Espacio Y Poder

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ESPACIO Y PODER LOS POBLADORES JORGE CHATEAU BERNARDA GALLARDO EDUARDO MORALES CARLOS PIÑA HERNAN POZO SERGIO ROJAS DANIELA SANCHEZ TERESA VALDES

O

FLACSO Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales

ESPACIO Y PODER: LOS POBLADORES © FLACSO Inscripción N° 66.882 Diseño de la portada: Ximena Subercaseaux Impresor: Salesianos, Bulnes 19, Santiago IMPRESO EN CHILE / PRINTED IN CHILE

INDICE PRESENTACION................................................................................ LOS POBLADORES EN EL AREA METROPOLITANA: SI­ TUACION y CARACTERISTICAS, por Jorge Chateau y Hernán Pozo ........................................................................................ Introducción ....................................................-................................. I. Antecedentes sobre el problema poblacional ............. II. Elementos para caracterizar la situación de los pobla­ dores ....................... ................................................................... III. Dinámica poblacional ........................................................... IV. Espacio, poder y sobrevivencia.......................................... Referencias bibliográficas .............................................................. RELOCALIZACION SOCIOESPACIAL DE LA POBREZA. POLITICA ESTATAL Y PRESION POPULAR, 19794985,

por Eduardo Morales y Sergio Rojas ................................

9 13 15 17 22 52 62 69

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Introducción ........................................................................................ 77 I. La reforma municipal. Un primer elemento para en­ frentar la situación de los asentamientos precarios 79

II. La política de desarrollo urbano. Un segundo compo­ nente del proceso de redefinición socioespacial de la pobreza ...................................................................................... 89 III. El papel de "CONARA” y la reforma comunal: el ter­ cer elemento de apoyoal proceso .................................... 92 IV. Las ocupaciones ilegales (“tomas”) en el período autoritario ................................................................................ 95 V. La polémica en torno a las soluciones habitacionales como preámbulo a la masificación de las erradicacio­ nes .............................................................................................. 97 VI. Análisis de la información ................................................ 103 VIL Conclusiones .................................................................... ...... 111 Referencias bibliográficas ............................................................. 120 INSTITUCIONES Y ACCION POBLACIONAL: SEGUI­ MIENTO DE SU ACCION EN EL PERIODO 1973-1981, por Daniela Sánchez ........................................................................ Introducción ...................................................................................... I. Primera etapa: 1973-1976. La "emergencia” y los de­ rechos humanos ..................................................................... II. Segunda etapa: 1976-1978. La aplicación de un modelo de desarrollo y el '"apoyo” a la organización popular III. Tercera etapa: 1978-1981, La nueva institucionalidad y la pregunta por el sentido de laacción......................... . Referencias bibliográficas ...............................................................

123 125 128 137 152 169

EL REDESCUBRIMIENTO DEL CARACTER SOCIAL DEL HAMBRE: LAS OLLAS COMUNES, por Bernarda Gallardo 171 Introducción ...................................................................................... 173 I. El problema del hambre bajo el régimen m ilitar.... 174

II. La primera respuesta al hambre: Los comedores in­ fantiles 179 III. Las ollas comunes bajo el régimen militar .................. 183 IV. Problemas y perspectivas ................................................... 193 Referencias bibliográficas ............................................................... 201 SER MUJER EN SECTORES POPULARES URBANOS, por ...................................................................................... 203 Introducción ........................................................................................ 205 I. Los espacios culturales: Ser “madre", "esposa" y “dueña de casa” ..................................................................... 209 II. Los espacios cotidianos: Las normas y las rutinas .... 220 III. Los espacios personales: El poder y la autonomía .... 231 IV. La reproducción de los espacios ..................................... 242 V. Ser "mujer joven” en sectores populares urbanos .... 248 VI. Reflexiones finales ................................................................ 255 Referencias bibliográficas ............................................................... 258

Teresa Vdldés

"LO POPULAR": NOTAS SOBRE LA IDENTIDAD CULTU­ RAL DE LAS CLASES SUBALTERNAS, por Carlos Piño...... 259 Introducción ........................................................................................ 261 I. Cultura e identidad ............................................................ 265 II. Negación e idealización de “lo popular” ...................... 271 III. Lo popular como relación ................................................. 279 Referencias bibliográficas ............................................................... 291

PRESENTACION Enorme conglomerado sufriente y desposeído de los derechos más elementales, para unos; masas violentas que en todo momento amenazan romper el orden, para otros, los pobladores pueden ser concebidos de muchas maneras, según el punto de vista y los intereses del ob­ servador. No obstante la diversidad de perspectivas, hay un he­ cho difícil de desconocer: desde el advenimiento del ré­ gimen militar los pobladores viven su vida como un destino ciego e implacable, impuesto desde el exterior. Esto no significa olvidar que la situación de los poblado­ res —desde los años 40, en que adquieren visibilidad y presencia como un sector “distinto" de la sociedad— ha sido siempre difícil, precaria, de lucha constante contra un mundo hostil o indiferente. Pese a lo anterior, y a tra­ vés de pequeñas conquistas y de progresivas aperturas del sistema político y social, los pobladores fueron adqui­ riendo un cierto derecho de ciudadanía. Sus demandas eran procesadas a través de mecanismos político-institucionales que aseguraban, al menos, un mínimo grado de satisfacción. Sus organizaciones fueron reconocidas legal­

mente y se les otorgó variadas atribuciones en todo lo referente al desarrollo local. Bajo los gobiernos de Frei y de Allende las condicio­ nes de vida de los pobladores mejoraron notoriamente y éstos llegaron a constituir una fuerza social —y electo­ ral— de indudable peso en la sociedad. Todo esto, sumado a una relativa transparencia en el manejo de la cosa pú­ blica, llevó a que los potadores vieran ampliarse de ma­ nera progresiva y cada vez más acelerada el campo de sus posibilidades. En este sentido, la vida de los pobladores no parecía estar hecha de una vez y para siempre. En el mismo sentido, los pobladores podían definirse como pro­ yecto, como apertura hacia una realidad deseada que po­ día ser, mediante cambios posibles de la situación. El poblador, en épocas no tan lejanas, no era un hom­ bre unidimensional: se definía por su trabajo, por su lugar de habitación, por sus relaciones sociales, por sus expecta­ tivas, por una cierta idea — no del todo ingenua— de pro­ greso. Con el cambio institucional de 1973 todo varió brus­ camente. El horizonte se cerró y las expectativas se con­ virtieron en meras ensoñaciones. El Estado no sólo de­ jó de apoyar al poblador en su lucha por mejorar sus condiciones de vida y de participación, sino que lo desig­ nó como enemigo potencial. . . y lo trató en consecuencia. Desmanteladas sus organizaciones, golpeados por una ce­ santía desenfrenada, hostigados, acosados, los pobladores perdieron en poco tiempo casi todo lo que habían gana­ do Y lo que es peor, perdieron su futuro, su proyecto. Cayeron en los ritos de la repetición de los días siempre iguales, de las necesidades invariablemente insatisfe­ chas. Les fue quedando muy poco: un lugar físico donde se concentran las carencias y las frustraciones y que ni siquiera tiene el atributo de la privacidad. Un lugar, en suma, donde poblar. Así, en el nuevo escenario el pobla­ dor se convierte en un hombre que habita un territorio determinado. El habitar deja lugar al habitat. Lo que se acaba de describir es el proceso de confi­ namiento que han sufrido los pobladores. Y lo han sufrl-

do en la doble acepción del término: con dolor y como algo impuesto que se recibe en la impotencia y que des­ dibuja la identidad individual y colectiva. Este panorama es sin duda sombrío, pero no fatal ni eterno. Pese a la difícil situación que se les ha hecho, entre los pobladores hay sectores y organizaciones que luchan día a día por ampliar el horizonte y por recon­ quistar el futuro. Para que lo logren es preciso que se den una serie de condiciones, entre ellas, que todo el país to­ me conciencia de la gravedad del problema poblacional y que los diferentes movimientos sociales solidaricen ac­ tivamente con la causa de los pobladores. Este libro apunta, precisamente, a contribuir a la creación de estas dos condiciones, a través de la exposi­ ción y análisis de diversos aspectos que forman parte de la realidad poblacional y que no deben seguir siendo ig­ norados. Los trabajos que conforman el presente volumen fue­ ron escritos en diferentes épocas y circunstancias. Cada uno de ellos entrega elementos para entender la situación de los pobladores, pero el conjunto no agota, ni mucho menos, la “cuestión poblacional”, aunque proporciona un panorama global de sus principales facetas. El primer capítulo aborda, de manera general, el te­ ma de la caracterización de los pobladores desde el punto de vista de su mímero, condiciones de vida, empleo y re­ muneraciones, del problema de los allegados y de las po­ líticas de vivienda. Se refiere, igualmente, a las organiza­ ciones poblacionales y a ¡a manera cómo el Estado con­ cibe a los pobladores. El segundo capítulo da cuenta del proceso de reloca­ lización espacial de los campamentos en el Gran Santiago entre 1979 y 1985, evaluando sus consecuencias socio-eco­ nómicas y políticas, en el marco de las reformas comunal y municipal y de la política de desarrollo urbano. Descri­ be, asimismo, las características de la presión popular ejercida a través de la ocupación ilegal de terrenos entre 1980 y 1985. El conjunto del proceso es ilustrado con in­

formación desagregada por comunas y con planos que grafican los movimientos dentro del espacio urbano. El tercer capítulo describe y analiza la acción de las instituciones no oficiales en sectores poblacionales entre los años 1973 y 1981. Propone una periodización en tres etapas o momentos, según los problemas abordados por las instituciones, su visión de la situación poblacional y el contexto del país. El cuarto capítulo se ocupa de una organización sui géneris de los pobladores: las ollas comunes surgidas pa­ ra enfrentar directa y colectivamente el problema del hambre. Con ocasión del estudio de esta práctica popular, de su sentido y dinámica, se avanzan reflexiones sobre las diversas respuestas que históricamente han desarrollado los sectores populares ante el hambre en Chile. El quinto capítulo estudia la condición de opresión de la mujer de sectores populares urbanos, en la que con­ fluye la subordinación económica, política y social de las clases subalternas y una cultura que somete a la mujer al dominio del hombre. A partir de un conjunto de rela­ tos de vida de pobladoras de Santiago, se reseñan los es­ pacios de que dispone la mujer popular y las prácticas que desarrolla en su condición de reproductora bioló­ gica y social. El sexto y último capítulo trata de la posibilidad de hablar de una identidad cultural de lo popular. Después de revisar críticamente ciertas orientaciones centrales so­ bre el tema, se plantea que el terreno cultural de lo popu­ lar no es definible sino como una figura relacional. Se concluye que toda identidad es construida frente a otras, en la relación misma, en condiciones históricas temporal y especialmente delimitadas. HERNAN POZO Editor

JORGE CHATEAU HERNAN POZO LOS POBLADORES EN EL AREA METROPOLITANA: SITUACION Y CARACTERISTICAS

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1 Trabajo elaborado para la Corporación de Investigaciones Económicas para Latinoamérica (CIEPLAN), en el área de investigación sobre Democracia y Desarrollo. Contó con el apoyo de la Fundación Interamericana.

De los pobladores se habla de muchas maneras. Para algunos se trata de la máxima expresión de pobreza y miseria urbana, exacerbada en los últimos años como consecuencia de la política económica implementada por el régimen militar. Las lluvias, temporales y eventuales movilizaciones como las tomas de terrenos, recuerdan con mucha fuerza esa situación de carencia y pobreza. Para otros, se trata de sectores peligrosos, lo que no es sino un reconocimiento oblicuo de sus malas condiciones de vida, y esa peligrosidad hay que aislarla, erradicarla a los es­ pacios periféricos, acordonarla y rodearla para mantener­ la a raya y evitar que contamine. Otros, en fin, ven a los pobladores como un potencial político importante, si no el central, que puede ser el motor de cambios significa­ tivos en la actual situación política y económica. Las pro­ testas nacionales expresan para éstos esa potencialidad, mientras que para los anteriores son un signo más de su peligrosidad. Si bien estas connotaciones tan distintas del hablar cotidiano no logran constituir un concepto preciso e ine­ quívoco de poblador, existe una referencia clara. Aun sin

rigor conceptual, el sentido común logra hacerse enten­ der y "todo el mundo” sabe quiénes son los pobladores. Los cientistas sociales no han avanzado mucho, por su parte, en la clarificación del concepto de poblador. Da la impresión que escapa a sus esquemas habituales y que el intento de entenderlos a partir de ellos es más bien infructuoso. En efecto, hablar de pobres, marginales o ejército de reserva deja la sensación de tocar tangencial­ mente parte del tema, pero sin poder encontrar el hilo que permita una investigación capaz de llegar a una com­ prensión adecuada y satisfactoria. Este trabajo trata de los pobladores. Intenta descri­ bir su situación actual, tanto en términos de indicadores como en vistas de sus posibilidades de cambiarla y supe­ rarla. Pero el problema del referente sigue presente. No resulta fácil decir de quiénes estamos hablando cuando nos referimos a los pobladores. Parte del trabajo se puede entender como una búsqueda de clarificación. Para los propósitos prácticos de circunscribir el tema, se optó por partir de la noción de sentido común y precisar sus su­ puestos. Ello proveyó de una base para seleccionar la información que se entrega, así como las reflexiones acer­ ca de su significación. La ordenación del trabajo obedece a la necesidad de mirar un tema desde diversas perspectivas, de modo de obtener una visión amplia del conjunto de áreas y proble­ mas que implica. El primer capítulo busca centrar el problema de los pobladores en el contexto del desarrollo de la urbaniza­ ción acelerada y de los fenómenos del empleo y la deso­ cupación. El segundo capítulo, orientado por una definición "operacional” de pobladores, ordena los distintos antece­ dentes que se pudo obtener para caracterizar la situación de este sector social. El capítulo tercero implica un cambio de perspectiva respecto de los dos anteriores. Más que mirar estática­ mente la condición de los pobladores, se intenta recoger los aspectos más significativos de su propia acción. Se

revisan especialmente las diferentes formas organizativas que han ido plasmándose en el tiempo. El capítulo final introduce la problemática política y a partir de ella pretende avanzar un paso más hacia la definición teórica de los pobladores y hacia una com­ prensión más profunda de su situación. I. ANTECEDENTES SOBRE EL PROBLEMA POBLACIONAL El problema poblacional está estrechamente ligado al crecimiento acelerado de los centros urbanos, especialmen­ te de la capital. Baste señalar, como ilustración, que en 1920 Santiago albergaba al 13.6% de la población urbana del país, proporción que aumenta a 31.1% en 1970 y a 40.20% en 1982. (Chateau, 1981; Valdés, 1983.) La sobreurbanización o urbanización patológica que se ha dado en América Latina y en Chile obedece a dife­ rentes causas, suficientemente explicadas y difundidas en la literatura sociológica. Son conocidos, también, los pro­ blemas de diversa índole que acarrea la sobreurbaniza­ ción. Pese a ello, las ciudades muestran una relativa ca­ pacidad para mantener la mano de obra sobrante: servi­ cios personales, pequeño comercio, artesanía. Pero quizás lo más importante en esta materia sea el hecho de que la diversificación estructural urbana hace posible el desa­ rrollo de “estrategias de sobrevivencia” que no podrían darse en el campo o en pequeños núcleos urbanos, y que van desde el cuidado de automóviles hasta la venta de objetos de escaso valor en las calles o en los medios de transporte colectivo. El desarrollo urbano acelerado, que se vuelve ente­ ramente visible a partir de 1940, se constituye como un proceso de sobreurbanización de rápida expansión: los sectores populares, aumentados por el crecimiento natural y por sucesivas olas migratorias, “rebasan” hacia la peri­ feria de Santiago, fenómeno que también ocurre en Con­

cepción y en ciudades de incipiente industrialización. Comienza a producirse así una situación que luego se irá consolidando: la segregación espacial según niveles de ingreso. Los residentes urbanos desplazados por las remode­ laciones y demoliciones de conventillo y los migrantes populares se sitúan en asentamientos precarios en terre­ nos de escaso valor comercial y alejados del centro de la ciudad: las "poblaciones callampas”. Más tarde, aproximadamente desde 1946, se inicia el proceso —organizado y coordinado— de ocupación de terrenos, de preferencia en propiedades fiscales. Se esti­ ma que el período de mayor auge de las poblaciones ca­ llampas se da entre 1952 y 1959, año este último que había en Santiago 32.307 familias viviendo en ellas. Se calcula que a nivel nacional había en 1968, 99.723 vivien­ das callampas urbanas que albergaban a 498.618 habi­ tantes (Valdés, 1983). El déficit de viviendas es quizás la consecuencia más inmediatamente visible y dramática del proceso de sobreurbanización. Desde 1960 y hasta 1973, los gobiernos que se suceden regularmente ponen en ejecución inicia­ tivas tendientes a paliar los problemas habitacionales de los sectores más pobres.2 Aunque no se logra una solu­ ción satisfactoria, hay una importante erradicación en poblaciones callampas y una creación simultánea de grandes conjuntos habitacionales para sectores populares (como las poblaciones José M. Caro, Lo Valledor Norte, Lo Valledor Sur y otras). Entre 1965 y 1970 la llamada operación sitio dio solución parcial al prob’ema habita­ cional de más de 100.000 familias capitalinas. A fines de 1969, y de manera cuasi-sistemática, los sectores populares empiezan a poner en práctica la toma de terrenos, seguida de la autoconstrucción espontánea. 2 Es el gobierno de Ibáñez (1952-1958), en realidad, el primero ouf se plantea el déficit habitacional como problema básico del Estado.

Esta práctica, a partir de 1970, constituyó de hecho una forma de acceso a la vivienda, aceptada por el Estado, que desarrolló hasta 1973 vastos planes de construcción de viviendas populares. Pese a las iniciativas destinadas a dar solución a los problemas habitacionales de las familias de menores in­ gresos implementadas hasta 1973 —más adelante se ana­ lizará la política del gobierno militar en esta materia— la magnitud del déficit habitacional es enorme. El cálculo oficial de este déficit para 1983 es de 744.113 viviendas. Para el mismo año, el Colegio de Arquitectos estima que faltan en el país 844.829 viviendas. El segundo gran problema relacionado con el creci­ miento desmedido de las grandes ciudades es su incapaci­ dad para crear empleos productivos en cantidad suficien­ te. La industria no es capaz de absorber la fuerza de trabajo que año a año viene a sumarse a la urbe. Pero tal vez el problema no sea, como sostiene Germani, el de la sobreurbanización en sí, sino el de la subindustrializacíón y el subdesarrollo de las actividades primarias: "La marginalidad urbana en sus diversas formas, los problemas sanitarios, de vivienda, de educación y de otros servicios en las ciudades no han sido creados por la excesiva con­ centración de éstas, pues de todos modos esos mismos servicios hubiesen debido proveerse en las áreas rurales y a mayor costo". (Germani, 1976, p. 274). A partir de 1940, aproximadamente, con la creación de la CORFO, se adopta el modelo económico de sustitu­ ción de importaciones o de crecimiento hacia adentro. El esfuerzo industrializador se concentra especialmente en Santiago, donde ya había una importante reserva de ma­ no de obra. Entre ese año y 1960 el empleo industrial muestra un crecimiento constante, que desciende ligera­ mente en 1970 y cae bruscamente con la implantación de la economía de libre mercado. El modelo económico adoptado por el régimen mili­ tar significa una reversión del esquema de desarrollo hacia adentro. La economía se abre al exterior, la pro­ ducción se orienta hacia aquellos bienes que presentan

"ventajas comparativas", el mercado se convierte en el principal asignador de recursos y el Estado abandona su papel de promotor del desarrollo. En este contexto, la industria empieza a decaer paulatinamente y junto con una reducción cuantitativa de la clase obrera se agudiza su heterogeneidad y se debilita su peso específico en la sociedad (Martínez y Tironi, 1982). Para mostrar rápidamente la situación de la indus­ tria, seguiremos el trabajo de Martínez y Tironi, recién citado. Estos autores definen operacionalmente a la clase obrera por la realización de un trabajo productivo sim­ ple, remunerado bajo la forma de salario. En 1960 ésta representaba el 40.7% de la población económicamente activa, cifra que baja a 32.5% en 1970 y a 24.8% en 1979, incluyendo a los obreros agrícolas. Considerando sola­ mente el caso de los obreros industriales, éstos descien­ den de un 23.0% de la población económicamente activa en 1960 a un 17.6% en 1979. Para Martínez y Tironi este descenso se debe a que desde 1973 la dinámica del sector productivo se desplaza hacia ramas de la producción que emplean un número reducido de trabajadores. A medida que disminuye el empleo en la industria, aumenta el sector residual "otros” (sector informal): de 18% en 1970 éste sube a 29.3% en 1979. Según otro estudio, el empleo industrial en 1970-71 representaba el 24% de la población económicamente ac­ tiva, proporción que cae a 19.1% en 1981. (Cortázar, Foxley, Tokman, 1984.) Comparando los períodos 1970-71 y 1980, se comprueba que por cada 26 trabajadores que pierden su empleo en el sector industrial, 13 se convier­ ten en desocupados abiertos, en tanto que los otros 13 deben dedicarse a actividades de baja productividad o de desempleo encubierto. Otros datos del mismo estudio, revelan el desmantelamiento de la industria y sus efectos sobre la clase obre­ ra: a) el costo de la mano de obra industrial se contrajo, en promedio, en un 37% entre 1970 y 1982; b) la partici­ pación del producto industrial en el producto nacional descendió de un 25% en 1970-71 a un 22.2% en 1982; c)

el empleo en la industria manufacturera representaba, en 1981, el 72% del nivel existente en 1970. La contracción de la industria y otros sectores, entre ellos la construcción, producen tasas de desempleo nunca vistas en Chile, cercanas al 30% en 1982 y 1983. Se ha comprobado que el desempleo golpea con mucha mayor fuerza a los sectores más pobres de la sociedad: en el tri­ mestre abril-junio 1982, por ejemplo, la cesantía de los obreros del Gran Santiago fue un 89% superior a la de los empleados (Ruiz-Tagle, 1982). Además, el IPC de los más pobres, entre septiembre de 1981 y septiembre de 1982, sube en un 19.6%, mientras que en el mismo perío­ do el IPC oficial aumenta en un 11.4%.3 Considerando el período 1974-1982, el IPC de los pobres ha subido un 72.2% más que el oficial. Paralelamente, entre septiem­ bre de 1981 y septiembre de 1982, los sueldos bajaron en un 2.3%, mientras que los salarios lo hicieron en un 10% (Ruiz-Tagle, 1982). Entre septiembre de 1982 y septiem­ bre de 1983, el IPC de los pobres fue de un 36.5% y el oficial de un 29.4%. En el período, el salario mínimo y el ingreso mínimo familiar fueron reajustados sólo en un 5% (Ruiz-Tagle, 1983). En cuanto a las remuneraciones de los programas especiales de absorción de la mano de obra, baste señalar que en octubre de 1983 el salario del PEM alcanzaba pa­ ra comprar 1.21 Kg. de pan diarios.4 El énfasis puesto en la situación industrial no implica que el poblador pueda ser asimilado sin más al obrero industrial. En las poblaciones existe de hecho una gran heterogeneidad ocupacional: hay obreros, empleados, tra­ 3 Este cálculo fue realizado por el Programa de Economía del Trabajo de la Academia de Humanismo Cristiano a partir de las variaciones de precios de 38 productos que corresponden al 66% del consumo de una familia perteneciente al quintil más pobre del Gran Santiago. 4 Ruiz-Tagle. 1983. En 1983, había en Santiago 110.575 perso­ nas adscritas al POJH y 80.947 al PEM.

bajadores por cuenta propia, etc. Con todo, el grueso de la población adulta está formada por obreros y ex obre­ ros. Quienes forman ese enorme conjunto de trabajado­ res mal remunerados, desempleados y subempleados que viven en la periferia de Santiago o en sus sectores más deteriorados, careciendo de los servicios elementales, han sido llamados "los pobladores”. Caracterizarlos, ver cuál ha sido su papel, sus organizaciones, sus relaciones con el Estado y con los partidos políticos, serán algunos de los temas que se abordarán en este trabajo. II. ELEMENTOS PARA CARACTERIZAR LA SITUACION DE LOS POBLADORES 1. Problemas de definición e información Cualquier intento de tratar el tema de los pobladores enfrenta dos problemas serios. El primero, ya señalado en la Introducción, es el de la carencia de un marco con­ ceptual que defina en forma razonable y teóricamente productiva el concepto de poblador. El segundo, que en parte es una consecuencia necesaria del anterior, es el de la falta de información sistemática y generalizada respecto de los pobladores.5 El desarrollo de este estudio exigía que se buscara modos de abordar estos problemas de manera que el tratamiento fuera posible con un míni­ mo de rigor conceptual. Sobre el aspecto conceptual se ha seguido la orienta­ ción de Schutz (1967) respecto a la relación entre cono­ cimiento de sentido común y científico. Para este autor, los conceptos utilizados en las ciencias sociales son de 5 No hay acceso a la información censal desagregada ni a la que manejan los diversos servicios públicos, como por ejemplo las fichas de estratificación social o ficha CAS.

"segundo grado”, en la medida que tienen como referente primario a los de sentido común que operan en la cotidianeidad de la vida social. El discurso científico requie­ re de una elaboración de esos conceptos corrientes de modo de hacerlos más sistemáticos y rigurosos, pero sin que se pierda su relación de significado con los de senti­ do común. Aquí se seguirá esa estrategia en vistas de lo­ grar, al menos, una precisión elemental, sin pretender desarrollar una teoría o marco conceptual propiamente tal. Con el objeto de circunscribir el tema de este trabajo, se postula que al hablar de los pobladores en la vida dia­ ria se hace referencia a quienes: a) viven en zonas urba­ nas; b) tienen una situación de vivienda precaria; c) sus viviendas se encuentran reunidas en conjuntos identificables que, para sus habitantes y para quienes son de fuera, forman una unidad; d) esos conjuntos son el re­ sultado de un poblamiento "espontáneo” (toma de terre­ nos o callampas) o la consecuencia de una solución más definitiva realizada por el aparato del Estado (poblacio­ nes construidas, operaciones sitio, etc.); e) generalmente se ubican en zonas periféricas de la ciudad. En términos de proponer una definición operacional que permita tanto la recolección de la información como la discusión teórica, al hablar de pobladores entendere­ mos por ellos a quienes: a) viven en campamentos y to­ mas de terreno; b) habitan en las poblaciones resultantes de las operaciones sitio; c) viven en poblaciones hechas por el Estado, o por su intermedio, para solucionar el problema habitacional de los campamentos, tomas o an­ tiguas callampas; d) habitan en cualciuiera de las situa­ ciones anteriores, sea como "dueños de casa” (propieta­ rios, arrendatarios, etc.) que disponen del total de la vi­ vienda, sea como allegados. Para el manejo de la información, y orientados por la definición recién propuesta, se optó por una aproxima­ ción que alguien llamó elegantemente "triangulación”. Con ello se alude a las técnicas utilizadas por topógrafos y agrimensores para }.a estimación de superficies y altu­

ras. En este caso se tratará de triangulación en un sentido figurado, ya que se carece de los antecedentes y técnicas para operar rigurosamente con supuestos y datos. Lo que se hará es usar los datos y antecedentes disponibles que permitan mirar la situación de los pobladores desde distintas perspectivas. Sobre la base de ello se intentará reconstituir un panorama que adquiera una cierta signi­ ficación y coherencia. 2. La cuestión de la cantidad de pobladores en Santiago Dada la existencia de los problemas conceptuales y de información señalados, pareció útil iniciar la estima­ ción del número de pobladores en Santiago con un pa­ rámetro que sirviera de patrón o de criterio de control. Así como se recurrió al conocimiento de sentido co­ mún para proponer una definición operacional de pobla­ dor, se consideró una cantidad que corresponde a una especie de consenso entre quienes han trabajado en los últimos años con los sectores poblacionales en el Gran Santiago respecto al número de pobladores existentes. Lo habitual es que se hable de más de un millón de poblado­ res o de aproximadamente un tercio de la población. Esta cifra no se expresa en estudios ni se apoya en cálcu­ los estadísticos precisos, pero tiene el valor de estar ba­ sada en la experiencia de quienes conocen a esos sectores sociales. Para los propósitos de los cálculos que siguen se la utiliza no como dato definitivo, sino que como una referencia. A continuación se explicarán los dos procedimientos de estimación utilizados y los resultados que de ellos surgen. a) Estimación sobre la base del Censo y Mapas de Poblaciones. Esta primera aproximación recurre a los resultados preliminares del Censo de 1982 y a un trabajo realizado en FLACSO sobre el tema de campamentos y poblaciones del Gran Santiago, en el cual se encuentran dibujadas las

poblaciones de Santiago registradas en el Ministerio de la Vivienda y construidas por el Estado, al año 1974 (Mo­ rales, Benavides y Rojas, 1983). El Censo, por su parte, entrega los datos de acuerdo con la nueva división políti­ co administrativa, incluyendo por tanto la correspondien­ te división comunal de la Región Metropolitana y de la actual Provincia de Santiago. Sobreponiendo los citados mapas de las poblaciones en que se encuentran marcadas las superficies que ocu­ pan a un mapa de la nueva división comunal de Santiago, es posible estimar la superficie total urbana de cada co­ muna ocupada por poblaciones. El porcentaje resultante de este ejercicio se puede utilizar como factor de ponde­ ración para la estimación de pobladores en cada una de ellas. Es claro que el procedimiento reseñado no permite llegar a una cifra exacta, y que con seguridad subestima la cantidad de pobladores a causa de las siguientes ra­ zones: a) los mapas en cuestión sólo consideran las po­ blaciones existentes hasta 1974; b) el uso del factor de ponderación indicado supone una densidad de habitantes homogénea en cada comuna y es sabido que dicha densi­ dad es mayor en las poblaciones. El cuadro 1 muestra los resultados de ese ejercicio para cada una de las comunas que hoy constituyen la Provincia de Santiago. No se consideraron las comunas de Santiago, La Reina, Providencia, Las Condes, Vitacura y Lo Barnechea, pues al tener pocas poblaciones, cual­ quiera estimación con el procedimiento seguido era muy riesgosa. Esta opción constituye de hecho otro elemen­ to de subestimación, aun cuando no muy significativo, en el total de la Provincia de Santiago. La cantidad de pobladores que resulta para la pro­ vincia de Santiago de acuerdo a la estimación recién hecha, corresponde al 32.9% de los habitantes urbanos de la Provincia. b) Estimación realizada sobre la base de estudios de estratificación social para marketing.

ESTIMACION DE LA CANTIDAD DE POBLADORES EN LA PROVINCIA DE SANTIAGO SOBRE LA BASE DE LA SUPERFICIE OCUPADA POR POBLACIONES EN CADA COMUNA EN 1974 Y DATOS DE POBLACION DE 1982

Comunas

Santiago Independencia Recoleta Estación Central Conchalí Huechuraba Quilicura Renca Quinta Normal Pudahuel Cerro Navia Lo Prado Maipú Cerrillos La Cisterna Lo Espejo El Bosque La Granja La Pintana San Ramón San Miguel P. Aguirre Cerda San Joaquín La Florida Ñuñoa Macul Peñalolén La Reina Providencia Las Condes Vitacura Lo Bamechea TOTAL:

Población urbana 1982

226.330 87.355 162.650 142.770 157.188 54.209 20 140 93.712 128.675 93.437 138.876 104.063 106.690 64.922 95.944 120.736 143.416 114.757 73.392 97.804 88.152 146.341 124.537 190.916 169.196 115.450 134.967 79.631 114.770 187.166 71.316 23.181 3.672.689

Relación entre sup. ocupada por poblaciones y sup. urb. —

.25 .25 .40 .50 .90 .50 .40 .20 .70 .75 .75 .20 .10 .10 .75 .30 .50 .45 .50 .01 .70 .40 .40 .05 .30 .50

Estimación cantidad de pobladores —

21.839 40.663 57.108 78.594 48.788 10.070 28.114 25.735 65.406 104.157 78.047 21.338 6.492 9.594 90.552 43.025 57.379 33.026 48.902 882 102.439 49.815 76.366 8.460 34.635 67.484

—

,—

—

—

—

—

—

—

—

—

—

1208.910

Este procedimiento se basa en los datos de un estu­ dio realizado por una empresa que se dedica a publicidad y estudios de mercado. Allí se divide la población en cin­ co estratos socioeconómicos, de acuerdo a criterios y nomenclaturas habitualmente usados en este tipo de es­ tudios. Interesan los estratos calificados como D y E, pues ellos comprenden los sectores sociales cuyo tamaño se quiere estimar. El cuadro 2 contiene la descripción de estos grupos.

Cuadro 2 DESCRIPCION DE LOS GRUPOS SOCIOECONOMICOS D Y E D

E

Hogares que disponen de un ingre­ so fijo y estable, pero reducido. Por este motivo viven con mucha estre­ chez. Generalmente en grandes poblacio­ nes que no cuentan con urbaniza­ ción completa. Se encuentra tam­ bién en sectores centrales de la ciu­ dad. En poblaciones, construcción de ti­ po económico. En sectores centrales se ubican varias familias en una mis­ ma casa o cités. Incompleto o mínimo equipamiento.

El no poseer un ingreso fijo y la extrema pobreza es la característica de los hogares de este grupo.

GRUPO

DESCRIPCION BARRIO

VIVIENDA MUEBLES AUTOMOVIL PROFESION O ACTIVIDAD

Obreros en general, trabajadores manuales, algunos empleados de ba­ jo nivel.

SERVICIO DOMESTICO TELEFONO Fuente: ADIMARK, 1982.

Generalmente en poblaciones de emergencia. Improvisada, de material liviano o conventillos. Prácticamente no tienen. Se improvi­ san. Trabajos ocasionales, lavados, polo­ los, etc.

La distribución que se da para las comunas del Gran Santiago a junio de 1981 es la siguiente: Cuadro 3 ESTRUCTURA DE ESTRATOS SOCIOECONOMICOS. GRAN SANTIAGO. HOGARES. 1981

Total Gran Santiago Comunas

Santiago Las Condes Providencia Ñuñoa La Reina San Miguel San Bernardo La Cisterna La Florida La Granja Conchalí Renca Pudahuel Quinta Normal Maipú Fuente: ADIMARK, 1982.

D %

E %

Total %

32,8

17,2

100,0

32f> 5,5 1,3 19,5 21,2 52,7 42,0 48,1 39,0 41,9 51,3 59,7 60,7 51,0 60,9

0,3 0,1 — 3,2 7,7 15,4 14,2 24,3 8,8 33,6 22,1 23,1 22,8 186 17,7

100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0

Resulta claro, a partir de la descripción entregada para los distintos estratos, que: a) el grupo E correspon­ de netamente a lo que hemos llamado pobladores; y b) que parte importante del grupo D, al menos los de las comunas periféricas o populares, también corresponde a ese grupo. El problema para efectuar una estimación sobre la base de esos datos se reduce entonces a decidir qué pro­ porción del grupo D se elimina por existir razones que llevan a pensar que no corresponde a pobladores. Se optó

por descontar el 100% del grupo D de las siguientes co­ munas: — San Bernardo, por no corresponder a la actual Provincia de Santiago. — Santiago, porque el grupo D corresponde allí bá­ sicamente a áreas deterioradas, tales como conventillos y cités, y no a poblaciones. — Las Condes, Providencia, Ñuñoa, La Florida y Maipú, por estimar que los conjuntos allí existentes corres­ pondientes al grupo D no equivalen exactamente a pobla­ ciones. Estimando las cantidades de acuerdo al cuadro ante­ rior y a la información del INE, resulta el cuadro si­ guiente:

ESTIMACION BE VIVIENDAS DE POBLADORES EN EL GRAN SANTIAGO SOBRE LA BASE DE ESTUDIOS DE MARKETING. POBLACION SEGUN CENSO 1982 a)

Comunas

N° total % vivda. vivdas. del grupo D (2) (1)

Santiago Las Condes Providencia Ñuñoa La Reina San Miguel La Cisterna La Florida La Granja Conchalí Renca Pudahuel Quinta Normal Maipú TOTAL:

102.622 71.480 35.818 91.433 26 548 76.052 63.998 31.287 62.082 65.081 15.090 75.681 25.278 48.485 790.935

.527 .481 .419 .513 .597 .607 . 51

E (3)

.003 .001 0 .032 .077 .154 .243 .088 .336 .221 .231 .228 .186 .177

Estimación N- viviendas grupo D E D+E (5) (4) (6)

0 0 0 0 0 40.079 30.783 0 26.012 33.386 9.009 45.938 12.892 0 198.100

308 71 0 2.926 2.044 11.712 15.552 2.753 20.860 14.383 3.486 17.255 4.702 8.582 104.633

308 71 0 2.926 2.044 51.791 46.335 2.753 46.872 47.769 12.495 63.194 17.593 8.582 302.733

N- viv. rurales (7)

0 1.156 0 2.257 0 0 0 383 338 1.650 512 3.986 0 6.949 17.231

Est. JVí vivda. poblad. (8)

308 0 669 2.044 51.791 46.335 2.370 46.534 46.119 11.983 59.208 17.593 1.633 286.586

ADIMARK, 1982; INE, 1982. a) Para estimar el número de viviendas en las antiguas co­ munas se trabajó con las estimaciones de población, corregidas por los datos del Censo. Para cada comuna antigua se estimó el promedio de habitantes por vivienda según la división en nuevas co­ munas con que se entregan los resultados del Censo. Fuente:

Por este procedimiento —excluyendo la comuna de Quilicura, no considerada en el estudio de Adimark— se llega a la cantidad de 286.586 viviendas. Dado el promedio de habitantes por vivienda, esto correspondería a una cantidad cercana al 1.300.000 personas, que es básicamen­ te concordante con la obtenida por el procedimiento an­ tes seguido. Si se incluye el grupo D de la Florida y Maipú, se obtiene una cifra de 328.326 viviendas que al­ bergarían a 1.489.286 personas. 3. Las condiciones de vida en los campamentos Al proponer una definición operacional de los pobla­ dores, se indicaba que uno de sus elementos constitutivos eran los habitantes de campamentos. Los campamentos son, casi en su totalidad, resultantes de tomas de terre­ nos y se caracterizan por la precariedad de sus construc­ ciones y bajo nivel de urbanización. Desde el punto de vista jurídico, sus habitantes carecen de título de do­ minio. Según información entregada por el Ministerio de la Vivienda y trabajada por FLACSO (Benavides, Morales, Rojas, 1983) los campamentos de la actual Provincia de Santiago, eran a 1982, 239 y albergaban 46.680 núcleos familiares (cuadro 5).

CAMPAMENTOS ACTUAL PROVINCIA SANTIAGO. SUPERFICIES Y FAMILIAS. 1982 Comunas

N? Campamentos

La Granja San Miguel La Florida Maipú Santiago Renca Pudahuel Puente Alto Quinta Normal Conchalí Ñuñoa Las Condes La Reina La Cisterna Quilicura TOTAL PROV. STGO. Fuente:

10 14 21 18 13 15 24 11 4 29 34 21 4 17 4 239

Superf. (Has.)

78.12 18.51 90.65 36.72 32.22 67.18 42.67 48.71 sin dato 97.71 192.40 55.04 8.23 47.78 10.19

N■ familias no allegadas

N■ familias allegadas

3.266 1.006 4.690 3.120 2.629 2.614 3.720 1.429 436 5.204 7.088 3.061 498 1.970 555 41.286

3.325 124 1.283 2 204 111 444 3 14 552 669 370 11 232 50 7394

Elaborado a partir de los antecedentes de Benavides, Morales, Rojas, 1983.

N° familias total

6.591 1.130 5.973 3.122 2.833 2.725 4.164 1.432 450 5.756 7.757 3.431 509 2.202 605 46.680

Dado que, como se indicó, uno de los problemas al tratar de los pobladores es la carencia de información, para el caso de los campamentos sólo será posible refe­ rirse a las condiciones de vida en relación a dos indicado­ res. Ambos parecen pertinentes, ya que fueron utilizados en la elaboración del Mapa de Extrema Pobreza: sistema de eliminación de excretas y hacinamiento. A partir del trabajo de Morales (1983) es posible examinar para to­ dos los campamentos el primero de ellos. Los datos se muestran en el cuadro 6. Cuadro 6 CAMPAMENTOS PROVINCIA DE SANTIAGO. TOTALES POR COMUNA Y TOTALES QUE SOLO TIENEN POZO NEGRO. 1982

Comunas

N° campamentos que sólo tienen pozo negro

% campamentos que sólo tienen pozo negro

10 14 21 18 13 15 24 11 4 29 34 21 4 17 4 239

8 (2 sin/dato) 14 18 (2 sin/dato) 17 11 (1 sin/dato) 15 20 7 2 24 32 (2 sin/dato) 21 4 13 4 210

80.0 100.0 85.5 94.4 84.6 100.0 83.3 63.6 50.0 82.2 94.1 100.0 100.0 76.5 100.0 87.9

campamentos

La Granja San Miguel La Florida Maipú Santiago Renca Pudahuel Puente Alto Quinta Normal Conchalí Ñuñoa Las Condes La Reina La Cisterna Quilicura TOTAL: Fuente:

jV?

Elaborado de los datos entregados por Morales, 1983.

Cabe hacer notar que no se incluyeron entre los que sólo tienen pozo negro a los campamentos sin datos ni aquellos que tenían algunas casetas sanitarias. La existen­ cia de casetas, por otra parte, no implica automáticamen­ te alcantarillado. Cuando éste existe, se exige actualmente que cada casa financie su conexión a la red, lo que no ha sido posible en muchos casos (como en la población Vio­ leta Parra) por la situación de pobreza. El hecho de que casi el 90% de los campamentos sólo posea pozo negro es un índice significativo de las malas condiciones de vida de sus habitantes. Los antecedentes disponibles no permiten abordar el problema del hacinamiento del modo habitual (N? de personas por habitación). No obstante, es posible acer­ carse a este indicador de modo indirecto, ya que se cuenta con el dato de superficie total de los campamentos y el número de familias que lo habitan. Con ello podemos obtener una imagen del hacinamiento vía la "densidad”. Para calibrar bien esta idea es preciso considerar que cualquier agrupación de viviendas requiere espacios de circulación (pasajes, calles, etc.) que reducen la superfi­ cie de los sitios. La relación entre espacios habitables y de circulación varía en forma inversa al tamaño de los sitios, ya que habiendo más sitios en una misma super­ ficie se requiere mayores accesos. De acuerdo a informa­ ciones técnicas, es posible suponer que en un campamen­ to al menos un 45% de la superficie está ocupada por espacios de circulación. El cuadro 7 presenta los antecedentes de densidad para los campamentos agrupados por comunas, indican­ do tanto el promedio de metros cuadrados por familia como el promedio de tamaño de los sitios, si se asume la restricción del 45% dedicada a espacios de circulación.

METROS CUADRADOS POR FAMILIA EN CAMPAMENTOS, POR COMUNA. 1982 Promedio Promedio Sup. ocup. N° familias m1 totales m2 de sitio por camp. en camp. por familia por familia

Comunas

La Granja San Miguel La Florida Maipú Santiago Renca Pudahuel Puente Alto Quinta Normal Conchalí Ñuñoa Las Condes La Reina La Cisterna Quilicura TOTAL (excl. Quinta Normal) Fuente:

781.200 185.100 906.500 367.200 322.200 671.800 426.700 487.100 s/d 977.100 1.924.000 550.400 82.300 477.800 101.900 8.261.300

6.591 1.130 5.973 3.122 2.833 2.725 4.164 1.432 450 5.756 7.757 3.431 509 2.602 605

118.52 163.81 151.77 117.62 113.73 246.53 102.47 340.15 — 169.75 248.03 160.42 161.69 216.98 168.42

148.230 X: 171.29 X:

65.19 90.10 83.47 64.64 62.55 135.59 56.50 187.08 — 93.36 136.41 88.23 88.93 119.34 92.63 94.21

Elaborado a partir de Morales, Eduardo, 1982.

Para tener un criterio comparativo que permita dar sentido a estas cifras, puede mencionarse el caso de la población José María Caro, donde los lotes asignados eran de 126 m2.6 La comparación de esta cifra —de por sí magra e indicadora de alta densidad en la ocupación de los sitios—• con los promedios para la mayoría de las comunas, muestra la escasez de espacio habitable en los campamentos. A partir de los antecedentes generales expuestos, es 6 Información extraída de Mac Donald, 1983.

posible concluir lo siguiente: a) que al año 1982 una can­ tidad importante de familias vivía en campamentos en la Provincia de Santiago; b) que las condiciones de vida en esos campamentos eran bastante deterioradas, al menos desde el punto de vista sanitario (sistema de eliminación de excretas) y de densidad habitacional. 4. La situación de los allegados Es necesario tratar el tema de los allegados7 no sólo porque es uno de los sectores constituyentes de los po­ bladores, de acuerdo a la definición empleada en este trabajo, sino porque la situación de los sin casa está en la base de la cuestión poblacional. De hecho, ha sido siempre la carencia de vivienda lo que ha llevado al poblamiento espontáneo de las antiguas callampas y a la más reciente constitución de campamentos por el proce­ dimiento de las tomas de terreno. En el momento actual, la disminución en la construc­ ción de viviendas durante los últimos años y el conse­ cuente aumento del déficit habitacional, junto con el con­ texto político represivo que ha significado un freno a las tomas de terrenos —y por tanto a la posibilidad de una solución, aunque precaria, a la falta de vivienda— el pro­ blema de los allegados ha alcanzado una magnitud e im­ portancia nunca antes conocida. AVEC, institución vinculada al Arzobispado de San­ tiago, estima que en la Región Metropolitana existen unas 135.000 familias allegadas, 59.386 de las cuales viven en las comunas populares de la Provincia de Santiago.8 Un 7 Se entiende por allegados a aquellos grupos familiares que por no tener la posibilidad de acceder a una vivienda para uso propio son recibidos, con o sin pago, según los casos, en la vi­ vienda de otra familia, que les permite utilizar parte de sus insta­ laciones. A veces viven en una pieza de la casa receptora, otras construyen una mejora en el sitio. » AVEC, Boletín Codo a Codo, 1984.

estudio reciente de la Universidad de Chile estima que en el Gran Santiago existen 152.406 familias allegadas, co­ rrespondiendo 1.301 a estratos altos, 64.645 a estratos me­ dios y 82.460 a estratos bajos.9 Usando los antecedentes entregados en el estudio re­ cién citado, se mostrará un cuadro general de la situación de los allegados. En dicho estudio se distingue entre: a) familias allegadas que no cocinan en común con ninguna otra familia, y b) grupos familiares básicos que forman parte de otra familia al cocinar en común. El cuadro muestra la distribución de estas categorías por estratos socioeconómicos. Cuadro 8 FAMILIAS ALLEGADAS Y GRUPOS BASICOS ALLEGADOS POR ESTRATO SOCIOECONOMICO. GRAN SANTIAGO. 1983 Estrato So- Familias allegadas abs.a % cioeconóm.

Alto Medio Bajo TOTALES:

528 26.125 53.048 79.741

0.6 32.9 66.5 100.0

Grupos básicos abs.a %

773 38.480 33.412 72.665

1.2 52.8 46.0 100.0

Totales Abs. %

1.301 0.85 64.645 42.42 86.460 56.73 152.406 100.00

Elaborado a partir de Ogrodnik, 1984. a Estimaciones de las cantidades absolutas a partir de los por­ centajes. Fuente:

9 Ogrodnik, 1984. Para la distinción de la muestra en estra­ tos se usaron los indicadores habituales en estudios de mercado y de estratificación. Así, los estratos bajos corresponden a las categorías D y E de dicha clasificación.

Puesto que, como se indicó anteriormente, la defi­ nición de estratos bajos corresponde a los grupos D y E de la clasificación habitual de estratificación, es razona­ ble suponer que parte importante de ellos corresponde a lo que hemos llamado pobladores. Desgraciadamente, los antecedentes presentados en el trabajo de Ogrodnik no permiten distinguir por estratos. No obstante, la infor­ mación resulta significativa como descripción general de la situación de los allegados. Un primer elemento de interés, en esta perspectiva, dice relación con la superficie que habitan las familias allegadas. Tal como lo muestra el cuadro 9, el 67.9% de las familias allegadas y el 75% de los grupos básicos ocu­ pan una superficie menor de 20 m2. Cuadro 9 SUPERFICIES HABITADAS POR FAMILIAS ALLEGADAS Y GRUPOS BASICOS. GRAN SANTIAGO, 1983 Superficie habitada

10 y 11 a 21 a 31 a 51 a 71 a 100 y

menos m2 20 m2 30 m2 50 m2 70 m2 100 m2 más m2 Fuente: Ogrodnik, 1984.

Familias allegadas %

25.7 42.2 13.6 8.3 6.1 3.2 0.3

Grupos básicos %

41.6 33.4 7.9 3.3 8.3 5.1 0.4

Cabe destacar, asimismo, que el 46.8% de las fami­ lias allegadas y el 23.9% de los grupos básicos habitan en mediaguas o mejoras. El cuadro 10 muestra las facilidades con que cuentan los allegados, tanto en cuanto al uso que hacen de las dependencias de la casa de la familia principal como a los servicios a que tienen posibilidad de acceder.

USOS QUE LAS FAMILIAS ALLEGADAS Y GRUPOS BASICOS HACEN DE LAS DEPENDENCIAS DE LA FAMILIA PRINCIPAL Y ACCESO A SERVICIOS. GRAN SANTIAGO, 1983 Acceso a dependencias

Familias allegadas %

Ninguna Baño Baño y cocina Baño, cocina y dormitorio

Grupos básicos %

14.8 51.9 29.4 3.2

2.9 10.6 73.2 11.5

1.0 3.9 30.0 65.1

1.2 31.0 67.4

Acceso a servicios

Nada Sólo agua Sólo luz Agua y luz Fuente:

_

Ogrodnik, 1984.

No fue posible obtener antecedentes sobre ocupación e ingresos. Sin embargo, el gasto mensual en vivienda puede ayudar a dar una idea de los ingresos con que cuen­ tan los allegados. Cuadro 11 GASTO MENSUAL EN VIVIENDA DE FAMILIAS ALLEGADAS Y GRUPOS BASICOS. DICIEMBRE 1983 Gasto mensual $

0 a 250 251 a 500 501 a 1.000 1.001 a 2.000 2.001 a 3.000 3.001 a 5.000 Más de 5.000 F uente:

Ogrodnik, 1984.

Familias allegadas %

27.8 23.9 22.3 12.7 6.5 3.0 3.4

Grupos básicos %

25.9 14.1 11.8 17.4 10.3 10.5 10.0

Si este gasto se toma en relación a la encuesta de presupuestos familiares del Gran Santiago (INE, 1978) y ajustando los valores en pesos que allí aparecen a los de diciembre de 1983, resulta que el 75% de las familias alle­ gadas y el 54% de los grupos básicos estarían bajo el promedio de gasto en vivienda del quintil más pobre de la población. Este antecedente es indicativo del nivel de ingreso de los allegados. Para completar la caracterización de este grupo so­ cial, parece interesante mencionar algunos otros datos que aparecen en el estudio citado. En relación a la edad de los jefes de hogar, llama la atención su juventud. El 74% de los jefes de hogar de las familias allegadas y el 84% de los grupos básicos son me­ nores de 35 años. En cuanto al nivel de estudios, el 48% de los jefes de hogar de las familias allegadas tiene más de 9 años de estudio y sucede lo mismo con el 57% de los jefes de hogar de grupos básicos. Finalmente, cabe agregar que la mayoría de los jefes de hogar son origina­ rios de la Región Metropolitana. El 63.4% de los jefes de hogar de las familias allegadas y el 74.8% de los grupos básicos son nacidos en esta región. 5. Empleo y remuneraciones Una de las consecuencias de la política económica del presente gobierno ha sido una significativa caída en el nivel de las remuneraciones, con las consiguientes secue­ las para el consumo de la población. Según antecedentes aportados por Cortázar (1980), si se toma el año 1970 con un índice igual a 100, éste habría descendido a 82 en 1979. Es razonable suponer que esto ha afectado a los pobladores que se encuentran ocupados. No se cuenta con antecedentes generales respecto a la situación de ingreso de los pobladores. Con todo, es posible ejemplificar la situación con algunos estudios re­ cientes.

Un censo efectuado en octubre de 1983 entre las fa­ milias que participaron en las tomas de los campamentos Cardenal Silva Henríquez y Monseñor Fresno entrega los siguientes resultados: Cuadro 12 DISTRIBUCION DE LAS FAMILIAS DE LOS CAMPAMENTOS CARDENAL SILVA Y MONSEÑOR FRESNO SEGUN INGRESO FAMILIAR MENSUAL. OCTUBRE 1983

Tramo de ingreso 0 — 2.000 2.001 — 3.000 3.001 — 4.000 4.001 — 5.000 5.001 — 6.000 6.001 — 7.000 7.001 — 8.000 8.001 — 10.000 10.001 y más Fuente:

% familias

(n

10.9 2.0 26.1 6.9 14.4 6.1 11.6 9.6 12.3 = 7.895)

% acumulado 10.9 12.9 39.0 45.9 60.3 66.4 78.0 87.6 99.9

Ruiz-Tagle, Jaime, 1983.

La mediana de esta distribución se encuentra en los $ 5.284. En términos más amplios, esto implica que el 40% de las familias recibía a esa fecha un ingreso menor de $ 4.000 y el 60% uno menor de $ 6.000. Otro estudio (Gallardo, 1985), analiza la situación de 12 ollas comunes de la comuna de La Florida. Los resul­ tados se presentan en el cuadro 13. Cabe señalar que la mayoría de los jefes de hogar de las familias que participan en las ollas que se encuentran trabajando, lo hacen en el POJH.

OLLAS COMUNES COMUNA DE LA FLORIDA. NUMERO DE FAMILIAS INTEGRANTES. PROMEDIOS DE INGRESOS DE FAMILIAS QUE RECIBEN INGRESOS Y PROMEDIOS DE INGRESOS DEL TOTAL DE FAMILIAS. JULIO DE 1984 Nom bre

olla común Las Perdices San Luis Santa Catalina El Esfuerzo Los Copihues Froilán Roa Nuevo Amanecer Santa Cruz Santa Cecilia La Alborada Cristián Precht Nueva Esperanza TOTALES:

N?

familias 27 55 32 35 17 11 32 40 45 30 34 56 414

Promedio ingreso Promedio ingreso total familia familias que de cada olla reciben remun. 4.791 3.881 4.348 4.064 5.000 4.000 4.533 5.239 4.388 4.128 3.980 4.128 X 4.366

4.081 8.611 2.853 3.251 2.353 727 4.250 4.322 3.315 1.533 2.926 3.170 X 3.111

Fuente: Elaborado a partir de los datos recogidos de la Vicaría Zona Oriente (Gallardo, 1985).

Con el objeto de ampliar más la información sobre remuneraciones se buscaron distintos estudios, muchos de ellos diagnósticos no publicados, que recogían datos sobre ingresos familiares de pobladores. Dada la diversi­ dad de metodologías, tipos de muestra y fechas, no resulta posible obtener una conclusión generalizadora, pero sí se puede considerar como una aproximación ilustrativa al tema.

INGRESOS FAMILIARES SEGUN RESULTADOS DE DISTINTOS ESTUDIOS REALIZADOS EN POBLACIONES Y CAMPAMENTOS DEL GRAN SANTIAGO Fecha recolección datos:

Autor estudio

Mediana ingresos familiares en UF

1.77 Febrero 1977 Martinic, 1980 3.21 Noviembre-dic. 77 Puga, 1978 1.97 1980 Vicaría Zona Oriente, 1980 3.13 Ogrodnik y Cheyre, 1982 Junio 1982 Octubre 1983 3.07 Ruiz-Tagle, 1983 2.17 Junio 1984 Gallardo, 1984 Fuente: Elaborado a partir de los trabajos citados y Boletines del Banco Central.

Hay que destacar que los trabajos de Martinic, Vica­ ría Zona Oriente y Gallardo, que son los que arrojan los más bajos ingresos, tomaron muestras de personas asis­ tentes a comedores populares o a ollas comunes, que co­ rresponden a los sectores más empobrecidos entre los pobladores. No es posible referirse a la situación de ingresos de los pobladores sin tratar el tema de la cesantía y la deso­ cupación, ya que este problema, obviamente, influye de muy variadas formas en la posibilidad de obtención de ingresos. Dada la carencia de datos generales, se seguirá un procedimiento similar al del caso de las remuneraciones, presentando los antecedentes de algunos estudios recien­ tes. El cuadro 15 muestra la situación que afecta a los habitantes de los campamentos Cardenal Silva Henríquez y Monseñor Fresno. Para la lectura del cuadro se propone juntar las ca­ tegorías cesantes, PEM y POJH. Procediendo de esta manera, el porcentaje de cesantía de los jefes de hogar

alcanza al 49.1% de los casos. Si a lo anterior se suma la categoría "trabajo inestable", la cifra sube al 70.7%. Cuadro 15 SITUACION DE TRABAJO DEL JEFE DE HOGAR EN CAMPAMENTOS CARDENAL SILVA Y MONSEÑOR FRESNO. OCTUBRE 1983 Situación de trabajo jefe de hogar

Porcentaje

Con trabajo estable Con trabajo inestable Cesantes PEM POJH No consignado TOTAL: Fuente: Ruiz-Tagle, 1983.

27.8 21.6 16.6 3.2 29.3 1.6 100.0

También se cuenta con los antecedentes del estudio sobre ollas comunes de la comuna de La Florida, ya men­ cionado (cuadro 16). Cuadro 16 SITUACION DE TRABAJO DE LOS JEFES DE HOGAR EN OLLAS COMUNES. LA FLORIDA. JULIO 1984 Siutación de trabajo

Número

Trabajo estable o pensionado 63 "Pololos" 28 Cesantes 94 PEM o POJH 226 TOTALES: 411 Fuente: Gallardo, Bernarda, 1985.

Porcentaje

15.33 6.81 22.87 54.99 100.00

Si en este caso se suman los cesantes y los que tra­ bajan en el PEM o el POJH, se llega a una cifra de 77.86% de desocupación. Morales (1982), entrega antecedentes de dos estu­ dios realizados ese mismo año. Uno, que toma una mues­ tra de 175 hogares en la Población 6 de Mayo, informa sobre un 52.5% de cesantía. Otro, en la Población La Victoria, registra un 49% de cesantía en una muestra de 149 jefes de hogar. En ambos casos no se indica qué por­ centaje de los que aparecen como “activos” están ads­ critos al PEM o al POJH. Esto es importante de consi­ derar, ya que hay algunas evidencias (FLACSO/Vicaría, 1982) que en sectores donde hay alta incidencia de ce­ santía obtener un trabajo en el PEM es una aspiración sentida. No parece posible, en definitiva, asegurar una cifra respecto a la tasa de cesantía en poblaciones y campa­ mentos. Lo que sí resulta claro es que ésta es sustancial­ mente más alta que la consignada para la categoría "obreros” en las encuestas del INE. Probablemente esa cifra es superior al 50% si se considera como cesantes a los adscritos a programas como el PEM o el POJH. A esto debe agregarse que dadas las altas tasas de deso­ cupación entre la juventud (Marcel, 1984; Urmeneta, 1983) es de presumir que en los sectores juveniles poblacionales ésta es bastante superior al 50%. De hecho, esta situación ha sido indicada en varios estudios de casos (Vives, Silva, Serrano, 1981; Evaluación SEDEJ, 1984; Agurto, 1984). 6. La incidencia de la política de vivienda Como se dijo anteriormente, el problema de la vi­ vienda fue el elemento originario que constituyó la "cues­ tión poblacional”. En el contexto de este trabajo es nenecesario, por lo tanto, una revisión, aun cuando suma­ ria, de las actuales políticas de vivienda.

a) El déficit de viviendas El cuadro que sigue muestra la variación del défi­ cit de viviendas en las últimas décadas para todo el país. Cuadro 17 ESTIMACION DEL DEFICIT DE VIVIENDAS EN CHILE. AÑOS SELECCIONADOS Años

Déficit estimado

1953 1959 1965 1971 1974

156.205 454.000 420.000 529.324 627.231

Fuente:

Haramoto, 1983.

Para el año 1983 la estimación oficial era de 744.113 y la del Colegio de Arquitectos de 844.829. Arellano, por su parte, basándose en otras estimaciones, sitúa el défi­ cit para 1980 entre 400 y 600 mil viviendas. Sobre esos antecedentes y calculando el número de hogares nuevos entre 1970 y 1980 y los permisos de edificación para el período, estima que entre dichos años el déficit aumen­ tó, al menos, en 167.000 unidades10 Es notorio que en la última década el déficit se ha agrandado, debido a la insuficiente construcción de vi­ viendas. Diversos estudios analizan con detalle la situa­ ción y no tiene sentido repetirla acá.11 Simplemente a título de ilustración se presenta el cuadro siguiente, ela­ borado con datos del INE, que es bastante elocuente al respecto. 10 Arellano, 1982. 11 Haramoto, 1982; Arellano, 1982; Valdés, 19£3.

VIVIENDAS APROBADAS PARA EL SECTOR PRIVADO Y VIVIENDAS INICIADAS POR EL SECTOR PUBLICO (PROMEDIOS ANUALES, SUPERFICIE Y TAMAÑO MEDIO). 1965-1982 Períodos

1965-1970 1971-1973 1974-1982 Fuente:

N- anual de viviendas

Superf. anual total m2

37.006 2.116.683 41.281 2.251.400 29.209 2.010.700 INE, citado en Valdés, 1983.

Tamaño promedio m1

57.20 54.54 68.84

Para tener una idea de la distribución del tipo de vi­ vienda construido en el último período, cabe señalar que en el año 1983 se entregaron 5.285 viviendas básicas y 4.030 subsidios habitacionales (Necochea, 1984). Puesto que, como se verá más adelante, los subsidios no llegan a los sectores de menores ingresos, la proporción de vi­ viendas que realmente concurre a solucionar el proble­ ma de los pobladores es mínima. Ese mismo año, según antecedentes de Necochea, se entregaron 20.000 lotes con servicios, en los que los pobladores pueden iniciar algún tipo de autoconstrucción o levantamiento de mejoras. En todo caso, no cabe considerar estos 20.000 lotes en­ tre las viviendas construidas, ya que sólo corresponden al sitio. b) La política de subsidios Un elemento importante para entender la política habitacional del actual gobierno consiste en que la vi­ vienda deja de ser considerada un derecho esencial de la persona —como fue concebida en décadas anterio­ res— para convertirse en un bien que debe adquirirse con ahorro y esfuerzo y, eventualmente, con el apoyo del Estado (Objetivo Nacional, 1973).

Esta concepción del acceso a la vivienda margina de hecho a más del 50% de la población (ciertamente la más pobre), según lo señala Arellano (1982) a partir de lo que son los ingresos de la población y, consecuen­ temente, de sus posibilidades de concurrir al pago de una vivienda. La política del subsidio habitacional ha pretendido ser un apoyo a quienes no cuentan con los recursos pa­ ra obtener una vivienda. Diversos estudios12 muestran que las políticas del subsidio habitacional y del subsi­ dio habitacional variable de hecho no llegan a los sec­ tores más pobres. A partir de los antecedentes entrega­ dos por Tagle (1982) se puede concluir que del total de subsidios dados entre 1978 y 1980 sólo el 1.54% corres­ pondió a beneficiarios que tenían una renta mensual in­ ferior a 4 UF. Necochea (1984), a su vez, muestra que de acuerdo a los dividendos que implican los subsidios, éstos sólo están al alcance de los deciles 7 o 6, según se apliquen estándares de pago de Naciones Unidas o del Ministerio de la Vivienda, respectivamente.13 Si el subsidio habitacional no llega a los sectores más necesitados, otras formas de subsidio indirecto son inequívocamente dirigidas a los sectores de mayores in­ gresos, como ha ocurrido con el sistema de préstamos a 20 años con 8% de interés, implementados para facili­ tar la venta del stock de viviendas existentes al año 1983 (Necochea, 1984). Como se indicó, las políticas que llegaron más direc­ tamente a los sectores de bajos ingresos fueron las de viviendas básicas y de lotes con servicios. De acuerdo a Necochea (1984), la primera sólo deja fuera los deciles 1 y 2 y la segunda una parte del decil 1. 12 Arellano, 1982; Tagle, 1982; Necochea, 1984. u Estos estándares se refieren a la capacidad de pago en vivienda concebido como un porcentaje del ingreso mensual fa­ miliar. Esta capacidad disminuye, también en porcentaje, al ba­ jar la escala de ingresos.

En términos de la distribución de los recursos del Estado, es interesante examinar los montos destinados a los distintos programas de subsidio directo e indirecto. Cuadro 19 SUBSIDIOS ABIERTOS E IMPLICITOS EN LA POLITICA HABITACIONAL. REGION METROPOLITANA, 1983 Tipo de programas Lotes con servicios3 Viviendas básicas Subsidio habitacional 20 años al 8%

Subsidio por N-' Opera­ Monto total operación ciones en de subsidio VF el programa por prog. UF 99 200 125.5 360

20.000 5.285 4.030 20.000

1.980.000 1.057.000 505.832 7.200.000

a Los datos de lotes con servicios corresponden a todo el país y no exclusivamente a la Región Metropolitana. Fuente: Necochea. 1984.

Resulta, entonces, que se puede estimar que a lo más el 28.2% de los recursos comprometidos en subsidios pa­ ra 1983 fueron destinados a los sectores de menores in­ gresos. c) La política de radicaciones y erradicaciones La política de radicaciones y erradicaciones de cam­ pamentos es la que más directamente se relaciona con la situación de los pobladores, ya que se refiere a la supre­ sión de campamentos y a su traslado, en otras condiciociones habitacionales, a determinados sectores de la ciu­ dad. La entrega de lotes con servicios y viviendas básicas son los pilares fundamentales de esta política.

El núcleo central del problema, tal como ha sido planteado por el gobierno, se encuentra en el hecho que los campamentos constituyen una situación de ocupación ilegal de terrenos. Hay ocasiones en que el Estado decide que es posible que en esos terrenos se constituya un asen­ tamiento estable. Para ello se regularizan los títulos de dominio, con la consecuente incorporación de los pobla­ dores a un régimen de dividendos. Junto con lo anterior se provee de algún tipo de urbanización en consonancia con la política de lotes con servicios. Si la decisión es que el terreno no es apto para la constitución de un asentamiento estable —sea por su costo o por sus características morfológicas— se proce­ de a la erradicación. A veces ésta implica traslados a campamentos de radicación ya existentes o la creación de nuevos, sea por la vía de la entrega de lotes con servi­ cio o, minoritariamente, por la entrega de viviendas bá­ sicas. Por este procedimiento, entre 1974 y mediados de 1984, se erradicaron 26.875 familias en el área metropo­ litana.14 Entre junio y noviembre de 1983 fueron trasla­ dadas 7.849 familias. El 54.2% provenía de Ñuñoa. Las Condes y Santiago.15 En el mismo período, el 63.9% de las familias erradicadas quedó ubicada en la comuna de La Granja. Estos desplazamientos de cantidades impor­ tantes de población implican, por una parte, el plan de "limpiar” los barrios residenciales y, por la otra, el de­ signio de aumentar la atomización, la marginación y la segregación social. Como señala el número recién cita­ do de Hechos Urbanos, a las precarias condiciones de vivienda y equipamiento de los pobladores erradicados deben sumarse los sentimientos de desarraigo y de ais­ lamiento. 14 SUR, Boletín Hechos Urbanos, N“ 35, agosto de 1984. 15 Rojas, 1984. Los datos más recientes sobre esta materia se encuentran en el trabajo de Morales v Rojas, incluido en este libro.

III. DINAMICA POBLACIONAL 1. Antecedentes Los movimientos reivindicativos de los pobladores cobran fuerza y amplitud en los primeros años de la dé­ cada de los sesenta. Al amparo de la ley 16.880, de 1968, que consagra jurídicamente las organizaciones territoria­ les y funcionales de los pobladores, éstos logran impor­ tantes conquistas, llegando a incorporarse de manera creciente a la vida socio-económica y política del país. Desde fines de 1970 surgen nuevas organizaciones y formas de lucha y reivindicación. Los pobladores y, en general, el conjunto de los sectores populares, adquieren una presencia cada vez mayor como actores sociales de primera magnitud. Este proceso se interrumpe con el de­ rrocamiento del gobierno de Allende. El acceso de las Fuerzas Armadas al poder marca una profunda reversión del avance alcanzado por los po­ bladores organizados. Además de la represión directa de los dirigentes poblacionales, todas las instancias institu­ cionales de procesamiento de las demandas de los po­ bladores son desmanteladas (Municipios, Congreso, par­ tidos políticos). Las Juntas de Vecinos son intervenidas por los alcaldes —nombrados por el gobierno—, quie­ nes designan en ellas a personas de su confianza. La Se­ cretaría Nacional de la Juventud, CEMA y otras institu­ ciones oficiales controlan prácticamente todas las orga­ nizaciones funcionales. Paralelamente, una serie de normas fueron dando amplias facultades al ejecutivo para ejercer una repre­ sión discrecional sobre los disidentes, las que adquieren rango constitucional a través del artículo 24 transitorio de la Constitución de 1980.

2. El surgimiento de nuevas organizaciones poblacionales A partir de la acción de la Iglesia (Comité de Coope­ ración para la Paz en Chile) en favor de las víctimas de las violaciones de derechos fundamentales, se genera una serie de iniciativas tendientes a paliar los problemas más urgentes de los primeros tiempos del régimen militar: el hambre y la cesantía. Es así como muy tempranamente —noviembre de 1973— surgen los comedores infantiles, que luego se transformarán en populares, y más tarde las bolsas de cesantes y los talleres productivos. Estas organizaciones constituyen una respuesta a una situación de emergencia que se considera como transitoria. Cuan­ do la supuesta transitoriedad empieza a perfilarse como permanente, aparecen organizaciones que se preocupan de resolver problemas que anteriormente eran asumidos por el Estado: Centros de Apoyo Escolar (CAF), Comités de Vivienda,16 Comités de sin casa, Comités amplios de cesantes, Bodegas populares de alimentos, Comités de abastecimiento, ollas comunes. Se desarrollan, igualmen­ te, organizaciones de denuncia, en las cuales participan pobladores y no-pobladores: Asociación de presos polí­ ticos, Agrupación de familiares de detenidos-desapareci­ dos, Agrupación pro-retomo de exiliados, Comités de De­ fensa de los derechos humanos. También, y especialmen­ te desde 1980, surgen las organizaciones poblacionales no propiamente reivindicativas, como las cooperativas y los huertos familiares. Estas organizaciones, en general, reciben el apoyo de Iglesias cristianas y de otras instituciones privadas nacionales y constituyen instancias de participación iné­ ditas, al margen del aparato estatal y de los partidos po­ líticos. La presencia de la mujer en ellas es de primera importancia. Además de estos rasgos, las organizaciones pobla16 Existían antes, pero con otro carácter.

cionales se caracterizan por su heterogeneidad, por su inestabilidad en el tiempo, por la pobreza de sus recur­ sos materiales y humanos (carencia de líderes). El pro­ blema de la heterogeneidad (y el consiguiente riesgo de atomización) ha intentado ser enfrentado mediante la creación de órganos de coordinación en 1981-82, que se han ampliado y fortalecido a partir de las jomadas de protesta nacional. 3. Cuáles y cuántas organizaciones poblacionales El Programa de Economía del Trabajo (PET) de la Academia de Humanismo Cristiano entiende por Orga­ nizaciones Económicas Populares (OEP) "las diferentes formas de asociación que, para enfrentar el problema de la subsistencia o para alcanzar la satisfacción de necesi­ dades básicas, se constituyen en los sectores populares, especialmente de menores ingresos, contando, en mu­ chos casos, con el apoyo o los servicios de alguna insti­ tución de ayuda social” (Razeto, et al. 1983). El califi­ cativo de "económicas” de estas organizaciones debe ser relativizado, pues el mismo estudio reconoce que se com­ binan en ellas actividades económicas, culturales y edu­ cativas. Además, en la tipología que se propone hay es­ pecíficamente un grupo de organizaciones no económicas. A diciembre de 1982, Razeto et al. distinguen cinco tipos de organizaciones económicas populares: a) talle­ res laborales; b) organizaciones de cesantes (bolsas de cesantes, centros de servicio a la comunidad, sindicatos de trabajadores independientes o eventuales); c) orga­ nizaciones para el consumo básico (comedores popula­ res, ollas comunes, comités de abastecimiento, "compran­ do juntos”, bodegas populares de alimentos, huertos fa­ miliares, grupos de autoayuda); d) organizaciones para problemas habitacionales (comités de vivienda, comités de sin casa, grupos precooperativos, otros); e) otras or­ ganizaciones poblacionales de servicios (salud, educa­ ción, recreación y cultura, grupos de jóvenes, mujeres, pensionados, etc.).

En noviembre de 1982, Razeto et al. habían identi­ ficado 459 OEP, pero estimaban que, en realidad, éstas eran más de 700, en las que participaban con distinto grado de vinculación aproximadamente 80.000 personas. En marzo de 1984 el catastro del PET contabilizaba para Santiago, 707 OEP, manteniendo el cálculo de 80.000 personas vinculadas a ella. Esta cifra es discutible, pues­ to que la experiencia ha mostrado que algunas personas participan simultáneamente en varias organizaciones, lo que implica un riesgo de doble contabilidad. Si se estima que la cifra del PET es aproximativa­ mente correcta, habrá que concluir que 80.000 personas organizadas representan un porcentaje no despreciable sobre el total de las familias marginales capitalinas. Pero tal vez la pregunta por el número no sea la más perti­ nente. De mayor relevancia parece ser el hecho que en un momento determinado existan 700 o más organiza­ ciones poblacionales que en condiciones muy adversas desarrollan una amplia gama de experiencias de partici­ pación en la solución de problemas colectivos y que en algunos casos logran constituirse en interlocutores reco­ nocidos por los aparatos estatales. Junto con las organizaciones poblacionales autóno­ mas, existen las oficialistas y las oficiales. La más im­ portante entre las primeras es CEMA-Chile, fundación que contaba en 1983 con más de 230.000 socias en todo el país. La acción principal de CEMA (como su nombre lo indica) se realiza a través de los centros de madres, que desarrollan tres tipos centrales de actividad: a) ca­ pacitación; b) producción y comercialización de artículos artesanales; c) actividades asistenciales (hogares feme­ ninos, policlínicas y postas de primeros auxilios, asigna­ ción de casas, asistencia jurídica, etc.). Puede afirmarse sin dudas que CEMA ofrece beneficios considerables a las mujeres de los estratos más pobres de la población (en 1983, 430.741 socias y familiares de éstas recibieron cursos de capacitación). Pero el otorgamiento de bene­ ficios no obedece a propósitos puramente altruistas: hay una serie de actividades de difusión que tienen un claro

fin de adoctrinamiento y que transmiten la ideología ofi­ cial del gobierno.17 La principal organización oficial es la Secretaría Nacional de la Mujer, creada en octubre de 1973 para “dar un cauce amplio de acción a la mujer, que con tanta ab­ negación y responsabilidad había participado en la lu­ cha por la libertad de Chile en la época marxista” (Me­ moria 1973-1983).18 Se trata, como se afirma en numero­ sos documentos de la Secretaría, de promover y canali­ zar el apoyo de la mujer al gobierno. Entre octubre de 1973 y septiembre de 1983, 2.286.080 mujeres participa­ ron en charlas, cursos, seminarios y otros programas de “información” de la Secretaría. Las voluntarias de la Secretaría desarrollan impor­ tantes labores en poblaciones: participan en los progra­ mas de radicación y erradicación de campamentos, en los operativos cívico-militares y en los centros de aten­ ción diurna. 4. Las protestas nacionales Imposible no referirse, aunque brevemente, a las protestas nacionales en este capítulo sobre dinámica po­ blacional. En ellas, como se sabe, los principales prota­ gonistas han sido los pobladores. Hasta mayo de 19S3, fecha de la primera protesta, había entre éstos una dis­ tinción bastante nítida: la pequeña minoría de los orga­ nizados y la gran mayoría de los no organizados. La par­ ticipación de estos últimos en las protestas constituyó un hecho nuevo y sorprendente. Por primera vez en mu­ chos años la fuerza del número se hizo visible. Nueva fuerza de lucha política y de expresión de repudio al ré­ gimen, en el desarrollo de las protestas los pobladores empiezan a perder el temor y a sentirse unidos por una acción común de proyecciones nacionales. 17 Sobre esta materia, véase Lechner y Levy, 1984. i* Citado en Lechner y Levy, 1984.

La práctica de las diferentes protestas influye fuer­ temente en las organizaciones poblacionales, en su va­ riada gama. En efecto, apenas se anuncia una protesta, todas las organizaciones empiezan a nuclear su acción en torno a ella, tanto en lo reflexivo como en lo operacional y defensivo. Esto, que tiene un aspecto positivo, trae aparejado el problema de un relativo apagamiento de las actividades y perfiles propios de las organizacio­ nes poblacionales: dedicadas de lleno a preparar las protestas, descuidan sus labores concretas y sus miem­ bros se desmovilizan en los tiempos intermedios. A partir de la experiencia de las protestas, han sur­ gido nuevas formas de lucha y oposición. Entre ellas pue­ den señalarse las tomas de terreno de septiembre de 1983 y la constitución de los campamentos Monseñor Fresno y Cardenal Silva. Cabe recordar que se trata de las pri­ meras ocupaciones exitosas de terrenos en diez años de gobierno militar. Marchas, concentraciones, luchas callejeras, mani­ festaciones relámpagos en lugares neurálgicos de la ciu­ dad son otras tantas expresiones del camino abierto por las protestas. Lo son, asimismo, las acciones emprendi­ das por los trabajadores del PEM y del POJH. Al princi­ pio éstos se suman a las jomadas de protesta en su ca­ lidad de pobladores, pero más tarde empiezan a demos­ trar su descontento en los mismos lugares de trabajo. A fines de noviembre de 1983, los obreros de ambos pro­ gramas presentan un "pliego de peticiones” al alcalde de Pudahuel. Desde entonces ha habido movimientos de protesta de trabajadores de estos programas en comu­ nas netamente populares. 5. Los partidos políticos Los problemas que se observan entre los partidos po­ líticos y las diferentes organizaciones de la sociedad ci­ vil o movimientos sociales son, en términos generales, parecidos y ponen de manifiesto el conflicto entre los

fines, los medios y urgencias de unos y otros. En este contexto, la relación entre partidos políticos y organiza­ ciones poblacionales, no obstante, presenta ciertas par­ ticularidades. En primer lugar, la heterogeneidad misma de los pobladores y de sus organizaciones hace que la relación tienda a fragmentarse y a perder su perfil es­ pecífico. En segundo lugar, y muy relacionado con lo an­ terior, la demanda de los pobladores tiene un carácter "total”: toca prácticamente todos los aspectos de su vi­ da y, por lo mismo, desborda las capacidades de respues­ ta (en cuanto orientación, estrategia y táctica) de los par­ tidos. En tercer lugar, los partidos desconocen relativa­ mente a los pobladores y no tienen una propuesta sin­ gular y coherente dirigida a ellos, al contrario de lo que sucede, por ejemplo, con lo sindical. Entre diciembre de 1983 y enero de 1984, el profesor investigador de FLACSO, Rodrigo Baño, organizó y ani­ mó un encuentro con dirigentes poblacionales, sindicales y políticos. Las opiniones de éstos fueron grabadas, trans­ critas y finalmente publicadas (Baño, 1984). El juicio de los dirigentes poblacionales sobre los partidos políticos es bastante negativo. Este juicio pare­ ce apoyarse, al menos, en tres hechos: a) la incapacidad real mostrada por los partidos para cambiar el régimen; b) la campaña sistemática desarrollada por el gobierno para desprestigiar a los políticos y recordar sus errores pasados; c) la relativa impermeabilidad o indiferencia de los partidos frente a los problemas de la vida cotidia­ na de los pobladores. Se ha visto que los pobladores están agobiados por la urgencia de las necesidades insatisfechas. Frente a es­ ta situación, los discursos populares sobre proyectos po­ líticos alternativos —con un fuerte énfasis en lo jurídicoinstitucional— no pueden sino parecerles abstractos, aje­ nos a su realidad de todos los días. En lo que expresa un dirigente de Pudahuel: "La urgencia inmediata es la cuestión del estómago, por lo que lanzar un proyecto de sociedad alternativo cae en el saco roto. La gente no está

preparada para eso. Se satura demasiado".19 Esta tensión entre la urgencia de las necesidades y la elaboración de proyectos políticos amplios es expresada con otro ma­ tiz por un dirigente de Nueva La Habana: "Hay distan­ cia. El militante desprecia el trabajo reivindicativo y se le ocurren los cabildos. Entonces, puede ser tan pobla­ dor como yo, tener los mismos problemas, pero anda en otro mundo”. Da la impresión, por éstas y otras opinio­ nes, que las organizaciones poblacionales y los partidos políticos se mueven no sólo en escenarios distintos, sino que también en tiempos diferentes. Los partidos, en la versión de los dirigentes pobla­ cionales, están interesados principalmente en la lucha por la democracia formal y para lograr esto utilizan a las organizaciones, pasando por sobre los intereses y rei­ vindicaciones propias de éstas. Sobre este tema, un diri­ gente de La Cisterna, expresa: "El problema es que los partidos no dan confianza de que sean ellos la alternati­ va, da más la impresión de que su interés es que aparez­ can las leyes políticas, el Parlamento, para ponerse frac y entrar a participar con todos los honores y galones y agarrar la mascada correspondiente y al pueblo tramitar­ lo con distintas formas, pero postergarlo de alguna ma­ nera. Si esa es la parada que tienen los partidos, la gente no los va a seguir". El problema de la utilización de las organizaciones sociales por los partidos políticos corre parejo con una visión un tanto maquiavélica del partido. Sobre el pri­ mer punto, un dirigente de Caro-Ochagavía opina: "Mi impresión es que la relación que existe (entre partido y organización poblacional) se parece mucho más a la que se daba cuando había democracia, donde el partido te­ nía su territorio y operaba sus clientelas, y el discurso de la autonomía se empieza a perder, ya no se busca eso, sino la apropiación de la organización, es decir, qué par­ 19 Todas las citas que siguen son extraídas del trabajo de Baño.

tido tiene cuántas organizaciones y en qué poblaciones”. Sobre el segundo punto, un dirigente de La Cisterna pien­ sa: "Yo creo que lo que pasa con los compadres políticos es que son muy intelectuales, en el fondo son politique­ ros, porque siempre desprecian al pueblo, aunque estén al lado de ellos, siempre lo utilizan, lo aprovechan aun­ que lo estén adulando y nunca le son francos, nunca lo enfrentan con franqueza y le dicen las cosas que tienen que cambiar, los perjudican”. El desencuentro entre el tiempo de las organizacio­ nes poblacionales y de los partidos políticos se manifies­ ta de distintas maneras. Ya señalamos una: la urgencia de las necesidades versus los discursos políticos abstrac­ tos. Hay otra de importantes consecuencias prácticas: la tensión (y hasta contradicción) entre dos tipos de militancia: la poblacional y la política. Muchos dirigentes poblacionales son simultáneamente militantes de parti­ dos políticos. Y sucede que el partido da al militante ta­ reas que lo alejan del quehacer específico de su organi­ zación. Este se encuentra, entonces, ante la alternativa de servir a la organización o desobedecer al partido y vi­ ceversa, con todos los desgarramientos personales e ine­ ficacias institucionales que esto provoca. Y pareciera que esta tensión se resuelve con mayor frecuencia en favor del partido. De allí que los pobladores se quejen de que los partidos los dejen, finalmente, sin dirigentes. Así lo dice un dirigente de Caro-Ochagavía: "Creo que están fun­ cionando mal los partidos ... y de hecho eso se expresa bastante en todas las crisis de militancias por las cuales atraviesan los partidos en forma bastante recurrente, una cantidad de militantes que de repente se van; el par­ tido no me sirve, sencillamente ya no me sirve, porque si le hago caso al partido, tengo que dejar de hacerle caso al comité de vivienda. . Y un dirigente de La Cister­ na acota: "Hay dirigentes que son realmente efectivos y eso es el problema un poco que en el trabajo poblacio­ nal ha costado entenderlo, generalmente el trabajo po­ blacional se ha tomado como un semillero de militantes para cualquier cosa, sacan (los partidos) lo mejor que

hay ahí y la población queda botada. Los meten en sin­ dicatos, trabajos políticos, los van elevando, le van dan­ do galones, lo van engrupiendo al compadre, lo van de­ sarraigando, entonces yo creo que el problema de la or­ ganización y los dirigentes puede entenderse en función de la vida cotidiana". Pese a las críticas que les formulan, los pobladores reconocen la necesidad de los partidos para amplificar y dar más efectividad y proyección a sus acciones. Pero están conscientes que no deben dejarse copar y que, al contrario, son ellos los que deben “apoderarse” de los partidos para satisfacer sus necesidades y aspiraciones. No es fácil prever cómo se desarrollarán en el fu­ turo la relación organización poblacional-partido. Pero no es aventurado pensar que la tensión pueda conver­ tirse en divorcio si los partidos no recogen las aspiracio­ nes concretas de los pobladores y les dan un lugar cen­ tral en su lucha por recuperar la democracia. La tarea no es, ciertamente, fácil: la persistencia de los partidos políticos, a pesar de todas las trabas, prohibiciones y per­ secuciones, va acompañada de una cierta rigidez en sus estilos de acción y de relación con las organizaciones de la sociedad civil. Y este fenómeno no es difícil de enten­ der. En los primeros momentos del gobierno militar los partidos deben replegarse sobre sí mismos y dedicar ca­ si todos sus esfuerzos a la tarea de la simple sobrevi­ vencia de sus miembros y a la mantención de una míni­ ma estructura orgánica. Como sostiene Garretón (1983), la política en los primeros años del régimen se vuelve más cupular que nunca. Esto hace que se vaya constitu­ yendo un movimiento social "por abajo”, en contraposi­ ción al modelo histórico de constitución de movimien­ tos sociales "por arriba”, desde los partidos. Se desarro­ lla, en este contexto, un cierto "basismo” y una descon­ fianza relativa en los partidos políticos. Los partidos de alguna manera se congelan, pero las demandas sociales siguen su dinámica. Entre éstas y las proposiciones par­ tidarias hay una especie de desencuentro. Es un hecho que las fuerzas y movimientos socia­

les en Chile rara vez se constituyeron y funcionaron de manera autónoma: normalmente se articularon en tomo a partidos políticos. Con la clausura del espacio político surge con fuerza el tema y la preocupación por las or­ ganizaciones de la sociedad civil. El proceso que se ini­ cia con las protestas nacionales, sumado a una modes­ tísima apertura política por parte del régimen, marca la irrupción de los partidos en la vida política nacional y plantea el desafío de encontrar una nueva forma de re­ lación con las organizaciones que han ido surgendo du­ rante la vigencia del régimen militar y que reivindican un cierto grado de autonomía. IV. ESPACIO, PODER Y SOBREVIVENCIA Al inicio del capítulo II se adoptó una definición de los pobladores de tipo operacional, a partir de la cual se describió y analizó algunas características “objetivas” de éstos. Ya es tiempo de volver a la pregunta de fondo: ¿qué son, finalmente, los pobladores? ¿Pobres? ¿Margi­ nales? ¿Ejército industrial de reserva? ¿Grupos definidos por su situación ecológica?20 Son todo eso, según el pun­ to de vista adoptado, pero al mismo tiempo son más que eso. No se tiene una respuesta definitiva, pero en las pá­ ginas que siguen se intentará aportar elementos para llegar a una definición que dé cuenta de manera más pro­ funda e integrada de la realidad de los pobladores. 1. Los pobladores y el poder político Creemos que para avanzar hacia una conceptualización menos insatisfactoria que las habitualmente usadas, 30 Para las distintas conceptualizaciones sobre pobladores, véase Valdés, 1982; Vergara, 1978; Wolfe, 1978; Franco, 1978; Klenner, 1984; DESAL, 1966, 1969.

es preciso partir del problema de las necesidades. Sabien do que este problema es relativo a un sistema cultural, debe reconocerse, sin embargo, que hay ciertas necesida­ des elementales, relacionadas directamente con la sobre­ vivencia, que parecen escapar prácticamente a las deter­ minaciones culturales: comida, vivienda, abrigo, descan­ so, etc. El poblador —sería una de nuestras hipótesis cen­ trales— es un ser que vive acosado por la insatisfacción de las necesidades más elementales y que, por ello, gasta prácticamente todo su tiempo en actividades que le per­ mitan sobrevivir. En la base de la insatisfacción se encuentra la esca­ sez, que designa simultáneamente un hecho empírico y una relación social. En su primera acepción, la escasez sig­ nifica que la sociedad es incapaz de satisfacer las nece­ sidades de todos sus miembros, dado un determinado es­ tado de las técnicas y de las relaciones de producción. En su segunda acepción, la escasez designa la relación que se establece entre los hombres por la mediación de la mate­ ria. A través de los demás —consumidores potenciales— es que la materia se revela como escasa. La escasez plantea la necesidad de distribuir los bie­ nes de una determinada manera o, dicho en términos más fuertes, de designar a los que sobran, de reducir a los con­ sumidores. Lo corriente, en los tiempos modernos, es que esta designación se haga en forma no cruenta. El poder político, en su definición e implementación de un cierto estilo de desarrollo, está en condiciones de designar ins­ titucionalmente a los que están de más: a los que morirán de hambre, a los subalimentados, a los analfabetos, a los sin casa. En este contexto, aparece fundamentada la afir­ mación de que el hambre es un problema político. Estimamos que la política del régimen militar ha de­ finido a los pobladores como excedentarios y que ha li­ mitado extraordinariamente su posibilidad de satisfacer necesidades elementales. Sea cual fuere el indicador que se utilice, los pobladores aparecen fundamentalmente in­ satisfechos (vivienda, salud, alimentación, educación,

etc.). Se da aquí una concentración aguda de carencias en un espacio físico determinado. Se puede hacer una lista de las necesidades insatis­ fechas, jerarquizarlas, medirlas, someterlas a sofisticados tratamientos estadísticos. Pero con eso se sigue en el terreno de la descripción. Para comprender la realidad poblacional parece necesario dar otro paso y ver cómo los pobladores son constituidos prácticamente como los sobrantes por las instituciones y los aparatos del poder. Quienes detentan el poder político asignan una de­ terminada posición espacial a los excedentarios, habi­ tualmente concebidos como enemigos: "Las clases actual­ mente en el poder tratan por todos los medios de servir­ se del espacio como si de un instrumento se tratase. Ins­ trumento con varios fines: dispersar a la clase obrera, repartirla en los lugares asignados para ella, organizar los diversos flujos, subordinarlos a reglas institucionales, subordinar, consecuentemente, el espacio al poder, con­ trolar el espacio y regir en forma absolutamente tecnocrática la sociedad entera, conservando las relaciones de producción capitalista" (Lefebvre, 1976, pág. 140). Los pobladores adquieren, así, una unidad pasiva: son constituidos desde fuera como un objeto peligroso y al mismo tiempo manipulable: las políticas de "erra­ dicaciones” constituyen una buena prueba de ello. La clase dominante tiene un antiguo temor: que algún día los mecanismos de control dejen de funcionar y que las hordas de pobladores marginales rompan el espacio asig­ nado e invadan los barrios residenciales, destruyendo y saqueando. Este no es un fenómeno exclusivamente chi­ leno, como lo ilustra la narración de una pobladora co­ lombiana: "Allí donde querían construir la Avenida de los Cerreos vivíamos vendedores ambulantes, vendeperiódicos, lustrabotas, modistas, costureras, en fin, es donde vive toda la pobrería. Esta avenida tenía mucho interés para ellos, tenía interés político, porque usted sabe que el palacio presidencial está allí cerca de los barrios orien­ tales. Gobernación, todo está allí, y ellos están rodeados por todas partes de pobres, y como la gente vive en la

agitación por la misma vida que llevamos de hambre, miseria, de abandono y atraso, ellos viven miedosos de que un día se forme cualquier cosa y ya todo el pueblo se les viene encima”.21 De alguna manera, la clase dominante es consciente de la radicalidad de los problemas de los pobladores y de la violencia que se ha usado contra ellos y que les podría ser devuelta en una situación de crisis. Es cierto: los pobladores viven en un medio de violencia, tanto por la represión directa que sufren como por la impotencia para salir de su situación miserable. Pero hay una inver­ sión en la dirección: se supone que la violencia viene de los pobladores, cuando en verdad ella viene de una prác­ tica —cristalizada en estructuras, como la justicia o la policía— que convierten al poblador en una persona que está de más y que el propio sistema, casi por inercia, se encarga de marginar de los circuitos de la producción y del consumo. El poder político mantiene un ojo vigilante sobre los espacios ocupados por los pobladores: "se trata de establecer las presencias y las ausencias, de saber dónde y cómo encontrar a los individuos, instaurar las comu­ nicaciones útiles, interrumpir las que no lo son, poder en cada instante vigilar la conducta de cada cual, apre­ ciarla, sancionarla, medir las cualidades y los méritos. Procedimientos, pues, para dominar y para utilizar. La disciplina organiza un espacio analítico” (Foucault, 1976, pág. 147). Los continuos allanamientos masivos en las pobla­ ciones son una muestra de cómo el poder des-compone el espacio, lo controla estrechamente e impone sancio­ nes imprevisibles. Puesto que el poblador está de más, puesto que no trabaja, puesto que es un elemento desestabilizador, pue­ de vivir en condiciones que no son aceptables para el

resto de la sociedad, hacinado en 18 m2, sin luz, sin agua, sin alcantarillado. Hay una diferenciación física y espa­ cial entre los pobladores y los “ciudadanos”. 2. Los movimientos poblacionales El poblador es un ser radicalmente insatisfecho, el poblador es constituido desde el exterior como el ene­ migo. Pero hay que dar otro paso: el poblador es un ser que actúa. Hemos visto las organizaciones de los pobla­ dores, hemos indicado su papel en las protestas nacio­ nales y las nuevas formas de lucha que se han desarro­ llado a partir de éstas. En las poblaciones hay, cada vez más, movimiento. Al enfrentar peligros comunes y necesidades cuya satisfacción ya no puede ser más postergada, los pobla­ dores desarrollan una práctica colectiva que los convier­ te en enemigos reales del régimen, que los lleva a negar en los hechos el destino que éste ha prefigurado para ellos: los pobladores se convierten en actores, en agen­ tes posibles de cambio. La constitución de los poblado­ res en sujeto o actor colectivo es una consigna que está a la orden del día y que introduce el problema de la con­ ciencia: el sujeto debe tener conciencia de serlo. ¿Existe una conciencia colectiva de los pobladores? Existe, pe­ ro no en forma de hiperconciencia o de conciencia supraindividual que envolvería a cada uno de los pobladores involucrados en la acción. La conciencia colectiva tam­ poco es la suma de las conciencias individuales. Ella no tiene realidad propia: es el conjunto de las conciencias individuales y sus tendencias "tal como resultan de la influencia mutua de los hombres entre sí y de sus accio­ nes sobre la naturaleza. Cada conciencia se comprende por el conjunto de sus relaciones con las otras: el todo actúa sobre ellas y recibe, a su vez, su influencia” (Goldmann, 1970, pág. 133). La conciencia colectiva existe en las conciencias in­ dividuales comprometidas en la acción. Cada poblador

se define, con los otros, como una práctica común con­ tra el peligro o contra quien introduce el peligro: el ene­ migo. Esta vez la enemistad se vuelve real y recíproca y las relaciones de exterioridad (el poblador constituido desde fuera como el enemigo) se transforma en antago­ nismo práctico. La estructura de ciertos objetivos, como una toma de terrenos, es descubierta por la praxis del individuo, como exigiendo la unidad de la praxis de todos. Para ca­ da poblador, la práctica común es su práctica multipli­ cada en su efectividad por la práctica de los otros. Hay movimientos poblacionales, luchas organizadas que protagonizan los pobladores. Estimamos, en cam­ bio, que no existe un movimiento poblacional propia­ mente tal.22 Los movimientos que se observan represen­ tan a los pobladores marginales urbanos que reivindican el reconocimiento de derechos esenciales y la satisfac­ ción de necesidades urgentes e impostergables. La reivindicación de los pobladores supone la igual­ dad: independientemente del lugar que ocupen en el apa­ rato productivo, todos los hombres tienen los mismos de­ rechos para disponer de los frutos del esfuerzo humano. En este sentido, la reivindicación es profundamente le­ gítima: posee un fundamento ético que no puede ser im­ pugnado en derecho. 3. El significado de la vivienda Hay un último pero no menos importante elemento que contribuye a definir al poblador: el significado de la vivienda: "A pesar de toda su miseria, la choza repre­ senta para los pobladores de barriadas un factor funda­ mental de estabilización material y psicológica. En cier­ ta manera, sustituye a un lugar de trabajo estable, pues 22 En los términos en que Touraine concibe los movimientos sociales.

crea la condición básica de poder sobrevivir sin ingresos regulares” (Evers, 1982, pág. 739), La cesantía que golpea a los pobladores ha cambia­ do el signo de la vivienda: antes era el lugar del descan­ so, de la intimidad, de la vida familiar. El lugar de tra­ bajo, para el hombre, era la fábrica: ella le procuraba la seguridad de la sobrevivencia. Ahora, como señala Evers, la casa es condición de sobrevivencia y seguridad simbó­ lica de un techo. Por eso la lucha por la vivienda llega a adquirir actualmente un carácter dramático. Los po­ bladores arriesgan su libertad y su vida en las tomas de terrenos. También arriesgan quedar definitivamente al margen de eventuales ayudas estatales. En 1980 se dictó el decreto 105, del Ministerio de la Vivienda y Urbanis­ mo, que sanciona con la inhabilidad para postular a cual­ quier beneficio de tipo habitacional que entregue el Es­ tado a todos los que participen en ocupaciones ilegíti­ mas de inmuebles, sean fiscales o particulares (decreto publicado en el Diario Oficial de 28 de marzo de 1980). Las acciones de los pobladores tienen resultados va­ riables en cuanto a la satisfacción de las demandas, pe­ ro su repercusión es amplia: "El hecho de que un grupo de personas salga públicamente de los cauces institucio­ nales establecidos, crea la condición para impulsar pro­ cesos de toma de conciencia que en su consecuencia pue­ den poner en cuestión la obediencia internalizada por parte de las mayorías dominadas. En su esencia, la ac­ ción evidencia que los mecanismos de mercado existen­ tes son inadecuados para satisfacer las necesidades bási­ cas de la población, lo que a su vez rompe las aparien­ cias de ‘libertad’ e ‘igualdad' de la circulación capitalis­ ta y revela las relaciones de dominación que se escon­ den tras ella” (Evers, 1982, pág. 733). La situación y la acción de los pobladores son cier­ tamente elementos que deslegitiman al régimen y que de­ jan al descubierto la profunda injusticia que éste gene­ ra y pretende perpetuar. Ante una perspectiva de cam­ bio, tal vez no exista un proyecto histórico, de largo pla­ zo, propio del sector poblacional. Pero en el corto pla-

zo, cualquier proyecto alternativo de conducción de la sociedad debe crear los espacios y las instancias para que en su elaboración e implementación participen activa­ mente los pobladores. Y, sobre todo, poner en marcha un conjunto de políticas que aborden de manera integral y urgente los problemas de los pobladores.

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EDUARDO MORALES SERGIO ROJAS RELOCALEACION SOCIO - ESPACIAL DE LA POBREZA. POLITICA ESTATAL Y PRESION POPULAR, 1979-1985

Este trabajo, que contó con la colaboración del profesor Adolfo Aldunate, es una versión resumida de un documento del mismo título editado por FLACSO en Enero de 1986. Dicho documento incluye un anexo con el listado de campamentos erradicados y radicados, número de familias y comuna de destino, y otro anexo con una ordenación cronológica de las movilizaciones ilegales por terrenos entre 1980 y 1985, por comunas.

INTRODUCCION La distribución espacial de la pobreza urbana corres­ pondió, hasta el año 1973, a la lógica estructural del de­ sarrollo capitalista, frente a la cual la acción del Esta­ do introducía ajustes que permitían encauzar al proceso dentro de los marcos del régimen sociopolítico impe­ rante. A partir de 1973, con la implantación del régimen autoritario, se desarrolla una política que, estrechamen­ te vinculada al esquema socio-económico de corte neo­ liberal, produce una significativa modificación en la lo­ calización socio-espacial de los sectores urbano-margina­ les, alterando la evolución histórica que tal localización había mostrado. El traslado masivo de habitantes de campamentos hacia nuevas localizaciones, dentro de la ciudad, asume características que hemos querido relevar en el presente trabajo. En efecto, la diferenciación entre comunas ri­ cas y comunas pobres ha sido uno de los efectos resul­ tantes de la política aplicada, generándose una especie de "polarización” de la situación socio-comunal, que tiende a agudizarse en la medida en que se sigue hacien­

do caer el peso de la crisis económica en los sectores más desposeídos. Tres son los principales elementos contenidos en las políticas del Estado que permitieron esta distribución espacial de los sectores populares. En primer lugar, el proceso de reforma municipal (o municipalización) que transfirió competencias del ni­ vel central al nivel local (comunal), lo que hizo posible el diseño y la implementación de determinadas políti­ cas con efectos espaciales determinados. Un segundo elemento es la política de desarrollo ur­ bano implementada, cuyos principios, concordantes con los que han orientado la política económica del régimen, debilitaron la función estatal mediante la modificación de las normas reguladoras del uso y disponibilidad del suelo urbano, cambiando la política de "densificación” por una de "extensión” urbana, lo que viabilizó —me­ diante la incorporación de nuevas áreas— el disponer de espacios para erradicar a los sectores más pobres. Un tercer elemento es la reforma comunal, median­ te la cual, al duplicar las comunas de la ex área metro­ politana (actual provincia de Santiago), cristalizó la apli­ cación del principio de la "homogeneidad social” de los espacios comunales. Un elemento adicional es la movilización de los pro­ pios sectores populares, los que mediante sus acciones (la mayoría de ellas reprimidas) lograron presionar —en especial durante 1983— para que el ritmo de las solucio­ nes habitacionales se apresurara. El presente trabajo tiene el propósito, además, de dar cuenta del proceso de erradicaciones (intra e inter comunales) y radicaciones ocurridas entre 1979 y 1985, de constituirse en una fase terminal mediante el "segui­ miento” de los habitantes de los campamentos consig­ nados en nuestra publicación anterior "Campamentos y poblaciones de las Comunas del Gran Santiago. Una sín­ tesis informativa” (2- ed.), Documento N° 192, FLACSO, 1983, del Proyecto Unidad de Información para la Acción (UIPA).

La inclusión de mapas actualizados del movimiento general de los pobladores permiten junto a los que in­ cluyen el trabajo anterior citado, tener una visión de con­ junto del proceso, en términos espaciales. Por último, es preciso señalar que la información incluida en el presente trabajo se ha obtenido de diver­ sas fuentes (oficiales, de prensa, etc.), lo que supone un cierto margen de error, sobre el cual conviene estar aler­ ta, especialmente por la fluidez que suele asumir la rea­ lidad poblacional. I. LA REFORMA MUNICIPAL. UN PRIMER ELEMENTO PARA ENFRENTAR LA SITUACION DE LOS ASENTAMIENTOS PRECARIOS Una de las primeras preocupaciones del gobierno militar, durante 1974, fue desactivar las organizaciones que se habían desarrollado en tomo a los sectores popu­ lares urbanos. Su significación, tanto cualitativa como cuantitativamente, se había robustecido en la medida en que sirvieron de apoyo a los planes gubernamentales del período 70-73, como el del empleo y aquellos vinculados con políticas redistributivas, como la salud y el abaste­ cimiento alimentario, entre otros. Incluso en espacios territorialmente acotados, se in­ tentaba desarrollar experiencias tales como la implementación de "justicia popular" que, aunque no poseían ca­ pacidad de irradiación social, eran mostrados por la opo­ sición de la época como una forma de desquiciamiento del orden constitucional vigente. El proceso de polarización social y política había estimulado la constitución de procesos organizativos a nivel local, en especial después del llamado "Paro de Oc­ tubre” (Octubre de 1972), y que tuvieron por tarea la de evitar que se interrumpieran los procesos de distribu­ ción y comercialización de los productos de abasteci­ miento básico de la población.

Las Juntas de Abastecimientos y Precios (JAP), los Comités Locales de Salud y los emergentes "Comandos Comunales” aparecieron como elementos dinamizadores de una tendencia movilizadora a nivel local, cuya brusca interrupción no permite hacer una evaluación de sus rea­ les perspectivas.1 Con la instalación del régimen militar, la disolución de las municipalidades precedió a la disolución del Con­ greso y los partidos políticos. El decreto ley 25, del 22 de septiembre de 1973, declaró que los alcaldes y regi­ dores de las municipalidades del país cesaban en sus fun­ ciones a contar del 11 de septiembre de ese año. Las atri­ buciones de la corporación edilicia se traspasan a los al­ caldes, éstos serán designados por la Junta de Gobier­ no, dependerán de su exclusiva responsabilidad y actua­ rán como funcionarios remunerados.2 Lo anterior corresponde más bien a una lógica reac­ tiva del nuevo gobierno, que precisaba desarticular los procesos organizacionales de nivel local y ejercer un con­ trol lo más eficiente posible sobre los sectores popula­ res urbanos. A partir de 1974 (D.L. 573) se establece una lógica más prepositiva, cuando se define a las municipalidades como "instituciones funcional y territorialmente descen­ tralizadas” aunque, en la realidad, lo que hay es una de­ pendencia vertical del poder del Jefe del Estado (es él el que nombra a los alcaldes) y la adecuación de las en­ tidades edilicias para implementar formas privadas de administración de servicios sociales también descentrali­ zados, como la educación o la salud. En todo caso, lo que existió, como una de las expre­ siones de la ideología "antiestatista” del régimen, fue el intento por transformar a las municipalidades en las ins­ tancias de resolución de demandas y conflictos de la po­ 1 Morales, Eduardo, 1983. 2 Pozo, Hernán, 1981.

blación, bajo el supuesto de una mayor "cercanía” de és­ tas con la problemática del nivel local. El D.L. 1289, de 1976 (Ley Orgánica de Municipali­ dades, en adelante LOM) destaca el carácter promotor del desarrollo comunal del municipio, como también la necesidad de delinear administrativamente algunas ins­ tancias participativas de la comunidad en la estructura administrativa general del municipio. En este sentido, se señala que " . . . les corresponderá a los municipios ser vehículos de captación y expresión de las aspiraciones, necesidades y experiencias de la base comunal a fin de armonizarlas con las grandes políticas nacionales y re­ gionales en materia de desarrollo”. A partir de ese momento, el municipio se constituye, en el discurso oficial, en el actor principal del desarro­ llo integral de la comuna, lo que queda posteriormente confirmado con el traspaso de los servicios públicos a las municipalidades. Posteriormente se refuerza la acción de los munici­ pios al otorgárseles medios y recursos para absorber ser­ vicios tradicionalmente en manos de otras reparticiones públicas. Con tal propósito se dicta la nueva ley de Ren­ tas municipales (D.L. 3063, 1979) y con posterioridad (1980) se publica el D.F.L. N? 1, reglamentando el tras­ paso de servicios del sector público a las municipalida­ des. Los cambios más significativos en tomo al papel del municipio se refieren a que éste pasa a percibir el 80% del rendimiento total del impuesto territorial, del cual, el 50% será ingreso propio y el 50% restante se destina­ rá al Fondo Común Municipal (FMC) para ser distribui­ do entre todas las comunas del país. En 1980, el D.L. 3754 establece que las municipalidades recibirán el 100% del impuesto territorial, destinando un 45% a ingresos propios y un 55% al FCM. La distribución del FCM se realiza, en un intento redistributivo, según la proporción directa del N? de habitantes de la comuna, el N? de pre­ dios exentos del impuesto territorial de cada comuna y

en mayor proporción (50%) a la relación inversa del in­ greso de cada municipalidad. Respecto del financiamiento de los servicios que to­ ma a su cargo la Municipalidad, éste se conforma de la siguiente manera: i) Los recursos que anteriormente el Estado asignaba al servicio. ii) Los recursos propios de cada Municipalidad. iii) Los recursos provenientes del FCM. iv) Los recursos que según D.L. 3476 (1980), que re­ glamenta los beneficios de subvención para los es­ tablecimientos educacionales particulares y muni­ cipales; subvención que posteriormente es extendi­ da al Servicio de Salud traspasado al municipio, según el número de atenciones. Otro elemento importante en la modificación de las estructuras administrativas municipales es la aplicación del régimen de empresas en el nuevo sistema municipal chileno (Arts. 55 a 60 LOM). Este régimen de empresas busca descongestionar la administración local a través de organismos autónomos con funciones de ejecución y administración. Estas empresas, basadas en el principio de la subsidiariedad, deberán ser aprobadas por el gobierno central mediante decreto supremo. Las empresas serán mixtas, su presidente será el alcalde, se explotarán comercial­ mente y deberán autofinanciarse. Esta breve síntesis de las principales modificacio­ nes del régimen municipal sirve de base para compren­ der la lógica posterior que, respecto de los asentamien­ tos precarios (Campamentos), siguió el actual régimen. Al momento del golpe militar, el número de campa­ mentos, por comuna, en el Gran Santiago era el siguien­ te:

NUMERO DE CAMPAMENTOS, POR COMUNA EN EL GRAN SANTIAGO, 1973 Comuna

N■ de Campamentos

Santiago 12 Las Condes 30 La Reina 12 26 La Florida 30 Maipú Quinta Normal 9 Pudahuel 35 Renca 17 40 Conchalí 8 Quilicura 34 San Migue! 23 La Granja La Cisterna 38 Puente Alto 20 San Bernardo 31 Providencia Ñuñoa 25 TOTAL 390 Fuente: Plan Intercomunal de Santiago, Ministerio de Vivienda y Urbanismo. Dirección de Planificación y Desarrollo Urbano, 1974. —

Las estimaciones del volumen de población en los Campamentos son variadas: mientras que para la Cáma­ ra Chilena de la Construcción la población era algo supe­ rior a los 500.000 habitantes,3 una revista de la capital indicaba que "más de 139.300 familias (632.397 personas) viven en los Campamentos santiaguinos" (Revista Erci­ lla N? 2008, Enero, 1974). En aquel momento el Minis­ terio del Interior calificó la situación de "catástrofe na­ cional”, por lo que las primeras acciones del nuevo go3 Cámara Chilena de la Construcción, 1973.

biemo estuvieron a cargo de la Oficina de Emergencia del Ministerio del Interior (ONEMI). El Plan de la ONEMI constaba de dos partes: a) ri­ piado de calles y pasajes, construcción de veredas, redes de agua potable, redes de alumbrado y electrificación do­ miciliaria, letrinas sanitarias, postas médicas, almacenes, aulas escolares, sedes sociales y teléfonos; b) "Progra­ ma específico de construcción de viviendas muy econó­ micas (700 mil escudos la unidad) de excelente presen­ tación y cuyos planes se iniciarán en los Campamentos '28 de Septiembre’ y 'Villa Colombia’, en Santiago”. Del resultado de estas experiencias “dependerá que se conti­ núe este programa en colaboración con el Ministerio de la Vivienda. La casa-tipo de 40 m2 tiene un bajo costo de­ bido al aporte de trabajo de los mismos pobladores y la liberación de impuestos que establece la ley para este ti­ po de viviendas. Un decreto ley designará a las municipa­ lidades4 como las encargadas de ejecutar el plan que da­ ría solución a las poblaciones de emergencia”. Ya en aquel momento el encargado de la ONEMI declaraba que "la política del gobierno no es la de regalar, porque con­ sideramos que la acción paternalista es la que más per­ judica a los propios trabajadores", otro de los principios que guiarán la futura política habitacional (Ercilla, op. cit.). Aunque en un clima bastante diferente al actual, ya se insinuaban las líneas centrales que orientarían la ac­ ción gubernamental en los años siguientes. Lo que no se visualizaba era la nueva estructura so­ cio-espacial de la pobreza, resultante de las políticas de radicación y erradicación desarrolladas a partir de 1979. En efecto, aun en esa fecha (1974) se mantenía la idea de que algunas poblaciones nuevas, como, por ejemplo, la: Villa San Luis (ex Ministro Cortés) en la Comuna de Las Condes, tendría como beneficiarios a los habitantes del Campamento del mismo nombre que la rodeaba (Er*

El subrayado es nuestro.

cilla N? 2014, Marzo, 1974). Hasta donde sabemos, gran parte de las familias del Campamento (1.200 familias, aproximadamente) fueron reubicadas en distintas partes de la ciudad y un remanente de 137 familias fueron, fi­ nalmente, trasladadas a la Comuna de La Granja en 1982. Tal cual se anunciara, en 1974 se dicta el D.L. N? 590, por el cual se determina que el MINVU sólo se ocuparía de los postulantes tradicionales a través de sistemas que significan ahorro previo y pago de la vivienda a largo plazo, encargándose la Oficina Comunal de Emergencia de aquellos casos de pobladores que no tienen acceso al mercado. Este Decreto Ley se derogó en 1975. En 1975 se dicta el D.L. N? 1088, mediante el cual se traspasa a las municipalidades, a través de los Comités Habitacionales Comunales (CHC), la responsabilidad de enfrentar el problema de los pobladores de escasos re­ cursos, especialmente de los campamentos. Los CHC fue­ ron definidos como entidades autónomas, de derecho pú­ blico, con personalidad jurídica, patrimonio propio y du­ ración indefinida. Su objetivo era " .. .elaborar y ejecu­ tar planes y programas encaminados a dar solución habitacional a las poblaciones con insatisfactorias condi­ ciones de salubridad y de vivienda”.5 Mediante este Decreto se alcanzan a construir 14.000 viviendas, entre definitivas y de emergencia, hasta 1979, año en que se procedió a su derogación, dado el mal usó de los fondos asignados y el fracaso administrativo y téc­ nico que significó.6 Entretanto, entre 1975 y 1977, se completó la rees­ tructuración del sector público de la vivienda: se llevó a cabo una descentralización administrativa, fundiéndo­ se en organismos regionales las instituciones ya existen­ tes (CORVI, COU, CORHABIT, CORMU) , las que dieron origen a 12 Servicios Regionales de Vivienda y Urbanis­ mo (SERVIU), más 1 Servicio Metropolitano y 12 Subse­ 5 Mensaje Presidencial 1974-75. Gross, Patricio, 1983.

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cretarías Regionales Ministeriales de Vivienda y Urbanis­ mo y la Secretaría Ministerial Metropolitana. En el mismo período, se enuncian los principios bá­ sicos de la política habitacional: "El principio básico que informa la política habitacional postula que la vivienda es un derecho que se adquiere con esfuerzo y ahorro, pa­ ra lo cual, la familia y el Estado comparten su cuota de responsabilidad". "En este sentido, la vivienda deja de ser una dádiva del Estado, producto del sacrificio de muchos en beneficio de algunos privilegiados”.7 Lá política social en materia de vivienda se dividía en dos partes: a) viviendas de interés social, a las que se concebía como el instrumento más eficaz para comba­ tir la extrema pobreza y la marginalidad. Estas vivien­ das están destinadas a los grupos de más bajos ingresos, sin capacidad de ahorro y de pago de dividendos. La ad­ ministración de este sub-programa, descentralizado a ni­ vel comunal, corresponde a los CHC. La vivienda social es definida en sí como permanente, aunque es una solu­ ción transitoria para la familia, que dura hasta que ésta pueda inscribirse en el sistema único de postulación. Se trata de una vivienda para esperar la casa propia y, en tal sentido, el Ministerio considera que la vivienda social debe ser alquilada y no dada en propiedad y que tampo­ co debe exigirse a sus asignatarios un ahorro previo. El objetivo que se busca es la erradicación masiva de áreas marginales. La superficie construida no será superior a 45 m2 (sin posibilidades de ampliación) y tendrá sólo las instalaciones indispensables; b) Sistema Unico de Pos­ tulación (SUP) (D.S. N? 268, 1975) que busca el ahorro sistemático con fines habitacionales. La postulación de­ pende de: monto del ahorro, antigüedad de la inscrip­ ción y número de cargas familiares. Se definen tres ti­ pos de vivienda (A, B y C) y se busca evitar movimien­ tos innecesarios de la población, solucionando el proble­ ma habitacional en la propia comuna.8 7 Mensaje Presidencial 1975-1976. 8 Mensaje Presidencial 1975-1976.

Aunque no es propósito de este trabajo dar cuenta, en detalle, de las variaciones que ha sufrido la reglamen­ tación de los distintos tipos de subsidios, es convenien­ te destacar —como ya se dijo— que los subsidios vigen­ tes ya no operan en forma descentralizada (nivel comu­ nal), sino en forma centralizada. De entre los subsidios ímplementados se destacan dos: a) El subsidio dirigido, orientado a atender la ex­ trema marginalidad urbana. Implementado en 1981, fue concebido como solución para familias sin capacidad de ahorro y que habitan en campamentos en situación irre­ gular, vale decir, sin títulos de propiedad, para casos de "operación sitio” inconclusas y, en general, para solucio­ nar situaciones de extrema marginalidad urbana. El subsidio busca la solución de radicación o erra­ dicación, dependiendo la opción de cada caso en parti­ cular y de la factibilidad de cada tipo de solución. Es apli­ cable a la obtención del título de dominio del sitio, su urbanización y la adquisición de casetas sanitarias o vi­ viendas sociales de tipo básico. Se complementa con un crédito de largo plazo, acorde con la situación socio-eco­ nómica de la familia beneficiada.9 Los nuevos términos de la política social én el área de la vivienda,10postula la erradicación definitiva de Cam­ pamentos que se encuentran en situaciones de ocupación irregular, localizados en sectores no aptos para el uso ha­ bitacional o de riego; y el saneamiento (radicación) de aquellos casos que puedan ser atendidos en los mismos te­ rrenos que actualmente ocupan las familias que presen­ tan situaciones de extrema marginalidad habitacional ur­ bana. 9 El monto del subsidio ascendía a 200 U.F. La solución ha­ bitacional constaba de una superficie variable de 25 a 36 m2 edi­ ficados. No se postula formalmente, sino que se implementa en base a programas y prioridades. 10 Mensaje Presidencia] 1982-1983.

La línea de saneamiento distingue tanto la consoli­ dación urbano-sanitaria de poblaciones (radicación), me­ diante la urbanización e instalación de casetas sanitarias, como la regularización de los títulos de dominio de las vi­ viendas y sitios asignados que se encuentren en situación de ocupación irregular. "De la forma indicada, hace propietarios a los ocupan­ tes, consolidando poblaciones completas, cuyos habitan­ tes comienzan a invertir y a efectuar mejoras en sus vi­ viendas e infraestructura, con la seguridad que propor­ ciona el bien que se posee legalmente".11 Es necesario hacer notar que la gran mayoría de los procesos de erradicación intercomunal, entre 1979 y 1983, que significaron el movimiento de aproximadamente 21.000 familias (112.000 personas) se hicieron bajo los términos enunciados. Sólo en 1984 se crea un nuevo sis­ tema de postulación que se aplicará a las familias en pro­ ceso de erradicación. b) Sistema de postulación, asignación y venta de viviendas destinadas a atender situaciones de marginalidad habitacional. Este sistema, como el subsidio diri­ gido, se orienta al mismo grupo beneficiario potencial y es, también, entregado por el SERVIU respectivo. Lo que distingue a uno y otro es si la familia objeto de la solución es radicable en el lugar que ocupa o no lo es. Son familias erradicables: i) las que están en cam­ pamentos de erradicación; ii) los allegados, y iii) los que residen en conventillos o cités y los arrendatarios de pie­ zas y casas. Son radicables: i) las que residen en campamentos de radicación; y ii) las que viven en operaciones sitio. En 1984 se aplicó el subsidio dirigido tanto para ra­ dicaciones como para erradicaciones de aquellos cam­ pamentos donde existía compromiso de la autoridad pa­ ra actuar en tal sentido. A partir de 1985, la totalidad de

las viviendas básicas se adjudicarán por el sistema de postulación; en cambio, por la modalidad del subsidio dirigido se atenderán solamente situaciones de radica­ ción (lotes con servicios) Así, mientras el subsidio diri­ gido se orienta a mejorar el nivel cualitativo (calidad y estado de la vivienda), el sistema de postulación aborda la atención del déficit cuantitativo (familias que no dis­ ponen de hogar o sitio en propiedad). II. LA POLITICA DE DESARROLLO URBANO. UN SEGUNDO COMPONENTE DEL PROCESO DE REDEFINICION SOCIO-ESPACIAL DE LA POBREZA A partir de 1979, comienza a aplicarse la Política Nacional de Desarrollo Urbano, que incluye ciertos prin­ cipios que descartan toda forma de intervención pública estable sobre el mercado de tierras. Según se señala, la exclusión de acciones tales como las de expropiación, bancos de tierras y aplicación de derechos de prelación no está fundada tanto en cuestiones de principios éticos como de observación de ciertos hechos. Contrariamente a lo que se sostiene como fundamentación de las políticas de suelo aplicadas en econo­ mías de mercado, en nuestro caso se llega a la conclu­ sión que el suelo urbano no es un recurso escaso. Ese es el primer principio. Su aparente escasez, se dice, es consecuencia de la falta de concordancia entre las nor­ mas técnicas y jurídicas —por las cuales se rige el pro­ ceso de desarrollo urbano— y las condiciones de oferta y demanda del mercado inmobiliario.12 El principio enunciado soslaya los factores común­ mente señalados como el origen de la escasez: los eleva­ dos costos de urbanización, el fuerte incremento de la 12 Ministerio de la Vivienda y Urbanismo, 1981.

demanda que acompaña al crecimiento demográfico y a la expansión económica de las ciudades y el régimen de propiedad privada que permite retener los terrenos de la oferta a la espera de mejores precios. Y son éstos los factores que justifican la presencia de los organismos pú­ blicos en la creación del suelo y el control de su uso. El segundo principio de la Política Nacional de Desa­ rrollo Urbano es que el uso del suelo queda siempre de­ finido por su mayor rentabilidad. “Cuando las políticas no tienen en cuenta esta realidad, como es el caso gene­ ralizado de los planes reguladores al reservar superficies para usos determinados con criterios teóricos, el resul­ tado es que esas superficies no se usan, frenando así el desarrollo de otras actividades para las cuales sí existen demandas.13 Lo que se enfatiza es que es el mecanismo del mer­ cado el único que puede asignar eficientemente los usos del suelo, lo que la experiencia desdice por completo. Además se supone la posibilidad de una coincidencia en­ tre rentabilidad social y rentabilidad privada del suelo, hecho que no ocurre en la realidad. Un tercer principio de la Política Nacional de Desa­ rrollo Urbano, derivado de los anteriores, y que excluye formas más decididas de participación del Estado en la creación del suelo urbano, es el que señala que (el uso de) el suelo debe regirse por disposiciones flexibles, de­ finidas por los requerimientos del mercado.14 Dado, entonces, que el suelo urbano no es escaso y que el mercado es un eficiente mecanismo asignador del suelo que —además— conduce a una mayor rentabilidad social, se concluye que las políticas deben ir "detrás” del mercado. En este marco, la expansión de las ciudades tendrá un crecimiento natural, siguiendo las tendencias del mer­ 13 14

Pol. Nacional. . . op. cit. Pol. Nacional. . . op. cit.

cado, para lo cual se eliminarán todas aquellas restric­ ciones que entraben este proceso. La aplicación de estos principios, basada en la ope­ ratoria irrestricta del mercado, coadyudó a la segrega­ ción espacial de las poblaciones populares, en la medi­ da en que la localización de la población es diferencial si no existe una intervención correctiva por parte del Es­ tado. La eliminación de las normas sobre "límites urba­ nos”, a fines de 1979, abrió la posibilidad de incorporar al uso urbano 64.000 hectáreas en la periferia de Santia­ go (áreas de "expansión”) , siendo la superficie de la ciu­ dad de 38.800 hectáreas. Ello marcó el cambio de una po­ lítica de "densificación" que pretendía una utilización más intensiva y eficiente de la infraestructura disponi­ ble, por una política de "expansión” que permitió, entre otros efectos, la reubicación de importantes sectores de población de asentamientos precarios, en la periferia de la ciudad. La aplicación de una política tan rotundamente libe­ ral significó problemas de toda índole, entre los cuales nos parece importante destacar tres: a) el espectacular nivel de alzas y especulación sobre el suelo urbano que desató el capital financiero inmobiliario durante el bie­ nio 1980-81; b) los graves efectos que implicó el proce­ so de "expansión” de la ciudad, sobre todo respecto del uso y disponibilidad de infraestructura; y c) la pérdida de control que siempre ha tenido la Cámara Chilena de la Construcción sobre el sector a través de su influen­ cia en las políticas que el Estado ha implementado. Es­ tas y otras razones explican que en Mayo de 1985 el MINVU haya promulgado una nueva versión de la Polí­ tica Nacional de Desarrollo Urbano, cuyo contenido es diametralmente opuesto a lo consagrado en 1979. En efecto, en la nueva versión15 se reconoce, por 15 Ministerio de la Vivienda y Urbanismo, 1985.

ejemplo, que el suelo urbano es un recurso escaso; qüé en ningún caso el uso del suelo quedará determinado, ex­ clusivamente, por su rentabilidad; y que es el Estado el responsable del uso del suelo. En general, la nueva Polí­ tica reconoce la función reguladora del Estado y le otor­ ga a la Planificación su función histórica, la que había sido eliminada en el documento de 1979. III. EL PAPEL DE CONARA Y LA REFORMA COMUNAL. EL TERCER ELEMENTO DE APOYO AL PROCESO Expresiva del pensamiento castrense, la acción de la Comisión Nacional de la Reforma Administrativa (CONARA) ha sido decisiva para implementar la nueva división política y administrativa del país. Esta se ini­ ció con el establecimiento de las regiones, siguiendo pos­ teriormente con las 50 provincias, para continuar después con la organización de comunas a nivel nacional, exclu­ yendo la Región Metropolitana. El 6 de Mayo de 1981, el Jefe del Estado firmó el DFL que crea 16 comunas nuevas en la Provincia de Santiago (ex Area Metropolitana) y que, además, establece y des­ cribe los límites de todas las comunas de la Región Metro­ politana, la cual se organiza en 6 provincias (Chacabuco, Cordillera, Maipo, Talagante, Melipilla y Santiago) y 51 comunas. La provincia de Santiago queda integrada por 32 comunas, cuyo territorio y población se puede apreciar en un cuadro aparecido en una publicación anterior de FLACSO.16 La "ideología" que está detrás de la reforma comunal queda expresada en una entrevista realizada al, entonces 16 Benavldes, Morales y Rojas, 1983.

Ministro Presidente de CONARA, General Roberto Guillard, en 1981.17 Ante la consulta del por qué de la nueva división co­ munal, el General Guillard responde: "Hay qué recalcar que uno de los objetivos de hacer esto no es crear comunas por crear comunas, por tener más autoridades; es justamente acercar la prestación de servicios de la autoridad hacia la comunidad. Producir una identificación de ella con sus propios problemas y que participen en la deci­ sión de sus destinos. Esto va en beneficio directo de las comunidades que viven en todo el sector de Santiago.” "Esta división tiende a hacer comunas más chi­ cas, donde al alcalde le sea más fácil el manejo e inversión de fondos. Lo que estaba pasando es que con organismos tan grandes, la acción social que tenían que hacer los alcaldes no llegaba a los sec­ tores más desposeídos, que son los que se ubican en la periferia del área. Entonces, ¿qué se hizo? Se dividieron en más pequeñas y algunas cambia­ ron de forma, quedando con un promedio de 130.000 habitantes. Por ejemplo, Santiago baja el número de sus habitantes de 510 mil a 180 mil. Ñuñoa, que era uno de los problemas grandes que teníamos, se reduce de 538 mil a 216 mil personas.” La noción de "homogeneidad social” a nivel comu­ nal, elemento clave para comprender la dirección y el sen­ tido del proceso de erradicaciones de campamentos, que­ da expresada cuando, a la pregunta de si la reforma co­ munal también se orienta a la solución de problemas ur­ banos, el general Guillard responde:

"El problema demográfico no es tan simple; tiene una serie de implicancias en el manejo de la comuna. En primer lugar, se produce una conges­ tión de servicios. Y una de las ideas es justamente descongestionar para ayudar a una administración más eficaz, directa y ágil. En segundo lugar, hay otro aspecto que es muy importante, que tiene que ver con la identificación de ciertas áreas más ho­ mogéneas; si se toma en cuenta la población, se es­ tán considerando —por supuesto— las característi­ cas de ella. Entonces, ahora es posible que la ac­ ción comunal se pueda dirigir directamente a la so­ lución de problemas específicos. Antes, si se tenía una comuna muy grande, como es Ñuñoa, y se que­ ría ayudar a sectores como los que van a consti­ tuir ahora la comuna de Peñalolén, en una pobla­ ción tan grande, la acción se diluía. Sucede, ade­ más, que las personas que menos necesitan este ti­ po de ayuda son las que están mejor preparadas y aprovechan mejor toda la labor subsidiaria del Estado. Rodean al alcalde; se enteran por los pe­ riódicos; saben sacarle partido; la otra gente no. Algunos de los alrededores de Ñuñoa están deja­ dos de la mano de Dios. Va a costar implementar eso. Naturalmente, se han tomado en cuenta otros factores técnicos, tales como la accesibilidad. Po­ drá llamar la atención la forma un poco alargada de algunas comunas, pero se debe a un cruce de fe­ rrocarril o grandes vías de circulación, que, por sus características, constituyen líneas separatorias.” La idea de propender a la "homogeneización social” de la población de Santiago a través de la reforma co­ munal, permitió la relocalización, en espacios adminis­ trativos determinados como son las comunas, de impor­ tantes sectores populares urbanos. Se estructuró un cua­ dro comunal en que la distancia entre comunas “ricas” y comunas "pobres" se ha incrementado en la medida

que la crisis económica por la que atraviesa el país se ha agudizado. Ello no sólo ha hecho impracticable los objetivos originalmente definidos con la reforma, sino que ha transformado en una tarea muy difícil el mane­ jo de las comunas más débiles por el creciente deterioro social de sus habitantes. IV. LAS OCUPACIONES ILEGALES (“TOMAS”) EN EL PERIODO AUTORITARIO Tradicionalmente, las ocupaciones ilegales de terre­ nos ("tomas”) constituían uno de los mecanismos al cual apelaban los sectores populares para iniciar el proceso que culminaba, por lo general, con el acceso a algún ti­ po de solución habitacional. Pese al rígido control que el régimen autoritario ha ejercido sobre la población, la movilización a través de las "tomas" no ha estado ausente, desde 1980 hasta aho­ ra. Si bien la mayoría de las movilizaciones no han teni­ do éxito, ya que han sido duramente reprimidas, se han constituido en un importante elemento de presión para acelerar los planes gubernamentales de soluciones habi­ tacionales, en especial durante los años 1983 y 1984. Es interesante hacer notar que las “tomas” exitosas más importantes (Campamentos Juan Francisco Fresno y Cardenal Silva Henríquez) ocurren durante 1983, en un contexto de movilización social contra el régimen bastan­ te generalizada. Si se suman las "tomas" de las comunas de La Gran­ ja, San Miguel y La Cisterna, que conforman el Sector Sur de la ciudad, éstas concentran el 42% de las movili­ zaciones e involucran al 90% del total de personas movi­ lizadas.

NUMERO DE “TOMAS” DE TERRENOS, POR COMUNA, Y CANTIDAD DE PERSONAS INVOLUCRADAS, 1980-198518 Comuna N“ de "tomas” N- de personas19 La Granja 4* 25.544 La Cisterna i 18.878 San Miguel 3 1.800 kenca 2 1.250 Puclahuel 1 800 Santiago 1 625 Puente Alto 1 600 La Florida 1 5UU Quinta Normal 2 ibO Conchalí 1 350 Peñaioién 1 300 2** Ñuñoa 170 Macul 1 150 Quilicura 1 100 TOTAL 24 51.447 Fuente: UIPA-FLACSO. * Una de las "tomas es de departamentos. ** Una de las "tomas” es de viviendas.

Ello se explica, en parte, por el hecho de que en ta­ les comunas hay una gran cantidad de poblaciones “con­ solidadas”, que son soluciones habitacionales con que en épocas pasadas, se resolvió la demanda popular por vivienda. Al no existir una posibilidad habitacional para los sectores más jóvenes de estas comunas, pasan a cons­ tituir una población flotante ("allegados”) que, al ha­ cer crisis la situación de hacinamiento en que viven, se han transformado en los grupos más movilizados en los procesos de "tomas”. Por último, digamos que de la información disponi­ ble se desprende que la política represiva del gobierno 18 Un listado exhaustivo de ocupaciones ilegales aparece en la versión original de este trabajo (Documento de Trabajo N? 280, FLACSO, 1986). 19 Cuando la información consignaba el N° de familias, se multiplicó por 5.2, de acuerdo a la norma del MINVU.

respecto de las "tomas” se ha traducido en 406 deteni­ dos, 2 muertos y 32 heridos. V. LA POLEMICA EN TORNO A LAS SOLUCIONES HABITACIONALES COMO PREAMBULO A LA MASIFICACION DE LAS ERRADICACIONES Como uno de los efectos de las ocupaciones ilegales, durante 1983 se planteó el debate respecto a la conve­ niencia de optar por soluciones de tipo caseta sanitaria (urbanización, más una unidad de baño y cocina) o bien la construcción de casas terminadas. Los argumentos de los partidarios de la construc­ ción de casetas sanitarias apostaban a que, con ese sis­ tema, era posible en el mediano plazo acortar significa­ tivamente el déficit habitacional de los sectores más po­ bres. Además, argumentaban que era una actividad con mayor capacidad generadora de empleos que la construc­ ción de casas y que con un mismo presupuesto el núme­ ro de casetas construibles era 4 veces mayor que el de casas.20 Pero más allá de los argumentos "técnicos”, lo que se escondía tras el debate era un problema político, en el sentido de otorgar “autonomía” real a los municipios en cuyas manos descansaba la administración de los re­ cursos para la construcción de las casetas sanitarias o bien reservar el manejo de las soluciones habitacionales al nivel central (Ministerio del Interior a través de la In­ tendencia y el Ministerio de la Vivienda). En 1982 la ley 18.138 había facultado transitoria­ mente a las municipalidades para construir viviendas básicas y casetas sanitarias, medida que contó con el apoyo decidido del entonces intendente de la Región Me­ tropolitana, general Carol Urzúa. Al asumir la Intendencia Metropolitana el general Roberto Guillard, en 1983, después de haber sido Minis­

tro de la Vivienda y Urbanismo, éste se manifestó un de­ cidido impulsor de la construcción de casas. En la pug­ na planteada, pensamos que no estuvieron ajenos los in­ tereses de la Cámara Chilena de la Construcción, uno de cuyos ex presidentes era el Ministro de la Vivienda en ese entonces, Modesto Collados. La pugna se planteó en el momento de desencade­ namiento de la crisis económica nacional, y una vez re­ suelta a favor de la postura de la Intendencia y el Minis­ terio de la Vivienda, se continuó con el proceso de erra­ dicaciones ya iniciado, mediante la construcción de po­ blaciones de erradicación en comunas determinadas, man­ teniéndose la construcción de casetas sanitarias para los campamentos de radicación. Aunque las erradicaciones intercomunales habían comenzado ya a implementarse por los Comités Habitacionales Comunales, dependientes de las municipalida­ des, y continuado con las denominadas "Operaciones Confraternidad I y II”, en los años 76 y 78,21 el grueso del proceso se desarrolla durante los años 1983-84. El im­ pacto que ha significado el proceso de traslado de cam­ pamentos hay que medirlo en función de la realidad co­ munal existente. El Cuadro N? 3 ilustra la realidad presupuestaria de las diferentes comunas de la provincia de Santiago, en la que aparecen un conjunto de comunas pobres, muchas de las cuales se han constituido como comunas recepto­ ras del proceso de erradicación intra e intercomunal. Las consecuencias de este hecho se examinarán en la parte conclusiva de este trabajo. El Cuadro N° 4 da cuenta del número de familias erradicadas de campamentos del área metropolitana en­ tre 1979 y 1985, por comunas de origen y destino. El Cua­ dro N° 5, en tanto, muestra el movimiento de poblado­ res como efecto de radicaciones, erradicaciones y crea­ ción de nuevos campamentos en las diversas comunas del área metropolitana, en igual período.

Cuadro N” 3 GASTO TOTAL POR HABITANTES DE LAS COMUNAS DE LA PROVINCIA DE SANTIAGO, 1984 Comuna

Providencia Santiago Estación Central Ñuñoa Las Condes La Reina Renca Quilicura Pudahuel Maipú La Granja

(a) Gasto total $

% del gasto total de la provincia

% de la Población total

1.245.172.000 3.523.435.000

10,2 28,7

1.095 218.000 1.571.719.000 402.499.000 467.343.000 108.964 000 425.118.000 694.135.000 310.553.000

8,9 12,9 3,4 3,8 0,9 3,5 5,7 2,5

2,8 11,8 3,6 4,4 7,3 2,2 2,7 0,7 2,8 5,4 3,1

—

—

(b) Población $

113.715 472.458 147.290 176.212 296.394 87.559 110.789 26.515 114 048 217.355 126.932

Gasto Total habitante

10.949 7.457 —

6.215 5.302 4.596 4.218 4.109 3.727 3.193 2.446

(c) Ubicación (de + a —)

1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11

a Contraloría General de la República. División Municipalidades. Estado Analítico de Ejecución Presupuestaria. Enero-Diciembre 1984. b Estimación al 31 de Diciembre de 1984. INE. Contraloría General de la República. c A Estación Central se le asigna la ubicación siguiente de Santiago.

Comuna-

(a) . . . Gasto total $

% del gasto total cíe Ja provincia

% de la Población total

(b) Población ?

Quinta Normal Conchalí San Miguel La Florida La Cisterna La Pintana San Ramón Peñalolén Cerro Naviá Macul Lo Prado

309.710.000 496.745.000 654.551.000 421.619.000 428.800.000 37.397.000 7.308.000 9.954.000 7.897.000 3024.000 2.747.000

4,1 5,4 3,5 3,5 0,3 0,06 0,08 0,06 0,02 0,02

3,2 5,9 9,0 6,2 9,7 2,1 2,7 4,3 3,9 3,2 3,0

128.122 236.413 364.778 252.543 393.143 86.601 110.867 173.502 157.454 129.466 122.363

Total provincia

12.223.908.000

100,0

100,0

4.044.519

25

Gasto Total habitante

2.417 2.101 1.794 1.669 1.090 431 65 57 50 23 22

(C) Ubicación (de + a —)

12 13 14 15 16 17 18 19 20 21 22

a.—Contraloría General de la República. División Municipalidades. Estado Analítico de Ejecución Presupuestaria. Enero-Diciembre 1984. b- Estimación al 31 de Diciembre de 1984. INE. Contraloría General de la República, c A Estación Central se le asigna la ubicación siguiente de Santiago.

NUMERO DE FAMILIAS ERRADICADAS DE CAMPAMENTOS DEL AREA METROPOLITANA POR COMUNA DE ORIGEN Y DESTINO. AÑOS 1979-1985

2.823 2.591 205 874 1.771 2.871 2.075 627 2.435 1.077 1.544 731 1.865 1.392 1.541 326 623 736 2.780

Pendientes

Total fam. por comuna

258 117 90

i

Comunas no identificad. Comunas sub­ urbanas San Bernardo

Pte. Alto

La Cisterna

La Granja

San Miguel

Quilicura

Conchalí

Renca

Pudahuel

Qta. Normal

Maipú

La Florida

Ñuñoa

La Reina Providencia Las Condes Santiago Comuna de Destino

Ǥs

i -a