El parlamento de la humanidad : la historia de las Naciones Unidas [1a ed.] 9789708102919, 9708102911

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El Parlamento de la Humanidad La historia de las Naciones Unidas PAUL KENNEDY

El Parlamento de la Humanidad

El Parlamento de la Humanidad La historia de las Naciones Unidas

PAUL KENNEDY

Traducción de

Ricardo García Pérez

PONTIFICIA UNIVERSIDAD CATÓttCA DE CHU£ INSTITUTO DE HISTORIA

MUOTECA

DEBATE

Título original: The Paríütment of Man Primera edición: octubre de 2007

O 2006, Paul M. Kennedy © 2007, de la presente caícicn en castellano para todo el mundo: Random Houae Mondadori, S. A. Traveseen de Gricia, 47-49. 08021 Barcelona © 2007, Ricardo García Pérez, por la traducción Quedan prohibidos, dentro de los límites establecidos en la ley y ba|o los apercibimientos legalmente previstos, la reproducción total o parcial de esta obra por cualquier medio o procedimiento» ya sea electrónico o me­ cánico, d tratamiento informático, el alquiler o cualquier otra forma de cesión de la obra sin la autorización previa y por escrito de los titulares

del copyright. Printed ¡n Spain - Impreso en España

ISBN: 978-84-83O6-737-6 Depósito legal: B. 35.817-2007

Fotocomporicróru Víctor Igual, S» L. Impreso en Litografía SIAGSA Encuadernado en Imbedding C 847376

Para los nuevos miembros de mi encantadora y extensa familia, Cynthia, Sophia, Catherinc y Olivia y

Para los amigos constantes de mi vida, Jim, John y Cinnatnon y Matthew Kennedy

Porque me sumergí en el futuro, hasta donde alcanza la mirada, y tuve una visión del mundo y de las maravillas que nos aguardan; Vi los cielos inundados por el comercio, mercantes en travesías mágicas, timoneles del crepúsculo violáceo, descargando valiosos fardos; Escuché la algarabía de los cielos y llovía un espantoso rocío desde las flotas aéreas de las naciones que batallaban en medio del azul; A lo lejos, el susurro del mundo de la apresurada calidez del viento del sur. con los emblemas de los pueblos zambulléndose en la tormenta;

Los tambores de guerra ya no atronaban y los estandartes de batalla estaban plegados en el Parlamento de la Humanidad, la Federación del Mundo.

Allí el sentido común de los más hará inclinar la cabeza a los más revoltosos. y la bondadosa tierra dormirá un sueño profundo, en el regazo de la ley universal. Lord Alfred Tennyson,

«Locksley Hall * (1837)

índice Unas PALABRAS SOBRE EL TÍTULO................................................................................. Agradecimientos........................................................................ Prefacio.........................................................................................

Primera

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15 21

parte

LOS ORÍGENES

1. El tumultuoso avance hacia un nuevo orden mundial, 1815-1945.............................................................................

Segunda

29

parte

LA EVOLUCIÓN PE LAS MUCHAS NACIONES UNIDAS DESDE 1945

2. 3. 4. 5. 6. 7.

El acertijo del Consejo de Seguridad..................................... 83 Mantener la paz y declarar la guerra..................................... 114 Los programas económicos, el Norte y el Sur.................... 156 La cara mas suave del cometido de la ONU...................... 192 Promover los derechos humanos en el ámbito internacional 233 «Nosotros, los pueblos»: democracia, gobiernos y actores no gubernamentales................................................................... 266

ÍNDICE

Tercera

parte

EL PRESENTE Y EL FUTURO

8. La promesa y la amenaza del siglo xxi..................................

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Epílogo. Una vez más, Tennyson y el Parlamento

de la humanidad......................................................... 351 Notas............................................................................................... 363 Apéndice. Carta de las Naciones Unidas................................... 385 Índice alfabético........................................................................ 423

Unas palabras sobre el título En 1837, el joven y prometedor poeta inglés Alfred Tennyson es­ cribió un extenso e intrincado poema titulado «Locksley Hall» (que tomaba su nombre de una decadente mansión de StafFordshire), en el que cavilaba sobre el futuro del mundo. Es una obra curiosa y conmovedora, de una inventiva desbordante, aderezada con un len­ guaje escabroso y que exhibe cierto optimismo juvenil. Anticipa el advenimiento de la fuerza aerea y el bombardeo de ciudades («llovía un espantoso rocío»), pero también pronostica que las naciones del mundo, al darse cuenta de que podrían destruirse unas a otras, acep­ tarán de mutuo acuerdo crear una federación política: el Parlamen­ to de la Humanidad. La concepción de Tennyson influyó en muchas personas del mundo anglosajón, sobre todo en aquellos que pedían el fin de la guerra generalizada y la creación de organizaciones internacionales para resolver las disputas de forma pacífica. Aproximadamente un si­ glo después, uno de los admiradores de Tennyson era un joven se­ nador de Missouri llamado Harry Truman, que poco tiempo atrás había sido elegido vicepresidente de Estados Unidos. Tras la muer­ te de Franklin Roosevelt, el 12 de abril de 1945, Truman se convir­ tió en el hombre más poderoso del mundo. Sobre sus espaldas re­ caería la responsabilidad de gran parte del orden posterior a la guerra. Por fortuna, las suyas eran unas espaldas muy anchas. «Locksley Hall» ejerció un profundo impacto sobre Truman, y durante anos conservó un recorte con los versos utilizados para dar título a este libro. Cuando los senadores y sus colaboradores, des13

UNAS PALABRAS SOBRE EL TITULO

concertados, le preguntaban a Truinan en la Conferencia de San Francisco y en otras ocasiones posteriores por su compromiso con la organización internacional, se alegraba de echar mano de la cartera y leer ese fragmento de «Locksley Hall». La mayor parte de las veces, su audiencia le entendía. La humanidad iba a destruirse a sí misma a menos que inventara alguna forma de organización internacional que evitara el conflicto y promoviera el bien común de la humani­ dad. El espíritu de Tennyson y el de Harry Truman recorren todo este libro.

Agradecimientos Este libro ha estado mucho tiempo en proceso de elaboración, en parte debido a la extraordinaria complejidad del tema, y en parte a causa de vicisitudes personales. En agosto de 1993 se dirigieron a mí Shepard Forman y sir Brian Urquhart, de la Fundación Ford, y me preguntaron si mis colegas de Yale y yo podríamos ayudarles a reu­ nir una comisión internacional que elaborara un informe sobre el futuro a largo plazo de las Naciones Unidas y formulara recomen­ daciones con ocasión del quincuagésimo aniversario de la creación del organismo mundial, que había nacido con la firma de la Carta en 1945. Así pues» el informe tenía que estar terminado al cabo de un par de años. En aquella época (y quizá todavía hoy), mi conocimiento de las organizaciones internacionales era muy superficial, pero tenía la suerte de contar con mis colegas de Yale, que podían disimular mi ignorancia. Mi colega el profesor Bruce Russett, entonces jefe del programa de estudios sobre las Naciones Unidas en Yale, se unió a mí en la copresidencia de la secretaría para la elaboración del infor­ me. Apareció a tiempo, en 1995, bajo el título «The United Nations in Its Second Half-Century: The Report of the Independent Working Group on the Future ofthe United Nations» (Fundación Ford, Nue­ va York, 1995). Otros distinguidos copresidentes, Moeen Qureshi, antiguo primer ministro de Pakistán, y Richard von Weizsaecker, an­ tiguo presidente de la República Federal de Alemania, ejercieron un fantástico liderazgo, como también hicieron los otros diez miembros de aquel amplio organismo internacional. 15

AGRADECIMIENTOS

Bruce me enseñó muchísimo sobre la mecánica del Consejo de Seguridad y sobre asuntos de la ONU en general, no solo mediante borradores de textos, sino también con sus escritos académicos. Nuestro grupo de trabajo recibió la inmensa ayuda de sus sucesivos directores de equipo: Isabel Grunberg, Will Hitchcock yjean Krasno. Los tres fueron maravillosos, pero debo subrayar el buen humor de Will Hitchcock en los momentos en que nuestro proyecto se tambaleaba, como la propia empresa de la ONU, a mediados de la década de 1990. Muchas otras personas de Yale nos ayudaron en aquellos días, pero mis apoyos fundamentales fueron los entonces es­ tudiantes de doctorado Kobert Chase (posteriormente, doctor en economía) y Emily Hill (más adelante, doctora en historia). A ellos debo darles las gracias especialmente. Nuestra secretaría gozó del sabio consejo de dos voces con mu­ cha experiencia. Charles Hill, veterano diplomático estadounidense, asesor político del secretario general Boutros Boutros-Ghali y dis­ tinguido colega y profesor de Yale, nos enseñó con su estilo con­ ciso a no ser demasiado ambiciosos en nuestro esbozo de un pro­ grama de reformas de la ONU; a medida que iba finalizando la década de 1990, sus pronósticos resultaron ser desmesuradamente certeros. James Sutterlin, con antecedentes similares en el ámbito de los asuntos exteriores estadounidenses, fue posteriormente asesor del secretario general Javier Pérez de Cuéllar, y a continuación profesor de estudios de la ONU y profesor de Yale. Nos brindó consejos realistas similares, elaboró versiones nuevas muy claras de impor­ tantes párrafos del informe y siguió corrigiendo mi ignorancia con caballerosidad. Jim fue lo bastante generoso para volver a hacer eso mismo con el presente manuscrito, que se vio enormemente be­ neficiado de sus críticas, tanto de hechos como sobre cuestiones de fondo. Su voz siempre ha sido positiva, tanto para mi empeño como, lo que resulta más importante para este autor en el plano psicológi­ co, para animarme en la creencia de un futuro de cooperación glo­ bal aun en el peor de los tiempos. Los recursos de dos grandes universidades, la de Yale y la de Cambridge, hicieron posible esta operación con sus vastos fondos bibliográficos y la infinidad de académicos, especialistas y no espe-

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AGRADECIMIENTOS

cialiscas, que apoyaron mi trabajo y comentaron mis diferentes ex­ posiciones del mismo. En el otoño de 2(X)2 fui honrado con el nom­ bramiento como profesor visitante del Christ’s College, de Cam­ bridge, un acogedor escenario académico que me permitió redactar los tres primeros capítulos de este libro. Mi deuda con el director y con los profesores del Christ’s es inmensa, y quisiera dar las gracias especialmente a los profesores David Reynolds y Quentin Skinner, así como al señor Geoffrey Payne. En aquella ¿poca recibí mucha ayuda de Michael Gottesman, un antiguo alumno de Yale que en­ tonces disfrutaba de una beca de doctorado en Cambridge. Tres años después se repitió esta buena suerte cuando el rector, el presi­ dente y los profesores del St. John’s College me nombraron profe­ sor para el primer semestre de 2005. Su camaradería conmigo fue acompañada por la habilitación de una pequeña y maravillosa resi­ dencia junto a Madingley Road, donde redacte, deseché y volví a redactar los capítulos restantes de esta obra. Guardo una deuda espe­ cial con el rector, Richard Perham, con el presidente, John Leake, y con los profesores Jane Heal, Mary Sarotte y John Harris por su apo­ yo y hospitalidad incondicionales. Sobre todo quisiera dejar constan­ cia de mi inmensa deuda con Adam Heal, que durante aquellos seis meses fue mi ayudante de investigación y algo más que un mero ayu­ dante de investigación: Adam fue quien, un día tras otro, me obligó a sentarme y volver a redactar casi todo el manuscrito para darle un tono más comedido, página tras página, y lo hizo de un modo que me recordaba a mi gran editor de Random House,Jason Epstein. Jason me había animado a comenzar esta obra, que sin duda de­ bió de parecerle una rareza tras nuestra colaboración en Auge y caída de las grandes potencias y en Hada el siglo xxi. En época más reciente su función como editor ha sido asumida por Will Murphy, que ha sido paciente, me ha dado todo su apoyo y me ha animado cuando du­ rante estos últimos años yo parecía andar a tientas; estoy muy agra­ decido a Will y a todo su equipo de producción en Random House, y estoy particularmente en deuda con Sona Vogel por su rigurosa y fantástica labor de corrección. En Penguin Books, en Londres, Stuart Proffitt ha sido siempre mi editor, aunando la paciencia de Job y la buena disposición para estimular al autor cuando él detecta­ 17

AGRADECIMIENTOS

ba zonas desiguales con la firme convicción académica de que el ma­ nuscrito debía estar bien en codas sus zonas. No creo que hubiera un solo párrafo que escapara al minucioso escrutinio de Stuart. Tengo en especial consideración a mi amigo y agen ce literario du­ rante más de treinta arios Bruce Hunter, de la agencia David Higham, de Londres. Esta ha sido una relación con la que los autores solo pue­ den soñar, y mis deudas con Bruce son, sencillamente, impagables. Mi ámbito de trabajo principal en Yale durante más de quince arios ha sido su programa de estudios de seguridad internacional, en el que recibí el apoyo de su primera administradora, Ann Bitetti, y después de la maravillosa y extraordinaria Ann Carter-Drier. En los últimos arios también he tenido el privilegio de gozar de la ayuda de mi secretaria Monica Ward, que me ha ayudado y protegido en to­ dos los aspectos. Ann y Monica, junto con mis sucesivos directores asociados, Will Hitchcock (actualmente profesor en la Universidad de Temple) y el actual, Ted Bromund, me han brindado un fantás­ tico espacio humano en el que investigar, dirigir y enseñar. Han co­ laborado con nosotros muchos ayudantes de Yale entregados a su la­ bor, pero más concretamente Andrew Levine, Chad Golder, Alastair Gillespie, Jennifer Chang y Will Chou; les estoy profundamente agradecido. Mis presidentes y colegas de Yale han sido extraordinariamente tolerantes, pero nadie me ha brindado más apoyo, a menudo al atra­ vesar zonas sombrías, que mi amigo y vecino John Lewis Gaddis, junto con su esposa, Toni. Mis viejos amigos Martin Landy y Ruth Caleb, Joshua Sherman, Eric y Judy Homberger y Volker y Marión Berghahn jamás cejaron en brindarme su apoyo, por no hablar de la comida, la bebida y la cama que me ofrecieron algunas noches. Mi primera esposa, Catherine Kennedy, pensó que era una idea un poco extraña que yo aceptara la petición de la Fundación Ford, y aún más extraño quizá que escribiera un libro sobre la ONU; pero durante sus últimos meses de vida me ofreció a mí y a la empresa todo su apoyo moral. Espero que apruebe lo que he hecho. También obtuve un apoyo inquebrantable de mis tres hijos, Jim, John y Matthew Kennedy, y de la esposa de John, Cinnamon. Mis dos nietas, Catherine y Olivia, no tenían convicciones muy firmes 18

AGRADECIMIENTOS

sobre la reforma del Consejo de Seguridad, pero me ayudaron en muchos otros aspectos. Y no creo honestamente que hubiera tenido el valor de iniciar de nuevo este proyecto si no hubiera sido por ha­ ber tenido la gran suerte de volver a casarme con mi pareja actual, la más severa de las criticas y mi principal apoyo, Cynthia Farrar. Ella y mi maravillosa hijastra Sophia Lear me han proporcionado todo el apoyo y el amor posibles. Paul Kennedy

New Haven y Cambridge 2005-2006

Prefacio En el transcurso de) siglo xx se produjo un avance sin igual en la historia de la humanidad. Los estados, que desde Tucídides hasta Bisinarck se habían definido a sí mismos por su afirmación de inde­ pendencia soberana, fueron agrupándose paulatinamente para crear organizaciones internacionales que promovieran la paz, pusieran freno a las agresiones, favorecieran el desarrollo social y fomentaran la prosperidad. La aparición de esta red de formas de gobierno mun­ dial no fue sencilla. Sufrió muchos contratiempos y suscitó una resistencia importante en aquellos que sentían que su poder y sus privilegios quedaban amenazados por esta tendencia. Por cada una de las voces partidarias de la cooperación global había otra que ad­ vertía de la erosión de la soberanía nacional. El debate continúa hoy día tan encendido como hace una generación. Sin embargo, si un diplomático o un editor del año 1900 se trasladara a nuestro mundo actual, quedaría asombrado ante las funciones que los organismos in­ ternacionales desempeñan en nombre de la sociedad mundial. El más conocido y ambicioso de estos organismos es la Organi­ zación de las Naciones Unidas. Creada en 1945 por los estados ven­ cedores de la Segunda Guerra Mundial, heredó muchos de los ras­ gos de aquel otro primer experimento de la cooperación mundial: la Sociedad de Naciones. Sin embargo, también suponía un enorme aumento de las funciones y competencias de la Sociedad de Nacio­ nes, tanto en el ámbito de la resolución de conflictos como en el de los derechos humanos o los asuntos económicos. Sin duda, este au­ mento era condiciona] y estaba restringido, puesto que las Naciones

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PREFACIO

Unidas no podían escapar jamás de la paradoja que sufren todos los organismos internacionales. La paradoja es la siguiente: como esa or­ ganización mundial fue fundada por sus estados miembros, que ac­ tuaban al modo de accionistas de una empresa, solo puede funcionar con eficacia cuando recibe el apoyo de los gobiernos nacionales, particularmente de las potencias más importantes. Las naciones pue­ den ignorar el organismo mundial, como hizo la URSS en 1950 y Estados Unidos en 2003 (y más de un «estado transgresor» en los úl­ timos años), pero esa desatención suele comportar un precio. Y, a la inversa, la organización no puede llevar a cabo las acciones propues­ tas si una gran potencia, esto es, uno de los cinco países con derecho a veto, se opone a ello. Esta tensión entre soberanía e internaciona­ lismo es intrínseca, persistente e insoslayable. Es imposible pasar re­ vista a las seis décadas de historia de las Naciones Unidas a menos que el lector comprenda que esta tensión iba incorporada en el sis­ tema desde el comienzo. Esta obra reconstruye la evolución de las Naciones Unidas du­ rante ese espacio de tiempo, evalúa lo que ha hecho bien y en qué ha fracasado, y toma en consideración sus perspectivas para los años venideros. Se basa en la razonable suposición de que, tanto si apro­ bamos los logros pasados de la organización como si no, las transfor­ maciones que tienen lugar en la sociedad mundial nos obligarán a volver sobre ellos una y otra vez. Si los organismos internacionales no existieran en la actualidad, nos veríamos obligados a crearlos, si bien con un perfil probablemente un tanto distinto del actual. Pero están ahí, y los necesitamos a menudo. Se desprende de ello por tan­ to que la comprensión de cómo y por qué se creó esta organización mundial, de qué es lo que puede y no puede hacer, así como del po­ tencial existente para reforzar su utilidad, debería ser patrimonio co­ mún de todos los hombres y mujeres cultivados. Es difícil describir el objetivo y la forma de este libro en una sola frase. Podría calificarse como una «historia intelectual» de las Nacio­ nes Unidas, pero no llega a serlo porque se adentra en muchos otros géneros de la historia y la política, y se interesa en igual medida tan­ to por las consecuencias políticas como por las ideas que dieron lu­ gar a ellas. Es un estudio sobre las cambiantes concepciones de las es-

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PREFACIO

fracturas internacionales y acerca de cómo se emplearon para aleanzar metas humanas compartidas en terrenos en los que las naciones no podían actuar en solitario de forma satisfactoria. No se ocupa tanto de las instituciones y procedimientos formales de la ONU per se, sino del modo en que funcionaba la organización, de cómo se transformó para ir desarrollando una nueva actividad y, sobre todo, de por qué esa nueva actividad acabó por considerarse un papel más avanzado y adecuado para el organismo mundial. Es un estudio de la evolución, la metamorfosis y la experimentación, de los fracasos y los éxitos. No es, en modo alguno, un manual de ayuda para la «sopa de letras» de los acrónimos de las oficinas de la ONU» ni una histo­ ria burocrática de cómo esta organización con cabeza de hidra fue creciendo con el tiempo. En suma, el tema es demasiado complejo y esta demasiado enmarañado como para poder clarificarlo con faci­ lidad. Digamos únicamente que es una historia de cómo los seres humanos avanzan a tientas hacia un fin común, hacia un futuro de dignidad, prosperidad y tolerancia mutuas mediante el control com­ partido de instrumentos internacionales. Es también un relato plaga­ do de múltiples reveses y decepciones.

La estructura de este libro es razonablemente clara. A continuación, tras este prefacio, la primera parte narra la historia de los primeros y vacilantes pasos que la humanidad (en realidad, sus gobiernos) dio para adoptar acuerdos internacionales, códigos de ideas y una con­ ducta cooperativa. Señala a los intelectuales y funcionarios que de­ fendieron una mayor cooperación mundial e incluso la idea de un gobierno mundial. A pesar de que esto último parecía disparatada­ mente improbable en una época de combates, conquistas y carre­ ras de armamentos a gran escala, la idea en sí comenzó a adquirir cierta pujanza a mediados del siglo xix y volvió a aflorar cuando las rivalidades entre las grandes potencias culminaron en el catastró­ fico derramamiento de sangre y en los escombros de la Primera Guerra Mundial. En consecuencia, la primera mitad del capítulo 1 narra la histo­ ria de la creación, evolución y lento desmoronamiento de la Socie­ 23

PREFACIO

dad de Naciones, aquella otra institución relevante pero viciada que precedió a las Naciones Unidas, y de cuyos destinos extrajeron mu­ chas conclusiones importantes los padres fundadores de la ONU. Esto nos proporciona una introducción a la mitad más extensa de ese mismo capítulo, que pasa revista a la labor emprendida por los políticos y por sus asesores en el período 1941-1945 para dar forma a estructuras internacionales renovadas que sirvieran a la comunidad mundial, así como a sus propios intereses. Dado que fue en este hor­ no donde se fotjaron los elementos clave de nuestra actual Organi­ zación de las Naciones Unidas, es importante penetrar en las mentes de los artífices de la ONU y comprender por qué establecieron las diferentes partes de este organismo mundial (por ejemplo, del Con­ sejo de Seguridad) del modo en que lo hicieron. Sin tener cierta idea de las intenciones y los argumentos de los fundadores de la ONU, la mayor parte del resto de este libro sería ininteligible. La segunda parte de este libro constituye el núcleo central de la obra y, por tanto, se le dedica la mayor parte del texto. Contiene seis capítulos que guardan cierta relación y en los que se analizan los prin­ cipales aspectos de las misiones de la organización mundial y lo bien o mal que se ha satisfecho cada propósito en las décadas comprendi­ das entre 1945 y nuestros días. La razón por la que se ha dispuesto la parte central del libro en capítulos temáticos paralelos es sencilla. Una narración cronológica que abarcara desde 1945 hasta 2(X)5 resultaría demasiado densa y tediosa; sería una especie de relato que en cada ca­ pítulo saltaría de las cuestiones de seguridad y pacificación a las de de­ rechos humanos o acuerdos medioambientales, lo cual dificultaría que el lector percibiera cómo evolucionaron las cosas en términos generales. La segunda razón de este enfoque temático es que refleja la diferente manera en que los gobiernos y pueblos contemplan a las Naciones Unidas. Todo aquel que haya visto a la ONU actuar sobre el terreno, por ejemplo en África, o que haya visto la agenda de cues­ tiones e informes planteados ante la Asamblea General, se vera obli­ gado a concluir que, aun cuando el organismo mundial es constituc ion alíñente un organismo grande, en la práctica hay muchas ONU. En opinión de algunos observadores, como más se la conoce es como la ONU de la pacificación y las resoluciones del Consejo de Seguri­ 24

PREFACIO

dad; según otros, es la ONU del desarrollo económico; para otros, es la ONU de la promoción de los derechos humanos en todo el mun­ do» y para unos cuantos es el organismo responsable principalmente de la reconstrucción del tejido social de las sociedades descompuestas, de la protección del medio ambiente y del fomento del entendi­ miento cultural entre los pueblos. Al igual que los ciegos perciben de diferente modo las diversas partes de un elefante» los diferentes gru­ pos del mundo actual contemplan la ONU de diveno modo; exac­ tamente igual que sucedía en 1945. Así pues, el primero de estos capítulos paralelos (el capítulo 2) refiere la historia del Consejo de Seguridad, de lo que hizo en sus primeros años, de cómo respondió a los cambios con el paso del tiempo... y de lo desconcertante que continúa siendo. El siguiente capítulo (el capítulo 3) esta dedicado al «mantenimiento de la paz y a la guerra *», asuntos que guardan estrecha relación con el Consejo de Seguridad pero que, por lo que respecta a lo sucedido sobre el te­ rreno, exigen un análisis en exclusiva. Las importantes y cada vez más abultadas agendas de las relaciones económicas globales, sobre todo en el ámbito del desarrollo «Norte-Sur», se abordan en el capí­ tulo siguiente (capítulo 4), que a su vez está estrechamente vincula­ do al siguiente campo de estudio: el análisis que en el capítulo 5 se presenta sobre los esfuerzos realizados por la ONU para impulsar las mejoras sociales y medioambientales. La historia de la evolución de los derechos humanos en el plano internacional merece un relato in­ dependiente, y es objeto de él en el capítulo 6. La última hebra de es­ tas tentativas paralelas de cumplir con los objetivos de la Carta de la ONU se ocupa de la más difusa» y no obstante importante, cuestión de la representatividad en el seno de dicho organismo mundial, así como del papel que representan dichos agentes en la forja de un dis­ curso global al margen de los estados miembros; el capitulo 7 tam­ bién reflexiona sobre los diferentes conceptos acerca de cómo esta­ blecer formas de gobierno mundial de ámbito superior. En última instancia, todas estas historias y acciones deben ordenarse con el fin de alcanzar una comprensión holística de la organización mundial; pero como mejor se logra este objetivo es considerando las hebras de forma independiente antes de trenzarlas. 25

PREFACIO

La tercera parte de este libro es una tentativa de fusionar esas he­ bras bajo la forma de un ensayo extenso acerca de las Naciones Uni­ das a día de hoy y, especialmente, para el día de mañana.1 Aquí se produce un cambio en el tono, puesto que el capítulo 8 pretende mas persuadir que describir. Su finalidad apunta hacia el futuro. Pre­ supone que, dado que se trata de la única organización mundial de que disponemos, debemos conseguir que funcione del mejor modo posible con el fin de contribuir a que la humanidad surque con éxi­ to nuestro turbulento siglo actual. En suma, pues, creo que el astuto y joven senador de Missouri estaba en lo cierto. Nos guste o no, la humanidad exige que exista algo más que estados-nación egoístas. A día de hoy y en el futuro, ne­ cesitamos una Organización de las Naciones Unidas, adecuadamente modificada en consonancia con los cambios obrados en el mundo desde 1945, pero en todo caso reconocible para sus padres fundado­ res y, de igual modo, entregada a sus nobles fines. La pregunta es la siguiente: ¿podemos hacerlo en la práctica?; ¿podemos transformar nuestros temores y egoísmos en aras del bien común y para nues­ tro propio beneficio a largo plazo? Gran parte de la historia del si­ glo xxi puede depender de la respuesta colectiva que ofrezcamos a este desafio.

Primera parte

Los orígenes

1

El tumultuoso avance hacia un nuevo orden mundial, 1815-1945 La idea de la asociación universal de la humanidad se remonta cen­ tenares de años en la historia, cuando no siglos. Algunas obras afir­ man que los antiguos filósofos chinos y los sabios griegos abogaban ya en su época por el establecimiento de un orden mundial. Otras sugieren que los teólogos católicos de la Edad Media proponían al­ guna forma de gobierno universal, de origen indudablemente cris­ tiano, pero que abarcara a todos los pueblos. Aquí se sacan a relucir toda clase de nombres institucionales y académicos: la federación de ciudades-estado griegas, los estoicos, diversos discípulos de Confucio, Dante, William Penn, el abate de St. Pierre con su «Proyecto de paz perpetua en Europa» (1713), los padres fundadores de Estados Unidos con su búsqueda de una «unión más perfecta» y luego, de un modo quizá más especial, La paz perpetua, de 1795, del filósofo pru­ siano Immanuel Kant. La lista es larga; con posterioridad, incluso Lenin escribió a favor de «los Estados Unidos de Europa», mientras que H. G. Wells y Amold Toynbee defendieron un nuevo sistema de asuntos internacionales. 1 No parece ninguna sorpresa que la mayor parte de estos textos fueran redactados cuando estaba próximo el fin de una sangrienta gran guerra, o muy poco después de la misma. Se trataba de tentati­ vas de hallar una salida a la anarquía internacional, de escapar a las reiteradas batallas entre ciudades, monarquías y estados, y de estable­ cer una paz duradera. Todas esas tentativas pretendían poner coto al poder soberano y egoísta, por lo general mediante alguna variedad 29

LOS ORÍGENES

de liga de naciones que emprendiera acciones contra el país que quebrantara el orden imperante. Los mecanismos eran, por consi­ guiente, de respuesta, y presuponían la propensión de la humanidad hacia el conflicto, pero confiaban en que esos peligrosos instintos podían atajarse. Se trataba de dispositivos para someter al egoísmo nacional; según sostenía St. Hierre, todos los miembros debían si * tuarse en un «estado de mutua dependencia». De este propósito ne­ gativo aflorarían beneficios positivos: armonía global, prosperidad creciente, desarrollo de las artes, etcétera. Afirmar que eso era idealismo sería quedarse muy corto. Podría­ mos señalar que el gran tratado de Kant fue redactado can solo unos pocos años antes de que Napoleón iniciara su saqueo de Europa, de­ jando por todas partes comunidades asoladas y expoliadas. Sin em­ bargo. aquellos primeros escritos contenían ideas que no desapare­ cerían. Es más, se trataba de ideas que constituían una parte central de la arquitectura intelectual de la Ilustración, del auge del movi­ miento de libre comercio y del avance del liberalismo occidental. En el siglo xix no hubo, claro está, ningún movimiento genuino hacia una monarquía universal ni hacia ningún tipo de Parlamento de la Humanidad. De hecho, la única estructura internacional exis­ tente en aquella época era el informal Concierto de Europa, lidera­ do por las cinco grandes potencias, de tendencia por lo general con­ servadora. Sin embargo, como todas y cada una de esas potencias se mostraba renuente a correr el riesgo de sufrir otra guerra cara y po­ tencialmente desestabilizadora. se alcanzó una paz generalizada? A pesar de ese conservadurismo, hubo también cierto impulso para que los asuntos se dirigieran con un talante más liberal, sobre todo en Europa occidental y Estados Unidos. Los defensores de la paz perpetua quizá no vieran satisfechas sus expectativas (en las dé­ cadas posteriores a 1815 hubo muchas guerras pequeñas fuera de Europa, y los movimientos revolucionarios en el interior del conti­ nente solían ser aplastados), pero los reformistas aplaudían la nove­ dad del incremento de legislación contra la esclavitud y el comercio de esclavos, la emancipación de los católicos en Gran Bretaña y de los judíos en Francia y en el imperio de los Habsburgo, así como la reducción o la eliminación de barreras proteccionistas como las 30

EL TUMULTUOSO AVANCE

Leyes del Grano... no porque ninguno de estos cambios tomados individualmente fuera en sí mismo transformador, sino porque, en conjunto conformaban un movimiento que caminaba hacia una paz, tolerancia e interdependencia mayores. Con su entusiasmo a la hora de componer «Locksley Hall», Tennyson no era el único op­ timista acerca de la capacidad de progreso de la humanidad. Antes y después de él aparecieron también algunos de los nombres más importantes de la tradición liberal occidental (Smith, Ricardo, Bentham, Comte y Mili), además de su gran coetáneo y antiguo compañero de clase, que posteriormente sería primer ministro, William Gladstone, que con otros políticos afines trató de llevar estas ideas a la práctica. De este modo progresista y no obstante pragmático» el siglo xix fue así testigo de una serie de medidas, tanto jurídicas como comer­ ciales, que, según se esperaba, apartarían al mundo de la anarquía in­ ternacional. La aparición del libre comercio en Gran Bretaña, defendi­ da posteriormente en toda Europa por su ferviente seguidor Richard Cobden, no solo fue aclamada como un acto de liberalizaron eco­ nómica, sino como un vínculo entre los pueblos, cuya dependencia mutua impediría la guerra en el futuro. La creación del Comité In­ ternacional de la Cruz Roja (1864) supuso el reconocimiento de la necesidad de tratar con justicia a los prisioneros de guerra y un avan­ ce señero en «las leyes de la guerra»; podría decirse que fue la prime­ ra organización internacional vinculada a un tratado. A finales de ese mismo siglo, las dos conferencias de paz de La Haya (en 1899 y 1907) regularían el tratamiento de civiles y neutrales en tiempos de guerra y proporcionarían un mecanismo para la resolución pacífica de las disputas? Entretanto, las innovaciones técnicas que fascinaban a Tennyson y a sus colegas Victorianos proseguían a ritmo acelerado. El tendido del primer cable submarino entre Gran Bretaña y Estados Unidos fue celebrado por ambos gobiernos como un lazo de frater­ nidad, la Unión Postal Universal supuso un lazo similar» y la libre cir­ culación de capitales por todo el planeta fue ensalzada como si se tra­ tara del lubricante que engrasara los problemas del mundo y aportara prosperidad a todos. Según la magnífica descripción de John Maynard Keynes, antes de 1914 un caballero «podía obtener, si lo desea­

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LOS ORÍGENES

ba, medios para trasladarse a cualquier país o clima, baratos y cómo­ dos, sin pasaporte ni ninguna formalidad; podía enviar a su criado al despacho o a) banco más próximo para proveerse de los metales pre­ ciosos que le pareciera conveniente, y podía después salir para tierras extranjeras, sin conocer su religión, su lengua o sus costumbres, lle­ vando encima riqueza acuñada, y se hubiera considerado ofendido y sorprendido ante cualquier intervención. Pero lo más importante de todo es que él consideraba tal estado de cosas como normal, cierto y permanente, a no ser para mejorar aún más».4 Sin embargo, como fácilmente habría reconocido el insigne eco­ nomista, también estaban presentes en el seno del sistema interna­ cional otros elementos, más desalentadores. El primero era que, en esencia, continuó siendo una pentarquía de órbita europea, prácti­ camente hasta finales de la década de 1890; y cuando a finales del si­ glo xix se sumaron al club Japón y Estados Unidos, simplemente se alteró un poco para convertirse en una heptarquía. Las grandes poten­ cias todavía establecían acuerdos bilaterales o multilaterales. El Trata­ do de Portsmouth (1905), por ejemplo, mediante el que Teddy Roosevelt medió para poner fin a la guerra ruso-japonesa, parecía más una afirmación del viejo orden que un presagio de un nuevo modo de abordar este tipo de cuestiones, pese a que, como consecuencia de él, se le concediera el Premio Nobel de la Paz. En segundo lugar, promover tendencias cosmopolitas no impi­ dió que las naciones más grandes realizaran su andanada de coloni­ zación más inmensa, en Africa. Oriente Próximo, el sudeste de Asia y el Pacífico; el período comprendido entre 1870 y 1914 fue la eta­ pa en la que el «Norte» se hizo en realidad con el poder en el «Sur». La sociedad civil internacional quedó por tanto reducida a las nacio­ nes occidentales, los dominios británicos, Japón y los estados inde­ pendientes de Latinoamérica; seguiría siendo así hasta finales de la década de 1940. Sometidos a un régimen imperial, los demás pue­ blos quedaban excluidos. Tampoco la creciente integración internacional impidió la acu­ mulación de armamento más imponente de la historia hasta esa fe­ cha. Las decisivas derrotas infligidas por el ejército prusiano al im­ perio de los Habsburgo en 1866 y a Francia en 1870 espolearon una

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veloz reforma de todos los ejércitos, tanto cualitativa como cuanti­ tativamente; el servicio militar obligatorio de millones de hombres en tiempos de paz se convirtió en la norma, salvo en las naciones an­ gloamericanas. El gasto de defensa aumentó hasta cotas vertiginosas. Siguiendo el acuerdo secreto inicial de Otto von Bismarck con Viena en 1879, las grandes potencias comenzaron a reunirse en agrupa­ ciones, cada una de las cuales se comprometía a entrar en guerra si alguno de sus aliados se veía amenazado. Paralelamente a la acumu­ lación de ejércitos, se produjo también la proliferación de «carreras» navales: la de la Marina Real británica contra las armadas francesa y rusa, el ascenso de las flotas estadounidense y japonesa, y el antago­ nismo angloalemán en el mar del Norte. Ciertamente, el período comprendido entre 1871 y 1914 fue una época singular y descon­ certante, en la que, junto a las pasiones étnicas y nacionalistas, al belicismo y a los conceptos del darwinismo social sobre la prepon­ derancia de la lucha, coexistían muestras cada vez mayores de inte­ gración internacional. En muchos aspectos no era muy diferente de lo que sucede en el mundo actual, donde las teorías sobre el auge de las nuevas superpotencias asiáticas y la conciencia cada vez ma­ yor de la posibilidad de que se produzca un cataclismo terrorista co­ lisionan con la evidencia de unas cada vez mayores globalización e interdependencia de todos los pueblos. De esta contienda entre «comerciantes y soldados» salieron vic­ toriosos estos últimos, con contundencia, en agosto de 1914? De­ sencadenada por un asesinato y un conflicto de larga duración en los Balcanes, que a continuación se extendió mediante el sistema de alianzas a través de la mayor parte de Europa, las grandes potencias se precipitaron hacia la guerra, como habían hecho tradicionalmente, en defensa de los intereses nacionales sentidos. Banqueros como los Rothschild quedaron inconmensurablemente consternados, mientras que los generales de todas partes veían confirmadas sus creencias. No existía ningún Parlamento de la Humanidad, tan solo el dios Marte. Pero esta guerra era diferente de la de 1870, e incluso de la con­ tienda por la hegemonía del período 1793-1815. La Primera Guerra Mundial aunó fatídicamente anarquía internacional por una parte y guerra industrializada masiva y moderna por otra. Las pérdidas de vi­ 33

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das humanas a lo largo de todo el frente occidental, en el Isonzo, en el frente oriental, en los Balcanes, en el Atlántico y en Mesopotamia superaban toda medida y capacidad de comprensión. Cuando, por ejemplo, el ejército británico se retiró, herido y ensangrentado, al término del primer día de la batalla del Somme en julio de 1916, ha­ bía sufrido casi sesenta mil bajas, de las cuales unas veinte mil eran mortales. (Para tener cierta perspectiva, las bajas sufridas por las fuer­ zas estadounidenses en más de veinticinco años de combates en Vietnam se cifraron en tomo a cincuenta y ocho mil.) Esta sangría mutua de recursos y de varones adultos experimentada por todas las naciones combatientes tuvo consecuencias inusitadas y no deseadas por quienes tomaron la decisión en 1914, que habían desoído las ad­ vertencias de los liberales de preguerra de que el conflicto industrial moderno haría tambalear los pilares de la vida y la sociedad occi­ dentales. La guerra desplazó el equilibrio de poder económico al otro lado del Atlántico y debilitó la hegemonía de Europa. Desem­ bocó en el desmoronamiento de los imperios de los Hohenzollem, los Romanov y los Habsburgo, y en la creación de un millar de es­ tados sucesores. Transformó Oriente Próximo. Promovió las reivin­ dicaciones de Japón en el Pacífico y Extremo Oriente. Permitió que se desencadenara la Revolución bolchevique e incentivó la tenden­ cia al fascismo en toda Europa. La guerra también se tradujo, en casi igual medida, en conse­ cuencias inesperadas y radicales en el interior de los países. Promo­ vió la causa del trabajo, puesto que la guerra moderna no podía fun­ cionar sin el reclutamiento de las masas. Adelantó la liberación de la mujer, al menos en Occidente, puesto que ellas, además, no podían ser llamadas a filas sin que hubiera contrapartidas. Favoreció el cre­ cimiento del estado de bienestar, puesto que los políticos de todos los bandos prometían a sus proletarios en guerra «un hogar adecua­ do para sus héroes». Agudizó la penetración del tesoro público en la economía, puesto que aquella guerra total exigía un incremento enorme del gasto y, por tanto, un incremento enorme de los im­ puestos, aplicados prácticamente sobre todo lo que se moviera o permaneciera inmóvil. La Primera Guerra Mundial, en una palabra, dio origen a la edad moderna.6 34

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Como consecuencia de codo ello, la catástrofe estimuló la recu­ peración de la idea de Tennyson de que la humanidad tenía que reunir a sus naciones antes de que, sencillamente, destruyeran el mundo. Al cabo de más o menos un año de las primeras batallas, al­ gunos individuos de diferentes países (lord Robert Cecil en Gran Bretaña, León Bourgeois en Francia, el general sudafricano Jan Sinuts, el presidente Woodrow Wilson y su asesor, el coronel Edward House) esbozaron borradores de una organización de esta­ dos de posguerra que impidiera cualquier tipo de conflagración en el futuro mediante estructuras de consulta y arbitraje. La victoria de las potencias aliadas en noviembre de 1918 permitió que esas ideas acabaran siendo objeto de negociación política rigurosa en la Con­ ferencia de Paz de Versalles (es dudoso que la victoria de la Alema­ nia guillermina hubiera desembocado en conversaciones que culmi­ naran en la creación de una organización mundial). El resultado fue el Pacto de la Sociedad de Naciones, un tratado cuyas cláusulas es­ tablecían un conjunto de reglas y procedimientos que los miembros de la Sociedad se comprometían a respetar para la resolución pacífi­ ca de todas las disputas futuras. Todas las naciones soberanas, gran­ des o pequeñas (a excepción provisionalmente de las potencias cen­ trales derrotadas), podían solicitar su ingreso en ella y participar en las deliberaciones y decisiones de este nuevo organismo. Aunque las gentes de la época se maravillaban ante la naturaleza revolucionaria y sin precedentes de la Sociedad de Naciones, donde Wilson en particular elogiaba la aparición de un nuevo sistema in­ ternacional, es importante señalar el extremo hasta el cual dicho acuerdo se basaba en el sistema del Concierto de Europa del si­ glo xix, en lugar de sustituirlo. El comité que había redactado el acuerdo estaba compuesto por representantes de las cinco potencias vencedoras (el Imperio británico, Francia, Estados Unidos, Italia y Japón), al que se sumaron algunos estados más pequeños. En esen­ cia, con todo, este documento crítico era obra de Wilson y House, por una parte, y Cecil y Smuts por otra. Todos eran partidarios de un orden internacional más abierto e integrador, pero nadie tenía intención alguna de agitar la balsa. Inis Claude, el gran historiador de las Naciones Unidas, lo plantea de un modo hermoso e irónico: 35

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[Los fundadores de la Sociedad de Naciones] aceptaron al estado soberano e independíente como entidad elemental, a las grandes po­ tencias como participantes preponderantes, y a Europa como núcleo central del sistema político mundial. No les pareció que fuera ningún fracaso ni nada inadecuado crear una Sociedad que no representaba ninguna alteración fundamental del viejo sistema, puesto que conside­ raban que, en lo básico, ese sistema era sensato y viable. La Primera Guerra Mundial no era para ellos una indicación de que la guerra es la consecuencia habitual y necesaria de la existencia de estados soberanos, sino una advertencia de que se podían producir accidentes. La labor a la que se entregaron fue la de crear mecanismos de seguridad para evi­ tar la repetición de una catástrofe tan desafortunada como la que se ha­ bía producido en 1914/

Así pues, habría una Asamblea de todas las naciones (no coloniza­ das) del planeta, pero sus reuniones en la Ginebra neutral serían oca­ sionales, y el auténtico peso descansaría en el Consejo de la Sociedad de Naciones, cuyos nueve miembros incluyeron automáticamente a las cinco potencias vencedoras y donde los otros cuatro escaños serían de carácter rotatorio para diferentes miembros, elegidos por lo gene­ ral siguiendo un criterio regional. Ciertamente, el sistema mundial ha­ bía avanzado con respecto a la mera pentarquia de estados que dirigió el espectáculo a partir de 1814; sin embargo, el Pacto de la Sociedad de Naciones, al igual que los acuerdos nacidos de la Conferencia de San Francisco en 1945, era una solución de compromiso entre las ten­ dencias igualitaristas de las naciones más pequeñas y medianas y las rei­ vindicaciones de privilegios de unas pocas naciones poderosas... solu­ ción que se habían impuesto estas últimas. En todo caso, aquello era lo máximo que la comunidad mundial había podido aproximarse a crear un Parlamento de la Humanidad, y sus reuniones despertaron mucho entusiasmo y esperanza durante la década de 1920 y parte de la de 1930. No fue hasta más tarde cuando la perspectiva reveló que el experimento de la Sociedad de Na­ ciones había sido inútil. No obstante, en sus primeras etapas el opti­ mismo parecía justificado. Por primera vez en la historia de la humani­ dad existía una organización internacional, con sede en un estado neutral estable, que estaba comprometida con las formas de resolución 36

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de los problemas por medios pacíficos y, por tanto, evitando recu­ rrir a la guerra. Gran parte del mundo iba a quedar fascinado ante las reuniones ordinarias y extraordinarias de Ginebra, y muchos se ale­ graban de la promesa que representaba. Sobre todo a los estados pe­ queños (como Bélgica, Checoslovaquia, Finlandia y Colombia) les parecía que por fin tenían un lugar en una mesa de alto nivel. Durante la década de 1920 los avances hacia la cooperación in­ ternacional progresaron en cuatro frentes paralelos. El primero era lo que podría calificarse como el mero plano técnico, salvo que gran parte de su labor no era en absoluto «mera». La Organización Inter­ nacional del Trabajo (OIT) había iniciado su trascendental revisión de las normas laborales. Había una Comisión del Opio y un comité anterior para impedir lo que se denominó «trata de blancas» (la pros­ titución internacional impuesta). Hubo acuerdos sobre la aviación civil, que en la década de 1920 experimentaba una rápida expansión. Los servicios postal y telegráfico internacionales florecieron» como también lo hicieron las disposiciones marítimas. La mayor parte de ellas eran organizaciones intergubemamen tales y, por lo tanto, no estaban sometidas al control directo de la Sociedad de Naciones. Aun así, formaban parte de la evolución de la arquitectura interna­ cional y se vinculaban cada vez más con la Sociedad de Naciones. Hasta los estadounidenses y los soviéticos, por lo general desconfiados de los enredos del exterior, comenzaron a apreciar que las estructu­ ras internacionales no siempre eran algo malo. Es interesante señalar que serían estos organismos técnicos los que gozarían del máximo respeto y que la mayor parte de ellos serían absorbidos por la familia de las Naciones Unidas, más grande, a finales de la década de 1940. A todos les resultaba obvio por qué el control del tráfico aéreo o del opio eran indiscutibles. Simplemente, eran necesarios para el desarrollo de la vida civilizada. En contraste con ello, era en el pla­ no político, y particularmente en el territorial, donde se producían disputas graves. Pero incluso aquí la Sociedad de Naciones cosecha­ ba éxitos. Intermedió en una disputa entre los suecos y los finlande­ ses sobre las islas Aaland nada menos que en 1920. Supervisó, a tra­ vés de un Alto Comisionado, la ciudad libre de Danzig. Organizó un plebiscito en los distritos en disputa de Eupen y Malmédy, adju­ 37

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dicando ambos a Bélgica. Tuvo mucho mis trabajo para alcanzar acuerdos acerca de las disputas polaco-lituanas sobre Vilna y Memel, y aún más en la delimitación de fronteras por parte del Consejo en 1922 en la imposible pugna germano-polaca acerca del futuro de la Alta Silesia, donde vivían mezcladas dos poblaciones. Rechazan­ do los argumentos británicos y turcos, en 1924 decidió que la anti­ gua provincia otomana de Mosul fuera adjudicada a Irak... y Gran Bretaña aceptó. Aunque hubo muchas quejas (e ira nacionalista en Alemania, en el caso de la división de la Alta Silesia), Zara Steiner acierta sin duda al subrayar que la intervención de la Sociedad de Naciones en estas delicadas disputas «facilitó que el perdedor acepta­ ra decisiones poco gratas»? Hay otros aspectos positivos dignos de mención acerca de los desafios políticos a los que hizo frente la Sociedad de Naciones. El primero fue la insistencia (principalmente por parte de los anglo­ americanos en Versalles) en el reconocimiento y la protección de los derechos de las etnias. Fueron expuestos ante el nuevo régimen po­ laco en 1919 (incluyendo el reconocimiento de los derechos de los judíos), y luego se extendieron a otra serie de estados nuevos del centro y el sudeste de Europa. Hubo quejas contra este doble rasero de exigir solo a los estados nuevos que trataran con justicia a las mi­ norías, aunque también es cierto que era más probable que los po­ gromos y demás injusticias se produjeran en naciones precarias y recién creadas como Albania, Letonia, Polonia y Yugoslavia. No había necesidad de exigir, pongamos por caso, a Noruega que pro­ tegiera los derechos de las minorías étnicas. No todos los trece esta­ dos que habían reconocido a las minorías como «entidades colecti­ vas», o no muchos de ellos, cumplieron sus promesas a la Sociedad de Naciones. Pero al menos sabían que estaban sometidos a alguna clase de escrutinio internacional. Así, por irónico que resulte, también las grandes potencias impe­ riales estaban sometidas al escrutinio, puesto que en las disposiciones de Versalles habían aceptado inspeccionar los territorios «bajo su mandato», o al menos informar sobre ellos; se trataba de las tierras arrebatadas a los imperios alemán y turco durante la Primera Guerra Mundial. Los británicos acataron mejor la orden, aunque con frial­ 38

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dad. Los franceses detestaban cualquier tipo de supervisión de lo que estuvieran haciendo en Siria y Líbano. Y los japoneses sencillamente denegaron todas las solicitudes de información acerca de cómo ad­ ministraban las islas del Pacífico que habían arrebatado a Alemania en 1914. Aun así, por desiguales que fueran en la práctica los informes de los protectorados, se estaban creando precedentes de responsabili­ dad ante algún organismo de nivel superior al del estado-nación. La tercera área en la que se produjeron avances en el sistema in­ ternacional se situó fuera de la propia Sociedad de Naciones, en un conjunto de tratados firmados por las grandes potencias, muy al estilo bismarckiano. Sin embargo, en todo caso eran relevantes. En 1921-1922, Estados Unidos, el Imperio británico. Japón, Fran­ cia e Italia suscribieron una serie de acuerdos en Washington D. C. Se trataba de acuerdos muy concretos acerca del poderío naval rela­ tivo, las bases militares y la independencia de China, junto con so­ lemnes promesas de paz perpetua en Extremo Oriente. El auténtico aspecto que hay que señalar es que, al tiempo que elaboraban el pri­ mer tratado de todos los tiempos para limitar el poderío naval (no solo en cuanto a cifras absolutas de los diferentes tipos de buques de guerra, sino también en su desplazamiento y en el calibre de sus ca­ ñones) y representaba por tanto, a su modo, un asombroso avance en las negociaciones armamentistas, era todavía un acuerdo «entre viejos amigos», en su condición de las cinco potencias navales más importantes. Eso mismo podría decirse de los famosos acuerdos de Locamo de 1925. Se trataba del acuerdo que, de forma generalizada, en la época se consideraba que había «enterrado» la Primera Guerra Mun­ dial. Alemania. Francia y Bélgica aceptaron reconocer sus fronteras de 1919 en Europa y no quebrantarlas, una obsesión francesa funda­ mental. Gran Bretaña e Italia afirmaban que se levantarían en armas contra cualquiera o contra todos y cada uno de los tres primeros sig­ natarios que violaran el acuerdo. Lamentablemente, Locamo estaba repleto de incoherencias, pero no parecía importar.9 Hubo alegría generalizada ante este acto de reconciliación. En la embriagadora época de mediados de la década de 1920, todo estaba bien en el mundo.

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Esta frivolidad se veía impulsada por un cuarto factor, la sor­ prendente (y no obstante frágil) recuperación económica de la épo­ ca. Como es lógico, Europa había quedado dañada por la Primera Guerra Mundial, y los años inmediatamente posteriores fueron lú­ gubres. Pero los proyectos de estabilización económica en relación con las deudas y las reparaciones de guerra (el Plan Dawes de 1924 y el Plan Young de 1929), más el flujo de inversiones estadouniden­ ses a corto plazo en Europa durante la década de 1920, produjeron un pequeño milagro. Industrias como la automovilística, la aeronáu­ tica o la química experimentaron una rápida expansión. La cons­ trucción estaba en alza, y las clases medias empezaron a viajar de nuevo al extranjero. El nuevo sistema de paz parecía funcionar. Sin embargo, pese a todas las esperanzas depositadas en la Socie­ dad de Naciones y a los diversos progresos realizados a partir de 1919 en lo relativo al fortalecimiento de la sociedad civil internacional, el sistema fracasó al cabo de menos de dos décadas de su fundación. Quizá ninguna maquinaria mundial para el mantenimiento de la paz habría sobrevivido a los persistentes odios ideológicos, trastornos económicos y pasiones primarias coexistentes con el optimismo de Locamo. Pero la Sociedad de Naciones era en todo caso defectuosa desde su concepción, y cuando la década de 1920 dejó paso a la de 1930, fue quedando cada vez más en evidencia su debilidad. Para empezar, nunca fue una organización de todo el mundo, sino solo de parte de él. Aproximadamente la mitad del planeta vivía todavía en situación de dependencia colonial, con lo cual carecía de representación (y al menos dos naciones avanzadas, Japón e Italia, es­ taban dispuestas a incrementar sus posesiones coloniales). Los vastos territorios rusos, desgarrados por la guerra civil y posteriormente transformados en la misteriosa y aislada Unión Soviética, no tenían lugar en el sistema; de hecho, aunque Moscú se incorporó a deter­ minados organismos técnicos, consideraba que la Sociedad de Na­ ciones era en sí misma una forma de conspiración capitalista a la que había que oponerse (eso sí, hasta mediados de la década de 1930, cuando la URSS se incorporó astutamente a la organización tras la marcha de Alemania). Japón participaba en la Sociedad de Naciones solo de labios para fuera. A la vencida Alemania no se le permitió in­ 40

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corporarse hasta 1926, y Hitler la despachó de allí en 1933. Eso sig­ nificó un período de siete años, superado en su brevedad únicamen­ te por la Unión Soviética, que fue expulsada a principios de 1940 tras su invasión de Finlandia, y fue el único país expulsado de la Sociedad de Naciones mediante una votación. Wilson había defendido años atras que tan solo las naciones comprometidas con la democracia de­ berían ser miembros de la Sociedad de Naciones; a mediados de la década de 1930 habría quedado profundamente decepcionado ante la relación de países que pertenecían al club. Lo más importante fue que el organismo con sede en Ginebra careció de la participación estadounidense como consecuencia de la airada confrontación, y derrota, de Wilson en el Senado estadouni­ dense. Así pues, el país que más había impulsado la creación de un sistema de seguridad internacional, y que por aquella ¿poca era la nación más poderosa del planeta, estaba ausente de la escena mun­ dial. Y no solo estaba ausente; sus acciones, y con mayor frecuencia su inacción, actuaban como un freno sobre los esfuerzos de coope­ ración internacional. Sus furiosas exigencias de pago de las deudas de guerra a los aliados agriaron las relaciones transatlánticas durante toda la década de 1920 y complicaron las negociaciones sobre las re­ paraciones exigidas a Alemania. Su reticencia durante la crisis de Manchuria entre los años 1931-1934 impidió algún tipo de acción coordinada por parte de Occidente que pudiera haber obligado a Ja­ pón a actuar con más cautela. Su comercio sostenido con Italia (so­ bre todo en el abastecimiento de petróleo) durante la crisis de Abisinia de los años 1935-1936 ocasionó que un preocupado gobierno británico abandonara la idea de un bloqueo comercial absoluto al ré­ gimen fascista de Mussolini. Y la costumbre de Roosevelt de finales de la década de 1930 de animar a Gran Bretaña y Francia a mante­ nerse firmes contra las agresiones de Hitler al tiempo que insistía pú­ blicamente en la neutralidad estadounidense, volvió loco a Neville Chamberlain.10 Aquello no servía de ninguna ayuda. Cuando tantos actores principales no pertenecían a la Sociedad de Naciones, la responsabilidad de ocupar el centro de la escena recaía sobre Gran Bretaña y Francia, asistidos por los otros actores secunda­ rios mencionados anteriormente: las potencias europeas menores, los

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dominios coloniales y las naciones de America Latina. Aunque se tra­ tan de «los despojos» de un Parlamento de la Humanidad, aquello po­ dría haber funcionado razonablemente bien de no haber sido por el hecho de que Londres y París mantenían unas diferencias fundamen­ tales acerca de lo que debía hacer la Sociedad de Naciones.11 Francia, traumatizada por dos extenuantes invasiones en la me­ día centuria precedente, insistía en la creación de «una Sociedad de Naciones con colmillos»; es decir, un organismo que actuara colec­ tiva y físicamente para impedir cualquier tipo de revisionismo terri­ torial. Alemania tenía que quedar sencillamente inmovilizada, igual que Gulliver en Lilliput. Con este objetivo se unieron a Francia las recién creadas naciones del centro y este de Europa, como Polonia, Checoslovaquia y Yugoslavia, preocupadas todas ellas por las nume­ rosas minorías étnicas que podrían incitar a la revisión de fronteras de los acuerdos de 1919-1923, temerosas todas abiertamente de Alemania y deseosas de un sistema que castigara las agresiones. En contraste con ello, Gran Bretaña consideraba que la Sociedad de Naciones era un organismo pacificador, emoliente, no un severo policía internacional. A los sucesivos gobiernos de Londres les pare­ ció que ya tenían bastantes asuntos entre manos como para verse en­ vueltos en el millar de problemas de la Europa continental. El elec­ torado de Gran Bretaña había retrocedido en masa ante toda idea de compromiso continental con Francia, y demandaba mejoras sociales y económicas en el país en lugar de unas fuerzas armadas poderosas. Los dominios coloniales presionaban para obtener mayor indepen­ dencia. En India, Egipto y gran parte de Oriente Próximo había mucho descontento. La economía británica estaba alterada, pues se trataba de una creación del siglo xix en un mundo del siglo xx. La marina, el ejército y la fuerza aérea del país se vieron reducidos y quedaron atrofiados, y aun así se les exigía que patrullaran una cuar­ ta parte del planeta. No era aquella una época para mostrarse gene­ rosos con una Francia convulsa ni con unos países remotos de los que Gran Bretaña (parafraseando a Chamberlain tras su regreso des­ de Munich en 1938) no sabía nada. Había, claro está, un problema estructural mayor en relación con el mantenimiento de la seguridad, derivado del desequilibrio

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entre los miembros de la Sociedad de Naciones. Estaba muy bien que un miembro de la Asamblea como Finlandia o Chile, o que el miembro no conciliador más coherente, Nueva Zelanda, solicitaran sanciones económicas o un bloqueo marítimo contra un agresor du­ rante alguna crisis de la década de 1930; pero ¿quién iba a suminis­ trar realmente los buques de guerra y los hombres? Con un Japón enardecidamente resentido y unos Estados Unidos altruistas pero aislados, el peso recaía sobre la Marina Real británica, con la posible ayuda de los franceses (aunque, con toda probabilidad, tan solo con­ tra Alemania). El Almirantazgo se resistía con terquedad a cumplir con esta obligación, y no sin justificación. El hecho de que el Pacto de la Sociedad de Naciones no obligara a los estados miembros a emprender acciones económicas o militares contra un agresor, sino que les exigiera can solo valorar la posibilidad de ofrecer una res­ puesta colectiva (a la que algún estado podía oponerse en solitario), despojaba de hecho a la organización de los colmillos, salvo en aquellos casos en que los intereses de las grandes potencias no se vie­ ran afectados y pudieran obligar a un estado más pequeño a retrac­ tarse de una acción deshonesta. En resumen, el clásico equilibrio de poder quedaba fatídicamen­ te desbaratado y desmantelado. Según nos recuerda el gran historia­ dor alemán Ludwig Dehio, a lo largo de los cuatro siglos anteriores el sistema de estados centrado en Europa había gozado de «un equi­ librio precario»?2 Cada dos por tres, algún aspirante europeo (Feli­ pe II de España, Luis XIV, Napoleón) había tratado de desbaratar ese equilibrio para obtener control; pero aquellas ambiciones reci­ bían la respuesta de otras naciones (Austria, Suecia, Países Bajos) y, en última instancia, quedaban destruidas mediante la intervención de las dos potencias «de ¡os flancos», Gran Bretaña y Rusia. Los acuerdos de 1814-1815 dejaron esc sistema más patente que nunca, garantizando con ello un siglo de paz entre las grandes potencias. Sin embargo, la arquitectura de los asuntos internacionales derivada de la Primera Guerra Mundial era completamente diferente. Las poten­ cias «de los flancos», que ahora eran Estados Unidos y la URSS, pa­ recían haber abandonado el sistema, y Japón, otra nación periférica, parecía apartarse más de él que apoyarlo.

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Así pues, el orden de los estados era esencialmente inestable. Dos de lis siete naciones, Gran Bretaña y Francia, interpretaban los pape­ les protagonistas en Ginebra, aunque a menudo mantuvieran profun­ dos desacuerdos. Tres potencias insatisfechas, Alemania, Japón e Ita­ lia, alimentaban intenciones revisionistas y esperaban su oportunidad para hacerlas realidad, con lo cual añadían más confusión a los países del statu sencillamente, ¿quién representaba el mayor peligro para la paz en 1935? ¿Alemania en Europa central, Italia en el Medi­ terráneo o japón en el Extremo Oriente? Y si uno conservaba la fran­ queza ante alguno, ¿tenía indudablemente que transigir ante los otros dos o, cuando menos, apartar la vista de sus transgresiones? Por últi­ mo, había dos potencias continentales gigantescas, Estados Unidos y la URSS, que no estaban dispuestas a ayudar y esperaban entre basti­ dores. Considerada desde esta perspectiva estructural, la Sociedad de Naciones no tenía ninguna posibilidad de hacer realidad los sueños de Wilson; quiza deberíamos aplaudir lo poco que hizo. A los pacifi­ cadores les parecía que habían hecho todo lo posible, pero el niño pequeño que llora tras las columnas de mármol en Versalles (véase la página siguiente) tuvo más intuición sobre el fururo que Woodrow Wilson, Georges Clemenceau o David Lloyd George. Los desequilibrios de poder eran bastante funestos, pero las de­ soladoras circunstancias económicas y comerciales de Europa a par­ tir de 1919 estaban aún más dislocadas; quizá más de lo que lo han estado en el mundo en cualquier otra época desde la peste negra. Se había exprimido a las colonias en busca de sus recursos materiales y militares. Las potencias derrotadas habían quedado devastadas por la guerra; en Rusia, donde se había desatado a continuación una gue­ rra civil, las manufacturas y la producción de 1920 ascendían única­ mente al 13 por ciento de las cifras de 1913. Aquella gran nación conquistadora que fuera Gran Bretaña no recuperó sus niveles de 1913 hasta 1929, cuando se sumió en la Gran Depresión. Unas cuantas na­ ciones remotas (japón, Estados Unidos, Argentina o territorios co­ loniales como Australia) se beneficiaron económicamente de la gue­ rra. Pero el núcleo de la economía mundial, la propia Europa, estaba terriblemente herida. Aquello supuso un inmenso depresor del co­ mercio internacional y un enorme freno para los flujos de capital. La 44

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KACE AND FUTVRE CANNON FODDER

Ttgor ¿ “ Canoa* f I mm to h*ar a child u^pinf l

La paz y la carne de cañón del futuro. Esu extraordinaria viñeta de 1919 publica * da en el Daí/y Herald muestra a un niño bajo el rótulo «Promoción de 1940»; es decir, la reclutada para el ejército francés en 1940. Cleinenceau («El Tigre») le dice a Wilson y Lloyd George: «¡Es curioso! ¡Me parece que oigo llorar a un niño!». Se trata sin duda de la viñeta más proferica del siglo xx.

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salud económica de Europa parecía haberse recuperado a mediados de la década de 1920 debido a la afluencia de fondos estadouniden­ ses, pero cuando se produjo la quiebra de Wall Street, muchas de aquellas inversiones fueron retiradas. Y aunque la Sociedad de Na­ ciones no estaba muy implicada en asuntos monetarios, recibió un revés debido a lo enfrentados que estaban entre sí sus principales actores. Lo cierto era que el sistema wilsoniano posterior a 1919 no ofre­ cía una maquinaria internacional fuerte para suavizar, o contener, los golpes en los turbulentos mercados monetarios y financieros. Hasta 1914, el sistema monetario funcionaba por sí solo, basado en el pa­ trón oroyen la función del Banco de Inglaterra como prestamista de último recurso que siempre respaldaba el pago. En 1919, y dados los costes de la guerra, Gran Bretaña era un deudor internacional, había dejado de ser prestamista. El peso del poder financiero se había tras­ ladado desde Lombard Street a Wall Street. Allí residía el problema. A partir de 1920 Gran Bretaña luchó con todas sus fuerzas por recu­ perar en los asuntos económicos mundiales su preponderancia ante­ rior a la guerra, pero jamás dispuso de los recursos para conseguirlo. Los estadounidenses sí disponían de recursos suficientes, pero no de la voluntad de asumir el liderazgo. El resultado ocasionó otra falla es­ tructural adicional que solo podía remediarse con una amplitud de miras estadounidense inusual; en realidad, antinatural. Aquello suce­ dería en la década de 1940. Pero en la década de 1920, en la época de aislacionistas como el senador William Borah, no iba a suceder. La implosión financiera y comercial tuvo, como es lógico, con­ secuencias políticas y sociales. Cuando la actividad económica des­ cendió en picado a partir de 1929, el deterioro se incrementó; el co­ lapso fiscal afectó con brutalidad a muchos países; las preocupaciones presupuestarias desembocaron en una disminución del gasto; la dis­ minución del gasto peijudicó a los pedidos, las ventas y los almace­ nes; esto se tradujo en que los fabricantes y los minoristas despidie­ ron a muchos de sus empleados, y estos, a su vez, no podían adquirir bienes, lo cual se tradujo en un mayor descenso de la actividad eco­ nómica. Y lo que desastrosamente sucedía en el plano nacional era aún más desenfrenado en la escena de las finanzas y el comercio in46

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lemacionales. Con millones de trabajadores expulsados de sus em­ pleos. todas las naciones se retiraron a su guarida y abandonaron el sueño de Cobden. Aquellos pronósticos de mediados de la época victoriana acerca del libre comercio, el internacionalismo liberal y la buena voluntad entre las naciones se desmoronaron en un mundo de ira y desconfianza. Como señaló Yeats, el centro no podía soste­ nerse. Ciudadanos desesperados de toda Europa y de Japón ingresa­ ban en el territorio de la extrema izquierda, convencidos de que pronto alcanzarían un nuevo orden igualitario feliz, o en el territo­ rio de la extrema derecha, convencidos por su parte de que presen­ ciarían la derrota de los elementos anticristianos, radicales e insanos de la sociedad. Fue en aquellos turbulentos tiempos cuando algunas de las gran­ des potencias, empujadas por sus pulsiones intemas e insatisfechas con los acuerdos fronterizos de 1921-1922, se aprovecharon de la debilidad de la Sociedad de Naciones y derribaron el endeble artifi­ cio del orden internacional. La primera en mover ficha fue Japón, gravemente afectada por la crisis del comercio mundial, aguijoneada por la impresión de que los tratados de Washington la consideraban una nación de segunda categoría, presionada por un nacionalismo militante que amenazaba e incluso asesinaba a figuras políticas libe­ rales, e irritada inconmensurablemente por los inadmisibles ataques chinos contra sus propiedades (principalmente, los ferrocarriles) en el continente. La invasión y conquista de Manchuria por parte de Japón en 1931-1933 supuso el primer gran desafio al sistema poste­ rior a 1919. Y el sistema fracasó. El gobierno británico estaba para­ lizado por su crisis económica, por el derrumbamiento de la admi­ nistración laborista y por la agitación interior, que incluyó el primer amotinamiento en la Marina Real británica desde 1797. No eran tiempos para ser incauto en Extremo Oriente, sobre todo cuando Londres renegociaba sus relaciones con los dominios coloniales para concederles el derecho a mantener una política exterior indepen­ diente. incluido el derecho a la neutralidad. Francia estaba obsesio­ nada de nuevo por el fortalecimiento del poder al otro lado del Rin. y aterrorizada ante la posibilidad de que Gran Bretaña se viera im­ plicada en un conflicto en Oriente. Estados Unidos predicaba, pero

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no hacía nada. Alemania e Italia observaban con interés cómo Japón hacía pedazos los principios de la Sociedad de Naciones, y luego, tras el desfavorable Informe Lytton de 1933, abandonaron la organi­ zación. La URSS, asustada ante las intenciones de Japón, y poco an­ tes de que Stalin desencadenara una represión intema a gran escala, permaneció inmóvil. ¿Qué utilidad tenían entonces las armadas chi­ lena y neozelandesa? ¿Qué podían hacer? Nada. Suele decirse que si las potencias occidentales, fundamentalmen­ te Gran Bretaña, Francia y Estados Unidos, se hubieran mostrado firmes ante la invasión de Manchuria por parte de Japón, se habría evitado la Segunda Guerra Mundial. Según este argumento, aquella fue la primera ficha del dominó, y de haberse mantenido en pie no habrían caído las demás. Es posible que Benito Mussolini, con sus más limitados recursos, hubiera sido disuadido mediante el ejemplo de una acción rotunda contra el revisionismo territorial; es dudoso que se hubiera disuadido a Adolf Hider de emprender sus enloque­ cidos planes de invalidar Versalles. En cualquier caso, el daño ya es­ taba hecho y no se iba a disuadir a Japón. Una nación grande había ignorado descaradamente los principios rectores de 1919, y las de­ más naciones grandes habían hecho muy poco aparte de dejar claras sus diferencias y sus limitaciones. Y había quedado clara y patente la auténtica debilidad de la Sociedad de Naciones. Pero sucederían más cosas. Entre los años 1932 y 1934 las nego­ ciaciones anglo-franco-germanas para el desarme aéreo y terrestre se desbarataron por completo. Alemania (incluso la Alemania de Weimar) exigía su derecho a reconstruir sus fuerzas armadas, abando­ nando con ello las restricciones que imponía Versalles para que no dispusiera de fuerzas aéreas, unidades acorazadas y una marina más amplia. Pero Francia aceptaría únicamente si Gran Bretaña ofrecía protección militar blindada en caso de agresión por parte de Alema­ nia, cosa que Londres había venido eludiendo desde 1919 y que es­ taba incluso menos dispuesta a ofrecer una década más tarde debido a los disturbios originados por su fragilidad económica, a sus disputas económicas con Estados Unidos en aquel momento, a los movi­ mientos realizados por Japón en Extremo Oriente y a la marcada re­ ticencia de los dominios coloniales (salvo Nueva Zelanda) a com­ 48

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prometerse con nada. Cuando las conversaciones de desarme se fueron a pique, el Partido Nazi asumió el poder en Alemania y Hitler promovió un programa de rearme masivo. Francia, a la que no ayudaban los reiterados cambios de gobierno y una economía que empeoraba, empezó a perder los nervios. Su cautela era un reflejo de la del gobierno británico, aunque este último reconocía a rega­ ñadientes que había llegado el momento de incrementar sus debili­ tadas fuerzas armadas, si bien, al principio, de forma muy paulatina. Los fantasmas de la Primera Guerra Mundial volvían a despertarse, y los nubarrones tormentosos de otro gran conflicto se congre­ gaban. Cuando en 1933 Hitler se unió a los japoneses en el abandono de la Sociedad de Naciones, la organización mundial recibió otro golpe. Una década después de su creación, el vizconde Cecil descri­ bía con gallardía el organismo mundial como «un magnífico experi­ mento»; pero se trataba de un experimento que estaba fracasando, como un globo que se deshinchara con rapidez. En vista de todo esto, Mussolini, descontento desde hacía mucho tiempo con el statu quo y cada vez más envidioso de los éxitos de Hider, decidió hacer su movimiento. Italia ya había puesto en práctica su agresividad en Libia mediante bombardeos genocidas y demás atrocidades. Ahora atacaba a Etiopía, que irónicamente era uno de los pocos estados in­ dependientes de Africa que era miembro de la Sociedad de Nacio­ nes. Aquí la situación era aún más flagrante que la de Manchuria, donde Japón había actuado contra una provincia restituida al Impe­ rio chino sobre la que consideraba que ostentaba derechos extrate­ rritoriales fundamentales. La invasión llevada a cabo por Italia en 19341935 era un evidente acto de agresión por parte de un miembro de la Sociedad de Naciones contra otro.13 La respuesta de la Sociedad de Naciones a esta invasión de Etio­ pía fue patética. Fue también una asombrosa confirmación del argu­ mento, tan adorado por los realistas y odiado por los amantes del consenso, de que las organizaciones internacionales únicamente funcionan con eficacia cuando las grandes potencias, motivadas por sus propios intereses, están de acuerdo en emprender una acción. En la actualidad, gracias a los documentos de archivo, sabemos con cer­

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teza que la economía de Italia era tan precaria y sus fuerzas armadas daban tan poco de sí y eran tan pusilánimes, que una acción firme por parte de las armadas francesa y británica habría resuelto la cues­ tión con mucha rapidez... y, a su vez, habría proporcionado un es­ paldarazo a la Sociedad de Naciones. Pero, por las razones apuntadas anteriormente, aquello no sucedió. Gran Bretaña estaba demasiado distraída con otros asuntos, canto de su política interior como im­ perial. Francia estaba paralizada por una Alemania en expansión y por el miedo a llevar a Italia hacia el terreno de Hitler (cosa que, por desgracia, iba a suceder muy pronto). Estados Unidos no hizo nada salvo insistir en sus derechos comerciales, la URSS volvió a quedarse entre bambalinas y Japón estaba preparándose para invadir a la pro­ pia ('hiña. Una torpe tentativa por parte de los ministros de Asun­ tos Exteriores francés y británico (el Pacto H oare-La val de 1935), cuyo fin era permitir que Mussolini se quedara con la mejor parte de Etiopía pero, en compensación, ofreciera al muy reducido esta­ do de Abisinia territorios limítrofes de Somalilandia, originó grandes críticas en Gran Bretaña, donde la opinión pública era al mismo tiempo pacifista y partidaria de que la Sociedad de Naciones adop­ tara alguna medida contundente (siempre que no se declarara una guerra). El asunto era un completo desorden, Entretanto, en marzo de 1936, las divisiones de Hitler volvieron a ocupar Renania, y el revisionismo territorial se trasladó ahora a Europa. A partir de ese momento la historia, al menos desde la perspec­ tiva de la Sociedad de Naciones, fue cuesta abajo sin cesar. Con una reacción muy irritada ante el desastre etíope, el nuevo primer mi­ nistro británico, Neville Chamberlain, calificó la iniciativa de la So­ ciedad de Naciones, y su fracaso, como «un delirio veraniego». Es­ taba convencido de que sería mucho mejor hablar directamente con Hitler y Mussolini. Las reuniones de Ginebra habían dejado de te­ ner sentido. A la luz de lo que hoy día sabemos acerca de las ambi­ ciones de los dictadores fascistas, aquello era sin duda una conclusión ajustada. Pero comportaba un golpe mortal para la Sociedad de Na­ ciones. Si su principal actor, el Imperio británico, ya no creía en ella; si Estados Unidos, Alemania. Japón e Italia no formaban parte de ella, y si la URSS estaba muy ocupada con sus purgas intemas, la So­

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ciedad de Naciones quedaba reducida en esencia a Francia y a sus cada vez más desesperados aliados del este de Europa, algunos de los cuales se aproximaban a Berlín. La primera tentativa de establecer un Parlamento de la Humanidad, la destartalada versión de 1919, se ha­ bía desplomado. Además, como subrayaba el político británico contrario a la contemporización DufF Cooper (cuando dimitió del gobierno tras los acuerdos de Munich de 1938), solo tenía sentido negociar con Hitler y Mussolini si se daba orden a la Marina Real británica de que se hiciera a la mar para patrullar las costas mientras los diplomáticos llegaban a un acuerdo. Unos cuantos acorazados de la clase Qucett Elizabeíli, con sus cañones de quince pulgadas apuntando a Wilhelmshaven o a Genova, habrían supuesto un notable recordatorio. Si los estados fascistas actuaban con agresiones, sus economías que­ darían pulverizadas por un bloqueo marítimo. Pero cuando, duran­ te la segunda mitad de la década de 1930, la economía francesa se encontraba en caída libre, el ejército francés estaba petrificado ante la perspectiva de una guerra conjunta contra Alemania e Italia, los oficiales del ejército del aire británico lanzaban espeluznantes adver­ tencias sobre la descomunal superioridad de la LuftwafFe, la Marina Real británica vivía obsesionada por los riesgos de Extremo Orien­ te, el ejército estaba venido a menos hasta unos niveles lamentables, los dominios coloniales amenazaban con permanecer neutrales e India estaba en rebelión y la URSS y Estados Unidos, cruzados de brazos, los beligerantes argumentos de Cooper (y los de su colega Churchill, también contrario a la contemporización) resultaron arries­ gados y absurdos para sus contemporáneos. Y así eran para el razo­ nar común. Pero eran correctos a largo plazo. El resultado fue aquel funesto muestrario de ataques contra el orden internacional que finalmente desembocó en la Segunda Gue­ rra Mundial. En el verano de 1937, Japón invadió la propia China con una banalidad espantosa (como «el expolio de Nanking», entre otros) y lanzó ataques deliberados sobre buques de guerra occiden­ tales (el bombardeo del buque estadounidense USS Panay) que an­ tes de final de año los expulsarían del río Yangtsé y de los puertos concertados. Las protestas diplomáticas no sirvieron realmente para

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nada; la conquista prosiguió. Pocos meses después de aquellos bom­ bardeos, en marzo de 1938, Hitler envió sus tropas a Austria, donde la población le recibió con un delirio de alegría (porque era un ca­ marada austríaco); todos excepto los judíos, los socialistas, los sindi­ calistas y los católicos más liberales y reflexivos. Fue el típico golpe de Estado de un domingo por la mañana, cuando los franceses esta­ ban paralizados por una crisis política y la mayor parte de los miem­ bros del gabinete británico disfrutaban de uno de los primeros fines de semana de la primavera en sus casas de campo. La Sociedad de Naciones no hizo nada. ¿Cómo iba a hacerlo cuando sus principales potencias estaban sonámbulas y una parte can importante de la opi­ nión pública pensaba que, como los austríacos hablaban alemán y habían solicitado unirse a Alemania en 1919 (y se les había negado), aquello no era un acto indebido? Entonces se produjo la mayor crisis de la legalidad internacional. El movimiento de Hitler en el verano-otoño de 1938, y después otra vez en la primavera de 1939, contra el estado soberano de Che­ coslovaquia (una creación pura del orden de Versalles), supuso el mayor ataque contra el sistema; en parte debido a su dramatismo, pero sobre todo a causa de su gravedad. Hasta los menos concilia­ dores aceptaban que la recuperación para el Reich de las regiones del Sarre y Renania, gennanohablantes, y el AhsMhss con Austria se ajustaban a las reglas wilsonianas de autodeterminación nacional. Pero resultaba más difícil justificar la división forzosa de Checoslo­ vaquia, aun cuando hubiera muchos germanohablantes en Bohemia (si bien, históricamente, nunca perteneció a Alemania). Y era impo­ sible justificar la marcha de Hitler sobre Praga y la anexión del rui­ noso estado checo, que, si acaso, contaba con algún germanohablante. Pero lo más importante para nuestros propósitos es que aquellos asuntos críticos de la guerra y la paz estaban resolviéndose sin que la Sociedad de Naciones desempeñara ningún tipo de papel en absoluto. Esta es la razón por la que la Conferencia de Munich de principios de octubre de 1938 constituía una parte tan importante de la historia del fracaso de aquellos sueños iniciales. Dado que Ja­ pón y Estados Unidos mantenían las distancias y la URSS estaba ex­ cluida ante la insistencia de Hitler, cuatro grandes potencias se reu­ 52

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nieron al modo tradicional en una ciudad europea (uno recuerda los congresos de Berlín, París o Viena) para resolver una disputa terríto­ nal y decirle a una nación más pequeña que aceptara la pérdida de sus territorios occidentales. De modo que los checos renunciaron a Bohemia. Seis meses después, Hitler incumplió sus promesas, humi­ lló a Gran Bretaña y a Francia, y conquistó el resto de Checoslova­ quia. Aquello era el imperio de la fuerza bruta. La invasión alemana de Polonia en septiembre de 1939 no hizo más que poner el colofón a una década marcada por la debilidad y la falta de integridad. Las esperanzas, las concepciones de Wilson, Ce­ cil, Smuts y los millones que pensaban como ellos, quedaron hechas trizas. Hitler empezó a aplastar a su vecino oriental, empezando por el bombardeo de Varsovia. El gobierno de Chamberlain, obligado por una opinión pública británica ahora enfurecida y por un Parla­ mento que había renacido, declaró la guerra. Aparte de Eire, le si­ guió todo el imperio. Con reticencias, Francia tuvo que entrar en guerra. Muy pronto, Stalin tomó su parte del botín en el este de Po­ lonia y los estados bálticos. Todos los demás se quedaron al margen, a excepción del astuto Mussolini, que esperó hasta la caída de Fran­ cia en 1940 para sumarse al que creía que sería el bando vencedor. Primero Polonia, y después Dinamarca, Noruega, Bélgica, Países Bajos, Francia, Rumania, Bulgaria, Yugoslavia y Grecia, cayeron bajo el yugo del Eje. Los acuerdos de 1919-1923 quedaron rotos. La vi­ ñeta con el niño llorando se había revelado asombrosamente acertada. La Sociedad de Naciones había fracasado por completo. Se rea­ lizaron esfuerzos de última hora para replantearla, incluyendo el In­ forme Bruce de agosto de 1939 (!), cuya principal sugerencia era la creación de un Comité Central de Asuntos Económicos y Sociales, independiente de las funciones políticas de la Sociedad de Naciones; como si reconociera de forma tácita que la desvencijada Asamblea de aquel momento no podía supervisar las cuestiones territoriales, mientras que los organismos técnicos quizá sí podrían continuar con su labor. Cuando las divisiones blindadas de Hitler hacían rugir sus motores en la frontera polaca, a nadie le importaba mucho la orga­ nización con sede en Ginebra; todos los ojos miraban a otra parte. El mundo no parecía en absoluto diferente de como había sido en 1914

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o incluso en 1648. Las naciones de Europa desfilaban, navegaban y volaban ahora hacia la guerra, como tantas veces lo habían hecho en el pasado. El último grito ahogado de la Sociedad de Naciones, la expulsión de la Unión Soviética por su ataque a Finlandia aquel in­ vierno, parece más un símbolo de su destino que de sus poderes. El espectáculo había terminado, y el telón había caído.

La Sociedad de Naciones quedó en una especie de estado de «sus­ * pensión a partir de mediados de 1940, momento en que su secreta­ rio general, Joseph Avenol, tan propenso a la contemporización, fue sucedido por Sean Lester, que gestionó desde Ginebra una organi­ zación esquelética durante toda la guerra; de hecho, hasta el 18 de abril de 1946, cuando fue liquidada formalmente.14 Mientras las salas principales de la Sociedad de Naciones iban acumulando polvo, los dramas de la Segunda Guerra Mundial iban anegándolo todo a su paso. La conquista alemana de Polonia y de gran parte de Europa occidental, la caída de Francia, la batalla de Inglaterra, la entrada de Italia en la guerra y la extensión de los com­ bates al Mediterráneo, los Balcanes y Oriente Próximo, el ataque nazi contra la URSS y las invasiones japonesas en Extremo Oriente atraparon la atención popular entre 1939 y 1942. Aquellas no eran circunstancias para que unos líderes políticos tan apurados como Churchill y Stalin tuvieran tiempo de reflexionar sobre la mejora de las estructuras internacionales. No obstante, se realizaron algunas reflexiones iniciales en ámbi­ tos menos augustos. Los intemacionalistas estadounidenses, frustra­ dos desde hacía mucho tiempo por la deriva de su país durante la década de 1930. crearon la Comisión para el Estudio de la Organi­ zación de la Paz y, nada menos que en 1940, habían elaborado un informe sobre la necesidad de apartarse de una sociedad de naciones para crear una federación mundial (defendiendo los argumentos de un libro asombrosamente popular de Wendell Willkie, Un mundo. varios años antes de su publicación).15 El propio Roosevelt fomen­ taba la reflexión del Departamento de Estado acerca del orden de posguerra, antes incluso de que Estados Unidos entrara en la guerra. 54

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El Foreign Office británico, que contaba con un departamento de organizaciones y tratados internacionales, también estaba bosquejan­ do algunas ideas iniciales, si bien con la rajante condición por parte de Churchill de que aquello solo podían hacerlo quienes tuvieran tiempo de cruzarse de brazos. Y cuando el primer ministro y el pre­ sidente se reunieron, en agosto de 1941, para promulgar la Carta Atlántica, acordaron «crear un sistema general de seguridad permanen­ te y más amplio». Vale la pena señalar que el énfasis que durante aque­ llos años hacia Roosevelt en público en el discurso de «las Cuatro Libertades» (la libertad de palabra y expresión, la libertad de religión, la de estar libres de necesidades y la de estar libre de temores) antici­ pa el majestuoso tono del Preámbulo de la propia Carta de las Na­ ciones Unidas. Pero todo eso era muy vago, deliberadamente vago. Obviamente, la reflexión y la planificación sustantiva solo pu­ dieron emprenderse a partir de 1943, cuando el rumbo de la guerra cambió en favor de la Gran Alianza y los diversos agentes se vieron obligados a reflexionar sobre el tipo de mundo que querían una vez que el combate hubiera finalizado. Sin embargo, antes de evaluar las decisiones que habrían de conducir al futuro orden internacional, deberíamos analizar las ideas y angustias que influyeron en los admi­ nistradores políticos aliados, sobre todo porque algunas de esas preo­ cupaciones se han difuminado en las brumas del tiempo.16 En el ámbito de la seguridad, hubo al menos tres razones para que las grandes potencias se comportaran como lo hicieron. La pri­ mera era sencillamente su egoísmo natural. Los animales fuertes no ven razón alguna para aceptar las restricciones de otros más débiles y de menor tamaño. La segunda fue el resultado de las interpretacio­ nes de la historia reciente que hacían las potencias. La tercera tenía que ver con sus preocupaciones por el futuro inmediato. Estas dos últimas razones han quedado casi olvidadas y apenas se mencionan en los últimos debates sobre la modificación de las condiciones de pertenencia a! Consejo de Seguridad. Sin embargo, los tres motivos contribuyeron a aumentar la cautela y reflexión con que aquellos gobiernos elaboraron los capítulos esenciales de la Carta de la ONU que se ocupaban de cuestiones de seguridad. En las discusiones de 1944-1945, el egoísmo y el recelo fueron 55

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exhibidos sobre todo por las dos superpotencias emergentes, la URSS y Estados Unidos. Es bastante comprensible. Francia estaba resuci­ tando a la condición de gran potencia gracias a la insistencia de Churchill, pero ¿cómo iba a influir París en las deliberaciones de Dumbarton Oaks, Yalta o San Francisco? China estaba sumida en una guerra civil y Moscú y Londres la observaban desconcertados y sin otorgar­ le credibilidad. Podríamos pensar que el Imperio británico, en deca­ dencia, habría sido quizá el estado más precavido ante las restricciones a la soberanía, y ciertamente trataba de desviar las interferencias en los asuntos intemos de sus colonias; pero en 1945, a sus políticos les preocupaba aún más la necesidad de involucrar en una red de compromisos internacionales a los un canto caprichosos estadouni­ denses y rusos. Así fue como las dos auténticas grandes potencias de la época, cuya creciente influencia bipolar había predicho Alexis de Tocqueville más de un centenar de años antes, se mostraron extremada­ mente desconfiadas ante las restricciones que un fuero internacional pudiera imponer sobre sus futuras acciones. Ningún país recordaba con agrado la Sociedad de Naciones. Como hemos visco, Estados Unidos la había abandonado antes incluso de firmar su ingreso, mientras que a la URSS no se le había permitido ingresar en 1919, fue admitida tardíamente a mediados de la década de 1930 y fue ex­ pulsada después, tras la invasión de Finlandia. Ambos consideraban también que se harían con la victoria gracias principalmente a los re­ cursos y la voluntad que cada uno de ellos aportaba. De modo que, ¿por qué sentirse frustrados ahora? Más concretamente, Stalin, cuyos arrebatos de paranoia en aquella época estaban marcando nuevos lí­ mites, temía caer en la trampa de los arquitectos capitalistas del nue­ vo orden mundial. Un triunvirato o, si era necesario, un conciliábu­ lo de potencias mundiales compuesto por cinco estados, rotando con cautela pero respetando los intereses declarados de los demás, era sencillamente aceptable. Pero jamás permitiría que ese nuevo foro votara a favor de emprender acciones concertadas contra inte­ reses soviéticos. Así pues, era esencial el derecho a veto. Curiosa­ mente, en Washington muchos defendían esa misma posición; por ejemplo, el senador Arthur Vandenberg, aquel estadounidense pro­ 56

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fundamente anticomunista del que se dice que respondió a las pro­ testas de un delegado mexicano en San Francisco diciendo que po­ día escoger entre unas Naciones Unidas con cinco miembros per­ manentes con derecho a veto... o ningunas Naciones Unidas.17 La segunda razón era la siguiente: los líderes políticos estadouni­ denses, británicos y soviéticos que se disponían a modelar el orden mundial en 1945 habían atravesado todos ellos la tormentosa expe­ riencia del desmoronamiento internacional sistemático durante los quince o veinte años anteriores. Podemos sospechar que en 1939 ya habían extraído lúgubres conclusiones sobre lo que funcionaba y lo que no funcionaba en la búsqueda de la paz, o al menos en la evita­ ción de la catástrofe. Los catárticos acontecimientos de la Segunda Guerra Mundial no hicieron más que pulir e intensificar esas apre­ ciaciones. Cuando llegó el momento de remitir los documentos po­ líticos y los borradores de la Carta para su siguiente tentativa de evi­ tar futuras guerras, estaban ya de muy pocos ánimos para nada que se pareciera a aquellas suaves y bienintencionadas declaraciones que, según sospechaban, habían proporcionado unos pies tan frágiles a la Sociedad de Naciones. El nuevo sistema de seguridad tenía que te­ ner colmillos. Sus cargos contra el anterior sistema de la Sociedad de Naciones, afirmaban unos en público y otros en privado, eran muchos, diver­ sos y abrumadores. Sencillamente, había sido demasiado democráti­ ca y demasiado liberal. Como hemos visto anteriormente, eso supo­ nía que estados pequeños y serios como Finlandia o Nueva Zelanda podían elevar propuestas y formular objeciones a acuerdos necesa­ rios, con consecuencias que operaban como si se arrojara arena a los engranajes de las negociaciones de la antigua diplomacia. Una cosa era que el derecho internacional reconociera que todos los estados, tanto Dinamarca como la URSS y tanto Costa Rica como Estados Unidos, son soberanos; pero esa tendencia democrática no había servido para disuadir a los agresores de la década de 1930. Al con­ trario, las evidencias demostraban que había fomentado que los dic­ tadores, que contemplaban la parálisis de la Sociedad de Naciones, fueran cada vez más atrevidos. Aquello no debía volver a suceder. Por consiguiente, había que mantener en el terreno de juego a 57

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las grandes potencias con vocación aislacionista, Estados Unidos y la URSS, y no permitirles que se desbocaran por las sendas de la des­ confianza y el obstruccionismo. En este aspecto el gobierno británi­ co se manifestó con la máxima claridad. No tenía ninguna intención de quedar en la misma posición que había ocupado a partir de 1919, cuando todos los demás actores habían abandonado la escena a ex­ cepción de ella misma y una Francia debilitada (y, en esta segunda ocasión, gravemente debilitada). Si había que engatusar a los «dos grandes» para que permanecieran a bordo, ya fuera mediante garan­ tías de soberanía al Senado estadounidense o con privilegios especia­ les de voto para las grandes potencias, así se haría. Si podían quedar «sepultados» por la coordinación militar de la posguerra o por algún control negativo acerca de cómo debían desarrollarse los aconteci­ mientos, también valía la pena pagar ese precio. Quizá allí donde se implicara una nación grande se debilitaran determinados principios universales y se comprometiera una respuesta efectiva ante posibles transgresiones de la legalidad internacional, pero eso era mucho me­ jor que no disponer de ningún tipo de sistema de seguridad. Si todo el mundo era razonable, podía resultar. Pero la razón más importante en las mentes de los planificado­ res era quizá su valoración de las diferentes capacidades, de las dife­ rentes cualidades de los estados grandes frente a los pequeños. La idea era sencillamente como sigue: lo que la década de 1930 les ha­ bía enseñado era que los países débiles desde el punto de vista mili­ tar, como Checoslovaquia, Bélgica, Etiopía y Manchuria, eran in­ trínsecamente «consumidores» de seguridad. No podían abastecerse por sí solos, no por falta de algún tipo de espíritu nacional, sino por­ que carecían de los recursos demográficos, territoriales y económi­ cos necesarios para combatir las agresiones de sus vecinos de mayor extensión. A diferencia de ellos, las grandes potencias eran, o se ha­ bían visto obligadas a acabar siendo, los «proveedores» de la seguri­ dad internacional; una vez más, no por ninguna especie de virtud especial de su naturaleza, sino tan solo porque tuvieron capacidad para resistir y, a continuación, derrotar a Alemania, Italia y Japón. La distinción básica entre los países que demandaban ayuda exterior para preservar su seguridad y los países que se comprometían a pro­ 58

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porcionarla tenía que quedar clara en esta ocasión. Si se falseaba, las democracias del mundo podrían volver a ser arrojadas a la confusión en caso de que en el futuro se produjera una crisis manchó o un Anschluss austríaco. Esto conduce, pues, a la tercera razón, que consiste en que a los planificadores de los tiempos de guerra les parecía que había una marcada necesidad de anticiparse a la posibilidad de que hubiera nuevas agresiones por parte de Berlín y Tokio o, quizá, de algún otro estado ambicioso a mediados de la década de 1950 o más ade­ lante. Aunque desde la perspectiva actual esto parezca un ejemplo de pronóstico increíblemente desacertado, dada la profunda repugnan­ cia cultural de la Alemania y el Japón de posguerra a! verse arrojados a cualquier enredo exterior, tenía mucho sentido en aquella época. Los británicos y, en menor medida, los franceses tenían esto en mente. Es pertinente recordar que, cuando los aliados estaban esbo­ zando estos planes sobre el orden de posguerra, ambas potencias del Eje poseían todavía vastas franjas de terreno apresado y combatían todavía con fiereza. Cada vez parecía más probable la victoria final de la Gran Alianza, pero la determinación alemana y japonesa era impresionante, ¿y quién sabía qué mortíferas armas secretas podrían estar desarrollando los alemanes (sobre todo) a partir de sus inmen­ sos recursos tecnológicos? No eran pueblos a los que pudiera tomar­ se a la ligera. Solo quince años después de la épica derrota de Ale­ mania en la última guerra, estaba ya dispuesta a volver a desafiar al sistema imperante. La mayor pane de la gente de Occidente y de la URSS estaba convencida de que sus enemigos poseían una inexora­ ble propensión «natural» hacia la agresión y las atrocidades.18 Ciertamente, los aliados tenían planes exhaustivos para demo­ cratizar Alemania y Japón, pero tras pulverizar los de aquellas hala­ güeñas esperanzas wilsonianas de paz duradera de hacía solo dos dé­ cadas, las potencias vencedoras sabían que en esta ocasión debían ser más cautelosas y endurecer las disposiciones de la Carta relativas a la seguridad. Las naciones pequeñas deberían por tanto dejar de que­ jarse sin motivo por la injusticia del derecho a veto y agradecer que las grandes potencias frieran a asumir ahora con rigor sus responsabi­ lidades internacionales. Finalmente, y pese a la creciente desconfian­ 59

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za mutua entre el Este y Occidente mientras el conflicto de 19391945 llegaba a su fin, todavía había esperanzas de que la alianza de guerra pudiera mantenerse, con alguna leve transformación, para al­ canzar una nueva era de paz. Quizá los historiadores se apresuran un tanto a explicar aquellas discusiones de 1945 en Yalta y Potsdam, en las que los «tres grandes» no estaban de acuerdo, y suelen prestar me­ nos atención a las sesiones durante las cuales los mandos militares in­ formaban sobre sus respectivos planes y operaciones. Mantener esta cooperación, si bien a un nivel muy inferior y a un ritmo más len­ to, no era imposible. En última instancia, había dos cosas claras. Primero, a diferencia de 1919, en 1945 todas las grandes potencias estaban dispuestas a contribuir a construir un nuevo sistema de seguridad internacional y luego a ingresar en él. En segundo lugar, y aunque este desagradable hecho no se expusiera jamás con detalle y claridad, pese a) tono con el que la Carta de la ONU exigía conformidad con las resoluciones del Consejo de Seguridad, si un estado poderoso decidiera desafiar a ese organismo mundial y seguir su propio camino, se podía hacer muy poco para impedir que sucediera; a menos, claro está, que otros estados poderosos estuvieran dispuestos a emplear la fuerza militar y, con ello, correr el gran riesgo de dar comienzo a la Tercera Guerra Mundial. Si los estados menores quebrantaban las leyes, se les podían ajustar las cuentas con facilidad. Al menos en este aspecto, habían cambiado muy pocas cosas; las grandes potencias harían lo que deci­ dieran ellas hacer. Los planificadores eran muy conscientes de ese hecho, pero cruzaban los dedos para que la armoniosa y mutuamen­ te beneficiosa construcción de una nueva estnictura internacional, más las mejoras en las medidas de cooperación, reforzadas por el re­ cuerdo de los dos sangrientos conflictos mundiales, bastarían para impedir que algún país cruzara ese pavoroso límite que separa la paz de la guerra. Por razones institucionales y también morales, los go­ biernos sentirían la presión mundial para resolver las disputas sin re­ currir a la espada ni a la bomba. La otra gran lección que los planificadores y los políticos occi­ dentales extrajeron de los años de entreguerras tenía que ver con el derrumbamiento económico y social del sistema de mercado abier-

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co; una catástrofe que consideraban la raíz de la agitación política y el extremismo que desembocaron en las guerras: los hombres deses­ perados emprenden acciones desesperadas. Los grupos de trabajo es­ tadounidense y británico (obviamente, los soviéticos no tenían nin­ gún interés) dedicaron por tanto mucho tiempo a sopesar ideas para mejorar la arquitectura financiera, bancaria y comercial con el fin de favorecer positivamente la prosperidad y la interdependencia y, de for­ ma negativa, atajar cualquier amenaza seria para la estabilidad de los mercados monetarios y de valores. La ponderación de estos planes económicos discurrió paralelamente a las negociaciones para cons­ truir un orden de seguridad en la posguerra, y la idea de una gran re­ construcción socioeconómica adquirió una popularidad generaliza­ da en la prensa liberal occidental. Sin embargo, como es lógico, los planes para ese nuevo sistema financiero internacional (como se de­ talla más adelante, en el capítulo 4) que se negociaron en la famosa Conferencia de Bretton Woods durante el verano de 1944, acaba­ ron por poner mucho más énfasis en la responsabilidad fiscal que en ninguna otra misión mundial para mejorar la situación de la huma­ nidad con independencia del coste que tuviera. La necesidad de es­ tabilidad, de una estabilidad controlada por las principales potencias, siempre fue prioritaria, aun cuando se empleara la retórica de favo­ recer la productividad de todos los seres humanos a escala universal. No era una casualidad que el derecho a voto en el futuro Fondo Monetario Internacional (FMI) y en el Banco Mundial (conocido en un principio como Banco Internacional de Reconstrucción y Fomento, BIRF) se «ponderara» para que reflejara la mayor disponi­ bilidad de recursos de las naciones capitalistas ricas, sobre todo de Estados Unidos. Estos eran pues, grosso modo, los supuestos para el abastecimien­ to de la futura seguridad militar y económica que motivaban a las tres grandes potencias y conformaban sus planes para la nueva orga­ nización mundial, cuando se reunían, según correspondiera, en Moscú, Bretton Woods, Duinbarton Oaks, Yalta y San Francisco (donde en aquel momento China y Francia también interpretaban su papel). Dada la posición especial que ocupaban en el proyecto de seguridad, las grandes potencias estaban deseando ver la creación

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de otras estructuras parlamentarías y de toma de decisiones democrá­ ticas en otros lugares de las Naciones Unidas. Estaba bien, por ejem­ plo, que hubiera algunos integrantes adicionales con carácter no per­ manente en el Consejo de Seguridad, siempre que ninguno de ellos tuviera derecho de veto. Y sería bien recibido un organismo de deli­ beración como una Asamblea General que representara a los gobier­ nos de todos los estados miembros de la ONU, con diversos comités y agencias en los que la participación Riera rotativa y pudiera ser re­ presentativa desde el punto de vista regional... siempre que respeta­ ran las competencias especiales del Consejo de Segundad. En las altas esferas no se prodigaba mucha atención a asuntos culturales e ideológicos, ni a la importante cuestión de los derechos humanos. Aquellos asuntos llegaron precipitadamente, en 1945, cuando los negociadores trataron por todos los medios de propor­ cionar un contexto más noble a aquel otro lenguaje más prosaico acerca del aparato de seguridad de la ONU, a su constitución pseudoparlamentaria y a los duros acuerdos de cooperación económica. Antes incluso de que se aprobara en San Francisco el majestuoso lenguaje de ¡a Carta, y posteriormente el de la Declaración Univer­ sal de los Derechos Humanos, los funcionarios desde el interior y los redactores desde el exterior describían la nueva organización mun­ dial como una especie de taburete con tres patas. La primera pata representaba las medidas para alcanzar seguridad internacional y, por tanto, subrayaba la diplomacia cooperativa y el arbitraje para resolver disputas, respaldados por una fuerza militar común para disuadir de las agresiones o, en caso de que fracasara, derrotar a los agresores. La segunda pata descansaba sobre la creencia de que la seguridad militar sin progreso económico era poco duradera y fútil. Por con­ siguiente, había que diseñar, ya fuera en el seno de la familia de la ONU o «en relación» con el organismo mundial (como las institu­ ciones de Bretton Woods), instrumentos para reconstruirla econo­ mía mundial. Podría decirse que la tercera pata era la más interesante de todas y que sin duda recogía el legado idealista de Kant, Wilson y otros. Sostenía que, con independencia de la firmeza con que se erigieran 62

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las dos primeras patas, el sistema se vendría abajo, se derrumbaría, si no ofrecía formas de mejorar el entendimiento político y cultural entre los pueblos. Como la guerra comienza en la mente de los hombres, era (y es) en ese ámbito donde hacían falta mejoras sustan­ ciales. Físicamente, un taburete de tres patas es una estructura muy es­ table; cada una de las tres asciende inclinada hacia dentro y refuerza a las demás. Es difícil deteriorarlo o despedazarlo. De todos modos, se trata de una creación humana y, por tanto, depende de los artesa­ nos que lo forjen. Si los carpinteros concedían más fuerza a una de las patas debilitando las otras dos, el taburete se inclinaría enseguida. De hecho, gracias a una serie de compromisos (y a un diseño muy inteligente), el documento surgido de la Conferencia de San Fran­ cisco, la Carta de la ONU, era asombrosamente equilibrado. Lo que parece quedar claro en los archivos históricos es que fueron los esta­ dounidenses quienes más promovieron la idea de comunidad cultu­ ral e ideológica, los soviéticos quienes más resaltaban la necesidad de seguridad por encima de todo (¿qué necesidad tenía Stalin del Ban­ co Mundial?) y los británicos quienes más obsesionados estaban por un pacto que aportara al orden de posguerra tanto estabilidad eco­ nómica como militar, confiriendo más poder a los nuevos organis­ mos internacionales del que jamás había estado dotado la Sociedad de Naciones, pero sin injerencias en asuntos internos ni coloniales. Parecía un acuerdo justo, suponiendo (lo cual era suponer mucho) que los tres grandes siguieran respetando los compromisos negocia­ dos por todos entre 1943 y 1945. Todo esto contribuye a explicar la forma concreta del texto de la Carta (que, por su interés, se reproduce en el Apéndice). Tras el majestuoso Preámbulo, con el que «por este acto establece [n] una organización internacional que se denominará las Naciones Unidas», el Capítulo I recuerda a los miembros los propósitos y principios a los que se comprometen al suscribir la Carta. Se trataba de obliga­ ciones ingentes e imperiosas: todos los miembros «cumplirán de buena fe», «arreglarán sus controversias internacionales por medios pacíficos» y «prestarán a las Naciones Unidas toda clase de ayuda en cualquier acción que ejerza». Como si hubiera que compensar el

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atrevimiento de estas promesas, el capítulo termina con la famosa declaración (artículo 2.7): «Ninguna disposición de esta Carta auto­ rizará a las Naciones Unidas a intervenir en los asuntos que son esen­ cialmente de la jurisdicción interna de los Estados».19 El segundo capítulo es breve, y en él se establece simplemente que la pertenencia a la ONU está abierta a todos los estados amantes de la paz y se esbozan los procesos de admisión... y expulsión. Pare­ ce un poco como el reglamento de admisión de un club de caballe­ ros de Londres o Nueva York. El tercer capítulo es aún más breve, e identifica seis «órganos principales» del organismo mundial: la Asam­ blea General, el Consejo de Seguridad, el Consejo Económico y So­ cial, el Consejo de Administración Fiduciaria, la Corte Internacional de Justicia y la Secretaría. Estos seis órganos no tenían, como vere­ mos, idéntico peso real; pero ahora eran creaciones del derecho in­ ternacional. La Carta también afirmaba que «se podrán establecer [también] los órganos subsidiarios que se estimen necesarios». Los pa­ dres fundadores se estaban concediendo también mucha libertad. Las partes auténticamente críticas llegaban hacia la mitad de la Carta; el Capítulo IV, sobre la Asamblea General; el Capítulo V, so­ bre la composición, los poderes y procedimientos del Consejo de Seguridad; el Capítulo VI, sobre el arreglo pacífico de las disputas, y el explosivo Capítulo Vil, «Acción en caso de amenazas a la paz, quebrantamientos de la paz o actos de agresión». Tanto en la época de su redacción como en las décadas posteriores, todos los gobiernos y sus diplomáticos consideraban que estos cuatro capítulos eran los elementos clave de un nuevo orden internacional. ¿Cómo no iban a considerarlo así si redactaban el texto en medio de la guerra más des­ tructiva de la historia y estaban decididos a crear algo mejor de lo que había ofrecido la Sociedad de Naciones? Los artículos referentes a las funciones, poderes y procedimien­ tos de la Asamblea General son los más ingeniosos. A primera vista, parece que fuera a hacerse realidad el Parlamento de la humanidad de Tennyson, al menos bajo la forma de un parlamento de gobier­ nos; y así era en cierto sentido. Todos los estados-nación podían so­ licitar el ingreso, y se votaba de acuerdo con las reglas de la mayoría simple, mientras que las «cuestiones importantes» requerían una ma-

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yoria de dos tercios.20 Era cometido de la Asamblea examinar y aprobar el presupuesto anual de la ONU, aprobar los acuerdos de administración fiduciaria y supervisar la cooperación internacional «en materias de carácter económico, social, cultural, educativo y sa­ nitario». Debía contribuir «a hacer efectivos los derechos humanos y las libertades fundamentales de todos». Se trataba de una lista apabu­ llante. Aquí residía, sin duda, el centro de gravedad político del or­ den internacional de las décadas subsiguientes. Pero un análisis más detallado del intrincado lenguaje de la Car­ ta sugiere que la Asamblea no disponía de los poderes de, pongamos por caso, la Cámara de los Comunes británica. Un lector atento reparará en el uso frecuente que se hace en muchos artículos de la forma «podrá» (en contraposición a «hará»). Así, mientras que la Asamblea General «podrá llamar la atención del Consejo de Seguri­ dad hacía situaciones» que supongan una amenaza para la paz, tam­ bién se dejaba claro en el artículo 12.1 que no hará ninguna reco­ mendación mientras el Consejo de Seguridad esté trabajando sobre alguna disputa en particular. Quizá la envergadura de la «brecha» de poder entre los dos órganos era que las resoluciones de la Asamblea no eran vinculantes, aunque siempre comportaran un relevante peso simbólico, mientras que las resoluciones del Consejo de Seguridad eran vinculantes para todos los miembros; de hecho, ese era un re­ quisito para que se les permitiera suscribir la Carta. Sería deseable que todos los gobiernos recordaran este hecho. Había otras dos diferencias más entre la Asamblea General y el Consejo de Seguridad; una vez más, de mucho peso. La primera era que la Asamblea se reuniría por lo general «anualmente en sesiones ordinarias», lo cual limitaba en la práctica sus capacidades y su flexi­ bilidad; incitaba a conferir a esas sesiones un carácter honorífico e * ideológico. Por contra, el Consejo de Seguridad podía convocarse con muy poca antelación, incluso por la noche o durante un fin de

* Paulatinamente fue asentándose la costumbre de que las sesiones anuales se

iniciaran cada mes de septiembre en Nueva York, adonde los líderes mundiales volaban para pronunciar discursos en defensa de sus caballos de batalla políticos del

momento.

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LOS ORÍGENES

semana, en alguna sesión de emergencia, lo cual indicaba una vez más que era una especie de rama ejecutiva de la organización mun­ dial. La segunda era que, mientras que el Consejo de Seguridad te­ nía la autoridad suprema en el ámbito de la seguridad (excepto allá donde no se pudiera impedir a una gran potencia que actuara a su antojo), la Asamblea General no gozaba de una autoridad y un mo­ nopolio equivalentes en el ámbito de las cuestiones económicas y sociales. Como hemos señalado con anterioridad, la nueva y pode­ rosa maquinaria para la cooperación económica internacional que emergió de la Conferencia de Brecton Woods nunca se encontró bajo el dominio de la Asamblea, y muy pronto se distanció aún más de ella. Así, desde su concepción misma, el parlamento de los go­ biernos tenía restringidos sus poderes económicos. El lenguaje de la Carta acerca del Consejo de Seguridad (capítu­ los V-Vll, más, en cierto modo, el VIH, dedicado a los acuerdos re­ gionales) es aún más ingenioso. La mayor parte de los analistas se apresuran a examinar las partes dedicadas al arreglo pacífico o diplo­ mático de las disputas (Capítulo VI) y luego las medidas económicas y militares destinadas a ese mismo fin (Capítulo VII). Pero es más juicioso dedicar algún tiempo al Capítulo V, que se ocupa de la com­ posición, las funciones y poderes, la votación y los procedimientos del Consejo de Seguridad, puesto que a esto fue a lo que los nego­ ciadores de 1943-1945 dedicaron la mayor parte de sus energías. Es­ tablecieron que el Consejo estaría compuesto por las cinco grandes potencias vencedoras, todas ellas con escaño permanente en el mis­ mo (el grupo denominado «P5»), más otros seis miembros con ca­ rácter rotatorio que ocuparían escaño durante dos años, una cifra que no se incrementó en las dos décadas siguientes (hasta alcanzar la de diez miembros no permanentes). Es importante señalar que la Carta insiste en que el criterio más importante para la elección como miembro no permanente sería la contribución de un determinado país «al mantenimiento de la paz y la seguridad internacionales y a los demis propósitos de la Organización * (artículo 23.1). La distribu­ ción geográfica equitativa solo era un segundo criterio. Parece justo señalar que durante las últimas seis décadas esta prioridad ha adole­ cido terriblemente del tira y afloja regional y de los acuerdos del «me

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toca a mí». Quizá valga la pena resucitar el principio de que si uno no puede llevar la carga, no debe siquiera tratar de sumarse al club. Todos los miembros debían aceptar conferir la responsabilidad pri­ mordial sobre la paz y la seguridad internacionales al Consejo de Se­ guridad, que tenía la responsabilidad de actuar en su nombre, y tenían que •aceptar y cumplir» codas y cada una de sus decisiones. El Conse­ jo, como ya hemos señalado, debía organizarse para tener capacidad de actuar en cualquier momento, de día o de noche. Podía celebrar sus reuniones en un lugar alejado de la sede habitual, crear ¿irganos subsi­ diarios, planificar un sistema de control de armamento, adoptar sus propias normas de funcionamiento y convocar a debatir a cualquier estado no miembro del Consejo de Seguridad cuando lo considerara oportuno. El principal objetivo era que las cosas se hicieran. La parte más polémica de esta sección tenía que ver con el dere­ cho a veto del P5, aunque aparece codificado en un lenguaje tan há­ bil (véase el articulo 27) que uno se ve obligado a leer el texto varias veces. En esencia, dice que las decisiones del Consejo de Seguridad sobre cuestiones de procedimiento pueden tomarse mediante el voto afirmativo de. en líneas generales, el 60 por ciento de sus miem­ bros (es decir, siete de los once en las primeras décadas, y nueve de los quince posteriormente). Suena bastante razonable, pero ese mis­ mo articulo añade que «las decisiones del Consejo de Seguridad so­ bre todas las demás cuestiones serán tomadas por el voto afirmativo de nueve miembros [anteriormente siete), incluso los votos afirma­ tivos de todos los miembros permanentes». Aquí reside, expresado de forma opaca, el derecho a veto. Con que solo uno de los miem­ bros del P5 vote en contra de una resolución, afirmando que se tra­ ta de algo más que de una cuestión de procedimiento, dicha resolu­ ción no prospera. Cuando en una ocasión un perplejo embajador no miembro del P5 le preguntó al representante soviético cómo se po­ día saber la diferencia entre una cuestión de procedimiento y un asunto sustantivo, le informaron con sequedad: «Nosotros se lo di­ remos». Y así sigue siendo hasta hoy. Teniendo presente esta condición (recordemos que su intención era impedir que Estados Unidos y la URSS salieran disparados del corral) los artículos del Capítulo VI, «Arreglo pacífico de controver­ 67

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sias», tienen mucho sentido. Esta sección comienza afirmando que las partes involucradas en cualquier disputa (suponiendo siempre que son estados-nación) buscarán la solución «mediante la negociación, la investigación, la mediación, la conciliación, el arbitraje, el arreglo ju­ dicial, el recurso a organismos o acuerdos regionales u otros medios pacíficos de su elección» (artículo 33). Parece que hubiera sido corredactado por un psiquiatra y un abogado laboralista, y pretende cla­ ramente expresar aquella esperanzada idea wilsoniana de que los hombres razonables deberían ser capaces siempre de alcanzar una so­ lución pacífica por sí solos o con cierta ayuda exterior. La Carta también insiste en que el Consejo de Seguridad está au­ torizado a investigar cualquier disputa que suponga una amenaza para la paz común y que cualquier estado miembro puede llevar cualquier controversia al Consejo (también, curiosamente, a la Asam­ blea General, que puede aportar al Consejo su opinión, pero nada más que eso). El Consejo de Seguridad está plenamente autorizado a recomendar los procedimientos o métodos de ajuste apropiados, si bien se señala que las controversias jurídicas deberían ser llevadas por las partes a la Corte Internacional de Justicia de La Haya. Si los con­ tendientes no consiguen llegar a un acuerdo, el Consejo puede ele­ var su propia recomendación para alcanzar «un arreglo pacífico». Aquí es, precisamente, donde finaliza el Capítulo VI. El lector, más todos aquellos gobiernos que firman la Carta y se comprometen a cumplir sus disposiciones, resultan embaucados. Todo es muy ló­ gico. Se apoya en el supuesto de que «las partes en disputa» pueden arreglar las cosas por diferentes medios. Si no pueden, entonces el Consejo de Seguridad desempeñará un papel de servicio, formulan­ do recomendaciones para que se resuelvan las cosas. Una parte po­ dría pensar que ha recibido peor trato que otra en una decisión del Consejo, pero todas las naciones deberían aceptar que el proceso de arreglo pacífico de las disputas que han aceptado contractualmente es imparcial. Es tan razonable que todo este capítulo requiere sola­ mente seis artículos, los que van del 33 al 38?1 Pero luego viene el Capítulo Vil, dedicado a las medidas de im­ posición de la paz en caso de que un agresor o un estado que repre­ sente una amenaza se niegue a seguir la senda de la resolución pací­ 68

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fica. Aquí se atribuía al Consejo de Seguridad plena autoridad para determinar la situación de crisis, recomendar medidas provisionales para resolverla, «tomar debida nota del incumplimiento de dichas medidas provisionales» (artículo 40), y después decidir qué instru­ mentos emplear para hacer cumplir sus decisiones. Interpretado de forma literal, el texto es arrebatadoramente atrevido, y así se preten­ día que fuera. Apenas sorprende que los autores de la Carta necesi­ taran un total de trece artículos para especificar cómo iba a funcio­ nar este nuevo sistema de seguridad. Tras seis años de guerra total, parecía insensato y denodadamente absurdo depositar mucha fe en la resolución pacífica de las controversias entre naciones, pese a lo que se decía en el Capítulo VI. Se otorgaba poder al Consejo de Seguridad para decidir sobre las medidas no militares que adoptar contra una nación agresora, más en concreto, sanciones económicas y la interrupción de las comuni­ caciones aéreas, ferroviarias, marítimas y telegráficas. En esto no era muy diferente de la Sociedad de Naciones, aunque algunos de sus diseñadores debieron de recordar sin duda el fracaso de las sanciones económicas en el pasado, como las que se impusieron a Italia tras su ataque a Abisinia. Por consiguiente, si el Consejo determinaba que las medidas no militares eran inadecuadas, estaba autorizado por la Carta a ejercer acciones de paz y, en caso necesario, también estaba autorizado a llevar a cabo todo tipo de acciones posibles por tierra, mar o aire contra un estado agresor. Para alcanzar este objetivo, era necesario que todos los miembros (por tanto, no solo los del Con­ sejo de Seguridad) pusieran a su disposición fuerzas militares, asis­ tencia e instalaciones, incluidos derechos de paso, cuando se les pidie­ ra. Este tipo de contribuciones se negociaría mediante «convenios especiales» (artículo 43), y nadie esperaba que los estados pequeños pudieran ofrecer gran cosa, salvo quizá los esenciales derechos de paso. Pero el mensaje era claro: toda nación que firmara la Carta de la ONU tenía que poner de su parte. De hecho, el artículo 45 se atre­ vía a establecer incluso que, para que una operación del Consejo de Seguridad se desarrollara con rapidez, «mantendrán contingentes de fuerzas aéreas nacionales inmediatamente disponibles para la ejecu­ ción combinada de una acción coercitiva internacional». (En los do69

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cimientos de planificación se hace mucho hincapié en la importan­ cia de la fuerza aérea y de las bases aéreas destacadas, y así aparece también en la Carta.) Todo esto exigiría, con certeza, unos preparativos y una planifi­ cación militares rigurosos, y por tanto la Carta llegaba incluso a crear un Comité de Estado Mayor para asesorar y asistir al Consejo de Se­ guridad en todas las cuestiones relativas a las necesidades militares, el mando de las fuerzas sobre el terreno e incluso el «posible desarme». Se trataba de una idea inmensamente ambiciosa y, en caso de que se hubiera luchado por ella, habría transformado la naturaleza de la po­ lítica internacional.22 Para los funcionarios estadounidenses y británicos que redacta­ ron esta sección, la experiencia de la guerra era obvia: como la vic­ toria en aquella campaña era imposible sin una planificación mi­ nuciosamente coordinada del mando aliado, de ello se desprendía que también sería imposible una paz duradera sin este tipo de apo­ yo militar especializado al Consejo de Seguridad. Sin embargo, aquí también quedaba clara la naturaleza jerárquica del sistema. La pertenencia al Comité de Estado Mayor quedaba restringida a «los Jefes de Estado Mayor de los miembros permanentes del Consejo de Seguridad o sus representantes». Se podría invitar a cualquier otro miembro de la ONU con el fin de que se sumara a él «cuando el desempeño eficiente de las funciones del Comité requiera la par­ ticipación de dicho Miembro». Y solo las grandes potencias se re­ servaban el derecho a decidir cuál era el nivel de eficiencia necesa­ rio que exigía que uno de estos invitados especiales acudiera en su ayuda. Esta seriedad acerca de la capacidad y eficiencia militares tam­ bién explica los detalladísimos planes que se estaban elaborando para crear gran número de bases militares, aeropuertos y puertos maríti­ mos de la ONU en diferentes partes del mundo, desde Wilhelmshaven y Ñapóles hasta Extremo Oriente. Los mejores estrategas de la Tierra servían de muy poco si no disponían también de fuerzas mul­ tinacionales destacadas en posiciones avanzadas, con el fin de disua­ dir en primera instancia de la agresión, pero también para hacer uso de ellas a criterio del Consejo de Seguridad en cualquier crisis futu­

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ra. Por lo que se refiere a los demás miembros, también se les insta­ ba a poner a disposición del Consejo de Seguridad los recursos mi­ litares de que dispusieran; como mínimo, podrían ofrecer servicios básicos para operaciones más amplias de imposición de la paz. Si to­ dos los signatarios de la Carta se comprometían con estas responsa­ bilidades, cualquier futura versión de. pongamos por caso, la crisis abisinia de 1935 debería quedar rápidamente sofocada.23 Este capítulo se prolonga para reiterar (artículo 49) que todos los miembros prestarán apoyo para garantizar que las resoluciones del Consejo de Seguridad se llevan a cabo, y después garantiza a los go­ biernos desconfiados que, si las medidas impuestas por la ONU ori­ ginan «problemas económicos especiales» (artículo 50), tienen dere­ cho a efectuar una consulta rápida al Consejo de Seguridad (nos imaginamos que debido al bloqueo o la interrupción de las comuni­ caciones). Ambos son mensajes claros de que la seguridad colectiva debería ser de hecho exactamente eso. Es un asunto verdaderamen­ te importante. Los realistas Victorianos, como Henry Palmerston y Otto von Bismarck, y quizá incluso el ultraliberal William Gladstone, se habrían quedado asombrados. El artículo final de este enérgico Capítulo VII experimenta des­ pués un brusco giro, y como desde hace sesenta años se ha revelado extremadamente difícil de analizar, incluyo a continuación la redac­ ción completa con el fin de que los lectores puedan valorar qué sig­ nifica el excepcional artículo 51:

Ninguna disposición de esta Carta menoscabará el derecho inma­ nente de legítima defensa, individual o colectiva, en caso de ataque ar­ mado contra un Miembro de las Naciones Unidas, hasta tanto que el Consejo de Seguridad haya tomado las medidas necesarias para mante­ ner la paz y la seguridad internacionales. Las medidas tomadas por los Miembros en ejercicio del derecho de legítima defensa serán comuni­ cadas inmediatamente al Consejo de Seguridad, y no afectarán en ma­ nera alguna la autoridad y responsabilidad del Consejo conforme a la presente Carta para ejercer en cualquier momento la acción que esti­ me necesaria con el fin de mantener o restablecer la paz y la seguridad internacionales.

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La primera parte es fácil de entender. Las naciones que en toda Europa habían sido testigos de una serie de ataques fascistas por sor­ presa, la no provocada Operación Barbarroja y el ataque sorpresa so­ bre Pearl Harbor, no iban a esperar la aprobación del Consejo de Seguridad para recurrir a las armas si eran objeto de una agresión. Pero ¿qué significan exactamente en la práctica las cláusulas modifi­ cadoras de la segunda frase acerca de la no afectación de la autoridad y la responsabilidad? ¿Y hasta dónde llega la elasticidad del concep­ to «legítima defensa»? Una cosa es dirigirse a los cañones cuando la Luftwaffe sobrevuela tu territorio, pero ¿se puede actuar de forma preventiva si tu servicio de inteligencia te dice que esos bombarde­ ros están todavía en tierra, a miles de kilómetros, y que todavía no existe situación de guerra abierta? ¿Puede uno actuar entonces in­ cluso antes, mediante un ataque preventivo contra una amenaza cre­ ciente... sin que ello le convierta a uno en el agresor? Esta es una cuestión que ha marcado los debates de la ONU sobre «seguridad» desde el principio, y quizá nunca de un modo tan amargo como en los momentos previos a la guerra de Irak. En última instancia, las grandes potencias decidirían por sí solas, de acuerdo con la percepción acerca de sus propios intereses nacio­ nales. A todas luces, el artículo 51 se encuentra en el centro de la Carta para mitigar las sospechas tanto de los senadores estadouni­ denses como de losif Stalin sobre la posibilidad de que esta nueva organización debilitara su derecho a tomarse la justicia por su mano. Ambos estaban decididos a que nadie les arrebatara ese derecho, y seguramente Winston Churchill y Charles de G aullé también lo es­ taban; sin embargo, en aquel mismo momento también existía un desesperado anhelo de dejar atrás la anarquía internacional del pasa­ do y establecer un imperio de la ley eficaz que evitara conflictos de­ sastrosos en el futuro. En varios aspectos, este artículo recoge esa ambigüedad: «Sí, cedo determinados poderes a la organización in­ ternacional, pero insisto en conservar mi libertad de actuación en los casos en que lo considere importante». Los optimistas de la ONU esperaban que, si los capítulos VI y Vil demostraban funcionar ade­ cuadamente, la desconfianza se desvanecería. Los realistas mantenían su pólvora bien seca. 72

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Otro tanto sucedía con los capítulos centrales dedicados a la Asamblea General y el Consejo de Seguridad. Sería un error me­ nospreciar las demás secciones de la Carta por considerarlas efímeras: sobre los acuerdos regionales (VIH), el Consejo Económico y Social (IX-X), la administración fiduciaria (XI-XIIl), la Corte Internacio­ nal de Justicia (XIV) y la Secretaría (XV). Al contrario, el hecho de que el texto de estos capítulos tenga casi el doble de extensión que los dedicados a la Asamblea General y el Consejo de Seguridad, hace pensar que los creadores de la Carta atribuían mucha relevancia a es­ tos órganos adicionales. Aunque hubieran difuminado su presencia durante las décadas transcurridas, en 1944-1945 se les atribuía idén­ tica importancia, y todavía pueden ser de utilidad hoy día. Pensemos, por ejemplo, en el breve Capítulo VIII. «Acuerdos , * regionales que hace posible la creación o la existencia de pactos re­ gionales para el mantenimiento de la paz internacional, siempre que sus actividades sean coherentes con los fines de la propia ONU. De hecho, parece fomentar que las agrupaciones regionales traten de re­ solver controversias locales y establece que el Consejo de Seguridad puede servirse de este tipo de instrumentos como una especie de apoyo de la arquitectura mundial de seguridad. El lenguaje emplea­ do aquí trataba de satisfacer dos exigencias. La primera era el firme convencimiento de Churchill de que, en el futuro, la seguridad se garantizaría mejor mediante agolpamientos regionales liderados por una de las grandes potencias, simplemente porque los países impli­ cados tendrían las razones más apremiantes para disuadir de una agresión o detenerla en su entorno geográfico. En la memoria del primer ministro todavía se mantenía muy vivo el hecho innegable de que a la mayor parte de los miembros de la Sociedad de Nacio­ nes les resultaba difícil pensar en comprometer recursos para frenar una violación de la paz ocurrida en un lugar «remoto». Ciertos esta­ dounidenses incluso, como Cordel! Hull, a quien le inquietaba que esta posibilidad desembocara en que las grandes potencias desplega­ ran políticas de «esferas de influencia», podían comprender cuando menos las ventajas de reconocer que los acuerdos regionales (bajo el amparo del Consejo de Seguridad) podrían ser útiles. La segunda razón (expuesta en los artículos 53 y 54) era el deseo 73

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de los soviéticos, los británicos y los franceses de tener capacidad de actuar colectiva y rápidamente «contra la renovación de una políti­ ca de agresión» por parte de «estados enemigos ... * que nunca se mencionaban por su nombre, pero con los que se aludía sin duda a Alemania y Japón. Seis décadas después, esta redacción resulta muy anacrónica, y en alguna revisión general de la Carta debería corre­ girse. Aun así, en el turbulento mundo actual, la existencia de una autorización para incorporar agrupaciones de seguridad regional puede tener una utilidad cada vez mayor, ya que una ONU desbor­ dada de trabajo puede subcontratar la gestión de una crisis o de una guerra con los miembros de esa región; siempre, claro está, condi­ cionada al respeto de los principios de la Carta. Parece un auténtico anacronismo dedicar una sección tan ex­ traordinariamente extensa (artículos 73-91 de los capítulos XI-XIII) a la cuestión de los territorios no autónomos y a la creación del Con­ sejo de Administración Fiduciaria como uno de los órganos princi­ pales del organismo mundial. Como la ONU iba a heredar la super­ visión de los territorios de Africa, Oriente Próximo y el Pacífico que habían quedado «bajo mandato» de la Sociedad de Naciones en 1919, tenía que decirse algo al respecto, y de hecho estos capítulos contie­ nen un lenguaje muy altisonante y generoso sobre el fomento de to­ dos los derechos de los habitantes de esos territorios. Sin embargo, las preocupaciones latentes de las grandes potencias quedaban ocultas casi por completo a la mirada de alguien profano en la materia. La UILSS se preocupaba poco por este aspecto, siempre que los demás reconocieran su control especial sobre territorios que estaba incorporando con fines estratégicos. Y en 1944-1945 China apenas representaba un papel relevante. Pero los otros tres tenían en mente intereses poderosos. Gran Bretaña y Francia eran las dos potencias coloniales ultramarinas por excelencia. Para ellas, una supervisión demasiado estrecha en los territorios bajo mandato de la Sociedad de Naciones y una rápida aproximación a la independencia podrían despertar, incluso en sus dominios más pequeños, ecos que se hicie­ ran sentir en sus posesiones coloniales mayores y más ricas. En este aspecto, Estados Unidos volvía a hacer gala de ambigüedad. Públi­ camente, pregonaba su postura contraria al colonialismo, había ejer­

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cido mucha presión sobre Churchill acerca de India y África, y esta­ ba interesado en atraer a los países no comunistas hacia el campo del libre mercado occidental. Además, el ofrecimiento de garantías acer­ ca de los derechos constitucionales básicos a todos los pueblos era una pasión de aquel destacado afroamericano llamado Ralph Bunche, que ya era una estrella incipiente en el Departamento de Estado.24 Pero el ejército estadounidense también estaba decidido a mantener el control de las islas bajo mandato japonés que estaba tomando en el Pacífico con el fin de apoderarse de bases estratégicas adicionales. Todo esto explica el lenguaje forzado de la Carta a la hora de describir cómo iban a funcionar los futuros acuerdos fiduciarios: los pueblos no autónomos iban a recibir un impulso para alcanzar la condición de estado, pero todavía no. El propio Bunche, como pri­ mer director de la División Fiduciaria de la Secretaría de la ONU, dirigía un equipo decidido a promover esta causa pese a las tradicio­ nales potencias coloniales y a los estadounidenses más conservado­ res. A juzgar por el resultado, la mayor parte de este esfuerzo resul­ tó superado por la historia, Al cabo de un periodo mucho más breve de lo que podrían haber imaginado los administradores políticos (aun los más progresistas), comenzó la era de la descolonización, y el Consejo de Administración Fiduciaria parecía cada vez más un aco­ razado decrépito y herrumbroso, despojado de sus motores y aban­ donado hacía mucho por la tripulación. Todavía hoy hay quien diría que el Consejo Económico y So­ cial (ECOSOC) se aproxima peligrosamente a un final similar. No es cierto, pero será mejor analizar su historia en las páginas siguien­ tes. Sin embargo, nadie que lea las secciones pertinentes de la Carta de la ONU (el Capítulo IX. «Cooperación internacional económi­ ca y social», y el Capítulo X, «El Consejo Económico y Social») puede dejar de quedar impresionado (y atónito) ante la audacia de esta parte de la arquitectura de la ONU. Interpretada de forma lite­ ral, va destinada a dar la réplica al Consejo de Seguridad en la mayor parte de las demás esferas. Lo que este poderoso organismo cenia que hacer en el ámbito de la paz y la seguridad internacionales, lo haría el ECOSOC en relación con el progreso económico, social, sanita­ rio, medioambiental, de los derechos humanos y la cultura. 75

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Como expondremos más adelante, en los capítulos 4 y 5 de este libro, visto retrospectivamente está claro que eran unas atribuciones excesivamente ambiciosas. También es preciso señalar que las gran­ des potencias no insisten aquí en ningún aspecto en especial. Una vez alcanzada su posición de privilegio en el Consejo de Seguridad y las instituciones de Bretton Woods, se contentaban con ver un ECOSOC compuesto por dieciocho miembros con carácter rotato­ rio, que rindiera cuentas ante la Asamblea General y recibiera ins­ trucciones de ella, que diseñara sus propias reglas, que creara sus propias comisiones, que iniciara estudios y convocara conferencias, que entablara «relación» con los organismos especializados, que con­ sultara con organizaciones no gubernamentales (ONG) y que hi­ ciera todo aquello que le pareciera bien hacer. A un entusiasta de la cooperación económica y social internacional, aquello debió de parecerle maravilloso. Por el contrario, un realista habría señala­ do que «consultar con las ONG» es algo que no aparece en ningún lugar de la descripción de los poderes y funciones del Consejo de Seguridad. Los capítulos sobre la Corte Internacional de Justicia (XIV) y la Secretaría de las Naciones Unidas (XV) contienen una dosis muy in­ ferior de malicia. Son claros y objetivos, y constituyen la necesaria herencia del anterior sistema internacional. El fragmento sobre la Corte Internacional de Justicia es extremadamente breve, en parte debido a que iba a adjuntarse a la Carta el «Estatuto de la Corte In­ ternacional de Justicia» y se consideraba parte integral de ella. El es­ tatuto en sí estaba dedicado principalmente a definir quiénes eran sus miembros, cómo se elegían y cuáles eran sus competencias y proce­ dimientos. En muchos aspectos era el sucesor del Tribunal Perma­ nente de Arbitraje, creado en 1907 mediante la Conferencia de La Haya; es decir, proporcionaba una estructura judicial únicamente a los estados que aceptaran someter a arbitraje sus reivindicaciones en­ frentadas. Ninguna otra entidad podía iniciar el proceso, y los go­ biernos implicados tenían que someterse voluntariamente al vere­ dicto judicial. En caso de que una de las partes no acatara la decisión del tribunal, la otra podía remitir el caso al Consejo de Seguridad; esto es, en esencia, a las grandes potencias. La Corte Internacional de 76

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Justicia era, por tanto, otro «cortafuegos» para retardar cualquier ne­ cesidad del Consejo de Seguridad para emprender las acciones men­ cionadas en el Capítulo VII contra algún estado miembro. Aun así. en caso de que una nación desafiara de forma flagrante la opinión cuidadosamente ofrecida por la Corte, el Consejo de Seguridad se reservaba el derecho de intervenir. En cuestiones de poder, todos los caminos conducían de vuelta allí. La Secretaría suponía también un eco de cómo había funciona­ do la Sociedad de Naciones. Era un órgano nodal de las Naciones Unidas, pero servidor de todos los estados. Su labor, bajo la direc­ ción del secretario general, consistía en hacer que las diferentes face­ tas de la organización funcionaran día a día. En el texto del Capítu­ lo XV sobresalen tres cuestiones. El secretario general era nombrado por la Asamblea General «a recomendación del Consejo de Seguri­ dad». de manera que, una vez más, el P5 tenía interés en mantener el control. En segundo lugar, lo cual resultaba más esperanzados el personal de la Secretaría (que actuaría como tal secretaría en la Asamblea General, el Consejo de Seguridad, el ECOSOC y el Con­ sejo de Administración Fiduciaria) estaría compuesto por funciona­ rios internacionales, que no recibirían instrucciones de los gobiernos de sus países de origen y tendrían que observar «el más alto grado de eficiencia, competencia e integridad» (artículo 101). Esta importan­ te exigencia venía seguida a continuación de una piadosa esperanza de reclutar personal «en forma de que haya la más amplia represen­ tación geográfica posible». No se sugería ningún método para con­ ciliar la pura capacidad con la adscripción geográfica, problema este que ha perseguido a la ONU hasta hoy. En tercer lugar, el secretario general debía llamar la atención del Consejo de Seguridad sobre cualquier asunto que pudiera amenazar el mantenimiento de la paz y la seguridad internacionales. Este era un aspecto fundamental (artículo 99), puesto que creaba una instan­ cia que, con independencia tanto del Consejo de Seguridad como de la Asamblea General, podía iniciar cuando menos el análisis, si no alguna acción, en relación con las amenazas para la paz o las viola­ ciones de la misma. Por lo tanto, conferia a la Oficina del Secretario General algún derecho a la información y la evaluación indepen­

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dientes, aun cuando continuara al servicio de muchos amos. Tam­ bién representaba un órgano a) que los estados miembros, o la pro­ pia Asamblea General, podían dirigirse para solicitar información, informes y datos presupuestarios. Como una de sus tareas, acaso la principal, era ser el estado mayor del Consejo de Seguridad, también estaba obligado a reflexionar profunda y esforzadamente sobre el mantenimiento de la paz, la imposición de sanciones y las respuestas a todo tipo de crisis después de la Segunda Guerra Mundial. Se tra­ taba de cargas muy pesadas para una burocracia novata. Los artículos finales de la Carta constituyen las habituales medi­ das varias y de «ordenación» en relación con los acuerdos transitorios, la inmunidad internacional para el personal de la ONU, los procedi­ mientos de ratificación y firma. Solo dos son dignos de mención: el articulo (103) que afirma que las obligaciones de los miembros con­ traídas con la ONU prevalecen sobre cualquier otra de sus obligacio­ nes internacionales, y la importante declaración (artículo 109.2) de que cualquier enmienda de la Carta exigirá el voto (ratificado por los parlamentos nacionales) de dos terceras partes de los miembros de la Asamblea, «incluyendo a todos los miembros permanentes de) Con­ sejo de Seguridad». Todo quedaba atado y bien atado.

La Carta esta compuesta por tanto de muchas partes, y a medida que en los próximos capítulos vaya desgranándose el destino de todas esas partes, iremos formándonos una idea de su significado y sus efectos, de lo que funcionó bien y lo que no funcionó bien, de lo que podría modificarse para responder a la transformación de las cir­ cunstancias y lo que quedó petrificado y congelado. La propia Car­ ta era una curiosa combinación de inflexibilidad por una parte (la reiterada insistencia en los derechos especiales del P5) y la máxima flexibilidad por otra (por ejemplo, respecto a la variedad de respues­ tas posibles a una amenaza para la paz). No se trataba sin duda de una coincidencia. Los hombres que trabajaron larga y denodadamente para redactar la Carta eran perfectamente conscientes de que tenían que dotar a la organización mundial de un núcleo interno fuerte, el Consejo de Seguridad, pero utilizar también un lenguaje que se 78

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adaptara lo suficiente como para poder ser aplicado bajo circunstan­ cias imprevistas de los años posteriores.25 Además, la Carta tenía que incorporar los amplios anhelos de algo más que seguridad militar únicamente y dotarlos de estructura y de un proceso. Lo que es incontestable es que, de algún modo, los fundadores de la ONU habían creado un nuevo orden mundial. La estructura de la política internacional a partir de 1945 fue diferente de la posterior a 1648 o 1815; diferente incluso de la derivada de 1919, porque aho­ ra incorporaba a todas las grandes potencias bajo su paraguas (incluso al difícil Estados Unidos) y había otorgado a la nueva entidad inter­ nacional un cometido más amplio para hacer frente a las razones eco­ nómicas, sociales y culturales que pensaba que impulsaban a los pue­ blos hacia el conflicto. Había, como es lógico, infinidad de desafíos que los diseñadores de la Carta no previeron, quizá sobre todo un fu­ turo mundo en el que las amenazas para la paz se deberían a menudo no tanto a actos de agresión externos como a la desintegración inter­ na y las guerras civiles. Pero ¿acaso deberíamos exigir semejante pre­ visión a una generación de políticos, diplomáticos, expertos jurídicos y asesores militares agotados a quienes se exigía que pensaran en el futuro del mundo cuando se estaban librando gigantescas batallas en toda Europa y en el Pacífico? No lo creo. Aquí hay un acertijo más que todavía no hemos mencionado. El «sistema» de las Naciones Unidas había nacido, y había alterado el paisaje político para regocijo de los federalistas del mundo y otros organismos intemacionalistas. Pero en 1945 se estaba produciendo otra transformación masiva: el orden inultipolar principalmente eurocéntrico de estados estaba dejando paso rápidamente a un mundo bipolar que, en ese aspecto, dispondría de armamento nuclear.26 Así pues, el sistema internacional estaba cambiando, tanto en relación con la aparición de nuevas organizaciones mundiales como en lo referido a la eterna historia del auge y decadencia de lis grandes poten­ cias. Adivinar cómo se relacionarían entre sí estos nuevos «órdenes» radicalmente diferentes representaba un rompecabezas gigantesco. Y es que las naciones grandes raramente son buenos miembros de un club internacional concebido para restringir el ejercicio del po­ der nacional.

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LOS ORÍGENES

Los discursos de los políticos sobre la creación de las Naciones Unidas, tanto en la propia San Francisco como cuando se inaugura­ ron las primeras sesiones de la Asamblea General y el Consejo de Se­ guridad en Londres, en enero de 1946, fueron emotivos, triunfales y optimistas acerca del futuro de la humanidad. El propio Traman, en una brillante alocución en la clausura de la sesión plenaria de la conferencia de la ONU celebrada unos dos meses después de la de San Francisco para firmar la Carta e inscribir miembros, concluía con las siguientes palabras: «Esta nueva estructura de paz se erige so­ bre cimientos sólidos. No fallemos en la comprensión de la suprema oportunidad que se nos presenta de establecer un gobierno de la ra­ zón de ámbito mundial, de crear una paz duradera con la ayuda de Dios». Los diplomáticos que habían trabajado día y noche en Dumbarton Oaks, en Yalta y en los viñedos de San Francisco eran en ge­ neral más laicos y tenían más inquietudes. En el Departamento de Estado. George Kennan ya daba rienda suelta a su opinión de que la Carta prometía demasiado, que su redacción era muy ambigua y que ello se traduciría en futuras disputas con la suspicaz y poco fiable URSS. Y Gladwyn Jebb. el diplomático británico que tanto había trabajado en numerosos borradores, se quedó después de la expe­ riencia con el temor a que los negociadores hubieran apuntado de­ masiado alto para «este mundo malvado».27 Este era y es, por supuesto, el dilema permanente de la ONU. Desde sus comienzos, las grandes ambiciones de la organización han contrastado marcadamente con el continuo empuje de los pueblos y los gobiernos y con las enérgicas reivindicaciones de los estados so­ beranos. Quizá fuera el presidente Dwight Eisenhower quien apor­ tó la mejor justificación a este organismo mundial cuando dijo: «Con todos sus defectos, con todos los fracasos que podamos atri­ buirle. la ONU representa todavía la confianza mejor organizada del hombre en la posibilidad de sustituir el campo de batalla por la mesa de negociación».28 En la actualidad hay muchas voces que afirman que esto no es menos cierto hoy día. Pero, por todas las razones que vamos a exponer en estas páginas, esa justificación sigue distando mucho de la concepción original de una federación del mundo, fundamentada en la ley universal.

Segunda parte

La evolución de las muchas Naciones Unidas desde 1945

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El acertijo del Consejo de Seguridad Siempre ha habido grandes potencias. El Imperio romano tuvo mucho más poder y gozó de muchos más privilegios que los galos, los antiguos bretones y las tribus de España, y la dinastía Qin no tuvo rival comparable en Asia. A partir del año 1500. siempre se conside­ ró que las principales potencias europeas pertenecían a otra catego­ ría diferente de la de los estados medianos y los reinos menores que las circundaban. En 1814-1815, una pentarquía compuesta por Aus­ tria, Gran Bretaña, Francia, Prusia y Rusia creó, y a continuación rigió, el sistema de paz posterior a las grandes guerras del largo si­ glo xviu. Y cuando aquel Concierto de Europa se derrumbó final­ mente en 1914, el espantoso conflicto subsiguiente dio lugar a una nueva constelación de grandes potencias victoriosas que reniodeló el sistema según su propia conveniencia en 1919, a menudo frente a los gritos de protesta de otros actores de menor envergadura. Cuando la Segunda Guerra Mundial se aproximaba a su desenlace, otro selecto grupo de grandes potencias se reunió para negociar el nuevo orden mundial de 1945, de manera que, ¿por qué iba a sorprendernos que se arrogaran para sí determinados privilegios? Las gentes de la época habrían quedado estupefactas si no hubiera sido así. Sin embargo, a cualquier persona sensata de nuestros días le re­ sulta vergonzoso que solo cinco de los 191 estados soberanos que constituyen las Naciones Unidas tengan poderes y privilegios espe­ ciales. Cinco países, Gran Bretaña, Francia, la República Popular Chi­ na, Rusia y Estados Unidos, ocupan un escaño permanente en el co­

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razón del Consejo de Seguridad de la ONU, que, como hemos ex­ puesto en el capítulo precedente, es a su vez el corazón de nuestro sistema mundial de seguridad. Sobre lo que hacen o deciden no ha­ cer, y sobre lo que están de acuerdo o vetan, descansa el destino de los esfuerzos por alcanzar la paz mediante tratados internacionales. Aún más asombroso e inquietante resulta que cada uno de los cinco miembros permanentes pueda paralizar, en caso de que su gobierno nacional esté decidido a hacerlo, la acción del Consejo de Seguridad; es más, hacerlo formaría parte por entero de sus derechos constitu­ cionales. Algunos estados son más iguales que otros. En el capítulo anterior hemos expuesto las ecuaciones del poder, las apreciaciones históricas y los temores ante el futuro a partir de los cuales se foijó el Consejo de Seguridad. Como vimos, las grandes potencias asumieron la máxima responsabilidad: la de decidir sobre la guerra y la paz. Cuando el Consejo de Seguridad se estrenó en el mundo de la posguerra, el reto consistía en poner en práctica las pa­ labras minuciosamente escogidas de la Carta. Fue entonces cuando se inmiscuyeron en ella las realidades de la incipiente guerra fría, que se revelaron por primera vez cuando, también por vez primera, la URSS utilizó el veto para una cuestión que en modo alguno podía considerarse que amenazaba directamente a los intereses soviéticos. En febrero de 1946, el comisario soviético Andrei Vishinsky pro­ nunció un «nyet» en una disputa sobre la retirada de las fuerzas fran­ cesas del Líbano y Siria porque la URSS consideraba que los regí­ menes herederos de aquellos países eran lacayos imperialistas de Occidente. El aspecto más interesante de este incidente, hoy en gran medida olvidado, fue la reacción del senador Vandenberg. Cuando informó a sus colegas del Senado de Estados Unidos, Ies dijo que Occidente no debería entender la medida soviética como una bofe­ tada, sino más bien como la confirmación de que «el sistema funcio­ naba». He ahí uno de los miembros permanentes ejerciendo su de­ recho a veto contra algo de lo que discrepaba, y Estados Unidos sería el último país en quejarse de ello. En realidad, lo que Vishinsky ha­ bía hecho era demostrar el acierto de la vehemente argumentación que había expuesto Vandenberg el año anterior ante los dubitativos senadores, según la cual la Carta de la ONU jamás amenazaría sus

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propios derechos de soberanía. Para los estados mas pequeños, este incidente confirmaba sencillamente los primeros temores de que el campo de juego estaba construido cuesta arriba para ellos.1 Ajuicio de los primeros intemacionalistas no era una insensatez sostener que debía hacerse uso del veto para cuestiones relativas a la guerra y la paz, y no para cuestiones menores. De hecho, la Carta es­ tablece que un miembro permanente no puede vetar si es parte im­ plicada en una disputa «pacífica», sino únicamente si se ve implicado en una disputa que representa «una amenaza a la paz» (Capitulo Vil). Pero la vaguedad del lenguaje, la contundencia de la actitud de Vishinsky y la aquiescencia estadounidense supusieron la creación de un importante precedente en la primera infancia del Consejo de Se­ guridad. Si un miembro permanente podía controlar negativamente el proceso de descolonización, ¿a qué otras cosas podría poner obs­ táculos si lo deseaba? La respuesta parece ser la siguiente: a una atroz infinidad de co­ sas. Al principio siempre había vetos de la URSS, exceptuando un veto francés, en una ocasión, sobre un asunto colonial. Quizá fueran comprensibles algunas intervenciones soviéticas en relación con conflictos en el seno de Grecia, de sus vecinos comunistas o entre ambos. Pero la utilización más frecuente del veto por parte de Mos­ cú consistía en impedir el ingreso en la ONU de países que tenían o habían tenido orientación fascista, que todavía eran considerados sa­ télites neocoloniales o que eran estados católicos conservadores. El 13 de septiembre de 1949, Moscú obstaculizó en solitario el ingreso de Austria, Ceilán, Finlandia, Irlanda, Italia, Portugal y Jordania; en septiembre de 1952, se pronunció en contra de Libia, Japón, Camboya, Laos y Vietnam del Sur. Algunos países tenían que volver una y otra vez para encontrar siempre el mismo obstáculo. El 13 de di­ ciembre de 1955. Moscú vetó a todos los arriba mencionados y a al­ gunos más: dieciséis en total. De vez en cuando, se producían vetos rigurosos acerca de cuestiones de seguridad, como cuando los britá­ nicos y los franceses impidieron la aprobación de resoluciones con­ denatorias durante la crisis de Suez de 1956 (véase la página 90). Sin embargo, incluso en los primeros años de la ONU, el veto se apli­ caba a cuestiones que no guardaban relación con conflictos intema-

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cionales, como la elección del secretario general. Una vez más, fríe Moscú el que sentó el precedente; pero, una vez sentado, quedó es­ tablecido. En los años posteriores, China también utilizaría su veto para impedir el acceso a la secretaría general de un candidato que Beijing considerara inadecuado, y Estados Unidos rechazaría poste­ riormente la reelección del secretario general Boutros Boutros-Ghali. Por su parte, Francia amenazó con oponerse a codo aquel candi­ dato que no hablara francés con fluidez? Aquí, si acaso, se subrayaba aún más el privilegio de los cinco miembros permanentes. Bastaba con que alguno de ellos amenazara con ejercer el veto para que los demás se vieran obligados a transigir, por lo general durante una charla informal en una de las salas de reunión privadas del propio edificio de la ONU. Aquello era sin duda mejor que la posibilidad de que las grandes potencias llegaran a las manos, pero con toda se­ guridad congelaba o ralentizaba el proceso de toma de decisiones y, lo que resultaba aún más perturbador, reducía el número de cosas que la organización mundial podía hacer en realidad. Por asombroso que resulte, durante los primeros veinticinco años Estados Unidos no encontró ninguna razón para aplicar el veto; lo cual, como es lógico, indica que los órdenes del día de la ONU solían orientarse en sentido favorable a ese país. Su primer veto se produjo en marzo de 1970, igualando el voto británico contra la in­ jerencia de la Asamblea General en la cuestión del sur de Rhodesia. Pero aquella medida de Londres y Washington hoy día olvidada fue un presagio del cambio de los tiempos, de que la organización aca­ baría dominada, al menos en la Asamblea General, por países de África, Asia y América Latina, y de que la agenda se orientaría hacia cuestiones como la descolonización, las relaciones Norte-Sur y las guerras civiles de África. Cada vez más, Estados Unidos se descubrió bloqueando resoluciones en relación con lugares donde considera­ ba que cenia intereses importantes que proteger: el canal de Panamá, la incorporación de Corea del Norte, Angola o Nicaragua. Sobre todo, se descubrió atraída hacia los asuntos de Oriente Próximo, principalmente para bloquear votos hostiles con Israel. Así, por cu­ rioso que resulte, las cifras de vetos rusos y estadounidenses se invir­ tieron; por ejemplo, entre 1985 y 1990 no hubo ningún veto sovié­

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tico, y sí veintisiete estadounidenses. Sin embargo, el hecho de que Washington y las otras cuatro potencias pudieran impedir la pro­ puesta de resoluciones y acciones, supuso a su modo una válvula de escape. Pocos representantes extranjeros en la ONU lo reconoce­ rían, pero más valía que Estados Unidos adoptara una actitud obs­ truccionista en lugar de abandonar por completo la organización. Lo que según los más críticos era una terrible debilidad del sistema, re­ presentaba ajuicio de los realistas un rasgo redentor, llegando inclu­ so a afirmar que era mejor que las naciones más grandes estuvieran dentro del sistema de la ONU antes que fuera. Aunque la guerra fría supuso que se utilizara el veto con dema­ siada frecuencia, y sobre demasiados asuntos, ejerció un impacto aún más decisivo sobre el Comité de Estado Mayor: dada la desconfian­ za mutua entre el Este y Occidente, sencillamente había demasiadas cosas sobre las que discutir. Y en julio de 1948, y por emplear la ex­ presión del profesor Nicholas, «con una franqueza no siempre pro­ pia de los divididos comités de la ONU», el comité informó al Con­ sejo de Seguridad de que la situación era insostenible? Cualquier proyecto en ciernes se estancaba, la idea básica se abandonaba y toda esta sección de la Carta se olvidaba. El comité todavía pervive sobre el papel incluso hoy día, como un armazón guardado en un arma­ rio, y se reúne periódicamente pero sin orden del día. Por desgracia, como veremos en el capítulo siguiente, el hecho de que sucumbie­ ra víctima de los primeros compases de la guerra fría supuso que el Consejo de Seguridad y la Oficina del Secretario General estuvieran mal dotadas de todo tipo de mecanismos prácticos cuando poste­ riormente se vieran enfrentados a crisis que exigían medidas de im­ posición y mantenimiento de la paz. Así, al cabo de un par de años de la Conferencia de San Francis­ co, las mayores ambiciones del Consejo de Seguridad habían queda­ do hechas trizas. Los optimistas de la época afirmaban que este orga­ nismo tendría mayor autoridad que cualquier otro organismo de la historia, pero olvidaban recordar a sus lectores y oyentes que todo dependía de que hubiera acuerdo entre las potencias con derecho a veto. De vez en cuando, una Asamblea General frustrada aprobaba resoluciones en las que instaba a que los cinco grandes hieran uná­

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nimes, y a finales de 1947 creó su propio comité provisional para poder responder a crisis internacionales repentinas en el caso de que el Consejo de Seguridad estuviera dividido; pero ese comité carecía de autoridad y poco a poco se desvaneció. En octubre de 1950, con las dotes de persuasión estadounidenses y con el fin de sortear el veto soviético, la Asamblea General aprobó la famosa resolución Unión pro Paz, por la cual se autorizaba a sí misma a reunirse y discutir po­ sibles acciones en el caso de que alguna medida del Consejo de Se­ guridad fuera bloqueada por algún veto pero la mayoría de los miembros del Consejo fueran partidarios de realizar algún movi­ miento. Quizá esta fue la tentativa más atrevida jamás llevada a cabo para alterar la relación de poder entre los órganos de la ONU, y des­ pertó mucho atractivo; no debe sorprendemos que volviera a apare­ cer en las resoluciones de la Asamblea General durante la crisis de Suez de 1956. Pero no tenía ningún respaldo constitucional (esto es, de la Carta) y, como veremos, no servía para coaccionar a ningún obstinado miembro permanente con derecho a veto. La actividad del Consejo de Seguridad durante sus primeros cuarenta años era un barómetro fiable de las tensiones entre las gran­ des potencias durante la segunda mitad del siglo xx: Corea, Suez, Berlín, Congo, conflictos árabe-israelíes, América Central y Africa. El Consejo de Seguridad se ocupó de todas ellas, pero el modo en que se resolvieron dependió no solo de la situación sobre el terreno, sino de si había consenso en el P5. El primer hito fue la invasión de Corea del Sur por parte de Co­ rea del Norte en 1950. Se trataba de un caso típico de agresión in­ ternacional tal como lo consideraba la Carta; sin embargo, en aquel momento las tensiones entre el Este y Occidente en el Consejo de Seguridad y el uso recurrente del veto por parte de la URSS indica­ ban que había pocas posibilidades de que hubiera una respuesta co­ lectiva de la ONU. Pero el boicot temporal de Moscú en el Conse­ jo de Seguridad (en protesta por la exclusión de la República Popular China en favor de la China nacionalista) permitió que se produjera un movimiento liderado por Estados Unidos para autori­ zar, y después emprender, una «acción policial» contra el agresor. La guerra fue larga, tensa y difícil; fue la mayor campaña de imposición

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de paz de la ONU de todos los tiempos. Obviamente, no hubo una­ nimidad alguna entre los cinco miembros permanentes: la URSS es­ taba furiosa por lo que estaba sucediendo y por su propio error, y se quejó enérgicamente, pero en vano, del papel de la ONU. Nunca más se ausentaría del Consejo y se reveló dispuesta a vetar cada vez con mayor frecuencia en respuesta a Occidente. Además, cuando la China comunista sustituyó finalmente a los nacionalistas como miem­ bro de la ONU, alimentó una rencilla directa contra Estados Unidos no solo por las bajas en el campo de batalla, sino, de forma más ge­ neral, porque Estados Unidos representaba al odiado sistema capita­ lista. Si acaso, y tras la muerte de Stalin, la China de Mao habría de ser un actor aún más revisionista e impredecible que la URSS en el propio Consejo y en el seno del sistema internacional en su conjun­ to. Por último, Beijing se opondría (y todavía se opone hoy día) a cualquier acción que estableciera un precedente de injerencia en la soberanía de cualquier miembro sobre sus asuntos internos. Por to­ das estas razones, la unanimidad de los cinco miembros permanen­ tes, sobre la que descansaban tantas cosas, se convirtió en algo cada vez más difícil de alcanzar, salvo en cuestiones de escasa relevancia. Por consiguiente, la guerra de Corea ocasionó una curiosa mez­ cla de actividades amparadas por la Carta y al margen de la misma. Las operaciones de la ONU se inscribían claramente en el artícu­ lo 42, que permitía emprender cualquier tipo de acción para man­ tener o restablecer la paz y la seguridad internacionales. Pero ni el pleno del Consejo de Seguridad ni su Comité de Estado Mayor de­ sempeñaron un papel relevante. Todo el mundo podía percibir que la operación era en esencia una campaña liderada por Estados Uni­ dos, apenas revestida de las necesarias resoluciones de la ONU; algo no muy distinto en muchos aspectos de la guerra del Golfo (1991), a excepción de que en este último caso no hubo una URSS enoja­ da y obstruccionista. El comandante en jefe estadounidense en Co­ rea informaba a Washington D. C., no al cuartel general de la ONU en Nueva York, y las fuerzas armadas empleadas en el conflicto eran, junto con las propias tropas surcoreanas, estadounidenses por mayoría abrumadora (si bien participaron y combatieron muy bien muchas otras naciones prooccidentales). Dado que tan solo la ausen­ 89

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cia casual de los soviéticos había permitido en primera instancia que la intervención se produjera, las operaciones ofrecían pocas leccio­ nes y escasa orientación para que el Consejo de Seguridad autoriza­ ra futuras acciones. El siguiente hito fue la doble crisis de Suez y Hungría en 1956, que ai menos tuvo dos consecuencias sobre la posición y las prácti­ cas de los miembros permanentes. Para los indignados países neutra­ les, la acción militar anglo-franco-israelí contra Egipto y el aplasta­ miento del levantamiento húngaro por parte soviética eran en principio esencialmente lo mismo: agresiones de grandes potencias contra otras potencias menores. Una Asamblea General furiosa se esforzó por tener voz y voto, aunque no tuvo mucho efecto. Tanto Gran Bretaña y Francia por una parte, como la Unión Soviética por otra, utilizaron el veto en el Consejo de Seguridad para proteger sus intereses frente a resoluciones hostiles. Pero la auténtica diferencia residía en que, cuando un Eisenhower frustrado y enfadado ejerció presión (principalmente económica) sobre Londres y París para que depusieran su actitud, las dos naciones de Europa occidental se vie­ ron obligadas finalmente a ceder; con lo que Gran Bretaña extrajo la conclusión de que no podía desarrollar una política independiente con la desaprobación de Estados Unidos, y Francia tuvo que volver­ se menos dependiente de la hegemonía estadounidense imperante. Por contra, ninguna de las protestas contra la Unión Soviética por la represión del levantamiento húngaro fue efectiva: Hungría estaba bajo la órbita de influencia soviética y nadie podía salvarla sin una guerra a gran escala (posiblemente nuclear). Nadie podía arriesgarse a eso, ni siquiera el secretario de Estado estadounidense, John Foster Dulles, que había flirteado con la idea de «hacer retroceder» al co­ munismo. Por tanto, incluso en los cinco miembros permanentes se había abierto una brecha militar entre los miembros más débiles y las potencias más poderosas, si bien estaba un tanto disfrazada por el he­ cho de que individualmente poseían derecho a veto y un escaño permanente en el Consejo. La segunda consecuencia importante de la crisis de Suez fue la operación de pacificación que se estableció en el Sinaí tras las hosti­ lidades. En el próximo capítulo nos ocuparemos con detalle de ella.

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pero lo pertinente para lo que ahora nos ocupa fue el debilitamien­ to de la relación entre los cinco miembros permanentes y las contri­ buciones militares nacionales a las labores de pacificación e imposi­ ción de la paz. Las grandes potencias acordaron de forma tacita mantenerse al margen. Esta fue otra de las bajas ocasionadas por las tensiones de la guerra fría, y supuso un paso de gigante en dirección contraria a las intenciones de los fundadores de la ONU. Aunque es cierto que los británicos y los franceses participarían en algunas mi­ siones en las décadas posteriores, las dos superpotencias se reservaban un papel poco preponderante ofreciendo, por su parte, apoyo logístico. Así, en lugar de que las grandes potencias fueran las principales «abastecedoras» de seguridad, dejaron que esas labores fueran asumi­ das por miembros no permanentes, sobre todo por países neutrales como Suecia e India. Dado que Moscú y Washington estaban en­ zarzados en una guerra declarada para obtener el favor de los estados no alineados, y puesto que ambos bandos de la guerra fría sospecha­ ban que el otro se aprovecharía del desarrollo de los acontecimien­ tos si enviaba fuerzas sobre el terreno, este era el único modo de avanzar, Pero despojó de todo sentido a aquel principio en virtud del cual los países con las espaldas más anchas fueran los que carga­ ran con los mayores pesos en el mantenimiento de la seguridad in­ ternacional. También hizo que los privilegios de los cinco miembros permanentes parecieran cada vez más anacrónicos. Ellos continuarían fijando las normas y acordando cuáles de las acciones propuestas se aprobarían (o, al menos, no se vetarían); pero los cascos azules que intervinieran sobre el terreno no serían suyos. Esta es la razón por la que las crisis internacionales de las décadas de 1960 y 1970, como la catástrofe del Congo o las reiteradas guerras árabe-israelíes, obraron pocas consecuencias sobre las estructuras y poderes del Consejo de Seguridad, si bien tuvieron la máxima im­ portancia en la historia de la evolución de la pacificación y el mante­ nimiento de la paz. El Consejo, como es lógico, se veía reiterada y dramáticamente involucrado en ambas regiones. Tanto el bloque oriental como Occidente contaban con estados clientes a los que tra­ taban de favorecer, de forma positiva mediante apoyo diplomático o suministros militares, y de forma negativa utilizando el veto para blo­ 91

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quear acciones contra sus satélites. El apoyo político soviético al pri­ mer ministro congolés Patrice Lumumba durante la secesión y pos­ terior guerra civil de ¡Catanga fije desplegado una y otra vez. En aquellos años, Moscú protegía también los intereses de Egipto, y a principios de la década de 1970, el propio Estados Unidos empezó a utilizar el veto en serio, sobre todo para acallar resoluciones hostiles contra Israel. A veces se temía que el conflicto egipcio-israelí, que es­ talló en las guerras de 1967 y 1973, arrastraría a ambas superpotencias y tendría unas consecuencias incalculables, y se desplegó una diplo­ macia muy arriesgada para evitar esa perspectiva nefasta. Consecuen­ temente, el Consejo de Seguridad se reunía con frecuencia, en sesio­ nes tensas y a menudo verbalmente acaloradas, señal de que la guerra fría se extendía ahora por todo el espacio comprendido entre la fran­ ja de Gaza y la sala de reuniones del Consejo en Nueva York.4 Pero todos los miembros permanentes del Consejo reconocían que no se podía desoír un veto, puesto que eso recortaría a su vez sus propios privilegios. Muy a menudo, cuando una superpotencia insistía en que estaban en juego sus intereses vitales, se alcanzaba un triste acuerdo que permitía discrepar en el plano político, lo cual obligaba a que la Secretaría de la ONU delegara, pongamos por caso, las necesarias labores administrativas sobre el terreno; como las que fueron llevadas a cabo, por ejemplo, por la Agencia de Refu­ giados Palestinos a través de la Agencia de las Naciones Unidas para los Refugiados de Palestina en Oriente Próximo (UNRWA, Uni­ ted Nations Relief and Works Agency), cuya tarea consistió en pres­ tar asistencia a los refugiados sin implicarse desde el punto de vista político. Cuando un asunto no dividía tanto, como el de Papúa Oc­ cidental o Chipre, el Consejo de Seguridad estaba dispuesto a auto­ rizar a la Oficina del Secretario General a que iniciara y coordinara una nueva operación de pacificación. Los cínicos no podían evitar señalar la paradoja; era mucho mas fácil alcanzar un acuerdo sobre problemas regionales menos trascendentales que sobre asuntos ver­ daderamente graves que podrían desembocar en una guerra a gran escala y en el derrumbamiento del sistema de seguridad internacio­ nal (como la península de Corea, Taiwan o las tensiones árabe-is­ raelíes). Pero ese doble rasero estaba implícito desde el principio. 92

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De este punto muerto en el centro de la ONU surgió un avance prometedor, a saber: el incremento de las actividades y el perfil del secretario general. El Capítulo XV de la Carta lo con­ vertía en «el más alto funcionario administrativo» del organismo mundial, y en los últimos años los analistas lo han calificado como el servidor número uno de la organización. Este último es un mal calificativo, puesto que el secretario general es sin duda un «servi­ dor», no solo del Consejo de Seguridad, sino de muchos otros ór­ ganos de la ONU y, sobre todo, de la Asamblea General. Sin em­ bargo, sus actuales competencias se han debilitado, a excepción de su imagen pública y su capacidad para capitalizarla. Aun así, ape­ lativos como «secretario» y «funcionario» ocultan el hecho de que no se trata de un cargo meramente administrativo, como el del empleado de un registro o un secretario de gabinete. Aunque está claro que la función explícita del secretario general es atender el funcionamiento de la organización mundial, también es verdad que la Carta ha atribuido a la persona que ostenta ese cargo res­ ponsabilidades políticas especiales, sobre todo en el funciona­ miento del Consejo de Seguridad en cuestiones que amenazan la paz internacional (artículo 99) y en la tarea de informar a la Asamblea General (artículo 98). Como está obligado a ser imparcial y negarse a recibir órdenes de cualquier potencia en particular, al secretario general se le exige por tanto que haga funcionar la ONU. Además, al menos en los círculos liberales occidentales y en los países en vías de desarrollo, se generalizó la creencia de que debería representar la opinión mundial y hablar de preocupaciones mundiales, fundamentalmente, quizá, de aqueUas que afectaran a los miembros mas débiles y con mayores di­ ficultades de la sociedad. Estas son exigencias peliagudas incluso en la mejor de las épocas, puesto que están en conflicto potencial entre sí. Puede que los países en vías de desarrollo y más pequeños no va­ loren la importancia de ser un gestor adecuado de los deseos de las grandes potencias, y centrarse demasiado en asuntos de seguridad puede levantar críticas de que el secretario general está dejando en suspenso la preocupación por asuntos de justicia social. Sin embar­ go, ofender a uno de los cinco miembros permanentes suele ser fa-

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tal. Hasta el diestro héroe de El criado de dos amos, de Cario Goldoni. podría cometer un error aquí.5 Durante las tensiones de la guerra fría, la tarea era auténtica­ mente imponente. El primer secretario general, Trygve Lie, tuvo una concepción expansiva de sus funciones políticas casi desde el comienzo mismo de su mandato, pero su acción durante la crisis co­ reana, impulsando las resoluciones contrarias a Corea del Norte en el Consejo de Seguridad e instando a la Asamblea General a que se pronunciara a favor de la resolución Unión pro Paz, significó que tuviera poca influencia una vez que los enfurecidos soviéticos regre­ saron a las Naciones Unidas. Por irónico que resulte, precisamente en la época en que la URSS se negaba a trabajar con Lie y vetaba la prolongación de su mandato, Joseph McCarthy y sus partidarios lan­ zaban un ataque contra el organismo mundial por considerarlo un núcleo clandestino de influencia comunista en Estados Unidos. Tras la renuente renuncia de Lie a finales de 1952, su sucesor, Dag Hamman»kj¿)ld, resultó ser la persona perfecta para esta labor imposible: era firme, un político, un idealista pragmático e innovador. Incluso en sus pocos y relativamente tranquilos años de mandato, construyó una estrategia especial entre la diplomacia discreta y los bastidores para resolver cuestiones peliagudas. Allí donde Lie había pregonado con excesiva publicidad los denominados «buenos oficios de media­ dor» del secretario general, Hammarskjóld simplemente ¡os ejercía. El punto culminante de esa labor ejecutiva se produjo sin duda durante la doble crisis de Suez y Hungría. La historia merecería un relato mucho más detallado de lo que es posible aquí, puesto que Hammankjóld estuvo a punto de obrar milagros: viajando regular­ mente de uno a otro de los cinco países miembros permanentes del Consejo, tres de los cuales estaban acusados de violar el derecho in­ ternacional y la propia Carta; trasladándose de las sesiones de urgen­ cia de la Asamblea General a las reuniones de urgencia del Consejo de Seguridad, y luego de vuelta otra vez a la Asamblea; construyen­ do un lenguaje que hiciera avanzar el proceso de paz y dejara a las grandes potencias sin escapatoria; formulando, en menos de cuaren­ ta y ocho horas, el plan para introducir una misión de paz interna­ cional (la FENU) que se desplegara entre las tropas egipcias y las is­

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raelíes a lo largo de la frontera entre Gaza e Israel; y aplacando todas las sensibilidades del modo más extraordinario. Cuando un año des­ pués de la crisis fue reelegido por unanimidad para un segundo mandato de cinco años, afirmó ante la Asamblea General que, aun­ que siempre había preferido que le indicaran sus obligaciones, había habido veces en que había tenido que actuar sin orientación alguna «con el fin de contribuir a llenar cualquier posible vacío que apare­ ciera en los sistemas que la Carta y la diplomacia tradicional propor­ cionan». Se trataba de una aguda autoevaluación de su función, y nadie, ni siquiera los soviéticos, protestaron, pese a su creciente in­ satisfacción ante sus funciones. Aun así, como revelaron posteriores desacuerdos, habría sido imprudente suponer que los miembros so­ beranos de la ONU aceptarían de forma automática semejante discrecionalidad en los secretarios generales del futuro. Las dos perso­ nas que le sucedieron, U Thant y Kurt Waldheim, tuvieron ásperos enfrentamientos con varios miembros permanentes, y Bou tros Boutros-Ghali, como ya hemos señalado, no fue renovado en su cargo en 1996 debido a la oposición estadounidense. Sin embargo, había venido sucediendo algo que iba significati­ vamente más allá de lo estrictamente previsto en los artículos del Ca­ pítulo XV para la función de la Secretaría. En la crisis del Congo de 1960-1961, Hammarskjóld y su magnífico equipo, incluido el pro­ pio Bunche, Andrew Cordier y Brian Urquhart, se mantuvieron en el centro de la acción; fue todo un símbolo el que Hammarskjóld muriera en un avión cuando volaba desde el Congo hasta el norte de Rhodesia, precisamente en mitad de su misión de «buenos ofi­ cios de mediación» y para «rellenar un vacío». En aquella época, la Asamblea General ya le buscaba para que fuera el mediador del mun­ do, y su función le había resultado cada vez más útil incluso a los cinco miembros permanentes. El riesgo de sobrecarga, y de que se produjera una reacción vio­ lenta por parte de los miembros si las cosas no salían bien, era ele­ vado. Una cosa era, por ejemplo, que el secretario general Kurt Waldheim volara a Argelia en 1977 para rescatar a rehenes del mo­ vimiento de liberación del Polisario. ¿Quién podía poner una obje­ ción a eso? Pero la apuesta había sido mucho más alta cuando su pre­ 95

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decesor U Thant trató de negociar el fin del conflicto de Vietnam pese a las sospechas de Estados Unidos; y aún mayor antes * en 1962, cuando tomó iniciativas para distender la crisis cubana de los misi­ les? En este caso, estaba claro que las decisiones últimas sobre la guerra y la paz iban a tomarse en Washington y en Moscú, y que to­ dos los demás desempeñaban un papel secundario o inexistente: así era la naturaleza del mundo bipolar de la guerra fría. Dicho con cru­ deza, la ONU y la Secretaría tocarían un segundo violín durante las emergencias más importantes, mientras que los «dos grandes» acep­ taban tácitamente permitir que el organismo mundial se ocupara de la descolonización, el desarrollo, etcétera, siempre que aquello no interfiriera en sus intereses en materia de seguridad. Pero el propio hecho de que el secretario general interpretara los papeles que de­ sempeñó confirma que el mundo había avanzado desde 1914 o 1870. En muchos conflictos más limitados, su función asumía, o así solía atribuírsele, el papel protagonista. Incluso durante los desacuerdos entre las grandes potencias ocupó, en teoría, un lugar como agente imparcial deseoso de contribuir a resolver disputas, o actuó simple­ mente como mensajero confidencial. Así, poco a poco y a menudo de mala gana, cada vez más nacio­ nes acabaron por reconocer la importancia de contar con una Se­ cretaría que no hiciera política, sino que desempeñara un papel ac­ tivo en la resolución de controversias. Los profesores Franck y Nolte lo exponen con precisión: |A mediados de la década de 1980] los secretarios generales se ha­ bían sentido justificados en ocasiones para actuar por cuenta propia en aras de salvaguardar lo que entendían que eran tos criterios mínimos del orden mundial; y habían conseguido trazar con un éxito absoluto una línea entre su función y la función desempeñada por los órganos políticos a instancias de los estados miembros... La Asamblea General podía hacer más ruido, y el Consejo de Seguridad podía actuar con mayor decisión siempre que hubiera unanimidad entre los miembros permanentes. Pero en el reducido margen en que la ONU estaba co­ sechando algún efecto beneficioso en el mundo real al margen de las derivadas de su propia composición, se debía principalmente a las fun­ ciones desarrolladas por el secretario general.

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Estos mismos autores pasan después a describir no menos de die­ cisiete acciones de «mediación» desarrolladas únicamente en las dé­ cadas de 1980 y 1990; algunas autorizadas por el Consejo de Segu­ ridad, otras por la Asamblea General y unas terceras emprendidas por propia iniciativa del secretario general. Claramente, el fin de la guerra fría contribuyó mucho a rebajar la desconfianza tanto en Moscú como en Washington contra cualesquiera terceras partes que tuvieran algún papel en los asuntos mundiales; lo cual supuso de he­ cho, en muchas ocasiones, que vieran al secretario general como un valioso instrumento para resolver problemas espinosos. Con mucha frecuencia era un enviado especial o representante especial del se­ cretario general cuidadosamente seleccionado quien encabezaba los reiterados viajes diplomáticos, ya fuera en la región que sufría la ten­ sión o en algún lugar neutral como Ginebra. Algunas de las cuestio­ nes eran por su naturaleza de pequeña escala, como la disputa fron­ teriza entre Guayana y Venezuela o las riñas entre Nueva Zelanda y Francia por las pruebas nucleares francesas en el Pacífico; pero otras eran auténticamente importantes para el mantenimiento de la paz y la seguridad internacionales, como la supervisión de las elecciones camboyanas o las labores para alcanzar acuerdos de paz en América Central. No todas estas misiones diplomáticas fueron éxitos rutilan­ tes; así lo atestiguan los esfuerzos realizados en vano por Vanee y Owen para tratar de detener el derramamiento de sangre en Bosnia en 1992-1993, sobre cuya responsabilidad se continúa discutiendo en la actualidad. El hecho categórico era que, si una o ambas partes de un conflicto preferían los combates a la negociación, o si una gran potencia echaba un jarro de agua fría sobre una misión, la me­ diación neutral no podía funcionar. Así pues, la transformación del papel de la Secretaria de la ONU en los asuntos internacionales fue acogida positivamente en todas partes de forma paulatina, pero la ironía residía en que esta expan­ sión de las actividades del secretario general dependía exclusivamen­ te del consentimiento de las superpotencias. No hubo en realidad ningún cambio en las estructuras de poder subyacentes. Las misiones de las Naciones Unidas eran ahora más frecuentes sencillamente porque los hielos y las nieves de la guerra fría habían empezado a

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fundirse, desde aproximadamente 1987 en adelante, al principio con delicadeza y después con un goteo más regular, cuando el nuevo lí­ der soviético Mijail Gorbachov empezó a impulsar sus políticas liberalizadoras y Occidente respondió con cautela. Los no menos be­ neficiados de este deshielo fueron las Naciones Unidas, el Consejo de Seguridad y la Oficina del Secretario General, puesto que Gor­ bachov solía afirmar que a Moscú le gustaría cooperar con las Na­ ciones Unidas, e incluso fortalecerlas, como medida conciliatoria que complementara su calendario interior de reformas. Las consecuencias de esta transformación de las grandes poten­ cias para el Consejo de Seguridad fueron poco menos que revolu­ cionarias/ Los cinco miembros permanentes trabajaron juntos en un tema tras otro como no lo habían hecho jamás. Recuperaron por tanto la función original que les adjudicaba la Carta, pero también formularon muchas más demandas sobre la Secretaría y autorizaron cada vez más acciones de pacificación. Es cierto que a menudo los representantes chinos en el Consejo de Seguridad simplemente se abstenían, advirtiendo de que no les gustaba el nuevo brote de acti­ vidad porque podría sentar precedentes para la injerencia en los asuntos intentos de los estados miembros. Pero se trataba de una ad­ vertencia. no de un veto. (Es preciso señalar aquí que, con el paso del tiempo, las grandes potencias habían acordado que una absten­ ción cumplía con la exigencia del artículo 27 acerca de «los votos afirmativos de todos los miembros permanentes».) Lo más asombro­ so era que la URSS no solo votaba afirmativamente, sino que tam­ bién estaba dispuesta ahora a desempeñar una función diplomática de primer orden para contribuir a resolver contiendas regionales, y apartó la dimensión de la guerra fría de las disputas acerca del Ter­ cer Mundo. Una resolución del Consejo de Seguridad concebida por los cinco miembros permanentes y negociada por otra misión de «mediación» más del secretario general puso fin a la guerra entre Irán e Irak en 1988. El secretario general también negoció la retirada so­ viética de Afganistán al año siguiente guardando las apariencias de Moscú en todo el proceso. En esa misma época, Cuba se retiró de Angola y Namibia consiguió la independencia, en ambos casos bajo la mirada entusiasta del Consejo de Seguridad. Difícilmente

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podíamos sorprendemos de que el presidente George Herbert Walker Bush empezara a hablar de un «nuevo orden mundial». Era asi, aunque, por desgracia, no por demasiado tiempo. Luego se produjo otra sorpresa: el flagrante acto de agresión ira­ quí contra Kuwait en agosto de 1990. Retrospectivamente, está cla­ ro que Saddam Hussein erró muchos cálculos al lanzar ese ataque: cometió errores de cálculo en relación con la determinación esta­ dounidense. la tecnología militar estadounidense, las actitudes árabes y la opinión pública mundial. Pero quizá uno de sus mayores erro­ res fue no reparar en que había proporcionado al Consejo de Segu­ ridad el típico caso para autorizar una acción militar amparada en el Capítulo Vil de la Carta de la ONU. Aquí estaba el ejemplo per­ fecto de lo que los planificadores de 1944-1945 contemplaban; aún más que en el caso de Corea, ya que en esta ocasión no comportaba la ausencia ni el enojo de una potencia con derecho a veto. Ningu­ no de los cinco miembros permanentes tenía interés en bloquear la acción del Consejo de Seguridad: Corbachov estaba preparándose para transformar la URSS y buscaba la amistad de Occidente; Chi­ na difícilmente podía vetar una cuestión relacionada con una agre­ sión clara de un miembro contra otro, y Gran Bretaña y Francia se­ cundaron a un Estados Unidos excitado. Además, Hussein tenía muchos enemigos en la región y era un famoso violador de los de­ rechos humanos, e incluso tenía el aspecto de villano clásico (no muy distinto de Hitler, con su mostacho, según decidieron muchos caricaturistas occidentales). Aquí estaba la nueva crisis de Abisinia o Renania, pero sin la ineficacia de la Sociedad de Naciones. Hasta los críticos que reivindicaban que el gobierno estadounidense tenía in­ tereses concretos para emprender una acción militar (como garanti­ zar el abastecimiento de petróleo, penetrar más en Oriente Próximo o demostrar que sus inmensos gastos militares de la década de 1980 estaban bien hechos), tuvieron que reconocer que la guerra contra Irak estaba perfectamente justificada según el derecho internacional. Sin embargo, era asombroso que el Consejo de Seguridad hu­ biera condenado la invasión iraquí en la tarde de aquel mismo día. Durante los meses posteriores, se aprobaron otras once resoluciones más, que autorizaron en primer lugar la aplicación de sanciones eco-

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nómicas, después un embargo marítimo y, por último, el uso de la fuerza. Sin duda, la aplicación de aquellas resoluciones no se deriva­ ba plenamente de la Carta; por ejemplo, con un Comité de Estado Mayor fenecido y con Rusia y China dispuestas a sancionar pero no a participar, la campaña militar contra Irak se convirtió en una alian­ za de hecho, dirigida y orquestada por Estados Unidos y con arsenal estadounidense que abastecería a la mayor parte de las fuerzas de la coalición. Tampoco el éxito de la operación se tradujo en alguna medida de seguridad más permanente, como que los gobiernos aceptaran poner fuerzas militares a disposición de la ONU (como asi lo ampara el artículo 43) para desarrollar actividades en esta zona. Por tanto, no había ninguna garantía de que alguna crisis futura en relación con Irak provocara una respuesta idéntica a lo sucedi­ do en 1990-1991. Ese mismo tipo de tratamiento ad hoc de una crisis internacional tenía un precedente, casualmente, en la guerra de las Malvinas de 1982. Ni China ni Rusia tenían ningún interés en aquel conflicto, y tampoco una cautelosa Francia ni un Estados Unidos más eficaz pro­ testarían por la contraofensiva británica contra Argentina. En caso de que tuvieran elección, como la tuvieron, los estados miembros prefirieron no entrometerse demasiado, sino más bien valorar cada emergencia tal como surgía y en función de si estaba implicado o no un miembro permanente. Aunque según los intemacionalistas convencidos esta política pragmática hacía gala de una voluntad frágil, probablemente fuera un sabio modo de proceder. La solidaridad entre los miembros del P5 era siempre una plataforma frágil, incluso tras el fin de la guerra fna. Si en el futuro se producía una crisis en la que una potencia con derecho a veto se opusiera a la acción» el Consejo de Seguridad ha­ ría muy poco. Si se producía en un plano de disputa distinto (es de­ cir. inferior), el Consejo valoraría cómo responder. La geografía desempeñaría con frecuencia un papel tan importante como el de­ recho internacional: ¿estaba el conflicto cerca de casa o en un lugar remoto? Al fin y al cabo, aparte de Estados Unidos, ninguno de los demás miembros permanentes o grandes potencias regionales que reivindicaban un escaño permanente en el Consejo, como India o 100

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Brasil, contaban con el «empuje» ni con la potencia de fuego que les permitiera actuar con éxito en el extremo opuesto del planeta. Por consiguiente, si estallaban conflictos lejanos pero de proporciones considerables, habría sido imprudente insistir en la imposición agre­ siva y generalizada de la paz como política habitual. Si el conflicto era una guerra civil a pequeña escala, se emplearía a los diplomáticos de la ONU para que negociaran una paz, y a continuación quizá po­ drían intervenir los cascos azules encargados de mantener la paz. Pero ¿por qué comprometerse a ciegas de antemano? Pese a este tipo de cautelas, la operación contra Irak había su­ puesto indudablemente una victoria para el sistema de seguridad de la ONU (sobre todo en opinión de los estadounidenses), para la imagen del propio Consejo de Seguridad, para los creadores de la Carta y para el imperio de la ley; ni siquiera el hecho de que Saddam Hussein conservara el poder en Bagdad durante otra década podía restarle méritos a ello. Si este hubiera sido el fin de las opera­ ciones de imposición y mantenimiento de la paz en la década de 1990, los funcionarios de la ONU y sus partidarios exteriores habrían con­ templado el fin de siglo con satisfacción. Sin embargo, justamente cuando este clásico caso de resolución y acción del Consejo de Se­ guridad estaba llegando a su fin, algunos retos muy diferentes y mu­ cho más difíciles afloraron para sacudir hasta la raíz el sistema de las Naciones Unidas y plantear una pregunta aún más importante sobre la capacidad que tenía la organización mundial de satisfacer los no­ bles objetivos que la Carta formulaba para la humanidad. Esos retos fueron el repentino estallido de guerras civiles, de violencia étnica y religiosa, las violaciones masivas de los derechos humanos, las descomposiciones de la autoridad y las emergencias humanitarias producidas a principios de la década de 1990. Las exi­ gencias prácticas y operativas que estos muchos conflictos plantea­ ron a la capacidad de mantenimiento de la paz de la ONU se anali­ zan con detalle en el próximo capítulo; ahora nos ocuparemos de lo que significaron para el Consejo de Seguridad y el secretario gene­ ral. Mientras los miembros del Consejo escuchaban consternados y se enteraban del desarrollo de las tragedias de Yugoslavia, Haití, So­ malia, Africa central, el Cáucaso y otra docena de lugares más, solo

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podían concluir, por irónico que resulte, que la reciente crisis de Irak era en realidad muy simple comparada con todo esto. ¿Porqué las múltiples crisis de la década de 1990 planteaban una amenaza tan grave para el sistema de la ONU? En primer lugar, el tipo de caos interno y desintegración del tejido social en lugares como Haití y Somalia sencillamente no estaba previsto en absoluto en la Carta. Como hemos visto, claro que había habido determina­ das crisis anteriores, como la del Congo en 1960, que proporciona­ ban pistas para una acción de la ONU, aun cuando esa analogía no sirviera de nada si literalmente no habia ningún gobierno con el que pudieran trabajar los organismos mundiales. En segundo lugar, hubo demasiadas llamadas solicitando ayuda de h ONU en un período demasiado corto. Así, comprender ple­ namente cada crisis y decidir después qué hacer con ella era prácti­ camente imposible cuando el Consejo de Seguridad hacía frente uno tras otro a algún tema apremiante: Camboya, Ruanda, Mo­ zambique, Haití, Kosovo, etcétera. Sin embargo, el apremio por ac­ tuar se vio alimentado por las clamorosas necesidades de tantos seres humanos y por el no menos importante hecho de que los medios de comunicación de todo el mundo ponían a diario estas tragedias en conocimiento del público en general. Si el Consejo de Seguridad hubiera comprendido y abordado correctamente la cuarta parte de estos casos, habría constituido una hazaña sobresaliente de la organi­ zación: abordarlos todos, aun cuando se hiciera de forma moderada­ mente adecuada, era inconcebible. Pero la Carta los obligaba a ello, y era lo que los parlamentarios, los votantes y, naturalmente, las co­ munidades angustiadas esperaban que asumieran. En tercer lugar, los recursos para ejecutar las muchas órdenes del Consejo de Seguridad eran completamente inadecuados. Claro que era una buena noticia que el Consejo trabajara estrechamente y a diario sin los agrios enfrentamientos del período de la guerra fría. Solo alguna vez (por ejemplo, en relación con el malestar ruso por las iniciativas contra Serbia a principios de la década de 1990) surgió la posibilidad de que se produjera un veto. Y ninguno de los cinco miembros permanentes tuvo motivos ulteriores en Africa, donde se estaban desarrollando la mayor de las tragedias. Alcanzar un acuerdo

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para autorizar una nueva operación de la ONU era todavía un asun­ to lento, y los contingentes de paz y ayuda humanitaria solían llegar una vez que ya estaba hecho el daño más importante; pero la mayo­ ría de las decisiones originaron pocas tensiones entre las grandes po­ tencias. El problema era que, al no disponer de un Comité de Esta­ do Mayor ni de fuerzas destacadas pertenecientes a los estados miembros, todo despliegue debía organizarse desde cero. Estaba muy bien que el Consejo autorizara una nueva operación en un de­ terminado lugar del inundo, pero se dejaba al desafortunado secre­ tario general que visitara a los miembros de la ONU, gorra en mano, pidiéndoles que contribuyeran con soldados, fuerzas policia­ les, administradores, apoyo logístico y abastecimiento alimentario. Algunos miembros aportarían de buena gana fuerzas para distribuir alimentos en Africa central, pero se negarían a que sus tropas fueran destacadas entre serbios y croatas en Bosnia. Algunos países ofrece­ rían tropas para el mantenimiento de la paz. pero rehusarían impo­ nerla de forma coercitiva. Cada misión comportaba una combina­ ción nueva y diferente de naciones colaboradoras, pero muchas de ellas carecían incluso de verdadera capacidad y necesitaban apoyo militar y económico antes de poder intervenir. Inevitablemente, esa distancia entre las promesas y el cumplimiento de las mismas no ha­ cía sino dañar la reputación del Consejo de Seguridad y proporcio­ nar munición nueva a quienes se oponían a la ampliación de las ac­ tividades de la ONU. Por último» estaban los crecientes costes de toda esta actividad. El presupuesto para el mantenimiento de la paz era siempre inde­ pendiente, y se estimaba de diferente modo, del presupuesto gene­ ral de la ONU. Si ya era difícil convencer a todos los países de que pagaran los costes de funcionamiento ordinarios del organismo mundial, hallar la financiación necesaria para cada acción de mante­ nimiento de la paz suponía un reto tremendo. En 1993, y por pri­ mera vez en su historia, los costes del mantenimiento de la paz eran entre dos y tres veces superiores al presupuesto ordinario anual de la ONU para el conjunto de la organización. Esta carga adicional re­ cayó más sobre los hombros de los cinco miembros permanentes con más peso que sobre los de los miembros más pobres y desfavo­

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recidos (como no podía ser de otra manera, puesto que eran prin­ * cipalmente ellos quienes autorizaban el inicio de las misiones). Pero no todo el mundo lo entendía así, y el problema se acentuó a causa del giro a la derecha del Congreso de Estados Unidos a fina­ les de 1994 y de la exigencia de este último de que se renegociara la contribución estadounidense (de aproximadamente el 28 por ciento del presupuesto de mantenimiento de la paz). Con independencia de lo que opinara de esta demanda la gente de la ¿poca (tenía cierta lógica fiscal, pero los políticos que reclamaron el reajuste hicieron gala de una dureza y una soma indebidas hacia el organismo mun­ dial), dejaba a la Secretaría tiritando, hacía pedazos las finanzas y las competencias de la ONU, y aterraba y enojaba a muchos otros esta­ dos miembros ante la aspereza de la exhibición de poder del Con­ greso estadounidense. El resultado de todo esto fue que, a mediados de la década de 1990, las Naciones Unidas estaban deformándose por la presión? Como veremos más adelante, hubo algunos éxitos inadvertidos en medio de esta crisis de múltiples facetas. Pero el hecho insoslayable era que en 1995 o 1996 el organismo mundial se había agotado. Las afortu­ nadas «coaliciones de países serviciales» que se habían sumado con entusiasmo a las primeras misiones de pacificación, se quejaban de la fatiga del donante unos cuantos años después; pagar todas estas operaciones y, aún más, volver a proporcionar contingentes para cada nueva crisis agotaba la paciencia hasta de los estados miembros más leales. Y la triple catástrofe de Somalia, Ruanda-Burundi y Bos­ nia durante mediados de la década de 1990 no solo había sembrado negras nubes acerca de las competencias de la ONU, sino que tam­ bién había desencadenado problemas delicados acerca de la sobera­ nía, la responsabilidad y la imparcialidad. ¿Cuáles deberían ser las orientaciones del Consejo de Seguridad cuando los estados miem­ bros se desmoronaran y la Carta no proporcionara ningún principio de acción? ¿Acaso no se excedía en sus atribuciones al autorizar tan­ * Aunque a China y a una Rusia económicamente débil tras el desmorona­ miento de la Unión Soviética se les asignó una cuota inferior debido a su bajo pro­

ducto interior bruto (PIB) per cápita.

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tas intervenciones y esperar después que las naciones no pertene­ cientes al Consejo, que no habían tomado parle en la toma de deci­ siones, atendieran una y otra vez las peticiones de ayuda del secreta­ rio general? Y si, por ejemplo, un país como India contribuía en las misiones de pacificación o imposición de paz de la ONU más que la mayoría de las naciones, ¿por qué no debería contar con un escaño permanente en el Consejo de Seguridad? A medida que se iba aproximando el cincuenta aniversario del organismo mundial, cada vez había más demandas de reforma y cam­ bio. En medio de todos estos acalorados debates, ningún otro asunto era más polémico que el de la reforma del propio Consejo de Segu­ ridad: su composición, sus poderes y su forma de proceder. Y los de­ sacuerdos mas profundos giraban en tomo a los asuntos gemelos del veto y de los cinco países que tenían derecho a esgrimirlo. Era conveniente e importante que el organismo mundial revisa­ ra sus propias estructuras ahora que habían pasado cincuenta años y la organización había cambiado tanto; en opinión de muchos críti­ cos, era por suerte un tiempo ya pasado. Japón y Alemania, los ene­ migos de la Gran Alianza medio siglo atrás (y a los que la Carta to­ davía se refería en el artículo 53, como «estados enemigos»), eran ahora el segundo y tercer máximos contribuyentes a) presupuesto de la ONU y consideraban que tenían derecho a un escaño permanen­ te. Pero las mayores quejas sobre la situación existente procedían, con toda la razón, de los países del mundo en vías de desarrollo, so­ bre todo de los más grandes, como India, Brasil y México. Que las cinco potencias vencedoras de 1945 poseyeran todavía sus privile­ gios especiales les parecía desde hacía mucho tiempo un anacronis­ mo, especialmente dada la reducida extensión mundial de Gran Bre­ taña y Francia. Aquello no era tan enojoso cuando la guerra fría había paralizado la capacidad del Consejo de Seguridad de hacer gran cosa, pero ahora que la ONU había pasado a su fase de activi­ dad desenfrenada posterior a 1990, la configuración actual era mu­ cho menos tolerable. Y lo era sobre todo porque, aparte de las ope­ raciones en los Balcanes y de las nuevas tentativas de misiones en zonas de la antigua URSS, todas las decisiones del Consejo de Se­ guridad sobre la intervención (o no intervención) afectaban a países

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del Sur. Desde el punco de visca de Nueva Delhi o Brasilia, la idea de incorporar al Consejo de Seguridad más estados ricos como Ja­ pón y Alemania y ninguno del mundo en vías de desarrollo era sen­ cillamente otro insulto más. A menos que las cosas se modificaran, y de forma espectacular, la autoridad del Consejo y el respeto que despertaba en la mentalidad de gran parte del mundo se verían más debilitados. Pero ¿cómo iban a modificarse exactamente? Como veremos cuando expongamos la reforma del Consejo de Seguridad en el úl­ timo capitulo de este libro, todas las propuestas de cambio suscitaban de inmediato discrepancias sustanciales, incluso entre aquellos países en vías de desarrollo ansiosos por modificar el sistema existente. Ha­ ber modificado esta estructura en la época de menor actividad hu­ biera exigido un juicio salomónico que resultara inteligente, persua­ sivo y aceptable para todas las partes. Es difícil de imaginar, incluso hoy día, qué supondría eso; realizar una reforma estructural durante las crisis de mediados de la década de 1990 era imposible. El orga­ nismo mundial era único e irreemplazable, pero se había fraguado en circunstancias que lo volvían anticuado, aun siendo todavía cen­ tral para el sistema internacional de cincuenta años después. Valiosas comisiones externas y comités de la Asamblea General de reciente creación trabajaban en vano.10 Desde el exterior de sus muros, los críticos solicitaban una «limpieza del corral» y los congresistas conti­ nuaban negándose a votar partidas económicas para satisfacer la cuo­ ta estimada de Estados Unidos. Las peticiones de «reforma» aumen­ taban, pero esa palabra significaba cosas diferentes para los distintos países, ONG e individuos. Las ideas del senador Jesse Helms acerca de reducir la ONU tenían poco en común con el afín del gobier­ no de India por obtener un escaño permanente en el Consejo de Se­ guridad. En resumen, el momento no era el adecuado. Otras propuestas incluso más modestas, como incorporar al Consejo unos cuantos miembros no permanentes adicionales, no fueron planteadas; ni tam­ poco ninguna idea para resucitar el Comité de Estado Mayor, ni la propuesta aún más asombrosa de Brian Urquhart y otros de crear un ejército permanente de la ONU a las órdenes del Consejo. Las inno­ 106

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vadoras propuestas de financiación de mediados de la década de 1990, como gravar con un pequeño impuesto las transacciones internacio­ nales para financiar las operaciones de la ONU, quedaron en el ca­ mino debido a la resistencia de los republicanos estadounidenses. En cuestión de unos pocos años, las esperanzas y los planes para fortale­ cer el organismo mundial y aproximarlo a los objetivos de la Carta se habían desvanecido, no por completo pero sí de forma sustancial. Quizá no era tan terrible como pensaban los intemacionalistas en aquella época. Exigir que las Naciones Unidas modificaran su cons­ titución de forma profunda e importante en la misma época en que batallaban con dieciocho misiones de pacificación e imposición de la paz, atravesaban por una crisis presupuestaria y mantenían reiteradas disputas con su miembro más poderoso, era quizá invitar a su desin­ tegración y derrumbamiento. Hacían falta tiempo para respirar y medidas menos ambiciosas y polémicas. Este era sin duda el sentido que tenía reemplazar como secreta­ rio general a Bou tros Boutros-Ghali por Kofi Annan. Ambos esta­ ban entregados al organismo mundial, pero este último parecía do­ tado de más astucia política y podía llevarse bien con los espinosos políticos estadounidenses, restablecer la moral del personal y actuar a un ritmo menos frenético. Conjuntamente con el Consejo de Se­ guridad, su oficina puso fin a algunas misiones y adelantó con mu­ cha prudencia otras nuevas; le favorecieron éxitos como el de con­ seguir gestionar paso a paso la transición de Timor Oriental a la independencia a partir de 1999. Las medidas prácticas para adelan­ tarse y atajar crisis, así como para fomentar las labores de reconstruc­ ción tras un conflicto, confirieron a la ONU una apariencia más competente, y el ánimo político estadounidense se tomó menos hostil. El secretario general era plenamente consciente de la espan­ tosa y creciente brecha entre las necesidades del mundo y sus recur­ sos, y reconoció la atemperada voluntad de ayudar de los estados miembros más ricos. Pero tampoco veía ningún sentido en adoctri­ narlos; era mucho mejor propugnar una política de educación pau­ sada. Todavía había muchas misiones sobre el terreno, además de aquellos problemas que se cocían lentamente entre estados y que se negaban a desaparecer: el irregular proceso de paz palestino-israelí, 107

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la eterna disputa entre India y Pakistán acerca de Cachemira, la ame­ naza constante de Saddam Hussein y, junto a todos ellos, la erupción de nuevas matanzas en Africa (Congo, Sierra Leona). Por consiguiente, la mayoría de los miembros del Consejo de Seguridad entraron en el siglo xxi con un ánimo cauteloso, por no decir escarmentados. Las ideas de cambio de mayor envergadura ya no resultaban atractivas, si es que lo habían sido en algún momento para el P5. El énfasis recaía ahora sobre la vertiente práctica, no so­ bre la teoría, que ayudara a que el gobierno estadounidense conven­ ciera al Congreso para restaurar el pago de su cuota completa de los gastos del organismo mundial. En el Consejo había diferencias de enfoque y de opinión acerca, por ejemplo, de Palestina o de cómo tratar a Irak, pero en términos generales funcionaba sin asperezas. Aunque, como ya hemos mencionado con anterioridad, la ONU todavía se enfrentaba a un volumen importante de conflictos regio­ nales, su número y su gravedad había disminuido desde los tiempos de crisis de mediados de la década de 1990. Pese a todas las distrac­ ciones, Annan parecía obtener cada vez más éxitos a la hora de lla­ mar la atención sobre África, el continente que se enfrentaba a la mayor concatenación de retos, y en lograr que la opinión pública reconociera que los esfuerzos para ayudar a las sociedades africanas debían ir acompañados no solo de recursos sustanciales, sino sobre todo de una labor colectiva inteligente por parte de todos los miem­ bros de la ONU, además de las ONG, las iglesias y las empresas mul­ tinacionales. Según esta perspectiva holística y más amplia, el Con­ sejo de Seguridad no es sino uno de los actores; sin duda un actor vital, porque todas las comunidades necesitan sus vigilantes noctur­ nos y sus policías, pero es necesario mucho más para que la comu­ nidad mundial esté satisfecha y sea próspera. En este escenario relativamente más calmado se estrellaron los pilotos suicidas de Al-Qaeda el 11 de septiembre de 2001, y rápida­ mente se tomó conciencia de que el mundo había descubierto, con toda gravedad, una forma de amenaza para la seguridad diferente de la que procedía de los estados transgresores. Dada la atrocidad del golpe sufrido por Nueva York y la consecuencia de que nadie esta­ ba a salvo de algo similar (la mañana en que se produjeron los ata­ 108

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ques el propio edificio de las Naciones Unidas fue desalojado, por temor a que existieran más planes suicidas), unto el Consejo de Se­ guridad como la Asamblea General se apresuraron, por supuesto, a manifiestar su solidaridad y unirse a la lucha contra el terrorismo. Las acciones que siguieron a los ataques de Al-Qaeda recogen adecuadamente la naturaleza multidimensional que ha adoptado el sistema internacional a principios del siglo xxl Muchas de ellas no fueron necesariamente obra del propio organismo mundial, pero in­ dicaban que existia algo similar a una comunidad global. Se pro­ dujo una impresionante cooperación entre bancos centrales, fuerzas policiales y servicios de seguridad de todas partes, como respuesta a las peticiones directas de Washington, para congelar todos los acti­ vos relacionados con organizaciones terroristas y detener a células locales. Los países que combatían a los terroristas de su propio terri­ torio o a los movimientos revolucionarios que empleaban el terror como una más de sus herramientas, se dieron cuenta de que tenían mucho más en común de lo que pensaban anteriormente. Pero estas respuestas también dieron lugar a consecuencias mu­ cho más cuestionables para las Naciones Unidas y supusieron un reto para ese enfoque holístico de los problemas del mundo men­ cionado pocos párrafos más arriba. Si había que reajustar y reorien­ tar el organismo internacional para emprender una cruzada contra el terrorismo allí donde acechara (una aplastante adición a las atribu­ ciones de la Carta original), entonces, cualquier estado miembro que eliminara a los disidentes intemos, como, por ejemplo, a los grupos étnicos escindidos, podía caer en la tentación de justificar sus acciones describiendo a la oposición bajo esa misma rúbrica. Lleva­ do hasta un extremo demasiado lejano, y empleado con cinismo, esto debilitaría aún más un régimen internacional de derechos hu­ manos para el que ya era difícil abordar las muchas violaciones y transgresiones del momento. A los defensores de la ONU también les preocupaba la naturaleza de la misión militar de los meses poste­ riores contra las fuerzas talibanes y de Al-Qaeda en Afganistán. Cualquiera podía ver, y la Casa Blanca estaba feliz de proclamarlo, que esta era una operación abrumadoramente estadounidense, más incluso de lo que lo habían sido la guerra del Golfo y la guerra de 109

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Corea; las pequeñas contribuciones de otras naciones y la retórica pública gubernamental acerca de la alianza mundial contra el terror no podían ocultar el hecho de que se trataba de otra operación diri­ gida por el Pentágono obedeciendo las órdenes del presidente. Des­ de 1950, la inmensa mayoría de las acciones militares estadouni­ denses, o bien no fueron sancionadas en absoluto por el Consejo de Seguridad (Vietnam, América Central) o bien fueron operaciones «subcontratadas» respecto de las cuales el Consejo pensaba que no recaían verdaderamente dentro de su ámbito (Corea, la guerra del Golfo, Mogadiscio, Afganistán). Las grandes potencias suelen ser creaciones obstinadas y exigentes, pero en el amanecer del siglo xxi no era agradable para los intemacionalistas liberales pensar que el principal órgano de seguridad de la ONU pudiera convertirse en un mero sello de caucho de su miembro mas poderoso y autoritario, so­ bre todo cuando Estados Unidos parece estar acumulando una lista de estados transgresores y regímenes malvados para posibles trata­ mientos en el futuro. Un año después, aquellos temores liberales se plasmaron en la decisión de la Casa Blanca de derrocar a Saddam Hussein, lo cual di­ fícilmente podía calificarse de un acto de «legítima defensa» ni si­ quiera «estirando» de algún modo el artículo 51 de la Carta. Las dis­ putas del Consejo de Seguridad acerca de entrar en guerra con Irak en 2002-2003 revelaron, con mayor énfasis aún, el problema espe­ cial de si Estados Unidos podía ajustarse al sistema y cómo lo haría. Para los críticos antiestadounidenses de Francia, Alemania y muchas otras partes del mundo, este parecía un problema tan grave como el del propio terrorismo. ¿Cómo iba a tratar el Parlamento de la Hu­ manidad a una única nación autoritaria que en 2003 gastaba en ar­ mamento tanto como el resto del mundo junto? Irónicamente, el debate sobre los privilegios de los cinco miembros permanentes es­ taba ahora ensombrecido por el intenso debate internacional acerca de la posición única y monopolar que Estados Unidos ocupaba en el sistema de los estados. El desafío había estado presente desde 1945, cuando Estados Unidos casi se acercó a producir la mitad de la pro­ ducción total del mundo; pero en aquella época Estados Unidos contaba con un liderazgo político que, por lo general, estaba dis-

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puesto a refrenar para apartarse del unilateralismo y depositaba gran­ des esperanzas en la reforma del sistema internacional. Más de medio siglo después, el punto muerto en el Consejo de Seguridad demos­ traba que esos sentimientos multilateralistas habían disminuido, tanto en Washington como a lo largo y ancho del interior de Estados Uni­ dos. También revelaba que el gobierno estadounidense podía hacer literalmente lo que quisiera si estaba respaldado por el Congreso. Sin embargo, en otros aspectos las disputas internas del Consejo de Seguridad acerca de Irak no resultaban en modo alguno nuevas para cualquiera que estuviera familiarizado con los duros enfrenta­ mientos de la década de 1960, y por tanto no deberían haberse con­ siderado tan sorprendentes. Francia insistía, una vez más, en su de­ recho constitucional al veto a menos que la acción militar propuesta por Washington contra Irak se produjera bajo el estrecho control del Consejo; y Estados Unidos, perdiendo la paciencia ante el hecho de que Saddam Hussein había desafiado diecisiete resoluciones anterio­ res, decidió dar un paso adelante sin que hubiera otra más que lo au­ torizara explícitamente. El tono de mutuo menosprecio entre París y Washington era lamentable, a menudo juvenil, pero en todo caso podía sostenerse que el sistema funcionaba, puesto que las potencias con derecho a veto siempre eran diferentes de las demás. Y la ima­ gen del primer ministro Tony Blair volando de un lado al otro del Atlántico haciendo esfuerzos agotadores por obtener un acuerdo re­ cordaba un tanto a similares políticas británicas de 1943-1945, du­ rante la crisis cubana de los misiles o la guerra de Vietnam; tratar de encontrar un modo de impedir que Estados Unidos abandonara de­ finitivamente el corral. Quienes en aquella época afirmaban que las Naciones Unidas habían «fracasado», se equivocaban. Lo que había sucedido era que uno de los mecanismos de corte del circuito (fusi­ bles) incorporados al sistema de 1945 se había disparado. Esto no pretende restar importancia a la rabia y a los prejuicios de tantos es­ tadounidenses en una época en que suponían, inexactamente, que podían esperar solidaridad mundial. Tampoco significa desechar el in­ menso pesimismo que se vivía tanto en círculos favorables a la ONU como en muchos gobiernos extranjeros cuando contemplaban cómo empeoraban las discrepancias en el Consejo de Seguridad y se preo-

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cupaban después por las consecuencias a más largo plazo. En última instancia, la organización mundial descansa sobre la confianza gene­ ralizada de los pueblos y los gobiernos, tanto el estadounidense como todos los demás, en que puede hacer el bien público interna­ cional; si esa creencia flaquea, las ganas de adoptar soluciones egoís­ tas están llamadas a incrementarse. Todo esto dejó al Consejo de Seguridad ante múltiples encruci­ jadas y afrontando una agenda muy heterogénea. Como hemos se­ ñalado con anterioridad, todavía tenía que abordar cuestiones de seguridad internacional muy persistentes en otros lugares de Oriente Próximo, el sudeste de Asia y los Balcanes. Se estaba viendo involu­ crado en obligaciones de observación y supervisión de elecciones en Asia central y en todo un proceso de construcción de un estado en una despedazada Afganistán. Además, en Africa central y occiden­ tal se estaban presentando, o sencillamente consumiendo, desafíos enormes, como en Sudán. Se trataba de una larga lista, y aun así su miembro más poderoso insistía en que determinados asuntos 0a guerra contra el terror y la campaña de Irak) debían recibir atención prioritaria, o de lo contrario Washington se comprometería única­ mente de forma selectiva con las Naciones Unidas. Cada uno de es­ tos asuntos ofrecía motivos para detenerse, y en muy pocos de ellos podían los estados miembros o la Oficina del Secretario General re­ currir a la Carta para orientarse. Algunas demandas de acción ame­ nazaban con chocar con otras, si no en sentido físico directo, al me­ nos sí porque competían por los recursos y la atención: por ejemplo, la creciente preocupación por las violaciones masivas de los dere­ chos humanos en Sudán podían quedar ensombrecidas por la caza de células de Al-Qaeda. Finalmente, la úlcera de Irak volvió a obsesio­ nar y debilitar a la organización mundial en otro sentido más cuan­ do afloraron los detalles de la corrupción originada por el programa «petróleo por alimentos», que había sido autorizado por el Consejo de Seguridad. Así pues, este era un mundo muy distinto del existente cuando en 1946 se reunió por primera vez el Consejo. No obstante, aparte del aumento del número de miembros con carácter rotatorio en 1966, seguía existiendo el mismo viejo Consejo de Seguridad con su forma 112

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exterior y sus miembros privilegiados. Establecer de un modo satis­ factorio la relación de los cinco miembros permanentes con el resto de los miembros continuaba siendo un asunto peliagudo, tan pelia­ gudo que, cuando se planteó la cuestión de establecer nuevas poten­ cias con derecho a veto en las negociaciones intergubemamentales con motivo del sexagésimo aniversario de la ONU (en el verano y el otoño de 2005), quedó rápidamente al margen. Todos podían reco­ nocer que, al cabo de seis décadas de luchar contra todos los desafíos a la paz internacional, y con un registro desigual de éxitos y fracasos, el Consejo de Seguridad había transformado mucho mas sus métodos y sus enfoques que sus estructuras. Con un mundo todavía tremen­ damente asolado por «el azote de la guerra * y la amenaza de que los conflictos internos y entre estados se convirtieran en hostilidades abiertas, y con las grandes potencias decididas a desempeñar las fun­ ciones más preeminentes en la escena mundial, todavía era muy ne­ cesaria una instancia como el Consejo de Seguridad de la ONU. Aun así, ¿es el Consejo existente, ultracongelado en el tiempo y tan a me­ nudo dividido, el organismo adecuado para promover la auténtica se­ guridad internacional para todos? Hay pocos que lo consideren así. En todo caso, ¿puede enmendarse el sistema de 1945 sin que sufra graves perturbaciones, guerras y la remodelación del orden mundial? También hay pocos que lo piensen. De manera que todos vivimos, nos guste o no, en medio de este gigantesco acertijo. Todo el mun­ do coincide en que la estructura actual está viciada; pero el consenso acerca de cómo reformarla continúa fuera de nuestro alcance.

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Mantener la paz y declarar la guerra De todas las imágenes e ideas que tenemos de las Naciones Unidas, la más familiar es sin duda una: los soldados con cascos azules patru­ llando una zona de alto el fuego, distribuyendo alimentos a ciuda­ danos desplazados y protegiendo colegios electorales. Cuando fun­ ciona bien, y hay muchos ejemplos de ello, es quizá una de las expresiones más nobles de nuestra común humanidad y un testimo­ nio del progreso humano. Pese a las atroces locuras y fechorías de los siglos anteriores, hemos avanzado. Vale la pena señalar, por ejemplo, que hace unos cuatrocientos años soldados suecos, daneses, italianos y franceses (entre otros muchos) asolaron y devastaron Europa a su paso; por el contrario, durante los últimos cincuenta años han esta­ do enviando contingentes de paz a todas partes, desde el Congo has­ ta Oriente Próximo. Sin duda, no todas las sociedades actuales os­ tentan el mismo grado de conciencia global ni podrían de hecho ofrecer contingentes, pero hay bastantes países que contribuyen de forma habitual en las misiones de paz para hacer de este un nuevo e importante rasgo de nuestro paisaje internacional posteriora 1945. Y, sin embargo, lo más asombroso es que la Carta de la ONU no hace mención alguna de la palabra «pacificación» ni ofrece orienta­ ción alguna acerca de esta forma de acción colectiva. Aquí tenemos el primer ejemplo de flexibilidad y evolución en la historia de cómo gobiernos e individuos diferentes han interpretado, y reinventado» las normas originales a la luz de acontecimientos imprevistos y acucian­ tes. Esta es también, con demasiada frecuencia, una historia de cala­ midades aterradoras y errores atroces, de fracasos tanto a la hora de 114

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anticiparse como de responder a tiempo, de doctrinas abiertamente ambiciosas y recursos inadecuados. Pero también es una historia del aprendizaje de cómo hacer trabajar a la organización internacional para que impida conflictos o, si ello no es posible, ayude a las socie­ dades en combate cuando más lo necesitan.1 Las razones por las que la pacificación, o al menos nuestro actual concepto de pacificación, está ausente de la Carta están claras a fecha de hoy. En 1945, el término significaba mantener la paz entre nacio­ nes y vigilar a aquellas que amenazaban a sus vecinos o a otros países más lejanos. El sistema en su conjunto estaba orientado a detener este tipo de agresiones transfronterizas. Por tanto, no tenía nada que ver con lo que sucediera en el interior de los estados miembros, como al­ guna región determinada que luchara por su independencia y busca­ ra quizá ayuda exterior, ni con guerras civiles entre grupos étnicos y religiosos. No se autorizaba la intervención de la ONU en los asun­ tos intemos de ningún estado, ni se exigía a los miembros que se so­ metieran a dicha jurisdicción. Esta ha sido desde entonces b salva­ guarda de los estados transgresores o que atravesaban situaciones embarazosas. Quizá también haya evitado que nuestro sistema inter­ nacional impulse a determinadas grandes potencias, criticadas por sus violaciones de los derechos humanos, a abandonar esta frágil cons­ trucción.. Como es lógico, las tensiones persisten: es sencillamente imposible que la organización mundial proporcione paz y seguridad a todos y, sin embargo, no intervenga contra un estado soberano cuando se quebrantan esos derechos básicos en su territorio. Recordemos que en 1945 solo existían cincuenta estados que pudieran suscribir la Carta y desempeñar su función como miem­ bros de la ONU: el resto del mundo estaba compuesto por enemi­ gos conquistados, neutrales sospechosos (España, irlanda y simila­ res), neutrales claros (Suiza), países que atravesaban por una guerra civil (Grecia) y, sobre todo, las muchas posesiones coloniales euro­ peas en Africa, Asia, el Pacífico y el Caribe. La condición y perspec­ tivas de estas últimas se recogían en los capítulos de la Carta dedica­ dos a la administración fiduciaria, que auguraba la independencia final de los estados colonizados. Pero, a excepción del subcontinen­ te indio y quizá uno o dos lugares más, de pocos de ellos se espera­

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ba que atravesaran por las dramáticas descolonizaciones que se pro­ ducirían en los veinticinco años posteriores. Los británicos vieron desplazarse el centro estratégico de su imperio oriental desde India a Oriente Próximo y el nordeste de Africa, los franceses estaban preo­ cupados por reafirmar su régimen imperial, y las colonias portugue­ sas y españolas parecían moribundas. Muchos contemporáneos ha­ blaban de ello diciendo que faltaba otro siglo para que Africa se independizara. Sin embargo, a diferencia del período 1918-1923» cuando los temores generalizados de que aquello se produjera se apaciguaron o desaparecieron, en esta ocasión el mundo había quedado realmen­ te transformado por la guerra. Las potencias coloniales eran decidi­ damente mas débiles y sus poblaciones volvían la vista hacia los asuntos internos; el impacto de las ideas sobre la libertad y la de­ mocracia había calado mucho más profundamente en los territorios dependientes, a menudo con el regreso de los soldados africanos y caribeños procedentes de las campañas en ultramar. Pero, a pesar de que el lenguaje de la Carta quería preparar a los territorios carentes de autogobierno para su futura independencia, se hacía poco más; o tal vez podríamos decir, con más generosidad, que los recursos destinados al desarrollo económico y la educación política eran ab­ solutamente inadecuados para hacer frente a las necesidades reales. Además, todo esto se agravaba con el hecho innegable de que mu­ chos de estos territorios coloniales poseían fronteras artificiales que habían dividido a algunos pueblos y habían reunido a grupos étni­ cos distintos en conglomerados en los que imperaban la agitación y la desconfianza mutua. Cuando estas unidades territoriales alcanza­ ron la independencia formal, una serie de ellas serían estados con gobiernos débiles, recursos humanos inadecuados y fronteras poco firmes, por lo que era probable que sus costuras reventaran. Así, irónicamente, la descolonización originó la demanda de un tipo de pacificación que en realidad no se había previsto. Para encontrar un presagio de lo que sucedería en otras partes, bastaba con echar un vistazo a las matanzas ocurridas con motivo de la separación de In­ dia y Pakistán en 1947-1948 o al desplazamiento masivo de palesti­ nos tras la primera guerra árabe-israelí en aquella misma época. 116

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La vuelta de tuerca fue que, como señalábamos en el capítulo anterior» ni el Comité de Estado Mayor ni la propuesta de estable­ cer bases militares de la ONU habían llegado a concretarse. Quizá ambos olían tanto a dominio del «Primer Mundo» o a neocolonialismo que los nuevos países en vías de desarrollo los habrían consi­ derado en todo caso indignos de confianza. Pero el hecho de que las bases y sus destacamentos no existieran, y de que el Comité de Es­ tado Mayor no funcionara como se había planeado, suponía que el Consejo de Seguridad y la Asamblea General no disponían de he­ rramientas cuando se presentó el primer desafio. Por tanto, ios primeros esfuerzos de pacificación realizados por la organización mundial fueron limitados, superficiales y explorato­ rios. Dadas las limitaciones que acabamos de exponer, simplemente no podían tener otro carácter que no fuera provisional. De hecho, algunas de las primeras medidas autorizadas por la ONU no eran más que misiones temporales de «observación de paz» a finales de la década de 1940, como las establecidas por la Asamblea General para que se desplegaran en las fronteras de Grecia durante la guerra civil de aquel país (pero no en el interior de Grecia, debido al veto so­ viético en el Consejo de Seguridad) o el grupo de observación que supervisó la retirada de las fuerzas holandesas de Indonesia. Algo más sustanciales fueron los equipos de observadores milita­ res enviados para controlar la tregua posterior a la guerra árabe-is­ raelí de 1948 (ONUVT) * y una misión paralela de observación y verificación enviada a Cachemira tras el alto el fuego indo-paquista­ ní de 1949 (UNMOG1P). Se trató de movimientos alentadores. Tanto la Asamblea General como el Consejo de Seguridad estaban empezando a valorar que este tipo de operaciones serían concomi­ tantes para cualquier esfuerzo de mediación de la ONU entre las

* A medida que avancemos en este capítulo, quedará cada vez más patente el gusto de la ONU por los acrónimos para referirse a sus organismos y. sobre todo,

sus misiones de paz. UNTSO son las siglas en inglés de United Natíons Truce Su­ pervisión Organization. de 1948 (ONUVT. Organismo de las Naciones Unidas

para la Vigilancia de la Tregua). Los lectores pueden disfrutar averiguando cómo y por qué se acuñaron los muchos otros acrónimos en inglés.

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partes en disputa y que podrían prolongarse un buen período de tiempo. Ademas, estas acciones sentaron el precedente de nombrar un representante especial por su distinción y experiencia; en el caso de la misión de la ONU en Oriente Próximo, el «mediador» fue un excepcional diplomático sueco, el conde Folke Bemadotte, y des­ pués (tras morir asesinado por el grupo Stem) el propio Ralph Bunche. Los países que aportaban fuerzas obtuvieron sus primeras y va­ liosas experiencias en este tipo de trabajo y formaron cuadros internacionales de pacificadores para crisis posteriores. De todos modos, las graves limitaciones de estas primeras misio­ nes fueron dolorosamente evidentes. Las unidades de la ONU iban desarmadas o solo con armamento ligero. No debían utilizar la fuer­ za salvo en defensa propia. Fueron objeto de ataques ocasionales contra sus destacamentos y sufrieron bajas. No podían impedir, por ejemplo, que un determinado grupo de palestinos lanzara un ataque nocturno sobre asentamientos judíos ni las consiguientes represalias transfronterizas israelíes. Con demasiada frecuencia solía darse el caso de que fueran acusados por ambos bandos de favorecer al ene­ migo, unto si se trataba de misiones de observación como de ope­ raciones globales de pacificación. Muy a menudo, las fuerzas de la ONU dependían de los gobiernos anfitriones en lo relativo al trans­ porte, los abastecimientos y las instalaciones para alojarse, lo cual las colocaba en situación de dependencia. Y si se reanudaban los com­ bates entre los países en disputa, su labor era mantenerse al margen, no tratar de impedirlos. Por consiguiente, en estas zonas los contin­ gentes de las Naciones Unidas no podían actuar como policías inter­ nacionales que exigieran a los púgiles locales que detuvieran los com­ bates o, de lo contrario, serían encarcelados. La bondad de este enfoque difería del de las acciones que al mismo tiempo desarrollaban los numerosos efectivos de la ONU en la península coreana. De he­ cho, costaba trabajo creer que ambos tipos de operaciones hubieran sido, técnicamente, autorizadas por la misma organización mundial. Como vimos en el capítulo anterior, la intervención en Corea fiie de hecho sui generis y no volvería a verse de nuevo hasta la gue­ rra del Golfo de 1991. Por tanto, fue a partir de aquellas otras ope­ raciones de mediación y misiones de alto el fuego, más reducidas y

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realizadas en territorios en disputa, como habría de aumentar la pa­ noplia de lo que, en términos generales, se entiende que es el co­ metido de pacificación de la ONU. Al cabo de una década adopta­ rían su forma moderna, en gran medida debido a un par de crisis internacionales de primer orden: el conflicto de Suez en 1956 y la guerra de secesión del Congo-Katanga entre los años 1960 y 1964. El precario Organismo para la Vigilancia de la Tregua ya estaba fracasando antes de la crisis de Suez; en 1955, las fuerzas egipcias e israelíes habían librado enfrentamientos en la franja de Gaza, e Israel había atacado posiciones fronterizas sirias. Pero los acontecimientos del año siguiente (la nacionalización del canal de Suez por parte de Gamal Abdel Nasser, la invasión israelí y la intervención militar anglofrancesa en Egipto) elevaron la temperatura, así como las exigen­ cias planteadas a la organización mundial, a cotas mucho más elevadas. También pusieron de manifiesto, de un modo aún más deprimente, lo que la ONU podía y no podía hacer. Con dos de los cinco miem­ bros permanentes involucrados de lleno en la lucha y dispuestos a utilizar el veto cuando fuera necesario, el Consejo de Seguridad es­ taba paralizado. La Asamblea General ciertamente estaba dispuesta a intervenir, pero sabía que una coerción colectiva sobre los miem­ bros del P5 no podía funcionar. Así, la resolución de la Asamblea (la número 998, de 4 de no­ viembre de 1956) fue un hito. Depositaba responsabilidades y com­ petencias inmensas sobre la oficina de Hammarskjold demandándole que creara una fuerza de pacificación de emergencia para la región. La FENU, que es como se llamó, quedaría bajo la dirección del se­ cretario general, y este nombraría comandante en jefe a un oficial neutral al que informarían las tropas sobre el terreno. A diferencia de las fuerzas de observación anteriores, la FENU interpondría un nú­ mero importante de pacificadores entre los contendientes. Así, a lo largo de la frontera egipcio-israelí y alrededor de toda la franja de Gaza habría una barrera física entre ambos bandos. Había comenza­ do una nueva era. Muy oportunamente, aquella fue la primera vez que los contingentes de la ONU llevaron los famosos cascos azules. Este nuevo sistema no estaba exento de problemas. Los acuerdos de pacificación debían ser al mismo tiempo consensuados y neutra -

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les. Sin el acuerdo de los gobiernos anfitriones y beligerantes, las fuerzas de la ONU no podrían estacionarse, y esos mismos gobier­ nos podían insistir en su marcha, como hizo Nasser, un tanto absur­ damente, antes de la guerra de 1967. En caso de que se produjeran incidentes, los pacificadores no podrían tomar parte en modo algu­ no en defensa de ningún bando aun cuando fueran testigos de que alguno de ellos obraba incorrectamente; a menos, claro esta, que el Consejo de Seguridad les atribuyera un mandato nuevo y muy dife­ rente. Esto habría de abochornar en reiteradas ocasiones a la organi­ zación mundial en futuros conflictos, en los que sus tropas trabaja­ ban bajo estas instrucciones generales de mantenerse al margen de los acontecimientos aun cuando se perpetraran atrocidades ante sus propios ojos. En las batallas de Oriente Próximo, es dudoso en cual­ quier caso que pudieran haber hecho gran cosa; se trataba de unida­ des dispersas y poco armadas que actuaban en medio de algunos de los ejércitos y fuerzas aereas más poderosos del mundo, destino este que tendrían que sufrir también muchas misiones posteriores. En segundo lugar, era penoso sin duda que, al cabo de once años de los acuerdos de San Francisco, el Consejo de Seguridad asumiera aquí un papel tan relativamente limitado, puesto que únicamente él gozaba de poderes coercitivos y sus miembros permanentes eran en realidad los únicos países que poseían fuerzas armadas de peso. Dada la perniciosa parálisis de la guerra fría, poco se podía hacer en el Consejo, y la resolución 998 fue lo máximo que pudieron conseguir y un tributo a la iniciativa y sensatez de la Asamblea General. Ade­ más, la ejecución de esa resolución por parte de Hammarskjóld y sus asesores principales fue auténticamente impresionante. Sin embargo, es justo decir que se hizo principalmente con el consentimiento, y no bajo la dirección, de las grandes potencias, lo cual era una señal inquietante para el futuro. Como consecuencia de ello, las aportaciones de tropas a la FENU no procedían de los cinco miembros permanentes, sino de estados neutrales o, al menos, de países a los que se consideraba neu­ trales en el conflicto árabe-israelí, puesto que los gobiernos anfitrio­ nes podían rechazar, y rechazaron, que se estacionaran soldados de determinados países a lo largo de las líneas de alto el fuego. Por for120

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cuna, hubo muchos gobiernos dispuestos a contribuir, canto en esta misión como en otras autorizadas en esos años. Los estados dispues­ tos a enviar sus unidades militares bajo mando internacional solían ser los de Escandinavia y otros países europeos, como Irlanda, Polo­ nia, Países Bajos y, en ocasiones, Italia. Francia enviaría tropas al Lí­ bano y a las zonas en que se desataron crisis africanas, y Gran Breta­ ña aportó la mayor parte de las fuerzas de pacificación en Chipre. Los estados latinoamericanos, como Brasil y Colombia, fueron parti­ cipantes significativos. Las fuerzas procedían sobre lodo de naciones de la Commonwealth británica. Una y otra vez, vemos soldados de pacificación de Canadá, Australia. Nueva Zelanda, India, Fidji, Ja­ maica, Ghana, Pakistán y Nigeria, lo cual hace pensar que, como habían luchado en las dos guerras mundiales formando parte de un ejército de coalición más amplio, les resultaba mental y estructural­ mente fácil adaptarse a las labores de pacificación internacional. Así, la imagen de tropas con armamento ligero y cascos azules vigilando puestos o en patrullas fronterizas se convirtió en la norma aceptada; la pacificación había adquirido esta forma arquetípica. En los años posteriores a la FENU, la mayor parte de las veces este método de «misiones blandas» fríe la norma. La principal excepción en este aspecto fue la crisis del Congo de 1960, pero su largo y doloroso desarrollo, como brevemente expondremos, reforzó en realidad la con­ vicción acerca de los tipos de intervención posibles. La desintegración del estado del Congo puso a prueba las suposiciones acerca de cómo al­ canzar la seguridad internacional. Este no era un conflicto entre estados miembros, sino una sangrienta guerra civil. También afectaba por pri­ mera vez a Africa, un continente tan subdesarrollado y tan firmemente asentado «friera de los mapas» por sus gobernantes coloniales que, cuan­ do a finales de la década de 1950 y en la de 1960 los estados resultantes se precipitaron hacia la independencia, se encontraron en grave des­ ventaja. Congo era un caso particularmente atroz, primero, de negli­ gencia por parte de sus caciques belgas. luego de precipitada retirada colonial y, mis tarde, de reaparición de los belgas cuando el ejército congoleño se amotinó y se desmoronaron la ley y el orden. La provin­ cia mis grande y próspera del Congo, Katanga, se declaró entonces in­ dependiente con el turbio apoyo de la Rhodesia blanca y de Sudáfrica. 121

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Cuando los paracaidistas belgas regresaron al Congo y la provin­ cia mayor se escindió, el atribulado primer ministro Patrice Lumumba tuvo razón indudablemente al apelar a la ONU diciendo que la soberanía de un estado miembro estaba siendo violada. Sacar de allí a los belgas cuando llegó la fuerza internacional de pacificación no fue tan difícil. Pero había dos dificultades más importantes. La pri­ mera tenía que ver con las disuasiones del Consejo de Seguridad acerca de la injerencia en los asuntos internos de un estado miem­ bro. La segunda era la labor práctica de imponer la paz en un país tan grande como toda Europa occidental. Este último hecho supuso por sí solo que la misión de pacificación (ONUC) fuera gigantesca para lo habitual en las fuerzas de pacificación de la ¿poca (se desplegaron casi veinte mil soldados de una vez), pero no bastaron para detener la matanza de muchos civiles. Habría sido mucho mas llevadero para la organización internacional que este primer ejemplo de «estado colapsado» se produjera en un lugar mucho más pequeño. Pero no exis­ tía el privilegio de elegir. El siguiente avance fue la utilización de la fuerza por parte de las tropas de Estados Unidos; ese sería el primer caso de fuerza de paci­ ficación no contra un agresor declarado como Corea del Norte o Irak, sino contra los matones locales que asesinaban a inocentes de cualquier raza y atacaban brutalmente a los propios soldados de pa­ cificación. En un caso particularmente horripilante sucedido en abril de 1961, cuarenta y cuatro soldados de Ghana fueron masacrados, y después de seis meses y muchos incidentes menores, trece aviadores italianos fueron asesinados. Las fuerzas del gobierno congoleño, las tropas de Katanga y, en etapas posteriores, mercenarios extranjeros estaban ocasionando un caos brutal que excedía todo lo concebible por parte de aquellos planificadores racionales de San Francisco. Pero esto, junto con los vehementes ruegos de Hammarskjold y su posterior y trágica muerte en acto de servicio, impulsó al habitual­ mente pasivo Consejo de Seguridad a responder con firmeza y de forma innovadora. Las anteriores resoluciones que pedían el alto el fuego a todos los bandos fueron sustituidas por órdenes para que las fuerzas de la ONUC cercaran a los mercenarios extranjeros, emplea­ ran la fuerza militar para acabar con cualquier tipo de violencia y pu­

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sieran fin a la tentativa de independencia de Katanga. ¡Podemos imaginar los vítores de los disciplinados pero constreñidos batallones hindúes ante la noticia de que ahora podían servir auténticamente como soldados! No hubo dudas sobre el resultado. Se restableció la unidad del Congo y en junio de 1964 se retiraron las últimas fuerzas de la ONU. Con todo, suscitó mucho debate qué suponía esta operación singularmente difícil para el futuro del organismo mundial. Entre los aspectos positivos, las Naciones Unidas habían respondido de forma paulatina pero contundente a los ruegos de un estado miembro que buscaba ayuda, y le habían devuelto su integridad. Habían demos­ trado que podían imponer la paz y no solo observarla. La crisis había interesado e implicado a la Asamblea General en modos anterior­ mente desconocidos. También había proporcionado gran experien­ cia a sus organismos principales, y la función de la Oficina del Se­ cretario General como centro de operaciones de pacificación e imposición de la paz se había revelado incontestable. Pero la misión también produjo la sensación de que la organiza­ ción había ido demasiado lejos y que se había implicado demasiado. Al sentirse obligada a apoyar al gobierno central frente a las fuerzas disidentes, evidentemente no había sido neutral ni había buscado el consenso, hecho este que inquietaba a algunos estados miembros de Europa y América Latina, que preferían que el organismo mundial desempeñara siempre una función imparcial. Además, ¿qué tipo de ejemplo ofrecía para cuando la ONU afrontara desafíos similares? Ciertamente, los pacificadores habían expulsado a los mercenarios y habían invalidado la declaración de independencia de Katanga, pero dadas las atroces matanzas de la zona, no podía decirse que hubiera sido una misión de paz espléndida. Es más, esta desordenada actuación continuó a medida que la década de 1960 fue dejando paso a la de 1970? ¿Cómo iba a ser de otra manera si las circunstancias de cada nueva crisis eran tan distin­ tas de las de la anterior? Para empezar, había conflictos que queda­ ban por completo fuera del ámbito de las Naciones Unidas, algunos de los cuales se encontraban entre las contiendas más importantes y sangrientas de estas décadas. Lo que estas últimas tenían en común 123

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era que un miembro permanente estaba directamente implicado y no permitiría que en el Consejo de Segundad prosperara ninguna crítica ni ninguna resolución hostil... para ira y frustración de los es­ tados miembros de la Asamblea General en vías de desarrollo, cuyas mociones se aprobaban allí con pocas consecuencias o ninguna en ab­ soluto. No hubo intervención de las Naciones Unidas en Argelia, por ejemplo, por Francia. No hubo papel alguno para el organismo mundial en la prolongada guerra de Vietnam debido a las sensibili­ dades estadounidenses, ni en Camboya a causa de China. En la dé­ cada de 1970, había más de un centenar de estados miembros y con­ tinuaban incorporándose más a medida que las antiguas colonias iban convirtiéndose en estados. La «comunidad mundial , * si cabe emplear esa expresión, era ahora predominantemente africana, asiá­ tica y latinoamericana, tanto en población global como en votos en la Asamblea General; pero cualquiera de los miembros del P5 podía seguir bloqueando sus demandas de intervención. No obstante, quizá la incapacidad de la ONU para intervenir en aquellas disputas tuviera algo de bendición disfrazada. Tanto la gue­ rra de Argelia como la de Vietnam fueron extraordinariamente vio­ lentas, complejas y caras. Aun cuando no se hubieran producido amenazas de veto, da miedo siquiera imaginar la posibilidad de que el Consejo de Seguridad pudiera enviar fuerzas de pacificación a cualquiera de estas dos contiendas, como había hecho en el Congo; casi con total seguridad habrían sido liquidadas en el combate. Todo lo que sensatamente podía hacer la organización mundial era ofrecer sus «buenos oficios» diplomáticos, como hizo en muchas ocasiones durante ambas guerras. Pero si los países beligerantes no respondían a la idea de mediación, poco más podía hacerse. Podemos hacemos una idea de la limitada función de la ONU en las contiendas argelina y vietnamita reflexionando sobre el desi­ gual éxito de las políticas del Consejo de Seguridad en el otro gran y sangriento conflicto de aquella época: las guerras árabe-israelíes. Aquí también se daban circunstancias en las que los profundos odios ideológicos, étnicos y religiosos no admitían ningún acuerdo, en que una historia de traición y engaño ahogaba la voluntad de creer en el otro bando, y en que fuerzas radicales y descontroladas acaba­

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ron por ser, en esencia, incomprensibles. Habría sido una locura en­ viar contingentes de pacificadores noruegos y brasileños con el man­ dato del Consejo de Seguridad de arreglarlo todo en medio de aquel tumulto. Dicho esto, las operaciones de pacificación en tomo a las fron­ teras de Israel se tradujeron de hecho en consecuencias isonibrosaniente diferentes, lo cual puede damos una idea de cuándo podía funcionar la mediación y la pacificación y cuándo era indudable que no funcionaría: la FENU II, que restableció las fronteras del alto el fuego entre Egipto e Israel (1973); * la FNUOS, que desempeñó la misma labor en los Altos del Golán entre Israel y Siria (1978); UNIFIL, que fue concebida para ayudar al debilitado gobierno libanes y llevar la paz a su frontera meridional con Israel (1978), y la Fuerza Multinacional (MNF, sin el prefijo UN-), que en algunos lugares se hizo caigo de esa desesperada labor a partir de 1982. La clave, el úni­ co factor invariable y esencial, era la voluntad política de los bandos en combate de llegar a un acuerdo. La FENU II nos brinda la mejor evidencia positiva. Los ataques egipcios contra Israel en octubre de 1973 eliminaron la precaria frontera de los seis años anteriores y pusieron en cuestión el futuro global de Oriente Próximo. Esta irresponsable acción y el contra­ golpe con que respondió una inicialmente aturdida y después des­ pierta Israel, incorporaron al conflicto a las dos furiosas superpotencias de la guerra fría que prestaban su apoyo, hasta que todas las partes (las en principio triunfantes y después maltrechas fuerzas egip­ cias, y los primeros abrumados y después vengativos israelíes, más las superpotencias que los patrocinaban) aceptaron una resolución de alto el fuego del Consejo de Seguridad y se replegaron. Las tropas de las Naciones Unidas establecieron una línea de alto el fuego tem­ poral entre los ejércitos israelí y egipcio, y a continuación crearon una zona de seguridad más amplia para calmar los ánimos. Una vez más, los intérpretes principales de la paz saltaron al primer plano: Canadá y Polonia aportaron a la FENU II los principales contin* Esto supuso que. retrospectivamente, se denominara FENU 1 a la Fuerza de Emergencia de la ONU de 1956-1967.

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gentes, y representando así, en cierto modo, a lis alianzas de la OTAN y el Pacto de Varsovia. Y después se sumaron otros fieles a la ONU: Finlandia. Ghana, Austria, Irlanda. Suecia, etcétera. Así las cosas, sonaban terriblemente familiares y, por tanto, poco prometedoras. Pero la transformación real se produjo en el plano político, en la audaz decisión del presidente egipcio Anwar Sadat de volar a Israel y firmar los acuerdos de paz de 1977. Aquello fue un acontecimiento histórico por todo un conjunto de razones, además de uno de los grandes actos de valentía personal de finales del si­ glo xx, similar, quizá, al fin del apanheid en Sudáírica por parte de F. W. de Klerk y al desmantelamienco de la URSS de Gorbachov. La consecuencia fundamental de los acuerdos de Camp David en la re­ gión residió en demostrar que un estado árabe e Israel podían firmar la paz si existía voluntad política. Pero hubo un efecto general más relevante desde la perspectiva de la pacificación y el mantenimiento de la paz internacional. Una cosa era trazar una línea en la arena y aceptar que las fuerzas de la ONU patrullaran una zona desmilitari­ zada; esto había sucedido ya en otras partes y era mucho mejor que mantener las hostilidades. Pero muy pocos acuerdos de esta natura­ leza habían sido complementados por una resolución política sobre el propio conflicto, al menos no hasta la década de 1990. En el caso de la FENU II, las propias tropas internacionales pudieron ser desa­ lojadas nada menos que en 1979, siendo reemplazadas en un nivel inferior por una Fuerza Multinacional de Paz y Observadores (MFO) compuesta principalmente por Estados Unidos, que había apadrinado y costeado los acuerdos egipcio-israelíes. Como es lógi­ co, se trataba de un caso especial, impulsado por el firme deseo del gobierno de Estados Unidos de ayudar a Israel y ganar a Egipto para Occidente. Pero el mensaje más general era también importante; acordar un alto el fuego y una misión de pacificación de la ONU no puede ocasionar por sí solo el restablecimiento de la paz si no existe seguimiento político y el deseo compartido de una solución. Nada contrasta más con este éxito que los infortunados esfuer­ zos por restablecer la paz en las fronteras septentrionales de Israel, con Líbano y Siria. Se acudió honestamente a la fuerza «provisional» de la ONU en Líbano (UNIF1L), pero pudo hacer bien poco por­

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que los combatientes palestinos se negaron a detener los combates y los atentados con bomba, porque las contramedidas militares israelíes fueron brutales pero inefectivas (incluyendo reiteradas incursiones a gran escala en el norte), y porque las diversas facciones étnicas y re­ ligiosas liban esas estaban destrozándose entre sí. Los desventurados soldados internacionales fueron insultados, despreciados, raptados y tiroteados por todos los bandos, con lo que sufrieron muchas bajas; pero no tenían ni la potencia de fuego ni la autoridad, como al prin­ cipio en el Congo, para responder con fuerza y sofocar aquel espan­ toso caos. No había nada en la Carta ni en las experiencias anterio­ res que sirviera de orientación, y el Consejo de Seguridad estaba desconcertado y mudo. Así les sucedía también a los profesionales de la ONU. Los recuerdos de Brian Urquhart sobre sus esfuerzos por llegar a un acuerdo con cada uno de los poco razonables bandos de esta contienda están llenos de expresiones como ««espeluznante y trá­ gico», «aún menos prometedor» y «el verdadero problema no habia hecho más que empezar». Quizá se quedaba corto.5 Las cosas no mejoraron nada cuando en 1982 las potencias occi­ dentales trataron de impedir otra guerra árabe-israelí enviando una Fuerza Multinacional a Beirut y al sur del Líbano. A primera vista prometía; parecía mucho más convincente enviar soldados de tres países grandes, Estados Unidos, Francia e Italia, para que actuaran como fuerzas de interposición y supervisaran la marcha de la Orga­ nización para la Liberación de Palestina de Beirut occidental, que realizar el habitual despliegue de cascos azules de países neutrales más pequeños. Pero justo después de que la MNF hubiera finaliza­ do su labor y se hubiera retirado, la situación volvió a estallar con el asesinato del presidente libanes, Amin Gemayel, el avance ilegal del ejército israelí a través de la frontera septentrional y las matanzas de milicianos cristianos en los campos de refugiados palestinos. Todo esto volvió a atraer a los tres países ajenos (a los que ahora se había sumado Gran Bretaña) al caldero, donde se vieron obligados rápida­ mente a defenderse. Cuando los complejos militares francés y esta­ dounidense fueron devastados por camiones bomba, a Occidente le pareció llegado el momento de abandonar. Simbólicamente, la ad­ ministración Reagan ordenó que el inmenso acorazado estadouni­ 127

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dense USS NewJersey bombardeara las colinas de Beirut, como si hu­ bieran regresado los tiempos de la diplomacia de las cañoneras, pero Occidente ya no tenía el genio de los imperialistas del siglo xix, y el buque de guerra regresó a casa junto con los soldados extranjeros, de­ jando a los libaneses, los sirios y los israelíes atrincherados entre los es­ combros y mirándose desafiantes desde diferentes extremos de los Al­ tos del Golán mientras las unidades de la FNUOS, la ONUVT y la UNIFIL observaban y observaban, un año tras otro. Las labores de pacificación de las Naciones Unidas funcionan mejor por lo general cuando existe una barrera física entre las partes contendientes que han acordado un alto el fuego. El ejemplo clásico es el de la respuesta de la organización mundial al conflicto de Chi­ pre. Aquella fue otra situación «que no venía en la Carta». Chipre se había independizado de Gran Bretaña en 1960, y en ella convivían una mayoría grecochipriota y una minoría turcochipriota, ambas temerosas y desconfiadas, ambas con su respectivo patrón extemo y volátil. Los conflictos sociales dieron pie, finalmente, a que en 1964 el Consejo de Seguridad creara una fuerza de pacificación interna­ cional (UNF1CYP). Soldados y policías australianos, austríacos, bri­ tánicos, canadienses, daneses, finlandeses, neozelandeses y suecos (¿no resulta familiar esta relación alfabética?) garantizaron la libertad de movimientos y supervisaron el alto el Riego tras los brotes ocasio­ nales de violencia. Pero el golpe de Estado militar de 1974 contra el gobierno chipriota, que provocó como respuesta la invasión masiva por pane de los turcos de los territorios septentrionales de la isla, al­ teró todo aquello. ¿Qué iban a hacer las unidades escasamente arma­ das y entrampadas de la ONU cuando desembarcaran los regimien­ tos turcos? El temperamento escocés de Brian Urquhart, firme y apegado a los hechos, lo dice todo acerca de ello: «La llegada a esta zona de un gran ejército que no está equipado ni autorizado a defen­ derse origina una situación imposible para una fuerza de pacifica­ ción».4 Por fortuna, el Consejo de Seguridad perseveró en el alto el fue­ go antes de que griegos y turcos la emprendieran a golpes, y ambos bandos se replegaron en la isla de tal modo que los turcos, satisfechos, controlaron aproximadamente el 35 por ciento de Chipre, y los íurio128

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sos pero divididos grecochipriotas fueron incapaces de hacer nada al respecto. Tras las negociaciones se estableció una zona desmilitariza­ da, de unos pocos kilómetros de ancho como máximo, a lo largo de los 180 kilómetros de la línea que dividía a las dos comunidades. Los soldados de interposición en esa zona eran australianos, británicos, canadienses y daneses? Pese a los recientes y prometedores indicios de acuerdo» la UNFICYP continúa en su puesto después de casi cua­ renta años y de una confirmación más de que la separación física de los combatientes no representa garantía alguna de que se vislumbre una verdadera solución política. Aun así, si los participantes no pue­ den reconciliarse, seguramente es mejor que estén separados por una barrera de la ONU antes que mantener a unos rivales armados hasta los dientes mirándose fijamente a los ojos, como en Cachemira. Así, en la década de 1980 había surgido todo un espectro de po­ sibilidades acerca de la capacidad de la ONU para mantener la paz y declarar la guerra, en el cual no había una sola operación que fuera arquetípica del conjunto. En lo más alto del espectro se encontraba el conflicto de superpotencias entre el Este y Occidente, con la ame­ naza de una guerra nuclear. Aquí, como ambos bandos tenían dere­ cho a veto y capacidad para iniciar otra guerra mundial, la ONU no contaba con poderes constitucionales; solo se disponía de los «bue­ nos oficios» diplomáticos del secretario general, si ambos bandos los buscaban. La siguiente categoría era la del conflicto regional de mediana escala, como el de India y Pakistán o el de Oriente Próximo. Aquí el Consejo de Seguridad podía sin duda autorizar algo, y durante la guerra fría las potencias se mantuvieron junto a un bando o a otro, protegiendo a sus clientes beligerantes de las resoluciones críticas de! Consejo. En cualquier caso, las grandes potencias no tenían ningún deseo de implicarse más de lo que ya lo estaban, pongamos por caso, en Cachemira o Palestina. Luego estaban las posibles violaciones de fronteras por parte de estados transgresores (Corea del Norte) o las tentativas ilegales o for­ zosas de modificar las fronteras (Katanga), las cuales les recordaban a los hombres de Estado los acontecimientos de la década de 1930 y a los que se podía responder con fuerzas internacionales en caso de 129

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que el Consejo de Seguridad acordara emprender una acción así. De vez en cuando, una gran potencia podía emprender la acción allí donde considerara que sus intereses se veían amenazados (por ejem­ plo, Estados Unidos en Granada en 1983 y la URSS en Afganistán en 1979). Pero, en general, bajo la sombra de la destrucción mutua garantizada, el P5 fue prudente y simplemente quiso que se preser­ vara la paz. Por último, y a un nivel inferior, si es que «inferior» es un tér­ mino correcto, había conflictos ocasionados por el fracaso interno de los estados miembros, principalmente en el África subsahariana, que desencadenaban guerras civiles y caos, en que a veces había gru­ pos radicales poco dispuestos a acatar resoluciones de pacificación. En muchos de estos casos, la mediación diplomática, las sanciones económicas e incluso la propia pacificación se revelaban inadecua­ das, y era preciso imponer la paz con contundencia y de forma coer­ citiva antes de que pudiera iniciarse la reconstrucción de aquellas so­ ciedades destrozadas. Expuestas así las cosas (como pronto quedarían recogidas en el documento del secretario general «Un programa de paz», de 1992), podríamos pensar que a quienes dirigieran la organización mundial les resultaría relativamente fácil identificar qué tipo de conflicto planteaba cada nuevo suceso y, siendo más sabios en virtud de ex­ periencias anteriores, tratar cada caso de la forma adecuada. Sin em­ bargo, resultó que las cosas fueron mucho más complicadas durante la quinta década de existencia de la ONU. Curiosamente, cuando apenas había puesto fin la organización mundial a su celebración por haber recibido el Premio Nobel de la Paz en 1988, y cuando la gue­ rra fría casi había terminado, la nueva y ansiada estabilidad interna­ cional empezaba a desmoronarse. El primer indicio de que se avecinaban problemas importantes residía en la cifra neta de crisis que se desencadenaron en un plazo tan breve, sumado ello, como ya señalamos en el capítulo anterior, a la buena voluntad del Consejo de Seguridad tras el fin de la guerra fría para autorizar respuestas de la ONU. En los cuarenta años trans­ curridos desde la decisión de crear la ONUVT en 1948, se habían producido solo trece operaciones de pacificación, y ocho de ellas 130

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habían finalizado formalmente. Solo en 1988 y 1989, se crearon otras cinco para abordar los desafios planteados por Afganistán y Pa­ kistán, el alto el fuego entre Irán e Irak, Angola, Namibia y Améri­ ca Central. A principios de la década de 1990 fije peor: Irak-Kuwait, Angola (otra vez). El Salvador, el Sahara Occidental, Camboya, Bosnia-Herzegovina, Serbia y Montenegro, Croacia, Macedonia, Somalia, Mozambique, Ruanda, Haití y Georgia. A cualquiera le resultaba imposible estar al corriente de todas ellas, incluso a los fun­ cionarios expertos del Departamento de Mantenimiento de la Paz o las autoridades académicas respetadas. ¿Cuál era en realidad la dife­ rencia entre la UNTAC (para Camboya), la UNAM1R (para Ruan­ da) y la ONUSOM y ONUSOM 11 (para Somalia)? El propio ma­ pamundi de operaciones de pacificación de la ONU, muy popular entre los profesores universitarios de asuntos internacionales, tenía que ser devuelto a los impresores una y otra vez. Fue en mitad de este chaparrón de iniciativas de pacificación «nuevas» cuando un acto de agresión entre estados muy pasado de moda se produjo en el momento en que Irak atacó Kuwait en 1990. La respuesta de la comunidad internacional no fue una operación de cascos azules al uso. El Consejo de Seguridad autorizó a los estados miembros que cooperaban con Kuwait a «emplear todos los medios necesarios», lo cual significaba carta blanca para hacer todo lo que autorizaban los capítulos VI y VII de la Carta. Esto dio por tanto luz verde al contraataque liderado por Estados Unidos contra Irak. Sin embargo, la propia fuerza militar no fue creada por el organismo mundial; por el contrario, estaba controlada por el Mando Central estadounidense y, por consiguiente, presentaba la mayor parte de los rasgos de la operación de la guerra de Corea, pero sin la bandera de la ONU. A diferencia de las acciones de pacificación internacional que solían distinguirse por la falta de armamento y por el esfuerzo por ser neutrales, la operación del Golfo comportó traslados masivos de fuerzas aéreas y terrestres contra un enemigo claramente identifi­ cado. Los congresistas estadounidenses que solían enmudecer acerca de los cálculos de los costes de la pacificación dijeron muy poco so­ bre estos gastos, muy superiores. Aquello no era bueno para el pro­ pio organismo mundial, ya que, aunque fuera bien acogida la rápida

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derrota de las fuerzas de Saddam, la naturaleza de esta operación contribuyó a extender la creencia de que las operaciones de la ONU eran ineficaces, mientras que las acciones militares estadouniden­ ses eran decisivas, eficientes y raudas. Quizá esa comparación no habría quedado tan subrayada, claro está» de no haber sido por los desastres que azotaron a tres de las ten­ tativas de pacificación más importantes de comienzos de la década de 1990: Somalia, la antigua Yugoslavia y Ruanda. Sin embargo, antes de tratar de comprender en qué fallaron, vale la pena referir la mucho más extensa lista de acciones de mediación, pacificación e incluso imposición de la paz de las Naciones Unidas emprendidas en esta década y que finalizaron con un éxito pleno o, al menos, par­ cial. Los acuerdos de paz centroamericanos, y concretamente el ha­ ber rescatado a El Salvador del caos y las luchas intemas, fueron un logro significativo de la ONU. Un grupo de observadores militares internacionales (UNIMOG) puso fin a las hostilidades entre Irán e Irak, y otro (UNGOMAP) supervisó la retirada de más de cien mil soldados soviéticos de Afganistán y respondió a todas las quejas de la transición. El organismo mundial también desempeñó un papel bas­ tante impresionante en toda el África meridional. El fin del apartheid. la celebración de elecciones democráticas en 1994, supervisadas por personal de la ONU, y el regreso de Sudáfrica a la Asamblea Gene­ ral fueron avances reales. Esta importante nación era tan relevante e influyente en coda la región que su ingreso en el redil democrá­ tico dejó sentir su onda expansiva en todas partes. Un grupo de apoyo a la transición (GANUPT) supervisó con éxito el proceso de independencia de Namibia, y una vez restablecida la paz tam­ bién en el interior de Mozambique, cuando se inició el proceso democrático el Consejo de Seguridad pudo enviar allí observado­ res (ONUMOZ). Sin que lo declarara abiertamente, el organismo mundial empe­ zaba a admitir un nuevo tipo de papel de cooperación en la transi­ ción de los estados: el de la supervisión de elecciones. Una cosa era que los observadores militares de la ONU confirmaran la retirada de las tropas de los combatientes de los territorios en disputa, pero era mucho más positivo disponer de funcionarios electorales y de fuer­

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zas policiales internacionales que confirmaran que las primeras elec­ ciones democráticas de la historia de un país fueran en términos ge­ nerales libres y limpias. De hecho, muchos habían considerado an­ tes que este tipo de función de la ONU entraba tal vez en conflicto con la cláusula de la Carta que hacía referencia a la no injerencia en asuntos intemos. Pero la primera de estas misiones de supervisión de elecciones de la ONU (la ONUVEN, para Nicaragua, creada por el secretario general con el firme respaldo de la Asamblea General y tan solo con la «advertencia» de cautela por parte del Consejo de Segu­ ridad) representó un paso tan afortunado para el proceso democráti­ co que las anteriores dudas acerca de la tan popular idea de injeren­ cia internacional prácticamente se desvanecieron. Si las partes de un conflicto interno aceptaban un alto el fuego y luego solicitaban su­ pervisión de las elecciones por parte de las Naciones Unidas, ¿acaso no era eso fortalecer la verdadera soberanía del país en lugar de de­ bilitarla? Parecía un avance aceptable. Cuando se estaban produciendo transiciones similares en toda Europa del Este, en Asia central, en zonas del sudeste asiático y también en América Central, parecía haber razones para el optimis­ mo sobre una sociedad internacional en los primeros años posterio­ res a la guerra fría. También hubo, como es lógico, graves reveses. Los primeros y prometedores pasos dados en el proceso de paz an­ goleño (supervisión de la retirada de las tropas cubanas antes de 1991 y elecciones al año siguiente, UNAVEM I y II) se fueron al traste con la negativa del partido UN1TA a aceptar los resultados de unas elecciones que el representante especial de la ONU calificó en tér­ minos generales de libres y limpias. La reanudación de la guerra ci­ vil entre 1992 y 1995 arrebató otras doscientas mil vidas antes de que se alcanzara un precario acuerdo político. He aquí un caso en el que las sospechas ideológicas, sobre todo el disgusto estadouniden­ se ante el gobierno angoleño procastrista y su preferencia por UN1TA, proyectaban una sombra siniestra; pero, además, las misiones inter­ nacionales enviadas a Angola tenían poderes y financiación insufi­ cientes, y por tanto eran bastante incapaces de desmovilizar a los re­ beldes. Tampoco aquella nación asolada atrajo la atención mundial que Somalia y Bosnia reclamaron.

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LA EVOLUCIÓN DE LAS MUCHAS NACIONES UNIDAS

Pero, aun cuando las Naciones Unidas destinaran recursos muy superiores a una misión, aquello no garantizaba en absoluto una transición sin obstáculos a la paz y la democracia, como así lo de­ mostraba el muy notable caso de la operación camboyana (UN­ TAC). Los objetivos eran ambiciosos: expulsar de Camboya a los soldados vietnamitas, garantizar elecciones libres e instaurar un nue­ vo gobierno de coalición, y el organismo mundial invirtió mucho en ellos. Un total de quince mil soldados y siete mil civiles, con una factura total de casi tres mil millones de dólares, organizaron y reali­ zaron después las elecciones de mayo de 1993, que ostentaron una cota asombrosamente alta de participación y les parecieron notable­ mente limpias a la mayor parte de los observadores. Pero no hubo ningún mandato del Consejo de Seguridad para llevar a cabo accio­ nes defensivas, es decir, para imponer la paz, frente a los dos principa­ les violadores del proceso democrático: los jemeres rojos (aliados to­ davía de China pese a sus horrendas campañas genocidas) y el Partido del Pueblo Camboyano (apoyado por Rusia). Así, cuando se puso fin a la misión de la UNTAC, con infinidad de autofelicitaciones por las elecciones, los viejos rivales todavía seguían indómitos. Técnicamen­ te, los mandatos semejantes de establecer la paz y celebrar elecciones se habían cumplido, pero la paz en Camboya era una paz precaria y su gobierno estaba en realidad muy lejos de ser democrático/’ Ningún contratiempo en este proceso de aprendizaje necesaria­ mente doloroso se aproximó, sin embargo, a las tres catástrofes que sufrió el sistema internacional, entre 1993 y 1995, en Somalia, la an­ tigua Yugoslavia y Ruanda. El fracaso de una de estas tres operacio­ nes, como podría haber dicho lady Bracknell, habría sido suficiente­ mente nefasto; sufrir las tres tragedias en un plazo tan breve puso a las misiones de paz de la ONU al borde del desastre. No podía ser más amplia la brecha existente entre, por una parte, los altos ideales del organismo mundial y las buenas intenciones de sus líderes polí­ ticos y, por otra, los desgraciados efectos sobre el terreno. Las buenas intenciones ocupaban sin duda un lugar preponde­ rante en las misiones de la ONU a Somalia, un país muy asolado ya por su pasado colonial, por las intrigas rivales y por las ventas de ar­ mas desde Moscú y Washington durante la guerra fría, así como 134

MANTENER LA PAZ Y DECLARAR LA GUERRA

por su propio cabalismo incipiente. Cuando la desintegración del estado somalí en 1991-1992 desembocó en los desplazamientos inter­ nos y el hambre de millones de sus ciudadanos, la comunidad in­ ternacional quedó impresionada. También se enfureció ante la po­ sibilidad de que los señores de la guerra estuvieran impidiendo distribuir la ayuda humanitaria a los encargados de hacerlo y a los poco armados soldados de ONUSOM I. Invirtiendo su anterior oposición a un mandato general de las Naciones Unidas para em­ prender la acción, pero no queriéndose ver obstaculizado por la su­ pervisión del Consejo de Seguridad, el gobierno estadounidense convenció al Consejo de que aprobara una gran operación de im­ posición de la paz liderada por Estados Unidos (UNITAF) dotada con nada menos que treinta mil soldados. Esto podría considerarse una passim. También me he basado en Act of Creation: The Founding of the United Nations (Boulder, Colorado, 2003), de Stephen C. Schlesinger, un buen relato desde la perspectiva estadouni­ dense. aunque no utiliza los documentos británicos inéditos, increíble­ mente interesantes. Otra exposición muy útil y sensata es la de Gary B. Ostrower. The United Nations and the United States 1945-1995 (Nueva York, 1998). 22. Donde mejor se expone el proceso de creación y posterior de­ saparición del Comité de Estado Mayor es en el artículo de Eric Grove «UN Armed Forces and the Military Staff Committee», International Seturity, 17, n.° 4 (primavera de 1993). passim. 23. Sobre los proyectos de bases, puertos y aeropuertos de la ONU. véase la detallada correspondencia incluida en los documentos del Foreign Office (PRO, FO371) de los años 1944-1945. 24. Sobre el papel de Bunche en las cuestiones del Consejo de Admi­

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NOTAS

nistración Fiduciaria, véase la obra de Brian Urquhart Ralph Bunche: An American Ufe (Nueva York, 1993), caps. 9-10. 25. Esta puede ser la razón por la que algunos autores consideran que la Carta está espantosamente encohetada y tiene numerosas limitaciones, mientras que otros ensalzan su capacidad de adaptación. Schelsinger, op. cit., pp. 284-285, señala que el historiador radica] Gabriel Kolko afirma que «la nueva organización fracasó antes de empezar» porque era una artimaña de las grandes potencias, egoístas, opinión esta muy extendida hoy día en los países en vías de desarrollo; en cambio, sir Brian Urquhart afirma que la Carta es «un documento asombrosamente práctico». 26. A. Deporte, Europe Betunen the Superpowers: The Enduring Batan­ ee (New Haven, 1986). 27. La alocución de Traman se reproduce como apéndice en el libro de Schlesinger Acl of Creation; la cita exacta procede de la p. 294. Hílderbrand apunta en Dumbarton Oaks el pesimismo de Kennan en la p. 250, y el de Gladwyn Jebbs en la p. 257. 28. Sobre la cita de Eisenhower, véase Schlesinger, op. ciL, p. 287.

2. El acertijo

del

Consejo

de

Seguridad

1. La exposición y justificación del veto soviético por parte de Vandenberg se encuentra en Congressional Record: Señale, 19.° Congreso, 1.a se­ sión (vol. 92, 2/ parte), sobre todo en la p. 1.694, discurso de Vandenberg del 27 de febrero de 1946. Su anterior defensa de la Carta de la ONU ante el Senado afirmando que no suponía una amenaza para la soberanía esta­ dounidense se encuentra en ibid., *2. parte, pp. 6.981-6.985, una alocución destacada del 29 de junio de 1945. 2. Anjali V. Patil reconstruye la secuencia de vetos en el Consejo de Seguridad a partir de 1945, y durante casi medio siglo, en The UN Veto in World Affairs 1946-1990: A Complete Record and Case Histories of the Seatrity CoundPs Veto (Sarasota, Florida, y Londres, 1992). Es preciso señalar que Patil defiende el derecho a veto y argumenta contra la reforma o abo­ lición del mismo. 3. La expresión de H. G. Nicholas acerca del Comité de Estado Ma­ yor puede encontrarse en la p. 70 de su relevante obra The United Nations as a Polilical Insdtuiion (Londres, 1959). 4. Las memorias de Brian Urquhart, A Ufe in Peace and War (Nueva 367

NOTAS

York, 1987), sobre todo en sus capítulos IX a XVI, ofrecen una descrip­ ción de ese clima que casi quita la respiración y de los muchos asuntos que se «apoderaron» del Consejo de Seguridad en aquellos caóticos anos. 5. United Nations, Divided World: The UN's Roles in International Reíations, editado por A. Roberts y B. Kingsbury, 2.a edición (Oxford, 1993), contiene dos sesudos capítulos sobre las funciones del secretario general, escritos por Javier Pérez de Cuéllar (que fue secretario general entre 1982 y 1991), T. M. Franck y G. Nolte. El libro de Nicholas ofrece un comen­ tario elocuente y coherente tanto sobre Lie como sobre Hammankjóld (cuya observación acerca de «llenar el vacío» en el discurso de aceptación se cita en la p. 157). Las medidas de este último en las crisis de Suez, Hun­ gría, Líbano y Congo se recogen de forma admirable en el libro de Brian Urquhan Hammarskjdld (Nueva York, 1994), en sus capítulos 7,8,10 y 15. 6. El papel de la ONU en la crisis cubana de los misiles se expone en las memorias personales de U Thant, Jrom New York (Nueva York, 1978), pero está ampliamente confirmado en la literatura secundaría, lo cual hace pensar en la limitación de sus funciones. Fue útil que existiera, pero probablemente no fue vital. 7. La cita de T. M. Franck y G. Nolte procede de la p. 148 de su con­ tribución a United Nations, Divided World. El resto de ese capítulo contie­ ne una excelente investigación acerca de las diversas funciones de «media­ ción» del secretario general en las décadas de 1980 y 1990. 8. Las consecuencias del deshielo de la guerra fría a partir de 1987 se analizan con mucho rigor en el ensayo de Brian Urquhart «The UN and In­ ternational Securicy After the Coid War», en Roberts y Kingsbury, eds., United Nations, Divided World. Véase también D. Reynolds, One World Di­ visible: A Global History Sinte 1945 (Nueva York, 2000), caps. 15-16. 9. Los conflictos y contratiempos a que hizo frente las Naciones Uni­ das a mediados de la década de 1990 se reflejan desde un punto de vista personal en las sutiles memorias de Boutros Boutros-Ghali (aunque lleven un título grandilocuente) Unvanquished: A UN-U.S. Saga (Nueva York, 1999), passim. [En español, «unvanquished» significa «invicto» (N. del TJ] 10. Los capítulos de Roberts y Kingsbury, eds., United Nations, Divided World, recogen con mucha inteligencia las diferentes ideas vigentes a principios de la década de 1990 para mejorar la organización mundial. No es posible explorar aquí la plétora de escritos dedicados a la reforma de la ONU que acompañaron en 1995 al cincuenta aniversario de la organiza­ ción. El autor trató de hacerlo en Paul Kennedy y Bruce Russett. «Refor-

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NOTAS

ming the United Nations», Foreign Affairs, 75, n.° 5 (septiembre/octubre de 1995), pp. 56-71, y, formando parte de una labor de equipo, en «The United Nations in Its Second Half-Century». Otro análisis contemporá­ neo importante fue el de «Our Global Neighborhood: The Report on the Commission on Global Govemance» (Nueva York, 1995).

3. Mantener

la paz y declarar la guerra

1. He descubierto que la mejor introducción general que he encontra­ do sobre este tema es la de P. F. Diehl, International Peacekecping (Baltimore y Londres, 1993), que contiene una breve y excelente bibliografía. Sus análisis de las misiones de Suez y el Congo son difíciles de superar. También fue muy útil la propia publicación de la ONU (por tanto, anónima) The Bine Helmets: A Review of United Nations Peace-Keeping (Nueva York, 1990). El texto, un tanto árido, queda compensado mediante unos excelentes y valiosos mapas detallados. Pero nada llega a igualar a las memorias de Brian Urquhart, A Life in Peace and War, caps. X-X1V, sobre las crisis de Suez y el Congo. 2. Una vez más, este análisis de las operaciones de pacificación de ¡a ONU desde la década de 1960 hasta la de 1980 se basa en gran medida en los detalles sobre las operaciones aportados por The Bine Helmets y en el sa­ gaz análisis de Diehl en International Peacekeeping. Diehl se revela particular­ mente acertado al distinguir entre «efectividad del alto el fuego» y «resolu­ ción del conflicto». 3. El repaso que hace Urquhart a las tensiones de Oriente Próximo se encuentra en los caps. XVI-XIX y XXII de A Life in Peace and Wat. 4. Urquhart, op. dt., p. 256. 5. El apéndice III de The Bine Helmets contiene dos excelentes mapas del despliegue de la misión de paz de la ONU en Chipre antes y después de la invasión turca, y proporciona un muy buen relato de todo el episodio. 6. Para esta improvisada valoración de las misiones de paz de las déca­ das de 1980 y 1990 me he basado en el capiculo de S. Morphet «UN Peacekeeping and Election-Monitoring», en Roberts y Kingsbury, eds., United Nations, Divided World, así como en la espléndida obra de J. Boulden Peace Enforcement: lite United Nations Experience in Congo, Somalia and Bosnia (Westport, Connecticut, 2001). También me resultaron muy útiles los co­ mentarios incluidos en dos obras de una procedencia política extremada­ mente distinta: la de F. H. Fleicz Peacekeeping Fiascoes of the 1990$: Causes,

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NOTAS

Solutions, and 17.3. Interests (Westport, Connecticut, 2002), y la de T. Barry y E. Leaver 77ir Next Fijiy Years: The United Nations and (he United States (Albuquerque, Nuevo México, 1996), Fleitz formula infinidad de motivos de queja por prácticamente todo lo que hizo la administración Clinton, mien­ tras que Barry es extremadamente crítico con la conducta de Estados Uni­ dos, sobre todo con su unilateralismo y su desprecio del derecho internacio­ nal. Leer los dos a la vez es al mismo tiempo instructivo y una crónica de la condición humana. Para consultar unas memorias personales estremecedoras y muy importantes, véanse las del general canadiense Roméo Dallaire Shakc Hands uñili the Devil: The Failure ofHumanity in Rttwtda (Toronto, 2003). 7. Como hemos señalado en el capítulo anterior. Boutros-Ghali pre­ senta una defensa razonable en sus memorias, Unvanquished, passim. En todo caso no le habían repartido buenas cartas, pero pudo hacer muy poco cuando la administración Clinton recurrió a él. 8. El informe en cuestión, «Human Security Report» (Oxford, 2005), fue presentado en octubre de 2005, y su director era el profesor Andrew Mack; véase www.humansecurityreport.info. 9. El informe de 1995 de la Universidad de Yale y la Fundación Ford •The United Nations in les Second Half-Century» subrayaba en las pp. 2021 la auténtica necesidad de recibir un mandato preciso desde el primer momento de cualquier resolución del Consejo de Seguridad, asi como el articulo de la Carta bajo el cual se desarrolla una operación. El documen­ to de 1992 «Un programa de paz» también demandaba mayor claridad en las misiones, como también hizo el Informe Brahimi de 2000. No se trata de una propuesta poco razonable.

4. LOS PROGRAMAS ECONÓMICOS, EL NORTE Y EL SüR

1. El comentario de Dadzie acerca del diferente tono empleado en la Carta para la paz y para el desarrollo aparece en su ensayo «The UN and the Problem of Economic Development», en Roberts y Kingsbury, eds., United Nations, Divided World, p. 319. 2. Esta desalentadora afirmación acerca de la complejidad de la ONU procede del primer e importante párrafo de la obra de T. Amold Refonning the UN: Its Economic Role (Royal Institute of International Affairs, Discussion Paper 57, Londres, 1955), p. 3. 3. El equilibrio de votos en las instituciones de Bretton Woods (en

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NOTAS

realidad, en todos los organismos de la ONU) se expone con detalle en el United Nations Handbook (Nueva York, compilado y elaborado anualmente por el Ministerio de Asuntos Exteriores y Comercio de Nueva Zelanda). 4. Las cifras comparativas de la ayuda total ofrecida por el Banco Mundial y el Plan Marshall aparecen en la p. 68 del importante estudio de Bruce Rich Mortgaging the Bank: The World Bank, Environmental Impoverishrnent and the Crisis of Developinent (Boston, 1993). Las pp. 70-71 de este mismo libro se ocupan de la decisión del Banco Mundial de adoptar un ca­ rácter «apolítico». 5. Dadzie, op. cit., p. 299. 6. La cita de Lewis está recogida en la obra de D. Morawetz Twentyfwe Years of Economic Devclopment, 1950 to 1975 (Baltimore y Londres, 1977). (Hay trad. cast.: Veinticinco años de desarrollo económico, 1950 a 1975. Tecnos, Madrid, 1979.) 7. Las estadísticas sobre las ratios de ingresos de los países ricos y po­ bres están tomadas de Rich, op. cit., p. 72, nota al pie. 8. La cita procede de nuevo de Dadzie, op. cit., p. 301; el autor ofrece un lúcido análisis de la transición hacia esta nueva forma de pensar (el Nue­ vo Orden Económico Internacional) desde la década de 1960 en adelante. 9. La cita sobre la Revisión Global a Medio Plazo de marzo de 1995 procede de la p. 235 del United Nations Handbook. Solo media hora de lec­ tura de estas descripciones y detalles produce trastornos mentales graves. 10. Como suele suceder, Dadzie, op. cit., pp. 302-306, expone muy bien y de forma muy sucinta el debilitamiento de la posición del Sur. El enfoque de) FMI sobre los problemas financieros del Norte aflora con cla­ ridad en la obra de Michael D. Bordo The Bretton Woods International System: An Historical OverView (National Bureau of Economic Research, documento de trabajo n.° 4.033. Cambridge, Massachusetts, 1992); en ios interminables volúmenes de ]a historia oficial del FMI {casi todos obra de Margaret G. de Vries), The International Monetary Fund, 1945-1965, 3 vols. (1969),... 1966-1971, 2 vols. (1976), y ... 1972-1978, 2 vols. (1985), pu­ blicados todos ellos por el propio FMI, Washington D. C., y en la magis­ tral obra de Harold James International Monetary Cooperation Since Bretton Woods (Nueva York y Oxford, 1996), passim, que por su parte no exami­ na los problemas del Sur hasta el cap. 11. 11. Las cifras de la deuda de los países en vías de desarrollo proceden de R. Fraser y C. Long, The World Financial System (2.a ed., Londres. 1992), p. 151.

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NOTAS

12. La crisis de la deuda mexicana y otras se detallan en James, op. dt., caps. 11-12 y 15, y en Margarec G. de Vries, 77ie ¡MF in a Changing World 1945-1985 (IMF, Washington 15. C., 1986). *4. parte. Los préstamos a Europa del Este y Rusia aparecen en Fraser y Long, op. dt. 13. Para las críticas del FMI y el Banco Mundial, véase especialmente Rich, op. dt., a lo largo de toda la obra; Barry, The Next Fifi? Years, cap. 6, y John J. Gershman, Globalization and the Challenge of Govemanee (Center for UN Refonn Educación, monografía n.° 16, Wayne, Nueva Jersey, 2000), que es una simple muestra de la abundante literatura de comenta­ rios negativos. James, op. dt., pp. 530 y ss., presenta un buen análisis de es­ tas críticas. Pero después pueden compararse con las numerosas críticas de derechas que aparecen, por ejemplo, en D. Bandow y I. Vasquez, eds., Perpetuating Poverty: The World Bank, the IMF, and the Developing World (Wash­ ington D. C., 1994). Esto nos recuerda el proverbio chino que dice: «A quien se sienta en medio de una carretera lo atropellan los coches que cir­ culan en ambos sentidos». 14. El ejemplo de Kenia procede del número de junio de 2001 de la revista mensual del PNUD Cholees; el de Kirguizistán, del número de sep­ tiembre de 2001; para conocer más ejemplos, los lectores pueden consul­ tar la página web del PNUD. www.undp.org/focusarexs. 15. Quizá el más estricto de estos críticos en la última década haya sido el economista galardonado con el Premio Nobel Joseph Sdglitz, so­ bre todo en su libro Globalization and ¡ts Discontents (Nueva York, 2002). (Hay trad. casi.: El molestaren la globalización, trad. de Carlos Rodríguez Braun, Taurus, Madrid, 2002.) Es particularmente violento con las polí­ ticas del FMI y muestra más empatia hacia el Banco Mundial, organis­ mo en el que ejerció de economista durante algún tiempo. Pero su tono es muy mordaz. 16. Gershman, op. at., pp. 50-59, lanza un poderoso ataque contra la OMC.

5. La

cara más suave del cometido de la

ONU

1. Ello queda patente en los capítulos IX y X de la Carta, aunque, como se expone en la mayor parte del texto del párrafo siguiente, había, como es lógico, algunos organismos especializados, como el Banco Mun­ dial, la Organización Mundial de la Salud y la Organización Internacional 372

NOTAS

del Trabajo, que no habían sido creados por la Asamblea General y el ECOSOC ni se les exigía responder ante estos organismos. 2. La mejor fuente de información sigue siendo el United Nations Handbookt de carácter anual, publicado por el Ministerio de Asuntos Exteriores y Comercio de Nueva Zelanda, en Wellington, Nueva Zelanda. 3. También he utilizado el United Nations Handbook para fechar la *crea ción de los diversos organismos mencionados en el texto. 4. Urquhart, A Life in War and Peace, p. 96. 5. La cita procede de la p. 3 del capitulo introductorio de R. E. Asher a The United Nations and Economic Social Coopera¡ion, obra de Asher et al. (Brookings Instituóon, Washington D. C., 1957), una descripción enci­ clopédica de los primeros diez anos de la ONU. 6. La lamentable historia de la OOPS se recoge en ibid., pp. 65-70. 7. Las citas del resumen del informe de la Brookings Institution se en­ cuentran en la p. 532. El comentario sobre los problemas especiales de los países en vías de desarrollo se encuentra en la p. 500. 8. La relación de conferencias aparece en la p. 5 de la obra de M. G. Schechter, ed., United Nations-Sponsored World Conferences (Tokio y Nueva York, 2001). Véase también el cap. 4, «UN World Conferences and Global Challenges». de L. Emmerij, R. JoDy y T. J. Weiss, Ahead of the Curve?: UN Ideas and Global Challenges (Bloomington, Indiana, 2001), una importante obra temprana del Proyecto de Historia Intelectual de la ONU. 9. La especialista en cuestión es Patricia Bimie, «The UN and the Environment», en Roberts y Kingsbury, eds., United Nations, Divided World. La cita procede de la p. 327. Se trata de otro soberbio ensayo que expone la cambiante estructuración de las ideas, instituciones y políticas de este campo enormemente complejo y polémico. A lo largo de todo este libro he venido utilizando la segunda edición, de 1993; es preciso señalar que la primera, de 1988, no contenía este capítulo sobre la ONU y el medio am­ biente; un indicio, quiza, de la rapidez con la que han ido evolucionando las ideas acerca de la relevancia de este tema. 10. Bimie, op. cit.t pp. 339-350, y Emmerij, Jolly y Weiss, op. cit., pp. 89-92, ofrecen ambos sendas exposiciones sucintas y muy adecuadas de la Conferencia de Estocolmo de 1972. 11. Sobre las resoluciones y declaraciones de la Conferencia de Esto­ colmo, véase Bimie, op. cit.r especialmente la p. 349. 12. La cita procede del documento sobre la Cumbre de la Tierra «Revised 23 May 1997», del Departamento de Información Pública de la

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NOTAS

ONU, en www.un.org/geninfo/bp/enviro.html. Para consultar algunas valoraciones más francas de lo que sucedió en Río, véase Bimie, op. cit., pp. 366 y ss.; y el excelente ensayo de Thomas Yongo en Schechter, ed., United Nations-Sponsored World Conferences. 13. El comentario sobre el texto de la UNFCCC de Río procede del articulo de Jo Elizabeth Butler y Aniket Ghai, publicado también en Schechter, ed., op. dt., p. 157. 14. Quienes vuelen con British Airways, por ejemplo, estarán familia­ rizados con las bolsas de UN1CEF a través de las que se puede donar la cal­ derilla de moneda extranjera sobrante. Según la propia UN1CEF, el pro­ grama de British Airways «Change for Good» ha recaudado 21 millones de libras esterlinas (unos 29 millones de dólares) desde 1994; véase www.unicef org. u k/getti ngin volved/corporate/cfg-ba. h tm. 15. Este párrafo es un resumen de la hermosa descripción de la Cum­ bre Mundial sobre la Infancia que aparece en Emmerij, Jolly y Weiss, eds., op. cit. 16. Esta extensa cita procede del documento distribuido por la pro­ pia ONU acerca de la conferencia, que puede consultarse en www.un.orgZgeninfo/bp/woman2.html. El documento de seguimiento, www.un.org/gcninfobp/womcn4.html, cita ejemplos de su implantación en diferentes países. 17. Véase el espeluznante articulo de Amartya Sen «More than 100 Million W ornen Are Missing», publicado en The New York Revino of Books el 20 de diciembre de 1990. 18. El informe anual de Human Rights Watch puede consultarse en www.hrw.org/wr2kl/women/women7.htnil. 19. Hay un buen resumen de la ruptura de Estados Unidos con la UNESCO en Mark F. Imber, The USA, ¡LO, UNESCO and IAEA: Politidzation and Withdrawal in the Spedalized Agencies (Basingstoke, 1989), cap. 5, «The UNESCO Case». Véase también Harold K. Jacobson, «U.S. Withdrawal froin UNESCO: Incident, Waming, or Prelude?», Policy Science, 17, n.° 3 (verano de 1984), pp. 581-585. 20. Del regreso de Estados Unidos a la UNESCO se informó de di­ verso modo en The Guardian, The Washington Post y The New York Ti­ mes (todos ellos, en sus ejemplares del 13 de septiembre de 2002). El di­ rector general Koichiro Matsuura ya había mencionado en 2001 la ayuda a la reconstrucción de Afganistán. El gobierno de Blair hizo volver al Rei­ no Unido a la organización en 1997.

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NOTAS

6. Promover los derechos humanos

en el ámbito internacional

1. La idea de que los derechos humanos eran algo cuya aceptación se remontaba a la Antigüedad queda refutada en E. Pagels, «Human Rights: Legicimizing a Recent *Concept , Ahmíiís of the American Academy of Political and Social Science, 422 (marzo de 1979). También queda descartada en el reciente y minucioso estudio de K. Sellan» The Rise and Rise of Human Rights (Stroud, Glos., 2002), que se ocupa de mostrar cómo el marqués de Condo re et, Thomas Paine y sus contemporáneos lo presentaron al menos como un concepto discutible. 2. Hay un soberbio análisis de estas primeras reafirmaciones y campa­ ñas en Paul Gordon Lauren, The Evolution of International Human Rights (Fiiadelfia, 1998), una obra a la que este capítulo le resultó difícil resistirse. 3. El texto de la misma, así como los de otros documentos esenciales, se recogen en la publicación oficial de la ONU The United Nations and Hu­ man Rights, 1945-1995 (Nueva York, 1995), una obra básica para este ca­ pítulo. 4. Estos párrafos sobre la Declaración Universal de 1948 guardan una deuda profunda con Lauren, op. di., cap. 7, pero también apuntan a Sellan, op. dt., cap. 1; a M. Glen Johnson yjanusz Symonides, The Universal Declaration of Human Rights: A History of Its Creation and Implementation, 19481998 (UNESCO, París, 1998), pp. 19-75; y a Johannes Morsink, The Uni­ versal Declaración of Human Rights: Origins, Drcfting and Intent (Filadelfia, 1999), passim, entre la abundante literatura sobre el tema. Hay ciertos de­ sacuerdos sobre el alcance del papel desempeñado por Cassin, pero ninguno acerca de] legado intelectual que aportó al comité de redacción. 5. Se denomina «Pórtico de Cassin» porque en un dibujo estas cuatro partes de la Declaración Universal se representan como cuatro columnas clásicas, todas de igual tamaño (e importancia), que sustentan el conjunto del edificio. 6. Las maniobras a puerta cerrada y las reservas se recogen exhaustiva­ mente en Morsink, op. dt., passim, y Lauren, op, dt., cap. 7. 7. La opinión de Lauren sobre la potencia a largo plazo de la Declara­ ción Universal se encuentra en Evolution of International Human Rights, p. 239. El comentario de Tom J. Farer y Felice Gaer se encuentra en «The UN and Human Rights: At the End of the Beginning», en Roberts y Kingsbury, eds., United Nations, Divided World, p. 248. 8. Hay un buen resumen de la decisión de crear dos acuerdos en The 375

NOTAS

l/niW Nations and Human Rights 1945-1995, pp. 42 y $s. Esta es también una fuente inestimable para describir la maquinaria de «seguimiento». 9. Sobre el alcance mundial y el carácter heterogéneo de las protestas de la década de 1960, véase de nuevo Suri, Power and Protest: Global Revolution and the Rise of Déten te, passim. 10. Sobre las tragedias y holocaustos de esas décadas, véase Eric Hobsbawm, Age of Extremes (Londres, 1994), 2.a parte (hay trad. cast.: Historia del siglo xx, 1914-1991, trad. de Juan Fací, Jordi Ainaud y Car­ me Castells, Crítica, Barcelona, 2000) , y Reynolds. One World Divisible, caps. 7-8 y 10, así como los primeros capítulos de la apasionada obra de Samantha Power *A Problem fiotn Hell»>: America and the Age of Genodde (Nueva York, 2002). 11. The Killing Fields, «Los campos de la muerte», fue el título original de la película que, claro esta, se rodó posteriormente [en español, Los gritos del silencio (N. del TJ]. La cita procede de Reynolds, op. dt., p. 361, que a su vez cita a Karl D.Jackson, ed., Cambodia, 1975-1978: Rendezvous with Death (Princeton, 1989). Para conocer otra reconstrucción verosímil, véase Ben Kieman, The Pol Pot Regime: Race, Power, and Genodde in Cam­ bodia Under the Khmer Rouge, 1975-1979 (New Haven, Connecticut, 1996). 12. Sobre el proceso de Helsinki y la creación de Human Rights Watch, véase de nuevo Sellan, The Rise and Rise of Human Rights; Lauren, Evolution of International Human Rights, cap. 8 (muy bueno en lo referente a la Comisión de Derechos Humanos de la ONU); Reynolds, One World Divisible, y los capítulos correspondientes de W. Keylor, The Twentieth Century World: An International History, 3.a edición (Nueva York, 1996). 13. «El corto siglo xx (1914-1991)» es el subtítulo del libro de Hobsbawm Historia del siglo xx, 1914-1991. 14. La descripción de la Conferencia de Viena procede de ClarenceJ. Dias, «The United Nations World Conference on Human Rights: Eva­ luación, Monitoring, and Review», en Schechter, ed., United NationsSponsored World Conferences, p. 31. 15. El texto figura en las pp. 448-469 de The United Nations and Hu­ man Rights, 1945-1995. 16. Las cicas (y gran parte de mi texto) sobre la valoración de la decla­ ración de Viena están tomadas de Dias, op. dt., sobre todo de las pp. 31-36, un estudio extraordinario y muy mordaz. Véase también Farer y Gaer, «The UN and Human Rights», p. 296, y Lauren, op. dt., pp. 273-274, que

376

NOTAS

ofrecen una valoración bastante más optimista de las conclusiones de la conferencia. 17. Dias, op. dt» passim, es también muy bueno para valorar los pro­ cedimientos de seguimiento, como también lo es la edición de 1993 de A Global Agenda: Issues Befóte the 48th General Asscmbly of the United Nations (Nueva York, 1993), parte V, «Human Rights and Social Issues», escrita por Charles Norchi, pp. 213 y ss. 18 . Las estadísticas sobre los procesos de transición a la democracia en África proceden de Reynolds, op. dt» p. 601. Reynolds también presenta un adecuado y breve estudio sobre los conflictos de los Balcanes en las pp. 621-624. 19. El articulo fundamental en este aspecto es el de James Rosenau, «The Relocation of Authority in a Shrinking World», Comparativo Poli­ tice (abril de 1992), passim. 20. Léase simplemente, por ejemplo, el informe de Amnistía In­ ternacional del año 2001, que se publicó en Nueva York ese mismo año. 21. Sobre las transformaciones políticas de América Centra) y otros lu­ gares durante la década de 1990, véase otra vez Reynolds, op. dt» cap. 16. 22. La cita procede de la p. 280 del sobresaliente libro de Lauren Evo­ lution of International Human Rights.

7. «Nosotros,

los pueblos»: democracia, gobiernos

Y ACTORES NO GUBERNAMENTALES

1. Expuesto con gran sutileza en la obra de Inis Claude Swords into Ploughshares, caps. 18-19. 2. Es interesante recordar que la Conferencia de San Francisco se ce­ lebró entre las de Yalta y Potsdam. Por supuesto, estas dos últimas tuvie­ ron una naturaleza, objeto y tono muy distintos del evento fundacional de la ONU, pero la conjunción de estos tres grupos de negociaciones contri­ buye a explicar mejor por qué las grandes potencias estaban dispuestas a permitir que la Carta especificara tanto sobre la Asamblea General. Las au­ ténticas decisiones, en su opinión, iban a tomarlas ellos mismos en otros lu­ gares. 3. Por ejemplo, nuestro informe de la Universidad de Yale y la Fun­ dación Ford «The United Nations in Its Second Half-Century» tenía

377

NOTAS

muy poco que decir acerca de la Asamblea General. Era una desatención habitual. 4. La alocución del presidente Lula da Silva fue pronunciada en la 58? sesión de la Asamblea General, el 23 de septiembre de 2003. 5. Véase de nuevo el documento «Our Global Neighborhood: The Report of the Commission on Global Govemance». El énfasis en que no propugnan un «gobierno mundial» se pone en la p. xvi. Suelen confundir­ se los dos conceptos. Empleo «gobemanza» para referirme a la existencia de reglas y organizaciones internacionales respetadas por todas las partes, y *«gobierno para significar de forma literal algún equivalente mundial de un gobierno nacional, con sus correspondientes competencias. 6. Richard Falk y Andrew Strauss, «Toward Global Parliament». Fe­ rnán 80. n.° 1 (enero-febrero de 2001). pp. 212-220. La mejor ex­ posición de las poco realistas opiniones de George Monbiot se encuentra en su reciente libro The Age of Consent: A Manifestó for a New Morid Order (Londres. 2003), cap. 4. y en muchos de sus artículos publicados en The Guardian, además de en sus diferentes entrevistas para la radio y la televisión. Sin duda, no está solo. Cualquiera que utilice el motor de búsqueda de Google encontrará 12.4(X) resultados al buscar «parlamento mundial» («world parliament»), incluida la página web www.worldparliament.gov. netZconstitution.html. que anima a sus nuevos lectores a inscribirse y con­ vertirse en parlamentarios mundiales. 7. Sobre la agitación y las transformaciones sociales y culturales de la década de 1960, véase de nuevo Suri. Power and Protest, passim. 8. Sobre la «personalidad internacional» de las ONG, véase el artículo de Benjamín Cohén «Ofthe People. by the People, for the People», pp. 129137 de 77ie United Nations: Constitutional Developments, Growth and *Possibi lities (Cambridge. Massachusetts, 1961). una perspectiva asombrosamente optimista y utópica de la reunión de todos los pueblos. Está claro que al­ gunos observadores externos de la época entendieron las nobles palabras de la Coarta de forma más literal que los diplomáticos que habían acuñado ese lenguaje. 9. En el informe de Amnistía Internacional de 2004 (Nueva York, 2004) he echado un vistazo rápido a la «Lista de países» del año 2003 y solo Costa Rica, Dinamarca, Islandia, Noruega, Países Bajos y Nueva Zelanda no aparecen. Hasta Finlandia recibe un leve toque de atención. 10. He extraído esta información sobre Médicos Sin Fronteras de www.doctorswithoutborders.org. Al igual que todas las demás ONG, MSF

378

NOTAS

ha utilizado la revolución de las comunicaciones para crear su propia pági­ na web, que no solo difunde su mensaje sino que, probablemente, consigue que los gobiernos que desconfían de ellos sean un tanto más prudentes an­ tes de actuar en su contra. 11. Tras los ataques de Afganistán, MSF redujo a su pesar su labor en Pakistán debido a la inquietud porque los ataques se volvieran a producir. Y el CICR no se ha sentido seguro para acudir a Irak, aunque actuó allí sin haber sido atacado durante la guerra del Golfo. Así, tres pueblos muy nu­ merosos y muy pobres, que necesitan desesperadamente este tipo de labor altruista e imparcial, sufren ahora los estragos del extremismo calculado. (Véase el excelente artículo de Quencin Peel «A Humanitarian Crisis of Conscience», Financial Times, 29 de enero de 2004, p. 13.) 12. Sobre la decisión de MSF de retirarse de Afganistán, véase el im­ portante artículo publicado por Sarah Left en The Guardian (Londres, 28 de julio de 2004). 13. Los detalles sobre Greenpeace proceden de su página web, www.greenpeace.org; véase concretamente «Greenpeace Victo ríes», en www. gre enp eace. org/in temational/ abo u t/ h isto ry. 14. Los dos ejemplos de colaboración del WRI están tomados de su página web, www.wri.org, más concretamente de los dos anuncios que aparecen en http://newsroom.wri.org/newsrelease_text.cfrnPNewsRelea seID=292 e ID=293. 15. En todos estos casos he tomado la información de las páginas web de las ONG (por tanto, con las consiguientes reservas sobre su objeti­ vidad): www.madre.org y, para la cita concreta, www.madre.org/mis sion. html; www .equ ali cynow. org/ english/campaigns/ un/ u n_en. html para el tema de la cooperación de Igualdad Ya con los organismos de la ONU, y www.globalfundforwomen.org para las actividades del Fondo Global para Mujeres. 16. Sobre Wangari Maathai y el GMB, véase www.greenbeltmove ment.org. Se trata de una página web asombrosamente completa y sofisti­ cada, y muestra cómo los matones de Mois jamás tuvieron posibilidad al­ guna de aplastar este movimiento. 17. Como es habitual hoy día, estas agencias vinculadas a un credo cuentan todas ellas con sus propias páginas web, como, por ejemplo, www. c a tholi crelief. o rg. 18. Para esto me he basado en la obra de C. A. Mclntosh yj. L. Finkle, «The Cairo Conference on Population and Development: A New Pa379

NOTAS

radigm?», Population and Development Review, 21, n.° 2 (1995), pp. 223260; también enjasmin Abdullah, «The Holy See at United Nations Con­ ferences: Sute or Church?». Columbra Law Review, 96, n * 7 (noviembre de 1996), pp. 1.835-1.875, este último un argumento para degradar la con­ dición especial del Vaticano. En mi opinión no esta del todo claro exacta­ mente con cuántos estados miembros de la ONU mantiene relaciones di­ plomáticas la Santa Sede, pero en un momento de la Conferencia de El Cairo el Vaticano convocó a ciento veinte embajadores extranjeros resi­ dentes para hacerles llegar sus opiniones. 19. Los datos globales básicos sobre las donaciones de las fundaciones estadounidenses proceden del Foundation Center, tanto de sus estudios anuales recientes como de su página web, www.fdncenter.org. La informa­ ción sobre las fundaciones Ford y Gates procede de sus respectivas páginas web, www.fordfound.org y www.gatesfound.ojg. Ambas organizaciones son extremadamente prolijas e, inevitablemente, se felicitan a si mismas en su función, pero los estudios sobre casos de los que informan constituyen los fundamentos de este análisis. También existe un importante artículo, más antiguo, de Peter D. Bell, «The Ford Foundation as a Transnacional Actor», en International Organization, 25, n.° 3 (verano de 1971), pp. 465-478. 20. En este aspecto me he basado enormemente en tres importantes artículos de resumen: Peter Viggo Jakobsen, «National Interest, Humanitarianism or CNN: What Triggers UN Peace Enforcement After the Coid War?», Journal of Peace Research, 33, n.° 2 (1996), pp. 205-215; Jakobsen, «Focus of the CNN Effect Misses the Point», Journal of Peace Research, 37, n.° 5 (2000), pp. 547-562, y jonathan Mermin, «Televisión News and American Intervention in Somalia: The Myth of a Media Driven Foreign Policy», Political Science Quarterly, 112, n.° 3 (1997), pp. 385-403. 21. La información sobre el BBC World Service procede de muchos artículos de su informe anual correspondiente a los anos 2003-2004, que pue­ de consultarse en www.bbc.co.uk/worldservice/us/annual_review/2003. El comentario de Krugman aparece en su columna «The China Syndrome», The New York Times, 13 de mayo de 2003. 22. No he sido capaz de encontrar un estudio que analice la totalidad de las actividades que desarrollan los organismos de la ONU, las iglesias, las ONG, las fundaciones y demás instancias en un único país como, por ejemplo, Tanzania. Pero sería verdaderamente interesante disponer de él. A efectos de convergencia, en la Conferencia Mundial de la ONU sobre Población y Desarrollo celebrada en 1994 el personal de The Pew Chari-

380

NOTAS

table Trusts no solo se mantuvo al unto de las sesiones y se relacionó con las ONG presentes que estaban interesadas en cuestiones de población y salud reproductiva, sino que también proporcionó información y argu­ mentos a los represenUntes de países en vías de desarrollo. Como ya hemos señalado en el texto anterior, en el bando de enfrente se encontraban el Vaticano y los gobiernos católicos que lo apoyaban.

8. La

promesa y la amenaza del siglo xxi

1. Ello quizá quede más de manifiesto en el documento político de Goldman Sachs «Dreaming with BR1CS: The Path to 2050» (Londres, 2003). (El acrónüno BRICS hace referencia a Brasil. Rusia, India y Chi­ na.) También queda así recogido en un informe de enero de 2005 elabo­ rado por el National Intelligence Committee estadounidense, «Mapping the Global Future», que analiza los desplazamientos de poder que pueden producirse a partir de ahora y hasta el año 2020, aunque mantiene un pru­ dente optimismo acerca de que Estados Unidos pueda mantener su venta­ ja; se puede comparar con un articulo proindio muy optimista de Arvind Virmani, «Economic Performance, Power Potential and Global Governance: Towards a New Internationa] Orden (Documento de trabajo n? 150 del ICRIER, Nueva Delhi, 2004), que pronostica la aparición de un or­ den tripolar antes del año 2035: el formado por China, Estados Unidos e India. No cabe duda de que el lugar donde se hizo público cada uno de los respectivos informes y los diferentes horizontes temporales escogidos (2050, 2020, 2035) explican la diversidad de conclusiones. No se analizan dema­ siado las consecuencias de la existencia de un bloque económico europeo sólido y plenamente integrado para el ano 2025 o 2050, lo cual podría al­ terar de manera muy significativa las jerarquías. Pero la conclusión funda­ mental persiste: que están produciéndose desplazamientos a gran escala del poder global y, si acaso, acelerándose. 2. Sobre la letra de algunas de estas propuestas de reforma, véase de nuevo «The United Nations in Ies Sccond Half-Century», «Our Global Neighborhood» y el informe emitido por el Grupo de Alto Nivel sobre las Amenazas, los Desafíos y el Cambio. Me referiré a estos tres informes a lo largo de todo este capítulo. 3. Las recomendaciones del Grupo de Alto Nivel sobre la distribución de los escaños del Consejo de Seguridad pueden encontrarse en las pp. 67-68. 381

NOTAS

4. En cierta medida, esta idea se remonta al llamamiento del primer secretario general. Trygve Lie, a que existiera una «Legión de la * ONU

en

la década de 1940, y puede considerarse incluso que va implícita en el ar­ tículo 43 de la propia Carta.

5. Es dar palos de ciego. Depende mucho de cómo se contabilizan las cifras. Alguien del Ministerio de Defensa británico o francés podria apun­ tar, con razón, que envían tantas tropas a las actuales misiones de pacifica­ ción e imposición de la paz que sería difícil crear una fuerza independien­

te hasta que sus unidades regresaran a casa. Lo verdaderamente importante

no son las cifras, sino si el Consejo de Seguridad comprometería en una ac­ ción a parte de un ejército voluntario de la ONU sin consultar de nuevo a los gobiernos y los parlamentos. Un ejército del tipo de la Legión Extran­

jera. al que los individuos solicitasen incorporarse, sería algo muy diferen­ te de contar, por ejemplo, aportaciones de la envergadura de un batallón del ejército británico que se presentara voluntario para prestar servicios a la ONU en cualquier lugar pero que continuara siendo una unidad británica prestada al Consejo de Seguridad.

6. Capítulos Xl-Xlll; y véase mi comentario sobre ello en el capítulo 1

de este libro. 7. No he incluido la supresión del Capítulo XI, «Declaración relativa

a territorios no autónomos» (artículos 73-74), porque me parecía que par­

te de ese lenguaje podría rescatarse para contribuir a los esfuerzos de la or­

ganización mundial para ayudar a los estados colapsados. 8. Cooperación conjunta entre el Consejo de Seguridad y la Asamblea

General: véanse pp. 24-25 del informe Ford-Yale «The United Nations in

Its Second Half-Century». Los comentarios del Grupo de Alto Nivel sobre una Comisión de Construcción de la Paz se encuentran en la p. 69.

9. Sin duda, sí que hubo asesoramiento del FMI al gobierno de Chi­

le, por ejemplo, pero sería mínimo en comparación con la implicación de las instituciones de Bretton Woods en Africa, América Central o el Cari­

be y la Europa del Este. 10. Recordemos solo lo siguiente: entre los veinticuatro miembros de

la Junta de Gobernadores del Banco Mundial hay cinco que proceden

de países con el mayor número de acciones; el Directorio Ejecutivo del FMI incluye en la actualidad a ocho de esos veinticuatro países (Estados Unidos, Japón, Reino Unido, Alemania, Francia, Rusia, China y Arabia Saudí),

cuya cuota es más elevada. Quiza la OIT sea en este aspecto más equitati­ va: diez de los veintiocho miembros de gobierno de su junta corresponden

382

NOTAS

a puestos no electivos que ostentan «estados de relevancia industrial funda­ mental», como Brasil, China, Francia, Alemania, India, Italia, Japón, la Fe­ deración Rusa. el Reino Unido y Estados Unidos; el BRICS ya ha llega­

do. Todos los datos proceden del libro

United Nations Handbook,

del

gobierno de Nueva Zelanda.

11. Sobre el ECOSOC y las comisiones y comités mencionados aquí,

véanse mas detalles en las pp. 116-121, 130-134 y 150-152 del

United Na­

tions Handbook. 12. La crítica a la Comisión de Derechos Humanos de la ONU for­

mulada por el Grupo de Alto Nivel se encuentra en las pp. 74-75 de su in­ forme. 13. Sobre la «relevancia de la Asamblea General» y las posibles mejo­

ras» véanse «Our Global Neighborhood», pp. 241-250, el informe del Gru­

po de Alto Nivel, p. 65, y el informe Ford-Yale, pp. 42-43. 14. Aquí he parafraseado ligeramente las primeras líneas de la Carta.

Epílogo 1.

«Locksley Hall Sixty Yean After» se encuentra en Adrián Day, ed.,

Alfreda Lord Tennyson: Selected Poems (Penguin, 2M3, ed. rev.), pp. 96-104. La crítica de Gladstone se encuentra en «Locksley Hall and thejubilee»,

77ie

Nineteenth Century,

119 (enero de 1887). El cincuenta aniversario de

la reina Victoria se produjo en la misma época que el lamento de Tenny­

son, del mismo modo, lógicamente, que la coronación de la reina se había producido el mismo año que el poema originario. «Locksley Hall Sixty

Years After» era, en efecto, una crítica de los cincuenta años de victoríanismo liberal, y el ensayo de Gladstone era una defensa de ese período. Hace muchos años, un colega mío de la Universidad de East Anglia, el

profesor R. T. Shannon, me presentó este extraordinario debate intelec­

tual (¿se puede alguien imaginar en estos tiempos a un presidente estadou­ nidense escribiendo de su puño y letra un largo artículo, por ejemplo, en

The Atlantic Monthly?) en su 1915 (St. Albans, Inglaterra,

obra seminal

The Crisis of Imperialistn, 1865-

1976), pp. 199-202.

No obstsnte, siempre ha habido cierto misterio acerca del título del poe­

ma posterior. Obviamente, se escribió y publicó cincuenta años después, no

sesenta. Algunos especialistas sugieren que Tennyson deseaba restar énfasis

a la relación irónica y cronológicamente exacta con su anterior obra y que

383

NOTAS

para ello se sirvió del «sesenta años después». Al publicarlo justo antes del

cincuenta aniversario de la reina Victoria, celebrado en 1887, llamó mu­

chísimo la atención, como es lógico, sobre la idea de la inmensa brecha

existente entre las aspiraciones de principios de la era victoriana y sus pro­ pias preocupaciones de finales de ese período.

2. El fragmento de Gladstone puede encontrarse completo en Day,

op. cit., p.

342.

Apéndice

Carta de las Naciones Unidas

Preámbulo Capitulo 1

Propósitos y principios

Capiculo II

Miembros

Capítulo III

Organos

Capitulo IV

La Asamblea General

Capítulo V

El Consejo de Seguridad

Capítulo VI

Arreglo pacífico de controversias

Capítulo Vil

Acción en caso de amenazas a la paz, quebrantamientos

de la paz o actos de agresión Capítulo VIII

Acuerdos regionales

Capiculo IX

Cooperación internacional económica y social

Capitulo X

El Consejo Económico y Social

Capítulo XI

Declaración relativa a territorios no autónomos

Capítulo XII

Régimen internacional de administración fiduciaria

Capítulo XIII

El Consejo de Administración Fiduciaria

Capítulo XIV

La Corte Internacional de Justicia

Capítulo XV

La Secretaría

Capítulo XVI

Disposiciones varias

Capítulo XVII

Acuerdos transitorios sobre seguridad

Capítulo XVIII Reformas

Capítulo XIX

Ratificación y firma

387

APÉNDICE

Nosotros los pueblos de las Naciones Unidas resueltos a preservar a las generaciones venideras del flagelo de la guerra que dos ve­ ces durante nuestra vida ha infligido a la Humanidad sufrimientos indeci­

bles,

a reafirmar la fe en los derechos fundamentales del hombre, en la dignidad

y el valor de la persona humana, en la igualdad de derechos de hombres y mujeres y de las naciones grandes y pequeñas,

a crear condiciones bajo las cuales puedan mantenerse la justicia y el respe­

to a las obligaciones emanadas de los tratados y de otras fuentes del dere­ cho internacional,

a promover el progreso social y a elevar el nivel de vida dentro de un con­

cepto más amplio de la libertad,

Y con tales finalidades

a practicar la tolerancia y a convivir en paz como buenos vecinos,

a unir nuestras fuerzas para el mantenimiento de la paz y la seguridad in­ ternacionales,

a asegurar, mediante la aceptación de principios y la adopción de métodos, que no se usara la fuerza armada sino en servicio del interés común, y

a emplear un mecanismo internacional para promover el progreso econó­

mico y social de todos los pueblos,

Hemos decidido unir nuestros esfuerzos para realizar estos designios

Por lo tanto, nuestros respectivos Gobiernos, por medio de representantes reunidos en la ciudad de San Francisco que han exhibido sus plenos pode­

res, encontrados en buena y debida forma, han convenido en la presente

388

CARTA DE LAS NACIONES UNIDAS

Carta de las Naciones Unidas, y por este acto establecen una organización

internacional que se denominará las Naciones Unidas.

Capítulo I. Propósitos y principios

Articulo l Los propósitos de las Naciones Unidas son: 1. Mantener la paz y la seguridad internacionales, y con tal fin: tomar medidas colectivas eficaces para prevenir y eliminar amenazas a la

paz, y para suprimir actos de agresión u otros quebrantamientos de

la paz; y lograr por medios pacíficos, y de conformidad con los prin­ cipios de la justicia y del derecho internacional, el ajuste o arreglo de

controversias o situaciones internacionales susceptibles de conducir a quebrantamientos de la paz;

2. Fomentar entre las naciones relaciones de amistad basadas en el res­ peto a) principio de la igualdad de derechos y al de la libre determi­ nación de los pueblos, y tomar otras medidas adecuadas para forta­

lecer la paz universal;

3. Realizar la cooperación internacional en la solución de problemas internacionales de carácter económico, social, cultural o humanita­

rio, y en el desarrollo y estímulo del respeto a los derechos humanos

y a las libertades fundamentales de todos, sin hacer distinción por

motivos de raza, sexo, idioma o religión; y

4. Servir de centro que armonice los esfuerzos de las naciones por al­ canzar estos propósitos comunes.

Artículo 2 Para la realización de los Propósitos consignados en el Artículo 1, la Organi­ zación y sus Miembros procederán de acuerdo con los siguientes Principios:

1. La Organización está basada en el principio de la igualdad soberana

de todos sus Miembros.

2. Los Miembros de la Organización, a fin de asegurarse los derechos y beneficios inherentes a su condición de tales, cumplirán de buena fe las obligaciones contraídas por ellos de conformidad con esta Carta.

3. Los Miembros de la Organización arreglarán sus controvenias inter­

nacionales por medios pacíficos de tal manera que no se pongan en

peligro ni la paz y la seguridad internacionales ni la justicia.

389

APÉNDICE

4. Los Miembros de la Organización, en sus relaciones internacionales, se abstendrán de recurrir a la amenaza o al uso de la fuerza contra la

integridad territorial o la independencia política de cualquier Esta­ do, o en cualquier otra forma incompatible con los Propósitos de las

Naciones Unidas.

5. Los Miembros de la Organización prestarán a esta coda clase de ayu­

da en cualquier acción que ejerza de conformidad con esta Carta, y

se abstendrán de dar ayuda a Estado alguno contra el cual la Orga­ nización estuviere ejerciendo acción preventiva o coercitiva.

6. La Organización hará que los Estados que no son Miembros de las Naciones Unidas se conduzcan de acuerdo con estos Principios en

la medida que sea necesaria para mantener la paz y la seguridad in­ ternacionales.

7. Ninguna disposición de esta Carta autorizará a las Naciones Unidas a intervenir en los asuntos que son esencialmente de la jurisdicción

interna de los Estados, ni obligará a los Miembros a someter dichos

asuntos a procedimientos de arreglo conforme a la presente Cana; pero este principio no se opone a la aplicación de las medidas coer­ citivas prescritas en el Capítulo Vil.

Capítulo II. Miembros

Artículo 3 Son Miembros originarios de las Naciones Unidas los Estados que habien­

do participado en la Conferencia de las Naciones Unidas sobre Organiza­ ción Internacional celebrada en San Francisco, o que habiendo firmado previamente la Declaración de las Naciones Unidas de 1 de enero de 1942,

suscriban esta Carta y la ratifiquen de conformidad con el Artículo 110.

Articulo 4 1. Podrán ser Miembros de las Naciones Unidas todos los demás Esta­ dos amantes de la paz que acepten las obligaciones consignadas en

esta Carta, y que, ajuicio de la Organización, estén capacitados para cumplir dichas obligaciones y se hallen dispuestos a hacerlo. 2. La admisión de tales Estados como Miembros de las Naciones Uni­

das se efectuará por decisión de la Asamblea General a recomenda­ ción del Consejo de Seguridad.

390

CARTA DE LAS NACIONES UNIDAS

Artículo 5 Todo Miembro de las Naciones Unidas que haya sido objeto de acción preventiva o coercitiva por parte del Consejo de Seguridad podrá ser sus­ pendido por la Asamblea General, a recomendación del Consejo de Segu­

ridad, del ejercicio de los derechos y privilegios inherentes a su calidad de Miembro. El ejercicio de tales derechos y privilegios podrá ser restituido

por el Consejo de Seguridad.

Artículo 6 Todo Miembro de las Naciones Unidas que haya violado repetidamente los Principios contenidos en esta Carta podrá ser expulsado de la Organización

por la Asamblea General a recomendación del Consejo de Seguridad.

Capítulo III.

Artículo

Órganos

7

1. Se establecen como órganos principales de las Naciones Unidas: una

Asamblea General, un Consejo de Seguridad, un Consejo Econó­ mico y Social, un Consejo de Administración Fiduciaria, una Cor­

te Internacional de Justicia y una Secretaría.

2. Se podran establecer, de acuerdo con las disposiciones de la presen­ te Carca, los órganos subsidiarios que se estimen necesarios.

Artículo 8 La Organización no establecerá restricciones en cuanto a la elegibilidad

de hombres y mujeres para participar en condiciones de igualdad y en cualquier carácter en las funciones de sus órganos principales y subsidia­

rios.

Capítulo IV. La Asamblea General

Composición

Artículo 9 1. La Asamblea General estará integrada por todos los Miembros de las Naciones Unidas. 391

APÉNDICE

2. Ningún miembro podrá tener más de cinco representantes en la

Asamblea General.

Funciones

y poderes

Artículo 10 La Asamblea General podra discutir cualesquiera asuntos o cuestiones den­

tro de los limites de esta Carta o que se peñeran a los poderes y funciones de cualquiera de los órganos creados por esta Carta, y salvo lo dispuesto en el Artículo 12 podrá hacer recomendaciones sobre tales asuntos o cuestio­

nes a los Miembros de las Naciones Unidas o al Consejo de Seguridad o a

este y a aquellos.

Artículo 11 1. La Asamblea General podrá considerar los principios generales de la

cooperación en el mantenimiento de la paz y la segundad interna­ cionales, incluso los principios que rigen el desarme y la regulación

de los armamentos, y podrá también hacer recomendaciones res­ pecto de tales principios a los Miembros o al Consejo de Seguridad o a este y a aquellos.

2. La Asamblea General podrá discutir toda cuestión relativa al mante­ nimiento de la paz y la seguridad internacionales que presente a su consideración cualquier Miembro de las Naciones Unidas o el Con­

sejo de Seguridad, o que un Estado que no es Miembro de las Na­

ciones Unidas presente de conformidad con el Articulo 35, párrafo 2,

y salvo lo dispuesto en el Artículo

12, podrá hacer recomendaciones

acerca de tales cuestiones al Estado o Estados interesados o al Con­

sejo de Seguridad o a este y a aquellos. Toda cuestión de esta na­

turaleza con respecto a la cual se requiera acción será referida al Consejo de Seguridad por la Asamblea General antes o después de discutirla.

3. La Asamblea General podrá llamar la atención del Consejo de Se­ guridad hacia situaciones susceptibles de poner en peligro la paz y la

seguridad internacionales.

4. Los poderes de la Asamblea General enumerados en este Artículo no limitarán el alcance general del Artículo 10.

392

CARTA DE LAS NACIONES UNIDAS

Artículo 12 1. Mientras el Consejo de Segundad esté desempeñando las funcio­ nes que le asigna esta Cana con respecto a una controversia o si­

tuación, la Asamblea General no hará recomendación alguna sobre tal controversia o situación, a no ser que lo solicite el Consejo de

Seguridad. 2. El Secretario General, con el consentimiento del Consejo de Se­

guridad, informará a la Asamblea General, en cada periodo de se­

siones, sobre codo asunto relativo al mantenimiento de la paz y la seguridad internacionales que estuviere tratando el Consejo de Se­

guridad, e informará asimismo a la Asamblea General, o a los Miembros de las Naciones Unidas si la Asamblea no estuviere reu­

nida, tan pronto como el Consejo de Seguridad cese de tratar di­ chos asuntos.

Artículo 13 1. La Asamblea General promoverá estudios y hará recomendaciones para los Enes siguientes:

a)

fomentar la cooperación internacional en el campo político e

impulsar el desarrollo progresivo del derecho internacional y su codificación;

b)

fomentar la cooperación internacional en materias de carácter

económico, social, cultural, educativo y sanitario y ayudar a ha­ cer efectivos ios derechos humanos y las libertades fundamentales

de todos, sin hacer distinción por motivos de raza, sexo, idioma o religión.

2.

Los demás poderes, responsabilidades y funciones de la Asamblea Ge­

neral con relación a los asuntos que se mencionan en el inciso

b)

del

párrafo 1 precedente quedan enumerados en los Capítulos ¡X y X.

Artículo 14 Salvo lo dispuesto en el Artículo 12, la Asamblea General podrá recomen­ dar medidas para el arreglo pacífico de cualesquiera situaciones, sea cual fuere su origen, que ajuicio de la Asamblea puedan peijudicar el bienestar

general o las relaciones amistosas entre naciones, incluso las situaciones re­ sultantes de una violación de las disposiciones de esta Carta que enuncian los Propósitos y Principios de las Naciones Unidas.

393

APÉNDICE

Artículo 15 1. La Asamblea General recibirá y considerará informes anuales y espe­ ciales del Consejo de Seguridad. Estos informes comprenderán una

relación de las medidas que el Consejo de Seguridad haya decidido aplicar o haya aplicado para mantener la paz y la seguridad interna­ cionales.

2. La Asamblea General recibirá y considerará informes de los demás órganos de las Naciones Unidas.

Artículo 16 La Asamblea General desempeñará, con respecto al régimen internacional

de administración fiduciaria, las funciones que se le atribuyen conforme a los Capítulos XII y XIIl, incluso la aprobación de los acuerdos de admi­ nistración fiduciaria de zonas no designadas como estratégicas.

Articulo 17 1. La Asamblea General examinará y aprobara el presupuesto de la Or­ ganización. 2. Los miembros sufragarán los gastos de la Organización en la pro­

porción que determine la Asamblea General. 3. La Asamblea General considerará y aprobará los arreglos financieros

y presupuestarios que se celebren con los organismos especializados

de que trata el Artículo 57 y examinará los presupuestos administra­ tivos de tales organismos especializados con el fin de hacer reco­

mendaciones a los organismos correspondientes.

Votación

Artículo 18 1. Cada Miembro de la Asamblea General tendrá un voto. 2. Las decisiones de la Asamblea General en cuestiones importantes se

tomarán por el voto de una mayoría de dos tercios de los miembros presentes y votantes. Estas cuestiones comprenderán: las recomen­

daciones relativas al mantenimiento de la paz y la seguridad inter­

nacionales, la elección de los miembros no permanentes del Con­ sejo de Seguridad, la elección de los miembros del Consejo Económico y Social, la elección de los miembros del Consejo de

Administración Fiduciaria de conformidad con el inciso r), párrafo 1,

394

CARTA DE LAS NACIONES UNIDAS

del Artículo 86, la admisión de nuevos Miembros a las Naciones

Unidas, la suspensión de los derechos y privilegios de los Miem­ bros, la expulsión de Miembros, las cuestiones relativas al funcio­

namiento del régimen de administración fiduciaria y las cuestiones

presupuestarias. 3. Las decisiones sobre otras cuestiones, incluso la determinación de categorías adicionales de cuestiones que deban resolverse por mayo­

ría de dos tercios, se tomarán por la mayoría de los miembros pre­ sentes y votantes.

Artículo 19 El Miembro de las Naciones Unidas que esté en mora en el pago de sus cuotas financieras para los gastos de la Organización, no tendrá voto en la

Asamblea General cuando la suma adeudada sea igual o superior al total de las cuotas adeudadas por los dos años anteriores completos. La Asamblea General podra, sin embargo, permitir que dicho Miembro vote si llegare a la conclusión de que la mora se debe a circunstancias ajenas a la voluntad

de dicho Miembro.

Procedimiento

Artículo 20 La Asamblea General se reunirá anualmente en sesiones ordinarias y,

cada vez que las circunstancias lo exijan, en sesiones extraordinarias. El

Secretario General convocará a sesiones extraordinarias a solicitud del Consejo de Seguridad o de la mayoría de los Miembros de las Naciones

Unidas.

Artículo 21 La Asamblea General dictará su propio reglamento y elegirá su Presidente

para cada período de sesiones.

Artículo 22 La Asamblea General podrá establecer los organismos subsidiarios que esti­

me necesarios para el desempeño de sus funciones.

395

APÉNDICE

Capitulo V. El Consejo de

Seguridad

Composición

Articula 23 1. El Consejo de Seguridad se compondrá de quince miembros de las Naciones Unidas. La República de China, Francia, la Unión de

las Repúblicas Socialistas Soviéticas, el Reino Unido de la Gran Bretaña e Irlanda del Norte y los Estados Unidos de América, serán

miembros permanentes del Consejo de Seguridad. La Asamblea Ge­

neral elegirá otros diez Miembros de las Naciones Unidas que serán miembros no permanentes del Consejo de Seguridad, prestando es­ pecial atención, en primer término, a la contribución de los Miem­

bros de las Naciones Unidas al mantenimiento de la paz y la seguri­ dad internacionales y a los demás propósitos de la Organización,

como también a una distribución geográfica equitativa.

2. Los miembros no permanentes del Consejo de Seguridad serán ele­ gidos por un período de dos años. En la primera elección de los

miembros no permanentes que se celebre después de haberse au­ mentado de once a quince el número de miembros del Consejo de

Seguridad, dos de los cuatro miembros nuevos serán elegidos por un periodo de un año. Los miembros salientes no serán reelegibles para el período subsiguiente.

3. Cada miembro del Consejo de Seguridad tendrá un representante.

Funciones

y poderes

A níatía 24 1. A fin de asegurar acción rápida y eficaz por parte de las Naciones Uni­

das, sus Miembros confieren al Consejo de Seguridad la responsabi­ lidad primordial de mantener la paz y la seguridad internacionales, y

reconocen que el Consejo de Seguridad actúa en nombre de ellos al desempeñar las funciones que le impone aquella responsabilidad.

2. En el desempeño de estas funciones, el Consejo de Seguridad pro­ cederá de acuerdo con los Propósitos y Principios de las Naciones

Unidas. Los poderes otorgados al Consejo de Seguridad para el de­

sempeño de dichas funciones quedan definidos en los Capítulos VI, VIL VHIyXII.

396

CARTA DE LAS NACIONES UNIDAS

3. El Consejo de Seguridad presentara a la Asamblea General para su consideración informes anuales y, cuando fuere necesario, informes especiales.

Artículo 25 Los Miembros de las Naciones Unidas convienen en aceptar y cumplir las decisiones del Consejo de Seguridad de acuerdo con esta Carta.

Artículo 26 A fin de promover

el establecimiento y mantenimiento de la paz y la se­

guridad internacionales con la menor desviación posible de los recursos

humanos y económicos del mundo hacia los armamentos, el Consejo de Seguridad tendrá a su cargo, con la ayuda del Comité de Estado Mayor a que se refiere el Artículo 47, la elaboración de planes que se someterán

a los Miembros de las Naciones Unidas para el establecimiento de un sis­ tema de regulación de los armamentos.

Votación

Artículo 21 1. Cada miembro del Consejo de Seguridad tendrá un voto.

2. Las decisiones del Consejo de Seguridad sobre cuestiones de proce­ dimiento serán tomadas por el voto afirmativo de nueve miembros.

3. Las decisiones del Consejo de Seguridad sobre todas las demás cues­ tiones serán tomadas por el voto afirmativo de nueve miembros, in­ cluso los votos afirmativos de todos los miembros permanentes; pero

en las decisiones tomadas en virtud del Capitulo VI y del párrafo 3

del Artículo 52, la parte en una controversia se abstendrá de votar.

Procedimiento

Artículo 28 1. El Consejo de Seguridad será organizado de modo que pueda fun­ cionar continuamente. Con tal fin» cada miembro del Consejo de

Seguridad tendrá en todo momento su representante en la sede de la Organización.

2. El Consejo de Seguridad celebrará reuniones periódicas en las cua­

les cada uno de sus miembros podrá, si lo desea, hacerse representar

397

APÉNDICE

por un miembro de su Gobierno o por otro representante especial­ mente designado. 3. El Consejo de Seguridad podrá celebrar reuniones en cualesquiera

lugares, fuera de la sede de la Organización, que juzgue más apro­ piados para facilitar sus labores.

Jrrícwfo

29

El Consejo de Seguridad podrá establecer los organismos subsidiarios que

estime necesarios para el desempeño de sus funciones.

Artículo 30 El Consejo de Seguridad dictará su propio reglamento, el cual establecerá

el método de elegir su Presidente.

Artículo 31 Cualquier Miembro de las Naciones Unidas que no sea miembro del

Consejo de Seguridad podrá participar sin derecho a voto en la discu­ sión de roda cuestión llevada ante el Consejo de Seguridad cuando este

considere que los intereses de ese Miembro están afectados de manera especial.

Artículo 32 El Miembro de las Naciones Unidas que no tenga asiento en el Consejo de

Seguridad o el Estado que no sea Miembro de las Naciones Unidas, si fue­

re parte en una controversia que esté considerando el Consejo de Seguri­ dad. será invitado a participar sin derecho a voto en las discusiones relativas

a dicha controversia. El Consejo de Seguridad establecerá las condiciones que estime justas para la participación de los Estados que no sean Miembros

de las Naciones Unidas.

Capítulo VI: Arreglo pacifico de controversias

Artículo 33 1. Las partes en una controversia cuya continuación sea susceptible de

poner en peligro el mantenimiento de la paz y la seguridad interna­

cionales tratarán de buscarle solución, ante todo, mediante la nego­ ciación, la investigación, la mediación, la conciliación, el arbitraje,

398

CARTA DE LAS NACIONES UNIDAS

el arreglo judicial, el recuno a organismos o acuerdos regionales u

otros medios pacíficos de su elección. 2. El Consejo de Seguridad, si lo estimare necesario, instará a las panes

a que arreglen sus controversias por dichos medios.

Artículo 34 El Consejo de Seguridad podrá investigar toda controversia, o coda situa­ ción susceptible de conducir a fricción internacional o dar origen a una controversia, a fin de determinar si la prolongación de tal controversia o si­

tuación puede poner en peligro el mantenimiento de la paz y la seguridad

internacionales.

Articulo 35 1. Todo Miembro de las Naciones Unidas podrá llevar cualquier contro­

versia, o cualquier situación de la naturaleza expresada en el Artículo

34, a la atención del Consejo de Seguridad o de la Asamblea General. 2. Un Estado que no es Miembro de las Naciones Unidas podra llevar

a la atención del Consejo de Seguridad o de la Asamblea General toda controversia en que sea parte, si acepta de antemano, en lo re­ lativo a la controversia, las obligaciones de arreglo pacífico estable­ cidas en esta Carta.

3. El procedimiento que siga la Asamblea Genera] con respecto a asun­

tos que le sean presentados de acuerdo con este Artículo quedará su­ jeto a las disposiciones de los Artículos 11 y 12.

Artículo 36 1. El Consejo de Seguridad podrá, en cualquier estado en que se en­ cuentre una controversia de la naturaleza de que trata el Artículo 33

o una situación de índole semejante, recomendar los procedimien­

tos o métodos de ajuste que sean apropiados.

2. £1 Consejo de Seguridad deberá tomar en consideración todo pro­ cedimiento que las panes hayan adoptado para el arreglo de la con­ troversia. 3. Al hacer recomendaciones de acuerdo con este Artículo, el Conse­ jo de Seguridad deberá tomar también en consideración que las

controversias de orden jurídico, por regla general, deben ser some­

tidas por las partes a la Corte Internacional de Justicia, de conformi­ dad con las disposiciones del Estatuto de la Corte.

399

APÉNDICE

XíTÍcm/o 37 1. Si las partes en una controversia de la naturaleza definida en el Ar­ tículo 33 no lograren arreglarla por los medios indicados en dicho Articulo, la someterán al Consejo de Seguridad.

2. Si el Consejo de Seguridad estimare que la continuación de la

controversia es realmente susceptible de poner en peligro el man­ tenimiento de la paz y la seguridad internacionales, el Consejo

decidirá si ha de proceder de conformidad con el Artículo 36 o si

ha de recomendar los términos de arreglo que considere apropiados.

Artículo 38 Sin peijuicio de lo dispuesto en los Artículos 33 a 37, el Consejo de Seguridad podrá, si asi lo solicitan todas las partes en una controversia,

hacerles recomendaciones a efecto de que se llegue a un arreglo pacífico.

Capitulo VIL Acción en caso de amenazas a la paz, QUEBRANTAMIENTOS DE LA PAZ O ACTOS DE AGRESIÓN

Artículo 39 El Consejo de Seguridad determinará la existencia de toda amenaza a la

paz, quebrantamiento de la paz o acto de agresión y hará recomendacio­ nes o decidirá qué medidas serán tomadas de conformidad con los Ar­

tículos 41 y 42 para mantener o restablecer la paz y la seguridad interna­

cionales.

Artículo 40 & fin de evitar que la situación se agrave, el Consejo de Seguridad, antes

de hacer las recomendaciones o decidir las medidas de que trata el Ar­ tículo 39, podrá instar a las partes interesadas a que cumplan con las me­

didas provisionales que juzgue necesarias o aconsejables. Dichas medidas

provisionales no peijudicarán los derechos, las reclamaciones o la posi­ ción de las panes interesadas. El Consejo de Seguridad tomará debida

nota del incumplimiento de dichas medidas provisionales.

Artículo 41 El Consejo de Seguridad podrá decidir qué medidas que no impliquen el

uso de la fuerza armada han de emplearse para hacer efectivas sus decisio­

400

CARTA DE LAS NACIONES UNIDAS

nes, y podrá insur a los Miembros de las Naciones Unidas a que apliquen dichas medidas, que podrán comprender la interrupción total o parcial de

las relaciones económicas y de las comunicaciones ferroviarias, marítimas,

aereas, postales, telegráficas, radioeléctricas, y otros medios de comunica * ción, así como la ruptura de relaciones diplomáticas.

Artículo 42 Si el Consejo de Seguridad estimare que las medidas de que trata el Articu­ lo 41 pueden ser inadecuadas o han demostrado serlo, podrá ejercer, por

medio de fuerzas aéreas, navales o terrestres, la acción que sea necesaria para mantener o restablecer la paz y la seguridad internacionales. Tal acción podrá comprender demostraciones, bloqueos y otras operaciones ejecuta­

das por fuerzas aéreas, navales o terrestres de Miembros de las Naciones

Unidas.

Artículo 43 1. Todos los Miembros de las Naciones Unidas, con el fin de contri­ buir al mantenimiento de la paz y la seguridad internacionales, se comprometen a poner a disposición del Consejo de Seguridad, cuando este lo solicite, y de conformidad con un convenio especial

o con convenios especiales, las fuerzas armadas, la ayuda y las facili­

dades, incluso el derecho de paso, que sean necesarias para el pro­ pósito de mantener la paz y la seguridad internacionales.

2. Dicho convenio o convenios fijarán el número y clase de las fuer­ zas, su grado de preparación y su ubicación general, como tam­

bién la naturaleza de las facilidades y de la ayuda que habrán de darse.

3. El convenio o convenios serán negociados a iniciativa del Consejo de Seguridad tan pronto como sea posible; serán concertados entre el Consejo de Seguridad y Miembros individuales o entre el Con­

sejo de Seguridad y grupos de Miembros, y estarán sujetos a ratifi­

cación por los Estados signatarios de acuerdo con sus respectivos

procedimientos constitucionales.

Artículo 44 Cuando el Consejo de Seguridad haya decidido hacer uso de la fuerza, an­ tes de requerir a un Miembro que no esté representado en él a que provea fuerzas armadas en cumplimiento de las obligaciones contraídas en virtud

401

APÉNDICE

del Artículo 43, invitará a dicho Miembro, si este así lo deseare, a partici­ par en las decisiones del Consejo de Seguridad relativas al empleo de con­

tingentes de fuerzas armadas de dicho Miembro.

Artículo 45 A fin de que la Organización pueda tomar medidas militares urgentes, sus

Miembros mantendrán contingentes de fuerzas aéreas nacionales inmedia­ tamente disponibles para la ejecución combinada de una acción coercitiva internacional. La potencia y el grado de preparación de estos contingentes

y los planes para su acción combinada serán determinados, dentro de los lí­ mites establecidos en el convenio o convenios especiales de que trata el Ar­

ticulo 43, por el Consejo de Segundad con la ayuda del Comité de Estado

Mayor.

Artículo 46 Los planes para el empleo de la fuerza annada serán hechos por el Conse­ jo de Seguridad con la ayuda del Comité de Estado Mayor.

Artículo 47 1. Se establecerá un Comité de Estado Mayor para asesorar y asistir al Consejo de Seguridad en todas las cuestiones relativas a las necesi­

dades militares del Consejo para el mantenimiento de la paz y la se­ guridad internacionales, al empleo y comando de las fuerzas pues­ tas a su disposición, a la regulación de los armamentos y al posible desarme.

2. El Comité de Estado Mayor estará integrado por los Jefes de Esta­ do Mayor de los miembros permanentes del Consejo de Seguridad o sus representantes. Todo Miembro de las Naciones Unidas que no esté permanentemente representado en el Comité será invita­ do por este a asociarse a sus labores cuando el desempeño eficien­

te de las funciones del Comité requiera la participación de dicho Miembro.

3. El Comité de Estado Mayor tendrá a su cargo, bajo la autoridad del Consejo de Seguridad, la dirección estratégica de todas las fuerzas armadas puestas a disposición del Consejo. Las cuestiones relativas al comando de dichas fuerzas serán resueltas posterior­

mente.

4. El Comité de Estado Mayor, con autorización del Consejo de Se­

402

CARTA DE LAS NACIONES UNIDAS

guridad y después de consultar con los organismos regionales apro­ piados, podrá establecer subcomités regionales.

Articula 48 1. La acción requerida para llevar a cabo las decisiones del Consejo de

Seguridad para el mantenimiento de la paz y la seguridad interna­

cionales será ejercida por todos los Miembros de las Naciones Uni­ das o por algunos de ellos, según lo determine el Consejo de Segu­

ridad.

2. Dichas decisiones serán llevadas a cabo por los Miembros de las Na­ ciones Unidas directamente y mediante su acción en los organismos internacionales apropiados de que formen parte.

Artículo 49 Los Miembros de las Naciones Unidas deberán prestarse ayuda mutua para llevar a cabo las medidas dispuestas por el Consejo de Seguridad.

Artículo 50 Si el Consejo de Seguridad tomare medidas preventivas o coercitivas contra un Estado, cualquier otro Estado, sea o no Miembro de las

Naciones Unidas, que confrontare problemas económicos especiales

originados por la ejecución de dichas medidas, tendrá el derecho de consultar al Consejo de Seguridad acerca de la solución de esos pro­

blemas.

Artículo 51 Ninguna disposición de esta Carta menoscabará el derecho inmanente de

legitima defensa, individual o colectiva, en caso de ataque armado contra un Miembro de las Naciones Unidas, hasta tanto que el Consejo de Se­

guridad haya tomado las medidas necesarias para mantener la paz y la seguridad internacionales. Las medidas tomadas por los Miembros en ejer­ cicio del derecho de legítima defensa serán comunicadas inmediatamen­

te al Consejo de Seguridad, y no afectarán en manera alguna la autoridad y responsabilidad del Consejo conforme a la presente Carta para ejercer

en cualquier momento la acción que estime necesaria con el En de man­ tener o restablecer la paz y la seguridad internacionales.

403

APÉNDICE

Capitulo VIII. Acuerdos regionales

Artículo 52 t. Ninguna disposición de esta Carta se opone a la existencia de acuer­

dos u organismos regionales cuyo fin sea entender en los asuntos re­ lativos al mantenimiento de la paz y la seguridad internacionales y susceptibles de acción regional, siempre que dichos acuerdos u or­

ganismos, y sus actividades, sean compatibles con los Propósitos y Principios de las Naciones Unidas.

2. Los Miembros de las Naciones Unidas que sean partes en dichos acuerdos o que constituyan dichos organismos, harán todos los es­

fuerzos posibles para lograr el arreglo pacífico de las controversias de

carácter local por medio de tales acuerdos u organismos regionales antes de someterlas al Consejo de Seguridad. 3. El Consejo de Seguridad promoverá el desarrollo del arreglo pacífi­

co de las controversias de carácter local por medio de dichos acuer­ dos u organismos regionales, procediendo, bien a iniciativa de los

Estados interesados, bien a instancia del Consejo de Seguridad. 4. Este Articulo no afecta en manera alguna a la aplicación de los Ar­ tículos 34 y 35.

Articulo 53 1. El Consejo de Seguridad utilizará dichos acuerdos u organismos

regionales, si a ello hubiere lugar, para aplicar medidas coercitivas bajo su autoridad. Sin embargo, no se aplicarán medidas coerciti­ vas en virtud de acuerdos regionales o por organismos regionales

sin autorización del Consejo de Seguridad» salvo que contra Esta­

dos enemigos, según se les define en el párrafo 2 de este Artículo, se tomen las medidas dispuestas en virtud del Artículo 107 o en

acuerdos regionales dirigidos contra la renovación de una política de agresión de parte de dichos Estados, hasta tanto que a solicitud de los gobiernos interesados quede a caigo de la Organización la responsabilidad de prevenir nuevas agresiones de parte de aquellos

Estados. 2. El término «Estados enemigos» empleado en el párrafo 1 de este Artículo se aplica a todo Estado que durante la Segunda Guerra

Mundial haya sido enemigo de cualquiera de los signatarios de esta

Carta. 404

CARTA DE LAS NACIONES UNIDAS

Artículo 54 Se deberá mantener en

todo tiempo al Consejo de Seguridad plenamente

informado de las actividades emprendidas o proyectadas de conformidad

con acuerdos regionales o por organismos regionales con el propósito de

mantener la paz y la seguridad internacionales.

Capítulo IX.

Cooperación

internacional económica y social

Articulo 55 Con el propósito de crear las condiciones de estabilidad y bienestar nece­

sarias para las relaciones pacíficas y amistosas entre las naciones, basadas en el respeto al principio de la igualdad de derechos y al de la libre determi­

nación de los pueblos, la Organización promoverá:

a)

niveles de vida mas elevados, trabajo permanente para todos, y condi­

ciones de progreso y desarrollo económico y social;

b)

la solución de problemas internacionales de carácter económico, social

y sanitario, y de otros problemas conexos; y la cooperación internacio­ nal en el orden cultural y educativo; y

c) el respeto universal a los derechos humanos y a las libertades fundamen­ tales de todos, sin hacer distinción por motivos de raza, sexo, idioma o

religión, y la efectividad de tales derechos y libertades.

Artículo 56 Todos los Miembros se comprometen a tomar medidas conjunta o separa­ damente, en cooperación con la Organización, para la realización de los propósitos consignados en el Articulo 55.

Artículo 57 1. Los distintos organismos especializados establecidos por acuerdos

intergubemamentales. que tengan amplias atribuciones internacio­

nales definidas en sus estatutos, y relativas a materias de carácter eco­

nómico, social, cultura], educativo, sanitario, y otras conexas, serán

vinculados con la Organización de acuerdo con las disposiciones del

Articulo 63.

2. Tales organismos especializados así vinculados con la Organización se denominarán en adelante «los organismos especializados».

405

APÉNDICE

Articula 58 La Organización hará recomendaciones con el objeto de coordinar las nor­ mas de acción y las actividades de ios organismos especializados.

Articula 59 La Organización iniciara, cuando hubiere lugar, negociaciones entre los

Estados interesados para crear los nuevos organismos especializados que fueren necesarios para la realización de los propósitos enunciados en el Ar­ ticulo 55.

Artículo 60 La responsabilidad por el desempeño de las funciones de la Organización

señaladas en este Capítulo corresponderá a la Asamblea Genera! y. bajo la autoridad de esta, al Consejo Económico y Social, que dispondrá a este efecto de las facultades expresadas en el Capitulo X.

Capitulo X. El Consejo Económico y

Social

Composición

Articula 6! 1. El Consejo Económico y Social estará integrado por cincuenta y cuatro Miembros de las Naciones Unidas elegidos por la Asamblea

General. 2. Salvo lo prescrito en el párrafo 3, dieciocho miembros del Consejo

Económico y Social serán elegidos cada año por un periodo de tres

anos. Los miembros salientes serán reelegibles para el período subsi­ guiente.

3. En la primera elección que se celebre después de haberse aumenta­ do de veintisiete a cincuenta y cuatro el número de miembros del

Consejo Económico y * Social además de los miembros que se eli­

jan para sustituir a los nueve miembros cuyo mandato expire al fi­ nal de ese año, se elegirán veintisiete miembros más. El mandato de

nueve de estos veintisiete miembros adicionales así elegidos expira­ rá al cabo de un año y el de otros nueve miembros una vez trans­

curridos dos * años conforme a las disposiciones que dicte la Asam­

blea General.

406

CARTA DE LAS NACIONES UNIDAS

4. Cada miembro del Consejo Económico y Social tendrá un repre­ sentante.

Funciones

y poderes

Artículo 62 1. El Consejo Económico y Social podra hacer o iniciar estudios e in­ formes con respecto a asuntos internacionales de carácter económi­ co, social, cultural, educativo y sanitario, y otros asuntos conexos, y

hacer recomendaciones sobre tales asuntos a la Asamblea General, a los Miembros de las Naciones Unidas y a los organismos especiali­

zados interesados. 2. El Consejo Económico y Social podrá hacer recomendaciones con el objeto de promover el respeto a los derechos humanos y a las li­ bertades fundamentales de todos, y la efectividad de tales derechos y libertades.

3. El Consejo Económico y Social podra formular proyectos de con­

vención con respecto a cuestiones de su competencia para someter­ los a la Asamblea General.

4. El Consejo Económico y Social podrá convocar, conforme a las re­ glas que prescriba la Organización, conferencias internacionales so­ bre asuntos de su competencia.

Articulo 63 1. El Consejo Económico y Social podrá concertar con cualquiera

de los organismos especializados de que trata el Articulo 57, acuerdos por medio de los cuales se establezcan las condiciones en que dichos organismos habrán de vincularse con la Organización.

Tales acuerdos estarán sujetos a la aprobación de la Asamblea Ge­ neral. 2. El Consejo Económico y Social podrá coordinar las actividades de

los organismos especializados mediante consultas con ellos y hacién­

doles recomendaciones, como también mediante recomendacio­ nes a la Asamblea General y a los Miembros de las Naciones

Unidas.

407

APÉNDICE

Articule 64 1. El Consejo Económico y Social podrá tomar las medidas apropiadas

para obtener informes periódicos de los organismos especializados. También podra hacer arreglos con los Miembros de las Naciones Unidas y con los organismos especializados para obtener informes con respecto a las medidas tomadas para hacer efectivas sus propias

recomendaciones y las que haga la Asamblea General acerca de ma­

terias de la competencia del Consejo. 2. El Consejo Económico y Social podrá comunicar a la Asamblea Ge­

neral sus observaciones sobre dichos informes.

Articulo 65 El Consejo Económico y Social podrá suministrar información al Consejo

de Seguridad y deberá darle la ayuda que este le solicite.

Articulo 66 1. El Consejo Económico y Social desempeñará las fondones que cai­

gan dentro de su competencia en relación con el cumplimiento de las recomendaciones de la Asamblea General. 2. El Consejo Económico y Social podrá prestar, con aprobación de la

Asamblea General, los servicios que le soliciten los Miembros de las Naciones Unidas y los organismos especializados.

3. El Consejo Económico y Social desempeñará las demás funciones prescritas en otras partes de esta Carta o que le asignare la Asamblea

General.

Votación

Articulo 67 1. Cada miembro del Consejo Económico y Social tendrá un voto.

2. Las decisiones del Consejo Económico y Social se tomarán por la mayoría de los miembros presentes y votantes.

Procedimiento

Artículo 68 El Consejo Económico y Social establecerá comisiones de orden eco­ nómico y social y para la promoción de los derechos humanos, asi

408

CARTA DE LAS NACIONES UNIDAS

como las demás comisiones necesarias para el desempeño de sus fun­ ciones.

Articulo 69 El Consejo Económico y Social invitará a cualquier Miembro de las Na­

ciones Unidas a participar, sin derecho a voto, en sus deliberaciones sobre

cualquier asunto de particular interés para dicho Miembro.

Articulo 70 El Consejo Económico y Social podrá hacer arreglos para que represen­

tantes de los organismos especializados participen, sin derecho a voto, en sus deliberaciones y en las de las comisiones que establezca, y para que sus

propios representantes participen en las deliberaciones de aquellos orga­

nismos.

Articulo 71 El Consejo Económico y Social podrá hacer arreglos adecuados para cele­ brar consultas con organizaciones no gubernamentales que se ocupen en

asuntos de la competencia del Consejo. Podrán hacerse dichos arreglos con organizaciones internacionales y, si a ello hubiere lugar, con organizaciones nacionales, previa consulta con el respectivo Miembro de las Naciones

Unidas.

Artículo 72 1. El Consejo Económico y Social dictará su propio reglamento, el

cual establecerá el método de elegir su Presidente.

2. El Consejo Económico y Social se reunirá cuando sea necesario de acuerdo con su reglamento, el cual incluirá disposiciones para la con­

vocación a sesiones cuando lo solicite una mayoría de sus miembros.

Capitulo XI. Declaración relativa a territorios no autónomos

Artículo 73 Los Miembros de las Naciones Unidas que tengan o asuman la responsa­

bilidad de administrar territorios cuyos pueblos no hayan alcanzado toda­

vía la plenitud del gobierno propio, reconocen el principio de que los in­ tereses de los habitantes de esos territorios están por encima de todo.

409

APÉNDICE

aceptan como un encargo sagrado la obligación de promover en codo lo

posible, dentro del sistema de paz y de seguridad internacionales estable­ cido por esta Carta, el bienestar de los habitantes de esos territorios, y asi­

mismo se obligan:

a)

a asegurar, con el debido respeto a la cultura de los pueblos respectivos, su adelanto político, económico, social y educativo, el justo tratamien­

to de dichos pueblos y su protección contra todo abuso;

b)

a desarrollar el gobierno propio, a tener debidamente en cuenta las as­ piraciones políticas de los pueblos, y a ayudarlos en el desenvolvimien­

to progresivo de sus libres instituciones políticas, de acuerdo con las cir­ cunstancias especiales de cada territorio, de sus pueblos y de sus distintos

grados de adelanto;

c) a promover la paz y la seguridad internacionales;

d)

a promover medidas constructivas de desarrollo, estimular la investiga­ ción, y cooperar unos con otros y, cuando y donde fuere el caso, con

organismos internacionales especializados, para conseguir la realización práctica de los propósitos de carácter social, económico y científico ex­

presados en este Artículo; y

e) a transmitir regularmente al Secretario General, a título informativo y dentro de los límites que la seguridad y consideraciones de orden cons­ titucional requieran, la información estadística y de cualquier otra natu­

raleza técnica que verse sobre las condiciones económicas, sociales y

educativas de los territorios por los cuales son respectivamente respon­ sables, que no sean de los territorios a que se refieren los Capítulos XII y XIII de esta Carta.

Artículo 74 Los Miembros de las Naciones Unidas convienen igualmente en que su

política con respecto a los territorios a que se refiere este Capitulo, no me­ nos que con respecto a sus territorios metropolitanos, deberá fundarse en el principio general de la buena vecindad, teniendo debidamente en cuen­

ta los intereses y el bienestar del resto del mundo en cuestiones de carácter

social, económico y comercial.

410

CARTA DE LAS NACIONES UNIDAS

Capítulo XII. REGIMEN INTERNACIONAL DE ADMINISTRACIÓN FIDUCIARIA

Articule 75 La Organización establecerá bajo su autoridad un régimen internacional de

administración fiduciaria para la administración y vigilancia de los territo­ rios que puedan colocarse bajo dicho régimen en virtud de acuerdos espe­ ciales posteriores. A dichos territorios se les denominará «territorios fidei­

. * cometidos

Articulo 76 Los objetivos básicos del régimen de administración fiduciaria, de acuerdó

con los Propósitos de las Naciones Unidas enunciados en el Artículo I de esta Carta, serán:

a) fomentar la paz y la seguridad internacionales;

b)

promover el adelanto político, económico, social y educativo de los

habitantes de los territorios fideicometidos, y su desarrollo progresivo

hacia el gobierno propio o la independencia, teniéndose en cuenta las circunstancias particulares de cada territorio y de sus pueblos y los de­

seos libremente expresados de los pueblos interesados, y según se dis­

pusiere en cada acuerdo sobre administración fiduciaria; c) promover el respeto a los derechos humanos y a las libertades funda­ mentales de todos, sin hacer distinción por motivos de raza, sexo, idio­

ma o religión, asi como el reconocimiento de la interdependencia de los

pueblos del mundo; y

d)

asegurar tratamiento igual para todos los Miembros de las Naciones

Unidas y sus nacionales en materias de carácter social, económico y co­ mercial. así como tratamiento igual para dichos nacionales en la admi­ nistración de la justicia, sin peijuicio de la realización de los objetivos

arriba expuestos y con sujeción a las disposiciones del Artículo 80.

Artículo 77 1. El régimen de administración fiduciaria se aplicará a los territorios

de las siguientes categorías que se colocaren bajo dicho régimen por

medio de los correspondientes acuerdos:

a) territorios actualmente bajo mandato;

411

APÉNDICE

b)

territorios que, como resultado de la Segunda Guerra Mundial, fueren segregados de Estados enemigos, y

r) territorios voluntariamente colocados bajo este régimen por los

Estados responsables de su administración. 2. Sera objeto de acuerdo posterior el determinar cuáles territorios de las categorías anteriormente mencionadas serán colocados bajo el

régimen de administración fiduciaria y en que condiciones. /Irtícwfo

78

El régimen de administración fiduciaria no se aplicará a territorios que hayan adquirido la calidad de Miembros de las Naciones Unidas, cuyas rebelones entre sí se basarán en el respeto al principio de la igualdad so­

berana.

Articula 79 Los términos de la administración fiduciaria para cada territorio que haya de colocarse bajo el régimen expresado, y cualquier modificación o refor­ ma, deberán ser acordados por los Estados directamente interesados, inclu­

so la potencia mandataria en el caso de territorios bajo mandato de un

Miembro de las Naciones Unidas, y serán aprobados según se dispone en los Artículos 83 y 85.

Articula 80 1. Salvo lo que se conviniere en los acuerdos especiales sobre adminis­ tración fiduciaria concertados de conformidad con los Artículos 77,

79 y 81 y mediante los cuales se coloque cada territorio bajo el ré­

gimen de administración fiduciaria, y hasta tanto se concierten tales acuerdos, ninguna disposición de este Capítulo sera interpretada en el sentido de que modifica en manera alguna los derechos de cua­

lesquiera Estados o pueblos, o los términos de los instrumentos in­

ternacionales vigentes en que sean partes Miembros de las Naciones Unidas. 2. El párrafo 1 de este Artículo no será interpretado en el sentido de que da motivo para demorar o diferir la negociación y celebra­ ción de acuerdos para aplicar el régimen de administración fidu­

ciaria a territorios bajo mandato y otros territorios, conforme al Articulo 77.

412

CARTA DE LAS NACIONES UNIDAS

Artículo 81 El acuerdo sobre administración fiduciaria contendrá en cada caso las con­

diciones en que se administrará el territorio fideicometido, y designará la autoridad que ha de ejercer la administración. Dicha autoridad, que en lo

sucesivo se denominará la «autoridad administradora», podrá ser uno o más

Estados o la misma Organización.

Artículo 82 Podrán designarse en cualquier acuerdo sobre administración fiduciaria, una o varias zonas estratégicas que comprendan parte o la totalidad del

territorio fideicometido a que se refiera el acuerdo, sin perjuicio de los

acuerdos especiales celebrados con arreglo al Artículo 43.

Artículo 83 1. Todas las funciones de las Naciones Unidas relativas a zonas estraté­ gicas, incluso la de aprobar los términos de los acuerdos sobre admi­

nistración fiduciaria y de las modificaciones o reformas de los mis­

mos» serán ejercidas por el Consejo de Seguridad.

2. Los objetivos básicos enunciados en el Artículo 76 serán aplicables a la población de cada zona estratégica.

3. Salvo las disposiciones de los acuerdos sobre administración fiducia­ ria y sin peijuicio de las exigencias de la seguridad, el Consejo de Seguridad aprovechará la ayuda del Consejo de Administración Fi­ duciaria para desempeñar, en las zonas estratégicas, aquellas funcio­

nes de la Organización relativas a materias políticas, económicas, so­

ciales y educativas que correspondan al régimen de administración fiduciaria.

Artículo 84 La autoridad administradora tendrá el deber de velar por que el territo­

rio fideicometido contribuya al mantenimiento de la paz y la seguridad

internacionales. Con tal fin. la autoridad administradora podrá hacer uso

de las fuerzas voluntarias, de las facilidades y de la ayuda del citado te­

rritorio, a efecto de cumplir con las obligaciones por ella contraídas a este respecto ante el Consejo de Seguridad, como también para la de­

fensa local y el mantenimiento de la ley y del orden dentro del territo­ rio fideicometido.

413

APENDICE

Artículo 85 1. Las funciones de la Organización en lo que respecta a los acuerdos sobre administración fiduciaria relativos a todas las zonas no desig­ nadas como estratégicas, incluso la de aprobar los términos de los acuerdos y las modificaciones o reformas de los mismos serán ejer­

cidas por la Asamblea General.

2. El Consejo de Administración Fiduciaria, bajo la autoridad de la

Asamblea General, ayudará a esta en el desempeño de las funciones aquí enumeradas.

Capitulo XIII.

El Consejo de Administración Fiduciaria

Composición

Artículo 86 1. El Consejo de Administración Fiduciaria estará integrado por los si­ guientes Miembros de las Naciones Unidas:

a)

los Miembros que administren territorios fideicometidos;

fe) los Miembros mencionados por su nombre en el Artículo 23 que

no estén administrando territorios fideicometidos; y

c) tantos otros Miembros elegidos por períodos de tres años por la Asamblea General cuantos sean necesarios para asegurar que el

número total de miembros del Consejo de Administración Fi­ duciaria se divida por igual entre los Miembros de las Naciones

Unidas administradores de tales territorios y los no administra­ dores. 2. Cada miembro del Consejo de Administración Fiduciaria designará

a una persona especialmente calificada para que lo represente en el Consejo.

Funciones

y poderes

Artículo 87 En el desempeño de sus funciones, la Asamblea General y. bajo su autori­ dad, el Consejo de Administración Fiduciaria podrán:

414

CARTA DE LAS NACIONES UNIDAS

a) b)

considerar informes que les haya rendido la autoridad administradora;

aceptar peticiones y examinarlas en consulta con la autoridad adminis­ tradora;

c) disponer visitas periódicas a los territorios fideicometidos en fechas con­ venidas con la autoridad administradora; y

d)

tomar estas y otras medidas de conformidad con los términos de los acuerdos sobre administración fiduciaria.

Articulo 88 El Consejo de Administración Fiduciaria formulará un cuestionario so­ bre el adelanto político, económico, social y educativo de los habitantes

de cada territorio fideicometido; y la autoridad administradora de cada

territorio fideicometido dentro de la competencia de la Asamblea Ge­ neral, rendirá a esta un informe anual sobre la base de dicho cuestio­

nario.

Votación

Artículo 89 1. Cada miembro del Consejo de Administración Fiduciaria tendrá un voto.

2. Las decisiones del Consejo de Administración Fiduciaria serán to­ madas por el voto de la mayoría de los miembros presentes y vo­

tantes.

Procedimiento

Articulo 90 1. El Consejo de Administración Fiduciaria dictará su propio regla­ mento, el cual establecerá el método de elegir su Presidente.

2. El Consejo de Administración Fiduciaria se reunirá cuando sea necesario, según su reglamento. Este contendrá disposiciones so­ bre convocación del Consejo a solicitud de la mayoría de sus miem­ bros.

Artículo 91 El Consejo de Administración Fiduciaria, cuando lo estime conveniente,

se valdrá de la ayuda del Consejo Económico y Social y de la de los orga­

415

APÉNDICE

nismos especializados con respecto a los asuntos de la respectiva compe­

tencia de los mismos.

Capiculo XIV.

La Corte Internacional de Justicia

Artículo 92 La Corte Internacional de Justicia será el órgano judicial principal de las Naciones Unidas; funcionara de conformidad con el Estatuto anexo, que está basado en el de la Corte Permanente de justicia Internacional, y que for­ ma parte integrante de esta Carta.

Artículo 93 1. Todos los Miembros de las Naciones Unidas son

ipso jacto partes en

el Estatuto de la Corte Internacional de Justicia.

2. Un Estado que no sea Miembro de las Naciones Unidas podrá llegar a ser parte en el Estatuto de la Corte Internacional de Jus­

ticia, de acuerdo con las condiciones que determine en cada caso la Asamblea General a recomendación del Consejo de Segu­

ridad.

Articulo 94 1. Cada Miembro de las Naciones Unidas se compromete a cumplir la

decisión de la Corte Internacional de Justicia en todo litigio en que

sea parte. 2. Si una de las partes en un litigio dejare de cumplir las obligaciones que le imponga un fallo de la Corte, la otra parte podra recurrir al Consejo de Seguridad, el cual podra, si lo cree necesario, hacer re­

comendaciones o dictar medidas con el objeto de que se lleve a efecto la ejecución del fallo.

Artículo 95 Ninguna de las disposiciones de esta Carta impedirá a los Miembros de las Naciones Unidas encomendar la solución de sus diferencias a otros tribu­

nales en virtud de acuerdos ya existentes o que puedan concertarse en el futuro.

416

CARTA DE LAS NACIONES UNIDAS

Artículo 96 1. La Asamblea Genera) o el Consejo de Seguridad podrán solicitar de la Corte Internacional de Justicia que emita una opinión consultiva

sobre cualquier cuestión jurídica.

2. Los otros óiganos de las Naciones Unidas y los organismos especia­ lizados que en cualquier momento sean autorizados para ello por la Asamblea General, podrán igualmente solicitar de la Corte opinio­ nes consultivas sobre cuestiones jurídicas que suijan dentro de la es­

fera de sus actividades.

Capítulo XV.

La Secretaría

Artículo 97 La Secretaría se compondrá de un Secretario General y del personal que

requiera la Organización. El Secretario General será nombrado por la

Asamblea General a recomendación del Consejo de Seguridad. El Secre­ tario General será el más alto funcionario administrativo de la Organiza­

ción.

Artículo 98 El Secretario General actuará como tal en todas las sesiones de la Asamblea

General, del Consejo de Seguridad, del Consejo Económico y Social y del Consejo de Administración Fiduciaria, y desempeñará las demás funciones que le encomienden dichos órganos. El Secretario General rendirá a la

Asamblea General un informe anual sobre las actividades de la Organiza­ ción.

Artículo 99 El Secretario General podrá llamar la atención del Consejo de Seguridad

hacia cualquier asunto que en su opinión pueda poner en peligro el man­ tenimiento de la paz y la seguridad internacionales.

Artículo 100 1. En el cumplimiento de sus deberes, el Secretario General y el per­ sonal de la Secretaría no solicitarán ni recibirán instrucciones de

ningún gobierno ni de ninguna autoridad ajena a la Organización, y se abstendrán de actuar en forma alguna que sea incompatible con

417

APÉNDICE

su condición de funcionarios internacionales responsables única­

mente ante la Organización. 2. Cada uno de los Miembros de las Naciones Unidas se compro­

mete a respetar el carácter exclusivamente internacional de las funciones del Secretario General y del personal de la Secretaria, y

a no tratar de influir sobre ellos en el desempeño de sus funcio­

nes,

Artículo 101 1. El personal de la Secretaría será nombrado por el Secretario General

de acuerdo con las reglas establecidas por la Asamblea General.

2. Se asignara permanentemente personal adecuado al Consejo Eco­ nómico y Social, al Consejo de Administración Fiduciaria y, según se requiera, a otros órganos de las Naciones Unidas. Este personal

formará parte de la Secretaría. 3. La consideración primordial que se tendrá en cuenta al nombrar el persona] de la Secretaría y al determinar las condiciones del servicio,

es la necesidad de asegurar el más alto grado de eficiencia, compe­

tencia e integridad. Se dará debida consideración también a la im­ portancia de contratar el personal en forma de que haya la más am­

plia representación geográfica posible.

Capitulo XVI. Disposiciones varias

Artículo 102 1, Todo tratado y todo acuerdo internacional concertados por cuales­ quiera Miembros de las Naciones Unidas después de entrar en vigor

esta Carta, serán registrados en la Secretaría y publicados por esta a la mayor brevedad posible.

2. Ninguna de las partes en un tratado o acuerdo internacional que no haya sido registrado conforme a las disposiciones del párrafo 1 de este Artículo, podrá invocar dicho tratado o acuerdo ante órgano al­ guno de las Naciones Unidas.

Articulo 103 En caso de conflicto entre las obligaciones contraídas por los Miembros de

las Naciones Unidas en virtud de la presente Carta y sus obligaciones con­

418

CARTA DE LAS NACIONES UNIDAS

traídas en virtud de cualquier otro convenio internacional, prevalecerán las

obligaciones impuestas por la presente Carta.

Artículo 104 La Organización gozará, en el territorio de cada uno de sus Miembros, de

la capacidad jurídica que sea necesaria para el ejercicio de sus funciones

y la realización de sus propósitos.

Artículo 105 1. La Organización gozará, en el territorio de cada uno de sus Miem­ bros, de los privilegios e inmunidades necesarios para la realización

de sus propósitos.

2. Los representantes de los Miembros de la Organización y los fun­ cionarios de esta, gozarán asimismo de los privilegios e inmunidades

necesarios para desempeñar con independencia sus funciones en re­

lación con la Organización.

3. La Asamblea General podrá hacer recomendaciones con el objeto de determinar los pormenores de la aplicación de los párrafos 1 y

2 de este Artículo, o proponer convenciones a los Miembros de las Naciones Unidas con el mismo objeto.

Capítulo XVII. Acuerdos transitorios sobre seguridad

Articulo 106 Mientras entran en vigor los convenios especiales previstos en el Artículo 43, que ajuicio del Consejo de Seguridad lo capaciten para ejercer las atribuciones a que se refiere el Artículo 42, las partes en la Declaración de las Cuatro Potencias firmada en Moscú el 30 de octubre de 1943, y Fran­

cia, deberán, conforme a las disposiciones del párrafo 5 de esa Declara­ ción, celebrar consultas entre sí, y cuando a ello hubiere lugar, con otros

miembros de la Organización, a fin de acordar en nombre de esta la ac­ ción conjunta que fuere necesaria para mantener la paz y la seguridad in­

ternacionales.

Artículo 107 Ninguna de las disposiciones de esta Carta invalidará o impedirá cual­ quier acción ejercida o autorizada como resultado de la Segunda Guerra

419

APÉNDICE

Mundial con respecto a un Estado enemigo de cualquiera de los signata­

rios de esta Carta durante la citada guerra, por los gobiernos responsables de dicha acción.

Capítulo XVIII. Reformas

Artículo 108 Las reformas a la presente Carta entrarán en vigor para todos los Miembros

de las Naciones Unidas cuando hayan sido adoptadas por el voto de las dos terceras partes de los miembros de la Asamblea General y rarificadas, de conformidad con sus respectivos procedimientos constitucionales, por las

dos terceras partes de los Miembros de las Naciones Unidas, incluyendo a todos los miembros permanentes del Consejo de Seguridad.

Artículo 109 1. Se podrá celebrar una Conferencia General de los Miembros de las Naciones Unidas con el propósito de revisar esta Carta, en la fecha

y lugar que se determinen por el voto de las dos terceras partes de los miembros de la Asamblea General y por el voto de cualesquiera

nueve miembros del Consejo de Seguridad. Cada Miembro de las Naciones Unidas tendrá un voto en la Conferencia.

2. Toda modificación de esta Carta recomendada por el voto de las dos

terceras partes de la Conferencia entrará en vigor al ser ratificada de

acuerdo con sus respectivos procedimientos constitucionales, por las dos terceras partes de los Miembros de las Naciones Unidas, inclu­

yendo a todos los miembros permanentes del Consejo de Seguridad. 3. Si no se hubiere celebrado tal Conferencia antes de la decima reu­ nión anual de la Asamblea General después de entrar en vigor esta

Carta, la proposición de convocar tal Conferencia será puesta en la agenda de dicha reunión de la Asamblea General, y la Conferencia será celebrada si así lo decidieren la mayoría de los miembros de la Asamblea General y siete miembros cualesquiera del Consejo de Seguridad.

420

CARTA DE LAS NACIONES UNIDAS

Capiculo XIX. Ratificación y firma

Articulo 110 1. La presente Carta será ratificada por los Estados signatarios de acuer­

do con sus respectivos procedimientos constitucionales.

2. Las ratificaciones serán entregadas para su depósito al Gobierno de los Estados Unidos de América, el cual notificara cada depósito a to­

dos los Estados signatarios así como al Secretario General de la Or­

ganización cuando haya sido designado. 3. La presente Carta entrará en vigor tan pronto como hayan sido de­

positadas las ratificaciones de la República de China, Francia, la

Unión de las Repúblicas Socialistas Soviéticas, el Reino Unido de la Gran Bretaña e Irlanda del Norte y los Estados Unidos de Amé­ rica, y por la mayoría de los demás Estados signatarios. Acto segui­

do se dejará constancia de las ratificaciones depositadas en un proto­

colo que extenderá el Gobierno de los Estados Unidos de América,

y del cual transmitirá copias a todos los Estados signatarios. 4. Los Estados signatarios de esta Carta que la ratifiquen después de que haya entrado en vigor adquirirán la calidad de miembros origi­ narios de las Naciones Unidas en la fecha del depósito de sus res­ pectivas ratificaciones.

Articulo 111 La presente Carta, cuyos textos en chino, francés, ruso, inglés y español son igualmente auténticos, será depositada en los archivos del Gobierno de los

Estados Unidos de América. Dicho Gobierno enviará copias debidamente certificadas de la misma a los Gobiernos de los demás Estados signatarios.

En fe de lo cual los Representantes de los Gobiernos de las Naciones Unidas han suscrito esta Carta.

Firmada en la ciudad de San Francisco, a los veintiséis días del mes de ju­ nio de mil novecientos cuarenta y cinco.

índice alfabético

crisis en, 102, 103, 108, 121, 176, 217, 223, 227 cuestiones de derechos huma­

Abisinia, crisis de. 41, 50, 69

Abjasia. 298 Abrams, Ellíott, 247 Abu Ghraib, prisión militar, 265 ACNUDH (Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos). 251, 257, 259, 264. 282,251.257,259,260,264.282 ACNUR (Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Refu­ giados). 164. 200

Acuerdo General sobre Aranceles y Comercio (GATT), 164. 188

Afganistán BBC World Service en, 300 colapso del estado, 311 imposición de paz en, 131, 153, 328,329 Médicos Sin Fronteras y, 284 proceso de construcción del es­ tado. 112,322

talábanos y, 109, 261 Unión Soviética y, 98. 132 violaciones de derechos huma­

nos, 249, 258, 261-262

ONU y. 86, 124, 133. 162, 198,

220 Agencia Católica de Desarrollo Exte­ rior (CAFOD), 283. 291 Agencia Central de Inteligencia

(CIA). 295, 320 Agencia de las Naciones Unidas para los Refugiados de Palestina en Oriente Próximo (UNRWA), 92 Agencia de Protección Medioam­ biental de Estados Unidos, 215

Agencia Estadounidense para el De­ sarrollo Internacional (USAID),

287. 295 Agencia Sueca de Desarrollo Interna­ cional, 287 Aideed, Muhammad Farrah, general somalí. 136. 144 Albania, 38. 248 Alemania

antes del comienzo de la Segun­

nos, 257, 261,284 África

da Guerra Mundial. 51 como contribuyente al presu­

avances en, 225, 258, 299 colonialismo en. 32, 116. 201,

puesto de la ONU, 105

Conferencia de Munich (1938), 52

238, 245

423

ÍNDICE ALFABÉTICO

Arias, Óscar, 262

cuestiones de refugiados, 200 invasión de Polonia, 53 unificación de, 250

y el Consejo de Seguridad, 317318 y la Sociedad de Naciones, 37, 39, 40-42, 44, 48, 50-51 Alemania, República Democrática de, 210, 250

Arushi, acuerdo de (1993), 143 Asamblea General de la ONU aumento de su eficacia, 344-347

Comité Especia) de Operaciones de Mantenimiento de la Paz, 346 Declaración sobre el Estableci­ miento de un Nuevo Orden Internacional, 173 discusiones sobre su creación, 62 en la Carta de la ONU, 64-65, 268-269, 391-395 frente al Consejo de Seguridad,

All-India School of Hygiene and Pu­ blic Health, 295

América Centra), 131,133, 261,262,

292 América Latina

65-66, 87-88, 120, 270, 272-

crisis en, 176, 223

273 opinión de la Comisión de Gobemanza Mundial sobre la, 274, 345 papel en la historia de la ONU, 268-274 preponderancia de países de Africa, Asia y América Latina, 86, 124 primera sesión, 80 primeras tentativas de pacifica­

cuestiones de derechos huma­ nos, 244, 249 MADRE, organización,

288,

289 medios de comunicación en, 301 opinión sobre el desarrollo de los gobiernos de, 212 y la ONU, 86, 121, 124, 198, 220, 325 y la Sociedad de Naciones, 42 America Watch, 249 American Friends Service Committee, 291 Amigos de la Tierra, 211

ción, 117-122 Resolución 998 de la, 119-120

y asuntos «blandos», 272 Asia

avances en, 180, 299 colonialismo y, 238 crisis en, 176, 223 opinión sobre el desarrollo de los gobiernos de, 212, 252

Amnistía Internacional, 244, 247, 248, 262, 264, 281-283, 293,

336, 342 Angola, 86, 98, 131, 133, 244, 298 Annan, Kofi, secretario general de la

ONU. 107, 108, 149, 264 Anti-Defamation League, 291 Año Internacional de los Derechos

Humanos, 247

Arabia Saudí, 223, 225, 238

y la ONU, 86, 124, 198, 220 Asia Watch, 249 Asociación Estadounidense de Abo­ gados, 277 Associated Press (AP), agencia, 320

Arap Moi, Daniel, 289

Australia, 44, 121, 151, 263, 264, 269, 328

Argelia, 124

Austria, 43, 52, 83, 85, 126

AnsMist de,

Argentina, 44, 100, 244, 262, 316

424

52

ÍNDICE ALFABÉTICO

Avenol. Joseph. secretario general de la Sociedad de Naciones. 54

Brahimi (2000), Informe, 150 Brasil, 101, 105, 178, 182, 188. 203 asunto del escaño permanente en el Consejo de Seguridad. 105-

Baker. Plan. 178. 181 Balcanes, conflicto de los. 33 Banco Africano de Desarrollo. 186

106, 269. 325 bosque tropical y, 212, 216. 217 crecimiento económico de, 309. 311,337 cuestiones de derechos huma­

Banco de Desarrollo Asiático. 287 Banco de Inglaterra, 46

nos. 244, 262 cuestiones medioambientales.

Banco de Pagos Internacionales, 178

213,215. 216.217, 342 industrialización de. 215

Bagehot, Walter, 344 Bagram, prisión militar de, 26S

Banco Internacional de Reconstruc­ ción y Fomento (BIRF), 61 Banco Mundial, 61. 63, 159-162,

164-167, 169, 171. 175. 179, 182-190, 192, 223. 225, 256, 275, 290, 295, 302, 321. 334, 335» 337.345 BBC. 229. 300 BBC World Service, 297, 299-302 Belfasc, «domingo sangriento» en, 247 Bélgica, 37-38, 39, 53, 58 Benenson. Peter, abogado, 281

papel en las operaciones de paci­

ficación, 121 préstamos del FMI para la devo­ lución de la deuda, 178, 182 Bretton Woods, Conferencia de, 61,

62, 66. 159, 161-162, 170. 175, 179-180, 187, 188, 193-194, 198, 199, 207. 270. 303, 312, 332. 333-334, 337,344. 349 Breznev, Leónidas, 247 Brookings Institución» 201.202, 208,

232 Brundtland, informe. 215 Budapest, protestas en (1956), 244,

Bentham, Jeremy, 31 Berlín, crisis de, 197 Berlín, muro de, 250 Bemadotte, conde Folke, 118

Blair, Tony, 111.299

250 Bulgaria. 53 Bunche. Ralph, 75, 95, 118, 196, 359

Bohemia, 53 Borah, William, senador, 46

Burundi. 104,144. 259, 298 Bush, George Herbert Walker, 99.

Bosnia, 104, 133, 152, 263, 311

138, 217, 250, 259 Bush, George Walker. 154, 231

Bielotrusía. 341 Bismarck, Otto von, 21. 33, 71. 137

Bosnia-He reegovina, 131

bosques tropicales, 212. 214-215,

217 Botswana. 258

Cachemira, conflicto de. 108, 129,

136, 140, 149, 181, 246, 255,

244, 298 CAFOD, véase Agencia Católica de Desarrollo Exterior calentamiento global, 342

298

Cámara de los Comunes británica, 65

Bourgeois. León, 35 Boutros-Ghali. Bou tros,

secretario

general de la ONU, 86, 95. 107,

425

INDICE ALFABETICO

Camboya, 85. 102. 124. 131. 134, 144. 149. 244-245, 246. 259,

China abstenciones en el Consejo de

Seguridad, 98 al final de la Segunda Guerra

264, 359 Camp David, acuerdos de, 126, 126

Mundial, 56

Canadá, 121. 125, 204, 217, 248.

273, 323 Carson. Racheh

como miembro permanente del

Primavera silenciosa *

Consejo de Seguridad. 83, 86,

209 Carta Atlántica, 234 Carta de la ONU como proclamación del Parla­ mento de la humanidad, 64.

99 crecimiento económico de, 180, 309, 334, 335, 337 cuestiones de derechos huma nos, 244, 247. 248. 249, 252, 254, 261, 263, 271,272 cuestiones medioambientales,

166 consideraciones de tiempo de güe­

ña sobre seguridad militar y eco­ nómica internacional, 55-62 creación de la, 63, 78-79 enmienda, 78, 313, 317-318, 319. 340. 347. 348 Preámbulo, 55, 63. 349, 388 texto completo, 387-421 y derechos humanos, 234-235 y ONGs, 266-267, 277-278 Cárter, Jimmy, presidente, 247 cascos azules. 91. 101, 114, 119. 121.

215, 216, 217, 310, 342 industrialización de, 215, 217,

310 medios de comunicación en, 300 República Popular China frente a China nacionalista, 88-89 uso de internet. 301 y Camboya. 124

véase también pacificación, opera­

y la creación del Consejo de Ad­ ministración Fiduciaria, 75 Chipre, 92, 121. 128, 153 ChurchiU, Winston, 51, 54-56, 72.

ciones de Cassin, René, abogado. 196, 236, 240, 359 Catholic Relief Services, 291, 302 Caude, Inís, historiador, 35

73, 75, 146, 234 Cisjordania. 229. 261. 272 Claude, Inís. 35 Clemenceau, Georges, 44. 45 Clinton, administración. 135-136,

CBS, 229 Cecil, lord Robert, 35. 49» 53

138, 149, 259 CNN. 205» 297-299, 300, 303 Cobden, Richard. 31,47 Colombia, 37. 121

323, 327

Ceilán, 85 Centro de Transporte Sustencable

(EMBARQ). 287 Chad. 329 Chamberlain, Neville, 41, 42. 50, 53 Checa. República, 262 Chechenia. 261, 284. 291

colonialismo en la época de la creación de la

ONU, 74. 115-116 perspectiva general. 32 y África, 32, 116, 201, 238. 245

y desarrollo económico, 163

Checoslovaquia, 37. 42. 52, 53, 58 Chile, 43, 246. 334

426

161,

ÍNDICE ALFABÉTICO

Comisión de Construcción de la Paz. 332 Comisión de Derechos Humanos de la ONU. 240. 245. 247, 256,

Comité Especial de Operaciones de Mantenimiento de la Paz. 346 Comité Interinsritucional de la Mu­ jer y la Igualdad entre los Sexos,

340 Comisión de Desarrollo Social, 198 Comisión de Estadística, 197-198,

194 Comité Internacional de la Cruz

240 Comisión de Estupefacientes, 196,

240. 339 Comisión de Gobemanza Mundial, 274. 345 Comisión de Juristas Colombianos,

297 Comisión de la Condición Jurídica y Social de la Mujer, 339 Comisión de la Verdad, 292 Comisión de las Naciones Unidas so­ bre la Condición de la Mujer, 240 Comisión del Opio, 37 Comisión Económica para Africa (CEPA), 163 Comisión Económica para América

Latina (CEPAL), 163, 172

Comisión Económica para Europa (CEPE). 163 Comisión Económica y Social para Asia y el Pacífico (CESPAP).

163 Comisión para el Desarrollo Social

(CSD), 195 Comisión para el Estudio de la Orga­ nización de la Paz. 54 Comisión sobre Población y Desa­

rrollo, 195 Comité de Expertos sobre el Trans­ porte de Mercancías Peligrosas.

Roja (CIRC), 31, 281-284 Comité Judío Americano, 291

Comité para la Eliminación de la Discriminación Racial. 242 Comité para la Protección de los Pe­ riodistas. 279 Commonwealth, 121, 214, 300, 324-325 Comte, Auguste, 31 Concierto de Europa, 30, 35, 83 Confederación de Industrias Indias. 287 Conferencia de las Naciones Unidas sobre Comercio y Desarrollo (UNCTAD), 171-172 Conferencia de la ONU sobre Me­ dio Ambiente y Desarrollo, en Rao (1992), 205, 213, 215-217, 224. 255 Conferencia de las Naciones Unidas

sobre el Medio Humano, Estocolmo, 1972 (UNCHE), 203,

211-214 Conferencia de Seguridad y Coope­ ración Europea (CSCE), 248 Conferencia Internacional sobre De­ rechos

Humanos.

Teherán

(1968), Conferencia Mundial sobre Ciencia

y Tecnología para el Desarrollo (Viena. 1970), 204

Conferencia Mundial sobre Dere­

chos Humanos, Viena (1993),

339 Comité de las Naciones Unidas para la Eliminación de todas las For­

204, 251 Conferencia Mundial sobre la Ali­

mas de Discriminación contra la

mentación (1974), en Roma.

Mujer (CEDAW), 225. 226

206

427

ÍNDICE ALFABÉTICO

Conferencia Mundial sobre las Muje­

del secretario general como personal del, 77-78 opinión de la Comisión de Gobemanza Mundial sobre el. 274 papel de la abstención en el, oficina

res, Ciudad de México (1975),

206 Conferencia sobre Mujer y Desarro­ llo, Beijing (1995), 204, 224 Confucio, 29 Congo. 88. 91-92, 102, 108. 114, 121-122, 127, 139. 146, 149,

98-99 papel en la reconstrucción de es­

tados colapsados, 332 papel en las guerras árabe-israe­

150, 153 Congo-Katanga, guerra de secesión

líes, 124-128 primera sesión, 80 primeras tentativas de pacifica­ ción, 117-122 Resolución 836 del, 141 texto de la Carta, 396-398

del, 119 Congreso de Administración Fidu­ ciaria, 64, 74, 75, 77, 260, 275 Congreso de la ONU sobre Preven­ ción del Delito y Trato del De­ lincuente, 242 Congreso Judío americano, 291 Consejo de Administración Fiducia­ ria, 313. 330-331, 344, 348 Consejo de Derechos Humanos de la

ONU. 253 Consejo de la Mujer de la Casa Blan­ ca, 225 Consejo de Seguridad de la ONU acertijo del, 83-113 debate sobre la modificación de las condiciones de ingreso y los poderes del, 313-319 derecho a voto en, 67, 83-92, 104- 106,124,270,313,314-318 después de la guerra fría, 106, 130-136 discusiones sobre su composi­ ción, 62 durante la guerra fría, 84-91, 120, 245 en la Carta de la ONU, 64-70,

396-398 frente a la Asamblea General, 65-66, 88» 120, 269, 273

transformación de su función, 98 y la guerra de Estados Unidos contra Irak, 110-111, 154 y la guerra del Golfo, 98-99, 101, 131 y la invasión de Kuwait por Irak. 131 y las acciones militares de Esta­ dos Unidos, 109-110 y UNPROFOR, 139-142 Consejo de Seguridad Económica de la ONU, 275, 338

Consejo Económico y Social (ECO­ SOC). 64, 73, 75-77, 158-160, 164,166,171,180, 186, 188, 193, 194, 196, 197-198, 206, 211, 225, 227, 237, 240, 242, 256, 271, 275, 279-280. 291. 313, 331, 334, 338-339-341, 344, 346, 348. 357 Consejo Estadounidense de Obispos Católicos, 292 Consejo Mundial de la Alimentación

(WFC), 206 Convención Internacional sobre la

miembros permanentes, 83-92, 105- 106, 123-124, 245, 269, 311, 318, 324

Eliminación de todas las Formas

de Discriminación Racial (1965),

240

428

ÍNDICE ALFABÉTICO

Convención Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climá­ tico (UNFCCC), 217 Convención sobre el Cambio Climá­

tico, 215 Convención sobre el Estatuto de los Refugiados (1951), 240 Convención sobre la Eliminación de todas las Formas de Discrimina­ ción contra la Mujer, 222 Convención sobre los Derechos del Niño, 252, 255 Convención sobre los Derechos Po­ líticos de la Mujer (1952), 240 Cooper, Duff, 51 Cordier, Andrew, 95 Corea, guerra de, 89, 99, 109-110,

Dayton, Acuerdos de Paz de, 142 Declaración Universal de los Dere­ chos Humanos, 62, 235, 238,

242, 243, 281 Declaración y Programa de Acción de Viena (VDPA), 251-252, 257-259 Dehio, Ludwig, 43 Deng Xiaoping, 180 derechos de las mujeres y los niños, 195, 219-227, 288 Dias, Clarence, 254 Dinamarca, 53, 57, 214, 241, 315 Djibuti, 258 Du Bois, W. E. B., 235, 237 Dulles.John Foster. secretario de Es­ tado. 90

131.197, 200, 228 Corea del Norte, 86, 88, 122, 129,

261 Corea del Sur, 88, 180 Corte Internacional de Justicia de La Haya. 64, 68. 73, 76-77, 272273 Cosca de Marfil. 154 Costa Rica, 57, 175, 262

Ebadi, Shirin, abogada iraní, 300 ECOMOG (fuerzas de pacificación de Africa occidental en Liberia), 151 ECOSOC, víase Consejo Económi­ co y Social ECOWAS, grupo de estados de Áfri­ ca occidental, 327

Crimea, 352 Croacia, 131,258

Egipto, 42, 90, 92,168, 203

Cuatro Libertades, discurso de las,

Ehriich, Paul: 77ie 210

55, 234 Cuba. 98. 248, 341 crisis de los misiles, 111 Cumbre Mundial sobre la In&ncia (1990), 204, 220

Pvpulaiivn Bontb,

Eisenhower. Dwight D., presidente, 80,162 Emiratos Árabes Unidos, 174

Eritrea, 258 esclavitud, legislación contra la. 30 Eslovenia, 258

Dadzie, Kenneth, 158

Dahomey, 180 Dallaire, Roméo, 145-146 Dante Alighieri, 29 Danzig, ciudad libre de, 37

España, 83,115, 247, 309 Estados Unidos a) final de la Segunda Guerra Mundial, 56-58 antes del comienzo de la Segun­ da Guerra Mundial, 51 como miembro permanente del

Darfur, 190, 283. 292 Dawes, Plan, 40

429

ÍNDICE ALFABÉTICO

Consejo de Seguridad, 83, 86,

FNUAP. 186

92 Congreso de, 104, 149 consideraciones de tiempo de guerra sobre seguridad militar y económica internacional, 56, 57-58 Constitución, 234, 236 déficit fiscal y comercial, 336 Departamento de Estado, 75, 144 oposición a las Naciones Unidas,

Fondo de Desarrollo de las Naciones Unidas para la Mujer (UNI-

106, 108. 323, 347 y el Acta Final de Helsinki, 248 y el calentamiento global. 342 y la Conferencia de Munich

Agrícola (F1DA), 206 Fondo Monetario Internacional

(1938), 52 y la creación del Consejo de Ad­

ministración Fiduciaria, 76 y la guerra de Irak, 110—111, 154, 300, 325 y la guerra de Vietnani. 124 y la guerra del Golfo. 98-99, MI, 131 y la Sociedad de Naciones, 35, 41, 43, 44. 47 y Líbano. 126, 127 y los tratados ajenos a la Socie­ dad de Naciones, 39

FEM), 194. 206. 222 Fondo de las Naciones Unidas para las Emergencias Internacionales relativas a los Niños, 195 Fondo Especial de la ONU, 171 Fondo Global para las Mujeres.

288 Fondo Internacional de Desarrollo

(FMl), 61, 159. 159, 161-162, 164, 166, 169, 177-179. 182184, 187-188, 192, 275, 290. 334, 337, 358 Fox News. 300 Francia al final de la Segunda Guerra Mundial, 56 antes del comienzo de la Segun­ da Guerra Mundial, 51 como miembro permanente del Consejo de Seguridad, 83, 85,

y UNPROFOR. 139 estoicos, 29 Etiopía, 49, 58, 150 Exxon, 192

105, 124 como potencia colonial. 115,116 consideraciones de tiempo de guerra sobre seguridad militar y económica internacional, 56, 57-58 en la antigua Yugoslavia, 141 en Líbano, 127

en Ruanda, 145 papel en las operaciones de paci­ ficación, 121

Falk, Richard, 275

The Endangcred Planet, 210 Farer, TomJ.. profesor, 239 Felipe 11, rey de España, 43

preocupaciones económicas, 181 pruebas nucleares en el Pacífico,

FENU II. 125, 126

FENUOS. 125. 128 Fidji, 121 Finlandia, 37. 41, 43, 54, 56. 57, 85, 126, 210

430

97, 286 y Costa de Marfil, 153-154 y Greenpeace, 286 y la Conferencia de Munich (1938), 52

ÍNDICE ALFABÉTICO

y la creación del Consejo de Ad­ ministración Fiduciaria, 76 y la Segunda Guerra Mundial, 53 y la Sociedad de Naciones, 35. 39,41.43, 47-51 y los tratados ajenos a la Socie­ dad de Naciones. 39 Franck, T. M., profesor, 96 Franco, Francisco, general, 244 Franklin, Benjamín, 335 n. Freedom House, en Nueva York,

262 Fuerza de Emergencia de la ONU (FENU), 94, 119, 120, 121 Fuerza de Pacificación Internacional (UNF1CYP), 128-129 Fuerza de Reacción Rápida (RRF), 141 Fuerza Multinacional (MNF). 125, 127 Fuerza Multinacional de Paz y Ob­ servadores (MFO), 126 Fundación Camegie, 173, 205» 294 Fundación Ford, 146, 205, 248. 294, 295-297. 313 Fundación Gates, 295-296, 302, 303

Fundación Fundación Fundación Fundación Fundación Fundación

Godrej, 287

GANUPT (Grupo de Asistencia de las Naciones Unidas para el Pe­ ríodo de Transición), 12 Gaulle, Charles de, general, 72

Gaza, franja de, 92. 95, 119. 229, 261,279, 281 Geinayel. Amin, presidente libanes, 127 Georgia, 131 Gerardi, Juan, obispo, 292 Ghana, 121, 126, 163,300 Gladstone, William, primer ministro británico, 31, 166, 234, 352354. 361 Godrej Grecn Business Centre, 287 Gocbbels, Joseph. 299 Gorbachov, Mijail, 98 Gran Bretaña al final de la Segunda Guerra Mundial, 56, 58 antes del comienzo de la Segun­

da Guerra Mundial, 51 colonialismo y» 33, 42, 74, 115, 116 como miembro permanente del Consejo de Seguridad, 83, 85, 105, 124 consideraciones de tiempo de

Hericage, 355 Krupp, 297 MacArthur, 205 Pew. 205 Rockefeiler, 173, 205,

294, 295, 302 Fundación Sasakawa, 297 Fundación Shell. 287 fundaciones filantrópicas, 293-296, 302

G-77, grupo de los. 166. 171, 174 Gaer, Felice, profesor, 239 Garnbia. 258

guerra sobre seguridad militar

y económica internacional, 56, 57-58 derechos humanos en el Ulster,

244 en la antigua Yugoslavia, 141 en Sierra Leona. 151, 153, 263, 328

de la Commonwealth como cedentes de fueras de pacificación. 121. 325 papel en las operaciones de paci­ ficación, 128, 129 y la Conferencia de Munich países

(1938), 52

431

ÍNDICE ALFABÉTICO

y la creación del Consejo de Ad­ ministración Fiduciaria, 76 y la provincia otomana de Mosul, 38 y la Segunda Guerra Mundial, 52-53 y la Sociedad de Naciones, 35, 39.41. 43. 47-51 y los tratados ajenos a la Socie­ dad de Naciones, 39 grandes potencias a lo largo de la historia, 83 antes de la Sociedad de Nacio­

nes, 30-33 como miembros permanentes del Consejo de Seguridad, 83-85

consideraciones de tiempo de guerra sobre seguridad militar y económica internacional, 54-62 planificación de una nueva orga­ nización mundial después de la guerra, 62-80 tratados ajenos a la Sociedad de Naciones. 38-39 y ECOSOC, 75-76 y la Conferencia de Munich (1938), 52 y la creación de la Carta de la ONU. 78-79 y violaciones de derechos huma­ nos, 115 véase también Alemania; Estados Unidos; Francia; Gran Bretaña; Italia; Japón; Unión Soviética

Grecia. 53, 85. 115, 117, 214, 247, 315 Green Belt Movement (GBM), 289290

Guatemala, 292

Guayana, 97 Guerra del Golfo, 89, 109, 110, 118, 131 guerra fría capacidad de respuesta de la ONU tras la. 130-136 fin de la, 250-251 impacto sobre el Consejo de Se­ guridad, 84-92, 105, 120, 244 impacto sobre las políticas socia­ les y culturales de la ONU, 197

y cuestiones de ayuda de la ONU, 177 Guerra Mundial, Primera, 23» 33-34, 36, 49, 309 batalla del Somme. 34 Guerra Mundial, Segunda, 57, 197, 325 Operación Barbarroja, 72 Pearl Harbor, ataque sobre, 72 Guinea, 327

Habsburgo, imperio de los. 30. 32, 34 Haití, 101-102. 131,321,322 Hamas. 261 Hammarckjóld, Dag. secretario gene­

ral de la ONU, 94. 119, 120. 122, 148 Havel, Václav, 248, 250, 278

Haya, Conferencia de Paz de La, 31,

76 Heláis, Jesse, senador. 106 Helsinki. Acta Final de, 248-249 Hezbolá, 261 Hitler. Adolf, 41, 48, 49-53, 99, 245

Greenpeace, 211, 278, 285-286, 288

Hoare-Laval, Pacto (1935), 50

Grupo de Alto Nivel sobre las Ame­

Hohenzollem, dinastía, 34 Holocausto, 236, 244

nazas, los Desafios y el Cambio, 313 Guantánamo, prisión militar de, 265

Hong Kong. 180, 334 House, Edward, coronel, 35

432

ÍNDICE ALFABÉTICO

Hull, Cordell, 73 Human Rights Watch, 226, 248, 249, 253,264, 342 Human Security Centre, 152

Hungría, 179, 262; crisis de, 90, 94, 197 Hussein, Saddam, 99,101, 108, 110111, 132, 154,330

y los derechos humanos en Ca­ chemira, 244 Indonesia, 180, 217, 309, 310

Instituto Internacional de Investiga­ ciones y Capacitación para la Promoción de la Mujer (INSTRAW), 194, 206. 222, 225 Instituto para los Recursos Mundiales (WRl). 287

Irak

cobertura de la guerra por parte de medios de comunicación es­ tadounidenses, 300 guerra contra Estados Unidos, 111, 154 invasión de Kuwait, 99, 131, 273 oposición estadounidense a la

IFOR (Fuerzas de Estabilización), 142, 153 Iglesia católica, 292, 344 Igualdad Ya, 288 Ilustración, 30, 234 India, 91, 100, 105, 108. 121 antes del comienzo de la Segun­ da Guerra Mundial, 51 como colonia, 42 como democracia, 175 Confederación de Industrias In­ dias, 287 contienda con Pakistán. 116, 117, 200 crecimiento económico de, 309, 311, 334, 336, 337

participación militar de la ONU. 325-326 papel del Consejo de Seguridad en la decisión de la ONU de derrocar a Saddam Hussein.

111 reconstrucción de. 322 y la guerra del golfo. 99, 100,

cuestión del escaño permanente en el Consejo de Seguridad,

118. 131 y la Sociedad de Naciones, 38

véase también Hussein. Saddam

105-106, 269, 318, 325 cuestiones

medioambientales,

215, 216. 217, 310 Fundación Ford en, 295

Irant 131 Irlanda, 85, 115, 121, 126

Israel

industrialización de, 215, 310 medios de comunicación en,

acuerdos egipcio-israelíes, 125-

126 guerras árabe-israelíes, 91, 118—

300 papel en las operaciones de paci­

119, 121, 125-126 y el poder de veto de Estados

ficación, 121 programas sociales y culturales,

Unidos en el Consejo de Se­ guridad, 86, 92 y Líbano, 127 y los palestinos, 261, 272

193 uso de internet en, 301

y calentamiento global, 342 y los derechos de las mujeres, 225

y UNESCO, 229 Italia

433

ÍNDICE ALFABÉTICO

antes del comienzo de la Segun­ da Guerra Mundial, 50 invasión de Etiopía, 49 papel en las operaciones de paci­ ficación, 121 y Abisinia, 41» 50, 69 y la Sociedad de Naciones, 35, 39, 41.44. 48, 49, 50 y los tratados ajenos a la Socie­ dad de Naciones, 39

KFOR, tropas de la. 140 Kioto, protocolo de (1997), 217, 343 Kirguizistán, 187 Kirkpatrick, Jeane, 247 Kissinger, Henry, 248 Klerk, F. W. de, 126. 250 Kosovo. 102, 140. 150. 225, 259, 298 Krugman, Paul, 300 kurdos. 279, 329 Kuwait, 99, 131, 174, 273

Jakobsen, Viggo, 298 Jamaica. 121

Japón como contribuyente al presu­ puesto de la ONU, 105 crecimiento económico de, 180 en la Segunda Guerra Mundial.

54 invasión de China, 51 invasión de Manchuria, 41, 48 y la Conferencia de Munich (1938), 52-53 y la Sociedad de Naciones, 35, 39, 40, 43, 44, 47, 48, 49 y los tratados ajenos de la Socie­ dad de Naciones, 39 Jebb, Gladwyn, 80 jemeres rojos, 134, 245, 246-247 Johnson, Lyndon 13.. administración, 247 Jordania, 85, 201 Jruschov, Nikita, 168

Kant, Imnianuel, 62, 166

La paz perpetua.

29-30

Laos, 85 Lauren, Paul Gordon, 239, 265

Lawyers’

ADiance

for

Women

(LAW), 288 Lenin, Vladimir llich Ulianov, 29 Lester, Sean, secretario general de la Sociedad de Naciones, 54 Letonia. 38 Leverhulme, Frundación, 297 Lewis, W. Arthur, 165, 196

Teoría del desarrollo económico. 165 Ley de Aire Limpio británica (1956), 209 Líbano. 39, 84, 121 Liberia, 151, 225, 263,286, 298,327 Libia, 49, 85 libre comercio, 30. 31, 47 Lie, Trygve. secretario general de la ONU, 94 Lloyd George, David, 44, 45 Luftwaffe. 51, 72 Luis XIV, rey de Francia. 43 Lula da Silva, Luiz Inicio, 270 Lumumba, Patrice, 92, 122 Lytton, Informe. 48

Katanga, 122-123, 129

Kenia, 290 Kennan, George, 80

M'Bow, Amadou-Mahtar, 230

Kennedy, administración, 173 Keynes,John Maynard, 31, 177, 335

Maastricht, tratado de. 336 Maathai, Wangari, 289-290, 304, 359

434

ÍNDICE ALFABÉTICO

Macedonia, 131, 326 MADRE, organización internacional

de mujeres, 288-289

Malasia, 180, 216, 252, 260 Malvinas, guerra de las, 1(X) Manehuria, crisis de, 41,48. 49, 58 Mándela, Ndson, 250, 262, 278 Mao Zedong, 244, 272 Marina Real británica, 51,299 Marshall, George, general, 325 Marshal!, Plan, 161 Marx, Karl, 304 Mauricio, 258 McCarthy, Joseph, 94 Meadows, Dennis:

Movimiento Federalista Mundial, 277 Mozambique. 102, 131, 132. 174, 214, 244, 248, 264, 291 Munich, conferencia de (1938), 51, 52 Mussolini, Benito. 41, 48, 49. 50-51,

53. 357 Myanmar, pobreza en, 190, 257

NAFTA, 288

Los límites del crecí-

miento. 210 Media Luna Roja, 281 Médicos Sin Fronteras (MSF), 278, 283-274. 303 medioambientales, cuestiones

en Brasil, 213,215,216,217,342 en China, 215, 216, 217, 310, 342 en India, 215, 216, 217, 310

Nagomo-Karabaj, 298 Namibia, 98, 131, 132, 153, 261. 263, 264, 267 Nanking, expolio de, 51 Napoleón Bonaparte, 30, 43 Nasser, Gama) Abdel, 119-120 National Geograplñc, 214 Nicaragua, 86, 288 Ni cholas, profesor, 87 Nigeria. 121, 174, 263 nivelación del terreno de juego, defi­ nición de. 181 Nkrumah, Kwame, líder de Ghana,

Greenpeace y, 211, 278, 285-

287 panorámica general, 207-219 y la reforma de la ONU. 310 medios de comunicación, 297-303 México. 105,178, 181, 182, 269

168 Nolte, G., profesor, 96

Noruega, 38 Nueva Zelanda, 43» 48, 57, 97. 121, 214, 273

Microsoft, 192, 296 Objetivos de Desarrollo del Milenio

Mili, John Stuart, 31 Mitterand, Fran^ois, presidente, 181 Mogadiscio, 110, 150 Molotov, Vyacheslav, 157 Monbiot, George. 275

de la ONU» 289 Omán, 225

Montenegro, 131 Montreal, potocolo de (1987), 217,

343 Mosul, antigua provincia otomana de, 38 Movimiento de Países No Alineados,

251

11 de septiembre, ataques del, 108 ONUC (Misión de la ONU en el Congo), 122 ONUMOZ (Operación de las Na­

ciones Unidas en Mozambique), 132 ONURC (Operación de la ONU para el Restablecimiento de la Confianza en Croacia), 142

435

ÍNDICE ALFABÉTICO

ONUSOM (Operación de las Na­

ciones Unidas en Somalia)» 131, 135-136 ONUVEN (Operación para Nicara­ gua), 133 ONUVT víase Organismo de las Na­ ciones Unidas para la Vigilancia de la Tregua Operación Barbarroja, 72 Organismo de las Naciones Unidas para la Vigilancia de la Tregua (ONUVT). 117. 128, 130 Organismo de Obras Públicas y So­ corro de las Naciones Unidas para los Refugiados de Palestina en el Cercano Oriente (OOPS), 201 Organización de las Naciones Unidas para la Agricultura y la Alimen­ tación (FAO), 163, 196, 199-

200 Organización de las Naciones Unidas para la Educación, la Ciencia y la Cultura (UNESCO), 186. 195 Organización de Naciones Unidas acreditación de ONGs ante, 279-280 como taburete de tres patas, 6263,349 concesión del Premio Nobel de la Paz. 130

momento más bajo de, 146-147 problemas de financiación. 102-

103, 147, 347 programas sociales y culturales, 192-232 quincuagésimo aniversario, 246 restos emergentes, 101-113 resumen de su actuación general, 356-359 «rostro duro» frente a «rostro

blando», 192-232 sede de sus organismos, 194

supervisión de elecciones, 97, 132-133, 263 texto de la Carta. 387-421

véase también

Asamblea General; Cana de la ONU; Consejo de Seguridad; Consejo Económi­ co y Social Organización de Países Exportadores de Petróleo (OPEP), 174 Organización del Tratado del Atlán­ tico Norte (OTAN), 126, 138, 140-142, 177,219 Organización Internacional del Tra­ bajo (OIT), 37, 159, 163, 196, 203, 242, 337 Organización Marítima Internacio­ nal, 286 Organización Mundial de la Salud, 194, 196, 302, 339 Organización Mundial del Comercio

conferencias, 203-207 cuestiones de reforma, 307-349

(OMC), 188-189, 275. 337

Departamento de Información Pública, 215, 280 Departamento de Mantenimien­ to de la Paz, 131, 147, 149,

Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE),

176-177, 180 Organización para la Liberación de Palestina (OLP), 127

320, 327-328 discusiones sobre su composi­

Organización para la Seguridad y Cooperación Europea (OSCE).

ción. 62-80 impacto del Tercer Mundo so­

bre el desarrollo de sus políti­

138, 140 Organización para la Unidad Africa­ na, 143

cas, 165-172

436

ÍNDICE ALFABÉTICO

primeros esfuerzos de la ONU, 117-122

organizaciones no gubernamentales

(ONG) acreditación, 278-280 panorámica general, 276-280 papel en la «sociedad civil glo­ bal», 276-296, 301-304 y ECOSOC, 76, 277, 279-280 y la Carta de la ONU, 76, 266267, 277 Oriente Próximo derechos de las mujeres en, 223 guerra del Golfo, 99, 101, 118,

131 guerras árabes-israelíes, 91, 118119,121,125-126 primeras operaciones de pacifi­ cación, 119-120 representante especial de la ONU en, 118 y colonialismo, 32, 42 y el poder de veto de Estados Unidos en el Consejo de Se­ guridad, 86

y la Primera Guerra Mundial, 34 Orwell, George: 1984, 358 Oslo, acuerdos de (1993), 261

y la crisis de Suez, 90-91 Pacto de Varsovia, 126, 168, 177, 179, 200, 244, 248, 263, 278 Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Cultura­ les (1966), 241, 255 Paine, Thomas: Los dmchos del hom­ bre, 234 Países Bajos, 43, 53, 121, 141, 204, 324 Pakistán, 108, 116, 121, 129, 131, 310, 315 Palestina, 108, 129, 199 Palmerston, Henry, 71 Panamá, canal de, 86 Papua Occidental, 92 Paraguay, 244 Partido del Pueblo Camboyano, 134 Partido Nazi, 49 Pennt William, abate de St. Pierre, 29-30 «Proyecto de paz perpetua en Europa», 29 petróleo, impacto del, 176, 222

otomano, Imperio, 137 OXFAM, 283

«petróleo por alimentos», 112

pacificación, operaciones de ausencia de mención específica en la Carta de la ONU, 114-116

autorización del Consejo de Se­ guridad, 69-70 avances de finales de la década de 1990, 149-150 cuestiones de reforma, 319-332 frente a imposición de paz, 103, 107, 136 incremento después de la guerra ftía» 130-131

problema de sobrecarga de, 147

Polisario, movimiento del, 95 Polonia, 38.42,53.121,125,179,262 invasión alemana de, 53, 54 Portsmouth, Tratado de (1905), 32 Portugal, 85, 247 Potsdam, Conferencia de, 60 Powell, Colín, secretario de Estado, 292, 299 Pradesh, Andhra, 287 Praga, Primavera de, 244, 245, 249,

250, 278 Programa de Investigación Sudafrica­ no (SARP), 297 Programa de las Naciones Unidas

opciones de las, 129-130

para el Desarrollo (PNUD), 171,

437

ÍNDICE ALFABÉTICO

173, 184, 186, 187, 190, 223.

Roosevelt, Theodore W.. 32

225, 226. 231, 256. 271, 302,

Rostropovich, Mscislav, 247

321.335 Programa de las Naciones Unidas para el Medio Ambiente (PNUMA), 186, 194, 213, 218, 339

Prusia, 83

Rothschild, familia de banqueros, 33 Ruanda, 102, 104, 131, 132, 134, 136,

143-144,

147-150,

152,

259, 261. 298-299, 322, 359 Rumania, 53

Rusia, 43, 83, 146, 188 Qaeda, al-, 108-109, 112

Qin, dinastía, 83 Quaker Relicf Services, 291, 303

Rainbów Warrior,

Sadac. Anwar, presidente egipcio,

126 Sahara Occidental, 131

Sajarov, Andrei, 247

buque de Green­

Sala zar, Antonio de Oliveira, 244

peace, 286

Reagan, Ronald, 127, 179, 216,222, 249 reforma estructural, definición, 181

Salvador. El, 131, 132, 246, 257,

refugiados. 199-201 Reglas Mínimas de la ONU para el

36, 63. 80. 87, 120, 146, 266.

292, 294 San Francisco, Conferencia de (1945),

312

Tratamiento de los Reclusos (1955), 240 religión, y ONGs, 291-293

Sankoh, Foday, 151

Renania. ocupación alemana de, 50,

Seattle, reunión de la OMC en

52, 99 Reuters, agencia, 229, 320 Revolución bolchevique, 34 Rhodesia, 86, 95, 121, 244, 272

Sarre, ocupación del. 52 Schechter, Michacl. 204 (1999), 189

Secretaría General de la ONU cualidades exigidas, 341

División Fiduciaria de la, 75

Ricardo, David, 31

Río, Cumbre de la Tierra en, véase Conferencia de la ONU sobre Medio Ambiente y Desarrollo (1992) Robinson, Mary. 257, 359

durante la doble crisis de Suez y

Hungría, 94 en la Carca de la ONU, 77-78,

417-418 papel cuando los miembros del

Consejo de Seguridad discre­

Rockwell, Norman, 357

pan, 93

romano, Imperio, 83 Romanov, dinastía, 34 Romero, Oscar, arzobispo, 249, 292

primeros secretarios generales,

93-96

Roosevelt. Eleanor, 235, 237, 246,

264 Roosevelt, Franklin Delano, 41, 5455, 146, 234, 325

438

transformación de su función, 92-97

y la Asamblea General, 272

véase también

Annan; Boutros-

ÍNDICE ALFABÉTICO

Ghali;

Hammarskjold; Lie;

48. 53. 54. 56, 63, 72, 89, 146,

157. 161. 168. 238, 245, 249

Thant; Waldheim

Senado de Estados Unidos, 41.58, 84

Steiner, Zara, 38

Senegal, 227, 258

Stem, grupo, 118

Serbia, 102, 131. 139. 142. 259

Scrauss, Andrew, 275

Sharon. Ariel. 272

Strong. Mauricc. 211

Shattuck, John. 298

Sudáfnca, 121. 132. 183. 238, 257.

sida, 296. 302, 304, 310 Sierra Leona.

108.

149.

263,315,316 aparihcid, 126. 243, 244, 262. 272, 296

150-151,

154. 225. 263. 281. 299. 327,

328,330

Sudán. 112, 225, 259, 261, 265, 271,

Silesia. Alta. 38

298, 299, 341

Silicon Valley, 185

Suecia, 43, 91, 126, 210, 241, 265,

Singapur. 180, 185, 252, 273. 317, 334, 356

273, 309 Suez, crisis de. 85, 88, 90, 94, 119

Siria. 39, 84

Suiza. 115. 293

Sistema Globalmente Armonizado de

Summers, Lany, 223

Clasificación y Etiquetado de Pro­ ductos Químicos. 339

Smith, Adam, 31» 166, 335

Taft. Roben, senador. 175

Smuts. Jean. 35, 53

Tailandia, 180, 260

Sociedad de Naciones

Taiwan. 92. 180, 279

historia anterior de la gobemanza universa], 29-36

Taylor. Charles. 151 Tennyson. 35. 64. 208, 274, 353

ideas posteriores a la Segunda

•Locksley Hall». 31. 351-353

Guerra Mundial sobre la, 57

terrorismo internacional, 108-110, 258-

origen, 35-36

259,310-311

papel del Concierto de Europa,

Thant, U, secretario general de la

35

ONU, 95, 96

razones de su fracaso. 40-54

Thatcher, Margaret, 179, 216, 222

y la Segunda Guerra Mundial,

Tiananmen, plaza de, 247

51-54

Tíbec, supresión de libertades en, 245, 246. 279

y los avances en la cooperación internacional, 37-39 Solzhenitsyn, Aleksandr, 247

Timor Oriental, 107, 150-151, 263-

Somalia. 101-102. 104, 131, 132.

Tito.Josip Broa, 137

264,322. 326, 328

133, 134. 138, 139. 142, 149,

TocquevíJIe. Alexis de. 56

227, 259, 298. 311

Toynbee, Amold, 29

Speth, Gustav. 190

Transparencia Internacional, 336

Srebrenica. matanza de. 143, 259

Tratado de Prohibición Completa de

Stalin. losif Vissarionovic Dzugasvili,

439

los Ensayos Nucleares (1996), 286

ÍNDICE ALFABÉTICO

UNIMOG (Grupo de Observadores

Tribuna] Permanente de Arbitraje» 76 Tradeau, Pierre, 222

Militares de las Naciones Unidas

Traman, Harry S.» 80,162

Para el Irán y el Irak), 132

Doctrina, 238

Unión Europea, 138, 315, 342

Unión Internacional de Telecomuni­

Tucídides. 21

caciones, 360

Turquía, 247

Unión Postal Universal (UPU), 31, 159, 164, 196

Ucrania. 217, 262

Unión pro Paz, resolución. 88, 94

Uganda, 143

Unión Soviética

al final de la Segunda Guerra

Ulster. 244

Mundial, 56-58

UNAMIR (Misión de Asistencia de las

ampliación de su participación en

Naciones Unidas a Ruanda). 131,

la ONU, 168

143,144

antes del comienzo de la Segunda

UNAMSIL (Misión de la ONU en Sierra Leona), 151

Guerra Mundial, 51

UNAVEM (Misión de Verificación de

consideraciones

de

tiempo

de

las Naciones Unidas en Angola),

guerra sobre seguridad militar y

133

económica internacional, 56-58

cuestiones de derechos humanos,

UNCTAD (Conferencia de las Nacio­

244, 245, 247

nes Unidas sobre Comercio y

desintegración de. 250

Desarrollo), 176, 180, 189, 207

y Afganistán, 98

UNESCO. 166. 186. 202. 227-232,

y

294, 343

la

Conferencia

de

Munich

(1938), 52

UNFCCC (Convención Marco de las

y la creación del Consejo de Ad­

Naciones Unidas sobre el Cambio

ministración Fiduciaria, 84-86

Climático), 217

y ¡a Segunda Guerra Mundial, 54

UNFICYP (Fuerza de las Naciones

y la Sociedad de Naciones, 40-41,

Unidas para el Mantenimiento de

43, 44, 48, 50-51, 54

la Paz en Chipre). 327 UNGOMAP (Misión de Buenos Ofi­

cios en las Naciones Unidas en Af­

UNITA, partido» 133

UNITAF (Fuerza de Tareas Unifica­ da), 135

ganistán y Pakistán), 132

UN1CEF, 164, 186, 192, 199-200,

Universidad de las Naciones Unidas. 206

220-221, 227, 231, 256, 302, 358

UNMIK (Misión de las Naciones Uni­ das en Kosovo), 140

UN1FEM (Fondo de Desarrollo de las Naciones Unidas para la Mujer),

UNMOGIP (Grupo de Observadores

Militares de las Naciones Unidas

222,225 UNIFIL (Fuerza Provisional de las Na­

ciones Unidas en Líbano), 125-

en la India y el Pakistán), 327 UNPA (Áreas Protegidas de las Nacio­ nes Unidas). 141

127. 128, 327

440

ÍNDICE ALFABÉTICO

UNPREDEP (Fuerza de Despliegue Preventivo de las Naciones Uni­

VPDA,

véase

Declaración y Programa

de Acción de Viena

das), 140

UNPROFOR (Fuerza de Protección de las Naciones Unidas),

138»

139-142

UNRRA (Administración de las Na­

Waldheim, Kurt, secretario general de la ONU, 95

Walesa, Lech, 278

ciones Unidas de Socorro y Re­

Wall Street, quiebra de, 46

construcción). 199, 200

Wells, H. G.. 29. 236

UNRWA (Agencia de las Naciones

Westfalia, 274

Unidas para los Refugiados de Pa­

Wilberforce. Willíam. 234

lestina en Oriente Próximo), 92

Willkie. Wendell:

UNTAC (Autoridad Provisional de las

Naciones Unidas en Camboya),

131, 134 Urquhart, Brian. 95, 106. 127, 128,

Un ifiundt,

54, 274

Wílson, Woodrow, 35» 41. 44, 45, 53. 62. 166, 234, 352. 356

Wolfensohn, James. 190 World Wildlife Fund, 211, 218, 278

148, 196. 233 n.. 359 Uruguay, 214 Yale, Universidad de. 146,313

Yalta, Conferencia de, 60, 248 Vandenberg, Arthur. senador. 56-57,

84

Yasira, cadena al-, 301

Ycats, William Buder, 47

Vaticano, 224, 293

Yeltsin, Boris, 284

Venezuela, 97, 174

Yemen, 180, 254

Versalles, Conferencia de Paz de. 35,

Young, Plan. 40

38. 48

Víetnam, guerra del, 34. 96, 110, 111, 124,173, 243. 247

Yugoslavia. 38, 42, 53, 101, 132, 134,

136, 142, 144-145. 149 desintegración de. 137, 258

Vtetnam del Sur, 85

Vishinsky, Andrei. comisario soviético, 84-85 Voice of America, 300, 303

Zaire, 145

Zimbabue, 258,294, 341

ESTE LIBRO HA SIDO IMPRESO

EN LOS TALLERES DE LITOGRAFÍA S.I.A.G.S.A.

RAMÓN CASAS 2 B ADALON A (BARCELONA)