a n g t e a m 15. 6. 1969 i m 2. W a h l g a n g , i n d e m bereits die r e l a t i v e M e h r h e i t genügte, 57,5 °/o d e r abgegebenen S t i m m e n u n d w u r d e d a d u r c h z u m n e u e n Staatspräsid e n t e n der französischen R e p u b l i k g e w ä h l t .

V . D i e Beschränkung parlamentarischer Rechte i m Gesetzgebungsverfahren durch Vorrechte der Regierung D i e V e r f a s s u n g v o n 1958 h a t auch die Rechte des P a r l a m e n t s i m G e s e t z g e b u n g s v e r f a h r e n d u r c h V o r r e c h t e der R e g i e r u n g eingeschränkt. Z u d e n w i c h t i g s t e n dieser V o r r e c h t e g e h ö r t es, daß die R e g i e r u n g die Tageso r d n u n g des P a r l a m e n t s b e s t i m m t , daß sie die Ä n d e r u n g s a n t r ä g e des 32 Der Text des Gesetzentwurfs, der zum Volksentscheid vorgelegt wurde, ist abgedruckt i n R.D.P. 1969, S. 460. 33 Vgl. zum Ausgang des Referendums sowie zu dessen politischen Begleitumständen G. Berlia: „ L e référendum du 27 a v r i l 1969", i n : Chronique constitutionnelle et parlementaire frangaise, R.D.P. 1969, S. 541 ff.

V. Beschränkung der Rechte des Parlaments i m Gesetzgebungsverfahren 71 P a r l a m e n t s zu e i n e m Gesetzesentwurf d u r c h A n t r a g auf e n - b l o c - A b s t i m m u n g ausschließen k a n n , daß sie ferner, w e n n sie m i t e i n e m E n t w u r f die V e r t r a u e n s f r a g e v e r b i n d e t , u n t e r gewissen V o r a u s s e t z u n g e n d i e A n n a h m e dieses E n t w u r f s ohne V o t u m der N a t i o n a l v e r s a m m l u n g oder l e d i g l i c h m i t d e n S t i m m e n e i n e r M i n d e r h e i t i n der N a t i o n a l v e r s a m m l u n g erlangen kann. Das Recht des P a r l a m e n t s , seine T a g e s o r d n u n g selbst z u b e s t i m m e n , s t e l l t e i n d e r 3. u n d 4. R e p u b l i k e i n e n G r u n d s a t z des ö f f e n t l i c h e n Rechts dar. M i t d e r S o u v e r ä n i t ä t des P a r l a m e n t s w a r es u n v e r e i n b a r , daß i h m G e g e n s t a n d u n d R e i h e n f o l g e seiner B e r a t u n g e n u n d Beschlüsse v o n e i n e m a n d e r e n O r g a n , e t w a v o n d e r R e g i e r u n g , vorgeschrieben w e r d e n k o n n t e n . D i e N a t i o n a l v e r s a m m l u n g w a r absolute H e r r i n i h r e r Tageso r d n u n g . Sie d i s k u t i e r t e „ w o r ü b e r sie w o l l t e , w a n n sie w o l l t e u n d w i e sie w o l l t e " 3 4 . Seit 1958 ist dies v ö l l i g anders. Gemäß A r t . 48 A b s . 1 d e r V e r f a s s u n g stehen auf d e r T a g e s o r d n u n g der V e r s a m m l u n g e n a n erster Stelle u n d i n der v o n der R e g i e r u n g festgesetzten R e i h e n f o l g e d i e B e r a t u n g v o n R e g i e r u n g s v o r l a g e n u n d die B e r a t u n g solcher V o r l a g e n aus der M i t t e des P a r l a m e n t s , die v o n der R e g i e r u n g a k z e p t i e r t w e r d e n . Z w a r k a n n die sogenannte „ C o n f é r e n c e des P r é s i d e n t s " , der die P r ä s i d e n t e n der K a m m e r n sowie Ausschuß- u n d F r a k t i o n s v o r s i t z e n d e angehören, Ä n d e r u n g e n der T a g e s o r d n u n g vorschlagen, d i e R e g i e r u n g i s t d a r a n jedoch n i c h t gebunden. I n U m k e h r u n g der S i t u a t i o n v o n 1958 d i s k u t i e r t das P a r l a m e n t der 5. R e p u b l i k n u r noch „ w o r ü b e r d i e R e g i e r u n g w i l l , w a n n sie w i l l , w i e — d. h. i n w e l c h e r R e i h e n f o l g e — sie w i l l " 3 5 . Z u d e n w e s e n t l i c h e n p a r l a m e n t a r i s c h e n Rechten v o r 1958 g e h ö r t e f e r n e r d i e Befugnis, Ä n d e r u n g s a n t r ä g e z u G e s e t z e s e n t w ü r f e n s t e l l e n u n d ü b e r einzelne A r t i k e l einer V o r l a g e f r e i d i s k u t i e r e n u n d a b s t i m m e n z u können. Seit 1958 k a n n die R e g i e r u n g Ä n d e r u n g s a n t r ä g e des P a r l a m e n t s v ö l l i g ausschließen, i n d e m sie v o n der K a m m e r , i n der der b e t r e f f e n d e Gesetzese n t w u r f gerade b e h a n d e l t w i r d , eine e n - b l o c - A b s t i m m u n g ü b e r d e n E n t w u r f i m G a n z e n oder ü b e r e i n e n T e i l des E n t w u r f s v e r l a n g t ( A r t . 44 Abs. 3 der Verfassung). U n t e r A u s n u t z u n g dieses V o r r e c h t s k a n n die R e g i e r u n g d i e D i s k u s s i o n i m P a r l a m e n t ü b e r die o f t w i c h t i g e n E i n z e l b e s t i m m u n g e n eines E n t w u r f s v e r h i n d e r n , i n d e m sie die K a m m e r v o r die W a h l stellt, entweder den E n t w u r f i n einer der Regierung genehmen 34 J. Georgel: Critiques et réforme des Constitutions de la République, De la Quatrième à la Sixième?, 2 Bde. (1959/60), Bd. 1, S. 53. 35 J. Georgel , a.a.O., S. 53. — Das Recht der Regierung, die Tagesordnung des Parlaments zu bestimmen, spielt u. a. eine Rolle f ü r die parlamentarische K o n trolle der aufgrund eines Ermächtigungsgesetzes nach A r t . 38 der Verfassung von 1958 ergangenen gesetzesvertretenden Verordnungen („ordonnances") der Regierung. Setzt die Regierung den Gesetzesentwurf zur Ratifikation der Ordonnanzen nicht auf die Tagesordnung des Parlaments, so blockiert sie dadadurch dessen Kontrollmöglichkeit (vgl. Kap. 8, I I I , am Ende).

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2. Teil, 3. Kap. : Wichtigste Neuerungen der Verfassung von 1958

Fassung a n z u n e h m e n , oder i h n ganz a b l e h n e n zu müssen. D i e B e s t i m m u n g des A r t i k e l 44 A b s . 3 d e r V e r f a s s u n g k a n n u n d s o l l z w a r auch eine H i l f e sein, e i n P a r l a m e n t , das sich i n u n f r u c h t b a r e D i s k u s s i o n e n ü b e r E i n z e l h e i t e n e i n e r V o r l a g e v e r l i e r t , aus d e m E n g p a ß der D i s k u s s i o n h e r auszuführen, die R e g i e r u n g k a n n aber m i t H i l f e dieser B e s t i m m u n g auch sinnvolle u n d nützliche Diskussionen über wichtige Einzelbestimmung e n e i n e r V o r l a g e ausschließen. E i n sehr w i r k s a m e s I n s t r u m e n t z u r D u r c h s e t z u n g w i c h t i g e r Gesetzese n t w ü r f e besitzt d i e R e g i e r u n g schließlich i n der V e r t r a u e n s f r a g e . V e r b i n d e t sie n ä m l i c h m i t einer V o r l a g e die V e r t r a u e n s f r a g e u n d w i r d d a r a u f h i n n i c h t b i n n e n 24 S t u n d e n e i n M i ß t r a u e n s a n t r a g gegen d i e R e g i e r u n g v o n der M e h r h e i t der M i t g l i e d e r der N a t i o n a l v e r s a m m l u n g g e b i l l i g t 3 6 , so g i l t d e r G e s e t z e s e n t w u r f als v o n der N a t i o n a l v e r s a m m l u n g a n g e n o m m e n , o b w o h l ü b e r i h n ü b e r h a u p t n i c h t a b g e s t i m m t w u r d e ( A r t . 49 A b s . 3 der Verfassung). H a t t e die R e g i e r u n g z u v o r w e g e n m a n g e l n d e r Ü b e r e i n s t i m m u n g zwischen N a t i o n a l v e r s a m m l u n g u n d Senat ü b e r d e n E n t w u r f nach E i n s c h a l t u n g des g e m i s c h t - p a r i t ä t i s c h e n Ausschusses v o n d e r N a t i o n a l v e r s a m m l u n g gem. A r t . 45 A b s . 4 der V e r f a s s u n g eine defin i t i v e E n t s c h e i d u n g v e r l a n g t , w o d u r c h die N o t w e n d i g k e i t w e i t e r e r B e schlußfassung oder der Z u s t i m m u n g d u r c h d e n Senat e n t f ä l l t , so k a n n das Gesetz n i c h t n u r ohne V o t u m der N a t i o n a l v e r s a m m l u n g , s o n d e r n auch ohne Z u s t i m m u n g des Senats Z u s t a n d e k o m m e n . Diese M ö g l i c h k e i t , daß u n t e r d e m D r u c k der R e g i e r u n g eine V o r l a g e ohne V o t u m der N a t i o n a l v e r s a m m l u n g , gegebenenfalls auch ohne Z u s t i m m u n g des Senats, Gesetz w e r d e n k a n n , w u r d e bereits i n d e n V e r h a n d l u n g e n des B e r a t e n d e n Verfassungsausschusses ( C o m i t é c o n s u l t a t i f c o n s t i t u t i o n n e l ) h e f t i g k r i t i s i e r t . M . Paul Reynaud, e h e m a l i g e r M i n i s t e r p r ä s i d e n t d e r 4. R e p u b l i k , n a n n t e dieses V e r f a h r e n d i e „ k r ö n e n d e D e g r a d i e r u n g " des P a r l a m e n t s u n d machte d e n sarkastischen Vorschlag, m a n solle d e m P a r l a m e n t sein n a t ü r l i c h e s V o r r e c h t , ü b e r Gesetze a b z u 38 Nach A r t . 49 Abs. 3 der Verfassung werden n u r die Ja-Stimmen f ü r den Mißtrauensantrag gegen die Regierung gezählt. Weder w i r d die Gesamtzahl der abgegebenen Stimmen festgestellt, noch werden Nein-Stimmen u n d S t i m m enthaltungen getrennt festgestellt. Stimmenthaltungen werden i n der Regel zum Ausdruck bringen, daß die betreffenden Abgeordneten zwar nicht den Rücktritt der Regierung wollen, andererseits aber m i t dem Gesetzesentwurf, m i t dem die Regierung die V e r trauensfrage verknüpft, nicht einverstanden sind. Wenn ein Mißtrauensantrag nicht die vorgeschriebene Mehrheit findet u n d der betreffende Gesetzesentw u r f daher nach A r t . 49 Abs. 3 als von der Nationalversammlung angenommen gilt, k a n n trotzdem sein, daß die Mehrheit der Abgeordneten den v o n der Regierung vorgelegten Gesetzesentwurf m i ß b i l l i g t ; dann nämlich, w e n n die Z a h l der Ja-Stimmen für den Mißtrauensantrag u n d die Z a h l der Stimmenthaltungen zusammen mehr als die Hälfte der Z a h l der Mitglieder der Nationalversammlung ausmachen. Da Stimmenthaltungen u n d die Gesamtzahl der abgegebenen Stimmen aber nicht festgestellt werden, k a n n dies i m A b s t i m mungsergebnis nicht zum Ausdruck kommen.

V. Beschränkung der Rechte des Parlaments i m Gesetzgebungsverfahren

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s t i m m e n , doch w e n i g s t e n s i n der Weise belassen, daß m a n es „ d u r c h eine p o s i t i v e Geste, u n d sei es d u r c h H o c h h a l t e n der H a n d w i e i n der U d S S R " , a b s t i m m e n lasse 3 7 . Selbst J u s t i z m i n i s t e r Debré h a t t e b e i d e r V e r t e i d i g u n g des V e r f a s s u n g s e n t w u r f s der R e g i e r u n g v o r d e m Conseil d ' E t a t v o n „ e i n e r etwas a u ß e r g e w ö h n l i c h e n B e s t i m m u n g " gesprochen, die aber f ü r d i e V e r a b s c h i e d u n g besonders w i c h t i g e r T e x t e n o t w e n d i g s e i 3 8 . V o m V e r f a h r e n nach A r t i k e l 49 A b s . 3 der V e r f a s s u n g machte die R e g i e r u n g z. B . i n a l l e n d r e i L e s u n g e n ü b e r d e n A u f b a u der französischen A t o m s t r e i t k r a f t (force de frappe) Gebrauch. F e r n e r e r g i n g auch e i n E r mächtigungsgesetz, das Gesetz v o m 22. J u n i 1967 ü b e r d e n E r l a ß v o n gesetzesvertretenden V e r o r d n u n g e n ( „ o r d o n n a n c e s " ) d u r c h die Regier u n g , ohne V o t u m der N a t i o n a l v e r s a m m l u n g a u f g r u n d v o n A r t . 49 Abs. 339.

Viertes

Kapitel

D e r Werdegang der Vorschläge z u r T r e n n u n g der Rechtsetzungskompetenzbereiche v o n P a r l a m e n t u n d R e g i e r u n g i n d e n v o r b e r e i t e n d e n A r b e i t e n z u r Verfassung B e d e u t u n g u n d T r a g w e i t e der T r e n n u n g der Rechtsetzungskompetenzbereiche v o n P a r l a m e n t u n d R e g i e r u n g i n d e r V e r f a s s u n g v o n 1958 s i n d besser zu verstehen, w e n n m a n d e n W e r d e g a n g der entsprechenden Vorschläge i n d e n v o r b e r e i t e n d e n A r b e i t e n z u r V e r f a s s u n g v e r f o l g t . A u s g a n g s p u n k t ist der V e r f a s s u n g s v o r e n t w u r f ( l ' a v a n t - p r o j e t ) , d e n d i e R e g i e r u n g de G a u l l e a m 29. 7. 1958 d e m B e r a t e n d e n Verfassungsausschuß (C. c. c.) v o r l e g t e . D i e G r u n d k o n z e p t i o n der m i t der A u s a r b e i t u n g der V e r f a s s u n g b e t r a u t e n R e g i e r u n g de G a u l l e f ü r die R e g e l u n g d e r B e z i e h u n g e n zwischen Gesetzgeber u n d V e r o r d n u n g g e b e r s t a n d v o n v o r n h e r e i n fest: die G e setzeskompetenzen des P a r l a m e n t s zu l i m i t i e r e n u n d der R e g i e r u n g als V e r o r d n u n g g e b e r e i n e n eigenen M a t e r i e n b e r e i c h zuzuweisen, i n n e r h a l b dessen sie d u r c h a u t o n o m e V e r o r d n u n g e n v o m Gesetz v ö l l i g u n a b h ä n g i g e R e g e l u n g e n t r e f f e n k ö n n e . Diese K o n z e p t i o n w u r d e gegen d e n z u m T e i l sehr h e f t i g e n W i d e r s t a n d d e r M i t g l i e d e r des C. c. c durchgesetzt. D e m C. c. c. g e l a n g es jedoch, häufig d u r c h zähes R i n g e n m i t d e m R e g i e r u n g s 37 38 30

Travaux préparatoires, S. 122. Ziebura, op. cit., S. 104. Vgl. Kap. 8, I I I , am Ende.

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2. Teil, 4. Kap. : Rückblick auf die Beratungen zur Verfassung

k o m m i s s a r , den K r e i s d e r d e m Gesetz v o r b e h a l t e n e n M a t e r i e n z u e r w e i t e r n u n d d e m P a r l a m e n t a u ß e r d e m e i n e n gewissen Schutz v o r Ü b e r g r i f f e n des „ a u t o n o m e n " V e r o r d n u n g g e b e r s i n d e n Gesetzesbereich z u v e r schaffen. E i n e w e i t e r e , w e s e n t l i c h e Ä n d e r u n g des R e g i e r u n g s e n t w u r f s e r f o l g t e v e r m u t l i c h a u f g r u n d eines Vorschlags des Conseil d ' E t a t . W ä h r e n d der Gesetzesbereich nach d e m R e g i e r u n g s e n t w u r f s t a r r fixiert w a r , k a n n nach d e m e n d g ü l t i g e n T e x t d e r V e r f a s s u n g das P a r l a m e n t d u r c h verfassungsergänzendes Gesetz ( l o i o r g a n i q u e ) d e n K r e i s der z u m Gesetzesbereich g e h ö r e n d e n M a t e r i e n n ä h e r u m s c h r e i b e n u n d ergänzen.

I . D e r Regierungs-Vorentwurf (Pavant projet) D e r a m 29. 7. 1958 d e m C. c. c. v o r g e l e g t e R e g i e r u n g s - V o r e n t w u r f der V e r f a s s u n g e n t h i e l t i n seinen A r t . 31 u n d 33 - 35 bereits die w e s e n t l i c h e n M e r k m a l e der N e u o r d n u n g d e r B e z i e h u n g e n zwischen Gesetz u n d V e r o r d n u n g , w i e sie i n d e n späteren A r t . 34, 37, 38 u n d 41 d e r V e r f a s s u n g get r o f f e n w u r d e : die T r e n n u n g v o n Gesetzes- u n d V e r o r d n u n g s m a t e r i e n , die M e t h o d e n der A b g r e n z u n g d e r b e i d e n Bereiche d u r c h E n u m e r a t i o n der Gesetzesmaterien u n d pauschale Z u w e i s u n g a l l e r ü b r i g e n M a t e r i e n i n den K o m p e t e n z b e r e i c h des V e r o r d n u n g g e b e r s , d e n Schutz des V e r o r d n u n g g e b e r s v o r Ü b e r g r i f f e n des Gesetzgebers i n d e n V e r o r d n u n g s bereich d u r c h E i n s c h a l t u n g des Conseil C o n s t i t u t i o n n e l u n d schließlich die R e g e l u n g ü b e r d e n E r l a ß v o n gesetzesvertretenden V e r o r d n u n g e n ( „ o r d o n n a n c e s " ) der R e g i e r u n g i m Gesetzesbereich a u f g r u n d p a r l a m e n tarischer E r m ä c h t i g u n g . A r t . 31 des V o r e n t w u r f s e n t h i e l t e i n e n K a t a l o g l e g i s l a t i v e r M a t e r i e n 1 , A r t . 33 d e k l a r i e r t e a l l e ü b r i g e n , n i c h t i n A r t . 31 e n u m e r i e r t e n M a t e r i e n 1

A r t . 31 des Vorentwurfs lautete (Travaux prép., S. 26) : " L a loi est vctée par le Parlement. Sont réglées par la loi les questions relatives: — à l'organisation des pouvoirs publics; — à la répartition des compétences entre l'Etat et les collectivités locales ainsi qu'à la création d'offìces, d'établissements publics, de sociétés ou d'entreprises nationales; — à la jouissance et à l'exercice des droits civils et civiques, à la nationalité, à l'état et à la sùreté des personnes, à l'organisation de la famille, au régime des successions et au droit des obligations; — aux garanties fondamentales accordées aux citoyens pour l'exercice des libertés publiques et aux sujétions personnelles imposées par la défense nationale; — au Statut de la magistrature et à l'établissement des juridictions; — à la procédure pénale, à la détermination des infractions et aux peines q u i leur sont applicables; — aux principes généraux de l'enseignement; — aux règles fondamentales de la sécurité sociale et aux principes du droit du travail. L a loi autorise la ratification des traités, comme i l est dit à Γ article 48, la

I. Der Regierungs-Vorentwurf (l'avant pro jet)

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z u V e r o r d n u n g s m a t e r i e n u n d b e s t i m m t e , daß die i n diesem B e r e i c h ergangenen Gesetze j e d e r z e i t d u r c h V e r o r d n u n g e n a b ä n d e r b a r seien 2 . F ü r d e n F a l l eines E i n g r i f f s des P a r l a m e n t s i n d e n V e r o r d n u n g s b e r e i c h b e s t i m m t e A r t . 35 des V o r e n t w u r f s , daß v o m P a r l a m e n t ausgehende G e setzesentwürfe m i t d e m Z i e l e i n e r R e g e l u n g v o n V e r o r d n u n g s m a t e r i e n unzulässig seien; ü b e r M e i n u n g s v e r s c h i e d e n h e i t e n zwischen der Regier u n g u n d d e m P r ä s i d e n t e n der d e n b e t r e f f e n d e n Gesetzesentwurf b e h a n d e l n d e n K a m m e r ü b e r die F r a g e der Z u l ä s s i g k e i t sollte a u f A n t r a g eines dieser O r g a n e ( R e g i e r u n g oder K a m m e r p r ä s i d e n t ) der n e u e i n z u r i c h tende V e r f a s s u n g s r a t entscheiden 3 . Diese B e s t i m m u n g des A r t . 35 des V o r e n t w u r f s bedeutete, daß die t r a d i t i o n e l l e n P r i n z i p i e n der A l l k o m p e tenz des Gesetzgebers u n d des V o r r a n g e s des Gesetzes gegenüber d e r V e r o r d n u n g f ü r Gesetze i m V e r o r d n u n g s b e r e i c h aufgehoben w u r d e n . Das S y s t e m der T r e n n u n g v o n Gesetzes- u n d V e r o r d n u n g s b e r e i c h w u r d e d u r c h A r t . 34 des V o r e n t w u r f s ergänzt, der vorsah, daß die Regier u n g v o m P a r l a m e n t nach B i l l i g u n g ihres P r o g r a m m s die E r m ä c h t i g u n g e r b i t t e n k ö n n e , b e s t i m m t e l e g i s l a t i v e M a t e r i e n des A r t . 31 w ä h r e n d b e g r e n z t e r D a u e r d u r c h gesetzesvertretende V e r o r d n u n g e n (ordonnances) z u r e g e l n sowie die f ü r d i e A u s f ü h r u n g des R e g i e r u n g s p r o g r a m m s n o t w e n d i g e n F i n a n z r e g e l u n g e n z u erlassen 4 . D a d u r c h w u r d e das S y s t e m d e r Ermächtigungsgesetze z u m E r l a ß v o n décrets-lois, das d e r V e r f a s s u n g geber d e r 4. R e p u b l i k i n A r t . 13 d e r V e r f a s s u n g v o n 1946 v e r g e b l i c h h a t t e v e r b i e t e n w o l l e n , o f f i z i e l l a n e r k a n n t . F ü r d i e D a u e r der E r m ä c h t i g u n g s o l l t e n Gesetzesentwürfe des P a r l a m e n t s z u r R e g e l u n g der l e g i s l a t i v e n M a t e r i e n i m E r m ä c h t i g u n g s b e r e i c h nach A r t . 35 des V o r e n t w u r f s ebenso unzulässig sein w i e Gesetzesentwürfe des P a r l a m e n t s z u r R e g e l u n g v o n Verordnungsmaterien. déclaration de guerre et la prorogation de Pétat de siège. L'amnistie ne peut ètre accordée que par la loi. Les ressources et les charges de l'Etat ainsi que les taxes paraflscales sont votées ou autorisées par le Parlement." 2 A r t . 33 des Vorentwurfs lautete (Travaux prép., S. 26): "Les matières autres que Celles visées à Particle 31 ont u n caractère réglementaire. E n conséquence, les textes de forme législative intervenus en ces matières peuvent à tout moment ètre modifiés par voie réglementaire." 3 A r t . 35 des Vorentwurfs (Travaux prép., S. 26): "Les propositions et amendements formulés par les membres du Parlement ne sont pas recevables lorsque leur adoption serait contraire aux dispositions de Particle 33 ou à la délégation prévue à Particle 3 4 . . . En cas de désaccord sur la recevabilité entre le Gouvernement et le président de l'Assemblée interessée, le Conseil constitutionnel est appelé à statu er à la demande de l ' u n ou de Ρ autre." 4 A r t . 34 des Vorentwurfs (Travaux prép., S. 26): " L e Gouvernement peut demander au Parlement, après approbation de son programme par l'Assemblée nationale, l'autorisation de prendre par ordonnance, pendant une durée limitée, des dispositions dans certaines des matières mentionnées à Particle 31 ainsi que les dispositions fìnancières nécessaires à l'exécution de ce programme. Les ordonnances sont prises en conseil des ministres, après avis du Conseil d'Etat."

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2. Teil, 4. Kap. : Rückblick auf die Beratungen zur Verfassung I I . D i e Änderungsvorschläge des Beratenden Verfassungsausschusses (Comité consultatif constitutionnel) zu A r t . 31 und 33 - 35 des Regierungs-Vorentwurfs

A n den B e r a t u n g e n des C. c. c. n a h m j e w e i l s e i n R e g i e r u n g s k o m m i s s a r (commissaire d u g o u v e r n e m e n t ) t e i l , u m d e n V e r f a s s u n g s e n t w u r f d e r R e g i e r u n g zu v e r t e i d i g e n . Z e i t w e i l i g w a r auch J u s t i z m i n i s t e r Debré selbst zugegen. 1. Ergänzungsvorschläge zu Art. 31 des Vorentwurfs ( = reservierter Gesetzesbereich) 5 I n den D i s k u s s i o n e n des C. c. c. zu A r t . 31 des V o r e n t w u r f s ( = reserv i e r t e r Gesetzesbereich) 6 l a u t e t e e i n erster Vorschlag, d e r e i n l e i t e n d e n F o r m e l des K a t a l o g s l e g i s l a t i v e r M a t e r i e n „ S o n t réglées p a r l a l o i les questions r e l a t i v e s . . . " die Fassung zu geben: " D a n s le respect des p r i n cipes g é n é r a u x , des d r o i t s et l i b e r t é s i n d i v i d u e l s d é f i n i s p a r l e p r é a m b u l e , sont réglées p a r l a l o i les questions r e l a t i v e s . . 5 Die Diskussionen u n d Ergänzungsvorschläge des Comité consultatif constitutionnel hierzu sind abgedruckt i n Travaux prép., S. 100 - 108 u n d S. 192 193. 6 A r t . 31 des Vorentwurfs lautete gemäß den Vorschlägen des C.c.c. (Travaux prép., S. 211; Kursivsatz = v o m C.c.c. eingefügte Teile): " L a loi est votée par le Parlement. Sont réglées par la loi les questions relatives: — à l'organisation et au régime électoral des pouvoirs publics; — à la répartition des compétences entre l'Etat et les collectivités locales et au régime électoral des organes de celles-ci; — à la création d'ofìces, d'établissements publics, de sociétés ou d'entreprises nationales ainsi qu'aux transferts de propriété d'entreprises entre le secteur public et le secteur privé ; — à la jouissance et à l'exercice des droits civils et notamment à la nationalité, à l'état, à la capacité et à la sureté des personnes, au Statut de la famille, au régime des biens, au droit des obligations, au régime des successions, aux régimes matrimoniaux et à la responsabilité civile; — aux définitions des libertés publiques, civiques et syndicales , aux garanties accordées aux citoyens pour leur exercice et aux sujétions personelles, notamment celles q u i sont imposées par la défense nationale; — aux principes généraux de l'enseignement; — aux règles fondamentales et au régime des prestations de la séurité sociale et des allocations familiales ainsi qu'aux principes du droit du travail; — à l'organisation des forces armées ; — au contròie des finances publiques, de la gestion des entreprises nationales et des sociétés d'économie mixte; — au Statut de la magistrature, à l'établissement et à la compétence des j u r i d i c tions et aux règles de la procédure civile ; — à la procédure pénale, à la détermination des infractions et aux peines q u i leur sont applicables. L'amnistie ne peut ètre accordée que par la loi. L a loi autorise la ratification des traités, comme i l est dit à l'article 48. L a déclaration de guerre et la prorogation de l'état de siège ne peuvent étre autorisées que par la loi. Dans les conditions et sous les réserves prévues par une loi organique, une loi de finances détermine les ressources et les charges de l'Etat ainsi que les

I I . Änderungsvorschläge des Beratenden Verfassungsausschusses

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Dagegen w a n d t e der R e g i e r u n g s k o m m i s s a r jedoch ein, daß d a n n W i dersprüche zwischen der L i s t e l e g i s l a t i v e r M a t e r i e n der V e r f a s s u n g u n d d e m K r e i s d e r j e n i g e n M a t e r i e n entstehen w ü r d e n , die die Menschenr e c h t s e r k l ä r u n g v o n 1789 der K o m p e t e n z des Gesetzgebers v o r b e h a l t e ; die A u s l e g u n g der V e r f a s s u n g s t r a d i t i o n v o n 1789 k ö n n e m a n aber bis ins U n e n d l i c h e b e t r e i b e n . D i e P r ä a m b e l der V e r f a s s u n g habe f e r n e r k e i n e n Verfassungsrang, e r w ä h n e m a n sie aber i n A r t . 31 des V o r e n t w u r f s , so w e r d e i h r , u n d d a m i t auch der E r k l ä r u n g v o n 1789, auf die sie B e z u g nehme, der V e r f a s s u n g s r a n g z u e r k a n n t , m i t der Folge, daß der Gesetzgeber d u r c h P r ä a m b e l u n d M e n s c h e n r e c h t s e r k l ä r u n g g e b u n d e n sei. D a n n k ö n n t e n aber v i e l e Gesetze, die v o r 1958 m ö g l i c h gewesen seien, w e i l d i e Rechtsprechung d e r P r ä a m b e l der V e r f a s s u n g v o n 1946 u n d der E r k l ä r u n g v o n 1789, a u f die j e n e P r ä a m b e l ebenfalls v e r w i e s e n habe, k e i n e n Verfassungsrang, s o n d e r n n u r den R a n g v o n einfachen Gesetzen z u e r k a n n t habe, v o m Gesetzgeber n i c h t m e h r erlassen w e r d e n . D e r Vorschlag, d i e V e r f a s s u n g s p r ä a m b e l i n A r t . 31 des V o r e n t w u r f s z u e r w ä h n e n , w u r d e d a r a u f h i n zurückgezogen. W e i t e r e Vorschläge bet r a f e n die E r w e i t e r u n g des K a t a l o g s der d e m Gesetzgeber v o r b e h a l t e n e n Materien: Z u A r t . 31 A b s . 4 des V o r e n t w u r f s b e t r e f f e n d die V e r t e i l u n g der K o m petenzen zwischen S t a a t u n d G e b i e t s k ö r p e r s c h a f t e n e r l ä u t e r t e der R e g i e r u n g s k o m m i s s a r , daß „ R a h m e n , A u s d e h n u n g u n d U m g r u p p i e r u n g v o n G e m e i n d e n " , d. h. F r a g e n , d e r e n R e g e l u n g nach d e r V e r f a s s u n g v o n 1946 d e m Gesetzgeber v o r b e h a l t e n w a r e n , nach d e m T e x t des V o r e n t w u r f s n u n m e h r i n d e n V e r o r d n u n g s b e r e i c h fielen. Das C. c. c. legte desh a l b i n e i n e m Z u s a t z a n t r a g z u m a l l g e m e i n v o n d e n Gebietskörperschaft e n h a n d e l n d e n A r t . 65 des V o r e n t w u r f s fest, daß „ R a h m e n , U m g r u p p i e r u n g u n d O r g a n i s a t i o n d e r G e m e i n d e n , d e r D e p a r t e m e n t s u n d der überseeischen T e r r i t o r i e n " d u r c h Gesetz z u b e s t i m m e n seien. F e r n e r w u r de i n A b s . 4 des A r t . 31 die K l a u s e l e i n g e f ü g t : „ d i e Ü b e r t r a g u n g v o n E i g e n t u m an U n t e r n e h m u n g e n v o m ö f f e n t l i c h e n a u f d e n p r i v a t e n S e k t o r " . M a n v e r w i e s z u dieser R u b r i k a u f das Gesetz v o m 17. 8. 1948, das ebenfalls die U m w a n d l u n g e i n e r staatlichen Gesellschaft i n eine gemischtw i r t s c h a f t l i c h e Gesellschaft ohne P a r l a m e n t s v o t u m v e r b o t e n hatte. Z u A r t . 31 A b s . 5, der v o r a l l e m M a t e r i e n des Z i v i l r e c h t s e n t h i e l t , w u r d e v o n M. Teitgen d e r Zusatz vorgeschlagen: " E t p l u s g é n é r a l e m e n t les droits, o b l i g a t i o n s et l i b e r t é s d é f i n i s p a r le code c i v i l et l e code de c o m m e r c e . " D a d u r c h w ä r e das gesamte b ü r g e r l i c h e Recht u n d H a n d e l s taxes parafìscales. Le plan économique national est approuvée par le Parlement. Une loi organique règie la présentation des comptes de VEtat et des organismes qui , quelle que soit leur forme juridique, assument un service public national. Une loi organique définit Vétendue des pouvoirs du Gouvernement en matière économique et financière et précise leurs conditions d'exercice."

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2. Teil, 4. Kap. : Rückblick auf die Beratungen zur Verfassung

recht, s o w e i t i m Code c i v i l u n d i m Code de c o m m e r c e e n t h a l t e n , i n d e n K o m p e t e n z b e r e i c h des Gesetzgebers gefallen. Dieser sehr w e i t g e h e n d e V o r s c h l a g z u g u n s t e n des Gesetzgebers setzte sich n i c h t durch, dagegen w u r d e e i n A n t r a g v o n M . W aline a n g e n o m m e n , die W o r t e „ e t n o t a m m e n t " der A u f z ä h l u n g d e r M a t e r i e n i n A r t . 34 A b s . 5 v o r a n z u s t e l l e n , w o d u r c h die u r s p r ü n g l i c h l i m i t a t i v e A u f z ä h l u n g einen m e h r b e i s p i e l h a f t e n C h a r a k t e r e r h i e l t . F e r n e r w u r d e n i n A b s . 5 des A r t . 34 einzelne l e g i s l a t i v e M a t e r i e n e i n g e f ü g t : das V e r m ö g e n s r e c h t ( u n t e r a u s d r ü c k l i c h e r B e t o n u n g , daß d a m i t v o r a l l e m auch das E i g e n t u m m i t erfaßt sei), d i e Rechts- u n d H a n d l u n g s f ä h i g k e i t , das eheliche G ü t e r r e c h t u n d die z i v i l r e c h t l i c h e Schadenshaftung. Das Gesellschaftsrecht ü b e r l i e ß m a n a u f e i n e n H i n w e i s des R e g i e r u n g s kommissars, daß j e n e M a t e r i e seit 1936 s t ä n d i g d u r c h V e r o r d n u n g ger e g e l t w o r d e n sei, d e m K o m p e t e n z b e r e i c h des V e r o r d n u n g g e b e r s . E i n i g e M i t g l i e d e r des C. c. c. w o l l t e n auch das W o h n u n g s m i e t r e c h t d e m V e r o r d n u n g s b e r e i c h zuweisen, m i t d e r B e g r ü n d u n g , daß d i e R e g i e r u n g n u r so d i e p e r m a n e n t e W o h n u n g s k r i s e w i r k s a m b e k ä m p f e n k ö n n e . D i e M e h r h e i t des C. c. c. w a r jedoch d e r A n s i c h t , daß es sich h i e r u m eine traditionell legislative Materie handle u n d die Regierung i m Bedarfsf a l l e v o n d e r M ö g l i c h k e i t G e b r a u c h machen könne, v o m P a r l a m e n t nach A r t . 34 des V o r e n t w u r f s eine E r m ä c h t i g u n g z u r Rechtsetzung i n diesem B e r e i c h z u v e r l a n g e n . Dieser V o r s c h l a g setzte sich deshalb n i c h t durch. I n A r t . 31 A b s . 6 des V o r e n t w u r f s , d e r z u m Gesetzesbereich „ d i e d e n B ü r g e r n f ü r die A u s ü b u n g der G r u n d r e c h t e g e w ä h r t e n G r u n d g a r a n t i e n " (garanties fondamentales) zählte, w u r d e a u f A n t r a g v o n M . Teitgen e i n g e f ü g t : „ d é f i n i t i o n s des l i b e r t é s p u b l i q u e s , c i v i q u e s et syndicates" u n d das W o r t „ f o n d a m e n t a l " gestrichen, m i t der B e g r ü n d u n g , daß i m B e r e i c h d e r F r e i h e i t s r e c h t e die U n t e r s c h e i d u n g zwischen f u n d a m e n t a l u n d n i c h t f u n d a m e n t a l sehr s c h w i e r i g sei; alles, was eine F r e i h e i t g a r a n tiere, sei f u n d a m e n t a l . M. Waline b e v o r z u g t e den u r s p r ü n g l i c h e n T e x t des V o r e n t w u r f s , w i e er später auch i n die V e r f a s s u n g a u f g e n o m m e n w u r d e ; er gab i h m die — w i e er b e t o n t e — „ t r a d i t i o n e l l e u n d n i e b e s t r i t t e n e " I n t e r p r e t a t i o n , die f ü r die entsprechende K l a u s e l des e n d g ü l t i g e n Verfassungstextes sehr aufschlußreich i s t : Jede neue B e s c h r ä n k u n g d e r F r e i h e i t des B ü r g e r s k ö n n e n u r d u r c h Gesetz e r f o l g e n ; die D u r c h f ü h r u n g i m e i n z e l n e n obliege der R e g i e r u n g ( „ t o u t e l i m i t a t i o n n o u v e l l e à l a l i b e r t é des citoyens n e p e u t é m a n e r q u e de l a loi, l a r é g l e m e n t a t i o n e n é t a n t assurée p a r le g o u v e r n e m e n t " ) . I n A b s . 7 des A r t . 31 des V o r e n t w u r f s e r w e i t e r t e das C. c. c. a u f A n t r a g v o n M. Waline die K l a u s e l „ E r r i c h t u n g v o n G e r i c h t e n " i n „ E r r i c h t u n g u n d K o m p e t e n z v o n G e r i c h t e n " . Es w u r d e festgestellt, daß nach dieser n e u e n F o r m e l n u r d i e A u f h e b u n g v o n G e r i c h t e n sowie die E n t s c h e i d u n g über die territoriale Zuständigkeit v o n Gerichten z u m Verordnungs-

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bereich gehörten. F e r n e r w u r d e n , nach h e f t i g e m T a u z i e h e n m i t d e m R e g i e r u n g s k o m m i s s a r , der diese M a t e r i e i m V e r o r d n u n g s b e r e i c h belassen w o l l t e , a u f V o r s c h l a g v o n M . Dejean die R e g e l n ü b e r d e n Z i v i l p r o z e ß i n den K a t a l o g l e g i s l a t i v e r M a t e r i e n a u f g e n o m m e n . Z u A b s . 9 herrschte E i n i g k e i t d a r ü b e r , daß i n „ p r i n c i p e s g é n é r a u x de l ' e n s e i g n e m e n t " das W o r t „ e n s e i g n e m e n t " außer d e m staatlichen auch das p r i v a t e U n t e r r i c h t s w e s e n umfassen sollte. V o n e i n e r a u s d r ü c k l i c h e n P r ä z i s i e r u n g des T e x t e s i n diesem S i n n e w u r d e jedoch abgesehen, da m a n A u s e i n a n d e r s e t z u n g e n ü b e r diese K l a u s e l i m V e r l a u f d e r K a m p a g n e z u r V o l k s a b s t i m m u n g ü b e r d i e V e r f a s s u n g u n d d e n V o r w u r f fürchtete, das C. c. c. w o l l e das p r i v a t e U n t e r r i c h t s w e s e n verfassungsmäßig v e r a n k e r n u n d e v t l . sogar bevorzugen. 2. Die Beratungen und Empfehlungen zu Art. 33 und 35 des Vorentwurfs ( = reservierter Verordnungsbereich) 7 A n der verfassungsmäßigen F e s t l e g u n g d e r Bereiche v o n Gesetz u n d V e r o r d n u n g als solcher w u r d e v o n k e i n e m der M i t g l i e d e r des C. c. c. K r i t i k g e ü b t . M a n e r i n n e r t e sich d a r a n , daß das Gesetz v o m 17. 8. 1948 b e r e i t s eine d e r a r t i g e d a u e r n d e A b g r e n z u n g v o r g e n o m m e n h a t t e , a l l e r dings nach d e m u m g e k e h r t e n S y s t e m der E n u m e r a t i o n v o n V e r o r d n u n g s m a t e r i e n , das d e m Gesetzgeber e i n e n w e i t a u s größeren B e r e i c h ü b e r l a s sen h a t t e als A r t . 33 des V o r e n t w u r f s , der die Gesetzesmaterien l i m i t i e r t e . D i e i n A r t . 33 A b s . 2 aus der verfassungsmäßigen A n e r k e n n u n g eines d e m V e r o r d n u n g g e b e r eigenen Rechtsetzungskompetenzbereichs d e r R e g i e r u n g gezogene Konsequenz, daß v o r - oder n a c h k o n s t i t u t i o n e l l e G e setze i n diesem B e r e i c h d u r c h V e r o r d n u n g e n d e r R e g i e r u n g a b ä n d e r b a r seien, w u r d e f ü r v o r k o n s t i t u t i o n e l l e Gesetze ebenfalls g e b i l l i g t . A u c h h i e r w a r die P a r a l l e l e z u m Gesetz v o m 17. 8. 1948 m ö g l i c h , das die R e g i e r u n g z u r A u f h e b u n g oder A b ä n d e r u n g a l l e r gesetzlichen B e s t i m m u n g e n e r m ä c h t i g t h a t t e , d i e v o r I n k r a f t t r e t e n der E r m ä c h t i g u n g i m B e r e i c h der „ v o n N a t u r aus r e g l e m e n t ä r e n M a t e r i e n " bestanden. Scharfer W i d e r s p r u c h erhob sich jedoch gegen den r e v o l u t i o n ä r e n K e r n der N e u r e g e l u n g der B e z i e h u n g e n zwischen Gesetz u n d V e r o r d n u n g i n A r t . 35 u n d A r t . 33 A b s . 2 des V o r e n t w u r f s : gegen die U n z u l ä s s i g k e i t v o n parlamentarischen Gesetzesentwürfen zur Regelung v o n Verordnungsm a t e r i e n ( A r t . 35) u n d gegen die B e f u g n i s d e r R e g i e r u n g , die e t w a t r o t z A r t . 35 i m V e r o r d n u n g s b e r e i c h ergangenen, n a c h k o n s t i t u t i o n e l l e n G e setze des P a r l a m e n t s j e d e r z e i t d u r c h V e r o r d n u n g a u f h e b e n oder a b ä n d e r n z u k ö n n e n ( A r t . 33 A b s . 2). 7 T r a v a u x prép., S. 110 - 112 (zu A r t . 33 des Vorentwurfs) u n d S. 113 - 115 (zu A r t . 35 des Vorentwurfs).

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2. Teil, 4. Kap. : Rückblick auf die Beratungen zur Verfassung

Sehr h e f t i g w a n d t e sich v o r a l l e m M . Waline gegen diese B e s t i m m u n gen u n d w i e s a u f d e n entscheidenden U n t e r s c h i e d zwischen der R e g e l u n g des V o r e n t w u r f s u n d d e m Gesetz v o m 17. 8.1948 h i n : D a m a l s sei es d e m P a r l a m e n t n i c h t u n t e r s a g t gewesen, d i e d e m V e r o r d n u n g g e b e r a u f D a u e r überlassenen, „ v o n N a t u r aus r e g l e m e n t ä r e n M a t e r i e n " n a c h t r ä g l i c h d u r c h Gesetz selbst zu regeln, der Gesetzgeber habe v i e l m e h r j e d e r z e i t i n diesen Bereich e i n g r e i f e n k ö n n e n , u n d diese Gesetze seien n i c h t m e h r d u r c h V e r o r d n u n g a b ä n d e r b a r gewesen. N a c h der R e g e l u n g des V o r e n t w u r f s v e r l i e r e dagegen das P a r l a m e n t f ü r d e n gesamten, n e u d e f i n i e r t e n u n d u m f a n g r e i c h e n V e r o r d n u n g s b e r e i c h d e r V e r f a s s u n g e n d g ü l t i g das Recht des E i n g r i f f s ; es habe n i c h t m e h r das letzte W o r t . Diese L ö s u n g sei erschreckend, d e n n es sei i m m e r h i n das P a r l a m e n t , das d e r W ä h l e r s c h a f t a m nächsten stehe, u n d auch die neue V e r f a s s u n g sei schließlich a u f das P r i n z i p der n a t i o n a l e n S o u v e r ä n i t ä t g e g r ü n d e t . A u c h p o l i t i s c h gesehen sei es w e n i g geschickt, die M e h r h e i t des P a r l a ments, w e n n sie gewisse R e g i e r u n g s v e r o r d n u n g e n i m V e r o r d n u n g s b e reich der V e r f a s s u n g s t r i k t ablehne, dazu z u z w i n g e n , z u m schärfsten M i t t e l des M i ß t r a u e n s v o t u m s gegen d i e R e g i e r u n g z u greifen, da k e i n e andere M ö g l i c h k e i t bleibe. Dagegen biete das t r a d i t i o n e l l e System, w o nach d u r c h Gesetz jegliche V e r o r d n u n g a b g e ä n d e r t w e r d e n k ö n n e , k a u m eine G e f a h r f ü r die R e g i e r u n g , d e n n i h r b l e i b e als äußerstes M i t t e l , i h r e n W i l l e n durchzusetzen, i m m e r noch die W a f f e , i h r e r s e i t s das V e r t r a u e n s v o t u m zu stellen. M . Waline schlug aus diesen G r ü n d e n v o r , die U n z u l ä s s i g k e i t s k l a u s e l des A r t . 35 des V o r e n t w u r f s ganz z u streichen u n d eine d e m Gesetz v o m 17. 8. 1948 entsprechende R e g e l u n g z u t r e f f e n , d. h. d e n V o r r a n g des ( n a c h k o n s t i t u t i o n e l l e n ) Gesetzes i m V e r o r d n u n g s b e r e i c h w i e d e r h e r zustellen. E i n E r g ä n z u n g s v o r s c h l a g v o n M. Marcilhacy sah e i n e n K o m p r o m i ß zwischen der R e g e l u n g des V o r e n t w u r f s u n d d e m V o r s c h l a g v o n M . Waline v o r . D e r V o r r a n g des ( n a c h k o n s t i t u t i o n e l l e n ) Gesetzes s o l l t e g r u n d s ä t z l i c h auch i m V e r o r d n u n g s b e r e i c h gelten, der Gesetzgeber sollte jedoch V e r o r d n u n g e n der R e g i e r u n g i m V e r o r d n u n g s b e r e i c h der V e r f a s s u n g erst 6 M o n a t e nach der V e r k ü n d u n g dieser V e r o r d n u n g e n a u f h e b e n oder a b ä n d e r n d ü r f e n . I n d e r D i s k u s s i o n w u r d e die S t r e i c h u n g d e r U n z u l ä s s i g k e i t s k l a u s e l des A r t . 35 des V o r e n t w u r f s als „das u n e r l ä ß l i c h e M i n i m u m " f ü r die R e t t u n g der i n der V e r f a s s u n g s p r ä a m b e l z i t i e r t e n P r i n z i p i e n v o n 1789 (d. h. i n s besondere des P r i n z i p s d e r n a t i o n a l e n S o u v e r ä n i t ä t ) bezeichnet, d e n n es sei eine Heuchelei, einerseits z u p r o k l a m i e r e n , daß d i e G e w a l t v o m V o l k ausgehe, andererseits aber i m V e r f a s s u n g s e n t w u r f festzulegen, daß e i n Gesetzesentwurf des P a r l a m e n t s z u r R e g e l u n g v o n „ V e r o r d n u n g s m a t e r i e n " v e r f a s s u n g s w i d r i g sei. Schließlich sei es d i e w e s e n t l i c h e

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F u n k t i o n der v o m V o l k g e w ä h l t e n A b g e o r d n e t e n , Gesetze z u erlassen, so daß der Gesetzgeber f ü r j e d e M a t e r i e das l e t z t e W o r t h a b e n müsse. D e r R e g i e r u n g s k o m m i s s a r h i e l t jedoch t r o t z solcher V o r w ü r f e a n der R e g e l u n g des V o r e n t w u r f s fest u n d ließ k e i n e n Z w e i f e l d a r a n , daß d i e R e g i e r u n g A b ä n d e r u n g s v o r s c h l ä g e des C. c. c. z u diesem P u n k t n i e m a l s a n n e h m e n w e r d e . Angesichts der A u s s i c h t s l o s i g k e i t , sich gegen die R e g i e r u n g durchzusetzen, gab m a n i m C. c. c. deshalb schließlich nach. D e r T e x t der A r t . 33 u n d 35 des V o r e n t w u r f s b l i e b i n d e n E m p f e h l u n g e n des C. c. c. u n v e r ä n d e r t . M e h r E r f o l g h a t t e n d i e M i t g l i e d e r des C. c. c. i n d e m B e m ü h e n , d e m P a r l a m e n t gegen Ü b e r g r i f f e des V e r o r d n u n g g e b e r s i n d e n r e s e r v i e r t e n Gesetzesbereich einen Schutz zu verschaffen 8 . Z u n ä c h s t n e i g t e m a n dazu, d e n Conseil d ' E t a t , als das t r a d i t i o n e l l e r weise f ü r die K o n t r o l l e der E x e k u t i v e zuständige, höchste V e r w a l t u n g s gericht, i m n o r m a l e n A n f e c h t u n g s v e r f a h r e n a u f K l a g e eines B e t r o f f e n e n d a r ü b e r entscheiden z u lassen, ob eine V e r o r d n u n g v e r f a s s u n g s w i d r i g sei, da sie Gegenstände des verfassungsmäßig d e m Gesetzgeber v o r b e h a l t e n e n Bereichs regle. Es tauchte aber das B e d e n k e n auf, daß nach A r t . 35 des V o r e n t w u r f s ü b e r d i e gleiche F r a g e der V e r f a s s u n g s w i d r i g k e i t e i n e r V e r o r d n u n g w e g e n Ü b e r g r i f f s der R e g i e r u n g i n d e n l e g i s l a t i v e n B e r e i c h auch der Conseil C o n s t i t u t i o n n e l entscheiden k ö n n e , n ä m l i c h d a n n , w e n n e i n P a r l a m e n t a r i e r e i n e n Gesetzesentwurf z u r A b ä n d e r u n g oder A u f h e b u n g einer V e r o r d n u n g e i n b r i n g e , d i e seiner A n s i c h t nach l e g i s l a t i v e M a t e r i e n regle. D i e R e g i e r u n g k ö n n e d a n n m i t der B e g r ü n d u n g , d i e b e t r e f f e n d e M a t e r i e gehöre n i c h t z u m l e g i s l a t i v e n , s o n d e r n z u m V e r ordnungsbereich, die U n z u l ä s s i g k e i t dieses Gesetzesentwurfs b e h a u p t e n u n d gemäß A r t . 35 d e n Conseil C o n s t i t u t i o n n e l z u r E n t s c h e i d u n g a n r u f e n . Z w i s c h e n Conseil d ' E t a t u n d Conseil C o n s t i t u t i o n n e l seien d a n n ü b e r d i e Z u g e h ö r i g k e i t e i n u n d derselben M a t e r i e z u m Gesetzes- oder z u m V e r o r d n u n g s b e r e i c h der V e r f a s s u n g w i d e r s p r e c h e n d e E n t s c h e i d u n g e n möglich. U m diese G e f a h r w i d e r s p r e c h e n d e r E n t s c h e i d u n g e n auszuschließen, entschloß sich das C. c. c., d e n Conseil C o n s t i t u t i o n n e l zu e i n e m recht f r ü h e n Z e i t p u n k t auch i n die P r ü f u n g v o n V e r o r d n u n g e n i m H i n b l i c k a u f d i e E i n h a l t u n g oder Ü b e r s c h r e i t u n g des V e r o r d n u n g s b e r e i c h s d e r V e r fassung einzuschalten. I n A r t . 33 des V o r e n t w u r f s w u r d e d i e B e s t i m m u n g e i n g e f ü g t , daß v o r E r l a ß e i n e r V e r o r d n u n g , d u r c h welche die R e g i e r u n g beabsichtige, e i n nach i h r e r M e i n u n g V e r o r d n u n g s m a t e r i e n regelndes Gesetz a b z u ä n d e r n oder aufzuheben, der Conseil C o n s t i t u t i o n n e l ausd r ü c k l i c h feststellen müsse, daß die b e t r e f f e n d e V e r o r d n u n g n i c h t gegen 8

112.

Vgl. zu den Diskussionen zu diesem P u n k t T r a v a u x prép., S. 77 u n d S. 110 -

6 Klisch

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2. Teil, 4. Kap. : Rückblick auf die Beratungen zur Verfassung

A r t . 31 verstoße, d. h. k e i n e M a t e r i e n des r e s e r v i e r t e n Gesetzesbereiches regle. F ü r die F o r m d e r a r t i g e r V e r o r d n u n g e n w u r d e die Beschlußfassung i m M i n i s t e r r a t u n d die A n h ö r u n g des Conseil d ' E t a t (section a d m i n i s t r a t i v e ) vorgeschrieben; die A n h ö r u n g des Conseil d ' E t a t sollte erst nach d e r E n t s c h e i d u n g des Conseil C o n s t i t u t i o n n e l erfolgen, daß die b e t r e f fende V e r o r d n u n g der R e g i e r u n g zulässig sei. E i g e n a r t i g e r w e i s e scheint das C. c. c. d e n Schutz des P a r l a m e n t s d u r c h d e n Conseil C o n s t i t u t i o n n e l v o r w i l l k ü r l i c h e n Ü b e r g r i f f e n der R e g i e r u n g i n d e n r e s e r v i e r t e n Gesetzesbereich n u r f ü r d e n F a l l e i n e r Ä n d e r u n g oder A u f h e b u n g n a c h k o n s t i t u t i o n e l l e r Gesetze d u r c h V e r o r d n u n g e n der R e g i e r u n g f ü r n ö t i g g e h a l t e n z u haben. F ü r d e n F a l l , daß die R e g i e r u n g beabsichtigte, e i n v o r k o n s t i t u t i o n e l l e s Gesetz d u r c h V e r o r d n u n g abzuändern, das i h r e r M e i n u n g nach V e r o r d n u n g s m a t e r i e n regelte, w u r d e der Conseil C o n s t i t u t i o n n e l n i c h t eingeschaltet 9 . D e s h a l b ist auch i m e n d g ü l t i g e n V e r f a s s u n g s t e x t v o m 4. O k t o b e r 1958 das P a r l a m e n t i n u n g l e i chem M a ß e v o r d e r w i l l k ü r l i c h e n R e g e l u n g v o n Gesetzesmaterien d u r c h a u t o n o m e V e r o r d n u n g e n d e r R e g i e r u n g geschützt, j e n a c h d e m ob die R e g i e r u n g die A u f h e b u n g oder A b ä n d e r u n g nach- oder v o r k o n s t i t u t i o n e l l e r Gesetze d u r c h a u t o n o m e V e r o r d n u n g b e a b s i c h t i g t : Z u r A u f h e b u n g oder A b ä n d e r u n g eines n a c h k o n s t i t u t i o n e l l e n Gesetzes ist sie n u r b e f u g t , w e n n z u v o r der Conseil C o n s t i t u t i o n n e l nach A r t . 37 A b s . 2 d e r V e r f a s sung die Z u g e h ö r i g k e i t d e r b e t r e f f e n d e n M a t e r i e z u m V e r o r d n u n g s b e reich festgestellt h a t ; seine E n t s c h e i d u n g ist f ü r d i e R e g i e r u n g b i n d e n d (vgl. h i e r z u u n t e n K a p i t e l 7, I, 2 b). H a n d e l t es sich dagegen u m e i n v o r k o n s t i t u t i o n e l l e s Gesetz, so i s t die R e g i e r u n g nach A r t . 37 A b s . 2 d e r V e r f a s s u n g l e d i g l i c h v e r p f l i c h t e t , d e n Conseil d ' E t a t g u t a c h t l i c h a n z u h ö r e n ; dieses G u t a c h t e n ist f ü r die R e g i e r u n g n i c h t b i n d e n d (vgl. h i e r z u u n t e n K a p . 7,1,1). 9 Aus dem Text des v o m C.c.c. vorgeschlagenen, geänderten Absatz 2 des A r t . 33 des Vorentwurfs ging das nicht unmittelbar hervor; er lautete (Travaux prép., S. 212): " E n conséquence, les textes de forme législative intervenus en ces matières peuvent à tout moment ètre modifiés par décrets en conseil des ministres, après avis du Conseil d'Etat. Dans ce cas, les décrets ne peuvent ètre pris que si le Conseil constitutionnel a déclaré qu'ils ne sont pas contraires aux dispositions de l'article 31." Der entsprechende Vorschlag (von Μ . Valentin), auf dem die ganze Diskussion i m C.c.c. zu diesem Punkt beruhte, bezog sich jedoch, wie die Bezugnahme auf A r t . 35 des Vorentwurfs eindeutig ergibt, n u r auf den F a l l der Abänderung nachkonstitutioneller Gesetze. A r t . 33 Abs. 2 des Vorentwurfs sollte nach M. Valentin's Vorschlag lauten (Travaux prép., S. 110): "Toutefois, si au moment de l'adoption d'un tei texte (i. e. : eines Gesetzes i m Verordnungsbereich) le Gouvernement n'a pas fait usage du droit q u ' i l tient de l'article 35 ci-dessus, sa modification par décret ne peut intervenir qu'après avis favorable du Conseil constitutionnel." Ferner interpretierte Μ . Gilbert-Jules die v o m C.c.c. schließlich angenommene Fassung des A r t . 33 unwidersprochen ausdrücklich i n dem Sinne, daß es sich bei den „textes de forme législative" i m Verordnungsbereich, die der Verordnunggeber erst nach einer Entscheidung des Conseil Constitutionnel abändern könne, nur u m nachkonstitutionelle Gesetze handele (Travaux prép., S. 193).

I I . Änderungsvorschläge des Beratenden Verfassungsausschusses

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3. Die Beratungen und Empfehlungen zu Art. 34 des Vorentwurfs ( = Ermächtigungsgesetze zum Erlaß von gesetzesvertretenden Verordnungen im reservierten Gesetzesbereich) 10 I m C. c. c. w u r d e n s t a r k e B e d e n k e n gegen A r t . 34 des V o r e n t w u r f s geäußert. M a n w i e s d a r a u f h i n , daß d e r Gesetzesbereich o h n e h i n l i m i t i e r t sei u n d es deshalb n i c h t n o t w e n d i g sei, der E x e k u t i v e die M ö g l i c h k e i t z u geben, i n diesem B e r e i c h a u f g r u n d p a r l a m e n t a r i s c h e r E r m ä c h t i g u n g e n gesetzesvertretende V e r o r d n u n g e n ( „ o r d o n n a n c e s " ) z u erlassen. F e r n e r sei es u n n a t ü r l i c h , d e m V e r o r d n u n g g e b e r die M ö g l i c h k e i t z u geben, d u r c h gesetzesvertretende V e r o r d n u n g e n l e g i s l a t i v e M a t e r i e n zu regeln, es u m g e k e h r t aber d e m Gesetzgeber z u v e r w e h r e n , M a t e r i e n des V e r ordnungsbereichs zu r e g e l n u n d V e r o r d n u n g e n i n diesem B e r e i c h a b z u ä n d e r n oder aufzuheben. V o r a l l e m aber schaffe d i e verfassungsmäßige A n e r k e n n u n g des Systems der décrets-lois die G e f a h r , daß das P a r l a m e n t d u r c h zu w e i t gefaßte E r m ä c h t i g u n g e n bis a n d e n R a n d der t o t a l e n A u f g a b e seiner Rechte gelange. Diese G e f a h r sei u m so größer, als nach der n e u e n V e r fassung der P r ä s i d e n t der R e p u b l i k m e h r M a c h t h a b e n w e r d e als j e ein französischer Staatschef i n d e n v e r g a n g e n e n 100 J a h r e n u n d auch der P r e m i e r m i n i s t e r m e h r M a c h t ausüben w e r d e als f r ü h e r . Theoretisch k ö n n e z w a r das P a r l a m e n t eine E r m ä c h t i g u n g i m m e r a b lehnen, m a n wisse aber n u r z u g u t , daß es S i t u a t i o n e n gebe, i n d e n e n eine solche A b l e h n u n g n i c h t m ö g l i c h sei (— m a n spielte a u f das E r m ä c h t i gungsgesetz v o m 3. 6. 1958 z u g u n s t e n der R e g i e r u n g de G a u l l e a n — ); d e n n „ l e p o u v o i r et l a puissance se p r e n n e n t et ne se d e m a n d e n t pas". Es gab a l l e r d i n g s auch S t i m m e n i m C. c. c., d i e die N o t w e n d i g k e i t des A r t i k e l s 34 b e j a h t e n , u. a., w e i l die E r f a h r u n g e n der 4. R e p u b l i k gezeigt h ä t t e n , daß n o t w e n d i g e R e f o r m e n , w i e z. B . S t e u e r r e f o r m e n , n u r d u r c h décrets-lois d u r c h z u f ü h r e n gewesen seien; auch seien i n der 5. R e p u b l i k l a n g e Pausen zwischen d e n b e i d e n j ä h r l i c h e n S i t z u n g s p e r i o d e n des P a r l a m e n t s , so daß es z w e c k m ä ß i g sein k ö n n e , w e n n i n dieser Z e i t d e r V e r o r d n u n g g e b e r d u r c h d e n E r l a ß v o n „ O r d o n n a n z e n " i m Gesetzesbereich f ü r d e n Gesetzgeber e i n s p r i n g e n könne. D e r R e g i e r u n g s k o m m i s s a r a r g u m e n t i e r t e , daß z e i t l i c h b e f r i s t e t e E r m ä c h t i g u n g e n z u m E r l a ß v o n gesetzesvertretenden V e r o r d n u n g e n i m l e g i s l a t i v e n B e r e i c h f ü r die D u r c h s e t z u n g d e r R e g i e r u n g s p o l i t i k u n e n t b e h r l i c h seien. O h n e A r t . 34 sei es v o r a l l e m u n m ö g l i c h , der E x e k u t i v e die „ p l e i n s p o u v o i r s " f ü r A l g e r i e n z u e r t e i l e n ; ohne décrets-lois sei A l g e r i e n aber, w i e d i e V e r g a n g e n h e i t e r w i e s e n habe, n i c h t z u regieren. Schließlich müsse auch deshalb a n A r t . 34 f e s t g e h a l t e n w e r d e n , w e i l das 10

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Vgl. hierzu Travaux prép., S. 112 - 113 u n d S. 194.

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2. Teil, 4. Kap. : Rückblick auf die Beratungen zur Verfassung

C. c. c. d e n K r e i s der l e g i s l a t i v e n M a t e r i e n gegenüber d e m T e x t des V o r e n t w u r f s b e t r ä c h t l i c h e r w e i t e r t habe. D i e E r f a h r u n g e n der V e r g a n g e n h e i t , daß w e d e r die 3. noch d i e 4. R e p u b l i k o h n e Ermächtigungsgesetze z u m E r l a ß v o n décrets-lois a u s k a m e n , u n d v o r a l l e m auch der H i n w e i s a u f die N o t w e n d i g k e i t v o n E r m ä c h t i gungsgesetzen f ü r A l g e r i e n , b e w o g e n schließlich das C. c. c., t r o t z v e r b l e i b e n d e r B e d e n k e n d e n A r t . 34 des V o r e n t w u r f s a n z u n e h m e n . M a n t r u g jedoch d a f ü r Sorge, daß die p a r l a m e n t a r i s c h e K o n t r o l l e b z w . die M ö g l i c h k e i t e i n e r solchen K o n t r o l l e ü b e r die Rechtsetzung der R e g i e r u n g durch „Ordonnanzen" i m legislativen Bereich gewahrt blieb. W ä h r e n d d e r T e x t des V o r e n t w u r f s k e i n e V e r p f l i c h t u n g der R e g i e r u n g e n t h i e l t , d e m P a r l a m e n t die O r d o n n a n z e n z u r R a t i f i k a t i o n v o r z u l e g e n , f ü g t e das C. c. c. d e m A r t . 34 A b s . 2 eine entsprechende K l a u s e l h i n z u , die diese V e r p f l i c h t u n g a u s d r ü c k l i c h aussprach: " E l l e s (i. e. die O r d o n n a n z e n ) e n t r e n t en v i g e u r i m m é d i a t e m e n t m a i s d o i v e n t f a i r e l ' o b j e t d ' u n e d e m a n d e de r a t i f i c a t i o n a u P a r l e m e n t l o r s de sa p r o c h a i n e session."

I I I . D i e Änderungen i m endgültigen Verfassungsentwurf des Ministerrats ( = T e x t der Verfassung v o m 4. Oktober 1958) R e g i e r u n g s v o r e n t w u r f u n d Vorschläge des C. c. c. w u r d e n a m 25. 8. 1958 d e m Conseil d ' E t a t z u r S t e l l u n g n a h m e zugeleitet. Das a m 28. 8. 1958 v o m Conseil d ' E t a t erstattete G u t a c h t e n w u r d e jedoch n i c h t v e r ö f f e n t l i c h t . V o n d e n Ä n d e r u n g e n , d i e A r t . 31 u n d 33 des V o r e n t w u r f s i n der Fassung d e r E m p f e h l u n g e n des C. c. c. i m e n d g ü l t i g e n , v o m M i n i s t e r r a t beschlossenen V e r f a s s u n g s e n t w u r f e r f u h r e n , k a n n deshalb n i c h t m i t v o l l e r G e w i ß h e i t gesagt w e r d e n , w e l c h e a u f V o r s c h l ä g e n des Conseil d ' E t a t b e r u h e n u n d welche i m M i n i s t e r r a t v o r g e n o m m e n w u r d e n . D e r T e x t des e n d g ü l t i g e n V e r f a s s u n g s e n t w u r f s des M i n i s t e r r a t s w u r d e a m 4. S e p t e m b e r 1958 d e m V o l k z u m V o l k s e n t s c h e i d v o r g e l e g t u n d t r a t a m 4. O k t o b e r 1958 als V e r f a s s u n g der 5. französischen R e p u b l i k i n K r a f t . D i e a u f f a l l e n d s t e Ä n d e r u n g i n A r t . 34 des e n d g ü l t i g e n Verfassungstextes ( = r e s e r v i e r t e r Gesetzesbereich) 1 1 gegenüber d e m entsprechen11 A r t . 34 des endgültigen Verfassungsentwurfs ist m i t A r t . 34 der Verf. identisch (der Kursivsatz gibt die Veränderungen gegenüber dem Text des C.c.c. an): " L a loi est votée par le Parlement. La loi fixe les règles concernant: — les droits civiques et les garanties fondamentales accordées aux citoyens pour l'exercice des libertés publiques; les sujétions imposées par la Défense Nationale aux citoyens en leur personne et en leur biens; — la nationalité, l'état et la capacité des personnes, les régimes matrimoniaux, les successions et libéralités;

I I I . Änderungen i m endgültigen Verfassungsentwurf

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den A r t . 31 des V o r e n t w u r f s b e s t a n d d a r i n , daß f ü r einen T e i l der M a t e r i e n des r e s e r v i e r t e n Gesetzesbereichs die K o m p e t e n z des Gesetzgebers a u f d e n E r l a ß v o n Rahmengesetzen b e s c h r ä n k t w u r d e ( „ L a l o i d é t e r m i n e les p r i n c i p e s f o n d a m e n t a u x " ) . D e r K r e i s l e g i s l a t i v e r M a t e r i e n w u r d e gegenüber d e m T e x t des C. c. c. u m e i n i g e M a t e r i e n e r w e i t e r t 1 2 , f ü r einige M a t e r i e n w u r d e die R e g e l u n g s k o m p e t e n z des Gesetzgebers e i n g e s c h r ä n k t 1 3 , manche M a t e r i e n w u r d e n ganz g e s t r i c h e n 1 4 . F e r n e r w u r d e eine B e s t i m m u n g i n A r t . 34 e i n g e f ü g t , daß d e r K a t a l o g l e g i s l a t i v e r M a t e r i e n d u r c h verfassungergänzendes G e setz (loi organique) p r ä z i s i e r t u n d e r g ä n z t w e r d e n k ö n n e . V o n dieser K l a u s e l w i r d v e r m u t e t , daß sie auf V o r s c h l a g des Conseil d ' E t a t a u f g e n o m m e n w u r d e , der d a d u r c h eine A r t „ S i c h e r h e i t s v e n t i l " gegen eine z u s t a r r e F e s t l e g u n g u n d E i n e n g u n g des K o m p e t e n z b e r e i c h s des Gesetzgebers schaffen w o l l t e 1 5 . N a c h d e r f e i n d s e l i g e n H a l t u n g , d i e der R e g i e r u n g s k o m m i s s a r i n d e n B e r a t u n g e n des C. c. c. gegen j e d e E r w e i t e r u n g — la détermination des crimes et délits ainsi que les peines q u i leur sont applicables; la procédure pénale; l'amnistie, la creation de nouveaux ordres de juridiction et le Statut des magistrats; — l'assiette, le taux et les modalités de recouvrement des impositions de toutes natures ; le régime d'emmission de la monnaie. L a loi fixe également les règles concernant: — le régime électoral des assemblées parlamentaires et des assemblées locales; — la création de categories d'établissements publics; — les garanties fondamentales accordées aux fonctionnaires civils et militaires de l'Etat ; — les nationalisations d'entreprises et les transferts de propriété d'entreprises du secteur public au secteur privé. La loi détermine les principes fondamentaux : — de l'organisation générale de la défense nationale; — de la libre administration des collectivités locales , de leurs compétences et de leurs ressources; — de l'enseignement; — du régime de la propriété, des droits réels et des obligations civiles et commerciales ; — du droit du travail, du droit syndical et de la sécurité sociale. Les lois de finances déterminent les ressources et les charges de l'Etat dans les conditions et sous les réserves prévues par une loi organique. Des lois de programme déterminent les objectifs de l'action économique et sociale de l'Etat. Les dispositions du présent article pourront ètre précisées et complétées par une loi organique." 12 U.a. wurden das Schenkungsrecht, die Grundprinzipien des Sachenrechts und die den zivilen u n d militärischen Staatsbeamten zugebilligten fundamentalen Garantien neu aufgenommen. 13 Z. B. t r a t an Stelle der Schaffung öffentlicher Anstalten die Schaffung von Kategorien öffentlicher Anstalten, an Stelle der Schaffung neuer Gerichtsbarkeiten die Einrichtung u n d Zuständigkeit von Gerichten; ferner erstreckte sich die Zuständigkeit des Gesetzgebers f ü r das materielle Strafrecht nicht mehr wie i m Text des C.c.c. auf alle A r t e n von Straftatbeständen u n d die Festlegung der zugehörigen Strafen, sondern n u r noch auf Verbrechen u n d V e r gehen. 14 z.B. verschwand das privatrechtliche Haftungsrecht aus dem Katalog legislativer Materien. 15 Cotteret, op. cit., S. 101.

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2. Teil, 4. Kap. : Rückblick auf die Beratungen zur Verfassung

des K a t a l o g s l e g i s l a t i v e r M a t e r i e n e i n g e n o m m e n h a t t e , ist auch k a u m a n z u n e h m e n , daß diese f ü r das P a r l a m e n t g ü n s t i g e R e g e l u n g e t w a v o m Ministerrat eingefügt wurde. I n A r t . 37 A b s . 2 d e r V e r f a s s u n g ( = r e s e r v i e r t e r V e r o r d n u n g s b e r e i c h ) 1 6 w u r d e gegenüber d e m i n diesem P u n k t e n i c h t ganz k l a r e n T e x t des C. c. c. ( A r t . 33 des V o r e n t w u r f s ) n u n m e h r e i n d e u t i g festgelegt, daß n u r d a n n , w e n n die R e g i e r u n g eine A b ä n d e r u n g n a c h k o n s t i t u t i o n e l l e r Gesetze i m V e r o r d n u n g s b e r e i c h beabsichtige, der C o n s e i l C o n s t i t u t i o n n e l z u v o r fests t e l l e n müsse, daß das b e t r e f f e n d e Gesetz tatsächlich V e r o r d n u n g s m a t e r i e n r e g l e u n d d a h e r d u r c h V e r o r d n u n g a b g e ä n d e r t w e r d e n könne. F ü r d e n F a l l d e r A b ä n d e r u n g v o r k o n s t i t u t i o n e l l e r Gesetze i m V e r o r d n u n g s bereich b l i e b l e d i g l i c h das f ü r die R e g i e r u n g n i c h t b i n d e n d e G u t a c h t e n des Conseil d ' E t a t (section a d m i n i s t r a t i v e ) d e m E r l a ß d e r a r t i g e r V e r o r d n u n g e n vorgeschaltet. A r t . 41 der V e r f a s s u n g ( „ U n z u l ä s s i g k e i t s k l a u s e l " ) 1 7 ersetzte die K l a u s e l ü b e r die absolute U n z u l ä s s i g k e i t p a r l a m e n t a r i s c h e r Gesetzesentwürfe z u r R e g e l u n g v o n V e r o r d n u n g s m a t e r i e n ( „ n e sont pas recevables") i n A r t . 35 des V o r e n t w u r f s d u r c h die B e f u g n i s der R e g i e r u n g , die U n z u l ä s s i g k e i t d e r a r t i g e r E n t w ü r f e nach i h r e m Ermessen zu r ü g e n oder a u f eine solche R ü g e z u v e r z i c h t e n ( „ l e G o u v e r n e m e n t p e u t opposer l ' i r r e c e v a b i l i t é " ) . D i e Ä n d e r u n g bedeutete die M ö g l i c h k e i t f ü r das P a r l a m e n t , i m F a l l e s t i l l s c h w e i g e n d e r oder a u s d r ü c k l i c h e r Z u s t i m m u n g d e r R e g i e r u n g auch i n d e m g r u n d s ä t z l i c h d e m V e r o r d n u n g g e b e r überlassenen M a t e r i e n bereich Gesetze zu erlassen, a l l e r d i n g s u n t e r W a h r u n g der Befugnisse der R e g i e r u n g , gemäß A r t . 37 A b s . 2 der V e r f a s s u n g d e r a r t i g e zunächst ged u l d e t e „ G r e n z ü b e r s c h r e i t u n g e n " des P a r l a m e n t s später j e d e r z e i t d u r c h V e r o r d n u n g e n a u f h e b e n oder a b ä n d e r n zu k ö n n e n . Schließlich e n t h i e l t A r t . 38 der V e r f a s s u n g ( = E r m ä c h t i g u n g e n z u m E r l a ß v o n gesetzesvert r e t e n d e n V e r o r d n u n g e n i m Gesetzesbereich) 1 8 eine d e t a i l l i e r t e r e Rege16 A r t . 37 des endgültigen Verfassungsentwurfs ist m i t A r t . 37 d. Verf. identisch (Kursivsatz = Veränderungen gegenüber dem Text des C.c.c.): "Les matières autres que Celles qui sont du domaine de la loi ont u n caractère réglementaire. Les textes de forme législative intervenus en ces matières peuvent ètre modifìés par décrets pris après avis du Conseil d'Etat. Ceux de ces textes qui interviendraient après l'entrée en vigeur de la présente Constitution ne pourront ètre modifiés par décret que si le Conseil Constitutionnel a déclaré qu'ils ont un caractère réglementaire en vertu de l'alinéa précédent." 17 A r t . 41 der Verf.: " S ' i l apparait au cours de la procédure législative qu'une proposition ou u n amendement n'est pas du domaine de la loi ou est contraire à une délégation accordée en v e r t u de l'article 38, le Gouvernement peut opposer l'irrecevabilité. E n cas de désaccord entre le Gouvernement et le président de l'assemblée intéressée, le Conseil Constitutionnel, à la demande de l'un ou de l'autre, statue dans u n délai de h u i t jours." 18 A r t . 38 der Verf.: " L e Gouvernement peut, pour l'exécution de son programme, demander au Parlement l'autorisation de prendre par ordonnances,

I I I . Änderungen i m endgültigen Verfassungsentwurf

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l u n g des Erlasses v o n „ O r d o n n a n z e n " i m l e g i s l a t i v e n B e r e i c h als der T e x t des C. c. c. ( A r t . 34 des V o r e n t w u r f s ) . E r e n t h i e l t eine K l a u s e l ü b e r das automatische A u ß e r k r a f t t r e t e n d e r O r d o n n a n z e n b e i N i c h t e i n h a l t e n der V o r l a g e f r i s t ; a u ß e r d e m w u r d e der Satz des V o r e n t w u r f s „des dispositions dans certaines des m a t i è r e s m e n t i o n n é e s à l ' a r t i c l e 31", der d e n m ö g l i c h e n E r m ä c h t i g u n g s b e r e i c h abgrenzte, d u r c h die w e s e n t l i c h e w e i t e r e Fassung ersetzt: „des mesures q u i sont n o r m a l e m e n t d u d o m a i n e de l a loi."

Fünftes

Kapitel

D i e A b g r e n z u n g der K o m p e t e n z b e r e i c h e des Gesetzgebers u n d der R e g i e r u n g als a u t o n o m e r V e r o r d n u n g g e b e r i n der Verfassung D r e i wesentliche Z ü g e c h a r a k t e r i s i e r e n d i e A b g r e n z u n g der K o m p e tenzbereiche des Gesetzgebers u n d der R e g i e r u n g als a u t o n o m e r V e r o r d n u n g g e b e r i n d e r V e r f a s s u n g v o m 4. O k t o b e r 1958. W ä h r e n d v o r 1958 das P r i n z i p des u n b e s c h r ä n k t e n Gesetzesbereichs g a l t , ist d e r B e r e i c h des Gesetzes i n der V e r f a s s u n g v o n 1958 l i m i t i e r t ( K a t a l o g l e g i s l a t i v e r M a t e r i e n i n A r t . 34, f e r n e r einzelne K o m p e t e n z b e s t i m m u n g e n der V e r f a s s u n g z u g u n s t e n des Gesetzgebers). D e r B e r e i c h der V e r o r d n u n g , der v o r 1958 d u r c h die Gesetze b e s t i m m t w u r d e , ist i n der V e r f a s s u n g v o n 1958 fest abgegrenzt u n d u m f a ß t a l l e M a t e r i e n , d i e die V e r f a s s u n g n i c h t a u s d r ü c k l i c h zu Gesetzesmaterien e r k l ä r t ( A r t . 37 A b s . 1). I n n e r h a l b des „ V e r o r d n u n g s b e r e i c h s " der V e r f a s s u n g ist die R e g i e r u n g als V e r o r d n u n g g e b e r v ö l l i g gesetzesunabhängig oder „ a u t o n o m " , d. h. sie k a n n die i n diesem B e r e i c h bestehenden Gesetze, die die V e r f a s s u n g s ä m t l i c h „ d e l e g a l i s i e r t " , d. h. z u m V e r o r d n u n g s r a n g d e g r a d i e r t h a t , d u r c h V e r o r d n u n g e n a u f h e b e n oder a b ä n d e r n ( A r t . 37 A b s . 2); d a r ü b e r h i n a u s k a n n sie j e d e n V e r s u c h des Gesetzgebers z u r R e g e l u n g v o n V e r pendant u n délai limité, des mesures q u i sont normalement du domaine de la loi. Les ordonnances sont prises en Conseil des Ministres après avis du Conseil d'Etat. Elles entrent en vigeur dès leur publication mais deviennent caduques si le pro jet de loi de ratification n'est pas déposé devant le Parlement avant la date fixée par la loi d'habilitation. A l'expiration du délai mentionné au premier alinéa du présent article, les ordonnances ne peuvent plus ètre modifìées que par la loi dans les matières q u i sont du domaine législatif,"

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2. Teil, 5. Kap. : Legisl. Bereich u. Verordnungsbereich i n der Verfassung

O r d n u n g s m a t e r i e n v e r h i n d e r n , i n d e m sie die R ü g e d e r U n z u l ä s s i g k e i t ( e x c e p t i o n d ' i r r e c e v a b i l i t é ) nach A r t . 41 d e r V e r f a s s u n g erhebt. D u r c h diese letztere R e g e l u n g ( A r t . 41) ist der bis 1958 u n a n g e f o c h t e n g e b l i e bene G r u n d s a t z , daß der Gesetzgeber j e d e r z e i t eine V e r o r d n u n g a u f h e b e n oder a b ä n d e r n k ö n n e , aufgehoben (bzw. die gesetzliche R e g e l u n g v o n V e r o r d n u n g s m a t e r i e n v o m W i l l e n der R e g i e r u n g a b h ä n g i g gemacht).

I . D e r Gesamtbereich legislativer M a t e r i e n D a der V e r o r d n u n g s b e r e i c h a l l e n i c h t l e g i s l a t i v e n M a t e r i e n u m f a ß t , g r e n z t die B e s t i m m u n g des Gesamtbereichs l e g i s l a t i v e r M a t e r i e n zugleich auch d e n K o m p e t e n z b e r e i c h d e r a u t o n o m e n V e r o r d n u n g s g e w a l t d e r R e g i e r u n g ab. E i n e n w e s e n t l i c h e n T e i l der k r a f t a u s d r ü c k l i c h e r V e r f a s s u n g s b e s t i m m u n g d e m Gesetzgeber v o r b e h a l t e n e n M a t e r i e n e n t h ä l t A r t . 34 der V e r fassung. E r u m f a ß t insbesondere die R e g e l n ü b e r die „ f u n d a m e n t a l e n G a r a n t i e n , die d e n B ü r g e r n z u r A u s ü b u n g d e r G r u n d r e c h t e g e w ä h r t w e r d e n " , f e r n e r M a ß n a h m e n , die d i e ö f f e n t l i c h e n G e w a l t e n u n d d i e G r u n d s t r u k t u r des Staates betreffen, b e s t i m m t e M a t e r i e n des Z i v i l r e c h t s , des Strafrechts, des A b g a b e n r e c h t s u s w . F ü r d e n ü b e r w i e g e n d e n T e i l dieser l e g i s l a t i v e n M a t e r i e n des A r t . 34 besitzt d e r Gesetzgeber die Regel u n g s k o m p e t e n z i n v o l l e m U m f a n g e ( „ L a l o i f i x e les règles . . . " ) , f ü r die a n d e r e n M a t e r i e n h a t e r n u r eine R a h m e n k o m p e t e n z z u r F e s t l e g u n g der a l l g e m e i n e n G r u n d s ä t z e ( „ L a l o i d é t e r m i n e les p r i n c i p e s f o n d a m e n taux..."). A u c h a u ß e r h a l b des A r t . 34 g i b t es eine Reihe v o n M a t e r i e n , f ü r d e r e n R e g e l u n g die V e r f a s s u n g e i n Gesetz v o r s c h r e i b t . Z u n ä c h s t ist f ü r d i e Ä n d e r u n g d e r V e r f a s s u n g selbst gemäß A r t . 89 i n j e d e m F a l l e e i n entsprechender Gesetzesbeschluß des P a r l a m e n t s e r f o r d e r l i c h (außerdem n o r m a l e r w e i s e d i e B e s t ä t i g u n g dieses Beschlusses durch ein Referendum). F e r n e r b i l d e n a l l e M a t e r i e n , d i e d u r c h e i n verfassungsergänzendes Gesetz ( l o i o r g a n i q u e ) z u r e g e l n sind, ebenfalls e i n e n d e m Gesetzgeber v o r b e h a l t e n e n Bereich. B e i diesen lois o r g a n i q u e s d e r V e r f a s s u n g v o n 1958 1 h a n d e l t es sich u m Gesetze, die die V e r f a s s u n g z u i h r e r eigenen E r g ä n z u n g a u s d r ü c k l i c h v o r s i e h t , u n d z w a r i n F ä l l e n , i n denen sie selbst d i e S t r u k t u r u n d die T ä t i g k e i t b e s t i m m t e r Verfassungsorgane n u r i n d e n 1 Den Begriff „ l o i organique" gab es bereits i n der 3. u n d i n der 4. Republik. E r bezeichnete damals ebenfalls Gesetze, die das Parlament aufgrund einer ausdrücklichen Verfassungsbestimmung zur Ergänzung der Verfassung erließ ; die damaligen lois organiques unterschieden sich jedoch weder hinsichtlich des Verfahrens zu ihrem Erlaß noch i n ihrem Rang von einfachen Gesetzen, i m Gegensatz zu den lois organiques der Verf. von 1958.

I. Der Gesamtbereich legislativer Materien

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G r u n d z ü g e n regelt. V o m n o r m a l e n Gesetzgebungsverfahren w e i c h t das V e r f a h r e n z u m E r l a ß e i n e r l o i o r g a n i q u e i n m a n c h e n P u n k t e n ab ( A r t . 46), z. B . ist u n t e r b e s t i m m t e n U m s t ä n d e n eine q u a l i f i z i e r t e M e h r h e i t i n der N a t i o n a l v e r s a m m l u n g f ü r die A n n a h m e e i n e r l o i o r g a n i q u e e r f o r d e r l i c h ; f e r n e r u n t e r l i e g e n sämtliche lois o r g a n i q u e s v o r i h r e r V e r k ü n d u n g d e r o b l i g a t o r i s c h e n K o n t r o l l e d u r c h d e n Conseil C o n s t i t u t i o n n e l i m H i n b l i c k auf i h r e V e r f a s s u n g s m ä ß i g k e i t , w ä h r e n d die K o n t r o l l e einfacher Gesetze n u r a u f A n t r a g e r f o l g t . I m R a n g stehen die lois o r g a n i q u e s als v e r f a s sungsergänzende u n d e i n e m besonderen G e s e t z g e b u n g s v e r f a h r e n u n t e r w o r f e n e Gesetze zwischen d e r V e r f a s s u n g u n d d e n einfachen Gesetzen. D u r c h lois organiques s i n d nach der V e r f a s s u n g z u r e g e l n u n d gehören m i t h i n z u m r e s e r v i e r t e n Gesetzesbereich (die B e s t i m m u n g e n i n T i t e l X I I ü b e r die französische Gemeinschaft — C o m m u n a u t é — b l e i b e n h i e r ausg e k l a m m e r t ) : D i e M o d a l i t ä t e n der W a h l des P r ä s i d e n t e n der R e p u b l i k ( A r t . 6), die Z u s t ä n d i g k e i t des M i n i s t e r r a t s f ü r die E r n e n n u n g b e s t i m m t e r Ä m t e r t r ä g e r ( A r t . 13), d i e B e d i n g u n g e n , u n t e r denen d i e I n h a b e r v o n M a n d a t e n , Ä m t e r n u n d B e r u f e n , die m i t d e r F u n k t i o n eines M i t g l i e d e s der R e g i e r u n g u n v e r e i n b a r sind, ersetzt w e r d e n ( A r t . 23), die O r g a n i s a t i o n u n d F u n k t i o n der p a r l a m e n t a r i s c h e n V e r s a m m l u n g e n ( A r t . 25 u n d 27), die P r ä z i s i e r u n g u n d E r g ä n z u n g der L i s t e l e g i s l a t i v e r M a t e r i e n des A r t . 34 ( A r t . 34 A b s . 7), die B e d i n g u n g e n f ü r d e n E r l a ß der Finanzgesetze ( A r t . 34 u n d 47), die O r g a n i s a t i o n u n d F u n k t i o n des Conseil C o n s t i t u t i o n n e l ( A r t . 57 u n d 63), das R i c h t e r s t a t u t ( A r t . 64), die B e s t i m m u n g e n ü b e r die E r n e n n u n g der R i c h t e r , d i e Z u s t ä n d i g k e i t u. a. des obersten Rats der Richterschaft (Conseil S u p é r i e u r de l a M a g i s t r a t u r e , A r t . 65), d i e Z u s a m m e n s e t z u n g u n d das F u n k t i o n i e r e n des W i r t s c h a f t s - u n d Sozialrats (Conseil É c o n o m i q u e et Social, A r t . 71). Z u m l e g i s l a t i v e n B e r e i c h g e h ö r e n außer d e n M a t e r i e n des A r t . 34 u n d d e n d u r c h lois o r g a n i q u e s zu r e g e l n d e n M a t e r i e n schließlich noch e i n i g e e i n z e l n i n d e r V e r f a s s u n g g e n a n n t e M a t e r i e n : D i e F e s t l e g u n g der B e d i n g u n g e n f ü r die A u s ü b u n g des W a h l r e c h t s ( A r t . 3 A b s . 4), d i e Z u s t i m m u n g des P a r l a m e n t s z u r K r i e g s e r k l ä r u n g ( A r t . 35), die V e r l ä n g e r u n g des B e lagerungszustandes ü b e r die D a u e r v o n 12 T a g e n h i n a u s ( A r t . 36), d i e V e r a b s c h i e d u n g des H a u s h a l t s ( A r t . 47 A b s . 1), die R a t i f i z i e r u n g oder B i l l i g u n g der w i c h t i g s t e n i n t e r n a t i o n a l e n V e r t r ä g e u n d A b k o m m e n ( A r t . 53) 2 , die F e s t l e g u n g d e r B e d i n g u n g e n f ü r d e n F r e i h e i t s e n t z u g ( A r t . 66), die S c h a f f u n g v o n a n d e r e n G e b i e t s k ö r p e r s c h a f t e n als G e m e i n 2 A r t . 53 der Verf.: "Les traités de paix, les traités de commerce, les traités ou accords relatifs à l'organisation internationale, ceux q u i engagent les finances de l'Etat, ceux q u i modifient des dispositions de nature législative, ceux q u i sont relatifs à l'état des personnes, ceux q u i comportent cession, échange ou adjonction de territoire, ne peuvent ètre ratifiés ou approuvés qu'en v e r t u d'une loi. Iis ne prennent effet qu'après avoir été ratifié ou approuvés."

90 2. Teil, 5. Kap. : Legisl. Bereich u. Verordnungsbereich i n der Verfassung den, D é p a r t e m e n t s u n d überseeischen T e r r i t o r i e n ( A r t . 72 A b s . 1), die F e s t l e g u n g der B e d i n g u n g e n f ü r die A u s ü b u n g der v o n d e r V e r f a s s u n g g a r a n t i e r t e n S e l b s t v e r w a l t u n g der G e b i e t s k ö r p e r s c h a f t e n ( A r t . 72 A b s . 2), d i e A n g l e i c h u n g der Gesetzgebung überseeischer D é p a r t e m e n t s ( A r t . 73), die B e s t i m m u n g u n d d i e Ä n d e r u n g der O r g a n i s a t i o n der überseeischen T e r r i t o r i e n ( A r t . 74). D i e P r ä a m b e l d e r V e r f a s s u n g v e r l e i h t d e m Gesetzgeber ü b e r d e n T e x t der V e r f a s s u n g h i n a u s k e i n e zusätzlichen K o m p e t e n z e n . Z w a r e n t h ä l t die Menschen- u n d B ü r g e r r e c h t s e r k l ä r u n g v o n 1789, a u f d i e die P r ä a m b e l v e r w e i s t , einige K o m p e t e n z b e s t i m m u n g e n z u g u n s t e n des Gesetzgebers, die ü b e r d e n K r e i s l e g i s l a t i v e r M a t e r i e n d e r V e r f a s s u n g h i n a u s g e h e n ; diese B e s t i m m u n g e n der Menschen- u n d B ü r g e r r e c h t s e r k l ä r u n g s i n d jedoch, w i e d e r Conseil d ' E t a t i n e i n e m U r t e i l v o m 12. F e b r u a r 1960 i n der Sache „Société E k y " f ü r eine M a t e r i e des A r t . 34 i m B e r e i c h des Strafrechts feststellte, d u r c h die V e r f a s s u n g aufgehoben (vgl. u n t e n K a p . 11,1, Z i f f . 2 a).

I I . Die Möglichkeit der Präzisierung und Ergänzung des Katalogs legislativer M a t e r i e n des A r t . 34 durch verfassungsergänzendes Gesetz (loi organique) nach A r t . 34 Abs. 7 F ü r die K o m p e t e n z e n des Gesetzgebers ist die K l a u s e l des A r t . 34 A b s . 7 v o n B e d e u t u n g , w o n a c h d u r c h eine l o i o r g a n i q u e , also ohne Verfassungsä n d e r u n g , d i e l e g i s l a t i v e n M a t e r i e n des A r t . 34 n ä h e r u m s c h r i e b e n u n d ergänzt w e r d e n k ö n n e n ( „ L e s dispositions d u présent a r t i c l e p o u r r o n t è t r e précisées et complétées p a r u n e l o i o r g a n i q u e " ) . A l l e r d i n g s b i e t e t diese F o r m e l gewisse A u s l e g u n g s s c h w i e r i g k e i t e n . K e i n e M e i n u n g s v e r s c h i e d e n h e i t e n g i b t es l e d i g l i c h ü b e r die B e d e u t u n g v o n „ p r é c i s e r " . L'Huillier, d e r die a l l g e m e i n e M e i n u n g d e r L i t e r a t u r w i e d e r g i b t , d e f i n i e r t : „ D i e B e s t i m m u n g e n eines T e x t e s z u „ p r ä z i s i e r e n " , das h e i ß t u n d k a n n n u r heißen, dessen S i n n oder T r a g w e i t e z u e r l ä u t e r n , ohne i r g e n d e t w a s a n seiner Substanz h i n z u z u f ü g e n oder w e g z u n e h m e n . Es bedeutet, b e i sich ergebender N o t w e n d i g k e i t aus d e m T e x t K o n s e quenzen abzuleiten, die d a r i n n i c h t ausgedrückt sind, die sich aber logisch daraus ergeben, w e i l es m ö g l i c h ist, sie als d u r c h d e n W o r t l a u t selbst i m p l i z i e r t anzusehen 3 ." E i n e P r ä z i s i e r u n g der R e g e l n des A r t . 37 w ä r e es nach L ' H u i l l i e r , w e n n d e r Gesetzgeber d u r c h eine l o i o r g a n i q u e festlegen w ü r d e , daß die H a n d e l s o b l i g a t i o n e n — deren f u n d a m e n t a l e P r i n z i p i e n nach A r t . 34 A b s . 3 3 L'Huillier: „ L a délimitation des domaines de la loi et du règlement dans la Constitution du 4 octobre 1958", Dalloz 1959, Chron., S. 173 ff. (S. 175).

I I . Verfassungsergänzendes Gesetz nach A r t . 34 Abs. 7

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z u m B e r e i c h des Gesetzes g e h ö r e n — u. a. das K o n k u r s r e c h t u n d das G e sellschaftsrecht umfassen. Sirat, der L ' H u i l l i e r ' s A u s l e g u n g v o n „ p r é c i s e r " z u s t i m m t , n e n n t als w e i t e r e s B e i s p i e l eine l o i o r g a n i q u e , welche d i e N a t u r der i n A r t . 34 A b s . 2 a u f g e f ü h r t e n „ f u n d a m e n t a l e n G a r a n t i e n " , die d e n B ü r g e r n z u r A u s ü b u n g der öffentlichen Freiheiten gewährt werden, präzisieren w ü r d e 4 . P r o b l e m a t i s c h e r als die A u s l e g u n g v o n „ p r é c i s e r " ist die A u s l e g u n g v o n „ c o m p l é t e r " . S i n d l e d i g l i c h gewisse E r g ä n z u n g e n z u d e n i n A r t . 34 bereits g e n a n n t e n M a t e r i e n d u r c h eine l o i o r g a n i q u e m ö g l i c h oder k ö n n e n auch v ö l l i g neue, i n A r t . 34 noch n i c h t g e n a n n t e M a t e r i e n d e m K o m p e t e n z b e reich des Gesetzgebers h i n z u g e f ü g t w e r d e n ? E i n e M ö g l i c h k e i t der A u s l e g u n g ist d e r g e w ö h n l i c h e W o r t s i n n v o n „ c o m p l é t e r " : „ e i n e m u n v o l l e n d e t e n Ganzen neue E l e m e n t e h i n z u f ü g e n , die n i c h t n o t w e n d i g e r w e i s e d u r c h seine g e g e n w ä r t i g e K o n s i s t e n z i m p l i z i e r t s i n d 5 . " B e i dieser A u s l e g u n g k ö n n t e das P a r l a m e n t d u r c h eine l o i o r g a n i q u e i n den K a t a l o g des A r t . 34 v ö l l i g neue M a t e r i e n a u f n e h m e n , u m die der K o m p e t e n z b e r e i c h der a u t o n o m e n V e r o r d n u n g s g e w a l t der Regel u n g ( A r t . 37 A b s . 1) entsprechend geschmälert w ü r d e . Diese K o n s e q u e n z h ä l t Sirat f ü r unzulässig. Das v o m Verfassunggeber geschaffene G l e i c h g e w i c h t zwischen Gesetzgeber u n d a u t o n o m e m V e r o r d n u n g g e b e r w ü r d e a u f diese Weise verschoben w e r d e n ; das P a r l a m e n t b e k ä m e e r n e u t eine p r i v i l e g i e r t e S t e l l u n g u n d d e r W e g z u r W i e d e r e r l a n g u n g seiner S o u v e r ä n i t ä t , die der Verfassunggeber v o n 1958 i h m b e w u ß t entzogen habe, s t ü n d e nach A r t . 34 A b s . 7 offen. „ C o m p l é t e r " sei l e d i g l i c h e i n s y n o n y m e r B e g r i f f z u „ p r é c i s e r " . D e r Verfassunggeber habe beide B e g r i f f e teils aus ästhetischen G r ü n d e n , z u m T e i l aber auch aus G e w o h n h e i t gebraucht, da i n a l l e n Gesetzen, i n denen das P a r l a m e n t d e n V e r ordnunggeber zum Erlaß v o n règlements d'administration publique aufg e f o r d e r t habe, die F o r m e l g e l a u t e t habe „ U n r è g l e m e n t d ' a d m i n i s t r a t i o n p u b l i q u e précisera et c o m p l é t e r a les dispositions de l a présente l o i " ; i n dieser F o r m e l habe „ c o m p l é t e r " stets n u r die B e d e u t u n g v o n „ p r é c i s e r " gehabt6. D i e w e i t a u s ü b e r w i e g e n d e M e i n u n g i n der L i t e r a t u r l e g t jedoch — t r o t z d e r z u m T e i l gesehenen u n d g e w ü r d i g t e n B e d e n k e n v o n Sirat — z u g u n sten des P a r l a m e n t s d e n B e g r i f f c o m p l é t e r nach seinem W o r t s i n n e aus 7 . 4 Sirat: „ L a loi organique et la Constitution de 1958", Dalloz 1960, Chron., S. 153 ff. (S. 155). 5 L'Huillier, art. cit., S. 175. β Sirat, art. cit., S. 156. 7 Groux: „Les domaines respectifs de la loi et du règlement d'après la Constitution de 1958", Notes et Etudes Documentaires (N.E.D.), L a documentation frangaise, 1962, No 2.908 (zitiert i m folgenden: Groux I), 1963, No 2.959 (zitiert i m folgenden: Groux I I ) ; hier: Groux I, S. 15; de Soto, art. cit., R.D.P. 1959, S. 282; Puget: „L'extension du règlement aux dépens de la loi dans la nouvelle Constitution frangaise", Revue internationale des sciences administra-

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2. Teil, 5. Kap. : Legisl. Bereich u. Verordnungsbereich i n der Verfassung

L'Huillier a r g u m e n t i e r t u. a., z u m i n d e s t h a b e der W ä h l e r , dessen V o t u m i n der V o l k s a b s t i m m u n g ü b e r die A n n a h m e der V e r f a s s u n g die G r u n d lage a l l e r V e r f a s s u n g s b e s t i m m u n g e n sei, k e i n e n a n d e r e n als d e n n o r m a len, v o n préciser e i n d e u t i g a b w e i c h e n d e n W o r t s i n n v o n c o m p l é t e r e r k e n n e n k ö n n e n u n d diese B e d e u t u n g des B e g r i f f s seinem V o t u m f ü r die V e r fassung z u g r u n d e g e l e g t 8 . E i n e S t ü t z e findet die herrschende M e i n u n g auch i n d e n k o m m e n t i e r e n d e n Ä u ß e r u n g e n , die einige M i t g l i e d e r der 1958 b e i m J u s t i z m i n i s t e r i u m z u r A u s a r b e i t u n g der V e r f a s s u n g g e b i l d e t e n A r b e i t s g r u p p e z u d e n e i n zelnen A r t i k e l n des e n d g ü l t i g e n Verfassungstextes abgaben, u n d d i e als „ C o m m e n t a i r e s s u r l a C o n s t i t u t i o n d u 4 octobre 1958" v e r ö f f e n t l i c h w u r d e n 9 . A r t . 34 A b s . 7 sollte nach d e m W i l l e n des C o n t e i l d ' E t a t , d e r diese B e s t i m m u n g e i n f ü g t e , zunächst eine M ö g l i c h k e i t sichern, b e i der R e d a k t i o n des A r t . 34 e v e n t u e l l vergessene, w i c h t i g e l e g i s l a t i v e M a t e r i e n noch nachträglich i n den Katalog legislativer Materien aufnehmen zu können, ohne d i e V e r f a s s u n g ä n d e r n z u müssen; a u ß e r d e m sollte d i e B e s t i m m u n g aber auch die spätere A u f n a h m e v o n M a t e r i e n ermöglichen, d e r e n b e sondere W i c h t i g k e i t sich erst aus d e r z u k ü n f t i g e n E n t w i c k l u n g ergeben würde10. D e m g e m ä ß s i n d also echte E r w e i t e r u n g e n des l e g i s l a t i v e n Bereichs des A r t . 34 d u r c h eine l o i o r g a n i q u e auch u m neue, i n A r t . 34 noch n i c h t gen a n n t e M a t e r i e n m ö g l i c h . W i e w e i t der Gesetzgeber i n der E r w e i t e r u n g d e r L i s t e l e g i s l a t i v e r M a t e r i e n des A r t . 34 d u r c h eine l o i o r g a n i q u e a u f K o s t e n des K o m p e t e n z b e r e i c h s des a u t o n o m e n V e r o r d n u n g g e b e r s gehen k ö n n t e , ohne die V e r f a s s u n g z u v e r l e t z e n , m ü ß t e i m gegebenen F a l l e der Conseil C o n s t i t u t i o n n e l feststellen, d e n n i h m o b l i e g t nach A r t . 61 A b s . 1 die obligatorische P r ü f u n g der V e r f a s s u n g s m ä ß i g k e i t a l l e r l o i s o r g a n i q u e s v o r d e r e n E r l a ß (ausgenommen w ä r e l e d i g l i c h der F a l l , daß eine l o i o r g a n i q u e nach A r t . 34 A b s . 7 d u r c h R e f e r e n d u m z u s t a n d e k ä m e ; i n diesem F a l l e w ü r d e der Conseil C o n s t i t u t i o n n e l seine P r ü f u n g s k o m p e tenz w o h l , w i e er es f ü r die P r ü f u n g einfacher, d u r c h V o l k s e n t s c h e i d a n g e n o m m e n e r Gesetze t a t , ablehnen). A u f j e d e n F a l l w ä r e jedoch w e g e n Verstoßes gegen die g r u n d s ä t z l i c h e R e g e l u n g d e r A r t . 34 u n d 37 eine l o i o r g a n i q u e unzulässig, d u r c h welche das P a r l a m e n t versuchen w ü r d e , seine f r ü h e r e A l l k o m p e t e n z w i e d e r herzustellen, e t w a d u r c h E i n f ü g e n e i n e r K l a u s e l i n A r t . 34: „ e t t o u t e a u t r e m a t i è r e s u r l a q u e l l e le P a r l e m e n t décidera de s t a t u e r " . B i s h e r ist noch k e i n e l o i o r g a n i q u e des P a r l a m e n t s nach A r t . 34 A b s . 7 z u r E r g ä n z u n g des K a t a l o g s l e g i s l a t i v e r M a t e r i e n des A r t . 34 ergangen. tives (1963), S. 221 ff. (S. 225); Cotteret, op. cit., S. 175; UHuillier, art. cit., S. 176; Rousset: „ L a loi organique dans la Constitution du 4 octobre 1958", Sirey 1960, Chron., S. 1 ff. (S. 3). 8 L'Hullier, art. cit., S. 176. 9 „Commentaires sur la Constitution du 4 octobre 1958", N.E.D., Nr. 2.530. 10 „Commentaires sur la Constitution" etc., a.a.O., S. 19.

I I I . Einzelfragen aus dem Bereich der Verordnung

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I I I . Einzelfragen aus dem Bereich der Verordnung 1. Der Inhaber der autonomen Verordnungsgewalt D e n B e g r i f f „ a u t o n o m e V e r o r d n u n g s g e w a l t " n e n n t die V e r f a s s u n g v o n 1958 n i c h t a u s d r ü c k l i c h ; i n A r t . 37 A b s . 1, d e r d e n V e r o r d n u n g s b e r e i c h umschreibt, ist n u r v o n den „Verordnungscharakter tragenden M a t e r i e n " die Rede ( „ L e s m a t i è r e s autres que Celles q u i sont d u d o m a i n e de l a l o i o n t u n caractère r é g l e m e n t a i r e " ) . D i e „ A u t o n o m i e " des V e r o r d n u n g g e bers i n diesem Bereich, d. h. seine v ö l l i g e U n a b h ä n g i g k e i t v o m Gesetz, e r g i b t sich aber aus der V e r b i n d u n g der A r t . 37 Abs. 2 ( = B e f u g n i s des V e r o r d n u n g g e b e r s z u r A b ä n d e r u n g v o r - oder n a c h k o n s t i t u t i o n e l l e r G e setze i m V e r o r d n u n g s b e r e i c h ) u n d A r t . 41 ( = B e f u g n i s d e r R e g i e r u n g , gegen e i n e n p a r l a m e n t a r i s c h e n Gesetzesentwurf z u r R e g e l u n g v o n V e r o r d n u n g s m a t e r i e n die R ü g e der U n z u l ä s s i g k e i t z u erheben). W e n n die V e r f a s s u n g i n A r t . 21 aussagt, daß v o r b e h a l t l i c h d e r B e s t i m m u n g des A r t . 13 der P r e m i e r m i n i s t e r die V e r o r d n u n g s g e w a l t ausübe („Sous réserve des dispositions de l ' a r t i c l e 13, i l (i. e.: d e r P r e m i e r m i n i s t e r ) exerce l e p o u v o i r r é g l e m e n t a i r e . . . " ) , so ist d a m i t zunächst die a u t o n o m e V e r o r d n u n g s g e w a l t i m M a t e r i e n b e r e i c h des A r t . 37 Abs. 1 g e m e i n t . D i e B e s t i m m u n g des A r t . 13 l a u t e t i n d e m P u n k t , a u f d e n d i e V e r w e i s u n g i n A r t . 21 sich b e z i e h t : " L e P r é s i d e n t de l a R é p u b l i q u e signe les ordonnances et les décrets déliberées en Conseil des M i n i s t r e s . " ( „ D é c r e t s " i s t i n der V e r f a s s u n g v o n 1958 der O b e r b e g r i f f f ü r d i e v o m P r ä s i d e n t e n d e r R e p u b l i k u n d die v o m P r e m i e r m i n i s t e r erlassenen A k t e , seien es E i n z e l a k t e = décrets i n d i v i d u e l s , oder V e r o r d n u n g e n = décrets réglementaires.) F ü r d i e F r a g e nach d e m I n h a b e r der a u t o n o m e n V e r o r d n u n g s g e w a l t s i n d gemäß diesen b e i d e n B e s t i m m u n g e n , A r t . 21 u n d A r t . 13 der V e r fassung, z w e i F ä l l e zu unterscheiden: W i r d eine a u t o n o m e V e r o r d n u n g n i c h t v o m M i n i s t e r r a t beschlossen, s o n d e r n v o m P r e m i e r m i n i s t e r a l l e i n erlassen, so ist der P r e m i e r m i n i s t e r der I n h a b e r der a u t o n o m e n V e r o r d n u n g s g e w a l t ; die b e t r e f f e n d e a u t o nome V e r o r d n u n g bedarf keiner Unterzeichnung durch den Präsidenten der R e p u b l i k . W i r d eine a u t o n o m e V e r o r d n u n g dagegen v o m M i n i s t e r r a t beschlossen, so i s t sie gemäß A r t . 13 v o m P r ä s i d e n t e n der R e p u b l i k z u u n t e r z e i c h nen. A u s dieser U n t e r z e i c h n u n g s b e f u g n i s l e i t e t d i e französische Rechtsl e h r e e i n V e t o r e c h t des P r ä s i d e n t e n der R e p u b l i k gegen die v o m M i n i s t e r r a t beschlossenen, a u t o n o m e n V e r o r d n u n g e n ab; aus diesem V e t o r e c h t w i e d e r u m schließt sie — keineswegs ü b e r z e u g e n d —, daß d e r P r ä s i d e n t d e r R e p u b l i k i n diesem F a l l e I n h a b e r d e r a u t o n o m e n V e r o r d n u n g s g e w a l t sei11. 11 Lachaume: L a hiérarchie des actes administratifs exécutoires en droit public frangais (1966), S. 18; Vedel: Droit administratif, 2. A u f l . (1961), S. 23;

94 2. Teil, 5. Kap. : Legisl. Bereich u. Verordnungsbereich i n der Verfassung E i n e solche T e i l u n g der a u t o n o m e n V e r o r d n u n g s g e w a l t zwischen d e m P r e m i e r m i n i s t e r u n d d e m S t a a t s p r ä s i d e n t e n s o l l z. B . nach d e r A u f f a s sung v o n de Laubadère d e r e i g e n t ü m l i c h e n S t r u k t u r der V e r f a s s u n g v o n 1958 entsprechen, die sich z w a r s t a r k d e m P r ä s i d i a l s y s t e m annähere, an d i e Spitze der E x e k u t i v e aber z w e i M ä n n e r stelle ( „ b i c é p h a l i s m e a d ministratif") 12. D i e V e r f a s s u n g sagt nichts d a r ü b e r aus, w a n n der P r e m i e r m i n i s t e r eine a u t o n o m e V e r o r d n u n g a l l e i n e r l ä ß t oder w a n n der M i n i s t e r r a t eine a u t o n o m e V e r o r d n u n g beschließt 1 3 . Es scheint also i m Ermessen des P r e m i e r m i n i s t e r s z u liegen, die V e r a n t w o r t u n g f ü r eine a u t o n o m e V e r o r d n u n g a l l e i n z u ü b e r n e h m e n oder l i e b e r d e n M i n i s t e r r a t i n V e r b i n d u n g m i t d e m P r ä s i d e n t e n der R e p u b l i k (nach A r t . 14), w e g e n des größeren p o l i t i s c h e n G e w i c h t s dieser Organe, einzuschalten. D a der P r e m i e r m i n i ster das einzige O r g a n ist, das nach der V e r f a s s u n g eine a u t o n o m e V e r o r d n u n g a l l e i n , ohne M i t w i r k u n g des M i n i s t e r r a t s u n d des P r ä s i d e n t e n der R e p u b l i k erlassen k a n n , der P r ä s i d e n t der R e p u b l i k aber n u r die B e f u g n i s h a t , die v o m M i n i s t e r r a t beschlossenen, a u t o n o m e n V e r o r d n u n g e n z u unterzeichnen, k a n n m a n d e n P r e m i e r m i n i s t e r als den e i g e n t l i c h e n I n h a b e r der a u t o n o m e n V e r o r d n u n g s g e w a l t bezeichnen. I m französischen Sprachgebrauch ist s t a t t v o n der a u t o n o m e n V e r o r d n u n g s g e w a l t des P r e m i e r m i n i s t e r s ü b e r w i e g e n d v o n d e r a u t o n o m e n V e r o r d n u n g s g e w a l t der R e g i e r u n g die Rede. I m f o l g e n d e n w i r d dieser Sprachgebrauch aus Z w e c k m ä ß i g k e i t s g r ü n d e n , w e g e n der A n p a s s u n g a n d i e französischen T e x t e , ü b e r n o m m e n . 2. Autonome Verordnungen und gesetzesabhängige Ausführungsverordnungen I n A n b e t r a c h t der scharfen U n t e r s c h e i d u n g v o n Gesetzes- u n d V e r o r d n u n g s b e r e i c h i n der V e r f a s s u n g v o n 1958 k o n n t e m a n sich nach d e m I n k r a f t t r e t e n der V e r f a s s u n g fragen, ob n i c h t der Gesetzesbereich d e m P a r l a m e n t z u m A u s g l e i c h f ü r die L i m i t i e r u n g seiner l e g i s l a t i v e n K o m Rivero: Droit administratif, 2. Aufl. (1962), S. 64, Nr. 66; Duverger: Institutions politiques et droit constitutionnel, 6. Aufl. (1962), S. 538; zweifelnd lediglich de Soto, art. cit., R.D.P. 1959, S. 276. 12 de Laubadère: Traité élémentaire de droit administratif, 2 Bde. (1963), Bd. 1, S. 73, Nr. 98. 13 Morange: „ L a hiérarchie des textes dans la Constitution du 4 octobre 1958", Dalloz 1959, S. 21 ff. (S. 24), erwähnt lediglich als Beispiel, daß die Regierung durch eine i m Ministerrat beschlossene und v o m Staatspräsidenten unterzeichnete autonome Verordnung zunächst die Prinzipien ihres Handelns festlegen könne u n d der Premierminister anschließend die zur Durchführung dieser Prinzipien nötigen Regelungen durch eine von i h m allein unterzeichnete autonome Verordnung erlasse. Die Verfassung selbst legt jedoch die Fälle nicht fest, i n denen autonome Verordnungen v o m Premierminister selbst erlassen werden können oder v o m Ministerrat beschlossen werden müssen.

I I I . Einzelfragen aus dem Bereich der Verordnung

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petenzen g ä n z l i c h v o r b e h a l t e n sei, i n d e m Sinne, daß die R e g i e r u n g k e i n e gesetzesabhängigen A u s f ü h r u n g s v e r o r d n u n g e n m e h r z u Gesetzen des P a r l a m e n t s i n diesem B e r e i c h erlassen d ü r f e , d. h. z u m i n d e s t k e i n e r è g l e m e n t s spontanés. F ü r den K r e i s d e r l e g i s l a t i v e n M a t e r i e n des A r t . 34, f ü r d e n die V e r fassung d e m Gesetzgeber die Z u s t ä n d i g k e i t z u r E i n z e l r e g e l u n g v e r l e i h t , ( i m Gegensatz z u r b l o ß e n R a h m e n k o m p e t e n z des Gesetzgebers f ü r die M a t e r i e n des A r t . 34 A b s . 4), h ä t t e m a n aus der F o r m e l des A r t . 34 A b s . 1 u n d A b s . 2 „ L a l o i f i x e les règles . . . " i m V e r g l e i c h m i t A r t . 37 A b s . 1 „ L e s m a t i è r e s autres q u e celles q u i sont d u d o m a i n e de l a l o i o n t u n caractère r é g l e m e n t a i r e " eine solche r a d i k a l e K o n s e q u e n z der T r e n n u n g v o n Gesetzes- u n d V e r o r d n u n g s b e r e i c h a n n e h m e n k ö n n e n . Tatsächlich w u r d e diese M ö g l i c h k e i t des v ö l l i g e n Ausschlusses des V e r o r d n u n g g e b e r s v o n der R e g e l u n g v o n M a t e r i e n des Gesetzesbereichs i n d e r L i t e r a t u r auch zunächst e r ö r t e r t ; m a n k a m aber sehr b a l d z u r e i n h e l l i g e n Ü b e r zeugung, daß A u s f ü h r u n g s v e r o r d n u n g e n d e r E x e k u t i v e z u Gesetzen des P a r l a m e n t s i m r e s e r v i e r t e n Gesetzesbereich doch m ö g l i c h seien 1 4 . D i e herrschende L e h r e s t ü t z t sich insbesondere darauf, daß A r t . 21 A b s . 1 Satz 3 der V e r f a s s u n g v o n 1958 d e m P r e m i e r m i n i s t e r die S i c h e r u n g der A u s f ü h r u n g der Gesetze ü b e r t r a g e ( „ i l assure l ' e x é c u t i o n des l o i s " ) u n d dies, w i e i n d e n V e r f a s s u n g e n v o n 1875 u n d 1946, die t r a d i t i o n e l l e F o r m e l f ü r das A u s f ü h r u n g s v e r o r d n u n g s r e c h t d e r E x e k u t i v e darstelle. D e m V e r f a s s u n g g e b e r v o n 1958 k ö n n e m a n n i c h t u n t e r s t e l l e n , daß er dieser t r a d i t i o n e l l e n F o r m e l e i n e n a n d e r e n als d e n f r ü h e r e n S i n n habe geben w o l l e n . F e r n e r w ü r d e auch der v ö l l i g e Ausschluß des A u s f ü h r u n g s v e r o r d n u n g s r e c h t s der R e g i e r u n g e i n e m der Z i e l e des Verfassunggebers widersprechen, das P a r l a m e n t i n seiner Gesetzgebungsarbeit z u entlasten. M ü ß t e das P a r l a m e n t f ü r alle M a t e r i e n des A r t . 34, f ü r die es die Z u s t ä n d i g k e i t z u r E i n z e l r e g e l u n g besitze, auch a l l e D e t a i l f r a g e n selbst regeln, so w ä r e die A r b e i t des Gesetzgebers „ a n der Oberfläche v e r r i n g e r t , i n der T i e f e dagegen e r s c h w e r t " u n d die T a g e s o r d n u n g des P a r l a m e n t s b l i e b e w e g e n d e r n o t w e n d i g e n B e s c h ä f t i g u n g m i t E i n z e l f r a g e n g e n a u so ü b e r l a d e n w i e v o r 1958. Das A u s f ü h r u n g s v e r o r d n u n g s r e c h t des P r e m i e r m i n i s t e r s , das aus A r t . 21 A b s . 1 S. 3 d e r V e r f a s s u n g a b g e l e i t e t w i r d , h a t d e n gleichen U m f a n g w i e das A u s f ü h r u n g s v e r o r d n u n g s r e c h t der E x e k u t i v e nach d e n entsprechenden V e r f a s s u n g s k l a u s e l n v o n 1875 u n d 1946 1 5 . D e r P r e m i e r m i n i s t e r k a n n r è g l e m e n t s d ' a d m i n i s t r a t i o n p u b l i q u e , aber auch r è g l e 14 de Soto, art. cit., S. 283; Vedel, op. cit., S. 149; Morange, art. cit., S. 24; Groux I, S. 22. 15 Vgl. zur gesetzesabhängigen Ausführungsverordnungsgewalt der Exek u t i v e i m geltenden französischen Verfassungsrecht Douence: Recherches sur le pouvoir réglementaire de 1'administration. Paris (1968).

96 2. Teil, 5. Kap. : Legisl. Bereich u. Verordnungsbereich i n der Verfassung m e n t s spontanés erlassen 1 6 . D i e A u s f ü h r u n g s v e r o r d n u n g e n sind, w i e v o r 1958, gesetzesabhängig, d. h. sie b e d ü r f e n der G r u n d l a g e eines Gesetzes u n d d ü r f e n i n i h r e m I n h a l t d e n Gesetzen n i c h t w i d e r s p r e c h e n ; f e r n e r s i n d sie g e r i c h t l i c h ü b e r p r ü f b a r . V o n der N e u o r d n u n g d e r B e z i e h u n g e n z w i schen Gesetz u n d V e r o r d n u n g i n den A r t . 34, 37 u n d 41 der V e r f a s s u n g v o n 1958 ist diese V e r o r d n u n g s a r t also ausgenommen. I n h a b e r der gesetzesabhängigen A u s f ü h r u n g s v e r o r d n u n g s g e w a l t ist, entsprechend der R e g e l u n g b e i der a u t o n o m e n V e r o r d n u n g s g e w a l t , der P r e m i e r m i n i s t e r , w e n n er eine A u s f ü h r u n g s v e r o r d n u n g a l l e i n , ohne B e schluß des M i n i s t e r r a t s erläßt. W i r d eine A u s f ü h r u n g s v e r o r d n u n g d a gegen v o m M i n i s t e r r a t beschlossen, so ist nach herrschender A n s i c h t der P r ä s i d e n t d e r R e p u b l i k a u f g r u n d seiner U n t e r z e i c h n u n g s b e f u g n i s nach A r t . 13 I n h a b e r der A u s f ü h r u n g s v e r o r d n u n g s g e w a l t . I m französischen Sprachgebrauch i s t m e i s t v o n d e r A u s f ü h r u n g s v e r ordnungsgewalt der Regierung statt v o n der Ausführungsverordnungsg e w a l t des P r e m i e r m i n i s t e r s (oder gegebenenfalls des P r ä s i d e n t e n der R e p u b l i k ) d i e Rede. A u s d e n oben angegebenen G r ü n d e n w i r d dieser Sprachgebrauch, o b w o h l er n i c h t ganz k o r r e k t ist, ü b e r n o m m e n . 3. Autonome Verordnungen zur Ausfüllung von Rahmengesetzen V o n d e n gesetzesabhängigen A u s f ü h r u n g s v e r o r d n u n g e n i m B e r e i c h d e r j e n i g e n M a t e r i e n des A r t . 34, f ü r die der Gesetzgeber die K o m p e t e n z z u r E i n z e l r e g e l u n g besitzt, s i n d d i e j e n i g e n V e r o r d n u n g e n zu u n t e r s c h e i den, d i e der P r e m i e r m i n i s t e r i m B e r e i c h d e r R a h m e n k o m p e t e n z des P a r l a m e n t s nach A r t . 34 A b s . 4 ( „ L a l o i d é t e r m i n e les p r i n c i p e s f o n d a m e n t a u x . . .") z u r A u s f ü l l u n g v o n Rahmengesetzen erläßt. D i e V e r o r d n u n g s g e w a l t der R e g i e r u n g — b z w . des P r e m i e r m i n i s t e r s — l i e g t h i e r e t w a i n der M i t t e zwischen i h r e r B e f u g n i s z u m E r l a ß v o n gesetzesabhängigen A u s f ü h r u n g s v e r o r d n u n g e n i m Bereich der E i n z e l k o m p e t e n z des Gesetzgebers u n d i h r e r v ö l l i g gesetzesunabhängigen, a u t o n o m e n V e r o r d n u n g s g e w a l t i m M a t e r i e n b e r e i c h des A r t . 37 A b s . 1 d e r V e r f a s s u n g : Einerseits ist d i e R a h m e n k o m p e t e n z des P a r l a m e n t s eine ausschließliche, d. h. die R e g i e r u n g i s t n i c h t b e f u g t , solange n i c h t das P a r l a m e n t d e n R a h m e n (die „ p r i n c i p e s f o n d a m e n t a u x " ) e i n e r der M a t e r i e n des A r t . 34 A b s . 7 geregelt h a t , dies selbst z u t u n . D i e V e r o r d n u n g e n d e r R e g i e r u n g b e d ü r f e n h i e r also, w i e A u s f ü h r u n g s v e r o r d n u n g e n , d e r gesetzlichen G r u n d l a g e ; sie d ü r f e n ferner, w e n n e i n Rahmengesetz erlassen 16 Morange, art. cit., S. 24; Waline: „Les rapports entre la loi et le règlement avant et après la Constitution de 1958", R.D.P. 1959, S. 699 ff. (S. 710). — Z u den Grenzen der Befugnis des Premierministers zum Erlaß von règlements spontanés vgl. das U r t e i l des Conseil d'Etat v o m 30. März 1962, „Association nationale de la meunerie et autres", Dalloz 1962, Jur., S. 630, conci. Bernard (insbes. S. 632, Ziff. I I I der Anträge ( = „Konklusionen").

I V . Der Erlaß von Gesetzen i m reservierten Verordnungsbereich

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ist, d e n v o m Gesetzgeber festgelegten „ p r i n c i p e s f o n d a m e n t a u x " n i c h t widersprechen. I n diesen b e i d e n P u n k t e n s i n d die V e r o r d n u n g e n z u r A u s f ü l l u n g v o n Rahmengesetzen gesetzesabhängig. A n d e r e r s e i t s ist aber d e r V e r o r d n u n g g e b e r i m R a h m e n d e r v o m G e setzgeber festgelegten P r i n z i p i e n frei, b e l i e b i g e D e t a i l r e g e l u n g e n z u t r e f f e n , d e n n d i e M a ß n a h m e n z u r A u s f ü l l u n g v o n Rahmengesetzen geh ö r e n nach A r t . 37 A b s . 1 z u m r e s e r v i e r t e n V e r o r d n u n g s b e r e i c h . F ü r diesen B e r e i c h g e l t e n die A r t . 41 u n d 37 A b s . 2, d. h. die R e g i e r u n g k a n n j e d e n V e r s u c h des Gesetzgebers, selbst ergänzende D e t a i l r e g e l u n g e n z u e i n e m Rahmengesetz z u erlassen, v e r h i n d e r n ( A r t . 41) u n d e t w a doch e r f o l g t e D e t a i l r e g e l u n g e n des Gesetzgebers d u r c h a u t o n o m e V e r o r d n u n g e n a b ä n d e r n oder a u f h e b e n ( A r t . 37 A b s . 2) 1 7 . D e r Gesetzgeber k a n n n u r m i t t e l b a r e i n e n E i n f l u ß a u f die V e r o r d n u n g s r e g e l u n g e n z u r A u s f ü l l u n g v o n Rahmengesetzen ausüben, i n d e m er d u r c h eine V e r ä n d e r u n g der a l l g e m e i n e n P r i n z i p i e n des Rahmengesetzes d e n V e r o r d n u n g e b e r z w i n g t , seine D e t a i l r e g e l u n g e n d e m n e u e n R a h m e n anzupassen. D i e V e r o r d n u n g e n der R e g i e r u n g z u r A u s f ü l l u n g v o n Rahmengesetzen s i n d also t e i l s gesetzesabhängig, t e i l s a u t o n o m . E i n e besondere Bezeichn u n g h a t sich f ü r diese V e r o r d n u n g s a r t i m französischen S c h r i t t u m b i s h e r noch n i c h t gefunden. W e g e n der Rechte der R e g i e r u n g aus A r t . 41 u n d A r t . 37 A b s . 2 s i n d diese V e r o r d n u n g e n jedoch eher d e n a u t o n o m e n V e r o r d n u n g e n als d e n gesetzesabhängigen A u s f ü h r u n g s v e r o r d n u n g e n z u z u ordnen18. I V . D e r Erlaß von Gesetzen i m reservierten Verordnungsbereich m i t D u l d u n g der Regierung W ä h r e n d A r t . 35 des R e g i e r u n g s - V o r e n t w u r f s d e r V e r f a s s u n g ( l ' a v a n t p r o j e t ) j e d e n p a r l a m e n t a r i s c h e n Gesetzesentwurf m i t d e m Z i e l e i n e r Regelung v o n Verordnungsmaterien v o n vornherein f ü r unzulässig erk l ä r t e ( „ . . . ne sont pas recevables . . . " ) , die Gesetzgebungskompetenzen des P a r l a m e n t s also s t r i k t a u f d e n verfassungsmäßig abgegrenzten Gesetzesbereich beschränkte, e n t h ä l t A r t . 41 d e r V e r f a s s u n g eine A u f l o c k e r u n g dieses P r i n z i p s . P a r l a m e n t a r i s c h e Gesetzesentwürfe z u r R e g e l u n g v o n V e r o r d n u n g s m a t e r i e n s i n d n i c h t v o n v o r n h e r e i n unzulässig, s o n d e r n d i e R e g i e r u n g k a n n i m V e r l a u f des Gesetzgebungsverfahrens gegen d i e B e h a n d l u n g solcher E n t w ü r f e die R ü g e der U n z u l ä s s i g k e i t erheben ( „ . . . l e G o u v e r n e m e n t p e u t opposer l ' i r r e c e v a b a l i t é . . . " ) . D i e L i t e r a t u r schließt aus der „ K a n n " - F o r m e l des A r t . 41 fast e i n h e l l i g , daß d i e R e g i e r u n g a u f die R ü g e d e r U n z u l ä s s i g k e i t v e r z i c h t e n k a n n u n d 17 Vgl. Georges Burdeau: Droit constitutionnel et institutions politiques, 11. A u f l . (1965), S. 535. 18 Vgl. Douence, op. cit., S. 262/263.

7 Klisch

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2. Teil, 5. Kap. : Legisl. Bereich u. Verordnungsbereich i n der Verfassung

„ Ü b e r g r i f f e " des P a r l a m e n t s i n d e n V e r o r d n u n g s b e r e i c h i n diesem F a l l e zulässig s i n d 1 9 . D i e R e g i e r u n g k a n n f ü r e i n e n solchen V e r z i c h t verschiedene G r ü n d e h a b e n : Politische Rücksichten k ö n n e n sie bewegen, sich das W o h l w o l l e n des P a r l a m e n t s d u r c h großzügige D u l d u n g der R e g e l u n g v o n V e r o r d n u n g s m a t e r i e n d u r c h Gesetz z u sichern; es k ö n n e n Z w e i f e l a n der Z u g e h ö r i g k e i t e i n e r b e s t i m m t e n M a t e r i e z u m V e r o r d n u n g s b e r e i c h eine R o l l e spielen; manche R e g e l u n g i m V e r o r d n u n g s b e r e i c h k a n n m i t u n p o p u l ä r e n M a ß n a h m e n v e r b u n d e n sein, f ü r d i e d i e R e g i e r u n g n i c h t u n g e r n die V e r a n t w o r t u n g d e m Gesetzgeber überlassen mag, so w i e u m g e k e h r t i n d e r 3. u n d 4. R e p u b l i k manches Ermächtigungsgesetz z u m E r l a ß v o n décrets-lois verabschiedet w u r d e , w e i l das P a r l a m e n t sich n i c h t u n g e r n v o n d e r R e g i e r u n g die V e r a n t w o r t u n g f ü r u n p o p u l ä r e M a ß n a h m e n a b n e h m e n ließ. F ü r die R e g i e r u n g b e d e u t e t es k e i n e r l e i R i s i k o , a u f d i e R ü g e der U n z u l ä s s i g k e i t nach A r t . 41 z u verzichten. Sie k a n n e i n m i t i h r e r Z u s t i m m u n g oder D u l d u n g ergangenes Gesetz z u r R e g e l u n g v o n V e r o r d n u n g s m a t e r i e n später j e d e r z e i t d u r c h a u t o n o m e V e r o r d n u n g e n gemäß A r t . 37 A b s . 2 a b ä n d e r n oder a u f h e b e n u n d j e d e n e r n e u t e n V e r s u c h des P a r l a m e n t s z u r gesetzlichen R e g e l u n g d e r b e t r e f f e n d e n M a t e r i e nach A r t . 41 v e r h i n d e r n . D e r e i n m a l i g e V e r z i c h t auf die R ü g e d e r U n z u l ä s s i g keit b e w i r k t keinen endgültigen Verzicht. Diese späteren Rechte aus A r t . 37 A b s . 2 u n d aus A r t . 41 h a t die Regier u n g auch, w e n n sie i m Gesetzgebungsverfahren a u f die R ü g e der U n z u l ä s s i g k e i t n i c h t b e w u ß t verzichtete, s o n d e r n sie aus U n a c h t s a m k e i t oder N a c h l ä s s i g k e i t n i c h t e r h o b u n d deshalb die A n n a h m e eines p a r l a m e n tarischen G e s e t z e n t w u r f s m i t d e m Z i e l der R e g e l u n g v o n V e r o r d n u n g s materien nicht verhinderte. D i e R e g i e r u n g k a n n n i c h t n u r die Gesetzesentwürfe des P a r l a m e n t s z u r R e g e l u n g v o n V e r o r d n u n g s m a t e r i e n u n b e a n s t a n d e t lassen, sie k a n n sogar selbst d e m P a r l a m e n t entsprechende Gesetzesentwürfe v o r l e g e n , w e n n sie aus i r g e n d w e l c h e n G r ü n d e n die R e g e l u n g v o n V e r o r d n u n g s m a t e r i e n n i c h t selbst v o r n e h m e n , s o n d e r n d e m Gesetzgeber überlassen 19 Morange, art. cit., Dalloz 1959, S. 25; de Soto, art. cit., R.D.P. 1959, S. 286; Georgel, op. cit., Bd. 2, S. 49; Groux I, S. 24. Ferner auch M. Debré i n seiner am 27. August 1958 vor dem Conseil d'Etat zur Verteidigung des Verfassungsentwurfs der Regierung gehaltenen Rede: „Gelegentlich k a n n die Regierung eine parlamentarische Intervention außerhalb des Bereichs des Gesetzes a k zeptieren. Diese Intervention ändert weder die Trennung (i. e. : von Gesetzesu n d Verordnungsbereich) noch ihre Folgen" (zitiert nach Ziebura, op. cit., S. 100). — Ablehnend dagegen Hamon, art. cit., Dalloz 1960, Chron., S. 253 ff. (S. 257); derselbe, i n : Chronique constitutionnelle et parlementaire frangaise, Vie et Droit parlementaires, R.D.P. 1963, S. 963 ff. (S. 982) u n d i n der Urteilsanmerkung zur Entscheidung des Conseil Constitutionnel v o m 8. September 1961, Dalloz 1963, Jur., S. 381 (1. Entscheidung).

I V . Der Erlaß von Gesetzen i m reservierten Verordnungsbereich

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w i l l , oder auch, w e i l sie sich ü b e r die Z u g e h ö r i g k e i t d e r b e t r e f f e n d e n M a t e r i e n z u m V e r o r d n u n g s b e r e i c h täuscht u n d m e i n t , es seien Gesetzesm a t e r i e n . D e n n d i e Rüge der U n z u l ä s s i g k e i t nach A r t . 41 bezieht sich n u r a u f p a r l a m e n t a r i s c h e Gesetzesentwürfe (propositions de loi), n i c h t aber auf R e g i e r u n g s v o r l a g e n (pro jets de loi) — abgesehen d a v o n , daß die R e g i e r u n g n a t ü r l i c h n i e m a l s gegen eine eigene V o r l a g e die R ü g e d e r U n z u l ä s s i g k e i t erheben w ü r d e . A u c h i n e i n e m solchen F a l l e , w e n n e i n Gesetz i m V e r o r d n u n g s b e r e i c h a u f e i n e m v o n der R e g i e r u n g selbst e i n g e b r a c h t e n Gesetzesentwurf b e r u h t , k a n n d i e R e g i e r u n g das b e t r e f f e n d e Gesetz nach A r t . 37 A b s . 2 a b ä n d e r n oder aufheben, d e n n „ t e x t e s de f o r m e l é g i s l a t i v e " i m S i n n e v o n A r t . 37 A b s . 2 s i n d alle Gesetze, u n a b h ä n g i g davon, v o n w e m die Gesetzesvorlage ausging. E i n e n späteren V e r s u c h des P a r l a m e n t s , n u n m e h r seinerseits die b e t r e f f e n d e M a t e r i e z u regeln, k a n n die R e g i e r u n g w i e d e r u m nach A r t . 41 v e r h i n d e r n . Diese M ö g l i c h k e i t e n aus A r t . 41 u n d A r t . 37 A b s . 2 k a n n die R e g i e r u n g m i ß b r a u c h e n . Sie k a n n z. B . d e m P a r l a m e n t e i n e n G e s e t z e s e n t w u r f v o r legen, der e i n e n G e s a m t k o m p l e x v o n F r a g e n s o w o h l aus d e m Gesetzesais auch aus d e m V e r o r d n u n g s b e r e i c h b e h a n d e l t . D u r c h scheinbar g r o ß zügiges A k z e p t i e r e n v o n Ä n d e r u n g s v o r s c h l ä g e n des P a r l a m e n t s bezügl i c h der R e g e l u n g e n des Gesetzes i m V e r o r d n u n g s b e r e i c h k a n n sie m a n chen eigenen W u n s c h b e z ü g l i c h der R e g e l u n g i m Gesetzesbereich d u r c h setzen. I s t das Gesetz aber erst verabschiedet, so h i n d e r t nichts d i e Regier u n g , die R e g e l u n g e n i m V e r o r d n u n g s b e r e i c h gemäß i h r e n eigenen V o r s t e l l u n g e n a b z u ä n d e r n oder a u f z u h e b e n u n d j e d e n V e r s u c h des P a r l a ments, die u r s p r ü n g l i c h e R e g e l u n g d u r c h e i n neues Gesetz durchzusetzen, nach A r t . 41 z u blockieren. Z u d e n M ö g l i c h k e i t e n der R e g i e r u n g aus A r t . 41 sei e i n B e i s p i e l aus der Verfassungspraxis angeführt: I m J a h r e 1960 l e g t e d i e R e g i e r u n g d e m P a r l a m e n t den E n t w u r f eines l a n d w i r t s c h a f t l i c h e n Orientierungsgesetzes v o r ( l o i d ' o r i e n t a t i o n a g r i cole) 2 0 , u n d z w a r m i t d e m a u s d r ü c k l i c h e n B e m e r k e n , daß gewisse B e s t i m m u n g e n die R e g e l u n g v o n V e r o r d n u n g s m a t e r i e n e n t h i e l t e n . U n t e r a n d e r e m v e r p f l i c h t e t e A r t . 31 dieses Gesetzes die R e g i e r u n g , d e m P a r l a ment u n t e r bestimmten Voraussetzungen einen Gesetzesentwurf vorzulegen, der d i e B e d i n g u n g e n e n t h a l t e n sollte, u n t e r denen die R e g i e r u n g d i e Getreidepreise d u r c h V e r o r d n u n g festsetzen d ü r f e . Das P a r l a m e n t sollte also nach d e m Gesetz v o n 1960, das a u f einer R e g i e r u n g s v o r l a g e b e r u h t e , ü b e r diese B e d i n g u n g e n entscheiden. A l s aber i m J a h r 1961 der Senator René Blondelle e i n e n Gesetzese n t w u r f i m Senat einbrachte, der i n A n l e h n u n g a n die l o i d ' o r i e n t a t i o n 20 Gesetz No 60-808 v o m 5. August 1960; J.O. 7. August 1960, S. 7360; Sirey 1960, I I I , S. 269.

V

100 2. Teil, 5. Kap.: Legisl. Bereich u. Verordnungsbereich i n der Verfassung a g r i c o l e v o n 1960 die B e d i n g u n g e n e n t h i e l t , u n t e r denen die Festsetzung d e r Preise gewisser A g r a r p r o d u k t e d u r c h V e r o r d n u n g e r f o l g e n sollte, e r h o b die R e g i e r u n g gemäß A r t . 41 die R ü g e der U n z u l ä s s i g k e i t , m i t der B e g r ü n d u n g , es h a n d e l e sich u m eine M a t e r i e des V e r o r d n u n g s b e r e i c h s . D e r Conseil C o n s t i t u t i o n n e l , v o m P r ä s i d e n t e n des Senats gemäß A r t . 41 z u r E n t s c h e i d u n g angerufen, b e s t ä t i g t e i n e i n e m U r t e i l v o m 8. S e p t e m b e r 1961, daß die gesamte M a t e r i e der P r e i s r e g e l u n g f ü r A g r a r p r o d u k t e V e r o r d n u n g s m a t e r i e sei; er k l ä r t e d e n E n t w u r f B l o n d e l l e infolgedessen f ü r unzulässig21. Das v o n i h r selbst h e r b e i g e f ü h r t e U r t e i l des Conseil C o n s t i t u t i o n n e l h i n d e r t e die R e g i e r u n g jedoch n i c h t , d e m P a r l a m e n t b a l d e r n e u t e i n e n Gesetzesentwurf v o r z u l e g e n , der w i e d e r B e r e c h n u n g s g r u n d l a g e n f ü r die Preise v o n A g r a r p r o d u k t e n b e t r a f . A l s aber i m P a r l a m e n t Z u s a t z a n t r ä g e z u diesem E n t w u r f g e s t e l l t w u r d e n , e r h o b d i e R e g i e r u n g gegen diese Z u s a t z a n t r ä g e w i e d e r u m d i e R ü g e der U n z u l ä s s i g k e i t nach A r t . 41, da die b e t r e f f e n d e M a t e r i e V e r o r d n u n g s m a t e r i e sei. W i e d e r u m w u r d e der C o n seil C o n s t i t u t i o n n e l angerufen, d e r i n seinem U r t e i l v o m 18. O k t o b e r 1961 2 2 n u r die E n t s c h e i d u n g v o m 8. S e p t e m b e r 1961 b e s t ä t i g e n k o n n t e , daß die gesamte M a t e r i e der P r e i s r e g e l u n g f ü r A g r a r p r o d u k t e z u m V e r o r d n u n g s b e r e i c h gehöre; er e r k l ä r t e die Z u s a t z a n t r ä g e z u m Gesetzese n t w u r f der R e g i e r u n g infolgedessen f ü r unzulässig. Z u m p a r a d o x e n V e r h a l t e n d e r R e g i e r u n g n a h m der Conseil C o n s t i t u t i o n n e l k e i n e S t e l lung. Das B e i s p i e l zeigt, daß d i e R e g i e r u n g d e m P a r l a m e n t die K o m p e t e n z zur Regelung v o n Verordnungsmaterien beliebig einräumen u n d wieder v e r w e i g e r n k a n n . 1960, i n d e r l o i d ' o r i e n t a t i o n agricole, ü b e r l i e ß die R e g i e r u n g d e m P a r l a m e n t Befugnisse z u r R e g e l u n g v o n V e r o r d n u n g s m a t e r i e n ; d e n Gesetzesentwurf B l o n d e l l e i m gleichen B e r e i c h v e r h i n d e r t e sie dagegen nach A r t . 41; sie r ä u m t e anschließend d i e gleichen K o m p e t e n z e n d e m P a r l a m e n t i n e i n e m eigenen G e s e t z e s e n t w u r f w i e d e r 21 C.C. 8. September 1961, Dalloz 1963, Jur., S. 381 (1. Entscheidung), A n m . Hamon. — I n den Gründen der Entscheidung — die i n einem späteren U r t e i l des C.C. v o m 16. Januar 1962 (Sirey 1963, Jurisprudence, S. 303, A n m . Hamon) f ü r verbindlich erklärt w u r d e n — stellte der Conseil Constitutionnel auch die Unzulässigkeit des A r t . 31 der loi d'orientation agricole von 1960 fest. Hamon — i n der Urteilsanmerkung — sieht darin fälschlicherweise eine generelle V e r dammung v o n Regierungsentwürfen, die die Regelung von Verordnungsmaterien betreffen, durch den C.C. Die Feststellungen des C.C. betrafen nicht den Fall, daß ein unter Verzicht der Regierung auf A r t . 41 zustandegekommenes Gesetz oder sogar ein v o n i h r selbst eingebrachtes Gesetz unmittelbar Verordnungsmaterien regelt, sondern n u r den besonderen F a l l des Gesetzes v o n 1960, das entgegen der grundsätzlichen Regelung der A r t . 34 u n d 37 der Verfassung dem Parlament die Kompetenz f ü r die Regelung einer bestimmten Verordnungsmaterie auf Dauer eingeräumt hatte. 22 C.C. 18. Oktober 1961, Dalloz 1963, Jur., S. 381 (2. Entscheidung), A n m e r k u n g Hamon.

I. Der Begriff de

e

101

ein, brachte p a r l a m e n t a r i s c h e Z u s a t z a n t r ä g e f ü r dieselben M a t e r i e n aber w i e d e r u m nach A r t . 41 z u F a l l . Es l i e g t also v ö l l i g i n d e r M a c h t der R e g i e r u n g , ob u n d i n w i e w e i t u n d w i e l a n g e sie die B e s c h r ä n k u n g d e r Gesetzgebungskompetenzen des P a r l a m e n t s a u f d e n l e g i s l a t i v e n B e r e i c h der V e r f a s s u n g l o c k e r n w i l l , i n d e m sie E i n g r i f f e des Gesetzgebers i n d e n V e r o r d n u n g s b e r e i c h z u l ä ß t oder sie sogar selbst v e r a n l a ß t , i n d e m sie d e m P a r l a m e n t entsprechende Gesetzesentwürfe vorlegt.

Sechstes

Kapitel

D e r E i n f l u ß der T r e n n u n g der K o m p e t e n z b e r e i c h e v o n Gesetzgeber u n d a u t o n o m e m V e r o r d n u n g g e b e r a u f d i e D e f i n i t i o n e n v o n Gesetz u n d V e r o r d n u n g I . D e r Begriff des Gesetzes V o r 1958 l a u t e t e der t r a d i t i o n e l l e , r e i n f o r m e l l e Gesetzesbegriff nach d e r klassischen D e f i n i t i o n v o n Carré de Malberg: " L a l o i ne se caractérise pas p a r son contenu, m a i s p a r sa f o r m e . . . " ; " l a l o i , c'est t o u t e décision é m a n a n t des assemblées l é g i s l a t i v e s et adoptée p a r elles e n forme législative1." D e r Gesetzesbereich w a r a u f g r u n d des s o u v e r ä n e n Ranges des G e setzes u n b e g r e n z t . Das Gesetz k o n n t e j e d e n b e l i e b i g e n I n h a l t h a b e n u n d j e d e b e l i e b i g e M a t e r i e regeln. D e s h a l b entfiel e i n besonderer, n e b e n d e m f o r m e l l e n Gesetzesbegriff g ü l t i g e r , m a t e r i e l l e r Gesetzesbegriff. Jede M a t e r i e w a r m ö g l i c h e Gesetzesmaterie, deshalb w a r jedes Gesetz i m f o r m e l l e n S i n n e stets zugleich auch Gesetz i m m a t e r i e l l e n Sinne. D u r c h d i e T r e n n u n g d e r K o m p e t e n z b e r e i c h e v o n Gesetzgeber u n d a u t o n o m e m V e r o r d n u n g g e b e r , v o n Gesetzes- u n d v o n V e r o r d n u n g s m a t e r i e n i n der V e r f a s s u n g v o n 1958 ist dieser t r a d i t i o n e l l e , r e i n f o r m e l l e Gesetzesbegriff aufgehoben. I n der ersten Z e i t nach d e m I n k r a f t t r e t e n der V e r f a s s u n g m e i n t e n einige A u t o r e n , a n seine S t e l l e sei n u n m e h r e i n r e i n m a t e r i e l l e r Gesetzesbegriff g e t r e t e n ; f ü r die Q u a l i f i z i e r u n g eines Rechtsetzungsaktes als Gesetz sei n i c h t m e h r ausschlaggebend, daß dieser A k t v o m P a r l a m e n t i m v e r f a s s u n g s m ä ß i g vorgeschriebenen Gesetzg e b u n g s v e r f a h r e n erlassen w o r d e n sei, s o n d e r n daß er die R e g e l u n g v o n 1

Carré de Malberg: Contribution, Bd. I, S. 329 u. S. 327.

102

2. Teil, . Kap. : Die

ntoe

von Gesetz u n

Verordnung

M a t e r i e n des Gesetzesbereichs d e r V e r f a s s u n g z u m I n h a l t h a b e 2 . A u c h e i n i g e M i t g l i e d e r d e r C.c.c. w a r e n seinerzeit dieser A n s i c h t 3 . D i e V e r f a s s u n g v e r w e n d e t jedoch die B e z e i c h n u n g „ G e s e t z " nach w i e v o r n u r f ü r A k t e des P a r l a m e n t s ; v g l . A r t . 34 A b s . 1: " L a l o i est v o t é e p a r l e P a r l a m e n t . " A l l e r d i n g s h a b e n n i c h t a l l e Rechtsetzungsakte des P a r l a m e n t s die v o l l e Gesetzeskraft, s o n d e r n n u r solche A k t e , d i e G e setzesmaterien, d. h. M a t e r i e n des v o n der V e r f a s s u n g abgegrenzten, d e m Gesetzgeber v o r b e h a l t e n e n Bereichs regeln. S o w o h l f o r m e l l e als auch m a t e r i e l l e K r i t e r i e n b e s t i m m e n also, so l a u t e t die h e u t e a b s o l u t h e r r schende M e i n u n g , d i e D e f i n i t i o n des Gesetzes i n der V e r f a s s u n g v o n 1958: „Gesetz i s t j e d e r v o m P a r l a m e n t i n Gesetzesform verabschiedete A k t , der M a t e r i e n des l e g i s l a t i v e n Bereichs d e r V e r f a s s u n g r e g e l t 4 . " D e r Gesetzesbegriff der V e r f a s s u n g v o n 1958 h a t sich n i c h t n u r d u r c h d i e E i n f ü h r u n g eines m a t e r i e l l e n K r i t e r i u m s i n die D e f i n i t i o n des G e setzes, s o n d e r n auch h i n s i c h t l i c h seiner Eigenschaften gegenüber d e m t r a d i t i o n e l l e n Gesetzesbegriff v o r 1958 geändert. V o r 1958 w a r das G e setz e i n A k t v o n s o u v e r ä n e m R a n g ; sein B e r e i c h w a r u n b e g r e n z t ; die m a t e r i e l l e V e r f a s s u n g s m ä ß i g k e i t v o n Gesetzen w a r g e r i c h t l i c h n i c h t ü b e r p r ü f b a r . Diese M e r k m a l e besitzt der Gesetzesbegriff der V e r f a s s u n g v o n 1958 n u r noch e i n g e s c h r ä n k t oder ü b e r h a u p t n i c h t m e h r . D e n s o u v e r ä n e n V o r r a n g des Gesetzes besaßen v o r 1958 s ä m t l i c h e Rechtsetzungsakte des P a r l a m e n t s . I n d e r V e r f a s s u n g v o n 1958 h a b e n dagegen n u r noch Rechtsetzungsakte des P a r l a m e n t s i m l e g i s l a t i v e n B e r e i c h d e r Verfassung, d. h. Gesetze i m S i n n e d e r neuen, d u r c h e i n m a t e r i e l l e s K r i t e r i u m e i n g e s c h r ä n k t e n D e f i n i t i o n des Gesetzes d e n V o r r a n g des Gesetzes. Dieser V o r r a n g ä u ß e r t sich e i n m a l i n d e r d e r o g i e r e n 2

Waline , art. cit., R.D.P. 1959, S. 799: " . . . l e vote du Parlement n'est une condition n i nécessaire n i süffisante pour q u ' i l y ait loi. L a loi ne peut plus se définir par la qualité de son auteur, mais par son ob jet la conception formelle ou organique de la loi a fait place à la conception objective ou matérielle"; derselbe , a.a.O., S. 707: " . . . la loi doit désormais se définir comme l'acte (posant des règles de droit) intervenu dans l'une des matières énumérées par l'article 3 4 . . . " . A n anderer Stelle (a.a.O., S. 716) gibt Waline jedoch zu, daß zur Definition des Gesetzes wenigstens i n zweiter L i n i e auch dessen A u t o r berücksichtigt werden müsse: " L e nouveau systèrne définit l'acte législatif par son ob jet et ne se préoccupe plus que secondairement de son auteur. L a l o i est l'acte touchant certains ob jets déterminés par la Constitution, et q u i est normalement (mais pas nécessairement) l'oeuvre du Parlement." — Wie Waline auch Gaudemet: „ L a loi dans la Constitution de 1958", Public L a w 1961, S. 386 ff. (S. 392) : "L'acte législatif ne se définit plus par sa procédure d'élaboration mais par son ob jet. L a conception organique de la loi a fait place à une conception matérielle." 8 T r a v a u x prép., S. I l i , 114. 4 Vgl. Montane de la Roque, art. cit., i n : Mélanges offerts à Jacques Maury (1960), Bd. I I , S. 217: " L e critère organique demeure nécessaire, s'il n'est pas süffisant. L i é au critère matériel, i l nous donne cette définition de la loi: tout acte voté en la forme législative par le Parlement et portant sur les matières attribuées au Parlement par la Constitution." Ebenso Soubeyrol: „ L a définition

I. Der Begriff de

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den K r a f t des Gesetzes gegenüber der V e r o r d n u n g . D e r Gesetzgeber k a n n A u s f ü h r u n g s v e r o r d n u n g e n zu Gesetzen i m l e g i s l a t i v e n B e r e i c h der V e r fassung j e d e r z e i t a u f h e b e n oder a b ä n d e r n ( a u t o n o m e V e r o r d n u n g e n d a r f die R e g i e r u n g i m r e s e r v i e r t e n Gesetzesbereich o h n e h i n n i c h t erlassen). A l l e r d i n g s g i l t auch i m l e g i s l a t i v e n B e r e i c h der V e r f a s s u n g der G r u n d satz des V o r r a n g e s des Gesetzes n i c h t v ö l l i g u n e i n g e s c h r ä n k t . D e n n gesetzesvertretende V e r o r d n u n g e n (ordonnances) a u f g r u n d eines E r m ä c h t i gungsgesetzes nach A r t . 38 der V e r f a s s u n g k a n n der Gesetzgeber w ä h r e n d d e r D a u e r d e r E r m ä c h t i g u n g n u r a u f h e b e n oder ä n d e r n , w e n n d i e R e g i e r u n g die R ü g e der U n z u l ä s s i g k e i t nach A r t . 41 der V e r f a s s u n g n i c h t e r h e b t (vgl. h i e r z u K a p . 8, I). F e r n e r b e d e u t e t d e r V o r r a n g des Gesetzes d i e U n a n g r e i f b a r k e i t des Gesetzes d u r c h V e r o r d n u n g e n . Rechtsetzungsa k t e des P a r l a m e n t s i m l e g i s l a t i v e n B e r e i c h d e r V e r f a s s u n g k ö n n e n d u r c h V e r o r d n u n g e n w e d e r a u f g e h o b e n noch g e ä n d e r t w e r d e n , es sei d e n n d u r c h O r d o n n a n z e n d e r R e g i e r u n g a u f g r u n d eines E r m ä c h t i g u n g s gesetzes nach A r t . 38 d e r Verfassung. Das z w e i t e charakteristische M e r k m a l des Gesetzes v o r 1958, die U n b e g r e n z t h e i t des Gesetzesbereichs, besitzen Gesetze i n d e r V e r f a s s u n g v o n 1958 p e r d e f i n i t i o n e m n i c h t m e h r . Das d r i t t e M e r k m a l des Gesetzes v o r 1958, d i e g e r i c h t l i c h e U n ü b e r p r ü f b a r k e i t v o n Gesetzen ( i m H i n b l i c k auf i h r e m a t e r i e l l e Verfassungsm ä ß i g k e i t ) , b l e i b t dagegen auch i m g e l t e n d e n französischen Verfassungsrecht e i n charakteristisches M e r k m a l des Gesetzes. D i e K o n t r o l l e v o n Gesetzen d u r c h d e n Conseil C o n s t i t u t i o n n e l i s t i n der Regel n u r eine p r ä v e n t i v e K o n t r o l l e . E i n bereits i n K r a f t getretenes Gesetz ü b e r p r ü f t der Conseil C o n s t i t u t i o n n e l n u r i m V e r f a h r e n nach A r t . 37 A b s . 2 d e r Verfassung, u n d z w a r n i c h t a l l g e m e i n i m H i n b l i c k a u f E i n h a l t u n g a l l e r V e r f a s s u n g s b e s t i m m u n g e n , s o n d e r n l e d i g l i c h i m H i n b l i c k d a r a u f , ob d e r Gesetzgeber M a t e r i e n des V e r o r d n u n g s b e r e i c h s geregelt habe. S t e l l t d e r C.C. eine solche K o m p e t e n z e n ü b e r s c h r e i t u n g des Gesetzgebers fest, so a n n u l l i e r t er das b e t r e f f e n d e Gesetz nicht, s o n d e r n seine F e s t s t e l l u n g e r ö f f n e t der R e g i e r u n g l e d i g l i c h die M ö g l i c h k e i t , diesen „ t e x t e de f o r m e l é g i s l a t i v e " d u r c h a u t o n o m e V e r o r d n u n g a u f z u h e b e n oder a b z u ä n d e r n (vgl. K a p . 7,1). I n K r a f t getretene Gesetze k ö n n e n auch i n d e r 5. R e p u b l i k — w i e z u v o r i n der 3. u n d 4. R e p u b l i k — d u r c h k e i n G e r i c h t i m H i n b l i c k a u f i h r e m a t e r i e l l e V e r f a s s u n g s m ä ß i g k e i t ü b e r p r ü f t u n d gegebenenfalls w e g e n Verstoßes gegen d i e V e r f a s s u n g a n n u l l i e r t w e r d e n . E i n e solche K o n t r o l l e ü b t w e d e r d e r C.C. noch der Conseil d ' E t a t aus. D e r Conseil d ' E t a t l e h n t auch i n der 5. R e p u b l i k , w i e v o r 1958, die i n h a l t l i c h e Ü b e r de la loi et la Constitution de 1958", A.J.D.A. 1960, Doctr., S. 123 ff. (S. 124): "Les actes votés par le Parlement dans les matières visées par la Constitution sont des lois"; ferner Chapus: „De la soumission au droit des règlements autonomes", Dalloz 1960, Chron., S. 119 ff. (S. 125); Vedel, op. cit., S.35, 36; Stillmunkes, art, cit., R.D.P. 1964, S. 271 - 272; Lachaume, op. cit., S. 154,

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v o n Gesetz u n

Verordnung

p r ü f u n g v o n A k t e n m i t Gesetzeskraft ab u n d b e j a h t seine Z u s t ä n d i g k e i t n u r f ü r die K o n t r o l l e v o n „actes a d m i n i s t r a t i f s " 5 . D e r Verfassunggeber der 5. R e p u b l i k h ä t t e k o n s e q u e n t g e h a n d e l t , w e n n er das P r i n z i p der g e r i c h t l i c h e n U n ü b e r p r ü f b a r k e i t v o n Gesetzen aufgegeben h ä t t e . D e n n i n der 3. u n d 4. R e p u b l i k l e i t e t e sich die g e r i c h t liche U n ü b e r p r ü f b a r k e i t v o n Gesetzen i m H i n b l i c k a u f i h r e m a t e r i e l l e V e r f a s s u n g s m ä ß i g k e i t aus d e m damals g e l t e n d e n P r i n z i p der P a r l a m e n t s s o u v e r ä n i t ä t ab. D e r i n den Gesetzen ausgedrückte W i l l e des Souveräns w a r g e r i c h t l i c h n i c h t ü b e r p r ü f b a r . D a die V e r f a s s u n g v o n 1958 jedoch die souveräne V o r r a n g s t e l l u n g des P a r l a m e n t s als Gesetzgeber d u r c h eine R e i h e v o n M a ß n a h m e n d u r c h b r o c h e n h a t — d u r c h d i e b e sonders h e r v o r g e h o b e n e S t e l l u n g des P r ä s i d e n t e n d e r R e p u b l i k , d u r c h die E i n f ü h r u n g des Referendums, die B e s c h r ä n k u n g p a r l a m e n t a r i s c h e r Rechte i m Gesetzgebungsverfahren d u r c h V o r r e c h t e der R e g i e r u n g , d u r c h die T r e n n u n g der K o m p e t e n z b e r e i c h e v o n Gesetzgeber u n d a u t o n o m e m V e r o r d n u n g g e b e r —, h ä t t e d e r Verfassunggeber auch d e n w e i t e r e n S c h r i t t gehen u n d die Rechtsetzungsakte des P a r l a m e n t s d e r g e r i c h t l i c h e n K o n trolle i m Hinblick auf ihre materielle Verfassungsmäßigkeit unterwerfen k ö n n e n , da es sich n i c h t m e h r u m A k t e eines s o u v e r ä n e n Organs h a n delt. N i c h t n u r b l e i b t das f o r m e l l e E l e m e n t , die Tatsache, daß e i n R e c h t setzungsakt v o m P a r l a m e n t i m Gesetzgebungsverfahren erlassen w u r d e , i n der D e f i n i t i o n des Gesetzes i n der V e r f a s s u n g v o n 1958 erhalten®, sond e r n seine B e d e u t u n g ü b e r w i e g t auch gegenüber d e m m a t e r i e l l e n E l e m e n t . Das zeigt sich e i n m a l daran, daß Rechtsetzungsakte des P a r l a m e n t s i m V e r o r d n u n g s b e r e i c h gemäß A r t . 37 A b s . 2 n i c h t u n g ü l t i g , s o n d e r n l e d i g l i c h d u r c h a u t o n o m e V e r o r d n u n g a u f h e b b a r oder a b ä n d e r b a r sind, w ä h r e n d u m g e k e h r t a u t o n o m e V e r o r d n u n g e n , die Gesetzesmaterien r e geln, w e g e n Verstoßes gegen die K o m p e t e n z b e s t i m m u n g e n d e r V e r f a s sung u n g ü l t i g s i n d (vgl. u n t e n K a p . 7, I I ) . 5 Vgl. C.E. 1. J u l i 1960, „F.N.O.S.S. et Fradin", Dalloz 1960, Jur., S. 691, conci. Braibant, A n m . L'Huillier. Die Entscheidung betrifft die „Ordonnanzen" der Exekutive nach A r t . 92 der Verfassung, die aber den Gesetzen des Parlaments nach dem T e x t der Verfassung gleichgeordnet sind („ayant force de loi"). Vgl. zu den Ordonnanzen nach A r t . 92 der Verfassung Kap. 9,1. 8 Soubeyrol kennzeichnet die Situation unter der Verfassung von 1958, ohne eine allgemein gültige Definition des Gesetzes zu geben, m i t den Überschriften „ L ' i n t r o d u c t i o n d'éléments matériels dans la définition de la loi — la persistance d'éléments formels dans la définition de la loi" (art. cit., S. 124, S. 126). Ä h n l i c h auch Cotteret, op. cit., „L'apparent critère matériel" (S. 165) — „ L a persistance du critère formel" (S. 174), sowie Stillmunkes , art. cit., S. 272: " L e droit posit i f r é v è l e . . . : 1° L a primauté du critère formel, 2° l'utilisation exceptionnelle du critère matériel." Ferner Lachaume, op. cit., S. 154: " C ' e s t . . . en fonction de l'organe dont elle émane que la loi tire sa force juridique (i. e. : die gerichtliche Unüberprüfbarkeit) et sa place prééminente dans la hiérarchie des actes. Ceci reste encore valable sous l'empire de la Constitution du 4 octobre 1958, où la loi,

I. Der Begriff de

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F e r n e r h a b e n n i c h t n u r Gesetze ( i m S i n n e der s t r e n g e n D e f i n i t i o n ) , s o n d e r n auch Rechtsetzungsakte i m V e r o r d n u n g s b e r e i c h , die A r t . 37 Abs. 2 der V e r f a s s u n g als „ t e x t e s de f o r m e l é g i s l a t i v e " bezeichnet, d i e Eigenschaft der g e r i c h t l i c h e n U n ü b e r p r ü f b a r k e i t (vgl. nachfolgend), w ä h r e n d u m g e k e h r t Rechtsetzungsakte der E x e k u t i v e i m Gesetzesbereich ( A u s f ü h r u n g s v e r o r d n u n g e n , O r d o n n a n z e n nach A r t . 38) g e r i c h t l i c h ü b e r p r ü f b a r sind. D i e Eigenschaft d e r g e r i c h t l i c h e n U n ü b e r p r ü f b a r k e i t , die eines der w e s e n t l i c h e n M e r k m a l e des Gesetzes d a r s t e l l t , k o m m t also e i n e m A k t n i c h t deshalb zu, w e i l er Gesetzesmaterien regelt, sondern a l l e i n deshalb, w e i l er v o m P a r l a m e n t i n Gesetzesform erlassen w i r d ; sie ist v o n k e i n e m m a t e r i e l l e n , s o n d e r n a l l e i n v o n e i n e m f o r m e l l e n K r i t e r i u m abhängig. D i e M e i n u n g , daß die „ t e x t e s de f o r m e l é g i s l a t i v e " n i c h t g e r i c h t l i c h ü b e r p r ü f b a r seien, w i r d i n der R e c h t s l i t e r a t u r so g u t w i e e i n h e l l i g v e r t r e t e n ; u. a. — v o n Hamon — m i t d e m A r g u m e n t , daß d i e V e r f a s s u n g n u r d e m Conseil C o n s t i t u t i o n n e l die K o n t r o l l e v o n A k t e n des P a r l a m e n t s ü b e r t r a g e n habe (eine K o n t r o l l e , die nach A r t . 37 A b s . 2 aber n i e m a l s z u r A n n u l l i e r u n g eines P a r l a m e n t s a k t e s w e g e n Verfassungsw i d r i g k e i t führen kann) u n d an der Unzuständigkeit der übrigen Gerichte f ü r d i e K o n t r o l l e der V e r f a s s u n g s m ä ß i g k e i t v o n A k t e n des P a r l a m e n t s sich deshalb nichts g e ä n d e r t h a b e 7 . A u c h d e r Conseil d ' E t a t l e h n t die K o n t r o l l e v o n „ t e x t e s de f o r m e législative" i m Verordnungsbereich ab8. S o w e i t ersichtlich, h ä l t n u r e i n französischer A u t o r , J. Soubeyrol, die K o n t r o l l e v o n „ t e x t e s de f o r m e l é g i s l a t i v e " d u r c h d e n Conseil d ' E t a t (section d u c o n t e n t i e u x ) f ü r zulässig, u n d z w a r i n d e n F ä l l e n , i n denen sicher sei, daß es sich n i c h t u m Gesetzesmaterien —, s o n d e r n u m V e r o r d n u n g s m a t e r i e n regelnde T e x t e handele, n ä m l i c h w e n n b e i v o r k o n s t i t u t i o n e l l e n T e x t e n bereits nach A r t . 37 A b s . 2 eine g u t a c h t l i c h e Ä u ß e r u n g des Conseil d ' E t a t (section a d m i n i s t r a t i v e ) v o r l i e g e , daß es sich u m e i n e n V e r o r d n u n g s m a t e r i e r e g e l n d e n T e x t handele, oder w e n n b e i n a c h k o n s t i t u t i o n e l l e n T e x t e n b e r e i t s eine entsprechende F e s t s t e l l u n g des Conseil C o n s t i t u t i o n n e l nach A r t . 37 A b s . 2 v o r l i e g e 9 . SoubeyroVs A u f a s s u n g z i e h t i n gewissem S i n n e k o n s e q u e n t e r e F o l g e r u n g e n aus der T r e n n u n g d e r Bereiche v o n Gesetz u n d V e r o r d n u n g i n d e r bien qu'ayant u n domaine limité, reste avant tout, et mème plus encore, l'acte voté par le Parlement, suivant la procédure législative." 7 Argument von Hamon: „Quand les assemblées parlementaires ont des juges", Dalloz 1959, Chron., S. 253 (S. 254, A n m . 2). 8 C.E. 1. J u l i 1960, „F.N.O.S.S. et Fradin", Dalloz 1960, Jur., S. 691, conci. Braibant, A n m . UHuillier. Die Entscheidung bezieht sich auf die kraft ausdrücklicher Verfassungsbestimmung den Rechtsetzungsakten des Parlaments gleichzusetzenden „Ordonnanzen" nach A r t . 92 der Verfassung, die die Regierung i n der Übergangszeit nach dem Inkrafttreten der Verfassung erließ. 9 Soubeyrol, art. cit., A.J.D.A. 1960, S. 126.

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Verfassung v o n 1958 als d i e herrschende L e h r e u n d der Conseil d ' E t a t . D e n n das P r i n z i p der S o u v e r ä n i t ä t des p a r l a m e n t a r i s c h e n Gesetzgebers, aus d e m sich das P r i n z i p der g e r i c h t l i c h e n U n ü b e r p r ü f b a r k e i t v o n G e setzen v o r 1958 ableitete, i s t gerade i m B e r e i c h der V e r o r d n u n g s m a t e r i e n der V e r f a s s u n g v o n 1958 a m s t ä r k s t e n durchbrochen. D i e Rechtsetzungsa k t e des P a r l a m e n t s i m V e r o r d n u n g s b e r e i c h k ö n n e n , w e n n es sich u m nachkonstitutionelle Texte handelt, überhaupt n u r i n K r a f t treten u n d derogierende K r a f t gegenüber V e r o r d n u n g e n e n t f a l t e n , w e n n d i e Regier u n g die R ü g e der U n z u l ä s s i g k e i t nach A r t . 41 d e r V e r f a s s u n g n i c h t erhebt. Das P r i n z i p des V o r r a n g e s des nachfolgenden Gesetzes gegenüber der V e r o r d n u n g ist i n s o w e i t durchbrochen. F e r n e r besitzen die „ t e x t e s de f o r m e l é g i s l a t i v e " auch n i c h t die Eigenschaft der U n a n g r e i f b a r k e i t des Gesetzes d u r c h V e r o r d n u n g e n , s o n d e r n sie s i n d gemäß A r t . 37 A b s . 2 d e r V e r f a s s u n g d u r c h a u t o n o m e V e r o r d n u n g e n a u f h e b b a r oder a b ä n d e r bar. A u s d e r ganz u n t e r s c h i e d l i c h e n K r a f t , die Rechtsetzungsakte des P a r l a m e n t s i m l e g i s l a t i v e n B e r e i c h der Verfassung, d. h. Gesetze i m S i n n e der g ü l t i g e n D e f i n i t i o n , u n d Rechtsetzungsakte des P a r l a m e n t s i m V e r o r d n u n g s b e r e i c h , d. h. „ t e x t e s des f o r m e l é g i s l a t i v e " e n t f a l t e n , ließe sich durchaus, w i e Soubeyrol vorschlägt, eine unterschiedliche B e h a n d l u n g dieser A k t e i m H i n b l i c k a u f i h r e gerichtliche Ü b e r p r ü f b a r k e i t r e c h t f e r t i g e n . A n d e r e r s e i t s m u ß jedoch d e m A r g u m e n t v o n Hamon Recht gegeben w e r d e n , daß aus der E r r i c h t u n g des Conseil C o n s t i t u t i o n n e l z u schließen sei, daß e i n e m a n d e r e n als diesem O r g a n nach d e m W i l l e n des Verfassunggebers die P r ü f u n g v o n A k t e n des P a r l a m e n t s n i c h t zustehen solle. E i n e gewisse P a r a l l e l e l ä ß t sich i n d e r F r a g e der g e r i c h t l i c h e n U n ü b e r p r ü f b a r k e i t v o n Rechtsetzungsakten des P a r l a m e n t s i m V e r o r d n u n g s bereich der V e r f a s s u n g auch — t r o t z gewisser Unterschiede — z u r Rechtss i t u a t i o n i n der 3. u n d 4. R e p u b l i k h i n s i c h t l i c h der d u r c h E r m ä c h t i g u n g s gesetz d e l e g a l i s i e r t e n Gesetze ziehen. A u c h d a m a l s b l i e b e n nach ü b e r e i n s t i m m e n d e r M e i n u n g v o n R e c h t s l i t e r a t u r u n d Rechtsprechung die a u f g r u n d e i n e r p a r l a m e n t a r i s c h e n E r m ä c h t i g u n g „ d e l e g a l i s i e r t e n " Gesetze g e r i c h t l i c h u n ü b e r p r ü f b a r ; sie w a r e n l e d i g l i c h d u r c h décrets-lois a b ä n d e r b a r . E n t s p r e c h e n d i s t die S i t u a t i o n i m B e r e i c h des A r t . 37 A b s . 2 der V e r f a s s u n g v o n 1958; die k r a f t V e r f a s s u n g s b e s t i m m u n g „ d e l e g a l i s i e r t e n " Gesetze b l e i b e n g e r i c h t l i c h u n ü b e r p r ü f b a r , o b w o h l sie v o n d e r R e g i e r u n g d u r c h a u t o n o m e V e r o r d n u n g e n aufgehoben oder a b g e ä n d e r t w e r d e n k ö n n e n . Das M e r k m a l d e r g e r i c h t l i c h e n U n ü b e r p r ü f b a r k e i t eines A k t e s w i r d h e u t e v o n d e n m e i s t e n A u t o r e n als das entscheidende C h a r a k t e r i s t i k u m eines Gesetzes angesehen. H ä u f i g w i r d deshalb sogar d i e strenge D e f i n i t i o n des Gesetzes (Gesetz = Rechtsetzungsakt des P a r l a m e n t s i m r e s e r v i e r t e n Gesetzesbereich d e r Verfassung) n i c h t e i n g e h a l t e n , u n d m a n bezeichnet auch Rechtsetzungsakte des P a r l a m e n t s i m V e r o r d -

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nungsbereich ( „ t e x t e s de f o r m e l é g i s l a t i v e " ) , da sie diese w e s e n t l i c h e Eigenschaft des Gesetzes besitzen, als Gesetze, u n d z w a r als „Gesetze i m f o r m e l l e n S i n n e " 1 0 , oder als „ A k t e m i t Gesetzeskraft" (Gesetzeskraft = force j u r i d i q u e de l a l o i ; g e m e i n t ist die g e r i c h t l i c h e U n ü b e r p r ü f b a r k e i t ) 1 1 , oder als „ p r o v i s o r i s c h e Gesetze" ( „ p r o v i s o r i s c h " w e g e n der B e f u g n i s der R e g i e r u n g nach A r t . 37 A b s . 2, die Rechtsetzungsakte des P a r l a m e n t s i m V e r o r d n u n g s b e r e i c h d u r c h a u t o n o m e V e r o r d n u n g e n a u f z u h e b e n oder abzuändern12). E n t s p r e c h e n d d e m h ä u f i g e n Sprachgebrauch i n der französischen R e c h t s l i t e r a t u r w i r d auch i m f o l g e n d e n zwischen Gesetzen i m r e s e r v i e r t e n Gesetzesbereich u n d Gesetzen i m V e r o r d n u n g s b e r e i c h d e r V e r f a s s u n g unterschieden, w o b e i jedoch f e s t z u h a l t e n ist, daß n u r erstere die D e f i n i t i o n des Gesetzes i m s t r e n g e n S i n n e e r f ü l l e n u n d a l l e Eigenschaften des Gesetzes besitzen: d e n V o r r a n g des Gesetzes gegenüber d e r V e r o r d n u n g (einschließlich der U n a n g r e i f b a r k e i t des Gesetzes d u r c h V e r o r d n u n g e n ) u n d die gerichtliche U n ü b e r p r ü f b a r k e i t des Gesetzes, w ä h r e n d Gesetze i m V e r o r d n u n g s b e r e i c h n u r die gerichtliche U n ü b e r p r ü f b a r k e i t des G e setzes besitzen. D a die gerichtliche U n ü b e r p r ü f b a r k e i t das H a u p t m e r k m a l des Gesetzes ist, h a b e n nach französischer A u f f a s s u n g Rechtsetzungsakte d e r E x e k u t i v e , die diese Eigenschaft des Gesetzes besitzen, d. h. v o n d e n G e r i c h t e n n i c h t ü b e r p r ü f t w e r d e n k ö n n e n , Gesetzescharakter. D a z u g e h ö r e n z. B . O r d o n n a n z e n nach A r t . 92 der Verfassung, die d i e R e g i e r u n g i n d e r Ü b e r g a n g s z e i t nach d e m I n k r a f t t r e t e n der V e r f a s s u n g erließ, u n d z w a r u n a b h ä n g i g davon, ob sie Gesetzes- oder V e r o r d n u n g s m a t e r i e n r e g e l n (vgl. u n t e n K a p . 9, I), f e r n e r Rechtsetzungsakte des P r ä s i d e n t e n d e r R e p u b l i k a u f g r u n d d e r N o t s t a n d s k l a u s e l des A r t . 16 d e r Verfassung, jedoch n u r , s o w e i t sie l e g i s l a t i v e M a t e r i e n r e g e l n (vgl. u n t e n K a p . 9. I I I ) . B i s h e r a u s g e k l a m m e r t w u r d e n aus d e r E r ö r t e r u n g des Gesetzesbegriffs die d u r c h V o l k s e n t s c h e i d a n g e n o m m e n e n Gesetze, w e i l f ü r sie, i m Gegensatz zu d e n Rechtsetzungsakten des P a r l a m e n t s , die T r e n n u n g d e r K o m petenzbereiche v o n Gesetzgeber u n d a u t o n o m e m V e r o r d n u n g g e b e r o h n e E i n f l u ß a u f die Gesetzeskraft dieser A k t e ist. D e n n d u r c h V o l k s e n t s c h e i d a n g e n o m m e n e Gesetze besitzen auf j e d e n F a l l , u n a b h ä n g i g d a v o n , ob sie Gesetzes- oder V e r o r d n u n g s m a t e r i e n r e g e l n (die i n A r t . 11 d e r V e r 10

de Laubadère, op. cit., Bd. I, S. 70. Stillmunkes, art. cit., S. 273. Vgl. Paul Louis-Lucas: „ L a loi", Dalloz 1964, Chron., S. 197 ff. (S. 200): "Jusqu'à ce j o u r (i. e. der Zeitpunkt der Abänderung eines Gesetzes i m V e r ordnungsbereich durch autonome Verordnung nach A r t . 37 Abs. 2) on peut dire que l'assimilation du texte de forme législative à la loi est totale. I I est done provisoirement une loi au sens plein du t e r m e . . . Par suite, comme la loi q u i détermine les principes, le 'texte de forme législative' prévaut sur les règlements et, ainsi, se trouve consacré, dans u n cas où la constitution ne le prévoit expressément, la suprématie du législateur." 11

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2. Teil, . Kap. : Die

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von Gesetz u n

Verordnung

fassung g e n a n n t e n M a ß n a h m e n lassen s o w o h l E i n g r i f f e i n d e n Gesetzesais auch i n den V e r o r d n u n g s b e r e i c h zu), die v o l l e Gesetzeskraft, d. h. d e n V o r r a n g des Gesetzes gegenüber der V e r o r d n u n g (einschließlich d e r U n a n g r e i f b a r k e i t des Gesetzes d u r c h V e r o r d n u n g e n ) u n d die gerichtliche U n ü b e r p r ü f b a r k e i t des Gesetzes. D a bereits d i e Gesetze des P a r l a m e n t s , des R e p r ä s e n t a n t e n d e r N a t i o n , g e r i c h t l i c h u n ü b e r p r ü f b a r sind, g i l t dies erst recht f ü r d i e v o n d e r souver ä n e n N a t i o n selbst d u r c h V o l k s e n t s c h e i d a n g e n o m m e n e n Gesetze. W e i l es sich h i e r u m A k t e des Souveräns h a n d e l t , l e h n t auch der Conseil C o n s t i t u t i o n n e l f ü r diese Gesetze seine P r ü f u n g s z u s t ä n d i g k e i t ab. D e n V o r r a n g des Gesetzes besitzen die a u f g r u n d eines Volksentscheids a n g e n o m m e n e n Gesetze u n e i n g e s c h r ä n k t , u n d z w a r auch i m V e r o r d nungsbereich der Verfassung. A r t . 41 ist h i e r u n a n w e n d b a r , d e n n er b e t r i f f t n u r p a r l a m e n t a r i s c h e Gesetzesentwürfe z u r R e g e l u n g v o n V e r o r d n u n g s m a t e r i e n ; die d u r c h V o l k s e n t s c h e i d a n g e n o m m e n e n Gesetze b e r u h e n jedoch gemäß A r t . 11 der V e r f a s s u n g i m m e r a u f G e s e t z e s e n t w ü r f e n der R e g i e r u n g (pro jets de l o i ) 1 3 . Schließlich besitzen die d u r c h V o l k s e n t s c h e i d a n g e n o m m e n e n Gesetze auch die Eigenschaft der U n a n g r e i f b a r k e i t des Gesetzes d u r c h V e r o r d n u n g e n , u n d z w a r — w i e d e r u m i m Gegensatz z u Gesetzen des P a r l a m e n t s — auch d a n n , w e n n sie V e r o r d n u n g s m a t e r i e n regeln. A r t . 37 A b s . 2, der die A b ä n d e r u n g v o n „ t e x t e s de f o r m e l é g i s l a t i v e " d u r c h a u t o n o m e V e r o r d n u n g e n der R e g i e r u n g f ü r zulässig e r k l ä r t , scheint z w a r d e m W o r t l a u t nach a n w e n d b a r z u sein, diese B e s t i m m u n g s t e h t jedoch i n A b s c h n i t t V der Verfassung, der n u r v o n d e n B e z i e h u n g e n zwischen P a r l a m e n t u n d R e g i e r u n g h a n d e l t . Sie v e r l e i h t d e r R e g i e r u n g n u r gegenüber A k t e n des p a r l a m e n t a r i s c h e n Gesetzgebers die A b ä n d e r u n g s b e f u g n i s , n i c h t aber auch gegenüber A k t e n des Souveräns s e l b s t 1 4 .

I I . D e r Begriff der Verordnung Ebenso w i e der Gesetzesbegriff ist auch der V e r o r d n u n g s b e g r i f f i n der V e r f a s s u n g v o n 1958 i n f o l g e der T r e n n u n g der K o m p e t e n z b e r e i c h e v o n Gesetzgeber u n d a u t o n o m e m V e r o r d n u n g g e b e r e i n anderer. 13 Vgl. zur Unanwendbarkeit des A r t . 41 auf die zum Volksentscheid vorgelegten Gesetzesentwürfe auch Stillmunkes, art. cit., S. 280, A n m . 37. 14 Vgl. Stillmunkes, art. cit., S. 280. Stillmunkes w i r f t ferner die Frage auf, ob die durch Volksentscheid angenommenen Gesetze nicht auch durch Gesetz unabänderlich seien (sie hätten dann den Rang v o n lois organiques), läßt diese Frage jedoch offen. Lampué, art. cit., R.D.P. 1962, S. 933, S. 935, v e r t r i t t die A n sicht, daß ein durch Volksentscheid angenommenes Gesetz je nach der behandelten Materie Verfassungsrang, den Rang einer loi organique oder eines einfachen Gesetzes habe; ebenso J.-M. Garrigou-Lagrange, art. cit., R.D.P. 1969, S. 679.

I I . Der Begriff der Verordnung

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V o r 1958 w a r die V e r o r d n u n g eine v o n der E x e k u t i v e erlassene, gen e r e l l - a b s t r a k t e Regelung, die i n der Regel einer gesetzlichen G r u n d l a g e b e d u r f t e ( A u s n a h m e : die a u t o n o m e n V e r o r d n u n g e n i m B e r e i c h der services p u b l i c s u n d i m Polizeirecht) u n d d e n Gesetzen i n zweifacher H i n sicht u n t e r g e o r d n e t w a r : eine V e r o r d n u n g k o n n t e e i n Gesetz n i c h t a u f h e b e n oder a b ä n d e r n (dieser G r u n d s a t z w u r d e z w a r d u r c h d i e décrets-lois durchbrochen, die T h e o r i e der „ D e l e g a l i s i e r u n g " versuchte jedoch, i h n auch f ü r diesen B e r e i c h aufrecht zu e r h a l t e n ) ; u m g e k e h r t k o n n t e d u r c h Gesetz j e d e V e r o r d n u n g , auch e i n d é c r e t - l o i , j e d e r z e i t a u f g e h o b e n oder a b g e ä n d e r t w e r d e n ( v o n diesem l e t z t e r e n G r u n d s a t z der j e d e r z e i t i g e n A u f h e b b a r k e i t e i n e r V e r o r d n u n g d u r c h Gesetz gab es v o r 1958 k e i n e Ausnahme). D e r B e r e i c h der V e r o r d n u n g w u r d e v o r 1958 a u f g r u n d der U n t e r o r d n u n g der V e r o r d n u n g e n u n t e r die Gesetze d u r c h die Gesetze des P a r l a ments bestimmt. Das l e t z t e M e r k m a l d e r V e r o r d n u n g w a r schließlich i h r e Ü b e r p r ü f b a r k e i t ( G e s e t z m ä ß i g k e i t s k o n t r o l l e ) d u r c h die Gerichte. I n der 5. R e p u b l i k i s t d i e U n t e r o r d n u n g u n t e r das Gesetz k e i n g e m e i n sames M e r k m a l a l l e r V e r o r d n u n g e n m e h r . D i e gesetzesabhängigen A u s f ü h r u n g s v e r o r d n u n g e n b l e i b e n d e n Gesetzen u n t e r g e o r d n e t , d i e a u t o n o m e n V e r o r d n u n g e n der R e g i e r u n g i m V e r o r d n u n g s b e r e i c h der V e r fassung s i n d es jedoch n i c h t m e h r . D i e R e g i e r u n g k a n n n i c h t n u r v o r u n d n a c h k o n s t i t u t i o n e l l e Gesetze i m V e r o r d n u n g s b e r e i c h gemäß A r t . 37 A b s . 2 j e d e r z e i t d u r c h a u t o n o m e V e r o r d n u n g e n a b ä n d e r n oder aufheben, s o n d e r n auch d i e R e g e l u n g v o n V e r o r d n u n g s m a t e r i e n d u r c h das P a r l a m e n t gemäß A r t . 41 v e r h i n d e r n , d. h. der G r u n d s a t z der j e d e r z e i t i g e n A u f h e b b a r k e i t e i n e r V e r o r d n u n g d u r c h Gesetz i s t beseitigt. D e r B e r e i c h d e r a u t o n o m e n V e r o r d n u n g s g e w a l t der R e g i e r u n g w i r d d u r c h die V e r f a s s u n g b e s t i m m t . L e d i g l i c h f ü r die gesetzesabhängigen A u s f ü h r u n g s v e r o r d n u n g e n g i l t w i e v o r 1958, daß die K o m p e t e n z e n des V e r o r d n u n g g e b e r s d u r c h die Gesetze b e s t i m m t w e r d e n . D i e gerichtliche Ü b e r p r ü f b a r k e i t der V e r o r d n u n g , d e r e n H a u p t f a l l d i e A n f e c h t u n g s k l a g e v o r d e m Conseil d ' E t a t m i t d e m Z i e l e i n e r A n n u l l i e r u n g der angefochtenen V e r o r d n u n g w e g e n Verstoßes gegen eine h ö h e r r a n g i g e N o r m ist, b l e i b t dagegen auch i n der 5. R e p u b l i k e i n g e m e i n sames M e r k m a l a l l e r V e r o r d n u n g e n , einschließlich d e r a u t o n o m e n V e r ordnungen. E i n e D e f i n i t i o n der V e r o r d n u n g , d i e f ü r a l l e V e r o r d n u n g s a r t e n der V e r f a s s u n g v o n 1958 g i l t , e n t h ä l t d e m n a c h n u r w e n i g e M e r k m a l e : D i e V e r o r d n u n g ist e i n A k t d e r E x e k u t i v e , der eine g e n e r e l l - a b s t r a k t e Regel u n g z u m I n h a l t h a t u n d dessen R e c h t m ä ß i g k e i t v o n d e n G e r i c h t e n ü b e r p r ü f t w e r d e n k a n n (durch d i e A n f e c h t u n g s k l a g e v o r d e m C o n s e i l d ' E t a t

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2. Teil, . Kap.: Die

ntoe

von Gesetz u n

Verordnung

u n d d u r c h d i e E i n r e d e der R e c h t s w i d r i g k e i t — e x c e p t i o n d ' i l l é g a l i t é — i n jedem gerichtlichen Verfahren). I n f o l g e d e r f e h l e n d e n U n t e r o r d n u n g der a u t o n o m e n V e r o r d n u n g e n u n t e r die Gesetze w i r d die gerichtliche Ü b e r p r ü f b a r k e i t eines Rechtsetzungsaktes der E x e k u t i v e i n der V e r f a s s u n g v o n 1958 z u m H a u p t m e r k m a l der V e r o r d n u n g , ebenso w i e die gerichtliche U n ü b e r p r ü f b a r k e i t eines A k t e s des P a r l a m e n t s — i n A u s n a h m e f ä l l e n auch der E x e k u t i v e — z u m H a u p t m e r k m a l des Gesetzes w i r d . D i e Tatsache, daß e i n Rechtsetzungsakt d e r L e g i s l a t i v e oder der E x e k u t i v e M a t e r i e n des Gesetzesoder des V e r o r d n u n g s b e r e i c h s der V e r f a s s u n g regelt, ist z w a r häufig, jedoch n i c h t i m m e r f ü r seine E i n s t u f u n g als Gesetz oder V e r o r d n u n g u n t e r d e m G e s i c h t s p u n k t der g e r i c h t l i c h e n U n ü b e r p r ü f b a r k e i t oder Ü b e r p r ü f b a r k e i t b e s t i m m e n d . Z u m B e i s p i e l h a b e n gesetzesabhängige A u s f ü h r u n g s v e r o r d n u n g e n i m l e g i s l a t i v e n Bereich u n d O r d o n n a n z e n der R e g i e r u n g a u f g r u n d eines Ermächtigungsgesetzes nach A r t . 38 d e r V e r fassung V e r o r d n u n g s c h a r a k t e r , d. h. sie s i n d g e r i c h t l i c h ü b e r p r ü f b a r , o b w o h l sie l e g i s l a t i v e M a t e r i e n r e g e l n ; u m g e k e h r t h a b e n Rechtsetzungsa k t e des P a r l a m e n t s i m V e r o r d n u n g s b e r e i c h ( = Gesetze i m w e i t e r e n Sinne) u n d die v o n der R e g i e r u n g i n der Ü b e r g a n g s z e i t nach d e m I n k r a f t t r e t e n d e r V e r f a s s u n g erlassenen O r d o n n a n z e n nach A r t . 92 der V e r fassung Gesetzescharakter (force j u r i d i q u e de l a loi), d. h. sie s i n d g e r i c h t l i c h n i c h t ü b e r p r ü f b a r , auch w e n n sie V e r o r d n u n g s m a t e r i e n regeln. D i e oben angegebene D e f i n i t i o n der V e r o r d n u n g u m f a ß t a l l e V e r o r d n u n g s a r t e n der V e r f a s s u n g v o n 1958. Sie b e r ü c k s i c h t i g t daher n i c h t gen ü g e n d die B e s o n d e r h e i t e n des w i c h t i g s t e n V e r o r d n u n g s t y p s , d e r a u t o n o m e n V e r o r d n u n g e n d e r R e g i e r u n g i m V e r o r d n u n g s b e r e i c h der V e r fassung. D i e „ A u t o n o m i e " d e r V e r o r d n u n g s g e w a l t der R e g i e r u n g f ü r diesen B e r e i c h besteht i n der v ö l l i g e n U n a b h ä n g i g k e i t v o m Gesetz, w i e sie d u r c h A r t . 41 u n d A r t . 37 A b s . 2 d e r V e r f a s s u n g g a r a n t i e r t w i r d . Gegenüber der R e c h t s s i t u a t i o n v o r 1958 w a r die N e u e r u n g i n d e n B e z i e h u n g e n zwischen Gesetz u n d V e r o r d n u n g so u m w ä l z e n d , daß manche französische A u t o r e n i n der ersten Z e i t nach d e m I n k r a f t t r e t e n der V e r fassung sogar der A n s i c h t w a r e n , die R e g i e r u n g besitze n u n m e h r eine der gesetzgebenden G e w a l t des P a r l a m e n t s v ö l l i g g l e i c h w e r t i g e R e c h t setzungsbefugnis u n d sei f ü r i h r e n B e r e i c h ebenso Gesetzgeber w i e das P a r l a m e n t es f ü r d e n l e g i s l a t i v e n B e r e i c h d e r V e r f a s s u n g s e i 1 5 ; da i h r e m 15 Vgl. Burdeau: Cours de droit constitutionnel et d e s t i t u t i o n s politiques (1961 - 1962), S. 646: „ L a compétence législative du Gouvernement"; derselbe: Droit constitutionnel et institutions politiques, 11. Aufl. (1965), S. 534: „Les règlements autonomes sont ceux q u i sont pris en application de l'article 37. Naturellement ce sont de véritables lois . . . " Ferner ursprünglich auch Vedel: Cours de droit constitutionnel et ^ i n s t i t u tions politiques (1959 - 1960), S. 1049: "Le règlement est done en réalité, dans ce domaine (i.e.: i m Verordnungsbereich der Verfassung) une loi faite par le g o u v e r n e m e n t . . . Ce n'est plus alors du pouvoir réglementaire au sens tradì-

I I . Der Begriff der Verordnung

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B e r e i c h a l l e n i c h t a u s d r ü c k l i c h d u r c h die V e r f a s s u n g d e m Gesetz v o r b e h a l t e n e n M a t e r i e n a n g e h ö r t e n , sei sie der „Gesetzgeber k r a f t a l l g e m e i n e r Z u s t ä n d i g k e i t " ( l é g i s l a t e u r de d r o i t c o m m u n ) , w ä h r e n d das P a r l a m e n t n u r noch Gesetzgebungsbefugnis k r a f t a u s d r ü c k l i c h e r Z u w e i s u n g besitze ( „ l é g i s l a t e u r d ' a t t r i b u t i o n " ) 1 6 . E i n i g e A u t o r e n scheinen ganz f o l g e r i c h t i g auch die g e r i c h t l i c h e U n ü b e r p r ü f b a r k e i t der a u t o n o m e n V e r o r d n u n g e n — entsprechend der U n ü b e r p r ü f b a r k e i t v o n Gesetzen des P a r l a m e n t s — a n g e n o m m e n zu h a b e n 1 7 . D i e R e g i e r u n g als a u t o n o m e r V e r o r d n u n g g e b e r ist jedoch t r o t z i h r e r v o m Gesetz u n a b h ä n g i g e n S t e l l u n g k e i n „ e c h t e r " z w e i t e r Gesetzgeber, die a u t o n o m e n V e r o r d n u n g e n s i n d k e i n e d e n Gesetzen des P a r l a m e n t s v ö l l i g g l e i c h w e r t i g e Rechtsetzungsakte. Dies f o l g t e i n m a l daraus, daß Gesetze u n d a u t o n o m e V e r o r d n u n g e n unterschiedliche K r a f t besitzen, z u m a n d e r e n daraus, daß beide i m H i n b l i c k a u f i h r e gerichtliche Ü b e r p r ü f b a r k e i t verschieden b e h a n d e l t w e r d e n ; schließlich daraus, daß sich aus d e m R a n g u n t e r s c h i e d zwischen P a r l a m e n t u n d R e g i e r u n g e i n e n t sprechender R a n g u n t e r s c h i e d zwischen Gesetzen u n d a u t o n o m e n V e r o r d n u n g e n a b l e i t e n läßt. ( Z u d e n Fragen, die sich i n diesem Z u s a m m e n h a n g aus der B e t e i l i g u n g des S t a a t s p r ä s i d e n t e n a n der A u s ü b u n g der a u t o n o m e n V e r o r d n u n g s g e w a l t ergeben, v g l . w e i t e r u n t e n i n diesem Abschnitt.) A l s erstes A r g u m e n t gegen eine angebliche G l e i c h w e r t i g k e i t v o n a u t o n o m e r V e r o r d n u n g s g e w a l t der R e g i e r u n g u n d gesetzgebender G e w a l t des P a r l a m e n t s k a n n m a n g e l t e n d machen, daß Gesetze ( i m w e i t e r e n Sinne) u n d autonome V e r o r d n u n g e n i n den jeweils fremden Kompetenzbereichen v o n P a r l a m e n t u n d R e g i e r u n g n i c h t die gleiche K r a f t e n t f a l t e n . W ä h r e n d autonome Verordnungen i m legislativen Bereich der Verfassung w e g e n I n k o m p e t e n z der R e g i e r u n g u n g ü l t i g s i n d (ohne daß das P a r l a m e n t die U n g ü l t i g k e i t i r g e n d w i e r ü g e n müßte), s i n d u m g e k e h r t Gesetze i m V e r o r d n u n g s b e r e i c h , gegen die die R e g i e r u n g n i c h t r e c h t z e i t i g die R ü g e der U n z u l ä s s i g k e i t nach A r t . 41 erhebt, g ü l t i g . Diese Getionnel q u ' i l s'agit, c'est de la législation gouvernementale ou, si l'on préfère, d'un pouvoir normatif, c'est-à-dire du pouvoir de poser des règles juridiques, d'un pouvoir normatif gouvernemental la Constitution prévoit deux modes de création initiale des règles de droit, c'est-à-dire deux variétés du pouvoir normatif étatique, q u i sont la loi, et dans le domaine q u i η'est pas réservé à la loi, le règlement. Le législateur de son coté, le Gouvernement du sien, chacun dans son domaine, sont également souverains sous la seule réserve du respect de la Constitution q u i s'impose à eux." 16 Rivero , art. cit., Dalloz 1958, Chron., S. 259 ff . (S. 262) : "L'exécutif, désormais, est le 'legislateur de droit commun', le législatif n'est plus qu'un 'législateur d ' a t t r i b u t i o n ' . . . " Ebenso Burdeau: Cours de droit constitutionnel et d'institutions politiques (1961 - 1962), S. 646: " . . . la compétence législative du Gouvernement est une compétence du droit commun . . . " 17 Vgl. die Bemerkungen von Charlier : „Vicissitudes de la loi", i n : Mélanges offerts à Jacques Maury (1960), Bd. I I , S. 303 ff. (S. 312) u n d von de Soto, art. cit., S. 294.

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2. Teil, . Kap. : Die

ntoe

von Gesetz u n

Verordnung

setze k ö n n e n V e r o r d n u n g e n a u f h e b e n oder a b ä n d e r n u n d s i n d l e d i g l i c h i h r e r s e i t s d u r c h a u t o n o m e V e r o r d n u n g e n nach A r t . 37 A b s . 2 auf h e b b a r . F e r n e r w e r d e n Gesetze i m V e r o r d n u n g s b e r e i c h (textes de f o r m e l é g i s l a t i v e ) g e r i c h t l i c h n i c h t ü b e r p r ü f t (außer, w i e bereits v o r 1958, i m H i n b l i c k a u f i h r g ü l t i g e s Z u s t a n d e k o m m e n ) , w ä h r e n d die a u t o n o m e n V e r o r d n u n g e n nach ü b e r e i n s t i m m e n d e r A u f f a s s u n g v o n R e c h t s l i t e r a t u r u n d Conseil d ' E t a t d e n C h a r a k t e r g e r i c h t l i c h ü b e r p r ü f b a r e r V e r o r d n u n g e n h a b e n 1 8 . Sie s t e l l e n also auch u n t e r d e m G e s i c h t s p u n k t d e r A n f e c h t b a r k e i t k e i n e den Gesetzen des P a r l a m e n t s g l e i c h w e r t i g e u n d g l e i c h r a n g i g e „Gesetze" der R e g i e r u n g dar. K ö n n t e n d i e a u t o n o m e n V e r o r d n u n g e n der R e g i e r u n g g e r i c h t l i c h n i c h t ü b e r p r ü f t w e r d e n , w i e es d i e K o n s e q u e n z der A u f f a s s u n g sein m ü ß t e , daß die R e g i e r u n g i m V e r o r d n u n g s b e r e i c h der V e r f a s s u n g e i n z w e i t e r Gesetzgeber sei, so w ä r e die a u t o n o m e V e r o r d n u n g s g e w a l t d e r gesetzgebenden G e w a l t des P a r l a m e n t s n i c h t n u r g l e i c h w e r t i g , s o n d e r n sogar ü b e r g e o r d n e t . D e n n w ä h r e n d die Gesetze des P a r l a m e n t s der p r ä v e n t i v e n N o r m e n k o n t r o l l e d u r c h d e n Conseil C o n s t i t u t i o n n e l u n d i m V e r f a h r e n nach A r t . 37 A b s . 2 der V e r f a s s u n g auch seiner K o n t r o l l e i m H i n b l i c k d a r a u f u n t e r l i e g e n , ob es sich u m e i n Gesetz i m V e r o r d n u n g s bereich h a n d l e , das d i e R e g i e r u n g d u r c h a u t o n o m e V e r o r d n u n g a u f h e b e n k ö n n e , g i b t es k e i n e V e r f a s s u n g s b e s t i m m u n g , d i e es d e m C o n s e i l C o n s t i t u t i o n n e l e r l a u b e n w ü r d e , auch die a u t o n o m e n V e r o r d n u n g e n d e r R e g i e r u n g z u ü b e r p r ü f e n , sei es i m H i n b l i c k a u f E i n g r i f f e i n d e n reserv i e r t e n Gesetzesbereich oder i m H i n b l i c k a u f d i e V e r l e t z u n g a n d e r e r V e r f a s s u n g s b e s t i m m u n g e n . D i e R e g i e r u n g b l i e b e also als a u t o n o m e r V e r o r d n u n g g e b e r i m Gegensatz z u m P a r l a m e n t v ö l l i g u n k o n t r o l l i e r t ; diese K o n s e q u e n z der A u f f a s s u n g , daß die R e g i e r u n g i m V e r o r d n u n g s bereich e i n z w e i t e r Gesetzgeber sei, k o n n t e die französische L i t e r a t u r nicht akzeptieren19. E i n letztes A r g u m e n t gegen die G l e i c h w e r t i g k e i t v o n o r d n u n g s g e w a l t der R e g i e r u n g u n d l e g i s l a t i v e r G e w a l t f o l g t daraus, daß sich nach t r a d i t i o n e l l e r französischer R a n g e i n e r N o r m aus d e m R a n g des O r g a n s a b l e i t e t , erläßt. A l s N o r m g e b u n g s o r g a n ist die R e g i e r u n g aber

autonomer Verdes P a r l a m e n t s A u f f a s s u n g der das diese N o r m dem Parlament,

18 Hamon, art. cit., Dalloz 1959, Chron., S. 253 ff. (S. 254, A n m . 2); Vedel: Droit administratif, 2. A u f l . (1961), S. 38; Morange, art. cit., Dalloz 1959, Chron., S. 25; Chartier, art. cit., S. 313; de Soto, art. cit., S. 294; Groux I, S. 35; C.E. 12. Februar 1960, „Societé E k y " , Dalloz 1960, Jur., S. 263, A n m . L'Huillier. 19 Vgl. Chapus, art. cit., Dalloz 1960, Chron., S. 125. — Vedel gab die u r sprünglich vertretene Meinung (vgl. Cours de droit constitutionnel (1959 - 1960), S. 1049), daß die autonomen Verordnungen Gesetze der Regierung seien, v o r allem deshalb auf, w e i l er eine v ö l l i g unkontrollierbare Stellung der Regierung als autonomer Verordnunggeber ablehnt. E r erkennt nunmehr die Anfechtbarkeit der autonomen Verordnungen u n d damit ihren Verordnungscharakter an (vgl. Droit administratif, 2. A u f l . [1961], S. 38).

I I . Der Begriff der Verordnung

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t r o t z der u m f a n g r e i c h e n Rechtsetzungsbefugnisse, die die V e r f a s s u n g i h r e i n r ä u m t , i m R a n g n i c h t v ö l l i g gleichgeordnet. Das P a r l a m e n t ist, da es v o m V o l k g e w ä h l t w i r d , R e p r ä s e n t a n t der s o u v e r ä n e n N a t i o n u n d desh a l b „ u n organe d ' e x p r e s s i o n de l a v o l o n t é générale". D i e R e g i e r u n g k ö n n t e als Rechtsetzungsorgan d e n gleichen R a n g w i e das P a r l a m e n t n u r d a n n haben, w e n n sie ebenfalls R e p r ä s e n t a n t des Souveräns w ä r e . Das m ü ß t e d a n n aber, da sie n i c h t w i e das P a r l a m e n t v o m V o l k g e w ä h l t w i r d , ganz e i n d e u t i g i n der V e r f a s s u n g z u m A u s d r u c k k o m m e n ; eine solche B e s t i m m u n g e n t h ä l t die V e r f a s s u n g jedoch n i c h t . D i e L i t e r a t u r l e h n t desh a l b eine R e p r ä s e n t a n t e n s t e l l u n g der R e g i e r u n g ab. A u s der besonders h e r v o r g e h o b e n e n S t e l l u n g d e r R e g i e r u n g i n d e r V e r f a s s u n g u n d aus i h r e n V o r r e c h t e n gegenüber d e m P a r l a m e n t a l l e i n l ä ß t sich eine B e f u g n i s der R e g i e r u n g , ebenso w i e das P a r l a m e n t als R e p r ä s e n t a n t der N a t i o n d e n a l l g e m e i n e n W i l l e n auszudrücken, n i c h t a b l e i t e n 2 0 . S i n d P a r l a m e n t u n d R e g i e r u n g aber als Rechtsetzungsorgane n i c h t v o n g l e i c h e m Rang, so s i n d auch i h r e Rechtsetzungsakte nach f r a n z ö s i scher A u f f a s s u n g n i c h t v o n gleichem Rang. D i e a u t o n o m e n V e r o r d n u n g e n d e r R e g i e r u n g s i n d z w a r d e n Gesetzen n i c h t u n t e r g e o r d n e t , sie h a b e n aber dennoch n i c h t d e n gleichen R a n g w i e die Gesetze, da sie n i c h t W i l l e n s ä u ß e r u n g e n eines R e p r ä s e n t a n t e n der s o u v e r ä n e n N a t i o n sind. Die bisherigen Erörterungen zu dem unterschiedlichen Rangverhältnis zwischen Gesetz u n d a u t o n o m e r V e r o r d n u n g b e t r a f e n n u r d i e a u t o n o m e V e r o r d n u n g s g e w a l t der R e g i e r u n g (d. h., genauer gesagt, des P r e m i e r m i n i s t e r s 2 1 ) . Es b l i e b d a b e i noch a u s g e k l a m m e r t , daß nach M e i n u n g d e r französischen R e c h t s l i t e r a t u r der P r ä s i d e n t der R e p u b l i k i n d e n F ä l l e n , i n denen eine a u t o n o m e V e r o r d n u n g n i c h t v o m P r e m i e r m i n i s t e r a l l e i n erlassen, s o n d e r n v o m M i n i s t e r r a t beschlossen w i r d , I n h a b e r d e r a u t o n o m e n V e r o r d n u n g s g e w a l t ist, da er nach A r t . 13 d e r V e r f a s s u n g d i e v o m M i n i s t e r r a t beschlossenen V e r o r d n u n g e n unterzeichnet. A u s dieser U n t e r z e i c h n u n g s b e f u g n i s l e i t e t die französische Rechtslehre e i n V e t o r e c h t des S t a a t s p r ä s i d e n t e n ab; h i e r a u s w i e d e r u m schließt sie, daß er i n diesen F ä l l e n I n h a b e r der a u t o n o m e n V e r o r d n u n g s g e w a l t sei 2 2 . F ü r die Frage, w e l c h e n R a n g die v o m S t a a t s p r ä s i d e n t e n u n t e r z e i c h n e t e n a u t o n o m e n V e r o r d n u n g e n haben, ist zunächst folgendes z u e r w ä g e n : S e i t d e m v e r f a s s u n g s ä n d e r n d e n R e f e r e n d u m v o m H e r b s t 1962 besitzt d e r S t a a t s p r ä s i d e n t dieselbe d e m o k r a t i s c h e L e g i t i m a t i o n w i e das P a r l a m e n t . E r hat, w i e das P a r l a m e n t , R e p r ä s e n t a n t e n e i g e n s c h a f t 2 3 u n d f o l g l i c h d e n gleichen verfassungsrechtlichen R a n g w i e das P a r l a m e n t . N a c h d e m P r i n z i p , daß der R a n g e i n e r R e c h t s n o r m sich aus d e m R a n g des Organs a b l e i t e t , das diese N o r m erläßt, m ü ß t e n also die v o m M i 20 21 22 23

Vgl. Vgl. Vgl. Vgl.

8 Klisch

Chapus, art. cit., Dalloz 1960, Chron., S. 125. hierzu Kap. 5, I I I , 1. Kap. 5, A n m . 11 u n d 12. Kap. 3, A n m . 7.

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2. Teil, . Kap. : Die

ntoe

v o n Gesetz u n

Verordnung

n i s t e r r a t beschlossenen u n d v o m S t a a t s p r ä s i d e n t e n u n t e r z e i c h n e t e n a u t o n o m e n V e r o r d n u n g e n gleichen R a n g w i e die i m V e r o r d n u n g s b e r e i c h erlassenen Gesetze des P a r l a m e n t s h a b e n u n d folglich, w i e diese, n i c h t a n f e c h t b a r sein. S o w e i t ersichtlich, w i r d eine solche M e i n u n g i n der französischen R e c h t s l i t e r a t u r jedoch n i c h t v e r t r e t e n . E b e n s o w e n i g w i e d e r V e r f a s s u n g geber, d i e R e c h t s l i t e r a t u r oder die Rechtsprechung aus d e r A u f h e b u n g des P r i n z i p s der P a r l a m e n t s s o u v e r ä n i t ä t i m V e r o r d n u n g s b e r e i c h der V e r f a s s u n g die l e t z t e K o n s e q u e n z gezogen haben, daß die „ t e x t e s de f o r m e l é g i s l a t i v e " g e r i c h t l i c h ü b e r p r ü f b a r seien, w i r d u m g e k e h r t aus der R a n g e r h ö h u n g des P r ä s i d e n t e n der R e p u b l i k z u m R e p r ä s e n t a n t e n d e r N a t i o n n e b e n d e m P a r l a m e n t die K o n s e q u e n z gezogen, daß die v o n i h m u n t e r z e i c h n e t e n V e r o r d n u n g e n g e r i c h t l i c h e r Ü b e r p r ü f u n g entzogen seien. V i e l m e h r w i r d v o n d e r R e c h t s l i t e r a t u r u n d Rechtsprechung d i e g e r i c h t liche Ü b e r p r ü f b a r k e i t a l l e r a u t o n o m e n V e r o r d n u n g e n v ö l l i g u n t e r schiedslos a n e r k a n n t , seien sie v o m M i n i s t e r p r ä s i d e n t e n a l l e i n erlassen u n d u n t e r z e i c h n e t oder v o m M i n i s t e r r a t beschlossen u n d v o m Staatspräsidenten unterzeichnet. W e n n m a n e i n m a l v o n d e r I n k o n s e q u e n z absieht, daß die A k t e des e i n e n R e p r ä s e n t a n t e n g e r i c h t l i c h ü b e r p r ü f b a r sind, die A k t e des a n d e r e n R e p r ä s e n t a n t e n der s o u v e r ä n e n N a t i o n , des P a r l a m e n t s , i m B e r e i c h d e r selben M a t e r i e n dagegen n i c h t g e r i c h t l i c h ü b e r p r ü f b a r sind, so erscheint d i e A u f f a s s u n g , daß d i e a u t o n o m e n V e r o r d n u n g e n des P r e m i e r m i n i s t e r s u n d d i e a u t o n o m e n V e r o r d n u n g e n des S t a a t s p r ä s i d e n t e n r e c h t l i c h g l e i c h —, n ä m l i c h als anfechtbare A d m i n i s t r a t i v a k t e b e h a n d e l t w e r d e n , sachlich g e r e c h t f e r t i g t . D e n n die a u t o n o m e n V e r o r d n u n g e n des Staatsp r ä s i d e n t e n h a b e n ebensowenig gesetzesgleichen R a n g w i e die a u t o n o m e n V e r o r d n u n g e n des P r e m i e r m i n i s t e r s ; beide A r t e n a u t o n o m e r V e r o r d n u n g e n s i n d u n g ü l t i g , w e n n sie M a t e r i e n des r e s e r v i e r t e n Gesetzesbereichs regeln, w ä h r e n d Gesetze i m V e r o r d n u n g s b e r e i c h n i c h t u n g ü l t i g , s o n d e r n l e d i g l i c h d u r c h a u t o n o m e V e r o r d n u n g e n a u f h e b b a r sind. F e r n e r w ä r e , w e n n d i e a u t o n o m e n V e r o r d n u n g e n des S t a a t s p r ä s i d e n t e n w i e die Gesetze des P a r l a m e n t s i m V e r o r d n u n g s b e r e i c h n i c h t d u r c h recours a n fechtbar w ä r e n , seine a u t o n o m e V e r o r d n u n g s g e w a l t d e r gesetzgebenden G e w a l t des P a r l a m e n t s u n t e r d e m G e s i c h t s p u n k t der g e r i c h t l i c h e n K o n t r o l l e n i c h t n u r gleich-, s o n d e r n sogar ü b e r g e o r d n e t . D e n n der C o n s e i l C o n s t i t u t i o n n e l ü b e r p r ü f t n u r Gesetze des P a r l a m e n t s ( i m H i n b l i c k a u f d i e E i n h a l t u n g des l e g i s l a t i v e n Bereiches), er h a t aber f ü r a u t o n o m e V e r ordnungen keinerlei Kontrollbefugnis. Eine autonome Verordnung k ö n n t e w e g e n Ü b e r g r i f f s i n d e n l e g i s l a t i v e n B e r e i c h u n g ü l t i g sein, der C.C. k ö n n t e dies n i c h t ahnden. D i e a u t o n o m e V e r o r d n u n g s g e w a l t des S t a a t s p r ä s i d e n t e n w i r d , da sie r e c h t l i c h w i e die a u t o n o m e V e r o r d n u n g s g e w a l t des M i n i s t e r p r ä s i d e n t e n

I I . Der Begriff der Verordnung

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b e h a n d e l t w i r d , n i c h t m e h r gesondert e r w ä h n t . O h n e h i n l ä ß t sich die A u f f a s s u n g v e r t r e t e n , daß i m V e r h ä l t n i s S t a a t s p r ä s i d e n t u n d P r e m i e r m i n i s t e r d e r eigentliche I n h a b e r der a u t o n o m e n V e r o r d n u n g s g e w a l t der P r e m i e r m i n i s t e r ist. D e n n nach d e m T e x t der V e r f a s s u n g scheint es i n seinem Ermessen z u liegen, w a n n er eine a u t o n o m e V e r o r d n u n g selbst e r l ä ß t u n d w a n n er sie d e m M i n i s t e r r a t z u m Beschluß v o r l e g t . D e r S t a a t s p r ä s i d e n t k a n n d a gegen eine a u t o n o m e V e r o r d n u n g n i c h t a l l e i n erlassen, s o n d e r n sie m u ß z u v o r v o m M i n i s t e r r a t beschlossen w o r d e n sein. I m f o l g e n d e n w i r d z u r A n p a s s u n g an d e n ü b e r w i e g e n d e n f r a n z ö s i schen Sprachgebrauch i n der Regel v o n d e r a u t o n o m e n V e r o r d n u n g s g e w a l t d e r R e g i e r u n g s t a t t v o n der a u t o n o m e n V e r o r d n u n g s g e w a l t des P r e m i e r m i n i s t e r s d i e Rede sein; f e s t z u h a l t e n ist jedoch, daß der e i g e n t l i c h e I n h a b e r der a u t o n o m e n V e r o r d n u n g s g e w a l t n i c h t die R e g i e r u n g , s o n d e r n d e r P r e m i e r m i n i s t e r ist ( A r t . 21 der Verfassung). A l l e r d i n g s k a n n z. B . die R ü g e der U n z u l ä s s i g k e i t nach A r t . 41 der V e r f a s s u n g w i e d e r n u r v o n der R e g i e r u n g , n i c h t v o m P r e m i e r m i n i s t e r a l l e i n e r h o b e n w e r d e n . Diese B e s t i m m u n g b e s t ä t i g t andererseits, daß der S c h w e r p u n k t d e r A u s ü b u n g der a u t o n o m e n V e r o r d n u n g s g e w a l t n i c h t b e i m Staatsp r ä s i d e n t e n l i e g t , d e n n er k a n n diese Rüge, w e l c h e die G a r a n t i e der „ A u t o n o m i e " des V e r o r d n u n g g e b e r s gegenüber d e m Gesetz d a r s t e l l t , n i c h t erheben. —. I n w e s e n t l i c h e n P u n k t e n bestehen, w i e aufgezeigt, durchaus U n t e r schiede zwischen d e n Gesetzen des P a r l a m e n t s u n d d e n a u t o n o m e n V e r o r d n u n g e n der R e g i e r u n g , so daß m a n die R e g i e r u n g n i c h t als „ e c h t e n " , z w e i t e n Gesetzgeber bezeichnen k a n n 2 4 . A n d e r e r s e i t s ist die a u t o n o m e V e r o r d n u n g s g e w a l t der R e g i e r u n g aber v o n i h r e r gesetzesabhängigen A u s f ü h r u n g s v e r o r d n u n g s g e w a l t d e r a r t verschieden ausgestaltet, daß m a n n i c h t m e h r v o n einer „ E i n h e i t der V e r o r d n u n g s g e w a l t " sprechen k a n n , w i e eine e x t r e m e Gegenansicht z u r These v o n der G l e i c h h e i t v o n a u t o n o m e r V e r o r d n u n g s g e w a l t der R e g i e r u n g u n d gesetzgebender G e 24 Vgl. Louis-Lucas, art. cit., Dalloz 1964, Chron., S. 204: " L a loi n'est plus souveraine puisqu'elle ne peut plus tout faire, mais sa primauté reste indiscutable puisqu'elle conditionne largement l'exercice du pouvoir réglementaire, alors que ce dernier n'a pas prise sur elle." Ebenso Rivero: Droit administratif, 2. Aufl. (1962), S. 60: " . . . dans ces domaines (i. e.: i m Verordnungsbereich), le Gouvernement statue avec une liberté voisine de celle du l é g i s l a t e u r . . . ; mais sa décision reste u n acte du pouvoir exécutif, soumis comme tei à la censure d u juge, q u i peut en sanctionner l ' i r r é g u l a r i t é . . . A u contraire, la loi, si elle peut ètre soumise au Conseil constitutionnel en cours d'élaboration, échappe, sitot promulguée, à tout contróle. Elle reste done, dans son domaine, u n acte souverain, alors que le règlement, mème dans le sien, ne possède jamais cette qualité"; derselbe, S. 61: "Meme lorsqu'il (i. e.: die Verordnung) ne l u i est pas subordonné (i. e.: dem Gesetz), dans les matières d'où est exclue toute compétence législative, i l l u i demeure inférieur quant à sa force juridique."

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116 2. Teil, 7. Kap. : Die Kontrolle von Gesetzen u. autonomen Verordnungen w a i t des P a r l a m e n t s l a u t e t 2 5 . D e n n die F r e i h e i t v o m E r f o r d e r n i s der Basis eines Gesetzes u n d die Rechte aus A r t . 41 u n d A r t . 37 A b s . 2 d e r V e r f a s s u n g v e r l e i h e n der R e g i e r u n g als a u t o n o m e m V e r o r d n u n g g e b e r i m V e r o r d n u n g s b e r e i c h der V e r f a s s u n g eine v ö l l i g e U n a b h ä n g i g k e i t v o m Gesetz, die sie b e i m E r l a ß v o n gesetzesabhängigen A u s f ü h r u n g s v e r o r d n u n g e n gerade n i c h t h a t . D i e a u t o n o m e V e r o r d n u n g s g e w a l t d e r R e g i e r u n g i s t also z w a r der gesetzgebenden G e w a l t des P a r l a m e n t s n i c h t v ö l l i g g l e i c h w e r t i g u n d g l e i c h r a n g i g , sie v e r l e i h t aber doch der R e g i e r u n g als Rechtsetzungsorgan eine der S t e l l u n g des p a r l a m e n t a r i s c h e n Gesetzgebers s t a r k a n g e n ä h e r t e Bedeutung.

Siebentes

Kapitel

D i e K o n t r o l l e v o n Gesetzen u n d a u t o n o m e n V e r o r d n u n g e n i m H i n b l i c k a u f die E i n h a l t u n g der verfassungsmäßig abgegrenzten K o m p e t e n z b e r e i c h e von Parlament u n d Regierung D i e V e r f a s s u n g sieht i n m e h r e r e n F ä l l e n eine K o n t r o l l e v o n R e c h t s e t z u n g s a k t e n des P a r l a m e n t s i m H i n b l i c k a u f die E i n h a l t u n g oder Ü b e r s c h r e i t u n g des l e g i s l a t i v e n Bereichs v o r . U n m i t t e l b a r e r A n l a ß zur K o n t r o l l e ist bei vorkonstitutionellen Gesetzen das V o r h a b e n der R e g i e r u n g , e i n solches Gesetz d u r c h a u t o n o m e V e r o r d n u n g e n nach A r t . 37 A b s . 2 a b z u ä n d e r n oder aufzuheben, da es V e r o r d n u n g s m a t e r i e n regele. B e i n a c h k o n s t i t u t i o n e l l e n Gesetzen k a n n d i e E i n b r i n g u n g eines p a r l a m e n t a r i s c h e n G e s e t z e n t w u r f s z u r R e g e l u n g v o n V e r o r d n u n g s m a t e r i e n m e h r e r e K o n t r o l l v e r f a h r e n i m L a u f e des G e setzgebungsverfahrens auslösen (vor a l l e m nach A r t . 41); sofern e i n n a c h k o n s t i t u t i o n e l l e s Gesetz bereits i n K r a f t g e t r e t e n ist, b r i n g t das V o r h a b e n der R e g i e r u n g , dieses Gesetz d u r c h a u t o n o m e V e r o r d n u n g a b z u ä n d e r n oder aufzuheben, da es i m V e r o r d n u n g s b e r e i c h e r g a n g e n sei, das K o n t r o l l v e r f a h r e n nach A r t . 37 A b s . 2 i n Gang. 25 So neuerdings Vedel: Droit administratif, 2. A u f l . (1961), S. 36 - 38, unter ausdrücklicher Aufgabe seiner früheren Lehre v o m „pouvoir normatif gouvernemental", der der legislativen Gewalt des Parlaments gleichwertig sei. Vedel stellt jedoch zu einseitig auf die Anfechtbarkeit als das gemeinsame M e r k m a l aller Verordnungen ab u n d berücksichtigt nicht, daß die A r t . 41 u n d 37 Abs. 2 der autonomen Verordnungsgewalt einen v ö l l i g anderen Charakter v e r leihen, als i h n die gesetzesabhängige Ausführungsverordnungsgewalt der Regierung hat.

I. Die Kontrolle von Rechtsetzungsakten des Parlaments

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Ü b e r d i e K o n t r o l l e a u t o n o m e r V e r o r d n u n g e n schweigt d i e V e r f a s s u n g ; h i e r f ü r s i e h t sie k e i n besonderes V e r f a h r e n v o r . D i e Ü b e r p r ü f u n g a u t o n o m e r V e r o r d n u n g e n i m H i n b l i c k darauf, ob die R e g i e r u n g d e n V e r o r d n u n g s b e r e i c h e i n g e h a l t e n oder ü b e r s c h r i t t e n habe, e r f o l g t deshalb i n d e n n o r m a l e n V e r f a h r e n z u r Ü b e r p r ü f u n g der G ü l t i g k e i t v o n V e r o r d n u n g e n . Das i s t e i n m a l das A n f e c h t u n g s v e r f a h r e n (recours p o u r excès de p o u v o i r ) v o r d e m Conseil d ' E t a t (Rechtsprechungsabteilung des C o n s e i l d ' E t a t = section d u c o n t e n t i e u x ) , z u m a n d e r n die E i n r e d e der R e c h t s w i d r i g k e i t ( e x c e p t i o n d ' i l l é g a l i t é ) , die i m V e r f a h r e n v o r j e d e m G e r i c h t e r h o b e n werden kann. V o n der Ü b e r p r ü f u n g der G ü l t i g k e i t a u t o n o m e r V e r o r d n u n g e n u n t e r d e m G e s i c h t s p u n k t d e r E i n h a l t u n g des v e r f a s s u n g s m ä ß i g a b g e g r e n z t e n K o m p e t e n z b e r e i c h s d e r R e g i e r u n g i s t e i n anderer, besonderer F a l l d e r K o n t r o l l e z u u n t e r s c h e i d e n : die K o n t r o l l e a u t o n o m e r V e r o r d n u n g e n i m H i n b l i c k darauf, ob die R e g i e r u n g gewisse a l l g e m e i n e Rechtsgrundsätze, die sog. „ p r i n c i p e s g é n é r a u x d u d r o i t " , beachtet h a t (vgl. h i e r z u u n t e n K a p . 10).

I . Die Kontrolle von Rechtsetzungsakten des Parlaments 1. Vorkonstitutionelle Gesetze S ä m t l i c h e v o r k o n s t i t u t i o n e l l e Gesetze i m V e r o r d n u n g s b e r e i c h s i n d d u r c h die V e r f a s s u n g „ d e l e g a l i s i e r t " , d. h. z u T e x t e n v o n V e r o r d n u n g s r a n g — genauer: z u T e x t e n m i t d e m R a n g v o n a u t o n o m e n V e r o r d n u n gen — d e g r a d i e r t 1 . Sie k ö n n e n infolgedessen a u f g e h o b e n w e r d e n ( A r t . 37 A b s . 2). I m Gegensatz zu A b ä n d e r u n g e n n a c h k o n s t i t u t i o n e l l e r Gesetze i s t h i e r eine E n t s c h e i d u n g des Conseil C o n s t i t u t i o n n e l n i c h t e r f o r d e r l i c h , daß es sich b e i d e m b e t r e f f e n d e n Gesetzestext tatsächlich u m e i n e n t e x t e de f o r m e l é g i s l a t i v e , d. h. u m e i n Gesetz i m V e r o r d n u n g s b e r e i c h der V e r fassung h a n d e l e ( A r t . 37 A b s . 2 S. 2). V i e l m e h r erstreckt sich i n diesem F a l l e das G u t a c h t e n , das gemäß A r t . 37 A b s . 2 S. 1 der Conseil d ' E t a t v o r Erlaß jeder autonomen V e r o r d n u n g der Regierung zur A b ä n d e r u n g v o n Gesetzen i m V e r o r d n u n g s b e r e i c h e r s t a t t e n m u ß , auch a u f d i e Frage, ob der b e t r e f f e n d e Gesetzestext, dessen Ä n d e r u n g d i e R e g i e r u n g b e a b sichtigt, tatsächlich V e r o r d n u n g s m a t e r i e n regele 2 . Das G u t a c h t e n des Conseil d ' E t a t k a n n außerdem, w i e b e i j e d e r K o n s u l t i e r u n g des Conseil 1 Waline, art. cit., R.D.P. 1959, S. 707: "Tous les actes intervenus avant la promulgation de la Constitution en toute matière autre que celles énumérées par Γ article 34 sont ipso factu rabaissées . . . au rang de textes ay ant simplement valeur réglementaire, et, plus précisément, de décrets en Conseil d ' E t a t . . . " 2 Morange, art. cit., Dalloz 1959, Chron., S. 25.

118 2. Teil, 7. Kap. : Die Kontrolle v o n Gesetzen u. autonomen Verordnungen d ' E t a t d u r c h die R e g i e r u n g , auch zu F r a g e n der w i r t s c h a f t l i c h e n u n d sozialen F o l g e n der v o n d e r R e g i e r u n g g e p l a n t e n M a ß n a h m e n , i h r e r politischen Zweckmäßigkeit usw. Stellung nehmen. O b w o h l das G u t a c h t e n des Conseil d ' E t a t nach A r t . 37 A b s . 2 f ü r d i e R e g i e r u n g n i c h t b i n d e n d ist, h ä l t sich die R e g i e r u n g nach A n s i c h t d e r französischen A u t o r e n i m a l l g e m e i n e n an d i e M e i n u n g des Conseil d ' E t a t ü b e r d i e Z u g e h ö r i g k e i t eines v o r k o n s t i t u t i o n e l l e n Gesetzes z u m Gesetzesoder z u m V e r o r d n u n g s b e r e i c h der V e r f a s s u n g u n d h a n d e l t entsprechend (die G u t a c h t e n selbst w e r d e n n i c h t v e r ö f f e n t l i c h t ) 3 . D e m Conseil d ' E t a t f ä l l t a u f diese Weise eine w i c h t i g e K o n t r o l l f u n k t i o n z u m Schutz des P a r l a m e n t s v o r Ü b e r g r i f f e n der R e g i e r u n g i n d e n Gesetzesbereich der V e r f a s s u n g zu. D e r Schutz w ä r e a l l e r d i n g s noch w i r k s a m e r , w e n n d i e V e r f a s s u n g d i e R e g i e r u n g a n das G u t a c h t e n des Conseil d ' E t a t b i n d e n würde. Z u d e n v o r k o n s t i t u t i o n e l l e n textes de f o r m e l é g i s l a t i v e , d i e die R e g i e r u n g gemäß A r t . 37 A b s . 2 a b ä n d e r n k a n n , z ä h l e n außer Gesetzen des P a r l a m e n t s auch sonstige A k t e m i t Gesetzeskraft, w i e z. B . die v o n d e r E x e k u t i v e erlassenen Gesetze des V i c h y - R e g i m e s , die „ O r d o n n a n z e n " ( = V e r o r d n u n g e n m i t Gesetzeskraft) des n a t i o n a l e n B e f r e i u n g s k o m i t e e s u n d der p r o v i s o r i s c h e n R e g i e r u n g der französischen R e p u b l i k v o n 1944 1945 u n d die décrets-lois der 3. u n d 4. R e p u b l i k (letztere, s o w e i t sie v o m P a r l a m e n t r a t i f i z i e r t w u r d e n u n d d a d u r c h Gesetzeskraft e r l a n g t e n ) 4 . D i e Z a h l dieser T e x t e i m V e r o r d n u n g s b e r e i c h w a r b e i I n k r a f t t r e t e n d e r V e r f a s s u n g v o n 1958 i n f o l g e der pauschalen Z u w e i s u n g a l l e r n i c h t z u d e n e n u m e r i e r t e n Gesetzesmaterien g e h ö r e n d e n M a t e r i e n i n d e n V e r o r d nungsbereich n a t u r g e m ä ß sehr groß. D i e R e g i e r u n g ä n d e r t e v i e l e dieser vorkonstitutionellen Texte i m Verordnungsbereich durch autonome Vero r d n u n g e n ab oder h o b sie auf. D a d u r c h t r a t i n e r h e b l i c h e m U m f a n g e eine „ D e k o d i f i z i e r u n g " d e r v o r 1958 bestehenden, großen Gesetzbücher ein. D i e g r o ß e n napoleonischen K o d i f i k a t i o n e n (Code c i v i l , Code de p r o c é d u r e c i v i l e , Code de commerce, Code pénal) e n t h i e l t e n v o r 1958 n u r Gesetze des P a r l a m e n t s u n d E x e k u t i v a k t e m i t Gesetzesrang ( r a t i f i z i e r t e décretsl o i s u n d dergleichen). D i e neueren, i n d e r 4. R e p u b l i k e n s t a n d e n e n G e setzbücher (Code de l a S é c u r i t é Sociale, Code de l a Santé P u b l i q u e , Code de l ' A d m i n i s t r a t i o n C o m m u n a l e , Code é l e c t o r a l usw.) e n t h i e l t e n e i n e n Gesetzesteil ( i n d e m die e i n z e l n e n A r t i k e l d u r c h e i n „ L " gekennzeichnet w a r e n ) u n d gegebenenfalls e i n e n oder m e h r e r e V e r o r d n u n g s t e i l e ( i n d e n e n d i e A r t i k e l j e nach der K a t e g o r i e der V e r o r d n u n g e n m i t d e n B u c h staben „ R " f ü r r è g l e m e n t s d ' a d m i n i s t r a t i o n p u b l i q u e , „ D " f ü r D e k r e t e u n d „ A " f ü r A r r è t é s gekennzeichnet w a r e n ) . 3

Puget, art. cit., Revue int. des sciences admin. (1963), S. 223. Vgl. die Übersicht über die unter den Begriff vorkonstitutioneller „textes de forme législative" i m Sinne von A r t . 37 Abs. 2 fallenden Gruppen von Gesetzen u n d von Exekutivakten m i t Gesetzeskraft bei Groux I, S. 39, Ziff. 90. 4

I. Die Kontrolle von Rechtsetzungsakten des Parlaments

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D a d u r c h , daß die R e g i e r u n g d u r c h a u t o n o m e V e r o r d n u n g e n v i e l e Gesetzesbestimmungen a u f h o b oder änderte, v e r l o r e n manche dieser Kodifikationen einen beträchtlichen T e i l i h r e r legislativen Substanz5. A n s t e l l e der f r ü h e r e n , e i n h e i t l i c h e n K o d i f i k a t i o n e n g a l t e n n u n m e h r i n v i e l e n Rechtsbereichen Reste k o d i f i z i e r t e r R e g e l u n g e n u n d neue, u n kodifizierte, d u r c h a u t o n o m e V e r o r d n u n g e n g e t r o f f e n e R e g e l u n g e n l a n g e Z e i t n e b e n e i n a n d e r . Es e n t s t a n d d a d u r c h eine beträchtliche, die Rechtssicherheit b e e i n t r ä c h t i g e n d e U n o r d n u n g u n d S c h w i e r i g k e i t i n der F e s t s t e l l u n g des g e l t e n d e n Rechts. A b h i l f e schuf erst d i e i m L a u f e d e r J a h r e a l l m ä h l i c h begonnene „ R e k o d i f i z i e r u n g " der großen Gesetzbücher, d i e u n t e r A u f n a h m e der d u r c h a u t o n o m e V e r o r d n u n g e n g e t r o f f e n e n Regel u n g e n erfolgte. 2. Nachkonstitutionelle Gesetze a) Die Kontrolle nachkonstitutioneller Gesetze während des Gesetzgebungsverfahrens I m V e r l a u f des Gesetzgebungsverfahrens k a n n die K o n t r o l l e nachk o n s t i t u t i o n e l l e r Gesetze i m H i n b l i c k d a r a u f , ob das P a r l a m e n t d e n l e g i s l a t i v e n B e r e i c h der V e r f a s s u n g e i n h ä l t oder überschreitet, i n d r e i F ä l l e n e r f o l g e n : d u r c h das Z u s a m m e n w i r k e n der R e g i e r u n g m i t d e m P r ä s i d e n t e n e i n e r der b e i d e n K a m m e r n des P a r l a m e n t s ( A r t . 41), d u r c h eine E n t scheidung des Conseil C o n s t i t u t i o n n e l nach A r t . 41 oder d u r c h eine E n t scheidung des Conseil C o n s t i t u t i o n n e l nach A r t . 61 A b s . 2. R ü g t d i e R e g i e r u n g i m L a u f e des Gesetzgebungsverfahrens nach,1 A r t . 41 die U n z u l ä s s i g k e i t eines p a r l a m e n t a r i s c h e n G e s e t z e n t w u r f s oder eines p a r l a m e n t a r i s c h e n Zusatzantrages, w e i l er die R e g e l u n g v o n V e r o r d n u n g s m a t e r i e n e n t h a l t e , so ist es m ö g l i c h , daß sich der P r ä s i d e n t d e r j e n i g e n p a r l a m e n t a r i s c h e n V e r s a m m l u n g — N a t i o n a l v e r s a m m l u n g oder Senat —, d i e d e n b e t r e f f e n d e n G e s e t z e s e n t w u r f gerade b e h a n d e l t , d e r M e i n u n g der R e g i e r u n g anschließt. I n diesem F a l l e k o m m t es z u k e i n e r E n t s c h e i d u n g des Conseil C o n s t i t u t i o n n e l nach A r t . 41, s o n d e r n die Regier u n g u n d der b e t r e f f e n d e K a m m e r p r ä s i d e n t ü b e n die K o n t r o l l e ü b e r d e n Gesetzesentwurf des P a r l a m e n t s g e m e i n s a m aus. D i e ü b e r e i n s t i m m e n d e E r k l ä r u n g dieser b e i d e n Organe, daß der E n t w u r f i n d e n K o m p e t e n z 5 Durand: „ L a décadence de la loi dans la Constitution de la Ve République", J.C.P. 1959, Doctr., Nr. 1470 (Ziff. 15 u. 16), nennt als Beispiele die Aufhebung der Bestimmungen des Code de Commerce über das Handelsregister u n d die Neuregelung dieser Materie durch autonome Verordnung, die Aufhebung u n d Neuregelung der Bestimmungen des Code de procédure civile über die Zuständigkeit der ordentlichen Gerichte 1. u n d 2. Instanz, die Aufhebung fast aller Bestimmungen des Code de la Sécurité Sociale über den Rechtsweg i n der sozialen Sicherheit u n d die Neuregelung dieser Materie durch autonome V e r ordnung, die Aufhebung fast sämtlicher A r t i k e l des I V . Buches des Code du T r a v a i l über die Arbeitsgerichte (Conseils de prud'hommes) u. a,

120 2. Teil, 7. Kap. : Die Kontrolle von Gesetzen u. autonomen Verordnungen bereich des V e r o r d n u n g g e b e r s eingreife, b e w i r k t , daß er v o m P a r l a m e n t n i c h t m e h r b e h a n d e l t w e r d e n d a r f ( A r t . 41). I n einer R e i h e v o n F ä l l e n w u r d e i n der V e r f a s s u n g s p r a x i s d e r 5. R e p u b l i k auf diese Weise d u r c h das Z u s a m m e n w i r k e n der R e g i e r u n g m i t d e m P r ä s i d e n t e n d e r N a t i o n a l v e r s a m m l u n g oder m i t d e m P r ä s i d e n t e n des Senats die B e h a n d l u n g eines p a r l a m e n t a r i s c h e n Gesetzesentwurfs oder Z u s a t z a n t r a g s v e r h i n d e r t 6 . E i n e gewisse G e f a h r des M i ß b r a u c h s dieser K o n t r o l l m ö g l i c h k e i t ist gegeben, d e n n die R e g i e r u n g k a n n i m Z u s a m m e n w i r k e n m i t e i n e m K a m m e r p r ä s i d e n t e n nach A r t . 41 auch solche Gesetzesvorlagen des P a r l a m e n t s blockieren, die keineswegs V e r o r d n u n g s m a t e r i e n z u m G e g e n s t a n d haben, d e r e n A n n a h m e die R e g i e r u n g aber aus p o l i t i s c h e n G r ü n d e n v e r h i n d e r n w i l l . D e r Conseil C o n s t i t u t i o n n e l b l e i b t h i e r ausgeschaltet. D i e z w e i t e M ö g l i c h k e i t der K o n t r o l l e n a c h k o n s t i t u t i o n e l l e r Gesetze i m L a u f e des Gesetzgebungsverfahrens ist der N o r m a l f a l l des A r t . 41, die E n t s c h e i d u n g des Conseil C o n s t i t u t i o n n e l auf A n t r a g der R e g i e r u n g oder eines d e r P r ä s i d e n t e n der p a r l a m e n t a r i s c h e n V e r s a m m l u n g e n , w e n n R e g i e r u n g oder K a m m e r p r ä s i d e n t sich ü b e r d i e v o n der R e g i e r u n g b e h a u p t e t e U n z u l ä s s i g k e i t eines p a r l a m e n t a r i s c h e n Gesetzesentwurfs w e g e n angeblicher R e g e l u n g v o n V e r o r d n u n g s m a t e r i e n n i c h t e i n i g sind. Diese K o n t r o l l m ö g l i c h k e i t s t e l l t den K e r n d e r G a r a n t i e der U n a b h ä n g i g k e i t d e r R e g i e r u n g v o m Gesetz, d. h. i h r e r „ A u t o n o m i e " i m V e r o r d n u n g s bereich d e r V e r f a s s u n g dar. Z e i t l i c h k a n n die R ü g e der U n z u l ä s s i g k e i t nach A r t . 41 e r h o b e n w e r d e n , solange die p a r l a m e n t a r i s c h e D i s k u s s i o n ü b e r e i n e n G e s e t z e s e n t w u r f oder Z u s a t z a n t r a g noch n i c h t abgeschlossen i s t 7 . D i e E n t s c h e i d u n g des Conseil C o n s t i t u t i o n n e l i m V e r f a h r e n nach A r t . 41 h a t b i n n e n acht T a g e n nach seiner A n r u f u n g zu ergehen. Sie b i n d e t a l l e T r ä g e r ö f f e n t l i c h e r G e w a l t ( A r t . 62 A b s . 2). 6 Hierzu zwei Beispiele: A m 1. Dezember 1959 verabschiedete die Assemblée Nationale ein Gesetz über die Ausübung der ärztlichen Berufe u n d Hilfsberufe durch Personen französischer Nationalität,die jene Berufe i n Indochina ausgeübt hatten (J.O., Assemblée Nationale, Débats, 1959, S. 3098). Während der Senat darüber beriet, erging eine autonome Verordnung der Regierung v o m 9. A p r i l 1960 (J.O., Lois et décrets, 14. A p r i l 1960, S. 3088), die denselben Text zum I n h a l t hatte. A u f Einspruch der Regierung u n d des Senatspräsidenten nach A r t . 41 wurde daraufhin der Text der Assemblée Nationale v o m Senat nicht mehr behandelt. — Z u einem Gesetzesentwurf der Regierung, der die E r richtung eines neuen établissement public, des „Centre National d'Etudes Spaciales" betraf, stellte ein Abgeordneter einen Zusatzantrag, der vorsah, daß ein oder mehrere Parlamentarier i m Verwaltungsrat dieser I n s t i t u t i o n vertreten sein sollten. Der Premierminister widersprach nach A r t . 41, der Präsident der Assemblée Nationale stimmte der Ansicht der Regierung zu, der Zusatzantrag wurde daraufhin nicht behandelt (vgl. J.O., Assemblée Nationale, Débats, 18. Okt. 1961, S. 2629). 7 C.C. 18. Oktober 1961, Dalloz 1963, Jur., S. 381 (2. Entscheidung), A n m . Hamon.

I. Die Kontrolle von Rechtsetzungsakten des Parlaments

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S t e l l t der Conseil C o n s t i t u t i o n n e l fest, daß der b e t r e f f e n d e Gesetzest e x t w e g e n E i n g r i f f s i n d e n V e r o r d n u n g s b e r e i c h unzulässig ist, so d a r f i h n das P a r l a m e n t n i c h t m e h r w e i t e r b e h a n d e l n . E r k l ä r t der Conseil C o n s t i t u t i o n n e l d e n T e x t f ü r zulässig, da er k e i n e V e r o r d n u n g s m a t e r i e n regle, so k a n n i h n das P a r l a m e n t b e h a n d e l n u n d verabschieden. Das beschlossene u n d v e r k ü n d e t e Gesetz k a n n später n i c h t d u r c h a u t o n o m e V e r o r d n u n g d e r R e g i e r u n g a b g e ä n d e r t w e r d e n , da die Z u g e h ö r i g k e i t d e r b e t r e f f e n d e n M a t e r i e z u m l e g i s l a t i v e n B e r e i c h d u r c h die E n t s c h e i d u n g des Conseil C o n s t i t u t i o n n e l m i t b i n d e n d e r W i r k u n g f ü r d i e R e g i e r u n g feststeht 8 . E i n e d r i t t e K o n t r o l l m ö g l i c h k e i t f ü r A k t e des P a r l a m e n t s e r g i b t sich i m L a u f e des Gesetzgebungsverfahrens d a n n , w e n n d i e R e g i e r u n g v o n i h r e m Rügerecht nach A r t . 41 zunächst k e i n e n G e b r a u c h macht, sei es, w e i l sie sich ü b e r d i e Z u g e h ö r i g k e i t der b e t r e f f e n d e n M a t e r i e z u m G e setzes« oder z u m V e r o r d n u n g s b e r e i c h n i c h t i m k l a r e n ist, sei es, w e i l sie politische Rücksichten gegenüber d e m P a r l a m e n t n i m m t . D a n n k a n n e i n bereits beschlossenes, jedoch noch n i c h t v e r k ü n d e t e s Gesetz auch v o m P r ä s i d e n t e n der R e p u b l i k (oder v o n e i n e m d e r nach A r t . 41 a n t r a g s b e r e c h t i g t e n Organe) d e m Conseil C o n s t i t u t i o n n e l i m a l l g e m e i n e n V e r f a h r e n z u r P r ü f u n g der V e r f a s s u n g s m ä ß i g k e i t v o n Gesetzen nach A r t . 62 Abs. 2 ( = präventive Normenkontrolle) m i t dem A n t r a g vorgelegt w e r den, d i e E i n h a l t u n g des l e g i s l a t i v e n Bereichs der V e r f a s s u n g d u r c h d e n Gesetzgeber zu p r ü f e n . D i e E n t s c h e i d u n g des Conseil C o n s t i t u t i o n n e l b i n d e t auch h i e r a l l e T r ä g e r der ö f f e n t l i c h e n G e w a l t ( A r t . 62 A b s . 2). L a u t e t sie, daß der b e t r e f f e n d e Gesetzesbeschluß des P a r l a m e n t s i n d e n K o m p e t e n z b e r e i c h des V e r o r d n u n g g e b e r s eingreife, so d a r f der P r ä s i d e n t d e r R e p u b l i k das Gesetz (bzw., sofern t r e n n b a r , die einzelnen, V e r o r d n u n g s m a t e r i e n r e g e l n d e n B e s t i m m u n g e n des Gesetzes) n i c h t v e r k ü n d e n ; das P a r l a m e n t d a r f f e r n e r die gleichen B e s t i m m u n g e n i n k e i n e n n e u e n G e s e t z e s e n t w u r f (oder Z u s a t z a n t r a g ) a u f n e h m e n , w e n n die R e g i e r u n g u n t e r B e r u f u n g a u f die E n t s c h e i d u n g des Conseil C o n s t i t u t i o n n e l d i e R ü g e d e r U n z u l ä s s i g k e i t nach A r t . 41 e r h e b t 9 . L a u t e t die E n t s c h e i d u n g des Conseil C o n s t i t u t i o n n e l , daß das Gesetz k e i n e R e g e l u n g v o n V e r o r d n u n g s m a t e r i e n e n t h a l t e , so d a r f d e r P r ä s i d e n t d e r R e p u b l i k das Gesetz v e r k ü n d e n ; d i e R e g i e r u n g d a r f es später n i c h t d u r c h a u t o n o m e V e r o r d n u n g e n a u f h e b e n oder a b ä n d e r n . b) Die Kontrolle bereits in Kraft getretener nachkonstitutioneller Gesetze N a c h k o n s t i t u t i o n e l l e Gesetze i m V e r o r d n u n g s b e r e i c h , z u d e r e n E r l a ß es k o m m e n k a n n , w e n n keines der v o r g e n a n n t e n K o n t r o l l v e r f a h r e n 8 9

Vgl. Groux I, S. 34, Ziff. 80,1. Groux I, S. 33, Ziff. 79.

122 2. Teil, 7. Kap. : Die Kontrolle von Gesetzen u. autonomen Verordnungen stattfindet, k ö n n e n v o n der R e g i e r u n g nach A r t . 37 A b s . 2 d u r c h a u t o n o m e V e r o r d n u n g e n aufgehoben oder a b g e ä n d e r t w e r d e n , w e n n z u v o r der Conseil C o n s t i t u t i o n n e l b e s t ä t i g t hat, daß diese Gesetze M a t e r i e n des V e r o r d n u n g s b e r e i c h s der V e r f a s s u n g r e g e l n ( A r t . 37 A b s . 2 S. 2: „ . . . si l e Conseil C o n s t i t u t i o n n e l a déclaré q u ' i l s o n t u n caractère r é g l e m e n t a i r e " ) . Diese B e f u g n i s d e r R e g i e r u n g nach A r t . 37 A b s . 2 e r g ä n z t A r t . 41. Selbst w e n n d i e R e g i e r u n g die R ü g e der U n z u l ä s s i g k e i t gegen e i n e n parlamentarischen Gesetzesentwurf zur Regelung v o n Verordnungsm a t e r i e n nach A r t . 41 n i c h t erhebt, k a n n sie später das i n K r a f t getretene Gesetz j e d e r z e i t a u f h e b e n oder a b ä n d e r n u n d e i n e n e r n e u t e n V e r s u c h des P a r l a m e n t s z u r gesetzlichen R e g e l u n g d e r b e t r e f f e n d e n M a t e r i e nach A r t . 41 v e r h i n d e r n . A r t . 37 A b s . 2 v e r s c h a f f t a u f diese Weise, i n V e r b i n d u n g m i t A r t . 41 d e r Verfassung, der R e g i e r u n g die v ö l l i g e U n a b h ä n g i g k e i t v o m Gesetz i m V e r o r d n u n g s b e r e i c h d e r Verfassung. D i e A u f h e b u n g s - oder A b ä n d e r u n g s b e f u g n i s d e r R e g i e r u n g nach? A r t . 37 A b s . 2 b e t r i f f t — w i e b e i v o r k o n s t i t u t i o n e l l e n T e x t e n i m V e r o r d n u n g s b e r e i c h — a l l e „ t e x t e s de f o r m e l é g i s l a t i v e " . H i e r z u g e h ö r e n außer d e n Gesetzen des P a r l a m e n t s auch ( n a c h k o n s t i t u t i o n e l l e ) E x e k u t i v a k t e m i t Gesetzeskraft, die M a t e r i e n des V e r o r d n u n g s b e r e i c h s regeln. D i e Gesetzeskraft solcher A k t e ä u ß e r t sich i n i h r e r g e r i c h t l i c h e n U n ü b e r p r ü f b a r k e i t , w i e sie auch d e n Gesetzen des P a r l a m e n t s i m V e r o r d nungsbereich z u k o m m t . Solche E x e k u t i v a k t e m i t Gesetzeskraft s i n d nach der V e r f a s s u n g v o n 1958 d i e i n der Ü b e r g a n g s z e i t nach d e m I n k r a f t t r e t e n d e r V e r f a s s u n g v o n d e r R e g i e r u n g erlassenen „ O r d o n n a n z e n " nach A r t . 92 (vgl. u n t e n K a p . 9, I), f e r n e r die a u f g r u n d e i n e r E r m ä c h t i g u n g e r g e h e n d e n O r d o n n a n z e n nach A r t . 38, sobald sie r a t i f i z i e r t s i n d (vgl. u n t e n K a p . 8). D i e E n t s c h e i d u n g des Conseil C o n s t i t u t i o n n e l nach A r t . 37 A b s . 2 S. 2 i s t f ü r a l l e T r ä g e r ö f f e n t l i c h e r G e w a l t b i n d e n d . L a u t e t sie, daß d e r betreffende, n a c h k o n s t i t u t i o n e l l e „ t e x t e de f o r m e l é g i s l a t i v e " k e i n e V e r o r d n u n g s m a t e r i e n z u m G e g e n s t a n d habe, so ist d i e A b ä n d e r u n g dieses T e x t e s d u r c h a u t o n o m e V e r o r d n u n g e n d e r R e g i e r u n g unzulässig. L a u t e t d i e Entscheidung, daß der T e x t V e r o r d n u n g s m a t e r i e n regele, so k a n n i h n d i e R e g i e r u n g d u r c h a u t o n o m e V e r o r d n u n g e n a b ä n d e r n oder a u f heben. Z u v o r m u ß sie z w a r gemäß A r t . 37 A b s . 2 S. 1, der s o w o h l f ü r die A b ä n d e r u n g v o r - als auch n a c h k o n s t i t u t i o n e l l e r T e x t e g i l t , e i n G u t achten des Conseil d ' E t a t e i n h o l e n , i n diesem F a l l e erstreckt sich jedoch das G u t a c h t e n des Conseil d ' E t a t , i m Gegensatz z u r S i t u a t i o n b e i d e r A b ä n d e r u n g v o r k o n s t i t u t i o n e l l e r T e x t e , n i c h t a u f die F r a g e der Z u g e h ö r i g k e i t der b e t r e f f e n d e n M a t e r i e z u m Gesetzes- oder z u m V e r ordnungsbereich, da d i e Z u g e h ö r i g k e i t z u m V e r o r d n u n g s b e r e i c h b e r e i t s d u r c h den Conseil C o n s t i t u t i o n n e l m i t b i n d e n d e r W i r k u n g auch f ü r den Conseil d ' E t a t festgestellt ist.

I I . Die Kontrolle autonomer Verordnungen

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D e r Conseil C o n s t i t u t i o n n e l ü b e r p r ü f t nach A r t . 37 A b s . S. 2 n u r d e n n a c h k o n s t i t u t i o n e l l e n T e x t , dessen Ä n d e r u n g oder A u f h e b u n g d i e Regier u n g beabsichtigt, i m H i n b l i c k d a r a u f , ob er die R e g e l u n g v o n Gesetzesoder v o n V e r o r d n u n g s m a t e r i e n e n t h ä l t , e r ü b e r p r ü f t aber n i c h t auch gleichzeitig d i e Ä n d e r u n g s v e r o r d n u n g der R e g i e r u n g (die R e g i e r u n g ist n i c h t e i n m a l verpflichtet, d e m Conseil C o n s t i t u t i o n n e l i h r e A b ä n d e r u n g s v e r o r d n u n g v o r z u l e g e n , m e i s t t u t sie es a l l e r d i n g s oder sie t e i l t d e m Conseil C o n s t i t u t i o n n e l die g e p l a n t e n Ä n d e r u n g e n w e n i g s t e n s i n g r o ß e n Z ü g e n m i t ) . D a r i n l i e g t e i n gewisser N a c h t e i l , d e n n w e n n der Conseil C o n s t i t u t i o n n e l i n U n k e n n t n i s des genauen I n h a l t s u n d Ausmaßes der v o n der R e g i e r u n g g e p l a n t e n M a ß n a h m e n d i e Grenze zwischen G e setzes« u n d V e r o r d n u n g s b e r e i c h f ü r e i n e n b e s t i m m t e n t e x t e de f o r m e l é g i s l a t i v e n u r i m g r o ß e n R a h m e n zieht, i s t es der R e g i e r u n g m ö g l i c h , d u r c h a u t o n o m e V e r o r d n u n g e n diese Grenze i n d e n D e t a i l r e g e l u n g e n z u i h r e n G u n s t e n zu verschieben, ohne daß i h r ohne w e i t e r e s a n H a n d d e r E n t s c h e i d u n g des C o n s e i l C o n s t i t u t i o n n e l e i n Ü b e r g r i f f i n d e n Gesetzesbereich nachgewiesen w e r d e n k a n n . L ä g e der v o l l s t ä n d i g e T e x t der Änderungsverordnung d e m Conseil Constitutionnel i m K o n t r o l l v e r f a h r e n nach A r t . 37 A b s . 2 v o r , so k ö n n t e der Conseil C o n s t i t u t i o n n e l d i e Grenze zwischen Gesetzes- u n d V e r o r d n u n g s m a t e r i e n j e w e i l s f ü r d i e b e t r e f f e n d e n T e x t e s o w o h l des P a r l a m e n t s als auch der R e g i e r u n g m i t d e r w ü n s c h e n s w e r t e n P r ä z i s i o n ziehen. E i n w e i t e r e r N a c h t e i l der R e g e l u n g des A r t . 37 A b s . 2 S. 2 besteht d a r i n , daß n u r die R e g i e r u n g d e n Conseil C o n s t i t u t i o n n e l a n r u f e n k a n n , w e n n sie beabsichtigt, e i n e n t e x t e de f o r m e l é g i s l a t i v e d u r c h a u t o n o m e V e r o r d n u n g a u f z u h e b e n oder a b z u ä n d e r n . Das P a r l a m e n t k a n n d e n Conseil C o n s t i t u t i o n n e l n i c h t selbst a n r u f e n , u m sich v o r Ü b e r g r i f f e n der R e g i e r u n g i n d e n Gesetzesbereich zu schützen, sei es v o r d e m E r l a ß e i n e r Ä n d e r u n g s v e r o r d n u n g (vorausgesetzt, es e r f ü h r e ü b e r h a u p t v o n d e r entsprechenden A b s i c h t der Regierung), sei es nach d e m E r l a ß e i n e r solchen a u t o n o m e n V e r o r d n u n g ( w e n n d i e R e g i e r u n g es z. B . u n t e r l a s s e n h a b e n sollte, den Conseil C o n s t i t u t i o n n e l anzurufen). I I . Die Kontrolle autonomer Verordnungen W ä h r e n d die V e r f a s s u n g i n A r t . 41 der R e g i e r u n g e i n w i r k s a m e s M i t t e l z u r V e r f ü g u n g s t e l l t , „ Ü b e r g r i f f e " des P a r l a m e n t s i n d e n V e r o r d n u n g s bereich v o n v o r n h e r e i n , noch i m L a u f e des Gesetzgebungsverfahrens, z u v e r h i n d e r n , h a t das P a r l a m e n t k e i n e entsprechende M ö g l i c h k e i t , sich gegen d e n b e a b s i c h t i g t e n E r l a ß v o n a u t o n o m e n V e r o r d n u n g e n i m G e setzesbereich z u w e h r e n . Z w a r d i e n t i m V e r f a h r e n nach A r t . 37 A b s . 2 die K o n t r o l l e v o r k o n s t i t u t i o n e l l e r Gesetze d u r c h d e n Conseil d ' E t a t — d u r c h dessen Assemblée

124 2. Teil, 7. Kap. : Die Kontrolle von Gesetzen u. autonomen Verordnungen Générale oder eine der sections a d m i n i s t r a t i v e s — u n d die K o n t r o l l e n a c h k o n s t i t u t i o n e l l e r Gesetze d u r c h d e n Conseil C o n s t i t u t i o n n e l d e m Schutz des P a r l a m e n t s v o r w i l l k ü r l i c h e n E i n g r i f f e n d e r R e g i e r u n g i n d e n Gesetzesbereich, dieser Schutz ist jedoch n i c h t v o l l k o m m e n . A n das G u t achten des Conseil d ' E t a t ist die R e g i e r u n g i m F a l l e der A b ä n d e r u n g v o r k o n s t i t u t i o n e l l e r Gesetze n i c h t g e b u n d e n , u n d d e n Conseil C o n s t i t u t i o n n e l k a n n das P a r l a m e n t i m F a l l e der A b ä n d e r u n g n a c h k o n s t i t u t i o n e l l e r Gesetze n i c h t selbst a n r u f e n . F e r n e r findet, w e n n die R e g i e r u n g d u r c h a u t o n o m e V e r o r d n u n g i n d e n Gesetzesbereich e i n g r e i f t , ohne e i n Gesetz a u f z u h e b e n oder a b z u ä n d e r n , w e n n sie also eine gesetzlich b i s h e r noch n i c h t erfaßte M a t e r i e des l e g i s l a t i v e n Bereichs der V e r f a s s u n g regelt, w e d e r eine K o n t r o l l e d u r c h d e n Conseil d ' E t a t noch d u r c h d e n Conseil C o n s t i t u t i o n n e l nach A r t . 37 A b s . 2 statt, da die B e s t i m m u n g a u f diesen F a l l n i c h t z u t r i f f t ; sie setzt die A b ä n d e r u n g eines bestehenden T e x t e s d u r c h die R e g i e r u n g voraus. Schließlich k a n n das P a r l a m e n t auch dann, w e n n eine a u t o n o m e V e r o r d n u n g bereits e r g a n g e n ist, den Conseil C o n s t i t u t i o n n e l n i c h t u n m i t t e l b a r a n r u f e n , u m feststellen z u lassen, ob e i n E i n g r i f f der R e g i e r u n g i n d e n r e s e r v i e r t e n Gesetzesbereich v o r l i e g t (z. B . w e n n e i n v o r k o n s t i t u t i o n e l l e s Gesetz g e ä n d e r t w u r d e , oder w e n n g a r k e i n Gesetz g e ä n d e r t oder aufgehoben w u r d e , d. h. also i n d e n b e i d e n F ä l l e n , i n d e n e n d e r Conseil C o n s t i t u t i o n n e l n i c h t bereits nach A r t . 37 A b s . 2 entscheidet). D e r einzige u n d etwas u m s t ä n d l i c h e W e g f ü r das P a r l a m e n t , i n diesem F a l l e eine E n t s c h e i d u n g des Conseil C o n s t i t u t i o n n e l z u e r z w i n g e n , besteht d a r i n , e i n e n G e s e t z e s e n t w u r f z u r A u f h e b u n g oder A b ä n d e r u n g der b e treffenden autonomen V e r o r d n u n g einzubringen u n d zu behandeln. Die R e g i e r u n g ist d a n n g e z w u n g e n , w e n n sie die M a ß n a h m e des P a r l a m e n t s n i c h t h i n n e h m e n w i l l , die R ü g e der U n z u l ä s s i g k e i t nach A r t . 41 z u e r h e ben, so daß es z u e i n e r E n t s c h e i d u n g des Conseil C o n s t i t u t i o n n e l k o m m t . I m s t r e n g e n S i n n e entscheidet der Conseil C o n s t i t u t i o n n e l d a n n n u r , ob d e r b e t r e f f e n d e G e s e t z e s e n t w u r f des P a r l a m e n t s Gesetzes- oder V e r o r d n u n g s m a t e r i e n r e g e l t ; i n d i r e k t b e t r i f f t die E n t s c h e i d u n g aber z w a n g s l ä u f i g auch die gleiche F r a g e f ü r die a u t o n o m e V e r o r d n u n g , d e r e n A u f h e b u n g oder A b ä n d e r u n g das Z i e l dieses Gesetzesentwurfs ist. A u f diese Weise k a n n das P a r l a m e n t eine gewisse, w e n n auch n u r i n d i r e k t e K o n t r o l l e a u t o n o m e r V e r o r d n u n g e n d u r c h d e n Conseil C o n s t i t u t i o n n e l e r reichen. Die beiden Möglichkeiten zur unmittelbaren gerichtlichen K o n t r o l l e a u t o n o m e r V e r o r d n u n g e n i m H i n b l i c k a u f die E i n h a l t u n g oder Ü b e r s c h r e i t u n g des K o m p e t e n z b e r e i c h s des a u t o n o m e n V e r o r d n u n g g e b e r s s i n d die A n f e c h t u n g s k l a g e gegen eine a u t o n o m e V e r o r d n u n g v o r d e m Conseil d ' E t a t (recours p o u r excès de p o u v o i r ) u n d die E i n r e d e der R e c h t s w i d r i g -

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k e i t einer a u t o n o m e n V e r o r d n u n g ( e x c e p t i o n d ' i l l é g a l i t é ) i m V e r f a h r e n vor jedem Gericht. 1. Die Anfechtungsklage vor dem Conseil d'Etat (recours pour excès de pouvoir) F ü r die Z u l ä s s i g k e i t der A n f e c h t u n g s k l a g e v o r d e m C o n s e i l d ' E t a t — R e c h t s p r e c h u n g s a b t e i l u n g des Conseil d ' E t a t = section d u c o n t e n t i e u x — gegen eine a u t o n o m e V e r o r d n u n g g e l t e n die a l l g e m e i n e n Z u l ä s s i g k e i t s voraussetzungen f ü r A n f e c h t u n g s k l a g e n gegen V e r o r d n u n g e n , i n s b e sondere die E i n h a l t u n g der K l a g e f r i s t v o n z w e i M o n a t e n , die ab V e r k ü n d u n g der a u t o n o m e n V e r o r d n u n g b e g i n n t . A n f e c h t u n g s k l ä g e r k a n n n u r eine n a t ü r l i c h e oder j u r i s t i s c h e P e r s o n sein; das P a r l a m e n t k a n n die A n f e c h t u n g s k l a g e n i c h t erheben. D e r A n f e c h t u n g s k l ä g e r m u ß i n seinen Interessen b e e i n t r ä c h t i g t sein, d e r Conseil d ' E t a t scheint h i e r jedoch, w o h l u m der U n a b h ä n g i g k e i t des a u t o n o m e n V e r o r d n u n g g e b e r s v o m Gesetz d u r c h e i n e n s t ä r k e r e n Rechtsschutz des B ü r g e r s z u begegnen, d i e A n f o r d e r u n g e n a n das Rechtsschutzinteresse des K l ä g e r s b e i der A n f e c h t u n g s k l a g e gegen a u t o n o m e V e r o r d n u n g e n stark herabzusetzen10. S t e l l t d e r Conseil d ' E t a t fest, daß d i e angefochtene a u t o n o m e V e r o r d n u n g i n d e n l e g i s l a t i v e n B e r e i c h e i n g r e i f t , so a n n u l l i e r t er sie — b z w . , falls t r e n n b a r , die i n d e n l e g i s l a t i v e n B e r e i c h ü b e r g r e i f e n d e n B e s t i m m u n g e n — w e g e n Verstoßes gegen die Verfassung. I m Gegensatz z u Gesetzen des P a r l a m e n t s i m V e r o r d n u n g s b e r e i c h , die g ü l t i g s i n d u n d lediglich durch autonome V e r o r d n u n g e n abgeändert w e r d e n können, s i n d a u t o n o m e V e r o r d n u n g e n i m Gesetzesbereich d e r V e r f a s s u n g w e g e n Inkompetenz der Regierung ungültig. D i e A u f h e b u n g einer autonomen V e r o r d n u n g i m A n f e c h t u n g s v e r f a h r e n d u r c h d e n Conseil d ' E t a t , sei es w e g e n Ü b e r g r i f f s i n d e n Gesetzesbereich oder w e g e n eines a n d e r e n V e r 10 Ursprünglich setzte die Zulässigkeit der Anfechtungsklage ein „intérèt direct et personnel" des Klägers an der Klageerhebung, also die Beeinträchtigung persönlicher Interessen voraus. Dieser Begriff des persönlichen Rechtsschutzinteresses wurde allmählich zwar v o n der Rechtsprechung großzügiger ausgelegt, es blieb jedoch als Mindesterfordernis bestehen, daß der Kläger zu einer Kategorie von Bürgern gehören müsse, die von dem angefochtenen A k t unmittelbarer und spezieller betroffen sei als andere Kategorien von Bürgern. I n der Entscheidung v o m 12. Februar 1960, „Société E k y " (Sirey 1960, Jur., S. 131, conci. Kahn; Dalloz 1960, Jur., S. 263, A n m . L'Huillier) dehnte der Conseil d'Etat dagegen i m Interesse des Klägers, u m die Anfechtungsklage gegen eine autonome Verordnung der Regierung auf dem Gebiet des materiellen Strafrechts zulassen zu können, den Begriff des Rechtsschutzinteresses so weit aus, daß die Zulassung der Klage fast der Zulassung einer Popularklage gleichkam. (In den Anträgen, den sogenannten „Konklusionen" der Entscheidung, hatte der Regierungskommissar K a h n f ü r die Klage gegen autonome Verordnungen i m Bereich des materiellen Strafrechts sogar generell die Zulässigkeit der Popularklage gefordert; vgl. auch die Urteilsanmerkung von L'Huillier, Dalloz 1960, S. 267, Ziff. I I I ) .

126 2. Teil, 7. Kap. : Die Kontrolle von Gesetzen u. autonomen Verordnungen stoßes gegen die Verfassung, h a t r ü c k w i r k e n d e K r a f t u n d e r f o l g t W i r k u n g f ü r u n d gegen j e d e r m a n n .

mit

V o r 1958 ü b e r p r ü f t e der Conseil d ' E t a t angefochtene V e r o r d n u n g e n i n erster L i n i e i m H i n b l i c k a u f die Ü b e r e i n s t i m m u n g m i t d e n Gesetzen; n u r selten w u r d e eine V e r o r d n u n g w e g e n Verstoßes gegen Verfassungsb e s t i m m u n g e n a n n u l l i e r t . F ü r die a u t o n o m e n V e r o r d n u n g e n der V e r fassung v o n 1958 e n t f ä l l t dagegen eine G e s e t z m ä ß i g k e i t s k o n t r o l l e i m engeren Sinne, da sie — a u s g e n o m m e n die V e r o r d n u n g e n nach A r t . 34 A b s . 4 z u r A u s f ü l l u n g v o n Rahmengesetzen, die t e i l s a u t o n o m , t e i l s gesetzesabhängig s i n d — v o n Gesetzen des P a r l a m e n t s v ö l l i g u n a b h ä n g i g sind. A u f diese Weise ü b t der Conseil d ' E t a t k r a f t seiner Z u s t ä n d i g k e i t zur Ü b e r p r ü f u n g der G ü l t i g k e i t autonomer Verordnungen i m H i n b l i c k d a r a u f , ob die R e g i e r u n g d e n V e r o r d n u n g s b e r e i c h der V e r f a s s u n g e i n g e h a l t e n oder ü b e r s c h r i t t e n hat, seit 1958 i n n i c h t u n e r h e b l i c h e m U m fange d i e F u n k t i o n e n eines Verfassungsgerichts a u s 1 1 . 2. Die Einrede der Rechtswidrigkeit (exception d'illégalité) Die G ü l t i g k e i t einer autonomen V e r o r d n u n g unter dem Gesichtspunkt, ob die R e g i e r u n g d e n V e r o r d n u n g s b e r e i c h der V e r f a s s u n g e i n g e h a l t e n oder ü b e r s c h r i t t e n hat, k a n n außer i m A n f e c h t u n g s v e r f a h r e n v o r d e m Conseil d ' E t a t , i n d e m die F r a g e d e r G ü l t i g k e i t oder U n g ü l t i g k e i t der angefochtenen V e r o r d n u n g u n m i t t e l b a r e r G e g e n s t a n d des V e r f a h r e n s ist, auch i n z i d e n t g e p r ü f t w e r d e n . D i e I n z i d e n t k o n t r o l l e e r f o l g t , w e n n e i n V e r f a h r e n s b e t e i l i g t e r i n i r g e n d e i n e m g e r i c h t l i c h e n V e r f a h r e n , i n dem die G ü l t i g k e i t oder U n g ü l t i g k e i t einer a u t o n o m e n V e r o r d n u n g f ü r die E n t s c h e i d u n g v o n B e d e u t u n g ist, gegen diese V e r o r d n u n g die E i n r e d e der R e c h t s w i d r i g k e i t ( e x c e p t i o n d ' i l l é g a l i t é ) erhebt. W i e i m A n f e c h t u n g s v e r f a h r e n , so scheidet auch h i e r eine Gesetzmäßigk e i t s k o n t r o l l e i m engeren S i n n e w e g e n der U n a b h ä n g i g k e i t a u t o n o m e r V e r o r d n u n g e n v o m Gesetz aus (ausgenommen s i n d die a u t o n o m e n V e r o r d n u n g e n z u r A u s f ü l l u n g v o n Rahmengesetzen) ; d i e K o n t r o l l e der E i n h a l t u n g oder Ü b e r s c h r e i t u n g des K o m p e t e n z b e r e i c h s des a u t o n o m e n V e r o r d n u n g g e b e r s e r f o l g t v i e l m e h r an H a n d der K o m p e t e n z b e s t i m m u n g e n der Verfassung. D a v o n abgesehen g e l t e n f ü r die I n z i d e n t k o n t r o l l e a u t o n o m e r V e r o r d n u n g e n dieselben Grundsätze, d i e v o r 1958 f ü r die I n z i d e n t k o n t r o l l e gesetzesabhängiger A u s f ü h r u n g s v e r o r d n u n g e n v o n d e r Rechtsprechung entwickelt wurden: W i r d auf die E i n r e d e d e r R e c h t s w i d r i g k e i t h i n eine a u t o n o m e V e r o r d n u n g f ü r v e r f a s s u n g s w i d r i g e r k l ä r t , da sie i n d e n l e g i s l a t i v e n B e r e i c h 11 Vgl. hierüber die Monographie von Francine juge constitutionnel (1966).

Batailler:

Le Conseil d'Etat,

I I . Die Kontrolle autonomer Verordnungen

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d e r V e r f a s s u n g e i n g r e i f t , so w i r d die a u t o n o m e V e r o r d n u n g n i c h t , w i e i m A n f e c h t u n g s v e r f a h r e n , r ü c k w i r k e n d u n d m i t W i r k u n g f ü r u n d gegen j e d e r m a n n f ü r u n g ü l t i g e r k l ä r t , s o n d e r n sie w i r d l e d i g l i c h i m b e t r e f f e n d e n V e r f a h r e n , i n d e m die E i n r e d e der R e c h t s w i d r i g k e i t e r h o b e n w i r d , zwischen d e n P a r t e i e n n i c h t a n g e w a n d t . I m Gegensatz z u r A n f e c h t u n g s klage, die b i n n e n der K l a g e f r i s t v o n z w e i M o n a t e n nach V e r k ü n d u n g einer a u t o n o m e n V e r o r d n u n g e r h o b e n w e r d e n m u ß , ist die E i n r e d e der R e c h t s w i d r i g k e i t z e i t l i c h u n b e s c h r ä n k t zulässig, sie k a n n also auch gegen eine bereits u n a n f e c h t b a r g e w o r d e n e a u t o n o m e V e r o r d n u n g e r h o b e n werden. Z u s t ä n d i g f ü r d i e i n z i d e n t e G ü l t i g k e i t s k o n t r o l l e einer a u t o n o m e n V e r o r d n u n g ist i n n e r h a l b d e r V e r w a l t u n g s g e r i c h t s b a r k e i t das Gericht, v o r d e m i n e i n e m a n h ä n g i g e n V e r f a h r e n die E i n r e d e der R e c h t s w i d r i g k e i t erhoben w i r d . A u ß e r d e m Conseil d ' E t a t k a n n das auch e i n V e r w a l t u n g s g e r i c h t erster I n s t a n z sein ( t r i b u n a l a d m i n i s t r a t i f ) , o b w o h l f ü r die A n f e c h t u n g s k l a g e gegen eine a u t o n o m e V e r o r d n u n g n u r der Conseil d ' E t a t z u s t ä n d i g ist. I n n e r h a l b der V e r w a l t u n g s g e r i c h t s b a r k e i t g i l t der Satz, daß das z u r E n t s c h e i d u n g ü b e r eine K l a g e zuständige G e r i c h t ü b e r a l l e i n diesem V e r f a h r e n e r h o b e n e n E i n r e d e n selbst entscheidet, s o w e i t eine solche E n t s c h e i d u n g ü b e r h a u p t z u r Z u s t ä n d i g k e i t der V e r w a l t u n g s g e richte gehört. D i e o r d e n t l i c h e n G e r i c h t e s i n d g r u n d s ä t z l i c h n i c h t zuständig, ü b e r d i e f ü r ihre Entscheidung i n einem anhägngigen Verfahren wesentlichen ö f f e n t l i c h - r e c h t l i c h e n V o r f r a g e n selbst z u entscheiden. Sie müssen das V e r f a h r e n aussetzen u n d die b e t r e f f e n d e F r a g e d e m V e r w a l t u n g s g e r i c h t v o r l e g e n , das z u r E n t s c h e i d u n g i n der Hauptsache z u s t ä n d i g w ä r e , b e z ü g l i c h d e r G ü l t i g k e i t oder U n g ü l t i g k e i t e i n e r a u t o n o m e n V e r o r d n u n g also d e m Conseil d ' E t a t . S t e l l t der Conseil d ' E t a t i n e i n e m solchen F a l l e d i e R e c h t s w i d r i g k e i t einer a u t o n o m e n V e r o r d n u n g w e g e n E i n g r i f f s i n d e n l e g i s l a t i v e n B e reich der V e r f a s s u n g fest, so a n n u l l i e r t er d i e V e r o r d n u n g n i c h t , w i e i m A n f e c h t u n g s v e r f a h r e n . Seine F e s t s t e l l u n g der R e c h t s w i d r i g k e i t ist f ü r das v o r l e g e n d e G e r i c h t n i c h t e i n m a l b i n d e n d , sondern sie g i b t diesem n u r die M ö g l i c h k e i t , i n seinem U r t e i l die a u t o n o m e V e r o r d n u n g als n i c h t existent zu behandeln. V o m Grundsatz der Vorlagepflicht ordentlicher Gerichte f ü r p r ä j u d i zielle ö f f e n t l i c h - r e c h t l i c h e F r a g e n gab es v o r 1958 nach der Rechtsprec h u n g des K o n f l i k t g e r i c h t s h o f s ( T r i b u n a l des Conflits), d e r ü b e r K o m p e t e n z k o n f l i k t e zwischen d e m Conseil d ' E t a t u n d d e m Kassationsger i c h t s h o f (Cour de Cassation), d e m obersten G e r i c h t der o r d e n t l i c h e n G e r i c h t s b a r k e i t entscheidet, gewisse A u s n a h m e n . Sie g e l t e n nach 1958 auch f ü r die I n z i d e n t k o n t r o l l e a u t o n o m e r V e r o r d n u n g e n :

128 2. Teil, 7. Kap. : Die Kontrolle von Gesetzen u. autonomen Verordnungen F ü r d i e S t r a f g e r i c h t e h a t t e das T r i b u n a l des C o n f l i t s i n einer G r u n d satzentscheidung v o m 5. 7. 1951, „ A v r a n c h e s et D e s m a r e t s " , festgestellt, daß es sich aus der N a t u r der A u f g a b e des S t r a f r i c h t e r s ergebe, daß er d i e v o l l e P r ü f u n g s k o m p e t e n z f ü r a l l e F r a g e n besitze, v o n d e r e n E n t scheidung die V e r h ä n g u n g einer S t r a f e abhänge; deshalb sei er b e f u g t , die G ü l t i g k e i t — l é g a l i t é — v o n V e r o r d n u n g e n zu ü b e r p r ü f e n , a u f die sich die A n k l a g e s t ü t z e 1 2 . D i e P r ü f u n g s k o m p e t e n z der S t r a f g e r i c h t e f ü r die i n z i d e n t e G ü l t i g k e i t s k o n t r o l l e v o n V e r o r d n u n g e n erstreckte sich v o r 1958 a u f alle V e r o r d n u n g e n , d e r e n V e r l e t z u n g d u r c h die S t r a f b e s t i m m u n g e n eines Gesetzes g e a h n d e t w u r d e ( H a u p t f a l l w a r e n P o l i z e i v e r o r d n u n g e n , f ü r d e r e n V e r l e t z u n g A r t . 472 Z i f f . 15 des Code p é n a l — j e t z t A r t . R 26 Z i f f . 15 des Code p é n a l — Ü b e r t r e t u n g s s t r a f e n vorsah), f e r n e r a u f V e r o r d n u n g e n , die — i n A u s n a h m e f ä l l e n — selbst S t r a f b e s t i m m u n g e n e n t h i e l t e n , so z. B . manche R A P oder décrets-lois, w e n n das e r m ä c h t i g e n d e oder z u m E r l a ß v o n R A P b e a u f t r a g e n d e Gesetz d e n E r l a ß v o n S t r a f b e s t i m m u n g e n d u r c h d e n V e r o r d n u n g g e b e r a u s d r ü c k l i c h vorsah. D a nach A r t . 34 i n V e r b i n d u n g m i t A r t . 37 der V e r f a s s u n g v o n 1958 d i e Festsetzung v o n T a t b e s t ä n d e n u n d v o n S t r a f e n f ü r Ü b e r t r e t u n g e n z u m K o m p e t e n z b e r e i c h des a u t o n o m e n V e r o r d n u n g g e b e r s g e h ö r t (vgl. u n t e n K a p . 11), g e w i n n t die K o m p e t e n z d e r S t r a f g e r i c h t e z u r i n z i d e n t e n G ü l t i g k e i t s k o n t r o l l e v o n V e r o r d n u n g e n , a u f die sich eine A n k l a g e s t ü t z t , f ü r diesen B e r e i c h große B e d e u t u n g . D e n Z i v i l g e r i c h t e n w a r nach der Rechtsprechung des T r i b u n a l des Conflits v o r 1958 f ü r d i e i n z i d e n t e G ü l t i g k e i t s k o n t r o l l e v o n V e r o r d n u n g e n e i n w e s e n t l i c h engerer R a h m e n gezogen als d e n S t r a f g e r i c h t e n : Zunächst s t e l l t e das T r i b u n a l des Conflits i n e i n e r g r u n d l e g e n d e n E n t scheidung v o m 16. 6. 1923, „ S e p t f o n d s " , die a l l e i n i g e K o m p e t e n z der V e r w a l t u n g s g e r i c h t e z u r P r ü f u n g der G e s e t z m ä ß i g k e i t v o n V e r o r d n u n g e n f e s t 1 3 . E r s t 1947 lockerte es m i t einer E n t s c h e i d u n g v o m 30. 10. 1947, „ B a r i n s t e i n " , diesen G r u n d s a t z i n s o w e i t auf, als es d e n Z i v i l g e r i c h t e n die B e f u g n i s z u e r k a n n t e , i n z i d e n t ü b e r die G ü l t i g k e i t oder U n g ü l t i g k e i t solcher V e r o r d n u n g e n z u entscheiden, die eine schwere V e r l e t z u n g d e r i n d i v i d u e l l e n F r e i h e i t s s p h ä r e oder des P r i v a t e i g e n t u m s e n t h i e l t e n 1 4 . A u s dieser E n t s c h e i d u n g l e i t e t e m a n d a n n die B e f u g n i s d e r Z i v i l g e r i c h t e z u r inzidenten Gültigkeitsprüfung von Verordnungen allgemein f ü r alle F ä l l e ab, i n denen d i e R e g e l u n g e n einer V e r o r d n u n g e i n e n schweren E i n g r i f f i n die G r u n d f r e i h e i t e n (libertés p u b l i q u e s ) d a r s t e l l t e n . 12 T r i b u n a l des Conflits, Entscheidung v o m 5. 7. 1951, „Avranches et Desmarets", Dalloz 1952, Jur., S. 271, A n m . Blaevoet; J.C.P. 1951, I I , Nr. 6623, A n m . Homont; Revue admin. 1951, S. 492, A n m . Liet-Veaux; Sirey 1952, 3, S. 1, A n m . Auby. 13 T r i b u n a l des Conflits, Entscheidung v o m 16. 6. 1923, „Septfonds", Sirey 1923, I I I , A n m . Maurice Hauriou. 14 T r i b u n a l des Conflits, Entscheidung v o m 30. 10. 47, „Barinstein", Dalloz 1947, Jur., S. 476, A n m . P.-L. J.; Sirey 1948, 3, S. 1, A n m . de Mestre.

I I I . Mängel des Kontrollsystems

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D a gemäß A r t . 34 der V e r f a s s u n g v o n 1958 die „ f u n d a m e n t a l e n G a r a n t i e n , die d e n B ü r g e r n z u r A u s ü b u n g der G r u n d f r e i h e i t e n g e w ä h r t w e r d e n " , z u m Gesetzesbereich gehören, h a t die i n z i d e n t e G ü l t i g k e i t s k o n t r o l l e a u t o n o m e r V e r o r d n u n g e n d u r c h die Z i v i l g e r i c h t e i m H i n b l i c k a u f die E i n h a l t u n g oder Ü b e r s c h r e i t u n g des Verordnungsbereichs, s o w e i t e i n m ö g l i c h e r schwerer E i n g r i f f des a u t o n o m e n V e r o r d n u n g g e b e r s i n die G r u n d f r e i h e i t e n g e p r ü f t w i r d , denselben I n h a l t w i e die i n z i d e n t e G ü l t i g k e i t s k o n t r o l l e v o n V e r o r d n u n g e n d u r c h die Z i v i l g e r i c h t e v o r 1958. E i n e h ö c h s t r i c h t e r l i c h e Entscheidung, ob d a r ü b e r h i n a u s auch solche Ü b e r g r i f f e des a u t o n o m e n V e r o r d n u n g g e b e r s i n d e n Gesetzesbereich, die k e i n e n schweren E i n g r i f f i n die G r u n d r e c h t e darstellen, v o n d e n Z i v i l g e r i c h t e n i n z i d e n t ü b e r p r ü f t w e r d e n k ö n n e n , steht noch aus.

I I I . M ä n g e l des Kontrollsystems Das K o n t r o l l s y s t e m als Ganzes, d. h. die verschiedenen M ö g l i c h k e i t e n , Gesetze u n d a u t o n o m e V e r o r d n u n g e n i m H i n b l i c k a u f die E i n h a l t u n g der K o m p e t e n z b e r e i c h e v o n Gesetzgeber u n d a u t o n o m e m V e r o r d n u n g geber g e r i c h t l i c h z u ü b e r p r ü f e n , w e i s t m e h r e r e M ä n g e l auf. A l s H a u p t m a n g e l w u r d e b e r e i t s g e n a n n t , daß das P a r l a m e n t n i c h t i n gleicher Weise v o r Ü b e r g r i f f e n des a u t o n o m e n V e r o r d n u n g g e b e r s i n d e n Gesetzesbereich geschützt ist, w i e u m g e k e h r t die R e g i e r u n g — insbesondere d u r c h A r t . 41 — v o r Ü b e r g r i f f e n des P a r l a m e n t s i n d e n V e r o r d nungsbereich geschützt ist. A l s w e i t e r e r w i c h t i g e r M a n g e l k o m m t h i n z u , daß zwischen d e n b e i d e n w i c h t i g s t e n K o n t r o l l o r g a n e n , d e m Conseil C o n s t i t u t i o n n e l u n d d e m Conseil d ' E t a t (section d u c o n t e n t i e u x ) , w i d e r s p r e chende E n t s c h e i d u n g e n ü b e r die Z u g e h ö r i g k e i t e i n u n d derselben M a t e r i e z u m Gesetzes- oder z u m V e r o r d n u n g s b e r e i c h der V e r f a s s u n g m ö g l i c h sind. Widersprechende E n t s c h e i d u n g e n zwischen Conseil C o n s t i t u t i o n n e l u n d Conseil d ' E t a t ü b e r die Z u g e h ö r i g k e i t e i n u n d derselben M a t e r i e z u m Gesetzes- oder z u m V e r o r d n u n g s b e r e i c h s i n d m ö g l i c h , w e i l b e i d e O r g a n e b e f u g t sind, die G r e n z l i n i e zwischen Gesetzes- u n d V e r o r d n u n g s m a t e r i e n z u ziehen: der Conseil C o n s t i t u t i o n n e l b e i d e r K o n t r o l l e p a r l a m e n tarischer Gesetzesentwürfe nach A r t . 41 oder nach A r t . 61 A b s . 2 u n d b e i der K o n t r o l l e n a c h k o n s t i t u t i o n e l l e r Gesetze nach A r t . 37 A b s . 2, d e r Conseil d ' E t a t i m A n f e c h t u n g s v e r f a h r e n gegen a u t o n o m e V e r o r d n u n g e n . D i e G e f a h r w i d e r s p r e c h e n d e r E n t s c h e i d u n g e n besteht n u r d a n n n i c h t , w e n n d e r Conseil C o n s t i t u t i o n n e l v o r d e m Conseil d ' E t a t entscheidet, w e i l d i e U r t e i l e des Conseil C o n s t i t u t i o n n e l gemäß A r t . 62 a l l e Staatsorgane b i n d e n . S t e l l t z. B . der Conseil C o n s t i t u t i o n n e l i m V e r f a h r e n nach A r t . 41 d i e U n z u l ä s s i g k e i t eines p a r l a m e n t a r i s c h e n Gesetzesentwurfs fest, 9 Klisch

130 2. Teil, 7. Kap. : Die Kontrolle von Gesetzen u. autonomen Verordnungen w e i l er i n d e n V e r o r d n u n g s b e r e i c h eingreife, so k a n n der Conseil d ' E t a t eine a u t o n o m e V e r o r d n u n g , die die gleiche M a t e r i e regelt, n i c h t m i t der B e g r ü n d u n g a n n u l l i e r e n , sie greife i n d e n l e g i s l a t i v e n B e r e i c h der V e r fassung e i n 1 5 . Entscheidet der Conseil C o n s t i t u t i o n n e l , daß d e r E n t w u r f d i e R e g e l u n g v o n Gesetzesmaterien e n t h a l t e , so k a n n der Conseil d ' E t a t d i e A n f e c h t u n g s k l a g e gegen eine a u t o n o m e V e r o r d n u n g i m gleichen B e reich n i c h t m i t der B e g r ü n d u n g abweisen, es h a n d e l e sich u m V e r o r d n u n g s m a t e r i e n , s o n d e r n er m u ß der K l a g e s t a t t g e b e n u n d die a u t o n o m e V e r o r d n u n g w e g e n E i n g r i f f s i n d e n Gesetzesbereich ( = I n k o m p e t e n z des a u t o n o m e n V e r o r d n u n g g e b e r s ) a n n u l l i e r e n . Entsprechendes g i l t f ü r E n t s c h e i d u n g e n des Conseil C o n s t i t u t i o n n e l z u r Z u g e h ö r i g k e i t e i n e r M a t e r i e z u m Gesetzes- oder V e r o r d n u n g s b e r e i c h i m K o n t r o l l v e r f a h r e n nach A r t . 37 A b s . 2. W e n n der Conseil d ' E t a t spät e r i m A n f e c h t u n g s v e r f a h r e n ü b e r die gleiche M a t e r i e zu entscheiden h a t , m u ß er nach A r t . 62 die vorausgegangenen F e s t s t e l l u n g e n des C o n seil C o n s t i t u t i o n n e l r e s p e k t i e r e n . A n d e r s i s t d i e S i t u a t i o n jedoch, w e n n der Conseil d ' E t a t zuerst e n t scheidet. W e i s t er z. B. d i e gegen eine a u t o n o m e V e r o r d n u n g gerichtete A n f e c h t u n g s k l a g e , b e i der d e r K l ä g e r v o r t r u g , es l i e g e e i n E i n g r i f f i n d e n l e g i s l a t i v e n B e r e i c h v o r , als u n b e g r ü n d e t zurück, da d i e b e t r e f f e n d e M a t e r i e V e r o r d n u n g s m a t e r i e sei, so h i n d e r t nichts d e n Conseil C o n s t i t u t i o n n e l , i n e i n e m späteren V e r f a h r e n nach A r t . 41 e i n e n p a r l a m e n t a rischen Gesetzesentwurf z u r A u f h e b u n g oder A b ä n d e r u n g dieser a u t o n o m e n V e r o r d n u n g f ü r zulässig zu e r k l ä r e n , da die b e t r e f f e n d e M a t e r i e V e r o r d n u n g s m a t e r i e sei 1 6 . 15 Erst recht gilt dies i n dem Sonderfall, daß der betreffende Gesetzesentw u r f die Abänderung oder Aufhebung einer bestimmten autonomen Verordnung zum Gegenstand hat und der Conseil Constitutionnel i m Verfahren nach A r t . 41 nicht n u r die Unzulässigkeit des Gesetzesentwurfs (wegen der Regelung von Verordnungsmaterien), sondern i n den Gründen der Entscheidung zugleich auch die Gültigkeit der betreffenden autonomen Verordnung feststellt. So geschah es z. B. i n einem U r t e i l des Conseil Constitutionnel v o m 27. November 1959, Sirey 1960, Jur., S. 102, A n m . Giffard. Giffard bezeichnet i n der U r teilsanmerkung die Feststellung des Conseil Constitutionnel zur Gültigkeit der autonomen Verordnung als einen Schlag gegen die A u t o r i t ä t und das Prestige des Conseil d'Etat, der allein befugt gewesen wäre, i m Anfechtungsverfahren über die Gültigkeit der autonomen Verordnung zu befinden. Die Feststellung des Conseil Constitutionnel sei zwar n u r i n den Gründen der Entscheidung erfolgt u n d insofern nicht unmittelbar nach A r t . 62 f ü r den Conseil d'Etat bindend, i h r könne aber aufgrund des Prestiges des Conseil Constitutionnel vom Conseil d'Etat k a u m widersprochen werden. Nach herrschender Meinung bindet aber eine solche Feststellung des Conseil Constitutionnel zur Verfassungsmäßigkeit einer autonomen Verordnung i n den Gründen einer Entscheidung nach A r t . 41 den Conseil d'Etat sogar unmittelbar nach A r t . 62 (vgl. Groux I, S. 36, Ziff. 84 i n Verbindung m i t S. 33, Ziff. 77, ferner Waline: " L a jurisprudence du Conseil constitutionnel sur la répartition des matières entre la loi et le règlement (Décisions des 27 novembre 1959, 29 janvier et 7 a v r i l I960)", Notes de jurisprudence, R.D.P. 1960, S. 1011 ff. (S. 1013). 16 Vgl. Waline y art. cit., R.D.P. 1960, S. 1015.

I I I . Mängel des Kontrollsystems

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U m g e k e h r t k a n n der Conseil C o n s t i t u t i o n n e l , w e n n d e r Conseil d ' E t a t eine a u t o n o m e V e r o r d n u n g w e g e n E i n g r i f f s i n d e n Gesetzesbereich a n n u l l i e r t hat, i n e i n e m späteren V e r f a h r e n nach A r t . 41 die Z u g e h ö r i g k e i t d e r b e t r e f f e n d e n M a t e r i e z u m V e r o r d n u n g s b e r e i c h feststellen u n d e i n e n p a r l a m e n t a r i s c h e n Gesetzesentwurf z u r R e g e l u n g dieser M a t e r i e f ü r u n z u l ä s s i g e r k l ä r e n . B e i e i n e r V a r i a n t e dieses Falles g i l t folgendes: H a t e i n p a r l a m e n t a r i s c h e r Gesetzesentwurf d i e A u f h e b u n g einer a u t o n o m e n V e r o r d n u n g z u m I n h a l t u n d e r f o l g t w ä h r e n d des V e r f a h r e n s nach A r t . 41 ü b e r die Z u l ä s s i g k e i t dieses E n t w u r f s die A u f h e b u n g der b e t r e f f e n d e n a u t o n o m e n V e r o r d n u n g d u r c h d e n Conseil d ' E t a t , so i s t das V e r f a h r e n nach A r t . 41 v o m Conseil C o n s t i t u t i o n n e l einzustellen, da der G e g e n s t a n d des Gesetzesentwurfs i n z w i s c h e n r e c h t l i c h n i c h t m e h r existiert17. I n diesen F ä l l e n , i n denen eine V o r e n t s c h e i d u n g des Conseil d ' E t a t ü b e r die G ü l t i g k e i t oder U n g ü l t i g k e i t einer a u t o n o m e n V e r o r d n u n g u n t e r d e m G e s i c h t s p u n k t der E i n h a l t u n g oder Ü b e r s c h r e i t u n g des K o m p e t e n z bereichs des a u t o n o m e n V e r o r d n u n g g e b e r s e r f o l g t , herrscht also ü b e r die Z u g e h ö r i g k e i t der b e t r e f f e n d e n M a t e r i e z u m Gesetzes- oder z u m V e r o r d n u n g s b e r e i c h d e r V e r f a s s u n g so l a n g e Rechtsunsicherheit, bis der Conseil C o n s t i t u t i o n n e l eine b i n d e n d e E n t s c h e i d u n g t r i f f t . Diese S i t u a t i o n ist f ü r P a r l a m e n t , R e g i e r u n g , C o n s e i l d ' E t a t u n d A n f e c h t u n g s k l ä g e r i n gleicher Weise m i ß l i c h . I m Interesse einer e i n h e i t l i c h e n Rechtsprechung w ä r e es besser g e w e sen, w e n n e i n e m d e r b e i d e n Organe, d e m Conseil C o n s t i t u t i o n n e l oder d e m Conseil d ' E t a t , f ü r die G r e n z z i e h u n g zwischen Gesetzes- u n d V e r o r d n u n g s b e r e i c h das E n t s c h e i d u n g s m o n o p o l v e r l i e h e n w o r d e n w ä r e . D a der Conseil C o n s t i t u t i o n n e l v o n v o r n h e r e i n als Verfassungsgericht k o n z i p i e r t w a r , i s t es v e r w u n d e r l i c h , daß d e r Verfassunggeber v o n 1958 i h m n i c h t diese a l l e i n i g e E n t s c h e i d u n g s b e f u g n i s v e r l i e h ; es h ä t t e g e n ü g t , d e n Conseil d ' E t a t sowie die m i t der i n z i d e n t e n P r ü f u n g e i n e r a u t o n o m e n V e r o r d n u n g befaßten G e r i c h t e z u verpflichten, i n a l l e n F ä l l e n , i n denen b e i d e r P r ü f u n g der G ü l t i g k e i t einer a u t o n o m e n V e r o r d n u n g die F r a g e der Z u g e h ö r i g k e i t einer b e s t i m m t e n M a t e r i e z u m Gesetzes- oder z u m V e r o r d n u n g s b e r e i c h der V e r f a s s u n g a u f t a u c h t , das V e r f a h r e n auszusetzen u n d ü b e r diese F r a g e eine b i n d e n d e E n t s c h e i d u n g des C o n s e i l C o n s t i t u t i o n n e l einzuholen. D e r Conseil C o n s t i t u t i o n n e l i s t andererseits aber auch n i c h t u n b e d i n g t das f ü r d i e L ö s u n g d e r s c h w i e r i g e n Rechtsfragen der A b g r e n z u n g v o n Gesetzes- u n d V e r o r d n u n g s m a t e r i e n a m besten geeignete O r g a n . D e n n er h a t z w a r die K o m p e t e n z e n eines Verfassungsgerichts, ist aber nach d e r I n t e n t i o n des Verfassunggebers v o n 1958 m e h r e i n politisches O r g a n , 17

9*

Vgl. Waline, art. cit., R.D.P. 1960, S. 1014.

132 2. Teil, 7. Kap. : Die Kontrolle von Gesetzen u. autonomen Verordnungen eine A r t A u f s i c h t s b e h ö r d e f ü r das P a r l a m e n t , als e i n reines Rechtsprechungsorgan18. D a r a u s e r k l ä r t sich z. B . das f ü r e i n oberstes Verfassungsgericht a u f f ä l l i g e F e h l e n e i n e r B e s t i m m u n g , die v o n d e n M i t g l i e d e r n des Conseil C o n s t i t u t i o n n e l die R i c h t e r q u a l i t ä t oder eine i h r entsprechende A u s b i l d u n g v e r l a n g t . D i e s c h w i e r i g e G r e n z z i e h u n g zwischen Gesetzes- u n d V e r o r d n u n g s b e r e i c h e r f o r d e r t aber v o n d e n M i t g l i e d e r n des d a m i t b e t r a u t e n Organs e i n hohes M a ß a n j u r i s t i s c h e n K e n n t n i s s e n u n d F ä h i g k e i t e n als n o t w e n d i g e V o r a u s s e t z u n g f ü r s o w o h l rechtstheoretisch e i n w a n d f r e i b e g r ü n d e t e als auch i n d e r P r a x i s b e f r i e d i g e n d e E n t s c h e i d u n gen. Solche Q u a l i f i k a t i o n e n w e r d e n v o n d e n M i t g l i e d e r n des Conseil C o n s t i t u t i o n n e l n i c h t v e r l a n g t ( i n d e r P r a x i s s p i e l t z w e i f e l l o s die j u r i s t i s c h e Q u a l i f i k a t i o n eines K a n d i d a t e n f ü r d i e M i t g l i e d s c h a f t i m Conseil C o n s t i t u t i o n n e l b e i d e r A u s w a h l eine Rolle, B e d i n g u n g f ü r d i e M i t g l i e d s c h a f t i m Conseil C o n s t i t u t i o n n e l ist sie jedoch nicht). F e r n e r besteht f ü r e i n O r g a n , das v o n v o r n h e r e i n m i t d e m Z i e l geschaffen w u r d e , v o r a l l e m das P a r l a m e n t i n seine i h m v o n d e r V e r f a s s u n g gezogenen S c h r a n k e n z u v e r w e i s e n , s t a t t i n j e d e m F a l l e , auch gegenüber d e r E x e k u t i v e , als echter „ H ü t e r der V e r f a s s u n g " f ü r die E i n h a l t u n g der V e r f a s s u n g z u sorgen, eine gewisse G e f a h r , p o l i t i s c h e m D r u c k ausgesetzt z u w e r d e n u n d p o l i t i s c h e n Einflüssen z u g ä n g i g z u sein, t r o t z der r i c h t e r l i c h e n U n a b h ä n g i g k e i t — einschließlich d e r U n a b s e t z b a r k e i t —, d i e d i e M i t g l i e d e r des C o n s e i l C o n s t i t u t i o n n e l besitzen. D i e G r e n z z i e h u n g zwischen Gesetzes- u n d V e r o r d n u n g s b e r e i c h d u r c h d i e Rechtsprechung des C o n s e i l C o n s t i t u t i o n n e l k a n n das K r ä f t e v e r h ä l t n i s zwischen P a r l a m e n t u n d R e g i e r u n g ganz e r h e b l i c h verschieben; gerade deshalb i s t d i e G e f a h r e i n e r p o l i t i s c h e n Beeinflussung des Conseil C o n s t i t u t i o n n e l h i e r sehr groß. B e i m Conseil d ' E t a t (section d u c o n t e n t i e u x ) als d e m höchsten, a u f eine l a n g e R e c h t s p r e c h u n g s t r a d i t i o n z u r ü c k b l i c k e n d e n V e r w a l t u n g s g e r i c h t ist n a t u r g e m ä ß die j u r i s t i s c h e Q u a l i f i k a t i o n seiner M i t g l i e d e r g e w ä h r l e i s t e t . A u c h die G e f a h r , p o l i t i s c h e m D r u c k ausgesetzt z u w e r d e n , i s t w e g e n d e r T r a d i t i o n des Conseil d ' E t a t als Rechtsprechungsorgan f ü r i h n g e r i n g e r als f ü r d e n C o n s e i l C o n s t i t u t i o n n e l ( o b w o h l d i e M i t g l i e d e r des Conseil d ' E t a t de j u r e k e i n e r i c h t e r l i c h e U n a b h ä n g i g k e i t besitzen). Es w ä r e daher eine g u t e L ö s u n g gewesen, d e m Conseil d ' E t a t d i e a l l e i n i g e Z u s t ä n d i g k e i t f ü r die A b g r e n z u n g v o n Gesetzes- u n d V e r o r d n u n g s b e r e i c h zu übertragen. 18 Vgl. Duverger, op. cit., S. 621: " L e Conseil constitutionnel est une sorte de j u r i d i c t i o n politique s u p r è m e . . . Les termes 'juridiction politique' qu'on vient d'employer, expriment le cara etère ambigu de l'institution: son röle est celui d'un juge, mais i l est exercé dans des matières politiques et plus encore dans des buts p o l i t i q u e s . . . "

I. Die Anerkennung von Ermächtigungsgesetzen i n A r t . 38 Achtes

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Kapitel

D i e Rechtsetzung der R e g i e r u n g i m reservierten Gesetzesbereich d u r c h O r d o n n a n z e n ( = gesetzesvertretende V e r o r d n u n g e n ) a u f g r u n d v o n Ermächtigungsgesetzen nach A r t . 38 der Verfassung I . Die A n e r k e n n u n g von Ermächtigungsgesetzen z u m Erlaß von décrets-lois („Ordonnanzen") i n A r t . 38 der Verfassung D e m Verfassunggeber v o n 1958 g e n ü g t e es n i c h t , d e r R e g i e r u n g e i n e n ausgedehnten, eigenen M a t e r i e n b e r e i c h z u r selbständigen, v o m Gesetz u n a b h ä n g i g e n R e g e l u n g d u r c h a u t o n o m e V e r o r d n u n g e n zuzuweisen, s o n d e r n er gab i h r d a r ü b e r h i n a u s i n A r t . 38 auch die M ö g l i c h k e i t , v o m P a r l a m e n t die b e f r i s t e t e E r m ä c h t i g u n g z u m E r l a ß v o n gesetzesvertretend e n V e r o r d n u n g e n ( „ o r d o n n a n c e s " ) 1 i m r e s e r v i e r t e n Gesetzesbereich z u v e r l a n g e n . A r t . 38 A b s . 1 l a u t e t : " L e G o u v e r n e m e n t peut, p o u r T e x é c u t i o n de son p r o g r a m m e , d e m a n d e r a u P a r l e m e n t Γ a u t o r i s a t i o n de p r e n d r e p a r ordonnances, p e n d a n t u n d e l a i l i m i t é , des mesures q u i sont n o r m a l e m e n t d u d o m a i n e de l a Ι ο ί . " I m Gegensatz z u A r t . 13 d e r V e r f a s s u n g v o n 1946 e r k e n n t d i e V e r f a s s u n g v o n 1958 also Ermächtigungsgesetze z u m E r l a ß v o n gesetzesvertretenden V e r o r d n u n g e n d u r c h d i e E x e k u t i v e g r u n d s ä t z l i c h als zulässig an. D i e R e g e l u n g des A r t . 38 d e r V e r f a s s u n g v o n 1958 w e i s t i m V e r g l e i c h z u d e n E r m ä c h t i g u n g s g e s e t z e n der 3. u n d 4. R e p u b l i k einige, z u m T e i l sehr w e s e n t l i c h e Unterschiede auf. D e r w i c h t i g s t e U n t e r s c h i e d zwischen E r m ä c h t i g u n g s g e s e t z e n nach A r t . 38 z u m E r l a ß v o n O r d o n n a n z e n u n d d e n E r m ä c h t i g u n g s g e s e t z e n v o r 1958 z u m E r l a ß v o n décrets-lois besteht d a r i n , daß das P a r l a m e n t d e r 1 Die Verfassung von 1958 verwendet den Begriff „ordonnances" an v e r schiedenen Stellen: I n A r t . 38 (ordonnances = gesetzesvertretende Verordnungen i m legislativen Bereich aufgrund eines befristeten Ermächtigungsgesetzes), i n A r t . 92 (ordonnances = Verordnungen m i t Gesetzeskraft i n der Übergangszeit nach dem Inkrafttreten der Verfassung) u n d i n A r t . 47 (ordonnances = Verordnungen m i t Gesetzeskraft, durch die die Regierung i n Ausnahmefällen den Haushaltsplan i n K r a f t setzen kann). I n der Verfassung nicht genannt sind ferner Ordonnanzen ( = gesetzesvertretende Verordnungen), die der Staatspräsident aufgrund einer Ermächtigung erläßt, die i n einem durch Referendum angenommenen Gesetz ausgesprochen w i r d (vgl. Kap. 9, IV). Schließlich spielen i n der 5. Republik auch noch die Ordonnanzen eine gewisse Rolle, die die Regierung de Gaulle i n der Übergangszeit zwischen dem Ende der 4. Republik u n d dem Beginn der 5. Republik aufgrund des Ermächtigungsgesetzes v o m 3. 6. 58 erließ; „ordonnances" stellte i n diesem Gesetz lediglich eine andere Bezeichnung f ü r décrets-lois dar. Vgl. zum Begriff der Ordonnanzen Victor Silvera : „Variations sur le thème des ordonnances", Sirey 1963, Chron., S. 21 ff.

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2. Teil, 8. Kap. : Ordonnanzen nach A r t . 38 der Verfassung

3. u n d 4. R e p u b l i k die der R e g i e r u n g z e i t w e i l i g z u r R e g e l u n g d u r c h décrets-lois überlassenen M a t e r i e n j e d e r z e i t u n t e r A u f h e b u n g u n d A b ä n d e r u n g der décrets-lois selbst r e g e l n k o n n t e . D e r V e r o r d n u n g g e b e r d u r f t e solche gesetzlichen Regelungen, auch w ä h r e n d der E r m ä c h t i g u n g s f r i s t , n i c h t m e h r a u f h e b e n oder a b ä n d e r n . A u c h die gesetzliche E r m ä c h t i g u n g selbst k o n n t e das P a r l a m e n t j e d e r z e i t e i n s c h r ä n k e n oder aufheben. D e r G r u n d s a t z des V o r r a n g e s des Gesetzes gegenüber der V e r o r d n u n g , d. h. das P r i n z i p d e r j e d e r z e i t i g e n A u f h e b b a r k e i t e i n e r V e r o r d n u n g d u r c h Gesetz, b l i e b v o r 1958 auch d e n décrets-lois gegenüber u n e i n g e s c h r ä n k t gewahrt. F ü r d i e O r d o n n a n z e n nach A r t . 38 g i l t dagegen, daß die R e g i e r u n g das P a r l a m e n t w ä h r e n d der D a u e r der E r m ä c h t i g u n g s f r i s t v o n d e r gesetzl i c h e n R e g e l u n g d e r j e n i g e n l e g i s l a t i v e n M a t e r i e n , auf die sich d i e E r m ä c h t i g u n g erstreckt, i n gleicher Weise w i e v o n der R e g e l u n g v o n V e r o r d n u n g s m a t e r i e n gemäß A r t . 41 ausschließen k a n n , i n d e m sie d i e R ü g e der U n z u l ä s s i g k e i t erhebt. A r t . 41 Abs. 1 l a u t e t : " S ' i l a p p a r a i t a u cours de l a p r o c é d u r e l é g i s l a t i v e q u ' u n e p r o p o s i t i o n o u u n a m e n d e m e n t . . . est c o n t r a i r e a u n e d é l é g a t i o n accordée en v e r t u de l ' a r t i c l e 38, le G o u v e r n e m e n t p e u t opposer r i r r e c e v a b i l i t é . " U n t e r d e n gleichen V o r a u s s e t z u n g e n ( A n t r a g s t e l l u n g usw.) w i e sonst i m V e r f a h r e n nach A r t . 41 e n t scheidet der Conseil C o n s t i t u t i o n n e l ü b e r d i e B e g r ü n d e t h e i t der v o n d e r R e g i e r u n g e r h o b e n e n R ü g e der U n z u l ä s s i g k e i t . D e r V o r r a n g des Gesetzes, d. h. das P r i n z i p der j e d e r z e i t i g e n A u f h e b b a r k e i t einer V e r o r d n u n g d u r c h Gesetz, i s t also gegenüber d e n O r d o n n a n z e n nach A r t . 38, solange die E r m ä c h t i g u n g s f r i s t l ä u f t , aufgehoben; das P a r l a m e n t k a n n w ä h r e n d der E r m ä c h t i g u n g s f r i s t O r d o n n a n z e n nach A r t . 38 n u r a u f h e b e n oder a b ä n d e r n , w e n n die R e g i e r u n g d i e R ü g e der U n z u l ä s s i g k e i t nach A r t . 41 n i c h t e r h e b t 2 . 2 Duldet die Regierung einen Übergriff des Parlaments, so ergibt sich ein Problem, auf das Montane de la Roque hinweist (art. cit., i n : Mélanges offerts à Jacques Maury [19601, Bd. I I , S. 210): Da man annehmen kann, daß die Regierung durch die Duldung der gesetzlichen Regelung von „Ermächtigungsmaterien" während des Laufs der Ermächtigungsfrist nicht für die ganze Dauer der Ermächtigungsfrist auf ihre Ordonnanzgewalt verzichten w i l l , so müßte sie folgerichtig i n der Lage sein, das betreffende Gesetz binnen der Ermächtigungsfrist wieder abzuändern oder aufzuheben. Während n u n i m Falle eines von der Regierung geduldeten Eingriffs des Parlaments i n den reservierten Verordnungsbereich die spätere Abänderung der gesetzlichen Regelung durch autonome Verordnung gemäß A r t . 37 Abs. 2 zur Voraussetzung hat, daß zuvor der Conseil Constitutionnel die Zugehörigkeit der betreffenden Materie zum Verordnungsbereich bestätigt, gibt es keine entsprechende Regelung f ü r den F a l l der Abänderung eines Ermächtigungsmaterien regelnden Gesetzes durch Ordonnanz der Regierung. A r t . 37 Abs. 2 ist unmittelbar nicht anwendbar, denn er betrifft n u r Dekrete, d. h. Verordnungen, die v o m Premierminister allein erlassen werden können; Ordonnanzen müssen aber gemäß A r t . 13 i m Ministerrat beschlossen u n d v o m Staatspräsidenten unterzeichnet werden. Ist die Regier u n g aber v o m Conseil Constitutionnel nicht kontrollierbar i n ihrer Entscheidung darüber, ob ein Gesetz während der Dauer der Ermächtigungsfrist E r -

I. Die Anerkennung von Ermächtigungsgesetzen i n A r t . 38

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W ä h r e n d der Gesetzgeber i n der 4. R e p u b l i k verschiedene E r m ä c h t i g u n g s t e c h n i k e n a n w a n d t e 3 , sieht A r t . 38 der V e r f a s s u n g v o n 1958 n u r einen einheitlichen T y p v o n Ermächtigungsgesetzen vor, nämlich befristete u n d m i t R a t i f i k a t i o n s k l a u s e l versehene E r m ä c h t i g u n g e n . E r m ä c h tigungsgesetze w i e das Gesetz v o m 17. 8. 1948, das w e d e r b e f r i s t e t w a r noch eine R a t i f i k a t i o n s k l a u s e l e n t h i e l t , d ü r f t e n i m g e l t e n d e n V e r f a s sungsrecht u n z u l ä s s i g sein, n i c h t n u r , w e i l die V e r f a s s u n g v o n 1958 diese b e i d e n E r f o r d e r n i s s e a u s d r ü c k l i c h e r w ä h n t , s o n d e r n auch aus f o l g e n d e m G r u n d : D e r Gesetzgeber der 4. R e p u b l i k w a r v o n der R e g e l u n g der „ v o n N a t u r aus V e r o r d n u n g s c h a r a k t e r t r a g e n d e n M a t e r i e n " des Gesetzes v o m 17. 8. 1948 n i c h t ausgeschlossen; er k o n n t e j e d e r z e i t i n d e n E r m ä c h t i gungsbereich e i n g r e i f e n u n d V e r o r d n u n g s r e g e l u n g e n a u f h e b e n oder ä n d e r n ; d e r a r t i g e n a c h t r ä g l i c h erlassene Gesetze des P a r l a m e n t s i m E r mächtigungsbereich w a r e n für den Verordnunggeber unangreifbar 4. W ü r d e i n d e r 5. R e p u b l i k e i n u n b e f r i s t e t e s u n d m i t k e i n e r R a t i f i k a t i o n s k l a u s e l versehenes Gesetz ergehen, so w ä r e der Gesetzgeber w e g e n A r t . 41 der V e r f a s s u n g a u f D a u e r v o n der R e g e l u n g dieser M a t e r i e n ausgeschlossen u n d besäße d a r ü b e r h i n a u s auch k e i n e K o n t r o l l m ö g l i c h k e i t ü b e r die O r d o n n a n z e n a n h a n d e i n e r R a t i f i k a t i o n s v o r l a g e der R e g i e r u n g . E i n solches Ermächtigungsgesetz w ü r d e die v o n d e r V e r f a s s u n g festgelegte Grenze zwischen Gesetzes- u n d V e r o r d n u n g s b e r e i c h auf die D a u e r verschieben; es k ä m e i n seiner W i r k u n g e i n e r V e r f a s s u n g s ä n d e r u n g gleich u n d m u ß d a h e r als u n z u l ä s s i g angesehen w e r d e n . B i s h e r w a r e n a l l e Ermächtigungsgesetze der 5. R e p u b l i k b e f r i s t e t u n d e n t h i e l t e n eine R a t i f i k a t i o n s k l a u s e l (vgl. u n t e n Z i f f . I I I ) . Ü b e r die D a u e r d e r B e f r i s t u n g t r i f f t die V e r f a s s u n g k e i n e Regelung. E i n e E r m ä c h t i g u n g , d i e d e m P a r l a m e n t die b e t r e f f e n d e n l e g i s l a t i v e n M a t e r i e n f ü r die D a u e r e i n e r ganzen L e g i s l a t u r p e r i o d e e n t z i e h e n w ü r d e , d ü r f t e jedoch v e r f a s s u n g s w i d r i g sein 5 . A r t . 38 sagt nichts d a r ü b e r aus, w i e umfassend eine d e r R e g i e r u n g e r t e i l t e E r m ä c h t i g u n g sein darf, ob u n d welche i n h a l t l i c h e S c h r a n k e n i n dieser H i n s i c h t f ü r d e n Gesetzgeber gezogen sind. D i e K l a u s e l des A r t . 38, daß die R e g i e r u n g die E r m ä c h t i g u n g „ p o u r l ' e x é c u t i o n de son p r o g r a m m e " v e r l a n g e n k ö n n e , b e d e u t e t nach herrschender A u f f a s s u n g k e i n e i n h a l t l i c h e E i n s c h r ä n k u n g des Ermächtigungsbereichs, s o n d e r n sie s o l l lediglich den normalen, nicht auf Krisenzeiten beschränkten Charakter eines d e r a r t i g e n A n t r a g e s der R e g i e r u n g u n t e r s t r e i c h e n 6 ; die R e g i e r u n g mächtigungsmaterien geregelt habe, so bietet sich i h r die Möglichkeit zur w i l l kürlichen Abänderung von Gesetzen. 3 Vgl. Kap. 2, I I I , 2. 4 Vgl. Kap. 2, I I I , 2 u n d Kap. 2, A n m . 19. 5 Montane de la Roque, art. cit., S. 213. 6 Montane de la Roque, art. cit., S. 205; de Soto, art. cit., R.D.P. 1959, S. 287; Vedel: Cours de droit constitutionnel et d'institutions politiques (1959 - 1960), S. 1050. — Anderer Ansicht lediglich Debbasch: „Les ordonnances de l'article 38

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2. Teil, 8. Kap. : Ordonnanzen nach A r t . 38 der Verfassung

s o l l z. B . bereits b e i i h r e m A m t s a n t r i t t v o m P a r l a m e n t nach A r t . 38 e r w e i t e r t e Rechtsetzungsbefugnisse f ü r d e n l e g i s l a t i v e n B e r e i c h der V e r fassung v e r l a n g e n k ö n n e n (vgl. z u m B e g r i f f „ e x é c u t i o n de son p r o g r a m m e " i n d e n D i s k u s s i o n e n ü b e r das Ermächtigungsgesetz v o m 22. J u n i 1967 u n t e n Z i f f . I I I ) . N a c h herrschender A u f f a s s u n g s i n d d r e i Bereiche v o n e i n e r E r m ä c h t i g u n g nach A r t . 38 a u s g e n o m m e n : V e r f a s s u n g s ä n d e r u n g e n ; die M a t e r i e n i m B e r e i c h der lois o r g a n i q u e s 7 ; die R a t i f i z i e r u n g i n t e r n a t i o n a l e r V e r träge8. F r a g l i c h ist, ob u n d i n w i e w e i t sich d a r ü b e r h i n a u s eine w e i t e r e E i n s c h r ä n k u n g des E r m ä c h t i g u n g s b e r e i c h s aus d e n v o m Conseil d ' E t a t i n seinem G u t a c h t e n i m J a h r e 1953 a u f g e s t e l l t e n P r i n z i p i e n a b l e i t e n l ä ß t . E i n e u n m i t t e l b a r e W e i t e r g e l t u n g dieses G u t a c h t e n s f ü r das V e r f a s sungsrecht der 5. R e p u b l i k w i r d m a n n i c h t a n n e h m e n k ö n n e n , da sich die verfassungsrechtliche Basis, a u f der das G u t a c h t e n e r s t a t t e t w u r d e , i n zwischen entscheidend g e w a n d e l t h a t ; A r t . 13 d e r V e r f a s s u n g v o n 1946 w o l l t e Ermächtigungsgesetze z u m E r l a ß v o n décrets-lois v e r b i e t e n , A r t . 38 der V e r f a s s u n g v o n 1958 e r k e n n t diese Gesetze dagegen g r u n d sätzlich als zulässig an. M a n w i r d jedoch diese P r i n z i p i e n i n s o w e i t a n e r k e n n e n k ö n n e n , als sie m i t T e x t u n d Geist der V e r f a s s u n g v o n 1958 v e r e i n b a r sind. D e r Conseil d ' E t a t e r k l ä r t e 1953, daß der Gesetzgeber f ü r gewisse M a t e r i e n , n ä m l i c h f ü r die k r a f t a u s d r ü c k l i c h e r V e r f a s s u n g s b e s t i m m u n g u n d f ü r die nach d e r r e p u b l i k a n i s c h e n V e r f a s s u n g s t r a d i t i o n l e g i s l a t i v e n M a t e r i e n , die w e s e n t l i c h e n R e g e l u n g e n selbst erlassen müsse u n d d i e E x e k u t i v e n u r e r m ä c h t i g e n d ü r f e , d u r c h décrets-lois ergänzende D e t a i l r e g e l u n g e n z u t r e f f e n . A r t . 38 e n t h ä l t k e i n e d e r a r t i g e V e r p f l i c h t u n g des Gesetzgebers. W ü r d e m a n sie a u f das Verfassungsrecht d e r 5. R e p u b l i k ü b e r t r a g e n , so w ü r d e dies bedeuten, daß d e r Gesetzgeber E r m ä c h t i dans la constitution du 4 octobre 1958", J.C.P. 1962, Doctr., Nr. 1701, Ziff. 26, nach dessen Auffassung die Klausel „pour l'exécution de son programme" die Ausdehnung von Ermächtigungen auf legislative Materien ausschließt, deren Regelung durch Ordonnanzen f ü r die Durchführung des Regierungsprogramms nicht erforderlich sei. Allerdings sieht Debbasch keine Möglichkeit einer w i r k samen gerichtlichen Kontrolle, ob das Parlament eine solche sachliche Schranke der Ermächtigung auch beachtet, da der Conseil d'Etat die Verfassungsmäßigkeit von Gesetzen nicht überprüfen kann. 7 Die durch lois organiques zu regelnden Materien sind v o m Ermächtigungsbereich ausgenommen, w e i l andernfalls eine loi organique aufgrund eines einfachen Gesetzes aufgehoben oder geändert werden würde, ohne daß die besonderen Verfahrensvorschriften f ü r den Erlaß von lois organiques beachtet w ü r d e n (insbesondere die Bestimmung über die obligatorische Kontrolle der Verfassungsmäßigkeit von lois organiques durch den Conseil Constitutionnel) ; vgl. Montani de la Roque, art. cit., i n : Mélanges offerts à Jacques Maury (1960), Bd. I I , S. 204. 8 Vgl. P. Ebrard: „L'article 38 de la Constitution du 4 octobre 1958 et la Ve République", R.D.P. 1969, S. 259 ff. (S. 278); sowie Hamon-Courvoisier: „Ordonnances de l'article 38 et l'exécution de traités", R.D.P. 1965, S. 666.

I. Die Anerkennung von Ermächtigungsgesetzen i n A r t . 38

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gungsgesetze n u r erlassen d ü r f t e , w e n n er, w i e i n d e n lois-cadres v o r 1958, die P r i n z i p i e n f ü r d i e Rechtsetzung der R e g i e r u n g selbst festsetzte. E i n e solche B e s c h r ä n k u n g v o n E r m ä c h t i g u n g s g e s e t z e n auf d e n I n h a l t v o n lois-cadres h ä t t e i m T e x t d e r V e r f a s s u n g z u m A u s d r u c k k o m m e n müssen. S o w e i t ersichtlich, w i r d v o n k e i n e m französischen A u t o r a n g e n o m m e n , daß Ermächtigungsgesetze n u r als lois-cadres zulässig seien. A u c h die V e r f a s s u n g s p r a x i s k e n n t k e i n e solche E i n e n g u n g des E r m ä c h t i g u n g s bereichs; keines der b i s h e r erlassenen Ermächtigungsgesetze d e r 5. R e p u b l i k entsprach d e m T y p d e r lois cadres (vgl. u n t e n Z i f f . I I I ) . F e r n e r e r k l ä r t e d e r Conseil d ' E t a t 1953, daß eine E r m ä c h t i g u n g z u m E r l a ß v o n décrets-lois n i c h t d u r c h i h r e A l l g e m e i n h e i t oder U n g e n a u i g k e i t die A b s i c h t der N a t i o n a l v e r s a m m l u n g m a n i f e s t i e r e n d ü r f e , d e r R e g i e r u n g d i e A u s ü b u n g der n a t i o n a l e n S o u v e r ä n i t ä t z u überlassen. Diese sehr w e i t gezogene Schranke u n d das daraus i n d e r 4. R e p u b l i k abgeleitete — w e n n gleich v o m Gesetzgeber n i c h t i m m e r b e f o l g t e — P r i n z i p der B e s t i m m t h e i t , der S p e z i a l i t ä t der E r m ä c h t i g u n g , w i r d m a n — m u t a t i s m u t a n d i s — als auch f ü r die 5. R e p u b l i k g ü l t i g ansehen k ö n n e n . D e n n eine z u w e i t gefaßte E r m ä c h t i g u n g d e r R e g i e r u n g z u r Rechtsetzung i m r e s e r v i e r t e n Gesetzesbereich w ü r d e gegen A r t . 3 d e r V e r f a s s u n g verstoßen, d e r die A u s ü b u n g der n a t i o n a l e n S o u v e r ä n i t ä t den R e p r ä s e n t a n t e n des V o l k e s v o r b e h ä l t , z u denen d i e R e g i e r u n g n i c h t g e h ö r t . ( A r t . 3 A b s . 1 l a u t e t : " L a souveraineté n a t i o n a l e a p p a r t i e n i a u p e u p l e q u i l ' e x e r c e p a r ses représentants et p a r l a v o i e d u r é f é r e n d u m . " ) D i e Grenze, w a n n eine E r m ä c h t i g u n g gegen d e n B e s t i m m t h e i t s g r u n d s a t z verstößt, ist a l l e r d i n g s n i c h t l e i c h t z u ziehen, da auch der Conseil d ' E t a t seinerzeit h i e r f ü r k e i n e sehr präzisen K r i t e r i e n angegeben h a t t e . W e g e n des v o m Conseil d ' E t a t a u f g e s t e l l t e n P r i n z i p s der S p e z i a l i t ä t d e r E r m ä c h t i g u n g h a t t e der Gesetzgeber d e r 4. R e p u b l i k i n die m e i s t e n Ermächtigungsgesetze ab 1953 K a t a l o g e d e r j e n i g e n M a t e r i e n a u f g e n o m men, a u f die sich die E r m ä c h t i g u n g erstreckte. I m V o r e n t w u r f d e r R e g i e r u n g z u r V e r f a s s u n g v o n 1958 w a r das E r f o r d e r n i s der S p e z i a l i t ä t der E r m ä c h t i g u n g , so w i e es der Gesetzgeber d e r 4. R e p u b l i k d u r c h B e n e n n u n g d e r v o n der E r m ä c h t i g u n g erfaßten M a t e r i e n — w e n n auch n i c h t i m m e r — b e f o l g t h a t t e , noch a n g e d e u t e t ; A r t . 38 des V o r e n t w u r f s l a u t e t e : " . . . l ' a u t o r i s a t i o n de p r e n d r e p a r o r d o n n a n c e . . . des dispositions dans certaines des m a t i è r e s m e n t i o n n é e s a l ' a r t i c l e 31 . . . " I n A r t . 38 der V e r fassung h e i ß t es dagegen n u r noch „ . . . des mesures q u i sont n o r m a l e m e n t d u d o m a i n e de l a l o i " . D e r neue W o r t l a u t ist sehr v i e l umfassender u n d deckt auch solche E r m ä c h t i g u n g e n , die den v o n der E r m ä c h t i g u n g erfaßt e n K r e i s l e g i s l a t i v e r M a t e r i e n n i c h t genau bezeichnen, s o n d e r n l e d i g l i c h das Z i e l der v o n d e r R e g i e r u n g zu t r e f f e n d e n M a ß n a h m e n beschreiben. Das V e r f a h r e n z u m E r l a ß eines Ermächtigungsgesetzes nach A r t . 38 der V e r f a s s u n g w i r d d u r c h e i n e n entsprechenden A n t r a g der R e g i e r u n g

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2. Teil, 8. Kap. : Ordonnanzen nach A r t . 38 der Verfassung

a n das P a r l a m e n t e i n g e l e i t e t ; v o n sich aus d a r f das P a r l a m e n t der Regier u n g k e i n e E r m ä c h t i g u n g erteilen. E r m ä c h t i g u n g s e m p f ä n g e r ist, w i e sich aus A r t . 38 e r g i b t ( „ L e G o u v e r n e m e n t p e u t . . . " ) die R e g i e r u n g . A l s j u r i s t i s c h e r I n h a b e r der O r d o n n a n z g e w a l t w i r d jedoch v o n der f r a n z ö sischen L i t e r a t u r der P r ä s i d e n t der R e p u b l i k bezeichnet, m i t d e m A r g u m e n t , daß nach A r t . 13 der V e r f a s s u n g er die O r d o n n a n z e n u n t e r z e i c h n e n m u ß u n d diese U n t e r z e i c h n u n g s b e f u g n i s i h m e i n V e t o r e c h t v e r l e i h e . Es ist das gleiche A r g u m e n t , a b g e l e i t e t aus der U n t e r z e i c h n u n g s b e f u g n i s des P r ä s i d e n t e n nach A r t . 13, w i e es d a f ü r g e l t e n d gemacht w i r d , daß d e r P r ä s i d e n t der R e p u b l i k I n h a b e r der a u t o n o m e n V e r o r d n u n g s g e w a l t f ü r d i e v o m M i n i s t e r r a t beschlossenen a u t o n o m e n V e r o r d n u n g e n sei 9 . F ü r den E r l a ß der O r d o n n a n z e n schreibt die V e r f a s s u n g v o r , daß v o r E r l a ß der O r d o n n a n z e n der Conseil d ' E t a t g u t a c h t l i c h z u h ö r e n sei (das G u t a c h t e n ist jedoch f ü r die R e g i e r u n g n i c h t b i n d e n d ) .

I I . D i e parlamentarische und gerichtliche Kontrolle der Ordonnanzen nach A r t . 38 der Verfassung 1. Die parlamentarische Kontrolle der Ordonnanzen N a c h herrschender A n s i c h t h a b e n die O r d o n n a n z e n , w i e bereits d i e décrets-lois v o r 1958, bis z u m Z e i t p u n k t der U m w a n d l u n g i n Gesetze d u r c h R a t i f i k a t i o n s b e s c h l u ß des P a r l a m e n t s d e n C h a r a k t e r v o n V e r o r d n u n g e n (vgl. u n t e n Z i f f . 2). W ä h r e n d der D a u e r der E r m ä c h t i g u n g s f r i s t ist das P a r l a m e n t , sofern die R e g i e r u n g n i c h t auf d i e R ü g e d e r U n z u l ä s s i g k e i t nach A r t . 41 verzichtet, v o n der R e g e l u n g der v o n d e r E r m ä c h t i g u n g e r f a ß t e n l e g i s l a t i v e n M a t e r i e n ausgeschlossen. Diese M a t e r i e n gehören f ü r die D a u e r der E r m ä c h t i g u n g n i c h t m e h r z u m V o r b e h a l t s bereich des Gesetzgebers, s o n d e r n z u m V o r b e h a l t s b e r e i c h des a u t o n o m e n V e r o r d n u n g g e b e r s . D i e R e g i e r u n g k a n n w ä h r e n d der E r m ä c h t i g u n g s f r i s t i h r e O r d o n n a n z e n b e l i e b i g a u f h e b e n oder a b ä n d e r n . E i n e O r d o n n a n z k a n n jedoch, s o w e i t sie l e g i s l a t i v e M a t e r i e n regelt, nach d e r Regel des „ p a r a l l é l i s m e des f o r m e s " n u r d u r c h eine O r d o n n a n z (die also v o m Staatsp r ä s i d e n t e n u n t e r z e i c h n e t w e r d e n muß), n i c h t dagegen d u r c h einfaches décret aufgehoben w e r d e n 1 0 . S o w e i t die O r d o n n a n z V e r o r d n u n g s m a t e r i e n regelt, i s t sie auch d u r c h einfaches décret ( V e r o r d n u n g ) des P r e m i e r m i n i s t e r s a u f h e b b a r , da d i e B e f u g n i s des P r e m i e r m i n i s t e r s h i e r z u auch nach A b l a u f des E r m ä c h t i g u n g s f r i s t besteht (Schluß aus A r t . 38 A b s . 3), sie i h m also w ä h r e n d des L a u f s der E r m ä c h t i g u n g s f r i s t n i c h t v e r w e h r t w e r d e n k a n n 1 1 . Z w i s c h e n 9

Vgl. die i n Kap. 5, A n m . 11 genannten Autoren. Vgl. Vedel: Cours de droit constit., S. 1084. 11 Montané de la Roque, art. cit., S. 221. 10

I I . Parlamentarische und gerichtliche Kontrolle der Ordonnanzen

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d e m A b l a u f der E r m ä c h t i g u n g s f r i s t u n d d e m A b l a u f der F r i s t , i n der d i e R e g i e r u n g die O r d o n n a n z e n d e m P a r l a m e n t z u r R a t i f i k a t i o n v o r z u l e g e n h a t (Vorlagefrist), k ö n n e n die O r d o n n a n z e n d u r c h Gesetz abgeändert w e r d e n , s o w e i t sie die R e g e l u n g v o n l e g i s l a t i v e n M a t e r i e n e n t h a l t e n ( A r t . 38 A b s . 3); s o w e i t sie zugleich die R e g e l u n g v o n V e r o r d n u n g s m a t e r i e n e n t h a l t e n , s t ü n d e e i n e r gesetzlichen R e g e l u n g A r t . 41 entgegen. D i e R e g i e r u n g ist, s o w e i t eine O r d o n n a n z die R e g e l u n g v o n V e r o r d n u n g s m a t e r i e n e n t h ä l t , z u i h r e r A b ä n d e r u n g d u r c h einfaches D e k r e t b e f u g t ( = Schluß aus A r t . 38 A b s . 3). F ü r diese Ä n d e r u n g b e d a r f es, d a eine O r d o n n a n z nach A r t . 38 bis z u r R a t i f i k a t i o n V e r o r d n u n g s c h a r a k t e r hat, also k e i n e n „ t e x t e de f o r m e l é g i s l a t i v e " i m S i n n e v o n A r t . 37 A b s . 2 d a r s t e l l t , k e i n e r vorausgegangenen E n t s c h e i d u n g des Conseil C o n s t i t u t i o n n e l nach A r t . 37 A b s . 2, daß d i e g e p l a n t e Ä n d e r u n g tatsächlich V e r ordnungsmaterien betreffe 12. E i n zunächst u n k o n t r o l l i e r t e r E i n g r i f f der R e g i e r u n g i n d e n Gesetzesbereich, m i t der B e h a u p t u n g , es h a n d e l e sich u m V e r o r d n u n g s m a t e r i e n , die i n die a b z u ä n d e r n d e O r d o n n a n z m i t a u f g e n o m m e n w o r d e n seien, i s t also m ö g l i c h . E i n e solche A b ä n d e r u n g s v e r o r d n u n g der R e g i e r u n g k a n n jedoch w i e j e d e andere V e r o r d n u n g d u r c h recours v o r d e m Conseil d ' E t a t angefochten w e r d e n ; der Conseil d ' E t a t w ü r d e gegebenenfalls d e n E i n g r i f f der R e g i e r u n g i n d e n l e g i s l a t i v e n B e r e i c h feststellen u n d die b e t r e f fende Ä n d e r u n g s v e r o r d n u n g a n n u l l i e r e n . Nach A b l a u f der V o r l a g e f r i s t k o m m t es d a r a u f an, ob die R e g i e r u n g diese F r i s t e i n h ä l t oder n i c h t , d. h. ob sie d e m P a r l a m e n t r e c h t z e i t i g e i n e n Gesetzesentwurf z u r R a t i f i k a t i o n der O r d o n n a n z e n ( p r o j e t de l o i de r a t i fication) v o r l e g t . V e r s ä u m t sie die F r i s t , so t r e t e n die O r d o n n a n z e n gemäß A r t . 38 Abs. 2 außer K r a f t (ex n u n c ) 1 3 . D a r a u s k a n n erhebliche Rechtsunsicherh e i t entstehen. F ü r d e n B ü r g e r , der n i c h t i m m e r r e c h t z e i t i g e r f a h r e n w i r d , daß die R e g i e r u n g eine V o r l a g e f r i s t n i c h t e i n g e h a l t e n h a t , i s t es m i ß l i c h , m ö g l i c h e r w e i s e erst z u e i n e m v i e l späteren Z e i t p u n k t z u e r f a h r e n , daß eine zunächst i n K r a f t getretene O r d o n n a n z , a u f d e r e n G ü l t i g k e i t er v e r t r a u e n d u r f t e , v o n i r g e n d e i n e m Tage ab n i c h t m e h r g ü l t i g ist. F e r n e r b l e i b e n Gesetze, d u r c h die nach A b l a u f der E r m ä c h t i g u n g s f r i s t ( v o r A b l a u f der V o r l a g e f r i s t ) O r d o n n a n z e n g e ä n d e r t w u r d e n , ebenso V e r o r d n u n g e n , die eine O r d o n n a n z b e z ü g l i c h des V e r o r d n u n g s m a t e r i e n r e g e l n d e n T e i l s dieser O r d o n n a n z a b ä n d e r t e n , z w a r i n K r a f t , sie k ö n n e n aber Rechtswirkung n u r entfalten, soweit ihre Bestimmungen nicht u n t r e n n 12 Groux I, Ziff. 37; Montane de la Roque, art. cit., S. 217. — Anderer Ansicht de Soto (art. cit., R.D.P. 1959, S. 288); da er den Ordonnanzen Gesetzescharakter zuspricht, ist A r t . 37 Abs. 2 anwendbar. 13 Groux I, Ziff. 39; Vedel: Cours de droit constit., S. 1083; Rivero: Droit admin., 2. A u f l . (1962), S. 62.

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2. Teil, 8. Kap. : Ordonnanzen nach A r t . 38 der Verfassung

b a r m i t sonstigen B e s t i m m u n g e n der u n g ü l t i g g e w o r d e n e n O r d o n n a n z e n v e r b u n d e n s i n d 1 4 . Schließlich ist f ü r d i e Rechtssicherheit besonders p r o blematisch, ob Gesetze, d i e w ä h r e n d d e r E r m ä c h t i g u n g s f r i s t v o n der R e g i e r u n g d u r c h O r d o n n a n z e n aufgehoben w o r d e n w a r e n , i n f o l g e des U n g ü l t i g w e r d e n s der O r d o n n a n z e n w i e d e r a u f l e b e n k ö n n e n 1 5 . H ä l t die R e g i e r u n g d i e V o r l a g e f r i s t ein, so ergeben sich f ü r die A u s ü b u n g p a r l a m e n t a r i s c h e r K o n t r o l l e ü b e r die O r d o n n a n z e n d r e i M ö g l i c h k e i t e n : das P a r l a m e n t r a t i f i z i e r t die O r d o n n a n z e n u n d w a n d e l t sie d a d u r c h i n f o r m e l l e Gesetze u m , es l e h n t d i e R a t i f i k a t i o n s v o r l a g e ab oder es befaßt sich m i t d e r R a t i f i k a t i o n s v o r l a g e ü b e r h a u p t n i c h t . E r f o l g t d i e R a t i f i k a t i o n , so e r l a n g e n d i e O r d o n n a n z e n v o n diesem Z e i t p u n k t ab Gesetzeskraft. S o w e i t eine r a t i f i z i e r t e O r d o n n a n z d i e Regel u n g v o n V e r o r d n u n g s m a t e r i e n e n t h ä l t , ist i h r e A b ä n d e r u n g d u r c h (autonome) V e r o r d n u n g d e r R e g i e r u n g n u r noch nach vorausgegangener E n t scheidung des Conseil C o n s t i t u t i o n n e l gemäß A r t . 37 A b s . 2 m ö g l i c h , daß d e r a b z u ä n d e r n d e T e x t die R e g e l u n g v o n V e r o r d n u n g s m a t e r i e n e n t h a l t e . I m Gegensatz z u n i c h t r a t i f i z i e r t e n O r d o n n a n z e n s i n d die r a t i f i z i e r t e n O r d o n n a n z e n „ t e x t e s de f o r m e l é g i s l a t i v e " i m S i n n e v o n A r t . 37 A b s . 2. D i e R a t i f i k a t i o n b r a u c h t n i c h t a u s d r ü c k l i k z u erfolgen, s o n d e r n sie k a n n auch m i t t e l b a r aus der A b ä n d e r u n g e i n e r O r d o n n a n z d u r c h Gesetz f o l g e n 1 6 ; eine entsprechende P r a x i s u n d Rechtsansicht b e s t a n d bereits f ü r die décrets-lois v o r 1958. W i r d d i e R a t i f i k a t i o n s v o r l a g e v o m P a r l a m e n t expressis v e r b i s abgel e h n t , so t r e t e n d i e O r d o n n a n z e n i m Z e i t p u n k t d e r A b l e h n u n g — e x n u n c — außer K r a f t ; b e i T e i l r a t i f i k a t i o n t r i t t der n i c h t r a t i f i z i e r t e T e i l außer K r a f t . W e n n sich das P a r l a m e n t m i t e i n e r v o n der R e g i e r u n g f r i s t g e r e c h t e i n g e b r a c h t e n R a t i f i k a t i o n s v o r l a g e ü b e r h a u p t n i c h t befaßt, also w e d e r d i e O r d o n n a n z e n r a t i f i z i e r t noch die R a t i f i k a t i o n s v o r l a g e a b l e h n t , so b l e i b t d e r m i t A b l a u f d e r V o r l a g e f r i s t e i n g e t r e t e n e Rechtszustand f o r t bestehen. D i e O r d o n n a n z e n b l e i b e n i n K r a f t u n d b e h a l t e n a u f D a u e r ihren Verordnungscharakter. E i n e V e r p f l i c h t u n g des P a r l a m e n t s , sich m i t e i n e r R a t i f i k a t i o n s v o r l a g e z u befassen, besteht n i c h t . A n d e r e r s e i t s k a n n aber auch sein, daß das P a r l a m e n t ganz gegen seinen W i l l e n n i c h t d a z u k o m m t , eine R a t i f i k a t i o n s v o r l a g e z u p r ü f e n , w e i l i h m die R e g i e r u n g , t r o t z E i n b r i n g e n s d e r V o r l a g e , k e i n e G e l e g e n h e i t dazu g i b t . D e n n da die R e g i e r u n g die Tageso r d n u n g des P a r l a m e n t s festsetzt, k a n n sie j e d e B e s c h ä f t i g u n g des P a r 14

Groux I, Ziff. 39. Von Groux I (Ziff. 39, A n m . 7) w i r d trotz vorhandener Bedenken, w e i l dann drei aufeinanderfolgende Rechtssituationen bestehen würden: Gesetz — O r donnanz — Gesetz, ein Wiederaufleben solcher Gesetze bejaht. 16 Montane de la Roque, art. cit., S. 214, A n m . 31. 15

I I . Parlamentarische u n d gerichtliche Kontrolle der Ordonnanzen

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l a m e n t s m i t einer R a t i f i k a t i o n s v o r l a g e v e r h i n d e r n . Gegen d e n W i l l e n der R e g i e r u n g k a n n das P a r l a m e n t die A u f n a h m e der Ü b e r p r ü f u n g einer R a t i f i k a t i o n s v o r l a g e i n seine T a g e s o r d n u n g n i c h t durchsetzen. A u s d i e sem G r u n d e ist k e i n e der O r d o n n a n z e n , die a u f g r u n d der b i s h e r i n der 5. R e p u b l i k ergangenen Ermächtigungsgesetze erlassen w u r d e n (vgl. u n t e n Z i f f . I I I ) , v o m P a r l a m e n t r a t i f i z i e r t w o r d e n , w e i l die R e g i e r u n g A n s ä t z e des P a r l a m e n t s z u r K o n t r o l l e der O r d o n n a n z e n i m R a t i f i k a t i o n s v e r f a h r e n stets v e r h i n d e r t e . V o n d e r O p p o s i t i o n w u r d e deshalb i m J u n i 1967 der E n t w u r f eines v e r f a s s u n g s ä n d e r n d e n Gesetzes eingebracht, der i n E r g ä n z u n g z u A r t . 38 A b s . 2 der V e r f a s s u n g vorsah, daß die O r d o n n a n z e n außer K r a f t t r e t e n sollten, w e n n n i c h t die — f r i s t g e r e c h t eingebrachte — R a t i f i k a t i o n s v o r l a g e der R e g i e r u n g v o m P a r l a m e n t b i n n e n 6 M o n a t e n nach A b l a u f der V o r l a g e f r i s t a n g e n o m m e n w e r d e , d. h. also w e n n d i e O r d o n n a n z e n n i c h t b i n n e n dieser F r i s t r a t i f i z i e r t w ü r d e n 1 7 . D e r A n t r a g hatte keinen Erfolg. A b e r n i c h t n u r die O p p o s i t i o n n a h m A n s t o ß a n der P r a x i s der Regier u n g , a u f g r u n d i h r e s Rechts, die T a g e s o r d n u n g des P a r l a m e n t s z u b e s t i m m e n , eine K o n t r o l l e d e r O r d o n n a n z e n d u r c h das P a r l a m e n t i m R a t i fikationsverfahren auszuschließen. I m D e z e m b e r 1967 w u r d e sogar v o n 100 A b g e o r d n e t e n der M e h r h e i t e i n A n t r a g eingebracht, der f ü r die v o n der R e g i e r u n g a u f g r u n d eines Ermächtigungsgesetzes v o m 30. 7. 1960 z u r B e h e b u n g gewisser sozialer M i ß s t ä n d e erlassenen O r d o n n a n z e n e i n R a t i f i k a t i o n s v e r f a h r e n e r z w i n g e n w o l l t e 1 8 . A u c h dieser A n t r a g b l i e b erfolglos. D i e P r a x i s der R e g i e r u n g , die Ü b e r p r ü f u n g i h r e r O r d o n n a n z e n d u r c h das P a r l a m e n t i m R a t i f i k a t i o n s v e r f a h r e n zu v e r h i n d e r n , w i r d m a n als Verstoß gegen d e n G e i s t der V e r f a s s u n g ansehen müssen. D e n n w e n n A r t . 38 A b s . 2 der V e r f a s s u n g b e s t i m m t , daß die O r d o n n a n z e n außer K r a f t t r e t e n , w e n n die R e g i e r u n g n i c h t b i n n e n der v o m P a r l a m e n t festgelegten F r i s t eine R a t i f i k a t i o n s v o r l a g e ( „ p r o j e t de r a t i f i c a t i o n " ) e i n b r i n g t , so i m p l i z i e r t diese B e s t i m m u n g e i n d e u t i g , daß d e m P a r l a m e n t die M ö g l i c h k e i t z u r K o n t r o l l e dieser V o r l a g e i m R a t i f i k a t i o n s v e r f a h r e n gegeben sein soll. I m E r g e b n i s ist festzustellen, daß das P a r l a m e n t der 5. R e p u b l i k , w e n n es der R e g i e r u n g die E r m ä c h t i g u n g z u m E r l a ß v o n O r d o n n a n z e n i m reserv i e r t e n Gesetzesbereich e r t e i l t , w e i t a u s g e r i n g e r e K o n t r o l l m ö g l i c h k e i t e n ü b e r d i e A u s ü b u n g der Rechtsetzung d u r c h die R e g i e r u n g h a t , als sie die P a r l a m e n t e der 3. u n d 4. R e p u b l i k besaßen, w e n n sie der E x e k u t i v e d i e E r m ä c h t i g u n g z u m E r l a ß v o n décrets-lois e r t e i l t e n . Das P a r l a m e n t der 5. R e p u b l i k k a n n w ä h r e n d d e r D a u e r der E r m ä c h t i g u n g s f r i s t gegen d e n W i l l e n der R e g i e r u n g die M a t e r i e n des E r m ä c h t i g u n g s b e r e i c h s n i c h t 17 18

Vgl. Ebrard, art. cit., R.D.P. 1969, S. 291. Vgl. Ebrard, art. cit., R.D.P. 1969, S. 291.

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2. Teil, 8. Kap. : Ordonnanzen nach A r t . 38 der Verfassung

r e g e l n ; nach A b l a u f der E r m ä c h t i g u n g s f r i s t k a n n es die O r d o n n a n z e n d u r c h Gesetz a u f h e b e n oder a b ä n d e r n , seine Rechte i m Gesetzgebungsv e r f a h r e n s i n d jedoch d u r c h V o r r e c h t e der R e g i e r u n g e i n g e s c h r ä n k t ; schließlich k a n n die R e g i e r u n g v e r h i n d e r n , daß eine K o n t r o l l e des P a r l a m e n t s ü b e r die O r d o n n a n z e n i n n e r h a l b des d a f ü r vorgesehenen R a t i fikationsverfahrens stattfindet. 2. Die gerichtliche Kontrolle der Ordonnanzen D a eine p a r l a m e n t a r i s c h e K o n t r o l l e ü b e r die O r d o n n a n z e n n u r i n sehr b e g r e n z t e m U m f a n g e ausgeübt w e r d e n k a n n , i s t v o n besonderem I n t e r esse, ob u n d i n w i e w e i t eine w i r k s a m e gerichtliche K o n t r o l l e der O r d o n n a n z e n m ö g l i c h ist. E i n i g e der ersten K o m m e n t a t o r e n der N e u o r d n u n g d e r B e z i e h u n g e n zwischen Gesetz u n d V e r o r d n u n g i n d e r V e r f a s s u n g v o n 1958, J. de Soto u n d M . Waline, w a r e n der A n s i c h t , daß die O r d o n n a n z e n nach A r t . 38 L e g i s l a t i v a k t e seien 1 9 . De Soto v e r w i e s auf d i e sonst n u r d e n Gesetzen des P a r l a m e n t s eigene K r a f t der O r d o n n a n z e n , Gesetze a u f h e b e n zu k ö n n e n u n d a u f i h r e Eigenschaft, nach A b l a u f der E r m ä c h t i g u n g s f r i s t n u r d u r c h Gesetze aufgehoben w e r d e n z u k ö n n e n . D i e A n s i c h t v o n Waline b e r u h t e auf seiner These, daß d i e V e r f a s s u n g v o n 1958 a n die S t e l l e des r e i n f o r m e l l e n Gesetzesbegriffs e i n e n r e i n m a t e r i e l l e n Gesetzesbegriff gesetzt habe u n d die O r d o n n a n z e n infolgedessen L e g i s l a t i v a k t e seien, da sie l e g i s l a t i v e M a t e r i e n regelten. Waline h i e l t — i m Gegensatz z u de Soto — als K o n s e q u e n z seiner A u f f a s s u n g die A n f e c h t u n g s k l a g e gegen die O r d o n n a n z e n nach A r t . 38 f ü r unzulässig. D i e h e u t e herrschende M e i n u n g i n der L i t e r a t u r l a u t e t jedoch, daß die O r d o n n a n z e n k e i n e L e g i s l a t i v a k t e sind, sondern bis z u i h r e r R a t i f i k a t i o n d u r c h das P a r l a m e n t V e r o r d n u n g s c h a r a k t e r h a b e n 2 0 . Sie s i n d i n folgedessen d u r c h recours anfechtbar. D i e herrschende M e i n u n g s t ü t z t sich u. a. a u f die ausdrückliche Z u s i c h e r u n g v o n J u s t i z m i n i s t e r Debré v o r d e m C. c. c., daß die O r d o n n a n z e n nach A r t . 38 (des e n d g ü l t i g e n V e r f a s sungstextes) anfechtbar s e i e n 2 1 sowie auf eine entsprechende E r k l ä r u n g Debrés i m J a h r e 1960 v o r d e m Senat, daß nach d e n V o r s t e l l u n g e n d e r Schöpfer der V e r f a s s u n g — zu denen er selbst g e h ö r t e — die O r d o n n a n zen nach A r t . 38, ebenso w i e die décrets-lois d e r 3. u n d 4. R e p u b l i k , i m Gegensatz zu d e n O r d o n n a n z e n nach A r t . 92 der V e r f a s s u n g 2 2 , anfechtbare 19

de Soto, art. cit., R.D.P. 1959, S. 288; M . Waline, art. cit., R.D.P. 1959, S. 709. Soubeyrol, art. cit., A.J.D.A. 1960, Doctr. (S. 126/127); Debbasch, art. cit., J.C.P. 1962, Doctr., Nr. 1701, Ziff. 11; Groux I, Ziff. 35; Montané de la Roque, art. cit., S. 218; Rivero: Droit admin., 2. Aufl. (1962), S. 62; Charlier, art. cit., i n : Mélanges Maury (1960), Bd. I I , S. 314. 21 Travaux préparatoires, S. 77. 22 Die Ordonnanzen nach A r t . 92 der Verfassung haben nach dem ausdrücklichen Verfassungstext „force législative" ; vgl. zu diesen Ordonnanzen Kap. 9,1. 20

I I . Parlamentarische u n d gerichtliche Kontrolle der Ordonnanzen actes a d m i n i s t r a t i f s s e i e n 2 3 . Z u m T e i l w i r d auch d a r a u f v e r w i e s e n , daß d i e R a t i f i k a t i o n d e r O r d o n n a n z e n i n A r t . 38 der V e r f a s s u n g a u s d r ü c k l i c h e r w ä h n t sei; erst d u r c h die R a t i f i k a t i o n e r h i e l t e n die O r d o n n a n z e n aber Gesetzeskraft u n d seien infolgedessen z u v o r anfechtbare actes a d m i n i s t r a t i f s 2 4 . D e r A b l a u f d e r E r m ä c h t i g u n g s f r i s t v e r ä n d e r t die R e c h t s n a t u r der O r d o n n a n z e n n i c h t ; sie b e h a l t e n b i s z u r R a t i f i k a t i o n V e r o r d n u n g s charakter 25. D i e derogierende K r a f t d e r O r d o n n a n z e n gegenüber d e n Gesetzen w i r d v o n d e r auch i n der 5. R e p u b l i k herrschenden D e l e g a l i s i e r u n g s t h e o r i e w i e f o l g t e r k l ä r t : die bestehenden Gesetze i m E r m ä c h t i g u n g s b e reich w e r d e n v o m Gesetzgeber, aufschiebend b e d i n g t d u r c h die A b ä n d e r u n g dieser Gesetze d u r c h O r d o n n a n z e n der R e g i e r u n g , „ d e l e g a l i s i e r t " , das h e i ß t z u m V e r o r d n u n g s r a n g d e g r a d i e r t ; g l e i c h z e i t i g w e r d e n d i e b e t r e f f e n d e n l e g i s l a t i v e n M a t e r i e n i n d e n K o m p e t e n z b e r e i c h des V e r o r d n u n g g e b e r s ü b e r w i e s e n ( „ d é l é g a t i o n de m a t i è r e s " ) 2 6 . N e b e n d e r D e l e g a l i s i e r u n g s t h e o r i e w i r d z u m T e i l auch, w i e bereits i n der 3. u n d 4. R e p u b l i k , die T h e o r i e der S u s p e n d i e r u n g des Ü b e r - u n d U n t e r o r d n u n g s v e r h ä l t n i s ses v o n Gesetz u n d V e r o r d n u n g v e r t r e t e n 2 7 . B e i d e T h e o r i e n k o m m e n b e z ü g l i c h der R e c h t s n a t u r der O r d o n n a n z e n z u m gleichen E r g e b n i s : es h a n d e l t sich v o r der R a t i f i k a t i o n u m anfechtbare actes a d m i n i s t r a t i f s . D e r V o r g a n g der E r m ä c h t i g u n g w i r d n i c h t als 23

J.O., Sénat, Débats, 3. Februar 1960, S. 36 u. 37. Debbasch (art. cit., Ziff. 10), der ebenfalls die Anfechtbarkeit der Ordonnanzen vertritt, hält jedoch das aus der Erwähnung der Ratifikation der Ordonnanzen i n A r t . 38 d. Verf. abgeleitete Argument nicht für stichhaltig; diese Klausel könne auch lediglich bedeuten, daß die Regierung dem Parlament die Gelegenheit zu geben habe, die Einhaltung des Ermächtigungsrahmens durch die Regierung zu kontrollieren, ohne daß das Parlament aber an der Rechtsnatur der Ordonnanzen durch eine „Ratifikation" — Ratifikation i m Sinne einer bloßen B i l l i g u n g — etwas ändere. 25 Vgl. de Laubadère: Traité élémentaire de droit administratif, 3. Aufl. (1963), 2 Bde., Bd. 1, S. 79; Lachaume, op. cit., S. 194. - Anderer Ansicht Duverger: Institutions politiques et droit constitutionnel, 6. Aufl. (1962), S. 534. Nach Auffassung Duvergers werden die Ordonnanzen nach Ablauf der Ermächtigungsfrist zu Gesetzen (ebenso Gaudemet, art. cit., S. 392). Diese nicht näher begründete Ansicht ist vermutlich daraus abgeleitet, daß die Ordonnanzen nach A b l a u f der Ermächtigungsfrist nicht mehr v o m Verordnunggeber, sondern n u r noch v o m Gesetzgeber geändert werden können. Nach A b l a u f der Ermächtigungsfrist ändert sich jedoch nach der Delegalisierungstheorie nicht die Rechtsnatur der Ordonnanzen, sondern es kehren lediglich die vorübergehend i n den Verordnungsbereich überwiesenen, legislativen Materien wieder i n den Gesetzesbereich zurück, f ü r den der Verordnunggeber nach A b l a u f der Ermächtigungsfrist keine Regelungskompetenz mehr besitzt. I m Text des A r t . 38 der Verf. hat die Auffassung Duvergers keine Stütze. 28 Vgl. Montane de la Rogne, art. cit., S. 218 m i t A n m . 36kis. 27 Diese vor 1958 von Rivero für die décrets-lois entwickelte Theorie übern i m m t Debbasch (art. cit., Ziff. 14 u n d 15). Debbasch greift dabei den von Rivero v o r 1958 gegen die Delegalisierungstheorie erhobenen Einwand auf, daß diese Theorie nicht erkläre, w a r u m die „delegalisierten" Gesetze nicht anfechtbar seien, w a r u m eine Delegalisierung also nur i m Verhältnis zur Regierung, nicht aber i m Verhältnis zum Bürger angenommen werde. 24

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2. Teil, 8. Kap. : Ordonnanzen nach A r t . 38 der Verfassung

Ü b e r t r a g u n g gesetzgebender G e w a l t v o m P a r l a m e n t a u f d i e R e g i e r u n g (délégation de l a compétence législative), s o n d e r n als z e i t w e i l i g e A u s d e h n u n g der V e r o r d n u n g s g e w a l t der R e g i e r u n g a u f die l e g i s l a t i v e n M a t e r i e n des E r m ä c h t i g u n g s b e r e i c h s v e r s t a n d e n ( e x t e n s i o n de l a compétence r é g l e mentaire). F ü r eine v o r ü b e r g e h e n d e „ d é l é g a t i o n de m a t i è r e s " v o m Gesetzesbereich i n d e n V e r o r d n u n g s b e r e i c h i m S i n n e d e r D e l e g a l i s i e r u n g s t h e o r i e s p r i c h t auch, daß nach A r t . 41 der Gesetzgeber, w e n n die R e g i e r u n g die R ü g e d e r U n z u l ä s s i g k e i t erhebt, v o n der R e g e l u n g der l e g i s l a t i v e n M a t e r i e n des E r m ä c h t i g u n g s b e r e i c h s w ä h r e n d der D a u e r der E r m ä c h t i g u n g s f r i s t i n gleicher Weise ausgeschlossen ist w i e sonst v o n d e r Regel u n g v o n M a t e r i e n des V e r o r d n u n g s b e r e i c h s d e r Verfassung. D e r Conseil d ' E t a t f o l g t e der M e i n u n g der L i t e r a t u r u n d e r k a n n t e i n m e h r e r e n E n t s c h e i d u n g e n d i e gegen O r d o n n a n z e n nach A r t . 38 g e r i c h t e t e n A n f e c h t u n g s k l a g e n als zulässig a n 2 8 . I n h a l t l i c h erstreckt sich die K o n t r o l l e der O r d o n n a n z e n d u r c h d e n C o n seil d ' E t a t , w i e die K o n t r o l l e d e r décrets-lois v o r 1958, a u f d i e Ü b e r e i n s t i m m u n g d e r O r d o n n a n z e n m i t d e n Gesetzen, insbesondere m i t d e m Ermächtigungsgesetz, u n d a u f i h r e Ü b e r e i n s t i m m u n g m i t d e n sogenannt e n „ a l l g e m e i n e n Rechtsgrundsätzen" (vgl. u n t e n ) u n d m i t der V e r f a s sung. N a c h f o l g e n d z w e i b e m e r k e n s w e r t e U r t e i l e des Gerichts z u r E i n h a l t u n g des z e i t l i c h e n u n d des sachlichen R a h m e n s der E r m ä c h t i g u n g d u r c h die R e g i e r u n g : Das U r t e i l v o m 24. N o v e m b e r 1961 i n der Sache „ F é d é r a t i o n n a t i o n a l e des syndicats de p o l i c e de F r a n c e et d ' o u t r e - m e r " 2 9 b e t r a f die Ü b e r s c h r e i t u n g des z e i t l i c h e n R a h m e n s d e r E r m ä c h t i g u n g d u r c h S u b d e l e g a t i o n . E i n e a u f g r u n d des A l g e r i e n - E r m ä c h t i g u n g s g e s e t z e s v o m J a h r e 1960 ( v g l . u n t e n Z i f f . I I I ) erlassene O r d o n n a n z der R e g i e r u n g h a t t e b e s t i m m t , daß das S t a t u t des Personals d e r Sicherheitspolizei i n A b ä n d e r u n g des a l l g e m e i n e n B e a m t e n s t a t u t s v o m 4. F e b r u a r 1959, das d u r c h Gesetz — d. h . d u r c h eine O r d o n n a n z m i t Gesetzeskraft nach A r t . 92 — erlassen w o r d e n w a r , d u r c h décrets en Conseil d ' E t a t geregelt w e r d e n k ö n n e . Diese U n t e r e r m ä c h t i g u n g der R e g i e r u n g z u r A b ä n d e r u n g gesetzlicher B e s t i m m u n g e n w a r z e i t l i c h n i c h t befristet. D e r Conseil d ' E t a t s t e l l t e fest, daß d i e W i r k u n g dieser R e g e l u n g sei, der R e g i e r u n g a u f D a u e r die B e f u g n i s z u r R e g e l u n g e i n e r l e g i s l a t i v e n M a t e r i e des A r t . 34, n ä m l i c h d e r f u n d a m e n t a l e n G a r a n t i e n des Personals der Sicherheitspolizei, u n t e r A u f h e b u n g gesetzlicher B e s t i m m u n g e n , z u e r t e i l e n ; er h o b deshalb w e g e n 28 C.E. 3. November 1961, „Damiani", Dalloz 1961, Jur., S. 723; Sirey 1962, Jur., S. 61; ferner C.E. 24. November 1961, „Fédération nationale des syndicats de police de France et d'outre-mer", Dalloz 1962, Jur., S. 424, A n m . Fromont; Sirey 1963, Jur., S. 59, A n m . Hamon; A.J.D.A. 1962, Jur., S. 114, A n m . J. T. 29 Fundstellen i n Kap. 8, A n m . 28.

I I . Parlamentarische und gerichtliche Kontrolle der Ordonnanzen

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Ü b e r s c h r e i t u n g des z e i t l i c h e n R a h m e n s des Ermächtigungsgesetzes v o m 4. F e b r u a r 1960 d i e b e t r e f f e n d e n B e s t i m m u n g e n i n der O r d o n n a n z nach A r t . 38 ü b e r die S u b d e l e g a t i o n d e r E r m ä c h t i g u n g auf. V o r a u s s e t z u n g f ü r d i e Z u l ä s s i g k e i t der S u b d e l e g a t i o n e i n e r E r m ä c h t i g u n g ist außer der E i n h a l t u n g des z e i t l i c h e n R a h m e n s des E r m ä c h t i g u n g s gesetzes, daß die R e g i e r u n g d u r c h O r d o n n a n z e n nach A r t . 38 die v o m P a r lament autorisierten Maßnahmen der E x e k u t i v e i m legislativen Bereich z u m i n d e s t i n den G r u n d z ü g e n selbst t r i f f t u n d l e d i g l i c h d i e B e s t i m m u n g der M o d a l i t ä t e n der A u s f ü h r u n g a n d e r e n O r g a n e n der E x e k u t i v e ü b e r t r ä g t ; d i e Ü b e r t r a g u n g der K o m p e t e n z auch z u m E r l a ß p r i n z i p i e l l e r R e g e l u n g e n auf andere O r g a n e der E x e k u t i v e ist dagegen u n z u l ä s s i g 3 0 . D i e M ö g l i c h k e i t f ü r d e n Conseil d ' E t a t , die E i n h a l t u n g des sachlichen R a h m e n s d e r E r m ä c h t i g u n g w i r k s a m z u k o n t r o l l i e r e n , h ä n g t d a v o n ab, w i e p r ä z i s das e r m ä c h t i g e n d e Gesetz diesen R a h m e n abgrenzt. W e n n e i n Gesetz, w i e z. B . das A l g e r i e n - E r m ä c h t i g u n g s g e s e t z v o m 4. F e b r u a r 1960, sich d a m i t b e g n ü g t , die v o n d e r R e g i e r u n g d u r c h d e n E r l a ß v o n O r d o n nanzen z u v e r f o l g e n d e n Z i e l e m i t e i n i g e n a l l g e m e i n e n F o r m e l n z u u m schreiben ( „ l e m a i n t i e n de l ' o r d r e " , „ l a sauvegarde de l ' E t a t " ) , s t a t t d e n K r e i s der v o n der E r m ä c h t i g u n g e r f a ß t e n M a t e r i e n d u r c h E n u m e r a t i o n g e n a u festzulegen, so k a n n das G e r i c h t eine Ü b e r s c h r e i t u n g des sachl i c h e n R a h m e n s einer so w e i t gefaßten E r m ä c h t i g u n g d u r c h die R e g i e r u n g k a u m feststellen. D e s h a l b m u ß t e d e r Conseil d ' E t a t i n e i n e m U r t e i l v o m 3. N o v e m b e r 1961 i n d e r Sache „ D a m i a n i " 3 1 sämtliche B e s t i m m u n g e n e i n e r a u f g r u n d des A l g e r i e n - E r m ä c h t i g u n g s g e s e t z e s v o m 4. F e b r u a r 1960 erlassenen O r d o n n a n z , die u. a. so w i c h t i g e M a t e r i e n w i e die A u f n a h m e u n d V e r w e r t u n g v o n Zeugenaussagen, die D i s z i p l i n a r v o r s c h r i f t e n f ü r A n w ä l t e , das V e r f a h r e n v o r d e n M i l i t ä r g e r i c h t e n u s w . regelte, ohne nähere P r ü f u n g f ü r zulässig e r k l ä r e n , w e i l a l l e B e s t i m m u n g e n — nach d e r B e g r ü n d u n g des U r t e i l s — d a z u t e n d i e r t e n , d e n G a n g d e r S t r a f g e r i c h t s b a r k e i t z u e r l e i c h t e r n u n d z u beschleunigen u n d i n s o f e r n M a ß n a h m e n d a r s t e l l t e n , d i e die R e g i e r u n g a u f g r u n d der w e i t gefaßten F o r m e l d e r E r m ä c h t i g u n g „ M a ß n a h m e n z u r A u f r e c h t e r h a l t u n g der O r d n u n g u n d z u m Schutze des Staates" t r e f f e n d u r f t e . D e r Conseil d ' E t a t k a n n i n solchen F ä l l e n einer äußerst w e i t g e f a ß t e n E r m ä c h t i g u n g die V e r f a s s u n g s m ä ß i g k e i t des Ermächtigungsgesetzes n i c h t ü b e r p r ü f e n , da i h m h i e r f ü r die K o m p e t e n z f e h l t . F ü r die W i r k s a m k e i t d e r K o n t r o l l e , die der Conseil d ' E t a t ü b e r d i e O r d o n n a n z e n nach A r t . 38 ausübt, ist es b e i dieser Sachlage v o n großer B e d e u t u n g , daß das G e r i c h t i n A n l e h n u n g a n seine f r ü h e r e Rechtsprec h u n g z u d e n décrets-lois die B i n d u n g d e r R e g i e r u n g b e i m E r l a ß v o n O r d o n n a n z e n nach A r t . 38 an gewisse a l l g e m e i n e rechtstaatliche G r u n d 30 31

Vgl. Debbasch, art. cit., Ziff. 23. Fundstellen i n Kap. 8, A n m . 28.

10 Klisch

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2. Teil, 8. Kap. : Ordonnanzen nach A r t . 38 der Verfassung

sätze, die sogenannten „ p r i n c i p e s g é n é r a u x d u d r o i t " , ausspricht u n d O r d o n n a n z e n nach A r t . 38, die gegen diese G r u n d s ä t z e verstoßen, w e g e n V e r l e t z u n g des Rechts a n n u l l i e r t (vgl. h i e r z u u n t e n K a p . 10).

I I I . Die Ermächtigungsgesetze der 5. Republik Das erste Ermächtigungsgesetz nach A r t . 38 der V e r f a s s u n g v o n 1958 w u r d e a m 4. F e b r u a r 1960 v e r a b s c h i e d e t 3 2 . A n l a ß z u diesem Gesetz w a r die a m 24. J a n u a r 1960 ausgebrochene R e v o l t e i n A l g e r i e n . Das Gesetz e r m ä c h t i g t e die R e g i e r u n g Debré, d u r c h O r d o n n a n z e n nach A r t . 38 a l l e f ü r die A u f r e c h t e r h a l t u n g der O r d n u n g , d e n Schutz des Staates u n d der Verfassung u n d die f ü r den Frieden i n A l g e r i e n notwendigen Maßnahm e n zu treffen. B e z ü g l i c h der D a u e r der E r m ä c h t i g u n g t r a f das Gesetz m e h r e r e Regelungen: D i e E r m ä c h t i g u n g w a r a u f e i n J a h r b e f r i s t e t , a u ß e r d e m w u r d e sie n u r d e r a m t i e r e n d e n R e g i e r u n g D e b r é ( i n t u i t u personae) e r t e i l t , d. h. sie e r losch, sofern d e r P r e m i e r m i n i s t e r v o r A b l a u f d e r E r m ä c h t i g u n g s f r i s t z u r ü c k t r a t , i m Z e i t p u n k t seines R ü c k t r i t t s (der R ü c k t r i t t v o n M i n i s t e r n h a t t e diese F o l g e n i c h t ) 3 3 . F e r n e r b e s t i m m t e das Gesetz, daß die E r m ä c h t i g u n g i m F a l l e d e r A u f l ö s u n g der N a t i o n a l v e r s a m m l u n g v o r A b l a u f d e r E r m ä c h t i g u n g s f r i s t m i t d e m Z e i t p u n k t der A u f l ö s u n g erlöschen sollte. Schließlich w u r d e d i e E r m ä c h t i g u n g auch an d i e A u s ü b u n g des A m t e s des S t a a t s p r ä s i d e n t e n d u r c h G e n e r a l de G a u l l e gebunden, i n d e m das Gesetz b e s t i m m t e , daß die O r d o n n a n z e n die U n t e r s c h r i f t v o n „ G e n e r a l de G a u l l e , P r ä s i d e n t der R e p u b l i k " t r a g e n m ü ß t e n . Ü b e r das A u s m a ß der E r m ä c h t i g u n g dieses Gesetzes v o m 4. F e b r u a r 1960 gab es i m P a r l a m e n t h e f t i g e D i s k u s s i o n e n 3 4 . A l l e Versuche der A b g e o r d n e t e n , d e n G e g e n s t a n d d e r E r m ä c h t i g u n g sachlich z u begrenzen, sei es p o s i t i v , d u r c h E n u m e r a t i o n der d u r c h O r d o n n a n z e n der R e g i e r u n g z u r e g e l n d e n M a t e r i e n 3 5 , sei es n e g a t i v , d u r c h A u f n a h m e einer V o r b e 32 Gesetz No. 60-101 v o m 4. Februar 1960; J.O. 5. Februar 1960, S. 1178; Sirey 1960, I I I , S. 83. 33 Vgl. Montane de la Roque, art. cit., S. 212 u n d Debbasch, art. cit., Ziff. 17. 34 Vgl. zu den Auseinandersetzungen i m Parlament u m das Algerien-Ermächtigungsgesetz v o m 4. Februar 1960 L. Hamon u n d J.-M. Cotteret: „Les pleins pouvoirs (art. 38)", i n : Vie et Droit Parlementaires, R.D.P. 1960, S. 653 -655, ferner Montané de la Roque, art. cit., S. 206 - 208 u n d Henry W. Ehrmann: „Die Verfassungsentwicklung i m Frankreich der Fünften Republik", JöR 1961, S. 353 ff. (S. 372 - 374). 35 E i n parlamentarischer A n t r a g auf L i m i t i e r u n g der Ermächtigungsmaterien des Algeriengesetzes lautete: (J.O., A.N., Débats, 2. Februar 1960, S. 124): " L e Gouvernement est autorisé à prendre des ordonnances dans les matières suivantes limitativement numérées qui, en v e r t u de l'article 38 de la Constitution, sont normalement du domaine de la loi: '1° Sur toute l'étendue du territoire

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h a l t s k l a u s e l 3 6 , scheiterten a m W i d e r s t a n d d e r R e g i e r u n g . D i e R e g i e r u n g sprach z w a r v o n „ p o u v o i r s s p é c i a u x " , f o r d e r t e i n W i r k l i c h k e i t aber u n begrenzte V o l l m a c h t e n (pleins p o u v o i r s ) , die sie schließlich, t r o t z scharfer K r i t i k v i e l e r A b g e o r d n e t e r , w e g e n der s c h w i e r i g e n S i t u a t i o n i n A l g e r i e n auch e r h i e l t . A r t . 1 des Ermächtigungsgesetzes v o m 4. F e b r u a r 1960 beschrieb das Z i e l der v o n der R e g i e r u n g z u r B e k ä m p f u n g d e r R e v o l t e z u t r e f f e n d e n M a ß n a h m e n i n einer G e n e r a l k l a u s e l , die j e g l i c h e n E i n g r i f f i n d e n l e g i s l a t i v e n B e r e i c h z u l i e ß : " L e G o u v e r n e m e n t est autorisé à p r e n d r e p a r ordonnances dans les c o n d i t i o n s prévues à l ' a r t i c l e 38 de l a C o n s t i t u t i o n , les mesures nécessaires p o u r assurer le m a i n t i e n de l ' o r d r e , l a sauvegarde de l ' E t a t et de l a C o n s t i t u t i o n , l a p a c i f i c a t i o n et l ' a d m i n i s t r a t i o n de l ' A l g é r i e . " I n d e r N a t i o n a l v e r s a m m l u n g u m r i ß d e r A b geordnete Brocas die schrankenlosen V o l l m a c h t e n der R e g i e r u n g t r e f f e n d m i t der F o r m e l , die R e g i e r u n g k ö n n e „ p r e n d r e n ' i m p o r t e q u e l l e mesure, c o n t r e n ' i m p o r t e q u i , n ' i m p o r t e o ù et n ' i m p o r t e c o m m e n t " 3 7 . A u f g r u n d des A l g e r i e n - E r m ä c h t i g u n g s g e s e t z e s v o m 4. F e b r u a r 1960 erließ die R e g i e r u n g D e b r é 30 O r d o n n a n z e n 3 8 , die eine R e i h e gesetzlicher B e s t i m m u n g e n a b ä n d e r t e n oder a u f h o b e n ; u. a. w u r d e n d i e S t r a f b e s t i m m u n g e n f ü r politische D e l i k t e e r h e b l i c h v e r s c h ä r f t u n d d i e S t r a f p r o z e ß o r d n u n g , g r ö ß t e n t e i l s z u m N a c h t e i l des A n g e k l a g t e n , g e ä n d e r t 3 9 ; d i e R e g i e r u n g s g e w a l t w u r d e f ü r d e n F a l l der E r k l ä r u n g des B e l a g e r u n g s z u standes v e r s t ä r k t ; s ä m t l i c h e i m Z u s a m m e n h a n g m i t d e m A l g e r i e n k r i e g begangenen S t r a f t a t e n w u r d e n i n die Z u s t ä n d i g k e i t der M i l i t ä r g e r i c h t s b a r k e i t ü b e r w i e s e n (letzteres geschah, o b w o h l d e r Conseil d ' E t a t i n sein e m nach A r t . 38 zu e r s t a t t e n d e n G u t a c h t e n diese M a ß n a h m e n der R e g i e r u n g a b g e l e h n t hatte). Das z w e i t e Ermächtigungsgesetz nach A r t . 38 der V e r f a s s u n g e r g i n g a m 30. J u l i I 9 6 0 4 0 . Es w a r z u m T e i l auf e i n e n M o n a t , teils auf v i e r M o n a t e befristet. frangais, les garanties fondamentales accordées aux fonctionnaires civils et militaires de l'Etat, la procédure pénale, les sujétions imposées par la défense nationale aux citoyens en leur personne et en leurs biens ainsi que les principes fondamentaux de l'organisation générale de la défense nationale. 2° Dans les départements algériens et sahariens, le régime électoral des assemblées locales, ainsi que les principes fondamentaux de l'administration des collectivités locales, de leur compétence et de leurs ressources'." 36 Anträge, bestimmte Materien von der Ermächtigung auszunehmen, betrafen die „droits civiques, garanties fondamentales des citoyens pour l'exercice des libertés publiques, libre administration des collectivités locales autres que les départements algériens, principes fondamentaux du droit au travail, du droit syndical et de la sécurité sociale" (vgl. Montane de la Roque, art. cit., S. 207). 37 Z i t i e r t nach Montane de la Roque, art. cit., S. 208. 38 Angaben nach Groux I, Ziff. 29. 39 Vgl. zu den Maßnahmen der Regierung Debré i n diesem Bereich Antonin Besson: „Panorama des réformes pénales", Dalloz 1960, Chron., S. 161 ff. 40 Gesetz No. 60-733 v o m 30. J u l i 1960; J.O. 2. August 1960, S. 7130; Sirey 1960, I I I , S. 257. 10·

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D i e E r m ä c h t i g u n g bezog sich h i e r a u f e i n v e r h ä l t n i s m ä ß i g eng begrenztes P r o g r a m m z u r B e h e b u n g einzelner sozialer M i ß s t ä n d e : D u r c h O r d o n n a n z e n der R e g i e r u n g s o l l t e n d i e B e s t i m m u n g e n ü b e r die B r a n n t wein-Kleinbrennereien reformiert werden, ferner sollten Maßnahmen z u r B e k ä m p f u n g des A l k o h o l i s m u s , d e r P r o s t i t u t i o n u n d der H o m o s e x u a l i t ä t g e t r o f f e n w e r d e n . N ä h e r e A n g a b e n , welche l e g i s l a t i v e n M a t e r i e n die R e g i e r u n g z u r V e r f o l g u n g dieser Z i e l e u n t e r A u f h e b u n g oder A b ä n d e r u n g dieser Gesetze r e g e l n dürfe, e n t h i e l t das Gesetz nicht. Es w u r d e n der R e g i e r u n g l e d i g l i c h b e s t i m m t e M a ß n a h m e n u n t e r s a g t , z. B . die A u f h e b u n g oder A b ä n d e r u n g der W e i n g e s e t z g e b u n g oder die A u f h e b u n g oder Ä n d e r u n g bestehender P r i v i l e g i e n v o n I n h a b e r n v o n K l e i n b r e n nereien. I m P a r l a m e n t w u r d e b e i d e r B e r a t u n g des Gesetzes v o m 30. J u l i 1960 s t a r k e K r i t i k d a r a n g e ü b t , daß die R e g i e r u n g i m gleichen J a h r , i n d e m sie bereits die E r m ä c h t i g u n g f ü r A l g e r i e n e r h a l t e n h a t t e , e r n e u t eine E r m ä c h t i g u n g nach A r t . 38 f o r d e r t e 4 1 . A u f g r u n d des Ermächtigungsgesetzes v o m 30. J u l i 1960 erließ d i e Reg i e r u n g sieben O r d o n n a n z e n 4 2 . A m 26. D e z e m b e r 1961 e r g i n g das d r i t t e , auf k n a p p v i e r M o n a t e bef r i s t e t e Ermächtigungsgesetz nach A r t . 38 der V e r f a s s u n g 4 3 . Es a u t o r i sierte die R e g i e r u n g , d u r c h O r d o n n a n z e n M a ß n a h m e n z u r E i n g l i e d e r u n g d e r französischen S i e d l e r aus A l g e r i e n u n d aus a n d e r e n französischen B e s i t z u n g e n i n d i e W i r t s c h a f t s - u n d S o z i a l s t r u k t u r des französischen Mutterlandes zu treffen. Dieses Gesetz gab, i m Gegensatz z u seinen b e i d e n V o r g ä n g e r n , n i c h t n u r das v o n der R e g i e r u n g z u v e r f o l g e n d e Z i e l an, s o n d e r n n a n n t e auch die l e g i s l a t i v e n M a t e r i e n (des A r t i k e l s 34) der Verfassung, a u f die sich d i e E r m ä c h t i g u n g erstreckte; auf „ d i e den z i v i l e n u n d m i l i t ä r i s c h e n Staatsbeamten gewährten fundamentalen Garantien" u n d auf „die G r u n d p r i n z i p i e n des A r b e i t s r e c h t s u n d der sozialen S i c h e r h e i t " . A u ß e r d e m p r ä z i s i e r t e das Gesetz, welche M a ß n a h m e n d e r R e g i e r u n g i m e i n z e l n e n z u r V e r w i r k l i c h u n g des Gesetzeszwecks g e t r o f f e n w e r d e n s o l l t e n : E r l e i c h t e r u n g des Berufszugangs u n d Schulzugangs f ü r die U m s i e d l e r ; Gewährung v o n Beihilfen u n d von zinsverbilligten Darlehen, Bereitstell u n g v o n S o n d e r k o n t i n g e n t e n a n W o h n u n g e n i m R a h m e n des s t a a t l i c h gef ö r d e r t e n W o h n u n g s b a u s u. a. D i e R e g i e r u n g erließ a u f g r u n d dieses E r mächtigungsgesetzes sechs O r d o n n a n z e n 4 4 . 41 Vgl. zur Beratung des Gesetzes u n d zur K r i t i k der Parlamentarier HamonCotteret: „ L a délégation de pouvoirs", i n : Vie et Droit Parlementaires, R.D.P. 1960, S.990 - 992. 42 Angaben nach Silvera , art. cit., Revue admin. 1967, S. 429. 48 Gesetz No 61-1439 v o m 26. Dezember 1961; J.O. 28. Dezember 1961, S. 11 996; Sirey 1962, I I I , S. 29. 44 Angaben nach Silvera , art. cit., Revue admin. 1967, S. 429.

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E i n w e i t e r e s Ermächtigungsgesetz e r g i n g a m 8. A u g u s t 1962 4 5 ; es w a r bis z u m 30. J u n i 1963 b e f r i s t e t . Es a u t o r i s i e r t e d i e R e g i e r u n g , nach K o n s u l t a t i o n des z u s t ä n d i g e n Parlamentsausschusses d u r c h O r d o n n a n z e n die z u r D u r c h f ü h r u n g d e r E n t s c h e i d u n g e n der O r g a n e der E W G m i t d e m Z i e l der V e r w i r k l i c h u n g e i n e r g e m e i n s a m e n A g r a r p o l i t i k n o t w e n d i g e n M a ß n a h m e n z u t r e f f e n . V o n der E r m ä c h t i g u n g w u r d e jedoch k e i n G e b r a u c h gemacht. A m 14. D e z e m b e r 1964 e r g i n g e i n E r m ä c h t i g u n g s g e s e t z 4 6 , das die R e g i e r u n g a u t o r i s i e r t e , v o r d e m 1. 1. 1966 d u r c h O r d o n n a n z e n d i e j e n i g e n M a ß n a h m e n i m Gesetzesbereich z u t r e f f e n , die z u r S i c h e r u n g d e r A n w e n d u n g d e r D i r e k t i v e n des Rates d e r E W G i m H i n b l i c k a u f d i e R e a l i s i e r u n g der N i e d e r l a s s u n g s - u n d D i e n s t l e i s t u n g s f r e i h e i t i n d e r G e m e i n schaft n o t w e n d i g seien. V o n dieser E r m ä c h t i g u n g machte d i e R e g i e r u n g k e i n e n Gebrauch. I h r nach A b l a u f der E r m ä c h t i g u n g s f r i s t g e s t e l l t e r A n t r a g , daß die E r m ä c h t i g u n g s f r i s t r ü c k w i r k e n d v e r l ä n g e r t w e r d e , w u r d e v o m P a r l a m e n t a b g e l e h n t , jedoch d e r R e g i e r u n g i n e i n e m Gesetz v o m 6. 7. 1966 bis z u m 1. 1. 1970 eine E r m ä c h t i g u n g gleichen I n h a l t s w i e seinerzeit i m Ermächtigungsgesetz v o m 14. 12. 1964 e r t e i l t ( R a t i f i k a t i o n s v o r l a g e f r i s t : 1. 4.1970) 4 7 . A m 22. D e z e m b e r 1966 e r g i n g e i n Gesetz ü b e r die D u r c h f ü h r u n g e i n e r V o l k s b e f r a g u n g i n F r a n z ö s i s c h - S o m a l i l a n d ü b e r das V e r b l e i b e n oder Ausscheiden dieses Gebietes aus d e r französischen R e p u b l i k ; d e r Regier u n g w u r d e i n diesem Gesetz eine auf die Z e i t zwischen d e r B e f r a g u n g u n d d e r B e r a t u n g des französischen P a r l a m e n t s ü b e r das E r g e b n i s d e r B e f r a g u n g befristete E r m ä c h t i g u n g e r t e i l t , d u r c h O r d o n n a n z e n a l l è M a ß n a h m e n z u t r e f f e n , „ d i e die S i t u a t i o n i n F r a n z ö s i s c h - S o m a l i l a n d e r f o r d e r n s o l l t e " 4 8 . Gedacht w a r a n U n r u h e n , die i m V e r l a u f e der V o l k s b e f r a g u n g auch e i n t r a t e n ; v o n d e r E r m ä c h t i g u n g w u r d e jedoch k e i n G e b r a u c h gemacht. I n d e r a m 19. 3. 1967 d u r c h g e f ü h r t e n B e f r a g u n g ergab sich eine M e h r h e i t v o n 60,47 °/o d e r abgegebenen S t i m m e n f ü r e i n V e r b l e i b e n des Gebietes i n d e r französischen R e p u b l i k . A m 22. J u n i 1967 w u r d e das v o r l ä u f i g letzte Ermächtigungsgesetz d e r 5. R e p u b l i k erlassen 4 9 . Es a u t o r i s i e r t e die R e g i e r u n g , bis z u r E r ö f f n u n g der D i s k u s s i o n i n der N a t i o n a l v e r s a m m l u n g ü b e r das Finanzgesetz f ü r 1968, a u f k e i n e n F a l l jedoch ü b e r d e n 31. 10. 1967 h i n a u s , d u r c h O r d o n n a n z e n i m l e g i s l a t i v e n B e r e i c h w i r t s c h a f t s - u n d arbeitspolitische M a ß n a h m e n z u t r e f f e n . A u f g e z ä h l t w a r e n u. a. M a ß n a h m e n z u r S i c h e r u n g 45 Gesetz No 62-933 v o m 8. August 1962; J.O. 10. August 1962, S. 7962; Sirey 1962, I I I , S. 267. 46 Gesetz No 64-1231 v o m 14. Dezember 1964; J.O. 15. Dezember 1964, S. 11146; Dalloz 1965, I I I , S. 9. 47 Gesetz No 66-481 v o m 6. J u l i 1966; J.O. 7. J u l i 1966, S. 5781; Dalloz 1966, I I I , S. 313. 48 Gesetz No 66-949 v o m 22. Dezember 1966; J.O. 23. Dezember 1966, S. 11 304, 49 Gesetz No 67-482 v o m 22. J u n i 1967; J.O. 23. J u n i 1967, S. 6211,

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2. Teil, 8. Kap. : Ordonnanzen nach A r t . 38 der Verfassung

d e r V o l l b e s c h ä f t i g u n g u n d z u r V e r b e s s e r u n g der A r b e i t s b e d i n g u n g e n , der G a r a n t i e n f ü r A r b e i t s l o s e u n d der B e r u f s a u s b i l d u n g ; die V e r w i r k l i c h u n g e i n e r gewissen F o r m der T e i l h a b e der A r b e i t n e h m e r a n d e n F r ü c h t e n d e r E x p a n s i o n v o n U n t e r n e h m u n g e n ; M a ß n a h m e n z u r V e r e i n h e i t l i c h u n g des A n w e n d u n g s b e r e i c h s der verschiedenen S y s t e m e u n d I n s t i t u t i o n e n der sozialen S i c h e r h e i t ; M a ß n a h m e n z u r S i c h e r u n g der W e t t b e w e r b s f ä h i g k e i t französischer U n t e r n e h m u n g e n i m G e m e i n s a m e n M a r k t (insbesondere i m H i n b l i c k a u f die A u f h e b u n g der B i n n e n z ö l l e a m 1. 8. 1968); M o d e r n i s i e r u n g der w i r t s c h a f t l i c h e n T ä t i g k e i t a u f vernachlässigten G e b i e t e n u n d i n u n t e r e n t w i c k e l t e n R e g i o n e n des Landes. A u f g r u n d dieses E r mächtigungsgesetzes erließ die R e g i e r u n g 35 O r d o n n a n z e n ; u. a. w u r d e als I n s t r u m e n t der s t a a t l i c h e n A r b e i t s - u n d S o z i a l p o l i t i k eine n a t i o n a l e A r b e i t s b e h ö r d e (Agence N a t i o n a l e de l ' E m p l o i ) geschaffen; es w u r d e eine gewisse F o r m der G e w i n n b e t e i l i g u n g v o n A r b e i t n e h m e r n a m U n t e r n e h m e n s g e w i n n e i n g e f ü h r t ; die R e g i e r u n g erließ M a ß n a h m e n i m B e r e i c h des Börsenwesens, M a ß n a h m e n z u r E r l e i c h t e r u n g v o n F u s i o n e n v o n U n t e r n e h m u n g e n , z u r V e r b e s s e r u n g des W e t t b e w e r b e s , z u r F ö r d e r u n g d e r S p a r t ä t i g k e i t u n d E n t w i c k l u n g des K a p i t a l m a r k t e s , z u r N e u o r d n u n g des l a n d w i r t s c h a f t l i c h e n Genossenschaftswesens u. a. Das V e r l a n g e n der R e g i e r u n g a u f B e w i l l i g u n g dieses E r m ä c h t i g u n g s gesetzes f ü h r t e nach B e k a n n t g a b e des Beschlusses des M i n i s t e r r a t s h i e r ü b e r v o m 26. 4. 1967 i m P a r l a m e n t u n d i n d e r Ö f f e n t l i c h k e i t z u h e f t i g e n politischen Auseinandersetzungen 50. D i e O p p o s i t i o n machte u. a. geltend, das v o n der R e g i e r u n g angegebene Z i e l der E r m ä c h t i g u n g , die A n p a s s u n g F r a n k r e i c h s a n die w i r t s c h a f t l i c h e I n t e g r a t i o n d e r L ä n d e r des G e m e i n s a m e n M a r k t e s , sei n i c h t a l l e i n A n gelegenheit der R e g i e r u n g , s o n d e r n sei w e g e n der großen p o l i t i s c h e n u n d w i r t s c h a f t l i c h e n B e d e u t u n g der z u lösenden P r o b l e m e i n erster L i n i e A u f g a b e des P a r l a m e n t s . E i n weiteres, m e h r grundsätzliches A r g u m e n t l a u t e t e , A r t . 38 sei n u r a n w e n d b a r , w e n n eine K r i s e n s i t u a t i o n z u besonders raschen R e c h t s e t z u n g s m a ß n a h m e n i m l e g i s l a t i v e n B e r e i c h z w i n g e . F e r n e r w u r d e der R e g i e r u n g v o n der O p p o s i t i o n entgegengehalten, daß nach A r t . 38 eine E r m ä c h t i g u n g der R e g i e r u n g „ z u r A u s f ü h r u n g i h r e s P r o g r a m m s " erfolge; der P r e m i e r m i n i s t e r habe jedoch d e r — k u r z z u v o r n e u g e w ä h l t e n — N a t i o n a l v e r s a m m l u n g noch n i c h t das R e g i e r u n g s p r o g r a m m gemäß A r t . 49 d e r V e r f a s s u n g z u r B i l l i g u n g v o r g e l e g t ( A r t . 49: " L e P r e m i e r M i n i s t r e , . . . engage d e v a n t l ' A s s e m b l é e N a t i o n a l e l a r e s p o n s a b i l i t é d u G o u v e r n e m e n t s u r son p r o g r a m m e o u é v e n t u e l l e m e n t s u r u n e d é c l a r a t i o n de p o l i t i q u e générale."). Die beiden grundsätzlichen A r g u m e n t e zur restriktiven Interpretation des A r t . 38 s i n d nach ü b e r w i e g e n d e r A n s i c h t i n der R e c h t s l i t e r a t u r n i c h t 50 Vgl. hierzu Ebrard, art. cit., R.D.P. 1969, S. 280/281; ferner: L'année p o l i tique, économique et sociale (1967), S. 27 - 42.

I I I . Die Ermächtigungsgesetze der 5. Republik

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b e g r ü n d e t . W e d e r aus d e m T e x t noch aus d e r Vorgeschichte des A r t . 38 e r g i b t sich, daß eine E r m ä c h t i g u n g n u r i n K r i s e n z e i t e n e r t e i l t w e r d e n k a n n 5 1 . F e r n e r t r i f f t A r t . 38 i m Gegensatz z u m a u s d r ü c k l i c h e n W o r t l a u t des entsprechenden T e x t e s des V e r f a s s u n g s v o r e n t w u r f s 5 2 k e i n e B e s t i m m u n g , daß „ P r o g r a m m " i m S i n n e v o n A r t . 38 das b e i A m t s a n t r i t t e i n e r Regierung dem Parlament vorzulegende u n d v o n i h m zu billigende Reg i e r u n g s p r o g r a m m sei. P r o g r a m m k ö n n e n b e r e i t s die Z i e l e u n d der T e x t des Ermächtigungsgesetzes selbst sein. Nach herrschender A u f f a s s u n g i s t das Ermächtigungsgesetz v o m 22. J u n i 1967 deshalb v e r f a s s u n g s g e m ä ß 5 3 . Das E r m ä c h t i g u n g s b e g e h r e n d e r R e g i e r u n g , noch b e v o r sie d e m P a r l a m e n t i h r R e g i e r u n g s p r o g r a m m v o r g e l e g t h a t t e , löste eine R e i h e p o l i t i scher Ereignisse aus. E i n M i n i s t e r , M. Pisani, w a r m i t d e m V o r g e h e n d e r R e g i e r u n g n i c h t e i n v e r s t a n d e n u n d t r a t zurück. I n e i n e r Pressekonferenz v o m 16. 5. 67 schaltete sich S t a a t s p r ä s i d e n t de G a u l l e i n die A u s e i n a n d e r setzungen u m das E r m ä c h t i g u n g s v e r l a n g e n der R e g i e r u n g e i n u n d v e r t e i d i g t e es, i n d e m er es e i n n o r m a l e s V e r f a h r e n n a n n t e . A m 17. 5. f ü h r t e n die G e w e r k s c h a f t e n e i n e n e i n t ä g i g e n G e n e r a l s t r e i k d u r c h ; H a u p t a n l a ß w a r d e r W i d e r s t a n d gegen d e n E r m ä c h t i g u n g s a n t r a g der R e g i e r u n g . H e f t i g e K r i t i k i m P a r l a m e n t r i c h t e t e sich gegen das v o n der R e g i e r u n g g e w ä h l t e A b s t i m m u n g s v e r f a h r e n . D i e R e g i e r u n g ließ das E r m ä c h t i gungsgesetz n i c h t i m n o r m a l e n G e s e t z g e b u n g s v e r f a h r e n verabschieden, s o n d e r n sie v e r b a n d bereits i n der ersten D i s k u s s i o n a m 18. 5. 67 m i t i h r e r V o r l a g e die V e r t r a u e n s f r a g e . D a d u r c h w u r d e die D i s k u s s i o n i n der Sache zunächst abgeschnitten, d e n n gemäß A r t . 49 A b s . 3 g i l t , w e n n d i e R e g i e r u n g m i t einer V o r l a g e die V e r t r a u e n s f r a g e v e r b i n d e t , d i e V o r l a g e als a n g e n o m m e n , w e n n n i c h t b i n n e n 24 S t u n d e n e i n M i ß t r a u e n s a n t r a g e i n gebracht u n d v o n d e r M e h r h e i t der M i t g l i e d e r d e r N a t i o n a l v e r s a m m l u n g g e b i l l i g t w i r d . E i n e D i s k u s s i o n z u r Sache findet, w e n n k e i n M i ß t r a u e n s a n t r a g eingebracht w i r d , n i c h t statt. Das V o r g e h e n der R e g i e r u n g h a t t e d e n Z w e c k , das P a r l a m e n t eines seiner u r e i g e n e n V o r r r e c h t e , ü b e r e i n e n Gesetzesentwurf sachlich z u d i s k u t i e r e n , z u b e r a u b e n . O b w o h l ü b e r d e m P a r l a m e n t eine A u f l ö s u n g s d r o h u n g des S t a a t s p r ä s i d e n t e n schwebte, f a l l s e i n M i ß t r a u e n s a n t r a g gegen die R e g i e r u n g E r f o l g g e h a b t h ä t t e , w u r d e e i n solcher A n t r a g v o n d e r O p p o s i t i o n eingebracht. E r b l i e b m i t 236 S t i m m e n u n t e r d e r e r f o r d e r l i c h e n M e h r h e i t v o n 244 S t i m m e n . Das Gesetz g a l t a u f g r u n d des Fehlschlags des M i ß t r a u e n s 51 Vgl. G. Berlia: „ L e projet de loi du 5 m a i 1967 demandant une application de l'article 38 de la constitution", R.D.P. 1967, S. 503 ff. (S. 505/506). 52 A r t . 34 des Vorentwurfs der Verfassung lautete: " L e Gouvernement peut demander au Parlement, après approbation de son programme par l'Assemblée Nationale, l'autorisation de prendre par ordonnance . . . " 53 Vgl. J. M. Becet: „ L a pratique des ordonnances de l'article 38", Revue admin. 1968, S. 704 ff. (S. 708/709); Dickschat: „L'article 38 de la Constitution et la loi d'habilitation du 22 j u i n 1967", R.D.P. 1968, S. 832 ff. (S. 871); Berlia, art. Cit., R.D.P. 1967, S. 508.

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2. Teil, 9. Kap. : Sonderfälle der Rechtsetzung i m legisl. Bereich

antrages gemäß A r t . 49 A b s . 3 i n d e r ersten L e s u n g als a n g e n o m m e n . I m Senat w u r d e der E n t w u r f i n z w e i m a l i g e m D u r c h g a n g a b g e l e h n t . D i e e n d g ü l t i g e E n t s c h e i d u n g i n der N a t i o n a l v e r s a m m l u n g i n z w e i t e r u n d d r i t t e r L e s u n g k a m w i e d e r u m d a d u r c h zustande, daß j e e i n M i ß t r a u e n s a n t r a g gestellt w u r d e , die beide ( m i t 236 u n d 237 S t i m m e n ) n i c h t die e r f o r d e r l i c h e M e h r h e i t fanden, so daß das Gesetz gemäß A r t . 49 A b s . 3 e n d g ü l t i g als a n g e n o m m e n g a l t . E i n besonderes P r o b l e m ist b e i e i n e m solchen i m V e r f a h r e n nach A r t . 49 A b s . 3 z u s t a n d e g e k o m m e n e n Ermächtigungsgesetz die F r a g e d e r R a t i f i k a t i o n d e r O r d o n n a n z e n . D a das Z u s t a n d e k o m m e n des Gesetzes m i t d e r V e r t r a u e n s f r a g e v e r k n ü p f t ist, w i r d es d i e R e g i e r u n g n i c h t zulassen, daß i m R a t i f i k a t i o n s v e r f a h r e n i n d i r e k t noch e i n m a l d i e V e r t r a u e n s f r a g e g e p r ü f t w i r d . Sie w i r d deshalb noch w e n i g e r als sonst geneigt sein, d i e R a t i f i k a t i o n s v o r l a g e a u f die T a g e s o r d n u n g des P a r l a m e n t s z u setzen. So k ö n n t e das Ermächtigungsgesetz v o m 22. J u n i 1967 z u e i n e m M u s t e r f a l l f ü r eine neue K a t e g o r i e v o n E r m ä c h t i g u n g s g e s e t z e n w e r d e n : E r mächtigungsgesetze, ü b e r die das P a r l a m e n t w e d e r d i s k u t i e r t h a t , noch ü b e r die es a b g e s t i m m t h a t , u n d die seiner K o n t r o l l e i m R a t i f i k a t i o n s v e r f a h r e n entzogen s i n d 5 4 .

Neuntes

Kapitel

Besondere F ä l l e der Rechtsetzung v o n R e g i e r a n g u n d Staatspräsident i m legislativen Bereich I . Ordonnanzen nach A r t . 92 der Verfassung F ü r die Ü b e r g a n g s z e i t v o n 4 M o n a t e n nach d e r V e r k ü n d u n g der V e r fassung g e w ä h r t e A r t . 92 i n V e r b i n d u n g m i t A r t . 91 der V e r f a s s u n g der R e g i e r u n g umfassende Rechtsetzungsbefugnisse i m l e g i s l a t i v e n B e r e i c h 1 . A r t . 91 A b s . 1 b e s t i m m t e , daß die i n d e r V e r f a s s u n g vorgesehenen I n s t i t u t i o n e n der R e p u b l i k i n n e r h a l b v o n 4 M o n a t e n nach d e r V e r k ü n d u n g der V e r f a s s u n g z u e r r i c h t e n seien. A r t . 92 e r m ä c h t i g t e d i e R e g i e r u n g , 54 Vgl. Ebrard, art. cit., R.D.P. 1969, S. 302: "L'article 38, combiné avec l'article 49, donne les résultats que voici: des pouvoirs spéciaux considérables sont octroyés au Gouvernement, par le Parlement q u i ne les a n i discutés, n i votés et q u i risque de ne pas les ratifier car la confiance ne se ratifie pas." 1 A r t . 91 Abs. 1 der Verf. "Les institutions de la République prévues par la présente Constitution seront mises en place dans le délai de quatre mois à compter de sa promulgation". A r t . 92 d. Verf.: "Les mesures législatives nécessaires à la mise en place des institutions et, jusqu'à cette mise en place, au fonctionnement des pouvoirs

. Ordonnanzen nach A r t .

der Verfassung

b i n n e n der V i e r m o n a t s f r i s t die f ü r die E r r i c h t u n g dieser I n s t i t u t i o n e n u n d die f ü r das F u n k t i o n i e r e n der ö f f e n t l i c h e n G e w a l t e r f o r d e r l i c h e n l e g i s l a t i v e n M a ß n a h m e n d u r c h V e r o r d n u n g e n m i t Gesetzeskraft ( o r d o n nances a y a n t force de loi) zu t r e f f e n . A r t . 92 A b s . 2 e n t h i e l t f e r n e r eine besondere E r m ä c h t i g u n g f ü r die B e s t i m m u n g des W a h l s y s t e m s der i n d e r V e r f a s s u n g vorgesehenen V e r s a m m l u n g e n d u r c h O r d o n n a n z e n . Schließlich k o n n t e die R e g i e r u n g gemäß der a l l g e m e i n e n K l a u s e l i n A r t . 92 A b s . 3 b i n n e n der V i e r m o n a t s f r i s t „ i n a l l e n B e r e i c h e n die M a ß n a h m e n t r e f f e n , die sie f ü r das L e b e n der N a t i o n , d e n Schutz der B ü r g e r oder die B e w a h r u n g der F r e i h e i t e n f ü r n o t w e n d i g erachtet". 1. Ordonnanzen nach Art. 92 mit der Kraft von einfachen Gesetzen D i e R e g i e r u n g machte v o n i h r e r Rechtsetzungsbefugnis i m l e g i s l a t i v e n Bereich nach A r t . 92 ausgiebigst Gebrauch. I n d e n v i e r M o n a t e n nach d e r V e r k ü n d u n g der V e r f a s s u n g erließ sie n a h e z u 400 O r d o n n a n z e n 2 m i t d e r K r a f t v o n einfachen Gesetzen u n d z u m T e i l auch O r d o n n a n z e n m i t d e r K r a f t v o n lois o r g a n i q u e s (zu l e t z t e r e n vergleiche u n t e n Z i f f . 2), d u r c h die bestehende Gesetze aufgehoben oder abgeändert w u r d e n . D u r c h diese O r d o n n a n z e n w u r d e n z u m T e i l seit J a h r e n g e p l a n t e R e f o r m e n , i n s besondere i m w i r t s c h a f t l i c h e n u n d sozialen Bereich, v e r w i r k l i c h t u n d eine F ü l l e v o n M a t e r i e n m i t Gesetzeskraft geregelt. U n t e r a n d e r e m w u r d e n d u r c h O r d o n n a n z e n nach A r t . 92 das H a u s haltsgesetz f ü r 1959 verabschiedet u n d d e r sogenannte C o n s t a n t i n e - P l a n f ü r die F ö r d e r u n g d e r w i r t s c h a f t l i c h e n E n t w i c k l u n g A l g e r i e n s u n d d i e O r g a n i s a t i o n d e r S a h a r a - R e g i o n erlassen u n d die A b w e r t u n g des F r a n c d u r c h g e f ü h r t ; geregelt u n d z u m T e i l r e f o r m i e r t w u r d e n f e r n e r die G e r i c h t s b a r k e i t , das S t r a f - u n d das Strafprozeßrecht, das U n t e r r i c h t s w e s e n , das B e a m t e n s t a t u t , das H o s p i t a l w e s e n u n d das M e d i z i n s t u d i u m , d i e n a t i o n a l e V e r t e i d i g u n g , das S t r a ß e n v e r k e h r s r e c h t (Code de l a Route), d i e V e r w a l t u n g a u f D e p a r t e m e n t s - u n d K o m m u n a l e b e n e , die E r h e b u n g l o k a l e r S t e u e r n , das staatliche T a b a k m o n o p o l , die B e s t i m m u n g e n ü b e r das H a n d e l s r e g i s t e r u n d das Recht der H a n d e l s v e r t r e t e r , das A d o p t i o n s r e c h t u n d anderes m e h r . U n t e r d e r F l u t der B e s t i m m u n g e n gab es, w i e e i n K o m m e n t a t o r des Rechtsetzungswerkes d e r R e g i e r u n g b e m e r k t e , „ k e i n e n T e x t , d e r n i c h t publics seront prises en Conseil des Ministres, après avis du Conseil d'Etat, par ordonnances ayant force de loi. Pendant le mème délai et dans les mèmes conditions, le Gouvernement est autorisé à fixer par ordonnances ayant force de loi et prises en la mème forme le régime électoral des assemblées prévues par la Constitution. Pendant le délai prévu à l'alinéa 1 e r de l'article 91, le Gouvernement pourra également prendre en toutes matières les mesures q u ' i l jugera nécessaires à la vie de la Nation, à la protection des citoyens ou à la sauvegarde des libertés." 2 Angaben nach Georgel, op. cit., Bd. 2, S. 52.

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2. Teil, 9. Kap. : Sonderfälle der Rechtsetzung i m legisl. Bereich

d i r e k t oder i n d i r e k t j e d e n Franzosen i n seinem persönlichen, f a m i l i ä r e n , b e r u f l i c h e n , sozialen u n d p o l i t i s c h e n L e b e n b e t r a f " 3 . V o n d e r Rechtsl i t e r a t u r w u r d e das V o r g e h e n der R e g i e r u n g s t a r k k r i t i s i e r t u n d i h r v o r g e w o r f e n , d e n R a h m e n der v o n der V e r f a s s u n g e r t e i l t e n E r m ä c h t i g u n g v i e l f a c h ü b e r s c h r i t t e n z u haben, da v i e l e der ergangenen O r d o n n a n z e n w e d e r d e n speziellen Z w e c k e n des A r t . 92 A b s . 1 u n d 2 d i e n t e n ( E r r i c h t u n g d e r I n s t i t u t i o n e n d e r R e p u b l i k , B e s t i m m u n g des Wahlsystems), noch gemäß A r t . 92 A b s . 3 „ f ü r das L e b e n d e r N a t i o n , d e n Schutz d e r B ü r g e r oder d i e B e w a h r u n g d e r F r e i h e i t e n " n o t w e n d i g gewesen seien 4 . B e i d e r F ü l l e v o n T e x t e n u n d i n der h e k t i s c h e n E i l e , m i t der die Regier u n g die O r d o n n a n z e n verabschiedete, u n t e r l i e f e n d e r R e g i e r u n g auch m a n c h e r l e i sachliche F e h l e r ; so r e i h t e z, B . eine O r d o n n a n z v o m 5. J a n u a r 1959 d i e K a n a l s t e u e r (taxe à l'égout) u n t e r eine b e s t i m m t e K a t e g o r i e v o n S t e u e r n ein, w ä h r e n d eine andere O r d o n n a n z v o m gleichen T a g e die Kanalsteuer aufhob 5. E i n e gerichtliche Ü b e r p r ü f u n g der G ü l t i g k e i t der O r d o n n a n z e n u n t e r d e m G e s i c h t s p u n k t der Ü b e r s c h r e i t u n g des E r m ä c h t i g u n g s r a h m e n s der V e r f a s s u n g e r f o l g t e t r o t z d e r K r i t i k d e r L i t e r a t u r n i c h t . D e r Conseil d ' E t a t w i e s i n m e h r e r e n U r t e i l e n d i e gegen O r d o n n a n z e n nach A r t . 92 der V e r f a s s u n g e r h o b e n e n A n f e c h t u n g s k l a g e n m i t d e r B e g r ü n d u n g als u n z u l ä s s i g ab, daß die R e g i e r u n g nach d e m a u s d r ü c k l i c h e n W o r t l a u t des A r t . 92 b e i E r l a ß der O r d o n n a n z e n i n A u s ü b u n g der l e g i s l a t i v e n G e w a l t g e h a n d e l t habe; gegen l e g i s l a t i v e A k t e sei jedoch die A n f e c h t u n g s k l a g e unzulässig8. D i e O r d o n n a n z e n nach A r t . 92 w e r d e n auch i n a n d e r e r B e z i e h u n g als u n t e r d e m G e s i c h t s p u n k t der A n f e c h t b a r k e i t w i e Gesetze b e h a n d e l t : S o w e i t sie d i e R e g e l u n g v o n V e r o r d n u n g s m a t e r i e n e n t h a l t e n 7 , s t e l l e n sie 3 P. Sainderichin, i n : „Chronique parlementaire", Revue admin. 1959, S. 97 ff. (S. 99). 4 Durand, art. cit., J.C.P. 1959, Doctr., Nr. 1470, Ziff. 10: "En quoi les dispositions sur le registre du commerce, l'incorporation dans le Code de Commerce des dispositions du décret de 1955 sur la faillite et la modification des règles relatives aux banqueroutes, la réforme de l'adoption et de la légimitation adoptive, l'alinéation des valeurs mobilières appartenant aux mineurs ou aux interdits, la validité de certaines sociétés entre époux, l'octroi de la saisine au conjoint survivant, le Statut das agents commerciaux intéressaient-ils la vie de la Nation, la protection des citoyens, la sauvegarde de nos libertés?" Vgl. auch Georgel, op. cit., Bd. 2, S. 51/52. 5 Georgel, op. cit., Bd. 2, S. 52, A n m . 47. 6 C.E. 12. Februar 1960, „Societé E k y " , Sirey 1960, Jur., S. 131, conci. Kahn; Dalloz 1960, Jur., S. 263, A n m . L'Huillier; C.E. 8. Februar 1961, „Chambre de commerce d'Orléans et d u Loiret", R.D.P. 1961, S. 681; C.E. 2. J u n i 1961, „Groupement des commergants, industriels et patentés du canton du Blanc", R.D.P. 1961, S. 1114. 7 Grundsätzlich beachtete die Regierung auch i n der Übergangszeit nach dem Inkrafttreten der Verfassung, während der i h r i n A r t . 92 die legislative Gewalt übertragen war, die Trennung der Verfassung zwischen Gesetzes- u n d V e r ordnungsbereich u n d regelte legislative Materien durch Ordonnanzen nach

. Ordonnanzen nach A r t .

der Verfassung

„ t e x t e s de f o r m e l é g i s l a t i v e " , d. h. L e g i s l a t i v a k t e i m Verordnunigsbereich nach A r t . 37 A b s . 2 d a r u n d k ö n n e n v o n d e r R e g i e r u n g , w i e Gesetze des P a r l a m e n t s i m V e r o r d n u n g s b e r e i c h , nach vorausgegangener Entscheid u n g des Conseil C o n s t i t u t i o n n e l , daß es sich tatsächlich u m die Regel u n g v o n V e r o r d n u n g s m a t e r i e n handele, d u r c h a u t o n o m e V e r o r d n u n g aufgehoben oder a b g e ä n d e r t w e r d e n . A u c h s o w e i t die O r d o n n a n z e n nach A r t . 92 V e r o r d n u n g s m a t e r i e n regeln, s i n d sie — w i e die Gesetze des P a r l a m e n t s i m V e r o r d n u n g s b e r e i c h — g e r i c h t l i c h n i c h t ü b e r p r ü f b a r . W ä h r e n d d e r Conseil d ' E t a t seine P r ü f u n g s z u s t ä n d i g k e i t f ü r die m a t e r i e l l e G ü l t i g k e i t ( v a l i d i t é ) der O r d o n n a n z e n nach A r t . 92 v e r n e i n t e , befaßte er sich i n e i n e r E n t s c h e i d u n g v o m 1. J u l i I 9 6 0 8 m i t der P r ü f u n g ihres f o r m e l l g ü l t i g e n Z u s t a n d e k o m m e n s (existence), a u f g r u n d seiner bereits v o r 1958 s t ä n d i g a n e r k a n n t e n K o m p e t e n z z u r Ü b e r p r ü f u n g der f o r m e l l e n V e r f a s s u n g s m ä ß i g k e i t v o n Gesetzen u n d E x e k u t i v a k t e n m i t Gesetzeskraft. Das z u lösende P r o b l e m b e t r a f eine V i e l z a h l v o n O r d o n nanzen, d e r e n G ü l t i g k e i t f r a g l i c h w a r , w e i l G e n e r a l de G a u l l e s ä m t l i c h e O r d o n n a n z e n nach A r t . 92 a l l e i n u n t e r z e i c h n e t h a t t e ( l e d i g l i c h m i t G e genzeichnung der M i n i s t e r ) , o b w o h l er i n der V i e r m o n a t s f r i s t , i n der die O r d o n n a n z e n erlassen w e r d e n k o n n t e n , zunächst M i n i s t e r p r ä s i d e n t w a r , a m 8. J a n u a r 1959 jedoch z u m S t a a t s p r ä s i d e n t e n g e w ä h l t w u r d e . Es schien deshalb a u f j e d e n F a l l e i n T e i l der v o n de G a u l l e u n t e r z e i c h n e t e n O r d o n n a n z e n u n g ü l t i g z u sein. E n t w e d e r w a r e n die O r d o n n a n z e n v o m S t a a t s p r ä s i d e n t e n z u unterzeichnen, d a n n h ä t t e n sie b i s z u m 7. J a n u a r 1959 einschließlich v o n d e m bis d a h i n a m t i e r e n d e n S t a a t s p r ä s i d e n t e n Coty u n t e r z e i c h n e t w e r d e n müssen (auf dieses A r g u m e n t s t ü t z t e sich d i e A n f e c h t u n g s k l a g e v o r d e m Conseil d ' E t a t gegen eine a m 30. D e zember 1958 erlassene, v o m d a m a l i g e n M i n i s t e r p r ä s i d e n t e n de G a u l l e u n t e r z e i c h n e t e O r d o n n a n z ) ; oder sie w a r e n v o m Regierungschef z u u n t e r zeichnen, d a n n h ä t t e n die ab 8. J a n u a r 1959 erlassenen O r d o n n a n z e n v o n P r e m i e r m i n i s t e r Debré u n t e r z e i c h n e t w e r d e n müssen. S ä m t l i c h e O r d o n n a n z e n w a r e n jedoch v o n de Gaulle u n t e r z e i c h n e t w o r d e n . D e r Conseil d ' E t a t zog sich aus der A f f ä r e , i n d e m er entschied, daß a n sich s ä m t l i c h e O r d o n n a n z e n v o m M i n i s t e r r a t z u beschließen u n d v o m S t a a t s p r ä s i d e n t e n z u u n t e r z e i c h n e n w a r e n , daß aber bis z u r W a h l de G a u l l e ' s a m 8. 1. 1959 z u m n e u e n S t a a t s p r ä s i d e n t e n a u f g r u n d der n e u e n A r t . 92, Verordnungsmaterien durch einfache Dekrete. I n der großen Eile, m i t der die Ordonnanzen nach A r t . 92 erlassen wurden, wurde die Trennlinie z w i schen Gesetzes- u n d Verordnungsmaterien jedoch häufig nicht genau beachtet, so daß auch Verordnungsmaterien durch Ordonnanzen statt durch einfache Dekrete geregelt wurden. 8 C.E. 1. J u l i 1960, „F.N.O.S.S. et Fradin", Dalloz 1960, Jur., S. 690, conci. Braibant, A n m . UHuillier; ferner die ausführliche Urteilsanmerkung v o n Combarnous u n d Galabert: „Les ordonnances prises en application de l'article 92 de la Constitution", i n : Chronique générale de jurisprudence administrative, A.J.D.A. 1960, Doctr., S. 152.

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2. Teil, 9. Kap. : Sonderfälle der Rechtsetzung i m legisl. Bereich

V e r f a s s u n g die Rechte des bis d a h i n a m t i e r e n d e n S t a a t s p r ä s i d e n t e n C o t y sich noch nach der V e r f a s s u n g v o n 1946 b e s t i m m t e n , die aber d e m P r ä s i d e n t e n der R e p u b l i k f ü r e i n e n solchen besonderen F a l l des Erlasses v o n g e n e r e l l e n R e g e l u n g e n m i t Gesetzeskraft k e i n e U n t e r z e i c h n u n g s befugnis verliehen hatte. M i t dieser B e g r ü n d u n g , die w o h l m e h r d u r c h d i e p o l i t i s c h e U n m ö g l i c h k e i t v e r a n l a ß t w a r , e i n e n g r o ß e n T e i l der v o n de G a u l l e u n t e r z e i c h n e t e n O r d o n n a n z e n r ü c k w i r k e n d f ü r u n g ü l t i g zu e r k l ä r e n , als a u f e i n e r sicher e n Rechtsbasis b e r u h t e 9 , e r k a n n t e der Conseil d ' E t a t die R e c h t s g ü l t i g k e i t s ä m t l i c h e r v o n de G a u l l e u n t e r z e i c h n e t e n O r d o n n a n z e n nach A r t . 92 an. Diese E n t s c h e i d u n g w u r d e i n m e h r e r e n späteren U r t e i l e n des C o n s e i l d'Etat bestätigt10. A u f g r u n d des A r t . 92 erließ die R e g i e r u n g n i c h t n u r neue R e g e l u n g e n m i t Gesetzeskraft, s o n d e r n sie v e r l i e h d a r ü b e r h i n a u s auch f r ü h e r e r g a n genen V e r o r d n u n g e n d u r c h „ R a t i f i k a t i o n " Gesetzeskraft. Das E r m ä c h t i gungsgesetz v o m 3. J u n i 1958 z u g u n s t e n der R e g i e r u n g de G a u l l e h a t t e z. B . die V o r l a g e der a u f g r u n d dieses Gesetzes ergehenden gesetzesvert r e t e n d e n V e r o r d n u n g e n — die ebenfalls als „ o r d o n n a n c e s " bezeichnet w u r d e n — a n das P a r l a m e n t z u m Z w e c k d e r P r ü f u n g u n d e v e n t u e l l e n R a t i f i k a t i o n vorgeschrieben. S t a t t diese V e r p f l i c h t u n g z u e r f ü l l e n u n d die K o n t r o l l e des P a r l a m e n t s zu ermöglichen, „ r a t i f i z i e r t e " die R e g i e r u n g a m 15. D e z e m b e r 1958 d u r c h eine O r d o n n a n z nach A r t . 92 der V e r f a s s u n g insgesamt 75 a u f g r u n d des Ermächtigungsgesetzes v o m 3. J u n i 1958 e r gangene O r d o n n a n z e n ( = décrets-lois) selbst u n d v e r l i e h i h n e n d a d u r c h Gesetzeskraft. D u r c h diesen K u n s t g r i f f entzog die R e g i e r u n g de G a u l l e die v o n i h r a u f g r u n d des Gesetzes v o m 3. 6. 58 erlassenen O r d o n n a n z e n (décrets-lois) n i c h t n u r d e r a u s d r ü c k l i c h vorgeschriebenen K o n t r o l l e d u r c h das P a r l a m e n t , s o n d e r n g l e i c h z e i t i g auch der K o n t r o l l e d u r c h d e n Conseil d ' E t a t . D e r Conseil d ' E t a t b e s t ä t i g t e i n e i n e m U r t e i l v o m 22. F e b r u a r 1961, daß d i e „ R a t i f i z i e r u n g " einer V e r o r d n u n g d u r c h O r d o n n a n z e n nach A r t . 92 dieselbe W i r k u n g habe w i e die p a r l a m e n t a r i s c h e R a t i f i z i e r u n g , d. h. daß dieser A k t d e n V e r o r d n u n g e n Gesetzeskraft v e r l e i h e u n d sie d a d u r c h der g e r i c h t l i c h e n Ü b e r p r ü f u n g e n t z i e h e 1 1 . A u c h solche d u r c h O r d o n n a n z e n nach A r t . 92 „ r a t i f i z i e r t e " V e r o r d n u n g e n sind, s o w e i t sie d i e R e g e l u n g v o n V e r o r d n u n g s m a t e r i e n e n t 9 Vgl. die kritische Urteilsanmerkung v o n L'Huillier, Dalloz 1960, Jur., S.693. 10 C.E. 27. Januar 1961, „Daunizeau", R.D.P. 1961, S. 681; C.E. 2. J u n i 1961, „Groupement des commergants, industriels et patentés du canton du Blanc", R.D.P. 1961, S. 1114. 11 C.E. 22. Februar 1961, „Syndicat des Marchands de Porcs en Gros de la Région Parisienne", R.D.P. 1961, S. 682. - Der Conseil d'Etat wies i n dieser E n t scheidung die Anfechtungsklage gegen eine durch Ordonnanz nach A r t . 92 v o m 6. Januar 1959 „ratifizierte" Verordnung von 1953 als unzulässig zurück.

. Ordonnanzen nach A r t .

der Verfassung

h a l t e n , w i e die O r d o n n a n z e n nach A r t . 92 selbst, „ t e x t e s de f o r m e l é g i s l a t i v e " i m S i n n e v o n A r t . 37 A b s . 2. Sie k ö n n e n also v o n der Regier u n g u n t e r B e a c h t u n g der F o r m v o r s c h r i f t e n des A r t . 37 A b s . 2 d u r c h a u t o n o m e V e r o r d n u n g e n aufgehoben oder g e ä n d e r t w e r d e n 1 2 , s i n d aber, w i e Gesetze des P a r l a m e n t s oder O r d o n n a n z e n nach A r t . 92 i m V e r o r d nungsbereich, g e r i c h t l i c h n i c h t ü b e r p r ü f b a r 1 3 . 2. Ordonnanzen nach Art. 92 mit der Kraft von lois organiques A r t . 92 e r m ä c h t i g t e d i e R e g i e r u n g ganz a l l g e m e i n z u M a ß n a h m e n „ a y a n t force de l o i " , ohne zwischen M a ß n a h m e n m i t der K r a f t v o n e i n fachen Gesetzen u n d M a ß n a h m e n m i t der K r a f t v o n „ l o i s o r g a n i q u e s " z u unterscheiden. D i e R e g i e r u n g n ü t z t e diese a l l g e m e i n e Fassung der E r m ä c h t i g u n g aus, u m sämtliche i n der V e r f a s s u n g vorgesehenen lois organiques — m i t A u s n a h m e d e r lois o r g a n i q u e s nach A r t . 34 A b s . 7 — d u r c h O r d o n n a n z e n nach A r t . 92 z u erlassen („ordonnances p o r t a n t lois o r g a n i q u e s " oder „ o r d o n n a n c e s o r g a n i q u e s " ) . Sie h a n d e l t e d a b e i z w a r n i c h t gegen d e n W o r t l a u t , w o h l aber gegen d e n Geist der Verfassung, d e n n d i e S o n d e r r e g e l u n g des A r t . 46 der V e r f a s s u n g ü b e r das V e r f a h r e n z u m E r l a ß v o n l o i s organiques ließ e i n d e u t i g e r k e n n e n , daß die lois o r g a n i q u e s v o m P a r l a m e n t erlassen w e r d e n sollten. F ü r die E r r i c h t u n g der w i c h t i g s t e n I n s t i t u t i o n e n der 5. R e p u b l i k (Conseil C o n s t i t u t i o n n e l u. a.) b i n n e n d e r V i e r m o n a t s f r i s t des A r t . 91 mochte der E r l a ß m a n c h e r lois organiques d u r c h ordonnances organiques der R e g i e r u n g n o t w e n d i g gewesen sein, i n a n d e r e n F ä l l e n h ä t t e dagegen 12 Die erwähnte Ordonnanz nach A r t . 92 v o m 5. Dezember 1958, welche 75 aufgrund des Ermächtigungsgesetzes v o m 3. 6. 58 erlassene Ordonnanzen (décrets-lois) „ratifizierte", berücksichtigte dies bereits u n d präzisierte, daß den ratifizierten Ordonnanzen n u r insoweit Gesetzeskraft (unter dem Gesichtsp u n k t der Unanfechtbarkeit) verliehen werde, als sie Materien des legislativen Bereichs der Verfassung regelten. — Der Conseil Constitutionnel bestätigte i n einer Entscheidung v o m 17. März 1964 (J.O., Lois et décrets, 14. A p r i l 1964, S. 3376), daß „ratifizierte" Verordnungen i m Verordnungsbereich der Verfassung durch autonome Verordnungen der Regierung nach A r t . 37 Abs. 2 der Verf. abänderbar seien. 13 C.E. 22. Februar 1961, „Syndicat des Marchands de Porcs en Gros de la Région Parisienne", R.D.P. 1961, S. 682. Der Entscheidung lag folgender Sachverhalt zugrunde: Eine am 6. Januar 1959 nach A r t . 92 erlassene Ordonnanz „ratifizierte" verschiedene Verordnungen, u. a. eine Verordnung von 1953 über die Pariser „Hallen", u n d verlieh ihnen damit Gesetzeskraft, jedoch ausdrücklich n u r denjenigen Bestimmungen der ratifizierten Verordnungen, die Materien des A r t . 34 der Verfassung betrafen. Der Conseil d'Etat entschied, daß die Ordonnanz den Bestimmungen der ratifizierten Verordnungen, die keine Gesetzes-, sondern Verordnungsmaterien regelten, keine Gesetzeskraft verliehen hatte u n d jene Bestimmungen deshalb durch autonome Verordnungen abänderbar seien, daß aber sowohl Gesetzes- als auch Verordnungsmaterien regelnde Bestimmungen der Verordnungen „ v a l i d i e r t " und damit der gerichtlichen Überprüfung entzogen seien, d. h. also, trotz ihres materiellen V e r ordnungscharakters, auch die Regelungen der betreffenden Verordnungen i m Verordnungsbereich der Verfassung.

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2. Teil, 9. Kap. : Sonderfälle der

echtsetzung i m legisl. Bereich

das P a r l a m e n t die i n der V e r f a s s u n g vorgesehenen lois organiques ohne w e i t e r e s selbst erlassen k ö n n e n (z. B. die l o i o r g a n i q u e ü b e r d i e F e s t setzung der Bezüge der A b g e o r d n e t e n gemäß A r t . 64, die l o i o r g a n i q u e ü b e r das S t a t u t des Conseil É c o n o m i q u e gemäß A r t . 71 u. a.). Nach d e r V e r f a s s u n g ( A r t . 46 A b s . 5) w a r f e r n e r die ( p r ä v e n t i v e ) K o n t r o l l e der V e r f a s s u n g s m ä ß i g k e i t d e r lois o r g a n i q u e s d u r c h d e n Conseil C o n s t i t u t i o n n e l vorgesehen, die R e g i e r u n g l e g t e aber i h r e ordonnances o r g a n i q u e s d e m Conseil C o n s t i t u t i o n n e l n i c h t v o r 1 4 . D e r Conseil C o n s t i t u t i o n n e l w i c h i n e i n e r E n t s c h e i d u n g v o m 15. J a n u a r 1960 e i n e r S t e l l u n g n a h m e z u r z w e i f e l h a f t e n Z u l ä s s i g k e i t dieses V e r h a l t e n s d e r R e g i e r u n g aus, i n d e m er ohne nähere B e g r ü n d u n g feststellte, daß d i e V e r f a s s u n g s m ä ß i g k e i t einer a u f g r u n d v o n A r t . 92 erlassenen o r d o n n a n c e organique nachträglich nicht mehr bestritten werden könne15. N i c h t n u r entfiel die Ü b e r p r ü f u n g d e r V e r f a s s u n g s m ä ß i g k e i t der o r d o n nances o r g a n i q u e s d u r c h d e n Conseil C o n s t i t u t i o n n e l , s o n d e r n es u n t e r b l i e b auch i h r e K o n t r o l l e d u r c h das P a r l a m e n t (ebenso w i e k e i n e p a r l a m e n t a r i s c h e K o n t r o l l e der O r d o n n a n z e n nach A r t . 92 m i t d e r K r a f t v o n einfachen Gesetzen erfolgte). A r t . 92 der V e r f a s s u n g e n t h i e l t i m G e g e n satz z u A r t . 38 k e i n e R a t i f i k a t i o n s k l a u s e l , die die R e g i e r u n g z u r V o r l a g e d e r O r d o n n a n z e n a n das P a r l a m e n t verpflichtete. Das v o n d e r R e g i e r u n g i n d e n v i e r M o n a t e n nach d e m I n k r a f t t r e t e n d e r V e r f a s s u n g d u r c h O r d o n n a n z e n nach A r t . 92 d u r c h g e f ü h r t e , u m f a n g r e i c h e Rechtsetzungsp r o g r a m m b l i e b deshalb ganz i h r eigenes, v o n k e i n e m G e r i c h t oder p a r lamentarischen G r e m i u m kontrolliertes W e r k 1 6 . 14 Der Conseil Constitutionnel wurde erst am 20. Februar 1959 errichtet. Bis zu diesem Zeitpunkt wurden gemäß A r t . 91 Abs. 7 die i n A r t . 58 u n d 59 der Verfassung genannten Befugnisse des Conseil Constitutionnel ( = K o n t r o l l e der W a h l des Präsidenten der Republik u n d der W a h l der Abgeordneten u n d Senatoren) von einer besonderen Kommission ausgeübt, die sich aus dem Vizepräsidenten des Conseil d'Etat, dem 1. Präsidenten des Kassationsgerichtshofs (Cour de Cassation) u n d dem 1. Präsidenten des Obersten Rechnungshofs (Cour des Comptes) zusammensetzte. F ü r die Kontrolle der Verfassungsmäßigkeit von Gesetzen, insbesondere die obligatorische Kontrolle der lois organiques, gab es keine entsprechende Übergangsregelung, so daß diese K o n trolle erst durch den Conseil Constitutionnel selbst nach seiner Errichtung ausgeübt werden konnte. Auch die nach der Errichtung des Conseil Constitutionnel erlassenen ordonnances organiques der Regierung wurden aber dem Conseil Constitutionnel nicht vorgelegt. 15 C.C. 15. Januar 1960, Dalloz 1960, Jur., S. 293, A n m . Hamon. 16 I m Senat stellt M. Moutet am 16. 1. 59 einen Zusatzantrag zu A r t . 16 der provisorischen Geschäftsordnung des Senats, m i t dem Ziel, den permanenten Senatskommissionen die Kompetenz einzuräumen, alle seit dem 4. J u n i ergangenen Ordonnanzen ( = Ordonnanzen aufgrund des Ermächtigungsgesetzes v o m 3. J u n i 1958 u n d Ordonnanzen nach A r t . 92 der Verfassung) zu überprüfen u n d dem Senat gegebenenfalls Abänderungen vorzuschlagen. Der A n t r a g w u r de jedoch zurückgenommen, da i h m der zuständige Ausschußvorsitzende die Unterstützung m i t der Begründung versagte, es solle der parlamentarischen I n i t i a t i v e i m Einzelfall überlassen bleiben, Änderungen der Ordonnanzen v o r zunehmen (Antrag von M. Moutet: J.O., Sénat, Débats, 1959, S. 44).

. Ordonnanzen nach A r t .

der Verfassung

3. Die Frage der Abänderungsbefugnis des Parlaments für Ordonnanzen nach Art. 92 W e n n g l e i c h das P a r l a m e n t k e i n e M ö g l i c h k e i t h a t t e , die O r d o n n a n z e n nach A r t . 92 v o r i h r e m E r l a ß oder nach i h r e m E r l a ß ( a n h a n d einer R a t i fikationsvorlage) z u k o n t r o l l i e r e n , so b l e i b t i h m doch die M ö g l i c h k e i t , diese O r d o n n a n z e n , seien es solche m i t der K r a f t v o n einfachen Gesetzen oder solche m i t der K r a f t v o n lois organiques, d u r c h Gesetz b z w . d u r c h l o i o r g a n i q u e a u f z u h e b e n oder a b z u ä n d e r n . V o n S t a a t s p r ä s i d e n t de G a u l l e w a r d e m P a r l a m e n t a l l e r d i n g s dieses Recht zunächst b e s t r i t t e n w o r d e n . I n e i n e r seiner ersten Pressekonferenzen als S t a a t s p r ä s i d e n t v e r t r a t de G a u l l e die A n s i c h t , daß eine A b ä n d e r u n g der O r d o n n a n z e n nach A r t . 92 n i c h t ohne w e i t e r e s d u r c h das P a r l a m e n t e r f o l g e n k ö n n e , da diese O r d o n n a n z e n n i c h t a u f e i n e r p a r l a m e n tarischen D e l e g a t i o n , s o n d e r n a u f e i n e r D e l e g a t i o n d u r c h d i e souveräne N a t i o n b e r u h t e n . D i e A b ä n d e r u n g oder A u f h e b u n g dieser O r d o n n a n z e n sei n u r d u r c h Gesetz m ö g l i c h , das d u r c h V o l k s a b s t i m m u n g zustandeg e k o m m e n sei; d u r c h Gesetz des P a r l a m e n t s a l l e n f a l l s nach d e r D u r c h führung von Neuwahlen17. H ä t t e sich diese A u f f a s s u n g des S t a a t s p r ä s i d e n t e n durchgesetzt, so h ä t t e dies w e g e n der g r o ß e n Z a h l d e r O r d o n n a n z e n nach A r t . 92 z u e i n e r einschneidenden V e r r i n g e r u n g der d u r c h d i e V e r f a s s u n g o h n e h i n bereits l i m i t i e r t e n Gesetzgebungskompetenzen des P a r l a m e n t s g e f ü h r t . D i e P r a x i s setzte sich jedoch ü b e r die M e i n u n g de G a u l l e ' s h i n w e g . Es e r g i n g nach A b l a u f d e r V i e r m o n a t s f r i s t eine Reihe v o n Gesetzen des P a r l a m e n t s z u r A u f h e b u n g v o n O r d o n n a n z e n , u. a. w u r d e n auch e i n i g e lois o r g a n i ques z u r A b ä n d e r u n g v o n ordonnances o r g a n i q u e s erlassen 1 8 . D i e lois organiques des P a r l a m e n t s w u r d e n v o r i h r e r V e r k ü n d u n g v o m Conseil Constitutionnel überprüft u n d ihre Verfassungsmäßigkeit bestätigt; dam i t w a r die These de G a u l l e ' s v o m Ausschluß d e r A b ä n d e r u n g s b e f u g n i s des P a r l a m e n t s offiziell w i d e r l e g t . I n der L i t e r a t u r w u r d e f ü r die ordonnances organiques n u r v o n e i n e m A u t o r , Charles Sirat, d e r M e i n u n g de G a u l l e ' s f o l g e n d die These v e r t r e t e n , daß das P a r l a m e n t die ordonnances organiques w e d e r ganz a u f h e b e n noch i n i h r e m Wesensgehalt ä n d e r n dürfe, sondern daß es l e d i g l i c h b e f u g t sei, sie i n D e t a i l b e s t i m m u n g e n a b z u ä n d e r n 1 9 . S i r a t b e r i e f sich h i e r 17

Vgl. Sirat , art. cit., S. 159, A n m . 30. I n der ersten Legislaturperiode der 5. Republik ergingen insgesamt 7 lois organiques, die ordonnances organiques nach A r t . 92 abänderten (jedoch lediglich i n Detailfragen). I n zwei Fällen betrafen die Änderungen des Richterstatut, i n zwei weiteren Fällen die Zusammensetzung des Senats, i n je einem Falle die Zusammensetzung der Nationalversammlung, die Regelung der parlamentarischen Inkompatibilitäten u n d die Delegation der Ausübung des Stimmrechts. 19 Sirat , art. cit., S. 159. 18

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2. Teil, 9. Kap. : Sonderfälle der Rechtsetzung i m legisl. Bereich

b e i jedoch z u U n r e c h t a u f e i n U r t e i l des Conseil C o n s t i t u t i o n n e l v o m 15. J a n u a r I 9 6 0 2 0 , d e n n der Conseil C o n s t i t u t i o n n e l s t e l l t e i n diesem U r t e i l l e d i g l i c h fest, daß die V e r f a s s u n g s m ä ß i g k e i t e i n e r a u f g r u n d des A r t . 92 erlassenen o r d o n n a n c e o r g a n i q u e n i c h t b e s t r i t t e n w e r d e n k ö n n e ; z u m U m f a n g der A b ä n d e r u n g s b e f u g n i s des P a r l a m e n t s äußerte e r sich jedoch n i c h t 2 1 .

I I . Ordonnanzen nach A r t . 47 der Verfassung A r t . 47 ist e i n besonderer E i n z e l f a l l der Rechtsetzung der R e g i e r u n g i m l e g i s l a t i v e n B e r e i c h a u f g r u n d einer u n m i t t e l b a r d u r c h die V e r f a s s u n g e r t e i l t e n E r m ä c h t i g u n g . D i e B e s t i m m u n g b e t r i f f t das I n k r a f t s e t z e n des H a u s h a l t s p l a n s d u r c h O r d o n n a n z der R e g i e r u n g . D i e V e r a b s c h i e d u n g des H a u s h a l t s p l a n s , eines der ä l t e s t e n V o r r e c h t e des P a r l a m e n t s gegenüber der E x e k u t i v e , g e h ö r t auch nach d e r V e r fassung v o n 1958 noch zu d e n r e s e r v i e r t e n Gesetzesmaterien 2 2 . Gemäß 20

Fundstelle i n Kap. 9, A n m . 15. Sirat's Ansicht beruht offenbar auf dem Satz der Entscheidung, daß die dem Conseil Constitutionnel zur Prüfung vorgelegte loi organique m i t dem Ziel der Abänderung einer ordonnance organique verfassungsgemäß sei, da sie „dans le mème esprit" wie jene ordonnance ergangen sei. Diese Formel hatte jedoch i n der Entscheidung einen ganz speziellen Sinn. Die zu prüfende loi organique, die den französischen Muselmanen aus politischen Rücksichten gewisse Ausnahmerechte u n d Bevorzugungen bei der Besetzung v o n Richterstellen einräumte, verstieß gegen den Gleichheitssatz des A r t . 2 der Verfassung von 1958. U m das aus politischen Gründen für notwendig erachtete Gesetz nicht f ü r verfassungsw i d r i g erklären zu müssen, entzog sich der Conseil Constitutionnel der eigentlichen Prüfung der Verfassungsmäßigkeit durch einen Kunstgriff. Er stellte zunächst fest, daß die Verfassungskonformität der — durch die loi organique zu ändernden — ordonnance organique v o m 22. Dezember 1958 über das Richterstatut nicht bestritten werden könne; hieran fügte er die Feststellung, daß die ändernde loi organique des Parlaments „dans le mème esprit" w i e jene ordonnance organique ergangen u n d deshalb ebenfalls verfassungskonform sei. Aus dieser Formel läßt sich also nicht entnehmen, daß der C.C. die A u f hebung oder die wesentliche Änderung von ordonnances organiques durch Gesetz des Parlaments f ü r unzulässig erklären wollte. Das ergibt sich auch aus einer späteren Entscheidung des C.C. v o m 11. August 1960 (Sirey 1961, Jur., S. 102, Anm. Hamon), i n der das Gericht eine erneute Ä n d e r u n g derselben ordonnance organique v o m 22.12. 58 über das Richterstatut durch eine loi organique des Parlaments f ü r zulässig erklärte, ohne die Formel zu gebrauchen, daß die Änderung „dans le mème esprit" ergangen sei wie die betreffende Ordonnanz. Auch Hamon zieht i n der Urteilsanmerkung zu C.C. 15. Januar 1960 (Dalloz 1960, Jur., S. 293) den Schluß, daß das Parlament durch eine loi organique eine ordonnance organique beliebig abändern könne. 22 A r t . 34 Abs. 5 der Verfassung: "Les lois de finances déterminent les ressources et les charges de l ' E t a t dans les conditions et sous les réserves prévues par une loi organique." A r t . 47 Abs. 1: " L e Parlement vote les projets de loi de finances dans les conditions prévues par une loi organique." Die i n A r t . 34 Abs. 5 vorgesehene loi organique wurde nicht v o m Parlament, sondern von der Regierung am 2. Januar 1959 als ordonnance organique nach 21

I I . Ordonnanzen nach A r t . 47 der Verfassung

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A r t . 47 A b s . 3 k a n n jedoch die R e g i e r u n g , w e n n das P a r l a m e n t ü b e r d e n Regierungsentwurf f ü r den Jahreshaushaltsplan nicht binnen einer Frist v o n 70 T a g e n nach V o r l a g e a b g e s t i m m t hat, i h r e n E n t w u r f d u r c h O r d o n nanz, o h n e V o t u m des P a r l a m e n t s , als Gesetz i n K r a f t setzen. D i e B e s t i m m u n g l a u t e t : " S i le P a r l e m e n t ne s'est pas p r o n o n c é dans u n d é l a i de s o i x a n t e - d i x j o u r s ( i . e . : nach E i n b r i n g u n g des R e g i e r u n g s e n t w u r f s f ü r d e n Jahreshaushaltsplan), les dispositions d u p r o j e t p e u v e n t è t r e mises en v i g e u r p a r o r d o n n a n c e . " A r t . 47 A b s . 3 g i l t n u r , w e n n das P a r l a m e n t b i n n e n der 7 0 - T a g e - F r i s t ü b e r h a u p t n i c h t ü b e r d e n R e g i e r u n g s e n t w u r f a b s t i m m t e , n i c h t dagegen, w e n n es a b s t i m m t e , d e n E n t w u r f aber a b l e h n t e 2 3 . D e r I n h a l t der O r d o n nanz nach A r t . 47 A b s . 3 i s t a u f das I n k r a f t s e t z e n des H a u s h a l t s e n t w u r f s der R e g i e r u n g , so w i e er d e m P a r l a m e n t v o r g e l e g t w u r d e , b e s c h r ä n k t ; Ä n d e r u n g e n des E n t w u r f s s i n d n i c h t z u l ä s s i g 2 4 . A r t . 47 A b s . 3 s t e l l t e i n e n schweren E i n g r i f f i n die t r a d i t i o n e l l e B u d g e t k o m p e t e n z des P a r l a m e n t s d a r 2 5 . D i e B e s t i m m u n g h a t a n sich e i n gutes Z i e l , n ä m l i c h die m i ß l i c h e n A u s w i r k u n g e n einer verzögerten, w o m ö g l i c h erst nach B e g i n n des H a u s h a l t s j a h r e s e r f o l g e n d e n Verabschied u n g des H a u s h a l t s p l a n s d u r c h das P a r l a m e n t z u v e r h i n d e r n . D i e 70T a g e - F r i s t , b i n n e n d e r das P a r l a m e n t a b s t i m m e n m u ß , w e n n es d e r R e g i e r u n g n i c h t d e n W e g z u r V e r a b s c h i e d u n g des H a u s h a l t s p l a n s d u r c h O r d o n n a n z e r ö f f n e n w i l l , ist jedoch f ü r eine s o r g f ä l t i g e B e r a t u n g ü b e r d e n H a u s h a l t v i e l z u k u r z 2 6 . Das P a r l a m e n t h a t n u r die W a h l zwischen d r e i M ö g l i c h k e i t e n : es k a n n d e n H a u s h a l t s e n t w u r f d e r R e g i e r u n g b i n n e n der 7 0 - T a g e - F r i s t , d. h. also i n der Regel i n a l l e r E i l e u n d ohne genügende K o n t r o l l m ö g l i c h k e i t , verabschieden; es k a n n d e n E n t w u r f ablehnen, d a n n m u ß es sich aber d e n V o r w u r f g e f a l l e n lassen, die daraus e n t s t e h e n d e n U n a n n e h m l i c h k e i t e n v e r u r s a c h t z u h a b e n ; es k a n n der R e g i e r u n g die V e r a b s c h i e d u n g des H a u s h a l t s d u r c h O r d o n n a n z nach A r t . 47 A b s . 3 ü b e r lassen u n d m u ß a u f d i e A u s ü b u n g eines seiner w i c h t i g s t e n V o r r e c h t e v e r zichten. D i e F r a g e nach d e r R e c h t s n a t u r der O r d o n n a n z e n nach A r t . 47 A b s . 3, u n t e r d e m G e s i c h t s p u n k t i h r e r A n f e c h t b a r k e i t , w i r d v o n der L i t e r a t u r verschieden b e a n t w o r t e t : A r t . 92 der Verf. erlassen. Gemäß A r t . 2 dieser Ordonnanz zählen zu den lois de finances: die „ l o i de finances de l'année" (d. h. das Haushaltsgesetz), außerdem die „lois rectificatives" u n d die „ l o i de règlement". I n A r t . 47 Abs. 1 der Verf., auf den sich die Regelung des A r t . 47 Abs. 3 bezieht, ist „ l o i de finances" gleichbedeutend m i t „ l o i de finances de l'année" = Jahreshaushaltsgesetz. 23 Vgl. Duverger: Finances publiques, 4. Aufl. (1963), S. 290. 24 Vgl. Vedel: Cours de droit constitutionnel etc., S. 1085. 25 Duverger, a.a.O., S. 290: "Cette règie, unique dans les démocraties d'Occident." 26 Vgl. zur K r i t i k hierzu Hamon u n d Emeri: „Les conditions du t r a v a i l parlementaire", i n : Vie et Droits Parlementaires, R.D.P. 1963, S. 1160 ff. (S. 1168). 11 Klisch

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2. Teil, 9. Kap. : Sonderfälle der Rechtsetzung i m legisl. Bereich

V e r e i n z e l t w i r d die M e i n u n g v e r t r e t e n , daß die O r d o n n a n z e n nach A r t . 47 A b s . 3 w i e die O r d o n n a n z e n nach A r t . 92 u n a n f e c h t b a r seien, da i n b e i d e n F ä l l e n der R e g i e r u n g die E r m ä c h t i g u n g z u r R e g e l u n g legisl a t i v e r M a t e r i e n u n m i t t e l b a r v o n der V e r f a s s u n g e r t e i l t w e r d e 2 7 . D i e M e h r h e i t der A u t o r e n i s t jedoch der A n s i c h t , die O r d o n n a n z e n nach A r t . 47 A b s . 3 seien d e n O r d o n n a n z e n nach A r t . 38 gleichzustellen, also anfechtbare actes a d m i n i s t r a t i f s 2 8 . D i e Unterschiede zwischen A r t . 38 u n d A r t . 47 A b s . 3 w e r d e n v o n diesen A u t o r e n n i c h t geleugnet, jedoch n i c h t f ü r so w e s e n t l i c h gehalten, u m e i n e n U n t e r s c h i e d i n der R e c h t s n a t u r dieser b e i d e n A r t e n v o n O r d o n n a n z e n z u b e g r ü n d e n ( E r m ä c h t i g u n g der R e g i e r u n g d u r c h das P a r l a m e n t nach A r t . 38 — E r m ä c h t i g u n g der Regier u n g d u r c h die V e r f a s s u n g nach A r t . 47 A b s . 3; V o r h a n d e n s e i n e i n e r R a t i f i k a t i o n s k l a u s e l i n A r t . 38 — F e h l e n einer solchen K l a u s e l i n A r t . 47 Abs. 3 2 9 ) . D i e g e r i c h t l i c h e K o n t r o l l e einer O r d o n n a n z nach A r t . 47 m ü ß t e sich a u f die P r ü f u n g beschränken, ob die 7 0 - T a g e - F r i s t a b g e l a u f e n sei, ohne daß das P a r l a m e n t e i n V o t u m ü b e r d e n R e g i e r u n g s e n t w u r f f ü r das Haushaltsgesetz abgegeben habe, u n d ob die B e s t i m m u n g e n der O r d o n nanz nach A r t . 47 A b s . 3 m i t denen des G e s e t z e n t w u r f s f ü r d e n H a u s h a l t s p l a n ü b e r e i n s t i m m e n 3 0 . D i e Frage, ob d i e O r d o n n a n z e n nach A r t . 47 A b s . 3 anfechtbar s i n d oder n i c h t , ist also ohne große p r a k t i s c h e B e d e u tung. I I I . Entscheidungen des Staatspräsidenten aufgrund der Notstandsklausel des A r t . 16 der Verfassung A r t . 16 der V e r f a s s u n g 3 1 v e r l e i h t d e m P r ä s i d e n t e n d e r R e p u b l i k i m F a l l e des Notstandes fast u n b e s c h r ä n k t e M a c h t b e f u g n i s s e 3 2 . D i e B e s t i m m u n g w i r f t eine F ü l l e j u r i s t i s c h e r P r o b l e m e auf. F ü r die Frage, welche E n t s c h e i d u n g e n des S t a a t s p r ä s i d e n t e n nach A r t . 16 Gesetzes- oder V e r o r d n u n g s c h a r a k t e r haben, i s t festzustellen, welches die V o r a u s s e t z u n g e n 27

Montane de la Roque, art. cit., S. 220. Groux I, S. 21, Ziff. 42; Vedel: Droit admin., 2. A u f l . (1961), S. 176; derselbe: Cours de droit constitutionnel etc., S. 1084; Stillmunkes, art. cit., S. 283. 29 Stillmunkes, a.a.O.,S. 283 u n d Vedel: Cours de droit constitutionnel, S. 1085 halten trotz des Fehlens einer Ratifikationsklausel die Ratifikation der Ordonnanzen nach A r t . 47 Abs. 3 f ü r möglich; nach Vedel k a n n dies auf Verlangen der Regierung oder aus eigenem A n t r i e b des Parlaments geschehen. 30 Groux I, S. 21, Ziff. 42. 31 Z u r Entstehungsgeschichte des A r t i k e l s 16 vgl. Jean Lamarque: „La théorie de la nécessité et l'article 16 de la Constitution de 1958", R.D.P. 1961, S. 558 ff. (S. 603 - 607). 32 A r t . 16 der Verf. lautet: "Lorsque les institutions de la République, l'indépendence de la Nation, l'intégrité de son territoire ou l'exécution de ses engagements internationaux sont menacés d'une manière grave et immédiate et que le fonctionnement régulier des pouvoirs publics constitutionnels est inter28

I I I . Entscheidungen des Staatspräsidenten aufgrund von A r t . 16

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f ü r d i e E r k l ä r u n g des Notstandes nach A r t . 16 sind, ob der P r ä s i d e n t d e r R e p u b l i k , w e n n diese V o r a u s s e t z u n g e n v o r l i e g e n , i n d e n l e g i s l a t i v e n B e reich d e r V e r f a s s u n g r e g e l n d e i n g r e i f e n d a r f u n d w e l c h e n E i n f l u ß d i e T r e n n u n g v o n Gesetzes- u n d V e r o r d n u n g s b e r e i c h i n der V e r f a s s u n g a u f die A n f e c h t b a r k e i t der E n t s c h e i d u n g e n des P r ä s i d e n t e n d e r R e p u b l i k nach A r t . 16 h a t .

1. Die Voraussetzungen für die Erklärung des Notstandes M a t e r i e l l e V o r a u s s e t z u n g f ü r d i e E r k l ä r u n g des Notstandes d u r c h d e n P r ä s i d e n t e n der R e p u b l i k ist, daß eine schwere u n d u n m i t t e l b a r e G e f a h r die I n s t i t u t i o n e n der R e p u b l i k , die U n a b h ä n g i g k e i t d e r N a t i o n , d i e I n t e g r i t ä t des Staatsgebietes oder die E r f ü l l u n g d e r i n t e r n a t i o n a l e n V e r p f l i c h t u n g e n des Staates b e d r o h t , u n d daß das o r d n u n g s g e m ä ß e F u n k t i o n i e r e n d e r verfassungsmäßigen, ö f f e n t l i c h e n G e w a l t e n u n t e r b r o c h e n ist. O b diese V o r a u s s e t z u n g e n v o r l i e g e n , entscheidet der P r ä s i d e n t d e r Republik allein. F o r m e l l e V o r a u s s e t z u n g f ü r die E r k l ä r u n g des Notstandes d u r c h d e n S t a a t s p r ä s i d e n t e n i s t l e d i g l i c h die A n h ö r u n g des P r e m i e r m i n i s t e r s u n d der b e i d e n P r ä s i d e n t e n d e r p a r l a m e n t a r i s c h e n V e r s a m m l u n g e n u n d des Conseil C o n s t i t u t i o n n e l ; an eine Z u s t i m m u n g dieser O r g a n e i s t d e r P r ä s i d e n t jedoch n i c h t g e b u n d e n (die E r k l ä r u n g des Notstandes b e d a r f gemäß A r t . 8 der V e r f a s s u n g auch k e i n e r Gegenzeichnung). D i e V e r k ü n d u n g des Notstandes e r f o l g t d u r c h eine E r k l ä r u n g des P r ä s i d e n t e n der R e p u b l i k an die N a t i o n ( A r t . 16 A b s . 2). D i e entscheidenden K l a u s e l n des A r t . 16, „menacés d ' u n e m a n i è r e g r a v e et i m m é d i a t e " u n d „ e t que le f o n c t i o n n e m e n t r é g u l i e r des p o u v o i r s p u b l i c s c o n s t i t u t i o n n e l s est i n t e r r o m p u " s i n d sehr w e i t a u s l e g b a r 3 3 . So h i e l t z. B . d e r Conseil C o n s t i t u t i o n n e l i n e i n e m G u t a c h t e n v o m 23. A p r i l 1961 ( = A n h ö r u n g des Conseil C o n s t i t u t i o n n e l gemäß A r t . 16 A b s . 1) als V o r a u s s e t z u n g f ü r die E r k l ä r u n g des Notstandes bereits f ü r ausreichend, daß die verfassungsmäßigen, ö f f e n t l i c h e n G e w a l t e n n i c h t a u f o r d n u n g s gemäße Weise f u n k t i o n i e r e n k ö n n e n 3 4 ( „ n e p e u v e n t f o n c t i o n n e r d ' u n e rompu, le Président de la République prend les mesures exigées par ces circonstances, après consultation offìcielle du Premier Ministre, des Présidents des assemblées ainsi que du Conseil Constitutionnel· I l en informe la Nation par u n message. Ces mesures doivent ètre inspirées par la volonté d'assurer aux pouvoirs publics constitutionnels, dans les moindres délais, les moyens d'accomplir leur mission. L e Conseil Constitutionnel est consulté à leur su jet. Le Parlement se réunit de plein droit. L'Assemblée Nationale ne peut étre dissoute pendant l'exercice des pouvoirs exceptionnels." 33 Vgl. Lamarque , art. cit., R.D.P. 1961, S. 609 - 611. 34 Gutachten des C.C. v o m 23. A p r i l 1961, J.C.P. 1961, I I I , Nr. 26784. ir

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2. Teil, 9. Kap. : Sonderfälle der Rechtsetzung i m legisl. Bereich

fagon r é g u l i è r e " ) , w ä h r e n d der W o r t l a u t des A r t . 16 d a v o n spricht, daß das F u n k t i o n i e r e n der ö f f e n t l i c h e n G e w a l t u n t e r b r o c h e n sei. Ebenso f r e i w i e i n der B e u r t e i l u n g , ob die V o r a u s s e t z u n g e n f ü r die E r k l ä r u n g des Notstandes v o r l i e g e n , ist d e r P r ä s i d e n t der R e p u b l i k nach e r f o l g t e r V e r k ü n d u n g des Notstandes i n seiner E n t s c h e i d u n g d a r ü b e r , w a n n die V o r a u s s e t z u n g e n des Notstandes n i c h t m e h r v o r l i e g e n . D i e V e r f a s s u n g v e r l a n g t l e d i g l i c h , daß d i e v o m P r ä s i d e n t e n w ä h r e n d der D a u e r des Notstandes g e t r o f f e n e n M a ß n a h m e n d a r a u f abzielen sollen, b i n n e n k ü r z e s t e r F r i s t (dans les m o i n d r e s délais) d e n ö f f e n t l i c h e n Gew a l t e n d i e M i t t e l z u r E r f ü l l u n g i h r e r A u f g a b e n z u verschaffen; eine echte zeitliche B e g r e n z u n g d e r V o l l m a c h t e n des P r ä s i d e n t e n e n t h ä l t die V e r f a s s u n g jedoch n i c h t . K e i n anderes S t a a t s o r g a n k a n n v o m P r ä s i d e n t e n der R e p u b l i k v e r l a n g e n , die A n w e n d u n g des A r t . 16 z u beenden. V e r k ü n d e t d e r P r ä s i d e n t der R e p u b l i k d e n N o t s t a n d , ohne daß dessen V o r a u s s e t z u n g e n v o r l i e g e n , oder beendet er die A n w e n d u n g des A r t . 16 n i c h t , o b w o h l dessen V o r a u s s e t z u n g e n e n t f a l l e n sind, so k a n n er a l l e n f a l l s gemäß A r t . 68 der V e r f a s s u n g v o n d e n b e i d e n K a m m e r n des P a r l a m e n t s w e g e n des Verbrechens des H o c h v e r r a t s (haute t r a h i s o n ) v o r d e r „ H a u t e C o u r de J u s t i c e " a n g e k l a g t w e r d e n 3 5 . N a c h e i n e m U r t e i l des Conseil d ' E t a t v o m 2. M ä r z 1962 i n d e r Sache „ S i e u r R u b i n de Servens et a u t r e s " s t e l l t d i e E n t s c h e i d u n g des P r ä s i d e n t e n ü b e r d i e A n w e n d u n g des A r t . 16 d e r V e r f a s s u n g e i n e n p o l i t i s c h e n H o h e i t s a k t (acte de g o u v e r n e m e n t ) dar, d e r v o m Conseil d ' E t a t w e d e r a u f seine R e c h t m ä ß i g k e i t i n bezug a u f das V o r l i e g e n der m a t e r i e l l e n V o r a u s setzungen f ü r die E r k l ä r u n g des Notstandes noch i n bezug a u f die D a u e r d e r A n w e n d u n g des A r t . 16 ü b e r p r ü f t w e r d e n k a n n 3 6 . L e d i g l i c h f ü r das V o r l i e g e n der f o r m e l l e n V o r a u s s e t z u n g e n f ü r die E r k l ä r u n g des N o t standes scheint d e r Conseil d ' E t a t seine P r ü f u n g s k o m p e t e n z z u b e jahen37. W i e g r o ß z ü g i g der f r ü h e r e S t a a t s p r ä s i d e n t de G a u l l e seine F r e i h e i t i n der B e u r t e i l u n g h a n d h a b t e , w i e l a n g e d i e V o r a u s s e t z u n g e n eines v e r k ü n d e t e n Notstandes noch v o r l i e g e n , e r w i e s sich nach d e r e r s t m a l i g e n V e r k ü n d u n g des Notstandes i n der 5. R e p u b l i k a m 23. A p r i l 1961. Ä u ß e r e r A n l a ß d e r V e r k ü n d u n g des Notstandes w a r d a m a l s der P u t s c h 35 Morange: „ L e contròie des décisions prises au titre de l'article 16", Dalloz 1962, Chron., S. 109 ff. (S. 112). 36 C.E. 2. März 1962, „Sieur Rubin de Servens et autres", Dalloz 1962, Jur., S. 307; R.D.P. 1962, S. 299, conci. Henri, A n m . Berlia: „ L e contròie du récours à l'article 16 et de son application", R.D.P. 1962, S. 288; Sirey 1962, Jur., S. 147, A n m . Bourdoncle; J.C.P. 1962, I I , Nr. 12613, conci. Henri; A.J.D.A. 1962, S. 224, A n m . Galabert u n d Gentot: „ L e contröle juridictionnel des décisions prises par le Président de la République en vertu de l'article 16 de la Constitution", i n : Chronique générale de jurisprudence administrative frangaise, A.J.D.A. 1962, S. 214; Morange , art. cit., S. 109. 37 Vgl. Berlia, art. cit., R.D.P. 1962, S. 290; Lachaume, op. cit., S. 179.

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versuch m e h r e r e r Generäle i n A l g i e r . O b w o h l b e r e i t s 14 T a g e nach d e m Putschversuch feststand, daß er erfolglos w a r , w u r d e die A n w e n d u n g des A r t . 16 der V e r f a s s u n g erst a m 30. S e p t e m b e r 1961, also m e h r als 5 M o n a t e nach d e m A u f h ö r e n der G e f a h r f ü r d e n B e s t a n d der R e p u b l i k , das F u n k t i o n i e r e n der ö f f e n t l i c h e n G e w a l t e n usw., aufgehoben. 2. Die Befugnisse des Staatspräsidenten nach Verkündung des Notstandes N a c h V e r k ü n d u n g des N o t s t a n d e s h a t der P r ä s i d e n t d e r R e p u b l i k a u f g r u n d des A r t . 16 fast u n b e g r e n z t e V o l l m a c h t e n . D a z u g e h ö r t u. a. die Befugnis, Rechtsetzungsakte i m l e g i s l a t i v e n B e r e i c h u n d i m V e r o r d nungsbereich d e r V e r f a s s u n g z u erlassen. I m l e g i s l a t i v e n B e r e i c h h a t er auch die B e f u g n i s , die d e n B ü r g e r n z u r A u s ü b u n g der G r u n d r e c h t e gew ä h r t e n f u n d a m e n t a l e n G a r a n t i e n ( = l e g i s l a t i v e M a t e r i e nach A r t . 34 d e r Verfassung) z u s u s p e n d i e r e n 3 8 . F o r m e l l i s t der E r l a ß der A k t e a u f g r u n d v o n A r t . 16, einschließlich der Rechtsetzungsakte des P r ä s i d e n t e n , l e d i g l i c h a n d i e A n h ö r u n g des C o n seil C o n s t i t u t i o n n e l g e b u n d e n ; das G u t a c h t e n des Conseil C o n s t i t u t i o n n e l i s t f ü r d e n P r ä s i d e n t e n n i c h t b i n d e n d . D i e E n t s c h e i d u n g e n des P r ä s i d e n t e n a u f g r u n d v o n A r t . 16 b e d ü r f e n f e r n e r gemäß A r t . 8 d e r V e r f a s s u n g k e i n e r Gegenzeichnung. D i e A k t e a u f g r u n d v o n A r t . 16, einschließlich der Rechtsetzungsakte des P r ä s i d e n t e n , w e r d e n offiziell als „ d é c i s i o n s " bezeichnet. 3. Die Rechtsnatur der Rechtsetzungsakte nach Art. 16 Z u r F r a g e der Rechtsnatur, d. h. der A n f e c h t b a r k e i t der v o m P r ä s i d e n t e n der R e p u b l i k nach A r t . 16 erlassenen A k t e , reichen i n d e r L i t e r a t u r die M e i n u n g e n v o n d e r A n s i c h t , daß sämtliche A k t e u n a n f e c h t b a r seien, bis zu d e r A u f f a s s u n g , daß sämtliche A k t e anfechtbar seien 3 9 . D e r Conseil d ' E t a t v e r t r a t i n d e m g e n a n n t e n U r t e i l „ R u b i n de S e r v e n s " v o m 2. M ä r z 1962, das d u r c h spätere E n t s c h e i d u n g e n b e s t ä t i g t w u r d e 4 0 , 38

Vgl. Lamarque, art. cit., R.D.P. 1961, S. 616, A n m . 91. Vgl. die Übersicht über die verschiedenen Auffassungen bei Lamarque: „Légalité constitutionnelle et contròie juridictionnel des actes pris en v e r t u de l'article 16", J.C.P. 1962, Doctr., Nr. 1711, I A 1. - F ü r die Anfechtbarkeit aller aufgrund v o n A r t . 16 ergehenden Akte, seien es A k t e i m legislativen oder i m Verordnungsbereich der Verfassung, vor allem Morange, art. cit., Dalloz 1962, Chron., S. 114, Ziff. C. 40 Das U r t e i l „Sieur R u b i n de Servens et autres" wurde bestätigt durch die Entscheidungen des Conseil d'Etat v o m 13. November 1964, „Ministre de l ' I n t é rieur contre Sieur Rocher", A.J.D.A. 1965, Jur., S. 228, u n d v o m 13. November 1964, „Ministre de l'Intérieur contre Sieur L i v e t " , A.J.D.A. 1965, Jur., S. 365, A n m . A. H. Danach sind Entscheidungen, die der Präsident der Republik aufgrund v o n A r t . 16 erläßt, je nach der geregelten Materie — Materie aus dem Gesetzes- oder aus dem Verordnungsbereich der Verfassung — unanfechtbare Legislativakte oder anfechtbare actes administratifs. I n den beiden Urteilen handelte es sich jeweils u m Maßnahmen nach A r t . 16, die die persönliche Frei39

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eine M i t t e l m e i n u n g . W e n n e i n Rechtsetzungsakt des P r ä s i d e n t e n a u f g r u n d v o n A r t . 16 M a t e r i e n des l e g i s l a t i v e n Bereichs der V e r f a s s u n g regelt, so ist dieser A k t u n a n f e c h t b a r , d. h. er h a t Gesetzescharakter 4 1 . K r a f t Umkehrschlusses g i l t , daß Rechtsetzungsakte a u f g r u n d v o n A r t . 16, d i e i m V e r o r d n u n g s b e r e i c h ergehen, V e r o r d n u n g s c h a r a k t e r haben, d. h. a n f e c h t b a r sind. D i e T r e n n u n g zwischen Gesetzes- u n d V e r o r d n u n g s b e r e i c h g i l t also n i c h t n u r i m V e r h ä l t n i s zwischen P a r l a m e n t u n d R e g i e r u n g , s o n d e r n auch f ü r d i e „ d é c i s i o n s " des P r ä s i d e n t e n a u f g r u n d v o n A r t . 16. F ü r eine g e r i c h t l i c h e K o n t r o l l e v o n E n t s c h e i d u n g e n des P r ä s i d e n t e n gab es nach d e m ersten u n d b i s h e r e i n z i g e n F a l l der V e r k ü n d u n g des Notstandes a m 23. A p r i l 1961 4 2 k e i n e Gelegenheit, da s ä m t l i c h e zwischen d e m 23. A p r i l u n d d e m 19. S e p t e m b e r 1961 erlassenen E n t s c h e i d u n g e n des P r ä s i d e n t e n nach A r t . 16 M a t e r i e n des l e g i s l a t i v e n Bereichs der V e r fassung b e t r a f e n (u. a. e r f o l g t e die E r r i c h t u n g v o n Gerichten, Ä n d e r u n g des S t r a f v e r f a h r e n s r e c h t s , E r l a ß v o n B e s t i m m u n g e n i m B e r e i c h des B e a m t e n r e c h t s ) 4 3 . U n k o n t r o l l i e r t b l e i b e n deshalb selbst d i e j e n i g e n M a ß n a h m e n des P r ä s i d e n t e n , d i e E i n g r i f f e i n die persönliche F r e i h e i t d e r Bürger darstellten44. W ä h r e n d der D a u e r der A n w e n d u n g des A r t . 16 i s t das P a r l a m e n t v o n d e r A u s ü b u n g seiner l e g i s l a t i v e n G e w a l t i m B e r e i c h der E n t s c h e i d u n g e n , heit einschränkten; der Conseil d'Etat wertete sie als unüberprüfbare Legislativakte, da sie Regelungen einer gemäß A r t . 34 der Verf. dem Gesetzgeber vorbehaltenen Materie darstellten („règles c o n c e r n a n t . . . les droits civiques et les garanties fondamentales accordées aux citoyens pour l'exercice des libertés publiques"). 41 I m Falle „Sieur R u b i n de Servens et autres" richtete sich die Anfechtungsklage gegen eine Entscheidung des Staatspräsidenten nach A r t . 16 v o m 3. M a i 1961, durch die ein Militärsondergericht f ü r die A b u r t e i l u n g der an einem Attentatsversuch auf den Staatspräsidenten beteiligten Militärpersonen eingerichtet worden war. Der Kläger, Rubin de Servens, w a r einer der am A t t e n tatsversuch Beteiligten u n d w a r Militärangehöriger. Der Conseil d'Etat wies seine Klage als unzulässig ab, m i t der Begründung, die Einrichtung einer m i l i tärischen Sondergerichtsbarkeit sei gemäß A r t . 34 der Verfassung Gesetzesmaterie („ . . . la création de nouveaux ordres de juridiction"), i m Gesetzesbereich stellten die A k t e des Präsidenten nach A r t . 16 aber „actes législatifs" dar u n d seien daher unanfechtbar. 42 Eine Übersicht über sämtliche relevanten Rechtsakte, Mitteilungen, das Gutachten des Conseil Constitutionnel, Entscheidungen des Staatspräsidenten u. a., v o n der Vorbereitung der Verkündung bis zur Beendigung des Notstandes, gibt M. Chevallier: „L'article 16 de la Constitution frangaise. M y t h e et réalité", ZaöRV 1962, S. 213 ff. 43 Lachaume, op. cit., S. 183; vgl. ferner die Übersicht über die i m legislativen Bereich ergangenen Entscheidungen des Präsidenten nach der E r k l ä r u n g des Staatsnotstandes am 23. 4.1961 bei Hamon: „ A propos de l'article 16: Quelques questions juridiques", A.J.D.A. 1961, Doctr., S. 663 ff. (S. 664). Z u r K r i t i k an der zweifelhaften Notwendigkeit mancher dieser Maßnahmen vgl. Lamarque, art. cit., J.C.P. 1962, Doctr., Nr. 1711, 3 a. 44 Vgl. Lamarque, art. cit., R.D.P. 1961, S. 616, A n m . 91.

I V . Ordonnanzen des Staatspräsidenten aufgrund eines Referendums

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die der P r ä s i d e n t a u f g r u n d v o n A r t . 16 i m l e g i s l a t i v e n B e r e i c h der V e r fassung f ä l l t , ausgeschlossen 4 5 ; es k a n n solche E n t s c h e i d u n g e n erst nach B e e n d i g u n g der A n w e n d u n g des A r t . 16 a u f h e b e n oder a b ä n d e r n . Diese A u f f a s s u n g , f ü r die sich i m W o r t l a u t der V e r f a s s u n g k e i n e r l e i A n h a l t s p u n k t findet, v e r t r a t e r s t m a l i g S t a a t s p r ä s i d e n t de G a u l l e nach V e r k ü n d u n g des Notstandes a m 23. A p r i l 1961 i n e i n e m a n d e n P r ä s i d e n t e n des Senats gerichteten Schreiben v o m 25. 4. 61 4 6 . Diese M e i n u n g setzte sich auch i n der L i t e r a t u r d u r c h 4 7 . Entsprechendes w i e f ü r die E i n s c h r ä n k u n g der K o m p e t e n z e n des P a r l a m e n t s m u ß auch f ü r die E i n s c h r ä n k u n g der K o m p e t e n z e n des a u t o n o m e n V e r o r d n u n g g e b e r s gelten, d. h. E n t s c h e i d u n g e n des P r ä s i d e n t e n nach A r t . 16 i m V e r o r d n u n g s b e r e i c h der V e r f a s sung s i n d w ä h r e n d d e r A n w e n d u n g des A r t . 16 f ü r d e n a u t o n o m e n V e r o r d n u n g g e b e r ebenso u n a n g r e i f b a r w i e die E n t s c h e i d u n g e n i m Gesetzesbereich f ü r d e n Gesetzgeber. B e r ü c k s i c h t i g t m a n a l l e g e n a n n t e n P u n k t e , so erscheint die i n der französischen L i t e r a t u r getroffene F e s t s t e l l u n g durchaus z u t r e f f e n d , daß d e r P r ä s i d e n t der R e p u b l i k a u f g r u n d v o n A r t . 16 der V e r f a s s u n g absolute G e w a l t ausüben k a n n 4 8 u n d diese B e s t i m m u n g i h m a u f l e g a l e m Wege d i e Diktatur ermöglicht49.

I V . Ordonnanzen des Staatspräsidenten aufgrund einer i h m durch Referendum erteilten Ermächtigung D i e V e r f a s s u n g s p r a x i s der 5. R e p u b l i k ließ eine K a t e g o r i e v o n Rechtsn o r m e n entstehen, die die V e r f a s s u n g selbst n i c h t k e n n t : O r d o n n a n z e n ( = gesetzesvertretende V e r o r d n u n g e n ) des P r ä s i d e n t e n der R e p u b l i k aufgrund einer Ermächtigung i n einem durch Volksentscheid angenomm e n e n Gesetz 5 0 . D e n ersten u n d b i s h e r e i n z i g e n F a l l e i n e r solchen E r 45 Z u r Auslegung der verbleibenden Befugnisse des Parlaments aufgrund der Klausel des A r t . 16 „ L e Parlement se réunit de plein droit" vgl. Berlia: „L'application de l'article 16 de la Constitution de 1958 et les rapports entre le Parlement et le Gouvernement", R.D.P. 1961, S. 1029 ff. (S. 1031). 46 Das Schreiben des Staatspräsidenten v o m 25. 4. 61 ist abgedruckt i n R.D.P. 1961, S. 1027. Der entscheidende Satz l a u t e t : < ; . . . les rapports du Gouvernement et du Parlement doivent fonctionner dans les conditions normales pour autant q u ' i l ne s'agisse pas de mesures prises ou à prendre en v e r t u de l'article 16." Das Parlament erhob gegen diese aus dem Verfassungstext k a u m begründbare, einschneidende Beschränkung seiner Rechte keinerlei Protest. 47 Lachaume, op. cit., S. 176; Groux I, Ziff. 61, A n m . 3. 48 Lamarque, art. cit., R.D.P. 1961, S. 628: " O n peut certes le regretter, mais toutes les arguties ne peuvent rien contre ce postulat: u n homme a regu des pouvoirs quasi absolus et a été constitué pratiquement seul juge du caractère exceptionnel des circonstances dans lesquelles i l peut les exercer; à p a r t i r de là, la logique juridique de l'article 16 est impitoyable." 49 Rivero: Cours de libertés publiques (1961 - 1962), S. 192; Lachaume, op. cit., S.185. 50 Stillmunkes, art. cit., R.D.P. 1964, S. 283, bezweifelt die Verfassungsmäßig-

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2. Teil, 9. Kap. : Sonderfälle der Rechtsetzung i m legisl. Bereich

m ä c h t i g u n g s t e l l t e das d u r c h V o l k s e n t s c h e i d v o m 8. 4. 62 a n g e n o m m e n e Gesetz v o m 13. 4. 62 ü b e r d i e B i l l i g u n g der M a ß n a h m e n z u r D u r c h f ü h r u n g der A b m a c h u n g e n v o n E v i a n z u r L ö s u n g des A l g e r i e n p r o b l e m s dar. Das Gesetz a u t o r i s i e r t e d e n P r ä s i d e n t e n der R e p u b l i k , d u r c h O r d o n n a n z e n oder d u r c h i m M i n i s t e r r a t beschlossenen V e r o r d n u n g e n a l l e l e g i s l a t i v e n M a ß n a h m e n oder auch R e g e l u n g e n v o n V e r o r d n u n g s c h a r a k t e r z u r D u r c h f ü h r u n g d e r E v i a n - A b m a c h u n g e n zu t r e f f e n 5 1 . Das Gesetz e n t h i e l t k e i n e R a t i f i k a t i o n s k l a u s e l ; die K o n t r o l l e der O r d o n n a n z e n d u r c h das P a r l a m e n t w a r also n i c h t vorgesehen. D e r P r ä s i d e n t der R e p u b l i k erließ a u f g r u n d dieser E r m ä c h t i g u n g m i t d e m Z i e l d e r H e r s t e l l u n g d e r ö f f e n t l i c h e n O r d n u n g , d e r L ö s u n g des P r o b l e m s d e r A l g e r i e n f l ü c h t l i n g e u s w . 35 O r d o n n a n z e n , die u n t e r A u f h e b u n g oder A b ä n d e r u n g s o w o h l v o n einfachen Gesetzen als auch v o n lois o r g a n i q u e s M a t e r i e n des l e g i s l a t i v e n Bereichs der V e r f a s s u n g r e g e l ten. M a n g e l s eines A n h a l t s p u n k t e s f ü r d i e R e c h t s n a t u r dieser O r d o n n a n z e n n e i g t e die R e c h t s l i t e r a t u r zunächst dazu, d e r e n U n a n f e c h t b a r k e i t a n z u n e h m e n , d. h. also, sie d e n O r d o n n a n z e n nach A r t . 92 der V e r f a s s u n g g l e i c h z u s t e l l e n 5 2 . D e r Conseil d ' E t a t entschied sich jedoch i n e i n e m U r t e i l v o m 14. O k t o b e r 1962 i n der Sache „ C a n a l " f ü r die A n f e c h t b a r k e i t dieser O r d o n n a n c e n , m i t d e r B e g r ü n d u n g , das d u r c h R e f e r e n d u m a n g e n o m m e n e Gesetz v o m 13. 4. 62 habe bereits nach seinem W o r t l a u t d e n Staatsp r ä s i d e n t e n n i c h t e r m ä c h t i g t , selbst die gesetzgebende G e w a l t auszuüben, s o n d e r n i h n n u r a u t o r i s i e r t , f ü r die i m Gesetz g e n a n n t e n Z i e l e a u s n a h m s weise v o n seiner V e r o r d n u n g s g e w a l t G e b r a u c h z u machen, u m M a ß n a h m e n z u ergreifen, die n o r m a l e r w e i s e z u m Gesetzesbereich g e h ö r t e n 5 3 . D e r F a l l „ C a n a l " g e w a n n ü b e r d i e F r a g e der A n f e c h t b a r k e i t der O r d o n n a n z e n h i n a u s besondere B e d e u t u n g , w e i l der Conseil d ' E t a t diese besondere A r t v o n O r d o n n a n z g e w a l t des P r ä s i d e n t e n d e r R e p u b l i k b e s t i m m t e n rechtsstaatlichen G r u n d s ä t z e n , d e n sogenannten „ p r i n c i p e s keit solcher Ermächtigungen, da A r t . 11 der Verf. n u r die Annahme v o n Gesetzen durch Volksentscheid vorsehe, nicht aber eine durch Referendumsgesetz erteilte Ermächtigung an die Exekutive, Rechtsetzungsakte i m Gesetzesbereich zu erlassen. 51 A r t . 2 des Gesetzes v o m 13.4.62 (J.O., Lois et décrets, 14. A p r i l 1962, S. 3843): "Jusqu'à la mise en place de l'organisation politique nouvelle éventuellement issue de l'autodétermination des populations algériennes, le Président de la République peut arrèter, par voie d'ordonnances ou, selon le cas, de décrets pris en Conseil des ministres, toutes mesures législatives ou réglementaires relatives à l'application des déclarations gouvernementales du 19 mars 1962" (i. e.: der Vereinbarungen v o n Evian). 52 Debbasch, art. cit., J.C.P. 1962,1, Nr. 1701, Ziff. 4 und A n m . Ibis. 53 C.E. 14. Oktober 1962, „Canal et autres", Sirey 1963, Jur., S. 32; Revue admin. 1962, S. 623, A n m . Liet-Veaux; J.C.P. 1963, I I , Nr. 13068, A n m . Debbasch; A.J.D.A. 1962, Jur., S. 626, A n m . de Laubadère : „Les arrets Canal et Brocas", i n : Chronique générale de jurisprudence administrative frangaise, A.J.D.A. 1962, Doctr., S. 612.

I V . Ordonnanzen des Staatspräsidenten aufgrund eines Referendums g é n é r a u x d u d r o i t " (vgl. K a p . 10) u n t e r w a r f . D e r S a c h v e r h a l t , d e r der Entscheidung zugrundelag, w a r folgender: Die Anfechtungsklage i m F a l l „ C a n a l " w a r gegen eine O r d o n n a n z v o m 1. J u l i 1962 gerichtet, d i e der Staatspräsident a u f g r u n d der E r m ä c h t i g u n g i n d e m d u r c h V o l k s e n t scheid a n g e n o m m e n e n Gesetz v o m 13. 4. 62 erlassen hatte. Diese O r d o n nanz schuf f ü r die A b u r t e i l u n g b e s t i m m t e r S t r a f t a t e n , d i e w ä h r e n d d e r A l g e r i e n u n r u h e n begangen w o r d e n waren, ein militärisches Sonderg e r i c h t (Cour m i l i t a i r e de justice). Es h a n d e l t e sich h i e r b e i u m die Regel u n g e i n e r l e g i s l a t i v e n M a t e r i e (vgl. d e n F a l l „ R u b i n de Servens"). D e r Conseil d ' E t a t e r k l ä r t e , daß z w a r die S c h a f f u n g des Sondergerichts als solche d u r c h d e n w e i t e n R a h m e n der gesetzlichen E r m ä c h t i g u n g gedeckt sei, n i c h t aber die d u r c h die O r d o n n a n z e r f o l g t e n schweren E i n g r i f f e i n die „ p r i n c i p e s g é n é r a u x " des S t r a f v e r f a h r e n s r e c h t s (u. a. d u r c h w e s e n t l i c h e B e s c h r ä n k u n g e n der Rechte u n d G a r a n t i e n der V e r t e i d i g u n g u n d insbesondere d u r c h d e n Ausschluß j e d e r A n f e c h t u n g s m ö g l i c h k e i t gegen U r t e i l e des Sondergerichts). W e g e n der V e r l e t z u n g dieser p r i n cipes g é n é r a u x des S t r a f v e r f a h r e n s r e c h t s w u r d e die b e t r e f f e n d e O r d o n nanz a n n u l l i e r t . Diese E n t s c h e i d u n g des Conseil d ' E t a t erregte großes A u f s e h e n . Sie setzte l i b e r a l - r e c h t s s t a a t l i c h e P r i n z i p i e n durch, d i e d u r c h d e n außero r d e n t l i c h e n M a c h t z u w a c h s d e r E x e k u t i v e u n d insbesondere des P r ä s i d e n t e n der 5. R e p u b l i k e r h e b l i c h g e f ä h r d e t schienen (vgl. z u d e n „ p r i n cipes g é n é r a u x d u d r o i t " f e r n e r u n t e n K a p . 10). D e r R e g i e r u n g g e l a n g es a l l e r d i n g s , den E f f e k t der A n n u l l i e r u n g d e r b e t r e f f e n d e n O r d o n n a n z d u r c h d e n Conseil d ' E t a t w i e d e r z u n i c h t e z u machen. Sie v e r a n l a ß t e das P a r l a m e n t , d u r c h e i n Gesetz v o m 15. J a n u a r 1963 a l l e n O r d o n n a n z e n , die a u f g r u n d der E r m ä c h t i g u n g i n d e m d u r c h V o l k s e n t s c h e i d a n g e n o m m e n e n Gesetz v o m 13. 4. 62 v o m S t a a t s p r ä s i d e n t e n erlassen w o r d e n w a r e n , r ü c k w i r k e n d d i e v o l l e Gesetzeskraft z u v e r l e i h e n ( = Gesetz v o m 15. 1. 63 ü b e r die „ C o u r de sùreté de l ' E t a t " 5 4 ) . S ä m t l i c h e O r d o n n a n z e n des S t a a t s p r ä s i d e n t e n w u r d e n a u f diese Weise r ü c k w i r k e n d u n a n f e c h t b a r , d a r u n t e r auch d i e v o m Conseil d ' E t a t i n der E n t s c h e i d u n g „ C a n a l " b e r e i t s a n n u l l i e r t e O r d o n n a n z ü b e r die E r r i c h t u n g des m i l i t ä r i s c h e n Sondergerichts, da das Gesetz v o m 15. 1. 63 auch dieser O r d o n n a n z r ü c k w i r k e n d v o m Z e i t p u n k t ihres Erlasses ab G ü l t i g k e i t u n d Gesetzeskraft u n d d a d u r c h d i e U n a n f e c h t b a r k e i t v e r l i e h ( = V e r f a h r e n der s o g e n a n n t e n „ V a l i d i e r u n g " b e r e i t s g e r i c h t l i c h a n n u l l i e r t e r A k t e d u r c h späteres Gesetz) 5 5 . 54 A r t . 50 dieses Gesetzes bestimmte: "Les ordonnances prises en v e r t u de l'article 2 de la loi No 62-421 du 13 a v r i l 1962 ont et conservent force de loi à compter de leur publication" (J.O., Lois et décrets, 16. Januar 1963, S. 508). 55 Vgl. dazu Silvera , art. cit., Sirey 1963, Chron., S. 27.

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2. Teil, 10. Kap. : Die „allgemeinen Rechtsgrundsätze" Zehntes

Kapitel

Die Kontrolle autonomer Verordnungen durch den Conseil d ' E t a t i m H i n b l i c k auf die E i n h a l t u n g der „ a l l g e m e i n e n Rechtsgrundsätze" (principes généraux d u d r o i t ) d u r c h die R e g i e r u n g N a c h d e m T e x t der V e r f a s s u n g v o n 1958 schien es zunächst, als seien d i e a u t o n o m e n V e r o r d n u n g e n der R e g i e r u n g n u r der V e r f a s s u n g u n t e r w o r f e n . D i e R e g i e r u n g h ä t t e i n diesem F a l l e sehr w e i t g e h e n d e F r e i h e i t i n d e r A u s ü b u n g i h r e r gesetzesunabhängigen Rechtsetzungsgewalt gehabt. D e r Conseil d ' E t a t entschied jedoch, daß die R e g i e r u n g b e i m E r l a ß a u t o n o m e r V e r o r d n u n g e n außer an d i e V e r f a s s u n g auch a n e i n e n b e s t i m m t e n K r e i s v o r 1958 e n t w i c k e l t e r , a l l g e m e i n e r rechtsstaatlicher Grundsätze, die sogenannten „ p r i n c i p e s g é n é r a u x d u d r o i t " 1 g e b u n d e n sei. A u t o n o m e V e r o r d n u n g e n , die gegen diese G r u n d s ä t z e verstoßen, s i n d r e c h t s w i d r i g u n d w e r d e n v o m Conseil d ' E t a t i m A n f e c h t u n g s v e r f a h r e n aufgehoben. I . Die Bedeutung der „principes généraux du droit" vor 1958 1. Die Anerkennung allgemeiner Rechtsgrundsätze in der Rechtsprechung des Conseil d'Etat B e r e i t s i n der 3. R e p u b l i k b e r i e f sich der Conseil d ' E t a t z u m Schutz b ü r g e r l i c h e r F r e i h e i t e n v o r Ü b e r g r i f f e n der V e r w a l t u n g häufig a u f a l l g e m e i n e Rechtsgrundsätze. I m w e s e n t l i c h e n h a n d e l t e es sich u m G r u n d sätze, die sich aus d e n d e m o k r a t i s c h e n u n d l i b e r a l e n I d e e n v o n 1789 a b l e i t e t e n , a u f denen die gesamte p o s i t i v e R e c h t s o r d n u n g aufbaute. Sie besaßen t e i l s G r u n d r e c h t s c h a r a k t e r , z u m T e i l s t e l l t e n sie a l l g e m e i n e R e g e l n des V e r w a l t u n g s r e c h t s dar. A m häufigsten legte d e r Conseil d ' E t a t seinen E n t s c h e i d u n g e n den G r u n d s a t z der G l e i c h h e i t d e r B ü r g e r v o r d e m Gesetz z u g r u n d e , f e r n e r d e n G r u n d s a t z der F r e i h e i t v o n H a n d e l u n d G e w e r b e , d e n G r u n d s a t z der U n a n g r e i f b a r k e i t r e c h t s k r ä f t i g e r E n t s c h e i d u n g e n u n d das P r i n z i p des V e r b o t s des Erlasses r ü c k w i r k e n d e r „actes a d m i n i s t r a t i f s " ( E i n z e l a k t e oder V e r o r d n u n g e n ) d u r c h die V e r w a l t u n g 2 . 1

Vgl. zu den allgemeinen Rechtsgrundsätzen Rasenack, op. cit., S. 234 - 243, ferner Letourneur: „Les ,principes généraux du droit' dans la jurisprudence du Conseil d'Etat", Conseil d'Etat, Etudes et Documents (1951), S. 19 ff. 2 Vgl. Letourneur, art. cit., Conseil d'Etat, Etudes et Documents, S. 20.

I. Die Bedeutung der „principes généraux d u droit" vor 1958

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Diese a l l g e m e i n e n Rechtsgrundsätze w u r d e n v o m Conseil d ' E t a t n u r selten a u s d r ü c k l i c h als solche bezeichnet. Sie w u r d e n als bestehend v o n i h m vorausgesetzt u n d s t i l l s c h w e i g e n d a n g e w a n d t . B i s 1940 b e s t a n d auch v e r h ä l t n i s m ä ß i g w e n i g A n l a ß , z u m Schutz i n d i v i d u e l l e r Rechte solche a l l g e m e i n e n Rechtsgrundsätze a u s d r ü c k l i c h z u z i t i e r e n u n d z u betonen, d i e sich u n m i t t e l b a r aus d e m d e m o k r a t i s c h - l i b e r a l e n G e d a n k e n g u t v o n 1789 a b l e i t e t e n , da d i e 3. R e p u b l i k selbst e i n d e m o k r a t i s c h - l i b e r a l e s R e g i m e a u f der Basis der T r a d i t i o n v o n 1789 w a r u n d sich d u r c h g r u n d sätzliche A c h t u n g der b ü r g e r l i c h e n F r e i h e i t e n auszeichnete. D i e S i t u a t i o n ä n d e r t e sich m i t der E r r i c h t u n g des a u t o r i t ä r e n V i c h y Regimes i m J a h r e 1940. A l s der S t a a t anfing, m i t der a l t e n , l i b e r a l e n T r a d i t i o n z u brechen u n d die b ü r g e r l i c h e n F r e i h e i t e n einzuschränken, s t ü t z t e der Conseil d ' E t a t seine E n t s c h e i d u n g e n z u m Schutze dieser F r e i h e i t e n i n z u n e h m e n d e m M a ß e auf die a l l g e m e i n e n Rechtsgrundsätze. N a c h 1945 setzte der Conseil d ' E t a t diese Rechtsprechung f o r t , u m d e n z u m T e i l noch aus der Z e i t des V i c h y - R e g i m e s n a c h w i r k e n d e n T e n d e n z e n z u r B e t o n u n g der S t a a t s a u t o r i t ä t u n d B e s c h r ä n k u n g der G r u n d r e c h t e entgegenzutreten. D i e a l l g e m e i n e n Rechtsgrundsätze w u r d e n i n den E n t scheidungen n u n m e h r m e i s t a u s d r ü c k l i c h als solche g e n a n n t (principes généraux d u droit). D i e Rechtsprechung des Conseil d ' E t a t z u d e n a l l g e m e i n e n Rechtsg r u n d s ä t z e n w a r d u r c h 4 P r i n z i p i e n gekennzeichnet 3 . — D e r Conseil d ' E t a t e r k a n n t e e i n e n b e s t i m m t e n K r e i s Rechtsgrundsätze des ö f f e n t l i c h e n Rechts an.

allgemeiner

— Diese G r u n d s ä t z e l i e ß e n sich aus k e i n e r geschriebenen, u n m i t t e l b a r g ü l t i g e n Rechtsquelle a b l e i t e n . D e r Conseil d ' E t a t sprach i h r e G e l t u n g ohne schriftliche R e c h t s g r u n d l a g e i n der h ä u f i g g e b r a u c h t e n F o r m e l aus: " p r i n c i p e s g é n é r a u x d u d r o i t applicables m é m e en l ' a b sence de t e x t e s " 4 . — D i e a l l g e m e i n e n Rechtsgrundsätze h a t t e n d e n R a n g v o n Gesetzen. D a r a u s folgte, daß i h r e V e r l e t z u n g d u r c h die E x e k u t i v e eine Rechtsv e r l e t z u n g d a r s t e l l t e (excès de p o u v o i r ) , d i e i m A n f e c h t u n g s v e r f a h r e n v o r d e m C o n s e i l d ' E t a t z u r A n n u l l i e r u n g des b e t r e f f e n d e n A k t e s — V e r o r d n u n g oder E i n z e l a k t — w e g e n R e c h t s w i d r i g k e i t ( i l l é g a l i t é ) führte. — D e r Conseil d ' E t a t b e t r a c h t e t e sich n i c h t als d e n Schöpfer der a l l g e m e i n e n Rechtsgrundsätze, s o n d e r n er w a n d t e sie als bereits b e stehende R e g e l n des o b j e k t i v e n Rechts an. 3 Vgl. hierzu Rivero: „ L e juge administratif frangais: u n juge q u i gouverne?", Dalloz 1951, Chron., S. 21 ff. (S. 22). 4 C.E. 26. Oktober 1945, „Avanne", Dalloz 1946, Jur., S. 158, A n m . Morange.

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2. Teil, 10. Kap. : Die „allgemeinen Rechtsgrundsätze"

D i e a l l g e m e i n e n Rechtsgrundsätze l i e ß e n sich i n v i e r G r u p p e n e i n teilen5: Z u r ersten G r u p p e g e h ö r t e n d i e u n m i t t e l b a r aus d e n p o l i t i s c h e n I d e e n v o n 1789 a b l e i t b a r e n P r i n z i p i e n , w i e d e r Gleichheitssatz i n seinen v e r schiedenen A u s g e s t a l t u n g e n 6 u n d die i n d i v i d u e l l e n F r e i h e i t s r e c h t e ( F r e i h e i t des Gewissens, w i r t s c h a f t l i c h e F r e i h e i t u. a.) 7 . E i n e z w e i t e G r u p p e u m f a ß t e Grundsätze, d i e d e r Conseil d ' E t a t v o m P r i v a t r e c h t , einschließlich des Z i v i l p r o z e ß r e c h t s , a u f das V e r w a l t u n g s recht ü b e r t r u g , w e i l er i n i h n e n allgemeine, der R e c h t s o r d n u n g i n h ä r e n t e R e g e l n sah: d i e H a f t u n g f ü r V e r s c h u l d e n , d e n G r u n d s a t z der n i c h t r ü c k w i r k e n d e n G e l t u n g v o n Rechtsregeln 8 , d i e U n a n g r e i f b a r k e i t r e c h t s k r ä f t i g e r Gerichtsentscheidungen 9 , die A n h ö r u n g des B e t r o f f e n e n v o r d e m E r l a ß einer i h n b e l a s t e n d e n M a ß n a h m e 1 0 , das P r i n z i p des u n p a r t e i i s c h e n V e r h a l t e n s der R i c h t e r u. a. E i n e d r i t t e G r u p p e s t e l l t e n gewisse R e g e l n dar, die sich aus d e m P r i n z i p der „ N o t w e n d i g k e i t " (nécessité) oder aus d e r „ N a t u r der Sache" ( n a t u r e des choses) a b l e i t e t e n u n d w e n i g e r d e n Schutz der B ü r g e r b e t r a f e n , als der V e r w a l t u n g eine H i l f e z u r E r f ü l l u n g i h r e r A u f g a b e n gew ä h r t e n 1 1 ; h i e r z u g e h ö r t e z u m B e i s p i e l das auf der äußeren N o t w e n d i g k e i t der Weitergewährung v o n „Daseinsvorsorge" beruhende Prinzip, i m F a l l e v o n Streiks, K a t a s t r o p h e n usw. e i n e n „service p u b l i c " auch u n t e r A n w e n d u n g außerordentlicher Verwaltungsmaßnahmen aufrechtzuerhalten. D i e l e t z t e G r u p p e v o n a l l g e m e i n e n Rechtsgrundsätzen b i l d e t e n Regeln, d i e e i n sachorientiertes V e r h a l t e n der V e r w a l t u n g f o r d e r t e n 1 2 : das P r i n z i p d e r B i n d u n g der V e r w a l t u n g a n die W a h r n e h m u n g ö f f e n t l i c h e r I n t e r essen, f e r n e r die V e r p f l i c h t u n g der V e r w a l t u n g , i h r e E n t s c h e i d u n g e n n u r aus s a c h o r i e n t i e r t e n G r ü n d e n z u t r e f f e n u n d sie w a h r h e i t s g e m ä ß z u m o t i v i e r e n ( „ Γ A d m i n i s t r a t i o n ne d o i t pas m e n t i r " ) . 5 Nach der Einteilung von Rivero , art. cit., Dalloz 1951, Chron., S. 22; vgl. ferner die ausführliche Übersicht v o n Odent: Contentieux administratif, 2. A u f l . (1961/62), S. 924 - 940. β Hierzu gehörten ζ. B. das Prinzip des gleichen Opfers f ü r i n derselben Situation befindliche Bürger gegenüber dem Staat, das die Rechtsprechung zur Staatshaftung bestimmte, u n d der Grundsatz der Gleichheit aller vor öffentlichen Lasten u n d Abgaben (vgl. hierzu Letourneur, art. cit., S. 27); zum Gleichheitssatz i m einzelnen vgl. Jeanneau: Les principes généraux dans la j u r i s prudence administrative (1954), Kap. I, S. 7 - 39. 7 Vgl. Jeanneau, a.a.O., Kap. I I , Sektion I, S. 40 - 60, u n d Letourneur , art. cit., S. 24 ff . 8 Vgl. hierzu Jeanneau, a.a.O., S. 92 - 99. 9 Vgl. Jeanneau, a.a.O., S. 102 - 105. 10 Vgl. Jeanneau, a.a.O., S. 88. 11 Jeanneau, a.a.O., S. 195, B. 12 Jeanneau, a.a.O., S. 195, A .

I. Die Bedeutung der „principes généraux d u d r o i t " vor 1958

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2. Die Rechtsnatur der allgemeinen Rechtsgrundsätze Ü b e r die rechtliche Basis d e r a l l g e m e i n e n Rechtsgrundsätze herrschte v o r 1958 k e i n e e i n h e i t l i c h e M e i n u n g . F ü r d i e j e n i g e n a l l g e m e i n e n Rechstgrundsätze, die W i e d e r h o l u n g e n der i n d e r Menschen- u n d B ü r g e r r e c h t s e r k l ä r u n g v o n 1789 n i e d e r g e l e g t e n P r i n z i p i e n d a r s t e l l t e n , w ä r e a n sich als R e c h t s g r u n d l a g e diese E r k l ä r u n g i n F r a g e g e k o m m e n , z u m a l sie auch a u s d r ü c k l i c h i n d e r P r ä a m b e l der V e r f a s s u n g v o n 1946 e r w ä h n t w u r d e . V o n der M e h r h e i t d e r J u r i s t e n w u r d e jedoch eine rechtliche V e r b i n d l i c h k e i t der E r k l ä r u n g v o n 1789 abgelehnt; m a n erkannte i h r lediglich politische Bedeutung zu u n d d e k l a r i e r t e d i e i n i h r e n t h a l t e n e n Rechtsgrundsätze als N o r m e n des N a t u r r e c h t s , denen die Eigenschaft v o n N o r m e n des p o s i t i v e n Rechts, die allein den Richter binden könnten, fehle 13. E i n i g e A u t o r e n n a h m e n an, daß die a l l g e m e i n e n Rechtsgrundsätze a u f G e w o h n h e i t s r e c h t s b e r u h t e n 1 4 , andere h i e l t e n d e n Conseil d ' E t a t f ü r d e n Schöpfer dieser G r u n d s ä t z e 1 5 . D i e herrschende M e i n u n g i n d e r L i t e r a t u r g i n g jedoch v o n d e m Satz aus, daß der R i c h t e r a n das Gesetz g e b u n d e n sei, u n d l e i t e t e daraus ab, daß d e r Conseil d ' E t a t die a l l g e m e i n e n Rechtsg r u n d s ä t z e n i c h t selbst geschaffen h a b e n k ö n n e ; er habe sie v i e l m e h r d u r c h I n t e r p r e t a t i o n aus d e m W i l l e n des Gesetzgebers g e w o n n e n , sie s t e l l t e n gewissermaßen eine Synthese der Gesetzgebung, d. h. der den Gesetzgeber beeinflussenden P r i n z i p i e n der staatlichen O r d n u n g d a r 1 6 . E i n gewisser A n h a l t s p u n k t f ü r diese T h e o r i e w a r , daß der Conseil d ' E t a t sich g e l e g e n t l i c h b e i A n w e n d u n g eines a l l g e m e i n e n R e c h t s g r u n d 13

Vgl. Letourneur, art. cit., S. 28 u n d 29. So Waline: Traité élémentaire de droit administratif, 5. Aufl. (1950), S. 128. 15 Insbesondere Rivero (art. cit., Dalloz 1951, S. 22) betonte, daß der Conseil d'Etat zwar von den „principes généraux" wie von objektiven Rechtsregeln spreche, die er lediglich feststelle u n d die nicht v o n seinem W i l l e n abhingen, daß er aber i n Wahrheit nicht Diener, sondern Schöpfer der principes généraux sei, denn: . . c'est son action qui, dans la masse complexe des éléments q u i se partagent la conscience nationale, choisit ceux auxquelles va s'attacher la sanction que l u i seule peut leur donner, et les fait entrer, par là-mème, dans le droit positif." Uber die Ansicht Riveros hinausgehend sah Jeanneau i n der Tatsache der Anerkennung der „principes généraux" durch den Conseil d'Etat, obwohl eine schriftliche Rechtsgrundlage dieser Prinzipien fehlte, sogar die Manifestation eines quasi-legislativen „pouvoir normatif" des Conseil d'Etat (vgl. Jeanneau, a.a.O., S. 245 ff., S. 247: "Les principes généraux du droit, expression d'un pouvoir quasi législatif du juge"). 16 Vgl. Letourneur, art. cit., S. 29 u n d Morange: „ L a valeur juridique des principes contenus dans les Déclarations des Droits", R.D.P. 1945, S. 229 ff. (S. 248) — Letourneur begründete diese These wie folgt: " . . . quand le législateur d'une nation déterminée vote u n texte quelconque, i l le fait dans le cadre de l'organisation politique, sociale et économique existant à l'époque considérée dans le pays, cadre fixé dans u n certain nombre de principes q u i représentent l'état d'évolution et de civilisation auquel est parvenue cette nation; quand le juge ne trouve pas dans u n texte écrit la solution du litige q u i l u i est soumis, i l est nécessairement conduit à appliquer ces mèmes principes que le législateur a coutume de prendre pour guide." 14

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2. Teil,

. Kap. : Die „allgemeinen Rechtsgrundsätze"

satzes a u f die I n t e r p r e t a t i o n des W i l l e n s des Gesetzgebers b e r i e f 1 7 . Diese T h e o r i e e r k l ä r t e auch d e n Gesetzesrang d e r a l l g e m e i n e n R e c h t s g r u n d sätze, d e n m a n aus v i e l e n E n t s c h e i d u n g e n des Conseil d ' E t a t e n t n e h m e n k o n n t e . D e r Conseil d ' E t a t w a n d t e ζ. B . e i n allgemeines P r i n z i p n i c h t an, w e n n eine gesetzliche R e g e l u n g e n t g e g e n s t a n d 1 8 ; oder er b e t o n t e u m g e k e h r t die G e l t u n g eines P r i n z i p s , w e i l d e r Gesetzgeber es n i c h t ausd r ü c k l i c h ausgeschlossen h a b e 1 9 ; f e r n e r schwächte er d i e G e l t u n g m a n cher a l l g e m e i n e r Rechtsgrundsätze ab, w e n n dies d e m W a n d e l d e r G e setzgebung e n t s p r a c h 2 0 ; schließlich sprach er i n einer E n t s c h e i d u n g v o m 7. F e b r u a r 1958, „ S y n d i c a t des p r o p r i é t a i r e s de forèts de chènes-lièges d ' A l g é r i e " , sogar a u s d r ü c k l i c h v o n d e n „ p r i n c i p e s g é n é r a u x d u d r o i t ayant valeur legislative"21. I n f o l g e des Gesetzesranges der a l l g e m e i n e n Rechtsgrundsätze w a r d i e E x e k u t i v e diesen G r u n d s ä t z e n i m gleichen M a ß e u n t e r w o r f e n w i e d e n Gesetzen. D i e V e r l e t z u n g eines a l l g e m e i n e n Rechtsgrundsatzes d u r c h die V e r w a l t u n g f ü h r t e i m A n f e c h t u n g s v e r f a h r e n v o r d e m Conseil d ' E t a t z u r A n n u l l i e r u n g des b e t r e f f e n d e n A k t e s 2 2 ; sie b e g r ü n d e t e u n t e r U m s t ä n d e n auch d e n E i n t r i t t d e r S t a a t s h a f t u n g 2 3 . F ü r d e n Gesetzgeber f o l g t e aus d e m Gesetzesrang der a l l g e m e i n e n Rechtsgrundsätze, daß e r i h n e n n i c h t u n t e r w o r f e n w a r , s o n d e r n i h r e G e l t u n g f ü r e i n e n b e s t i m m t e n B e r e i c h d u r c h a n d e r w e i t i g e gesetzliche R e g e l u n g ausschließen k o n n t e 2 4 . E i n i g e A u t o r e n der 4. R e p u b l i k h i e l t e n die B i n d u n g des Gesetzgebers a n die a l l g e m e i n e n Rechtsgrundsätze f ü r w ü n s c h e n s w e r t u n d p l ä d i e r t e n deshalb f ü r d e n V e r f a s s u n g s r a n g dieser G r u n d s ä t z e 2 5 ; manche A u t o r e n n a h m e n d e n V e r f a s s u n g s r a n g sogar a n 2 6 oder sie sprachen d e n a l l g e m e i n e n Rechtsgrundsätzen z u m i n d e s t e i n e n h ö h e r e n R a n g als d e n Gesetzen z u 2 7 . D i e herrschende M e i n u n g u n d d e r 17

Vgl. die Beispiele von Letourneur, art. cit., S. 29/30. Vgl. C.E. 14. Februar 1945, „Bessan", Recueil C.E. 1945, S. 32: " . . . le p r i n cipe de la liberté du commerce ne peut faire obstacle à l'exercice normal des pouvoirs de police expressément consacrés par les lois et règlements." 19 C.E. 17. A p r i i 1948, „Azoulay", Ree. C.E. 1948, S. 474: " . . . libertés fondamentales des citoyens, auxquelles la loi seule peut apporter des restrictions." 20 Z u m Beispiel spielte das Prinzip der Freiheit von Handel u n d Gewerbe i n den Entscheidungen des Conseil d'Etat v o r 1940 eine große Rolle; er schwächte aber später die Geltung dieses Prinzips i n dem Maße ab, i n dem der zunehmende wirtschaftliche Dirigismus i n der Gesetzgebung seinen Ausdruck fand (Beispiele bei Letourneur, art. cit., S. 30). 21 C.E. 7 Februar 1958, „Syndicat des propriétaires de foréts de chènes-lièges d'Algérie", A.J.D.A. 1958, Jur., S. 130, conci. Grévisse. 22 Vgl. Jeanneau, op. cit., Kap. I I I , Sektion I, S. 165. 23 Vgl. Jeanneau, op. cit., Kap. I V , S. 176 - 178. 24 Vgl. Kap. 10, A n m . 18 u n d 19. 25 Vgl. die Bemerkung von Letourneur, art. cit., S. 30. 26 Vgl. Donnedieu de Vabres: „ L a protection des droits de l'homme par les juridictions administratives en France", Conseil d'Etat, Etudes et Documents (1949), S. 30 ff. (S. 44). 27 Jeanneau, op. cit., S. 173: „Les principes généraux du droit sont à certains égards supérieurs à la loi ordinaire." 18

I. Die Bedeutung der „principes généraux du droit" vor 1958

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Conseil d ' E t a t selbst g i n g e n jedoch v o m Gesetzesrang d e r a l l g e m e i n e n Rechtsgrundsätze aus. O h n e h i n w ä r e i n e i n e m Verfassungssystem, i n d e m es k e i n e r i c h t e r l i c h e K o n t r o l l e der m a t e r i e l l e n V e r f a s s u n g s m ä ß i g k e i t v o n Gesetzen gab, die B i n d u n g des Gesetzgebers an a l l g e m e i n e Rechtsgrundsätze v o n V e r f a s s u n g s r a n g oder v o n e i n e m h ö h e r e n R a n g als v o n Gesetzen p r a k t i s c h n i c h t durchsetzbar gewesen. D e n n o c h w a r die A n e r k e n n u n g d e r a l l g e m e i n e n Rechtsgrundsätze d u r c h d e n Conseil d ' E t a t n i c h t n u r f ü r die U n t e r w e r f u n g des V e r o r d n u n g gebers u n t e r diese Grundsätze, s o n d e r n auch f ü r d e n B e r e i c h d e r Gesetzg e b u n g v o n B e d e u t u n g . A l l e i n die Tatsache der s t ä n d i g e n B e t o n u n g u n d A n w e n d u n g dieser G r u n d s ä t z e d u r c h den Conseil d ' E t a t s t e l l t e bereits e i n gewissem H e m m n i s f ü r d e n Gesetzgeber dar, e i n solches P r i n z i p offen z u durchbrechen. A b e r selbst dann, w e n n d e r Gesetzgeber a u s d r ü c k l i c h v o n e i n e m a l l g e m e i n e n Rechtsgrundsatz a b w i c h , erreichte der Conseil d ' E t a t d u r c h eine äußerst r e s t r i k t i v e I n t e r p r e t a t i o n solcher Gesetze, daß der a l l g e m e i n e Rechtsgrundsatz als solcher a u f r e c h t e r h a l t e n b l i e b u n d seine gesetzliche D u r c h b r e c h u n g i m E i n z e l f a l l auf e i n e n m ö g l i c h s t k l e i n e n A n w e n d u n g s bereich b e s c h r ä n k t b l i e b 2 8 . B e i der A u s l e g u n g v o n Gesetzen g i n g der Conseil d ' E t a t stets v o n der A n n a h m e aus, daß der Gesetzgeber die a l l g e m e i n e n Rechtsgrundsätze beachten w o l l t e . D e r W i l l e des Gesetzgebers, e i n e n a l l g e m e i n e n Rechtsg r u n d s a t z zu durchbrechen, m u ß t e i m Gesetz v ö l l i g k l a r u n d e i n d e u t i g z u m A u s d r u c k gebracht w e r d e n , u m v o m Conseil d ' E t a t a n e r k a n n t z u w e r d e n . I m Z w e i f e l entschied sich der Conseil d ' E t a t stets f ü r die G e l t u n g der a l l g e m e i n e n Rechtsgrundsätze. I n e i n e m b e r ü h m t e n U r t e i l „ D a m e L a m o t t e " v o m 17. F e b r u a r 1950 2 9 entschied das G e r i c h t sogar i m G r u n d e g e n o m m e n c o n t r a legem, u m e i n e n a l l g e m e i n e n Rechtsgrundsatz d u r c h zusetzen: E i n e Gesetzesbestimmung h a t t e f ü r eine b e s t i m m t e E x e k u t i v m a ß n a h m e vorgesehen, daß sie w e d e r v o r o r d e n t l i c h e n noch v o r V e r w a l t u n g s g e r i c h t e n anfechtbar sei („ . . . ne p e u t f a i r e l ' o b j e t d ' a u c u n r e 28 Diese Methode wandte der Conseil d'Etat vor allem bei vielen freiheitsbeschränkenden Gesetzen des Vichy-Regimes an. Der Conseil d'Etat hätte diese Gesetze als Ausdruck des Beginns eines neuen Herrschaftssystems und damit zugleich eines neuen Systems des öffentlichen Rechts werten können. Er behandelte sie jedoch — entgegen der Wirklichkeit — als Maßnahmen, die n u r i m Ausnahme- u n d Einzelfall einige allgemeine Rechtsgrundsätze aufhoben, ihre grundsätzliche Weitergeltung aber nicht berührten. Die Behandlung solcher Gesetze als restriktiv zu interpretierende Ausnahmevorschriften erlaubte es dem Conseil d'Etat, freiheitsbeschränkende Maßnahmen des Regimes wegen Verstoßes gegen die „principes généraux du droit" zu annullieren, wenn diese Maßnahmen sich nicht unmittelbar auf ein Gesetz stützen konnten, das die allgemeinen Rechtsgrundsätze ausdrücklich durchbrach; vgl. die Beispiele von Rivero , art. cit., Dalloz 1951, S. 23; derselbe für die Zeit nach 1954, a.a.O., S. 22. 29 C.E. 17. Februar 1950, „Ministre de 1'Agriculture contre Dame Lamotte", R.D.P. 1951, S. 478, conci. Delvolvé ; Dalloz 1950, Jur., S. 282.

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2. Teil, 10. Kap. : Die „allgemeinen

echtsgrundsätze"

cours a d m i n i s t r a t i f o u j u d i c i a i r e " ) . T r o t z dieses e i n d e u t i g e n W o r t l a u t s des Gesetzes e r k l ä r t e der Conseil d ' E t a t d e n v e r w a l t u n g s g e r i c h t l i c h e n „ r e c o u r s p o u r excès de p o u v o i r " f ü r zulässig, m i t der B e g r ü n d u n g , daß die Z u l ä s s i g k e i t d e r A n f e c h t u n g s k l a g e gegen j e d e n V e r w a l t u n g s a k t e i n a l l gemeines R e c h t s p r i n z i p d a r s t e l l e („recours q u i est o u v e r t m è m e sans t e x t e c o n t r e t o u t acte a d m i n i s t r a t i f et q u i a p o u r effet d'assurer c o n f o r m é m e n t a u x p r i n c i p e s g é n é r a u x d u d r o i t l e respect de l a l é g a l i t é . . . " ) .

I I . D i e Bedeutung der allgemeinen Rechtsgrundsätze nach 1958 1. Die Grundsatzentscheidung des Conseil d'Etat vom 26. Juni 1959 (Syndicat général des Ingénieurs-Conseils) N a c h d e m I n k r a f t t r e t e n d e r V e r f a s s u n g v o n 1958 s t e l l t e sich folgendes P r o b l e m : B l i e b m a n b e i der h e r k ö m m l i c h e n A u f f a s s u n g , daß d i e a l l g e m e i n e n Rechtsgrundsätze eine d u r c h r i c h t e r l i c h e I n t e r p r e t a t i o n des W i l lens des Gesetzgebers g e w o n n e n e Synthese v o n Gesetzesregeln d a r s t e l l t e n u n d infolgedessen n u r Gesetzesrang besaßen, so w a r d i e R e g i e r u n g ihnen beim Erlaß von autonomen Verordnungen i m Verordnungsbereich der V e r f a s s u n g ebensowenig u n t e r w o r f e n w i e d e n Gesetzen. B r a u c h t e aber der a u t o n o m e V e r o r d n u n g g e b e r diese v o m Conseil d ' E t a t z u m Schutz der B ü r g e r gegenüber d e m S t a a t e n t w i c k e l t e n G r u n d s ä t z e n i c h t z u beachten, h ä t t e dies eine w e s e n t l i c h e M i n d e r u n g dieses Schutzes u n d d a m i t eine S c h w ä c h u n g des rechtsstaatlichen P r i n z i p s bedeutet. D e r Conseil d ' E t a t w i c h jedoch der Konsequenz, die aus d e r f r ü h e r e n T h e o r i e v o n der R e c h t s n a t u r der a l l g e m e i n e n Rechtsgrundsätze e i g e n t l i c h h ä t t e gezogen w e r d e n müssen — daß die R e g i e r u n g als a u t o n o m e r V e r o r d n u n g g e b e r diesen P r i n z i p i e n n i c h t u n t e r w o r f e n sei — aus. I n e i n e r v i e l beachteten G r u n d s a t z e n t s c h e i d u n g v o m 26. J u n i 1959, „ S y n d i c a t g é n é r a l des I n g é n i e u r s - C o n s e i l s " 3 0 , sprach er die B i n d u n g des a u t o n o m e n V e r o r d n u n g g e b e r s a n die a l l g e m e i n e n Rechtsgrundsätze aus u n d setzte d a d u r c h die l i b e r a l - r e c h t s s t a a t l i c h e T r a d i t i o n seiner Rechtsprechung auch gegenüber der R e g i e r u n g als a u t o n o m e m V e r o r d n u n g g e b e r durch. D e r Sachverhalt, der dieser w i c h t i g e n E n t s c h e i d u n g z u g r u n d e l a g , b e t r a f u n m i t t e l b a r n i c h t e i n m a l die a u t o n o m e V e r o r d n u n g s g e w a l t der R e g i e r u n g gemäß A r t . 37 i n V e r b i n d u n g m i t A r t . 34 u n d 41 der V e r f a s s u n g v o n 1958, s o n d e r n es g i n g u m d i e Frage, ob der M i n i s t e r p r ä s i d e n t der 80

C.E. 26. J u n i 1959, „Syndicat général des Ingénieurs-Conseils", R.D.P. 1959, S. 1004, conci. Fournier; Dalloz 1959, Jur., S. 541, A n m . L'Huillier; Sirey 1959, Jur., S. 202, A n m . Drago; Revue admin. 1959, S. 381, A n m . Georgel; A.J.D.A. 1959, Jur., S. 288, A n m . Combarnous u n d Galabert: „Pouvoir réglementaire et principes généraux du droit", i n : Chronique générale de jurisprudence administrative (A.J.D.A. 1959, Doctr., S. 153).

I I . Die Bedeutung der allgemeinen Rechtsgrundsätze nach 1958

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4. R e p u b l i k i n A u s ü b u n g einer i n gewissem S i n n e ebenfalls „ a u t o n o m e n " , d. h. n i c h t d e r Basis eines Gesetzes b e d ü r f e n d e n V e r o r d n u n g s g e w a l t , d i e er f ü r die überseeischen Gebiete i n k o l o n i a l e n A n g e l e g e n h e i t e n besaß 3 1 , den a l l g e m e i n e n Rechtsgrundsätzen u n t e r w o r f e n sei. D e r F a l l als solcher w a r ohne p r a k t i s c h e B e d e u t u n g , da die angefochtene V e r o r d n u n g ( „ d é c r e t c o l o n i a l " ) a u f g r u n d besonderer m i n i s t e r i e l l e r A n w e i s u n g n i c h t v e r k ü n det u n d deshalb auch n i e m a l s a n g e w a n d t w o r d e n w a r , ü b e r d i e s i m Z e i t p u n k t der E n t s c h e i d u n g des Conseil d ' E t a t eine N e u r e g e l u n g der b e t r e f f e n d e n M a t e r i e d u r c h Gesetz u n m i t t e l b a r b e v o r s t a n d . O b w o h l der Conseil d ' E t a t n u r ü b e r d i e R e c h t s s i t u a t i o n i n d e r 4. R e p u b l i k b e z ü g l i c h d e r B i n d u n g d e r k o l o n i a l e n V e r o r d n u n g s g e w a l t des M i n i s t e r p r ä s i d e n t e n a n d i e a l l g e m e i n e n Rechtsgrundsätze z u entscheiden hatte, b e n u t z t e er d e n F a l l , u m i n der E n t s c h e i d u n g die U n t e r w e r f u n g j e d e r A r t gesetzesunabhängiger ( = a u t o n o m e r ) V e r o r d n u n g s g e w a l t u n t e r die a l l g e m e i n e n Rechtsgrundsätze festzustellen u n d d a d u r c h i m p l i z i t auch die B i n d u n g des a u t o n o m e n V e r o r d n u n g g e b e r s v o n 1958 a n diese P r i n z i p i e n auszusprechen. D e r maßgebliche Satz d e r E n t s c h e i d u n g l a u tete: „ . . . i l (i. e. der k o l o n i a l e V e r o r d u n g g e b e r v o n 1946) é t a i t cependant t e n u de respecter . . . les p r i n c i p e s g é n é r a u x d u d r o i t q u i , r é s u l t a n t n o t a m m e n t d u p r é a m b u l e de l a C o n s t i t u t i o n , s ' i m p o s e n t à t o u t e a u t o r i t é r é g l e m e n t a i r e m è m e en l'absence de dispositions l é g i s l a t i v e s . . . " . Daß die F o r m u l i e r u n g „ s ' i m p o s e n t à t o u t e a u t o r i t é r é g l e m e n t a i r e m è m e en l'absence de dispositions l é g i s l a t i v e s " die B i n d u n g auch des a u t o n o m e n V e r o r d n u n g g e b e r s v o n 1958 a n die a l l g e m e i n e n Rechtsgrundsätze ausspricht, ist i n der L i t e r a t u r u n b e s t r i t t e n 3 2 . B e r e i t s v o r der E n t s c h e i d u n g des Conseil d ' E t a t w a r i n d e r L i t e r a t u r m e h r f a c h f ü r die B i n d u n g des a u t o n o m e n V e r o r d n u n g g e b e r s a n die a l l g e m e i n e n Rechtsgrundsätze p l ä d i e r t w o r d e n 3 3 , das U r t e i l f a n d deshalb 31 Diese Verordnungsgewalt des Ministerpräsidenten der 4. Republik beruhte auf A r t . 47 u n d 104 der Verf. von 1946 i n Verbindung m i t A r t . 18 eines Senatus-Konsultus von 1854; letzterer sah vor, daß die überseeischen Besitzungen — von einigen Ausnahmen abgesehen — nicht durch Gesetz, sondern durch Verordnung regiert werden sollten (vgl. hierzu Fournier, R.D.P. 1959, S. 1008). Die i m französischen M u t t e r l a n d erlassenen Gesetze galten i n den durch Verordnung regierten überseeischen Gebieten normalerweise nicht, es sei denn, daß ihre Geltung i n jenen Territorien ausdrücklich bestimmt wurde. 32 Vgl. die i n Kap. 10, A n m . 30 zitierten Urteilsanmerkungen sowie den Hinweis des Regierungskommissars Fournier i n den Anträgen („Konklusionen") zur Entscheidung des Conseil d'Etat v o m 26. J u n i 1959 (R.D.P. 1959, S. 1010) auf die Bedeutung, welche diese Entscheidung für den pouvoir réglementaire der Regierung nach der Verfassung v o n 1958 habe; ferner wurde i n diesem U r t e i l des Conseil d'Etat i m K o p f der Entscheidung ausdrücklich die „Verfassung v o m 4. Oktober 1958" zitiert, obwohl i m konkreten F a l l die V e r fassung v o n 1958 überhaupt keine Rolle spielte (zum letzteren P u n k t vgl. Chapus, art. cit., Dalloz 1960, Chron., S. 123). 33 So zum Beispiel v o n de Soto, art. cit., R.D.P. 1959, S. 296 u n d v o n Waline, art. cit., R.D.P. 1959, S. 711.

12 Klisch

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2. Teil, 10. Kap. : Die „allgemeinen Rechtsgrundsätze"

a l l g e m e i n e Z u s t i m m u n g . Es w u r d e d u r c h spätere E n t s c h e i d u n g e n des Gerichts v o m 28. O k t o b e r 1960, „ M a r t i a l de L a b o u l a y e " 3 4 , u n d v o m 27. J a n u a r 1961, „ D a u n i z e a u et a u t r e s " 3 5 , b e s t ä t i g t . I n der Sache „ M a r t i a l de L a b o u l a y e " ü b e r p r ü f t e d e r Conseil d ' E t a t die G ü l t i g k e i t einer autonomen V e r o r d n u n g i m H i n b l i c k auf die Beachtung der a l l g e m e i n e n Rechtsgrundsätze der F r e i h e i t v o n H a n d e l u n d G e w e r b e u n d der G l e i c h h e i t a l l e r v o r ö f f e n t l i c h e n L a s t e n ; i n der Sache „ D a u n i z e a u e t a u t r e s " ü b e r p r ü f t e er die Ü b e r e i n s t i m m u n g b e s t i m m t e r V e r o r d n u n gen, d i e z u m T e i l a u t o n o m e n V e r o r d n u n g s c h a r a k t e r besaßen (d. h. ohne gesetzliche G r u n d l a g e e r g i n g e n u n d V e r o r d n u n g s m a t e r i e n regelten) m i t d e m a l l g e m e i n e n G r u n d s a t z der G l e i c h h e i t . E i n e V e r l e t z u n g d e r b e t r e f f e n d e n P r i n z i p i e n w u r d e i n b e i d e n F ä l l e n n i c h t festgestellt; die G ü l t i g k e i t s p r ü f u n g als solche b e s t ä t i g t e jedoch die i n der G r u n d s a t z e n t scheidung v o m 26. J u n i 1959, „ S y n d i c a t g é n é r a l des I n g é n i e u r s - C o n s e i l s " , ausgesprochene B i n d u n g des a u t o n o m e n V e r o r d n u n g g e b e r s v o n 1958 a n die a l l g e m e i n e n R e c h t s g r u n d s ä t z e 3 6 . I n e i n e m U r t e i l v o m 24. N o v e m b e r 1961, „ F é d é r a t i o n n a t i o n a l e des s y n d i c a t s de p o l i c e de F r a n c e et d ' o u t r e - m e r " , b e j a h t e f e r n e r der Conseil d ' E t a t die B i n d u n g d e r R e g i e r u n g auch b e i m E r l a ß v o n O r d o n n a n z e n nach A r t . 38 a n die a l l g e m e i n e n Rechtsgrundsätze, es sei denn, daß das E r m ä c h t i g u n g s g e s e t z d i e R e g i e r u n g a u s d r ü c k l i c h autorisiere, v o n solchen Grundsätzen abzuweichen37. 34 C.E. 28. Oktober 1960, „ M a r t i a l de Laboulaye", A.J.D.A. 1961, Jur., S. 20, conci. Heumann. 35 C.E. 27. Januar 1961, „Daunizeau et autres", A.J.D.A. 1961, Jur., S. 106, A n m . Galabert u n d Gentot: „Les règlements d'application de la loi et la Constitution de 1958", i n : Chronique générale de jurisprudence administrative, A.J.D.A. 1961, Doctr., S. 75. 38 Vgl. Auby-Drago: Traité de contentieux administratif, 3 Bde. (1962), Bd. I I I , S. 22. 37 C.E. 24. November 1961, „Fédération nationale des syndicats de police de France et d'outre-mer", Dalloz 1962, Jur., S. 424, A n m . Fromont; A.J.D.A. 1962, Jur., S. 114, A n m . J. T. — Der Sachverhalt w a r folgender: Eine Ordonnanz nach A r t . 38 hatte gewisse, v o m Conseil d'Etat i n einem früheren Verfahren annullierte Verwaltungsmaßnahmen „validiert", d. h. ihnen rückwirkend Gültigkeit verliehen. Der Conseil d'Etat hob die Validierungsklausel der Ordonnanz m i t der Begründung auf, daß das ermächtigende Gesetz der Regierung nicht die Befugnis übertragen habe, bestimmte A k t e der V e r w a l t u n g durch „Validierung" jeglicher verwaltungsgerichtlicher Kontrolle zu entziehen. Hierbei wandte der Conseil d'Etat den aus dem F a l l „Dame Lamotte" v o n 1950 berühmt gewordenen, allgemeinen Rechtsgrundsatz der Anfechtbarkeit aller A k t e der V e r w a l t u n g an. (Vgl. Fromont i n der Urteilsanmerkung zur Entscheidung des Conseil d'Etat, a.a.O., S. 428). Der Conseil d'Etat ließ allerdings erkennen, daß bei ausdrücklicher Übertragung der Befugnis zur Durchbrechung allgemeiner Rechtsgrundsätze i n einem Ermächtigungsgesetz nach A r t . 38 die Regierung durch Ordonnanzen nach A r t . 38 Maßnahmen i n Abweichung von allgemeinen Rechtsgrundsätzen treffen könne (vgl. hierzu auch Debbasch, art. cit., J.C.P. 1962, Doctr., Nr. 1701, Ziff. 30 - 37 [insbes. Ziff. 35]). Dies galt bereits f ü r die décrets-lois der 4. Repub l i k ; vgl. z.B. C.E. 13. November 1964, „Sieur Starile", A.J.D.A. 1965, Jur.,

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Schließlich u n t e r w a r f d e r Conseil d ' E t a t i n d e m bereits g e n a n n t e n U r t e i l v o m 14. O k t o b e r 1962 i n d e r Sache „ C a n a l " auch d i e O r d o n n a n z g e w a l t , die d e r P r ä s i d e n t der R e p u b l i k a u f g r u n d der i h m e r t e i l t e n E r m ä c h t i g u n g i n e i n e m d u r c h R e f e r e n d u m a n g e n o m m e n e n Gesetz ausübt, der B i n d u n g a n die a l l g e m e i n e n R e c h t s g r u n d s ä t z e 3 8 . 2. Die neu zu stellende Frage nach der Rechtsnatur der allgemeinen Rechtsgrundsätze D i e E n t s c h e i d u n g des Conseil d ' E t a t v o m 26. J u n i 1959 „ S y n d i c a t g é n é r a l des I n g é n i e u r s - C o n s e i l s " b e f r i e d i g t e i m Ergebnis, w a r f jedoch d i e F r a g e nach der R e c h t s n a t u r der a l l g e m e i n e n Rechtsgrundsätze e r n e u t auf. M i t d e r f r ü h e r e n T h e o r i e , daß die a l l g e m e i n e n Rechtsgrundsätze eine Synthese der Gesetzgebung d a r s t e l l t e n , w a r die B i n d u n g der v o n d e n Gesetzen u n a b h ä n g i g e n a u t o n o m e n V e r o r d n u n g s g e w a l t der Regier u n g nach der V e r f a s s u n g v o n 1958 n i c h t z u e r k l ä r e n . D e r R e g i e r u n g s k o m m i s s a r Fournier entwickelte i n den A n t r ä g e n ( „ K o n k l u s i o n e n " ) z u r E n t s c h e i d u n g des Conseil d ' E t a t v o m 26. J u n i 1959 eine T h e o r i e des a b g e s t u f t e n Ranges der a l l g e m e i n e n Rechtsgrundsätze j e nach i h r e r Z u g e h ö r i g k e i t z u e i n e r v o n d e n d r e i f o l g e n d e n G r u p p e n 3 9 : Z u r ersten G r u p p e seien d i e j e n i g e n R e g e l n z u zählen, die d e r R i c h t e r angesichts des Schweigens v o n Gesetz u n d V e r o r d n u n g e n t w i c k e l t habe, d i e deshalb n u r d a n n a n w e n d b a r seien, w e n n entgegengesetzte Gesetzesoder V e r o r d n u n g s b e s t i m m u n g e n f e h l t e n ; h i e r z u seien gewisse a l l g e m e i n e R e g e l n des V e r f a h r e n s r e c h t s z u zählen, w i e z. B . d e r B e g r ü n d u n g s z w a n g f ü r v e r w a l t u n g s g e r i c h t l i c h e Entscheidungen, die A u f f ü h r u n g d e r N a m e n der R i c h t e r u. a . 4 0 . Diese a l l g e m e i n e n R e g e l n seien n u r f ü r die I n t e r p r e t a t i o n u n d L ü c k e n e r g ä n z u n g v o n B e d e u t u n g (règles i n t e r p r é t a t i v e s o u supplétives) u n d k ö n n t e n s o w o h l d u r c h Gesetz als auch d u r c h V e r o r d n u n g abgeändert werden. S. 364, A n m . Homont. Die Entscheidung betraf ein aufgrund des (durch Ordonnanz nach A r t . 92 der Verf. verlängerten) Algerien-Ermächtigungsgesetzes v o m 16. 3.1956 ergangenes décret-loi. Der Conseil d'Etat stellte fest, daß aufgrund der weiten Ermächtigungsklausel dieses Gesetzes die betreffende Verordnung — das décret-loi — sowohl gesetzliche Bestimmungen als auch gewisse allgemeine Rechtsgrundsätze aufheben konnte („ce décret pouvait légalement déroger à une disposition législative en vigueur et à certains principes généraux du droit"). I n der Urteilsanmerkung zu dieser Entscheidung schließt Homont aus dem Wortlaut der Formel „certains principes généraux du droit", daß der Conseil d'Etat auch solche „principes généraux du droit" anerkenne, die nicht durch décrets-lois ( = Ordonnanzen nach A r t . 38) auf hebbar seien, u n d sieht darin ein Argument dafür, daß der Conseil d'Etat den Verfassungsrang gewisser allgemeiner Rechtsgrundsätze anerkenne. 88 Vgl. Kap. 9, A n m . 53. 39 Vgl. Fournier i n den „Konklusionen" zum U r t e i l des Conseil d'Etat v o m 26. J u n i 1959, R.D.P. 1959, S. 1011 ff. 40 Vgl. i m einzelnen Fournier, a.a.O., S. 1012. 12*

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E i n e z w e i t e G r u p p e a l l g e m e i n e r Rechtsgrundsätze seien die v o m C o n seil d ' E t a t i m G u t a c h t e n v o m 6. F e b r u a r 1953 u n t e r d e m B e g r i f f d e r „republikanischen Verfassungstradition" zusammengefaßten K o m p e tenzregeln, d i e d e m Gesetzgeber gegenüber d e m V e r o r d n u n g g e b e r e i n e n b e s t i m m t e n M a t e r i e n b e r e i c h r e s e r v i e r t e n ; diese R e g e l n seien n u n m e h r i n A r t . 34 der V e r f a s s u n g e n t h a l t e n . E r s t d i e d r i t t e G r u p p e a l l g e m e i n e r Rechtsgrundsätze seien die e i g e n t l i c h e n „ p r i n c i p e s g é n é r a u x d u d r o i t " , n ä m l i c h d i e j e n i g e n Grundsätze, d i e i n der Menschen- u n d B ü r g e r r e c h t s e r k l ä r u n g v o n 1789 u n d der P r ä a m b e l der V e r f a s s u n g v o n 1946 e n t h a l t e n seien, oder die der R i c h t e r aus diesen T e x t e n a b l e i t e : D e r Gleichheitssatz, die G a r a n t i e d e r w e s e n t l i c h e n F r e i heitsrechte, die G e w a l t e n t e i l u n g (insbesondere die T r e n n u n g v o n V e r w a l t u n g s g e r i c h t s b a r k e i t u n d o r d e n t l i c h e r G e r i c h t s b a r k e i t ) , der G r u n d satz d e r U n a n g r e i f b a r k e i t r e c h t s k r ä f t i g e r E n t s c h e i d u n g e n , die n i c h t r ü c k w i r k e n d e G e l t u n g v o n A k t e n der V e r w a l t u n g , die U n a n t a s t b a r k e i t e r w o r b e n e r Rechte, das P r i n z i p d e r A n f e c h t b a r k e i t v o n A k t e n der V e r w a l t u n g , das f ü r das L e b e n d e r N a t i o n w e s e n t l i c h e P r i n z i p der F o r t f ü h r u n g v o n services p u b l i c s i m K a t a s t r o p h e n f a l l u. a. M i t d e m A r g u m e n t , daß diese „ e i g e n t l i c h e n " a l l g e m e i n e n R e c h t s g r u n d sätze sich aus V e r f a s s u n g s t e x t e n b z w . aus T e x t e n v o n V e r f a s s u n g s r a n g a b l e i t e t e n , n ä m l i c h aus d e r P r ä a m b e l d e r V e r f a s s u n g v o n 1946 i n V e r b i n d u n g m i t der Menschen- u n d B ü r g e r r e c h t s e r k l ä r u n g v o n 1789 4 1 , e r k a n n t e F o u r n i e r i h n e n d e n V e r f a s s u n g s r a n g zu. E r bezog i n diese d r i t t e G r u p p e a l l g e m e i n e r Rechtsgrundsätze auch solche G r u n d s ä t z e m i t ein, die sich, o h n e i n d e n T e x t e n g e n a n n t z u sein, als n o t w e n d i g e K o n s e q u e n z textlich ausdrücklich erwähnter Prinzipien darstellten 42. D e r Conseil d ' E t a t n a h m z u der v o n F o u r n i e r v o r g e n o m m e n e n E i n t e i l u n g der a l l g e m e i n e n Rechtsgrundsätze n i c h t a u s d r ü c k l i c h S t e l l u n g , er f o l g t e dieser E i n t e i l u n g jedoch i m E r g e b n i s ; zunächst insofern, als er d e n K r e i s d e r j e n i g e n a l l g e m e i n e n Rechtsgrundsätze, u n t e r die er d e n a u t o n o m e n V e r o r d n u n g g e b e r u n t e r w a r f , n i c h t a u f d i e u n m i t t e l b a r aus 41 I n der 5. Republik ist der entsprechende T e x t die Präambel der Verfassung von 1958 i n Verbindung m i t der von i h r erwähnten Präambel v o n 1946 u n d der ebenfalls erwähnten Menschen- u n d Bürgerrechtserklärung v o n 1789. Den Verfassungsrang der Präambel von 1958 erkannte der Conseil d'Etat i n der Entscheidung „Societé E k y " v o m 12. Februar 1960 an (diese Ansicht v e r treten anhand der Entscheidung des Conseil d'Etat: Vedel, i n der Urteilsanmerkung, J.C.P. 1960, Jur., Nr. 11629kis/ziff. V I I ; L'Huillier, Dalloz 1960, Jur., S. 263, Ziff. I I , A ; Bourdoncle: „L'arret du Conseil d'Etat du 12 février 1960, Société Eky, et la l i m i t a t i o n du pouvoir constituant", Sirey 1960, Chron., S. 63. 42 Fournier, a.a.O., S. 1013: " . . . Ce sont les principes généraux du droit proprement dits, posés par les déclarations des droits ou déduits par le juge de ces déclarations . . . L a plupart de ces principes sont posés par la déclaration des droits de 1789 ou par le préambule de la Constitution de 1946. Ceux q u i n'y sont pas mentionnés expressément, tels la non-rétroactivité ou le droit de contestation, sont la conséquence indispensable des premiers."

I I . Die Bedeutung der allgemeinen Rechtsgrundsätze nach 1958

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der P r ä a m b e l v o n 1946 — a u f die die P r ä a m b e l d e r V e r f a s s u n g v o n 1958 v e r w e i s t — a b l e i t b a r e n P r i n z i p i e n beschränkte; dies f o l g t aus d e m W o r t „ n o t a m m e n t " i n d e m Satz der E n t s c h e i d u n g „les p r i n c i p e s g é n é r a u x de d r o i t q u i , r é s u l t a n t n o t a m m e n t d u p r é a m b u l e de l a C o n s t i t u t i o n , . . . " . A l l e a l l g e m e i n e n Rechtsgrundsätze der d r i t t e n G r u p p e F o u r n i e r s , auch d i e j e n i g e n , die k e i n e u n m i t t e l b a r e t e x t l i c h e Basis h a b e n ( w i e z. B . d e r G r u n d s a t z der n i c h t r ü c k w i r k e n d e n G e l t u n g v o n A k t e n der V e r w a l t u n g ) , z ä h l e n also z u d e n Regeln, die d e n a u t o n o m e n V e r o r d n u n g g e b e r b i n d e n . F e r n e r sprach d e r Conseil d ' E t a t z w a r n i c h t a u s d r ü c k l i c h d e n V e r f a s sungsrang d e r a l l g e m e i n e n Rechtsgrundsätze — d. h. der „ p r i n c i p e s g é n é r a u x d u d r o i t " i m e i g e n t l i c h e n Sinne, d e r d r i t t e n K a t e g o r i e v o n Rechtsregeln nach der E i n t e i l u n g F o u r n i e r s — a u s 4 3 , anders als m i t i h r e m V e r f a s s u n g s r a n g w a r aber die v o m Conseil d ' E t a t festgestellte U n t e r w e r f u n g des a u t o n o m e n V e r o r d n u n g g e b e r s u n t e r diese R e g e l n n i c h t z u e r k l ä r e n . D e s h a l b l e i t e t e auch die R e c h t s l i t e r a t u r aus d e r E n t s c h e i d u n g des Conseil d ' E t a t fast e i n h e l l i g d e n V e r f a s s u n g s r a n g der a l l g e m e i n e n Rechtsgrundsätze a b 4 4 . D i e A n e r k e n n u n g des Verfassungsranges der a l l g e m e i n e n Rechtsgrundsätze w i r f t jedoch neue F r a g e n auf. F ü r d i e i n d e r P r ä a m b e l der V e r f a s s u n g v o n 1958 e n t h a l t e n e n , a l l g e m e i n e n Rechtsgrundsätze (aufg r u n d der V e r w e i s u n g der P r ä a m b e l auf die Menschen- u n d B ü r g e r 43 Hinsichtlich der Terminologie ist seit der Entscheidung v o m 26. J u n i 1959 i n der Rechtsprechung des Conseil d'Etat zu unterscheiden zwischen den „ p r i n cipes généraux du droit", die der dritten Kategorie Fourniers entsprechen (hierzu gehören auch bestimmte Regeln ohne gesetzliche Basis), u n d den „règles s'imposant en l'absence de textes", die der ersten Gruppe Fourniers entsprechen u n d den autonomen Verordnunggeber — i m Gegensatz zu den eigentlichen „principes généraux" — nicht binden (vgl. zu der ersten Kategorie von Regeln nach der Einteilung Fourniers, den „règles générales de procédure" oder „règles interprétatives ou supplétives", Auby-Drago, op. cit., I I I , S. 23, sowie Odent, op. cit., S. 120). — Die zweite Gruppe allgemeiner Regeln nach der Einteilung Fourniers spielt keine Rolle mehr, da es die i n A r t . 34 enthaltenen Kompetenzbestimmungen zugunsten des Gesetzgebers sind ( = die v o r 1958 „ k r a f t der republikanischen Verfassungstradition" legislativen Materien). 44 Vgl. die Urteilsanmerkungen von L'Huillier, Dalloz 1959, Jur., S. 541 (S. 544); Georgel, Revue admin. 1959, S. 381 (S. 390); Drago , Sirey 1959, Jur., S. 202 (S. 204); ferner Vedel: Droit admin., 2. A u f l . (1961), S. 190; Groux I, S. 49, Ziff. 115 u n d A n m . 5; Auby-Drago, op. cit., Bd. I I I , S. 23. — Anderer Ansicht Chapus (art. cit., Dalloz 1960, Chron., S. 124), nach dessen Ansicht der Conseil d'Etat der Schöpfer der allgemeinen Rechtsgrundsätze ist u n d i n Ausübung eines eigenen „pouvoir normatif" handelt. Die bindende W i r k u n g der v o m Conseil d'Etat geschaffenen, allgemeinen Rechtsgrundsätze folgt nach Ansicht von Chapus aus dem Satz, daß der Rang einer Rechtsnorm dem Rang des Organs entspreche, das diese Rechtsnorm erlasse; als Rechtsquelle nehme der Conseil d'Etat aber einen Rang unterhalb der Verfassung ein, u n d zwar zwischen dem Gesetzgeber u n d dem autonomen Verordnunggeber („infra-législatif et supra-décrétal"), deshalb hätten die „principes généraux du droit" zwar keinen Verfassungsrang, seien aber dennoch f ü r den autonomen Verordnunggeber bindend. — Gegen diese Annahme einer eigenen Rechtsetzungskompetenz des Conseil d'Etat wendet sich insbesondere Jean Roche: „Réflexions sur le pouvoir norm a t i f de la jurisprudence", A.J.D.A. 1962, Doctr., S. 532.

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2. Teil, 10. Kap. : Die „allgemeinen Rechtsgrundsätze"

r e c h t s e r k l ä r u n g v o n 1789) f o l g t der V e r f a s s u n g s r a n g aus der A n e r k e n n u n g des Verfassungsranges der P r ä a m b e l v o n 1958 selbst i n der E n t s c h e i d u n g des Conseil d ' E t a t v o m 12. F e b r u a r 1960, „Société E k y " 4 5 . S c h w i e r i g e r ist d i e B e g r ü n d u n g des Verfassungsranges jedoch f ü r die ü b r i g e n , n i c h t i n T e x t e n e n t h a l t e n e n „ a l l g e m e i n e n Rechtsgrundsätze", die z u r 3. K a t e g o r i e F o u r n i e r s z ä h l e n u n d die nach der E n t s c h e i d u n g des Conseil d ' E t a t v o m 26. J u n i 1959 d e n a u t o n o m e n V e r o r d n u n g g e b e r ebenfalls b i n d e n . D i e französische R e c h t s l i t e r a t u r g i b t h i e r z u m T e i l o f f e n zu, daß eine e i n w a n d f r e i e j u r i s t i s c h e B e g r ü n d u n g des Verfassungsranges dieser G r u n d s ä t z e n i c h t m ö g l i c h sei, daß m a n dennoch aber d e n Verfassungsrang aller allgemeinen Grundsätze — i m Sinne der d r i t t e n Kategorie F o u r n i e r s — a n n e h m e n müsse, u m die aus rechtsstaatlichen G r ü n d e n u n e r l ä ß l i c h e B i n d u n g des a u t o n o m e n V e r o r d n u n g g e b e r s a n a l l e diese Grundsätze zu erreichen 46. E i n w e i t e r e s P r o b l e m l i e g t d a r i n , daß d i e K o n s e q u e n z aus d e r A n e r k e n n u n g des Verfassungsranges der a l l g e m e i n e n Rechtsgrundsätze sein m ü ß t e , daß diese G r u n d s ä t z e auch d e n Gesetzgeber b i n d e n . So w e i t gehen jedoch w e d e r die herrschende M e i n u n g i n der R e c h t s l i t e r a t u r noch d e r C o n s e i l d ' E t a t . D i e herrschende L e h r e n i m m t an, daß d e r Gesetzgeber, w i e bereits v o r 1958, d i e a l l g e m e i n e n Rechtsgrundsätze d u r c h a u s d r ü c k l i c h a n d e r s l a u t e n d e B e s t i m m u n g durchbrechen k ö n n e . E i n e r K l ä r u n g des offensichtlichen W i d e r s p r u c h s , der zwischen d e m a n g e b l i c h e n V e r f a s sungsrang d e r a l l g e m e i n e n Rechtsgrundsätze u n d der f e h l e n d e n B i n d u n g des Gesetzgebers a n diese G r u n d s ä t z e besteht, w e i c h t d i e R e c h t s l i t e r a t u r aus, i n d e m sie d a r a u f h i n w e i s t , daß d i e D u r c h b r e c h u n g eines a l l g e m e i n e n Rechtsgrundsatzes d u r c h Gesetz, selbst w e n n m a n d a r i n e i n e n V e r f a s sungsverstoß sehen w o l l t e , v o m Conseil d ' E t a t m a n g e l s seiner K o m p e t e n z f ü r d i e P r ü f u n g d e r m a t e r i e l l e n V e r f a s s u n g s m ä ß i g k e i t v o n Gesetzen ohnehin nicht geahndet w e r d e n könnte47. D e r Conseil d ' E t a t selbst l ä ß t ebenfalls e r k e n n e n , daß er — a l l e r d i n g s u n t e r A n l e g u n g desselben s t r e n g e n Maßstabes a n die E i n d e u t i g k e i t des gesetzgeberischen W i l l e n s w i e v o r 1958 — die ausdrückliche D u r c h b r e c h u n g a l l g e m e i n e r Rechtsgrundsätze d u r c h d e n Gesetzgeber f ü r z u lässig h ä l t , sei es, daß eine solche D u r c h b r e c h u n g u n m i t t e l b a r d u r c h e i n Gesetz e r f o l g t 4 8 , sei es, daß d e r Gesetzgeber d i e R e g i e r u n g i n e i n e m E r 45

Vgl. Kap. 10, A n m . 41. Vgl. Drago, Sirey 1959, Jur., S. 204; Groux I, S. 49, Ziff. 115 u n d A n m . 5. Auby-Drago, op. cit., Bd. I I I , S. 23, Fournier, R.D.P. 1959, S. 1014. — Groux (I, S. 49, Ziff. 114) ist der Ansicht, daß zwar die unmittelbar i n der V e r fassung von 1958 (durch die Verweisung auf die Präambel v o n 1946 u n d die Menschen- u n d Bürgerrechtserklärung v o n 1789) enthaltenen „principes généraux du droit" f ü r den Gesetzgeber bindend seien, w i e z. B. der Grundsatz der Gleichheit v o r öffentlichen Lasten u n d die Gleichberechtigung v o n M a n n u n d Frau, nicht aber die übrigen allgemeinen Rechtsgrundsätze. 48 Vgl. C.E. 1. Dezember 1961, „Lacombe", Dalloz 1962, Jur., S. 89, conci. Dutheillet de Lamothe. 48 47

I I . Die Bedeutung der allgemeinen Rechtsgrundsätze nach 1958

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mächtigungsgesetz nach A r t . 38 d e r V e r f a s s u n g a u t o r i s i e r t , d u r c h O r d o n n a n z e n nach A r t . 38 M a ß n a h m e n z u t r e f f e n , die v o n d e n a l l g e m e i n e n Rechtsgrundsätzen a b w e i c h e n 4 9 .

Elftes

Kapitel

D i e wichtigsten E n t s c h e i d u n g e n des Conseil C o n s t i t u t i o n n e l u n d des Conseil d ' E t a t z u r A b g r e n z u n g der Rechtsetzungskompetenzbereiche v o n P a r l a m e n t u n d R e g i e r u n g ( = Gesetzesu n d V e r o r d n u n g s b e r e i c h der Verfassung) D i e A b g r e n z u n g der Bereiche v o n Gesetz u n d V e r o r d n u n g h a t d i e Rechtsprechung des Conseil C o n s t i t u t i o n n e l u n d des C o n s e i l d ' E t a t seit d e m I n k r a f t t r e t e n der V e r f a s s u n g v o n 1958 i n h o h e m M a ß e beschäftigt. B i s h e r 1 w u r d e n ü b e r 100 U r t e i l e der b e i d e n G e r i c h t e z u diesem K o m p l e x v e r ö f f e n t l i c h t 2 ; d a v o n s t a m m e n e t w a d r e i V i e r t e l der U r t e i l e v o m Conseil C o n s t i t u t i o n n e l , e t w a e i n V i e r t e l der U r t e i l e v o m Conseil d ' E t a t . A u s dieser u m f a n g r e i c h e n Rechtsprechung s i n d i m n a c h f o l g e n d e n d i e wichtigsten Entscheidungen i n vier Gruppen angeführt. D i e b e i d e n U r t e i l e des Conseil d ' E t a t v o m 12. F e b r u a r 1960 („Société E k y " ) u n d des Conseil C o n s t i t u t i o n n e l v o m 19. F e b r u a r 1963 b e h a n d e l n d i e Rechtsetzungskompetenzen v o n P a r l a m e n t u n d R e g i e r u n g i m B e r e i c h des m a t e r i e l l e n Strafrechts. E i n i g e w e i t e r e E n t s c h e i d u n g e n b e t r e f f e n aus d e m K a t a l o g d e r l e g i s l a t i v e n M a t e r i e n des A r t . 34 d e r V e r f a s s u n g die E r r i c h t u n g v o n K a t e g o rien öffentlicher A n s t a l t e n u n d den wichtigen Bereich der E r r i c h t u n g neuer G e r i c h t s b a r k e i t e n b z w . n e u e r Gerichts t y p e n . 49 Vgl. C.E. 24. November 1961, „Fédération nationale des syndicate de police de France et d'outre-mer", Dalloz 1962, Jur., S. 424, A n m . Fromont; A.J.D.A. 1962, Jur., S. 114, A n m . J. T. 1 Stichtag: 1. Januar 1970. 2 Vergleiche die Rechtsprechungsübersichten: — bis zum Jahre 1960: Hamon: „Les domaines de la loi et du règlement à la recherche d'une frontière", Dalloz 1960, Chron., S. 353 ff.; — bis zum Jahre 1963: Cohen: „ L a jurisprudence du Conseil Constitutionnel relative au domaine de la loi d'après l'article 34 de la Constitution", R.D.P. 1963, S. 745 ff.; Groux: „Les domaines respectifs de la l o i et du règlement d'après la Constitution de 1958", Notes et études documentaires (N.E.D.), L a documentation frangaise (1963), Nr. 2.959 (zitiert: Groux II). — bis zum Jahre 1965: F. Vincent: „De l ' i n u t i l i t è de l'article 34 de la Constit u t i o n du 4 octobre 1958", A.J.D.A. 1965, Doctr., S. 564 ff.

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2. Teil, 11. Kap.: Rechtsprechungsübersicht

A u s e i n e r Reihe v o n U r t e i l e n z u r B e s t i m m u n g der g r u n d l e g e n d e n P r i n z i p i e n (principes f o n d a m e n t a u x ) des E i g e n t u m s - u n d des Schuldrechts s o w i e des Rechts der sozialen S i c h e r h e i t (sécurité sociale) lassen sich a l l g e m e i n g ü l t i g e K r i t e r i e n f ü r die A b g r e n z u n g der R a h m e n k o m p e t e n z , d i e der Gesetzgeber f ü r die i n A r t . 34 A b s . 4 g e n a n n t e n , „ s e m i - l e g i s l a t i v e n " M a t e r i e n besitzt, v o n der „ A u s f ü l l u n g s k o m p e t e n z " des a u t o n o m e n V e r o r d n u n g g e b e r s f ü r die R e g e l u n g e n des Gesetzgebers i n diesem Bereich ableiten. Schließlich zeigt die U n t e r s u c h u n g e i n i g e r E n t s c h e i d u n g e n eine gewisse Tendenz des Conseil C o n s t i t u t i o n n e l , d i e K o m p e t e n z des Gesetzgebers z u r E i n z e l r e g e l u n g v o n M a t e r i e n des A r t . 34 A b s . 2 u n d A b s . 3 d e r V e r f a s s u n g ( „ l a l o i fixe les règles") a u f d e n U m f a n g seiner R a h m e n k o m p e t e n z nach A r t . 34 A b s . 4 ( „ l a l o i d é t e r m i n e les p r i n c i p e s f o n d a m e n t a u x " ) z u beschränken, m i t der Folge, daß die B e f u g n i s des a u t o n o m e n V e r o r d n u n g g e b e r s entsprechend e r w e i t e r t w i r d .

I . Die Rechtsprechung zu den Rechtsetzungskompetenzen von Parlament und Regierung i m Bereich des materiellen Straf rechts 1. Die Rechtssituation vor 1958 I m französischen Verfassungsrecht v o r 1958 g a l t d e r G r u n d s a t z , daß n u r das Gesetz S t r a f r e c h t s r e g e l n a u f s t e l l e n d ü r f e . D u r c h V e r o r d n u n g d u r f t e n w e d e r S t r a f t a t b e s t ä n d e d e f i n i e r t noch S t r a f e n festgesetzt w e r den. G r u n d l a g e dieses t r a d i t i o n e l l e n K o m p e t e n z v o r b e h a l t s f ü r d e n Gesetzgeber w a r A r t . 8 der Menschen- u n d B ü r g e r r e c h t s e r k l ä r u n g v o n 1789, der b e s t i m m t e , „ . . . n u l n e p e u t è t r e p u n ì q u ' e n v e r t u d ' u n e l o i é t a b l i e et p r o m u l g u é e a n t é r i e u r e m e n t a u d é l i t , et l é g a l e m e n t a p p l i q u é e " . N a c h d e m E r l a ß d e r Menschen- u n d B ü r g e r r e c h t s e r k l ä r u n g g a l t dieser G r u n d s a t z d e r „ l é g a l i t é des peines" zunächst v ö l l i g u n e i n g e s c h r ä n k t ; V e r o r d n u n g e n s p i e l t e n i m B e r e i c h des Strafrechts n u r eine u n t e r g e o r d n e t e R o l l e , sie k o n n t e n Strafgesetze l e d i g l i c h i n D e t a i l r e g e l u n g e n e r gänzen, selbst aber k e i n e S t r a f t a t b e s t ä n d e a u f s t e l l e n o d e r S t r a f e n festsetzen. B a l d w u r d e es aber z u r h ä u f i g e n Ü b u n g , daß der Gesetzgeber die V e r l e t z u n g b e s t i m m t e r V e r o r d n u n g e n oder K a t e g o r i e n v o n V e r o r d n u n g e n — auch i n Z u k u n f t z u erlassender — u n t e r S t r a f e stellte, die D e f i n i t i o n des e i g e n t l i c h e n Tatbestandes also d e m V e r o r d n u n g g e b e r — d u r c h E r l a ß d e r V e r o r d n u n g — ü b e r l i e ß . G e n e r e l l geschah dies d u r c h A r t . 471 Z i f f . 15 des Code p é n a l i n d e r Fassung eines Gesetzes v o m 28. A p r i l 1832. D i e B e s t i m m u n g setzte Ü b e r t r e t u n g s s t r a f e n f ü r die V e r l e t z u n g a l l e r v o n den Verwaltungsbehörden u n d v o n den lokalen Exekutivbehörden i n A u s ü b u n g i h r e r P o l i z e i g e w a l t i m R a h m e n der Gesetze erlassenen V e r -

I. Rechtsetzungskompetenzen i m Bereich des mat. Strafrechts

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Ordnungen fest 3 . H ä u f i g e n t h i e l t e n auch einzelne Gesetze S t r a f a n d r o h u n gen f ü r die V e r l e t z u n g d e r z u r A u s f ü h r u n g d e r b e t r e f f e n d e n Gesetze ergehenden r è g l e m e n t s d ' a d m i n i s t r a t i o n p u b l i q u e ( R A P ) 4 Diese F ä l l e b e d e u t e t e n jedoch n u r g e r i n g f ü g i g e A b w e i c h u n g e n v o m G r u n d s a t z der „ l é g a l i t é des peines". D e n n die B e t e i l i g u n g d e r E x e k u t i v e a m E r l a ß v o n S t r a f r e c h t s r e g e l n beschränkte sich auf d i e K o n k r e t i s i e r u n g der E l e m e n t e eines g e n e r e l l bereits v o m Gesetzgeber u m s c h r i e b e n e n T a t bestandes d u r c h E r l a ß d e r j e n i g e n V e r o r d n u n g e n , d e r e n V e r l e t z u n g der Gesetzgeber m i t S t r a f e b e d r o h t e . D i e S t r a f e f ü r die V e r l e t z u n g der bet r e f f e n d e n V e r o r d n u n g e n e n t h i e l t aber stets das Gesetz selbst, n i e m a l s die V e r o r d n u n g . Echte D u r c h b r e c h u n g e n des Grundsatzes d e r ausschließlichen K o m p e tenz des Gesetzgebers f ü r d e n E r l a ß v o n S t r a f r e c h t s n o r m e n e r f o l g t e n dagegen z u g u n s t e n des V e r o r d n u n g g e b e r s i n der 3. R e p u b l i k . E i n i g e E r mächtigungsgesetze z u m E r l a ß v o n décrets-lois r ä u m t e n d e r R e g i e r u n g auch d i e B e f u g n i s ein, z u r V e r f o l g u n g des E r m ä c h t i g u n g s z w e c k s d u r c h décrets-lois s o w o h l S t r a f t a t b e s t ä n d e z u n o r m i e r e n als auch die d a z u g e h ö r i g e n S t r a f e n festzusetzen. W i e w e i t d e r a r t i g e gesetzliche E r m ä c h t i g u n g e n d e r E x e k u t i v e z u r Rechtsetzung a u f d e m t r a d i t i o n e l l d e r L e g i s l a t i v e v o r b e h a l t e n e n G e b i e t des S t r a f r e c h t s gehen k o n n t e n , zeigt das B e i s p i e l eines a u f g r u n d des Ermächtigungsgesetzes v o m 13. A p r i l 1938 ergangenen „ d é c r e t - l o i " v o m 17. J u n i 1938, das f ü r b e s t i m m t e Spionaged e l i k t e sogar die Todesstrafe — die das Ermächtigungsgesetz f ü r gewisse schwere V e r b r e c h e n a n d r o h t e — festsetzte 5 . D i e 4. R e p u b l i k n a h m t r o t z des als V e r b o t gedachten A r t . 13 der V e r fassung v o n 1946 die P r a x i s d e r décrets-lois w i e d e r auf, der Gesetzgeber b e m ü h t e sich jedoch, d e n G r u n d s a t z der „ l é l a g i t é des peines" m ö g l i c h s t w i e d e r h e r z u s t e l l e n . D e s h a l b e n t h i e l t e n z. B . das Ermächtigungsgesetz v o m 17. A u g u s t 1948 u n d die g r o ß e n Ermächtigungsgesetze v o m 14. 8. 54, v o m 16. 8. 1956 u n d v o m 3. 6. 1958 besondere K l a u s e l n , die es d e r R e g i e r u n g a u s d r ü c k l i c h u n t e r s a g t e n , d u r c h décrets-lois neue S t r a f b e s t i m m u n gen z u erlassen 6 . I n a n d e r e n Ermächtigungsgesetzen, z. B . i n A r t . 7 Z i f f . 3 3 Die Bestimmung wurde durch eine autonome Verordnung v o m 23. Dezember 1958 zu A r t . R. 26 des Code pénal u n d lautet nun: "Seront punis d'amende, depuis 300 F jusqu'à 2000 F inclusivement (i. e.: neue Francs) : . . . § 15°: Ceux q u i auront contrevenus aux décrets et arrètés légalement faits par l'autorité administrative et aux arrètés publiés par l'autorité municipale." 4 Beispiele bei Groux I I , S. 29, A n m . 2 u n d i n den Anträgen („Konklusionen") von Tricot zu C.E. 18. J u n i 1958, „Syndicat des grossistes en matériel électrique de la région de Provence et autres", Dalloz 1958, Jur., S. 656. 5 Vgl. Tricot, i n den Anträgen („Konklusionen") zu der i n Kap. 11, A n m . 4 genannten Entscheidung des Conseil d'Etat, a.a.O., S. 657. 6 I m Ermächtigungsgesetz v o m 17. 8.48 lautete diese Klausel (Art. 6 Abs. 2 des Gesetzes): "Ces textes (i. e.: die von der Regierung zu erlassenden décretslois) ne seront sanctionnés, en dehors des peines prévues par le paragraphe 15° de l'article 471 du Code pénal, que par les dispositions pénales édictées par les

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2. Teil, 11. Kap.: Rechtsprechungsübersicht

des Ermächtigungsgesetzes v o m 11. 7. 1953, z u m T e i l aber auch i n d e n eben g e n a n n t e n Ermächtigungsgesetzen, ü b e r n a h m der Gesetzgeber die v o m Conseil d ' E t a t i m J a h r e 1953 i n seinem G u t a c h t e n ü b e r d i e Z u l ä s s i g k e i t u n d die G r e n z e n p a r l a m e n t a r i s c h e r R e c h t s e t z u n g s e r m ä c h t i g u n g e n gebrauchte F o r m e l , daß v o n d e r E r m ä c h t i g u n g die nach d e r r e p u b l i k a nischen V e r f a s s u n g s t r a d i t i o n d e m Gesetzgeber v o r b e h a l t e n e n M a t e r i e n a u s g e n o m m e n seien. Es b e s t a n d k e i n Z w e i f e l , daß h i e r z u v o r a l l e m das S t r a f r e c h t gehörte. D u r c h eine E n t s c h e i d u n g des Conseil d ' E t a t v o m 18. J u n i 1958 w u r d e dies a u s d r ü c k l i c h b e s t ä t i g t 7 . 2. Die Rechtssituation nach 1958 a) Die autonome Ver Ordnung sgew alt der Regierung im Bereich des materiellen Strafrechts A r t . 31 des R e g i e r u n g s - V o r e n t w u r f s der V e r f a s s u n g v o n 1958 z ä h l t e d i e B e s t i m m u n g der S t r a f t a t b e s t ä n d e u n d d e r d a z u g e h ö r i g e n S t r a f e n noch ohne j e d e E i n s c h r ä n k u n g z u d e n l e g i s l a t i v e n M a t e r i e n ( „ S o n t réglées p a r l a l o i les questions r e l a t i v e s : . . . à l a d é t e r m i n a t i o n des i n f r a c t i o n s et a u x peines q u i l e u r sont applicables"), w i e es d e m t r a d i t i o n e l l e n G r u n d s a t z der „ l é g a l i t é des peines" entsprach. D e r e n d g ü l t i g e V e r f a s s u n g s t e x t e n t h i e l t jedoch i n d e r L i s t e der l e g i s l a t i v e n M a t e r i e n des A r t . 34 n u r noch d i e B e s t i m m u n g d e r T a t b e s t ä n d e u n d S t r a f e n f ü r V e r b r e c h e n u n d V e r g e h e n ( A r t . 34 A b s . 2 d e r V e r f a s s u n g : " L a l o i fixe les règles conc e r n a n t : . . . l a d é t e r m i n a t i o n des crimes et d é l i t s a i n s i que les peines q u i l e u r sont applicables"). D i e Ü b e r t r e t u n g e n ( c o n t r a v e n t i o n s ) 8 w a r e n n i c h t g e n a n n t ; nach d e m W o r t l a u t des A r t . 37 m u ß t e also die K o m p e t e n z f ü r die B e s t i m m u n g v o n Ü b e r t r e t u n g s t a t b e s t ä n d e n u n d - s t r a f e n d e m a u t o nomen Verordnunggeber zufallen. Ganz e i n d e u t i g w a r jedoch diese S c h l u ß f o l g e r u n g aus d e m W o r t l a u t des Verfassungstextes zunächst noch n i c h t , d e n n e i n m a l v e r w i e s d i e lois antérieures relatives aux mémes matières, sans que puissent ètre modifiés la qualification des infractions relevées, la nature et le quantum des peines applicables." 7 C.E. 18. J u n i 1958, „Syndicat des grossistes en matériel éléctrique de la région de Provence et autres", Dalloz 1958, Jur., S. 656, conci. Tricot ; Sirey 1958, Jur., S. 386, conci. Tricot (mit ausführlichem Überblick über die E n t w i c k lung der Beteiligung des Verordnunggebers am Erlaß v o n Strafrechtsregeln v o n 1789 - 1958 durch den Regierungskommissar Tricot i n den „Konklusionen" zur Entscheidung); J.C.P. 1958, Nr. 10727, A n m . J.R.; ferner Fournier u n d Combarnous: „Les matières réservées à la loi", i n : Chronique générale de jurisprudence administrative, A.J.D.A. 1958, Jur., S. 306. 8 I m französischen Recht hängt die N a t u r einer Straftat (Verbrechen, V e r gehen oder Übertretung) wie i m deutschen Recht v o n der Schwere der angedrohten Strafe ab; vgl. A r t . 1 des Code pénal: "L'infraction que les lois punissent des peines de police est une contravention. L'infraction que les lois punissent de peines correctionnelles est u n délit. L'infraction que les lois punissent d'une peine afflictive ou infamante est un crime."

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P r ä a m b e l der V e r f a s s u n g v o n 1958 a u f die Menschen- u n d B ü r g e r r e c h t s e r k l ä r u n g v o n 1789, i n d e r e n A r t . 8 das P r i n z i p d e r „ l é g a l i t é des peines" n i e d e r g e l e g t w a r , z u m a n d e r e n k a m die i n d e r L i s t e l e g i s l a t i v e r M a t e r i e n des A r t . 34 gebrauchte F o r m e l „ c r i m e s et d é l i t s " auch i n m a n c h e n gesetzl i c h e n B e s t i m m u n g e n v o r , w i e z. B . i n A r t . 64, 327 u n d 328 des Code pénal, i n d e n e n sie auch Ü b e r t r e t u n g e n einschloß 9 . A u ß e r d e m e n t h i e l t A r t . 4 des Code pénal, dessen T e x t nach I n k r a f t t r e t e n d e r V e r f a s s u n g n i c h t g e ä n d e r t w o r d e n w a r , das P r i n z i p der „ l é g a l i t é des p e i n e s " n o c h m a l s speziell f ü r Ü b e r t r e t u n g e n ; d i e B e s t i m m u n g l a u t e t e : „ n u l l e c o n t r a v e n t i o n ne p e u t è t r e p u n i e de peines q u i n ' a i e n t été prononcées p a r l a l o i " . D i e Rechtsetzungspraxis d e r R e g i e r u n g g i n g a l l e r d i n g s v o n v o r n h e r e i n d a v o n aus, daß A r t . 37 i n V e r b i n d u n g m i t A r t . 34 d e r V e r f a s s u n g d i e K o m p e t e n z f ü r die B e s t i m m u n g v o n Ü b e r t r e t u n g s t a t b e s t ä n d e n u n d - s t r a f e n d e r R e g i e r u n g als a u t o n o m e m V e r o r d n u n g g e b e r zuwies. Z u m ersten M a l e m a c h t e d i e R e g i e r u n g v o n dieser K o m p e t e n z b e i d e r N e u r e g e l u n g des V e r k e h r s s t r a f r e c h t s Gebrauch. E i n e a u f g r u n d v o n A r t . 92 der V e r fassung erlassene O r d o n n a n z m i t Gesetzeskraft v o m 15. D e z e m b e r 1958, die d e n ersten, n u r Gesetzesbestimmungen e n t h a l t e n d e n T e i l eines n e u e n „ C o d e de l a R o u t e " d a r s t e l l t e , e n t h i e l t n u r die als V e r g e h e n e i n g e s t u f t e n u n d m i t S t r a f e b e d r o h t e n V e r k e h r s d e l i k t e 1 0 ; d i e entsprechenden Ü b e r t r e t u n g s t a t b e s t ä n d e u n d - s t r a f e n w a r e n dagegen s ä m t l i c h i n e i n e r a m gleichen T a g e erlassenen a u t o n o m e n V e r o r d n u n g e n t h a l t e n , die d e n z w e i t e n — r e g l e m e n t ä r e n — T e i l des n e u e n Code de l a R o u t e d a r s t e l l t e 1 1 . A u f d i e Neufassung des " C o d e de l a R o u t e " f o l g t e n u m f a n g r e i c h e Ä n d e r u n g e n des Code pénal. A l s A u f t a k t ä n d e r t e A r t . 7 e i n e r a u f g r u n d v o n A r t . 92 erlassenen O r d o n n a n z m i t Gesetzeskraft v o m 23. D e z e m b e r 1958 1 2 d i e A r t i k e l 465 u n d 466 des Code pénal, d i e d e n a l l g e m e i n e n S t r a f r a h m e n f ü r Ü b e r t r e t u n g e n e n t h i e l t e n . A n die S t e l l e der f r ü h e r e n H ö c h s t s t r a f e n f ü r Ü b e r t r e t u n g e n d e r v i e r t e n ( = höchsten) Klasse, die z e h n Tage H a f t u n d 36 000 (alte) F r a n c s G e l d s t r a f e b e t r u g e n , setzte d i e O r d o n nanz f ü r eine neugeschaffene, f ü n f t e Klasse v o n Ü b e r t r e t u n g e n e r h e b l i c h h ö h e r e H ö c h s t s t r a f e n fest, n ä m l i c h 2 M o n a t e H a f t u n d 200 000 (alte) F r a n c s 1 3 . E i n e Rechtsfolge dieser b e t r ä c h t l i c h e n E r h ö h u n g d e r f r ü h e r e n 9 Vgl. Levassear: „Une révolution en droit pénal: Le nouveau régime des contraventions", Dalloz 1959, Chron., S. 121/122, A n m . 5, u n d Gabriel Roujou de Boubée: „Les deux sources du droit pénal d'après la Constitution du 4 octobre 1958", J.C.P. 1961, Doctr., Nr. 1638,1, A . 10 Ordonnanz Nr. 58-1216 v o m 15. Dezember 1958, Dalloz 1959, I I I , S. 3. 11 Décret Nr. 58-1217 v o m 15. Dezember 1958, Dalloz 1959, I I I , S. 5. Diese autonome Verordnung schuf i n A r t . R 232 f ü r die Verletzung v o n Verkehrsregeln zum ersten Male Übertretungen der 4. Klasse, d. h. solche m i t einem Strafrahmen von 6000-36 000 Francs ( = alte Francs) und Haft bis zu acht Tagen. 12 Ordonnanz Nr. 58-1297 v o m 23. Dezember 1958, Dalloz 1959, I I I , S. 103. 13 A r t . 465 Abs. 1 des Code pénal i n der Fassung von A r t . 7 der Ordonnanz vom 23. Dezember 1958: "L'emprisonnement pour contravention de police ne

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Höchststrafen f ü r Ü b e r t r e t u n g e n w a r , daß manche f r ü h e r e V e r g e h e n , f ü r d i e g e r i n g e r e S t r a f a n d r o h u n g e n bestanden, n u n m e h r z u Ü b e r t r e t u n gen w u r d e n , w o r a u s i n m e h r f a c h e r H i n s i c h t S c h w i e r i g k e i t e n e n s t a n d e n 1 4 . I n E r g ä n z u n g z u r O r d o n n a n z v o m 23. D e z e m b e r 1958 e r g i n g a m gleichen Tage eine a u t o n o m e V e r o r d n u n g , d i e als z w e i t e r , r e g l e m e n t ä r e r T e i l i n d e n „ C o d e p é n a l " e i n g e f ü g t w u r d e 1 5 . D i e R e g i e r u n g machte i n d i e ser a u t o n o m e n V e r o r d n u n g v o n i h r e r aus A r t . 34 i n V e r b i n d u n g m i t A r t . 37 d e r V e r f a s s u n g a b g e l e i t e t e n K o m p e t e n z z u r Festsetzung d e r T a t bestände u n d S t r a f e n f ü r Ü b e r t r a g u n g e n reichen Gebrauch. D i e V e r o r d n u n g schrieb i m ersten A r t i k e l ( A r t . R 25 des Code pénal) zunächst g e n e r e l l f ü r a l l e k ü n f t i g e n a u t o n o m e n V e r o r d n u n g e n , w e l c h e d i e T a t b e s t ä n d e u n d S t r a f e n f ü r Ü b e r t r e t u n g e n festsetzen sollten, die F o r m v o n r è g l e m e n t s d ' a d m i n i s t r a t i o n p u b l i q u e (RAP), d. h. die o b l i g a t o rische A n h ö r u n g des Conseil d ' E t a t v o r . I n d e n n a c h f o l g e n d e n A r t i k e l n der V e r o r d n u n g ( = A r t . R 26 ff. des Code pénal) schuf die R e g i e r u n g Kataloge v o n Übertretungstatbeständen u n d -strafen. Die Ü b e r t r e t u n g e n w u r d e n i n die d u r c h die O r d o n n a n z v o m 23. 12. 58 geschaffenen f ü n f K l a s s e n m i t j e w e i l s ansteigender S t r a f d r o h u n g bis z u d e n d u r c h d i e O r d o n n a n z festgesetzten Höchststrafen e i n g e t e i l t . Gegen einige d e r Ü b e r t r e t u n g s s t r a f b e s t i m m u n g e n der a u t o n o m e n V e r o r d n u n g v o m 23. 12. 58 w u r d e v o r d e m Conseil d ' E t a t A n f e c h t u n g s k l a g e erhoben. D i e K l a g e s t ü t z t e sich d a r a u f , daß die R e g i e r u n g u n z u s t ä n d i g sei, d u r c h V e r o r d n u n g Ü b e r t r e t u n g s s t r a f e n festzusetzen, da diese K o m petenz gemäß A r t . 8 der Menschen- u n d B ü r g e r r e c h t s e r k l ä r u n g u n d nach A r t . 4 des Code p é n a l d e m Gesetzgeber v o r b e h a l t e n sei. I n einer v i e l b e achteten E n t s c h e i d u n g v o m 12. F e b r u a r 1960, „Société E k y " , w i e s der Conseil d ' E t a t die K l a g e jedoch als u n b e g r ü n d e t ab u n d s t e l l t e fest, daß nach A r t . 34 i n V e r b i n d u n g m i t A r t . 37 d e r V e r f a s s u n g d e r a u t o n o m e Verordnunggeber zur Bestimmung von Übertretungstatbeständen u n d z u r Festsetzung der d a z u g e h ö r i g e n S t r a f e n b e f u g t sei 1 6 . I n d e r B e g r ü n d u n g des U r t e i l s f ü h r t e d e r Conseil d ' E t a t aus, daß z w a r d i e Menschen- u n d B ü g e r r e c h t s e r k l ä r u n g v o n 1789, a u f w e l c h e die P r ä a m b e l der V e r f a s s u n g v o n 1958 B e z u g nehme, i n A r t . 8 das P r i n z i p „ n u l l a poena sine lege" p o s t u l i e r e , daß andererseits aber A r t . 34 d e r V e r fassung, d e r die l e g i s l a t i v e n M a t e r i e n aufzähle, n u r d i e B e s t i m m u n g v o n pourra ètre moindre d'un jour, n i excéder deux mois." A r t . 466: "Les amendes pour contravention pourront ètre prononcées depuis 300 F jusqu'à 200 000 F inclusivement." (F = alte Francs). 14 Vgl. dazu Jean Salvaire: „Délits, contraventions, délits-contraventions . . . " , J.C.P. 1962, Doctr., Nr. 1732. 15 Décret Nr. 58-1303 v o m 23. Dezember 1958, Dalloz 1959, I I I , S. 118. 16 C.E. 12. Februar 1960, „Société E k y " , Sirey 1960, Jur., S. 131, conci. Kahn; J.C.P. 1960, Jur., Nr. 11629^, A n m . Vedel ; Dalloz 1960, Jur., S. 263, A n m . L'Huillier (ablehnend) ; Bourdoncle, art. cit., Sirey 1960, Chron., S. 63.

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Verbrechens- u n d V e r g e h e n s t a t b e s t ä n d e n u n d die Festsetzung der d a z u g e h ö r i g e n S t r a f e n e r w ä h n e . D a r a u s resultiere, daß der Verfassunggeber diese M a t e r i e d e m l e g i s l a t i v e n B e r e i c h entzogen habe u n d i n diesem speziellen P u n k t das i n A r t . 8 d e r Menschen- u n d B ü r g e r r e c h t s e r k l ä r u n g niedergelegte, a l l g e m e i n e P r i n z i p sowie d e n A r t . 4 des Code p é n a l habe a u f h e b e n w o l l e n . N a c h A r t . 37 der V e r f a s s u n g gehöre infolgedessen die Festsetzung der Ü b e r t r e t u n g s t a t b e s t ä n d e u n d d e r d a z u g e h ö r i g e n S t r a f e n z u m K o m p e t e n z b e r e i c h des a u t o n o m e n V e r o r d n u n g g e b e r s . Das E r g e b n i s dieser E n t s c h e i d u n g des Conseil d ' E t a t w u r d e v o m C o n seil C o n s t i t u t i o n n e l i n e i n e m U r t e i l v o m 19. F e b r u a r 1963 b e s t ä t i g t 1 7 . O h n e auf die vorausgegangene E n t s c h e i d u n g des Conseil d ' E t a t B e z u g z u n e h m e n , s t e l l t e d e r Conseil C o n s t i t u t i o n n e l u n t e r B e r u f u n g a u f A r t . 34 u n d 37 d e r V e r f a s s u n g ebenfalls fest, daß die R e g i e r u n g b e f u g t sei, d u r c h a u t o n o m e V e r o r d n u n g e n Ü b e r t r e t u n g s t a t b e s t ä n d e u n d die d a z u g e h ö r i gen S t r a f e n festzusetzen: „ . . . si l ' a r t . 34 de l a C o n s t i t u t i o n réserve a u l é g i s l a t e u r le soin de fixer ,les règles c o n c e r n a n t . . . l a d é t e r m i n a t i o n des crimes et d é l i t s a i n s i q u e les peines q u i l e u r sont applicables', l a d é t e r m i n a t i o n des c o n t r a v e n t i o n s et des peines d o n t celles-ci sont assorties, est de l a compétence r é g l e m e n t a i r e " . b) Die rechtlichen Konsequenzen aus der Befugnis der Regierung zur Bestimmung der Tatbestände und Strafen für Übertretungen durch autonome Verordnungen D i e K o m p e t e n z d e r R e g i e r u n g z u r B e s t i m m u n g der T a t b e s t ä n d e u n d Strafen für Übertretungen durch autonome Verordnungen hat nicht zur Folge, daß d i e R e g i e r u n g d e n S t r a f r a h m e n f ü r Ü b e r t r e t u n g e n b e l i e b i g hoch setzen d ü r f t e . D i e R e g i e r u n g m u ß v i e l m e h r die E i n t e i l u n g der S t r a f t a t e n j e nach d e r Schwere der D e l i k t e — gemessen an d e n a n g e d r o h t e n S t r a f e n — i n Verbrechen, V e r g e h e n u n d Ü b e r t r e t u n g e n , w i e sie i n A r t i k e l 34 d e r V e r f a s s u n g vorausgesetzt w i r d , beachten. D a die V e r f a s s u n g selbst k e i n e S t r a f r a h m e n f ü r diese d r e i K a t e g o r i e n v o n D e l i k t e n festsetzt, die K o m p e t e n z f ü r die B e s t i m m u n g der T a t b e s t ä n d e u n d S t r a f e n f ü r V e r b r e c h e n u n d V e r g e h e n aber nach A r t . 34 a l l e i n b e i m Gesetzgeber l i e g t , setzt der Gesetzgeber d u r c h d i e F e s t l e g u n g des u n t e r e n S t r a f r a h mens f ü r V e r g e h e n zugleich auch m i t b i n d e n d e r W i r k u n g f ü r die Regier u n g d e n oberen S t r a f r a h m e n f ü r Ü b e r t r e t u n g e n fest, w i e es z. B . d u r c h d i e O r d o n n a n z m i t Gesetzeskraft v o m 23. D e z e m b e r 1958 i n d e n A r t i k e l n 40, 465 u n d 466 des Code p é n a l geschah. D i e R e g i e r u n g k a n n diesen d u r c h Gesetz festgelegten, oberen S t r a f r a h m e n f ü r Ü b e r t r e t u n g e n n i c h t d u r c h autonome Verordnungen erhöhen 18. 17

C.C. 19. Februar 1963, Dalloz 1964, Jur., S. 92, A n m . Hamon. So die Auffassung von Kahn i n den „Konklusionen" zu C.E. 12. Februar 1960, „Société E k y " , Sirey 1960, Jur., S. 131 (S. 134): . . c'est la loi q u i fixe les peines correctionnelles et c'est aussi la loi, par conséquent, q u i fixe la l i m i t e 18

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2. Teil, 11. Kap.: Rechtsprechungsübersicht

W e d e r P a r l a m e n t noch R e g i e r u n g k ö n n e n i h r e Rechtsetzungskompetenz f ü r die B e s t i m m u n g der T a t b e s t ä n d e f ü r V e r b r e c h e n u n d V e r g e h e n einerseits u n d f ü r Ü b e r t r e t u n g e n andererseits u n a b h ä n g i g v o n i h r e n sonstigen K o m p e t e n z e n z u r R e g e l u n g v o n Gesetzesmaterien b z w . v o n V e r o r d n u n g s m a t e r i e n ausüben. D i e R e g i e r u n g k a n n also z. B . n i c h t u n t e r d e m V o r w a n d , Ü b e r t r e t u n g s t a t b e s t ä n d e z u schaffen u n d d a f ü r S t r a f e n festzusetzen, d e n z u v o r f r e i e n Z u g a n g z u e i n e m B e r u f d e r G e n e h m i gungspflicht u n t e r w e r f e n , i n d e m sie f ü r die genehmigungslose A u s ü b u n g dieses B e r u f e s Ü b e r t r e t u n g s s t r a f e n festsetzt; d e n n die E i n f ü h r u n g d e r G e n e h m i g u n g s p f l i c h t f ü r e i n e n bisher f r e i e n B e r u f w ü r d e e i n e n E i n g r i f f i n die d e n B ü r g e r n f ü r d i e A u s ü b u n g eines G r u n d r e c h t s — der l i b e r t é p u b l i q u e d u c o m m e r c e et de l ' i n d u s t r i e — g e w ä h r t e n , f u n d a m e n t a l e n G a r a n t i e n bedeuten, d e n gemäß A r t . 34 A b s . 2 a l l e i n d e r Gesetzgeber vornehmen darf 19. U m g e k e h r t d a r f auch das P a r l a m e n t i m V e r o r d n u n g s b e r e i c h k e i n e e i n s c h r ä n k e n d e n R e g e l u n g e n t r e f f e n u n d V e r b o t e aufstellen, i n d e m es Z u w i d e r h a n d l u n g e n gegen diese R e g e l u n g e n u n d V e r b o t e z u V e r g e h e n s t a t b e s t ä n d e n m a c h t u n d sie m i t entsprechenden S t r a f e n b e d r o h t . P a r l a m e n t u n d R e g i e r u n g müssen v i e l m e h r i h r e sachliche Z u s t ä n d i g k e i t f ü r die R e g e l u n g e i n e r b e s t i m m t e n M a t e r i e u n d d i e Z u s t ä n d i g k e i t , Verstöße gegen die r e g e l n d e N o r m z u S t r a f t a t b e s t ä n d e n z u e r k l ä r e n u n d m i t S t r a f e n z u bedrohen, s o r g f ä l t i g t r e n n e n . V e r s t ö ß e gegen eine a u t o n o m e V e r o r d n u n g k ö n n e n n u r d u r c h Gesetz z u e i n e m V e r g e h e n e r k l ä r t u n d m i t entsprechenden S t r a f e n b e d r o h t w e r d e n ; u m g e k e h r t k ö n n e n Z u w i d e r h a n d l u n g e n gegen Gesetze nach der V e r f a s s u n g v o n 1958 n u r noch d u r c h a u t o n o m e V e r o r d n u n g e n z u Ü b e r t r e t u n g e n e r k l ä r t u n d m i t entsprechenden S t r a f e n b e d r o h t w e r d e n 2 0 . A u s dieser Z u s t ä n d i g k e i t s a u f s p a l t u n g i m B e r e i c h des m a t e r i e l l e n Strafrechts k ö n n e n erhebliche S c h w i e r i g k e i t e n i n der B e u r t e i l u n g der G e l t u n g v o n S t r a f r e c h t s n o r m e n , b e i A b ä n d e r u n g v o n S t r a f rech t s n o r m e n u s w . e n t s t e h e n 2 1 . Z u m offenen K o n f l i k t k a n n es z. B . k o m m e n , w e n n d e r Gesetzgeber d e n Verstoß gegen eine N o r m — Gesetz oder a u t o n o m e V e r o r d n u n g — z u m V e r g e h e n s t a t b e s t a n d m a c h t u n d m i t entsprechender S t r a f e b e d r o h t , o b w o h l d i e R e g i e r u n g denselben T a t b e s t a n d bereits z u r Ü b e r t r e t u n g supérieure des peines de police"; ebenso Groux I I , S. 28, Ziff. 31 (der allerdings i n seiner Ansicht zu w e i t geht, daß das Parlament, ohne die Verfassung zu v e r letzen, sogar die Kategorie der Übertretungen ganz abschaffen könne, indem es selbst die geringfügigsten Delikte als Vergehen qualifiziere). 19 Groux I I , S. 28, Ziff. 32. 20 Vgl. z. B. die Ordonnanz Nr. 59-45 v o m 6. Januar 1959 (Beispiel zitiert nach Groux I I , S. 29, A n m . 5), die es der autonomen Verordnungsgewalt der Regierung überließ, Übertretungsstrafen f ü r die Verletzung der i n dieser Ordonnanz nach A r t . 92 ( = Ordonnanz m i t Gesetzeskraft) geregelten Schulpflicht anzudrohen. 21 Vgl. dazu Roujou de la Boubée, art. cit., J.C.P. 1961, Doctr., Nr. 1638, I, B, Ziff. 2.

I.

echtsetzungskompetenzen i m Bereich des mat. Strafrechts

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e r k l ä r t u n d eine entsprechende S t r a f e a n g e d r o h t hat, oder w e n n die R e g i e r u n g es später noch t u t , w e i l sie sich h i e r f ü r f ü r z u s t ä n d i g h ä l t . Juristische M i t t e l f ü r die L ö s u n g dieses K o n f l i k t s s t e l l t die V e r f a s s u n g n i c h t z u r V e r f ü g u n g . D i e R e g i e r u n g k a n n gegen einen G e s e t z e s e n t w u r f des P a r l a m e n t s i n e i n e m solchen F a l l e nach A r t . 41 n i c h t v o r g e h e n , w e i l der Gesetzgeber b e i d e r F e s t l e g u n g eines Vergehenstatbestandes i m R a h m e n seiner Z u s t ä n d i g k e i t h a n d e l t ; u m g e k e h r t b l e i b t aber auch d i e Z u s t ä n d i g k e i t des a u t o n o m e n V e r o r d n u n g g e b e r s bestehen, d e n V e r s t o ß gegen jegliche N o r m z u m Ü b e r t r e t u n g s t a t b e s t a n d zu machen. D i e Z u s t ä n d i g k e i t b e i d e r Organe, P a r l a m e n t u n d R e g i e r u n g , b l e i b t i n solchen F ä l l e n n e b e n e i n a n d e r bestehen. A b h i l f e k ö n n e n i n solchen F ä l l e n n u r politische M i t t e l schaffen ( A u s ü b e n v o n p o l i t i s c h e m D r u c k d u r c h das s t ä r k e r e O r g a n auf das schwächere). S c h w e r w i e g e n d e r als solche juristisch-technische S c h w i e r i g k e i t e n s i n d die g r u n d s ä t z l i c h e n E i n w ä n d e , w e l c h e die französische L i t e r a t u r z u Recht gegen die v o n der V e r f a s s u n g g a r a n t i e r t e K o m p e t e n z d e r Regier u n g erhebt, die Tatbestände u n d Strafen f ü r Übertretungen durch a u t o n o m e V e r o r d n u n g e n , d. h. u n t e r Ausschluß des Gesetzgebers z u b e s t i m m e n . Das P r i n z i p d e r „ l é g a l i t é des peines" ( n u l l a poena sine lege) d i e n t e schließlich seit 1789 i n erster L i n i e d e m Schutz des B ü r g e r s gegenü b e r der E x e k u t i v e ; S t r a f r e c h t s n o r m e n , a u f g r u n d d e r e n so einschneidende M a ß n a h m e n w i e d i e E n t z i e h u n g der F r e i h e i t des B ü r g e r s m ö g l i c h w a r e n , s o l l t e n nach d e m W i l l e n der R e v o l u t i o n ä r e v o n 1789 n u r v o n den g e w ä h l t e n R e p r ä s e n t a n t e n der B ü r g e r erlassen w e r d e n d ü r f e n . D i e D u r c h b r e c h u n g dieses t r a d i t i o n e l l e n , l i b e r a l - r e c h t s s t a a t l i c h e n P r i n z i p s i n der V e r f a s s u n g v o n 1958 r i e f die e i n m ü t i g e K r i t i k der französischen Rechtsliteratur hervor 22. D i e B e d e u t u n g der K o m p e t e n z der R e g i e r u n g f ü r die B e s t i m m u n g der T a t b e s t ä n d e u n d S t r a f e n f ü r Ü b e r t r e t u n g e n w i r d k l a r , w e n n m a n die d u r c h die O r d o n n a n z v o m 23. 12. 1958 e i n g e f ü h r t e n H ö c h s t s t r a f e n f ü r die neugeschaffene 5. Klasse v o n Ü b e r t r e t u n g e n i n H ö h e v o n 2000 F r a n c s 22 Vgl. Levasseur, art. cit., Dalloz 1959, Chron., S. 121; UHuülier i n der U r teilsanmerkung zur Entscheidung des Conseil d'Etat, Dalloz 1960, Jur., S. 263; ferner Kahn i n den Konklusionen zu dieser Entscheidung (Sirey 1960, Jur., S. 131, S. 134): " A i n s i done, l'art. 34 déroge au principe de la légalité des peines, qu'on le déplore ou qu'on s'en réjouisse, et nous ne voyons pas q u i pourrait s'en r é j o u i r " ; ferner Vedel i n der Urteilsanmerkung zur gleichen Entscheidung des Conseil d'Etat, J.C.P. 1960, Jur., Nr. 11629t>is, I X : " S i l'on tient compte de ce que ces peines (i.e.: für Übertretungen) peuvent aller jusqu'à deux mois de prison (avec cumul possible) et jusqu'à 200 000 anciens francs d'amende, i l s'agit bien d'une révolution, mais à rebours. Sur ce point, la Constitution de 1958 devrait ètre datée antérieurement à 1789 . . . L a qualité de citoyen frangais nous parait assez haute pour exiger que ledit 'citoyen' ne puisse ètre détroussé ou emprisonné pendant des semaines sans que ses représentants régulièrement élus, délibérant condradictoirement, publiquement et sous le contròie de l'opinion publique, aient voté la loi au nom de laquelle i l est punì. C'est tout de mème en partie pour cela que la Révolution de 1789 a été faite . . . "

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2. Teil, 11. Kap.: Rechtsprechungsübersicht

(neue Francs) u n d z w e i M o n a t e n H a f t b e d e n k t . ( A l l e r d i n g s k ö n n t e der Gesetzgeber diesen sehr hohen, oberen S t r a f r a h m e n f ü r Ü b e r t r e t u n g e n w i e d e r senken, da er es ist, d e r d u r c h die B e s t i m m u n g des u n t e r e n S t r a f r a h m e n s f ü r V e r g e h e n zugleich auch die Höchststrafen f ü r Ü b e r t r e t u n gen festsetzt.) V o r 1958 b e t r u g e n die H ö c h s t s t r a f e n f ü r Ü b e r t r e t u n g e n 360 000 F r a n c s ( = 360 neue Francs) G e l d s t r a f e u n d z e h n Tage H a f t ; d i e H a f t w u r d e jedoch n u r selten v e r h ä n g t . D e r a r t i g e S t r a f e n t r a f e n f ü r g e w ö h n l i c h d e n B e t r o f f e n e n n i c h t sehr h a r t ; sie h a t t e n eher d e n C h a r a k t e r v o n O r d n u n g s s t r a f e n als v o n K r i m i n a l s t r a f e n , u n d i h r e V e r h ä n g u n g u n d V e r b ü ß u n g h a t t e deshalb k e i n e n e n t e h r e n d e n C h a r a k t e r . B e i G e l d s t r a f e n bis z u 2000 F r a n c s (neue Francs) u n d H a f t s t r a f e n b i s z u z w e i M o n a t e n f ü r d i e neue 5. Klasse v o n Ü b e r t r e t u n g e n — i n diese Ü b e r t r e t u n g s k l a s s e k a n n die R e g i e r u n g noch b e l i e b i g neue T a t b e s t ä n d e a u f n e h m e n — ist die S i t u a t i o n jedoch ganz anders. D i e E i n b u ß e v o n 2000 F r a n c s w i r d f ü r d i e m e i s t e n B e t r o f f e n e n e m p f i n d l i c h s p ü r b a r sein, v o r a l l e m aber w i r d eine v e r h ä n g t e u n d v e r b ü ß t e F r e i h e i t s s t r a f e v o n z w e i M o n a t e n H a f t i n a l l e r Regel eine erhebliche E i n b u ß e an sozialer A c h t u n g des B e t r o f f e n e n z u r F o l g e haben. D i e Ü b e r t r e t u n g e n d e r 5. Klasse, d e r e n T a t b e s t ä n d e u n d S t r a f a n d r o h u n g e n d i e R e g i e r u n g festsetzt, s i n d k e i n e „ l ä ß l i c h e n S ü n d e n " m e h r , w i e die Ü b e r t r e t u n g e n v o r 1958, s o n d e r n sie h a b e n d e n C h a r a k t e r v o n k r i m i n e l l e n D e l i k t e n . K o n s e q u e n t e r w e i s e w u r d e n die Ü b e r t r e t u n g e n der 5. Klasse auch aus den übrigen Kategorien v o n Übertretungen i n mancher Hinsicht herausgehoben u n d r e c h t l i c h s t a r k d e n V e r g e h e n angenähert, z. B . w e r d e n B e s t r a f u n g e n w e g e n Ü b e r t r e t u n g e n der 5. Klasse, w i e sonst n u r d i e B e s t r a f u n g e n w e g e n V e r b r e c h e n u n d V e r g e h e n , i n das S t r a f r e g i s t e r e i n g e t r a g e n 2 3 . I n a n d e r e r H i n s i c h t dagegen b l e i b e n sie w i e d e r Ü b e r t r e t u n gen. P a r a d o x e r w e i s e r e s u l t i e r t gerade aus der Z u o r d n u n g u n t e r d i e Ü b e r t r e t u n g e n u n t e r e i n e m b e s t i m m t e n E i n z e l a s p e k t eine zusätzliche G e f a h r f ü r die F r e i h e i t des B ü r g e r s : W e n n m e h r e r e Ü b e r t r e t u n g e n der 5. Klasse i n R e a l k o n k u r r e n z begangen w e r d e n , so w e r d e n die b e t r e f f e n d e n E i n z e l s t r a f e n n i c h t , w i e i m entsprechenden F a l l e b e i V e r b r e c h e n u n d V e r g e h e n , zu einer e i n z i g e n S t r a f e zusammengezogen, die g e r i n g e r ist als die S u m m e der v e r w i r k t e n E i n z e l s t r a f e n , s o n d e r n sie w e r d e n k u m u l i e r t 2 4 . W e g e n m e h r f a c h begangener Ü b e r t r e t u n g e n d e r 5. Klasse — d e r e n Tatbestände u n d Strafandrohungen die Regierung durch autonome V e r o r d n u n g e n festsetzt — k ö n n e n also G e l d s t r a f e n eines V i e l f a c h e n v o n 2000 F r a n c s u n d H a f t s t r a f e n v o n m e h r e r e n M o n a t e n v e r w i r k t w e r d e n ! 23 A r t . 768 Ziff. 2, Code de la procédure pénale. Weitere Beispiele der G ü l t i g keit gewisser Regeln f ü r Vergehen auch f ü r die Übertretungen der 5. Klasse bei Levasseur, art. cit., Dalloz 1959, Chron., S. 126, Ziff. 15. 24 Vgl. Levasseur, art. cit., Dalloz 1959, Chron., S. 126, Ziff. 16.

I I . Kategorien öffl.-rechtl. Anstalten, neue Gerichtsbarkeiten

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I I . Die Rechtsprechung zu den legislativen M a t e r i e n „Errichtung von Kategorien öffentlich-rechtlicher Anstalten" und „Errichtung neuer Gerichtsbarkeiten" (bzw. neuer Gerichtstypen) 1. Die Errichtung von Kategorien öffentlich-rechtlicher Anstalten F ü r d e n B e g r i f f „ é t a b l i s s e m e n t p u b l i c " des französischen Rechts g i b t es k e i n e präzise D e f i n i t i o n 2 5 . I n e t w a k a n n m a n e i n „ é t a b l i s s e m e n t p u b l i c " der rechtsfähigen, ö f f e n t l i c h - r e c h t l i c h e n A n s t a l t des deutschen Rechts gleichsetzen 2 6 . D i e E r r i c h t u n g rechtsfähiger, ö f f e n t l i c h - r e c h t l i c h e r A n s t a l t e n w a r v o r 1958 g r u n d s ä t z l i c h d e m Gesetzgeber v o r b e h a l t e n . A r t . 205 eines F i n a n z gesetzes v o m 13. J u l i 1925 b e s t i m m t e z. B . a u s d r ü c k l i c h : " L e s établissem e n t s p u b l i c s n a t i o n a u x ne p e u v e n t ètre créés que p a r l a l o i q u i d é t e r m i n e l e u r ob j e t , les p r i n c i p e s de l e u r f o n c t i o n n e m e n t , l e u r confère l a p e r s o n n a l i t é c i v i l e et, s ' i l y a l i e u , l ' a u t o n o m i e f i n a n c i è r e . " D e r Conseil d ' E t a t b e s t ä t i g t e d e n Gesetzesvorbehalt f ü r die E r r i c h t u n g rechtsfähiger, ö f f e n t l i c h - r e c h t l i c h e r A n s t a l t e n i n z w e i E n t s c h e i d u n g e n v o m 14. M a i 1948 2 7 u n d v o m 13. D e z e m b e r 1957 2 8 . 25 Vgl. Rigaud i n den „Konklusionen" zu C.E. 29. Januar 1965, „L'Herbier", A.J.D.A. 1965, Jur., S. 103 (S. 104, Ziff. I V ) : " L e sexe des anges, Messieurs, n'est peut-ètre pas plus difficile à discerner que la nature juridique des établissements publics." 26 Hamon gibt i n der Urteilsanmerkung zu C.C. 18. J u l i 1961, Sirey 1961, Jur., S. 253 folgende Übersicht über die Entwicklung des Begriffes „établissement public" v o r 1958: Zunächst galt die klassische Definition des „établissement public", die drei Voraussetzungen forderte: Das établissement public sei ein Organismus des öffentlichen Rechts u n d normalerweise den Regeln des öffentlichen Rechts unterworfen; es sei eine Organisation m i t einer gewissen Autonomie, die sich i n der Rechtsfähigkeit ausdrücke; die Tätigkeit eines établissement public sei eng spezialisiert. — Die Gültigkeit dieser klassischen Definition wurde jedoch zweifelhaft, als der Gesetzgeber anfing, Institutionen ausdrücklich zu établissements publics zu erklären (z. B. berufsständische O r ganisationen, nationalisierte Unternehmungen u. a.), die nicht alle drei M e r k male der klassischen Definition aufwiesen. Eine neuere, weniger präzise Definition des établissement public versuchte deshalb, der Praxis des Gesetzgebers gerecht zu werden u n d nannte als K r i t e r i e n : jedes établissement public sei rechtsfähig, es verfolge eine Aufgabe von allgemeinem Interesse u n d unterliege einer gewissen Aufsicht des Staates. Die klassische u n d die neuere Definit i o n des établissement public standen vor 1958 nebeneinander. — Entsprechende Unsicherheit über den Begriff des établissement public beherrschte auch die Rechtsprechung, die versuchte, sich an K r i t e r i e n wie dem Ziel u n d der Natur der Aufgabe eines Organismus, seiner Finanzierung, den Regeln über die Organisation u n d Funktion, die eventuelle Ausübung öffentlicher Gewalt usw. zu orientieren. Aus einer Häufung solcher Merkmale schlossen die Gerichte i n mehr oder weniger empirischer Weise auf das Vorhandensein eines établissement public. 27 C.E. 14. M a i 1948, „Sargos", Sirey 1949, I I I , S. 25, A n m . Lussan. 28 C.E. 13. Dezember 1957, „Sieurs Barraut et autres et sieurs Pierre et autres", Recueil C.E. 1957, S. 675.

13 Klisch

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2. Teil, 11. Kap. : Rechtsprechungsübersicht

A r t . 34 A b s . 3 der V e r f a s s u n g v o n 1958 b e s c h r ä n k t dagegen die Z u s t ä n d i g k e i t des Gesetzgebers auf die „ E r r i c h t u n g v o n K a t e g o r i e n ö f f e n t l i c h - r e c h t l i c h e r A n s t a l t e n " . I n einer E n t s c h e i d u n g v o m 18. J u l i 1961 2 9 l e g t e der C o n s e i l C o n s t i t u t i o n n e l fest, w a n n m e h r e r e ö f f e n t l i c h - r e c h t liche A n s t a l t e n eine „ K a t e g o r i e " i m S i n n e v o n A r t . 34 b i l d e n , f ü r d e r e n E r r i c h t u n g a l l e i n d e r Gesetzgeber z u s t ä n d i g ist. Z u e i n u n d derselben Kategorie gehören diejenigen öffentlich-rechtlichen Anstalten, deren Tätigkeit — u n t e r dem Gesichtspunkt der Ausübung von Verwaltungst ä t i g k e i t oder v o n i n d u s t r i e l l e r oder k o m m e r z i e l l e r T ä t i g k e i t — d e n selben C h a r a k t e r h a t , d e r e n T ä t i g k e i t f e r n e r t e r r i t o r i a l u n t e r derselben V e w a l t u n g s a u f s i c h t ausgeübt w i r d (d. h. u n t e r d e r A u f s i c h t derselben Gebietskörperschaft), u n d d i e schließlich eine eng v e r g l e i c h b a r e A u f g a b e h a b e n 3 0 . I n n e r h a l b e i n e r solchen K a t e g o r i e ö f f e n t l i c h - r e c h t l i c h e r A n s t a l t e n i s t d i e R e g i e r u n g b e f u g t , d u r c h a u t o n o m e V e r o r d n u n g e n neue, m i t d e n bestehenden A n s t a l t e n v e r g l e i c h b a r e A n s t a l t e n z u e r r i c h t e n 3 1 . I n diesem U r t e i l v o m 18. J u l i 1961 e r w e i t e r t e d e r C o n s e i l C o n s t i t u t i o n n e l f e r n e r d e n B e g r i f f des „ é t a b l i s s e m e n t p u b l i c " gegenüber der k l a s s i schen D e f i n i t i o n des établissement p u b l i c v o r 1958, w o n a c h d e r B e g r i f f auf A n s t a l t e n m i t der A u s ü b u n g v o n V e r w a l t u n g s t ä t i g k e i t beschränkt w a r , i n d e m er i h n a u f A n s t a l t e n m i t i n d u s t r i e l l e r u n d k o m m e r z i e l l e r T ä t i g k e i t a u s d e h n t e 3 2 . D a d u r c h t r u g das G e r i c h t d e r gesetzgeberischen P r a x i s Rechnung, d i e bereits v o r 1958 m i t der a u s d r ü c k l i c h e n E r k l ä r u n g solcher A n s t a l t e n z u „ é t a b l i s s e m e n t s p u b l i c s " den R a h m e n der klassischen D e f i n i t i o n gesprengt h a t t e . I n z w e i w e i t e r e n U r t e i l e n v o m 27. N o v e m b e r 1959 u n d v o m 19. M ä r z 1964 s t e l l t e der Conseil C o n s t i t u t i o n n e l fest, daß bereits eine einzige ö f f e n t l i c h - r e c h t l i c h e A n s t a l t eine „ K a t e g o r i e " i m S i n n e v o n A r t . 34 der V e r f a s s u n g d a r s t e l l e n k ö n n e , f ü r i h r e E r r i c h t u n g also der Gesetzgeber z u s t ä n d i g sei, w e n n es sich u m eine I n s t i t u t i o n ohne v e r g l e i c h b a r e E i n 29 C.C. 18. J u l i 1961, Sirey 1961, Jur., S. 253, A n m . Hamon; A.J.D.A. 1961, Jur., S. 625, A n m . de Laubadère. 30 Vgl. C.C., a.a.O.: " . . . doivent ètre regardés comme entrant dans une mème c a t é g o r i e . . . les établissements publics dont l'activité a le mème caractère — administratif ou industriel et commercial — et s'exerce, territorialement, sous la mème tutelle administrative, et q u i ont une spécialité étroitement comparable; . . 31 I m konkreten Fall stellte der Conseil Constitutionnel fest, daß das durch eine Ordonnanz v o m 5.1. 59 nach A r t . 92 der Verfassung geschaffene „ I n s t i t u t des Hautes Etudes d'Outre-Mer" ( = I.D.H.E.O.M.) seine Tätigkeit unter A u f sicht des Staates ausübe u n d einen vergleichbaren Gegenstand u n d die gleichen Regeln der Organisation u n d F u n k t i o n habe w i e zahllose andere öffentliche Anstalten des höheren Schul- und Unterrichtswesens auf nationaler Ebene; es stelle also eine öffentliche Anstalt innerhalb der gleichen Kategorie von öffentlichen Anstalten unter der Aufsicht des Staates dar; die Regeln über seine Errichtung gehörten infolgedessen zur Kompetenz des autonomen Verordnunggebers. 32 Vgl. hierzu Hamon i n der Urteilsanmerkung zu C.C. 18. J u l i 1961, Sirey 1961, S. 254 (Ziff. I I I ) .

I I . Kategorien öfftl.-rechtl. Anstalten, neue Gerichtsbarkeiten

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r i c h t u n g e n a u f n a t i o n a l e r Ebene handele. B e j a h t w u r d e diese E i g e n schaft des e i n m a l i g e n C h a r a k t e r s i m U r t e i l v o m 27. N o v e m b e r 1959 f ü r die P a r i s e r Verkehrsgesellschaft „ R è g i e A u t o n o m e des T r a n s p o r t s P a r i siens" ( = R . A . T . P . ) 3 3 , i m U r t e i l v o m 19. M ä r z 1964 f ü r die staatliche französische R u n d f u n k - u n d F e r n s e h a n s t a l t „ R a d i o d i f f u s i o n - t é l é v i s i o n frangaise" ( = R.T.F., h e u t e „ l ' O f f i c e de l a R a d i o d i f f u s i o n - t é l é v i s i o n f r a n gaise" = l ' O . R . T . F . ) 3 4 u n d i n e i n e m U r t e i l v o m 12. D e z e m b e r 1967 f ü r das S y n d i k a t d e r Pariser V e r k e h r s b e t r i e b e 3 5 . I m U r t e i l v o m 19. M ä r z 1964 ü b e r d i e R u n d f u n k - u n d F e r n s e h a n s t a l t legte d e r C. C. fest, daß die Z u s t ä n d i g k e i t des Gesetzgebers z u r E r r i c h t u n g e i n e r K a t e g o r i e ö f f e n t l i c h - r e c h t l i c h e r A n s t a l t e n sich auch a u f d i e B e s t i m m u n g der w e s e n t l i c h e n Züge, der „ k o n s t i t u t i v e n R e g e l n " e i n e r solchen K a t e g o r i e v o n A n s t a l t e n erstrecke; h i e r z u z ä h l t e n a u f j e d e n F a l l d i e B e z i e h u n g e n zwischen e i n e r solchen K a t e g o r i e ö f f e n t l i c h - r e c h t l i c h e r Anstalten u n d dem Staat36. I m vorausgegangenen U r t e i l v o m 27. N o v e m b e r 1959 w e r t e t e der C. C. als k o n s t i t u t i v e R e g e l n — ohne daß d e r B e g r i f f h i e r bereits g e b r a u c h t w u r d e — d i e g r u n d s ä t z l i c h e n R e g e l n ü b e r die V e r t r e t u n g der Gebietsk ö r p e r s c h a f t e n der P a r i s e r R e g i o n i m V e r w a l t u n g s r a t der P a r i s e r V e r kehrsgesellschaft (R.A.T.P.). Diese R e g e l n e r k l ä r t e das G e r i c h t z u r G e setzesmaterie, d i e F e s t l e g u n g der G e s a m t z a h l d e r M i t g l i e d e r des V e r w a l t u n g s r a t e s d e r R . A . T . P . u n d die B e s t i m m u n g d e r Z a h l d e r i m V e r w a l t u n g s r a t v e r t r e t e n e n R e p r ä s e n t a n t e n der G e b i e t s k ö r p e r s c h a f t e n d a gegen z u r V e r o r d n u n g s m a t e r i e , m i t d e r B e g r ü n d u n g , daß es sich h i e r u m k e i n b e s t i m m e n d e s E l e m e n t ( „ é l é m e n t d é t e r m i n a n t " ) der g r u n d sätzlichen R e g e l n ü b e r die V e r t r e t u n g der G e b i e t s k ö r p e r s c h a f t e n i m V e r w a l t u n g s r a t handele. E n t s p r e c h e n d d e r E n t s c h e i d u n g des C. C. v o m 27. N o v e m b e r 1959 b e s t i m m t e auch der Conseil d ' E t a t i n e i n e m U r t e i l v o m 24. M a i 1963 3 7 , daß f ü r bloße Ä n d e r u n g e n i n der Z u s a m m e n s e t z u n g des Organs e i n e r ö f f e n t l i c h - r e c h t l i c h e n A n s t a l t der a u t o n o m e V e r o r d n u n g g e b e r z u s t ä n d i g sei, d. h. d e r a r t i g e M a ß n a h m e n g e h ö r e n ebenfalls n i c h t z u d e n „ k o n s t i t u t i v e n Regeln". 33 C.C. 27. November 1959, Dalloz 1960, Jur., S. 518, A n m . Hamon; hierzu auch M. Waline, i n : „ L a jurisprudence du Conseil constitutionnel sur la repartition des matières entre la loi et le règlement", R.D.P. 1960, S. 1011. 34 C.C. 19. März 1964, Dalloz-Sirey 1965, Jur., S. 189, A n m . Hamon; vgl. ferner Hamon: „L'Office de la Radiodiffusion-télévision frangaise", Dalloz-Sirey 1965, Chron., S. 63. 35 C.C. 12. Dezember 1967, A.J.D.A. 1967, Jur., S. 163/164 (1. Entscheidung). 38 Vgl. hierzu Hamon i n der Urteilsanmerkung zu C.C. 19. März 1964, a.a.O., S. 190. 37 C.E. 24. M a i 1963, „Fédération nationale des Conseils des parents d'élèves des écoles publiques", R.D.P. 1963, S. 813; vgl. hierzu Gentot u n d Fourré: „Articles 34 et 37 de la Constitution. Fonctionnement des caisses des écoles", i n :

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2. Teil, 11. Kap.: Rechtsprechungsübersicht

I m U r t e i l des C. C. v o m 12. D e z e m b e r 1967 l a u t e t e die B e s t i m m u n g der k o n s t i t u t i v e n R e g e l n i m k o n k r e t e n F a l l e f o l g e n d e r m a ß e n : Z u diesen R e g e l n gehören d i e j e n i g e n B e s t i m m u n g e n , die aussagen, daß das S y n d i k a t der P a r i s e r V e r k e h r s b e t r i e b e die Rechtspersönlichkeit besitzt, f e r n e r d i e B e s t i m m u n g e n ü b e r d e n a l l g e m e i n e n R a h m e n seiner A u f g a b e n , schließlich die E n u m e r a t i o n der z u m S y n d i k a t g e h ö r e n d e n G e b i e t s k ö r perschaften. N i c h t h i n z u gehören dagegen die B e s t i m m u n g e n ü b e r die G e s a m t z a h l der R e p r ä s e n t a n t e n v o n S t a a t u n d G e b i e t s k ö r p e r s c h a f t e n i m V e r w a l t u n g s r a t des S y n d i k a t s . Besondere R e g e l u n g e n gelten, w e n n eine b e s t i m m t e K a t e g o r i e ö f f e n t l i c h e r A n s t a l t e n aus v e r g l e i c h b a r e n K a t e g o r i e n besonders h e r v o r g e h o b e n ist. D e r K r e i s d e r z u m r e s e r v i e r t e n Gesetzesbereich g e h ö r e n d e n k o n s t i t u t i v e n R e g e l n i s t i n solchen F ä l l e n ausgedehnter als i m N o r m a l f a l l . I m e r w ä h n t e n U r t e i l v o m 14. 3. 1964 e r k l ä r t e der C. C. z. B., daß w e g e n des a u ß e r g e w ö h n l i c h e n C h a r a k t e r s der staatlichen R u n d f u n k - u n d F e r n sehanstalt i m V e r g l e i c h z u sonstigen K a t e g o r i e n ö f f e n t l i c h e r A n s t a l t e n d i e k o n s t i t u t i v e n R e g e l n auch d i e B e s t i m m u n g e n ü b e r d e n „ a l l g e m e i n e n R a h m e n der O r g a n i s a t i o n u n d des F u n k t i o n i e r e n s " dieser I n s t i t u t i o n u m f a ß t e n . A l s K e n n z e i c h e n f ü r die a u ß e r g e w ö h n l i c h e S t e l l u n g d e r R u n d f u n k - u n d F e r n s e h a n s t a l t w e r t e t e der C. C. v o r a l l e m das S e n d e m o n o p o l f ü r die M i t t e i l u n g v o n I d e e n u n d I n f o r m a t i o n e n , w o d u r c h die i n A r t i k e l 34 g a r a n t i e r t e n G r u n d f r e i h e i t e n b e r ü h r t w ü r d e n . Z u m Gesetzesbereich! z u g e h ö r i g e r k l ä r t e das G e r i c h t i n dieser E n t s c h e i d u n g d i e B e s t i m m u n g e n e i n e r O r d o n n a n z nach A r t i k e l 92 v o m 4. F e b r u a r 1958 ü b e r d e n G e n e r a l d i r e k t o r d e r R.T.F., ü b e r dessen S t e l l v e r t r e t e r , die D i r e k t o r e n , d e n A u f sichtsrat (conseil de s u r v e i l l a n c e ) sowie die R e g e l u n g e n ü b e r die F i n a n z k o n t r o l l e der R.T.F. A l s z u m V e r o r d n u n g s b e r e i c h g e h ö r i g e r k l ä r t e es d i e Bestimmungen über einen Organisationsplan, über M o d a l i t ä t e n der technischen D u r c h f ü h r u n g der F i n a n z k o n t r o l l e u. a. I n einer E n t s c h e i d u n g v o m 30. J a n u a r 1968, d i e ebenfalls die O.R.T.F. b e t r a f , w i e d e r h o l t e der C. C. die F o r m e l , daß i m F a l l e des a u ß e r g e w ö h n l i c h e n C h a r a k t e r s einer K a t e g o r i e ö f f e n t l i c h - r e c h t l i c h e r A n s t a l t e n d e r e n k o n s t i t u t i v e R e g e l n auch die B e s t i m m u n g e n ü b e r d e n a l l g e m e i n e n R a h m e n u n d das F u n k t i o n i e r e n dieser I n s t i t u t i o n u m f a s s e n 3 8 . Dieser E n t scheidung l a g das P r o b l e m z u g r u n d e , ob die v o n der R e g i e r u n g beabsicht i g t e E i n f ü h r u n g des Werbefernsehens i n der O.R.T.F. e i n e r gesetzlichen G r u n d l a g e b e d ü r f e oder d u r c h a u t o n o m e V e r o r d n u n g e r f o l g e n k ö n n e . D a die R e g i e r u n g d e m C. C. k e i n e n T e x t v o r g e l e g t h a t t e , der diese F r a g e u n m i t t e l b a r b e t r a f , s o n d e r n i h n l e d i g l i c h die Z u g e h ö r i g k e i t der B e s t i m m u n g e n e i n e r O r d o n n a n z v o m 4. F e b r u a r 1958 ü b e r b e s t i m m t e F i n a n z Chronique générale de la jurisprudence administrative frangaise, A.J.D.A. 1963, Doctr., S. 343. 38 C.C. 30. Januar 1968, A.J.D.A. 1968, Jur., S. 110, A n m . de Laubadère.

I I . Kategorien öffl.-rechtl. Anstalten, neue Gerichtsbarkeiten

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q u e l l e n d e r d a m a l i g e n R.T.F. z u m Gesetzes- oder z u m V e r o r d n u n g s b e reich ü b e r p r ü f e n ließ, t r a f der C. C. z u m e i g e n t l i c h e n P r o b l e m k e i n e E n t scheidung; das U r t e i l w u r d e daher a l l g e m e i n als enttäuschend e m p f u n den89. 2. Die Errichtung neuer Gerichtsbarkeiten und neuer Gerichtsarten Ebenso w i e die E r r i c h t u n g ö f f e n t l i c h - r e c h t l i c h e r A n s t a l t e n w a r v o r 1958 auch die E r r i c h t u n g v o n G e r i c h t e n u n d die B e s t i m m u n g i h r e r Z u s t ä n d i g k e i t g r u n d s ä t z l i c h Sache des Gesetzgebers. D e r V e r o r d n u n g g e b e r besaß d e r a r t i g e Befugnisse n u r , w e n n u n d s o w e i t der Gesetzgeber sie i h m ausdrücklich einräumte 40. D i e V e r f a s s u n g v o n 1958 schien diese Z u s t ä n d i g k e i t des Gesetzgebers a u f d e m G e b i e t des Gerichtswesens r a d i k a l einzuschränken. D e n n A r t . 34 A b s . 2 z ä h l t z u den l e g i s l a t i v e n M a t e r i e n „ l a c r é a t i o n de n o u v e a u x ordresi de j u r i d i c t i o n " , nach a l l g e m e i n e r A u f f a s s u n g w u r d e aber u n t e r e i n e m „ o r d r e de j u r i d i c t i o n " s o v i e l v e r s t a n d e n w i e e i n selbständiger, m i t eigen e n O r g a n e n u n d einer H i e r a r c h i e v o n m e h r e r e n I n s t a n z e n ausgestatteter Z w e i g der G e r i c h t s b a r k e i t u n t e r der K o n t r o l l e eines obersten, n u r f ü r diesen Z w e i g der Rechtspflege z u s t ä n d i g e n Gerichtes. „ O r d r e s de j u r i d i c t i o n " i n diesem S i n n e w a r e n p r a k t i s c h n u r d i e o r d e n t l i c h e G e r i c h t s b a r k e i t u n d d i e V e r w a l t u n g s g e r i c h t s b a r k e i t 4 1 , d. h. „ o r d r e de j u r i d i c t i o n " bedeutete s o v i e l w i e Rechtsweg. W a r d i e K o m p e t e n z des Gesetzgebers tatsächlich, w i e es der V e r f a s s u n g s t e x t zunächst a n n e h m e n ließ, a u f die E r r i c h t u n g n e u e r Rechtswege beschränkt, so besaß so g u t w i e alle Z u s t ä n d i g k e i t e n f ü r d e n E r l a ß v o n Rechtsregeln a u f d e m w i c h t i g e n G e b i e t des Gerichtswesens die R e g i e r u n g als a u t o n o m e r V e r o r d n u n g g e b e r . D e r Conseil C o n s t i t u t i o n n e l u n d der Conseil d ' E t a t l e g t e n d e n B e g r i f f „ o r d r e de j u r i d i c t i o n " jedoch i m S i n n e e i n e r A u s d e h n u n g d e r Befugnisse des Gesetzgebers aus. Ä u ß e r e r A n l a ß f ü r d i e b e i d e n Gerichte, sich m i t 39 Vgl. die i n Kap. 11, A n m . 38 zitierte Urteilsanmerkung v o n de Laubadère; ferner Bernard Brächet: „Quelques aspects juridiques de l'introduction éventuelle de la publicité de marques à l'O.R.T.F. au regard de la décision du 1 e r Février", Revue admin. 1968, S. 160 ff.; Hamon: „L'introduction de la publicité à la télévision et son contentieux. Le principe de la l i m i t a t i o n et les modalités de son contröle", Dalloz-Sirey 1969, Chron., S. 1 ff. 40 Z u m Beispiel ermächtigte A r t . 2 des 4. Buches des „Code du t r a v a i l " (in der Fassung eines Gesetzes v o m 25.12. 32) die Regierung, durch Verordnungen Arbeitsgerichte (conseils de prud'hommes) zu schaffen ("Les conseils de prud'hommes sont établis par décrets rendus en la forme des règlements d'administration p u b l i q u e . . . " ) . 41 Vgl. Cohen, art. cit., R.D.P. 1963, S. 745 ff. (S. 750) ; Hamon, Urteilsanmerkung zu C.C. 18. J u l i 1961, Dalloz 1961, Jur., S. 541; derselbe, Urteilsanmerkung zu C.C. 22. M a i 1964, Sirey 1964, Jur., S. 338; Braibant: „Konklusionen" zu C.E. 13. J u l i 1962, „Conseil National de l'Ordre des Médecins", R.D.P. 1962, S. 739 (S. 762).

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2. Teil, 11. Kap.: Rechtsprechungsübersicht

dieser K o m p e t e n z b e s t i m m u n g der V e r f a s s u n g m e h r f a c h befassen z u müssen, w a r e n t i e f g r e i f e n d e Ä n d e r u n g e n i n der G e r i c h t s o r g a n i s a t i o n , d i e v o n der R e g i e r u n g i n d e n J a h r e n 1958/1959 d u r c h m e h r e r e O r d o n n a n zen nach A r t . 92 d e r V e r f a s s u n g u n d d u r c h a u t o n o m e V e r o r d n u n g d u r c h geführt wurden 42. D e r Conseil C o n s t i t u t i o n n e l e r k l ä r t e i n e i n e m U r t e i l v o m 18. J u l i 1961 4 3 d e n Gesetzgeber bereits f ü r d i e E r r i c h t u n g eines b e s t i m m t e n n e u e n G e r i c h t s t y p u s i n n e r h a l b derselben G e r i c h t s b a r k e i t — i m k o n k r e t e n F a l l e : d e r o r d e n t l i c h e n G e r i c h t s b a r k e i t — f ü r zuständig, o b w o h l dieser G e r i c h t s t y p u s sich l e d i g l i c h h i n s i c h t l i c h der n e u b e g r ü n d e t e n sachlichen Z u s t ä n d i g k e i t i n d e r ersten I n s t a n z v o n d e n anderen, v e r g l e i c h b a r e n G e r i c h t e n derselben G e r i c h t s b a r k e i t unterschied; B e r u f u n g s - u n d R e v i sionsinstanz f ü r diese n e u e G e r i c h t s a r t b l i e b e n dagegen, w i e f ü r die anderen, v e r g l e i c h b a r e n e r s t i n s t a n z l i c h e n G e r i c h t e d e r o r d e n t l i c h e n G e r i c h t s b a r k e i t , das A p p e l l a t i o n s g e r i c h t ( C o u r d ' A p p e l ) u n d der K a s s a t i o n s gerichtshof (Cour de Cassation). E i n e solche G e r i c h t s a r t s t e l l t e nach A n s i c h t des Conseil C o n s t i t u t i o n n e l b e r e i t s e i n e n „ o r d r e de j u r i d i c t i o n " i m S i n n e v o n A r t . 34 dar. D e n a u t o n o m e n V e r o r d n u n g g e b e r e r k l ä r t e das G e r i c h t i n d e r E n t s c h e i d u n g f ü r zuständig, Z a h l , S i t z u n d ö r t l i c h e Z u s t ä n d i g k e i t d e r e i n z e l n e n G e r i c h t e dieser d u r c h Gesetz errichteten, n e u e n G e r i c h t s a r t z u b e s t i m m e n . Diese E n t s c h e i d u n g des Conseil C o n s t i t u t i o n n e l v o m 18. J u l i 1961, daß e i n G e r i c h t s t y p u s m i t n e u e r sachlicher Z u s t ä n d i g k e i t — sei es auch n u r i n e i n e r I n s t a n z — f ü r sich a l l e i n bereits e i n e n „ o r d r e de j u r i d i c t i o n " i m S i n n e v o n A r t . 34 darstelle, ä h n e l t e sehr s t a r k d e m oben e r w ä h n t e n U r t e i l des G e r i c h t s v o m 27. N o v e m b e r 1959 ü b e r d i e P a r i s e r V e r k e h r s gesellschaft (das später d u r c h das U r t e i l v o m 19. M ä r z 1964 ü b e r die französische R u n d f u n k - u n d F e r n s e h a n s t a l t b e s t ä t i g t w u r d e ) , w o n a c h eine a u f g r u n d i h r e r besonderen A r t e i n m a l i g e ö f f e n t l i c h - r e c h t l i c h e A n s t a l t f ü r sich a l l e i n b e r e i t s eine „ K a t e g o r i e " ö f f e n t l i c h - r e c h t l i c h e r A n s t a l t e n i m S i n n e v o n A r t . 34 A b s . 3 darstelle. I n d e m d e r C o n s e i l C o n s t i 42 Vgl. die Übersicht über die Veränderungen i n der Gerichtsorganisation bei Pierre Hébraud : „Justice 59.1. — L'autorité judicière", Dalloz 1959, Chron., S. 77. Fortsetzung: „2. — Les juridictions", Dalloz 1959, Chron., S. 151. 43 C.C. 18. J u l i 1961, Dalloz 1961, Jur., S. 541, A n m . Hamon; R.D.P. 1961, S. 1115 (Nr. 2); A.J.D.A. 1961, Jur., S. 625, A n m . de Laubadère. — I n der Entscheidung ging es darum, ob A r t . 5 einer Ordonnanz nach A r t . 92 v o m 22. Dezember 1958 über die Organisation des Gerichtswesens dem Gesetzes- oder dem Verordnungsbereich zugehörte. Diese Bestimmung schuf i n Paris, L y o n u n d Marseille bestimmte erstinstanzliche Gerichte (tribunaux d'instance, m i t Einzelrichtern besetzt) m i t ausschließlicher Zuständigkeit i n Strafsachen, während derselbe Gerichtstypus sonst Zuständigkeit sowohl i n Z i v i l - als auch i n Strafsachen besaß. Der Conseil Constitutionnel erklärte: " . . . les t r i b u n a u x d'instance à compétence exclusive en matière pénale constituent u n ordre de j u r i d i c t i o n distinct des t r i b u n a u x d'instance créés par l'art. I e r de l ' o r d o n n a n c e . . . du 22 décembre 1958; . . . la disposition de ladite ordonnance q u i institue de tels t r i b u n a u x a done le caractère législatif . . . "

I I . Kategorien öffl.-rechtl. Anstalten, neue Gerichtsbarkeiten

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t u t i o n n e l d e m B e g r i f f „ o r d r e " f ü r die K o m p e t e n z e n des Gesetzgebers i m B e r e i c h des Gerichtswesens dieselbe B e d e u t u n g gab w i e d e m B e g r i f f „ K a t e g o r i e " i n d e n a n d e r e n Entscheidungen, b e s t ä t i g t e er d i e bereits 1958 v o n M . Waline v e r t r e t e n e A u f f a s s u n g , daß der B e g r i f f „ o r d r e " n u r d u r c h e i n V e r s e h e n s t a t t „ c a t é g o r i e " i n d i e V e r f a s s u n g g e r a t e n sein könne, da a n d e r n f a l l s die K o m p e t e n z des Gesetzgebers — b e i w ö r t l i c h e r A u s l e g u n g v o n „ o d r e " — auf d e m G e b i e t des Gerichtswesens so g u t w i e auf ein Nichts reduziert w ü r d e 4 4 . D e r Conseil d ' E t a t h a t t e v o r d e m U r t e i l des Conseil C o n s t i t u t i o n n e l v o m 18. J u l i 1961 d i e unterschiedliche sachliche Z u s t ä n d i g k e i t v o n G e r i c h t e n i n n e r h a l b d e r gleichen G e r i c h t s b a r k e i t n i c h t als ausreichendes M e r k m a l f ü r das V o r h a n d e n s e i n eines „ o r d r e de j u r i d i c t i o n " i m S i n n e v o n A r t . 34 angesehen. I n e i n e m U r t e i l v o m 27. 1. 1961, „ D a u n i z e a u et a u t r e s " 4 5 , b e j a h t e er d i e G ü l t i g k e i t e i n e r a u t o n o m e n V e r o r d n u n g u n t e r H i n w e i s auf A r t . 37 der Verfassung, d. h. e r b e s t ä t i g t e die Z u g e h ö r i g k e i t der b e t r e f f e n d e n M a t e r i e z u m V e r o r d n u n g s b e r e i c h d e r Verfassung, o b w o h l die R e g i e r u n g d u r c h diese V e r o r d n u n g a l l g e m e i n d i e sachlichen K o m p e t e n z e n der d u r c h eine O r d o n n a n z nach A r t . 92 v o m 22. 12. 1958 neugeschaffenen, e r s t i n s t a n z l i c h e n G e r i c h t e d e r o r d e n t l i c h e n G e r i c h t s b a r k e i t festgelegt h a t t e . Desgleichen b e s t ä t i g t e d e r C o n s e i l d ' E t a t i n e i n e m U r t e i l v o m 2. J u n i 196 1 4 6 die G ü l t i g k e i t e i n e r a u t o n o m e n V e r o r d n u n g , d u r c h w e l c h e die R e g i e r u n g speziell die sachliche Z u s t ä n d i g k e i t f ü r Handelssachen d e n d u r c h d i e O r d o n n a n z v o m 22. 12. 1958 n e u g e schaffenen, e r s t i n s t a n z l i c h e n Z i v i l g e r i c h t e n ü b e r t r a g e n h a t t e . I n e i n e m gewissen D i l e m m a b e f a n d sich d e r Conseil d ' E t a t deshalb später, als er i n e i n e m U r t e i l v o m 30. M ä r z 1962 4 7 d a r ü b e r z u b e f i n d e n h a t t e , ob die Ü b e r t r a g u n g b e s t i m m t e r Z u s t ä n d i g k e i t e n v o n G e r i c h t e n d e r V e r w a l t u n g s g e r i c h t s b a r k e i t a u f G e r i c h t e der o r d e n t l i c h e n G e r i c h t s b a r k e i t Gesetzes- oder V e r o r d n u n g s m a t e r i e sei. D a i n z w i s c h e n das U r t e i l des Conseil C o n s t i t u t i o n n e l v o m 18. J u l i 1961 e r g a n g e n w a r , w o n a c h die Ü b e r t r a g u n g n e u e r sachlicher Z u s t ä n d i g k e i t a u f eine b e s t i m m t e G e r i c h t s a r t z u m Gesetzesbereich g e h ö r t , m u ß t e d e r Conseil d ' E t a t f ü r d i e Ü b e r t r a g u n g v o n Z u s t ä n d i g k e i t e n v o n G e r i c h t e n der V e r w a l t u n g s g e r i c h t s b a r k e i t a u f G e r i c h t e der o r d e n t l i c h e n G e r i c h t s b a r k e i t ebenfalls d e n Gesetzgeber f ü r z u s t ä n d i g e r k l ä r e n u n d entschied i n seinem U r t e i l auch entsprechend. 44

Vgl. M. Waline, art. cit., S. 714. C.E. 27.1. 61, „Daunizeau et autres", A.J.D.A. 1961, Jur., S. 106; vgl. hierzu Galabert u n d Gentot: „Les règlements d'application de la l o i et la Constitution de 1958", i n : Chronique générale de jurisprudence administrative, A.J.D.A. 1961, Doctr., S. 75. 46 C.E. 2. J u n i 1961, „Groupement des commergants, industriels et patentés du canton du Blanc", R.D.P. 1961, S. 1115. 47 C.E. 30. März 1962, „Association nationale de la meunerie et autres", Dalloz 1962, Jur., S. 630, conci. Bernard, 45

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2. Teil, 11. Kap. : Rechtsprechungsübersicht

U m aber den W i d e r s p r u c h z u seinen f r ü h e r e n U r t e i l e n v o m 27. 1. 1961 u n d v o m 2. 6. 1961 n i c h t zugeben z u müssen, f a n d d e r Conseil d ' E t a t f o l genden A u s w e g 4 8 : E r s t ü t z t e sich n i c h t , w i e z u e r w a r t e n gewesen w ä r e , a u f d i e K o m p e t e n z k l a u s e l des A r t . 34 „ l a c r é a t i o n de n o u v e a u x ordres de j u r i d i c t i o n " , s o n d e r n b e g r ü n d e t e seine E n t s c h e i d u n g d a m i t , daß d i e b e t r e f f e n d e n M a ß n a h m e n d i e G r u n d g a r a n t i e n der b ü r g e r l i c h e n F r e i h e i t e n b e r ü h r t e n u n d deshalb gemäß der einschlägigen K l a u s e l des A r t . 34 („les g a r a n t i e s f o n d a m e n t a l e s accordées a u x citoyens p o u r l ' e x e r c i c e des l i b e r t é s p u b l i q u e s " ) z u m Gesetzesbereich gehörten. S p ä t e r paßte sich d e r C o n s e i l d ' E t a t der Rechtsprechung des Conseil C o n s t i t u t i o n n e l u n a u f f ä l l i g an. W e i t g e h e n d e Ä h n l i c h k e i t m i t d e m U r t e i l des Conseil C o n s t i t u t i o n n e l v o m 18. J u l i 1961 w i e s z. B . eine E n t s c h e i d u n g des Conseil d ' E t a t v o m 13. J u l i 1962 4 9 auf, i n der das G e r i c h t i n der v e r ä n d e r t e n Z u s a m m e n s e t z u n g d e r e r s t i n s t a n z l i c h e n G e r i c h t e einer b e s t i m m t e n G e r i c h t s a r t — w i e d e r C. C. i n d e r v e r ä n d e r t e n sachlichen Z u s t ä n d i g k e i t — bereits das M e r k m a l f ü r e i n e n „ n o u v e l o r d r e de j u r i d i c t i o n " e r b l i c k t e u n d deshalb d e n Gesetzgeber f ü r d e r a r t i g e M a ß n a h m e n f ü r zuständig erklärte. D e r Conseil C o n s t i t u t i o n n e l selbst b e s t ä t i g t e sein U r t e i l v o m 18. J u l i 1961 i n e i n e m U r t e i l v o m 22. M a i 1964 5 0 . E r s t e l l t e d a r i n fest, daß e i n b e s t i m m t e r Gesetzesentwurf ü b e r d i e A b ä n d e r u n g gewisser B e s t i m m u n g e n des „ C o d e d u t r a v a i l " ü b e r die A r b e i t s g e r i c h t e k e i n e Gesetzesmaterie b e handele, u. a. m i t der B e g r ü n d u n g , daß dieser E n t w u r f d i e sachliche K o m p e t e n z der A r b e i t s g e r i c h t e n i c h t b e r ü h r e . I n e i n e m U r t e i l v o m 21. D e z e m b e r 1964 entschied der C. C., daß die B e s t i m m u n g e n e i n e r O r d o n n a n z nach A r t i k e l 92 ü b e r die J u g e n d g e r i c h t s b a r k e i t z u m Gesetzesbereich gehörten, da die J u g e n d g e r i c h t s b a r k e i t e i n e n eigenen „ o r d r e de j u r i d i c t i o n " i m S i n n e v o n A r t i k e l 34 d a r s t e l l e 5 1 . Z u m Gesetzesbereich z ä h l t e der C. C. auch die R e g e l n der O r d o n n a n z ü b e r die E r n e n n u n g u n d die A m t s d a u e r d e r B e i s i t z e r a n J u g e n d g e r i c h t e n , da diese B e s t i m m u n g e n die G a r a n t i e der U n a b h ä n g i g k e i t der B e i s i t z e r seien. „ O r d r e de j u r i d i c t i o n " w u r d e i n dieser E n t s c h e i d u n g d e m B e g r i f f „ G e r i c h t s b a r k e i t " 5 2 gleichgesetzt. 48 Vgl. die Anträge („Konklusionen") zu dieser Entscheidung von Bernard, a.a.O. 49 C.E. 13. J u l i 1962, „Conseil National de l'Ordre des Médicins", R.D.P. 1962, S. 739, conci. Braibant. 50 C.C. 22. M a i 1964, Sirey 1964, Jur., S. 338, A n m . Hamon. 51 C.C. 21. Dezember 1964, A.J.D.A. 1965, Jur., S. 101 (letzte Entscheidung), A n m . de Laubadère. 52 Vgl. hierüber auch die Urteilsanmerkung von Hamon zu C.C. 22. M a i 1964, Sirey 1964, Jur., S. 338 (S. 340, Ziff. I I I , A ) : "Par 'ordre de juridiction', i l faut entendre non pas ce q u i se définit par la subordination à une mème j u r i d i c t i o n supreme; en ce sens i l n'y aurait en France comme ordres de j u r i d i c t i o n que l'ordre juridique, l'ordre administratif et, à la rigueur, les juridictions des pensions et Celles des dommages de guerre — mais ce q u i désigne toute espèce

I I I . Abgrenzung der Rahmenkompetenz des Gesetzgebers

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I n einer w e i t e r e n E n t s c h e i d u n g v o m 9. F e b r u a r 1965 s t e l l t e der C. C. fest, daß die E n t e i g n u n g s g e r i c h t s b a r k e i t e i n e n o r d r e de j u r i d i c t i o n d a r stelle, i h r e E r r i c h t u n g m i t h i n Gesetzesmaterie sei; dagegen g e h ö r t e n die R e g e l n ü b e r die Z u s a m m e n s e t z u n g u n d ü b e r das V e r f a h r e n v o r diesem Gerichtszweig zum Verordnungsbereich 53. Z u s a m m e n f a s s e n d z u r vorausgegangenen Rechtsprechung stellte schließlich der Conseil d ' E t a t i n e i n e m U r t e i l v o m 21. F e b r u a r 1968, „ O r d r e des avocats de l a c o u r d ' a p p e l de P a r i s et a u t r e s " , f e s t 5 4 : " P o u r r é s u m e r une j u r i s p r u d e n c e assez f o u r n i e et assez c o m p l e x e , o n p e u t a d m e t t r e q u e d o i t ètre assimilée à l a c r é a t i o n d ' u n n o u v e l o r d r e de j u r i d i c t i o n t o u t e mesure q u i a p o u r ob j e t o u p o u r effet de m o d i f i e r f o n d a m e n t a l e m e n t soit l a s t r u c t u r e , l a c o m p o s i t i o n o u les règles de d é s i g n a t i o n des m e m b r e s d ' u n e j u r i d i c t i o n p r é e x i s t a n t e , soit l a compétence r a t i o n e m a t e r i a e de cette j u r i d i c t i o n . "

I I I . Die Abgrenzung der Rahmenkompetenz des Gesetzgebers von der Ausfüllungskompetenz des autonomen Verordnunggebers i m Bereich der semi-legislativen M a t e r i e n des A r t . 34 Abs. 4 F ü r die i n A r t . 34 A b s . 4 d e r V e r f a s s u n g g e n a n n t e n M a t e r i e n ist die Rechtsetzungskompetenz des P a r l a m e n t s a u f die F e s t l e g u n g der „ g r u n d legenden P r i n z i p i e n " (principes f o n d a m e n t a u x ) , das h e i ß t a u f d e n E r l a ß v o n Rahmengesetzen b e s c h r ä n k t ; die A u s f ü l l u n g dieser gesetzlichen R a h m e n v o r s c h r i f t e n g e h ö r t z u m K o m p e t e n z b e r e i c h des a u t o n o m e n V e r o r d n u n g g e b e r s ( A r t . 37 d. Verf.). D i e Rechtsprechung h a t sich u. a. insbesondere m i t g r u n d l e g e n d e n P r i n z i p i e n des E i g e n t u m s r e c h t s u n d des Schuldrechts s o w i e des Rechts d e r sozialen S i c h e r h e i t befaßt. A u s den E n t s c h e i d u n g e n z u diesen M a t e r i e n lassen sich a l l g e m e i n g ü l t i g e K r i t e r i e n f ü r die A b g r e n z u n g d e r R a h m e n k o m p e t e n z des Gesetzgebers v o n der K o m p e t e n z des a u t o n o m e n V e r o r d n u n g g e b e r s z u r A u s f ü l l u n g des gesetzlichen R a h m e n s i m B e reich d e r „ s e m i - l e g i s l a t i v e n " M a t e r i e n des A r t . 34 A b s . 4 a b l e i t e n . D i e R e g e l n f ü r d i e K o m p e t e n z a b g r e n z u n g zwischen P a r l a m e n t u n d R e g i e r u n g i m Bereich d e r M a t e r i e n des A r t . 34 A b s . 4 s i n d entsprechend a n w e n d b a r f ü r die A b g r e n z u n g v o n Gesetzes- u n d V e r o r d n u n g s b e r e i c h i n n e r h a l b solcher E i n z e l m a t e r i e n des A r t . 34 A b s . 2 u n d A b s . 3, f ü r d i e der Gesetzgeber ebenfalls n u r die K o m p e t e n z z u m E r l a ß v o n R a h m e n particulière de j u r i d i c t i o n ; les tribunaux de commerce, les Conseils de prud'hommes, les juridictions de loyers, les tribunaux de simple police, sont ainsi des ordres de j u r i d i c t i o n dont la création relève du seul l é g i s l a t e u r ; . . . " 53 C.C. 9. Februar 1965, Dalloz-Sirey 1967, S. 405, A n m . Hamon. 54 C.E. 21. Februar 1968, „Ordre des avocats de la cour d'appel de Paris et autres", Dalloz-Sirey 1968, S. 222/224, conci. Dutheillet de Lamothe.

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2. Teil, 11. Kap.: Rechtsprechungsübersicht

Vorschriften besitzt, o b w o h l diese M a t e r i e n u n t e r d e r R u b r i k „ l a l o i f i x e les règles . . . " a u f g e f ü h r t sind, die a n sich die K o m p e t e n z des Gesetzgebers z u r E i n z e l r e g e l u n g e i n e r M a t e r i e bezeichnet. Z u r R a h m e n k o m petenz des Gesetzgebers f ü r solche M a t e r i e n g e h ö r t die B e f u g n i s nach A r t . 34 A b s . 2, die „ f u n d a m e n t a l e n G a r a n t i e n , die d e n B ü r g e r n z u r A u s ü b u n g d e r G r u n d r e c h t e g e w ä h r t w e r d e n " , zu b e s t i m m e n , f e r n e r gemäß A r t . 34 A b s . 3 die B e f u g n i s des Gesetzgebers, die „ f u n d a m e n t a l e n G a r a n t i e n , d i e den m i l i t ä r i s c h e n u n d z i v i l e n B e a m t e n des Staates g e w ä h r t w e r d e n " , festzulegen. R a h m e n k o m p e t e n z des Gesetzgebers u n d A u s f ü l l u n g s k o m p e t e n z des a u t o n o m e n V e r o r d n u n g g e b e r s s i n d f ü r diese b e i d e n M a t e r i e n i n derselben Weise abzugrenzen w i e f ü r d i e s e m i - l e g i s l a t i v e n M a t e r i e n des A r t . 34 A b s . 4 5 5 .

1. Die Rechtsprechung zu den „grundlegenden Prinzipien" (principes fondamentaux) des Eigentumsrechts und des Schuldrechts A l s einige d e r „ g r u n d l e g e n d e n P r i n z i p i e n " des E i g e n t u m s r e c h t s u n d des Schuldrechts nach A r t . 34 A b s . 4 der V e r f a s s u n g n a n n t e der Conseil C o n s t i t u t i o n n e l i n e i n e m U r t e i l v o m 27. N o v e m b e r 1959 das Recht des E i g e n t ü m e r s , f r e i ü b e r sein G u t z u v e r f ü g e n , die V e r t r a g s f r e i h e i t u n d d e n G r u n d s a t z , daß V e r t r ä g e n i c h t e i n s e i t i g d u r c h e i n e n V e r t r a g s p a r t n e r a b g e ä n d e r t w e r d e n k ö n n e n 5 6 . Diese P r i n z i p i e n seien jedoch i m R a h m e n d e r j e n i g e n B e s c h r ä n k u n g e n z u sehen, d u r c h w e l c h e die f r ü h e r e Gesetzg e b u n g i h r e n A n w e n d u n g s b e r e i c h bereits eingeengt h a b e ( = E i n g r i f f e des Staates i n d e n w i r t s c h a f t l i c h e n u n d sozialen Bereich). S o f e r n eine neue, generelle R e g e l u n g f ü r das E i g e n t u m s r e c h t oder S c h u l d r e c h t i m R a h m e n solcher bereits f r ü h e r e r f o l g t e n E i n s c h r ä n k u n g e n eines P r i n zips b l e i b e oder diese E i n s c h r ä n k u n g e n l e d i g l i c h modifiziere, sei der a u t o n o m e V e r o r d n u n g g e b e r f ü r diese R e g e l u n g z u s t ä n d i g ; f ü r d i e A u f h e b u n g oder A b ä n d e r u n g des P r i n z i p s selbst — i n seiner G e l t u n g gemäß f r ü h e r e n gesetzlichen E i n s c h r ä n k u n g e n — sei d e r Gesetzgeber z u s t ä n d i g . M i t dieser E n t s c h e i d u n g des Conseil C o n s t i t u t i o n n e l v o m 27. N o v e m b e r 1959 setzte sich der R e g i e r u n g s k o m m i s s a r Fournier i n den A n t r ä g e n ( „ K o n k l u s i o n e n " ) z u e i n e m U r t e i l des C o n s e i l d ' E t a t v o m 18. M a i 1960, 55 Vgl. Groux I I , S. 6: . . . "on les regroupera (i. e.: die Kompetenzbestimmungen zugunsten des Gesetzgebers) en deux catégories seulement, celles-là mèmes que distingue l'article 34, à savoir: les 'règles' et les 'principes fondamentaux'. A cette seconde catégorie on rattachera les 'règles concernant les garanties fondamentales accordées aux citoyens pour l'exercice des libertés publiques' et 'aux fonctionnaires civils et militaires de l'Etat', car ces règles nous paraissent se rapprocher beaucoup plus des 'principes fondamentaux' que des 'règles' tout court." Ebenso Douence, op. cit., S. 244. 56 C.C. 27. November 1959, Dalloz 1960, Jur., S. 533, A n m . Hamon; Sirey 1960, Jur., S. 102, A n m . Giffard ; das U r t e i l w i r d ferner besprochen von M. Waline, art. cit., R.D.P. 1960, S. 1011 ff.

I I I . Abgrenzung der Rahmenkompetenz des Gesetzgebers

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„ S i e u r K a r l e " , a u s e i n a n d e r 5 7 . Fournier s t e l l t e fest, d i e „ p r i n c i p e s f o n d a m e n t a u x seien nach d e m U r t e i l des Conseil C o n s t i t u t i o n n e l P r i n z i p i e n des m a t e r i e l l e n Rechts, d i e m a n b e n e n n e n k ö n n e , d. h. a l l g e m e i n e G r u n d sätze, d i e sich aus d e r S u m m e der i n e i n e m b e s t i m m t e n Rechtsgebiet b e reits existierenden Regeln ableiteten, w o b e i f ü r ihre gegenwärtige Gelt u n g f r ü h e r e gesetzliche E i n s c h r ä n k u n g e n z u b e r ü c k s i c h t i g e n seien. Fournier v e r w a r f jedoch diese K o n z e p t i o n des Conseil C o n s t i t u t i o n nel. I n der i r r i g e n A n n a h m e , der Conseil C o n s t i t u t i o n n e l w o l l e n u r d i e f ü r d e n Gesamtbereich e i n e r M a t e r i e g ü l t i g e n , g r u n d l e g e n d e n P r i n z i p i e n als „ p r i n c i p e s f o n d a m e n t a u x " i m S i n n e v o n A r t . 34 A b s . 4 a n e r k e n nen, r ü g t e Fournier zunächst, daß nach dieser A u f f a s s u n g die Z a h l der g r u n d l e g e n d e n P r i n z i p i e n e i n e r M a t e r i e sehr g e r i n g u n d die Z u s t ä n d i g k e i t des Gesetzgebers deshalb äußerst e i n g e s c h r ä n k t sei. (Tatsächlich e r k e n n t der Conseil C o n s t i t u t i o n n e l jedoch, w i e insbesondere die spätere Rechtsprechung erwies, auch d i e n u r f ü r T e i l b e r e i c h e e i n e r M a t e r i e g e l t e n d e n G r u n d s ä t z e als „ p r i n c i p e s f o n d a m e n t a u x " i m S i n n e v o n A r t . 34 Abs. 4 an68.) F e r n e r h i e l t Fournier d e m Conseil C o n s t i t u t i o n n e l — u n d i n diesem P u n k t e z u Recht — v o r , daß die A n e r k e n n u n g d e r g r u n d l e g e n d e n P r i n 57

C.E. 18. M a i 1960, „Sieur Karle", Recueil C.E. 1960, S. 333, conci. Fournier. I m U r t e i l v o m 27.11.1959 bemerkte der Conseil Constitutionnel bereits, daß es sich bei den v o n i h m aufgezählten, grundlegenden Prinzipien des Eigentumsrechts u n d des Schuldrechts n u r u m die i m konkreten Falle i n Frage k o m menden grundlegenden Prinzipien dieser Materien handele („ceux de ces p r i n cipes q u i sont ici en cause"). Die Z a h l der grundlegenden Prinzipien des Eigentums- u n d des Schuldrechts ist entgegen der Annahme Fourniers nicht auf die f ü r den Gesamtbereich dieser Materien gültigen Regeln beschränkt, da der Conseil Constitutionnel die durch die frühere Gesetzgebung f ü r bestimmte Teilbereiche der Gesamtmaterie n u r eingeschränkt oder n u r verändert geltenden Regeln als eigene „principes fondamentaux" dieser Teilbereiche anerkennt (vgl. Cohen, art. cit., a.a.O., S. 754: "Dès lors les principes fondamentaux sont bien plus nombreux parce qu'ils sont diversifiés selon les interventions antérieures du législateur. Par exemple pour u n mème principe ancien de liberté, le droit du propriétaire à disposer de son bien, i l y a plusieurs principes fondamentaux selon les domaines." — Vgl. hierzu auch Groux I I , S. 12. So gibt es grundlegende Prinzipien des Eigentums- und des Schuldrechts — das heißt die grundlegenden Prinzipien der Gesamtmaterie i n dem durch die frühere Gesetzgebung jeweils bestimmten, gegebenenfalls veränderten I n halt — f ü r die verschiedensten A r t e n u n d Erscheinungsformen des Eigentums u n d der Verträge. I m U r t e i l v o m 27.11. 59 prüfte der Conseil Constitutionnel z. B. die grundlegenden Prinzipien des Eigentumsrechts u n d des Schuldrechts f ü r die Sonderbereiche des Eigentums an landwirtschaftlichen Grundstücken sowie f ü r Landpachtverträge; i n zwei Urteilen v o m 8. September 1961 und v o m 18. Oktober 1961 (beide i n Dalloz 1963, Jur., S. 381, das U r t e i l v o m 8. September 1961 auch i n A.J.D.A. 1961, Jur., S. 543, A n m . de Laubadère) überprüfte er die grundlegenden Prinzipien der beiden genannten Materien speziell auf dem Sektor der Preisregelung f ü r landwirtschaftliche Produkte; i n einem U r t e i l v o m 8. J u l i 1960 (Sirey 1960, Jur., S. 101, A n m . Hamon) ermittelte er die grundlegenden Prinzipien des Eigentumsrechts speziell i m Bereich der Entschädigungsregelung für die durch Kriegseinwirkung beschädigten Grundstücke. 58

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2. Teil, 11. Kap.: Rechtsprechungsübersicht

z i p i e n j e w e i l s n u r u n t e r B e r ü c k s i c h t i g u n g f r ü h e r e r gesetzlicher E i n g r i f f e u n d B e s c h r ä n k u n g e n i h r e R e i c h w e i t e e r h e b l i c h einschränke. Fournier p l ä d i e r t e deshalb f ü r folgende A u s l e g u n g des B e g r i f f s „ p r i n cipes f o n d a m e n t a u x " , die d e m Gesetzgeber eine e r w e i t e r t e Z u s t ä n d i g k e i t verschaffen sollte: E i n „ p r i n c i p e f o n d a m e n t a l " e i n e r M a t e r i e sei j e d e w i c h t i g e Regelung, u n a b h ä n g i g d a v o n , ob sie alte, bestehende G r u n d sätze aufhebe oder v e r ä n d e r e ( = p r i n c i p e s f o n d a m e n t a u x nach d e r A u s l e g u n g des Conseil C o n s t i t u t i o n n e l ) oder i m R a h m e n solcher e x i s t i e r e n d e r P r i n z i p i e n bleibe. D e r Gesetzgeber sei f ü r a l l e w i c h t i g e n , w e s e n t l i c h e n R e g e l u n g e n (les p o i n t s i m p o r t a n t s , les règles essentielles) i m B e reich der s e m i - l e g i s l a t i v e n M a t e r i e n des A r t . 34 A b s . 4 zuständig, der a u t o n o m e V e r o r d n u n g g e b e r sei l e d i g l i c h k o m p e t e n t , die z u r D u r c h f ü h r u n g des W i l l e n s des Gesetzgebers n o t w e n d i g e n u n d u n w i c h t i g e n E i n z e l h e i t e n z u b e s t i m m e n ( „ r é g l e r l'accessoire", „ c o m p l é t e r dans l e d e t a i l l a c o n s t r u c t i o n d'ensemble"). Fourniers A u f f a s s u n g setzte sich jedoch n i c h t durch. D e r Conseil C o n s t i t u t i o n n e l h i e l t auch i n seiner späteren Rechtsprechung an d e r A u s l e g u n g des B e g r i f f s „ p r i n c i p e s f o n d a m e n t a u x " i m S i n n e v o n alten, b e r e i t s bestehenden, aus d e r S u m m e der R e g e l n e i n e r M a t e r i e oder des T e i l g e bietes einer M a t e r i e a b l e i t b a r e n G r u n d s ä t z e n fest. Das K r i t e r i u m der W i c h t i g k e i t einer Regelung, das nach Fournier a l l e i n ausschlaggebend f ü r die K o m p e t e n z des Gesetzgebers sein sollte u n d d a d u r c h eine E r w e i t e r u n g der K o m p e t e n z des Gesetzgebers i m V e r g l e i c h z u r Rechtsprec h u n g des Conseil C o n s t i t u t i o n n e l b e w i r k t hätte, findet sich z w a r auch i n d e r Rechtsprechung des Conseil C o n s t i t u t i o n n e l , jedoch als weiteres, zusätzliches K r i t e r i u m zu d e m des A l t e r s , der E x i s t e n z e i n e r R e g e l u n g . Es b e w i r k t dadurch, i m Gegensatz zu Fourniers Vorstellungen, keine Erw e i t e r u n g , s o n d e r n eine E i n s c h r ä n k u n g d e r K o m p e t e n z des Gesetzgebers, d e n n n u r w e n n e i n e x i s t i e r e n d e r , aus der S u m m e der R e g e l n e i n e r M a t e r i e a b l e i t b a r e r G r u n d s a t z zugleich eine w i c h t i g e R e g e l u n g d a r s t e l l t , w i r d er v o m Conseil C o n s t i t u t i o n n e l als „ p r i n c i p e f o n d a m e n t a l " i m S i n n e v o n A r t . 34 A b s . 4 a n e r k a n n t (vgl. h i e r z u u n t e n Z i f f . 2). F ü r die B e s t i m m u n g , A u f h e b u n g oder A b ä n d e r u n g eines solchen g r u n d l e g e n d e n P r i n z i p s i m S i n n e der A u s l e g u n g des Conseil C o n s t i t u t i o n n e l ist a l l e i n der Gesetzgeber, f ü r die p r a k t i s c h e D u r c h f ü h r u n g dieses P r i n z i p s ( „ l a m i s e en o e u v r e " ) a l l e i n der a u t o n o m e V e r o r d n u n g g e b e r z u ständig59. D a der I n h a l t eines g r u n d l e g e n d e n P r i n z i p s nach d e r Rechtsprechung des Conseil C o n s t i t u t i o n n e l u n t e r B e r ü c k s i c h t i g u n g f r ü h e r e r gesetzlicher 59 Vgl. das U r t e i l v o m 27. November 1959: " . . . la Constitution n'a pas inclus dans le domaine de la loi la fixation des règles nécessaires à la mise en oeuvre de ces principes fondamentaux . . . ; i l appartieni à la seule autorité investie du pouvoir réglementaire d'èdicter ces règles dans le respect desdits principes fondamentaux" ;

I I I . Abgrenzung der Rahmenkompetenz des Gesetzgebers

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E i n s c h r ä n k u n g e n dieses P r i n z i p s festzustellen ist, spielt der Z e i t p u n k t eine Rolle, z u d e m solche E i n s c h r ä n k u n g e n u n d d a m i t d e r I n h a l t des P r i n z i p s festzustellen sind. M a ß g e b e n d ist h i e r nach d e m Conseil C o n s t i t u t i o n n e l n i c h t der S t a n d der Gesetzgebung z u d e m Z e i t p u n k t , zu d e m Gesetzgeber oder a u t o n o m e r V e r o r d n u n g g e b e r M a ß n a h m e n i m B e r e i c h e i n e r M a t e r i e des A r t . 34 A b s . 4 zu t r e f f e n beabsichtigen, s o n d e r n der T a g des I n k r a f t t r e t e n s der V e r f a s s u n g v o n 1958; d i e E x i s t e n z oder der I n h a l t eines g r u n d l e g e n d e n P r i n z i p s einer M a t e r i e des A r t . 34 A b s . 4 s i n d also nach d e m S t a n d der Gesetzgebung a m 4. O k t o b e r 1958 zu b e u r t e i l e n 6 0 . F ü r das E i g e n t u m s r e c h t u n d das Schuldrecht u n d f ü r das i n der g l e i chen R u b r i k des A r t . 34 A b s . 4 a u f g e f ü h r t e Sachenrecht u n d H a n d e l s r e c h t b e d e u t e t diese Regel, daß n i c h t n u r die l i b e r a l e n P r i n z i p i e n dieser M a t e r i e n , w i e das Recht des E i g e n t ü m e r s , f r e i ü b e r sein G u t z u v e r f ü g e n , die V e r t r a g s f r e i h e i t u n d das P r i n z i p der U n a b ä n d e r b a r k e i t v o n V e r t r ä g e n d u r c h n u r e i n e n V e r t r a g s p a r t n e r , als g r u n d l e g e n d e P r i n z i p i e n a n e r k a n n t w e r d e n . I n d e n j e n i g e n T e i l b e r e i c h e n des E i g e n t u m s r e c h t s , des S c h u l d rechts usw., i n denen eine v o r k o n s t i t u t i o n e l l e Gesetzgebung solche f r e i h e i t l i c h e n P r i n z i p i e n d u r c h staatliche L e n k u n g s m a ß n a h m e n e i n s c h r ä n k t e ( w i e z. B . i m Bereich d e r L a n d p a c h t e n , der P r e i s r e g e l u n g f ü r l a n d w i r t schaftliche P r o d u k t e u. a.), g i l t v i e l m e h r nach der Rechtsprechung des Conseil C o n s t i t u t i o n n e l das dirigistische P r i n z i p der s t a a t l i c h e n K o n t r o l l e u n d L e n k u n g — nach d e m S t a n d d e r staatlichen E i n g r i f f e a m 4. O k t o b e r 1958 — als g r u n d l e g e n d e s P r i n z i p i m S i n n e v o n A r t . 34. Gesetzes- u n d V e r o r d n u n g s b e r e i c h w e r d e n i n solchen F ä l l e n i n der Weise abgegrenzt, daß f ü r die U m w a n d l u n g eines solchen b e i I n k r a f t t r e t e n d e r V e r f a s s u n g v o n 1958 i n i r g e n d e i n e m T e i l g e b i e t des E i g e n t u m s rechts, Schuldrechts u s w . bereits e x i s t i e r e n d e n d i r i g i s t i s c h e n P r i n z i p s i n das u r s p r ü n g l i c h e f r e i h e i t l i c h e P r i n z i p a l l e i n d e r Gesetzgeber z u s t ä n d i g i s t (ebenso f ü r den u m g e k e h r t e n F a l l der S c h a f f u n g eines v ö l l i g n e u e n d i r i g i s t i s c h e n P r i n z i p s i n e i n e m b i s h e r v o n staatlicher L e n k u n g f r e i e n Bereich). Dagegen k a n n i m R a h m e n eines b e r e i t s bestehenden d i r i g i s t i schen P r i n z i p s der a u t o n o m e V e r o r d n u n g g e b e r w e i t e r e d i r i g i s t i s c h e M a ß eo I m U r t e i l v o m 27.11. 59 sprach der Conseil Constitutionnel zunächst nur von der eingeschränkten Geltung der grundlegenden Prinpien „dans le cadre de la législation antérieure". Erst i n einem späteren U r t e i l v o m 8. J u l i 1960 (Sirey 1961, Jur., S. 101, A n m . Hamon) präzisierte er als maßgeblichen Zeitp u n k t das Inkrafttreten der Verfassung von 1958: " . . . ce principe fondamental doit ètre apprécié dans le cadre des limitations de portée générale q u i y ont été introduites par la législation antérieure à la Constitution pour permettre certaines interventions de la puissance publique jugées nécessaires, dans r i n t é r è t national, sur le pian économique et social." — Z u r W a h l des Zeitpunkts des Inkrafttretens der Verfassung von 1958 als Stichtag f ü r die Geltung eines grundsätzlichen Prinzips unter Berücksichtigung eventueller gesetzlicher Einschränkungen vgl. die kritische Bemerkung von de Laubadère i n der U r teilsanmerkung zu C.C. 8. September 1961 (A.J.D.A. 1961, Jur., S. 543).

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2. Teil, 11. Kap.: Rechtsprechungsübersicht

n a h m e n ergreifen, sofern sie l e d i g l i c h M o d i f i k a t i o n e n der v o r k o n s t i t u t i o n e l l e n Gesetzgebung d a r s t e l l e n . Diese Regel f ü r d i e B e u r t e i l u n g eines „ g r u n d l e g e n d e n P r i n z i p s " i m S i n n e v o n A r t . 34 A b s . 4 nach d e m S t a n d d e r gesetzlichen B e s c h r ä n k u n g e n dieses P r i n z i p s b e i I n k r a f t t r e t e n der V e r f a s s u n g v o n 1958 w a n d t e der Conseil C o n s t i t u t i o n n e l erstmals i m U r t e i l v o m 27. 11. 1959 ü b e r d i e g r u n d l e g e n d e n P r i n z i p i e n des E i g e n t u m s r e c h t s u n d des Schuldrechts a n 6 1 ; er w i e d e r h o l t e sie i n m e h r e r e n späteren E n t s c h e i d u n g e n 6 2 . D e r Conseil d ' E t a t schloß sich der Rechtsprechung des Conseil C o n s t i t u t i o n n e l i n e i n e m U r t e i l v o m 28. O k t o b e r 1960, „ S i e u r M a r t i a l de L a boulaye", an63. D e r Conseil C o n s t i t u t i o n n e l w a n d t e die e r w ä h n t e Regel, daß e i n g r u n d legendes P r i n z i p nach A r t . 34 A b s . 4 i m R a h m e n seiner d u r c h d i e v o r k o n s t i t u t i o n e l l e Gesetzgebung e i n g e s c h r ä n k t e n G e l t u n g z u b e u r t e i l e n sei, i n e i n e m U r t e i l v o m 18. D e z e m b e r 1964 auch auf d i e A b g r e n z u n g d e r K o m p e t e n z e n v o n Gesetzgeber u n d a u t o n o m e m V e r o r d n u n g g e b e r i m B e r e i c h d e r „ d e n B ü r g e r n z u r A u s ü b u n g der G r u n d r e c h t e g e w ä h r t e n , f u n d a m e n t a l e n G a r a n t i e n " a n ( A r t . 34 A b s . 2) 6 4 . S o f e r n d u r c h v o r k o n s t i t u t i o n e l l e Gesetze G r u n d r e c h t s b e s c h r ä n k u n g e n v o r g e n o m m e n w u r d e n , k a n n d i e R e g i e r u n g also d u r c h a u t o n o m e V e r o r d n u n g e n w e i t e r e E i n g r i f f e i n die b e t r e f f e n d e n G r u n d r e c h t e v o r n e h m e n , solange sich i h r e M a ß n a h m e n i m R a h m e n d e r v o m Gesetzgeber selbst bereits bis z u m I n k r a f t 61 I n der Entscheidung v o m 27.11. 59 stellte der Conseil Constitutionnel nach diesen Grundsätzen fest, daß die grundlegenden Prinzipien des Eigentumsund des Schuldrechts — w i e das Recht des Eigentümers auf freie Verfügung über sein Gut, die Vertragsfreiheit usw. — i m Bereich der Pachtverträge über landwirtschaftliche Grundstücke bereits durch die vorkonstitutionelle Gesetzgebung eingeschränkt worden seien, da der Gesetzgeber damals bereits den Vertragspartnern Bedingungen f ü r die Ausführung solcher Verträge, insbesondere für die Berechnung des Pachtzinses, auferlegt habe; der autonome V e r ordnunggeber habe infolgedessen durch die bloße Modifizierung dieser Bedingungen — der Regeln über die Berechnung des Pachtzinses — nicht i n grundlegende Prinzipien des Eigentumsrechts u n d Schuldrechts i n ihrer durch die vorkonstitutionelle Gesetzgebung bereits eingeschränkten Geltung eingegriffen u n d sei deshalb f ü r derartige Maßnahmen gemäß A r t . 37 der Verfassung zuständig. 62 Vgl. die i n Kap. 11, A n m . 58 Abs. 3 genannten Entscheidungen. e3 C.E. 28. Oktober 1960, „ M a r t i a l de Laboulaye", A.J.D.A. 1961, Jur., S. 20, conci. Heumann. — Der Conseil d'Etat stellte hier fest, daß das Recht der W i n zer, frei über ihre Ernte zu verfügen, bereits durch ein Gesetz v o m 4. J u l i 1931 u n d durch eine Reihe späterer Texte weitgehend eingeschränkt worden sei, so daß auf dem Gebiete des Weinmarktes seit langem eine dirigistische M a r k t o r d nung herrsche; der autonome Verordnunggeber handele deshalb i m Rahmen seiner Zuständigkeit u n d verletze keine grundlegenden Prinzipien des Eigentumsrechts nach A r t . 34 Abs. 4, wenn er weitere dirigistische Maßnahmen treffe, die i n einem unmittelbaren Zusammenhang m i t den vorkonstitutionellen Regelungen i n diesem Bereich stünden u n d i m Rahmen des dirigistischen Prinzips der L e n k u n g des Weinmarktes blieben. 64 C.C. 18. Dezember 1964, A.J.D.A. 1965, Jur., S. 100, A n m . de Laubadère.

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t r e t e n d e r V e r f a s s u n g v o n 1958 v o r g e n o m m e n e n B e s c h r ä n k u n g e n h a l ten65. Entsprechendes g i l t f ü r die K o m p e t e n z e n v o n P a r l a m e n t u n d Regier u n g f ü r „ d i e d e n z i v i l e n u n d m i l i t ä r i s c h e n B e a m t e n des Staates g e w ä h r ten, f u n d a m e n t a l e n G a r a n t i e n " ( A r t . 34 A b s . 3 ) 6 6 . 2. Die Rechtsprechung zu den „grundlegenden Prinzipien" (principes fondamentaux) der sozialen Sicherheit (sécurité sociale) 67 Eine größere A n z a h l v o n Entscheidungen haben Conseil C o n s t i t u t i o n n e l u n d C o n s e i l d ' E t a t z u d e n „ g r u n d l e g e n d e n P r i n z i p i e n d e r sozialen S i c h e r h e i t " g e f ä l l t . D i e G r u n d s ä t z e f ü r d i e A b g r e n z u n g v o n Gesetzesu n d V e r o r d n u n g s b e r e i c h f ü r diese w i c h t i g e M a t e r i e s i n d i n d e r f o l g e n d e n Übersicht festgehalten: 65 Vgl. C.C. 18. Dezember 1964, a.a.O.: " . . . si l'article 34 de la Constitution réserve à la compétence d u législateur le soin d'édicter les règles concernant ces garanties fondamentales (i. e.: die den Bürgern zur A u s ü b u n g der G r u n d rechte gewährten Garantien), lesdites règles doivent ètre appréciées dans le cadre des l i m i t a t i o n s de portée générale q u i y ont été introduites par la législation antérieure à la Constitution en vue de permettre certaines i n t e r ventions de la puissance publique jugées nécessaires en la matière." ββ Vgl. die i n Kap. 11, A n m . 55 zitierten Ausführungen v o n Groux (= Groux I I , S. 6). 67 F ü r den Begriff „sécurité sociale" gibt es keine Legaldefinition. Der A u s druck umfaßt das gesamte, sehr heterogene System der französischen Sozialversicherung u n d Sozialfürsorge, das — grob gezeichnet — folgende S t r u k t u r aufweist (vgl. J. J. Dupeyroux: „Sécurité sociale", Cours élémentaire de droit (1963): I. Die Organisation der sozialen Sicherheit i m eigentlichen Sinne (régimes légaux, sécurité sociale proprement dite). Hierzu gehören: 1. Das allgemeine System der sozialen Sicherheit (régime général), m i t f o l genden Zweigen: a) Sozialversicherung (assurance sociale). Die assurance sociale umfaßt f ü r alle Arbeitnehmer, ausgenommen A r b e i t n e h m e r der Landwirtschaft, die Risiken: K r a n k h e i t , Mutterschaft, I n v a l i d i t ä t , A l t e r u n d Tod. b) Versicherung gegen spezielle Berufsrisiken (Berufskrankheiten u n d -Unfälle) f ü r die i n der assurance sociale (vgl. Ziff. 1 a) versicherten Personen. c) Familienhilfe (prestations familiales), f ü r alle Berufsgruppen (Selbständige, Angestellte, Beamte usw.), m i t gewissen Ausnahmen, i n denen die F a m i l i e n h i l f e v o n besonderen Organisationen der sozialen Sicherheit geleistet w i r d . Die Leistungsarten (allocations) der F a m i l i e n h i l f e sind: Schwangerschafts- u n d Mutterschaftsbeihilfe, Familienbeihilfe i m engeren Sinn, Beihilfe bei sogenanntem „salaire unique" u n d Wohnungsbeihilfen. 2. Das System der sozialen Sicherheit f ü r landwirtschaftliche A r b e i t n e h m e r (régime agricole). Es umfaßt n u r die Risiken w i e die assurance sociale unter Ziff. 1 a; die speziellen Berufsrisiken (vgl. Z i f f . 1 b) trägt der Arbeitgeber. (Nicht u n m i t t e l b a r dem régime agricole angeschlossen sind Sonderformen der Pflichtversicherung f ü r landwirtschaftliche Arbeitgeber.) 3. Spezielle Systeme der sozialen Sicherheit f ü r bestimmte Berufsgruppen v o n

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— D e r Conseil C o n s t i t u t i o n n e l s t e l l t e i n e i n e m U r t e i l v o m 8. J u l i I 9 6 0 6 8 fest, daß zu d e n g r u n d l e g e n d e n P r i n z i p i e n der sozialen Sicherheit, f ü r d e r e n B e s t i m m u n g , A u f h e b u n g oder A b ä n d e r u n g a l l e i n der Gesetzgeber z u s t ä n d i g sei, n i c h t n u r die G r u n d s ä t z e des a l l g e m e i n e n Systems der sozialen S i c h e r h e i t g e h ö r t e n ( = r é g i m e général), s o n d e r n auch die G r u n d sätze d e r besonderen, n u r f ü r b e s t i m m t e B e r u f s g r u p p e n g e l t e n d e n S y s t e m e der sozialen Sicherheit ( i m k o n k r e t e n F a l l : f ü r das S y s t e m der sozialen S i c h e r h e i t f ü r l a n d w i r t s c h a f t l i c h e A r b e i t n e h m e r = régime agricole)69. — I n z w e i w e i t e r e n U r t e i l e n v o m 20. J a n u a r 196 1 7 0 u n d v o m 22. D e z e m b e r 1961 7 1 entschied der Conseil C o n s t i t u t i o n n e l , daß die E x i s t e n z e i n e r b e s t i m m t e n L e i s t u n g s a r t der sozialen Sicherheit e i n p r i n c i p e f o n d a m e n t a l d a r s t e l l e ( i m e r s t g e n a n n t e n U r t e i l : d i e E x i s t e n z einer Z u s a t z b e i h i l f e z u r A l t e r s r e n t e , i m z w e i t e n U r t e i l : die E x i s t e n z d e r S c h w a n g e r schafts- u n d M u t t e r s c h a f t s b e i h i l f e n aus d e m Bereich der F a m i l i e n b e i h i l f e = p r e s t a t i o n s familiales). D e r Gesetzgeber sei infolgedessen z u s t ä n dig, diese L e i s t u n g s a r t e n festzulegen, der a u t o n o m e V e r o r d n u n g g e b e r sei h i n g e g e n zuständig, f ü r die gesetzlich festgelegten L e i s t u n g s a r t e n die H ö h e — das h e i ß t d e n B e t r a g — z u b e s t i m m e n . Ä h n l i c h sprach d e r Conseil C o n s t i t u t i o n n e l i n e i n e m a n d e r e n U r t e i l v o m 7. A p r i l I 9 6 0 7 2 u n d i n d e m bereits e r w ä h n t e n U r t e i l v o m 8. J u l i I 9 6 0 7 3 aus, daß die B e s t i m m u n g v o n K a t e g o r i e n v o n L e i s t u n g e n i n n e r h a l b der K r a n k e n v e r s i c h e r u n g zu den „ p r i n c i p e s f o n d a m e n t a u x " dieses Z w e i g e s der sozialen S i c h e r h e i t zähle, also Sache des Gesetzgebers sei (als L e i s t u n g s k a t e g o r i e w e r t e t e der Conseil C o n s t i t u t i o n n e l i m ersten U r t e i l die K o s t e n e r s t a t t u n g d u r c h d i e K r a n k e n v e r s i c h e r u n g f ü r d e n A u f e n t h a l t u n d f ü r Behandlung i n Sanatorien, i m zweiten U r t e i l erArbeitnehmern (régimes spéciaux): Seeleute, Bergleute, Eisenbahner, Beamte. 4. Autonome Versicherungseinrichtungen f ü r die Altersversorgung von A n gehörigen freier Berufe (régimes autonomes de vieillesse des professions indépendantes). A l l e Systeme von Ziff. 1 - 4 sind Pflichtversicherungen, deren Kassen Pflichtbeiträge erheben. I I . Zusatzversicherungseinrichtungen auf freiwilliger Basis aufgrund privater I n i t i a t i v e (z. B. durch K o l l e k t i v v e r t r a g m i t ministerieller Genehmigung geschlossene Zusatzversicherungen). I I I . Die öffentliche Sozialfürsorge (aide sociale) f ü r Unterstützungsbedürftige; 6 8 sie umfaßt auch die Arbeitslosenunterstützung. C.C. 8. J u l i 1960, Sirey 1961, Jur., S. 103 (3. Entscheidung), Anm. Hamon. 69 Die Entscheidung des Conseil Constitutionnel hat nicht n u r Bedeutung für die Anerkennung besonderer „principes fondamentaux" i m régime agricole, sondern auch für die Anerkennung eigener principes fondamentaux der „régimes spéciaux" u n d der autonomen Versicherungseinrichtungen f ü r die Angehörigen freier Berufe (vgl. Groux I I , S. 83, Ziff. 104). 70 C.C. 20. Januar 1961, Sirey 1962, Jur., S. 63 (2. Entscheidung), A n m . Hamon. 71 C.C. 22. Dezember 1961, Sirey 1963, Jur., S. 279, A n m . Hamon. 72 C.C. 7. A p r i l 1960, Dalloz 1960, Jur., S. 668 (2. Entscheidung), A n m . Hamon. 73 Vgl. Kap. 11, A n m . 68.

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k l ä r t e er dasselbe f ü r d e n B e r e i c h des „ r é g i m e a g r i c o l e " ) ; f ü r die B e s t i m m u n g d e r genauen A r t (la n a t u r e exacte) der gesetzlich festgelegten L e i s t u n g e n sei dagegen d e r a u t o n o m e V e r o r d n u n g g e b e r z u s t ä n d i g ( i m k o n k r e t e n F a l l e w u r d e die R e g i e r u n g i m B e r e i c h der K r a n k e n v e r s i c h e r u n g f ü r eine R e g e l u n g f ü r k o m p e t e n t e r k l ä r t , w o n a c h v o n der gesetzlich festgelegten E r s t a t t u n g v o n S a n a t o r i u m s k o s t e n d i e K o s t e n f ü r T h e r m a l u n d K l i m a k u r e n a u s g e n o m m e n w u r d e n , diese K o s t e n also f ü r n i c h t e r stattungsfähig erklärt wurden). — Z u m K r e i s d e r A n s p r u c h s b e r e c h t i g t e n f ü r eine L e i s t u n g der sozial e n S i c h e r h e i t entschied d e r Conseil C o n s t i t u t i o n n e l i n e i n e m a n d e r e n U r t e i l v o m 7. A p r i l I 9 6 0 7 4 , daß die B e s t i m m u n g der K a t e g o r i e n v o n L e i s t u n g s e m p f ä n g e r n e i n „ p r i n c i p e f o n d a m e n t a l " der sozialen S i c h e r h e i t darstelle (das G e r i c h t e r k l ä r t e u n t e r diesem G e s i c h t s p u n k t eine B e s t i m m u n g , die d e n K r e i s der L e i s t u n g s e m p f ä n g e r f ü r W o h n u n g s b e i h i l f e a u f solche Personen beschränkte, die auch e i n e n A n s p r u c h auf a n d e r e L e i stungen der Familienhilfe hatten, zu einem grundlegenden P r i n z i p der sozialen Sicherheit, das n u r d e r Gesetzgeber a u f h e b e n oder ä n d e r n könne). I n d e m bereits g e n a n n t e n U r t e i l v o m 22. D e z e m b e r 196 1 7 5 sowie i n e i n e m U r t e i l v o m 30. J u l i 1963 7 6 s c h r ä n k t e der Conseil C o n s t i t u t i o n n e l diese K o m p e t e n z des Gesetzgebers z u r A b g r e n z u n g des K r e i s e s d e r L e i s t u n g s e m p f ä n g e r jedoch w i e d e r ein, i n d e m er festlegte, daß die „ B e s t i m m u n g d e r N a t u r d e r B e d i n g u n g e n " f ü r e i n e n A n s p r u c h a u f eine L e i s t u n g d e r sozialen S i c h e r h e i t Gesetzesmaterie sei, der a u t o n o m e V e r o r d n u n g geber aber z u s t ä n d i g sei, u n t e r B e a c h t u n g der v o m Gesetzgeber festgel e g t e n B e d i n g u n g e n f ü r e i n e n A n s p r u c h auf eine L e i s t u n g die „ E l e m e n t e dieser B e d i n g u n g e n n ä h e r zu p r ä z i s i e r e n " ( " i l a p p a r t i e n t a u p o u v o i r r é g l e m e n t a i r e , sauf à ne pas d é n a t u r e r les-dites conditions, d ' e n préciser les éléments . . . " ) 7 7 . 74 C.C. 7. A p r i i 1960, Dalloz 1960, Jur., S. 668 (1. Entscheidung), A n m . Hamon; Sirey 1961, Jur., S. 103 (1. Entscheidung), A n m . Hamon. 75 Vgl. Kap. 11, A n m . 71. 76 C.C. 30. J u l i 1963, Dalloz 1964, Jur., S. 311, A n m . Hamon. 77 I m U r t e i l v o m 22. Dezember 1961 ging es u m ursprünglich gesetzlich festgelegte Bedingungen f ü r die Gewährung von Mutterschaftshilfe aus dem Bereich der Familienhilfe; diese Bedingungen waren: ein bestimmtes Mindestalter der Mutter, i m Falle der Überschreitung des Mindestalters die Geburt des Kindes binnen zwei Jahren nach der Eheschließung, u. a. Der Conseil Constitutionnel erklärte die Bestimmungen einer Ordonnanz nach A r t . 92 v o m 30. Dezember 1958, welche diese Altersgrenzen u n d Fristen abgeändert hatten, zur Verordnungsmaterie, da die Regelungen sich darauf beschränkten, Einzelheiten der gesetzlich festgelegten Bedingungen („les éléments des conditions") unter Respektierung der Bedingungen selbst zu regeln. I m U r t e i l v o m 30. J u l i 1963 stellte der Conseil Constitutionnel fest, daß eine vorhandene Bedingung f ü r die Gewährung verschiedener Leistungen der A l tersversicherung, wonach das Gesamteinkommen eines Versicherten bestimmte Höchstgrenzen nicht überschreiten dürfe (plafonds de ressources), ein „principe

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2. Teil, 11. Kap.: Rechtsprechungsübersicht

Das h i e r v o m Conseil C o n s t i t u t i o n n e l gebrauchte B e g r i f f s p a a r „ l a dét e r m i n a t i o n de l a n a t u r e des c o n d i t i o n s p o u r l ' a t t r i b u t i o n des a l l o c a t i o n s " u n d „ l a p r é c i s i o n des éléments de ces c o n d i t i o n s " e r m ö g l i c h t k e i n e sehr genaue A b g r e n z u n g der R a h m e n k o m p e t e n z des Gesetzgebers v o n d e r A u s f ü l l u n g s k o m p e t e n z des a u t o n o m e n V e r o r d n u n g g e b e r s . I m m e r h i n s t e l l t e der Conseil C o n s t i t u t i o n n e l d u r c h die K l a u s e l „ s a u f à ne pas dén a t u r e r les-dites c o n d i t i o n s " z u m Schutz der K o m p e t e n z des Gesetzgebers w e n i g s t e n s k l a r , daß die R e g i e r u n g i h r e B e f u g n i s z u r D e t a i l r e g e l u n g n i c h t a u s n u t z e n d ü r f e , u m d i e v o m Gesetzgeber festgelegten B e d i n g u n g e n f ü r d e n A n s p r u c h a u f eine L e i s t u n g d e r sozialen Sicherheit auszuhöhlen. Entsprechendes w i r d f ü r die B e f u g n i s d e r R e g i e r u n g z u r B e s t i m m u n g d e r H ö h e u n d d e r A r t d e r v o m Gesetzgeber festgesetzten L e i s t u n g e n oder L e i s t u n g s k a t e g o r i e n der sozialen S i c h e r h e i t g e l t e n müssen, w e i l a n d e r n f a l l s der a u t o n o m e V e r o r d n u n g g e b e r d u r c h w i l l k ü r l i c h e Ä n d e r u n g d e r H ö h e solcher L e i s t u n g e n (z. B . i h r e H e r a b s e t z u n g bis a u f e i n e n m i n i m a l e n B e t r a g ) den W i l l e n des Gesetzgebers verfälschen k ö n n t e 7 8 . Z u r F r a g e der b e i t r a g s p f l i c h t i g e n Personen u n d d e r H ö h e d e r P f l i c h t b e i t r ä g e f ü r d i e S o z i a l v e r s i c h e r u n g s t e l l t e d e r Conseil C o n s t i t u t i o n n e l i n e i n e m U r t e i l v o m 20. D e z e m b e r I 9 6 0 7 9 fest, daß d i e B e s t i m m u n g der K a t e g o r i e n v o n Personen, d i e P f l i c h t b e i t r ä g e a n die Kassen d e r sozialen S i c h e r h e i t e n t r i c h t e n müssen, e i n g r u n d l e g e n d e s P r i n z i p der sozialen S i c h e r h e i t darstelle, also z u r K o m p e t e n z des Gesetzgebers gehöre ( f ü r die „assurance sociale" des a l l g e m e i n e n Systems der sozialen S i c h e r h e i t e r k l ä r t e der Conseil C o n s t i t u t i o n n e l d e n G r u n d s a t z der T e i l u n g der B e i tragspflicht zwischen A r b e i t g e b e r u n d A r b e i t n e h m e r , f ü r die F a m i l i e n beihilfe — „prestations familiales" — den Grundsatz der alleinigen B e i t r a g s p f l i c h t des A r b e i t g e b e r s zu e i n e m „ p r i n c i p e f o n d a m e n t a l " ) . D e r a u t o n o m e V e r o r d n u n g g e b e r sei aber zuständig, d i e H ö h e d e r P f l i c h t b e i t r ä g e festzusetzen. F ü r die K o m p e t e n z der R e g i e r u n g z u r B e s t i m m u n g d e r H ö h e solcher P f l i c h t b e i t r ä g e w i r d ebenso w i e f ü r i h r e K o m p e t e n z z u r Festsetzung d e r H ö h e v o n L e i s t u n g e n d e r sozialen S i c h e r h e i t g e l t e n müssen, daß sie das v o m Gesetzgeber festgelegte P r i n z i p f ü r die B e s t i m m u n g des Kreises d e r b e i t r a g s p f l i c h t i g e n Personen n i c h t d u r c h a u t o n o m e V e r o r d n u n g e n aush ö h l e n darf. I m a l l g e m e i n e n S y s t e m der sozialen S i c h e r h e i t ( r é g i m e général), f ü r das gesetzlich d e r G r u n d s a t z der T e i l u n g der B e i t r a g s p f l i c h t z w i fondamental" darstelle, daß der autonome Verordnunggeber aber zuständig sei, die i m einzelnen auf das Gesamteinkommen anzurechnenden Einkünfte zu bestimmen (im konkreten Fall: eine bestimmte Form zusätzlicher staatlicher Altershilfe von der Berechnung des Gesamteinkommens auszunehmen). 78 Vgl. hierzu die Urteilsanmerkung von Hamon zu C.C. 22. Dezember 1961, Sirey 1963, Jur., S. 279. 79 C.C. 20. Dezember 1960, Sirey 1962, Jur., S. 63 (1. Entscheidung), A n m . Hamon.

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sehen A r b e i t g e b e r u n d A r b e i t n e h m e r festgelegt ist, d ü r f t e d i e R e g i e r u n g z. B . d u r c h a u t o n o m e V e r o r d n u n g e n die H ö h e des B e i t r a g s a n t e i l s des A r b e i t g e b e r s oder des A r b e i t n e h m e r s n i c h t so g e r i n g festsetzen, daß p r a k t i s c h der andere T e i l d i e v o l l e B e i t r a g s l a s t a l l e i n z u t r a g e n h ä t t e , w e i l d a d u r c h der G r u n d s a t z der T e i l u n g der B e i t r a g s p f l i c h t v e r l e t z t würde80. D e r Conseil d ' E t a t schloß sich i n e i n e m U r t e i l v o m 13. J u l i 1962 8 1 zunächst der Rechtsprechung des Conseil C o n s t i t u t i o n n e l an, daß es f ü r die verschiedenen Systeme u n d i n n e r h a l b dieser Systeme f ü r die e i n z e l n e n Z w e i g e d e r sozialen S i c h e r h e i t j e w e i l s besondere „ p r i n c i p e s f o n d a m e n t a u x " gebe, f ü r d e r e n B e s t i m m u n g , A u f h e b u n g oder Ä n d e r u n g der G e setzgeber z u s t ä n d i g sei. Das G e r i c h t e r k l ä r t e speziell aus d e m B e r e i c h der K r a n k e n v e r s i c h e r u n g m e h r e r e G r u n d s ä t z e f ü r das V e r h ä l t n i s z w i schen A r z t u n d P a t i e n t u n d A r z t u n d K r a n k e n k a s s e n z u „ p r i n c i p e s f o n d a m e n t a u x " , u. a. z u m B e i s p i e l d e n G r u n d s a t z der f r e i e n A r z t w a h l des V e r s i c h e r t e n u n d das P r i n z i p der F e s t l e g u n g der T a r i f e f ü r d i e L e i s t u n g e n der K r a n k e n k a s s e d u r c h V e r t r a g zwischen d e n Kassen u n d d e r Ä r z t e schaft 8 2 . F e r n e r f o l g t e der C o n s e i l d ' E t a t i n e i n e r E n t s c h e i d u n g v o m 22. N o v e m b e r 1963 8 3 d e n U r t e i l e n des C o n s e i l C o n s t i t u t i o n n e l v o m 22. D e z e m b e r 1961 8 4 u n d v o m 30. J u l i 1963 8 5 , w o n a c h die B e s t i m m u n g d e r „ N a t u r d e r B e d i n g u n g e n " f ü r eine L e i s t u n g s a r t d e r sozialen Sicherheit e i n „ p r i n cipe f o n d a m e n t a l " d a r s t e l l t . Das G e r i c h t e r k l ä r t e f ü r d e n B e r e i c h der K r a n k e n v e r s i c h e r u n g eine bestehende R e g e l u n g , d e r z u f o l g e i n g e w i s sen F ä l l e n l a n g e r K r a n k h e i t die E i g e n b e t e i l i g u n g des V e r s i c h e r t e n a n d e n K r a n k h e i t s k o s t e n aufgehoben w u r d e , z u e i n e m g r u n d l e g e n d e n P r i n zip. I n z w e i E n t s c h e i d u n g e n v o m 2. D e z e m b e r 1966 e r k l ä r t e d e r Conseil d ' E t a t das P r i n z i p d e r f r e i e n W a h l der K r a n k e n a n s t a l t d u r c h d e n S o z i a l v e r s i c h e r t e n z u m g r u n d l e g e n d e n P r i n z i p der K r a n k e n v e r s i c h e r u n g 8 ® . E i n e B e s t i m m u n g , w o n a c h n u r d i e K o s t e n i n H ö h e der T a r i f k o s t e n des d e m W o h n o r t des V e r s i c h e r t e n nächstgelegenen K r a n k e n h a u s e s z u e r 80

Vgl. Kap. 11, A n m . 78. C.E. 13. J u l i 1962, „Conseil National de l'ordre des Médicins", R.D.P. 1962, S. 739, conci. Braibant. 82 Vgl. hierzu Groux I I , S. 85, Ziff. 108. 83 C.E. 22. November 1963, „Fédération nationale des malades, infirmes et paralysés", A.J.D.A. 1964, Jur., S. 55; besprochen von Fourré und Puybasset: „Principes fondamentaux de la sécurité sociale", i n : Chronique générale de jurisprudence administrative frangaise, A.J.D.A. 1964, Doctr., S. 19 ff. (S. 27). 84 C.C. 22. Dezember 1961, Sirey 1963, Jur., S. 279, A n m . Hamon. 85 C.C. 30. J u l i 1963, Dalloz 1964, Jur., S. 311, A n m . Hamon. 86 C.E. 2. Dezember 1966, „Fédération hospitalière de France et autres", u n d „Fédération intersyndicale des maisons de santé de France et d'Outre-mer", A.J.D.A. 1967, Jur., S. 471. 81

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2. Teil, 11. Kap.: Rechtsprechungsübersicht

s t a t t e n seien, w e n n die T a r i f k o s t e n gerade dieses K r a n k e n h a u s e s a m n i e d r i g s t e n seien, stelle jedoch l e d i g l i c h eine M o d a l i t ä t der A n w e n d u n g des g r u n d l e g e n d e n P r i n z i p s der f r e i e n K r a n k e n h a u s w a h l d a r u n d sei infolgedessen V e r o r d n u n g s m a t e r i e (1. Entscheidung). I m U r t e i l v o m 27. N o v e m b e r 1964, „Caisse c e n t r a l e de secours m u t u e l agricole et a u t r e s " 8 7 , ü b e r t r u g der Conseil d ' E t a t d i e v o m Conseil C o n s t i t u t i o n n e l f ü r die M a t e r i e des E i g e n t u m s u n d des Schuldrechts e n t w i k k e l t e , v o m Conseil d ' E t a t f ü r j e n e Bereiche i m U r t e i l v o m 28. O k t o b e r 1960 „ L a b o u l a y e " ü b e r n o m m e n e n Regeln, daß f ü r die B e s t i m m u n g des I n h a l t s eines „ a l l g e m e i n e n P r i n z i p s " der S t a n d v o r k o n s t i t u t i o n e l l e r gesetzlicher B e s c h r ä n k u n g e n dieses P r i n z i p s m a ß g e b e n d sei 8 8 , auch a u f d i e g r u n d l e g e n d e n P r i n z i p i e n der Sozialversicherung. Das G e r i c h t e r k l ä r t e , daß der I n h a l t des g r u n d l e g e n d e n P r i n z i p s der S e l b s t v e r w a l t u n g der O r g a n i s m e n u n d Kassen der l ä n d l i c h e n S o z i a l v e r s i c h e r u n g d u r c h v o r k o n s t i t u t i o n e l l e , d u r c h Gesetz oder V e r o r d n u n g e r f o l g t e B e s c h r ä n k u n g e n b e s t i m m t w e r d e , d u r c h die d e n V e r w a l t u n g s b e h ö r d e n gewisse A u f s i c h t s rechte ü b e r d i e O r g a n i s m e n u n d Kassen dieses Versicherungszweiges e i n g e r ä u m t w o r d e n seien. I n n e r h a l b dieses R a h m e n s seien w e i t e r e B e s c h r ä n k u n g e n d u r c h a u t o n o m e V e r o r d n u n g zulässig. Schließlich s t e l l t e d e r Conseil d ' E t a t i n e i n e m U r t e i l v o m 9. D e z e m b e r 1966, „ F é d é r a t i o n n a t i o n a l e des organismes de sécurité s o c i a l e " 8 9 , fest daß z u d e n g r u n d l e g e n d e n P r i n z i p i e n d e r sozialen S i c h e r h e i t auch die finanzielle A u t o n o m i e d e r verschiedenen Z w e i g e der sozialen S i c h e r h e i t gehöre u n d E i n g r i f f e i n diese A u t o n o m i e eines Gesetzes b e d ü r f t e n . 3. Die allgemeine Regel für die Abgrenzung der Rahmenkompetenz des Gesetzgebers von der Ausfüllungskompetenz des autonomen Verordnunggebers D i e Rechtsprechung z u d e n g r u n d l e g e n d e n P r i n z i p i e n der sozialen S i c h e r h e i t zeigt, daß z u m H a u p t k r i t e r i u m eines solchen g r u n d l e g e n d e n P r i n z i p s , n ä m l i c h d e m A l t e r u n d der gewissen D a u e r h a f t i g k e i t e i n e r Regel, w i e es v o m Conseil C o n s t i t u t i o n n e l i n seinem U r t e i l z u r M a t e r i e des E i g e n t u m s r e c h t s u n d des Schuldrechts e n t w i c k e l t w u r d e , als zweites, zusätzliches K r i t e r i u m d i e W i c h t i g k e i t der b e t r e f f e n d e n Regel h i n z u k o m m e n m u ß , d a m i t die Z u s t ä n d i g k e i t des Gesetzgebers f ü r E r l a ß , A u f h e b u n g oder A b ä n d e r u n g einer solchen R e g e l u n g b e g r ü n d e t w i r d . Das e r g i b t sich u. a. aus d e n U r t e i l e n , i n denen d e r C. C. d e n a u t o n o m e n V e r o r d n u n g g e b e r f ü r z u s t ä n d i g e r k l ä r t e , die H ö h e d e r A n s p r ü c h e 87

C.E. 27. November 1964, „Caisse centrale de secours m u t u e l agricole et autres", A.J.D.A. 1965, Jur., S. 111. 88 Vgl. K a p i t e l 11, I I I , 1 u n d Kap. 11, A n m . 63. 89 C.E. 9. Dezember 1966, „Fédération nationale des organismes de sécurité sociale", A.J.D.A. 1967, Jur., S. 161, conci. Braibant.

I I I . Abgrenzung der Rahmenkompetenz des Gesetzgebers

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der V e r s i c h e r t e n f ü r die einzelnen, gesetzlich festgelegten L e i s t u n g s a r t e n der sozialen S i c h e r h e i t festzusetzen, auch w e n n i n d e n z u r E n t s c h e i d u n g stehenden F ä l l e n diese Leistungssätze seit l a n g e m u n v e r ä n d e r t g e b l i e b e n w a r e n u n d i n s o f e r n alte, d a u e r h a f t e R e g e l u n g e n v o r l a g e n . D e r C. C. erachtete indessen diese R e g e l u n g e n ü b e r die H ö h e der e i n z e l n e n L e i stungen nicht für genügend wichtig, u m ihre Abänderungen dem Gesetzgeber v o r z u b e h a l t e n . U m g e k e h r t h a n d e l t e es sich i n den F ä l l e n , i n denen der C o n s e i l C o n s t i t u t i o n n e l i m B e r e i c h der sozialen Sicherheit die E x i s t e n z v o n „ p r i n c i p e s f o n d a m e n t a u x " b e j a h t e , stets u m a l t e ( = existierende, aus d e r S u m m e d e r v o r h a n d e n e n Regel a b l e i t b a r e ) und w i c h t i g e Grundsätze. Das Gleiche g i l t f ü r die i m B e r e i c h des E i g e n t u m s r e c h t s u n d des S c h u l d rechts festgestellten „ p r i n c i p e s f o n d a m e n t a u x " . A l s allgemeine, f ü r a l l e s e m i - l e g i s l a t i v e n M a t e r i e n des A r t . 34 A b s . 4 g ü l t i g e D e f i n i t i o n eines „ g r u n d l e g e n d e n P r i n z i p s " (ebenso als D e f i n i t i o n f ü r d i e „ g a r a n t i e s f o n d a m e n t a l e s " i n A r t . 34 A b s . 2 u n d A b s . 3) e r g i b t sich daraus: „ E i n , p r i n c i p e f o n d a m e n t a l · i m S i n n e v o n A r t . 34 ist j e d e a l t e ( = existierende), d a u e r h a f t e , a l l g e m e i n e Regel e i n e r b e s t i m m t e n M a t e r i e , die zugleich g e n ü g e n d w i c h t i g ist, u m die Z u s t ä n d i g k e i t des Gesetzgebers f ü r i h r e A u f h e b u n g oder A b ä n d e r u n g z u b e g r ü n d e n 9 0 . " D e r Gesetzgeber ist a l l e i n zuständig, solche g r u n d l e g e n d e n P r i n z i p i e n e i n e r M a t e r i e d u r c h d e n E r l a ß neuer, a l l g e m e i n e r und w i c h t i g e r 9 1 R e g e l n a u f z u h e b e n oder a b z u ä n d e r n ; der a u t o n o m e V e r o r d n u n g g e b e r ist z u s t ä n dig, a l l e f ü r die I n s w e r k s e t z u n g (la mise en oeuvre) d e r bestehenden P r i n z i p i e n n o t w e n d i g e n D e t a i l r e g e l u n g e n z u erlassen, ohne jedoch die g r u n d l e g e n d e n P r i n z i p i e n selbst ä n d e r n oder a u s h ö h l e n z u d ü r f e n . 90 Vgl. Groux I I , S. 12: "Est u n principe fondamental ou une règie fondamentale toute règie qui, sur une matière particulière ou à l'égard d'une catégorie d'individus, présentant une spécificité süffisante, résulte d'un état de droit antérieur relativement stable et revèt subsidiairement une importance assez grande pour que sa modification ou sa révision doive ètre réservée à la compétence du Parlement." Ferner Cohen, art. cit., R.D.P. 1963, S. 754: " . . . A i n s i apparaissent deux éléments de définition, certes à préciser: V importance et la permanence. Toute règie suffisamment importante et que résulte d'un état de droit antérieur a vocation à ètre reconnue comme 'principe fondamental'." 91 Vgl. zur Bestätigung des K r i t e r i u m s der Wichtigkeit auch C.C. 14. Oktober 1960 (Dalloz 1961, Jur., S. 109, A n m . Hamon): Der Conseil Constitutionnel erklärte i n dieser Entscheidung die Bestimmung einer Ordonnanz v o m 28. November 1958 über die Errichtung v o n A t o m k r a f t w e r k e n i m Rahmen des Euratom-Programms zur Gesetzesmaterie, u n d zwar m i t der Begründung, daß diese Ordonnanz f ü r die Satzungen der neu zu gründenden Gesellschaften zur Gewinnung elektrischer Energie aus A t o m k r a f t die Aufhebung wichtiger Regeln des geltenden französischen Rechts der Aktiengesellschaften vorschreibe („dérogations importantes au droit commun des sociétés anonymes") und deshalb die „principes fondamentaux" des Handelsrechts berühre.

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2. Teil, 11. Kap. : Hechtsprechungsiibersicht I V . D i e A n w e n d u n g der Regeln für die Abgrenzung der Kompetenzen von Parlament und Regierung i m Bereich der semi-legislativen M a t e r i e n des A r t . 34 Abs. 4 auf einige der M a t e r i e n des A r t . 34 Abs. 2 und Abs. 3

O b w o h l die e i n l e i t e n d e n Sätze v o n A r t . 34 A b s . 2 u n d 3 die K o m p e tenz des Gesetzgebers z u r E i n z e l r e g e l u n g der d o r t a u f g e f ü h r t e n M a t e r i e n bezeichnen ( „ L a l o i f i x e les règles"), g r e n z t die Rechtsprechung f ü r e i n i g e dieser M a t e r i e n die K o m p e t e n z e n v o n P a r l a m e n t u n d R e g i e r u n g nach denselben R e g e l n ab w i e i m M a t e r i e n b e r e i c h des A r t . 34 A b s . 4, d. h. d e r Gesetzgeber besitzt f ü r diese M a t e r i e n l e d i g l i c h eine R a h m e n k o m p e t e n z i m gleichen U m f a n g w i e i m B e r e i c h des A r t . 34 A b s . 4. D i e R e g i e r u n g i s t entsprechend b e f u g t , die gesetzlichen R a h m e n v o r s c h r i f t e n f ü r diese M a t e r i e n d u r c h a u t o n o m e V e r o r d n u n g e n a u s z u f ü l l e n , w ä h r e n d sie sonst i m Bereich des A r t . 34 A b s . 2 u n d A b s . 3 n u r gesetzesabhängige A u s f ü h r u n g s v e r o r d n u n g e n erlassen darf. F ü r e i n i g e der M a t e r i e n des A r t . 34 A b s . 2 u n d A b s . 3 e r g i b t sich bereits aus d e m T e x t der Verfassung, daß d e r Gesetzgeber h i e r i n W i r k l i c h k e i t k e i n e K o m p e t e n z z u r E i n z e l r e g e l u n g besitzt. H i e r z u z ä h l e n zunächst i n A r t . 34 A b s . 2 „les g a r a n t i e s f o n d a m e n t a l e s accordées a u x citoyens p o u r l ' e x e r c i c e des l i b e r t é s p u b l i q u e s " u n d i n A r t . 34 A b s . 3 „ l e s g a r a n t i e s f o n d a m e n t a l e s accordées a u x f o n c t i o n n a i r e s c i v i l e s et m i l i t a i r e s de l ' E t a t " . D e r B e g r i f f „ g a r a n t i e s f o n d a m e n t a l e s " i n diesen b e i d e n K l a u s e l n h a t dieselbe B e d e u t u n g w i e d e r B e g r i f f „ p r i n cipes f o n d a m e n t a u x " i n A r t . 34 A b s . 4 9 2 . D e r Gesetzgeber e r l ä ß t h i e r lediglich Rahmenbestimmungen, die die Regierung — w i e i m Bereich des A r t . 34 A b s . 4 — d u r c h a u t o n o m e V e r o r d n u n g e n a u s f ü l l t . F e r n e r h a t d e r Gesetzgeber auch a u f d e m G e b i e t d e r O r g a n i s a t i o n des Gerichtswesens u n d f ü r d i e E r r i c h t u n g ö f f e n t l i c h - r e c h t l i c h e r A n s t a l t e n b e r e i t s nach d e m W o r t l a u t des A r t . 34 A b s . 2 u n d A b s . 3 n i c h t d i e B e f u g n i s z u r E i n z e l r e g e l u n g . F ü r diese b e i d e n M a t e r i e n ( = „ l a c r é a t i o n de n o u v e a u x ordres de j u r i d i c t i o n " i n A r t . 34 A b s . 2, „ l a c r é a t i o n de catégories d'établissements p u b l i c s " i n A r t . 34 A b s . 3) g r e n z t d i e Rechtsprechung d i e K o m p e t e n z e n v o n P a r l a m e n t u n d R e g i e r u n g i n A n w e n d u n g derselben R e g e l n ab w i e i m B e r e i c h des A r t . 34 A b s . 4: M a ß g e b e n d f ü r die K o m p e tenz des Gesetzgebers i m B e r e i c h der O r g a n i s a t i o n des Gerichtswesens u n d d e r E r r i c h t u n g ö f f e n t l i c h - r e c h t l i c h e r A n s t a l t e n i s t z. B., ebenso w i e f ü r seine B e f u g n i s z u r B e s t i m m u n g d e r g r u n d l e g e n d e n P r i n z i p i e n des E i g e n t u m s r e c h t s , des Rechts der sozialen S i c h e r h e i t u s w . i m B e r e i c h des A r t . 34 A b s . 4, das K r i t e r i u m des A l t e r s (d. h. der E x i s t e n z ) u n d der W i c h t i g k e i t e i n e r b e s t i m m t e n R e g e l u n g a u f diesen G e b i e t e n ; entsprechend w i r d f ü r diese M a t e r i e n des A r t . 34 A b s . 2 u n d A b s . 3, w i e i m M a t e r i e n 92

Vgl. Kap. 11, A n m . 55.

I V . Beschränkungen der Einzelkompetenz des Gesetzgebers

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bereich des A r t . 34 A b s . 4, die Z u s t ä n d i g k e i t des a u t o n o m e n V e r o r d nunggebers f ü r a l l e M a ß n a h m e n festgestellt, die k e i n e Ä n d e r u n g d e r e x i s t i e r e n d e n u n d w i c h t i g e n R e g e l u n g e n a u f d e m G e b i e t des G e r i c h t s wesens (bzw. der E r r i c h t u n g ö f f e n t l i c h - r e c h t l i c h e r A n s t a l t e n ) b e w i r ken93. A l s besonders interessante F ä l l e der A n w e n d u n g d e r K o m p e t e n z a b g r e n z u n g s r e g e l n f ü r A r t . 34 A b s . 4 a u f eine M a t e r i e des A r t . 34 A b s . 2 s i n d schließlich z w e i U r t e i l e des Conseil C o n s t i t u t i o n n e l v o m 3. M a i 1961 9 4 u n d v o m 4. D e z e m b e r 1962 9 5 z u e r w ä h n e n , die sich m i t d e r A b g r e n z u n g der Rechtsetzungskompetenzen v o n P a r l a m e n t u n d R e g i e r u n g h i n s i c h t l i c h der i n A r t . 34 A b s . 2 g e n a n n t e n , l e g i s l a t i v e n M a t e r i e d e r „ d r o i t s c i v i q u e s " befassen. O b w o h l h i e r , i m Gegensatz z u d e n a n d e r e n g e n a n n t e n F ä l l e n , der W o r t l a u t d e r V e r f a s s u n g k e i n e r l e i A n h a l t s p u n k t f ü r eine B e s c h r ä n k u n g der R e g e l u n g s b e f u g n i s des Gesetzgebers b i e t e t (vgl. A r t . 34 Abs. 2: " L a l o i fixe les règles c o n c e r n a n t . . . les d r o i t s c i v i q u e s " ) , der G e setzgeber also an sich z u r E i n z e l r e g e l u n g h ä t t e b e f u g t sein müssen, u n t e r schied der Conseil C o n s t i t u t i o n n e l i n n e r h a l b dieser M a t e r i e ebenfalls zwischen Gesetzes- u n d V e r o r d n u n g s b e r e i c h u n d g r e n z t e d i e Befugnisse v o n P a r l a m e n t u n d R e g i e r u n g nach d e n gleichen G r u n d s ä t z e n w i e i n A r t . 34 A b s . 4 a b 9 6 . 93 Vergleiche i m einzelnen zum Nachweis der Anwendung derselben Regeln wie i n A r t . 34 Abs. 4 auf die Abgrenzung der Kompetenzen v o n Parlament u n d Regierung für Regelungen i m Bereich der Organisation des Gerichtswesens (Art. 34 Abs. 2) u n d der Errichtung öffentlich-rechtlicher Anstalten (Art. 34 Abs. 3): Cohen, art. cit., R.D.P. 1963, S. 754 ff. 94 C.C. 3. M a i 1961, Sirey 1961, Jur., S. 349, A n m . Hamon. 95 C.C. 4. Dezember 1962, Sirey 1964, Jur., S. 61, A n m . Hamon. 96 I n beiden Urteilen stellte der C.C. fest, daß unter die Klausel des A r t . 34 Abs. 2 „ c o n c e r n a n t . . . les droits civiques" die Regeln über die Gewährung des Wahlrechts fielen, die m i t h i n Gesetzesmaterie seien. Den — i m einzelnen näher umschriebenen — Zuständigkeitsbereich der Regierung grenzte das Gericht i n den beiden Urteilen m i t der Formel ab: " i l n'appartient au pouvoir réglementaire que d'édicter les mesures d'application q u i sont nécessaires à la mise en oeuvre de ces règles" (i. e.: der zum Gesetzesbereich gehörenden Regeln über die Gewährung des Wahlrechts). Dieselbe Formel gebrauchte der C.C. z.B. auch i m U r t e i l v o m 27.11.59 über die grundlegenden Prinzipien des Eigentumsrechts u n d des Schuldrechts: „règles nécessaires à la mise en oeuvre de ces principes fondamentaux". Hamon versucht dennoch i n der Urteilsanmerkung zu C.C. 4. Dezember 1962 (vgl. Kap. 11, A n m . 95) einen Unterschied z w i schen der Zuständigkeit des autonomen Verordnunggebers i m Bereich der „droits civiques" nach A r t . 34 Abs. 2 u n d seiner Zuständigkeit i m Bereich der semi-legislativen Materien des A r t . 34 Abs. 4 zu konstruieren: i m ersteren Falle sei die Regierung auf den Erlaß von „mesures d'application" beschränkt; i m Bereich des A r t . 34 Abs. 4 sei sie zuständig f ü r die „mise en oeuvre" der v o m Gesetzgeber festgelegten, grundlegenden Prinzipien. Der C.C. macht jedoch, wie auch Hamon zugeben muß (Sirey 1964, Jur., S. 62, A n m . 1) keinen U n t e r schied zwischen diesen beiden Begriffen; sie werden von i h m i n den beiden Urteilen zu den „droits civiques" miteinander verbunden gebraucht: „les mesures d'application q u i sont nécessaires à la mise en oeuvre de ces règles". — Vgl. zu dem Problemkreis auch G. Peiser i n der Urteilsanmerkung zu C.E. 16. J u l i 1967, „Ligue nationale pour la liberté des vaccinations", A.J.D.A. 1968,

216

2. Teil, 12. Kap. : Zusammenfassung u n d kritische Würdigung Zwölftes

Kapitel

Zusammenfassung und kritische Würdigung D i e V e r f a s s u n g der 5. französischen R e p u b l i k v o m 4. O k t o b e r 1958 h a t die B e z i e h u n g e n zwischen Gesetz u n d V e r o r d n u n g i m V e r g l e i c h z u r R e c h t s s i t u a t i o n v o r 1958 t i e f g r e i f e n d v e r ä n d e r t . Gesetzes- u n d V e r o r d n u n g s b e r e i c h w e r d e n v o n d e r V e r f a s s u n g g r u n d s ä t z l i c h g e t r e n n t . D i e der R e g e l u n g d u r c h Gesetz v o r b e h a l t e n e n M a t e r i e n w e r d e n i m K a t a l o g d e r Gesetzesmaterien des A r t . 34 sowie i n e i n e r Reihe einzelner V e r f a s sungsartikel aufgezählt; alle übrigen, nicht aufgezählten M a t e r i e n weist d i e V e r f a s s u n g d e m V e r o r d n u n g s b e r e i c h zu ( A r t . 37 A b s . 1). D i e R e g i e r u n g b e s i t z t f ü r d e n B e r e i c h d e r V e r o r d n u n g s m a t e r i e n eine gesetzesu n a b h ä n g i g e oder „ a u t o n o m e " V e r o r d n u n g s g e w a l t : i h r e V e r o r d n u n g e n b e d ü r f e n k e i n e r gesetzlichen G r u n d l a g e ; bestehende Gesetze i m V e r o r d n u n g s b e r e i c h k a n n die R e g i e r u n g d u r c h a u t o n o m e V e r o r d n u n g e n a u f h e b e n ( A r t . 37 A b s . 2); j e d e n V e r s u c h des P a r l a m e n t s z u r gesetzlichen R e g e l u n g v o n V e r o r d n u n g s m a t e r i e n k a n n die R e g i e r u n g v e r h i n d e r n ( A r t . 41). D i e t r a d i t i o n e l l e n G r u n d s ä t z e des V o r r a n g e s des Gesetzes u n d des u n b e s c h r ä n k t e n Gesetzesbereichs, die v o r 1958 d i e B e z i e h u n g e n z w i schen Gesetz u n d V e r o r d n u n g beherrschten, s i n d d u r c h die T r e n n u n g zwischen Gesetzes- u n d V e r o r d n u n g s m a t e r i e n aufgehoben. I m V e r f a s sungsrecht der 5. R e p u b l i k i s t d e r Gesetzgeber n i c h t m e h r souverän. D i e R e g i e r u n g h a t a u f g r u n d i h r e r a u t o n o m e n V e r o r d n u n g s g e w a l t als Rechtsetzungsorgan eine der S t e l l u n g des p a r l a m e n t a r i s c h e n Gesetzgebers stark angenäherte Bedeutung erlangt. M a t e r i e n des r e s e r v i e r t e n Gesetzesbereichs k ö n n e n v o n der Regier u n g d u r c h gesetzesvertretende V e r o r d n u n g e n (ordonnances) geregelt w e r d e n , w e n n der Gesetzgeber i h r h i e r f ü r gemäß A r t . 38 der V e r f a s s u n g eine b e f r i s t e t e E r m ä c h t i g u n g e r t e i l t . Ermächtigungsgesetze z u m E r l a ß v o n décrets-lois w e r d e n also v o n d e r V e r f a s s u n g v o n 1958 a u s d r ü c k l i c h als zulässig a n e r k a n n t . W ä h r e n d der D a u e r der E r m ä c h t i g u n g s f r i s t k a n n die R e g i e r u n g d e n Gesetzgeber v o n d e r R e g e l u n g d e r v o n d e r E r m ä c h t i g u n g e r f a ß t e n l e g i s l a t i v e n M a t e r i e n i n gleicher Weise ausschließen w i e sonst v o n d e r R e g e l u n g v o n M a t e r i e n des V e r o r d n u n g s b e r e i c h s d e r V e r fassung ( A r t . 41). A n die S t e l l e des t r a d i t i o n e l l e n , r e i n f o r m e l l e n G e S. 166 ff.; S. 167, Ziff. I, 2. Peiser schließt aus der Rechtsprechung des C.C., daß das Parlament auch i m legislativen Bereich i m engeren Sinne („la loi fixe les règles") niemals Maßnahmen bis ins extreme Detail hinein selbst erlassen könne, sondern daß es auch hier auf den Erlaß von Grundsatzregelungen (textes de base) beschränkt sei. Dies bedeutet eine erheblich weitergehende E i n schränkung des Gesetzesbereichs u n d Ausdehnung der autonomen Rechtsetzungskompetenz der Regierung, als der Verfassungstext sie vermuten läßt.

2. Teil, 12. Kap. : Zusammenfassung und kritische Würdigung setzesbegriffs des Verfassungsrechts v o r 1958 i s t i m g e l t e n d e n f r a n z ö s i schen Recht e i n d u r c h f o r m e l l e u n d m a t e r i e l l e K r i t e r i e n b e s t i m m t e r Gesetzesbegriff g e t r e t e n : „Gesetz ist j e d e r v o m P a r l a m e n t i n Gesetzesf o r m verabschiedete A k t , der M a t e r i e n des r e s e r v i e r t e n Gesetzesbereichs der V e r f a s s u n g r e g e l t . " A u c h der V e r o r d n u n g s b e g r i f f h a t sich geändert. D e n a u t o n o m e n V e r o r d n u n g e n d e r R e g i e r u n g f e h l t das M e r k m a l der U n t e r o r d n u n g der V e r o r d n u n g u n t e r die Gesetze, das v o r 1958 g e m e i n sames M e r k m a l a l l e r V e r o r d n u n g e n w a r . D i e f ü r a l l e V e r o r d n u n g s a r t e n der V e r f a s s u n g v o n 1958 g ü l t i g e D e f i n i t i o n der V e r o r d n u n g l a u t e t : „ D i e V e r o r d n u n g ist eine v o n der E x e k u t i v e erlassene, g e n e r e l l - a b s t r a k t e Regelung, d e r e n R e c h t m ä ß i g k e i t v o n d e n G e r i c h t e n ü b e r p r ü f t w e r d e n k a n n . " D e r H a u p t f a l l der g e r i c h t l i c h e n K o n t r o l l e v o n V e r o r d n u n g e n ist d i e A n f e c h t u n g s k l a g e v o r d e m Conseil d' E t a t . Entscheidendes K r i t e r i u m f ü r d e n Gesetzescharakter eines Rechtsetzungsaktes der L e g i s l a t i v e oder der E x e k u t i v e i s t das F e h l e n e i n e r g e r i c h t l i c h e n K o n t r o l l e ü b e r d i e m a t e r i e l l e G ü l t i g k e i t dieses A k t e s (gen a u e r : d i e gerichtliche U n ü b e r p r ü f b a r k e i t eines A k t e s ist d i e F o l g e aus der A n e r k e n n u n g seines Gesetzescharakters). U n t e r diesem G e s i c h t s p u n k t h a b e n f o l g e n d e Rechtsetzungsakte L e g i s l a t i v e u n d d e r E x e k u t i v e Gesetzescharakter:

der

— D i e d u r c h R e f e r e n d u m z u s t a n d e g e k o m m e n e n Gesetze (lois r é f é r e n daires), u n a b h ä n g i g davon, ob es sich u m verfassungsändernde G e setze, verfassungsergänzende Gesetze (lois organiques), u m Gesetze z u r R e g e l u n g v o n Gesetzes- oder v o n V e r o r d n u n g s m a t e r i e n h a n d e l t . — D i e Gesetze des P a r l a m e n t s , u n a b h ä n g i g v o n der g e r e g e l t e n M a t e r i e ( = verfassungsändernde Gesetze, verfassungsergänzende Gesetze [ = lois organiques], Gesetze z u r R e g e l u n g v o n M a t e r i e n des r e s e r v i e r t e n Gesetzesbereichs [ = Gesetze i m s t r e n g e n S i n n e der f ü r das V e r fassungsrecht der 5. R e p u b l i k g ü l t i g e n D e f i n i t i o n des Gesetzes], G e setze i m B e r e i c h der V e r o r d n u n g s m a t e r i e n [ = textes de f o r m e l é g i s lative]). — D i e i n der Ü b e r g a n g s z e i t nach d e m I n k r a f t t r e t e n der V e r f a s s u n g e r lassenen O r d o n n a n z e n der R e g i e r u n g nach A r t . 92 d e r Verfassung, u n a b h ä n g i g v o n d e r geregelten M a t e r i e ( = O r d o n n a n z e n m i t d e r K r a f t v o n lois o r g a n i q u e s [ = ordonnances organiques] u n d O r d o n n a n z e n m i t der K r a f t v o n einfachen Gesetzen, u n a b h ä n g i g davon, ob sie die R e g e l u n g v o n Gesetzes- oder V e r o r d n u n g s m a t e r i e n e n t h a l t e n ) . — E n t s c h e i d u n g e n (décisions) des S t a a t s p r ä s i d e n t e n a u f g r u n d d e r N o t s t a n d s k l a u s e l des A r t . 16 der Verfassung, s o w e i t sie d e n Gesetzesbereich b e t r e f f e n . Ausschlaggebendes K r i t e r i u m f ü r den V e r o r d n u n g s c h a r a k t e r eines Rechtsetzungsaktes der E x e k u t i v e ist die gerichtliche Ü b e r p r ü f b a r k e i t des b e t r e f f e n d e n A k t e s . U n t e r diesem G e s i c h t s p u n k t h a b e n folgende

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2. Teil, 12. Kap. : Zusammenfassung u n d kritische Würdigung

Rechtsetzungsakte der E x e k u t i v e V e r o r d n u n g s c h a r a k t e r , d. h. sie s i n d d u r c h recours v o r d e m Conseil d ' E t a t anfechtbar: — E n t s c h e i d u n g e n des S t a a t s p r ä s i d e n t e n a u f g r u n d v o n A r t . 16 der V e r fassung, s o w e i t sie d e n V e r o r d n u n g s b e r e i c h b e t r e f f e n . — O r d o n n a n z e n des S t a a t s p r ä s i d e n t e n a u f g r u n d einer i h m d u r c h Refer e n d u m e r t e i l t e n E r m ä c h t i g u n g , u n a b h ä n g i g davon, ob diese O r d o n n a n z e n d i e R e g e l u n g v o n M a t e r i e n des Gesetzes- oder des V e r o r d nungsbereichs b e t r e f f e n . — O r d o n n a n z e n d e r R e g i e r u n g nach A r t . 47 der V e r f a s s u n g ( = I n k r a f t setzen des H a u s h a l t s p l a n s d u r c h die R e g i e r u n g u n t e r besonderen Voraussetzungen). — Ordonnanzen der Regierung aufgrund v o n Ermächtigungsgesetzen nach A r t . 38 d e r V e r f a s s u n g ( = Rechtsetzung d e r R e g i e r u n g d u r c h gesetzesvertr etende V e r o r d n u n g e n i m r e s e r v i e r t e n Gesetzesbereich). — A u t o n o m e V e r o r d n u n g e n der R e g i e r u n g . — A u s f ü h r u n g s v e r o r d n u n g e n der R e g i e r u n g ( = r è g l e m e n t s d ' a d m i n i s t r a t i o n p u b l i q u e u n d r è g l e m e n t s spontanés) sowie A u s f ü h r u n g s v e r o r d n u n g e n sonstiger E x e k u t i v o r g a n e ( M i n i s t e r , P r ä f e k t e , u. a.). — I n der E i n l e i t u n g w u r d e festgestellt, daß d i e A u s ü b u n g v o n Rechtsetzungsbefugnissen d u r c h die E x e k u t i v e i n d e r V e r f a s s u n g s p r a x i s a l l e r p a r l a m e n t a r i s c h e r D e m o k r a t i e n z u m n a h e z u u n e n t b e h r l i c h e n M i t t e l gew o r d e n ist, u m das P a r l a m e n t v o n d e r F ü l l e seiner Gesetzgebungsaufg a b e n z u entlasten. Das P r o b l e m der Ü b e r l a s t u n g des Gesetzgebers b e s t e h t i n j e d e m m o d e r n e n W i r t s c h a f t s - u n d Sozialstaat. A b s c h l i e ß e n d s o l l d a h e r die F r a g e b e a n t w o r t e t w e r d e n : S t e l l t die i n d e n v o r a u s g e g a n g e n e n K a p i t e l n u n t e r s u c h t e A u f t e i l u n g der rechtsetzenden G e w a l t zwischen P a r l a m e n t u n d R e g i e r u n g i m französischen Verfassungsrecht e i n e n v e r t r e t b a r e n W e g z u r L ö s u n g des P r o b l e m s der Ü b e r l a s t u n g des Gesetzgebers dar? O d e r ist die R e g e l u n g d e r V e r f a s s u n g v o n 1958 — die a u t o nome Verordnungsgewalt der Regierung, ergänzt durch ihre Ordonn a n z g e w a l t a u f g r u n d v o n E r m ä c h t i g u n g s g e s e t z e n nach A r t . 38 — w e g e n ü b e r w i e g e n d e r K r i t i k p u n k t e abzulehnen? Gegen die a u t o n o m e V e r o r d n u n g s g e w a l t der R e g i e r u n g , d e n K e r n d e r N e u o r d n u n g d e r B e z i e h u n g e n zwischen Gesetz u n d V e r o r d n u n g i n der V e r f a s s u n g v o n 1958, müssen w e g e n der B e e i n t r ä c h t i g u n g d e m o k r a t i s c h rechtsstaatlicher G r u n d s ä t z e B e d e n k e n e r h o b e n w e r d e n . A u f g r u n d der B e s t i m m u n g e n , welche die „ A u t o n o m i e " d e r V e r o r d n u n g s g e w a l t d e r R e g i e r u n g g a r a n t i e r e n ( A r t . 41 i n V e r b i n d u n g m i t A r t . 37 A b s . 2 der Verfassung), k a n n die R e g i e r u n g das P a r l a m e n t v o n w e i t e n B e r e i c h e n der Rechtsetzung v ö l l i g ausschließen. Diese R e g e l u n g v e r stößt gegen d e n G r u n d s a t z d e r p a r l a m e n t a r i s c h - r e p r ä s e n t a t i v e n D e m o k r a t i e 1 . D e n n das P a r l a m e n t als g e w ä h l t e r R e p r ä s e n t a n t des s o u v e r ä n e n 1

Vgl. Morange, art. cit., Dalloz 1959, S. 25.

2. Teil, 12. Kap. : Zusammenfassung u n d kritische Würdigung V o l k e s h a t z u m V o l k , v o n d e m a l l e S t a a t s g e w a l t , einschließlich der rechtsetzenden G e w a l t ausgeht, eine n ä h e r e u n d u n m i t t e l b a r e r e V e r b i n d u n g als d i e R e g i e r u n g 2 . D a h e r m u ß , auch w e n n i m m o d e r n e n S t a a t z u r E n t l a s t u n g des P a r l a m e n t s die M i t w i r k u n g der E x e k u t i v e a n der Rechtsetzung d u r c h e i n m e h r oder w e n i g e r umfassendes V e r o r d n u n g s recht u n e r l ä ß l i c h ist, d e n Gesetzen des P a r l a m e n t s der V o r r a n g v o r Rechtsetzungsakten d e r E x e k u t i v e g e w ä h r t w e r d e n . D i e R e c h t s n o r m e n s i n d I n s t r u m e n t e d e r p o l i t i s c h e n F ü h r u n g , d i e i n einer p a r l a m e n t a r i schen D e m o k r a t i e v o r r a n g i g d e m P a r l a m e n t zustehen. Das P a r l a m e n t b r a u c h t n i c h t sämtliche M a t e r i e n b i s i n a l l e D e t a i l s h i n e i n gesetzlich selbst z u regeln. Z u seiner E n t l a s t u n g g i b t es die v i e l f ä l t i g sten M ö g l i c h k e i t e n u n d F o r m e n auch sehr w e i t g e h e n d e r B e t e i l i g u n g d e r E x e k u t i v e a n der Rechtsetzung, ohne daß deshalb d e r d e m o k r a t i s c h e G r u n d s a t z des V o r r a n g e s des Gesetzes angetastet w e r d e n m ü ß t e . D i e F o r m e n der Ü b e r t r a g u n g rechtsetzender G e w a l t a u f die E x e k u t i v e i m französischen Verfassungsrecht v o r 1958, w i e z. B . die lois-cadres, aber auch d i e R e c h t s s i t u a t i o n i n a n d e r e n Staaten, w i e z. B . i n d e n U S A , i n G r o ß b r i t a n n i e n u n d i n I t a l i e n , b i e t e n g e n ü g e n d Beispiele d a f ü r . Das G e s e t z g e b u n g s v e r f a h r e n h a t ferner, t r o t z seiner u n l e u g b a r e n Schwächen, w i e seiner L a n g s a m k e i t u n d S c h w e r f ä l l i g k e i t , gegenüber der Ausarbeitung autonomer Verordnungen durch die Regierung den eind e u t i g e n V o r t e i l , e i n öffentliches V e r f a h r e n z u sein. D i e ö f f e n t l i c h e D i s k u s s i o n i m P a r l a m e n t ü b e r eine Gesetzesvorlage b e w i r k t e i n e n M e i nungsaustausch zwischen d e n A b g e o r d n e t e n u n d d a d u r c h v o n v o r n h e r e i n e i n e n gewissen A u s g l e i c h u n t e r s c h i e d l i c h e r Interessen. A u c h d i e Ö f f e n t l i c h k e i t w i r d d u r c h die B e r i c h t e d e r N a c h r i c h t e n m e d i e n ü b e r die v o m P a r l a m e n t b e h a n d e l t e n Gesetzesvorlagen i n f o r m i e r t . U m g e k e h r t w i r d d e m P a r l a m e n t die M e i n u n g d e r Ö f f e n t l i c h k e i t z u e i n e m Gesetzesvorhaben d u r c h K o n t a k t e der W ä h l e r m i t i h r e n A b g e ordneten, durch Leserbriefe an Z e i t u n g u n d R u n d f u n k , durch die K o m m e n t a r e d e r N a c h r i c h t e n m e d i e n , noch i m V e r l a u f des Gesetzgebungsv e r f a h r e n s ü b e r m i t t e l t u n d k a n n b e i der A u s a r b e i t u n g des b e t r e f f e n d e n Gesetzes b e r ü c k s i c h t i g t w e r d e n . D i e Ö f f e n t l i c h k e i t des Gesetzgebungsverfahrens b i e t e t v o r a l l e m d e r O p p o s i t i o n die M ö g l i c h k e i t , i h r e M e i n u n g d a r z u l e g e n u n d A b ä n d e r u n g s a n t r ä g e oder Gegenvorschläge z u e i n e m E n t w u r f der R e g i e r u n g s p a r t e i e n vorzulegen. E i n e solche M e i n u n g s b i l d u n g a u f b r e i t e r Basis, w i e sie b e i d e r B e r a t u n g v o n Gesetzesvorlagen i m P a r l a m e n t s o w i e zwischen d e m P a r l a m e n t u n d d e r Ö f f e n t l i c h k e i t stattfindet, e n t f ä l l t b e i d e r A u s a r b e i t u n g 2 Vgl. Berlia , art. cit., R.D.P. 1961, S. 1166: " . . . la définition la plus sure est celle q u i qualifie de démocratique tout régime q u i réduit, autant que faire se peut, la distance q u i séparé gouvernants et gouvernés."

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2. Teil, 12. Kap. : Zusammenfassung u n d kritische Würdigung

a u t o n o m e r V e r o r d n u n g e n d u r c h die R e g i e r u n g . D i e a u t o n o m e n V e r o r d n u n g e n der R e g i e r u n g n e h m e n i m V e r o r d n u n g s b e r e i c h der V e r f a s s u n g eine ähnliche S t e l l u n g e i n w i e Gesetze, sie k o m m e n jedoch n i c h t d u r c h ö f f e n t l i c h e D i s k u s s i o n a u f g r u n d eines Prozesses v i e l f ä l t i g e n M e i n u n g s austausches zustande w i e die Gesetze. I n d e n v o n d e n M i n i s t e r i e n ausgearbeiteten u n d v o n der R e g i e r u n g o h n e K o n t r o l l e d u r c h P a r l a m e n t u n d Ö f f e n t l i c h k e i t erlassenen a u t o n o m e n V e r o r d n u n g e n k o m m t f e r n e r h ä u f i g n u r e i n s e i t i g der S t a n d p u n k t d e r V e r w a l t u n g z u r G e l t u n g ; die Interessen der B ü r g e r l a u f e n G e f a h r , vernachlässigt z u w e r d e n . R e c h t s v o r s c h r i f t e n d e r V e r w a l t u n g d i e n e n o f t i n erster L i n i e d e m eigenen Interesse d e r V e r w a l t u n g . Schließlich s t e h t d e r R e g i e r u n g z w a r der Sachverstand i h r e r E x p e r t e n z u r V e r f ü g u n g , dennoch i s t d i e Q u a l i t ä t d e r v o n der E x e k u t i v e erlassenen N o r m e n keineswegs i m m e r besser als die v o n Gesetzen des P a r l a m e n t s , da d u r c h die ö f f e n t l i c h e D i s k u s s i o n v o n Gesetzen v i e l e T e x t f e h l e r e n t deckt u n d ausgemerzt w e r d e n . D i e R e g i e r u n g ist w e d e r e i n b e r u f e n e r e r noch e i n besserer Gesetzgeber als das P a r l a m e n t . D i e a u t o n o m e V e r o r d n u n g s g e w a l t d e r R e g i e r u n g b e e i n t r ä c h t i g t außer dem Grundsatz der parlamentarisch-repräsentativen Demokratie, w o nach der R e p r ä s e n t a n t des s o u v e r ä n e n V o l k e s das Recht h a b e n m u ß , j e g l i c h e M a t e r i e d u r c h Gesetz v o r r a n g i g z u regeln, auch d e n rechtsstaatl i c h e n G r u n d s a t z der G e w a l t e n t e i l u n g . S e i n e m t r a d i t i o n e l l e n I n h a l t e nach b e d e u t e t dieser G r u n d s a t z die A u f t e i l u n g der m a t e r i e l l e n Staatsf u n k t i o n e n a u f verschiedene Staatsorgane. E i n e absolute F u n k t i o n e n t r e n n u n g i n der Weise, daß die Rechtsetzung d e m P a r l a m e n t ausschließl i c h v o r b e h a l t e n b l e i b t u n d die E x e k u t i v e a u f die A u s f ü h r u n g d e r G e setze b e s c h r ä n k t w i r d , k a n n jedoch h e u t e n i c h t m e h r v o r g e n o m m e n w e r den. I m m o d e r n e n , l e i s t u n g g e w ä h r e n d e n S t a a t m u ß die E x e k u t i v e i n e i n e m gewissen M a ß e a n der Rechtsetzung b e t e i l i g t w e r d e n . Das G e w a l t e n t e i l u n g s p r i n z i p i m S i n n e d e r F u n k t i o n e n t r e n n u n g g i l t deshalb, w i e e i n Ü b e r b l i c k ü b e r die w i c h t i g s t e n V e r f a s s u n g e n b e s t ä t i g t 3 , n i r g e n d w o uneingeschränkt: I n der B u n d e s r e p u b l i k D e u t s c h l a n d ist u n t e r d e r H e r r s c h a f t des G r u n d gesetzes d i e G e w a l t e n t e i l u n g a n e r k a n n t , sie g i l t jedoch n i c h t absolut. A r t i k e l 80 G G e r m ö g l i c h t die D e l e g a t i o n v o n Rechtsetzungsbefugnissen a n die E x e k u t i v e , d e n n die V e r o r d n u n g s g e w a l t der E x e k u t i v e ist z u r E n t l a s t u n g des Gesetzgebers u n e n t b e h r l i c h . I n F r a n k r e i c h h a t bereits v o r 1958 des G e w a l t e n t e i l u n g s p r i n z i p als A r g u m e n t gegen die Z u l ä s s i g k e i t v o n E r m ä c h t i g u n g e n a n die E x e k u t i v e z u m E r l a ß v o n gesetzesvertretenden V e r o r d n u n g e n (décrets-lois) k e i n e große R o l l e gespielt. A u c h v o n d e n G e g n e r n der a u t o n o m e n V e r o r d n u n g s 3 Vgl. Gaudemet: „ L a séparation des pouvoirs. M y t h e et réalité", Dalloz 1961, Chron., S. 120 ff. (S. 122/123).

2. Teil, 12. Kap. : Zusammenfassung u n d kritische Würdigung g e w a l t d e r R e g i e r u n g i n der V e r f a s s u n g v o n 1958 w i r d k a u m a u f die B e e i n t r ä c h t i g u n g der G e w a l t e n t e i l u n g — i m S i n n e der F u n k t i o n e n t r e n n u n g — abgestellt, s o n d e r n i n erster L i n i e a u f die E n t m a c h t u n g des P a r l a m e n t s als R e p r ä s e n t a n t der s o u v e r ä n e n N a t i o n h i n g e w i e s e n . Selbst i n d e n U S A , i n denen das t r a d i t i o n e l l e G e w a l t e n t e i l u n g s p r i n z i p , d. h. die G e w a l t e n t e i l u n g i m S i n n e d e r F u n k t i o n e n t r e n n u n g , noch a m s t ä r k s t e n ausgeprägt ist, h a t die E n t w i c k l u n g seit l a n g e m d a z u g e f ü h r t , daß a u f g r u n d gesetzlicher E r m ä c h t i g u n g e n Rechtsetzungsaufgaben i n g r ö ß e r e m U m f a n g e v o m P r ä s i d e n t e n der U S A sowie v o n „ I n d e p e n d e n t Regulatory Commissions" wahrgenommen werden 4. I n G r o ß b r i t a n n i e n w i r d das G e w a l t e n t e i l u n g s p r i n z i p o h n e h i n n i c h t als strenge F u n k t i o n e n t r e n n u n g , s o n d e r n als politische F o r d e r u n g nach V e r t e i l u n g d e r Staatsmacht i m Interesse i h r e r B e g r e n z u n g u n d M ä ß i g u n g v e r s t a n d e n 5 . E i n e B e t e i l i g u n g d e r E x e k u t i v e a n der Rechtsetzung a u f g r u n d v o n E r m ä c h t i g u n g e n des P a r l a m e n t s ist ü b l i c h . Sie w i r d n i c h t als B e e i n t r ä c h t i g u n g des G e w a l t e n t e i l u n g s p r i n z i p s i m g e n a n n t e n S i n n e v e r standen, da die K o n t r o l l e der Rechtsetzung d e r E x e k u t i v e d u r c h das P a r l a m e n t gesichert ist. Diese k u r z e Ü b e r s i c h t zeigt, daß es s i n n v o l l e r ist, w e n n v o m G e w a l t e n t e i l u n g s p r i n z i p als rechtsstaatlichem P r i n z i p die Rede ist, s t a t t a u f die n i r g e n d w o s t r e n g v e r w i r k l i c h t e F u n k t i o n e n t r e n n u n g abzuheben, auf d e n ursprünglichen politischen S i n n der Gewaltenteilung zurückzugreifen, n ä m l i c h a u f die F o r d e r u n g Montesquieu's nach M ä ß i g u n g u n d A u s g l e i c h der S t a a t s g e w a l t d u r c h gegenseitige K o n t r o l l e der O r g a n e m i t d e m Z i e l d e r E r h a l t u n g der F r e i h e i t des B ü r g e r s 6 . G e w a l t e n t e i l u n g i n diesem u r s p r ü n g l i c h e n Sinne, d. h. das P r i n z i p der M ä ß i g u n g u n d K o n t r o l l e der S t a a t s g e w a l t z u m Schutz des B ü r g e r s v o r E i n g r i f f e n i n seine F r e i h e i t , m u ß j e d e n f a l l s i n e i n e m Staat v e r w i r k l i c h t sein, d a m i t er als Rechtsstaat angesehen w e r d e n k a n n 7 . D i e a u t o n o m e V e r o r d n u n g s g e w a l t der R e g i e r u n g i m französischen Verfassungsrecht e r f ü l l t diese F o r d e r u n g e n des G e w a l t e n t e i l u n g s p r i n zips n i c h t . Z u n ä c h s t i s t a n die v o n der V e r f a s s u n g g a r a n t i e r t e K o m p e t e n z 4

Vgl. den Bericht von Geck: „Die Übertragung rechtsetzender Gewalt i n den Vereinigten Staaten v o n A m e r i k a " , i n : Die Übertragung rechtsetzender Gewalt i m Rechtsstaat, Bericht u n d Referat von F. Klein u n d U. Scheuner (1952), S. 221 ff., insbesondere die Zusammenfassung S. 292 - 294. 5 Vgl. Scheuner: „Ausländische Erfahrungen zum Problem der Übertragung rechtsetzender Gewalt", i n : Die Übertragung usw., S. 118 ff., S. 123/124 u n d Ridder: „Die Übertragung rechtsetzender Gewalt i n Großbritannien", ebenda, S. 295 ff.; S. 296, S. 311. β Vgl. Scheuner: „Das parlamentarische System i n der Bundesrepublik", DÖV 1957, S. 633 ff.; S. 635/636. 7 Vgl. Peter Schneider: Z u r Problematik der Gewaltenteilung i m Rechtsstaat der Gegenwart", AöR, Bd. 82 (1957), S. 2 ff.; S. 7. Ferner Hans Peters: Die Gewaltentrennung i n moderner Sicht, Arbeitsgemeinschaft f ü r Forschung des Landes Nordrhein-Westfalen (1954), S. 6, S. 23/24.

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2. Teil, 12. Kap. : Zusammenfassung und kritische Würdigung

d e r R e g i e r u n g z u r Festsetzung d e r S t r a f t a t b e s t ä n d e u n d d e r d a z u g e h ö r i g e n S t r a f e n f ü r Ü b e r t r e t u n g e n z u e r i n n e r n . Gemäß A r t i k e l 34 A b s . 2 i. V . m . A r t i k e l 37 der V e r f a s s u n g k a n n d i e R e g i e r u n g d u r c h a u t o n o m e V e r o r d n u n g e n i n d i e F r e i h e i t des B ü r g e r s i m engsten Sinne, n ä m l i c h i n seine persönliche F r e i h e i t e i n g r e i f e n . D i e R e g i e r u n g k a n n d u r c h a u t o n o m e V e r o r d n u n g e n f ü r Ü b e r t r e t u n g e n — d e r e n T a t b e s t ä n d e sie selbst festlegt — S t r a f e n bis zu z w e i M o n a t e n H a f t a n d r o h e n . I m ü b r i g e n g e h ö r e n die F r e i h e i t s r e c h t e z w a r z u m r e s e r v i e r t e n V o r behaltsbereich des Gesetzgebers (vgl. A r t . 34 A b s . 2 Satz 1 : „les g a r a n t i e s f o n d a m e n t a l e s accordées a u x c i t o y e n s p o u r l'exercice des libertées p u b l i ques"), die R e g i e r u n g besitzt aber auch h i e r gewisse E i n g r i f f s m ö g l i c h k e i t e n . D e n n nach der Rechtsprechung des Conseil C o n s t i t u t i o n n e l b e d e u t e t „ g a r a n t i e s f o n d a m e n t a l e s " , daß der Gesetzgeber f ü r d i e F r e i h e i t s rechte n u r eine R a h m e n k o m p e t e n z besitzt, u n d z w a r i m gleichen U m fange w i e f ü r d i e s e m i - l e g i s l a t i v e n M a t e r i e n des A r t . 34 A b s . 4. S o w e i t d u r c h v o r k o n s t i t u t i o n e l l e Gesetze bereits E i n g r i f f e i n die F r e i h e i t s r e c h t e v o r g e n o m m e n w u r d e n , k a n n d i e R e g i e r u n g also d u r c h a u t o n o m e V e r o r d n u n g e n w e i t e r e E i n g r i f f e v o r n e h m e n , solange sich i h r e M a ß n a h m e n i m R a h m e n d e r v o r k o n s t i t u t i o n e l l e n gesetzlichen B e s c h r ä n k u n g e n h a l ten. Entsprechendes g i l t , da das E i g e n t u m z u d e n s e m i - l e g i s l a t i v e n M a t e r i e n des A r t . 34 A b s . 4 z ä h l t , auch f ü r E i g e n t u m s b e s c h r ä n k u n g e n , d i e d u r c h a u t o n o m e V e r o r d n u n g e n der R e g i e r u n g i n n e r h a l b des R a h m e n s v o r k o n s t i t u t i o n e l l e r gesetzlicher B e s c h r ä n k u n g e n erfolgen. Ä n d e r t der Gesetzgeber d e r a r t i g e v o r k o n s t i t u t i o n e l l e Gesetze, so m ü s sen d i e d u r c h a u t o n o m e V e r o r d n u n g e n e r f o l g t e n F r e i h e i t s - oder E i g e n t u m s b e s c h r ä n k u n g e n z w a r d e m g e ä n d e r t e n gesetzlichen R a h m e n angep a ß t w e r d e n , o h n e Z u s t i m m u n g d e r R e g i e r u n g k a n n der Gesetzgeber aber einzelne a u t o n o m e V e r o r d n u n g e n w e g e n A r t . 41 d e r V e r f a s s u n g w e d e r a u f h e b e n noch a b ä n d e r n . Diese Befugnisse der R e g i e r u n g , i m R a h m e n v o r k o n s t i t u t i o n e l l e r gesetzlicher B e s c h r ä n k u n g e n v o n F r e i h e i t s r e c h t e n u n d des E i g e n t u m s w e i tere beschränkende M a ß n a h m e n d u r c h a u t o n o m e V e r o r d n u n g e n t r e f f e n z u k ö n n e n , d i e der Gesetzgeber w e g e n A r t . 41 n i c h t i m e i n z e l n e n u n m i t t e l b a r a u f h e b e n k a n n , müssen als eine B e e i n t r ä c h t i g u n g des G e w a l t e n t e i l u n g s p r i n z i p s i m S i n n e eines a u f d e n Schutz der F r e i h e i t des B ü r g e r s ausgerichteten P r i n z i p s g e w e r t e t w e r d e n . E r s t recht g i l t dies f ü r d i e Rechtsetzungskompetenzen d e r R e g i e r u n g a u f d e m G e b i e t e des Strafrechts. E i n e w e i t e r e Ü b e r l e g u n g ist a n z u s t e l l e n : I m l i b e r a l e n Rechtsstaat des 19. J a h r h u n d e r t s spielte f ü r d e n B ü r g e r der Schutz v o r s t a a t l i c h e n E i n g r i f f e n i n seine F r e i h e i t s s p h ä r e eine entscheidende R o l l e . E i n g r i f f e i n d i e G r u n d r e c h t e b l i e b e n deshalb d e m Gesetzgeber v o r b e h a l t e n .

2. Teil, 12. Kap. : Zusammenfassung u n d kritische Würdigung I m m o d e r n e n , l e i s t u n g g e w ä h r e n d e n S t a a t des 20. J a h r h u n d e r t s s i n d f ü r d e n B ü r g e r jedoch w e g e n seiner großen A b h ä n g i g k e i t v o n staatlicher Daseinsvorsorge i m w e i t e s t e n S i n n e die w i r t s c h a f t s l e n k e n d e n u n d die sozialen M a ß n a h m e n des Staates v o n ebenso großer B e d e u t u n g w i e seinerzeit — u n d auch h e u t e noch — der Freiheitsschutz d u r c h die G r u n d rechte. Gemessen a n i h r e r W i c h t i g k e i t m ü ß t e n diese M a ß n a h m e n d a h e r ebenfalls d e m Gesetzgeber v o r b e h a l t e n b l e i b e n . I n D e u t s c h l a n d w i r d aus diesen E r w ä g u n g e n heraus k o n s e q u e n t e r weise u n d z u Recht v o n e i n e r Reihe v o n A u t o r e n d i e A u s d e h n u n g des gemäß u n s e r e r V e r f a s s u n g s t r a d i t i o n auf E i n g r i f f e i n F r e i h e i t u n d E i g e n t u m b e s c h r ä n k t e n Gesetzesvorbehalts auch a u f M a ß n a h m e n l e i s t u n g g e w ä h r e n d e n C h a r a k t e r s — insbesondere auf S u b v e n t i o n e n — g e f o r d e r t 8 . I n F r a n k r e i c h e n t z i e h t dagegen u m g e k e h r t die V e r f a s s u n g e i n e n G r o ß t e i l a l l e r w i r t s c h a f t s l e n k e n d e n u n d sozialen M a ß n a h m e n d e m B e reich d e r Gesetzgebung u n d w e i s t sie d e m K o m p e t e n z b e r e i c h d e r Regier u n g zu. D i e R e g i e r u n g g e w i n n t a u f diese Weise z u L a s t e n des P a r l a m e n t s e i n e n a u ß e r o r d e n t l i c h e n Machtzuwachs. Daß d i e französische R e g i e r u n g neben i h r e r E x e k u t i v g e w a l t auch die a u t o n o m e V e r o r d n u n g s g e w a l t f ü r w e i t e Bereiche des w i r t s c h a f t l i c h e n u n d sozialen Lebens besitzt, i n n e r h a l b d e r e n staatliche M a ß n a h m e n f ü r d e n B ü r g e r v o n ebenso g r o ß e r B e d e u t u n g sein k ö n n e n w i e E i n g r i f f e i n seine G r u n d r e c h t e , m u ß als w e i t e r e B e e i n t r ä c h t i g u n g des p o l i t i s c h e n G r u n d g e d a n k e n s der G e w a l t e n t e i l u n g , des P r i n z i p s d e r M ä ß i g u n g u n d des Gleichgewichts der G e w a l t e n , g e w e r t e t w e r d e n . Schließlich w i r d auch das rechtsstaatliche P r i n z i p d e r K o n t r o l l e der G e w a l t e n , d e r K e r n des G e w a l t e n t e i l u n g s p r i n z i p s , n i c h t e r f ü l l t . E i n e p a r l a m e n t a r i s c h e K o n t r o l l e ü b e r d i e Rechtsetzung der R e g i e r u n g d u r c h a u t o n o m e V e r o r d n u n g e n findet ü b e r h a u p t n i c h t statt. W e d e r b r a u c h t d i e Regierung ihre autonomen Verordnungen v o r deren Erlaß dem Parlam e n t z u r a u s d r ü c k l i c h e n oder s t i l l s c h w e i g e n d e n B i l l i g u n g v o r z u l e g e n , 8 Die Frage des Gesetzesvorbehalts für Subventionen ist Gegenstand grundsätzlicher Auseinandersetzungen i n Rechtsprechung u n d Rechtsliteratur. Nach Ansicht des Bundesverwaltungsgerichts w i r d i m Bereich der Subventionsverw a l t u n g dem Prinzip der Gesetzmäßigkeit durch die zweckbestimmte Ausweisung von M i t t e l n i m gesetzlich festgestellten Haushalt Genüge getan (vgl. B V e r w G E Bd. 6, S. 282) ; i n der Rechtsliteratur ist dagegen die Auffassung i m Vordringen, daß die Bereitstellung von Haushaltsmitteln nicht genüge, sondern eine gesetzliche Normierung des Subventionswesens erforderlich sei. Vgl. die Übersicht über den Stand der Meinungen bei Friauf : „Bemerkungen zur v e r fassungsrechtlichen Problematik des Subventionswesens", DVB1. 1966, S. 729 (S. 733 - 735), ferner die Berichte von Ipsen u n d Zacher zum Beratungsgegenstand „ V e r w a l t u n g durch Subventionen" der Tagung der Deutschen Staatsrechtslehrer zu Graz v o m 12. - 15.10.1966, V V D S t R L 1967, S. 256 ff., S. 308 ff. Während Ipsen sich der Auffassung des Bundesverwaltungsgerichts anschloß (a.a.O., S. 291/292), forderten Zacher u n d fast alle Diskussionsteilnehmer gesetzliche Regelungen i m Bereich des Subventionswesens (vgl. Zacher's Leitsätze A I u n d Β I I , a.a.O., S. 398 u n d Leitsatz F, S. 400).

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noch g i b t es e i n e n M e c h a n i s m u s der p a r l a m e n t a r i s c h e n K o n t r o l l e i m nachhinein, etwa vergleichbar dem Ratifikationsverfahren für die aufg r u n d eines Ermächtigungsgesetzes erlassenen O r d o n n a n z e n . D i e f r a n zösische V e r f a s s u n g g e w ä h r t d e m P a r l a m e n t i n s o w e i t w e n i g e r Rechte als i h m selbst e i n i g e V e r f e c h t e r der e x t r e m e n A n s i c h t , daß die R e c h t setzung ü b e r h a u p t s t a t t v o m P a r l a m e n t v o n der R e g i e r u n g ausgeübt w e r d e n sollte, zugestanden h a t t e n , d e n n j e n e A u t o r e n l i e ß e n d i e K o n t r o l l b e f u g n i s des P a r l a m e n t s ü b e r die Rechtsetzung d u r c h die E x e k u t i v e unangetastet9. W e g e n des Fehlens einer p a r l a m e n t a r i s c h e n K o n t r o l l m ö g l i c h k e i t gew i n n t d i e gerichtliche K o n t r o l l e der a u t o n o m e n V e r o r d n u n g e n u m so größere B e d e u t u n g . D e r Conseil d ' E t a t als zuständiges G e r i c h t h a t n i c h t n u r die A n f e c h t u n g s k l a g e gegen die a u t o n o m e n V e r o r d n u n g e n zugelassen, s o n d e r n d a r ü b e r h i n a u s auch d u r c h A n e r k e n n u n g des V e r f a s sungsranges der „ p r i n c i p e s g é n é r a u x d u d r o i t " die B i n d u n g der a u t o n o m e n V e r o r d n u n g s g e w a l t d e r R e g i e r u n g a n diese a l l g e m e i n e n Rechtsg r u n d s ä t z e erreicht. A u f diese Weise i s t das rechtsstaatliche P r i n z i p d e r K o n t r o l l e der G e w a l t e n w e n i g s t e n s f ü r d e n Bereich d e r g e r i c h t l i c h e n K o n t r o l l e gegenüber der a u t o n o m e n V e r o r d n u n g s g e w a l t der R e g i e r u n g durchgesetzt w o r d e n , w e n n g l e i c h w e g e n d e r f e h l e n d e n B i n d u n g d e r a u t o n o m e n V e r o r d n u n g s g e w a l t an die Gesetze die W i r k s a m k e i t dieser K o n t r o l l e b e s c h r ä n k t ist. N e b e n d e n g r u n d s ä t z l i c h e n B e d e n k e n , die gegen die a u t o n o m e V e r o r d n u n g s g e w a l t der R e g i e r u n g w e g e n der B e e i n t r ä c h t i g u n g d e m o k r a tisch-rechtsstaatlicher G r u n d s ä t z e e r h o b e n w e r d e n müssen, spielen die technischen U n z u l ä n g l i c h k e i t e n der A b g r e n z u n g v o n Gesetzes- u n d v o n V e r o r d n u n g s b e r e i c h i n der V e r f a s s u n g v o n 1958 eine g e r i n g e r e R o l l e , sie s i n d jedoch n i c h t v ö l l i g u n e r h e b l i c h . Z w i s c h e n Gesetzes- u n d V e r o r d nungsbereich g i b t es zahlreiche Ü b e r s c h n e i d u n g e n . D i e G r e n z e n zwischen Gesetzes- u n d V e r o r d n u n g s m a t e r i e n sind, w i e die u m f a n g r e i c h e R e c h t sprechung z u diesem G e b i e t zeigt, schwer z u ziehen. Das f ü h r t z u b e t r ä c h t l i c h e r Rechtsunsicherheit, d e n n eine a u t o n o m e V e r o r d n u n g , d i e d i e R e g i e r u n g i n U n k e n n t n i s der genauen G r e n z l i n i e i m Gesetzesbereich erläßt, i s t ex t u n c u n g ü l t i g , o b w o h l diese V e r o r d n u n g d e n A n s c h e i n der G ü l t i g k e i t hat. D i e Rechtsprechung des Conseil C o n s t i t u t i o n n e l u n d d i e Rechtsprec h u n g des Conseil d ' E t a t w e r d e n d u r c h die A b g r e n z u n g v o n Gesetzesu n d V e r o r d n u n g s m a t e r i e n ü b e r die G e b ü h r belastet. D a r ü b e r h i n a u s d r o h t die G e f a h r w i d e r s p r e c h e n d e r E n t s c h e i d u n g e n dieser Gerichte. Das 9 z . B . Gaudemet, art. cit., Public L a w (1961), S. 368 ff. (S. 377); ders., art. cit., Dalloz 1961, Chron., S. 121 ff. (S. 124); ferner Vedel: „ L e problème des rapports du législatif et de l'exécutif", Revue frangaise de sc. pol., 1959, S. 757 ff. (S. 780).

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N e b e n e i n a n d e r z w e i e r n i c h t hierarchisch ü b e r - u n d u n t e r g e o r d n e t e r , s o n d e r n n e b e n g e o r d n e t e r Rechtsetzungsgewalten v o n P a r l a m e n t u n d R e g i e r u n g k a n n schließlich, w e n n diese O r g a n e i h r e Rechtsetzungsakte nicht aufeinander abstimmen, zu U n o r d n u n g u n d V e r w i r r u n g i m Bereich der Rechtsetzung f ü h r e n . E r g ä n z t w i r d die a u t o n o m e V e r o r d n u n g s g e w a l t der R e g i e r u n g d u r c h i h r e O r d o n n a n z g e w a l t a u f g r u n d v o n E r m ä c h t i g u n g s g e s e t z e n nach A r t . 38 der Verfassung. Gegen A r t . 38 d e r V e r f a s s u n g a l l e i n s i n d k e i n e g r u n d sätzlichen E i n w e n d u n g e n z u erheben. D u r c h diese B e s t i m m u n g w i r d das b e r e i t s seit 1924 i n F r a n k r e i c h r e g e l m ä ß i g p r a k t i z i e r t e V e r f a h r e n der Ermächtigungsgesetze z u m E r l a ß v o n décrets-lois verfassungsmäßig a n e r k a n n t . D i e Rechte d e r R e g i e r u n g gehen a l l e r d i n g s w e i t e r als i n der 4. R e p u b l i k . Es g i b t k e i n e Gesetzesmaterie, d e r e n R e g e l u n g der Regier u n g g r u n d s ä t z l i c h entzogen ist. F e r n e r h a n d e l t es sich b e i der E r m ä c h t i g u n g d u r c h das P a r l a m e n t u m eine abschiebende E r m ä c h t i g u n g , d e n n nach A r t . 41 der V e r f a s s u n g k a n n das P a r l a m e n t gegen d e n W i l l e n der R e g i e r u n g d i e v o n der E r m ä c h t i g u n g e r f a ß t e n M a t e r i e n w ä h r e n d der D a u e r der E r m ä c h t i g u n g s f r i s t n i c h t regeln. A n d e r e r s e i t s s i n d aber die V o r r e c h t e des P a r l a m e n t s nach d e m T e x t des A r t . 38 ausreichend g e w a h r t . Es l i e g t b e i m P a r l a m e n t , ob u n d f ü r w e l c h e n Z e i t r a u m es eine E r m ä c h t i g u n g g e w ä h r e n w i l l . Es h a t f e r n e r das Recht, die O r d o n n a n z e n der R e g i e r u n g nach A b l a u f der E r m ä c h t i g u n g s f r i s t a b z u ä n d e r n oder aufzuheben. F e r n e r ist v o n der V e r f a s s u n g die K o n t r o l l e des P a r l a m e n t s ü b e r die O r d o n n a n z e n der R e g i e r u n g a n h a n d der v o n d e r R e g i e r u n g b i n n e n e i n e r v o m P a r l a m e n t festgesetzten F r i s t e i n z u b r i n g e n d e n R a t i f i k a t i o n s v o r l a g e vorgesehen. A u s diesen G r ü n d e n u n d w e g e n d e r l a n g e n T r a d i t i o n der Ermächtigungsgesetze i m f r a n z ö s i schen Verfassungsrecht w e r d e n gegen die B e s t i m m u n g des A r t . 38 a l l e i n n i c h t e i n m a l v o n seiten der französischen O p p o s i t i o n g r u n d s ä t z l i c h e Bedenken erhoben10. A n d e r s sieht es jedoch aus, w e n n m a n den G e b r a u c h b e r ü c k s i c h t i g t , d e n die R e g i e r u n g v o n A r t . 38 i n V e r b i n d u n g m i t a n d e r e n B e s t i m m u n g e n der V e r f a s s u n g machen k a n n . H i e r s i n d v o r a l l e m i h r e V o r r e c h t e i m Gesetzg e b u n g s v e r f a h r e n z u n e n n e n . D u r c h das V e r l a n g e n auf en b l o c - A b s t i m m u n g k a n n d i e R e g i e r u n g die A b l e h n u n g e i n z e l n e r A r t i k e l eines E r mächtigungsgesetzes d u r c h das P a r l a m e n t v e r h i n d e r n . V o r a l l e m aber k a n n d i e R e g i e r u n g , w i e sie es z. B . b e i m Ermächtigungsgesetz v o m 22. J u n i 1967 g e t a n h a t , bereits m i t der V o r l a g e des E n t w u r f s eines Ermächtigungsgesetzes d i e V e r t r a u e n s f r a g e v e r b i n d e n u n d a u f diese Weise gemäß A r t . 49 A b s . 3 der Verfassung, w e n n n i c h t b i n n e n 24 S t u n d e n e i n M i ß t r a u e n s a n t r a g gegen sie eingebracht w i r d , d e r v o n d e r M e h r h e i t d e r M i t g l i e d e r d e r N a t i o n a l v e r s a m m l u n g g e b i l l i g t w i r d , das Z u 10

Vgl. Ebrard, art. cit., R.D.P. 1969, S. 304.

15 Klisch

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2. Teil, 12. Kap. : Zusammenfassung u n d kritische Würdigung

s t a n d e k o m m e n des Ermächtigungsgesetzes ohne j e d e sachliche D i s k u s s i o n des P a r l a m e n t s h i e r ü b e r u n d ohne e i n V o t u m des P a r l a m e n t s ü b e r d e n Gesetzesentwurf erreichen. A u ß e r d e m k a n n d i e R e g i e r u n g , da sie die T a g e s o r d n u n g des P a r l a m e n t s b e s t i m m t , die A u s ü b u n g der K o n t r o l l e des P a r l a m e n t s ü b e r i h r e O r d o n n a n z e n i m R a t i f i k a t i o n s v e r f a h r e n v e r hindern. I n V e r b i n d u n g m i t d e n V o r r e c h t e n d e r R e g i e r u n g i m Gesetzgebungsv e r f a h r e n s t e l l t A r t . 38 der V e r f a s s u n g daher e i n gefährliches I n s t r u m e n t i n d e n H ä n d e n der R e g i e r u n g dar, m i t H i l f e dessen sie das o h n e h i n i n seinen Gesetzgebungsbefugnissen eingeschränkte P a r l a m e n t a u f bes t i m m t e Z e i t — d e n n d i e E r m ä c h t i g u n g nach A r t . 38 k a n n n u r b e f r i s t e t e r t e i l t w e r d e n — w e i t g e h e n d v o n der Gesetzgebung ausschalten k a n n . E i n e zusätzliche G e f a h r f ü r d e n Rechtsstaat w i r d d u r c h d i e M ö g l i c h k e i t der K o m b i n a t i o n zweier Ermächtigungen begründet. Die Regierung k a n n z. B . v o m P a r l a m e n t nach A r t . 38 eine E r m ä c h t i g u n g v e r l a n g e n — u n t e r U m s t ä n d e n sogar diese E r m ä c h t i g u n g d e m P a r l a m e n t i m V e r f a h r e n nach A r t . 49 A b s . 3 e n t r e i ß e n —, sie k a n n g l e i c h z e i t i g d e m V o l k e i n e n Gesetzese n t w u r f v o r l e g e n , der d i e E r m ä c h t i g u n g des S t a a t s p r ä s i d e n t e n z u m E r l a ß v o n O r d o n n a n z e n v o r s i e h t . Was b l i e b e i n e i n e m solchen, nach der b i s h e r i g e n V e r f a s s u n g s p r a x i s der 5. R e p u b l i k durchaus d e n k b a r e n F a l l der K o m b i n a t i o n z w e i e r E r m ä c h t i g u n g e n v o n der gesetzgebenden G e w a l t des P a r l a m e n t s noch ü b r i g ? Es ist d a h e r festzustellen, daß die T e i l u n g der rechtsetzenden G e w a l t zwischen P a r l a m e n t u n d R e g i e r u n g i n d e r französischen V e r f a s s u n g v o n 1958, da sie demokratisch-rechtsstaatliche G r u n d s ä t z e b e e i n t r ä c h t i g t , k e i n e n n a c h a h m e n s w e r t e n W e g z u r L ö s u n g des P r o b l e m s der Ü b e r l a s t u n g des Gesetzgebers i m m o d e r n e n W i r t s c h a f t s - u n d Sozialstaat d a r s t e l l t . Dieses U r t e i l w ä r e jedoch z u einseitig, w e n n n i c h t nochmals auf die G r ü n d e h i n g e w i e s e n w e r d e n w ü r d e , aus denen die V ä t e r der V e r f a s s u n g v o n 1958 d i e a u t o n o m e V e r o r d n u n g s g e w a l t der R e g i e r u n g geschaffen haben: S o w o h l i n der 3. als auch i n der 4. R e p u b l i k h a t t e sich das P a r l a m e n t i n h o h e m M a ß e als u n f ä h i g erwiesen, die Gesetzgebungsaufgaben des L a n d e s selbst z u lösen. D i e große P a r t e i e n z e r s p l i t t e r u n g v e r h i n d e r t e , daß d a u e r h a f t e M e h r h e i t e n z u s t a n d e k a m e n , w i e sie f ü r die I n a n g r i f f n a h m e größerer Gesetzgebungswerke e r f o r d e r l i c h w a r e n . D i e P a r t e i e n z e r s p l i t t e r u n g b e d i n g t e auch eine I n s t a b i l i t ä t der R e g i e r u n g e n . H ä u f i g e r Regierungswechsel w a r das M e r k m a l der 3. u n d d e r 4. R e p u b l i k . D i e Regierungen forderten häufig bereits bei i h r e m A m t s a n t r i t t u m fangreiche E r m ä c h t i g u n g e n z u m E r l a ß v o n décrets-lois, u m i m B e r e i c h der Rechtsetzung m ö g l i c h s t u n a b h ä n g i g v o n d e m i n Interessengegensätzen z e r s p l i t t e r t e n P a r l a m e n t h a n d e l n z u k ö n n e n . I m P a r l a m e n t selbst w a r es leichter, sich ü b e r die m e h r oder w e n i g e r a l l g e m e i n gehaltene

2. Teil, 12. Kap. : Zusammenfassung und kritische Würdigung

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F o r m e l eines Ermächtigungsgesetzes z u einigen, als die gesetzgeberischen R e f o r m m a ß n a h m e n , a n d e r e n D e t a i l s sich die Interessengegensätze e n t zündeten, selbst d u r c h z u f ü h r e n . Schließlich spielte auch d i e U n f ä h i g k e i t des P a r l a m e n t s , sich a u f w i c h t i g e F r a g e n beschränken u n d D e t a i l r e g e l u n gen d e m V e r o r d n u n g g e b e r überlassen z u k ö n n e n , sowie die F u r c h t v i e l e r P a r l a m e n t a r i e r v o r u n p o p u l ä r e n G e s e t z g e b u n g s m a ß n a h m e n eine R o l l e f ü r die z u r r e g e l m ä ß i g e n E r s c h e i n u n g g e w o r d e n e n E r m ä c h t i g u n g s p r a x i s d e r 3. u n d 4. R e p u b l i k . V o r diesem p o l i t i s c h e n H i n t e r g r u n d , w i e er sich d e n V ä t e r n d e r V e r fassung v o n 1958 bot, müssen die E r r i c h t u n g der a u t o n o m e n V e r o r d n u n g s g e w a l t der R e g i e r u n g u n d d i e R e g e l u n g des A r t . 38 der V e r f a s s u n g v o n 1958 gesehen w e r d e n . I n z w i s c h e n h a t F r a n k r e i c h jedoch seit der S c h a f f u n g der V e r f a s s u n g v o n 1958 bereits i n der d r i t t e n L e g i s l a t u r p e r i o d e s t a b i l e P a r l a m e n t s m e h r h e i t e n erlebt. E r s t die Z u k u n f t w i r d zeigen, ob a u f g r u n d dieser E r f a h r u n g e n andere F o r m e n der A u s ü b u n g rechtsetzender G e w a l t d u r c h d i e E x e k u t i v e g e f u n d e n w e r d e n , die d e m B e d ü r f n i s nach E n t l a s t u n g des Gesetzgebers R e c h n u n g tragen, d e r R e g i e r u n g d i e M ö g l i c h k e i t geben, i h r politisches P r o g r a m m i n Rechtsetzungsakte u m z u s e t z e n u n d dennoch das demokratisch-rechtsstaatliche P r i n z i p des V o r r a n g e s des Gesetzes w a h ren. F ü r eine gerechte u n d ausgewogene B e u r t e i l u n g d e r g e g e n w ä r t i g e n V e r f a s s u n g s r e c h t s s i t u a t i o n F r a n k r e i c h s möchte sich d e r Verfasser a b schließend f o l g e n d e n W o r t e n eines französischen J u r i s t e n , M. Fromont, anschließen11: " A p r è s l a d u r e expérience des années 1933 à 1945, les A l l e m a n d s o n t v o u l u r é t a b l i r et m è m e r e n f o r c e r l a p r o t e c t i o n des i n d i v i d u s c o n t r e l'Etat... T o u t n a t u r e l l e m e n t , les j u r i s t e s a l l e m a n d s o n t tendance à j u g e r les expériences p o l i t i q u e s étrangères, et n o t a m m e n t l a frangaise, en se r é f é r a n t à l e u r r é g i m e q u i e x a l t e les n o t i o n s de s u p r é m a t i e de l a C o n s t i t u t i o n , s u p r é m a t i e de l a l o i et d ' é q u i l i b r e des p o u v o i r s . A p p r é c i e r l e r é g i m e frangais en se r é f é r a n t à de tels critères, c'est é v i d e m m e n t l e c o n d a m n e r . E n effet, c'est s e u l e m e n t en t e n a n t c o m p t e de l ' h i s t o i r e p o l i t i q u e frangaise, des t r a d i t i o n s frangaises, q u i sont faites à l a fois d ' a u t o r i t a r i s m e et de l i b e r t é , q u e l ' o n p e u t j u g e r u n système, q u i p o u r a v o i r été i n s t a u r é en r é a c t i o n a u x p r a t i q u e s de l a I V e R é p u b l i q u e , n'est pas nécessairement u n r é g i m e p u r e m e n t r é a c t i o n n a i r e . P o u r r e m é d i e r à cette i n c o m p r e h e n s i o n , q u i est dans u n e l a r g e m e s u r e r é c i p r o q u e , i l n ' e x i s t e pas d ' a u t r e r e m è d e q u e d ' a c c r o ì t r e les échanges i n t e l l e c t u e l s e n t r e l a F r a n c e et r A l l e m a g n e . " 11 M . Fromont i n der Rezension des Buches v o n Peter Zürn: Die repubikanische Monarchie. Z u r S t r u k t u r der Verfassung der V. Republik i n F r a n k reich (1965), i n : R.D.P. 1968, S. 450.

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