Öffentlich-rechtlicher Rundfunk: Grenzen des Wachstums: Programm- und Angebotsdiversifizierung der Rundfunkanstalten der Bundesrepublik Deutschland [1 ed.] 9783428508129, 9783428108121

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ANDREAS NEUN

Öffentlich-rechtlicher Rundfunk: Grenzen des Wachstums

Beiträge zum Informationsrecht Herausgegeben von Prof. Dr. Hansjürgen Garstka, Prof. Dr. Michael Kloepfer, Prof. Dr. Friedrich Schoch

Band2

Öffentlich-rechtlicher Rundfunk: Grenzen des Wachstums Programm- und Angebotsdiversifizierung der Rundfunkanstalten der Bundesrepublik Deutschland

Von Andreas Neun

Duncker & Humblot · Berlin

Die Juristische Fakultät der Humboldt-Universität zu Berlin hat diese Arbeit im Jahre 2001 als Dissertation angenommen.

Bibliografische Information Der Deutschen Bibliothek Die Deutsche Bibliothek verzeichnet diese Publikation in der Deutschen Nationalbibliografie; detaillierte bibliografische Daten sind im Internet über abrufbar.

Alle Rechte vorbehalten Humblot GmbH, Berlin Fremddatenübernahme und Druck: Berliner Buchdruckerei Union GmbH, Berlin Printed in Germany

© 2002 Duncker &

ISSN 1619-3547 ISBN 3-428-10812-4 Gedruckt auf alterungsbeständigem (säurefreiem) Papier entsprechend ISO 9706 8

Vorwort Die vorliegende Untersuchung lag der Juristischen Fakultät der Humboldt-Universität zu Berlin im Wintersemester 2001/2002 als Dissertation vor. Sie befindet sich nunmehr auf dem Stand vom Januar 2002 und ist doch - bei dieser Materie unvermeidbar - in tatsächlicher Hinsicht bereits punktuell von aktuellen Ereignissen eingeholt. Es mag dem Leser überlassen bleiben, ob er spätere Entwicklungen als Beleg oder als Gegenargument für die Thesen der Arbeit wertet. Zu danken habe ich an erster Stelle meinem langjährigen akademischen Lehrer, Herrn Prof. Dr. Michael Kloepfer, für die persönliche Betreuung der Arbeit und ihre Aufnahme in die "Beiträge zum Informationsrecht". Herrn Prof. Dr. Dr. Ulrich Battis danke ich für die Erstellung des Zweitgutachtens. Erwähnen möchte ich auch meine Freunde und Kollegen Jörg Hennig und Matthias Rossi, denen ich u. a. wertvolle Korrekturhinweise verdanke, sowie Thilo Brandner, Claudio Franzius, Stefan Assenmacher, Tim Weber, Robert Heine und Christoph Güttel. Ihnen danke ich sehr herzlich für manche Anregung und Unterstützung in der Zeit, in der die Arbeit entstanden ist. Vor allem aber schulde ich meinen Eltern und meiner Familie Dank, meiner lieben Frau dabei auch, aber gewiß nicht nur für die Durchsicht des Manuskripts. Berlin, im Juni 2002

Andreas Neun

Inhaltsverzeichnis Einleitung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 25 A. Problem . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . I. Diversifizierung der Rundfunkprogramme . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . I. Fernsehen. . . . . . ............................................. . 2. Hörfunk . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3. Gründe . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . a) Geringe Produktions- und Verbreitungskosten von Spartenprogrammen ................................................. aa) Möglichkeit der Mehrfachverwertung vorhandenen Programmaterials . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . bb) Niedrigere Personalkosten..... . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . cc) Erleichterung grenzüberschreitender Veranstaltung . . . . . . . . . b) Schrittweise Überwindung der bisherigen Übertragungshindernisse........... . ......................................... c) Ausgeprägte Rezipientenbindung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . d) Folgerung: Leichtere Refinanzierbarkeit . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . aa) Werbefinanzierung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . bb) Entgeltfinanzierung, insbesondere bei Verbreitung in digitalen Programmbouquets . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4. Vielkanal-Rundfunk plus diversifizierte Internet-Contents: ,,Ich-Kanäle" als Zukunftsvision . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . II. Rechtlich zulässige Diversifizierung des öffentlich-rechtlichen Rundfunks?............................. . ............................

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B. Rechtliche Fragen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . I. Rechtmäßigkeit der Veranstaltung neuer öffentlich-rechtlicher Programme bzw. Angebote . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . II. Rechtmäßigkeit der Gebührenfinanzierung neuer öffentlich-rechtlicher Programme und Angebote . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . III. Rechtmäßigkeit der bevorrechtigten Verbreitung öffentlich-rechtlicher Spartenprogramme. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

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C. Eingrenzung des Untersuchungsgegenstandes . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 37 § 1 Gesetzliche und tatsächliche Ausgangsposition . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . A. Explizite gesetzliche Verpflichtungen bzw. Ermächtigungen für öffentlichrechtliche Spartenprogramme . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . I. § 19 Abs. 2 RStV: Möglichkeit der gemeinsamen Veranstaltung von zwei Fernsehspartenprogrammen durch ARD und ZDF. . . . . . . . . . . . . . .

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I. Entstehung und Entwicklung des § 19 RStV sowie seines normati-

II. III. IV. V. VI.

ven Umfeldes...... .. ................ .. ...................... a) Dritter Rundfunkänderungsstaatsvertrag . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . b) Vierter Rundfunkänderungsstaatsvertrag . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . c) Fünfter Rundfunkänderungsstaatsvertrag... . . . . . . . . . . . . . . . . . . . d) Sechster Rundfunkänderungsstaatsvertrag . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2. "Kinderkanal" bzw. "KI.KA" (seit Mai 2000)................... . 3. "Ereignis- und Dokumentationskanal Phoenix" . . . . . . . . . . . . . . . . . . . § 19 Abs. 6 Satz 2 RStV: Beteiligung am Europäischen Kulturprogramm "Arte".......................... ... ................. . .... § 5 Abs. I Satz 3 NDR-Staatsvertrag . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . § 2 Abs. 4 Nr. 2 Radio-Bremen-Gesetz. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Sonderfall: § 3 Abs. I SWR-Staatsvertrag . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Exkurs: Gesetzliche Verpflichtung oder Ermächtigung zur Veranstaltung von Programmen anderer Kategorien . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . I. Vollprogramme nach § I Satz I ARD-StV und § 2 Abs. I ZDF-StV 2. Schwerpunktprogramme nach § 19 Abs. I RStV; § 2 Abs. I DLRStV . ............................ . ... . .......................

B. Begriff des Spartenprogramms . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . I. Begriff des Rundfunks . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . I. Allgemeines. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . a) Verfassungsrechtlicher Rundfunkbegriff . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . b) Wandlung des einfachgesetzlichen Rundfunkbegriffs durch die neuen digitalen multimedialen Dienstleistungen . . . . . . . . . . . . . . . c) Abgrenzungen zwischen Rundfunkdarbietungen, Mediendiensten und Telediensten . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . aa) Mediendienste und Teledienste . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . bb) Teledienste und Rundfunk . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . cc) Mediendienste und Rundfunk. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2. Verbleibende Problemfelder. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . a) "Near-Video-on-Demand" und "Video-on-Demand" . . . . . . . . . . . aa) Dienstebeschreibung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . bb) Einordnung von NVOD und VOD nach Gemeinschaftsrecht cc) Einordnung von NVOD nach deutschem Recht........ . .. . dd) Einordnung von VOD nach deutschem Recht . . . . . . . . . . . . . b) Internet-Radio und -Fernsehen........ . . . ..... .. ............ . c) Teleshopping... ........... . ...... . . . ........... . ......... . d) "Business-TV" i. S. firmeneigenen Fernsehens. . . . . . . . . . . . . . . . . e) Nur für bestimmte Berufsangehörige relevante Darbietungen... . f) Funk für bestimmte Einrichtungen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3. Fazit... ... .. . ... . . ....... ...... ..... . . .. ...... . ............. II. Begriff des Programms . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . I. Herkömmliches Verständnis . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

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2. Neubestimmung im Zuge der Digitalisierung: Pakete und Bouquets . III. Oberbegriff für Voll- und Spartenprogramme. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . l. Programmkategorie . . . . .. . . . . .. . .. .. . .. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2. Verhältnis der Programmkategorie zu verwandten Begriffen. ... ... . a) Programmschema und Programmstruktur . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . b) Programmebene . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . c) Neue "Programmformen" bzw. neue "Formen von Rundfunk" . . IV. Herkunft und Bedeutung des Wortes "Sparte" . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . l. Allgemeines. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2. Juristischer Sprachgebrauch . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . V. Legaldefinitionen von Voll- und Spartenprogrammen. . . . . . . . . . . . . . . . . I. § 2 Abs. 2 Nm. I und 2 Rundfunkstaatsvertrag. . . . . . . . . . . . . . . . . . . a) "Vielfältige Inhalte" I "im wesentlichen gleichartige Inhalte" . . . b) Vollprogramm: Bildung eines wesentlichen Teils des Gesamtprogramms durch Information, Bildung, Beratung und Unterhaltung.... .. ..... . . . ......... .. ............ . .. ... ........... aa) Irrelevanz der Reihenfolge der genannten Pflichtsparten . . . . bb) Wesentlicher Teil . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . cc) Wesentlicher Anteil jeder einzelnen Pflichtsparte oder aller Pflichtsparten?. . .. . . . .. . . . . . . . . . . . . . .. . . . .. . . . . . . . . . . . . dd) Bildung und Beratung in der Programmrealität . . . . . . . . . . . . 2. Landes-Medien- bzw. Privatrundfunkgesetze..... . .............. . 3. Rundfunkstaatsvertrag a. F. (1987) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4. Zwischenergebnis. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . VI. Verbleibende Unklarheiten . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . I. Programmbereiche . . . . . .. . . . .. . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . . . . . . . a) "Kultur", "Sport" und "Musik" .. .. .. . . .......... .. .... .. .. . . aa) Vorbemerkung: Nutzungszwecke und Programmgegenstände bb) Spartenprogrammekraft eines dominierenden Gegenstandes: Kultur, Sport, Musik, Nachrichten . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . cc) Spartenprogramme kraft eines dominierenden Nutzungszwecks: Information, Bildung, Beratung, Unterhaltung . . . . . b) "Fiction" . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . c) "Werbung" . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . d) Spartenübergreifende Programminhalte . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . e) Fazit... ... . . .. .. . . . . . ... . .... ... ...... ..... . . . . ....... ... 2. Abgrenzung zum Zielgruppen- und ,,Special-interest"-Programm . . . 3. Abgrenzung zu Schwerpunktprogrammen und Mehrspartenprogrammen. . ... . ..... . .... . .... ... ...... . ............. . .. . ...... . . . 4. Verhältnis des Hörfunkspartenprogramms zum Formatradio . . . . . . . . 5. Aufladung der Legaldefinition des Vollprogramms?. . . . . . . . . . . . . . . VII. Zusammenfassung . . . . . .. . . . .. . .. .. .. . . . . . . . .. . . . .. . . . . . . . . . . . . . .

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C. Überblick über die derzeit veranstalteten öffentlich-rechtlichen Spartenprogramme neben "KI.KA", "Phoenix" und "Arte" . ... ... .............. . . . . I. Hörfunk . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . I. Allgemeines. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2. Klassik-, Kultur- und Bildungsprogramme .. .. ............... . . . . 3. Jugendprogramme ................... . . . . .. ............. ..... . 4. Nachrichten- und Informationsprogramme . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5. Programme für die fremdsprachige Bevölkerung ..... . ........ ... . II. Analoges Fernsehen. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . I. Bildungsprogramm "BR Alpha" des Bayerischen Rundfunks. . . . . . . 2. Ausbau des "KI.KA" zu einem (auch) Jugendprogramm? .......... III. Digitale Fernsehspartenprogramme in den neuen öffentlich-rechtlichen Programmbouquets. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . I. Allgemeines. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2. "ARD Digital" .............. . ... .. .................. . ....... . a) "EinsFestival" . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . b) "EinsExtra" .. ................ .. .. . ............ . ........... 3. "ZDF.vision" ..... . ......... . .......... . ....... .. .. . .......... a) "Theaterkanal" ................................... .. ...... . b) ,,ZDF.info" ......... .. ......... . . . ........................ c) ,,ZDF.doku" .... . . .. . . .......... . . . ... .. ...... . ..... . ......

103 I 04 I04 105 105 106 107 I07 I07 107 108 I08 109 110 110 110 !II !II !II

D. Verwandte Problemstellung: Öffentlich-rechtliche Schwerpunktprogramme . I. Schwerpunkt Kultur: "Eins Plus" und "3sat" . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . II. Schwerpunkte Information und Kultur: "Deutschlandfunk" und "DeutschlandRadio Berlin" . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . III. Schwerpunkt Information: "DW-tv"? ...... . ........................ IV. Schwerpunkt Unterhaltung: künftiger "Deutscher Auslandskanal"? .....

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E. Rechtliche Auseinandersetzungen um öffentlich-rechtliche Sparten- und Schwerpunktprogramme . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . I. "Kinderkanal" und "Phoenix" . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . II. "EinsP!us" . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . III. "S 4 Baden-Württemberg" .. ................... . .............. ... . IV. ,,N-Joy-Radio" . .. .......... . ................. . . ............. ... . V. "MDR Sputnik" . .. .. . ... ...... . . ..... . ..... . . . ... . . . ........... .

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F. Erschließung weiterer Programm- und Tätigkeitsfelder durch den öffentlich-rechtlichen Rundfunk . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . I. Vorbemerkung . .......... . . .. ............ . . . . . . ....... . ... . . . .... II. Ausweitung der Programmveranstaltung und -Verbreitung. . . . . . . . . . . . . I. Bundesweite Verbreitung der Dritten Fernsehprogramme der ARDAnstalten . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2. Pay-TV . ......... .. ..... .... . . . .... ... . .... .. . .. .. . .......... 3. Ballungsraumfernsehen ........... ... . . ........ . . ..............

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III.

IV.

V.

VI.

4. Digitale Programme, Programmpakete und Programmbouquets ..... a) § 19 Abs. 3 und 4 RStV ............... . ........... . ........ b) Landesrecht. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5. Nutzung des Internet als zusätzlichen Verbreitungsweg der zulässigerweise veranstalteten Programme . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 6. Ausdehnung der Werbemöglichkeiten? . . . . . . . . .................. 7. Erweiterung des Programmangebots der Bundesrundfunkanstalt DW Programmbeschaffung. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . I. Programmproduktion durch private Tochteruntemehmen .... . ... . .. 2. Eigene Rechteagenturen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3. Kooperationen mit Privaten . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Wirtschaftliche Betätigungen in Wahrnehmung von Annexkompetenzen und Randnutzungen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . I. Wahrnehmung von Annexkompetenzen . ... . . ......... . ... . ... . .. 2. Randnutzungen: Wirtschaftliche Verwertung der Produktionen und der damit zusammenhängenden Rechte . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3. Beispiel: "ZDF-Medienpark" . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Mediendienst-Angebote. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . I. Fernseh- und Radiotext. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2. Vorwiegend programmbezogene Abrufdienste . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3. Eigenständige Internet-Programme? .... ... . . ......... . ... ... . . . . Telekommunikationsdienstleistungen und Teledieost-Angebote ... . . . . . I. Betrieb eigener Sendernetze. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2. Access-Providing . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

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§ 2 Technische, geseUschaftliche und wirtschaftliche Situationsgebundenheit des Rundfunks ......... .. .... . .... . .. .. . . . . ....... . ..... . ..... . 135 A. Vorbemerkung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 135 B. Technische Bedingungen . .... . .. .... . ..... . . ..... . . ..... . .. .. ..... .. . I. Digitalisierung der Übertragungssignale und -wege . . . . . . . . . . . . . . . . . . II. Kanal- und Programmvervielfachung. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . III. Inhaltliche und technische Konvergenz: Multimedia . . ........ . . . ... . . I. Endgeräte. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2. Dienstleistungen .......... .... . .. . .... . ... .. .......... . ... .. . . 3. Distributionswege . . . ...... . .. .. ........... . . . . ... . .. . . ... ..... IV. Interaktivität über Rückkanäle ..... . ....... . . ... ..... . ... . . . . ... .. . V. Rechtsstellung der Belreiber von Funk-, Satelliten- und Kabelanlagen .. I. Vorbemerkung: Telekommunikation als "Dienerin" des Rundfunks? 2. Terrestrische Übertragung, insbesondere für digitalen Rundfunk .. . . 3. Kabelverbreitung .. . . .. . . . ......... ...... . . ... ..... . . ... ...... a) Analoges Fernsehen ... .. .. ... . .. ........ . . . . . . . . ........... b) Digitales Fernsehen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

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C. Wirtschaftliche Bedingungen. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . I. Zugangshindernisse für Anbieter und Nutzer von digitalen Rundfunkprogrammen und elektronischen Informations- und Kommunikationsdiensten . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . I. Allgemeines. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2. Anbieter von Diensten mit Zugangsberechtigung ......... ... . .. .. 3. Navigatoren. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . II. Weitere Gefahren für die Meinungsvielfalt. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . I. Horizontale Verflechtung privater Rundfunkveranstalter . . . . . . . . . . . 2. Vertikale bzw. diagonale Verflechtung: Cross-Media-Ownership ... . 3. Privatisierung der Übertragungswege durch Liberalisierung des TeJekommunikationssektors . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . III. Wirtschaftliche Bedingungen für die Veranstaltung, Verbreitung und Finanzierung von privatem Rundfunk . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . I. Allgemeines. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . a) Zahl der Veranstalter und Beschäftigten . . . . ......... . . . .... . . b) Erträge .. .. ... . ... .. ....... .. ....... . .. . . ...... . ..... . .... c) Bruttowertschöpfung . ................ . . .. .......... . ....... 2. Märkte . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . a) Fernsehen ... . .... ... ......... . ........ .. .................. aa) Vollprogramme . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . bb) Sparten- und Zielgruppenprogramme . ... . .. ... . . . .. .... .. cc) Pay-TV-Spartenprogramme . ..... . . ... . ..... .. .... ... . .. b) Hörfunk . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3. Fazit: Marktsituation insbesondere der privaten Spartenprogramme . a) Fernsehen . ........ .. ................. . . . ....... . ....... .. . b) Hörfunk . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . IV. Programmrealität Inhalte und Nutzung der Medien Hörfunk und Fernsehen ... . ...... . . .. .... ... . . ..... ... ....... .... .... . .. . . .. . . .. . . I. Intramediäre Konkurrenz . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . a) Angleichung der Fernsehvollprogramminhalte. . . . . . . . . . . . . . . . . aa) Konvergenzthese. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . bb) Marginalisierungsthese . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . cc) Legitimitätsdilemma des öffentlich-rechtlichen Rundfunks . . b) Spartenkompetenz des Rundfunkveranstalters als Kriterium für Nutzungserwartung und -verhalten . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . c) Mediennutzung durch Kinder ... . .... .. . .. ........ .. . . ...... 2. Intermediäre Konkurrenz und Medienzeitbudgetierung der Nutzer . . a) Fernsehen ... ...... .. . . ... .. .... . . . . ...... .. . . ...... . .. .. .. b) Hörfunk . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . c) Internet. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . V. Parallelen und Unterschiede zwischen Presse- und Rundfunkmarkt . . . .

151 152 152 153 154 155 156 158 158 160 160 161 162 162 162 162 163 164 166 168 169 169 170 170 171 171 171 173 173 173 175 176 176 177 177 178

Inhaltsverzeichnis D. Gesellschaftliche und kulturelle Bedingungen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . I. Gleichzeitige Universalisierung und Fragmentarisierung der Lebenswelten in der globalen Informationsgesellschaft und Medienkultur . . . . . I. Globalisierung und Universalisierung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2. Fragmentarisierung und Individualisierung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3. Desintegration durch Rundfunk?. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4. Integration unter Vielkanal-Bedingungen? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . II. Vermittlung von Medienkompetenz und Verhinderung des "Digital Divide" . ............... .. ................. . .... . ......... ..... . . ..

13 179 179 180 180 180 182 183

§ 3 Problemorientierte DarsteUung des Rundfunkrechts unter besonderer

Berücksichtigung der Rechtsprechung . . . .. . . . .. . . .. . . . . . .. . . . . . .. . . . I 85

A. Vorbemerkung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 185 B. Verfassungsrechtliche Gewährleistungen des Rundfunks ........... . . . .... I. "Freiheit der Berichterstattung durch Rundfunk" (Art. 5 Abs. I Satz 2 GG) . ... . . .. . . ....... . ..... ... . . . .. ..... . . . . . .. ........ ..... . . . . l. Gewährleistungs- und Schutzbereich . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . a) Objektiv-rechtliche Funktion ........ . . .... ......·. . . . . . . . . . . . b) Subjektiv-rechtliche Funktion . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . c) Wechselseitige Durchdringung und Stützung der objektiv-rechtlichen und subjektivrechtlichen Elemente der Rundfunkfreiheit. . 2. Schranken . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . a) Ausgestaltungen: Verwirklichung und Förderung der dienenden Funktion. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . b) Für Eingriffe: Schranke der allgemeinen Gesetze .............. c) Wesentlichkeitsrechtsprechung. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3. Schranken-Schranken bei Eingriffen in die Rundfunkfreiheit . . . . . . . a) Übermaßverbot . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . b) Wechselwirkung .. . .. . ............. . . ... .................. . II. Rundfunkfreiheit in den Verfassungen der Länder. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . I. Überblick . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2. Einzelne Verfassungen. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . a) Bayern . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . b) Brandenburg .. . . . . .. . ... . .. . .... . ...... . . .......... ... .... c) Sachsen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . d) Thüringen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . C. Grundrechtskollisionen im Zusammenhang mit der Veranstaltung, Finanzierung und Verbreitung öffentlich-rechtlichen Rundfunks . . . . . . . . . . . . . . . . . . . I. Rechtsverhältnis Staat - öffentlich-rechtlicher Rundfunkveranstalter . . . I. Objektiv-rechtliche Ausgestaltung der Aufgabe und Stellung des öffentlich-rechtlichen Rundfunks in der dualen Rundfunkordnung . . . . a) Grundversorgung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . aa) Funktionen. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

186 186 187 187 189 190 191 I 91 192 I 92 192 I 92 193 193 193 194 194 195 195 195 196 196 196 196 196

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Inhaltsverzeichnis (I) Rechtfertigung der Privilegien des öffentlich-rechtlichen

Rundfunks . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . (2) Ermöglichung privater Rundfunkveranstaltung . . . . . . . . . bb) Elemente . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . (I) Technisch ... . ................ . .................... (2) Inhaltlich. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . (3) Organisatorisch-prozedural . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . b) Funktionsauftrag. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . aa) Forumsfunktion: Mittler und Faktor im Meinungsbildungsprozeß durch Unterhaltung und Information .... ....... ... . bb) Träger kultureller Verantwortung. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . cc) Integration ................... . ....... . ......... .. ... . . dd) Komplementärfunktion . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . c) Bestands- und Entwicklungsgarantie ..... . ................... d) Finanzierungsgarantie . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . aa) Finanzierungsform . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . bb) Verfahren der Gebührenfestsetzung. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . cc) Begrenzung des Umfangs der Finanzierungszusage auf das "Funktionserforderliche". . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . e) Verhältnis des Grundversorgungs- zum Funktionsauftrag..... .. . aa) Erweiterung der Grundversorgung durch den Funktionsauftrag? . . . .. . ... . . . . . .................. ... .......... . ... bb) Kongruenz? ..... . ...... ... ............. . . . .. .......... cc) Erfüllung des Funktionsauftrags als Minimum der Grundversorgung? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . dd) Fazit . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2. Subjektiv-rechtliche Stellung des öffentlich-rechtlichen Rundfunks . a) Art. 5 Abs. I Satz 2 GG: Programmautonomie . . . . . . . . . . . . . . . . b) Abwehr ökonomischer Benachteiligungen über die wirtschaftlichen Grundfreiheiten? ....... . . . ........................... II. Rechtsverhältnis Staat - privater Rundfunkveranstalter . . . . . . . . . . . . . . . I. Abwehr von staatlichen Eingriffen in die Programmautonomie über die Rundfunkfreiheit . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2. Abwehr wirtschaftlicher Nachteile durch staatliches Handeln über die Rundfunkfreiheit? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . a) Schutz vor jedweder Beeinträchtigung durch staatlich mitverursachte ökonomische Konkurrenz? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . b) Schutz vor wirtschaftlichen Bedingungen, welche die private Grundrechtsausübung wesentlich erschweren oder unmöglich machen .......... . .. .. ......... . ...... . .. . .......... . . .... c) Fazit: Keine umfassende Rundfunkunternehmerfreiheit nach Art. 5 Abs. I Satz 2 GG. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3. Beeinträchtigung der Wettbewerbsfähigkeit des privaten Rundfunks als Eingriff in die wirtschaftlichen Freiheitsrechte . . . . . . . . . . . . . . . .

196 196 197 197 198 198 198 198 199 199 200 200 201 20 I 202 202 202 202 203 203 203 204 204 205 206 206 207 207 207 208 208

lnhal tsverzeichnis

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a) Eingriff in das Eigentum (Art. 14 Abs. I GG) ................. b) Eingriff in die Berufsfreiheit (Art. 12 Abs. l GG) ......... ... . c) Eingriff in die Allgemeine Handlungsfreiheit (Art. 2 Abs. l GG) .............. . ............... . ....... ... ..... . . . . .... 4. Subjektiv-rechtlicher Anspruch gegen die Rechtsaufsichtsbehörde auf Einschreiten gegen eine rechtswidrige Programmausweitung durch eine Landesrundfunkanstalt?. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . a) Antrags- bzw. Klagebefugnis nach § 42 Abs. 2 VwGO (analog). b) Anordnungsanspruch bzw. klagebegründender Anspruch .. ...... III. Rechtsverhältnis Landesmedienanstalt - Rundfunkveranstalter. . . . . . . . . l. Rechtsnatur und -Stellung sowie Aufgaben der Landesmedienanstalten .......................................................... a) Grundrechtsverpflichtete, aber staatsferne Organisationseinheiten b) Aufgabe: Zulassung privater Rundfunkveranstalter und Zuweisung von Übertragungskapazitäten ..... . . . ............. . .. ... c) Bayerischer Sonderweg: BLM als alleiniger Träger der Rundfunkfreiheitnach Art. lila BayVerf? .. .. . . . ...... . .... . ..... 2. Rechtsverhältnis zu den Rundfunkveranstaltern . . ......... .. . . ... . IV. Rechtsverhältnis öffentlich-rechtlicher Rundfunkveranstalter - privater Rundfunkveranstalter ....................... . . . ................ .. . l. Öffentlich-rechtlicher Unterlassungsanspruch? .................... 2. Wettbewerbsrechtliche Ansprüche. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . a) Vorfrage: (Zivilrechtliches) Wettbewerbsverhältnis zwischen öffentlich-rechtlichem und privatem Rundfunk . . . . . . . . . . . . . . . . . . b) Unterlassungs- und Schadensersatzansprüche gegen einen öffentlich-rechtlichen Veranstalter nach § l UWG . . . . . . . . . . . . . . . . . . aa) Fehlen konkreter rundfunkgesetzlicher Vorgaben für das Betätigungsfeld einer Rundfunkanstalt . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . bb) Bestehen konkreter rundfunkgesetzlicher Vorgaben für das Betätigungsfeld einer Rundfunkanstalt . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . c) Ansprüche auf Einschreiten der Kartellbehörden nach GWB bei Mißbrauch einer marktbeherrschenden Stellung durch einen öffentlich-rechtlichen Rundfunkveranstalter . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . aa) Bestehen konkreter rundfunkgesetzlicher Vorgaben für das Betätigungsfeld einer Rundfunkanstalt. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . bb) Fehlen konkreter rundfunkgesetzlicher Vorgaben für das Betätigungsfeld einer Rundfunkanstalt . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . V. Rechtsverhältnis Staat- Rundfunkgebührenzahler ...... .. . .. .... .. . . l. Allgemeines. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2. Erhebung der Rundfunkgebühr als Grundrechtseingriff . . . . . . . . . . . . a) Informationsfreiheit (Art. 5 Abs. I Satz I GG) ................ b) Eigentumsfreiheit (Art. 14 Abs. I GG) ... .. . . ................ c) Allgemeine Handlungsfreiheit (Art. 2 Abs. I GG) . . ..... . . .... d) Art. 3 Abs. I GG: Gebot der Gleichheit aller Bürger vor öffentlichen Lasten. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

208 209 210 210 211 212 213 213 213 215 216 217 220 221 222 222 224 225 226 228 228 229 230 230 231 231 232 232 233

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Inhaltsverzeichnis 3. Relevanz der Rechtsnatur der Rundfunkgebühr für die materielle verfassungsrechtliche Bewertung? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 234 4. Grenzen der Abgabenbelastung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 236 VI. Rechtsverhältnis öffentlich-rechtlicher Rundfunkveranstalter - Rundfunkgebührenzahler . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 236

D. Rechtsprechung speziell zu Spartenprogrammen und zur fortschreitenden Angebotsexpansion öffentlich-rechtlicher Rundfunkveranstalter ... . . . . . . .. I. BVerfG und Spartenprogramme . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . I. Baden-Württemberg-Beschluß ... . .......... .. .. . ..... . . . . . .. . .. 2. Eilentscheidung zu "MDR-Sputnik" ....... . . .. ........... ... ... . II. Weitere Aussagen des BVerfG über eine gebührenprivilegierte Diversifizierung bzw. Expansion des öffentlich-rechtlichen Rundfunks . . .. . .. I. Nordrhein-Westfalen-Urteil ........... ..... . . .......... ... . .... 2. "HR 3"-Beschluß ..... . . ................. ... ............. . ... . 3. Rundfunkgebührenurteil . .................. .. ........... ... .... 4. Rekurs: Baden-Württemberg-Beschluß ...... . . .. . ....... . . .... . . III. Weitere Rechtsprechung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . I. Seniorenschwerpunkt- bzw. -spartenprogramm ............. ...... 2. Jugendprogramme . ...................... . ............ ........ a) "MDR Sputnik" . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . b) "N-Joy-Radio" ................ . ..... . .................. ... E. Zwischenergebnis.... . ............ . ...... . ........... ... .......... . . . I. Interdependenz zwischen Veranstaltung und Finanzierung öffentlichrechtlicher Rundfunkprogramme ....... .. . . ............. .. ... ...... II. Ausdruck der Entwicklungsgarantie: Kein generelles Expansions- bzw. Diversifizierungsverbot . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . III. Verfassungsrechtlicher Zulässigkeitsmaßstab: Gesamt- oder Einzelangebot? .. .. .. ............ . ..... . ... . ..... . .. .... .... .. . . . . . .. . . .... IV. Unzureichende Begrenzung der Entwicklungsgarantie durch Grundversorgungs- bzw. Funktionsauftrag des öffentlich-rechtlichen Rundfunks . V. Folgerungen für den weiteren Gang der Untersuchung .... .. ... ......

237 237 237 239 239 239 240 242 242 243 243 245 245 246 247 247 248 249 249 251

§ 4 Vereinbarkeil der öffentlich-rechtlichen Programmdiversirlzierung mit der europäischen Rundfunkordnung. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 253

A. Vorüberlegungen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . I. Institutionelle Pfeiler einer europäischen Rundfunkordnung . . . . . . . . . . . II. Völkerrechtlicher Exkurs . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . I. Art. 19 des Internationalen Paktes über bürgerliche und politische Rechte ............ .. .... . ........... ... ..................... 2. Weiteres Völkervertragsrecht . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3. Ausblick: WTO-Verhandlungen zur Medienliberalisierung ......... III. Andere EU-Mitgliedstaaten . .... .... ... . .. .. .. ......... . .......... I. Vereinigtes Königreich von Großbritannien und Nordirland . . . . . . . .

253 253 253 253 254 254 255 255

Inhaltsverzeichnis

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2. Frankreich . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3. Griechenland. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4. Italien ...... . ............. . .......... . ........ . . ........ . . .. . 5. Luxemburg .. . ...... . . ... . ... . . . . . . ... . ........ . .... . ........ 6. Niederlande . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 7. Österreich . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 8. Portugal . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . IV. European Broadcasting Union ............................. . ... ... .

260 264 265 267 268 271 273 275

B. Europarat . . ..... . ......... .. .... . ....................... .... .. .. .. . . I. Art. 10 Europäische Menschenrechtskonvention . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . I. Eingriffe in die Rundfunkfreiheit . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2. Rechtfertigung von Eingriffen in die Rundfunkfreiheit . . . . . . . . . . . . a) Art. 10 Abs. 2 EMRK, insbesondere die Rechte anderer. . . . . . . . b) Art. 10 Abs. l Satz 3 EMRK .. . ......................... .. . 3. Verhältnismäßigkeit des Eingriffs . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4. Zwischenresümee: Gewährleistung der Rundfunkfreiheit funktional als klassisches Abwehrrecht. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5. Rang der Europaratskonventionen in der Normenhierarchie und präjudizierende Kraft für das deutsche Rundfunkverfassungsrecht? . . . . a) Geltung als einfaches Bundesrecht . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . b) Überführung der materiellen Verbürgungen der Europaratskonvention in das Europäische Gemeinschaftsrecht. . . . . . . . . . . . . . . . II. Übereinkommen über das grenzüberschreitende Fernsehen . . . . . . . . . . . . III. (Unverbindliche) Empfehlung des Ministerkomitees zur Garantie der Unabhängigkeit des öffentlichen Rundfunks. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

276 276 277 277 278 279 280 282 283 283 283 284 284

C. Europäische Union und Europäische Gemeinschaft . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 286

Rangverhältnis zum deutschen Verfassungs- und Gesetzesrecht . . . . . . . . II. Ausgangsposition . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . l. Überblick über die einschlägigen Bestimmungen des primären Gemeinschaftsrechts . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2. Vertrag von Maastricht . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . a) Art. 6 [ex-Art. F] Abs. 2 EUV . .. . . . .. . . . . . . . . . ........ . . .. . aa) Rundfunkfreiheit als allgemeiner Grundsatz des Gemeinschaftsrechts . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . (I) Art. 10 EMRK.. .. .. .. . . .. . . .. .. .. .. .. . .. .. . .. .. .. . (2) Gemeinsame Verfassungsüberlieferung der Mitgliedstaaten? .... . .... . ... . . .. ......... .. ...... . ........ .. . bb) Allgemeine Grundsätze des Gemeinschaftsrechts als Maßstab für mitgliedstaatliches Handeln . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . b) Achtung der nationalen Identität der Mitgliedstaaten durch die Union (Art. 6 Abs. 3 [ex-Art. F Abs. I] EUV) . .. . ... . .. . ... ..

I.

2 Neun

287 288 288 289 289 289 290 290 294 298

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Inhaltsverzeichnis c) "Beitrag zur Entfaltung des Kulturlebens in den Mitgliedstaaten" als Politik der Gemeinschaft (Art. 3 lit. q i. V. m. Art. 2 EGV) nach Maßgabe des Art. 151 (ex-Art. 128) EGV ... ..... . 3. Vertrag von Amsterdam . ................................ . ... . . a) Protokollerklärung betreffend den öffentlich-rechtlichen Rundfunk in den Mitgliedstaaten . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . aa) Inhalt. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . bb) Bedeutung: "Auslegende Bestimmung" ................ . .. cc) Einfluß auf die Kommissionsenscheidungen zu "Kinderkanal" und "Phoenix" . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . b) Dienste von allgemeinem wirtschaftlichem Interesse (Art. 16 [ex-Art. 7d] EGV) . .. . ............................... ... . . . 4. Charta der Grundrechte der Europäischen Union ........... ... . . . a) Rundfunkrelevante Verbürgungen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . b) Allgemeine Bestimmungen ....... . .................... ... . . 5. Richtlinien. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . a) Fernseh-Richtlinie . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . b) Telekommunikations-Richtlinien mit Rundfunkrelevanz .. . . .. .. c) Richtlinien zu den "Diensten der Informationsgesellschaft" . .... d) Richtlinie über die finanzielle Transparenz innerhalb bestimmter Unternehmen .............................................. aa) Allgemeines. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . bb) Verpflichtung zu getrennter Buchführung für Dienstleistungen von allgemeinem wirtschaftlichen Interesse und für sonstige Dienstleistungen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . cc) Ausnahmen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . dd) Anwendungsvoraussetzung. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 6. Entschließung des Rates zur Rolle des öffentlich-rechtlichen Rundfunks .................. . ............ . .. . ... . . . .. . ............ 7. Grundsätze und Leitlinien für die audiovisuelle Politik der EG im digitalen Zeitalter. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 8. Mitteilung der Kommission: Leistungen der Daseinsvorsorge in Europa ................. . . . ........... .. ................. .. . .... III. Vereinbarkeil der öffentlich-rechtlichen Programmdiversifizierung mit dem Gemeinschaftsrecht . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . I. Verstoß gegen das Beihilfenregime (Art. 87 ff. [ex-Art. 90 ff.] EGV) .. . ...... . . . ..... . ......... . .. . ....... . ................ a) Aktuelle Entwicklungen ......... .. . . ... . . ......... ... .. ... . b) Finanzierung aus dem Rundfunkgebührenaufkommen als staatliche Beihilfe?............................................ . aa) Finanzieller Vorteil. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . bb) Hindernis: Begünstigung als angemessene Gegenleistung für vom Unternehmen erbrachte Leistung ... ... . ............. cc) "Staatliche" oder "aus staatlichen Mitteln gewährte" Begünstigung . .. ... .........................................

299 300 300 300 301 302 302 303 304 305 306 306 307 307 309 309 310 311 313 313 314 315 315 316 316 318 318 319 321

Inhaltsverzeichnis dd) Begünstigung bestimmter Unternehmen oder Produktionszweige..... ... ................... .. ................. . . c) Wettbewerbsverfälschung ................................... d) Beeinträchtigung des zwischenstaatlichen Handels . . . . . . . . . . . . . 2. Verstoß gegen die Dienstleistungsfreiheit (Art. 49 [ex-Art. 59] EGV) . ............ .. ........................................ a) Rundfunk als "Dienstleistung"............................... aa) Leistung, die nicht anderen Vorschriften unterliegt . . . . . . . . . bb) Regelmäßige Entgeltlichkeit. ............................ cc) Grenzüberschreitende Erbringung .. ...... . ....... . ... . . .. b) Denkbare Beschränkungen der Dienstleistungsfreiheit durch die mitgliedstaatliehen Rundfunkordnungen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . aa) Diskriminierungen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . bb) Behinderungen ................... . .................... (I) Behinderungen des privaten Rundfunks . . . . . . . . . . . . . . . (2) Behinderungen des öffentlich-rechtlichen Rundfunks . . . c) Rechtfertigung von Behinderungen durch "zwingende Erfordernisse" des Allgemeininteresses (sog. Cassis-Formel) ..... . . ... . 3. Verstoß gegen die Wettbewerbsregeln (Art. 81 f. [ex-Art. 85 f.] EGV) ............. . ....................................... . . 4. Art. 86 (ex-Art. 90) Abs. 2 EGV als Rechtfertigungstatbestand .. .. . a) Vorfragen ............. .. ................. . ............ . . .. aa) Verhinderung der Erfüllung der Aufgabe von allgemeinem wirtschaftlichen Interesse bei Anwendung der Wettbewerbsregeln? ......................... . . . ............... ... . bb) Art. 87 (ex-Art. 92) Abs. 3 lit. d EGV als verdrängende Spezialnorm des Beihilferegimes? . .... ........... . .. . . . . cc) Verhältnis von Art. 86 (ex-Art. 90) Abs. 2 EGV zum Immanenzvorbehalt für Beschränkungen des freien Dienstleistungsverkehrs. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . b) Rundfunkanstalten als mit Dienstleistungen von allgemeinem wirtschaftlichen Interesse betraute Unternehmen ........... . . .. aa) Rundfunk als Dienstleistung von allgemeinem wirtschaftlichen Interesse . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . bb) Betrauung ..... . . .. . . . .. . .... . . .. . ... .. .. . . .. .... . ... .. c) Einfluß der Amsterdamer Protokollerklärung auf die bisherige Rechtslage . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . d) Dem gemeinsamen Interesse nicht zuwiderlaufende Beeinträchtigung der Handels- und Wettbewerbsbedingungen . . . . . . . . . . . . . . aa) Verhältnismäßigkeit als gemeinschaftsrechtlicher Grundsatz . bb) Zweckgebundenheit des mitgliedstaatliehen Gesetzgebers ... cc) Geeignetheit, Erforderlichkeil und Angemessenheil der mitgliedstaatliehen Normen für den öffentlich-rechtlichen Rundfunk . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

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Inhaltsverzeichnis dd) Transparenz: Hinreichende Bestimmtheit der mitgliedstaatliehen Festlegung des öffentlich-rechtlichen Rundfunkauftrages?........ . .......... . ........ .. ...... . .... ... .. . . 348

D. Zwischenergebnis. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 349 E. Mitteilung der Kommission über die Anwendung der Vorschriften über staatliche Beihilfen auf den öffentlich-rechtlichen Rundfunk . . . . . . . . . . . . . . 352 § 5 Parlamentsvorbehalt für die öffentlich-rechtliche Programm- und An-

gebotsexpansion. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 354

A. Problem . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 354 B. Vergleich mit anderen legislativen Einwirkungsmöglichkeiten auf den öffentlich-rechtlichen Rundfunk . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . I. Konstituierende Gesetzgebung ............... . . .. .......... . ...... . I. Errichtung einer Rundfunkanstalt . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2. Beseitigung einer Rundfunkanstalt . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Il. Änderung der Organisation einer Rundfunkanstalt . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Ill. Verpflichtung zur Kooperation mit anderer Rundfunkanstalt. . . . . . . . . . . IV. Quantitative Festlegung der nutzbaren Funkfrequenzen ....... . .. . . ... V. Verbot mit gesetzlichem Zulassungsvorbehalt für öffentlich-rechtliches Pay-TV ... . ............ ... .. . ............... . ............ . ..... . C. Gesetzesvorbehalt für neue öffentlich-rechtliche Programme und Angebote? I. Argumente contra. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . I. Verletzung der Programmautonomie durch manipulative Indienstnahme des Rundfunks für außerpublizistische Zwecke? ..... . . . .. .. a) Selbstbestimmungsrecht der Anstalten über die erforderlichen Programmleistungen als Bereich unantastbarer Freiheitsausübung? . . . ... . ... . . . ... .. ......... . . .... ................. . b) Fehlende "Allgemeinheit" des Schrankengesetzes? . .. . . . .. . . . .. c) Unverhältnismäßigkeit? .......... .... . ... ...... ... .......... 2. Unmöglichkeit konkreter gesetzlicher Vorgaben angesichts der dem Rundfunk innewohnenden Dynamik und Ungewißheit? ............ 3. Beschneidung bzw. Abschaffung der Entwicklungsgarantie? ....... 4. Ausreichende Selbstkontrollkraft der Anstalten? ......... . . .. . .. .. 5. Erschöpfende Berücksichtigung der Interessen der Rundfunkteilnehmer durch den RFinStV? . ... ..... ........ ... . . . .. .... . . .. .... . 6. Historisches Argument: Ohne gesetzliche Grundlage gestartete öffentlich-rechtliche Programme? ....... . . ...... ....... . . . . . ...... 7. Vetomacht und Ratifizierungssituation der Landesparlamente im Hinblick auf bundesweiten öffentlich-rechtlichen Rundfunk? . ..... . 8. Willkürliche Schlechterstellung des öffentlich-rechtlichen Rundfunks? . . . ... ..... . . .. ...... ..... ......... .. . .. . ..... . . . . ... .. 9. Notwendigkeit eines starken öffentlich-rechtlichen Gegenpols ..... .

357 357 357 358 359 360 361 361 362 363 363 363 368 369 372 372 374 375 377 378 379 380

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II. Argumente pro . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . I. Axiome. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . a) Natürliches Expansionsbestreben der Rundfunkanstalten . . . ..... b) Ungenügende Begrenzungswirkung des Grundversorgungs- bzw. Funktionsauftrages ..... . ............. . . .. .... . ..... . . .. .... c) Notwendigkeit eines Perspektivenwechsels .. .......... . ... .. .. aa) Von der Ausgestaltung der Rundfunkfreiheit zum rechtfertigungsbedürftigen Eingriff. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

381 382 382

bb) Alternative Begründung einer gebotenen Neuorientierung .. . 2. Unspezifische Programmnormen bzw. die gesetzliche Zulassung öffentlich-rechtlicher Expansionen als Grundrechtseingriffe. . . . . . . . . . a) Eingriff in die Rundfunkfreiheit privater Veranstalter. . . . . . . . . . . aa) Rundfunkunternehmerfreiheit nach bisherigem Verständnis. . bb) Gebotene Einbeziehung der privaten Rundfunkunternehmerfreiheit in den Schutzbereich der Rundfunkfreiheit . . . . . . . . . cc) Mittelbarer Eingriff durch unbestimmte gesetzliche Programmvorgaben für den öffentlich-rechtlichen Rundfunk . . . b) Eingriff in die Allgemeine Handlungsfreiheit der Rundfunkteilnehmer .......... ... ............. . . ... ............ . ... . ... c) Eingriff in die wirtschaftlichen Freiheiten von TK-Dienstleistungsuntemehmen und IuK-Diensteanbietem ...... . .......... 3. Verfassungsrechtliche Rechtfertigung der Eingriffe . .. . . . .. ... . . . . . a) Allgemeines ................... . . . ...... . .. . ... . . . .. ... .... b) Unterschiede hinsichtlich der beiden Eingriffsalternativen .. . ... aa) Negativ: Unbestimmte gesetzliche Vorgaben für öffentlichrechtliche Programme und Angebote . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . bb) Positiv: Zulassung neuer öffentlich-rechtlicher Programme und/oder Angebote ................... . .. .... . .. .. .. . ...

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D. Schlußfolgerungen ... ... . .. . . ....... . . . . .. . .. .. ......... . ... ......... 395 I. Parlamentsvorbehalt für öffentlich-rechtliche Expansionen bei Kollision mit anderen Freiheiten . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 395 II. Einschätzungsprärogative des Gesetzgebers .. ......... . ........... . . 397 III. Weitere (prozessuale) Konsequenzen .............................. . I. (Abwehr-) Ansprüche der privaten Grundrechtsbetroffenen ........ a) Medienordnungsrecht . . . . . . . . .. .. . .... . . . .. . .. .. . ..... .. ... aa) Öffentlich-rechtlicher Unterlassungsanspruch .... .. . . ...... bb) Drittschutz durch programmbegrenzende Normen. . . . . . . . . .

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b) Wettbewerbsrecht . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 400 2. Leistungsansprüche öffentlich-rechtlicher Rundfunkveranstalter auf Schaffung bestimmter gesetzlicher Ermächtigungen . . . . . . . . . . . . . . . 40 I IV. Kooperative Rechtsetzung i. S. einer regulierten Selbstregulierung? ... 402

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§ 6 Öffentlich-rechtliche Programm- und Angebotsdiversifizierungen im

einzelnen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 404

A. Vorbemerkung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . I. Zulassungsfähigkeit entgeltfinanzierter öffentlich-rechtlicher (Sparten-) Programme? ................................................ . ... II. Zulassungsfähigkeit werbefinanzierter öffentlich-rechtlicher (Sparten-) Programme . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . III. Ergebnis. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . B. Verhältnismäßigkeit einzelner gesetzlicher Ermächtigungen zur Veranstaltung von Spartenprogrammen ...................................... ... I. Vorbemerkungen .............................................. . .. I. Drohende Beschränkung des öffentlich-rechtlichen Rundfunks auf eine "Mindestversorgung"? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2. Spezifische Situation des öffentlich-rechtlichen Hörfunks ....... . .. II. Legitime Zwecke ...... . ................ .. ... ............ . ....... I. Wahrung des Pluralismus in den Medien .. ................... . .. 2. Bedienung "demokratischer, sozialer und kultureller Bedürfnisse der Gesellschaft" . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . III. Geeignetheit? ............................ . ............... ....... 1. Erkennbare Positionierung gegen ein bestimmtes privates Programm .. . .......................... ... . . .................... 2. Entleerung der Vollprogramme ..... . . ..... . .. .. . ... . ... . . .. . . .. IV. Erforderlichkeit ....... . .................. . .................... . . . I. Verbot von Werbung und Sponsoring für öffentlich-rechtlichen Rundfunks als milderes, gleich geeignetes Mittel? ................ 2. Evident meritorische Güter: Programme als Ausgleich von strukturell bedingten Pluralismusdefiziten privater Rundfunkveranstaltung . 3. Evident nicht-meritorische Güter: Privat erbringbare Spartenprogramme .. . .. . . ... . . ..... .. . ... . . .... .. ...... . .. .. . ...... ... . 4. Grenzfalle ........................ . . ........... ...... . ....... a) Bereits veranstaltete Fernsehspartenprogramme ................ aa) Kinderprogramm ............... .. ................... . .. bb) Ereignis- und Dokumentationsprogramm .................. cc) Bisherige digitale Programme .. . . . ............ .. . ... .... b) Potentielle öffentlich-rechtliche Fernsehspartenprogramme . . . . . . aa) Jugendprogramm .......... . . .. ........................ bb) Europaprogramm . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . V. Unangemessenheil ............................. . .... . ......... . .. I. Prinzipielle Verfehlung der "Integrationsfunktion" des öffentlichrechtlichen Rundfunks?. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . a) Integrationsfunktion als Mythos ..... . . .... ... . .............. b) Integrationsfunktion als Hintergrundannahme des BVerfG ...... 2. Mehrfachversorgungen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

404 404 406 407 408 408 408 409 410 410 411 411 411 412 412 413 414 415 416 416 416 417 417 418 418 418 418 419 419 420 420

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3. Fernsehspartenprogramme einzelner Landesrundfunkanstalten . . . . . . 421 4. Exklusiv der Internetverbreitung vorbehaltene (Sparten-) Programme .......... .. ................. . .................... . .. 421 C. Ausblick: Verfassungsmäßigkeit eines gesetzlichen Verspartungsgebotes/

Vollprogrammverbots . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . I. Allgemeines. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . I. Adäquate Programmkategorie angesichts der gesellschaftlichen Diversifizierung? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2. Adäquate Programmkategorie im vollständig digitalisierten Fernsehen? . . . .. ....... .. ......... .. .......... .. ............... . . . II. Beibehaltung öffentlich-rechtlicher Vollprogramme als Verletzung der Grundrechte privater Veranstalter und Gebührenzahler? . ........ .... . . I. Fehlender Eingriff ...................... .... ........... .. . .. . . 2. Hilfsweise: Verfassungsrechtliche Rechtfertigung ............. .... 111. Verletzung der Programmautonomie der öffentlich-rechtlichen RundfunkveranstalteT durch Vollprogrammverbot? . .. . .. ........... . .. ....

422 422 422 422 423 423 423 425

D. Digitale Programme und Programmbouquets .... . . . ... ..... . .. . ... . ... . . 425 E. Mediendienste. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . I. Programmbezogene Abrufdienste . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . II. Eigenständiger Internet-Rundfunk ........... ..... .......... . . ... .. . 111. Ausbau des Intemets zur "dritten Programmsäule" . ... . . . ...... ......

427 427 427 428

F. Access-Providing ............................ . . .... ......... . .. . ..... 429 Zusammenfassung und Schlußfolgerungen . .... . . . . . . .. . .... .... . .. . .. .. . 431 Literaturverzeichnis. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 444 Sachwortverzeichnis ........... ... ............ .. . . ..................... . 470

Einleitung* A. Problem I. Diversifizierung der Rundfunkprogramme 1. Fernsehen

"Spartensender auf dem Vormarsch: Zielgruppenprogramme sind das Fernsehen der Zukunft" 1 lautete eine in den zurückliegenden Jahren oft geäußerte Prognose zur Zukunft des Bildmediums. Betrachtet man die Lizenzanträge für neue, privatwirtschaftlich veranstaltete (Free- oder Pay-TV-) Programme, läßt sich dieses Schlagwort schnell verifizieren. 2

* Hinsichtlich der Artikel der neu numerierlen und zum I. 5. 1999 in Kraft gesetzten Amsterdamer Fassungen des Vertrages über die Europäische Union (EUV) und des Vertrages zur Gründung der Europäischen Gemeinschaft (EGV) wird hier nicht der von EuGH und EuG I. Instanz gewählten Zitierweise - EU bzw. EG im Gegensatz zu EUV und EGV für die Maastrichter Fassungen (vgl. NVwZ 2000, 55) - gefolgt, sondern der in der deutschsprachigen Kommentarliteratur üblichen Praxis nach dem Muster Art. 6 (ex-Art. F) EUV bzw. Art. 90 (ex-Art. 86) Abs. 2 EGV, wobei die Klammerinhalte die Zählung der Maastrichter Vertragsfassungen bezeichnen. Zitate aus dem Periodikum "epd medien" ohne Seitenangabe sind solche, die im World Wide Web (WWW)-Archiv des Evangelischen Pressedienstes (epd) "Medien" unter http://www.epd.de/medien/welcome_small.html abgerufen werden können. Ohne - mit WWW-Adressen angegebene - Internet-Fundstellen kann eine rundfunkrechtliche Untersuchung heute nicht mehr auskommen. Diese Belege sind selbstverständlich mit größtmöglicher Sorgfalt gewählt, können jedoch gleichwohl außerhalb der Verantwortungssphäre des Verf. - unterdessen geändert und daher überholt sein. 1 B. Schwintowski, "Kommunikation und Medien", Beilage zu FAZ Nr. 208 vom 8. 9. 1998, s. 10. 2 Vgl. die Auflistung der Anträge auf Zulassung von Fernsehveranstaltern in KEK, Jahresbericht 1999/2000, S. I 0 ff. Aus den Pressemitteilungen der Konferenz der Direktoren der Landesmedienanstalten (KDLM) seien hier die von der 118. KDLM-Sitzung (September 1999) von der 121. KDLM-Sitzung (Juni 2000) herausgegriffen. Sie dokumentieren die (Vor-) Abstimmungen über die Lizenzen für: - RTL Television GmbH: vier bundesweite digitale Spartenprogramme (Soaps; News, Magazines; Action; Highlights); - VOX Film- und Fernseh-GmbH & Co. KG: zwei bundesweite digitale Spartenprogramme (Reise; Service);

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Einleitung

2. Hörfunk Im Hörfunk indes erschien und erscheint schon das analoge, terrestrisch verbreitete Programmspektrum als konzeptionell parzelliert und zielgruppengenau segmentiert, auch und gerade das der öffentlich-rechtlichen ,,Säule" des dualen Rundfunksystems. Schon der Aufbau der UKW-Frequenzketten in den fünfziger und sechziger Jahren ermöglichte den Landesrundfunkanstalten erste Ausdifferenzierungen ihres Angebotsspektrums, also das Verlassen des einen heterogenen, zunächst nur über Mittelwelle verbreiteten Misch- bzw. Vollprogramms (mit hohen Anteilen des gesprochenen Wortes und der klassischen Musik) zugunsten einer Neuverteilung der Sendungen und Beiträge auf homogene Programmangebote, die ganz gezielt bestimmte Interessen und Hörererwartungen bedienen sollen. 3 Daß ein aus Unterhaltungs- und ernster Musik gemischtes Hörfunkprogramm auf Dauer die Anhänger beider Genres abschreckt,4 ist eine früh gewonnene und vernünftigerweise nicht zu bezweifelnde Erkenntnis. Verkürzt dargestellt, hatten die öffentlich-rechtlichen Veranstalter in einem ersten Schritt die typischen Genrebestandteile des "Kulturradios" (klassische Musikdarbietungen und Bildungssendungen) zu speziellen Programmen "gebündelt" und diese inhaltlich - nicht völlig, aber doch weitgehend - der tagesaktuellen Berichterstattung enthoben sowie gegenüber - außerhalb der (bürgerlichen) "Hochkultur" liegenden - "populär" unterhaltenden Einflüssen immunisiert. Jenen wiesen die Anstalten spätestens in den siebziger Jahren ihren Programmplatz im wesentlichen bei den neugeschaffenen sog. "Service-Wellen" zu. Nach der Zulassung privater Rundfunkveranstaltung zeichnete sich spätestens seit Mitte der 90er Jahre das "Ende des Gemischtwarenladens"5 im Hörfunk deutlich ab, indem die Landesrundfunkanstalten jeweils vierte - Europäischer Wissenschaftskanal GmbH: ein (auch analoges) europaweites Edutainment-Programm mit den Schwerpunkten Wissenschaft und Unterhaltung in zunächst zwei Sprachen (Deutsch; Englisch); - Single TV Fernsehen GmbH: ein bundesweites digitales Programm für Alleinlebende aller Generationen, das dann am 16. 9. 2000 mit 24-stündigen Übertragungen der zweiten "Big Brother"-Staffel seinen Sendebetrieb startete; - H5B5 Digital GmbH: ein digitales Spartenfernsehprogramm "Technology & Science Channel"; - MTV Networks GmbH: zwei digitale Satellitenfemsehspartenprogramme "MTV Base" und "MTV Extra"; - Discovery Germany Beteiligungs GmbH: vier digitale bundesweite Femsehspartenprogramme "Der Reisekanal" (auch analog), "Der Wissenschaftskanal", "Der Gesundheitskanal" und "Anima! Planet". 3 Vgl. vor allem die Darstellung bei Holmagel/Vesting, Sparten- und Zielgruppenprogramme im öffentlich-rechtlichen Rundfunk, insbesondere im Hörfunk, 1999, s. 29 ff. 4 Vgl. etwa Binder/Drengberg, Öffentlich-rechtlicher Hörfunk im Wettbewerb, 1997, s. 4.

A. Problem

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oder sogar fünfte Programme installierten, i. d. R. reine Jugend- und/oder Nachrichtenformate. 6 Die private Hörfunk-"Landschaft" setzt sich seit ihrer Implementierung zum ganz überwiegenden Teil aus konsistenten Tagesbegleitprogrammen zusammen, die jeweils konsequent auf bestimmte Alters- und Zielgruppen ausgerichtete (populäre) Musikformatierungen aufweisen und daneben regelmäßig Service-lnformationen (Verkehr, Wetter etc.) und tagesaktuelle Berichterstattungen mit regionalem Schwerpunkt liefern (sog. "Formatradios"7).

3. Gründe Die Gründe dieser - auch als Programmdiversifizierung bezeichneten8 Entwicklung zu spezialisierten, differenzierten und individualisierten Programmangeboten und -nachfragen9 sind vielschichtig: a) Geringe Produktions- und Verbreitungskosten von Spartenprogrammen Die Veranstaltung eines Spartenprogramms, d. h. eines Programms mit im wesentlichen gleichartigen Inhalten, 10 ist regelmäßig nicht so kostenintensiv wie ein - rundfunktechnisch und vom Darbietungsvolumen her vergleichbares - Angebot mit vielfältigen Inhalten, die Veranstaltung eines Vollprogramms also. Dieser Umstand verdient nicht zuletzt deshalb Beachtung, weil der hohe finanzielle Aufwand für die Rundfunkveranstaltung vor dem Hintergrund einer durch die Vollprogramme des öffentlich-rechtlichen Rundfunkmonopols geprägten Rundfunkwirklichkeit als einer der entscheidenden Gründe für die sog. "Sondersituation des Rundfunks" herhielt, welche die grundrechtsdogmatische Sonderbehandlung der "Freiheit der Berichterstattung durch Rundfunk" - etwa gegenüber der ebenfalls durch Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG gewährleisteten Pressefreiheit - grundrechtsdogmatisch legitimierte. Als kostenminimierende Faktoren können im einzelnen gelten: 5 So die Überschrift der SZ (Nr. 124 vom 2. 6. 1998, S. 19) zum Start des Nachrichtenprogramms "NDR 4 Info". 6 s. noch detailliert u. § l C. I. 3. und 4. 7 s. u. § l B. VI. 4. 8 Vgl. etwa für die Europäischen Gemeinschaften die Entschließung des Rates und der im Rat vereinigten Vertreter der Regierungen der Mitgliedstaaten vom 25. l. 1999 über den öffentlich-rechtlichen Rundfunk (ABI. EG Nr. C 30, S. 1). 9 Früh zu diesem charakteristischen Zug des Rundfunkwesens Bullinger, Kornmunikationsfreiheit im Strukturwandel der Telekommunikation, 1980, S. 30 ff. 1o s. u. § I B. V. l. a).

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Einleitung

aa) Möglichkeit der Mehrfachverwertung vorhandenen Programmaterials Innerhalb großer Medienkonzeme, aber etwa auch innerhalb der Arbeitsgemeinschaft der öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten der Länder (ARD) eignen sich Spartenkanäle zur Neusortierung und Mehrfachverwertung des bereits vorhandenen Programmstocks. Hinzu tritt die Möglichkeit der Ausnutzung der ohnehin vorgehaltenen technischen und archivansehen Einrichtungen. bb) Niedrigere Personalkosten Auch die Personalkosten bewegen sich generell für die Veranstaltung eines Spartenprogramms auf niedrigerem Niveau als bei einem Programm, das sich einer breiten Vielfalt von Inhalten und Funktionen annimmt. 11 Auch diesbezüglich gilt: Ist die Veranstaltung des Spartenprogramms nur ein Zweig eines übergeordneten Rundfunkuntemehmens, kann dabei i. d. R. teilweise auf die vorhandenen personellen Kapazitäten (etwa das Korrespondentennetz) zurückgegriffen werden. cc) Erleichterung grenzüberschreitender Veranstaltung Charakteristisch für einige Genres von Spartenprogrammen ist zudem ihre geringe Festlegung auf die wörtliche Darstellung und damit auf eine bestimmte Sprache. Das führt etwa bei Sport- oder Musikprogrammen dazu, daß die Sendungen und Beiträge entweder gänzlich unverändert in mehreren Staaten verbreitet werden können 12 oder jedenfalls nur der Ton auseinandergeschaltet werden muß. 13 Hinzu kommen kann schließlich die staatenübergreifende Relevanz typischer Gegenstände von Spartenprogrammen, etwa von Sportübertragungen oder von nachrichtenmäßiger Politikberichterstattung.

Polt, Fernsehspartenprogramme und Pluralismus, 1999, S. 119. Bultinger, in: FS für Lerche, 1993, S. 593 ff. (594); Polt, Fernsehspartenprogramme und Pluralismus, 1999, S. 120; als Beispiel sei das Musik-Programm "MTV" genannt. Dessen ursprünglich ausschließliche Veranstaltung und Verbreitung in englischer Sprache vermochte nichts am Erfolg bei den jugendlichen Zielgruppen auch in anderssprachigen Staaten zu ändern, was seine Ursache vor allem in dem weltweiten Trendsetting der englischen und US-amerikanischen Märkte für populäre Musik haben dürfte. 13 So verfahren vor allem die Veranstalter von "Eurosport" und "Euronews". 11

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A. Problem

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b) Schrittweise Überwindung der bisherigen Übertragungshindernisse

Zu diesen Möglichkeiten des Rundfunkveranstalters, die Kosten gering zu halten, kommt mit der Digitalisierung ein weiterer, entscheidender Faktor hinzu. Durch die - kurz- und mittelfristig - zu erwartende Kanal- und Frequenzvervielfachung können die bisherigen Knappheitsbedingungen (auch zugunsten preiswerterer Spartenprogramme) überwunden werden. 14 Der bisherige Mangel an Verbreitungskapazitäten, insbesondere an terrestrischen Frequenzen und Kanälen im Breitbandkabel behinderte Spartenprogramme häufig auch rechtlich, wurden und werden diese doch - wegen ihres geringer zu veranschlagenden Beitrags zur Meinungsvielfalt - bei der Lizenzierung und Kabelplatzvergabe bisher als gegenüber den Vollprogrammen nachrangig eingestuft. c) Ausgeprägte Rezipientenbindung

Die Bindung der Rezipienten erreicht bei Spartenprogrammen zwar nur eine vergleichsweise geringe Quantität, ist dafür aber häufig ausgeprägter als beim Vollprogramm. 15 Viele Zuschauer und Zuhörer haben in ihrer multimedialen Umgebung ein immer geringeres Zeitbudget für die herkömmliche Rundfunknutzung und wissen es zu schätzen, wenn sie ständig verfügbare, kalkulierbare Inhalte in verhältnismäßig kleinen (sich u. U. wiederholenden) Einheiten präsentiert bekommen, wofür etwa das stetige Laufband der Aktienkurse in den Fernsehnachrichtenprogrammen Zeugnis ablegt. Allerdings sind politische Reportagen und Talk-Shows oder Wissenschaftsmagazine in absoluten Zahlen nach wie vor erfolgreicher, wenn sie innerhalb eines Vollprogramms unmittelbar nach einem massenattraktiven Programmbestandteil (Sendung oder Beitrag) ausgestrahlt werden. d) Folgerung: Leichtere Refinanzierbarkeit

Als Folgerung verdient nach allem festgehalten zu werden: Spartenprogramme lassen sich wegen der relativ geringen Kosten sowie wegen ihrer Zielgruppengenauigkeit und der deshalb weitgehend fehlenden Streuverluste leichter refinanzieren. 14 Vgl. etwa Reimers, ZUM Sonderheft 1995, 523 ff. (528); ferner die Einschätzungen der Bundesregierung, Bericht über die Lage der Medien in der Bundesrepublik Deutschland (Medienbericht 1998), BT-Drs. 13110650, S. 92 und 160, und der Enquete-Kommission "Zukunft der Medien in Wirtschaft und Gesellschaft Deutschlands Weg in die Informationsgesellschaft", Erster Zwischenbericht, BT-Drs. 13/6000, S. 18. 15 Bullinger, in: FS für Lerche, 1993, S. 593 ff. (594) am Beispiel der Klassikradioprogramme.

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Einleitung

aa) Werbefinanzierung Die Werbewirtschaft kann die Zusammensetzung des Publikums besser als beim Vollprogramm kalkulieren und deshalb das "Ob" und "Wie" der Spots genauer auf die voraussichtliche Rezipientengruppe einstellen. Nachrichtenprogramme oder Klassikradios etwa stehen bei den Werbeagenturen und deren Kunden im - empirisch untermauerten - Ruf, ein exponiertes, überdurchschnittlich kaufkräftiges Publikum anzuziehen. Im Extremfall liefert ein Veranstalter mit seinem Spartenprogramm vornehmlich Werbung für die die Produkte der eigenen Gesellschafter; so dienen etwa die (Musik-) Fernsehspartenprogramme auch als Medien und Faktoren für die Absatzinteressen der - hinter ihnen stehenden - Musikindustrie. bb) Entgeltfinanzierung, insbesondere bei Verbreitung in digitalen Programmbouquets Freilich gilt (auch wenn absolute Zahlen fehlen): Je kleiner die thematisch-inhaltlich angesprochene Zielgruppe wird, desto geringer wird auch die Chance rentabler Werbefinanzierung. 16 Tatsächlich haben bisher weder die Anzahl, noch die Umsätze und Gewinne der analogen, frei empfangbaren Fernsehspartenprogramme privater Veranstalter mit den ursprünglichen Erwartungen Schritt gehalten, 17 was seine Ursache nicht zuletzt in dem in Deutschland vergleichsweise umfangreichen Angebot an frei empfangbaren Vollprogrammen findet. Auch die Erwartung, private Spartenprogramme würden sich - wegen der relativ geringen Kosten und der Möglichkeit des Zuschnitts der Programminhalte und -Strukturen auf zahlungsfähige Rundfunkrezipienten - leicht als Pay-TV18 amortisieren, 19 hat sich nicht in vollem Umfang erfüllt. Dennoch eröffnen Spartenprogramme nach wie vor gute betriebswirtschaftliche Chancen, und zwar als Bestandteile der Programmpakete und -bouquets 20 der paradigmatisch neuen - digitalen - Ära des Rundfunks. 280 16 Die Größe der angepeilten Zielgruppe spielt nur dann keine Rolle, wenn sich die Kaufkraft der einzelnen Gruppenmitglieder sich reziprok zu ihrer Zahl verhält. Ein besonders anschauliches Beispiel bilden die von der Münchner DOC Media AG geplanten verschiedenen digitalen Ärztefemsehprogramme, etwa das ursprünglich für Oktober 2000 vorgesehene "Kardio-TV"; vgl. SZ Nr. 184 vom II . 8. 2000, S. 19. Freilich dürfte auch die Zukunft solcher Zielgruppenprogramm eher im digitalen Bezahlfernsehen liegen. 17 s.u. § 2 c. m. 2. a) bb). 18 s. u. § I B. I. 1. a). 19 VG Hamburg, AfP 1993, 513 ff., zur Umwandlung des (privaten) Vollprogramms "Tele 5" in das Spartenprogramm "Deutsches Sportfemsehen" (DSF); vgl. auch Bullinger, in: FS für Benda, 1995, S. 33 ff. (34).

A. Problem

31

thematische Programme sind zwischen 1996 und 1999 in Europa neu hinzugekommen, 104 davon allein 1998 und in den Mitgliedstaaten der Europäischen Union.21 Mit ihnen wird der Rezipient in die Lage versetzt, sich aus den mannigfachen Programmen und (Medien- sowie Tele-) Diensten des i. d. R. gegen besonderes Entgelt angebotenen - Bouquets als sein eigener "Programmdirektor"22 ein "Vollprogramm" zusammenstellen?3 Die EGKommission bringt es auf die Formel: "Ohne Spartenprogramme gäbe es kein Pay-TV-Angebot"24; zwar würden auch einzelne Vollprogramme über Kabel und Satellit gegen besonderes Entgelt ausgestrahlt, doch zählten diese nicht zu den typischen Pay-TV-Programmen. Für die Spartenprogrammveranstalter birgt die Zugehörigkeit und Einbettung in ein Programmpaket bzw. -bouquet zunächst i. d. R. den Vorteil einer pauschalen und daher gut kalkulierbaren Vergütung vom Bouquetveranstalter. Dieser Vorteil entfiele freilich, wenn ein (von französischen Bouquetveranstaltern bereits praktiziertes) Vermarktungsmodell Schule machte, bei dem sich der Zuschauer aus dem Bouquet drei, sechs, neun oder mehr Spartenprogramme auswählen kann und der Preis entspreche.nd gestaffelt ist. 25 Macht dann der Bouquetveranstalter den Erfolg jedes einzelnen Spartenprogramms zur Grundlage seiner Verhandlungen mit den Programmveranstaltem, könnten die Finanzierungschancen für die weniger massenattraktiven Formate sinken.26

s. zu diesen Begriffen noch u. § I B. II. 2. Vgl. IDATE, Development of Digital TV in the EU, Final Report 2000, S. 15. 22 Das Schlagwort ,,Jeder Zuschauer sein eigener Programmdirektor" für diese Form der Interaktivität findet sich etwa bei A. Hesse, Rundfunkrecht, 2. Autl. 1999, S. 79; skeptisch allerdings etwa Hickethier, Geschichte des deutschen Fernsehens, 1998, S. 532; die Angebotsvielfalt habe den Zuschauer zwar in einer "nicht wieder rückholbaren Weise freigesetzt", allerdings nur in der Bedeutung, daß er sich den Inhalten und Präsentationsformen jederzeit mittels der Fernbedienung verweigern kann. Weitgehend ausgemustert wurde das Leitbild des "interaktiven" Fernsehzuschauers auf der "Cologne Conference" (25./26. 6. 2001) durch Steinle und Heil (zusammengefaßt in epd medien Nr. 51/2001 ). 23 Vgl. Hartwig/Schröder, FAZ Nr. 265 vom 14. II. 1998, S. 15; "Videothek im Wohnzimmer" lautet der Titel des Beitrages von Ott, in: Spiegel-Spezial 8/1995, TV-Total- Macht und Magie des Fernsehens, S. 51, in dem ebenfalls ein Boom bei Spartenprogrammen und werbefreien Pay-7V-Kanälen infolge der digitalen Übertragungstechnik prognostiziert wird. 24 Entscheidung vom 3. 3. 1999, Nr. IV/36.237 - TPS, ABI. EG Nr. L 90, S. 6 ff. (10), Tz. 37. 25 Vgl. Ladeur, K&R 2001, 496 ff. (498). 26 Zimmer, MP 2000, 438 ff. (448). 20

21

32

Einleitung

4. Vielkanal-Rundfunk plus diversifizierte Internet-Contents: "Ich-Kanäle" als Zukunftsvision

Auch im audiovisuellen Dienstleistungssegment der Online-Medien wird die - beim Rundfunk und übrigens auch in den anderen Massenmedien 27 beobachtbare - Tendenz zur Angebotsdiversifizierung anband bestimmter Zielgruppen und homogener Contents nachvollzogen. 28 Anders als der Rundfunk diente das weltweite Computernetzwerk von Anfang an gerade auch dazu, solche Inhalte zu transportieren, die nur für eine relativ kleine Nutzerklientel (Militärs, Wissenschaftler etc.) interessant waren. Technische Struktur und Kapazität des Internet erlauben das Vorhalten auch der entlegensten, noch die Interessen kleinster Minderheiten bedienender Informationen zum jederzeitigen individuellen Abruf. Auch wenn der wichtigste Internet-Dienst, das World Wide Web (WWW), unterdessen -nicht zuletzt über die "Portale" der globalen Telekommunikations- und Medienkonzerne eine beträchtliche Meinungsmacht entfaltet und das "Netz der Netze" damit auf den Weg zum Massenmedium gebracht hat, bleibt das Wesen des Internet doch die Ermöglichung individueller Mediennutzung. Die durch das Internet eröffnete Chance, sich nach seinen Bedürfnissen zu informieren oder zu unterhalten, hat sicher (nicht nur, aber auch) Zuwächse an individueller Informations- und Meinungsfreiheit bewirkt; jedenfalls hat sie unzweifelhaft die - in den herkömmlichen Massenmedien schon angelegte - Tendenz zur Verspartung und Personalisierung audiovisueller Inhalte aufgenommen und erheblich verstärkt. Denkt man die Entwicklung des digitalen Vielkanal-Rundfunks und des Potentials an diversifizierten Inhalten im WWW konsequent zu Ende, könnte an deren Ende der "Ich-Kanal" (oder "Daily-Me"-Kanal) stehen/9 wenngleich der User - über den Interaktivität ermöglichenden Rückkanal hierfür ein Stück seiner bisherigen Passivität aufgeben müßte. Ob er sich dazu in der Mehrzahl bereitfinden wird, ist durchaus nicht ausgemacht; hier verbleiben den herkömmlichen Massenmedien, also den Presseerzeugnissen und Rundfunkprogrammen, sicher Absatzchancen. 30 Sie sind im bestehen21 Pukall, Meinungsvielfalt im Rundfunk nach der audiovisuellen Revolution, 1994, S. 89; Binder/Drengberg, Öffentlich-rechtlicher Hörfunk im Wettbewerb, 1997, s. 5. 28 Vgl. nur Goldhammer!Zerdick, Rundfunk Online, 1999, S. 164. 29 Hanfeld, FAZ Nr. 2 vom 4. I. 2000, S. 48; Goldhammer/Zerdick, Rundfunk Online, 1999, S. 164, jeweils im Anschluß an den US-amerikanischen Medienwissenschaftler Noam, Cyber-TV- Vor der dritten Femsehrevolution, 1996. 30 A. Hesse, Möglichkeiten der öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten, in: Kops/Schulz/Held (Hg.), Von der dualen Rundfunkordnung zur dienstespezifisch diversifizierten Informationsordnung?, 2001, S. 265 ff. (268), zitiert den früheren RTL-Geschäftsführers Thoma: "Wer in ein Restaurant geht, möchte das fertige

A. Problem

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den Überangebot an Information zudem natürlich als "Gütekontrolleur", "Qualitätsfilter" und "Wegweiser" unentbehrlich. Dennoch: War es bisher im wesentlichen ein Privileg der (politischen und wirtschaftlichen) Entscheidungsträger, individuell aufbereitete und (für ganz spezifische Bedürfnisse) zusammengestellte Informationen zu erhalten (Medienspiegel, Dossiers etc.), steht dem Aufstieg eines solchen Services (sog. Masscustomization31) zum Alltagsphänomen jedenfalls technisch nichts im Wege. Schon die Auswirkungen auf die Märkte der Massenmedien in ihrer heutigen Form sind dabei nur schwer absehbar. Erst recht gilt dies für die Auswirkungen auf den Zusammenhalt innerhalb aller Formen der menschlichen Gemeinschaft bzw. Gesellschaft (von der Familie bis zum Staat).

II. Rechtlich zulässige Diversifizierung des öffentlich-rechtlichen Rundfunks? Ende der 90er Jahre verlautbarte, die ARD und das Zweite Deutsche Fernsehen (ZDF) wollten ihren Rundfunkversorgungsauftrag fürderhin durch die Gesamtheit ihrer Programme realisieren, statt innerhalb der einzelnen Programme für Ausgewogenheit und Vielfalt zu sorgen.32 Andererseits gilt der öffentlich-rechtliche Rundfunk in Deutschland als gemeinsames Forum des öffentlichen Diskurses und Integrationsplattform.33 Die Arbeit geht deshalb der Frage nach, ob (und ggf. in welchen Grenzen) die Möglichkeit der Diversifizierung des Programm- und sonstigen Angebots unter der Rundfunkfreiheit des Art. 5 Abs. 1 Satz 2 Grundgesetz (GG) dem öffentlich-rechtlichen Rundfunk in Deutschland offensteht, ob ihm diese Möglichkeit bereits durch den einfachen Gesetzgeber in verfassungsrechtlich unbedenklicher Weise eingeräumt worden ist bzw. ihm gar unter dem Banner des Meinungspluralismus und im Interesse der Rundfunkempfänger - eingeräumt werden muß, oder ob im bestehenden "dualen" Rundfunksystem die Freiheitsgewährleistungen des Grundgesetzes, des euMenü serviert bekommen und nicht nur die Zutaten, um damit selbst zu kochen." Ähnlich äußerten sich auch Steinle und Heil in Referaten auf der auf der "Cologne Conferende" am 25./26. 6. 2001 (vgl. epd medien Nr. 51/2001): Der Zuschauer habe ein "Recht auf Faulheit" bzw. darauf, aus einem gut vorstrukturierten Angebot auszuwählen. Zur "Ambivalenz" des Kriteriums der Interaktivität bei Kommunikationsdiensten äußern sich ferner Schulz/Held/Kops, ZUM 200 I, 621 ff. (627 f.); vgl. ferner die verschiedenen Auffassungen in Hasebrink/Krotz (Hg.), Die Zuschauer als Fernsehregisseure?, 1996. 31 Goldhammer/Zerdick, Rundfunk Online, 1999, S. 162. 32 Auf eigene Angaben der Anstalten beruft sich die Monopolkommission, 12. Hauptgutachten (1996/97), BT-Drs. 13/11291, S. 305, Tz. 528. 33 Vgl. Monopolkommission, 12. Hauptgutachten (1996/97), BT-Drs. 13111291, S. 305, Tz. 530. 3 Neun

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Einleitung

ropäischen Gemeinschaftsrechts und des Völkerrechts zugunsten der privaten Rundfunkveranstalter und der Rundfunkgebührenzahler einer Veranstaltung, Finanzierung und Verbreitung öffentlich-rechtlicher Spartenprogramme und anderen öffentlich-rechtlichen Angebotsdiversifizierungen (generell oder partiell) entgegenstehen.

B. Rechtliche Fragen I. Rechtmäßigkeit der Veranstaltung neuer öffentlich-rechtlicher Programme bzw. Angebote Nicht nur, aber prioritär im Hinblick auf öffentlich-rechtliche Spartenprogramme wird zunächst auf die rechtliche Zulässigkeit der Veranstaltung einzugehen sein. Prüfungsschwerpunkte bilden dabei die kommunikativen (vor allem Art. 5 Abs. I Sätze I und 2 GG) und wirtschaftlichen (Art. 12 Abs. I; 14 Abs. I und 2 Abs. I GG) Freiheitsgewährleistungen des Grundgesetzes einerseits und das Beihilfen- und Wettbewerbsregime (Art. 81 ff. [ex-Art. 85 ff.]; 87 ff. [ex-Art. 92 ff.] EGV) sowie die Gewährleistungen des freien Dienstleistungsverkehrs (Art. 49 ff. [ex-Art. 59 ff.] EGV) und der Grundrechte (Art. 6 [ex-Art. F] Abs. 2 EUV) nach europäischem Gemeinschaftsrecht andererseits. Trotz einer inzwischen umfangreichen und detailfreudigen staatlichen und gesellschaftlichen Regulierung der Materie und einer gefestigt erscheinenden Judikatur des BVerfG sind die zweifelnden Stimmen an der Konsistenz und Tragfähigkeit des- bei Einführung des privaten Rundfunks Mitte der achtziger Jahre - gewählten rundfunkrechtlichen Fundaments nie verstummt, unter den Bedingungen der (digitalisierten und computerisierten) Informations- bzw. Wissensgesellschaft sogar beträchtlich angewachsen. Aus der Flut an Rechtsprechung und Literatur zum dualen Rundfunksystem34 kristallisieren sich vor allem zwei, bis heute nicht abschließend geklärte Problemkreise heraus, für welche das Phänomen der Programmverspartung der Public Service Broadcasters Europas als Präzedenz- und Referenzfall gelten kann: Zum einen fragt sich, ob eine öffentlich-rechtliche Angebotsausweitung auf Bereiche jenseits der unter den Bedingungen des Rundfunkmonopols betreuten - und seinerzeit offenbar in breitem gesellschaftlichen Konsens als ausreichend empfundenen - Programmpalette einem Parlamentsvorbehalt zu unterstellen ist. Es soll also weniger der - angesichts der Unbestimmtheit der Begriffe - von vomherein limitierte Ver34 Auf frühere Veröffentlichungen (zur rechtlichen Situation des Rundfunks unter den Bedingungen des öffentlich-rechtlichen Sendemonopols) kann hier nurmehr in Ausnahmefallen bei grundsätzlicher Bedeutung eingegangen werden.

B. Rechtliche Fragen

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such unternommen werden, Substanz und Essenz des öffentlich-rechtlichen Grundversorgungs- bzw. Funktionsauftrages materiell zu klären bzw. neu zu bestimmen, als vielmehr die maßgebliche Entscheidungsbefugnis hierüber formell in die richtigen Hände zu legen, entweder in die der Selbstverwaltungsorgane der Rundfunkanstalten oder in die der - direkt vom jeweiligen Volkssouverän legitimierten - Länderparlamente. Die zweite, nicht abschließend beantwortete Frage betrifft den Einfluß der völker- und gemeinschaftsrechtlichen Rundfunkordnungen auf das deutsche Recht. Daß das inter- und supranationalen Rechtsregime - anders als hierzulande - den individuell-freiheitlichen, privatnützigen Charakter massenmedialer Betätigung mit ihrer sowohl kulturellen als auch wirtschaftlichen Dimension generell in den Vordergrund stellt, steht zwar weitgehend außer Streit. Die Folgerungen aus dieser Erkenntnis für das nationalstaatliehe Binnenrecht fallen im konkreten Anwendungsfall jedoch höchst unterschiedlich aus; das Meinungsspektrum umfaßt dabei - mit Blick auf die Rechtsetzungskompetenzen innerhalb der Europäischen Union, das Subsidiaritätsprinzip und die vom deutschen Verfassungsrecht statuierte Normenhierarchie - auch die völlige Negierung des Völker- und europäischen Gemeinschaftsrechts als Determinanten des deutschen Rundfunkrechts.

II. Rechtmäßigkeit der Gebührenfinanzierung neuer öffentlich-rechtlicher Programme und Angebote Die Bestands- und Entwicklungsgarantie für den öffentlich-rechtlichen Rundfunk ist zugleich Finanzierungsgarantie, das ebenfalls aus Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG folgende Recht der Anstalten, die zur Erfüllung ihrer Funktion nötigen Mittel zu erhalten. 35 Bei diesem Problemkomplex wird es unter Auswertung des umfangreichen Literatur etwa darum gehen, die Gebührenfinanzierung gerade von öffentlich-rechtlichen Spartenprogrammen und sonstige Erweiterungen des bisherigen Programm- und Angebotsspektrums aus der Sicht der - grundrechtlich geschützten - Rundfunkgebührenzahler und des gemeinschaftsrechtlichen Beihilferegimes zu beleuchten.

111. Rechtmäßigkeit der bevorrechtigten Verbreitung öffentlich-rechtlicher Spartenprogramme Eine dritte Problemdimension eröffnen die gesetzlichen Bestimmungen zur bevorrechtigten Verbreitung neuer öffentlich-rechtlicher (Sparten-) Programme. Die Kabeleinspeisung etwa der auf § 19 Abs. 2 Rundfunkstaatsvertrag (RStV) 36 gestützten gemeinsamen Spartenfernsehprogramme von 35

3*

St. Rspr.; vgl. nur BVerfGE 90, 60 (91).

36

Einleitung

ARD und ZDF ("KI.KA" und Phoenix")37 wurde überwiegend nicht mehr mit ihrem (mutmaßlichen) Beitrag zur Grundversorgung begründet. Anknüpfungspunkt war vielmehr der Begriff des "gesetzlich bestimmten Programms"38, der vielen Landesrundfunkgesetzen als Kriterium für die privilegierte Einspeisung bei Engpässen39 dient. Mit Einführung der neuen Abs. 3 und 4 des § 19 RStV (durch den Vierten Rundfunkänderungsstaatsvertrag) hat der Begriff des "gesetzlich bestimmten Programms" bundesweite Anerkennung gefunden, womit vorherige Zweifel, ob bundesweite öffentlich-rechtliche Spartenprogramme wie "KI.KA" und "Phoenix" in allen Ländern "gesetzlich bestimmt" sind, 40 beseitigt sein dürften. Im Umkehrschluß ist dieser Klarstellung jedoch auch ein Hinweis darauf zu entnehmen, daß sie nur gesetzlich bestimmt sind und nicht schon den GrundversorgungsauftTag des öffentlich-rechtlichen Rundfunks verwirklichen. 41 Dieses Ergebnis hätte Folgen auch für die beiden vorangehenden Prüfungsebenen (Veranstaltung und Finanzierung) und wäre folglich bereits dort zu erörtern. Weitergehend fragt sich generell, wie zukünftig - weiter voranschreitende Angebotsexpansionen öffentlich-rechtlicher und privater Anbieter unterstellt - mit neuen öffentlich-rechtlichen Angeboten umzugehen sein wird. Ob für 36 Rundfunkstaatsvertrag (RStV) = Art. I des Staatsvertrages über den Rundfunk im vereinten Deutschland vom 31. 8. 1991 (vgl. etwa das Zustimmungsgesetz des Berliner Abgeordnetenhauses vom 19. 12. 1991 - GVBI. S. 309) derzeit i.d.F.d. Fünften Rundfunkänderungsstaatsvertrages vom 6. 7. bis 7. 8. 2000 (vgl. auch hierfür das Zustimmungsgesetz des Berliner Abgeordnetenhauses zum Fünften Rundfunkänderungsstaatsvertrag vom 17. 10. 2000 (GVBI. S. 447). Der Sechste Rundfunkänderungsstaatsvertrag wurde am 20. 12. 2001 unterzeichnet und soll zum I. 7. 2002 in Kraft treten. 37 s. sogleich u. § I A. I. 38 Wille/Hecket, ZUM 1997, 240 ff. (242); a.A. Ricker, ZUM 1997, I ff. (3 ff.); vgl. zum Begriff etwa VGH Kassel, NJW 1997, 1179 f. (1180): "Gesetzlich bestimmt" heißt danach "durch Gesetz bestimmt". 39 In einer Kabelanlage oder einem Frequenzbereich stehen mehr Programme (und/oder Dienste) zur Einspeisung an als Kanäle durch den Betreiber zur Verfügung gestellt werden können; vgl. zum Begriff des Engpasses etwa § 4 Abs. 1 und 2 der - auf dem Bayerischen Mediengesetz beruhenden - Satzung über die Weiterverbreitung von Rundfunkprogrammen und Mediendiensten in Kabelanlagen in Bayern (Kanalbelegungssatzung- KBS) vom 23. 7. 1998 (der Bayerischen Landeszentrale für neue Medien - BLM); vgl. ferner zur Kabelbelegung in einer Engpaßsituation OVG Berlin, ZUM 1993, 495 ff.; OVG Lüneburg, ZUM 1996, 712 ff. 40 Nach Verabschiedung von § 19 Abs. 2 RStV hatte etwa die CDU-Fraktion im Sächsischen Landtag noch einen Gesetzentwurf zur Änderung des SächsPRG vorgelegt, wonach nur noch Vollprogramme "gesetzlich bestimmt" sein sollten; vgl. LTDrs. 2/5112, S. 8. 41 Wofür m. E. schon der Wortlaut des § 19 Abs. 2 RStV ("... als Zusatzangebot ... "; s. sogleich u. § 1 A. I. 1. a) ein eindeutiges Präjudiz liefert.

C. Eingrenzung des Untersuchungsgegenstandes

37

diese Herausforderung die bisherigen gesetzlichen Zuteilungs- und Rangfolgebestimmungen des RStV und der Landesrundfunkgesetze den bestehenden verfassungs-, Wettbewerbs- und gemeinschaftsrechtlichen Kautelen genügen, wird sich unter den grundlegend veränderten soziologischen, wirtschaftlichen und technischen Bedingungen erst noch erweisen müssen.42 Infolge der mit der Digitalisierung einhergehenden Vervielfachung der Übertragungskapazitäten und angesichts der telekommunikationsrechtlichen Privatisierungen, die auch die von der früheren Deutschen Bundespost (TELEKOM) verwalteten terrestrischen Sender- und Breitbandkabelnetze erfassen, wird die öffentlich-rechtliche Regulierung der Rundfunkverbreitung jedoch jedenfalls mittelfristig an Bedeutung verlieren und weitgehend durch zivilrechtliche Fragestellungen abgelöst werden. Darüber, wie ein zukünftiges Frequenzregime unter digitalen ,,Viel-Kanal-Bedingungen" und konkret in Bezug auf öffentlich-rechtliche Spartenprogramme beschaffen sein wird, läßt sich derzeit trotz erster Ansätze im Vierten und Fünften Rundfunkänderungsstaatsvertrag43 und in den Landesgesetzen nur spekulieren. Dem Gesetzgeber ist aus heutiger Perspektive sicherlich - innerhalb der Grenzen rundfunkpolitischer und -ökonomischer Rationalität - eine Bewertungsprärogative bei der Beantwortung der Fragen einzuräumen, ob mit der Digitalisierung und der Privatisierung der Übertragungswege die Notwendigkeit einer steuernden - d.h. nicht nur ordnenden - und besonderen d.h. über die allgemeinen kartellrechtlichen Zugangsbestimmungen (§ 19 Abs. 4 Nr. 4 GWB) hinausgehenden - staatlichen Regulierung für die Rundfunkverbreitung entfällt.

C. Eingrenzung des Untersuchungsgegenstandes Nicht Gegenstand der Untersuchung soll die - gleichfalls bereits juristisch bearbeitete44 - Problemstellung sein, inwieweit private Rundfunkspartenprogramme den gleichen rechtlichen Kautelen - etwa in bezug auf Sendezeitgewährungen für politische Parteien oder Werbebegrenzungen45 42 Insbesondere im Bereich des Hörfunks mit seinen nach wie vor knappen (analogen) terrestrischen Frequenzen ist die Zwangsläufigkeit der Ausstrahlung der gesamten, stark segmentierten öffentlich-rechtlichen Programmpalette über alle Verbreitungswege nicht leicht zu begründen. Jedenfalls stellte die Konstruktion eines Anspruchs der Rundfunkgebührenzahler auf Empfangbarkeit derjenigen Programme, für die sie bezahlt haben, einen Zirkelschluß dar. 43 s. u. § l A. I. l b) und c ). 44 Vgl. etwa Ricker, ZUM 1994, 352 ff. 45 Nach bisheriger Rechtslage wird in diesen Fragen nicht zwischen Voll- und Spartenprogrammen unterschieden; vgl. §§ 42 Abs. 2; 45 Abs. l und 2 RStV; die erstgenannte Vorschrift gilt allerdings nur für bundesweit verbreiteten privaten Rundfunk (§ 42 Abs. 3 RStV).

38

Einleitung

unterworfen werden können (oder sollten), wte sie für private Vollprogramme existieren.46 Die Fülle der grundsätzlichen rundfunkrechtlichen Fragen können hier einer erschöpfenden Erörterung nicht zugeführt werden. 47 Die Arbeit wird sich ihnen in dem Maße stellen, wie dies aus der spezifischen Problemperspektive ihres Gegenstandes notwendig ist, sind doch Rückwirkungen der konstitutiven und organisatorischen Rahmenbedingungen des Rundfunks auf die öffentlich-rechtlichen Programm- und Diensteangebote nicht zu verkennen.48 Weitere Limitierungen für die Bearbeitung des Themas ergeben sich zwangsläufig bereits aus dem Begriff des "Rundfunkspartenprogramms". Auf sie wird sogleich einzugehen sein.49

46 Rechtsgeschichte sind auch die Bestimmungen des Art. 8 Abs. 5 RStV ( 1987) und des § 21 Abs. I Satz l RStV (1991), wonach ein Veranstalter bundesweit im Hörfunk und im Fernsehen jeweils bis zu zwei Programme verbreiten durfte, "darunter nur jeweils ein Vollprogramm und ein Spartenprogramm mit dem Schwerpunkt Information"; vgl. die verfassungsrechtlichen Bedenken bei Scho/z, Rundfunkfreiheit und Spartenfemsehen, 1994. 47 Nicht geleistet werden kann namentlich die Erörterung des - durch die zunehmende Konvergenz massen- und individualkommunikativer Techniken und Dienstleistungen - drängenden Problems der zukünftigen legislativen Kompetenzverteilung im Bundesstaat, wenngleich das bisherige verfassungsrechtliche Zuständigkeitsgefüge, das dem Bund das Recht der Telekommunikation und der Wirtschaft (Art. 73 Nr. 7 ; 74 Abs. I Nr. I I GG) und den Ländern die Materie der - primär als Kulturgut verstandenen - Rundfunkinhalte zuweist (Art. 70 GG), sicher noch Probleme bereiten und sich kaum dauerhaft halten lassen dürfte. Auch kann die Arbeit sich ob ihrer thematischen Begrenzung nicht der (auch rechtlichen) Herausforderungen widmen, die mit der notwendigen ARD-Strukturreform verbunden sind; vgl. dazu Steinwärder, Die ARD, 1998, und Springer, Die Reform der ARD, 2000, jeweils passim. 48 Zur Situationsgebundenheit des Rundfunks und der Rundfunkfreiheit s. noch ausführlich u. § 2. 49 s. u. § I B.

§ 1 Gesetzliche und tatsächliche

Ausgangsposition

A. Explizite gesetzliche Verpflichtungen bzw. Ermächtigungen für öffentlich-rechtliche Spartenprogramme Ausgangspunkt für die öffentlich-rechtliche Programm- und Angebotsexpansion der letzten Jahre war zweifelsohne die (Ermächtigung zur) Veranstaltung der beiden Fernsehspartenprogramme "Kinderkanal" und Phoenix".

I. § 19 Abs. 2 RStV: Möglichkeit der gemeinsamen Veranstaltung von zwei Fernsehspartenprogrammen durch ARD und ZDF 1. Entstehung und Entwicklung des § 19 RStV sowie seines normativen Umfeldes Der heutige § 19 RStV, der die Regelungen zu den Satellitenfernsehprogrammen und nunmehr auch zu den digitalen Angeboten der in der ARD zusammengeschlossenen Anstalten und des ZDF enthält, geht zurück auf § 18 RStV (1991 ). Dieser ermächtigte zunächst u. a. die ARD (Abs. 1) und das ZDF (Abs. 2) jeweils ein (Satelliten-) Fernsehprogramm mit kulturellem Schwerpunkt zu veranstalten 1 und statuierte ihre Beteiligung am Europäischen Fernsehkulturkanal (Abs. 4 Satz 2) 2 . a) Dritter Rundfunkänderungsstaatsvertrag Die Veranstaltung gemeinsamer (Fernseh-) Spartenprogramme von ARD und ZDF wurde erstmals durch § 19 Abs. 2 RStV gesetzlich legitimiert,3 welcher mittels Art. 1 Nr. 14 des Dritten Rundfunkänderungsstaatsvertras. zu ,,Eins Plus" und "3sat" u. § 1 D. I. s. zu ,,Arte" u. § 1 A. II. 3 Zur vorausgegangenen "Medienklausur" der Ministerpräsidenten der Länder in Bad Neuenahr am 13./14. 10. 1995 mit der grundsätzlichen Einigung auf die Zulassung von zwei zusätzlichen Spartenprogrammen von ARD und ZDF Kresse, ZUM 19956, 59 ff. (60). 1

2

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§ I Gesetzliche und tatsächliche Ausgangsposition

ges4 mit Wirkung zum 1. 1. 1997 eingeführt wurde. Wörtlich: "Darüber hinaus5 können die in der ARD zusammengeschlossenen Landesrundfunkanstalten und das ZDF über Satelliten gemeinsam zwei Spartenfernsehprogramme als Zusatzangebot veranstalten." In der Begründung dazu heißt es: "Damit soll auch dem öffentlich-rechtlichen Rundfunk die Möglichkeit eingeräumt werden, . . . an der Ausdifferenzierung des Programmangebots teilzuhaben. Dies trägt der verfassungsrechtlich abgeleiteten Entwicklungsgarantie des öffentlich-rechtlichen Rundfunks Rechnung. Zu dieser Bestimmung haben alle Länder eine Protokollerklärung abgegeben. " 6 Diese hat folgenden Wortlaut: "I. Die Regierungschefs der Länder nehmen das von ARD und ZDF vorgelegte Konzept für einen Kinderkanal zur Kenntnis.

2. Sie gehen entsprechend dem Schreiben von ARD und ZDF vom 26. Juni 1996 davon aus, daß aus dem unter dem Arbeitstitel "Parlaments- und Ereigniskanal' in Aussicht genommenen Spartenprogramm kein Nachrichtenkanal entsteht. 3. Die für das Spartenprogramm nach Ziffer 2 vorgesehenen Mittel sind erst freigegeben, sobald die Regierungschefs der Länder nach einer Erörterung mit ARD und ZDF sowie der KEF auf der Grundlage eines konkret vorgelegten und von den jeweiligen Rundfunkgremien gebilligten Programmkonzepts, das auch Organisation und Struktur der Zusammenarbeit zwischen dem ZDF und den beteiligten ARD-Anstalten behandelt, diesem unter Beachtung der Programmautonomie der Rundfunkanstalten zugestimmt haben.

4. Für den Fall, daß eine Realisierung des Programmvorhabens nicht bzw. nicht in der vorgelegten Konzeption erfolgt, sind die hierfür vorgesehenen Mittel entsprechend dem 10. KEF-Bericht auf Sonderkonten zu führen und werden für die übernächste Gebührenperiode bedarfsmindernd in Ansatz gebracht."

Die Rechtsnatur der Protokollerklärung der Regierungschefs entzieht sich einer eindeutigen Zuordnung. Mangels einer ausdrücklichen Regelung nach dem Vorbild etwa des Art. 311 (ex-Art. 239) EGV ist jedenfalls nicht davon auszugehen, daß sie Bestandteil des RStV geworden ist. Sie ist gleichwohl für das Verständnis und die interpretatorische Konkretisierung von § 19 Abs. 2 RStV von einigem Gewicht, 7 weil sie die bei Unterzeichnung 4 Dritter Staatsvertrag zur Änderung rundfunkrechtlicher Staatsverträge (Dritter Rundfunkänderungsstaatsvertrag) vom 26. 8. bis II. 9. 1996 (vgl. Zustimmungsgesetz des Berliner Abgeordnetenhauses vom 12. 12. 1996- GVBI. S. 525). 5 Gemeint ist die gemeinsame Veranstaltung eines zusätzlichen Fernsehprogramms mit kulturellem Schwerpunkt durch ARD und ZDF nach § 19 Abs. I RStV. 6 Etwa MP Dokumentation 1/1996, S. 41. 7 Beucher!Leyendecker/v. Rosenberg, Mediengesetze (Komm.), 1999, § 19 RStV, Rn. 13.

A. Explizite gesetzliche Verpflichtungen für Spartenprogramme

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des Dritten Rundfunkänderungsstaatsvertrages geplanten (und später im wesentlichen unverändert umgesetzten) Projekte eines Kinderprogramms und eines "Ereignis- und Dokumentations-Programms" von ARD und ZDF schon aufgreift. Bei der Forderung, daß aus dem "Phoenix"-Projekt kein Nachrichtenprogramm werden dürfe, zeigen sich bereits typische Unsicherheiten der Regulierung des dualen Rundfunksystems, werden doch im Zweifel weder die Regierungschefs noch verständige Dritte in der Lage sein, ein "Nachrichtenprogramm" von einem "Dokumentations- und Ereignisprogramm" zu unterscheiden. Hintergrund dieser Protokollerklärung, mit der die Regierungschefs der Länder ersichtlich keine vollständige rechtliche "Unbedenklichkeitsbescheinigung" für die seinerzeit konkret vorliegenden öffentlich-rechtlichen Expansionspläne ausgestellt hatten, war das bereits bestehende und teilweise sogar terrestrisch verbreitete private Nachrichtenprogramm von "n-tv". 8 Auf der Basis des § 19 Abs. 2 RStV und entsprechend geschlossener Verwaltungsvereinbarungen9 vom 4. Dezember 1996 ("Kinderkanal") 10 bzw. vom 4. Februar 1997 ("Phoenix") 11 veranstalten ARD und ZDF gemeinsam seit dem 1. Januar 1997 den "Kinderkanal" 12 und seit dem 7. April 1997 den "Ereignis- und Dokumentationskanal "Phoenix" 13 • Beide Programme werden aus einem für die neuen Gebührenperioden (ab 1. Januar 1997 bis 31. Dezember 2000 und ab 1. Januar 2001 bis 31. Dezember 2004) gesondert ausgewiesenen Anteil der Rundfunkgebühren finanziert. 14 Nachweise bei Betz, MP 1997, 2 ff. (14). Abgedruckt etwa bei Flechsig (Hg.), SWR-StV, 1997. 10 § 2 ("Programmgrundsätze") Abs. I Satz 2 "Kinderkanal"-Verwaltungsvereinbarung lautet: "Es [das Programm] soll informierende, bildende, beratende und unterhaltende Programmteile enthalten und den spezifischen Bedürfnissen von Kindem Rechnung tragen." 11 § 2 ("Programminhalte") Abs. 6 "Phoenix"-Verwaltungsvereinbarung lautet: "Die Programminhalte sollen aus Übertragungen gesellschafts- und kulturpolitisch bedeutsamer Ereignisse sowie aus Dokumentationen, Features, Reportagen, Gesprächssendungen und Dokumentarspielen, die im Regelfall die aktuellen Ereignisse thematisch vertiefen, bestehen. Ein weiteres Programmelement des Ereignis- und Dokumentationskanals sind einzelne Übernahmen von Informationssendungen aus den Hauptprogrammen von ARD und ZDF." 12 Vgl. auch Programmkommission des ARD/ZDF-Kinderkanals, Der Kinderkanal- Ziele und Programmphilosophie, MP 1997, 17 ff. 13 Dazu Radke, Phoenix: Ziele, Programm und Programmphilosophie, MP 1997, 206 ff. 14 Vgl. § 9 Abs. 2 Rundfunkfinanzierungsstaatsvertrag (RFinStV = Art. 5 des Staatsvertrages über den Rundfunk im vereinten Deutschland); unterdessen i. d. F. des Fünften Rundfunkänderungsstaatsvertrages (vgl. GVBI. Bin. 2000 S. 447) i. V. m. Tz. 480 des 10. Berichts der Kommission zur Ermittlung des Finanzbedarfs (KEF), Januar 1996 (wo dem "Kinderkanal" monatlich 0,26 DM und "Phoenix" monatlich 0,14 DM jeder eingenommenen Rundfunkgebühr zugebilligt werden), und 8

9

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§ I Gesetzliche und tatsächliche Ausgangsposition

Ihre Werbefreiheit ist durch § 15 Abs. 2 Satz 1 RStV gesetzlich angeordnet. b) Vierter Rundfunkänderungsstaatsvertrag

Ein erster Diskussionsentwurf für den Vierten Staatsvertrag zur Änderung rundfunkrechtlicher Staatsverträge (Vierter Rundfunkänderungsstaatsvertrag) sah die Umwandlung der Spartenprogrammermächtigung des § 19 Abs. 2 RStV in eine Veranstaltungsverpflichtung vor. 15 Letztlich ist § 19 Abs. 2 RStV durch den am 1. April 2000 in Kraft getretenen Vierten Rundfunkänderungsstaatsvertrag16 jedoch unangetastet geblieben. Die Frage nach der Zulässigkeit der digitalen Erweiterung des Angebots der öffentlich-rechtlichen Anstalten "im Rahmen ihres [verfassungsrechtlichen] Programmauftrages" wurde durch den Vierten Rundfunkänderungsstaatsvertrag in programmlicher Hinsicht 17 mit gesetzlichen Ermächtigungen jeweils für ARD und ZDF zur Verbreitung ihrer bisherigen, "gesetzlich bestimmten" Programme in digitaler Form (§ 19 Abs. 3 Satz 1 Hs. 1 RStV), zur Veranstaltung weiterer Programme in digitaler Technik (§ 19 Abs. 3 Satz 1 Hs. 2 RStV), zur Zusammenfassung des Programmangebots unter einem elektronischen Programmführer in einem digitalen Programmbouquet (§ 19 Abs. 3 Satz 2 RStV i. V. m. § 2 Abs. 2 Nr. 9 RStV) und zur Aufnahme von Programmen anderer Veranstalter in dieses Programmbouquet (§ 19 Abs. 3 Satz 3 RStV) grundsätzlich positiv beantwortet, wenngleich § 19 Abs. 4 RStV nicht unerhebliche Expansionsgrenzen gezogen hat. 18 Insbesondere die Ermächtigung zur Veranstaltung weiterer Programme in digitaler Technik ist auch für die Veranstaltung von Spartenprogrammen relevant. 19 In einem Entwurf hieß es insoweit sogar, daß sich die i.V.m. Tz. 186-191 und 419 des 12. KEF-Berichts, Dezember 1999. Der RFinStV als gesetzliche Grundlage für die Tätigkeit des seit 1975 bestehenden Gremiums war nach dem 7. Rundfunkurteil des BVerfG vom 22. 2. 1994 (BVerfGE 90, 60) notwendig geworden. 15 Danach wäre der Kern der Bestimmung gewesen: "Die in der ARD zusammengeschlossenen Rundfunkanstalten und das ZDF veranstalten gemeinsam zwei Spartenfernsehprogramme ... "; vgl. Drs. Bayerischer Landtag 14/1832, S. 6. 16 Vom 16. 7. bis 31. 8. 1999; vgl. das Zustimmungsgesetz des Berliner Abgeordnetenhauses zum Vierten Rundfunkänderungsstaatsvertrag vom 15. 3. 2000 (GVBI. S. 267) und die dazugehörige Entwurfsbegründung in Drs. Abgeordnetenhaus Bin. 141164, s. 17 ff. 17 Zur Ermächtigung an die bundesweiten öffentlich-rechtlichen Rundfunkveranstalter, Mediendienste i. S. d. § 2 Abs. 2 Nr. 4 MDStV anzubieten, s. noch u. Rn. § I F. V. 2. 18 s. noch u. § 1 F. II. 4. a). 19 Zu Spartenprogrammen als Bestandteil von (digitalen) Programmbouquets s.o. · Ein! A. I. 3. d) bb).

A. Explizite gesetzliche Verpflichtungen für Spartenprogramme

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digitalen Angebote der Rundfunkanstalten "schwerpunktmäßig aus Programminhalten und Diensten aus den Bereichen Information, Bildung und Beratung" zusammensetzen, was in der endgültigen Fassung des Änderungsstaatsvertrages jedoch keinen Niederschlag mehr fand.2° c) Fünfter Rundfunkänderungsstaatsvertrag

Ein erneutes Nachdenken über die künftige einfachgesetzliche Ausgestaltung der Rundfunkordnung für den öffentlich-rechtlichen Rundfunk ist - soweit verlautbart - auf die Beratungen zu späteren Rundfunkänderungsstaatsverträgen verschoben worden. Insbesondere hat der am 1. Januar 2001 in Kraft getretene Fünfte Rundfunkänderungsstaatsvertrag21 keine Neuerungen im Hinblick auf die Rundfunkveranstaltung durch die öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten gebracht. 22 Hinsichtlich der Rundfunkverbreitung jedoch trifft der neue § 52a Satz l RStV die Regelung, daß bei der erstmaligen Zuweisung digitaler terrestrischer Übertragungskapazitäten die bisher im Verbreitungsgebiet analog per Antenne empfangbaren Programme bevorzugt zu berücksichtigen sind (vgl. etwa auch den neuen § 6a MedienStV Bln/Bbg); die Satellitenfernsehprogramme von ARD und ZDF bleiben also hier außen vor. Die dazugehörige Protokollerklärung stellt aber sofort klar, daß ARD und ZDF in einer Einführungsphase des digitalen terrestrischen Rundfunks von fünf Jahren 50 % der Gesamtkapazität für ihre Programme und Diensteangebote erhalten, womit die Verbreitung auch ihrer Fernsehspartenprogramme im DVB-T-Standard gesichert ist. Obwohl die Vorschrift des § 19 RStV über die Gemeinschaftsaktivitäten von ARD und ZDF nicht Gegenstand dieser Novellierungsrunde gewesen ist, hat es im Vorfeld des Fünften Rundfunkänderungsstaatsvertrages, der vor allem die von der KEF vorgeschlagene und durch die Regierungschefs 20 Vgl. zu dieser ursprünglich beabsichtigten Herabstufung unterhaltender Programmbestandteile des öffentlich-rechtlichen Rundfunks A. Hesse, ZUM 2000, 183 ff. (184 f.), der aus der Entstehungsgeschichte des § 19 RStV i.d.F. des Vierten Rundfunkänderungsstaatsvertrages ein deutliches Bekenntnis des Gesetzgebers zur Zukunftsfähigkeit des öffentlich-rechtlichen Rundfunks folgert. Freilich hätte die Formulierung einer "schwerpunktmäßigen" Zusammensetzung digitaler Angebote aus Information, Bildung und Beratung der Unterhaltung ihren Charakter als Pflichtsparte nicht genommen. 21 Vom 6. 7. bis. 7. 8. 2000; vgl. wiederum das Zustimmungsgesetz des Berliner Abgeordnetenhauses zum Fünften Rundfunkänderungsstaatsvertrag vom 17. I 0. 2000 (GVBI. S. 447) und die Entwurfsbegründung in Drs. Abgeordnetenhaus Bin. 14/610, S. 8 ff. 22 Abgesehen von der Klarstellung der Werbe- und Sponsoringfreiheit der Femsehtextangebote von ARD und ZDF (jeweils § 4 Abs. I Satz 2 ARD-StV/ZDFStV), die seit Anfang 2001 nicht mehr gemeinsam, sondern getrennt redaktionell gestaltet und gesendet werden.

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§ I Gesetzliche und tatsächliche Ausgangsposition

der Länder akzeptierte Rundfunkgebührenerhöhung um monatliche 3,33 DM auf 31,58 DM (ab 2001) sowie den neu vereinbarten ARD-Finanzausgleich durch Änderungen der §§ 8; 14 RFinStV in Gesetzesform goß, heftige Diskussionen gerade um den Auftrag und die Wirtschaftsweise des öffentlichrechtlichen Rundfunks gegeben. Zeitweilig drohte die Novelle gar am Widerstand des Sächsischen Landtags zu scheitern.23 Dieser knüpfte seine Zustimmung vom 12. Dezember 2000 in der Präambel des Gesetzes zum Fünften Rundfunkänderungsstaatsvertrag (und zur Änderung des Sächs PRG)24 an die Erwartung der eindeutigen Definition des Grundversorgungsauftrages des öffentlich-rechtlichen Rundfunks in Deutschland bis zum 31. Dezember 2003 sowie einer periodischen Berichtspflicht dieser Veranstalter gegenüber den Landtagen bei der nächsten Novellierung des RFinStV. Der Sächsische Landtag bringt in der Präambel seines Zustimmungsgesetzes ferner zum Ausdruck, daß "das nachstehende Regelwerk und sein zugrunde liegendes Verfahren" für die neue Medienordnung grundsätzlich nicht mehr geeignet sind, daß es sich also "bei dem Fünften Rundfunkänderungsstaatsvertrag um den letztmaligen Ordnungsrahmen hergebrachter Art handelt".

23 Der Mitteldeutsche Rundfunk hatte bei einem Anlagegeschäft (im Rahmen der Vorsorgestrategie der Anstalt für die Altersversorgung ihrer Mitarbeiter) einen sechsstelligen Betrag verloren, als der Handel mit der bolivianische Währung Sucre ausgesetzt wurde. Von den Landesrechnungshöfen Sachsens, Sachsen-Anhalts und Thüringens wurde zudem der Vorwurf der Quersubventionierung aus Gebührenmitteln zugunsten derjenigen Unternehmen erhoben, die der MDR unter dem Dach der "Drefa Media"-Holding in großer Zahl gegründet hatte, um seine wirtschaftlichen, aber auch technische und administrative Betriebseinheiten auszulagern. Zwölf Gesellschaften der Drefa befinden sich vollständig oder mehrheitlich im Besitz des MDR; dieser soll ihnen Anlagevermögen überlassen haben, ohne dies in Rechnung zu stellen, sowie Personal- und Fortbildungskosten übernommen haben; vgl. epd medien, Nr. 98/2000. Der derzeitige Präsident des Landesrechnungshofes SachsenAnhalt Horst Sehröder wird dort mit der Einschätzung zitiert, daß man sich auf den Standpunkt stellen könne, einige der Drefa-Gesellschaften hätten ohne die Quersubventionierung keine Marktchance. Der Sächsische Landtag hat in der Präambel seines o. g. Zustimmungsgesetzes zum Fünften Rundfunkänderungsstaatsvertrag die unterdessen vom MDR erklärte Bereitschaft begrüßt, den involvierten Rechnungshöfen nun doch eine direkte Prüfung bei den Beteiligungsunternehmen der Anstalt entsprechend den für den BR und den SWR geltenden Bestimmungen einzuräumen; ausführlich zur Finanzkontrolle der Rechnungshöfe über Beteiligungsgesellschaften öffentlich-rechtlicher Rundfunkanstalten Hahn, ZUM 2001 , 775 ff.; vgl. etwa auch den neuen § 37 Abs. 4 ORB-Gesetz (eingefügt durch Gesetz vom 9. 7. 2001 GVBI. I S. 98), wonach sich der ORB mit dem brandenburgischen Landesrechnungshof über die Grundsätze einer Prüfung verständigen muß. 24 Vom 12. 12. 2000 (Sächs. GVBI. S. 526).

A. Explizite gesetzliche Verpflichtungen für Spartenprogramme

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d) Sechster Rundfunkänderungsstaatsvertrag

Der Sechste Rundfunkänderungsstaatsvertrag, der von den Regierungschefs der Länder am 20. Dezember 2001 unterzeichnet worden ist, hat zunächst die Pflicht zur Information der Landesparlamente durch jeden öffentlich-rechtlichen Veranstalter über seine wirtschaftliche und finanzielle Situation "jeweils zeitnah nach Vorliegen" des KEF-Berichts eingeführt (§ 5a RFinStV 25). Die Lageberichte müssen insbesondere Angaben zu den Tochter- und Beteiligungsgesellschaften sowei zu den "strukturellen Veränderungen und Entwicklungsperspektiven" enthalten (§ 5a Abs. 3 Satz 1 RFinStV). Nicht gesetzlich verankert wurde hingegen die zunächst vorgeschlagene Gemeinsame Kommission der Landtage für die Kontrolle der Wirtschaftsweise von ARD, ZDF und DLR. 26 Ferner ist § 52a RStV um einen Abs. 2 ergänzt worden, wonach ARD, ZDF und DLR ihrer Verpflichtung zur Versorgung der Bevölkerung mit Rundfunk "durch Nutzung aller Übertragungswege nachkommen" und wonach sie berechtigt sind, die analoge terrestrische Versorgung schrittweise einzustellen, damit der Ausbau und die Zuweisung digitaler terrestrischer Kapazitäten erfolgen kann. 27

2. "Kinderkanal" bzw. "KI.KA" (seit Mai 2000) Der Kinderkanal hat seinen Sitz in Erfurt und ist organisatorisch dem "Mitteldeutschen Rundfunk" (MDR) angegliedert. Der Programminhalt besteht weitgehend aus Zeichentrickserien und Filmen (zu einem großen Teil übernommen aus dem vorhandenen Programmvermögen der Veranstalter 25 Vgl. etwa Bbg. GVBI. 2002 I S. 34, für einzelne ARD-Anstalten hatte der jeweilige Landesgesetzgeber teilweise bereits vorher entsprechende Vorschriften geschaffen; vgl. etwa § 36 Abs. 7 ORB-Gesetz; angefügt durch Gesetz vom 9. 7. 2001 (GVBI. I S. 98). 26 Die Kommission sollte aus jeweils zwei Vertretern jedes Landtages bestehen und zusammen mit Vertretern der Anstalten, der KEF und der Rundfunkkommission der Länder beraten (Vertreter der Landesrechnungshöfe können hinzugezogen werden). Die bereits im Vorfeld von den ARD-Anstalten, dem ZDF und dem DLR signalisierte Bereitschaft, den Landtagen "mindestens alle zwei Jahre einen schriftlichen Bericht über ihre wirtschaftliche und finanzielle Lage" zu erstatten, wurde damit aufgegriffen; in den Berichten sollen auch "beabsichtigte Strukturentscheidungen" dargelegt werden. 27 § 3 Abs. 2 Satz 3 ORB-Gesetz stellt dazu jetzt (Neufassung durch Gesetz vom 9. 7. 2001 - GVBI. I S. 98) für den ORB klar, dass es auch der "Gleichwertigkeit" der Rundfunkversorgung des Landes Brandenburg nicht entgegensteht, wenn die Anstalt die analoge terrestrische Verbreitung ganz oder teilweise einstellt, um den Ausbau und die Zuweisung digitaler terrestrischer Übertragungskapazitäten zu ermöglichen.

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§ I Gesetzliche und tatsächliche Ausgangsposition

ARD und ZDF). Darüber hinaus werden aber auch Magazine mit Informationen und kulturelle Formate für Kinder ausgestrahlt. Der "Kinderkanal" wird täglich von 8.00 bis 19.00 Uhr über Satellit sowie über Kabel verbreitet, wobei er sich einen Kanal mit "Arte" teilt. Im Mai 2000 wurde der "Kinderkanal" in "KI.KA" umbenannt. Motiviert war die Namensänderung u. a. durch das Vorhaben der Programmverantwortlichen, zukünftig verstärkt auch Sendungen und Beiträge für ein eher jugendliches Publikum28 zu integrieren29 und eine hierfür vermutete Akzeptanzsperre bei der neuen Zielgruppe abzubauen. 3. "Ereignis- und Dokumentationskanal Phoenix"

"Phoenix" hatte seinen Sitz zunächst beim "Westdeutschen Rundfunk" (WDR) in Köln, Im Zuge der Eröffnung des ARD-/ZDF-Hauptstadtstudios in Berlin wurden die Räumlichkeiten des Bonner Studios des ZDF übernommen. Die Ereignisberichterstattung von "Phoenix" umfaßt vor allem Live-Übertragungen von politischen und gesellschaftlichen Ereignissen (etwa Parlamentsdebatten), aber auch Nachrichten aus Wirtschaft und Kultur.30 Im Rahmen des zweiten Programmschwerpunktes - der Dokumentation - werden Reportagen, Features und Gesprächsrunden gesendet, die teilweise - ebenso wie Nachrichtensendungen und -magazine (etwa das "heute-journal")- aus dem Vollprogrammen von ARD und ZDF übernommen werden. "Phoenix" wird als Satellitenprogramm und daneben - unterdessen in allen Bundesländern - auch als Kabelfernsehprogramm verbreitet.3I

28 Nach dem Muster der erfolgreichen Jugend(femsehfilm)serie des "KI.KA" ("Schloß Einstein"); vgl. zu den für "ältere Kinder" geplanten neuen "Programmfarben" etwa Schäfer, MP 1999, 626 ff. (629). 29 Zur Umstrukturierung bzw. konzeptionellen Änderung des "Kinderkanals" auch u. § 1 C. II. 2. 30 Insoweit ist an Nr. 2 der Protokollerklärung aller Länder zu § 19 Abs. 2 RStV (s.o. § I A. I. I. a) zu erinnern, nach welcher die Regierungschefs der Länder davon ausgingen, daß aus dem - seinerzeit unter dem Arbeitstitel "Parlaments- und Ereigniskanal" in Aussicht genommenen - Programm kein Nachrichtenkanal entsteht. 31 Vgl. für das Berliner Kabelnetz den Beschluß des Medienrats der Medienanstalt Berlin-Erandenburg (MABB) Anfang 1999, nach dem "Phoenix" spätestens zum I. 5. 1999 im Tausch mit ,,NBC Europe" aus dem Hyperband ins Normalband wechselt; Tagesspiegel vorn 27. I. 1999, S. 31.

A. Explizite gesetzliche Verpflichtungen für Spartenprogramme

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II. § 19 Abs. 6 Satz 2 RStV: Beteiligung arn Europäischen Kulturprogramm "Arte" Gemäß § 19 Abs. 6 Satz 2 RStV 32 beteiligen sich ARD und ZDF seit 1991 über die ARTE Deutschland TV GmbH (Baden-Baden) gemeinsam mit der französischen Gesellschaft La Sept/Arte (Association Relative a La Television Europeenne/ 3 am Europäischen Fernsehkulturkanal "Arte". Für den Veranstalter wurde die Rechtsform einer "Europäischen Wirtschaftlichen Interessenvereinigung" (Groupement Europeen d'lnterest Economique - G.E.I.E) 34 gewählt. 35 Mit dieser Beteiligung an "Arte" ist der ARD und dem ZDF die Veranstaltung anderer international verbreiteter Programme zusammen mit ausländischen Rundfunkveranstaltern oder eine Beteiligung an Veranstaltern solcher Programme verwehrt, sofern nicht die Ministerpräsidenten der Länder vorher eine anderslautende Vereinbarung treffen (§ 19 Abs. 6 Satz 3 RStV). "Arte" ist nach dem Verständnis seiner Veranstalter36 und des Gesetzgebers ein "Europäischer Fernsehkulturkanal". Dieser Unterschied zum kulturellen Schwerpunktprogramm "3sat"37 findet zwar kaum im inhaltlichen Profil 38 beider Programme, wohl aber im Wortlaut des § 19 RStV (Abs. I Satz I: "Fernsehprogramm mit kulturellem Schwerpunkt"; Abs. 6 Satz 2: "Fernsehkulturkanal") eine Stütze. "Arte" teilt sich seit jeher in allen deutschen Bundesländern einen Kabelplatz mit dem "Kinderkanal" bzw. "KI.KA" und sendet dort ab 19 Uhr, 39 kann als Nachmittagsprogramm (14 32 Vor lokrafttreten des Vierten Rundfunkänderungsstaatsvertrages § 19 Abs. 4 Satz 2 RStV, vor lokrafttreten des Dritten Rundfunkänderungsstaatsvertrages § 18 Abs. 4 Satz 2 RStV. 33 s. noch u. § 4 A. III. 2. 34 Diese Rechtsform wurde durch die Verordnung (EWG) 2137/85 vom 25. 7. 1985 (ABI. L Nr. 199, S. I) geschaffen. 35 ARTE G.E.I.E. hat eine Reihe von Kooperationsabkommen mit anderen Public Service Broadcasters Europas geschlossen, namentlich mit dem belgiseben RTBF, dem polnischen TYP und dem ORF; epd medien Nr. 23/2001. 36 Vgl. die Präambel des Vertrages der deutschen Länder mit der Französischen Republik über den "Europäischen Femsehkulturkanal" vom 2. 10. 1990, dem später auch die fünf neuen Bundesländer beigetreten sind, vgl. etwa das Zustimmungsgesetz Bbg vom 13. 3. 1995 (GVBI. Bbg. I S. 39). 37 s. u. § I D. 1.. 38 Vgl. Krüger, MP 2000, 71 ff. (83), wonach bei "3sat" 70% der Gesamtsendedauer mit Bildungs- und Informationsangeboten (überwiegend Magazinsendungen) bestritten werden, während bei "arte" die Sendezeit je zur Hälfte mit Information/Bildung sowie Fiction gefüllt wird. In beiden Programmen werde hinsichtlich der Fiction-Angebote besonderer Wert auf experimentelle und cineastische Formen gelegt. 39 "Arte" hat in jüngerer Zeit die Forderung nach einem eigenen analogen Kabelkanal erhoben; vgl. SZ Nr. 242 vom 20. 10. 2000, S. 23. Die KDLM hat sich je-

48

§ I Gesetzliche und tatsächliche Ausgangsposition

bis 19 Uhr) derzeit jedoch immerhin digital (mit Hilfe einer Set-Top-Box) empfangen werden.

111. § 5 Abs. 1 Satz 3 NDR-Staatsvertrag Über diese Ermächtigung des RStV hinaus existiert nur für eine öffentlich-rechtliche Rundfunkanstalt, den Norddeutschen Rundfunk (NDR), die ausdrückliche gesetzliche (hier: staatsvertragliche) "Generalermächtigung"40 zur Veranstaltung von Spartenprogrammen in Fernsehen und Hörfunk: § 5 Abs. 1 Satz 3 des NDR-Staatsvertrages41 .

IV. § 2 Abs. 4 Nr. 2 Radio-Bremen-Gesetz Eine konkludente Öffnungsklausel für öffentlich-rechtliche Spartenprogramme enthält auch § 2 Abs. 4 Nr. 2 Radio-Bremen-Gesetz (RBG)42, indem er der Anstalt sogar erlaubt, Spartenprogramme gegen Entgelt anzubieten, wenn auch vorbehaltlich einer entsprechenden Satzung, welche der Zustimmung des Senats der Freien Hansestadt bedarf. Danach dürfte RB die Veranstaltung von Spartenprogrammen in frei (ohne zusätzliches, über die Rundfunkgebühr hinausgehendes Entgelt) empfangbarer Form erst recht möglich sein.

V. Sonderfall: § 3 Abs. 1 SWR-Staatsvertrag Zwar nicht unmittelbar zur Veranstaltung von Spartenangeboten, aber zu einer sehr detaillierten, unterschiedlichen inhaltlichen Schwerpunktbildung bzw. Zielgruppenausrichtung verpflichtet § 3 Abs. 1 SWR-StV43 im Hinblick auf die sechs Hörfunkprogramme und die zwei Fernsehprogramme doch in ihrer Sitzung vom 14. II. 2000 zu einer Beendigung des bestehenden Kanal-Splitting eher zurückhaltend geäußert. Jedenfans dürfe eine 24-stündige Veranstaltung Kabelweiterverbreitung von ,,Arte" nicht zu Lasten privater Veranstalter gehen; gleiches gelte für den "KI.KA" , fa11s dieser ebenfalls zum ganztägigen Progranun avancieren sollte. 40 So bezeichnet von Bullinger, Die Aufgaben des öffentlichen Rundfunks, 1999, s. 84. 41 Staatsvertrag über den Norddeutschen Rundfunk (NDR) vom 17./18. 12. 1991 (Hamburg: Gesetz vom 10. 3. 1992 - GVBI. I S. 39; Mecklenburg-Vorpommem: Gesetz vom 18. 2. 1992- GVOBI. S. 77; Niedersachsen: Gesetz vom 25. 2. 1992GVBI. S. 41; Schleswig-Holstein: Gesetz vom 26. 2. 1992 - GVBI. S. 120). 42 Gesetz über die Errichtung und die Aufgaben einer Anstalt des öffentlichen Rechts - Radio Bremen - (Radio-Bremen-Gesetz - RBG) vom 22. 6. 1993 (GBI. S. 197), zuletzt geändert durch Gesetze vom 27. 10. 1998 (GBI. S. 267) und vom 19. 12. 2000 (GBI. S. 483).

A. Explizite gesetzliche Verpflichtungen für Spartenprogramme

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der neugegründeten Landesrundfunkanstalt der Vertragsländer Baden-Württemberg und Rheinland-Pfalz. Der SWR veranstaltet danach jeweils zwei Landeshörfunkprogramme - davon "soll" jeweils ein Programm ein "informationsbetontes Angebot" enthalten und das jeweils andere Programm "der Darstellung der Regionen dienen und nach Iandsmannschaftlichen Gesichtspunkten sowie nach gewachsenen Wirtschafts- und Erlebnisräumen zugeschnitten sein" -, zwei gemeinsame Hörfunkprogramme - davon "soll" eines einen kulturellen Schwerpunkt haben und das andere ein Musikprogramm vorwiegend für jüngere Menschen sein44 - und je ein Landesfernsehprogramm, wobei ein Anteil von bis zu 70% als gemeinsames Mantelprogramm veranstaltet werden soll.

VI. Exkurs: Gesetzliche Verpflichtung oder Ermächtigung zur Veranstaltung von Programmen anderer Kategorien Umgekehrt enthält der Staatsvertrag über den Rundfunk im vereinten Deutschland einige weitere Regelungen, welche den ARD-Anstalten, dem ZDF und dem DLR bestimmte Programmkategorien vorgeben.

1. Vollprogramme

nach§ 1 Satz 1 ARD-StV und§ 2 Abs. 1 ZDF-StV Nach § 1 Satz 1 ARD-StV 45 und § 2 Abs. 1 ZDF-StV46 sind die in der ARD zusammengeschlossenen Landesrundfunkanstalten und das ZDF gesetzlich verpflichtet, je ein Fernsehvollprogramm zu veranstalten. Jedenfalls de lege lata kann damit festgehalten werden, daß eine vollständige Verspartung des Fernsehangebots von ARD und ZDF ausgeschlossen ist, es sei denn, man wollte in den genannten Bestimmungen mit dem Argument grundlegend veränderter Rezeptionsgewohnheiten eine Verletzung der Rundfunkfreiheit der öffentlich-rechtlichen Veranstalter sehen und deren Verfassungsmäßigkeit bestreiten.47 43 Staatsvertrag über die öffentlich-rechtliche Rundfunkanstalt "Südwestrundfunk" (SWR) mit je einem Landessender für Baden-Württemberg und RheinlandPfalz (OBI. Baden-Württemberg 1997 S. 300; OBI. Rheinland-Pfalz 1997 S. 261). 44 Zur Struktur des am I. 9. 1998 gestarteten Hörfunkprogramms des neugegründeten Südwestrundfunks (SWR) vgl. SZ Nr. 198 vom 29./30. 8. 1998, S. 19. 45 ARD-Staatsvertrag (ARD-StV) Art. 2 des Staatsvertrages über den Rundfunk im vereinten Deutschland i. d. F. d. Fünften Rundfunkänderungsstaatsvertrages. 46 ZDF-Staatsvertrag (ZDF-StV) = Art. 3 des Staatsvertrages über den Rundfunk im vereinten Deutschland i. d. F. d. Fünften Rundfunkänderungsstaatsvertrages. 47 s. dazu noch u. § 6 C. I.

=

4 Neun

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§ I Gesetzliche und tatsächliche Ausgangsposition

2. Schwerpunktprogramme nach§ 19 Abs. 1 RStV; § 2 Abs. 1 DLR-StV Darüber hinaus können die in der ARD zusammengeschlossenen Rundfunkanstalten und das ZDF nach § 19 Abs. 1 Satz 1 RStV - auch unter Beteiligung ausländischer Veranstalter - gemeinsam ein zusätzliches (Satelliten-) Fernsehprogramm "mit kulturellem Schwerpunkt" veranstalten. Die anderweitige Verbreitung des hierauf basierenden Schwerpunktprogramms48 "3sat" richtet sich nach Landesrecht(§ 19 Abs. 1 Satz 2 RStV). § 2 Abs. 1 DLR-StV49 schließlich verpflichtet die Körperschaft DLR zur Veranstaltung zweier Hörfunkprogramme (Satz 1), die beide ihre "Schwerpunkte in den Bereichen Information und Kultur" haben (Satz 2).50

B. Begriff des Spartenprogramms Voraussetzung für das Vorliegen eines "Spartenprogramms" ist zunächst dessen Charakter als Rundfunk und als Programm. Spartenprogramme sind von "Vollprogrammen" abzugrenzen, mit denen sie ein Begriffspaar bilden. An diese Unterscheidung knüpfen sich auch jenseits des § 19 Abs. 2 RStV nicht unerhebliche Differenzierungen in der rechtlichen Behandlung (vgl. im bundeseinheitlichen Recht etwa § 20 Abs. 1 Satz 2 für den privaten Rundfunksektor, wonach in der Zulassung für bundesweiten Rundfunk die Programmkategorie festzulegen ist). 51 s. zum Begriff und zu den Abgrenzungsschwierigkeiten u. § I B. VI. 3. Staatsvertrag über die Körperschaft des öffentlichen Rechts "Deutschlandradio" (Deutschlandradio-StV/DLR-StV) = Art. 6 des Staatsvertrages über den Rundfunk im vereinten Deutschland) in der Fassung des Fünften Rundfunkänderungsstaatsvertrages; vgl. vorher auch Art. 1 des Rundfunkneuordnungsgesetzes vom 20. 12. 1993 (BGBI. I S. 2246), der die Zustimmung zum Hörfunküberleitungsvertrag zwischen der Bundesrepublik Deutschland und den Ländern (vom 17. 6. 1993) enthält. 50 Zu den vom DLR veranstalteten Schwerpunktprogrammen auch noch u. § 1 D. II. 51 Vgl. ferner die §§ 25 Abs. 4; 26 Abs. 5; 41 Abs. 2 RStV. Auch in den Ländern wird die Zulassung (bzw. Erlaubnis/Konzession) der landesweiten, regionalen oder lokalen (privaten) Rundfunkveranstaltung überwiegend ausdrücklich für ein Vollprogramm oder für ein (bestimmtes) Spartenprogramm ausgesprochen (vgl. etwa § 20 Abs. I Nr. 4 LMedienG BW; § 8 Abs. 2 Satz I LRG NW; § 49 Abs. 3 Satz I Nr. 3 LRG Saarl). Zu den (Rücknahme-) Folgen einer fehlerhaften bzw. fälschliehen Zulassung eines faktischen Spartenprogramms als Vollprogramm und den entsprechenden (Dritt-) Klagebefugnissen vgl. ausführlich Bullinger, ZUM 1994, 596 ff. (605 ff.). Die mehrfachen Neuformatierungen des zunächst als Frauenprogramm lizenzierten früheren "tm3" (heute ,,Neun Live"; s. u. § 2 C. lll. 2. a) bb) und des ursprünglich mit einem Informationsschwerpunkt konzipierten "Vox"-Pro48

49

B. Begriff des Spartenprogramms

51

I. Begriff des Rundfunks 1. Allgemeines

a) Verfassungsrechtlicher Rundfunkbegriff

Der herkömmliche verfassungsrechtliche Rundfunkbegriff52 umfaßt die Veranstaltung und Verbreitung von Darbietungen aller Art in Wort, in Ton und in Bild für die Allgemeinheit, d. h. für einen "unbestimmten Personenkreis"53 bzw. eine "beliebige Öffentlichkeit"54, mit Hilfe elektromagnetischer Schwingungen, wobei es keinen Unterschied macht, ob diese drahtlos (ohne Verbindungsleitungi5 oder drahtgebunden (längs oder mittels eines Leiters)56 verbreitet werden. 57 "Rundfunk" ist zudem auf einer anderen Ordnungsebene der Oberbegriff für das Fernsehen (" ... und in Bild ..."; vgl. § 2 Abs. l Satz 1 RStV) und den Hörfunk. 58 Mittlerweile vom verfassungsrechtlichen Begriffsverständnis her unumstritten ist die Rundfunkqualität von Pay-TV in seinen beiden Formen des Pay-per-Channel59 und des Pay-per-View60 • Zu dieser Form der Darbietung gramms haben jedoch gezeigt, daß das Medienordnungsrecht bei (privaten) Programmreformen und -umstrukturierungen eher ein "stumpfes Schwert" ist. 52 Die Verfassung formt ihre Begriffe "autonom", d. h. unabhängig von den einfachgesetzlichen Definitionen; vgl. Tettinger, Neue Medien und Verfassungsrecht, 1980,S.I6. 53 Etwa Jarass, in: ders./Pieroth, GG, Art. 5 Rn. 36. 54 Lerche, Rundfunkmonopol, 1970, S. 28. 55 Bisher genutzte drahtlose Übertragungstechniken sind die terrestrische Verbreitung über erdgebundene Sender und die Satellitenübertragungs-Technik; s. dazu u. § 2 B. I. 56 Unabhängig davon, ob diese Übertragungen über das Breitbandkabelnetz (auf der Netzebene 3 lange in Händen der Deutschen Telekom AG bzw.- seit 1. 1. 1999 - ihrer Tochter Kabel Deutschland GmbH; s. zu Regionalisierung und Veräußerung der Kabelinfrastruktur noch u. § 2 C. II. 3.), über schmalbandige Netze (wie das Telefonnetz) bzw. - unterdessen marktreif-über das Stromnetz erfolgen. 57 Vgl. nur Herzog, in: MDHS, GG Art. 5 Rn. 195; Kloepfer, Artikel "Rundfunkfreiheit", in: Ergänzbares Lexikon des Rechts, Ordner 2, 5/650, S. 1; Gersdorf, Der verfassungsrechtliche Rundfunkbegriff im Lichte der Digitalisierung der Telekommunikation, 1995, S. 84 ff.; aus der Rechtsprechung etwa OVG Münster, DÖV 1978, 519 f. 58 BVerfGE 12, 205 (226). 59 Dabei zahlt der Empfänger für das gesamte Programm ohne Rücksicht darauf, welche Sendungen und Beiträge er (unverschlüsselt) sehen will. 60 Bei dieser Form des Pay-1V bekommt der Zuschauer für sein Entgelt nur den unverschlüsselten Empfang einer bestimmten Sendung, etwa der Live-Berichterstattung von einem Sportereignis; die Einzelbezahlung für Sportereignisse ist jedoch 4"

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§ I Gesetzliche und tatsächliche Ausgangsposition

in Wort, Ton und Bild hat jeder Zugang, seine Bereitschaft vorausgesetzt, vorher das vom Veranstalter verlangte Entgelt zu entrichten, um so das mittels eines Decoders entschlüsselte - Fernsehen zu empfangen. Die Verschlüsselung der Fernsehsignale ändert an der Bestimmung der Darbietung für einen unbestimmten Personenkreis ebenso wenig wie die Entgeltpflichtigkeit,61 was auch in der einfachgesetzlichen Ausgestaltung des Rundfunkbegriffs seinen Niederschlag gefunden hat (§ 2 Abs. 1 Satz 2 RStV). Nichts anderes gilt für - durch Verschlüsselung vor ungewolltem Zugang geschützte - Entgeltradios.62 b) Wandlung des einfachgesetzlichen Rundfunkbegriffs durch die neuen digitalen multimedialen Dienstleistungen

Da das Verfassungsrecht seine Begriffe autonom ausprägt, steht das Rundfunkverständnis des GG nicht zur Disposition des Gesetzgebers; andernfalls verzichtete man auf einen wichtigen Baustein rechtsstaatlicher Kontrolle. Bei den einfachgesetzlichen Begriffsbestimmungen der Landesrundfunkgesetze und des § 2 Abs. 1 RStV handelt es sich daher um Verfassungskonkretisierungen, die sich an der vom Grundgesetz vorausgesetzten Definition messen lassen müssen. Auch können sich audiovisuelle Dienstleistungen, die nicht unter den einfachgesetzlichen Rundfunkbegriff subsumierbar sind, durchaus als "Rundfunk" im verfassungsrechtlichen Sinne darstellen. Da jedoch spätestens das "Programm" und das ,,Spartenprogramm" keine verfassungsrechtlichen termini mehr darstellen, werden die nachfolgenden Erörterungen maßgeblich vom einfachgesetzlichen Rundfunkbegriff bestimmt, jedenfalls soweit dieser mit dem vom GG vorgegebenen Verständnis korrespondiert. Bedeutung und Inhalt des "Rundfunk"-Begriffs lassen sich dabei nicht ein für allemal festlegen, sondern können sich bei (technischen) Veränderungen des Normbereichs wandeln,63 was durch die Einführung der gesetzlichen Grundlagen für die neuen - internetvermittelten - elektronischen Innach Angaben von "Premiere World" zum Sendestart im Sommer 1999 erst ab einer Abonnentenzahl von 3,5 Mio. betriebswirtschaftlich interessant, vgl. epd medien Nr. 66/1999. 61 Vgl. zu beiden Formen des Pay-TV und deren Bestimmtheit für die Allgemeinheit statt vieler Gersdorf, Der verfassungsrechtliche Rundfunkbegriff im Lichte der Digitalisierung der Telekommunikation, 1995, S. 37 und 113 ff.; Hoffmann-Riem, MP 1996, 73 ff. (75); Dörr, in: Dittmann/Fechner/Sander (Hg.), Der Rundfunkbegriff im Wandel der Medien, 1997, S. 121 ff. (124 f.), Beucher/Leyendecker/ v. Rosenberg, Mediengesetze, 1999, § 2 RStV, Rn. 10, Hartstein/Ring/Kreile/Dörrl Stettner, RStV, § lO Rn. 11. 62 So jetzt auch - allerdings in einem urheberrechtliehen Streit - LG München I, K&R 2000, 39 f., und Kreile, K&R 2000, 40 f. in der Anmerkung dazu.

B. Begriff des Spartenprogramms

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formations- und Kommunikationsdienste (luK-Dienste) belegt wird. Diese neuen digitalisierten Formen der Individual- und Massenkommunikation sind 1997 mit dem Teledienstegesetz (TDG)64 des Bundes bzw. dem Mediendienste-Staatsvertrag65 [MDStV] der Länder einem Sonderregime unterstellt worden, das eine Vielzahl von neuartigen Abgrenzungsproblemen aufwirft, in einigen Fällen jedoch auch bisherige Ungenauigkeiten beseitigt. So ist der Fernsehtext bzw. Videotext, der schon immer die Anforderungen der (Rundfunk-) "Darbietung" verfehlte, mit lokrafttreten des MDStV aus dem Anwendungsbereich des Rundfunkstaatsvertrages herausgelöst worden (§ 22 lit. a MDStV) und nunmehr ausdrücklich als (Verteil-) Mediendienst i. S. d. § 2 Abs. 2 Nr. 3 MDStV zu qualifizieren. Zusätzlich müssen die Vorgaben des Europäischen Gemeinschaftsrechts beachtet werden. Auf der einen Seite wird der Begriff der Fernsehsendung in Art. 1 lit. a EG-Fernseh-RL66 näher bestimmt, wobei sich keine wesentlichen Unterschiede zu Art. 5 Abs. I Satz 2 GG oder § 2 Abs. I RStV ergeben. Auf der anderen Seite sind "Dienste der Informationsgesellschaft" so der Sammelbegriff des sekundären Gemeinschaftsrechts für die neuartigen, digitalen und internetvermittelten Angebote - unterdessen Gegenstand einer Reihe von EG-Richtlinien und vor allem in der EG-Transparenz-RL67 definiert. Art. I Nr. 2 EG-Transparenz-RL enthält die maßgebliche, von anderen gemeinschaftsrechtlichen Texten i. d. R. in Bezug genommene Defini63 BVerfGE 74, 297 (350); s. zur technischen Situationsbezogenheil des Rundfunks noch u. § 2 B. 64 Gesetz über die Nutzung von Telediensten vom 22. 7. 1997 (BGBI. I S. 1870). 65 Staatsvertrag über Mediendienste (Mediendienste-Staatsvertrag) vom 20. I. bis 7. 2. 1997; vgl. das Zustimmungsgesetz des Berliner Abgeordnetenhauses vom 23. 6. 1997 (GVBI. S. 360) und die Begründung zum MDStV, Drs. Abgeordnetenhaus Bln. 13/1663. Unterdessen - mit dem Vierten Rundfunkänderungsstaatsvertrag - wurde der MDStV als neuer Art. 7 in den Staatsvertrag über den Rundfunk im vereinten Deutschland eingegliedert. 66 Richtlinie 97 /36/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 30. 6. 1997 zur Änderung der Richtlinie 89/552/EWG des Rates zur Koordinierung bestimmter Rechts- und Verwaltungsvorschriften der Mitgliedstaaten über die Ausübung der Fernsehtätigkeit (ABI. EG Nr. L 202, S. 60); s. auch u. § 4 C. II. 5. a). 67 Richtlinie 98/34/EG über ein Informationsverfahren auf dem Gebiet der Normen und technischen Vorschriften und der Vorschriften für die sog. "Dienste der Informationsgesellschaft" vom 22. 6. 1998 (ABI. EG Nr. L 204, S. 37) i.d.F. der Richtlinie 98/48/EG vom 20. 7. 1998 (ABI. EG Nr. L 217, S. 18; erst durch die mit dieser Änderungs-RL geschaffene, konsolidierte Fassung der EG-Transparenz-RL fanden die Dienste der Informationsgesellschaft überhaupt Eingang in ihren Titel und wurde ihr Anwendungsbereich entsprechend erweitert: Die EG-Transparenz-RL (s. auch noch u. § 4 C. II. 5. c) zwingt die Mitgliedstaaten und die Gemeinschaft zu wechselseitigen Mitteilungen über geplante und durchgeführte technische und rechtliche Maßnahmen auf dem Gebiet der Informationstechnologie.

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§ 1 Gesetzliche und tatsächliche Ausgangsposition

tion der "Dienste der Informationsgesellschaft", Anhang V eine Beipielsliste der nicht unter Art. I Nr. 2 der Richtlinie fallenden Dienste. c) Abgrenzungen zwischen Rundfunkdarbietungen, Mediendiensten und Telediensten

Gemeinsam ist der Rundfunkdarbietung, dem Teledienst und dem Mediendienst zunächst die zugrundeliegende Übertragung durch Telekommunikation68, also unter Benutzung elektromagnetischer Schwingungen ohne Verbindungsleitung bzw. längs oder mittels eines Leiters (vgl. §§ 2 Abs. 1 Satz 1 RStV; 2 Abs. 1 TDG; 2 Abs. 1 Satz I MDStV). aa) Mediendienste und Teledienste Mediendienste sind solche IuK-Dienste, welche- ebenso wie Rundfunkdarbietungen - an die Allgemeinheit gerichtet sind (§ 2 Abs. 1 Satz 1 MDStV). Nach § 2 Abs. 2 Nr. 4 MDStV sind u. a. "Abrufdienste, bei denen Text-, Ton- oder Bilddarbietungen auf Anforderung aus elektronischen Speichern zur Nutzung übermittelt werden", Mediendienste. Ein Abrufdienst" ist dabei ein Mediendienst, der im Wege einer Übertragung von Daten auf individuelle Anforderung eines einzelnen Nutzers erbracht wird (neuer § 3 Nr. 4 MDStV nach der Novellierung durch den Sechsten Rundfunkänderungsstaatsvertrag69). Ausgenommen sind - mit Blick auf das TDG - solche, "bei denen der individuelle Leistungsaustausch oder die reine Datenübermittlung im Vordergrund steht". Teledienste sind hingegen gerade solche IuK-Dienste, die für eine individuelle Nutzung bestimmt sind(§ 2 Abs. 1 TDG), bei denen also "die redaktionelle Gestaltung zur Meinungsbildung für die Allgemeinheit" nicht "im Vordergrund steht" (vgl. den für "inhaltliche Angebote bei Verteil- und Abrufdiensten" geltenden § 2 Abs. 4 Nr. 3 TDG). 70 68 Vgl. § 3 Nm. 16, 17, 18 und 22 Telekommunikationsgesetz (TKG) vom 25. 7. 1996 (BGBI. I S. 1120), zuletzt geändert durch Art. 2 Abs. 6 Sechstes Gesetz zur Änderung des GWB vom 26. 8. 1998 (BGBI. I S. 2521). 69 Vgl. auch die gleichlautende Legaldefinition des § 3 Nr. 4 TDG i.d.F. nach der Änderung durch das Elektronischer Geschäftsverkehr-Gesetz (EGG) vom 14. 12. 2001 (BGBI. I S. 3721). 70 Vgl. außerdem§ 2 Abs. 2 Nr. 2 TDG, wonach Angebote zur Information oder Kommunikation (sog. "Datendienste" für Verkehrs-, Wetter-, Umwelt-, Börsen-, Waren- und Dienstleistungsinformationen) Teledienste sind, "soweit nicht die redaktionelle Gestaltung zur Meinungsbildung für die Allgemeinheit im Vordergrund steht". Auf die Überflüssigkeit dieses Halbsatzes vor dem Hintergrund von § 2 Abs. 4 Nr. 3 TDG weist mit Recht etwa Spind/er, in: Roßnagel (Hg.), Recht der Multimediadienste, § 2 TDG, Rn. 68, hin.

8. Begriff des Spartenprogramms

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Mediendienste und Teledienste schließen einander folglich aus. Erstere sind gekennzeichnet durch ihre Rundfunkähnlichkeit insoweit, als sie eher als Form der Massenkommunikation erscheinen, während letztere vornehmlich individualkommunikativen Charakter aufweisen, der Telekommunikation nähersteben und somit nicht dem Schutzbereich des Grundrechts der Rundfunkfreiheit, sondern dem der wirtschaftlichen Grundfreiheiten unterfallen.71 Die §§ 2 Abs. 4 Nr. 2 TDG; 2 Abs. 1 Satz 2 MDStV stellen zudem klar, daß der Anwendungsbereich des MDStV und des TDG nicht eröffnet sein soll, wenn der (Zugriffs-, Abruf-, Verteil-) Dienst als Rundfunk im Sinne des RStV zu qualifizieren ist. 72 bb) Teledienste und Rundfunk Angesichts des individualkommunikativen Charakters von Telediensten, sollten Überschneidungen mit dem Massenmedium Rundfunk eigentlich ausgeschlossen sein. Freilich bieten Dienste nach § 2 Abs. 2 Nr. 5 TDG ("Angebote von Waren und Dienstleistungen in elektronisch abrufbaren Datenbanken mit interaktivem Zugriff und unmittelbarer Bestellmöglichkeit") durchaus auch solche audiovisuellen Inhalte zum individuellen Zugriff bzw. Abruf an, die herkömmlicherweise als Rundfunk veranstaltet und verbreitet werden (Filme, Konzertmitschnitte, Sportübertragungen etc.) und denen man die redaktionelle Gestaltung zur Meinungsbildung für die Allgemeinheit (vgl. nochmals die Negativklausel in § 2 Abs. 4 Nr. 3 TDG) nicht ohne weiteres absprechen kann. Verkompliziert wird die Rechtslage dadurch, daß § 2 Abs. 2 Nr. 4 MDStV "Abrufdienste, bei denen Text-, Tonund Bilddarbietungen auf Anforderung aus elektronischen Speichern zur Nutzung übermittelt werden", als Regelbeispiel auch für Mediendienste aufführt. Auf die sog. On-Demand-Dienste (oder -Darbietungen), bei denen der einzelne Nutzer Sendungen, Beiträge, audiovisuelle Werke o. ä. aus einer ihm zugänglich gemachten Bild-/Tonfolge "individuell" (vgl. jetzt auch die § 3 Nr. 4 TDG/MDStV) abfordert bzw. aufruft, wird also sogleich detaillierter zurückzukommen sein.73 cc) Mediendienste und Rundfunk Für die begriffliche Konkurrenz zwischen Rundfunkdarbietungen und Mediendiensten ergibt ein Vergleich der Legaldefinitionen, daß Mediendien71 Kompetenzgrundlage für das TDG ist folglich Art. 74 Abs. I Nr. II GG ("Recht der Wirtschaft"). 72 Beucher/Leyendecker/v. Rosenberg, Mediengesetze, 1999, § 2 RStV Rn. 2. 73 s. u. § I 8 . I. 2 a).

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§ I Gesetzliche und tatsächliche Ausgangsposition

ste zwar - wie der Rundfunk - an die Allgemeinheit gerichtet sind, sich von jenem jedoch durch das Fehlen des Darbietungscharakters unterscheiden. Darbietungen sind zunächst Angebote, die zur öffentlichen Meinungsbildung bestimmt oder zumindest geeignet sind?4 Das allein kann jedoch nicht entscheidend sein, ist doch jedem Informations- und Kommunikationsangebot, das sich - wie ein Mediendienst- an die Allgemeinheit richtet, schon allein auf Grund dieser Finalität eine gewisse Relevanz für den öffentliche Diskurs immanent. § 2 Abs. l Satz 3 RStV bestimmt nunmehr (vgl. § 22 MDStV), daß der RStV grundsätzlich nicht für Mediendienste gilt. Umgekehrt läßt der MDStV den RStV unberührt (§ 2 Abs. 1 Satz 2 MDStV). Aus der Zusammenschau dieser Regelungen folgt daher zwingend, daß nicht jede an die Allgerneinheit gerichtete Informationsverbreitung mit Meinungsrelevanz die Schwelle der "Darbietung" i. S. d. § 2 Abs. 1 RStV erreicht. Nimmt man die gesetzlichen Regelbeispiele für Mediendienste ernst, ergibt sich: Mediendienste sind entweder nur von geringer publizistischer Relevanz (vgl. § 2 Abs. 2 Nm. 1 und 2 MDStV) oder entbehren der Suggestivkraft bewegter Bilder (so der Zuschnitt des § 2 Abs. 2 Nr. 3 MDStV 75 ). 76 Der Schluß, Rundfunkdarbietungen dienen in besonderem Maße der öffentlichen Meinungsbildung, während Mediendienste hierfür eine eher zurückgenommene Rolle spielen, liegt nahe. Genauer: Die Kriterien, welche die besondere Meinungsbildungsrelevanz eines Angebots und damit seine Einordnung als Rundfunk (und nicht als Mediendienst) ausmachen, sind seine Breitenwirkung, seine Aktualität und seine Suggestivkraft.77 Trennschärfe hat der Gesetzgeber mit solchen Kriterien weder tatsächlich erreicht, noch um jeden Preis zu erreichen versucht,78 muß das RegulieBVerfGE 31, 314 (325 f.). Der bisher dem Rundfunk zuzuordnende Videotext (Femsehtext) gilt mit Streichung der 2. Alt. des § 2 Abs. 2 Satz 2 RStV (vgl. § 22 MDStV) und kraft ausdriicklicher Nennung als Regelbeispiel in § 2 Abs. 2 Nr. 3 MDStV nunmehr als Mediendienst; zum legislativ ähnlich behandelten Teleshopping noch u. § I B. I. 2. 74

75

c).

Begrundung zu § 2 MDStV; vgl. Drs. Abgeordnetenhaus Bin. 1311663, S. 9 f. KDLM, Erstes Strukturpapier zur Unterscheidung von Rundfunk und Mediendiensten, (Aktualisierte Fassung; Stand: Dezember 1998), Ziffer 2.1.4. Der Unterschied zwischen einem an die Allgemeinheit gerichteten bloßen Informations- und Kommunikationsdienst (Mediendienst) und einer für die Allgemeinheit bestimmten (Informations- und Kommunikations-) Darbietung (Rundfunk) besteht ferner darin, daß letztere typischerweise durch eine planvolle redaktionelle Gestaltung (Moderation, Kommentierung und Einbettung in einen Gesamtkontext) gekennzeichnet ist, die gerade den Programmen des Rundfunks zu eigen ist; s. zum Programmbegriff noch u. § I B. II. 78 Deutsche Bundesregierung, luKDG-Evaluierungs-Bericht, BT-Drs. 1411191, s. 7. 76

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B. Begriff des Spartenprogramms

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rungsmosaik doch angesichts des Technikfortschritts eine hinreichende Flexibilität und Entwicklungsoffenheit aufweisen, wenn nicht jede innovative elektronische Dienstleistung erneuten Novellierungsbedarf auslösen soll. Verdeutlicht werden die Brüche im jetzigen Normengefüge etwa durch § 20 Abs. 2 Satz 1 RStV, wonach private Anbieter von Mediendiensten einer Zulassung nach Landesrecht bedürfen, wenn und soweit ihre Angebote dem Rundfunk zuzuordnen sind. 79 Als wirksames Instrument zur Behebung von rechtlichen Unsicherheiten erweist sich dabei z. B. die den Anbietern von Mediendiensten in § 20 Abs. 2 Satz 3 RStV eingeräumte Möglichkeit, bei der zuständigen Landesmedienanstalt eine rundfunkrechtliche Unbedenklichkeitsbescheinigung für den beabsichtigten Mediendienst zu beantragen. Eine weitere terminologische Unschärfe weist§ 2 Abs. 2 Nr. 4 MDStV auf, der bei Abrufdiensten, bei denen Inhalte auf Anforderung aus elektronischen Speichern zur Nutzung übermittelt werden, von Text-, Ton- oder Bilddarbietungen spricht. 2. Verbleibende Problemfelder

Für das Thema der Arbeit bleiben Fragen offen, vor allem nach der Rundfunkqualität der Near-Video-on-Demand- und Video-on-Demand-Dienste, des Internet-Radios und -Fernsehens, der Teleshopping-Angebote, der sog . .. Closed-Circuit"-Medien sowie des Funks für bestimmte Einrichtungen (Kunden-TV etc.), finden doch auch (und gerade) hierüber stark diversifizierte und auf bestimmte Zielgruppen zugeschnittene audiovisuelle, bildschirmvermittelte Angebote Verbreitung.

79 Ob die Voraussetzung der Norm vorliegt, entscheidet die zuständige Landesmedienanstalt im Einvernehmen mit allen anderen Landesmedienanstalten durch feststellenden Verwaltungsakt; danach muß der Anbieter binnen sechs Monaten entweder einen Zulassungsantrag stellen oder den Mediendienst so anbieten, daß er nicht dem Rundfunk zuzuordnen ist (§ 20 Abs. 2 Satz 2 RStV). Legt man allein diese Systematik des § 20 Abs. 2 RStV zugrunde, spricht einiges dafür, einen Rundfunkdienst lediglich als einen - durch das Merkmal der Darbietung angereicherte Unterfall eines Mediendienstes zu begreifen (so etwa jüngst Pappi, Teledienste, Mediendienste und Rundfunk, 2000, S. 153 f.). Eine solche Betrachtungsweise geht m. E. angesichts der verfassungsrechtlichen Vorgaben und der zeitlichen Abläufe zu weit; man sollte dem historisch gewachsenen und vom GG geschützten Rundfunk einstweilen die eigenständige Bedeutung belassen und nicht vorschnell einem Rechtsbegriff unterordnen, dessen Nachhaltigkeil keineswegs ausgemacht ist.

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§ I Gesetzliche und tatsächliche Ausgangsposition

a) "Near-Video-on-Demand" und "Video-on-Demand"

Noch nicht abschließend geklärt ist die Rundfunkqualität der - regelmäßig entgeltpflichtigen80 - Angebote des Video-on-Demand und Near-Videoon-Demand.81 aa) Dienstebeschreibung Beim Near-Video-on-Demand (NVOD) werden einzelne entgeltpflichtige Sendungen (i. d. R. Spielfilme82) in raschen Abständen, u. U. durch die Möglichkeiten digitaler Kanalvielfalt nur geringfügig zeitversetzt, wiederholt, so daß sie dem Rezipienten in hoher Disponibilität zur Verfügung stehen. Er kann aus mehreren Anfangszeiten die ihm genehme auswählen und so den Empfangszeitpunkt zwar nicht vollständig, aber doch innerhalb der vom Veranstalter vorgegebenen Ausstrahlungszyklen mitbestimmen, und leistet sein Entgelt entweder für den gesamten Dienst oder nur für die Sendungen, auf welche er tatsächlich Zugriff genommen hat. NVOD wird daher oft als Zugriffsdienst bezeichnet. Beim Video-on-Demand (VOD) dagegen werden die Sendungen und Beiträge vom Anbieter ständig auf elektronischen Servern zum Abruf durch den Rezipienten bereitgehalten. Hier kann der Zuschauer frei bestimmen, wann er welche Darbietung rezipiert. Zusätzlich ist Interaktivität in dem Sinne möglich, daß der Nutzer den georderten Content vor- und zurückspulen oder auf Standbild setzen kann. Es handelt sich um einen sog. "Abrufdienst"83 i. S. der neuen §§ 3 Nr. 4 TDG/MDStV (im Gegensatz zum "Verteildienst" gemäß §§ 3 Nr. 3 TDG/MDStV). bb) Einordnung von NVOD und VOD nach Gemeinschaftsrecht Für "zeitversetzten Video-Abruf', also NVOD, ergibt sich die Zugehörigkeit zu den Fernsehdiensten positiv aus Anhang V Nr. 3 lit. a der EGTransparenz-RL, der umgekehrt klarstellt, daß NVOD kein "auf individuel80 Zu Pay-1V und Pay-Radio sowie deren Einordnung als Rundfunk s. bereits o. § I B. I. I. a). 81 Zum Ganzen etwa Gersdorj. Der verfassungsrechtliche Rundfunkbegriff im

Lichte der Digitalisierung der Telekommunikation, 1995, S. 37 ff. 82 Zwingend ist diese Begrenzung auf Spielfilme nicht, die Bezeichnung ist in bezug auf das Wort "Video" folglich extensiv auszulegen: Near- Video-on-Demand und Video-an-Demand-Inhalte können aus dem gesamten Sortiment der Programmsparten stammen; vgl. Gersdorj. Der verfassungsrechtliche Rundfunkbegriff im Lichte der Digitalisierung der Telekommunikation, 1995, S. 38. 83 Bundesregierung, Medienbericht 1998, BT-Drs. 13/10650, S. 149.

B. Begriff des Spartenprogramms

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len Abruf eines Empfängers erbrachter Dienst" und infolgedessen auch kein "Dienst" i. S. d. Art. 1 Nr. 2 EG-Transparenz-RL ist. 84 Umgekehrt zählen nach Art. 1 lit. a Satz 3 EG-Fernseh-RL "Kommunikationsdienste, die auf individuellen Abruf Informationen oder andere Inhalte übermitteln, wie Fernkopierdienste, elektronische Datenbanken und andere ähnliche Dienste" begrifflich nicht zum Fernsehen. Daß damit auch VOD-Angebote gemeint sind, liegt nahe. cc) Einordnung von NVOD nach deutschem Recht Für die Anwendungen des Near-Video-on-Demand (NVOD) und des Video-on-Demand (VOD), hinsichtlich derer das Meinungsspektrum von der

eindeutigen Zuordnung zu den Telediensten85 bis zur - ebenso eindeutigen - Einordnung als Rundfunk86 reicht, sind rechtliche Differenzierungen geboten. Der Unterschied zwischen der jederzeitigen Abrufbarkeil aus einem elektronischen Speicher einerseits (VOD) und der periodisch bzw. zyklisch wiederholbaren Zugriffsmöglichkeit auf einen vom Anbieter bzw. Veranstalter vorgegebenen Ablauf (NVOD) erscheint als gravierend genug.

Da der Zuschauer beim NVOD lediglich selbst bestimmt, wann er die Darbietungen rezipiert (und selbst in dieser Entscheidung angesichts der zeitlichen Vorgaben des Anbieters nicht völlig autonom ist), während die Inhalt des Dargebotenen (wie beim herkömmlichen Fernsehen und Hörfunk) Sache des Veranstalters bleiben, bestehen keine durchgreifenden Bedenken gegen die "Allgemeinheit" des Publikums des Near- Video-on-Demand.87 Daß bei NVOD (und VOD) allein wegen ihrer sofortigen Entgeltpflichtigkeit der individuelle Leistungsaustausch im Vordergrund steht, und sie deshalb als Teledienste von den Anwendungsbereichen des RStV und des MDStV auszunehmen seien, 88 vermag nicht zu überzeugen. Sie mögen zwar faktisch regelmäßig entgeltpflichtig sein; de iure besteht ein solches Junktim nicht. Jedenfalls steht das do ut des zwischen Darbietung und Entgelt nicht notwendig im Vordergrund der Beziehung zwischen Anbieter und 84 Nicht unter die "Dienste"-Definition der EG-Transparenz-RL fallen danach "Femsehdienste (einschließlich zeitversetzter Video-Abruf)" nach Art. I lit. a EGFemseh-RL. 85 Vgl. nur Beucher/Leyendecker/v. Rosenberg, Mediengesetze, 1999, § 2 RStV Rn. 8 ff. 86 Etwa Gersdorf, Der verfassungsrechtliche Rundfunkbegriff im Lichte der Digitalisierung der Telekommunikation, 1995, S. 29 und 158. 87 So etwa Ricker/Schiwy, Rundfunkverfassungsrecht, 1997, S. 76; Herrmann, Rundfunkrecht, 1994, § 2 Rn. 28. 88 Beucher/Leyendeckerlv. Rosenberg, Mediengesetze, 1999, § 2 RStV Rn. 8 ff. m.w.N.; Meier, in: Roßnagel (Hg.), Recht der Multimediadienste, § 2 MDStV Rn. 65.

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§ I Gesetzliche und tatsächliche Ausgangsposition

Nutzer, und zwar ebenso wenig wie beim Pay-TV, welches nach dieser Begründung ebenfalls als Teledienst gelten müßte. Entscheidend ist, ob der Nutzer auf den Ablauf der abrufbaren Inhalte Einfluß nehmen kann: Kann er dies - wie beim Pay-TV und NVOD - nicht, steht die individuelle Beziehung zum Anbieter nicht im Vordergrund des Geschehens. 89 Nimmt man noch die gemeinschaftsrechtlichen Prämissen90 hinzu, streiten somit die besseren Argumente für die Subsumtion von NVOD unter den Rundfunkbegriff, es sei denn, die Sendungen und Beiträge, auf die der Nutzer Zugriff erhält, unterschreiten inhaltlich jede (Darbietungs-) Höhe (strafbare Handlungen, bewußte Lügen etc.). Das häufig gegen die Rundfunkqualität von NVOD-Angeboten vorgebrachte Argument, sie würden der gesamtredaktionellen Gestaltung entbehren, die einem Rundfunk(gesamt)programm eigen ist,91 verkennt m. E., daß dieses Kriterium nicht schon auf der Ebene des Rundfunkbegriffs in Ansatz gebracht werden kann, sondern erst die Frage entscheidet, ob das konkrete NVOD-Angebot, dessen Rundfunkeigenschaft vorgelagert zu klären ist, (auch) als "Programm" einzustufen ist. dd) Einordnung von VOD nach deutschem Recht Anders liegen die Dinge beim Video-on-Demand (VOD): Wegen der Punkt-zu-Punkt-Erbringung und der daher fehlenden Distribution ist das VOD-Angebot in der Tat kaum von den Offerten einer Videothek oder des Buchhandels zu unterscheiden. 92 VOD ist als Abrufdienst (§§ 3 Nr. 4 TDG/MDStV) nach den - nicht ganz eindeutigen - gemeinschaftsrechtlichen Vorgaben93 wohl eher als IuK-Dienst, denn als Rundfunk einzuordnen und entsprechend den Motiven des deutschen Gesetzgebers94 als Medien89 So auch Spind/er, in: Roßnagel (Hg.), Recht der Multimedia-Dienste, § 2 TDG, Rn. 96. 90 s.o. § I B. I. 2. a) bb). 91 Tettenbom, in: Beck'scher IuKDG-Kommentar, 2001, Vor § I TDG Rn. II, und § 2 MDStV Rn. 65, jeweils unter Berufung auf Bullinger!Mestmiicker, Multimediadienste, 1997, S. 52 f. 92 Deswegen auch gegen die Rundfunkeigenschaft von VOD die KDLM, Erstes Strukturpapier zur Unterscheidung von Rundfunk und Mediendiensten (Aktualisierte Fassung; Stand: Dezember 1998), Ziffer 2.2.2.4.1. und 2.2.2.4.2. (abrufbar unter: http://www.alm.de/aktuelles/presse/struktur2.htm). Allerdings heißt es dort im Hinblick auf VOD-Angebote über die herkömmlichen Rundfunkübertragungswege auch: "Bei weiterer Optimierung der Speichermedien und der Übertragungstechnik ist nicht auszuschließen, daß, was die Quantität der gleichzeitig möglichen Abrufe betrifft, eine ,kritische Masse' erreicht wird, bei der sich hinsichtlich des Breirenwirkungskriteriums der Übergang des Angebots von einem Mediendienst zum Rundfunk vollzieht." 93 s.o.§ I B. I. 2. a) bb).

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dienst gemäß § 2 Abs. 2 Nr. 4 MDStV zu klassifizieren. 95 Stellt man auf die verfassungsrechtliche Funktion des Rundfunks als "Diener" der Meinungsfreiheit und Instrument der Pluralismussicherung ab, erfährt dieses Ergebnis durchaus eine Stütze. Zwar erweist sich das Merkmal der (Punktzu-Mehr-Punkt-) "Verbreitung" als entbehrlich für den Allgemeinheitsbezug und - in der Konsequenz - für die Einordnung einer zum Abruf bereitgehaltenen Bild-, Ton- oder Textfolge als Rundfunk.96 Denn das Bundesverfassungsgericht (BVerfG) hatte - wenn auch bereits 1987, als es die informationstechnische "Revolution" nicht in vollem Umfang hat antizipieren können - festgestellt, daß jedenfalls für den verfassungsrechtlichen Rundfunkbegriff des Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG die Gleichzeitigkeit von Ausstrahlung und Empfang nicht prägend ist. Es hat diese Aussage allerdings mit der Einschränkung versehen, dies gelte nur, solange die Anforderungen der Allgemeinheit des Adressatenkreises und der publizistisch relevanten Inhalte verwirklicht sind.97 Da sich ein VOD-Angebot auf einem eigentümlichen Grat zwischen Bestimmtheit für den individuellen Abruf einerseits und Offenheit für einen beliebigen Rezipientenkreis andererseits bewegt, wird man ihm den Allgemeinbezug nicht ohne weiteres absprechen können.98 Dafür spricht auch, daß (NVOD- und) VOD-Dienste regelmäßig im Rahmen digitaler Programmbouquets von Rundfunkveranstaltern Verbreitung finden dürften. Allenfalls wenn eine geschlossene Nutzergruppe vorliegt oder VOD mit so geringer technischer (Speicher-) Kapazität angeboten wird, daß jeweils nur eine kleine Nutzerzahl die Inhalte zeitgleich abrufen kann, mag man die Allgemeinheit des Dienstes anders beurteilen.99 Entscheidende Bedeutung kommt somit der jeweiligen publizistischen Qualität bzw. der "inhaltlichen Zielrichtung" 100 des VOD-Angebots zu; einem Umstand also, der sinnvoll nur für den jeweiligen Einzelfall und unter Amtliche Begründung zum MDStV; Drs. Abgeordnetenhaus Bin. 13/1663, 10. 95 So vor Verabschiedung des MDStV und des luKDG schon Müller-Usingl Lücke, ArchPT 1995, 32 ff. (42): .,Dienst mit Komponenten der Massenkommunikation"; Kuch, ZUM 1997, 225 ff. (228). 96 Gersdorf Der verfassungsrechtliche Rundfunkbegriff im Lichte der Digitalisierung der Telekommunikation, 1995, S. 116 ff.; Bullinger/Mestmäcker, Multimediadienste, 1997, S. 51. 97 BVerfGE 74, 297 (351 f.). 98 Vgl. - freilich vor lokrafttreten der Multimedia-Gesetze - unter Rückgriff auf den verfassungsrechtlichen Rundfunkbegriff Gersdorf AfP 1995, 565 ff. (573); ferner Kröger/Moos, AfP 1997, 675 ff. (678), Fn. 29. 99 KDLM, Erstes Strukturpapier zur Unterscheidung von Rundfunk und Mediendiensten (Aktualisierte Fassung; Stand: Dezember 1998, Ziffer 2.2.2.4. 100 So Tettenborn, in: Beck'scher luKDG-Kommentar, 2001, § 2 MDStV Rn. 65.

s.

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§ I Gesetzliche und tatsächliche Ausgangsposition

Würdigung der Gesamtsituation verläßlich beantwortet werden kann. 101 So mag es durchaus -wie schon beim NVOD angedeutet 102 - Inhalte geben, denen jeglicher Wert für die öffentliche Meinungsbildung abgeht, was im Ergebnis für eine einfachgesetzliche Qualifizierung als Teledienst sprechen würde. Andererseits läßt sich - bei entsprechend gesteigertem publizistischen Potential der vermittelten Inhalte (typischerweise Spielfilme, Sportübertragungen, Event-Berichterstattungen etc.) 103 -kaum ausschließen, daß VOD als Mediendienst einzustufen oder gar - im Einzelfall - i. S. d. § 20 Abs. 2 Satz 1 RStV 104 "dem Rundfunk zuzuordnen" sein kann. b) Internet-Radio und -Fernsehen

Bei klassischen Rundfunksendungen, die (zusätzlich) auf Abruf über das WWW verbreitet werden, ging die KDLM in ihrem Strukturpapier von Ende 1998 105 eindeutig von einem Mediendienst (d.h. vom Fehlen der Rundfunkqualität) aus. 106 Gestützt wurde dieses Resultat hauptsächlich durch die Erwägung, daß die Ton- und Bildelemente angesichts der geringen Übertragungsgeschwindigkeiten eine dem herkömmlichen Rundfunk vergleichbare Suggestivkraft nicht entwickeln würden. Zudem ließe bei visuellen Bewegtbildangeboten häufig die Bildgröße zu wünschen übrig. 107 Für reinen Intemet-Höifunk, der ohnehin der Suggestivkräfte bewegter Bilder entbehrt, ist diese Argumentation nicht mehr haltbar; als erste Landesmedienanstalt begann die LfK Baden-Württemberg bereits Mitte 2000 mit der Lizenzerteilung für Netzradios, welche von ihr folglich entweder So auch v. Heyl, ZUM 1998, 115 ff. ( 119). s. o. § I B. I. 2. a) dd). 103 Zum Wert unterhaltender Beiträge für die Meinungsbildung vgl. BVerfGE 35, 202 (222); 59, 231 (258). Selbst Spielfilmen, Unterhaltungsshows und Sportübertragungen als (fiktionaler) Unterhaltung kann nicht schlechthin jeder publizistische Wert abgesprochen werden, können sie aufgrund hoher Einschaltquoten doch die öffentliche Meinungsbildung u. U. wesentlich stärker prägen als die politische Berichterstattung; vgl. etwa Dörr, "Multimedia" und der Rundfunkbegriff; in: Dittmann/Fechner/Sander (Hg.), Rundfunkbegriff im Wandel der Medien, 1997, S. 121 ff. (127); s. zur Kritik hieran noch u. § 6 B. IV. 3. 104 s. zu dieser Ausnahme vom eigentlich strikten Antagonismus zwischen Mediendiensten und Rundfunkdarbietungen auch o. Rn. § I B. I. I. c) cc). 105 KDLM, Erstes Strukturpapier zur Unterscheidung von Rundfunk und Mediendiensten (Aktualisierte Fassung; Stand: Dezember 1998), Ziffer 2.2.2.4.2. 106 Tettenbom, in: Beck'scher IuKDG-Kommentar, 2001, § 2 MDStV Rn. 45 ff. und 65. 107 Das allein kann jedoch als Differenzierungskriterium angesichts der verschiedenen Bildschirmgrößen handelsüblicher Fernsehempfangsgeräte bis hin zu DisplayMaßen schwerlich entscheidend sein. 10 1 102

B. Begriff des Spartenprogramms

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als Rundfunkdarbietungen oder mindestens als rundfunkähnliche Mediendienste eingestuft worden sind. 108 Aber auch für das Internet-Fernsehen ist mehr als zweifelhaft, ob der pragmatische Ansatz des KDLM-Strukturpapiers der Technikentwicklung noch standhält. Um als Fernseh- oder Radiodienst etwa vom Anwendungsbereich der EG-E-Commerce-Richtlinie 109 ausgenommen zu sein, reicht die Zugehörigkeit zur Definition der Fernsehsendung in Art 1 lit. a EG-Fernseh-RL bzw. umgekehrt die Auflistung in Anhang V der EG-TransparenzRL ("keine Dienste der Informationsgesellschaft sind ...") allein nicht mehr aus. Hinzukommen muß wegen Erwägungsgrund (17) der EG-E-Commerce-RL, daß die (Radio- und Fernseh-) Dienstleistungen ohne Verarbeitung und Speicherung von Daten erbracht werden. Die Online- Verbreitung von Fernsehen (und Radio) kommt nur dann ohne -jedenfalls ohne langfristige - Speicherung von Daten aus, wenn die Darbietungen weiterhin auch über die herkömmlichen Übertragungswege (terrestrische Sender, Satellit, Breitbandkabe1) verbreitet werden und lediglich daneben - zeitgleich und unverändert (1:1) im sog. Simulcast-Betrieb - als Live (Video/Audio) Stream eine zusätzliche Distribution via Internet erfahren. 110 Übertragen auf die begrifflichen Differenzierungen des RStV und MDStV würde dies vorerst bedeuten, daß Bild- und/oder Tondarbietungen, die ausschließlich über das Internet übertragen werden, 111 als - freilich u. U. rundfunkähnliche und daher zulassungspflichtige - Mediendienste (§ 20 Abs. 2 RStV) einzustufen sind, während die zeitgleiche, unveränderte Verbreitung dieser Darbietungen über die bisherigen Rundfunkübertragungswege und über das Internet an der Rundfunkqualität des Dienstes nicht rütteln. c) Teleshopping

Im Gegensatz zur indirekt stimulierenden Wirkung von Werbung (unter Einschluß der Eigenwerbung - § 2 Abs. 2 Nr. 5 RStV) 112 soll Teleshopping einen direkten Anreiz hinsichtlich der angebotenen Waren und Dienstlei108 Ohne kostengünstige Entgelte (Flatrates) für die Internetnutzung wird die Rundfunkverbreitung per Streaming-Technik im WWW freilich der Durchbruch versagt bleiben. 109 Richtlinie 2000/31/EG vom 8. 6. 2000 (ABI. EG Nr. L 178, S. I); s. noch u. § 4 C. II. 5. c). 110 Wie hier, wenngleich noch von einer Entwurfsfassung der Richtlinie ausgehend Hamann, ZUM 2000, 290 ff. (294 f.). 111 Als erstes reines Internetradio deutscher Sprache nahm am 18. 12. 1998 das private Hamburger "Cyberradio" den Sendebetrieb über die Adresse http:// www.cyberradio.de auf. 112 Vgl. auch Art. I lit. c EG-Femseh-RL.

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§ I Gesetzliche und tatsächliche Ausgangsposition

stungen erzeugen (§ 2 Abs. 2 Nr. 8 RStV 113). Seit dem Inkrafttreten des Vierten Rundfunkänderungsstaatsvertrages sind Teleshopping und Werbung also begrifflich klar getrennt und jeweils eigenen, wenn auch nur im Detail voneinander abweichenden Regelungen unterworfen worden (vgl. §§ 7; 14 bis 18; 44 bis 46 RStV 114). Teleshopping hat inzwischen nicht nur bestimmte Fenster innerhalb herkömmlicher Rundfunkprogramme erobert, sondern ist Gegenstand ganztägiger Angebote an die Öffentlichkeit. Während § 45 Abs. 3 RStV in der Fassung des Dritten Rundfunkänderungsstaatsvertrages solche direkten Kaufoder Mietangebote an die Öffentlichkeit noch als "Werbeform" bezeichnete, hat § 2 Abs. 2 Nr. 1 MDStV indes klargestellt, daß der Femseheinkauf, also ein "Verteildienst 115 in Form von direkten Angeboten an die Öffentlichkeit für den Verkauf, den Kauf oder die Miete oder Pacht von Erzeugnissen oder die Erbringung von Dienstleistungen" ein Mediendienst i. S. d. § 2 Abs. 1 MDStV ist. 116 Danach ist also zu differenzieren: Reine Teleshopping-Angebote sind generell Mediendienste, können aber wiederum im Einzelfall dem Rundfunk zuzuordnen sein (vgl. § 20 Abs. 2 RStV). 117 Teleshopping-Fenster bzw. -Spots unterfallen wegen ihrer Einbettung in Rundfunkprogramme jederzeit dem Rundfunkbegriff und damit dem Anwendungsbereich des RStV. d) "Business-IV" i. S. firmeneigenen Fernsehens

Darbietungen, die in einer begrenzten Räumlichkeit gesendet werden und auch nur dort von einer geschlossenen Adressaten- bzw. Nutzergruppe (sog. "Closed User Group"), die mit dem Anbieter oder Veranstalter durch besondere persönliche oder geschäftliche Beziehungen verbunden ist, empfanUmsetzung von Art. I lit. f EG-Femseh-RL. Zurück geht die Novellierungen dieser §§ auf die Vorgaben des Kapitels IV (Art. 10 bis 20) der EG-Femseh-RL. 115 Mit dem Sechsten Rundfunkänderungsstaatsvertrag wurde nunmehr auch der "Verteildienst" legaldefiniert als "Mediendienst, der im Wege einer Übertragung von Daten ohne individuellen Abruf gleichzeitig für eine unbegrenzte zahl von Nutzern erbracht wird" (§ 3 Nr. 3 MDStV). 116 Vgl. VG Berlin, CR 1999, 42 ff.; vgl. zu "Horne Order Television" ("H.O.T.") auch VGH München, ZUM 1996, 173 ff., und BayVerfGH, ZUM 1996, 177 ff. 117 Art. 19 EG-Femseh-RL ordnet reine Teleshoppingangebote sogar implizit ohne jeden Vorbehalt als Fernsehen ein, was auch dem verfassungsrechtlichen Rundfunkbegriff des GG entspräche. Nach KDLM-Auffassung ist - im Anschluß an Schröder, ZUM 1994, 471 ff. (477)- jedoch danach zu fragen, ob die Darstellung (noch) nur für den Waren- und Dienstleistungsmarkt oder schon für den Meinungsmarkt bestimmt ist, vgl. Ziffer 2.2.2.1 .2. des Ersten Strukturpapiers zur Unterscheidung von Rundfunk und Mediendiensten, Stand: Dezember 1998. 113

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gen werden können (sog. ,.Closed Circuit"-Medien), sind nicht an die Allgemeinheit gerichtet und unterfallen daher nicht dem Rundfunkbegriff. 118 Vielmehr handelt es sich bei Vorliegen eines solchermaßen geschlossenen Adressatenkreises um Teledienste. 119 Gemeint ist etwa das sog. BusinessTV, hier restriktiv verstanden als das Produzieren und Ausstrahlen von Sendungen und Beiträgen für die Mitarbeiter eines bestimmten Unternehmens zur Information sowie zu Aus- und Fortbildungszwecken. e) Nur für bestimmte Berufsangehörige relevante Darbietungen

Nicht um ,.Closed Circuit"-Medien, sondern um Rundfunk handelt es sich dagegen, wenn Vertreter bestimmter Berufsgruppen über die herkömmlichen Rundfunkübertragungswege mit fachspezifischen Inhalten angesprochen werden sollen. Solche Informations- und Bildungsangebote - etwa für Angehörige der freien Berufe 120 - sind für die "Allgemeinheit" bestimmte Rundfunkdarbietungen, 121 es sei denn, der Adressatenkreis stellt sich durch konkrete organisatorische oder technische Vorkehrungen wiederum als geschlossene Benutzergruppe 122 dar. 123 [) Funk für bestimmte Einrichtungen

Streitig ist hingegen die rechtliche Einordnung speziell produzierter Bild-, Text- und Tonfolgen, die innerhalb bestimmter geschäftlicher Lokale, Schalter- und Wartehallen, Hotelzimmer etc. oder sonstiger umgrenzter Räume (Wohneinheiten, Krankenhäuser, Schulen, Universitäten, Kasernen, Justizvollzugsanstalten o. ä.) ausgestrahlt werden und nicht (nur) den dort stets präsenten, eingegrenzten Personenkreis (Beschäftigte, Bewohner usw.) sondern die - ex ante schwerlich individualisierbaren - Kunden, Besucher, Hartstein/Ring/Kreile/Dörr/Stettner, RStV-Kommentar, § 2 Rn. 6. So für das Firmen-TV zutreffend Landesanstalt für Rundfunk NordrheinWestfalen (LfR), Leitfaden: Medienrechtliche Aspekte von Business-TV, September 1999, S. 5; ferner Libertus, K&R 2000, 119 ff. (122 f.). 120 Zu reinen Ärztefernsehprogrammen s. etwa noch u. § 2 C. III. 2. a) bb). 121 Eine beliebige Teilöffentlichkeit unterfällt bereits dem Begriff der Allgemeinheit, wie er für den Rundfunk maßgeblich ist; Hartstein/Ring/Kreile/Dörr/Stettner, RStV-Kommentar, § 2 Rn. 19. 122 s.o. § I B. I. 2. c). 123 Landesanstalt für Rundfunk Nordrhein-Westfalen (LfR), Leitfaden: Medienrechtliche Aspekte von Business-TV, September 1999, S. 9 f.; Hofftrumn-Riem, MP 1996, 73 (75); vgl. auch Springer, Die Reform der ARD, 2000, S. 231, dessen - in Fn. 254 angeführten - Beispiele (Fußball und Motorsportübertragungen seien - obwohl sie sich nicht an Frauen und Kinder richteten - als Rundfunk zu werten) freilich neben der Sache liegen. 118

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5 Neun

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§ I Gesetzliche und tatsächliche Ausgangsposition

Gäste etc. ansprechen sollen. Eindeutig für den Rundfunkcharakter von Einrichtungs- oder Ladenfunk (auch als lnstore-, Point-of-Sale- (POS) oder Kunden-TV bzw. -Radio bezeichnet) sprechen zwar § 20 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 RStV, der zu einem vereinfachten landesrechtliehen Zulassungsverfahren für Sendungen ermächtigt, die für Einrichtungen angeboten werden, nur dort empfangen werden können und in einem funktionalen Zusammenhang mit den in diesen Einrichtungen zu erfüllenden Aufgaben stehen, 124 und § 20 Abs. 3 Satz 2 RStV 125, wonach das Landesrecht bei auf ein Gebäude oder einen Gebäudekomplex begrenzten Sendungen auf das Zulassungserfordernis gänzlich verzichten kann. Aus diesen Bestimmungen ergibt sich, daß Funk für bestimmte Einrichtungen an einen allgemeinen, offenen Adressatenkreis gerichtet ist. 126 Fraglich bleibt insofern jedoch noch der Darbietungscharakter, für den erneut entscheidend auf die Relevanz solcher Angebote für die öffentliche Meinungsbildung abzustellen ist. Wenn die vermittelten Inhalte nicht über die Absatzförderung und das Anpreisen eigener Waren und Dienstleistungen hinausgehen und auch keine Nachrichtenberichterstattung etc. enthalten, ist dem Angebot eine gesteigerte publizistische Relevanz und damit Darbietungscharakter abzusprechen. Für diese Fälle wären die beschriebenen Angebote als Mediendienst einzustufen. 127 Mangels (Rundfunk-) Darbietung wäre dann auch der Anwendungsbereich des § 20 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 RStV nicht eröffnet. Daß der Norm nur ein schmaler Anwendungsspalt bliebe, 128 liefert kein Gegenargument Im seit dem lokrafttreten des TDG und MDStV bestehenden Gefüge aus Telediensten, Mediendiensten 124 Der frühere § 20 Abs. I Satz 2 RStV, wonach Werbung in Sendungen nach § 20 Abs. I Satz I Nr. 2 RStV unzulässig war, ist durch den Fünften Rundfunk-

änderungsstaatsvertrag gestrichen worden. 125 Früherer § 20 Abs. I Satz 3 RStV. 126 So etwa VG Saarbrücken, ZUM 1995, 642 ff. ; ganz früh bereits OVG Münster, DÖV 1978, 519; Hartstein!Ring!Kreile!Dörr/Stettner, RStV § 2 Rn. 15; a.A. freilich etwa LG Saarbrücken, ZUM 1997, 491 ff. Den beiden saarländischen Entscheidungen lag als Sachverhalt die Ausstrahlung von Text- und Bildtafeln über Monitore in Supermärkten zugrunde. Auch nach dem sog. "Schliersee"-Papier der (Landes-) Rundfunkreferenten vom 10. 9. 1981 war Funk für bestimmte Einrichtungen nicht an die Allgemeinheit gerichtet. Dieses Dokument ist jedoch spätestens mit dem lokrafttreten von § 20 Abs. I RStV obsolet geworden. 127 So LfR, Leitfaden: Medienrechtliche Aspekte von Business-TV, September 1999, S. 6 ff.; umgekehrt wird das Regel-Ausnahme-Verhältnis von den Arbeitskreisen "Werbung" und "Recht" der KDLM gesehen; vgl. deren Gemeinsame Vorlage für die 129. Sitzung am 14. und 15. II. 2000, S. 4 (http://www.alm.de/aktuelles/ presse/p151100.htm), und von Libertus, K&R 2000, 119 ff. (123 f.), gesehen. Betont wird freilich auch dort, daß stets eine Einzelfallentscheidung unter Würdigung aller Umstände zu treffen ist. 128 Oder sie gar "in der Konsequenz ... leerlaufen" würde, so Libertus, K&R 2000, 119 ff. (124).

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und Rundfunkdarbietungen ist eben nicht mehr alles, was rundfunktechnisch übertragen wird und sich an die Allgemeinheit richtet, automatisch "Rundfunk". 129 3. Fazit

Mit dem konstitutiven Merkmal "Bestimmung für die Allgemeinheit" scheiden von vornherein die evident nicht auf eine "beliebige Öffentlichkeit" bzw. einen unbestimmten Personenkreis zielenden Bild-, Ton- und/ oder Textfolgen aus, etwa der Amateurfunk. 130 Monothematische, nur für bestimmte Zielgruppen konzipierte Angebote behalten dagegen ihre Rundfunkqualität, auch wenn sie nicht von allgemeinem Interesse sind; eine bloße Eingrenzung seines mutmaßlichen Zielpublikums oder Interessentenkreises nimmt dem audiovisuell Dargebotenen allein noch nicht die Bestimmung für die Allgemeinheit. Hierbei handelt es sich im Gegenteil - wie noch zu zeigen sein wird - um typische Rundfunk-, eben Spartenprogramme. Der für den Rundfunk konstitutive Allgemeinheitsbezug entfallt allerdings bei "geschlossenen Nutzergruppen"P 1 Die erwähnten - inhaltlich oder im Hinblick auf den Rezipientenkreis - begrenzten Dienstleistungen sind deshalb nicht Gegenstand dieser Untersuchung, auch wenn sie als thematisch oder mit Blick auf ihre Zielgruppenausrichtung - homogene (Sparten-) Angebote erscheinen mögen. Ein homogenes Teleshopping-Angebot 132 verfehlt nach Einschätzung des Gesetzgebers i. d. R. den Darbietungscharakter und ist daher prinzipiell als Mediendienst, d.h. nicht als Rundfunk i.S.d. § 2 Abs. 1 RStV, zu werten, kann also allenfalls ausnahmsweise, nämlich bei einem gewissen publizistischen Rang (der etwa durch Informationssendungen ohne Produktbezug erreichbar wäre) dem Rundfunk "zuzuordnen" (§ 20 Abs. 2 Satz 1 RStV) sein. Nur in diesem Fall kommt sodann eine Einordnung als (Rundfunk-) Spartenprogramm überhaupt in Betracht. 129 Als Beispiel für Rundfunkdarbietungen für bestimmte Einrichtungen sei hier jedoch etwa auf das von der Deutschen Bahn AG veranstaltete und auf den Bahnhöfen verbreitete "Bahn-TV" verwiesen; zur Frage, ob es sich bei solchen publizistisch relevanten Darbietungen für bestimmte Einrichtungen um Eigenwerbeprogramme nach § 45b RStV handelt, s. u. § I B. VI. I. c). 130 Nach dem Amateurfunkgesetz (AFuG) vom 23. 6. 1997 (BGBI. I S. 1494) und der Amateurfunkverordnung (AFuV) vom 23. 12. 1997 (BGBI. I 1998 S. 42). 131 s. zu den sog. "Closed-Circuit"-Medien u. § I B. I. 2. f). 132 Teleshopping-Fenster hingegen, die in ein (Rundfunk-) Programm, gleich welcher Kategorie und Form, eingebunden sind, und Teleshopping-Spots unterfallen zwar stets dem Anwendungsbereich des RStV (s.o. § I B. I. I. b), werfen allerdings im Kontext der Arbeit keine spezifischen Probleme auf.

s•

§ I Gesetzliche und tatsächliche Ausgangsposition

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Auch ausschließlich internetvermittelte audiovisuelle (Bewegtbild-) Angebote erreichen generell noch nicht das für eine Darbietung geforderte Niveau (an Übertragungsqualität und Suggestivkraft). Als Mediendienste gehören sie somit aus heutiger, freilich nur begrenzt haltbarer Sicht streng genommen (noch) nicht zu den Gegenständen dieser Untersuchung, werden aber dennoch bei im wesentlichen gleichartigen Inhalten - als eine Form der Spartenprogramme der Zukunft - in die folgenden Überlegungen einbezogen. NVOD ist - von atypischen Konstellationen abgesehen - grundsätzlich als Rundfunk anzusehen, während es bei VOD auf eine Einzelfallbetrachtung der zum Abruf bereitgehaltenen Inhalte und ihrer Meinungsrelevanz ankommt. Mit der Rundfunkeigenschaft des NVOD und der Zuordnungsfähigkeit bzw. -möglichkeit des VOD zum Rundfunk ist freilich noch nichts darüber ausgesagt, ob und unter welchen Voraussetzungen man beiden Angebotsformen die Eigenschaften eines Programms 133 zusprechen kann.

II. Begriff des Programms 1. Herkömmliches Verständnis Ein Programm ist nach den Legaldefinitionen der Landesrundfunkgesetze134 und nach der Rechtsprechung 135 durch die planmäßige und strukturierte Abfolge von Sendungen und Beiträgen gekennzeichnet. Die Struktus. sogleich u. § I B. II. Vgl. § 2 Nr. 2 Landesmediengesetz Baden-Württemberg (LMedienG [BW]) vom 19. 7. 1999 (GBI. S. 273, ber. S. 387), zuletzt geändert durch Gesetze vom 20. 12. 1999 (GBI. S. 665) und vom 19. 12. 2000 (GBI. 753); § 2 Abs. I Bremisches Landesmediengesetz (BremLMG) vom 22. 6. 1993 (GBI. S. 203), zuletzt geändert durch Gesetz vom I. 6. 1999 (GBI. S. 27); § 2 Abs. I Nr. 2 Gesetz über den privaten Rundfunk in Hessen (Hessisches Privatrundfunkgesetz - HPRG) vom 25. I. 1995 (GVBI. I S. 87), zuletzt geändert durch Gesetz vom 5. II. 1999 (GVBI. I S. 429); § 3 Abs. 2 Rundfunkgesetz für das Land Mecklenburg-Vorpommern (Landesrundfunkgesetz - RundfG M-V); § 2 Abs. 2 Nr. 2 Niedersächsisches Landesrundfunkgesetz (LRG [Nds]) vom 9. II. 1993 (GVBI. S. 523), zuletzt geändert durch Gesetz vom 15. 12. 2000; § 4 Abs. 2 Nr. I Landesrundfunkgesetz RheinlandPfalz (LRG [Rh-Pf]) vom 28. 7. 1992 (GVBI. S. 247), zuletzt geändert durch Gesetz vom 17. 12. 1998 (GVBI. S. 426); § 2 Abs. 2 Nr. 1 Rundfunkgesetz für das Saarland (Landesrundfunkgesetz- LRG [Saarl]) i.d.F.d.Bek. vom 5. 8. 1996 (ABI. S. 913), zuletzt geändert durch Gesetz vom 23. 6. 1999 (ABI. S. 958); § 2 Abs. I Nr. 4 Mediengesetz des Landes Sachsen-Anhalt (MedienG LSA) vom 31. 7. 2000 (GVBI. S. 462); § 3 Abs. 2 Rundfunkgesetz für das Land Schleswig-Holstein (LRG [SH]) vom 7. 12. 1995 (GVOBI. S. 422), zuletzt geändert durch Gesetz vom 17. 12. 1999 (GVOBI. S. 469); § 2 Abs. 1 Nr. 2 Thüringer Rundfunkgesetz (TRG) vom 4. 12. 1996 (GVBI. S. 271), zuletzt geändert durch Gesetz vom 3. 3. 2000 (GVBI. S. 32). 135 BVerfGE 97, 298 (310). t33

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rierung des Programms 136 und die Planung der Abfolge der Sendungen 137 und Beiträge 138 ist Sache des Programmveranstalters. Teilweise wird vertreten, daß eine wiederholende zeitliche Aneinanderreihung von Sendungen und Beiträgen zu sog. "Programmschleifen" bzw. einem Near-Video-on-Demand-Angebot 139 den Erfordernissen des Programmbegriffs nicht genügt. 140 Hierin liegt jedoch eine Überdehnung der begrifflichen Merkmale der "Planmäßigkeit" und "Strukturiertheit" der inhaltlichen Abfolge, insbesondere wenn man die - offener formulierte - Definition in Art. 2 lit. d i. V. m. lit. c des Europäischen Fernsehübereinkommens des Europarats 141 ergänzend zu Rate zieht. Danach handelt es sich bei einem Programm um die Gesamtheit der Sendungen, wie sie von einem Rundfunkveranstalter für den Empfang durch die Allgemeinheit zusammengestellt und verbreitet wird, nicht weniger, aber auch nicht mehr. Von einer "Abfolge" oder einer "Zusammenstellung" kann jedoch bei Video-on-Demand-Angeboten auch bei extensivstem "Programm"-Verständnis nicht mehr gesprochen werden. Werden Rundfunkinhalte also in einem digitalen elektronischen Speicher zum jederzeitigen Abruf bereitgehalten, handelt es sich bei einem solchen Angebot zwar u. U. (in Abhängigkeit von der Meinungsrelevanz der Inhalte) noch um eine (Rundfunk-) Darbietung, nicht aber um ein (Rundfunk-) Programm.

Zur Programmstruktur s. noch u. § I B. III. 2. a). Die "Sendung" ist als einzelner, inhaltlich zusammenhängender (bzw. "in sich geschlossener") und zeitlich begrenzter Programmteil definiert etwa in § 2 Nr. 3 LMedienG BW; § 2 Abs. 2 BremLMG; § 2 Abs. 7 Hamburgisches Mediengesetz (HmbMedienG) vom 20. 4. 1994 (GVBI. S. 113), zuletzt geändert durch Gesetz vom 19. 7. 2000 (GVBI. S. 156); § 2 Abs. I Nr. 4 HPRG; § 3 Abs. 3 RundfG M-V; § 2 Abs. 2 Nr. 8 Nds LRG; § 2 Abs. 6 Rundfunkgesetz für das Land NordrheinWestfalen (LRG NW) i.d.F.d. Bek. vom 24. 8. 1995 (GVBI. S. 944), zuletzt geändert durch Gesetz vom 10. 2. 1998 (GVBI. S. 148); § 4 Abs. 2 Nr. 6 LRG Rh-Pf; § 2 Abs. 2 Nr. 2 LRG Saarl; § Ia Abs. 7 Gesetz über den privaten Rundfunk in Sachsen (Sächsisches Privatrundfunkgesetz - Sächs PRG) vom 18. I. 1996 (GVBI. S. 13), zuletzt geändert durch Gesetz vom 12. 12. 2000 (GVBI. S. 526); § 3 Abs. 7 LRG SH; vgl. zum Begriff der Sendung jüngst auch OVG Lüneburg, NVwZ-RR 2000, 94 f. 138 Vgl. hierzu nur§ 2 Abs. 2 Nr. 9 Nds LRG. 139 s.o. § I B. I. 2. a). 140 Bullinger, ZUM 1994, 596 (603 f.); ders./Mestmäcker, Multimediadienste, 1997, S. 56 ff.; im Anschluß daran Beucher/Leyendecker/v. Rosenberg, Mediengesetze (Komm.), 1999, § 2 RStV Rn. 16. 141 Vom 15. Mai 1989 (BGBI. II 1994 S. 638); s. auch noch näher u. § 4 B. II. 136

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§ I Gesetzliche und tatsächliche Ausgangsposition

2. Neubestimmung im Zuge der Digitalisierung: Pakete und Bouquets Im Zuge der digitalen Rundfunkrevolutionierung, der Umstellung von der analogen auf die digitale Rundfunkverbreitung, wird auch der herkömmliche Programmbegriff eine tiefgreifende Neubestimmung bzw. zumindest Ergänzung erfahren. 142 War bisher nur die Verbreitung jeweils eines Programms pro terrestrischer Übertragungsfrequenz, pro Kanal im Breitbandkabel bzw. pro Satellitentransponder möglich, so erhöht sich diese Zahl durch die Digitalisierung und die Kompression der Programmsignale auf - je nach Übertragungsqualität - bis zu zehn. 143 In digitaler Form verbreitete Programme können vom Veranstalter zu einem sog. Programmpaket, welches sich ausschließlich aus Programmen und Diensten ein und desselben Veranstalters zusammensetzt, oder zu einem Programmbouquet, in welches der (Bouquet-) Veranstalter auch Darbietungen und Bildschirmdienste anderer Veranstalter bzw. Anbieter aufgenommen hat, geschnürt werden. 144 Solche in digitaler Technik verbreiteten Programmbouquets, in deren Vielfalt sich die Nutzer mit Hilfe eines elektronischen Programmführers (Electronic Programme Guide - EPG) orientieren, können - so auch die durch den Vierten Rundfunkänderungsstaatsvertrag eingeführte Legaldefinition in § 2 Abs. 2 Nr. 9 RStV - neben Rundfunkprogrammen auch elektronische Informations- und Kommunikationsdienste, also Medien- und Teledienste enthalten. Digitale Programmbouquets veranstalten zum jetzigen Zeitpunkt in Deutschland bereits - seit September 1999 - die "Premiere Medien" GmbH & Co. KG ("Premiere World"), 145 die DeutscheTelekom AG (DTAG)Tochter Media Services GmbH (MSG 146 - "MediaVision"), der Betreiber des hessischen KabelnetzesE-Kabel GmbH sowie die ARD ("ARDdigital") und das ZDF ("ZDF.vision"). 147 Die entsprechende Öffnungsklausel bzw. Ermächtigungsgrundlage für die öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten findet sich nach lokrafttreten des Vierten Rundfunkänderungsstaatsvertrages Holznagel, Der spezifische Funktionsauftrag des ZDF, 1999, S. 91 f. s. auch noch u. § 2 B. I. 144 Zu dieser Differenzierung Gersdorf, Chancengleicher Zugang zum digitalen Fernsehen, 1998, S. 64 ff. 145 Vorher hatten bereits Kirchs "DF I" und Bertelsmanns "Premiere Digital" digitale Programmbouquets angeboten. 146 Vgl. zur MSG, welche ursprünglich als Gemeinschaftsunternehmen mit Bertelsmann und Kirch geplant war, die (untersagende) Fusionskontrollentscheidung der EG-Kommission von 1994 (ABI. EG Nr. L 364, S. I). 147 Vgl. die Übersichten bei Breunig, MP 2000, 378 ff. die RTL New Media GmbH will im Sommer 2001 ihre Inhalte-Plattform für das multimediafähige Breitbandkabelnetz vorstellen, FAZ, Nr. 113 vom 16. 5. 2001, S. 32. 142 143

B. Begriff des Spartenprogramms

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in § 19 Abs. 3 Satz 2 RStV. 148 Von daher erhellt, daß die herkömmliche Vorstellung vom "Programm" unter den Bedingungen des digitalen Rundfunks mit seinen Programmpaketen und Programmbouquets eine Erweiterung erf