Fluchtverursachung als völkerrechtliches Delikt: Die völkerrechtliche Verantwortlichkeit des Herkunftsstaates für die Verursachung von Fluchtbewegungen [1 ed.] 9783428506019, 9783428106011

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KATJA S. ZIEGLER

Fluchtverursachung als völkerrechtliches Delikt

Schriften zum Völkerrecht Band 147

Ruchtverursachung als völkerrechtliches Delikt Die völkerrechtliche Verantwortlichkeit des Herkunftsstaates für die Verursachung von Fluchtbewegungen

Von Katja S. Ziegler

Duncker & Humblot · Berlin

Gedruckt mit Unterstützung des Auswärtigen Amtes und der Johanna und Fritz Buch Gedächtnis-Stiftung

Die Deutsche Bibliothek - CIP-Einheitsaufnahme Ziegler, Katja S.: Fluchtverursachung als völkerrechtliches Delikt : die völkerrechtliche Verantwortlichkeit des Herkunftsstaates für die Verursachung von Fluchtbewegungen / Katja S. Ziegler. Berlin : Duncker und Humblot, 2002 (Schriften zum Völkerrecht ; Bd. 147) Zugl.: Bielefeld, Univ., Diss., 2001 ISBN 3-428-10601-6

Alle Rechte vorbehalten © 2002 Duncker & Humblot GmbH, Berlin Fotoprint: Werner Hildebrand, Berlin Printed in Germany ISSN 0582-0251 ISBN 3-428-10601-6 Gedruckt auf alterungsbeständigem (säurefreiem) Papier entsprechend ISO 9706 θ

Jürgen und Lieselotte

Vorwort

Die Kodifikationsarbeiten der International Law Commission zum Recht der Staatenverantwortlichkeit haben in den letzten Jahren große Fortschritte gemacht. In ihrer 53. Sitzungsperiode im Jahr 2001 verabschiedete die International Law Commission nach funfundvierzigjähriger Befassung mit dem Thema der Staatenverantwortlichkeit die Articles on State Responsibility vollständig in zweiter Lesung. Ein Klassiker des Völkerrechts hat somit gerade zum gegenwärtigen Zeitpunkt der Drucklegung hohe Aktualität. Traurige Aktualität hat die Völkerrechtsmaterie der Staatenverantwortlichkeit auch im Hinblick auf die Frage der Zurechnung von terroristischen Handlungen nach dem 11. September 2001 erlangt, und zwar sowohl unter dem Blickwinkel der Zurechnung des Verhaltens privater Akteure zum Staat als auch unter dem Gesichtspunkt der eigenen völkerrechtlichen Verantwortlichkeit nichtstaatlicher Gruppen. Daß sich das Problem von Massenfluchtbewegungen nicht mit dem Ende des „Jahrhunderts der Flüchtlinge", wie das vergangene Jahrhundert etikettiert wird, erledigt hat, belegen die täglichen Nachrichten. Allein während der Zeit der Beschäftigung mit meiner Dissertation bzw. kurz davor ereigneten sich unter anderem die Fluchtbewegungen in der Folge des Jugoslawienkrieges, des Genozids in Ruanda, des Ost-Timor-, Kosovo- und Tschetschenien-Konflikts sowie erneut die aus Afghanistan. Da der Kodifikationsentwurf der ILC gerade im Prozeß der zweiten Lesung seit 1998 verschiedenen Änderungen unterzogen wurde, waren im Laufe der Arbeit an diesem Thema und nochmals vor der Drucklegung zahlreiche Anpassungen erforderlich. Sie ist grundsätzlich auf dem Stand der Arbeiten der ILC und der Literatur vom Frühjahr 2000 fertiggestellt worden. Spätere Veröffentlichungen wurden teilweise noch in die Anmerkungen aufgenommen. Die erörterten Regelungen der Draft Articles on State Responsibility wurden auf den Stand des Abschlusses der zweiten Lesung im Sommer 2001 hin aktualisiert. Die Arbeit lag im Wintersemester 2000/2001 der Fakultät fur Rechtswissenschaft der Universität Bielefeld als Dissertation vor. Mein besonderer Dank gilt meinem Doktorvater, Prof. Dr. Christoph Gusy. Er hat die Arbeit während meiner Zeit als wissenschaftliche Mitarbeiterin an seinem Lehrstuhl in Bielefeld betreut und war stets zu Diskussion und Kritik bereit. Auch stellte er mich fur einen Forschungsaufenthalt an der University of Oxford und dem dortigen Refugee Studies Centre frei. Verbunden bin ich ihm aber nicht nur fur die unmit-

8

Vorwort

telbaren Anstöße zu dieser Arbeit, sondern insbesondere auch für die anregende und lehrreiche Zeit, die ich zusammen mit meinem Kollegen und Weggefährten Dr. Gerhard Nitz an seinem Lehrstuhl verbringen durfte, sowie die Förderung, die er mir seit meinem zweiten Studiensemester an der Johannes GutenbergUniversität in Mainz zuteil werden ließ. Dafür, daß er den Kontakt auch während eines Auslandsjahres am Trinity College in Oxford und während der Fortsetzung meines Studiums in Bonn nicht abreißen ließ, bin ich ihm besonders dankbar. Meinen besonderen Dank möchte ich auch Frau Prof. Dr. Ulrike Davy für ihr reges Interesse an der Entstehung dieser Arbeit ausdrücken. Ihr verdanke ich zahlreiche engagierte Diskussionen und Denkanstöße, und sie war bereit, das Zweitgutachten zu erstellen. Meinen Kollegen und Freunden Christoph Schewe, Stefan Stricker, Dr. Carsten Reimann, Dr. Olivia Lührmann, Birgitta Schönefeld, Hans Arnold und Petra Frank danke ich für ihre logistische Hilfe und kritischen Anmerkungen bei der Überarbeitung und Korrektur des nicht eben schmalen Manuskripts. Die Drucklegung der Arbeit erfolgte mit der freundlichen und großzügigen Förderung des Auswärtigen Amtes und der Johanna und Fritz Buch GedächtnisStiftung, Hamburg.

Bielefeld/Brüssel, im Herbst 2001

Katja Sarah Ziegler

Inhaltsübersicht Erster Teil Einleitung

37

A. Dimensionen des Flüchtlingsproblems

38

B. Vorbemerkung zur Definition des Begriffs „Flüchtling", „Vertreibung" und „Herkunftsstaat" bzw. „Vertreibungsstaat"

44

C. Präventiver Ansatz und seine Gefahren

47

D. Zu den Fluchtursachen und ihnen zukommenden spezifischen Präventionsansätzen

53

E. Gang der Untersuchung

62 Zweiter Teil

Voraussetzungen der völkerrechtlichen Verantwortlichkeit

64

Erstes Kapitel Abgrenzung der völkerrechtlichen Verantwortlichkeit

64

A. Das Verhältnis von Staaten Verantwortlichkeit und Individualverantwortlichkeit ...64 B. Deliktische oder poenale Verantwortlichkeit?

72

C. Responsibility for Risk (Liability)

75

Zweites Kapitel Historische Entwicklung des Rechtsinstituts der Staatenverantwortlichkeit

79

A. Erster Schritt: Souveränitätsbeschränkungen gegenüber fremden Staatsangehörigen - Staatenverantwortlichkeit und Fremdenrecht

79

B. Zweiter Schritt: Herausbildung von Menschenrechten - Einschränkung staatlicher Souveränität auch gegenüber den eigenen Staatsangehörigen

81

C. Dritter Schritt: Herausbildung von Sekundärnormen

82

10

Inhaltsübersicht

D. Vierter Schritt: Herausbildung einer Tertiärebene - Die Rechtsdurchsetzung

84

Drittes Kapitel Die Voraussetzungen eines völkerrechtlichen Delikts: Internationally Wrongful Act als Voraussetzung der völkerrechtlichen Verantwortlichkeit 85 A. Einleitung

85

B. Zurechenbarkeit von Erfolgen zum Staat

87

C. Bruch einer völkerrechtlichen Verpflichtung - „Objective Element"

166

D. Weitere haftungsbegründende Elemente?

168

E. Rechtsmißbrauch als hafitungsbegründender Tatbestand?

175

F. Circumstances Precluding Wrongfulness

176

Dritter Teil Vorliegen eines Internationally Wrongful Fluchtbewegungen

Act bei 180

Viertes Kapitel Vorfragen und Systematisierung

182

A. Weiterer Gang der Untersuchung

182

B. Systematisierung auf der Grundlage einer Einordnung des Individuums als Völkerrechtssubjekt: Definition subjektiver Rechte im Völkerrecht

183

C. Zum Problem der Universalität der Menschenrechte und anderer international anerkannter Werte

192

Fünftes Kapitel Individualrechte

197

A. Fluchtspezifische Verletzung von Menschenrechten

199

B. Recht auf Freizügigkeit

203

C. Recht auf die Heimat

232

Inhaltsübersicht

D. Recht auf Staatsangehörigkeit

312

E. Ergebnis

342

Sechstes Kapitel Rechte des Zufluchtsstaates

344

A. Verletzung der Souveränität des Zufluchtsstaates durch die Auslösung von Flüchtlingsströmen: Argumentationsrahmen

345

B. Sonstige Rechtsverletzungen gegenüber dem Zufluchtsstaat: Verletzungen von individualschützenden Normen als zwischenstaatliche Rechtsverletzung des Zufluchtsstaates

540

Siebentes Kapitel Interessen der internationalen Gemeinschaft

546

A. Zum Begriff der internationalen Gemeinschaft

546

B. Einzelne Interessen der internationalen Gemeinschaft

559

C. Ergebnis

674

Vierter

Teil

Rechtsfolgen der Rechtsverletzung

677

Achtes Kapitel Rechtsfolgen internationaler Delikte

677

A. Grundregeln

677

B. Beendigung des Völkerrechtsbruchs (cessation)

686

C. Reparation

688

D. Verzichtsmöglichkeiten der Verletzten

766

E. Ergebnis

767

12

Inhaltsübersicht

Neuntes Kapitel Durchsetzung der Rechte und Rechtsfolgen

771

A. Feststellung der Rechtsverletzung

772

B. Aktivlegitimation zur Rechtsdurchsetzung

779

C. Maßnahmen der Rechtsdurchsetzung

782

D. Ergebnis

832

Fünfter Teil Zusammenfassung in Thesen

834

Annex I State Responsibility - Titles and Texts of the Draft Articles on Responsibility of States for Internationally Wrongful Acts Adopted by the Drafting Committee on Second Reading

854

Annex II Übereinstimmungstabelle der Draft Articles on State Responsibility nach erster und zweiter Lesung

869

Literaturverzeichnis

873

Sachwort- und Personenverzeichnis

951

Inhaltsverzeichnis Erster Teil Einleitung

37

A. Dimensionen des Flüchtlingsproblems

38

B. Vorbemerkung zur Definition des Begriffs „Flüchtling", „Vertreibung" und „Herkunftsstaat" bzw. „Vertreibungsstaat"

44

C. Präventiver Ansatz und seine Gefahren

47

I.

Gründe für präventive Ansätze

48

II. Gefahren des präventiven Ansatzes

51

D. Zu den Fluchtursachen und ihnen zukommenden spezifischen Präventionsansätzen I.

Kategorien für Fluchtursachen

II. Präventionsansätze und Lösungsansätze

53 54 58

1. Entwicklungspolitik

58

2. Menschenrechtsschutz und-politik

59

3. Friedenssicherungspolitik

60

4. Vorübergehende Schutzgewährung

60

5. Humanitäre Intervention

62

E. Gang der Untersuchung

62 Zweiter Teil

Voraussetzungen der völkerrechtlichen Verantwortlichkeit

6 4

Erstes Kapitel Abgrenzung der völkerrechtlichen Verantwortlichkeit

64

A. Das Verhältnis von Staaten Verantwortlichkeit und Individualverantwortlichkeit ... 64 I.

Verhältnis der Exklusivität von Staaten- und Individualverantwortlichkeit am Beispiel der Immunität?

66

14

nsverzeichnis

II. Korrelation von Individualverantwortlichkeit und subjektiver Rechtsfähigkeit des Individuums?

68

III. Individualverantwortlichkeit als eigener Normdurchsetzungsmechanismus

70

B. Deliktische oder poenale Verantwortlichkeit?

72

C. Responsibility for Risk (Liability)

75

Zweites Kapitel Historische Entwicklung des Rechtsinstituts der Staatenverantwortlichkeit

79

A. Erster Schritt: Souveränitätsbeschränkungen gegenüber fremden Staatsangehörigen - Staaten Verantwortlichkeit und Fremdenrecht

79

B. Zweiter Schritt: Herausbildung von Menschenrechten - Einschränkung staatlicher Souveränität auch gegenüber den eigenen Staatsangehörigen

81

C. Dritter Schritt: Herausbildung von Sekundärnormen

82

D. Vierter Schritt: Herausbildung einer Tertiärebene - Die Rechtsdurchsetzung

84

Drittes Kapitel Die Voraussetzungen eines völkerrechtlichen Delikts: Internationally Wrongful Act als Voraussetzung der völkerrechtlichen Verantwortlichkeit 85 A. Einleitung

85

B. Zurechenbarkeit von Erfolgen zum Staat

87

I. Notwendigkeit eines Zurechnungserfordernisses

88

II. Verhältnis von Zurechnung und Völkerrechtsverletzung

92

III. Zurechnungsvoraussetzungen

93

1. Deliktsfähige Völkerrechtssubjekte

93

a) Staaten und Internationale Organisationen

93

b) Individuen

94

c) Aufständische

96

2. Zurechnungsregeln a) Verantwortlichkeit des Staates für „eigenes Verhalten" als Verhalten seiner Organe

98 99

nsverzeichnis

15

(1) Begriff des staatlichen Organs

100

(2) Modalitäten der Verantwortlichkeit für eigenes Verhalten

103

b) Zurechnung des Verhaltens Privater als staatliches

107

( 1 ) Generelle Zurechnung des Verhaltens privater Akteure zum Staat 110 (a) Kollektivhaftung

110

(b) Garantenstellung des Staates

112

(c) Teilnahme des Staates an Handlungen Privater

114

(d) Zwischenergebnis

116

(2) Verantwortlichkeit des Staates kraft Autorisierung oder kraft staatlicher Funktionsausübung {de facto-Organe)

116

(a) „In Fact Acting on Behalf of the State" bzw. „on the Instructions of, or under the Direction or Control of, that State" 117 (aa) Ago: Abgrenzung nach der Natur der Aufgabe

118

(bb) ILC: „Real Link"-Theorie

121

(cc) „Kontrolldichte" des Staates: Kontrolle über die einzelne Handlung oder „Overall Control"?

125

(dd) Zwischenergebnis

128

(b) Staatliche „Übernahme" privaten Verhaltens - eine besondere Fallgruppe?

131

(c) Eigenmächtiges Handeln Privater bei notstandsbedingter Abwesenheit staatlicher Gewalt

139

(3) Verantwortlichkeit für „geliehene Staatsorgane"

141

(4) Handlungen ausländischer Staatsorgane

143

(5) Handlungen Aufständischer

145

(a) Noch andauernder und gescheiterter Aufstand

147

(b) Erfolgreicher Aufstand

153

c) Verantwortlichkeit des Staates fur eigenes Verhalten im Zusammenhang mit dem Verhalten Privater IV. Zwischenergebnis und Anwendung auf den Sachverhalt der Fluchtverursachung

156 162

C. Bruch einer völkerrechtlichen Verpflichtung - „Objective Element"

166

D. Weitere haftungsbegründende Elemente?

168

16

nsverzeichnis

I.

Erfordernis eines Schadens?

168

II. Verschuldenserfordernis (fault, culpa)

173

E. Rechtsmißbrauch als haftungsbegründender Tatbestand?

175

F. Circumstances Precluding Wrongfulness

176

Dritter Teil Vorliegen eines Internationally Wrongful Fluchtbewegungen

Act bei 180

Viertes Kapitel Vorfragen und Systematisierung

182

A. Weiterer Gang der Untersuchung

182

B. Systematisierung auf der Grundlage einer Einordnung des Individuums als Völkerrechtssubjekt: Definition subjektiver Rechte im Völkerrecht

183

I.

Rechtsreflex versus subjektives Recht

184

II. Völkerrechtssubjektivität und „Procedural Capacity"

184

III. Völkerrechtliche Verträge und Völkergewohnheitsrecht

187

C. Zum Problem der Universalität der Menschenrechte und anderer international anerkannter Werte

192

Fünftes Kapitel Individualrechte A. Fluchtspezifische Verletzung von Menschenrechten I.

Völkerrechtsverletzungen im Vorfeld und als Konsequenz von Flucht

II. Eingrenzung der Individualrechte: Fluchtspezifische Verletzung von Menschenrechten B. Recht auf Freizügigkeit I.

197 199 199 201 203

Binnenfreizügigkeit: Bewegungsfreiheit und Wohnsitzfreiheit

204

1. Schutzbereich (Right to Liberty of Movement/Freedom to Choose his Residence)

204

2. Schranken

208

nsverzeichnis

3. Zwischenergebnis II. Grenzüberschreitende Freizügigkeit: Ausreise- und Einreisefreiheit 1. Ausreisefreiheit (Freedom to Leave a State)

17

210 211 211

a) Schutzbereich

211

b) Schranken

213

c) Zwischenergebnis

214

2. Einreiserecht (Freedom to Enter his Own Country)

214

a) Schutzbereich

214

b) Schranken

222

c) Zwischenergebnis

224

III. Ausweisungsverbot

225

1. Fremde Staatsangehörige

225

2. Eigene Staatsangehörige

227

3. Zwischenergebnis

230

IV. Zusammenfassung C. Recht auf die Heimat I. Zum Begriff der Heimat

231 232 234

1. Verrechtlichung des Begriffs der Heimat?

238

2. Bündel von Rechten oder eigenes Recht?

239

3. Vorteil einer eigenen Norm

240

4. Zur Geschichte des Terminus „Recht auf die Heimat"

244

II. Herleitung eines völkerrechtlichen Rechts auf die Heimat

249

1. Menschenrecht auf Freizügigkeit als Voraussetzung

249

2. Völkerrechtliche Praxis bezüglich des Rechts auf die Heimat

250

a) Rückschluß aus der völkerrechtlichen Praxis auf ein right to return ... 254 (1) Die Genese eines right to return : Palästina (2) Bestätigung in der weiteren völkerrechtlichen Praxis

2 Ziegler

255 268

(a) Zypern

268

(b) Kambodscha

269

(c) Afghanistan

270

18

nsverzeichnis

(d) Indochina-Flüchtlinge

272

(e) Ehemaliges Jugoslawien

273

(f) Ruanda

279

(g) Kosovo

283

(h) Sonstige

288

b) Recht auf die Heimat in der neuesten Praxis der UN

289

(1) Im Kontext liberaler Freiheitsrechte

289

(2) Im Kontext wirtschaftlicher und sozialer Rechte

294

c) Ergebnis III. Inhalt und Grenzen des Rechts 1. Inhalt

297 298 298

a) Individualrecht

298

b) Gegenstand des Rechts

299

2. Grenzen

301

a) Kein absoluter Bestandsschutz

301

b) Zeitablauf

303

c) Fortfall der „alten" Heimat

304

d) Neuansiedlungen in der „alten" Heimat

305

3. Zwischenergebnis

307

IV. Verhältnis des Rechts auf Freizügigkeit und des Rechts auf die Heimat zum Selbstbestimmungsrecht der Völker und zum Minderheitenschutz 308 1. Selbstbestimmungsrecht

308

2. Minderheitenschutz

311

D. Recht auf Staatsangehörigkeit I.

Staatsangehörigkeit im Kontext von Vertreibungen

312 316

II. Regelungskompetenz der Staaten

317

III. Rechtsverletzung

320

1. Staatenrechtliche Dimension

320

2. Menschenrechtliche Dimension

326

a) Grundsätzliche Anerkennung eines Rechts auf Staatsangehörigkeit.... 329 b) Ausgestaltung

337

nsverzeichnis

19

(1) Schutz vor Entzug

338

(2) Anspruch auf Verleihung

339

c) Zwischenergebnis: Anwendung auf Fluchtbewegungen E. Ergebnis

342 342

Sechstes Kapitel Rechte des Zufluchtsstaates

344

A. Verletzung der Souveränität des Zufluchtsstaates durch die Auslösung von Flüchtlingsströmen: Argumentationsrahmen

345

I.

Grundbegriffe, Inhalt und Einschränkungen des Souveränitätsprinzips

350

1. Grundbegriffe und Inhalt

350

a) Innere und äußere Souveränität

350

b) Materielle und immaterielle Souveränität

355

c) Territoriale Souveränität und territoriale Integrität

356

d) Negative und positive Souveränität

359

2. Inhaltliche Ausweitung des Souveränitätsprinzips: Von der Abwehr von 360 Gewalt zum Anspruch auf Kooperation a) Herleitung eines allgemeinen Prinzips der NichtSchädigung

361

b) Wirtschaftliche, soziale und kulturelle Souveränitätsbeeinträchtigungen

365

c) Inhaltliche Konkretisierung des Schädigungsverbotes

379

(1) Erheblichkeit

380

(2) Equitable Utilization und Kooperation

382

(3) Sozialadäquanz als Abgrenzungskriterium im wirtschaftlichen Bereich

384

(a) Qualität der Beeinträchtigung

386

(b) Rechtswidrigkeit des Mittels

386

(c) Inadäquanz des Motivs

390

d) Zwischenergebnis und Einordnung II. Erzeugung von Flüchtlingsbewegungen als Souveränitätsverletzung

390 392

20

nsverzeichnis

1. Vorüberlegungen zur Zurechnung

392

a) Zustrom privater Individuen als Souveränitätsverletzung

393

b) Zustrom von Menschen als Souveränitätsverletzung

394

c) Zurechnungszusammenhang trotz Dazwischentreten der individuellen Entscheidung zur Flucht?

395

d) Zurechnungszusammenhang trotz fehlender Zwangsläufigkeit der Flucht in einen bestimmten Zufluchtsstaat

396

e) Fehlender Zurechnungszusammenhang aufgrund „kumulativer Kausalität" des Verursacher- und des Aufnahmestaates wegen einer Aufnahmeverpflichtung des Zufluchtsstaates? 398 2. Dogmatische Konstruktionsmöglichkeiten der Verletzung des Souveränitätsprinzips durch die Erzeugung von Flüchtlingen

401

a) Verletzung der territorialen Souveränität durch den Grenzübertritt ....403 (1) Verletzung der äußeren Souveränität (souveränen Gleichheit) durch die Tatsache des Grenzübertritts

403

(2) Verletzung der inneren Souveränität durch die Umgehung des staatlich vorgesehenen Verfahrens für den Grenzübertritt?

404

b) Verletzung der territorialen Souveränität und Integrität infolge der Belastung durch Flüchtlingsströme

406

(1) Belastung als Verletzung der territorialen Integrität als äußere Souveränität (2) Belastung als Verletzung der inneren Souveränität (3) Qualität der Belastung: Massenflucht III. Staatenpraxis zur Ausweitung des Souveränitätsprinzips im 20. Jahrhundert im Flüchtlingskontext

406 407 409 410

1. Immaterielle Souveränitätsverletzung

412

2. Materielle Souveränitätsverletzung

414

a) Staatenpraxis bis zum Zweiten Weltkrieg, insbesondere während der Völkerbundszeit

414

(1) Direkte und indirekte Formulierungen oder Behauptungen einer Norm

419

(2) Indizien für die Existenz einer Norm und Normbehauptungen

424

(a) Betonung der Belastung durch die Flüchtlinge („bürden")

425

(aa) Allgemeine wirtschaftliche und finanzielle Belastung

426

nsverzeichnis

(bb) Belastung des Arbeitsmarktes und Belastung wegen der Bevölkerungsdichte

21

435

(cc) Belastung fur die innere Sicherheit wegen Knappheit der Ressourcen und politischer Aktivitäten der Flüchtlinge ..438 (dd) Belastung fur die öffentliche Gesundheit

440

(ee) Belastung wegen politischer Aktivitäten der Flüchtlinge und Hervorrufen zwischenstaatlicher politischer Spannungen

441

(b) Abschottung

442

(c) Betonung von Kooperationspflichten oder Verhandlungspflichten des Verursacherstaates

444

(d) Betonung der Verantwortlichkeit des Herkunftsstaates für seine Staatsangehörigen durch Rücknahmeverpflichtung des Verursacherstaates und Betreiben der Repatriierung

448

(e) Betonung des an die Aufnahmestaaten gerichteten Verbots von Expulsion und Non-refoulement gegenüber anderen Staaten 451 (f) Finanzielle Forderungen (Schadensersatz, Aufwendungsersatz) gegenüber dem Verursacherstaat bzw. gegenüber den Flüchtlingen

454

(g) Die Rolle der Kooperation der Staaten bei der Lösung des Flüchtlingsproblems

458

(3) Erklärungsversuch: Die Gratwanderung zwischen Rüge des Völkerrechtsbruchs und Einmischung in die inneren Angelegenheiten

462

(a) Ausdrückliche Berufung auf die Verantwortlichkeit Deutschlands und Rüge der innenpolitischen Zustände in Deutschland als Ursache des Flüchtlingsproblems seitens der Aufnahmestaaten

465

(b) Entpolitisierung der Flüchtlingshilfe durch Ergebnisbezogenheit, nicht Ursachenbezogenheit: Betonung der Ausklammerung der Ursachen

471

(c) Protest der Herkunftsstaaten gegen eine Einmischung in die inneren Angelegenheiten und die Reaktion der Zufluchtsstaaten 477 b) Staatenpraxis vom Ende des Zweiten Weltkriegs bis heute

483

22

nsverzeichnis

(1) Ausdrückliche Formulierungen eines Verbots der Flüchtlingserzeugung

492

(a) UN Group of Governmental Experts on International Cooperation to Avert New Flows of Refugees

493

(b) ILA Draft Declaration: Principles of International Law on Mass Expulsion

495

(c) Draft Declaration on Population Transfer and the Implantation of Settlers (1997) des Expertenseminars

496

(d) UNHCR

497

(e) Internationale Flüchtlingskonferenzen

499

(f) Sonstige Äußerungen in der völkerrechtlichen Praxis

503

(g) Zwischenergebnis

508

(2) Indirekte Manifestation eines Verbots in der Staatenpraxis

508

(a) Betonung der Belastung durch die Flüchtlinge („bürden")

508

(b) Abschottung

515

(c) Betonung von Kooperationspflichten oder Verhandlungspflichten des Verursacherstaates

519

(d) Betonung der Verantwortlichkeit des Herkunftsstaates für seine Staatsangehörigen durch Rücknahmeverpflichtung des Verursacherstaates und Betreiben der Repatriierung 521 (e) Betonung des an die Aufnahmestaaten gerichteten Verbots von Expulsion und Non-refoulement gegenüber anderen Staaten 524 (f) Finanzielle Forderungen (Schadensersatz, Aufwendungsersatz) gegenüber dem Verursacherstaat bzw. gegenüber den Flüchtlingen

525

(g) Die Rolle der Kooperation der Staaten bei der Lösung des Flüchtlingsproblems

526

3. Zwischenergebnis: materielle Souveränitätsverletzung durch zurechenbare Flüchtlingsströme 532 4. Zurechenbarkeit einer Zuflucht ausschließlich wegen unterlassener Grenzsicherung des Herkunftsstaates? - Abgrenzung von Flucht und illegaler Zuwanderung IV. Ergebnis

536 538

nsverzeichnis

23

Β. Sonstige Rechtsverletzungen gegenüber dem Zufluchtsstaat: Verletzungen von individualschützenden Normen als zwischenstaatliche Rechtsverletzung des Zufluchtsstaates 540 I.

Völkerrechtliche Verträge

541

II. Völkergewohnheitsrecht

542

III. Ergebnis

545

Siebentes Kapitel Interessen der internationalen Gemeinschaft

A. Zum Begriff der internationalen Gemeinschaft I.

Vorläufer: Universalistische Konzeption des Völkerrechts

546

546 547

II. Neuere Entwicklung des Völkerrechts

548

III. Die internationale Gemeinschaft als Rechtsträgerin?

553

1. Terminologische Vorbemerkung

554

2. Organisation der internationalen Gemeinschaft

555

B. Einzelne Interessen der internationalen Gemeinschaft I.

559

Relation von erga omrces-Verpflichtungen, ius cogens und international crimes 565

II. Verletzung fundamentaler, zum Schutz des Individuums bestimmter Normen: „A Serious Breach on a Widespread Scale of an International Obligation of Essential Importance for Safeguarding the Human Being" (Art. 19 Abs. 3 lit. c) (1996) 1. Vertreibung als Verletzung des humanitären Völkerrechts

577 582

a) Verletzungen des humanitären Völkerrechts als „International Crime" gemäß Art. 19 Abs. 3 lit. c) (1996) der ILC Draft Articles on State Responsibility

584

b) Vertreibungsverbot in internationalen Konflikten

587

(1) Haager Recht

587

(2) Deportationsverbot des Art. 6 des Statuts des IMT

589

(3) Genfer Recht

592

(4) Zwischenergebnis

595

c) Vertreibungsverbot in nicht-internationalen Konflikten

596

24

nsverzeichnis

(1) Gemeinsamer Art. 3 der Genfer Konventionen

596

(a) Bewaffneter Konflikt

600

(b) Tatbestandsmäßiges Verhalten

607

(2) Zweites Zusatzprotokoll von 1977 über den Schutz der Opfer nicht-internationaler bewaffneter Konflikte d) Zwischenergebnis 2. Vertreibung als Verletzung des Genozidverbotes a) Objektiver Tatbestand

611 614 614 616

(1) Art. II lit. b)

618

(2) Art. Illit. c)

619

b) „Intent to Destroy in Whole or in Part, a National, Ethnical, Racial or Religious Group, as Such..."

620

(1) Diskriminierungselement

621

(2) Zerstörungsabsicht

623

c) Zwischenergebnis 3. Vertreibung als Verbrechen gegen die Menschlichkeit (Crime against Humanity)

628 629

a) Zur Herausbildung von Verbrechen gegen die Menschlichkeit

629

b) Abgrenzung von Kriegsverbrechen und Verbrechen gegen die Menschlichkeit

630

c) Fluchtverursachung und Vertreibung als Verbrechen gegen die Menschlichkeit

634

d) Zwischenergebnis

638

III. Verletzung des Selbstbestimmungsrechts

639

IV. Vertreibung als Verletzung von Weltfrieden und internationaler Sicherheit ..639 1. Zur Auslegung des Begriffs des Bruchs und der Bedrohung des Weltfriedens und der internationalen Sicherheit

641

a) Friedensbegriff

641

b) Friedensbruch („Breach") und Friedensbedrohung („Threat")

647

2. Völkergewohnheitsrechtliche Bedeutung von Bruch und Bedrohung des Weltfriedens und der internationalen Sicherheit

649

a) Friedensbedrohung durch grenzüberschreitende Flüchtlingsströme ....650

nsverzeichnis

b) Friedensbedrohung ratione materiae

25

658

c) Regionale oder internationale Friedensbedrohung

669

d) Zwischenergebnis

670

C. Ergebnis

674

Vierter

Teil

Rechtsfolgen der Rechtsverletzung

677

Achtes Kapitel Rechtsfolgen internationaler Delikte A. Grundregeln I.

677 677

Rechtsfolgen

II. Zur Problematik der Rechtsfolgen bei einer Verletzung der „internationalen Gemeinschaft"

677 683

B. Beendigung des Völkerrechtsbruchs (cessation)

686

C. Reparation

688

I.

Verletzung materieller Rechte

689

1. Restitution

689

a) Flüchtlinge

691

(1) Restitutionsanspruch der Flüchtlinge als Individuen aus dem Recht der Staatenverantwortlichkeit? (2) Menschenrechtlicher Restitutionsanspruch b) Zufluchtsstaat (1) Wiedergutmachungsanspruch wegen unmittelbar eigener materieller Rechtsverletzungen

692 694 695 696

(2) Wiedergutmachungsanspruch für die Verletzung von Menschenrechten in analoger Umkehrung des Prinzips des diplomatischen Schutzes? 697 (a) Herleitung aus dem Flüchtlingsrecht?

701

(b) Herleitung aus der deyâcfo-Staatenlosigkeit?

703

nsverzeichnis

(c) Normhierarchische Herleitung c) Internationale Gemeinschaft 2. Kompensation

705 708 709

a) Grundsatz der Entschädigung

709

b) Inhalt

712

c) Kausalität von Delikt und Schaden

713

d) Berechtigte

714

(1) Flüchtlinge

714

(a) Staatenpraxis der Entschädigung: Entschädigungspflicht des Vertreibungsstaates gegenüber dem Flüchtling

714

(b) Korrespondierendes Individualrecht?

720

(c) Zwischenergebnis

725

(d) Exkurs: Individualrecht auf Entschädigung im Spezialregime der UN Compensation Commission (Irak/Kuwait) (2) Zufluchtsstaat

725 728

(a) Entschädigung fur die materielle Souveränitätsverletzung

728

(b) Staatenpraxis zwischenstaatlicher Entschädigung

731

(c) Gründe für die Zurückhaltung der Zufluchtsstaaten bei der Geltendmachung von Entschädigungsansprüchen

734

(d) Entschädigung für die Verletzung von Menschenrechten

736

(3) Internationale Gemeinschaft

738

(a) Anspruch auf Entschädigung für Vermögensnachteile? 739 (b) Anspruch der Drittstaaten/internationalen Gemeinschaft auf Entschädigung für den materiellen Schaden der Individuen? ..741 (c) Entschädigung aus Geschäftsführung ohne Auftrag (negotiorum gestio)? 742 Verletzung immaterieller Rechte

743

1. Satisfaktion

743

a) Flüchtlinge

746

b) Zufluchtsstaat

746

c) Internationale Gemeinschaft

748

2. Sonderfall der Punitive Damages

748

nsverzeichnis

III. Prävention: Guarantees of Non-repetition

27

754

1. Flüchtlinge

756

2. Zufluchtsstaat

757

3. Internationale Gemeinschaft

757

IV. Allgemeine Grenze der Reparationsansprüche

760

V. Zusätzliche Rechtsfolgen von International Crimes bzw. der Verletzung von „Obligations Owed to the International Community as a Whole"

761

1. Berechtigung aller Staaten

761

2. Besonderheiten hinsichtlich der Rechtsfolgen

762

a) Vorrang der Restitution

762

b) Weitergehende Eingriffe beim Verletzerstaat

763

3. Verpflichtung aller Staaten

763

4. Individualstrafbarkeit kraft Völkerrechts

765

D. Verzichtsmöglichkeiten der Verletzten

766

E. Ergebnis

767

Neuntes Kapitel Durchsetzung der Rechte und Rechtsfolgen

771

A. Feststellung der Rechtsverletzung

772

B. Aktivlegitimation zur Rechtsdurchsetzung

779

C. Maßnahmen der Rechtsdurchsetzung

782

I.

Friedliche Maßnahmen

782

1. Retorsion

782

2. Gegenmaßnahmen

786

3. Grenzen von Gegenmaßnahmen

788

II. Zulässigkeit militärischer Gegenmaßnahmen: Befugnis zur humanitären Intervention? 1. Dogmatische Ansätze zur Rechtfertigung humanitärer Interventionen a) Auslegung der UN-Charta (1) Begriff der Gewalt nach Art. 2 Abs. 4 UN-Charta

791 796 797 798

28

nsverzeichnis

(2) Selbstverteidigung nach Art. 51 UN-Charta

799

(3) Systematische Gegenargumentation

801

(4) Teleologische Gegenargumentation

802

(5) Staaten ohne effektive Regierungsgewalt - ein Sonderfall?

805

(6) Intervention auf Ersuchen oder mit Einwilligung des betroffenen Staates

807

(7) Zwischenergebnis

808

b) Überlagerung der UNCh durch späteres Gewohnheitsrecht (desuetudo)

808

(1) Keine Sperrwirkung der UNCh

808

(2) Staatenpraxis

810

(a) Eingreifen zur Rettung fremder Staatsangehöriger

810

(b) Exkurs: Rettungsaktionen zugunsten eigener Staatsangehöriger im Ausland

812

(3) Nothilferecht zur Verwirklichung des Selbstbestimmungsrechts der Völker c) Rechtspolitische Einordnung der humanitären Intervention: wishful thinking oder Kapitulation vor den Tatsachen der Macht?

815 819

2. Entschuldigung der humanitären Intervention aus Gesichtspunkten des Notstands?

821

a) Kriterien für die Entschuldbarkeit der humanitären Intervention

823

(1) Offensichtliche, massive Menschenrechtsverletzungen als Interventionsgrund

823

(2) Untätigkeit des Sicherheitsrates aufgrund der Blockierstellung eines Mitglieds

825

(3) Scheitern friedlicher Streitbeilegung

826

(4) Kollektive Absicherung

826

(5) Verhältnismäßigkeit des Gewalteinsatzes nach Intensität und der Dauer des erforderlichen Eingriffs?

828

b) Zwischenergebnis

829

III. Weitergehende Befugnisse der Sanktion nach Kapitel VII der UN-Charta? ... 830 D. Ergebnis

832

nsverzeichnis

Fünfter Teil

29

834

Zusammenfassung in Thesen

Annex I State Responsibility - Titles and Texts of the Draft Articles on Responsibility of States for Internationally Wrongful Acts Adopted by the Drafting Committee on Second Reading

854

Annex II Übereinstimmungstabelle der Draft Articles on State Responsibility nach erster und zweiter Lesung

869

Literaturverzeichnis

873

Sachwort- und Personenverzeichnis

951

Abkürzungsverzeichnis AFDI

Annuaire Français du Droit International

AfrCh AfrYIL

African (Banjul) Charter of Human and Peoples Rights vom 27.6.1981 African Yearbook of International Law

AIDI

Annuaire de l'Institut de Droit International

AJIL

American Journal of International Law

AJPIL

Austrian Journal of Public and International Law (1991 bis 1996; seit 1996: ZÖR) Amerikanische Konvention über Menschenrechte vom 22.11.1969

AMRK Am. U. Infi L. Rev.

American University International Law Review

Am. U. J. Infi L. & Pol'y APuZG

American University Journal of International Law and Policy Aus Politik und Zeitgeschichte

ARIEL

Austrian Review of International and European Law

AsianYIL

Asian Yearbook of International Law

ASIL Proc. AVR

Proceedings of the American Society of International Law Archiv des Völkerrechts

BerDGVR

Berichte der Deutschen Gesellschaft fur Völkerrecht

BT Drs.

Bundestagsdrucksache

BVerfG

Bundesverfassungsgericht

BVerfGE

Entscheidungen des Bundesverfassungsgerichts

BYIL

British Yearbook of International Law

CanYIL

Canadian Yearbook of International Law

CERD ColJTL

Committee on the Elimination of Racial Discrimination Columbia Journal of Transnational Law

Cornell ILJ

Cornell International Law Journal

Denver J. Infi L. & Pol'y

Denver Journal of International Law and Policy

Diss.

Dissertation

DR

Decisions and Reports (European Commission on Human Rights)

Abkürzungsverzeichnis

31

DSt

Der Staat

EA

Europa-Archiv. Zeitschrift für internationale Politik

ECOMOG

ECOWAS Cease-fire Monitoring Group

ECOSOC

Economic and Social Council (Wirtschafts- und Sozialrat) der Vereinten Nationen

ECOWAS

Economic Community of West African States

EGMR

Europäischer Gerichtshof für Menschenrechte

EJIL

European Journal of International Law

EKMR

Europäische Kommission für Menschenrechte

ELRev

European Law Review

EMRK

Europäische Konvention für Menschenrechte

EPIL

Encyclopedia of Public International Law, Hrsg. Rudolf Bernhardt, Amsterdam, Vol. I - III, 1992 - 1997; Vol. 1 - 12, 1981- 1990.

EU

Europäische Union

EXCOM

Executive Committee des UNHCR

FAZ

Frankfurter Allgemeine Zeitung

Fn.

Fußnote

FordhamILJ

Fordham International Law Journal

FS

Festschrift

FW

Die Friedens-Warte

GA

General Assembly

GFK

Abkommen über die Rechtsstellung der Flüchtlinge (Genfer Flüchtlingskonvention) vom 28.7.1951

GK

Genfer Konvention

GYIL

German Yearbook of International Law

HarvLR

Harvard Law Review

HHRJ

Harvard Human Rights Journal

HILJ HLKO

Harvard International Law Journal Haager Landkriegsordnung (Anlage zum Abkommen, betreffend die Gesetze und Gebräuche des Landkrieges v. 18.10.1907)

HRLJ

Human Rights Law Journal

HRQu

Human Rights Quarterly

HuV

Humanitäres Völkerrecht-Informationsschriften

ICC

International Criminal Court

ICCPR

International Covenant on Civil and Political Rights vom 19.12.1966 International Covenant on Economic, Social and Cultural Rights vom 19.12.1966

ICESCR

32

Abkürzungsverzeichnis

ICJ

International Court of Justice (IGH)

ICJ Rep.

International Court of Justice, Reports of Judgments, Advisory Opinions and Orders

ICJRev.

Review of the International Commission of Jurists

ICLQ

International and Comparative Law Quarterly

ICTR

International Criminal Tribunal for Rwanda

ICTY

International Criminal Tribunal for the Former Yugoslavia

i. E.

im Ergebnis

IGH

Internationaler Gerichtshof

IGHSt

Statut

des

Internationalen

Gerichtshofs

vom

26.6.1945 URL

International Journal of Refugee Law

ILA

International Law Association

ILC

International Law Commission der UN

ILJ

International Law Journal

ILM

International Legal Materials

ILO

International Labour Office

I.L.Q.

International Law Quarterly

ILR

International Law Reports

IMR

International Migration Review

IMT

International Military Tribunal (Nürnberg, Tokio)

IndianJIL

Indian Journal of International Law

Int'l

International

Int'lJ

International Journal

IPBPR IPWSKR

Internationaler Pakt über bürgerliche und politische Rechte vom 19.12.1966 Internationaler Pakt über wirtschaftliche, soziale und kulturelle Rechte vom 19.12.1966

IRO

International Refugee Organization

IRRC

International Review of the Red Cross

Israel YBHR

Israel Yearbook of Human Rights

i.V.m.

in Verbindung mit

JewishYIL

Jewish Yearbook of International Law

JIR

Jahrbuch für Internationales Recht

J.O.

Journal Officiel

JRP

Journal fur Rechtspolitik

JRS

Journal of Refugee Studies

Abkürzungsverzeichnis

33

JZ

Juristen-Zeitung

KSZE

Konferenz für Sicherheit und Zusammenarbeit in Europa

LKV

Landes- und Kommunalverwaltung

L.N.

League of Nations

L.N.O.J.

League of Nations Official Journal

L.Q.R

Law Quarterly Review

MichJIL

Michigan Journal of International Law

MLRev.

Modern Law Review

m.w.N.

mit weiteren Nachweisen

NATO

North Atlantic Treaty Organization

NILR

Netherlands International Law Review

NJIL

Nordic Journal of International Law

NJW

Neue Juristische Wochenschrift

NQHR

Nordic Quarterly of Human Rights

NVwZ

Neue Zeitschrift für Verwaltungsrecht

Nwe

Nachweise

NWVB1.

Nordrhein-Westfölische Verwaltungsblätter

NYIL

Netherlands Yearbook of International Law

N.Y.U. JIL&Pol.

New York University Journal of International Law and Politics

OAU

Organization of African Unity

ο. J.

ohne Jahr

O.J.

Official Journal

op. para.

operativer Paragraph

OSZE

Organisation für Sicherheit und Zusammenarbeit in Europa Österreichische Zeitschrift für öffentliches Recht (bis 1977; seit 1996: ZÖR) Österreichische Zeitschrift für öffentliches Recht und Völkerrecht (1977- 1991; seit 1996 ZÖR)

ÖZöR ÖZöRV para.

Paragraph

PCIJ

Permanent Court of International Justice, Ständiger Internationaler Gerichtshof des Völkerbundes Präambel-Paragraph

preamb. Paragraph RabelsZ

Rabeis Zeitschrift für ausländisches und internationales Privatrecht

RBDI

Revue Beige de Droit International

RdC

Recueil des Cours. Collected Courses of the Hague Academy of International Law

3 Ziegler

34

RGDIP

Abkürzungsverzeichnis

Revue Générale de Droit International Public

RIAA

Reports of International Arbitral Awards

RIW

Recht der Internationalen Wirtschaft

s.

siehe

S.

Seite

SAYIL

South African Yearbook of International Law

SC

Security Council

SchwJIR

Schweizerisches Jahrbuch für internationales Recht

S.N.

Société des Nations

S.N.J.Ο.

Société des Nations, Journal Officiel

s. o.

siehe oben

StIGH

Ständiger Internationaler Gerichtshofs

SZ

Süddeutsche Zeitung

TWQ

Third World Quarterly

UDHR

Universal Declaration of Human Rights (Allgemeine Erklärung der Menschenrechte) vom 10.12.1948

UN

United Nations, Vereinte Nationen

UNCh

Charta der Vereinten Nationen

UNDP

United Nations Development Programme

UNHCR UNRWA UNYB

United Nations High Commissioner for Refugees United Nations Relief and Works Agency for Palestine Refugees in the Near East United Nations Yearbook

UPR

Umwelt- und Planungsrecht

VJIL

Virginia Journal of International Law

VN

Vereinte Nationen (Zeitschrift)

VRÜ

Verfassung und Recht in Übersee

WAR-Bull.

WAR-Bulletin. Vierteljahresschrift für Flüchtlingsfragen

WVRK

Wiener Übereinkommen über das Recht der Verträge vom 23.5.1969

WVRKIO

Wiener Übereinkommen über das Recht der Verträge zwischen Staaten und Internationalen Organisationen oder zwischen Internationalen Organisationen vom 21.3.1986 (ILM 1986, 543)

YaleJIL

Yale Journal of International Law

YaleLJ

Yale Law Journal

YB

Yearbook

YBILC

Yearbook of the International Law Commission

Abkürzungsverzeichnis

35

ZaöRV

Zeitschrift für ausländisches öffentliches Recht und Völkerrecht

ZAR

Zeitschrift für Ausländerrecht

z.B.

zum Beispiel

ZFSH/SGB

Sozialrecht in Deutschland und Europa (früher: Zeitschrift für Sozialhilfe und Sozialgesetzbuch)

ZÖR

Zeitschrift für öffentliches Recht (seit 1996; bis 1977: ÖZöR; 1977 - 1991: ÖZoRV; 1991 bis 1996: AJPIL)

ZP

Zusatzprotokoll

Jes règles de la responsabilité sont en quelque sorte les règles-clefs de tout ordre juridique „Toute la responsabilité, rien que la responsabilité " „... an opportunity of filling a void in international law in an area of burning, contemporary significance and practical under-response" 3

Erster Teil

Einleitung Weltweit hat die Zahl der Flüchtlinge ein vorher nicht dagewesenes Ausmaß angenommen, das die Kapazitäten der Vereinten Nationen überschreitet. 4 Auch hierin war das „kurze" 20. Jahrhundert, das als Jahrhundert der Flüchtlinge5 be1 Jules Basdevant, anläßlich der Eröffnung der Haager Kodifikationskonferenz 1930, Actes de la Conférence S.D.N., 1930, V.17, Procès-verbaux de la 3e Commission, S. 15, zitiert bei Quéneudec, S. 5. 2 Ago, YBILC 1969 I, S. 106, para. 18. 3 Al-Khasawneh/Hatano , Preliminary Report on the Human Rights Dimensions of Population Transfer, Including the Implantation of Settlers, UN Doc. E/CN.4/Sub.2/ 1993/17, para. 386 bzgl. der Erörterung von Bevölkerungstransfers im Rahmen der SubCommission on Prevention of Discrimination and Protection of Minorities der UN Commission on Human Rights. 4 So der Secretary-General in seinem Report E/CN.4/1995/49: „Problems of mass exoduses transcend the human rights mechanisms of the UN system", UNYB 1995, 751; s. auch Dowty/Loescher , International Security Vol. 21/1 (1996), 43, 47. 5 Vgl. ζ. Β. Castles/Miller, Age of Migration, 1993. „Exile of masses" wurde 1939 vom Völkerbund schon als „outstanding figure of our time" bezeichnet, League of Na-

38

1. Teil: Einleitung

zeichnet wird, singular. Während es Fluchtbewegungen zu allen Zeiten gegeben hat, haben sie insofern im 20. Jahrhundert eine neue Qualität angenommen, als Herkunftsstaaten aktiv die Ausreise bestimmter Bevölkerungsteile betrieben haben.6 Trotz der massenhaft auftretenden Fluchtbewegungen hat es die internationale Gemeinschaft bislang noch nicht geschafft, eine Konvention zur Verhütung und Bestrafung von Bevölkerungstransfers zu schaffen. 7

A. Dimensionen des Flüchtlingsproblems Die Zahlen weisen steigende Tendenz auf: Waren am 31. Dezember 1960 noch „nur" 1,4 Millionen Menschen auf der Flucht, so hatte sich die Zahl am 31. Dezember 1976 innerhalb von sechzehn Jahren genau verdoppelt (2,8 Millionen). Ab 1976 erfolgte der Anstieg exponentiell: Schon drei Jahre später, 1979 hatte sich die Zahl der Flüchtlinge erneut auf 5,7 Millionen verdoppelt. 1985 gab es weltweit 11,6 Millionen, 1993 22,3 Millionen Flüchtlinge.8 Und diese Zahlen erfassen nur die Flüchtlinge, die sich nach der Definition der Genfer Flüchtlingskonvention außerhalb des Landes befinden, dessen Staatsbürgerschaft sie besitzen (Art. 1 A Abs. 2 GFK). Zählt man die schätzungsweise 25 Millionen innerhalb der Grenzen ihres Heimatlandes Vertriebenen (Binnenflüchtlinge) 9 hinzu, müßte die Zahl nochmals verdoppelt werden. tions Union, The League and Human Welfare, S. 60; s. auch Al-Khasawneh/Hatano, Preliminary Report, UN Doc. E/CN.4/Sub.2/1993/17, para. 10: „century of the displaced person."; Aga Khan , RdC 1976 I, 287, 315: „century of the uprooted". 6 Davy I, S. 29. 7 Vgl. die dahingehenden Vorschläge in den Redebeiträgen von van Asbeck, Schätzel, de Visscher auf der Tagung des International Law Institute von Siena 1952, AIDI 1952-11, 160 f., 184, 189; s. auch Rapporteur Pallien, AIDI 1952-11, 193, 198 f.; Palley, in: Essays in Honour of Eide, S. 219, 253; Draft Declaration on Population Transfer and the Implantation of Settlers, enthalten als Annex II im Final Report von Al-Khasawneh, UN Doc. E/CN.4/Sub.2/1997/23; Deng, Guiding Principles on Internal Displacement, UN Doc. E/CN.4/Sub.2/1998/53/Add.2; s. auch den resümierenden Bericht UN Doc. E/CN.4/1998/53 und den Bericht UN Doc. A/54/409 v. 29.9.1999 sowie den Bericht über den Workshop on Internal Displacement in Africa, UN Doc. E/CN.4/1999/79/ Add.2, paras. 11 ff.; s. auch van Boven, Revised Set of Basic Principles, UN Doc. E/CN.4/Sub.2/1996/17, Annex, Prinzip 12. 8 Angaben nach: UNHCR, Die Lage der Flüchtlinge in der Welt. UNHCR-Report 1994, S. 3. Daß die wirklichen Zahlen noch erheblich höher liegen, nimmt Ρ. J. Opitz, in: ders., S. 15, 27 unter Berufung auf Rechnungen des US-Committee for Refugees an; Freedman, Georgetown Immigration Law Journal 1995, 565. 9 Zu diesen s. United Nations High Commissioner for Refugees, UNHCR's Operational Experience with Internally Displaced Persons, 1994; sowie den Analytical Report of the Secretary-General E/CN.4/1992/23 und die Berichte des Representative of the Secretary-General Deng an die UN Commission on Human Rights E/CN.4/1994/44; E/CN.4/1995/50 und Add.l bis 4; E/CN.4/1996/52/Add.l; Cohen, Human Rights Protection, 1991; Cohen/Deng, Masses in Flight, 1998; Cohen!Deng (Hrsg.), The Forsaken

1. Teil: Einleitung

Das heißt statistisch, daß sich fast jeder 120. Mensch der ca. sechs Milliarden Menschen auf der Erde auf der Flucht befindet. 10 Der UNHCR betreute Anfang 1995 mehr als 27 Millionen Menschen, davon 14,5 Millionen Flüchtlinge, die eine internationale Grenze überschritten hatten, 5,4 Millionen Β innen vertriebene, 4 Millionen ehemalige Flüchtlinge (Rückkehrer) und 3,5 Millionen Menschen, die ihr Herkunftsland verlassen haben und die nicht als Flüchtlinge anerkannt sind, aber der Zuständigkeit des UNHCR unterfallen. 11 1997 waren es 22,7 Millionen (13,2 Millionen Flüchtlinge, 4,9 Millionen Β innen vertriebene, 3,3 Millionen Rückkehrer und 1,3 Millionen de facto-Flüchtlinge). 12 Ende 1999 waren es 22,3 Millionen (11,7 Millionen Flüchtlinge, 4,08 Millionen Binnenvertriebene, 2,5 Millionen Rückkehrer und 1,5 Millionen sonstige unter der Zuständigkeit des UNHCR). 13 1997 „produzierten" 21 Staaten jeweils mehr als 100.000 Flüchtlinge, 29 nahmen mehr als 100.000 auf. Im Juli 1997 führten Afghanistan (2,7 Millionen), Liberia (778.000) und Bosnien-Herzegowina die Liste der Herkunftsländer an. 14 Diese Angaben demonstrieren das quantitative Ausmaß des Problems. Gleichzeitig liefern sie die Basis dafür, daß in den letzten Jahren der Ruf nach einem präventiven, holistischen Ansatz immer lauter geworden ist. 15 Zu nennen ist neben der Explosion der Flüchtlingszahlen auch die Ausweitung des Kreises der betroffenen Staaten. Obwohl um die 90 % der Flüchtlinge von sogenannten Drittweltstaaten hervorgerufen werden und über 90 % von ihnen in der Dritten

People, 1998; Deng, URL Special Issue 1995, 74; ders., Comprehensive Study, UN Doc. E/CN.4/1993/35; ders., Flüchtlinge 1996, Nr. 1, S. 13; Fronhofen AVR 1996, 276; Hofmann, FS Bernhardt, S. 417; Lee, JRS 1996, 27; blanda, in: Gowlland-Debbas, S. 135; Plender, in: Gowlland-Debbas, S. 119; ders., IJRL Special Issue 1994, 345; Mertus, MichJIL 20 (1998), 59, 67 ff.; Geißler, Internally Displaced Persons (1999). 10 UNHCR-Report 1994, S. 1. 11 UNHCR-Report 1995/96, S. 22. 12 UNHCR Report 1997/98, Statistical Summary, http://www.unhcr.ch/sowr97/statsum.htm. 13 UNHCR Report 2000, Introduction, S. 10 und Annex 2, S. 309, http://www.unhcr. ch/sowr2000/annexes.pdf 14 UNHCR Report 1997/98, Statistical Summary, http://www.unhcr.ch/sowr97/statsum.htm.; UNHCR Report 2000, Annex 4, S. 312 und Annex 5, S. 315. 15 Allgemein zum präventiven Ansatz vgl. UNHCR-Report 1994, S. 9 ff; aus der Literatur s. G. Gilbert, IJRL 1997, 207 ff.; ders., NQHR 1993, 413 ff.; Coles, State Responsibility, S. 7 f., 174; Tomuschat, in: Gowlland-Debbas, S. 59; Hathaway, HILJ 1990, 129, 181; Dowty/Loescher, International Security Vol. 21/1 (1996), 43, 51 f.; Garvey, in: Martin, S. 181, 187; Drüke, Preventive Action, S. 43 ff.; Mertus, MichJIL 20 (1998), 59 ff., 89 sieht diesen Ansatz auf einer Linie mit dem Paradigmenwechsel im Flüchtlingsrecht von „protection" zu „containment" nach dem Ende des Kalten Krieges; zum restriktiven Verhalten der Aufnahmestaaten s. auch Loescher, Beyond Charity, S. 108 ff.; Freedman, Georgetown Immigration Law Journal 1995, 565 ff, 594 ff; J. Thor burn, JRS 1996, 119 ff; van Boven, in: Mahoney/Mahoney, S. 937 ff.

40

1. Teil: Einleitung

Welt bleiben, sind auch die westlichen Industriestaaten im Zeitalter der ,jet age refugees " aufgrund von Globalisierung und der einhergehenden Verdichtung von Verkehrs- und Transportnetzen vermehrt zu Zufluchtsländern geworden. 16 So gehörte Ende 1997 die Bundesrepublik zu den drei Staaten, die zwischen 1980 und 1997 mehr als eine Million Flüchtlinge aufgenommen haben. Sie lag mit 1,26 Millionen hinter dem Iran (2 Millionen) und vor Pakistan (1,2 Millionen). 17 Die Zahl der Asylbewerber in den USA stieg von 37.000 im Jahre 1987 auf 196.000 im Jahre 1996.18 Hinzu trat angesichts wachsender Arbeitslosigkeit ein generell schwindendes Interesse an der Vergrößerung der Ressource „Mensch". Traditionell beschränkten Staaten und Hilfsorganisationen sich auf eine kurative, allein an den Symptomen des Flüchtlingsproblems anknüpfende Strategie. 19 Diese umfaßte ad hoc einsetzende Hilfsmaßnahmen ebenso wie die Gewährung von Asyl oder die Neuansiedlung und Integration in den Empfängerländern. Kurative Strategien waren unter anderem begründet in einer an klassischen Souveränitätsidealen festhaltenden Staatenpraxis, aber auch in politischen Konstellationen, in denen Flüchtlinge als willkommene Bestätigung bestimmter ideologischer Grundpositionen galten.20 Insbesondere das Verhältnis des Westens zu den kommunistischen Staaten war davon geprägt. 21

16

Dowty/Loescher, International Security Vol. 21/1 (1996), 43, 50; Einarsen, in: Essays in Memory of Atle Grahl-Madsen, S. 17, 21; P. J. Opitz, in: Tessmer, S. 43, 50; Kaufmann, APuZG Β 18/98, S. 3, 7. 17 UNHCR Report 1997/98, Statistical Summary, http://www.unhcr.ch/sowr97/statsum.htm. 18 UNHCR Report 1997/98, Statistical Summary, http://www.unhcr.ch/sowr97/statsum.htm. 19 UNHCR Report 1995: The State of the World's Refugees: In Search of Solutions, S. 30; auch Mertus, MichJIL 20 (1998), 59, 64. 20 Dazu Goodwin-Gill , Different Types of Forced Migration Movements, S. 16 f. zur Veränderung der Flüchtlingskonstellationen nach dem Ende des Kalten Krieges s. auch Mertus, MichJIL 20 (1998), 59, 62 ff; F. Baer, HILJ 1996, 244 ff.; Hathaway, JRS 1991, 113, 118 f.; Weiner, IMR 1996, 171, 177 unter Hinweis auf die Aufrechterhaltung eines Images, „Land der unbegrenzten Möglichkeiten" zu sein (bzgl. USA, Kanada, Australien), bzgl. Israels (Zionismus); ebd. S. 194 bzgl. der Differenzierung der USA zwischen den Zuwanderern aus Haiti und Cuba, wobei erstere als Wirtschaftsmigranten, letztere als (politische) Flüchtlinge angesehen werden; s. auch Jacobsen, IMR 1996, 655, 664 ff. zur Determination der Reaktion auf Flüchtlingsströme durch das Verhältnis zwischen Aufnahme- und Herkunftsstaat. Umgekehrt bedeutete dies aber, daß mit dem Verlust ihrer politischen Bedeutung nach dem Ende des Kalten Krieges Zufluchtsstaaten weniger bereit sind, Mittel für Flüchtlinge bereitzustellen oder diese aufzunehmen; mit der fortschreitenden Demokratisierung ging daher gleichzeitig eine Entwicklung zu immer restriktiverer Asylpolitik einher, s. UNHCR, UNHCR Strategy Towards 2000, para. 18; Weiner/Münz, TWQ 18 (1997), 25; vgl. auch Loescher, Beyond Charity, S. 21. 21 Goodwin-Gill , Different Types of Forced Migration Movements, S. 16, der darauf hinweist, daß nur in einem Fall die Verantwortlichkeit eines osteuropäischen Staates für Flüchtlinge betont wurde, s. GAOR Fourth Session, Third Committee, Summary Records, S. 82 f.

1. Teil: Einleitung

Trotz des Protests gegen fluchtauslösende Maßnahmen beschränkten sich die daraus gezogenen Konsequenzen darauf, die Schutzbedürftigkeit der einzelnen betroffenen Flüchtlinge festzustellen. 22 Sie lassen den Hauptakteur im Beziehungsgeflecht von Herkunftsstaat, Flüchtling, Aufhahmestaat und internationaler Gemeinschaft, nämlich den Herkunfts- bzw. fluchtverursachenden Staat außer Betracht. 23 Erste Ansätze, den wachsenden Flüchtlingsströmen präventiv zu begegnen, können in der im Jahre 1967 vom ECOSOC an die Generalversammlung der UN gerichteten Empfehlung gesehen werden, einen High Commissioner for Human Rights einzusetzen.24 Auch wurden nach dem Scheitern der Empfehlung erneut Resolutionsentwürfe eingebracht. 25 Immerhin gab es in den 1980er Jahren, also noch vor Ende des Ost-West-Konfliktes, drei Initiativen in den Vereinten Nationen, denen ein präventiver Ansatz zugrunde lag: Die erste wurde 1979 von Australien unter dem Eindruck der Indochina-Flüchtlinge im Executive Committee of the High Commissioner's Programme angeregt. Sie stand unter dem Leitbild des temporary refuge und führte zur Einrichtung einer Arbeitsgruppe, welche die Ausgestaltung dieses Prinzips untersuchen sollte. Diese Group of Experts on Temporary Refüge in Situations of Large Scale Influx stellte in ihrem Bericht die Verantwortlichkeit der fluchtverursachenden Staaten auf die gleiche Ebene wie die der Aufhahmestaaten für eine Schutzgewährung, die zumindest unter dem Gesichtspunkt des non-refoulement-Ge bots besteht.26 22 Fischer Williams, BYIL 1927, 45, 55 f.; Jennings , BYIL 1939, 98, 110; Simpson, S. 525, 547; Raestad, AIDI 1936 I, 25, 32, 34. 23 Hathaway, JRS 1991, 113, 118 ff.; zu einem Wandel jetzt EXCOM, Note on International Protection, UN Doc. A/AC.96/750 v. 27.8.1990, para. 25: „ ... a refugee movement is a grave human rights issue, as well as a matter affecting national interests and international peace."; para. 26 (iii): „The traditional view of the refugee problem as one to be seen mainly in terms of responsibilities of receiving countries is broadening, with a new emphasis on causes, prevention and return."

Zu dieser Einteilung s. Garvey, in: Martin, S. 181, 182; Tomuschat, in: GowllandDebbas, S. 59; Lee, AJIL 2001, 454, 458. Etwas anders B. Stern, in: Gowlland-Debbas, S. 81 f.; Achermann, S. 22 f. 24 ECOSOC Res. 1237 XLII (1967); s. dazu Drüke-Bolewski, Jahrbuch UNOFlüchtlingshilfe 1988, S. 43, 46. Das Scheitern dieser Initiative ist aufschlußreich für das seit 1967 gewandelte Souveränitätsverständnis: Noch um 1970 wurde ein UNHCHR als nicht geeignet fur die Durchsetzung der Menschenrechte und als Einmischung in die inneren Angelegenheiten der betroffenen Staaten angesehen; s. dazu MacDonald, CaNYIL 1972, 40 ff., 62 ff. 25 Ζ. B. durch Schweden UN Doc. A/C.3/L.1851 (1971). 26 Executive Committee of the High Commissioner's Programme, Sub-Committee of the Whole on International Protection, Report on the Meeting of the Expert Group on Temporary Refuge in Situations of Large-Scale Influx, UN Doc. EC/SCP/16 vom 3.6.1981, para. 27, und Add. 1 vom 17.6.1981; s. dazu auch EXCOM Conclusion on Protection of Asylum Seekers in Situation of Large-Scale Influx, No. 22 (XXXII) -

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1. Teil: Einleitung

Die Initiative Human Rights and Mass Exoduses in der Commission on Human Rights, eingebracht durch Kanada, verfolgte einen menschenrechtlichen Ansatz.27 In ihrem Rahmen wurde Prinz Saddrudin Aga Khan zum Sonderberichterstatter ernannt. 28 Die von der Bundesrepublik Deutschland in der Generalversammlung eingebrachte International Co-operation to Avert New Flows of Refugees , basierte auf einem sicherheitspolitischen Ausgangspunkt.29 Sie ging insofern über rein humanitäre Fragestellungen hinaus, als sie ein Gesamtkonzept der Prävention entwickelte. Dieses reichte von early warning über den vermehrten Einsatz der Befugnisse des UN-Generalsekretärs bis hin zum Beharren auf der Einhaltung der völkerrechtlichen Primärverpflichtungen der flüchtlingsverursachenden Staaten.30 Parallel hierzu beschäftigten sich auch private Organisationen außerhalb der Vereinten Nationen mit der Frage von Massenvertreibungen. Am prominentesten ist das International Committee on the Legal Status of Refugees der International Law Association/ 1 Trotz dieser verschiedenen 1981; Coles , AustralianYBIL 8 (1978-1980), S. 189 ff.; ders., State Responsibility, S. 90 f.; Achermann, S. 58 f.; s. auch Sohn/Buergenthal, Movement of Persons Across Borders, S. 123 ff. 27 Report on the thirty-fifth session of the Commission on Human Rights, UN Doc. E/l979/36, para. 56, E/CN.4/1347 (1979); Report of the Secretary-General, E/CN.4/1996/42, E/CN.4/1995/49, E/CN.4/1994/43; Resolutionen der Generalversammlung GA Res. 37/186 vom 17.12.1982; GA Res. 38/103 vom 16.12.1983; GA Res. 39/117 vom 14.12.1984; GA Res. 40/149 vom 13.12.1985; GA Res. 41/148 vom 4.12.1986; GA Res. 42/144 vom 7.12.1987; GA Res. 43/154 vom 8.12.1988; GA Res. 44/164 vom 15.12.1989; GA Res. 45/153 vom 18.12.1990; GA Res. 46/127 vom 17.12.1991; GA Res. 48/139 vom 20.12.1993; s. auch Martin, AJIL 1982, 598, 599 f. 28 s. Commission on Human Rights, Res. 29 (XXXVII) vom 11.3.1981; s. auch den in der Folge vorgelegten, teilweise als zu gemäßigt kritisierten Bericht von Aga Khan, Questions of the Violation of Human Rights and Fundamental Freedoms in Any Part of the World, with Particular Reference to Colonial and Other Dependent Countries and Territories, Study of Human Rights and Mass Exoduses, UN Doc. E/CN.4/1503 vom 31.12.1981. 29 GA Res. 35/124 v. 11.12.1980; GA Res. 36/148 vom 16.12.1981; GA Res. 37/121 vom 16.12.1982; GA Res. Res. 39/100 vom 14.12.1984; GA Res. 40/166 vom 16.12.1985; GA Res. 41/70 vom 3.12.1986; zu beiden Initiativen s. Martin, AJIL 1982, 598, 601 ff.; Goodwin-Gill, Refugee (1984) S. 229 ff. und 2. Aufl. 1996, S. 284, 512 ff.; Hofmann, ZaöRV 1985, 694, 695 ff.; Takkenberg, Thesaurus Acroasium XIII (1987), 787, 788 f., 795 f.; Akhavan/Bergsmo, NJIL 1989, 243, 248 ff.; Dowty/Loescher, International Security Vol. 21/1 (1996), 43, 52 f.; Stavropoulou, HRQu 1998, 515, 523 ff.; Garvey, HILJ 1985, 483, 492 f.; Böhm, VN 1982, 48 ff. 30 Coles, Pre-Flow Aspects, S. 15 ff; s.a. Drüke-Bolewski, Jahrbuch UNOFlüchtlingshilfe 1988, S. 43, 47 ff. zu den einzelnen Implementierungsansätzen dieser Strategie; P.J. Opitz, Außenpolitik 1985, 328; Stavropoulou, NQHR 1996, 419 ff.; s. auch schon die Befassung des International Institute of Humanitarian Law mit der Frage Anfang der 1980er Jahre: Report of the Round Table on Pre-Flow Aspects of the Refugee Phenomenon, San Remo 27 - 30 April 1982, S. 4; Background Paper von Coles, Pre-Flow Aspects of the Refugee Phenomenon. 31 Declaration of Principles of International Law on Mass Expulsion, ILA, Report of the 62nd Conference, Seoul 1986, S. 12 ff.; Declaration of Principles of International

1. Teil: Einleitung

Betätigungen ist der sich teils mit diesen Ansätzen überschneidenden Möglichkeit, sich die Verantwortlichkeit des Flüchtlingsströme verursachenden Staates auch unter präventiven Aspekten zu Nutzen zu machen, bislang wenig Aufmerksamkeit zuteil geworden. 32 Ziel der vorliegenden Arbeit ist es daher, die Sekundärnormen der Staatenverantwortlichkeit, wie sie in den Draft Articles on State Responsibility33 der Völkerrechtskommission der Vereinten Nationen (ILC) kodifiziert wird, auf den Sachverhalt der Auslösung von Fluchtbewegungen anzuwenden.

Law on Compensation to Refugees, ILA, Report of the 65th Conference, Cairo, April 1992, ILA 1992, 424 ff.; dazu Lee, JRS 1993, 65 und AJIL 1993, 157; s. auch ders., AJIL 1986, 532 ff. 32 Soweit ersichtlich, haben sich bisher folgende Autoren mit dieser Frage auseinandergesetzt: Jennings, BYIL 1939, 98, 110 ff; Johnson, Sydney Law Review Vol. 9 (1979-82), 11 ff.; Goodwin-Gill, Refugee (1984) S. 226 ff. und 2. Auflage 1996, S. V ff.; Hofmann, ZaöRV 1985, 694; Garvey, HILJ 1985, 483, 494 ff.; Lee, AJIL 1986, 532; Takkenberg, Thesaurus Acroasium XIII (1987), 787; Garvey, in: Martin, S. 181 (1988); Akhavan/Bergsmo, NJIL 1989, 243; Coles, State Responsibility, 1992; G.Gilbert, NQHR 1993, 413, 432 ff.; Czaplinski/Sturma, AFDI 1994, 156; Beyani, IJRL Special Issue 1995, 130; Tomuschat, in: Gowlland-Debbas, S. 59 (1996); B. Stern, in: Gowlland-Debbas, S. 81 (1996); die Dissertation von Achermann, Die völkerrechtliche Verantwortlichkeit fluchtverursachender Staaten, 1997; s. auch Al-Khasawneh/ Hatano, Preliminary Report, UN Doc. E/CN.4/Sub.2/1993/17, para. 46, 114; AlKhasawneh, Progress Report, UN Doc. E/CN.4/Sub.2/1994/18, para. 87 ff; zusammenfassend auch Pisillo Mazzeschi, RivDI 1999, 621. 33 Zugrunde gelegt wird hierbei der in zweiter Lesung 2001 verabschiedete vollständige Satz der Draft Articles (UN Doc. A/CN.4/L602/Rev. 1 ν. 26.7.2001). Die 1996 in erster Lesung angenommen Artikelentwürfe, die erstmalig eine fortlaufende Numerierung der Teile 1 bis 3 enthielten, sind im Report of the International Law Commission on the work of its forty-eighth session, 6 May - 26 July 1996, UN Doc. A/51/10, YBILC 1996 II/2, S. 57, 58, Chapter III. D, nach para. 65, enthalten. Die in zweiter Lesung modifizierten Artikel finden sich in UN Doc. A/CN.4/L.569 v. 4.8.1998, auch wiedergegeben bei Crawford, EJIL 1999, 435, 447 ff. und UN Doc. A/CN.4/L.574 v. 9.7.1999 sowie im Report of the International Law Commission on the work of its fifty-second session, UN Doc. A/55/10, Chapter IV, Appendix nach para. 405, YBILC 2000 II/2. Im folgenden wird, sofern auf frühere Versionen der Artikel Bezug genommen wird, jeweils der Klammerzusatz 1996 oder 1998 bzw. 1999 oder 2000 hinzugefügt. Die Berichte der ILC seit 1996 finden sich auch auf deren Internet-Homepage unter http://www.un.org/law/ilc/reports/.

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1. Teil: Einleitung

Β. Vorbemerkung zur Definition des Begriffs „Flüchtling", „Vertreibung" und „Herkunftsstaat" bzw. „Vertreibungsstaat" Der Begriff des Flüchtlings soll hier nicht im technischen Sinne von Art. 1 A Abs. 2 GFK verwendet werden, nach dem eine Person als Flüchtling gilt, wenn sie „aus der begründeten Furcht vor Verfolgung wegen ihrer Rasse, Religion, Nationalität, Zugehörigkeit zu einer bestimmten sozialen Gruppe oder wegen ihrer politischen Überzeugung sich außerhalb des Landes befindet, dessen Staatsangehörigkeit sie besitzt". Die Flüchtlingseigenschaft setzt danach die individuelle Verfolgung aus den genannten Gründen sowie die Flucht über Staatsgrenzen hinweg voraus. 34 Für die Kernfrage dieser Arbeit, nämlich die nach der Verantwortlichkeit für die Verursachung von Flüchtlingen, soll demgegenüber ein weiterer Flüchtlingsbegriff zugrunde gelegt werden. Auch das Mandat des UNHCR wurde ja durch die Generalversammlung aufgrund der faktischen Notwendigkeit ausgeweitet.35 Im Rahmen von good offices wurde dem UNHCR das Tätigwerden über sein ursprüngliches Mandat hinaus ermöglicht. 36 Daß eine weite Definition zweckmäßig ist, wird unmittelbar deutlich, wenn man sich vergegenwärtigt, daß der weitaus größere Teil der Vertriebenen nicht von der GFK als politische Flüchtlinge erfaßten wird. Vielmehr befindet sich ein Großteil der Vertriebenen aus anderen Gründen, wie generalisierter Gewalt oder Bürgerkrieg, auf der Flucht. 37

34 Dazu sowie zur Entstehungsgeschichte der Tatbestandsvoraussetzung der Verfolgung im Flüchtlingsrecht nach dem Zweiten Weltkrieg s. /. Jackson, IJRL 1991, 403, 405 ff.; Arboleda, IJRL 1991, 185, 188 f.; Hailbronner, SZIER 1993, 517, 524 ff.; Davy I, S. 44 ff. 35 Ebenso Loescher, Int'l Affairs 1989, 617, 625 mit dem Hinweis, daß in der Staatenpraxis trotz dieses anerkannten Bedürfnisses einer Ausweitung der Definition die Auslegung des Flüchtlingsbegriffs immer restriktiver gehandhabt wird; s. auch L. Holborn, Refugees, Bd. I, S. 174 ff. 36 Die personelle Ausweitung im Hinblick auf Binnenflüchtlinge ist dabei nur ein Aspekt (neben der funktionellen): im allgemeinen bezieht sich die Generalversammlung der UN seit Mitte der siebziger Jahre stets auf „refugees and displaced persons"; s. GA Res. 3454 (XXX) ν. 9.12.1975 (Präambel); GA Res. 31/35 v. 30.11.1976; GA Res. 32/67 v. 8.12.1977; GA Res. 33/26 v. 29.11.1978; GA Res. 34/60 v. 29.11.1979. Zur Ausweitung des Zuständigkeitsbereichs des UNHCR durch eine Reihe von Resolutionen der Generalversammlung s. auch L. Holborn, Refugees, Bd. I, S. 434 ff; von Glahn, S. 143 ff., 151 ff; Aga Khan, RdC 1976 I, 287, 338 ff.; zur rechtlichen Relevanz dieser Resolutionen im Hinblick auf die Satzung des UNHCR, ibid. S. 166 ff.; s. auch I. Jackson, IJRL 1991, 403, 411; Lee, JRS 1996, 27, 30 ff, 33 ff.; zur Definition des Begriffs des Flüchtlings s. auch T. Clark, IJRL 1992, 189 ff., 202. 37 Jahn, EPIL 8 (1985), 452, 453; Goodwin-Gill, in: Martin, S. 103, 106 ff.; s. auch die Definition bei Shacknove, IJRL 1985, 274 ff., 284, welche die Schutzverweigerung

1. Teil: Einleitung

Schon aufgrund dieses Schutzbedürfnisses und der zahlenmäßigen Relevanz, die einen umfassenden Lösungsansatz erfordert, ist der Flüchtlingsbegriff hier extensiv zu fassen. Der Begriff des Flüchtlings bezeichnet im folgenden jeden, der unfreiwillig seine Heimat als den Ort, an dem er sich freiwillig niedergelassen hat und zugehörig fühlt, verlassen mußte.38 In dem Punkt der Unfreiwilligkeit, der ein Zwangselement enthält, unterscheidet sich der Begriff des Flüchtlings von dem des Migranten: Dadurch wird impliziert, daß ersterer keine andere Wahl hatte, als zu fliehen, ihm ein Bleiben unzumutbar war. 39 Das Zwangselement trifft auf klassische grenzüberschreitende Flüchtlinge ebenso zu wie auf Β innen vertriebene. 40 Letztere befinden sich in der Regel sogar in einer kritischeren Situation als diejenigen, die in einem anderen Staat Zuflucht gefunden haben, weil sie dem Zugriff ihres Herkunftsstaates ausgeliefert bleiben. 41 Damit des Staates gegenüber dem einzelnen zum Kern hat; Freedman, Georgetown Immigration Law Journal 1995, 565; s. auch Oeter, ZaöRV 1987, 559, 560 f. 38 Vgl. Hofmann, ZaöRV 1985, 694, 702 f.; Tomuschat, in: Gowlland-Debbas, S. 59, 60; Farer, HRQu 1995, 72, 80, Kritik an der engen Definition S. 94 ff.; Garvey, in: Martin, S. 181; Jahn, EPIL 8 (1985), 452 f.; für eine weite Definition s. auch Achermann, S. 41 ff.; Pisillo Mazzeschi, RivDI 1999, 621, 622; G.Gilbert, NQHR 1993, 413, 415 f.; Coles, The Problem of Mass Expulsion, S. 3; 1; I. Jackson, IJRL 1991, 403, 411 f.; Arboleda, IJRL 1991, 185 ff, 205; Meindersma, NILR 1994, 31, 33. Auf Unfreiwilligkeit und Zwang stellen auch ab Stavropoulou, Am. U. J. Int'l L. & Pol'y 1994, 689, 742; Zolberg/Suhrke/Aguayo, Escape from Violence, S. 4; Principle 1 der Draft Declaration of Principles of International Law on Compensation to Refugees, ILA, Report of the 65th Conference, Cairo, April 1992, ILA 1992, 425, 427. Auf die umfassendere Definition in der Refugee Convention der Organization for African Unity von 1969 (UNTS Bd. 1001, S. 45) sei hier nur hingewiesen: „The term ,Refugee' shall also apply to every person who, owing to external aggression, occupation, foreign domination or events seriously disturbing public order in either part or the whole of his country of origin or nationality, is compelled to leave his place of habitual residence in order to seek refuge in another place outside his country of origin or nationality." Zur OAU-Konvention auch von Glahn, S. 129 ff.; Arboleda, IJRL 1991, 185, 190 ff., 194 ff.; Coles, in: Kaishoven, S. 147 ff.; Palley, in: Essays in Honour of Eide, S. 219, 224 ff.; Loescher, Refugee Movements, S. 6; Köfner/van Krieken, ZAR 1984, 151, 152 f. 39 In der Folge entsteht das hier nicht weiter zu vertiefende Problem, ob das Vorliegen von Zwang nach subjektiven oder objektiven Kriterien zu bestimmen ist, s. UNHCR Handbook on Procedures and Criteria for Determining Refugee Status 1979, S. 12. Der UNHCR sieht Zwang zwar als zentrales Kriterium, läßt jedoch eine Analyse vermissen; stattdessen bezieht er sich auf die „Ersatzkriterien" der „massiveness" und „suddenness", die als Indizien für das Vorliegen von Zwang anzusehen sind. Somit wird das Zwangselement auch in der Definition des UNHCR implizit angenommen. Stavropoulou, Am. U. J. Int'l L. & Pol'y 1994, 689, 742 f., 745 schlägt als mögliches Kriterium Menschenrechtsverletzungen bzw. Furcht vor Menschenrechtsverletzungen vor. 40 s. dazu Lee, JRS 1996, 27, 28 ff, zur Impraktikabilität einer Differenzierung am Merkmal der Grenzüberschreitung und zur ursprünglichen Zusammenfassung beider Gruppen unter dem Begriff des Flüchtlings auch durch die UN s. S. 30 ff, 33 ff. m.w.N. 41 Lee, JRS 1996, 27, 38.

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1. Teil: Einleitung

können Flüchtlinge in Anlehnung an die „Guiding Principles on Internal Displacement" definiert werden, die unter Federführung von Deng als Special Representative des UN-Generalsekretärs in der Commission on Human Rights ausgearbeitet wurden. Seine Definition kann nach dem oben Gesagten auch auf grenzüberschreitende Sachverhalte übertragen werden. Flüchtlinge sind danach „persons or groups of persons who have been forced or obliged to flee or to leave their homes or places of habitual residence, in particular as a result of or in order to avoid the effects of armed conflict, situations of generalized violence, violations of human rights or natural or human-made disasters.4 Der Begriff der Vertreibung (expulsion, deportation) wird ebenfalls in einem weiten Sinne verwandt. Erfaßt werden davon alle staatlich zurechenbaren Handlungen, welche die Entfernung einer Person aus ihrer Heimat oder einem bestimmten Gebiet zur Folge haben und mit einer dahingehenden Absicht vorgenommen werden. 43 Der Sprachgebrauch in UN-Gremien läßt eine Tendenz zur weiten Begriffsverwendung erkennen. Diese legen sich nicht mehr terminologisch auf die spezifisch-technischen Bedeutungen44 verschiedener Formen von Bevölkerungstransfers fest. Beispielhaft sei die Unterkommission der Menschenrechtskommission zitiert: „Recognizing that practices of forcible exile, mass expulsion and deportation, forced population transfer, forcible population exchange, unlawful evacuation, eviction and forcible relocation, ,ethnic cleansing' and other forms of forcible displacement of populations within a country or across borders not only deprive the affected populations of their rights to freedom of movement but also threaten the peace and security of States."45 Zwar legt der Begriff der „deportation " wenigstens in der deutschen Übersetzung eine angeordnete, gezielte Überfuhrung an einen bestimmten Ort nahe, so daß der Sachverhalt der „freiwilligen" Flucht an einen beliebigen Ort nicht darunter zu fallen scheint.46 Im englischen Sprachgebrauch ist der Deportationsbe42

Guiding Principles on Internal Displacement, Deng, Report on Internal Displacement, UN Doc. E/CN.4/Sub.2/1998/53/Add.2 v. 11.2.1998, Annex, Introduction: Scope and Purpose, para. 1; s. auch Deng, Report on Internally Displaced Persons, UN Doc. E/CN.4/1998/53 v. 11.2.1998, Abschnitt I.B.5. 43 Ebenso Coles, The Problem of Mass Expulsion, S. 3; Triffterer, in: Blumenwitz, S. 259, 265, 267; enger, nämlich technisch im Sinne von Ausweisung, wird der Begriff „expulsion" ausgelegt von Goodwin-Gill, BYIL 1974-75, 55; Stavropoulou, HRQu 1998, 515, 517; Zolberg/Suhrke/Aguayo, IMR 1986, 151, 152; s. auch Münch, in: Blumenwitz, S. 113 ff. 44 Zur Terminologie der verschiedenen Formen von „population displacement" s. Stavropoulou, HRQu 1998, 515, 552; Lehmler, S. 59 ff., 66 ff. 45 UN Sub-Commission on Prevention of Discrimination and Protection of Minorities, Resolution 1998/27 v. 26.8.1998, UN Doc. E/CN.4/Sub.2/RES/1998/27, preamb. para. 2; ebenso ζ. Β. Res. 1997/29 v. 28.8.1997. 46 So Tomuschat, in: Gowlland-Debbas, S. 59, 73; Lehmler, S. 61 f.

1. Teil: Einleitung

griff jedoch weiter und bezeichnet teilweise synonym die Sachverhalte von rechtswidriger Verbringung oder Verschickung (deportation) sowie der Ausweisung und Vertreibung (expulsion) , 4 7 Mangels eines international einheitlichen Sprachgebrauches und im Hinblick auf die Authentizität der englischen Textfassung des Statuts des Nürnberger Militärgerichtshofs, unter dem eine weite Auslegung des Verbrechens der Deportation erfolgte, sowie der später zu diskutierenden Verträge, besonders der Genfer Konventionen, ist der Begriff „deportation " weit auszulegen. Er umfaßt auch rein faktische, nicht gezielte Vertreibungen. Neuerdings legt das Statut des Internationalen Strafgerichtshofs ausdrücklich eine weite Definition von deportation zugrunde: „Deportation or forcible transfer of population4 means forced displacement of the persons concerned by expulsion or other coercive acts from the area in which they are lawfully present, without grounds permitted under international law".48 Mit dem Begriff des Flüchtlings eng verbunden ist der des Vertreibungsstaates, der in der Regel auch der Herkunftsstaat sein wird. Im folgenden wird darunter der Staat verstanden, in dessen Gebiet, unter dessen Hoheitsgewalt oder unter dessen Kontrolle die fluchtauslösenden Praktiken ausgeübt werden. Diese Definition kann in Anlehnung an Art. 1 und Art. 2 (i) der Draft Articles on International Liability for Injurious Consequences Arising out of Acts not Prohibited by International Law vorgenommen werden, wo „,State of origin' means the State which exercises jurisdiction or control over an activity referred to in article l." 4 9

C. Präventiver Ansatz und seine Gefahren Vor dem Hintergrund des immer lauter werdenden Rufs nach der Prävention von Flüchtlingsströmen 50 sollen zunächst die verschiedenen Gründe für diese Forderung dargestellt werden. Da der Ansatz der Staatenverantwortlichkeit nicht unproblematisch ist, gar durch Mißbrauch seitens sich abschottender Staaten auch Gefahren birgt, ist auf das Umfeld und den Begründungszusammenhang dieses Ansatzes kurz einzugehen. Eine staatenverantwortungsrechtli-

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Lehmler, S. 63. Art. 7 Abs. 2 lit. d), s. UN Doc. A/CONF. 183/9 v. 17.7.1998 (auch im Internet verfügbar unter www.un.org.law/icc/statute/contents.htm). 49 s. Annex (Proposed Draft Articles) zu Barboza, Sixth Report on International Liability for Injurious Consequences Arising out of Acts Not Prohibited by International Law, UN Doc. A/CN.4/428 und Add. 1, 15.3.1990, YBILC 1990 II/l, S. 83, 105. Vgl. auch BeyanU URL Special Issue 1995, 130, 131. 50 s. ζ. Β. Loescher, Beyond Charity, S. 205; J\ Thor burn, JRS 1996, 119 ff. 48

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1. Teil: Einleitung

che Annäherung an das Problem der Vertreibungen steht im globalen Kontext verschiedener präventiver Lösungs- oder Linderungsansätze, deren Motivation und verschiedenste Gründe im folgenden knapp beleuchtet werden.

I. Gründe für präventive Ansätze Vorherrschend sind zunächst Jogistische" und ökonomische Gründe. 51 Nicht nur, daß der UNHCR durch Massenfluchtbewegungen an die Grenzen seiner Kapazität gelangt ist; auch fur die Aufnahmeländer, die vorwiegend in den die meisten Flüchtlingsströme erzeugenden Kontinenten Afrika und Asien liegen, ergeben sich besondere Probleme aus der ungleichen, sich nach geographischen Zufälligkeiten richtenden Verteilung der Flüchtlinge. 52 Die Aufhahmestaaten besitzen oft selbst nur knappe Ressourcen wie Nahrungsmittel und Infrastruktur im weitesten Sinne, wirtschaften oft nur auf dem Subsistenzniveau oder sogar darunter und werden dementsprechend einer Zerreißprobe ausgesetzt.53 Das Verhältnis von Flüchtlingen zur Gesamtbevölkerung und zum Bruttosozialprodukt, das im Vergleich zu den westlichen Zufluchtsländern in keiner Dimension steht, belegt dies. 54 Von den Fluchtbewegungen betroffen sind zunächst die Anrainerstaaten als erste Aufhahmestaaten. Unmittelbare Folge ist die zu beobachtende sinkende Bereitschaft zur Aufnahme von Flüchtlingen.55 Um ein Beispiel zu nennen: Während des Bürgerkrieges ab 1989/90 ist zeitweilig die Hälfte der Bevölkerung Liberias geflohen, im wesentlichen in die Nachbarstaa-

51 Vgl. Fitzpatrick VJIL 35 (1994), 13, 27 ff. zur veränderten Wahrnehmung von Flüchtlingen nach dem Ende des Kalten Krieges und in Zeiten ökonomischer Rezession. 52 Zu den spezifischen Problemen afrikanischer Staaten s. Adepoju, in: Appleyard, S. 219 ff, 225 f.: 18 der 51 OAU-Staaten, die außerdem noch zu den „least developed" gehören, nehmen 90 % der Flüchtlinge auf; s. auch P. J. Opitz, in: ders., S. 15, 27 f.; Richter, in: P. J. Opitz, S. 257, 260; Köfner/van Krieken, ZAR 1984, 151 ff.; Jahn, EPIL 8 (1985), 452, 456; Deng/Kimaro/Lyons et al., Sovereignty as Responsibility, S. XIV; s. auch Hathaway/Neve, HHRJ 1997, 115, 116, 141; Fitzpatrick VJIL 35 (1994), 13, 27 ff. 53 Zu den negativen Auswirkungen auf die Entwicklung der Aufnahmestaaten in der Dritten Welt s. Chambers, IMR 1986, 245 ff.; Hofmann, ZaöRV 1985, 694; Adepoju, in: Appleyard, S. 219, 222 f.; Dowty/Loescher, International Security Vol. 21/1 (1996), 43, 47; Gorman, Africa's Refugee Burden, S. 30 ff., I l l ff.; zum Beispiel Guinea, wo 1995 die Anzahl der dorthin aus verschiedenen Nachbarländern, zuletzt insbesondere Sierra Leone, geflohenen Flüchtlinge 10 % der Gesamtbevölkerung ausmachte, s. Scheen, FAΖ v. 26.5.2000, S. 6. 54 Extremfall ist hier Malawi (Zahlen bezogen auf 1992): Das Verhältnis von Flüchtlingen zur Bevölkerung beträgt 1 : 0,8 (Deutschland 1 : 97,0), das von Flüchtlingen zum BSP pro Kopf 4600 : 1 (Deutschland: 35 : 1), s. P. J. Opitz, in ders., S. 15, 28. 55 Zur zunehmenden Diskriminierung s. auch Stavenhagen, Ethnic Question, S. 120 ff., 122.

1. Teil: Einleitung

ten Guinea und Elfenbeinküste. 56 Dieses Bündel von Gründen berührt also vorrangig die Interessen einzelner Staaten. Die mit logistisch-ökonomischen Gründen verbundene Wahrnehmung von Fluchtbewegungen als Belastung - auch in den Industrieländern - ist zwar zunächst nichts Neues. Sie reicht zumindest in die Zwischenkriegszeit zurück. 57 Allerdings lagen zu diesem Zeitpunkt weder die faktischen noch die rechtlichen Voraussetzungen für einen Paradigmenwechsel in Richtung Verantwortlichkeit des Herkunftsstaates vor. Während der Zeit des Völkerbunds (1919-1939) galten die Anstrengungen zunächst der Herausbildung eines rechtlichen Regimes ftir Flüchtlinge überhaupt 58, das entsprechend der Dringlichkeit der Aufgabe zunächst kurativen Charakter hatte. Außerdem werden regionale oder sogar globale Stabilitätserwägungen angeführt. Massenweise auftretende Flüchtlingsströme, insbesondere grenzüberschreitende, können die Stabilität und den Frieden einer Region gefährden. 59 Ein Blick nach Westafrika genügt zur Verdeutlichung: 1991 weitete sich der Bürgerkrieg von Liberia auf den Nachbarstaat Sierra Leone aus, was 1992 zum Zusammenbruch der dortigen Regierung und weiterer neuer sowie alter umgelenkter Flüchtlingsströme führte. 60 Spannungen können aus sozialen Gründen

56 Von den 2, 4 Millionen Staatsbürgern Liberias flohen bis Mitte 1995 800.000 in andere Staaten, insbesondere in die Nachbarstaaten Guinea (400.000; hinzu kommen 120.000 Flüchtlinge aus Sierra Leone) und Elfenbeinküste (360 000). 20 % von ihnen flohen allein im Januar und Februar 1995. 35.000 flohen nach Sierra Leone, Ghana und Nigeria. Die Zahl der Binnenflüchtlinge wird auf weitere 800.000 geschätzt, s. UNHCR, UNHCR-Report 1995/96, S. 123. Nach UNHCR-Angaben bezifferten sich die Flüchtlingszahlen im Mai 1997 auf 210.000 Liberianer in der Elfenbeinküste, 420.000 in Guinea, 17.000 in Ghana, 14.000 in Sierra Leone und 6.000 in Nigeria; s. auch Kappel/Korte, in: Nohlen/Nuscheler IV, S. 278, 293 ff. 57 Bentwich, BYIL 1935, 114, 125; L. Holborn, AJIL 1938, 680, 681 f.; Jennings , BYIL 1939, 98, 110 ff.; Schmieden, in: Schätzel/Veiter, S. 219, 221 \ Davy I, S. 25. 58 Farer, HRQu 1995, 72, 77; Davy I, S. 26 ff.; Hathaway, ICLQ 1984, 348 ff., 350 ff. 59 Coles , Problems Arising from Large Numbers of Asylum Seekers, S. 8; Davy I, S. 25 f. m.w.N. für die Epoche des Völkerbunds; s. auch Deng/Kimaro/Lyons et al., Sovereignty as Responsibility, S. 131 ff; Loescher, in: Cambridge Survey of World Migration, S. 557, 558; ders., Beyond Charity, S. 18 ff.; 23 ff; ders., World Refugee Survey 1991, 7 ff.; Maluwa, IJRL 1995, 653, 656 f., 667 ff.; Müllerson, in: Blackburn/Busuttil, S. 143. 60 300.000 Bürger Sierra Leones verließen daraufhin ihren Staat (120.000 nach Liberia, 190.000 nach Guinea), 600 000 wurden intern vertrieben. 70 000 liberianische Flüchtlinge flohen weiter, entweder nach Guinea oder zurück nach Liberia (Zahlen von 1995), UNHCR, UNHCR-Report 1995/96, S. 123. In den ersten vier Monaten des Jahres 1998 flohen 100.000 Flüchtlinge aus Sierra Leone nach Guinea und Liberia, die vorher 230.000 bzw. 127.000 schon aufgenommen hatten, womit sich die Zahl der über die Landesgrenzen Geflohenen aus Sierra Leone auf 462.000 erhöht (bei einer Gesamtin: Nohlen/Nuscheler IV, bevölkerung von ca. 4,6 Millionen); s. auch Kappel/Korte, 4 Ziegler

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der Verteilung knapper Güter zwischen den eigenen Staatsbürgern und Flüchtlingen entstehen; durch Ausweisungen und die weitere Flucht in die Nachbarländer können diese auf den zwischenstaatlichen Bereich übergreifen. 61 Auf dieser Linie, wenn auch qualitativ anders zu beurteilen, bewegten sich die Äußerungen der Bundesregierung im Zusammenhang mit der jüngsten Krise im Kosovo, die davon ausgingen, daß die Politik der Serben zwischenstaatliche Belange betreffe: Die Eskalation der Gewalt sei nicht nur ein regionales Problem, weil in ihrer Folge mit Flüchtlingsströmen in die Bundesrepublik zu rechnen sei. 62 Zwischenstaatliche Spannungen können auch aus der Tatsache der Aufnahme der Flüchtlinge zwischen Herkunfts- und Aufnahmestaat sowie aufgrund von politischer Betätigung oder anderer Übergriffe der Flüchtlinge vom Aufnahmeland aus entstehen. Gezielte Destabilisierungspraktiken, in denen Flüchtlinge als Werkzeug der Außenpolitik mißbraucht werden, sind in zwei Richtungen möglich: zum einen durch das „dumping " von Flüchtlingen in den Nachbarstaaten 63, das nicht nur ein „Sich-Entledigen" sein kann, sondern auch eine schon von Machiavelli beschriebene Methode, Herrschaft in einem fremden Gebiet zu begründen 64; zum anderen durch die Instrumentalisierung der Flüchtlinge seitens der Zufluchts-

S. 278, 289 ff., 295; Howe, International Security Vol. 21/3 (1996/97), 145, 176. Der UNHCR befürchtete weitere Ausweitungen, UNHCR, UNHCR-Report 1995/96, S. 123 f.; s. auch noch die Erklärung des Präsidenten des Sicherheitsrates zur Situation in Sierra Leone vom 11.7.1997, UN Doc. S/PRST/1997/36, abgedruckt auch in VN 1998, 87: Nunmehr wird wiederum eine Gefährdung des Friedensprozesses in Liberia befürchet. 61 Davy I, S. 25; Jennings, BYIL 1939, 98, 111 f.; Bentwich, BYIL 1935, 114, 117, 122, 125Aga Khan, RdC 1976 I, 287,315. 62 s. hierzu die Äußerungen von Bundesaußenminister Kinkel, FAZ vom 5.3.1998, S. 7. 63 Vgl. die taktischen Ziele Milosevics, die Nachbarländer Albanien, Makedonien und die jugoslawische Teilrepublik Montenegro durch den Zustrom der vertriebenen Kosovo-Albaner 1999 zu destabilisieren sowie die Logistik der NATO zu stören und so den Rechtfertigungsansatz, gerade eine „humanitäre Katastrophe" durch den Einsatz zu vermeiden, zu untergraben, indem der Anschein erweckt wurde, daß dieser gerade die Vertreibung beschleunigte, s. Ivankovic/Melde, in: Melcic, S. 423, 431; Schmierer, ebd., S. 534, 537; F. Baer, HILJ 1996, 244 ff.; Mertus, MichJIL 20 (1998), 59, 71; ausführlich Loescher, Refugee Movements, S. 31 ff; Maluwa, IJRL 1995, 653, 667 ff; Weiner, Global Migration Crisis, S. 139 f., 143; zur Belastung Mazedoniens und Albaniens durch den plötzlichen und massenhaften Flüchtlingszustrom s. auch Rüb, FAZ v. 17.4.1999, S. 3; ders., FAZ v. 26.4.1999, S. 4. 64 Machiavelli, II Principe, cap. V (a. E., Hervorh. d. Verf.) sieht die Kolonisierung anderer Republiken als effektiver an als die militärische Besetzung: „Ma nelle republiche è maggiore vita, maggiore odio più desiderio di vendetta; né li lascia, né può lasciare riposare la memoria della antiqua libertà: tale che la più sicura via è spegnerle ο abitarvi ."

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Staaten.65 Das Problem der warrior refugees verdeutlicht dies drastisch. 66 Hier werden somit im zwischenstaatlichen Bereich angesiedelte bilaterale oder sogar multilaterale Gründe berührt. Schließlich hält eine Mischung aus „ideellen" und humanitären Gründen 57 den Ruf nach Prävention wach. Während die zuvor genannten logistischökonomischen, sicherheits- bzw. stabilitätspolitischen Gründe sich an einzelund zwischenstaatlichen übergeordneten Interessen orientieren, ist hier der Ansatzpunkt zunächst das Individuum und dessen Menschenrechte. Für den einzelnen ist im Ernstfall immer eine Lösung hic et nunc erforderlich, weshalb dieser Ansatz unmittelbar die Beachtung der Menschenrechte einfordert. Ein menschenrectoorientierter Präventionsansatz wirkt aber gleichzeitig präventiv. Aber auch aus globaler Sichtweise ist die Berücksichtigung eines „ideellen" übergeordneten Interesses der Staatengemeinschaft in ihrer Gesamtheit geboten, da die Beachtung von Menschenrechten nicht mehr als allein innerstaatliche Angelegenheit anzusehen ist.

II. Gefahren des präventiven Ansatzes Der präventive Ansatz muß sich die Kritik gefallen lassen, nur ein Alibi für eine insgesamt vorherrschende Politik des „containment " von Flüchtlingsströmen zu sein. Das Konzept der Staatenverantwortlichkeit für Flüchtlinge paßt in den Gesamtzusammenhang der sogenannten neuen Schutzmechanismen. Dazu gehören: safe areas/havens vor Ort 68 , temporary protection 69, die Einführung

65 Dowty/Loescher, International Security Vol. 21/1 (1996), 43, 49 f.; Loescher, Refugee Movements, S. 34 ff.; Maluwa, IJRL 1995, 653, 667 f.; High Commissioner for Human Rights, Report on Human Rights and Mass Exoduses, UN Doc. E/CN.4/1997/42, Abschnitt I.A.; Goodwin-Gill, Different Types of Forced Migration Movements, S. 16, 23 f., 31; Weiner, Global Migration Crisis, S.137 f.; Zolberg/Suhrke/Aguayo, IMR 1986, 151, 155. 66 Ein Beispiel hierfür stellte der militärische Umsturzversuch von aus Flüchtlingen rekrutierten Tutsi-Rebellen im Jahre 1990/91 von Uganda aus dar. Vgl. hierzu auch Dowty/Loescher, International Security Vol. 21/1 (1996), 43, 49; Loescher, Refugee Movements, S. 14 f.; ders., in: Cambridge Survey of World Migration, S. 557, 558; ders., Beyond Charity, S. 13 f. 67 Hofmann , ZaöRV 1985, 694. 68 Byrne/Shacknove, HHRJ 1996, 185 ff.; Hailbronner, IJRL 1993, 31 ff.; Tiso, Georgetown Immigration Law Journal Vol. 8, 1994, 575 ff; Landgren, IJRL 1995, 436 ff.; Arulanantham, HRQu 2000, 1 ff.; Weiner/Münz, TWQ 18 (1997), 25, 36 ff. zur Praxis der USA, Flüchtlinge aus Haiti nur in einem externen „safe haven" auf der Marinebasis Guantanamo Bay in Kuba aufzunehmen; Posen, International Security Vol. 21/1 (1996), 72, 93 ff.; Fitzpatrick, VJIL 35 (1994), 13, 59 ff., 63 ff.; Heintze, HuV 1995, 14 zu den Schutzzonen zugunsten der Kurden im Irak.

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der Rechtsfiguren des sichereren Herkunfts- und Drittstaates 70 in verschiedenen nationalen Rechtsordnungen klassischer Aufnahmeländer, die Harmonisierung von Einreise- und Aufenthaltsrechten 71, die Einführung neuer Visumspflichten für Flüchtlinge 72 sowie die gesetzliche Auferlegung von carrier liability 73. Sie begrenzen allesamt die Aufnahme in den Zufluchtsstaaten. 74 Eine zur Abschrekkung potentieller Flüchtlinge strikt durchgeführte Repatriierungspolitik 75, wie sie im Comprehensive Plan of Action bezüglich der Indochina-Flüchtlinge durchgesetzt wurde, zählt ebenfalls dazu. Insofern läuft die Idee, Staatenverantwortlichkeit für Flüchtlinge zu realisieren, Gefahr, nur als weiteres Mittel der Abschottung von Aufnahmeländern instrumentalisiert zu werden. 76 Dagegen ist aber festzuhalten, daß eine Durchsetzung der Staatenverantwortlichkeit der Durchsetzung von Primärnormen 77 und somit in erster Linie dem Schutz des Individuums dient und daher eine ausführliche Untersuchung, inwieweit Staatenverantwortlichkeit zu diesem Zweck nutzbar gemacht werden kann, schon aus 69 Davy, Temporary Protection, 1997; Kennedy, HRQu 1986, 1, 65 ff.; Hailbronner, SZIER 1993, 517, 533 f.; Coles, AustralianYBIL 8 (1978-1980), S. 189 ff; Fitzpatrick, VJIL 35 (1994), 13, 27 ff, 40 ff; dies., AJIL 2000, 279 ff.; F. Thorburn, IJRL 1995, 459 ff.; s. auch den Richtlinienvorschlag der Europäischen Kommission „über Mindestnormen für die Gewährung vorübergehenden Schutzes im Falle eines Massenzustroms von Vertriebenen und Maßnahmen zur Förderung einer ausgewogenen Verteilung der Belastungen, die mit der Aufnahme dieser Personen und den Folgen dieser Aufnahme verbunden sind, auf die Mitgliedstaaten", KOM(2000) 303 v. 24.5.2000 (ABl. C Nr. 311 Ε v. 31.10.2000, S. 251). 70 s. dazu BVerfGE 94, 49 ff. und 115 ff. 71 Farer, HRQu 1995, 72, 87 f.; Hailbronner, IJRL 1993, 31 ff.; zu den Nachteilen im Hinblick auf den Schutz s. S. 90; Hathaway, Cornell ILJ 1993, 719 ff.; Byrne/Shacknove, HHRJ 1996, 185 ff. 72 Shacknove, IJRL 1993, 517, 521 f., 527. 73 Nicholson, ICLQ 1997, 586, 589; BVerfGE 94, 166. 74 Kritisch, insbesondere im Hinblick auf die Wahrung des non-refoulementGrundsatzes hierzu auch Farer, HRQu 1995, 72, 87 ff; Loescher, Int'l Affairs 1989, 617, 624; s. auch Mertus, MichJIL 20 (1998), 59, 77 ff.; Nicholson, ICLQ 1997, 586, 632 f. 75 s. dazu Richter, in: P. J. Opitz, S. 257, 270 ff.; s. für Mittelamerika und der Problematik der Repatriierung Torres-Romero, in: ebd., S. 327, 331 f. 76 Vgl. Shacknove, IJRL 1993, 517, 526 ff., 532; Nicholson, ICLQ 1997, 586, 588 f., 632 f.; Hathaway/Neve, HHRJ 1997, 115 ff., 120, 122; zur Instrumentalisierung eines nur rhetorisch verwirklichten „right to remain" zugunsten der eigenen Abschottung und non-entrée-Praktiken, s. ibid., S. 133 ff.; Landgren, IJRL 1995, 436, 438; Mooney, IJRL 1995, 407 ff., 409 ff., 429 f., 433 ff; F. Thorburn, IJRL 1995, 459 ff.; Dowty/Loescher, International Security Vol. 21/1 (1996), 43; Loescher, Int'l Affairs 1989, 617, 624 ff.; Fitzpatrick, VJIL 35 (1994), 13, 27 ff., 34 f.; dies., AJIL 2000, 279, 281, 291 ff; High Commissioner for Human Rights, Report on Human Rights and Mass Exoduses, UN Doc. E/CN.4/1997/42, Abschnitt II. A. unter Hinweis auf eine dahingehende Stellungnahme des International Council of Voluntary Agencies. Zum demokratietheoretischen Hintergrund s. Gusy/Ziegler, in: Davy, S. 222 ff, 236 ff. 77 Graefrath, RdC 1984-11, 11, 19, 37 ff. m.w.N.

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diesem Grund gerechtfertigt ist. 78 Ein Bewußtseinswandel hinsichtlich der Zusammenhänge von Flüchtlingsströmen und Völkerrechtsverletzungen ist notwendig, damit die internationale Gemeinschaft abschrecken 79, vorbeugen oder im Notfall eingreifen kann. 80 Ein möglicher „Mißbrauch" des Konzeptes, ζ. B. dahingehend, daß ein Zufluchtsstaat seine Grenzen schließt und zu Methoden sogenannter „humaner Abschreckung" greift 81 , darf kein Denkverbot auferlegen. Diese zweite Ebene ist vielmehr ein eigenständiger politisch-ethischer Diskussionstopos neben der Untersuchung der völkerrechtlichen Möglichkeiten. An dieser Stelle sei nur angemerkt, daß eine Politik des containment von Flüchtlingen angesichts des Ziels von Menschenrechten und internationalem Flüchtlingsrecht, Menschen zu schützen, ohne gleichzeitige Schutzgewährung ein widersprüchliches Verhalten wäre, zumal der Ansatz der Staatenverantwortlichkeit auch beansprucht, präventiv zu wirken. Es könnte sogar angesichts der völkerrechtlich anerkannten Schutzgüter der Menschenrechte gegebenenfalls einen abuse of rights seitens der Zufluchtsstaaten darstellen 82, eine generelle Politik des containment zu verfolgen und unter deren Deckmantel Schutzmechanismen abzubauen, die gerade dann erforderlich sind, wenn Präventionsstrategien versagt haben.

D. Zu den Fluchtursachen und ihnen zukommenden spezifischen Präventionsansätzen Die Variante der Prävention mittels des Instrumentariums der Staatenverantwortlichkeit heißt Ursachenbekämpfung. Ausgehen muß sie von einer Analyse der Fluchtursachen. An diese kann sich die Frage nach der Staatenverantwortlichkeit ftir die Ursachen anschließen. Da die Gründe ftir Flüchtlingsströme vielschichtig sind, bestehen auch mehrere Ansätze zu ihrer Prävention. Fluchtursachen und korrespondierende Präventionsansätze bilden den Rahmen für diese Arbeit und ihre Einordnung in einen Gesamtzusammenhang. Eine Typologisierung der Fluchtursachen ist aber auch Voraussetzung, um in einem weiteren Schritt die staatliche Zurechenbarkeit von Handlungen und Zuständen, die 78

Ebenso Hofmann, ZaöRV 1985, 694, 713; Akhavan/Bergsmo, NJIL 1989, 243. Zum Abschreckungseffekt der völkerrechtlichen Verantwortlichkeit auch AlKhasawneh/Hatano, Preliminary Report, UN Doc. E/CN.4/Sub.2/1993/17, para. 328; ebenso Pisillo Mazzeschi, RivDI 1999, 621, 632; s. auch Tomuschat, in: FS Partsch, S. 183. 80 Ebenso Henkin, VJIL 1994, 115, 119 bzgl. einer Verantwortlichkeit für Menschenrechtsverletzungen; Garvey, HILJ 1985, 483, 498. 81 Dazu auch kritisch Drüke-Bolewski, Jahrbuch UNO-Flüchtlingshilfe 1988, S. 43, 57. 82 Goodwin-Gill, Refugee, S. 289; Ago, Second Report, YBILC 1970 II, S. 177, 191, 193, para. 48. 79

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fluchtursächlich sind, zu bestimmen. Während sich Kausalität nach der conditio sine qua non-Formel im naturwissenschaftlichen Sinne bestimmen läßt, enthält die Frage nach der Zurechenbarkeit daran anknüpfende und das Ergebnis der Kausalitätsfeststellung korrigierende Wertungen. 83 Relevant wird diese Unterscheidung vor allem beim vorsätzlichen Dazwischentreten Dritter in eine Ursachenkette, das zwar die Zurechnung, im Regelfall aber nicht die Kausalität eines Verhaltens ftir einen bestimmten Erfolg auszuschließen vermag. Zwar kann die Frage der Zurechenbarkeit nicht aufgrund eines abstrakten Rasters vorab für alle Fälle entschieden werden, ist diese doch nach den jeweiligen Gegebenheiten des Einzelfalls besonders zu entscheiden. Es lassen sich, wie zu zeigen sein wird 84 , aber Richtlinien für die Zurechenbarkeit einzelner Fallgruppen aufstellen.

I. Kategorien für Fluchtursachen 85 Schwerwiegende Menschenrechtsverletzungen, staatliche Repression, Kriege und Naturkatastrophen stellen die soziologisch ermittelten Hauptfluchtursachen dar. 86 Eine Studie der Vereinten Nationen nennt „armed conflict and internal strife, forced relocation, communal violence, natural disasters, ecological disasters and the systematic violation of human rights" 87 als die sechs Hauptgründe von Flucht. Die Fluchtgründe lassen sich nach verschiedenen, sich überlagernden Mustern kategorisieren: Zu unterscheiden sind Ursachen (root causes**) und Anlässe (proximate causes) der Flucht, d. h. solche Umstände, die im konkreten Fall die Flucht auslö83

Zum Teil wird im Völkerrecht diese Differenzierung nicht präzise durchgehalten, so daß unter dem Topos der Kausalität erörterte Probleme sich eigentlich auf die Frage der Zurechenbarkeit beziehen. 84 s. unten S. 87 ff. 85 Zu den Fluchtursachen s. auch die Grafik bei Jenkins/Schmeidl, Sociological Focus 1995, 63, 76; Zolberg/Suhrke/Aguayo, IMR 1986, 151 ff; Goodwin-Gill, Refugee, S. 189 f.; Al-Khasawneh/Hatano, Preliminary Report, UN Doc. E/CN.4/Sub.2/ 1993/17, para. 30 ff; Weiner, International Security 21/1 (1996), 5, 9 ff.; Posen, International Security Vol. 21/1 (1996), 72, 73 ff.; Reermann, ZFSH/SGB 1999, 131. 86 Hofmann, ZaöRV 1985, 694, 700; Jenkins/Schmeidl, Sociological Focus 1995, 63,71 ff; P.J. Opitz, in: Tessmer, S. 43, 48 ff.; s. auch Ermacora, in: Blumenwitz, S. 229, 231, 234 f; Loescher, Beyond Charity, S. 12 ff. 87 Deng, Comprehensive Study, U.N. Doc. E/CN.4/1993/35, para. 25 f.; s. auch The Addis Ababa Document on Refugees and Forced Population Displacements in Africa adopted by the OAU/UNHCR Symposium on Refugees and Forced Population Displacements in Africa, 8-10 September 1994, Recommendations, para. 8. 88 s. hierzu die beiden folgenden Initiativen: zum einen die Kanadas in der Commission on Human Rights, welche die Studie von Sadruddin Aga Khan, Study on Human

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sen, aber möglicherweise tieferliegende Wurzeln nur überdecken. 89 Ursachen beruhen auf globalen Faktoren und Entwicklungen 90 , wie zum Beispiel Verschiebungen im System der Nationalstaaten, Interdependenzen und deren Auswirkungen zwischen den Staaten, oder einem Entwicklungsgefälle, die pushund /?w//-Faktoren hervorbringen. 91 Die Fokussierung auf root causes hat weitgehende Vorteile: Sie erleichtert die Identifikation der für Flüchtlingsströme verantwortlichen Strukturen und Akteure ebenso, wie die in ihrem Zusammenhang bestehenden Menschenrechtsverletzungen. 92 Ihr größter Nachteil ist aber, daß eine konkrete Zurechnung im Hinblick auf diese strukturellen und interdependenten Faktoren faktisch kaum jemals zu realisieren sein wird. Demgegenüber sind Menschenrechtsverletzungen der wesentliche unmittelbare und zurechenbare Auslöser. 9j Des weiteren lassen sich von Menschen verursachte und natürliche Ursachen unterscheiden. 94 Diese Einteilung führt den Ansatz der Staatenverantwortlichkeit eher weiter, weil es hier nur darauf ankommt, ob ein vom Staat verursachtes und diesem zurechenbares Verhalten vorliegt, das ein Delikt darstellt, gleichgültig, welche lang- oder kurzfristigen Wirkungen bestehen, wie diese etwa für den erstgenannten Ansatz entscheidend sind. Relevant für den Kontext der Staatenverantwortlichkeit sind nur von Menschen hervorgerufene Fluchtursachen. Natürlichen Fluchtursachen fehlt es isoliert betrachtet an der völkerrechtlichen Relevanz: Es existiert schon kein Völkerrechtssubjekt, das in einer Beziehung zu den Geschehnissen steht. Es mangelt also an der Ursächlichkeit von bzw. einem staatlichen Verhalten überhaupt. 95 Anders sieht die Situation aus, wenn einem Völkerrechtssubjekt ein Unterlassen vorgeworfen werden kann, ζ. B. bei mangelnder Vorsorge gegen eine offensichtlich drohende Naturkatastrophe oder bei Versagen von Hilfe während und nach einer Naturkata-

Rights and Mass Exoduses, U.N. Doc. E/CN.4/1503 (1981) hervorbrachte; zum anderen die der Bundesrepublik in der Generalversammlung: Report of the Group of Governmental Experts on International Co-operation to Avert New Flows of Refugees, U.N. Doc. A/41/324 (1986), Annex. Dazu Lee, BYIL 1986, 317 ff. Des weiteren Jacques Quenod, Report on Refugees, Displaced Persons and Returnees, U.N. Doc. E/l 991/109/ Add. 1 (1991); Analytical Report of the Secretary-General on Internally Displaced Persons, U.N. Doc. E/CN.4/1992/23; Deng, Comprehensive Study, U. N. Doc. E/CN.4/ 1993/35. 89 Stavropoulou , Am. U. J. Int'l L. & Pol'y 1994, 689, 695 ff., 699 ff. 90 Zolberg/Suhrke/Aguayo, IMR 1986, 151, 156 ff.; vgl. Stavropoulou , Am. U. J. Int'l L . & Pol'y 1994, 689, 687. 91 Zolberg/Suhrke/Aguayo, IMR 1986, 151, 153 ff. 92 Stavropoulou , Am. U. J. Int'l L. & Pol'y 1994, 689, 747. 93 Stavropoulou , Am. U. J. Int'l L. & Pol'y 1994, 689, 699. 94 Hofmann, ZaöRV 1985, 694, 700. 95 Dazu auch Akhavan/Bergsmo, NJIL 1989, 243, 252.

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1. Teil: Einleitung

Strophe oder im Falle einer staatlich verschuldeten Hungersnot. 96 Als Beispiel kann hier das Verhalten der äthiopischen Regierung dienen, die trotz regelmäßig wiederkehrender und akut drohender Hungersnot an hohen Rüstungsausgaben festhält. Mehr noch, sie verwendet sogar einen Teil der Spenden aus Geberländern dafür oder sieht sich zumindest durch diese von ihrer Verantwortung gegenüber der Bevölkerung entlastet und wendet mehr eigene Mittel für Rüstungsimporte auf. 97 Staatliche Repression und hierdurch bedingte Menschenrechtsverletzungen liegen bei der Erklärung von Ausnahmezuständen und Einschränkungen der Meinungsfreiheit, aber auch in der Form von Staatsterrorismus, gipfelnd in Politiciden, Demociden, Genociden und Ethnociden98, vor. 99 Verschärft wird diese Situation durch die stillschweigende Hinnahme der Situation durch Großmächte oder gar deren Parteinahme, vor allem der USA und UdSSR bzw. heute Rußlands. Genannt werden können hier die Fälle Afghanistan 100 , El Salvador, die Philippinen unter dem Marcos-Regime, Sudan, Somalia, Zaire. 101 Die manmade causes von Menschenrechtsverletzungen und staatlicher Repression und Krieg sind auf den gemeinsamen Nenner politisch motivierter Gewalt im Kampf um die politische Macht zu bringen. 102 Kriege als Auslöser von Fluchtbewegungen lassen sich in zwischenstaatliche Kriege und Bürgerkriege unterteilen. Letztere überwiegen seit dem Endes des Zweiten Weltkrieges bei weitem. Nach ihren Zielen lassen sich vier Arten von Bürgerkriegen differenzieren 103: erstens koloniale Unabhängigkeitskriege , ζ. B. in Angola, Guinea-Bissau, Mosambik, Namibia, West Sahara, Ost Timor, Irian Jaya (Indonesien), Südafrika zur Zeit der Apartheid und der Palästinenser gegenüber Israel; zweitens Klassenkriege in El Salvador, Guatemala, Honduras, Nicaragua 104 und Peru wegen der ungleichen Landverteilung und ethnischer Differenzen; in Kolumbien als Mischung von Arbeiterklassenaufstand und 96 Tomuschat, in: Gowlland-Debbas, S. 59, 60 f.; B. Stern, in: Gowlland-Debbas, S. 81, 84; zur staatlichen Zurechnung extremer Armut s. André/Dutry , RGDIP 2000, 58, 69 ff. 97 Ulfkotte, FAZ 13.4.2000, S. 3. 98 Begriff geprägt von Jaulin, La Paix Blanche, 1970; s. auch Al-Khasawneh/Hatano, Preliminary Report, UN Doc. E/CN.4/Sub.2/1993/17, para. 100 m.w.N., para. 331; Stavenhagen, Ethnic Question, S. 85 ff 99 Jenkins/Schmeidl, Sociological Focus 1995, 63, 73 f. 100 Als Opposition zur UdSSR unterstützten Pakistan und die USA lange Zeit die Taliban-Milizen; dazu und zur jüngsten Kursänderung der USA s. Danesch, FAZ vom 9.5.1998, S. 8. 101 Jenkins/Schmeidl, Sociological Focus 1995, 63, 74. 102 Jenkins/Schmeidl, Sociological Focus 1995, 63, 72 und 75. 103 s. die Einteilung bei Jenkins/Schmeidl, Sociological Focus 1995, 63,71 ff. 104 Dazu Stavenhagen, Ethnic Question, S. 81 ff.

1. Teil: Einleitung

Kriegen der Drogenkartelle, in Kambodscha, Vietnam und Laos als Mischung von Bauern- und revolutionärer Bewegung; drittens verschiedene, nicht scharf voneinander abgrenzbare Varianten ethnischer Aufstände durch von der politischen Macht ausgeschlossene Gruppen, die oft in ethnischen Säuberungen und Genozid gipfeln. 105 Hierzu zählten die Sezessionsbewegungen in Äthiopien, Sudan, Sri Lanka 106 , Türkei, Irak, Zaire, Philippinen, Indien und Indonesien, Myanmar, Somalia, dem ehemaligen Jugoslawien, der ehemaligen UdSSR, Libanon, Tschetschenien, nation-building Konflikte um die Macht in postkolonialen Epochen in Liberia, Burundi, Ruanda, Somalia, Uganda, Sudan, Zaire; 107 viertens ethnische Säuberungskampagnen durch aus Revolutionen hervorgegangene Staaten. Dazu gehört die Verfolgung der Kurden durch den Irak, der Baha'is im Iran, der Chinesen und Khmer durch die Roten Khmer, der muslimische Moros auf den Philippinen, der Meo in Laos. 108 Obwohl internationale Kriege heute seltener gewordenen sind, wird die Bevölkerung gezwungen, die Kriegsgebiete zu verlassen. Teilweise unterstützen Nachbarstaaten eine der Kriegsparteien (Vietnam in Kambodscha, Tansania in Uganda, die Türkei in Zypern). 109 Vergegenwärtigt man sich, daß 1989 und 1990 von 39 bewaffneten Konflikten nur einer ein zwischenstaatlicher war, so wird deutlich, wie wichtig die Einbeziehung interner Konflikte ftir einen Lösungsansatz ist. 110 Wie die Auflistung der Ansätze der man-made causes und der root causes/proximate causes zeigt, existiert kein allgemeingültiges Schema der Ursacheneinteilung. Es finden sich beinahe so viele Ansätze wie Erklärungs- und Eintei lungs versuche unternommen wurden. Für die Begründung der Staaten Verantwortlichkeit für die Erzeugung von Flüchtlingsströmen werden Fluchtursachen für die Frage der Zurechnung und der Verletzung einer völkerrechtlichen Pflicht relevant. Eine begriffliche Kategorisierung von Fluchtursachen erleichtert es zumindest, die Frage der Zurechenbarkeit einer Fluchtursache zu beantworten. Bei der Untersuchung einer Verantwortlichkeit müssen die Ursachen zumindest auf ein auf bestimmte Art agierendes Völkerrechtssubjekt zurückgeführt werden können. Zudem eröffnet sie zumindest Anhaltspunkte für die

105

Vgl. auch Stavenhagen, Ethnic Question, S. 74 ff., 78 ff. Dazu Stavenhagen, Ethnic Question, S. 80 f. 107 s. Stavenhagen, Ethnie Question, S. 5 f., 29, 32 f. 108 Jenkins/Schmeidl , Sociological Focus 1995, 63, 72. 109 Hofmann , ZaöRV 1985, 694, 700 scheidet auch die internationalen Kriege mangels Zurechenbarkeit zum Herkunftsstaat der Flüchtlinge aus seinen Betrachtungen aus. Allerdings besteht auch bei diesem Fluchtgrund eine potentielle Zurechenbarkeit, ζ. B. wenn einer der beteiligten Staaten gegen das völkerrechtliche Aggressionsverbot verstößt. Für die Generierung von Staaten Verantwortlichkeit ist es nur entscheidend, daß ein Ergebnis zugerechnet werden kann. Nicht dahingegen ist es erforderlich, daß immer der Herkunftsstaat das Zurechnungssubjekt sein muß. 110 s. auch Kly, Minority Rights, 1997. 106

58

1. Teil: Einleitung

staatliche Ebene, auf der Verantwortlichkeit des Staates potentiell begründet wird. Damit wird wenigstens eine Vorentscheidung über die anwendbaren Zurechnungsregeln möglich. 111

II. Präventionsansätze und Lösungsansätze Die Identifikation von Ursachen dient auch dazu, Lösungsansätze herauszukristallisieren. Der rechtliche Lösungsansatz der Geltendmachung von Staatenverantwortlichkeit tritt dabei neben eine Reihe von anderen Instrumentarien. Diese heute gängigen, inhaltlich sehr verschiedenen, und in verschiedenen Kombinationen angewendeten Präventions- und Reaktionsmuster seien hier kurz erwähnt. 112

L Entwicklungspolitik Am wenigsten konkret greifbar ist der entwicklungspolitische Ansatz. 113 Um eine kurzfristige Lösung des Problems zu erreichen, ist er ungeeignet und daher unbefriedigend. Langfristig stellt er zwar die einzige wirklich ursachenbekämpfende Lösung bereit. Er ist aber nicht unproblematisch in der Festlegung und der Definition des komplexen Ziels „Entwicklung" im allgemeinen und in seiner konkreten Ausführung im Hinblick auf tatsächliche oder vermeintliche ideologische oder ökonomische Motive im besonderen. 114 Bei einer umfassenden Definition des Begriffs der Entwicklungshilfe können die weiteren Ansätze zur Prävention auch als deren Teilaspekte gelten. Zunächst zielt dieser Ansatz darauf ab, durch eine Verbesserung der Lebensbedingungen Anreize zum Bleiben zu setzen und so vor allem wirtschaftliche, aber auch politische Fluchtgründe, etwa durch Demokratisierung, zu verringern. 115 Mangels eines eindeutig durchsetzbaren Bestandes an Primärnormen in rechtlicher und mangels klarer Zurechnungsstrukturen in faktischer Hinsicht, wird hier keine Anknüpfungsmöglichkeit für eine staatenverantwortungsrechtliche Lösung bestehen.

111

Zu diesen im einzelnen unten S. 98. s. auch Weiner/Münz, TWQ 18 (1997), 25, 26 ff.; Weiner, International Security 21/1 (1996), 5 ff.; 29 ff. 113 Loescher, Beyond Charity, S. 181; s. hierzu Carens , Revue Politique 49 (1987), 251 f.; Keely/Elwell, Global Refugee Policy, 1981; Bronckhorst, NQHR 1991, 142, 156; P. J. Opitz, in: ders., S. 15, 46 ff. 114 Cernea, JRS 1990 320, 330 f. 115 s. GA Res. 50/182 vom 22.12.1995, UNYB 1995, 751, 752. 112

1. Teil: Einleitung

2. Menschenrechtsschutz und -politik Konkreter, wenngleich eng mit dem entwicklungspolitischen Ansatz verknüpft, wird die Ursachenbekämpfung in Form des Schutzes von Menschenund Minderheitenrechten. Dieser Ansatz knüpft an die Erkenntnis an, daß der Hauptfluchtgrund, der fast allen Flüchtlingsströmen gemein ist, die allgemeine Situation politisch motivierter lebensbedrohender Gewalt ist. 116 Die Durchsetzung von Menschenrechten dient danach der Prävention von Flüchtlingsströmen. 117 Verschiedenste Methoden werden praktiziert. Sie beginnen bei „bloßen" politischen Mitteln wie der Herstellung von Weltöffentlichkeit durch die Presse und Nichtregierungsorganisationen (ζ. B. Amnesty International). Die durch öffentliche Anprangerung hergestellte Transparenz auf die Entscheidungsprozesse der jeweiligen machtinnehabenden Eliten ist nicht zu unterschätzen. Sie steigern sich in den rechtlichen Mechanismen von Staatenberichten und human rights monitoring unter den Regimen von ICCPR, EMRK und A M R K . 1 1 8 Auch praktische Maßnahmen zur Schärfung des Bewußtseins für Menschenrechte sind hier zu nennen. Zu diesen zählt Menschenrechtserziehung in den Schulen oder Unterricht der Polizei oder sonstiger staatlicher Sicherheitskräfte in Menschenrechten. 119 Des weiteren sind in diesem Zusammenhang generelle Demokratisierungsmaßnahmen zu erwähnen. 120 Schließlich findet sich auch die Ausübung direkten politischen, wirtschaftlichen oder vermehrt auch militärischen Druckes, um die Einhaltung der Menschenrechte zu erzwingen. 121 Auch das Mittel der Konditionalität wird mehr und mehr gefordert 122 und auch

116 Jenkins/Schmeidl , Sociological Focus 1995, 63, 64, 72 und öfter, s. dazu die folgenden Studien. Sie befassen sich hauptsächlich mit der Verletzung von Menschenrechten als Folge von Flucht: Analytical Report of the Secretary-General on Internally Displaced Persons, U.N. Doc. E/CN.4/1992/23; Deng, Comprehensive Study, U. N. Doc. E/CN.4/1993/35; s. Al-Khasawneh/Hatano , Preliminary Report, U.N. Doc. E/CN.4 /Sub.2/1993/17; Goodwin-Gill , in: Martin, S. 103, 114 ff. 117 Stavropoulou , Am. U. J. Int'l L. & Pol'y 1994, 689, 748 118 Schachter, in: Joyner, S. 3, 14. 119 Dies wurde 1996 in Ruanda praktiziert. 120 Vgl. P. J. Opitz, in: ders., S. 15, 48. 121 s. dazu auch unten 4. Teil, 9. Kapitel, Abschnitt B. 122 So z. B. Principle 6 der ILA Declaration of Principles of International Law on Compensation to Refugees, ILA, Report of the 65th Conference, Cairo, April 1992, ILA 1992, 424, 438: „In implementing the right of refugees to compensation, States shall, directly or through the United Nations and intergovernmental organizations, tie the granting of economic or developmental assistance to countries of origin to their fulfillment of this right."

60

1. Teil: Einleitung

eingesetzt. Eine Lösung, welche Staatenverantwortlichkeit zum Ausgangspunkt nimmt, kann unmittelbar an den Menschenrechten anknüpfen. 123

3. Friedenssicherungspolitik Bewaffnete Konflikte sind die Hauptursache für die steigende Zahl von Flüchtlingen. 124 Vermeidungs- bzw. Reaktionsmöglichkeiten bestehen im Rahmen von Vermittlungsversuchen dritter Staaten oder internationaler Organisationen bzw. in verschärfter Form auch peace-making- und peace-keepingOperationen der Vereinten Nationen nach Kapitel V I I der UN-Charta. Die steigende Tendenz zur Einmischung korrespondiert mit der wachsenden Zahl und Bedeutung der internationalen Organisationen im Sinne einer vorbeugenden Institutionalisierung, insbesondere auf regionaler Ebene (OSZE, ECOWAS, OAU). Zwischen dem Instrumentarium der Friedenssicherung nach der UNCharta und der Geltendmachung von Staatenverantwortlichkeit für die Erzeugung von Flüchtlingsströmen besteht zwar kein logisches Stufenverhältnis im Sinne von Delikt und Rechtsfolge. Maßnahmen nach Kapitel V I I der UNCharta können sogar über die Rechtsfolgen der Staatenverantwortlichkeit hinausgehen.125 Instrumente der Friedenssicherung bewirken aber koinzident die Durchsetzung von Primärnormen und Rechtsfolgen der Staatenverantwortlichkeit. Es besteht somit eine materielle, wenn auch keine förmliche Verbindung.

4. Vorübergehende Schutzgewährung Während die genannten Reaktionsansätze eher Lösungsansätze beim Verursacherstaat darstellen, setzen andere auf den Schutz der Betroffenen. Asylgewährung und Flüchtlingsaufnahme in Drittstaaten werden dabei mehr und mehr durch neue Mechanismen der Schutzgewährung wie etwa early warning 126, temporary protection 121, die Schaffung von Sicherheitszonen in der betroffenen protected areas , JPDs ") ersetzt. Region (local safe havens/internationally Häufig liegt die Verantwortung für humanitäre Hilfe in der Hand verschiedener

123

s. unten 3. Teil, 5. Kapitel. UNHCR-Report 1994, S. 5. 125 s. dazu noch unten 4. Teil, 9. Kapitel, Abschnitt Β. IV. 126 Gordenker, IMR 1986, 170 ff.; umfassend G. Gilbert, IJRL 1997, 207, 209 ff. 127 EXCOM Conclusion on International Protection Nr. 19 (XXXI)(1980); auch abgedruckt im Annex bei Goodwin-Gill, Refugee, S. 479; Davy, Temporary Protection; Kennedy, HRQu 1986, 1, 65 ff; Hailbronner, SZIER 1993, 517, 533 f.; Coles, Australian YBIL 8 (1978-1980), S. 189 ff.; Fitzpatrick, VJIL 35 (1994), 13, 27 ff., 40 ff.; F. Thorburn, IJRL 1995, 459 ff. 124

1. Teil: Einleitung

humanitärer Organisationen 128, die von den Staaten im wesentlichen finanziell unterstützt werden. Mit diesen können, da sie kostengünstiger als der Unterhalt in den westlichen Zufluchtsländern sind, mehr Flüchtlinge versorgt werden. Ein wesentliches Motiv ist aber die Entlastung nationaler Asylverfahren. 129 Regionale Konzepte und Rechtsvorschriften zur Gewährung vorübergehenden Schutzes, wie ζ. B. der Europäischen Union 1 3 0 , verfolgen ebenfalls diesen Zweck. 131 Für das Verhältnis zur Staatenverantwortlichkeit gilt entsprechend das zu friedenssichernden Maßnahmen Gesagte. Es besteht eine Koinzidenz der Wirkungen, nicht aber ein direktes Stufenverhältnis beider Mechanismen. Eine open door policy gegenüber Flüchtlingen im weitesten Sinne, wie sie der »global humanist approach " fordert 132 , wird spätestens mit dem Aufkommen von Massenfluchtbewegungen nicht mehr praktiziert. 1 ^ Sie entspricht eher idealistischen bis utopischen Forderungen. Sofern Staaten eine weitgehende Aufnahmepolitik betreiben, ist diese meist selektiv, wie die ethnisch-religiös geprägte Einwanderungsgesetzgebung Israels zeigt. Israel nimmt alle Personen auf, die nachweisen können, daß ihre Mutter jüdischen Glaubens war, und konstituiert damit einen Staat mit nicht-säkularer Identität. 134

128

Stafford, Refugees, December 1992, 10, 12. Einarsen, in: Essays in Memory of Atle Grahl-Madsen, S. 17, 25 ff, 32; s. auch Burton, Columbia Human Rights Law Review 1988, 307, 309, 319 ff. mit dem Gedanken des „Leasing" von Sicherheitszonen; s. auch Arulanantham, HRQu 2000, 1, 39 ff; so ausdrücklich auch die Begründung zum Richtlinienvorschlag der Europäischen Kommission „über Mindestnormen für die Gewährung vorübergehenden Schutzes im Falle eines Massenzustroms von Vertriebenen und Maßnahmen zur Förderung einer ausgewogenen Verteilung der Belastungen, die mit der Aufnahme dieser Personen und den Folgen dieser Aufnahme verbunden sind, auf die Mitgliedstaaten", KOM(2000) 303 v. 24.5.2000 (ABl. C 311 E v. 31.10.2000, S. 251), Rn. 1.4. 130 Entschließung des Rates v. 25.9.1995 zur Lasten Verteilung hinsichtlich der Aufnahme und des vorübergehenden Aufenthalts von Vertriebenen; Beschluß des Rates v. 4.3.1996 über Warn- und Dringlichkeitsverfahren zur Lastenverteilung hinsichtlich der Aufnahme und des vorübergehenden Aufenthalts von Vertriebenen; s. auch Begründung zum Richtlinienvorschlag der Europäischen Kommission, oben Fn. 129, Rn. 2.4, 3.1 ff. m.w.N. 131 s. Begründung zum Richtlinienvorschlag der Europäischen Kommission, oben Fn. 129, Rn. 2.4, 3.1 ff.; Loescher, Int'l Affairs 1989, 617 ff.; Hathaway, Cornell ILJ 1993, 719 ff; Baehr, in: de Jong/Voets, S. 112; s. dazu auch Gusy/Ziegler, in: Weber, S. 331 ff. 132 Gurtov, World Development 1991, 485; Loescher, in: de Jong/Voets, S. 139, Fn. 16. 133 s. auch Hathaway, JRS 1991, 113 ff., 120 ff., 128 ff. 134 Die juristische Verankerung „völkischer" Unterschiede durch Israel merkt auch Hannah Arendt in ihrem Prozeßbericht zum Eichmann Prozeß an, s. Arendt, Eichmann in Jerusalem, S. 30 f. 129

62

1. Teil: Einleitung

5. Humanitäre Intervention Als ad-Zzoc-Schutzmechanismus wird teilweise auch die direkte humanitäre Intervention eingesetzt. Diese birgt nicht nur das rechtliche Problem der Zulässigkeit des Einsatzes militärischer Gewalt, wenn sie außerhalb einer Maßnahme des Sicherheitsrates nach Kapitel V I I der UNCh vorgenommen wird. Wie der Fall Somalia und in geringerem Maße auch die Intervention im Kosovo nahelegten, bringt auch eine militärisch erfolgreiche Intervention an sich noch nicht die in jedem Fall erforderliche politische Lösung mit sich l j 5 , sondern hinterläßt eine komplexe, offene, kontroverse Gesamtsituation. Erkennt man die Zulässigkeit humanitärer Interventionen an, stellen sie zumindest unter anderem ein Durchsetzungsmittel der Staatenverantwortlichkeit dar. 136

E. Gang der Untersuchung Im Zusammenhang und vor dem komplexen Hintergrund der gerade beschriebenen Ursachen, Reaktions- und Präventionsansätze (s. oben 1. Teil) wird der staatenverantwortlichkeitsrechtliche Ansatz gegenüber fluchtauslösenden staatlichen Verhaltensweisen im folgenden näher untersucht. Dabei werden zunächst die für Fluchtverursachungen relevanten rechtlichen Grundlagen der Staatenverantwortlichkeit dargestellt, wobei die Draft Articles on State Responsibility der ILC zugrunde gelegt werden. Hervorzuheben ist hier insbesondere die Problematik der Zurechnung fluchtauslösenden Verhaltens und da wiederum die Zurechnung des Verhaltens nichtstaatlicher Akteure (2. Teil). Im Anschluß daran wird nach denfluchtspezifischen Primärnormen gesucht. Welche Primärnormen werden durch fluchtverursachende Verhaltensweisen verletzt? (3. Teil). Hierbei können nach dem Berechtigten drei Ebenen differenziert werden: 1. Fluchtverursachung als Verletzung von Rechten des Individuums (4. und 5. Kapitel). Herausgegriffen werden hier die Rechte auf Freizügigkeit, inklusive dem Recht auf Einreise und Aufenthalt im eigenen Land, das Recht auf die Heimat und das Recht auf Staatsangehörigkeit als bei Fluchtverursachungen thematisch besonders relevante Menschenrechte. Im Falle der beiden letzteren

135

Scheffer, University of Toledo Law Review 1992, 253, 254 ff., 275 ff.; Loescher, World Refugee Survey 1991, 7, 8. 136 Zu deren rechtlicher Zulässigkeit s. unten 4. Teil, 9. Kapitel, Abschnitt B. II. Hinzuweisen ist in diesem Zusammenhang, daß - wie auch das Beispiel Somalia zeigt mit der humanitären Intervention auch andere und weitere Ziele in Abwesenheit staatlicher Strukturen angestrebt werden (können).

1. Teil: Einleitung

ist zunächst ihre subjektive Rechtsqualität zu begründen, bevor ihre Verletzung durch Vertreibung geschlußfolgert werden kann. 2. Die Rechte des Zufluchtsstaates, die durch die Auslösung von Fluchtbewegungen verletzt werden (6. Kapitel). Das Hauptaugenmerk der Untersuchung und gleichzeitig ein Schwerpunkt der Arbeit liegt auf der Frage der Verletzung der staatlichen Souveränität. Zur Beantwortung der Frage, ob die Auslösung von Fluchtbewegungen und die nachfolgende Zuflucht eine Verletzung der staatlichen Souveränität des Zufluchtsstaates bedeutet wird methodisch eine abstrakt-dogmatische Herleitung einer Souveränitätsverletzung versucht (Α. I., II.), die anhand der Staatenpraxis in bezug auf Flüchtlingsströme des 20. Jahrhunderts verifiziert wird (A. III.). Um eine Herleitung einer Souveränitätsverletzung in der Staatenpraxis zu stützen, wird auf die völkerrechtliche Praxis angesichts der Konfrontation mit Fluchtbewegungen vor allem der Zeit zwischen den beiden Weltkriegen (insbesondere russische Flüchtlinge nach 1917 und deutsche Flüchtlinge nach 1933) und auf diejenige seit 1945 zurückgegriffen (Abschnitt Α. II.). Diese völkerrechtliche Praxis von Staaten und internationalen Organisationen wird daraufhin untersucht, inwieweit sie die Rechtsauffassung einer Souveränitätsverletzung durch Flüchtlingsströme widerspiegelt. 3. Werte der internationalen Gemeinschaft. Im 7. Kapitel wird zunächst die Bedeutung des Begriffs der internationalen Gemeinschaft als Berechtigte und somit auch Verletzte im Sinne des Rechts der Staatenverantwortlichkeit erörtert und in Beziehung zu den Termini der Verpflichtungen erga omnes, ius cogensNormen und international crimes gesetzt. Sodann werden die durch Fluchtverursachung betroffenen fundamentalen Werte der Gemeinschaft diskutiert. Im einzelnen wird geprüft, inwieweit Vertreibungen eine Verletzung fundamentaler, zum Schutz des Menschen bestimmter Normen bedeuten. Darunter werden Vertreibungsverbote im humanitären Völkerrecht, das Genozidverbot und Verbrechen gegen die Menschlichkeit behandelt. Ob Vertreibungen auch das Interesse der internationalen Gemeinschaft an der Erhaltung des Weltfriedens und der internationalen Sicherheit verletzen, wird als weitere mögliche Rechtsverletzung beleuchtet. Im 4. Teil schließlich werden die Konsequenzen gezogen, die auf Rechtsfolgenseite an ein völkerrechtliches Delikt knüpfen (8. Kapitel). Die Möglichkeiten der Durchsetzung von Rechten und Rechtsfolgen, insbesondere, inwieweit dazu auch zu militärischen Mitteln gegriffen werden darf, sind Gegenstand des letzten (9.) Kapitels.

Zweiter Teil

Voraussetzungen der völkerrechtlichen Verantwortlichkeit Erstes Kapitel

Abgrenzung der völkerrechtlichen Verantwortlichkeit A. Das Verhältnis von Staatenverantwortlichkeit und Individualverantwortlichkeit Das Völkerrecht kennt zwei Arten von Verantwortlichkeit: Die Staatenverantwortlichkeit im klassischen Sinne, bei welcher der juristischen Person „Staat" das Verhalten natürlicher Personen als „Staatenunrecht" zugerechnet wird; und die sich seit 1945 verstärkt herausbildende völkerrechtliche Individualverantwortlichkeit für völkerrechtliches Individualunrecht. 1 Hiermit sind nicht all diejenigen Normen des Völkerrechts gemeint, welche die Staaten zur Schaffung innerstaatlicher Strafnormen verpflichten 2, wie etwa die Genozid1

s. Kelsen, Principles, S. 8, historisch: S. 203 ff ; ders., Jewish YIL 1948, 226, 230 ff; Verdross/Simma, §§ 43 f.; Sunga, Individual Responsibility; Überblick bei Ratner/Abrams, Accountability for Human Rights Atrocities in International Law, 1997; Eustathiades, RdC 1953-III, 397, 426; zur historischen Herausbildung der Individualstrafbarkeit Jescheck, Verantwortlichkeit der Staatsorgane, S. 19 ff. 2 Verdross/Simma, § 431 bezeichnen diese Delikte als „delicta iuris gentium". Beispiele sind folgende Abkommen zum Schutz der Luftfahrt: Tokioter Abkommen vom 14.9.1963 über strafbare und bestimmte andere an Bord von Luftfahrzeugen begangene Handlungen, BGBl. 1969 II, 121, Haager Übereinkommen vom 16.12.1970 zur Bekämpfung der widerrechtlichen Inbesitznahme von Luftfahrzeugen, BGBl. 1972 II, 1505, Montrealer Konvention vom 23.9.1971 zur Bekämpfung rechtswidriger Handlungen gegen die Sicherheit der Zivilluftfahrt, BGBl. 1977 II, 1230; sowie Abkommen zum Schutz der menschlichen Person: Übereinkommen über die Verhütung, Verfolgung und Bestrafung von Straftaten gegen völkerrechtlich geschützte Personen einschließlich Diplomaten vom 14.12.1973, BGBl. 1976 II, 1745; Internationales Übereinkommen gegen Geiselnahme vom 17.12.1979, BGBl. 1980 II, 1361; International Convention on the Supression and Punishment of the Crime of Apartheid vom 30.11.1973, ILM 1974, 104; Convention against Torture and other Cruel, Inhuman or Degrading Treatment or Punishment vom 10.12.1984, BGBl. 1990 II, 246; Art. 146 Abs. 2 der IV. Genfer Konvention. Die Schwäche dieser Verpflichtung zur innerstaatlichen Bestrafung besteht darin, daß sie im Falle einer staatlichen Politik der Normverletzung - z. B. dem staatlich

.

:

rezung der völkerrechtlichen Verantwortlichkeit

Konvention3, sondern die unmittelbare völkerrechtliche Verpflichtung des Individuums.4 Bis zum Londoner Viermächteabkommen vom 8. August 1945, welches das Statut des Internationalen Militärgerichtshofes enthielt, bestand allenfalls 5 ein Fall völkerrechtlicher Individualverantwortlichkeit: die Befugnis eines Staates, Angehörige feindlicher Streitkräfte wegen Verstößen gegen das Kriegsvölkerrecht (Kriegsverbrechen) zu bestrafen. 6 Die Nürnberger Prinzipien und die darauf gestützten Urteile betraten somit mit Ausnahme der Strafbarkeit ftir Kriegsverbrechen 7 Neuland.8 Ihr Kern kommt in dem berühmten Ausspruch des Nürnberger Gerichtshofs im Prozeß gegen die Hauptkriegsverbrecher zum Ausdruck: „Verbrechen gegen das Völkerrecht werden von Menschen und nicht von abstrakten Wesen begangen, und nur durch die Bestrafung jener Einzelpersonen, die solche Verbrechen begehen, kann den Bestimmungen des Völkerrechts Geltung verschafft werden."9 Am engsten berühren sich diese beiden Verantwortlichkeiten bei der Staatenverantwortlichkeit im Verhalten Privater. 10 Gemeinsames Element ist eine Völ-

angeordneten Genozid- zumindest innerstaatlich nicht durchsetzbar ist. Vgl. Verdross/Simma, § 433. 3 s. Art. 1 der Völkermordkonvention; dazu Drost, S. 76 ff.; N. Robinson, The Genocide Convention, S. 55 f. 4 Verdross/Simma, §§ 430, 438. Zu den verschiedenen Implementierungsmöglichkeiten von aus dem Völkerrecht folgender strafrechtlicher Verantwortlichkeit von Individuen s. auch Sunga, S. 99 ff. 5 Auch hier ist noch streitig, ob es sich nicht vielmehr um eine innerstaatliche Verpflichtung zur Bestrafung handelt, s. Verdross/Simma, §.439. 6 Verdross/Simma, § 439 m.w.N.; s. auch Hailbronner, in: Graf Vitzthum, Völkerrecht, III Rn. 20; s. auch schon Kelsen, Peace through Law, S. 71 ff. und ders., General Theory of Law and State, S. 343 ff. zu frühen Formen der völkerrechtlichen Individualverantwortlichkeit (piracy, breach of blockade, carriage of contraband, war crimes), s. dazu auch Abendroth, in: Strupp/Schlochauer, Bd. 2, S. 768 ff. 7 s. dazu auch die Resolution 3074 (XXVIII) der Generalversammlung vom 3.12.1973 über Principles of International Cooperation in the Detention, Arrest, Extradition and Punishment of Persons Guilty of War Crimes and Crimes Against Humanity. 8 Zwar gab es bzgl. des Gewaltverbotes schon den Briand-Kellogg Pakt (1928)dazu Borchard, ZaöRV 1929 I, 126 ff. Dieser verpflichtet aber nur Staaten und begründet keine Individualstrafbarkeit der einzelnen Täter, s. Verdross/Simma, § 442; s. auch Tomuschat, in: Dinstein/Tabory, S. 41, 54; W. Simons, in: Ginsburgs/Kudriatsev, S. 39, 49 f., zur diesbezüglichen Debatte über den Grundsatz „nullum crimen sine lege" um die Nürnberger Prozesse s. S. 54 und Zoller, in: ebd., S. 102, 104 f.; a. A. Lukashuk, in: ebd. S. 121, 123 ff.; Überblick bei J. Weber, APuZG B48/68, S. 3, 15 ff. 9 Der Prozeß gegen die Hauptkriegsverbrecher vor dem Internationalen Militärgerichtshof, Band I, 1947, S. 250. 10 s. Garcia-Mora, International Responsibility for Hostile Acts of Private Persons, S. 195; Mohr, in: Hankel/Stuby, S. 401, 405 ff. 5 Ziegler

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2. Teil: Voraussetzungen der völkerrechtlichen Verantwortlichkeit

kerrechtsverletzung, die immer durch menschliches Verhalten erfolgt. 11 Dadurch sind Überschneidungen und Doppelverantwortlichkeiten möglich. 12 Ein Verhalten kann zum Beispiel gleichzeitig sowohl dem Staat zugerechnet werden und so Staatenverantwortlichkeit begründen als auch die völkerstrafrechtliche Verantwortlichkeit des Individuums ζ. B. für Kriegsverbrechen nach sich ziehen. 13

I. Verhältnis der Exklusivität von Staatenund Individualverantwortlichkeit am Beispiel der Immunität? Wenngleich sich eine konkurrierende völkerrechtliche Verantwortlichkeit des Staates für ihm zurechenbare Akte und eine völkerrechtliche Individualverantwortlichkeit nicht von vornherein ausschließen, ist ihr Verhältnis zueinander insbesondere unter Immunitätsgesichtspunkten noch klärungsbedürftig. 14 Nach herkömmlicher Meinung entfällt eine Individualverantwortlichkeit, wenn ein act of state vorliegt, wegen der Immunität der im Auftrag des Staates Handelnden.15 Dies kann rebus diversis nicht ausnahmslos gelten. Zum einen ist fraglich, ob Immunität auch in bezug auf eine individuelle Verantwortlichkeit unmittelbar völkerrechtlichen Ursprungs eingreift. 16 Die Natur derjenigen Normen, die eine völkerrechtliche Individualstrafbarkeit begründen und die zum ius cogens zu zählen sind 17 , steht einer Gewährung von Immunität entgegen.18 Des 11

Ipsen, in: ders., Völkerrecht, Vor § 39, Rn. 3; Schule, in: Strupp/Schlochauer, Bd. 1, S. 326; Kelsen, JewishYIL 1948, 226,* 228. 12 Dazu Mohr, in: Hankel/Stuby, S. 401, 408 ff. Ij Art. 58 der Draft Articles on State Responsibility; Ipsen, in: ders., Völkerrecht, Vor §39, Rn. 3; Schule, in: Strupp/Schlochauer, Bd. 1, S. 326, 327; Mohr, in: Hankel/Stuby, S. 401, 406; Mohr/Graefrath, Staat und Recht 1986, 29, 33 f. 14 Verdross/Simma, § 442; Hailbronner, in: Graf Vitzthum, Völkerrecht, III Rn. 21 f.; Herdegen, ZaöRV 1987, 221, 224 f. 15 s. Kelsen, Peace through Law, S. 81 ff., 84; ders., General Theory of Law and State, S. 355. Dieser Ansicht war auch Lord Lloyd im Fall der Entscheidung des britischen House of Lords über das Auslieferungsbegehren Spaniens bzgl. Pinochets, s. Denza, ICLQ 1999, 949, 965. 16 Hierzu insbesondere Report of Robert H. Jackson, United States Representative to the International Conference on Military Trials, U. S. Department of State, London 1945, S. 18 ff.; verneinend auch Mohr, in: Hankel/Stuby, S. 401, 411 m.w.N., 424 Fn. 56; Herdegen, ZaöRV 1987, 221, 223 ff.; zur Thematisierung in den Nürnberger Prozessen Dadrian, YaleJIL 1998, 503, 548 f.; so auch schon Kelsen, General Theory of Law and State, S. 356. 17 s. dazu noch 3. Teil, 7. Kapitel, Abschnitt Β. I. 18 Watts, RdC 1994 III, 11, 83 f.; ausführlich Bianchi, EJIL 1999, 237 ff., 259 ff., 269, 277 und AJPIL 1994, 195, 200 ff., 210 ff., 228; i. E. auch Mohr, in: Hankel/Stuby, S. 401, 411. Dadrian, YaleJIL 1998, 503, 548: „abuse of sovereignty". P.-M. Dupuy,

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rezung der völkerrechtlichen Verantwortlichkeit

weiteren widerspräche es der Logik dieser Normen, deren Zweck es gerade ist, bestimmte Verhaltensweisen unabhängig von einer innerstaatlichen Strafverfolgung bestrafen zu können. Zwar folgt die Gewährung von Immunität unmittelbar aus dem Prinzip der souveränen Gleichheit der Staaten (par in parem non habet iurisdictionem). 19 Die völkerrechtliche Individualstrafbarkeit bestimmter Taten, die nicht aufgrund einzelner nationaler Rechtsordnungen erfolgt, ist durch sie aber nicht ausgeschlossen. Souveränität bezeichnet nur die Unabhängigkeit gegenüber anderen Staaten, nicht aber vom Völkerrecht als höherrangigem Recht. Nimmt man eine prinzipielle Geltung der Immunitätsregeln auch für potentiell völkerrechtliche Individualstrafbarkeit begründende Handlungen an, weil die Gewährung von Immunität den Schutz der Funktionsfähigkeit des Staates bezweckt20 und dies prinzipiell für jegliches Verhalten eines Staatsorgans gelten muß, so ergeben sich dennoch Einschränkungen. Von einem prinzipiellen Ausschluß völkerrechtlicher Individualstrafbarkeit bei Vorliegen von Staatenverantwortlichkeit kann demnach nicht die Rede sein: Zum einen unterscheiden sich Staatenverantwortlichkeit und Immunität hinsichtlich ihres personalen Bezugspunktes. Immunität genießen nur Organwalter staatlicher Organe im engeren Sinne, d. h. denen durch einen staatlichen Ernennungsakt die Wahrnehmung staatlicher Funktionen übertragen wurde, vor der innerstaatlichen Rechtsordnung eines anderen Staates. Dies sind im wesentlichen die politischen Organe des Staates.21 Der Begriff des Handelns für den Staat im staatenverantwortungsrechtlichen Sinne ist weiter gefaßt, da auch sogenannte de factoOrgane die Verantwortlichkeit des Staates begründen können.22 Außerdem gelten die völkerrechtlichen Immunitätsregeln im Zuge einer allgemeinen einschränkenden Entwicklung nicht mehr absolut.23 Während eine Einschränkung bislang vor allem bezüglich der Abgrenzung hoheitlicher von (privat)wirtschaftlichen Akten (acta iure imperii und acta iure gestionis) diskutiert wird 24 , ist eine Einschränkung ratione materiae in bezug auf gravierende Völkerrechtsverletzungen, insbesondere ius cogens, ebenso geboten.25 Der Hafitbe-

RGDIP 1999, 289, 290; Dominici, RGDIP 1999, 297, 305 f.; Cosnard, RGDIP 1999, 309, 326; Bank, ZaöRV 1999, 677, 688 ff.; Ambos, JZ 1999, 16, 21 ff.; Pellet, EJIL 1999, 425, 432. 19 Verdross/Simma, §1169; Hailbronner, in: Graf Vitzthum, Völkerrecht, III Rn. 75. 20 Dahm/Delbrück/Wolfrum, Völkerrecht, Bd. 1/1, S. 465. 21 Dahm/Delbrück/Wolfrum, Völkerrecht, Bd. 1/1, S. 465. 22 s. dazu unten S. 116. 23 s. Dahm/Delbrück/Wolfrum, Völkerrecht, Bd. 1/1, S. 457 ff., 464 ff.; Hailbronner, in: Graf Vitzthum, Völkerrecht, III Rn. 75 ff.; Verdross/Simma, §§ 1170 ff. 24 Verdross/Simma, § 1169. 25 P.-M. Dupuy, RGDIP 1999, 289 ff.; Bianchi, EJIL 1999, 237, 259 ff. und AJPIL 1994, 195, 217 ff, 228. Für eine parallele Anwendbarkeit von Staaten- und Individual-

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2. Teil: Voraussetzungen der völkerrechtlichen Verantwortlichkeit

fehl und die Anklage eines spanischen Ermittlungsrichters gegen den ehemaligen chilenischen Diktator Pinochet sowie die Entscheidungen des House of Lords über eine Auslieferung Pinochets verdeutlichten dies. 26 Dementsprechend sieht der Draft Code of Crimes against the Peace and Security of Mankind auch vor, daß Individualverantwortlichkeit eine gegebenenfalls parallel vorliegende Staatenverantwortlichkeit unberührt läßt und das Tätigwerden des Individuums in staatlicher Funktion dieses nicht vor völkerrechtlicher Individualverantwortlichkeit schützt.27

II. Korrelation von Individualverantwortlichkeit und subjektiver Rechtsfähigkeit des Individuums? Völkerrechtliche Verantwortlichkeit des Staates und Individualverantwortlichkeit stehen demnach in keinem Verhältnis der Exklusivität zueinander. Ihre Relation ist maßgeblich von der dogmatischen Einordnung von I n d i v i d u a l recht abhängig. Einerseits kann in der Herausbildung völkerrechtlichen Individualunrechts eine der völkerrechtlichen Berechtigung von Individuen auf dem Gebiet der Menschenrechte korrespondierende und korrelierende, neue Rechtsebene gesehen werden. Diese Rechtsebene begründet eine völkerrechtliche Pflichtenstellung des Individuums als Kehrseite der subjektiv berechtigenden Menschenrechte.28 Nach dieser Betrachtungsweise hätte das Völkerrecht eine neue Entwicklungsstufe betreten, die sich mit einer bereichsspezifischen Evolution von der bloßen Begünstigung über die Berechtigung bis hin zur Verpflichtung von Individuen beschreiben ließe. Qualitativ stellte diese Konstruktion ei-

verantwortlichkeit sprach sich auch die Schweiz in ihrer Stellungnahme zu Art. 19 (1996) der ILC Draft Articles on State Responsibility aus, UN Doc. A/CN.4/488 ν. 25.8.1998, S. 60. 26 s. die Entscheidungen des britischen House of Lords vom 25.11.1998 und 24.3.1999, http://www.parliament.the-stationary-office.co.uk/ , auch in ILM 1998, 1302; s. dazu Barker, ICLQ 1999, 937 ff.; Denza, ICLQ 1999, 949 ff.; P.-M. Dupuy, RGDIP 1999, 289 ff.; Dominicé, RGDIP 1999, 297 ff.; Cosnard, RGDIP 1999, 309 ff.; Bianchi , EJIL 1999, 237 ff.; Bank, ZaöRV 1999, 677 ff.; Ambos, JZ 1999, 16 ff.; Villalpando, RGDIP 2000, 393 ff.; H. Fox, ICLQ 1999, 207 ff.; sowie dies., NYIL 1989, 3, 4 ff. zum generellen Trend der Beschränkung staatlicher Immunität. 27 s. Art. 4 und 7 des Draft Code, UN Doc. A/48/10, Chapter II. D, YBILC 1996 II/2, S. 57, 69. Ebenso auch der IGH, ICJ Rep. 1996, S. 595, 616, para. 32 - Application of Genocide Convention ( Bosnia and Herzegovina v. Yugoslavia), Preliminary Objections , sowie das ICTY, Case No. IT-94-1-T, May 7, 1997, S. 227, para. 606 - Ta die. 28 So Schule, in: Strupp/Schlochauer, Bd. 1, S. 326, 327; Gornig , Neue Justiz 1992, 4, 13 f.; Herdegen, ZaöRV 1987, 221, 229; Schwarzenberger, Current Legal Problems 1950, 272; Tomuschat, AVR 1983, 289 ff., 292 ff.; wohl auch Sunga, S. 10 ff., 154 f., 157 ff.

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rezung der völkerrechtlichen Verantwortlichkeit

nen Quantensprung dar. Nach tradierter Völkerrechtsdogmatik paßt das Bild von korrelierenden Rechten und Pflichten nur auf das Völkerrechtssubjekt Staat. Dem Recht eines Staates Χ, ζ. B. auf territoriale Integrität, steht die Verpflichtung anderer Staaten gegenüber, die territoriale Integrität des Staates X zu achten. Jedem right steht im zwischenstaatlichen Verhältnis eine komplementäre duty bzw. obligation gegenüber. 29 Dagegen besteht im Verhältnis der Individuen zueinander nur eine sehr unvollkommene Beziehung von right und duty. Allenfalls einigen wenigen, nämlich den fundamentalen Menschenrechten steht eine unmittelbar dem Völkerrecht entspringende Verpflichtung anderer Individuen gegenüber. Diese manifestiert sich in den Normen, die ein bestimmtes Verhalten nach Völkerrecht strafbar machen, also auch erst im Verhältnis zu einem Staat. Die in Rede stehenden Verbrechen gegen die Menschlichkeit, ζ. B. Genozid, Kriegsverbrechen, gegebenenfalls auch das Verbrechen des Angriffskrieges, schließen zwar bei ihrer Begehung notwendig Menschenrechtsverletzungen ein. Der Grund für die Strafbarkeit kraft Völkerrechts liegt aber nicht in den einzelnen Menschenrechtsverletzungen, sondern in einer über diese hinausgehende Steigerung , die in der verletzten Norm zum Ausdruck kommt. Diese Normen gehen in quantitativer Hinsicht, ζ. B. einer massenweisen Begehung, oder in qualitativer Art, wie etwa ein Verstoß gegen das Genozid-Verbot, über einfache Menschenrechtsverletzungen hinaus. Dies kommt auch in der Formulierung des Statuts für einen Internationalen Strafgerichtshof zum Ausdruck, wo die Jurisdiktion über „most serious crimes of concern to the international community as a whole"30 etabliert wird. Daraus geht hervor, daß der Grund für die Strafbarkeit von der Art der Beziehung zum einzelnen geschädigten Individuum unabhängig ist. Hinzuzufügen ist noch, daß die bislang existierenden Strafbarkeitsnormen keine Ansprüche gerade von Individuen begründen, weder auf Wiedergutmachung noch auf Bestrafung der Täter nach Völkerrecht/ 1 Letztere ist lediglich eine

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Zu diesem Konzept s. Kelsen, General Theory of Law and State, S. 75 ff. s. Art. 5 Abs. 1 des Statuts von Rom; s. dazu Zimmermann, in: Triffterer, Commentary, Art. 5, Rn. 8 ff; s. Report of the ILC on the work of ist 46th session, A/49/10 S. 43 ff; zum Begriff der internationalen Gemeinschaft s. unten 3. Teil, 7. Kapitel, Abschnitt Α.; Graefrath, RdC 1984-11, 11, 88 f. 31 Der UN Menschenrechtsausschuß und der Europäische Gerichtshof für Menschenrechte haben ein individuelles Recht der Verletzten auf Bestrafung der Täter verneint, s. Report of the Human Rights Committee, GAOR 44th session, suppl. 40, Communication 213/1986 - HCMA v. Netherlands ; s. auch die Erörterung des Second Periodic Report of Uruguay, (CCPR/C/28/Add.lO) durch das Committee of Human Rights, CCPR/C/SR/876-9 (1989); EGMR, Ser. A, No. 25 (1978), para. 238 ff - Ireland v. United Kingdom ; zur Verpflichtung, zu bestrafen s. Orentlicher, YaleLJ 1991, 2537, 2539 ff. j0

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2. Teil: Voraussetzungen der völkerrechtlichen Verantwortlichkeit

von Staaten auferlegte Rechtsfolge 32 und Individualverantwortlichkeit dogmatisch daher wohl nicht aus einer partiellen Völkerrechtssubjektivität des Individuums herzuleiten.

III. Individualverantwortlichkeit als eigener Normdurchsetzungsmechanismus Die völkerrechtliche Individualverantwortlichkeit in statu nascendi ergänzt die Staatenverantwortlichkeit somit als neues, eigenständiges Durchsetzungsinstrumentarium der Völkerrechtsgemeinschaft und als Reaktion auf besonders schwerwiegende Normverletzungen. 33 Sie steht der erga ow^es-Qualität der verletzten Normen oder staatlichen international crimes nahe.34 Die individuelle strafrechtliche Verantwortlichkeit nach Völkerrecht unmittelbar aus der erga otfw&s-Verbindlichkeit als einer auch den einzelnen bindenden Norm abzuleiten und diesem insoweit Völkerrechtssubjektivität zu verleihen, ist fraglich. Eher ist wegen der Bedeutung der Normen unabhängig von der Frage der Völkerrechtssubjektivität des Individuums eine eigenständige Herausbildung der Individualstrafbarkeitsregeln anzunehmen. Sie tritt neben eine etwa bestehende Staatenverantwortlichkeit und ist daher vorwiegend in den Fällen von Bedeutung, in denen der verantwortliche Staat aus verschiedenen Gründen nichts zur Verhinderung oder Bestrafung der Handelnden unternimmt oder die Täter nicht einem Staat zuzuordnen sind, weil dieser nicht mehr existiert oder in einer Bürgerkriegssituation handlungsunfähig geworden ist/ 5 Der Grund für die Entwicklung von völkerrechtlicher Individualstrafbarkeit kann in der Effektivität bestimmter Normen gesehen werden. 36 An sich besteht eine Verantwortlichkeit von Staaten, die verpflichtet sind, bestimmte völkerrechtliche Standards einzu32

Schüle, in: Strupp/Schlochauer, Bd. 1, S. 326, 335. Dazu auch noch unten 4. Teil, 8. Kapitel, Abschnitt C. I. 1. a) (1) und 2. d) (1) (b). 33 Vgl. Cassese, EJIL 1998, 2 ff. 34 s. dazu noch 3. Teil, 7. Kapitel, Abschnitt Β. I. 35 Ebenso Mohr, in: Hankel/Stuby, S. 401, 410; Dadrian, YaleJIL 1998, 503, 549. 36 Die Individualverantwortlichkeit scheint derzeit das wirksamste Mittel, der Staatenverantwortlichkeit für internationale Verbrechen Biß zu verleihen. Davon ging schon der Nürnberger Gerichtshof, wenn auch damals in rechtsfortbildender Weise, aus. Seitdem hat sich die Tendenz zur Bestrafung individueller Täter unmittelbar kraft Völkerrechts - also der neben die Kollektivsanktion tretenden Individualsanktion - gefestigt: „Verbrechen gegen das Völkerrecht werden von Menschen und nicht von abstrakten Wesen begangen, und nur durch Bestrafung der Einzelpersonen, die solche Verbrechen begehen, kann den Bestimmungen des Völkerrechts Geltung verschafft werden ... Diejenigen, die solche Handlungen begangen haben, können sich nicht hinter ihrer Amtsstellung verstecken, um in geordneten Gerichtsverfahren der Bestrafung zu entgehen.", Prozeß gegen die Hauptkriegsverbrecher vor dem Internationalen Militärgerichtshof 1947, Bd. 1, S. 249.

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rezung der völkerrechtlichen Verantwortlichkeit

halten. Diese staatliche Verantwortlichkeit umfaßt auch das Verhalten ihrer Staatsbürger, für die sie im Wege von Unterlassungsverantwortlichkeit bzw. der Verantwortlichkeit für die Verletzung von Präventions- und Repressionspflichten einstehen müssen. Die völkerrechtliche Individualverantwortlichkeit tritt als stellvertretender oder ergänzender Mechanismus neben die Staatenverantwortlichkeit. Er trägt dazu bei, das eigentlich schon durch die Sekundärnormen der Staatenverantwortlichkeit geforderte Ergebnis auf dem alternativen Weg des „Durchgriffs" auf die handelnden Individuen zu erzielen. 37 Strukturell unterscheidet sich die auf Individuen bezogene Individualverantwortlichkeit aber vom System der Staatenverantwortlichkeit. Sie ist auch nicht dogmatischteleologisch aus den Regeln der Staatenverantwortlichkeit herausgebildet worden. Insofern kann völkerrechtliche Individualverantwortlichkeit als mit der Staatenverantwortlichkeit verzahnter, aber eigenständiger Durchsetzungsmechanismus angesehen werden. 38 Dementsprechend regelt Art. 58 der ILC Draft Articles on State Responsibility ausdrücklich, daß eine etwaige Individualverantwortlichkeit durch sie unberührt bleibt. Sowohl die Nürnberger Prinzipien als auch der Draft Code of Crimes against the Peace and Security of Mankind gehen davon aus, daß die Verbrechen sowohl von Privatpersonen als auch von staatlichen Funktionsträgern begangen werden können und daß eine wechselseitige Konsumtion nicht erfolgt/ 9 Paradigmatisch kann hier an das von der jugoslawischen Regierung zumindest geduldete Vorgehen der paramilitärischen Truppen („Tiger") des Serbenführers Arkan in Bosnien gedacht werden. Allerdings setzt sich staatliches Unrecht oft aus vielen einzelnen individuellen Verbrechen zusammen, so daß eine vollständige Identität der Verbrechen zwar möglich ist, im Regelfall aber nicht vorliegen wird. 40 Auch die neuere Praxis des Sicherheitsrates geht von der Möglichkeit parallelen Vorliegens von Individual- und Staatenverantwortlichkeit aus, wenn er Sanktionsmaßnahmen und individuelle Strafverfolgung nebeneinander anwendet, wie im Falle Ex-Jugoslawiens, Ruandas, Somalias und Angolas. 41

37 Pellet, EJIL 1999, 425, 432 sieht das Vorliegen eines internationalen Verbrechens auf der Ebene der Staaten Verantwortlichkeit als Voraussetzung für diesen Durchgriff auf das Individuum. 38 So wohl auch Mohr, in: Hankel/Stuby, S. 401, 421 Fn. 32: „Seit bzw. mit dem Nürnberger Urteil existiert die Bestrafung des verantwortlichen Individuums als neue Sanktion neben der klassischen völkerrechtlichen Sanktion der Staatenverantwortlichkeit." Im Ergebnis auch Henckaerts, Mass Expulsion, S. 48. 39 s. Art. 5 des Draft Code of Crimes against the Peace and Security of Mankind; Art. 51 GK I, Art. 52 GK II, Art. 131 GK III, Art. 148 GK IV. 40 Mohr, in: Hankel/Stuby, S. 401, 405 f. 41 Mohr, in: Hankel/Stuby, S. 401, 410.

2. Teil: Voraussetzungen der völkerrechtlichen Verantwortlichkeit

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Eine auch formelle Verzahnung von Staatenverantwortlichkeit für internationale Verbrechen und völkerrechtliche Individualverantwortlichkeit ließe sich erreichen, wenn in Ergänzung der Draft Articles on State Responsibility die individuelle strafrechtliche Verantwortlichkeit, sei es durch das Universalitätsprinzip, sei es durch eine internationale Strafgerichtsbarkeit, als spezifische Rechtsfolge internationaler Verbrechen festgelegt würde. 42 Dieser Gedanke hätte sich an die Regelungen zum international crime Art. 19 (1996) in Teil 1 und Art. 40 in Teil 2 (1996) 43 anknüpfen lassen. Die ähnlichen Tatbestände in den Draft Articles nach Abschluß der ersten Lesung und im Draft Code of Crimes legten eine solche Harmonisierung geradezu nahe.44 Die Einbeziehung auch der Individualverantwortlichkeit würde den Gegenstand dieser Arbeit sprengen und muß daher ausgeklammert bleiben. Diese Ausgrenzung rechtfertigt sich durch die derzeitige Eigenständigkeit der Individualverantwortlichkeit. Insoweit sich in ihr ein Wandel des Souveränitätsdogmas ausdrückt oder sie zur Auslegung des Art. 19 (1996) der ILC Draft Articles herangezogen werden kann, bleibt die individuelle strafrechtliche Verantwortlichkeit gleichwohl relevant für diese Arbeit. 45 Im Zentrum steht aber die Staatenverantwortlichkeit.

B. Deliktische oder poenale Verantwortlichkeit?

Staatenverantwortlichkeit ähnelt einer zivilrechtlichen Haftung (Delikt, tort, délit, delitto). 46 Teilweise werden der Staatenverantwortlichkeit aber auch poenale Aspekte beigemessen. Dies ist vor allem der Fall im Hinblick auf die Rechtsfolge der Sanktionen und Repressalien (jetzt: countermeasures 47) zur

42

Vgl. Pellet, EJIL 1999, 425, 432. 2001 ersetzt durch Art. 48. 44 So auch Mohr, in: Hankel/Stuby, S. 401, 414 u. 425 f. Fn. 79 m.w.N. 45 Zum Wandel des Souveränitätsprinzips s. unten 3. Teil, 6. Kapitel, Abschnitt A; zu Art. 19 der Draft Articles on State Responsibility s. 3. Teil, 7. Kapitel, Abschnitt Β. 46 Garcia Amador, First Report, YBILC 1956 II, S. 180, para. 35; Second Report, YBILC 1967 II, S. 104, 105, para. 2; Schule, in: Strupp/Schlochauer, Bd. 1, S. 326, 327; Graefrath, RdC 1984-11, 11, 23 ff., 31 ff.; Dominicé, in: FS für Verosta, S. 227, 231; ebenso die Aussage von Briggs in der ILC, laut summary records, YBILC 1963 II, S. 231. s. auch Epiney, Verantwortlichkeit, passim, die viele Beispiele aus und Parallelen mit dem Zivilrecht heranzieht. 47 Malanczuk, ZaöRV 1985, 293, 306. 43

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rezung der völkerrechtlichen Verantwortlichkeit

Durchsetzung von Staatenverantwortlichkeit. 48 Zum Teil wird dies auch hinsichtlich der besonderen Deliktskategorie des international crime angenommen. 49 Tunkin 50 stellt klar, daß selbst diejenigen, die der um den Ersten Weltkrieg herum vorherrschenden Lehre vom zivilrechtlichen Charakter der Staatenverantwortlichkeit folgten, systemwidrig Sanktionen als ausnahmsweise mögliche Rechtsfolge (statt Wiedergutmachung) vorsahen. 51 Ungeachtet der Frage, ob poenale Elemente und eine „Bestrafung" von Staaten mit der souveränen Gleichheit der Staaten unvereinbar wären 52 , sind die verantwortungsrechtlichen Folgen des völkerrechtlichen Delikts spezifisch auf Staaten5J bezogene Rechtsfolgen, wie ζ. B. die Verpflichtung zur Wiedergutmachung.54 Die persönliches Verschulden voraussetzende Strafbarkeit von Individuen läßt sich nicht auf juristische Personen übertragen. 55 Sanktionen und Repressalien sind Durchsetzungsmechanismen, die im Falle der Verletzung einer völkerrechtlichen Verpflichtung eingreifen können. Sie stellen keine unmittelbar an das Delikt knüpfende Rechtsfolge dar, sondern mehr eine Berechtigung anderer Völkerrechtssubjekte, den Staat wieder zur Einhaltung seiner völ48 Zum weiten Begriff der Staatenverantwortlichkeit Ago, Third Report, YBILC 1971 II/l, S. 211, para. 43; s. auch Diskussionsbeitrag von Ago, YBILC 1963 II, S. 232 und 234 (summary records); s. dazu noch unten 4. Teil, 9. Kapitel, Abschnitt B. 49 s. dazu zusammenfassend Report of the International Law Commission on the work of its fiftieth session, UN Doc. A/53/10, Chapter VII, para. 241 ff., 247 ff., 262 ff., 270 ff., YBILC 1998 II/2; Crawford, First Report, UN Doc. A/CN.4/490/Add. 1, para. 43 ff. und Add. 2, para. 61 ff., Add. 3, para. 76 ff., insbes. 89 ff. Diesbezüglich kritisch Frankreich, UN Doc. A/CN.4/488 v. 25.8.1998, S. 54 f.; Irland, ebd. S. 58; USA (S. 61 f.); Deutschland (S. 135); s. aber auch die Gegenargumente, die allenfalls eine terminologische Änderung befürworten, in den Stellungnahmen der Tschechischen Republik, ebd., S. 53; Dänemarks (für die nordischen Staaten), ebd., S. 53; Mohr, in: Simma/Spinedi, S. 115, 139 ff; s. auch G. Abi-Saab, in: Weiler/Cassese/Spinedi, S. 141, 146; Graefrath, in: ebd., S. 161, 163; Aldrich, in: ebd., S. 219; Torrez Bernardez, in: ebd., S. 271, 272; Rauschning, BerDGVR 24 (1984), S. 7, 26; ausführlich Weiler, in: ebd., S. 319, 323 ff.; zu dieser Differenzierung s. Mohr, Staat und Recht 1986, 29, 30 f.; Diskussionsbeiträge von Bindschedler, Eckart Klein und Doehring, BerDGVR 24 (1984), S. 83, 99 f. und 108; Simma, AVR 1986, 357, 378; Tomuschat, Gegenwartsprobleme, S. 9 f.; zur Entstehungsgeschichte der Differenzierung Spinedi, in: Weiler/Cassese/Spinedi, S. 7, 11 ff; so jetzt auch Dominicé, EJIL 1999, 353, 359; Gaja, EJIL 1999, 365, 369; s. dazu auch Crawford, First Report, UN Doc. A/CN.4/490/Add.3, para. 81, 89 ff., 100. 50 YBILC 1963 II, S. 233. 51 Ebenso Graefrath, RdC 1984-11, 11, 36. 52 Bitar, S. 141; vgl. auch Epiney, Verantwortlichkeit, S. 51 ff.; Mohr, in: Hankel/Stuby, S. 401, 408 f.; s. noch unten 4. Teil, 8. Kapitel, Abschnitt C. II. 2. 53 Die Frage der Verantwortlichkeit sonstiger Organisationen wird hier außer acht gelassen. 54 Bitar, S. 141; Schoen, S. 22, 122. 55 Vgl. Ipsen, in: ders., Völkerrrecht, Vor § 39, Rn. 3.

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2. Teil: Voraussetzungen der völkerrechtlichen Verantwortlichkeit

kerrechtlichen Verpflichtungen zu bewegen.56 Kommt ein Staat seinen völkerrechtlichen Verpflichtungen nach und besteht keine Gefahr weiterer Verletzungen, so entfällt die Zulässigkeit von Gegenmaßnahmen, die stets einen völkerrechtswidrigen Akt voraussetzen und zumindest verhältnismäßig sein müssen. Kriegsfolgenbedingte Sanktionsregime, wie das Deutschland nach dem Ersten und Zweiten Weltkrieg von den Siegermächten auferlegte oder auch das über den Irak verhängte, scheinen poenale Elemente zu enthalten.57 Soweit diese Regime Reparationszahlungen gewährleisten sollen, steht der deliktische Wiedergutmachungsanspruch im Vordergrund. Soweit diese darüber hinausgehen, bewegen sie sich nicht mehr im rechtlichen Rahmen der Staatenverantwortlichkeit, sondern im politischen Bereich der Maßnahmen von Siegern 58 oder stellen über die Staatenverantwortlichkeit hinausgehenden Maßnahmen des Sicherheitsrates nach Kapitel V I I der UN-Charta dar. 59 Vom Sicherheitsrat verhängte Sanktionen knüpfen an die Feststellung eines Friedensbruchs, einer Friedensbedrohung oder einer Aggressionshandlung an. Diese stellen völkerrechtliche Delikte dar, welche Reparationspflichten auslösen. Vom Sicherheitsrat verhängte Sanktionen dienen dann der Einhaltung der Primäroder der Sekundärpflichten, können aber inhaltlich über die nach den Normen der Staatenverantwortlichkeit zulässigen Rechtsfolgen bzw. Durchsetzungsmöglichkeiten hinausgehen. Auch die Annahme poenaler Elemente in einer zivilrechtlich geprägten Haftungsform ist allerdings nichts völlig Ungewöhnliches. Zum einen gibt es auch im zivilrechtlichen Deliktsrecht poenale Elemente. Sie sind ausgeprägter in der US-amerikanischen Rechtsordnung als in der deutschen, denkt man an punitive damages im US-amerikanischen Recht.60 Außerdem ist durch das Hinzutreten

56 Die Einordnung hängt letztlich von der Frage ab, wie die Rechtsfolgen, die an die Feststellung eines völkerrechtlichen Delikts knüpfen, dogmatisch einzuordnen sind, s. dazu Ipsen, in: ders., Völkerrecht, § 39, Rn. 8 ff.; Brownlie, State Responsibility, S. 22 ff.; wie hier auch Crawford, Third Report, UN Doc. A/CN.4/507, para. 9, S. 8. 57 Report of the International Law Commission on the work of its fiftieth session, UN Doc. A/53/10, Chapter VII, para. 248, YBILC 1998 II/2. Wegen der Größenordnung der Schäden ist es allerdings kaum möglich, diese Schlußfolgerung z. B. aufgrund Entschädigungszahlungen, die über die für die Repartion bzw. Kompensation hinausgehen, zahlenmäßig festzumachen. Vgl. Graefrath, RdC 1984-11, 11, 92. 58 Vgl. zu dieser Differenzierung auch Zemmali, in: van Boven, S. 61, 62; s. auch Jorgensen, BYIL 1997, 247, 255 zum Sanktionsaspekt, der aus dem Gesamtbild der Kompensation folgt. 59 Vgl. unten 4. Teil, 9. Kapitel, Abschnitt Β. IV. 60 s. dazu Mörsdorf Schulte, Funktion und Dogmatik US-amerikanischer punitive damages, 1999; zur Rechtsfolge des Strafschadensersatzes im Völkerrecht s. noch unten 4. Teil, 8. Kapitel, Abschnitt C. II. 2. und Jorgensen, BYIL 1997, 247 ff., 257.

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rezung der völkerrechtlichen Verantwortlichkeit

neuer Rechtsfolgen denkbar geworden, daß sich der Charakter des völkerrechtlichen Deliktes gewandelt hat. Während die Rechtsfolgen der Restitution und Kompensation auf den wirtschaftlich und sozialen Ausgleich der Deliktsfolgen zielen, so unterscheiden sie sich grundlegend von der Sanktion: In letzterer können poenale Elemente gesehen werden, um die das völkerrechtliche Delikt erweitert wird. 61 Man kann deshalb am besten von einem Rechtsfolgenregime sui generis sprechen, das sowohl zivil- als auch straf- und staatshaftungsrechtliche Normen vereinigt. 62

C. Responsibility for Risk (Liability)

Von der Staatenverantwortlichkeit für völkerrechtliche Delikte ist neben der strafrechtlichen Individualverantwortlichkeit auch die Verantwortlichkeit für nicht völkerrechtswidrige Akte zu unterscheiden (responsibility for risk) 62 Letztere ist die Folge von erlaubten Handlungen, wobei für die unter Umständen eintretenden widrigen Ereignisse z. B. durch Schadensersatz eingestanden werden muß (Gefährdungshaftung). Wegen dieses konstruktiven Unterschieds 64 trennte die ILC in ihren Kodifikationsarbeiten diese Formen der Verantwortlichkeit strikt voneinander. 65 Die Kodifikation der International Liability for

61 s. auch Ago, YBILC 1963 II, S. 232 und 234; „une nature afflictive et répressive"; Ago, RdC 1939 II, 415, 427 ff.; Dominicé, in: FS für Verosta, S. 227, 231. 62 Für eine eigenständige Betrachtung auch Schule, in: Strupp/Schlochauer, Bd. 1, S. 326, 327. 63 Ipsen, in: ders., Völkerrecht, § 39, Rn. 47 ff.; Randelzhofer, BerDGVR 24 (1984), S. 35 ff.; BedjaouU EPIL 10 (1987), S. 358 ff. 64 Dieser fuhrt zu zahlreichen Abweichungen im Vergleich mit der Staatenverantwortlichkeit: Unterschiede zwischen völkerrechtlicher Verantwortlichkeit für deliktisches Verhalten und der Haftung für erlaubtes Verhalten ergeben sich ζ. B. daraus, daß sich „liability" aus der Primärnorm ableitet, „responsibility" aber aus Sekundärnormen; zudem setzt „liability" notwendig einen materiellen Schaden und ein Verschulden voraus und unterliegt nicht der Zurechnungsfrage. „Liability" hat allein Reparation, nicht etwa weitere Rechtsfolgen wie das völkerrechtliche Delikt zur Folge, Pisillo Mazzeschi, RivDI 1999, 621,645. 65 s. ζ. B. Report of the Commission to the General Assembly on the work of its 25th session, UN Doc. A/9010/Rev. 1 (mit Kommentar zu Art. 1 bis 6), YBILC 1973 II, S. 165, 169, para. 38; S. 176, para. 13. Ausführlich dazu Harndt, Völkerrechtliche Haftung für die schädlichen Folgen nicht verbotenen Verhaltens, S. 35 ff., 37, 48 ff.; s. auch Goldie, NYIL 1985, 175, 179 ff., 183 ff.; Akehurst, NYIL 1985, 3 ff.; Pinto, NYIL

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2. Teil: Voraussetzungen der völkerrechtlichen Verantwortlichkeit

Injurious Consequences Arising out of Acts not Prohibited by International Law steht seit 1978 auf der Agenda der ILC, die zunächst Quentin-Baxter als Spezialberichterstatter einsetzte.66 Im Flüchtlingskontext könnte das Haftungsinstitut für erlaubtes Verhalten ebenfalls angewendet werden. Zu denken ist hier etwa an erlaubtes risikobehaftetes Verhalten des Staates, das bei einer Realisierung des Risikos zu Flüchtlingsströmen führt. Insofern liegt der Fall nicht anders als in den sonstigen Konstellationen der liability , da Anknüpfungspunkt nicht der Flüchtlingsstrom an sich, sondern die risikobehaftete Tätigkeit ist, für deren Folgen ein Staat einzustehen hat. 67 Allerdings ist eine eigenständige Norm, die bereits bloß risikobehaftetes Verhalten, das Flüchtlingsströme auslösen könnte, als völkerrechtswidrig ansieht, ist nicht ersichtlich. 68 Denkbar sind aber staatliche oder staatlich geduldete industrielle Tätigkeiten oder Eingriffe in den Naturhaushalt, die rechtmäßig sind, aber ein „Restrisiko" einer Katastrophe im Rahmen einer RisikoNutzen-Abwägung in Kauf nehmen. Fliehen Menschen aufgrund eines Atomunfalles, haftet der Herkunftsstaat anderen Staaten für die infolge des Unfalls entstandenen Schäden aufgrund völkerrechtlichen Nachbarrechts hinsichtlich ultra-hazardous activities. Dies können Umweltschäden sein, aber auch die Kosten für Unterbringung und Versorgung von Flüchtlingen. Voraussetzung hierfür ist ein Zurechnungszusammenhang, der meist schon allein durch die Eröffnung des Risikos hergestellt wird. Bei der Frage nach der völkerrechtlichen Verantwortlichkeit muß zumindest die Zurechenbarkeit der

1985, 17 ff; Handl, NYIL 1985, 49, 54 ff; Magraw, ZaöRV 1986, 305 ff; Lefeber, Transboundary Environmental Interference, S. 47 ff, 145 ff.; Wolf, Haftung, S. 170 ff. 66 s. hierzu die fünf Berichte von Quentin-Baxter, Preliminary Report, YBILC 1980 H/1, S. 247; Second Report, YBILC 1981 II/l, S. 103; Third Report, YBILC 1982 II/l, S. 51; Fourth Report, YBILC 1983 II/l, S. 201; Fifth Report, YBILC 1984 II/l, S. 155; die zwölf Berichte seines Nachfolgers Barboza, Preliminary Report, YBILC 1985 II/l, S. 97; Second Report, YBILC 1986 II/l, S. 145; Third Report, YBILC 1987 II/l, S. 47; Fourth Report, YBILC 1988 II/ 1, S. 251; Fifth Report, YBILC 1989 II/l, S. 131; Sixth Report, YBILC 1990 II/l, S. 83; Seventh Report, YBILC 1991 II/l, S. 71; Eigth Report, YBILC 1992 II/l, S. 59; Ninth Report, YBILC 1993 II/l; Tenth Report, YBILC 1994 II/l; Eleventh Report, YBILC 1995 II/l; Twelfth Report, YBILC 1996 II/l; und die beiden Bericht von dessen Nachfolger Sreenicasa Rao, First Report, UN Doc. A/CN.4/487 u. Add.l (1998); Second Report, UN Doc. A/CN.4/501 (1999); s. auch Pinto, NYIL 1985, 17, 34 ff; Handl, NYIL 1985, 49 ff.; Harndt, Völkerrechtliche Haftung, 1993; Tomuschat, in: Francioni/Scovazzi, S. 37 ff. 67 Ebenso Ipsen, in: ders., Völkerrrecht, § 39, Rn. 53. Sie könnte allein darin liegen, daß ein Staat seine Pflicht zur Sicherung seiner Grenze nach innen vernachlässigt und somit ein Risiko setzt, daß Menschen vermehrt in die Nachbarstaaten fliehen. Eine solche völkerrechtliche Verpflichtung besteht allerdings nicht, s. dazu noch unten 3. Teil, 6. Kapitel, Abschnitt A. III. 3.

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rezung der völkerrechtlichen Verantwortlichkeit

Fluchtbewegung als solcher zum Staat vorliegen. 69 Mit der Begründung einer liability würde ein Staat zwar noch nicht für jeden von seinem Territorium ausgehenden Flüchtlingsstrom verantwortlich sein. Es fände aber eine deutliche Ausweitung der liability für staatliches Verhalten unterhalb der Gefahrenschwelle von ultra-hazardous activities statt. Klärungsbedürftig ist allerdings noch, welche erlaubten Tätigkeiten ein Risiko, das bei seiner Realisierung zum Ersatz verpflichtet, zeitigen.70 Dies gilt insbesondere im Hinblick auf die Frage, ob dies nur ftir ultra-hazardous activities gilt oder ζ. B. auch für raumbeanspruchende Großprojekte, die an sich nicht gefährlich sind. Beispiele stellen der Staudammbau oder der Tagebau dar. Diese Frage verdiente eine eigene Behandlung71 und führte im Rahmen dieser Arbeit zu weit. Zudem ist die völkerrechtliche Entwicklung der Risikohaftung noch weniger weit fortgeschritten und politisch akzeptiert 72 als die Verantwortlichkeit für deliktisches Verhalten. Zum Teil wird sogar ihre eigenständige Existenzberechtigung bezweifelt. 7j Auch sie wird daher hier ausgeklam-

69

s. dazu Farer, HRQu 1995, 72, 75; Tomuschat, in: Gowlland-Debbas, S. 59, 78 f. s. dazu Willisch, State Responsibility sowie Harndt, Völkerrechtliche Haftung. 71 s. die Ansätze bei Pisillo Mazzeschi, RivDI 1999, 621, 645. Dieser bezweifelt die generelle Existenz einer Norm, nach der ein Staat gewohnheitsrechtlich ersatzpflichtig für jeglichen Schaden sei, der anderen Staaten aufgrund erlaubten Verhaltens auf seinem Territorium zugefügt wird. Im Kontext von grenzüberschreitenden Flüchtlingsströmen gebe es jedenfalls noch nicht einmal Spuren von Staatenpraxis, die für die Existenz einer derartigen Sorgfaltsverpflichtung sprechen könnten. 72 Handl, NYIL 1985, 49, 79. 73 So Higgins, Problems and Process, S. 164 f., nach welcher Deliktshaftung und Risikohaftung unter ein einheitliches Regime der „responsibility for harm" unter die Staatenverantwortlichkeit gefaßt werden können. Wenn jede Völkerrechtsverletzung einen Schaden darstellt, der auch allein in der Tatsache der Normverletzung liegen kann (moral damage) und deshalb nicht notwendig ein materieller Schaden vorliegen muß und wenn des weiteren eine Völkerrechtsverletzung ein Delikt ist, unabhängig davon, ob ein Verschulden des Staates vorliegt, stellt sich die Frage, inwieweit die von der ILC vorgenommene Trennung von „responsibility for wrongful acts" und „liability for acts not prohibited by international law" überhaupt noch erforderlich ist. In letztem Fall liegt ein Schaden vor, ohne daß das vorausgehende Verhalten rechtswidrig wäre. Der Schadenseintritt selbst könnte aber nach deliktischen Regeln behandelt werden. Gemeinsam ist beiden Schadenskategorien, daß eine Verantwortlichkeit für ein Ergebnis (harm) besteht. Im Fall der Deliktshaftung kann dieses Ergebnis auch allein in der Normverletzung liegen, wohingegen bei „liability" erst ein materieller Schadenseintritt erforderlich ist. Die Unterscheidung zwischen „obligations of result" und „obligations of conduct" innerhalb der Deliktshaftung hindert also nicht, Delikts- und der Risikohaftung im Fall des Schadenseintritts gleichzusetzen. Kritisch bzgl. der Existenz einer Haftung für erlaubtes Verhalten Brownlie, State Responsibility, S. 50, der die Abgrenzung zwischen rechtmäßigem und rechtswidrigem Verhalten nach dem Inhalt der Norm vornimmt, s. auch mit historischer Erklärung P.-M. Dupuy, MichJIL 11 (1989), 105, 109 f. m.w.N. 70

2. Teil: Voraussetzungen der völkerrechtlichen Verantwortlichkeit

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mert, wenngleich eine Gesamtbetrachtung staatlichen Verhaltens aus normtheoretischen und teleologischen Gesichtspunkten sinnvoll wäre, zielen doch die Normen in beiden Kontexten auf eine entsprechende staatliche Verhaltenslenkung. 74 Bei der responsibility ist diese nur noch weitergehend als bei der liability.

74

Dahingehend auch Riphagen, in: Macdonald/Johnston, S. 581 f., 593 ff.

Zweites Kapitel

Historische Entwicklung des Rechtsinstituts der Staatenverantwortlichkeit1 A. Erster Schritt: Souveränitätsbeschränkungen gegenüber fremden Staatsangehörigen Staatenverantwortlichkeit und Fremdenrecht Die Entwicklung der Staatenverantwortlichkeit wurde maßgeblich vom Fremdenrecht beeinflußt. Das Fremdenrecht begrenzte schon früh die staatliche Souveränität bezüglich der Behandlung fremder Staatsangehöriger, die sich im Territorium eines Staates aufhielten. 2 Entsprechend beschränkten sich die Arbeiten der ILC zunächst thematisch auf das Recht der Staatenverantwortlichkeit für Fremden zugefügte Verletzungen, nachdem F. V. Garcia Amador 1955 zum Special Rapporteur ernannt wurde. 3 Grund hierfür war die Annahme eines gesicherten Bestandes an völkergewohnheitsrechtlichen Primär- und Sekundärnormen im Fremdenrecht, u. a. aufgrund der Praxis internationaler Schiedsgerichte.4 Ausgangspunkt ist somit einerseits die Souveränität der Staaten in ihrer personalhoheitlichen Ausprägung, die sich in dem Recht auf Ausübung diplomati-

1 Ago, First Report, YBILC 1969 II, S. 125, 229 ff.; kurz zusammenfassend auch Report of the International Law Commission on the work of its fiftieth session, UN Doc. A/53/10, Chapter VII, para. 202 ff., YBILC 1998 II/2; s. auch Cottereau, in: Colloque du Mans, S. 3 ff., 15 ff.; Rauschning, BerDGVR 24 (1984), S. 7 ff.; Zusammenstellung der sonstigen Kodifikationsentwürfe privater Vereinigungen bei Daum, S. 15 ff; s. auch Brownlie, State Responsibility, S. 10 ff; Zemanek, in: Essays in Honour of Schwarzenberger, S. 319 ff.; Graefrath, RdC 1984-11, 11, 23 ff. 2 Graefrath, RdC 1984-11, 11, 23 ff.; zur Herausbildung s. auch Head, CanYIL 1967, 142, 146 ff.; Lillich, in: ders., Injuries to Aliens, S. 1 ff.; Anzilotti, RGDIP 1906, 1 ff., 285 ff. 3 Garcia Amador legte sechs Berichte vor, die sich mit State Responsibility for Injuries Caused to Aliens befaßten: First Report, YBILC 1956 II, S. 173; Second Report, YBILC 1957 II, S. 104; Third Report, YBILC 1958 II, S. 47; Fourth Report, YBILC 1959 II, S. 1; Fifth Report, YBILC 1960 II, S. 41; Sixth Report, UN Doc. A/CN.4/134 und Add. 1, YBILC 1961 II, S. 1; s. auch Garcia Amador, AJIL 1955, 339 ff.; Ago, First Report, YBILC 1969 II, S. 125, 229 ff.; Lillich, in: ders., Injuries to Aliens, S. 1, 17 ff. 4 Lillich, in: ders., Injuries to Aliens, S. 1; zur Spruchpraxis auch Yates, in: ebd., S. 213 ff.

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2. Teil: Voraussetzungen der völkerrechtlichen Verantwortlichkeit

sehen Schutzes verwirklicht. 5 Andererseits entwickelte sich das völkerrechtliche Fremdenrecht seit der zweiten Hälfte des 18. Jahrhunderts 6 dahingehend, daß Fremde einem besonderen Rechtsregime, das im Wege des diplomatischen Schutzes durch den Heimatstaat geltend gemacht werden kann, unterworfen werden und nicht mehr der freien Willkür des Aufenthaltsstaates ausgesetzt sind. Diese Entwicklung stellt gleichzeitig eine Einschränkung des territorialen Souveränitätsprinzips dar. 7 Vorher galt das aus einer unbegrenzten staatlichen Souveränität folgende Prinzip, daß es im staatlichen Ermessen lag, wer einreisen, bleiben oder ausreisen durfte. 8 Wer als Fremder außerhalb seines eigenen Landes lebte, begab sich freiwillig seiner Rechte.9 So galt im Römischen Recht nach dem Personalitätsprinzip das ius civile nur zwischen römischen Bürgern. Die Bedürfnisse des täglichen Rechtsverkehrs, wie das Handeln von römischen Bürgern mit Fremden (peregrini) sowie die naturrechtlichen Ideen Ciceros, nach denen bestimmte Rechte allen Menschen von Natur aus innehätten10, führten zur Herausbildung des Sonderrechts für Nichtbürger, des ius gentium, das auch mit dem Begriff des Fremdenrechts 11 übersetzt wird. 12 Die Kodifikation der „State Responsibility for Injuries caused to Aliens" war nicht von Erfolg gekrönt. Die ILC widmete den Entwürfen Garcia Amadors kaum Diskussionszeit, weil andere Projekte, insbesondere das Recht der Verträge und das Seerecht, vordringlich behandelt wurden. Nachdem er die ILC verlassen hatte, verliefen die Arbeiten hinsichtlich der Staatenverantwortlichkeit für Verletzungen Fremder im Sande. Wenngleich gemeinhin dieses Konzept, das Primär- und Sekundärnormen verband, als methodischer Fehlstart angesehen wird l j , so waren doch die umfangreichen Berichte, die Garcia Amador zwischen 1965 und 1961 vorlegte, nicht vergeblich. 14 Die Herausbildung von fundamentalen Menschenrechten resultiert nämlich nicht unmaßgeblich aus dem

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Zur neueren, ausweitenden Anwendung s. unten 4. Teil, 8. Kapitel, Abschnitt C. I. l.b) (2). 6 s. de VatteU Le droit des gens, Buch II, Kapitel VIII, §§ 99 ff., insbes. § 104. 7 Vgl. hierzu Lillich/Neff GYIL 1978, 97; Verdross/Simma, § 1208, 1209 ff.; Riphagen, in: Macdonald/Johnston, S. 581, 584 f. 8 Farer, HRQu 1995, 72, 73. 9 Head, CanYIL 1967, 142, 146; vgl. auch Akehurst, BYIL 1968/69, 49. 10 Van der Pijl, Vordenker der Weltpolitik, S. 46. 11 Die Übersetzung mit Völkerrecht ist irrtümlich. 12 Dulckeit/Schwarz/Waldstein, Römische Rechtsgeschichte, § 13 II 5, S. 75, § 22 III, S. 145 ff. 13 Vgl. Crawford, EJIL 1999, 435, 436. 14 Mit der Ernennung von Mohamed Bennouna im Jahre 1997 und ihm folgend 1999 John Dugard zum Special Rapporteur on Diplomatie Protection nahm die ILC einen neuen Anlauf; s. die Berichte von Bennouna, Preliminary Report, UN Doc A/CN.4/484 v. 4.2.1998 und Dugard, First Report, UN Doc. A/CN.4/506 v. 7.3.2000.

2. Kap.: Historische Entwicklung der Staatenverantwortlichkeit

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Fremdenrecht, so daß Garcia Amador letztlich zur Verfestigung der Menschenrechte beigetragen hat, die wiederum die Relevanz der fremdenrechtlichen Regelungen stark schwächte.15 Ursprünglich befaßte sich das Fremdenrecht mit den völkerrechtlichen Normen, die als Minimalstandard ausschließlich für Fremde galten. Wie dieser Mindeststandard inhaltlich zu gestalten war, blieb allerdings strittig. Teilweise war man der Auffassung, das Fremdenrecht beinhaltete Diskriminierungsverbote (national treatment doctrine ), teilweise ging man, der Theorie des international minimum standard zufolge, sogar davon aus, daß das Fremdenrecht Rechte gewährte, die über diejenigen der eigenen Staatsbürger hinausgingen, nämlich dann, wenn diese schlechter behandelt wurden, als es der fremdenrechtlich geltende völkerrechtliche Mindeststandard zulassen würde. 16 Mit der Herausbildung von allgemein geltenden Menschenrechten läßt sich auch eine Tendenz ausmachen, den Schutzes von Fremden durch einen Mindeststandard mit dem allgemeinen internationalen Menschenrechtsschutz zu verbinden. 17

B. Zweiter Schritt: Herausbildung von Menschenrechten Einschränkung staatlicher Souveränität auch gegenüber den eigenen Staatsangehörigen Die Verursachung von Flüchtlingsströmen betrifft im Gegensatz zu Verletzungen des völkerrechtlichen Fremdenrechts, das vom Prinzip der Ausübung diplomatischen Schutzes geprägt ist, in der Hauptsache eigene Staatsangehörige. Eine Hauptfluchtursache, die für das Recht der Staatenverantwortlichkeit relevant ist, weil sie Staaten zugerechnet werden kann, sind Menschenrechtsverletzungen. Mit der Herausbildung von Menschenrechten 18 entstehen auf der Primärrechtsebene neue völkerrechtliche Verpflichtungen der Staaten. Unabhängig von der Frage, ob die Erfüllung der Verpflichtung nur dem oder den anderen Staat(en) oder auch dem Individuum geschuldet wird, ist letzteres jedenfalls das begünstigte Subjekt:

15 s. Introductory Note zu Part VII (Protection of Persons) des Third Restatement of the Foreign Relations Law of the United States, Vol. 2, S. 144, 145 f. sowie § 711, comment c) (S. 186) und Reporter's Note (3), S. 194; s. auch Dugard , First Report, UN Doc. A/CN.4/506, para. 17 ff. 16 Lillich/Neff, GYIL 1978, 97 f.; s. auch YBILC 1975 II, S. 51, 76, para. 19 ff.; Überblick bei Kimminich, Recht auf die Heimat, S. 126 ff. 17 s. auch Eustathiades, YBILC 1969 I, S. 114, para. 11; Lillich, in: ders., Injuries to Aliens, S. 1, 26 ff.; Dugard, First Report, UN Doc. A/CN.4/506, para. 32. 18 Zur historischen Entwicklung der Menschenrechte s. Buergenthal, HRQu 1997, 703 ff.

6 Ziegler

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2. Teil: Voraussetzungen der völkerrechtlichen Verantwortlichkeit

„In substance, this problem is largely one of imposing limits on the state's treatment of its own nationals."19

C. Dritter Schritt: Herausbildung von Sekundärnormen Erst mit der Herausbildung eines völkergewohnheitsrechtlichen Bestandes an Sekundärnormen für den Fall, daß die Primärverpflichtung nicht eingehalten wird 20 , wurde die Spiegelbildlichkeit zum 1. Schritt hergestellt: An die Verletzung von Pflichten gegenüber Fremden als Souveränitätsverletzung knüpfte zunächst eine bereichsspezifische Staatenverantwortlichkeit an. Im Falle der Verletzung von Pflichten gegenüber eigenen Staatsangehörigen mußte sich eine Staatenverantwortlichkeit bei deren Verletzung erst herausbilden (erste Ebene der Staatenverantwortlichkeit). Mit der Kodifizierung allgemeiner Sekundärnormen der Staatenverantwortlichkeit, losgelöst von jeglichen Primärnormen, befaßte sich die ILC seit 1963, als Roberto Ago zum Berichterstatter ernannt wurde. 21 Zwischen 1969 und 1979 legte er acht Berichte vor. 22 1980 nahm die ILC den ersten Teil der Draft Articles („The Origin of International Responsibility") an und wählte Willem Riphagen zum Nachfolger Agos, der zum Richter am IGH ernannt worden war. 23 Riphagen und der 1987 zu seinem Nachfolger gewählte Gaetano Arangio-Ruiz legten sieben (1980 - 86) bzw. acht (1988 - 92) Berichte zu den Teilen 2 und 3 der Draft Articles vor, die sich mit „Forms and Degrees of International Responsibility" (Teil 2) und „Settlement of Disputes and the Implementation of International Responsibility" (Teil 3) befaßten. 24 Die ILC Schloß am 26. Juli 19

Kelsen, Principles, S. 235. Zur Differenzierung von Primär- und Sekundärnormen s. Combacau/Alland, NYIL 1985, 81 ff. 21 Überblick auch bei Tomuschat, Gegenwartsprobleme, S. 3 ff; zur Beziehung von Primär- und Sekundärnormen s. Annacker, GYIL 1994, 206, 209 ff; Combacau/Alland, NYIL 1985, 81, 82; Reuter, in: Mélanges Virally, S. 389 ff. 22 First Report, YBILC 1969 II, S. 125 ff.; Second Report, YBILC 1970 II, S. 177 ff.; Third Report, YBILC 1971 II/l, S. 199 ff.; Fourth Report, YBILC 1972 II, S. 71 ff.; Fifth Report, YBILC 1976 II/l, S. 3 ff.; Sixth Report, YBILC 1977 II/l, S. 3; Seventh Report, YBILC 1978, II/l, S. 31; Eighth Report, YBILC 1979 II/l, S. 3; umfangreiches Addendum zum Eighth Report, YBILC 1980 II/l, S. 13. 23 Text der Draft Articles in YBILC 1980 II/2, S. 26 ff., 30 ff. 24 Berichte von Riphagen: Preliminary Report, YBILC 1980 II/l, S. 107 ff; Second Report, YBILC 1981 II/l, S. 79 ff.; Third Report, YBILC 1982 II/l, S. 22 ff.; Fourth Report, YBILC 1983 II/l, S. 3 ff.; Fifth Report, YBILC 1984 II/l, S. 1 ff.; Sixth Report, YBILC 1985 II/l, S. 3 ff.; Seventh Report, YBILC 1986 II/l, S. 1 ff. Berichte von Arangio-Ruiz: Preliminary Report, YBILC 1988 II/l, S. 6 ff.; Second Report, YBILC 1989 II/l, S. 1 ff.; Third Report, YBILC 1991 II/l, S. 1 ff.; Fourth Report, YBILC 1992 II/l, S. 1 ff.; Fifth Report, YBILC 1993 II/l; Sixth Report, UN Doc. A/CN.4/461 20

2. Kap.: Historische Entwicklung der Staatenverantwortlichkeit

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1996 (2473 rd meeting) die erste Lesung der Draft Articles ab, die bis zum 1. Januar 1998 dem Generalsekretär und den Regierungen zur Stellungnahme übersandt wurden. 25 Gleichzeitig trat Arangio-Ruiz als Berichterstatter zurück. 1997 ernannte die ILC James Crawford zum Special Rapporteur, der vier weitere Berichte vorlegte. 26 1998 begann die ILC mit der zweiten Lesung der Artikelentwürfe, die im Jahre 2001 abgeschlossen wurde. 27 Während die Lesung von Part One der Draft Articles bis auf die Artikel, die Bezug auf Part Two aufweisen, 1999 beendet wurde 28 , stand die zweite Lesung von Part Two und Three auf der Agenda der 52. und 53. Sitzung der International Law Commission vom 3.5. bis 9.6. und 10.7. bis 23.8.2000 sowie vom 1.5. bis 9.6. und 10.7. bis 18.8.2001.29 Die Arbeiten der ILC zur Staatenverantwortlichkeit sind für die Herausbildung von Völkergewohnheitsrecht von herausragender Bedeutung und in ihrer Wirkung kaum zu überschätzen. Selbst wenn am Ende keine Kodifikation in Form einer Konvention als Ergebnis erreicht werden kann j0 , werden sie größtenteils als „Restatements" von Gewohnheitsrecht oder zumindest Ausgangspunkt von »progressive development des Gewohnheitsrechts betrachtet. 31 Ihre Autorität wird darin deutlich, daß sie schon jetzt sogar vom IGH wie eine Kodi-

und Add. 1, 2; Seventh Report, UN Doc. A/CN.4/469 und Add. 1, 2; Eighth Report, UN Doc. A/CN.4/476 und Add. 1; Überblick auch bei Annacker, GYIL 1994, 206, 207 ff. 25 YBILC 1996 II/2, S. 57, 58, para. 64; GA Res. 51/160 v. 30.1.1997, op. para. 5; die Stellungnahmen finden sich in UN Doc A/CN.4/488 v. 25.3.1998 und Doc A/CN.4/ 492 v. 10.2.1999 s. auch Anhang zur Note NO L 97-1030 (ILC), abgedruckt bei Nash, AJIL 1998, 243,251. 26 First Report: UN Doc. A/CN.4/490 v. 24.4.1998; Add. 1 ν. 1.5.1998; Add. 2 v. 5.5.1998, Add. 3 v. 11.5.1998; Add. 4 v. 26.5.1998; Add. 5 v. 22.7.1998; Add. 6. v. 24.7.1998. Second Report: UN Doc. A/CN.4/498 v. 17.3.1999; Add. 1 v. 1.4.1999; Add. 2 v. 30.4.1999; Add. 3 v. 1.4.1999; Third Report, UN Doc. A/CN.4/507 v. 15.3.2000; Fourth Report, UN Doc. A/CN.4/517 v. 2.4.2001. 27 UN Doc. A/CN.4/L.602/Rev. 1 v. 26.7.2001. 28 Die in zweiter Lesung modifizierten Artikel des 1. Teils der Draft Articles finden sich in UN Doc. A/CN.4/L.569 v. 4.8.1998, auch wiedergegeben bei Crawford, EJIL 1999, 435, 447 ff.; und UN Doc. A/CN.4/L.574 v. 9.7.1999 (Art. 16 - 35); s. auch Report of the International Law Commission on the work of its fiftieth session, UN Doc. A/53/10, Chapter VII, para. 332 ff., YBILC 1998 II/2; Report of the International Law Commission on the work of its fifty-first session, UN Doc. A/54/10, Chapter V, para. 70 ff., YBILC 1999 II/2; Report of the International Law Commission on the work of its fifty-second session, UN Doc. A/55/10, Chapter IV, para. 28 ff, YBILC 2000 II/2. 29 Hier kann daher bzgl. Part II nur der Stand der ersten Lesung von 1996 zugrunde gelegt werden sowie die Anmerkungen von Crawford in seinem Third Report, UN Doc. A/CN.4/507. 30 Derzeit hat die ILC noch offen gelassen, ob sie den Entwurf in einer Staatenkonvention oder eine Resolution der Generalversammlung verankert sehen möchte. Zu den Vor- und Nachteilen s. Crawford/Peel/Olleson, EJIL 2001, 962, 969 f., 988. 31 IGH, ICJ Rep. 1997, S. 7, 40, para. 51 - Gabcikovo-Nagymaros Project ; Schachter, in: Joyner, S. 3, 7; Crawford/Peel/Olleson, EJIL 2001, 962, 969 f., 988.

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2. Teil: Voraussetzungen der völkerrechtlichen Verantwortlichkeit

fikation angewendet werden. 32 Insbesondere durch ihren wissenschaftlichen Ansatz, der im Gegensatz zu den politischen Entscheidungsfindungsprozessen der UN steht, genießt die ILC ein hohes Maß an Autorität. Obwohl Kodifizierungsvorhaben wegen Unklarheiten in der sich entwickelnden oder einfach fehlenden Staatenpraxis stets auch ein Moment fortschreitender Entwicklung enthalten, sind die Entwürfe selten als zu weitgehend in Frage gestellt worden. 33 Es erscheint daher gerechtfertigt, die Draft Articles den folgenden Erörterungen als normativen Ausgangspunkt zugrunde zu legen. Teil 3 befaßt sich mit der Rückkoppelung verschiedener, fur den Sachverhalt der Fluchtverursachung relevanter Primärnormen mit den Sekundärnormen, nachdem das folgende 3. Kapitel zunächst der Darstellung haftungsbegründenden Regeln der Sekundärnormen gewidmet ist.

D. Vierter Schritt: Herausbildung einer Tertiärebene Die Rechtsdurchsetzung Parallel zum dritten Schritt setzte sich die Diskussion auf der Tertiärebene fort, nämlich mit der Frage, wie Sekundär- und Primärrechte durchgesetzt werden können. Zum einen gehören dazu „weiche" Instrumente, wie sie vor allem in den jeweiligen Menschenrechtspakten und -konventionen geregelt sind. Zum anderen läßt sich beobachten, wie sich völkergewohnheitsrechtliche „harte" Durchsetzungsmechanismen herausbilden, deren Zulässigkeit höchst umstritten ist. Zu denken ist hier an Retorsion, Repressalie oder humanitäre Intervention (zweite Ebene der Staatenverantwortlichkeit). Mit diesen Fragen befaßt sich der 4. Teil dieser Arbeit. 34

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s. IGH, ICJ Rep. 1997, S. 7, 39 f., para. 50- Gabcikovo-Nagymaros Project ; s. auch Kenneth P. Yeager (USA) v. Islamic Republic of Iran, Iran-U.S. Claims Tribunal Reports Vol. 17 (1987), S. 92, para. 42. 33 Schachter, in: Joyner, S. 3, 7. 34 s. unten 4. Teil, 9. Kapitel.

Drittes Kapitel

Die Voraussetzungen eines völkerrechtlichen Delikts: Internationally Wrongful Act als Voraussetzung der völkerrechtlichen Verantwortlichkeit A. Einleitung Entsprechend den Vorstellungen der ILC ist in einem konkreten Fall die Frage nach dem Vorliegen eines internationally wrongful act in einem Dreischritt zu prüfen: 1. Besteht eine völkerrechtliche Verpflichtung? 2. Wird diese verletzt und liegt somit ein Delikt vor? 3. Welche Rechtsfolgen hat diese Feststellung? Im folgenden soll kein konkreter Fall von Fluchtverursachung beurteilt werden, sondern die Problematik der abstrakten Voraussetzungen eines internationally wrongful act in Fluchtsituationen untersucht werden. Zunächst werden daher die Voraussetzungen der Staatenverantwortlichkeit herausgearbeitet. Gegenstand des 3. Teils werden dann diejenigen Normen sein, die ein Staat, der Flüchtlingsströme hervorruft, verletzt bzw. möglicherweise verletzt und somit ein völkerrechtliches Delikt begeht.1 Die Frage der Rechtsfolgen und der Durchsetzung wird im 4. Teil der Arbeit näher beleuchtet.2 Schlüsselbegriff im Recht der Staatenverantwortlichkeit ist der internationally wrongful act? Artikel 1 der Draft Articles on State Responsibility legt fest: „Every internationally wrongful act of a State entails the international responsibility ofthat State."4

1

s. unten 3. Teil, 5. Kapitel, 6. Kapitel, 7. Kapitel. s. unten 4. Teil, 8. Kapitel und 9. Kapitel. J Zur Terminologie: Die ILC einigte sich auf diese Übersetzung der französischen Begriffe „fait illicite international" und „fait internationalement illicite", s. Anmerkung von Ago, Second Report, YBILC 1970 II, S. 177, 186, para. 27; s. auch YBILC 1973 II, S. 165, 176, para. 14. 4 s. oben 1. Teil, Fn. 33. 2

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2. Teil: Voraussetzungen der völkerrechtlichen Verantwortlichkeit

Dieser Grundsatz wird seit langem unangefochten als Gewohnheitsrecht angesehen.5 Dies zeigt sich sowohl in der Spruchpraxis des StIGH 6 und des IGH 7 als auch in der Schiedsgerichtsbarkeit und der Staatenpraxis8: „La responsabilité est le corollaire nécessaire du droit. Tous droits d'ordre international ont pour conséquence une responsabilité internationale. La responsabilité entraîne comme conséquence l'obligation d'accorder une réparation au cas où l'obligation n'aurait pas être remplie."9 Mehr noch: Staatenverantwortlichkeit ist durch die souveräne Gleichheit der Staaten im Verhältnis zueinander impliziert. Völkerrechtsverstöße, die auch nur irgendwie im Zusammenhang mit nationaler Souveränität stehen, würden, blieben sie ungeahndet, zu dauerhaften Souveränitätsverletzungen fuhren. 10 Demnach ist Staatenverantwortlichkeit nicht nur ein eigenes völkergewohnheitsrechtliches Rechts institut, sondern auch aus zumindest einem Grundprinzip der Völkerrechtsordnung, nämlich der souveränen Gleichheit, ableitbar und von diesem geboten.11 Die Formulierung des Art. 1 der Draft Articles zeigt, daß die Frage nach den Voraussetzungen der Staatenverantwortlichkeit die nach den Voraussetzungen des internationally wrongful act ist. Allgemein setzt ein internationally wrongful act mindestens zwei Elemente voraus: zum einen das im folgenden zu behandelnde subjektive der Zurechenbarkeit zum Staat und zum anderen das objektive der Verletzung einer völkerrechtlichen Pflicht 12 jeglichen Ursprungs.

5 Nachweise zur Staaten- und Spruchpraxis in: YBILC 1973 II, S. 165, 173 f., para. 2 ff.; Epiney, Verantwortlichkeit, S. 36; Lillich, in: ders., Injuries to Aliens, S. 1 ff; Yates , in: ebd., S. 213 ff; s. auch Mosler, International Society, S. 156 ff. 6 PCIJ, Series A, Nr. 1, 1923, S. 15 ff., 30 ff. - S. Wimbledon ; PCIJ, Series A, No. 9, 1927, S. 3, 21 (jurisdiction) und Series A, No. 17, 1928, S. 3, 29 (merits) - Chorzów Factory ; Series A/B, No. 74, 1938, S. 28 - Phosphates in Morocco. 7 IGH, ICJ Rep. 1949, S. 4, 22 f. - Corfu Channel·, ICJ Rep. 1949, S. 174, 184 Reparations for Injuries ; ICJ Rep. 1950, S. 221, 228 f. - Interpretation of Peace Treaties with Bulgaria, Hungary and Romania. 8 s. YBILC 1973 II, S. 165, 173 f., para. 2 ff. 9 Schiedsrichter Huber, Espagne/Royaume-Uni, Affaire des biens britanniques au Maroc Espagnol , RIAA II (1925), S. 615, 641; bestätigt im Chorzów Factory- Fall (jurisdiction), PCIJ, Series A, No. 9, 1927, S. 3, 21. 10 Epiney , Verantwortlichkeit, S. 37 f.; s. auch Deng/ Kimaro/Lyons et al, Sovereignty as Responsibility, S. XV. Vgl. auch Anzilotti, RGDIP 1906, 1, 13. 11 s. allerdings die Zweifel von Rauschning, BerDGVR 24 (1984), S. 7, 15 f., z. B. im Hinblick auf Konsultations- und Zusammenarbeitsverpflichtungen und im Hinblick auf eine potentielle Behinderung der Herausbildung neuer Normen, ob jede Verletzung einer völkerrechtlichen Pflicht zu einer Verantwortlichkeit führt; s. auch Brownlie, State Responsibility, S. 26 ff. 12 s. Ago, Second Report, YBILC 1970 II, S. 177, 187, para. 31; s. auch YBILC 1973 II, S. 165, 179, para. 11. Dazu näher u. S. 166 sowie 3. Teil, 5. - 7. Kapitel.

3. Kap.: Voraussetzungen eines völkerrechtlichen Delikts

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Dieser schon im Urteil des Ständigen Internationalen Gerichtshofs im Fall Phosphates in Morocco 13 vorgenommenen Zweiteilung 14 folgt auch Art. 2 der Draft Articles. Völkerrechtliche Pflichten können auf völkerrechtlichen Normen, aber auch auf völkerrechtlich verbindlichen Einzelakten beruhen, wie ζ. B. der Entscheidung eines Gerichts oder Schiedsgerichts oder einer internationalen Organisation. 15 Umstritten ist, ob Verschulden und Schadenseintritt als weitere Elemente neben Zurechnung und Pflichtverletzung erforderlich sind, um den Tatbestand eines völkerrechtlichen Delikts zu verwirklichen. 16 Article 2 - Elements of an internationally wrongful act of State - lautet: „There is an internationally wrongful act of a State when conduct consisting of an action or omission: (a) Is attributable to the State under international law; and (b) Constitutes a breach of an international obligation of the State."

B. Zurechenbarkeit von Erfolgen zum Staat Die Zurechenbarkeit {attribution, imputation, subjective element 11) bestimmter Zustände und Entwicklungen - im folgenden kurz: Erfolge - zu einem bestimmten Staat ist die Grundvoraussetzung fur dessen Verantwortlichkeit. Anknüpfungspunkt der Zurechnung ist grundsätzlich ein staatliches Tun oder Unterlassen. 18 Die Abgrenzung von positivem Tun und Unterlassen kann im Einzelfall schwierig, die Übergänge können fließend sein. Ähnlich der Abgrenzung im nationalen Recht, wie etwa dem deutschen Strafrecht, kann dieses Problem nur gelöst werden, indem ein staatliches Verhalten normativ seinem Schwerpunkt nach beurteilt wird. Liegt dieser auf einer (passiven) Untätigkeit wird der Schwerpunkt bei einem Unterlassen zu sehen sein. Erscheint umge13

PCIJ, Series A/B, No. 74, 1938, S. 28 - Phosphates in Morocco. s. auch Dickson Car Wheel Company (USA)/ Mexico (General Claims Commission), RIAA IV (1931), S. 669, 678. 15 Ago, Second Report, YBILC 1970 II, S. 177, 192, para. 45; s. auch Art. 2 des ersten Teils der Draft Articles on State Responsibility. 16 s. u. S. 168. Seit den Berichten von Ago wird Schuld nicht mehr als Voraussetzung des völkerrechtlichen Deliktes behandelt. Zustimmend Ipsen, in: ders., Völkerrrecht, § 39, Rn. 37 f.; Zemanek, in: FS Bindschedler, S. 315, 322 ff. 17 Terminologisch ist sowohl der Begriff der „imputation" als auch der Begriff des „subjective element" mißverständlich: Ersterer wegen diverser Bedeutungen im nationalen Recht, insbesondere im Straf- und Strafprozeßrecht (YBILC 1972 II, S. 165, 184, para. 13), letzterer weil der Begriff „subjektiv" auf persönliche und individuelle Verhaltenskriterien zu verweisen scheint (Epiney, Verantwortlichkeit, S. 57). 18 s. Christenson, in: Lillich, Injuries to Aliens, S. 321, 339 ff. 14

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2. Teil: Voraussetzungen der völkerrechtlichen Verantwortlichkeit

kehrt ein Verhalten vorrangig als aktives Handeln, so liegt dessen Schwerpunkt insgesamt auf einem positiven Tun. Diese Abgrenzung ist aber von rein dogmatischem Interesse, da sich aus dieser Differenzierung für die Zurechnung der Praxis keine Konsequenzen ergeben. 19 Voraussetzung der Zurechenbarkeit ist die Kausalität. Diese ist in den ILC Draft Articles nicht als eigenständiges Element eines Delikts aufgeführt. 20 Natürliche Kausalität ist aber Ausgangspunkt der Zurechenbarkeit, die durch weitere hinzutretende Wertungen feingesteuert wird. Der Begriff der Zurechnung ist doppeldeutig: Einmal bezeichnet er den Wertungsvorgang, der ein Verhalten, d. h. Tun oder Unterlassen, dem Staat als solchem zuordnet und es deshalb zum staatlichen macht (materieller Zurechnungsbegriff). Zum anderen steht er fur die Selbstverständlichkeit, daß jede juristische Person nur über zurechenbares Verhalten ihrer fur sie handelnden Organe überhaupt handlungsfähig ist. Wenngleich sich beide Begriffsverwendungen überschneiden und die zweite immer vorliegen muß, um Staatenverantwortlichkeit zu begründen, steht die erste Bedeutung im Recht der Staatenverantwortlichkeit im Vordergrund. Ihre Voraussetzungen sind in hohem Maße ausschlaggebend dafür, ob ein Staat überhaupt verantwortlich gemacht werden kann.

I. Notwendigkeit eines Zurechnungserfordernisses Zwar wird teilweise die Notwendigkeit einer Zurechnung verneint. 21 Dies erfolgt zum einen unter dem Gesichtspunkt, daß allein die Verletzung einer völkerrechtlichen Pflicht entscheidend sei, weil die Zurechnungsfrage von der materiellen Norm abhängig und demnach je nach dem Inhalt der Norm verschieden zu beantworten sei. 2 2 Damit wird die Zweigliedrigkeit der Voraussetzungen eines internationally wrongful act , bestehend a) in der Normverletzung und b) in

19 Relevant wird diese Differenzierung allerdings für diejenigen, die bei einer Unterlassung die Erfüllung eines Kriteriums des Verschuldens verlangen, so ζ. B. Strupp, Handlungen Privater, S. 17. 20 Pisillo Mazzeschi, RivDI 1999, 621, 630. 21 Kritisch Brownlie, State Responsibility, S. 36 f.; Quadri, RdC 1964 III, 237, 457 ff; Soldati, S. 75 ff.; s. auch die Debatte in der ILC: Bedjaoui, YBILC 1973 I, S. 24, para. 10; Rosene, YBILC 1970 1, S. 218, 219, para. 54 ff.; Kearny, YBILC 1970 I, S. 217, 218, para. 39 f.; Bartos, YBILC 1970 I, S. 214, para. 46. 22 s. Brownlie , State Responsibility, S. 36; Quadri , RdC 1964 III, 237, 458 f.; Ustor, YBILC 1973 I, S. 28.

3. Kap.: Voraussetzungen eines völkerrechtlichen Delikts

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der Zurechnung in Frage gestellt.23 Diese Zweifel gründen sich auf die Gefahr des Mißverständnisses der Rechtsfigur „Zurechnung", das auf der teils verwendeten Bezeichnung „imputability" beruht. 24 Aufgrund eines engen Zusammenhangs mit dem sachlichen Inhalt der Norm wird ein Zurechnungsakt für nahezu inhaltsleer gehalten, wenn er nur dazu dient, Urheber und relevante Handlung zu verbinden. 25 Demgegenüber schließt ein meist vorliegender enger Zusammenhang von Tatbestandsmerkmalen, wie hier des Völkerrechtsbruchs und der Zurechnung, deren separate Existenz nicht aus.26 Zunächst ist festzustellen, ob überhaupt ein Verhalten des Staates vorliegt, das an einer völkerrechtlichen Norm gemessen werden kann. Das folgende Beispiel erhellt dies: Wird ein Mitglied einer bestimmten Bevölkerungsgruppe, ζ. B. einer Minderheit, in einem Staat Opfer einer gewöhnlichen Straftat, ζ. B. einer Körperverletzung, begangen von einer anderen Privatperson, so hat die Tat schon mangels staatlichen Verhaltens keine völkerrechtliche Relevanz. Handelnder und Verantwortlicher ist allein der private Täter. Eine Verantwortlichkeit des Staates aufgrund Unterlassens kommt auch nicht zum Tragen, weil der Staat im Hinblick auf den konkreten Fall nichts unterläßt, jedenfalls nicht, solange er keine Kenntnis von dem konkreten Sachverhalt besitzt. Er bzw. seine Organwalter stehen nicht daneben und schauen zu. Der Staat verletzt schließlich auch keine Schutzpflichten im Sinne eines „generalisierten Unterlassens" bezüglich des Schutzes von Leib und Leben, solange er generell Vorkehrungen gegen die Begehung von Straftaten trifft. Diese können beispielsweise in der Repression von Straftaten liegen. Als Einzeltat liegt eine solche Straftat auch gegenüber einem Fremden im Bereich des allgemeinen Lebensrisikos jedes Mitglieds einer Gesellschaft, Opfer einer unerlaubten Handlung zu werden. Sie ist dem Staat nicht per se als völkerrechtlich relevantes Verhalten zurechenbar. 27 Er tut bzw. unterläßt nichts und verweigert auch nicht generell seinen Schutz. Mangels staatlichen Verhaltens stellt sich hier nicht mehr die inhaltliche Frage nach der verletzten Norm. Anders fällt die Beurteilung folgender Fallabwandlungen aus: Der Staat, ζ. B. durch seine Polizei oder sein Militär, fügt dem Opfer die Verletzungshandlungen selbst zu. Hier liegt eine staatliche Handlung (positives Tun) durch Staatsorgane vor. In einem zweiten Schritt nach Klärung des „personalen Elements" stellt sich unabhängig oder zumindest separierbar die Frage, ob durch 23

Bedjaoui, YBILC 1973 1, S. 24, para. 10; Rosene, YBILC 1970 1, S. 218, 219, para. 54 ff.; Kearny, YBILC 1970 1, S. 217, 218, para. 39 f.; Bartos, YBILC 19701, S. 214, para. 46. 24 Brownlie, State Responsibility, S. 36 f. Zur Konnotation des „subjektiven Elements" s. oben 3. Kapitel, Fn. 17. 25 Brownlie, State Responsibility, S. 36 f.; den engen Zusammenhang zwischen Normverletzung und Zurechnung betonen auch Kunig/U'erpmann, Übungen, S. 12, 16. 26 Epiney, Verantwortlichkeit, S. 28, 59. 27 H. Fox, NYIL 1989, 3, 12.

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2. Teil: Voraussetzungen der völkerrechtlichen Verantwortlichkeit

das Verhalten gegen eine Völkerrechtsnorm verstoßen wird oder ausschließlich gegen eine innerstaatliche. Dasselbe gilt für die entsprechende Unterlassensvariante: Der Staat, zum Beispiel in Form einer zufällig anwesenden Polizeistreife, ermöglicht die Vollendung eines gerade beginnenden, von Privaten begangenen Verbrechens. Hier unterläßt der Staat zumindest etwas, nämlich konkret helfend einzugreifen. Ob eine Völkerrechtsnorm dieses Verhalten verbietet, verlangt einen gesondert zu beurteilenden zweiten Prüfungsschritt. Entsprechend ist bei einer Schutzpflichtenkonstellation zunächst eine generelle Untätigkeit des Staates festzustellen und erst danach zu prüfen, ob damit eine Verpflichtung, tätig zu werden, verletzt wird. Der Fall ist dann so abzuwandeln, daß der Staat keine normativen oder faktischen Vorkehrungen zur Verhinderung bestimmter Handlungen Privater getroffen hat: Er läßt ζ. B. generell bestimmte Verbrechen gegen eine bestimmte Bevölkerungsgruppe zu. Damit liegt ein völkerrechtlich relevantes staatliches Verhalten vor. 28 Des weiteren muß aber eine völkerrechtliche Verpflichtung zum Schutz der betreffenden Rechtsgüter bestehen. Die Beispielsfälle zeigen, daß Zurechnung eines Verhaltens und Normverletzung voneinander trennbare, wenn auch in engem Zusammenhang stehende Tatbestandsvoraussetzungen des völkerrechtlichen Deliktes bilden. Die Existenzberechtigung eines Zurechnungsschrittes wird auch von denen verneint, die eine Kompetenz der staatlichen Organe nur zu rechtmäßigem Verhalten als gegeben ansehen („the King can do no wrong ").29 Rechtswidriges Verhalten sei als nicht-kompetenzgemäßes somit automatisch und ausschließlich privates Verhalten. 30 Damit ist eine Staatenverantwortlichkeit entweder generell ausgeschlossen, was aber nicht mit der weit zurückreichenden Staatenpraxis in diesem umfangreichen Rechtsgebiet vereinbar ist. 31 Oder eine Verantwortlichkeit des Staates wird mittels einer Garantiehaftung für alle Akte in seinem Staatsgebiet konstruiert/ 2 Warum trotz der unterschiedlichen Stellung in der Staatsorganisation Private und Organe gleichbehandelt werden sollen, bleibt dabei ungeklärt/ 3 Darüber hinaus widerspricht eine Zurechnung nur rechtmäßigen Verhaltens der Staatsorgane zum Staat deren faktisch erhöhten Einwirkungsbefugnissen kraft ihrer Ermächtigung und Stellung, die auch für rechts-

28 29

796 ff. 30

s. auch Eide, in: Studies and Essays in Honour of Pictet, S. 675, 690 f. s. dazu noch unten S. 103 ff.; dazu Frowein, in: Haftung des Staates, S. 795,

Soldati, S. 78. Nachweise zur Staaten- und Spruchpraxis in: YBILC 1973 II, S. 165, 173 f., para. 2 ff.; Epiney, Verantwortlichkeit, S. 36; Yates, in: Lillich, Injuries to Aliens, S. 213 ff. 32 Soldati, S. 81 ff.; s. dazu auch S. 112. 33 Epiney, Verantwortlichkeit, S. 59 f. 31

3. Kap.: Voraussetzungen eines völkerrechtlichen Delikts

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widriges Verhalten bestehen.34 Nicht erfaßt würde außerdem auch rechtswidriges Verhalten, das aufgrund staatlicher Anweisungen von vorgeordneten Stellen ausgeübt wird/ 5 Hinzu kommt, daß die Zurechnungsfrage in der völkerrechtlichen Praxis ausdrücklich gestellt wird. 36 Aus diesen Gründen können diese negatorischen Ansätze nicht erklären, warum eine Zurechnung als solche entbehrlich sein soll. Eine Verneinung des Zurechnungserfordernisses führte zu derzeit „völkerrechtswidrigem" Völkerrecht. Eine Zurechnung ist zudem auch schon aus der strukturellen Erwägung heraus notwendig, daß der Staat als juristische Person nur durch natürliche Personen handeln kann/ 7 Also ist zuerst festzustellen, daß ein in diesem Sinne staatliches Verhalten vorliegt, sodann, ob dieses Verhalten eine Norm des Völkerrechts verletzt. Zurechnung hat somit zwei Funktionen: Sie begründet die Haftung einer juristischen Person für die für sie stellvertretend Handelnden, und sie begrenzt sie auf zurechenbare Erfolge/ 8 Durch das Zurechenbarkeitserfordernis fallen Naturereignisse, Hungersnöte, Epidemien, ungünstige Wirtschaftsverhältnisse oder andere Ereignisse nicht ohne weiteres in die Kategorie der zurechenbaren Erfolge, wenn der Staat in keinem Kausal- oder Zurechnungszusammenhang zu dem Erfolg steht.39 Die Zurechenbarkeitsfrage ist demnach ein Hauptfilter bei der Prüfung, ob überhaupt ein völkerrechtliches Delikt vorliegt, der zugleich für der Billigkeit 40 entsprechender Ergebnisse sorgt. Die Zurechenbarkeit spielt auch deshalb im Recht der Staatenverantwortlichkeit eine so herausragende Rolle, weil - wie noch zu zeigen sein wird 41 - diese ohne ein Verschulden des 34

Epiney, Verantwortlichkeit, S. 60. Epiney, Verantwortlichkeit, S. 60. 36 PCIJ, Series Β, No. 6, 1923, S. 22 - German Settlers in Poland, IGH, ICJ Rep. 1980, S. 3, 30, para. 56 - Teheraner Geiselfall. 37 PCIJ, Series B, No. 6, 1923, S. 22 - German Settlers in Poland ; Brownlie, State Responsibility, S. 37; Strupp , Das völkerrechtliche Delikt, S. 35; ders., Handlungen Privater, S. 11; Quéneudec, S. 25; Schule, in: Strupp/Schlochauer, Bd. 1, S. 326, 330; Mössner, GYIL 1981, 63, 67; vgl. Epiney, Verantwortlichkeit, S. 61. 38 Christenson, in: Lillich, Injuries to Aliens, S. 321 f. 39 Tomuschat, in: Gowlland-Debbas, S. 59, 60; Takkenberg, Thesaurus Acroasium XIII, 787, 793. Vgl. auch BVerwGE 99, 331, 333 f., wonach eine Verantwortlichkeit für die Verletzung von Art. 3 EMRK nur dann eintritt, wenn eine unmenschliche oder erniedrigende Behandlung zugerechnet werden kann. Diese „setzt ein geplantes, vorsätzliches, auf eine bestimmte Person gerichtetes Handeln voraus" (S. 334, unter Verweis auf EGMR, Urt. v. 7. Juli 1989, EuGRZ 1989, 314, 318 f. - Soering): „Das trifft bei allgemeinen Folgen von Naturkatastrophen, Bürgerkriegen oder anderen bewaffneten Konflikten offensichtlich nicht zu." (S. 334 a. E.). s. auch BVerwG, DVB1. 1997, 1384 (= NVwZ 1997, 1127); BVerwG, NVwZ Beil. 1996, 58, 59; 89; s. dazu auch Büß, DöV 1998, 323, 325; Maaßen, ZAR 1998, 107, 109 f., 112 zur Rechtsprechung des BVerwG. 40 Zur Billigkeit im Völkerrecht s. Verdross/Simma, §§ 658 f. 41 s. u. S. 112. 35

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2. Teil: Voraussetzungen der völkerrechtlichen Verantwortlichkeit

Staates als Zurechnungssubjekt erfolgt. Problematisch bleibt allerdings die rechtliche Einordnung von Grenzfällen der Zurechnung. Die Hauptprobleme dieser Tatbestands Voraussetzung liegen jedoch mehr auf tatsächlicher Ebene, nämlich in der Ermittlung von zurechnungsbegründenden Umständen, die in den staatlichen Innenbereich fallen. Beweislastregelungen können diese faktischen Probleme auf eine normativ-typisierende Ebene heben und sie vermeiden helfen. 42

II. Verhältnis von Zurechnung und Völkerrechtsverletzung Im Vergleich zu den nationalen Rechtsordnungen fällt an den Arbeiten der ILC auf, daß das Kapitel der Zurechnung bestimmter Umstände und Prozesse zu einem Staat (Chapter II, Art. 4 - 11) dem Abschnitt, ob ein Völkerrechtsbruch vorliegt (Chapter III, Art. 12- 15), vorgeschaltet wird. 43 Diese Reihenfolge ist zwar nicht logisch zwingend, aber zumindest sinnvoll 44 , wie auch schon die Begründung eines separierbaren Elements der Zurechnung zeigte.45 In jedem Falle muß zunächst festgestellt werden, daß ein völkerrechtlich relevanter Sachverhalt vorliegt. Dies ist nur dann der Fall, wenn erstens ein Völkerrechtssubjekt existiert, das delictual capacity (deliktische Handlungsfähigkeit) besitzt (Art. 2 (1996)) 46 , dieses zweitens der Staatenverantwortlichkeit unter-

42 s. dazu in bezug auf Menschenrechtsverletzungen Wiesbrock, S. 230 ff.; s. auch Kenneth Ρ. Yeager (USA) v. Islamic Republic of Iran, Iran-U.S. Claims Tribunal Reports Vol. 17 (1987), S. 92, para. 12, 39 ff., 43, s. Zitat unten 3. Kapitel, Fn. 289. 43 s. UN Doc. A/CN.4/L602/Rev. 1 v. 26.7.2001. Nach dem gleichen Muster verfährt der IGH im Teheraner Geiselfall, ICJ Rep. 1980, S. 3, 30, para. 56; 44 YBILC 1973 II, S. 165, 184, para. 13. Vgl. auch Riphagen, in: Macdonald/Johnston, S. 581, 590 f.; Epiney, Verantwortlichkeit, S. 66; Kunig/Uerpmann, Übungen, S. 3, 12, 16 ff. Eine umgekehrte Prüfung nimmt der Generalanwalt Lenz in seinen Schlußanträgen im Fall Kommission/Frankreich, Rs. C-265/95 (Angriffe auf spanische LKWs mit Agrarimporten), vor. Er prüft zuerst hypothetisch, ob das Verhalten der französischen Bauern eine Verletzung von Art. 30 EGV darstellen würde, wenn es dem Staat zurechenbar wäre. Die Zurechenbarkeit wird erst in einem zweiten Schritt geprüft, s. EuGRZ 1997, 383, 388 para. 13 ff., 391 para. 36 ff. Der EuGH, Urt. v. 9. Dezember 1997, EuZW 1998, 84, 85 (= DVB1. 1998, 228), der im Ergebnis dem Generalanwalt folgt, geht nicht auf eine völkerrechtliche Zurechnung ein, sondern leitet im Einzelfall aus Art. 30 EGV eine Verpflichtung zur Sicherung des freien Warenverkehrs ab; s. dazu Szczekalla, DVB1. 1998, 219, 221 ff.; s. auch Wolf, ZaöRV 1985, 232, 244, 247 f. 45 s. oben S. 88. 46 Dieser Artikel wurde 1998 gestrichen, weil er nach Auffassung der ILC eine Selbstverständlichkeit beinhaltete, s. Report of the International Law Commission on the work of its fiftieth session, UN Doc. A/53/10, Chapter VII, para. 344, YBILC 1998 II/2. Er blieb nach Abschluß der zweiten Lesung gestrichen, UN Doc. A/CN.4/L602/Rev. 1 v. 26.7.2001. Nach der ersten Lesung 1996 lautete er:

3. Kap.: Voraussetzungen eines völkerrechtlichen Delikts

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liegt, dem also ein deliktisches Verhalten zugerechnet werden kann (Vorliegen eines act of state) 41 Drittens muß dieses in einem irgendwie gearteten Bezug zu dem Sachverhalt gesetzt werden können, der verantwortungsrechtlich beleuchtet werden soll. Diese letzte Voraussetzung stellt die Zurechnung im eigentlichen, engeren Sinne dar. Ausgangspunkt für die Lösung von Zurechnungsfragen muß die Kausalität sein.48 Da ein Staat aber nie selbst, sondern immer durch seine Organe, hinter denen natürliche Personen stehen, handelt, kann eine Zurechnung nicht aufgrund des Prinzips natürlicher Kausalität allein vorgenommen werden. 49 Dadurch daß dem Staat als juristischer Person immer nur das Verhalten natürlicher Personen zugerechnet werden kann, ist die Zurechnungmehr noch als beim Handeln natürlicher Personen - notwendig ein völkerrechtlicher Wertungsvorgang. 50 Sie ist ein zweischichtiger Vorgang: Zunächst muß ein Akt überhaupt einem handelnden Subjekt zuzuordnen sein; in einem zweiten Schritt muß eine Zurechnung vom Handelnden zur juristischen Person „Staat" erfolgen können. Da der bei der Frage nach der Zurechnung untersuchte Erfolg notwendig von natürlichen Personen bewirkt wird, besteht Abgrenzungsbedarf zwischen staatlichem Verhalten und dem Privater. Dies heißt nach den Kriterien der Zurechnung suchen.

III. Zurechnungsvoraussetzungen /. Deliktsfähige

Völkerrechtssubjekte

a) Staaten und Internationale Organisationen Zurechnungssubjekt muß ein deliktsfähiges Völkerrechtssubjekt sein. Primär und idealtypisch sind dies Staaten. 51 Ihnen gleichzustellen sind auch internationale und supranationale Organisationen. 52 Zwar beziehen sich die Draft Articles nur auf staatliche Akteure. Damit wird aber keine Vorentscheidung getroffen

„Every State is subject to the possibility of being held to have committed an internationally wrongful act entailing responsibility." 47 YBILC 1973 II, S. 165, 184, para. 13. 48 YBILC 1973 II, S. 165, 189, para. 2. 49 YBILC 1973 II, S. 165, 189, para. 6. 50 A nz il otti, Corso, S. 222; Starke, BYIL 1938, 104, 105; Eustathiades , RdC 1953III, 397, 422; YBILC 1973 II, S. 165, 181, para. 6, S. 189 para. 3. 51 Schule, in: Strupp/Schlochauer, Bd. 1, S. 326, 330; Schlochauer , AVR 1974/75, 239, 247 f; Wolf Haftung, S. 57 f. 52 Schröder, in: Graf Vitzthum, Völkerrecht, VI, Rn. 32; Graf Vitzthum, in: ebd., IRn. 5.

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2. Teil: Voraussetzungen der völkerrechtlichen Verantwortlichkeit

über die Deliktsfähigkeit 53 nichtstaatlicher Akteure, etwa internationaler Organisationen oder non-governmental organizations .54 Die ILC wollte ihre Kodifizierungsarbeiten an diesem Punkt entlasten und andere Völkerrechtssubjekte ausklammern. 55 Angesichts der wachsenden Anzahl internationaler Organisationen gewinnt ihre völkerrechtliche Verantwortlichkeit generell an Bedeutung56, obwohl sie mangels territorialer oder personenbezogener Pflichten weniger geneigt sind, Völkerrechtsverletzungen zu begehen.

b) Individuen Eine subjektive Verpflichtung des Individuums aus den Regeln der Staatenverantwortlichkeit würde dessen generelle Völkerrechtssubjektivität voraussetzen. Ob das Individuum eine allgemeine völkerrechtliche Rechtssubjektivität besitzt, wurde mit dem Aufkeimen von Menschenrechten noch zögerlich für diesen Bereich angedacht und wird mit der Anerkennung völkerstrafrechtlicher Individualverantwortlichkeit mittlerweile schon ernsthafter diskutiert. Von der Staatenverantwortlichkeit aus interessieren zwei Situationen, in denen das Individuum als Völkerrechtssubjekt relevant wird. Zum einen ist dies die sich herausbildende partielle Subjektsqualität als Berechtigter hinsichtlich von Menschenrechten 57, soweit das Individuum nicht als nur faktisch begünstigt angesehen wird. Unterstellt man eine bereichsspezifische Völkerrechtssubjektivität des Individuums in bezug auf Menschenrechte, so folgt daraus weder, daß es berechtigt ist, deren Verletzung generell nach den allgemeinen Regeln der Staatenverantwortlichkeit geltend zu machen, noch daß auch privat handelnde Individuen per se verpflichtet sind, die Menschenrechte zu beachten.58 Dies würde eine generelle Völkerrechtssubjektivität des Individuums voraussetzen, die dem immer noch überwiegend zwischenstaatlich ge53 s. Kommentar im Bericht an die Generalversammlung, YBILC 1973 II, S. 165, 177, para. 2. 54 s. dazu auch die Art. 13 - 15 der Draft Articles 1996 (heute Art. 10); bzw. des nach der Streichung des Art. 13 vorläufig angenommenen Article A, UN Doc. A/CN.4/L.569 v. 4.8.1998, abgedruckt bei Crawford, EJIL 1999, 435, 447 ff., 450; Überblick zu den Kontroversen bei Schröder, in: Graf Vitzthum, Völkerrecht, VI Rn. 32. 55 s. Report of the Commission to the General Assembly on the work of its 25th session, UN Doc. A/9010/Rev. 1, YBILC 1973 II, S. 165, 169, para. 37 und 184, para. 13. 56 Ipsen, in: ders., Völkerrecht, § 41, Rn. 9. 57 Graf Vitzthum, in: ders., Völkerrecht, I Rn. 5; s. schon Eustathiades , RdC 1953III, 397, 410 ff.; dazu unten 3. Teil, 4. Kapitel, Abschnitt Β. 58 Außer Betracht bleiben hier objektivrechtliche staatliche Verpflichtungen, die aus

der Staaten Verantwortlichkeit folgen und zum gleichen Ergebnis führen können, wie

wenn das Individuum Berechtigter wäre.

3. Kap.: Voraussetzungen eines völkerrechtlichen Delikts

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prägten Völkerrecht strukturell fremd ist. Vielmehr bestehen hier die speziell auf Individuen zugeschnittenen verfahrensmäßigen Durchsetzungsmechanismen von ICCPR, EMRK, AMRK und African Charter 59, so daß aus dem menschenrechtlichen Kontext gerade nicht auf eine allgemeine (auch haftungsbegründende) Völkerrechtssubjektivität des Individuums geschlossen werden kann. Es ist somit festzuhalten, daß das Individuum jedenfalls nicht in bezug auf die Sekundärnormen der Staatenverantwortlichkeit als Völkerrechtssubjekt angesehen werden kann. 60 Zum anderen zeichnet sich zwar in der zunehmend auch durchgesetzten völkerrechtlichen Individualstrafbarkeit eine Subjektsqualität des Individuums als Verpflichteter ab. Hier besteht zu einem gewissen Grad eine zwar tatbestandlich zum Teil an die Verletzung von Menschenrechten anknüpfende, korrelierende Verpflichtung, die eine Tendenz zur Ausweitung der Völkerrechtssubjektivität von Individuen über die allenfalls bestehende partielle Völkerrechtssubjektivität als Berechtigter von Menschenrechten hinaus anzudeuten scheint. Oft handelt es sich inhaltlich um dieselben Primärnormen, die durch staatliches und privates Verhalten verletzt werden. Daher kann in einem Sachverhaltskomplex sogar sowohl Staatenverantwortlichkeit als auch Individualstrafbarkeit für ausgelöst werden. Wie oben dargelegt 61, stellt die völkerrechtliche Individualstrafbarkeit aber sowohl gegenüber dem Regime der Menschenrechte als auch im Verhältnis zum Recht der Staatenverantwortlichkeit einen gesonderten, eigenen Normenkomplex dar: nämlich den derjenigen Normen, die auch das Individuum völkerrechtlich binden, etwa im Kriegsvölkerrecht. Diese sind trotz der Identität ihrer materiell-primärrechtlichen Verbotsregelungen strukturell von den Sekundärnormen, die Staatenverantwortlichkeit begründen, verschieden. Diese setzen zur Begründung von Deliktsfähigkeit nach den Regeln der Staaten Verantwortlichkeit eine generelle Völkerrechtsfähigkeit voraus. Eine völkerrechtsunmittelbare Verpflichtung aufgrund partieller völkerrechtsunmittelbarer Individualstrafbarkeit kann daher nicht dafür angeführt werden, um eine generelle Völkerrechtssubjektivität zu begründen. Angemerkt sei an dieser Stelle, daß umgekehrt aufgrund der Individualstrafbarkeit begründenden Normen keine Staatenverantwortlichkeit begründet werden kann. Die entsprechenden Normen sind allein auf das Individuum zugeschnitten, ein Staat kann nicht ratione personae gegen sie verstoßen. Er kann aber gesonderte Verbotsnormen verletzen, die verbieten, diejenigen Verhaltensweisen, die eine völkerrechtliche Individualstrafbarkeit hervorrufen, zur 59 Kunig/Uerpmann, Übungen, S. 10 f. sprechen von Völkerrechtssubjektivität durch Rechtsgeschäft; kritisch bzgl. der positivistischen Subjekt-Objekt Dichotomie Higgins, Problems and Process, S. 49 ff. 60 s. auch noch unten 4. Teil, 8. Kapitel, Abschnitt C. I. 1. a. (1). 61 S. 68, 70.

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2. Teil: Voraussetzungen der völkerrechtlichen Verantwortlichkeit

staatlichen Politik zu machen. Ein Verstoß liegt hier in einer eigenen, an den Staat adressierten Norm, welche ζ. B. dem Staat bestimmte Maßnahmen verbietet oder ihn gleichzeitig völkerrechtlich verpflichtet, Individuen zu bestrafen. Ratione materiae ist also eine Duplikation von Individualstrafbarkeit und Staatenverantwortlichkeit möglich. 62 Festzuhalten ist hier, daß das Individuum weder auf der Seite der Berechtigten noch auf der Seite der Verpflichteten ein Völkerrechtssubjekt im Sinne der Regeln der Staatenverantwortlichkeit ist. 63

c) Aufständische In der Literatur wird Aufständischen, obwohl nur Private, in der Regel eine besondere Aufmerksamkeit gewidmet.64 Dies ist an sich nur aus einem Grund gerechtfertigt: Aufgrund ihrer Organisiertheit neigen sie in erhöhtem Maße zu Verletzungshandlungen, ζ. B. hinsichtlich Leib und Leben anderer Privater. Ihr Organisationsgrad ermöglicht zumindest intensivere, schwerwiegendere und umfangreichere Rechtsgutsverletzungen im Vergleich zu unorganisierten Individuen. Obwohl Aufständische zunächst nur eine Vereinigung von Privaten verkörpern und somit grundsätzlich nicht völkerrechtsfähig sind 65 , können sie nach der traditionellen Lehre beschränkte Völkerrechtsubjektivität und Deliktsfähigkeit erlangen. 66 Lange wurde die Anerkennung in der Völkerrechtspraxis vor allem durch Staaten hierfür als konstitutiv angesehen.67 Entscheidend für ei-

62

s. oben 64 ff. Die mangelnde Völkerrechtssubjektivität als Verpflichteter wird in der Praxis bestätigt von der Äußerung des Vertreters der Europäischen Union im 6. Ausschuß der Generalversammlung der Vereinten Nationen (Position of Germany 1995, Sammlung der Redebeiträge der Vertreter Deutschlands in der Generalversammlung der Vereinten Nationen und ihren Unterorganen, hrsg. Ständige Vertretung der Bundesrepublik bei den Vereinten Nationen, 6. Ausschuß, S. 40 f.): „...given that States have legal responsibility for the protection of human rights, the European Union is of the opinion that the violation of international instruments on the protection of human rights cannot be ascribed to illegal groups or to individuals."; zitiert nach Grote, ZaöRV 1997, 923, 931. 63

Zur Berechtigtenstellung s. ζ. Β. Geck, EPIL I (1992), 1045, 1057. 64 Zur Zurechnung des Verhaltens Aufständischer zum Staat s. unten S. 145. 65 Hailbronner, in: Graf Vitzthum, Völkerrecht, III Rn. 30. 66 Short (USA) v. Islamic Republic of Iran, Iran-U.S. Claims Tribunal Reports Vol. 16 (1987), S. 76, para. 33 ff; Schmid , in: Strupp/Schlochauer, Bd. 1, S. 261, 262; Graf Vitzthum, in: ders., Völkerrecht, I Rn. 5; Hailbronner, ebd., III Rn. 30; Atlam, in: Simma/Spinedi, S. 35, 39 ff; zum Hintergrund dieser Anerkennung in der Anwendung des Kriegsrechts und humanitären Völkerrechts s. Bothe, in: Graf Vitzthum, Völkerrecht, VII Rn. 113 ff.; Riedel, EPIL 4 (1982), 167 ff. Die Einzelheiten der Völkerrechtssubjektivität von Aufständischen sind noch weitgehend unklar. 67 s. Riedel, EPIL 4 (1982), 167, 168 f.

3. Kap.: Voraussetzungen eines völkerrechtlichen Delikts

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ne eigene Völkerrechtssubjektsqualität der Aufständischen ist ein verfestigter Organisationsgrad der Aufständischen 68, der durch Ausmaß und Dauer des Aufstandes indiziert wird und der sich in einer effektiven Kontrolle über ein bestimmtes Territorium manifestiert 69 (vgl. Art. 10 Abs. 2 der Draft Articles). 70 Dies spiegelt sich in den parallelen Voraussetzungen, unter denen das Zweite Zusatzprotokoll von 1977 zu den Genfer Konventionen von 1949 zur Anwendung kommt: Auch hier muß eine effektive Kontrolle über einen Teil eines Staatsgebietes vorliegen. 71 Der tragende Grund aus staatlicher Sicht dafür, Völkerrechtssubjektivität anzuerkennen, liegt in der mit der wachsenden Macht der Aufständischen verbundenen Destabilisierung der hergebrachten Staatsstrukturen. Fehlt die tatsächliche Kontrollmöglichkeit, soll der Staat nicht mehr für Handlungen von Insurgenten einstehen müssen.72 Des weiteren werden Billigkeitsgründe angeführt, daß ein Staat nicht für Handlungen verantwortlich gemacht werden kann, die darauf gerichtet sind, seine Existenz zu zerstören. 7j Durch die Anerkennung von Völkerrechtssubjektivität wird somit die Frage der Zurechnung zum Staat vorentschieden. Der Staat kann sich der Verantwortlichkeit, beispielsweise von Schutzpflichtverletzungen, für das in dem von Aufständischen beherrschten Gebiet durch ihre Anerkennung als Aufständische entbinden.74 Aus Sicht der Betroffenen folgt aus dieser Anerkennung heute nur noch, daß die Existenz völkerrechtlicher Bindungen klargestellt wird. Diese bestehen vor allem im gemeinsamen Art. 3 der Genfer Konventionen von 1949 und im Zweiten Zusatzprotokoll von 1977. Diese gewährleisten einen zwar lückenhaften 75 aber dennoch vorhandener Schutz in nicht internationalen bewaffneten Konflikten. 76 Der Anerkennungsgrundsatz ist heute weitgehend von dem Effek-

68

YBILC 1975 II, S. 51,91 para. 3. Hailbronner, in: Graf Vitzthum, Völkerrecht, III Rn. 30; s. auch Kelsen, General Theory of Law and State, S. 229 f.; s. dagegen aber Atlam, in: Simma/Spinedi, S. 35, 45 f., der eine Rechtspersönlichkeit der Aufständischen von der Legalität ihres Zieles, ζ. B. der Verwirklichung des Selbstbestimmungsrechtes, abhängig machen will. 70 s. dazu auch Gayim, Nordisk Tidsskrift for International Ret 1985, 85, 94 ff. (früherer Art. 15 Abs. 2 (1998). 71 Bothe, in: Graf Vitzthum, Völkerrecht, VII Rn. 116; s. auch noch unten 3. Teil, 7. Kapitel, Abschnitt B. II. 1. c. (1). 72 Sambiaggio (Italy)/Venezuela, RIAA X (1903), S. 499, 512 ff.; Georges Pinson (France)/United Mexican States, RIAA V (1928), S. 327, 352 f.; Ago, Fourth Report, YBILC 1972 II, S. 71, 106, para. 90 m.w.N. und 136, para. 169; Akehurst, BYIL 1968/69, 49, 50; Starke, BYIL 1938, 104, 113. 73 Sambiaggio (Italy)/Venezuela, RIAA X (1903), S. 499, 512 ff.; Sette Câmara, YBILC 1974 I, S. 5,39, para. 24. 74 Kelsen, General Theory of Law and State, S. 230; Hoijer, S. 198 f. 75 Bothe, in: Graf Vitzthum, Völkerrecht, VII Rn. 113, 116. 76 s. dazu Bothe, in: Graf Vitzthum, Völkerrecht, VII Rn. 113 ff. Daneben resultiert ein gewisses Maß von Schutz durch die völkerrechtliche Individualverantwortlichkeit. 69

7 Ziegler

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2. Teil: Voraussetzungen der völkerrechtlichen Verantwortlichkeit

tivitätsprinzip verdrängt 77, so daß eine Anerkennung nur in uneindeutigen Herrschaftsmacht und Grenzfällen noch als Indiz für die Ausübung effektiver Kontrolle der Aufständischen von Relevanz sein wird. Von dem Kriterium der Völkerrechtssubjektsqualität von Aufständischen zu trennen ist der Komplex der inhaltlichen Zurechnungsregeln von Handlungen der Aufständischen zum Staat, die keine Völkerrechtssubjektivität erlangt haben. 78 Hier kommen die allgemeinen Regeln der Zurechnung von Handlungen Privater zur Anwendung.

2. Zurechnungsregeln Im folgenden sollen die Grundprinzipien und Sonderfälle bzw. Ausprägungen der Zurechnung dargestellt werden. Grundregel ist, daß Akte von Staatsorganen in Ausübung ihrer Funktionen dem Staat stets und daß Akte Privater dem Staat nicht zurechenbar sind. 79 Die zwischen diesen Eckpfeilern anzusiedelnden Mittelgruppen sind durch das Abgrenzungsproblem zwischen formell oder phänotypischem Privatverhalten und materiell vorliegendem staatlichen Verhalten gekennzeichnet. Anders formuliert: Wann stellen äußerlich als Privathandlungen erscheinende Verhaltensweisen eigentlich staatliches Verhalten dar? Diese Mittelgruppen erfordern eine differenzierte Herausarbeitung von Kriterien der Zurechnung. 80 Parameter, zwischen denen sich die Zurechnung von Verhaltensweisen zum Staat bewegen, lassen sich in einer Stufenfolge der Intensität staatlichen Engagements darstellen. Als Faustregel kann gelten, daß, je intensiver das staatliche Engagement ausfällt, desto eher eine Zurechnung zum Staat erfolgt. Diese stellt allerdings noch keine Kriterienbildung dar, sondern nur eine grobe Typisierung. Am wenigsten zurechnungsfähig ist ein bloßes staatliches Interesse an einem Verhalten oder Erfolg, das unter Umständen durch das Ausnutzen eines Ergebnisses manifestiert wird. Beispiele hierfür sind Sabotagehandlungen Privater oder die zahlreichen Fälle von Entführungen und VerZum kriegsrechtlichen Schutz vor Vertreibungen s. noch ausfuhrlich unten 3. Teil, 7. Kapitel, Abschnitt Β. II. 1. 77 Bothe, in: Graf Vitzthum, Völkerrecht, VII, Rn. 113; Hailbronner, in: ebd., III, Rn. 30, 148 ff.; Gloria, in: Ipsen, Völkerrecht, § 22, Rn. 29 ff. m.w.N.; vgl. Epping, in: ebd., §8, Rn. 11 ff., 13. 78 s. u. S. 145. 79 Schröder, in: Graf Vitzthum, Völkerrecht, VI, Rn. 25; s. hierzu auch die Regeln in Art. 4 (2001) und 11 Abs. 1 (1996) der ILC Draft Articles; Commentary, YBILC 1975 II, S. 51, 82, para. 35; Wolf ZaöRV 1985, 232; ausführlich ders., Haftung, S. 61 ff., 65 ff., zu den Draft Articles der ILC S. 142 ff; Christenson, in: Lillich, Injuries to Aliens, S. 321, 326 ff.; Zemanek, EPIL 10 (1987), 362, 366 ff. 80 Zu den verwendeten Zurechnungskriterien Meron, Human Rights and Humanitarian Norms, S. 155 ff., 164 ff.

3. Kap.: Voraussetzungen eines völkerrechtlichen Delikts

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schleppungen zur Ermöglichung anschließender Strafverfolgung in einem anderen Staat, solange keine Beteiligung dieses Staates nachweisbar ist. 81 Auf der gleichen Ebene ist wohl auch das Handeln Privater in Erfüllung einer öffentlichen Aufgabe, ohne daß irgendeine Verbindung zum Staat besteht, zu verorten. Etwas intensiver gestaltet sich die Beziehung zwischen Staat und dem Verhalten Privater bzw. einem Erfolg, wenn der Staat das Verhalten begrüßt oder sich mit diesem solidarisiert, wie etwa ausländische Staaten mit ihren jeweiligen Brigadisten im Spanischen Bürgerkrieg. Das Begrüßen einer Handlung durch den Staat oder Solidarisierungsbekundungen spielen sich noch am unteren Ende des Spektrums ab. Eine Steigerung staatlicher Aktivität tritt ein, wenn neben das Begrüßen ein Nichthindern der Handlung tritt. Denkbar sind hier vom eigenen Staatsgebiet ausgehende Angriffe, ζ. B. von Guerillabewegungen auf das Staatsgebiet eines Nachbarstaates.82 Hier ist der Staat qualitativ stärker beteiligt. Eine weitere Intensivierung der staatlichen Handlungen tritt ein, wenn der Staat eine Handlung nicht nur begrüßt oder nicht hindert, sondern sogar initiiert, autorisiert oder sich an ihr beteiligt und schließlich, wenn er ein bestimmtes Verhalten initiiert und selbst durch seine Organe ausfuhrt. Insbesondere in dem Graubereich unterhalb der Schwelle der Autorisierung aber oberhalb der des bloßen Begrüßens oder Verwertens eines Erfolges durch den Staat bedarf es der Herausbildung möglicher Zurechnungskriterien. 83

a) Verantwortlichkeit des Staates für „eigenes Verhalten" als Verhalten seiner Organe Anknüpfungspunkt für eine Zurechnung zum Staat und einer daraus möglicherweise folgenden völkerrechtlichen Verantwortlichkeit ist ein staatliches

81 Ago, Third Report, YBILC 1971 II/l, S. 199, 265, para. 193, Fn. 392 m.w.N.; zum Fall Argoud s. Doehring, ZaöRV 1965, 209, 212 ff.; Bothe, ZaöRV 1965, 223, 295 ff.; Werbke, ZaöRV 1967, 139, 188 f.; Cocatre-Zilgien, L'Affaire Argoud, S. 14 ff. mit Abdruck der Entscheidungen im Anhang S. 65 ff; zum Fall Rossi s. Scheuner, ZaöRV 1929 II, 280 ff.; s. auch Affaire Jacob, Clerc , RGDIP 1936, 631, 638; Ch. Rousseau, RGDIP 1960, 771, 772 ff. zum Fall Eichmann; USA v. AlvarezMachain, 112 U. S. 2188 (1992), 12 f., ILM 1992, 901, 907 f. 82 Vgl. die Stellungnahme der Bundesregierung anläßlich einer Kleinen Anfrage, BT-Drs. 13/1246, 2, zur Berufung der Türkei auf Notstand und Ausübung eines „Selbsthilferechts" beim Einmarsch in die kurdischen Gebiete im Nordirak im März 1995. Die Bundesregierung erkannte die Existenz eines gewohnheitsrechtlich verankerten Selbsthilferechts gegenüber den Urhebern der mit Waffengewalt aus dem Nordirak heraus operierenden PKK an. Allerdings hielt sie es nur unter engen Voraussetzungen für zulässig: Verhältnismäßigkeit, zeitliche Begrenztheit, zum Schutz der Zivilbevölkerung und unter Achtung der Menschenrechte. 83 Vgl. Epiney, Verantwortlichkeit, S. 161 ff., 173 ff.

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2. Teil: Voraussetzungen der völkerrechtlichen Verantwortlichkeit

Verhalten. 84 Fluchtverursachungen durch staatliche Organe sind dem Staat als Grundfall staatlichen Verhaltens zurechenbar. Unter welchen Voraussetzungen liegt aber das Verhalten eines staatlichen Organs vor? Sofern einem Staat ein Verhalten zugerechnet werden soll, muß er irgendwie dazu in Beziehung getreten sein. Die entsprechende Norm im Entwurf der ILC (2001) lautet: „Article 4 - Conduct of organs of a State 1. The conduct of any State organ shall be considered an act of that State under international law, whether the organ exercises legislative, executive, judicial or any other functions, whatever position it holds in the organization of the State, and whatever its character as an organ of the central government or of a territorial unit of the State. 2. An organ includes any person or entity which has that status in accordance with the internal law of the State."85

(1) Begriff des staatlichen Organs In den allgemeinen Prinzipien der Staaten Verantwortlichkeit (Art. 1 - 3 ) wird der Grundsatz vorausgesetzt, daß jedenfalls jeder Staat Gegenstand der Regeln über die Staatenverantwortlichkeit ist. 86 Die Grundregel des sich mit der Zurechnung befassenden Abschnitts lautet, daß jedes Verhalten eines Staatsorgans innerhalb seiner staatlichen Funktionsausübung („legislative, executive, judicial or any other functions' ') dem Staat zurechenbar ist (Art. 4). 8 7 Es bedarf der Erläuterung, welche staatlichen Einheiten von der ILC unter den Begriff des Staatsorgans gefaßt werden. Die Kommentierung der ILC von 1973 ist in dieand ,agents" iSS sem Punkt nicht gerade erschöpfend. Die „organs'pleaders' 89 sind jedenfalls auch in formal-rechtlicher Hinsicht Mitglieder der staatlichen Organisation 90. Dies bedeutet, daß sich die Organeigenschaft, wie auch Art. 4 84

Strupp, Handlungen Privater, S. 3. Der Artikel wurde 1998 vorläufig in zweiter Lesung angenommen, UN Doc. A/CN.4/L.569 v. 4.8.1998, auch wiedergegeben bei Crawford, EJIL 1999, 435, 447, 448. 86 Zur inhaltlichen Beschränkung der Draft Articles auf staatliche Akteure schon oben S. 93; zu Art. 2 (1996), der diesen Grundsatz noch ausdrücklich kodifizierte, s. auch oben 3. Kapitel, Fn. 46. 87 Zur Zurechnung der verschiedenen staatlichen Handlungsformen s. schon Hoijer, S. 9 ff., 39 ff., 75 ff.; Quéneudec, S. 39 ff.; de Visscher, S. 87, 94 ff.; so auch schon Schoen, S. 49, 80 ff.; Accioly, RdC 1959 I, 349, 371 ff. 88 YBILC 1973 II, S. 165, 191, para. 3. s. auch schon Quéneudec, S. 27 ff. 89 Vgl. Report of the Commission to the General Assembly on the work of its 26th session, UN Doc. A/9610/Rev. 1, YBILC 1974 II/l, S. 269, 283, para. 1 zu Art. 8. 90 YBILC 1973 II, S. 165, 189, para. 3. 85

3. Kap.: Voraussetzungen eines völkerrechtlichen Delikts

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Abs. 2 explizit festlegt, zunächst nach dem jeweiligen nationalen Staatsrecht richtet. 91 Grundsätzlich besteht eine Organeigenschaft unter zwei Voraussetzungen: einer formellen Übertragung von Kompetenzen im staatlichen Organisationsapparat und des Tätigwerdens kraft dieser hoheitlichen Stellung. Letzteres erfolgt durch ein Handeln im Namen des Staates und den Ausdruck des Staatswillens.92 Allerdings interpretierte die ILC selbst diese Regel einschränkend, da die Definition des Staatsorgans nach dem jeweiligen nationalen Recht nicht abschließend und erschöpfend sein kann. Nationales Recht kann zwar eine Richtlinie für den völkerrechtlichen Inhalt bieten. Die völkerrechtliche Norm darf jedoch nicht durch willkürliche Definitionen umgangen werden. Daß letztlich völkerrechtliche Maßstäbe entscheiden93, zeigt die Existenz des Art. 8, der unbestimmte Rechtsbegriffe enthält, die gemäß Völkerrecht mit Inhalt zu füllen sind. Art. 8 normiert die völkerrechtliche Verantwortlichkeit des Staates für das Verhalten Privater, die de facto fur den Staat, in dessen Auftrag oder unter dessen Kontrolle handeln.94 Auch die allgemeinere Regel des Art. 3 9 5 , nach der das Vorliegen eines völkerrechtlichen Delikts unabhängig von der innerstaatlichen Rechtsordnung ist, spricht aus systematischen Gründen ftir diese Auslegung. Die Grenze staatlichen Verhaltens ist dort unterschritten, wo Akte rein privater Natur vorliegen. Diese sind nicht zurechenbar. 96 Im Rahmen einer Änderung im Jahre 1998 wurde aus diesem Grund die Bezugnahme auf das innerstaatliche 91

YBILC 1973 II, S. 165, 191, para. 1; s. auch Zemanek, EPIL 10 (1987), 362, 366. Epiney, Verantwortlichkeit, S. 100, 102; Quéneudec , S. 34 ff. 93 s. auch Crawford, First Report, UN Doc. A/CN.4/490/Add.5, para. 167. Ebenso die Stellungnahme des Vereinigten Königreiches zu den Draft Articles on State Responsibility, UN Doc. A/CN.4/488, S. 37. 94 s. Riphagen, in: Macdonald/Johnston, S. 581, 587, noch zur alten Fassung des insoweit nicht geänderten Art. 8 lit. a) (1996). Zum Wortlaut s. unten S. 117. 95 Article 3 - Characterization of an act of a State as internationally wrongful - lautet: „The characterization of an act of a State as internationally wrongful is governed by international law. Such characterization is not affected by the characterization of the same act as lawful by internal law." 92

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s. Estate of Jean-Baptiste Caire (France)/United Mexican States, RIAA V (1929), S. 516, 530: „il faut qu'ils aient agi au moins apparemment comme des fonctionnaires ou organs compétents, ou que, en agissant, ils aient usé de pouvoirs ou de moyens propres à leur qualité officielle." und S. 531: „toutes les fois que ce fonctionnaire s'est autorisé de sa qualité officielle, l'État n'étant pas responsable dans le seul cas où l'acte n'a eu aucun rapport avec la fonction officielle et n'a été, en réalité qu'un acte d'un particulier."; s. dazu Fischer, S. 119 ff.; YBILC 1973 II, S. 165, 192, para. 9. Francisco Mallén (Mexico)/USA (General Claims Commission), RIAA IV (1927), S. 173, 174 f. einerseits, 176 ff. andererseits; de Visscher, S. 87, 102.

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2. Teil: Voraussetzungen der völkerrechtlichen Verantwortlichkeit

Recht für die Feststellung der Organeigenschaft aus dem materiellen Teil der Norm (heute Art. 4) gestrichen. Als Kompromiß wurde in den damaligen Art. 5 Abs. 2 (1998) 97 anstelle einer gänzlichen Streichung eine Definition eingefugt. Mit dem heutigen Art. 4 Abs. 1 ist eine zu begrüßende Entwicklung vorgezeichnet, nur noch die faktische Funktionsausübung als Kriterium für die Organeigenschaft zu verwenden. 98 Dies war allerdings in der ILC nicht unumstritten. 99 Der Special Rapporteur hatte in seinem Formulierungsvorschlag gänzlich auf die Anbindung an das innerstaatliche Recht verzichtet. 100 Ausgangspunkt für die Organeigenschaft wird nach Auffassung der ILC insgesamt weiterhin das nationale Recht sein. Das Völkerrecht kann aber bei eklatantem Formenmißbrauch korrigierend eingreifen. 101 Rückschlüsse auf die Definition des Staatsorgans im Völkerrecht lassen sich auch aus den folgenden Draft Articles ziehen. 102 In den Draft Articles 4 - 11 103 wird die Grundregel der Haftung von Staatsorganen detaillierter ausgestaltet. Sie stellen weniger den institutionellen als den funktionalen Aspekt in den Vordergrund. Eine Zurechnung erfolgt danach unabhängig von der Art der Staatsgewalt im gewaltenteilenden System, unabhängig vom Rang des Staatsorgans 104, der Art der Funktion oder vom Staatsaufbau (Art. 4 Abs. 1). So können beispielsweise nicht nur außenpolitisch auftretende Organe eine Verantwortlichkeit des Staates herbeiführen, sondern jegliche staatlichen Organe. 105 Das gleiche gilt für Organe staatlicher territorialer Unter97

Heute Art. 4 Abs. 2. Report of the International Law Commission on the work of its fiftieth session, UN Doc. A/53/10, Chapter VII, para. 383, YBILC 1998 II/2. Die entsprechende Formulierung in Art. 5 (1996) lautete: „conduct of any State organ having that status under the internal law of that State". 99 s. dazu Report of the International Law Commission on the work of its fiftieth session, UN Doc. A/53/10, Chapter VII, para. 384 f., YBILC 1998 II/2. 100 Crawford, First Report, UN Doc. A/CN.4/490/Add. 5, para. 167, Add.6, para. 287, S. 2. 101 s. dazu Report of the International Law Commission on the work of its fiftieth session, UN Doc. A/53/10, Chapter VII, para. 384 f., YBILC 1998 II/2; Zemanek , in: EPIL 10(1987), 362, 366 f. 102 YBILC 1973 II, S. 165, 194, para. 1. 103 Art. 6- 10(1998), Art. 15, 15 bis und A (1998). 104 Gertrude Parker Massey (USA)/ Mexico (General Claims Commission), RIAA IV (1927), S. 155, 157 ff.; William T. Way (USA)/Mexico (General Claims Commission), RIAA IV (1928), S. 391, 400; Brownlie, Principles, S. 448; Schlochauer , AVR 1974/75, 239, 250 ff.; Schwarzenberger, International Law I, S. 617 ff.; Higgins, Problems and Process, S. 150; Quéneudec, S. 55; Christenson, in: Lillich, Injuries to Aliens, S. 321, 333 f.; a. A. Borchard, Diplomatic Protection, S. 185 ff., 189 ff. 105 YBILC 1973 II, S. 165, 195, para. 2; s. auch Schule, in: Strupp/Schlochauer, Bd. 1, S. 326, 331 ff. 98

3. Kap.: Voraussetzungen eines völkerrechtlichen Delikts

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gliederungen oder nichtstaatliche Einheiten, die nach nationalem Recht Staatsgewalt ausüben (Art. 4 Abs. 1 und Art. 5). 1 0 6 Diese Regeln sind Ausdruck der Einheit eines Staates aus der Warte des Völkerrechts. 107 Aus völkerrechtlicher Sicht ist es irrelevant, ob ein Delikt durch einen Bundesstaat, eine Gemeinde oder den Gesamtstaat begangen wird. 1 0 8 Gleichzeitig sind die Regeln Ausdruck des völkerrechtlichen Prinzips, nach dem nationales Recht der Geltung des Völkerrechts nicht entgegengehalten werden kann. 109

(2) Modalitäten der Verantwortlichkeit

für eigenes Verhalten

Gerade angesichts von Vertreibungen und den sie auslösenden und begleitenden Menschenrechtsverletzungen, die nicht selten nach der Rechtsordnung des Verursacherstaates de iure rechtswidrig sind, ist zu ermitteln, ob einem Staat auch rechtswidriges, kompetenzüberschreitendes Verhalten seiner Organe zuzurechnen ist. 110 Die Antwort bestimmt nicht nur den Umfang der Verantwortlichkeit, sondern indirekt auch das Potential staatlichen Mißbrauchs bei der Vermeidung von Verantwortlichkeit. Die Effektivität von Staatenverantwortlichkeit wird dadurch maßgeblich determiniert. Daß diese ernsthaft beeinträchtigt wird, wenn die Ausflucht rechtswidrigen und kompetenzwidrigen Organverhaltens eröffnet wird, ist evident. Für die Zurechnung von Verhaltensweisen staatlicher Organe, die in irgendeiner Hinsicht gegen nationales Recht verstoßen, weil sie ultra vires, entgegen

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Thomas H. Youmans (USA)/Mexico (General Claims Commission), RIAA IV (1926), S. 110 ff.; Francisco Mallén (Mexico)/USA (General Claims Commission), RIAA IV (1927), S. 173, 176 ff.; Estate of Hyacinthe Pellai (France)/United Mexican States, RIAA V (1929), S. 534, 536 f.: ,;...le principe de la responsabilité internationale, souvent dite indirecte, d'un État fédéral pçur tous les actes des États particuliers qui donnent lieu à des reclamations d'États étrangers. Cette responsabilité indirecte ne saurait être niée, pas même dans les cas où la Constitution fédérale dénierait au Gouvernement central le droit de contrôle sur les États particuliers, ou le droit d'exiger d'eux qu'ils conforment leur conduite aux prescriptions du droit international."; Brownlie, Principles, S. 449; Schwarzenberger, International Law I, S. 625 ff.; Quéneudec, S. 71 ff.; McNair, International Law Opinions I, S. 36 f. 107 YBILC 1974 II/l, S. 269, 278, para. 2. 108 s. Report of the Commission to the General Assembly on the work of its 26th session, UN Doc. A/9610/Rev. 1, YBILC 1974 II/1, S. 269, 278, para. 2. Anders noch Schoen, S. 29 f. 109 Brownlie , Principles, S. 35 f., 449. 110 s. schon oben S. 90.

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2. Teil: Voraussetzungen der völkerrechtlichen Verantwortlichkeit

Anweisungen oder unter Verstoß gegen die nationale Rechtsordnung handeln 111 , sind drei Lösungsansätze denkbar: 1. Ein solches Verhalten wird überhaupt nicht zugerechnet. Das unter Verstoß gegen nationales Recht handelnde Staatsorgan handelt nicht mehr in staatlicher, sondern in rein privater Funktion. 112 Diese Meinung ist allerdings heute antiquiert. 113 2. Ultra v/>es-Handlungen werden immer zugerechnet. 114 3. Sie werden eingeschränkt zugerechnet. Hier läßt sich zum Beispiel danach differenzieren, ob der Verstoß offensichtlich war." 5 Die ILC entschied sich schließlich entgegen der mehrheitlichen Meinung in der Literatur und dem Vorschlag von Ago116 für die ausnahmslose Zurechnung von ultra v/>es-Handlungen. Auch kompetenzüberschreitendes oder anweisungswidriges Verhalten von Staatsorganen bei Wahrnehmung ihrer Aufgaben wird dem Staat gemäß Art. 7 zugerechnet. 117 Zunächst muß vergegenwärtigt werden, daß es ohnehin nur um Verhaltensweisen geht, die ein Staatsorgan im Rahmen der Ausübung seiner offiziellen Aufgaben vornimmt. 118 Alle anderen sind nicht zurechenbare Privatakte. 119 Eine eindeutige Herausbildung von Regeln zu den Fragen der Zurechnung von ultra vz>es-Handlungen läßt sich schon seit den 1920er Jahren feststellen. 120 In zwei Schiedssprüchen aufgrund von 111

Im folgenden pars pro toto kurz: ultra vires-Akte; dazu umfassend Fischer, Comportements ultra vires, 1993; s. auch Meron, BYIL 1957, 85 ff.; s. auch Frowein, in: Haftung des Staates, S. 795, 796 ff.; Ehlers, Ultra-vires-Doktrin, S. 48 f. m.w.N. 112 So Schoen, S. 43; Anzilotti, RGDIP 1906, 285, 289; Calvo, Le droit international, Bd. 3, S. 135 f.; Meron, BYIL 1957, 85, 87, 90 ff. m.w.N.; dazu auch Fischer, S. 62 ff. 113 Report of the Commission to the General Assembly on the work of its 27th session, UN Doc. A/10010/Rev. 1 (mit Kommentar zu Art. 10 bis 15), YBILC 1975 II, S. 51,64, para. 11. 114 Thomas H. Youmans (USA)/Mexico (General Claims Commission), RIAA IV (1926), S. 110, 115 f.; YBILC 1975 II, S. 51, 66, para. 15 und Fn. 72; Meron, BYIL 1957, 85, 88, 93 ff., 113 f.; Starke, BYIL 1938, 104, 109 ff.; Ago, RdC 1939 II, 415, 469; Anzilotti, Corso, Bd. 1, S. 387 f.; Accioly, RdC 1959 I, 349, 371; Higgins, Problems and Process, S. 150 f.; s. auch Fischer, S. 83 ff., 131 ff. 115 So Meron, BYIL 1957, 85, 104 f. Zu den verschiedenen Kriterien s. Fischer, S. 169 ff.; Quéneudec, S. 126 ff. 116 Ago, Fourth Report, YBILC 1972 II, S. 71, 95 ff. 117 „Article 7 - Excess of authority or contravention of instructions The conduct of an organ of a State or of a person or entity empowered to exercise elements of the governmental authority shall be considered an act of the State under international law if the organ, person or entity acts in that capacity, even if it exceeds its authority or contravenes instructions." 118

So auch Crawford, First Report, UN Doc. A/CN.4/490/Add.5, para. 242 f.; Dipla, S. 36 ff., 40. 1,9 YBILC 1975 II, S. 51,70, para. 29. 120 YBILC 1975 II, S. 51, 65, para. 14. Für Nachweise zu den vorher gemachten Aussagen s. ebd., para. 5.

3. Kap.: Voraussetzungen eines völkerrechtlichen Delikts

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Vorkommnissen im Mexikanischen Unabhängigkeitskrieg, im Youmans- und im Caire- Fall, wurde das Prinzip der Verantwortlichkeit des Staates für das Verhalten seiner Staatsorganen auch für Handlungen festgelegt, die gegen die nationale Rechtsordnung verstießen. In beiden Fällen ging es um die Ermordung von Fremden. Einmal waren die Staatsorgane zu deren Schutz bestellt und versagten diesen.121 Das andere Mal versuchten sie, sich aufgrund der Zwangslage des späteren Opfers zu bereichern. 122 Die Zurechnung auch von ultra viresAkten der Staatsorgane hat den entscheidenden Vorteil, für Rechtsklarheit und Rechtssicherheit zu sorgen. Außerdem entspricht diese Zurechnung der Tatsache, daß auch bei ultra v/res-Handlungen von Staatsorganen der Anschein besteht, daß diese effektiv im Namen des Staates oder mit dessen Mitteln erbracht werden. 123 Andernfalls könnten die Staaten sich ihrer internationalen Verpflichtungen allein durch die Berufung auf ihre nationale Rechtsordnung entziehen. 124 Teilweise wurde in den darauf folgenden Jahren versucht, diese umfassende Zurechnung abzuschwächen. Hierzu wurden in der Literatur verschiedene Kriterien entwickelt 125 : Zurechnung solle nur dann erfolgen, wenn das Verhalten

121 Thomas H. Youmans (USA)/Mexico (General Claims Commission), RIAA IV (1926), S. 110, 116: „But we do not consider that the participation of the soldiers in the murder ... can be regarded as acts of soldiers committed in their private capacity when it is clear that at the time of the commission of these acts the men were on duty under the immediate supervision and in the presence of a commanding officer. Soldiers inflicting personal injuries or committing wanton destruction or looting always act in disobedience of some rules laid down by superior authority." 122

Estate of Jean-Baptiste Caire (France)/United Mexican States, RIAA V (1929), S. 516, 529 ff., 530, 531): „Cette responsabilité de l'État existe, soit que ses organes aient agi conformément, soit qu'ils aient agi contrairement à la loi ou à l'ordre d'une autorité supérieure. Elle existe également lorsque ces organes agissent en dehors de leur compétence, en se couvrant de leur qualité d'organes de l'État, et en se servant des moyens mis, à ce titre, à leur disposition." Die Tatsache „que le fait par un fonctionnaire d'agir en dehors de sa compétence n'exempte pas l'État de sa responsabilité internationale, toutes les fois que ce fonctionnaire s'est autorisé de sa qualité officielle, l'État n'étant pas responsable dans le seul cas où l'acte n'a eu aucun rapport avec la fonction officielle et n'a été, en réalité qu'un acte d'un particulier." 123

YBILC 1975 II, S. 51, 67, para. 17; s. auch Fischer, S. 91 f., 101; Quéneudec, S. 149 ff. 124 YBILC 1975 II, S. 51, 67, para. 18. Ebenso Report of the International Law Commission on the work of its fiftieth session, UN Doc. A/53/10, Chapter VII, para. 378, YBILC 1998 II/2. 125 Fischer, S. 169 ff. m.w.N.

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2. Teil: Voraussetzungen der völkerrechtlichen Verantwortlichkeit

auch in der „generellen Kompetenz" des Organs lag. 126 Ein anderes Zurechnungskriterium greift auf den Gebrauch von Mitteln, die dem Organ im Rahmen und zur Ausführung seiner Aufgaben zur Verfügung gestellt worden sind, zurück. 127 Eine weitere Meinung grenzt innerhalb der ultra v/>es-Akte danach ab, ob ein offensichtlicher Kompetenzmangel vorliegt. Eine Zurechnung erfolgt dann nicht, wenn der Kompetenzmangel offensichtlich ist. 128 Diese Kriterien sind jedoch nur sehr vage und unpräzise. 129 Was eine generelle Kompetenz sein soll, ist unklar. Entweder hat ein Organ die Kompetenz fur eine bestimmte Funktion, oder es hat sie nicht. 130 Die formale Fixierung darauf, ob ein Staatsorgan Gebrauch von Dienstgegenständen macht, wirkt artifiziell und führt zu unbilligen Differenzierungen, bedenkt man etwa, daß der Gebrauch einer Dienstwaffe eine Handlung zu einer zurechenbaren macht, wohingegen die gleiche Handlung mit einer Privatwaffe oder die Duldung von Handlungen Dritter nicht zurechenbar wären. 131 Auch wenn die Lehre von der manifesten Kompetenzüberschreitung noch am ehesten nachzuvollziehen ist 1 3 2 , muß ihr doch das aus dem Zusammenhang mit dem Fremdenrecht entlehnte Argument entgegen126

s. Art. 2 des Entwurfs von Strupp von 1927: „general jurisdiction to undertake the act or action in question";

Art. 1 des Entwurfs von Roth 1932: „provided that such acts are within the general scope of their jurisdiction"; Art. 7 des Harvard Draft von 1929: „within the general scope", s. auch Strupp , Das völkerrechtliche Delikt, S. 42; Fischer, S. 185 ff. m.w.N. 127 s. Regell, Abs. 3 der Resolution des Institute of International Law (1927); Art. 1 Abs. 4 des Entwurfs der German International Law Association (1930). Kelsen, General Theory of Law and State, S. 360 stellt auf die „connection with the official function of the acting individual as a State organ" ab; s. dazu Fischer, S. 193 ff. m.w.N. 128 Estate of Jean-Baptiste Caire (France)/United Mexican States, RIAA V (1929), S. 516, 530, s. schon oben 3. Kapitel, Fn. 96 und Fn. 122; Jiménez de Aréchaga , in: Sorensen, S. 531, 548, 550; Meron , BYIL 1957, 85, 104, 113 f.; Wolfrum, EPIL 10 (1987), S. 271, 274; Ipsen, in: ders., Völkerrecht, §40, Rn. 28; Brownlie , Principles, S. 450; dazu auch Fischer, S. 170 ff., 207 ff. m.w.N.,' im Ergebnis ablehnend (S. 181 f.). 129 s. den Fall Thomas H. Youmans (USA)/Mexico (General Claims Commission), RIAA IV (1926), S. 110, 116, der die Abgrenzungsprobleme von Privathandlungen und offensichtlicher Kompetenzüberschreitung verdeutlicht; s. auch Brownlie, Principles, S. 451 f., der skeptisch ist, ob in diesem Bereich überhaupt eine allgemeingültige Regel formuliert werden kann. 130 YBILC 1975 II, S. 51, 68, para. 22; kritisch auch Fischer, S. 189 ff., 191. 131 YBILC 1975 II, S. 51, 68, para. 23; Riphagen, Seventh Report, YBILC 1986 II/l, S. 1, 12, para. 5; Fischer, S. 204 f. 132 s. auch Schröder, in: Graf Vitzthum, Völkerrecht, VI, Rn. 24, der die Ausnahme im Hinblick auf Art. 46 WVRK und Art. 46 WVRKIO für gewohnheitsrechtlich etabliert hält; Fischer, S. 207 ff.

3. Kap.: Voraussetzungen eines völkerrechtlichen Delikts

107

gehalten werden, daß, selbst wenn das Opfer merkt, daß das Organ nach innerstaatlichem Recht rechtswidrig handelt, diese Erkenntnis ihm meist nichts nützen wird. 1 3 3 Die Theorie von der offensichtlichen Kompetenzüberschreitung zugrunde liegende Einwendung, daß das Opfer in Kenntnis der Lage die Verletzung verhindern kann 134 , trifft nur in ganz wenigen Ausnahmesituationen zu, in denen die Rechtsverletzung nicht sofort eintritt und ein Rechtsweg beschritten werden kann. l j 5 Die Behauptung, das Opfer wisse, daß die mordenden Staatsorgane dies an sich nicht dürften, nützt ihm nichts! Zwar greift dieses Argument im Hinblick auf eine Staatenverantwortlichkeit, von der das Individuum allenfalls mittelbar profitiert, nicht unmittelbar durch. Es besteht jedoch kein Grund, die Zurechnung des Verhaltens Privater zum Staat kontextabhängig nach unterschiedlichen Kriterien vorzunehmen. Diese einheitliche Auslegung gilt um so mehr, da Zurechnungsnormen von äußerst grundlegendem Charakter sind. Die Ausnahme von der generellen Regel der Zurechenbarkeit von ultra vires-Akten im Rahmen und im Zusammenhang mit der Ausübung offizieller Funktionen durch staatliche Organe wäre somit derart eng zu formulieren, daß sie den Nachteil der Abschwächung der Norm nicht aufwiegen würde. 1 j 6 Daher ist der ILC zu folgen und ein ultra v/res-Verhalten von Staatsorganen bei der Ausübung der offiziellen Funktionen ausnahmslos dem Staat zuzurechnen - also auch im Fall von Vertreibungen. 137 Ultra vz>ey-Handlungen anläßlich staatlicher Funktionsausübungen lassen ein an sich staatliches Verhalten nicht aufgrund der Kompetenzwidrigkeit in ein privates Verhalten umschlagen, für das die Akteure selbst verantwortlich wären.

b) Zurechnung des Verhaltens Privater als staatliches Die Frage der Zurechnung stellt sich dann im Vergleich mit der Zurechnung von Handlungen der Organwalter verschärft, wenn kein im förmlichen Sinne bestelltes „Staatsorgan" gehandelt hat. Die handelnden Personen sind dann immer Private. Allerdings kann ein Verhalten gleichwohl durch die Erfüllung besonderer Zurechnungsregeln dem Staat zurechenbar sein. Steht fest, daß eine Verhaltensweise nicht als Organhandeln zu klassifizieren ist, ist zu untersuchen, ob auch andere, möglicherweise bloße materielle Kriterien eine Zurechnung 133 So z.B. auch Verdross/Simma, § 1274; Commentary Art. 10 des ILC Draft, YBILC 1975 II, S. 61, 69, para. 25; Fischer, S. 182 f., 222 f. 134 Meron, BYIL 1957, 85, 88, 113; dazu auch Quéneudec , S. 126 ff 135 YBILC 1975 II, S. 51, 69, para. 25. Vgl. auch Quéneudec, S. 108 f. 136 YBILC 1975 II, S. 51, 69, para. 25. 137 So auch Simma, AVR 1986, 357, 371 f.; Dipla, S. 40; s. auch den Umformulierungsvorschlag von Riphagen, Seventh Report, YBILC 1986 II/l, S. 1, 11 f., para. 1, 5 f.

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2. Teil: Voraussetzungen der völkerrechtlichen Verantwortlichkeit

von Handlungen Privater zum Staat begründen können. Hierbei müssen die verschiedenen Handlungen und Handlungsebenen sorgfältig differenziert werden, insbesondere die Handlungen Privater und das damit in Zusammenhang stehende staatliche Verhalten. 138 Eine für die historische Herausbildung der Zurechnungsregeln bedeutende Fallgruppe der Haftung fur das Verhalten Privater ist, wie schon dargelegt 139, die Verletzung von fremden Staatsangehörigen, also die Verletzung von Fremdenrecht. 140 Diese lassen sich heute auf den Fall der Verletzung von Menschenrechten übertragen. Gerade bei der Verursachung von Flüchtlingsströmen ist zu analysieren, inwieweit „Verfolgung" oder sonstige Maßnahmen Privater Staatenverantwortlichkeit auslösen können. Beispielsfälle stellen die gesellschaftliche Ächtung und Diskriminierung bestimmter Bevölkerungsgruppen, speziell Minderheiten dar. Die Roma im ehemaligen Jugoslawien seien hier exemplarisch genannt.141 Überdies ist an Pogrome, Rebellenbewegungen, Bürgerkriege, in denen sich verschiedene Fraktionen der Gesellschaft gegenüberstehen, zu erinnern. Wie weitgehend ein Handeln Privater unter dieser Fallgruppe dem Staat zugerechnet wird, belegen die Beispiele aus der Staatenpraxis: Handlungen von Matrosen auf einem Handelsschiff wurden den USA zugerechnet, weil dieses als Versorgungsschiff für amerikanische Flotteneinheiten fungierte. 142 Mexiko wurde das Verhalten von hilfsweise bestellten Wacheinheiten an der Grenze zugerechnet. 143 In den Entführungsfällen 144 Rossi 145, Jacob 146, Eichmann 147, Argoud m waren zwar die Tatsachen im Hinblick

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Ago, YBILC 1975 I, S. 23, para. 3; s. auch de Visscher, S. 87, 102 ff. s. oben S. 79. 140 Dazu Hoijer, S. 159 ff. 141 Vgl. auch Falkenstein, in: P. J. Opitz, S. 78, 95. Zu deren Schicksal - auch in der Bundesrepublik - s. de Stoop, Hol die Wäsche rein. Die Geschichte einer ganz gewöhnlichen Abschiebung, 1996. 142 D. Earnshaw and Others (Great Britain)/United States, RIAA VI ( 1925), S. 160, 161 ff., 163 - Zaflro-Fa\\. 143 Charles S. Stephens and Bowman Stephens (USA)/Mexico (General Claims Commission), RIAA IV (1927), S. 265, 267. 144 Ago, Third Report, YBILC 1971 II/l, S. 199, 265. 145 Dazu Scheuner, ZaöRV 1929 II, 280 ff. 146 Clerc, RGDIP 1936, 631, 638 - Affaire Jacob', s. auch FW 1935, 157 f. 147 s. Ch. Rousseau, RGDIP 1960, 771, 772 ff.; Attorney General of the Government of Israel ν. Adolf Eichmann, District Court of Jerusalem, Urt. v. 12.12.1961, ILR 36 (1968), 5, 12; Supreme Court of Israel, Urt. v. 29.5.1962, ILR 36 (1968), 277, 304 ff.; Ago, Third Report, YBILC 1971 II/l, S. 199, 265, para. 193, Fn. 392 m.w.N.; s auch aus neuerer Zeit das Urteil des US-Supreme Court im Fall USA v, AlvarezMachain, 112 U. S. 2188 (1992), 12 f., ILM 1992, 901, 907 f., mit der eigenwilligen Konstruktion, daß nur eine Verletzung eines völkerrechtlichen Vertrags der staatlichen Jurisdiktionsgewalt die Basis entziehen würde, nicht aber eine Verletzung einer allgemeinen gewohnheitsrechtlichen Norm; s. dazu auch US-Supreme Court, Ker v. Illinois, 119 U. S. 436 ( 1886); USA v. Rauscher, 119 U. S. 407 ( 1886). 139

3. Kap.: Voraussetzungen eines völkerrechtlichen Delikts

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auf die staatliche Verwicklung streitig, so daß Staatenverantwortlichkeit nicht immer als begründet angesehen wurde. Das von den Fällen losgelöste Rechtsprinzip, daß ein Staat fur eine von seinen Akteuren begangene Souveränitätsverletzung durch eine Entführung verantwortlich ist, sofern denn eine staatliche Beteiligung nachweisbar ist, blieb aber im wesentlichen149 unbestritten. 150 Aus der jüngsten Vergangenheit ist das Problem der Zurechnung um die Taten der bosnischen Serben zu Rest-Jugoslawien zu ergänzen. 151 Eine Staatenverantwortlichkeit für das Verhalten Privater ist theoretisch in drei Konstellationen denkbar: Erstens, dem Staat ist generell auch ein ausschließlich fremdes Verhalten zurechenbar, nämlich die reine Privathandlung. 152 Zweitens, dem Staat ist privates Verhalten als solches aufgrund der Erfüllung eines besonderen Zurechnungstatbestandes zuzurechnen, der in einem irgendwie gearteten Bezug des Staates zu dem Privatverhalten besteht.153 Drittens, der Staat ist verantwortlich für sein eigenes Verhalten im Zusammenhang des davon zu unterscheidenden Verhaltens Privater. 154 Diese dritte Gruppe stellt keinen Fall der Zurechnung fremden Verhaltens dar, sondern bezieht sich auf besondere Akte des Staates in dessen Funktionszusammenhang, insbesondere die Erfüllung von Präventions- und Repressions- oder Schutzpflichten. Sie ist somit

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Dazu Doehring, ZaöRV 1965, 209 ff.; Bothe, ZaöRV 1965, 223, 295; Werbke, ZaöRV 1967, 139, 188 f.; Cocatre-Zilgien, L'Affaire Argoud, S. 7 ff. 149 Dies gilt jedenfalls dann, wenn man von der alten Theorie absieht, daß eine nachherige Zustimmung des Staates zu einem Akt Privater für die Begründung von Staaten Verantwortlichkeit ausreicht. So noch Eagleton, Responsibility of States, S. 79. Diese Theorie wurde auch von Argentinien im Eichmann-Fall vorgebracht; s. dazu noch unten S. 131. 150 Ago, Third Report, YBILC 1971 II/l, S. 199, 265, para. 193; Doehring, ZaöRV 1965, 209, 212 ff. Es sind aber auch Fälle denkbar, in denen keine territoriale Souveränitätsverletzung vorliegt, weil die Jurisdiktionsgewalt des festnehmenden Staates aus dem Universalitäts- oder passiven Personalitätsprinzip gegeben ist und eine Festnahme im hoheitsfreien Raum stattfindet, vgl. United States v. Yunis, 924 f. 2d 1086 (DC Cir. 1991); dies läßt allerdings die Frage nach einer Menschenrechtsverletzung in dieser Konstellation unberührt; zu diesen Fällen Higgins, Problems and Process, S. 69 f.; offen gelassen durch den US Supreme Court im Fall United States v. Alvarez- Machain, 112 U. S. 2188 (1992), ILM 1992, 901 ff., dazu ausführlich Gurulé, HastingsICLRev. 17 (1994), 457, 466 f. 151 s. oben S. 126; IGH, ICJ Rep. 1993, S. 3, 21, 24, para. 40 ff., para. 52 - BosniaHerzegovina v. Yugoslavia (Provisional Measures) = AJIL 1993, 505; ICTY, Case No. IT-94-1-T, May 7, 1997, S. 209, 217 ff., 226 f. para. 588, 589 ff., 605 ff. - Prosecutor v. Dusko Tadic , ILM 1997, 908, 928 ff.; s. aber auch Separate and Dissenting Opinion der Richterin McDonald, insbes. S. 8 para. 13, ILM 1997, 970, 974 unter Hinweis auf SC Res. 757 v. 30.5.1992, in der die Nichtbefolgung von Res. 752 (1992) festgestellt wurde. 152 s. sogleich (1), S. 110. 153 s. unten S. 116 ff. 154 s. unten S. 156.

1 1 0 2 .

Teil: Voraussetzungen der völkerrechtlichen Verantwortlichkeit

ein Fall der Staatenverantwortlichkeit für eigene Pflichtverletzungen des Staa-

(1) Generelle Zurechnung des Verhaltens privater Akteure zum Staat Zunächst ist zu klären, ob es nicht Gründe dafür gibt, dem Staat jegliches Verhalten auf seinem Territorium zuzurechnen. (a) Kollektivhaftung Eine unmittelbare Verantwortlichkeit des Staates für fremde Akte könnte aus der personalen Basis einer Kollektivhaftung aller Mitglieder der Solidargemeinschaft Staat abgeleitet werden. 156 Dies bedeutete, daß der Staat über die Konstruktion der Einstandsverpflichtung aller Mitglieder des Staatsverbandes füreinander verantwortlich wäre. Vorausgesetzt wird demnach zunächst die Existenz einer Gruppenverantwortlichkeit im Völkerrecht. Existiert eine solche, müßte des weiteren die verantwortliche Gruppe identisch mit dem Staatsverband sein. Dies hätte Auswirkungen in zwei Richtungen: In der Richtung „von unten nach oben" oder »pars pro toto" müßten zum einen alle Mitglieder des Staatsverbandes in ihrer Funktion als zum Staat zusammengeschlossene Elemente für Akte der „Genossen" einstehen. In der Richtung „von oben nach unten" oder auch „a toto ad partem " müßte jedes Individuum fur das Verhalten des Staates haften, weil es ja Teil des „Ganzen" = Staat ist. Kollektive Verantwortlichkeit als solche ist im Völkerrecht jedenfalls nicht a priori undenkbar, wenngleich eine im Völkerrecht verbreitete anthropomorphe Sichtweise den Blick darauf eher verstellt. Der Staat ist eben kein „impermeables" Individuum, sondern eine juristische Person als rechtliches Konstrukt, hinter der Menschen stehen. In verschiedenen Akten der Alliierten in der Nachkriegszeit, insbesondere der Einflußnahme auf die Entnazifizierung, Reeducation und Verfassungsgebung in der Trizone, manifestierte sich eine kollektive Sichtweise.157 Das Potsdamer „Abkommen" bezweckte durch Demilitarisierung, Denazifizierung, Demokratisierung und Dezentralisierung gerade die Neuordnung des vorausgegangenen Unrechtssystems mittels eines „Durch-

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s. oben S. 99 ff. Pau, Studi economico-giuridici XXXIII (1949/50), S. 284 f.; vgl. Mössner, GYIL 1981, 63, 68 f.; Epiney, Verantwortlichkeit, S. 107; zur Kollektivhaftung auch Kadelbach, Rechtshistorisches Journal 1997, 673, 675 ff; Kelsen, Principles, S. 9; ders., Reine Rechtslehre, S. 326 f.; ders., JewishYIL 1948, 226, 227 f.; Verdross/Simma, § 42. 157 Kadelbach, Rechtshistorisches Journal 1997, 673, 674. 156

3. Kap.: Voraussetzungen eines völkerrechtlichen Delikts

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griffs" auf die Individuen hinter dem Staat.158 Außerdem wird bei der Verhängung von Wirtschaftssanktionen, ζ. B. Embargos, zumindest außerhalb eines humanitären Minimums, ein „Durchgriff 4 auf die am meisten von den Maßnahmen betroffene Bevölkerung in Kauf genommen.159 Wiedergutmachungsleistungen im Rahmen der Staatenverantwortlichkeit oder aufgrund von Maßnahmen nach Kapitel V I I der UN-Charta werden ebenso von der Gesamtbevölkerung geleistet.160 Umgekehrt bedeutet eine Durchgriffsmöglichkeit auf die hinter dem Staat stehenden Individuen ein „Überspringen" der Ebene der eigenen, gegebenenfalls aus völkerrechtlicher Sicht vorrangigen Rechtspersönlichkeit des Staates. 161 Zwar schließt eine solche einen Durchgriff unter bestimmten Umständen auf die hinter der juristischen Person stehenden Individuen nicht notwendig aus, wie auch die Durchgriffshaftung im Gesellschaftsrecht zeigt. Sie stellt aber eine tatbestandlich begrenzte Ausnahme von der Regel dar. Grundsätzlich erfolgt eine Zurechnung zur juristischen Person nach bestimmten Zurechnungsregeln. Zwar ist das innerstaatliche Verhältnis von Volk und Staat im Völkerrecht bisher kaum durchleuchtet. Allerdings bleibt das Völkerrecht die Anerkennung dieser Art der „Sippenhaftung" bzw. Kollektivhaftung im Sinne einer Haftungsgemeinschaft, abgesehen von dem Sonderfall der deutschen Nachkriegsgeschichte in oben erwähnter Hinsicht, schuldig. 162 Die Entwicklung im humanitären Völkerrecht verläuft eher weg von einer Kollektivhaftung: War es nach Art. 50 der Haager Landkriegsordnung unter bestimmten Umständen noch zulässig, Personen in irgendeiner räumlichen, dienstlichen oder sonstigen Beziehung fur Akte eines nicht greifbaren Täters gegen eine Besatzungsmacht haftbar zu machen (Amende), so verbietet der gemeinsame Art. 3 der Genfer Konventionen von 1949 mit dem absoluten Tötungsverbot bezüglich des geschützten Personenkreises derartige Aktionen, ohne an einen Gegenseitigkeitsvorbehalt geknüpft zu sein. Art. 33 der IV. Genfer Konvention zum Schutz von Zivilpersonen in Kriegszeiten schuf mit dem Verbot der Kollektivstrafen und Vergeltungsmaßnahmen die Amende ausdrücklich ab. 163 Auch das Recht, Repressalien zu ergreifen, erfuhr ähnliche Einschränkungen: sowohl durch die Verbote des gemeinsamen Art. 3 der Genfer Konventionen von 1945 als auch durch das Verbot, Repressalien gegenüber der Zivilbevölkerung vorzunehmen (Art. 51 158 Vgl. auch Art. 53 und 107 der UNCh: Die Feindstaatenklauseln sind letzter fortbestehender Ausdruck dieser Politik. 159 Kadelbach, Rechtshistorisches Journal 1997, 673, 679. 160 Allerdings kann hier der Gedanke des Ausgleichs entgegengehalten werden, wenn die Restitution oder Kompensation nur den vorher durch die völkerrechtswidrige Handlung erlangten Vorteil wieder abschöpft. 161 Mössner, GYIL 1981, 63, 68; Epiney, Verantwortlichkeit, S. 107. 162 Mössner, GYIL 1981, 63, 68; Epiney, Verantwortlichkeit, S. 107. 163 Kadelbach, Rechtshistorisches Journal 1997, 673, 676.

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2. Teil: Voraussetzungen der völkerrechtlichen Verantwortlichkeit

Abs. 6 des 1. Zusatzprotokolls von 1977 zu den Genfer Konventionen). 164 Die grundsätzliche Annahme einer Kollektivhaftung der hinter dem Staat stehenden Staatsangehörigen läßt sich auch nicht mit den traditionellen Strukturen des Völkerrechts vereinbaren, das mit dem Verbot einer Einmischung in die inneren Angelegenheiten die innerstaatlichen Umstände grundsätzlich der völkerrechtlichen Regelungsfähigkeit entzieht. (b) Garantenstellung des Staates Staatenverantwortlichkeit könnte auch allein auf den territorialen Aspekt der Kontrolle über das eigene Staatsgebiet gestützt werden, also aus dem Prinzip der Territorialhoheit des Staates, von dem die schädigenden Handlungen Privater ausgehen, abgeleitet werden. Danach besteht Staatenverantwortlichkeit für alle von dem Territorium eines Staates ausgehenden Akte. 1 6 5 Der Staat soll dabei Garant daftir sein, daß von seinem Gebiet, das er am ehesten kontrollieren kann, kein schädigendes Verhalten ausgeht. Das faktische Gegenargument, daß kein Staat alles, was sich in seinem Staatsgebiet abspielt, vollständig kontrollieren kann, birgt rechtliche Relevanz in zweifacher Hinsicht: einerseits insofern, als dies ihm Unmögliches abverlangen würde - impossibilium est nulla obligatio; andererseits würden die Geschädigten durch die Zufälligkeit, grenzüberschreitend geschädigt worden zu sein, besser gestellt: Während der durch einen Mitbürger Geschädigte allein diesen auf zivilrechtlicher Grundlage als Haftungsschuldner in Anspruch nehmen kann, steht es demjenigen, der durch einen Staatsangehörigen eines anderen Staates geschädigt wird, frei, zusätzlich zum privaten Haftungsschuldner stets noch den Territorialstaat in Anspruch zu neh166

men. Schwerer als dieses Gegenargument wiegt jedoch die Tatsache, daß sich der Begriff der Territorialhoheit nicht derartig mit materiellen Gehalten anreichern läßt. 167 Gebietshoheit bezeichnet die räumliche Zuständigkeit für die Ausübung hoheitlicher Gewalt. Sie berechtigt den Staat zur unbedingten und umfassenden Hoheitsgewaltausübung168 unter gleichzeitigem Ausschluß anderer Staaten. Sie verkörpert daher primär ein Abwehrrecht gegen Eingriffe anderer Staaten in das 164

Kadelbach, Rechtshistorisches Journal 1997, 673, 678. Soldati, S. 84; nach Garcia-Mora, International Responsibility for Hostile Acts of Private Persons, S. 25 besteht eine Vermutung, daß ein Staat die auf seinem Territorium vorgenommenen Handlungen billigt; für Handlungen Privater, die den Frieden oder die internationale Ordnung gefährden, soll eine absolute Verantwortlichkeit aus dem Garantiegedanken folgen, ebd. S. 29 ff, 35. Vgl. auch Quéneudec, S. 102 ff, 106 ff.; Handl, AJIL 1980, 525 ff. für eine Gefährdungshaftung bei Umweltschäden. 166 Gusy, RiW 1986, 585, 587. 167 s. noch unten 3. Teil, 6. Kapitel, Abschnitt Α. I. 2. 168 Graf Vitzthum, in: ders., Völkerrecht, V 6, 16. 165

3. Kap.: Voraussetzungen eines völkerrechtlichen Delikts

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äußere oder innere Selbstbestimmungsrecht, wirkt also zugunsten der territorialen Integrität nach außen und gegen eine Einmischung in die inneren Angelegenheiten. Zwar wirkt das Völkerrecht mehr und mehr in den innerstaatlichen Bereich hinein. Wenn man aber aus ihm umfassende materielle Grundsätze zur Ausübung auch der innerstaatlichen Staatsgewalt ableiten wollte, würde das Prinzip der Territorialhoheit entgegen der bisherigen Staatenpraxis und opinio iuris überladen und umgekehrt aufgeladen. 169 Diese würden sich nicht nur auf staatliches Verhalten, sondern auf jegliches Verhalten Privater beziehen und somit vom Staat eine umfassende Kontrolle seiner Wohnbevölkerung fordern. Ein gegen andere Staaten gerichtetes formales Ausschlußrecht würde zur materiellen Verpflichtung umfunktioniert, d. h. es diente der Ableitung von Ansprüchen bzw. Rechten der Staaten, gegen die sich das Prinzip der Territorialhoheit gerade richtete. Es wäre demnach zu weitgehend, aus der eigenen Territorialhoheit eine umfassende materielle Verpflichtung gegenüber anderen Staaten dahingehend abzuleiten, daß ein Staat für alles verantwortlich ist, was von seinem Staatsgebiet ausgeht. Nicht zuletzt widerspricht die völkerrechtliche Praxis der These von der Garantenstellung des Staates. Dies wurde vom IGH schon im Corfu Channel-YaW festgestellt. Eine Staatenverantwortlichkeit Albaniens wurde gerade nicht auf die Tatsache, daß sich Seeminen in albanischen Gewässern befanden, sondern auf dessen Kenntnis bzw. Kennenmüssen hiervon, gestützt. 170 Nicht ausgeschlossen ist dadurch jedoch eine bereichsspezifische normative Konkretisierung des Prinzips der Territorialhoheit und Souveränität insofern, als ein Staat für bestimmte spezifische Verhaltensweisen oder Folgen absolut einstehen muß und durch dieses eine Verantwortlichkeit begründet wird. 1 7 1 Die Absage an einen Grundsatz seiner generellen Verantwortlichkeit im 169

Gusy, RiW 1986, 585, 587; Mössner, GYIL 1981, 63, 68; zu Souveränität und Selbstbestimmungsrecht s. u. 3. Teil, 6. Kapitel, Abschnitt Α. I. 170 IGH, ICJ Rep. 1949, S. 4, 18: „It is clear that knowledge of the minelaying cannot be imputed to the Albanian Government by reason merely of the fact that a minefield discovered in Albanian territorial waters caused the explosions of which the British warships were the victims. It is true, as international practice shows, that a State on whose territory or in whose waters an act contrary to international law has occurred, may be called upon to give an explanation. It is also true that that State cannot evade such a request by limiting itself to a reply that it is ignorant of the circumstances of the act and of its authors. The State may, up to a certain point, be bound to supply particulars of the use made by it of the means of information and inquiry at its disposal. But it cannot be concluded from the mere fact of control exercised by a State over its territory and waters that that State necessarily knew, ought to have known, of any unlawful act perpetrated therein, nor yet that it necessarily knew, or should have known, the authors. This fact, by itself and apart from other circumstances, neither involves prima facie responsibility nor shifts the burden of proof." (Hervorh. d. Verf.). 171

311:

s. ζ. Β. Walter Α. Noyés (United States) v. Panama, RIAA VI (1933), S. 308,

8 Ziegler

114

2. Teil: Voraussetzungen der völkerrechtlichen Verantwortlichkeit

Sinne einer Garantenstellung fur vom eigenen Staatsgebiet ausgehende Geschehnisse aus dem Prinzip der eigenen Territorialhoheit schließt es nicht aus, bereichsspezifische Verpflichtungen aus anderen Völkerrechtsnormen abzuleiten. Schließlich sind territoriale Souveränität und Gebietshoheit durch die gleichgerichteten Rechte anderer Staaten, ζ. B. auf territoriale Integrität, begrenzt. 172 Diese Fragen sind bei der Überprüfung, ob ein Völkerrechtsverstoß im einzelnen Falle begangen worden ist, relevant, nicht aber fur die Frage, ob es eine generelle Garantenstellung des Staates gibt. (c) Teilnahme des Staates an Handlungen Privater Die auf eine mißverstandene 173 Textstelle von Grotius 174 zurückgeführte Konstruktion der Komplizenschaft sieht eine Haftung des Staates für die von Privaten begangenen Handlungen auf dieser Grundlage vor. Sie ist mit der strafrechtlichen Mittäterschaft oder Teilnahme vergleichbar. Anknüpfungspunkt ist die staatliche Nichtverhinderung, also ein Unterlassen (patientia) oder eine Reaktion der positiven Billigung (receptus) auf privates Verhalten. Will man dem Staat unmittelbar fremdes Verhalten zurechnen und ihn nicht etwa nur für ein damit zusammenhängendes eigenes Verhalten verantwortlich machen, stellt sich das Problem, ob eine „Komplizenschaft", bei der die Akteure auf unterschiedlichen Ebenen, nämlich der staatlichen und der privaten, stehen, möglich ist. In Analogie zum nationalen Recht, müßte jeder „Mittäter" den Tatbestand des völkerrechtlichen Delikts voll erfüllen. 175 Da der Private kein deliktsfähiges Völkerrechtssubjekt ist, kann er als solcher keinen Völkerrechtsbruch begehen, der auch dem Staat zurechenbar wäre. 176 Demnach ließe sich keine Staatenver-

„The mere fact that an alien has suffered at the hands of private persons an aggression, which could have been averted by the presence of a sufficient police force on the spot, does not make a government liable for damages under international law. There must be shown special circumstances from which the responsibility of the authorities arises: either their behaviour in connection with the particular occurrence, or a general failure to comply with their duty to maintain order, to prevent crimes or to prosecute and punish criminals."; IGH, ICJ Rep. 1949, S. 4, 18, 22 - Corfu Channel·, Epiney, Verantwortlichkeit, S. 107. 172 Vgl. Graf Vitzthum, in: ders., Völkerrecht, V 17, 94. 173 Ebenso Mössner, GYIL 1981, 63, 69. 174 Die entsprechende Stelle bei Grotius, De iure belli ac pacis libri très, Lausanne 1752, lib. II, cap. XXI, § 2 lautet: „De patientia ita habendum est, qui seit delinqui, qui prohibere potest, et tenetur, nec prohibet, eum ipsum delinquere." s. auch Epiney, Verantwortlichkeit, S. 107; Mössner, GYIL 1981, 63, 69; Wolf Haftung, S. 82 ff. 175 Jescheck, Allgemeiner Teil, S. 613; vgl. Mössner, GYIL 1981, 63, 70. 176 Strupp, Das völkerrechtliche Delikt, S. 33; ders., Handlungen Privater, S. 9.

3. Kap.: Voraussetzungen eines völkerrechtlichen Delikts

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antwortlichkeit für fremdes Verhalten begründen, wenn im Völkerrecht dieselben Prämissen für die „Komplizenschaft" gelten wie im nationalen Recht für die Mittäterschaft. Die Besonderheiten des Völkerrechts, insbesondere die Zurechnungsfrage, sind hier zu beachten. Diese legen nahe, daß das aus nationalen Denkstrukturen abgeleitete Argument der Mittäterschaft kein vernichtendes Gegenargument gegen die Zurechnung bestimmter Aktionen Privater zum Staat ist. Geht es doch gerade bei der Frage der Zurechnung zum Staat darum, überhaupt erst ein völkerrechtlich relevantes Verhalten nachzuweisen. Nach dem hier gewählten, auch von der ILC verfolgten Ansatz 177 wird zunächst das Zurechnungselement geprüft, um festzustellen, ob ein verantwortlichkeitsrechtlich relevantes Verhalten eines Völkerrechtssubjekts vorliegt. Nach dem Norm verstoß wird erst in einem zweiten Schritt gefragt. Denkbar wäre es aber auch, ein Verhalten zunächst hypothetisch an den Normen des Völkerrechts vor dem Hintergrund zu messen, daß ein Völkerrechtsverstoß erst dann festzustellen ist, wenn dieses Verhalten auch dem Staat zurechenbar ist. 178 Gegen eine unmittelbare Zurechnung des Verhaltens Privater nach der Komplizentheorie spricht jedoch, daß kein irgendwie gearteter Kontakt zwischen Staat und Privaten vorausgesetzt wird, der eine Beziehung des Staates zur Begehung der Tat herstellt, die eine (Mit-)Kontrolle des Tathergangs oder etwas der Tatherrschaft Vergleichbares offenbaren würde. 179 Fälle, die für diese Kategorie aufgeführt wurden, betrafen ausschließlich die Verantwortlichkeit des Staates für eigenes Verhalten, das zwar im Zusammenhang mit dem Privater stand, aber eine gesonderte Normverletzung betraf. Auch für diese Interpretation läßt sich Grotius als „Zeuge" anführen. Er hielt Teilnehmer für ihre eigenen Delikte aufgrund ihres eigenen Verhaltens für verantwortlich: „non tarn ex alieno, quam ex suo delicto puniuntur". 180 An späterer Stelle heißt es: „Communitas ut alia, ita et civilis non tenetur ex facto singulorum sine facto suo aut omissione".181

177

s. oben S. 92. Diese Vorgehensweise wählt Generalanwalt Lenz in seinen Schlußanträgen im Fall Kommission/Frankreich, s. EuGRZ 1997, 383, 388 para. 13 ff., 391 para. 36 ff.; s. dazu schon 3. Kapitel, Fn. 44. 179 Vgl. Epiney, Verantwortlichkeit, S. 108. 180 Grotius, De iure belli ac pacis, lib. II, cap. XXI, § 1. 181 Grotius, De iure belli ac pacis, lib. II, cap. XXI, § 21. 178

116

2. Teil: Voraussetzungen der völkerrechtlichen Verantwortlichkeit

(d) Zwischenergebnis Als Ergebnis ist festzuhalten, daß Verhaltensweisen (Handlungen und Unterlassungen), die nicht unmittelbar von Staatsorganen vorgenommen werden und die keinem speziellen Zurechnungskriterium unterfallen, dem Staat nicht aus Gründen einer generellen Verantwortlichkeit für Personen und Geschehnisse in seinem Staatsgebiet zugerechnet werden können. Aus der Absage an diese oben genannten absoluten Haftungsmodelle leitet sich der auch von der ILC in Art. 1 1 (1996) 182 kodifizierte Grundsatz der NichtZurechnung privaten Verhaltens ab, wenn nicht ein besonderer Zurechnungsgrund vorliegt. 183 Heute wird der Grundsatz der Nichtzurechnung allgemein anerkannt. 184 Zurechnung bedarf stets eines besonderen Zurechnungsgrundes. Art. 11 Abs. 1 (1996) wurde daher zum Teil sogar als inhaltsleer angesehen, so daß er in der zweiten Lesung der Draft Articles gestrichen wurde. 185 Die folgenden Ausführungen müssen sich daher mit diesen Zurechnungsgründen für das Verhalten Privater befassen.

(2) Verantwortlichkeit des Staates kraft Autorisierung oder kraft staatlicher Funktionsausübung feie idiCto-Organe) Ein besonderer Zurechnungsgrund liegt in der de facto-Organschaft. Ein Staat ist nach Art. 8 der Draft Articles auch verantwortlich, wenn eine Person oder Personengruppe „was in fact acting on behalf of that State". m Der Text

„Article 11- Conduct of persons not acting on behalf of the State [1996] 1. The conduct of a person or a group of persons not acting on behalf of the State shall not be considered as an act of the State under international law. 2. Paragraph 1 is without prejudice to the attribution of the State of any other conduct which is related to that of the persons or groups of persons referred to in that paragraph and which is to be considered as an act of the State by virtue of articles 5 to 10." 183

YBILC 1975 II, S. 51, 71, para. 3; zur Staatenpraxis s. die Nachweise ebd., para. 14 ff.; s. auch Crawford, First Report, UN Doc. A/CN.4/490/Add.5, para. 159, 247 f.; Wolf, Haftung, S. 143 f., 152 f. 184 Dipla, S. 55 ff. 185 So ζ. B. die ILC und der Special Rapporteur Crawford, s. Report of the International Law Commission on the work of its fiftieth session, UN Doc. A/53/10, Chapter VII, para. 409, 419, YBILC 1998 II/2; Crawford, First Report, UN Doc. A/CN.4/ 490/Add.5, para. 247 f. 186 So die Formulierung des Draft Article 8 lit. a) nach der ersten Lesung 1996. Art. 8 der Draft Articles in der Fassung von 1980/1996 lautete: „The conduct of a person or group of persons shall also be considered as an act of the State under international law if: a) it is established that such person or group of persons was in fact acting on behalf of that State; or

3. Kap.: Voraussetzungen eines völkerrechtlichen Delikts

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von Art. 8, der 1998 vorläufig vom Drafting Committee verabschiedet und bis auf die Überschrift ohne Änderungen 2001 übernommen wurde, lautet: „Article 8 - Conduct directed or controlled by a State The conduct of a person or group of persons shall be considered an act of the State under international law if the person or group of persons was in fact acting on the instructions of, or under the direction or control of, that State in carrying out the conduct."187 In einem weitergehenden Fall, einer Art Notgeschäftsführung, der in Art. 9 kodifiziert ist, sind sogar Handlungen derjenigen, welche ohne jegliche Autorisierung für den Staat agieren, und die den Umständen nach gerechtfertigt waren, diesem ebenfalls zurechenbar, wenn keine effektive offizielle Staatsgewalt vorhanden war, die eine solche hätte erteilen können. Denkbar sind hier Situationen des failed state , solange dieser als Rechtspersönlichkeit nicht untergegangen ist. Durch diese Regeln kann auch ein Verhalten von privaten Individuen oder Personenmehrheiten, die nicht durch einen formellen Ernennungsakt oder sonstigen Kontakt Teil der staatlichen Organisation geworden sind, dem Staat zugerechnet werden. Auch für die Staatenverantwortlichkeit bzgl. der Verursachung von Fluchtbewegungen ist vor allem Art. 8 von Interesse. (a) „In Fact Acting on Behalf of the State" bzw. „on the Instructions of, or under the Direction or Control of, that State" Entscheidender dafür, ob das Verhalten Privater dem Staat zugerechnet werden kann, ist daher die Definition und Konkretisierung des Kriteriums „in fact acting on behalf of the state u, das eine de facto- Organeigenschaft begründet. Die leicht variierte Formulierung „in fact acting on the instructions of or under the direction or control of, that State " in der gegenwärtigen Fassung präzisiert lediglich die frühere Formulierung Agos „on behalf of the state ", die der Fortentwicklung der Rechtsprechung bezüglich des Kriteriums der Kontrolle Rechnung trägt. 188 . Inhaltlich dürfte sie jedoch nur eine Kodifizierung der schon ge-

b) such person or group of persons was in fact exercising elements of the governmental authority in the absence of the official authorities and in circumstances which justified the exercise of those elements of authority." Nach der zweiten Lesung wurden die beiden Tatbestände mit geringfügigen Formulierungsänderungen in Artikel 8 und 8 bis aufgeteilt, s. Crawford, EJIL 1999, 435, 447, 449. 187 UN Doc. A/CN.4/L602/Rev. 1 vom 26.7.2001; UN Doc. A/CN.4/L.569 vom 4.8.1998, abgedruckt bei Crawford, EJIL 1999, 435, 447 ff., 448. 188 Report of the International Law Commission on the work of its fiftieth session, UN Doc. A/53/10, Chapter VII, para. 376, 395, YBILC 1998 II/2; Crawford, First Report, UN Doc. A/CN.4/490/Add.5, para. 198 ff., 200; s. auch das Urteil des ICTY, Case

118

2. Teil: Voraussetzungen der völkerrechtlichen Verantwortlichkeit

klärten Zurechnung aufgrund staatlicher Instruktion und Leitung signalisieren. 189 Die Problematik der Auslegung des Kriteriums staatlicher Kontrolle von Privatverhalten bleibt weiterhin bestehen.190 (aa) Ago: Abgrenzung nach der Natur der Aufgabe Bei der Auslegung der Zurechnungsvoraussetzung „in fact acting on behalf of the state" m lassen sich zwei Richtungen unterscheiden. Die eine, von Ago in seinem Third Report on State Responsibility verwendete, grenzt materiel 1fünktionell nach der Natur der Aufgabe oder Maßnahme ab. Eine Zurechnung des Handelns Privater erfolgt demnach dann, wenn die Privaten eine öffentliche Aufgabe (public function , public service) ausüben. Die Betonung der öffentlichen Aufgabe gegenüber dem privat Handelnden kam auch in der systematischen Stellung von Art. 8 der Draft Articles im Anschluß an die für staatliche Organe geltenden Regelungen und nicht etwa im Zusammenhang mit Art. 11 (1996) und erst recht dem klarer formulierten heutigen Art. 11 zum Ausdruck. 192 Die de /acto-Organschaft hat ebensoviel Gewicht wie ein formaler Übertragungsakt im Sinne der de iure-Organschaft. 193 Ago faßt seine These folgendermaßen zusammen: „The underlying principle in international law which is becoming increasingly clear as our analysis progresses, requires that the criterion should be the public character of the function or mission in the performance of which the act or omission contrary to international law was committed, rather than the formal link between the State organization and the person whose conduct is in question."(...) „the act of a private person who, in one way of another, is performing a function or task of an obviously public character should be considered as an act attributable to the community and should engage the responsibilty of the State at the international level."194

No. IT-94-1-T, May 7, 1997, S. 216 f., para. 586 ff. - Prosecutor v. Dusko Tadic , ILM 1997, 908, 927; dazu Crawford, First Report, UN Doc. A/CN.4/490/Add.5, para. 204 ff.; s. dazu noch unten S. 126. 189 Vgl. Crawford, EJIL 1999, 435, 438 f. 190 Die ILC wählte diese offene Formulierung bewußt, um der Rechtsprechung Entwicklungsspielraum zu lassen, Report of the International Law Commission on the work of its fiftieth session, UN Doc. A/53/10, Chapter VII, para. 406, YBILC 1998 II/2; s. auch Christens on, in: Lillich, Injuries to Aliens, S. 321, 335 ff. 191 In Art. 8 (1998) jetzt „acting on the instructions of, or under the direction or control of, that State in carrying out the conduct." 192 Vgl. auch Bedjaoui , YBILC 1974 I, S. 43, para. 4. 193 YBILC 1974 II/l, S. 269, 285, para. 11; Epiney, Verantwortlichkeit, S. 102. 194 Ago, Third Report, YBILC 1971 II/l, S. 199, 263, para. 191 (Hervorh. d. Verf.).

3. Kap.: Voraussetzungen eines völkerrechtlichen Delikts

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Im dritten Bericht Agos findet sich kein Kriterium einer formellen Eingliederung eines de facto-Organs in den Staatsapparat unterhalb der Schwelle eines förmlichen Ernennungsaktes („no organic link" 195). Die Verbindung zwischen der Privatperson und dem Staat wird als eine tatsächliche, nicht rechtliche, beschrieben. 196 Für Ago ist das materie 11-fiinktionelie Aufgabenkriterium allein entscheidend. Die Haltung des Staates gegenüber den Handlungen Privater soll unbeachtlich sein, weswegen nach Ago Begriffe wie „authorization , approval, ratification " nur Verwirrung stifteten. 197 Relevant ist nur, daß der Private für den Staat handelt. 198 Auf den ersten Blick scheint sich somit ein weiter Spielraum für die Zurechnung von Privatverhalten zu ergeben. Die Beispiele Agos verdeutlichen aber, daß die Verwendung des materiellen Abgrenzungskriteriums mit dem Problem verbunden ist zu definieren, was eine öffentliche Aufgabe ist. 199 Eine völkerrechtliche Definition dieses sich grundsätzlich nach dem innerstaatlichen Recht richtenden Begriffs, der schon da problematisch ist 2 0 0 und darüber hinaus aufgrund der Definitionskompetenz der jeweiligen Staaten zwischen den unterschiedlichen Rechtsordnungen stark divergiert, erscheint zumindest beim gegenwärtigen Entwicklungsstand des Völkerrechts nicht möglich. 201 Eine Begrenzung auf ein eher klassisches Spektrum staatlicher Aufgaben kann zu einer Verengung der Zurechnung fuhren. So sollen private Unternehmen, die öffentliche Funktionen erfüllen, im Hinblick auf die Grundrechtsgewährleistungen de facto-Organe sein, z. B. im Gesundheits- oder Verkehrswesen oder im

195

Ago, YBILC 1974 I, S. 43, 45, para. 20. Ago, YBILC 1974 I, S. 43, 46, para. 26. 197 Ago, YBILC 1974 I, S. 43, 46, para. 27. Dennoch scheint Ago von einer möglichen Urheberschaft des Staates für die Handlungen von Privaten auszugehen, wenn er von einem mit Art. 8 verbundenen Beweisproblem spricht: „...States had never challenged the actual principles of attributability to the State and responsibility; but in specific cases they had denied originating the offending act. In that situation it was much more difficult to produce the evidence, for what had to be proved was an act which the State was trying to conceal. The importance of the evidence might perhaps be stressed by stipulating that it must be established' that the condition laid down in the article was fulfilled." (Ago, YBILC 1974 I, S. 43, 46, para. 27, Hervorh. d. Verf.). 196

198

Ago, YBILC 1974 I, S. 43, 46, para. 27. Dahingehend auch die Stellungnahme der Bundesrepublik zu den Draft Articles on State Responsibility, UN Doc. A/CN.4/488, S. 36; s. auch Stellungnahme des Vereinigten Königreiches, S. 43; Chinkin, EJIL 1999, 387, 390. 200 s. hierzu für das deutsche Recht Ossenbühl, Staatshaftungsrecht, S. 21 ff, 24 m.w.N. (Fn. 70) und S. 26: 201 s. auch Hambro, YBILC 1974 I, S. 5, 35, para. 27; vgl. auch Pinto, ebd., S. 38, para. 13; Sette Câmara, ebd., S. 39, para. 23. 199

1 2 0 2 . Teil: Voraussetzungen der völkerrechtlichen Verantwortlichkeit

Aufgabenbereich der Polizei oder im Post- und Telekommunikationswesen.202 Damit wären nur Verhaltensweisen zurechenbar, die der Erfüllung öffentlicher Aufgaben dienen; rein deliktische Handlungen Privater, wie etwa die Geiselnahme von Botschaftsangehörigen oder Entführungen 203 könnten danach logisch nicht zugerechnet werden, weil diese Tätigkeiten an sich keine öffentlichen Aufgaben darstellen, also kein funktioneller Bezug zwischen dem Privathandeln und dem Staat herstellbar ist. Denkbar wäre es allerdings, daß der Staat sie als öffentliche Aufgaben definiert. Diese könnten dann auch von Privaten ausgeübt und deren Verhalten dem Staat nach dem Funktionskriterium zugerechnet werden. Dies setzt aber zumindest außerhalb eines etablierten Kernbereichs klassischer staatlicher Aufgaben eine einschlägige Definition durch den Staat voraus. Ein Staat müßte es dann beispielsweise offen als staatliche Aufgabe und Ziel definieren, ausländische Botschaften zu belagern oder Vertreibungen durchzuführen. Dies ist in praxi eher unwahrscheinlich. Die Vermittlung einer derartigen staatlichen Aufgabe setzt zudem mehr als die bloße Zielsetzung voraus. Vielmehr ist für die Zurechnung konkreter privater Handlungen eine bestimmte vorherige funktionale Beziehung zwischen den Individuen und dem Staat erforderlich. 204 Die Wahrnehmung öffentlicher Aufgaben allein stellt sich damit als zu enges Abgrenzungskriterium heraus, das zudem zu abstrakt und zu weit von konkreten Delikten entfernt ist, um eine Zurechnung zu begründen. Art. 9 verdeutlicht zudem, daß nur ausnahmsweise, nämlich in einer Art Notstandssituation, die von völliger Abwesenheit staatlicher Gewalt geprägt ist, das Kriterium der Ausübung von Staatsaufgaben ausschlaggebend für die Begründung der Zurechnung ist. 205 Andererseits kann eine entsprechende Definition der öffentlichen Aufgaben auch zu einer weitergehenden Zurechnung führen. Kritisch angemerkt wurde in der Diskussion des Artikelvorschlags unter anderem, daß die reine Ausübung einer öffentlichen Aufgabe allein nicht eine Zurechnung zum Staat begründen könne, vielmehr noch eine Verbindung zwischen Individuum und Staat hinzutreten müsse.206 Allerdings lassen Formulierungen Agos in der ILC und in seinem Vierten Bericht zu Art. 11 (a. F.) 2 0 7 darauf schließen, daß er zumindest im

202

Ago, Third Report, YBILC 1971 II/l, S. 199, 263, para. 190. Jescheck, Verantwortlichkeit der Staatsorgane, S. 10 nimmt für die deutsche Wirtschaft im Nationalsozialismus ein Handeln als faktische Staatsorgane an. 203 So auch Bedjaoui, YBILC 1974 I, S. 43, para. 4. 204 Vgl. für das Erfordernis eines Kontaktes Epiney, Verantwortlichkeit, S. 103. 205 s. dazu unten S. 139. 206 Vallai, YBILC 1974 I, S. 5, 37, para. 4; Sette Câmara, ebd., S. 39, para. 23. 207 s. Ago, Fourth Report, YBILC 1972 II, S. 71, 120, para. 136: „Where it can be seen that that Government encourages and even promotes the organization of groups, that it provides them with financial assistance, training and weapons, and co-ordinates their activities with those of its own forces for

3. Kap.: Voraussetzungen eines völkerrechtlichen Delikts

121

Fall des Art. 8 lit. a) (1996) („in fact acting on behalf of that State") davon ausging, zwischen Staat und handelndem Individuum bestehe eine faktische Beziehung. Möglicherweise war dies eine unausgesprochene Selbstverständlichkeit für ihn, weil er nur das funktionelle Kriterium letztlich für ausschlaggebend hielt: „persons ... who were called upon to perform State functions in fact"; „ ... a State which made use of such auxiliaries"; „...missions abroad entrusted by the State to private persons ..." 208 Allerdings betont er andererseits wieder, daß das Charakteristikum der Situation des Art. 8 im Vergleich zu der des heutigen Art. 5 gerade darin liegt, daß die Handelnden „were not organs of the State and had no connexion with the State or with institutions invested with prerogatives of public power." 209 Die Stellungnahmen ergeben somit nur ein wenig aussagekräftiges Bild. (bb) ILC: „Real Link"-Theorie Im Vergleich mit dem funktionell-materiellen Aufgabenkriterium im Bericht von Ago rückt der Kommentar der ILC, die im übrigen die in Art. 8 niedergelegte Regel für praktisch unangefochten hält 210 , nach der Diskussions- und Drafting-Phase die Art der Verbindung zwischen Privaten und Staat in den Vordergrund. Die Standpunkte decken sich insoweit, als die Privaten entweder formell ernannt bzw. beauftragt sein müssen211 und insoweit, als ein „real link between the person performing the act and the State machinery rather than the lack of a formal legal nexus between them"212

the purpose of conducting operations, and so on, the groups in question cease to be individuals from the standpoint of international law. They become entities which act in concert with , and at the instigation of, the State, and perform missions authorized by or even entrusted to them by that State. Such groups then fall into the category of those organs which are linked, in fact if not formally, with the State machinery, and frequently are called 'de facto organs' ...." (Hervorh. d. Verf.). 208

Ago, YBILC 1974 I, S. 5, 32, para. 3, 5, 6. Ago, YBILC 1974 I, S. 5, 33, para. 9. 210 YBILC 1974 II/l, S. 269, 284, para. 7 (noch zum alten Art. 8 lit. a), der dem neuen Art. 8 inhaltlich im wesentlichen entspricht). 211 YBILC 1974 II/l, S. 269, 283, para. 1: „in particular circumstances acted in fact on behalf of the State without, however, having been formally appointed as organs for that purpose under the state's legal system." (Hervorh. d. Verf.). 212 YBILC 1974 II/l, S. 269, 283, para. 2. 209

122

2. Teil: Voraussetzungen der völkerrechtlichen Verantwortlichkeit

entscheidendes Zurechnungskriterium und Ausdruck des Effektivitätsgedankens zur Durchsetzung von Völkerrecht 213 ist. Der Commentary der ILC beschreibt die Verbindung zwischen Privaten und Staat, die zu einer dem Staat zurechenbaren Verhalten des Privaten führt, zunächst als vom Staat initiiert. Hierin ist er, wohl auch um dem Vorwurf der Impraktikabilität des von Ago gewählten funktionellen Kriteriums zu begegnen214, präziser als dieser. Die Individuen werden zwar nicht formell zum Organ des Staates bestellt, aber doch zu ihrem Verhalten durch ein Staatsorgan veranlaßt: „in fact prompted to do so by organs of the State"215; „to have acted in concert with and at the instigation of the organs of a State"216 Eine Zurechnung setzt dabei voraus, daß die Beteiligung des Staates jenseits vernünftiger Zweifel bewiesen sein muß 217 : „it must be genuinely proved that the persons or group of persons were actually appointed by organs of the State to discharge a particular function or to carry out a particuar duty, that they performed a given task at the instigation of those organs."218 Hierin kommt zum Ausdruck, daß die Veranlassung hinreichend konkret sein muß. 219 Ob sie auf eine Aufgabe oder ein Ziel oder auf eine einzelne, ganz konkrete Verhaltensweisen bezogen sein muß, ist umstritten. Darauf wird sogleich näher eingegangen. Legt man das Kriterium der staatlichen Veranlassung von Privathandeln zugrunde, stellt sich weiter die Frage, welche Qualität das staatliche Verhalten in bezug auf das private haben muß, so daß eine Zurechnung erfolgen kann. HierΛΛ1

ΛΛΛ

bei stößt man auf Abgrenzungsprobleme 213

einerseits zu Art. 5

, der eine Zu-

YBILC 1974 II/l, S. 269, 283, para. 2. Dahingehende Bedenken äußerte ζ. B. Ustor, YBILC 1974 I, S. 43, 44, para. 13. 215 YBILC 1974 II/l, S. 269, 283, para. 1 (Hervorh. d. Verf.). 216 YBILC 1974 II/l, S. 269, 284, para. 5 (Hervorh. d. Verf.). 217 Der Wortlaut von Art. 8 lit. a) (1996) setzte dies mit der Formulierung „it is established" ausdrücklich voraus. 2,8 YBILC 1974 II/l, S. 269, 285, para. 8. 219 So auch der IGH im Teheraner-Geiself all, ICJ Rep. 1980, S. 3, 30 para. 58, 31, para. 59: „an authorization from the State to undertake the specific operation of invading and seizing the United States Embassy." 220 s. in diesem Zusammenhang auch den Reformvorschlag von Kearney, YBILC 1974 I, S. 5, 32, 33, para. 11; s. dazu auch Chinkin, EJIL 1999, 387, 390. 221 Dieser entspricht im wesentlichen Art. 7 Abs. 2 (1996) und Art. 7 (1998) und lautet: „Article 5 - Conduct of persons or entities exercising elements of governmental authority 214

3. Kap.: Voraussetzungen eines völkerrechtlichen Delikts

123

rechnung fur das Verhalten von Institutionen vorsieht, die nach innerstaatlichem Recht mit der Ausübung staatlicher Gewalt betraut sind. Diese Abgrenzung kann entlang der Linie von förmlicher, d. h. rechtlicher, und rein faktischer Übertragung von Aufgaben durch den Staat vorgenommen werden. Die rechtliche Übertragung von Aufgaben, wie etwa die Beleihung, fällt danach unter Art. 5. Eine tatsächliche Übertragung von Aufgaben findet immer dort statt, wo der Staat Private privatrechtlich oder rein faktisch zur Erfüllung seiner Aufgaben einbezieht. Dies ist etwa dann der Fall, wenn der Staat in der Form des Verwaltungsprivatrechts oder durch Trabanten oder privatrechtliche Unterorganisationen handelt oder Private zur Erledigung staatlicher Aufgaben heranzieht, wie ζ. B. zur Abschiebung von illegal Eingewanderten durch private Sicherheitsdienste.222 Andererseits besteht die Notwendigkeit, die Fälle des Art. 8 von denen des Art. 1 1 (1996) 223 zu differenzieren, nach dem ein Verhalten, das nicht unter Art. 8 „persons ... acting on the instructions of, or under the direction or control of, that State in carrying out the conduct" fällt, jedenfalls als solches nicht zurechenbar ist, gleichzeitig aber eine staatliche Sorgfaltspflichtverletzung für das eigene staatliche Verhalten im Zusammenhang mit der Privathandlung vorliegen kann. Voraussetzung einer staatlichen Veranlassung des Handelns Privater ist, daß sie entweder von staatlichen Organen zur Unterstützung herangezogen oder beauftragt worden sind, weil diese bestimmte Aufgaben aus bestimmten Gründen nicht selbst ausüben können oder wollen. Notwendig ist also kein , formal", wohl aber ein „de facto link". Diese de facto-Verbindung setzt danach notwendig einen zeitlich der Handlung vorausliegenden Kontakt zum Staatsapparat voraus 224 , der zu einer organisatorischen und „materiellen" Einbeziehung in die staatliche Organisation führen soll. 225 Ist keine Einbindung in den Staatsapparat durch einen formellen Ernennungsakt erfolgt, so muß zumindest eine materielle

The conduct of a person or entity which is not an organ of the State under article 4 but which is empowered by the law of that State to exercise elements of the governmental authority shall be considered an act of the State under international law, provided the person or entity is acting in that capacity in the particular instance." 222

Gerade im Hinblick auf Privatisierungstendenzen wurde die wachsende Relevanz von Art. 7 Abs. 2 (heute: Art. 5) durch den Special Rapporteur betont, Report of the International Law Commission on the work of its fiftieth session, UN Doc. A/53/10, Chapter VII, para. 375, 390, YBILC 1998 II/2. 223 Wortlaut 1996 s. oben 3. Kapitel, Fn. 182. 224 Epiney, Verantwortlichkeit, S. 103. 225 Wolf, ZaöRV 1983, 481, 533; Epiney, Verantwortlichkeit, S. 103 f., 182, 188, 196.

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2. Teil: Voraussetzungen der völkerrechtlichen Verantwortlichkeit

Vergleichbarkeit zur Situation der Ernennung bestehen: Das Verhalten muß auf einen staatlichen Auftrag zurückfuhrbar sein, vom staatlichen Verhalten abhängig sein und unter staatlicher Kontrolle stehen.226 Dabei dürfen angesichts der auf die förmliche Ermächtigung nichtstaatlicher Einheiten nach den Vorschriften des nationalen Rechts bezogenen Regelung in Art. 5 der Draft Articles die Anforderungen an die Einbeziehung in den Staatsapparat nicht zu hoch angesetzt werden. 227 Das Erfordernis einer expliziten organisatorischen Einbeziehung erscheint daher zu eng, wenn dadurch mehr bezeichnet wird, als eine indirekte staatliche Veranlassung und Kontrolle. 228 Andernfalls würde die Abstufung von Art. 8 im Verhältnis zu Art. 5, bezogen auf die organisatorischinstitutionelle Einbeziehung in den Staatsapparat, nicht gewahrt. Kontakt und Kontrolle implizieren demgegenüber nur eine „materielle" Einbeziehung auf der Ebene des Inhalts und der Umstände des Verhaltens Privater im Hinblick auf den Staat. 229 Zumindest trifft dieses Begriffspaar das Zurechnungskriterium der de /tfc/o-Organschaft präziser als der Terminus einer organisatorischen Einbeziehung. Prinzipiell kann daher auch ein Unterlassen diesen staatlichen Autorisierungseffekt haben, wenn es mit der faktischen Kontrolle einhergeht. 230 Im Ergebnis hat die ILC und das ihr folgende Schrifttum Art. 8 damit doch eine Auslegung gegeben, die das von Ago abgelehnte Kriterium der „authorization" einschließt.2^

226 Vgl. IGH, ICJ Rep. 1986, S. 14, 62, para. 109- Nicaragua; Epiney, Verantwortlichkeit, S. 104, 167; Wolf, ZaöRV 1983, 481, 485 f. Wie hier auch Simma, AVR 1986, 357, 371: Akte, die „eine Auswirkung der effektiven Herrschaftsordnung bilden." Über das Kriterium der effektiven Kontrolle soll sogar das Handeln von Staatsangehörigen bzw. multinationaler Konzerne, die im Ausland tätig werden, dem Ursprungsstaat zugerechnet werden können, s. dazu Francioni, in: Francioni/Scovazzi, S. 275, 282 ff.; Gündling, ZaöRV 1985, 265, 289. 227 Ebenso Kunig/Uerpmann, Übungen, S. 18: auch eine Ermunterung in Verbindung mit Duldung komme in Betracht. 228 Vgl. Epiney, Verantwortlichkeit, S. 103. 229 Davon geht auch das BVerwG (BVerwGE 99, 331, 335) aus, wenn es neben der Zurechnung von Handlungen staatlicher Organe auch ausnahmsweise Handlungen Dritter dem Staat zurechnet, sofern der Staat diese „veranlaßt, bewußt duldet oder ihnen gegenüber keinen Schutz gewährt." 230 Zwischen einem Unterlassen, das Zurechnung privater Handlungen begründet, und einem Unterlassen, das eine Sorgfaltspflichtverletzung darstellt, ist zu differenzieren. Vgl. auch Wolf ZaöRV 1985, 232, 237 ff., 240. 231 Den Begriff der „authorization" verwendet auch der IGH, ICJ Rep. 1980, S. 3, 31, para. 59 - Teheraner Geiselfall.

3. Kap.: Voraussetzungen eines völkerrechtlichen Delikts

125

(cc) „Kontrolldichte" des Staates: Kontrolle über die einzelne Handlung oder „Overall Control"? •

Strikte

Variante: Kontrolle der Einzelakte

Wie schon oben erwähnt, läßt der Kommentar der ILC offen, wie konkret die Kontrolle und Abhängigkeit der Privaten vom Staat sein muß. 232 Eine strikte Variante, die Voraussetzungen für die Zurechnung des Handelns Privater zu konkretisieren, stellte der Nicaragua-Fall vor dem IGH dar. Weil die gegen die Regierung der Sandinistas in Nicaragua kämpfenden Contras nicht effektiv von der CIA kontrolliert wurden und diesen noch ein beträchtlicher Entscheidungsspielraum verblieben sei, rechnete der IGH 1986 die Aktionen der Contras nicht den USA zu. 233 Der IGH zog zwei Zurechnungskriterien heran, welche die oben diskutierten zusammenfassen: Nach dem IGH ist die Zurechnung der Akte der Contras davon abhängig „whether or not the relationship of the contras to the United States Government was so much one of dependence on the one side and control on the other that it would be right to equate the contras, for legal purposes, with an organ of the United States Government, or as acting on behalf of that Government."234 Des weiteren müsse auch Gebrauch von einem aus der Abhängigkeit folgenden Kontrollpotential gemacht werden: „However, whether the United States Government at any stage devised the strategy and directed the tactics of the contras depends on the extent to which the United States made use of the potential for control inherent in that dependence."235 Damit setzte er in tatsächlicher Hinsicht ein hohes Maß an Kontrolle voraus, die über eine generelle effektive Kontrolle der Paramilitärs durch die USA hinaus auch eine Kontrolle über einzelne Operationen einschloß. Auch konnte nicht festgestellt werden, daß die USA die Contras erst ins Leben gerufen hatten, „or that all contra operations reflected strategy and tactics wholly devised by the United States" oder diesen „direct and critical combat support" leisteten.236 Der IGH urteilte dementsprechend:

232

s. oben Zitat bei 3. Kapitel, Fn. 218. IGH, ICJ Rep. 1986, S. 14, 53 ff., para. 92 ff., S. 62, para. 109, 115. Dazu auch Higgins, Problems and Process, S. 155. 234 IGH, ICJ Rep. 1986, S. 14, 62, para. 109 (Hervorh. d. Verf.). 235 IGH, ICJ Rep. 1986, S. 14, 62, para. 110. 233

126

2. Teil: Voraussetzungen der völkerrechtlichen Verantwortlichkeit

„AH the forms of United States participation mentioned above, and even the general control by the respondent State over a force with a high degree of dependency on it, would not in themselves mean, without further evidence, that the United States directed or enforced the perpetration of the acts contrary to human rights and humanitarian law alleged by the applicant State. Such acts could well be committed by members of the contras without the control of the United States."237

•

Gemäßigte Variante: effective

„ overall control "

In der Praxis wird eine weitere Auslegung des Kriteriums „in fact acting on behalf of the State " durch den IGH im Falle des Antrags Bosniens und Herzegowinas auf Feststellung der Verletzung der Genozid Konvention bestätigt: Rest-Jugoslawien mußte sich die sogenannten ethnischen Säuberungen nichtstaatlicher Akteure zurechnen lassen.238 Das International Criminal Tribunal for the Former Yugoslavia (Trial Chamber) legte im Fall Tadic bei der Prüfung, ob die Handlungen der Armee der serbischen Republik Bosnien-Herzegowina (Vojska Republike srepske, VRS) der Bundesrepublik Jugoslawien239 zuzurechnen seien 240 , wie der IGH einen strengen Maßstab zugrunde. 241 Es stützte 236

IGH, ICJ Rep. 1986, S. 14, 61 f., para. 108 (Hervorh. d. Verf.). IGH, ICJ Rep. 1986, S. 14, 64 f., para. 115. 238 Zumindest nach dem Prüfungsmaßstab des vorläufigen Rechtsschutzes, s. ICJ Rep. 1993, S. 3, 21, 24, para. 40 ff., 52 - Bosnia-Herzegovina v. Yugoslavia ( Provisional Measures) = AJIL 1993, 505. 239 Zur Aufspaltung der Jugoslawischen Volksarmee JVA in VRS und VJ s. auch ICTY - Appeals Chamber: Prosecutor v. Dusko Tadic, Judgement of 15 July 1999, para. 146 ff., abgedruckt in ILM 1999, 1518 ff. 240 Die Frage wurde im Rahmen der Prüfung der Anwendbarkeit des Art. 146 IV. Genfer Konvention von 1949 („grave breaches") relevant, der nach h. M. nur auf internationale Konflikte Anwendung findet (Oeter, in: Melcic, S. 478, 488). Nach Art. 4 gehören diejenigen Personen zum geschützten Personenkreis, die sich in der Hand einer Konfliktpartei befinden, „of which they are not nationals." Sind die Handlungen der bosnischen Serben nicht der Bundesrepublik Jugoslawien zuzurechnen, entfällt nach h. M. mangels internationalen Konfliktes die Anwendbarkeit der „grave breaches"-Regel bei bosnischen Opfern aufgrund des Nationalitätserfordernisses, die dann nur im Umfang von Art. 3 geschützt wären; s. auch ICTY - Appeals Chamber: Prosecutor v. Dusko Tadic, Judgement of 15 July 1999, para. 164 ff, abgedruckt in ILM 1999, 1518 ff. Zu den Problemen der Anwendung der „grave breaches rule" Jakovljevic, HuV 1993, 224, 226 f.; Kreß, in: Fischer/Lüder, S. 15, 22 ff.; Oeter, ZaöRV 1993, 1, 17 ff.; ders., HuV 1992, 4 f., 9 f.; kritisch in bezug auf die Beschränkung des Art. 5 des Statuts des Jugoslawien-Tribunals auf bewaffnete Konflikte (im Gegensatz zum Draft Code of Crimes against the Peace and Security of Mankind der ILC Art. 21): Graefrath, Neue Justiz 1993, 433, 436; s. auch die vom ICTY im Fall Tadic abweichende Enscheidung des Militärtribunals, Division 1, Lausanne vom 18.4.1997 (in re G), para. 4, 9, Zusammenfassung und Anm. von A. Ziegler, AJIL 1998, 78, 80. 241 s. dazu auch Crawford, First Report, UN Doc. A/CN.4/490/Add.5, para. 204 ff. 237

3. Kap.: Voraussetzungen eines völkerrechtlichen Delikts

127

sich dabei auf die Kriterien von „command and control " 2 4 2 bzw. „dependency and control "243, indem es die de facto-Organschaft der VRS im Verhältnis zur Bundesrepublik Jugoslawien prüfte. 244 Während es das Kriterium der Abhängigkeit als erfüllt sah, verneinte es die Kontrollmöglichkeit, die einer vollen finanziellen und logistischen Abhängigkeit inhärent wäre, weil Jugoslawien den bosnischen Serben bei den konkreten Einsätzen ihrer Armee freie Hand ließ. Es stufte die Bosnischen Serben, wenn auch unter Bedenken wegen der sich eröffnenden Mißbrauchsmöglichkeiten 245, eher als Verbündete Jugoslawiens ein. 246 Demgegenüber wandte die Vorsitzende Richterin McDonald in ihrem abweichenden Votum ein, daß in faktischer Hinsicht alle Zurechnungsvoraussetzungen, einschließlich effektiver Kontrolle, vorlagen 247 und daß rechtlich betrachtet diese umfassende Lesart von „dependency and control " überzogen sei:

242 ICTY, Case No. IT-94-1-T, May 7, 1997, S. 216 f., para. 586, 588 - Prosecutor v. Dusko Tadic , ILM 1997, 908, 927; s. u. 3. Kapitel, Fn. 244. 243 ICTY, Case No. IT-94-1-T, May 7, 1997, S. 217, para. 587 - Prosecutor v. Dusko Tadic , ILM 1997, 908, 928. 244 Die Staatengemeinschaft hat dementsprechend im Vorfeld und zu Beginn des Konfliktes in Bosnien-Herzegowina diese Zurechnungsregel nicht befolgt - bzw. aufgrund der Verschleierungstaktik der Serben nicht verfolgen können - und den Konflikt zwischen Bosnien und den dort nach der Aufspaltung der Jugoslawischen Volksarmee (JVA) zurückgeblieben Truppen als Bürgerkrieg bewertet mit der Konsequenz, daß Bosnien-Herzegowina auch unter das gegen Jugoslawien verhängte Waffenembargo fiel. Zum darin liegenden Eingriff in das ius cogens-Rang besitzende Recht BosnienHerzegowinas zur Selbstverteidigung s. Ghebali, in: Warner, S. 13 ff., 32 f. Damit erwies sich die serbische Strategie der „Undurchsichtigkeit", die durch den Einsatz verschiedener offizieller Armeen und einer Vielzahl paramilitärischer Gruppen gekennzeichnet war, als erfolgreich (vgl. Gow, in: Melcic, S. 364, 371). Die Aufspaltung der JVA in die VRS und in die Armee Jugoslawiens (Voiska Jugoslavie, VJ) im Mai 1992 war ein von langer Hand geplanter Schachzug, um die Beteiligung Jugoslawiens am Krieg in Bosnien zu verschleiern (Gow, ebd., S. 364, 369). Bei einer derartigen Einschätzung der Lage hätte es rechtlich nahegelegen, die Handlungen der VRS RestJugoslawien zuzurechnen (ebenso Oeter, in: Melcic, S. 478, 485). 245 ICTY, Case No. IT-94-1-T, May 7, 1997, S. 226 f., para. 606 - Prosecutor v. Dusko Tadic , ILM 1997, 908, 932 f.; kritisch gegenüber diesem ,Hereinfallen' auf die Taktik Jugoslawiens: Judge McDonald, Separate and Dissenting Opinion, S. 6 f., para. 10, ILM 1997, 970, 973. 246 ICTY, Case No. IT-94-1-T, May 7, 1997, S. 209, 217 ff., 226 f. para. 588, 589 ff., 605 ff. - Prosecutor v. Dusko Tadic, ILM 1997, 908, 928 ff.; s. aber auch Separate and Dissenting Opinion der Richterin McDonald, insbes. S. 8 para. 13, ILM 1997, 970, 974 unter Hinweis auf SC Res. 757 v. 30.5.1992, in der die Nichtbefolgung von Res. 752 (1992) festgestellt wurde. 247 Separate and Dissenting Opinion of Judge McDonald, ICTY, Case No. IT-94-1T, May 7, 1997, S. 3 ff., 8 f. para. 15, ILM 1997, 970, 971 ff., 974; dazu Kreß, in: Fischer/Lüder, S. 15, 24 ff.

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2. Teil: Voraussetzungen der völkerrechtlichen Verantwortlichkeit

„a showing of effective control is not required." 248 Auf dieser Grundlage hat auch die Anklagebehörde das Urteil erfolgreich vor der Appeals Chamber angegriffen 249, die eine „overall control " ausreichen ließ. Sie hatte vorgetragen, daß die Lesart der Trial Chamber von „effective control " zu weit ginge und daß ein generelle Form von Kontrolle nach dem Testkriterium des „demonstrable link' ausreiche. Dies sei auch im Nicaragua-Fall durch die Bezugnahme auf das Institut der „agency " zum Ausdruck gekommen. 250 (dd) Zwischenergebnis Festzuhalten ist der inhaltliche Konsens darüber, daß eine Zurechnung des Verhaltens von de facto agents auf der Grundlage effektiver Kontrolle zu erfolgen hat. Über den inhaltlichen Umfang des Kontrollkriteriums besteht noch Unklarheit. Der IGH stellte, indem er bei de facto agents eine Kontrolle des Staates über jede einzelne Handlung voraussetzte, hohe Anforderungen an einen dadurch sehr restriktiven - Kontrollbegriff. Dieser wurde durch die Berufungskammer des ICTY, welche die im Nicaragua-Urteil angelegten Kriterien als zu streng erachtete, aufgeweicht. Die Dogmatik des ICTY wird, entgegen dem 248

Separate and Dissenting Opinion of Judge McDonald, ICTY, Case No. IT-94-1T, May 7, 1997, S. 3, para. 4, S. 9 ff., 11 para. 19, S. 16 f. para. 29 ff., S. 17 f. para. 32 f., ILM 1997, 970, 971. 249 iCTY _ Appeals Chamber: Prosecutor v. Dusko Tadic , Judgement of 15 July 1999, para. 170 f., s. auch para. 22, 68 ff., abgedruckt in ILM 1999, 1518 ff. Zwar beschränkt sich die Appeals Chamber auf den Kontext des humanitären Völkerrechts und klammert Staaten Verantwortlichkeit zunächst aus (para. 89 f.). Die Zurechnungskriterien gelten jedoch gleichermaßen auch im Hinblick auf den zugunsten des humanitären Völkerrechts erwähnten Effektivitätsgrundsatz (para. 96) für das Recht der Staaten Verantwortlichkeit (so ausdrücklich in para. 98 und insbes. 104; s. auch para. 95: Art. 4 der III. GK impliziere einen „test of control" und para. 96: „humanitarian law holds accountable not only those having formal positions of authority but also those who yield de facto power as well as those who exercise control over perpetrators of serious violations of international humanitarian law. Hence, in cases such as that currently under discussion, what is required for criminal responsibility to arise is some measure of control by a Party to the conflict over the perpetrators." - Hervorh. d. Verf.). 250 iCTY - Appeals Chamber: Prosecutor v. Dusko Tadic , Judgement of 15 July 1999, para. 69, 71, 88, abgedruckt in ILM 1999, 1518 ff. Die faktischen Voraussetzungen für eine Zurechnung der Handlungen zur Bundesrepublik Jugoslawien und somit einer Anwendung der „grave breaches"-Regel der Genfer Konventionen lagen laut Anklagebehörde vor: Nach dem Rückzug der JVA aus Bosnien am 19.5.1992 wurden die Gehälter und Pensionen der VRS weiterhin von der Bundesrepublik Jugoslawien gezahlt. Zudem deuteten die mit der in VJ umbenannten JVA identischen Strukturen und Ränge der VRS darauf hin, daß die VJ weiterhin die Aufsicht über die VRS hatte, also mehr als bloße logistischen Unterstützung bot, ebd. para. 74, 146 ff, 160.

3. Kap.: Voraussetzungen eines völkerrechtlichen Delikts

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Vorbringen der Verteidigung, die zwischen Staaten- und Individualverantwortlichkeit differenziert sehen wollte 251 , wegen der Parallelität der Zurechnungsfragen und der fehlenden gesonderten Ausprägung im humanitären Völkerrecht 252 auch für die Staatenverantwortlichkeit nicht ohne Folgen bleiben. Die Kriterien für die Zurechnung des Verhaltens Privater müssen in beiden Fällen gleich sein. 253 Die restriktive Auslegung der Zurechnungsregel „in fact acting on behalf of the State " des IGH im Nicaragua- Urteil, insbesondere des Kriteriums der Kontrolle, ist systematisch auch mit den sonstigen Zurechnungsregeln der Staatenverantwortlichkeit nicht zu vereinbaren. 254 Nach dieser Auslegung wären agents im Sinne von Art. 4 und 5 und de facto agents gemäß Art. 8 praktisch nicht zu unterscheiden. Außerdem würde der Sinn der Regelung bezüglich de facto agents , nämlich daß der Staat sich nicht hinter dem Vorwand interner Organisationsstrukturen verstecken darf, gerade unterlaufen. 255 Eine Unterlassensverantwortlichkeit wäre dann kaum möglich. Dementsprechend legte ζ. B. das Iran-United States Claims Tribunal im Fall Yeager sogar das Kriterium des Tolerierens der Handlungen der Revolutionären Garden, also gerade nicht das strengere Erfordernis konkreter Weisungen, zugrunde. 256 Zu berücksichtigen ist für die Herausbildung einheitlicher Zurechnungskriterien auch, daß die Rechts-

251 icTY _ Appeals Chamber: Prosecutor v. Dusko Tadic, Judgement of 15 July 1999, para. 103, 75 ff., abgedruckt in ILM 1999, 1518 ff. 252 iQjY _ Appeals Chamber: Prosecutor v. Dusko Tadic, Judgement of 15 July 1999, para. 104 f., abgedruckt in ILM 1999, 1518 ff. 253 iQjY _ Appeals Chamber: Prosecutor v. Dusko Tadic, Judgement of 15 July 1999, para. 104, abgedruckt in ILM 1999, 1518 ff.: „In both cases, what is at issue is not the distinction between State responsibility and individual criminal responsibility. Rather, the question is that of establishing the criteria for the legal imputability to a State of acts performed by individuals not having the status of State officials. In the one case these acts, if they prove to be attributable to a State, will give rise to the international responsibility of that State; in the other case, they will ensure that the armed conflict must be classified as international." 254 icTY _ Appeals Chamber: Prosecutor v. Dusko Tadic , Judgement of 15 July 1999, para. 116 ff., 124 ff., 137, abgedruckt in ILM 1999, 1518 ff. für einen zwischen einzelnen Individuen, nur lose verbundenen Gruppen und militärisch organisierten Gruppen differenzierenden Ansatz; s. auch Kreß, in: Fischer/Lüder, S. 15, 33 ff. 255 i c T Y . Appeals Chamber: Prosecutor v. Dusko Tadic, Judgement of 15 July 1999, para. 121, 123, abgedruckt in ILM 1999, 1518 ff.; ebenso Kenneth Ρ. Yeager (USA) v. Islamic Republic of Iran, Iran-U.S. Claims Tribunal Reports Vol. 17 (1987), S. 92, para. 12, 39 ff., 42. 256 Kenneth P. Yeager (USA) v. Islamic Republic of Iran, Iran-U.S. Claims Tribunal Reports Vol. 17 (1987), S. 92, para. 12, 39 ff., 41: „Under international law Iran cannot, on the one hand, tolerate the exercise of governmental authority by revolutionary ,Komitehs' or »Guards' and at the same time deny responsibility for wrongful acts committed by them." s. auch die Zusammenfassung in Leigh, AJIL 1988, 353, 357. 9 Ziegler

1 3 0 2 . Teil: Voraussetzungen der völkerrechtlichen Verantwortlichkeit

folgen der Individualverantwortlichkeit und der Staatenverantwortlichkeit nicht widersprüchlich sind. Damit könnte unter anderem der Grundsatz der Vorhersehbarkeit für den einzelnen Täter berührt sein. Im Hinblick auf den Täter dürfte es kaum zu rechtfertigen sein, daß dieser sich für Delikte, wie zum Beispiel grave breaches der Genfer Konventionen, verantworten muß, weil nach humanitärem Völkerrecht ein Konflikt aufgrund von Zurechnungskriterien als international eingeordnet wird, während die Zurechnung zum einschlägigen Staat scheitert. Nach dem Ansatz des IGH im Teheraner Geiselfall wäre diese Dichotomie durchaus nicht ausgeschlossen, wenn ein Staat, der die Kontrolle über das Gesamtgeschehen hat, ja vielleicht dieses sogar „aktiv" duldet, aber keine Kontrolle über die Einzelakte der von ihm „losgelassenen" Paramilitärs und Mörderbanden besitzt, und deshalb nach dem Recht der Staatenverantwortlichkeit nicht als verantwortlich einzuordnen wäre. 257 Daneben erfordert der Grundsatz der effektiven Schutzwirkung der Opfer eine einheitliche, und zwar weniger formalistische Auslegung der Zurechnungskriterien. In der Staatenpraxis wurde das Erfordernis konkreter Weisungen und Kontrolle auch nicht durchgängig verwendet. 258 Der EGMR legte im Fall Loizidou v. Turkey keinen engmaschigen Begriff der effektiven Kontrolle zugrunde, als die Türkei eine eigene Regierungsverantwortlichkeit bezüglich der Eigentumsentziehungen auf eine solche der Behörden der Türkischen Republik Nord-Zypern abwälzen wollte. Vielmehr ließ er eine „effective overall control " ausreichen. 259 Die gesteigerte Gefährdung, die von organisierten Gruppen ausgeht, sowie die Vermutung, daß systematische, geplante Handlungen für eine zentrale, staatliche Planung sprechen, läßt die vom ICTY vorgenommene Differenzierung zwischen Akten einzelner oder nur lose organisierten Privaten einerseits und organisierter, insbesondere militärischer, Gruppen andererseits sinnvoll erscheinen: Einzelne Individuen oder nur lose verbundene Gruppen -

257

s. auch Dipla, S. 69 ff, der zeigt, daß der IGH im Nicaragua-Urteil im Vergleich zum Teheraner Geiselfall wieder strengere Zurechnungserfordernisse verlangt. 258 icTY - Appeals Chamber: Prosecutor v. Dusko Tadic, Judgement of 15 July 1999, para. 122, 124 ff m.w.N., abgedruckt in ILM 1999, 1518 ff., u. a. unter Hinweis auf den Schiedsspruch im Fall Charles S. Stephens and Bowman Stephens (USA)/Mexico (General Claims Commission), RIAA IV (1927), S. 265, 266 ff. 259 EGMR, Urt. v. 18.12.1996, 1997, 555, para. 56: „It is not necessary to determine whether, as the applicant and the Government of Cyprus have suggested, Turkey actually exercises detailed control over the policies and actions of the authorities of the ,TRNC\ It is obvious from the large number of troops engaged in active duties in northern Cyprus (....) that her army exercises effective overall control over that part of the island. Such control, according to the relevant test and in the cirumstances of the cause, entails her responsibility for the policies and actions of the ,TRNC\.."

3. Kap.: Voraussetzungen eines völkerrechtlichen Delikts

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„private individuals acting within the framework of, or in connection with, armed forces, or in collusion with State authorities"260 müssen in einem engeren Verhältnis zum Staat stehen, das eine „,specific instruction" oder nachträgliche Anerkennung der Verhaltensweisen durch den Staat erfordert, damit eine Zurechnung begründet wird. Dagegen soll eine Zurechnung des Handelns militärisch organisierter Verbände schon aufgrund einer „control ... of an overall character " erfolgen können: „The control required by international law may be deemed to exist when a State (or, in the context of an armed conflict, the Party to the conflict) has a role in organising, coodinating or planning the military actions of the military group, in addition to financing, training and equipping or providing operational support to that group. Acts performed by the group or members thereof may be regarded as acts of de facto State organs regardless of any specific instruction by the controlling State concerning the commission of each of those acts."261 (b) Staatliche „Übernahme" privaten Verhaltens - eine besondere Fallgruppe? Fraglich ist, ob eine Zurechnung einen zeitlich dem Beginn der Handlung Privater vorausliegenden Kontakt zwischen Individuen und Staat voraussetzt 262 oder ein späterer Kontakt oder Kontrolle ausreichen. Im ersten Fall wäre eine Zurechnung nur durch eine besondere gewohnheitsrechtlich nachzuweisende Fallgruppe der nachfolgenden „Übernahme 44 einer schon vorgenommen Handlung herzuleiten. 263 Die ILC fugte aufgrund eines Vorschlages von Special Rapporteur Crawford 264 im Verlauf der zweiten Lesung unter Bezugnahme auf den Teheraner Geiselfall sowie den Schiedsspruch im Lighthouses- Fall265 überraschend den neuen Draft Article 15 bis (1998) - heute Art. 11 - ein, der sich mit der Anerkennung und Übernahme privaten Verhaltens durch den Staat befaßt. 266 Diese Formulierung der Norm ist bedenklich weit. 2 6 7 Sie beinhaltet kei260 iQjY, Appeals Chamber: Prosecutor v. Dusko Tadic, Judgement of 15 July 1999, para. 116 ff., 124 ff., 137, Zitat para. 144, abgedruckt in ILM 1999, 1518 ff. 261 ICTY _ Appeals Chamber: Prosecutor v. Dusko Tadic, Judgement of 15 July 1999, para. 116 ff., 124 ff., 137, abgedruckt in ILM 1999, 1518 ff. 262 So Epiney, Verantwortlichkeit, S. 103. 263 So Wolf ZaöRV 1983, 481, 531 (allerdings im Ergebnis verneinend); Epiney, Verantwortlichkeit, S. 161, Fn. 129, 183, 184. 264 Crawford, First Report, UN Doc. A/CN.4/490/Add.5, para. 281 ff., 284 f. und Add.6, para.287, S. 7. 265 Report of the International Law Commission on the work of its fiftieth session, UN Doc. A/53/10, Chapter VII, para. 420, YBILC 1998 II/2; IGH, ICJ Rep. 1980, S. 3; Grèce/France, Affaire rélative à la Concession des phares de l'Empire ottoman , RIAA XII (1956), S. 154, 160, 198. 266 „Article 11 - Conduct acknowledged and adopted by the State as its own

1 3 2 2 .

Teil: Voraussetzungen der völkerrechtlichen Verantwortlichkeit

nerlei Kriterium der Kontrolle oder Tatherrschaft über das Verhalten Privater, und es hat den Anschein, daß sie den Teheraner Geiselfall kodifiziert, ohne die Folgen abzuschätzen und ohne die sonstige Staatenpraxis, insbesondere die Entführungsfälle, zu berücksichtigen. 268 Auch letztere müßten nach diesem Ansatz voll dem Staat zugerechnet werden, da der Staat ja das Ergebnis in Form der Unterwerfung bestimmter Personen unter seine Territorialhoheit begrüßt und zur Strafverfolgung ausnutzt. Soweit ersichtlich, läßt sich eine derartige Zurechnung nicht aus der Staatenpraxis herleiten. 269 Zudem wird vernachlässigt, daß die Übernahme staatlichen Verhaltens im Lighthouses- Schiedsspruch wie im Teheraner Geiselfall von der Kontrolle des Staates abhängig war. Es lag in der Hand des Staates, eine bestimmte Situation fortzusetzen. Im folgenden soll daher diese „neue" Zurechnungsgruppe näher beleuchtet werden. Ihrem Wortlaut nach ist die Norm des Art. 11 sowohl auf noch andauerndes als auch auf schon abgeschlossenes Privatverhalten anwendbar. Eine eigenständige Bedeutung hätte sie nur in letzterem Fall, in dem der Erfolg schon eingetreten ist. Dies ist zum einen nicht die Konstellation des Teheraner Geiselfalls, die hier kodifiziert werden sollte. Hier dauerte die Botschaftsbesetzung Privater noch an. 270 Zum anderen wird diese Situation schon von den Regeln der Staatenverantwortlichkeit erfaßt, die staatliches Verhalten im Zusammenhang mit dem Verhalten Privater beurteilt, wie gerade die Entscheidung im Teheraner Geiselfall beweist. Dauerdelikte können ebenfalls problemlos ohne diese Vorschrift zugerechnet werden. Ein andauerndes, zunächst als reine Privathandlung einzuordnendes Verhalten kann nämlich aufgrund der Zäsur, die

Conduct which is not attributable to a State under the preceding articles shall nevertheless be considered an act of that State under international law if and to the extent that the State acknowledges and adopts the conduct in question as its own." 267 Dieser Ansicht ist auch der Special Rapporteur, wenn es um die Frage der Verantwortlichkeit dritter Staaten im Zusammenhang mit einem „internationally wrongful act" geht (Art. 27 (1996), jetzt: Art. 16 der Draft Articles). Für eine Zurechnung gegenüber Drittstaaten soll nämlich ein bloßes „approval" oder „endorsement" gerade nicht ausreichen, so Crawford, First Report, UN Doc. A/CN.4/490/Add.5, para. 284. Im Hinblick darauf, daß die Verantwortlichkeit für diese Äußerungen ohnehin von der Frage der Primärnorm abhängt (s. para. 285), ist dies doppelt widersprüchlich. 268 s. oben S. 108. 269 s. EGMR, Ser. Α., No. 199, S. 17 f., para. 48 ff., 51, der in dem deutschfranzösischen Entführungsfall Stocké eine Zurechnung der Entführung zu dem Staat, der diese später zur Strafverfolgung ausnutzte (Bundesrepublik), mangels Nachweisbarkeit einer Kooperation von privaten Entführern und dem strafverfolgenden Staat verneinte. Das Bundesverfassungsgericht hatte zuvor ebenfalls eine Zurechnung und somit Souveränitätsverletzung verneint (s. EGMR, ebd., S. 13 f., para. 37); s. dazu Dipla, S. 72 ff. 270 Die Norm sollte sich wohl auch nicht auf vollkommen abgeschlossenes Privatverhalten beziehen, sondern auf andauernde Handlungen, s. Crawford, First Report, UN Doc. A/CN.4/490/Add.5, para. 281 ff.

3. Kap.: Voraussetzungen eines völkerrechtlichen Delikts

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durch ein später hinzutretendes staatliches Verhalten eintritt, ex nunc neu als staatliches qualifiziert werden, wenn die erforderlichen Zurechnungsvoraussetzungen des Art. 8 der ILC Draft Articles erfüllt sind. Eine eigene Zurechnungsnorm ist dann überhaupt nicht erforderlich. Auslöser für dieses Spezifikum war der Teheraner Geiselfall, in dem zunächst private Individuen die Botschaft der USA angriffen, deren Handlungen aber in einer zweiten Phase von den iranischen Behörden gebilligt und unterstützt wurden. 271 Für die Ausgangslage der Flüchtlingserzeugung ist diese Debatte insofern relevant, als mit der Verfolgung durch Private zu untersuchen ist, unter welchen Umständen der Staat verantwortlich für die Verfolgungs- und Diskriminierungspraktiken Privater ist. Nach dem oben Gesagten sind Handlungen Privater, die auf einen staatlichen Auftrag oder Autorisierungsakt zurückführbar sind, als quasi-organschaftliches Verhalten dem Staat zurechenbar. Die spätere Übernahme von Handlungen Privater durch den Staat stellt nur eine Variante dieser Zurechnung aufgrund einer vorhergehenden Autorisierung dar. Hierunter fallen Verhaltensweisen, die ursprünglich unabhängig von staatlicher Einflußnahme vorgenommen wurden, aber später vom Staat in einer Weise unterstützt werden, zum Beispiel indem sich dieser derart mit dem Verhalten solidarisiert, daß er die Kontrolle über den Geschehensablauf übernimmt und Tatherrschaft innehat. 272 Dabei reicht eine bloße Begrüßung, Hinnahme oder Ausnutzung eines Erfolges nicht aus, selbst wenn dieser im Interesse des Staates liegt. 273 Ein Beispiel ist die Entführung durch Private in einen Staat zur Durchführung eines Strafverfahrens. 274 Hier 271

Zum Hintergrund s. auch Brower, VJIL 32 (1992), 421 ff.; ders., RdC 1990 V, 133 ff.; Stewart/Sherman, in: Lillich, Iran-United States Claims Tribunal, S. 1, 2 ff. 272 Schröder, in: Graf Vitzthum, Völkerrecht, VI, Rn. 25 nimmt eine Staatenverantwortlichkeit für positive Unterstützung und Förderung privater Unrechtstatbestände im Hinblick auf den Teheraner Geiselfall an. BVerwGE 99, 331, 335: staatliche Veranlassung oder - hier einschlägig - bewußte Duldung des Privatverhaltens; so auch Simma, AVR 1986,357,371. 273 IGH, ICJ Rep. 1980, S. 3, 31, para. 59: bloße Beifallsbekundungen der iranischen Regierung änderten nichts an der Einordnung des Verhaltens der Geiselnehmer als privates; s. auch zum Fall Eichmann (Attorney General of the Government of Israel v. Adolf Eichmann, District Court of Jerusalem, Urt. v. 12.12.1961, ILR 36 (1968), 5, 12; Supreme Court of Israel, Urt. v. 29.5.1962, ILR 36 (1968), 277, 304 ff.) Fawcett, BYIL 1962, 181 ff.; Silving, AJIL 1961, 307, 311 ff.; Green, MLRev 23 (1960), 507 f.; zum Fall Argoud: de Schutter, RBDI 1965, 88, 101 f.; Doehring ZaöRV 1965, 209 f.; zur gegenteiligen Ansicht siehe die Debatte zum Fall Argoud im Deutschen Bundestag, Auszüge bei Bothe, ZaöRV 1965, 223, 295, 296; Riicküberstellungsverlangen des Auswärtigen Amtes auch bei Cocatre-Zilgien, L'Affaire Argoud, S. 20 f.; s. auch Epiney, Verantwortlichkeit, S. 203. 274 Zum Fall Eichmann: Fawcett, BYIL 1962, 181 ff.; Silving, AJIL 1961, 307, 311 ff., 322 ff.; Green, MLRev (23) 1960, 507 f.; zum Fall Argoud: de Schutter, RBDI 1965, 88, 101 f.; Doehring, ZaöRV 1965, 209 f.; Cocatre-Zilgien, L'Affaire Argoud, S. 7 ff; s. auch Epiney, Verantwortlichkeit, S. 203; Higgins, Problems and Process, S. 69.

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2. Teil: Voraussetzungen der völkerrechtlichen Verantwortlichkeit

macht sich der Staat allein das Ergebnis von Handlungen Privater zunutze. Da er vorher nicht an der Entführung mitgewirkt hat, liegt insofern kein Völkerrechtsbruch vor. Das Erfordernis einer gewissen Kontrolle durch den Staat, dem ein Verhalten Privater zugerechnet werden kann, macht eine nachträgliche Übernahme von Privatverhalten durch den Staat nur möglich, wenn fortgesetzte und andauernde Handlungen Privater vorliegen. 275 Allerdings ist die Bildung einer gesonderten Zurechnungsgruppe nicht erforderlich. 276 Verantwortlichkeit kann innerhalb der bestehenden Kategorien begründet werden. Hierzu ist es zweckmäßig, sich die beiden Gründe für eine eigenständige Einordnung in einer Fallgruppe der Übernahme zu vergegenwärtigen: zur Tatsache des andauernden Verhaltens Privater tritt ein staatliches Motiv hinzu und dazu wiederum die qualitativen Anforderungen, die Art. 8 an das Vorliegen von de facto-Organen stellt. Zu untersuchen ist hier, ob die Übernahme-Fälle die materiellen Zurechnungsvoraussetzungen des Art. 8 der Draft Articles erfüllen. Beispielhaft soll dies am Teheraner Geiselfall 277 überprüft werden, in dem der IGH mit seiner Entscheidung die Draft Articles on State Responsibility folgte. 278 Iranische Studenten hielten die US-Botschafts- und Konsulatsgebäude über mehrere Monate hinweg besetzt.279 Zunächst liegt in dieser Situation weder ein Fall der Ausübung staatlicher Aufgaben im Sinne Agos vor, noch wurden diese Handlungen konkret und zeitlich vorgeschaltet staatlich veranlaßt, initiiert oder kontrolliert. Eine Zurechnung käme nach diesen Kriterien nicht in Frage, es sei denn, man bejaht eine besondere Fallgruppe der Übernahme der Handlungen Privater durch nachträgliche Kontrolle. Dies ist aber bei andauernden Handlungen nicht erforderlich. Diese können nach den gleichen Regeln zugerechnet werden wie Handlungen, die der Staat vor deren Vornahme initiiert hat. Nach Beendigung der Handlungen Privater ohne ein Zutun des Staates besteht keine Zurechnungsmöglichkeit mehr, sofern man davon ausgeht, daß eine bloße 275

Ebenso Epiney, Verantwortlichkeit, S. 173, 179, 185, 197. Anders Epiney, Verantwortlichkeit, S. 161, s. insbes. auch Fn. 129. Allerdings nicht aus dem Grund, daß eine andauernde Handlung vorliegt, Epiney, S. 185. An anderer Stelle (S. 196 f.) wird jedoch ein staatliches Handeln vor oder gleichzeitig mit dem Handeln von Privatpersonen ausschließlich dem Regime des Art. 8 der ILC Draft Articles unterworfen. Die besondere Fallgruppe der Übernahme betreffe nur staatliches Verhalten nach Beginn der Privathandlungen. Mit der Prämisse von Epiney, daß die Anforderungen von Art. 8 höher seien als die für den Fall der Übernahme geltenden, steht dies insofern im Widerspruch, als nicht nachzuvollziehen ist, warum an das staatliche Initiierungsverhalten vor Beginn der Privathandlungen höhere Anforderungen gestellt werden sollen als in der Situation des nachträglich zu einem Privatverhalten hinzutretenden staatlichen Verhaltens; s. auch Wolf, ZaöRV 1983, 481, 531. 277 ICJ Rep. 1980, S. 3 ff. 278 Ebenso Riphagen, in: Macdonald/Johnston, S. 581, 587. 279 Zum Verhältnis der Wiener Konvention über diplomatische Beziehungen und dem Recht der Staatenverantwortlichkeit Simma, NYIL 1985, 111, 118 ff. 276

3. Kap.: Voraussetzungen eines völkerrechtlichen Delikts

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Billigung des Erfolges - und mehr ist im nachhinein nicht möglich - eine Zurechnung nicht hinreichend begründen kann. 280 Damit ist eine rückwirkende Zurechnung ausgeschlossen. Könnte durch bloße nachträgliche Billigung eine Zurechnung erfolgen, wäre auch eine rückwirkende Zurechnung des Verhaltens möglich, das zeitlich vor den staatlichen billigenden Äußerungen lag. Das in der Literatur verwendete Kriterium der „Übernahme" meint aber nicht eine rückwirkende rechtliche Übernahme, sondern eine faktische, bezogen auf die Zurechnungsvoraussetzungen bzgl. privater Handlungen. Anders formuliert, lautet die mit Übernahme diskutierte Frage: Kann eine ursprünglich ganz allein von Privaten vorgenommene Handlung durch später hinzutretendes staatliches Verhalten qualitativ umschlagen, so daß sie dem Staat zuzurechnen ist? 281 Das bedeutet, daß eine einmal als privat eingeordnete, andauernde Handlung nicht notwendigerweise während ihrer gesamten Dauer einheitlich als private zu charakterisieren ist. 282 Durch ein hinzutretendes staatliches Verhalten kann es zu einer Zäsur und Unterteilung in verschiedene Phasen und somit zu einer Neubewertung der Zurechnungsfrage kommen, ohne daß ein Verhalten rückwirkend oder nachträglich umqualifiziert würde. 283

280

Zur diesbezüglichen Ambivalenz des neuen Art. 11 s. oben S. 131 f.; s. auch Crawford, First Report, UN Doc. A/CN.4/490/Add.5, para. 283, der in engen Grenzen eine rückwirkende Zurechnung der gesamten privaten Handlung ohne Zäsur bejaht, nämlich dann, wenn „the State adopted the wrongful conduct as soon as it became aware of it, or as soon as it assumed control over the territory concerned. If the adoption is unequivocal and unqualified (as was the statement of the Iranian Minister for Foreign Affairs...), there is good reason to give it retroactive effect..." 281

282

Epiney, Verantwortlichkeit, S. 161: „Es fragt sich nämlich, ob ursprünglich als privat zu qualifizierendes Verhalten nicht aufgrund des Vorliegens eines bestimmten staatlichen Verhaltens...im weiteren Verlauf des Geschehens als act of the State angesehen werden muß." (Hervorh. d. Verf.); s. auch S. 176.

Anders aber Wolf, ZaöRV 1983, 481, 531 ff., der eine einmal erfolgte Einordnung für bindend hält mit der Begründung, daß eine nachträgliche Umqualifizierung wegen des von ihm eng ausgelegten Erfordernisses einer materiellen oder organisatorischen Einbeziehung nicht möglich sei. Das Problem wird allerdings wegen der Möglichkeit der Phaseneinteilung nicht zutreffend behandelt. Allgemein zum Zeitpunkt des Eintritts des Völkerrechtsbruches Karl, in: Simma/Spinedi, S. 95 ff. 283 s. ICJ Rep. 1980, S. 3, 30, para. 56, 36, para. 74. Von der Möglichkeit des Umschlagens einer Privathandlung bei entsprechendem staatlichen Tätigwerden geht auch Ago aus, Fourth Report, YBILC 1972 II, S. 71, 120, para. 136, s. oben Zitat im 3. Kapitel, Fn. 207. Dahingehend können auch die Äußerungen von Tsuruoka, YBILC 1974 I, S. 5,32,36, para. 3 3 „acts...could...be attributed to the State only if the State agreed to such attribution, either before or after the act in question." (Hervorh. der Verf.) verstanden werden. So ausdrücklich auch Epiney, Verantwortlichkeit, S. 184 f., 203 gegen den Einwand von Wolf, ZaöRV 1983, 481, 531 ff., der für eine einheitliche Einord-

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2. Teil: Voraussetzungen der völkerrechtlichen Verantwortlichkeit

Im Teheraner Geiselfall kann eine derartige Zäsur in der dazutretenden staatlichen Solidarisierung mit den Botschaftsbesetzern und der Ankündigung des Nichteinschreitens bzw. der offenen Erklärung, daß die Handlungen der Geiselnehmer nun die offizielle staatliche Politik darstellen sollen, gesehen werden. 284 Die bis zu dem Zeitpunkt dieser Äußerungen vorgenommenen

nung eintritt. Das vom BVerwG angelegte Kriterium der bewußten Duldung (BVerwGE 99, 331, 335) verwendet zwar eine andere Formulierung, kann aber dahingehend ausgelegt werden, daß ab dem Zeitpunkt, zu dem ein privates Verhalten bewußt geduldet wird, ein Umschlagspunkt eintreten kann; s. auch Wolf, ZaöRV 1983, 481, 485, strikte Ablehnung S. 531 ff. 284 So der IGH, ICJ Rep. 1980, S. 3, 34 ff. Das Geschehen im Teheraner Geiselfall läßt sich in folgende zwei Phasen unterteilen (ICJ Rep. 1980, S. 3, 30, para. 56). Die erste ist die der Botschaftsbesetzung am 4. November 1979. Im Gegensatz zu den Versicherungen, Präventionsmaßnahmen und Reaktionen des Iran in ähnlichen vorausgegangenen Anfeindungen im Februar und Oktober 1979 (dazu ICJ Rep. 1980, S. 3, 11 f., para. 14 f.) blieben die iranischen Behörden während der Demonstrationen am 4. November trotz „repeated calls for help" untätig: „The Iranian Security personnel are reported to have simply disappeared from the scene; at all events it is established that they made no apparent effort to deter or prevent the demonstrators from seizing the Embassy's premises." (ICJ Rep. 1980, S. 3, 13, para. 17 f.). In dieser ersten Phase hielt der IGH die Handlungen der Studenten für dem Iran nicht zurechenbar. Daran änderten auch einige allgemeine Äußerungen im Vorfeld oder spätere Beifallsbekundungen oder Begrüßungen nichts: eine „authorization (...) to undertake the specific operation of invading and seizing the United States Embassy" lag nicht vor (ICJ Rep. 1980, S. 3, 31, para. 59 ff.). Nach den oben dargelegten Zurechnungskriterien ist dieses Ergebnis im Hinblick auf die faktische Situation zweifelhaft, da die iranischen Behörden und Sicherheitskräfte durchaus die Kontrolle über die Situation besaßen und durch ihren Rückzug die Besetzung als konkreten Akt ermöglichten. Letztlich ist dies abhängig von der Tatsachenfrage, unter welchen Umständen der Rückzug der Sicherheitskräfte erfolgte. Für die hier verfolgte Argumentation interessiert demgegenüber nur die Aufgliederung in Handlungsabschnitte durch den IGH. - Die zweite Phase umfaßte das Nichteinschreiten nach vollendeter Botschaftsbesetzung. Der Iran gab diverse offizielle Zustimmungsbekundungen ab und weigerte sich, einzuschreiten. Die Entwicklung gipfelte in der folgenden Erklärung des Ayatollah Khomeini am 17. November 1979: „The noble Iranian nation will not give permission for the release of the rest of them." Gemeint sind die Geiseln (ICJ Rep. 1980, S. 3, 34 ff., para. 69 ff., insbes. para. 73 f.). Der IGH sah hier den Umschlagspunkt: „The policy announced by the Ayatollah Khomeini, of maintaining the occupation of the Embassy and the detention of its inmates...was complied with by other Iranian authorities and endorsed by them repeatedly (...). The result of that policy was fundamentally to transform the legal nature of the situation created by the occupation of the Embassy (.··)· The approval given to these facts (...) and

3. Kap.: Voraussetzungen eines völkerrechtlichen Delikts

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Handlungen der Geiselnehmer können dem Staat nicht rückwirkend zugerechnet werden. In Betracht kommt aber die „schwächere" 285 Form der Verantwortlichkeit des Staates wegen mangelnder Sorgfalt bei der Vorbeugung, Verhinderung und Beendigung der Handlungen der Privaten. 286 Eine Veranlassungswirkung besteht erst fur die zeitlich nachfolgenden Taten, d. h. im wesentlichen für die Fortsetzung der Situation der Geiselnahme. Ab dem Zeitpunkt der staatlichen Stellungnahmen kann erneut geprüft werden, ob dadurch eine Autorisierung im Sinne von Art. 8 vorliegt. Dies tut auch der IGH, wenn er feststellt, daß die Geiselnehmer „had now become agents of the Iranian State".287 Er nimmt damit eine Einordnung der Geiselnehmer als de facto-Organe vor. Sie wird in einigen Fällen des Iran-US Claims Tribunals bestätigt: Zwar seien die Revolutionsgarden keine offiziellen Organe des iranischen Staates, aber ihre Handlungen seien gleichwohl zurechenbar: „It is generally accepted in international law that a State is also responsible for acts of persons if it is established that those persons were in fact acting on behalf of the state."288 Wegen der Ausübung von Regierungsgewalt durch die Revolutionäre mit dem Wissen und dem Stillhalten der Regierung wurde der Iran de iure als verantwortlich angesehen und dessen Kontrolle bejaht. Von großer Bedeutung ist hier die Anwendung einer Vermutung, die dem Iran die Beweislast dafür aufbürdete, keine effektive Kontrolle innegehabt zu haben. 289 Auch diejenigen, welche die the decision to perpetuate them, translated continuing occupation of the Embassy and detention of the hostages into acts of that State" - ICJ Rep. 1980, S. 3, 36, para. 74, (Hervorh. d. Verf.). 285 286 287

State".

Epiney , Verantwortlichkeit, S. 181; Dipla, Responsabilité, S. 36. Der IGH bejahte dies für die erste Phase, ICJ Rep. 1980, S. 3, 30 f., 31 para. 61. IGH, ICJ Rep. 1980, S. 3, 36, para. 74 - Teheraner Geiselfall·, auch: „acts ofthat

288 Kenneth P. Yeager (USA) v. Islamic Republic of Iran, Iran-U.S. Claims Tribunal Reports Vol. 17 (1987), S. 92, 104, para. 39 ff., hier: para. 42, s. auch 43 ff.; s. aber auch die andere Bewertung der Tatsachen im Fall Rankin (USA) v. Islamic Republic of Iran, Iran-U.S. Claims Tribunal Reports Vol. 17 (1987), S. 135, para. 22, 30, 39; Short (USA) v. Islamic Republic of Iran, Iran-U.S. Claims Tribunal Reports Vol. 16 (1987), S. 76, para. 33 ff. 289 Der Iran brachte das Argumente einer mangelnden Kontrolle, das als Verteidigung hätte dienen können, gar nicht vor, Yeager (USA) v. Islamic Republic of Iran, Iran-U.S. Claims Tribunal Reports Vol. 17 (1987), S. 92, para. 45. Zur Vermutung und Beweislastumkehr para. 43: „The Tribunal finds sufficient evidence in the record to establish a presumption that the revolutionary ,Komitehs' or ,Guards' after 11 February 1979 were acting in fact on behalf of the new Government or at least exercised elements of governmental authority in the absence of official authorities, in operations of

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2. Teil: Voraussetzungen der völkerrechtlichen Verantwortlichkeit

Figur der Übernahme verwenden, beziehen sie nur auf diese schon von Art. 8 erfaßte Fallkonstellation. Zu klären ist allerdings noch, ob das hinzutretende staatliche Verhalten qualitativ den Anforderungen an eine Zurechnung gerecht wird. Der Regelfall des Art. 8 wurde durch eine staatliche Autorisierung gekennzeichnet, die durch einen zeitlich vorherigen Kontakt zum Staat zustande kommt sowie eine Kontrolle des Staates über die Handlungen der Privaten zur Folge hat. 290 Der Kontakt, der in den öffentlichen Äußerungen der Regierung gesehen werden kann „the noble Iranian nation will not give the permission for the release" der Geiseln 291 - , ist zwar hier keine persönliche, an bestimmte Individuen gerichtete Aufforderung. Dennoch ergibt sich aus den Umständen ein konkretisierbarer Personenkreis. Den Botschaftsbesetzern wurde Billigung und Nichteinschreiten signalisiert. Der subjektive Wille der Führung des Iran, die Handlungen als identisch mit staatlichen zu betrachten, wird durch die im Nichteinschreiten liegende faktische Kontrolle bei gleichzeitiger und in früheren Fällen auch schon demonstrierter Möglichkeit zum Eingreifen manifestiert. Der Staat duldet also ein privates Verhalten und intendiert dies, wie die Äußerungen belegen. 292 Die Geiselnehmer sind damit bei wertender Betrachtung aufgrund der verbalen Begrüßung ihres Verhaltens durch den Staat Iran in Verbindung mit dessen Untätigkeit nicht mehr alleiniger Herr über die Fortdauer ihrer Handlungen.29·5 Daher begründen die staatlichen Äußerungen in Verbindung mit dem Nichteinschreiten eine Zäsur im phänotypisch einheitlichen Verhalten der Botschaftsbesetzer, nach der das Handeln von einer Einordnung als privates umschlägt in ein dem Staat zurechenbares. Daß der Kontakt nur „einseitig" ist 2 9 4 , kann hinsichtlich des Kriteriums der letztlichen Kontrolle nicht relevant sein. Ein Kriterium der notwendigen „organisatorischen" Einbeziehung in den Staatsapparat wurde schon zurückgewiesen. 295 An dieser Stelle wird ein weiteres Argument gegen zu strenge Anforderungen bei der Bestimmung der de fac-

which the new Government must have had knowledge and to which it did not specifically object. Under those circumstances, and for the kind of measures involved here, the Respondent has the burden of coming forward with evidence showing that members of the ,Komitehs' or ,Guards' were in fact not acting on its behalf or were not exercising elements of governmental authority, or that it would not control them." (kursive Hervorh. durch Verf.). 290

Vgl. Epiney , Verantwortlichkeit, S. 182. IGH, ICJ Rep. 1980, S. 3, 35, para. 73. 292 Vgl. BVerwGE 99, 331,335. 293 So auch Epiney, Verantwortlichkeit, S. 186; zu den Kriterien der Zurechnung s. oben S. 117 ff. 294 Epiney, Verantwortlichkeit, S. 182. 295 s. oben S. 123. 291

3. Kap.: Voraussetzungen eines völkerrechtlichen Delikts

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to-Organschaft deutlich: Es ist nicht einsichtig, warum für die Zurechnung von Staatshandeln, das im Verhältnis zum privaten Verhalten vorzeitig oder gleichzeitig ist, strengere Zurechnungsvoraussetzungen gelten sollten als bei nachträglicher Übernahme privaten Verhaltens durch den Staat. In letzterem Fall sollen Interesse und tatsächliche Kontrolle genügen, während in ersterem die strengeren Anforderungen des Art. 8 ILC, womöglich noch inklusive einer organisatorischen Einbeziehung gelten sollen. 296 Allenfalls wären unterschiedlich strikte Anforderungen in umgekehrter Richtung plausibel: Wenn ein schon andauernder, zunächst privat eingestufter Akt eine Zäsur und Neueinordnung erfahren soll, müßten hier eigentlich strengere Anforderungen an das staatliche Verhalten gestellt werden als bei von Anfang an staatlichem Verhalten. Hier sollen aber nicht die Unterschiede in den Vordergrund gestellt, sondern die Möglichkeit einer Bewertung nach den einheitlichen Kriterien des Art. 8 der ILC Draft Articles unterstrichen werden. Ein Bedarf an einer besonderen Fallgruppe der Übernahme von Privatverhalten neben den Regelungen der ILC besteht demnach nicht. Geht man davon aus, daß prinzipiell jedes staatliche Verhalten eine staatliche Zurechnung von Privatakten begründen kann, muß dies nicht notwendig ein staatliches Tun sein. Denkbar wäre auch ein Unterlassen, das konkludent nicht nur Billigung, sondern auch Kontrolle signalisiert. Zwar stellen sich hier Abgrenzungsprobleme zu einem Unterlassen, das keine Zurechnung, möglicherweise aber eine Sorgfaltspflichtverletzung darstellt. 297 Diese sind aber nur im Einzelfall zu lösen. In Betracht kommt daher auch eine Zurechnung der andauernden Handlungen Privater bei staatlicher Unterlassung, wenn der Staat gleichzeitig die Kontrolle über das Privatverhalten ausübt. Auch hier kommt Verantwortlichkeit nach einem „Umschlagspunkt" von Sorgfaltspflichtverletzung zur Zurechnung in Frage. Sie betrifft hauptsächlich andauernde Schutzverweigerungen des Staates in einem konkreten Fall, die wegen der bestehenden konkreten Möglichkeit zum Einschreiten nicht mehr als bloße Sorgfaltspflichtverletzungen anzusehen sind. (c) Eigenmächtiges Handeln Privater bei notstandsbedingter Abwesenheit staatlicher Gewalt Wenn selbst ein de facto link nicht besteht, muß prinzipiell von der Nichtzurechenbarkeit privater Handlungen entsprechend Art. 11 Abs. 1 (1996) 298 aus-

296 297

So aber Epiney, Verantwortlichkeit, S. 196 f. Ebenso Riphagen, in: Macdonald/Johnston, S. 581, 588 f., der nur „a shade of difference between the state being responsible for the conduct of non-organs and the state being responsible for an omisison to act"

sieht.

298

s. oben S. 116.

1 4 0 2 .

Teil: Voraussetzungen der völkerrechtlichen Verantwortlichkeit

gegangen werden. 299 Dieser Regelfall liegt dann vor, wenn ein Privater aus eigener Initiative heraus, also ohne dafür staatlich ernannt oder beauftragt worden zu sein oder ohne daß ihm die Aufgabe sonstwie durch Staatsorgane anvertraut wurde, staatliche Aufgaben wahrnimmt oder einfach privat handelt. 300 Die ILC sieht in Art. 9 3 0 1 jedoch selbst bei eigenmächtigem, vom Staat unabhängigen Handeln Privater eine Zurechnung zum Staat unter zwei Voraussetzungen vor 3 0 2 : Das Verhalten muß im Zusammenhang mit der effektiven Ausübung staatlicher Autorität stehen und während und aufgrund der Abwesenheit offizieller Regierungsgewalt, also „stellvertretend", vorgenommen worden sein. 303 Hierbei hatte die ILC die Situationen vor Augen, wo Regierungen wie nach dem Zweiten Weltkrieg vor der Invasion der Alliierten oder vor Befreiungsarmeen flüchteten. 304 Gedacht werden kann auch an Naturkatastrophen. 305 Als Fall, der als eigenmächtiges, dennoch dem Staat zuzurechnendes Handeln Privater angesehen wurde, werden auch die nicht direkt von Deutschland in Auftrag gegebenen Sabotageakte von Deutschen in den noch neutralen USA während des Ersten Weltkrieges zitiert/ 0 6 Hier war zwar eine deutsche Staatsgewalt vorhanden, so daß an sich eine Zurechnung nach dem „mutmaßlichen staatlichen Willen" in Abwesenheit von Staatsgewalt tatbestandlich nicht vorliegt. In Ermangelung einer anderen Zurechnungsmöglichkeit wird aber teilweise mittels Analogie auf die Konstruktion der Zurechnung in Abwesenheit von Regierungsgewalt zurückgegriffen. 307 Im Ergebnis ist dies aber nicht überzeugend.

299 300 301

ties

Epiney, Verantwortlichkeit, S. 103. YBILC 1974 II/l, S. 269, 283, para. 1 f.; 285, para. 10. „Article 9 - Conduct carried out in the absence or default of the official authori-

The conduct of a person or group of persons shall be considered an act of the State under international law if the person or group of persons is in fact exercising elements of the governmental authority in the absence or default of the official authorities and in circumstances such as to call for the exercise of those elements of authority." 302 YBILC 1974 II/l, S. 269, 285, para. 11. 303 YBILC 1974 II/l, S. 269, 285, para. 11. 304 s. Ustor, YBILC 1974 I, S. 43, 44, para. 15. 305 YBILC 1974 II/l, S. 269, 285, para. 9; s. auch Ago, Third Report, YBILC 1971 II/l, S. 199, 263, para. 189; YBILC 1974 I, S. 5, 32, para. 5. 306 Lehigh Valley Railroad Company, Agency of Canadian Car and Foundry Com pany, Limited, and various Underwriters (United States) v. Germany, Black Tom and Kings land/Sabotage Cases, RIAA VIII (1930), S. 84 ff. 307 Vgl. auch Yeager (USA) v. Islamic Republic of Iran, Iran-U.S. Claims Tribunal Reports Vol. 17 (1987), S. 92, para. 43. „... the revolutionary ,Komitehs4 or ,Guards' after 11 February 1979 were acting in fact on behalf of the new Government or at least exercised elements of governmental authority in the absence of official authorities ." (Hervorh. d. Verf.).

3. Kap.: Voraussetzungen eines völkerrechtlichen Delikts

141

Die Norm bezieht sich also auf Ausnahmesituationen, in denen keine förmlich legitimierte effektive Staatsgewalt mehr ausgeübt werden kann und in denen eine solche von Privaten, vergleichbar einem Regierungsumsturz, vorläufig wahrgenommen wurde. Allerdings betont die ILC den absoluten Ausnahmecharakter einer Zurechnung eigenmächtigen Handelns Privater, die nur unter den Bedingungen der tatsächlichen Ausübung von Elementen der Staatsgewalt bei gleichzeitiger Abwesenheit einer effektiven Kontrolle öffentlicher Stellen zulässig ist. 308 Die Fallgruppe ist trotz ihres extremen Ausnahmecharakters deswegen in diesem Zusammenhang von Interesse, weil sie die Zurechnung eines Verhaltens Privater aus eigener Initiative heraus, ohne staatliche Initiierung, ja sogar ohne staatliche Kenntnis umfaßt. 309 In der Betonung der Exzeptionalität dieser Fallkonstellation wird nochmals die Notwendigkeit eines vorausgehenden Kontaktes zum Staat in der Zurechnungsvariante von Art. 8 bestätigt. Für den Tatbestand der Erzeugung von Flüchtlingen wird dadurch eine staatliche Zurechnungsmöglichkeit von Vertreibungsmaßnahmen in Situationen des Umsturzes und trotz der zeitweiligen Abwesenenheit effektiver Staatsgewalt eröffnet. Allerdings greift diese Zurechnung nicht, wenn sich eine effektive Staatsgewalt überhaupt nicht mehr durchsetzt, und der Staat im Szenario des failed state zerfällt. 310 Das Beispiel der warlords in Somalia illustriert dies. In diesem Fall ist nur auf eine mögliche Gruppenverantwortlichkeit der Aufständischen oder Individualverantwortlichkeit der Handelnden zu rekurrieren. 311

(3) Verantwortlichkeit

für „ geliehene Staatsorgane "

Einen Sonderfall der de facto-Organschaft konstituiert das Ausleihen fremder Staatsorgane. Wird ein Staatsorgan einem fremden Staat zur Verfugung gestellt, so haftet dieser, wenn er die Gewalt und Kontrolle über das „geliehene" Staatsorgan hat, gemäß Art. 6 der ILC Draft Articles. 312 Ist das Staatsorgan „ausgelie308

YBILC 1974 II/l, S. 269, 285, para. 11. YBILC 1974 II/l, S. 269, 285, para. 10. jl ° Problematisch ist allerdings, wann ein „failed state" und wann nur ein „sleeping state" vorliegt, s. zum Ganzen Thürer, in: BerDGVR 34 (1995), S. 9 ff; Herdegen, in: BerDGVR 34 (1995), 49 ff.; s. auch Fastenrath, EPIL 10, 465. 311 Thürer, in: BerDGVR 34 (1995), S. 9, 33 f. 312 „Article 6 - Conduct of organs placed at the disposal of a State by another State The conduct of an organ placed at the disposal of a State by another State shall be considered an act of the former State under international law if the organ was acting in the exercise of elements of the governmental authority of the State at whose disposal it is placed." 309

Art. 9 (1996) enthielt zusätzlich die Zurverfügungstellung an eine internationale Organisation. Im Prozeß der zweiten Lesung wurde diese Alternative gestrichen. Die Verantwortlichkeit von internationalen Organisationen und die Verantwortlichkeit von Staaten

142

2. Teil: Voraussetzungen der völkerrechtlichen Verantwortlichkeit

hen u , handelt es nicht mehr als Organ für seinen Ursprungsstaat, sondern diesem gegenüber nur wie ein privates Individuum. 313 Es kann deshalb auch nicht ohne weiteres diesem Staat zurechenbare Handlungen vornehmen. Andererseits übt es faktisch Regierungsgewalt im entleihenden Staat aus. Daher sind diesem die Handlungen des geliehenen Organs zuzurechnen, wie wenn er ein privates Individuum beauftragt hätte. 314 Erste Voraussetzung ist, daß ein Staatsorgan eines Staates, das seine Eigenschaft als Staatsorgan hierdurch nicht verliert, zur Verfügung gestellt wird. 3 1 5 Zweitens muß das Staatsorgan wirklich zur Verfügung des empfangenden Staates stehen. Wenn der entsendende Staat auf fremdem Territorium eigene Hoheitsaufgaben ausübt, ist dieses Erfordernis nicht erfüllt." 516 Das Staatsorgan muß unter ausschließlicher Weisung und Kontrolle des empfangenden Staates stehen317, was dessen Zustimmung voraussetzt. 318 Dies ist nicht der Fall bei Protektoraten, abhängigen oder besetzten Gebieten. 319 Das heißt auch, daß es eigene Aufgaben des empfangenden Staates verrichten muß, nicht etwa diejenigen dritter Staaten in dessen Staatsgebiet.320 Drittens muß das geliehene Staatsorgan Aufgaben erfüllen, die Elemente öffentlicher Gewalt beinhalten. Es darf nicht bloß als Privater handeln, wie ζ. B. in der Rolle eines Beraters oder Experten. 321 Beispiele sind das Ausleihen von Polizeitruppen zu Zeiten öffentlichen Aufruhrs oder Einheiten des Gesundheitswesens bei Epidemien oder Naturkatastrophen oder das Ausleihen von Staatsorganen, die Aufgaben der Verwaltung bestimmter öffentlicher Einrichtungen übernehmen sollen, weil nationale Organe nicht dazu in der Lage sind. 322 Dies kann auch im Rahmen von Entwicklungshilfeprojekten oder zum Aufbau rechtsstaatlicher Strukturen wie in Ost-Timor oder im Kosovo der Fall sein. Die Stationierung ausländischer Militäreinheiten in einem Staat ist jedoch keine Zurverfugungstel-

im Zusammenhang von internationalen Organisation soll gesondert geregelt werden. Dementsprechend wurde diese Alternative aus Art. 9 ausgeklammert und Art. 13 (1996) gestrichen. Gleichzeitig wurde mit einem neuen Artikel A eine Öffnungsklausel - „saving clause" - für alle Fälle völkerrechtlicher Verantwortlichkeit von oder im Zusammenhang mit internationalen Organisationen eingefügt, Report of the International Law Commission on the work of its fiftieth session, UN Doc. A/53/10, Chapter VII, para. 414 f., 428, YBILC 1998 II/2; Crawford, First Report, UN Doc. A/CN.4/490/Add.5, para. 257 ff. 313 YBILC 1974 II/l, S. 269, 289, para. 15. 314 YBILC 1974 II/l, S. 269, 290, para. 15. 3,5 YBILC 1974 II/l, S. 269, 286 f., para. 2. 316 YBILC 1974 II/l, S. 269, 287, para. 4. 317 YBILC 1974 II/l, S. 269, 287, para. 5. 318 YBILC 1974 II/l, S. 269, 287, para. 6. 319 YBILC 1974 II/l, S. 269, 287, para. 6. 320 YBILC 1974 II/l, S. 269, 288, para. 7. 321 YBILC 1974 II/l, S. 269, 288, para. 9. 322 YBILC 1974 II/l, S. 269, 288, para. 10.

3. Kap.: Voraussetzungen eines völkerrechtlichen Delikts

143

lung. 3 2 j Deren Handlungen können daher dem Aufenthaltsstaat nicht zugerechnet werden. 324 In Verbindung mit fluchtauslösenden Praktiken ist hier, abhängig von faktischer Nachweisbarkeit einer Zurverfügungstellung von ArmeeEinheiten, an eine Verantwortlichkeit Zaires 325 für die Handlungen ruandischer Armee-Einheiten auf dem Territorium Zaires zu denken.

(4) Handlungen ausländischer Staatsorgane Ebenfalls grundsätzlich dem Staat nicht zugerechnet werden Handlungen eines ausländischen Staatsorgans auf fremdem Territorium (Art. 12 (1996)) 326 , vorausgesetzt, es handelt in amtlicher Eigenschaft 327. Das gleiche gilt für Handlungen von Organen internationaler Organisationen (Art. 13 (1996)). Art. 12 und 13 (1996) hatten insoweit mehr klarstellende als regelnde Funktion und wurden deswegen auch in zweiter Lesung gestrichen. 328 Da im Normalfall die Staatenverantwortlichkeit in territorialer Hinsicht dem Ort der Begehung der deliktischen Handlung folgt, wollte die ILC ursprünglich die eigentlich selbstverständlichen Regeln als deklaratorische Ausnahmen explizit machen. Die Verantwortlichkeit entsteht eben nicht allein aus der Tatsache heraus, daß ein Delikt auf einem bestimmten Territorium begangen wurde/ 2 9 Dies gilt sowohl für staatliche als auch für die 1998 aus dem Kodifikationsvorhaben ausgeklammerten Organe internationaler Organisationen 330, allerdings mit zwei Besonderheiten: Während bei der Verantwortlichkeit von Staaten Handlungen von Staatsorganen auf eigenen Territorium die Regel und in fremden die Ausnahme bilden, handeln Organe internationaler Organisationen notwendig in fremdem

323

YBILC 1974 II/l, S. 269, 289, para. 11. Denkbar ist nur eine Verantwortlichkeit dafür, daß der Staat die Stationierung zuläßt oder - als Unterlassenverantwortlichkeit - dafür, daß er bestimmte Handlungen des Entsendestaates toleriert. 325 Heute: Demokratische Republik Kongo - Kinshasa. 326 Der ehemalige Artikel 12 Abs. 1 (1996) lautete: „The conduct of an organ of a State acting in that capacity which takes place in the territory of another State shall not be considered as an act of the State under international law." 324

327

YBILC 1975 II, S. 51, 85, para. 10 und S. 90, para. 10. Report of the International Law Commission on the work of its fiftieth session, UN Doc. A/53/10, Chapter VII, para. 414 f., YBILC 1998 II/2. 329 YBILC 1975 II, S. 51, 85, para. 9 und S. 87, para. 1; s. dazu schon oben S. 112. 330 YBILC 1975 II, S. 51, 87, para. 1; zur Ausklammerung der Kodifikation von Regeln zur Verantwortlichkeit internationaler Organisationen s. oben 3. Kapitel, Fn. 312; zur Verantwortlichkeit der Vereinten Nationen s. Eagleton, RdC 1950 I, 319, 385 ff. 328

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2. Teil: Voraussetzungen der völkerrechtlichen Verantwortlichkeit

Staatsgebiet.3"51 Und: Neben der Verantwortlichkeit der internationalen Organisation für das Verhalten ihrer Organe besteht auch noch die Möglichkeit der Verantwortlichkeit des jeweiligen Mitgliedsstaates, dessen Staatsangehörigkeit das Organ besitzt. 332 Was staatliche Organe betrifft, lassen sich im wesentlichen drei Gründe für eine Durchbrechung des Territorialitätsprinzips nennen: Zum einen, um dem überkommenen Gedanken der absoluten Verantwortlichkeit eines Staates für alles, was auf seinem Territorium geschieht, der vor allem qua Verantwortlichkeit für Verletzungen von Fremden relevant war, keinen Raum zu geben.33"5 Des weiteren, um den Unterschied zu Art. 6 deutlich zu machen, der eine Verantwortlichkeit für fremde Staatsorgane begründet, die einem anderen Staat zur Verfügung gestellt wurden. 334 Außerdem verdeutlichten Art. 12 und 13 (1996), daß die Verantwortlichkeit des Ursprungsstaates des Organs unabhängig von dessen Handlungsort entstehen kann. Da der Sitzstaat auch nur begrenzte Einfluß-, Regulierungs- und Sanktionsmöglichkeiten gegenüber ausländischen Staatsorganen hat, überwiegt die Verantwortlichkeit des Ursprungsstaates für seine Staatsorgane^5 im Vergleich zur Zurechnung als Handlung Privater zum Aufenthaltsstaat. Daher ist auch eine Parallele zur Verantwortlichkeit eines Staates für Handlungen von Privaten auf seinem Territorium nicht weiterführend, weil diesen gegenüber der Aufenthaltsstaat viel weitergehende Eingriffsmöglichkeiten hat als gegenüber ausländischen „Staatsorganen", die sich auf seinem Territorium befinden. 336 Das Vorgehen der bosnischen Serben verdeutlicht die im Vergleich zu reinen Privatpersonen mangelnde Kontrolle BosnienHerzegowinas über diese. Vielmehr ist hier eine Zurechnung zum ausländischen Staat „Bundesrepublik Jugoslawien" naheliegend, vorausgesetzt, Bosnien war zu diesem Zeitpunkt schon als Staat anerkannt.3"57 Allerdings kann daneben auch eine Verantwortlichkeit des Sitzstaates für eigenes deliktisches Verhalten im Zusammenhang mit dem Delikt eines fremden Staatsorgans gegeben sein, etwa wegen Mittäterschaft oder Beihilfe 3 ' 8 oder wegen Unterlassens, das Mögliche zur Verhinderung des Delikts zu tun. 3 3 9 Eine Verantwortlichkeit kann auch daraus folgen, daß er einem dritten Staat erlaubt, 331

Eagleton, RdC 1950 I, 319, 387; YBILC 1975 II, S. 51, 87, para. 2. YBILC 1975 II, S. 51, 87, para. 3 333 YBILC 1975 II, S. 51, 83, para. 2. 334 YBILC 1975 II, S. 51, 83 f., para. 3. 335 YBILC 1975 II, S. 51,84, para. 5. 336 YBILC 1975 II, S. 51, 84, para. 5 und S. 86, para. 11. j37 s. dazu schon oben S. 126. 338 YBILC 1975 II, S. 51, 86, para. 15. 339 YBILC 1975 II, S. 51, 84, para. 4; zum Ganzen auch F. Klein, Die mittelbare Haftung im Völkerrecht, 1941, S. 265 ff., 299 ff. 332

3. Kap.: Voraussetzungen eines völkerrechtlichen Delikts

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sein Gebiet für bestimmte Zwecke zu benutzen.340 Auch die mangelnde Distanzierung von Handlungen fremder Staatsorgane auf eigenen Territorium kann eine Zurechenbarkeit des Territorialstaats begründen. 341 Hinsichtlich der Verantwortlichkeit internationaler Organisationen ist noch hinzuzufügen, daß Art. 13 (1996) mehr eine zurechnungsausschließende Regel bezüglich des Sitzstaates, denn eine zurechnende bezüglich der internationalen Organisation darstellt. Die Verantwortlichkeit letzterer sollte, entsprechend dem Kodifikationsprogramm, nicht mitgeregelt - aber auch nicht ausgeschlossen - werden. 342

(5) Handlungen Aufständischer Wegen der ggf. eintretenden eigenen Verantwortlichkeit der Aufständischen besteht keine einheitliche Regel der Zurechnung zum Staat. Während die Kausalität der Handlungen Aufständischer, die zu Unruhen und Unsicherheit in einem Staat oder zumindest für die Bevölkerung in Teilen eines Staates führen, als fluchtauslösender Faktor meist evident ist 3 4 3 , so sind die Zurechnungsregeln in diesem Zusammenhang noch nicht klar herausgebildet. Ein Grund hierfür ist auch das Problem der Definition des Zurechnungssubjektes bzw. der Voraussetzungen der Qualität als Aufständische, die auch die ILC offen läßt. Dieser Komplex der Zurechnungsproblematik erfordert wegen seiner hohen praktischen Relevanz bei der Analyse der Verantwortlichkeit für Fluchtbewegungen in besonderem Maße Aufmerksamkeit. 344 Dies gilt nicht nur für die Verantwortlichkeit des Staates, sondern insbesondere für die hier weitgehend auszuklammernde Verantwortlichkeit der Aufständischen selbst. Special Rapporteur Crawford merkte an, daß diese eine gewisse Organisationsstruktur der Aufständischen voraussetzte, die Handelnden also eine organ-ähnliche Stellung zur Aufstandsbewegung haben müßten. Unkoordinierte Handlungen der Anhänger einer derartigen Gruppe sollten nicht darunter fallen. 345 Für die Zurechnung der 340 Vgl. Ballon- Fall, ZaöRV 1957-58, 723 f. (amerikanische Erforschungsbaiions, die von Deutschland und der Türkei aus gestartet wurden, über sowjetischem Gebiet). j41 Vgl. ζ. B. den Protest Deutschlands gegenüber Österreich, weil Chruschtschow Bundeskanzler Adenauer mit Hitler verglich - in Anwesenheit des und ohne Distanzierung von dieser Äußerung seitens des österreichischen Außenministers, s. YBILC 1975 II, S. 51, 85, para. 7. 342 YBILC 1975 II, S. 51, 90, para. 12. 343 Man vergegenwärtige sich nur die in Algerien durch Rebellen geschaffene langjährige Atmosphäre der Unsicherheit. 344 s. schon oben S. 96 zum Subjektscharakter hinsichtlich der Regeln der Staatenverantwortlichkeit; Hoijer, S. 197 ff.; Goebel, AJIL 1914, 802 ff. 345 Report of the International Law Commission on the work of its fiftieth session, UN Doc. A/53/10, Chapter VII, para. 417, YBILC 1998 II/2; Crawford, First Report, UN Doc. A/CN.4/490/Add.5, para. 272 ff.

10 Ziegler

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2. Teil: Voraussetzungen der völkerrechtlichen Verantwortlichkeit

Handlungen Aufständischer gibt es keine allgemeingültige Regel, die für jede Konstellation von Aufstand paßt. Zu unterscheiden ist hier zunächst die Situation während des noch andauernden Kampfes zwischen dem etablierten Staat und der Bewegung der Aufständischen von derjenigen nach dem Ausgang des Kampfes. Das Ende des Aufstandes kann zu folgenden Ergebnissen führen: die Aufständischen werden niedergeschlagen; die Aufständischen werden irgendwie in den staatlichen Organisationsapparat integriert; sie siegen und bilden eine neue Regierung; sie siegen und bilden einen neuen Staat im oder in Teilen des bisherigen Staatsgebietes346 oder der Aufstand verläuft im Sande und h ö r t z. B. wegen Erschöpfung der Kombattanten einfach auf. Während Art. 14 (1996) noch ausdrücklich die Grundregel niederlegte, daß Handlungen Aufständischer dem Staat nicht zuzurechnen sind, bezieht sich der neu aus Art. 14 und 15 (1996) 347 gefaßte Art. 10 348 nur noch auf die Möglichkeit der Zurechnung von Handlungen zu den Aufständischen selbst. Inhaltlich ist dies keine Neuerung, da die Grundregel der NichtZurechnung zum Staat schon aus der Tatsache folgt, daß Aufständische Privatpersonen sind. Die Grundregel der Nichtzurechnung des Verhaltens von Aufständischen zum Staat bezieht sich auf die Situationen des noch andauernden und des schon niedergeschlagenen Aufstandes. 349 Art. 10 befaßt sich mit den übrigen Konstellationen der Zurechnung zu den Aufständischen selbst. 350 Im folgenden soll zunächst die Grundregel der Nichtzurechnung näher ausgeleuchtet werden.

346 s. auch Report of the International Law Commission on the work of its fiftieth session, UN Doc. A/53/10, Chapter VII, para. 416, YBILC 1998 II/2; Adam, in: Simma/Spinedi, S. 35, 36 f.; Silvanie, AJIL 1939, 78 ff. 347 Zu diesen s. Gay im, Nordisk Tidsskrift for International Ret 1985, 85, 94 ff. 348 „Article 10 - Conduct of an insurrectional or other movement 1. The conduct of an insurrectional movement which becomes the new government of a State shall be considered an act of that State under international law.

2. The conduct of a movement, insurrectional or other, which succeeds in establishing a new State in part of the territory of a pre-existing State or in a territory under its administration shall be considered an act of the new State under international law. 3. This article is without prejudice to the attribution to a State of any conduct, however related to that of the movement concerned, which is to be considered an act of that State by virtue of articles 4 to 9." 349 YBILC 1975 II, S. 51, 91, para. 1; Berlia, RGDIP 1937, 51, 55 f. 350 Vgl. YBILC 1975 II, S. 51, 91, para. 2. Zur Frage der Zurechenbarkeit von Menschenrechtsverletzungen von Aufständischen s. auch Rodley, in: Mahoney/ Mahoney, S. 297, 302 ff.

3. Kap.: Voraussetzungen eines völkerrechtlichen Delikts

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(a) Noch andauernder und gescheiterter Aufstand Für die Zurechnung von Handlungen von Aufständischen, die in einem Staatsgebiet agieren, gilt, entsprechend ihrer Eigenschaft als Private, im Grundsatz das Prinzip der NichtZurechnung zum Staat 351 , falls diese nicht von anderen Artikeln, wie z. B. Art. 8, 9 oder der Regelung des 11 Abs. 2 (1996), erfaßt werden. Eine Verantwortlichkeit des Staates ist danach möglich, wenn einer der schon genannten Zurechnungstatbestände vorliegt, der das Verhalten der Aufständischen zum staatlichen macht, etwa wenn der Staat selbst Partei ergreift und Aufständische unterstützt 352, oder wenn dem Staat eine Sorgfaltspflichtverletzung bei der Verhinderung, Beendigung, Unterdrückung und Ahndung des Aufstands vorzuwerfen ist. j 5 j Das geltende Völkerrecht enthält auch Mindestanforderungen an die innerstaatliche Sicherheit und Ordnung zugunsten anderer Staaten/ 54 Diese Pflichten haben sich im völkerrechtlichen Fremdenrecht her-

351

Garcia Amador , Second Report, YBILC 1957 II, S. 104, 121, para. 1 f., ff., S. 122 ff.; Berlia, RGDIP 1937, 51, 55 f.; Atlam, in: Simma/Spinedi, S. 35, 50; Silvanie, AJIL 1939, 78, 90 ff. 352 Die Einwände gegen eine generelle NichtZurechnung der Handlungen Aufständischer unter Hinweis auf den Fall staatlicher Unterstützung und Förderung eines Aufstandes, der im Interesse des Staates liegt, eine Konstellation wie sie etwa im Boxer Aufstand und Teheraner Geiselfall vorlag (so Wolf, ZaöRV 1983, 481, 509), gehen deshalb fehl. In diesen Fällen ist der Staat schon aufgrund der normalen Zurechnungsregeln verantwortlich. 35j Espagne/Royaume-Uni, Affaire des biens britanniques au Maroc Espagnol (Melilla - Ziat and Ben Kir anλ RIAA II (1925), S. 615, 729, 730; Home Frontier and Foreign Missionary Society (USA) v. Great Britain, RIAA VI (1920), 42, 44: „It is a well-established principle of international law that no government can be held responsible for the act of rebellious bodies of men committed in violation of its authority, where it is itself guilty of no breach of good faith or of no negligence in suppressing insurrection."; McNair, International Law Opinions II, S. 245; Brownlie, Principles, S. 453; Akehurst, BYIL 1968/69, 49, 50 ff., 53 ff.; Accioly, RdC 1959 I, 349, 399 ff. 354 Huber , Espagne/Royaume-Uni, Affaire des biens britanniques au Maroc Espagnol, , RIAA II (1925), S. 615, 642: „le principe de la non-responsabilité n'exclut point le devoir d'exercer une certaine vigilance. Si l'État n'est pas responsable des événements révolutionnaires eux-mêmes, il peut être néanmoins responsable de ce que les autorités font ou ne font pas, pour parer, dans la mesure possible, aux suites. La responsabilité pour l'action ou l'inaction de la puissance publique est tout autre chose que la responsabilité pour des actes imputables à des personnes échappant à l'influence des autorités ou leur étant ouvertement hostile. Le principe de la nonintervention dans les rapports entre un État et les étrangers établis sur son territoire, présuppose non seulement des conditions normales d'administration et de justice, mais aussi la volonté de l'État de réaliser son but primordial: le maintien de la paix intérieure et de l'ordre social. L'État est tenu à une certaine vigilance."

1 4 8 2 . Teil: Voraussetzungen der völkerrechtlichen Verantwortlichkeit

ausgebildet, nach dessen Regeln die Verletzung der Staatsangehörigen eines anderen Staates als Verletzung dieses Staates selbst angesehen wurde. 355 Mit der Herausbildung allgemeiner Menschenrechte, zu deren Entwicklung das Fremdenrecht beigetragen hat, muß aber auch den Pflichten bezüglich der Aufrechterhaltung eines Mindeststandards an innerer Sicherheit und Ordnung eine erweiterte Bedeutung beigemessen werden. Die Mindeststandards bestehen nicht nur zugunsten Fremder, sondern auch im Hinblick auf eigene Staatsangehörige. Ausschlaggebend fur die Verpflichtung zur Aufrechterhaltung einer inneren Ordnung waren zwar Verpflichtungen gegenüber anderen Staaten.356 Dies besagt aber nicht, daß jene Verpflichtungen statisch festgeschrieben und auf das Fremdenrecht begrenzt sind. Vielmehr können neue hinzutreten. Mit der Internationalisierung der Materie der Menschenrechte sind auch andere Staaten von der Nichteinhaltung der Mindeststandards betroffen. 357 Noch deutlicher wird dies bei einer direkten Betroffenheit durch Flüchtlingsströme 358, die vor Situationen fliehen, in denen eine innere Ordnung zusammengebrochen ist. Aller-

Ebenso das Schiedsgericht im Fall Walter A. Noyes (United States) v. Panama, RIAA VI (1933), S. 308, 311, s. oben 3. Kapitel, Fn. 171; so ausdrücklich auch D. P. O'Connell, International Law II, S. 966 f.; Berber, Lehrbuch III, S. 16; s. auch unten Nwe im 3. Kapitel, Fn. 381; Goebel, AJIL 1914, 802 ff., 813 ff.; zur Verpflichtung eines Staates, die Sicherheit seiner Einwohner zu garantieren s. auch Inter-American Commission on Human Rights, Annual Report of the Inter-American Commission on Human Rights 1975, S. 29. 355 PCIJ, Series A, No. 2, 1924, S. 6, 12- Mavrommatis Palestine Concessions', PCIJ, Series A/B, No. 76, 1939, S. 4, 18- Panevezys-Saldutiskis Railway, IGH, ICJ Rep. 1955, S. 4, 24 - Nottebohm; ICJ Rep. 1970, S. 3, 44 f., para. 77 ff. - Barcelona Traction·, Tomuschat, ZaöRV 1996, 1, 22, 23; Riedel, EPIL 10 (1987), 68, 69; Geck, EPILI (1992), 1045, 1047, 1056 f., 1058 m.w.N.; Verdross/Simma, §§ 1228, 1300; Eckart Klein, Diplomatischer Schutz, S. 21, 25; Hailbronner, in: Hailbronner/Renner, Einl. E, Rn. 69. Nach anderer Ansicht ist der Staat nur Prozeßstandschafiter eines Individualrechts, dazu Geck, EPILI (1992), 1045, 1058; Doehring, in: Ress/Stein, S. 13, 14; D. P. O'Connell, International Law II, S. 966; Berber, Lehrbuch III, S. 16; vgl. auch Gurulé, HastingsICLRev. 17 (1994), 457, 470 ff., 473 ff. m.w.N. 356 Vgl. D. P. O'Connell, International Law II, S. 966; für einen Mindeststandard „providing for the basic needs of the people" s. auch Deng/Kimaro/Lyons et al., Sovereignty as Responsibility, S. XVII f. 357 Beispielhaft dafür kann aus der Vielzahl der Fälle die gleichermaßen verurteilte Gewaltanwendung gegenüber Staatsbürgern wie Fremden und internationalem Personal nach dem Militärputsch in Sierra Leone genannt werden, s. Erklärungen des Präsidenten des Sicherheitsrates vom 27.5.1997, UN Doc. S/PRST/1997/29 und vom vom 11.7.1997, UN Doc. S/PRST/1997/36, abgedruckt auch in VN 1998, 87. Zum Inhalt des Mindeststandards s. Blanke, AVR 1998, 257, 259 ff. 358 s. dazu Erklärung des Präsidenten des Sicherheitsrates zur Situation in Sierra Leone vom 11.7.1997, UN Doc. S/PRST/1997/36, abgedruckt auch in VN 1998, 87.

3. Kap.: Voraussetzungen eines völkerrechtlichen Delikts

149

dings ist in diesem Zusammenhang zu bedenken, daß gegebenenfalls die Aufständischen selbst völkerrechtlich verantwortlich sein können (Art. 10)/ 5 9 Kleinere Erhebungen, Unruhen und Massendemonstrationen, die nach den Regeln der Zurechnung des Handelns Privater die Verantwortlichkeit des Staates in der Regel nicht herbeiführen können, sind von Aufständen insbesondere in qualitativer Hinsicht zu differenzieren. Für die Abgrenzung zwischen Handlungen Privater und denen von Aufständischen gibt es keine klaren Kriterien. Die ILC legte sich nicht fest/ 6 0 Entscheidend muß hier aber sein, daß die Insurgenten eine tatsächliche Machtstellung 361 und eine eigene Organisationsstruktur besitzen.362 Grund für diese Differenzierung ist zum einen die Tatsache, daß die Staatenpraxis ganz überwiegend von der NichtZurechenbarkeit zum Staat mangels Kontrollmöglichkeit ausgeht/6^ Zum anderen wird - wie schon erwähnt angenommen, daß den organisierten Bewegungen Aufständischer, im Unterschied zu Privaten, gegebenenfalls völkerrechtliche Delikte auch selbst zugerechnet werden können. 364 Eine Ausnahme bezüglich der generellen NichtZurechnung von Akten Aufständischer wird teilweise in der Literatur für routinemäßiges Verwaltungshandeln gemacht/ 65 Dagegen ist jedoch einzuwenden, daß selbst wenn ein Staat die Wirkung solcher Akte anerkennt, es äußerst unwahrscheinlich ist, daß er auch die aus völkerrechtlichen Verpflichtungen entspringende Verantwortlichkeit auf sich nimmt. Eine Zurechnung völkerrechtskonformer Routineakte ist im Hin359

s. oben 96. Simma, AVR 1986, 357, 373; Kausch, GYIL 1976, 455, 459 f. 361 Epiney, Verantwortlichkeit, S. 137. 362 YBILC 1975 II. S. 51, 91, para. 3. 363 YBILC 1975 II, S. 51, 93, para. 11; S. 94 f., para. 13 ff.; S. 97, para. 25. Die internationale Schiedsgerichtspraxis betont die Geltung der Ausnahmeregel der Zurechnung zum Staat nach den Kriterien der Kontrollierbarkeit des Aufstandes einerseits und der staatlichen Bereitschaft zur Kontrolle andererseits. Allerdings nahm kein Schiedsgericht jemals eine Staaten Verantwortlichkeit an; zwar findet sich mitunter der Vorwurf der Sorgfaltspflichtverletzung bei der Verhinderung von Rebellionen, allerdings scheiterte eine Verantwortlichkeit zumindest an der Vorhersehbarkeit des Aufstandes, s. Sambiaggio (Italy)/Venezuela, RIAA X (1903), S. 499, 512 ff.; Mixed Claims Commission, RIAA X (1903), S. 713, 714, 716; Home Frontier and Foreign Missionary Society (USA) v. Great Britain, RIAA VI (1920), 42, 44; G. L. Solis (USA)/Mexico (General Claims Commission), RIAA IV (1928), S. 358, 361 f.; Bond Coleman (USA)/Mexico (General Claims Commission), RIAA IV (1928), S. 364, 366; s. auch Ago, Fourth Report, YBILC 1972 II, S. 71, 132 ff. m.w.N.; Akehurst, BYIL 1968/69, 49, 51 f., 61 f.; Wolf, ZaöRV 1983, 481, 512 f.; Beyani, IJRL Special Issue 1995, 130, 140; Accioly, RdC 1959 I, 349, 395 ff.; s. schon Hoijer, S. 198. 364 Vereinzelt haben Staaten trotz der Durchsetzungsprobleme Ansprüche gegenüber Insurgenten geltend gemacht, YBILC 1975 II, S. 51, 98, para. 28. 365 s. z.B. D. P. O'Connell, International Law II, S. 969, 970 ff; Silvanie, AJIL 1939, 78, 92 ff. 360

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2. Teil: Voraussetzungen der völkerrechtlichen Verantwortlichkeit

blick auf die unterschiedlichen Rechtsfolgen nicht auf rechtswidrige Handlungen übertragbar." 566 Dies muß um so mehr gelten, als selbst durch die Gewährung einer Amnestie durch einen Staat diesem nicht einfach die Delikte einer aufständischen Bewegung zugerechnet werden. Eine Amnestie bedeutet keine nachträgliche Übernahme von Privatverhalten. Vielmehr begeht dieser Staat allenfalls ein eigenes Delikt, wenn er einer völkerrechtlichen Strafverfolgungspflicht gegen die Täter nicht nachkommt. 367 Diskutiert wurde vor allem, ob in Situationen öffentlichen Aufruhrs und bei der Verletzung von Ausländern, die repräsentative Funktionen für ihren Staat innehaben, etwa Diplomaten, ausnahmsweise entgegen der Regel, daß private Verletzungshandlungen dem Staat nicht zugerechnet werden, doch eine Zurechnung erfolgen sollte. 368 Dies ist allerdings nicht erforderlich, da die Regel, Handlungen Privater in privater Eigenschaft dem Staat nicht zuzurechnen, nicht bedeutet, daß Staatenverantwortlichkeit im Kontext des Handelns Privater 569 nicht aufgrund anderer Normen begründet werden kann. 370 In Fällen, in denen eine Verantwortlichkeit des Staates im Zusammenhang mit Handlungen Privater angenommen wurde, waren diese nie allein Anlaß für die Zurechnung, sondern immer begleitet von Handlungen oder Unterlassungen seitens des Staates. Unzureichende Maßnahmen zur Verhinderung oder Bestrafung der privaten Handlung können gegebenenfalls einen eigenen Völkerrechtsverstoß des Staates darstellen. 371 Auch in diesem Falle wird dem Staat aber nicht einfach die Handlung des Privaten zugerechnet. Es muß vielmehr zwischen dem privaten Delikt und dem wrongful act des Staates in dessen Kontext differenziert werden. j72 Der Staat ist verantwortlich für einen eigenen Akt seiner Organe, nicht für den des Privaten/ 73 Dies kann ζ. B. bei der Bemessung des Schadensersat-

366

YBILC 1975 II, S. 51, 98, para. 26; Epiney, Verantwortlichkeit, S. 149. YBILC 1975 II, S. 51, 98, para. 26; Accioly, RdC 1959 I, 349, 402 f.; dazu auch Akehurst, BYIL 1968/69, 49, 56 ff.; Epiney, Verantwortlichkeit, S. 151 f.; dazu auch McDonald, HuV 2000, 11, 18 ff., 23 ff., 26. 368 s. YBILC 1975 II, S. 51, 77 ff., para. 23 ff. 369 Dazu sogleich S. 156. 370 YBILC 1975 II, S. 51, 71, para. 4; 82, para. 35. 371 YBILC 1975 II, S. 51, 72, para. 7; Ago, Fourth Report, YBILC 1972 II, S. 71, 124., para. 143. 372 YBILC 1975 II, S. 51, 81, para. 33 und Fn. 166, 167; Ago, Fourth Report, YBILC 1972 II, S. 71, 124., para. 143; Espagne/Royaume-Uni, Affaire des biens britanniques au Maroc Espagnol , RIAA II (1925), S. 615, 642 (s. oben 3. Kapitel, Fn. 354) und 709 - Tanger , Bétail- Menebhi\ s. den Schiedsspruch im Fall Laura Μ. Β. Janes et al. (USA)/Mexico (General Claims Commission), RIAA IV (1926), S. 82, 85, 86 ff. 373 YBILC 1975 II, S. 51, 76 ff., para. 22 ff; Ago, Fourth Report, YBILC 1972 II, S. 71, 124., para. 143; so auch schon Strupp , Das völkerrechtliche Delikt, S. 34. 367

3. Kap.: Voraussetzungen eines völkerrechtlichen Delikts

151

zes von Bedeutung sein. 374 Eine Zurechnungsmöglichkeit bei fehlender eigener Völkerrechtssubjektivität der Aufständischen besteht gleichwohl darin, Handlungen Aufständischer dem gegenwärtigen Staat zuzurechnen, sei es kraft Autorisierung als de /ac/o-Organe, sei es aufgrund mangelnder Schutz- und Sorgfaltspflichterfüllung durch den Staat, also mangels due diligence bei der Vermeidung, Unterdrückung oder Resolution des Aufstandes. 375 Letzteres ist bei staatsfeindlicher Zielrichtung des Aufstandes wahrscheinlicher. Eine Verantwortlichkeit des Staates etwa wegen mangelnder Verhinderungsmaßnahmen, die aus einer due diligence-Werpflichtung folgt, ist zwar theoretisch denkbar, dürfte in praxi aber eher selten vorkommen. Handlungen Aufständischer werden sich staatlicher Kontrolle oft vollkommen entziehen, so daß keine Möglichkeit der Erfolgsabwendung besteht. Ein Staat wird sich außerdem nicht leichtfertig in seiner Existenz gefährden lassen, weshalb ihm in faktischer Hinsicht kaum eine deliktische Sorgfaltspflichtverletzung vorzuwerfen sein wird. 3 7 6 Allerdings kann eine solche Situation aus einer anfänglichen Unterschätzung des Aufstandes herrühren, der sich dann entgegen der Beurteilung des betroffenen Staates nicht von selbst auswächst. Sie kann aber vor allem dann eintreten, wenn sich eine innerstaatliche Bewegung zwar nicht gegen die Regierung als solche, aber gegen die Bevölkerung oder Teile der Bevölkerung richtet. Hierbei sind auch anfängliche staatliche Gleichgültigkeit oder Untätigkeit denkbar, die möglicherweise an sich schon eine due diligenceVerantwortlichkeit des Staates oder bzgl. konkreterer Vorgehensweisen gar eine Unterlassensverantwortlichkeit herbeiführen. Sind die Rebellen verselbständigt, treten hierzu weitere staatliche Verpflichtungen zur Wiederherstellung von Sicherheit im Staatsgebiet. Ihre Verletzung kann neue oder weitere Flüchtlingsströme hervorrufen. Die hier anzuwendenden Zurechnungsmaßstäbe sind stark einzelfallabhängig, da eine Sorgfaltspflichtverletzung nicht nur durch den Grad der Passivität des noch etablierten Staates, sondern auch der Stärke und Macht der Rebellen bedingt ist. So läßt sich ζ. B. keine definitive Zeitspanne festlegen, die ein Staat zur Unterbindung eines Aufstandes in Anspruch nehmen kann, ohne sich völkerrechtswidrig zu verhalten. 377 In der Völkerrechtspraxis wird teilweise eine aus Sorgfaltspflichten abgeleitete Verpflichtung zum Gewalteinsatz im Inneren aufgrund von sich herausbil-

374

YBILC 1975 II, S. 51, 76 ff., para. 22ff.; Ago, Fourth Report, YBILC 1972 II, S. 71, 97 f., para. 67. 375 Akehurst, BYIL 1968/69, 49, 50 ff. 376 Ebenso Akehurst, BYIL 1968/69, 49, 50 f.: für das Verhältnis Großbritanniens und die Sezession Südrhodesiens gilt dies aber nicht, da hier das „Kernland" Großbritannien nicht bedroht war; Silvanie, Responsibility, S. 187 ff.; ders., AJIL 1939, 78 ff. 377 United Kingdom-Venezuela Claims Commission, RIAA IX (1903), S. 455, 456 ff. - Santa Clara Estates Co.

1 5 2 2 .

Teil: Voraussetzungen der völkerrechtlichen Verantwortlichkeit

denden Repressionspflichten angenommen.378 Im allgemeinen stehen die Eingriffsmittel im Ermessen des sich verteidigenden Staates. Dieser kann und muß auch Erwägungen einfließen lassen, inwieweit der Aufwand des Eingreifens, ζ. B. unter den Gesichtspunkten der Gefahr von Verlusten oder Eskalation, verhältnismäßig ist. 379 Außerdem ist noch von Bedeutung, inwieweit die Zulässigkeit der Unterdrückung aufständischer Bewegungen durch die effektive Staatsgewalt von Legitimitätserwägungen abhängig ist. Der ILC-Entwurf enthält sich einer Beurteilung, ob nationale Befreiungsbewegungen im Vergleich zu gewöhnlichen Aufständischen privilegiert würden. 380 Potentiell führt hier das klassische Völkerrechtsmodell zu Widersprüchen zwischen dem, was das Recht der Staatenverantwortlichkeit zugrundelegt oder sogar verlangt, und dem, was andere Primärnormen an Pflichten auferlegen. Mehr noch, es scheint zu kontraproduktiven Ergebnissen zu führen, wenn man sich verdeutlicht, daß die gewaltsame Repression von Rebellen zu einer Ausweitung des Aufstandes bis hin zu einem Bürgerkrieg führen kann und Flüchtlingszahlen eher noch weiter in die Höhe getrieben werden. Dieser Widerspruch ist so aufzulösen, daß bei der Erfüllung der Verpflichtungen die übrigen Normen des Völkerrechts beachtet werden müssen, insbesondere diejenigen mit ius coge/is-Charakter, wie das Gewaltverbot 381 , grundlegende Menschenrechte und das Selbstbestimmungsrecht der Völker. Sie begrenzen hier die aus der Staatenverantwortlichkeit fol-

378

United Kingdom-Venezuela Claims Commission, RIAA IX (1903), S. 455, 456 ff. - Santa Clara Estates Co.; Wolf, ZaöRV 1983, 481, 512 f.; Home Frontier and Foreign Missionary Society (USA) v. Great Britain, RIAA VI (1920), 42, 44; G. L. Solis (USA)/Mexico (General Claims Commission), RIAA IV (1928), S. 358, 361 f.; Bond Coleman (USA)/Mexico (General Claims Commission), RIAA IV (1928), S. 364, 366: s. auch Ago, Fourth Report, YBILC 1972 II, S. 71,132 ff. m.w.N. 379 Akehurst, BYIL 1968/69, 49, 54 f. " ,8° Atlam, in: Simma/Spinedi, S. 35, 38 f.; Gayim, Nordisk Tidsskrift for International Ret 1985, 85 ff., 99; s. auch Report of the International Law Commission on the work of its fiftieth session, UN Doc. A/53/10, Chapter VII, para. 418, 431 ff.. 446, YBILC 1998 II/2. 381 Dieses gilt zwar zunächst nur im zwischenstaatlichen Bereich. Wegen der Gefahr des Übergreifens des Konfliktes über Grenzen sowie im Zusammenhang mit anderen Primärnormen, v. a. der Menschenrechte, ist aber auch die innerstaatliche Gewaltanwendung gegen Teile der Bevölkerung (Aufständische) beschränkt. In diese Richtung gehen auch die Äußerungen des deutschen Delegationsleiters Baum über die Tagung der UN Menschenrechtskommission in Genf, wonach Algerien jede Anstrengung zum Schutz seiner Bevölkerung unternehmen solle, gleichzeitig der Kampf gegen den Terror sich aber im Rahmen des Rechts und der internationalen menschenrechtlichen Standards halten müsse, s. FAZ vom 15.4.1998, S. 2. Für eine völkerrechtliche Verpflichtung, die eigene Bevölkerung vor der Verfolgung durch nichtstaatlichen Gruppen zu schützen, sprach sich im Kontext Algeriens auch der UN Menschenrechtsausschuß (FAZ vom 21.7.1998, S. 5) sowie das französische Außenministerium aus (SZ vom 7.1.1998, S. 4); s. auch UNHCR Handbook on Procedures and Criteria for Determining Refugee Status, 1979, § 65; Inter-American Court of Human Rights, Series C, No. 4, 1988, 154 - Velàsquez Rodriguez v. Honduras.

3. Kap.: Voraussetzungen eines völkerrechtlichen Delikts

153

genden Verpflichtungen zwar nicht in bezug auf das geforderte Ergebnis, nämlich die Wiederherstellung sicherer Lebensverhältnisse. Sie setzen aber der Art der Durchsetzung dieses Ziels Grenzen. Dies kann in einer Rebellensituation gerade zu einer Ermessensreduzierung fuhren, die Verpflichtungen mit friedlichen Mitteln wie der Verhandlung, d. h. nicht durch „Niederknüppeln" des Aufstandes, zu erfüllen. Ein Staat kann daher dazu verpflichtet sein, mit den Aufständischen zu verhandeln bzw. im Falle unmöglicher oder festgefahrener Lösungsversuche internationale Vermittlung und Schlichtung in Anspruch zu nehmen bzw. zuzulassen, ohne daß diese als Einmischung in innere Angelegenheiten angesehen werden könnte. Der traditionellen Völkerrechtslehre ist zuzugestehen, daß kein überzeugender Grund dafür besteht, Zusammenschlüsse von Privaten nicht analog privaten Individuen zu behandeln, d. h. vom Prinzip der Nichtzurechnung auszugehen und es vom Verhalten des Staates gegenüber den Aufständischen oder Unruhen abhängig zu machen, ob und auf welcher Grundlage er gegebenenfalls für die Handlungen von Aufständischen einzustehen hat. Dies liegt auf einer Linie mit dem Versuch, jegliche Verantwortlichkeit in einem staatlichen Verhalten begründet zu sehen. Solange eine Bewegung nicht siegreich ist und damit für ihre Handlungen selbst einstehen kann und muß, existiert somit immer ein verantwortliches Völkerrechtssubjekt: Bis zum Sieg der Aufständischen ist dies der bestehende Staat, danach die neuen Machthaber. Problematisch im Hinblick auf Zurechnungsfragen ist hier nur noch der Fall, daß keine effektive Staatsgewalt mehr vorhanden ist, also Bürgerkrieg herrscht, in dem sich verschiedene, ungefähr paritätische Fraktionen gegenüberstehen (vgl. Libanon, Somalia). Hier kommt es für den Zeitraum des Konfliktes zu Zurechnungslücken, wenn nicht jede der Parteien als Völkerrechtssubjekt anerkannt wird, dem sein Verhalten zuzurechnen ist. Zumindest ihr eigenes Verhalten kann der später siegreichen Partei zugerechnet werden, wohingegen für die Handlungen der unterlegenen Partei eine Haftungslücke bestehen bleibt 382 , die wohl nur durch die künftige völkerrechtliche Individualstrafbarkeit geschlossen werden kann. Dies leitet über zu der Fallgruppe des erfolgreichen Aufstandes. (b) Erfolgreicher Aufstand Eine Zurechnung zum Staat bei fehlender vorheriger Völkerrechtssubjektivität der Aufständischen ist daneben nach dem Sieg und der Etablierung einer revolutionären Bewegung als neue Ausübende der Staatsgewalt möglich. Deren Handlungen vor dem Sieg können dann dem neuen Staat bzw. seiner Regierung

382

So auch Wolf, ZaöRV 1983, 481, 512.

154

2. Teil: Voraussetzungen der völkerrechtlichen Verantwortlichkeit

rückwirkend zugerechnet werden (Art. 10). 383 Die Regeln des Art. 10 sind fest in der Rechtsprechung und Völkerrechtslehre verankert· 584, obwohl die strukturelle und systematische Grundlage der Zurechnungsnorm des Art. 10 unklar bleibt. Sie läßt sich nicht dem Recht der Staatensukzession entnehmen. Wird von den Aufständischen bloß eine neue Regierung gebildet, liegt kein Fall der Sukzession vor. Gründen diese einen neuen Staat, stellt dies in Ermangelung der Staatsqualität von Aufständischen keine Staatensukzessiou dar. j 8 5 Art. 10 liegt das Prinzip der Kontinuität zugrunde' 86 , wohingegen Staatensukzession eher den Gedanken der Ablösung eines Staates durch einen anderen beinhaltet 387 : Eine siegreiche Aufstandsbewegung, die in den bisherigen Staatsaufbau integriert wird, sei es in der Form, daß sie die Regierung übernimmt oder in der Form einer Einigung zwischen Regierung und Insurgenten 388, setzt gemeinsam mit den fortbestehenden alten Elementen der Regierungsgewalt den bisherigen Staat fort. 389 Die Integration von Aufständischen in den Staatsapparat, ζ. B. in einem nationalen Versöhnungsprozesses oder auch infolge einer Revolution, stellt eine Sonderform des vollständigen Sieges der Rebellen dar. Während in diesem Fall Kontinuität zwischen den Rebellen und der dann von ihnen gebildeten Regierung besteht, liegt bei der Integration der Rebellen eine Kontinuität vom altem zum neuen Machtapparat im Staat vor, gleichzeitig aber auch eine Ratifizierung der Handlungen der Aufständischen durch den neuen Staat, die eine Zurechnung rechtfertigen könnte/ 9 0 Die ILC sprach sich jedoch nach der Zusammenfassung von Art. 14 und 15 (1996) zu dem mit dem heutigen Art. 10 identischen Art. 15 (1998) gegen eine Zurechnung im Falle der Integration von Insurgenten in den bestehenden Staatsapparat aus, damit nationale Versöhnungsprozesse in Bürgerkriegssituationen nicht durch das Problem der Verantwortlichkeit behindert würden. 391 Im Unterschied zu den bisher erörterten Zu-

383

Georges Pinson (France)/United Mexican States, RIAA V (1928), S. 327, 419 ff., 430 ff., 454; RIAA IX (1903), S. 445 - Bolivar Railway Company, Garcia Amador, Second Report, YBILC 1957 II, S. 104, 121, para. 2; Brownlie, Principles, S. 455; Brownlie, State Responsibility, S. 178; Ch. Rousseau, Droit international, § 139, S. 127; Schwarzenberger, International Law I, S. 627 ff.; Borchard, Diplomatie Proctection, S. 241 f.; Eagleton, Responsibility of States, S. 147; Akehurst, BYIL 1968/69, 49, 55; Berlia, RGDIP 1937, 51, 59. 384 Crawford, First Report, UN Doc. A/CN.4/490/Add.5, para. 267, 279. 385 Crawford, First Report, UN Doc. A/CN.4/490/Add.5, para. 267. 386 YBILC 1975 II, S. 51, 100, para. 3. 387 Vgl. YBILC 1975 II, S. 51, 101, para. 8, wo deshalb die in Frage stehenden Normen außerhalb des Kontextes der Staatensukzession gestellt werden. 388 YBILC 1975 II, S. 51, 101, para. 6. 389 YBILC 1975 II, S. 51, 101, para. 6\Atlam, in: Simma/Spinedi, S. 35, 51. 390 So Akehurst, BYIL 1968/69, 49, 60 m.w.N.; 61 ff. 391 Report of the International Law Commission on the work of its fiftieth session, UN Doc. A/53/10, Chapter VII, para. 416, YBILC 1998 II/2.

3. Kap.: Voraussetzungen eines völkerrechtlichen Delikts

155

rechnungsregeln liegt, sofern man diesen Tatbestand mit der Terminologie der Zurechnung erfassen will, mit der Verantwortlichkeit des Staates nach einem siegreichen Aufstand der Sonderfall vor, daß einem Staat ein Verhalten rückwirkend zugerechnet wird. 3 9 2 Eine Rückwirkung liegt deshalb vor, weil zur Zeit des Aufstandes dem Staat das Verhalten der Aufständischen nicht zugerechnet werden konnte, weil diese mangels organisatorischer oder faktischer Integration in den Staatsapparat noch keine Staatsorgane darstellten. 393 Etwas anders sieht die Erklärung im Falle des Sieges der Aufständischen aus, wenn diese einen neuen Staat gründen, ζ. B. durch Sezession. Da hier die Identität und Existenz des alten Staates aufgehoben wird 3 9 4 , kann Kontinuität nur in bezug auf die Organisationsstruktur der Insurgenten und den späteren Staat nach Erfolg des Aufstandes bestehen.395 Dem neuen Staat werden deshalb auch die Handlungen der Insurgenten zugerechnet, nicht aber diejenigen des alten Staates.396 Oft wird der Erfolg der Insurgenten als die Durchsetzung eines von Anfang an bestehenden „nationalen Willens" „Volkswillens" oder auch - im Kontext der Entkolonialisierung- „Befreiungswillens" bezeichnet.397 Ein einheitlicher Wille ist allerdings eine bloße Fiktion und in völkerrechtlicher Hinsicht als bloße Legitimitätserwägung noch weitgehend irrelevant/ 98 Entscheidend ist, wer die effektive Herrschaftsgewalt ausübt. 399 Überzeugender ist hier die Begründung aus der Kontinuität und personellen Identität der Aufständischen und dem neuen Staat, die letztlich auch aus Billigkeitsgründen 400 geboten ist. Die nach einem siegreichen Aufstand im Staat organisierten Aufständischen sind die einzige noch existente Instanz, die verantwortlich gemacht werden kann.

392 Akehurst, BYIL 1968/69, 49, 60, 61 ff.; Eagleton, Responsibility of States, S. 147; Jiménez de Aréchaga, in: Sorensen, S. 531, 564; Amerashinghe, Revue Egyptienne de Droit International 22 (1966), 91, 123; Berlia, RGDIP 1937, 51, 59; Brownlie, State Responsibility, S. 178; ders., Principles, S. 455; Dahm, Völkerrecht III, S. 202; Borchard, Diplomatie Proctection, S. 241 f.; Goebel, AJIL 1914, 802, 818; Maurtua/Scott, Responsibility of States, S. 58; Epiney, Verantwortlichkeit, S. 203 m.w.N. j93 s. Epiney, Verantwortlichkeit, S. 157 f. 394 YBILC 1975 II, S. 51, 101, para. 8. 395 YBILC 1975 II, S. 51, 101, para. 6. 396 YBILC 1975 II, S. 51, 101, para. 6;Atlam, in: Simma/Spinedi, S. 35, 51. 397 s. z.B. British-Venezuelan Mixed Claims Commission, RIAA IX (1903), S. 445, 453 - Bolivar Railway Company, YBILC 1975 II, S. 51, 102, para. .10; Borchard, Diplomatic Proctection, S. 241; Ch. Rousseau, Droit international, § 139, S. 127. Kritisch Epiney, Verantwortlichkeit, S. 155. 398 s. zum Selbstbestimmungsrecht in Fällen extremer Unterdrückung unten 4. Teil, 9. Kapitel, Abschnitt Β. II. 1. b) (3). 399 Epiney, Verantwortlichkeit, S. 155 f. 400 So Epiney, Verantwortlichkeit, S. 156.

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2. Teil: Voraussetzungen der völkerrechtlichen Verantwortlichkeit

c) Verantwortlichkeit des Staates für eigenes Verhalten im Zusammenhang mit dem Verhalten Privater Wie oben dargelegt wurde, ist eine Tätigkeit Privater dem Staat dann nicht zuzurechnen, wenn es an einer formellen Integration in den Staatsapparat oder an einem Autorisierungsakt oder der staatlichen Kontrolle über sie fehlt. 401 Die handelnden Individuen und Personenmehrheiten sind dann weder de facto noch de iure für den Staat tätig. Sie handeln rein als Private und in keinem Zusammenhang mit staatlichen Funktionen. 402 Dennoch kann ein Staat auch angesichts solcher Handlungen verantwortlich sein für sein eigenes Handeln oder Unterlassen im Zusammenhang mit den Tätigkeiten Privater. 403 Anknüpfungspunkt für die Staatenverantwortlichkeit ist hier nicht ein dem Staat als eigenes Verhalten zuzurechnendes Handeln Privater, sondern ein eigenes Verhalten des Staates, meist wohl Unterlassen 404, im Zusammenhang mit einem nicht zurechenbaren Handeln Privater. 405 Beide Handlungen sind strikt auseinanderzuhalten. Das Verhalten der Individuen in ihrer privaten Eigenschaft ist zwar notwendige, aber nicht hinreichende Bedingung für die Staatenverantwortlichkeit. Sie ist gleichsam objektive Bedingung, notwendiger, vom staatlichen Verhalten verschiedener „external event " für den Eintritt der Verantwortlichkeit. 406 Das Prinzip der Verantwortlichkeit für eigenes Verhalten des Staates im Zusammenhang mit rein privatem Verhalten folgt letztlich aus dem Prinzip der territorialen Souveränität. Einerseits schließt dieses Prinzip die Einwirkungs- und Kontrollmöglichkeiten anderer Staaten auf dem eigenen Territorium weitgehend aus, andererseits beinhaltet es auch eine Verpflichtung zum Schutz der Souveränität und territorialen Integrität anderer Staaten407, zumindest im Rahmen der Ausübung eines üblichen Sorgfaltsmaßstabs. 408

401

Commentary, YBILC 1975 II, S. 51, 71, para. 3, 4; zur Staatenpraxis s. die Nachweise ebd., S. 51, 74 ff., para. 14 ff.; Epiney, Verantwortlichkeit, S. 118. 402 YBILC 1975 II, S. 51, 71, para. 3. 403 Strupp, Handlungen Privater, S. 10; Christenson, in: Lillich, Injuries to Aliens, S. 321, 335 ff. zu den Abgrenzungsproblemen; vgl. auch Handl, AJIL 1980, 525 ff. 404 So auch Wolf, ZaöRV 1985, 232, 233. 405 Ago, Fourth Report, YBILC 1972 II, S. 71, 96, para. 64; S. 97, para. 65; S. 99, para. 70; S. 123, para. 140 f.; S. 126, para. 145; Nachweise zur Staatenpraxis S. 100 ff; YBILC 1975 II, S. 51, 76 ff, para. 22 ff.; Laura Μ. Β. Janes et al. (USA)/Mexico (General Claims Commission), RIAA IV (1926), S. 82, 85, 86 ff; so auch schon Strupp , Das völkerrechtliche Delikt, S. 34; s. a. Mössner, GYIL 1981, 63, 77 ff. 406 Ago, Fourth Report, YBILC 1972 II, S. 71, 97, para. 65; vgl. Epiney, Verantwortlichkeit, S. 113; Wolf, ZaöRV 1985, 232, 255, 257. 407 s. Schiedsrichter Huber im Island of Palmas-Fall (Netherlands/USA), RIAA II (1928), S. 829, 839: „Territorial sovereignty ... involves the exclusive right to display the activities of a State. This right has as corollary a duty: the obligation to protect within the ter-

3. Kap.: Voraussetzungen eines völkerrechtlichen Delikts

157

Gegen diese ausschließliche Anknüpfung an das staatliche Verhalten spricht auch nicht die Tatsache, daß in der internationalen Staatenpraxis als Bemessungsgrundlage für den Schadensersatz meist an den durch die Privathandlung verursachten Schaden angeknüpft wird. 4 0 9 Teilweise wird dies als Argument für eine direkte Zurechnung des Privatverhaltens gewertet. Dagegen ist einzuwenden, daß die Frage der Rechtsfolgen eines Verhaltens und der Kriterien für die Reparation zunächst von der Frage des völkerrechtlich relevanten Verhaltens auf der Verursachungsebene zu unterscheiden ist. 410 Konvergenzen zwischen staatlichem und privatem Verhalten bei der Bestimmung der Reparationsleistungen und Berücksichtigung des durch privates Verhalten in Verbindung mit der staatlichen Sorgfaltspflichtverletzung verursachten Schadens sind dadurch nicht ausgeschlossen. Ebensowenig folgt daraus aber, daß die staatliche Reparation wegen der staatlichen Pflichtverletzung notwendig den vollen, durch die Privaten verursachten Schaden abdecken oder auch nur mit diesem identisch sein muß. 411 Die Reparation wird für das staatliche Delikt, nicht für den von Privaten verursachten Schaden geleistet.412 Wegen besonders schwerer Sorgfaltspflichtverletzungen könnte ein Staat auch über den Umfang des von Privaten verursachten Schadens hinaus zum Ersatz verpflichtet werden.41"5 Die Ebenen sind trotz möglicher Konvergenzen voneinander unabhängig. Es bleibt jedoch anzumerken, daß gerade das Verhältnis zwischen staatlichem Verhalten im Zusammenhang mit Privatverhalten, d. h. vor allem zwischen staatlicher Sorgfaltspflichtverletzungen und dem Privatakt im Hinblick auf den eingetretenen Schaden in den Arbeiten der ILC unklar ist. 414 Hier sind zumindest zwei dogmatische Einordnungen denkbar: Der durch das private Verhalten eingetretene Schaden ist objektive Bedingung des Völkerrechtsverstoßes. Dieser tritt nur dann ein, wenn auch ein Schaden entstanden ist. 415 Oder die Völkerrechtsverletzung liegt allein schon im staatlichen Verhalten der Sorgfaltspflichtverletzung. ritory the rights of other States, in particular their right to integrity and inviolability in peace and in war, together with the rights which each State may claim for its national in foreign territory." 408 IGH, ICJ Rep. 1949, S. 4, 22- Corfu Channel·, Epiney , Verantwortlichkeit, S. 206 f. 409 s. den Fall Laura Μ. Β. Janes et al. (USA)/Mexico (General Claims Commission), RIAA IV (1926), S. 82, 89 f.; Riedel, EPIL 10 (1987), 68, 70. 410 Ago, Fourth Report, YBILC 1972 II, S. 71, 98 f., para. 67 ff.; Mössner, GYIL 1981,63, 86 f. 411 Lettie Charlotte Denham and Frank Parlin Denham (United States) v. Panama, RIAA VI (1933), S. 312, 313; Ago, Fourth Report, YBILC 1972 II, S. 71, 104 f., para. 85 ff. 412 Ago, Fourth Report, YBILC 1972 II, S. 71, 99, para. 69. 4,3 Mössner, GYIL 1981, 63, 87. 414 Mössner, GYIL 1981, 63, 83 ff., 88. 415 Verdross, Völkerrecht, S. 393 f.

158

2. Teil: Voraussetzungen der völkerrechtlichen Verantwortlichkeit

Dies wird davon abhängen, ob im Einzelfall eine Erfolgs- oder eine Verhaltenspflicht vorliegt. 416 Der durch die Privaten verursachte Schaden wäre dann nur in der Bemessung der Rechtsfolge des Völkerrechtsverstoßes relevant, nicht aber als Tatbestands Voraussetzung des wrongful act Art. 11 Abs. 2 (1996) des ILC Draft 418 erfüllte mit der Regel, Verantwortlichkeit außerhalb des Zurechnungsmodells festzuschreiben, nach Auffassung der ILC mehr klarstellende Funktion als eine eigenständige Norm zu kodifizie419.

ren

:

„attribution to the State of any other conduct which is related to that of persons or groups of persons ..." Inhaltlich bezieht sich diese Norm auf staatliche Schutzpflichten im Interesse bestimmter völkerrechtlich geschützter Rechtsgüter. Dieser Rechtsgüterschutz beinhaltet sowohl präventive Verhinderungspflichten als auch reaktive oder repressive Strafverfolgungspflichten, die wiederum aufgrund ihres Abschrekkungspotentials präventive Wirkung entfalten können (negative Generalprävention). 420 Eine Völkerrechtsverletzung liegt erst dann vor, wenn aufgrund der staatlichen Sorgfaltspflichtverletzung der zu verhindernde Erfolg eingetreten ist, nicht schon wegen der Pflichtverletzung allein. 421 Staatliche Pflichtverletzung und Privatverhalten müssen auch hier in einem bestimmbaren Bezug zueinander stehen.422 Der frühere ILC- Entwurf ließ Art und Inhalt dieser Beziehung mit der nicht weiter qualifizierten Formulierung „ oder eine eigene Intervention des Sicherheitsrates nach Kapitel V I I der UN-Charta, die wohl meist dadurch vorgenommen werden wird, daß die schon in Gang gesetzte Intervention nachträglich legitimiert wird. Daraus folgt auch,

338

Vgl. Simma, EJIL 1999, 1, 6: „A Thin Red Line". B. Nolte, in: Wolfrum, Hdb., § 130, Rn. 11 ff. 340 s. z. B. die Feststellung einer Friedensbedrohung durch den Kosovo-Konflikt schon im Jahre 1998 durch den Sicherheitsrat mit SC Res. 1160 v. 31.3.1998, preamb. para. 8: „Acting under Chapter VII of the Charter of the United Nations"; direkter: Res. 1199 v. 23.9.1998, preamb. para. 14. Hier liegt die Annahme einer schon bestehenden Friedensbedrohung zugrunde: Affirming that the deterioration of the situation in Kosovo, Federal Republic of Yugoslavia, constitutes a threat to the peace and security in the region" (Hervorh. d. Verf.); 339

Res. 1203 v. 24.10.1998, preamb. para. 15 (continuing threat). Kritisch wegen eines Unterlaufens des Vetorechts: Kälin, SZIER 2000, 159, 164. 341 Β. Nolte, in: Wolfrum, Hdb., § 130, Rn. 13. Die Herabsetzung der formellen Voraussetzung für eine Intervention auf die bloße Feststellung der Friedensbedrohung verlagerte demgegenüber das Veto-Problem nur zeitlich vor. Dadurch würde sogar die Verhängung friedlicher Sanktionen durch den Sicherheitsrat gefährdet, für die vielleicht noch ein Konsens herbeizuführen ist und die ebenfalls die Feststellung einer Friedensbedrohung voraussetzt. So zutreffend Kühne, in: Reader Sicherheitspolitik IV.3, S. 3, 10; Wedgwood, AJIL 1999, 828, 830 zu den Resolutionen vor dem Kosovo-Krieg. 342 Lillich, ZaöRV 1993, 557, 563; Kühne, in: Reader Sicherheitspolitik IV.3, S. 3, 19. Dieses Erfordernis erfüllte die NATO-Intervention 1999 in Jugoslawien nicht, da aus Furcht vor der Einlegung eines Vetos der Sicherheitsrat nicht um eine Autorisierung angerufen wurde. 343 Wegen der Veto-Möglichkeiten auch in dieser Richtung wird dies praktisch nur relevant, wenn ein Staat handelt, der kein Veto-Recht im Sicherheitsrat besitzt, vgl. Henkin, AJIL 1999, 824, 827 f.; Murswiek, DSt 1996, 31, 38.

826

4. Teil: Rechtsfolgen der Rechtsverletzung

daß eine Intervention außerhalb von Kapitel V I I der UN-Charta zumindest dem Sicherheitsrat anzuzeigen i s t / 4 4

(3) Scheitern friedlicher

Streitbeilegung

Aus dem Notstandscharakter folgt, daß militärische Maßnahmen erst dann als ultima ratio eingesetzt werden dürfen, wenn keine anderen Möglichkeiten der Streitbeilegung mehr bestehen.345

(4) Kollektive Absicherung Die Verfolgung bestimmter Interessen durch den Intervenienten, welche die Intervention motivieren, läßt sich nicht ausschließen. Primärziel muß jedoch die Beendigung von Menschenrechtsverletzungen, nicht etwa die Verfolgung anderer Zwecke sein. 346 Die Intervention kann nur darauf gerichtet sein, möglichst schnell und effektiv auf eine Extremsituation im Zielland reagierend, den status quo ante wiederherzustellen. Daher ist eine weitestmögliche multilaterale Befürwortung und Ausführung gleichsam als Kontroll- und Steuerungsmechanismus gegen den Machtmißbrauch durch einzelne Staaten erforderlich. 347 Hier ist vorzugsweise eine universelle kollektive Absicherung durch UN-Institutionen, wie z. B. durch die Generalversammlung in der Uniting for Peace Resolution!j48, denkbar. 349 Subsidiär zur universellen Absicherung können Regional-

j44

Farer, in: Damrosch, Enforcing Restraint, S. 316, 340. Lillich, ZaöRV 1993, 557, 562, 572; Duke, International Relations 1994, 25, 44 ff.; Cassese, EJIL 1999, 23, 27; Falk, AJIL 1999, 847, 849 f. zur Debatte, ob dies vor der Kosovo-Intervention der Fall war. 346 Lillich, ZaöRV 1993, 557, 562. 347 Dowty/Loescher, International Security Vol. 21/1 (1996), 43, 61; Blanke, AVR 1998, 257, 268 ff.; Bungarten, in: Kühne, S. 445, 448 unter Hinweis auf das Interesse an „burden-sharing", das faktisch zu einer kollektiven Absicherung beiträgt; Hilpold, ZÖR 1999, 529, 590 ff.; s. dazu auch Higgins, Int. Affairs 1993, 465, 475 ff.; Walzer, S. 107 bezweifelt allerdings die Effektivität dieser Sicherung gegen „sachfremde" Interventionsmotive. 348 GA Res. 377 (V), s. oben 9. Kapitel, Fn. 230. Lillich, ZaöRV 1993, 557, 564; Delbrück, in: Kühne, S. 101, 125; skeptisch bzgl. der politischen Durchführbarkeit und der Erfolgsaussichten einer Operation, die gegen den Willen der Sicherheitsratsmitglieder erfolgt: Kühne, in: Reader Sicherheitspolitik IV.3, S. 3, 12 f. 349 s. auch Principle 9 der ILA Declaration of Principles of International Law on Mass Expulsion: „under the coordination of the appropriate U. N. organ", 345

ILA, Report of the 62nd Conference, Seoul 1986, S. 15, 16. Das Koordinierungserfordernis ist gegenüber Principle 5 der Warsaw Declaration neu. Ob damit gegenüber einer

9. Kap.: Durchsetzung der Rechte und Rechtsfolgen

827

bündnisse instrumentalisiert werden 350 , wie ζ. B. die ECOWAS, die mit der ECOMOG-Friedenstruppe 1990 in Liberia eingriff 351 , die russisch dominierte GUS-Friedenstruppe, ζ. B. in Georgien 352 und die Kooperation von UN und OAS im Falle Haitis, Perus und Guatemalas.353 Zur Sicherung davor, daß in Regionalbündnissen oft stark ausgeprägte regionale Hegemonialpositionen den Ausschlag geben, ist die Unterstützung von Staaten außerhalb der Region zu berücksichtigen. Entsprechend Art. 38 Abs. 1 lit. d) IGHSt, der gerade die Lehrmeinungen der fähigsten Völkerrechtler der verschiedenen Nationen voraussetzt, um diese als Rechtsquelle berücksichtigen zu können, böte die Zustimmung von Staaten verschiedener Regionen und Kulturkreise ein zusätzliches wichtiges Indiz für die Entschuldbarkeit.

Mandatierung ein Minus gemeint ist, erscheint gerade im Hinblick auf den dortigen Kommentar, der von einer exklusiven Befugnis der Vereinten Nationen ausgeht, fraglich, ILA Report of the 63rd Conference, Warsaw, August 1988, ILA 1988, 676, 682; Schachter, International Law, S. 126; Kälin, SZIER 2000, 159, 171 f., 175; vgl. Bowett, in: Moore, S. 38, 47; Koroma, SZIER 1995, 409, 416; Delbrück, FW 1999, 139, 149 f. j5 ° Ausführlich Theuermann, in: Kühne, S. 231 ff, 245 ff.; Kühne, in: Reader Sicherheitspolitik IV.3, S. 3, 13 ff., 18 ff.; ders., in: Kühne, S. 17, 46 ff., 80 ff.; Frowein, in: FS Bernhardt, S. 57 ff; ebenso Farer, in: Kühne, S. 275, 276 ff., 280; ders., in: Damrosch, Enforcing Restraint, S. 316 ff., 324, 331 ff., 340; Delbrück, in: Kühne, S. 101, 127 f.; Isensee, JZ 1995, 421, 427 f.; Herdegen, in: BerDGVR 34 (1995), S. 49, 75 f.; Wolfrum, ZaöRV 1993, 576 ff; kritisch zur de facto-Dominanz der USA in der NATO Falk, AJIL 1999, 847, 853 f. unter Hinweis auf einen verräterischen Brief Holbrookes an US Präsident Clinton, in dem dieser „NATO - that is, the United States gleichsetzt; kritisch auch Bothel Martenczuk, VN 1999, 125, 127 (keine Organisation kollektiver Sicherheit); Wedgwood, AJIL 1999, 828, 832 m.w.N.; Nowrot/Schabacker, Am. U. Int'l L. Rev. 14 (1998), 321, 403 ff.; Wippman, in: Damrosch, S. 157, 185 f.; Uerpmann, AVR 1995, 107, 113 zur gestuften Legitimation der Akteure auf unilateraler, regionaler und UN-Ebene; s. auch Stellungnahme des Außenministers von Zimbabwe beim Gipfeltreffen des Sicherheitsrats im Januar 1992, der „for a careful drawing up and drafting of general principles and guidelines that would guide decisions on when a domestic situation warrants international action, by the Security Council or by regional organizations" plädierte, UN SCOR, 47th session, 3046th meeting, UN Doc. S/PV.3046 (1992), para. 131; zur OAU s. Ofosu-Amaah, ZaöRV 1987, 80 ff. 351 Hierzu Kpatindé, Flüchtlinge 1996, H. 4, S. 16 f.; Farer, in: Damrosch, Enforcing Restraint, S. 316, 335 f.; G. Nolte , ZaöRV 1993, 603 ff.; ders., Eingreifen auf Einladung, S. 393 ff.; Jonah, in: Kühne, S. 303 ff.; Farer, in: ebd., S. 275, 279 f.; Mortimer, in: Keller/Rothchild, S. 149 ff; Aderinsola Vogt, in: ebd., S. 165 ff; Howe, International Security Vol. 21/3 (1996/97), 145 ff., 173 ff.; Kappel/Korte, in: Jahrbuch Dritte Welt 1992, S. 234 ff; Herdegen, in: BerDGVR 34 (1995), S. 49, 75 f. 352 Crow, in: Kühne, S. 351 ff.; G.Nolte, Eingreifen auf Einladung, S. 439 ff., 459 ff. 353 Kühne, in: Kühne, S. 17, 89 f.; zur Normdurchsetzung durch die OAS s. Dolzer, ZaöRV 1987, 113 ff.

828

4. Teil: Rechtsfolgen der Rechtsverletzung

Für eine Entschuldbarkeit ist eine Übernahme und Anerkennung der Intervention ex post durch den Sicherheitsrat von Bedeutung, wenn dieser im Nachhinein, wie mit Resolution 1244 (1999) hinsichtlich der NATO-Intervention in der Bundesrepublik Jugoslawien wegen des Kosovo faktisch, wenn auch nicht ausdrücklich 354 , ein solches Vorgehen inhaltlich bestätigt.355 Es versteht sich von selbst, daß bei Ergreifung von Maßnahmen durch den Sicherheitsrat unilaterale Gegenmaßnahmen baldmöglichst zu beenden sind. 356

(5) Verhältnismäßigkeit des Gewalteinsatzes nach Intensität und der Dauer des erforderlichen Eingriffs? Der Gewalteinsatz muß mit dem Zweck der Beendigung der schwerwiegenden Menschenrechtsverletzungen erfolgen und dafür geeignet und erforderlich sein. Weder zeitlich noch inhaltlich darf er intensiver eingreifen/ 57 Er muß von kürzestmöglicher Dauer sein und mit den geringstmöglich eingreifenden Mitteln erfolgen. 358 Zur Verhältnismäßigkeit zählt ebenfalls, daß dem Zielstaat ein Ultimatum gesetzt wird, das ausreicht, um die völkerrechtswidrigen Handlungen abstellen zu können/ 59

354

164 ab. 355

Eine darin liegende konkludente Autorisierung lehnt Kälin, SZIER 2000, 159,

Simma, EJIL 1999, 1, 4, 17; i. E. für Zurückhaltung Henkin, AJIL 1999, 824, 827 f.: Damit wird die Veto-Situation genau umgekehrt. Ein Sicherheitsratsmitglied, das einen Einsatz favorisiert, kann dessen Verurteilung blockieren. So scheiterte ζ. B. ein Antrag Rußlands, Weißrußlands und Indiens auf Verurteilung der Intervention der NATO-Staaten (UN Doc. S/1999/328, UN Press Release SC 6659 v. 26.3.1999). Α. A. bzgl. Res. 1244 (1999) Charney, AJIL 1999, 834, 840 f.; s. auch Nowrot/Schabacker, Am. U. Int'l L. Rev. 14 (1998), 321, 349 ff, 365 zur fehlenden e* po^-Autorisierung durch den Sicherheitsrat im Fall der ECOWAS-Intervention in Sierra Leone. 356 Lillich, ZaöRV 1993, 557, 572. 357 Duke, International Relations 1994, 25, 44 ff.; Cassese, EJIL 1999, 23, 27; Lillich, ZaöRV 1993, 557, 562, 572: s. auch Schachter, International Law, S. 152 ff. allgemein zur Verhältnismäßigkeit des Gewalteinsatzes. 358 Lillich, ZaöRV 1993, 557, 563. 359 Lillich, ZaöRV 1993, 557, 563.

9. Kap.: Durchsetzung der Rechte und Rechtsfolgen

829

b) Zwischenergebnis „TTze purpose is not so much to safe lives ; it is to save human beings, something quite different." j6 0 Festzuhalten ist somit, daß militärische Gegenmaßnahmen zur Durchsetzung der Primärnormen oder der Rechtsfolgen von Staatenverantwortlichkeit völkerrechtswidrig sind. Humanitäre Interventionen sind daher unzulässig. Oberstes Konstitutionsprinzip der internationalen Gemeinschaft ist der Verzicht auf Gewaltanwendung als Mittel der internationalen Politik. Die strikte Einhaltung des Gewaltverbots zwingt dabei neben ihrem Zweck, machtpolitischen Mißbrauch zu vermeiden, zu einem vorzugswürdigen frühzeitigen Eingreifen unterhalb der Schwelle militärischer Gewaltanwendung.361 Dadurch werden sogar beide in diesem Kontext relevanten Normkomplexe gestärkt. Das Gewaltverbot und der kollektive Interventionsmechanismus nach Kapitel V I I der UN-Charta als Errungenschaften der Konstitutionalisierung seit dem Zweiten Weltkrieg werden gestärkt, so daß die Normdurchsetzung seitens des Sicherheitsrates, gegebenenfalls auch durch die Implementierung der Möglichkeit, diesem nach Art. 43 UNCh eigene Truppen zur Verfügung zu stellen 362 , operationabel werden könnte oder jedenfalls ein Stück realistischer wird. 36"5 Gleichzeitig wird aber auch eine frühzeitige, präventive Menschenrechtspolitik gefördert, da die Entstehung einer Situation, die das Dilemma Gewaltverbot versus Menschenrechte aufwirft, gerade verhindert werden muß. Mittel hierzu stellen Retorsion und Repressalie dar. Sollte dennoch eine „humanitären Katastrophe" eintreten, bleibt die Anwendung militärischer Gewalt außerhalb des UN-Rahmens gleichwohl völkerrechtswidrig. Ob diese zu verurteilen ist oder im Einzelfall entschuldbar ist, hängt davon ab, wie weit sie von einer rechtlich zulässigen Intervention nach Art. 39, 41 UNCh oder einer Ausübung des Selbstverteidigungsrechtes entfernt ist. Deren Beurteilung setzt voraus, daß die Legitimität eines solchen Einsatzes rational überprüfbar ist. Diese Prüfüng kann von der Einhaltung bestimmter Kriterien abhängig gemacht werden. Von wesentlicher Bedeutung sind dabei Grad und Ausmaß der Normverletzung sowie die multilaterale regionale oder besser: universelle Absicherung.

360

Destexhe, S. 74. Schachter, International Law, S. 125; Falk, AJIL 1999, 847, 848 ff.; Henkin, VJIL 1994, 115, 120; vgl. auch Weckel, RGDIP 2000, 19, 22 ff., 31 ff; zur wirtschaftlichen Intervention Bryde, FS Schlochauer, S. 227 ff 362 Henkin, AJIL 1999, 824, 828; Charney AJIL 1999, 834, 835; Delbrück, in: Kühne, S. 101, 119; vgl. auch Thürer, BerDGVR 34 (1995), S. 9, 39. 363 Henkin, AJIL 1999, 824, 828; Kälin, SZIER 2000, 159, 174 f. 361

830

4. Teil: Rechtsfolgen der Rechtsverletzung

III. Weitergehende Befugnisse der Sanktion nach Kapitel V I I der UN-Charta? Kapitel VII der UNCh kann als Ausdruck der Staatenverantwortlichkeit, oder als selbständiger, neben diese tretender Zwangsmechanismus der Durchsetzung eines ihrer Teilbereiche gesehen werden/ 64 „Teilbereich" insofern, als durch Maßnahmen des UN-Sicherheitsrats eine Situation beendet werden soll, die eine Friedensbedrohung darstellt. 365 Mit einem weiten legalitätsbezogenen Friedensbegriff 66 verliert diese Einschränkung allerdings an Bedeutung. Illustriert wird dieser Zusammenhang in der Resolution 748 des Sicherheitsrates v. 31.3.1992. 367 Dort bediente sich der Sicherheitsrat des Kapitels V I I zur Durchsetzung der Staatenverantwortlichkeit Libyens. Er stellte nicht nur eine Friedensbedrohung durch den Völkerrechtsverstoß, die Auslieferung der Lokkerbie-Attentäter gemäß Resolution 731 vom 21.1.1992 zu verweigern, fest, sondern qualifizierte diesen Verstoß als gegen die internationale Rechtsordnung gerichtet, der Staatenverantwortlichkeit zur Folge habe. 368 Für diese erscheinen die nach Kapitel V I I verhängten Sanktionen wie ein Durchsetzungsmechanismus/ 6 9 Damit setzt sich die Ausweitung der Kompetenzen des Sicherheitsrates durch die extensive Auslegung des Friedensbegriffs auch auf der Ebene der Normdurchsetzung fort. 370 Auch der Sicherheitsrat selbst charakterisiert sich als Durchsetzungsinstitution, wenn er in Folgeresolutionen die Nichtbeachtung früherer Beschlüsse rügt 371 , gegebenenfalls sogar als Friedensbedrohung darstellt (Libyen) und dadurch die in der Verletzung seiner Beschlüsse liegende völkerrechtliche Verantwortlichkeit des Staates, der diese mißachtet, geltend macht. Schon oben, als der Inhalt der Rechtsfolge der guarantees of non-repetition bestimmt wurde, zeigte sich diese Verzahnung deutlich"572: Ein Großteil der j6 4

Lailach, S. 191 f. unter Hinweis auf den repressiven und präventiven Charakter der jeweiligen Regime; s. auch Cottereau, AFDI 1991, 99 ff. (für einen direkten Ausdruck der Staatenverantwortlichkeit). 365 P.-M. Dupuy, in: Weiler/Cassese/Spinedi, S. 170, 175 f.; Higgins, Problems and Process, S. 166; Gowland-Debbas, ICLQ 1994, 55, 63 ff., 74 ff.; Annacker, AJPIL 1994, 131, 157 ff. 366 s. oben 3. Teil, 7. Kapitel, Abschnitt Β. IV. 367 Preamb. para. 7; Gowland-Debbas, ICLQ 1994, 55, 58 ff. 368 Dazu T. Stein, AVR 1993, 206, 219 ff.; kritisch Lailach, S. 208 ff. 369 P.-M. Dupuy, in: FS Bernhardt, S. 41, 50; ders., RGDIP 1991, 621, 637; Bauer, S. 204 f.; dahingehend auch Tomuschat, in: Gowlland-Debbas, S. 59, 77. 370 Bauer, S. 205. 371 s. z.B. Res. 1203 v. 24.10.1998, preamb. para. 9 bzgl. der in Res. 1160 v. 31.3.1998 aufgegebenen Verpflichtungen (Kosovo). Zu den Verpflichtungen, die dem Irak mittels Sicherheitsratsresolutionen auferlegt wurden s. Cottereau, AFDI 1991, 99 ff. 372 s. oben S. 754 ff.

9. Kap.: Durchsetzung der Rechte und Rechtsfolgen

831

Rechtsfolgen wird faktisch nur durch kollektives Handeln des Sicherheitsrates durchzusetzen sein. Wie auch immer das Verhältnis von Maßnahmen nach Kapitel V I I und völkergewohnheitsrechtlicher Staatenverantwortlichkeit gesehen wird, jedenfalls erkennt Art. 59 der Draft Articles das Sanktionssystem der UN Charta als vorrangig a n / 7 3 Damit entsprechen sie fur Mitgliedstaaten dem Art. 103 UNCh. 3 7 4 Wenn der Sicherheitsrat Beschlüsse faßt, die gemäß Art. 25 UNCh für alle Mitgliedsstaaten bindend sind, können diese sowohl über die Rechtsfolgen der Staatenverantwortlichkeit hinausgehen als auch die Sekundärrechte der verletzten Staaten im Interesse der Friedenssicherung beschneiden. Die Einrichtung von Sicherheitszonen im Irak, im ehemaligen Jugoslawien und in Ruanda gehen z. B. über die klassischen Rechtsfolgen der Staaten Verantwortlichkeit ebenso hinaus 375 wie die praktisch durch die Sicherheitsratsresolutionen 687 und 1244 (1999) dem Irak und Jugoslawien oktroyierten Friedens„verträge u.376 Der Sicherheitsrat kann Staaten an der Ausübung ihrer Rechte hindern und normalerweise zulässige circumstances precluding wrongfulness ausschließen, die Rechtsdurchsetzung durch countermeasures verhindern oder die Verpflichtung zur bindenden Streitschlichtung auferlegen. 377 An die Maßnahmen des Sicherheitsrates mögen zwar im Einzelfall weniger strenge Anforderungen gestellt werden als an unilaterales oder multilaterales Vorgehen außerhalb von Kapitel V I I der UN-Charta. 378 Dies gilt vorwiegend für die Dauer des Sanktionsregimes. Auch wird eine Vermutung für die Verhältnismäßigkeit der Maßnahmen des Sicherheitsrates sprechen. Gleichwohl müssen die Maßnahmen nach allgemeinem Völkerrecht zulässig sein. 379 Das im Sicherheitsrat institutionalisierte Interesse der Staatengemeinschaft, das ebenso von politischen Interessen bestimmt sein kann wie uni- oder multilaterale Initiativen, kann nicht über einer Bindung an das Völkerrecht stehen.380 Stellt der Sicherheitsrat fest, daß massive Menschenrechtsverletzungen und Fluchtbewe373 s. Commentary zu Art. 4 (jetzt: 59), YBILC 1983 II/2, S. 42 ff; Eckart Klein, BerDGVR 37 (1998), S. 39, 64. 374 Zum Verhältnis von ius cogens und den vorrangigen Verpflichtungen der UNCh (Art. 103) s. Verdross/Simma, § 641. 375 Dazu Freedman, Georgetown Immigration Law Journal 1995, 565, 574 f., 580 ff. 376 Vgl. Franck, , AJIL 1999, 857, 858. 377 YBILC 1996 II/2, S. 57, 62, Fn. 187. 378 Bowett, in: Moore, S. 38, 45. Zur kollektiven Rechtsdurchsetzung s. E. Stein, ZaöRV 1987, 56 ff.; Fr owein, ZaöRV 1987, 67, 69 ff. 379 Dazu Gowland-Debbas, ICLQ 1994, 55, 90 ff.; Delbrück, VRÜ 1993, 6, 18; s. auch Lailach, S. 257 ff. 380 YBILC 1996 II/2, S. 57, 62, Fn. 187; zur Bindung des Sicherheitsrats an das Legalitätsprinzip s. schon 3. Teil, 7. Kapitel, Abschnitt Β. IV. 1. a. m.w.N.

832

4. Teil: Rechtsfolgen der Rechtsverletzung

gungen eine Friedensbedrohung darstellen, sind nach den obigen Ausführungen zum Friedensbegriff 381 auch militärische Maßnahmen nach Kapitel V I I der UNCharta zulässig.382 Im Fall von international crimes wie dem Genozid wird teilweise sogar schon die Herausbildung einer Pflicht in statu nascendi beobachtet, einzugreifen. j8,3

D. Ergebnis Nachdem in den vorherigen Kapiteln untersucht wurde, welche völkerrechtlichen Normen durch die staatlich zurechenbare Verursachung von Fluchtbewegungen verletzt werden und welche Rechtsfolgen an diese Rechtsverletzung knüpfen, wurde zuletzt beleuchtet, wie die dort gewonnenen Ergebnisse durchzusetzen sind. Hierzu sind alle, die auch die Rechtsfolgen der Staatenverantwortlichkeit geltend machen können, aktivlegitimiert - also nicht das Individuum. Eine Beschränkung auf die zentrale Rechtsdurchsetzung besteht rechtlich nur für gewaltsame Durchsetzungsmaßnahmen und Sanktionen. Diese sind mit Ausnahme des Selbstverteidigungsfalls nur aufgrund einer Maßnahme des Sicherheitsrates nach Kapitel V I I der UN-Charta zulässig. Auch bzw. gerade aufgrund des Präzedenzfalls der Intervention der NATO im Kosovo und RestJugoslawien im Frühjahr 1999 kann die völkerrechtliche Zulässigkeit einer humanitären Intervention nicht begründet werden. In Extremsituationen, in denen eine uni- oder multilaterale militärische Intervention gleichwohl erfolgt, kann zwar davon abgesehen werden, diese zu verurteilen und diese somit entschuldigt werden, wenn die im einzelnen dargelegten Rationalitätskriterien erfüllt werden. Es können fünf Rationalitätskriterien herangezogen werden: l.das offensichtliche Vorliegen massiver Menschenrechtsverletzungen als Interventionsgrund (quasi als gedankliche Fortsetzung des bellum iustum),

381

3. Teil, 7. Kapitel, Abschnitt Β. IV. 1. a). Simma, EJIL 1999, 1, 4; Freedman, Georgetown Immigration Law Journal 1995, 565, 574 ff., 579 f. 383 Schermers, in: Essays in Honour of Frits Kaishoven, S. 583, 589; Simma, EJIL 1999, 1, 2 unter Hinweis auf IGH, ICJ Rep. 1996, S. 595, 616, para. 31 a. E. - Application of Genocide Convention (Bosnia and Herzegovina v. Yugoslavia), Preliminary Objections; Wheeler, Saving Strangers, 2000; s. auch Schindler, in: FS Bernhardt, 199, 204 u. 211; Butcher, HRQu 1986, 404, 421 ff., 437 ff.: zumindest Verpflichtung zur Nichtanerkennung; Kamminga, Inter-State Accountability, S. 183 ff.; kritisch Herdegen, in: BerDGVR 34 (1995), S. 49, 71 f.; Eckart Klein, BerDGVR 37 (1998), S. 39, 63 f. m.w.N. unter Hinweis darauf, daß Art. 53 lit. d) (1996), jetzt Art. 41, der ILC Draft Articles on State Responsibility gerade keine Pflicht zur Repressalie normiere. Die Pflicht zur Minimalreaktion der Nichtanerkennung bleibe hinter einer Pflicht zum aktiven Einschreiten zurück. 382

9. Kap.: Durchsetzung der Rechte und Rechtsfolgen

833

2. die Untätigkeit des Sicherheitsrates, 3. das Scheitern von Versuchen friedlicher Streitbeilegung (ultima ra/zo-Gedanke), 4. die weitest mögliche kollektive Absicherung und 5. die Wahrung der Verhältnismäßigkeit des Gewalteinsatzes. Im Interesse der internationalen Gemeinschaft an der Aufrechterhaltung des Gewaltverbotes und der Stärkung kollektiver und präventiver Durchsetzungsmechanismen ist die Intervention aber dennoch als völkerrechtswidrig zu erachten. Dies gilt auch für Interventionen von Regionalorganisationen, die nicht vom Sicherheitsrat autorisiert wurden. Entscheidend für die Rechtsdurchsetzung einzelner oder mehrerer Staaten sind somit die friedlichen Durchsetzungsmittel der Retorsion und Repressalie bzw. Gegenmaßnahmen. Über deren Effektivität kann nicht losgelöst vom einzelnen Fall entschieden werden. Hier ist die Kreativität der aktivlegitimierten Staaten gefragt, insbesondere mittels Konditionalität auf normkonformes Verhalten der Verursacherstaaten hinzuwirken und durch Kumulation der Maßnahmen und Koordination mit anderen Staaten - Idealfall ist auch hier die zentrale Sanktion nach Kapitel V I I UN-Charta - die Wirksamkeit der Maßnahmen zu steigern. Tendenziell besteht aber eher ein Durchsetzungsdefizit durch die Schwäche der kollektiven Sicherheit durch den UN-Sicherheitsrat.

Fünfter

Teil

Zusammenfassung in Thesen

1.

Die Frage nach der Staatenverantwortlichkeit für die Verursachung von Flüchtlingsströmen steht im Gesamtzusammenhang präventiver Lösungsmuster angesichts wachsender Flüchtlingszahlen, die nicht nur „logistische", sondern auch sicherheitspolitische Probleme aufwerfen. Anders als andere Ansätze und sog. neue Schutzmechanismen bezieht sich Staatenverantwortlichkeit unmittelbar auf die Ursachen von Flüchtlingsströmen. 1 Ihr Augenmerk gilt daher den Vertreibungsstaaten als Hauptakteuren. Sie unterstützt mittelbar die im Faktischen liegenden Ansätze wie Menschenrechts-, Entwicklungs- und Friedenssicherungspolitik. 2

2.

Die Begründung von Staatenverantwortlichkeit ist im Gegensatz zu diesen an faktischen Gegebenheiten orientierten Lösungsversuchen normbezogen. Die Existenz völkerrechtlicher Normen ist Voraussetzung und Bedingung der Effektivität dieses juristischen Präventionsansatzes. Hierin liegen auch seine Grenzen. Er läuft ins Leere, wenn ein Akteur nicht vorhanden oder nicht juristisch haftbar zu machen ist. Auf defmitorischer Ebene ist auch deswegen anstelle der gemeinhin als zu eng angesehenen Definition des Flüchtlings in der Genfer Flüchtlingskonvention von 1951 ein extensiver Flüchtlingsbegriff zugrundezulegen.3

3.

Die Geltendmachung von Staatenverantwortlichkeit bezweckt nicht die bloße Abschreckung der Flüchtlinge als Individuen oder die Rechtfertigung einer Rücknahme von Schutzmechanismen. Abgeschreckt werden soll der Vertreibungsstaat. 4

1 2 3 4

Zu diesen s. 1. Teil, Abschnitt D. I. 1. Teil, Abschnitt C. I, D. II. 1. Teil, Abschnitt B. 1. Teil, Abschnitte. II.

5. Teil: Zusammenfassung in Thesen

835

II. 4.

Staatenverantwortlichkeit und völkerrechtliche Individualverantwortlichkeit stehen in keinem Verhältnis der Exklusivität. Die Regelungen von international crimes im Recht der Staatenverantwortlichkeit und war crimes bzw. crimes against humanity als völkerrechtliche Individualstrafbarkeit begründende Normen beziehen sich weitgehend auf die gleichen Sachverhalte, so daß sie parallel angewendet werden können. Sie bewirken nebeneinander die Normdurchsetzung, sind aber nicht formal aufeinander bezogen.5 Aufgrund neuer völkerrechtlicher Entwicklungstendenzen ist dieser Weg selbst bei höchsten Staatsorganen nicht mehr durch Immunitätsregeln versperrt. 6 Das heißt aber nicht, daß das Individuum neben einer etwaigen subjektiven völkerrechtlichen Berechtigung aufgrund der Primärnormen Völkerrechtssubjektivität hinsichtlich der Sekundärnormen der Staatenverantwortlichkeit besitzt. Die Verpflichtung besteht vielmehr aufgrund der Herausbildung eines eigenen Normkomplexes, der auf das Individuum „durchgreift". 7

5.

Staatenverantwortlichkeit vereinigt sowohl zivil- bzw. staatshaflungsrechtliche Regelungen als auch strafrechtliche Grundgedanken. Sie läßt sich als Rechtsfolgenregime sui generis beschreiben.8 Die Diskussion um die Zulässigkeit poenaler Elemente ist angesichts der Abgrenzungsprobleme zwischen ausgleichenden und poenalen Rechtsfolgen, am besten verdeutlicht anhand der Rechtsfolge der Satisfaktion, nicht praxisnah. Die Debatte reflektiert eher einzelfall- und interessenbezogene Argumentationsmuster.

III. 6.

Sowohl für die Formung und Ausgestaltung der Normen der Staatenverantwortlichkeit als auch für die Herausbildung von Menschenrechten, die gerade einen Staat gegenüber seinen eigenen Staatsangehörigen verpflichten und die gerade deswegen bei der Verursachung von Flüchtlingsströmen relevant werden, war das Fremdenrecht von großer Bedeutung.9 Zu den Menschenrechten verhält es sich insofern dialektisch, als es mit deren Ver-

5 6 7 8 9

2. Teil, 1. Kapitel, Abschnitt A. 2. Teil, 1. Kapitel, Abschnitt Α. I. 2. Teil, 1. Kapitel, Abschnitt A. III. 2. Teil, 1. Kapitel, Abschnitt B. 2. Teil, 2. Kapitel, Abschnitt A.

836

5. Teil: Zusammenfassung in Thesen

festigung weitgehend seine Existenzberechtigung verliert. Die im Fremdenrecht vor allem durch Schiedsgerichte präzisierten Voraussetzungen und Rechtsfolgen der Staatenverantwortlichkeit lassen sich zweifach verallgemeinern: einerseits hinsichtlich der Staatenverantwortlichkeit als solcher, andererseits in ihrer Übertragung auf die Staatenverantwortlichkeit für Menschenrechtsverletzungen. 10 7.

Bedingung dafür, daß ein Staat für die Auslösung von Fluchtbewegungen juristisch verantwortlich gemacht werden kann, ist die Verwirklichung des Tatbestands des völkerrechtlichen Delikts (internationally wrongful act). u Nach Artikel 3 (1998) der Draft Articles on State Responsibility der International Law Commission (ILC) hat dieses zwei Voraussetzungen: die staatliche Zurechenbarkeit eines Verhaltens als subjektives sowie den Bruch einer völkerrechtlichen Verpflichtung als objektives Element. Neben der letzteres betreffenden Frage der Normverletzung, die von der Existenz entsprechender Normen abhängt, ist die Zurechenbarkeit die kritische Voraussetzung, um Staatenverantwortlichkeit für die Verursachung von Fluchtbewegungen zu begründen. 12 Prekär ist hier vor allem der Nachweis ihrer faktischen Voraussetzungen, die meist im staatlichen Innenbereich liegen und dort sogar häufig zu den arcana imperii zu zählen sind. In rechtlicher Hinsicht stellt sich vor allem das dogmatische Problem, wann ein Verhalten Privater dem Staat zuzurechnen ist. Angesichts der allenthalben zu beobachtenden Tendenz, daß in internen Konflikten die fluchtauslösenden Momente häufig von paramilitärischen Organisationen gesetzt werden, ist die Dogmatik der Zurechenbarkeit von Vertreibungshandlungen Privater, zu denen zunächst einmal auch Aufständische zu zählen sind, zu untersuchen. b

8.

Grundregel der Zurechnung ist gem. Art. 5 (1996) der ILC Draft Articles ein „eigenes" staatliches Verhalten, d. h. ein Verhalten staatlicher Organe. 14 Hierbei kommt es wegen des Grundsatzes der Einheit des Staates aus der Sicht des Völkerrechts weder auf Art oder Inhalt ihrer staatlichen Funktionsausübung noch auf ihre Stellung im Staatsapparat an oder auf eine Kontrollmöglichkeit der zentralen Staatsgewalt, ζ. B. in föderativ auf-

10 11 12 13 14

2. Teil, 2. Kapitel, Abschnitt B, C. 2. Teil, 3. Kapitel. 2. Teil, 3. Kapitel, Abschnitt B. 2. Teil, 3. Kapitel, Abschnitt B. III. 2. b). 2. Teil, 3. Kapitel, Abschnitt B. III. 2. a).

5. Teil: Zusammenfassung in Thesen

837

gebauten Staaten. Auch ultra v/res-Handeln in staatlicher Funktionsausübung schließt eine Zurechnung nicht aus.15 9.

Privates Verhalten ist nicht schon aufgrund kollektivhaftungsrechtlicher Vorstellungen, einer generellen Kontroll- bzw. Garantenpflicht eines Staates über sein Territorium oder einer generellen Komplizenschaft staatlich zurechenbar. 16

10. Die ILC formulierte in Art. 8 (1998) der Draft Articles on State Responsibility das Kriterium, daß das Verhalten Privater, die unter staatlicher Anleitung oder Kontrolle gehandelt haben (in fact acting on the instructions of or under the direction or control) dem Staat zuzurechnen ist. 17 Die Auslegung dieses Kriteriums ist umstritten. Während der IGH im Nicaragua-Urteil eine restriktive Auslegung vornahm und eine Kontrolle einzelner Handlungen voraussetzte, haben das ICTY und das Iran-United States Claims Tribunal sowie auch der IGH in der Klage Bosnien Herzegowina/Bundesrepublik Jugoslawien wegen Verletzung der Völkermordkonvention in jüngerer Zeit zumindest für das Verhalten organisierter Einheiten weniger strenge Anforderungen gestellt und, was zu begrüßen ist, eine overall-control als ausreichend angesehen.18 11. Nach dem Kontrollkriterium des Art. 8 der Draft Articles kann auch ein Verhalten Privater durch später hinzutretende staatliche Billigung und Kontrolle, die eo ipso als Zäsur im Geschehensablauf gesehen werden können, dem Staat nunc zugerechnet werden. Die von der ILC mit Art. 15 bis 1998 vorgeschlagene Regelung zur nachträglichen Übernahme von Privatverhalten ist daher entweder nur deklaratorisch oder, soweit sie auch eine ex tunc wirkende Übernahme privaten Verhaltens oder eine Zurechnung nach weniger strengen Kriterien als Art. 8 festlegen will, als dogmatisch zu weitgehend abzulehnen.19 12. Vertreibungshandlungen Aufständischer sind als privates Verhalten grundsätzlich dem Staat nicht als solche zurechenbar. In Betracht kommt aber eine Verantwortlichkeit für eigenes staatliches Verhalten im Zusammenhang mit dem Privatverhalten für die Verletzung von Präventions-, Ver-

15 16 17 18 19

2. Teil, 3. Kapitel, Abschnitt B. III. 2. Teil, 3. Kapitel, Abschnitt B. III. 2. Teil, 3. Kapitel, Abschnitt B. III. 2. Teil, 3. Kapitel, Abschnitt B. III. 2. Teil, 3. Kapitel, Abschnitt B. III.

2 a) (2). 2. b) (1). 2 b) (2). 2 b) (2) (a). 2. b) (2) (b).

838

5. Teil: Zusammenfassung in Thesen

hinderungs- und Repressionspflichten. 20 Ausdrücklich geregelt ist in den Draft Articles in Art. 15 (1998) nur die Zurechnung zu den Aufständischen nach einem erfolgreichen Aufstand selbst, so daß es letztlich um eine Variante staatlicher Zurechnung geht. Hier besteht ausnahmsweise und dogmatisch kaum zu begründen, aber der Billigkeit entsprechend, eine rückwirkende Zurechnung zum Staat, die sich aus dem Gedanken der personellen Kontinuität bei einem Erfolg des Aufstands rechtfertigt. 21 13. Neben diesen beiden Prämissen der Zurechnung des Verhaltens und des darin liegenden Normverstoßes setzt ein völkerrechtliches Delikt, jedenfalls nicht abstrakt, das Vorliegen weiterer Elemente, insbesondere den Eintritt eines Schadens oder ein Verschuldenserfordernis voraus. Ob diese im Einzelfall verwirklicht sein müssen, richtet sich nach der Primärnorm. Der Schaden läßt sich auch als „moral" oder „legal damage " allein im Normverstoß verankern. 22 14. Dogmatisch betrachtet schließen circumstances precluding wrongfulness den Deliktstatbestand aus.23 Im Kontext von Fluchtverursachung sind allerdings kaum tatsächliche Voraussetzungen vorstellbar, die solche Handlungen rechtfertigen könnten. Da hier zudem Verletzungen von per défini tionem nicht derogierbarem ius cogens zur Diskussion stehen, scheitert eine Rechtfertigung auch schon aus rechtlichen Gründen.

IV. 15. Nach Klärung der Zurechenbarkeit von fluchtauslösenden Verhaltensweisen zum Staat kommt es für die Verwirklichung des Deliktstatbestandes darauf an, ob darin ein Bruch einer völkerrechtlichen Verpflichtung liegt. Die Verletzung völkerrechtlicher Verpflichtungen kann auf drei Ebenen erfolgen: 1. der Verletzung subjektiver Rechte von Individuen, 2. der Verletzung von Rechten des Zufluchtsstaates und 3. der Verletzung von Interessen aller Staaten insgesamt. Letztere wird auch als „Rechtsverletzung" der „internationalen Gemeinschaft" bezeichnet.24

20 21 22 23 24

2. Teil, 3. Kapitel, Abschnitt B. III. 2. b) (5) (a) und c). 2. Teil, 3. Kapitel, Abschnitt B. III. 2. b) (5) (b). 2. Teil, 3. Kapitel, Abschnitt D. 2. Teil, 3. Kapitel, Abschnitt F. 2. Teil, 3. Kapitel, Abschnitt C sowie 3. Teil, 5., 6. und 7. Kapitel.

5. Teil: Zusammenfassung in Thesen

839

16. Die Rechtsverletzungen gegenüber dem Individuum knüpfen ursachenbezogen an den fluchtauslösenden Menschenrechtsverletzungen oder an solchen, die Begleiterscheinungen oder Folgen von Flucht darstellen, an. Durch Fluchtverursachung werden daher potentiell alle Menschenrechte verletzt. Hier wurde die Untersuchung auf „fluchtspezifische" Menschenrechte eingeschränkt. Darunter wurden vor allem die unmittelbar bewegungs- bzw. ortsbezogenen Menschenrechte auf Freizügigkeit und die Heimat verstanden sowie das Recht auf Staatsangehörigkeit.25 17. Bezüglich dieser Primärnormen ist das Individuum Völkerrechtssubjekt, weil es seine Rechte vor internationalen Instanzen - etwa dem UNMenschenrechtsausschuß oder dem EGMR - zumindest selbst geltend machen kann bzw. Verfahren vor diesen initiieren kann, wenn auch diese Verfahren in ihrer Justizförmigkeit und Verbindlichkeit für den Verletzerstaat noch nicht innerstaatlichen Klageverfahren vergleichbar sind. 26

V. 18. Von den internationalen Freizügigkeitsgarantien ist das Individualrecht, ins eigene Land einzureisen, fur grenzüberschreitende Flüchtlingsströme von größter Bedeutung; daneben kommt, sofern man Negativgarantien als in den Menschenrechten eingeschlossen ansieht, eine Verletzung der Ausreisefreiheit in Betracht. Aus dem Einreiserecht läßt sich unmittelbar ein right to remain herleiten. Das Einreiserecht besteht unabhängig von dem Grund, aus dem eine Person sich außerhalb ihres Landes befindet, ist unbeschränkbar, und daher auch auf Fluchtsituationen anwendbar. „Eigenes Land" ist ein Staat nicht nur für seine Staatsangehörigen, sondern auch für alle dauerhaft dort Ansässigen. Eine weitere Grenze des Einreiserechts liegt in ihrer Staatsbezogenheit. Besteht ein Staat nicht mehr, fällt auch der auf das Einreiserecht Verpflichtete fort. Verliert ein Staat die Herrschaft über ein Gebiet, kann er dort nicht mehr das Einreiserecht gewährleisten. In Betracht kommen nur Verpflichtungen des neuen, Gebietsherrschaft ausübenden Staates, ζ. B. wenn die Personen dort permanent residents sind oder sonst ein genuine link besteht.27

25 26 27

3. Teil, 5. Kapitel, Abschnitt A. II., B., C. und D. 3. Teil, 4. Kapitel, Abschnitte. 3. Teil, 5. Kapitel, Abschnitt Β. II. 2.

5. Teil: Zusammenfassung in Thesen

19. Das Einreiserecht ist auf das Staatsgebiet als ganzes bezogen und gewährt daher nicht die Rückkehr an einen bestimmten Ort im Staat. Diese Wirkung kommt ihm nur in Kombination mit den innerstaatlichen Freizügigkeitsgarantien auf Wohnsitz- und Bewegungsfreiheit zu, die sich auch auf Sub-Einheiten innerhalb des Staates beziehen. Diese Binnenfreizügigkeitsrechte, die auch durch die Auslösung von Binnenflucht verletzt werden, sind zum einen beschränkbar, zum anderen liegt ihre Schutzrichtung historisch bedingt in der positiven Entscheidungsfreiheit hinsichtlich des Aufenthaltsortes. Nur in zweiter Linie schützen die Binnenfreizügigkeitsrechte, und zwar allenfalls in einer Negativschutzrichtung, vor einem erzwungenen Wegzug. Sie umfassen zudem nicht die sozialen Aspekte, die einen Ort vom bloßen Objekt der Freizügigkeit zur Heimat machen.28 20. Dem Einreiserecht korrespondiert ein Ausweisungsverbot gegenüber eigenen Staatsangehörigen. Dieses läßt sich nicht nur auf den förmlichen Ausweisungsbefehl, sondern auch auf alle staatlichen „Realakte44 als faktische Fluchtursachen anwenden. Die Kollektivausweisung Fremder ist unzulässig. Einzelausweisungen sind zumindest an die Einhaltung von Verfahrensvoraussetzungen gebunden, die Willkür verhindern sollen. 29 21. Über das bewegungsbezogene Freizügigkeitsrecht hinausgehend, schützt das Recht auf die Heimat das einmal entstandene soziale, territoriale, psychische Verwurzeltsein an einem Ort in einer bestimmten Umgebung. Die Vorteile der Formulierung eines Rechts auf die Heimat (»right not to be displaced ') liegen in seiner ausdrücklichen Gewährung und der darin liegenden Verdeutlichung dieser umgebungsbezogenen Aspekte sowie in der Anwendung, ζ. B. wegen seiner Plakativität und als Indikator respektive Beweiserleichterung für weitere Rechtsverletzungen. Die Verletzung des Rechts auf die Heimat ist zum einen wegen seines fundamentalen Charakters besonders gravierend, zum anderen wegen der notwendig damit verbundenen weiteren Rechtsverletzungen. Ihm kommt daher eine indizielle Wirkung für diese zu. j 0 22. Das Recht auf die Heimat wurde insbesondere von den deutschen Heimatvertriebenen ab 1945 schon invoziert, als es als subjektives Individualrecht noch nicht bestand, ja noch, bevor überhaupt von subjektiven Menschenrechten gesprochen werden konnte. Die Berufung darauf kann aber als

28 29 30

3. Teil, 5. Kapitel, Abschnitt Β. I. 3. Teil, 5. Kapitel, Abschnitt B. III. 3. Teil, 5. Kapitel, Abschnitt C.

5. Teil: Zusammenfassung in Thesen

841

Geltendmachung eines schon objektivrechtlich bestehenden Vertreibungsverbotes umgedeutet werden. 31 23. Mit der Herausbildung der Menschenrechte, insbesondere auch der Freizügigkeitsrechte, verrechtlichte sich auch das Vertreibungsverbot allmählich subjektivrechtlich zu einem Individualrecht auf die Heimat als „inalienable right. In der Staatenpraxis fand es seine ersten Anfänge in den Fällen, in denen ein Recht auf Rückkehr eingefordert wurde. Vorreiter waren die Resolutionen von Sicherheitsrat und Generalversammlung zum Rückkehrrecht der Palästinenser seit 1948, das in späteren Vertreibungssituationen bestätigt wurde. Gegenstand ist nicht nur das Recht auf Rückkehr im Sinne von Einreise ins eigene Land. Bezugsobjekt ist vielmehr kumulativ unter Einschluß auch kleinster staatlicher Sub-Einheiten „home", „homeland ' und „own country".' 2 24. Das Recht auf die Heimat garantiert weder, daß ein Heimatgefühl entsteht, noch schützt es vor Veränderungen und Prozessen, die von außen an die Heimat herangetragen werden. Nach einer Verletzung geht es nicht unter. Je länger eine Restitution auf sich warten läßt, desto eher wird diese naturaliter unmöglich. Nach Ablauf längerer Zeit, in der es meist auch zu Neuansiedlungen kommt, wird daher häufig wegen faktischer oder rechtlicher Unmöglichkeit Wiedergutmachung nur noch qua Kompensation oder im Rahmen umfassender politischer Lösungen erfolgen können/ 3 25. Das Recht auf die Heimat überschneidet sich mit dem kollektiv geprägten Selbstbestimmungsrecht und Minderheitenrechten, wenn Gruppen bzw. deren Mitglieder, die Inhaber dieser Rechte sind, vertrieben werden. Als Rechte eines Kollektivs sind diese hinsichtlich des Berechtigten weitergehend als das Individualrecht auf die Heimat, das allein keinen Anspruch eines Volkes, in ein Gebiet zurückzukehren, umfaßt, um dort etwa sein Selbstbestimmungsrecht auszuüben. Voraussetzung ist allerdings, daß die Einheit „Volk" bzw. „Minderheit" vorliegt oder noch als solche zu identifizieren ist, um aus dem Selbstbestimmungsrecht oder den Minderheitenrechten ein Recht auf die Heimat abzuleiten. Ist dies nicht oder nicht mehr möglich, kann sich aber noch jedes einzelne Gruppenmitglied auf ein Individualrecht auf die Heimat berufen. 34

31 32 33 34

3. Teil, 5. Kapitel, Abschnitt C. I. 4. 3. Teil, 5. Kapitel, Abschnitt C. II., insbes. II.2. a) (1). 3. Teil, 5. Kapitel, Abschnitt C. III. 2. 3. Teil, 5. Kapitel, Abschnitt C. IV.

842

5. Teil: Zusammenfassung in Thesen

26. Der Entzug der Staatsangehörigkeit ist häufig Ursache oder Begleiterscheinung von Fluchtbewegungen und wirkt sich erschwerend auf die Realisierung von Einreise-, Rückkehr- und Heimatrechten aus. Staatsangehörigkeit wird aufgrund innerstaatlicher Rechtsakte verliehen und entzogen. Bei der Ausgestaltung des Staatsangehörigkeitsrechts haben die Staaten einen weiten Spielraum. 35 Dabei sind jedoch grundlegende Verpflichtungen einzuhalten. Hierzu gehört vor allem die Beachtung des effective linkKriteriums. Staatsangehörigkeit ist der formale Ausdruck des effective link und insofern deklaratorisch. Zwischenstaatliche Verpflichtungen gegenüber eigenen oder ehemaligen Staatsangehörigen bestehen daher unabhängig davon, ob eine Person formal die entsprechende Staatsangehörigkeit innehat/ 6 Das Individuum hat aber dann ein Interesse an einem subjektiven Recht, wenn im zwischenstaatlichen Bereich ein völkerrechtswidriger Entzug oder die Nichtgewährung der Staatsangehörigkeit nicht beanstandet wird. 37 27. Daher wird Staatsangehörigkeit auch mehr und mehr vom Gedanken völkerrechtlicher Individualrechte geprägt, wie ihn schon Art. 15 der Allgemeinen Erklärung der Menschenrechte 1948 proklamierte, und wie er nun auch in der European Convention on Nationality von 1997 zum Ausdruck kommt. Staatsangehörigkeit kann heute als Menschenrecht angesehen werden/ 8 Daraus folgt, daß das Recht auf die Staatsangehörigkeit unmittelbar vor ihrer Entziehung schützt: Diese darf nicht willkürlich erfolgen. Willkürlich ist sie unter anderem dann, wenn der Betroffene dadurch staatenlos wird oder die Entziehung mit dem Zweck der Vertreibung oder Ausweisung erfolgt. 39 28. Problematischer ist demgegenüber, ob auch ein völkerrechtlicher Anspruch auf Verleihung einer bestimmten Staatsangehörigkeit besteht. Ein derartiges Recht ist nur deswegen relevant, weil es eine scheinbare Rechtfertigungsmöglichkeit von Ausweisungen, nämlich die Ausweisung Fremder oder Staatenloser, die an sich im Staat dauerhaft ansässig sind, ausschließt. Hier besteht grundsätzlich ein freier Gestaltungsspielraum des Staates. Durch das Völkerrecht anerkanntermaßen reduziert wird er zumindest, wenn es um Kinder geht, die im Inland geboren werden und andernfalls staatenlos wären. In extensiver Auslegung kann eine subsidiäre Verpflich-

35 36 37 38 39

3. Teil, 5. Kapitel, Abschnitt D. II. 3. Teil, 5. Kapitel, Abschnitt D. III. 1. 3. Teil, 5. Kapitel, Abschnitt D. III. 2. 3. Teil, 5. Kapitel, Abschnitt D. III. 2. a). 3. Teil, 5. Kapitel, Abschnitt D. III. 2. b) (1).

5. Teil: Zusammenfassung in Thesen

843

tung auch gegenüber Kindern angenommen werden, die in einem anderen Staat geboren wurden, aber dessen Staatsangehörigkeit völkerrechtswidrig nicht erworben haben.40

VI. 29. Die wesentliche zwischenstaatliche Rechtsverletzung im klassischbilateralen Verhältnis zwischen Herkunfts- und Zufluchtsstaat liegt in der Verletzung der staatlichen Souveränität des letzteren. 41 30. Eine Zurechnung der souveränitätsverletzenden Auslösung von Flüchtlingsströmen scheitert nicht an der fehlenden Zwangsläufigkeit einer Flucht in einen bestimmten Staat aufgrund einer dazwischentretenden eigenen Entscheidung des Flüchtlings, des Zufluchtsstaates oder aufgrund von Aufnahmepflichten des Zufluchtsstaates, insbesondere non-refoulement 42 Die Aufnahmepflichten bestehen zum einen nur subsidiär für den Fall vorausgehender Rechtsverletzungen aus humanitären Gründen; zudem beziehen sie sich gerade nicht auf das Verhältnis zum Herkunftsstaat, sondern gegenüber dem Individuum und allen anderen Staaten.4,3 31. Die Verletzung der staatlichen Souveränität als zwischenstaatliche Rechtsverletzung gegenüber den Zufluchtsstaaten kann in mehreren Bedeutungsvarianten durch einen Flüchtlingszustrom erfolgen. Es lassen sich insbesondere immaterielle und materielle sowie innere und äußere Souveränitätsbeeinträchtigungen unterscheiden. 44 a) In immaterieller und äußerer Hinsicht liegt eine Verletzung der Souveränität in der Verletzung der Entscheidungsfreiheit eines Staates, Personen zu seinem Territorium zuzulassen. Mit der Vertreibung negiert der Vertreibungsstaat die souveräne Gleichheit des Zufluchtsstaates, zu entscheiden, wen er auf sein Staatsgebiet einreisen läßt. 45 b) Mangels einer positiven Pflicht, die faktischen Voraussetzungen für das Funktionieren einer ausländischen Rechtsordnungen zu gewährleisten,

40 41 42 43 44 45

3. Teil, 5. Kapitel, Abschnitt D. III. 2. b) (2). 3. Teil, 6. Kapitel, Abschnitt A. 3. Teil, 6. Kapitel, Abschnitt Α. II. 1. 3. Teil, 6. Kapitel, Abschnitt Α. II. 1. e). 3. Teil, 6. Kapitel, Abschnitt Α. II. 2. 3. Teil, 6. Kapitel, Abschnitt Α. II. 2. a) (1).

844

5. Teil: Zusammenfassung in Thesen

liegt in der Verursachung eines Flüchtlingsstroms keine immaterielle und innere Souveränitätsverletzung aufgrund einer Mißachtung der Normen und Verfahren, die der Zufluchtsstaat zur Voraussetzung einer Einreise in das Staatsgebiet verlangt. Eine Mißachtung dieser innerstaatlichen Regelungen stellt keine Negation der souveränen Gleichheit des Zufluchtsstaates und seiner innerstaatlichen Rechtssetzungsbefugnis per se dar. 46 c) Eine materielle, äußere Souveränitätsverletzung in Form der Beeinträchtigung der territorialen Integrität kann in der Tatsache der Grenzverletzung durch eine Massenzuflucht gesehen werden. 47 d) Schließlich wird in Situationen, in denen der Flüchtlingszustrom die innerstaatlichen ökonomischen, (sicherheits-)politischen oder sozialen Entscheidungen erheblich beeinflußt, eine materielle Verletzung der inneren Souveränität, d. h. des Selbstbestimmungsrechts des Staatsvolkes, vorliegen. 48 32. Die Innenrichtung der Souveränität als Selbstbestimmungsrecht vollzieht einen Wandel vom bloßen Abwehrrecht des Staates gegen Einmischungen anderer Staaten in seinen staatlichen Innenbereich zum materiell angereicherten Recht eines Volkes, die Regierung seines Staates nach demokratischen Grundsätzen zu bilden. Dadurch gewinnt interne Souveränität an Gewicht. Gleichzeitig sind zwei gegenläufige Entwicklungen auszumachen: Zum einen besteht eine Tendenz zur Einschränkung von Souveränität. Es fallen mehr und mehr Regelungsgegenstände ratione materiae aus der staatlichen Souveränität heraus. Hier sind Menschenrechte und Pflichten im Umweltrecht zu nennen. Gleichzeitig erfährt das Souveränitätsprinzip zum anderen aber auch seit der Entkolonisierung eine Ausweitung, bzw. nach anderer Ansicht erst seine vollständige Realisierung für alle Mitglieder der Staatengemeinschaft, vor allem in ökonomischer Hinsicht. 49 33. Die Verletzung der Souveränität der Zufluchtsstaaten scheint von der Konstruktion her zwar unabhängig von den Fluchtursachen zu sein. Um die Rechtswidrigkeit einer Beeinträchtigung in wirtschaftlicher, sozialer und politischer Hinsicht, also eine Beeinträchtigung des Selbstbestimmungsrechts zu etablieren, bedarf es aber zusätzlich konkretisierender Kriterien. 46 47 48 49

3. Teil, 6. Kapitel, Abschnitt Α. II. 2. a) (2). 3. Teil, 6. Kapitel, Abschnitt Α. II. 2. b) (1). 3. Teil, 6. Kapitel, Abschnitt Α. II. 2 b) (2). 3. Teil, 6. Kapitel, Abschnitt Α. I. 2.

5. Teil: Zusammenfassung in Thesen

845

Diese kommen nicht ohne einen Rückbezug auf die Fluchtursachen aus. Neben der Erheblichkeit wurde als Billigkeitskriterium zusätzlich die Sozialadäquanz staatlichen Verhaltens im ökonomischen Bereich ausgearbeitet. Diese kann durch a) die Qualität, d. h. besondere Schwere oder Unerträglichkeit der Beeinträchtigung, b) die Rechtswidrigkeit des zugrundeliegenden Mittels, hier: der Menschenrechtsverletzungen, oder c) die Inadäquanz des Motivs, ζ. B. durch Flüchtlingsströme gezielt destabilisierend zu wirken, näher konkretisiert und rational überprüfbar gemacht werden. 50 34. Eine Überprüfung anhand der Staatenpraxis des 20. Jahrhunderts mit Schwerpunkt auf den russischen Flüchtlingen nach der Revolution von 1917 ff. 51 und den deutschen Flüchtlingen vor dem Nationalsozialismus52 ergibt, daß in der ersten Hälfte des Jahrhunderts mit der Zäsur 1945 die ausdrückliche Berufung auf eine Rechtsverletzung der Zufluchtsstaaten in ihrer Souveränität, aus der eine entsprechende opinio iuris ersichtlich wäre, nur vereinzelt vorkommt. Zu begründen ist dies mit dem engen Nexus von Souveränitätsverletzungen und Menschenrechtsverletzungen - in heutiger Terminologie. Eine zwischenstaatliche Rechtsverletzung stand damit in einem derart engen Zusammenhang mit einer innerstaatlichen Angelegenheit (nach dem damaligen Stand des Völkerrechts), daß selbst die zwischenstaatliche Rechtsverletzung kaum gerügt werden konnte, ohne daß dieser damals noch berechtigte Vorwurf erhoben wurde. 53 35. Aufgrund der neuartigen Größenordnung der Flüchtlingsströme seit 1914 besteht dennoch eine umfangreiche völkerrechtliche Praxis, aus der sich Indizien für die Annahme einer Souveränitätsverletzung gewinnen lassen. Als Indizien, die einen Rückschluß auf die „eigentliche" Rechtsüberzeugung der Staaten zulassen, können schon in der Zwischenkriegszeit folgende herangezogen werden. Diese Rhetorik wird auch nach 1945 bestätigt und fortgesetzt: a) Die Betonung der Belastung durch die Flüchtlinge (burden ) erfolgte in vielfältiger Form: als allgemeine wirtschaftliche und finanzielle Belastung, als Belastung des Arbeitsmarktes wegen der Bevölkerungsdichte, wegen der Beeinträchtigung der inneren Sicherheit, wegen Knappheit der Ressourcen und politischer Aktivitäten der Flüchtlinge,

50 51 52 53

3. Teil, 6. Kapitel, Abschnitt Α. 3. Teil, 6. Kapitel, Abschnitt A. 3. Teil, 6. Kapitel, Abschnitt A. 3. Teil, 6. Kapitel, Abschnitt A.

I. 2. c). III. 2. a). III. 2. b). III. 2. a). (3).

846

5. Teil: Zusammenfassung in Thesen

wegen Gefahren ftir die öffentliche Gesundheit, wegen politischer Aktivitäten der Flüchtlinge oder der Verursachung zwischenstaatlicher politischer Spannungen. Sie kann einen Hinweis auf eine Souveränitätsverletzung in intern-materieller Hinsicht enthalten.54 b) Abschottungsmaßnahmen der Zufluchtsstaaten können zum Ausdruck bringen, daß die Verantwortlichkeit anderswo gesehen wird. 55 c) Mit der Betonung von Kooperationspflichten oder Verhandlungspflichten des Verursacherstaates wird unmittelbar auf dessen Verantwortlichkeit hingewiesen.56 des Herd) Das gleiche gilt für die Betonung der Verantwortlichkeit kunftsstaates für seine Staatsangehörigen und die Geltendmachung von Rücknahmeverpflichtungen des Verursacherstaates sowie das Betreiben der Repatriierung. 57 e) Das an die Aufnahmestaaten gerichtete Verbot von expulsion und nonrefoulement gegenüber anderen Staaten erkennt indirekt die Souveränitätsverletzung an, die darin liegt, daß Personen über Grenzen abgeschoben werden. 58 f) Finanzielle Forderungen (Schadensersatz, Aufwendungsersatz) gegenüber dem Verursacherstaat sind direkter Ausdruck der Geltendmachung von Staatenverantwortlichkeit. Forderungen gegenüber den Flüchtlingen zeigen nur an, daß sich der Zufluchtsstaat nicht in der Verpflichtung sieht.59 g) Mit der Forderung nach Kooperation der Staaten bei der Lösung des Flüchtlingsproblems beanspruchen Zufluchtsstaaten Solidarität in einer

54 3. Teil, 6. Kapitel, Abschnitt A. A. III. 2. b) (2) (a). 55 3. Teil, 6. Kapitel, Abschnitt A. A. III. 2. b) (2) (b). 56 3. Teil, 6. Kapitel, Abschnitt A. A. III. 2. b) (2) (c). 57 3. Teil, 6. Kapitel, Abschnitt A. A. III. 2. b) (2) (d). 58 3. Teil, 6. Kapitel, Abschnitt A. A. III. 2. b) (2) (e). 59 3. Teil, 6. Kapitel, Abschnitt A. A. III. 2. b) (2) (f).

III. 2. a) (2) (a) und 3. Teil, 6. Kapitel, Abschnitt III. 2. a) (2) (b) und 3. Teil, 6. Kapitel, Abschnitt III. 2. a) (2) (c) und 3. Teil, 6. Kapitel, Abschnitt III. 2. a) (2) (d) und 3. Teil, 6. Kapitel, Abschnitt III. 2. a) (2) (e) und 3. Teil, 6. Kapitel, Abschnitt III. 2. a) (2) (f) und 3. Teil, 6. Kapitel, Abschnitt

5. Teil: Zusammenfassung in Thesen

847

Situation, in der sie nicht mehr oder weniger Verantwortung für die Aufnahme der Flüchtlinge tragen als alle anderen Staaten, den Vertreibungsstaat ausgenommen.60 36. Zusätzlich zu diesen Indizien wurde nach 1945 mit der Herausbildung von Menschenrechten auch die Verantwortlichkeit des Vertreibungsstaates deutlich geltend gemacht. Es finden sich sowohl explizite Äußerungen von Staatenvertretern als auch ausdrückliche Initiativen in den Vereinten Nationen und sonstiger privater nicht-gouvermentaler Organisationen wie der International Law Association zur Implementierung von Staatenverantwortlichkeit. 61 Zu nennen sind hier insbesondere die International Cooperation to Avert New Flows of Refugees unter der Generalversammlung sowie die Befassung der Sub-Commission on Prevention of Discrimination and Protection of Minorities (jetzt: on Promotion and Protection of Human Rights) der UN-Menschenrechtskommission mit der Thematik Human Rights Dimensions of Population Transfer, including the Implantation of Settlers and Settlements. Der Vorwurf der Einmischung droht zwar immer noch als Verteidigungsversuch seitens der Vertreibungsstaaten. Er ist aber rechtlich mit der völkerrechtlichen Anerkennung der Menschenrechte nicht mehr fündiert. 37. Obwohl eine Souveränitätsverletzung der Zufluchtsstaaten durch den Herkunftsstaat verhindert werden könnte, indem erstere ihre Grenzen rigide sperrten, besteht keine völkerrechtliche Verpflichtung zur effektiven Grenzsicherung. Damit wird deutlich, daß die Geltendmachung einer staatlichen Souveränitätsverletzung von der gleichzeitigen Geltendmachung anderer Normverstöße abhängig ist, um nicht zu inhumanen Ergebnissen zu gelangen.62 38. Neben der Verletzung ihrer Souveränität liegt eine weitere Rechtsverletzung der Zufluchtsstaaten in der fluchtauslösenden Verletzung von Menschenrechten, da diese zumindest auch vor „.spill-over" Wirkungen auf andere Staaten schützen sollen. Relevant ist diese Verletzung des Zufluchtsstaates in eigenen Rechten insbesondere dann, wenn die Menschenrechtsverletzungen nicht die Qualität oder Quantität von gross violations of hu-

60

3. Teil, 6. Kapitel, Abschnitt A. III. 2. a) (2) (g) und 3. Teil, 6. Kapitel, Abschnitt A. III. 2. b) (2) (g). 61 3. Teil, 6. Kapitel, Abschnitt A. III. 2. b) (1). 62

3. Teil, 6. Kapitel, Abschnitt A. III. 3.

848

5. Teil: Zusammenfassung in Thesen

man rights erreichen, bei deren Verletzung alle Staaten verletzt sind (erga ow^es-Verp flichtungen). 63 VII. 39. Eine Verletzung der Interessen aller Staaten bzw. der „internationalen Gemeinschaft" kann mit dem qualitativ gesteigerten Schweregrad des Delikts der Fluchtverursachung begründet werden. Es ist potentiell dreifach als international crime gemäß Art. 19 Abs. 2 und 3 der ILC Draft Articles on State Responsibility zu qualifizieren: 1. indem es gegen grundlegende, zum Schutz des Menschen bestimmte Verpflichtungen, 2. gegen das Selbstbestimmungsrecht oder 3. gegen den Weltfrieden oder die internationale Sicherheit verstößt. 64 40. Trotz wachsender Konstitutionalisierung bezeichnet der Begriff der internationalen Gemeinschaft mangels eines hinreichenden Organisationsgrades (noch) nicht einen rechtstechnischen Rechtsinhaber, der eine juristische Person sein müßte. Vielmehr ist er ein Sammelbegriff für allen Staaten gleichermaßen zustehende Interessen.65 41. Inhalt und völkergewohnheitsrechtliche Existenz von international crimes sind zwar umstritten. Aus der Anerkennung des erga omnes und ius coge^s-Charakters bestimmter Normen läßt sich zumindest auf international crimes zurückschließen bzw. sogar eine vereinheitlichende Auslegung vornehmen. Zwar bestehen unterschiedliche Auslegungsansätze. Alle drei Konzepte zielen jedoch auf den Schutz fundamentaler Rechtsgüter (international obligation ... essential for the protection offundamental interests of the international community , Art. 19 Abs. 2 der ILC Draft Articles). Zudem überschneiden sich die jeweils genannten Normbeispiele. Auch bei erga ornées-Verpflichtungen steht der Wert des geschützten Rechtsgutes im Vordergrund, nicht die Aktivlegitimation aller Staaten. Diese ist ihrerseits nur Folge des Werts des geschützten Rechtsgutes.66 42. Vertreibungen und Fluchtverursachungen verwirklichen „ a serious breach on a widespread scale of an international obligation of essential importance for safeguarding the human being, such as those prohibiting slavery , genocide and apartheid " gem. Art. 19 Abs. 3 lit. c) der ILC Draft

63 64 65 66

3. Teil, 6. Kapitel, Abschnitt Β. 3. Teil, 7. Kapitel, Abschnitt Β. 3. Teil, 7. Kapitel, Abschnitt A. III. 3. Teil, 7. Kapitel, Abschnitt Β. I.

5. Teil: Zusammenfassung in Thesen

849

Articles on State Responsibility, weil sie gegen das humanitäre Völkerrecht verstoßen, crimes against humanity verwirklichen und gegebenenfalls auch den Genozid-Tatbestand erfüllen. 67 Da in der völkerrechtlichen Individualstrafbarkeit ebenfalls die besondere Deliktsqualität der strafbewehrten Handlungen zum Ausdruck kommt, kann zur Auslegung der Tatbestände des Art. 19 Abs. 3 lit. c) im Wege eines a /ort/orz-Schlusses auf die Normen zurückgegriffen werden, die eine völkerrechtliche Individualstrafbarkeit konstituieren: Wenn eine Norm schon mit völkerrechtlicher Individualstrafbarkeit bewehrt ist, bedeutet ihre Verletzung erst recht ein international crime, wenn sie einem Staat zuzurechnen ist. 68 43. Fluchtverursachung verstößt gegen das humanitäre Völkerrecht sowohl in internationalen als auch in nicht-internationalen und internen Konflikten. Als grave breach, dessen Schwere schon durch die Individualstrafbarkeit im Statut des Nürnberger Gerichtshofs anerkannt wurde und der in die Genfer Konventionen von 1949 aufgenommen wurde, ist ihr im internationalen Konflikt die Qualität eines international crime beizumessen.69 44. Auch im nicht-internationalen und internen Konflikt gehört ein Vertreibungsverbot zum absoluten völkergewohnheitsrechtlichen Mindeststandard des gemeinsamen Art. 3 GK, der in Art. 17 des ZP II von 1977 konkretisiert wird, unabhängig davon, ob allein daraus schon eine individualstrafrechtliche Ahndung folgt. 70 45. Die Anwendungsschwelle des gemeinsamen Art. 3 GK ist niedrig anzusetzen. Im Interesse des Rechtsgüterschutzes und aufgrund des fundamentalen Charakters des Vertreibungsverbotes ist auch eine einseitige Bindung einer Konfliktpartei zu bejahen, selbst wenn dieser keine weitere Partei gegenübersteht, die einen ausreichenden Organisationsgrad besitzt, aufgrund dessen eine Zurechnung zu dieser Partei als solcher erfolgen kann. Hier überschneidet sich der Schutz des humanitären Völkerrechts gegebenenfalls mit dem der Menschenrechte. Solange ein nicht derogierbarer menschenrechtlicher Mindeststandard noch nicht eindeutig herausgearbeitet ist und angewendet wird, ist gleichwohl eine gegebenenfalls parallele Anwendbarkeit beider Normkomplexe geboten, um etwaige Schutzlücken zu vermeiden. 71

67 68 69 70 71

3. Teil, 7. Kapitel, Abschnitt 3. Teil, 7. Kapitel, Abschnitt 3. Teil, 7. Kapitel, Abschnitt 3. Teil, 7. Kapitel, Abschnitt 3. Teil, 7. Kapitel, Abschnitt

54 Ziegler

Β. II. Β. I. Β. II. Β. II. Β. II.

1., 2., und 3. 1. a) und b). 1. c). 1. c) (1) (a).

850

5. Teil: Zusammenfassung in Thesen

46. Fluchtverursachung und Vertreibungshandlungen erfüllen den objektiven Tatbestand des Genozid-Verbotes, indem sie körperlichen oder seelischen Schaden hervorrufen oder Lebensbedingungen auferlegen, die zur Zerstörung der Gruppe führen können.72 Entscheidend sind das Vorliegen und auch der Nachweis des subjektiven Tatbestandes, der die Absicht der Zerstörung einer Gruppe oder von Teilen einer Gruppe voraussetzt. Die Absicht muß weder auf physische Vernichtung noch auf alle Mitglieder einer Gruppe gerichtet sein. Zum Beweis kann auf Indizien, ζ. B. die Art der Maßnahmen oder die Art und Weise ihrer Durchführung zurückgegriffen werden. 73 47. Durch das Erfordernis, ein besonderes subjektives Tatbestandsmerkmal zu verwirklichen, kommt nicht jede Vertreibung einem Genozid gleich. Dadurch unterscheidet sich der Genozid-Tatbestand von den Voraussetzungen des humanitären Völkerrechts sowie der von crimes against humani^ 7 4 ty.

48. Deportation und population transfer zählen seit dem Statut des Nürnberger Gerichtshofs nicht nur zu den Kriegsverbrechen, sondern auch zu den crimes against humanity. Die Statuten der internationalen Straftribunale für das ehemalige Jugoslawien und Ruanda sowie das 1998 in Rom beschlossene Statut des Ständigen Internationalen Strafgerichtshofs greifen diese Normen auf und bestätigen zumindest ihren völkergewohnheitsrechtlich anerkannten besonderen Schweregrad, der eine Klassifizierung und Verfolgung als international crime erlaubt. 75 49. Der Tendenz zur weiten legalitätsbezogenen Ausweitung des Begriffs des internationalen Friedens durch den Sicherheitsrat folgend, verwirklichen die Verursachung von Massenflucht sowie die zugrunde liegenden Menschenrechtsverletzungen schließlich auch deswegen ein international crime, insofern sie zumindest den internationalen Frieden bedrohen. 76 Zwar wird damit eine am Wortlaut von Art. 39 der UN-Charta orientierte Auslegung überschritten, wobei der Sicherheitsrat einen Rechtsfortbildungsspielraum besitzt, aber nicht kompetent ist, völlig dezisionistisch zu entscheiden. Ein weiter Friedensbegriff ist aber aufgrund der Praxis des Sicherheitsrates und ihrer Rezeption bei den Staaten völkergewohnheitsrechtlich anerkannt, so daß sich das Problem der Kompetenzüberschrei72 73 74 75 76

3. Teil, 7. Kapitel, Abschnitt B. II. 2. a). 3. Teil, 7. Kapitel, Abschnitt B. II. 2. b). 3. Teil, 7. Kapitel, Abschnitt B. II. 3. d). 3. Teil, 7. Kapitel, Abschnitt B. II. 3. c). 3. Teil, 7. Kapitel, Abschnitt Β. IV. 2. a) und b).

5. Teil: Zusammenfassung in Thesen

851

tung des Sicherheitsrates bei der Definition des Friedens nicht (mehr) stellt. 77

VIII. 50. An das völkerrechtliche Delikt bzw. das völkerrechtliche Verbrechen der Fluchtverursachung knüpfen die allgemeinen Rechtsfolgen der Staatenverantwortlichkeit. Das sind die Rechtsfolgen im engeren Sinne sowie die zur Durchsetzung der Norm und der Rechtsfolgen bestehenden Gegenmaßnahmen (countermeasures). Zu nennen sind die Beendigung des Delikts bzw. die Vornahme des rechtlich gebotenen Verhaltens. 78 Materielle Rechtsverletzungen, werden durch Reparation 79, die ihrerseits Restitution 80 und Kompensation81 umfaßt, immaterielle durch Satisfaktion wiedergutgemacht.82 In beiden Fällen können präventiv wirkende guarantees of nonrepetition hinzutreten. 83 51. Zu unterscheiden ist hier wiederum nach dem Berechtigten. Im Unterschied zur partikulären Völkerrechtssubjektivität des Individuums auf der Ebene der Primärnormen ist es hinsichtlich der Normen der Staatenverantwortlichkeit nicht subjektiv berechtigt. Dies liefe auf eine allgemeine unbeschränkte Völkerrechtsfähigkeit hinaus. Es ist aber einerseits durch einseitige Verpflichtungen des Vertreibungsstaates aus der Staatenverantwortlichkeit begünstigt.84 Dieser muß den Flüchtlingen Naturalrestitution und/oder Kompensation gewähren. Daneben tritt andererseits die Herausbildung von parallelen subjektiven Rechten des Individuums, wie etwa des Rechts auf Rückkehr und auf die Heimat auch auf Rechtsfolgenseite, die sich dogmatisch unabhängig vom Recht der Staatenverantwortlichkeit herausbildeten.85 Vermehrt in den Vordergrund rückt auch die völkerrechtliche Verpflichtung von Staaten, nach innerstaatlichem Recht Wiedergutma-

77

3. Teil, 7. Kapitel, Abschnitt Β. IV. 1. 4. Teil, 8. Kapitel, Abschnitt B. 4. Teil, 8. Kapitel, Abschnitt C. I. 4. Teil, 8. Kapitel, Abschnitt C. I. 1. 4. Teil, 8. Kapitel, Abschnitt C. I. 2. 4. Teil, 8. Kapitel, Abschnitt C. II. 4. Teil, 8. Kapitel, Abschnitt C. III. 4. Teil, 8. Kapitel, Abschnitt C. I. 1. a) (1), 4. Teil, 8. Kapitel, Abschnitt C. I. 2. d)

78 79 80 81 82 83 84

(1Mb). 85

d)(c).

4. Teil, 8. Kapitel, Abschnitt C. I. 1. a) (2), 4. Teil, 8. Kapitel, Abschnitt C. I. 2. d)

852

5. Teil: Zusammenfassung in Thesen

chungsansprüche für Opfer von Menschenrechtsverletzungen einzuräu86

men. 52. Zufluchtsstaaten und dritte Staaten sind entsprechend ihrer Verletzteneigenschaft berechtigt, die Rechtsfolgen der Staatenverantwortlichkeit geltend zu machen, da an jeden Völkerrechtsbruch automatisch die Verpflichtung zur Wiedergutmachung knüpft. 87 Welche Rechtsfolgen dies im Einzelfall sind, richtet sich nach deren Voraussetzungen und dem Schutzzweck der Primärnorm. 53. Für Zufluchtsstaaten sind (Natural-)Restitution 88 und guarantees of nonrepetition 89 wegen des daraus folgenden Rücknahmeanspruchs gegen den Verletzerstaat bzw. der präventiven Wirkung der Garantien faktisch die bedeutsamsten Rechtsfolgen. Zudem können sie aus eigenem Recht in Umkehrung des Prinzips diplomatischen Schutzes die RechtsfolgenVerpflichtungen des Herkunftsstaates gegenüber den Flüchtlingen, die sich in seinem Staatsgebiet aufhalten, geltend machen.90 Mittelbar wirkt sich dies auch positiv auf den Zufluchtsstaat aus. Diese Ausweitung und analoge Anwendung des diplomatischen Schutzes nicht nur zugunsten fremder Staatsangehöriger, sondern auch noch gegen deren Heimatstaat läßt sich mit der Anerkennung höherrangiger völkerrechtlicher Normen begründen, deren Verletzung ein international crime darstellt. 91 54. Daneben besteht zwar rechtlich betrachtet auch der Anspruch des Zufluchtsstaates auf Restitution bzgl. der Belastungen durch den Zustrom der Flüchtlinge bzw. ein Anspruch auf Entschädigung, sollte die Restitution nicht möglich sein oder der Zufluchtsstaat letztere bevorzugen. 92 Limitiert wird diese Rechtsfolge faktisch durch die wirtschaftliche Leistungsfähigkeit des Herkunftsstaates. 55. Die von Drittstaaten effektiv einzufordernden Rechtsfolgen sind demgegenüber überwiegend normbezogen, weil es meist an einer materiellen Rechtsverletzung, ζ. B. einem zu restituierenden oder zu kompensierenden

86

4. Teil, 8. Kapitel, Abschnitt C. I. 2. d) (1) (b). 4. Teil, 8. Kapitel, Abschnitt C. I. 1. b), 4. Teil, 8. Kapitel, Abschnitt C. I. 2. d) (2), 4. Teil, 8. Kapitel, Abschnitt C. II. 1. b), 4. Teil, 8. Kapitel, Abschnitt C. III. 2. 88 4. Teil, 8. Kapitel, Abschnitt C. I. 1. b) (1). 89 4. Teil, 8. Kapitel, Abschnitt C. III. 2. 90 4. Teil, 8. Kapitel, Abschnitt C. I. 1. b) (2). 91 4. Teil, 8. Kapitel, Abschnitt C. I. 1. b) (2) (c). 92 4. Teil, 8. Kapitel, Abschnitt C. I. 2. d) (2). 87

5. Teil: Zusammenfassung in Thesen

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Schaden fehlen wird. 93 Bloß finanzielle Interessen dritter Staaten sind nicht vom Schutzzweck der menschenrechtlichen Fundamentalnormen umfaßt, so daß allein ein finanzieller Beitrag, ζ. B. an Hilfsorganisationen fur Flüchtlinge geleistete Unterstützung, keinen Schaden im Sinne der verletzten Normen hervorruft. 94 Diese können aber die gegenüber den Individuen bestehenden materiellen Verpflichtungen geltend machen. In der Verletzteneigenschaft und der daraus folgenden Berechtigung dritter Staaten liegt gleichzeitig das wesentliche Charakteristikum von international 95

crimes. 56. Aus den Rechtsfolgen der Satisfaktion für immaterielle Rechtsverletzungen und mehr noch den guarantees of non-repetition können Verpflichtungen zur Anpassung innerstaatlicher Gegebenheiten folgen. Ein Beispiel bildet die Verpflichtung des Herkunftsstaates zur Bestrafung der Täter. 96 Hier gilt besonders, was auch für alle anderen Rechtsfolgen gilt: Wesentlich unbefriedigend ist deren Durchsetzung, wenn ein Vertreibungsstaat seinen Verpflichtungen nicht nachkommt.

IX. 57. Durchsetzungsmaßnahmen sind von zweierlei Dichotomien geprägt: friedlichen/militärischen und rechtmäßigen/rechtswidrigen. Während friedliche Gegenmaßnahmen ohne zentrale Feststellung von jedem verletzten Staat ergriffen werden können 97 , so sind uni- bzw. multilaterale militärische Gegenmaßnahmen außerhalb des Rahmens von Kapitel V I I unzulässig.98 Im Ergebnis wird eine solche Lösung dem Interesse einer effektiven Durchsetzung von Völkerrecht gerecht: Durchsetzung erfolgt jedenfalls zum gegenwärtigen Stand des Völkerrechts durch alle Staaten oder Staatengruppen, solange nicht der Sicherheitsrat Maßnahmen verhängt. Diese dezentrale Durchsetzung ist aber in ihren Mitteln begrenzt: dezentrale Rechtsdurchsetzung ist auf friedliche Gegenmaßnahmen beschränkt.

93 4. Teil, 8. Kapitel, Abschnitt C. I. 1. c), 4. Teil, 8. Kapitel, Abschnitt C. I. 2. d) (3); 4. Teil, 8. Kapitel, Abschnitt C. II. 1. c), 4. Teil, 8. Kapitel, Abschnitt C. III. 3. 94 4. Teil, 8. Kapitel, Abschnitt C. I. 2. d) (3) (a). 95 4. Teil, 8. Kapitel, Abschnitt C. I. 2. d) (3) (b). 96 4. Teil, 8. Kapitel, Abschnitt C. II. 1. c), 4. Teil, 8. Kapitel, Abschnitt C. III. 3. 97 4. Teil, 9. Kapitel, Abschnitt B. 98 4. Teil, 9. Kapitel, Abschnitt C. II.

Annex I

State Responsibility Titles and Texts of the Draft Articles on Responsibility of States for Internationally Wrongful Acts Adopted by the Drafting Committee on Second Reading1 Responsibility of States for Internationally Wrongful Acts

Part One The Internationally Wrongful Act of a State Chapter I General Principles Article 1 Responsibility of a State for its internationally wrongful acts Every internationally wrongful act of a State entails the international responsibility of that State. Article 2 Elements of an internationally wrongful act of a State There is an internationally wrongful act of a State when conduct consisting of an action or omission: (a) Is attributable to the State under international law; and (b) Constitutes a breach of an international obligation of the State. Article 3 Characterization of an act of a State as internationally wrongful The characterization of an act of a State as internationally wrongful is governed by international law. Such characterization is not affected by the characterization of the same act as lawful by internal law. 1

UN Doc. A/CN.4/L.602/Rev. 1 v. 26.7.2001.

Annex I: Draft Articles on State Responsibility - Titles and Texts

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Chapter I I Attribution of Conduct to a State Article 4 Conduct of organs of a State 1. The conduct of any State organ shall be considered an act of that State under international law, whether the organ exercises legislative, executive, judicial or any other functions, whatever position it holds in the organization of the State, and whatever its character as an organ of the central government or of a territorial unit of the State. 2. An organ includes any person or entity which has that status in accordance with the internal law of the State.

Article 5 Conduct ofpersons or entities exercising elements of governmental authority The conduct of a person or entity which is not an organ of the State under article 4 but which is empowered by the law of that State to exercise elements of the governmental authority shall be considered an act of the State under international law, provided the person or entity is acting in that capacity in the particular instance. Article 6 Conduct of organs placed at the disposal of a State by another State The conduct of an organ placed at the disposal of a State by another State shall be considered an act of the former State under international law if the organ is acting in the exercise of elements of the governmental authority of the State at whose disposal it is placed.

Article 7 Excess of authority or contravention of instructions The conduct of an organ of a State or of a person or entity empowered to exercise elements of the governmental authority shall be considered an act of the State under international law if the organ, person or entity acts in that capacity, even if it exceeds its authority or contravenes instructions. Article 8 Conduct directed or controlled by a State The conduct of a person or group of persons shall be considered an act of a State under international law if the person or group of persons is in fact acting on the instructions of, or under the direction or control of, that State in carrying out the conduct.

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Annex I: Draft Articles on State Responsibility - Titles and Texts

Article 9 Conduct carried out in the absence or default of the official authorities The conduct of a person or group of persons shall be considered an act of a State under international law if the person or group of persons is in fact exercising elements of the governmental authority in the absence or default of the official authorities and in circumstances such as to call for the exercise of those elements of authority. Article 10 Conduct of an insurrectional or other movement 1. The conduct of an insurrectional movement which becomes the new government of a State shall be considered an act of that State under international law. 2. The conduct of a movement, insurrectional or other, which succeeds in establishing a new State in part of the territory of a pre-existing State or in a territory under its administration shall be considered an act of the new State under international law. 3. This article is without prejudice to the attribution to a State of any conduct, however related to that of the movement concerned, which is to be considered an act of that State by virtue of articles 4 to 9. Article 11 Conduct acknowledged and adopted by a State as its own Conduct which is not attributable to a State under the preceding articles shall nevertheless be considered an act of that State under international law if and to the extent that the State acknowledges and adopts the conduct in question as its own. Chapter I I I Breach of an International Obligation Article 12 Existence of a breach of an international obligation There is a breach of an international obligation by a State when an act of that State is not in conformity with what is required of it by that obligation, regardless of its origin or character. Article 13 International obligation in force for a State An act of a State does not constitute a breach of an international obligation unless the State is bound by the obligation in question at the time the act occurs.

Annex I: Draft Articles on State Responsibility - Titles and Texts

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Article 14 Extension in time of the breach of an international obligation 1. The breach of an international obligation by an act of a State not having a continuing character occurs at the moment when the act is performed, even if its effects continue. 2. The breach of an international obligation by an act of a State having a continuing character extends over the entire period during which the act continues and remains not in conformity with the international obligation. 3. The breach of an international obligation requiring a State to prevent a given event occurs when the event occurs and extends over the entire period during which the event continues and remains not in conformity with that obligation. Article 15 Breach consisting of a composite act 1. The breach of an international obligation by a State through a series of actions or omissions defined in aggregate as wrongful, occurs when the action or omission occurs which, taken with the other actions or omissions, is sufficient to constitute the wrongful act. 2. In such a case, the breach extends over the entire period starting with the first of the actions or omissions of the series and lasts for as long as these actions or omissions are repeated and remain not in conformity with the international obligation.

Chapter IV Responsibility of a State in Connection with the Act of Another State Article 16 Aid or assistance in the commission of an internationally wrongful act A State which aids or assists another State in the commission of an internationally wrongful act by the latter is internationally responsible for doing so if: (a) That State does so with knowledge of the circumstances of the internationally wrongful act; and (b) The act would be internationally wrongful if committed by that State. Article 17 Direction and control exercised over the commission of an internationally wrongful act A State which directs and controls another State in the commission of an internationally wrongful act by the latter is internationally responsible for that act if:

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Annex I: Draft Articles on State Responsibility - Titles and Texts

(a) That State does so with knowledge of the circumstances of the internationally wrongful act; and (b) The act would be internationally wrongful if committed by that State. Article 18 Coercion of another State A State which coerces another State to commit an act is internationally responsible for that act if: (a) The act would, but for the coercion, be an internationally wrongful act of the coerced State; and (b) The coercing State does so with knowledge of the circumstances of the act. Article 19 Effect of this Chapter This Chapter is without prejudice to the international responsibility, under other provisions of these articles, of the State which commits the act in question, or of any other State. Chapter V Circumstances Precluding Wrongfulness Article 20 Consent Valid consent by a State to the commission of a given act by another State precludes the wrongfulness of that act in relation to the former State to the extent that the act remains within the limits of that consent. Article 21 Self-defence The wrongfulness of an act of a State is precluded if the act constitutes a lawful measure of self-defence taken in conformity with the Charter of the United Nations. Article 22 Countermeasures in respect of an internationally wrongful act The wrongfulness of an act of a State not in conformity with an international obligation towards another State is precluded if and to the extent that the act constitutes a countermeasure taken against the latter State in accordance with Chapter II of Part Three.

Annex I: Draft Articles on State Responsibility - Titles and Texts

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Article 23 Force majeure 1. The wrongfulness of an act of a State not in conformity with an international obligation of that State is precluded if the act is due to force majeure, that is the occurrence of an irresistible force or of an unforeseen event, beyond the control of the State, making it materially impossible in the circumstances to perform the obligation. 2. Paragraph 1 does not apply if: (a) The situation of force majeure is due, either alone or in combination with other factors, to the conduct of the State invoking it; or (b) The State has assumed the risk of that situation occurring. Article 24 Distress 1. The wrongfulness of an act of a State not in conformity with an international obligation of that State is precluded if the author of the act in question has no other reasonable way, in a situation of distress, of saving the author's life or the lives of other persons entrusted to the author's care. 2. Paragraph 1 does not apply if: (a) The situation of distress is due, either alone or in combination with other factors,to the conduct of the State invoking it; or (b) The act in question is likely to create a comparable or greater peril. Article 25 Necessity 1. Necessity may not be invoked by a State as a ground for precluding the wrongfulness of an act not in conformity with an international obligation of that State unless the act: (a) Is the only way for the State to safeguard an essential interest against a grave and imminent peril; and (b) Does not seriously impair an essential interest of the State or States towards which the obligation exists, or of the international community as a whole. 2. In any case, necessity may not be invoked by a State as a ground for precluding wrongfulness if: (a) The international obligation in question excludes the possibility of invoking necessity; or (b) The State has contributed to the situation of necessity.

Annex I: Draft Articles on State Responsibility - Titles and Texts

Article 26 Compliance with peremptory norms Nothing in this Chapter precludes the wrongfulness of any act of a State which is not in conformity with an obligation arising under a peremptory norm of general international law. Article 27 Consequences of invoking a circumstance precluding wrongfulness The invocation of a circumstance precluding wrongfulness in accordance with this Chapter is without prejudice to: (a) Compliance with the obligation in question, if and to the extent that the circumstance precluding wrongfulness no longer exists; (b) The question of compensation for any material loss caused by the act in question.

Part Two Content of the International Responsibility of a State Chapter I General Principles Article 28 Legal consequences of an internationally wrongful act The international responsibility of a State which is entailed by an internationally wrongful act in accordance with the provisions of Part One involves legal consequences as set out in this Part.

Article 29 Continued duty of performance The legal consequences of an internationally wrongful act under this Part do not affect the continued duty of the responsible State to perform the obligation breached. Article 30 Cessation and non-repetition The State responsible for the internationally wrongful act is under an obligation: (a) To cease that act, if it is continuing;

Annex I: Draft Articles on State Responsibility - Titles and T e x t s 8 6 1

(b) To offer appropriate assurances and guarantees of non-repetition, if circumstances so require. Article 31 Reparation 1. The responsible State is under an obligation to make full reparation for the injury caused by the internationally wrongful act. 2. Injury includes any damage, whether material or moral, caused by the internationally wrongful act of a State. Article 32 Irrelevance of internal law The responsible State may not rely on the provisions of its internal law as justification for failure to comply with its obligations under this Part. Article 33 Scope of international obligations set out in this Part 1. The obligations of the responsible State set out in this Part may be owed to another State, to several States, or to the international community as a whole, depending in particular on the character and content of the international obligation and on the circumstances of the breach. 2. This Part is without prejudice to any right, arising from the international responsibility of a State, which may accrue directly to any person or entity other than a State.

Chapter I I Reparation for Injury Article 34 Forms of reparation Full reparation for the injury caused by the internationally wrongful act shall take the form of restitution, compensation and satisfaction, either singly or in combination, in accordance with the provisions of this Chapter. Article 35 Restitution A State responsible for an internationally wrongful act is under an obligation to make restitution, that is, to re-establish the situation which existed before the wrongful act was committed, provided and to the extent that restitution:

Annex I: Draft Articles on State Responsibility - Titles and Texts

(a) Is not materially impossible; (b) Does not involve a burden out of all proportion to the benefit deriving from restitution instead of compensation.

Article 36 Compensation 1. The State responsible for an internationally wrongful act is under an obligation to compensate for the damage caused thereby, insofar as such damage is not made good by restitution. 2. The compensation shall cover any financially assessable damage including loss of profits insofar as it is established.

Article 37 Satisfaction 1. The State responsible for an internationally wrongful act is under an obligation to give satisfaction for the injury caused by that act insofar as it cannot be made good by restitution or compensation. 2. Satisfaction may consist in an acknowledgement of the breach, an expression of regret, a formal apology or another appropriate modality. 3. Satisfaction shall not be out of proportion to the injury and may not take a form humiliating to the responsible State.

Article 38 Interest 1. Interest on any principal sum due under this Chapter shall be payable when necessary in order to ensure full reparation. The interest rate and mode of calculation shall be set so as to achieve that result. 2. Interest runs from the date when the principal sum should have been paid until the date the obligation to pay is fulfilled.

Article 39 Contribution to the injury In the determination of reparation, account shall be taken of the contribution to the injury by wilful or negligent action or omission of the injured State or any person or entity in relation to whom reparation is sought.

Annex I: Draft Articles on State Responsibility - Titles and Texts

863

Chapter I I I Serious Breaches of Obligations under Peremptory Norms of General International Law Article 40 Application of this Chapter 1. This Chapter applies to the international responsibility which is entailed by a serious breach by a State of an obligation arising under a peremptory norm of general international law. 2. A breach of such an obligation is serious if it involves a gross or systematic failure by the responsible State to fulfil the obligation. Article 41 Particular consequences of a serious breach of an obligation under this Chapter 1. States shall cooperate to bring to an end through lawful means any serious breach within the meaning of article 40. 2. No State shall recognize as lawful a situation created by a serious breach within the meaning of article 40, nor render aid or assistance in maintaining that situation. 3. This article is without prejudice to the other consequences referred to in this Part and to such further consequences that a breach to which this Chapter applies may entail under international law.

Part Three The Implementation of the International Responsibility of a State Chapter I Invocation of the Responsibility of a State Article 42 invocation of responsibility by an injured State A State is entitled as an injured State to invoke the responsibility of another State if the obligation breached is owed to: (a) That State individually; or (b) A group of States including that State, or the international community as a whole, and the breach of the obligation: (i) Specially affects that State; or

864

Annex I: Draft Articles on State Responsibility - Titles and Texts

(ii) Is of such a character as radically to change the position of all the other States to which the obligation is owed with respect to the further performance of the obligation. Article 43 Notice of claim by an injured State 1. An injured State which invokes the responsibility of another State shall give notice of its claim to that State. 2. The injured State may specify in particular: (a) The conduct that the responsible State should take in order to cease the wrongful act, if it is continuing; (b) What form reparation should take in accordance with the provisions of Part Two. Article 44 Admissibility of claims The responsibility of a State may not be invoked if: (a) The claim is not brought in accordance with any applicable rule relating to the nationality of claims; (b) The claim is one to which the rule of exhaustion of local remedies applies and any available and effective local remedy has not been exhausted. Article 45 Loss of the right to invoke responsibility The responsibility of a State may not be invoked if: (a) The injured State has validly waived the claim; (b) The injured State is to be considered as having, by reason of its conduct, validly acquiesced in the lapse of the claim. Article 46 Plurality of injured States Where several States are injured by the same internationally wrongful act, each injured State may separately invoke the responsibility of the State which has committed the internationally wrongful act. Article 47 Plurality of responsible States 1. Where several States are responsible for the same internationally wrongful act, the responsibility of each State may be invoked in relation to that act.

Annex I: Draft Articles on State Responsibility - Titles and Texts

865

2. Paragraph 1 : (a) Does not permit any injured State to recover, by way of compensation, more than the damage it has suffered; (b) Is without prejudice to any right of recourse against the other responsible States. Article 48 Invocation of responsibility by a State other than an injured State 1. Any State other than an injured State is entitled to invoke the responsibility of another State in accordance with paragraph 2 if: (a) The obligation breached is owed to a group of States including that State, and is established for the protection of a collective interest of the group; or (b) The obligation breached is owed to the international community as a whole. 2. Any State entitled to invoke responsibility under paragraph 1 may claim from the responsible State: (a) Cessation of the internationally wrongful act, and assurances and guarantees of non-repetition in accordance with article 30; and (b) Performance of the obligation of reparation in accordance with the preceding articles, in the interest of the injured State or of the beneficiaries of the obligation breached. 3. The requirements for the invocation of responsibility by an injured State under articles 43, 44 and 45 apply to an invocation of responsibility by a State entitled to do so under paragraph 1.

Chapter I I Countermeasures Article 49 Object and limits of countermeasures 1. An injured State may only take countermeasures against a State which is responsible for an internationally wrongful act in order to induce that State to comply with its obligations under Part Two. 2. Countermeasures are limited to the non-performance for the time being of international obligations of the State taking the measures towards the responsible State. 3. Countermeasures shall, as far as possible, be taken in such a way as to permit the resumption of performance of the obligations in question. 55 Ziegler

Annex I: Draft Articles on State Responsibility - Titles and Texts

Article 50 Obligations not affected by countermeasures 1. Countermeasures shall not affect: (a) The obligation to refrain from the threat or use of force as embodied in the Charter of the United Nations; (b) Obligations for the protection of fundamental human rights; (c) Obligations of a humanitarian character prohibiting reprisals; (d) Other obligations under peremptory norms of general international law. 2. A State taking countermeasures is not relieved from fulfilling its obligations: (a) Under any dispute settlement procedure applicable between it and the responsible State; (b) To respect the inviolability of diplomatic or consular agents, premises, archives and documents. Article 51 Proportionality Countermeasures must be commensurate with the injury suffered, taking into account the gravity of the internationally wrongful act and the rights in question.

Article 52 Conditions relating to resort to countermeasures 1. Before taking countermeasures, an injured State shall: (a) Call on the responsible State, in accordance with article 43, to fulfil its obligations under Part Two; (b) Notify the responsible State of any decision to take countermeasures and offer to negotiate with that State. 2. Notwithstanding paragraph 1(b), the injured State may take such urgent countermeasures as are necessary to preserve its rights. 3. Countermeasures may not be taken, and if already taken must be suspended without undue delay if: (a) The internationally wrongful act has ceased, and (b) The dispute is pending before a court or tribunal which has the authority to make decisions binding on the parties. 4. Paragraph 3 does not apply if the responsible State fails to implement the dispute settlement procedures in good faith.

Annex I: Draft Articles on State Responsibility - Titles and Texts

867

Article 53 Termination of countermeasures Countermeasures shall be terminated as soon as the responsible State has complied with its obligations under Part Two in relation to the internationally wrongful act. Article 54 Measures taken by States other than an injured State This Chapter does not prejudice the right of any State, entitled under article 48, paragraph 1 to invoke the responsibility of another State, to take lawful measures against that State to ensure cessation of the breach and reparation in the interests of the injured State or of the beneficiaries of the obligation breached.

Part Four General Provisions Article 55 Lex specialis These articles do not apply where and to the extent that the conditions for the existence of an internationally wrongful act or the content or implementation of the international responsibility of a State are governed by special rules of international law. Article 56 Questions of State responsibility not regulated by these articles The applicable rules of international law continue to govern questions concerning the responsibility of a State for an internationally wrongful act to the extent that they are not regulated by these articles. Article 57 Responsibility of an international organization These articles are without prejudice to any question of the responsibility under international law of an international organization, or of any State for the conduct of an international organization. Article 58 Individual responsibility These articles are without prejudice to any question of the individual responsibility under international law of any person acting on behalf of a State.

868

Annex I: Draft Articles on State Responsibility - Titles and Texts

Article 59 Charter of the United Nations These articles are without prejudice to the Charter of the United Nations.

Annex II

Übereinstimmungstabelle der Draft Articles on State Responsibility nach erster und zweiter Lesung

Artikel nach zweiter Lesung 2001

Artikel nach erster Lesung 1996

Titel und Artikelüberschrift (2001)

Part One: The Internationally Wrongful Act of a State Chapter I: General Principles 1

1

Responsibility of a State for its internationally wrongful acts

2

3

Elements of an internationally wrongful act of a State

-

[2]

[Possibility that every State may be held to have committed an internationally wrongful act]

3

4

Characterization of an act of a State as internationally wrongful Chapter II: Attribution of conduct to a State

4

5, 6,7(1)

5

7(2)

Conduct of persons or entities exercising elements of governmental authority

6

9

Conduct of organs placed at the disposal of a State by another State

7

10

Excess of authority or contravention of instructions

8

8(1)

Conduct directed or controlled by a State

9

8(2)

Conduct carried out in the absence or default of the official authorities

Conduct of organs of a State

870

Annex II: Übereinstimmungstabelle

10 11 -

14, 15 -

[11]

Conduct of an insurrectional or other movement Conduct acknowledged and adopted by a State as its own [Conduct of persons not acting on behalf ot the State] Chapter III: Breach of an international obligation

12

16, 17,

Existence of a breach of an international obligation

18(1) -

13 -

[12] 18(2) [13]

[Conduct of organs of another State] International obligation in force for a State [Conduct of organs of an international organization]

14

24

Extension in time of the breach of an international obligation

15

25

Breach consisting of a composite act Chapter IV: Responsibility the act of another State

of a State in connection with

16

27

Aid or assistance in the commission of an internationally wrongful act

17

28(1)

Direction and control exercised over the commission of an internationally wrongful act

18

28 (2)

Coercion of another State

19

-

-

[19]

Effect of this Chapter [International Crimes and International Delicts] Chapter V: Circumstances precluding wrongfulness

20

29

Consent

21

34

Self-defence

22

30

Countermeasures in respect of an internationally wrongful act

23

31

Force majeure

24

32

Distress

25

33

Necessity

26

-

27

35

Compliance with peremptory norms Consequences of invoking a circumstance precluding wrongfulness

Annex II: Übereinstimmungstabelle

Part Two: Content of the International Responsibility of a State Chapter I: General Principles 28

36(1)

Legal consequences of an internationally wrongful act

29

36(2)

Continued duty of performance

30

41,46

Cessation and non-repetition

31

42(1)

Reparation

32

42 (4)

Irrelevance of internal law

33

-

Scope of international obligations set out in this Part Chapter II: Reparation for injury

34

42(1)

35

43

Restitution

36

44

Compensation

37

45

Satisfaction

38

-

39

42 (2)

Forms of reparation

Interest Contribution to the injury Chapter III: Serious breaches of obligations under peremptory norms of general international law

40 41

Application of this Chapter 51,53

Particular consequences of a serious breach of an obligation under this Chapter Part Three: The Implementation of the International Responsibility of a State Chapter I: Invocation of the responsibility

42

40

-

[42 (3)]

43

-

44

22

45

-

of a State

Invocation of responsibility by an injured State [keine Antastung des Subsistenzminimums durch „reparation"] Notice of claim by an injured State Admissibility of claims Loss of the right to invoke responsibility

872

Annex II: Übereinstimmungstabelle

46

-

Plurality of injured States

47

-

Plurality of responsible States

48

40

Invocation of responsibility by a State other than an injured State Chapter II: Countermeasures

49

47

Objects and limits of countermeasures

50

50

Obligations not affected by countermeasures

51

49

Proportionality

52

48

Conditions relating to resort to countermeasures

-

[52]

[bestimmte Beschränkungen von „reparation" gelten nicht bei international crimes]

53

-

Termination of countermeasures

54

-

Measures taken by States other than an injured State Part Four: General Provisions

55

37

Lex specialis

56

38

Questions of State responsibility not regulated by these articles

57

-

Responsibility of an international organization

58

-

Individual responsibility

59

39

-

[54]-[60]

Charter of the United Nations [Part Three - Settlement of Disputes]

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Sachwort- und Personenverzeichnis Abschottung 52, 442-444, 504, 515-519, Appeasement-Politik 483 534, 845 Arangio-Ruiz, Gaetano 82, 678, 730, 745, 762 - finanzieller Beitrag 518 Abschreckung 53, 344, 502, 834 Aristide, Jean-Bertrand 491, 654 acquiescence 377, 783 Armenier 414,415 Asylrecht 40,212, 398 actio popularis 557, 575 Afghanistan 39, 216, 489, 510,658,669 Aufenthaltsrecht 204, 224, 232,695 Aufnahme - Flüchtlingsströme 271 - restriktive Praktiken 503 - Intervention der Sowjetunion 270 Aufnahmebereitschaft 48 - Mujahedin 270 - Determinanten 423, 429, 448, 456 siehe - Rückkehrrecht 270-272 auch Hilfsorganisationen, private - Taliban 271 - Zahlung von Unterhaltskosten der FlüchtAga Khan, Sadruddin 509, 531 linge 429 Agenda for Peace 668 Aufnahmequoten 532 Aggressionsverbot 562, 567 Ago, Roberto 82, 104, 118, 134, 167, 174- Aufnahmestaat siehe Zufluchtsstaat Aufnahmeverpflichtungen 176, 178,678, 780 - gegenüber dem Vertreibungsstaat 399, Aktivlegitimation 779-781 412 Albanien 669 - Verbot des widersprüchlichen Verhal- Intervention 813 tens 400 Alien Tort Claims Act (USA) 724 - gegenüber internationaler Gemeinschaft Al-Khasawneh, Awn Shawkat 206, 217, 291, 39 370, 496, 509, 681,764 - Heimatstaat 323, 404, 412 siehe auch Allgemeine Erklärung der Menschenrechte Rücknahmeverpflichtung 252, 258 - Zufluchtsstaat 398, 399,458 Amende 111 Aufruhr 606 American Declaration of Rights and Duties Aufstand siehe Aufständische of Man 213, 230 Aufständische 96-98, 145-155, 600, 836, amerikanischer Unabhängigkeitskrieg 212 837 siehe auch Vertreibungsverbot, nichtAnerkennung internationaler Konflikt - Aufständische 97, 787 - andauernder und gescheiterter Aufstand - vorzeitige 787 147-153 Angola 71 - Anerkennung 97, 596 Annexion 305 - Erfolg des Aufstandes 153-155, 837 - Nichtanerkennung 589 - Rückwirkung der Zurechnung 155 - Nichtigkeit des Gebietserwerbs 305 Anzilotti 174 - Schutz- und Sorgfaltspflichtverletzung Apartheid 562, 567, 577, 669 siehe auch indes Staates 97, 150, 151 ternationale Verbrechen; Rassendiskrimi- staatliche Verpflichtung zum Gewalteinnierung satz 151

952

Sachwort- und Personenerzeichnis

Aufwendungsersatz 454-457, 525, 526 Augustinus 547 Ausbürgerung - deutsche Vertriebene 315 - nationalsozialistisches Deutschland 315, 318 - Sowjetunion 315 Auslieferungsverbot 229 Ausreisefreiheit 211-214, 231, 343, 537 - Beschränkung durch Territorialhoheit anderer Staaten 212 - deutsche Teilung 211, 213 - faktische Beschränkung durch Territorialhoheit anderer Staaten 212 - Schranken 213 - Verbot des Zwangs zur Ausreise 213 - Verweigerung als Menschenrechtsverletzung 212 Ausweisungen 534 - Begriff 228 - Uganda 505 Ausweisungsrecht 230, 323, 404 Ausweisungsverbot 225-232, 332, 506, 535, 544, 839 - Anwendung auf Vertreibungssachverhalte 228

-

eigene Staatsangehörige 227 - 230 fremde Staatsangehörige 225-227, 230 Individualausweisung 225, 230, 339 Kollektivausweisung 225, 227, 230 Schutznorm für Drittstaaten 451-454 Verbot von Massenausweisungen 229, 230, 339 Autonomie 818

Balance of powers 792 Balkan-Kriege 415 Baltikum - Annexion durch die UdSSR 306 - Staatsangehörigkeit 227, 306 Bangladesch 486, 811 Barcelona Traction-Fall 548, 549, 556, 566, 569, 575 siehe auch erga-omnes-Verpflichtungen Bassiouni, M. Cherif 724 Beendigung des Völkerrechtsbruchs 679, 681,686-688, 695, 767, 850

- Auswirkung auf Reparationsverpflichtung 688

- Doppelstellung des Gebots 686 bellum iustum 792 Bernadotte, Graf 261 Bernadotte-Fall siehe Reparation for Injuries suffered in the Service of the United Nations-Fall Bevölkerungsaustausch 732 - Balkan 415-417 Bevölkerungstransfer 163, 635 Bewegungsfreiheit 204 - 211 Binnenfreizügigkeit 204-211, 231, 839 - räumlicher Bezugspunkt 206 - Wohnsitzfreiheit 206 Binnenvertriebene 38, 39,45, 206, 293,492, 507, 635, 671,717 - Guiding Principles on Internal Displacement 293 boat people siehe Indochina-Flüchtlinge Bodin, Jean 350, 351 Bootsflüchtlinge siehe Indochina-Flüchtlinge Bosnien-Herzegowina 39, 71, 144, 165, 243, 273,491,621,656, 663 - Entschädigung - Klage gegen Jugoslawien wegen Verletzung der Völkermord-Konvention 737 - Republika Srpska 273 - Rückkehrrecht 218 bosnische Serben 109, 144 Briand-Kellogg-Pakt 483,589 Bulgarien 733 - Bevölkerungsaustausch mit Griechenland 732 burden 402, 404, 425-442, 509, 512, 514, 534 siehe auch Souveränitätsverletzung, Belastung durch Flüchtlingsströme; Zufluchtsstaat burden-sharing 398, 401, 442, 458, 498, 518, 524, 526, 528, 529, 531, 534, 653 Bürgerkriege 250, 597 Burma 485 Burundi 664 Calvo 352 carrier liability 52

S ach wort- und Personen Verzeichnis

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Cartagena Declaration 512 Deutschland Carthage-Fall 751 - DDR-Flüchtlinge 213 cessation siehe Beendigung des Völker- Flüchtlinge nach 1933 63, 417-419, rechtsbruchs 443, 445, 465, 591 Charter of Economic Rights and Duties of - system of orderly emigration 446, 450 States 363, 378, 383 - Flüchtlingsaufnahme 40 China 505 - nationalsozialistische AusbürgerungspoliChorzów Factory-Fall 679, 680, 709, 711, tik 315, 318 730 - nationalsozialistische EinbürgerungspoliCicero 547 tik 253 Clausewitz 792 - nationalsozialistische Siedlungspolitik common heritage of mankind 574 251 common spaces 574 - Vertriebene 219, 253,483, 840 containment 51, 53 - besondere Fallkonstellation 247, 253 Convention on the Elimination of Future diplomatischer Schutz 190, 316, 784, 851 Statelessness (Draft) 335 - analoge Anwendung auf Flüchtlinge Convention on the Reduction of Future 696-708,736, 768, 851 Statelessness v. 1959 335 - Anspruch des Individuums auf Ausübung Convention on the Rights of the Child 327, 190 329 - eigene Staatsangehörige 698 Convention relating to the Status of State- Ermessen des Staates 190 less Persons vom 28.9.1954 332,703 - failed states 699 Corfu Channel-Fall 113, 173, 363, 364, 550, - Flüchtlingsrecht 701, 702 682, 747, 751 fremde Staatsangehörige 698, 708 countermeasures siehe Gegenmaßnahmen Crawford, James 83, 131, 145, 559, 571, Genfer Flüchtlingskonvention 702, 703 - Interventionsmittel 813 679 - nationality rule 699 - Ausnahmen 697-708 siehe auch UN Dayton Agreement 277 Compensation Commission de facto-Organ 117 - normhierarchische Begründung - Definition 119 705-708 de facto-Regime 600, 613 - Prozeßstandschaft 190 de Vattel, Emer 548 - Staatenlose 703-705 de Vitoria, Francisco 547, 792 - Schutzausübung gegenüber Drittstaaten Declaration on Population Transfer and the 705 Implantation of Settlers 291, 496 Diskriminierungsverbot 312, 331 Declaration on the Granting of Independ- besondere Rolle bei der Vorbeugung vor ence to Colonial Countries and Peoples Fluchtbewegungen 622 374 - Verletzung durch Vertreibung 621 Declaration on the Right to Development 294 Dominikanische Republik 812 Definition of Aggression 816 Draft Code of Crimes against the Peace and Dekolonisierung 246,483, 486,487 Security of Mankind 578, 579, 617, 620, democracy, right to 347, 353, 360 630, 631,634 demographische Manipulation 594 - Minimallösung 579 Deportation 46, 163, 250, 635 siehe auch - Vorhersehbarkeit 580 Vertreibung Draft Declaration on Population Transfer desuetudo 809 and the Implantation of Settlers 681, 764

954

Sachwort- und Personenerzeichnis

Drittstaatenregelung 443, 523, 537 durable solutions 519, 522, 526 early warning 42, 60, 242 Eichmann, Adolf 108, 590, 634 Eigentum 259 Einheit des Staates aus Sicht des Völkerrechts 103, 836 Einmischung in die inneren Angelegenheiten 757-760 Einreiserecht 62, 204, 214-225, 231, 312, 343, 839 - Ableitung eines Aufenthaltsrechts 214, 218

- Adressat 218 - Anwendung auf Massenvertreibungen 215 - Berechtigte 219 - Doppelcharakter 214 - eigenes Land 204, 220, 221, 224, 231, 312, 321 - Unabhängigkeit von Staatsangehörigkeit 219, 231 - gesamtes Staatsgebiet als räumlicher Bezugspunkt 218 - Heimat, Verhältnis zum Recht auf die 218,219 - originärer Anspruch auf Wiedereinreise 214 - Schranken 222-224 - Unbeschränkbarkeit 222 - Verbannung als strafrechtliche Sanktion 223 - sekundärrechtlicher Anspruch auf Wiedergutmachung 214 - Selbstbestimmung, Verhältnis zum Recht auf 219 - Staatsbezogenheit 218 Embargo 111,787 Entebbe 813 Entführungsfälle 98, 108, 120, 132 Entkolonisierung siehe Dekolonisierung Entnazifizierung 110 Entschädigung 207, 208, 218, 272, 277, 525, 535, 594, 695, 768, 780, 851 siehe

Kompensation - Begrenzung der Haftung auf das Subsistenzminimum 736 auch

- Bundesentschädigungsgesetz 716 - DDR-Verfolgte 716 - Declaration of Principles of International Law on Compensation to Refugees siehe International Law Association, Declaration ... - Deutschland 716, 717, 735,737,768 - Wiedergutmachungsabkommen Deutschland-Israel 732 - EMRK, Art. 50 721-723 - Entschädigungsabkommen mit Europaratsstaaten 716 - Entschädigungsanspruch 727 - Entschädigungsforderungen von Staaten 709 - Gründe für ihre Zurückhaltung 734736 - Entschädigungspflicht, objektivrechtliche 711,714-720 - Flüchtlinge 714-728 - Fluchtverursachung 709 - Begründung aus allgemeinem Wiedergutmachtungsanspruch 729 - Grenzen 734-736 - Griechisch-Türkischer Krieg 1923 733 - immaterielle Schäden 712, 753 - Indien-Pakistannach 1947 733 - indigene Völker 717 - Individualanspruch - Bundesentschädigungsgesetz 716 - grundsätzliches Fehlen 725 - Individualrechtsqualität 720-725 - Inhalt des Anspruchs bei Fluchtverursachung 712-713 - internationale Gemeinschaft 738-743 - Aufwendungen von Hilfsorganisationen als Schaden? 742 - Entschädigungsforderungen zugunsten Dritter 740 - Geschäftsführung ohne Auftrag 742 - Schutzzweck der Norm 739 - Vermögensnachteile 739-741 - Japan (Vergewaltigungsopfer im 2. Wk.) 719 - Kausalität von Delikt und Schaden 713 - Klage Bosniens gegen Jugoslawien wegen Verletzung der Völkermord-Konvention 737

Sachwort- und Personenerzeichnis

- Leistungsfähigkeit eines Staates 710 - materielle Schäden 712 - Menschenrechtsverletzungen 718, 724 - Nationalsozialismus, Opfer des 716 -Resolution 194 (III) vom 11.12.1948 714 - Sowjetunion (Kaukasus) 717 - Türkei - Kurden 718 - Nord-Zypern 719 - Uganda (Vertreibungen Idi Amins) 717 - UN Compensation Commission 725 - 728 - UN-Menschenrechtskommission (Bericht Ndiaye) 718 - Unmöglichkeit 735 - USA - Alien Tort Claims Act 724 - Japanese Americans 717 - Vereinte Nationen 723-728 - Basic Principles and Guidelines on the Right to Reparation for Victims of [Gross] Violations of Human Rights and International Humanitarian Law 724 - Verpflichtung zur Schaffung von Individualansprüchen im innerstaatlichen Recht 721-723, 725, 768 - Versailler Vertrag 735 - Vietnam (Indochina-Flüchtlinge) 718 - völkergewohnheitsrechtlicher Grundsatz 709-713 - Wahlrecht 730 - Ausschluß 762, 763 - Weltbank (Resettlement Guidelines) 717 - Zufluchtsstaat 728-738 - Menschenrechtsverletzungen 736-738 - Schaden 729 - Staatenpraxis 731-734, 768 - Vertrag von Neuilly-sur-Seine vom 27.11.1919 732 - Zwangsarbeiter 716, 719 Entschuldigungsgründe 412, 821-828 Entwicklung - Declaration on the Right to Development 294 - Recht auf 370 - UN Development Programme 647 Entwicklungshilfe 451, 784

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Entwicklungspolitik 301 - Umsiedlungen 301 - OECD-Richtlinien 301 Equitable utilization und Kooperation 382384 erga omnes-Verpflichtungen 70, 179, 542, 543, 549, 552, 556, 615, 675, 762, 779, 780 siehe auch Barcelona Traction-Fall - Begriff - Abgrenzung zu wechselbezüglichen Verpflichtungen 574 - Abgrenzung zum allgemeinen Interesse an Normkonformität 574 - diplomatischer Schutz 705-708 - Entschädigung 736 - hoheitsfreie Räume 574 - Verhältnis von erga omnes-Verpflichtungen, ius cogens und international crimes 565-577 siehe auch internationale Verbrechen Erster Weltkrieg 588 ethnic cleansing 263, 273, 276, 305, 617, 623, 624, 626, 663 - Definition 618 Europäische Menschenrechtskonvention - Entschädigung 721-723 Europäische Union 492, 532 - Embargo gegenüber Rest-Jugoslawien 787 - Intervention 796 - Verpflichtung der Mitgliedstaaten zur Schaffung von Entschädigungsansprüchen 721 Europarat 784 European Convention on Nationality 221, 318, 329, 333, 334, 338-340, 842 Evian, Konferenz von 433-435, 441, 446, 457, 466,470, 475 Failed states 117, 141, 153, 164, 659, 662, 707 - humanitäre Intervention 805 - 807 - Zurechnung 117 Familie, Recht auf 398 Feststellung der Rechtsverletzung siehe Rechtsverletzung, Feststellung Filartiga v. Pefia-Irala-Fall 724 finanzielle Solidarität 532

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Sachwort- und Personenerzeichnis

Finanzierungsverantwortlichkeit 457,481 Fluchtbewegungen - Betroffenheit aller Menschenrechte 199, 342 - Dimensionen 38-43 - Friedensbedrohung 650-658,671 - Gleichsetzung mit Aggression 503-505, 799 - grenzüberschreitende - als Bindeglied zwischen innerstaatlichen und internationalisierten Situationen 671 - als Indikator von Menschenrechtsverletzungen 197, 242 - nach dem 2. Weltkrieg 483-492 - Völkerbundszeit 414-419, 844 siehe auch Völkerbund, Fluchtbewegungen Flüchtlinge 682 - Begriff 44-46, 834 - Instrumentalisierung von 40,50, 284, 390 Flüchtlingsaufnahme - in der Region 284, 311, 429, 499, 517, 536 Flüchtlingskonferenzen 499-503, 529 - Addis Abeba 1994 513,522,525 - CIREFCA 502 - Evian siehe Evian, Konferenz von - GUS-Staaten-Konferenz 499, 656 - ICARA 501 - International Conference on Indo-Chinese Refugees 272, 502 - SARED 501 Flüchtlingskonvention von 1933 454 Fluchtursachen 53-58, 162, 481, 483, 487 siehe auch Ursachenansatz - Bürgerkriege 56, 250, 269 - Entpolitisierung 472 - internationale Kriege 596 - Kategorien 54 - Kriege 56 - push- und pull-Faktoren 55 - staatliche Repression 56 - Ursachen - Anlässe 54 - Verbindung zu ihrem Ergebnis (Flucht) 476 - von Menschen verursachte und natürliche Ursachen 55, 57 Fluchtverursachung 847

- innere Angelegenheit, Berufung auf 419-424,434,477-483 - Sorgfaltspflichtverletzung des Staates 164 - Verbrechen gegen die Menschlichkeit 634-639 - Verletzung des humanitären Völkerrechts 582-614 - Zurechnung 163 Folter 569, 571 forced evictions 239, 295, 508, 715 - Vertreibungen 715 Francovich-Urteil (EuGH) 721 Freizügigkeit 203-232, 343, 682, 694, 838-840 - Abgrenzung zu Art. 11 GG 208 - historische Herausbildung 234 - Mißbrauchsmöglichkeiten 209 - negative Freizügigkeit 205, 206 - notstandsfester Kernbestand 209 - Ost-West-Konflikt 221 - Rückkehrrecht 207 siehe auch Rückkehrrecht - Schranken 208-210 - keine Rechtfertigung von Massenvertreibungen 209 - Schutz Staatenloser 341 - Schutzwirkung bei Binnenvertreibung 206

- Vorbehalt des rechtlich und faktisch Möglichen 205 Fremdenrecht 79-81, 105, 108, 159, 698, 813, 835 siehe auch diplomatischer Schutz - Diskriminierungsverbot 81 - Übertragung auf Menschenrechtsverletzungen 108 - UN Compensation Commission siehe UN Compensation Commission - völkerrechtlicher Mindeststandard 81 Frieden, internationaler 847 - Auslegung durch den UN-Sicherheitsrat 640 - Kompetenz 644, 645 - Friedensbegriff 641 -647, 830, 850 - Ausweitung 643, 646, 649-674 - positiver Frieden 674,799 - Rechtsbegriff 672 - Resolution 688 des Sicherheitsrates 652

Sachwort- und Personenerzeichnis

- Resolution 841 des Sicherheitsrates 654 - Selbstbestimmungsrecht 647 - Selektivität des Einschreitens des Sicherheitsrates 642, 646 - Umweltzerstörung 647 - Verletzung durch Vertreibung 639-674 Friedensbedrohung 441, 475, 492, 507, 644, 674, 683 - Feststellung 646, 673 - Fluchtbewegungen 641,671 - Friedensbruch, Abgrenzung 647-649 - grenzüberschreitende Flüchtlingsströme 650-658 - internationales Verbrechen 648 - Menschenrechtsverletzungen 658-668 - regionale 641, 669, 670 Friedensvertrag von Sèvres 455, 715 friedliche Streitbeilegung 826, 831 Friendly Relations Declaration 263, 372, 374-378, 526, 567, 764, 790, 815

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- erga omnes-Wirkung 585 - geschützte Personen 594 - grave breaches 584, 585, 594, 595, 607, 616 - Zweites Zusatzprotokoll von 1977 611 — 614 - Organisationsgrad der nicht-staatlichen Konfliktpartei 612 - Voraussetzungen einer staatlichen Konfliktpartei 612 Genozid 567, 571, 577, 637, 664, 675, 683 - Begriff 553 - Diskriminierungselement 621, 622 - Fluchtursache 617 - intent to destroy siehe Zerstörungsabsicht - internationales Verbrechen 615 - objektiver Tatbestand 616-620 - subjektive Tatbestandselemente 620-628 siehe auch Zerstörungsabsicht - Unterfall von Verbrechen gegen die Menschlichkeit 615 Gabcikovo-Nagymaros-Fall 363, 383 - Vertreibung als Genozid 625-628 Garcia Amador, F. V. 79, 80 - Verwirklichung durch ethnische SäubeGefährdungshaftung 75 - 78 rungen 623 siehe auch ethnic cleansing Gegenmaßnahmen 678, 771, 781, 829, 853 - Wortlautauslegung 616 - friedliche 786-790, 833 - Zerstörungsabsicht 578, 620, 623-628, - Beispiele 786 638 - Grenzen 788-790 - Gruppe als solche 623 - Gewaltverbot 789 - Indizienbeweis durch Gesamtbetrachtung der Umstände 624 - self-contained regime 788 - Irrtumsrisiko 777 Genozidverbot 562, 614-628, 849 - kein Strafcharakter 786 - erga omnes-Verpflichtung 615 - militärische 791-829, 832 siehe auch hu- - ius cogens 615 manitäre Intervention - Recht eines Volkes auf physische Exi- Zulässigkeit 795 stenz 621 - Reziprozität - Selbstbestimmungsrecht, Verhältnis zum - Grenzen 787, 789 621 - Verhältnismäßigkeit 772, 786, 828 Genugtuung siehe Satisfaktion - wirtschaftliche 787 Georgien 288 Generalversammlung Geschäftsführung ohne Auftrag 456,742 - Uniting for Peace Resolution 804, 826 Gesellschaftswelt 345, 346, 387 genetic warfare 624 Gewaltverbot 346, 375, 558, 567, 764, 773, Genfer Flüchtlingskonvention 38, 44, 492, 781, 789, 797, 832 siehe auch Briand702, 834 Kellogg-Pakt - Autorisierung des Sicherheitsrates 797 - Anhang 702, 703 Genfer Konventionen von 1949 97, 111, - Begriff der Gewalt 375, 798, 799 - effektiver Schutz der Menschenrechte 250, 305,582, 592-596 - Bestrafungsverpflichtung 595 795, 801, 802

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-

Sachwort- und Personenerzeichnis

Herausbildung 794, 804 humanitäre Intervention 791-829 Konflikt gleichrangiger Normen 795, 801 Konstitutionsprinzip der Vereinten Nationen 795, 829 - präventive Gewalteinsätze 758 - ratio 804 - Rechtsfolge der Nichtanerkennung 764

Guiding Principles on Internal Displacement 46, 293 GUS-Staaten 499, 501, 506, 510

Haager Konvention über gewisse Fragen beim Konflikt von Staatsangehörigkeitsgesetzen v. 12.4.1930 331 Haager Landkriegsordnung 587-589 Haiti 491, 506,516, 654, 669, 827 - Selbstverteidigungsrecht siehe SelbstverHarrison, Benjamin 413 teidigungsrecht Hatano, Ribot 206, 217, 496, 509 - UN-Charta 797-808 Hegel 547 - Verletzung Heilige Allianz 793 - Rechtsfolgen 758 Heimat, Recht auf die 62, 203, 204, 229, Ghana 504 232-312, 343,637, 682, 694, 838, 840 global governance 528, 539 - Abgrenzung zur Freizügigkeit 234, 240, good offices 776, 784 249 Goodwin-Gill, Guy S. 365 - Adressat 240, 300 Grenada - Annexion 305 - Intervention 813 - Begriff 218, 232, 234-237, 304, 307 - geographisch-territorialer Aspekt 236 Grenzsicherung des Herkunftsstaates 536- historisch-religiöse Aspekte 236 538, 846 - räumliche Aspekte 232, 238, 240 Griechenland - soziale u. subjektive Aspekte 234- Bevölkerungsaustausch mit Bulgarien 236, 238, 240 414,416, 732 - Begriffsgeschichte 244-249 - Bevölkerungsaustausch mit Türkei 416 - Beweiserleichterungen 241 Grotius, Hugo 114, 352, 548 - deutsche Vertriebene Group of Governmental Experts on Interna- besondere Fallkonstellation 253 tional Cooperation to Avert New Flows of Refugees siehe International Cooperation - eigenständiges Recht 240-249 - Vorteile 241-243 to Avert New Flows of Refugees Erörterung im Parlamentarischen Rat 245 Guarantees of Non-repetition 754-760, - Grenzen 301-307 769, 830, 852 - Fortfall der Heimat 304 - Ausnahmecharakter 754 Gründe beim Staat 304, 305 - Beispiele 756 - Neuansiedlungen 305 - 307 - Entmilitarisierung 757 - Verhältnismäßigkeit 302 - Eröffnung weitgehender Eingriffsmög- Zeitfaktor 302-304, 307 lichkeiten in innere Angelegenheiten - grenzüberschreitende Wirkung 240 756-760, 769 - Herleitung 249-298, 840 - Flüchtlinge 756 - aus dem Individualrecht auf Freizügig- internationale Gemeinschaft 757 - 760 keit 249 - LaGrand-Urteil siehe LaGrand-Fall - aus dem objektivrechtlichen Vertrei- Neukonstituierung der Regierung 759 bungsverbot 252 - Zufluchtsstaat 757 - aus dem Rückkehrrecht 254-289, 297 - Zukunftsgerichtetheit 754 siehe auch Rückkehrrecht Guatemala 827 - Individualrecht 298, 309 - Inhalt des Rechts 298-301 - Intervention der USA 814

Sachwort- und Personenerzeichnis

- kein absoluter territorialer o. sozialer Bestandsschutz 301-303, 307 - keine Gewährleistung von Heimatgefühlen 238, 299, 304 - keine Legitimierung staatlicher Territorialansprüche 247 - kollidierende Heimatrechte 305 - 307 - Trennung von Individual- u. staatlichen Rechten 307 - Kompensation 306, 307 - Menschenrecht 247 - Minderheitenschutz, Verhältnis zum 311, 312 - kein weitergehender Schutz 312 - Privatsphäre, Verhältnis zum Recht auf 238 - Rechtscharakter 238, 239 - Revanchismusproblematik 245, 247 - Rückkehrbestrebung 237 - Schutz Staatenloser 341 - Schutzrichtung 237 - Selbstbestimmungsrecht, Verhältnis zum 248, 299, 308-311 - Voraussetzung des 310 - spezielle Verbindung sozialer und territorialer Elemente 240 - Staatsangehörigkeit, Verhältnis zum Recht auf 241,301 - Symbolkraft 241 - Unmöglichkeit einer Rückkehr 305, 308 - Verwirkung 303, 308 - Völker als Berechtigte 311 siehe auch Selbstbestimmungsrecht - Völkergewohnheitsrecht 297, 298 - völkerrechtliche Praxis 250-298 - neueste 289-296 - Wechsel der Gebietsgewalt 299 Herkunftsstaat siehe Verursacherstaat Higgins, Rosalyn 409 High Commissioner for Refugees Coming from Germany 422, 468,477, 482 Hilfsorganisationen, private 411, 454, 456 Hobbes, Thomas 351, 547, 802 hoheitsfreie Räume 574 Huben Max 356, 357 Human Rights and Mass Exoduses 292, 583 humanitäre Intervention 62, 790-829 - Ansätze ihrer Legitimation 795

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- bellum iustum 792 - Dauer 792, 797 - Einwilligung des betroffenen Staates 807, 808

- Entschuldbarkeit 820-829, 832 - Blockade des Sicherheitsrates 825, 826 - ex-post-Bestätigung durch den Sicherheitsrat 828 - kollektive Absicherung 826-828 - Kriterien 823-828 - massive Menschenrechtsverletzungen 823 - Notstandsmaßnahme 821 - Scheitern friedlicher Streitbeilegung 826

- Verhältnismäßigkeit des Gewalteinsatzes 828 - failed states 805-807 - Fallgruppen 810 - Gewaltverbot 797-808 siehe auch Gewaltverbot - UN-Charta 797-808 - Gewohnheitsrecht post-UNCh 809-819 - Heilige Allianz 793 - kollektive Absicherung 829 - Mißbrauchsgefahr 819, 822 - Praxis des 19. Jh. 792-794 - Protocol of the Procedure for Humanitarian Intervention (ILA) 822 - Rechtfertigung als Residualrecht 802805 - Rechtfertigungsansätze 796-821 - rechtspolit. Bewertung 819-821 - Regionalorganisationen 809, 827 - Rettung eigener Staatsangehöriger 812 — 815 - Mißbrauch 814, 815 - Zurückhaltung bei Verurteilung 814 - Selbstbestimmungsrecht 806, 808 - Nothilferecht 815-819 - Staatenpraxis 810-812 - Übermacht des Intervenienten 794, 797 - Wiener Kongreß 792 - Zulässigkeitskriterien 797 - Zurückhaltung bei Verurteilung 814, 822 humanitäre Krise 658, 664,665, 810

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Sachwort- und Personenerzeichnis

humanitäres Völkerrecht 541, 848 - Berechtigte - erga omnes-Wirkung 582 - Konfliktgegner 582 - Bestrafungspflichten 609 - Golfkrieg 582 - grave breaches 585, 848 - interne Konflikte - Gemeinsamer Art. 3 GK 583, 848 - Mindeststandard 583, 848 - Kosovo-Konflikt 602 - Menschenrechte - Konvergenz 607 - Verhältnis der Rechtsregime 582 - Mindeststandard 583, 597-599, 603, 605, 848 - umfassende Anwendung 604, 606 - nicht-internationaler Konflikt 848 - Definition des bewaffneten Konfliktes als Anwendungsschwelle des gemeinsamen Art. 3 der Genfer Konventionen 600-607 - dynamische Auslegung des Begriffs

- IV. Genfer Abkommen v. 1949 592595 siehe auch Genfer Konventionen von 1949 - zwischenstaatliche Konflikte 583

illegale Zuwanderung 537 I'm Alone-Fall 750 immaterielle Rechtsverletzung - Satisfaktion siehe Satisfaktion Immunität 66-68, 835 Imperialismus 794 Indien 486, 504, 525, 531,733 Individualrechte 62, 182, 838, 850 - Durchsetzungsdefizit 698 Individualstrafbarkeit siehe Individualverantwortlichkeit Individualverantwortlichkeit 64, 66, 68-72, 94, 95,598, 671,748, 757, 848 - fundamentaler Charakter der Schutzgüter 578 - International Criminal Court 578 - International Criminal Tribunal for the former Yugoslavia siehe International Criminal Tribunal for the former Yugoslavia 610 - Normdurchsetzungsmechanismus der - geschützte Personen 601 Staatenverantwortlichkeit 70 - 72, 765, - Konfliktpartei 602 835 - Organisationsgrad 603 - Rechtsfolge internationaler Verbrechen - Menschenrechte, Verhältnis zu 601 765-766 - Schutzlücke 601 - Verhältnis zu internationalen Verbrechen - weitergehender Schutz 602 578-581,835 - Mindeststandard 597 Individuum - Turku Declaration of Minimum Huma- Entschädigung 714-728 nitarian Standards 599 siehe auch Tur- - humanitäres Völkerrecht ku Declaration of Minimum Humani- Schutzobjekt, nicht Berechtigter 582 tarian Standards - procedural capacity 184 - unbedingte Bindung der staatlichen - Restitution 691-695 Konfliktpartei 603-607 - Schutzobjekt 184 - Zweites Zusatzprotokoll von 1977 zu - subjektiver Unterlassungsanspruch bei den Genfer Konventionen 611-614 Menschenrechtsverletzungen 188 - objektivrechtlicher Schutz 582 - Völkerrechtssubjektivität 94-96, 183 — - Reziprozitätsgedanke 604 191,694, 838 - Verletzung - als Verpflichteter 95 - durch Vertreibungen 582-614 - Ingangsetzen eines Verfahrens der ver- Friedensbedrohung 586 bindlichen Feststellung der Rechtsver- internationales Verbrechen 584-586 letzung 188 - Vertreibungsverbot - Menschenrechte 94, 187, 246 - internationaler Konflikt 587-596 - normspezifische 94, 186

Sachwort- und Personenerzeichnis

Indochina-Flüchtlinge 41, 485, 502, 513, 515, 531 - Comprehensive Plan of Action 52, 272, 502 - Rückkehrrecht 272 Indochina-Krieg 485 innere Angelegenheiten 359, 368, 388, 403, 421, 422, 441, 452, 454, 467, 471, 473, 475, 477, 480, 483, 492, 533, 797 - Völkerbund 462-483 innerstaatliche Konflikte 484,486,487 Institutionalisierung der Völkerrechtsordnung 558 Intergovernmental Committee for Refugees 433 interim measures of protection 776 internally displaced persons siehe Binnenvertriebene International Code of Offences against the Peace and Security of Mankind 766 International Convention on the Elimination of All Forms of Racial Discrimination 327, 331 International Cooperation to Avert New Flows of Refugees 42, 378, 493-495, 658, 846 - Initiative der Bundesrepublik 493 international crimes siehe internationale Verbrechen International Criminal Court 774, 824 International Criminal Tribunal for Rwanda 607, 632, 636, 748, 766, 774 - Straftatbestände 578 International Criminal Tribunal for the former Yugoslavia 580, 586, 607, 608, 610, 617, 625, 632, 633, 636, 663, 667, 748, 766, 774 - Anklage gegen Karadzic und Mladic 626 - Straftatbestände 578 International Law Association 42, 199, 637, 719, 846 - Declaration of International Law Principles on Internally Displaced Persons 496 - Declaration of Principles of International Law on Compensation to Refugees 615, 681,719, 741,786 61 Ziegler

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- Declaration on Principles of International Law on Mass Expulsion 42, 324, 495, 627, 637, 728 - Draft Declaration of Principles of International Law on Compensation to Refugees and Countries of Asylum 496, 680, 719, 742, 773 - International Committee on the Legal Status of Refugees 42 - Protocol of the Procedure for Humanitarian Intervention 822 International Law Commission 630, 678 - Befassung mit Fragen der Staatsangehörigkeit 335 - Draft Articles on International Liability for Injurious Consequences Arising out of Acts not Prohibited by International Law 47, 75 - Draft Articles on State Responsibility 7, 82, 180, 550,557, 559-565 - Kodifikation von Sekundärnormen 180,561,562 - Systemwidrigkeit von Art. 19 570 - Text 854-868 - Übereinstimmungstabelle der Artikelnumerierung (erste /zweite Lesung) 869-872 - Draft Articles on State Responsibility for Injuries caused to Aliens 80 - Draft Code of Crimes against the Peace and Security of Mankind 68, 71, 72, 578, 617 International Refugee Organisation 701 internationale Gemeinschaft 441, 545, 683, 838 - Begriff 546-559, 847 - Betroffenheit als Topos 550 - common interests 552 - Entschädigung 738-743 - Interessen 63, 182, 546-676 - Rechtsfolgen eines Delikts 683-685 - Rechtssubjekt 553-559 - distributive Gleichgerichtetheit der Interessen 559 - Identität mit UN 555, 557 - Normenhierarchie 551, 556 - Organisationsgrad 555

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Sachwort- und Personenerzeichnis

- Restitution 708 - Wertekonsens 552 internationale Organisationen - Ausschluß/Suspendierung 784, 785 internationale Verbrechen 70, 72, 174, 544, 552, 577, 675, 763, 772, 783, 847 - Artikel 19 der ILC Draft Articles on State Responsibility 559-565 - Anhaltspunkt für Primärnormen 562 - Diskussionen in der ILC 560 - 562 - Wortlaut 563 - Bestrafungspflichten 748 - Entschädigung 738-743 - Fluchtverursachung 675, 847 - Friedensbedrohung 648, 670 - keine Quantifizierung 571 - Primärnormen 577 - Auslegung anhand völkerstrafrechtlicher Normen 578-581, 848 - Regelbeispiele 577 - Qualität der Verletzungshandlung 568 - quantitative Kriterien 569, 577 - Rechtsfolgen 679, 761 -767, 770 - Berechtigung aller Staaten 685, 761, 762 - Guarantees of Non-repetition 757-760 - Individualverantwortlichkeit 765, 766 - keine Verzichtsmöglichkeit des Verletzten 766, 767, 770, 780 - Nichtanerkennung 584 - Verpflichtung aller Staaten 763-765 - Vorrang der Restitution 762 - 763 - weitergehende Eingriffsbefugnisse 763 - Rechtsverletzung der internationalen Gemeinschaft 683 - Schutzgüter 567 - Selbstbestimmungsrecht, Verletzung des 639 - Skepsis der Staaten gegenüber dem Konzept 577 - Verhältnis von erga omnes-Verpflichtungen, ius cogens und international crimes 565-577, 688 - fundamentale Schutzgüter 571,576 - Übersicht 573 - Harmonisierung 567-572 - Nichtderogierbarkeit 567

- Verhältnis zur völkerrechtsunmittelbaren Individualverantwortlichkeit 579 - Verletzungen des humanitären Völkerrechts 584-586 - Verpflichtung zum Einschreiten 832 - Vertreibung 590 - völkergewohnheitsrechtlicher Charakter 564, 577 - Völkermord 615 Internationaler Gerichtshof (IGH) - Unterwerfungserklärung 558 internationaler Konflikt 587-596 Internationalisierung innerstaatlicher Materien 551 internationally wrongful act - Begriff 85 - Voraussetzungen 87 Interventionsverbot 366, 368, 759, 789 siehe auch Souveränität, Ausweitung - acquiesence, Bedeutung von 377 - Inhalt 376-378 - Maßstab für Zulässigkeit v. Interventionen 377 - OAS 371 - Verhältnis zum Gewaltverbot 375, 390 siehe auch Friendly Relations Declaration; Gewaltverbot Irak 316, 489, 516, 582, 652, 653, 656, 659, 700, 757, 761,831 - UN Compensation Commission 725 - 728 Iran 40, 582 siehe auch Teheraner Geiselfall Iran-United States Claims Tribunal 129, 137,165, 837 Island of Palmas-Fall 357 Israel 306, 339,484 - Fluchtbewegungen nach dem Sechs-TageKrieg 256 - Fluchtbewegungen nach der Staatsgründung 1948 256 - Nahostkriege 484 - Siedlungspolitik - Verletzung des kriegsrechtlichen Vertreibungsverbots 593,594 - Verurteilung der Okkupation der besetzten Gebiete 765 Israel-Vertrag vom 10. September 1952 732

Sachwort- und Personenerzeichnis

ius cogens 67, 152, 179, 190, 224, 388, 542, 549, 550, 552, 597, 634, 647, 675, 762, 772, 790, 824 - diplomatischer Schutz 705-708 - Verhältnis von erga omnes-Verpflichtungen, ius cogens und international crimes 565-577 siehe auch internationale Verbrechen; Genozid - fundamentale Schutzgüter 568,570 - Identität 566, 569, 570 - Widersprüchlichkeit 565

963

Koexistenzvölkerrecht 360 kollektive Absicherung 781, 826-828 Kolumbien 491 Kompensation 277, 306-308 siehe auch Entschädigung Konditionalität 784-786, 833 Kongo-Krise 651, 667 Kongreß von Laibach 793 Kongreß von Troppau 793 Konstitutionalisierung der Völkerrechtsordnung 551, 554, 556, 829, 847 siehe auch internationale Gemeinschaft, Interessen; Vereinte Nationen Japan 717 siehe auch Tokioter Militärgerichtshof - Gewaltmonopol des UN-Sicherheitsrates - Vergewaltigungsopfer im Zweiten Welt558 krieg 719 Kooperationspflichten 458-462, 494, 512, Jennings, Robert Yewdall 175, 410 513, 539, 845, 846 Joinet, L. 724 - alle Staaten/int. Gemeinschaft 526-532 Jugoslawien, ehemaliges 71, 108, 273, 491, siehe auch burden-sharing 514, 517, 523, 528, 623, 662, 667, 831 - Aufnahmestaaten 444 - Dayton Agreement 277 - Herkunftsländer 421, 444-447, 475, 500, 519, 520 - Flüchtlinge 237 - Invincible Constitutional Agreement 275 Kooperationsvölkerrecht 360, 373 Korea-Krieg 804 - NATO-Intervention im Kosovo 791 Kosovo 165, 283-287, 390, 407, 491, 507, - Rückkehrrecht 273-279 514, 517, 523, 531, 602, 621, 638, 643, - Implementierungsdefizite 278 665, 666, 669, 778, 788, 791, 804, 812, - Vance-Owen-Plan 275 823, 828 Jugoslawien, Rest- 109, 144, 666, 775 - Autonomie 818 - Embargo 788 - Intervention der NATO 284, 832 Kalter Krieg 211, 246, 650, 673 - Rückkehrrecht Kambodscha 485,811 - Durchsetzung 284 - Bürgerkrieg 269 - Selbstbestimmungsrecht 817 - Friedensvertrag von Paris 270 Kriegsverbrechen 251, 633 siehe auch humanitäres Völkerrecht - Khmer Rouges 269,485 - Rückkehrrecht 269, 270 - Verbrechen gegen die Menschlichkeit, AbKaradzic, Radovan 617, 626 grenzung v. Kriegsverbrechen 630-634 Kausalität 54, 713 - Vertreibung 590 - bei Fluchtbewegungen 393 Kriegsvölkerrecht siehe humanitäres Völker- Zurechnung, Verhältnis zu 88, 93 recht Kelsen, Hans 191 Krimtataren 505 Khmer Rouges 269 siehe auch Kambodscha Kuba 815 Kodifikation des Völkerrechts siehe auch In- Kurden 206, 238, 243, 316, 489, 513, 516, ternational Law Commission 621, 652, 653, 669 - Haager Konferenz zur Kodifikation des Kuwait 489 Volkerrechts von 1930 Lac Lanoux-Fall 363 - Special Protocol Concerning StatelessLaGrand-Fall 755 ness 325

964

Sachwort- und Personenerzeichnis

Lastenverteilung siehe burden-sharing Liability, Responsibility for Risk 75-78 Libanon 153,812 Liberia 39, 49, 517, 598, 661,667, 669 - Intervention der ECOWAS 827 Lieber Code 587 Lighthouses-Fall 131 Locke, John 644

Lockerbie-Fall 655, 669, 830 Loizidou v. Turkey 130, 208, 719 Londoner Viermächteabkommen 65 Londoner Viermächte-Konferenz 590

- Zusammenhang mit int. Sicherheit u. Demokratie 346,544 Menschenrechtskommission (UN) 217, 634, 715 - Entschädigung 718 - Human Rights and Arbitary Deprivation of Nationality 326 - Human Rights and Mass Exoduses 42, 292 - Sub-Commission on Prevention of Discrimination and Protection of Minorities 217, 239, 657, 715 siehe auch

Al-Kha-

sawneh; Hatano

Machiavelli 50 Manouba-Fall 751 Massenausweisung 225 Massenfluchtbewegung 42, 46, 48, 49, 198, 200, 209, 211, 215, 224, 225, 230, 237, 241, 393, 402-404, 406, 407, 409, 410, 418, 431, 485, 495, 497, 503, 508, 512, 528, 536, 538, 620, 627, 634, 637, 639, 652, 674, 675, 683, 691, 707, 739 siehe

Massenvertreibung qualitative Kriterien 410 quantitative Kriterien 410 völkerrechtliches Verbrechen 563 Zulässigkeit militärischer Gegenmaßnahmen 795 Massenvertreibungen 248, 543, 582, 675 Mazedonien 518 auch

-

McDonald,

James G. 445, 468, 469, 482

- Rücktrittsschreiben 468 Menschenrechte 346, 388, 846 - eigenständige Bedeutung neben Staatenverantwortlichkeit 694, 695 - Herausbildung 81, 465, 533, 540, 846 - humanitäres Völkerrecht - Konvergenz 607 - Verhältnis 582 - innere Angelegenheiten (Völkerbundsära) 462-483 - Schutz vor zwischenstaatlichen „spillover effects" 543 - subjektive Rechte 246 siehe auch Volkerrechtssubjekte, Individuum - Wiener Konferenz für Menschenrechte von 1993 522, 530 siehe auch Wiener Konferenz für Menschenrechte von 1993

- forced evictions siehe forced evictions - Forced Population Transfer 217 - Freedom of Movement 217, 239, 290, 291 - Human Rights Dimensions of Population Transfer 239, 846 - Summary or Arbitrary Executions 239 - Sub-Commission on Promotion and Protection of Human Rights 217 Menschenrechtsverletzungen 241, 671 - durch die Flucht selbst 198 - Entschädigung 736-738 - fluchtspezifische 201-203, 838 - Definition 201 - territorialer Bezug 202 - Fluchtursache 198-203, 508, 676 - Frieden und internationale Sicherheit, Zusammenhang mit 492 - Friedensbedrohung 658-668 - gross violations 542, 543 - Rechtsfolgen 198 - Rechtsverletzung des Zufluchtsstaates 540-545, 847 - völkerrechtliches Delikt 197 Metternich

793

Migranten - International Convention on the Protection of the Rights of All Migrant Workers and Members of Their Families 218 Minderheitenschutz 311, 312, 340,469, 841 - Diskriminierungsverbot 312 - territorialer Bezug 312 Miskito-Indianer 216 Mladic 617, 626

Monroe-Doktrin 366

Sachwort- und Personenerzeichnis

Montevideo Convention on Rights and Duties of States 366 Mosambik 487 Münchener Abkommen 253 Myanmar 316 siehe auch Burma

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non-refoulement-Prinzip 41, 398-400, 515, 516, 524, 525, 533, 535, 842, 845 siehe auch Aufnahmeverpflichtungen, Zufluchtsstaat - Ausweisungsverbot zugunsten anderer Staaten 453 Nachbarrecht 390 siehe auch Umweltrecht, - Begriff 451 internationales; Schädigungsverbot; Nach- - Declaration on Territorial Asylum 516 - humanitäre Verpflichtung 399 barschaft, Prinzip der guten -Schutznorm für Drittstaaten 451-454, Nachbarschaft, Prinzip der guten 361, 524, 525 537 siehe auch Nachbarrecht - Verstoß 517 Nachbarstaat - Zuständigkeitsverteilung 452 - Begriff 390, 396, 397 Normenhierarchie 551, 562 siehe auch ius - Distanzschäden 397 cogens; internationale Verbrechen; erga Nagymaros-Fall 550 omnes-Verpflichtungen; internationale GeNahostkriege 484 meinschaft Namibia 288 Nothilfe Namibia-Fall 357, 365, 765 - bei Menschenrechtsverletzungen 800 Nansen, Fridtjof 419, 429, 430 Notstand 821 Nansen-Amt 419 Nottebohm-Fall 220, 314, 318, 322, 706 Nuclear Test-Fälle 363, 550, 747 - humanitäre Zielsetzung 419 - 421 Nürnberger Militärgerichtshof 47, 65, 230, Nansen-Berichte 419-421, 430, 448 252,615, 629, 634 Nansen stamps 454 Statut Ndiaye, Bacre Waly 718 - Doppelzuordnung von Vertreibungen Neuansiedlung 305 - 307 als Kriegsverbrechen und Verbrechen - Eigentum 210 gegen die Menschlichkeit 590, 592 - kollidierende Freizügigkeitsrechte 210 - Vertreibungsverbot 589-592 - Siedlungpolitik 210 - Vertreibungsverbot auch gegenüber eigeNicaragua 216, 486 nen Staatsangehörigen 591, 592 Nicaragua-Fall 125, 128, 129, 550, 598, - Zuständigkeit 613, 680, 759, 837 - Fehlen für Vertreibungen vor Kriegsausbruch 591 - Gewaltverbot 802 nicht-internationaler Konflikt 596-614 - Voraussetzung des Zusammenhangs mit Kriegstatbestand 590 - dynamische Auslegung des Begriffs 610 Nürnberger Prinzipien 71 - Mindeststandard des gemeinsamen Art. 3 Nürnberger Prozesse 250, 260, 407, 580, GK 597 588, 589, 592, 766 - Convention en miniature 598 Nürnberger Rassegesetze 468 - ius cogens 597 - Schutz auch eigener Staatsangehöriger Obligations of conduct 167, 171, 538 598 obligations of result 167, 171, 174, 538 - Vertreibungen open door policy 61 - Anwendbarkeit des gemeinsamen Organ, staatliches 99-107 Art. 3 GK 600-607 - Definition nach nationalem Recht 100 - Vertreibungsverbot 596 - 614 - Unabhängigkeit vom Staatsaufbau 102 Nigeria 517 Österreich

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Sachwort- und Personenerzeichnis

- Annexion 418, 445 Ost-Pakistan 651 siehe auch Bangladesch; Pakistan Ost-Timor 289, 491,666 Ost-Timor-Fall 550 Ost-West-Konflikt 221, 333,485 Pakistan 486,488, 504, 733 Palästina 236-237 - Aufnahmebeschränkung 443 - britisches Mandat 256 - Conciliation Commission for Palestine (UN) 257 - Entschädigung - Resolution 194 (III) vom 11.12.1948 714 - Flüchtlinge 215, 306, 309, 484, 509, 519, 593, 653, 840 - Staatsangehörigkeitsfragen 339 - Resolutionen 255-267,530 - Rückkehrrecht 255-267 - Resolution 194 (III) vom 11.12.1948 255 - Selbstbestimmungsrecht 309 - UN Relief and Works Agency for Palestine Refugees in the Near East 260 Panama - Intervention 813 peace-building 660 Personalhoheit 697 Peru 490, 827 Phosphates in Morocco-Fall 87 Pinochet 68, 724, 746 Pol Pot 269 population transfer 496 Potsdamer Abkommen 110 Prävention 754-760 Präventionspflichten des Staates 160 präventive Ansätze 47 - 51, 834 - Entwicklungspolitik 58 - Friedenssicherungspolitik 60 - Gefahren 51-53 - Lösungsansätze 58-62 - Menschenrechtsschutz 59 - vorübergehende Schutzgewährung 60, 61 Privatsphäre, Recht auf (Art. 8 EMRK) 238, 294 - Verletzung durch Fluchtverursachung 206

Protest 783 Protestverhalten 377, 402, 411-414, 419424, 432, 462-483, 504, 505 punitive damages 74, 684, 744, 748-753, 769 siehe auch Rainbow Warrior-Fall - Problematik 752, 753 - Satisfaktion, Verhältnis zu 748 Quentin- Baxter 75 Rainbow Warrior-Fall 750-752 Rambouillet, Verhandlungen von 775, 817 Rassendiskriminierung - Committee on the Elimination of Racial Discrimination 218 - International Convention on the Elimination of All Forms of Racial Discrimination 217 Rechtfertigungsgründe 176-179, 550, 788, 790, 831,838 - Ansätze bzgl. humanitärer Intervention 796-821 - dogmatische Konstruktion 177 Rechtsdurchsetzung 84, 678, 679, 771 -833, 853 - 1 1 . Zusatzprotokoll zur Europäischen Menschenrechtskonvention 187 - Aktivlegitimation 779-781 - dezentrale 775 - diplomatischer Schutz 190 - Durchsetzungsdefizit 833 - Durchsetzungsmittel 782-832 - Europäische Menschenrechtskonvention 187 - ICCPR und ICSECR 188 - IGH 558 - Individuum - Ingangsetzen eines Verfahrens 188 - Völkergewohnheitsrecht 189 - kollektive 781 - Konditionalität 558 - Kriterium für Individualrechte 184-186 - Reziprozität 558 Rechtsfolgen völkerrechtlicher Delikte 677-770, 780, 850 - Begriff 678 - bei Menschenrechtsverletzungen 198 - eigenständige neue Verpflichtung 771

Sachwort- und Personenerzeichnis

- Entschädigung siehe Entschädigung - Fluchtverursachung 681 - Grenzen 760, 761, 770 - Selbstbestimmungsrecht 760 - Verhältnismäßigkeit 760 - Verhältnismäßigkeitsgrundsatz 762, 763, 770 - Guarantees of Non-repetition siehe Guarantees of Non-repetition - immaterielle Rechtsverletzungen 743753, 767, 769 - internationale Gemeinschaft 769 - internationale Verbrechen - besondere Rechtsfolgen 761 -766, 770 - Konkretisierung 771 - materielle Rechtsverletzungen 689-743, 767, 768 - parallele Berechtigungen zur Geltendmachung 698 - Reparation siehe Reparation; Wiedergutmachung - Restitution siehe Restitution - Strafcharakter (kein) 680, 761, 835 siehe auch punitive damages - Verhältnis von Maßnahmen nach Kapitel VII UNCh 831 - Verletzung der internationalen Gemeinschaft 683-685 - Verzichtsmöglichkeiten 766, 767 - Wahlrecht 730 - Ausschluß bei int. Verbrechen 762, 763 - zwischenstaatlicher Charakter 714 Rechtsmißbrauch 175, 176 Rechtsschutz, effektiver 725 Rechtsverletzung - Feststellung 558, 771-779 - Generalversammlung 774 - IGH 773 - Sicherheitsrat 774 - Geltendmachung 772 Region siehe auch Flüchtlingskonferenzen - Aufnahme in 429, 499, 517, 536 siehe Flüchtlingsaufnahme, in der Region Reichsfluchtsteuer 445 Reichskristallnacht 418 Relativismus 194

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Reparation 681, 688-766 siehe auch Rechtsfolgen völkerrechtlicher Delikte; Wiedergutmachung - Arten 688 - materielle und immaterielle Rechtsgutsverletzung 688 Reparation for Injuries suffered in the Service of the United Nations-Fall 699, 741 Repatriierung 52, 413, 448-451, 467, 502, 520-524,535,672, 690, 845 - Repatriierungspflicht 413 - Zwangsrepatriierungen 503,516 Repressalie siehe Gegenmaßnahmen res communis 574 Reservations to the Genocide ConventionFall 550, 604, 740 resettlement 259, 260 Restitution 506, 689-708, 768, 851 - bei Fluchtverursachung 690 - Flüchtlinge 691-695 - Restitutionsanspruch 692 - internationale Gemeinschaft 708 - restitutio ad integrum 207, 413 - Rückkehr 692 - Unmöglichkeit 690 - Verhältnismäßigkeit 690 - Vorrang bei int. Verbrechen 762, 763 - Zufluchtsstaat 695-708 - eigene materielle Rechtsverletzungen 696, 697 - Menschenrechtsverletzungen 697 - 708 Retorsion 782-786, 829, 833 - Beispiele 783 Reziprozität 541, 558, 604, 775 - Grenzen 541, 787, 789 Rhodesien 651, 669 right to housing 294 right to remain siehe Aufenthaltsrecht right to return siehe Rückkehrrecht Rio-Prinzipien 363 Riphagen, Willem 82, 774, 780, 782 Roma 108 Roosevelt, Franklin D. 443 Rousseau, Jean-Jacques 791 Ruanda 71, 243, 279-283, 511, 514, 517, 625, 627, 628, 642, 664, 667, 669, 806, 831 - Flüchtlingsströme 279

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Sachwort- und Personenerzeichnis

- Friedensvertrag von Arusha 280 - warrior refugees 280, 281 Rückkehrrecht 207, 218, 254-289, 297, 343, 507, 524, 656, 692, 696, 840 - Afghanistan 270 - Allgemeine Erklärung der Menschenrechte 258 - Balkan-Kontaktgruppe 285 - Dayton Agreement 277 - Doppelcharakter als Primär- und Sekundärrecht 254,694, 695 - ehemaliges Jugoslawien 273 - 279 - Herausbildung als Gewohnheitrecht 258 - Individualrecht 260, 266-289 - Indochina-Flüchtlinge 272 - Kambodscha 269, 270 - Kosovo 283-287 - Durchsetzung 284 - Palästina 255-267 - Ruanda 279-283 - Rückkehrprogramme 499 - Selbstbestimmungsrecht, Verhältnis zum 263, 265, 266 - Stabilitätspakt für Südosteuropa 285 - Verrechtlichung, Beginn der 261 - Zypern 268, 269 Rücknahmeübereinkommen 448, 519,523 Rücknahmeverpflichtung 313, 321, 324, 413, 448-451, 500, 521-524, 537, 653, 696, 845 siehe auch Kooperationspflichten, Herkunftsstaaten Rußland - russische Flüchtlinge 63, 417, 423, 424, 427, 442 - Russische Revolution 1917/18 414,650 - Staatsangehörigkeitsrecht - Stichtagsregelung 341 Safe areas /havens 51, 60, 243, 518, 653, 822, 831 Sanktionen 558 - Kapitel VII UNCh 830-832 - wirtschaftliche 787, 789 siehe auch Gegenmaßnahmen Satisfaktion 377, 743-753, 769, 835, 852 - Anerkennung des Völkerrechtsverstoßes 744 - Bestrafung der Täter 746-748, 769

- durch Restitution und Entschädigung 753 - Flüchtlinge (kein Individualanspruch) 746 - Grenze des Satisfaktionsanspruchs 745 - internationale Gemeinschaft 748 - punitive damages, Verhältnis zu siehe punitive damages - Unmöglichkeitsvorbehalt 745 - Zufluchtsstaat 746-748 Schaden 838 - als Tatbestandsvoraussetzung eines völkerrechtlichen Delikts 168-173 - Fluchtverursachung 729 - immaterielle Schäden 170, 712, 753 - legal damage 169, 744, 838 - materielle Schäden 170, 712 - moral damage 169, 744, 747, 749, 750, 838 - political damage 744 - wirtschaftlicher - keine Tatbestandsvoraussetzung eines Delikts 171-173 Schadensersatz 454-457,525, 526 - Bemessung bei staatlicher Sorgfaltspflichtverletzung 157 - lump sum-Regelung 455 Schädigungsverbot 369, 539 siehe auch Umweltrecht, internationales - allgemeines 361-365 siehe auch Souveränität - due diligence 381, 382 - Erheblichkeit 364, 365, 380-382, 391, 394, 409 siehe auch Souveränitätsverletzung, Erheblichkeit; Massenfluchtbewegung - Inadäquanz des Motivs 390 - Konkretisierung 379-390,844 - Abgrenzungskriterien 379-390 - Qualität der Beeinträchtigung 386 - Rechtswidrigkeit des Mittels 386 - Schutz der Existenzgrundlage 386,408 - Sozialadäquanz 381, 391 - Hilfskriterien 386-390 - Üblichkeit 380 Schengener Abkommen 523, 537 Schiedsgerichtsbarkeit 776, 835 Schutzpflichtverletzungen 158 - Kausalitätserfordernis 159

Sachwort- und Personenerzeichnis

Schutzzonen 243, 831 siehe auch safe areas/havens Sekundärverantwortlichkeit siehe Verantwortlichkeit, humanitäre Selbstbestimmungsrecht 113, 263, 265, 266, 297, 310, 360, 369, 379, 408, 562, 567, 639, 647, 662, 760, 816, 841, 843, 847 siehe auch internationale Verbrechen - Dekolonisierung 816 - Existenzrecht eines Volkes 310 - failed states 806 - Heimat, Verhältnis zum Recht auf die 308-311 - humanitäre Intervention 808 - Inhaber 310 - internes 347, 377,408, 514, 534, 818 - Kosovo 286 - Nothilferecht zugunsten des Selbstbestimmungsrechts 815-819 - Palästinenser 309 - Recht auf die Heimat als Voraussetzung 310 - Schutz vor demographischer Manipulation 310 - territoriale Komponente 311 - Zeitfaktor 310 Selbstverteidigungsrecht 759, 794, 797, 799-801,812, 829 - Auslegung durch NATO 800 - bewaffneter Angriff 799, 800, 813 self-contained regimes 542, 788 Sezessionsbewegungen 487, 517 Sezessionsrecht 817 Sicherheitsrat 558, 586, 640, 642, 643, 659, 676 - Auslegung des Friedensbegriffs 830 - Bindung an das Volkerrecht 831 - Einrichtung von Straftribunalen als Rechtsfolge völkerrechtlicher Verbrechen 748 - Einschreiten 804 - Gewaltmonopol 558, 797-808, 829 - Effektivitätsdefizit 802 - Justiziabilität von Maßnahmen 644 - Kompetenz zur Feststellung von Rechtsverletzungen 774 - Sanktionen nach Kapitel VII UNCh 830832

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- Supranationalität 556 - Verhältnis von Maßnahmen nach Kapitel VII UNCh zum Regime der Staatenverantwortlichkeit 831 - Verpflichtung zum Einschreiten bei int. Verbrechen 832 - Veto-Recht 798, 804, 805, 825-826 Siedlungspolitik 308, 309 Sierra Leone 49 Sklaverei 567, 577 siehe auch internationale Verbrechen Somalia 71, 141, 153, 654, 659, 661, 665, 669, 806 Sorgfaltspflichtverletzung des Staates 164 - objektiver Organisationsstandard 161 Souveränität 313, 345 siehe auch Souveränitätsverletzung; Staatsangehörigkeit - absolute Souveränität 380, 383,405 - Aufweichungstendenzen 366, 387 - Ausprägungen 348 - Ausschlußrecht 356, 358, 360 - äußere Souveränität 350, 368, 403, 404, 843 - Identität mit innerer Souveränität 351 - Ausweitung 359-391, 538, 844 - wirtschaftlicher, sozialer und kultureller Bereich 365-379 - beschränkte Souveränität 357, 359, 363, 380, 381,383, 389, 539, 844 - Beschränkung durch Menschenrechte 81 - Bindung an das Völkerrecht 388 siehe auch beschränkte Souveränität - Bodin, Jean 350, 351 - Calvo 352 - Elemente 354 - Funktionen 347 - Grotius, Hugo 352 - Herleitung 352 - Hobbes, Thomas 351 - immaterielle Souveränität 355, 843 - innere Souveränität 350, 353, 360, 368, 391,405, 539, 843 - Identität mit äußerer Souveränität 351 - Vereitelung der Ausübung von Hoheitsrechten 360 - Internationalisierungstendenzen 366, 387, 434, 533, 538 siehe auch Menschenrechte, ius cogens

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S ach wort- und Personenerzeichnis

- kollidierende Souveränitätsrechte 383, 389, 405, 539 siehe auch beschränkte Souveränität - Konkretisierung 348, 366 - korrelierende Verpflichtungen 356 - KSZE Schlußakte von Helsinki 372 - materielle Souveränität 355, 843 - natürliche Ressourcen 366, 367, 369, 372, 379, 408 - negative und positive Souveränität 359 - Personalhoheit 79, 383, 389 - Schutz der Existenzgrundlage 370, 379 - Selbstbestimmungsrecht 353 - Verhältnis zum 347 - souveräne Gleichheit 348, 352, 368, 389, 403-405 - Spinoza 351 - territoriale Integrität 348, 355, 356 - territoriale Souveränität 156, 297, 356 siehe auch Ausschlußrecht - Nutzungsrecht 358 - Territorialhoheit 348, 383 - Wandelungsfähigkeit 345, 368 - wirtschaftliche 366 siehe auch Souveränität, Ausweitung - zentrales Ordnungsprinzip 345, 388 Souveränitätsverletzung 653, 683 - äußere Souveränität 349, 354, 403, 404, 406,407, 533, 843 - Entscheidungsfreiheit des Zufluchtsstaates 395, 402, 403,412, 533, 539 - Erheblichkeit 406 siehe auch Schädigungsverbot, Erheblichkeit; Massenfluchtbewegung - Flüchtling als ... und Menschenwürde 394 - Flüchtlingsströme 392-410, 419-424, 493-497, 503, 507, 508, 532-536, 538, 539, 768, 842, 845 - Bedrohung der inneren Sicherheit 438-440 - Belastung durch zwischenstaatliches Spannungspotential 441, 442 - Belastung für die öffentliche Gesundheit 440 - Belastungen des Arbeitsmarktes 435438

- Belastungen durch 348, 349, 365, 379, 394, 402, 406 - 410, 425 - 442, 463, 469, 471, 477, 508-515, 533 siehe International Cooperation to Avert New Flows of Refugees; Zufluchtsstaat - Belastungsschwellen 394 - wirtschaftliche u. finanzielle 426, 539 - Indizien 424,425,454,464,533, 540 - Gefährdung der inneren oder äußeren Sicherheit 349 - Grenzübertritt von Flüchtlingen 348, 349, 403-406,413,533 - immaterielle 348, 395, 402-406, 412, 413,430, 533 - innere Souveränität 349, 354, 404-409, 533 - Interventionsverbot 359 - jurisdiktioneile Einmischungen 355 - materielle 348, 402, 406-409, 413, 414, 533 - materielles Verfügungsrecht über Territorium 355 - Menschenrechtsverletzung, Zusammenhang von... 462-483, 492 - Mißachtung der innerstaatlichen Rechtsordnung des Zufluchtsstaates 539 - politische Eingriffe 355 - Protestverhalten 402, 411,412 - Risiken, Entscheidung über Eingehung von 747 - Schädigungsverbot siehe Schädigungsverbot - Schutzpflicht des Herkunftsstaates? 537 - Selbstbestimmungsrecht 354 - souveräne Gleichheit 413 - Spagat zw. Rüge der... und d. Vorwurf d. Einmischung 463,472,480 - Umweltverschmutzung, grenzüberschreitende 369 - unterlassene Grenzsicherung 536-538 - Verletzungsabsicht, keine 397 Sowjetunion - Siedlungspolitik im Baltikum 306 - Zerfall der 490 Sozialadäquanz 384-391 Spanischer Bürgerkrieg 99, 597, 650 Spinoza 351, 547

Sachwort- und Personenerzeichnis

Srebrenica 627 Staatengemeinschaft siehe internationale Gemeinschaft Staatenlosigkeit 326, 331, 334, 338, 341, 342 - Convention relating to the Status of Stateless Persons vom 28.9.1954 332 - Draft Convention on the Elimination of Future Statelessness 335 - Haager Konferenz zur Kodifikation des Völkerrechts von 1930, Special Protocol Concerning Statelessness 325 - Kinder 330, 334 - Übereinkommen zur Verminderung der Staatenlosigkeit von 1961 318,326 staatenrechtlicher Ansatz 344-545 - Verhältnis zum menschenrechtlichen Ansatz 344 - Vorteile 344 Staatensukzession 330 Staatenverantwortlichkeit 834 siehe auch völkerrechtliches Delikt - Gewohnheitsrecht 542 - Herausbildung 79-84 - Individualverantwortlichkeit, Verhältnis zu 66-68, 72, 95, 835 - Liability, Verhältnis zu 75 - 78 - poenale Verantwortlichkeit 72-75 - Spezialregime - self-contained regimes 542 - Tatbestandsvoraussetzung des Bruchs einer völkerrechtlichen Verpflichtung 166, 167, 183,836, 838 - Verhältnis von Maßnahmen nach Kapitel VII UNCh 831 Staatsangehörigkeit 62, 220, 300, 312-343, 682, 700, 838, 841 - Anerkennung fremder Hoheitsakte 318 - Grenze des ordre public 319 - Anspruch auf Verleihung 339-342, 842 - Kinder 341, 343, 842 - Aufnahmepflicht bzgl. eigener Staatsangehöriger 404 - Ausweisungsverbot, Verhältnis zum 226 - Beweiserleichterung 221, 300, 312, 321, 342 - diplomatischer Schutz siehe diplomatischer Schutz

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- Diskriminierungsverbot 331 - dogmatische Konstruktion 320 - Doppelstellung (nationales u. Völkerrecht) 313 - effective link 316, 322, 323, 325, 700, 706, 841 - Einbürgerung fremder Staatsangehöriger 315 - Einbürgerungsmaßnahmen des Dritten Reiches 253 - Entzug 226, 247, 254, 312, 318, 332, 467, 469, 588, 841, 842 siehe auch Ausbürgerung - aus politischen Motiven 333 - Diskriminierungsverbot 332, 338, 342 - Mittel der Vertreibung 326, 339 - nationale verfassungsrechtliche Regelungen 333 - Schutz vor 338, 339, 343 - Vermeidung von Staatenlosigkeit 338 - Willkürverbot 338, 342, 343 - zwischenstaatliche Perspektive 321 - European Convention on Nationality siehe European Convention on Nationality - genuine link 313, 325, 340 siehe auch effective link - Gestaltungsspielraum des Staates 322, 340 - Haager Konvention über gewisse Fragen beim Konflikt von Staatsangehörigkeitsgesetzen v. 12.4.1930 331 - Heimat, Verhältnis zum Recht auf die 241 - Indizfunktion für genuine link 313 - Kinder - Anspruch auf Verleihung 334 - Kriterium der Effektivität 314 siehe auch effective link - Mehrfachstaater 700 - Menschenrecht 326-343, 841 - Adressat 330 - Berechtigte 329, 330 - gewohnheitsrechtlicher Charakter 334 - grundsätzliche Anerkennung 338 - Recht auf Erwerb 330 - Mittel zur Ausweisung 323 - Nottebohm-Fall siehe Nottebohm-Fall - Optionsrecht 300 - nach Wechsel der Territorialhoheit 306

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Sachwort- und Personenerzeichnis

- Rechtsverletzung gegenüber anderen Staaten 321, 323, 342 - möglicher Zustrom von Flüchtlingen 324 - Vereitelung des Ausweisungsrechts 323 - Regelungsermessen des Staates 317, 341 - Regelungskompetenz der Staaten 317 — 320 - Rücknahmeverpflichtung 321, 324 - eigene Staatsangehörige 325 - frühere Staatsangehörige 325 - Schutzlücke bei erwachsenen Staatenlosen 341 - Souveränität, Bezugspunkte zur 314, 315 - staatenrechtliche Dimension 320-326, 342 - Rücknahmeverpflichtung 313 - subsidiäres ius soli 330-332, 334, 340 - Territorialhoheit 323 - Vermutung der Effektivität der Staatsangehörigkeit 323 - Verpflichtung zur Verleihung in den Minderheitenschutzverträgen nach dem 1. Weltkrieg 340 - Vorgaben des Völkerrechts 321 Stabilitätspakt für Südosteuropa 285, 521 Ständiger Internationaler Strafgerichtshof 607, 630 Stimson-Doktrin 589 Stockholm Declaration on the Human Environment 363 - Principle 21 382,397 Strafschadensersatz siehe punitive damages Streitbeilegung, friedliche 775 - ILC Draft Articles on State Responsibility 774 -779 Suarez, Francisco 547 Südafrika 515 - Apartheid 333, 501, 651, 669, 786 Südamerika 490 Sudetendeutsche 253 Sudetenland 418 Suez-Krise 812 Tadic-Fall 126, 608, 610,633, 667 Tadschikistan 288 Tamilen 489

Teheraner Geiselfall 124, 130, 131, 134139, 550, 788,813 temporary protection siehe auch vorübergehende Schutzgewährung temporary refuge siehe vorübergehende Schutzgewährung territoriale Integrität 380, 390, 397,402,407 siehe auch Souveränität - politische Unabhängigkeit 357 Territorialhoheit 112, 159, 212, 323, 357, 383 siehe auch Souveränität - Ausschlußfunktion 356 - Eröffnung von Chancen 356 - territoriale Integrität 357 Territorialitätsprinzip 144 Terrorismus 7 Tibet 488 Todesstrafe 784 Tokioter Militärgerichtshof 615, 629, 766 Trail Smelter-Fall 355, 362, 380 Tschechoslowakei - Intervention Deutschlands 1938 814 Tschetschenien 490, 642, 673 Türkei 414,455,490, 516 Turku Declaration of Minimum Humanitarian Standards 599, 605, 608 Übereinkommen zur Verminderung der Staatenlosigkeit von 1961 318, 332, 703, 704 Uganda 216, 505,811 - East African Asians (EKMR) 216 ultra vires-Handlungen 103-107, 672, 836 - Lehre von der manifesten Kompetenzüberschreitung 106 Umsiedlungen 301 Umweltrecht, internationales 362, 380, 539, 647, 696 siehe auch Schädigungsverbot; Trail Smelter-Fall - als Souveränitätsbeschränkung 389 - anthropozentrischer Ansatz 567 - Begriff des Nachbarstaates 396 - grenzüberschreitende Umweltgefahren 355, 362, 369, 380, 396 - Rheinversalzungsfall 380 - shared natural resource(s) 361, 383 - ultra-hazardous activities 76, 382

Sachwort- und Personenerzeichnis

- Verletzung des „human environment" als internationales Verbrechen 567 Umweltzerstörung - Auswirkung von Flüchtlingsströmen 513 - Fluchtursache 513 UN Compensation Commission 700, 701, 725-728, 734, 768 - Mechanismus 736 UNHCR 44, 497, 499, 511, 520, 521, 528, 669, 701,702, 741 - Einrichtung 525 - good offices 44 - guardianship function 741 - Interesse an Entschädigung 738 - Schutzmandat für staatenlose Flüchtlinge 704 United Nations Development Programme 701 Uniting for Peace Resolution 804, 826 Universalität der Menschenrechte 192-196, 819 - Begründungsansätze 193 UNRWA 484, 701 Ursachenansatz 434, 445, 450, 469, 482, 493-495,498, 512, 513, 519, 535, 834 - Bedeutung umfassenden Schutzes 243 - Prävention 41,476, 498, 500, 536 Van Boven, Theo 723 Vance-Owen-Plan 275 Vattel, Emer de 351 Veläsquez Rodriguez-Fall 152, 370, 718, 723 Verantwortlichkeit - Herkunftsstaat - Gefahr der Rücknahme von Schutzmaßnahmen der Aufnahmestaaten 243 - humanitäre 399, 423, 458 - internationale Gemeinschaft 458, 526, 528, 534 - Verursacherstaat 457, 493-495, 497, 499, 501, 502, 507, 519, 534, 845 siehe auch Belastung; Abschottung; Kooperationspflichten; Rücknahmeverpflichtung; Ausweisungsverbot; Finanzierungsverantwortlichkeit - unterlassene Grenzsicherung 536-538 Verbannung 223, 227, 230

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Verbrechen gegen die Menschlichkeit 69, 251,579, 629-639,683, 849 - Fluchtverursachung 634-639 - kein Zusammenhang zum internationalen Konflikt erforderlich 631 - Kriegsverbrechen, Abgrenzung 629-634 - Vertreibung 590 - Völkergewohnheitsrecht 629, 636 Vereinte Nationen 555 - Entschädigung 723-728 - Gewaltverbot als Konstitutionsprinzip 795, 829 siehe auch Gewaltverbot - Menschenrechtskommission siehe Menschenrechtskommission (UN) - Sicherheitsrat siehe Sicherheitsrat Vergewaltigung - genetic warfare 624 - Mittel der Kriegführung 491,617 - Mittel der Vertreibung 617,623 - Mittel des Völkermords 553 Verhalten Privater 65, 96, 104, 836, 837 siehe auch Zurechnung, Verhalten Privater Verhältnismäßigkeitsgrundsatz 786 Verjährung 303 Vermittlung 776 Versailler Vertrag 735 Verschulden 173, 174, 838 Vertrag von Neuilly-sur-Seine v. 27.11.1919 732 Vertreibungen - Begriff 46, 163 - Menschenrechtsverletzungen 541 - Vertragsvölkerrecht 541 - Volkergewohnheitsrecht 543 - negative Vorbildwirkung 451,455 - Verbrechen gegen die Menschlichkeit 629-639 - Verletzung des internationalen Friedens 639-674 - Völkermord 614-628 Vertreibungsstaat siehe Verursacherstaat Vertreibungsverbot 252, 675, 840 - Begriff 252 - gemeinsamer Art. 3 GK 607-611 - Schutzgüter 608 - Haager Landkriegsordnung - implizites Deportationsverbot 587, 588

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-

Sachwort- und Personenerzeichnis

- Regelung der Ausübung militärischer Gewalt in besetzten Gebieten 587 internationaler Konflikt 587-596 - Herleitung aus dem Gewaltverbot 589 keine Umgehung durch Entzug der Staatsangehörigkeit 254 nicht-internationaler Konflikt 596-614 Nürnberger Militärgerichtshof, Statut 589-592 objektivrechtliches 252, 258, 297 - Kriegsvölkerrecht 595 subjektivrechtliches 252 Volkergewohnheitsrecht 636 ZP II zu den Genfer Konventionen 611 - parallele Anwendbarkeit zu Art. 3 GK

Völkermord siehe Genozid; internationale Verbrechen - Application of Genocide Convention (Bosnia and Herzegovina v. Yugoslavia) 550,615, 737 - Vertreibung als abstrakt geeignetes Mittel 620

Völkermordkonvention 642 Völkerrecht - individualistisch-partikularistische Konzeption 547 universalistische Konzeption 547, 548 völkerrechtliche Verantwortlichkeit siehe Staatenverantwortlichkeit; völkerrechtliches Delikt völkerrechtliches Delikt 612 - Determinanten der Rüge 462-483 - zwischenstaatliche Rechte 248 - Verletzteneigenschaft 683-685, 779, Verursacherstaat 850, 852 - Begriff 47 - spezifische Betroffenheit 684, 708 - Kooperationspflichten 378, 423, 444- Voraussetzungen 85, 836 447 Völkerrechtssubjekte 93-98,183 - völkerrechtliche Verantwortlichkeit siehe - Aufständische 96-98 Souveränitätsverletzung, Flüchtlings- Kriterium effektiver Kontrolle 97 ströme; Menschenrechtsverletzungen; in- Individuum 94-96, 183-191, 694, 767, ternationale Gemeinschaft 838 Verwirkung 303, 308 - humanitäres Völkerrecht Verzicht 780 - bloß Begünstigter 582 - Beschränkung bei internationalen Verbre- norm- oder bereichsspezifische Völkerchen 766,767, 780 rechtssubjektivität 186 Vietnamkrieg 673 - Objekttheorie 184 Völkerbund 49, 256, 414,416 - verbindliche Feststellung eines Rechts- Fluchtbewegungen verstoßes 188 - Armenier 414,415 - internationale Organisationen 94 - Ausmaß 414-419 - Staaten 93 - Balkan-Kriege 415-417 Völkerstrafrecht siehe Individualverantwort- deutsche Flüchtlinge 417 siehe auch lichkeit Deutschland, Flüchtlinge nach 1933 vorübergehende Schutzgewährung 41, 51, - politische Frage 421 60, 61,458,507,514, 531, 532 siehe auch - russische Flüchtlinge 417 temporary protection - Flüchtlingshilfe - Motiv 61 - Diskussion um Flüchtlingshilfeorganisation 477-483 Waffenembargo 665, 666, 823 - politische Dimension 421,423 warrior refugees 51, 280, 281 - Fluchtverursachung als innere AngeleWeis, Paul m, 451 genheit 422, 434, 540 Weltbank - Protest der Herkunftsstaaten 477-483 - Resettlement Guidelines 717 Weltfrieden siehe Frieden, internationaler Völkergewohnheitsrecht 189,636

Sachwort- und Personenerzeichnis

West-Sahara-Fall 235, 315 Wiedergutmachung 69, 535, 851 siehe auch Chorzów Factory-Fall siehe auch Rechtsfolgen völkerrechtlicher Delikte; Reparation - Menschenrechtsverletzungen 696 - völkergewohnheitsrechtlicher Grundsatz 677, 679, 729 Wiener Konferenz für Menschenrechte von 1993 - Vienna Declaration and Programme of Action 192, 255, 668,816 Wiener Kongreß 792 Wirtschaftsflüchtlinge 538 Wohnsitzfreiheit 204 - 211 Wolff, Christian 548 Wrangel, General 455

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- NichtVerantwortlichkeit (rechtliche) 458 siehe auch Verantwortlichkeit, humanitäre - physische Beeinträchtigung durch Flüchtlingsströme 391,406,408 - Rechte 63, 182 - Restitution 695-708 - Souveränitätsverletzung siehe Souveränitätsverletzung, Flüchtlingsströme - Umweltbeeinträchtigungen 391,513 - Verhältnis zum Herkunftsstaat 515 - wirtschaftliche u. finanzielle Belastungen 391,426-435 Zulassung fremder Staatsangehöriger zum Staatsgebiet 349,412 - ius cogens-Charakter 399 - „Ob" der Zulassung 403,404 - Regelungskompetenz 399,404-406 - „Wie" der Zulassung 404 - 406 Zafiro-Fall 108 - rein faktische Voraussetzungen 405 Zentralamerika 502, 512 Zurechnung 53, 87-166, 503, 532, 836, 842 Zufluchtsstaat 344-545, 683, 838, 842 - Abgrenzung positives Tun - Unterlassen - Aufnahmeverpflichtungen 398 siehe auch 87 Aufnahmeverpflichtungen, Zufluchtsstaat - Abschottung 398,400 - Bedrohung der inneren Sicherheit 436, - Aufnahmeverpflichtung 438-440 - Zufluchtsstaat 398 - Belastung durch Flüchtlingsströme 48, - Autorisierung 116 49, 378, 425-442, 475, 483, 501, 508- Begriff 89 515, 534 siehe auch Souveränitätsverlet- Beweisproblematik 92, 165 zung, Flüchtlingsströme, Belastungen - de facto-Organ 116 siehe auch de factodurch Organ - Belastung durch zwischenstaatliches - delictual capacity 92 siehe auch VolkerSpannungspotential 441,442 rechtssubjekte - Belastung für die öffentliche Gesundheit - Durchgriffshaftung 111 440 - eigenständige Tatbestandsvoraussetzung - Belastungen des Arbeitsmarktes 435des völkerrechtlichen Delikts 88 - 92 438, 473,512 - failed states 153 siehe auch failed states - Entschädigung 728-738 - Flucht in beliebigen Zielstaat 396 - Staatenpraxis 731-734 - Flüchtlingsströme 392-401 - finanzielle Forderungen 454-457, 525, - Fluchtverursachung 163, 393 526, 846 - Funktionen 91 - Kostenbeiträge der Flüchtlinge 454 -Garantenstellung des Staates 112-114, - gesellschaftliche Kosten 391 837 - gezielte Destabilisierung 50, 390 siehe - „geliehene Staatsorgane" 141-143 auch Flüchtlinge, Instrumentalisierung - Grundregel 98 von - Haftungsbegrenzung 91 - Haftungsbegründung 91 - Menschenrechtsverletzungen 540-545

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Sachwort- und Personenerzeichnis

- Handlungen Aufständischer 145-155 siehe auch Aufständische

- Handlungen ausländischer Staatsorgane 143-145 - individuelle Entscheidung zur Flucht 395, 396 - Intensität staatlichen Engagements 98 - Kausalität 88, 93, 396 - Kollektivhaftung 110-112 - nachträgliche Übernahme des Verhaltens Privater 131-139, 837 - keine eigene Fallgruppe 139 - notstandsbedingte Abwesenheit staatlicher Gewalt 139-141 - Organhandeln 99-107 siehe auch Organ, staatliches - Begriff 100 - Unabhängigkeit vom Staatsaufbau 102 - Prüfungsreihenfolge 92 - Schutzpflichtverletzungen 90 - staatliches Verhalten im Zusammenhang mit dem Verhalten Privater 156-162 siehe auch Schutzpflichtverletzung - Teilnahme des Staates an Handlungen Privater 114,115

- ultra vires-Handlungen von Staatsorganen 90, 103-107 - unterlassene Grenzsicherung 536-538 - Unzumutbarkeit der Rechtsausübung 392 - Verhalten Privater 7, 98, 107-167, 362, 836, 837 siehe auch Verhalten Privater; Entführungsfälle - Abgrenzungstheorien 118-131 - de facto link 123 - Konstellationen 109 - Kriterium staatlicher Kontrolle 118, 125-131,837 - Verhältnis Verursacherstaat - Zufluchtsstaat 392 - Verhältnis zur Völkerrechtsverletzung 92 - Verpflichtung zu internationaler Solidarität 401 - Verschuldensunabhängigkeit 91 - Voraussetzungen 92 - Zumutbarkeit, nicht zu fliehen 396 Zwangsarbeiter 419, 484, 588, 591, 716, 719 Zypern 208,238,734 - Rückkehrrecht 268, 269