First Nations, First Voices: Die Rechtsstellung indigener Völker Kanadas unter Berücksichtigung der besonderen Verhältnisse in British Columbia [1 ed.] 9783428517664, 9783428117666

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Veröffentlichungen des Walther-Schücking-Instituts für Internationales Recht an der Universität Kiel Band 161

First Nations, First Voices Die Rechtsstellung indigener Völker Kanadas unter Berücksichtigung der besonderen Verhältnisse in British Columbia

Von

Harald Moll

asdfghjk Duncker & Humblot · Berlin

HARALD MOLL

First Nations, First Voices

Veröffentlichungen des Walther-Schücking-Instituts für Internationales Recht an der Universität Kiel Herausgegeben von J o s t D e l b r ü c k, T h o m a s G i e g e r i c h und A n d r e a s Z i m m e r m a n n Walther-Schücking-Institut für Internationales Recht

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Völkerrechtlicher Beirat des Instituts: Rudolf Bernhardt Heidelberg

Eibe H. Riedel Universität Mannheim

Christine Chinkin London School of Economics

Allan Rosas Court of Justice of the European Communities, Luxemburg

James Crawford University of Cambridge

Bruno Simma International Court of Justice, The Hague

Lori F. Damrosch Columbia University, New York Vera Gowlland-Debbas Graduate Institute of International Studies, Geneva Fred L. Morrison University of Minnesota, Minneapolis

Daniel Thürer Universität Zürich Christian Tomuschat Humboldt-Universität, Berlin Rüdiger Wolfrum Max-Planck-Institut für ausländisches öffentliches Recht und Völkerrecht, Heidelberg

First Nations, First Voices Die Rechtsstellung indigener Völker Kanadas unter Berücksichtigung der besonderen Verhältnisse in British Columbia

Von

Harald Moll

asdfghjk Duncker & Humblot · Berlin

Die Rechtswissenschaftliche Fakultät der Christian-Albrechts-Universität zu Kiel hat diese Arbeit im Jahre 2004 als Dissertation angenommen.

Bibliografische Information Der Deutschen Bibliothek Die Deutsche Bibliothek verzeichnet diese Publikation in der Deutschen Nationalbibliografie; detaillierte bibliografische Daten sind im Internet über abrufbar.

Alle Rechte vorbehalten # 2006 Duncker & Humblot GmbH, Berlin Fremddatenübernahme: L101 Mediengestaltung, Berlin Druck: Berliner Buchdruckerei Union GmbH, Berlin Printed in Germany ISSN 1435-0491 ISBN 3-428-11766-2 Gedruckt auf alterungsbeständigem (säurefreiem) Papier ∞ entsprechend ISO 9706 *

Internet: http://www.duncker-humblot.de

Inhaltsverzeichnis A. Einführung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . B. Abriß der historischen Entwicklung kanadischen Rechts in bezug auf indigene Völker . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . I. 1680–1923: Die Vertragsperiode . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1. Vor der Konföderation geschlossene Verträge. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . a) Die „Maritime Treaties of Peace and Alliance“ in Neufrankreich (1680–1779) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . b) Die „Indian Land Conveyancing Treaties“ in Oberkanada (1764–1836) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . c) Die in der Provinz Kanada geschlossenen Verträge (1850–1862) . . d) Die „Vancouver Island Treaties“ in British Columbia (1850/1854). . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2. Nach der Konföderation geschlossene Verträge . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . a) Die „Numbered Treaties“ (1871–1921) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . b) Die „Williams Treaties“ (1923) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . II. 1876–1985: Die administrative Gesetzgebungsperiode . . . . . . . . . . . . . . . . III. Ab 1973: Der Fall Calder v. Attorney-General of British Columbia und die Periode der Verfassungsgesetzgebung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . C. Der normative Rahmen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . I. Die Rechtsträger indigener Rechte in Kanada . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1. Die Indianer. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . a) Die Status-Indianer . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . b) Die Nicht-Status-Indianer. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . c) Die Vertragsindianer . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2. Die Inuit . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3. Die Métis . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4. Kritische Bewertung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . II. Die Indianerpolitik der kanadischen Regierung – „White Paper Policy“ v. „Citizens Plus“ . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . III. Die aus der kanadischen Verfassung resultierenden Garantien. . . . . . . . . . 1. Die allgemeinen Verfassungsrechte der indigenen Bevölkerung . . . . . a) Der Rechtsstatus vor dem Jahre 1982. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . aa) Die „Royal Proclamation“ von 1763 und der „Quebec Act“ von 1774 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . bb) Der Constitution Act von 1867 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . cc) Nachfolgende territoriale Veränderungen. . . . . . . . . . . . . . . . . . .

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Inhaltsverzeichnis b) Indigene Rechte in der Verfassung von 1982. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . aa) Section 25 der „Canadian Charter of Rights and Freedoms“ . . (1) Das Wesen von Section 25 innerhalb des Normgefüges der CCRF . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . (2) Das Verhältnis von Section 25 zu Section 35 . . . . . . . . . . . bb) Section 35 des Constitution Act . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . (1) Überblick . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . (2) Bedeutung und Umfang des Terminus „existing aboriginal rights“. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . (a) Der Fall R. v. Eninew . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . (b) Der Fall R. v. Sparrow . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . (aa) Sachverhalt und Ausgangssituation . . . . . . . . . . . (bb) Leitlinien des Supreme Court . . . . . . . . . . . . . . . . (cc) Kritische Anmerkungen. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . (c) Die Van der Peet-Trilogie . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . (aa) Sachverhalt und Ausgangssituation . . . . . . . . . . . (bb) Leitlinien des Supreme Court in den Fällen R. v. Van der Peet und R. v. Smokehouse – Der „integral to distinctive culture“-Test . . . . . . (cc) Leitlinien des Supreme Court im Fall R. v. Gladstone – Die Fortentwicklung des „Sparrow Justification-Tests“. . . . . . . . . . . . . . . . . (dd) Kritische Anmerkungen. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . (3) Bedeutung des Terminus „recognized and affirmed“ . . . . (4) Der Fall Sawridge Band v. Canada – Die Möglichkeit der Selbstdefinition eines indigenen Rechtsstatus’ . . . . . . . (a) Sachverhalt und Ausgangssituation . . . . . . . . . . . . . . . . (b) Leitlinien des Federal Court . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . (c) Kritische Anmerkungen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . cc) Section 37 des Constitution Act . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . (1) Die Verfassungskonferenz und ihre Zusatzartikel . . . . . . . . (2) Nachfolgende Bestrebungen einer Verfassungsergänzung. 2. Die „Natural Resources Transfer Agreements“ des Constitution Act von 1930 als spezielle Verfassungsrechte . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . IV. Verträge als Rechtsquelle indigener Rechte . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1. Die verschiedenen Arten von Verträgen und ihr wesentlicher Inhalt . . 2. Das Wesen und die rechtliche Qualifizierung von Verträgen . . . . . . . . . a) Die Form indigener Verträge – Der Fall R. v. White and Bob . . . . b) Der rechtliche Status indigener Verträge. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . aa) Die Kategorisierung als „International Agreements“ . . . . . . . . . bb) Die Kategorisierung als „Contracts“ . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . cc) Die Kategorisierung als „sui generis“ und der Umfang indigener Verträge. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

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Inhaltsverzeichnis 3. Die Vertragsschlußkompetenz . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . a) Die Vertragsschlußkompetenz der Britischen Krone und ihrer Repräsentanten . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . b) Die Vertragsschlußkompetenz kanadischer First Nations . . . . . . . . . 4. Das Problem der Vertragsbegünstigung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . a) Die Fälle R. v. Bartleman und Simon v. The Queen und das Kriterium der Abstammung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . b) Die Fälle R. v. Moses und Town of Hay River v. the Queen und die Kriterien der Stammeszugehörigkeit und Rechtsnachfolge. . . . c) Kritische Anmerkungen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5. Die Interpretation indigener Verträge . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 6. Der Verlust und die Einschränkung indigener Vertragsrechte . . . . . . . . a) Allgemeine Leitlinien . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . b) Die Situation vor Erlaß des Constitution Act, 1982 . . . . . . . . . . . . . c) Die Situation nach Erlaß des Constitution Act, 1982 . . . . . . . . . . . . d) Akte der Provinzgesetzgebung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 7. Schlußbetrachtungen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . V. Die Konzeption indigener Landrechte in Kanada . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1. Das Verhältnis des „Aboriginal Title“ zu anderen indigenen Rechten 2. Das Recht auf Land – „Aboriginal Title“ . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . a) Ursprung des „Aboriginal Title“ . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . b) Wesen und Inhalt des „Aboriginal Title“ . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . c) Nachweis des „Aboriginal Title“ . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . d) Der Verlust und die Einschränkung des „Aboriginal Title“. . . . . . . aa) Inhärente Einschränkungen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . bb) Der Verlust indigener Landrechte und die Modifikation des „Sparrow Justification-Tests“ . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . cc) Akte der Provinzgesetzgebung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . e) Kritische Bewertung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . VI. Das Konzept der „Fiduciary Relationship“ . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1. Ursprung der „Fiduciary Relationship“. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2. Wesen und Inhalt der „Fiduciary Relationship“ . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . a) Allgemeine Leitlinien . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . b) Die Anwendung im Rahmen indigener Landrechte. . . . . . . . . . . . . . c) Die Anwendung im Rahmen der „aboriginal and treaty rights“ der Section 35 (1) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3. Begünstigte und Verpflichtete der „Fiduciary Relationship“ . . . . . . . . . 4. Schlußbetrachtungen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

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D. Das Selbstverwaltungsrecht indigener Volksgruppen in Kanada . . . . . . . . 208 I. Der Ursprung des indigenen Selbstverwaltungsrechtes . . . . . . . . . . . . . . . . 212 1. Der sog. „Contingent Approach“ – Das Selbstverwaltungsrecht als von der Anerkennung Ottawas abhängiges Recht? . . . . . . . . . . . . . . . . . 212

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Inhaltsverzeichnis

II.

III.

IV.

V.

2. Der sog. „Inherent Approach“ – Das Selbstverwaltungsrecht als inhärentes, durch Section 35 des Constitution Act, 1982, geschütztes Recht? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Der „Charlottetown Accord“ von 1992. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1. Inhalt und Auswirkungen des „Penner-Report“ von 1983 . . . . . . . . . . . 2. Der „Meech Lake Accord“ von 1987 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3. Die Konzeption des „Charlottetown Accord“ und sein Scheitern. . . . . Die Anwendbarkeit der „Canadian Charter of Rights and Freedoms“ . . . 1. Die Position der Rechtsprechung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2. Die Position der „Royal Commission“ . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3. Streitentscheidung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Subsection 35 (3) des Constitution Act, 1982, und die „Land Claims Agreements“ . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1. Das „James Bay and Northern Quebec Agreement“ (JBNQA) von 1975 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2. Nachfolgende „Land Claims Agreements“ . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Zusammenfassende Bewertung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

E. British Columbia – Der Fall der Nisga’a . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . I. Gesetzes- und Rechtskultur in British Columbia . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . II. „Nisga’a Final Agreement“ – Meilenstein indigenen Selbstverwaltungsrechtes . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1. Der Vertragsprozeß . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2. Die wesentlichen Vertragselemente. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . III. Die Bedeutung des Vertragsschlusses für Kanada und sein indigenen Volksgruppen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

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F. Resümée . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 248 Literaturverzeichnis . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 254 Stichwortverzeichnis . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 267

A. Einführung Seit Tausenden von Jahren bewohnen indigene Völker das Territorium des heutigen Kanada. Bereits lange Zeit vor der Besiedelung durch europäische Kolonisten entwickelten sie eine beeindruckende Vielzahl von Sprachen und Kulturen. Mit der Ankunft der ersten Europäer im fünfzehnten Jahrhundert jedoch begann sich ihre traditionelle Lebensweise unwiderruflich zu verändern. Mehr noch – die indigenen Völker wurden Opfer eines langandauernden Prozesses der Eroberung, der Penetration und Marginalisation.1 Ihre Bevölkerungszahl verringerte sich so dramatisch, daß die Ausrottung einer ganzen Kultur drohte. Heute beträgt der Anteil der First Nations in Kanada an der Gesamtbevölkerung von rund dreißig Millionen noch drei Prozent;2 indianische Dialekte spielen nur noch eine unbedeutende Rolle. Die hohe Anzahl von Gewalttaten, die hohe Selbstmordrate,3 die hohe Arbeitslosenquote und die niedrige Lebenserwartung sprechen eine deutliche Sprache:4 Kanadas Indigene sind heute mit einer düsteren gesellschaftlichen Realität konfrontiert, für die der Ausdruck „Vierte Welt“ angemessen erscheint5 und die im sogenannten „Red Book“ des Jahres 1993 wie folgt beschrieben wurde: „Many Aboriginal people face enormous problems, both in their communities and in the cities across Canada where they live: absence of meaningful employment and economic opportunities, unequal educational opportunity and results, poor housing, unsafe drinking water, and lack of health services. They suffer also from the destruction, and lack of respect for Aboriginal languages, values, and culture“.6

Sie zählen in einer modernen, westlichen Industriegesellschaft zu den Ärmsten der Armen7 und suchen nach ihrem Platz innerhalb der kanadischen Gesellschaft, die sie über einen langen Zeitraum kolonisiert und entmündigt hat. Gleichwohl ist das indigene Selbstbewußtsein im Verlauf der letzten Jahre neu erstarkt – eine Entwicklung, die sich freilich nicht nur auf 1 2 3 4 5 6 7

Barsh, AJIL 1989, Bd. 83, S. 601. The Canadian Encyclopedia, S. 1578. The Guardian v. 09.03.1994: „Native Canadians driven to suicide“. Gerber, „Selbst-Regierung“ der Ureinwohner in Kanada?, S. 99. Davies, Nordisk Tidsskrift for International Ret 1985, Bd. 54, S. 23. The Red Book, S. 97. Morse, Two Steps Forward and One Step Back, S. 303 (311).

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A. Einführung

die Situation in Kanada bezieht. War bis in die jüngste Zeit der Begriff „indigen“ ein eher unbekannter, nebulöser Terminus, hat er durch das jüngste, globale Erwachen indigener Identitäten an Kontur gewonnen.8 Die Vereinten Nationen haben – nach langen Jahren unverzeihlicher Passivität – die spezifischen Probleme der indigenen Volksgruppen weltweit in den Blickpunkt des Interesses zu rücken vermocht. Zwar existieren einige Abkommen wie die Völkermordkonvention, die allgemeine Erklärung der Menschenrechte, die internationale Übereinkunft zur Beseitigung der Rassendiskriminierung, der Internationale Pakt über bürgerliche und politische Rechte und die Konvention 169 der International Labour Organization (ILO), doch erst durch die Gründung einer speziellen Arbeitsgruppe, der „United Nations Working Group on Indigenous Peoples“ (UNWGIP), die sich ausschließlich der Anliegen und der rechtlichen Forderungen indigener Völker annehmen sollte,9 wurde ein neues Kapitel innerhalb des Völkerrechtes aufgeschlagen: 1994 wurde der Entwurf einer „Draft Declaration on Indigenous Rights“ fertiggestellt. Im gleichen Jahr rief die UNO eine „Dekade der Indigenen Völker“ aus und verkündete die Absicht, bis zum Jahr 2004 eine neue Partnerschaft zu den weltweit dreihundert Millionen Angehörigen indigener Volksgruppen in rund siebzig Ländern aufbauen zu wollen. Trotz aller internationalen Bemühungen bleiben die Erfolge bislang relativ bescheiden: „Wir machen nur langsam Fortschritte“, kritisierte denn auch Tonya Gonella Frichner, die Vorsitzende der American Indian Law Alliance, vor einiger Zeit anläßlich des Internationalen Tags der Indigenen Völker die bisher noch nicht erfolgte Verabschiedung der Deklaration.10 Einige Staaten werden von den Vertretern indigener Volksgruppen in besonderer Weise für die schleppende Entwicklung verantwortlich gemacht; gerade Kanada wird immer wieder vorgehalten, es betreibe eine Obstruktionspolitik und wehre sich dagegen, seinem indigenen Bevölkerungsanteil Landbesitz und Selbstbestimmung zu garantieren. Der Verfasser verfolgt mit der vorliegenden Dissertation, die aus vier großen Themenkomplexen besteht, das Ziel, dieser Frage nachzugehen und die Rechtsstellung indigener Völker gerade in Kanada einer kritischen Prüfung zu unterziehen; denn während der allgemeine Status der Indigenen in der völkerrechtlichen Literatur in der Vergangenheit häufig Gegenstand der Untersuchung war,11 rückt die spezifische Situation in Kanada nur langsam in 8

Softestadt, Indigene Völker und die Vereinten Nationen, S. 333. Dreher, Die Arbeitsgruppe indigener Völker bei der UNO, S. 3. 10 AFP v. 10.08.1999, Indigene Volksgruppen drängen UNO zur Anerkennung ihrer Rechte. 11 Grundlegend: Anaya, Indigenous Peoples in International Law; Heinz, Indigenous Populations; Gayim, Nordisk Tidsskrift for International Ret 1982, Bd. 51, S. 53 ff. 9

A. Einführung

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den Mittelpunkt des Interesses und dies, obwohl „Aboriginal Law“ innerhalb Kanadas zu den dynamischsten Rechtsgebieten gerechnet werden muß.12 Auslöser hierfür war der am 21. November 1996 publizierte fünfbändige Bericht der „Royal Commission on Aboriginal Peoples“ (RCAP), der erstmals und umfassend die soziale Lage der kanadischen Ureinwohner einer kritischen Prüfung unterzog und Lösungsansätze präsentierte. Eine Verbesserung der sozialen Lage aber ist untrennbar mit einer Verbesserung des Rechtsstatus’ verbunden – eine Erkenntnis, die auch von Vertretern der kanadischen Ureinwohner geteilt wird: „Remaining Indian means that Indian people gain control of the economic and social development of our own communities, within a framework of legal and constitutional guarantees for our land and our institutions.“13

In einem ersten Themenkomplex wird die historische Entwicklung kanadischen Rechts in Bezug auf indigene Völker überblicksartig dargestellt. Diese Retrospektive dient der Verdeutlichung der heutigen Rechtslage, die nur in ihrem historischen Kontext bewertet werden kann und untrennbar mit diesem verknüpft ist. Der zweite Themenkomplex beginnt zunächst mit einer Beschreibung der Rechtsträger, auf die eine Untersuchung der Indianerpolitik der kanadischen Regierung folgt, die sich an zwei Eckpfeilern orientiert: dem sogenannten „White Paper“ aus dem Jahre 1969 einerseits und dem Begriff der „Citizens Plus“ andererseits. Die hierauf folgende Darstellung der indigenen Verfassungsrechte und ihrer Entwicklung erschließt sich in ihrer ganzen Dimension erst, wenn man sich der unterschiedlichen gesellschaftlichen und politischen Strömungen in Kanada bewußt ist, die jede auf ihre Weise Lösungsansätze für das „Indianerproblem“ bereithalten. Die im Jahr 1982 erfolgte Verabschiedung der neuen kanadischen Verfassung, des Constitution Act, markiert einen Wendepunkt auf dem Gebiet des Indigenenrechtes in Kanada. Infolgedessen nimmt der Verfasser dieses Datum zum Anlaß, um chronologisch die verfassungsmäßig verbrieften Rechte der Ureinwohner vor und besonders nach 1982 zu untersuchen. Bezüglich der Rechtsstellung seit Verabschiedung der neuen Verfassung gilt das Hauptaugenmerk den Sections 25, 35 und 37. Hierbei wird anhand der einschlägigen Judikatur geprüft, inwieweit verfassungsmäßige Rechte der kanadischen Urbevölkerung lediglich Ausdruck für den Goodwill des modernen Kanada sind, oder ob ihre Rechtsstellung tatsächlich entscheidend verbessert werden konnte. 12

Isaac, Aboriginal Law, x. Manuel/Posluns, The Fourth World in Canada, S. 15 (17); [Hervorhebungen durch den Verfasser]. 13

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A. Einführung

Aufgrund der herausragenden Bedeutung und des besonderen Schutzes von Verträgen, den Section 35 des Constitution Act, 1982, statuiert,14 werden in einem weiteren, gesonderten Punkt anhand der Rechtsprechung des Supreme Court Wesen und Funktion der „Aboriginal Treaties“ dargelegt. Charakteristisch für indigene Völker ist ihr besonderes Verhältnis zu ihrem Territorium; sie alle verbindet eine tiefe spirituelle und emotionale Beziehung zu ihrem Land,15 die sich von der Denkweise europäisch geprägter Staaten fundamental unterscheidet. Durch den Bau gigantischer Staudämme sowie durch die Exploration großer Erdölvorkommen wurde in Kanada der Ökozid, das heißt die Zerstörung indigenen Lebensraumes, in besonders brutaler Weise vorangetrieben. Aufgrund dessen erfolgt eine Darstellung der Konzeption indigener Landrechte in Kanada, ein Bestandselement von fundamentaler Bedeutung für den Schutz indigener Völker,16 und ihre Bewertung vor dem Hintergrund der Rechtsprechung zum sogenannten „Aboriginal Title“. Im darauf folgenden Abschnitt wird – ausgehend von der Entscheidung des Supreme Court in R. v. Guerin – das Konzept der „Fiduciary Relationship“ untersucht und damit eine neuartige Rechtsfigur erläutert, die in der Vergangenheit immer mehr in den Blickpunkt der wissenschaftlichen Diskussion zum Indigenenrecht gerückt ist.17 Der dritte Themenkomplex befaßt sich mit dem Selbstverwaltungsrecht indigener Volksgruppen18 in Kanada – eine Fragestellung, die politisch heftigst umstritten, jedoch von überragender Bedeutung für die First Nations ist. Von den Ureinwohnern und ihrer Dachorganisation „Assembly of First Nations“ (AFN) immer wieder eingefordert und auch durch die „Royal Commission on Aboriginal Peoples“ in ihrem Bericht empfohlen, ist nicht zuletzt im Jahre 1999 durch Nunavut, ein durch kanadische Eskimos selbstregiertes Territorium, Bewegung in diese Materie gekommen. Von einigen überschwenglich als das größte Experiment in Sachen indigener Selbstregierung in der westlichen Hemisphäre gefeiert,19 dient es als Ansatzpunkt einer Untersuchung vor dem Hintergrund der einschlägigen Rechtsvorschriften des „Indian Act“ sowie der in der Verfassung vorgesehenen Regelungen. Anhand des „Charlottetown Accord“ werden dann die grundlegenden Konzeptionen eines indigenen Selbstverwaltungsrechtes beleuchtet. 14

Bzgl. des genauen Wortlautes der Vorschrift siehe C. III. 1. b) bb) der Disserta-

tion. 15

Heintze, ZaöRV 1990, Bd. 50, S. 39 (62); Kingsbury, AJIL 1998, Bd. 92, S. 414 (437). 16 Hilpold, ZvglRWiss 1998, Bd. 97, S. 30 (38). 17 Borrows/Rotman, Aboriginal Legal Issues, S. 227. 18 Grundlegend: Cassese, Self-determination of Peoples. 19 Wieland, FAZ v. 16.03.1999, S. 10.

A. Einführung

13

Schließlich findet die Problematik eines indigenen Selbstverwaltungsrechtes seine Fortführung durch die exemplarische Darstellung des „Nisga’a Final Agreement“, eines Vertragswerkes der Volksgruppe der Nisga’a in der Provinz British Columbia, das von vielen als wegweisend und historisch bezeichnet wurde20 und das den Verfasser dazu inspiriert hat, die Rechtsstellung der indigenen Völker Kanadas im Rahmen der vorliegenden Dissertation zu untersuchen. Dieses Vertragswerk, ein Meilenstein indigenen Selbstbestimmungsrechtes, erschließt sich in seiner ganzen Tragweite erst durch die im vorangegangenen Themenkomplex erarbeiteten Erkenntnisse zu den Autonomierechten der First Nations. Die herausragende Rolle British Columbias, die auch ihren Niederschlag im Titel der Dissertation gefunden hat und finden mußte, rechtfertigt sich aus der besonderen rechtlichen Situation dieser an der Pazifikküste gelegenen drittgrößten Provinz Kanadas: es handelt sich um eine der wenigen Regionen der kanadischen Konföderation, in der indigene Volksgruppen und Regierung bis in die jüngste Vergangenheit keinerlei vertragliche Regelungen getroffen haben.21 Die hieraus resultierende Sonderstellung hat in der Rechtsprechung des kanadischen Supreme Court immer wieder zu wegweisenden Urteilen geführt. Beispielhaft seien hier nur die grundlegenden Entscheidungen Calder v. Attorney-General of British Columbia und Delgamuukw v. British Columbia erwähnt, die unmittelbar indigene Volksgruppen British Columbias betrafen. Vor diesem Hintergrund – und dies tritt auch im Verlauf der Arbeit deutlich zutage – scheint gerade diese Region von besonderer Dynamik für die Rechtstellung der gesamten indigenen Minderheit Kanadas zu sein. Hieraus rechtfertigt sich der Titel der vorliegenden Dissertation.

20

FAZ v. 06.08.1998, S. 2. Ehrlich, New England International and Comparative Law Annual 2001, Bd. 7, S. 1 (15); Jackson, U.B.C. Law Review 1984, Bd. 18, S. 255 (267); Cairns, Citizens Plus, S. 188. 21

B. Abriß der historischen Entwicklung kanadischen Rechts in bezug auf indigene Völker Ein erster Überblick über die rechtlichen Instrumentarien, die in der Vergangenheit das Zusammenleben zwischen kanadischen Ureinwohnern und europäischen Siedlern regelten, verdeutlicht die besonderen Schwierigkeiten des Unterfangens, klare, von einander abgrenzbare Entwicklungslinien aufzuzeigen. Dies resultiert aus der Erkenntnis, daß die historische Evolution kanadischen Rechts in Bezug auf seine Urbevölkerung untrennbar mit der wechselvollen Geschichte Kanadas bis zu seiner Staatswerdung verknüpft ist. Dennoch lassen sich grundsätzlich drei sich freilich überschneidende Phasen unterscheiden, die sich nur bei Einordnung in den historischen Kontext erschließen. Die erste Phase, in der das Verhältnis zwischen der britischen Bevölkerungsminorität und der indianischen Bevölkerungsmajorität primär durch vertragliche Vereinbarungen geregelt wurde, beginnt mit dem Jahr 1680 und erstreckt sich bis über das Jahr 1921, in dem der letzte der sogenannten „Numbered Treaties“ geschlossen wurde, bis 1923, dem Jahr der „Williams Treaties“. Die zweite Periode, die man als Phase der administrativen Gesetzgebung bezeichnen kann, wird durch zwei Determinanten eingegrenzt: den Erlaß des sogenannten Indian Act, 1876 und seine Modifikation durch die „Bill C-31“ im Jahre 1985. Kurz zuvor, im Jahre 1973, hatte der kanadische Supreme Court seine richtungsweisende Entscheidung im Fall Calder v. Attorney-General of British Columbia verkündet und damit die Phase der Verfassungsgesetzgebung eingeläutet.

I. 1680–1923: Die Vertragsperiode Die mit dem Jahr 1680 einsetzende Vertragsperiode endete nicht etwa 1923, sondern umfaßt lediglich die Phase der sogenannten historischen Indianerverträge. Auch nach diesem Zeitpunkt kam es in Kanada zu Vertragsschlüssen in Form der „Modern Land Claims Agreements“, die sich freilich von den hier behandelten Vereinbarungen fundamental unterscheiden und die aufgrund ihrer besonderen Bedeutung an anderer Stelle ausführlich erörtert werden.1 Die nun folgende Darstellung der historischen Periode nimmt 1

Siehe D. IV. der Dissertation.

I. Die Vertragsperiode

15

die Konföderation des Jahres 1867 zum Anlaß, eine Unterteilung in vor und nach diesem Zeitpunkt geschlossene Verträge vorzunehmen. 1. Vor der Konföderation geschlossene Verträge Das Territorium des heutigen Kanada rückte erstmals mit Einsetzen des europäischen Expansionsdrangs in den Blickpunkt des Interesses. Nachdem bereits 1497 John Cabot unter englischer Flagge segelnd die Küste Neufundlands erforscht hatte, erkundete der französische Entdecker Jacques Cartier auf drei Reisen in den Jahren 1534–1543 das Gebiet um den St. Lorenz-Strom und begründete damit den französischen Besitzanspruch auf diese Region. Ihm folgte neben anderen 1576 Martin Frobisher, der – auf der Suche nach der legendären Nordwestpassage – die Hudson-Straße durchsegelte. Bereits in dieser Zeit zeichnete sich eine Entwicklung ab, die in den folgenden Jahrhunderten das Geschehen auf dem nordamerikanischen Kontinent entscheidend prägen und die Kulturen der indianischen Urbevölkerung in radikaler Weise verändern sollte: der englisch-französische Kampf um die Vorherrschaft in den neuen Kolonien. Diese Rivalität der europäischen Mächte sollte sich in der Folgezeit noch weiter verschärfen. Bedingt durch das Ende der Hugenottenkriege in Frankreich (1598), den sich langsam entfaltenden überseeischen Handel, das für die absolutistischen Regierungsformen Europas charakteristische merkantilistische Wirtschaftsdenken, große soziale Nöte und religiöses Dissidententum nahm insbesondere im ersten Drittel des siebzehnten Jahrhunderts die Zahl der Koloniegründungen in der Neuen Welt erheblich zu. Bereits im Jahre 1604 entstand durch den Hugenotten Pierre de Monts mit Port Royal, dem heutigen Annapolis in Neuschottland, die erste französische Siedlung an der Ostküste des Kontinents. Vier Jahre später dann gründete Samuel de Champlain am St.-Lorenz-Strom Quebec.2 In der Folgezeit wurde die weitere Erschließung des Landes durch die Compagnie de la France-Nouvelle vorangetrieben, die auf Betreiben Kardinal Richelieus 1627 gegründet worden war. Das Verhältnis zwischen europäischen Kolonisatoren und indianischer Urbevölkerung war in der Folgezeit vor allem durch den lukrativen Pelzhandel geprägt: auf der Suche nach Pelzen drangen Fallensteller, Soldaten und katholische Missionare „Neu-Frankreichs“ immer weiter ins Landesinnere vor, errichteten Handelsund Missionsstationen und dehnten ihr Einflußgebiet immer weiter aus. Das Verhältnis zwischen Engländern und Franzosen war äußerst konfliktbeladen und durch einen Wettlauf um die nordamerikanischen Territorien 2

Sautter, Geschichte Kanadas, S. 11.

16

B. Historische Entwicklung kanadischen Rechts

gekennzeichnet. Als Reaktion auf die durch die Compagnie de la FranceNouvelle forcierte französische Besiedlung wurde im Jahre 1670 die legendäre Hudson’s Bay Company ins Leben gerufen, die alle Gebiete für sich reklamierte, deren Gewässer in die Hudson Bay mündeten3 und die neben einem Monopol für den Handel mit Pelzen und Fisch auch legislative Funktionen für sich in Anspruch nehmen konnte.4 Der zunächst noch mit friedlichen, handelspolitischen Mitteln ausgetragene Konflikt um Gebietsansprüche spitzte sich jedoch immer mehr zu und entlud sich schließlich in bewaffneten Auseinandersetzungen, in denen auch die indianische Urbevölkerung unter geschickter Ausnutzung von Stammesfehden für die kolonialen Streitigkeiten von Engländern und Franzosen instrumentalisiert wurde. a) Die „Maritime Treaties of Peace and Alliance“ in Neufrankreich (1680–1779) In diese Zeit fallen auch die ersten, mit der indigenen Bevölkerungsgruppe geschlossenen Verträge, die zumeist Friedens- und Freundschaftsvereinbarungen enthielten, typischerweise jedoch noch keine Landabtretungen zum Inhalt hatten.5 Auch wenn eine Aussage darüber, wann der erste dieser Verträge vereinbart wurde, naturgemäß schwierig erscheinen muß, beginnt die Vertragsperiode wohl 1680, das heißt in jenem Jahr, in dem der durch die Stämme der Mohawk, Oneida, Onondaga, Cayuga und Seneca gebildete Irokesenbund der „Five Nations“6 mit europäischen Kolonisten vertragliche Bindungen einging. Das Jahr 1693 läutete die bis zum Jahre 1779 andauernde Phase der sogenannten „Maritime Treaties of Peace and Alliance“ ein,7 die der Festigung freundschaftlicher Bande diente und in denen man der Urbevölkerung deren traditionelle Jagd- und Fischrechte zusicherte. Besondere Erwähnung verdienen der 1725 geschlossene „Boston Treaty“ und der „Halifax Treaty“ des Jahres 1752, die als die bedeutsamsten Vereinbarungen ihrer Art bezeichnet werden müssen. Die besondere Bedeutung des „Boston Treaty“ ergibt sich aus seinem Modellcharakter für eine Vielzahl von in der Folgezeit vereinbarten vertraglichen Absprachen.8 Entsprechend der an der Ostküste einsetzenden Kolonisation versuchte man durch Verträge die indigenen Völker an der Atlantikküste als Verbündete im Kampf gegen die anderen Kolonialmächte zu gewinnen. Jeder grö3

INAC, First Nations in Canada, The Newcomers, French versus English. Duhaime, Canadian Law, Charter of the Hudson’s Bay Company (1670). 5 Cumming/Mickenberg, Native Rights in Canada, S. 98. 6 Später bestand dieser Verbund aus sechs Stämmen. 7 Im Hinblick auf die Vertragsepochen vergleiche: Reiter, The Law of Canadian Indian Treaties, S. 40 ff. 8 Isaac, Aboriginal and Treaty Rights in the Maritimes, S. 26. 4

I. Die Vertragsperiode

17

ßere europäische Krieg dieser Zeit hatte sein Pendant jenseits des Atlantik. Infolgedessen und aufgrund der durch das Entstehen der Hudson Bay Company neu entfachten Rivalität der Kolonialmächte fand der in Europa tobende Spanische Erbfolgekrieg seine Entsprechung in der Neuen Welt. Er endete 1713 mit dem „Frieden von Utrecht“, durch den Frankreich seine Kolonie Arcadia, das heißt das heutige Newfoundland, Labrador, Novia Scotia, New Brunswick sowie den südlichen Teil des amerikanischen Bundesstaates Maine an die Hudson Bay Company abtreten mußte;9 der völlige Zusammenbruch aller französischen Kolonialbestrebungen in Nordamerika erfolgte jedoch 1754–1763 im Zuge des „French and Indian War“, der dem Siebenjährigen Krieg (1756–1763) zunächst vorausging und später einen Teil dieser Auseinandersetzung bildete. Nach der Übergabe Montreals und Quebecs (1759/1760) an die Engländer sah sich Frankreich gezwungen, ganz Kanada und das Territorium östlich des Mississippi den Briten zu überlassen.10 Der 1763 geschlossene „Friede von Paris“ führte dazu, daß England zu der auf dem nordamerikanischen Kontinent maßgeblichen Kolonialmacht aufstieg.11 Sein Einflußbereich hatte sich damit über den gesamten östlichen Kontinent von der Hudson Bay bis zum Golf von Mexiko ausgedehnt.12 Die Machtposition der britischen Krone ist zu diesem Zeitpunkt zwar dem Rivalen Frankreich nach schweren und verlustreichen Kämpfen abgetrotzt, jedoch noch nicht endgültig gefestigt. Sorge bereiten insbesondere die Verbündeten des Irokesenbundes, die zwar im Siebenjährigen Krieg eine eminent wichtige strategische Rolle gespielt haben13, die nun aber aufgrund der über die Appalachen immer weiter nach Westen drängenden Siedlerströme und den hiermit einhergehenden Territorialitätsverletzungen unter dem Odawa-Häuptling Pontiac 1763 den Aufstand proben und aufgrund ihres militärischen Potentials eine ernsthafte Gefahr für die Sicherheit der neuen britischen Kolonien darstellen.14 Im gleichen Jahr, am 07. Oktober 1763, erläßt König George III. daher die „Royal Proclamation“ und damit ein Dokument, das heute vielfach als Magna Charta der indigenen Urbevölkerung Kanadas interpretiert wird15 und deren Bedeutung für die First Nations sich bereits aus ihrer Präambel erschließt: 9

Isaac, Aboriginal and Treaty Rights in the Maritimes, S. 24. Duhaime, Canadian Law, New France Falls to the English (1759). 11 Coates, The „Gentle“ Occupation, S. 141 (144). 12 Sautter, Geschichte Kanadas, S. 25. 13 Jackson, U.B.C. Law Review 1984, S. 255 (258). 14 Elliott, Law and Aboriginal Peoples in Canada, S. 3; Bartlett, Indian Reserves and Aboriginal Lands, S. 10. 15 Morse, Two Steps Forward and One Step Back, S. 305; Jackson, U.B.C. Law Review 1984, S. 255 (259). 10

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B. Historische Entwicklung kanadischen Rechts

And whereas it is just and reasonable, and essential to Our Interest and the Security of Our Colonies, that the several Nations or Tribes of Indians, with whom we are connected, and who live under Our Protection, should not be molested or disturbed in the Possession of such Parts of Our Dominions and Territories as, not having been ceded to, or purchased by Us, are reserved to them, or any of them, as their Hunting Grounds . . .16

Ohne an dieser Stelle bereits eine detaillierte Schilderung der in der „Royal Proclamation“ enthaltenen, die indianische Urbevölkerung betreffenden Regelungen vorzunehmen,17 kristallisiert sich deren eigentliche Zielrichtung deutlich heraus: einerseits sollte sie eine Geste des guten Willens der englischen Kolonialmacht darstellen und durch eine neustrukturierte Indianerpolitik weitere Konflikte mit den First Nations verhindern, um letztlich die Expansion gen Westen weiter voranzutreiben;18 andererseits war sie auch dazu bestimmt, Kontrollmöglichkeiten zu schaffen, um den ungehemmten Siedlungsbestrebungen der amerikanischen Kolonien Einhalt zu gebieten.19 Daher ordnete die englische Krone durch die Proklamation eine territoriale Neuordnung ihrer Einflußsphäre an, indem sie unter anderem das Land westlich der Appalachen bis zum Mississippi zu einer riesigen Indianerreservation erklärte,20 und eine klare Grenzziehung für die neue britische Provinz Quebec und die dreizehn älteren anglo-amerikanischen Kolonien vornahm. Hierdurch und das Verbot, auf Indianerland zu siedeln,21 konnte jedoch dem Drang von Siedlern und Landspekulanten nicht wirksam Einhalt geboten werden; gleichzeitig wurde die Unzufriedenheit der Kolonisten weiter geschürt, die sich bereits gegen britische Steuerforderungen und Handelsbeschränkungen zur Wehr setzen mußten („No taxation without representation“). Infolgedessen war bereits fünf Jahre später die durch die Proklamation festgelegte Siedlungsgrenze erheblich weiter in Richtung Westen verschoben worden; 1774 schließlich wurden nach Erlaß des „Quebec Act“ die gleichnamige Provinz durch die Einverleibung Labradors und des nördlichen Indianergebietes bis zum Mississippi und Ohio erweitert. Die seit Erlaß der „Royal Proclamation“ vorgenommenen territorialen Veränderungen in der neuen Welt korrespondierten mit dem nun heraufdämmernden Ende der „Maritime Treaties of Peace and Alliance“, die 1693 ihren Anfang genommen hatten: die Niederlage Frankreichs 1763 und der hierdurch bedingte Fortfall der kolonialen Rivalitäten zwischen Engländern 16

The Royal Proclamation, R.S.C. 1985, Appendix II, No. 1. Siehe C. III. 1. a) aa) der Dissertation. 18 Sprague, Manitoba Law Journal 1996, Bd. 23, S. 341; Johnston, The Taking of Indian Lands in Canada, S. 3. 19 Coates, The „Gentle“ Occupation, S. 141 (145). 20 Elliott, Law and Aboriginal Peoples in Canada, S. 3. 21 Jackson, U.B.C. Law Review 1984, S. 255 (259). 17

I. Die Vertragsperiode

19

und Franzosen ließen die Notwendigkeit dieser Vertragsart entfallen. Der mit den Mirimichy, den Restigouche, den Gedyak, den Richebouctou und den Pagumske abgeschlossene Vertrag von 1779 schließlich war der letzte dieser Art und beendete die Ära der „Maritime Treaties of Peace and Alliance“ endgültig.22 Dieser letzte Vertragsschluß fällt in eine Zeit, in der – ausgelöst durch eine zunehmende Entfremdung zwischen Großbritannien und seinen Kolonien – auf dem nordamerikanischen Kontinent bereits seit dem Jahr 1775 der Amerikanische Unabhängigkeitskrieg tobt, in dessen Verlauf die englischen Kolonien ihre Unabhängigkeit vom Mutterland erklären. 1783 wird im „Frieden von Versailles“ die Souveränität der Vereinigten Staaten anerkannt. Das Territorium Britisch-Nordamerikas,23 deren Bewohner der Aufforderung der aufständischen Kolonien, sich ihnen anzuschließen, widerstanden hatten, bleibt zwar unter britischer Hoheitsgewalt, doch wird die Grenze der neugebildeten, aus dreizehn Teilstaaten bestehenden amerikanischen Konföderation nach Norden bis zu den Großen Seen verlegt, während der Mississippi als Westgrenze anerkannt wird.24 Diese territoriale Neuordnung im Anschluß an den Unabhängigkeitskrieg spiegelt die eurozentrische Weltsicht jener Tage wider, denn die First Nations als die wahren Eigentümer der Gebiete, die den Gegenstand der Verhandlungen bildeten, konnten keinerlei Einfluß auf den Inhalt des Pariser Friedensvertrages nehmen. Doch der siegreiche Ausgang der Amerikanischen Revolution sollte sich auch auf die indianischen Bevölkerungsgruppen unmittelbar auswirken, denn über fünfzigtausend Loyalisten flüchteten nach der Niederlage der Krone nach Kanada, um hier zu siedeln.25 Siedlungsschwerpunkte bildeten hierbei Neuschottland und das Gebiet nördlich der Großen Seen. b) Die „Indian Land Conveyancing Treaties“ in Oberkanada (1764–1836) Vor dem Hintergrund dieser politischen Entwicklung und dem Bestreben Großbritanniens, seine Stellung als Kolonialmacht in Nordamerika aufrechtzuerhalten,26 erklärt sich der Charakter der nun mit den First Nations geschlossenen Verträge: Im Gegensatz zu den Friedens- und Freundschaftsver22

Reiter, The Law of Canadian Indian Treaties, S. 42. Dieser Begriff für die englischen Territorien in Nordamerika findet für die Zeit von 1783 bis zur Konföderation im Jahre 1867 Anwendung. 24 Sautter, Geschichte Kanadas, S. 30. 25 Sprague, Manitoba Law Journal 1996, Bd. 23, S. 341 (342); Coates, The „Gentle“ Occupation, S. 141 (147). 26 Harring, White Man’s Law, S. 28. 23

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B. Historische Entwicklung kanadischen Rechts

einbarungen der ersten Vertragsperiode wurde beginnend mit dem Jahr 1780 die rund siebzig Jahre umspannende Ära der „Land Conveyancing Treaties“ im heutigen südlichen Teil Ontarios eingeläutet, die ihrerseits wieder in zwei Phasen unterteilt werden kann. Charakteristisch für die erste, bis 1815 andauernde Phase der „Single Payment Cession Treaties“ ist die Fokussierung auf Landtransfers gegen die einmalige Zahlung eines Geldbetrages, die sogenannten „Lump-Sum Payments“. Hervorzuheben ist in diesem Zusammenhang ein Vertragswerk aus dem Jahr 1784, das nicht etwa englischen Siedlern Indianerland zuzuweisen sollte, sondern das vielmehr dazu bestimmt war, den schätzungsweise zweitausend Irokesen, die während des Amerikanischen Unabhängigkeitskrieges auf der Seite der Loyalisten gekämpft hatten27 und deren traditionelles Territorium südlich der neuen Grenze zwischen den Vereinigten Staaten und Britisch-Nordamerika lag,28 ein neues Siedlungsgebiet am Grand River zu eröffnen. Aus Furcht, die Irokesen könnten sich nun – ihres Lebensraums beraubt und unter der Fremdbestimmung europäischer Kolonialmächte – mit kriegerischen Aktionen gegen ihre englischen Verbündeten wenden, hatte Gouverneur Frederick Haldimand im Auftrag der englischen Regierung dem Stamm der Mississauga ein Areal von über einer Million Hektar Land abgekauft, das als Grundlage einer Irokesenreservation dienen und als der „Haldimand Grant“ in die Geschichte der Indianerverträge eingehen sollte.29 In dem Bestreben, die Besiedelung des Westens weiter voranzutreiben und aus Angst vor Auseinandersetzungen zwischen der französischen Bevölkerungsmehrheit in Quebec und den immer weiter anschwellenden britischen Siedlerströmen wurde 1791 im „Canada Act“ eine politische Neustrukturierung Quebecs in das überwiegend britische Oberkanada und das mehrheitlich französischsprachige Niederkanada vorgenommen, die heute dem südlichen Ontario und dem südlichen Quebec entsprechen.30 Oberkanada sollte sich in der Folgezeit mehr und mehr zu einem Magneten für englische Siedlerströme entwickeln; nicht nur die im Unabhängigkeitskrieg geschlagenen britischen Siedler strömten in das Land, sondern in einer weiteren Welle auch die sogenannten „Late Loyalists“, das heißt die Amerikaner, die im Zuge des allgemeinen, nach Westen gerichteten Siedlungsdrangs angelockt durch die Aussicht auf billigen oder gar kostenfreien Landerwerb und die Zusicherung politischer Rechte den unabhängigen Vereinigten Staaten den Rücken zugewandt hatten und wieder in den Schoß 27 28 29 30

Coates, The „Gentle“ Occupation, S. 141 (147). Foster, Indian Administration, S. 351 (359). Dickason, Canada’s First Nations, S. 164. Szawlowski, EuGRZ 1983, Bd. 14, S. 365 unter Fn. 3.

I. Die Vertragsperiode

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der britischen Kolonialmacht zurückkehrten.31 Als die Amerikaner mit der Intention, Kanada als vierzehnten Bundesstaat zu gewinnen,32 den angloamerikanischen Krieg von 1812–1814 begannen, waren es überraschenderweise die „Late Loyalists“, die trotz ihrer zahlenmäßigen Überlegenheit gegenüber den Engländern Britisch-Nordamerika unterstützten und damit wesentlich zum inneren Zusammenhalt Kanadas beitrugen. Einen gebührenden Anteil hieran hatten auch die First Nations, deren Bedeutung für die Verteidigung Kanadas James Mc Gill, ein Kaufmann aus Montreal, in einem an Gouverneur Prevost adressierten Brief vom 19. Dezember 1812 wie folgt beschrieb: „The Indians are the only Allies who can aught avail in the defence of the Canadas. They have the same interest as us, and alike are objects of American subjugation, if not extermination.“33

Mit Hilfe der mit den Briten verbündeten Irokesenvölker sowie Indianerstämmen unter Führung des legendären Häuptlings der Shawnee, Tecumseh, gelang es, alle Angriffe aus den Vereinigten Staaten abzuwehren und die Großbritannien noch verbliebenen Kolonien in Nordamerika zu verteidigen.34 Der „Frieden von Gent“ beendete 1814 den Krieg. Aus Sicht der indianischen Urbevölkerung läutete er das Ende einer Ära ein: während es ihnen in der langen Geschichte der europäischen Kolonialstreitigkeiten aufgrund ihrer Kriegsdienste für die jeweiligen Kontrahenten noch gelungen war, eine starke Verhandlungsposition bezüglich der von ihnen besiedelten Territorien für sich zu reklamieren, schwand ihre Bedeutung nach 1814 immer mehr. Kanada hatte zu diesem Zeitpunkt sein Herrschaftsgebiet größtenteils konsolidiert mit der Folge, daß militärische Bündnisvereinbarungen mit Indianern an Bedeutung verloren.35 Dies sollte sich bereits unmittelbar nach dem „Frieden von Gent“ zeigen, der entgegen der Erwartungen der Indianer nicht den erhofften Rückerwerb alter, nun von Weißen beanspruchten Siedlungsgebieten herbeiführte, sondern lediglich den Status quo ante bellum wiederherstellte.36 Die nach diesem Krieg einsetzenden Einwanderungswellen insbesondere aus Großbritannien stärkten in der Folgezeit in erheblichem Maße das englische Bevölkerungselement und bedrohten gleichzeitig durch den damit einsetzenden Siedlungsdruck sowie das Vorschieben der Grenze in Richtung Westen den angestammten Lebensraum der Urbevölkerung. 31 32 33 34 35 36

Coates, The „Gentle“ Occupation, S. 141 (147). Wehler, FAZ v. 31.08.2002, S. 31. NAC, RG 8, Serie C, Bd. 257:31. INAC, First Nations in Canada, The Newcomers, French versus English. INAC, First Nations in Canada, The Newcomers, Experiments in Acculturation. Dickason, Canada’s First Nations, S. 200.

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B. Historische Entwicklung kanadischen Rechts

In dem Bestreben, den durch die neuen Kolonisten entstandenen Siedlungsdruck zu kanalisieren, wurde nun mit den sogenannten „Post-War Cessions“ die zweite, bis zum Jahr 1830 dauernde Phase der „Indian Land Conveyancing Treaties“ eingeläutet. Mit Hilfe dieser Verträge sollten nicht nur die Indianervölker zum Verzicht auf ausgedehnte Gebiete zugunsten der europäischen Einwanderer veranlaßt werden; sie dienten gleichzeitig auch dazu, friedliche Beziehungen zu den noch immer mächtigen Stämmen herzustellen, deren kriegerisches Potential einer Besiedelung im Inneren des Kontinents gefährlich werden konnte.37 Der entscheidende Unterschied zu den ebenfalls primär auf Landabtretungen gerichteten „Single Payment Cessions“ bestand jedoch in einer Modifikation der Zahlungsweise: aufgrund der durch Landkäufe hohen finanziellen Belastungen wurden die „LumpSum Payments“ nun durch das System der sogenannten „Annuity-Payments“ abgelöst.38 Landtransfers erfolgten nun, das heißt ab 1818, durch ein ausgeklügeltes System, in dem Gebiete der Ureinwohner durch öffentliche Auktionen an den Meistbietenden versteigert wurden, der jedoch lediglich zehn Prozent des Kaufpreises tatsächlich aufbringen und für den Restbetrag eine Hypothek aufnehmen mußte. Die hierauf zu entrichtenden Zinszahlungen dienten dann der Finanzierung der an die Indianer zu leistenden „Annuities“.39 Aus Sicht der Siedler ermöglichte dieses System einen schnelleren und vor allem finanziell günstigeren Landerwerb als in der Vergangenheit,40 während aus der Perspektive der Regierung die Kosten der Vertragsvereinbarungen von der Krone auf die Ureinwohner selbst verlagert wurden:41 dadurch, daß die Siedler Einkünfte durch die Bearbeitung des neuerworbenen Bodens erzielten, mit denen sie ihren Zinszahlungsverpflichtungen nachkamen, finanzierten die indianischen Nationen den Kaufpreis für ihr Land indirekt selbst.42 In Oberkanada wurden bis 1830 sechs dieser Post-War Cessions vereinbart.43 c) Die in der Provinz Kanada geschlossenen Verträge (1850–1862) Nachdem 1840 Ober- und Unterkanada im „Act of the Union“ zur Provinz Kanada vereinigt worden waren44 und damit die Konsolidierung des kanadischen Territoriums weiter vorangetrieben werden konnte, stieg die 37

Schulte-Tenckhoff, Herrschaft nach Gesetz, S. 357. Reiter, The Law of Canadian Indian Treaties, S. 45; Dickason, Canada’s First Nations, S. 165. 39 Surtees, Indian Land Cessions in Upper Canada, S. 69 f. 40 Foster, Indian Administration, S. 351 (359). 41 Sprague, Manitoba Law Journal 1996, Bd. 23, S. 341 (343). 42 Miller, Skyscrapers Hide the Heavens, S. 93. 43 Reiter, The Law of Canadian Indian Treaties, S. 44. 38

I. Die Vertragsperiode

23

Zahl der Einwanderer aus Europa sprunghaft an: Bis 1851 wuchs die Bevölkerungszahl in einem Zeitraum von dreißig Jahren von etwa 750.000 im Jahre 1821 auf rund 2,3 Millionen Menschen an45 mit der Folge, daß die Siedlungsgrenze weiter in Richtung Westen hinausgeschoben wurde. Insofern war eine ähnliche Entwicklung wie in den Vereinigten Staaten zu beobachten, deren territoriale Begehrlichkeiten man durch eine eindeutige Grenzziehung hatte eindämmen können: während bereits 1818 durch die „Londoner Konvention“ der 49. Breitengrad als britisch-amerikanische Grenze zwischen beiden Staatgebilden bis zum Gebirgsmassiv der Rocky Mountains festgelegt worden war, wurde sie 1846 schließlich durch den „Vertrag von Oregon“ bis an die am Pazifik gelegene Vancouver-Halbinsel verlängert. Die hierdurch eingetretene äußere territoriale Verfestigung fand jedoch im Inneren noch keine Entsprechung, denn die nach Westen gerichteten Siedlungsbewegungen hielten zunächst nicht mit der Geschwindigkeit Schritt, mit der man eine durchgehende Grenze vom Atlantischen bis zum Pazifischen Ozean geschaffen hatte. Dennoch war die Besiedelung nach Westen nicht mehr aufzuhalten und parallel mit ihrem weiteren Fortschreiten durch die sich bereits abzeichnende Masseneinwanderung in der zweiten Hälfte des neunzehnten Jahrhunderts46 entwickelte sich die Zahl der mit der indianischen Urbevölkerung geschlossenen Verträge.47 Deren Lebensraum sollte in der Folgezeit immer weiter beschränkt werden. Bereits in der Mitte des neunzehnten Jahrhunderts stellte die indigene Bevölkerung im Gebiet östlich der Großen Seen im Vergleich zu den nach Westen strömenden Europäern eine Minorität dar48 – eine Entwicklung, die 1850 durch Abschluß der zwei wichtigsten Vertragswerke dieser Epoche, der „Robinson-Treaties“ (Robinson-Huron and Robinson-Superior Treaty) mit dem Stamm der Ojibwas, ihre Fortsetzung finden sollte. Diese Verträge betrafen das nördlich des Lake Huron und des Lake Superior gelegene Territorium und damit ein Gebiet riesigen Ausmaßes, das rund zweimal so groß war wie alle bisherigen durch Verträge berührten indianischen Siedlungsgründe zusammen.49 Sie läuteten einen Prozeß ein, der bis zum Jahr 1880 die Urbevölkerung eines riesigen Gebietes beraubte, das sich von den nördlichen Ufern des Lake Huron bis zu den Rocky Mountains er44 Sprague, Manitoba Law Journal 1996, Bd. 23, S. 341 (343) Szawlowski, EuGRZ 1983, Bd. 14, S. 365 unter Fn. 3. 45 Dickason, Canada’s First Nations, S. 200. 46 Coates, The „Gentle“ Occupation, S. 148. 47 Hogg, Constitutional Law of Canada, S. 690. 48 Dickason, Canada’s First Nations, S. 200. 49 Sprague, Manitoba Law Journal 1996, Bd. 23, S. 341 (343).

24

B. Historische Entwicklung kanadischen Rechts

streckte.50 Die „Robinson-Treaties“, Ausdruck einer isolationistischen Regierungspolitik, hatten nicht nur aufgrund der durch sie betroffenen Flächen von insgesamt 52.400 Quadratmeilen51 Modellcharakter für alle nachfolgenden Vertragsgestaltungen: neben den üblichen „Annuity-Payments“ und der Zusage, auch in Zukunft auf dem Land ihrer Vorväter jagen und fischen zu dürfen, erhielt die indigene Urbevölkerung erstmals kleine, freilich unter Regierungskontrolle stehende Landparzellen als Reservationen zugewiesen.52 William Benjamin Robinson, ein ehemaliger Pelzhändler, der von Lord Elgin, dem Generalgouverneur Kanadas beauftragt worden war, als englischer Unterhändler die später nach ihm benannten Verträge mit den Indianern abzuschließen, begründete diese Vorgehensweise wie folgt: „In allowing the Indians to retain reservations of land for their own use I was governed by the fact that they in most cases asked for such tracts as they had heretofore been in the habit of using for purposes of residence and cultivation . . . By securing these to them and the right of hunting and fishing over the ceded territory, they cannot say that the Government takes from their usual means of subsistence and therefore have no claims for support . . .“53

Darüber hinaus verfolgte Robinson mit seinem neuen Konzept der Reservationsvergabe handfeste wirtschaftliche Interessen, denn sein Auftrag lautete, soviel Land wie irgend möglich gegen die geringstmögliche Gegenleistung zu erhalten54 – eine Vorgabe, der großer Erfolg beschieden sein sollte. Durch Zahlung eines einmaligen Betrages von nur 2.000 Pfund sowie einer jährlichen Ratenzahlung von weitern 500 Pfund55 gelang es, die Urbevölkerung zum Verzicht auf Gebiete in einer Größenordnung zu bewegen, die alle bis dato geschlossenen Vertragswerke in den Schatten stellen sollte.56 Die indigenen Volksgruppen verpflichteten sich ferner, die Interessen der Bergwerksgesellschaften, die nun begannen, die reichen Rohstoffvorkommen auf ihrem ehemaligen Territorium abzubauen, nicht zu beeinträchtigen. Ein ähnliches Procedere kam wenige Jahre später im Rahmen des 1862 vereinbarten „Manitoulin Island Treaty“ zur Anwendung, der als der letzte bedeutsame Vertragsschluß in der Provinz Kanada vor der Konföderation bezeichnet werden kann. In ihm verpflichteten sich die auf der Insel Mani50 51 52 53 54 55 56

Harring, White Man’s Law, S. 27. INAC, Ontario Treaties, Upper Canada Treaties. Coates, The „Gentle“ Occupation, S. 146. Morris, The Treaties of Canada with the Indians, S. 17, 19. Dickason, Canada’s First Nations, S. 232. INAC, Ontario Treaties, Upper Canada Treaties. Sprague, Manitoba Law Journal 1996, Bd. 23, S. 341 (344).

I. Die Vertragsperiode

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toulin im Lake Huron lebenden Stämme rund 600.000 Morgen Land an die Regierung zu verkaufen, um dem Zustrom neuer europäischer Siedler wirksam begegnen zu können. Unter der Federführung von William McDougall wurde hierin die Revision des sogenannten „Bond Head Purchase“ aus dem Jahre 1836 vorgenommen, in dem die Stämme der Ottawas und Chippewas rund 1,5 Millionen Morgen Land an die britische Krone veräußert hatten,57 auf dem nach dem Willen der Regierung die in Oberkanada ansässigen Indianervölker sowie die Volksgruppen südlich der Großen Seen, die durch die amerikanischen Siedler aus ihrem angestammten Territorium vertrieben worden waren, eine neue Heimstatt finden sollten. Die Resonanz hierauf war jedoch kläglich: Nur rund 1.000 der erwarteten 5.000 Ureinwohner hatten bis 1860 von diesem Angebot Gebrauch gemacht und waren auf die Manitoulin-Insel umgesiedelt. Nur die Einwohner der Siedlung Wikwemikong verweigerten dem neuen Vertrag Zustimmung und Unterschrift mit der Folge, daß der östliche Teil der Insel nicht in den Geltungsbereich des Vertrages fiel, sondern Einflußgebiet der hier lebenden Ottawa blieb. d) Die „Vancouver Island Treaties“ in British Columbia (1850/1854) Nachdem im Jahre 1821 die Hudson’s Bay Company eine Exklusivlizenz für den Handel mit den auf der Vancouver-Halbinsel ansässigen First Nations erhalten und die britische Regierung 1858 nach Goldfunden am Fraser River diesem Gebiet den Status einer englischen Kronkolonie verliehen hatte,58 schloß James Douglas, Gouverneur der Kolonie, in einem Zeitraum von vier Jahren insgesamt vierzehn Verträge mit den hier lebenden Stämmen, deren Methodik und Inhalt sich nicht wesentlich unterschieden.59 Gegen Geldzahlung und die Bereitstellung von Kleidung oder Decken sowie Jagd- und Fischereirechte auf noch unbesiedeltem Territorium verzichtete die Urbevölkerung auf rund 358 Quadratmeilen ihres angestammten Gebietes.60 Aufgrund fehlender finanzieller Unterstützung durch die Krone und der nur langsam bis in diese im äußersten Westen gelegene Region vordringenden Siedlerströme bildete der Abschluß der letzten dieser oft auch als „Douglas Treaties“ bezeichneten Vereinbarungen 1854 gleichzeitig auch das Ende der Vertragsperiode in diesem Teil des heutigen Kanada.

57 58 59 60

Reiter, The Law of Canadian Indian Treaties, S. 46. Duhaime, Canadian Law, British Columbia A Colony (1858). Ministry of Attorney General, Douglas Treaties 1850–1854. Reiter, The Law of Canadian Indian Treaties, S. 48.

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B. Historische Entwicklung kanadischen Rechts

2. Nach der Konföderation geschlossene Verträge Nachdem die Nordstaaten im amerikanischen Bürgerkrieg (1861–1865) den Sieg davongetragen hatten, wuchs die Furcht vor einer politischen und ökonomischen Dominanz der Vereinigten Staaten, deren Ziel es war, den nördlichen Nachbarn in wirtschaftliche Bedrängnis zu bringen, um hierdurch das Fundament für eine spätere Annexion zu legen.61 Die Sorge vor einer Expansionspolitik des mächtigen Nachbarn wurde 1867 durch dessen Erwerb Alaskas von Rußland weiter geschürt, zumal Alaska bekanntermaßen von vielen Amerikanern gleichsam als „Hintertür“ zu Britisch-Nordamerika verstanden wurde, das man durch diese Politik der Einkreisung zum Eintritt in die Union zu zwingen hoffte. Diese Hoffnungen jedoch sollten sich nicht erfüllen. Nach Annahme des „British North America Act“ durch das britische Parlament wurde 1867 das „Dominion of Canada“ proklamiert, ein Bundesstaat, der aus den Provinzen New Brunswick, Nova Scotia, sowie Ober- und Unterkanada bestand.62 Nachdem im „Rupert’s Land Act“ des Jahres 1868 Kanada um das Gebiet der der Hudson’s Bay Company gehörenden North Western Territories erweitert worden war,63 trat bereits zwei Jahre später Manitoba als fünfte Provinz der Föderation bei. British Columbia folgte 1871, Prince Edward Island 1873, Alberta und Saskatchewan 1905 und Neufundland wurde 1949 schließlich zehnte Provinz Kanadas.64 Die Zeit nach der Konföderation war geprägt durch das Bestreben, das immer noch dünn besiedelte Staatsgebiet von Manitoba bis zu den Rocky Mountains weiter zu erschließen, um gemäß dem Wappenspruch des heutigen Kanadas ein Herrschaftsgebiet „A mare usque ad mare“ zu schaffen. Parallel hierzu sollte die Vision einer transkontinentalen Eisenbahn Wirklichkeit werden. Das Jahr 1867 leitete eine Epoche der kanadischen Geschichte ein, in der eine Vielzahl von Verträgen mit der indianischen Urbevölkerung geschlossen werden sollte, die deren Lebensraum immer mehr beschränkten. a) Die „Numbered Treaties“ (1871–1921) Die insgesamt elf „Numbered Treaties“ dienten der kanadischen Regierung als Vehikel der Expansion und Konsolidation. Sie sind als Versuch Britisch-Nordamerikas zu werten, sich dem Sog des amerikanischen Mittel61 62 63 64

Sautter, Geschichte Kanadas, S. 59. Coates, The „Gentle“ Occupation, S. 150. Sautter, Geschichte Kanadas, S. 65. Henderson, Aboriginal Law in Canada, The Growth of Canada.

I. Die Vertragsperiode

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westens durch eine Öffnung der Präriegebiete entgegenzustemmen.65 Wie die „Robinson-Treaties“ des Jahres 1850, deren Konzeption als Vorbild diente,66 erhielten die indianischen Stämme für abgetretene Landparzellen Reservationen zugewiesen. Hinzu kamen jährliche Geldbeträge und materielle Hilfen in Form von Saatgut und der Bereitstellung von landwirtschaftlichem Gerät.67 Auf Betreiben der Urbevölkerung wurde die Errichtung von Schulen vertraglich festgehalten und der Alkoholverkauf in den Reservationen untersagt. Besondere Erwähnung verdient der folgende Passus des 1876 abgeschlossenen „Treaty No. 6“ „That in the event hereafter of the Indians comprised within this treaty being overtaken by any pestilence, or by a general famine, the Queen, on being satisfied and certified thereof by Her Indian Agent or Agents, will grant to the Indians assistance of such character and to such extent as Her Chief Superintendent of Indian Affairs shall deem necessary and sufficient to relieve the Indians from the calamity that shall have befallen them“.68

Die hierin niedergelegte Zusicherung, medizinische Behandlung sowie Unterstützung für den Fall von Hungersnöten zu gewähren, stellt ein Novum dar und verdeutlicht, daß dieses Vertragswerk mit Recht als das umfassendste der „Numbered Treaties“ bezeichnet werden kann. Gleichwohl waren diese Verträge nicht etwa Ausdruck einer neuen, besonders sozialen Indigenenpolitik der Regierung, sondern stellen sich in der Retrospektive als Ausdruck eines ökonomischen Pragmatismus’ dar: die Fortführung der Vertragspolitik entsprang der finanziellen Überlegung, daß derartige Absprachen, selbst wenn sie erst nach langwierigen Verhandlungen mit der Urbevölkerung erreicht werden konnten, kostengünstiger waren als eine militärische Unterwerfung wie sie der südliche Nachbar USA praktizierte. Die Vertragspolitik war auch von dem Gedanken getragen, daß nur hiermit die indianische Bevölkerung beschwichtigt werden könne und die Einheit des neuen Dominion zu sichern sei, denn die blutig niedergeschlagenen Aufstände der Métis 1869/1870 sowie 1885 unter ihrem Führer Lous Riel hatten der kanadischen Regierung eindrucksvoll vor Augen geführt, wie sehr der innere staatliche Zusammenhalt von den First Nations abhing.69 Die First Nations ihrerseits mußten erkennen, daß ihnen durch die immer kleiner werdenden Büffelherden langsam aber stetig die Lebensgrundlage entzogen wurde und der Strom der europäischen Siedler sehr bald schon ihr Territorium überschwemmen würde. Sie sollten Recht behalten, denn der in 65 66 67 68 69

Sautter, Geschichte Kanadas, S. 53. Reiter, The Law of Canadian Indian Treaties, S. 46. Schulte-Tenckhoff, Herrschaft nach Gesetz, S. 358. Indian Treaties and Surrenders, Volume 2, S. 38. Foster, Indian Administration, S. 362.

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B. Historische Entwicklung kanadischen Rechts

der Mitte der neunziger Jahre einsetzende Einwanderungsboom führte in den Präriegebieten zu einem Anstieg der Bevölkerung von 400.000 im Jahre 1901 auf über zwei 2 Millionen zwanzig Jahre später.70 Wesentlichen Anteil hieran hatte die Fertigstellung der transkontinentalen Eisenbahnlinie der „Canadian Pacific Railway“ 1885, die der Einwanderung neue Dynamik verlieh und sie in entscheidendem Maße vorantrieb. Nachdem mit Abschluß des „Treaty No. 7“ im Jahre 1877 die erste Phase der „Numbered Treaties“ geendet und zunächst für über zwanzig Jahre geruht hatte, wurde schließlich im Jahr 1899 mit einer zweiten Welle von Verträgen begonnen und die Konzeption der ersten sieben Verträge wiederaufgenommen und fortgeführt. Der aus diesem Jahr datierende „Treaty No. 8“ veranschaulicht den Geist, der allen „Numbered Treaties“ innewohnt und verdeutlicht die besondere Stellung der Provinz British Columbia. Die Vertragsverhandlungen konnten ohne Mitwirkung der Provinzregierung stattfinden, denn die durch den Vertrag betroffene Landfläche war von nur geringer Größe und nicht Gegenstand von Konflikten um Landrechte zwischen Siedlern und Urbevölkerung.71 Mit der Entdeckung umfangreicher Goldvorkommen, die den legendären Goldrausch vom Klondike auslösen sollten, zogen Tausende von Glücksrittern in den Nordwesten Kanadas. „Treaty 8“ sollte dazu dienen, diese Personengruppe zu schützen und war Ausdruck des Bestrebens der Regierung in Ottawa, sich die reichen Rohstoffvorkommen Kanadas nutzbar zu machen und den wirtschaftlichen Aufschwung des jungen Staatsgebildes weiter voranzutreiben. Der Vertrag betraf diejenigen First Nations, die im nördlichen Alberta, im südlichen Teil der Northwest Territories, im Nordwesten Saskatchewans sowie in British Columbias Nordosten lebten.72 Insbesondere die in British Columbia ansässigen Stämme hatten aufgrund ihrer geographischen Randlage bis zu diesem Zeitpunkt nahezu unbehelligt von jeglicher europäischer Besiedlung gelebt. Nun verzichteten sie erstmals auf rund 5.5000 Quadratmeilen ihres Territoriums. Bemerkenswert erscheint die Tatsache, daß in dieser Provinz Kanadas „Treaty No. 8“ bis in die neunziger Jahre des zwanzigsten Jahrhunderts das einzige Vertragswerk seiner Art bleiben sollte.73 Als 1921 schließlich der letzte der „Numbered Treaties“ unterzeichnet wurde, war es in einem Zeitraum von nur fünfzig Jahren gelungen, die First 70

Coates, The „Gentle“ Occupation, S. 152. Madill, B.C. Indian Treaties in Historical Perspective, S. 63. 72 INAC, First Nations in Canada, The Newcomers, Treaties for the Northern Reaches. 73 Hogg, Constitutional Law of Canada, S. 690; Dickason, Canada’s First Nations, S. 241. 71

II. Die administrative Gesetzgebungsperiode

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Nations des heutigen Ontario, die nicht unter den Geltungsbereich der „Robinson Treaties“ fielen, sowie die in Manitoba, Saskatchewan, Alberta und den Northwest Territories siedelnde Urbevölkerung in Verträge einzubinden. b) Die „Williams Treaties“ (1923) Die zwei „Williams Treaties“74 des Jahres 1923 markierten das Ende der Epoche der historischen Indianerverträge. In den mit sieben Stämmen der Chippewa und Mississauga im südlichen Ontario geschlossenen Abkommen wurde über drei Landparzellen mit einer Größe von insgesamt 22.600 Quadratmeilen verhandelt.75 Im ersten mit den Chippewas ausgehandelten Vertrag wurde diesen eine Summe von insgesamt 233.375 Dollar gezahlt, während den Mississauga im zweiten der „Williams Treaties“ ein nur unwesentlich höherer Geldbetrag zugesichert wurde. Sie unterscheiden sich in mehrfacher Hinsicht fundamental von allen zuvor vereinbarten Verträgen. Erstmals wurden keine Garantien bezüglich der traditionellen Fisch- und Jagdrechte mehr statuiert,76 die für alle zuvor geschlossenen Verträgen gewissermaßen als Mindeststandard anerkannt worden waren. Auffällig ist darüber hinaus der Verzicht auf jegliche Vereinbarungen bezüglich der Einrichtung von Reservationsgebieten.

II. 1876–1985: Die administrative Gesetzgebungsperiode Das Parlament in Ottawa verabschiedete 1876 den „Indian Act“ und leitete damit eine mehr als einhundert Jahre dauernde, sich mit der Vertragsperiode überschneidende Epoche ein, die sich bis zum Erlaß der „Bill C-31“ erstrecken sollte und in der das Verhältnis zu den First Nations bis 1985 und darüber hinaus im Wege administrativer Gesetzgebung geregelt wurde. Der „Indian Act“ verdankt seine Existenz der in der Zeit unmittelbar nach der Konföderation vorherrschenden Erkenntnis, daß innerhalb des „Dominion of Canada“ eine Zentralisierung durchgeführt werden müsse, die jedoch nur durch eine zentralisierte Gesetzgebung erfolgen könne.77 Dies sollte sich auch auf gesetzliche Regelungen beziehen, die First Nations betrafen; daher bestand der konzeptionelle Ansatz des „Indian Act“ primär darin, diese in einem Gesetzeswerk zu vereinigen. Seine ganze Bedeutung erschließt sich jedoch erst vor dem Hintergrund der hierüber hinausgehenden Intention Ottawas, Ureinwohnergemeinschaften zunächst von der Ge74 75 76 77

Benannt nach dem Chefunterhändler Angus Seymour Williams. INAC, Ontario Treaties, The Williams Treaties of 1923. Reiter, The Law of Canadian Indian Treaties, S. 50. Dickason, Canada’s First Nations, S. 263.

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B. Historische Entwicklung kanadischen Rechts

sellschaft zu separieren, um sie hiernach unter dem Einfluß europäischer Sitten und Gebräuche stufenweise zu „zivilisieren“78 und schließlich in einem letzten Schritt zu assimilieren.79 Niedergelegt worden war dieser Gedanke bereits unmittelbar nach der Konföderation im „Act for the Gradual Civilization and Enfranchisement of Indians and the Better Management of Indian Affairs“ von 1869. Die Ermächtigungsgrundlage für den „Indian Act“ bildete Section 91(24) des Constitution Act, 1867,80 der der kanadischen Regierung die ausschließliche gesetzgeberische Zuständigkeit für alle die Ureinwohner betreffenden Rechtsakte zuwies: „. . . and for greater certainty, but not so as to restrict the Generality of the foregoing Terms of this Section, it is hereby declared that . . . the exclusive Legislative Authority of the Parliament of Canada extends to all matters coming within the Classes of Subjects next hereinafter ennumerated; that is to say, Indians and Lands reserved for the Indians.“

Auf der Grundlage dieses weitreichenden Passus’ wurde ein Regelwerk geschaffen, das alle Aspekte indianischen Lebens betreffen sollte.81 Dabei kristallisieren sich folgende Schwerpunkte und Entwicklungslinien des „Indian Act“ und seiner zahlreichen in Form sogenannter „Amendments“ vorgenommenen Abänderungen heraus: Ausgehend von dem von der Regierung verfolgten assimilatorischen Ansatz stand die Konzeption des „Enfranchisement“, der Einbürgerung der Ureinwohner, im Zentrum des „Indian Act“: Although there are reactionary elements among the best educated tribes, and stubborn paganism on the most progressive reserves, the irresistible movement is towards the goal of complete citizenship.82

Jeder männliche Angehörige einer indigenen kanadischen Volksgruppe über einundzwanzig Jahren konnte die kanadische Staatsbürgerschaft beantragen, sofern er des Englischen oder Französischen kundig, eine elementare Schulbildung genossen hatte, schuldenfrei war und über gute charakterliche Eigenschaften verfügte.83 Insbesondere jenen indigenen Personen, die einen universitären Hochschulabschluß vorweisen konnten, wurde auf der Grundlage einer im Jahre 1880 vorgenommenen Änderung des „Indian Act“ die sonst erforderliche dreijährige Bewährungszeit bis zur vollständigen Einbürgerung erlassen.84 In der Zeit nach Erlaß aber war die Resonanz 78 79 80 81 82 83 84

Elliott, Law and Aboriginal Peoples in Canada, S. 4. Dickason, Canada’s First Nations, S. 263. McNeil, U.B.C. Law Review 2000, Bd. 34, S. 159 (190). Palys, Aboriginal Justice in Canada, S. 2. Canada, Annual Report of the Department of Indian Affairs, No. 27, S. 8. Tobias, Indian Reserves in Western Canada, S. 148. Dickason, Canada’s First Nations, S. 264.

II. Die administrative Gesetzgebungsperiode

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hierauf ausgesprochen dürftig mit der Folge, daß ab 1933 auch ohne einen vorherigen entsprechenden Antrag Einbürgerungen zwangsweise vollzogen werden konnten.85 Die Unnachgiebigkeit, mit der die kanadische Regierung ihre Einbürgerungspolitik zu forcieren suchte, verdeutlicht auch die Tatsache, daß bis zum Jahre 1960 Angehörige der First Nations nur nach vollzogener Einbürgerung auf Bundesebene ein Wahlrecht besaßen.86 Erst mit Erlaß der „Bill C-31“ 1985 wurde das Konzept des „Enfranchisement“ endgültig aufgegeben. Der „Indian Act“ diente auch als Vehikel, um kulturelle Eigenheiten der First Nations, die nicht dem Mainstream einer europäisch geprägten kanadischen Gesellschaft entsprachen, zu unterdrücken. So diente 1884 ein erneutes Amendment dazu, den sogenannten „Potlach“, einen für die First Nations bedeutsamen Ritus, mit der Begründung zu verbieten, es handele sich hierbei um eine destruktive Zeremonie.87 Dies entsprach der offiziellen Sichtweise der Regierung in Ottawa und wurde auch durch das Innenministerium unterstützt: „The use of the tent and wigwam should be discouraged as much as possible, and every effort should be made to induce them to abandon their old habits of life and to adopt those of the White man“.88

Aus Sicht der Missionare, deren Initiative maßgeblichen Anteil an diesem Verbot hatte, verstießen die heidnischen Sitten der Ureinwohner gegen christlich-religiöse Grundüberzeugungen.89 Darüber hinaus erregten einige Aspekte des Potlach den Unmut weißer Europäer, da die in ihm praktizierten Handlungsweisen angeblich allen westlichen ökonomischen Auffassungen diametral gegenüberstanden und das europäische Verständnis von Privateigentum schädigten.90 Verstöße gegen dieses Verbot zogen drakonische Strafen nach sich: Every Indian or other person who engages or assists in celebrating the Indian festival known as the potlatch . . . is guilty of misdemeanour and shall be liable to imprisonment for a term of no more than six months and no less than two months.91

Elf Jahre später, 1895, wurden auch die sogenannten „Sun Dances“ mit einem Verbot belegt92 und damit ein weiteres Mal auf der Grundlage des 85 86 87 88 89 90 91 92

INAC, First Nations in Canada, The Newcomers, The First Indian Act. Hogg, Constitutional Law of Canada, S. 673 unter Fn. 8. INAC, First Nations in Canada, The Newcomers, The First Indian Act. Canada, Report of the Department of Interior, No. 7, S. 5. Dickason, Canada’s First Nations, S. 266. Dickason, Canada’s First Nations, S. 266. Zitiert in McKee, Treaty Talks in British Columbia, S. 102. Cairns, Citizens Plus, S. 50.

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B. Historische Entwicklung kanadischen Rechts

„Indian Act“ Riten der First Nations kriminalisiert. Durch die Amendments der Jahre 1914 und 1933 wurden diese diskriminatorischen Tendenzen hinsichtlich kultischer Handlungen noch weiter verstärkt.93 Erst ein Amendment aus dem Jahre 1951 bewirkte eine Lockerung dieser rigiden Vorschriften.94 Von besonderer Bedeutung bis in die heutige Zeit sind die im „Indian Act“ niedergelegten Regelungen bezüglich der Verwaltung indianischer Reservationsgebiete. In ganz Kanada existieren derzeit 2.300 Reservate, von denen sich der überwiegende Teil in British Columbia befindet.95 Die ursprüngliche Konzeption der kanadischen Regierung bei Erlaß des „Indian Act“ erschließt sich aus Section 18 (1): Subject to this Act, reserves are held by her Majesty for the use and benefit of the respective bands which they were set apart, . . .

Der besondere Schutzgedanke, der aus dieser Vorschrift ableitbar ist, erscheint bei näherer Betrachtung jedoch als zweischneidiges Schwert, denn die Rechtsposition der Ureinwohner ist nicht gefestigt. Zwar statuiert Section 29 ein Beschlagnahmeverbot von Reservationsland, doch unterliegt dieses nicht der freien Verfügungsgewalt der auf ihm lebenden Indianergemeinschaften. Im Gegenteil – die Abhängigkeit von der Regierung offenbart sich in dem in Section 37(1) niedergelegten Verbot des Verkaufs oder der Verpachtung ohne Beteiligung der englischen Krone. Um diesem Verbot Nachdruck zu verleihen, wurden 1889 in Form eines Amendments die staatlichen Kontrollmöglichkeiten noch einmal verstärkt.96 Der ursprüngliche Schutzgedanke rückte im Laufe der Zeit immer weiter in den Hintergrund und wurde durch die Öffnung von Reservaten zum Zwecke der Besiedlung durch nicht-indigene Bewohner Kanadas weiter aufgeweicht.97 Augenfällig wurde diese Entwicklung besonders in der Provinz British Columbia, in der mehr als 47.000 Morgen fruchtbaren Landes von Reservationen ohne vorherige Konsultation ihrer Bewohner einfach abgetrennt wurden.98 Diese schleichende Verkleinerung der Reservationsgebiete muß als unmittelbarer Ausfluß der oben erwähnten Politik des Enfranchisement verstanden werden.99 Wie die Geschichte der Cree am Lubiconsee zeigt,100 wurde nach 93

Bartlett, The Indian Act of Canada, S. 5. INAC, First Nations in Canada, The Age of Resurgence, The 1951 Indian Act. 95 Henderson, Aboriginal Law in Canada, Reserve Lands; Morse, McGill Law Journal 1997, Bd. 42, S. 1011 (1018). 96 INAC, First Nations in Canada, The Newcomers, The First Indian Act. 97 Henderson, The Indian Act, Notes on the Indian Act. 98 Titley, A Narrow Vision, S. 141. 99 Foster, Indian Administration, S. 364. 100 Gerber, Zur Selbstbestimmung der Indianer Kanadas, S. 47 ff. 94

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der Entdeckung umfangreicher Rohstoffvorkommen in Reservaten der ursprüngliche, im Indian Act des Jahres 1876 enthaltene Schutzgedanke der Section 18 (1) endgültig aufgegeben. Parallel hierzu erfolgte eine langsame, doch deutlich spürbare Ausweitung der Vollmachten des 1953 gegründeten zuständigen „Department of Indian Affairs and Northern Development“ (DIAND) gegenüber den Stammesvertretungen.101 Dies manifestierte sich in einem aus dem Jahre 1927 datierenden Amendment, das dem Stamm der Nisga’a in British Columbia untersagte, ohne vorheriges Plazet des Ministeriums Geld zu sammeln, um das erforderliche finanzielle Polster für eine gerichtliche Durchsetzung ihrer Landansprüche zu schaffen.102 Der „Indian Act“ enthielt erstmalig eine Definition dessen, was unter „Indian“ zu verstehen sei und nahm eine Unterscheidung zwischen registrierten und nicht registrierten Ureinwohnern beziehungsweise „Status Indians“ und „Non Status Indians“ vor.103 Diese Kategorisierung, in den Sections 5 ff. niedergelegt und eine der zentralen Mechanismen dieses Regelwerks, sollte sich in der Folgezeit zu einem der am heftigst umstrittenen Konflikte im Indigenenrecht Kanadas entwickeln. Die Kritik entzündete sich vor allem an der Tatsache, daß die First Nations, ohne ein Mitspracherecht geltend machen zu können, zum Objekt einer föderalen Gesetzgebung degradiert wurden und durch ein oktroyiertes, europäisch geprägtes Verständnis von „Familie“ ihr eigener, traditioneller Familienbegriff in Frage gestellt wurde.104 Insbesondere die vom „Indian Act“ ausgehenden diskriminatorischen Aspekte in Bezug auf die Rechte indianischer Frauen erregten den Unmut kanadischer First Nations. So verlor beispielsweise eine Frau wie auch ihre Kinder gemäß Section 12 (1) (b) durch Heirat ihre Stellung als Statusindianerin, wenn sie einen nicht nach dem „Indian Act“ registrierten Mann ehelichte; im umgekehrten Fall indes war es einer nicht registrierten Frau möglich, durch den Bund der Ehe automatisch zur „Status Indian“ zu werden. In der erstgenannten Konstellation hatte der auf diesem patrilinearen Statussystem beruhende Verlust des „Status Indian“ weitreichende Konsequenzen, bedeutete er doch gleichzeitig den Verzicht auf alle im „Indian Act“ statuierten Rechte wie etwa die Möglichkeit, auf Reservationsgebiet siedeln zu dürfen oder in den Genuß staatlicher Sozialleistungen zu kommen. Diese Vorschrift sollte in der Folgezeit im Zentrum gerichtlicher Auseinandersetzungen stehen, als mehreren Frauen auf der Basis dieser Section der Indianerstatus aberkannt wurde: Nachdem im Fall Attorney-General of 101 102 103 104

Foster, Indian Administration, S. 364. INAC, First Nations in Canada, The Newcomers, The First Indian Act. Siehe C. I. 1. der Dissertation. Benedict, ZaöRV 1999, Bd. 59, S. 405 (416).

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Canada v. Lavell and Bedard105 der Supreme Court noch die rechtliche Wirksamkeit dieser Bestimmung und seine Vereinbarkeit mit der „Canadian Bill of Rights“ festgestellt hatte, unterstrich im Jahre 1981 das Menschenrechtsausschuß der Vereinten Nationen im Fall der Sandra Lovelace106 die Unvereinbarkeit dieser Vorschrift mit Artikel 27 des Internationalen Paktes über bürgerliche und politische Rechte, der eine Diskriminierung ethnischer Minderheiten untersagt: In Staaten mit ethnischen, religiösen oder sprachlichen Minderheiten darf Angehörigen solcher Minderheiten nicht das Recht vorenthalten werden, gemeinsam mit anderen Angehörigen ihrer Gruppe ihr eigenes kulturelles Leben zu pflegen, ihre eigene Religion zu bekennen und auszuüben oder sich ihrer eigenen Sprache zu bedienen.

Mehr als ein Jahrhundert später wurde mit Erlaß der „Bill C-31“107 am 17. April 1985 dieser Zustand beseitigt und eine grundlegende Reform des „Indian Act“ vorgenommen. Die gesetzgeberische Intention bestand darin, der Diskriminierung kanadischer First Nations entgegenzuwirken, ihren Status zu festigen, ihre Mitgliedsrechte innerhalb der einzelnen Stammesverbände zu stärken und erweiterte Einwirkungsmöglichkeiten im Hinblick auf die Regelung ihrer eigenen, indigenen Angelegenheiten zu schaffen. Drei fundamentale Prinzipien sollten hierfür als Leitlinien dienen: 1. Die Registrierungskriterien wurden in einer Weise reformiert, die den Erwerb oder den Verlust des „Indian Status“ durch bloße Heirat zukünftig verhindern sollte. Hierdurch wurde der „Indian Act“ im Sinne der in der Section 15 (1) der „Canadian Charter of Rights and Freedoms“ enthaltenen Gleichheitsrechte harmonisiert, die eine geschlechtsspezifische Diskriminierung untersagen: Every individual is equal before and under the law and has the right to equal protection and equal benefit of the law without discrimination and, in particular, without discrimination based on race, national or ethnic origin, colour, religion, sex, age or mental or physical disability.

2. Durch die Eliminierung der Politik des Enfranchisement wurde ein hierauf beruhender unfreiwilliger Statusverlust wieder rückgängig gemacht. 3. Schließlich ermöglichte die „Bill C-31“ erstmalig eine Neudefinition dessen, wer zur indigenen kanadischen Bevölkerung gezählt werden kann. Indem die einzelnen Stämme nun durch Einführung der Section 10 die Befugnis erhielten, diesbezüglich eigene Kriterien festzulegen,108 wurden ihre zuvor mit Nachdruck erhobene Forderungen nach einem erweiterten 105 106 107 108

[1974] S.C.R., S. 1349 ff. Lovelace v. Canada, Canadian Human Rights Yearbook 1983, S. 305 ff. Die offizielle Bezeichnung lautet „Act to Amend the Indian Act“. Bartlett, The Indian Act of Canada, S. 15.

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Mitspracherecht erfüllt. Indigene Stammesgruppierungen haben sich hierbei aber an zwei Prinzipien zu orientieren: die Mehrheit der mit Wahlrecht ausgestatteten Mitglieder muß zunächst ihre ausdrückliche Zustimmung erteilen, zukünftig eigenständig Auswahlkriterien für eine Stammesmitgliedschaft festlegen zu wollen; die zu beschließenden Mitgliedschaftsregeln selbst dürfen darüber hinaus nicht den Verlust einer zuvor erworbenen Berechtigung, innerhalb der Gemeinschaft eines bestimmten Stammesverbundes leben zu dürfen, herbeiführen. Durch das erweiterte Mitspracherecht der First Nations entstand jedoch eine Besonderheit, die vor dem Jahre 1985 in dieser Form noch nicht existiert hatte; denn während bis zu diesem Zeitpunkt das Recht, Mitglied eines bestimmten Stammesverbandes zu sein, mit der Rechtsstellung als Status-Indianer einherging, können jetzt beide Ansprüche auseinanderfallen. Die „Bill C-31“ hat hierdurch zur Entstehung von vier möglichen indigenen Gruppen innerhalb des „Indian Act“ beigetragen:109 • Personen, die sowohl Status-Indianer, als auch Stammesmitglieder sind. • Personen, die Status-Indianer sind, doch keine Berechtigung haben, Stammesmitglieder zu sein. • Personen, die Stammesmitglieder sind, doch keine Berechtigung haben, Status-Indianer zu sein. • Personen indigener Herkunft, die weder die Berechtigung haben, StatusIndianer, noch Stammesmitglieder zu sein. Als Folge dieser Reform des „Indian Act“ stieg bei unveränderter Größe der Reservationsgebiete die Zahl der „Status Indians“ sprunghaft an. Während man unmittelbar nach Erlaß der „Bill C-31“ noch ein Wachstum dieser Indigenengruppe um lediglich 56.800 Personen prognostiziert hatte, nahm die Bevölkerungsentwicklung einen sehr viel rasanteren Verlauf als erwartet. Allein in den ersten fünf Jahren verzeichnete man einen Anstieg um nahezu zwanzig Prozent, von denen Frauen den überwiegenden Teil repräsentierten.110 Weitere fünf Jahre später, das heißt im Jahre 1995, war die Gesamtzahl der Status-Indianer bereits auf 586.580 angewachsen und hatte sich damit innerhalb eines Zeitraums von nur zehn Jahren mehr als verdoppelt.111 Trotz der sich hieraus ergebenden Schwierigkeiten stärkte die „Bill C-31“ die rechtliche Stellung der First Nations in Kanada. Dies manifestierte sich in – wenn auch zunächst eingeschränkten – gesetzgeberischen Kompetenzen der einzelnen Ureinwohnergemeinschaften, die nun erstmalig 109 110 111

CAP, Indian Act/Bill C-31 – Part II, 1. Status/Band Membership Distinctions. INAC, Impact of the 1985 Amendments, S. 11. Henderson, The Indian Act, Notes on the Indian Act.

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B. Historische Entwicklung kanadischen Rechts

durch sogenannte „By-Laws“ ermächtigt wurden, ohne Interventionsmöglichkeit des für Indianerfragen zuständigen Ministeriums die Geschicke ihrer Reservate selbständig zu bestimmen. Wenige Jahre später erhielten sie durch die sogenannten „Kamloops Amendments“ des Jahres 1988 die vollständige Jurisdiktion über ihre Territorien.112 Diese auch „Bill C-115“ genannte Änderung des „Indian Act“ erweiterte die Befugnisse der First Nations auch um das Recht, Steuern zu erheben113 und hierdurch einen Beitrag zur ökonomischen Entwicklung zu leisten. Der Versuch, eine abschließende Bewertung des „Indian Act“ vorzunehmen, der die Periode der administrativen Gesetzgebung so entscheidend geprägt hat, erweist sich als zweischneidiges Unterfangen: Einerseits wird er als stumpfes Instrument kritisiert, das in der Vergangenheit lediglich dazu gedient habe, durch das Verbot religiöser Praktiken und eine Ausweitung der Macht der Regierungsverantwortlichen die Assimilation der First Nations weiter voranzutreiben;114 andererseits läßt sich feststellen, daß durch die Vielzahl der Amendments insbesondere nach Beendigung des Zweiten Weltkrieges zwar langsam, jedoch spürbar die Situation der kanadischen Ureinwohner zum Besseren gewendet werden konnte – eine Entwicklung, die insbesondere durch die „Bill C-31“ an Dynamik gewonnen zu haben scheint. Im Bewußtsein der an ihm geäußerten Kritik erscheint das viktorianische Statut des „Indian Act“, ein Hauptinstrument föderaler Jurisdiktion,115 trotz seiner Schwächen als ein Bollwerk gegen Veränderungen in der Rechtsstellung der indigenen Völker Kanadas, die nach den Erfahrungen der Vergangenheit auch schlechter sein könnten.116

III. Ab 1973: Der Fall Calder v. Attorney-General of British Columbia und die Periode der Verfassungsgesetzgebung Das Jahr 1973 läutete eine Phase des kanadischen Indigenenrechts ein, in der die Beziehungen zwischen indianischer Urbevölkerung und dem Staat auf eine völlig neue Ebene transformiert und das ethnozentrische Erbe vergangenen Kolonialrechtes erstmals fundamental in Frage gestellt wurde. Der Supreme Court hatte in seiner richtungsweisenden Entscheidung im Calder-Fall117 vom 31. Januar diesen Jahres die Frage indigener Landrechte des Stammes der Nisga’a Nation im nordwestlichen British Columbia erör112 113 114 115 116 117

Sautter, Geschichte Kanadas, S. 107. Henderson, The Indian Act, Notes on the Indian Act. Morse, Two Steps Forward and One Step Back, S. 307. Bartlett, The Indian Act of Canada, S. 1. Foster, Indian Administration, S. 366. [1973] S.C.R., S. 313 ff.

III. Die Periode der Verfassungsgesetzgebung

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tert und Aussagen darüber getroffen, ob indigene Volksgruppen schon vor der Besiedlung Kanadas durch europäische Kolonisten Träger bestimmter Rechte gewesen und inwieweit diese durch die kanadische Gesetzgebung aufgehoben worden waren. Während 1970 noch der Brititish Columbia Court of Appeal als Vorinstanz beide Fragen abschlägig entschieden und dies unter anderem damit begründet hatte, daß der Zivilisationsstand der Nisga’a für eine Geltendmachung spezifischer indigener Rechte zu primitiv sei,118 beurteilte der Supreme Court of Canada diese Fragestellungen grundsätzlich anders. Zwar unterlagen die Nisga’a unter ihrem Führer Frank Arthur Calder in diesem Verfahren mit drei zu vier Richterstimmen, doch trugen sie insofern einen Sieg davon, als erstmalig in einem Urteil des höchsten kanadischen Gerichtes festgestellt wurde, daß bereits zum Zeitpunkt des erstmaligen Kontaktes mit europäischen Siedlern indigene Völker Träger von mit englischem Gesetzen zu vereinbarenden Rechten waren und einen „Aboriginal Title“119 für sich reklamieren konnten. Kontrovers diskutiert wurde jedoch die Frage, inwieweit der Existenz dieser Rechte durch die koloniale Gesetzgebung die Grundlage entzogen worden war. Diese Problematik, die erst im Jahre 1990 durch die Entscheidung im Fall R. v. Sparrow120 abschließend behandelt werden sollte, blieb zunächst ungelöst und wurde im Votum eines der sieben Mitglieder des Richtergremiums für nicht entscheidungserheblich befunden: Justice J. Pigeon, dessen Stimme letztlich zur Abweisung der von den Nisga’a angestrengten Klage führte, stützte sein Urteil auf prozedurale Gründe. Er entschied den von Frank Arthur Calder initiierten Rechtsstreit, indem er argumentierte, ein gerichtliches Vorgehen der Nisga’a gegen den Bundesstatt British Columbia habe einer vorherigen gesetzlichen Ermächtigung durch den Lieutenant-Governor als Vertreter der englischen Krone bedürft, die im vorliegenden Fall jedoch nicht vorgelegen habe.121 Die Niederlage der Nisga’a sollte sich in der Folgezeit als ein wahrer Pyrrhussieg für British Columbia und ganz Kanada erweisen, markiert er doch den Beginn einer modernen Ära in der Indigenenpolitik der Regierung in Ottawa.122 Das Datum 31. Januar 1973 ist als Ausgangspunkt einer Revolution indigener Rechte in Kanada bezeichnet worden, einer typisch kanadischen Revolution freilich, die zögerlich und unbestimmt mehr neue Fragestellungen aufwarf als sie alte Probleme zu lösen vermochte.123 Und dennoch – durch 118 119 120 121 122 123

[1970] 13 D.L.R., S. 64 (483). Siehe C. V. der Dissertation. [1990] 1 S.C.R., S. 1075 ff. [1973] S.C.R., S. 313 (426/427). Henderson, Aboriginal Law in Canada, The Calder Case. Elliott, Law and Aboriginal Peoples in Canada, S. 32.

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B. Historische Entwicklung kanadischen Rechts

den Calder-Fall wurde eine Welle losgetreten, die in den darauf folgenden Jahren nicht etwa wirkungslos verebbte, sondern vielmehr zu einer Flut anschwoll, die die Rechte indigener Völker Kanadas auf die politische Tagesordnung spülte. Erstmals wurden nun indigene Rechte von Regierungsstellen als Themenkomplex wahrgenommen, dem man höchste Priorität beizumessen hatte.124 Denn das moderne Kanada hatte sich nie zuvor mit einem Gerichtsurteil höchster Instanz konfrontiert gesehen, aus dem sich trotz der unterschiedlichen Bewertung der Richter im Hinblick auf die Fortdauer der im Zeitpunkt der europäischen Besiedlung unzweifelhaft existierenden Rechte zumindest die Möglichkeit des Fortbestehens indigener Ansprüche bis in die heutige Zeit ableiten ließ.125 Der allmählich einsetzende politische Bewußtseinswandel, der zuvor von der sogenannten „White Paper Policy“ entscheidend geprägt worden war,126 manifestiert sich zudem in einer Äußerung des damaligen Premierministers Pierre Elliot Trudeau, der – wenn auch widerwillig – zugeben mußte: „Perhaps you had more legal rights than we thought when we did the White Paper.“127

Der durch den Calder-Fall ausgelöste politische Bewußtseinswandel ging einher mit Forderungen nach einer grundlegenden, konkreten Verbesserung der Rechtsstellung der indianischen Urbevölkerung, die im Jahre 1982 schließlich in die Statuierung indigener Rechte insbesondere in den Sections 25 und 35 des Constitution Act mündeten.128 Diese nahezu zwanzig Jahre umfassende Phase vom Calder-Urteil des Jahres 1973 bis zum Erlaß des Constitution Act 1982 als Periode der Verfassungsgesetzgebung zu titulieren, erscheint bei näherer Betrachtung als sinnvoll, wird hiermit doch eine Tendenz des mit der Indianerfrage konfrontierten kanadischen Staates umschrieben, soziale, ökonomische, politische und nicht zuletzt rechtliche Aspekte erstmals verfassungsrechtlich zu zementieren.129 Es bleibt abzuwarten, inwieweit diese Entwicklung durch die Grundsatzurteile des Supreme Courts der jüngsten Vergangenheit, die zu einer weiteren Konkretisierung indigener Rechte geführt haben, weitere Impulse erhält und eine Fortführung der Verfassungsgesetzgebung bewirken wird.

124 125 126 127 128 129

Asch, From Calder to Van der Peet, S. 428 (432). Asch, Home and Native Land, S. 53. Siehe C. II. der Dissertation. Zitiert in Asch, From Calder to Van der Peet, S. 428 (432). Siehe C. III. 1. b) aa) und bb) der Dissertation. Elliott, Law and Aboriginal Peoples in Canada, S. 5.

C. Der normative Rahmen I. Die Rechtsträger indigener Rechte in Kanada Auf der Grundlage einer im Jahre 1991 durchgeführten Volkszählung lebten zu diesem Zeitpunkt über eine Million Ureinwohner auf kanadischem Staatsgebiet, die rund drei Prozent der Bevölkerung Kanadas ausmachten. Der 1996 erschienene Bericht der „Royal Commission“ verzeichnete noch rund achthunderttausend Angehörige der First Nations.1 Vor dem Hintergrund dieser statistischen Angaben, der im vorherigen Kapitel behandelten Statuierung indigener Rechte im Rahmen des Constitution Act, 1982, und der damit einhergehenden Verbesserung der Rechtsstellung indigener Völker Kanadas stellt sich die Frage, welche Volksgruppen hierzu gezählt werden können und somit in den Genuß der in den Sections 25 und 35 niedergelegten verfassungsrechtlichen Schutznormen kommen. Eine erste Orientierung bietet die in Section 35 (2) des Constitution Act enthaltene Legaldefinition: In this Act, „aboriginal peoples of Canada“ includes the Indian, Inuit and Métis peoples of Canada.

Da der Constitution Act keine weiteren Konkretisierungen enthält, welche Personen genau Teil dieser drei indigenen Volksgruppen sind, der Terminus „aboriginal peoples of Canada“ jedoch ein feststehender, auch in den Sections 25 und 37 der kanadischen Verfassung verwendeter Ausdruck ist, bedarf es einer Klärung und Definition der einzelnen Rechtsträger. 1. Die Indianer Eine Konkretisierung der in Section 35 (2) zuerst erwähnten Personengruppe, die der Indianer, auf der Grundlage von Section 91 (24) des Constitution Act, 1867 erscheint wenig hilfreich. Zwar statuiert diese Vorschrift die ausschließliche legislative Zuständigkeit für alle Rechtsakte in Bezug auf Indianer und deren Land;2 eine Definition dessen, was unter dem Terminus „Indian“ zu verstehen ist, existiert jedoch im Rahmen dieses früher als „British North America Act“ bezeichneten Verfassungstextes nicht. Während man in der Vergangenheit stets davon ausging, die im „Indian 1 2

Report of the Royal Commission, Volume 1, S. 15. Siehe B. II. der Dissertation.

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C. Der normative Rahmen

Act“ erwähnten Indianer unterfielen unstreitig diesem Passus,3 wurde der Begriff „Indian“ durch die Entscheidung des kanadischen Supreme Courts im Fall Re Eskimos4 auch auf die Volksgruppe der Inuit ausgedehnt. In Anbetracht der sehr weiten Auslegung des Begriffes „Indian“ durch Kanadas höchstes Gericht wäre eine Ausweitung auch auf die Métis und die nicht dem „Indian Act“ unterfallenden Indianer zumindest vertretbar. Eine abschließende Entscheidung dieser heftig diskutierten Fragestellung5 steht zwar bislang noch aus, ist aber für eine Konkretisierung der in Section 35 (2) genannten Volksgruppen wenig ergiebig. Bei näherer Betrachtung erscheint der in Section 91 (24) verwendete Ausdruck „Indian“ sehr weit gefaßt zu sein, wohingegen „Indian“ im Sinne von Section 35 (2) eine engere Auslegung erforderlich macht, da die Volksgruppen der Métis und Inuit hier gesondert erwähnt werden.6 Eine Eingrenzung der in der letztgenannten Verfassungsvorschrift aufgeführten indianischen Rechtsträger läßt sich jedoch vor dem Hintergrund der im „Indian Act“7 enthaltenen Kriterien vornehmen, in denen zwischen Status- und Nicht-Status-Indianern differenziert wird: a) Die Status-Indianer Section 2 (1) des „Indian Act“ definiert, wer für sich die Rechtsstellung als Status-Indianer in Anspruch nehmen kann: In this Act, „Indian“ means a person who pursuant to this Act is registered as an Indian or is entitled to be registered as an Indian.

Im Jahre 1996 zählten rund sechshunderttausend Ureinwohner zur Gruppe der Status-Indianer,8 deren rechtliche Stellung konstitutiv durch den formalen Akt des Eintrages in das „Indian Register“ begründet wird, das den Charakter eines Personenstandsregisters trägt. Dieses durch ein Amendment aus dem Jahre 1951 geschaffene Verzeichnis wird unter der Ägide des „Department of Indian Affairs and Northern Development“ (DIAND) verwaltet, das einen Registrator eingesetzt hat, der gemäß der in Section 5 des „Indian Act“ verankerten gesetzlichen Grundlage agiert. Er ist es, der gemäß der in Section 6 niedergelegten Kriterien darüber zu befinden hat, wer den Status als Indianer für sich reklamieren und die damit verbundenen Privilegien in Anspruch nehmen kann. Die einzelnen Voraussetzungen die3 4 5 6 7 8

Elliott, Law and Aboriginal Peoples in Canada, S. 10. [1939] S.C.R., S. 104 ff. Pentney, U.B.C. Law Review 1988, Bd. 22, S. 207 (263 ff.). Hogg, Constitutional Law of Canada, S. 695 unter Fn. 132. R.S.C. 1985, c.I-5. Elliott, Law and Aboriginal Peoples in Canada, S. 10.

I. Die Rechtsträger indigener Rechte in Kanada

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ser Vorschrift bilden ein sehr differenziertes System, in dem dreizehn verschiedene Möglichkeiten bestehen, die Anerkennung als Status-Indianer zu erhalten.9 Dessen ungeachtet sind Konstellationen denkbar und in der Praxis auch durchaus existent, in denen kanadischen Staatsbürgern, die unbestritten der Gruppe der Ureinwohner zuzurechnen sind, die Position als StatusIndianer verweigert wird, weil ihre Vorfahren mit den europäischen Kolonisten weder vertragliche Vereinbarungen geschlossen haben, noch in den Genuß der Zuteilung eines Reservationsgebietes gekommen sind.10 In Anbetracht dieser Schwächen, die der „Indian Act“ für eine Konkretisierung des in Section 35 (2) enthaltenen Begriffes der Indianer enthält, erscheinen die in ihm niedergelegten Definitionen nur bedingt hilfreich zu sein. Sie als alleinige Interpretationshilfen heranzuziehen, wird daher vereinzelt als zu formalistisch und einengend empfunden.11 Die „Assembly of First Nations“ (AFN) ist die indigene Organisation, die als Interessenvertretung der Status-Indianer fungiert.12 Diese im Jahre 1982 aus der „National Indian Brotherhood“ hervorgegangene Gruppierung sieht ihre Hauptaufgabe in der Implementierung indianischer Selbstverwaltung. b) Die Nicht-Status-Indianer Die Nicht-Status-Indianer werden durch den „Congress of Aboriginal Peoples“ (CAP) repräsentiert, der den 1971 gegründeten „Native Council of Canada“ (NCC) abgelöst hat und der gleichzeitig die Interessen der Métis wahrnimmt. Der CAP ist vor allem durch seine Mitarbeit an der „Bill C-31“ und der in ihr niedergelegten Stärkung der Rechte der Nicht-StatusIndianer in Erscheinung getreten. Der Ausdruck findet Anwendung auf Personen indianischer Abstammung, die nicht die im „Indian Act“ niedergelegten Kriterien erfüllen und somit nicht den Status als Indianer im Sinne dieses föderalen Regelwerkes für sich reklamieren können. Es handelt sich hierbei um Ureinwohner, die sich außerstande sehen, ihren Status zu beweisen oder die ihre Statusrechte dauerhaft verloren haben. Section 7 des „Indian Act“ enthält eine Aufzählung der Angehörigen indigener Volksgruppen, die nicht zur Registrierung berechtigt sind; insbesondere denjenigen Frauen, die vor Erlaß der „Bill C-31“ im Jahre 1985 durch bloße Heirat den Status erhielten,13 wird nun 9

CAP, Indian Act/Bill C-31, Part II: Provisions of Bill C-31, 2. Who is Entitled to Status? 10 Hogg, Constitutional Law of Canada, S. 673 unter Fn. 10. 11 Pentney, U.B.C. Law Review 1988, Bd. 22, S. 207 ( 269). 12 Weeks, Nordisk Tidsskrift for International Ret 1985, Bd. 54, S. 17 (18). 13 Siehe B. II. der Dissertation.

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C. Der normative Rahmen

auf der Grundlage von Section 7 (1) (a) dessen Wiedererlangung und damit der Genuß bestimmter Privilegien wie beispielsweise das Recht, auf einem Reservationsgebiet zu siedeln, verwehrt. c) Die Vertragsindianer Eine eigenständige dritte, von den Status- und Nicht-Status-Indianern zu unterscheidende Gruppierung schließlich bilden diejenigen First Nations, die – obgleich sie gemäß den Vorschriften des „Indian Act“ registrierte Ureinwohner sind – in den Geltungsbereich von mit der englischen Krone geschlossenen Verträgen der historischen „Treaty Period“ fallen. Die Eigenständigkeit resultiert aus der Tatsache, daß nur etwa die Hälfte aller indianischen Stämme mit den europäischen Kolonisten entsprechende Abkommen vereinbart hat und auch unter geographischen Gesichtspunkten ein Großteil des kanadischen Territoriums hiervon unberührt geblieben ist.14 2. Die Inuit Bei dieser zweiten Gruppe der in Section 35 (2) des Constitution Act, 1982, genannten indigenen Rechtsträger, die in den arktischen und subarktischen Regionen des nordamerikanischen Kontinentes beheimatet ist und die im Jahre 1996 über vierzigtausend Personen umfaßte,15 besteht insofern ein gesetzliches Vakuum, als ein Definitionsansatz, wie ihn Section 2 (1) des „Indian Act“ für die Indianer bietet, gänzlich fehlt. Section 4 (1) dieses Gesetzeswerkes enthält jedoch eine Abgrenzung zwischen Indianern und Inuit und schließt letztere vom Anwendungsbereich des „Indian Act“ aus: A reference in this Act to an Indian does not include any person of the race of aborigines commonly referred to as Inuit.

In Ermangelung eines Pendants etwa in Form eines föderalen „Inuit Act“ rechtfertigt sich diese formale Unterscheidung zwischen beiden Rechtsträgern auch durch deren unterschiedlichen Verhaltensweisen in der Periode der klassischen, historischen Vertragsschlüsse; denn während die Majorität der Indianer mit den in ihre traditionellen Siedlungsgebiete strömenden Weißen Abkommen schlossen, waren derartige Übereinkommen zwischen Stammesgemeinschaften der früher als Eskimos16 bezeichneten Inuit und Vertretern des weißen Kanadas bis in die jüngste Zeit nicht exi14

Elliott, Law and Aboriginal Peoples in Canada, Chapter 2, 6., S. 15. Norris, Contemporary Demography of Aboriginal Peoples, S. 219 f. 16 Diese von den Europäern verwendete Bezeichnung bedeutet „Vertilger rohen Fleisches“; der von ihnen selbst gewählte Name hingegen „das Volk“; siehe The Canadian Encyclopedia, S. 1183. 15

I. Die Rechtsträger indigener Rechte in Kanada

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stent.17 Erst als die Phase der „Modern Land Claims Agreements“ eingeläutet wurde, gingen die Inuit vertragliche Bindungen ein: den Anfang machte 1975 das „James Bay and Northern Quebec Agreement“, mit dem eine Entwicklung eingeleitet wurde, die 1993 schließlich in dem Abschluß des „Nunavut Land Claims Agreements“ gipfeln sollte.18 Hierdurch wurde erstmals im kanadischen Norden durch Teilung der Northwestern Territories ein eigenständiges, den Inuit vorbehaltenes Gebiet geschaffen, das deren kulturelle Eigenständigkeit betonte. Hierfür hatte sich seit Anfang der siebziger Jahre die Interessenvertretung der Inuit, der „Inuit Tapirisat of Canada“ (ITC),19 mit seinen neun regionalen Verbänden20 mit großer Vehemenz eingesetzt. 3. Die Métis Bei der dritten in Section 35 (2) des Constitution Act, 1982, genannten Volksgruppe der Métis schließlich handelt es sich um Abkömmlinge aus Mischehen, die von Personen indianischer und europäischer Herkunft in der Blütezeit des Pelztierhandels geschlossen wurden.21 Etymologisch betrachtet, geht die Bezeichnung „Métis“ auf ein altfranzösisches Wort für „gemischt“ zurück.22 Eine Konkretisierung dieser vor allem in den Prärieprovinzen Manitoba, Saskatchewan und Alberta sowie in den Northwest Territories beheimateten Mischbevölkerung, die im Jahre 1996 rund zweihundertundzwanzigtausend Personen zählte,23 erscheint besonders problematisch. Wie auch im Falle der Inuit fehlt ein der Section 2 (1) des „Indian Act“ vergleichbares Pendant in Gestalt eines föderalen „Métis Act“. Die in der Literatur und Rechtsprechung vorgenommenen Definitionsversuche dieser durch die beiden Organisationen „Métis National Council“ und den „Congress of Aboriginal Peoples“ repräsentierten Personengruppe erscheinen wenig konkret. Gemeinsam ist ihnen jedoch die Tendenz einer weiten Auslegung. Ein Vertreter der Literatur24 zählt zu den Métis alle diejenigen First Nations, welche weder zur Gruppe der Status-Indianer noch zu den Inuit zählen, ferner alle Personen, die aus Mischehen hervorgegangen sind, oder die ihre Herkunft von den Métis am Red River zu Beginn des neunzehnten 17 18 19 20 21 22 23 24

Weeks, Nordisk Tidsskrift for International Ret 1985, Bd. 54, S. 17 (18). Siehe D. IV. 2. der Dissertation. Weeks, Nordisk Tidsskrift for International Ret 1985, Bd. 54, S. 17 (18). The Canadian Encyclopedia, S. 1087. Elliott, Law and Aboriginal Peoples in Canada, S. 14. The Canadian Encyclopedia, S. 1478. The Canadian Encyclopedia, S. 1869. Purich, The Metis, S. 9 ff.

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C. Der normative Rahmen

Jahrhunderts ableiten können. Eine weitere Ansicht in der Literatur25 unternimmt ebenfalls den Versuch einer Kategorisierung, die zusätzlich zu den gerade aufgezählten Aspekten auch diejenigen Personen zu den Métis zählt, die sich nach ihrem eigenen Selbstverständnis als zu dieser Gruppe zugehörig fühlen und von dieser auch als Métis akzeptiert werden – ein Definitionsansatz, der freilich ins Uferlose abzugleiten droht. Gleichwohl offenbart er die Schwierigkeiten, die offenkundig auch kanadische Gerichte mit einer Eingrenzung der spezifischen Eigenschaften der Métis haben, denn der letztgenannte, sehr weitgefaßte Aspekt wurde im Jahre 1999 durch die Entscheidung im Fall R. v. Powley26 erneut aufgegriffen. Ein mehr formalistischer Ansatz, dessen Vereinbarkeit mit Section 35 (1) des Constitution Act, 1982, aber zweifelhaft wäre,27 fand sich im Bundesstaat Alberta geltenden „Metis Betterment Act“,28 der in Section 2 (a) folgende Kriterien in den Mittelpunkt rückte: „Metis“ means a person of mixed white and Indian blood having not less than one-quarter Indian blood, but does not include either an Indian or a non-treaty Indian as defined in the Indian Act (Canada).

Es bleibt abschließend festzuhalten, daß der kleinste gemeinsame Nenner all dieser Konkretisierungsansätze die indianisch-europäische Herkunft der Métis zu sein scheint. Hierauf aber kann sich ein großer Teil der heutigen kanadischen Bevölkerung berufen mit der Folge, daß die Schutznorm der Section 35 (1) parallel zu einer Ausweitung dieser Bevölkerungsschicht ausufert und damit seine Konturen zu verlieren droht. 4. Kritische Bewertung Die in Section 35 (2) enthaltene Legaldefinition der „aboriginal peoples“ erweist sich bei kritischer Betrachtung als Fluch und Segen zugleich: Während sie einerseits einen Definitionsansatz für indigene Rechtsträger bietet und hierdurch die Bedeutung der in Section 35 (1) verankerten Verfassungsrechte der First Nations unterstreicht, gibt sie andererseits Anlaß zu Kritik. Diese Kritik rührt aus der Erkenntnis, daß wie gesehen weder die kanadische Rechtssprechung noch die wissenschaftliche Literatur es bisher vermocht haben, die drei Volksgruppen der Indianer, Inuit und Métis eindeutig zu bestimmen und voneinander abzugrenzen. Kritikwürdig erscheint darüber hinaus die Tatsache, daß trotz des unterschiedlichen historischen Hintergrunds, der andersartigen sozialen Entwick25 26 27 28

Bell, Alberta Law Review 1991, Bd. 29, S. 351 (374). 58 C.R.R., S. 149 ff. Benedict, ZaöRV 1999, Bd. 59, S. 405 (417). R.S.A. 1980, c. M-14.

II. Die Indianerpolitik der kanadischen Regierung

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lungslinien und der Anzahl der einzelnen Rechtsträger, die Tendenz gefördert wird, in Anbetracht des in Section 35 (1) verwendeten Oberbegriffs der „Aboriginal Peoples“ eine gleichartige politische Linie zu verfolgen, die den charakteristischen Eigenheiten der unterschiedlichen Ureinwohnergruppen nicht in ausreichendem Maße Rechnung trägt. Die Gefahr einer derartigen Gleichartigkeit in der kanadischen Indigenenpolitik beruht nicht zuletzt auch auf der Erkenntnis, daß lediglich für die Gruppe der Indianer ein föderales Gesetzeswerk in Form des „Indian Act“ geschaffen wurde, eine entsprechende Rechtsgrundlage für Inuit und Métis in Gestalt eines „Inuit Act“ oder „Métis Act“ hingegen nicht existiert. Das „Department for Indian Affairs and Northern Development“ (DIAND) ist ein nur auf die Bedürfnisse der indianischen Urbevölkerung ausgerichtetes Ministerium; eine übergeordnete Behörde für alle in Section 35 (2) aufgeführten „aboriginal peoples“ besteht jedoch nicht. Vor diesem Hintergrund ist die Gefahr unverkennbar, daß die Indigenenpolitik Ottawas zu sehr auf spezifische kulturelle Aspekte der Indianer fokussiert sein wird, die sich von denen der Inuit und Métis grundlegend unterscheiden.

II. Die Indianerpolitik der kanadischen Regierung – „White Paper Policy“ v. „Citizens Plus“ Seit der Entdeckung der Neuen Welt und ihrer Besiedelung durch europäische Einwanderer stellte sich die grundlegende Frage, wie sich fortan die Beziehungen zwischen kanadischer Urbevölkerung und Weißen gestalten sollten. Wie auch beim südlichen Nachbarn, den Vereinigten Staaten von Amerika, zeichneten sich zwei, einander freilich diametral gegenüberstehende Wege ab: Einerseits das Modell einer kanadischen Einheitsgesellschaft, in der durch eine strikte Assimilationspolitik das indigene Bevölkerungselement im europäischen Mainstream aufgehen würde, andererseits das Modell einer kanadischen Parallelgesellschaft, in der First Nations und Weiße von einander separiert auf dem gleichen Staatsgebiet leben würden. Das Spannungsverhältnis zwischen diesen beiden so unterschiedlichen gesellschaftlichen Entwürfen hat Kanada entscheidend geprägt; bis in die sechziger Jahre des zwanzigsten Jahrhunderts hinein waren Isolation und Assimilation daher die beiden Grundpfeiler der Indianerpolitik Ottawas.29 Das Beispiel der Bevölkerungsgruppe der Status-Indianer verdeutlicht, wie die kanadische Regierung es verstand, die augenscheinliche Widersprüchlichkeit dieses Begriffpaares zu überbrücken. Die Errichtung von Reservationsgebieten diente zunächst dazu, den Verlust großer Territorien zu kompensieren, sich einer europäischen Einflußnahme zu entziehen und die 29

Franks, Indian Policy: Canada and the United States Compared, S. 235.

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C. Der normative Rahmen

traditionelle Lebensweise pflegen zu können.30 Der hierin auf den ersten Blick zutage tretende Schutzgedanke erweist sich jedoch bei näherer Betrachtung als bloßes Vehikel, um das eigentliche Ziel, die Assimilation der Indianer in die Kultur des europäischen Mainstream,31 zu verwirklichen: „Reserves were established to provide for the survival and development of the aboriginal peoples, and in particular, to encourage the adoption of a settled and ‚civilized‘ way of life.“32

Die durch das Reservationssystem herbeigeführte Segregation der StatusIndianer muß daher als notwendiger Schritt in Richtung Assimilation interpretiert werden. Die Assimilationsbestrebungen in Bezug auf die beiden anderen in Section 35 (2) aufgeführten Volksgruppen der Métis und Inuit waren von nur rudimentärer Bedeutung für die Regierung und sind zynisch als „Assimilation by neglect“ beziehungsweise einfach nur als „neglect“ tituliert worden.33 Insgesamt läßt sich festhalten, daß diese Mißachtung indigener Rechte in Kanada symptomatisch ist für eine rund fünfzig Jahre dauernde Phase, die in den zwanziger Jahren des vorigen Jahrhunderts ihren Ausgang nahm und die sich bis in die siebziger Jahre erstrecken sollte.34 Hieran änderten zunächst auch die Untersuchungsergebnisse des 1966/67 publizierten, zwei Bände umfassenden sogenannten „Hawthorn Report“35 wenig, der die sozio-ökonomischen Lebensbedingungen der kanadischen First Nations landesweit untersuchte und als die erste wissenschaftliche Studie nach dem Zweiten Weltkrieg galt, die die Politik der Assimilierung in Frage stellte36: „Integration or assimilation are not objectives which anyone else can properly hold for the Indian. The effort of the Indian Affairs Branch should be concentrated on a series of specific middle range objectives, such as increasing the educational attainments of the Indian people, increasing their real income, and adding to their life expectancy.“37

Mit Blick auf die Zukunft unterstrich die Untersuchung die Bedeutung eines besonderen rechtlichen Status der First Nations; mit Blick auf die Vergangenheit wurde die Tragweite vergangenen, an der Urbevölkerung begangenen Unrechts herausgestellt. Aufgrund dieser besonderen Stellung der in30

Elliott, Law and Aboriginal Peoples in Canada, S. 11. Franks, Indian Policy: Canada and the United States Compared, S. 236. 32 Bartlett, Indian Reserves and Aboriginal Lands in Canada, S. 131 [Hervorhebungen durch den Verfasser]. 33 Cairns, Citizens Plus, S. 49. 34 Jackson, U.B.C. Law Review 1984, Bd. 18, S. 253 (267). 35 Der volle Name lautete: A Survey of the Contemporary Indians of Canada: Economic, Political, Educational Needs and Policies. 36 Cairns, Citizens Plus, S. 162. 37 Hawthorn Report, Bd. 1, S. 13. 31

II. Die Indianerpolitik der kanadischen Regierung

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digenen Bevölkerung innerhalb der kanadischen Gesellschaftsordnung prägte Hawthorn den Begriff der „Citizens Plus“38 – ein Ausdruck, der schlagwortartig das indigene Selbstverständnis umriß. Zwar bewirkte der „Hawthorn Report“ in der Folgezeit verstärkte Konsultationen der Regierung mit Vertretern indigener Volksgruppen, die insbesondere eine immer wieder geforderte Revision des „Indian Act“ einschlossen;39 ferner erhofften sich die First Nations von diesen Versammlungen, die von Juli 1968 bis Mai des Folgejahres stattfanden, eine Anerkennung ihrer besonderen Rechtsstellung, die Berücksichtigung ihrer Landansprüche sowie eine Mitwirkungsmöglichkeit im Hinblick auf Entwicklung und Implementierung der sie unmittelbar berührenden staatlichen Indianerpolitik.40 Es sollte sich jedoch sehr bald zeigen, daß trotz intensivierter Kommunikation das weiße Kanada an seiner ursprünglichen Konzeption der Assimilierungspolitik weiter festzuhalten beabsichtigte: am 25. Juni 1969 erließ Jean Chrétien, der „Minister of Indian Affairs and Northern Development“, im House of Commons das sogenannte „White Paper“41 und damit ein Programm, das sowohl den Beginn einer modernen Ära der Indianerpolitik markiert42 als auch den Anfang einer verstärkten politischen Mitsprache indigener Völker in Bezug auf ihre Rechte einläuten sollte. Das „White Paper“ erfolgte nicht zuletzt als Reaktion der kanadischen Regierung auf die Red Power-Bewegung des „American Indian Movement“ (AIM),43 die für eine nachhaltige Verbesserung indigener Rechte in den USA eintrat und deren Aktivitäten auch in Kanada ihren Widerhall fanden. Die in diesem Dokument enthaltenen Vorschläge fügten sich nahtlos in die Indianerpolitik des vorangegangenen neunzehnten Jahrhunderts ein44 und müssen als Ausdruck einer rückwärtsgewandten Programmatik interpretiert werden. Die im „White Paper“ zutage tretende Grundhaltung veranschaulicht eine Äußerung des damaligen kanadischen Premierministers Pierre Elliott Trudeau, der anläßlich einer Rede in Vancouver sagte: „Aboriginal rights, this really means saying ‚We were here before you . . . We want you to preserve our aboriginal rights and to restore them to us.‘ And our answer – it may not be the right one and may not be one which is accepted . . . our answer is ‚No‘.“45 38

Bartlett, The Indian Act of Canada, S. 8. Gerber, „Selbst-Regierung“ der Ureinwohner in Kanada?, S. 91. 40 Mawhiney, Towards Aboriginal Self-Government, S. 42. 41 Die offizielle Bezeichnung lautete: Statement of the Government of Canada on Indian Policy 1969. 42 Henderson, Aboriginal Law in Canada, The 1969 White Paper. 43 Dickason, Canada’s First Nations, S. 377. 44 Cairns, Citizens Plus, S. 51. 45 Cumming/Mickenberg, Native Rights in Canada, S. 331. 39

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C. Der normative Rahmen

Aus Sicht Trudeaus unterminierten die mit den First Nations geschlossenen Verträge den Gedanken einer gemeinsamen Staatsbürgerschaft von weißer Mehrheits- und indigener Minderheitsbevölkerung.46 Er betrachtete es als „inconceivable . . . that in a given society one section of the society have a treaty with the other section of the society. We must all be equal under the laws and we must not sign treaties amongst ourselves. . . . I don’t think we should encourage Indians to feel these treaties should last forever within Canada. . . . They should become Canadians as all other Canadians.“47

Dementsprechend enthielt das „White Paper“ die Forderung nach einer Abschaffung aller der mit First Nations in der Vergangenheit geschlossenen Verträge. Darüber hinaus wurde in ihm das Ende des Indian Departments innerhalb eines Zeitraums von fünf Jahren propagiert – es nahm damit eine Vorstellung auf, die bereits gegen Ende des neunzehnten Jahrhunderts dessen Leiter Duncan Campbell Scott begrüßt hatte: „I want to get rid of the Indian problem. I do not think as a matter of fact, that this country ought to continuously protect a class of people who are able to stand alone. . . . Our objective is to continue until there is not a single Indian in Canada that has not been absorbed into the body politic, and there is no Indian question, and no Indian Department.“48

Schließlich beabsichtigte man die Reservationsgebiete aufzulösen, die Verantwortung über diese Gebiete direkt den einzelnen Stämmen zu übertragen und – einhergehend mit der Abschaffung des „Indian Act“ – die besondere Rechtstellung als Status-Indianer aufzuheben, die aus Regierungssicht eine der Hauptursachen der Indianerproblematik darstellte.49 Der Wunsch nach einer Aufhebung des Status’ resultierte aus der politischen Grundhaltung Trudeaus, der nicht nur eine besondere Rechtsstellung für Quebec entschieden ablehnte, sondern gleichzeitig jeglicher Gruppierung auf kanadischem Staatsgebiet die Inanspruchnahme solcher Privilegien absprach.50 Die Folgen wären ausgesprochen weitreichend gewesen, denn gerade der Verlust des im „Indian Act“ verankerten besonderen Status’ hätte die Verwirkung aller Kompensationsansprüche für historische Landabtretungen zur Folge gehabt.51 Die Außerkraftsetzung des „Indian Act“ zeigt exemplarisch auch die Intention der Regierung in Ottawa, die Urbevölkerung aus dem Geltungsbereich föderaler Gesetzgebung zu entlassen und sie zukünftig der Verantwortung der Provinzen zu unterstellen. 46

Cairns, Citizens Plus, S. 52. Cumming/Mickenberg, Native Rights in Canada, S. 331. 48 Titley, Duncan Campbell Scott and the Administration, S. 50. 49 Franks, Indian Policy: Canada and the United States Compared, S. 242; Tobias, Indian Reserves in Western Canada, S. 154. 50 Sanders, The Canadian Bar Review 1983, Bd. 61, S. 314 (319). 51 Dickason, Canada’s First Nations, S. 378. 47

II. Die Indianerpolitik der kanadischen Regierung

49

Charakteristisch für die im „White Paper“ niedergelegten Reformvorschläge war die Intention Ottawas, seine indigene Bevölkerung in den Mainstream der kanadischen Gesellschaft zu entlassen. Hierbei billigte man ihnen zwar alle individuellen Rechte und Pflichten zu, negierte gleichzeitig aber ihre besonderen kollektiven Indigenenrechte, die aus ihrer einzigartigen kulturellen Vergangenheit herrührten.52 So beschrieb das „White Paper“ indigene Rechte als „. . . so general and undefined that it is not realistic to think of them as specific claims capable of remedy.“53

Schlagwortartig zusammengefaßt läßt sich die Stoßrichtung dieses Dokumentes beschreiben als Terminierung bei gleichzeitiger Assimilierung durch einen integrationistischen Ansatz.54 Diese Fortführung der klassischen, an einer Assimilierung ausgerichteten Indigenenpolitik trug die deutliche Handschrift des Premierministers Trudeau, dessen Vorschläge sich scharfer Kritik ausgesetzt sahen: „He consistently assumes that Indians are a ‚section‘ of Canadian society, rather than a separate commonwealth, because they are located within Canada’s borders. His logic is nothing more than this: Indians are here, so they must be Canadian – being Canadian, they must be just like other Canadians.“55

Diese Kritik am „White Paper“ führte sehr rasch gleichsam zu einer Galvanisierung der bis dahin oft gespaltenen Indigenenorganisationen, die einen kulturellen Genozid fürchtend sich nun zu einer Opposition zu formieren begannen und ihre Kampagnen erstmals koordinierten.56 Als federführend sollte sich die „Indian Association of Alberta“ unter der Führung von Harold Cardinal erweisen, die 1970 mit dem sogenannten „Red Paper“ an die Öffentlichkeit trat und hierbei den Gedanken des durch den „Hawthorn Report“ geprägten Begriffs der „Citizens Plus“ wieder aufgriff.57 Kernpunkt des Papiers war die Forderung nach wirtschaftlicher Unabhängigkeit und Selbstbestimmung, die nur durch forcierte ökonomische Entwicklung erreicht werden könne.58 Der im „White Paper“ vorgeschlagenen Aufhebung aller historischen Indianerverträge trat man mit großer Entschiedenheit entgegen und unterstrich deren Bedeutung für das indigene Selbstverständnis: 52

Palys, Aboriginal Justice in Canada, S. 2. The White Paper, S. 11. 54 Asch, Home and Native Land, S. 63. 55 Barsh/Henderson, Journal of Canadian Studies 1982, Bd. 17, S. 70. 56 Coates, The „Gentle“ Occupation, S. 155. 57 Der volle Name lautete: Citizens Plus: A Presentation by the Indian Chiefs of Alberta to Right Honourable P.E. Trudeau, June 1970. 58 The Red Paper, S. 39. 53

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C. Der normative Rahmen

„The only way to maintain our culture is for us to remain as Indians. To preserve our culture it is necessary to preserve our status, rights, lands and traditions. Our treaties are the basis of our rights“.59

Erstmals wurden nun Stimmen laut, die neben der Bekräftigung der bindenden Natur der Verträge durch die Regierung sogar eine Verankerung von Vertragsrechten in der kanadischen Verfassung forderten. Auch der von Trudeau geforderten Abschaffung des im „Indian Act“ verbrieften Status’ erteilte man eine deutliche Absage und trat in Abwendung von der europäisch geprägten Idee sozialer Gleichberechtigung vehement für dessen Novellierung und Beibehaltung ein: „We say that the recognition of Indian status is essential for justice . . . retaining the legal status of Indians is necessary if Indians are to be treated justly . . . The legal definition of Indians must remain . . .“60

Das „Red Paper“ lehnte darüber hinaus auch die Verlagerung der Regierungsverantwortung für Reservationsgebiete und eine Kompetenzverschiebung vom Bundesstaat auf die Provinzen ab: Man befürchtete hierdurch den Ausverkauf indianischen Territoriums durch Veräußerungen einzelner Personen und witterte eine Schwächung der eigenen Verhandlungsposition, wenn zukünftig keine übergeordnete, landesweit organisierte Indigenenvereinigung mit gebündelter Macht die Interessen der First Nations gegenüber Ottawa würde vertreten können, sondern mit jedem einzelnen Bundesstaat verhandeln müßte.61 Trotz der gegen das „White Paper“ vorgebrachten heftigen inhaltlichen Kritik erscheint in der Retrospektive der moderate Ton des „Red Paper“ bemerkenswert, der keinerlei nationalistischen Untertöne erkennen läßt. Auch die Betonung ihrer Eigenständigkeit betrachteten die First Nations als durchaus vereinbar mit dem Konzept eines „Canadian Citizenship“ und nicht als Auferlegung eines ungewollten Status.62 Die Identifikation als kanadische Staatsbürger schloß also ein indigenes Selbstverständnis nicht zwangsläufig aus; First Nations versuchten durch das „Red Paper“ vielmehr, beide Pole mit einander in Einklang zu bringen mit dem Ziel einer „Modernizing Aboriginality“.63 Angesichts der durch das „White Paper“ ausgelösten Empörung und der durch die von den First Nations unnachgiebig vertretenen Konzeption der „Citizens Plus“ sah sich die kanadische Regierung gezwungen, dem öffent59 60 61 62 63

The Red Paper, S. 5; [Hervorhebungen durch den Verfasser]. The Red Paper, S. 5. Friesen, Rediscovering the First Nations of Canada, S. 232. Cairns, Citizens Plus, S. 164. Cairns, Citizens Plus, S. 164.

III. Aus der kanadischen Verfassung resultierende Garantien

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lichen Druck nachgebend, bereits am 17. März 1971 dieses Dokument zurückzuziehen. Folge der Auseinandersetzung dieser zwei unterschiedlichen Konzeptionen – hier die Politik des „White Paper“ dort der „Citizens Plus“-Ansatz des „Red Paper“ – war eine dauerhafte Sensibilisierung in der Frage der zukünftigen Indianerpolitik, die bis in die heutige Zeit anhält und die ihren Niederschlag beispielsweise 1993 im „Red Book“ der Liberalen Partei finden sollte.64 Der Konflikt der siebziger Jahre des vorigen Jahrhunderts führte insbesondere auch zu einem intensivierten Meinungsaustausch im Hinblick auf die Frage der Verantwortung des weißen Kanada gegenüber seiner indigenen Bevölkerung.65 Eine eindeutige konzeptionelle Linie Ottawas sollte sich in der Folgezeit jedoch nicht herausbilden. So griff der 1986 publizierte „Nielsen Report“ die im „White Paper“ erstmalig formulierte Forderung nach einer Verlagerung der Verwaltung von First Nations auf die Provinzen erneut auf und veranschaulichte damit, daß die infektiöse Wirkung dieses Dokumentes weiter fortbestand. Und dennoch – die Politik des „White Paper“ hatte eine Lawine losgetreten, die 1982 schließlich die Statuierung indigener Rechte in der kanadischen Verfassung herbeiführte.66 Rund zwanzig Jahre zuvor war eine derartige Entwicklung noch auf allgemeine Ablehnung gestoßen, wie eine Aussage Jean Chrétiens aus dem Jahre 1969 zeigt: „To suggest that we should have in the constitution a provision to make the Indian citizens of Canada something other than full citizens is wrong.“67

III. Die aus der kanadischen Verfassung resultierenden Garantien Der 17. April 1982 markiert einen Meilenstein kanadischer Verfassungsrechtsgeschichte; gleichzeitig wird mit diesem Datum eine neue Ära des Indigenenrechts eingeläutet. Nachdem das britische Parlament bereits im März diesen Jahres den die „Heimführung“ der Verfassung nach Kanada gewährenden „Canada Act“ verabschiedet und damit Kanada völlige Unabhängigkeit vom englischen Mutterland erhalten hatte,68 unterzeichnete Königin Elisabeth II. an diesem Tag in Ottawa den „Constitution Act“. Hiermit fand eine historische Epoche ihr Ende, die 1931 mit dem „Statute of Westminster“ ihren Anfang genommen hatte: Obwohl hiermit die englische 64

Die offizielle Bezeichnung lautete: Creating Opportunity: The Liberal Plan for Canada. 65 Bartlett, The Indian Act of Canada, S. 9. 66 Siehe C. III. 1. b) der Dissertation. 67 Canada, House of Commons, Debates, 11 July 1969, S. 11147. 68 Black-Branch, E.H.R.L.R. 1998, Bd. 3, S. 312 (321).

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C. Der normative Rahmen

Krone ihren Dominien die Rechte eigenständiger Nationen innerhalb des Commonwealth einräumte,69 konnten auf kanadischen Wunsch hin Verfassungsnovellierungen nicht durch das kanadische, sondern nur durch das britische Parlament in London vorgenommen werden70 – ein Zustand, der rund fünfzig Jahre bestehen bleiben sollte. Während dieser ein halbes Jahrhundert umspannenden Epoche hatten auf beiden Seiten des Atlantiks Politiker und Rechtsgelehrte über die genaue Diktion einer künftigen kanadischen Verfassung diskutiert, die kanadischen Provinzen hatten heftigst über die Jurisdiktion gestritten und unterschiedliche politische Flügel hatten leidenschaftlich für ihre Rechte gekämpft.71 Die Streitigkeiten waren schließlich während einer achtzehn Monate dauernden Phase von Mai 1980 bis November des folgenden Jahres kulminiert.72 Ergebnis dieser Konfrontation um die „Patriation of Constitution“, in deren Verlauf die indigene Bevölkerung Kanadas vehement für eine verfassungsrechtliche Verankerung ihrer Rechte eintrat, war die Geburt einer neuen kanadischen Verfassung, die schließlich durch Verabschiedung der in der „Constitution Amendment Proclamation, 1983“ niedergelegten ergänzenden Bestimmungen am 21. Juni 1984 ihre endgültige Gestalt erhielt. Seit diesem Zeitpunkt verfügt Kanada – im Unterschied zum früheren britischen Mutterland – über eine Verfassung im formellen Sinne, d.h. über ein schriftlich niedergelegtes Gesetzeswerk, das die für eine staatliche Ordnung grundlegenden Rechtsregeln enthält. Von besonderer Bedeutung für die Untersuchung indigener Rechte ist hierbei der „Constitution Act“, der als Schedule B des „Canada Act“ aus insgesamt sieben Teilen besteht. Teil I enthält die „Canadian Charter of Rights and Freedoms“ und damit erstmalig eine Art Grundrechtekatalog, in dessen Section 25 der Schutz indigener Rechte niedergelegt wurde.73 Gesteigerte Aufmerksamkeit verdient weiterhin Teil II, in dessen Section 35 erstmalig in der kanadischen Verfassungsgeschichte die Anerkennung indigener (Vertrags-)Rechte statuiert wurde.74 Schließlich verpflichtete die in Teil IV verankerte, inzwischen wieder aufgehobene Bestimmung der Section 37 die Regierung zur Abhaltung mehrerer Verfassungskonferenzen, an69

Sautter, Geschichte Kanadas, S. 87. Szawlowski, EuGRZ 1983, Bd. 14, S. 365 (366). 71 Da Details der politischen Auseinandersetzung nicht Gegenstand der vorliegenden Dissertation sein können, sei an dieser Stelle auf die Ausführungen von Elliott, Law and Aboriginal Peoples in Canada, S. 60 f. sowie auf die Darstellung von Szawlowski, EuGRZ 1983, Bd. 14, S. 365 (367) verwiesen. 72 The Canadian Encyclopedia, S. 550. 73 Siehe C. III. 1. b) aa) der Dissertation. 74 Siehe C. III. 1. b) bb) der Dissertation. 70

III. Aus der kanadischen Verfassung resultierende Garantien

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läßlich derer unter aktiver Beteiligung kanadischer Ureinwohner die Frage einer Definition indigener Rechte thematisiert werden sollte.75 1. Die allgemeinen Verfassungsrechte der indigenen Bevölkerung Im weiteren Verlauf gilt das Hauptaugenmerk der Darstellung der mit den genannten drei Bestimmungen einhergehenden, äußerst komplexen verfassungsrechtlichen Problemkreise, ehe eine Darstellung der speziellen Verfassungsrechte des Constitution Act, 1930, erfolgt. Zuvor aber wird das Datum des 17. April 1982 zum Anlaß genommen, die verfassungsrechtliche Situation der indigenen Völker Kanadas vor diesem Zeitpunkt zu umreißen. a) Der Rechtsstatus vor dem Jahre 1982 Wie bereits dargelegt, vollzog sich die Staatswerdung des heutigen Kanada seit der erstmaligen Entdeckung durch europäische Seefahrer und der darauf einsetzenden Besiedelung durch die ihnen nachfolgenden Einwanderer über einen Zeitraum von mehreren Jahrhunderten und in mehreren Etappen.76 Damit einhergehend wurden Systeme von Normen geschaffen und in Verfassungstexten niedergelegt, in denen zwangsläufig auch die Rechtsstellung der damaligen indigenen Bevölkerungsmajorität Eingang finden mußte. Bereits vor 1982 existierten folglich verfassungsrechtlich verankerte Rechte der kanadischen Urbevölkerung, die zum Teil auch heute noch gemäß der Vorschrift der Section 52 (2) (b) des Constitution Act, 1982, Bestandteil der kanadischen Verfassung sind. aa) Die „Royal Proclamation“ von 1763 und der „Quebec Act“ von 1774 Die am 7. Oktober des Jahres 1763 durch den englischen König George III. verkündete „Royal Proclamation“77 ist zwar nicht Teil der heutigen kanadischen Verfassung;78 gleichwohl handelt es sich bei ihr um ein Dokument von herausragender Bedeutung für den Rechtsstatus’ der First Nations, das als die „Magna Charta“79 indigener Rechte bezeichnet worden ist, auf das Section 25 (a) der „Canadian Charter of Rights and Freedoms“ ausdrücklich Bezug nimmt und das den Anfang der Rechtsgeschichte Kanadas 75

Siehe C. III. 1. b) cc) der Dissertation. Siehe B. der Dissertation. 77 The Royal Proclamation, R.S.C. 1985, Appendix II, No. 1. 78 Henderson, The Royal Proclamation of October 7, 1763, Annotation. 79 J. Hall in Calder v. Attorney General of British Columbia [1973] 34 D.L.R. (3d), S. 145 (203). 76

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C. Der normative Rahmen

bezüglich seiner Urbevölkerung markiert.80 Auch aus indigener Perspektive wurde die Royal Proclamation als Deklaration von fundamentaler Bedeutung erachtet wie Lord Denning im Fall R. v. Secretary of State for Foreign and Commonwealth Affairs darlegte: „The royal proclamation of 1763 had great impact throughout Canada. It was regarded as of high constitutional importance. It was ranked by the Indian peoples as their Bill of Rights, equivalent to our own Bill of Rights in England 80 years before.“81

Das Wesen der „Royal Proclamation“ erschließt sich freilich erst vor dem Hintergrund der historischen Entwicklung Kanadas.82 Nachdem Frankreich im „Frieden von Paris“ 1763 seine verbliebenen nordamerikanischen Besitzungen, und damit auch Kanada, an seinen englischen Widerpart abtreten mußte und der Siebenjährige Krieg damit ein Ende gefunden hatte, war Großbritannien endgültig zur vorherrschenden europäischen Kolonialmacht in der Neuen Welt aufgestiegen. Das gesamte Gebiet nördlich des Mississippi zählte nun zu seinem Einflußbereich. Das Bestreben nach einer Konsolidierung des neuerworbenen Territoriums und nach einer Implementierung effizienter Verwaltungsstrukturen führte zum Erlaß königlicher Proklamationen – eine Tendenz, die bereits 1761 ihren Anfang genommen hatte und die in der „Royal Proclamation“ des Jahres 1763 ihren Abschluß fand. Denn bereits 1761 und damit vor Beendigung des „French and Indian War“ war eine Entwicklung eingetreten, die von der englischen Regierung mit größter Sorge beobachtet wurde: es drohte die Gefahr eines kostspieligen Grenzkrieges mit der zu diesem Zeitpunkt immer noch den Großteil des heutigen Kanada dominierenden Urbevölkerung,83 deren militärisches Potential immer noch einen entscheidenden Machtfaktor darstellte. Hervorgerufen wurde sie durch ungezügelte Bodenspekulation sowie einen forcierten Siedlungsdruck besonders im Ohio Valley,84 der anders als unter den Franzosen bis dahin nicht gekannte Ausmaße annehmen sollte und die kanadischen First Nations ihrer angestammten Territorien zu berauben drohte: „To many Indian nations the French were the merchants and soldiers who did not want to take possession of their lands, but merely trade for fruits of the forest; the British, though some of them merchants, were also largely agricultural settlers who inexorably dispossessed the original inhabitants with their expanding farm settlements.“85 80 81 82 83 84 85

Gerber, „Selbst-Regierung“ der Ureinwohner in Kanada?, S. 84. [1981] 4 C.N.L.R., S. 86 (91); [Hervorhebungen durch den Verfasser]. Siehe B. der Dissertation. Foster, Indian Administration, S. 355. Borrows, Wampun at Niagara, S. 159. Miller, Scyscrapers Hide the Heavens, S. 68.

III. Aus der kanadischen Verfassung resultierende Garantien

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In Anbetracht dieser Konstellation enthielt die 1761 verkündete erste königliche Proklamation, die für Nova Scotia, New Hampshire, New York, North und South Carolina und Georgia Gültigkeit besaß,86 eine Stärkung der Rechtsstellung der First Nations, in dem insbesondere Erwerb und unbefugte Inbesitznahme indigenen Territoriums erschwert wurden: „Whereas the peace and security of Our Colonies and Plantations upon the Continent of North America does greatly depend upon the Amity and Alliance of the several Nations or Tribes of Indians bordering upon said Colonies . . . We therefore taking this matter into Our Royal Consideration, as also the fatal Effects which would attend a discontent amongst the Indians in the present situation of affairs, and being determined upon all occasions to support and protect the said Indians in their just Rights and Possessions and to keep inviolable the Treaties and Compacts which have been entered into with them, Do hereby strictly enjoin and command that neither yourself nor any other Lieutenant Governor . . . pass any Grant or Grants to any persons whatever of any lands within or adjacent to the Territories possessed or occupied by the said Indians or the Property Possession of which has at any time been reserved to or claimed by them.87

Auch die „Royal Proclamation“ des Jahres 1763 stärkte die Landrechte der indianischen Urbevölkerung, in dem das Gebiet westlich des Gebirgszugs der Appalachen zu einer ausschließlich den First Nations vorbehaltenen Reservation erklärt wurde88 und damit erstmalig eine Akzentuierung territorialer Integrität in Gesetzesform gegossen wurde. Besondere Beachtung verdient das in der Proklamation festgelegte Procedere hinsichtlich des Verkaufs indianischen Gebiets, das als konstitutioneller Grundstein für die nachfolgende Vertragsperiode sowohl in Britisch-Nordamerika als auch im seit 1867 bestehenden kanadischen Dominion bezeichnet worden ist.89 Eine derartige Veräußerung dürfte nur durch Stämme, nicht aber durch Einzelpersonen an einen Repräsentanten der englischen Krone im Rahmen einer zuvor detailliert festgelegten formellen Zeremonie erfolgen. Europäischen Kolonisten war es somit verwehrt, durch den Abschluß entsprechender Kaufverträge auf direktem Wege von First Nations Landparzellen zu erwerben; lediglich die englische Krone besaß dieses Privileg in Form eines „Vorkaufrechtes“: We do, with the Advice of our Privy Council strictly enjoin and require, that no private Person do presume to make any purchase from the said Indians of any Lands reserved to the said Indians, within those parts of our Colonies where, We 86

Dickason, Canada’s First Nations, S. 162. Zitiert in: Cumming/Mickenberg, Native Rights in Canada, S. 285; [Hervorhebungen durch den Verfasser]. 88 Dickason, Canada’s First Nations, S. 163. 89 Reiter, The Law of Canadian Indian Treaties, S. 6; Jackson, U.B.C. Law Review 1984, Bd. 18, S. 255 (261). 87

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C. Der normative Rahmen

have thought proper to allow Settlement; but that, if at any Time any of the said Indians should be inclined to dispose of the said Lands, the same shall be Purchased only for Us, in our Name, at some public Meeting or Assembly . . .90

Der englische Monarch war es auch, der eine durch die „Royal Proclamation“ mit einem Verbot belegte eigenmächtige Besiedlung durchzusetzen hatte und im Falle unrechtmäßiger Besetzung indigenen Territoriums durch weiße Siedler diese vertreiben mußte. Letztere dürften nur nach Erhalt einer königlichen Lizenz Handel mit den First Nations treiben. Die Bedeutung der „Royal Proclamation“ für die Frage der Rechtsstellung indigener Völker Kanadas bleibt bis in die heutige Zeit aufrechterhalten. Trotz der an ihr geäußerten Kritik der rechtswissenschaftlichen Literatur,91 die nicht Gegenstand der vorliegenden Untersuchung sein kann, und der nach wie vor ungeklärten Frage nach den Grenzen ihrer territorialen Gültigkeit, ist sie Basis jeder den „Aboriginal Title“ betreffenden Analyse.92 Kurz nach Erlaß der „Royal Proclamation“ freilich wurde die Akzentuierung indigener Landrechte teilweise wieder revidiert: durch den „Quebec Act“ des Jahres 177493 wurden nur elf Jahre später große Teile der den First Nations zugesprochenen Gebiete durch Ausweitung der Grenzen Quebecs erheblich beschnitten. bb) Der Constitution Act von 1867 Wie sich aus Section 52 (2) (b) des Constitution Act, 1982, ableiten läßt, ist der Constitution Act, 1867, Teil der heutigen kanadischen Verfassung und bildet einen ihrer wichtigsten Bausteine.94 Dieses früher als „British North America Act“ bezeichnete Dokument, durch das das „Dominion of Canada“ geschaffen wurde, erfuhr über die Transformationsvorschrift der Section 53 (2) eine Umbenennung. Gemäß der in Section 91 (24) enthaltenen Bestimmung – der einzigen Vorschrift, in der explizit auf Belange der First Nations eingegangen wird – besitzt das Bundesparlament das ausschließliche Gesetzgebungsrecht für „Indians, and Lands reserved for the Indians“.95 Eine Bewertung dieser 90 Zitiert in: Asch, Home and Native Land, Appendix B, The Royal Proclamation, S. 113. 91 Grundlegend hier: Borrows, U.B.C. Law Review 1994, Bd. 28, S. 1 ff. sowie ders., Wampun at Niagara. 92 Pentney, U.B.C. Law Review 1988, Bd. 22, S. 21 (51); siehe C. V. der Dissertation. 93 U.K., c. 83. 94 Webber, The Canterbury Law Review 1993, Bd. 5, S. 207 ( 208) unter Fn. 4. 95 Siehe B. II. der Dissertation.

III. Aus der kanadischen Verfassung resultierende Garantien

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Regelung erweist sich als zweischneidiges Schwert: Einerseits bildet sie die Ermächtigungsgrundlage für den Erlaß des „Indian Act“ mit allen seinen Reglementierungen;96 andererseits führt sie das durch die „Royal Proclamation“ begründete Modell, nach dem die englische Krone allein verantwortlich für die First Nations zeichnet, konsequent fort, indem nach der Konföderation des Jahres 1867 das Bundesparlament und nicht die Provinzregierungen in die Verantwortung genommen werden.97 Diese Entwicklungslinie kann als Indikator für ein übergeordnetes, nationales Interesse an der Lösung der Ureinwohnerfrage interpretiert werden. cc) Nachfolgende territoriale Veränderungen Mit Gründung des „Dominion of Canada“ war die Staatswerdung des heutigen Kanadas noch nicht beendet. Im Gegenteil – die Phase nach 1867 war durch eine Epoche der Konsolidierung geprägt in deren Verlauf es durch den Beitritt neuer Provinzen zu Grenzverschiebungen kam98 oder aber bereits bestehende Provinzen ihre Fläche über ihre ursprünglichen Grenzen hinaus ausdehnten. Hierdurch wurde das den indigenen Völkern vorbehaltene Gebiet westlich der Appalachen zwangsläufig territorial verkleinert und ihr angestammter Lebensraum somit mehr und mehr beschnitten: Durch den am 12. Mai 1870 verkündeten „Manitoba Act“ wurde die gleichnamige Provinz mit den entsprechenden gouvernementalen Strukturen geschaffen. Er enthielt einen Passus, durch den man der Bevölkerungsgruppe der Métis auf der Grundlage noch zu schaffender Regularien Landparzellen zuzuweisen gedachte. Derartige Kontributionen waren freilich vom Gutdünken des jeweiligen Generalgouverneurs abhängig: 31. And whereas, it is expedient, towards the extinguishment of the Indian Title to the lands in the Province, to appropriate a portion of such ungranted lands, to the extent of of one million four hundred thousand acres thereof, for the benefit of the families of the half-breed residents, it is hereby enacted, that, under regulations to be from time to time made by the Governor General in Council, . . . in such mode and on such conditions as to settlement and otherwise, as the Governor General in Council may from time to time determine.

Die „Rupert’s Land and North-Western Territory Order“ aus dem gleichen Jahr übertrug die Verantwortung für indigene Landansprüche auf die Regierung und stellte die Hudson Bay Company von allen derartigen Ansprüchen frei: 96 97 98

Siehe B. II. und C. I. 1. der Dissertation. Hogg, Constitutional Law of Canada, S. 672. Siehe B. I. 2. der Dissertation.

58

C. Der normative Rahmen

14. Any claims of Indians to compensation for lands required for purposes of settlement shall be disposed of by the Canadian Government in communication with the Imperial Government; and the Company shall be relieved of all responsibilities in respect of them.

Ein Jahr später schließlich trat British Columbia der Föderation bei. Auch dieser Beitritt vollzog sich unter Beachtung indigener Rechte wie die am 16. Mai 1871 in Kraft getretenen „British Columbia Terms of Union“ zeigen. 13. The charge of the Indians, and the trusteeship and management of the lands reserved for their use and benefit, shall be assumed by the Dominion Government and a policy as liberal as that hitherto pursued by the British Columbia Government shall be continued by the Dominion Government after the Union.

Der in diesem Dokument mitschwingende besondere Schutz der Landansprüche der kanadischen Urbevölkerung erschließt sich freilich erst vor der Intention Ottawas, seine äußersten westlichen Grenzen zu sichern. Eine ähnliche man schließlich Grenzen dieses Rechte erweitert

Diktion wie bei der Aufnahme British Columbias wählte 1912, als mit der „Quebec Boundary Extension Act“ die Bundesstaates unter ausdrücklicher Beachtung indigener wurden.

b) Indigene Rechte in der Verfassung von 1982 Der 1982 erlassene Constitution Act stellt die historisch letzte gesetzliche Verfügung dar, die das britische Parlament erließ, ehe es Kanada endgültig in die Unabhängigkeit entließ. Vor diesem Zeitpunkt sahen sich „Aboriginal Rights“ großen Imponderabilien ausgesetzt, die zum einen aus einem durch das „White Paper“ ausgelösten ungünstigen politischen Klima für die Anerkennung besonderer Rechte für eine bestimmte Gesellschaftsschicht resultierten.99 Zusätzlich erschwerte die vorherrschende „Doktrin der parlamentarischen Souveränität“ eine Stärkung des indigenen Rechtsstatus’, da es der Legislative unbenommen war, Rechte der First Nations zu beschneiden oder diese gar völlig abzuschaffen.100 Problematisch war jedoch auch die grundsätzliche Frage, was unter dem nebulösen Begriff der „Aboriginal Rights“ überhaupt zu verstehen sei. Die 1982 erfolgte erstmalige Verankerung indigener Rechte in den Sections 25, 35 und 37 des Constitution Act versuchte diese Unwägbarkeiten zu überwinden. Ihnen gilt das Hauptaugenmerk der folgenden Analyse. Da99 100

Siehe C. II. der Dissertation. Hogg, Constitutional Law of Canada, S. 693.

III. Aus der kanadischen Verfassung resultierende Garantien

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bei wird anhand der einschlägigen Judikatur geprüft, inwieweit das Jahr 1982 tatsächlich mit dem Beginn einer neuen Ära101 für indigene Rechte gleichzusetzen ist. Ob eine Verfassung tatsächlich als ein „mirror reflecting the national soul“ bezeichnet werden darf102 und ob insbesondere die kanadische Verfassung die indigene Seele widerzuspiegeln in der Lage ist, zeigen die nun folgenden Ausführungen. aa) Section 25 der „Canadian Charter of Rights and Freedoms“ Bei Section 25 handelt es sich um die einzige in der „Canadian Charter of Rights and Freedoms“103 enthaltene Vorschrift, die expressis verbis die Rechte indigener Volksgruppen erwähnt und dabei gemäß ihrem Wortlaut über die Regelung der Section 35 hinausgeht: The guarantee in this Charter of certain rights and freedoms shall not be construed so as to abrogate or derogate from any aboriginal, treaty or other rights or freedoms that pertain to the aboriginal peoples of Canada including (a) any rights or freedoms that have been recognized by the Royal Proclamation of October 7, 1763; and (b) any rights or freedoms that now exist by way of land claims agreements or may be so acquired.

Das Verhältnis zwischen beiden Bestimmungen sowie die Rolle von Section 25 innerhalb des Normgefüges der CCRF sollen Gegenstand der folgenden Erörterungen sein. (1) Das Wesen von Section 25 innerhalb des Normgefüges der CCRF Ausgehend vom Wortlaut der Vorschrift ist Section 25 als Versuch zu interpretieren, eine Balance zwischen den in der CCRF niedergelegten Individualrechten und indigenen Rechten als Kollektivrechten herzustellen.104 Das Verhältnis zwischen Individual- und Kollektivrechten ist mit einigen Schwierigkeiten behaftet,105 die insbesondere die Frage einer eindeutigen Abgrenzung beider betreffen: Beide gehen oftmals wechselseitige Beziehungen zueinander ein, da ein Mitglied einer Gruppe in bestimmten Konstellationen auch Träger eines individuellen Rechtes ist, andererseits ein In101

Black-Branch, E.H.R.L.R. 1998, Bd. 3, S. 312. Hogg, Constitutional Law of Canada, S. 3. 103 Im weiteren Verlauf als CCRF abgekürzt. 104 Isaac, Aboriginal Law, S. 304. 105 Exemplarisch sei an dieser Stelle das Urteil im Fall Thomas v. Norris [1992] 2 C.N.L.R., S. 139 ff. (B.C.S.C.) genannt, in dem dieses Verhältnis erstmalig in grundlegender Weise durch die Rechtsprechung behandelt wurde. 102

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C. Der normative Rahmen

dividualrecht ohne ein bestehendes Gruppenrecht wirkungslos verpuffen würde.106 Vor diesem Hintergrund ist zu untersuchen, welche Funktion Section 25 im Normgefüge der Charter spielt und wie sein Verhältnis zu anderen in der CCRF enthaltenen Bestimmungen charakterisiert werden kann. Hierbei ist zunächst die Diktion der Vorschrift zugrundezulegen: Die in der Charter enthaltenen Rechte und Freiheiten dürfen nicht in einer Weise interpretiert werden, die zu einer Aufhebung oder Beeinträchtigung der Rechtsstellung indigener Völker Kanadas führen würde. In Anbetracht des sehr weitgefaßten Wortlautes ergeben sich mehrere Interpretationsansätze: Einerseits wäre es vorstellbar, Section 25 als regulatives Schwert zu begreifen, mit dessen Hilfe generell der Erosion indigener Rechte begegnet werden könnte. Andererseits könnte man die gegenteilige Position vertreten und die Vorschrift als Schutzschild deuten, durch den Ureinwohnerrechte von anderen in der CCRF enthaltenen Freiheiten unbeeinträchtigt bleiben sollen. Letztgenannte Meinung hat sich nicht nur in der rechtswissenschaftlichen Literatur durchgesetzt, sondern entspricht auch der Judikatur: Der Alberta Court of Queen’s Bench hat in seinem Urteil im Fall R. v. Steinhauer festgestellt, daß Section 25 nicht etwa neue Rechte schafft, sondern nur die bereits bestehenden sichert: „Section 25 is a ‚shield‘ and does not substantially add to aboriginal rights.“107

Vier Jahre später wurde diese Ansicht im Fall R. v. Nicholas and Bear durch den New Brunswick Court of Queen’s Bench bestätigt: „. . . I do point out that s. 25 of the Constitution Act 1982 confers no new substantive rights or freedoms other than the right not to have aboriginal rights or freedoms derived from a treaty or otherwise abrogated or derogated from by any other guarantee, of general application, contained in the Charter.“108

Diese Grundfunktion läßt sich sowohl aus der Struktur der CCRF, als auch aus dem Wortlaut herleiten; darüber hinaus können auch rechtshistorische Aspekte und möglicherweise das Zusammenspiel mit dem Wortlaut anderer Vorschriften der Charter als Argumente herangezogen werden: – Ausgehend vom grundsätzlichen Aufbau der Charter scheint zunächst die Stellung von Section 25 unter der Rubrik „General“ einen bemerkenswerten Hinweis zu geben. Hätte die Intention des kanadischen Gesetzgebers darin bestanden, der indigenen Bevölkerungsgruppe durch Section 25 besondere Rechte einzuräumen, so wäre es ihm unbenommen gewesen, dies 106

Pentney, U.B.C. Law Review 1988, Bd. 22, S. 21 (25). [1985] 3 C.N.L.R, S. 187 (191) (Alta. Q.B.). 108 [1989] 2 C.N.L.R., S. 131 (134) (N.B.Q.B.); [Hervorhebungen durch den Verfasser]. 107

III. Aus der kanadischen Verfassung resultierende Garantien

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durch eine Einbettung der Vorschrift in andere Abschnitte der CCRF zu erreichen, durch die spezielle Rechtspositionen begründet werden. Das bewußte Unterlassen einer solchen Vorgehensweise und das Einfügen der Regelung in einen allgemeinen, für alle anderen Vorschriften der CCRF geltenden allgemeinen Unterabschnitt ist ein deutlicher Indikator für den der Section 25 zugrundeliegenden Schutzmechanismus, der im krassen Widerspruch zu einer Funktion als regulatives Schwert innerhalb der Charter steht. – Diese eher formale Argumentation wird durch den Wortlaut unterstützt, der zwischen „the guarantee in this Charter of certain rights and Freedoms“ und „aboriginal, treaty or other rights or freedoms“ deutlich unterscheidet. Eine solche Unterscheidung aber wäre durch den Gesetzgeber nicht getroffen worden, hätte er mit Section 25 eigenständig durchsetzbare Rechte schaffen wollen, die über einen bloßen Schutzmechanismus hinausgehen. Er hätte dies vielmehr wie in den anderen Sections der Charter auch durch eine einfache Garantie erreichen können.109 – Auch bei der Berücksichtigung rechtshistorischer Aspekte wird deutlich, daß der Gesetzgeber Section 25 als Schutzschild betrachtet hat, durch den keine neuen Rechte kreiert werden sollten. Eine von Premierminister Trudeau am 6. Oktober 1980, das heißt im Rahmen der „Patriation of Constitution“ im House of Commons eingebrachte Resolution enthielt mit Section 24 eine Regelung, die mit der heutigen Fassung der Section 25 nahezu identisch ist. Der Minister äußerte sich hierzu wie folgt: „We say that nothing in this Charter will take away any rights of the Indians. . . . It is not a right we are creating for them. They have rights. . . .“110

– Möglicherweise läßt sich die Section 25 innewohnende Schutzfunktion auch aus einem Vergleich mit dem Wortlaut anderer Vorschriften der CCRF ableiten. In den Mittelpunkt der Betrachtung rücken hier zunächst die unter der Rubrik „Official Languages of Canada“ bzw. „General“ aufgeführten Sections 21, 22 sowie 29. Deren Diktion unterscheidet sich geringfügig von der der Section 25 und birgt damit ein Element der Unsicherheit in sich, das den letztgenannter Bestimmung enthaltenen Schutzmechanismus zu schwächen scheint:111 Denn während Section 25 den Satzteil „shall not be construed so as to abrogate or derogate“ verwendet, verzichten die Sections 21, 22 und 29 auf den ersten Teil dieser Phrase und gebrauchen die folgende Formulierung: „Nothing in this Charter/in sections 16 to 20 abro109

Pentney, U.B.C. Law Review 1988, Bd. 22, S. 21 (28). Canada, Minutes of Proceedings and Evidence of the Special Joint Committee of the Senate and of the House of Commons on the Constitution of Canada, No. 3, S. 32 f. 111 Wildsmith, Aboriginal Peoples, S. 15. 110

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C. Der normative Rahmen

gates or derogates“. Dieser Unterschied wird jedoch in Anbetracht der im Abschnitt „General“ beheimateten Sections 26 und 27 als nicht entscheidend eingestuft.112 Section 26 der CCRF lautet: The guarantee in this Charter of certain rights and freedoms shall not be construed as denying the existence of any other rights or freedoms that exist in Canada.113

Durch die Verwendung des Wortes „denying“, das heißt durch die Negation bestimmter Rechte, erfährt der durch Section 25 geschützte indigene Rechtsstatus eine Stärkung und gleicht die durch die Sections 21, 22 und 29 erfahrene Schwächung wieder aus. Als ausschlaggebend in der Bewertung der Section 25 wird jedoch die Bestimmung der Section 27 erachtet: This Charter shall be interpreted in a manner consistent with the preservation and enhancement of the multicultural heritage of Canadians.

Wenn also die Absicht des Gesetzgebers darin bestanden hätte, im Falle der Unvereinbarkeit eines in der Charter niedergelegten Rechtes mit einem Indigenenrecht letzteres hinter die Grundrechte der CCRF zurücktreten zu lassen, so hätte er für Section 25 einen der Section 27 ähnliche Formulierung wählen müssen derzufolge die Charter im Einklang mit den Rechten der First Nations zu interpretieren sei.114 Da das kanadische Parlament eine derartige gesetzliche Konstruktion nicht gewählt hat, ist im Ergebnis festzuhalten, daß indigene Rechte im Falle eines Konfliktes mit anderen in der Charter verankerten Garantien als vorrangig zu bewerten sind. Obwohl somit Section 25 einer Beeinträchtigung indigener Rechte durch konkurrierende Regelungen der CCRF Einhalt gebietet,115 muß sie in deren Kontext und unter Zugrundelegung ihrer spezifischen Schrankenregelungen gelesen werden. 1. Section 25 könnte den in Section 1 der CCRF niedergelegten Grenzen unterworfen sein: The Canadian Charter of Rights and Freedoms guarantees the rights and freedoms set out in it subject only to such reasonable limits prescribed by law as can be demonstrably justified in a free and democratic society.

Die Ratio der Vorschrift besteht darin, einem Mißbrauch von Charterrechten durch Einzelpersonen Einhalt zu gebieten und damit die Allgemeinheit gegen die potentiell entzweienden und negativen Konsequenzen einer unbegrenzten Rechtsausübung zu schützen.116 Auf der Grundlage dieser Be112 113 114 115 116

Wildsmith, Aboriginal Peoples, S. 15. Hervorhebungen durch den Verfasser. Wildsmith, Aboriginal Peoples, S. 16. Isaac, Aboriginal Law, S. 305. Black-Branch, E.H.R.L.R. 1998, Bd. 3, S. 312 (325).

III. Aus der kanadischen Verfassung resultierende Garantien

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stimmung könnte beispielsweise einer zu Rassenhaß aufstachelnden Person ihr durch Section 2 (b) verbürgtes Grundrecht auf Redefreiheit abgesprochen werden. Die in Section 25 enthaltenen Indigenenrechte jedoch können durch die Begrenzungsklausel der Section 1 nicht beschnitten werden, da die letztgenannte Vorschrift von Rechten und Freiheiten spricht, die durch die CCRF erst begründet werden. Section 25 aber schützt lediglich Rechtspositionen der kanadischen Ureinwohner, die nicht erst durch die Charter zur Entstehung gelangen.117 Die Garantie indigener Rechte beruht allenfalls auf Section 35, die nicht Bestandteil der Charter ist.118 Das Zusammenspiel dieser zwei Charterrechte mit anderen Bestimmungen der CCRF gestaltet sich somit wie folgt: Section 25 begrenzt im Kollisionsfalle den Schutzbereich eines Chartergrundrechtes, das sich, bedingt durch die „Reasonable Limits“Vorschrift der Section 1, unter Umständen weiteren Beschränkungen ausgesetzt sehen kann. Wäre Section 25 aber den Beschränkungen der Section 1 unterworfen, so hätte dies eine Ausweitung des Schutzbereiches der in der Charter statuierten Grundrechte zur Folge, obwohl der Gesetzgeber doch gerade eine Begrenzung und eben keine Extension von Grundfreiheiten durch letztgenannte Vorschrift beabsichtigt hat.119 Section 25 bleibt somit durch Section 1 unangetastet. 2. Eine Beschränkung könnte sich jedoch aus den in Section 15 (1) enthaltenen Gleichheitsrechten ergeben, die insbesondere eine auf ethnischen Gründen beruhende Ungleichbehandlung sanktionieren: Every individual is equal before and under the law and has the right to the equal protection and equal benefit of the law without discrimination and, in particular, without discrimination based on race, national or ethnic origin, colour, religion, sex, age or mental or physical disability.

Eine Kollision derartiger Gleichheitsrechte mit Section 25 sei exemplarisch anhand folgender Fallgestaltung verdeutlicht: In der Epoche der historischen Indianerverträge wurden den First Nations stets Jagd- und Fischrechte zugesichert,120 die bis in die heutige Zeit Gültigkeit beanspruchen können. Viele kanadische Provinzen verlangen heutzutage aber den Erwerb einer Jagd- oder Fischereilizenz durch nicht-indigene Bewohner Kanadas. Ohne die Existenz einer Section 25 würde den den First Nations vertraglich zugesicherten Jagdund Fischereirechten in Anbetracht des Verstoßes gegen die in Section 15 enthaltene Gleichheitsbestimmungen die Grundlage entzogen.121 Da jedoch 117 118 119 120 121

Reiter, The Law of First Nations, S. 45. Wildsmith, Aboriginal Peoples, S. 25. Slattery, Queen’s Law Journal 1983, Bd. 8, S. 232 (240). Siehe B. I. 1. c) der Dissertation. Hogg, Constitutional Law of Canada, S. 701.

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C. Der normative Rahmen

Section 25 in der CCRF verankert wurde, ist ein Konflikt zwischen einem Grundrecht der CCRF und einem indigenen Vertragsrecht grundsätzlich zugunsten des letzteren zu lösen.122 Insbesondere die Regelung der Section 25 soll nach dem historischen Willen des Gesetzgebers dazu dienen, Rechte indigener Völker vor einer Auslöschung durch Section 15 der Charter zu schützen;123 die Gleichheitsrechte dieser Vorschrift müssen durch das Prisma der Generalklausel der Section 25 betrachtet werden.124 3. Eine Eindämmung der Schutzfunktion der Section 25 könnte sich auf der Grundlage von Section 28 der CCRF ergeben, die den in Section 15 (1) enthaltenen allgemeinen Gleichbehandlungsgrundsatz um die Gleichbehandlung der Geschlechter erweitert: Notwithstanding anything in this Charter, the rights and freedoms referred to in it are guaranteed equally to male and female persons.

Diese Bestimmung wird in der rechtswissenschaftlichen Literatur als einzige in der CCRF enthaltene Vorschrift gedeutet, deren Anwendungsbereich den der Section 25 im Kollisionsfall verdrängt – eine Argumentation, die im Wesentlichen den Wortlaut zugrundelegt: Durch die Verwendung des einleitenden Wortes „Notwithstanding“ sei die Formulierung dermaßen stark, daß sogar Section 25 ihrem Anwendungsbereich unterworfen sei.125 Ferner sei die in Section 28 getroffene Regelung aufgrund der Worte „referred to“ in einem wesentlich umfassenderen Sinne zu verstehen als Section 25, die lediglich von einer Garantie von Rechten und Freiheiten in der Charter spreche.126 Nach anderer Ansicht wird Section 25 als die im Verhältnis zu Section 28 speziellere Gesetzesbestimmung interpretiert, die folglich letztere verdrängen müsse.127 Dies erscheint bei näherer Betrachtung als nicht überzeugend, denn ein derartiges Stufenverhältnis liegt hier offensichtlich nicht vor. Neben dem Wortlaut, der wie soeben gezeigt eine gegenteilige Auffassung nahelegt, sind beide Vorschriften in der Rubrik „General“ aufgeführt mit der Folge, daß sich auch aus der gesetzessystematischen Stellung ein Rangverhältnis nicht ableiten läßt und damit dieser Meinung ihre Grundlage entzogen wird. Die Entscheidung dieser Fragestellung kann durch ergänzende Heranziehung von Section 35 (4) getroffen werden, einer gesetzlichen Regelung, die 122 123 124 125 126 127

Benedict, ZaöRV 1999, Bd. 59, S. 405 (411). Benedict, ZaöRV 1999, Bd. 59, S. 405 (423). Pentney, U.B.C. Law Review 1988, Bd. 22, S. 21 (28, 58). Reiter, The Law of First Nations, S. 46. McNeil, Osgoode Hall Law Journal 1996, Bd. 34, S. 61 (76). Sanders, The Canadian Bar Review 1983, Bd. 61, S. 314 (327).

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1983 durch die „Constitution Amendment Proclamation“ Bestandteil der Verfassung geworden ist: Notwithstanding other provision of this Act, the aboriginal and treaty rights referred to in subsection (1) are guaranteed equally to male and female persons.

Zwar bezieht sie sich explizit auf den ersten Abschnitt von Section 35, doch wäre es inkonsequent, die in ihr festgeschriebenen Rechte geschlechtsneutral zu garantieren, gleiches jedoch bei Anwendung von Section 25 zu unterlassen und damit einer Anwendung von Section 28 entgegenzuwirken. Hierfür spricht nicht zuletzt die Erkenntnis, daß Verfassungsnormen stets im Kontext mit anderen verfassungsrechtlichen Garantien interpretiert werden müssen, um sicherzustellen, daß jedwede innere Widersprüchlichkeit bei der Betrachtung des gesamten Verfassungsdokumentes vermieden wird.128 Um eine derartige Unvereinbarkeit auszuschließen, müssen daher sowohl Section 35 als auch Section 25 dem Anwendungsbereich der geschlechtlichen Gleichberechtigung unterfallen.129 Abschließend ist aus rechtshistorischen Gesichtspunkten zu vermuten, daß der Gesetzgeber durch die in Section 35 (4) vorgenommene Verfassungsergänzung lediglich ein Pendant zu einer Konstruktion schaffen wollte, die in der CCRF, dem ersten Teil der kanadischen Verfassung, bereits vor dem Jahre 1983 bestand: der Garantie indigener Rechte unter Berücksichtigung der Gleichberechtigung von Mann und Frau wie sie in Section 28 bereits niedergelegt worden war. (2) Das Verhältnis von Section 25 zu Section 35 Ein Vergleich des Wortlautes von Section 25 und Section 35, die Teil des gleichen Verfassungstextes sind, verdeutlicht die Wesensähnlichkeit beider Vorschriften. Section 35 (1) lautet: The existing aboriginal and treaty rights of the aboriginal peoples of Canada are hereby recognized and affirmed.

Beide Vorschriften schützen Rechtspositionen und die aus Verträgen resultierenden Ansprüche der indigenen Völker Kanadas als Rechtsinhaber. Aufgrund dieser Übereinstimmungen ist die grundsätzliche Berechtigung von Section 25 gegenüber Section 35 in Frage gestellt worden: „Section 35 probably leaves s. 25 with no work to do.“130

Nach dieser Ansicht scheint Section 25 ohne jede Funktion zu sein, da sich bereits aus Section 35 eine Schutzfunktion ableiten läßt. Abgesehen 128 129 130

Pentney, The Aboriginal Rights Provisions, S. 120. McNeil, Osgoode Hall Law Journal 1996, Bd. 34, S. 61 (77). Hogg, Constitutional Law of Canada, S. 701.

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davon, daß gemäß dem Wortlaut die Kategorie der durch Section 25 geschützten Rechte aufgrund der Formulierung „other rights and freedoms“ sowie wegen der expliziten Bezugnahme auf die „Royal Proclamation“ weiter als die der Section 35 zu sein scheint, andererseits letztere nur bereits bestehende Positionen schützt, ergibt sich der grundlegende Unterschied aus dem andersartigen Wesensgehalt beider Paragraphen: Section 25 gleicht – wie eben dargelegt – einem Schutzschild, wohingegen Section 35 ein scharfes Schwert darstellt, mit dem die eigenständige Durchsetzung indigener Rechte erstritten werden kann. Von diesem Standpunkt aus betrachtet, ist es offenkundig, daß der sich nur geringfügig unterscheidende Wortlaut beider Bestimmungen hier nicht ins Gewicht fallen kann, da ein Bedürfnis, Section 25 mit einem eigenständigen Inhalt zu erfüllen, nicht erforderlich ist: Section 35 erfüllt diese Funktion bereits131 – eine Interpretation, die im Fall Attorney-General of Ontario v. Bear Island Foundation bestätigt wurde: „It has nothing to do with the question of what aboriginal and treaty rights are protected by the Constitution Act, 1982, that question being specifically dealt with in section 35.“132

Die Grundrichtung beider Paragraphen unterscheidet sich somit in grundlegender Weise. Die Daseinsberechtigung von Section 25 resultiert nicht zuletzt auch aus der Erkenntnis, daß Rechtspositionen in keinem Fall ganz oder auch nur teilweise durch gleichrangige Verfassungsrechte überlagert oder ausgehebelt werden können. Eine derartige Kollision zweier gleichrangiger Verfassungsrechte wird schließlich auch nur durch Section 25 thematisiert, nicht aber in Section 35 der Charter.133 bb) Section 35 des Constitution Act Section 35 nimmt innerhalb des Gefüges der kanadischen Verfassung eine herausragende Rolle ein: Es handelt es sich um die einzige Vorschrift, die in ihrem ersten Absatz expressis verbis indigene Rechte und aus Verträgen ableitbare Rechte der First Nations unter besonderen verfassungsmäßigen Schutz stellt und diese Rechte in den drei darauf folgenden Absätzen konkretisiert: (1) The existing aboriginal and treaty rights of the aboriginal peoples of Canada are hereby recognized and affirmed. 131 132 133

Pentney, U.B.C. Law Review 1988, Bd. 22, S. 21 (30). [1985] 1 C.N.L.R., S. 1 (18) (Ont.S.C.). Benedict, ZaöRV 1999, Bd. 59, S. 405 (411) unter Fn. 26.

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(2) In this Act, „aboriginal peoples of Canada“ includes the Indian, Inuit and Métis peoples of Canada. (3) For greater certainty, in subsection (1) „treaty rights“ includes rights that now exist by way of land claims agreements or may be so aquired. (4) Notwithstanding any other provision of this Act, the aboriginal and treaty rights referred to in subsection (1) are guaranteed equally to male and female persons. Gemäß der in Part VII des Constitution Act enthaltenen allgemeinen Bestimmung der Section 52 (2) (a) i. V. m. Section 52 (1) ist Section 35 Teil des kanadischen „Supreme Law“ und suspendiert damit alle gesetzlichen Regelungen, die sich nicht im Einklang mit ihr befinden: By virtue of s. 52 (1), the Constitution of Canada is superior to all other laws in force in Canada, whatever their origin; federal statutes, provincial statutes, preconfederation statutes, received statutes, imperial statutes and common law; all of these laws must yield to inconsistent provisions of the Constitution of Canada. Section 52 (1) provides an explicit basis for judicial review of legislation in Canada, for, whenever a court finds that law is inconsistent with the Constitution of Canada, the court must hold that law to be invalid („of no force or effect“).134

Diese suspendierende Wirkung wurde durch das Urteil des kanadischen Supreme Court im Fall Re Manitoba Language Rights noch einmal unterstrichen: „It is, as s. 52 of the Constitution Act, 1982 declares, the ‚supreme law‘ of the nation, unalterable by the normal legislative process, and unsuffering of laws inconsistent with it. The duty of the judiciary is to interpret and apply the laws of Canada and each of the provinces, and it is thus our duty to ensure that the constitutional law prevails.“135

In Anbetracht dessen und im Bewußtsein der historischen Entwicklung136 kann Section 35 zutreffenderweise als Meilenstein indigener Rechtsentwicklung bezeichnet werden. Über den durch diese Vorschrift eingeräumten Verfassungsrang hinaus, wird die Bedeutung der in ihr verankerten Rechte auch durch die Stellung innerhalb des Constitution Act unterstrichen; Section 35 ist bezeichnenderweise nicht Teil der die Sections 1–34 umfassenden „Charter of Rights and Freedoms“, sondern erst in Part II der Verfassung unter der Rubrik „Rights of the Aboriginal Peoples of Canada“ zu finden – ein formaler Aspekt mit konkreten, den indigenen Rechtsstatus einerseits schützenden, gleichzeitig aber auch beschränkenden Konsequenzen: 134 135 136

Hogg, Constitutional Law of Canada, S. 53. [1985] 1 S.C.R., S. 721 (745). Siehe B. der Dissertation.

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Ein besonderer Schutz ergibt sich zunächst daraus, daß Section 35 nicht der Begrenzungsklausel der Section 1 der Charter unterworfen ist.137 Darüber hinaus zeigt sich die Vorschrift weniger verwundbar als die in der CCRF niedergelegten Regelungen, da Section 33 (1) mit der in ihr enthaltenen Möglichkeit, durch Parlamentsbeschluß oder einen Akt der Provinzlegislative bestimmte Sections der Charter einfach hinter andere Rechtsakte zurücktreten zu lassen,138 auf Section 35 keine Anwendung findet.139 Anderseits ist zu bedenken, daß Section 35 aufgrund ihrer Stellung außerhalb der CCRF nicht in den Genuß der in Section 24 erwähnten Vollstrekkungsklausel kommt140 und die Nichtanwendbarkeit der Section 1 einen entscheidenden Nachteil in sich birgt: die durch Section 35 geschützten Indigenenrechte partizipieren nicht an der in Section 1 ausgesprochenen Rechtsgarantie.141 (1) Überblick Die im weiteren Verlauf vorgenommene Untersuchung folgt den in Section 35 enthaltenen Schlüsselbegriffen „existing aboriginal and treaty rights“ einerseits und „recognized and affirmed“ andererseits. Durch den Versuch, diese beiden schlagwortartigen Komponenten vor dem Hintergrund der richtungsweisenden Judikatur des Supreme Court of Canada mit Leben zu erfüllen, wird der generalklauselartige Charakter der Section 35 verständlicher. In einem dritten Abschnitt schließlich wird das Urteil im Fall Sawridge Band v. Canada zum Anlaß genommen, die Möglichkeit eines Selbstdefinition des indigenen Rechtsstatus’ zu untersuchen. Ansatzpunkt ist hierbei die Überlegung, ob über die bereits zu Beginn behandelte Rechtsträgereigenschaft hinaus142 die in Section 35 verankerten indigenen Rechte nicht auch die Grundlage für eine eigenständige Definition des eigenen Rechtsstatus’ bieten.

137 Isaac, C.N.L.R. 1992, Bd. 2, S. 6 (12); R. v. Sparrow [1990] 1 S.C.R., S. 1075 (1077, 1108); bzgl. des genauen Wortlautes der Vorschrift siehe C. III. 1. b) aa) (1) der Dissertation. 138 Parliament or the legislature of a province may expressly declare in an Act of Parliament or of the legislature, as the case may be, that the Act or a provision thereof shall operate notwithstanding a provision included in section 2 or sections 7 to 15 of this Charter. 139 Yukich, U.B.C. Law Review 1996, Bd. 30, S. 236; Berger, U.B.C. Law Review 1989, Bd. 23, S. 603 (606). 140 Hogg, Constitutional Law of Canada, S. 695. 141 Pentney, U.B.C. Law Review 1988, Bd. 22, S. 207 (208). 142 Siehe C. I. der Dissertation.

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Die Ausführungen dienen auch dazu, in die Lage versetzt zu werden, die folgenden Kapitel in den Gesamtkontext einordnen zu können. Hierbei ist zu beachten, daß die Vertragsrechte nachfolgend aufgrund ihrer herausragenden Bedeutung für die kanadischen First Nations einer gesonderten Prüfung vorbehalten bleiben. Die Darstellung der Konzeption indigener Landrechte sowie die mit der Frage der Selbstverwaltung zusammenhängende Problematik bilden ebenfalls eigenständige Kapitel. Bei beiden handelt es sich um „aboriginal rights“ im Sinne der Section 35, denn dieser Terminus umfaßt: – die Anerkennung indigener Landrechte und die Anerkennung eines indigenen Selbstverwaltungsrechtes, – die Anerkennung indigener Gewohnheitsrechte, – die Anerkennung indigener Fischerei- und Jagdrechte.143 Die folgende Analyse der Section 35 muß im Bewußtsein der Tatsache erfolgen, daß freilich bereits vor Erlaß dieser Bestimmung indigene Rechte auf der Grundlage des Common Law existierten,144 die jedoch durch den Erlaß der Constitution Act am 17. April 1982 erstmalig mit Verfassungsrang ausgestattet wurden.145 Hierdurch und aufgrund einer erschwerten Aufhebungsmöglichkeit dieser Rechte der First Nations, die nur auf der Grundlage eines Amendments der kanadischen Verfassung erfolgen kann,146 hat man der seit dem Calder-Urteil147 immer mehr in das öffentliche Bewußtsein rückenden Problematik indigener Rechte in Kanada Rechnung getragen. (2) Bedeutung und Umfang des Terminus „existing aboriginal rights“ Am Vorabend der Verabschiedung des Constitution Act war der Stellenwert indigener Rechtspositionen noch weitestgehend ungeklärt. Als die Väter der kanadischen Verfassung dann 1982 den Constitution Act erließen, verliehen sie den Rechten der kanadischen First Nations zwar einen besonderen Rang innerhalb der Normenhierarchie, doch gleichzeitig wählten sie mit dem Terminus „existing aboriginal rights“ eine generalklauselartige Formulierung, die zunächst inhaltsleer blieb. Vor Erlaß des Constitution Act war auch seitens der Rechtsprechung wenig zu einer Begriffsklärung beige143

Sanders, The Canadian Bar Review 1983, Bd. 61, S. 314 (328, 329); Reiter, The Law of First Nations, S. 52 f. 144 Mainville, An Overview of Aboriginal and Treaty Rights, S. 25. 145 Asch, From Calder to Van der Peet, S. 434. 146 Reiter, The Law of First Nations, S. 47. 147 Siehe B. III. der Dissertation.

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tragen worden. Im Gegenteil – das Appellationsgericht des Staates Quebec hatte sogar im Fall Kanatewat v. The James Bay Development Corporation and A.G. noch indigene Rechte als zu vage bezeichnet, um sie wirklich anerkennen zu können.148 Nach dem 17. April 1982 aber war offensichtlich, daß diese Formulierung mit Substanz versehen werden mußte und daß diese Aufgabe nur durch die Rechtsprechung befriedigend gelöst werden konnte. Man war sich der Tatsache bewußt, daß durch die verfassungsmäßige Verankerung der „Aboriginal Rights“ mehr als nur eine bloße Fortführung des Status quo intendiert wurde.149 Erschwerend kam hinzu, daß nur die existierenden indigenen Rechte durch Section 35 geschützt werden sollten – ein Ausdruck, der erst nach harter politischer Auseinandersetzung auf Drängen des Bundesstaates Alberta Eingang in den Constitution Act fand und mit dem man die befürchtete Ausweitung indigener Rechtspositionen besonders in Bezug auf ein indigenes Selbstverwaltungsrecht ausschließen wollte.150 Die folgenden Ausführungen verdeutlichen unter chronologischer Heranziehung grundlegender Urteile, ob der im Jahre 1982 noch viele Fragen aufwerfende Ausdruck „existing aboriginal rights“ im weiteren zeitlichen Verlauf durch die kanadische Rechtsprechung präziser gefaßt werden konnte. (a) Der Fall R. v. Eninew Im Mittelpunkt des im Fall R. v. Eninew ergangenen Urteils steht die Frage der Auslegung des Begriffs „existing“ und damit die zeitliche Komponente des indigenen Rechtsschutzes. Erstmalig sah sich ein kanadisches Gericht mit der Frage konfrontiert, wie der Status derjenigen Rechte umschrieben werden könnte, die im Zeitraum vor 1982 aufgehoben oder reguliert worden waren. Anlaß hierfür bot ein durch einen Statusindianer begangener Verstoß gegen ein in Section 5 (4) der Migratory Birds Regulations151 niedergelegtes Jagdverbot von Zugvögeln während einer bestimmten Jahreszeit, das auf der Grundlage der Migratory Birds Convention Act152 erlassen worden war. Der Beklagte berief sich darauf, er habe lediglich von seinem indigenen, sowohl durch Section 35 (1) der Verfassung als auch durch „Treaty No. 10“ geschützten Jagdrecht Gebrauch gemacht, welches durch die Regelung des Act unzulässigerweise beschnitten würde. Im erstinstanzlichen Urteil des Saskatchewan Court of Queen’s Bench beurteilte Richter Gerein das Verhältnis von Section 35 (1) des Constitution Act 148 149 150 151 152

[1975] C.A., S. 166 (175) (Q.C.A.). Elliott, Law and Aboriginal Peoples in Canada, S. 61. Sanders, The Canadian Bar Review 1983, Bd. 61, S. 314 (330). C.R.C. 1978, c. 1035, s. 5 (4). R.S.C. 1970, c. M-12; jetzt: R.S.C. 1985, c. M-7.

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zu den in der Migratory Birds Convention Act verankerten Bestimmungen jedoch grundsätzlich anders: „What then is the effect of the word ‚existing‘? In my opinion, it circumscribes the rights of the aboriginal peoples of Canada. It limits the rights of those peoples to those rights which were in being or which were in actuality at the time when the Constitution Act, 1982 came into effect, namely, April 17, 1982. Were it be otherwise, Parliament would have used the word ‚original‘ or some like word or would have utilized some other device such as a date. . . . As of April 17, 1982, . . . Indians did not enjoy an unrestricted right to hunt. As stated earlier, this treaty right had been abridged by a regulation of Parliament acting within its authority. The Constitution Act, 1982 did not have the effect of repealing the regulation or rendering it invalid. Rather the Constitution Act, 1982 only recognized and secured the status quo.“153

In dem sich daran anschließenden Berufungsverfahren vor dem Saskatchewan Court of Appeal wurde dieses Ergebnis noch einmal bestätigt: „Regulations made under the Migratory Birds Convention Act are the type of regulations which are contemplated in Treaties #6 and #10. . . . It follows that the treaty rights can be limited by such regulations as are reasonable. The Migratory Birds Convention Act, and the regulations made pursuant to it, based as they are on international convention, are reasonable, desireable limitation on the rights granted. . . . The result is that the enactment of section 35 (1) of the Constitution Act does not exempt the appellants in this case from operation of the Migratory Birds Convention Act.“154

Beide Instanzen interpretierten somit die durch Section 35 (1) geschützten indigenen Rechtspositionen auf eine sehr enge Art und Weise, die sich ausschließlich am Datum des 17. April 1982, dem Tag der Verkündung der Constitution Act, orientierte. Nur solche Rechte, die zu diesem Zeitpunkt existierten, das heißt nicht zuvor aufgehoben oder modifiziert worden waren, unterfallen nach der Lesart des Gerichtes dem Schutzbereich der Section 35 (1). Einmal aufgehobene oder begrenzte Rechtsansprüche sollen durch diese Vorschrift auch nicht rückwirkend wieder aufleben können.155 Dem Gesetzgeber soll es somit unbenommen bleiben, regulierend einzugreifen. Section 35 zementiert nach diesem Ansatz den Korpus indigener Rechte auf einen bestimmten Zeitpunkt. Diese Rechtsprechung sieht sich heftiger Kritik ausgesetzt: sie reduziert die in Section 35 niedergelegte schützende Wirkung auf die bloße Aufrechterhaltung eines Status quo und verkompliziert gleichzeitig das Indigenenrecht unnötigerweise durch die Schaffung eines Wirrwarrs geschützter und 153

[1983] 1 D.L.R. (4th), S. 595 (598, 599); [Hervorhebungen durch den Verfas-

ser]. 154 155

[1984] 2 C.N.L.R., S. 126 (128, 129). Reiter, The Law of First Nations, S. 48.

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ungeschützter Rechte.156 Die durch sie bewirkte Aufrechterhaltung eines Status quo aber verkennt die entscheidende Tatsache, daß das Indigenenrecht, wie jedes andere Rechtsgebiet auch, dynamischen Prozessen unterworfen ist, die nicht durch das starre Korsett eines bestimmten Datums beschränkt werden können. (b) Der Fall R. v. Sparrow In seinem Urteil im Fall R. v. Sparrow157 sah sich der kanadische Supreme Court erstmalig veranlaßt, die Regelung der Section 35 (1) des Constitution Act einer detaillierten Untersuchung zu unterziehen. Die hierbei vom obersten kanadischen Gericht aufgestellten Leitlinien stehen in diametralen Gegensatz zum vom Saskatchewan Court of Appeal sechs Jahre zuvor entschiedenen Fall R. v. Eninew. Das höchstrichterliche Verdikt in R. v. Sparrow gilt als eines der Grundsatzurteile kanadischer Verfassungsrechtssprechung.158 (aa) Sachverhalt und Ausgangssituation Ronald Sparrow, ein Mitglied des in British Columbia ansässigen Stammes der Musqueam, war im Jahre 1984 durch das Provinzgericht gemäß Section 61 (1) der Fisheries Act159 verurteilt worden, weil er entgegen der seiner Volksgruppe erteilten Fischereilizenz beim Lachsfang ein Treibnetz mit einer Länge von fünfundvierzig statt der erlaubten fünfundzwanzig Fuß verwendet hatte. Zwar gestand Sparrow den Verstoß gegen die Bestimmungen der Fisheries Act ein, doch vertrat er die Ansicht, diese stünden in krassem Widerspruch zu seinem indigenen Recht auf Fischfang, das bereits seine Vorfahren für sich hätten in Anspruch nehmen können. Dieses ureigenste Recht seines Stammes sei zu keinem Zeitpunkt beendet worden und sei nun auch durch Section 35 (1) des Constitution Act ausdrücklich geschützt. Letztgenannte Regelung, die überdies durch Section 52 Teil des kanadischen „Supreme Law“ sei,160 schütze ihn daher vor den Beschränkungen untergesetzlicher Vorschriften wie der Fisheries Act. Das erkennende Gericht hingegen vertrat die Auffassung, Sparrow könne Section 35 (1) der Verfassung nicht für sich reklamieren, da ein indigenes 156

Reiter, The Law of First Nations, S. 50. [1990] 1 S.C.R., S. 1075 ff. 158 Bell, The Canadian Bar Review 1998, Bd. 77, S. 36 (39); McNeil, Queen’s Law Journal 1993, Bd. 19, S. 95 (101). 159 R.S.C. 1970, c. F-14; jetzt: R.S.C. 1985, c. F-14. 160 Siehe C. III. 1. b) bb) der Dissertation. 157

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Recht nur dann bestünde, wenn es sich aus einem speziellen, hier jedoch nicht existenten Vertragswerk zwischen First Nations und der englischen Krone herleiten ließe. Nachdem auch der British Columbia County Court die erstinstanzliche Verurteilung Ronald Sparrows aufrechterhalten hatte, gelangte der Rechtsstreit schließlich über den British Columbia Court of Appeal161 als Berufungsinstanz an den Supreme Court. Dieser hatte sich nun erstmalig mit der grundsätzlichen Frage zu befassen, inwieweit die Vorschrift der Section 35 (1) des Constitution Act als Begrenzung der Gesetzgebungsbefugnis des kanadischen Parlamentes zu interpretieren sei.162 Da ausweislich des insoweit eindeutigen Wortlauts der Verfassungsbestimmung indigene Rechte, die nach 1982 zur Entstehung gelangten, in besonderer Weise geschützt würden, mußte jetzt auch die bis dato ungelöste Frage geklärt werden, welchen Rechtsstatus indigene Rechte hätten, die vor 1982 entweder aufgehoben oder aber regulierenden Gesetzgebungsakten unterworfen worden waren.163 (bb) Leitlinien des Supreme Court R. v. Sparrow bestätigte zunächst die bereits im Fall R. v. Eninew durch das Berufungsgericht des Bundesstaates Saskatchewan getroffene Aussage, nach der vor Verkündung der Verfassung im Jahre 1982 endgültig aufgehobene Indigenenrechte nicht rückwirkend auf der Grundlage des Constitution Act wieder aufleben können164 und somit nicht durch Section 35 (1) geschützt werden. Der Supreme Court kritisierte jedoch die im Fall R. v. Eninew vertretene enge Auslegung des Terminus „existing aboriginal rights“ als willkürlich und ungeeignet165 und stellte diesem Ansatz ein eigenes, flexibleres Interpretationskonzept entgegen. Insbesondere der Aufrechterhaltung des Status quo wurde im Fall R. v. Sparrow eine eindeutige Absage erteilt: „. . ., an existing aboriginal right cannot be read so as to incorporate the specific manner in which it was regulated before 1982. The notion of freezing existing rights would incorporate into the Constitution a crazy patchwork of regulations.166. . . Clearly, then, an approach to the constitutional guarantee embodied in s. 35 (1) which would incorporate ‚frozen rights‘ must be rejected.“167 161 162 163 164 165 166 167

[1987] 2 W.R.R., S. 577 ff. Bell, The Canadian Bar Review 1998, Bd. 77, S. 36 (39). Hogg, Constitutional Law of Canada, S. 696. [1990] 1 S.C.R., S. 1075 (1076, 1091). [1990] 1 S.C.R., S. 1075 (1092, 1093). [1990] 1 S.C.R., S. 1075 (1091). [1990] 1 S.C.R., S. 1075 (1093).

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C. Der normative Rahmen

Durch diese Kritik des höchsten kanadischen Gerichtes an dem durch das Eninew-Urteil propagierten sogenannten „Frozen Concept Approach“168 griff es die zuvor bereits in der rechtswissenschaftlichen Literatur geäußerte Unzufriedenheit bezüglich dieser enggefaßten Auslegung auf: „This approach reads into the Constitution the myriad of regulations affecting the exercise of aboriginal rights, regulations that differed considerably from place to place across the country. It does not permit differentiation between regulations of long-term significance and those enacted to deal with temporary conditions, or between reasonable and unreasonable restrictions. Moreover, it might require that a constitutional amendment be enacted to implement regulations more stringent than those in existence on 17 April 1982. This solution seems unsatisfactory.“169

Im Fall R. v. Sparrow wurde erstmalig ein dem „Frozen Concept Approach“ diametral entgegenstehender sogenannter „Floating Concept Approach“170 propagiert, in dessen Mittelpunkt folgende Definition steht: „. . . ‚existing‘ means ‚unextinguished‘ rather than exercisable at a certain time in history.“171

Vor diesem Hintergrund besteht Einigkeit darüber, daß ein vor 1982 in rechtlich wirksamer Weise aufgehobenes indigenes Recht nicht dem Schutzbereich der Section 35 (1) unterfallen kann. Als ergänzendendes Beispiel sei an dieser Stelle das Urteil im Fall R. v. Howard172 erwähnt: diesem lag eine Konstellation zugrunde, in der Ureinwohner sich 1923 im Rahmen eines Vertrages bereiterklärt hatten, auf ihre angestammten Fischereirechte zu verzichten. Der Supreme Court machte deutlich, daß diese rechtswirksam gelöschten Rechte nicht durch Section 35 (1) privilegiert werden. Nach Lesart des Supreme Court ist jedoch eine klare Unterscheidung zwischen einem gänzlich aufgehobenen und einem gesetzlich regulierten Indigenenrecht zu treffen173 – eine Differenzierung, die bereits der British Columbia Court of Appeal als Vorinstanz deutlich herausgearbeitet hatte: „It is clear from the Derrickson line of cases (Federal legislation can limit aboriginal rights) before the 17th of April, 1982, the aboriginal right to fish was subject to extinguishment. The question whether there is now power to extinguish does not arise in this case but it is relevant to observe that extinguishment and regulation are essentially different concepts.“174 168 169 170 171 172 173 174

Reiter, The Law of First Nations, S. 50. Slattery, The Canadian Bar Review 1987, Bd. 66, S. 727 (781 f.). Reiter, The Law of First Nations, S. 51. [1990] 1 S.C.R., S. 1075 (1092); [Hervorhebung durch den Verfasser]. [1994] 2 S.C.R., S. 299 ff. [1990] 1 S.C.R., S. 1075 (1076, 1097). [1987] 2 W.R.R., S. 577 (599 f.); [Hervorhebungen durch den Verfasser].

III. Aus der kanadischen Verfassung resultierende Garantien

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Das Gericht lehnte somit die Auffassung ab, ein gesetzlich regulierendes Eingreifen des Staates sei mit einer Aufhebung indigener Rechte gleichzusetzen. Im Gegenteil – schon die Vorinstanz war einem derartigen Automatismus mit einer ebenso simplen wie bestechenden Argumentation entgegengetreten: „In our view, the ‚extinguishment by regulation‘ proposition has no merit. The short answer to it is that regulation of the exercise of the right presupposes the existence of the right. If Indians did not have a special right in respect of the fishery, there would have been no reason to mention them in regulations. The regulations themselves, which have consistently recognized the Indian right to fish, are strong evidence that the right does exist. It is clear that there was an aboriginal right. It is equally clear that such right has not been extinguished, . . .“175

Eine Aufhebung indigener Rechte erfordert jedoch eine deutlich hierauf abzielende gesetzgeberische Intention: „. . . that the Sovereign’s intention must be clear and plain if it is to extinguish an aboriginal right.“176

In Anwendung auf die ihm vorliegende Fallkonstellation stellte der Supreme Court daher fest, daß sich aus den detaillierten Bestimmungen der Fisheries Act eine derartige Intention nicht ableiten ließe und daher das angestammte Fischereirecht Ronald Sparrows als „integraler Bestandteil der spezifischen Stammeskultur“177 ein „Aboriginal Right“ im Sinne der Section 35 (1) der Verfassung darstelle, dessen Existenz nicht angezweifelt werden könne.178 Im Fall R. v. Sparrow wurde auch dem Umstand Rechnung getragen, daß sich die sozialen Strukturen der First Nations seit der Besiedelung Kanadas durch europäische Einwanderer weiterentwickelt hatten und infolgedessen auch der damit einhergehende Wandel indigener Rechte Berücksichtigung finden müsse. „The phrase ‚existing aboriginal rights‘ must be interpreted flexibly so as to permit their evolution over time.“179

Ureinwohnerrechte können somit nicht auf einen urzeitlichen Entwicklungsstand reduziert werden, sondern partizipieren an dynamischen Rechtsentwicklungen. Angewendet auf beispielsweise indigene Jagd- oder Fischereirechte bedeutet dies, daß diese nicht allein unter Verwendung archaischer, vor der europäischen Besiedelung gängige Jagdinstrumente wie Pfeil 175 176 177 178 179

[1986] [1990] [1990] [1990] [1990]

36 D.L.R. (4th), S. 246 (266); [ Hervorhebungen durch den Verfasser]. 1 S.C.R., S. 1075 (1099). 1 S.C.R., S. 1075 (1094, 1099). 1 S.C.R., S. 1075 (1099). 1 S.C.R., S. 1075 (1076, 1093).

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C. Der normative Rahmen

und Bogen ausgeübt werden können, sondern auch vom technologischen Fortschritt in diesem Bereich profitieren müssen.180 Trotz dieses weiten Schutzbereiches, den das Sparrow-Urteil indigenen Rechten offensichtlich einräumt, befreit die Verankerung der „Aboriginal Rights“ in der kanadischen Verfassung jene keinesfalls von Eingriffen des Gesetzgebers, insbesondere nicht von jenen, die in Section 91 (24) der Constitution Act, 1867,181 niedergelegt sind.182 Es handelt sich nicht um absolut geschützte Rechte.183 Wenn jedoch indigenen Rechten ein gesetzlicher Rahmen gegeben wird, so kann dieser lediglich die Ausübung regeln, nicht jedoch Inhalt oder Ausmaß abschließend festlegen: „The nature of government regulations cannot be determinative of the content and scope of an existing aboriginal right. Government policy can, however, regulate the exercise of that right but such regulation must be in keeping with s. 35 (1).“184

Ein derartiger die Ausübung indigener Rechte regelnder gesetzgeberischer Eingriff aber darf gemäß dem Supreme Court nur in sehr eng gesteckten Grenzen erfolgen. Das Gericht hat für die Analyse von durch Section 35 (1) geschützten Ureinwohnerrechten folgendes zweistufiges Procedere entwickelt, dessen genauer Ablauf sich als Wechselspiel von Eingriff und Rechtfertigung darstellt und das im Zentrum des Urteils R. v. Sparrow steht: 1. Zunächst ist zu fragen, ob eine gesetzgeberische Maßnahme durch ihre Zielrichtung oder ihre Auswirkung einen Eingriff in ein indigenes Recht darstellt, wobei bereits der bloße Anschein für ausreichend erachtet wird. Die Beweislast für eine derartige Prima Facie-Verletzung obliegt hierbei der durch den Gesetzesakt betroffenen Gruppe oder dem einzelnen Individuum.185 Da dieses Kriterium jedoch die Gefahr in sich birgt, nahezu jeden Gesetzesakt, der Indigenenrechte auch nur peripher berührt, als potentiellen Eingriff erscheinen zu lassen186 und hierdurch einem möglichen Mißbrauch Tür und Tor öffnet, muß der Nachweis erbracht werden, daß die in ihm zum Ausdruck kommende Beschränkung unbillig ist, sie eine unangemessene Härte bedeutet und den Rechtsträger in der Ausübung seiner Rechte beschneidet.187 180 Hogg, Constitutional Law of Canada, S. 697; Rotman, U.N.B. Law Journal 1997, Bd. 46, S. 11 (41). 181 Bzgl. des genauen Wortlautes der Vorschrift siehe B. II. der Dissertation. 182 [1990] 1 S.C.R., S. 1075 (1077). 183 Isaac, C.N.L.R. 1992, Bd. 2, S. 6 (13); Mainville, An Overview of Aboriginal and Treaty Rights, S. 71. 184 [1990] 1 S.C.R., S. 1075 (1077). 185 [1990] 1 S.C.R., S. 1075 (1078). 186 Bell, The Canadian Bar Review 1998, Bd. 77, S. 36 (39). 187 [1990] 1 S.C.R., S. 1075 (1078).

III. Aus der kanadischen Verfassung resultierende Garantien

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2. In einem nächsten Schritt der Analyse wird der Frage nachgegangen, inwieweit der Gesetzgeber für den Eingriff Rechtfertigungsgründe reklamieren kann – ein Erfordernis, das dazu dient, eine Balance zwischen der Gesetzgebungsbefugnis des kanadischen Parlamentes einerseits und seiner besonderen Verantwortung im Hinblick auf First Nations und ihre verfassungsmäßigen Rechte andererseits herzustellen.188 Die Beweislast für eine Rechtfertigung des Eingriffs trifft hier die Partei, die diesen aufrechterhalten will.189 Ihr obliegt es, die beiden folgenden Aspekte darzulegen:190 – Zuerst muß durch das gesetzgebende Parlament oder die Regierung des jeweiligen Bundesstaates dargetan werden, daß der Eingriff der Förderung einer rechtsgültigen Zielsetzung zu dienen bestimmt ist, wobei der Supreme Court ein bloßes öffentliches Interesse als zu vage und damit nicht ausreichend erachtet.191 In der ihm vorgelegten Fallgestaltung führte das Gericht exemplarisch die Bewahrung und Verwaltung von natürlichen Ressourcen wie den Fischbestand an und rechnete zu den legitimen Gesetzesmotiven auch den Schutz vor Ausübung von Rechtspositionen, die der Öffentlichkeit oder indigenen Volksgruppen Schaden zufügen könnten. Es machte sich insofern zum Teil die Rechtsauffassung des British Columbia Court of Appeal zu eigen.192 – In einer zweiten Stufe ist dem Supreme Court zufolge sodann zu ergründen, inwieweit das gesetzgeberische Ziel sich im Einklang mit der einzigartigen durch Geschichte und Politik begründeten Beziehung zwischen der Krone und den indigenen Völkern Kanadas befindet, die durch eine besonderes Vertrauensverhältnis geprägt ist und die durch exponierte treuhänderische Verpflichtungen193 charakterisiert werden kann. Neben der Analyse dieses Kriteriums ist auch zu berücksichtigen, ob in angemessener Weise in den Schutzbereich eines indigenen Rechts eingegriffen wurde und ob die betroffene Volksgruppe die Möglichkeit einer Anhörung und im Falle einer Enteignung angemessene Kompensationszahlungen erhalten hat. Der Supreme Court hat diese Aspekte der zweiten Stufe des Rechtfertigungstests ausdrücklich als nicht abschließend tituliert.194 In Fallkonstellationen, in denen ein gesetzgeberischer, nach 1982 erlassener Akt nicht den im soeben erläuterten Sparrow-Test verankerten Gesichts188

Henderson, Aboriginal Law in Canada, Section 35 of the Constitution Act,

1982. 189 Morse, Two Steps Forward and One Step Back, S. 322; McNeil, Queen’s Law Journal 1993, Bd. 19, S. 95 (103). 190 [1990] 1 S.C.R., S. 1075 (1078, 1079). 191 [1990] 1 S.C.R., S. 1075 (1113). 192 [1986] 9 B.C.L.R. (2d), S. 300 (331). 193 Siehe C. VI. der Dissertation: Das Konzept der „Fiduciary Relationship“. 194 [1990] 1 S.C.R., S. 1075 (1119).

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C. Der normative Rahmen

punkten entspricht, schützt Section 35 (1) des Constitution Act Indigenenrechte in ihrer ursprünglichen, nicht regulierten Fassung.195 Die nur teilweise Wirksamkeit eines Gesetzes lediglich in einem eine indigene Rechtsposition nicht berührenden Maße muß damit nach der Lesart des höchsten kanadischen Gerichts als ausgeschlossen betrachtet werden. Abschließend läßt sich die durch den Supreme Court im Fall Sparrow vorgegebene Prüfungsfolge in Bezug auf ein durch Section 35 (1) geschütztes Indigenenrecht wie folgt zusammenfassen: 1. Zunächst muß das Gericht untersuchen, ob die Handlung einer Person auf der Grundlage eines indigenen Rechts erfolgt ist. 2. In einem zweiten Schritt ist zu klären, ob dieses Recht nicht möglicherweise vor Erlaß des Constitution Act am 17. April 1982 aufgehoben wurde. 3. In einer dritten Stufe muß ein Gericht hinterfragen, ob ein Eingriff in den Schutzbereich feststellbar ist. 4. Abschließend ist zu analysieren, inwieweit Rechtfertigungsgründe für einen derartigen Eingriff herangezogen werden können. (cc) Kritische Anmerkungen Eine Bewertung der im Fall R. v. Sparrow aufgestellten Leitlinien muß ambivalent ausfallen. Einerseits kann es zu Recht als eines der Grundsatzurteile des kanadischen Indigenenrechts bezeichnet werden, in dem erstmalig der Versuch unternommen wurde, den Wortlaut der Section 35 (1) der kanadischen Verfassung mit Leben zu erfüllen und hierdurch einen Beitrag zur Anerkennung indigener Rechte zu leisten.196 Das Grunderfordernis, indigene Rechte in besonderer Weise zu schützen, hat Kanadas höchstes Gericht in seinen Entscheidungsgründen angedeutet: „Our history has shown, unfortunately all too well, that Canada’s aboriginal peoples are justified in worrying about government objectives that may be superficially neutral but which constitute de facto threats to the existence of aboriginal rights and interests.“197

Auf der anderen Seite muß jedoch bezweifelt werden, ob der Supreme Court es tatsächlich vermocht hat, durch die im Sparrow-Urteil niedergelegte Grundkonzeption den Verfassungsstatus der First Nations so zu ver195 Bell, The Canadian Bar Review 1998, Bd. 77, S. 36 (40); Hogg, Constitutional Law of Canada, S. 697. 196 Crystal, The Recognition of and Affirmation of Aboriginal and Treaty Rights in Canada, S. 120. 197 [1990] 1 S.C.R., S. 1075 (1110).

III. Aus der kanadischen Verfassung resultierende Garantien

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deutlichen, daß in einer konkreten Fallkonstellation die untergesetzliche Rechtsprechung in die Lage versetzt worden ist, Ureinwohnerrechte unter Zugrundelegung des oben beschriebenen Testverfahrens198 zweifelsfrei zu bestimmen. Kontrovers erscheinen hierbei insbesondere die folgenden drei Aspekte: der Definitionsansatz in Bezug auf „Aboriginal Rights“, die durch das Gericht eingeräumte Möglichkeit einer Begrenzung indigener Rechte und die ungeklärte Frage, inwieweit Ureinwohnerrechte auch im Wege der Provinzgesetzgebung aufgehoben werden können. 1. Die durch das Gericht gewählte Formulierung, ein indigenes Recht zeichne sich dadurch aus, daß es „integraler Bestandteil der spezifischen Stammeskultur“ sei,199 hat nicht dazu beigetragen, dem Begriff der „Aboriginal Rights“ klare Konturen zu verleihen. Im Gegenteil – die weitgefaßte Diktion des Supreme Court wirft zusätzliche Fragen auf. Wann eine bestimmte Handlungsweise als „integraler Bestandteil“ charakterisiert werden kann, hat das Gericht in seinen Entscheidungsgründen offengelassen und es damit versäumt, dem Eindruck, bei Section 35 (1) der Verfassung handele es sich um einen bloßen programmatischen Leitsatz, aus dem sich keine konkreten rechtlichen Ansprüche herleiten lassen, entgegenzutreten. Auch eine Antwort auf die sich nahezu aufdrängende Fragestellung, welchen Beweis First Nations antreten müssen, um die Existenz eines bestimmten von ihnen proklamierten Rechts zu untermauern, bleibt der Supreme Court in R. v. Sparrow schuldig. Aufgrund der tiefgreifenden Auswirkungen und Spuren, die die europäische Besiedlung auf dem nordamerikanischen Kontinent hinterlassen hat,200 hätte auch die Relevanz dieses europäischen Einflusses auf Ureinwohnerrechte einer eingehenden Analyse bedürft – eine Überlegung, die das Gericht bedauerlicherweise nicht in seine Betrachtungen mit einbezogen hat. Aufgrund dieser ungelösten Fragen und der hierdurch hervorgerufenen Schwierigkeit, das Wesen indigener Rechte zweifelsfrei auf der Grundlage eines durch das Verfassungsgericht bereitgestellten Definitionsrahmens zu bestimmen, sah sich das Sparrow-Urteil heftiger Kritik ausgesetzt. Anstoß nahm die rechtswissenschaftliche Literatur vor allem an dem der Gerichtsentscheidung innewohnenden Potential, einer äußerst enggefaßten Perspektive der Rechte kanadischer First Nations Vorschub zu leisten201 – eine Auswirkung, die der oben erwähnten, durch den Supreme Court in seinen Urteilsgründen angedeuteten besonderen Schutzbedürftigkeit indigener 198 199 200 201

(439).

Siehe C. III. 1. b) bb) (2) (b) (bb) der Dissertation. [1990] 1 S.C.R., S. 1075 (1094,1099). Siehe B. der Dissertation. Zalewski, University of Toronto Faculty of Law Review 1997, Bd. 55, S. 435

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C. Der normative Rahmen

Rechte diametral entgegenstehen dürfte. Hierdurch sowie aufgrund der nicht ausreichenden Berücksichtigung einer indigenen Perspektive hat Kanadas höchstes Gericht ein Urteil gefällt, das durch innere Widersprüchlichkeit gekennzeichnet ist.202 Es erscheint somit nicht übertrieben, aufgrund des schwachen Fundaments, auf dem die Definition indigener Rechte ruht, von einem „Ausverkauf“203 kanadischer Ureinwohnerrechte zu sprechen. Abschließend ist daher festzuhalten, daß die durch den Supreme Court vorgenommene Interpretation indigener Rechte bedauerlicherweise den vor dem Jahre 1990 vorherrschenden Eindruck noch verstärkt hat, bei diesen handele es sich lediglich um symbolische Verfassungsgarantien.204 2. Betrachtet man zusätzlich zu den Schwächen, die der Definition des Begriffs „Aboriginal Rights“ innewohnen, den durch den Supreme Court geprägten, als sogenannten „Sparrow Justification-Test“ bezeichneten Eingriffs- und Rechtfertigungsmechanismus, so verstärkt sich der Eindruck, das der Gerichtshof dem Schutzbereich der Section 35 (1) und der Ausübung indigener Rechte enge Grenzen gesteckt hat.205 Auffällig erscheint bei Betrachtung des „Sparrow Justification-Tests“ das brüchige Fundament für eine Begrenzung von Ureinwohnerrechten. Das Gericht sieht – wie eben dargestellt – einen Eingriff als gerechtfertigt an, sofern dieser der Förderung einer rechtsgültigen Zielsetzung dient, die sich ihrerseits im Einklang mit dem besonderen treuhänderischen Verhältnis zwischen dem kanadischen Staat und seinen First Nations befinden muß. Da neben diesen beiden Kriterien noch andere Aspekte ergänzend heranzuziehen sind, ist eine klare Richtschnur, an der sich kanadische Gerichte in einer über jeden Zweifel erhabenen Weise orientieren könnten, nicht erkennbar. Aufgrund der durch den „Sparrow Justification-Test“ entstehenden Einschränkungsmöglichkeiten ist das Urteil als Pendant zum Fall R. v. Oakes206 bezeichnet worden,207 in dessen Mittelpunkt die Vorschrift der Section 1 der Verfassung steht und damit eine Regelung, die Einschränkungen von Charterrechten innerhalb „vernünftiger Grenzen“ gestattet.208 Der im Fall R. v. Sparrow niedergelegte Regelungsmechanismus zur Begrenzung indigener Rechte ist mit dem zuvor im Oakes-Urteil entwickelten Verfahren identisch – eine Parallelität, die weder mit dem Willen des historischen Ge202

Zalewski, University of Toronto Faculty of Law Review 1997, Bd. 55, S. 435

(440). 203

Binnie, Queen’s Law Journal 1990, Bd. 15, S. 217 (218). Yukich, U.B.C. Law Review 1996, Bd. 30, S. 235 (238). 205 Freedman, An Analysis of the „Reasonable Limits“ Test, S. 276. 206 [1986] 1 S.C.R., S. 103 ff. 207 The Canadian Encyclopedia, S. 2225. 208 Bzgl. des genauen Wortlautes der Vorschrift siehe C. III. 1. b) aa) (1) unter 1. der Dissertation. 204

III. Aus der kanadischen Verfassung resultierende Garantien

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setzgebers noch mit dem Wesen der kanadischen Constitution Act vereinbar erscheint. Section 35 kann den in Section 1 enthaltenen Beschränkungsmöglichkeiten nicht unterfallen, da die letztgenannte Bestimmung Teil der CCRF ist, die Vorschrift der Section 35 hingegen bei der Konzeption der Verfassung bewußt erst im zweiten Teil verankert wurde. Der Supreme Court hat diese Systematik in seinem Sparrow-Urteil sogar mehrfach ausdrücklich betont.209 Die fehlende Anwendungsmöglichkeit von Section 1 der CCRF auf Section 35 zu unterstreichen, gleichzeitig aber den im Oakes-Urteil zu Section 1 der CCRF entwickelten Eingriffsmechanismus zu adaptieren, erscheint widersprüchlich und inkonsequent und ist vereinzelt gar als Taschenspielertrick und Ausdruck der dem kanadischen Recht innewohnenden kulturellen Voreingenommenheit gegenüber First Nations gescholten worden.210 3. Eine kritische Betrachtung verdient abschließend auch ein Fragenkomplex, dem der Supreme Court in seiner Entscheidung nur rudimentäre Bedeutung beigemessen hat, der jedoch den Schutzbereich indigener Rechte unmittelbar berührt: die Problematik, ob auch im Wege der Provinzgesetzgebung Ureinwohnerrechte aufgehoben werden dürfen. In seiner Entscheidung R. v. Sparrow hat das Gericht diesem Aspekt nur an einer Stelle kurze Beachtung zuteil werden lassen: „Section 35 (1) . . . also affords aboriginal peoples constitutional protection against provincial legislative power.“211

Da jedoch der genaue Umfang dieses Schutzes durch das Gericht nicht näher erläutert wurde und diese Ansicht auf Widerspruch gestoßen ist,212 ist eine eindeutige Kompetenzabgrenzung zwischen Ottawa und den Provinzregierungen nicht vollzogen worden. Auch eine Einbeziehung der in Section 91 (24) des Constitution Act, 1867, enthaltenen Bestimmung sowie der in Section 88 des „Indian Act“ getroffenen Abgrenzung bietet keine befriedigende Lösung: Gemäß der erstgenannten Vorschrift steht der Regierung in Ottawa das alleinige Gesetzgebungsrecht in Bezug auf Indianer und das diesen vorbehaltene Land zu.213 Es umfaßt nach der Entscheidung des Supreme Court im Fall Dick v. The Queen214 auch die durch Section 35 (1) geschützten Rechte. Eine Provinzgesetzgebung, die ihrerseits in deren Schutzbereich 209 210 211 212 213 214

[1990] 1 S.C.R., S. 1075 (1077, 1108). Freedman, An Analysis of the „Reasonable Limits“ Test, S. 277, 301. [1990] 1 S.C.R., S. 1075 (1105); [Hervorhebung durch den Verfasser]. Hogg, Constitutional Law of Canada, S. 693. Bzgl. des genauen Wortlauts der Vorschrift siehe B. II. der Dissertation. [1985] 2 S.C.R., S. 309 ff.

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C. Der normative Rahmen

eingreifen könnte, würde einen unzulässigen Eingriff in die Kompetenzen Ottawas bedeuten.215 Auf der anderen Seite muß die Diktion der im Jahre 1951 in den „Indian Act“ aufgenommenen Section 88 in die Problemlösung mit einbezogen werden: Subject to the terms of any treaty and any other Act of the Parliament of Canada, all laws of general application from time to time in force in any province are applicable to and in respect of Indians in the province, except to the extent that such laws are inconsistent with this Act or any order, rule, regulation or by-law made thereunder, and except to the extent that such laws make provision for any matter for which provision is made by or under this Act.216

Wie im Fall R. v. George217 entschieden wurde, zählen zu jenen „laws of general application“ Provinzgesetze mit der Folge, daß diese bei konsequenter Anwendung der soeben zitierten Regelung des „Indian Act“ als subsidiär zu betrachten sind und der in Section 91 (24) des Constitution Act, 1867, zum Ausdruck kommende Grundgedanke eines Anwendungsvorrangs der Bundesgesetze gestärkt wird. Section 88 bewirkt jedoch nicht nur den Schutz indigener Rechte durch Gesetzgebungsakte Ottawas, sondern zeichnet sich auf der Grundlage des Urteils in Dick v. The Queen durch eine Besonderheit aus, die eine eindeutige Kompetenzabgrenzung erschwert: das Gericht hat in diesem Fall am Beispiel des in der Provinz British Columbia geltenden Wildlife Act entschieden, daß dieser trotz der durch ihn herbeigeführten Eingriffsmöglichkeiten in den Rechtsstatus der hier ansässigen First Nations durch eine Einverleibung in die Bundesgesetzgebung weiterhin Gültigkeit beanspruchen kann, da etwaige Beeinträchtigungen lediglich Folge der Anwendung dieses Regelwerkes, nicht aber ihre Intention seien.218 Ob aber vor dem Hintergrund dieser Rechtsprechung auf der Basis von Section 88 indigene Rechte durch Akte der Provinzgesetzgebung aufgehoben werden können und ob bei Bejahung dieser Frage die gleichen Rechtfertigungsvoraussetzungen wie bei Erlaß von Bundesgesetzen zu prüfen sind, hat der Supreme Court in seinem Urteil im Fall R. v. Sparrow unbeantwortet gelassen.

215 216 217 218

Bell, The Canadian Bar Review 1998, Bd. 77, S. 36 (41). R.S.C. 1985, c. I-5; [Hervorhebungen durch den Verfasser]. [1966] S.C.R., S. 267 ff. [1985] 2 S.C.R., S. 309 (310).

III. Aus der kanadischen Verfassung resultierende Garantien

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(c) Die Van der Peet-Trilogie Sechs Jahre mußten vergehen, ehe Kanadas oberster Gerichtshof am 21. August 1996 schließlich drei Urteile fällte, die grundlegende Leitlinien im Hinblick auf die zentrale Verfassungsvorschrift der Section 35 (1) enthielten. Durch diese zu Recht als grundlegend bezeichneten Entscheidungen219 konnte der Frage des Rechtsstatus’ der First Nations wieder eine neue Dynamik verliehen und die im Sparrow-Urteil entwickelte Gesetzgebung fortentwickelt und mit neuen Impulsen versehen werden. Durch die Van der Peet-Trilogie, deren Urteile sich ausnahmslos mit Fischereirechten von in British Columbia ansässigen kanadischen Ureinwohnern befaßten, wurde die im Fall R. v. Sparrow nur ansatzweise erörterte und bis dato sträflich vernachlässigte, jedoch nicht minder fundamentale Frage nach Ursprung und Inhalt der „Aboriginal Rights“ in den Mittelpunkt gerückt. Insbesondere durch den Fall R. v. Van der Peet220 konnte ein zehnstufiges Testverfahren entwickelt werden, mit dessen Hilfe fortan eine präzise Charakterisierung eines indigenen Rechts ermöglicht werden sollte. Während das Urteil in R. v. N.T.C. Smokehouse Ltd.221 die im Van der Peet-Urteil bezüglich der Frage nach dem genauen Inhalt indigener Rechte getroffenen Feststellungen bestätigte, wurde in R. v. Gladstone222 das im Sparrow-Urteil entwickelte Testverfahren modifiziert und weiterentwickelt. Aufgrund dessen werden trotz des ähnlichen Hintergrundes der drei Fälle die Leitlinien des Supreme Court in den Urteilen zu Van der Peet und Smokehouse einerseits und die in R. v. Gladstone getroffenen Feststellungen andererseits gesondert dargestellt. (aa) Sachverhalt und Ausgangssituation Dem Urteil des Supreme Court of Canada im Fall R. v. Van der Peet lag folgender Sachverhalt zugrunde: Dorothy Van der Peet, ein Mitglied des Stammes der Sto:lo, hatte im September 1987 zehn durch ihren Ehemann und dessen Bruder auf der Grundlage einer entsprechenden Lizenz gefangene Lachse zu einem Preis von 50,– Dollar weiterveräußert. Sie wurde gemäß Section 61 (1) der Fisheries Act223 angeklagt, hierdurch gegen ein in Section 27 (5) der British Columbia Fishery (General) Regulation224 niedergelegtes Verbot verstoßen zu haben: 219 220 221 222 223 224

Elliott, The Alberta Law Review 1997, Bd. 35, S. 759. [1996] 2 S.C.R., S. 507 ff. [1996] 2 S.C.R., S. 672 ff. [1996] 2 S.C.R., S. 723 ff. R.S.C. 1970, c. F-14. SOR 84/-248.

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C. Der normative Rahmen

No person shall sell, barter or offer to sell or barter any fish caught under the authority of an Indian food fish licence.

Dorothy Van der Peet, die einen derartigen strafbewehrten Gesetzesverstoß nicht bestritt, reklamierte zu ihrer Verteidigung ein in Section 35 (1) des Constitution Act verankertes, mit höchstem Verfassungsrang versehenes „Aboriginal Right“, das durch die Fischereirechte der Provinz British Columbia in unzulässiger Weise beschnitten würde und somit die Unwirksamkeit dieser gesetzlichen Bestimmungen zur Folge hätte. Die grundlegende Fragestellung, mit der sich der Supreme Court im Fall R. v. Van der Peet zu befassen hatte, war nicht etwa, ob die Sto:lo ein traditionelles Fischereirecht für sich in Anspruch nehmen konnten, sondern vielmehr, ob dieses ihnen zustehende Recht auch einen Weiterverkauf beinhaltete. Im Fall R. v. N.T.C. Smokehouse Ltd. sah sich Kanadas höchstes Gericht veranlaßt, eine ähnlich gelagerte Fragestellung zu entscheiden. Ein in Port Albani in British Columbia ansässiges Unternehmen des lebensmittelproduzierenden Gewerbes war gemäß Section 61 (1) der Fisheries Act i. V. m. Section 27 (5) der British Columbia Fishery (General) Regulation verurteilt worden, durch Mitglieder des Stammes der Sheshaht und Opetchesaht auf der Grundlage rechtsgültiger Lizenzen gefangene große Mengen an Lachs erworben und dann unberechtigterweise an Dritte weiterverkauft zu haben. Über diese insoweit mit dem Fall R. v. Van der Peet deckungsgleiche Konstellation hinaus waren auch Fischbestände an andere Unternehmen zur Veräußerung gelangt, denen eine entsprechende kommerzielle Fischereilizenz nicht zugrunde lag – eine Verhaltensweise, die alle Tatbestandsmerkmale der Section 4(5) der British Columbia Fishery (General) Regulation erfüllte: No person shall buy, sell, trade or barter or attempt to buy, sell, trade or barter fish or any portions thereof other than fish lawfully caught under the authority of a commercial fishing licence issued by the Minister of the Environment of British Columbia.

Wie auch Dorothy Van der Peet vertrat die N.T.C. Smokehouse Ltd. die Ansicht, die gesetzlichen Fischereibestimmungen verstießen gegen die durch Section 35 (1) besonders geschützten indigenen Rechte der Sheshaht und Opetchesaht und seien daher nicht anwendbar. Auch im dritten Fall der Van der Peet-Trilogie, R. v. Gladstone, hatte sich der Supreme Court mit dem Spannungsverhältnis zwischen staatlicher Fischereigesetzgebung einerseits und Section 35 (1) der Verfassung andererseits auseinanderzusetzen. Donald und William Gladstone vom Stamm der Heiltsuk sahen sich den gleichen Vorwürfen ausgesetzt, die auch in Regina v. N.T.C. Smokehouse Ltd. eine Verurteilung begründet hatten: ihr im Jahre 1988 unternommener vergeblicher Versuch, rund zwei Tonnen Hering an-

III. Aus der kanadischen Verfassung resultierende Garantien

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statt der durch eine Lizenz gewährten wesentlich geringeren Fangmenge einem Repräsentanten eines Unternehmens in Vancouver zu offerieren, begründete einen Verstoß sowohl gegen Section 27 (5) der British Columbia Fishery (General) Regulation als auch gegen Section 20 (3) der Pacific Herring Fishery Regulations,225 deren Wortlaut mit dem von Section 4(5) der British Columbia Fishery (General) Regulation nahezu identisch ist. Im Gegensatz zu diesem Urteil und zur Entscheidung in Regina v. Van der Peet jedoch billigte das Gericht hier einer indigenen Volksgruppe ein „Aboriginal Right“ zu, das dieser erlaubte, nicht nur zur Eigenversorgung zu fischen, sondern auch Handel zu treiben. (bb) Leitlinien des Supreme Court in den Fällen R. v. Van der Peet und R. v. Smokehouse – Der „integral to distinctive culture“-Test Die R. v. Van der Peet zugrundeliegende Fallkonstellation gab dem Supreme Court die Möglichkeit, die Schwächen, die sein Sparrow-Urteil aus dem Jahre 1990 offenbart hatte, auszumerzen und für einen der bedeutsamsten, bislang ungeklärt gebliebenen Themenkomplexe des kanadischen Indigenenrechts eine solide Grundlage zu schaffen: die Erläuterung des Ursprungs und Inhalts der durch Section 35 (1) des Constitution Act geschützten „Aboriginal Rights“. Das Votum der insgesamt neun Verfassungsrichter fiel ebenso uneinheitlich aus wie die Ergebnisse der in den Vorinstanzen gefällten Urteile: Während der British Columbia Provincial Court die Ansicht Dorothy Van der Peets, ihre Verhaltensweise sei durch ein von Section 35 (1) geschütztes „aboriginal right“ gedeckt, ablehnte,226 gab der British Columbia Supreme Court der Klage statt.227 Die im Wege einer Mehrheitsentscheidung228 durch den British Columbia Court of Appeal getroffene Klageabweisung jedoch bedeutete eine erneute gerichtliche Niederlage für Van der Peet. Der Supreme Court of Canada schließlich bestätigte die Entscheidung der Vorinstanz mit einer Mehrheit von sieben zu zwei Stimmen. Bedeutsamer als der für die Klägerin negative Verfahrensausgang sind die durch das Gericht in R. v. Van der Peet aufgestellten Leitlinien in Bezug auf „Aboriginal Rights“. Richter Lamer wählte als Einführung in die Problematik zunächst einen allgemeinen Interpretationsansatz und umriß den Kontext, in dem indigene Rechte betrachtet werden müssen. Zunächst wies er darauf hin, daß die in 225 226 227 228

SOR/84–324. [1991] 3 C.N.L.R., S. 155 ff. (B.C.Prov.Ct.). [1991] 3 C.N.L.R., S. 161 ff. (B.C.S.C.). [1993] 5 W.W.R., S. 459 ff. (B.C.C.A.).

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C. Der normative Rahmen

der „Canadian Charter of Rights and Freedoms“ enthaltenen und dieser als Richtschnur dienenden, auf der „American Bill of Rights“ fußenden liberalen Ideen auf indigene Rechte nicht anwendbar seien, da diese trotz ihrer gleichrangigen Bedeutung nur von einem kleinen Segment der kanadischen Bevölkerung für sich in Anspruch genommen werden könnten: „Although equal in importance and significance to the rights enshrined in the Charter, aboriginal rights must be viewed differently from Charter rights because they are rights held only by aboriginal members of Canadian society. They arise from the fact that aboriginal people are aboriginal.“229

Das Gericht unterstrich jedoch gleichzeitig den besonderen Stellenwert indigener Rechtspositionen und betonte deren duale Natur, der jeglicher Definitionsansatz Rechnung tragen müsse: „The task of this Court is to define aboriginal rights in a manner which recognizes that aboriginal rights are rights but which does so without losing sight of the fact that they are rights held by aboriginal people because they are aboriginal. The Court must neither lose sight of the generalized constitutional status of what s. 35 (1) protects, nor can it ignore the necessary specificity which comes from granting special constitutional protection to one part of Canadian society. The Court must define the scope of s. 35 (1) in a way which captures both the aboriginal and the rights in aboriginal rights.“230

Um vor diesem Hintergrund Wesen und Inhalt der Rechte von First Nations erschließen zu können, müsse notwendigerweise zunächst die gesetzgeberische Intention der Verfassungsbestimmung erläutert werden. Diese auch als „Purposive Approach“ beschriebene gedankliche Konzeption, die erstmals im Fall Simon v. The Queen231 im Bereich indigener Vertragsrechte232 zur Anwendung gekommen war, hatte bereits im Sparrow-Urteil seinen Niederschlag gefunden233 und wurde nun durch den Supreme Court wieder aufgegriffen: „This relationship is a fiduciary one and a generous and liberal interpretation should accordingly be given in favour of aboriginal peoples. Any ambiguity as to the scope and definition of s. 35 (1) must be resolved in favour of aboriginal peoples.“234

Die Ratio der Verfassungsvorschrift der Section 35 (1) besteht im Schutz kanadischer Ureinwohner und ihrer besonderen Rechte im Verhältnis zur weißen Mehrheitsbevölkerung. Sie stellt nach Auffassung des Gerichts einen verfassungsrechtlichen Rahmen zur Verfügung, mit dessen Hilfe die 229 230 231 232 233 234

[1996] 2 [1996] 2 [1985] 2 Siehe C. [1990] 1 [1996] 2

S.C.R., S.C.R., S.C.R., IV. der S.C.R., S.C.R.,

S. 507 (534), Absatz 19; [Hervorhebungen im Original]. S. 507 (535), Absatz 20; [Hervorhebungen im Original]. S. 387 ff. Dissertation. S. 1075 (1106). S. 507 (508).

III. Aus der kanadischen Verfassung resultierende Garantien

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Aussöhnung zwischen der Souveränität der Krone mit indigenen Gesellschaftsformen der Ureinwohner, die bereits vor Verkündung der Verfassung im Jahre 1982 bestanden hatten, ermöglicht235 und mit dem eine Balance zwischen zwei unterschiedlichen rechtlichen Konzeptionen erreicht werden soll: Nach der „Common law doctrine of aboriginal rights“236 waren bereits vor diesem Zeitpunkt indigene Rechte durch das englische „Common Law“ geschützt, das heißt Section 35 (1) der kanadischen Verfassung diente nicht etwa als „Geburtshelfer“ eines solchen Rechtsstatus’. Die Bedeutung dieses Aspektes für die Anwendung des „Purposive Approach“ stellte der Supreme Court deutlich heraus: „The pre-existence of aboriginal rights is relevant to the analysis of s. 35 (1) because it indicates that aboriginal rights have a stature and existence prior to the constitutionalization of those rights and sheds light on the reasons for protecting those rights.“237

Gleichzeitig muß bei Interpretation der Section 35 (1) der durch den Supreme Court als „Doctrine of aboriginal rights“238 bezeichnete Ansatz Berücksichtigung finden, der die Grundlage der Ureinwohnerrechte zum Inhalt hat und den das Gericht wie folgt beschrieb: „. . . when Europeans arrived in North America, aboriginal peoples were already here, living in communities on the land, and participating in distinctive cultures, as they had done for centuries. It is this fact, and this fact above all others, which separates aboriginal peoples from all other minority groups in Canadian society and which mandates their special legal, and now constitutional, status.“239

Diese erstmalig durch das Verfassungsgericht ausgesprochene Anerkennung der Besiedelung des nordamerikanischen Kontinents durch First Nations noch vor der Kolonisierung durch europäische Mächte und die Betonung eines versöhnenden, ausgleichenden Charakters der Vorschrift der Section 35 (1) müssen zu den Kernaussagen des Van der Peet-Urteils gezählt werden. Sie haben ihren Widerhall auch in einem durch den Supreme Court entwickelten, besonderen mehrstufigen Testverfahren gefunden, das als das eigentliche Herzstück dieses Urteils bezeichnet werden muß. Hierdurch wurde erstmalig ein Definitionsraster geschaffen, mit dem zukünftig bewertet werden konnte, ob eine bestimmte Handlungsweise durch ein „aboriginal right“ gedeckt ist. Diese auch als „integral to distinctive culture“-Test bezeichnete Konzeption240, die in der Folgezeit auch in anderen Fällen wie 235 236 237 238 239 240

[1996] 2 S.C.R., S. 507 (539), Absatz 31. Mainville, An Overview of Aboriginal and Treaty Rights, S. 27. [1996] 2 S.C.R., S. 507 (538), Absatz 29. [1996] 2 S.C.R., S. 507 (538), Absatz 30. [1996] 2 S.C.R., S. 507 (538), Absatz 30; [Hervorhebungen im Original]. [1996] 2 S.C.R., S. 507 (553), Absätze 55 und 56; S. 507 (564), Absatz 80.

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C. Der normative Rahmen

beispielsweise R. v. Pamajewon241 zur Anwendung kommen sollte, geht von folgendem Ansatz aus: „. . . in order to be an aboriginal right an activity must be an element of a practice, custom or tradition integral to the distinctive culture of the aboriginal group claiming the right.“242

Die Prüfung dieser Voraussetzungen erfolgt dabei auf der Basis folgender zehn Faktoren: 1. Da – wie soeben dargelegt – Section 35 (1) als Instrument der Versöhnung zweier unterschiedlicher Rechts- und Kulturkreise verstanden wird, sind die Gerichte dazu verpflichtet, bei Geltendmachung eines „Aboriginal Right“ die spezifische indigene Perspektive in ausreichendem Maße zu berücksichtigen.243 Dies hat jedoch in dem Bewußtsein zu erfolgen, daß indigene Rechte in das allgemeine Rechtssystem Kanadas eingebunden sind, das durch das englische „Common Law“ entscheidend geprägt worden ist. Richter Lamer betont, daß im Rahmen einer Analyse diese beiden unterschiedlichen Rechtssysteme gleiches Gewicht besitzen. 2. In einem zweiten Schritt hat der Anspruchsteller darzulegen, daß ein bestimmtes von ihm reklamiertes indigenes Recht überhaupt existiert.244 Hierbei sind nach Ansicht des Gerichtes die Natur des geltend gemachten Anspruches, das Wesen der angefochtenen gesetzlichen Vorschriften sowie Traditionen, Sitten und Ausübung zu untersuchen, auf deren Grundlage des entsprechende Recht beruht.245 In der dem Van der Peet-Urteil zugrundeliegenden Fallgestaltung hat der Supreme Court den durch die Berufungsklägerin geltend gemachten Anspruch als indigenes Recht charakterisiert, das auf den Austausch von Fisch gegen Geld oder andere Güter gerichtet ist.246 Er widersprach damit der Auffassung der Vorinstanz, die die Bedeutung einer bestimmten Handlungsweise in den Vordergrund gestellt und Dorothy Van der Peets Forderung als Recht auf eine ausreichende Menge an Fisch umschrieben hatte, mit der ein ausreichender Lebensunterhalt sichergestellt werden könne. Das Gericht traf diesbezüglich die folgende Feststellung: „The nature of an applicant’s claim must be delineated in terms of the particular practise, custom or tradition under which it is claimed; the significance of the practise, custom or tradition to the aboriginal community is a factor to be considered in determining whether the practise, custom or tradition is integral to the dis241 242 243 244 245 246

[1996] [1996] [1996] [1996] [1996] [1996]

2 2 2 2 2 2

S.C.R., S.C.R., S.C.R., S.C.R., S.C.R., S.C.R.,

S. S. S. S. S. S.

821 507 507 507 507 507

ff. (549), (550), (551), (552), (563),

Absatz Absatz Absatz Absatz Absatz

46. 49. 51. 53. 76.

III. Aus der kanadischen Verfassung resultierende Garantien

89

tinctive culture, but the significance of a practise, custom or tradition cannot, itself, constitute an aboriginal right.“247

Die Konstellation in R. v. N.T.C. Smokehouse Ltd. hingegen wies die Besonderheit auf, daß sich hier das klagende Unternehmen nicht auf ein ihm selbst zustehendes Recht berufen konnte, sondern für sich ein lediglich durch Angehörige des Stammes der Sheshat und Opetchesaht geltendzumachendes „Aboriginal Right“ in Anspruch nahm. Nach Ansicht des Gerichtes war die Berufungsklägerin hierzu jedoch berechtigt, da für den Fall, daß der „integral to distinctive culture“-Test ein entsprechendes Ureinwohnerrecht und damit eine legale Verhaltensweise attestieren sollte, der Ankauf der N.T.C. Smokehouse Ltd. gleichfalls legal sein müßte.248 Das in Rede stehende indigene Recht definierte der Supreme Court ähnlich wie im Van der Peet-Urteil.249 3. Auf der nächsten Stufe ist zu analysieren, ob den jeweiligen als integral bezeichneten Sitten und Traditionen zentrale Bedeutung beigemessen werden kann und sie damit über einen bloßen Aspekt des indigenen Stammesverbandes des Antragsstellers hinausgehen. Dieses Kriterium soll nach Meinung des Gerichtes dem Umstand Rechnung tragen, daß nur spezifisch indigene Verhaltensweisen unter dem besonderen Schutz der Section 35 (1) der Verfassung stehen, allgemeine Sitten und Traditionen hingegen, auf die sich jeder Staatsbürger Kanadas berufen könnte oder die nur zufällig oder gelegentlich ausgeübt werden, nicht.250 Der Supreme Court umreißt den Schlüsselbegriff der „zentralen Bedeutung“ wie folgt: „The claimant must demonstrate that the practice, custom or tradition was a central and significant part of the society’s distinctive culture. He or she must demonstrate, in other words, that the practice, custom or tradition was one of the things that truly made the society what it was.“251

An anderer Stelle252 ergänzte das Gericht seine Ausführungen, indem es darlegte, für eine zentrale Bedeutung bestimmter Sitten und Traditionen sei es erforderlich, daß diese kennzeichnende Gesichtspunkte der jeweiligen Stammeskultur darstellen müßten, die nicht hinweggedacht werden könnten, ohne spezifische Merkmale der Ureinwohnergemeinschaft zu beschneiden. In Anwendung dieser Grundsätze auf die vorliegende Fallgestaltung entschied das Gericht unter Heranziehung ethnologischer Forschungsergeb247

[1996] 2 S.C.R., S. 507 (552), Absatz 52; [Hervorhebungen durch den Verfas-

ser]. 248 249 250 251 252

[1996] [1996] [1996] [1996] [1996]

2 2 2 2 2

S.C.R., S.C.R., S.C.R., S.C.R., S.C.R.,

S. S. S. S. S.

672 672 507 507 507

(686), Absatz 15. (687/688), Absatz 20. (553), Absatz 56. (553), Absatz 55; [Hervorhebungen im Original]. (554), Absatz 59.

90

C. Der normative Rahmen

nisse, daß vor dem erstmaligen Kontakt mit europäischen Kolonisten der Austausch von Fisch gegen Geld oder andere Güter nicht integraler Bestandteil der Stammeskultur der Sto:lo gewesen und damit die Klage abzuweisen war.253 Zu dem identischen Ergebnis gelangte der Supreme Court in R. v. N.T.C. Smokehouse Ltd.254 4. In einem vierten Schritt ist zu hinterfragen, ob bestimmte Sitten und Gebräuche, die bereits zum Zeitpunkt des erstmaligen Kontaktes kanadischer Ureinwohner mit europäischen Siedlern bestanden hatten, eine gewisse Kontinuität mit denjenigen Handlungsweisen aufweisen, die heute als „Aboriginal Right“ bezeichnet werden. Dieses Konzept, das der Supreme Court als Möglichkeit interpretiert, einem „Frozen Rights Approach“255 entgegenzutreten und gleichzeitig dem eingangs erwähnten „Purposive Approach“ Rechnung zu tragen,256 macht jedoch keine fortlaufende Ausübung indigener Aktivitäten erforderlich, das heißt eine Unterbrechung wird als unschädlich erachtet.257 Dabei berücksichtigt das Gericht auch mögliche Entwicklungspotentiale: „The evolution of practices, customs and traditions into modern forms will not, provided that continuity with pre-contact practices, customs and traditions is demonstrated, prevent their protection as aboriginal rights.“258

Von besonderer Relevanz ist jedoch der Zeitpunkt, auf den bei einer solchen Entwicklung eines Ureinwohnerrechtes nach Ansicht des Gerichtes abzustellen ist: „It is not the fact that aboriginal societies existed prior to Crown sovereignty that is relevant; it is the fact that they existed prior to the arrival of Europeans in North America. As such, the relevant time period is the period prior to the arrival of Europeans, not the period prior to the assertion of sovereignty by the Crown.“259

Der hierdurch statuierte Ausschluß indigener Aktivitäten, die erst durch den Kontakt mit Europäern zur Entstehung gelangt sind, wurde in den beiden abweichenden Voten der Richter L’Heureux-Dubé und McLachlin ausgesprochen kritisch betrachtet.260 5. Hieran anschließend wird dem Einfluß des europäischen Kulturkreises aber in den Fallgestaltungen Rechnung getragen, in denen die Existenz ei253 254 255 256 257 258 259 260

[1996] 2 [1996] 2 Siehe C. [1996] 2 [1996] 2 [1996] 2 [1996] 2 [1996] 2

S.C.R., S. 507 (571), Absatz 91. S.C.R., S. 672 (689), Absatz 26; S. 672 (691), Absatz 28. III. 1. b) bb) (2) (b) (bb) der Dissertation. S.C.R., S. 507 (556/557), Absatz 64. S.C.R., S. 507 (557), Absatz 65. S.C.R., S. 507 (556/557), Absatz 64. S.C.R., S. 507 (555), Absatz 61; [Hervorhebungen im Original]. S.C.R., S. 507 (572 ff.), Absätze 95 ff.

III. Aus der kanadischen Verfassung resultierende Garantien

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ner indigenen Handlungsweise eindeutig auf diesen zurückgeführt werden kann. Handelt es sich hingegen um eine bloße Reaktion auf europäische Einflüsse, so werden die Voraussetzungen, die für ein „Aboriginal Right“ erforderlich sind, nicht erfüllt.261 6. Im Bewußtsein möglicher Beweisschwierigkeiten sowie der besonderen Natur indigener Rechtspositionen, propagiert der Supreme Court eine liberale Bewertung der durch First Nations vorgebrachten Beweise. Aufgrund der Tatsache, daß vielfach keine schriftlichen Aufzeichnungen über spezifische Sitten und Gebräuche bestimmter Stammesgruppierungen bestünden, dürfe kein Maßstab angelegt werden, wie er beispielsweise in einer zivilrechtlichen Streitigkeit üblich sei.262 Anderenfalls sähen sich Ureinwohner mit nahezu unlösbaren Beweisproblemen konfrontiert, die sowohl dem Geist als auch der Intention der Section 35 (1) entgegenstünden.263 7. Nur die spezifischen Rechte einer bestimmten Ureinwohnergemeinschaft dürfen im Mittelpunkt einer gerichtlichen Betrachtung stehen. Der Supreme Court, der damit seine Rechtsprechung im Fall Kruger and Manuel v. The Queen264 wieder aufnahm, begründet diese Direktive mit dem Wesen der „Aboriginal Rights“: Bei diesen handele es sich nicht um universelle, allgemein gültige Rechte mit der Folge, daß die genaue Bestimmung ihres Umfanges und Inhaltes nur auf der Grundlage einer Einzelfallanalyse erfolgen könne.265 8. Bei der zu untersuchenden indigenen Handlung, Sitte oder Tradition muß es sich zwingend um eine Aktivität handeln, die von unabhängiger Bedeutung für die jeweilige Stammeskultur ist. Ist sie hingegen nur rudimentär zu einer anderen mit ihr verbundenen indigenen Verhaltensweise, unterfällt sie nicht dem Begriff des „Aboriginal Right“ im Sinne der Section 35 (1) der Verfassung, wie der Supreme Court sehr plastisch formuliert hat: „Incidental practices, customs and traditions cannot qualify as aboriginal rights through a process of piggybacking on integral practices, customs and traditions.“266

9. Als weitere Voraussetzung erfordert der „integral to distinctive culture“-Test die Möglichkeit einer kennzeichnenden Unterscheidung der indigenen Aktivität; es ist hingegen nicht erforderlich, daß sie einzigartig und der jeweiligen Stammeskultur eindeutig zuzuordnen ist. Der Supreme Court 261 262 263 264 265 266

[1996] [1996] [1996] [1978] [1996] [1996]

2 2 2 1 2 2

S.C.R., S.C.R., S.C.R., S.C.R., S.C.R., S.C.R.,

S. S. S. S. S. S.

507 507 507 104 507 507

(561), Absatz 73. (558/559), Absatz 68. (555), Absatz 62. ff. (559), Absatz 69. (560), Absatz 70.

92

C. Der normative Rahmen

differenziert insoweit zwischen den beiden Begriffen „distinctive“ und „distinct“ und charakterisiert den erstgenannten Ausdruck wie folgt: „It is a claim that this tradition or custom makes the culture what it is, not that the practice, custom or tradition is different from the practices, customs or traditions of another culture“267

10. Abschließendes Kriterium des in R. v. Van der Peet entwickelten Testverfahrens ist die Berücksichtigung der besonderen Beziehung der First Nations zu ihrem Land sowie eine ausreichende Gewichtung indigener Kulturen und Gesellschaften.268 (cc) Leitlinien des Supreme Court im Fall R. v. Gladstone – Die Fortentwicklung des „Sparrow Justification-Tests“ Die in R. v. Gladstone getroffene Entscheidung orientierte sich an dem im Van der Peet-Urteil entwickelten „integral to distinctive culture“-Test und den durch den Supreme Court zuvor konzipierten Richtlinien des „Sparrow Justification-Test“. Der ihr zugrundeliegende Sachverhalt erscheint in zweifacher Hinsicht bemerkenswert: in Abweichung von den beiden anderen zeitgleich entschiedenen Fällen der Van der Peet-Trilogie sprach Kanadas höchstes Gericht erstmals einer Ureinwohnergemeinschaft das Recht zu, innerhalb des ihr zustehenden Territoriums in kommerzieller Weise Fischfang betreiben zu dürfen und damit die natürlichen Ressourcen ihres Stammesgebietes eigenverantwortlich bewirtschaften zu können.269 Darüber hinaus modifizierte das Gericht die Vorgaben des „Sparrow Justification-Test“ und erweiterte diese durch zusätzliche Elemente in erheblichem Umfang. Vor dem Hintergrund der im Sparrow-Urteil festgeschriebenen vierstufigen Prüfungsfolge270 war zunächst unter Heranziehung der durch R. v. Van der Peet geprägten Grundsätze zu hinterfragen, ob sich der Stammesverband der Heiltsuk, dem die Berufungskläger angehörten, auf eine Aktivität berufen konnte, die den Erfordernissen des „integral to distinctive culture“-Testverfahrens Genüge tat. Die Mehrheit des Gerichtes bejahte dies unter Heranziehung ethnologischer Forschungsergebnisse und des historischen Berichtes Alexander Mackenzies.271 Der Supreme Court stellte weiterhin fest, daß ein insoweit bestehendes „Aboriginal Right“ auch nicht durch die geltenden Fischereibestimmungen 267 268 269 270 271

[1996] 2 S.C.R., S. 507 (561), Absatz 71; [Hervorhebungen im Original]. [1996] 2 S.C.R., S. 507 (562), Absatz 74. Borrows, American Indian Law Review 1997, Bd. 22, S. 37 (39). Siehe C. III. 1. b) bb) (2) (b) (bb) der Dissertation. [1996] 2 S.C.R., S. 723 (748), Absatz 29.

III. Aus der kanadischen Verfassung resultierende Garantien

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aufgehoben worden war. Es fehle an der erforderlichen, jedoch weder in der Fisheries Act noch in den Pacific Herring Fishery Regulations deutlich und offenkundig zutage tretenden Intention des Gesetzgebers.272 Zwar sei hierfür keineswegs ein Gesetzeswortlaut erforderlich, der expressis verbis auf eine Aufhebung hindeute, doch umgekehrt könnten sich auch aus der bloßen Tatsache, daß indigene Rechte gesetzlichen Regelungen unterworfen seien, die keinen besonderen Schutz statuierten, keine derartige gesetzgeberische Motivation ableiten lassen: „The government’s purpose was to ensure that conservation goals were met, and that the Indian food fishery’s special protection would continue; ist purpose was not to eliminate aboriginal rights to fish commercially. . . . however, the failure to recognize an aboriginal right, and the failure to grant special protection to it, do not constitute the clear and plain intention necessary to extinguish the right.“273

Das Gericht bejahte auch den in einem nächsten Schritt zu prüfenden Eingriff in den Schutzbereich des „Aboriginal Right“. Zur Begründung führte es aus, vor Ankunft der Europäer in Nordamerika hätten sich die Heiltsuk bezüglich ihrer kommerziellen Fischereirechte nur selbst auferlegten Begrenzungen ausgesetzt gesehen oder aber solchen, die auf Transportschwierigkeiten oder der Verfügbarkeit natürlicher Ressourcen beruhten. Durch den Erlaß regulierender Fischereibestimmungen aber würde der Schutzbereich ihrer indigenen Rechte nun in einem Ausmaß eingeschränkt, das Regierungsstellen festlegen würden.274 Die besondere Bedeutung des Gladstone-Urteils resultiert aus den Ausführungen des Supreme Court im Hinblick auf die Prüfung einer möglichen Eingriffsrechtfertigung. Anknüpfend an die Grundsätze des „Sparrow Justification-Test“, in denen das Gericht der Bewahrung und Verwaltung natürlicher Ressourcen zentrale Bedeutung beigemessen hatte,275 thematisierte es auch den in dieser Entscheidung niedergelegten Grundgedanken einer nachfolgenden Priorität indigener Fischereirechte, den es seinerzeit wie folgt umschrieb: „The constitutional nature of the Musqueam food fishing rights means that any allocation of priorities after valid conservation measures have been implemented must give top priority to Indian food fishing. . . . If, in a given year, conservation needs required a reduction in the number of fish to be caught such that the number equalled the number required for food by the Indians, then all the fish available after conservation would go to the Indians according to the constitutional nature of their fishing right.“276 272 273 274 275 276

[1996] 2 [1996] 2 [1996] 2 Siehe C. [1990] 1

S.C.R., S. 723 (750), Absatz 34. S.C.R., S. 723 (753), Absatz 36. S.C.R., S. 723 (761), Absatz 53. III. 1. b) bb) (2) (b) (bb) unter 2., 1. Spiegelstrich der Dissertation. S.C.R., S. 1075 (1116).

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C. Der normative Rahmen

Im Gegensatz zum Sparrow-Urteil beurteilte der Vorsitzende Richter Lamer jedoch die Fallkonstellation in R. v. Gladstone grundsätzlich anders: während in R. v. Sparrow ein indigenes Fischereirecht im Mittelpunkt gestanden habe, das zum Zwecke der Eigenversorgung oder aus zeremoniellen Motiven ausgeübt worden sei, handele es sich in Gladstone um eine rein kommerzielle Aktivität, die eine andere Bewertung erforderlich mache. Der fundamentale Unterschied liege in der Wesensverschiedenheit beider Sachverhalte. Charakteristisch für die der Selbstversorgung dienende Rechtsposition sei die ihr zugrundeliegende inhärente Begrenzung, die sich aus der Tatsache ergebe, daß zu einem bestimmten Zeitpunkt eine ausreichende, den Bedarf deckende Menge an Fisch gefangen sei. Die kommerzielle Verhaltensweise der Heiltsuk hingegen habe ihre Grenzen allein in der Nachfrage des Marktes und der Verfügbarkeit der natürlichen Ressourcen mit der Konsequenz, daß hier eine dem Ureinwohnerrecht innewohnende Einschränkung nicht ersichtlich sei.277 Vor dem Hintergrund dieser Differenzierung sah sich der Supreme Court veranlaßt, die zuvor erwähnte Prioritätsdoktrin des Sparrow-Urteils aus einer veränderten Perspektive zu betrachten, die den besonderen Umständen des vorliegenden, grundlegend andersgelagerten Kontextes Rechnung tragen soll: „Where the aboriginal right has no internal limitation, however, what is described in Sparrow as an exceptional situation becomes the ordinary: in the circumstance where the aboriginal right has no internal limitation, the notion of priority, . . . would mean that where an aboriginal right is recognized and affirmed that right would become an exclusive one. Because the right to sell herring spawn on kelp to the commercial market can never be said to be satisfied while the resource is still available and the market is not sated, to give priority to that right in the manner suggested in Sparrow would be to give the right-holder exclusivity over any person not having an aboriginal right . . . In my view, such a result was not the intention of Sparrow. . . . the judgement simply does not consider how the priority standard should be applied in circumstances where the right has no such internal limitation.“278

In einem wie hier gelagerten Sachverhalt erfordere die Frage der Ressourcenvergabe lediglich eine Berücksichtigung indigener Rechte durch die Regierungsstellen sowie einen Verteilungsmodus, der in respektvoller Weise den Vorrang anerkenne, der den First Nations diesbezüglich zukomme.279 Dieser Vorrang, der zwar nicht mit einem Exklusivrecht gleichgesetzt werden dürfe, könne nicht anhand eines bestimmten Standards gemessen werden, sondern mache eine am Einzelfall orientierte Bewertung erforder277

[1996] 2 S.C.R., S. 723 (764), Absatz 57. [1996] 2 S.C.R., S. 723 (765/766), Absätze 59, 60; [Hervorhebungen durch den Verfasser]. 279 [1996] 2 S.C.R., S. 723 (767), Absatz 62. 278

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lich,280 in deren Rahmen Aspekte wie ausreichende Konsultationen der betroffenen Stämme, Kompensationszahlungen oder die ökonomische Bedeutung des Fischfangs für eine Ureinwohnergemeinschaft zu beleuchten seien.281 Während der Supreme Court im Sparrow-Urteil noch den Naturschutz als einzige staatliche Zielsetzung benannt hatte, die eine Schutzbereichsverletzung eines indigenen Rechtes rechtfertige, wurde in R. v. Gladstone der Umfang legitimer Eingriffsmöglichkeiten erheblich ausgeweitet. Ausgehend von dem im Van der Peet-Urteil verankerten Prinzip, nach dem Section 35 (1) der Verfassung primär dem Versöhnungsgedanken Rechnung tragen solle, müßten indigene Gemeinschaften als Teil eines sozialen, politischen und ökonomischen Gemeinwesens verstanden werden mit der Folge, daß einige Beschränkungen indigener Rechte vertretbar erschienen. Exemplarisch führte Richter Lamer die folgenden Aspekte an: das Streben nach ökonomischer und regionaler Gleichberechtigung sowie die Anerkennung des historischen Vertrauens auf und der Teilnahme an der Fischerei durch nicht-indigene Volksgruppen.282 (dd) Kritische Anmerkungen Eine abschließende Bewertung der im Rahmen der Van der Peet-Trilogie entwickelten Grundpositionen zu Section 35 (1) des Constitution Act, 1982, stellt ein zwiespältiges Unterfangen dar. Zunächst ist die Tatsache, daß Kanadas höchstes Gericht die bereits sechs Jahre zuvor in R. v. Sparrow aufgestellten Leitlinien einer Revision unterzogen hat, positiv zu gewichten. Der „integral to distinctive culture“-Test ist als Versuch zu werten, die im Sparrow-Urteil vorhandene Lücke bezüglich einer brauchbaren Definition indigener Rechte zu schließen und konkrete Orientierungshilfen zu bieten. Auch die in R. v. Gladstone vorgenommene Modifikation und Fortentwicklung des „Sparrow Justification-Test“ verdeutlicht das Bestreben des Supreme Court, seine Rechtsprechung zu Section 35 (1) weiter fortzuentwikkeln. Insofern ist in der Frage indigener Rechte und ihres Schutzes eine gewisse Dynamik zu beobachten, die im Jahre 1982 durch die „Patriation of Constitution“283 ihren Anfang nahm. Gleichwohl haben die höchstrichterlichen Entscheidungen der Van der Peet-Trilogie ein geteiltes Echo sowohl in der kanadischen Verfassungsrechtsliteratur als auch bei Organisationen gefunden, die indigene Interessen vertreten. Die Darstellung dieser grund280 281 282 283

[1996] 2 [1996] 2 [1996] 2 Siehe C.

S.C.R., S. 723 (767), Absatz 63. S.C.R., S. 723 (768), Absatz 64. S.C.R., S. 723 (775), Absatz 75. III. der Dissertation.

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sätzlichen kritischen Einwendungen soll Thema der nachfolgenden Ausführungen sein. – Bei näherer Betrachtung des „integral to distinctive culture“-Testverfahrens, einem der Grundpfeiler der Van der Peet-Trilogie, erscheinen die folgenden drei Aspekte kritikwürdig: 1. Die Kritik entzündet sich zunächst an der nicht ausreichenden Berücksichtigung des spezifischen indigenen Blickwinkels, dessen Ziel – wie der Supreme Court mehrfach deutlich herausgestellt hat – die Versöhnung eines europäisch geprägten Rechtssystems mit einem indigenen Normenkatalog ist. Zwar hat Kanadas höchstes Gericht dessen Beachtung im Van der PeetUrteil unterstrichen,284 doch hat es im gleichen Atemzug seine Aussage wieder relativiert: „Courts adjudicating aboriginal rights claims must, therefore, be sensitive to the aboriginal perspective, but they must also be aware that aboriginal rights exist within the general legal system of Canada.“285

Durch die hier zum Ausdruck kommende Einbettung indigener Rechte in das kanadische Rechtssystem besteht die Gefahr der Unterminierung des Blickwinkels der First Nations. Stein des Anstoßes ist die europäisch geprägte Idee von „Rechten“ – eine Vorstellung, die weder adäquat wiedergibt, wie indigene Völker sich selbst sehen, noch das sie auszeichnende besondere Verhältnis zu ihrem Land und dessen Ressourcen zu beschreiben vermag.286 Hierdurch beschwört der Supreme Court die Gefahr einer Fehlinterpretation des Indigenenrechtes herauf, das dem Normengefüge der weißen Mehrheitsgesellschaft mehr und mehr angepaßt zu werden droht.287 Die Mehrheit des Supreme Court ist in ihren Urteilsgründen bedauerlicherweise nicht weiter auf den durch Richter Lambert vor dem British Columbia Court of Appeal vertretenen Ansatz288 eingegangen, nach der die indigene Perspektive durch eine nähere Betrachtung der sozialen Bedeutung der jeweiligen Handlungsweise gestärkt werden könne. Lediglich Richterin L’Heureux-Dubé scheint diesen Gedanken der Vorinstanz in ihrem Dissens wieder aufgegriffen zu haben: „. . . s. 35 (1) should be viewed as protecting, not a catalogue of individualized practices, traditions or customs, as the Chief Justice does, but the ‚distinctive culture‘ of which aboriginal activities are manifestations. Simply put, the emphasis 284 [1996] 2 S.C.R., S. 507 (550), Absatz 49; siehe C. III. 1. b) (bb) (2) (c) unter 1. der Dissertation. 285 [1996] 2 S.C.R., S. 507 (550/551), Absatz 49; [Hervorhebungen durch den Verfasser]. 286 Zalewski, University of Toronto Faculty of Law Review 1997, Bd. 55, S. 435 (445). 287 Borrows, American Indian Law Review 1997, Bd. 22, S. 37 (46). 288 [1993] 5 W.W.R., S. 459 ff. (B.C.C.A.).

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should be put on the significance of these activities to Natives rather than on the activities themselves.“289

Das kanadische Verfassungsgericht hat bezüglich der Frage der Definition indigener Verfassungsrechte einen europäisch geprägten Rahmen angelegt, der vielfach als paternalistisch290 oder gar ethnozentrisch291 tituliert worden ist und der die besondere Stellung indigener Rechtspositionen innerhalb der Verfassung zu verwässern droht.292 Vertreter kanadischer First Nations monieren, die Van der Peet-Trilogie sei in erster Linie eine politisch motivierte Entscheidung des Supreme Court gewesen, mit der dieser den Interessen des gesellschaftlichen Mainstream habe gerecht zu werden versucht.293 Besonders deutlich aber wird die Negierung der spezifischen Sichtweise kanadischer First Nations, wenn man sich vor Augen führt, daß „Aboriginal Rights“ immer auch „Political-Rights“ darstellen.294 Durch die Außerachtlassung jeglicher politischer Rechte setzt sich das Gericht somit in Widerspruch zu einem modernen Verständnis indigener Rechte.295 2. Das „integral to distinctive culture“-Testverfahren sieht sich dem Vorwurf ausgesetzt, durch sein Prüfungsraster die Bestimmung indigener Rechte zu erschweren296 und zusätzliche Hindernisse geschaffen zu haben. Zwar hat das Gericht die Existenz gesellschaftlicher Strukturen der First Nations vor der erst später einsetzenden europäischen Kolonisierung explizit anerkannt297 und damit scheinbar zur Stärkung ihrer rechtlichen Stellung beigetragen, doch hat es gleichzeitig seine Aussage relativiert, in dem es im Rahmen der Analyse der „Aboriginal Rights“ zusätzliche Hürden errichtet hat. Durch das Erfordernis von Sitten und Traditionen, die integraler Bestandteil des jeweiligen Stammesverbandes und von zentraler Bedeutung für diesen sein müssen, hat der Supreme Court einen Ansatz gewählt, der das Ausmaß indigener Rechtspositionen und damit den Schutzbereich der Section 35 (1) der Verfassung in erheblichem Maße einschränkt. Er hat damit entscheidend dazu beigetragen, die ohnehin enggefaßte Definition der „Aboriginal Rights“ seines Sparrow-Urteils zu zementieren.298 Das Gericht 289 [1996] 2 S.C.R., S. 507 (593) Absatz 157; [Hervorhebungen durch den Verfasser und im Original]. 290 Barsh/Henderson, McGill Law Journal 1997, Bd. 42, S. 993 (1002). 291 Asch, Review of Constitutional Studies 2000, Bd. 5, S. 119 (130). 292 McNeil, Constitutional Forum 1997, Bd. 8, S. 33 (36). 293 Gray, Australian Indigenous Law Reporter 1997, Bd. 2, S. 18 (27). 294 Asch, From Calder to Van der Peet, S. 442. 295 Asch, Review of Constitutional Studies 2000, Bd. 5, S. 119 (131). 296 Bell, The Canadian Bar Review 1998, Bd. 77, S. 36 (50). 297 Siehe C. III. 1. b) bb) (2) (c) (bb) der Dissertation. 298 Zalewski, University of Toronto Faculty of Law Review 1997, Bd. 55, S. 435 (454).

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hat hierbei außer acht gelassen, daß sich bestimmte Elemente einer Kultur einer Objektivierung verschließen.299 Indem es sich einerseits bezüglich der Frage, ob eine gewisse Aktivität ein zentrales Element darstellt, auf das Zeugnis der jeweiligen Stammesmitglieder stützt, andererseits aber eine eigenständige, hiervon lösgelöste Bewertung vornimmt, wendet es eine Methode an, die wenig konsequent erscheint. Es erscheint überdies ausgesprochen zweifelhaft, ob kanadische Gerichte über die Kompetenzen verfügen, die notwendige Unterscheidung zu treffen zwischen Handlungsweisen, die als „central“ bezeichnet werden können und solchen, die lediglich „incidental“ sind und damit nicht dem Schutzbereich der Section 35 (1) unterfallen. Eine solche Differenzierung würde bei näherer Betrachtung die Hinzuziehung eines Anthropologen erforderlich machen, um im Rahmen eines Rechtsstreites die individuellen kulturellen Eigenheiten des jeweiligen Stammesgruppierung ausreichend berücksichtigen zu können. Die Aussage des Supreme Court, die Unterbrechung einer bestimmten indigenen Praktik beeinträchtige nicht zwangsläufig den Status eines Indigenenrechtes,300 verstärkt nur die ohnehin diffizile Abgrenzung, indem sie keinerlei Hinweise darauf gibt, wann eine bloße Unterbrechung oder aber ein finaler Einschnitt vorliegt.301 Darüber hinaus erscheint die Kategorisierung einer indigenen Aktivität in „central“ oder „incidental“ neben den ihr innewohnenden Abgrenzungsschwierigkeiten als zu starr. Sie läßt die Interdependenz der Sitten und Gebräuche kanadischer First Nations unberücksichtigt, die häufig untrennbar miteinander verbunden sind und stellt im Ergebnis eine bloße gerichtliche Fiktion302 dar, die der Lebenswirklichkeit indigener Volksgruppen nicht entspricht. Sie verkennt überdies die Dynamik und Kreativität kanadischer Ureinwohnergemeinschaften. Diese zu ignorieren und damit die First Nations auf ein Entwicklungsniveau zu reduzieren, das möglicherweise dem Stand vor der europäischen Besiedelung entspricht, erscheint nicht gerechtfertigt und sieht sich dem Vorwurf ausgesetzt, eine sozialdarwinistische Denkweise widerzuspiegeln.303 3. Auch der von der Mehrheit des Richtergremiums favorisierte Zeitrahmen zur Bestimmung indigener Rechte scheint die dynamische Natur indigener Gesellschaften zu ignorieren. Nach Ansicht der überwiegenden Mehrheit des Gerichtes sind „Aboriginal Rights“ auf die Ausübung solcher Sitten und Traditionen beschränkt, die vor dem erstmaligen Kontakt mit den euro299 300 301 302 303

Barsh/Henderson, McGill Law Journal 1997, Bd. 42, S. 993 (1000). [1996] 2 S.C.R., S. 507 (557), Absatz 65. Elliott, The Alberta Law Review 1997, Bd. 35, S. 759 (774). Barsh/Henderson, McGill Law Journal 1997, Bd. 42, S. 993 (1001). Barsh/Henderson, McGill Law Journal 1997, Bd. 42, S. 993 (1001).

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päischen Kolonisten existierten. Solchen kulturellen Eigenheiten jedoch, die als bloße Reaktion auf europäische Einflüsse gewertet werden können, versagen die Verfassungsrichter ihre Anerkennung als indigene Rechte im Sinne der Section 35 (1) des Constitution Act.304 Diese Ansicht übersieht nicht nur die Folgewirkungen, die der Kontakt zwischen Europäern und First Nations für die Entwicklung kanadischer Ureinwohnergemeinschaften gehabt hat; sie vernachlässigt darüber hinaus auch seine grundlegende und unbestreitbare Bedeutung für die Ausformung der kanadischen Gesellschaftsstruktur insgesamt.305 Es darf nicht unberücksichtigt bleiben, daß First Nations auch Teil dieser heutigen kanadischen Mainstream-Gesellschaft sind. Die Reduzierung auf ihre vor der Ankunft der Europäer bestehende Gesellschaftsstruktur aber kann als statisch bezeichnet werden und ist von Richterin McLachlin in ihrem abweichenden Votum grundsätzlich in Frage gestellt worden: „I cannot agree . . . that it is essential that a practice be traceable to pre-contact times for it to qualify as a constitutional right. Aboriginal rights do not find their source in a magic moment of European contact, but in the traditional laws and customs of the aboriginal people in question, which existed prior to the imposition of European law and which often dated from time immemorial.“306

Sie kommt einer unzulässigen Außerachtlassung des allgemeinen und kulturellen Kontextes gleich, in den indigene Gemeinschaften verwurzelt sind.307 Eine derartige, durch den Supreme Court vorgenommene Differenzierung bewirkt auf dem Gebiet des kanadischen Verfassungsrechtes im Ergebnis eine Anwendung zweier unterschiedlicher Interpretationsstandards: eines Standards für kanadische Staatsbürger im Allgemeinen und eines solchen für First Nations im Besonderen.308 Ungeachtet der Tatsache, daß indigene Rechte, die aufgrund der durch den Supreme Court gewählten zeitlichen Perspektive zwar nicht durch Section 35 (1) des Constitution Act, zumindest aber durch das Common Law geschützt werden,309 scheint sich die durch die Sto:lo geäußerte Befürchtung zu bestätigen, das Gericht wandle „Rechte in bloße Relikte“ um.310 Um diesem Vorwurf wirksam entgegentreten zu können, hätte das Verfassungsgericht sinnvollerweise zwischen der Existenz eines Indigenenrechtes als solcher und dessen Ausübung unterscheiden können – eine Differenzie304 305 306 307 308 309 310

Siehe C. III. 1. b) bb) (2) (c) (bb) unter 5. der Dissertation. Mainville, An Overview of Aboriginal and Treaty Rights, S. 28. [1996] 2 S.C.R., S. 507 (634), Absatz 247. Mainville, An Overview of Aboriginal and Treaty Rights, S. 28. Bell, The Canadian Bar Review 1998, Bd. 77, S. 36 (46). Mainville, An Overview of Aboriginal and Treaty Rights, S. 29. R. v. Van der Peet [1996] 2 S.C.R., S. 507 (533/534), Absatz 16.

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rung, die Richterin McLachlin in ihren von der Mehrheit abweichenden Ausführungen wie folgt beschrieb: „Rights are generally cast in broad, general terms. They remain constant over the centuries. The exercise of rights, on the other hand, may take many forms and vary from place to place and from time to time. If a specific modern practice is treated as the right at issue, the analysis may be foreclosed before it begins. This is because the modern practice by which the more fundamental right is exercised may not find a counterpart in the aboriginal culture of two or three centuries ago.“311

Durch die von der Mehrheit der Richter propagierte Betonung der Handlungsweisen, die vor dem erstmaligen Kontakt zwischen First Nations und Europäern praktiziert wurden, sieht sich das Gericht überdies mit dem Vorwurf einer inneren Widersprüchlichkeit konfrontiert: zwar betont der Supreme Court seine Intention, einem „Frozen Rights Approach“ entgegenwirken zu wollen,312 doch scheint er gleichzeitig einer solch starren Betrachtungsweise geradezu das Wort zu sprechen.313 Es erscheint befremdlich, daß die noch im Fall R. v. Sparrow geäußerte Ansicht,314 bei Interpretation des Terminus „existing aboriginal rights“ Entwicklungspotentiale in ausreichendem Maße zu berücksichtigen, nur sechs Jahre später scheinbar nicht länger vertreten wird. Widersprüchlich in zweierlei Hinsicht erscheint überdies auch die folgende durch den Supreme Court vorgenommene, willkürlich anmutende Differenzierung: Die Existenz indigener Rechte wird damit begründet, das physische und kulturelle Überleben kanadischer First Nations sichern zu wollen. Dieser Intention aber wird man nicht gerecht, indem man als Vergleichsgröße lediglich den vor Ankunft der Europäer geltenden Entwicklungsstand heranzieht und damit im Hinblick auf die Zukunft potentielle Entwicklungen außer Betracht läßt. Warum hinsichtlich der First Nations ein solch enggesteckter Maßstab angelegt wird, die Rechte der nicht-indigenen Bevölkerung Kanadas jedoch nicht solche Beschränkungen erfahren, erscheint schleierhaft.315 Die unter 2. geschilderten Schwierigkeiten, eine deutliche Unterscheidung zwischen indigenen Verhaltensmustern zu treffen, die „central“ oder nur „incidental“ sind, werden durch den angelegten Zeitrahmen noch weiter verstärkt, weil sich kanadische Gerichte hierdurch entscheidender Beweis311

[1996] 2 S.C.R., S. 507 (631), Absätze 238, 239. [1996] 2 S.C.R., S. 507 (557), Absatz 64. 313 Gray, Australian Indigenous Law Reporter 1997, Bd. 2, S. 18 (25). 314 [1990] 1 S.C.R., S. 1075 (1076, 1093); siehe C. III. 1. b) bb) (2) (b) (bb), S. 73 der Dissertation. 315 Borrows, American Indian Law Review 1997, Bd. 22, S. 37 (49). 312

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mittel berauben.316 Da erst im Zuge des Kontaktes zwischen indigenen Volksgruppen und europäischen Siedlern schriftliche Aufzeichnungen und Vertragswerke entstanden, die vor diesem Zeitpunkt noch nicht existierten, können im Verlaufe eines Gerichtsverfahrens keine sachdienlichen Hinweise dieser Art herangezogen werden, die zur Klärung dieser Frage beitragen könnten. Zum Teil wird gar der Vorwurf erhoben,317 der Supreme Court habe bewußt Beweismöglichkeiten kanadischer First Nations begrenzen wollen und sein Urteil aus rein wirtschaftlichen Erwägungen gefällt. Abschließend sei auf den Wortlaut der Section 35 (2) des Constitution Act hingewiesen:318 Sie enthält eine Legaldefinition des in Section 35 (1) enthaltenen Terminus „aboriginal peoples“ und unterstellt die Métis expressis verbis dem Schutz der kanadischen Verfassung. Indem der Supreme Court zur Bestimmung indigener Rechte auf den Zeitraum vor der Ankunft europäischer Siedler abstellt, setzt er sich in Widerspruch zur insoweit klaren Diktion der Verfassung, denn die Volksgruppe der Métis hat sich erst nach diesem Zeitpunkt aus Mischehen zwischen First Nations und Europäern herausgebildet.319 Die durch das Gericht in seiner Van der Peet-Trilogie entwickelte Konzeption läßt diesen Aspekt völlig unberücksichtigt und beschneidet hiermit die Métis als Rechtsträger des Constitution Act in ihren verfassungsmäßigen Rechten. – Die durch den Supreme Court in R. v. Gladstone vorgenommene Modifikation und Fortentwicklung des „Sparrow Justification-Test“ machen eine kritische Bewertung erforderlich. Bei genauerer Betrachtung der durch das Gericht aufgestellten Kriterien erscheint fraglich, ob der durch das Sparrow-Urteil gesetzte Standard weiter konkretisiert und hierdurch bestehende Schwächen320 ausgeglichen werden konnten oder ob nicht vielmehr der resignativen Ansicht zuzustimmen ist,321 nach der der Schutz indigener, durch die kanadische Verfassung geschützter Rechte weiter beschnitten wurde. 1. Unabhängig von dem nur schwer nachvollziehbaren Widerspruch, im Gladstone-Urteil den Heiltsuk ein Fischereirecht zuzusprechen, in R. v. N.T.C. Smokehouse Ltd. hingegen den Sheshaht, einer indigenen, in unmittelbarer Nachbarschaft lebenden Volksgruppe, ein solches Recht zu versagen,322 verdient die Ausweitung der Rechtfertigungsgründe für 316 317 318 319 320 321 322

Elliott, The Alberta Law Review 1997, Bd. 35, S. 759 (773). Lambert, U.B.C. Law Review 1998, Bd. 32, S. 249 (251). Siehe C. I. sowie C. III. 1. b) bb) der Dissertation. Siehe C. I. 3. der Dissertation. Siehe C. III. 1. b) bb) (2) (b) (cc) der Dissertation. Gray, Australian Indigenous Law Reporter 1997, Bd. 2, S. 18 (31). Barsh/Henderson, McGill Law Journal 1997, Bd. 42, S. 993 (1003).

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Schutzbereichsverletzungen besondere Aufmerksamkeit. Der Supreme Court hat das im Fall R. v. Sparrow erwähnte Erfordernis einer gültigen gesetzgeberischen Zielsetzung nicht näher eingegrenzt; vielmehr hat er exemplarisch weitere Aspekte wie das Streben nach ökonomischer und regionaler Gleichberechtigung hinzugefügt. Das Urteil im Fall R. v. Gladstone hat folglich nur zur Entstehung eines Kataloges möglicher rechtsgültiger Zielsetzungen beigetragen ohne diese eindeutig und abschließend zu bestimmen. Es hat damit die indigene Rechtsstellung entscheidend geschwächt.323 2. Vor diesem Hintergrund drängt sich der Eindruck auf, Kanadas höchstes Gericht habe die von ihm ursprünglich intendierte Balance zwischen „Recognition“ einerseits und „Reconciliation“ andererseits aus den Augen verloren und versuche nun, den Interessen der nicht-indigenen kanadischen Bevölkerungsmehrheit aus Gründen des sozialen Friedens Rechnung zu tragen324 – ein Ansatz, der den Prinzipien, die der Supreme Court in seinen vorangehenden Urteilen aufgestellt hat, diametral gegenübersteht. Zwar sind indigene Rechte nicht absolut und damit möglichen Eingriffen zugänglich,325 doch bedarf es hierfür zwingender und substantieller Gründe. Die Konzentration auf gesamtgesellschaftliche Entwicklungen und die Sicherung des sozialen Friedens ist mit einem Eingriff aus öffentlichem Interesse gleichzusetzen,326 den der Supreme Court im Sparrow-Urteil noch entschieden abgelehnt hatte.327 Diese Entwicklung wurde von Richterin McLachlin in ihrem von der Mehrheit des Richterkollegiums abweichenden Votum wie folgt kommentiert: „The extension of the concept of compelling objective to matters like economic and regional fairness . . . would negate the very aboriginal right to fish itself, on the ground that this is required for the reconciliation of Aboriginal Rights and other interests and the consequent good of the community as a whole. This is not limitation required for the responsible exercise of the right, but rather limitation on the basis of the economic demands of non-Aboriginals. It is limitation of a different order than the conservation, harm prevention type of limitation sanctioned in Sparrow.“328

3. Durch die Ausweitung der Eingriffsmöglichkeiten in indigene Rechte wird die Gefahr heraufbeschworen, unter dem Deckmantel der „Reconcilia323

Ülgen, NILR 2000, Bd. 47, S. 146 (169). Morse, Two Steps Forward and One Step Back, S. 323. 325 Siehe C. III. 1. b) bb) (2) (b) (bb) der Dissertation. 326 McNeil, Constitutional Forum 1997, Bd. 8, S. 33 (48); Borrows/Rotman, Aboriginal Legal Issues, S. 388. 327 Siehe C. III. 1. b) bb) (2) (b) (cc) der Dissertation unter Fn. 347. 328 [1996] 2 S.C.R., S. 507 (661), Absatz 306, [Hervorhebungen durch den Verfasser]. 324

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tion“ politische Vorstellungen voranzutreiben329 und ökonomische Partikularinteressen wie die der Fischereiwirtschaft zu protegieren, die in der Vergangenheit maßgeblich zur Verletzung indigener Fischereirechte beigetragen haben.330 Abschließend ist daher festzuhalten, daß der Supreme Court durch sein Urteil in R. v. Gladstone dazu beigetragen hat, die potentiellen staatlichen Eingriffsmöglichkeiten auszuweiten.331 Er scheint damit einen Weg eingeschlagen zu haben, der die durch Section 35 (1) des Constitution Act geschützten Indigenenrechte mit Blick auf die Zukunft nicht stabilisiert, sondern eher auszuhöhlen in der Lage ist.332 (3) Bedeutung des Terminus „recognized and affirmed“ Nachdem im vorherigen Kapitel versucht wurde, den Schlüsselbegriff der „existing aboriginal rights“ anhand der einschlägigen Judikatur zu umreißen, gilt es nun zu klären, wie der in Section 35 (1) der Verfassung enthaltene Terminus zu interpretieren ist, die bestehenden Indigenenrechte seien „recognized and affirmed“. Bei näherer Betrachtung dieser zweiten Komponente der Vorschrift erscheinen zwei Bedeutungsebenen denkbar:333 es ist einerseits vorstellbar, der Gesetzgeber habe hiermit indigene Rechtspositionen als gültig anerkennen wollen; alternativ dazu ist es auch möglich, daß er sie lediglich berücksichtigen wollte. 1. Ausgehend vom bloßen Wortlaut der Verfassungsbestimmung scheint die letztgenannte Interpretationsmöglichkeit den Vorzug zu verdienen. Unterstützung erhält diese Auslegung durch einen Vergleich mit den Regelungen der „Canadian Charter of Rights and Freedoms“, in deren Sections 1 und 24 (1) Rechte nicht als „recognized and affirmed“ bezeichnet werden, sondern in denen explizit eine Garantie ausgesprochen wird. Die Rechtspositionen kanadischer First Nations scheinen vor diesem Hintergrund bloße Makulatur zu sein. 2. Es erscheint jedoch ausgesprochen widersinnig, Indigenenrechte dem ausdrücklichen Schutz der Verfassung zu unterstellen, gleichzeitig aber die hierdurch geschaffene starke rechtliche Stellung wieder zu relativieren. Hätte der kanadische Gesetzgeber lediglich betonen wollen, im Rahmen der von ihm zu treffenden Entscheidungen Belange der Ureinwohner zu berück329 330 331 332 333

Ülgen, NILR 2000, Bd. 47, S. 146 (170). McNeil, Constitutional Forum 1997, Bd. 8, S. 33 (39). Borrows, American Indian Law Review 1997, Bd. 22, S. 37 (58). Morse, Two Steps Forward and One Step Back, S. 323. Slattery, Queen’s Law Journal 1983, Bd. 8, S. 232 (249).

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sichtigen, so wäre es nicht erforderlich gewesen, eine eigenständige Verfassungsbestimmung wie Section 35 in den Constitution Act aufzunehmen, der ausschließlich „aboriginal rights“ thematisiert.334 Es hätte beispielsweise deren Erwähnung im Rahmen der Präambel ausgereicht.335 Aufgrund der Einbettung indigener Rechte in Section 35 der Verfassung scheint daher der erstgenannte Interpretationsansatz vorzugswürdig, der auch die politischen Kontroversen um die „Patration of Constitution“ und die damit einhergehende Ausformung unterschiedlicher gesellschaftlicher und verfassungsrechtlicher Strömungen bezüglich der Rechtsstellung indigener kanadischer Völker widerspiegelt – ein Aspekt, den der Supreme Court in seinem Sparrow-Urteil wie folgt beschrieben hat: „It is clear, that s. 35 (1) of the Constitution Act, 1982, represents the culmination of a long and difficult struggle in both the political forum and the courts for the constitutional recognition of aboriginal rights.“336

Im gleichen Urteil formulierte das Gericht die hinter der verfassungsrechtlichen Verankerung stehende Intention und stärkte hiermit den Status indigener Rechte in einer Weise, die über deren bloße Berücksichtigung eindeutig hinausgeht: „. . . the context of 1982 is surely enough to tell us that this is not just a codification of the case law on aboriginal rights that had accumulated by 1982. Section 35 calls for a just settlement for aboriginal peoples. It renounces the old rules of the game under which the Crown established courts of law and denied those courts the authority to question sovereign claims made by the Crown.“337

3. Über diesen Aspekt hinaus darf nicht außer Betracht gelassen werden, daß der am Wortlaut der Verfassungsvorschrift ausgerichtete Interpretationsansatz einen entscheidenden Umstand zu verkennen scheint: zwar spricht anders als die Sections 1 und 24 (1) der „Canadian Charter of Rights and Freedoms“ Section 35 (1) des Constitution Act nicht von einer „Guarantee“, doch darf Section 35 (4) nicht aus den Augen verloren werden, der Gleichheitsrechte von Mann und Frau garantiert und hierbei auf Absatz 1 ausdrücklich Bezug nimmt: Notwithstanding any other provision of this Act, the aboriginal and treaty rights referred to in subsection (1) are guaranteed equally to male and female persons.338 334

Reiter, The Law of First Nations, S. 51. Pentney, U.B.C. Law Review 1988, Bd. 22, S. 207 (209). 336 [1990] 1 S.C.R., S. 1075 (1105). 337 [1990] 1 S.C.R., S. 1075 (1106) unter Zitierung von Noel Lyon, An Essay on Constitutional Interpretation, Osgoode Hall Law Journal 1988, Bd. 26, S. 95 (100). 338 Siehe C. III. 1. b) bb) der Dissertation; [Hervorhebung durch den Verfasser]. 335

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Die Diktion der Vorschrift zeigt, daß „Aboriginal Rights“ nach dem Willen des Gesetzgebers offensichtlich mehr als nur Berücksichtigung finden sollen.339 4. Hierfür spricht nicht zuletzt auch die Erkenntnis, daß gemäß der in Section 52 (1) des Constitution Act niedergelegten Regelung die kanadische Verfassung „Supreme Law“ darstellt, dessen Bedeutung der Supreme Court in seinem Urteil im Fall Re Manitoba Language Rights wie folgt beschrieben hatte: „The Constitution of a country is a statement of the will of the people to be governed in accordance with certain principles held as fundamental and certain prescriptions restrictive of the powers of the legislature and government. It is, as s. 52 of the Constitution Act, 1982 declares, the ‚supreme law‘ of the nation, unalterable by the normal legislative process, and unsuffering of laws inconsistent with it. The duty of the judiciary is to interpret and apply the laws of Canada and each of the provinces, and it is thus our duty to ensure that the constitutional law prevails.“340

Vor diesem Hintergrund und der Tatsache, daß indigene Rechte einklagbar sind, muß der Terminus „recognized and affirmed“ im Sinne einer verfassungsmäßigen Garantie gedeutet werden, die den Rechtsstatus kanadischer First Nations als rechtsgültig anerkennt. (4) Der Fall Sawridge Band v. Canada – Die Möglichkeit der Selbstdefinition eines indigenen Rechtsstatus’ Die durch den Supreme Court gewählten und in den vorhergehenden Kapiteln ausführlich dargestellten Definitionsansätze in Bezug auf „Aboriginal Rights“ geben Anlaß zu der Frage, inwieweit über die bereits zu Beginn thematisierte Rechtsträgereigenschaft hinaus341 die in Section 35 (1) der Verfassung verankerten indigenen Rechte die Möglichkeit eröffnen, den eigenen Rechtsstatus eigenverantwortlich zu bestimmen. Hiermit eng verknüpft ist die durch die Bill C-31 eingeführte Befugnis, eigenständig Auswahlkriterien für eine Stammesmitgliedschaft festlegen zu können,342 die sich von den staatlich festgelegten Registrierungsvoraussetzungen in Bezug auf Status-Indianer grundlegend unterscheiden können. Diese ausgesprochen sensible Thematik ist nicht nur politisch höchst umstritten, sondern beeinflußt auch in vielfältiger Weise die Struktur indigener Lebensgemeinschaften. Von besonderer Relevanz ist die Zugehörigkeit zu einem Stammesver339 340 341 342

Pentney, [1985] 1 Siehe C. Siehe B.

U.B.C. Law Review 1988, Bd. 22, S. 207 (209). S.C.R., S. 721 (745). I. der Dissertation. II. unter 3. der Dissertation.

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band in Bezug auf die Frage des Wahlrechtes sowie für die Berechtigung, innerhalb eines Reservationsgebietes leben zu dürfen und damit die eigene kulturelle Identität wahren zu können. Bei der Frage der Selbstdefinition eines indigenen Rechtsstatus’ handelt es sich um weitgehend unerforschtes Terrain. Lediglich der Federal Court hatte sich in seinem im Fall Sawridge Band v. Canada gefällten Urteil343 mit diesem Themenkomplex eingehender zu beschäftigen. Diese Gerichtsentscheidung, die zwar bereits im Jahre 1995 erging, jedoch bis zum heutigen Tage die bedeutsamste ihrer Art ist, soll als Ansatzpunkt einer kritischen Bewertung dieser Fragestellung dienen. (a) Sachverhalt und Ausgangssituation Angehörige der drei im Bundesstaat Alberta ansässigen Stämme der Sawridge, der Ermineskin und der Sarcee hatten gegen die in den Sections 8–14.3 des „Indian Act“ verankerten Bestimmungen Einwendungen erhoben. Diese durch die „Bill C-31“344 im Jahre 1985 eingeführten Vorschriften übertrug kanadischen First Nations erstmalig die Kontrollrechte über Stammesverzeichnisse, die zuvor unter der Ägide des „Department of Northern Affairs and Northern Development“ (DIAND) verwaltet worden waren. Gleichzeitig sprachen sie die Verpflichtung aus, bestimmte Personengruppen in den Stammesverband aufzunehmen und diesen den Status vollwertiger Mitglieder zu verleihen. Hierzu zählten Frauen, die ihre Berechtigung als Status-Indianer durch Heirat eines Nicht-Status-Indianers verwirkt hatten, sowie deren Kinder. Auch Personen, die mütterlicherseits keine indigene Abstammung vorwiesen, die jedoch durch Heirat die Berechtigung erhalten hatten, sich als Status-Indianer registrieren zu lassen, profitierten ebenso wie uneheliche Kinder indianischer Mütter und nichtindianischer Väter von den Reformen der „Bill C-31“. Die drei Kläger monierten die Unvereinbarkeit dieser Gesetzgebung mit dem Hinweis auf Section 35 des Constitution Act. Diese Verfassungsbestimmung schütze „Aboriginal Rights“ und schließe das Recht einer jeden Stammesgruppierung mit ein, die Frage der Mitgliedschaft eigenverantwortlich und ohne staatliche Reglementierung zu lösen. Bereits vor Verkündung der kanadischen Verfassung am 17. April 1982 habe ein solches Recht existiert. Wie die Kläger weiter ausführten, ergäben sich auch keinerlei Hinweise auf die Aufhebung dieses angestammten Privilegs – im Gegenteil: es habe gerade in den historischen Verträgen seinen Niederschlag gefunden. 343 344

[1995] 4 C.N.L.R., S. 121 ff. (F.C.T.D.). Siehe B. II. der Dissertation.

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Die oktroyierte Aufnahme zusätzlicher Stammesmitglieder schüre die Sorge indigener Volksgruppen, der bestehende Bevölkerungsdruck innerhalb der Reservationsgebiete könne sich noch weiter verstärken.345 Sie stelle überdies einen unzulässigen Eingriff in Section 2 (d) der „Canadian Charter of Rights and Freedoms“ dar, die explizit die Vereinigungsfreiheit dem besonderen Schutz der Verfassung überantworte. (b) Leitlinien des Federal Court In seiner am 7. Juli 1995 nach fünfundsiebzig Verhandlungstagen verkündeten Entscheidung wies der Gerichtshof die Klage in vollem Umfang ab. Zur Begründung führte er an, aus Section 35 der Verfassung lasse sich kein indigenes Kontrollrecht in Bezug auf die Zugehörigkeit zu einem Stammesverband oder Reservationsgebiet herleiten, das in einem Widerspruch zu den Vorschriften des „Indian Act“ stehe. Dieses durch die Kläger propagierte Recht sei spätestens durch Erlaß des Regelwerkes des „Indian Act“ im Jahre 1876 aufgehoben worden.346 Auch die Analyse des Wortlautes der erst nach diesem Zeitpunkt geschlossenen Verträge spreche eine deutliche Sprache, denn der Verzicht auf die geltend gemachten Kontrollrechte sei geradezu eine Vorbedingung für deren Abschluß gewesen. Richter Muldoon führte unter Bezugnahme auf ethnologische Forschungsergebnisse weiter aus, auch schon vor der Vertragsperiode habe es unter den Vorfahren der Kläger keine Sitten und Gebräuche gegeben, die auf eine mögliche Reglementierung der Stammesmitglieder hingedeutet hätten: „The Court finds that in Aboriginal times and up to the making of the Treaties, all of the plaintiffs’ predecessors had no custom of controlling their groups’ or chiefs’ peoples’ membership. Quite the contrary. The chief’s stature depended on how many individuals or families attached themselves to the respective chief. Even those born into a chief’s people were free simply to walk out of the chief’s encampment and attach themselves to another. No questions asked. One chief’s loss was another’s gain. If this freedom to join and depart were an aboriginal custom, it was the diametric opposite of ‚control‘ of membership.“347

Das Gericht führte weiter aus, die in der Vergangenheit praktizierte und erst durch die „Bill C-31“ reformierte Vorgehensweise, die es der nichtindianischen Ehefrau eines Status-Indianers erlaubt hatte, auf Reservationsgebiet zu siedeln, dies aber in der umgekehrten Fallkonstellation dem nichtindianischen Ehemann einer Status-Indianerin verwehren wollte,348 sei mit der 345 Siehe die Aussage der Zeugin Sophie Makinaw vor dem Federal Court: [1995] 4 C.N.L.R., S. 121 (138). 346 [1995] 4 C.N.L.R., S. 121 (163, 187). 347 [1995] 4 C.N.L.R., S. 121 (220). 348 Siehe B. II. der Dissertation.

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C. Der normative Rahmen

kanadischen Verfassung unvereinbar. Auf der Grundlage des in Section 35 (4) enthaltenen Gleichbehandlungsgrundsatzes349 sei ein solches Procedere abzulehnen und die Klage abzuweisen: „That constitutional provision exacts quality of rights between male and female persons, no matter what rights or responsibilities may have pertained in earlier times. On this basis alone, the plaintiffs’ action is dismissed. It is the supreme law of Canada which speaks, to end the inequality of marital status of Indian women who are subject to it. . . . Thus the 1985 amendment is doubly validated . . . by subsection 35 (4); and there is no doubt that it is within Parliament’s legislative jurisdiction in regard to Indians. So, subsection 35 (4) operates and commands whether pleaded or not; it cannot be evaded.“350

Der Federal Court wählte im Hinblick auf den durch die Kläger monierten unzulässigen Eingriff in die durch Section 2 (d) der Charter geschützte Vereinigungsfreiheit eine vergleichbare Argumentationsstruktur. Er führte aus,351 der Grundsatz der Gleichbehandlung der Geschlechter, der für Part II des Constitution Act in Section 35 (4) geregelt sei, müsse auch im Rahmen der Canadian Charter of Rights and Freedoms und damit für Part I Anwendung finden. Die Sections 15 und 18 seien als Pendant zu Section 35 (4) zu werten. Eine etwaige Verletzung der durch Section 2 (d) geschützten Rechtsposition durch das im Jahre 1985 erlassene Amendment sei durch den in diesen Bestimmungen statuierten Gleichbehandlungsgrundsatz gerechtfertigt. (c) Kritische Anmerkungen Seit Erlaß der „Bill C-31“ im Jahre 1985 stand die Frage des indigenen Status und der Gesichtspunkt der Stammeszugehörigkeit im Mittelpunkt heftiger politischer Kontroversen. Nicht allein zwischen indigenen Volksgruppen und der kanadischen Regierung, sondern auch innerhalb der Stammesverbände selbst hatte die durch den Gesetzgeber gewählte Konzeption dieses Amendments zum „Indian Act“ für Konfliktpotential gesorgt. Diese Auseinandersetzungen mündeten in der Folgezeit in eine Reihe bedeutender gerichtlicher Entscheidungen, von denen eine das gerade dargestellte Urteil im Fall Sawridge Band v. Canada ist. Die Rechtsprechung vermochte einige der strittigsten Aspekte auszuräumen, die das Parlament in Ottawa bei Erlaß dieses Bundesgesetzes noch außer acht gelassen hatte. Die ganze Bedeutung dieses sensiblen und vielschichtigen Themenkomplexes erschließt sich erst aus der Perspektive kanadischer First Nations. 349 350 351

Siehe C. III. 1. b) bb) der Dissertation. [1995] 4 C.N.L.R., S. 121 (142). [1995] 4 C.N.L.R., S. 121 (122).

III. Aus der kanadischen Verfassung resultierende Garantien

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Für sie handelt es sich um mehr als nur bloße gesetzliche Regularien, interpretieren sie doch die Frage der Bestimmung der Stammeszugehörigkeit als wichtigen Schritt in Richtung eines indigenen Selbstverwaltungsrechtes – ein Aspekt, der einem eigenständigen Kapitel der vorliegenden Arbeit vorbehalten bleibt.352 Unabhängig von derartigen Autonomiebestrebungen, die den eigentlichen Hintergrund der Konfrontation bilden, fußt der Widerwille, den Kanadas Urbevölkerung den Bestimmungen der „Bill C-31“ entgegenbringt, auf essentiellen, sehr praktischen Erwägungen. Viele Stammesverbände befürchten durch die Aufnahme weiterer Mitglieder ohne gleichzeitige staatliche Finanzierungshilfen angesichts knapper Ressourcen, mangelhafter Infrastruktur und unzureichender Wohnverhältnisse eine erhebliche Verschärfung der sozialen Lage innerhalb der Reservationsgebiete, die mit dem Verlust ihrer kulturellen Integrität einherzugehen droht. Schon 1990 hat ein an das Parlament adressierter Untersuchungsbericht diese Mißstände deutlich herausgestellt: „Band councils and aboriginal service providers resented the actions of government in imposing more numbers on limited financial and human resources and often displayed this resentment through unfair treatment of Bill C-31 registrants. In some communities the treatment was overt and took the form of refusal to accommodate the needs of new registrants. In other communities more subtle actions made it apparent to the new registrant that he or she was simply not welcome.“353

Die „Bill C-31“ erweist sich somit aus indigener Sicht als ein Regelwerk, das extern erlassen intern, das heißt im Gefüge bestehender Ureinwohnergemeinschaften, Wirkung entfaltet, indem es innerhalb der Stammesvereinigungen Zwist und damit zusätzliches Konfliktpotential erzeugt. Die negativen Konsequenzen, die die Regelungen des „Indian Act“ in Bezug auf die Frage des Indigenenstatus und der Stammeszugehörigkeit herbeiführen, werden durch die Komplexität der durch indigene Volksgruppen gewählten Mitgliedskriterien noch verschärft. Zwar variieren die durch First Nations festgelegten Merkmale erheblich, doch haben sich insgesamt die folgenden vier Hauptkategorien herausgebildet.354 Eine Person hat die erforderliche Eignung, Mitglied eines Stammes zu werden, wenn: 1. ein Elternteil bereits Mitglied ist oder zumindest geeignet erscheint, Mitglied zu werden; 2. wenn beide Elternteile bereits Mitglieder sind oder zumindest geeignet erscheinen, Mitglieder zu werden; 352 353 354

Siehe D. der Dissertation. INAC, Impact of the 1985 Amendments, S. 3. Clatworthy/Smith, Population Implications of the 1985 Amendments, S. iii.

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3. zumindest fünfzig Prozent indianisches Blut in ihren Adern fließt; 4. sie die in den Sections 6 (1) und 6 (2) des Indian Act niedergelegten Voraussetzungen erfüllt. Diese Uneinheitlichkeit der Klassifizierungen trägt zur Entstehung unterschiedlicher indigener Gesellschaftsklassen bei, die mit Blick auf die Zukunft zu wachsenden Spannungen führen und sich in Konflikten entladen könnte.355 Vorstellbar ist beispielsweise, daß es bei Anwendung der Kategorie zu 1. Stammesmitglieder geben wird, die hiermit verbundene Rechte geltend machen können, die jedoch keinen Status im Sinne der Vorschriften des „Indian Act“ für sich reklamieren können. Umgekehrt sind auch Konstellationen unter der Kategorie zu 2. denkbar, in denen sich Personen zwar zur Gruppe der Status-Indianer zählen dürfen ohne aber Stammesmitglieder zu sein. Das Auseinanderfallen von Statuseigenschaft und Stammesmitgliedschaft wird somit entscheidend begünstigt. Es ist mit Blick auf die Zukunft davon auszugehen, daß durch die Heirat zwischen den Mitgliedern der verschiedenen Gruppierungen diese Tendenz noch weiter forciert werden wird. In der Vergangenheit haben sich bereits neben Sawridge Band v. Canada in insgesamt drei weiteren Fällen die Komplikationen angedeutet, die eine solche Gemengelage bewirken kann. Hierbei kam erschwerend hinzu, daß die Gerichte zwischen der Rechtsstellung indigener Personen, die innerhalb und solcher, die außerhalb eines Reservationsgebietes leben, zu differenzieren hatten: In dem Urteil in Courtois v. Canada356 mußte sich das kanadische Menschenrechtstribunal mit der Frage der Rechtmäßigkeit eines durch den Stammesrat ausgesprochenen Verbotes beschäftigen, das es den Kindern zweier Status-Indianerinnen untersagte, die stammeseigene Schule zu besuchen. Diese Untersagung war Teil eines Moratoriums, mit dem die Ureinwohnergemeinschaft die Bereitstellung jedweder Unterstützungsleistungen für Personengruppen, die ihre Rechtsstellung als Status-Indianer wiedererlangt hatten und die unter ihrer Verwaltungshoheit standen, für die Dauer von zwei Jahren vollständig suspendierte. Das Gericht verneinte den Rechtsanspruch einer der Klägerinnen mit der Begründung, sie habe ihren ständigen Wohnsitz nicht auf dem Territorium der Stammesreservation. Grundsätzlich bejahte es jedoch die Ansprüche der innerhalb des Reservationsgebietes lebenden Personen. Hinsichtlich der ihm vorliegenden Sachverhaltskonstellation führte es aus, auf der Grundlage des „Indian Act“ sei das „Department of Indian Affairs and Northern Development“ (DIAND) 355 356

Clatworthy/Smith, Population Implications of the 1985 Amendments, S. vii. [1991] 1 C.N.L.R., S. 40 ff.

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zur Bereitstellung entsprechender Bildungseinrichtungen verpflichtet. Den Vorschlag dieses Ministeriums, einem Kind außerhalb der Reservation den Schulbesuch zu ermöglichen, beurteilte der Gerichtshof als diskriminierende Ungleichbehandlung. DIAND müsse für die Gewährleistung eines funktionierenden Schulwesens insgesamt Sorge tragen. Dies schließe nicht nur die Kinder von Stammesangehörigen ein, sondern gelte ebenso für die Nachkommen von Status-Indianerinnen. Auch in Goodswimmer v. Canada357 hatte der Federal Court über Rechtspositionen jener Personen zu befinden, die innerhalb eines Reservationsgebietes ansässig sind. Darlene Desjarlais, im Jahre 1992 zum Häuptling einer im Bundesstaat Alberta beheimateten Stammesgruppierung gewählt, war mit einem Stammesmitglied verheiratet, ohne aber selbst Status-Indianerin oder Angehörige dieses Stammes zu sein. Das Gericht sah sich folglich mit einer ungewöhnlichen Konstellation konfrontiert, in der jemand einer Ureinwohnergemeinschaft vorstand, der selbst gemäß der Vorschrift der Section 77 (1) des Indian Act nicht befugt war, ein aktives Wahlrecht auszuüben: A member of a band who had attained the age of eighteen years and is ordinarily resident on the reserve is qualified to vote for a person nominated to be chief of the band and, where the reserve for voting purposes consists of one section, to vote for persons nominated as councillors.358

In seiner sowohl durch den Federal Court of Appeal359 als auch durch den Supreme Court360 bestätigten Entscheidung beurteilte der Gerichtshof die Wahl als vereinbar mit den Bestimmungen des „Indian Act“. Das aktive Wahlrecht sei keine spezifische Voraussetzung der passiven Wählbarkeit als Oberhaupt eines Stammesverbandes. Lediglich im Hinblick auf die Wahl als Ratsmitglied verlange Section 75 (1) des „Indian Act“ die Erfüllung gewisser, auf die vorliegende Konstellation freilich nicht übertragbarer Kriterien: No person other than an elector who resides in an electoral section may be nominated for the office of councillor to represent that section on the council of the band.361

Auch im Fall Corbiere v. Canada hatte der Federal Court362 Fragen des in Section 77 (1) des „Indian Act“ niedergelegten Wahlrechtes zu erörtern. Außerhalb der Reservationsgebiete lebende Angehörige des im Bundesstaat 357 358 359 360 361 362

[1994] 2 C.N.L.R., S. 56 ff. (F.C.T.D.). Hervorhebungen durch den Verfasser. [1995] 3 C.N.L.R., S. 72 ff. (F.C.A.). [1997] 1 S.C.R., S. 309 ff. Hervorhebungen durch den Verfasser. [1994] 1 F.C., S. 394 ff.

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Ontario beheimateten Stammes der Batchewana sahen sich durch diese Vorschrift in ihren Gleichheitsrechten verletzt und monierten deren Unvereinbarkeit mit Section 15 (1) der „Canadian Charter of Rights and Freedoms“.363 Richter Strayer nahm in seiner Entscheidung eine Unterscheidung vor zwischen das Reservationsgebiet betreffenden Dispositionen und solchen Angelegenheiten, die allein allgemeine Verwaltungsfragen tangieren. Im Hinblick auf die erstgenannte Konstellation beurteilte er das in Section 77 (1) geforderte Kriterium des „ordinarily resident on the reserve“ als Verstoß gegen Section 15 (1), der auch nicht auf der Grundlage der Section 1 der Charter gerechtfertigt sei; bezüglich der zweiten Sachverhaltsalternative aber verneinte er eine Diskriminierung der außerhalb des Reservationsgebietes lebenden Stammesmitglieder. Dieses durch den Federal Court of Appeal364 in zweiter Instanz bestätigte Urteil wurde schließlich Kanadas höchstem Bundesgericht zur Entscheidung vorgelegt. Der Supreme Court365 wies die Berufung unter Berücksichtigung der besonderen Stellung und Interessenlage der „off-reserve“-ansässigen Personengruppe ab, die im Falle der Batchewana rund zwei Drittel betragen hatte: „Off-reserve Aboriginal band members can change their status to on-reserve Aboriginals only at great cost, if at all. The situation of off-reserve band members is therefore unique and immutable. . . . Off-reserve band members have important interests in band governance. By denying them the right to vote and participate in their band’s governance, s. 77 (1) perpetuates the historic disadvantage experienced by off-reserve band members. The complete denial of that right treats them as less worthy and entitled, not on the merits of their situation, but simply because they live off-reserve.“366

Der Supreme Court unterstrich die Bedeutung der im Stammesrat getroffenen Entscheidungen für die Gesamtheit indigener Lebensgemeinschaften und betonte hierbei auch die grundlegende Rolle eines allen Stammesmitgliedern zustehenden Mitspracherechtes: „Given the form of representative democracy provided for the Indian Act, failure to give any voice in that process to certain members of the band affects an important attribute of membership, and places a barrier between them and a community which has particular importance to them.“367

Dennoch vertrat er die Ansicht, eine Differenzierung von Personen aufgrund ihres Wohnsitzes innerhalb oder außerhalb einer Stammesreservation 363

Bzgl. des genauen Wortlautes der Vorschrift siehe C. III. 1. b) aa) (1) unter 2. der Dissertation. 364 Corbiere v. Canada [1994] 1 F.C., S. 689 ff. 365 Corbiere v. Canada [1999] 2 S.C.R., S. 203 ff. 366 Corbiere v. Canada [1999] 2 S.C.R., S. 203 (224). 367 Corbiere v. Canada [1999] 2 S.C.R., S. 203 (269/270), Absatz 91.

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sei vor dem Hintergrund ihrer unterschiedlichen Interessenlage sachlich gerechtfertigt.368 In Abweichung von den in den Vorinstanzen gefällten Urteilen, die für die vorliegende Fallgestaltung eine verfassungsrechtliche Ausnahmegenehmigung und damit entgegen der Regelung in Section 77 (1) des „Indian Act“ ein aktives Wahlrecht statuiert hatten, beschloß der Supreme Court, den Passus „and is ordinarily resident on the reserve“ für einen Zeitraum von achtzehn Monaten für ungültig zu erklären,369 um dem Parlament in Ottawa die Möglichkeit zu geben, den Gesetzeswortlaut in Einklang mit den differenzierten Betrachtungen der Rechtsprechung des höchsten Gerichtes zu bringen. Eine zusammenfassende Bewertung der Frage, ob die Verankerung indigener Rechte innerhalb des Constitution Act kanadische First Nations auch zu einer Selbstdefinition ihres rechtlichen Status befähigt, erscheint vor dem Hintergrund der vorstehenden Ausführungen äußerst problematisch. Zwar ist ein derartiges Bestreben Ausdruck einer demokratisch geprägten Vorstellung, nach der eine Volksgruppe eigenständig über die sie unmittelbar betreffenden Angelegenheiten entscheiden könne sollte. Ebenso ist anzuerkennen, daß indigene Volksgruppen besonders sensibel für die kulturellen Traditionen ihres Volkes und damit für die Frage der Stammesmitgliedschaft sind;370 es sprechen jedoch gewichtige Gründe gegen einen derartigen gedanklichen Ansatz. Zunächst ist darauf hinzuweisen, daß indigene Rechtspositionen Teil der kanadischen Verfassung sind und durch diese in besonderer Weise geschützt werden. Sie sind gleichzeitig aber auch – wie der Supreme Court in seinem Van der Peet-Urteil im Rahmen des „integral to distinctive culture“-Tests ausdrücklich festgestellt hat371 – in das allgemeine Rechtssystem Kanadas eingebunden. Sowohl die indigene Perspektive, als auch der Blickwinkel der weißen Bevölkerungsmehrheit müssen im Sinne eines schonenden Ausgleiches Berücksichtigung finden. First Nations sind integraler Bestandteil des heutigen kanadischen Staatsgebildes. Ihnen die Befugnis zuzusprechen, losgelöst vom bestehenden Rechtssystem den eigenen Status zu definieren, würde ihre Integration erschweren und die gesellschaftlichen Spannungen nur weiter verschärfen. Darüber hinaus zeigen die Fälle Sawridge, Courtois, Goodswimmer und Corbiere, daß bereits innerhalb des bestehenden rechtlichen Rahmens indigene Volksgruppen untereinander erhebliche Schwierigkeiten zu bewältigen 368

Corbiere v. Canada [1999] 2 S.C.R., S. 203 (272), Absatz 94. Corbiere v. Canada [1999] 2 S.C.R., S. 203 (288), Absatz 126. 370 Elliott, Law and Aboriginal Peoples in Canada, S. 15. 371 Siehe C. III. 1. b) bb) (2) (c) (bb) unter 1. sowie C. III. 1. b) bb) (2) (c) (dd) unter 1. der Dissertation. 369

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C. Der normative Rahmen

haben – Konflikte, die sich mit Blick auf die Zukunft eher noch verschärfen dürften. Die zu beobachtende Tendenz innerhalb indigener Stammesgemeinschaften, die durch die „Bill C-31“ bewirkte Wiedereinsetzung in den Indianer-Status zu sanktionieren, hat der Fall Courtois v. Canada deutlich gemacht. Die Sachverhaltskonstellation, die dem Urteil in Corbiere v. Canada zugrunde lag, hat die Abschottungsbestrebungen der innerhalb einer Reservation lebenden Personen gegenüber ihren „off-reserve“-ansässigen Stammesbrüdern vor Augen geführt. Beide Urteile verdeutlichen das Bedürfnis nach der schützenden Hand des Staates, durch die eine Homogenität innerhalb der kanadischen Ureinwohner sichergestellt werden kann. Nur eine staatliche Intervention vermag zu gewährleisten, daß die Interessen indigener Minderheiten in ausreichendem Maße geschützt werden. Praktische Auswirkungen hat dies vor allem bei Zahlung staatlicher Unterstützungsleistungen an bestimmte indigene Gruppen: diese betreffen nicht nur die Gesamtheit der Steuerzahler, sondern gleichzeitig auch diejenigen indigenen Minderheiten, die von diesen Geldzahlungen nicht profitieren, weil sie möglicherweise ein Stamm auf der Grundlage seines Selbstdefinitionsrechtes ausgrenzt.372 In Anbetracht der Unstimmigkeiten, die innerhalb kanadischer First Nations bezüglich der Frage des indigenen Status und des Gesichtspunktes der Stammeszugehörigkeit derzeit bestehen, scheint eine staatliche Partizipation wie sie im „Indian Act“ ihren Niederschlag gefunden hat, eine Balance der unterschiedlichen Interessen herzustellen und damit eher hilfreich als schädlich zu sein. cc) Section 37 des Constitution Act Als im Oktober des Jahres 1980 Premierminister Pierre Trudeau dem kanadischen Parlament den Vorschlag unterbreitete, der kanadischen Verfassung eine Grundrechtecharta hinzuzufügen und erstmalig ohne das Plazet des britischen Mutterlandes eigenständig durch Amendments Individualund Kollektivrechte unter besonderen verfassungsrechtlichen Schutz zu stellen, läutete er damit die „Patriation of Constitution“ ein.373 Hierbei galt sein Augenmerk in erster Linie den Bedürfnissen des weißen Kanada, während „aboriginal and treaty rights“ zunächst nicht weiter relevant erschienen. Erst als kanadische First Nations sich vehement für eine Verankerung ihrer Rechte in der noch zu konzipierenden Verfassung einsetzten, trat ein Bewußtseinswandel ein: Man wurde nun der Tatsache gewahr, daß man sich zwar von der historisch bedingten Umklammerung durch Großbritan372 373

Elliott, Law and Aboriginal Peoples in Canada, S. 15. Siehe C. III. der Dissertation.

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nien lösen, doch gleichzeitig nicht länger die Existenz indigener Volksgruppen, die bereits Jahrtausende vor Ankunft europäischer Kolonisatoren auf dem heutigen kanadischen Staatsgebiet gesiedelt hatten, leugnen konnte. Dies fand seinen Niederschlag in der Statuierung indigener Rechte innerhalb der Section 25 und 35 des Constitution Act, 1982. Auch Section 37 ist Teil der durch den Gesetzgeber gewählten Regelungstrias, die der verfassungsrechtlichen Absicherung der „Aboriginal Rights“ dienen sollte: (1) A constitutional conference composed by the Prime Minister of Canada and the first ministers of the provinces shall be convened by the Prime Minister of Canada within one year after this Part comes into force. (2) The conference convened under subsection (1) shall have included in its agenda an item respecting constitutional matters that directly affect the aboriginal peoples of Canada, including the identification and definition of the rights of those peoples to be included in the Constitution of Canada, and the Prime Minister of Canada shall invite representatives of those peoples to participate in the discussions on that item.

(1) Die Verfassungskonferenz und ihre Zusatzartikel Auf der Grundlage des Verfassungsartikels 37 trat am 15. und 16. März 1983 eine Verfassungskonferenz zusammen, um die Rechtsstellung kanadischer First Nations inhaltlich näher zu bestimmen. Bereits im Vorfeld dieser wegen der Beteiligung der zehn Provinzpremierminister auch als „First Ministers’ Conference“ (FMC) bezeichneten Versammlung374 wurde offensichtlich, wie verhärtet die Verhandlungspositionen waren. Hierzu trug in entscheidendem Maße der Umstand bei, daß den unterschiedlichen Interessenvertretungen der kanadischen Ureinwohner lediglich ein Mitsprache-, jedoch kein vollwertiges Stimmrecht zugestanden werden sollte.375 Dies führte zu mit großer Heftigkeit geführten Diskussionen darüber, ob eine Partizipation an einer derartigen Verfassungskonferenz überhaupt eine befriedigende Lösung ihrer verfassungsrechtlichen Situation herbeiführen könne. Unabhängig von der Frage der Teilnahme spaltete die indigenen Interessenvertretungen inhaltlich der Aspekt der sogenannten „consent clause“: während eine Auffassung für die Aufnahme einer derartigen Zustimmungsklausel eintrat, um jegliche Verfassungsergänzungen vom Konsens der indigenen Bevölkerungsminorität abhängig zu machen, argumentierte eine eher gemäßigte Position, nur Amendments der sie unmittelbar betreffenden Verfassungsartikel müßten von der Zustimmung der First Nations abhängig gemacht werden.376 Die Bedeutung einer derartigen „consent 374 375 376

Morse, Two Steps Forward and One Step Back, S. 331. Gerber, „Selbst-Regierung“ der Ureinwohner in Kanada?, S. 93. Sanders, The Canadian Bar Review 1983, Bd. 61, S. 314 (334).

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clause“ erschließt sich erst im Kontext der Section 38 (1) (b) des Constitution Act, nach der für eine Verfassungsergänzung die Zustimmung von zwei Dritteln der Provinzen erforderlich ist, die wiederum rund fünfzig Prozent der kanadischen Gesamtbevölkerung ausmachen müssen: An amendment to the Constitution of Canada may be made by proclamation issued by the Governor General under the Great Seal of Canada where so authorized by (a) . . . (b) resolutions of the legislative assemblies of at least two-thirds of the provinces that have, in the aggregate, according to the then latest general census, at least fifty per cent of the population of all provinces.377

Dies bedeutet, daß die nur rund eine Million Personen zählende indigene Bevölkerungsminorität378 Kanadas hohe Hürden zu überwinden hat, um eine für sie günstige Verfassungsänderung erwirken zu können. Verschärft wurden die Gegensätze der Verhandlungsführer noch durch die in den Reihen der „Assembly of First Nations“ (AFN)379 geäußerte Ansicht, daß die teilnehmenden Provinzen nicht berechtigt seien, über Belange der kanadischen Ureinwohner zu befinden; einzig die Regierung in Ottawa sei hierzu befugt.380 Trotz mangelnder Homogenität innerhalb der indigenen Konferenzteilnehmer führte die „First Ministers’ Conference“ des Jahres 1983 folgende vier Verfassungsergänzungen herbei, die in der Constitutional Amendment Proclamation381 niedergelegt wurden: 1. Der Wortlaut der Section 25 der Verfassung wurde dahingehend verändert, daß der ursprünglich verwendete Terminus „land claims settlement“ durch den Ausdruck „land claims agreements or may be so acquired“ ersetzt wurde.382 2. Section 35 wurde durch zwei weitere Absätze ergänzt. Section 35 (3) stellt die „land claims agreements“ den historischen Indianerverträgen rechtlich gleich und Section 35 (4) garantiert fortan die gleichgeschlechtliche Behandlung von Männern und Frauen.383 377

Hervorhebungen durch den Verfasser. Siehe C. I. der Dissertation. 379 Siehe C. I. 1. a) der Dissertation. 380 Gerber, „Selbst-Regierung“ der Ureinwohner in Kanada?, S. 94. 381 R.S.C., 1983, App. II, No. 46. 382 Bzgl. des genauen Wortlautes der Vorschrift siehe C. III. 1. b) aa) der Dissertation. 383 Bzgl. des genauen Wortlautes der Vorschriften siehe C. III. 1. b) bb) der Dissertation. 378

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3. Eine neue Section 35.1 wurde dem Constitution Act, 1982 hinzugefügt, mit dem jedwedes Amendment zu Section 91(24) des Constitution Act, 1867, zu Section 25 der Charter oder zu Part II des Constitution Act, 1982384 von der Einberufung einer Verfassungskonferenz durch den kanadischen Premierminister abhängig gemacht werden sollte, zu der neben den Premierministern der einzelnen Provinzen auch die Repräsentanten der indigenen Völker Kanadas eingeladen werden sollten: The government of Canada and the provincial governments are committed to the principle that, before any amendment is made to Class 24 of section 91 of the Constitution Act, 1867, to section 25 of this Act or to this Part, (a) a constitutional conference that includes in its agenda an item relating to the proposed amendment, composed of the Prime Minister of canada and the first ministers of the provinces, will be convened by the Prime Minister of canada; and (b) the Prime Minister of Canada will invite representatives of the aboriginal peoples of Canada to participate in the discussion of that item.

4. Schließlich wurde mit Section 37.1 ein zwischenzeitlich wieder aufgehobener Verfassungsartikel eingeführt, der bis zum Jahre 1987 die Einberufung mindestens zweier zusätzlicher Konferenzen festlegte, die sich thematisch mit dem verfassungsrechtlichen Status der indigenen kanadischen Bevölkerung befassen sollten. Section 37.1 lautete wie folgt: (1) In addition to the conference convened in March 1983, at least two constitional conferences composed of the Prime Minister of Canada and the first ministers of the provinces shall be convened by the Prime Minister of Canada, the first within three years after April 17, 1982, and the second within five years after that date. (2) Each conference convened under subsection (1) shall have included in its agenda constitutional matters that directly affect the aboriginal peoples of Canada, and the Prime Minister of Canada shall invite representatives of those peoples to participate in the discussions on those matters. (3) The Prime Minister of Canada shall invite elected representatives of the governments of the Yukon Territory and the Nothwest Territories to participate in the discussions on any item on the agenda of a conference convened under subsection (1) that, in the opinion of the Prime Minister, directly affects the Yukon Territory and the Northwest Territories. (4) Nothing in this section shall be construed so as to derogate from subsection 35 (1).

Trotz dieser Ergänzungen des Constitution Act blieb die „Constitutional Amendment Proclamation“ des Jahres 1983 hinter den Erwartungen der 384 Die in Section 35 verankerten Rechte sind Bestandteil von Part II, siehe C. III. der Dissertation.

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First Nations zurück und wurde zum Teil gar als Scheitern indigener Forderungen interpretiert. (2) Nachfolgende Bestrebungen einer Verfassungsergänzung Nachdem 1983 die erste und bis dato einzige Ergänzung des Constitution Act vorgenommen worden war, folgten in den Jahren 1984, 1985 und 1987 drei weitere, ergebnislose verlaufende Verfassungskonferenzen, die den genauen Umfang und den Inhalt indigener Rechtspositionen nicht zu konkretisieren vermochten.385 Der Fokus lag hierbei auf der Frage eines indigenen Selbstverwaltungsrechtes – ein Aspekt, der in der Folgezeit immer mehr in dem Blickpunkt rückte und im „Meech Lake Accord“ und im „Charlottetown Accord“ seinen unmittelbaren Ausdruck finden sollte. Die Problematik des Selbstverwaltungsrechtes kanadischer First Nations soll jedoch aufgrund ihrer herausragenden Bedeutung für das indigene Selbstverständnis einem eigenen Kapitel vorbehalten bleiben.386 2. Die „Natural Resources Transfer Agreements“ des Constitution Act von 1930 als spezielle Verfassungsrechte Neben den in den Section 25 und 35 enthaltenen allgemeinen Verfassungsrechten kanadischer First Nations existieren weitere Garantien in Form sogenannter „Natural Resources Transfer Agreements“ (NRTA). Durch diese zwischen dem kanadischen Staat und den drei Prärieprovinzen Alberta, Saskatchewan und Manitoba getroffenen Vereinbarungen wurde die Verwaltung natürlicher Ressourcen von der Bundes- auf die Provinzebene verlagert. Darüber hinaus gestatteten die NRTA den staatlichen Zugriff auf Provinzgebiete, um die vertraglichen Verpflichtungen gegenüber den First Nations erfüllen und diesen Land zur Verfügung stellen zu können.387 Die drei im Dezember 1929 unterzeichneten Vereinbarungen erhielten im Wege des Constitution Act, 1930388 Verfassungsstatus zuerkannt und sind heute gemäß Section 52 (2) (b) des Constitution Act, 1982, i. V. m. der Schedule Teil der kanadischen Verfassung. Jedes der drei Agreements enthält einen identischen Passus, der den First Nations die Ausübung bestimmter Rechte zusichert: In order to secure to the Indians of the Province the continuance of the supply of game and fish for their support and subsistence, Canada agrees that the laws re385 386 387 388

Asch/Macklem, The Alberta Law Review 1991, Bd. 29, S. 498 (504). Siehe D. der Dissertation. Isaac, Aboriginal and Treaty Rights in the Maritimes, S. 61. R.S.C., 1985, App. II, No. 26.

III. Aus der kanadischen Verfassung resultierende Garantien

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specting game in force in the Province from time to time shall apply to the Indians without the bounderies thereof, provided, however, that the said Indians shall have the right, which the Province hereby assures to them of hunting, trapping and fishing game for food at all seasons of the year on all unoccupied Crown lands an on any other lands to which the said Indians may have a right of access.389

Wie der Supreme Court in seinem Gladstone-Urteil festgestellt hat, lag die Ratio der drei NRTA darin, die Gesetzgebungsbefugnis der Provinzparlamente abschließend zu klären und gleichzeitig die Rechtsposition der indigenen Bevölkerungsminorität in diesen drei Bundesstaaten zu stärken.390 Das Gericht hat jedoch in den Fällen Daniels v. White391 und Elk v. The Queen392 deutlich gemacht, daß die in der eben genannten Section ausgesprochenen Garantien keinen absoluten Schutz genießen, denn indigene Rechte können zwar nicht im Wege der Provinzgesetzgebung, durchaus aber durch Bundesgesetze beschnitten werden. Auch der Ausdruck „for food“ stellt eine bedeutsame Beschränkung indigener Fischerei- und Jagdrechte dar, denn die Präriestämme, denen durch die „Numbered Treaties“393 das Recht zugesprochen worden war, auch zu kommerziellen Zwecken zu fischen und zu jagen, sahen sich durch die NRTA plötzlich Beschränkungen ausgesetzt, die lediglich eine Subsistenzwirtschaft erlaubten. In R. v. Horseman394 hat der Supreme Court die Rechtmäßigkeit dieser Einschränkung bestätigt: in diesem Fall sah eine im Bundesstaat Alberta ansässige Stammesgemeinschaft die Ausübung eines kommerziellen Jagdrechtes durch den im Jahre 1899 geschlossenen „Treaty No. 8“ gedeckt. Indem Kanadas höchstes Gericht aber feststellte, dieses Recht sei durch Section 12 des Alberta Agreements aufgehoben worden, rechtfertigte es eine Schwächung indigener Vertragsrechte durch eine Verfassungsvereinbarung, die ohne die Zustimmung oder Beteiligung der unmittelbar von ihr betroffenen First Nations erlassen worden war.395 Eine dritte Einschränkung der in den NRTA verankerten speziellen Verfassungsrechte ergibt sich aus der Privilegierung der Personengruppe der Status-Indianer. Wie der Saskatchewan Court of Appeal in seinem Urteil im Fall R. v. Laprise396 festgestellt hat, profitieren nur diese Rechtsträger 389 Section 12 der mit Alberta und Saskatchewan getroffenen Vereinbarungen und Section 13 des mit Manitoba geschlossenen NRTA. 390 R. v. Gladstone [1996] 2 S.C.R., S. 723 (754/755), Absatz 38. 391 [1968] S.C.R., S. 517 ff. 392 [1980] 2 S.C.R., S. 166 ff. 393 Siehe B. I. 2. a) der Dissertation. 394 [1990] 1 S.C.R., S. 901 ff. 395 Hogg, Constitutional Law of Canada, S. 686. 396 [1978] 6 W.W.R., S. 85 ff. (Sask.C.A.).

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C. Der normative Rahmen

von den durch die NRTA geschützten Jagdrechten. Metís und Nicht-StatusIndianer hingegen haben keinen gerichtlich durchsetzbaren Anspruch auf Ausübung eines Jagdrechtes. Das erkennende Gericht begründete seine Rechtsansicht mit dem Hinweis darauf, durch Erlaß der NRTA habe man die im Indian Act enthaltenen Definitionen der Rechtsträgereigenschaft nicht beschneiden wollen.397

IV. Verträge als Rechtsquelle indigener Rechte Section 35 (1) des kanadischen Constitution Act schützt neben „aboriginal rights“ auch „treaty rights“.398 Die durch den Verfassungsgesetzgeber vorgenommene Differenzierung zwischen diesen beiden Rechtsgebieten unterstreicht neben deren unterschiedlichen Ursprung399 die fundamentale Bedeutung des Vertragsrechts für die Beziehung zwischen den First Nations und dem kanadischen Staat. Der Abschluß von Verträgen diente während der historischen Vertragsperiode400 dazu, dieses Verhältnis auszuformen und einen normativen Rahmen für das Zusammenleben europäischer Einwanderer und der Urbevölkerung zu schaffen. Vertragliche Vereinbarungen deckten hierbei ein sehr breites Spektrum ab: sie dienten nicht nur als Vehikel zur Übertragung von Gebietsansprüchen, sondern betrafen vielfältigste Aspekte indigener Lebenswirklichkeit wie beispielsweise die Regelung von Handelsbeziehungen. Die große inhaltliche Bandbreite der Verträge hat der Supreme Court im Jahre 1990 in seinem Urteil im Fall R. v. Soui hervorgehoben: „There is no reason why an agreement concerning something other than territory, such as an agreement about political or social rights, cannot be a treaty . . .“401

Aus indigenem Blickwinkel betrachtet, erschließt sich die weitreichende Bedeutung der Vertragswerke jedoch nicht allein aus ihrem Inhalt; nicht minder bedeutsam ist das spezifische Verständnis von „Aboriginal Treaties“ als feierlichen Vereinbarungen und Verpflichtungen zwischen unabhängigen, souveränen Völkern.402 Trotz dieses holistischen Interpretationsansatzes, der kanadische First Nations wie ein einigendes Band verbindet, bleibt eine Bewertung ausgesprochen ambivalent: 397

[1978] 6 W.W.R., S. 85 (88) (Sask.C.A.). Siehe C. III. 1. b) bb) der Dissertation. 399 Morse, Two Steps Forward and One Step Back, S. 324; Mainville, An Overview of Aboriginal and Treaty Rights, S. 35. 400 Siehe B. I. der Dissertation. 401 [1990] 1 S.C.R., S. 1025 (1043). 402 Isaac, Aboriginal and Treaty Rights in the Maritimes, S. 27; Venne, ILB 2000, Bd. 5, S. 8. 398

IV. Verträge als Rechtsquelle indigener Rechte

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„To the Indians of Canada, the treaties represent an Indian Magna Charta. The treaties are important to us, because we entered into these negotiations with faith, with hope for a better life with honour . . . The treaties were the way in which the white people legitimized in the eyes of the world their presence in our country. It was an attempt to settle the terms of occupancy on a just basis, legally and morally to extinguish the legitimate claims of our people to title to the lands of our country.“403

Auch wenn die Wurzeln indigener Vertragsrechte bis weit in die Vergangenheit zurückreichen: auch heute noch sind sie von großer Relevanz für kanadische First Nations und haben in den zurückliegenden Jahren Anlaß zu einer Neubewertung des indigenen Rechtsstatus gegeben. Mehr noch – sie sind durch zahlreiche sowohl vor als auch nach der „Patriation of Constitution“ im Jahre 1982 ergangene Gerichtsentscheidungen in den Blickpunkt wissenschaftlicher Diskussion gerückt. Auch der „Report of the Royal Commission of Indigenous Peoples“ des Jahres 1996404 hat sich detailliert mit dem Komplex der historischen „Aboriginal Treaties“ auseinandergesetzt und die Verpflichtung der Regierung in Ottawa formuliert, sie müsse die Umsetzung der in diesen Kontrakten enthaltenen Leitsätze begleiten und ihre Implementierung weiter vorantreiben.405 Über die historischen Indianerverträge hinaus haben sich seit 1973 nach dem Urteil des Supreme Court in Calder v. Attorney-General of British Columbia406 und nach dem im Jahre 1983 erlassenen Amendment407 auf der Grundlage der Section 35 (3) des Constitution Act auch moderne vertragliche Regelungen in Form sogenannter „Modern Land Claims Agreements“ herausgebildet,408 die sichtbares Zeichen für die Dynamik sind, die in den zurückliegenden Jahren dieses Rechtsgebiet ausgezeichnet haben. Als Reaktion hierauf hat die Regierung im Jahre 1998 ein Strategiepapier erarbeitet, in dem sie den Vertragsbeziehungen mit Blick auf zukünftige Entwicklungen eine herausgehobene Bedeutung beimißt: „The treaties between Aboriginal people and the Crown were key vehicles for arranging the basis of the relationship between them. . . . The Government of Canada affirms that treaties, both historic and modern, will continue to be a key basis for for the future relationship. . . . In moving forward, the federal government believes that treaties, and the relationship they represent, can guide the way to a shared future.“409 403 404 405 406 407 408 409

Cardinal, The Unjust Society, S. 28/29; [Hervorhebungen durch den Verfasser]. Siehe A. der Dissertation. Report of the Royal Commission, Volume 2, S. 49. [1973] S.C.R., S. 313 ff.; siehe B. III. der Dissertation. Siehe C. III. 1. b) cc) (1) der Dissertation. Siehe D. IV. der Dissertation. Gathering Strength, AJIL 2000, Bd. 5, S. 101 (109).

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C. Der normative Rahmen

Auch wenn das heutige kanadische Staatsgebilde ohne die zwischen kanadischen First Nations und der englischen Krone beziehungsweise der Regierung in Ottawa vereinbarten Abkommen nicht denkbar erscheint und sie gewissermaßen den Grundstein bilden, auf dem Kanada erbaut wurde410 – eine Verifizierung dieser optimistischen Prognose kann nur auf der Grundlage einer Klärung des verfassungsrechtlichen Unterbaus indigener Vertragsrechte erfolgen. Im Mittelpunkt des folgenden Kapitels stehen daher die rechtlichen Grundlagen der „Aboriginal Treaties“ unter Hinzuziehung der für diesen Themenkomplex relevanten gerichtlichen Entscheidungen. 1. Die verschiedenen Arten von Verträgen und ihr wesentlicher Inhalt Auf der Grundlage einer Gesamtschau der historischen und geographischen Entwicklungen in der klassischen Vertragsperiode411 und der Renaissance des Vertragsrechtes seit dem Urteil im Calder-Fall lassen sich die folgenden vier Kategorien der mit kanadischen First Nations geschlossenen Verträge unterscheiden, die hier zum besseren Verständnis der nachfolgenden Ausführungen kurz skizziert werden sollen: 1. Die in den Provinzen Neufundland und Quebec zwischen 1680 und 1779 geschlossenen „Maritime Treaties of Peace and Alliance“412 dienten hauptsächlich dazu, den Export der an der amerikanischen Ostküste reichlich vorhandenen Ressourcen vor einer kriegerischen Intervention durch indigene Stammesverbände zu sichern und gleichzeitig die britische Hegemonie in der Neuen Welt aufrechtzuerhalten. Die in diese Verträge eingebundenen First Nations verpflichteten sich, jegliche feindseligen Handlungen gegenüber der europäischen Bevölkerungsminorität zu unterlassen und erhielten im Gegenzug durch die englische Krone die Zusicherung, unbehelligt durch europäische Kolonisten innerhalb ihres Territoriums ihre traditionellen Jagd- und Fischereirechte praktizieren zu können. Etwaig auftretende Konflikte sollten auf der Basis des englischen Rechts gelöst werden.413 Charakteristisch für diesen Vertragstypus ist das Fehlen jeglicher, eine Abtretung von Land enthaltender Vereinbarungen. 2. Landabtretungen rückten erst in den „Indian Land Conveyancing Treaties“414 Ende des späten achtzehnten in Upper-Canada sowie in der 410

Ehrlich, New England International and Comparative Law Annual 2001, Bd. 7, S. 1 (5). 411 Siehe B. I. der Dissertation. 412 Siehe B. I. 1. a) der Dissertation. 413 Isaac, Aboriginal and Treaty Rights in the Maritimes, S. 26. 414 Siehe B. I. 1. b) der Dissertation.

IV. Verträge als Rechtsquelle indigener Rechte

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Mitte des neunzehnten Jahrhunderts auf Vancouver-Island in den Mittelpunkt vertraglicher Absprachen. In Abkehr von bloßen Friedens- und Beistandspakten lag nun der Fokus auf dem Transfer großer Territorien, was als Reflex auf ökonomische und politische Strömungen dieser Zeit interpretiert werden muß. Die nach den Wirren des Amerikanischen Unabhängigkeitskrieges von 1775–1783 und dem anglo-amerikanischen Krieg von 1812–1814 einsetzenden Migrationsbewegungen und neueinsetzende Einwanderungswellen aus Europa machten die Vergabe von Land zwingend erforderlich. Durch forcierte Zuteilung von Landparzellen versuchte man, den Bevölkerungsdruck zu kanalisieren und gleichzeitig die Siedlungsgrenze weiter in Richtung Westen auszudehnen, um das neue Staatsgebilde zu konsolidieren. Die Abtretung des angestammten Territoriums der First Nations erfolgte im Wege sogenannter „Single Payment Cessions“ oder aber durch „Annuity Payment Cessions“, das heißt entweder durch einmalige Zahlung eines bestimmten Geldbetrages oder durch ein diffiziles Zinszahlungssystem, mit dem man jedoch dem realen Wert des Grund und Bodens nicht annähernd gerecht wurde. Den Höhepunkt dieser Vertragsart stellen die im Zeitraum von 1850–1854 geschlossenen „Vancouver Island Treaties“415 dar, deren eigentliche politische Intention die Verhinderung einer amerikanischen Expansion in das Territorium des heutigen British Columbia war.416 3. Als dritte Gattung lassen sich diejenigen Verträge herauskristallisieren, die man zutreffenderweise als „Reserve Treaties“ bezeichnen könnte. Richtungsweisend für diesen Typus sind die beiden im Jahre 1850 vereinbarten „Robinson-Treaties“417, in denen erstmalig über die Garantie indigener Fischerei- und Jagdrechte und materielle Zuwendungen hinausgehend die Vergabe von Reservationsgebieten zugesichert wurde. Diese beiden Verträge hatten Modellcharakter für die in den Jahren 1871–1921 geschlossenen insgesamt elf „Numbered Treaties“418, die nahtlos an diese anknüpften und die als Vehikel dienten, um einen großen Teil der Prärieindianer in vertragliche Regelungen einzubinden. Zwar stellte man der indigenen Bevölkerung im Unterschied zu der zuvor erwähnten Vertragsart ein eingegrenztes Gebiet zur Verfügung; dies jedoch als sichtbaren Ausdruck einer Neubewertung kanadischer Indianerpolitik durch die Regierung in Ottawa zu interpretieren, würde zu weit greifen. Die Reservationsvergabe hatte vielmehr handfeste ökonomische Gründe: sie diente allein dazu, die dünn besiedelten Präriegebiete sowie die nordwestlichen Territorien mit den immer zahlreicher ins 415 416 417 418

Siehe B. I. 1. d) der Dissertation. Reiter, The Law of Canadian Indian Treaties, Chapter I, S. 17. Siehe B. I. 1. c) der Dissertation. Siehe B. I. 2. a) der Dissertation.

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C. Der normative Rahmen

Land strömenden Kolonisten zu besiedeln und sie landwirtschaftlich nutzbar zu machen.419 4. Die vierte Vertragsgattung stellen die „Modern Land Claims Agreements“ dar, die seit dem Calder-Urteil des Jahres 1973 zunehmend an Bedeutung gewonnen haben. Vor diesem Zeitpunkt erlebte Kanada eine rund fünfzig Jahre umspannende Phase, in der keinerlei Abkommen mit First Nations vereinbart wurden. Erst das „James Bay and Northern Quebec Agreement“420 beendete 1975 diese langandauernde Periode des Stillstandes und leitete eine Entwicklung ein, die schließlich ihren vorläufigen Höhepunkt im Abschluß des „Nisga’a Final Agreement“ am 04. August 1998 finden sollte.421 Charakteristisch für diese moderne Vertragsform ist die Einbindung derjenigen indigenen Bevölkerungsgruppen in British Columbia, in den Northwest Territories, im nördlichen Teil Quebecs, in Labrador und im Yukon Territory, die in der Vergangenheit keinerlei vertragliche Verpflichtungen eingegangen waren.422 Diese Abkommen, die eine neue Qualität von Vertragsbeziehungen in Kanada begründet haben, unterscheiden sich von den zuvor vereinbarten Absprachen in grundlegender Weise: denn während in der Vergangenheit Reservationsgebiete noch unter staatlicher Verwaltungskontrolle standen, wurden durch die „Modern Land Claims Agreements“ erstmalig selbstverwaltete territoriale Einheiten geschaffen. Sie bilden damit den Ausgangspunkt der indigenen Forderung nach umfassender Selbstverwaltung und werden im Rahmen dieses Themenkomplexes ausführlich dargestellt werden.423 2. Das Wesen und die rechtliche Qualifizierung von Verträgen a) Die Form indigener Verträge – Der Fall R. v. White and Bob Dem bereits 1964 durch den British Columbia Court of Appeal gefällten424 und ein Jahr später durch den Supreme Court bestätigten Urteil425 lag eine Fallkonstellation zugrunde, bei der sich kanadische Gerichte erstmals mit der Frage der Form indigener Verträge konfrontiert sahen. Obschon es sich um eine weit vor Erlaß des Constitution Act, 1982, gefällte 419

Reiter, The Law of Canadian Indian Treaties, Chapter I, S. 18. James Bay and Northern Quebec Native Claims Settlement Act, S.C. 1976– 77, c. 32. 421 Siehe E. II. der Dissertation. 422 Benedict, ZaöRV 1999, Bd. 59, S. 405 (434); McNeil, ILB 1997, Bd. 4, S. 4. 423 Siehe D. der Dissertation. 424 R. v. White and Bob [1964] 6 C.N.L.C., S. 629 ff. (B.C.C.A.). 425 [1965] S.C.R. vi; [1965] D.L.R. (2d), S. 481 ff. (S.C.C.). 420

IV. Verträge als Rechtsquelle indigener Rechte

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Entscheidung handelt, darf ihre Wirkung nicht unterschätzt werden: der hier gewählte liberale Ansatz zur Klärung dieser Problemstellung hat nachfolgende Gerichte nachhaltig geprägt. Zwei Angehörige der auf Vancouver Island in British Columbia ansässigen Stammesgemeinschaft der Saalequun sahen sich dem Vorwurf ausgesetzt, entgegen den im British Columbia Game Act426 niedergelegten gesetzlichen Bestimmungen außerhalb der Jagdsaison und ohne gültige Lizenz Wild besessen zu haben. Vor Gericht beriefen sie sich auf einen im Jahre 1854 zwischen ihrem Stammesverband und Gouverneur James Douglas geschlossenen Vertrag, der zwar in erster Linie die Veräußerung von Grund und Boden auf Vancouver Island an die Hudson’s Bay Company betraf,427 der jedoch auch einen Passus enthielt, nach dem den vertragsunterzeichnenden First Nations die uneingeschränkte Möglichkeit zur Jagd und zum Fischfang innerhalb ihres Territoriums eingeräumt wurde. Die Vertreter der Krone argumentierten, bei dem in Rede stehenden Dokument handele es sich keinesfalls um einen Vertrag im Sinne der Section 87 des „Indian Act“428, da es nicht die hierfür charakteristischen Formerfordernisse erfülle. Die Tatbestandsmerkmale dieser Vorschrift,429 die unter bestimmten Voraussetzungen den mit indigenen Völkern geschlossenen Verträgen den Vorrang gegenüber anderen gesetzlichen Bestimmungen wie der hier einschlägigen British Columbia Game Act einräume, seien somit nicht erfüllt. Die Mehrheit des British Columbia Court of Appeal vermochte diese Rechtsauffassung nicht zu teilen und hielt die in der Vorinstanz beschlossene Abweisung der Klage aufrecht. Das Gericht führte in seinen Entscheidungsgründen aus, die Beurteilung der Frage, ob ein Dokument die erforderlichen Voraussetzungen eines vollwertigen „Aboriginal Treaty“ erfülle, müsse unter zwingender Berücksichtigung des geschichtlichen Hintergrundes sowie des jeweiligen Kontextes, in dem die Unterzeichnung vollzogen wurde, erfolgen. In der konkreten Fallkonstellation bestätigte das Richtergremium unter Zugrundelegung der historischen Inbesitznahme der Vancouver – Halbinsel und der Rolle der Hudson’s Bay Company als Instrument imperialer Politik den Abschluß eines gültigen Vertrages zwischen dem beklagten Stamm der Saalequun und Gouverneur Douglas. Es unterstrich, bei der im Jahre 1854 getroffenen Vereinbarung habe es sich nicht um eine 426

R.S.B.C. 1960, c. 160. Einer der sogenannten „Vancouver Island Treaties“, die auch unter dem Terminus „Douglas Treaties“ bekannt sind; siehe B. I. 1. d) der Dissertation. 428 Diese Vorschrift entspricht Section 88 der heute gültigen Fassung. 429 Bzgl. des genauen Wortlautes der Vorschrift siehe C. III. 1. b) bb) (2) (b) (cc) unter 3. der Dissertation. 427

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C. Der normative Rahmen

bloße private Absprache zwischen einem Verkäufer und einem Käufer gehandelt. Das Gericht räumte zwar ein, der Vertrag entspräche nicht den heute üblichen juristischen Standards, doch müßten die besonderen Umstände des Vertragsschlusses beachtet werden: „The nature of the transaction itself was inconsistent with the informality of frontier days in this Province and such as the necessities of the occasion and the customs and illiteracy of the Indians demanded.“430

Die Einhaltung bestimmter Formerfordernisse oder der Diktion einer Absprache allein sind somit nach der Lesart des Gerichtes nicht entscheidungsrelevant für die Beurteilung der Frage, ob die Voraussetzungen eines Vertrages erfüllt sind. Der British Columbia Court of Appeal und der Supreme Court präferieren vielmehr einen sehr weitgefaßten Rahmen indigener Vertragsgestaltung. Dies zeigt auch die durch Richter Norris gewählte Definition von Verträgen als „word of the white man“, die im Zentrum des Urteils im Fall R. v. White and Bob steht: „In the section ‚Treaty‘ is not a word of art and in my respectful opinion, it embraces all such engagements made by persons in authority as may be brought within the terms ‚the word of the white man‘ the sanctity of which was, at the time of British exploration and settlement, the most important means of obtaining the goodwill and co-operation of the native tribes and ensuring that the colonists would be protected from death and destruction. On such assurance the Indians relied.“431

b) Der rechtliche Status indigener Verträge Wie die Entscheidung in Attorney-General of Ontario v. Attorney-General of Canada: Re Indian Claims verdeutlicht, betrachtete man gegen Ende des neunzehnten Jahrhundert indigene Vertragswerke als bloße Versprechen, denen keinerlei rechtliche Wirkung beigemessen wurden: „Their Lordship have had no difficulty in coming to the conclusion that, under the treaties, the Indians obtained no right to their annuities . . . beyond a promise and agreement, which was nothing more than a personal obligation by its governor“.432

Diese Einstellung hat sich grundlegend gewandelt; indigene Verträge nehmen heute eine herausragende Stellung innerhalb des kanadischen Rechts ein. Eine Vielzahl höchstrichterlicher Entscheidungen hat sich in der jüngsten Vergangenheit mit „Aboriginal Treaties“ befaßt. Dabei stand die Frage einer eindeutigen Kategorisierung im Rahmen des kanadischen Rechtssy430 431 432

R. v. White and Bob [1964] 6 C.N.L.R., S. 629 (641) (B.C.C.A.). R. v. White and Bob [1964] 6 C.N.L.R., S. 629 (649) (B.C.C.A.). [1897] A.C., S. 199 (213); [Hervorhebungen durch den Verfasser].

IV. Verträge als Rechtsquelle indigener Rechte

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stems im Zentrum des wissenschaftlichen Diskurses. Die folgenden drei Hauptströmungen haben sich bei der Klärung dieser Problematik herauskristallisiert: aa) Die Kategorisierung als „International Agreements“ Ehe europäische Siedler erstmals den nordamerikanischen Kontinent betraten, hatten Ureinwohner unbehelligt von äußeren Einflüssen in einer Vielzahl von einander unabhängigen Stammesgemeinschaften das Territorium des heutigen Kanada durchstreift. Diese Eigenständigkeit eines jeden einzelnen der mehr als sechshundert verschiedenen Stammesverbände433 steht im Zentrum des indigenen Selbstverständnisses und wird durch die von indigenen Volksgruppen präferierte Bezeichnung als „First Nations“ noch betont. In Anbetracht dessen und unter Berücksichtigung der historischen Ausgangslage bei Besiedelung der neuen Welt zu Beginn des siebzehnten Jahrhunderts erscheint es nicht abwegig, „Aboriginal Treaties“ als internationale, völkerrechtliche Verträge zwischen souveränen Staaten zu klassifizieren. Im Fall R. v. Simon hat der Supreme Court erstmals einen solchen Ansatz formuliert, ihn jedoch gleichzeitig wieder relativiert: „While it may be helpful in some instances to analogize the principles of international treaty law to Indian treaties, these principles are not determinative.“434

Entscheidend für eine Klassifizierung als „International Agreements“ wäre das Vorliegen der konstitutiven Merkmale eines Staates, wie sie in Artikel 1 der Montevideo Konvention über die Rechte und Pflichten von Staaten vom 26. Dezember 1933 beschrieben werden.435 Danach muß ein Staat als Völkerrechtssubjekt die Voraussetzungen der sogenannten „Drei-Elementen-Lehre“ erfüllen, das heißt über ein Staatsgebiet, ein Staatsvolk und die Staatsgewalt verfügen und zusätzlich die Fähigkeit besitzen, mit anderen Staaten Beziehungen aufzunehmen. Die kanadische Rechtsprechung ist hinsichtlich dieser Problematik gespalten. Einerseits verweigert sie sich einer derartigen Konzeption und hat in der Vergangenheit mehrfach zum Ausdruck gebracht, daß „Aboriginal Treaties“ im Sinne der Section 35 (1) des Constitution Act nicht die Qualität internationaler Vertragsvereinbarungen besäßen. So hat der Supreme Court im Fall Francis v. The Queen festgestellt, daß indigene Verträge lediglich den Voraussetzungen der Section 88 des „Indian Act“ Genüge tun müßten und hat gleichzeitig kanadischen First Nations die Rechtsposition als souveräner Vertragspartner abgesprochen: 433 434 435

Benedict, ZaöRV 1999, Bd. 59, S. 405. [1985] 2 S.C.R., S. 387 (404). The League of Nations Treaty Series, Bd. 165, S. 19.

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C. Der normative Rahmen

„A treaty is primarily an executive act establishing relationships between what are recognized as two or more independent states acting in sovereign capacities; . . .“436

Auch in dem im Jahre 1993 durch den Ontario Court of Appeal entschiedenen Fall R. v. Vincent437 wurde explizit festgestellt, der Terminus „treaty“ in Section 35 (1) der kanadischen Verfassung beträfe allein vertragliche Absprachen zwischen der Britischen Krone und der kanadischen Urbevölkerung, nicht aber die Beziehungen zwischen der Britischen Krone und souveränen Staaten. Der Federal Court hat die Souveränität kanadischer First Nations zum Zeitpunkt des Vertragsschlusses in R. v. Pawis ebenfalls verneint und ihren Status als Untertanen der englischen Krone unterstrichen: „The Ojibways did not then constitute an „independent power“, they were subjects of the Queen. Although very special in nature and difficult to precisely define, the Treaty has to be taken as an agreement entered into by the sovereign and a group of Her subjects with the intention to create special legal relationships between them.“438

Andererseits hat Richter Lamer im Fall R. v. Sioui eine diesem Ergebnis diametral entgegenstehende Einschätzung getroffen, indem er feststellte: „I consider that, instead, we can conclude from the historical documents that both Great Britain and France felt that the Indian nations had sufficient independence and played a large enough role in North America for it to be good policy to maintain relations with them very close to those maintained between sovereign nations.“439

Trotz der terminologischen Ähnlichkeit zu internationalen Verträgen spricht gegen eine solche Kategorisierung die Analyse des Wortlautes der „Royal Proclamation“ von 1763,440 die die Grundlage der historischen Indianerverträge bildet. Dieses durch King George III. erlassene Dokument verdeutlicht, daß die indigenen Völker Kanadas nicht als unabhängige Völker oder Staaten, sondern als vom Willen des englischen Mutterlandes abhängige Untertanen der Krone angesehen wurden. Besondere Beachtung verdient auch die „Doctrine of Aboriginal Rights“, die einer Bewertung indigener Verträge als internationaler Übereinkommen zwischen souveränen Staaten entgegensteht. Es handelt sich hierbei um eine besondere normative Ordnung, die sich aus dem erstmaligen Kontakt zwischen europäischen Mächten und First Nations entwickelte und die letz436 437 438 439 440

[1956] S.C.R., S. 618 (625). [1993] 2 C.N.L.R., S. 165 ff. (Ont.C.A.) [1979] 2 C.N.L.R., S. 52 (58) (F.C.T.D.). [1990] 1 S.C.R., S. 1025 (1052/1053). Siehe B. I. 1. a) und C. III. 1. a) aa) der Dissertation.

IV. Verträge als Rechtsquelle indigener Rechte

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tere dazu verpflichtete, ausschließlich mit dem Souverän derjenigen europäischen Macht rechtliche Bindungen einzugehen, die für sich die Entdekkung eines neuen Gebietes in der Neuen Welt beanspruchte.441 In vielen Fällen interagierten die englische Krone und kanadische First Nations im Rahmen dieser besonderen Rechtsbeziehung durch den Abschluß von Verträgen. Vor dem Hintergrund einer solchen Vertragskonstellation und der mit ihr verbundenen Abhängigkeiten freilich läßt sich eine Kategorisierung von indigenen Verträgen als „International Agreements“ in Ermangelung der konstitutiven Merkmale einer unabhängigen, souveränen Nation nicht aufrechterhalten. bb) Die Kategorisierung als „Contracts“ Die Gegenmeinung interpretiert „Aboriginal Treaties“ als simple Verträge im herkömmlichen Sinne oder zumindest als hierzu analoge Vereinbarungen zwischen der englischen Krone und ihren indigenen Untertanen. So hat der Federal Court bereits 1980 in seinem Urteil im Fall R. v. Hay River eine Kategorisierung von indigenen Verträgen als internationale, völkerrechtliche Übereinkommen verneint und dem Vertragscharakter den Vorzug gegeben442 und dies in R. v. Pawis noch einmal bestätigt: „It is obvious that the Lake Huron Treaty, like all Indian treaties, was not a treaty in the international law sense. The Ojibways did not then constitute an ‚independent power‘, they were subjects of the Queen. Although very special in nature and difficult to precisely define, the Treaty has to be taken as an agreement entered into by the Sovereign and a group of her subjects with the intention to create special legal relations between them. . . . The agreement can therefore be said to be tantamount to a contract, and it may be admitted that a breach of the promises contained therein may give rise to an action in the nature of an action for breach of contract.“443

Der Supreme Court hat im Fall R. v. Badger eine ähnliche Position vertreten: „Treaties are analogous to contracts, albeit of a very solem and special, public nature.“444

Diese Einschätzung der Gerichte fußt offenbar auf der Erkenntnis, daß indigene Verträge wesentliche Kriterien des Vertragsrechtes zu erfüllen scheinen, denn es handelt sich um Vereinbarungen mehrerer Parteien, die 441

Mainville, An Overview of Aboriginal and Treaty Rights, S. 34. [1979] 2 C.N.L.R., S. 101 (103) (F.C.T.D.). 443 [1980] 102 D.L.R. (3d), S. 602 (607) (F.C.T.D.); [Hervorhebungen durch den Verfasser]. 444 [1996] 1 S.C.R., S. 771 (812), Absatz 76; [Hervorhebungen durch den Verfasser]. 442

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C. Der normative Rahmen

von der Intention getragen sind, gegenseitig bindende Verpflichtungen zu begründen. Aus Sicht indigener Verhandlungspartner wäre eine derartige Verankerung innerhalb des modernen Vertragsrechtes ausgesprochen vorteilhaft: im Hinblick auf die Frage der Gültigkeit indigener Vertragsgestaltungen kämen anerkannte Vertragsrechtsgrundsätze zur Anwendung, die „Aboriginal Treaties“ einem verstärkten Schutz unterstellen würden.445 Auch in Situationen, in denen die Krone ihren Verpflichtungen nicht in ausreichendem Maße nachkäme und sich damit eines Vertragsbruches schuldig machen würde, wären First Nations zur Einleitung rechtlicher Schritte berechtigt.446 Die Auffassung, indigene Verträge ließen sich in modernes Vertragsrecht einbetten, hat sich jedoch nicht durchsetzen können447 und stellt aus heutiger Sicht nur einen weiteren Interpretationsansatz bezüglich historischer Indianerverträge dar. Begründet wird diese ablehnende Haltung durch die überragende Bedeutung der mit kanadischen First Nations geschlossenen Abkommen. Indigenen Verträgen kommt eine moralische und politische Dimension zu, die in den Grundsätzen des normalen Vertragsrechtes nicht zum Ausdruck kommen würde.448 Auch der Supreme Court hat zuletzt in R. v. Sundown diesen übergeordneten Aspekt betont: „Treaties may appear to be no more than contracts. Yet they are far more. They are a solemn exchange of promises made by the Crown and various First Nations.“449

cc) Die Kategorisierung als „sui generis“ und der Umfang indigener Verträge Die beiden soeben beschriebenen Versuche einer eindeutigen Zuordnung indigener Verträge zeigen die Schwierigkeiten, mit denen ein solches Unterfangen behaftet ist. Diese Probleme resultieren aus den spezifischen Eigenheiten der durch Section 35 (1) der kanadischen Verfassung besonders geschützten „aboriginal and treaty rights“. Der Korpus indigener Rechte verschließt sich einer konventionellen Kategorisierung450 und leitet seinen 445

Pentney, U.B.C. Law Review 1988, Bd. 22, S. 21 (40). Pentney, U.B.C. Law Review 1988, Bd. 22, S. 21 (41). 447 Mainville, An Overview of Aboriginal and Treaty Rights, S. 36. 448 Reiter, The Law of Canadian Indian Treaties, Chapter III, S. 5. 449 R. v. Sundown [1999] 1 S.C.R., S. 393 (406/407), Absatz 24; [Hervorhebungen durch den Verfasser]; siehe diesbezüglich auch R. v. Badger [1996] 1 S.C.R., S. 771 (793, 796), Absätze 41, 47; R. v. Sioui [1990] 1 S.C.R., S. 1025 (1063); Simon v. The Queen [1985] 2 S.C.R., S. 387 (401). 450 Borrows, McGill Law Journal 1996, Bd. 41, S. 629 (640). 446

IV. Verträge als Rechtsquelle indigener Rechte

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Ursprung und seine Bedeutung nicht aus einem westeuropäisch geprägten Rechtskanon ab. Dennoch nehmen Indigenenrechte keinesfalls eine inferiore Stellung gegenüber dem in Kanada vorherrschenden Common Law ein – eine Erkenntnis, die Richter Lambert als Angehöriger des British Columbia Court of Appeal im Fall Delgamuukw v. British Columbia besonders herausgestellt hat.451 Im Gegenteil – sie verkörpern eine unabhängige rechtliche Interessensphäre,452 die sich nicht als bloßes Ergebnis kolonialer Einflüsse darstellt. Die Existenz eines eigenständigen Rechtssystems nordamerikanischer First Nations hat der amerikanische Supreme Court bereits 1823 in seinem Urteil im Fall Johnson and Graham’s Lessee v. McIntosh anerkannt: „If an individual might extinguish the Indian title, for his own benefit, or, in other words, might purchase it, still he could acquire only that title. Admitting their power to change their laws or usages . . . still it is a part of their territory, and is held under them, by a title dependent on their laws.“453

Vor diesem Hintergrund und in dem Bemühen, die Eigentümlichkeiten indigener Rechtspositionen in ausreichender Weise zu berücksichtigen, hat der kanadische Supreme Court in Guerin v. The Queen454 diese erstmalig als „sui generis“ bezeichnet. Er hat damit einen Interpretationsansatz gewählt, der zunächst auf einen sehr beschränkten Kreis von „Aboriginal Rights“ begrenzt war, der in der Folgezeit jedoch auch auf weitere Rechtsgebiete ausgedehnt werden sollte. Das Bemühen kanadischer Gerichte, die „sui generis“-Konzeption fortzuentwickeln, manifestiert sich im neun Jahre nach der Guerin-Entscheidung verkündeten Delgamuukw-Fall: „I am satisfied that a jurisprudential analysis of the concepts underlying ‚rights‘ in common law or western legal thought is of little or no help in understanding the rights now held by aboriginal peoples and now recognized and affirmed by the common law and by the Constitution. . . . In short, it is not only aboriginal title to land that is sui generis, all aboriginal rights are sui generis.“455

In Fortführung dieser Rechtsentwicklung und in dem Bewußtsein, daß historische Verträge mit Kanadas Urbevölkerung eine einzigartige Ausprägung der „Doctrine of Aboriginal Rights“ darstellen,456 hat die kanadische Rechtsprechung auch die Besonderheiten der mit First Nations geschlosse451 Delgamuukw v. British Columbia [1993] 104 D.L.R. (4th), S. 470 (649) (B.C.C.A.). 452 Guerin v. R. [1984] 2 S.C.R., S. 335 (336). 453 [1823] 8 Wheaton, S. 543 (590/591); [Hervorhebungen durch den Verfasser]. 454 [1984] 2 S.C.R., S. 335 ff. 455 Delgamuukw v. British Columbia [1993] 104 (4th) D.L.R., S. 470 (643/644) (B.C.C.A.); [Hervorhebungen durch den Verfasser]. 456 Slattery, The Canadian Bar Review 2000, Bd. 79, S. 196 (207).

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C. Der normative Rahmen

nen vertraglichen Abkommen gewürdigt und deren Status im Fall R. v. Simon457 gleichfalls mit dem Terminus „sui generis“ umschrieben. Im Zentrum dieser Fallkonstellation stand zwar nicht die Anwendung eines Vertragswerkes gemäß Section 35 (1) des Constitution Act, da der Supreme Court über eine vertragliche Absprache im Sinne der Section 88 des „Indian Act“ zu befinden hatte; dies kann aber nicht darüber hinweg täuschen, daß beide Vorschriften dem Begriff „treaty“ den identischen Bedeutungsgehalt beimessen.458 Dem Simon-Urteil, das eines der grundlegenden Entscheidungen des höchsten kanadischen Gerichtes bezüglich der an der Ostküste geschlossenen Verträge darstellt,459 lag folgender Sachverhalt zugrunde: James Simon, Status-Indianer und Mitglied des in Nova Scotia ansässigen und zum Volk der Mi’kmaq gehörenden Stammes der Shubenacadie, wurde der Besitz eines Gewehres nebst Munition außerhalb der Jagdsaison zur Last gelegt. Er verstieß damit gegen die Bestimmung der Section 150 (1) des Lands and Forests Act: Except as provided in this Section, no person shall take, carry or have in his possession any shot gun cartridges loaded with ball or with shot larger than AAA or any rifle, (a) in or upon any forest, wood or other resort of moose or deer; or (b) upon any road passing through or by any such forest, wood or other resort; or (c) in any tent or camp or shelter (except his usual or ordinary permanent place of abode) in any forest, wood or other resort.

Der Angeklagte verteidigte sich mit dem Hinweis auf ein im Jahre 1752 zwischen dem damaligen Gouverneur Nova Scotias, P.T. Hobson, und verschiedenen Häuptlingen der Mi’kmaq geschlossenes Abkommen, das dieser Volksgruppe die ungestörte Ausübung ihrer traditionellen Jagd- und Fischereirechte zusicherte. Simon argumentierte, auf der Grundlage dieses Vertrages sei sein Verhalten rechtmäßig und werde überdies durch Section 88 des „Indian Act“ in besonderer Weise geschützt, wonach gesetzliche Bestimmungen der Provinzgesetzgebung angestammte Vertragsrechte nicht beschränken könnten. Der Supreme Court hatte sich im Rahmen der Fragestellung, inwieweit dieser Vertrag durch Aufnahme feindseliger Handlungen in der Vergangenheit möglicherweise wieder aufgehoben worden sein konnte, auch mit dem Wesen historischer „Treaties“ zu befassen. Er stellte hierzu fest, daß der auf internationale, völkerrechtliche Verträge Anwendung findende Regelungs457 458 459

[1985] 2 S.C.R., S. 387 ff. Hogg, Constitutional Law of Canada, S. 691. Isaac, Aboriginal and Treaty Rights in the Maritimes, S. 54.

IV. Verträge als Rechtsquelle indigener Rechte

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mechanismus den Eigenarten indigener Verträge nicht gerecht werden könne. Diese seien einer besonderen normativen Ordnung unterworfen, die sich seit dem ersten Kontakt zwischen Europäern und First Nations herausgebildet habe. Der historische Kontext stellt somit nach Lesart des höchsten kanadischen Gerichtes einen bestimmenden Faktor für die Frage der Kategorisierung indigener Vertragsgestaltungen dar, die es im Ergebnis wie folgt umschrieben hat: „An Indian treaty is unique; it is an agreement sui generis which is neither created nor terminated according to the rules of international law.“460

Diese Ausweitung der „sui generis“-Konzeption auf historische Indianerverträge wurde durch das Urteil in R. v. Sioui bestätigt.461 In dieser Entscheidung, der eine ähnlich geartete Sachverhaltskonstellation wie im Fall R. v. Simon zugrunde lag, hatte eine Gruppe von Huronen im Jacques-Cartier Park in der Provinz Quebec gecampt, Bäume gefällt und an dafür nicht vorgesehenen Plätzen Feuerstellen errichtet. Diese Handlungsweisen begründeten einen mit hoher Geldstrafe bewehrten Verstoß gegen die Vorschriften der Sections 9 und 37 des Parks Act: 39. In the Park, users may not: 1. destroy, mutilate, remove or introduce any kind of plant or part thereof. 37. Camping and fires are permitted only in the places designated and arranged for those purposes.

Die Angeschuldigten argumentierten, sie hätten lediglich in Ausübung ihrer traditionellen Sitten und Gebräuche gehandelt und religiöse Riten praktiziert, die überdies durch einen vom 05. September des Jahres 1760 datierenden und durch den britischen General James Murray unterzeichneten Vertrag, der auch heute noch uneingeschränkte Gültigkeit besäße, besonders geschützt würden. Der Supreme Court bestätigte diese Rechtsansicht und klassifizierte dieses mehr als zweihundert Jahre alte Dokument als „Aboriginal Treaty“. Er unterstrich hierbei in Fortführung des Simon-Urteils deren spezifischen Eigenschaften, die eine Einstufung nach herkömmlichen Mustern verbiete: „The question is, in my respectful opinion, to be resolved not by the application of rigid rules of construction without regard to the circumstances existing when the document was completed nor by the tests of modern day draftsmanship. . . . In our quest for the legal nature of the document of September 5, 1760, therefore, we should adopt a broad and generous interpretation of what constitutes a treaty.“462 460 461 462

[1985] 2 S.C.R., S. 387 (404); [Hervorhebungen durch den Verfasser]. R. v. Sioui [1990] 1 S.C.R., S. 1025 ff. [1990] 1 S.C.R., S. 1025 (1035).

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C. Der normative Rahmen

Das Gericht konkretisierte diesen Ansatz und definierte erstmals drei konstituierende Merkmale eines indigenen Vertrages: „From these extracts it is clear that what characterizes a treaty is the intention to create obligations, the presence of mutually binding obligations and a certain measure of solemnity.“463

Hinsichtlich des erstgenannten Aspektes, der Intention, vertragliche Verpflichtungen zu begründen, rekurrierte Richter Lamer auf die acht Jahre zuvor ergangene Entscheidung des Ontario Court of Appeal in R. v. Taylor and Williams,464 die sich schwerpunktmäßig mit der komplexen Fragestellung der Interpretation indigener Verträge auseinandergesetzt hatte.465 Er führte fünf grundlegende, wenn auch nicht abschließende Faktoren an, mit deren Hilfe der erforderliche Vertragsschließungswille der Parteien bestimmt werden könne:466 1. die kontinuierliche Ausübung eines Rechtes in der Vergangenheit und in der Gegenwart, 2. die Gründe der Krone, eine bestimmte Verpflichtung einzugehen, 3. die im Zeitpunkt der Vertragsunterzeichnung vorherrschende Situation, 4. der Nachweis einer durch gegenseitigen Respekt und Wertschätzung getragenen Beziehung der Verhandlungspartner und 5. die dem Vertragsschluß nachfolgenden Verhaltensweisen der Parteien. Die Konzeption des „sui generis“-Charakters indigener Verträge, die mit dem Guerin-Urteil des Jahres 1984 ihren Anfang genommen und durch die nachfolgenden Entscheidungen in R. v. Simon und R. v. Sioui eine Fortführung erfahren hatte, gelangte auch 1999 in R. v. Sundown zur Anwendung.467 Dieses Urteil veranschaulicht, daß sich die Kategorisierung als „sui generis“ im kanadischen Indigenenrecht fest etabliert zu haben scheint; gleichzeitig wird das Bestreben der Gerichte deutlich, das Wesen historischer, mit First Nations geschlossener Verträge deutlicher zu umreißen und ihren Umfang schrittweise auszudehnen. John Sundown, ein Cree-Indianer und Mitglied einer in der Provinz Saskatchewan beheimateten Stammesgemeinschaft, hatte während der Jagd in einem Nationalpark Bäume gefällt und aus diesen ein Blockhaus gebaut. Hierdurch verstieß er gegen Bestimmungen der Provinzgesetzgebung, die sowohl das Fällen von Bäumen als auch die Errichtung jeglicher Behausun463 464 465 466 467

[1990] 1 S.C.R., S. 1025 (1044); [Hervorhebungen durch den Verfasser]. R. v. Taylor and Williams [1982] 34 O.R. (2d), S. 360 ff. Siehe C. IV. 5. der Dissertation. [1990] 1 S.C.R., S. 1025 (1045). [1999] 1 S.C.R., S. 393 (412), Absatz 35.

IV. Verträge als Rechtsquelle indigener Rechte

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gen ohne Erlaubnis sanktionierte. Sundown berief sich auf die legitime Ausübung seiner durch „Treaty No. 6“468 geschützten Rechte, die seinen Vorfahren bereits im Jahre 1876 durch die britische Krone gewährt worden seien. Dieses Vertragswerk, das im Jahre 1930 durch eines der „Natural Resources Transfer Agreements“469 modifiziert und durch den Constitution Act, 1930, mit Verfassungsrang versehen worden war,470 gestattete zwar die Ausübung des angestammten Jagdrechtes, doch garantierte es nicht das Fällen von Bäumen zum Zwecke der Errichtung eines Blockhauses. Dennoch interpretierte der Supreme Court das Verhalten John Sundowns in einer Weise, die als ein Novum des indigenen Vertragsrechtes bezeichnet werden muß: das Gericht unterstrich die Vereinbarkeit der in Rede stehenden Handlungsweise mit „Treaty No. 6“ und weitete die in diesem Vertrag niedergelegten Garantien aus. Kanadas höchstes Gericht wendete hiermit ein bereits durch Richter Dickson in dem oben erörterten Urteil in Simon v. The Queen konzipiertes Prinzip an: „The right to hunt to be effective must embody those activities reasonably incidental to the act of hunting itself.“471

Das Gericht weitete somit indigene Vertragsrechte auf Aktivitäten mit eher rudimentärem Charakter aus. Es begründete diese weitgefaßte Interpretation indigener Vertragsrechte mit den Besonderheiten der Jagdausübung in dieser Region, zu deren Begleitumständen während der oft wochenlangen Abwesenheit stets die Errichtung von Blockhütten zählte: „A hunting cabin is, in these circumstances, reasonably incidental to this First Nation’s right to hunt in their traditional expeditionary style. . . . A reasonable person apprised of the traditional expeditionary method of hunting would conclude that for this First Nation the treaty right encompasses the right to build shelters as a reasonable incident to that right. . . . It has evolved to the small log cabin, which is an appropriate shelter for expeditionary hunting in today’s society.“472

468

Siehe B. I. 2. a) der Dissertation. Siehe C. III. 2. der Dissertation. 470 Mainville, An Overview of Aboriginal and Treaty Rights, S. 42. 471 Simon v. The Queen [1985] 2 S.C.R., S. 387 (403), [Hervorhebungen durch den Verfasser]. 472 [1999] 1 S.C.R., S. 393 (411), Absatz 33, [Hervorhebungen durch den Verfasser]. 469

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C. Der normative Rahmen

3. Die Vertragsschlußkompetenz Für die Frage der rechtlichen Wirksamkeit der mit der kanadischen Urbevölkerung geschlossenen Vereinbarungen ist entscheidend, ob diese durch zum Vertragsschluß berechtigte Verhandlungspartner geschlossen wurden. Dieser Aspekt stand in der Vergangenheit mehrfach im Mittelpunkt gerichtlicher Auseinandersetzungen. Die im folgenden vorgenommene Darstellung der einschlägigen Judikatur beleuchtet sowohl die Vertragsschließungskompetenz Großbritanniens und seiner Repräsentanten als auch die der kanadischen First Nations. Sie verdeutlicht gleichzeitig den allmählich einsetzenden Bewußtseinswandel der kanadischen Indigenenrechtsprechung gegenüber der gewachsenen Bedeutung von „Aboriginal Treaties“. a) Die Vertragsschlußkompetenz der Britischen Krone und ihrer Repräsentanten Den Ausgangspunkt bildet die aus dem Jahre 1929 datierende Entscheidung in R. v. Syliboy,473 die exemplarisch für die vor Erlaß des Constitution Act, 1982, ergangenen Urteile ist: In dieser Fallkonstellation sah sich der Nova Scotia County Court mit einem Berufungsantrag des Stammeshäuptlings der Mi’kmaq konfrontiert, der gemäß den Bestimmungen der Lands and Forests Act474 wegen unerlaubten Besitzes von Fellen verurteilt worden war. Der Berufungskläger argumentierte, lediglich in Ausübung eines seinem Stammesverband zustehenden Jagdrechtes gehandelt zu haben, das aufgrund einer im Jahre 1752 geschlossenen vertraglichen Absprache in besonderer Weise Schutz genieße. Artikel 4 dieses Vertrages lautet: „It is agreed that the said Tribe of Indians shall not be hindered from, but have free liberty of Hunting and Fishing as usual . . . .“475

Richter Patterson lehnte eine Anwendung dieses Passus’ auf den Kläger mit der Begründung ab, die Ausübung dieses traditionellen Jagd- und Fischereirechtes könne nicht durch die Gesamtheit der First Nation der Mi’kmaq reklamiert werden, sondern lediglich durch eine einzelne, im östlichen Teil Nova Scotias beheimatete Stammesgruppierung, zu der Syliboy in erkennbarer Weise nicht zu zählen sei: „. . ., I think, that the treaty relied upon was not made with the Mick Mack Tribe as a whole but with a small body of that tribe living in the eastern part of Nova Scotia proper, . . ., and that any benefits under it accrued only to that body and their heirs. 473

[1929] 1 D.L.R., S. 307 ff. (N.S. Co. Ct.). 1926 (N.S.), c. 4. 475 Reiter, The Law of Canadian Indian Treaties, Part II, Chapter V, II. Maritime Treaties, H. Micmacs (Nov 22, 1752), S. 10. 474

IV. Verträge als Rechtsquelle indigener Rechte

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The defendant being unable to show any connection, by descent or otherwise, with that body cannot claim any protection from it or any rights under it.“476

Die in R. v. Syliboy ergangene Entscheidung ist bezeichnend für die enggefaßte Perspektive kanadischer Gerichte hinsichtlich der Rechtsstellung der indigenen Bevölkerungsminorität zu Beginn des zwanzigsten Jahrhunderts und verdeutlicht, daß die Urbevölkerung aus Sicht der englischen Krone nicht als kompetenter Vertragspartner betrachtet wurde.477 Doch selbst den englischen Gouverneuren als den Repräsentanten Großbritanniens spricht der Nova Scotia County Court in seinem Urteil die Vertragsschlußkompetenz ab und stellt damit die Bedeutung der „Aboriginal Treaties“ grundsätzlich in Frage: „Did Governor Hopson have authority to make a treaty? I think not. ‚Treaties can be made only by the constituted authorities of nations or by persons specially deputed by them for that purpose.‘ Clearly our treaty was not made with the constituted authorities of Great Britain. But was Governor Hopson specially deputed by them? Cornwallis commission is the manual not only for himself but for his successors and you will search it in vain for any power to sign treaties.“478

Die durch Richter Patterson in Frage gestellte Vertragsschließungskompetenz sowohl der englischen Gouverneure als auch der First Nations traf bereits kurz nach Verkündung des Urteils auf heftige Kritik seitens der rechtswissenschaftlichen Literatur, die diese Fragestellung grundsätzlich anders bewertete.479 Jedoch erst nach Erlaß des Constitution Act, 1982, sollten diese Erwägungen Eingang in die kanadische Indigenenrechtsprechung finden. Der Sachverhalt, der dem Supreme Court im Jahre 1985 in Simon v. The Queen480 zur Entscheidung vorgelegt wurde, wies starke Parallelen zum Fall R. v. Syliboy auf: auch hier wandte der in den Vorinstanzen aufgrund eines Verstoßes gegen Nova Scotia’s Lands and Forest Act481 verurteilte Antragssteller ein, seine Verhaltensweise sei die legitime Ausübung der durch den Vertrag von 1752 geschützten Jagd- und Fischereirechte. Kanadas oberstes Gericht wertete die durch Richter Patterson sechsundfünfzig Jahre zuvor getroffenen Schlußfolgerungen hinsichtlich der Frage der Vertragsschlußkompetenz als nicht überzeugend und als Ausdruck der Vorurteile einer vergangenen Epoche der kanadischen Rechtsgeschichte.482 476

[1929] 1 D.L.R., S. 307 (325) (N.S.Co.Ct.). Isaac, Aboriginal and Treaty Rights in the Maritimes, S. 50. 478 [1929] 1 D.L.R., S. 307 (314) (N.S.Co.Ct.); [Hervorhebungen durch den Verfasser]. 479 MacKenzie, The Canadian Bar Review 1929, Bd. 7, S. 561 (565). 480 [1985] 2 S.C.R., S. 387 ff. 481 R.S.N.S. 1967, c. 163. 482 [1985] 2 S.C.R., S. 387 (399), Absatz 21. 477

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C. Der normative Rahmen

Es unterstrich die Kompetenz des britischen Gouverneurs, rechtlich bindende Verträge mit den Mi’kmaq zu schließen: „Governor Hopson was the delegate and legal representative of His Majesty The King. It is fair to assume that the Micmac would have believed that Governor Hopson, acting on behalf of His Majesty The King, had the necessity to enter into a valid treaty with them. I would hold that the Treaty of 1752 was validly created by competent parties.“483

Der Supreme Court hat in seinem Urteil im Fall R. v. Sioui484 diese Ansicht bestätigt. Das im Mittelpunkt dieser Fallgestaltung stehende Abkommen von 1760 trägt die Unterschrift John Cosnan Murrays, eines Brigadegenerals der britischen Armee, der als ranghöchster in Kanada stationierter englischer Soldat gleichzeitig das Amt des Gouverneurs von Quebec bekleidete. In Weiterentwicklung der Rechtsprechung in Simon v. The Queen hat das Gericht in diesem Urteil entscheidend auf die indigene Perspektive zum Zeitpunkt des Vertragsschlusses abgestellt: „To arrive at the conclusion that a person had the capacity to enter into a treaty with the Indians, he or she must have represented the British Crown in very important, authoritative functions. It is then necessary to take the Indian’s point of view and ask whether it was reasonable for them to believe, in light of the circumstances and the position occupied by the party they were dealing with directly, that they had before them a person capable of binding the British Crown by treaty.“485

In Anwendung dieses indigenen Blickwinkels hat das Gericht die Vertragsschlußkompetenz Murrays bejaht und gleichzeitig die Relevanz dieses Kriteriums auch hinsichtlich der Fähigkeit Großbritanniens, vertragliche Verpflichtungen gegenüber kanadischen First Nations einzugehen, betont. Auch vor dem Hintergrund der Tatsache, daß – wie soeben dargelegt wurde – englische Gouverneure berechtigt sind, für das englische Mutterland vertragliche Absprachen zu treffen, ist die Vertragsschlußkompetenz Großbritanniens in Anbetracht der historischen Entwicklung Kanadas durchaus nicht unproblematisch. Schwierigkeiten resultieren insbesondere aus der Erkenntnis, daß die Britische Krone nicht immer uneingeschränkter Souverän in denjenigen kanadischen Territorien war, in denen die Vertragsschlüsse erfolgten. Die Frage der Vorherrschaft in den neuentdeckten nordamerikanischen Kolonien, die vor allem zu Rivalitäten mit der europäischen Großmacht Frankreich führten,486 bewirkte kriegerische Auseinandersetzungen mit entsprechend wechselnden territorialen Herrschaftsbereichen. Aus Sicht der kanadischen Urbevölkerung, die vielfach militärische Allianzen mit bei483 484 485 486

[1985] 2 [1990] 1 [1990] 1 Siehe B.

S.C.R., S. 387 (401), Absatz 24. S.C.R., S. 1025 ff., siehe C. IV. 2. b) cc) der Dissertation. S.C.R., S. 1025 (1040); [Hervorhebungen durch den Verfasser]. der Dissertation.

IV. Verträge als Rechtsquelle indigener Rechte

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den konkurrierenden Kriegsparteien einging, war jedoch die Vertragsschlußkompetenz der Britischen Krone zumindest in den durch sie dauerhaft kontrollierten Gebieten evident: „. . . the question of capacity must be seen from the point of view from the Indians at that time, and the Court must ask whether it was reasonable for them to enter into a valid treaty with them. I conclude without any hesitation that the Hurons could reasonably have believed that the British Crown had the power to enter into a treaty with them that would be in effect as long as the British controlled Canada. From the Hurons’ point of view, there was no difference between these two European states. They were both foreigners to the Hurons and their presence in Canada had only one purpose, that of controlling the territory by force.“487

Großbritannien wurde jedoch nicht nur durch seine Gouverneure Vertragspartner der jeweiligen indigenen Stammesgruppierungen; wie der Supreme Court im Fall R. v. White and Bob festgestellt hat, konnte auch die einflußreiche Hudson’s Bay Company als Stellvertreter der englischen Krone rechtlich bindende Vereinbarungen mit der kanadischen Urbevölkerung treffen: „The wording of the Hudson’s Bay Co. Royal Charter of 1670 and the Royal Grant of 1849 leaves no room for doubt that it was contemplated that the Governor, Factors and officials of the company should exercise on behalf of the company all the powers necessary to make such treaties (. . .) with the Indians and others which were considered necessary for the attainment of the objects of the Charter and the Grant, but as an arm of the Crown. Notwithstanding the informality of the transaction on the part of the Hudson’s Bay Co., it was just as much an act of state as if it had been entered into by the Sovereign herself.“488

Die aus den „Aboriginal Treaties“ resultierenden Verpflichtungen aber können vor dem Hintergrund der historischen Loslösung vom englischen Mutterland und der durch das Westminsterstatut des Jahres 1931 bewirkten völligen Unabhängigkeit heute nicht mehr gegenüber Großbritannien eingefordert werden. Wie das Urteil im Fall The Queen v. The Secretary of State zeigt, ist der Staat Kanada als Rechtsnachfolger Adressat derartiger Ansprüche: „Now at the time when the Crown entered into the obligations under the 1763 Proclamation or the Treaties of the 1870s, the Crown one and indivisible. Its obligations were obligations in respect of the Government of the United Kingdom as well as in respect of Canada. . . . But, now that the Crown is separated and divisible, I think that the obligations under . . . the Treaties are obligations of the Crown in respect of Canada. They are not obligations of the Crown in respect of the United Kingdom. It is, therefore not permissible for the Indian peoples to bring an action in this country to enforce these obligations. Their only recourse is in the courts of Canada.“489 487 488 489

Simon v. The Queen [1990] 1 S.C.R., S. 1025 (1038). [1965] 52 D.L.R. (2d), S. 481 (498); [Hervorhebungen durch den Verfasser]. [1981] 4 C.N.L.R., S. 86 (98) (Eng.C.A.).

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C. Der normative Rahmen

Anknüpfend an diese Rechtsprechung hat das britische House of Lords ein Jahr später im Fall Manual v. Attorney-General of England diesen Übergang aller aus den historischen Indianerverträgen resultierenden vertraglichen Verpflichtungen noch einmal unterstrichen: „The Crown’s promises were made by the Crown as sovereign. If sovereignty is transferred, the obligation to do sovereign acts can no longer remain with the sovereign which no longer has sovereignty over the territory where the acts are to be performed.“490

b) Die Vertragsschlußkompetenz kanadischer First Nations Besonders kontrovers diskutiert wurde die Berechtigung der indigenen Bevölkerung Kanadas, vertragliche Verpflichtungen gegenüber Großbritannien und seinen Repräsentanten zu begründen. Wie der Ontario Court of Appeal in seiner Entscheidung in Attorney General of Ontario v. Bear Island Foundation dargelegt hat,491 steht die Fähigkeit der Häuptlinge, als Sprachrohr und Repräsentanten ihrer Stammesgruppierungen für diese auch Verträge abzuschließen, außer Frage. Ungleich schwieriger aber ist eine Sachverhaltskonstellation wie im eben erwähnten Fall R. v. Sioui zu beurteilen, in der eine vertragsschließende Ureinwohnergemeinschaft nicht historischer Eigentümer eines bestimmten Territoriums ist, auf das sich das Abkommen bezieht. Wie eine Gesamtschau der Indianerverträge verdeutlicht, dienten sie oftmals als Vehikel zur Übertragung von durch Ureinwohner besiedelten Gebieten. Wie die Kläger in R. v. Sioui argumentierten, sei vor diesem Hintergrund der Nachweis einer fortlaufenden, ohne jedwede Unterbrechung ausgeübten Gebietshoheit zu fordern. Eine solche Argumentation freilich verkennt die bereits in R. v. Simon getroffene Kernaussage, nach der die Übertragung eines bestimmten Territoriums gerade kein konstituierendes Merkmal eines „Aboriginal Treaty“ darstellt.492 In konsequenter Anwendung dieses Grundsatzes hat der Supreme Court in R. v. Sioui der durch den Kläger vorgebrachten Argumentation die Grundlage entzogen: „In Simon this Court in fact rejected the argument that s. 88 applied only to land cession treaties. . . . The argument made here must be rejected in the same way. . . . There is also no basis for excluding agreements in which the Crown may have chosen to create, for the benefit of a tribe, rights over territory other than its traditional territory. Accordingly, I consider that a territorial claim is not essential to the existence of a treaty.“493 490

[1982] 3 C.N.L.R., S. 13 (28) (H.C.). Attorney General of Ontario v. Bear Island Foundation [1989] 2 C.N.L.R., S. 73 ff. 492 Siehe C. IV. der Dissertation. 491

IV. Verträge als Rechtsquelle indigener Rechte

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Uneinheitlich beurteilt die Rechtsprechung die Fragestellung, ob Häuptlinge stellvertretend für die einzelnen Mitglieder einer bestimmten Stammesgruppierung agieren oder aber im Namen der indigenen Gruppe in ihrer Gesamtheit Verträge schließen. Der Federal Court hat in seinem aus dem Jahre 1982 stammenden Urteil in R. v. Blackfoot Band of Indians hinsichtlich der Frage der Distribution eines dem Stammesverband zustehenden Geldbetrages den individuellen Charakter der mit der kanadischen Urbevölkerung getroffenen Vereinbarungen betont und eine Zuteilung pro Kopf befürwortet.494 Das gleiche Gericht aber hatte bereits einige Jahre zuvor im Fall R. v. Pawis herausgestellt, daß nur der jeweilige Stammesverbund als Kollektiv und nicht das einzelne Stammesmitglied als Vertragspartner zu betrachten sei: „The Treaty, by its terms is made with the Ojibway people collectively. . . . Since the Treaty was negotiated and entered into with the Ojibway Indians taken as a group, it seems to me that an action based on the Treaty, alleging breach of promises subscribed therein towards the group, could only be instituted by the contracting party itself, that is to say, the group.“495

Im Fall Wewayakum Indian Band v. Canada and Wewayakai Indian Band hat der Federal Court 1991 diese Auffassung bestätigt.496 Entscheidend für diese Rechtsansicht spricht die Erkenntnis, daß indigene Vertragsrechte ihrem Wesen nach als Kollektivrechte zu qualifizieren sind497 – ein Aspekt, den der Supreme Court in dem im Jahre 1999 verkündeten Urteil im Fall R. v. Sundown498 noch einmal explizit herausgestellt hat: „Any interest in the hunting cabin is a collective right that is derived from the treaty and the traditional expeditionary method of hunting. It belongs to the band as a whole and not to Mr. Sundown or any individual member of the Joseph Bighead First Nation. It would not be possible, for example, for Mr. Sundown to exclude other members of this First Nation who have the same treaty right to hunt in Meadow Lake Provincial Park.“499

Damit ist im Ergebnis festzuhalten, daß Vertragspartner der „Aboriginal Treaties“ nur indigene Vereinigungen in ihrer Gesamtheit sein können, nicht jedoch einzelne Mitglieder derartiger Personengruppen.

493

[1990] 1 S.C.R., S. 1025 (1042, 1043). [1982] 4 W.W.R., S. 230 (238) (F.C.T.D.). 495 [1979] 2 C.N.L.R., S. 52 (61/62) (F.C.T.D.); [Hervorhebungen durch den Verfasser]. 496 [1991] 2 C.N.L.R., S. 177 (178, 181) (F.C.T.D.). 497 Benedict, ZaöRV 1999, Bd. 59, S. 405 (437). 498 Siehe C. IV. 2. b) cc) der Dissertation. 499 [1999] 1 S.C.R., S. 393 (412), Absatz 36; [Hervorhebungen durch den Verfasser]. 494

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C. Der normative Rahmen

4. Das Problem der Vertragsbegünstigung Mit der soeben dargestellten Frage der Vertragsschlußkompetenz ist die Problematik der Vertragsbegünstigung untrennbar verknüpft. Besondere Bedeutung kommt diesem Themenkomplex in solchen Fallgestaltungen zu, in denen indigene Personen Rechte aus Vertragswerken herleiten möchten, die unter Umständen bereits vor einem Jahrhundert geschlossen wurden oder gar noch früheren Datums sind. Derartige Konstellationen konfrontieren kanadische Gerichte oftmals mit gravierenden rechtlichen Problemen, da die Nachfahren der zur Vertragsunterzeichnung berechtigten indigenen Gruppierung möglicherweise durch Heirat Mitglieder eines anderen Stammesverbandes geworden sind oder aber eine Person erst durch Heirat verwandtschaftliche Beziehungen zu einem Stamm begründet hat, dem bestimmte Rechte in der Vergangenheit vertraglich zugesichert wurden. Die Rechtsprechung bietet diesbezüglich ein sehr uneinheitliches Bild und hat es bislang nicht vermocht, eine klare Linie zur Abgrenzung derartiger Fallkonstellationen zur Verfügung zu stellen und die Begünstigten indigener Verträge zweifelsfrei zu bestimmen: a) Die Fälle R. v. Bartleman und Simon v. The Queen und das Kriterium der Abstammung Eine Meinungsgruppe stellt zur Klärung der Frage, ob eine bestimmte Verhaltensweise den Schutz eines „Aboriginal Treaty“ genießt, auf das Kriterium der Blutsverwandtschaft mit den Vertragsunterzeichnern ab. Der British Columbia Court of Appeal hat diesen Aspekt in seiner im Jahre 1984 ergangenen Entscheidung in R. v. Bartleman500 erstmals herausgestellt. Das Gericht hatte hier über den Fall des Joseph Daniel Bartleman zu befinden, der gegen Bestimmungen des Wildlife Act501 verstoßen hatte, seine Verhaltensweise jedoch durch den am 11. Februar 1852 geschlossenen „North Saanich Indian Treaty“, einen der sogenannten „Vancouver Island Treaties“,502 legitimiert sah. Bartleman, ein Mitglied des Stammesverbandes der Tsartlip, konnte seine Abstammung bis zu den historischen Vertragsunterzeichnern zurückverfolgen mit der Folge, daß er nach Ansicht des Berufungsgerichtes als direkter Nachfahre dieser Personengruppe auch zu den Vertragsbegünstigten zu zählen war: „Joseph Daniel Bartleman is an Indian for the purposes of the Indian Act and he is an descendant of at least one of the Indians whose names were recorded on the 500 501 502

[1984] 55 B.C.L.R., S. 78 ff. Wildlife Act, 1966 (B.C.), c. 55; jetzt: 1982 (B.C.), c. 57. Siehe B. I. 1. d) der Dissertation.

IV. Verträge als Rechtsquelle indigener Rechte

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register of the North Saanich purchase, and he is entitled to the benefit of the agreement made between the Saanich Tribe and James Douglas on or about 11th February 1852.“503

Der Supreme Court hat dieses Urteil des B.C. Court of Appeal im bereits mehrfach erwähnten Fall Simon v. The Queen bestätigt, indem er hinsichtlich der Beurteilung der Vertragsbegünstigung gleichfalls den Fokus auf den Aspekt der Abstammung legte. Obwohl James Matthew Simon sich außerstande sah, eine direkte Nachkommenschaft zu beweisen, hielt es das oberste kanadische Bundesgericht in Abweichung von der Vorinstanz, dem Nova Scotia Supreme Court, für ausreichend, daß der Berufungskläger den Nachweis erbringen konnte, Mitglied der Shubenacadie Mi’kmaq zu sein und damit der Stammesgruppierung anzugehören, die im Jahre 1752 den Vertrag unterzeichnet hatte. Die Anerkennung der Stammesmitgliedschaft als ausreichenden Nachweis der Abstammung stützte das Gericht auf die mangelnde Schriftkultur im östlichen Teil Nova Scotias: „This evidence alone, in my view, is sufficient to prove the appellant’s connection to the tribe originally covered by the Treaty. True, this evidence is not conclusive proof that the appellant is a direct descendant of the Micmac Indians covered by the Treaty of 1752. It must, however, be sufficient, for otherwise no Micmac Indian would be able to establish descendancy. The Micmacs did not keep written records. Micmac traditions are largely oral in nature. To impose an impossible burden of proof would, in effect, render nugatory any right to hunt that a present day Shubenacadie Micmac Indian would otherwise be entitled to invoke based on this Treaty.“504

b) Die Fälle R. v. Moses und Town of Hay River v. the Queen und die Kriterien der Stammeszugehörigkeit und Rechtsnachfolge Eine zweite Meinungsgruppe stellt nicht das Kriterium der Blutsverwandtschaft in den Mittelpunkt der Untersuchung, sondern gibt einer eher formalisierten Betrachtungsweise den Vorzug. So hat der Parry Sound District Court in seinem bereits 1969 verkündeten Urteil in R. v. Moses505 im Hinblick auf die Problematik der Vertragsbegünstigung den Aspekt der Stammeszugehörigkeit als entscheidendes Merkmal beurteilt. Es hat in seinen Urteilsgründen festgestellt, daß der zuvor durch den Provincial Court des Bundsstaates Ontario gemäß Section 38 (1) des Game and Fish Act506 verurteilte Moses aufgrund seiner formalen Stellung als Mitglied des Stammesverbandes, der 1850 einen der Robinson 503 504 505 506

[1984] 55 B.C.L.R., S. 78 (89); [Hervorhebungen durch den Verfasser]. [1985] 2 S.C.R., S. 387 (407), Absatz 44; [Hervorhebung im Original]. R. v. Moses [1970] 3 O.R., S. 314 ff. 1961–1962 (Ont.), c. 48.

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C. Der normative Rahmen

Treaties507 geschlossen hatte, die in diesem Vertragswerk niedergelegten Rechte für sich in Anspruch nehmen kann: „It is therefore clear from this evidence, and so I find, that Moses is a member of the Henvey Inlet Band; that he is one of the successors of the band headed by Chief Wagemakke who signed the treaty; . . . and even though he does not live on the said reserve, Moses is one of those entitled to any other rights or benefits conferred on the members of his band by it.“508

In der neun Jahre später ergangenen Entscheidung im Fall R. v. Hay River509 hatte der Federal Court über die Rechtmäßigkeit der Errichtung einer Indianerreservation in den Northwest Territories zu befinden, gegen die sich die am Großen Sklavensee gelegene Stadt Hay River gerichtlich zur Wehr zu setzen versuchte. Sie monierte, das Reservat, das in große Teile des Stadtgebietes hineinreichen werde, könne nicht als Erfüllung der in „Treaty No. 8“ verankerten rechtlichen Verpflichtungen betrachtet werden. In diesem Zusammenhang sah sich das Gericht veranlaßt, den Aspekt der Vertragsbegünstigung kurz anzuschneiden. Es hat eine bloße Rechtsnachfolge als ausreichend erachtet, ohne jedoch weitere Spezifizierungen dieses Begriffes vorzunehmen: „It does impose and confer continuing obligations and rights on the successors of the Indians who entered into it, provided that those successors are themselves Indians, as well as on Her Majesty in the right of Canada.“510

c) Kritische Anmerkungen Eine abschließende Bewertung beider Meinungsgruppen erscheint ausgesprochen schwierig. Zunächst ist festzuhalten, daß die Ausführungen des Supreme Court im Fall Simon v. The Queen keine klare Richtschnur zur Lösung der Problematik der Vertragsbegünstigung bieten können. In dem das Gericht den Aspekt der Abstammung in den Vordergrund rückt, gleichzeitig aber den Nachweis der Stammesmitgliedschaft als Beweis eben dieser Blutsverwandtschaft mit den historischen Vertragsunterzeichnern für ausreichend erachtet, läßt es die zwischen diesen beiden Kriterien bestehenden Grenzen verschwimmen.511 Darüber hinaus ist eine Fokussierung auf das Merkmal der Abstammung wie sie auch der British Columbia Court of Appeal in R. v. Bartleman vorgenommen hat, als systemwidrig zu bewerten. Im Hinblick auf die Vertragsschlußkompetenz kanadischer First Nations 507 508 509 510 511

Siehe B. I. 1. c) der Dissertation. [1970] 3 O.R., S. 314 (317); [Hervorhebungen durch den Verfasser]. [1979] 2 C.N.L.R., S. 101 ff. [1979] 2 C.N.L.R., S. 101 (104). Benedict, ZaöRV 1999, Bd. 59, S. 405 (437).

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wurde der Kollektivcharakter indigener Vertragsrechte herausgearbeitet mit der Folge, daß zum Zeitpunkt der Unterzeichnung der mit den Ureinwohnern vereinbarten Abkommen nur Stammesverbände Vertragspartner der Britischen Krone wurden, nicht aber einzelne Mitglieder derartiger Personengruppen.512 In konsequenter Fortführung dieses Gedankens ist daher dem Kriterium der Stammesmitgliedschaft zur Klärung der Vertragsbegünstigung der Vorzug zu geben. Ein Abstellen auf eine blutsmäßige Verwandtschaft mit einzelnen Personen, die historische Verträge unterzeichnet haben, würde einen logischen Bruch mit dem Wesen der „Treaty Rights“ als Gruppenrechten bedeuten. 5. Die Interpretation indigener Verträge „Aboriginal Treaties“ sind Ausdruck der Koexistenz zwischen Europäern und First Nations. Gleichzeitig stellen sie das Produkt eines interkulturellen Austausches dar,513 der von Anfang an mit den Schwierigkeiten fundamental unterschiedlicher Sichtweisen behaftet war. Dieses Aufeinanderprallen zweier andersartiger Kulturkreise manifestiert sich in besonderer Weise im Abschluß indigener Verträge, denn diese reflektieren die grundlegenden Divergenzen hinsichtlich des Verständnisses, das beide Seiten den Abkommen entgegenbrachten: Die Repräsentanten der Britischen Krone beziehungsweise die Verhandlungsführer der kanadischen Regierung betrachteten einzig den geschriebenen Vertragstext als Determinanten für den Umfang und die Bedeutung der mit der indigenen Bevölkerung geschlossenen Abkommen.514 Im Gegensatz dazu umfaßte aus Sicht der First Nations eine mit den europäischen Vertragspartnern getroffene Vereinbarung den gesamten Vertragsprozeß; die unterzeichneten Dokumente selbst bildeten nach dieser Sichtweise lediglich einen Teilaspekt des Abkommens und dienten als bloße Beschreibung der getroffenen Regelungen.515 Die „Indian Association of Alberta“ hat diese ganzheitliche Betrachtungsweise im „Red Paper“516 des Jahres 1970 wie folgt umschrieben: „In our treaties of 1876, 1877, 1899 certain promises were made to our people; some of them are contained in the text of the treaties, some in the negotiations, and some in the memories of our people. Our basic view is that all these promises are part of the treaties and must be honoured.“517 512 513 514 515 516 517

Siehe C. IV. 3. b) der Dissertation. Borrows, McGill Law Journal 2001, Bd. 46, S. 615 (622/623). Jackson, U.B.C. Law Review 1984, Bd. 18, S. 255 (262). Rotman, U.N.B. Law Journal 1997, Bd. 46, S. 11 (20). Siehe C. II. der Dissertation. The Red Paper, S. 8; [Hervorhebungen durch den Verfasser].

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C. Der normative Rahmen

Das Vertragsprozedere selbst folgte bestimmten zeremoniellen Mustern und Traditionen der kanadischen Urbevölkerung, die sich von europäisch geprägten Vertragsformalitäten in fundamentaler Weise unterschieden. Beispielhaft sei hier nur der Austausch sogenannter Wampum-Gürtel erwähnt, die als Schmuckstücke und Präsente von großer Symbolkraft auch zur Aufzeichnung von Gesetzen und Vereinbarungen dienten.518 Die Unterschiedlichkeit der Perspektiven spiegelt sich nicht zuletzt auch in den gänzlich anders gelagerten Positionen bei Eintritt in konkrete Vertragsverhandlungen wider: während die First Nations von der Intention geleitet wurden, ihr Territorium zu schützen und zu bewahren, trachteten ihre europäischen Verhandlungspartner danach, im Wege des Vertragsschlusses für sie fremde Gebiete ihrer hoheitlichen Gewalt unterstellen zu können.519 Vor diesem Hintergrund wird deutlich, wie diffizil der Versuch einer eindeutigen Interpretation indigener Verträge ist. Erschwerend kommt hinzu, daß der Gesetzgeber bei diesem Unterfangen mit einer besonders komplexen Fragestellung konfrontiert wird: „Aboriginal Treaties“ umfassen neben historischen Vertragsabsprachen wie beispielsweise den „Maritime Treaties of Peace and Alliance“ auch sogenannte „Modern Land Claims Agreements“, die wesentlich jüngeren Datums als diese sind. Durch Section 35 des Constitution Act, 1982, wird jedoch die gesamte Bandbreite der mit kanadischen First Nations geschlossenen Abkommen unter besonderen verfassungsrechtlichen Schutz gestellt. Die Interpretation indigener Verträge muß daher nicht nur die zwischen beiden Verhandlungspartnern bestehende kulturelle Kluft überbrücken, sondern auch die historischen Veränderungen in ausreichendem Maße berücksichtigen. Die kanadische Rechtsprechung hat in jüngster Zeit in mehreren grundlegenden Entscheidungen den Versuch unternommen, einen Interpretationskanon zu erarbeiten, der – losgelöst von konventionellen Betrachtungsweisen – nicht zuletzt auch der „sui generis“ – Kategorisierung indigener Vertragspositionen520 gerecht wird. Die hierbei gefundenen Leitlinien haben ihren Ursprung in der im Jahre 1832 ergangenen Entscheidung des amerikanischen Supreme Court in Worcester v. State of Georgia521, in der erstmalig ein dem „sui generis“ – Kriterium gerecht werdender Interpretationsansatz propagiert wurde. Erst in der zweiten Hälfte des zwanzigsten Jahrhunderts sollte dies auch Eingang in die kanadische Rechtsprechung finden. 518 Hinsichtlich einer detaillierten Beschreibung des genauen Vertragsprozederes siehe Hall, „A Serene Atmoshere“? Treaty 1 Revisited. 519 Henderson, The Alberta Law Review 1997, Bd. 36, S. 46 (64). 520 Siehe C. IV. 2. b) cc) der Dissertation. 521 [1832] 31 U.S. (6 Pet.), S. 515 ff.

IV. Verträge als Rechtsquelle indigener Rechte

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Heute bildet der durch kanadische Gerichte zur Verfügung gestellte Interpretationskanon einen integralen Bestandteil indigenen Vertragsrechts.522 Bei kritischer Analyse der einschlägigen Judikatur lassen sich insgesamt vier Leitlinien herauskristallisieren, die Hilfestellung bei der Auslegung von „Aboriginal Treaties“ bieten: 1. Es besteht grundsätzlich Einigkeit darüber, daß im Rahmen einer herkömmlichen Vertragsinterpretation zunächst der Wortlaut im Zentrum der Analyse stehen muß. Der englische Privy Council ist jedoch im Rahmen seiner Entscheidung im Fall New Zealand Maori Council v. AttorneyGeneral of New Zealand in Bezug auf den im Jahre 1840 mit der Volksgruppe der Maori geschlossenen berühmten „Treaty of Waitangi“ von diesem Grundgedanken abgerückt: „Both the Act of 1975 and the State-Owned Enterprises Act 1986 refer to the ‚principles‘ of the Treaty. In their Lordships’ opinion the ‚principles‘ are the underlying mutual obligations and responsibilities which the Treaty places on the parties. They reflect the intent of the Treaty as a whole and include, but are not confined to, the express terms of the Treaty. . . . With the passage of time, the ‚principles‘ which underlie the Treaty have become much more important than its precise terms.“523

Diesen die Ureinwohner Neuseelands betreffenden Interpretationsansatz hat der Supreme Court of Canada aufgegriffen und auf kanadische First Nations übertragen. Er hat hierdurch auf Forderungen der indigenen Bevölkerungsschicht reagiert, die mit Nachdruck die Auffassung vertreten hatte, der Gesetzgeber dürfe sich nicht auf die schriftliche Version indigener Verträge beschränken,524 da hierdurch in nur unzureichendem Maße der tatsächliche Inhalt der Kontrakte widergespiegelt würde.525 Bei kritischer Betrachtung des Vertragsprozederes wird deutlich, daß die Kernbestandteile historischer Indianerverträge entgegen dem europäisch geprägten Verständnis ausschließlich Gegenstand mündlicher Erörterungen waren; während die europäischen Verhandlungspartner schriftliche Aufzeichnungen anfertigten, galt aus Sicht der First Nations nur das gesprochene Wort, an das diese ihrerseits durch die eben erwähnten Wampum-Gürtel erinnerten. Zwar wurden kanadische Ureinwohner vielfach durch Repräsentanten der Britischen Krone gebeten, schriftliche Dokumente zu unterzeichnen, doch kann daraus nicht fälschlicherweise der Schluß gezogen werden, nur ein schriftlich ge522

Rotman, U.N.B. Law Journal 1997, Bd. 46, S. 11. [1994] 1 A.C., S. 466 (475) (P.C.); [Hervorhebungen durch den Verfasser]. 524 Schulte-Tenckhoff, Herrschaft nach Gesetz, S. 365. 525 Asch/Macklem, The Alberta Law Review 1991, Bd. 29, S. 498 (513); Borrows, Wampun at Niagara, S. 165; Venne, Understanding Treaty 6: An Indigenous Perspective, S. 173. 523

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C. Der normative Rahmen

schlossener Vertrag besitze Gültigkeit. Im Gegenteil – den eigentlichen Vertrag bildeten die mündlich getroffenen Vereinbarungen, während dessen schriftliche Fixierung den europäischen Verhandlungspartnern lediglich an den Vertragsschluß erinnern sollte.526 Kanadas höchstes Gericht hat diesem Gedanken Rechnung getragen und die Bedeutung der mündlichen Absprachen betont: „The treaties, as written documents, recorded an agreement that had already been reached orally and they did not always record the full extent of the oral agreement: . . . The treaties were drafted in English by representatives of the Canadian government who, it should be assumed, were familiar with common law doctrines. Yet, the treaties were not translated in written form into the languages (here Cree and Dene) of the various Indian Nations who were signatories. Even if they had been, it is unlikely that the Indians, who had a history of communicating only orally, would have understood them any differently.“527

Bezüglich der durch den Supreme Court thematisierten Übersetzung schriftlicher Vertragsaufzeichnungen ist zu beachten, daß sie mehr als eine rein linguistische Übung darstellen528, die in besonderer Weise die Gefahr einer nicht ausreichenden Berücksichtigung der Unterschiedlichkeit der Rechtssysteme und der Andersartigkeit der Vertragsschlußformalitäten in sich bergen. Wie ein Vergleich der mündlichen Überlieferungen kanadischer First Nations mit der Lektüre der ihnen ausgehändigten Vertragsübersetzungen veranschaulicht, zeichnen sich letztere vielfach durch mißverständliche und den eigentlichen Inhalt verzerrende Formulierungen aus.529 Die Unzulänglichkeiten einer isolierten Heranziehung des Vertragstextes für eine Interpretation der mit First Nations geschlossenen Vereinbarungen veranschaulichen die folgenden drei Aspekte: – Die evidenten Schwächen eines solchen Interpretationsansatzes treten sehr offen in denjenigen Fallsituationen zutage, in denen nach Beendigung der Vertragsverhandlungen die Vertreter der jeweiligen Stammesverbände aufgefordert wurden, ihre Unterschrift blanko auf ein Schriftstück zu setzen, das erst zu einem späteren Zeitpunkt um die getroffenen vertraglichen Absprachen ergänzt wurde. Diese Vorgehensweise ergibt sich aus einem durch Gouverneur Douglas verfaßten Schreiben vom 16. Mai 1850: „I attached the signatures of the native Chief’s and others who subscribed the deed of purchase to a blank sheet on which will be copied the contract of Deed of conveyance, as soon as we receive a proper form, which I beg may be sent out 526

Slattery, The Canadian Bar Review 2000, Bd. 79, S. 196 (208). R. v. Badger [1996] 2 C.N.L.R., S. 77 (95), Absatz 52; [Hervorhebungen durch den Verfasser]. 528 Henderson, The Alberta Law Review 1997, Bd. 36, S. 46 (86). 529 Slattery, The Canadian Bar Review 2000, Bd. 79, S. 196 (208). 527

IV. Verträge als Rechtsquelle indigener Rechte

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by return Post. The other matters referred to in your letter will be duly attended to.“530

Daß es sich hierbei keineswegs um einen Einzelfall handelte, sondern dieses Verhalten gängiger Praxis entsprach, verdeutlicht das im Fall R. v. Bartleman531 gefällte Urteil des British Columbia Court of Appeal: „It is readily apparent from the spacing of the texts, in relation to the location of the names, in both of the February, 1852, Saanich purchases, that the names of the heads of families who were parties to the agreement were recorded, with the crosses opposite their names, before the texts of the documents were written in.“532

– Wie der Fall R. v. Taylor and Williams zeigt,533 wurden Vertragsentwürfe oftmals vor den eigentlichen Verhandlungen konzipiert. Gelangten die Verhandlungsführer jedoch abschließend zu Ergebnissen, die nicht dem vorgefertigten Vertragstext entsprachen, so fanden diese keine Berücksichtigung, das heißt man verzichtete einfach auf eine neue Vertragsurkunde. Hierdurch wurde die kanadische Urbevölkerung systematisch getäuscht, ging sie doch fälschlicherweise davon aus, die Vertragsurkunde reflektiere die zuvor im Verhandlungswege gefundenen Ergebnisse.534 Gleiches gilt für die Fallkonstellationen, in denen erst nach Abschluß der Vertragsverhandlungen Vertreter der Britischen Krone oder Repräsentanten Ottawas eigenmächtig und ohne Berücksichtigung der indigenen Interessensphäre den Inhalt der Abkommen festlegten.535 – Eine ähnlich gelagerte Problematik findet man in Fallkonstellationen, in denen man zuvor getroffene Vereinbarungen nicht mehr berücksichtigt wissen wollte und es unterließ, diese in den Vertragstext aufzunehmen.536 Besondere Erwähnung verdienen an dieser Stelle die im Jahre 1871 mit den Chippewa und Swampy Cree unterzeichneten „Treaty No. 1“ und „Treaty No. 2“, die aufgrund der gerade erwähnten Praxis vier Jahre später einer Revision unterzogen werden mußten.537 Auch die dem soeben erwähnten Urteil in R. v. Taylor and Williams zugrundeliegende Sachverhaltskonstellation demonstriert die durch Verhandlungsführer der kanadischen Regierung angewandte Methode, essentielle Aspekte der mündlich getroffenen Absprachen in der Vertragsurkunde einfach zu übergehen: 530 Zitiert in R. v. White and Bob [1964] 6 C.N.L.R., S. 629 (651); [Hervorhebungen durch den Verfasser]. 531 Siehe C. IV. 4. a) der Dissertation. 532 [1984] 12 D.L.R. (4th), S. 73 (81); [Hervorhebungen durch den Verfasser]. 533 [1979] 55 C.C.C. (2d), S. 172 (178). 534 Rotman, U.N.B. Law Journal 1997, Bd. 46, S. 11 (27). 535 Hall, „A Serene Atmosphere“? Treaty 1 Revisited, S. 16. 536 Cumming/Mickenberg, Native Rights in Canada, S. 62. 537 Foster, Indian Administration, S. 361.

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C. Der normative Rahmen

In diesem Fall sah sich der Angeklagte dem Vorwurf ausgesetzt, gegen Section 74 des Game and Fish Act538 des Bundesstaates Ontario verstoßen zu haben. Zu seiner Verteidigung berief er sich auf den aus dem Jahre 1818 datierenden „Treaty No. 20“, den sechs Häuptlinge der Chippewa mit dem Superintendent General of Indian Affairs geschlossen hatten und in dem der Verkauf eines weitläufigen Territoriums vereinbart worden war. Im Mittelpunkt der gerichtlichen Auseinandersetzung stand die Frage, ob die Chippewa in Anbetracht der Landabtretung auch automatisch ihrer angestammten Jagd- und Fischereirechte verlustig gegangen waren – ein Aspekt, den das Gericht im Ergebnis verneinte. Zwar ergibt sich aus dem Wortlaut des Vertrages selbst kein Hinweis auf eine mögliche Aufrechterhaltung dieser Rechtspositionen, doch waren sie Gegenstand einer mündlichen Vereinbarung, die jedoch trotz Einigkeit darüber, daß dieser Passus Vertragsbestandteil werden sollte, keinen Niederschlag in der Vertragsurkunde gefunden hatte: Buckquaquet, Principal Chief adressing the Dept. Supt. General said: „Father. We hope that we shall not be prevented from the right of fishing, the use of the Waters, & Hunting where we can find game . . .“ To which the Supt. General replied . . . „The rivers are open to all & you have an equal right to fish & hunt on them . . .“539

Nicht nur die bewußte Außerachtlassung mündlicher Vereinbarungen stellt die Glaubwürdigkeit vieler Vertragsabsprachen in Frage, sondern auch deren offensichtliche Widersprüchlichkeit zum Wortlaut der Abkommen. Das Beispiel des im Jahre 1876 geschlossenen „Treaty No. 6“540 verdeutlicht diese Problematik auf eindrucksvolle Weise. Ausgehend von der Diktion dieses „Aboriginal Treaty“ wurde eine vollständige Abtretung aller Landrechte an die Britische Krone vereinbart: „. . . hereby cede, release, surrender and yield up to the Government of the Dominion of Canada for Her Majesty the Queen and her successors forever, all their rights, titles and privileges whatsoever, to the lands included within the following limits“541

Während der mündlichen Verhandlungen indes äußerte sich Häuptling Crowfoot in einer Weise, die dem Wortlaut von „Treaty No. 6“ diametral entgegensteht: „We cannot sell the lives of men and animals and therefore, we cannot sell the land. It was put hereby by the Great Spirit and we cannot sell it, because it does 538 539 540 541

R.S.O. 1970, c. 186. Zitiert in R. v. Taylor and Williams [1981] 62 C.C.C. (2d), S. 227 (232). Siehe B. I. 2. a) der Dissertation. Indian Treaties and Surrenders, Volume 1, S. 17.

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not really belong to us. . . . As a present to you, we will give you anything we have that you can take with you, but the lands we cannot give.“542

Als Zwischenergebnis ist daher festzuhalten, daß eine nur am Wortlaut indigener Abkommen ausgerichtete Interpretation ausgesprochen fragwürdig erscheinen muß. Die offenkundige Diskrepanz zu den zuvor getroffenen mündlichen Vereinbarungen, die – wie die Royal Commission in ihrem Bericht expressis verbis festgestellt hat543 – den Stammeshäuptlingen in der überwiegenden Zahl der Fälle nicht bewußt war, dient in erster Linie der Befriedigung der Partikularinteressen der europäischen Verhandlungspartner. 2. Einen zweiten Grundpfeiler des durch die kanadische Rechtsprechung entwickelten Interpretationskanons bildet das Prinzip der „Liberal Construction“, eine Leitlinie, die der Supreme Court erstmalig in seinem Urteil im Fall R. v. Nowegijick ausdrücklich formuliert hat: „It seems to me that treaties and statutes relating to Indians should be liberally construed and doubtful expressions resolved in favour of the Indians.“544

Diese Leitlinie der Interpretation indigener Verträge ist in einer Vielzahl nachfolgender Gerichtsentscheidungen bestätigt worden545 und nimmt heute eine zentrale Stellung innerhalb dieses Rechtsgebietes ein. Sie beruht auf einem Grundprinzip des britischen Vertragsrechtes, nach dem Gerichte angehalten sind, einen Vertrag stets contra proferentem zu interpretieren, das heißt entgegen der Ansicht derjenigen Partei, die ihn entworfen hat.546 Auf diese Weise soll eine Balance zwischen den Vertragsschließenden herbeigeführt und die Gleichwertigkeit der unterschiedlichen Positionen unterstrichen werden. Das Vorliegen einer derartigen ausgewogenen Verhandlungssituation erscheint unter Berücksichtigung der unter 1. beschriebenen Aspekte äußerst zweifelhaft. Erschwerend kommt hinzu, daß unabhängig von diesen höchst fragwürdigen Umständen, unter denen mit der kanadischen Urbevölkerung vertragliche Absprachen getroffen wurden, diese die feinen Nuancen der verwendeten, der Rechtssprache entlehnten Termini nicht in ihrer ganzen Tragweite begreifen konnten – ein Umstand, der erstmals im Fall Re Pau542

Opekokew, The First Nations, S. 12; [Hervorhebungen durch den Verfasser]. Report of the Royal Commission, Volume 1, S. 173 ff. 544 [1983] 1 S.C.R., S. 29 (36). 545 Simon v. The Queen [1985] 24 D.L.R. (4th), S. 390 (409); Saanichton Marina Ltd. v. Claxton [1989] 36 B.C.L.R. (2d), S. 79 (84); Mitchell v. Peguis Indian Band [1990] 2 S.C.R., S. 85 (142 f.); R. v. Côté [1993] 107 D.L.R. (4th), S. 28 (47) (Q.C.A.); R. v. Little [1995] B.C.J., No. 2633, Absatz 39 (B.C.C.A.); R. v. Badger [1996] 1 S.C.R., S. 771 (794), Absatz 42. 546 Henderson, The Alberta Law Review 1997, Bd. 36, S. 46 (91). 543

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C. Der normative Rahmen

lette and Registrar of Titles (No. 2) offen zutage getreten war.547 Wie der Supreme Court in seinem Urteil in R. v. Horseman festgestellt hat,548 vermag an diesem Ergebnis auch das formale Element nichts zu ändern, daß indigene Verhandlungsführer diese für sie zum Teil unverständlichen Abkommen mit ihrer Unterschrift versehen haben. Die mangelnde Balance zwischen der Britischen Krone und First Nations resultiert nicht zuletzt auch aus der Unausgewogenheit der Verhandlungsstärke beider Vertragspartner, die Folge eines historisch bedingten einseitigen Abhängigkeitsverhältnisses ist:549 Hatten zu Beginn der Besiedelung des nordamerikanischen Kontinents die mit der Urbevölkerung geschlossenen Verträge noch als Vehikel zur Herstellung freundschaftlicher Beziehungen oder der Vereinbarung militärischer Allianzen gedient, wandelte sich ihr Wesen mit fortschreitender europäischer Expansion grundlegend. Das Kräfteverhältnis veränderte sich einseitig zugunsten der Kolonisten, die sowohl ökonomisch als auch militärisch die Oberhand gewannen und mit der forcierten Besiedelung Kanadas den angestammten Lebensraum der Indianervölker immer mehr beschnitten.550 In dem Bestreben, das Überleben ihres Volkes zu sichern, sahen sich viele Stammeshäuptlinge förmlich gezwungen, Verträge mit den Repräsentanten der Britischen Krone respektive der Regierung in Ottawa auszuhandeln. Letztere nutzten die Notlage der First Nations oft schamlos aus und bedienten sich hierbei zweifelhafter Methoden. So ließ man bewußt Verträge von Stammesvertretern unterzeichnen, die nicht die hierfür erforderliche Vertragsschlußkompetenz551 besaßen. In Re Paulette and Registrar of Titles (No. 2) wird gar ein Sachverhalt dokumentiert, in dem ein Stammesmitglied durch Vertreter der Krone ohne vorherige Zustimmung des Rates eigenmächtig zum vertragsschließungsberechtigten Häuptling ernannt wurde: „When . . . the recognized leader, went home to eat, an Indian by the name of Antoine was left. He took the treaty and became chief – the white man made him chief. Once Antoine took the money, this witness testified the Commissioner said everybody had to take the treaty after that, Antoine was given a medal, the people took the money, and the people being ‚kind of scared‘ felt they had to keep Antoine on as chief after that.“552

In Anbetracht dieser Umstände kann von der für einen rechtswirksamen Vertragsschluß erforderlichen Gleichheit der Vertragsschließenden553 nicht 547

[1973] 42 D.L.R. (3d), S. 8 (14–71) (N.W.T.S.C.). [1990] 1 S.C.R., S. 901 (907). 549 Grammond, Queen’s Law Journal 1994, Bd. 20, S. 57 (74). 550 Rotman, U.N.B. Law Journal 1997, Bd. 46, S. 11 (24); Borrows/Rotman, Aboriginal Legal Issues, S. 108. 551 Siehe C. IV. 3. b) der Dissertation. 552 [1973] 42 D.L.R. (3d), S. 8 (15). 548

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die Rede sein. Gleichzeitig verdeutlicht die ungleiche Verhandlungsstärke das Bedürfnis nach einer am Prinzip der „Liberal Construction“ ausgerichteten Interpretation indigener Vertragsvereinbarungen. Ein Schlüsselaspekt diese Grundsatzes ist neben der weitgefaßten Analyse die Auslegung eines mehrdeutigen Vertragswortlautes zugunsten der betroffenen Ureinwohnergemeinschaft – ein Kriterium, das sich auf zwei Gründe stützen läßt: Die europäische Verhandlungspartner hätten bei der Konzeption indigener Verträge Zweifelsfälle beseitigen und für eine ausreichende Klarheit des Vertragstextes sorgen können. Darüber hinaus spricht für einen solche Auslegung die Erkenntnis, daß in der überwiegenden Zahl der Fälle das vor Gericht verwendete Beweismaterial nicht durch First Nations beigebracht wird.554 Der „Liberal Construction“-Ansatz ist jedoch nach Ansicht der Rechtsprechung nicht auf sämtliche Vertragsgattungen unbeschränkt anwendbar. Wie der Federal Court in Eastman Band v. Canada (Federal Administrator)555 und der Supreme Court in R. v. Howard556 festgestellt haben, wird er hinsichtlich der „Modern Land Claims Agreements“ durchbrochen. Der dem „Liberal Construction“-Prinzip zugrundeliegenden Schutzgedanke, die Position der verhandlungsschwächeren First Nations zu stärken,557 soll für diese moderne Vertragskategorie nicht gelten. Begründet wird dies mit dem Hinweis auf den Wegfall des lange Zeit bestehenden Abhängigkeitsverhältnisses sowie der heute bestehenden eingehenden juristischen Beratungsmöglichkeiten für kanadische Ureinwohner. Wie Section 2.9.3. des im Jahre 1993 vereinbarten „Nunavut Land Claims Agreement“ zeigt, tragen nicht nur kanadische Gerichte, sondern oftmals die vertragsschließenden Parteien selbst zu derartigen Durchbrechungen bei: [t]here shall not be any presumption that doubtful expressions in the Agreement be resolved in favour of Government or Inuit.558

3. Eine dritte Interpretationsleitlinie stellt die ausreichende Beachtung der indigenen Perspektive dar – eine in der Vergangenheit häufig vernachlässigte Betrachtungsweise, die allenfalls als ergänzendes Element im Rahmen der Vertragsanalyse herangezogen wurde.559 Dieses Kriterium, das starke Berührungspunkte mit dem zuvor erwähnten Prinzip der „Liberal Construction“ aufweist, jedoch einen eigenständigen Geltungsbereich für sich in An553

Harring, White Man’s Law, S. 29. Rotman, U.N.B. Law Journal 1997, Bd. 46, S. 11 (32). 555 [1993] 1 F.C., S. 501 (518). 556 [1994] 2 S.C.R., S. 299 (306/307). 557 Benedict, ZaöRV 1999, Bd. 59, S. 405 (435). 558 Einen ähnlichen Passus enthält Section 3.1.20 des 1992 geschlossenen Gwich’in Agreement. 559 Henderson, The Alberta Law Review 1997, Bd. 36, S. 46 (62). 554

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C. Der normative Rahmen

spruch nehmen kann,560 beruht auf zwei grundlegenden Entscheidungen des US-amerikanischen Supreme Courts: Dieser hatte bereits 1832 in Worcester v. State of Georgia den Blickwinkel der Urbevölkerung in den Mittelpunkt der Untersuchung gerückt als er sagte: „How the words of the treaty were understood by this unlettered people, rather than their critical meaning, should form the rule of construction.“561

Im 1899 entschiedenen Fall Jones v. Meehan hat das Gericht diesen Aspekt erneut aufgegriffen und seinen Hintergrund erschöpfend erläutert: „In construing any treaty between the United States and an Indian tribe, it must always be borne in mind that the negotiations for the treaty are conducted, on the part of the United States, an enlightened and powerful nation, by representatives skilled in diplomacy, masters of written language, understanding the modes and forms of creating the various technical estates known to their law, and assisted by an interpreter employed by themselves, that the treaty is drawn up by them and in their own language; that the Indians, on the other hand, are a weak and dependent people, who have no written language and are wholly unfamiliar with all the forms of legal expressions, . . . The treaty must therefore be construed, not according to the technical meaning of its words to learned lawyers, but in the sense in which they would naturally be understood by the Indians.“562

Die kanadische Rechtsprechung hat diesen Grundsatz in ihren eigenen Rechtskorpus aufgenommen563. Erstmalig zur Anwendung kam er im Fall Attorney-General of Ontario v. Francis564, einer frühen Entscheidung, bei der sich die Kontroverse an der genauen Lokalisation eines durch den „Robinson-Huron Treaty“565 zugesicherten Reservationsgebietes entzündet hatte. Der Vertragstext enthielt den folgenden, sehr vagen Passus: „Sixth, Shawenakishick and his band, a tract of land now occupied by them and contained between two rivers, called Whitefish and Wanabitaseke, seven miles inland.“566

Aufgrund der Unbestimmtheit der geographischen Beschreibung und der für kanadische First Nations unverständlichen Maßeinheiten,567 fällte das 560

Grammond, Queen’s Law Journal 1994, Bd. 20, S. 57 (75). [1832] 31 U.S. (6 Pet.), S. 515 (582). 562 [1899] 175 U.S., S. 1 (11); [Hervorhebungen durch den Verfasser]. 563 R. v. Padjena and Quesawa [1930] 4 C.N.L.R., S. 411 (412/413) (Ont. Div. Ct.); R. v. Cooper [1968] 1 D.L.R. (3d), S. 113 (115); R. v. Taylor and Williams [1982] 34 O.R. (2d), S. 360 (367); R. v. Nowegijick [1983] 1 S.C.R., S. 29 (36); Mitchell v. Peguis Indian Band [1990] 71 D.L.R. (4th), S. 193 (201); R. v. Sioui [1990] 70 D.L.R. (4th), S. 427 (435). 564 [1889] 2 C.N.L.R., S. 6 ff. (Ont. Ch.). 565 Siehe B. I. 1. c) der Dissertation. 566 [1889] 2 C.N.L.R., S. 6 (9). 567 [1889] 2 C.N.L.R., S. 6 (13). 561

IV. Verträge als Rechtsquelle indigener Rechte

155

Gericht die Entscheidung schließlich auf der Grundlage des indigenen Vertragsverständnisses. Der Supreme Court hat seit der Verfassungsreform des Jahres 1982 mehrfach betont, daß ergänzend zur Beachtung des indigenen Blickwinkels die gemeinsame Intention der Vertragsschließenden herangezogen werden muß568 – ein Kriterium, das als essentieller Bestandteil des kanadischen Verfassungsrechts bezeichnet worden569 und zuletzt im Fall R. v. Horseman zur Anwendung gelangt ist: „[Indian treaties] must be given the effect the signatories obviously intended them to have at the time they were entered into the treaties, even if they do not comply with today’s formal requirements.“570

Wie die „Royal Commission“ in ihrem 1996 publizierten Bericht moniert hat, würde trotz der hierdurch vorgenommenen Ausweitung der indigenen Perspektive diese durch kanadische Gerichte nur ungenügend beachtet.571 Dem ist jedoch entgegenzuhalten, daß sich die Rechtsprechung hinsichtlich dieser dritten Leitlinie des Interpretationskanons mit nahezu unüberwindbaren Schwierigkeiten konfrontiert sieht. Diese resultieren aus der Erkenntnis, daß lediglich schriftliche, in englischer Sprache verfaßte Vertragsentwürfe existieren, die eine eurozentrische Sichtweise widerspiegeln. Eine Herleitung des indigenen Vertragsverständnisses ist damit in Ermangelung entsprechender Übersetzungen für kanadische Richter schlechterdings nicht möglich.572 Erschwerend kommt hinzu, daß ein Richter bei der Interpretation eines indigenen Vertragswerkes in den seltensten Fällen Angehöriger der kanadischen First Nations ist und daher die Bedeutung eines bestimmten Terminus für den jeweiligen Stammesverband kaum wird ergründen können.573 4. Die vierte und letzte Säule des Interpretationskanons bildet das Prinzip der „Extrinsic Evidence“, das als unmittelbare Auswirkung der unter 1. dargestellten Grundsätze aufgefaßt werden muß. Hiernach steht nicht der geschriebene Vertragstext als Primärquelle im Zentrum der Interpretation, sondern Sekundärquellen wie Regierungsberichte oder die Korrespondenz der britischen Vertragsunterhändler.574 Wie Richter MacKinnon in der Ent568 Simon v. The Queen [1985] 2 S.C.R., S. 387 (401); R. v. Sioui [1990] 70 D.L.R. (4th), S. 427 (463). 569 Henderson, The Alberta Law Review 1997, Bd. 36, S. 46 (72). 570 [1990] 1 S.C.R., S. 901 (907). 571 Report of the Royal Commission, Volume 2, S. 31. 572 Grammond, Queen’s Law Journal 1994, Bd. 20, S. 57 (76); Henderson, The Alberta Law Review 1997, Bd. 36, S. 46 (72). 573 Grammond, Queen’s Law Journal 1994, Bd. 20, S. 57 (75); Henderson, The Alberta Law Review 1997, Bd. 36, S. 46 (74). 574 Rotman, U.N.B. Law Journal 1997, Bd. 46, S. 11 (47).

156

C. Der normative Rahmen

scheidung in R. v. Taylor and Williams festgestellt hat, bilden auch mündlich getroffene Absprachen, der historische Hintergrund sowie der allgemeine Kontext, in dem der jeweilige Vertragsschluß erfolgte, Ansatzpunkte einer Interpretation der mit der kanadischen Urbevölkerung getroffenen Vereinbarungen: „Cases on Indian and aboriginal rights can never be determined in a vacuum. It is of importance to consider the history and oral traditions of the tribes concerned, and the surrounding circumstances at the time of the treaty, relied on by the parties, in determining the treaty’s effect.“575

Diese mehrfach bestätigte „Extrinsic Evidence“-Konzeption576 soll jedoch gemäß der im Fall R. v. Horse getroffenen Entscheidung in solchen Fallgestaltungen nicht anwendbar sein, in denen der Wortlaut eines Kontraktes eindeutig ist oder die Heranziehung von Sekundärquellen dessen Diktion verändern würde.577 Der Supreme Court war hier mit folgendem Sachverhalt konfrontiert: Die Beschuldigten hatten ohne Erlaubnis der Eigentümer auf in Privatbesitz befindlichem Farmland gejagd und dadurch gegen Section 37 des Wildlife Act des Bundesstaates Saskatchewan verstoßen. Sie rechtfertigten diese Handlungsweise mit den Bestimmungen des Treaty No. 6 und beriefen sich zusätzlich auf Aufzeichnungen des königlichen Chefunterhändlers, Alexander Morris, der ein uneingeschränktes Jagdrecht dokumentiert hatte.578 Das Gericht maß jedoch einzig dem insoweit eindeutigen Vertragstext Bedeutung bei und weigerte sich, weitere Quellen für seine Entscheidungsfindung zu berücksichtigen. Unter Berücksichtigung des unter 1. dargestellten Grundprinzips, nach der eine isolierte, nur am Wortlaut orientierte Interpretation abzulehnen ist, stellt das Urteil in R. v. Horse eine systemwidrige Entscheidung dar, der ihrerseits die Zustimmung versagt werden muß. Abschließend sei darauf hingewiesen, daß die Negierung des Prinzips der „Extrinsic Evidence“ auch im „Nunavut Land Claims Agreement“ seinen Niederschlag gefunden zu haben scheint: The Agreement shall be the entire agreement and there is no representation, warranty, collateral agreement or condition affecting the Agreement as expressed in it.579

575

[1981] 62 C.C.C. (2d), S. 227 (232). R. v. Horseman [1990] 1 S.C.R., S. 901 (907); Simon v. The Queen [1985] 2 S.C.R., S. 387 (402); R. v. Sioui [1990] 1 S.C.R., S. 1025 (1045); R. v. Badger [1996] 1 S.C.R., S. 771 (795, 798), Absatz 45, 52; R. v. Marshall [1999] 3 S.C.R., S. 456 (474, 498), Absatz 14, 51. 577 [1988] 47 D.L.R. (4th), S. 526 (537). 578 [1988] 47 D.L.R. (4th), S. 526 (536 f.). 579 Section 2.9.2. 576

IV. Verträge als Rechtsquelle indigener Rechte

157

6. Der Verlust und die Einschränkung indigener Vertragsrechte Wie bereits in bezug auf „Aboriginal Rights“ festgestellt wurde, können diese keine absolute Gültigkeit beanspruchen.580 Gleiches gilt für Vertragsrechte:581 auch sie sind nicht unantastbar, sondern können durch Akte der Gesetzgebung eingeschränkt oder vollständig aufgehoben werden. Eine systematische Darstellung derartiger Eingriffsmöglichkeiten muß sich an zwei Eckpfeilern orientieren: der im Jahre 1982 erfolgten Verabschiedung des Constitution Act einerseits und der grundlegenden Unterscheidung von Bundes- und Provinzgesetzen andererseits. a) Allgemeine Leitlinien Kanadische Gerichte und die rechtswissenschaftliche Literatur haben unabhängig von diesen beiden Kriterien Aussagen getroffen, die allgemein den Aspekt des Verlustes indigener Vertragsrechte näher beleuchten. Es besteht nach wie vor Uneinigkeit darüber, ob ein fundamentaler Bruch vertraglicher Absprachen geeignet erscheint, deren Bindungswirkung gänzlich entfallen zu lassen.582 Einig hingegen ist sich die Rechtsprechung hinsichtlich der Tatsache, daß die Nichtausübung vertraglich verankerter Rechte über einen längeren Zeitraum nicht mit deren Verwirkung gleichgesetzt werden darf.583 In Simon v. The Queen war der Supreme Court mit der Frage befaßt, ob ein 1752 zwischen dem Stamm der Mi’kmaq und Großbritannien geschlossener Vertrag durch das Wiederauflodern bewaffneter Konflikte nur ein Jahr später nicht möglicherweise wieder beendet worden war. Das Gericht hat diese Fragestellung im Ergebnis aufgrund mangelnder Beweisführung der Regierung zwar ausdrücklich offengelassen,584 jedoch darauf verwiesen, daß dieser Aspekt dem internationalen Recht entlehnt sei, das dem „sui generis“-Charakter indigener Vertragsrechte widerspreche. Bei konsequenter Anwendung dieser Rechtsgrundsätze erscheint es sachgerecht, den Fortfall der Vertragsbindung zu verneinen. Denkbar erscheint allenfalls eine Suspendierung für die Dauer der Auseinandersetzung selbst. Anknüpfend an die im Simon-Fall aufgeworfene Frage der Beweislastverteilung in bezug auf die Beendigung vertraglicher Absprachen, entspricht es nach den 580

Siehe C. III. 1. b) bb) (2) (b) (bb) der Dissertation. Isaac, Aboriginal Law, Chapter 2, S. 102. 582 Hogg, Constitutional Law of Canada, S. 693; Benedict, ZaöRV 1999, Bd. 59, S. 405 (436). 583 R. v. Taylor and Williams [1981] 3 C.N.L.R., S. 114 (154); R. v. Sioui [1990] 1 S.C.R., S. 1025 (1066). 584 [1985] 2 S.C.R., S. 387 (404), Absatz 34. 581

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C. Der normative Rahmen

Urteilen in R. v. Horseman585 und R. v. Badger586 gesicherter Erkenntnis, daß diese der Britischen Krone obliegt. b) Die Situation vor Erlaß des Constitution Act, 1982 Vor Inkrafttreten der kanadischen Verfassung im Jahre 1982 hatten die mit First Nations geschlossenen Verträge gegenüber Akten der Bundesgesetzgebung eine nur untergeordnete Stellung, das heißt dem Parlament in Ottawa war es unbenommen, „Aboriginal Treaties“ einseitig und ohne Zustimmung der betreffenden Stammesverbände einzuschränken oder vollständig aufzuheben. Das Fehlen jeglicher Mitwirkung der Urbevölkerung ist in R. v. Sioui in Anbetracht des spezifischen Verständnisses von indigenen Verträgen als feierlichen Vereinbarungen587 auf Kritik gestoßen: „The very definition of a treaty makes it impossible to avoid the conclusion that a treaty cannot be extinguished without the consent of the Indians concerned.“588

Wie aber das Urteil im Fall R. v. Marshall zeigt, scheint die Rechtsprechung diesen Ansatz wieder aufgegeben zu haben: „The treaty rights of aboriginal peoples could be overridden by competent legislation as easily as could the rights and liberties of other inhabitants.“589

Unabhängig von der Uneinheitlichkeit der Judikatur hinsichtlich der Frage des indigenen Mitwirkungsrechtes und unter Beachtung der Tatsache, daß die beiden zuvor aufgeführten Urteile erst nach 1982 ergangen sind, gilt vor diesem Zeitpunkt jedenfalls das eben beschriebene Supremat des Parlamentes in Ottawa. Die im Jahre 1964 getroffene grundlegende Entscheidung im Fall R. v. Sikyea590 veranschaulicht dieses in der Folgezeit in mehreren Gerichtsurteilen591 bestätigte Prinzip. In diesem Verfahren hatte der Supreme Court über den Berufungsantrag einer durch den Northwest Territories Court of Appeal verurteilten Person zu entscheiden, die – unter den Geltungsbereich des 1873 geschlossenen „Treaty No. 11“ fallend – außerhalb der offiziellen Jagdsaison Zugvögel erlegt und damit gegen die Bestimmungen des Migratory Birds Convention Act592 verstoßen hatte. Da die Klauseln des historischen Indianervertrages 585

[1990] 1 S.C.R., S 901 ff. [1996] 1 S.C.R., S. 771 (794), Absatz 41. 587 Siehe C. IV. der Dissertation. 588 [1990] 1 S.C.R., S. 1025 (1063); [Hervorhebungen durch den Verfasser]. 589 [1999] 3 S.C.R., S. 456 (496), Absatz 48. 590 [1964] S.C.R., S. 642 ff. 591 R. v. George [1966] S.C.R., S. 267 ff.; Daniels v. White and The Queen [1968] S.C.R., S. 517 ff.; Moosehunter v. The Queen [1981] 1 S.C.R., S. 282 ff. 592 S.C. 1917, c. 18. 586

IV. Verträge als Rechtsquelle indigener Rechte

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eine umfassende Ausübung des Jagdrechtes zusicherten, das Bundesgesetz ein derartiges Verhalten jedoch gerade sanktionierte, mußte das Gericht das zwischen beiden bestehende Rangverhältnis klären. Es schloß sich hierbei den Ausführungen der Vorinstanz an, nach der Akte der Bundesgesetzgebung gegenüber indigenen Verträgen vorrangig anzuwenden seien: „It is always to be kept in mind that the Indians surrendered their rights in the territory in exchange for theses promises. This ‚promise and agreement‘, like any other, can, of course, be breached, and there is no law of which I am aware that would prevent Parliament by legislation, properly within s. 91 of the B.N.A. Act from doing so.“593

Es erscheint zweifelhaft, ob auch der die „Natural Transfer Agreements“ (NRTA)594 implementierende Constitution Act, 1930 als Beispiel für die Beschränkung indigener Vertragsrechte durch Akte der Bundesgesetzgebung herangezogen werden kann. Zwar hat der Supreme Court in seiner 1990 ergangenen Entscheidung in R. v. Horseman diese Auffassung vertreten,595 doch nur wenige Jahre später diese Ansicht in R. v. Badger596 wieder revidiert, indem er die NRTA als bloße Modifizierung von Vertragsrechten bewertet und damit der „Merger and Consolidation Theory“ der Vorgängerentscheidung eine deutliche Absage erteilt hat. Eine abschließende Streitentscheidung erübrigt sich jedoch, denn das im Sikyea-Urteil niedergelegte Prinzip eines Vorranges der Bundesgesetzgebung gegenüber „Aboriginal Treaties“ steht heute im Hinblick auf die Periode vor Inkrafttreten der kanadischen Verfassung von 1982 außer Frage. c) Die Situation nach Erlaß des Constitution Act, 1982 Das Inkrafttreten des Constitution Act am 17. April 1982 markiert nicht nur einen Meilenstein kanadischer Verfassungsrechtsgeschichte, sondern hat die Situation indigener Vertragsrechte grundlegend geändert. Seit diesem Zeitpunkt genießen „treaty rights“ verfassungsrechtlichen Schutz mit der Folge, daß substantielle Einschnitte durch das Parlament grundsätzlich außerhalb seiner legislativen Kompetenzen liegen597 und die Rechtsprechung des Sikyea – Urteils samt seiner Folgeurteile der Vergangenheit angehört. Eine vollständige Aufhebung kann nun grundsätzlich nur im Wege eines Amendments erfolgen,598 das heißt, wenn die Voraussetzungen der in Part V 593 594 595 596 597 598

R. v. Sikyea [1964] 43 D.L.R. (2d), S. 150 (154) (N.W.T.C.A.). Siehe C. III. 2. der Dissertation. [1990] 1 S.C.R., S. 901 (936). [1996] 1 S.C.R., S. 771 ff. Mainville, An Overview of Aboriginal and Treaty Rights, S. 51. Isaac, Aboriginal and Treaty Rights in the Maritimes, S. 41.

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C. Der normative Rahmen

verankerten Sections 38–49 der Verfassung erfüllt werden. Dennoch genießen auch nach 1982 indigene Vertragsrechte keine absoluten Schutz vor staatlichen Eingriffen. Die Grundsatzentscheidung im Fall R. v. Badger,599 die als Pendant zu R. v. Sikyea für die Periode nach 1982 interpretiert werden kann, ist für das Spektrum und die Voraussetzungen eines bundesgesetzlichen Eingriffsinstrumentariums richtungsweisend. Im Mittelpunkt des Badger-Urteils stand eine Sachverhaltskonstellation, die starke Parallelen mit der Ausgangslage im Sikyea-Fall aufwies: ein Angehöriger einer unter den Geltungsbereich des „Treaty No. 8“ fallenden Stammesgruppierung sah sich dem Vorwurf ausgesetzt, gegen den Wildlife Act600 des Bundesstaates Alberta verstoßen zu haben, als er auf Territorium jagte, das ausweislich der Bestimmungen des 1899 geschlossenen Vertrages an die Britische Krone abgetreten worden war. Grundsätzlich sah das Abkommen die Ausübung des angestammten Jagdrechtes nur innerhalb derjenigen Gebiete vor, die nicht zur Besiedlung freigegeben worden waren. Besondere Brisanz erhielt der Fall durch das Inkrafttreten des NRTA,601 das in Section 12 die Anwendbarkeit von Wildgesetzen der Provinz Alberta statuierte. Das Gericht hatte in diesem Zusammenhang die Zulässigkeit eines Eingriffes in indigene Vertragsrechte zu analysieren und wählte hierbei einen Weg, der dem Kontext der „Aboriginal Rights“ entlehnt ist: es rekurrierte in seiner Entscheidung auf den als „Sparrow Justification-Test“602 bezeichneten Eingriffs- und Rechtfertigungsmechanismus.603 Hierdurch trug es entscheidend zur Vereinheitlichung der durch Section 35 (1) der Verfassung geschützten Rechtspositionen bei. d) Akte der Provinzgesetzgebung Wie die vorangehenden Ausführungen gezeigt haben, hat das Jahr 1982 zu einem grundlegenden Wandel bundesgesetzlicher Eingriffsbefugnisse geführt. Das kanadische Rechtssystem ist aber darüber hinaus auch durch Akte der Provinzgesetzgebung geprägt, deren Einfluß auf indigene Vertragsvereinbarungen einer eingehenden Erläuterung bedarf. Zunächst ist festzuhalten, daß der in Section 35 (1) niedergelegte Schutz indigener Vertragsvereinbarungen umfassend ist und damit sowohl den Eingriffsmöglichkeiten durch Bundesgesetze als auch durch Akte der Provinzgesetzgebung sehr enge Grenzen setzt. Eine zusätzliche hohe Hürde stellt 599 600 601 602 603

[1996] 1 S.C.R., S. 771 ff. S.A. 1984, c.w-9. S.C. 1930, c. 3. Siehe C. III. 1. b) bb) (2) (b) (bb) der Dissertation. [1996] 1 S.C.R., S. 771 (814), Absatz 82.

IV. Verträge als Rechtsquelle indigener Rechte

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Section 91 (24) des Constitution Act, 1867, dar, die ausweislich ihres Wortlautes604 die alleinige Gesetzgebungskompetenz für alle kanadische Ureinwohner betreffenden Rechtsakte nicht den Provinzregierungen, sondern dem Parlament in Ottawa zuweist und damit „Treaty Rights“ in besonderer Weise absichert. Der British Columbia Court of Appeal hat in seiner Entscheidung in R. v. Alphonse605 festgestellt, daß diese Vorschrift vorrangig dazu dient, den „core of Indianness“ zu schützen, das heißt den Kern indigener Wesensart. In Anbetracht der grundlegenden Bedeutung, die First Nations indigenen Verträgen beimessen und vor dem Hintergrund des vor allem durch „Aboriginal Treaties“ geprägten Verhältnisses zur kanadischen Mainstreamgesellschaft steht eine Zuordnung der mit First Nations getroffenen Vereinbarungen zum indigenen Kernbereich außer Frage.606 Damit wird deutlich, daß Provinzgesetze, die regulierend in Vertragsrechte eingreifen und dabei Berührungspunkte zu dem bereits durch Section 91 (24) geschützten Segment aufweisen, wegen des hierdurch begründeten Verstoßes gegen den Grundsatz der sogenannten „doctrine of federal paramountcy“607 nicht denkbar sind. Vorstellbar ist eine derartige Konstellation nur in den Fällen, in denen Bundesrecht Akten der Provinzgesetzgebung im Wege einer sogenannten Inkorporation zur Gültigkeit verhilft608 – ein Ansatz, den das kanadische Parlament im Jahre 1951 wählte, als es Section 88 des „Indian Act“ erließ: Subject to the terms of any treaty and any other Act of the Parliament of Canada, all laws of general application from time to time in force in any province are applicable to and in respect of Indians in the province, except to the extent that such laws are inconsistent with this Act or any order, rule, regulation or by-law made thereunder, and except to the extent that such laws make provisions for any matter for which provision is made by or under this Act.609

Die Vorschrift weist eine ausgesprochen komplexe Struktur auf, die näherer Erläuterung bedarf. Einleitend sei zunächst auf das bereits in den fünfziger Jahren gefällte Urteil in R. v. Francis hingewiesen, in dem der Supreme Court betonte, nicht mit anderen Staaten geschlossene internationale Verträge, sondern ausschließlich die mit First Nations getroffenen Vereinbarungen seien dem Schutz dieser Bestimmung des „Indian Act“ zu unterstellen.610 Das Gericht konkretisierte im Fall R. v. George den unbestimmten Rechtsbegriff der „laws of general application“ und entschied, daß es sich 604 605 606 607 608 609 610

Bzgl. des genauen Wortlautes der Vorschrift siehe C. II. der Dissertation. [1993] 4 C.N.L.R., S. 19 ff. Mainville, An Overview of Aboriginal and Treaty Rights, S. 67. Isaac, Aboriginal Law, S. 161. Elliott, Law and Aboriginal Peoples in Canada, Chapter 6, 4., S. 53. S.C. 1951, c. 29. [1956] S.C.R., S. 618 (631).

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C. Der normative Rahmen

bei diesen nicht um durch das Parlament in Ottawa verabschiedete Rechtsvorschriften, sondern um Akte der Provinzgesetzgebung handele.611 Hieran anknüpfend stellt sich die Frage nach dem Wesen derartiger allgemein anwendbarer Provinzgesetze – ein Aspekt, der aufgrund des kryptischen Wortlauts der Vorschrift lange Zeit ungeklärt bleiben und erst in R. v. Dick deutlich herausgearbeitet werden sollte: „I believe that a distinction can be drawn between two categories of provincial laws. There are, on the one hand, provincial laws which can be applied to Indians without touching their Indianness, like traffic legislation; there are on the other hand, provincial laws which cannot apply to Indians without regulating them qua Indians. . . . It is to the laws of the second category that s. 88 refers.“612

Vor diesem Hintergrund läßt sich das Verhältnis indigener Verträge zu Akten der Provinzgesetzgebung wie folgt beschreiben: grundsätzlich gilt, daß „Aboriginal Treaties“ in Relation zu gesetzlichen Verfügungen der Provinzparlamente absoluten Vorrang genießen – eine Erkenntnis, die der gesetzgeberischen Intention bei Erlaß der Section 88 des „Indian Act“ entspricht.613 Die Rechtsprechung hat dieses Grundprinzip erstmals in R. v. White and Bob614 formuliert und in mehreren nachfolgenden Entscheidungen bestätigt.615 Hieraus resultiert jedoch nicht die generelle Unwirksamkeit aller die kanadische Urbevölkerung betreffenden Provinzgesetze. In solchen Fallgestaltungen, in denen legislative Akte der jeweiligen Provinzregierung keinerlei Berührungspunkte zu dem durch Section 91 (24) besonders geschützten „core of Indianness“ aufweisen, sind diese auf First Nations durchaus anwendbar und nur den einschlägigen Bestimmungen etwaig bestehender indigener Verträge unterworfen. Section 88 verhindert somit das Entstehen eines legislativen Vakuums.616 Der in Section 88 des „Indian Act“ verankerte Schutzgedanke wird in Anbetracht der in Section 35 (1) niedergelegten Verfassungsgarantie für „aboriginal treaties“ zum Teil als nachrangig eingestuft;617 einer anderen Ansicht zufolge ist diese Vorschrift gar zu völliger Bedeutungslosigkeit verdammt.618 Dieser Meinungsgruppe ist jedoch entgegenzuhalten, daß im Hinblick auf die durch Section 35 (1) geschützten Rechtspositionen auf der Grundlage der im Sparrow-Urteil verankerten Leitlinien Eingriffsmöglich611

[1966] S.C.R., S. 267 (281). [1985] 2 S.C.R., S. 309 (326, 327). 613 Wilkins, The Alberta Law Review 2000, Bd. 38, S. 458 (462). 614 [1965] 52 D.L.R. (2d), S. 481 ff. 615 Kruger and Manuel v. The Queen [1978] 1 S.C.R., S. 104 (114); Simon v. The Queen [1985] 2 S.C.R., S. 387 (413). 616 Isaac, Aboriginal and Treaty Rights in the Maritimes, S. 40. 617 Hogg, Constitutional Law of Canada, S. 685. 618 Reiter, The Law of First Nations, S. 46. 612

IV. Verträge als Rechtsquelle indigener Rechte

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keiten bestehen, die in Bezug auf indigene Verträge, wie sie durch Section 88 geschützt werden, aufgrund der Intention des historischen Gesetzgebers gerade nicht vorstellbar erscheinen.619 Dies findet seinen Niederschlag in der Tatsache, daß die kanadische Rechtsprechung bis dato in keiner einzigen Fallgestaltung die Grundsätze des „Sparrow Justification-Test“ auf die in Section 88 erwähnten Verträge übertragen hat – ein Faktum, daß Richter Lamer im Fall R. v. Côté explizit festgestellt hat: „I know of no case which has authoritatively discounted the potential existence of an implicit justification stage under s. 88.“620

7. Schlußbetrachtungen Wie die vorangehenden Ausführungen gezeigt haben, bilden Verträge heute die Grundpfeiler des Verhältnisses zwischen First Nations und der europäischen Majorität in Kanada. Im Bewußtsein ihrer herausragenden Bedeutung hat der Gesetzgeber sie in Section 35 (1) des Constitution Act verankert und damit unter den besonderen Schutz der Verfassung gestellt. In der Folgezeit sah sich die Rechtsprechung aufgefordert, Wesen und Umfang der „Aboriginal Treaties“ näher zu erläutern und ihrem besonderen Charakter Rechnung zu tragen. Durch die Konzeption indigener Verträge als „sui generis“ haben kanadische Gerichte eine Leitlinie entwickelt, die es erlaubt, die spezifischen Eigenheiten beider Verhandlungspartner in ausreichendem Maße zu berücksichtigen, ohne aber die aus der gemeinsamen Geschichte herrührenden kulturellen Überschneidungen zu vernachlässigen. Die herausragende Bedeutung des „sui generis“-Ansatzes manifestiert sich vor allem in der Interpretation der mit der Urbevölkerung getroffenen vertraglichen Absprachen, die es erlaubt, Vereinbarungen, die unter Umständen bereits vor vielen Generationen geschlossen wurden, mit neuem Leben zu erfüllen. Hierdurch bleibt die durch indigene Verträge begründete Kontinuität des Verhältnisses der indigenen zur nicht-indigenen Bevölkerung gewahrt. Auch wenn die Praxis zum Teil noch eklatante Schwächen bei der Umsetzung der durch die obergerichtliche Rechtsprechung entwickelten Leitlinien hinsichtlich indigener Vertragsabkommen offenbart – die besondere Hervorhebung der „Treaty Rights“ stellt mehr als nur ein Lippenbekenntnis des Supreme Court dar.

619 620

Wilkins, The Alberta Law Review 2000, Bd. 38, S. 458 (474) unter Fn. 75. [1996] 3 S.C.R., S. 139 (192), Absatz 87.

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C. Der normative Rahmen

V. Die Konzeption indigener Landrechte in Kanada Kanadas First Nations sind in besonderer Weise mit dem von ihnen bewohnten Land verbunden. Es stellt ein zentrales und bestimmendes Element indigener Gesellschaften dar. Die tiefe Spiritualität, die so charakteristisch ist für das Verhältnis der nordamerikanischen Urbevölkerung zu ihrem Territorium, verdeutlicht der folgende Ausspruch Tecumsehs, des Führers der Shawnee-Indianer: „No tribe has the right to sell, even to each other, much less to strangers . . . Sell a country! Why not sell the great sea, as well as the earth? Did not the Great Spirit make them all for the use of his children?“621

Diese besondere indigene Perspektive steht in scharfem Kontrast zur europäischen, durch den Eigentumsbegriff geprägten Konzeption zu Beginn der Besiedelung der Neuen Welt, nach der Landerwerb in erster Linie dazu dienen sollte, den nordamerikanischen Kontinent zu kolonisieren. Im Gegensatz zum südlichen Nachbarn USA, dienten in Kanada die mit der indigenen Urbevölkerung geschlossenen Verträge in erster Linie als Vehikel zur Übertragung großer Territorien. Sie enthielten in der Mehrzahl der Fälle vorformulierte Standardklauseln, durch die indigene Unterzeichner im Namen ihres Stammesverbandes ihre Landansprüche abtraten und sich bereit erklären mußten, für alle Zeit auf diese zu verzichten.622 Vor dem Hintergrund des bereits erörterten, fundamental unterschiedlichen Vertragsverständnisses623 ist die Fragwürdigkeit einer solchen Vorgehensweise offenkundig. Gleichzeitig jedoch verdeutlicht sie das Bedürfnis nach einer Klärung indigener Landrechte. Die folgende Darstellung soll der Analyse dieses sensiblen Themenkomplexes dienen, der auch von eminenter Bedeutung für den Aspekt eines indigenen Selbstverwaltungsrechtes ist und damit ein verbindendes Element zum nachfolgenden Kapitel624 darstellt: „Aboriginal nations need much more territory to become economically, culturally and politically self-sufficient. If they cannot obtain a greater share of the lands and resources in this country, their institutions of self-government will fail. Without adequate lands and resources, Aboriginal nations will be unable to build their communities and structure the employment opportunities necessary to achieve self-government.“625

Die nachfolgenden Erörterungen berücksichtigen die im Jahre 1997 ergangene Entscheidung des Supreme Court im Fall Delgamuukw v. British 621

Zitiert in Borrows/Rotman, Aboriginal Legal Issues, S. 1. Russell, Saskatchewan Law Review 1998, Bd. 61, S. 247 (257). 623 Siehe C. IV. 5. der Dissertation. 624 Siehe D. der Dissertation. 625 Report of the Royal Commission, Volume 2, S. 557; [Hervorhebung durch den Verfasser]. 622

V. Die Konzeption indigener Landrechte in Kanada

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Columbia,626 ein Urteil von historischer Tragweite,627 das einen langjährigen Rechtstreit der Volksgruppe der Nisga’a628 beendete und in der erstmalig in der kanadischen Indigenenrechtsprechung der Versuch einer umfassenden Würdigung des „Aboriginal Title“ unternommen wurde. 1. Das Verhältnis des „Aboriginal Title“ zu anderen indigenen Rechten Section 35 (1) stellt „aboriginal and treaty rights“ unter den besonderen Schutz der kanadischen Verfassung. Indigene Landrechte hingegen scheinen ausweislich des Wortlautes dieser Vorschrift hiervon nicht umfaßt zu sein. Aufgrund ihrer grundlegenden Bedeutung für das indigene Selbstverständnis629 stellt sich die Frage nach ihrer verfassungsmäßigen Bewertung und damit nach dem Verhältnis zwischen den in Section 35 (1) verankerten Rechten und dem „Aboriginal Title“. Die Komplexität dieser Fragestellung wird deutlich, wenn man sich die Interdependenz beider Rechtsinstitute vor Augen führt: so erscheint die Ausübung eines „Aboriginal Right“ wie beispielsweise eines angestammten Fischerei- und Jagdrechtes ohne die gleichzeitige Existenz eines bestimmten territorialen Rechtes auf den ersten Blick kaum vorstellbar. Mit genau dieser Fallkonstellation war der Supreme Court in R. v. Adams630 und R. v. Côté631 befaßt. Auf der Grundlage des sechs Wochen zuvor verkündeten Van der Peet-Urteiles, das den „Aboriginal Title“ als Unterkategorie der in Section 35 (1) niedergelegten „Aboriginal Rights“ interpretiert hatte,632 betonte das Gericht die Unabhängigkeit beider Konzeptionen: „. . . while claims to aboriginal title fall within the conceptual framework of aboriginal rights, aboriginal rights do not exist solely where a claim to aboriginal title has been made out. Where an aboriginal group has shown that a particular practice, custom or tradition taking place on the land was integral to the distinctive culture of that group then, even if they have not shown that their occupation and use of the land was sufficient to support a claim of title to the land, they will have demonstrated that they have an aboriginal right to engage in that practice, custom or tradition.“633 626

[1997] 3 S.C.R., S. 1010 ff. Persky, Delgamuukw, S. 5. 628 Siehe E. der Dissertation. 629 Isaac, Aboriginal and Treaty Rights in the Maritimes, S. 71. 630 [1996] 3 S.C.R., S. 101 ff. 631 [1996] 3 S.C.R., S. 139 ff. 632 [1996] 2 S.C.R., S. 507 (562), Absatz 74. 633 R. v. Adams [1996] 3 S.C.R., S. 101 (117), Absatz 26; [Hervorhebungen im Original]. 627

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C. Der normative Rahmen

Vor diesem Hintergrund kann folgende grundsätzliche Unterscheidung getroffen werden: ein indigenes Recht ermöglicht die Ausübung einer bestimmten Handlungsweise innerhalb eines Gebietes, während der „Aboriginal Title“ einen Anspruch auf das Territorium selbst begründet.634 Wie aber der Supreme Court unter Bezugnahme auf sein Urteil in R. v. Van der Peet635 weiter ausgeführt hat, sind trotz dieser Eigenständigkeit beide Rechtsinstitute untrennbar miteinander verknüpft: „Aboriginal rights arise from the prior occupation of land, but they also arise from the prior social organization and distinctive cultures of Aboriginal peoples on that land. In considering whether a claim to an Aboriginal right has been made out, courts must look at both the relationship of an aboriginal claimant to the land and at the practices, customs and traditions arising from the claimant’s distinctive culture and society.“636

Kanadas höchstes Gericht scheint somit einen konzeptionellen Ansatz zu vertreten, nach dem bei der Analyse indigener Rechte das im Van der PeetUrteil entwickelte „integral to distinctive culture“-Testverfahren Anwendung finden muß,637 darüber hinausgehend jedoch auch der besondere territoriale Bezug zu berücksichtigen ist. Dessen genaues Ausmaß scheint aus Sicht des Gerichtes das konstitutive Element des „Aboriginal Title“ zu bilden.638 Unter Berücksichtigung der vorstehenden Grundsätze hat der Supreme Court in seiner Entscheidung in Delgamuukw v. British Columbia ein DreiSchichten-Modell entwickelt,639 das den „Aboriginal Title“ in Relation zu anderen indigenen Rechten setzt und hierdurch erstmals eine systematische Einordnung innerhalb der Section 35 (1) des Constitution Act, 1982, ermöglicht: 1. Die erste Schicht der durch die Verfassung geschützten Rechtspositionen bilden alle Handlungsweisen, Gebräuche und Traditionen, die integraler Bestandteil der jeweiligen Stammeskultur sind, losgelöst von einem bestimmten Territorium praktiziert werden können und daher die Bezeichnung „floating rights“ tragen.640 2. Innerhalb dieses Spektrums bilden sogenannte ortsspezifische Aktivitäten eine weitere Kategorie. Es handelt sich hierbei um solche Betätigun634

McNeil, Tulsa Journal of Comparative and International Law 1998, Bd. 5, S. 253 (266). 635 R. v. Van der Peet [1996] 4 C.N.L.R., S. 177 (210), Absatz 74. 636 R. v. Adams [1996] 4 C.N.L.R., S. 1 (12), Absatz 29; [Hervorhebung im Original]. 637 Siehe C. III. 1. b) bb) (2) (c) (bb) der Dissertation. 638 Mc Neil, The Alberta Law Review 1997, Bd. 36, S. 117 (120). 639 [1997] 3 S.C.R., S. 1010 (1094), Absatz 138. 640 Ülgen, NILR 2000, Bd. 47, S. 146 (158).

V. Die Konzeption indigener Landrechte in Kanada

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gen, die sich durch einen spezifischen Bezug zu einem bestimmten Territorium auszeichnen, auf das nicht notwendigerweise ein rechtlicher Anspruch im Sinne eines „Aboriginal Title“ bestehen muß. 3. Die dritte und letzte Schicht bildet der „Aboriginal Title“ selbst, der ortsspezifische Tätigkeiten mitumfaßt, jedoch über diese hinausgeht: er statuiert das Recht auf Land. Anknüpfend an die zu Beginn aufgeworfene Frage nach der Relation zwischen Landrechten kanadischer First Nations und den in Section 35 (1) aufgeführten indigenen Rechten läßt sich zusammenfassend folgendes feststellen: zur Geltendmachung von Landrechten bedarf es eines „Aboriginal Title“, der – eingebettet in die Konzeption der „Aboriginal Rights“ – eine Schnittmenge zu diesen bildet. In dieser Funktion genießt er den gleichen verfassungsrechtlichen Schutz. 2. Das Recht auf Land – „Aboriginal Title“ Die vorstehenden Ausführungen verdeutlichen die eigenständige Bedeutung, die der „Aboriginal Title“ innerhalb des kanadischen Indigenenrechts einnimmt. Es handelt sich um ein Rechtsinstitut, das euphorisch als Ausnahme zu der generell bestehenden Unwilligkeit kanadischer Gerichte interpretiert wird, rechtliche Interessen der First Nations anzuerkennen.641 Die folgende Darstellung stellt diese Aussage auf den Prüfstand, in dem sie grundlegende Aspekte indigener Landrechte innerhalb des kanadischen Rechtssystems beleuchtet. Ausgehend von den rechtshistorischen Wurzeln des „Aboriginal Title“ werden zunächst dessen genaue Wesensmerkmale und sein Inhalt untersucht. Schließlich wird der Frage der Beweiserfordernisse nachgegangen, ehe – parallel zu der im Rahmen der Vertragsrechte vorgenommenen Analyse642 – eine Untersuchung staatlicher Eingriffsmöglichkeiten erfolgt. a) Ursprung des „Aboriginal Title“ Die verfassungsrechtliche Verankerung indigener Landrechte erschließt sich in ihrer gesamten Bedeutung erst vor dem Hintergrund des historischen und rechtlichen Kontextes, unter dem der „Aboriginal Title“ entstanden ist. Den Ausgangspunkt einer solchen Untersuchung bilden zwei frühe Entscheidungen des US-amerikanischen Supreme Court, auf die sich kanadische Gerichte in der Folgezeit berufen haben.643 641 642 643

Macklem, Osgoode Hall Law Journal 1997, Bd. 35, S. 125 (133). Siehe C. IV. 6. der Dissertation. Isaac, Aboriginal Law, S. 2.

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C. Der normative Rahmen

In dem im Jahre 1823 ergangenen Urteil in Johnson and Graham’s Lessee v. McIntosh,644 das gemeinhin als Basis kanadischer Indigenenrechtsprechung,645 ja als deren „Locus Classicus“ betrachtet wird,646 wurden erstmalig die historischen und rechtlichen Beziehungen indigener Stammesverbände zu ihrem Land analysiert. Das Gericht hatte hierbei eine Fallkonstellation zu entscheiden, in der die Gültigkeit einer Landabtretung im Zentrum der rechtlichen Würdigung stand: auf der Grundlage der durch den englischen König George III erlassenen „Royal Proclamation“ hatte die Ureinwohnergemeinschaft der Piankeshaw-Indianer ein Areal an den Staat veräußert, das dieser 1818 an den Beklagten weiterverkauft hatte. Der Kläger monierte die Gültigkeit dieses Rechtsgeschäftes mit dem Hinweis auf sein Eigentumsrecht, das aus einem bereits 1775 geschlossenen Kaufvertrag resultiere. Der Supreme Court entschied den Rechtsstreit im Sinne des Beklagten und stützte sich hierbei auf die in der „Royal Proclamation“ niedergelegten Bestimmungen, nach denen First Nations lediglich zur Veräußerung ihres Territoriums an die Krone, nicht aber an Privatpersonen befugt waren.647 Entscheidender als der eigentliche Verfahrensausgang aber sollte sich die durch Richter Marshall vorgenommene grundsätzliche Bewertung indigener Landansprüche erweisen. Er formulierte eine von ihm als „Doctrine of Discovery“ bezeichnete Theorie, nach der die formale Rechtsstellung europäischer Staaten in Bezug auf das neuentdeckte Territorium wie folgt umschrieben werden müsse: „Discovery gave title to the governments by whose subjects, or by whose authority, it was made, against all other European governments, which title might be consumated by possession.“648

Diese Konzeption geht folglich von einem automatischen Erwerb eines Rechtsanspruches durch den bloßen Akt der Entdeckung aus – ein gedanklicher Ansatz, der jedoch die Interessensphäre der First Nations nicht vollständig negiert, sondern dessen Bestreben es zu sein scheint, indigene Landansprüche aufrechtzuerhalten und sie gleichzeitig in ein europäisch geprägtes Rechtssystem einzubetten: „They were admitted to be the rightful occupants of the soil, with a legal as well as a just claim to retain possession of it, and to use it according to their own discretion; but their rights to complete sovereignty, as independent nations, were 644

[1823] 8 Wheaton, S. 543 ff. Bartlett, Melbourne University Law Review 1995, Bd. 20, S. 282 (284). 646 Richter Hall in Calder v. Attorney-General of British Columbia [1973] S.C.R., S. 313 (380). 647 Siehe C. III. 1. a) aa) der Dissertation. 648 [1823] 8 Wheaton, S. 543 (573). 645

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necessarily diminished, and their power to dispose of the soil, at their own will, to whomsoever they pleased, was denied by the original fundamental principle, that discovery gave exclusive title to those who made it.“649

Zusammengefaßt scheint der Supreme Court von folgender Konzeption territorialer Rechtsverhältnisse auszugehen: First Nations sind die Inhaber der tatsächlichen Herrschaftsbefugnis und damit die Besitzer der von ihnen besiedelten Gebiete. Sie sind zu etwaigen Weiterveräußerungen an Privatpersonen nicht berechtigt, hierzu jedoch gegenüber der Krone verpflichtet und damit einem Kontrahierungszwang unterworfen. Umgekehrt handelt es sich bei der Regierung um den Inhaber der rechtlichen Herrschaftsbefugnis, der damit als Eigentümer einen „Title“ für sich in Anspruch nehmen kann. Ein „Aboriginal Title“ hingegen scheint nach dieser Lesart nicht zu bestehen. Dieser Ansatz ähnelt dem gedanklichen Gerüst, das den Bestimmungen der „Royal Proclamation“ von 1763 zugrunde liegt und bei genauer Betrachtung eine konsequente Anwendung dieses Regelwerkes durch das Gericht darstellt. Der Supreme Court hat in seinem neun Jahre später gefällten Urteil im Fall Worcester v. Georgia650 seinen Standpunkt erneut bekräftigt. Erst 1888 sollten die durch das höchste US-amerikanische Gericht entwickelten Grundsätze hinsichtlich indigener Landrechte Eingang in die kanadische Rechtsprechung finden: in der Entscheidung St. Catherine’s Milling and Lumber Company v. The Queen651 legte der Privy Council in London, der bis zum Jahre 1933 in Strafsachen und bis 1949 in Zivilsachen als Kanadas oberstes Berufungsgericht fungierte,652 den Fokus gleichfalls auf die „Royal Proclamation“: „Indian possession of land can only be ascribed to the general provisions made by the Royal Proclamation in favour of all Indian tribes then living under the sovereignty and protection of the British Crown.“653

Diese als „Proclamation-based approach“ bezeichnete Konzeption indigener Landrechte654 sollte für nahezu ein Jahrhundert aufrechterhalten werden, ehe 1973 durch das Urteil des Supreme Court in Calder v. AttorneyGeneral of British Columbia655 ein grundlegendes Umdenken einsetzte. 649

[1823] 8 Wheaton, S. 543 (574). [1832] 31 U.S., S. 530 ff. 651 [1888] 14 A.C., S. 46 ff. 652 Henderson, Aboriginal Law in Canada, St. Catherines Milling Case; Sanders, The Nishga Case, S. 85; McNeil, Tulsa Journal of Comparative and International Law 1998, Bd. 5, S. 253 (254) unter Fn. 6. 653 [1888] 14 A.C., S. 46 (54). 654 Ülgen, NILR 2000, Bd. 47, S. 146 (155). 655 Siehe B. III. der Dissertation. 650

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C. Der normative Rahmen

Zwar fällte das Gericht kein einstimmiges Votum, doch bestand in der Frage des Ursprungs indigener Landrechte Einigkeit. Man rückte erstmalig von der auf die „Royal Proclamation“ zentrierten Sichtweise ab656 und vertrat einen Ansatz, den man als „Occupancy-based approach“ bezeichnen könnte: „Although I think that it is clear that Indian title in British Columbia cannot owe its origin to the Proclamation of 1763, the fact is when the settlers came, the Indians were there, organized in societies and occupying the land as their forefathers had done for centuries. That is what Indian title means . . .“657

Kanadas oberster Gerichtshof setzte hierdurch entscheidende Impulse: indem er das Rechtsinstitut des „Aboriginal Title“ grundsätzlich anerkannte, erfuhren indigene Landansprüche eine Aufwertung sowohl im Rahmen der politischen Auseinandersetzung, als auch vor kanadischen Gerichten, die First Nations bis zu diesem Zeitpunkt so schmerzlich vermißt hatten.658 Gleichzeitig betonte das Gericht die Unabhängigkeit der Landrechte der kanadischen Urbevölkerung von einem ihr oktroyierten europäischen Rechtssystem659 – ein Gesichtspunkt, der durch das Urteil in Guerin v. The Queen bestätigt werden sollte: „Their interest in their lands is a pre-existing legal right not created by Royal Proclamation, . . ., or by any other executive act or legislative provision.“660

Der „Aboriginal Title“ basiert somit unter Zugrundelegung der im Calder-Urteil und Guerin-Fall entwickelten Grundsätze auf der bloßen Tatsache der Inbesitznahme und Besiedelung des angestammten indigenen Territoriums. Bemerkenswerterweise hat der Supreme Court diesen „Occupancybased approach“ in Delgamuukw v. British Columbia zwar zum Teil fortgeführt, gleichzeitig aber um ein weiteres Kriterium ergänzt, das nach Ansicht des Gerichtes eine zweite Quelle indigener Landrecht darstellt: das Verhältnis zwischen dem englischen Common Law und dem vor der europäischen Besiedelung bestehenden Korpus der durch kanadische First Nations selbst verwandten Rechtsgrundsätze.661

656 Eine Ausnahme hierzu bildet die Entscheidung Attorney-General of Ontario v Bear Island Foundation, in der der Ontario Supreme Court den durch das CalderUrteil vorgegebene Leitlinien nicht folgte und erneut einen „Proclamation-based approach“ propagierte: [1985] 1 C.N.L.R., S. 1 (28) (Ont. S.C.). 657 [1973] S.C.R., S. 313 (328). 658 Cairns, Citizens Plus, S. 171. 659 McNeil, The Meaning of Aboriginal Title, S. 135 (136). 660 [1984] 2 S.C.R., S. 335 (379). 661 [1997] 3 S.C.R., S. 1010 (1098), Absatz 145.

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b) Wesen und Inhalt des „Aboriginal Title“ Den Ausgangspunkt einer inhaltlichen Darstellung des „Aboriginal Title“ muß die bereits erwähnte662 Entscheidung des Privy Council in St. Catherine’s Milling and Lumber Company v. The Queen bilden, in der Lord Watson die rechtliche Stellung der First Nations wie folgt umschrieb: „The tenure of the Indians was a personal and usufructuary right, dependent upon the goodwill of the Sovereign.“663

Indigene Landansprüche wurden somit Nießbrauchsrechten gleichgesetzt – eine Kategorisierung, die in der Folgezeit kritische Reaktionen seitens der rechtswissenschaftlichen Literatur hervorrufen sollte. Die durch das Gericht vorgenommene Bewertung des „Aboriginal Title“ wurde vielfach nicht als formales Recht, sondern als bloßes Privileg interpretiert, das lediglich auf der stillschweigenden Duldung durch die Britische Krone beruhe664 und indigene Volksgruppen davon abhalte, ihre Landansprüche auf prozessualem Wege geltend zu machen.665 Auch vor dem Hintergrund einer weniger kritischen Einstellung, die jegliches Mißtrauen abstreifend eine wortgetreue Klassifizierung vornimmt und kanadischen First Nations ein wirkliches Nießbrauchsrecht einräumt, handelt es sich um keine adäquate Umschreibung des „Aboriginal Title“: eine Nutznießung umschreibt ein individuelles, mit dem Tod endendes Recht, während sich indigene Landrechte durch einen kollektiven Charakter auszeichnen und keiner zeitlichen Beschränkung unterworfen sind.666 Dennoch hat der Privy Council diese Rechtsansicht aufrechterhalten und in dem im Jahre 1921 entschiedenen Fall Amodu Tijani v. Southern Nigeria667 bekräftigt. Zwar hat der Gerichtshof hier grundsätzlich festgestellt, daß die Erlangung britischer Souveränität einen indigenen Besitztitel unberührt lasse und dessen genauer Inhalt nicht für alle indigenen Volksgruppen des Commonwealth generell definiert werden dürfe; gleichzeitig hat er jedoch an seiner Theorie des „usufructuary right“ festgehalten, diese aber durch die Feststellung, der „Aboriginal Title“ sei als Kollektivrecht zu werten, konterkariert. Erst nach der Calder-Entscheidung des Jahres 1973 hat es die kanadische Indigenenrechtsprechung vermocht, die offenkundigen Schwächen des gerade dargestellten konzeptionellen Ansatzes auszuräumen und die spezifi662 663 664 665 666 667

Siehe C. V. 2. a) der Dissertation. [1888] 14 A.C., S. 46 (54); [Hervorhebung durch den Verfasser]. Jackson, U.B.C. Law Review 1984, Bd. 18, S. 255 (266). Russell, Saskatchewan Law Review 1998, Bd. 61, S. 247 (258). Pentney, U.B.C. Law Review 1988, Bd. 22, S. 207 (221). [1921] 2 A.C., S. 399 ff. (P.C.).

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C. Der normative Rahmen

schen Merkmale der Rechtsfigur des „Aboriginal Title“ näher zu bestimmen. Ausgehend von der Erkenntnis, daß der „usufructuary right“-Ansatz auf der „Royal Proclamation“ basiert,668 dieses Dokument aber nicht länger als Fundament indigener Landrechte betrachtet wird,669 hat sich die durch kanadische Gerichte vorgenommene Einschätzung des „Aboriginal Title“ grundlegend gewandelt. Hierbei haben sich folgende vier Leitlinien herauskristallisiert: 1. Die englische Konzeption von Eigentumsrechten wird dem Wesen indigener Landrechte nicht gerecht.670 Schon vor der grundlegenden Entscheidung im Delgamuukw-Urteil, das eine erste umfassende Einordnung und Definition bereitstellen sollte,671 hat der Supreme Court die Unanwendbarkeit der Grundsätze des britischen Common Law im Fall St. Mary’s Indian Band v. Cranbrook (City) betont672 und dies wie folgt begründet: „Common law real property concepts do not apply to native lands . . . to prevent native intentions from being frustrated by an application of formalistic and arguably alien common law rules.“673

Anknüpfend an diese Entscheidung hat das Gericht in Delgamuukw v. British Columbia den „sui generis“-Charakter des „Aboriginal Title“ herausgestellt674 und hat damit einen Grundsatz aufgegriffen, den es erstmalig im Fall R. v. Guerin geprägt hatte. Die Tatsache, daß Richter Dickson in diesem Urteil expressis verbis von einem „sui generis interest which the Indians have in the land“ gesprochen hat,675 verdeutlicht, daß diese Konzeption auch hinsichtlich indigener Landansprüche Anwendung finden muß. Gleichzeitig zeigt es, wie tief dieser Ansatz im Indigenenrecht verwurzelt ist, denn wie bereits herausgearbeitet wurde, kommt er auch im Bereich indigener Vertragsrechte676 zur Anwendung. 2. Die fehlende Anwendungsmöglichkeit des hergebrachten Eigentumsbegriffs englischer Ausprägung wird durch ein weiteres charakteristisches Merkmal reflektiert, das der Privy Council bereits im Jahre 1921 in At668

McNeil, Tulsa Journal of Comparative and International Law 1998, Bd. 5, S. 253 (256). 669 Siehe C. V. 2. a) der Dissertation. 670 Ülgen, NILR 2000, Bd. 47, S. 146 (156); Mainville, An Overview of Aboriginal and Treaty Rights, S. 32. 671 Thom, Anthropological Perspectives, Delgamuukw: Judgement Day, Content of Aboriginal Title. 672 [1997] 2 S.C.R., S. 657 (669). 673 [1997] 2 S.C.R., S. 657 (668). 674 [1997] 3 S.C.R., S. 1010 (1080, 1081), Absatz 111, 113. 675 [1984] 2 S.C.R., S. 335 (382). 676 Siehe C. IV. 2. b) cc) der Dissertation.

V. Die Konzeption indigener Landrechte in Kanada

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torney-General for Quebec v. Attorney-General for Canada677 herausgestellt und das der Supreme Court im Guerin-Urteil bestätigt hat – die Unveräußerlichkeit indigener Landrechte: „The nature of the Indians’ interests is therefore best characterized by its general inalienability, coupled with the fact that the Crown is under obligation to deal with the land on the Indians’ behalf when the interest is surrendered.“678

Im Delgamuukw-Fall hat das Gericht diesen Aspekt konkretisiert: Territorien, die kanadische First Nations auf der Grundlage eines „Aboriginal Title“ innehaben, sind von einem Weiterverkauf, einer Abtretung oder einer freiwilligen Besitzaufgabe grundsätzlich ausgeschlossen. Eine zulässige Ausnahme hierzu bilden solche Handlungsweisen aber in den Fällen, in denen sie gegenüber der Britischen Krone erfolgen.679 Zwar interpretieren kanadische Gerichte die „Royal Proclamation“ nicht länger als Ermächtigungsgrundlage für indigene Territorialansprüche, doch beweist der durch das Merkmal der Unveräußerlichkeit erzeugte Kontrahierungszwang, daß die Rechtsprechung offenkundig nach wie vor ganz entscheidend durch die Denkweise dieses königlichen Gesetzgebungsaktes beeinflußt ist. 3. Aus dem „Aboriginal Title“ herrührende Rechtspositionen haben kollektiven Charakter, das heißt sie können nicht durch einzelne Mitglieder einer Stammesgemeinschaft geltend gemacht werden. Nur der Stammesverband in seiner Gesamtheit ist hierzu befugt.680 Kanadas höchstes Gericht führt somit durch die Betonung indigener Landansprüche als Gruppenrechte einen Gedanken konsequent fort, den es bereits auf die ebenfalls durch Section 35 (1) geschützten „aboriginal and treaty rights“ angewendet hat.681 Diese Vorgehensweise, die erneut vor Augen führt, daß der „Aboriginal Title“ nicht in das Gefüge europäisch geprägter Rechtstraditionen eingeordnet werden darf, befindet sich in Einklang mit internationaler Rechtvorschriften:682 sowohl Artikel 13(1) und 14 (1) der International Labour Organisation Convention No. 169 als auch Artikel 26 der Draft United Nations Declaration on the Rights of Indigenous Peoples (UNDD) sowie Paragraph 5 der Präambel der Proposed American Declaration on the Rights of Indigenous Peoples (OASDD) betonen den Kollektivrechtscharakter indigener Landansprüche. 677 678 679 680

[1921] 1 A.C., S. 401, (408) (P.C.). [1984] 2 S.C.R., S. 335 (382); [Hervorhebung durch den Verfasser]. [1997] 3 S.C.R., S. 1010 (1081), Absatz 113. Delgamuukw v. British Columbia [1997] 3 S.C.R., S. 1010 (1082), Absatz

115. 681 682

Siehe C. III. 1. b) aa) (1) und C. IV. 3. b) der Dissertation. Ülgen, NILR 2000, Bd. 47, S. 146 (157)

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C. Der normative Rahmen

4. Die vierte Leitlinie schließlich, die sich im Rahmen einer Gesamtschau der zu indigenen Landansprüchen ergangenen Rechtsprechung ableiten läßt, konkretisiert den genauen Umfang des „Aboriginal Title“. Sie bildet die Kernaussage innerhalb dieses Themenkomplexes und ist durch den Supreme Court wie folgt umschrieben worden: „. . . aboriginal title encompasses the right to exclusive use and occupation of the land held pursuant to that title for a variety of purposes, which need not be aspects of those aboriginal practices, customs and traditions which are integral to distinctive aboriginal cultures; . . .“683

Diese weitgefaßte Konzeption, bei der sich das Gericht durch die im Bericht der Royal Commission enthaltene Bewertung684 hat inspirieren lassen,685 ist äußerst bemerkenswert, distanziert sich die Rechtsprechung hierdurch offensichtlich von den in der Van der Peet-Entscheidung niedergelegten Grundsätzen des „integral to distinctive culture“-Testverfahrens.686 Richter Lamer begründet diesen Ansatz mit dem Hinweis auf das breite Fundament, auf dem indigene Landansprüche beruhen, und Beispielen aus der kanadischen Rechtsprechung, nach denen die Ausübung traditioneller Handlungsweisen innerhalb eines bestimmten Territoriums keine zwingende Voraussetzung sei.687 Zusätzlich zeige die Diktion der für Reservationsgebiete geltenden Section 18 des „Indian Act“, daß diese Territorien nicht den im Van der Peet-Test formulierten Einschränkungen unterliegen. Gleiches müsse auch für Stammesgebiete der First Nations Gültigkeit besitzen.688 Dieser Argumentation ist insoweit zuzustimmen, als der Supreme Court im Guerin-Urteil tatsächlich von einer Vergleichbarkeit der Interessenlagen ausgegangen ist: „It does not matter, in my opinion, that the present case is concerned with the interest of an Indian band in a reserve rather than with unrecognized aboriginal title in traditional tribal lands. The Indian interest in the land is the same in both cases.“689 683 Delgamuukw v. British Columbia [1997] 3 S.C.R., S. 1010 (1083), Absatz 117; [Hervorhebung durch den Verfasser]. 684 Report of the Royal Commission, Restructuring the Relationship, Volume 2, S. 573. 685 Borrows, McGill Law Journal 2001, Bd. 46, S. 615 (645). 686 Siehe C. III. 1. b) bb) (2) (c) (bb) der Dissertation. 687 Delgamuukw v. British Columbia [1997] 3 S.C.R., S. 1010 (1084), Absatz 119. 688 Delgamuukw v. British Columbia [1997] 3 S.C.R., S. 1010 (1085), Absatz 120; bzgl. des genauen Wortlautes der Vorschrift siehe C. VI. 2. b) unter Fn. 967 der Dissertation. 689 [1984] 2 S.C.R., S. 335 (379).

V. Die Konzeption indigener Landrechte in Kanada

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Schließlich, so Richter Lamer weiter, zeige Section 6(2) des Indian Oil and Gas Act,690 daß First Nations dazu berechtigt seien, sich innerhalb des von ihnen besiedelten Territoriums Rohstoffe nutzbar zu machen691 – eine Befugnis, die der Supreme Court in dem wenige Jahre zuvor entschiedenen Fall Blueberry River Indian Band v. Canada692 festgestellt hatte. Zusammenfassend ist daher festzuhalten, daß der „Aboriginal Title“ ein Recht auf Land693 statuiert, das dazu berechtigt, Aktivitäten nachzugehen, die nicht zwingend integraler Bestandteil der jeweiligen Stammeskultur sind. Solche Handlungsweisen, die nicht Ausdruck indigener Traditionen sind, die aber von dieser Rechtsfigur gleichwohl umfaßt werden, hat das Gericht als „parasitic to the underlying title“ bezeichnet.694 Dies hat zur Folge, daß Verhaltensweisen, die möglicherweise auf der Grundlage der Van der Peet-Rechtsprechung nicht als indigene Rechte klassifiziert werden, vor dem Hintergrund der im Delgamuukw-Urteil entwickelten Grundsätze bei der Bestimmung indigener Landrechte Bedeutung erlangen können.695 Aufgrund der hierdurch vorgenommenen Ausweitung des relativ beschränkten Spektrums indigener Rechte, wie es in R. v. Van der Peet beschrieben wurde, markiert die Delgamuukw-Entscheidung eine bedeutsame Weiterentwicklung kanadischer Indigenenrechtsprechung.696 c) Nachweis des „Aboriginal Title“ Die Beweislast für die Okkupation eines von ihm beanspruchten Gebietes trägt der jeweilige indigene Stammesverband, denn bei Betrachtung der Entscheidungen des Supreme Court wird deutlich, daß sich Kanadas First Nations in Gerichtsverfahren, in denen um den Nachweis eines „Aboriginal Title“ gestritten wird, typischerweise in der Position der Kläger befinden. Die klagende Partei aber ist grundsätzlich dazu verpflichtet, die tatsächlichen Voraussetzungen ihres Anspruches darzulegen.697 Unabhängig von dieser prozeßrechtlichen Regelung stellt sich die Frage, welche inhaltlichen Kriterien bewiesen werden müssen, um einen „Abori690 691

R.S.C., 1985 c.I-7. Delgamuukw v. British Columbia [1997] 3 S.C.R., S. 1010 (1086), Absatz

122. 692 693

[1995] 4 S.C.R., S. 344 ff. Delgamuukw v. British Columbia [1997] 3 S.C.R., S. 1010 (1096), Absatz

140. 694

Delgamuukw v. British Columbia [1997] 3 S.C.R., S. 1010 (1080), Absatz

111. 695 696 697

Walters, McGill Law Journal 1999, Bd. 44, S. 711 (739). Flanagan, Queen’s Law Journal 1998, Bd. 24, S. 279 (311). McNeil, Osgoode Hall Law Journal 1999, Bd. 37, S. 775 (781).

176

C. Der normative Rahmen

ginal Title“ für sich reklamieren zu können. Die kanadische Indigenenrechtsprechung hat dieser Thematik lange Zeit allenfalls rudimentäre Bedeutung beigemessen. Erst im Fall Hamlet of Baker Lake v. Minister of Indian Affairs and Northern Development698 hat der Federal Court sich dieser Problematik angenommen. Das Urteil stellt eine Synthese der zuvor diskutierten Beweiserfordernisse dar,699 die das Gericht wie folgt zusammengefaßt hat: „The elements which the plaintiffs must prove to establish an aboriginal title cognizable at common law are: 1. That they and their ancestors were members of an organized society. 2. That the organized society occupied the specific territory over which they assert aboriginal title. 3. That the occupation was to the exclusion of other organized societies. 4. That the occupation was an established fact at the time sovereignty was asserted by England.“700

Das Gericht hat sich bezüglich des erstgenannten Kriteriums stark an das frühe Urteil des Privy Council in Re Southern Rhodesia701 angelehnt, in dem Lord Sumner betonte, die sozialen Strukturen einiger Stammesverbände befänden sich auf so niedrigem Entwicklungsniveau, daß ihr Verhältnis zu Landrechten vielfach nicht mit den rechtlichen Konzeptionen einer zivilisierten Gesellschaft vereinbar seien.702 Bei konsequenter Anwendung würde dies bedeuten, daß nur diejenigen First Nations in den Genuß der aus einem „Aboriginal Title“ fließenden Rechte kämen, deren Gesellschaftsordnung einem System europäischer Prägung entspräche – eine Betrachtungsweise, die ausgesprochen paternalistisch erscheint und deshalb seitens der rechtswissenschaftlichen Literatur relativiert worden ist: die Grundaussage des Privy Council lege lediglich nahe, daß eine indigene Volksgruppe über ein Rechtssystem verfügen müsse, dem der Eigentumsbegriff nicht völlig fremd sei.703 Die Unvereinbarkeit dieser europäischen Sichtweise mit der indigenen Konzeption von Land und Landrechten704 entzieht dem durch die Baker Lake-Entscheidung geforderten Aspekt einer „organized society“ die Grundlage und erscheint daher nicht länger vertretbar. 698 699 700 701 702 703 704

[1979] 107 D.L.R. (3d), S. 513 ff. (F.C.T.D.). Elliott, Osgoode Hall Law Journal 1980, Bd. 18, S. 653 (663). [1979] 107 D.L.R. (3d), S. 513 (542) (F.C.T.D.). [1919] A.C., S. 211 ff. [1919] A.C., S. 211 (233). McConnell, The Baker Lake Decision on Aboriginal Rights, S. 105. Dickason, Canada’s First Nations, S. 335.

V. Die Konzeption indigener Landrechte in Kanada

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Der Supreme Court hat daher im Delgamuukw-Fall die im vorgenannten Urteil aufgestellten Kriterien modifiziert und verfeinert. Das Gericht geht von einem dreistufigen Prüfungsraster aus, das schlagwortartig mit den Begriffen Okkupation, Kontinuität und Exklusivität umschrieben werden kann: 1. Erforderlich ist zunächst die Inbesitznahme eines bestimmten Territoriums vor der Erlangung der Souveränität durch die Britische Krone.705 Dieses Kriterium stellt in zweifacher Hinsicht eine signifikante Modifikation des Testverfahrens dar, das der Supreme Court bezüglich der genauen Definition der „Aboriginal Rights“ in R. v. Van der Peet entwickelt hat: – Auf der Grundlage des „integral to distinctive culture“-Tests wäre zu untersuchen, inwieweit das durch First Nations beanspruchte Gebiet integraler Bestandteil ihrer Stammeskultur ist706 – ein Erfordernis, dem nach Ansicht des Supreme Court bereits durch den Aspekt der Okkupation Genüge getan wird: „However, in the case of title, it would seem clear that any land that was occupied pre-sovereignty, and which the parties have maintained a substantial connection with since then, is sufficiently important to be of central significance to the culture of the claimants. As a result, I do not think it is necessary to include explicitly this element as part of the test for aboriginal title.“707

Der eigentliche Akt der Okkupation vollzieht sich in einer Vielzahl von Handlungen, die das Gericht in seinen Entscheidungsgründen exemplarisch aufgeführt hat. Hierzu zählen beispielsweise die Errichtung von Behausungen, die Kultivierung des Bodens und die Nutzung der natürlichen Ressourcen.708 Zur genauen Bestimmung, ob diese Handlungsweisen und die Nutzung des Bodens tatsächlich ausreichen, um einen „Aboriginal Title“ zu begründen, sind ergänzend die Größe der indigenen Volksgruppe, deren technische Fertigkeiten sowie die genaue Bodenbeschaffenheit zu berücksichtigen.709 – Eine weitere Abweichung ergibt sich durch den gewählten Zeitrahmen. Während im Van der Peet-Urteil das Gericht hinsichtlich indigener Rechte den Fokus auf den Zeitpunkt des erstmaligen Kontaktes zwischen First Nations und Europäern legt,710 erfordert der Nachweis eines „Aboriginal Title“ eine Inbesitznahme vor Erlangung der Souveränität durch die Briti705

[1997] 3 S.C.R., S. 1010 (1097/1098), Absätze 143 und 144. Siehe C. III. 1. b) bb) (2) (c) (bb) unter 3. der Dissertation. 707 [1997] 3 S.C.R., S. 1010 (11102), Absatz 151; [Hervorhebungen durch den Verfasser]. 708 [1997] 3 S.C.R., S. 1010 (1101), Absatz 149. 709 [1997] 3 S.C.R., S. 1010 (1101), Absatz 149 unter Bezugnahme auf Slattery, The Canadian Bar Review 1987, Bd. 66, S. 727 (758). 710 Siehe C. III. 1. b) bb) (2) (c) (bb) unter 4. der Dissertation. 706

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C. Der normative Rahmen

sche Krone. In der ihm vorliegenden Fallgestaltung datierte das Gericht letztere auf die im Jahre 1846 mit British Columbia erfolgte Unterzeichnung des „Oregon Boundary Treaty“. Grundsätzlich aber begründete der Supreme Court die vom „integral to distinctive culture“-Testverfahren abweichende zeitliche Fokussierung mit der praktischen Überlegung, dieser Zeitpunkt lasse sich wesentlich einfacher bestimmen.711 Weitaus entscheidender jedoch ist folgende Erwägung: mit der Souveränität geht zwangsläufig die Erlangung eines absoluten Anspruches auf bislang unbesiedelte Territorien einher; Gebiete aber, in denen zu diesem Zeitpunkt bereits indigene Volksgruppen ansässig waren, berechtigen lediglich zu einem Anspruch, der als „underlying title“ bezeichnet werden kann, weil er die Grundlage des „Aboriginal Title“ bildet.712 Zur genauen Bestimmung der Qualität von Landansprüchen ist deshalb auf den Zeitpunkt der Erlangung der Souveränität abzustellen, da erst dann zweifelsfrei geklärt werden kann, ob es sich um noch unbesiedelte oder bereits durch First Nations in Besitz genommene Gebiete handelt und die Britische Krone berechtigt ist, Gebietsansprüche geltend zu machen. 2. Ein weiteres Kriterium stellt das Erfordernis der Kontinuität zwischen der gegenwärtig bestehenden und der vor dem Zeitpunkt der Souveränität begründeten Okkupation dar.713 Im Gegensatz zu Teilen der rechtswissenschaftlichen Literatur, die hierfür einen Zeitrahmen von zwanzig bis fünfzig Jahren für ausreichend erachtet,714 trifft der Supreme Court keine Aussage hinsichtlich der genauen Dauer. Wie eine Analyse der Entscheidungsgründe verdeutlicht, scheint das Gericht bestrebt zu sein, die Meßlatte nicht unrealistisch hoch zu legen:715 „To impose the requirement of continuity too strictly would risk ‚undermining the very purpose of s. 35 (1) by perpetuating the historical injustice suffered by aboriginal peoples at the hands of colonizers who failed to respect‘ aboriginal rights to land.“716

So sind First Nations nicht dazu verpflichtet, den Nachweis einer ununterbrochenen Okkupation zu erbringen. Ausreichend ist in Anbetracht möglicher Beweisschwierigkeiten sogar der bloße Nachweis gegenwärtiger Besiedelung, von der automatisch auf eine vor der britischen Souveränität erst711

[1997] 3 S.C.R., S. 1010 (1098), Absatz 145. McNeil, The Alberta Law Review 1997, Bd. 36, S. 117 (129). 713 [1997] 3 S.C.R., S. 1010 (1102), Absatz 152. 714 Slattery, The Canadian Bar Review 1987, Bd. 66, S. 727 (758). 715 McNeil, Tulsa Journal of Comparative and International Law 1998, Bd. 5, S. 253 (276). 716 [1997] 3 S.C.R., S. 1010 (1103), Absatz 153 unter Zitierung von R. v. Côté [1996] 3 S.C.R., S. 139 (175). 712

V. Die Konzeption indigener Landrechte in Kanada

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mals begründete Okkupation rückgeschlossen wird.717 Auch in Fällen, in denen sich die Form der Besitzausübung im Verlauf der Zeit gewandelt hat, bleiben aus einem „Aboriginal Title“ herrührende Ansprüche weiter bestehen, sofern eine substantielle Verbindung zwischen dem in Rede stehenden Gebiet und der jeweiligen Volksgruppe aufrechterhalten wurde718 – ein Gedanke, den das Gericht offensichtlich in Anlehnung an das durch den australischen High Court entschiedene Urteil in Mabo v. Queensland719 formuliert hat. 3. Vor dem Hintergrund der Definition des „Aboriginal Title“720 ist zu seinem Nachweis schließlich der Aspekt der Exklusivität der Inbesitznahme zu beachten. In Abkehr von der im Fall Baker Lake getroffenen Entscheidung, in der zwingend der Ausschluß anderer Indigenengemeinschaften im Zeitpunkt der Okkupation zur Statuierung eines „Aboriginal Title“ gefordert worden war, beschritt der Supreme Court neue Wege:721 danach steht dem Merkmal der Exklusivität nicht entgegen, daß unter Umständen mehr als nur eine Gruppe von First Nations innerhalb des gleichen Territoriums ansässig ist. Das Gericht nimmt diesbezüglich folgende Differenzierung vor: in den Fällen, in denen zwei indigene Stammesverbände unter gegenseitiger Anerkennung ihrer Landrechte leben, besteht ein Verhältnis geteilter Exklusivität mit der Folge eines gemeinsamen „Aboriginal Title“.722 Wird jedoch eine Stammesgemeinschaft auf dem Territorium einer anderen nur geduldet, so ist die Intention und Fähigkeit, die alleinige Kontrolle aufrechtzuerhalten, nach Lesart des Gerichtes als völlig ausreichend zu beurteilen.723 Gleiches gilt für Konstellationen, in denen unbefugte Besitzstörungen erfolgen. Schließlich können Situationen, in denen eine Gruppe von First Nations einer anderen freiwillig Zugang zu ihrem Territorium gewährt, als offenkundiger Beweis für eine unbeschränkte territoriale Herrschaftsgewalt gewertet werden. Diese flexible Handhabung des Exklusivitätskriteriums durch den Supreme Court trägt dem Umstand Rechnung, daß mit der Ankunft der Europäer in Nordamerika grundlegende Verschiebungen der kanadischen Indigenenpopulation eintraten,724 die einer starren Anwendung dieses Merkmales 717

[1997] 3 S.C.R., S. 1010 (1102), Absatz 152. [1997] 3 S.C.R., S. 1010 (1103), Absatz 154. 719 [1992] 5 C.N.L.R., S. 1 ff. 720 Siehe C. V. 2. b) unter 4. der Dissertation: „right to exclusive use and occupancy of land“. 721 Ülgen, NILR 2000, Bd. 47, S. 146 (167). 722 [1997] 3 S.C.R., S. 1010 (1105), Absatz 158. 723 [1997] 3 S.C.R., S. 1010 (1104), Absatz 156. 724 McNeil, The Alberta Law Review 1997, Bd. 36, S. 117 (132). 718

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C. Der normative Rahmen

entgegenstehen. Diese liberale Handhabung scheint symptomatisch zu sein für den Nachweis des „Aboriginal Title“: hier ist scheinbar eine weit niedrigere Schwelle zu überschreiten als im Falle der „Aboriginal Rights“.725 d) Der Verlust und die Einschränkung des „Aboriginal Title“ Das Rechtsinstitut des „Aboriginal Title“ ist rechtssystematisch unter die durch Section 35 (1) des Constitution Act geschützten „Aboriginal Rights“ zu subsumieren.726 So wie indigene Rechte keine absolute Gültigkeit für sich in Anspruch nehmen können, sind auch Landrechte kanadischer First Nations nicht unantastbar. Wie die folgenden Ausführungen verdeutlichen, sind durch das Urteil des Supreme Court im Fall Delgamuukw v. British Columbia bereits vorhandene Eingriffsmöglichkeiten wesentlich erweitert und auf eine völlig neue Grundlage gestellt worden. Diese Thematik hat nicht nur eine rechtliche Komponente, sondern ist offenkundig auch durch einen ökonomischen Aspekt geprägt: staatliche Einschränkungsmöglichkeiten hinsichtlich des „Aboriginal Title“ haben unmittelbaren Einfluß auf die Nutzung der auf indigenem Territorium vorhandenen Bodenschätze. aa) Inhärente Einschränkungen Einschränkungen hinsichtlich indigener Rechtspositionen können extern und damit im Wege staatlicher Eingriffsinstrumentarien erfolgen. Der kanadische Supreme Court hat in seinem Delgamuukw-Urteil jedoch den Grundsatz geprägt, daß darüber hinaus indigene Landrechte auch internen Beschränkungen unterliegen, die an die Vorschläge der Brundtland-Kommission und das Prinzip der nachhaltigen Entwicklung erinnern, das 1992 im Rahmen des UN-Umweltgipfels von Rio de Janeiro entwickelt wurde:727 „. . . aboriginal title contains an inherent limit that lands held pursuant to title cannot be used in a manner that is irreconcilable with the nature of the claimants’ attachment to those lands.“728

Das Gericht stützt diesen Ansatz auf die Erfordernisse der Kontinuität und Okkupation, die – wie bereits dargelegt wurde729 – für den Nachweis des „Aboriginal Title“ unerläßlich sind. Danach begründen beide Kriterien 725

Isaac, Aboriginal and Treaty Rights in the Maritimes, S. 78. Siehe C. V. 1. der Dissertation. 727 Glenn/Drost, International and Comparative Law Quarterly 1999, Bd. 48, S. 176 (181). 728 [1997] 3 S.C.R., S. 1010 (1088), Absatz 125; [Hervorhebungen durch den Verfasser]. 729 Siehe C.V. 2. c) der Dissertation. 726

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eine besondere Bindung zwischen indigenen Stammesgemeinschaften und dem von ihnen bewohnten Territorium, die nicht auf die Vergangenheit beschränkt ist, sondern gerade auch mit Blick auf die Zukunft besteht.730 Dieses Verhältnis, das unabhängig von etwaigen ökonomischen Erwägungen existiert, verbietet nach der Interpretation des Gerichtes jedwede Handlungsweise, die sich als unvereinbar mit der Wertschätzung erweist, die man dem Land entgegenbringt. Die „Royal Commission“ hat diese Thematik wie folgt beschrieben: „Regardless of the actual pattern of land and resource-based activity, some social and political principles were common to all Aboriginal nations. These included stewardship of the earth and a set of responsibilities and obligations governing individuals, the family or clan, and the collective. These rules guided behaviour with respect to resource access and use and governed, managed and regulated territorial boundaries and resources.“731

Der Supreme Court hat anhand zweier Beispiele seine Konzeption der inhärenten Begrenzung erläutert:732 ist die Okkupation eines Gebietes im Wege der Ausübung einer Aktivität wie der des Jagens erfolgt, so verbietet sich eine nachfolgende industrielle Nutzung durch Ansiedlung von Unternehmen der Montanindustrie. Hat ein bestimmtes Territorium zeremonielle Bedeutung für eine Stammesgemeinschaft, so ist es ihr verwehrt, an gleicher Stelle Parkplätze zu errichten. Das Gericht betont jedoch, das eine nicht im Einklang mit diesen einschränkenden Grundsätzen des „Aboriginal Title“ stehende Landnutzung durchaus möglich ist, diese jedoch die vorherige freiwillige Aufgabe dieses besonderen Rechtsstatus’ und die nachfolgende Umwandlung in „non-title lands“ voraussetzt.733 bb) Der Verlust indigener Landrechte und die Modifikation des „Sparrow Justification-Tests“ Section 35 (1) des Constitution Act schützt ausweislich seines Wortlautes nur solche indigenen Rechte, die am 17. April 1982, dem Zeitpunkt der Verkündung der kanadischen Verfassung, Bestand hatten. Vor Prüfung der Frage, ob ein Eingriff in den Schutzbereich eines „Aboriginal Right“ feststellbar ist, muß daher zunächst geklärt werden, ob dieses Recht noch existent ist oder aber bereits vollständig beispielsweise im Wege eines Vertragsschlusses aufgehoben wurde. Letzteres ist in British Columbia in zwei 730 731 732 733

[1997] 3 S.C.R., S. 1010 (1089), Absätze 127 und 128. Report of the Royal Commission, Volume 2, S. 453. [1997] 3 S.C.R., S. 1010 (1089), Absatz 128. [1997] 3 S.C.R., S. 1010 (1090), Absatz 131.

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C. Der normative Rahmen

Fällen geschehen: durch die im Jahre 1899 erfolgte Ausweitung des Geltungsbereiches des „Treaty No. 8“ in die nordöstlichen Gebiete dieses Bundesstaates sowie durch den Abschluß der in den Jahren 1850–1854 vollzogenen „Vancouver Island Treaties“.734 Wie Richter Hall im Rahmen des Calder-Urteils festgestellt hat, erfordert die einseitige Aufhebung einer indigenen Rechtsposition zwingend eine klare, hierauf abzielende gesetzgeberische Intention,735 die zuvor in einem Akt der Legislative artikuliert worden sein muß.736 In der 1990 ergangenen Entscheidung in R. v. Sparrow hat sich der Supreme Court diese im Kontext des „Aboriginal Title“ entwickelten Grundsätze schließlich zu eigen gemacht und sie auf „Aboriginal Rights“ übertragen.737 Wie das Urteil in R. v. Adams738 zeigt, erfordert die Prüfung einer möglichen Aufhebung indigener Landrechte äußerste Sorgfalt, gilt es doch, die enge Verzahnung zwischen Territorialrechten kanadischer First Nations und solchen Aktivitäten zu beachten, die unabhängig von diesen durch Section 35 (1) allgemein als indigene Rechte geschützt werden. In der diesem Urteil zugrundeliegenden Fallgestaltung hatte das Gericht die zentrale Frage zu klären, ob der Stamm der Mohawk im Jahre 1888 durch die Aufgabe eines bestimmten Areals, das ihm zuvor als Fischereigrund gedient hatte, jedoch 1845 zwecks Errichtung eines Kanals überflutet worden war, seine angestammten Fischereirechte verwirkt hatte. Richter Lamer nahm im Rahmen der Entscheidungsgründe folgende grundsätzliche Bewertung des Sachverhaltes vor: „While these events may be adequate to demonstrate a clear and plain intention in the Crown to extinguish any Aborigional title to the lands of the fishing area, neither is sufficient to demonstrate that the Crown had the clear and plain intention of extinguishing the appellant’s Aboriginal right to fish for food in the fishing area . . . The surrender of lands, because of the fact that title to land is distinct from the right to fish in the waters adjacent to those lands, equally does not demonstrate a clear and plain intention to extinguish a right.“739

Wenn feststeht, daß ein indigenes Recht vor Erlaß der kanadischen Verfassung nicht aufgehoben wurde und damit grundsätzlich als „existing“ im Sinne der Section 35 (1) zu bewerten ist, muß in einem zweiten Schritt untersucht werden, ob möglicherweise ein gerechtfertigter Eingriff in seinen Schutzbereich vorliegt. Der Supreme Court hat dieses Prüfungsraster im Rahmen seiner Entscheidung in R. v. Sparrow entwickelt,740 im Glad734 735 736 737 738 739 740

Siehe B. I. der Dissertation. [1973] S.C.R., S. 313 (414). [1973] S.C.R., S. 313 (402). Siehe C. III. 1. b) bb) (2) (b) (bb) der Dissertation. [1996] 3 S.C.R., S. 101 ff. [1996] 3 S.C.R., S. 101 (130), Absatz 49; [Hervorhebungen im Original]. Siehe C. III. 1. b) bb) (2) (b) (bb) der Dissertation.

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stone-Urteil weiter verfeinert741 und im Delgamuukw-Fall schließlich auf das Rechtsinstitut des „Aboriginal Title“ übertragen.742 Im Hinblick auf die Frage der Eingriffsrechtfertigung fordert das Gericht grundsätzlich die Förderung einer rechtsgültigen Zielsetzung – ein Kriterium, dem man in R. v. Sparrow noch enge Grenzen gesetzt hatte.743 Bemerkenswerterweise nimmt das kanadische Verfassungsgericht in Delgamuukw v. British Columbia eine erhebliche Erweiterung des Rahmens zulässiger Gesetzesmotive vor, in dem es exemplarisch die folgenden rechtfertigenden Aspekte staatlicher Eingriffsmöglichkeiten aufführt: die Weiterentwicklung der Land- und Forstwirtschaft sowie des Bergbaus, die Förderung der Energiegewinnung aus Wasserkraft, die allgemeine ökonomische Fortentwicklung des Bundesstaates British Columbia, der Schutz der Umwelt und gefährdeter Arten, infrastrukturelle Maßnahmen und Umsiedlungsprojekte.744 Diese fast uferlose Ausweitung durch das Gericht ist als Versuch gewertet worden, eine Balance zwischen Rechten kanadischer First Nations und den mit diesen konkurrierenden politischen und ökonomischen Interessen herzustellen.745 cc) Akte der Provinzgesetzgebung In Anbetracht der föderalen Struktur Kanadas erhebt sich die Frage, welche Möglichkeiten der gesetzlichen Einflußnahme Provinzen im Hinblick auf indigene Landrechte geltend machen können – eine Materie, die in Bezug auf indigene Verträge bereits detailliert behandelt worden ist,746 jedoch im Rahmen des „Aboriginal Title“ unter einem veränderten Sachzusammenhang erneut erörtert werden muß. Auszugehen ist auch hier von Section 91 (24) des Constitution Act, 1867, nach der die alleinige Gesetzgebungskompetenz für alle die kanadischen First Nations betreffenden Rechtsakte dem Parlament in Ottawa zusteht. Der Supreme Court hat in seiner Delgamuukw-Entscheidung diese Befugnis auch im Hinblick auf die Frage der Aufhebung des „Aboriginal Title“ explizit festgestellt: „Since 1871, the exclusive legislation in relation to ‚Indians, and Lands reserved for the Indians‘ has been vested with the federal government by virtue of s. 91 (24) of the Constitution Act, 1867. That head of jurisdiction, in my opinion, en741

Siehe C. III. 1. b) bb) (2) (c) (cc) der Dissertation. [1997] 3 S.C.R., S. 1010 (1111), Absatz 165. 743 Siehe C. III. 1. b) bb) (2) (b) (bb) der Dissertation. 744 [1997] 3 S.C.R., S. 1010 (1111), Absatz 165. 745 Thom, Anthropological Perspectives, Infringement and Justification-Relations Underlying Aboriginal Rights. 746 Siehe C. IV. 6. d) der Dissertation. 742

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C. Der normative Rahmen

compasses within it the exclusive power to extinguish aboriginal rights, including aboriginal title.“747

Das Gericht ist der sehr engen Auslegung der Provinz British Columbia entgegengetreten, die den Passus „Lands reserved for the Indians“ nur auf Reservationsgebiete angewendet wissen wollte. Der Ausdruck umfaßt jedoch alle Territorien, die von First Nations auf der Grundlage eines „Aboriginal Title“ bewohnt werden.748 Dem steht auch nicht der Wortlaut der Section 109 des Constitution Act, 1867, entgegen, der die Kompetenzen der Provinzen wie folgt beschreibt: All Lands, Mines, Minerals, and Royalties belonging to the several Provinces of Canada . . . at the Union . . . shall belong to the several Provinces . . . subject to any Trusts existing in respect thereof, and to any Interest other than that of the Province in the same.749

Diese Vorschrift, die in erkennbarer Weise den Eigentumsaspekt betont, trifft jedoch keinerlei Aussage in Bezug auf die hiervon deutlich zu unterscheidende Frage der Gesetzgebungsbefugnis. Gleichzeitig beinhaltet sie eine wichtige immanente Einschränkung: „any interest other than that of the Province in the same.“ Der Supreme Court hat unter Bezugnahme auf die frühe Entscheidung des Privy Council im St. Catherine’s Milling – Fall betont, gerade das Rechtsinstitut des „Aboriginal Title“ stelle eine derartige Beschneidung dar mit der Folge, daß Eigentumsrechte der Provinzen das Gesetzgebungsrecht des Bundes nicht beeinträchtigen könnten.750 Eine derartige Befugnis der Provinzen sei überdies auch nicht wünschenswert, würde sie doch eine Aufteilung der Gesetzgebungskompetenzen im Hinblick auf indigene Rechte einerseits sowie indigene Gebiete andererseits zur Folge haben. Ottawa aber trage eine besondere verfassungsrechtliche Verantwortung, der man nicht gerecht werde, wenn man territoriale Ansprüche als eine der zentralen Interessen der kanadischen Urbevölkerung der Provinzgewalt unterstelle.751 Wie im Kontext indigener Verträge herausgearbeitet wurde,752 bilden die in Section 88 des Indian Act niedergelegten allgemein anwendbaren Gesetze gleichsam das Einfallstor für gesetzgeberische Akte der Provinzregierungen. Voraussetzung hierfür ist jedoch die strikte Beachtung des durch 747 [1997] 3 S.C.R., S. 1010 (1116), Absatz 173; [Hervorhebungen durch den Verfasser]. 748 [1997] 3 S.C.R., S. 1010 (1116), Absatz 174. 749 Hervorhebungen durch den Verfasser. 750 [1997] 3 S.C.R., S. 1010 (1117), Absatz 175. 751 [1997] 3 S.C.R., S. 1010 (1118), Absatz 176. 752 Siehe C. IV. 6. d) der Dissertation.

V. Die Konzeption indigener Landrechte in Kanada

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Section 91 (24) besonders geschützten „core of Indianness“.753 In Relation zu indigenen Landrechten ist nach Auffassung des Supreme Court die Anwendung dieses Grundgedankens ausgeschlossen. Das Gericht rekurriert auf die Erfordernisse des in R. v. Sparrow entwickelten Testverfahrens, demzufolge eine klare, auf vollständige Aufhebung einer indigenen Rechtsposition gerichtete gesetzgeberische Intention feststellbar sein muß. Allgemein anwendbare Provinzgesetze aber, die gleichsam en passant kanadische First Nations betreffen, können diese Voraussetzung offenkundig gar nicht erfüllen. Somit bietet auch Section 88 des „Indian Act“ keinerlei Möglichkeit der Aufhebung des „Aboriginal Title“ – ein Ergebnis, das nicht zuletzt auch der gesetzgeberischen Intention entsprechen dürfte.754 Der Supreme Court hat im Rahmen der Delgamuukw-Entscheidung die Thematik der Kompetenz der Provinzregierungen, indigene Landrechte vollständig aufzuheben, ausführlich behandelt. Das Gericht schweigt jedoch hinsichtlich der sich hieran anschließenden Frage, inwieweit Akte der Provinzgesetzgebung zulässigerweise in den Schutzbereich der durch den „Aboriginal Title“ garantierten Rechtspositionen eingreifen dürfen. Es erscheint gerechtfertigt, auch diese weniger einschneidende Möglichkeit zu verwerfen, denn auch ein bloßer Eingriff tangiert bereits den durch Section 91 (24) des Constitution Act, 1867, in besonderer Weise geschützten Kern indigener Wesensart.755 Abschließend ist somit festzuhalten, daß kanadische Provinzen keinerlei Kompetenzen besitzen, die sie dazu berechtigen, durch Akte der Gesetzgebung Einfluß auf indigene Landrechte zu nehmen. Dies bleibt ausschließlich der Regierung in Ottawa vorbehalten. e) Kritische Bewertung Wie die vorstehenden Ausführungen verdeutlichen, stellt die im Jahre 1973 getroffene Entscheidung im Calder – Fall die Initialzündung einer Entwicklung dar, in deren Verlauf der Aspekt indigener Landrechte immer mehr in den Mittelpunkt des Interesses rücken sollte. Das Rechtsinstitut des „Aboriginal Title“ bildete in der Folgezeit einen Themenkomplex, mit dem sich kanadische Gerichte wiederholt konfrontiert sahen – nicht zuletzt aufgrund des Bestrebens der First Nations, ihre Landansprüche nicht mehr allein in der politischen Arena, sondern nun auch juristisch durchzusetzen. Den Abschluß dieser durch den in British Columbia beheimateten Stammesverband der Nisga’a initiierten Entwicklungskette stellt das Delga753 754 755

Siehe C. IV. 6. d) der Dissertation. McNeil, U.B.C. Law Review 2000, Bd. 34, S. 159 (192). McNeil, Saskatchewan Law Review 1998, Bd. 61, S. 432 (463).

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C. Der normative Rahmen

muukw-Urteil des Supreme Court dar. Diese Entscheidung gilt zu Recht als eines der Grundsatzurteile kanadischer Indigenenrechtsprechung. Das Gericht hat sich auf der Grundlage der nur fragmentarischen Ergebnisse früherer Urteile erstmals umfassend der Thematik indigener Landrechte angenommen. Durch die Bekräftigung der Existenz indigener Territorialansprüche hat es einen entscheidenden Beitrag zur Stärkung des Rechtsstatus’ kanadischer First Nations geleistet.756 Ob es jedoch einen wirklichen Paradigmenwechsel vollzogen hat, erscheint bei kritischer Betrachtung zweifelhaft. Zwar ist der wegweisende Charakter dieses höchstinstanzlichen Urteils unbestritten, doch zeigt eine kritische Analyse der im DelgamuukwFall aufgestellten Leitlinien, daß Delgamuukw v. British Columbia mit erheblichen Schwächen behaftet ist, die im folgenden näher dargestellt werden sollen: 1. Die Rechtsfigur des „Aboriginal Title“ ist nach Auffassung des Supreme Court dualen Ursprungs. Sie fußt neben dem Okkupationsakt auch auf dem bereits vor der Ankunft der Europäer bestehenden Korpus der durch kanadische First Nations angewandten Rechtsgrundsätze. Zwar unterstreicht das Gericht hierdurch die Gleichwertigkeit des indigenen mit dem europäischen Rechtssystem und distanziert sich auf diese Weise von früheren Entscheidungen eurozentrischer Prägung, doch vermeidet es jedwede konkrete Festlegung und scheint unsicher zwischen zwei möglichen Quellen indigener Landrechte hin und her zu schwanken.757 Indem Richter Lamer es unterläßt, das vor Ankunft europäischer Siedler angewandte Rechtssystem der First Nations zu konkretisieren, wird diese Unsicherheit noch weiter verstärkt. Insbesondere die hierdurch begründeten rechtlichen Beziehungen zu dem von ihnen bewohnten Territorium hat das Gericht nicht einmal ansatzweise erörtert. Eminent wichtige Fragestellungen wie beispielsweise die Art der Landnutzung oder das genaue Prozedere einer möglichen Weiterveräußerung bleiben damit unbeantwortet. Dies erstaunt umsomehr, als der Supreme Court sich hiermit in erkennbaren Widerspruch zu seiner eigenen Entscheidung in R. v. Van der Peet setzt. Dieses im Kontext der „Aboriginal Rights“ ergangene Urteil verlangt für die Statuierung eines indigenen Rechtes eine akribische Untersuchung der Sitten und Gebräuche sowie Traditionen.758 Zur Begründung des „Aboriginal Title“ jedoch auf eine ebenso gründliche Analyse indigener Rechtstraditionen zu verzichten, erscheint wenig konsequent. Der Verzicht auf jedwede Untersuchung des Korpus indigener Rechte erscheint auch deshalb äußerst bedauerlich, weil gerade hierdurch der durch 756 757 758

Persky, Delgamuukw, S. 18. McNeil, The Meaning of Aboriginal Title, S. 137. Siehe C. III. 1. b) bb) (2) (c) (bb) der Dissertation.

V. Die Konzeption indigener Landrechte in Kanada

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das Gericht besonders betonte „sui generis“-Charakter indigener Landansprüche seine besondere Rechtfertigung gefunden hätte.759 2. Im Rahmen des Nachweises eines „Aboriginal Title“ ist die Inbesitznahme eines bestimmten Territoriums vor Erlangung der Souveränität durch die Britische Krone erforderlich – ein Aspekt, der in mehrfacher Hinsicht Anlaß zu Kritik bietet: Die Verquickung eines auf Landbesitz gerichteten Rechtsanspruches mit dem zeitlichen Moment der Erlangung der Herrschaftsgewalt und die zwischen einem „Aboriginal Title“ und einem „Crown Title“ bestehende Relation hat der Supreme Court wie folgt umschrieben: „Aboriginal title is a burden on the Crown’s underlying title. However, the Crown did not gain this title until it asserted sovereignty over the land in question. Because it does not make sense to speak of a burden on the underlying title before that title existed, aboriginal title crystallized at the time sovereignty was asserted.“760

Das Gericht entwickelt hier eine Konzeption, die ausgesprochen fragwürdig erscheint. Die bloße Behauptung der Souveränität wird offensichtlich als ausreichend erachtet, Territorialrechte, die bereits seit Jahrtausenden Bestand haben, grundsätzlich und ohne vorherige Zustimmung der ansässigen Urbevölkerung in Frage zu stellen. Diesem im höchsten Maße diskriminierenden Ansatz761 hat der US-amerikanische Supreme Court in seiner frühen Entscheidung im Fall Worcester v. Georgia eine deutliche Absage erteilt: „[t]he extravagant and absurd idea, that the feeble settlements made on the sea coast, or the companies under whom they were made, acquired legitimate power by them to govern the people, or occupy the lands from sea to sea, did not enter the mind of any man.“762

Anknüpfend an die oben zitierte Aussage des kanadischen Supreme Court ist es nicht opportun zu fragen, ob von einem „Aboriginal Title“ als einer Bürde des diesem zugrundeliegenden „Crown Title“ gesprochen werden kann – in Anbetracht des höchst fragwürdigen Fundamentes, auf dem das Gericht die Souveränität der Britischen Krone und damit einhergehend deren Landansprüche aufbaut, scheint eher das Gegenteil der Fall zu sein. Bemerkenswerterweise wählt der Supreme Court zur Bestimmung indigener Territorialrechte einen Zeitrahmen, der sich fundamental von dem unterscheidet, den er im „integral to distinctive culture“-Testverfahren des Van der Peet-Urteiles zugrundegelegt hat. Während er hier hinsichtlich der 759 760 761 762

Flanagan, Queen’s Law Journal 1998, Bd. 24, S. 279 (307). [1997] 3 S.C.R., S. 1010 (1098), Absatz 145. McNeil, The Meaning of Aboriginal Title, S. 144. [1832] 31 U.S. (6 Pet.), S. 515 (545).

188

C. Der normative Rahmen

„Aboriginal rights“ entscheidend auf den erstmaligen Kontakt zwischen kanadischen Ureinwohnern und europäischen Siedlern abstellt,763 soll in bezug auf den „Aboriginal Title“ das zeitliche Moment der Erlangung der Souveränität durch die Britische Krone ausschlaggebend sein. Das Gericht begründet diese Modifikation mit der praktischen Erwägung, dieser Zeitpunkt sei eindeutiger zu bestimmen.764 Unabhängig von der Tatsache, daß in einigen Regionen Kanadas eine eindeutige Bestimmung, wann genau die Britische Krone über eine uneingeschränkte Herrschaftsgewalt verfügte, mit erheblichen Schwierigkeiten behaftet ist,765 hat sich das Gericht hier offensichtlich durch Zweckmäßigkeitserwägungen leiten lassen. Wenn aber dieser Aspekt das Grundprinzip für die Statuierung eines bestimmten zeitlichen Rahmens bildet, der die Basis einer Rechtsposition darstellt, dann stellt sich berechtigterweise die Frage, warum diese Überlegung nur hinsichtlich des „Aboriginal Title“, nicht aber mit Blick auf „Aboriginal Rights“ Anwendung finden soll.766 Der durch Richter Lamer propagierte Zeitrahmen vernachlässigt schließlich die historische Entwicklung des heutigen Kanada. Das Gericht war in der Delgamuukw-Entscheidung mit einer Sachverhaltskonstellation befaßt, in der es allein über Landansprüche der Nisga’a in British Columbia zu entscheiden hatte. Während in diesem kanadischen Bundesstaat die Herrschaftsgewalt der Britischen Krone unbestritten war, befanden sich im Gegensatz dazu große Teile des nordamerikanischen Kontinents zunächst unter französischer Einflußsphäre.767 Der Supreme Court differenziert aber hinsichtlich des Souveränitätskriteriums nicht zwischen dem britischen und dem französischen Machtbereich, sondern vertritt offensichtlich eine generalisierende Betrachtungsweise, die historische Realitäten unberücksichtigt läßt. Aus der Perspektive kanadischer First Nations bleibt damit ungeklärt, ob der durch das Gericht vertretene Zeitpunkt auf die Erlangung der Souveränität durch Großbritannien beschränkt ist oder auch den Einfluß der französischen Krone umfaßt. 3. Problematisch erscheint ferner der durch das Gericht geforderte Nachweis der Exklusivität der Inbesitznahme. Die Vorstellung, Eigentum sei untrennbar mit dem Ausschluß anderer Personengruppen und deren Möglichkeit der Einflußnahme verknüpft, ist eine dem englischen Common Law entlehnte Konzeption. Wenn der Supreme Court jedoch den „sui generis“763

Siehe C. III. 1. b) bb) (2) (c) (bb) unter 4. der Dissertation. [1997] 3 S.C.R., S. 1010 (1098), Absatz 145. 765 McNeil, Tulsa Journal of Comparative and International Law 1998, Bd. 5, S. 253 (274). 766 Borrows/Rotman, Aboriginal Legal Issues, S. 394. 767 Siehe B. I. der Dissertation. 764

V. Die Konzeption indigener Landrechte in Kanada

189

Charakter des „Aboriginal Title“ betont, um die Unabhängigkeit dieser Rechtsfigur von dem herkömmlich verwandten Eigentumsbegriff zu unterstreichen, gleichzeitig aber durch Verwendung des Exklusivitätskriteriums deren Eigenständigkeit wieder unterminiert, so sieht sich das Gericht dem Vorwurf innerer Widersprüchlichkeit ausgesetzt.768 Auch das Okkupationserfordernis selbst erscheint vor dem Hintergrund der traditionellen Lebensweise kanadischer First Nations ausgesprochen fragwürdig. Das Gericht hat es unterlassen, sowohl Dauer als auch die erforderliche Intensität der Inbesitznahme zu spezifizieren. Die hieraus resultierenden Unsicherheiten werden noch durch die Tatsache verstärkt, daß zahlreiche Stammesgemeinschaften nicht seßhaft waren, sondern den nordamerikanischen Kontinent als Nomaden durchstreiften – ein Aspekt, den der Supreme Court in seiner Entscheidung in R. v. Adams selbst herausgestellt hat: „Moreover, some Aboriginal peoples varied the location of settlements both before and after contact. The Mohawks are one such people . . . That this is the case may (although I take no position on this point) preclude the establishment of Aboriginal title to the lands on which they settled; . . .“769

Wenn offensichtlich aufgrund der nomadischen Lebensweise der kanadischen Urbevölkerung der Nachweis einer Okkupation mit großen Schwierigkeiten behaftet ist mit der Folge, daß einem indigenen Territorialanspruch unter Umständen das Fundament entzogen wird, dann ist fraglich, warum der Supreme Court in Delgamuukw v. British Columbia einen derartigen Nachweis fordert, obwohl er bereits in seiner ein Jahr zuvor ergangenen Entscheidung im Fall R. v. Adams auf die Schwierigkeiten eines solchen Unterfangens hingewiesen hat. 4. Die Beweislast für das Vorliegen eines „Aboriginal Title“ obliegt nach Ansicht des Supreme Court dem jeweiligen Stammesverband, der ein bestimmtes Territorium für sich in Anspruch nimmt. Die Fragwürdigkeit dieses Ansatzes wird deutlich, wenn man die unter 1. dargestellten Ausführungen ergänzend berücksichtigt. Eine bloße Behauptung wird als ausreichend für die Begründung britischer Souveränität erachtet, die ihrerseits wieder das Fundament eines umfassenden Territorialanspruches bildet. Indem die kanadische Rechtsprechung diesen Zusammenhang nicht in Frage stellt und keinerlei Darlegungspflicht gegenüber der Britischen Krone fordert, zementiert sie einen diskriminierenden Doppelstandard:770 kanadischen First Nations werden strenge Beweispflichten gegenüber der Britischen Krone aufgebürdet, die diese ihrerseits nicht zu erfüllen in der Lage wäre. In Anbe768 769 770

Asch/Bell, Queen’s Law Journal 1994, Bd. 19, S. 503 (529). [1996] 4 C.N.L.R., S. 1 (12), Absatz 28 (S.C.C.). Borrows, Osgoode Hall Law Journal 1999, Bd. 37, S. 537 (573).

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C. Der normative Rahmen

tracht der Tatsache, daß Kanadas Urbevölkerung bereits lange Zeit, ehe ein Europäer erstmals einen Fuß auf ihr Territorium setzte, die Herrschaftsgewalt über ihre angestammten Gebiete ausübte, erschiene es legitim, die Beweislast umzukehren und sie der Britischen Krone aufzuerlegen771 – eine Betrachtungsweise, die sich auch im Einklang mit der indigenen Perspektive befände. Der Supreme Court hat im Rahmen seiner Van der Peet-Entscheidung die ausreichende Beachtung eines solchen indigenen Blickwinkels zur Maxime erhoben.772 In Bezug auf die spezifische Sichtweise kanadischer First Nations gegenüber ihrem Territorium sei hier eine Äußerung David McKay’s zitiert, der 1888 im Namen der Nisga’a folgende Feststellung traf: „What we don’t like about the Government is their saying this: ‚We will give you this much land.‘ How can they give it when it is our own? We cannot understand it. . . . They have never fought and conquered our people and taken the land in that way, and yet they say now that they will give us so much land – our own land. . . . we have always seen and owned it; it is no new thing, it has been ours for generations.“773

Indem der Supreme Court im Delgamuukw-Urteil die Beweislast den indigenen Anspruchsstellern auferlegt, negiert er geradezu deren spezifische Sichtweise und setzt sich in Widerspruch zu seinen eigenen in R. v. Van der Peet aufgestellten Leitprinzipien. Der Grund hierfür ist in dem Bemühen zu suchen, den Status quo aufrechtzuerhalten: die uneingeschränkte Bejahung der Souveränität kanadischer First Nations über das von ihnen besiedelte Territorium würde eine ernsthafte Bedrohung der ökonomischen, sozialen und politischen Stabilität Kanadas zur Folge haben.774 5. Der Supreme Court stellt in seinem Delgamuukw-Urteil ein umfangreiches Eingriffsinstrumentarium zur Verfügung, mit dem aus einem „Aboriginal Title“ resultierende Rechtspositionen weitreichenden Beschränkungen unterworfen werden können. Die durch das Gericht formulierte inhärente Begrenzung indigener Territorien zwingt First Nations, den mit dem „Aboriginal Title“ verbundenen besonderen Rechtsstatus aufzugeben, wenn sie ihr Land in einer Weise nutzen wollen, die sich nicht im Einklang mit diesen einschränkenden Grundsätzen befindet. Hierdurch unterminiert das Gericht den „Aboriginal Title“ in erheblichem Maße775 und begünstigt eine Entwicklung, die es eigentlich zu verhindern sucht: die Entstehung einer 771

McNeil, Osgoode Hall Law Journal 1999, Bd. 37, S. 775 (793). Siehe C. III. 1. b) bb) (2) (c) (bb) unter 1. der Dissertation. 773 Zitiert in Calder v. Attorney-General of British Columbia [1973] S.C.R., S. 313 (319). 774 McNeil, Osgoode Hall Law Journal 1999, Bd. 37, S. 775 (780). 775 Borrows, McGill Law Journal 2001, Bd. 46, S. 615 (652). 772

V. Die Konzeption indigener Landrechte in Kanada

191

„rechtlichen Zwangsjacke“.776 Es ist das Wiederaufflammen des „Frozen Rights Approach“777, wenn auch in anderem Gewand. Es scheint, als gleiche das Rechtsinstitut des „Aboriginal Title“ dem historischen Diorama eines Museums,778 durch das man auf eine kanadische Urbevölkerung herabblickt, die innerhalb der von ihr bewohnten Gebiete auf die Ausübung althergebrachter Traditionen reduziert sei. Dieser Eindruck verstärkt sich in Anbetracht internationaler Umweltschutzvorschriften, von deren Grundgedanken der Supreme Court sich offensichtlich hat leiten lassen. Kanadischen First Nations aber die Rolle der Hüter des globalen Ökosystems zuzuweisen, setzt diese Restriktionen hinsichtlich der Nutzung ihrer Territorien aus, die als paternalistische Kontrolle ihrer doch eigentlich durch das Gericht als umfassend bezeichneten Möglichkeit der Landnutzung erscheinen.779 Die „inherent limitation“-Konzeption des Supreme Court läßt die durchaus vorstellbare Situation unberücksichtigt, daß eine Stammesgruppierung auf der Grundlage einer Mehrheitsentscheidung geneigt sein könnte, die besondere Beziehung zu ihrem Land auf ein völlig neues Fundament zu stellen und die Art der Nutzung grundlegend zu verändern. Eine derartige Vorgehensweise würde dem durch das Gericht entwickelten Ansatz seine Basis entziehen, denn in einer solchen Fallgestaltung wäre die Nutzung wieder mit der besonderen Bindung zwischen der Urbevölkerung und ihrem Territorium vereinbar, die der Supreme Court im Delgamuukw-Urteil als zentralen Faktor herausgestellt hat.780 Neben den internen Beschränkungen des „inherent limitation“-Ansatzes hat das Gericht auch extern das Instrumentarium staatlicher Eingriffsbefugnisse erheblich erweitert, in dem es Modifikationen des im SparrowUrteil entwickelten Testverfahrens vorgenommen hat. Unabhängig von den nun uferlosen Möglichkeiten, Restriktionen indigener Landrechte zu rechtfertigen, hat der Supreme Court weder die Bedeutung der dem „Sparrow Test“ neu hinzugefügten Kriterien noch deren Relation zueinander näher erläutert.781 Auch in Anbetracht der nur äußerst beschränkten Eingriffsbefugnisse durch Akte der Provinzregierungen, die insbesondere eine Vergabe von 776

Delgamuukw v. British Columbia [1997] 3 S.C.R., S. 1010 (1091), Absatz

132. 777

Siehe C. III. 1. b) bb) (2) (b) (bb) und C. III. 1. b) bb) (2) (c) (bb) der Dissertation. 778 Slattery, The Canadian Bar Review 1987, Bd. 66, S. 727 (746). 779 Bartlett, Saskatchewan Law Review 1998, Bd. 61, S. 377 (388). 780 Siehe C. V. 2. d) aa) der Dissertation. 781 Elliott, Manitoba Law Journal 1998, Bd. 26, S. 97 (120).

192

C. Der normative Rahmen

Lizenzen zur Ausbeutung von Rohstoffen auf indigenem Territorium ausschließt,782 ist abschließend festzuhalten, daß Landrechte kanadischer First Nations nach Verkündung des Delgamuukw-Urteiles keinen gesicherten Status genießen. Im Gegenteil – trotz der verfassungsrechtlichen Garantie durch Section 35 (1) des Constitution Act, 1982, bestehen vielfältige Restriktionsmöglichkeiten durch die Regierung in Ottawa. Infolgedessen und vor dem Hintergrund der eben dargestellten Schwächen dieser Entscheidung, scheint die Vereinbarung von Verträgen langfristig eine sinnvollere Option darzustellen, als die Beschreitung des Rechtsweges, die vielfach nur zu unbefriedigenden Ergebnissen führt.783 Die Schwierigkeiten, mit denen eine gerichtliche Auseinandersetzung behaftet ist, hat der Supreme Court in B.C. Development Corp. v. Friedmann (Ombudsman) wie folgt beschrieben: „The limitations of courts are well-known. Litigation can be costly and slow. Only the most serious cases of administrative abuse are therefore likely to find their way into the courts. More importantly, there is simply no remedy at law available in a great many cases.“784

Nur im Verhandlungswege scheint es möglich, die vielfach komplexen, mit Territorialrechten verbundenen Fragestellungen einer einverständlichen Lösung zuzuführen.785 Dies verdeutlicht in besonderer Weise das Beispiel British Columbias, eines Bundesstaates, in dem sich trotz der Delgamuukw – Entscheidung die Landesregierung noch immer die alleinige Entscheidungsbefugnis über die Nutzung der natürlichen Ressourcen anmaßt.786

VI. Das Konzept der „Fiduciary Relationship“ Das besondere Verhältnis zwischen First Nations und der Britischen Krone respektive der kanadischen Regierung wird seit der im Jahre 1984 ergangenen Entscheidung im Fall Guerin v. The Queen787 mit dem Begriff der „Fiduciary Relationship“ umschrieben. Ungeachtet der Tatsache, daß es sich hierbei um eine noch junge Rechtsfigur handelt, wird sie heute zu den Eckpfeilern des Indigenenrechtes gezählt.788 Signifikanterweise fungiert sie im Sinne eines Auffangtatbestandes, der immer dann Anwendung findet, 782

McNeil, Saskatchewan Law Review 1998, Bd. 61, S. 432 (464). BC Treaty Commission, After Delgamuukw, S. 1; Lambert, U.B.C. Law Review 1998, Bd. 32, S. 249 (269). 784 [1984] 2 S.C.R., S. 447 (460). 785 Macklem, Osgoode Hall Law Journal 1997, Bd. 35, S. 125 (129). 786 Rathgeber, Pogrom 2000, Bd. 205, S. 26. 787 [1984] 2 S.C.R., S. 335 ff. 788 Mainville, An Overview of Aboriginal and Treaty Rights, S. 55. 783

VI. Das Konzept der „Fiduciary Relationship“

193

wenn andere Anspruchsgrundlagen nicht zum Tragen kommen. Die konkreten Verpflichtungen jedoch, die aus dieser speziellen rechtlichen Beziehung erwachsen, bleiben häufig unklar. In Anbetracht ihrer unklaren Konturen789 ist die Konstruktion der „Fiduciary Relationship“ zutreffend als „Konzept auf der Suche nach einem Prinzip“ tituliert worden.790 Die nachfolgende Analyse beleuchtet alle bisherigen Fallkonstellationen, in denen kanadische Gerichte dieses besondere Treuhandverhältnis thematisiert haben. Es stellt den Versuch dar, Ursprung und Wesen der Rechtsfigur systematisch darzustellen und soll eine Entscheidung darüber ermöglichen, ob sie mehr ist als nur ein „Konstrukt, das seinen Kinderschuhen noch nicht entwachsen ist“.791 1. Ursprung der „Fiduciary Relationship“ Wie der Supreme Court im Guerin-Urteil festgestellt hat, ist Grundlage dieser Sonderrechtsbeziehung der „Aboriginal Title“ sowie die historische Verantwortung der Britischen Krone, indigene Territorien im Rahmen von Landabtretungen in besonderer Weise zu schützen.792 Die letztgenannte Verpflichtung hat ihren Niederschlag vor allem in der „Royal Proclamation“ des Jahres 1763 gefunden, die daher als erste gesetzliche Verankerung der „Fiduciary Relationship“ interpretiert wird.793 Sie ist Ausdruck der historischen Notwendigkeit, friedliche Beziehungen mit einer Urbevölkerung aufzubauen, die zum Zeitpunkt der Verkündung dieses königlichen Erlasses über beträchtliche militärische Kapazitäten verfügte und damit eine ernstzunehmende Bedrohung für die Besiedelung der Neuen Welt darstellte.794 In dem Bestreben, das von kanadischen First Nations ausgehende Bedrohungspotential zu entschärfen, betonte man den besonderen Schutz indigener Interessen innerhalb der „Royal Proclamation“: And whereas it is just and reasonable, and essential to our Interest, and the Security of our Colonies, that the several Nations and Tribes of Indians with whom We are connected, and who live under our Protection, should not be molested or disturbed in the Possession of such Parts of Our Dominion and Territories as, not 789

Macklem, The Alberta Law Review 1997, Bd. 36, S. 97 (111). Lac Minerals Ltd. v. International Corona Resources Ltd. [1989] 2 S.C.R., S. 574 (644) unter Zitierung von Sir Anthony Mason, Themes and Prospects, S. 242 (246), in P.D. Finn, Essays in Equity, Sydney 1985. 791 Borrows/Rotman, Aboriginal Legal Issues, S. 227. 792 [1984] 2 S.C.R., S. 335 (385). 793 Reiter, The Law of First Nations, S. 235. 794 Slattery, The Canadian Bar Review 1987, Bd. 66, S. 727 (753). 790

194

C. Der normative Rahmen

having been ceded to or purchased by Us, are reserved to them, or any of them, as their Hunting Grounds.795

Der hier niedergelegte Schutzgedanke manifestiert sich in dem grundsätzlichen Verbot privater Landtransfers und dem gleichzeitigen Gebot, entsprechende Kaufverträge ausschließlich mit der Britischen Krone zu vereinbaren – ein Regelungsmechanismus, mit dem man einem Ausverkauf indigenen Territoriums entgegenzuwirken hoffte.796 Die eingangs erwähnten Grundlagen des Supreme Courts wiederaufgreifend, ist zu beachten, daß ein Territorialanspruch in Form eines „Aboriginal Title“ für sich allein nicht zur Begründung einer „Fiduciary Relationship“ ausreicht. Erst das Zusammenspiel dieses Aspektes mit dem der Britischen Krone gemäß der „Royal Proclamation“ zustehenden „Vorkaufsrecht“ hat konstituierenden Charakter: „The fiduciary relationship between the Crown and the Indians has its roots in the concept of aboriginal, native or Indian title. The fact that Indian bands have a certain interest in lands does not, however, in itself give rise to a fiduciary relationship between Indians and the Crown. The conclusion that the Crown is a fiduciary depends upon the further proposition that the Indian interest in the land is inalienable except upon surrender to the Crown.“797

In der acht Jahre nach dem Guerin-Urteil erlassenen Entscheidung in Norberg v. Wynrib hat sich der Supreme Court von dem territorialen Aspekt der „Fiduciary Relationship“ gelöst und sie auf eine breitere Grundlage zu stellen versucht. Er hat hierbei entscheidend auf das historisch bedingte Ungleichgewicht der Kräfte abgestellt: „This is because the fiduciary approach, unlike those based on tort or contract, is founded on the recognition of the power imbalance inherent in the relationship between fiduciary and beneficiary, and to giving redress where that power imbalance is abused.“798

Diese Dysbalance kann in Anbetracht der geschichtlichen Entwicklung799 nicht ernsthaft bezweifelt werden; insbesondere der durch die europäische Besiedlung eintretende Verlust indigener Souveränität hat den Einfluß der kanadischen Urbevölkerung entscheidend zurückgedrängt und damit den Grundstein für ein fiduziarisches Rechtsverhältnis gelegt.

795

The Royal Proclamation, R.S.C. 1985, Appendix II, No. 1; [Hervorhebungen durch den Verfasser]. 796 Siehe C. III. 1. a) aa) der Dissertation. 797 [1984] 2 S.C.R., S. 335 (376); [Hervorhebungen durch den Verfasser]. 798 [1992] 2 S.C.R., S. 226 (289). 799 Siehe B. der Dissertation.

VI. Das Konzept der „Fiduciary Relationship“

195

2. Wesen und Inhalt der „Fiduciary Relationship“ Die „Fiduciary Relationship“ stellt eine sehr facettenreiche Rechtsfigur dar, die seit der Entscheidung in R. v. Guerin immer mehr in den Mittelpunkt gerichtlicher Auseinandersetzungen gerückt ist. Die folgenden Ausführungen dienen dazu, zunächst die Grundzüge der durch sie geschaffenen besonderen Rechtsbeziehungen aufzuzeigen, um dann drei typische Fallgruppen näher zu erläutern, in denen die Rechtsprechung entscheidend auf die Anwendung eines solchen Treuhandverhältnisses abgestellt hat. a) Allgemeine Leitlinien Die durch eine „Fiduciary Relationship“ geschaffene Rechtsbeziehung begründet ein Treuhandverhältnis gegenüber der indigenen Bevölkerung Kanadas. Die aus ihr erwachsenden Verpflichtungen sind nicht moralischer Art, sondern rechtsverbindlich und damit gerichtlich einklagbar. Indem der kanadische Supreme Court die Justiziabilität der aus dem fiduziarischen Rechtsverhältnis fließenden Ansprüche anerkennt, hat er gleichzeitig die durch britische Gerichte in Fällen wie Kinlock v. Secretary of State for India in Council800 und Tito v. Wadell (No. 2)801 diskutierte „Political trust“-Theorie ad acta gelegt. Die „Fiduciary Relationship“ läßt sich auch nicht in die Kategorien des klassischen Treuhandrechtes einordnen;802 da sie die Grundlage aller gegenüber First Nations bestehenden Rechtsbeziehungen bildet und ihr Inhalt allumfassender Natur ist,803 hat der Supreme Court die durch sie begründete Sonderrechtsbeziehung als „sui generis“ bezeichnet.804 Der Versuch, auf der Grundlage dieses „sui generis“-Charakters das Wesen des fiduziarischen Rechtsverhältnisses näher zu umschreiben und die aus ihm erwachsenden Verpflichtungen mit Inhalt zu füllen, stellt ein ausgesprochen schwieriges Unterfangen dar. Erschwerend kommt hinzu, daß auch die Rechtsprechung eine genaue Festlegung zu vermeiden sucht: „Rather, the nature of the obligation will vary depending on the the factual context of the relationship in which it arises.“805

Zwar ist damit evident, daß nicht jede Unstimmigkeit zwischen der indigenen und der nicht-indigenen Bevölkerung zwangsläufig eine Verletzung 800 801 802 803 804 805

[1882] 7 App. Cas., S. 619 ff. [1977] 3 All. E.R., S. 129 ff. (Ch.). Borrows/Rotman, Aboriginal Legal Issues, S. 256. Hutchins/Schulze/Hilling, U.B.C. Law Review 1995, Bd. 59, S. 97 (127). Guerin v. The Queen [1984] 2 S.C.R., S. 335 (385, 387). M.(K.) v. M.(H.) [1992] 3 S.C.R., S. 6 (66).

196

C. Der normative Rahmen

eines fiduziarischen Rechtsverhältnisses zur Folge haben kann,806 eine inhaltliche Konkretisierung aber ist auf der Grundlage dieser Aussage noch nicht möglich. Der Supreme Court hat hieran anknüpfend in Lac Minerals Ltd. v. International Corona Resources Ltd. den Kern der Verpflichtungen, der sich aus dem mit First Nations bestehenden treuhänderischen Verhältnis ergibt, wie folgt beschrieben: „The obligation imposed may vary in its specific substance depending on the relationship, though compendiously it can be described as the fiduciary duty of loyalty and will most often include the avoidance of conflict of a duty and interest and a duty not to profit at the expense of the beneficiary.“807

Diese zusammenfassende Umschreibung des Gerichtes verdeutlicht die ganze Bandbreite der mit der indigenen Bevölkerung bestehenden fiduziarischen Rechtsbeziehungen und statuiert gleichzeitig eine umfassende Verpflichtung der Britischen Krone, jedwede Handlungsweise an den wohlverstandenen Interessen kanadischer First Nations auszurichten.808 Vor diesem Hintergrund wird selbst die nicht ausreichende Berücksichtigung indigener Belange bei der Konzeption politischer Grundsatzprogramme als ein Unterlassen interpretiert, das einen Verstoß gegen die „Fiduciary Relationship“ nach sich zieht.809 Es scheint, als zwinge diese Rechtsfigur dazu, einen möglichst schonenden Ausgleich zwischen widerstreitenden Interessen indigener und nicht-indigener Bevölkerungsgruppen herzustellen – wie der Fall R. v. Kruger810 verdeutlicht, ein mit großen Schwierigkeiten behaftetes Unterfangen: Der Federal Court of Appeal sah sich in diesem Fall mit einer Sachverhaltskonstellation konfrontiert, in der gegen entsprechende Kompensationszahlungen die Enteignung zweier Landparzellen vollzogen worden war. Die enteignete Stammesgemeinschaft machte nun Schadensersatzforderungen gegenüber der Britischen Krone geltend und stützte ihren Rechtsanspruch auf eine Verletzung der „Fiduciary Relationship“. Das Gericht, das sich außerstande sah, ein einheitliches Votum zu fällen, wies im Ergebnis die Klage ab. Während zwei der Richter ihre Entscheidung mit dem Hinweis auf ein überwiegendes öffentliches Interesse begründeten, das der betroffenen Stammesgemeinschaft entsprechende Konzessionen abverlange,811 vertrat ein dritter die Ansicht, der besonderen fiduziarischen Verpflichtung der Krone könne man nicht mit dem Einwand widerstreitender höherrangiger Interessen der Allgemeinheit begegnen.812 806 807 808 809 810 811

Hutchins/Schulze/Hilling, U.B.C. Law Review 1995, Bd. 59, S. 97 (112). [1989] 2 S.C.R., S. 574 (646); [Hervorhebungen durch den Verfasser]. Borrows/Rotman, Aboriginal Legal Issues, S. 256. Hutchins/Schulze/Hilling, U.B.C. Law Review 1995, Bd. 59, S. 97 (128). [1985] 17 D.L.R. (4th), S. 591 ff. (F.C.A.). [1985] 17 D.L.R. (4th), S. 591 (648, 657).

VI. Das Konzept der „Fiduciary Relationship“

197

Wie die vorangehenden Ausführungen verdeutlichen, wird die Existenz der „Fiduciary Relationship“ durch die kanadische Rechtsprechung heute grundsätzlich anerkannt. Der Supreme Court ist zwar bemüht, die sich aus ihr ergebenden Verpflichtungen schlagwortartig zu umreißen, doch ist es ihm nicht gelungen, einen allgemein gültigen Standard des fiduziarischen Rechtsverhältnisses zu entwickeln. Es scheint, als könnten seine präzisen Wesensmerkmale tatsächlich nur vor dem Hintergrund konkreter Fallgestaltungen näher bestimmt werden. b) Die Anwendung im Rahmen indigener Landrechte Der Supreme Court hat in seiner richtungsweisenden Entscheidung in Guerin v. The Queen die Konzeption der „Fiduciary Relationship“ im Kontext indigener Landrechte näher untersucht. Dem Urteil lag folgender Sachverhalt zugrunde: Im Oktober 1957 hatte der im kanadischen Bundesstaat British Columbia ansässige Stamm der Musqueam-Indianer sechsundsechzig Hektar seines Reservationsgebietes auf der Grundlage der Sections 37–41 des „Indian Act“813 an die Regierung in Ottawa abgetreten, die diese Landparzellen stellvertretend für sie an einen Golfklub weiterverpachtete. Entgegen der mit den Repräsentanten des „Ministry of Indian Affairs“ zuvor vereinbarten mündlichen Absprachen enthielten die Bedingungen und Konditionen des Pachtvertrages für die Stammesgemeinschaft nachteilige Abweichungen. Da die Krone sich weigerte, den Inhalt des Vertrages zugunsten der Musqueam zu revidieren, bemühten sich diese erfolgreich, einen gerichtlichen Schutz ihrer Interessen zu erreichen. Der Supreme Court sprach ihnen im Jahre 1984 schließlich rund zehn Millionen Dollar an Kompensationszahlungen zu.814 Ungeachtet der Tatsache, daß die insgesamt acht Mitglieder des Richtergremiums drei divergierende Rechtsauffassungen vertraten, einte sie doch ein Grundgedanke – die Statuierung einer fiduziarischen Verpflichtung der Britischen Krone gegenüber indigenem Territorium: „. . ., the nature of Indian title and the framework of statutory scheme established for disposing of Indian land places upon the Crown an equitable obligation, enforceable by the courts, to deal with the land for the benefit of the Indians. This obligation does not amount to a trust in the private law sense. It is rather a fiduciary duty. If, however, the Crown breaches this fiduciary duty it will be liable to 812 813 814

[1985] 17 D.L.R. (4th), S. 591 (607 f.). Indian Act, R.S.C. 1952, c. 149; jetzt R.S.C. 1985, c. I-5. [1984] 2 S.C.R., S. 335 (364).

198

C. Der normative Rahmen

the Indians in the same way and to the same extent as if such a trust were in effect.“815

Diese gerichtlich einklagbare fiduziarische Rechtspflicht resultiert aus einem besonderen Schutzgedanken, der sowohl in den Bestimmungen der „Royal Proclamation“ als auch in den Vorschriften des „Indian Act“ seinen Niederschlag gefunden hat. Wie Richter Dickson festgestellt hat, ist insbesondere die der kanadischen Urbevölkerung obliegende Verpflichtung, ihre Territorien ausschließlich an die Britische Krone zu veräußern, Ausdruck einer historischen Verantwortung der Britischen Krone: „The purpose of this surrender requirement is clearly to interpose the Crown between the Indians and prospective purchasers or lessees of their land, so as to prevent the Indians from being exploited. This is made clear in the Royal Proclamation itself, which prefaces the provision making the Crown an intermediary with a declaration that ‚great Frauds and Abuses have been committed in purchasing Lands of the Indians, to the great Prejudice of our Interest and to the great Dissatisfaction of the said Indians . . .‘.“816

Auch Section 18 (1) des „Indian Act“, nach dem die Krone Reservationsgebiete zum Nutzen und Vorteil der innerhalb ihres Gebietes siedelnden Stammesverbände verwalten soll,817 wird als Grundlage eines fiduziarischen Rechtsverhältnisses herangezogen. Richterin Wilson hat diese Bestimmung wie folgt interpretiert: „I think it is the acknowledgment of a historic reality, namely, that Indian bands have a beneficial interest in their reserves and that the Crown has a responsibility to protect that interest and make sure that any purpose to which reserve land is put will not interfere with it.“818

Damit ist festzuhalten, daß die Guerin-Entscheidung des Supreme Court der Britischen Krone im Hinblick auf die Territorien kanadischer First Nations fiduziarische Pflichten auferlegt. Es darf hierbei jedoch nicht außer acht gelassen werden, daß indigene Territorialrechte nicht etwa auf der Rechtsfigur der „Fiduciary Relationship“ selbst beruhen. Im Gegenteil – der „Aboriginal Title“ als Grundlage dieser Landansprüche ist gewissermaßen die „conditio sine qua non“ für die Existenz aller fiduziarischen Rechtspflichten und nicht deren Produkt. Hierfür spricht auch entscheidend der Umstand, daß indigene Landansprüche unabhängig von Akten der 815

[1984] 2 S.C.R., S. 335 (376). [1984] 2 S.C.R., S. 335 (383); [Hervorhebungen durch den Verfasser]. 817 Subject to this Act, reserves are held by Her Majesty for the use and benefit of the respective band for which they were set apart, and subject to this Act and the terms of any treaty or surrender, the Governor in Council may determine whether any purpose for which lands in a reserve are used or are to be used is for the use and benefit of the band. 818 [1984] 2 S.C.R., S. 335 (349). 816

VI. Das Konzept der „Fiduciary Relationship“

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Legislative bestehen und damit implizit auch losgelöst von jedweder aus einer Sonderrechtsbeziehung herrührenden Verpflichtung Bestand haben müssen.819 In der elf Jahre später ergangenen Entscheidung in Blueberry River Indian Band v. Canada820 hat Kanadas oberster Gerichtshof die treuhänderischen Pflichten der Krone hinsichtlich indigener Territorien nicht nur bestätigt und konkretisiert, sondern deren Umfang noch erweitert. Den Ausgangspunkt der Entscheidung bildete der 1916 vereinbarte „Treaty No. 8“, in dem der Stamm der Cree-Indianer seine angestammten Landrechte im Austausch gegen ein im nordöstlichen British Columbia gelegenes Reservationsgebiet mit der Bezeichnung Indian Reserve No. 172 (I.R. 172) abgetreten hatte. Im Jahre 1940 dann übertrug die Stammesgemeinschaft die Verfügungsbefugnis über die Bodenschätze des Reservates an die Krone, die fünf Jahre später das gesamte Territorium erwarb, um eine Ansiedlung von aus dem Zweiten Weltkrieg zurückkehrenden Veteranen auf der Grundlage des Veterans’ Lands Act, 1942,821 zu ermöglichen. Nachdem 1976 schließlich auf dem ehemaligen Reservationsgebiet bedeutende Ölvorkommen entdeckt worden waren, die eine explosionsartige Wertsteigerung herbeiführen sollten, kam es zu einer gerichtlichen Auseinandersetzung, in der die hier ehemals ansässige Stammesgemeinschaft der Britischen Krone eine Verletzung des fiduziarischen Rechtsverhältnisses zum Vorwurf machte. Das Gericht stellte fest, im Rahmen des 1945 erfolgten Transfers habe die Britische Krone und die für sie agierende Behörde den Aspekt der Bodenschätze nicht in ausreichendem Maße berücksichtigt: „The terms of the 1945 surrender transferred I.R. 172 to the Crown ‚in trust to sell or lease the same to such person or persons, and upon such terms as the Government of the Dominion of Canada may deem most conducive to our Welfare and that of our people.‘ By taking on the obligations of a trustee in relation to I.R. 172, the DIA [Department of Indian Affairs] was under a fiduciary duty to deal with the land in the best interests of the members of the Beaver band. This duty extended to both the surface rights and the mineral rights.“822

Der Supreme Court hob in seiner Entscheidung hervor, die Krone habe es schuldhaft unterlassen, im Zusammenhang mit der Veräußerung des Gebietes an die Veteranen der indigenen Stammesgemeinschaft die Rechte an ihren Bodenschätzen zu garantieren, obwohl das „Department of Indian Affairs and Northern Development“ zuvor in keinem Fall mit einem Transfer 819 820 821 822

ser].

Slattery, The Canadian Bar Review 1987, Bd. 66, S. 727 (755). [1995] 4 S.C.R., S. 344 ff. S.C. 1942–43, c. 33. [1995] 4 S.C.R., S. 344 (363), Absatz 16; [Hervorhebungen durch den Verfas-

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C. Der normative Rahmen

von indigenen Reservationsgebieten automatisch auch solche Rechte mitübertragen hatte. Einen weiteren Verstoß gegen die fiduziarischen Pflichten der Krone erblickte das Gericht in der Nichtanwendung der Section 64 des „Indian Act“,823 einer Vorschrift, die es erlaubt hätte, fehlerhafte Verkaufsoder Pachtverträge selbst gegenüber gutgläubigen Erwerbern wieder rückgängig zu machen. Die in dieser Entscheidung angewandten Grundsätze hat der Federal Court of Appeal kurze Zeit später in Semiahmoo Indian Band v. Canada824 wieder aufgegriffen. Hier hatte die Britische Krone 1889 ein Areal von schätzungsweise einhundertfünfundfünfzig Hektar an der Grenze zwischen Kanada und den Vereinigten Staaten als Reservationsgebiet ausgewiesen. Im Jahre 1951 trat die Stammesgemeinschaft eine Fläche von neun Hektar an die Krone ab, die das „Department of Public Works“ dazu nutzen wollte, innerhalb des Grenzgebietes Zölle zu erheben und entsprechende Einrichtungen zu schaffen. Wie sich jedoch zeigen sollte, wurde dieses Vorhaben niemals realisiert mit der Folge, daß der Stamm der Semiahmoo-Indianer die Rückübertragung seines ursprünglichen Territoriums begehrte. Das Gericht, das den Fall schließlich im Sinne der klagenden Stammesgemeinschaft entschied, stellte entscheidend auf ein zeitliches Moment ab, indem es zwischen einer vor der Abtretung bestehenden treuhänderischen Verpflichtung der Britischen Krone sowie einer nach einem Landtransfer Anwendung findenden fiduziarischen Verantwortung differenzierte. Danach obliegt es der Krone vor einer Gebietsabtretung sorgfältig zu prüfen, inwieweit eine vertragliche Absprache mit First Nations diese einseitig belasten oder gar ausbeuten würde: „I should emphasize that the Crown’s fiduciary obligation is to withhold its own consent to surrender where the transaction is exploitative. In order to fulfil this obligation, the Crown itself is obliged to scrutinize the proposed transaction to ensure that it is not an exploitative bargain. As a fiduciary, the Crown must be held to a strict standard of conduct. Even if the land at issue is required for a public purpose, the Crown cannot discharge its fiduciary obligation simply by convincing the band to accept the surrender, and then using this consent to relieve itself of the responsibility to scrutinize the transaction. The Trial Judge’s findings of fact, however, suggest that this is precisely what the respondent did. . . . In failing to alleviate the Band’s sense of powerlessness in the decisionmaking process, the respondent failed to protect, to the requisite degree, the interests of the Band.“825

Nach Ansicht des Federal Court of Appeal ist die Krone in den Fällen, in denen sie ihrer vor einer Gebietsübertragung bestehenden fiduziarischen 823 824 825

R.S.C. 1927, c. 98. [1998] 1 F.C., S. 3 ff. (C.A.). [1998] 1 F.C., S. 3 (25 f.), Absatz 45; [Hervorhebungen im Original.

VI. Das Konzept der „Fiduciary Relationship“

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Verpflichtung nicht nachgekommen ist, auf der Grundlage der im Fall Blueberry River Indian Band v. Canada aufgestellten Leitlinien automatisch zu einer Rückübertragung des betreffenden Areals verpflichtet: „In Apsassin [the Blueberry River Indian band Case], the Crown’s mistake in the original surrender was in failing to reserve the mineral rights for the benefit of the Indian band contrary to a long-standing government policy to do so. In my view, the Crown made a similar mistake in this case as to the quality or scope of the surrender that was required. The Crown obtained an absolute surrender from the Band when, having regard to the uncertainty of the public need for the land, a conditional or qualified surrender would have sufficed. In both cases, the result was that the original surrender did not impair as little as possible the interests of the affected Indian band. Therefore, I am of the view that in this case, as in Apsassin, the Crown was under a post-surrender fiduciary duty to correct the error that it made in the original surrender for as long as it remained in control of the land.“826

Um abschließend die ganze Tragweite der Rechtsfigur der „Fidiuciary Relationship“ im Rahmen indigener Landrechte bewerten zu können, müssen ergänzend die durch den Supreme Court in Delgamuukw v. British Columbia niedergelegten Leitlinien herangezogen werden. Das Gericht hat in dieser Entscheidung die Pflicht der Britischen Krone betont, für eine ausreichende Partizipation von First Nations in Fragen der Nutzung indigener Territorien Sorge zu tragen. Diese Beteiligung der betroffenen Stammesgemeinschaften umfaßt eine große Bandbreite von Pflichten, deren genaue Ausgestaltung von den konkreten Ergebnissen einer einzelfallbezogenen Analyse abhängt. Unter Berücksichtigung der Schwere des jeweiligen Eingriffs besteht eine dreistufige Pflicht der Krone, mit einer indigene Volksgruppe den Sachverhalt zu diskutieren, sie zu konsultieren oder aber einen vorherigen Konsens herbeizuführen.827 Nach Ansicht des Gerichtes ist die Britische Krone bei nur unzureichender Gewährleistung indigener Mitwirkungsrechte verpflichtet, entsprechende Kompensationszahlungen zu leisten: „In keeping with the duty of honour and good faith on the Crown, fair compensation will ordinarily be required when aboriginal title is infringed. The amount of compensation payable will vary with the nature of the particular aboriginal title affected and with the nature and severity of the infringement and the extent to which aboriginal interests were accomodated.“828

Wie sich auf der Grundlage dieser vier Entscheidungen des Supreme Court und des Federal Court of Appeal ableiten läßt, bürdet das Rechtsinstitut der „Fiduciary Relationship“ der Britischen Krone bei Eingriffen in in826 827 828

[1998] 1 F.C., S. 3 (32 f.), Absatz 59; [Hervorhebungen durch den Verfasser]. [1997] 3 S.C.R., S. 1010 (1113), Absatz 168. [1997] 3 S.C.R., S. 1010 (1114), Absatz 169.

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C. Der normative Rahmen

digene Territorialrechte Verpflichtungen auf, die einen umfassenden Schutz zu gewähren scheinen. Die kanadische Rechtsprechung trägt hierdurch dem Umstand Rechnung, daß die durch den „Aboriginal Title“ begründeten Landrechte durch Section 35 (1) einen besonderen verfassungsrechtlichen Schutz genießen – ein Gedanke, der konsequenterweise auch im Kontext der fiduziarischen Sonderrechtsbeziehung seinen Niederschlag gefunden hat. c) Die Anwendung im Rahmen der „aboriginal and treaty rights“ der Section 35 (1) Die durch die „Fiduciary Relationship“ geschaffenen Sonderrechtsbeziehungen haben jedoch nicht nur im Rahmen indigener Landansprüche prägenden Charakter. Wie der Supreme Court in seinem Urteil im Fall R. v. Sparrow explizit festgestellt hat, begründet diese Rechtsfigur ein Universalprinzip, das die Anwendung der Section 35 des Constitution Act, 1982, maßgeblich beeinflußt: „In our opinion, Guerin, together with R. v. Taylor and Williams . . . ground a general guiding principle for s. 35 (1). That is, the Government has the responsibility to act in a fiduciary capacity with respect to aboriginal peoples. The relationship between the Government and aboriginals is trust-like, rather than adversarial, and contemporary recognition and affirmation of aboriginal rights must be defined in light of the historic relationship.“829

Die Anwendung dieses Grundprinzips vermag jedoch keine direkten, gerichtlich durchsetzbaren fiduziarischen Ansprüche zu bewirken.830 Aus einer Verletzung treuhänderischer Verpflichtungen resultiert vielmehr ein nicht gerechtfertigter Eingriff in den Schutzbereich der in Section 35 (1) verankerten indigenen Rechtspositionen. Das Gericht hat im Rahmen des von ihm entwickelten zweistufigen Prüfungsrasters festgelegt, daß ein Eingriff in ein indigenes Recht nur dann zulässig ist, wenn er der Förderung einer rechtsgültigen Zielsetzung dient und die Grundsätze der „Fiduciary Relationship“ ausreichende Berücksichtigung finden.831 Im Unterschied zu der im Delgamuukw-Fall formulierten Grundkonzeption, derzufolge First Nations im Rahmen des „Aboriginal Title“ Mitwirkungsrechte geltend machen können, bewirkt das fiduziarische Rechtsverhältnis im Kontext der „Aboriginal Rights“ deren vorrangige Priorität. Das Gericht hat dies am Beispiel der Zuteilung von Fischereilizenzen erläutert und indigenen Fisch829

[1990] 1 S.C.R., S. 1075 (1108). Elliott, Law and Aboriginal Peoples in Canada, S. 96. 831 [1990] 1 S.C.R., S. 1075 (1079, 1114); siehe C. III. 1. b) bb) (2) (b) (bb) der Dissertation. 830

VI. Das Konzept der „Fiduciary Relationship“

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rechten Vorrang vor kommerziellem Fischfang oder den Bedürfnissen von Sportfischern eingeräumt.832 Ungeachtet der Tatsache, daß sich ihr Geltungsbereich überschneiden kann, erstrecken sich die fiduziarischen Verpflichtungen der Krone auch auf mit First Nations vereinbarte Verträge. Der Supreme Court hat diesen Zusammenhang im Fall Hodgkinson v. Simms ausdrücklich festgestellt: „The existence of a contract does not necessarily preclude the existence of fiduciary obligations between the parties“.833

Die „Fiduciary Relationship“ bildet das Fundament sowohl für die Interpretation als auch für die Durchsetzung indigener Vertragsvereinbarungen.834 Das Postulat der kanadischen Rechtsprechung, einen liberalen, weitgefaßten Interpretationsansatz zu wählen und etwaig bestehende Ambiguitäten zugunsten der indigenen Verhandlungspartner auszulegen,835 erschließt sich in seiner gesamten Tragweite erst vor dem Hintergrund der aus dem fiduziarischen Rechtverhältnis ableitbaren Pflichten der Britischen Krone. Die enge wechselseitige Beziehung zwischen vertraglichen Absprachen und der „Fiduciary Relationship“ verdeutlicht der Fall Attorney-General of Ontario v. Bear Island Foundation,836 in dem die Krone die gegenüber den Volksgruppen der Teme-Augawa Anishnabay und Temegami bestehenden Vertragsvereinbarungen nicht erfüllte und daher durch den Supreme Court wegen Verstoßes gegen ihre fiduziarischen Pflichten verurteilt wurde.837 Dieses Urteil hat seinen Ursprung in der bereits 1895 gefällten Entscheidung in Ontario v. Dominion of Canada and Quebec: In Re Indian Claims, in der Richter Gwynne die Interdependenz vertraglicher und fiduziarischer Verpflichtungen treffend beschrieben hat: „[W]hat is contended for and must not be lost sight of, is that the British sovereigns, ever since the acquisition of Canada, have been pleased to adopt the rule or practice of entering into agreements with the Indian nations or tribes in their province of Canada, . . ., and further that the terms and conditions expressed in those instruments as to be performed by or on behalf of the Crown, have always been regarded as involving a trust graciously assumed by the Crown to the fulfilment of which with the Indians the faith and honour of the Crown is pledged, and which trust has always been most faithfully fulfilled as a treaty obligation of the Crown.“838 832 [1990] 1 S.C.R., S. 1075 (1115) unter Zitierung von Jack v. The Queen [1980] 1 S.C.R., S. 294 (313). 833 [1994] 3 S.C.R., S. 405 (407). 834 Mainville, An Overview of Aboriginal and Treaty Rights, S. 58. 835 Siehe C. IV. 5. der Dissertation. 836 [1991] 2 S.C.R., S. 570 ff. 837 [1991] 2 S.C.R., S. 570 (575). 838 [1895] 25 S.C.R., S. 434 (511 f.); [Hervorhebungen durch den Verfasser].

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C. Der normative Rahmen

Trotz der ausdrücklichen Bestätigung dieser Aussage in dem im Jahre 1999 ergangenen Urteil in R. v. Marshall,839 darf hieraus nicht der voreilige Schluß gezogen werden, jede Vertragsverletzung begründe zwangsläufig auch einen Verstoß gegen fiduziarische Pflichten. Wie am Beispiel des „Treaty No. 6“ deutlich wird,840 sind die konkreten Umstände des Einzelfalls zu berücksichtigen: würde eine unter den Geltungsbereich dieses Abkommens fallende Ureinwohnergemeinschaft monieren, ihr Besitz sei nicht angemessen verwaltet worden, so läge hierin ein Verstoß gegen die fiduziarischen Verpflichtungen der Krone; würde sie jedoch eine nur unzureichende medizinische Versorgung ihrer Stammesmitglieder bemängeln, so begründete dies die Verletzung einer Vertragspflicht, denn ausweislich der in „Treaty No. 6“ enthaltenen Klausel obliegt es der Krone, eine medizinische Grundversorgung zu gewährleisten. 3. Begünstigte und Verpflichtete der „Fiduciary Relationship“ Die durch die Rechtsfigur der „Fiduciary Relationship“ geschaffene Sonderrechtsbeziehung begründet Rechte auf Seiten kanadischer First Nations und entsprechende Verpflichtungen der Britischen Krone. Der Kreis der Begünstigten und Verpflichteten dieses Treuhandverhältnisses aber ist nicht immer eindeutig zu bestimmen und bedarf daher näherer Erläuterung. Es entspricht gesicherter Erkenntnis, daß alle in Section 35 (2) des Constitution Act, 1982, aufgeführten Rechtsträger841 auch zur Geltendmachung von Ansprüchen aus der „Fiduciary Relationship“ berechtigt sind.842 Bemerkenswerterweise können diese Rechte jedoch nicht nur durch eine indigene Gruppe als Kollektiv, sondern durch jeden einzelnen Ureinwohner beansprucht werden.843 Durch diese Betonung des Individualcharakters fiduziarischer Rechte erfolgt eine nicht wünschenswerte Distanzierung von dem kollektivrechtlichen Wesen, das so prägend für die „aboriginal and treaty rights“ der Section 35 (1) der Verfassung ist.844 Von besonderer Brisanz ist die Frage, wer genau auf Seiten der Britischen Krone die aus der „Fiduciary Relationship“ erwachsenden Verpflichtungen zu schultern hat. Die Provinzregierungen und Parlamente der einzelnen Territorien verweisen diesbezüglich seit Jahren auf die fiskalische Gesetzgebungshoheit der Bundesregierung in Ottawa, die automatisch deren 839 840 841 842 843 844

[1999] 3 S.C.R., S. 456 (497), Absatz 50. Siehe B. I. 2. a) der Dissertation. Siehe C. I. der Dissertation. Bartlett, Indian Reserves and Aboriginal Lands in Canada, S. 207. Hurley, McGill Law Journal 1985, Bd. 30, S. 559 (595). Siehe C. IV. 3. b) der Dissertation.

VI. Das Konzept der „Fiduciary Relationship“

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alleinige fiduziarische Verantwortung begründe.845 Im Gegensatz dazu vertritt die rechtswissenschaftliche Literatur eine differenzierte Ansicht, derzufolge die Bundesregierung auf der Grundlage der Section 91 (24) des Constitution Act, 1867, zwar die Hauptbürde fiduziarischer Pflichten gegenüber First Nations trägt, die Provinzen aber in Fallgestaltungen, in denen ihre Handlungsweisen indigene Stammesgemeinschaften unmittelbar tangieren, ebenfalls in einer treuhänderischen Verantwortung stehen sollen.846 Für die Richtigkeit dieser Aussage sprechen folgende drei Überlegungen: 1. Gerade die Vorschriften des Constitution Act, 1867, stellen ein deutliches Indiz für eine Einbindung der Provinzen dar. Dieser Verfassungstext, durch den das „Dominion of Canada“ begründet wurde,847 schuf ein föderales System mit einem fein austarierten Mechanismus der zwischen der Bundes- und den einzelnen Provinzregierungen bestehenden Kompetenzen. Wie der English Court of Appeal in der Entscheidung The Queen v. Secretary of State hervorgehoben hat, sind sowohl das Dominion als auch die Provinzen in die durch die Britische Krone zuvor begründeten Kreis fiduziarischer Pflichten eingetreten: „As a result of this important constitutional change, I am of [the] opinion that those obligations which were previously binding on the Crown simpliciter are now to be treated as divided. They are to be applied to the Dominion or Province or territory to which they relate, and confined to it.“848

Wie der Wortlaut der Section 109 des Constitution Act, 1867, verdeutlicht, hat der historische Gesetzgeber die Notwendigkeit einer Übernahme fiduziarischer Verantwortung durch die Provinzregierungen berücksichtigt: All Lands, Mines, Minerals, and Royalties belonging to the several Provinces of Canada, Nova Scotia, and New Brunswick at the Union, and all Sums then due or payable for such Lands, Mines, Minerals, or Royalties, shall belong to the several Provinces of Ontario, Quebec, Nova Scotia, and New Brunswick in which the same are situate or arise, subject to any Trusts existing in respect thereof, and to any Interest other than that of the Province in the same.849

In den Fällen also, in denen First Nations mit der Bundesregierung Verträge geschlossen haben, in denen sie gegen die gleichzeitige Zusicherung von Reservationsgebieten Teile ihres angestammten Territoriums abtreten, sind die Provinzen auf der Grundlage der „Fiduciary Relationship“ dazu 845

Isaac, Aboriginal Law, S. 167. Slattery, Osgoode Hall Law Journal 1991, Bd. 29, S. 681 (755); Mainville, An Overview of Aboriginal and Treaty Rights, S. 59; Hutchins/Schulze/Hilling, Saskatchewan Law Review 1995, Bd. 59, S. 97 (117). 847 Siehe C. III. 1. a) bb) der Dissertation. 848 [1981] 4 C.N.L.R., S. 86 (97) (Eng.C.A.); [Hervorhebungen durch den Verfasser]. 849 Hervorhebungen durch den Verfasser. 846

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C. Der normative Rahmen

verpflichtet, trotz der ihnen zustehenden alleinigen Besitz- und Verwaltungsrechte für eine entsprechende Umsetzung der Vereinbarungen Sorge zu tragen und der jeweiligen Stammesgemeinschaft dieses Territorium auch zur Verfügung zu stellen. 2. Zusätzlich zu dieser aus der Rechtsnachfolge resultierenden Verantwortung folgt eine fiduziarische Pflicht der Provinzen auch aus deren in Section 88 des „Indian Act“ verankerten gesetzgeberischen Kompetenzen.850 Obwohl in Bezug auf alle die kanadischen Ureinwohner betreffenden Rechtsakte Section 91 (24) des Constitution Act, 1867, eine ausschließliche Legislativbefugnis der Bundesregierung statuiert, können Provinzen durch Erlaß allgemein anwendbarer Gesetze, die nicht den „core of Indianness“ tangieren, Einfluß auf indigene Belange nehmen.851 Mit diesen Eingriffsbefugnissen geht eine treuhänderische Verantwortung einher. 3. Ergänzend sei auf die Rolle der Provinzen im Kontext der „Modern Land Claims Agreements“852 hingewiesen. Wie insbesondere die Geschehnisse im Vorfeld des „James Bay and Northern Quebec Agreement“ zeigen, war die Provinz Quebec bestrebt, im Zuge der durchzuführenden Grenzerweiterungen den Bedürfnissen der hier ansässigen First Nations in gleicher Weise Rechnung zu tragen wie die Bundesregierung. Dies verdeutlicht Section 2 (c) des im Jahre 1912 verkündeten „Act to respect the extension of the Province of Quebec by annexation of Ungava“: That the province of Quebec will recognize the rights of the Indian inhabitants in the territory above described to the same extent, and will obtain surrenders of such rights in the same manner, as the Government of Canada has heretofore recognized such rights and has obtained surrender thereof, and the said province shall bear and satisfy all charges and expenditure in the connection with or arising out of such surrenders.853

4. Schlußbetrachtungen Wie die vorangegangenen Ausführungen zeigen, ist die Konzeption der „Fiduciary Relationship“ seit dem Guerin-Urteil des Supreme Court fest etablierter Bestandteil der kanadischen Indigenenrechtsprechung. Sie sendet ein klares Signal an die Legislative und unterinstanzliche Gerichte aus, indigene Belange in ausreichendem Maße zu berücksichtigen.854 Indem sie 850

Bzgl. des genauen Wortlautes der Vorschrift siehe C. IV. 6. d) der Disserta-

tion. 851 852 853 854

Siehe C. IV. 6. d) der Dissertation. Siehe C. IV. 1. unter 4. und D. IV. der Dissertation. S.Q. 1912, c. 7; [Hervorhebungen durch den Verfasser]. Yukich, U.B.C. Law Review 1996, Bd. 30, S. 235 (241).

VI. Das Konzept der „Fiduciary Relationship“

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mehr ist als eine bloße politische Absichtserklärung und gerichtlich einklagbare Rechtsansprüche gewährleistet, ist sie geeignet, den Rechtsstatus kanadischer First Nations zu stärken. Problematisch ist jedoch ihre inhaltlich höchst unzureichende Ausgestaltung. Der Versuch, durch unbestimmte Rechtsbegriffe wie „Loyalität“ oder „Vermeidung von Interessenkonflikten“ dem Wesen der „Fiduciary Relationship“ gerecht zu werden, ist wenig hilfreich. Auch der durch den Supreme Court gewählte Ansatz, den konkreten Umfang der aus ihr resultierenden Pflichten im jeweiligen Einzelfall zu umreißen, ist nicht dazu angetan, wirkliche Rechtssicherheit zu schaffen. Im Kontext indigener Landrechte und der mit First Nations vereinbarten Verträge hingegen hat die kanadische Rechtsprechung klare Leitlinien zu entwickeln vermocht, die deutlich die eigenständige Bedeutung der Konzeption der „Fiduciary Relationship“ neben den bereits durch Section 35 (1) der Verfassung geschützten Rechten vor Augen führen. Dennoch bleibt abschließend festzuhalten, daß diese Rechtsfigur in allen ihren Facetten erst durch die zukünftige Herausbildung einer differenzierten Kasuistik konkretere Züge wird annehmen können. Zum jetzigen Zeitpunkt aber bleibt die eingangs erwähnte Einschätzung855 weiterbestehen, nach der die „Fiduciary Relationship“ ein „Konzept auf der Suche nach einem Prinzip“ ist.

855

Siehe C. VI. der Dissertation.

D. Das Selbstverwaltungsrecht indigener Volksgruppen in Kanada Dem Aspekt eines Selbstverwaltungsrechtes kanadischer First Nations wurde lange Zeit keine ernsthafte Bedeutung beigemessen. Erst durch die Konstitutionalisierung indigener Rechte im Jahre 1982 ist dieser Themenkomplex mehr und mehr in den Mittelpunkt der politischen Auseinandersetzung gerückt und muß heute zu den zentralen Fragestellungen auch des Indigenenrechtes gezählt werden. Dabei steht außer Zweifel, daß die kanadische Urbevölkerung vor dem erstmaligen Kontakt mit europäischen Entdeckern und den ihnen nachfolgenden Siedlerströmen die unbestrittene Herrschaftsgewalt über ihr Territorium ausübte und bereits über ein System hochentwickelter gouvernementaler Strukturen verfügte.1 Die sich verstärkende Kolonisierung jedoch bewirkte die zunehmende Etablierung eines europäisch-geprägten Verwaltungsaufbaus. Die damit einhergehende Assimilationspolitik bewirkte in der Folgezeit eine gravierende Schwächung traditioneller indigener Selbstverwaltung2 – eine Tendenz, die sich bis zur „Patriation of Constitution“ des Jahres 1982 fortsetzen sollte. Vor diesem Hintergrund wurde nicht nur eine restriktive Auslegung indigener Souveränitätsrechte diskutiert; aus der historischen Entwicklung wurde sogar ihre vollständige Aufhebung abgeleitet. Wie aber die folgende Aussage Joe Matthias’, des ehemaligen AFN-Vizepräsidenten für British Columbia, zeigt, hat aus indigenem Blickwinkel die europäische Einflußnahme das Recht auf Selbstregierung nicht dauerhaft zu beschneiden vermocht: „When we express the notions of sovereignty or sovereign title to our lands we emphasize that, prior to 1763, at 1763, and up to today, the chain of sovereign existence of our peoples has been unbroken; it comes to us from the past and it will continue in the future. The intervention of settlement in this country these past three to four centuries has not broken that sovereign existence of our peoples. Our point of departure lies in our basic understanding that we have no other way to relate to Canada except as sovereign peoples.“3 1 Friesen, Rediscovering the First Nations of Canada, S. 242; Elliott, Law and Aboriginal Peoples in Canada, S. 126; John, Canadian Public Administration 1994, Bd. 37, S. 445 (446); Clark, Native Liberty, Crown Sovereignty, S. 191; Macklem, Queen’s Law Journal 1995, Bd. 21, S. 173 (217). 2 INAC, Aboriginal Self-Government. 3 A.F.N., Our Land, Our Government, Our Heritage, Our Future, S. 2; [Hervorhebungen durch den Verfasser].

D. Selbstverwaltungsrecht indigener Volksgruppen in Kanada

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Wohlwissend, daß nur Selbstverwaltungskompetenzen den Schlüssel zur Wahrung ihrer kulturellen Identität darstellen,4 drängen kanadische First Nations heute mit aller Macht auf die explizite Anerkennung einer solchen Rechtsposition.5 Hierbei gilt ihr Interesse jedoch nicht etwa einer Sezession und anschließender Autonomie im Sinne einer eigenstaatlichen Existenz außerhalb des kanadischen Staatgebildes. Wie die bereits 1975 in Fort Simpson formulierte „Dene Declaration“ veranschaulicht, bezwecken kanadische First Nations heute mehrheitlich ein Selbstverwaltungsrecht innerhalb der Grenzen Kanadas: „The Dene find themselves as part of a country. That country is Canada. But the government is not the government of the Dene. These governments were not the choice of the Dene, they were imposed upon the Dene. . . . And while there are realities we are forced to submit to such as the existence of a country called Canada, we insist on the right to self-determination as a distinct people and the recognition of the Dene nation. . . . What we seek then is independence and selfdetermination within the country of Canada. . . .“6

Dieser auch als „concept of internal sovereignty“ bezeichnete Ansatz7 trifft jedoch nach wie vor auf starke Vorbehalte, die sich aus der föderalen Struktur des kanadischen Staates erklären. Die Aussicht, zukünftig mit mehreren hundert zusätzlichen indigenen Regierungen in Verhandlungen treten zu müssen, stellt eine ungewohnte Herausforderung für Bund und Provinzen dar.8 Die Etablierung indigener, sich selbst verwaltender territorialer Einheiten würde zudem die Anerkennung einer zusätzlichen dritten Regierungsform und damit eine Erweiterung des föderalen Staatsaufbaus bedeuten9 – eine Entwicklung, die zwar seitens der „Royal Commission“ ausdrücklich befürwortet,10 insbesondere seitens der Provinzregierungen aber mit Argusaugen beobachtet wird. Wie eine Analyse der Entscheidungen des Supreme Court zeigt, hat auch Kanadas höchste Gerichtsinstanz es bislang nicht vermocht, die politische Kontroverse hinsichtlich der Frage indigener Selbstverwaltung einer befriedigenden rechtlichen Lösung zuzuführen. Im Gegenteil – die Rechtsprechung sendet höchst widersprüchliche Signale. Wie der folgende, dem Urteil in R. v. Sioui entlehnte Passus zeigt, scheint der Supreme Court die Existenz eines indigenen Selbstverwaltungsrechtes grundsätzlich anzuerkennen: 4 Davies, Nordisk Tidsskrift for International Ret 1985, Bd. 54, S. 23 (25); Joffe, McGill Law Journal 2000, Bd. 45, S. 155 (171). 5 Venne, ILB 2000, Bd. 5, S. 8 (10). 6 Zitiert in Asch, Home and Native Land, Appendix G, S. 128. 7 Slattery, Osgoode Hall Law Journal 1991, Bd. 29, S. 681 (701). 8 Friesen, Rediscovering the First Nations of Canada, S. 243. 9 Gerber, „Selbst-Regierung“ der Ureinwohner in Kanada?, S. 80. 10 Report of the Royal Commission, Volume 5, S. 162.

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D. Selbstverwaltungsrecht indigener Volksgruppen in Kanada

„Such was the policy of Great Britain towards the Indian nations inhabiting their territory from which she excluded all other Europeans; such her claims, and such her practical exposition of the charters she granted: she considered them as nations capable of maintaining the relations of peace and war; of governing themselves, under her protection; and she made treaties with them, the obligations of which she acknowledged.“11

Wie insbesondere die hier erwähnten vertraglichen Absprachen verdeutlichen, spiegelt der historische Vertragsprozeß12 nicht nur das Bemühen der europäischen Mächte wider, Prinzipien einer friedlichen Koexistenz zu formalisieren, sondern diente gleichzeitig dazu, das Selbstverwaltungsrecht indigener Verhandlungspartner anzuerkennen und zu festigen.13 Der weitverbreiteten Ansicht, mit den in „Aboriginal Treaties“ enthaltenen Landabtretungen ginge automatisch auch die Aufhebung des indigenen Selbstverwaltungsrechtes einher, lehnen kanadische First Nations kategorisch ab – ein Standpunkt, den Harold Turner, Mitglied des Swampy Cree Tribal Council, anläßlich einer öffentlichen Anhörung der „Royal Commission on Aboriginal Peoples“ wie folgt formulierte: „No, the treaties were signed as our symbol of good faith to share the land. As well, the treaties were not signed to extinguish our sovereignty and our form of government.“14

Ungeachtet der Tatsache, daß sich aus den mit First Nations geschlossenen Vertragswerken eine Aufhebung des indigenen Selbstverwaltungsrechtes offensichtlich nicht herleiten läßt und in der Vergangenheit auch die für eine jede Löschung indigener Rechte zwingend erforderliche gesetzgeberische Intention15 nicht erkennbar gewesen ist,16 haben sich kanadische Gerichte bislang gescheut, Ursprung und Wesen dieser Rechtsposition näher zu konkretisieren. Beispielhaft sei an dieser Stelle die Entscheidung im Delgamuukw-Fall erwähnt, in der das Gericht eine Auseinandersetzung mit dieser komplexen Fragestellung mit dem lapidaren Hinweis auf eine bereits in R. v. Pamajewon17 getroffene Bewertung zu vermeiden suchte: „[R]ights to self-government, if they existed, cannot be framed in excessively general terms.“18 11 [1990] 1 S.C.R., S. 1025 (1054) unter Zitierung von Worcester v. State of Georgia [1832] 31 U.S. (6 Pet.), S. 515 (548–549); [Hervorhebungen im Original]. 12 Siehe B. der Dissertation. 13 Macklem, Queen’s Law Journal 1995, Bd. 21, S. 173 (191, 219); Bartlett, The Indian Act of Canada, S. 16. 14 Zitiert in Asch/Zlotkin, Affirming Aboriginal Title, S. 216. 15 Siehe C. III. 1. b) bb) (2) (b) (bb) der Dissertation. 16 Joffe, McGill Law Journal 2000, Bd. 45, S. 155 (170); Freedman, U.B.C. Law Review 1994, Bd. 28, S. 49 (79). 17 R. v. Pamajewon [1996] 2 S.C.R., S. 821 ff. 18 Delgamuukw v. British Columbia [1997] 3 S.C.R., S. 1010 (1114), Absatz 170.

D. Selbstverwaltungsrecht indigener Volksgruppen in Kanada

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Die Zurückhaltung, die sich der Supreme Court hier auferlegt, erzeugt in zweierlei Hinsicht eklatante Widersprüche zu seiner bisherigen Rechtsprechung: 1. Während das Gericht die bloße Behauptung der Britischen Krone, sie habe die Souveränität über die von ihr okkupierten Gebiete erlangt, für ausreichend erachtet,19 verweigert sie den indigenen Volksgruppen der Gitskan und Wet’suwet’en ein solches Recht, obwohl diese im Verlaufe des Verfahrens ausreichende Beweismittel für ihr in früheren Zeiten bestehendes Selbstverwaltungsrecht beigebracht hatten.20 2. Der Umstand, daß der Supreme Court im Delgamuukw-Urteil den „Aboriginal Title“ als durch Section 35 (1) geschützte Rechtsposition kategorisiert, impliziert die Existenz eines Selbstverwaltungsrechtes, ja macht es geradezu zwingend erforderlich, um die Verteilung und Nutzung indigener Territorien regeln zu können.21 Indigene Landrechte scheinen daher mit einem indigenen Recht auf Selbstverwaltung untrennbar verknüpft zu sein.22 Schließlich darf nicht unberücksichtigt bleiben, daß sich ein traditionelles Selbstverwaltungsrecht der kanadischen Urbevölkerung auch aus dem Korpus indigener Rechtsgrundsätze ableiten läßt, den das Gericht in seinen Entscheidungsgründen explizit anerkannt hat.23 Die folgenden Ausführungen dienen dazu, sich trotz dieser Uneinheitlichkeit der kanadischen Rechtsprechung der sensiblen Thematik indigener Selbstverwaltung anzunähern. Hierbei wird versucht, den Ursprung dieser Rechtsposition zu ergründen und die Anwendbarkeit der Canadian Charter of Rights and Freedoms zu klären. Aufgrund der Impulse, die der sogenannte „Charlottetown Accord“ dem indigenen Streben nach Selbstverwaltung gegeben hat, wird dessen Konzeption und Scheitern untersucht. Schließlich wird der wachsenden Bedeutung der in Section 35 (3) der Verfassung verankerten „Land Claims Agreements“24 Rechnung getragen, die als selbstverwaltete territoriale Einheiten den Forderungen kanadischer First Nations nach eigenen gouvernementalen Strukturen neue Dynamik verliehen haben – eine Entwicklung, die sich nicht zuletzt auch in der seit 1995 propagierten politischen Grundkonzeption der Regierung in Ottawa zu manifestieren scheint.

19

Siehe C. V.) 2.) c), S. 166 der Dissertation. Borrows, Osgoode Hall Law Journal 1999, Bd. 37, S. 537 (575). 21 Lambert, U.B.C. Law Review 1998, Bd. 32, S. 249 (268); McNeil, Tulsa Journal of Comparative and International Law 1998, Bd. 5, S. 253 (286). 22 Elliott, Manitoba Law Journal 1998, Bd. 26, S. 97 (125). 23 Siehe C. V. 2. a) der Dissertation. 24 Siehe C. IV. 1. der Dissertation. 20

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D. Selbstverwaltungsrecht indigener Volksgruppen in Kanada

I. Der Ursprung des indigenen Selbstverwaltungsrechtes Die Problematik eines indigenen Rechts auf Selbstverwaltung hat in der Vergangenheit immer wieder für politischen Zündstoff gesorgt. Nicht minder brisant und mit der Thematik seiner politischen Ausgestaltung untrennbar verknüpft ist die Frage, auf welchem rechtlichen Fundament ein „Aboriginal Self-Government“ beruht – ein Aspekt, der im Mittelpunkt dreier in den Jahren 1984, 1985 und 1987 abgehaltener Verfassungskonferenzen stand.25 Trotz des Scheiterns dieser „First Ministers Conferences“ haben sie die Entwicklung zweier fundamental unterschiedlicher Theoriegebäude begünstigt, die sich schlagwortartig als „Contingent Approach“ und „Inherent Approach“ umschreiben lassen. 1. Der sog. „Contingent Approach“ – Das Selbstverwaltungsrecht als von der Anerkennung Ottawas abhängiges Recht? Sowohl die Bundes- als auch die einzelnen Provinzregierungen wie auch die unterinstanzliche kanadische Rechtsprechung und Teile der Literatur26 vertreten den Standpunkt, indigene Selbstverwaltungsrechte beruhten nicht etwa auf einer vor der Europäisierung bestehenden Souveränität kanadischer First Nations, sondern hätten ihren Ursprung allein in Akten der Legislative oder Exekutive. Der „Contingent Approach“ versagt indigenen Bestrebungen nach Selbstverwaltung jedweden verfassungsrechtlichen Schutz mit dem Hinweis auf ein hierfür erforderliches, bislang nicht ergangenes Amendment zum Constitution Act, 1982.27 Wie das Urteil des Ontario Supreme Court im Fall Attorney-General of Ontario v. Bear Island Foundation verdeutlicht, wird zum Teil die Existenz eines indigenen Selbstverwaltungsrechtes durch Anhänger dieser Konzeption grundsätzlich in Frage gestellt: „Although it was the custom in Canada not to interfere with the internal affairs of a local band or to extinguish aboriginal rights except by treaties, there was no legal right of internal administration or self-government by the local band. . . . Hence, the Indian nations or bands were not sovereign and their aboriginal rights could be extinguished unilaterally by validly enacted legislation or treaties.“28

Im Gegensatz hierzu argumentieren andere Vertreter des „Contingent Approach“, kanadische First Nations hätten zumindest vor Erlangung der Souveränität durch Großbritannien sehr wohl Selbstverwaltungsrechte ausgeübt, die jedoch im Zuge der Einführung des Constitution Act, 1867, aufgehoben 25 26 27 28

Siehe C. III. 1. b) cc) (2) der Dissertation. Isaac, C.N.L.R. 1992, Bd. 2, S. 6 (21). Asch/Macklem, The Alberta Law Review 1991, Bd. 29, S. 498 (502). [1984] 15 D.L.R. (4th), S. 321 (407); [Hervorhebungen durch den Verfasser].

I. Der Ursprung des indigenen Selbstverwaltungsrechtes

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worden seien – ein Umstand, den bereits der Privy Council im Fall Attorney-General of Ontario v. Canada (A.G.) wie folgt umschrieben hat: „[T]ere can be not doubt that under this organic instrument [the Constitution Act, 1867] the powers distributed between the Dominion on the one hand and the provinces on the other hand cover the whole area of self government within the whole area of Canada.“29

Die Mehrheit der Richter des British Columbia Court of Appeal hat diese Ansicht in der Entscheidung im Fall Delgamuukw v. British Columbia bestätigt und betont, daß die föderale Struktur des Staates Kanada eine zusätzliche dritte Verwaltungsform nicht zulasse: „With respect, I think that the trial judge was correct in his view that when the Crown imposed English law on all inhabitants of the colony and, in particular, when British Columbia entered Confederation, the Indians became subject to the legal authorities in Canada and their laws. In 1871, two levels of government were established in British Columbia. The division of governmental powers between Canada and the provinces left no room for a third order of government.“30

Zusammenfassend läßt sich festhalten, daß auf der Grundlage des „Contingent Approach“ indigene Selbstverwaltungsrechte nicht länger existent sind. Sie können nur durch einen hoheitlichen Akt der Regierung in Ottawa zur Entstehung gelangen. Diese Abhängigkeit scheint sich vor allem in den Bestimmungen des „Indian Act“ zu manifestieren, eines Regelwerkes, das aufgrund der in ihm niedergelegten weitreichenden Kompetenzen der Stammesräte Elemente einer Selbstverwaltung enthält. So übt ein Stammesrat legislative und administrative Funktionen aus, die denen eines Gemeinderates nicht unähnlich sind31 – eine Einschätzung, die auch der Quebec Court of Appeal im Fall Re Stacey and Montour hervorgehoben hat: „In other words, a band council has, in this area, the same sort of legislative powers as those possessed by the council of a municipal corporation.“32

Seine Eingriffsbefugnisse umfassen solche Angelegenheiten, die in der indigenen Gemeinschaft wurzeln und einen spezifischen Bezug zu ihr aufweisen. Exemplarisch sei hier die in Section 81 des „Indian Act“ erwähnte Gesetzgebungsbefugnis im Hinblick auf das Verkehrswesen, die Wasserversorgung, das Fischerei- und Jagdrecht, die Einhaltung der öffentlichen Sicherheit und Ordnung sowie das Bauwesen genannt. Gemäß der im Jahre 1988 eingeführten Section 83 (2) dieses Statuts33 sind Stammesräte auch 29

[1912] A.C., S. 571 (581); [Hervorhebungen durch den Verfasser]. [1993] 104 D.L.R. (4th), S. 470 (520) [Hervorhebungen durch den Verfasser]. 31 Elliott, Law and Aboriginal Peoples in Canada, S. 127; Isaac, Aboriginal Law, Chapter 8, S. 348. 32 [1982] 3 C.N.L.R, S. 158 (166). 33 Siehe B. II. der Dissertation. 30

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D. Selbstverwaltungsrecht indigener Volksgruppen in Kanada

zur Erhebung von Steuern auf Eigentum berechtigt, das sich innerhalb eines Reservationsgebietes befindet. Auch die im „Indian Act“ verankerte Möglichkeit, eigenständig Auswahlkriterien für eine Stammesmitgliedschaft festlegen zu können,34 ist Ausdruck eines begrenzten Selbstverwaltungsrechtes. Hierbei darf jedoch nicht unberücksichtigt bleiben, daß diese weitreichenden Befugnisse – wie durch den „Contingent Approach“ intendiert – durch das Parlament einseitig zuerkannt und auf gleichem Wege wieder aufgehoben werden können. Sichtbares Zeichen hierfür ist die Vorschrift der Section 82 (2) des „Indian Act“, die Gesetzesakte eines Stammesrates von der Erlaubnis des jeweils zuständigen Ministers abhängig macht. 2. Der sog. „Inherent Approach“ – Das Selbstverwaltungsrecht als inhärentes, durch Section 35 des Constitution Act, 1982, geschütztes Recht? Wie die Assembly of First Nations im Jahre 1991 herausgestellt hat, stellen kanadische First Nations dem „Contingent Approach“ der Regierung ein eigenständiges, als „Inherent Approach“ bezeichnetes Erklärungsmodell entgegen, nach dem indigene Selbstverwaltungsrechte durch die erstmalige Besiedelung der Neuen Welt durch seine Urbevölkerung begründet sind. „Our Creator, Mother Earth, put First Nations on this land to care for and live in harmony with all her creation. We cared for our earth, our brothers and sisters in the animal world, and each other. These responsibilities give us our inherent, continuing right to self-government. This right flows from our original occupation of this land from time immemorial.“35

Die Charakterisierung als inhärent unterstreicht, daß im Gegensatz zur Theorie des „Contingent Approach“ eine Bewilligung staatlicher Stellen gerade nicht das konstituierende Element indigener Selbstverwaltung bildet.36 Es handelt sich vielmehr um eine kanadischen Ureinwohnergemeinschaften innewohnende Rechtsposition, die durch Akte der Exekutive, Legislative oder Judikative lediglich eine explizite Anerkennung im Rahmen des kanadischen Rechtssystems erfährt.37 Derartige Handlungsweisen des Staates sind somit auf der Grundlage der Theorie des „Inherent Approach“ nur deklaratorischer Natur – eine Konzeption, die auch durch die „Royal Commission on Aboriginal Peoples“ ausdrücklich unterstützt wird: 34

Siehe B. II. der Dissertation. Zitiert in Royal Commission, The Right of Aboriginal Self-Government, S. 6; [Hervorhebungen durch den Verfasser]. 36 Isaac, C.N.L.R. 1992, Bd. 2, S. 6 (14); Bartlett, The Indian Act of Canada, S. 16; Freedman, U.B.C. Law Review 1994, Bd. 28, S. 49 (61). 37 Asch/Macklem, Alberta Law Review 1991, Bd. 29, S. 498 (503). 35

I. Der Ursprung des indigenen Selbstverwaltungsrechtes

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„At the heart of our recommendations is recognition that Aboriginal peoples are peoples, that they form collectivities of unique character, and that they have a right of governmental autonomy. Aboriginal peoples have preserved their identities under adverse conditions. They have safeguarded their traditions during many decades when non-Aboriginal officials attempted to regulate every aspect of their lives. They are entitled to control matters important to their nations without intrusive interference. This authority is not something bestowed by other governments. It is inherent in their identity as peoples.“38

Der Supreme Court sah sich erstmals im Fall R. v. Pamajewon39 mit der Problematik eines inhärenten Rechts auf Selbstverwaltung konfrontiert. Mitglieder der Stammesgemeinschaften der Shawanaga und Eagle Lake hatten aufgrund illegalen Glücksspiels in ihren Reservationsgebieten gegen Section 201 (1) bzw. 206 (1) (d) des Criminal Code verstoßen und verteidigten die ihnen zur Last gelegten Handlungsweisen mit dem Hinweis auf ein inhärentes Selbstverwaltungsrecht. Das Gericht wies in seinen Entscheidungsgründen darauf hin, daß Section 35 (1) des Constitution Act, 1982, zwar möglicherweise auf Selbstverwaltung zielende Ansprüche schütze, diese Fragestellung jedoch nicht abschließend zu entscheiden sei, da der Maßstab durch das in R. v. Van der Peet entwickelte Prüfungsraster vorgegeben werde.40 Da Glücksspiel die Kriterien des „integral to distinctive culture“-Testverfahrens nicht erfülle, lehnte Kanadas oberstes Gericht die Klage im Ergebnis ab. Dieses Urteil des Supreme Court sieht sich heftiger Kritik seitens der rechtswissenschaftlichen Literatur ausgesetzt, die bemängelt, das Gericht habe einen kaum zu erfüllenden rechtlichen Standard geschaffen, der First Nations zukünftig davon abhalte, Selbstverwaltungsrechte auf gerichtlichem Wege geltend zu machen und überdies einer Entwicklung Vorschub leiste, die „Aboriginal Rights“ zu sogenannten „Permafrostrechten“ degradiere.41 Einer wirklichen Auseinandersetzung mit der Thematik indigener Selbstverwaltung ist der Supreme Court hier wie auch in seinem späteren Urteil im Delgamuukw-Fall42 aus dem Wege gegangen und hat es unterlassen, „Aboriginal Rights“ von „Aboriginal Self-Government“ klar abzugrenzen. Stattdessen war das Gericht in R. v. Pamajewon offensichtlich bestrebt, Handlungsweisen, die aus der Sicht kanadischer First Nations durch ein Selbstverwaltungsrecht gedeckt sind, automatisch unter den Begriff der indigenen Rechte zu subsumieren. Da dieses Urteil die bis dato einzige Entscheidung 38

Report of the Royal Commission, Volume 5, S. 1/2; [Hervorhebungen durch den Verfasser]. 39 [1996] 2 S.C.R., S. 821 ff. 40 [1996] 2 S.C.R., S. 821 (832), Absatz 24. 41 Morse, McGill Law Journal 1997, Bd. 42, S. 1011 (1036, 1037). 42 Siehe D. der Dissertation.

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D. Selbstverwaltungsrecht indigener Volksgruppen in Kanada

des Supreme Court darstellt, die das Problem indigener Selbstverwaltung zumindest rudimentär behandelt, jedoch deren Ursprung nicht zweifelsfrei geklärt hat, gilt es zu untersuchen, worauf sich die Theorie des „Inherent Approach“ stützen läßt. Die „Assembly of First Nations“ hat 1986 in einem Positionspapier die Bedeutung der „Royal Proclamation“ für die Anerkennung inhärenter indigener Selbstverwaltung herausgestellt: „The inherent right of North American Indians to sovereignty was first recognized by the Two-Row Wampum in 1650, and later, by the Royal Proclamation of 1763 . . .“43

Dieser Ansatz verkennt, daß dieses Dokument zwischen einer Anerkennung indigener Souveränität und der Subordination kanadischer First Nations schwankt.44 Ausweislich seines Wortlautes45 gewährt es der Urbevölkerung Territorial- sowie Fischerei- und Jagdrechte, die jedoch von der Billigung der Britischen Krone abhängig sind und damit nicht als Ausdruck uneingeschränkter Selbstverwaltung interpretiert werden können. Im Gegenteil – die „Royal Proclamation“ scheint eher Ausdruck der Theorie des „Contingent Approach“ zu sein und kann daher im Ergebnis nicht als Grundlage eines inhärenten Selbstverwaltungsrechtes dienen.46 Die Mehrheit der Vertreter des „Inherent Approach“ argumentiert, die vor der Kolonisierung der neuen Welt bestehenden indigenen Selbstverwaltungsrechte seien entgegen der Ansicht der kanadischen Rechtsprechung nicht durch Erlaß des Constitution Act, 1867, aufgehoben worden. Gemäß dem Rechtsgrundsatz „Nemo dat qui non habet“ sei das britische Parlament nicht dazu berechtigt gewesen, dem Dominion oder den Provinzen Kompetenzen zu übertragen, die zuvor ausschließlich der Urbevölkerung zugestanden hätten.47 Auch die Vorschrift der Section 91 (24)48 ermächtige keineswegs zu einer Aufhebung indigener Verwaltungsstrukturen. Aus Sicht kanadischer First Nations statuiere diese Bestimmung lediglich die ausschließliche Gesetzgebungszuständigkeit der Regierung in Ottawa, damit diese ihrer durch den historischen Vertragsprozeß begründeten Verantwortung gerecht werden könne. Eine Aufhebung erfordere überdies die vorherige Zustimmung der betroffenen Stammesverbände.49 Auch nach Ansicht der „Royal Commission“ hat der Constitution Act, 1867, indigenen Selbst43 44 45 46 47 48 49

A.F.N., Our Land, Our Government, Our Heritage, Our Future, S. 18. Borrows, U.B.C. Law Review 1994, Bd. 28, S. 1 (18). Siehe B. I. 1. a) und C. III. 1. a) aa) der Dissertation. Isaac, C.N.L.R. 1992, Bd. 2, S. 6 (18). Hutchins/Schulze/Hilling, U.B.C. Law Review 1995, Bd. 29, S. 251 (281). Siehe B. II. der Dissertation. Ryder, McGill Law Journal 1991, Bd. 36, S. 308 (315).

I. Der Ursprung des indigenen Selbstverwaltungsrechtes

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verwaltungsrechten ihre Grundlage nicht entziehen können; die Konzeption des British Columbia Court of Appeal vermische in unzulässiger Weise die Frage des Umfangs gesetzgeberischer Kompetenzen mit der ihrer Exklusivität.50 Damit ist festzuhalten, daß inhärente Selbstverwaltungsrechte zunächst unabhängig von den Garantien des Constitution Act, 1982, bestehen.51 Ihre fortdauernde Existenz impliziert jedoch gleichzeitig den Schutz dieser Rechtsposition durch Section 35 (1) der kanadische Verfassung52 – eine Schlußfolgerung, die auch die „Royal Commission“ teilt.53 Auf der Grundlage dieser gemeinhin als „Full Box“-Theorie“ bezeichneten Konzeption54 wird die verfassungsrechtliche Garantie indigener Rechte auf Selbstverwaltung durch den Wortlaut der Section 35 (1) gestützt, nach dem ausdrücklich nur „existing aboriginal and treaty rights“ als schützenswert erachtet werden,55 das heißt solche Rechte, die zum Zeitpunkt der Verkündung des Constitution Act, 1982, Bestand hatten. Da – wie soeben dargestellt wurde – der „Inherent Approach“ eine Aufhebung indigener Selbstverwaltungskompetenzen durch staatliche Hoheitsakte vor diesem Datum verneint, muß Section 35 (1) der kanadischen Verfassung auch ein inhärentes Selbstverwaltungsrecht umfassen. Ein derartiger verfassungsrechtlicher Schutz fußt nicht zuletzt auch auf der Symbiose zwischen „Aboriginal Title“ und „Aboriginal Self-Government“:56 wenn die kanadische Rechtsprechung indigene Landrechte unter Section 35 (1) subsumiert, dann kann sie konsequenterweise indigenen Selbstverwaltungsrechten diesen Schutz nicht versagen.57 Die Befürworter des „Inherent Approach“ weisen schließlich darauf hin, daß auch die gemäß dem „Sparrow Justification-Testverfahren“ für eine Löschung indigener Rechtspositionen grundsätzlich erforderliche gesetzgeberische Intention bislang nicht erkennbar gewesen ist und somit das „Aboriginal Self-Government“ den uneingeschränkten Schutz der Verfassung beanspruchen kann.58 Nur im Wege eines Amendments zum Constitution Act, 1982, kann dieses Recht außer Kraft gesetzt werden.59 50

Royal Commission, Partners in Confederation, S. 32. Hutchins/Schulze/Hilling, U.B.C. Law Review 1995, Bd. 29, S. 251 (298). 52 Borrows, Osgoode Hall Law Journal 1992, Bd. 30, S. 291 (293); McNeil, Osgoode Hall Law Journal 1996, Bd. 34, S. 61 (65). 53 Report of the Royal Commission, Volume 2, S. 202. 54 Morse, Two Steps Forward and One Step Back, S. 331. 55 Bzgl. des genauen Wortlautes der Vorschrift siehe C III. 1. b) bb) der Dissertation. 56 Siehe D. unter 2. der Dissertation. 57 Lambert, U.B.C. Law Review 1998, Bd. 32, S. 249 (268). 58 Freedman, U.B.C. Law Review 1994, Bd. 28, S. 49 (75). 59 Clark, Native Liberty, Crown Sovereignty, S 192. 51

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D. Selbstverwaltungsrecht indigener Volksgruppen in Kanada

Im Ergebnis stellt sich die Grundkonzeption des „Inherent Approach“ wie folgt dar: bereits lange Zeit vor der Kolonisierung der Neuen Welt durch die Europäer verfügte die Urbevölkerung über eigenständige Verwaltungsstrukturen, die auch durch den Constitution Act, 1867, nicht beschnitten wurden. Da sie bis zum Zeitpunkt der Konstitutionalisierung indigener Rechte im Jahre 1982 fortbestanden, unterfallen sie heute dem Geltungsbereich der Section 35 (1) der kanadischen Verfassung. Die für eine Aufhebung der Selbstverwaltungsrechte kanadischer First Nations erforderliche Intention des Gesetzgebers, die der Supreme Court in seinem Urteil im Fall R. v. Sparrow gefordert hat, ist nicht ersichtlich.

II. Der „Charlottetown Accord“ von 1992 Ungeachtet der vor allem durch die Royal Commission vertretenen „Full Box“-Theorie, nach der inhärente Selbstverwaltungsrechte der indigenen kanadischen Urbevölkerung bereits dem Schutz der Section 35 (1) der Verfassung unterfallen, sind First Nations bestrebt, eine hierüber hinausgehende explizite Anerkennung ihrer Forderungen im Rahmen des Constitution Act, 1982, herbeizuführen. Die im Jahre 1983 eingesetzte parlamentarische Kommission hat diesen Wunsch erstmals in einem nach ihrem Vorsitzenden Keith Penner benannten Bericht aufgegriffen und das Konzept indigener Selbstverwaltung näher spezifiziert. Diese als „Penner-Report“ bezeichnete Untersuchung hat in entscheidendem Maße den Wunsch nach Selbstverwaltung in das öffentliche Bewußtsein zu rücken vermocht; gleichzeitig hat sie eine Entwicklungslinie in Gang gesetzt, die über den „Meech Lake Accord“ des Jahres 1987 bis zum 1992 unterzeichneten „Charlottetown Accord“ reicht und die in den folgenden Ausführungen nachgezeichnet werden soll. 1. Inhalt und Auswirkungen des „Penner-Report“ von 1983 Im Zuge der „Patriation of Constitution“ des Jahres 1982 war die Frage indigener Rechte und damit einhergehend der Aspekt der Selbstverwaltung kanadischer First Nations endgültig in den Fokus der parlamentarischen Debatte und des Verfassungsrechtes gerückt. Um das zwischen weißen Bevölkerungsgruppen und First Nations bestehende Beziehungsgeflecht erstmalig einer grundlegenden Analyse zu unterziehen, setzte das Unterhaus am 22. Dezember 1982 eine insgesamt zehn Mitglieder zählende parlamentarische Kommission unter dem Vorsitz des Abgeordneten Keith Penner ein, der auch drei Angehörige der kanadischen Urbevölkerung angehörten – ein bis dato einmaliger Akt in der Geschichte des Parlamentes.60 Diese erstmalige 60

Gerber, „Selbst-Regierung“ der Ureinwohner in Kanada?, S. 94.

II. Der „Charlottetown Accord“ von 1992

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Partizipation der First Nations verdeutlicht einen grundlegenden Wandel der Regierung in Ottawa und damit einhergehend eine Abkehr von der Assimilierungspolitik, die noch das bestimmende Element der auf dem „White Paper“61 fußenden politischen Grundkonzeption gewesen war. Der im November 1983 und damit unmittelbar nach dem Scheitern der ersten Verfassungskonferenz62 vorgelegte, rund zweihundert Seiten umfassende Bericht des „House of Commons Special Committee on Indian Self-Government“ unterschied sich in fundamentaler Weise von dem Prozeß, der zum „White Paper“ geführt hatte: im Gegensatz zu diesem war dieses als „Penner Report“ bekanntgewordene Dokument nicht an der Linie einer einzelnen politischen Partei ausgerichtet. Es berücksichtigte nicht nur die Vorschläge der zuvor konsultierten indigenen Bevölkerungsgruppen, sondern stellte deren Belange in den Mittelpunkt der in ihm unterbreiteten Vorschläge an die Regierung.63 Die Kommission, die ihren aufsehenerregenden Bericht auf der Basis großangelegter öffentlicher Anhörungen, schriftlicher Eingaben sowie wissenschaftlicher Projekte erarbeitet hatte,64 forderte eine grundlegende Neujustierung der Beziehungen zwischen indigenen und nicht-indigenen Bevölkerungsgruppen, die First Nations eine weitreichende Kontrolle ihrer eigenen gesellschaftlichen Strukturen ermöglichen sollte.65 Ausdruck dieses neuen Verhältnisses sollte der Aufbau eines neuen „Ministry of State for Indian First Nations Relations“ sein, das als Koordinierungsstelle dienen und das „Department of Indian and Northern Development“ ablösen sollte.66 Kernpunkt des „Penner-Reports“ war die Empfehlung, die Selbstverwaltungsrechte der kanadischen Urbevölkerung anzuerkennen und diese in der Verfassung zu verankern.67 Eine bloße Ergänzung der Bestimmungen des „Indian Act“, der Elemente einer Selbstverwaltung enthält, lehnte der Ausschuß hingegen mit dem Hinweis auf dessen antiquierte Struktur kategorisch ab.68 Der Begriff ging in seinen Reformvorschlägen über die nur begrenzte Gewährung gouvernementaler Strukturen des „Indian Act“ hinaus: das „Aboriginal Self-Government“ sollte nach der Konzeption der Parlamentskommission eine eigenständige Regierungsform innerhalb des kanadi61 62 63 64 65 66 67 68

Siehe C. II. der Dissertation. Siehe C. III. 1. b) cc) (1) der Dissertation. Mawhiney, Towards Aboriginal Self-Government, S. 62. Penner-Report, S. 5. Penner-Report, S. 44. Penner-Report, S. 61. Penner-Report, S. 44. Penner-Report, S. 47.

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D. Selbstverwaltungsrecht indigener Volksgruppen in Kanada

schen Staatsgefüges etablieren,69 die unbeeinflußt durch die Bundes- oder die einzelnen Provinzregierungen First Nations dazu ermächtigen sollte, eine umfassende Hoheitsgewalt innerhalb der von ihnen bewohnten Territorien auszuüben. Die voll Spannung erwartete Reaktion der Regierung Trudeau auf die Vorschläge des „Penner-Reports“ erfolgte am 5. März 1984. Zwar begrüßte man grundsätzlich die Empfehlungen des Ausschusses, die Selbstverwaltungsrechte kanadischer First Nations zukünftig zu stärken, doch zeigte sich sehr schnell, daß man einer uneingeschränkten, der parlamentarischen Kontrolle entzogenen Selbstregierung äußerst zurückhaltend gegenüberstand.70 Wie die nachfolgende Verfassungskonferenz vom 8./9. März desselben Jahres verdeutlicht, handelte es sich um eine bloße Absichtserklärung der Regierung in Ottawa – zu einer ernsthaften Umsetzung der Reformvorschläge des „Penner-Reports“ konnte man sich nicht durchringen. Diese insgesamt zweite „First Ministers’ Conference“ (FMC) scheiterte vor allem am Widerstand der Provinzen, die durch eine Erweiterung der Verfassung um ein „Aboriginal Self-Government“ einen Verlust ihrer Machtbefugnisse befürchteten.71 2. Der „Meech Lake Accord“ von 1987 Besonders Quebec hatte in der Vergangenheit auf die Bewahrung seiner provinziellen Befugnisse gepocht und hatte aus Angst, seine Eigenständigkeit zu verlieren, dem Constitution Act, 1982, die Zustimmung versagt. Das Streben kanadischer First Nations nach einer verfassungsrechtlichen Anerkennung ihrer Selbstverwaltungsrechte ist untrennbar mit diesem durch die Provinzregierung Quebecs heraufbeschworenen Verfassungskonflikt verbunden. Dieser frankophone Teil Kanadas hatte sich zwar zunächst aus der Verfassungsfamilie verabschiedet, doch zeigte sich bereits kurze Zeit nach der „Patriation of Constitution“, daß sich alle politischen Kräfte bemühten, die Einheit Kanadas zu bewahren und den entstandenen Konflikt einer einverständlichen Lösung zuzuführen. Bereits während seiner Wahlkampagne im Jahre 1984 hatte der spätere Premierminister Brian Mulroney für den Fall eines Sieges versprochen, alle Anstrengungen zu unternehmen, um Quebec in den Schoß der Verfassungsfamilie zurückzuholen.72 Auch in Quebec selbst war die zunächst ablehnende Haltung gegenüber der neuen Verfassung zwischenzeitlich umgeschlagen. Ministerpräsident Robert Bou69 70 71 72

Penner-Report, S. 141. Mawhiney, Towards Aboriginal Self-Government, S. 76. Gerber, „Selbst-Regierung“ der Ureinwohner in Kanada?, S. 98. Monahan, Constitutional Law, S. 189.

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rassa trug diesem Stimmungsumschwung Rechnung, als er 1986 die formelle Anerkennung der Verfassungsregelungen von 1982 anbot, sofern die Bundesregierung in Ottawa und die übrigen Provinzen im Gegenzug einem fünf Punkte umfassenden Forderungskatalog ihre Zustimmung erteilen würden. Diese durch Gil Remillard, den Minister für intergouvernementale Beziehungen, konzipierte Agenda fand Eingang in ein als „Meech Lake Accord“ bezeichnetes Abkommen, in dem die Ergänzung des Constitution Act, 1867, um eine neue Section 2 vorgeschlagen wurde, in der Quebec unter anderem die Eigenschaft einer „Gesellschaft eigener Art“ zugebilligt werden sollte: 2. (1) The Constitution Act of Canada shall be interpreted in a manner consistent with (b) The recognition that Quebec constitutes within Canada a distinct society.

Dieser Passus, mit dem man in erster Linie eine Beschränkung der Bundesgewalt zu erreichen hoffte,73 stieß auf heftige Kritik indigener Volksgruppen, deren Forderung nach Selbstverwaltung erneut unberücksichtigt blieb.74 Sie betrachteten die getroffene Vereinbarung als Negation ihrer Rechtsstellung, da ihre im Vergleich zur frankokanadischen nicht minder unverwechselbare Kultur keine explizite Anerkennung fand und ihnen ein vergleichbarer Sonderstatus als „distinct society“ verweigert wurde.75 Nachdem das Bundesparlament in Ottawa und insgesamt acht der zehn Provinzen den „Meech Lake Accord“ innerhalb der vorgegebenen, bis Juni 1990 reichenden Dreijahresfrist ratifiziert hatten, verweigerte schließlich Manitoba dem Vertragswerk seine Zustimmung. Eine entscheidende Rolle spielte hier Elijah Harper, der die nur unzureichende Berücksichtigung indigener Belange monierte und als einziges indigenes Mitglied der gesetzgebenden Versammlung dieser Provinz durch sein Veto eine abschließende Abstimmung zu blockieren wußte.76 Als offenkundig wurde, daß die Provinz Manitoba nicht fristgerecht würde zustimmen können, zog es auch der Premierminister Newfoundlands vor, das Abkommen nicht mehr zur Abstimmung zu stellen77 – der „Meech Lake Accord“ war damit endgültig gescheitert.

73 74 75 76 77

Sautter, Geschichte Kanadas, S. 108. Elliott, Law and Aboriginal Peoples in Canada, S. 131. Monahan, Constitutional Law, S. 191; Reiter, The Law of First Nations, S. 62. Morse, Two Steps Forward and One Step Back, S. 332. Monahan, Constitutional Law, S. 192.

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3. Die Konzeption des „Charlottetown Accord“ und sein Scheitern Den erneuten Versuch einer grundlegenden Verfassungsreform stellt der am 28. August 1992 unterzeichnete „Charlottetown Accord“ dar, eine Vereinbarung, die unter aktiver Beteiligung der vier führenden, als Interessenvertretung kanadischer First Nations fungierenden Organisationen78 getroffen wurde. Das Abkommen sollte das Ende eines als „Canada Round“ titulierten Prozesses markieren, der im Gegensatz zu den im Rahmen des „Meech Lake Accord“ getroffenen Regelungen nicht die verfassungsrechtlichen Belange einer einzelnen Provinz, sondern die Bedenken aller Einwohner Kanadas in ausreichendem Maße widerspiegeln sollte.79 Zwar wurde Quebec erneut die Eigenschaft einer „distinct society“ zugebilligt, doch gleichzeitig wurde in der als „Canada Clause“ bezeichneten Vorschrift des Artikels 1 (b) die besondere Bedeutung der Indigenenpopulation Kanadas ausdrücklich betont und gleichzeitig die Existenz indigener Selbstverwaltungseinheiten als einer dritten Regierungsform im Rahmen des föderalen Staatsaufbaus hervorgehoben: The Aboriginal peoples of Canada, being the first peoples to govern this land, have the right to promote their languages, cultures and traditions and to ensure the integrity of their societies, and their governments constitute one of the three orders of government in Canada.

Damit einhergehend bezweckte der „Charlottetown Accord“ eine erhebliche Stärkung der politischen Einflußnahmemöglichkeiten indigener Volksgruppen: gemäß Artikel 9 sollten First Nations auf der Grundlage des Constitution Act, 1982, erstmalig die Gelegenheit erhalten, Repräsentanten in den Senat zu entsenden, die in Fragen von spezifisch indigenem Interesse berechtigt sein sollten, ein doppelt zu gewichtendes Stimmrecht auszuüben. Das Abkommen schlug jedoch nicht nur eine stärkere Partizipierung an Entscheidungsprozessen der Legislative vor, sondern unterstützte auch eine Einbindung der indigenen Population in Akte der Judikative: wie sich aus Artikel 20 des „Charlottetown Accord“ ergibt, sollte die kanadische Urbevölkerung, vertreten durch einen Ältestenrat, zukünftig in Fragen des Indigenenrechtes ermächtigt sein, entsprechende Eingaben an den Supreme Court zu machen, über dessen Besetzung sie durch vorherige Konsultationen und die Einreichung entsprechender Vorschlagslisten aktiv mitwirken können sollte. Zentrale Bestimmung des Abkommens ist jedoch Artikel 41, in dem die verfassungsrechtliche Verankerung eines inhärenten Selbstverwaltungsrech78

Bei diesen Organisationen handelte es sich um die „Assembly of First Nations“ den „Native Council of Canada“, den „Métis National Council“ sowie die „Inuit Tapirisat of Canada“; siehe C. I. der Dissertation. 79 Monahan, Constitutional Law, S. 193.

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tes in einer neuen Vorschrift des Constitution Act, 1982, vorgeschlagen war: The Constitution should be amended to recognize that the Aboriginal peoples of Canada have the inherent right of self-government within Canada. This right should be placed in a new section of the Constitution Act, 1982, section 35.1.

Die Justiziabilität dieses Rechtes, das heißt die Möglichkeit seiner gerichtlichen Geltendmachung, sollte gemäß Artikel 42 für einen Übergangszeitraum von fünf Jahren aufgeschoben werden, ohne damit aber seine Existenz zu beeinträchtigen – ein Passus, der im Kontext der in Artikel 45 niedergelegten „Self-Governmement Agreements“ betrachtet werden muß. Wie das Zusammenspiel beider Vorschriften verdeutlicht, scheinen die geistigen Väter des „Charlottetown Accord“ eine Ausformung indigener Selbstverwaltung im Verhandlungswege und nicht durch die Rechtsprechung bevorzugt zu haben. Trotz der zunächst positiven Umfrageergebnisse lehnte die Mehrheit der 13,7 Millionen Stimmberechtigten in einem am 26. Oktober 1992 durchgeführten Referendum die in diesem Abkommen niedergelegten Verfassungsreformvorschläge ab und schlug damit nach dem Scheitern des „Meech Lake Accord“ erneut die Tür zu einem durch die kanadische Verfassung getragenen Selbstverwaltungsrecht zu. Der im Zeitpunkt der Unterzeichnung zunächst als dessen große Stärke gepriesene Kompromißcharakter des Übereinkommens,80 das sehr vielschichtige Interessen breiter Bevölkerungsgruppen bedienen sollte, hatte sich schließlich als seine große Schwäche entpuppt. Zusammenfassend ist damit zu konstatieren, daß die durch den „PennerReport“ entstandene Dynamik hinsichtlich der Frage indigener Selbstverwaltung bislang zumindest nicht zu dem gewünschten Ergebnis einer entsprechenden verfassungsrechtlichen Verankerung geführt hat und hiermit in Anbetracht der derzeitigen politischen Situation in Kanada in der näheren Zukunft auch nicht ernsthaft zu rechnen ist. Ungeachtet dieser Prognose und trotz des Scheiterns des „Meech Lake Accord“ und des ihm nachfolgenden „Charlottetown Accord“ kann ein grundsätzlich positives Resumée gezogen werden. Insbesondere der letztgenannte Versuch einer Verfassungsreform hat gezeigt, daß kanadische First Nations als vollwertige Verhandlungspartner betrachtet werden, deren Mitwirkung nicht allein im Kontext spezifisch indigener Fragestellungen für wichtig erachtet wird. Zumindest auf diese Weise erfahren sie eine Aufwertung ihres Rechtsstatus’, die ihnen aufgrund des Scheiterns des „Charlottetown Accord“ zunächst versagt blieb: die Anerkennung als eigenständige dritte Regierungsform innerhalb des 80

McNeil, Queen’s Law Journal 1993, Bd. 19, S. 95 (99) unter Fn. 8.

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D. Selbstverwaltungsrecht indigener Volksgruppen in Kanada

föderalen Systems Kanadas. Darüber hinaus darf nicht außer acht gelassen werden, daß im Vorfeld dieses Abkommens zwischen allen politischen Gruppierungen Einigkeit hinsichtlich des Aspektes eines inhärenten Selbstverwaltungsrechtes hergestellt werden konnte. Die hierdurch bewirkte zumindest informelle Anerkennung dieser Rechtsposition wird im Rahmen zukünftiger Selbstverwaltungsbestrebungen kanadischer First Nations eine starke Verhandlungsposition bieten – nicht zuletzt auch vor dem Hintergrund der in Section 35 (3) der Verfassung verankerten „Land Claims Agreements“.81

III. Die Anwendbarkeit der „Canadian Charter of Rights and Freedoms“ Das Scheitern des „Charlottetown Accord“ hat nicht nur die verfassungsrechtliche Absicherung indigener Selbstverwaltung verhindert; es hat gleichzeitig die äußerst kontrovers diskutierte Frage der Anwendbarkeit der „Canadian Charter of Rights and Freedoms“ (CCRF) im Rahmen des „Aboriginal Self-Governement“ unbeantwortet gelassen. Hätte das am 26. Oktober 1992 durchgeführte Referendum einen positiven Ausgang genommen, so wäre durch Section 27 dieses Abkommens Section 32 (1) der CCRF ergänzt und die Anwendbarkeit der Charter auf „all legislative bodies and governments of the Aboriginal peoples of Canada“ explizit festgestellt worden. Aufgrund der Ablehnung des „Charlottetown Accord“ aber handelt es sich um eine bislang ungelöste Problematik, für deren rechtliche Beurteilung die gerade erwähnte Vorschrift der Section 32 (1) der CCRF die Grundlage bilden muß. Diese Bestimmung definiert den genauen Anwendungsbereich der Charter wie folgt: This Charter applies (a) to the Parliament and government of Canada in respect of all matters within the authority of Parliament including all matters relating to the Yukon Territory and Nothwest Territories; and (b) to the legislature and government of each province in respect of all matters within the authority of the legislature of each province.

Um vor dem Hintergrund dieser Vorschrift die komplexe Frage der Anwendbarkeit der CCRF auf indigene Selbstverwaltungsstrukturen analysieren zu können, bedarf es jedoch einiger einleitender Überlegungen. Zunächst ist der besondere Status der einzelnen Angehörigen der kanadischen Urbevölkerung zu berücksichtigen, der aus der Tatsache der Mitgliedschaft in zwei unterschiedlichen Rechtsgemeinschaften resultiert: so sind sie Teil 81

Siehe D. IV. der Dissertation.

III. „Canadian Charter of Rights and Freedoms“

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der kanadischen Mainstreamgesellschaft und nehmen gleichzeitig als Angehörige der First Nations eine sich hiervon fundamental unterscheidende Sonderstellung ein. Da die Charter vorrangig den Schutz von Individualrechten gegenüber staatlichen Eingriffen bezweckt,82 sind einzelne indigene Personen in ihrer Eigenschaft als herkömmliche kanadische Staatbürger befugt, sich gegenüber der Regierung in Ottawa auf die in der Charter niedergelegten Individualrechte zu berufen.83 Weitaus schwieriger sind hingegen solche Konstellationen zu beurteilen, in denen ein indigenes Individuum Rechte gegenüber einem indigenen Kollektiv wie beispielsweise einem Stammesverband geltend machen möchte. Der Supreme Court hat hierzu im Fall Eldridge v. Attorney-General of British Columbia den Grundsatz formuliert, daß über den Wortlaut der Section 32 (1) hinausgehend die Charter auch auf Verwaltungseinheiten Anwendung finden muß, deren Kompetenzen auf gesetzgeberischen Akten der Bundes- oder der einzelnen Provinzregierungen beruhen: „First, it may be determined that the entity is itself ‚government‘ for the purpose of s. 32. This involves an inquiry into whether the entity whose actions have given rise to the alleged Charter breach can, either by its very nature or in virtue of the degree of gouvernmental control exercised over it, properly be characterized as ‚government‘ within the meaning of s. 32(1). In such cases, all of the activities of the entity will be subject to the Charter, regardless of whether the activity in which it is engaged could, if performed by a non-gouvernmental actor, correctly be described as ‚private‘.“84

In Anwendung dieser Leitlinie müssen sich Entscheidungen, die ein Stammesrat auf der Grundlage der ihm durch den „Indian Act“ verliehenen Befugnisse trifft, im Einklang mit der Charter befinden, um rechtmäßig sein zu können.85 Somit ist ein einzelnes Stammesmitglied durch seine bloße Zugehörigkeit zu einer bestimmten Gruppierung nicht von einer Geltendmachung von Charterrechten ausgeschlossen – im Gegenteil: die Rechte, die es gegenüber der Bundesregierung geltend machen kann, darf es auch im Verhältnis zu seiner Stammesgemeinschaft für sich reklamieren. Wie Richter La Forest im Eldridge-Fall weiter ausgeführt hat, soll darüber hinausgehend der Anwendungsbereich der CCRF auch dann eröffnet sein, wenn spezifische Handlungsweisen der Sphäre der Selbstverwaltung zugeordnet werden können: „Second, an entity may be found to attract Charter scrutiny with respect to a particular activity that can be ascribed to government. This demands an investigation 82

McNeil, Osgoode Hall Law Journal 1996, Bd. 34, S. 61 (69). Wildsmith, Aboriginal Peoples, S. 50. 84 [1997] 3 S.C.R., S. 624 (661), Absatz 44. 85 Wilkins, University of Toronto Law Journal 1999, Bd. 49, S. 53 (60); Morse, Two Steps Forward and One Step Back, S. 328. 83

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D. Selbstverwaltungsrecht indigener Volksgruppen in Kanada

not into the nature of the entity whose activity is impugned but rather into the nature of the activity itself. In such cases, in other words, one must scrutinize the equality of the act at issue, rather than the quality of the actor. If the act is truly ‚governmental‘ in nature – for example, the implementation of a specific scheme or a governmental program – the entity performing it will be subject to review under the Charter only in respect of that act, and not its other, private activities.“86

Der Supreme Court hat auch die Problematik erkannt, nach der Selbstverwaltungseinheiten versucht sein könnten, sich den Erfordernissen der CCRF dadurch zu entziehen, daß sie Privatleute mit dem Vollzug bestimmter Maßnahmen betrauen und sich auf diese Weise gewissermaßen ihrer Verantwortung durch eine „Flucht in das Privatrecht“ zu entziehen suchen: „In these circumstances, while it is a private actor that actually implements the program, it is government that retains responsibilitiy for it. . . . Just as governments are not permitted to escape Charter scrutiny by entering into commercial contracts or other ‚private‘ arrangements, they should not be allowed to evade their constitutional responsibilities by delegating the implementation of their policies and programs to private entities.“87

Zusammenfassend läßt sich daher feststellen, daß der Anwendungsbereich der Charter sich nicht allein auf die in Section 32 (1) genannten Bereiche beschränkt, sondern auch dann Gültigkeit hat, wenn die in dieser Vorschrift aufgeführten Verwaltungsträger ihrerseits – wie durch den „Indian Act“ geschehen – Selbstverwaltungseinheiten schaffen oder Privatpersonen mit der Ausführung von Tätigkeiten betrauen, die eigentlich ihrer Einflußsphäre zuzuordnen sind. Die soeben dargelegten Grundsätze aber haben allein derivative Selbstverwaltungseinheiten zum Inhalt, das heißt solche gouvernementale Strukturen, die im Sinne des „Contingent Approach“88 abgeleitet und nur durch einen hoheitlichen Akt zur Entstehung gelangen. Sie bieten jedoch keine Lösungsansätze für die Frage der Anwendbarkeit der CCRF auf inhärente Selbstverwaltungsrechte im Sinne des „Inherent Approach“,89 den neben den First Nations auch die „Royal Commission“ vertritt und der in jüngster Zeit immer mehr Zustimmung nicht zuletzt auch auf politischer Ebene zu finden scheint. Die rechtliche Bewertung dieser Thematik wird ausgesprochen kontrovers diskutiert; dabei haben sich die zwei im folgenden aufgeführten Meinungsgruppen herauskristallisiert:

86

[1997] 3 S.C.R., S. 624 (661), Absatz 44; [Hervorhebungen durch den Verfas-

ser]. 87 88 89

[1997] 3 S.C.R., S. 624 (660), Absatz 42. Siehe D. I. 1. der Dissertation. Siehe D. I. 2. der Dissertation.

III. „Canadian Charter of Rights and Freedoms“

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1. Die Position der Rechtsprechung Ausgehend vom Wortlaut der Vorschrift der Section 32 (1) der Charter hat der Supreme Court erstmals in seiner im Jahre 1986 ergangenen Entscheidung im Fall RWDSU v. Dolphin Delivery Ltd. eine Anwendbarkeit der CCRF auf indigene Selbstverwaltungseinheiten verneint und dies mit dem abschließenden Charakter dieser Bestimmung begründet: „In my view, s. 32 of the Charter, specifically dealing with the question of Charter application, is conclusive on this issue. . . . Section 32 (1) refers to the Parliament and Government of Canada and to the legislature and governments of the Provinces in respect of all matters within their respective authorities. . . . It is my view that s. 32 of the Charter specifies the actors to whom the Charter will apply. They are the legislative, executive and administrative branches of government.“90

Durch diese im Fall McKinney v. University of Guelph91 sowie in einer Vielzahl weiterer nachfolgender Entscheidungen92 bestätigten Bewertung hat das Gericht einer Mitte der achtziger Jahre entstandenen Entwicklung, die für die Universalität der Charter eintrat,93 eine deutliche Absage erteilt. 2. Die Position der „Royal Commission“ Im Gegensatz zum Supreme Court vertritt die „Royal Commission“ die Ansicht, die Charter sei sehr wohl hinsichtlich indigener Selbstverwaltungsrechte anwendbar und schütze einzelne indigene Personen vor Eingriffen durch ihre eigenen Selbstverwaltungseinheiten. Sie interpretiert die Vorschrift der Section 32 (1) als ausdrücklich nicht abschließend94 und moniert die durch Kanadas oberste Gerichtsinstanz vorgenommene Bewertung als bloße Unterscheidung zwischen Akteuren, die entweder private Handlungen vollziehen oder aber mit Kompetenzen der Regierung ausgestattet agieren, ohne jedoch den Anwendungsbereich der Charter näher zu konkretisieren: „In the case of . . . Dolphin Delivery . . ., the Supreme Court of Canada held that the Charter does not apply in litigation between private parties and that section 32 was conclusive on this point; . . . This holding suggests that the purpose of section 32 is to draw the dividing line between private and governmental actors, 90

[1986] 2 S.C.R., S. 573 (597/598); [Hervorhebungen durch den Verfasser]. [1990] 3 S.C.R., S. 229 (261, 263). 92 Stoffmann v. Vancouver General Hospital [1990] 3 S.C.R., S. 483 (505, 510, 516); Lavigne v. O.P.S.E.U [1991] 2 S.C.R., S. 211 (308); Donahoe v. Canadian Broadcasting Cooperation [1993] 1 S.C.R., S. 319 (370); Eldridge v. AttorneyGeneral of British Columbia [1997] 3 S.C.R., S. 624 (654 ff., 660 ff.), Absätze 35 ff., 43 f. 93 Wilkins, University of Toronto Law Journal 1999, Bd. 49, S. 53 (65). 94 Royal Commission, Partners in Confederation, S. 65. 91

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D. Selbstverwaltungsrecht indigener Volksgruppen in Kanada

rather than to list in a comprehensive fashion the governmental bodies to which the Charter applies.“95

Nach Auffassung der „Royal Commission“ spricht für eine Anwendbarkeit der CCRF auf inhärente indigene Selbstverwaltungsrechte ein rechtssystematischer Aspekt: „[I]t would be anomalous to see the Constitution Act, 1982 recognizing, through section 35 (1), the inherent right of Aboriginal self-Government in other than express language, yet require the presence of express language to ensure that the Charter applies to such government.“96

In konsequenter Fortführung dieses Grundgedankens, demzufolge ein inhärentes Recht auf Selbstverwaltung bereits in Section 35 (1) der Verfassung verankert ist,97 propagiert die „Royal Commission“ eine entsprechend weitgefaßte Interpretation der Section 32 (1) der Charter, die diesem Umstand Rechnung trägt und hierdurch verfassungsrechtliche Dysbalancen vermeidet. Nach dieser Argumentation ist auch die Vorschrift der Section 52 des Constitution Act, 1982, zu berücksichtigen,98 nach der die Verfassung und damit auch die CCRF Teil des kanadischen „Supreme Law“ sind. Die Unanwendbarkeit der Charter aber, wie sie der Supreme Court vertritt, würde nach Einschätzung der „Royal Commission“ eine Trivialisierung dieses Verfassungsgrundsatzes bewirken.99 3. Streitentscheidung Bei kritischer Bewertung der divergierenden Ansichten des Supreme Court und der „Royal Commission“ ist der durch Kanadas oberstes Gericht eingenommenen Rechtsposition der Vorzug zu geben. Ausschlaggebend für diese Einschätzung sind die folgenden vier Aspekte: 1. Ausgehend von der vielfach und vor allem durch die „Native Women’s Association of Canada“ (NWCA) geäußerten Befürchtung, nur durch Anwendung der Charter könne man diskriminierende Handlungsweisen indigener Selbstverwaltungseinheiten gegenüber einzelnen Personen verhindern,100 darf nicht unberücksichtigt bleiben, daß die durch die CCRF garantierten Individualrechte keine absolute Gültigkeit beanspruchen, sondern auf der Grundlage der Vorschrift der Section 33 (1) Eingriffen ausgesetzt sein können: 95

Royal Commission, Partners in Confederation, S. 65. Royal Commission, Bridging the Cultural Divide, S. 263. 97 Siehe D. I. 1. der Dissertation. 98 Siehe C. III. 1. b) bb) der Dissertation. 99 Royal Commission, Bridging the Cultural Divide, S. 264. 100 Morse, Two Steps Forward and One Step Back, S. 327. 96

III. „Canadian Charter of Rights and Freedoms“

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Parliament or the legislature of a province may expressly declare in an Act of Parliament or the legislature, as the case may be, that the Act or a provision thereof shall operate notwithstanding a provision included in section 2 or sections 7 to 15 of this Charter.101

Bei Anwendbarkeit der CCRF müßte man konsequenterweise auch die Gültigkeit dieses Passus’ befürworten, der ein „Aboriginal Self-Government“ dazu ermächtigen würde, die in Section 2 sowie in den Sections 7– 15 niedergelegten Grundrechte außer Kraft zu setzen. Der besondere Schutz von Individualrechten durch die Charter läßt sich somit bei näherer Betrachtung relativ einfach außer Kraft setzen. 2. Die durch die „Royal Commission“ vertretene Ansicht einer Anwendbarkeit der Charter verkennt deren Entstehungsgeschichte. Die CCRF wurde ohne die Partizipation und Zustimmung kanadischer First Nations konzipiert.102 Es handelt sich um ein Gesetzeswerk, das auf der Basis europäisch-geprägter Rechtstraditionen entwickelt wurde, um die Bedürfnisse der kanadischen Mainstreamgesellschaft zu befriedigen.103 Die kulturellen Eigenheiten der First Nations, ihre Wertvorstellungen und Rechtstraditionen hingegen fanden keinen Eingang in die Konzeption der Charter. In Anbetracht dessen erscheint es unangemessen, die Gefahr verfassungsrechtlicher Dysbalancen heraufzubeschwören – im Gegenteil: derartige von der „Royal Commission“ befürchtete Unausgewogenheiten der Verfassung104 entstehen gerade dann, wenn die Anwendbarkeit der Charter einem „Aboriginal SelfGovernment“ einseitig auferlegt wird ohne indigenen Selbstverwaltungen eine auch nur begrenzte Möglichkeit der Einflußnahme einzuräumen. Eine derartige Vorgehensweise würde die Uhr in eine bereits vergangene Zeit zurückdrehen, in der die kanadische Urbevölkerung keinerlei Mitspracherecht hinsichtlich der Gestaltung ihres rechtlichen Status’ hatte.105 3. Der Argumentation der „Royal Commission“, die Nichtanwendung der Charter würde einer Trivialisierung der Section 52 des Constitution Act, 1982, Vorschub leisten, nach der auch die CCRF Teil des kanadischen „Supreme Law“ ist, erscheint äußerst fragwürdig. Offenkundig wird hier die Frage des sachlichen Anwendungsbereichs der Charter mit deren Stellung im Rahmen der Normenhierarchie vermischt. Die Notwendigkeit einer klaren Unterscheidung dieser beiden Gesichtspunkte verdeutlichen beispielsweise die in Newfoundland geltenden „Terms of the Union“,106 die 101

Hervorhebungen durch den Verfasser. Hogg/Turpel, The Canadian Bar Review 1995, Bd. 74, S. 187 (213); McNeil, Osgoode Hall Law Journal 1996, Bd. 34, S. 61 (70). 103 Wilkins, University of Toronto Law Journal 1999, Bd. 49, S. 53 (78). 104 Siehe D. III. 2. der Dissertation. 105 McNeil, Osgoode Hall Law Journal 1996, Bd. 34, S. 61 (71). 106 Newfoundland Act (U.K.), 12–13 Geo. VI, c. 22. 102

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D. Selbstverwaltungsrecht indigener Volksgruppen in Kanada

nur innerhalb dieser Provinz Gültigkeit beanspruchen können, gleichwohl aber gemäß Section 52 (1) i. V. m. Section 52 (2) (b) i. V. m. Abschnitt 21 der Schedule unzweifelhaft Teil des kanadischen „Supreme Law“ sind. Gleiches muß auch für die Charter gelten, die – obwohl sie im Rahmen indigener Selbstverwaltungsrechte keine Gültigkeit beanspruchen kann – nicht in ihrer Stellung als Recht im Sinne der Section 52 der Verfassung beschnitten wird.107 4. Losgelöst von den drei soeben dargelegten Aspekten scheint die Diktion der Section 32 (1) der Charter108 in entscheidender Weise gegen deren Anwendbarkeit zu sprechen. Hätte es der Intention des historischen Gesetzgebers entsprochen, auch indigene Selbstverwaltungskörperschaften der CCRF zu unterstellen, so wäre es ihm unbenommen gewesen, eine entsprechend andere Formulierung zu verwenden. Wie der Wortlaut der Vorschrift verdeutlicht, ist der Anwendungsbereich der Charter sehr differenziert gefaßt worden, so daß diese Bestimmung nicht etwa einen exemplarischen Charakter hat, sondern im Gegensatz zu der durch die „Royal Commission“ verwendeten Argumentation abschließend ist. Hierfür spricht auch der Umstand, daß im Zeitpunkt des Inkrafttretens der Charter indigene Verwaltungen lediglich auf der Grundlage des „Indian Act“ existierten, hiervon zu differenzierende inhärente Selbstverwaltungseinheiten jedoch keine Berücksichtigung fanden.109 Wenn aber inhärenten Rechten auf Selbstverwaltung bei Verkündung der Charter keine Bedeutung beigemessen wurde, erscheint es systemwidrig, nachträglich eine hierauf abzielende Intention des historischen Gesetzgebers konstruieren zu wollen.

IV. Subsection 35 (3) des Constitution Act, 1982, und die „Land Claims Agreements“ Das Selbstverwaltungsrecht indigener Volksgruppen hat besondere Bedeutung im Kontext sogenannter „Land Claims Agreements“ erlangt. Diese durch Section 35 (3) des Constitution Act, 1982,110 mit Verfassungsrang versehenen vertraglichen Vereinbarungen ermöglichen kanadischen First Nations die Bildung selbstverwalteter territorialer Einheiten.111 Ob ihres Regelungsumfanges auch als „Comprehensive Claims Agreements“ tituliert,112 handelt es sich um regional ausgerichtete Vertragswerke, die in bis107

Wilkins, University of Toronto Law Journal 1999, Bd. 49, S. 53 (76). Bzgl. des genauen Wortlautes der Vorschrift siehe D. III. der Dissertation. 109 McNeil, Osgoode Hall Law Journal 1996, Bd. 34, S. 61 (69). 110 Bzgl. des genauen Wortlautes der Vorschrift siehe C. III. 1. b) bb) der Dissertation. 111 Benedict, ZaöRV 1999, Bd. 59, S. 405 (434). 108

IV. Subsection 35 (3) des Constitution Act, 1982

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lang nicht durch historische Indianerverträge abgedeckten Gebieten des heutigen Kanada zur Anwendung kommen.113 Der wachsenden Bedeutung dieser spezifischen Vertragsart hat auch die Regierung in Ottawa durch ihre „Comprehensive Land Claims Policy“ Rechnung getragen, in der sie den Inhalt und die den „Land Claims Agreements“ zugrundeliegende Intention wie folgt beschrieben hat: „The purpose of settlement agreements is to provide certainty and clarity of rights to ownership and use of land and resources in those areas of Canada where Aboriginal title has not been dealt with by treaty or superseded by law. Final settlements must therefore result in certainty and predictability with respect to the use and dispositions of lands affected by the settlements. . . . The claimant group will receive defined rights, compensation and other benefits in exchange for relinquishing rights relating to the title claimed over all or part of the land in question.“114

Die folgende Beschreibung der bis zum jetzigen Zeitpunkt geschlossenen bedeutsamsten „Land Claims Agreements“ muß in dem Bewußtsein erfolgen, daß diese First Nations die Möglichkeit bieten, der Regierung in Ottawa im Wege des Vertragsschlusses Selbstverwaltungsrechte abzutrotzen, die aufgrund der Section 35 (3) der Verfassung Vorrang vor jedweden anderen Gesetzesakten haben. 1. Das „James Bay and Northern Quebec Agreement“ (JBNQA) von 1975 Das 1975 vereinbarte JBNQA stellt das erste der in Kanada geschlossenen „Land Claims Agreements“ dar. Basierend auf dem vier Jahre zuvor in den Vereinigten Staaten ausgehandelten „Alaska Native Claims Settlement“, beendete es eine mit großer Heftigkeit geführte Auseinandersetzung um die hydroelektronische Nutzung der in dieser Region vorhandenen gewaltigen Wasservorkommen, die Anfang der siebziger Jahre des vorigen Jahrhunderts ihren Ausgang genommen hatte. In Anbetracht einer ökonomisch äußerst schwierigen Situation war die Regierung Quebecs bestrebt, durch intensivierte Nutzung der natürlichen Ressourcen die lahmende Wirtschaft wieder zu beleben.115 Entsprechende Planungen für den Bau gewaltiger Wasserkraftwerke erfolgten jedoch ohne die vorherige Konsultation der betreffenden Ureinwohnergruppen,116 die ihre natürlichen Lebensgrundlagen bedroht sahen. Erst das zwischen der Bundesregierung in Ottawa, der Pro112 113 114 115 116

INAC, First Nations in Canada, 5. The Age of Resurgence, Native Claims. Asch/Zlotkin, Affirming Aboriginal Title, S. 208. DIAND, Canadian Comprehensive Land Claims Policy, S. 9. Jull, Aboriginal Peoples, S. 37. Franks, Rights and Self-Government, S. 250.

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D. Selbstverwaltungsrecht indigener Volksgruppen in Kanada

vinzregierung Quebecs und den betroffenen Cree-Indianern sowie den auf der Ungavahalbinsel beheimateten Inuit vereinbarte, rund vierhundertfünfzig Seiten umfassende JBNQA konnte die auch gerichtlich ausgefochtenen Konfrontationen und Interessenkonflikte beenden. Die in ihm getroffenen Vereinbarungen sehen folgenden Regelungsmechanismus vor: gegen Kompensationszahlungen in Höhe von zweihundertfünfundzwanzig Millionen Dollar über einen Zeitraum von zwanzig Jahren tritt die im Gebiet der James Bay und der Ungavahalbinsel ansässige Urbevölkerung ihre angestammten Landrechte ab und ermöglicht so die von der Provinzregierung intendierte Durchführung hydroelektrischer Bauprojekte. Gleichzeitig sieht das JBNQA eine grundlegende territoriale Neuordnung dieses rund vierhundertzehntausend Quadratmeilen umfassenden Areals vor, die dieses Gebiet in drei Kategorien staffelt: Kategorie I umfaßt rund fünftausend Quadratmeilen, über das die hier lebenden First Nations die alleinige Hoheitsgewalt auszuüben befugt sind. Innerhalb der der Kategorie II zuzuordnenden weiteren rund sechzigtausend Quadratmeilen ist die Urbevölkerung zur exklusiven Ausübung ihrer traditionellen Jagd- und Fischereirechte berechtigt. Zu Kategorie III schließlich zählt das übrige Territorium, in dem die Provinzregierung dazu verpflichtet ist, die spezifischen Belange der Indigenenpopulation in ausreichendem Maße zu berücksichtigen. Die in den Gültigkeitsbereich des JBNQA fallenden First Nations sind berechtigt, durch die Konstituierung regionaler Räte sowie durch die Schaffung lokaler Selbstverwaltungseinheiten Verwaltungsstrukturen zu schaffen und unabhängig von einer Einflußnahme Ottawas oder der Provinzregierung Quebecs in Feldern wie Gesundheit, Erziehung, Recht und Wirtschaft eigene Kompetenzen auszuüben. Das JBNQA ist daher berechtigterweise als das erste moderne Vertragswerk Kanadas tituliert worden,117 das für alle ihm nachfolgenden Landrechtsvereinbarungen Vorbildcharakter gehabt hat. 2. Nachfolgende „Land Claims Agreements“ Seit Abschluß des JBNQA sind in Kanada insgesamt zehn weitere „Land Claims Agreements“ vereinbart und ratifiziert worden, von denen das letzte das im August 1998 unterzeichnete „Nisga’a Final Agreement“ ist.118 Sie alle können als kanadischer Großversuch des „Nation Building“ interpretiert werden, der dazu dient, den besonderen kulturellen Eigenheiten der einzelnen indigenen Volksgruppen Rechnung zu tragen. Ungeachtet der Unterschiedlichkeit ihres spezifischen Regelungsgehaltes weisen die in der Ver117 Elliott, Law and Aboriginal Peoples in Canada, S. 114; Isaac, Aboriginal and Treaty Rights in the Maritimes, S. 97. 118 Siehe E. der Dissertation.

IV. Subsection 35 (3) des Constitution Act, 1982

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gangenheit mit kanadischen First Nations vereinbarten Landrechtsvereinbarungen starke Parallelen auf. So zeichnen sie sich durch die Gewährung von Eigentumsrechten über begrenzte, in den Geltungsbereich der Verträge fallende Gebiete sowie durch entsprechende Selbstverwaltungskompetenzen aus. Darüber hinaus enthalten sie Kompensationsverpflichtungen der Regierung sowie die Zusicherung gegenüber der Urbevölkerung, ihre traditionellen Jagd- und Fischereirechte unbeeinträchtigt von staatlichen Einflüssen ausüben zu können. Schließlich enthalten sie Mitwirkungsrechte in Bereichen des Umweltmanagements und die Garantie, an den durch Ausbeutung der Bodenschätze erzielten Gewinnen angemessen beteiligt zu werden. Die folgende Aufzählung gibt die bis zum jetzigen Zeitpunkt geschlossenen „Land Claims Agreements“ in chronologischer Reihenfolge wieder, denen fundamentale Bedeutung für die Anerkennung und Implementierung eines „Aboriginal Self-Government“ beigemessen wird:119 1. das im Jahre 1978 durch die „Northeastern Quebec Agreement Regulation“120 in Kraft getretene, mit vierhundertfünfundsechzig Mitgliedern des Stammes der Naskapi in Shefferville im gleichen Jahr vereinbarte „Northeastern Quebec Agreement“, 2. das im Jahre 1984 durch den „Western Arctic (Inuvialuit) Claims Settlement Act“121 in Kraft getretene, mit zweitausendfünfhundert Inuvialuit in der westlichen Arktis 1978 vereinbarte „Inuvialuit Final Agreement“, 3. das im Jahre 1992 durch den „Gwich’in Land Claim Settlement Act“122 in Kraft getretene, mit zweitausendzweihundert Gwich’in im nordwestlichen Teil der Northwestern Territories im gleichen Jahr vereinbarte „Gwich’in Final Agreement“, 4. das im Jahre 1993 durch den „Nunavut Land Claim Agreement Act“123 in Kraft getretene, mit siebzehntausendfünfhundert Inuit im nordöstlichen Teil der Northwestern Territories im gleichen Jahr vereinbarte „Nunavut Land Claims Agreement“,124 5. das im Jahre 1994 durch den „Sahtu Dene and Metis Land Claim Settlement Act“125 in Kraft getretene, mit eintausendsechshundert Dene und Métis im westlichen Teil der Northwestern Territories 1993 vereinbarte „Sahtu Dene and Mètis Comprehensive Land Claim Agreement“, 119 120 121 122 123 124 125

Isaac, Aboriginal Law, S. 106. SOR/78–502. S.C. 1984, c. 24. S.C. 1992, c. 53. S.C. 1993, c. 29. Siehe A. und C. I. 2. der Dissertation. S.C. 1994, c. 27.

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D. Selbstverwaltungsrecht indigener Volksgruppen in Kanada

6. die vier im Jahre 1994 durch den „Yukon First Nations Land Claims Settlements Act“,126 den „Yukon First Nations Self-Government Act“127 sowie den „Yukon Surface Rights Act“128 in Kraft getretenen, mit zweitausendfünfhundert Angehörigen von vier unterschiedlichen indigenen Volksgruppen im Yukon Territory 1993 vereinbarten „Vuntut Gwitch’in, Chanpagne and Aishihik, Teslin Tlingit, and Na-cho Ny’a’k Dun Agreements“, 7. das im Jahre 2000 durch den „Nisga’a Final Agreement Act“129 in Kraft getretene, mit fünftausendfünfhundert Nisga’a in Britisch Columbia 1991 vereinbarte „Nisga’a Final Agreement“.

V. Zusammenfassende Bewertung Wie die vorstehenden Ausführungen gezeigt haben, hat sich auf dem Gebiet des Selbstverwaltungsrechtes indigener Volksgruppen seit der „Patriation of Constitution“ des Jahres 1982 eine rasanten Entwicklung vollzogen, deren Ausgangspunkt der ein Jahr später publizierte „Penner Report“ bildet. Die durch ihn ausgelöste politische Neubewertung indigener Selbstverwaltungsbestrebungen hat maßgeblich zur Entstehung des „Meech Lake Accord“ und des ihm nachfolgenden „Charlottetown Accord“ beigetragen. Trotz des Scheiterns dieser beiden Abkommen ist die Thematik des Selbstverwaltungsrechtes der kanadischen Urbevölkerung seitdem fester Bestandteil der politischen Auseinandersetzung geblieben in deren Folge sich die kanadische Regierung veranlaßt gesehen hat, konkrete Maßnahmen zur Implementierung eines solchen Rechtes zu ergreifen. So hat sie im April 2001 das Konzept der sogenannten „First Nations Governance“ (FNG) verkündet, mit dem das Selbstverwaltungsrecht derjenigen Ureinwohnergemeinschaften gestärkt werden soll, die dem Geltungsbereich des „Indian Act“ unterfallen. Dieser Ansatz basiert auf der Erkenntnis, daß dieses Regelwerk kanadischen First Nations nicht das für die Etablierung effektiver Verwaltungsstrukturen erforderliche Instrumentarium zur Verfügung stellt und hierdurch die ökonomische Entwicklung dauerhaft blockiert.130 Da parallel hierzu auch historische Verträge und die in jüngster Zeit immer bedeutsamer werdenden modernen Vertragsgestaltungen in Form der „Land Claims Agreements“ Selbstverwaltungskompetenzen beinhalten, bietet sich ein ausgesprochen fragmentarisches Bild des „Aboriginal Self-Government“, das durch die ver126

S.C. 1994, c. 34. S.C. 1994, c. 35. 128 S.C. 1994, c. 43. 129 S.C. 2000, c. 7. 130 INAC, First Nations Governance, 1. What is First Nations Governance all about? 127

V. Zusammenfassende Bewertung

235

wirrende Vielzahl einander überlagernder Regierungsprogramme noch verstärkt wird. Zwar ist ein auf alle Ureinwohnergemeinschaften übertragbares Selbstverwaltungsmodell nicht vorstellbar,131 doch scheint es derzeit an einer notwendigen, gemeinsamen und tragfähigen Grundlage zu mangeln. Ein derartiges Fundament könnte durch die explizite Anerkennung eines inhärenten Selbstverwaltungsrechtes geschaffen werden – ein Gedanke, den auch die kanadische Regierung in ihrem im August 1995 verkündeten „Federal Policy Guide on Self-Government“ formuliert hat. Danach wird die Existenz einer derartigen Rechtsposition als Teil der durch Section 35 (1) des Constitution Act, 1982, geschützten „existing aboriginal and treaty rights“ ausdrücklich anerkannt.132 Eine solche verfassungsmäßige Verankerung indigener Selbstverwaltungseinheiten, die sich im Einklang mit Bundes- und Provinzgesetzgebung befinden müssen,133 ist 1998 in dem als „Gathering Strength“ bezeichneten Regierungsprogramm erneut bekräftigt worden.134 Ob dieser Ansatz jedoch, der in Kreisen der Urbevölkerung zum Teil als Deckmantel für eine neue „White Paper Policy“135 kritisiert wird,136 eine dauerhafte Stärkung des „Aboriginal Self-Government“ bewirken kann, erscheint mehr als fraglich. Zweifel rühren aus der Tatsache, daß die durch die Bundesregierung vorgenommene Interpretation der Section 35 (1) der kanadischen Verfassung – auch wenn sie das ernsthafte Bemühen Ottawas widerspiegelt, Selbstverwaltungsbestrebungen der Urbevölkerung zu unterstützen – bislang keine rechtlich bindende Wirkung zu entfalten vermag. Die „Federal Policy“ beinhaltet lediglich eine Anerkennung des „Aboriginal Self-Government“; nur durch eine entsprechende Umsetzung dieser Grundkonzeption durch die Rechtsprechung aber können rechtsverbindliche Ansprüche begründet werden.137 Da jedoch die durch die „Royal Commission“ empfohlene Erweiterung der Section 35 durch einen Unterabsatz, der eine explizite Verankerung des „inherent right of self-government“ beinhaltet hätte,138 nicht umgesetzt wurde und auch der Supreme Court als Vertreter des „Contingent Approach“ eine derartige rechtliche Konstruktion bislang ablehnt,139 bleibt die zukünftige Rechtsentwicklung abzuwarten. 131 INAC, Status Report on Aboriginal Self-Government; INAC, First Nations in Canada, Progress in the 1980s and 1990s, Implementation of Aboriginal Self-Government. 132 Federal Policy, AILR 1996, Bd. 1, S. 330. 133 Federal Policy, AILR 1996, Bd. 1, S. 330 (331). 134 Gathering Strength, AILR 2000, Bd. 5, S. 101 (107). 135 Siehe C. II. der Dissertation. 136 Henderson, Aboriginal Law in Canada, Self-Government. 137 Elliott, Law and Aboriginal Peoples in Canada, S. 133. 138 Royal Commission, The Right of Aboriginal Self-Government, S. 25. 139 Siehe D. I. 1. der Dissertation.

236

D. Selbstverwaltungsrecht indigener Volksgruppen in Kanada

Aus Sicht der indigenen Völker Kanadas jedenfalls würde die verfassungsmäßige Anerkennung ihrer Selbstverwaltungsrechte durch die Rechtsprechung neben der rechtlichen Komponente einen Akt von hoher Symbolkraft darstellen, der geeignet wäre, ihnen Würde und Selbstvertrauen wiederzugeben140 – ein Umstand, den die „Royal Commission“ wie folgt umschrieben hat: „Self-government is the way forward and the main source of hope for Aboriginal people. It is the key to renewing the vigour of communities and societies, a prerequisite for ending the cycle of poverty and despair, and a means of enhancing both the self-respect of Aboriginal people and mutual respect between Aboriginal and non-aboriginal people. In short, it is the potential turning point of modern Aboriginal history.“141

140

Cairns, Citizens Plus, S. 111. Morse, Two Steps Forward and One Step Back, S. 337, Fn. 160 unter Zitierung von: Royal Commission on Aboriginal Peoples, Discussion Paper 2: Focusing the Dialogue (1993). 141

E. British Columbia – Der Fall der Nisga’a Auch in der im Westen Kanadas gelegenen Provinz British Columbia stellt das Recht auf Selbstverwaltung seit jeher eine zentrale Forderung der dort ansässigen First Nations dar. Ungeachtet der Tatsache, daß die mehr als hundertundneunzig unterschiedlichen Stammesgruppierungen angehörigen rund hunderttausend Ureinwohner1 dieser nach Ontario und Quebec drittgrößten kanadischen Provinz2 eine Bevölkerungsminderheit darstellen, haben sie es in der Vergangenheit verstanden, ihre indigenen Rechte mit Nachdruck zu vertreten. Wie insbesondere die Analyse der aus der Verfassung resultierenden indigenen Rechtsgarantien gezeigt hat,3 haben die Ureinwohner British Columbias nicht nur in der politischen Arena, sondern auch vor kanadischen Gerichten eine Verbesserung ihres Rechtsstatus’ zu erreichen versucht. Die wegweisenden Urteile des Supreme Court in Calder v. Attorney-General of British Columbia und R. v. Sparrow, die im Rahmen der Van der Peet-Trilogie gefällten Entscheidungen sowie das Urteil in Delgamuukw v. British Columbia belegen dies in eindrucksvoller Weise. Besonders die im nordwestlichen Teil des Bundesstaates British Columbia beheimatete Volksgruppe der Nisga’a stand bei der Durchsetzung indigener Forderungen stets in vorderster Linie. Ihre Bemühungen um die Bewahrung ihrer kulturellen Eigenständigkeit und um Anerkennung ihrer Land- und Selbstverwaltungsrechte mündeten schließlich im Jahre 1999 in die Unterzeichnung eines als historisch zu bezeichnenden Vertragswerkes: dem „Nisga’a Final Agreement“. Die nachfolgenden Ausführungen dienen – vor dem Hintergrund eines kurzen rechtshistorischen Abrisses – der Darstellung und Analyse dieses zwischen den Nisga’a und der Provinzregierung British Columbias vereinbarten Abkommens.

I. Gesetzes- und Rechtskultur in British Columbia Vor Ankunft der ersten Europäer im Jahre 1774 lebten rund zweihunderttausend Ureinwohner an der Küste des späteren British Columbia,4 die über ein bereits differenziertes System mündlich tradierter Normen verfügten. 1 2 3 4

Ostheeren, FAZ v. 24.02.2000, S. R3. The Canadian Encyclopedia, S. 298. Siehe C. III. der Dissertation. Bußmann, Der Rabe und die Zeder, S. 99.

238

E. British Columbia – Der Fall der Nisga’a

Dieser Korpus indigener Rechte, der insbesondere die Frage der Landverteilung zwischen den hier siedelnden First Nations regelte, blieb auch durch den sich zwischen Ureinwohnern und Europäern gegen Ende des achtzehnten Jahrhunderts entwickelnden Pelztierhandel zunächst unangetastet. Der im Jahre 1790 erfolgte Erwerb weiter Teile der an der Pazifikküste gelegenen Gebiete durch den für die Britische Krone agierenden Kapitän George Vancouver sollte in der Folgezeit eine Blütezeit des Pelztierhandels und immer enger werdende wirtschaftliche Verflechtungen bewirken. Bedingt durch das Bestreben, die Siedlungsgrenze weiter in Richtung Westen hinauszuschieben, wurden zu Beginn des neunzehnten Jahrhunderts die Handelsbeziehungen zwischen Europäern und First Nations durch die forcierten Kolonisationsbestrebungen Großbritanniens überlagert. Der Fokus lag nun auf dem Erwerb indigenen Territoriums. Nachdem British Columbia 1858 den Status einer englischen Kronkolonie erhalten und 1871 offiziell dem 1867 gegründeten „Dominion of Canada“ beigetreten war, trat in diesem Bundesstaat eine Entwicklung ein, die einen offenkundigen Gegensatz zu der im übrigen Kanada praktizierten Indigenenpolitik markieren sollte.5 Der für die Phase der historischen Indianerverträge6 so prägende forcierte Abschluß von „Aboriginal Treaties“ fand in British Columbia nicht zuletzt aufgrund der geographischen Randlage im äußersten Westen des nordamerikanischen Kontinentes nicht statt7 und begründete so eine einzigartige rechtliche Sonderstellung dieser Provinz. Dieser Sonderstatus freilich traf auf erbitterten Widerstand der First Nations, die bedingt durch den Beitritt British Columbias zur kanadischen Föderation Teil des Reservationssystems des bundeseigenen „Department of Indian Affairs“ (DIA) wurden.8 Nachdem die Provinzregierung bereits im Jahre 1870 die Existenz eines „Aboriginal Title“ kategorisch ausgeschlossen hatte, ging man dazu über, die Urbevölkerung zwangsweise in Reservationsgebiete umzusiedeln, deren durchschnittliche Größe zehn Hektar betrug und die damit bedeutend kleiner waren als in allen anderen kanadischen Bundesstaaten.9 Hierdurch wurde der Grundstein gelegt für einen Konflikt, der in der Folgezeit zum bestimmenden Element im Verhältnis zwischen First Nations und den Regierungsstellen werden sollte: die Frage indigener Landrechte in British Columbia. Besonders die Volkgruppe der Nisga’a 5

Sanders, The Nishga Case, S. 82. Siehe B. I. der Dissertation. 7 Bartlett, Indian Reserves and Aboriginal Lands in Canada, S. 15; Foster, Why is there a treaty process in B.C.?, Aboriginal title and rights in the treaties, 1850 to 1921. 8 Bußmann, Der Rabe und die Zeder, S. 99. 9 Bartlett, Indian Reserves and Aboriginal Lands in Canada, S. 17; Harring, White Man’s Law, S. 187. 6

I. Gesetzes- und Rechtskultur in British Columbia

239

setzte sich vehement für den Erhalt ihres angestammten Territoriums ein und entsandte 1885 eine Delegation nach Ottawa, um vor Premierminister John A. Macdonald ihre Landansprüche geltend zu machen. In dem Bewußtsein der zentralen Bedeutung des „Aboriginal Title“ für die Sicherung ihrer traditionellen Lebensweise und trotz des Scheiterns dieser Gespräche mit der Bundesregierung bemühten sich die Nisga’a 1887 erneut um die Anerkennung ihrer Territorialrechte. British Columbias Premierminister William Smithe jedoch verweigerte jedwede Anhörung. Ungeachtet dieser Rückschläge erfolgte 1890 die Gründung des „Nisga’a Land Committee“, das seit 1909 verstärkt mit anderen an der kanadischen Pazifikküste ansässigen Volksgruppen zu kooperieren versuchte. Zu diesem Zeitpunkt war die Indigenenpopulation dieser Region, die Mitte des achtzehnten Jahrhunderts noch rund fünfzigtausend Personen betragen hatte, bedingt durch Krankheiten und Seuchen auf zehntausend gesunken;10 parallel hierzu war nicht zuletzt aufgrund der Fertigstellung der Canadian Pacific Railway im Jahre 188511 die Zahl europäischer Einwanderer sprunghaft angestiegen. Die Nisga’a, die in Anbetracht dieser Entwicklung ihre Lebensgrundlagen akut bedroht sahen, reichten 1913 eine Petition beim Privy Council in London ein, um eine gerichtliche Klärung ihrer Ansprüche zu erreichen. Ein Jahr später, 1914, erklärte die Regierung in Ottawa ihre Bereitschaft, die Frage indigener Landrechte erstmals vor kanadischen Gerichten zu verhandeln, doch die hierfür zu erfüllenden Bedingungen erschienen aus indigener Sicht völlig inakzeptabel. In der Folgezeit rückte die Reservationspolitik vergangener Jahre wieder verstärkt in den Mittelpunkt, in deren Verlauf man 1924 den Nisga’a ein Areal von sechsundsiebzig Quadratkilometern zuwies. Der Ruf nach rechtlicher Anerkennung eines „Aboriginal Title“ sollte jedoch nicht verstummen und führte 1927 zur Durchführung eines Anhörungsverfahrens unter der Ägide eines gemeinsamen Ausschusses von Senat und Unterhaus, der im Ergebnis indigene Landrechte in British Columbia ablehnte. Im gleichen Jahr wurde der „Indian Act“ um die Vorschrift der Section 141 ergänzt, mit der First Nations eine weitere schier unüberwindbare Hürde in der gerichtlichen Durchsetzung ihrer Forderungen aufgebaut wurde und die bis zu ihrer Aufhebung im Jahre 1951 eine wesentliche Schwächung ihres Rechtsstatus’ darstellen sollte: Every person who, without the consent of the Superintendent General expressed in writing, receives, obtains, solicits or requests from any Indian any payment or contribution or promise of any payment or contribution for the purpose of raising a fund or providing money for the prosecution of any claim which the tribe or band of Indians to which such Indian belongs, or of which he is a member, has 10 11

Berger, The Establishment of Aboriginal Rights, S. 21. Siehe B. I. 2. a) der Dissertation.

240

E. British Columbia – Der Fall der Nisga’a

or is represented to have for the recovery of any claim or money for the benefit of the said tribe or band, shall be guilty of an offence . . .12

Diese Bestimmung, deren Einführung man mit dem Schutz der kanadischen Urbevölkerung vor skrupellosen weißen Rechtsanwälten zu rechtfertigen suchte,13 führte zwar zunächst zu einem merklichen Abkühlen indigener Bestrebungen nach Anerkennung ihrer Rechte, konnte jedoch die 1931 erfolgte Gründung der „Native Brotherhood of British Columbia“ nicht verhindern. Nach der 1951 erfolgten Reform des „Indian Act“ und dem damit einhergehenden Wegfall des Passus’ der Section 141 wurde 1955 schließlich das „Nisga’a Land Committee“ als „Nisga’a Tribal Council“ neu gegründet. Sein erster Präsident, Frank Calder, spielte eine Schlüsselrolle in der gleichnamigen, durch den Supreme Court im Jahre 1973 getroffenen Entscheidung in Calder v. British Columbia, das als eines der Grundsatzurteile kanadischer Indigenenrechtsprechung interpretiert werden muß.14 Die Bedeutung dieses Datums resultiert nicht zuletzt aus dem gleichzeitig vollzogenen grundlegenden Politikwechsel der Bundesregierung in Ottawa: im August 1973 und damit kurze Zeit nach Erlaß des Calder-Urteils betonte Jean Chrétien, der für Indianerangelegenheiten zuständige Fachminister, die Bedeutung von Vertragsverhandlungen für eine befriedigende Lösung indigener Forderungen nach Land und Selbstverwaltung15 im nördlichen Quebec, im Yukon Territory, den Northwest Territories und in British Columbia und läutete hierdurch die Phase der „Land Claims Agreements“16 ein. Nach anfänglichem Zögern der Provinzregierung unter Premierminister William Vander Zalm beugte sich Kanadas westlichster Bundesstaat schließlich dem öffentlichen Druck und erklärte 1990 seine Bereitschaft, den Verhandlungsweg zu beschreiten und damit das Verhältnis von First Nations und nicht-indigener Bevölkerungsmehrheit auf ein neues Fundament zu stellen.

II. „Nisga’a Final Agreement“ – Meilenstein indigenen Selbstverwaltungsrechtes Das im Jahre 2000 in Kraft getretene „Nisga’a Final Agreement“ bildet den Kulminationspunkt moderner Vertragsgestaltung mit First Nations in British Columbia. Die in ihm getroffenen Vereinbarungen, die die Rechtsstellung der Nisga’a in einem bisher noch nicht gekannten Maße stärken 12 13 14 15 16

R.S.C. 1927, c. 98. Sanders, U.B.C. Law Review 1999, Bd. 33, S. 103 (106) unter Fn. 10. Siehe B. III. und C. V. 2. a) der Dissertation. Sanders, AILR 1996, Bd. 1, S. 466. Siehe D. V. der Dissertation.

II. „Nisga’a Final Agreement“

241

und Vorbildcharakter für alle zukünftigen mit First Nations zu schließenden Vertragsvereinbarungen auch in anderen Teilen Kanadas haben werden, bilden den Gegenstand der folgenden Ausführungen. 1. Der Vertragsprozeß Die 1990 angekündigte Beschreitung des Verhandlungsweges führte im September 1992 in Vancouver zur Unterzeichnung eines Rahmenabkommens, in dem Premierminister Brian Mulroney und Ministerpräsident Michael Harcourt mit Repräsentanten der Urbevölkerung die Gründung der „British Columbia Treaty Commission“ (BCTC) vereinbarten, um eine bessere Koordinierung und Überwachung zukünftig zu treffender Vertragsvereinbarungen in diesem Bundesstaat zu erreichen. Die mit den Nisga’a geführten Verhandlungen hingegen, die bereits 1976 und damit lange vor diesem Zeitpunkt aufgenommen worden waren,17 wurden außerhalb des durch die BCTC geschaffenen Rahmens fortgesetzt18 und mündeten am 22. März 1996 in die Unterzeichnung des zweihundertvierzehn Seiten umfassenden „Nisga’a Agreement in Principle“. Am 4. August 1998 schließlich erfolgte in New Aiyansh die feierliche Unterzeichnung des „Nisga’a Treaty“, der am 22. April des folgenden Jahres durch das Regionalparlament British Columbias mit 39 zu 32 Stimmen ratifiziert werden sollte. Nachdem am 5. Mai 1999 Joseph Gosnell in seiner Funktion als Präsident des Nisga’a Tribal Council und die für Indianerfragen zuständige Ministerin Jane Stewart das „Nisga’a Final Agreement“ unterzeichnet hatten,19 verabschiedete das kanadische Unterhaus am 13. Dezember des gleichen Jahres das Abkommen nach mit großer Heftigkeit geführten Debatten mit einer Mehrheit von 217 zu 48 Stimmen. Als der Senat schließlich am 13. April 2000 den „Nisga’a Final Agreement Act“20 verabschiedete, erlangte dieser als historisch zu bezeichnende Vertrag endgültig Rechtskraft. 2. Die wesentlichen Vertragselemente Bei Analyse des „Nisga’a Final Agreement“ lassen sich vier thematische Schwerpunkte herausarbeiten, die dieses Abkommen in besonderer Weise prägen und im Blickpunkt der folgenden Darstellung stehen sollen. Es handelt sich hierbei um den Aspekt der Landrechte, die Selbstverwaltungsbe17 18 19 20

INAC, The Nisga’a Treaty, How it all started. Sanders, U.B.C. Law Review 1999, Bd. 33, S. 103 (109). Nisga’a Final Agreement, ILM 1998, Bd. 37, S. 1258 ff. S.C. 2000, c. 7.

242

E. British Columbia – Der Fall der Nisga’a

fugnisse der Nisga’a, das Justizwesen sowie die Frage der zukünftigen finanziellen Ausstattung ihres Gemeinwesens: 1. Das „Nisga’a Final Agreement“ unterteilt das in diesem Abkommen zugewiesene Territorium in zwei Kategorien: „Nisga’a Lands“ und „Nisga’a Fee Simple Lands“. „Nisga’a Lands“, ein Oberbegriff für „Nisga’a Public Lands“, „Nisga’a Private Lands“ sowie „Nisga’a Village Lands“,21 umfassen eine Landfläche von insgesamt 1.992 km2 im Gebiet des Nass River, von denen 62 km2 aus sechsundfünfzig ehemaligen Reservationsgebieten der Nisga’a bestehen22 und die dem Geltungsbereich sowohl der Bundesals auch Provinzgesetzgebung23 und damit auch der Anwendbarkeit des „Indian Act“ entzogen sind. Die Volksgruppe der Nisga’a besitzt eine umfassende, sich auch auf Bodenschätze erstreckende24 Verfügungsbefugnis über das als „Nisga’a Lands“ titulierte Territorium, die dazu berechtigt, eigenverantwortlich und ohne vorherige Zustimmung Ottawas oder der Provinzregierung British Columbias Landparzellen an andere Personen zu veräußern.25 In Fragen des Umweltschutzes jedoch erfährt diese Verfügungsbefugnis eine bedeutsame Einschränkung: so hat sich der Holzabbau in dieser waldreichen Region Kanadas an den Maßgaben der Provinzgesetze zu orientieren, die als gesetzlicher Mindeststandard fungieren26 und die mit den rechtlichen Maßgaben der bundesgesetzlichen Regelungen und den durch die Nisga’a selbst angelegten Maßstäbe harmonisiert werden sollen.27 Eine weitere Beschränkung ergibt sich aus der alleinigen Berechtigung der Bundesregierung, im Eigentum der Nisga’a stehende Landparzellen unter bestimmten, enggesteckten Voraussetzungen gegen angemessene Kompensationszahlungen zu öffentlich-rechtlichen Zwecken zu enteignen.28 Schließlich statuiert das „Nisga’a Final Agreement“ ein Zugangsrecht für Angehörige nicht-indigener kanadischer Bevölkerungsschichten, denen die Möglichkeit eröffnet wird, auf dem Territorium der Nisga’a zu fischen und zu jagen.29 Eine zweite Kategorie stellen die „Nisga’a Fee Simple Lands“ dar, die wiederum in „Category A Lands“ und „Category B Lands“ unterteilt und in Appendix D näher spezifiziert werden.30 Die erste Gruppe setzt sich aus 21 22 23 24 25 26 27 28 29

Chapter Chapter Chapter Chapter Chapter Chapter Chapter Chapter Chapter

3, Absatz 16. 3, Absatz 2. 3, Absatz 3. 3, Absatz 19. 3, Absatz 4. 5, Absatz 8. 10, Absatz 1. 3, Absatz 75 i. V. m. Absatz 82. 6, Absätze 2–7.

II. „Nisga’a Final Agreement“

243

insgesamt achtzehn ehemaligen Reservaten der Nisga’a zusammen und umfaßt eine Fläche von insgesamt 25 km2. Das der B-Kategorie zuzuordnende Areal besteht aus weiteren fünfzehn Parzellen mit einer Fläche von 2,5 km2. Im Gegensatz zu den „Nisga’a Lands“ unterfallen die „Nisga’a Fee Simple Lands“ dem eingeschränkten Anwendungsbereich des „Land Act“31 und können unter gewissen Voraussetzungen sowohl durch die Bundes- als auch die Provinzregierung British Columbias enteignet werden.32 2. Integraler Bestandteil des mit den Nisga’a geschlossenen Abkommens ist die explizite und umfassende Verankerung eines Selbstverwaltungsrechtes33 – ein Novum in der Geschichte indigener Vertragsvereinbarungen. Das „Nisga’a Final Agreement“ differenziert zwischen dem „Nisga’a Lisims Government“ und insgesamt vier als „Nisga’a Village Governments“ titulierten Verwaltungseinheiten,34 die jeweils eigenständige juristische Personen darstellen35 und deren Aktivitäten sich im Einklang mit den Bestimmungen der „Canadian Charter of Rights and Freedoms“ befinden müssen.36 Das „Nisga’a Lisims Government“ nimmt eine besondere Stellung innerhalb der durch den Vertrag geschaffenen gouvernementalen Strukturen ein, da es als Zentralverwaltung sowohl die einzelnen „Nisga’a Village Governments“ als auch die Nisga’a Nation in ihrer Gesamtheit in der Ausübung ihrer Befugnisse vertritt.37 Darüber hinaus ist es für die intergouvernementalen Beziehungen zwischen den Nisga’a und dem Staat Kanada beziehungsweise der Provinz British Columbia zuständig.38 Das „Nisga’a Lisims Government“ zeichnet sich ferner durch umfassende Gesetzgebungskompetenzen aus, die alle wesentlichen Bereiche indigenen Lebens abdekken wie beispielsweise die Nutzung und Entwicklung des den Nisga’a übertragenen Territoriums,39 die infrastrukturelle Entwicklung,40 das Gesundheitssystem41 und das Bildungswesen.42 Diese Legislativkompetenz bezieht sich auch auf die Schaffung öffentlicher Einrichtungen,43 für die kanadische 30 31 32 33 34 35 36 37 38 39 40 41 42 43

Chapter Chapter Chapter Chapter Chapter Chapter Chapter Chapter Chapter Chapter Chapter Chapter Chapter Chapter

3, Absatz 45. 3, Absatz 49. 3, Absätze 55 ff. und 68 ff. 11, Absatz 1. 11, Absatz 2. 11, Absatz 5. 2, Absatz 9. 11, Absätze 7 und 8. 11, Absatz 3. 11, Absätze 47 ff. 11, Absätze 72 ff. 11, Absätze 82 ff. 11, Absätze 100 ff. 11, Absatz 34 (a).

244

E. British Columbia – Der Fall der Nisga’a

Staatsbürger, die zwar nicht Angehörige der Nisga’a Nation sind, die aber gleichwohl auf deren Territorium ihren Wohnsitz genommen haben, Mitwirkungsrechte geltend machen können, sofern sie durch deren Handlungsweisen unmittelbar betroffen sind.44 Erläßt die Provinz British Columbia gesetzgeberische Akte, die in den legislativen Zuständigkeitsbereich des „Nisga’a Lisims Government“ eingreifen, so bewirkt dies eine Konsultationspflicht zur einverständlichen Lösung dieser Konfliktsituation.45 Als Fundament indigener Selbstverwaltung sieht das „Nisga’a Final Agreement“ schließlich die Schaffung einer eigenen Verfassung der Nisga’a Nation vor,46 die nur mit Zustimmung von mindestens siebzig Prozent aller Stimmberechtigten im Rahmen eines Referendums geändert werden kann.47 3. Das mit den Nisga’a geschlossene Abkommen überträgt diesen die volle Verantwortung in Fragen der öffentlichen Sicherheit und Ordnung innerhalb des von ihnen bewohnten Territoriums. Dies beinhaltet den Aufbau einer eigenständigen Polizeiorganisation, deren zukünftiger Mitarbeiterstab den Ausbildungs- und Qualifikationserfordernissen der Provinz British Columbia Genüge tun muß. Darüber hinaus ermächtigt das „Nisga’a Final Agreement“ zur Konstituierung eines eigenen Gerichtshofes, der die kulturellen Besonderheiten und die spezifischen Rechtstraditionen dieser Volksgruppe in ausreichendem Maße wird berücksichtigen können, indem den ihm vorsitzenden Richtern beispielsweise die Möglichkeit gegeben wird, in Zweifelsfällen die Stammesältesten zu konsultieren.48 Das Richtergremium selbst wird durch die obersten Verwaltungsorgane der Nisga’a ernannt, einzelne Richter können jedoch unabhängig hiervon auch durch die Provinz British Columbia für eine Tätigkeit beim Provincial Court vorgeschlagen werden.49 Dessen sachliche Zuständigkeit ist dann eröffnet, wenn der Gerichtshof der Nisga’a eine Freiheitsstrafe zu verhängen beabsichtigt und der Angeklagte einen entsprechenden Verweis beantragt. Der Gerichtshof der Nisga’a gliedert sich in den herkömmlichen Instanzenzug des kanadischen Rechtswesens nahtlos ein, das heißt, wird Berufung gegen eines seiner Urteile eingelegt, so wird dieses Verfahren vor dem British Columbia Court of Appeal verhandelt. 4. Die Nisga’a erhalten innerhalb eines Zeitraumes von fünfzehn Jahren finanzielle Zuwendungen in Höhe von 190 Millionen Dollar und zusätzliche 11,8 Millionen Dollar zur Förderung des kommerziellen Fischfangs. Weitere 44 45 46 47 48 49

Chapter Chapter Chapter Chapter Chapter Chapter

11, 11, 11, 11, 12, 12,

Absatz Absatz Absatz Absatz Absatz Absatz

20. 30. 9. 11. 41 (d). 50.

II. „Nisga’a Final Agreement“

245

40,6 Millionen Dollar dienen der Finanzierung infrastruktureller Maßnahmen und dem Ausbau gouvernementaler Strukturen.50 Außerhalb des eigentlichen Geltungsbereiches des „Nisga’a Final Agreement“ werden Finanzierungskonzepte über eine Dauer von jeweils fünf Jahren vereinbart mit deren Hilfe man hofft, das im Verhältnis zu anderen Verwaltungsstrukturen im nordwestlichen Teil British Columbias hinsichtlich öffentlicher Dienstleistungen und Förderprogramme bestehende Gefälle auszugleichen.51 Besondere Aufmerksamkeit verdienen in diesem Zusammenhang auch die steuerlichen Aspekte des „Nisga’a Final Agreement“. Das in Section 87 des „Indian Act“ verankerte Steuerprivileg für innerhalb von Reservationsgebieten lebende First Nations entfällt nach einer Übergangsfrist von acht Jahren für den Bereich der Umsatzsteuer beziehungsweise nach zwölf Jahren für die Einkommenssteuer.52 Damit wird den Wünschen sowohl der in British Columbia regierenden Parteien als auch des für Indianerangelegenheiten zuständigen Ministeriums Rechnung getragen, die sich im Vorfeld der Vertragsunterzeichnung vehement für eine Abschaffung jeglicher Steuererleichterungen ausgesprochen hatten.53 Das „Nisga’a Lisims Government“ wird ermächtigt, innerhalb der „Nisga’a Lands“ von Angehörigen der Nisga’a Nation Steuern zu erheben54 und ist berechtigt, diese Steuererhebungsbefugnis an die vier „Nisga’a Village Governments“ zu delegieren.55 In Bezug auf kanadische Staatsbürger, die auf „Nisga’a Lands“ ihren Lebensmittelpunkt haben ohne jedoch Angehörige dieser indigenen Volksgruppe zu sein, sieht das „Nisga’a Final Agreement“ die Aufnahme von Verhandlungen vor, um langfristig auch diese Personengruppe der Steuerpflicht zu unterwerfen.56 Bemerkenswerterweise enthält das Abkommen keinerlei Regelungen hinsichtlich der Steuererhebung in „Nisga’a Fee Simple Lands“ – eine Problematik, der man sich im Zuge der angestrebten Koordinierung dreier unterschiedlicher, in Kanada bislang parallel existierender Steuersysteme wird annehmen müssen.

50 51 52 53 54 55 56

INAC, The Nisga’a Treaty, Key Features of the Agreement. Chapter 94, Absatz 2. Chapter 16, Absatz 6. Sanders, U.B.C. Law Review 1999, Bd. 33, S. 103 (124). Chapter 16, Absatz 1. Chapter 16, Absatz 34 (d) i. V. m. Absatz 37 (a). Chapter 16, Absatz 3 (a).

246

E. British Columbia – Der Fall der Nisga’a

III. Die Bedeutung des Vertragsschlusses für Kanada und sein indigenen Volksgruppen Das „Nisga’a Final Agreement“ stellt die erste moderne Vertragsgestaltung in der Provinz British Columbia dar.57 Sein Abschluß markiert das Ende eines langen Weges, der – 1885 erstmalig beschritten –58 von politischen und gerichtlichen Auseinandersetzungen geprägt war, die sowohl den Rechtsstatus der Nisga’a Nation als auch den der übrigen indigenen Volksgruppen Kanadas nachhaltig verändern sollten. Trotz seiner Komplexität sind die Grundlinien dieses Abkommens überaus leicht nachzuzeichnen: es dient dazu, den Nisga’a ein gewisses Maß an Autonomie innerhalb ihres angestammten Territoriums zu sichern und ermöglicht so die Abkehr von staatlicher Bevormundung und die Verringerung eines seit Jahrhunderten bestehenden Abhängigkeitsverhältnisses dieser Ureinwohnergemeinschaft. So simpel dieser dem „Nisga’a Final Agreement“ zugrundeliegende Ansatz auch erscheinen mag, markiert er doch einen signifikanten Bruch nicht nur mit der „White Paper Policy“ vergangener Tage,59 die sich auch nach der „Patriation of Constitution“ des Jahres 1982 großer Anhängerschaft in der politischen Arena erfreute, sondern auch mit den Bestimmungen des „Indian Act“.60 Gleichwohl fügt sich das Abkommen nahtlos in das kanadische Rechtssystem ein, denn die in ihm niedergelegten Vertragsrechte lassen sich unter die durch Section 35 (1) des Constitution Act, 1982, geschützten „treaty rights“ subsumieren.61 Auch der British Columbia Supreme Court hat die grundsätzliche Vereinbarkeit des „Nisga’a Final Agreement“ mit der Verfassung in seiner im Jahr 2000 ergangenen Entscheidung im Fall Campbell v. British Columbia ausdrücklich festgestellt,62 die von einigen nichtindigenen Bevölkerungsschichten stark angezweifelt worden war. Unabhängig von diesem rechtssystematischen Aspekt hat die mit den Nisga’a ausgehandelte Vertragsvereinbarung auch inhaltlich ein geteiltes Echo hervorgerufen: während einige First Nations die den Nisga’a zugesprochene Landfläche als unangemessen klein bezeichnen und hierin einen Ausverkauf indigener Interessen wittern,63 kritisieren vor allem Angehörige nicht-indigener Gruppierungen die durch den Vertragsschluß dem Staat 57

INAC, The Nisga’a Treaty, A milestone in history; The Canadian Encyclopedia, S. 1646. 58 Siehe E. I. der Dissertation. 59 Siehe C. II. der Dissertation. 60 Schulze/Grant, U.B.C. Law Review 2001, Bd. 34, S. 415 (453). 61 Bzgl. des genauen Wortlautes der Vorschrift siehe C. III. 1. b) bb) der Dissertation. 62 [2000] 4 C.N.L.R., S. 1 ff. (B.C.S. C.). 63 Wieland, FAZ v. 15.08.1998, S. 12.

III. Die Bedeutung des Vertragsschlusses

247

Kanada und der Provinz British Columbia entstehenden Folgekosten.64 Darüber hinaus moniert letztere Personengruppe, das durch das „Nisga’a Final Agreement“ geschaffene Rechts- und Selbstverwaltungssystem basiere auf dem Gedanken der Rassentrennung und degradiere nicht-indigene, auf dem Territorium der Nisga’a Nation ansässige Personen zu Bürgern zweiter Klasse65 – ein Vorwurf, der in Anbetracht der expliziten Verankerung entsprechender Mitwirkungsrechte für weiße Kanadier66 auf keinem soliden Fundament steht. Schließlich muß das Abkommen auch im Kontext der Unabhängigkeitsbestrebungen Quebecs gelesen werden; wie insbesondere Gordon Campbell, ehemaliger Vorsitzender der Liberal Party (LP) und seit Juni 2001 Premierminister British Columbias, nicht müde wurde zu betonen, räume das „Nisga’a Final Agreement“ einer einzelnen Stammesgruppierung eine Sonderstellung ein, die man der französischsprachigen Provinz Quebec in der Vergangenheit stets verweigert habe. Die vorstehenden Ausführungen zeigen, wie kontrovers das mit der Nisga’a Nation vereinbarte Abkommen aufgenommen worden ist. Auch wenn zukünftig die kritischen Stimmen nicht verstummen werden: das „Nisga’a Final Agreement“ hat das Potential zur Schaffung eines neuen Verständnisses zweier unterschiedlichen Kulturen und eines neuen Verhältnisses, das auf gegenseitigem Respekt beruht.67 Es eröffnet den Nisga’a die Chance, einer düsteren sozialen Realität zu entkommen68 und sich zu einer prosperierenden indigenen Volksgruppe im kanadischen Vielvölkermosaik zu entwickeln. Seine moderaten Selbstverwaltungsbefugnisse, die vielfach als Zwischenstufe zwischen denen einer Gemeinde und denen einer Provinz interpretiert worden sind,69 stellen einen Meilenstein indigener Rechtsentwicklung dar. Zwar kann es aufgrund der spezifischen Bedürfnisse und kulturellen Vielfalt der kanadischen Urbevölkerung nicht schablonenartig auf andere indigene Volksgruppen übertragen werden, doch steht außer Frage, daß es Vorbildcharakter für zukünftig zu schließende Vertragsvereinbarungen mit anderen First Nations haben wird.70

64

BC Treaty Commission, After Delgamuukw, The Nisga’a Treaty. Sanders, U.B.C. Law Review 1999, Bd. 33, S. 103 (105). 66 Siehe E. II. 2. unter 2. der Dissertation. 67 Borrows, McGill Law Journal 2001, Bd. 46, S. 615 (636). 68 Siehe A. der Dissertation. 69 Sanders, AILR 1996, Bd. 1, S. 466 (471). 70 Glenn/Drost, International and Comparative Law Quarterly 1999, Bd. 48, S. 176 (186). 65

F. Resümée Wie die insgesamt vier in der vorliegenden Dissertation untersuchten Themenkomplexe verdeutlichen, wirft die Analyse des rechtlichen Status’ indigener Volksgruppen Kanadas eine Vielzahl diffiziler und teilweise ungelöster Fragestellungen auf. Die nachstehenden Ausführungen dienen der pointierten Wiedergabe der wesentlichen Untersuchungsergebnisse dieser Arbeit. 1. Die im Rahmen des Constitution Act, 1982, statuierten Rechtspositionen können durch alle „aboriginal peoples of Canada“ geltend gemacht werden – ein Terminus, der ausweislich der in Section 35 (2) enthaltenen Legaldefinition die drei indigenen Volksgruppen der Indianer, der Inuit sowie der Métis umfasst.1 Zwar stellt der Gesetzgeber hier einen Definitionsansatz der einzelnen indigenen Rechtsträger zur Verfügung und unterstreicht auf diese Weise die Bedeutung der in Section 35 (1) niedergelegten Verfassungsrechte, doch haben es bislang weder die kanadische Rechtsprechung noch die wissenschaftliche Literatur vermocht, diese drei indigenen Volksgruppen eindeutig zu bestimmen und voneinander abzugrenzen. Der in Section 35 (1) verwendete Oberbegriff der „aboriginal peoples of Canada“ birgt die Gefahr, trotz des unterschiedlichen historischen Hintergrunds, der Andersartigkeit der sozialen Entwicklungslinien und der Anzahl der einzelnen Rechtsträger, eine politisch gleichartige Konzeption zu verfolgen, die den charakteristischen Eigenheiten der unterschiedlichen Ureinwohnergruppen nicht in ausreichendem Maße Rechnung trägt. Insbesondere vor dem Hintergrund der Existenz des „Indian Act“, eines föderalen, auf die Gruppe der Indianer zugeschnittenen Gesetzeswerkes, ist die Tendenz Ottawas unverkennbar, seine Indigenenpolitik zu sehr auf die spezifischen Belange dieser Volksgruppe zu fokussieren – ein Aspekt, der in Anbetracht des Fehlens eines entsprechenden Pendants für die Inuit und Métis in Gestalt eines „Inuit Act“ und Métis Act“ evident ist. Mit dieser Thematik eng verknüpft ist die Frage einer möglichen Selbstdefinition des indigenen Rechtsstatus’ durch die indigene Bevölkerung Kanadas und hier vor allem der Gesichtspunkt der Stammeszugehörigkeit. Wie die Analyse des durch den Federal Court gefällten Urteils in Sawridge Band v. Canada zeigt, ist die in „Bill C-31“ verankerte Befugnis, zwar 1

Siehe C. I. der Dissertation.

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eigenständig Auswahlkriterien für eine Stammesmitgliedschaft festlegen zu können, gleichzeitig jedoch verpflichtet zu sein, bestimmte Personengruppen in den Stammesverband aufzunehmen und ihnen den Status vollwertiger Mitglieder zu verleihen, von besonderer politischer und rechtlicher Brisanz. Die durch indigene Repräsentanten vertretene Ansicht, der in Section 35 (1) der Verfassung niedergelegte Terminus „aboriginal rights“ umfasse auch das Recht einer jeden Stammesgruppierung, die Frage der Mitgliedschaft eigenverantwortlich und ohne staatliche Reglementierung zu behandeln, ist im Ergebnis abzulehnen. 2. Innerhalb des Gefüges der durch den Constitution Act, 1982, geschützten Indigenenrechte nimmt Section 35 eine herausragende Rolle ein.2 Der Supreme Court hat durch sein im Jahre 1990 ergangenes Urteil im Fall R. v. Sparrow und die Van der Peet-Trilogie des Jahres 1996 versucht, dieser zentralen Verfassungsvorschrift Kontur zu verleihen und die generalklauselartige Formulierung „existing aboriginal rights“ mit Substanz zu versehen. Beide Entscheidungen gelten als Grundsatzurteile kanadischer Verfassungsrechtsprechung. Im Gegensatz zu dem zuvor im Fall R. v. Eninew propagierten „Frozen Concept Approach“ vertrat Kanadas oberstes Gericht erstmalig eine als „Floating Concept Approach“ bezeichnete Konzeption, um dem historischen Wandel indigener Rechte Rechnung zu tragen. Im Zentrum der Entscheidung steht jedoch ein als „Sparrow Justification-Test“ bezeichneter vierstufiger Regelungsmechanismus, demzufolge ein die Ausübung indigener Rechtspositionen regulierender gesetzgeberischer Eingriff auf der Grundlage eines Wechselspieles von Eingriff und Rechtfertigung zu erfolgen hat.3 Der Supreme Court hat hierbei durch seine Formulierung, ein indigenes Recht zeichne sich dadurch aus, daß es „integraler Bestandteil der spezifischen Stammeskultur“ sei, eine sehr weitgefaßte Diktion gewählt und den Eindruck entstehen lassen, Section 35 (1) beinhalte einen bloßen programmatischen Leitsatz. Das Gericht hat es unterlassen, die untergesetzliche Rechtsprechung in die Lage zu versetzen, zukünftig Ureinwohnerrechte unter Zugrundelegung seines Eingriffs- und Rechtfertigungsmechanismus zweifelsfrei bestimmen zu können. Darüber hinaus sieht sich die Entscheidung dem Vorwurf ausgesetzt, keine eindeutigen Kriterien formuliert zu haben, auf deren Grundlage kanadische Gerichte Eingriffe und Begrenzungen von Ureinwohnerrechten rechtfertigen könnten. Der Supreme Court scheint sich eng an die Entscheidung im Fall R. v. Oakes angelehnt zu haben – eine Vorgehensweise, die weder den historischen Willen des Gesetzgebers 2 3

Siehe C. III. 1. b) bb) der Dissertation. Siehe C. III. 1. b) bb) (2) (b) (bb) der Dissertation.

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widerspiegelt noch mit der Systematik der kanadischen Verfassung vereinbar erscheint. Die sechs Jahre später durch den Supreme Court zeitgleich erlassenen Urteile in R. v. Van der Peet, R. v. N.T.C. Smokehouse Ltd. und R. v. Gladstone bedeuten eine Fortentwicklung der in der Sparrow-Entscheidung konzipierten Rechtssprechung, die der Frage des Rechtsstatus’ kanadischer First Nations neue Dynamik verleihen konnte. Die hier erstmalig ausgesprochene Anerkennung der Besiedelung des nordamerikanischen Kontinents durch First Nations noch vor der Kolonisierung durch europäische Mächte sowie die Betonung des versöhnenden, ausgleichenden Charakters der Vorschrift der Section 35 (1) der Verfassung zählen zu den Kernaussagen dieser Rechtsprechungstrilogie. Während das Herzstück des R. v. Van der PeetUrteiles das insgesamt zehnstufige „integral to distinctive culture“-Testverfahren bildet,4 – ein Definitionsraster zur Prüfung der Frage, ob eine bestimmte Verhaltensweise ein indigenes Recht darstellt –, thematisierte das Verfassungsgericht in R. v. Gladstone die Voraussetzungen einer Eingriffsrechtfertigung.5 Es unterzog die in R. v. Sparrow aufgestellten Leitlinien einer Revision und erweiterte hierbei die Vorgaben des „Sparrow Justification-Test“ durch zusätzliche Elemente in erheblichem Umfang. Wenngleich diese Modifikation und Fortentwicklung sowie das Konzept des „integral to distinctive culture“-Testverfahrens das grundsätzliche Bestreben des Supreme Court verdeutlichen, Section 35 (1) inhaltlich näher zu umreißen, zeigt die im Rahmen der vorliegenden Dissertation vorgenommene Analyse deutliche Schwächen der in der Van der Peet-Trilogie entwickelten Definitionsansätze. Die Kritik entzündet sich unter anderem an der nicht ausreichenden Berücksichtigung des spezifischen indigenen Blickwinkels sowie der Begünstigung zweier unterschiedlicher Interpretationsstandards: eines Standards für kanadische Staatsbürger im Allgemeinen und eines solchen für First Nations im Besonderen. Ferner sieht sich Kanadas oberster Gerichtshof dem Vorwurf ausgesetzt, die Bestimmung indigener Rechte weiter erschwert und hierdurch den Schutzbereich der Section 35 (1) erheblich eingeschränkt zu haben sowie durch Festlegung eines Zeitrahmens der von ihm abgelehnten starren Betrachtungsweise des „Frozen Rights Approach“ geradezu das Wort zu sprechen. Schließlich hat der Supreme Court es nicht vermocht, die Schwächen des Urteils in R. v. Sparrow zu beheben; er hat das in dieser Entscheidung erwähnte Erfordernis einer gültigen gesetzgeberischen Zielsetzung nicht näher eingegrenzt, sondern exemplarisch weitere Aspekte hinzugefügt ohne jedoch diese eindeutig und abschließend bestimmt zu haben. 4 5

Siehe C. III. 1. b) bb) (2) (c) (bb) der Dissertation. Siehe C. III. 1. b) bb) (2) (c) (cc) der Dissertation.

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3. Section 35 (1) des Constitution Act, 1982, schützt neben „aboriginal rights“ expressis verbis auch „treaty rights“. Der historische Verfassungsgeber hat durch diese verfassungsmäßige Verankerung indigener Vertragsrechte deren fundamentale Bedeutung betont und als Ausdruck der Koexistenz zwischen Europäern und First Nations sowie als Produkt eines interkulturellen Austausches gewertet. Wie die vorliegende Untersuchung gezeigt hat,6 verschließen sich die mit der kanadischen Urbevölkerung vereinbarten Abkommen einer konventionellen Kategorisierung; im Bewußtsein ihrer spezifischen Eigenheiten hat der kanadische Supreme Court in seiner Entscheidung in R. v. Simon den sui generis-Charakter derartiger Vereinbarungen unterstrichen und in R. v. Sioui bestätigt. Auch hinsichtlich der Interpretation indigener Verträge hat Kanadas oberster Gerichtshof Leitlinien entwickelt, die deren Besonderheiten Rechnung tragen. So hat er auf die Unzulänglichkeiten einer isolierten Heranziehung des Wortlautes verwiesen und durch das Prinzip der „Liberal Konstruktion“ sowie das Prinzip der „Extrinsic Evidence“ zwei Ansätze entwickelt, die heute zu den Grundpfeilern des durch die Rechtsprechung verwendeten Interpretationskanons gerechnet werden müssen. Ungeachtet der Vielzahl der in jüngster Zeit ergangenen Vertragsrechtsurteile bereitet kanadischen Gerichten der Aspekt der Vertragsbegünstigung gravierende Probleme, da es an einer klaren Richtschnur zur Lösung dieser Problematik bislang mangelt. Vor dem Hintergrund einer kritischen Bewertung der Entscheidungen in Simon v. The Queen und R. v. Bartleman vertritt der Verfasser die Auffassung, in dieser Frage dem Kriterium der Stammesmitgliedschaft den Vorzug zu gewähren, um so dem Kollektivcharakter der „treaty rights“ gerecht werden zu können. 4. Die besondere Bedeutung der mit Ureinwohnern Kanadas geschlossenen Verträge reicht weit in einen weiteren in dieser Arbeit untersuchten Themenkomplex hinein: in die Konzeption indigener Landrechte.7 Charakteristisch für „Aboriginal Peoples“ ist ihre tiefe spirituelle und emotionale Beziehung zu ihrem Land, die sich von einer europäisch geprägten Denkweise fundamental unterscheidet. Vor dem Hintergrund der immensen Bedeutung von Landrechten für das indigene Selbstverständnis stellt sich die Frage ihrer verfassungsmäßigen Bewertung. Als Orientierung für eine systematische Einordnung des „Aboriginal Title“ im Gegensatz zu „Aboriginal Rights“ hat die kanadische Rechtsprechung in Delgamuukw v. British Columbia ein „Drei-Schichten-Modell“ entwickelt, das eine eindeutige Kategorisierung ermöglicht. Seit der im Jahre 1973 ergangenen Calder-Entscheidung, sah sich der kanadische Supreme Court gezwungen, das Rechtsinstitut des „Aboriginal 6 7

Siehe C. IV. der Dissertation. Siehe C. V. der Dissertation.

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Title“ in umfassender Weise zu thematisieren. Dieses Urteil stellt gewissermaßen die Initialzündung für eine Entwicklung dar, die schließlich in die Delgamuukw-Entscheidung des Jahres 1997 münden sollte. Dieses zu Recht als Grundsatzurteil kanadischer Indigenenrechtsprechung titulierte Verdikt hat zwar wegweisenden Charakter, ist jedoch – wie die vorliegende Analyse gezeigt hat – mit erheblichen Schwächen behaftet. So steht der nach Ansicht des Supreme Court duale Ursprung indigener Landrechte im Widerspruch zu den im Van der Peet-Urteil gemachten Ausführungen und zeigt die Unsicherheit des Gerichtes, den genauen Ursprung des „Aboriginal Title“ zweifelsfrei zu bestimmen. Neben der durch das Gericht gewählten zeitlichen Komponente der Inbesitznahme eines bestimmten Territoriums vor Erlangung der Souveränität durch die Britische Krone, die sich in Widerspruch zu dem im „integral to distinctive culture“-Test des Van der Peet-Urteiles vertretenen Zeitrahmen setzt, erscheint auch der Nachweis der Exklusivität höchst fragwürdig. Ferner ist auch die durch den Supreme Court propagierte Beweislastverteilung und die hiermit verbundene Zementierung eines diskriminierenden Doppelstandards äußerst widersprüchlich. Indem Kanadas höchste Gerichtsinstanz schließlich den Gesichtspunkt der inhärenten Begrenzung indigener Territorien betont, fördert es die Entstehung einer rechtlichen Zwangsjacke und greift auf die längst aufgegebene Konzeption des „Frozen Rights Approach“ zurück. 5. Seit der Entscheidung in R. v. Guerin muß die Konzeption der „Fiduciary Relationship“8 zu den Eckpfeilern kanadischer Indigenenrechtsprechung gezählt werden. Diese noch junge Rechtsfigur gewährt justiziable Rechtsansprüche und stellt damit mehr als eine bloße politische Absichtserklärung dar, mit deren Hilfe eine Normalisierung des Verhältnisses von indigenen und nicht-indigen Bevölkerungsschichten gefördert werden kann. Sie fungiert im Sinne eines Auffangtatbestandes, der immer dann Anwendung finden soll, wenn andere Anspruchsgrundlagen nicht zum Tragen kommen. Die aus ihr resultierenden Verpflichtungen jedoch bleiben häufig unklar; der kanadischen Rechtsprechung ist es bislang nicht gelungen, der „Fiduciary Relationship“ deutliche Konturen zu verleihen und eine eindeutige Kasuistik zu entwickeln. Lediglich im Kontext indigener Landrechte sowie der mit First Nations geschlossenen Vertragswerke stellt sie klare Leitlinien auf. Wie die vorliegende Untersuchung zeigt, erstrecken sich die aus ihr resultierenden Verpflichtungen nicht allein auf die Bundesregierung in Ottawa, sondern binden die Provinzen in gleichem Maße. Der genaue Pflichtenkreis ist bislang jedenfalls noch nicht genauer bestimmt, sondern durch generalklauselartige Formulierungen lediglich umschrieben worden; in An8

Siehe C. VI. der Dissertation.

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betracht dessen von einer befriedigenden rechtlichen Ausgestaltung des Konzeptes der „Fiduciary Relationship“ zu sprechen, erscheint daher zumindest zum jetzigen Zeitpunkt nicht vertretbar. 6. Seit der Konstitutionalisierung indigener Rechte im Jahre 1982 ist der Themenkomplex eines indigenen Selbstverwaltungsrechtes9 mehr und mehr in den Mittelpunkt der politischen Diskussion gerückt und bildet heute die zentrale Fragestellung des kanadischen Indigenenrechtes. Hinsichtlich der Bestimmung des rechtlichen Fundamentes des „Aboriginal Self-Government“ haben sich zwei grundlegend unterschiedliche Denkschulen herauskristallisiert: der „Contingent Approach“, der das Selbstverwaltungsrecht als von der Anerkennung Ottawas abhängige Rechtsposition begreift, sowie der „Inherent Approach“, den die indigenen Volksgruppen vehement vertreten. Ausgehend von dieser rechtlichen Bewertung, fordern Kanadas Ureinwohner bereits seit langer Zeit eine explizite Anerkennung ihrer Selbstverwaltungsbefugnisse im Rahmen des Constitution Act, 1982, – ein Begehren, dem der Erfolg bislang versagt geblieben ist. Zwar wurde diese Forderung durch den „Penner-Report“ des Jahres 1983 aufgegriffen, doch sollten alle im weiteren Verlauf unternommenen Bestrebungen einer grundlegenden Verfassungsreform scheitern; die Uneinigkeit hinsichtlich des 1987 diskutierten „Meech Lake Accord“ und das Fehlschlagen des „Charlottetown Accord“ im Jahre 1992 legen hiervon beredtes Zeugnis ab. Auf diese Weise ist nicht nur die verfassungsrechtliche Absicherung indigener Selbstverwaltungsbestrebungen verhindert worden, sondern auch die äußerst kontrovers diskutierte Frage der Anwendbarkeit der „Canadian Charter of Rights and Freedoms“ auf das „Aboriginal Self-Government“ unbeantwortet geblieben. Der Verfasser verneint die Eröffnung des Anwendungsbereiches der CCRF. Das Selbstverwaltungsrecht indigener Volksgruppen hat besondere Bedeutung im Kontext sogenannter „Land Claims Agreements“ erlangt, die gemäß Section 35 (3) dem Schutz der kanadischen Verfassung unterstehen. Die erste, 1975 geschlossene Vereinbarung dieser Art war das „James Bay and Northern Quebec Agreement“, das in der Folgezeit die Tür zur Entstehung weiterer Selbstverwaltungsabkommen dieser Art öffnen sollte. Von herausragender Bedeutung ist insoweit das „Nisga’a Final Agreement“,10 das als Meilenstein indigener Selbstverwaltung und Rechtsentwicklung zu werten ist. Seine Vorbildfunktion für zukünftig zu schließende Vertragsvereinbarungen mit indigenen Volksgruppen Kanadas steht außer Frage und straft den in der Einführung zu dieser Arbeit erwähnten Vorwurf, Kanada betreibe gegenüber seiner Urbevölkerung eine Obstruktionspolitik,11 Lügen. 9

Siehe D. der Dissertation. Siehe E. der Dissertation. 11 Siehe A. der Dissertation. 10

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Stichwortverzeichnis Aboriginal Law 11 Aboriginal Peoples 39, 44, 45, 101 Aboriginal Right(s) 58, 69 ff., 104– 106, 177, 180, 182, 188, 215, 249, 251 Aboriginal Title 12, 37, 56, 164 ff., 217 Act for the Gradual Civilization and Enfranchisement of Indians and Better Management of Indian Affairs 30 Act of the Union 22 Act to respect the extension of the Province of Quebec by annexation of Ungava 206 Alaska Native Claims Settlement 231 Alberta Agreement 119 Amendment 30–33, 36, 40, 69, 108, 114, 115, 121, 159, 212, 217 American Bill of Rights 86 American Indian Law Alliance 10 American Indian Movement (AIM) 47 Amerikanischer Bürgerkrieg 26 Amerikanischer Unabhängigkeitskrieg 19, 20, 123 Anglo-amerikanischer Krieg 21, 123 Annuity Payment Cessions 123 Annuity Payments 22, 24 Assembly of First Nations (AFN) 12, 41, 116, 208, 214, 216 Assimilation 36, 46 Bill C-31 29, 31, 34–36, 41, 105–109, 113, 248 Bill C-115 36 Bond Head Purchase 25 Boston Treaty 16 Bourassa, Robert 220

Britische Krone 158, 171, 173, 177, 187–189, 193, 196–201, 203, 211, 216, 252 Britisch-Nordamerika 19–21, 26, 55 British Columbia 13, 26, 28, 32, 33, 36, 37, 58, 72, 82–84, 124–126, 177, 181, 183–185, 188, 192, 197, 199, 208, 237 ff., 243–247 British Columbia County Court 73 British Columbia Court of Appeal 37, 73, 74, 77, 85, 96, 124–126, 131, 142–144, 149, 161, 213, 217, 244 British Columbia Fishery (General) Regulation 83–85 British Columbia Game Act 125 British Columbia Provincial Court 85, 244 British Columbia Supreme Court 85, 246 British Columbia Terms of the Union 58 British Columbia Treaty Commission (BCTC) 241 British North America Act 26, 39, 56 Brundtland-Kommission 180 By-Laws 36 Cabot, John 15 Calder, Frank 37, 240 Campbell, George 247 Canada Act 20, 51, 52 Canada Clause 222 Canada Round 222 Canadian Bill of Rights 34 Canadian Charter of Rights and Freedoms (CCRF) 34, 52, 53, 58 ff., 81, 86, 103, 107, 108, 112, 211, 224 ff., 243, 253

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Stichwortverzeichnis

Canadian Citizenship 50 Canadian Pacific Railway 28, 239 Cardinal, Harold 49 Cartier, Jacques 15 Champlain, Samuel de 15 Charlottetown Accord 12, 118, 211, 218 ff., 224, 234, 253 Chrétien, Jean 47, 51, 240 Citizens Plus 11, 47, 49, 50 Common Law 69, 87, 88, 99, 131, 170, 172, 188 Common law doctrine of aboriginal rights 87 Compagnie de la France-Nouvelle 15, 16 Comprehensive Land Claims Policy 231 Concept of internal sovereignty 209 Congress of Aboriginal Peoples (CAP) 41, 43 Consent Clause 115 Constitution Act 1867 56 f. Constitution Act 1930 118 ff., 135, 159 Constitution Act, 1982 11, 51 ff., 159 ff. Constitution Amendment Proclamation, 1983 52, 65, 116, 117 Contingent Approach 212 ff., 226, 235, 253 Contra proferentem 151 Core of Indianness 161, 162, 185, 206 Criminal Code 215 Crown title 187 Dene Declaration 209 Department of Indian Affairs and Northern Development (DIAND) 33, 40, 45, 48, 106, 110, 199, 219 Department of Public Works 200 Distinct society 221, 222 Doctrine of Aboriginal Rights 128, 131 Doctrine of discovery 168

Doctrine of federal paramountcy 161 Doktrin der parlamentarischen Souveränität 58 Dominion of Canada 26, 29, 56, 57, 238 Douglas Treaties 25 Draft Declaration on Indigenous Rights 10 Draft United Nations Declaration on the Rights of Indigenous Peoples (UNDD) 173 Drei-Elemente-Lehre 127 Drei-Schichten-Modell 166, 251 Enfranchisement 31, 32, 34 English Court of Appeal 205 Eskimos 42 Exklusivität 179, 188 Federal Court 106, 108, 111, 128, 129, 141, 144, 153, 176 Federal Court of Appeal 112, 196, 200, 201 Federal Policy Guide on Self-Government 235 Fiduciary Relationship 12, 192 ff., 252 First Ministers’ Conference (FMC) 115, 116, 212, 220 First Nations 11, 127 First Nations Governance 234 Fisheries Act 72, 75, 83, 84, 93 Five Nations 16 Floating Concept Approach 74 Floating rights 166 Flucht in das Privatrecht 226 Frankreich 15, 17 French and Indian War 17, 54 Friede von Gent 21 Friede von Paris 17, 54 Friede von Utrecht 17 Friede von Versailles 19 Frobisher, Martin 15

Stichwortverzeichnis Frozen Concept / Rights Approach 74, 90, 100, 191, 249, 250, 252 „Full box“-Theorie 217, 218 Game and Fish Act 143, 150 Gathering Strength 235 Genozid 49 Großbritannien 19, 21, 188, 212, 238 Haldimand Grant 20 Halifax Treaty 16 Harcourt, Michael 241 Harper, Elijah 221 Hawthorn Report 46, 47, 49 High Court 179 House of Commons Special Committee on Indian Self-Government 219 House of Lords 140 Hudson’s Bay Company 16, 17, 26, 57, 125 Hugenottenkriege 15 Inbesitznahme 177 Indian 39, 40 Indian Act 29 ff., 39 ff., 82, 105 ff., 127, 132, 161, 162, 174, 184, 185, 197, 198, 200, 206, 213, 214, 219, 225, 226, 230, 234, 239, 240, 242, 245, 248 Indian Association of Alberta 49, 145 Indian Land Conveyancing Treaties 16 f., 22 Indian Oil and Gas Act 175 Indian Register 40 Indianer 39 ff. Indigene Landrechte 164 ff., 251 Indigene Perspektive 96, 153, 155, 164, 190 Indigenes Selbstverwaltungsrecht 109, 118 Inhärente Begrenzung 94, 191 Inherent Approach 214 ff., 226, 235, 253

269

„Integral to distinctive culture“-Test 85 ff., 92, 95–97, 113, 166, 174, 177, 178, 187, 215, 250, 252 International Labour Organization (ILO) 10 International Labour Organization Convention No. 169 173 Internationaler Pakt über bürgerliche und politische Rechte 34 Inuit 42 f., 232, 248 Inuit Tapirisat of Canada (ITC) 43 Irokesenbund 17 James Bay and Northern Quebec Agreement (JBNQA) 43, 124, 206, 231 f., 253 Kamloop Amendments 36 Konföderation 15, 24, 26, 29, 57 Kontinuität 178, 180 Land Claims Agreements 211, 224, 230 ff., 240, 253 Lands and Forests Act 132, 136, 137 Late Loyalists 20, 21 Laws of general application 82, 161 Locus classicus 168 Londoner Konvention 23 Loyalisten 19, 20 Lump-Sum Payments 20, 22 Macdonald, John A. 239 Manitoba Act 57 Manitoulin Island Treaties 24 Maritime Treaties of Peace and Alliance 16 ff., 18, 19, 122, 146 Meech Lake Accord 118, 218, 222, 223, 234, 253 Merger and Consolidation Theory 159 Métis 27, 39–41, 43, 44, 46, 57, 101, 120, 248 Métis Betterment Act 44 Métis National Council 43

270

Stichwortverzeichnis

Migratory Birds Convention Act 158 Ministry of State for Indian First Nations Relations 219 Modern Land Claims Agreements 14, 43, 121, 124, 146, 153, 206 Modernizing Aboriginality 50 Montevideo Konvention über die Rechte und Pflichten von Staaten vom 26. Dezember 1933 127 Monts, Pierre de 15 Mulroney, Brian 220, 241 Nass River 242 Nation Building 232 National Indian Brotherhood 41 Native Brotherhood of British Columbia 240 Native Council of Canada (NCC) 41 Native Women’s Association of Canada (NWCA) 228 Natural Resources Transfer Agreements (NRTA) 118 ff., 135, 159, 160 Nemo dat qui non habet 216 Neufrankreich 15, 16 Neuseeland 147 Nielson Report 51 Nießbrauchsrecht 171 Nisga’a 13, 33, 36, 37, 165, 185, 188, 190, 234, 237 ff. Nisga’a Agreement in Principle 241 Nisga’a Fee Simple Lands 242 f., 245 Nisga’a Final Agreement 13, 232, 234, 237, 240 ff. Nisga’a Final Agreement Act 124, 234, 253 Nisga’a Land Committee 239, 240 Nisga’a Lands 242, 245 Nisga’a Lisims Government 243 f., 245 Nisga’a Treaty 241 Nisga’a Tribal Council 240 Nisga’a Village Governments 243, 245

Non-title lands 181 Nordwestpassage 15 North Saanich Indian Treaty 142 Northwest Territories Court of Appeal 158 Nova Scotia County Court 136, 137 Nova Scotia Supreme Court 143 Numbered Treaties 14, 26 ff., 119, 123 Nunavut 12 Nunavut Land Claims Agreement 43, 153, 156 Nutznießung 171 Oberkanada 22, 25, 122 Occupancy-based approach 170 Okkupation 177–181, 189 Ökozid 12 Ontario Court of Appeal 128, 134, 140 Ontario Supreme Court 212 Oregon Boundary Treaty 178 Organized society 176 Pacific Herring Fishery (General) Regulation 85, 93 Parks Act 133 Parry Sound District Court 143 Patriation of Constitution 52, 58, 95, 104, 114, 121, 208, 218, 220, 234, 246 Penner-Report 218 ff., 223, 234, 253 Permafrostrechte 215 Pontiac 17 Port Royal 15 Post War Cessions 22 Potlach 31 Prinzip der „Extrinsic Evidence“ 155, 156, 251 Prinzip der „Liberal Construction“ 151, 153, 251 Privy Council 147, 169, 171, 176, 184, 213, 239

Stichwortverzeichnis Proclamation-based approach 169 Proposed American Declaration on the Rights of Indigenous Peoples (OASDD) 173 Provinz Kanada 22, 24 Purposive Approach 86, 90 Quebec 15, 17, 18, 20, 48, 220–222, 231, 232, 237, 247 Quebec Act 18, 56 Quebec Boundary Extension Act 58 Quebec Court of Appeal 213 Red Book 9, 51 Red Paper 49–51, 145 Regelungstrias 114 Remillard, Gil 221 Report of the Royal Commission of Aboriginal Peoples 121 Reserve Treaties 123 Riel, Louis 27 Robinson Treaties 23, 24, 27, 29, 123, 144, 154 Royal Commission on Aboriginal Peoples (RCAP) 11, 12, 39, 151, 155, 174, 181, 209, 210, 214, 216– 218, 226, 227 f., 230, 235, 236 Royal Proclamation 17, 18, 53 ff., 57, 66, 128, 168–170, 172, 173, 193, 194, 198, 216 Rupert’s Land Act 26 Rupert’s Land and North-Western Territory Order 57 Saskatchewan Court of Appeal 72 Selbstverwaltungsrecht 12, 13, 41, 164, 208 ff., 253 Self-Government Agreements 223 Sezession 208 Siebenjähriger Krieg 17, 54 Single Payment Cession Treaties 20 Single Payment Cessions 22, 123 Smithe, William 239 Spanischer Erbfolgekrieg 17

271

„Sparrow Justification-Test“ 80, 92 ff., 95, 101, 160, 163, 191, 217, 249, 250 Spiritualität 164 Stammesmitgliedschaft 214, 249 Stammeszugehörigkeit 143 f. Statute of Westminster 51 Sui generis 130 ff., 146, 157, 163, 172, 187, 189, 195, 251 Sun dances 31 Superintendent General of Indian Affairs 150 Supreme Law 67, 72, 105, 228–230 Tecumseh 21, 164 Terms of the Union 229 Treaty No. 1 149 Treaty No. 2 149 Treaty No. 6 27, 135, 150, 156, 204 Treaty No. 8 28, 119, 144, 160, 182, 199 Treaty No. 11 158 Treaty No. 20 150 Treaty of Waitangi 147 Treaty Rights 251 Trudeau, Pierre Elliot 38, 47–50, 58, 114, 220 Underlying title 178 United Nations Working Group on Indigenous People (UNWGIP) 10 UN-Umweltgipfel von Rio de Janeiro 180 Usufructuary right 171, 172 Van der Peet-Trilogie 83 ff. Vancouver, George 238 Vancouver Island Treaties 25, 123, 142, 182 Vereinigungsfreiheit 107, 108 Verfassung im formellen Sinne 52 Vertrag von Oregon 23 Verträge 120 ff.

272

Stichwortverzeichnis

Vertragsbegünstigung 142 ff. Vertragsschlußkompetenz 136 ff. Veteran’s Lands Act, 1942 199 Vierte Welt 9

White Paper Policy 38, 235, 246

Wampum-Gürtel 146, 147 Westminsterstatut 139 White Paper 11, 47–51, 58, 219

Wortlaut 147

Wildlife Act 82, 142, 156, 160 Williams Treaties 14 Word of the White Man 126

Zalm, William Vander 240