Vorläufiger Verwaltungsrechtsschutz in Griechenland [1 ed.] 9783428507368, 9783428107360

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Schriften zum Öffentlichen Recht Band 1010

Vorläufiger Verwaltungsrechtsschutz in Griechenland Von

Eleni Dimitropoulou

asdfghjk Duncker & Humblot · Berlin

ELENI DIMITROPOULOU

Vorläufiger Verwaltungsrechtsschutz in Griechenland

Schriften zum Öffentlichen Recht Band 1010

Vorläufiger Verwaltungsrechtsschutz in Griechenland

Von

Eleni Dimitropoulou

asdfghjk Duncker & Humblot · Berlin

Die Juristische Fakultät der Ruhr-Universität Bochum hat diese Arbeit im Jahre 2001 als Dissertation angenommen.

Bibliografische Information Der Deutschen Bibliothek Die Deutsche Bibliothek verzeichnet diese Publikation in der Deutschen Nationalbibliografie; detaillierte bibliografische Daten sind im Internet über abrufbar.

Alle Rechte vorbehalten # 2006 Duncker & Humblot GmbH, Berlin Fremddatenübernahme: Klaus-Dieter Voigt, Berlin Druck: Berliner Buchdruckerei Union GmbH, Berlin Printed in Germany ISSN 0582-0200 ISBN 3-428-10736-5 Gedruckt auf alterungsbeständigem (säurefreiem) Papier ∞ entsprechend ISO 9706 *

Internet: http://www.duncker-humblot.de

Meinen Eltern Andreas und Maria

Vorwort Die vorliegende Untersuchung wurde im Sommersemester 2001 von der Juristischen Fakultät der Ruhr-Universität Bochum als Dissertation angenommen. Sie entstand während meiner Tätigkeit als wissenschaftliche Mitarbeiterin am Lehrstuhl für Öffentliches Recht (Staatsrecht und Verfassungsgeschichte) von Herrn Prof. Dr. Dr. h. c. Rolf Grawert. Die Arbeit wurde inhaltlich im Mai 2001 abgeschlossen und enthält die bis zu dieser Zeit vorhandene Rechtsetzung, Rechtsprechung und Literatur. Dank gebührt an erster Stelle meinem Doktorvater, Herrn Prof. Dr. Dr. h. c. Rolf Grawert, für den Anstoß zur Beschäftigung mit der ausgewählten Themenstellung und für die kontinuierliche und nachhaltige Betreuung der entstehenden Dissertation, für die anregenden Diskussionen, die wertvollen Hinweise und insbesondere das Interesse, mit dem er die Arbeit stets gefördert hat. Ebenso bedanke ich mich bei Herrn Prof. Dr. Friedrich E. Schnapp für die rasche Erstellung des Zweitgutachtens. Insbesondere bin ich meinen Freundinnen Sabine Traud, Iris Grawert, Annette Rudek, Ilona Haken, dankbar, nicht nur für die sprachlichen Korrekturen meiner Dissertation, sondern auch für die moralische Unterstützung, die sie mir in den Jahren meines Aufenthaltes in Bochum gegeben haben. Der größte Dank gilt jedoch meinen Eltern, Prof. Dr. Andreas Dimitropoulos und Maria Dimitropoulou, Rechtsanwältin, denen die Arbeit gewidmet ist, sowie auch meinem Bruder Georg; ohne deren Hilfe, Unterstützung und Ermutigung hätte ich meine bisherigen Ziele nicht erreichen können. Athen/Bochum, im September 2003

Eleni Dimitropoulou

Inhaltsverzeichnis Einleitung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 21

Erster Teil Verfassungsrechtliche Rechtsschutzgarantien

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A. Bedeutung der Garantien . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 23 B. Auslegung des Art. 19 Abs. 4 GG und Art. 20 Abs. 1 griech. Verfassung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . I. Träger des Grundrechts . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . II. Gerichtlicher Rechtsschutz gegenüber der vollziehenden Gewalt . . . . . . 1. Vollziehende Gewalt . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . a) Geltungsbereich . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . b) Beschränkungen, insbesondere Regierungsakte . . . . . . . . . . . . . . . . 2. Rechtsprechung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3. Gesetzgebung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . III. Schutzgegenstand des Gerichtsschutzes . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1. Rechte . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2. Rechtsverletzung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . IV. Eröffnung des Rechtswegs . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1. Durch staatliche Gerichte . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2. Rechtsweg . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . V. Das Prinzip der Rechtsschutzeffektivität . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . VI. Unantastbarkeit der Kerngehalte der Garantien . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . VII. Inhalt . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

24 27 28 28 28 29 31 32 34 34 35 36 36 37 38 39 40

C. Zusammenfassung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 42

Zweiter Teil Hauptsacherechtsschutz in Griechenland – Die griechische Gerichtsbarkeit

43

A. Überblick . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 43 B. Zivilgerichtsbarkeit . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 45 C. Strafgerichtsbarkeit . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 46

10

Inhaltsverzeichnis

D. Verwaltungsgerichtsbarkeit . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . I. Entwicklung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . II. Das geltende System unter der Verfassung von 2001 . . . . . . . . . . . . . . . . . 1. Einführung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2. Anfechtungsstreitigkeiten und materielle Verwaltungsrechtsstreitigkeiten . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . a) Verfassungsrechtliche Ansätze . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . b) Anfechtungskontrolle: Rechtskontrolle . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . c) Materielle Kontrolle: Sachverhalts- und Rechtskontrolle . . . . . . . . 3. Aufbau der Verwaltungsgerichtsbarkeit . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . a) Verwaltungsgerichte . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . aa) Begriff . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . bb) Rechtsgrundlage: Verwaltungsgerichtsordnung . . . . . . . . . . . . . (1) Allgemeines . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . (2) Entwicklung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . cc) Instanzen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . dd) Zuständigkeiten . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . (1) Materielle Verwaltungsrechtsstreitigkeiten . . . . . . . . . . . . . (2) Anfechtungsstreitigkeiten . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . b) Staatsrat . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . aa) Organisation . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . bb) Zuständigkeiten . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . (1) Gerichtszuständigkeiten des Staatsrats . . . . . . . . . . . . . . . . (2) Ausarbeitung von Rechtsverordnungen . . . . . . . . . . . . . . . . c) Rechnungshof . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . d) Oberster Sondergerichtshof . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . e) Sondergerichte . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . III. Rechtsbehelfe . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1. Anfechtungsklage . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . a) Zulässigkeitsvoraussetzungen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . aa) Zuständigkeit . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . bb) Natur des angefochtenen Aktes . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . (1) Begriff des vollziehbaren Verwaltungsaktes . . . . . . . . . . . (2) Individualakt . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . (a) Begriff . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . (b) Begriffsmerkmale . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . (aa) Regelung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . (bb) Rechtswirkung nach außen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . (cc) Unmittelbare Rechtswirkung . . . . . . . . . . . . . . . . . (dd) Verwaltungsbehörden . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

46 46 50 50 52 52 54 55 57 57 57 57 57 58 59 60 60 63 64 64 65 65 66 68 69 71 72 72 73 73 73 73 77 77 78 78 80 80 81

Inhaltsverzeichnis

2.

3.

4.

5. 6.

(ee) Unterlassung einer gesetzlich gebotenen Handlung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . (ff) Maßnahmen der Rechtsprechung, der Gesetzgebung und der Regierung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . (3) Rechtsverordnung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . (a) Begriff . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . (b) Verordnungsgebung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . cc) Klagebefugnis . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . dd) Fehlen eines parallelen Rechtsbehelfs . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . ee) Widerspruch . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . ff) Frist . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . b) Begründetheit der Anfechtungsklage . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . aa) Unzuständigkeit der Erlaßbehörde . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . bb) Verstoß gegen wesentliche Form- und Verfahrensvorschriften cc) Materielle Gesetzesverletzung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . dd) Befugnismißbrauch . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . c) Urteil . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Beschwerde . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . a) Zulässigkeitsvoraussetzungen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . aa) Zuständigkeit . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . bb) Natur des angefochtenen Aktes . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . cc) Aktiv- und Passivlegitimation . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . dd) Widerspruch . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . ee) Beschwerdefrist . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . b) Begründetheit der Beschwerde . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . c) Unzulässigkeit einer zweiten Beschwerde . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . d) Befugnisse des Gerichts im Beschwerdefall . . . . . . . . . . . . . . . . . . . e) Wirkung der Entscheidung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Klage . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . a) Klagegegenstand . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . b) Klageantrag . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . c) Aktiv- und Passivlegitimation . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . d) Verwaltungsverfahren . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . e) Folgen der Erhebung und der Zustellung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . f) Unzulässigkeit einer zweiten Klage . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . g) Verhältnis der Klage zu anderen Rechtsbehelfen . . . . . . . . . . . . . . . h) Befugnisse des Gerichts im Fall der Klage . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Beschwerde gemäß Art. 216 ff. der Verwaltungsgerichtsordnung . . . a) Angefochtene Verwaltungsakte . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . b) Befugnisse des Gerichts . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Einrede . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Beamtenbeschwerde . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

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83 84 85 85 86 90 92 93 94 94 95 96 96 97 97 100 101 101 101 103 103 104 105 106 106 107 108 108 109 109 110 110 111 111 111 112 112 113 113 113

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Inhaltsverzeichnis a) Allgemeines . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . b) Zulässigkeitsvoraussetzungen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . aa) Natur des angefochtenen Aktes . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . bb) Rechtliches Interesse . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . cc) Frist . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . c) Umfang der Prüfung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

113 114 114 115 115 116

E. Zusammenfassung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 116

Dritter Teil Vorläufiger Rechtsschutz

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A. Verfassungsrechtliche Ansätze . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 120 I. Schrifttum . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 120 II. Rechtsprechung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 122 B. Geschichtliche Entwicklung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 129 C. Vorläufiger Rechtsschutz bei Anfechtungsstreitigkeiten . . . . . . . . . . . . . . . . I. Vorläufiger Rechtsschutz gemäß Art. 52 der Präsidialverordnung 18/1989 i. d. F. von 1999 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1. Ausschluß der aufschiebenden Wirkung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2. Aussetzung der Vollziehung durch die Verwaltung . . . . . . . . . . . . . . . . 3. Gerichtliche Aussetzung der Vollziehung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . a) Zulässigkeitsvoraussetzungen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . aa) Gerichtszuständigkeit . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . bb) Aussetzungsantrag . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . cc) Erhebung der Anfechtungsklage . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . dd) Natur des angefochtenen Aktes . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . (1) Individualakte und Rechtsverordnungen . . . . . . . . . . . . . . . (2) Vollzogene Verwaltungsakte . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . (3) Ablehnende – unterlassene Verwaltungsakte . . . . . . . . . . . b) Begründung des Aussetzungsantrags . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . aa) Vollzugsnachteile bei Verwaltungsakten . . . . . . . . . . . . . . . . . . . bb) Gründe für die offensichtliche Begründetheit der Anfechtungsklage . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . c) Beweislast . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . d) Drittbetroffenheit und -beteiligung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . e) Verfahren . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . f) Interessenabwägung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . aa) Aussetzungsinteresse . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . bb) Vollzugsinteresse . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . cc) Erfolgsaussichten des Hauptrechtsbehelfs . . . . . . . . . . . . . . . . . dd) Abwägung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

135 135 135 137 138 139 139 140 140 141 141 142 142 145 145 150 150 151 152 152 153 153 156 157

Inhaltsverzeichnis

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g) Entscheidungsinhalt . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . aa) Aussetzungsentscheidung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . (1) Vorläufige Aussetzung durch den Vorsitzenden . . . . . . . . (2) Entscheidung des Ausschusses . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . bb) Vorläufige Maßnahmen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . cc) Neuorientierung des vorläufigen Rechtsschutzes? . . . . . . . . . . h) Aufhebung der Entscheidung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . i) Zweiter Antrag – Antragsrücknahme . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4. Rechtsmittelverfahren . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . a) Staatsrat als zweitinstanzliches Gericht . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . b) Staatsrat als Revisionsgericht . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . II. Vorläufiger Rechtsschutz im Rahmen des öffentlichen Auftragswesens gemäß Gesetz 2522/1997 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1. Allgemeines . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2. Geschichtliche Entwicklung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3. Anwendungsbereich . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4. Zulässigkeitsvoraussetzungen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . a) Zuständigkeit . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . b) Antrag auf Erlaß vorläufiger Maßnahmen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . c) Rechtliches Interesse . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . d) Verwaltungsvorverfahren . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . e) Frist . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . f) Unabhängigkeit des Antrags auf Erlaß vorläufiger Maßnahmen von dem Hauptsacherechtsbehelf . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5. Aufschiebende Wirkung – Einstweilige Anordnung . . . . . . . . . . . . . . . 6. Begründetheit des Antrags auf Erlaß vorläufiger Maßnahmen . . . . . a) Notwendigkeit der vorläufigen Maßnahmen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . b) Verstoß gegen die Vorschriften des Gemeinschafts- oder nationalen Rechts . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . c) Interessenabwägung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 7. Verfahren des Antrags . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 8. Entscheidungsinhalt . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 9. Unzulässigkeit eines zweiten Antrags . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 10. Erhebung der Hauptsacheklage . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

159 159 159 161 161 162 167 168 169 169 169

D. Vorläufiger Rechtsschutz bei materiellen Verwaltungsrechtsstreitigkeiten gemäß der griechischen Verwaltungsgerichtsordnung von 1999 . . . . . . . . I. Aussetzung der Vollziehung von Verwaltungsakten . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1. Ausschluß der aufschiebenden Wirkung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2. Kraft Gesetzes eintretende aufschiebende Wirkung . . . . . . . . . . . . . . . 3. Aussetzung durch die Verwaltung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4. Gerichtliche Aussetzung der Vollziehung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . a) Zulässigkeitsvoraussetzungen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . aa) Zuständigkeit . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

170 170 171 172 173 173 176 177 178 180 180 181 182 183 184 186 187 188 190 191 191 193 193 194 194 195 196 196

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Inhaltsverzeichnis bb) Aussetzungsantrag . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . cc) Erhebung der Beschwerde . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . dd) Natur des angefochtenen Aktes . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . (1) Individualakte . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . (2) Vollzogene Verwaltungsakte . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . (3) Ablehnende Verwaltungsakte . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . b) Begründetheit des Aussetzungsantrags . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . aa) Vollzugsnachteile . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . bb) Gründe für die offensichtliche Begründetheit der Beschwerde c) Ausschluß oder Interessenabwägung? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . aa) Öffentliches Interesse . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . bb) Drittbetroffenheit und -beteiligung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . cc) Erfolgsaussichten des Hauptrechtsbehelfs . . . . . . . . . . . . . . . . . dd) Abwägung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . d) Verfahren . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . e) Beweislast – Glaubhaftmachung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . f) Ex-lege-Aussetzung und vorläufige Aussetzung durch Gericht . . g) Entscheidung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . h) Aufhebung der Entscheidung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . i) Zweiter Antrag . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . II. Aussetzung der Vollziehung von Gerichtsentscheidungen . . . . . . . . . . . . . 1. Ausschluß der aufschiebenden Wirkung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2. Gerichtliche Aussetzung der Vollziehung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . a) Aussetzungsantrag . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . b) Zuständigkeit . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . c) Begründetheit . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . d) Verfahren – Entscheidung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . III. Vorläufige Maßnahmen im Rahmen der Verwaltungsgerichtsordnung . . 1. Diskussion im Schrifttum . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2. Vorläufige Regelung eines Zustands . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . a) Allgemeines . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . b) Zulässigkeitsvoraussetzungen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . aa) Zuständigkeit . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . bb) Antrag . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . cc) Klageerhebung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . c) Regelungsanspruch . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . d) Regelungsgrund . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . e) Ausschluß . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . f) Verfahren . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . g) Entscheidung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3. Vorläufige Verpflichtung zur Leistung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . a) Allgemeines . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . b) Zulässigkeitsvoraussetzungen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

199 199 200 200 200 201 203 204 205 206 206 209 210 212 213 215 216 219 221 221 222 222 223 223 224 224 225 226 226 229 229 230 230 230 231 232 233 234 235 236 238 238 239

Inhaltsverzeichnis

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aa) Zuständigkeit . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . bb) Antrag . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . cc) Klageerhebung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . c) Anordnungsgrund . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . d) Ausschluß . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . e) Verfahren . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . f) Entscheidung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . IV. Vorläufiger Rechtsschutz bei der Beschwerde gemäß Art. 216 ff. der Verwaltungsgerichtsordnung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1. Zulässigkeitsvoraussetzungen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . a) Zuständigkeit . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . b) Erhebung der Beschwerde . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . c) Natur des angefochtenen Aktes . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2. Begründetheit . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3. Verfahren . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4. Entscheidung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

239 239 239 240 240 241 241 243 243 243 244 244 244 245 245

E. Vorläufiger Rechtsschutz bei der Beamtenbeschwerde . . . . . . . . . . . . . . . . . 246 F. Wahlrechtsstreitigkeiten . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 246 G. Zusammenfassung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 247

Vierter Teil Europäische Rechtsschutzgarantien

252

A. Europäische Menschenrechtskonvention . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 252 B. Garantien im Europarecht . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . I. Rechtsschutzsystem . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . II. Vorläufiger Rechtsschutz vor den Gemeinschaftsgerichten . . . . . . . . . . . . 1. Überblick . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . a) Ausschluß der aufschiebenden Wirkung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . b) Aussetzung der Vollziehung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . c) Einstweilige Anordnung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . d) Aussetzung der Zwangsvollstreckung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2. Voraussetzungen für die Anordnung der Aussetzung der Vollziehung bzw. für den Erlaß einer einstweiligen Anordnung . . . . . . . . . . . a) Zulässigkeit des Antrags . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . aa) Zuständigkeit . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . bb) Anhängigkeit des Rechtsstreits . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . cc) Antragsbefugnis . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . dd) Antragsgegenstand . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . ee) Antragsfrist . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

253 253 255 255 256 257 257 258 258 259 259 259 260 260 261

16

Inhaltsverzeichnis b) Begründetheit des Antrags . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . aa) Dringlichkeit – Notwendigkeit . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . bb) Interessenabwägung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . cc) Glaubhaftmachung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3. Verfahren . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4. Entscheidung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . III. Vorläufiger Rechtsschutz vor den nationalen Gerichten . . . . . . . . . . . . . . 1. Allgemeines . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2. Rechtsprechung des EuGH . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . a) Erforderlichkeit der Gewährung vorläufigen Rechtsschutzes – Factortame . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . b) Maßstäbe für die Aussetzung der Vollziehung – Zuckerfabrik . . . c) Maßstäbe für den Erlaß einer einstweiligen Anordnung – Atlanta . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . d) Die Pflicht der Behörden zur Anordnung des Sofortvollzugs – Tafelweindestillation . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . e) Ausschließliche Kompetenz des EuGH zum Erlaß einer einstweiligen Anordnung – Port . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

262 262 263 264 264 264 266 266 267 267 269 271 272 272

C. Schlußfolgerung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 273

Anhang A. Griechisches Recht . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . I. Verfassungsänderung von 2001 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1. Art. 17 (Auszug) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2. Art. 93 (Auszug) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3. Art. 94 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4. Art. 95 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5. Art. 98 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 6. Art. 100 (Auszug) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . II. Frühere Rechtslage des vorläufigen Rechtsschutzes . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1. Präsidialverordnung 18/1989 „Kodifizierung der Gesetzesbestimmungen über den Staatsrat“, (Regierungsblatt A’ 8). (Auszug) . . . . . 2. Präsidialverordnung 341/1978 „Über das Verfahren vor den ordentlichen Verwaltungsgerichten, insbesondere für die kraft Art. 7 des Gesetzes 702/1977 ihnen zugewiesenen Verwaltungsstreitigkeiten“, (Regierungsblatt A’ 71). (Auszug) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . III. Geltende Rechtslage des vorläufigen Rechtsschutzes . . . . . . . . . . . . . . . . . 1. Präsidialverordnung 18/1989 „Kodifizierung der Gesetzesbestimmungen über den Staatsrat“, (Regierungsblatt A’ 8). Zuletzt geändert durch Art. 35 des Gesetzes 2721/1999, (Regierungsblatt A’ 112). (Auszug) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

275 275 275 275 276 276 276 277 278 278 278

279 280

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Inhaltsverzeichnis 2. Gesetz 702/1977 „Über die Zuordnung von Streitigkeiten zu den Verwaltungsgerichten, den Ersatz, die Abänderung und Aufhebung der Bestimmungen der Gesetzesverordnung 170/1973, über den Staatsrat“, (Regierungsblatt A’ 268). (Auszug) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3. Gesetz 2522/1997 „Rechtsschutz beim Vorverfahren des Abschlusses öffentlicher Bau-, Liefer- und Dienstleistungsaufträge gemäß Richtlinie 89/665/EWG“, (Regierungsblatt, A’ 178). (Auszug) . . . . . 4. Gesetz 2717/1999 „Verwaltungsgerichtsordnung“, (Regierungsblatt A’ 97). (Auszug) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . a) Aussetzung der Vollziehung der Verwaltungsakte . . . . . . . . . . . . . . b) Aussetzung der Vollziehung der Gerichtsentscheidungen . . . . . . . c) Vorläufige Regelung eines Zustands . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . d) Vorläufige Verpflichtung zur Leistung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . B. Europäisches Recht . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . I. Vertrag zur Gründung der Europäischen Gemeinschaft (Auszug) . . . . . . II. Verfahrensordnung des Gerichtshofs der Europäischen Gemeinschaften (Auszug) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . III. Verfahrensordnung des Gerichts erster Instanz der Europäischen Gemeinschaften (Auszug) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

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281

282 283 283 286 287 288 289 289 290 292

Literaturverzeichnis . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 294 Sachwortverzeichnis . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 324

Abkürzungsverzeichnis Deutsche Begriffe ABl. Abs. AöR Art. Aufl. AWD/RIW BayVBl. BB Bd. BGB BGBl. Buchst. BVerfG BVerfGE bzw. ders. DÖV DVBl. EAGV EG EGKS EGKSV EGV EMRK EU EuG (EuGEI) EuGH EuGRZ EUV EuZW EWG

Amtsblatt der Europäischen Gemeinschaften Absatz Archiv des öffentlichen Rechts Artikel Auflage Außenwirtschaftsdienst des Betriebs-Beraters/Recht der internationalen Wirtschaft Bayeriche Verwaltungsblätter Betriebs-Berater Band Bürgerliches Gesetzbuch Bundesgesetzblatt Buchstabe Bundesverfassungsgericht Entscheidungen des Bundesverfassungsgerichts beziehungsweise derselbe Die Öffentliche Verwaltung Deutsches Verwaltungsblatt Vertrag zur Gründung der Europäischen Atomgemeinschaft Europäische Gemeinschaft Europäische Gemeinschaft für Kohle und Stahl Vertrag über die Gründung der Europäischen Gemeinschaft für Kohle und Stahl Vertrag zur Gründung der Europäischen Gemeinschaft Europäische Menschenrechtskonvention Europäische Union Gericht 1. Instanz der Europäischen Gemeinschaften Gerichtshof der Europäischen Gemeinschaften Europäische Grundrechte-Zeitschrift Vertrag über die Europäische Union Europäische Zeitschrift für Wirtschaftsrecht Europäische Wirtschaftsgemeinschaft

Abkürzungsverzeichnis EWGV EWS EZB ff. (f.) Fn. FS GBl. GedS gem. GG h. L. Hrsg. i. d. F. i.V. m. insb. JöR n. F. Jura JuS JZ lit. m. w. N. NJW Nr. NVwZ RIW Rn. S. s. sog. StRE StR-AusschußE u. a. VBlBW VerwArch Vgl. VwGO VwVfG WuW z. B. zit. ZPO

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Vertrag zur Gründung der Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft Europäisches Wirtschafts- und Steuerrecht Europäische Zentralbank folgend Fußnote Festschrift Gesetzblatt Gedächtnisschrift gemäß Grundgesetz für die Bundesrepublik Deutschland herrschende Lehre Herausgeber in der Fassung in Verbindung mit insbesondere Jahrbuch des öffentlichen Rechts der Gegenwart neue Folge Juristische Ausbildung Juristische Schulung Juristen Zeitung litera; Buchstabe mit weiteren Nachweisen Neue Juristische Wochenschrift Nummer Neue Zeitschrift für Verwaltungsrecht Recht der internationalen Wirtschaft Randnummer Seite(n); Satz siehe sogenannter Staatsratentscheidung Staatsrat-Ausschuß Entscheidung und andere; unter anderem Verwaltungsblätter für Baden-Württemberg Verwaltungsarchiv Vergleiche Verwaltungsgerichtsordnung Verwaltungsverfahrensgesetz Wirtschaft und Wettbewerb zum Beispiel zitiert Zivilprozeßordnung

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Abkürzungsverzeichnis

Griechische Begriffe AP Arm D DiDik DFN ed. EDD EDKA EEEurD EEN Ýkd. EllDnh E. O. K. ep. EpAn k. a. KDD K. E. D. E. N. (n.) NoB Olom par. sel. StE teux. tom. ToS

¡reioò PÜgoò (Areopag) Armenüpouloò (Armenopoulos) Dßkh (Diki) DioikhtikÞ Dßkh (Dioikitiki Diki) Deltßo ForologikÞò Nomoqesßaò (Deltio Forologikis Nomothesias) edܗio Epiqeþrhsiò Dhmosßou kai Dioikhtikoý Dikaßou (Epitheorisis Dimosiou kai Dioikitikou Dikaiou) Epiqeþrhsiò Dikaßou KoinwnikÞò As—alßsewò (Epitheorisis Dikaiou Koinonikis Asfaliseos) EllhnikÞ Epiqeþrhsiò Eurwpaúkoý Dikaßou (Elliniki Epitheorisis Evropaikou Dikaiou) E—hmerßò EllÞnwn Nomikþn (Efimeris Ellinon Nomikon) Ýkdosh EllhnikÞ Dikaiosýnh (Elliniki Dikaiosini) EurwpaúkÞ OikonomikÞ Koinüthta epümena EpitropÞ Anastolþn (Ausschuß) kai Ülla Kþdikaò DioikhtikÞò Dikonomßaò Kþdikaò Eßsprachò Dhmosßwn Esüdwn nümoò Nomikü BÞma (Nomiko Vima) OlomÝleia parÜgra—oò selßda Sumboýlio thò Epikrateßaò (Staatsrat) teýxoò tümoò To Sýntagma (To Syntagma)

Einleitung Der vorläufige Rechtsschutz ist Ausfluß verfassungsrechtlicher Anforderungen, wie sie sich aus der Rechtsschutzgarantie des Art. 19 Abs. 4 des Grundgesetzes und Art. 20 Abs. 1 der griechischen Verfassung in Verbindung mit dem Rechtsstaatsprinzip ergeben. Die verfassungsrechtlichen Vorschriften garantieren einen effektiven Rechtsschutz, nämlich einen umfassenden und tatsächlich wirksamen gerichtlichen Rechtsschutz. Eine wirksame gerichtliche Kontrolle der vollziehenden Gewalt würde illusorisch, wenn die Verwaltung vollendete Tatsachen schaffen könnte, zu deren nachträglicher Beseitigung die Entscheidung in der Hauptsache nicht mehr in der Lage wäre. Der vorläufige Rechtsschutz zielt darauf ab, Rechtsverletzungen innerhalb einer angemessenen Zeit und effektiv zu vermeiden. Insbesondere im Rahmen des Verwaltungsrechts hat die Gewährleistung des vorläufigen Rechtsschutzes eine außerordentliche Bedeutung, da der Staat „souverän“ eingreifen darf. Die Verfassung gewährleistet das Recht auf vorläufigen Rechtsschutz. Seine nähere Ausgestaltung ist dem einfachen Gesetzgeber überlassen. Er soll nur derart geregelt werden, daß das Recht nicht wirkungslos, sondern effektiv bleibt. Ziel der vorliegenden Arbeit ist, das vor kurzem geänderte System des gerichtlichen vorläufigen Rechtsschutzes im Rahmen des griechischen Verwaltungsprozeßrechts und die damit verbundenen Probleme detailliert darzustellen und zu untersuchen. Seine heutige Form geht über die Aussetzung der Vollziehung der Verwaltungsakte hinaus, die traditionsgemäß der einzige Weg des vorläufigen Rechtsschutzes war. Nunmehr wurde dem Gericht außderdem die Möglichkeit gegeben, die in concreto geeigneten vorläufigen Maßnahmen zu treffen. Ein wichtiger Schritt auf dem Weg zur Effektivität des vorläufigen Rechtsschutzes hat sich mit der neuen Regelungen sowohl im Rahmen der Anfechtungsstreitigkeiten als auch der materiellen Verwaltungsrechtsstreitigkeiten vollzogen. Die Neuregelungen haben zweifellos das System des vorläufigen Rechtsschutzes geändert und ferner vervollständigt. Sie setzen teilweise den früher bestandenen Problemen ein vorläufiges Ende; sie schaffen aber auch neue Probleme, die durch die Lehre und die Rechtsprechung gelöst werden müssen. Anregungen für Verbesserungen ergeben sich durch den Vergleich mit dem deutschen Recht.

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Einleitung

Maßgeblich für den vorläufigen Rechtsschutz muß eine Interessenabwägung der entgegengesetzten, beteiligten Aussetzungs- und Vollzugsinteressen sein, nämlich der Interessen des Antragstellers, des öffentlichen Interesses und der Interessen des Dritten, unter Berücksichtigung auch der Erfolgsaussichten des Hauptsacherechtsbehelfs. Im ersten Teil der Arbeit wird die Bedeutung der verfassungsrechtlichen Rechtsschutzgarantien des Art. 19 Abs. 4 GG und Art. 20 Abs. 1 der griechischen Verfassung durch eine rechtsvergleichende Auslegung aufgezeigt. Im zweiten Teil ist auf den griechischen Hauptsacherechtsschutz einzugehen. Dabei wird der Verwaltungsgerichtsbarkeit besonderes Gewicht beigelegt in Bezug sowohl auf den Aufbau und die Zuständigkeiten der Verwaltungsgerichte als auch auf die vorgesehenen Rechtsbehelfe. Auf der Grundlage des damit gewonnenen Überblicks des Hauptsacherechtsschutzes wird dann im dritten Teil der Arbeit dem in Griechenland geltenden vorläufigen Rechtsschutz nachgegangen. Anschließend werden im vierten Teil die europäischen Rechtsschutzgarantien des vorläufigen Rechtsschutzes behandelt, wie sie im Rahmen der europäischen Menschenrechtskonvention und in der Vorschriften des EG-Vertrages gewährleistet werden. In diesem Zusammenhang wird größere Aufmerksamkeit der Rechtsprechung der Gemeinschaftsgerichte und zwar dem Einfluß des Europäischen Gerichtshofes auf die Rechtsordnungen der Mitgliedstaaten bezüglich des vorläufigen Rechtsschutzes geschenkt.

Erster Teil

Verfassungsrechtliche Rechtsschutzgarantien A. Bedeutung der Garantien Die Rechtsschutzgarantie gehört zu den grundlegenden und zentralen verfassungsrechtlichen Vorschriften moderner Verfassungen. Sie garantiert den durch die Rechtsordnung gewährleisteten Schutz der Rechtsgüter. Die Rechtsschutzgarantie ist ein rechtsstaatliches Gebot und wird als ein wesentliches Element des Rechtsstaatsprinzips angesehen1. Der Rechtsstaat verlangt, daß in Rechtsstreitigkeiten ein sachgerecht ausgestalteter und wirkungsvoller Schutz durch die Gerichte gewährleistet wird. Verpflichtung aller staatlichen Gewalt in einem Rechtsstaat, nämlich der Legislative, der Exekutive und der Judikative, ist es, die Rechte des Menschen – als einzelner und als Mitglied der Gesellschaft – zu gewährleisten, zu achten und zu schützen2. 1 Zum deutschen Recht: Badura Peter, Staatsrecht, S. 581 f.; Bauer Horst, Gerichtsschutz als Verfassungsgarantie, S. 24 ff.; Bettermann Karl August, Die Rechtsweggarantie des Art. 19 Abs. 4 GG, S. 528 ff.; Jarass Hans, in: Jarass/Pieroth, GG, Art. 19 Abs. 4, S. 409; Kunig Philip, Das Rechtsstaatsprinzip, S. 441 ff.; Lorenz Dieter, Der Rechtsschutz des Bürgers, S. 11 ff.; Schenke Wolf-Rüdiger, in: Dolzer/ Vogel, BK, Art. 19 Abs. 4, Rn. 24; Schmidt-Aßmann Eberhard, in: Isensee/Kirchhof, Handbuch des Staatsrechts, S. 1024 ff.; ders., in: Maunz/Dürig, GG, Art. 19 Abs. 4, Rn. 15; ders., Art. 19 IV GG als Teil des Rechtsstaatsprinzips, S. 1 ff.; Schmitt Glaeser Walter, Die Gewährung von Rechtsschutz, S. 547 f.; Schulze-Fielitz Helmuth, in: Dreier, GG, Art. 19 Abs. 4, Rn. 26 ff.; Stern Klaus, Das Staatsrecht der Bundesrepublik Deutschland, S. 838 ff.; Wassermann Rudolf, AK-GG, Art. 19 Abs. 4, S. 1285. Zum griechischen Recht: Apalagaki Charoula, Das Recht auf rechtliches Gehör, S. 23; Bettermann Karl August, Das verfassungsrechtlich gewährleistete Recht auf Rechtsschutz, S. 708 f.; Beys Kostas, Einführung in den prozeßrechtlichen Gedanken, S. 40; Dimitropoulos Andreas, Allgemeine Verfassungslehre, S. 93 ff.; Klamaris Nikolaos, Das Recht auf Rechtsschutz, S. 103 ff.; Kontiadis Ion, Das Recht auf Rechtsschutz, S. 393; Lamprakis Kostas, Der Rechtsschutz, S. 616 ff.; Papadimitriou Georgios, Verfassung und vorläufiger Rechtsschutz, S. 307 ff.; ders., Die verfassungsrechtliche Gewährung des Rechtsschutzes, S. 596; Pavlopoulos Prokopis, Die verfassungsrechtliche Gewährleistung der Anfechtungsklage, S. 35 ff.; Raikos Athanasios, Verfassungsrecht, Bd. A’, Heft A’, S. 207 f.; Tsatsos Dimitris, Verfassungsrecht B’, S. 150 ff.

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1. Teil: Verfassungsrechtliche Rechtsschutzgarantien

Das Gebot des Rechtsschutzes ist dadurch gerechtfertigt, daß der Staat gegen Rechtsverletzungen durch die öffentliche Gewalt dem einzelnen Gewähr dafür bieten soll, daß er ohne unzumutbaren Aufwand und in angemessener Zeit sein Recht vor staatlichen, unabhängigen Gerichten finden kann. Jeder hat einen Anspruch auf Rechtsschutz. Wegen ihrers fundamentalen Charakters genießt die Rechtsschutzgarantie nicht nur die Gewährleistung und den Schutz durch das nationale Verfassungsrecht. Rechtsschutzgarantien enthalten ferner die Europäische Menschenrechtskonvention sowie das Gemeinschaftsrecht3.

B. Auslegung des Art. 19 Abs. 4 GG und Art. 20 Abs. 1 griech. Verfassung Im Mittelpunkt des ersten Teils der vorliegenden Arbeit steht eine rechtsvergleichende Darstellung der verfassungsrechtlichen Rechtsschutzgarantien des Art. 19 Abs. 4 des Grundgesetzes4 und des Art. 20 Abs. 1 der griechischen Verfassung von 20015, unter Bezugnahme auf die deutsche und griechische Verfassungslehre und Rechtsprechung. Die griechische Verfassung ist mehrfach von anderen europäischen Verfassungen, insbesondere vom deutschen Grundgesetz, inspiriert6. Noch im 2 Vgl. Art. 1 Abs. 1 GG und Art. 25 Abs. 1 der griechischen Verfassung. Im Folgenden werden das Grundgesetz sowie die griechische Verfassung in ihren jeweils neuesten Fassungen zitiert; Abweichungen werden ggf. besonders gekennzeichnet. Die griechische Verfassung i. d. F. von 1975/1986 wurde von Prof. Dagtoglou Prodromos, in: Kimmel Adolf, Die Verfassungen der EG-Mitgliedstaaten, S. 154 ff. übersetzt; die neueste Fassung der griechischen Verfassung von 2001 wurde durch die Verfasserin dieser Dissertation vernommen; vgl. den übersetzten Text im Anhang. 3 Näher zum europäischen Rechtsschutz unten im vierten Teil. 4 Grundgesetz für die Bundesrepublik Deutschland vom 23. Mai 1949 (BGBl., S. 1), zuletzt geändert am 3. November 1995 (BGBl. I 1492). Übersetzt in griechischer Sprache in: Mavrias Kostas/Pantelis Antonis, Verfassungstexte, S. 620 ff. 5 Die geltende Verfassung Griechenlands wurde vom „V. Verfassungsändernden Parlament der Griechen“ verabschiedet, am 9. Juni 1975 veröffentlicht (Regierungsblatt, A’ 111 von 9. Juni 1975) und am 11. Juni 1975 in Kraft gesetzt. Sie wurde am 12. März 1986 vom „VI. Verfassungsändernden Parlament der Griechen“ (Regierungsblatt, A’ 24 von 14. März 1986) geändert. Kürzlich wurde die griechische Verfassung vom „VII. Verfassungsändernden Parlament der Griechen“ am 6. April 2001 geändert und am 17. April 2001 veröffentlicht (Regierungsblatt, A’ 84); sie trat am 17. April 2001 in Kraft. 6 Dazu vgl. Parlament der Griechen, Sitzungsprotokolle der Unterausschüsse über die Verfassung von 1975, Athen 1975, S. 633; dazu und zur historischen Entwicklung dieser Vorschrift vgl. Beys Kostas, in: Kassimatis/Mavrias, Kommentar der Verfassung, Art. 20 Abs. 1, S. 11 ff. und S. 89 f.; Efstratiou Pavlos-Michael, Grund-

B. Auslegung des Art. 19 Abs. 4 GG und Art. 20 Abs. 1 griech. Verfassung 25

Regierungsentwurf zur Verfassung waren ausdrückliche und spezielle Verweise auf das GG enthalten. Aufgrund der wesentlichen Auswirkungen der deutschen Lehre und Rechtsprechung, insbesondere des Bundesverfassungsgerichts, ist es angezeigt, eine rechtsvergleichende Darstellung des Rechtsschutzanspruchs der beiden Rechtsordnungen vorzunehmen. Der Text der Rechtsschutzgarantie des Art. 19 Abs. 4 GG lautet: „Wird jemand durch die öffentliche Gewalt in seinen Rechten verletzt, so steht ihm der Rechtsweg offen“. Dieser Bestimmung des Grundgesetzes folgt im Grunde genommen auch die griechische Verfassung in Art. 20 Abs. 1, der lautet: „Jeder hat das Recht auf Rechtsschutz durch die Gerichte und kann vor ihnen seine Rechte oder Interessen nach Maßgabe der Gesetze geltend machen“7. In Art. 20 Abs. 1 der griechischen Verfassung ist ausdrücklich sowohl das Recht auf Rechtsschutz als auch das Recht auf rechtliches Gehör des Betroffenen vor den Gerichten – wie Art. 103 Abs. 1 GG – gewährleistet8. Die obengenannten Verfassungsnormen enthalten eine institutionelle Garantie, eine „Grundsatznorm für die gesamte Rechtsordnung“9. Darüber hinaus gewähren sie ein subjektives Recht, nämlich ein Recht des status positivus auf Rechtsschutz. Sie garantieren ein formelles, prozessuales Verfahrensgrundrecht auf Justizgewährung10. gesetz und deutsche Verfassungsrechtsprechung, S. 121 ff.; Iliopoulos-Strangas Julia, Grundrechtsschutz in Griechenland, S. 400 f.; Kontiadis Ion, Das Recht auf Rechtsschutz, S. 392 ff.; Papadimitriou Georgios, Der Einfluß des Grundgesetzes, S. 117 ff.; ders., Die verfassungsrechtliche Gewährung des Rechtsschutzes, S. 594 ff.; Pavlopoulos Prokopis, Die verfassungsrechtliche Gewährleistung der Anfechtungsklage, S. 114 f.; Tsatsos Themistokles, Der gerichtliche Rechtsschutz, S. 278 ff.; alle m. w. N. 7 Art. 20 Abs. 1 lautet auf griechisch: „KaqÝnaò Ýxei dikaßwma sthn paroxÞ Ýnnomhò prostasßaò apü ta dikastÞria kai mporeß na anaptýcei s' autÜ tiò apüyeiò tou gia ta dikaiþmata Þ sum—ÝrontÜ tou, üpwò nümoò orizei“. 8 Vgl. dazu Beys Kostas, in: Kassimatis/Mavrias, Kommentar der Verfassung, Art. 20 Abs. 1, S. 64 ff.; Dagtoglou Prodromos, Individuelle Rechte, S. 1207; Tsatsos Dimitris, Verfassungsrecht B’, S. 466 ff.; alle m. w. N. 9 BverfGE 58, 1/40. 10 Zum deutschen Recht: Jarass Hans, in: Jarass/Pieroth, GG, Art. 19 Abs. 4, S. 408 f.; Krebs Walter, in: Münch/Kunig, GG, Art. 19 Abs. 4, S. 1016 f.; Pieroth Bodo/Schlink Bernhard, Grundrechte, S. 251; Schmidt-Aßmann Eberhard, in: Maunz/Dürig, GG, Art. 19 Abs. 4, Rn. 14; Schmidt-Bleibtreu Bruno, in: SchmidtBleibtreu/Klein, Kommentar, Art. 19 Abs. 4, S. 465; Schulze-Fielitz Helmuth, in: Dreier, GG, Art. 19 Abs. 4, Rn. 31; Wassermann Rudolf, AK-GG, Art. 19 Abs. 4, S. 1280 f. Zum griechischen Recht: Apalagaki Charoula, Das Recht auf rechtliches Gehör, S. 23 ff.; Beys Kostas, in: Kassimatis/Mavrias, Kommentar der Verfassung, Art. 20 Abs. 1, S. 35; ders., Das verfassungsrechtliche Recht auf Rechtsschutz, S. 85 ff.;

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1. Teil: Verfassungsrechtliche Rechtsschutzgarantien

Das ergibt sich bereits aus der formalen Stellung der betreffenden Artikel im Gesamtgefüge der deutschen und griechischen Verfassung. Art. 19 Abs. 4 GG steht im Abschnitt für die Grundrechte; Art. 20 Abs. 1 befindet sich im zweiten Teil der griechischen Verfassung unter dem Titel „Individuelle und soziale Rechte“. Diese Bestimmungen schaffen nicht, sondern setzen materielle Rechte voraus, deren Existenz und Ausübung gerichtlicher Schutz gewährt wird11. Im Rahmen der rechtsvergleichenden Erläuterung geht es zunächst um die Grundrechtsträger (I) des Grundrechts auf Rechtsschutz, und als nächstes folgt die Abgrenzung des Geltungsbereichs; hierbei ist auf den eng verstandenen Begriff der „öffentlichen Gewalt“ einzugehen (II, 1, 2, 3). Daran soll anschließend die Diskussion, die sich aufgrund des gesetzlichen Ausschlusses der Regierungsakte vom Rechtsschutz in der griechischen Lehre und Rechtssprechung entwickelt hat, erörtert werden (II,1, b)). Im weiteren Vorgehen wird auf den Schutzgegenstand des Gerichtsschutzes eingegangen, nämlich auf die Verletzung der eigenen Rechte und rechtlich geschützten Interessen des Betroffenen (III). Im folgenden ist die Rede von der Eröffnung des Rechtswegs durch staatliche Gerichte (IV, 1). Daran soll anschließend die Frage behandelt werden, ob und inwieweit bei der Ausgestaltung der Rechtswege vom Gesetzgeber die Beschränkung der Rechtsschutzgarantie möglich ist (IV, 2). Besondere Aufmerksamkeit gebührt in diesem Zusammenhang dem Prinzip der Rechtsschutzeffektivität und seiner Bedeutung für den Rechtsschutz (V). Schließlich ist auf die Unantastbarkeit der Kerngehalte der Garantien (VI) sowie auf ihre inhaltlichen Vorgaben (VII) einzugehen.

Dagtoglou Prodromos, Individuelle Rechte, S. 1206; ders., Verwaltungsprozeßrecht, S. 47 ff.; Dimitropoulos Andreas, Organisation und Funktion des Staates, S. 536; Efstratiou Pavlos-Michael, Grundgesetz und deutsche Verfassungsrechtsprechung, S. 161 f.; Klamaris Nikolaos, Das Recht auf Rechtsschutz, S. 9 ff.; Kontiadis Ion, Das Recht auf Rechtsschutz, S. 399 ff.; Lamprakis Kostas, Der Rechtsschutz, S. 622 ff.; Manitakis Antonis, Die doppelte Rechtsnatur, S. 631 ff.; Papadimitriou Georgios, Die verfassungsrechtliche Gewährung des Rechtsschutzes, S. 605; Pararas Petros, Verfassung und EMRK, S. 88 f.; Tsatsos Dimitris, Verfassungsrecht B’, S. 470. 11 BVerfGE 15, 281; 51, 185; 61, 110; 78, 226; 84, 49. Zum deutschen Recht: Jarass Hans, in: Jarass/Pieroth, GG, Art. 19 Abs. 4, S. 409 f.; Klein Friedrich, Tragweite der Generalklausel im Art. 19 Abs. 4 des Bonner Grundgesetzes, S. 102 f.; Krebs Walter, in: Münch/Kunig, GG, Art. 19 Abs. 4, S. 1023; Pieroth Bodo/Schlink Bernhard, Grundrechte, S. 251; Schenke Wolf-Rüdiger, in: Dolzer/Vogel, BK, Art. 19 Abs. 4, Rn. 287 ff.; Schmidt-Aßmann Eberhard, in: Maunz/Dürig, GG, Art. 19 Abs. 4, Rn. 143. Zum griechischen Recht: Klamaris Nikolaos, Das Recht auf Rechtsschutz, S. 136; Schmitt Glaeser Walter, Die Gewährung von Rechtsschutz, S. 551.

B. Auslegung des Art. 19 Abs. 4 GG und Art. 20 Abs. 1 griech. Verfassung 27

I. Träger des Grundrechts Nach dem Wortlaut des Art. 19 Abs. 4 GG und Art. 20 Abs. 1 der griechischen Verfassung steht jedermann das Recht auf Rechtsschutz zu. Darunter sind unbestreitbar alle natürlichen Personen zu verstehen, nämlich alle Menschen, die überhaupt Träger eines Grundrechts sein können12. Als Menschenrecht beinhalten die Garantien keine Begrenzung der Berechtigung in persönlicher Hinsicht. Grundrechtsberechtigt sind folglich in erster Linie natürliche Personen ungeachtet ihrer Staatsangehörigkeit; damit können sich auch Ausländer13 und Staatenlose auf dieses Grundrecht berufen. Grundrechtsträger sind ebenfalls die juristischen Personen. Das Grundgesetz (Art. 19 Abs. 3 GG) stellt fest, daß die Grundrechte auch für inländische juristische Personen gelten, soweit sie ihrem Wesen nach auf diese anwendbar sind. Der Wortlaut des Art. 19 Abs. 3 GG spricht nur von inländischen juristischen Personen. Für die ausländischen juristischen Personen gelten die Garantien des gerichtlichen Verfahrens, nämlich die Prozeßgrundrechte der Art. 101 Abs. 1 S. 2 und Art. 103 Abs. 1 GG14. Da das einzelne Grundrecht „seinem Wesen nach auf die juristische Person anwendbar“ sein muß, sind Grundrechte, die nur individuell betätigt werden können und nur natürliche Qualitäten des Menschen betreffen, nicht anwendbar. Nach ständiger Rechtsprechung des BVerfG15 gelten für juristische Personen des öffentlichen Rechts die Grundrechte nicht, da es mit dem Wesen 12 Zum deutschen Recht: Jarass Hans, in: Jarass/Pieroth, GG, Art. 19 Abs. 4, S. 413 f.; Krebs Walter, in: Münch/Kunig, GG, Art. 19 Abs. 4, S. 1018 f.; Model Otto/Müller Klaus, GG, Art. 19 Abs. 4, S. 274; Schenke Wolf-Rüdiger, in: Dolzer/ Vogel, BK, Art. 19 Abs. 4, Rn. 28 ff.; ders., Die Bedeutung der verfassungsrechtlichen Rechtsschutzgarantie, S. 318; Schmidt-Aßmann Eberhard, in: Maunz/Dürig, GG, Art. 19 Abs. 4, Rn. 38 ff.; Schmidt-Bleibtreu Bruno, in: Schmidt-Bleibtreu/ Klein, Kommentar, Art. 19 Abs. 4, S. 474; Schmitt Glaeser Walter, Die Gewährung von Rechtsschutz, S. 558; Schulze-Fielitz Helmuth, in: Dreier, GG, Art. 19 Abs. 4, Rn. 63 f.; Wassermann Rudolf, AK-GG, Art. 19 Abs. 4, S. 1285 f. Zum griechischen Recht: Beys Kostas, in: Kassimatis/Mavrias, Kommentar der Verfassung, Art. 20 Abs. 1, S. 92 und S. 96 ff.; Dagtoglou Prodromos, Individuelle Rechte, S. 75 ff. und 1215 f.; Dimitropoulos Andreas, Themen des Verfassungsrechts, S. 531 ff.; Efstratiou Pavlos-Michael, Grundgesetz und deutsche Verfassungsrechtsprechung, S. 163; Iliopoulos-Strangas Julia, Grundrechtsschutz in Griechenland, S. 414 ff.; Klamaris Nikolaos, Das Recht auf Rechtsschutz, S. 115 ff.; Manesis Aristovoulos, Individuelle Freiheiten, S. 44 ff.; Oikonomopoulos Georgios, Begriff und Umfang des verfassungsrechtlichen Rechts, S. 6 ff.; Soilentakis Nikolaos, Das Recht auf Rechtsschutz, S. 77 ff.; Tachos, Verwaltungsrecht, S. 321 ff.; Tsatsos Dimitris, Grundrechte, S. 146 ff.; alle m. w. N. 13 BverfGE 35, 401; 65, 90; 67, 58; 78, 99. 14 BVerfGE 21, 362/373; 64, 1/11.

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1. Teil: Verfassungsrechtliche Rechtsschutzgarantien

der Grundrechte unvereinbar ist, daß der Staat gleichzeitig Berechtigter und Verpflichteter ist. Geschützt sind ausnahmsweise die juristischen Personen des öffentlichen Rechts, wenn sie überhaupt Grundrechtsträger und damit auch Träger sonstiger subjektiver Rechte gegenüber dem Staat sein können. Sie können sich jedoch, wie auch die ausländischen juristischen Personen, auf die Prozeßgrundrechte berufen. In der griechischen Verfassung gibt es keine dem Art. 19 Abs. 3 GG ähnliche Vorschrift, nämlich eine Vorschrift, welche die Anwendung von Grundrechten auf juristische Personen vorsieht. Nach einhelliger Meinung im Schrifttum können Grundrechtsträger auch juristische Personen sein, soweit die Grundrechte ihrem Wesen nach auf sie anwendbar sind. Unbestritten ist die Geltung der Grundrechte für juristische Personen des privaten Rechts. Was die juristischen Personen des öffentlichen Rechts betrifft, sind sie nach herrschender Auffassung im Schrifttum grundsätzlich keine Grundrechtsträger; es sind aber Ausnahmen anerkannt16.

II. Gerichtlicher Rechtsschutz gegenüber der vollziehenden Gewalt 1. Vollziehende Gewalt a) Geltungsbereich Art. 19 Abs. 4 GG gewährt den gerichtlichen Rechtsschutz gegenüber Rechtsverletzungen „durch die öffentliche Gewalt“. Der Begriff der öffentlichen Gewalt im Grundgesetz umfaßt üblicherweise die Gesetzgebung, die vollziehende Gewalt und die Rechtsprechung. Im Sinne des Art. 19 Abs. 4 wird er eng verstanden und umfaßt unbestreitbar nur die vollziehende Gewalt, nämlich nur die Exekutive17. 15

BVerfGE 22, 106 ff.; 35, 382 ff.; 39, 313; 61, 82 ff. Vgl. die in der Fn. 12 genannten griechischen Literaturangaben; als Beispiele der juristischen Personen des öffentlichen Rechts, die als Grundrechtsträger anerkannt worden sind, nennt Dagtoglou Prodromos, in: Individuelle Rechte, S. 80, die Kirche Griechenlands, die Hochschulen, die örtlichen Selbstverwaltungskörperschaften, und anerkennt, daß sie sich auch auf die Prozeßgrundrechte (Art. 8 und Art. 20 Abs. 1 der Verfassung) berufen können; Manesis Aristovoulos, in: Individuelle Freiheiten, S. 46, nennt die Hochschulen, die örtlichen Selbstverwaltungskörperschaften, sowie die berufsständischen Selbsverwaltungskörperschaften (z. B. Anwaltskammern); anders bei Dimitropoulos Andreas, in: Themen des Verfassungsrechts, S. 532 f., der die Meinung vertritt, daß alle juristische Personen schutzbedürftig und Grundrechtsträger sind, ungeachtet davon, ob sie juristische Personen des privaten oder des öffentlichen Rechts sind. 16

B. Auslegung des Art. 19 Abs. 4 GG und Art. 20 Abs. 1 griech. Verfassung 29

Der entsprechende griechische Art. 20 Abs. 1 weicht von seinem deutschen Vorbild ab und gewährleistet den gerichtlichen Rechtsschutz nicht nur gegenüber der öffentlichen Gewalt und für öffentlichrechtliche Streitigkeiten, sondern auch gegenüber Privaten und für privatrechtliche Streitigkeiten18. Die Garantie des Gerichtsschutzes des Privaten gegenüber dem Staat betrifft in erster Linie die vollziehende Funktion bei der Ausübung ihrer hoheitlichen Befugnisse. In diesem Sinne ist vollziehende Gewalt jede Tätigkeit hoheitlicher Verwaltung, ohne Rücksicht auf die rechtlichen Organisations- oder Handlungsformen. Erfaßt werden Beliehene und die privatrechtlich organisierte oder handelnde Vollziehung. b) Beschränkungen, insbesondere Regierungsakte Sowohl Art. 19 Abs. 4 GG als auch Art. 20 Abs. 1 der griechischen Verfassung gewähren einen vollständigen gerichtlichen Rechtsschutz gegen sämtliche Akte der vollziehenden Gewalt. Sie schließen keine Streitigkeit von ihrem Geltungsbereich aus. Dennoch gibt es im griechischen Recht Hoheitsakte der Exekutive, nämlich die Regierungsakte, die nicht gerichtlich überprüfbar sind19. Die Aus17 Jarass Hans, in: Jarass/Pieroth, GG, Art. 19 Abs. 4, S. 411 f.; Krebs Walter, in: Münch/Kunig, GG, Art. 19 Abs. 4, S. 1020 ff.; Model Otto/Müller Klaus, GG, Art. 19 Abs. 4, S. 273 ff.; Pieroth Bodo/Schlink Bernhard, Grundrechte, S. 252; Schenke Wolf-Rüdiger, in: Dolzer/Vogel, BK, Art. 19 Abs. 4, Rn. 167 ff.; ders., Die Bedeutung der verfassungsrechtlichen Rechtsschutzgarantie, S. 318; Schmidt-Aßmann Eberhard, in: Maunz/Dürig, GG, Art. 19 Abs. 4, Rn. 45 ff.; Schmidt-Bleibtreu Bruno, in: Schmidt-Bleibtreu/Klein, Kommentar, Art. 19 Abs. 4, S. 474 ff.; Schmitt Glaeser Walter, Die Gewährung von Rechtsschutz, S. 557; Schulze-Fielitz Helmuth, in: Dreier, GG, Art. 19 Abs. 4, Rn. 34 ff.; Wassermann Rudolf, AK-GG, Art. 19 Abs. 4, S. 1289 ff. 18 Bettermann Karl August, Das verfassungsrechtlich gewährleistete Recht auf Rechtsschutz, S. 709; Dagtoglou Prodromos, Individuelle Rechte, S. 1211; Efstratiou Pavlos-Michael, Grundgesetz und deutsche Verfassungsrechtsprechung, S. 165; Schmitt Glaeser Walter, Die Gewährung von Rechtsschutz, S. 555 ff.; Soilentakis Nikolaos, Das Recht auf Rechtsschutz, S. 129 ff. 19 Das griechische Verwaltungsrecht bzw. Verwaltungsprozeßrecht wurde stark vom entsprechenden französischen Recht bezüglich der Regierungsakte beeinflußt. Im französischen Verwaltungsrecht werden auch die entsprechenden Regierungsakte (les actes de gouvernement) von der gerichtlichen Kontrolle ausgeschlossen; dazu vgl. Chapus René, Droit administratif, S. 831: „Ont été initialement désignés ainsi tous les actes que le Conseil d’Etat estimait opportun de ne pas contrôler à raison des considérations politiques dont ils procédaient [. . .]. Au terme d’une lente décantation qui en a rétréci et clarifié la notion, les actes de gouvernement sont déterminés de façon objektif: ce sont les actes du gouvernement (au sens large du terme) qui apparaissent comme des actes politiques en raison des matières dans lesquelles

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1. Teil: Verfassungsrechtliche Rechtsschutzgarantien

nahme der Regierungsakte vom Rechtsschutz hat keine verfassungsrechtlichen Ansätze, sondern ist gesetzlich vorgesehen. Der Gesetzgeber hat die Regierungsakte der Zuständigkeit des Staatsrates entzogen. Es wird ausdrücklich in Art. 45 Abs. 5 der Präsidialverordnung 18/198920 festgestellt, daß die Regierungsakte und -anordnungen, die die Ausübung der politischen Gewalt betreffen, dem Rechtsbehelf der Anfechtungsklage nicht unterworfen sind. Eine Legaldefinition des Regierungsaktes gibt es aber nicht. Zu den umstrittensten Fragen der Lehre und der Rechtsprechung zählt es, welche Handlungen als Regierungsakte zu verstehen sind. Man kann sie weder ordnen und typisieren noch definieren. Die Rechtsprechung des Staatsrates ist nicht einheitlich. Der Staatsrat hat durch seine Rechtsprechung als Regierungsakte völkerrechtliche Handlungen bzw. völkerrechtliche Verträge21 bezeichnet. Ferner wurde als Regierungsakt die Begnadigung (gem. Art. 47 Abs. 1 der griechischen Verfassung) charakterisiert22. Regierungsakte sind nach der Rechtsprechung des Staatsrates die Akte des Staatsoberhauptes, die das Parlament betreffen, also die Einberufung des Parlaments, die Aussetzung der Sitzungsperiode, die Auflösung des Parlaments, die Akte über die Durchführung eines Referendums oder der Parlamentswahlen23. Die Ausweisung von Ausländern wurde einerseits als Regierungsakt qualifiziert24, andererseits nicht als Regierungsakt, sondern als Verwaltungsakt betrachtet25. Fest steht, daß das gemeinsame Merkmal der Regierungsakte das überwiegend politische Element ist. Darunter sind Leitentscheidungen, staatspolitische Akte oberster Staatsorgane zu verstehen. Sie sind hoheitliche Maßnahmen, die sich auf die Ausübung der Staatsgewalt beziehen. Sie befinden sich im Bereich des Politischen. Bezüglich der Verfassungsmäßigkeit bzw. -widrigkeit der Ausnahme der Regierungsakte von der gerichtlichen Kontrolle spricht die Rechtsprechung des Staatsrates eher für die Verfassungsmäßigkeit. Dagegen wird im Schrifttum26 die Ansicht vertreten, daß ein solcher gesetzlicher Ausschluß verfasils sont accomplis et qu’on pourrait, à l’image des auteurs anciens, qualifier de „matières de gouvernement“. 20 Präsidialverordnung 18/1989 „Kodifizierung der Gesetzesbestimmungen über den Staatsrat“, Regierungsblatt, A’ 8. 21 StRE 31, 873/1934; 352/1938; 678/1939; 164/1940; 885/1946 und weitere ständige Rechtsprechung. 22 StRE 23–25, 213/1945; 2161/1946. 23 StRE 747/1930; 347/1937; 1596/1951; 318/1956; 1467/1967; 2468/1968; 1601/1975; 484/1978; 1199/1986; 286/1995; 1116/1997. 24 StRE 2528/1974. 25 StRE 3149/1987.

B. Auslegung des Art. 19 Abs. 4 GG und Art. 20 Abs. 1 griech. Verfassung 31

sungswidrig ist. Die betreffende Vorschrift des Art. 45 Abs. 5 der Präsidialverordnung 18/1989 bricht erstens Art. 20 Abs. 1 der griechischen Verfassung; die Beschränkung des Grundrechts auf Rechtsschutz bei Regierungsakten ist verfassungswidrig, da die effektive und wirksame Rechtsschutzgarantie nicht gewährleistet wird. Außerdem spricht auch der Wortlaut des Art. 95 Abs. 1 lit. a der griechischen Verfassung dagegen, der die Zuständigkeiten des Staatsrates im Rahmen des Anfechtungsverfahrens gegen vollziehbare Akte der Verwaltungsbehörden bestimmt. Demgemäß werden die Regierungsakte von der Anfechtungszuständigkeit des Staatsrates nicht ausgenommen, und demzufolge kann der einfache Gesetzgeber die Anfechtungszuständigkeit des Staatsrates nicht einschränken. Ausnahmen können nur durch die Verfassungsvorschriften gesetzt werden. Infolgedessen ist festzuhalten, daß die Regierungsakte von der gerichtlichen Kontrolle nicht ausgeschlossen werden sollen, da weder Art. 20 noch Art. 95 der griechischen Verfassung Beschränkungen oder Ausnahmen vom Rechtsschutz vorsehen. Nach herrschender Auffassung in der deutschen Lehre27 und Rechtsprechung des BVerfG28 sind grundsätzlich auch Regierungsakte gerichtlich überprüfbar. Art. 19 Abs. 4 GG unterwirft nach seinem Wortlaut alle staatlichen Hoheitsmaßnahmen der richterlichen Überprüfung. Der Individualrechtsschutz ist jedoch gegenüber solchen Akten begrenzt, da es subjektive Rechte nicht verletzt werden können. 2. Rechtsprechung Zur öffentlichen Gewalt zählen nach übereinstimmender Meinung in der deutschen29 und griechischen30 Theorie und Rechtsprechung grundsätzlich 26 Über die Problematik vgl. Bettermann Karl August, Das verfassungsrechtlich gewährleistete Recht auf Rechtsschutz, S. 713; Dagtoglou Prodromos, Individuelle Rechte, S. 1216; ders., Allgemeines Verwaltungsrecht, S. 242; ders., Verwaltungsprozeßrecht, S. 163 f. und S. 390 ff.; Dendias Michail, Verwaltungsrecht, S. 269; Klamaris Nikolaos, Das Recht auf Rechtsschutz, S. 217; Korsos Dimitrios, Der Staatsrat, S. 96 ff.; Skouris Vasilios, Die Verwaltungsgerichtsbarkeit unter der Verfassung von 1975, S. 440 ff.; ders., Verwaltungsprozeßrecht, S. 57 ff.; Spiliotopoulos Epaminondas, Verwaltungsrecht, S. 105 f. und S. 462 insb. Fn. 16; Stasinopoulos Michail, Recht der Verwaltungsstreitigkeiten, S. 34 ff.; Tachos Anastasios, Verwaltungsrecht, S. 400 ff.; Tsatsos Themistokles, Die Anfechtungsklage, S. 175 ff. 27 Kassimatis Georg, Der Bereich der Regierung, S. 211 ff.; Krebs Walter, in: Münch/Kunig, GG, Art. 19 Abs. 4, S. 1021; Schenke Wolf-Rüdiger, in: Dolzer/Vogel, BK, Art. 19 Abs. 4, Rn. 219 ff.; Schmidt-Aßmann Eberhard, in: Maunz/Dürig, GG, Art. 19 Abs. 4, Rn. 81 ff.; Schmidt-Bleibtreu Bruno, in: Schmidt-Bleibtreu/ Klein, Kommentar, Art. 19 Abs. 4, S. 477 f.; Wassermann Rudolf, AK-GG, Art. 19 Abs. 4, S. 1287 f. 28 BVerfGE 40, 141/178 f.; 46, 160/165; 49, 89/136; 55, 349/355; 61, 82/115.

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1. Teil: Verfassungsrechtliche Rechtsschutzgarantien

nicht Akte der Judikative. Die Rechtsprechung wird nicht erfaßt, da dies mit dem Rechtsstaatsprinzip und dem Grundsatz der Rechtssicherheit nicht vereinbar wäre. Die Vorschrift garantiert den Schutz „durch und nicht gegen den Richter“31. 3. Gesetzgebung Die Gesetzgebung gehört nach überwiegender Aufassung in Schrifttum32 und Rechtsprechung33 ebenfalls nicht zum Schutzbereich des Rechtsschutzes. Die verfassungsgerichtliche Überprüfung von Gesetzen auf ihre Verfassungsmäßigkeit ist im Grundgesetz vor allem in Art. 93 Abs. 1 Nr. 2 und Art. 100 Abs. 1 näher geregelt. Diese Regelungen müssen nach Ansicht des BVerfG als abschließend angesehen werden. Art. 19 Abs. 4 GG kann nicht entnommen werden, daß dem einzelnen Bürger das Recht eingeräumt ist, aus Anlaß einer Verletzung seiner Rechte eine allgemeinverbindliche Entscheidung des ordentlichen Gerichts über die Gültigkeit eines Gesetzes her29 Jarass Hans, in: Jarass/Pieroth, GG, Art. 19 Abs. 4, S. 412 f.; Krebs Walter, in: Münch/Kunig, GG, Art. 19 Abs. 4, S. 1022; Pieroth Bodo/Schlink Bernhard, Grundrechte, S. 252; Schenke Wolf-Rüdiger, in: Dolzer/Vogel, BK, Art. 19 Abs. 4, Rn. 275 ff.; Schmidt-Aßmann Eberhard, in: Maunz/Dürig, GG, Art. 19 Abs. 4, Rn. 96 ff.; Schmidt-Bleibtreu Bruno, in: Schmidt-Bleibtreu/Klein, Kommentar, Art. 19 Abs. 4, S. 480; Voßkuhle Andreas, Rechtsschutz gegen den Richter, S. 158 ff.; Wassermann Rudolf, AK-GG, Art. 19 Abs. 4, S. 1289. 30 Dagtoglou Prodromos, Individuelle Rechte, S. 1211; ders., Verwaltungsprozeßrecht, S. 379 f.; Delikostopoulos Stefanos, Die Zulässigkeitsvoraussetzungen, S. 94 ff.; Efstratiou Pavlos-Michael, Grundgesetz und deutsche Verfassungsrechtsprechung, S. 165; Soilentakis Nikolaos, Das Recht auf Rechtsschutz, S. 128 f.; Spiliotopoulos Epaminondas, Verwaltungsrecht, S. 493 f. 31 BVerfGE 15, 280; vgl. ferner BVerfGE 11, 265; 22, 110; 25, 365; 49, 340; 65, 90. 32 Zum deutschen Recht: Jarass Hans, in: Jarass/Pieroth, GG, Art. 19 Abs. 4, S. 412; Krebs Walter, in: Münch/Kunig, GG, Art. 19 Abs. 4, S. 1021 f.; Pieroth Bodo/Schlink Bernhard, Grundrechte, S. 252; Schenke Wolf-Rüdiger, in: Dolzer/Vogel, BK, Art. 19 Abs. 4, Rn. 249 ff.; Schmidt-Aßmann Eberhard, in: Maunz/Dürig, GG, Art. 19 Abs. 4, Rn. 90 ff.; Schmidt-Bleibtreu Bruno, in: Schmidt-Bleibtreu/ Klein, Kommentar, Art. 19 Abs. 4, S. 480 f.; Schmitt Glaeser Walter, Die Gewährung von Rechtsschutz, S. 558; Wassermann Rudolf, AK-GG, Art. 19 Abs. 4, S. 1290. Zum griechischen Recht: Bettermann Karl August, Das verfassungsrechtlich gewährleistete Recht auf Rechtsschutz, S. 712; Dagtoglou Prodromos, Individuelle Rechte, S. 1211 f.; ders., Verwaltungsprozeßrecht, S. 376 f.; Delikostopoulos Stefanos, Die Zulässigkeitsvoraussetzungen, S. 86 ff.; Soilentakis Nikolaos, Das Recht auf Rechtsschutz, S. 119 ff.; Spiliotopoulos Epaminondas, Verwaltungsrecht, S. 55 ff. und S. 492 f.; alle m. w. N. 33 BVerfGE 24, 49, 401; 25, 365; 31, 367 f.; 45, 334; vgl. auch BVerfGE 75, 165; StRE 3257/1976 (Plenum); 2068/1987.

B. Auslegung des Art. 19 Abs. 4 GG und Art. 20 Abs. 1 griech. Verfassung 33

beizuführen34. Im deutschen Recht steht nach Art. 93 Abs. 4 a GG jedermann das Recht zu, vor dem Bundesverfassungsgericht eine Verfassungsbeschwerde zu erheben, wenn er behauptet, durch die öffentliche Gewalt in seinen Grundrechten oder grundrechtsgleichen Rechten verletzt zu sein. Einen entsprechenden Grundrechtsschutz in der Form einer allgemeinen Verfassungsbeschwerde kennt das griechische Recht nicht. Die griechische Verfassung schreibt in Art. 93 Abs. 4 in Verbindung mit Art. 87 Abs. 2 vor, daß die Gerichte ein Gesetz nicht anwenden dürfen, dessen Inhalt gegen die Verfassung verstößt; ferner sind die Richter bei der Wahrnehmung ihrer Aufgaben nur der Verfassung und den Gesetzen unterworfen und dürfen sich in keinem Fall Bestimmungen fügen, die entgegen der Verfassung erlassen wurden. Die gerichtliche Prüfung der Verfassungsmäßigkeit bzw. -widrigkeit der Gesetze ist von jedem Gericht überprüfbar. Wenn das Gericht eine Rechtsnorm für verfassungswidrig erklärt, wird das verfassungswidrige Gesetz im bestimmten Einzelfall nicht angewendet. Die Verfassungswidrigkeit führt folglich zur Nichtanwendung im Einzelfall und nicht zur Aufhebung der betreffenden Gesetze. Die formellen Gesetze, d.h. die vom Parlament im förmlichen Gesetzgebungsverfahren beschlossenen Gesetze, können folglich im Rahmen des griechischen Verfassungsrechtssystems nicht unmittelbar angefochen werden35. Anders ist es bei Gesetzen im materiellen Sinn, nämlich Rechtsverordnungen, die mit dem Rechtsbehelf der Anfechtungsklage gerichtlich überprüfbar sind36. Die Aufhebung der formellen Gesetze wird ausschließlich von dem in Art. 100 der griechischen Verfassung vorgesehenen Obersten Sondergerichtshof ausgesprochen37. Der Oberste Gerichtshof ist – gemäß Art. 100 34

BVerfGE 24, 50 f. Ausführlicher zur Prüfung der Verfassungsmäßigkeit der Gesetze vgl. Dagtoglou Prodromos, Die gerichtliche Kontrolle der Verfassungsmäßigkeit der Gesetze, S. 721 ff.; ders., Die griechische Verfassung, S. 359; ders., Verwaltungsprozeßrecht, S. 78 ff.; ders., Verfassung und Verwaltung, S. 25; Dimitropoulos Andreas, Allgemeine Verfassungslehre, S. 182 ff.; Efstratiou Pavlos-Michael, Grundgesetz und deutsche Verfassungsrechtsprechung, S. 124 ff. und S. 165 f.; Iliopoulos-Strangas Julia, Grundrechtsschutz in Griechenland, S. 433 f.; Kypraios Michail, Die Prüfung der Verfassungsmäßigkeit von Gesetzen durch die Gerichte, S. 201 ff.; Skouris Vasilios, Systeme der gerichtlichen Prüfung der Verfassungsmäßigkeit von Gesetzen, S. 507 ff.; Skouris Vasilios/Veniselos Evagelos, Die gerichtliche Prüfung der Verfassungsmäßigkeit der Gesetze, S. 49 ff.; Veniselos Evagelos, Verfassungsrecht, S. 167 ff.; Spiliotopoulos Epaminondas, Verwaltungsrecht, S. 440 ff.; Tsatsos Dimitris, Verfassungsrecht B’, S. 489 ff.; Vegleris Phaidon, Die Grenzen der Prüfung der Verfassungsmäßigkeit, S. 444 ff.; alle m. w. N. 36 Im einzelnen dazu unten im zweiten Teil, D, III, 1, a), bb), (3). 37 Dazu unten im zweiten Teil, D, II, 3, d). 35

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1. Teil: Verfassungsrechtliche Rechtsschutzgarantien

Abs. 1 lit. e – für die Entscheidung von Streitigkeiten über die materielle Verfassungswidrigkeit oder den Sinn von Bestimmungen eines formellen Gesetzes, wenn darüber widersprechende Entscheidungen des Staatsrates, des Areopages oder des Rechnungshofes ergangen sind, zuständig. Eine für verfassungswidrig erklärte Gesetzesbestimmung vom Obersten Sondergerichtshof ist mit Verkündung der entsprechenden Entscheidung unwirksam oder von dem Zeitpunkt an, den die Entscheidung festsetzt. Die Entscheidung des Gerichtshofes wirkt erga omnes und unterliegt nicht der Revision (Art. 100 Abs. 4 der griechischen Verfassung). Obwohl der Oberste Sondergerichtshof auch über die Erklärung der Gesetzesbestimmungen als verfassungswidrig, unter die genannten Voraussetzungen, entscheidet, ist er kein dem deutschen Bundesverfassungsgericht oder den Landesverfassungsgerichten vergleichbares Verfassungsgericht.

III. Schutzgegenstand des Gerichtsschutzes 1. Rechte Gemäß Art. 19 Abs. 4 GG steht der Rechtsweg jedem offen, der die Verletzung seiner subjektiven Rechte durch die öffentliche Gewalt geltend machen kann. Es ist ausdrücklich von „Rechten“ die Rede, und damit sind auch alle subjektiven Rechte38 des öffentlichen wie des privaten Rechts gemeint, die durch hoheitliches Handeln beeinträchtigt werden können. Es genügt nicht die Beeinträchtigung von wirtschaftlichen, politischen, ästhetischen oder sonstigen Interessen, sondern nur die Verletzung von rechtlich geschützten Interessen, die damit zu subjektiven Rechten erstarken. Es genügt nicht die Verletzung von Rechtssätzen, in denen der Einzelne nur aus Gründen des Interesses der Allgemeinheit begünstigt wird, die also reine Reflexwirkungen haben39. 38 Jarass Hans, in: Jarass/Pieroth, GG, Art. 19 Abs. 4, S. 409 ff.; Krebs Walter, in: Münch/Kunig, GG, Art. 19 Abs. 4, S. 1023 f.; Lorenz Dieter, Die verfassungsrechtlichen Vorgaben, S. 148 f.; Maurer Hartmut, Allgemeines Verwaltungsrecht, S. 149 ff.; Model Otto/Müller Klaus, GG, Art. 19 Abs. 4, S. 274 f.; Peine FranzJoseph, Allgemeines Verwaltungsrecht, S. 52 ff.; Pieroth Bodo/Schlink Bernhard, Grundrechte, S. 253; Schenke Wolf-Rüdiger, in: Dolzer/Vogel, BK, Art. 19 Abs. 4, Rn. 283 ff.; ders., Die Bedeutung der verfassungsrechtlichen Rechtsschutzgarantie, S. 321; Schmidt-Aßmann Eberhard, in: Maunz/Dürig, GG, Art. 19 Abs. 4, Rn. 116 ff.; Schmidt-Bleibtreu Bruno, in: Schmidt-Bleibtreu/Klein, Kommentar, Art. 19 Abs. 4, S. 473; Schmitt Glaeser Walter, Die Gewährung von Rechtsschutz, S. 553 f.; Schulze-Fielitz Helmuth, in: Dreier, GG, Art. 19 Abs. 4, Rn. 43 ff.; Wassermann Rudolf, AK-GG, Art. 19 Abs. 4, S. 1286 ff.

B. Auslegung des Art. 19 Abs. 4 GG und Art. 20 Abs. 1 griech. Verfassung 35

Nach dem Wortlaut des Art. 20 Abs. 1 der griechischen Verfassung sind dagegen Schutzgegenstände „Rechte oder Interessen“ des Betroffenen40. Unter Rechte sind die subjektiven Rechte, dem Inhaber verfügbare Rechtspositionen zu verstehen. Als Interessen sind die rechtlich geschützten Interessen gemeint, d.h. die durch das Gesetz anerkannten und nicht bloß wirtschaftlichen Interessen; darunter fallen auch nicht die sog. Rechtsreflexe. 2. Rechtsverletzung Der Rechtsweg steht dem offen, der behauptet, in seinen Rechten verletzt zu sein. Der Einzelne muß nicht nur betroffen, sondern auch beschwert sein. Es muß nämlich eine Rechtsverletzung, als Nachteil, vorliegen, der die Rechtsposition des Einzelnen schmälert oder beeinträchtigt41. Die Rechte, die verletzt sind, sollen eigene („in seinen Rechten“) Rechte des Betroffenen sein. Also können sich die Bürger, die nicht in eigenen Rechten verletzt sind, nicht darauf berufen, daß sie unter die Rechtsschutzgarantie fallen. Eine Popularklage (actio popularis), d.h. die Klage eines beliebigen Bürgers, der einen beliebigen Rechtsverstoß rügt, wird weder von Art. 19 Abs. 4 GG noch von Art. 20 Abs. 1 der griechischen Verfassung geschützt. Ebenfalls ist eine Verbandsklage, nämlich die Klage eines Verbands, der die Verletzung von Rechten seiner Mitglieder oder öffentliche Interessen geltend macht, nicht geschützt42.

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BVerfGE 31, 39 f.; vgl. ferner BVerfGE 31, 369; 83, 194. Dagtoglou Prodromos, Verwaltungsprozeßrecht, S. 50; ders., Allgemeines Verwaltungsrecht, S. 206; ders., Individuelle Rechte, S. 1207 f.; Dimitropoulos Andreas, Organisation und Funktion des Staates, S. 536; Efstratiou Pavlos-Michael, Grundgesetz und deutsche Verfassungsrechtsprechung, S. 164; Kontiadis Ion, Das Recht auf Rechtsschutz, S. 401; Soilentakis Nikolaos, Das Recht auf Rechtsschutz, S. 87 ff.; Tsatsos Dimitris, Verfassungsrecht B’, S. 469. 41 BVerfGE 27, 297 ff.; 31, 33 ff. 42 Zum deutschen Recht: Krebs Walter, in: Münch/Kunig, GG, Art. 19 Abs. 4, S. 1023; Pieroth Bodo/Schlink Bernhard, Grundrechte, S. 253; Schenke Wolf-Rüdiger, in: Dolzer/Vogel, BK, Art. 19 Abs. 4, Rn. 284, insb. Rn. 154; Schmidt-Bleibtreu Bruno, in: Schmidt-Bleibtreu/Klein, Kommentar, Art. 19 Abs. 4, S. 473; Wassermann Rudolf, AK-GG, Art. 19 Abs. 4, S. 1286. Zum griechischen Recht: Bettermann Karl August, Das verfassungsrechtlich gewährleistete Recht auf Rechtsschutz, S. 710; Klamaris Nikolaos, Das Recht auf Rechtsschutz, S. 134; Lamprakis Kostas, Der Rechtsschutz, S. 625. 40

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1. Teil: Verfassungsrechtliche Rechtsschutzgarantien

IV. Eröffnung des Rechtswegs Sowohl Art. 19 Abs. 4 GG43 als auch Art. 20 Abs. 1 der griechischen Verfassung44 garantieren den Rechtsweg, nämlich den Weg zu den staatlichen Gerichten. Sie gewähren den freien Zugang zum Gericht, d.h. den Anspruch, daß das gerichtliche Verfahren zur objektiven Gewährung von Gerechtigkeit in Gang gesetzt wird. Jeder Bürger hat die Möglichkeit, sich gegen den Verstoß des Staates vor den Gerichten zu wehren. Rechtsweg bedeutet die Möglichkeit der Anrufung staatlicher Gerichte, das Recht auf das gerichtliche Verfahren und die gerichtliche Entscheidung. 1. Durch staatliche Gerichte Nur die Gewährung von Rechtsschutz durch Gerichte erfüllt die verfassungsrechtliche Garantie. Unter Gerichten sind die Gerichte als staatliche Institutionen zu verstehen45. Die Gerichte müssen den Maßgaben der Art. 92, 97 GG46 und Art. 87 Abs. 1 und 2 der griechischen Verfassung genügen. Demgemäß sind die Gerichte die staatlichen Organe der rechtsprechenden Gewalt, die den Richtern anvertraut sind. Die Richter genießen persönliche und sachliche Unabhängigkeit und sind nur dem Gesetz unterworfen. Die Rechtsprechung ist die von der gesetzgebenden und vollziehenden Gewalt geschiedene Gewalt (Art. 20 Abs. 2 S. 2 GG und Art. 1 Abs. 3, Art. 26 Abs. 3 griech. Verfassung).

43 Jarass Hans, in: Jarass/Pieroth, GG, Art. 19 Abs. 4, S. 414 f.; Krebs Walter, in: Münch/Kunig, GG, Art. 19 Abs. 4, S. 1025 ff.; Pieroth Bodo/Schlink Bernhard, Grundrechte, S. 254; Schenke Wolf-Rüdiger, in: Dolzer/Vogel, BK, Art. 19 Abs. 4, Rn. 39 ff.; Schmidt-Aßmann Eberhard, in: Maunz/Dürig, GG, Art. 19 Abs. 4, Rn. 173 ff.; Schmidt-Bleibtreu Bruno, in: Schmidt-Bleibtreu/Klein, Kommentar, Art. 19 Abs. 4, S. 465 f.; Schmitt Glaeser Walter, Die Gewährung von Rechtsschutz, S. 560 f.; Schulze-Fielitz Helmuth, in: Dreier, GG, Art. 19 Abs. 4, Rn. 60 ff.; Wassermann Rudolf, AK-GG, Art. 19 Abs. 4, S. 1292 ff. 44 Dazu und zum folgenden vgl. Beys Kostas, in: Kassimatis/Mavrias, Kommentar der Verfassung, Art. 20 Abs. 1, S. 54 ff.; Dagtoglou Prodromos, Individuelle Rechte, S. 1213 f.; Dimitropoulos Andreas, Organisation und Funktion des Staates, S. 536; Efstratiou Pavlos-Michael, Grundgesetz und deutsche Verfassungsrechtsprechung, S. 162 f.; Pararas Petros, Verfassung und EMRK, S. 88 f.; Tsatsos Dimitris, Verfassungsrecht B’, S. 468. 45 BVerfGE 4, 94, 343. 46 BVerfGE 11, 233; 49, 257, 340.

B. Auslegung des Art. 19 Abs. 4 GG und Art. 20 Abs. 1 griech. Verfassung 37

2. Rechtsweg Die Rechtsschutzgarantie überläßt die Ausgestaltung der Eröffnung von Rechtswegen und des Gerichtsverfahrens dem Gesetzgeber47. Der griechischen Verfassung nach ist die nähere Ausgestaltung des Zugangs zum Gericht ausdrücklich dem einfachen Recht überlassen worden („nach Maßgabe der Gesetze“). Die Ausgestaltungsbefugnis des Gesetzgebers befindet darüber, unter welchen formellen Voraussetzungen dem Bürger ein Recht zustehen und welchen Inhalt es haben soll. Prozessuale Ausschlußfristen, Gerichtskosten und verwaltungsrechtliches Vorverfahren sind mit dem garantierten wirksamen Rechtsschutz verfassungsgemäß48. Die Grenzen gesetzgeberischer Gestaltungsfreiheit sind allerdings dort erreicht, wo die Einschränkungen es dem Betroffenen praktisch unmöglich machen, das Gericht anzurufen. Der Rechtsweg darf nicht in unzumutbarer, aus Sachgründen nicht zu rechtfertigender Weise erschwert werden49. So47 Zum deutschen Recht: Jarass Hans, in: Jarass/Pieroth, GG, Art. 19 Abs. 4, S. 414; Krebs Walter, in: Münch/Kunig, GG, Art. 19 Abs. 4, S. 1025 ff.; Lorenz Dieter, Die verfassungsrechtlichen Vorgaben, S. 146 f.; Pieroth Bodo/Schlink Bernhard, Grundrechte, S. 254; Schenke Wolf-Rüdiger, in: Dolzer/Vogel, BK, Art. 19 Abs. 4, Rn. 99 ff.; Schmidt-Aßmann Eberhard, in: Maunz/Dürig, GG, Art. 19 Abs. 4, Rn. 179; Schmidt-Bleibtreu Bruno, in: Schmidt-Bleibtreu/Klein, Kommentar, Art. 19 Abs. 4, S. 464; Wassermann Rudolf, AK-GG, Art. 19 Abs. 4, S. 1292 ff. Zum griechischen Recht: Beys Kostas, in: Kassimatis/Mavrias, Kommentrar der Verfassung, Art. 20 Abs. 1, S. 94 f.; ders., Die verfassungsrechtlichen Grundlagen des Rechtsschutzes, S. 197 ff.; Dagtoglou Prodromos, Individuelle Rechte, S. 1206 ff.; Efstratiou Pavlos-Michael, Grundgesetz und deutsche Verfassungsrechtsprechung, S. 162; Klamaris Nikolaos, Das Recht auf Rechtsschutz, S. 134 ff.; Mitsopoulos Georgios, Zivilprozeßrecht, S. 76 ff.; Oikonomopoulos Georgios, Begriff und Umfang des verfassungsrechtlichen Rechts, S. 13 ff.; Papadimitriou Georgios, Die verfassungsrechtliche Gewährung des Rechtsschutzes, S. 606 ff.; Pararas Petros, Verfassung und EMRK, S. 90; Psomas Ioannis, Das verfassungsrechtliche Recht auf Rechtsschutz, S. 565 ff.; Sarmas Ioannis, Verfassungs- und Verwaltungsrechtsprechung des Staatsrates, S. 653 ff.; Schmitt Glaeser Walter, Die Gewährung von Rechtsschutz, S. 549 ff.; Skouris Vasilios, Die gerichtliche Aussetzung, S. 182 ff.; ders., Verwaltungsprozeßrecht, S. 54; Soilentakis Nikolaos, Die Einschränkung des Rechts auf Rechtsschutz, S. 191 ff.; ders., Das Recht auf Rechtsschutz, S. 67 ff.; Tsatsos Dimitris, Grundrechte, S. 230 ff.; ders., Verfassungsrecht B’, S. 471 ff. 48 BVerfGE 42, 131; 60, 300 f.; StRE 1319/1979; 3885/1980; 3621/1981 (Plenum); 957/1983; 4003/1984; 1589, 2184/1991. 49 BVerfGE 40, 274 f.; 41, 26, 326 f.; 42, 130; 44, 305; 50, 30; 52, 207; 54, 97; 60, 269; 69, 385; 78, 99; StRE 3621/1981 (Plenum); 1874/1982; 1714 (Plenum), 4340 (Plenum), 4868/1983; 3719/1985; 694, 2604 (Plenum)/1986; 9/1988 (Plenum); 1589/1991.

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1. Teil: Verfassungsrechtliche Rechtsschutzgarantien

wohl die deutsche als auch die griechische Verfassungsbestimmung verbietet einen Ausschluß und eine Einschränkung der gerichtlichen Kontrolle. Die Regelungen, die den Zugang zu den Gerichten ausschließen und behindern, oder den Rechtssuchenden belasten, sind grundsätzlich unzulässig. Die Gesetze dürfen die Ausübung des Rechts auf Gerichtsschutz nicht beschränken, sondern seine Art präzisieren. Obwohl der Gesetzgeber bei der Schaffung und Abgrenzung der verschiedenen Rechtswege frei ist, muß er immer die Rechtsschutzgarantie berücksichtigen, damit das Grundrecht nicht wirkungslos wird.

V. Das Prinzip der Rechtsschutzeffektivität Das Verfahrensgrundrecht des Art. 19 Abs. 4 GG50 und des Art. 20 Abs. 1 der griechischen Verfassung51 garantieren nicht nur lediglich das formelle Recht und die Möglichkeit, die Gerichte anzurufen, sondern auch die Effektivität des Rechtsschutzes. Sie garantieren einen effektiven Rechtsschutz, d.h. eine tatsächlich vollständige, wirksame gerichtliche Überprüfung des Aktes öffentlicher Gewalt. Aus dem Prinzip der Effektivität des Rechtsschutzes sind eine Reihe bedeutsamer Folgerungen abgeleitet worden. Die Eröffnung des Rechtsweges ist nur dann sinnvoll, wenn sie dem Verletzten einen Anspruch auf einen tatsächlich wirksamen gerichtlichen Schutz bieten kann. Daraus leitet sich die Notwendigkeit einer vollständigen Nachprüfung durch Gerichte des in die Rechte des Bürgers eingreifenden Aktes des öffentlichen Handelns in tatsächlicher und rechtlicher Hinsicht ab52. 50 Jarass Hans, in: Jarass/Pieroth, GG, Art. 19 Abs. 4, S. 417 f.; Krebs Walter, in: Münch/Kunig, GG, Art. 19 Abs. 4, S. 1026 ff.; Lorenz Dieter, Der grundrechtliche Anspruch auf effektiven Rechtsschutz, S. 623 ff.; ders., Das Gebot effektiven Rechtsschutzes, S. 393 ff.; ders., Die verfassungsrechtlichen Vorgaben, S. 152; Model Otto/Müller Klaus, GG, Art. 19 Abs. 4, S. 269; Pieroth Bodo/Schlink Bernhard, Grundrechte, S. 254; Schenke Wolf-Rüdiger, in: Dolzer/Vogel, BK, Art. 19 Abs. 4, Rn. 383 ff.; Schmidt-Aßmann Eberhard, in: Maunz/Dürig, GG, Art. 19 Abs. 4, Rn. 262 ff.; ders., Das subjektive Recht des effektiven Rechtsschutzes, S. 397 ff.; Schmidt-Bleibtreu Bruno, in: Schmidt-Bleibtreu/Klein, Kommentar, Art. 19 Abs. 4, S. 464 ff.; Schulze-Fielitz Helmuth, in: Dreier, GG, Art. 19 Abs. 4, Rn. 83 ff.; Ule Carl Hermann, Effektiver Rechtsschutz in einer funktionsfähigen Rechtspflege?, S. 821 ff.; Wassermann Rudolf, AK-GG, Art. 19 Abs. 4, S. 1284 und S. 1294; Wilfinger Peter, Das Gebot effektiven Rechtsschutzes, S. 36 ff. 51 Apalagaki Charoula, Das Recht auf rechtliches Gehör, S. 8 f.; Bettermann Karl August, Das verfassungsrechtlich gewährleistete Recht auf Rechtsschutz, S. 708 ff.; Beys Kostas, Die verfassungsrechtlichen Grundlagen des Rechtsschutzes, S. 195 ff.; Dagtoglou Prodromos, Individuelle Rechte, S. 1208; Klamaris Nikolaos, Das Recht auf Rechtsschutz, S. 217 ff.; Schmitt Glaeser Walter, Die Gewährung von Rechtsschutz, S. 561 f.; Soilentakis Nikolaos, Das Recht auf Rechtsschutz, S. 95 ff.; Tsatsos Dimitris, Verfassungsrecht B’, S. 465 f.

B. Auslegung des Art. 19 Abs. 4 GG und Art. 20 Abs. 1 griech. Verfassung 39

Durch die ausdrückliche verfassungsgesetzliche Rechtsschutzgarantie besteht ein grundrechtlicher Anspruch auf effektiven gerichtlichen Schutz gegen Verletzungen der Rechtssphäre des Einzelnen durch Eingriffe der öffentlichen Gewalt in einer angemessenen Zeit. Eine übermäßige Verzögerung stellt oft und in jeder Hinsicht eine Verneinung der Gewährung von Gerechtigkeit dar. Eine überlange, letztlich leerlaufende Verfahrensdauer kann also nicht mit der Rechtsschutzgarantie vereinbar sein. Dagegen wird verstoßen, wenn nicht innerhalb angemessener Zeit eine abschließende gerichtliche Entscheidung vorliegt. Dies bestimmen sowohl Art. 6 Abs. 1 EMRK als auch die ständige Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs für Menschenrechte53. Das Gebot des effektiven Rechtsschutzes enthält die Verpflichtung zur Einrichtung eines „vorläufigen“ (einstweiligen) Rechtsschutzes. Sonst würde der Rechtsschutz in der Hauptsache angesichts der Länge gerichtlicher Verfahren häufig zu spät kommen. Der Rechtsweggarantie kommt die Aufgabe zu, irreparable Entscheidungen der Verwaltungsbehörden, wie sie durch die sofortige Vollziehung einer hoheitlichen Maßnahme eintreten können, soweit wie möglich auszuschließen54. Durch die sofortige Vollziehung dürfen nicht Tatsachen geschaffen werden, die auch dann, wenn sie sich bei rechtlicher Prüfung als rechtswidrig erweisen, nicht mehr rückgängig gemacht werden können55. Ohne einen solchen Rechtsschutz entstehen schwere und unzumutbare, anders nicht abwendbare Nachteile, zu deren nachträglicher Beseitigung die Entscheidung in der Hauptsache nicht mehr in der Lage ist56. Vorschriften, die gegen die obengenannten Forderungen verstoßen, verletzen das verfassungsrechtliche Gebot des effektiven Rechtsschutzes.

VI. Unantastbarkeit der Kerngehalte der Garantien Die Rechtsschutzgarantie ist, wie schon erwähnt, ein Teil des Rechtsstaatsprinzips, eine Grundsatznorm für die gesamte Rechtsordnung und ein wichtiger Teilbereich des allgemeinen Justizgewährungsanspruchs.

52 BVerfGE 15, 282; 18, 212; 31, 117; 35, 274; 51, 312; 64, 261/279; 75, 373; 78, 88/99. 53 Dazu vgl. unten im vierten Teil. 54 BVerfGE 35, 274; 51, 284; 53, 67 f.; 65, 70; 67, 58; 80, 252. 55 BVerfGE 37, 153 unter Hinweis auf BVerfGE 35, 274, 401 f.; vgl. ferner BVerfGE 65, 40; 69, 227 f.; 93, 13. 56 BVerfGE 46, 166/179; 65, 1/70 f.; 79, 69/74; vgl. die griechische Rechtsprechung ausführlich im dritten Teil.

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1. Teil: Verfassungsrechtliche Rechtsschutzgarantien

Fraglich ist, ob die Bestimmung der Art. 19 Abs. 4 GG und Art. 20 Abs. 1 der griechischen Verfassung über die Rechtsschutzgarantie, die den Rechtsstaat gewährleistet, durch Verfassungsänderung geändert werden können. Die beiden Verfassungsvorschriften fallen nicht ausdrücklich unter die in Art. 79 Abs. 3 GG und Art. 110 der griechischen Verfassung genannten unveränderbaren Verfassungsnormen. Darunter fällt aber das rechtsstaatliche Gebot, dessen Teil die Rechtsschutzgarantie ist, nämlich das Gebot eines effektiven, individuellen Rechtsschutzes gegen die öffentliche Gewalt durch unabhängige Gerichte. Aus diesem Grund sind die Kerngehalte des Art. 19 Abs. 4 GG sowie des Art. 20 Abs. 1 der griechischen Verfassung verfassungsänderungsfest57. Insbesondere die griechische Verfassung bestimmt in Art. 110, daß die Bestimmungen der Verfassung über die Staatsgrundlage und die Staatsform als parlamentarische Republik nicht geändert werden können. Das Rechtsstaatsprinzip fällt darunter und damit der gerichtliche Rechtsschutz, der folgend nicht geändert werden kann. Die grundlegende Bedeutung des Art. 20 der griechischen Verfassung ergibt sich ebenfalls daraus, daß im Fall der Anwendung des Art. 48 der griechischen Verfassung über den Ausnahmezustand der betreffende Artikel nicht außer Kraft gesetzt werden darf58.

VII. Inhalt Primäre und zentrale inhaltliche Vorgabe der Rechtsweggarantie ist die Nachprüfung durch die Gerichte sowie die Sicherung als auch die Beseitigung der Rechtsverletzung des Rechtsinhabers durch die öffentliche Gewalt. Die griechische Lehre hat den Inhalt bzw. die Teilrechte des verfassungsgebotenen Rechtsschutzes bestimmt. Im entwicklungsgeschichtlichen Rückblick leitet sich die Bestimmung des Inhalts des Rechtsschutzes aus dem Zivilprozeßrecht her, das auf eine längere Tradition als die anderen Ge57 Zum deutschen Recht: Jarass Hans, in: Jarass/Pieroth, GG, Art. 19 Abs. 4, S. 409; Krebs Walter, in: Münch/Kunig, GG, Art. 19 Abs. 4, S. 1030; Schenke WolfRüdiger, in: Dolzer/Vogel, BK, Art. 19 Abs. 4, Rn. 77; Schmidt-Aßmann Eberhard, in: Maunz/Dürig, GG, Art. 19 Abs. 4, Rn. 30. Zum griechischen Recht: Beys Kostas, in: Kassimatis/Mavrias, Kommentar der Verfassung, Art. 20 Abs. 1, S. 153; ders., Die verfassungsrechtlichen Grundlagen des Rechtsschutzes, S. 197; ders., Einführung in den prozeßrechtlichen Gedanken, S. 42; Lamprakis Kostas, Der Rechtsschutz, S. 623 f.; Pavlopoulos Prokopis, Die verfassungsrechtliche Gewährleistung der Anfechtungsklage, S. 128 f. 58 Beys Kostas, in: Kassimatis/Mavrias, Kommentar der Verfassung, Art. 20 Abs. 1, S. 71; Dagtoglou Prodromos, Individuelle Rechte, S. 1207.

B. Auslegung des Art. 19 Abs. 4 GG und Art. 20 Abs. 1 griech. Verfassung 41

richtsbarkeiten zurückblicken kann. Einmütig wurde im Schrifttum über den Inhalt des prozessualen Grundrechtes auf Rechtsschutz im Zivilprozeßrecht die Auffassung59 vertreten, daß es folgende Teilrechte beinhaltet: – das Recht auf Erlaß eines Urteils in der Hauptsache (Erkenntnisverfahren): Es dient der richterlichen Überprüfung des mit der Klage behaupteten Rechts oder Anspruchs und hat eine Entscheidung darüber zum Ziel und als Ergebnis; – das Recht auf Erlaß einer einstweiligen Verfügung60: Da die Durchführung eines Prozesses längere Zeit in Anspruch nehmen kann, besteht ein Bedürfnis nach vorläufiger Sicherung oder Regelung von Rechten und Rechtsverhältnissen. Diesem Ziel dient ein besonderes Eilverfahren, nämlich das einstweilige Verfügungsverfahren; – das Recht auf Zwangsvollstreckung: Die Zwangsvollstreckung ist die zwangsweise Durchsetzung des festgestellten und in einem Vollstrekkungstitel niedergelegten Rechts oder Anspruchs mit Hilfe staatlicher Vollstreckungsorgane. Dem Vorbild des Zivilprozeßrechts folgte das jüngere Verwaltungsprozeßrecht hinsichtlich des erörterten Inhalts und der Struktur des Rechtsschutzes. Nach einhelliger Auffassung in der griechischen Verwaltungsrechtslehre61 gelten die obengenannten Teilrechte ebenfalls im Rahmen des Verwaltungsprozeßrechts. Im Rahmen dieser Arbeit interessiert insbesondere das Recht auf vorläufigen Verwaltungsrechtsschutz.

59 Apalagaki Charoula, Das Recht auf rechtliches Gehör, S. 56; Beys Kostas, Zivilprozeßrecht, Art. 682 und Art. 689, S. 3 ff.; ders., Einführung in den prozeßrechtlichen Gedanken, S. 46 f.; ders., Die Grenzen des vorläufigen Rechtsschutzes, S. 9 ff.; ders., Die verfassungsrechtlichen Grundlagen des Rechtsschutzes, S. 195 ff.; Kerameus Konstantinos, Zivilprozeßrecht, S. 19 ff.; ders., Der einstweilige Rechtschutz, S. 411 ff.; Klamaris Nikolaos, Das Recht auf Rechtsschutz, S. 153 ff.; ders., Grenzen der Rechtsgewährung, S. 192; ders., Einige kritischen Gedanken, S. 355 f.; Makris Dimitris, Die Verfassungsmäßigkeit der einstweiligen Maßnahmen, S. 708 ff.; Mitsopoulos Georgios, Zivilprozeßrecht, S. 37 ff.; ders., Der Einfluß der Verfassung auf die Zivilprozeßordnung, S. 55 ff.; ders., Zum Einfluß der neuen griechischen Verfassung, S. 703 ff.; ders., Geschichtliche und gerichtliche Kenntnis, S. 273 ff.; Panagopoulos Kostas, Der prozeßrechtliche Anspruch auf Rechtsschutz, S. 145 ff.; Psomas Ioannis, Das verfassungsrechtliche Recht auf Rechtsschutz, S. 561 ff.; Rammos Georgios, Lehrbuch des Zivilprozeßrechts, Bd. A’, S. 96 f.; alle m. w. N. 60 Der Begriff der einstweiligen Verfügung ist ein Oberbegriff, der auch den Arrest einschließt. 61 Vgl. ausführliche Nachweise unten im dritten Teil, A, I.

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1. Teil: Verfassungsrechtliche Rechtsschutzgarantien

C. Zusammenfassung Jeder hat einen Anspruch auf Rechtsschutz, nämlich auf Anrufung der staatlichen Gerichte. Das Recht auf Rechtsschutz wird wegen seiner fundamentalen Bedeutung für das Gemeinwesen in den Verfassungsbestimmungen des Art. 19 Abs. 4 des Grundgesetzes und Art. 20 Abs. 1 der griechischen Verfassung gewährleistet. Der gerichtliche Rechtsschutz steht jedermann zu, nämlich demjenigen, dessen Rechte und rechtlich geschützte Interessen durch irgendein Verwaltungshandeln verletzt sind. Der Rechtsschutz wird gegenüber Rechtsverletzungen durch die öffentliche Gewalt gewährt; Gesetzgebung und Rechtsprechung sind von dem Grundrecht nicht erfaßt. Die Ausgestaltung des Rechtswegs, und zwar der gerichtlichen Organisation und des Verfahrens, sind dem Gesetzgeber überlassen. Prozessuale Erschwerungen des Rechtsschutzes sind nicht grundsätzlich unzulässig, soweit sie keine unzumutbaren Behinderungen schaffen. Der durch die verfassungsrechtlichen Vorschriften verbürgte Rechtsschutz muß so beschaffen sein, daß die subjektiven Rechte wirksam und effektiv geschützt werden. Effektiver Rechtsschutz setzt eine vollständige, lückenlose gerichtliche Kontrolle voraus, und zwar sowohl in tatsächlicher als auch in rechtlicher Hinsicht. Ferner bedeutet die Effektivität, daß der einzelne nicht nur die Möglichkeit hat, die Gerichte um Rechtsschutz anzurufen, sondern daß diese Möglichkeit auch dazu führt, daß die Gerichte in angemessener Zeit über sein Rechtsschutzbegehren entscheiden. Der effektive Rechtsschutz verlangt weiter die Gewährung des vorläufigen Rechtsschutzes gegen die sofortige Vollziehung von Verwaltungsakten, um die entstehenden schweren und unzumutbaren, anders nicht abwendbaren Nachteile des Betroffenen zu vermeiden. Auf der Grundlage der Erwägungen über das Gebot des Rechtsschutzes bzw. der Effektivität ist auf die Notwendigkeit des vorläufigen Rechtsschutzes, insbesondere im Verwaltungsprozeßrecht, einzugehen. Im Mittelpunkt der vorliegenden Arbeit steht die Darstellung und die Untersuchung der wichtigsten verfahrens- und materiellrechtlichen Probleme, die sich im Rahmen des vorläufigen Verwaltungsrechtsschutzes in Griechenland ergeben. Einzelheiten über das in Griechenland geltende System des vorläufigen Verwaltungsrechtsschutzes und anschließend die damit verbundenen Probleme werden an Hand der nachfolgenden Erläuterungen im dritten Teil näher beleuchtet.

Zweiter Teil

Hauptsacherechtsschutz in Griechenland – Die griechische Gerichtsbarkeit A. Überblick Das zentrale Anliegen des nachfolgenden Teils besteht darin, den griechischen Hauptsacherechtsschutz, nämlich die Zivil-, Straf- und Verwaltungsgerichtsbarkeit, darzustellen (B, C, D). In diesem Zusammenhang gebührt der Verwaltungsgerichtsbarkeit besondere Aufmerksamkeit. Zuallererst geht es um die Entwicklung (D, I) und anschließend um das geltende System der Verwaltungsgerichtsbarkeit unter der griechischen Verfassung von 2001 (D, II). Hierbei ist auf die Bedeutung des Begriffs der materiellen Verwaltungsrechtsstreitigkeiten und der Anfechtungsstreitigkeiten in der griechischen Verwaltungsgerichtsbarkeit einzugehen (D, II, 2). Im weiteren Vorgehen werden der Aufbau und die Zuständigkeiten der Verwaltungsgerichte, die dem Einzelnen den Rechtsschutz gegen die vollziehende Gewalt gewähren, aufgezeigt (D, II, 3). Der Schilderung der Verwaltungsgerichtsbarkeit soll die Darstellung der vor den Verwaltungsgerichten bestehenden Rechtsbehelfe folgen (D, III). In diesem Zusammenhang soll zunächst der Begriff des Verwaltungsaktes im griechischen Verwaltungsrecht erörtert werden. Die griechische Gerichtsbarkeit wird in Art. 93 Abs. 1 der griechischen Verfassung folgendermaßen bestimmt: „Die Gerichte unterscheiden sich in Verwaltungs-, Zivil- und Strafgerichte; ihr Aufbau ist in besonderen Gesetzen geregelt“. Unter Gerichte sind nur die staatlichen Gerichte zu verstehen, die gemäß Art. 87 Abs. 1 und 2 der griechischen Verfassung sich aus ordentlichen Richtern zusammensetzen, die sachliche und persönliche Unabhängigkeit genießen und die bei der Wahrnehmung ihrer Aufgaben nur der Verfassung und den Gesetzen unterworfen sind. Sie dürfen sich in keinem Fall Bestimmungen fügen, die entgegen der Verfassung erlassen wurden. Die Gerichte dürfen gemäß Art. 93 Abs. 4 der Verfassung ein Gesetz, dessen Inhalt gegen die Verfassung verstößt, nicht anwenden. Die Verfassungsmäßigkeit bzw. -widrigkeit der Gesetze ist im griechischen Recht von jedem Gericht überprüfbar. Im Fall der Verfassungswidrigkeit eines Gesetzes wird es im bestimmten, vorliegenden Fall nicht angewendet1.

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2. Teil: Hauptsacherechtsschutz in Griechenland

Die Sitzungen aller Gerichte sind gemäß Art. 93 Abs. 2 der griechischen Verfassung öffentlich2. Ferner ist nach Art. 93 Abs. 3 jede Gerichtsentscheidung gesondert und sorgfältig zu begründen und in öffentlicher Sitzung zu verkünden; die Minderheitsmeinung ist zu veröffentlichen. Die obengenannten „ordentlichen Gerichte“ unterscheiden sich von den „besonderen“ Gerichten. Unter sie fallen nur diejenigen, die sich nicht – oder nicht nur – aus Berufsrichtern zusammensetzen. Besondere Gerichte sind z. B. die Gerichte, die in Art. 96 Abs. 4 der Verfassung vorgesehen sind, nämlich die Militär-, See-, Luftgerichtsbarkeit und die Prisengerichte3. Als besonderes Gericht wurde ebenfalls in bestimmten Fällen der Oberste Sondergerichtshof4 gemäß Art. 100 der Verfassung betrachtet und noch die in Art. 86 und 99 der Verfassung vorgesehenen Sondergerichte5. Außerdem gibt es gemäß Art. 97 Abs. 1 der griechischen Verfassung gemischte Schwurgerichte, die sich aus ordentlichen Richtern und Geschworenen zusammensetzen und die über Verbrechen und politische Delikte urteilen. Im Kriegs- oder Mobilmachungsfall wegen äußerer Gefahren oder unmittelbarer Bedrohung der nationalen Sicherheit sowie bei einer bewaffneten Bewegung zum Sturz des demokratischen Regimes und wenn das Gesetz über den Ausnahmezustand in Kraft gesetzt wird, können unter den Voraussetzungen des Art. 48 Abs. 1 der griechischen Verfassung Ausnahmegerichte eingerichtet werden. Davon müssen die richterlichen Ausschüsse und Ausnahmegerichte, unter welchem Namen auch immer, unterschieden werden, die nach dem Wortlaut des Art. 8 Abs. 2 der griechischen Verfassung nicht eingesetzt werden dürfen. Solche Gerichte sind unzulässig, da ihre Zuständigkeit nicht generell und abstrakt festgelegt ist, sondern sie besonders gebildet und zur Entscheidung einzelner konkreter oder individuell bestimmter Fälle berufen sind; also weist das betreffende Gesetz ad hoc oder ad personam einem Gericht die Zuständigkeit zu6.

1 Vgl. näher dazu oben im ersten Teil, B, II, 3 und die Literaturangaben in Fn. 35 des ersten Teils. 2 Art. 93 Abs. 2 der griechischen Verfassung bestimmt, daß die Sitzungen aller Gerichte öffentlich sind, es sei denn, es wird durch Entscheidung des betreffenden Gerichts festgestellt, daß durch Öffentlichkeit eine Beeinträchtigung der guten Sitten zu erwarten ist oder besondere Gründe zum Schutze des Privat- oder Familienlebens der Beteiligten bestehen. 3 Vgl. dazu auch Art. 96 Abs. 5 der griechischen Verfassung. 4 Vgl. dazu näher unten, unter D, II, 3, d). 5 Vgl. dazu näher unten, unter D, II, 3, e). 6 Vgl. Art. 101 Abs. 1 S. 1 GG.

B. Zivilgerichtsbarkeit

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B. Zivilgerichtsbarkeit Die Zivilgerichte sind gemäß Art. 94 Abs. 2 der griechischen Verfassung nach Maßgabe der Gesetze für private Streitigkeiten sowie für Angelegenheiten der freiwilligen Gerichtsbarkeit zuständig. Laut Art. 94 Abs. 3 der Verfassung können in Sonderfällen und zwecks der einheitlichen Anwendung der selben Gesetzgebung durch Gesetz Gruppen von privatrechtlichen Streitigkeiten den Verwaltungsgerichten oder Gruppen von materiellen Verwaltungsstreitigkeiten den Zivilgerichten zugewiesen werden. Im Bereich der Zivilgerichtsbarkeit ist der Gerichtsaufbau in Griechenland7 gemäß Art. 12 Abs. 1 der griechischen Zivilprozeßordnung in zwei Instanzen gegliedert. Art. 12 bis 20 der griechischen Zivilprozeßordnung regeln die Zuständigkeit der Zivilgerichte folgendermaßen: – Erstinstanzliche Gerichte bilden gemäß Art. 13 der griechischen Zivilprozeßordnung je nach dem Fall die „Friedensgerichte“ bzw. Amtsgerichte (Irinodikia), die Einzelrichter erstinstanzlichen Gerichte (Monomeli Protodikia) und die kollegialen erstinstanzlichen Gerichte (Polimeli Protodikia). – Gerichte zweiter Instanz sind immer die zweitinstanzlichen (Berufungs-) Gerichte (Efetia). Sie sind für Berufungen gegen Urteile der Einzelrichter und der kollegialen erstinstanzlichen Gerichte zuständig (Art. 19 der griechischen Zivilprozeßordnung). Nur ausnahmsweise funktionieren die kollegialen, in der Regel erstinstanzlichen Gerichte auch als Gerichte zweiter Instanz, wenn Urteile der „Friedensgerichte“ (bzw. Amtsgerichte) mit der Berufung angefochten werden (Art. 18 S. 2 der griechischen Zivilprozeßordnung). – An der Spitze der Zivilgerichtsbarkeit steht der Areopag (Arios Pagos), als Revisionsinstanz. Er ist für das Rechtsmittel der Revision (bzw. Kassation) gegen Urteile jeglicher Zivilgerichte, nämlich der Friedensgerichte (bzw. Amtsgerichte), der Einzelrichter und kollegialen erstinstanzlichen Gerichte und der zweitinstanzlichen Gerichte (Art. 20 Abs. 1 der griechischen Zivilprozeßordnung), zuständig. Der Areopag funktioniert nicht als dritte Tatsacheninstanz. Die Revision ist Rechtsinstanz zur Korrektur von Rechtsfehlern im Dienst der Rechtseinheit und Einzelfallgerechtigkeit.

7 Eine Darlegung der griechischen Zivilgerichtsbarkeit auf deutsch vgl. bei Klamaris Nikolaos, Grenzen der Rechtsgewährung, S. 185 ff.

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2. Teil: Hauptsacherechtsschutz in Griechenland

C. Strafgerichtsbarkeit Das griechische Strafrecht kennt – wie das deutsche Strafrecht – eine Dreiteilung (Trichotomie) der Straftaten in Verbrechen, Vergehen und Übertretungen. Gemäß Art. 18 des griechischen Strafgesetzbuches) sind: – Verbrechen (kakourgima) rechtswidrige Taten, die mit Freiheitsstrafe bedroht sind. Die Freiheitsstrafe kann als lebenslange Freiheitsstrafe oder als zeitige Freiheitsstrafe von 5 Jahren bis 20 Jahren verhängt werden (Art. 52 Abs. 1 und 3 des griechischen Strafgesetzbuches). – Vergehen (plimelima) rechtswidrige Taten, die entweder mit einer Haft von 10 Tagen bis 5 Jahren (Art. 53 des griechischen Strafgesetzbuches) oder mit Geldstrafe – zwischen 50.000 und 5 Millionen Drachmen – (Art. 57 des griechischen Strafgesetzbuches) oder mit der Unterbringung in einer Entziehungsanstalt bedroht sind. – Als Übertretungen (ptesma) werden die Taten bezeichnet, die entweder mit einer kurzzeitigen Haft (von einem Tag bis zu einem Monat) gemäß Art. 55 des Strafgesetzbuches bestraft werden oder mit Geldbuße, deren Höhe zwischen 10.000 und 200.000 Drachmen liegt (Art. 57 des griechischen Strafgesetzbuches). Nach Art. 96 Abs. 1 der griechischen Verfassung sind die allgemeinen Strafgerichte „für die Ahndung von Straftaten und für die Entscheidung über alle sonstigen Maßnahmen nach den Strafgesetzen zuständig“. Auf der obengenannten Trichotomie der Straftaten beruht auch der Aufbau der Strafgerichte. Gemäß Art. 1 der griechischen Strafprozeßordnung sind als Strafgerichte die Gerichte vorgesehen, die über die Übertretungen (Ptesmatodikia), über die Vergehen (Plimeliodikia) und über Verbrechen (Kakourgiodikia)8 entscheiden. Ferner gibt es zweitinstanzliche Gerichte (Efetia), sowie Jugendgerichte (Dikastiria Anilikon)9. Als Kassationsgericht ist der Areopag (Arios Pagos) zuständig.

D. Verwaltungsgerichtsbarkeit I. Entwicklung Der griechische Verwaltungsrechtsschutz hat sich erst relativ spät entwikkelt und besitzt deswegen keine reiche Tradition. Das hängt mit der wechselhaften Verfassungsgeschichte Griechenlands zusammen. Dadurch unter8 9

Dazu vgl. auch Art. 97 Abs. 1 der griechischen Verfassung. Über die Jugendgerichtsbarkeit vgl. Art. 96 Abs. 3 der griechischen Verfassung.

D. Verwaltungsgerichtsbarkeit

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lag die Gerichtsorganisation einem ständigen Wandel, der die Einheitlichkeit der Rechtsprechung und des Rechtsschutzes ersichtlich erschwert hat. Dies zeigt ein kurzer Rückblick auf die Entwicklung der Verwaltungsgerichtsbarkeit in Griechenland10. Bereits nach der Gründung des neugriechischen Staates oblag die gerichtliche Kontrolle der Verwaltung besonderer Verwaltungsgerichte. Es wurden zunächst der Rechnungshof (im Jahr 1833), danach der Staatsrat (durch die Verordnung von 18.9.1835 und 12.10.1835), sowie die erst- und zweitinstanzlichen Verwaltungsgerichte (durch die Verordnung von 9.7.1838) begründet, die nur für bestimmte Verwaltungsstreitigkeiten zuständig waren. Die allgemeine Gerichtsbarkeit oblag den Zivilgerichten, die auch für gewisse Verwaltungsstreitigkeiten tätig waren. Dieses System wurde später von den Verfassungen von 1844, 1864, 1911 und 1927 geändert, die das System der sog. „einheitlichen Gerichtsbarkeit“ eingeführt haben. Danach hatten die Zivilgerichte die allgemeine Zuständigkeit für alle Verwaltungsstreitigkeiten. Nur ausnahmsweise waren für Verwaltungsstreitigkeiten die durch Gesetz bestehenden besonderen (Sonder-) Verwaltungsgerichte tätig. Außerdem besaß der Rechnungshof besondere Zuständigkeiten. Insbesondere die Verfassungen von 1911 und 1927 sahen die Gründung eines Staatsrates nach dem Vorbild des französischen Conseil d’Etat vor. Der Staatsrat wurde erst im Jahr 1928 gegründet11 und nahm 1929 seine Tätigkeit auf. Seine Errichtung war für die griechische Verwaltungsgerichtsbarkeit und Rechtswissenschaft von besonderer Bedeutung. Seine Rechtsprechung hat die wesentlichen Grundsätze und die Anforderungen für die Gestaltung des Verwaltungsrechts entwickelt. Das System der einheitlichen Gerichtsbarkeit wurde später durch die Verfassung von 195212 geändert. Art. 82 Abs. 1 der Verfassung von 1952 sah die Errichtung einer allgemeinen Verwaltungsgerichtsbarkeit vor. Dement10 Vgl. dazu Dagtoglou Prodromos, Ausgestaltung und Probleme der griechischen Verwaltung, S. 46; ders., Verfassung und Verwaltung, S. 51 ff.; ders., Die griechische Verfassung, S. 358 f.; Iliopoulos-Strangas Julia, Grundrechtsschutz in Griechenland, S. 434 ff.; Kyriacopoulos Elias, Der Staatsrat in Griechenland, S. 410 ff.; ders., Die griechische Verfassung 1952, S. 313 ff.; Panagopoulos Theodor, Geschichte der Verwaltungsrechtswissenschaft, S. 81 ff.; Spiliotopoulos Epaminondas, Verwaltungsrecht, S. 401 ff.; Stasinopoulos Michail, Recht der Verwaltungsstreitigkeiten, S. 98 ff.; Tsatsos Themistokles, Der gerichtliche Rechtsschutz, S. 278 ff.; Vegleris Phaidon, Die Verwaltungsgerichtsbarkeit unter der Verfassung, S. 75 ff.; ders., Die Verwaltungsgerichtsbarkeit und ihre Probleme, S. 26 ff.; ders., Eigentümlichkeiten und Stadien des griechischen Verwaltungsrechts, S. 107 ff.; alle m. w. N. 11 Durch Gesetzt 3713/1928. 12 Zum Text auf deutsch vgl. Kyriacopoulos Elias, Die griechische Verfassung 1952, S. 343 ff.

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2. Teil: Hauptsacherechtsschutz in Griechenland

sprechend wurde bestimmt, daß „alle Verwaltungsstreitigkeiten von den ordentlichen Verwaltungsgerichten entschieden werden“. Jedoch bestimmte Art. 86 der Verfassung von 1952, daß „die Verwaltungsstreitigkeiten vorläufig und bis zur Errichtung der ordentlichen Verwaltungsgerichte den gewöhnlichen Gerichten“ (d.h. den Zivilgerichten) „zustehen, die sie als gesetzlich bevorzugt erledigen; ausgenommen sind jene, für die besondere Gesetze Verwaltungsgerichte errichten (. . .)“. Als „ordentliche Verwaltungsgerichte“ wurden unter der Geltung der Verfassung von 1952 erst im Jahre 1958 nur die Finanzgerichte eingerichtet. Eine wichtige Neuerung im Rahmen der Verwaltungsgerichtsbarkeit bringen die Artikel 94, 95 und 98 der griechischen Verfassung von 1975/ 198613, die neben der Zivil- und Strafgerichtsbarkeit eine voll ausgebaute, nämlich eine allgemeine Verwaltungsgerichtsbarkeit vorsehen14. Die Verwaltungsgerichtsbarkeit obliegt gemäß Art. 94 der griechischen Verfassung den neu errichteten sog. „ordentlichen Verwaltungsgerichten“ und gemäß Art. 95 der Verfassung dem Staatsrat, der an der Spitze der Verwaltungsgerichtsbarkeit steht. Darüber hinaus ist in Art. 98 der Verfassung der Rechnungshof vorgesehen. Grundsätzlich haben gemäß Art. 94 Abs. 1 S. 1 der griechischen Verfassung von 1975/1986 die ordentlichen Verwaltungsgerichte die allgemeine Zuständigkeit für die materiellen Verwaltungsstreitigkeiten, und der Staatsrat ist gemäß Art. 95 Abs. 1 lit. a für die Anfechtungsstreitigkeiten zuständig. Die ordentlichen Verwaltungsgerichte sind aber gemäß Art. 95 Abs. 3 der Verfassung auch für gewisse Gruppen von Anfechtungsstreitigkeiten zuständig, und der Staatsrat kann auch – gemäß Art. 95 Abs. 1 lit. c der Verfassung – über die materiellen Verwaltungsstreitigkeiten, die ihm nach der Verfassung und den Gesetzen zugewiesen werden, entscheiden. Die in der Verfassung vorgesehene allgemeine Zuständigkeit der ordentlichen Verwaltungsgerichte für materielle Streitigkeiten mußte gemäß Art. 94 Abs. 1 S. 2 der Verfassung von 1975/1986 innerhalb von fünf 13 Zum übersetzten Text der griechischen Verfassung i. d. F. von 1975/1986 auf deutsch von Prof. Dagtoglou, vgl. bei Kimmel Adolf, Die Verfassungen der EG-Mitgliedstaaten, S. 154 ff.; vgl. mehr dazu Fn. 2 und Fn. 5 des ersten Teils. 14 Dagtoglou Prodromos, Verwaltungsprozeßrecht, S. 169 ff.; ders., Verfassung und Verwaltung, S. 30 ff. und S. 51 ff.; Efstratiou Pavlos-Michael, Die gerichtliche Kontrolle administrativer Entscheidungen, S. 116 ff.; Iliopoulos-Strangas Julia, Grundrechtsschutz in Griechenland, S. 434 ff.; Karakostas Velissarios, Die neuen Vorschriften, S. 1181 ff.; Kyriacopoulos Elias, Der Staatsrat in Griechenland, S. 410 ff.; Skouris Vasilios, Die Verwaltungsgerichtsbarkeit unter der Verfassung von 1975, S. 437; Soilentakis Nikolaos, Die Verwaltungsgerichtsbarkeit, S. 67 ff.; Spiliotopoulos Epaminondas, Die Erweiterung der Zuständigkeit der ordentlichen Verwaltungsgerichte, S. 271 ff.; ders., Verwaltungsrecht, S. 404 ff.

D. Verwaltungsgerichtsbarkeit

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Jahren nach seinem Inkrafttreten verwirklicht werden. Innerhalb dieser Zeit waren ihnen zuzuweisen, die materiellen Streitigkeiten, die diesen Gerichten noch nicht zugewiesen sind. Diese Frist hätte durch Gesetz verlängert werden können15. Die Verfassung bestimmte jedoch, daß bis zur pauschalen oder gruppenweisen Zuweisung auch der übrigen materiellen Verwaltungsstreitigkeiten an die ordentlichen Verwaltungsgerichte die Zivilgerichte zuständig bleiben. Dasselbe galt für die bestehenden Sonderverwaltungsgerichte hinsichtlich deren Zuständigkeiten (Art. 94 Abs. 2 der Verfassung von 1975/1986). Die Zuordnung der materiellen Streitigkeiten zu den Verwaltungsgerichten vollzog sich stufenweise. Einen Schritt zur Erweiterung der Zuständigkeit der Verwaltungsgerichte unternahm das Gesetz 505/197616. Durch Art. 1 Abs. 1 wurden den ordentlichen Verwaltungsgerichte die Zuständigkeit hinsichtlich der Finanzstreitigkeiten von Städten und Gemeinden übertragen. Außerdem hat das genannte Gesetz die bisher bestehenden Finanzgerichte in ordentlichen Verwaltungsgerichte umbenannt. Ein weiterer Teilbereich der materiellen Verwaltungsstreitigkeiten, unter anderem Streitigkeiten aus der Sozialversicherung, wurde später durch das Gesetz 702/197717, insbesondere durch dessen Art. 7 Abs. 1 und 5, zugewiesen. Schließlich wurde die vollständige Zuständigkeit der ordentlichen Verwaltungsgerichte für materielle Verwaltungsstreitigkeiten durch das Gesetz 1406/198318 geschafft. Art. 1 Abs. 1 des Gesetzes 1406/1983 enthält eine Generalklausel. Durch sie wurde bestimmt, daß die ordentlichen Verwaltungsgerichte für sämtliche materiellen Streitigkeiten zuständig sind, die ihnen bis heute noch nicht zugewiesen waren. Außerdem enthält der zweite Absatz eine nicht abschließende Aufzählung von materiellen Verwaltungsstreitigkeiten19. Nach der Vollendung der Zuständigkeit der ordentlichen Verwaltungsgerichte und ihrer allgemeinen Zuständigkeit für materielle Verwaltungsstreitigkeiten besaßen die Zivilgerichte und die früher bestehenden, besonderen 15 Die fünfjährige Frist wurde zunächst durch Gesetz 1051/1981 und dann durch die Gesetze 1263/1982 und 1366/1983 bis zum 31. 12. 1983 verlängert. 16 „Über die Zuordnung der Finanzstreitigkeiten von Städten und Gemeinden zu den ordentlichen Finanzgerichte und ihre Umbenennung in ordentliche Verwaltungsgerichte“, Regierungsblatt, A’ 353. 17 „Über die Zuordnung von Streitigkeiten zu den Verwaltungsgerichten, den Ersatz, die Abänderung und Aufhebung der Bestimmungen der Gesetzesverordnung 170/1973 über den Staatsrat“, Regierungsblatt, A’ 268. 18 „Die Vollendung der Zuständigkeit der ordentlichen Verwaltungsgerichte (. . .)“, Regierungsblatt, A’ 182. 19 Vgl. dazu unten, unter 3, dd), (1).

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2. Teil: Hauptsacherechtsschutz in Griechenland

Verwaltungsgerichte keine Zuständigkeit für Verwaltungsrechtstreitigkeiten mehr. Eine Ausnahme bildete die Festsetzung einer Enteignungsentschädigung, die gemäß Art. 17 Abs. 4 der Verfassung von 1975/1986 „stets durch die Zivilgerichte festgesetzt“ wurde20. Die Errichtung der sog. „ordentlichen Verwaltungsgerichte“ und damit die Schaffung einer allgemeinen Verwaltungsgerichtsbarkeit in Griechenland ist ein Novum der Verfassung von 1975/1986. Die ordentlichen Verwaltungsgerichte, von denen hier die Rede ist, sind nichts anderes als die früher bestehenden Finanzgerichte. Dies wurde durch die auslegende Erklärung zu Art. 94 der Verfassung von 1975/1986 bestimmt21. Danach sind „ordentliche Verwaltungsgerichte nur die durch die Gesetzesverordnung 3845/1958 eingerichteten ordentlichen Finanzgerichte“. Daraufhin wurden die früher bestehenden ordentlichen Finanzgerichte durch das Gesetz 505/ 1976 in „ordentliche Verwaltungsgerichte“ umbenannt.

II. Das geltende System unter der Verfassung von 200122 1. Einführung Die Verfassung von 2001 sieht ausdrücklich eine voll ausgebaute, nämlich eine allgemeine Verwaltungsgerichtsbarkeit vor. Die Verwaltungsgerichtsbarkeit obliegt gemäß Art. 94 Abs. 1 der Verfassung dem Staatsrat und den ordentlichen Verwaltungsgerichten, denen die Verwaltungsstreitigkeiten nach Maßgabe der Gesetze, unter Vorbehalt der Zuständigkeiten des Rechnungshofes zugewiesen werden. 20 Zur neuen Fassung des Art. 17 Abs. 4 der geltenden Verfassung von 2001 vgl. Anhang. 21 Es ist in diesem Zusammenhang nötig, den Begriff der auslegenden Erklärung näher zu beleuchten. Sie sind eine besondere Erscheinungsform von Verfassungsnormen der griechischen Verfassung, die der Verfassungsgeber gewählt hat. Es handelt sich um eine Verfassungsnorm, deren Kraft genau die gleiche ist, wie die in den Artikeln enthaltenen Vorschriften. Sie gehören zum Corpus der Verfassung. Ihre Besonderheit besteht darin, daß sie nicht im Artikeltext als enumerierte Absätze, sondern am Ende des Artikeltextes unter dem Titel „auslegende Erklärung“ enthalten sind. Sie interpretieren authentisch und ergänzen den Inhalt der jeweils betreffenden Verfassungsbestimmungen. Die auslegenden Erklärungen werden als einheitlicher Verfassungstext mit der Verfassung veröffentlicht und haben dieselbe Rechtsqualität. Sie werden vom Parlament beschlossen und im Regierungsblatt verkündet; vgl. dazu Dimitropoulos Andreas, Allgemeine Verfassungslehre, S. 116; Raikos Athanasios, Verfassungsrecht, Bd. A’, Heft A’, S. 57. 22 Zur griechischen Verfassung von 2001 s. Fn. 2 und Fn. 5 des ersten Teils; vgl. den übersetzten Text im Anhang.

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Die Zuständigkeitsordnung im Rahmen der Verwaltungsgerichtsbarkeit wird ausdrücklich näher in Art. 94 Abs. 1 und 3 in Verbindung mit Art. 95 Abs. 1 und 3 der griechischen Verfassung bestimmt. Den ordentlichen Verwaltungsgerichte werden die im Gesetz bestimmten Verwaltungsstreitigkeiten zugewiesen (Art. 94 Abs. 1 der Verfassung). Sie sind in erster Linie für die materiellen Verwaltungsrechtsstreitigkeiten zuständig. Außerdem können den ordentlichen Verwaltungsgerichten gemäß Art. 95 Abs. 3 der Verfassung durch Gesetz Gruppen von Angelegenheiten der Anfechtungszuständigkeit des Staatsrates, je nach ihrer Natur oder ihrer Wichtigkeit, zugewiesen werden. Verwaltungssteitigkeiten werden auch gemäß Art. 94 Abs. 1 der Verfassung dem Staatsrat zugewiesen. Die Zuständigkeiten des Staatsrates bestimmt näher Art. 95 der Verfassung. Demgemäß hat der Staatsrat die allgemeine Zuständigkeit für Anfechtungsstreitigkeiten (Art. 95 Abs. 1 lit. a). Ferner entscheidet er über materielle Verwaltungsstreitigkeiten, die ihm nach der Verfassung und den Gesetzen zugewiesen werden (Art. 95 Abs. 1 lit. c). Art. 94 Abs. 3 der Verfassung besagt, daß in Sonderfällen und zwecks der einheitlichen Anwendung der selben Gesetzgebung durch Gesetz Gruppen von privatrechtlichen Streitigkeiten den Verwaltungsgerichten oder Gruppen von materiellen Verwaltungsrechtsstreitigkeiten den Zivilgerichten zugewiesen werden können. Ferner bestimmt die Vorschrift des Art. 94 Abs. 4 der Verfassung, daß den Zivil- oder Verwaltungsgerichten nach Maßgabe der Gesetze auch andere Kompetenzen verwaltungsrechtlicher Art zugewiesen werden können. Diese Kompetenzen umfassen auch den Erlaß von Maßnahmen, durch die die Verwaltung veranlaßt werden soll, den Gerichtsentscheidungen zu folgen. Diese Regelung steht im Zusammenhang mit dem allgemeinen Gebot des Art. 95 Abs. 5 S. 1 der Verfassung; dies besagt, daß sich die Verwaltung den Gerichtsentscheidungen zu fügen hat. Bei Verletzung dieser Vorschrift haftet nach Maßgabe der Gesetze jedes zuständige Organ. Durch Gesetz werden die notwendigen Maßnahmen zur Sicherung der Befolgung der Gerichtsentscheidungen durch die Verwaltung bestimmt (Art. 95 Abs. 5 S. 1, 2 der Verfassung). Von besonderer Bedeutung ist auch die Vorschrift des Art. 94 Abs. 4 S. 3 der Verfassung von 2001, die verfassungsrechtlich die zwangsweise Vollstreckbarkeit der Gerichtsentscheidungen gegen den Staat, die örtlichen Selbstverwaltungskörperschaften und die juristischen Personen des öffentlichen Rechts gewährleistet. Die Zuständigkeitsordnung im Rahmen der griechischen Verwaltungsgerichtsbarkeit erklärt sich am besten durch die Darstellung der Begriffe der materiellen Verwaltungsrechtsstreitigkeiten und der Anfechtungsstreitigkeiten.

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2. Teil: Hauptsacherechtsschutz in Griechenland

2. Anfechtungsstreitigkeiten und materielle Verwaltungsrechtsstreitigkeiten a) Verfassungsrechtliche Ansätze Die Verwaltungsrechtsstreitigkeiten obliegen gemäß Art. 94 Abs. 1 der Verfassung dem Staatsrat und den ordentlichen Verwaltungsgerichten. Unter Verwaltungsrechtsstreitigkeiten sind im Rahmen des griechischen Verwaltungsrechtsystems sowohl die „Anfechtungsstreitigkeiten“ als auch die „materiellen Verwaltungsrechtsstreitigkeiten“ zu verstehen. Diese Unterscheidung hat verfassungsrechtliche Ansätze, nämlich Art. 94 Abs. 1 und 3 sowie Art. 95 Abs. 1 und 3. Sie ist von besonderer Bedeutung, weil sich die Verwaltungsgerichtsbarkeit darauf stützt. Damit stellt sich aber die Frage, welche Verwaltungsstreitigkeiten nach der griechischen Verfassung als materielle und welche als Anfechtungsstreitigkeiten zu verstehen sind. Die Verfassung erwähnt zwar die genannten Begriffe, ohne sie näher zu bestimmen. Nach dem Wortlaut des Art. 94 Abs. 1 wird ausdrücklich der einfache Gesetzgeber zur Bestimmung der Verwaltungsstreitigkeiten ermächtigt („nach Maßgabe der Gesetze“). In den entsprechenden Gesetzen fehlt eine gesetzliche Erklärung und Definition. Selbst mit der vor kurzem erfolgten Verabschiedung der neuen Verwaltungsgerichtsordnung, die bei materiellen Verwaltungsstreitigkeiten anwendbar ist, hat sich das Problem nicht erledigt. Es läßt sich kein maßgebender Versuch zur Abgrenzung und Bestimmung eines Unterscheidungskriteriums zwischen materiellen Verwaltungsstreitigkeiten und Anfechtungsstreitigkeiten finden. Diese Dichotomie der Verwaltungsstreitigkeiten entstammt dem französischen Recht, und zwar dessen Begriffen „contentieux de pleine juridiction“ (oder „plein contentieux“) und „contentieux de l’annulation“23. In der griechischen Verwaltungslehre hat die Unterscheidung eine praktische Bedeutung erst seit der Vollendung der Zuständigkeit der ordentlichen Verwaltungsgerichte mit dem Gesetz 1406/1983 gefunden. Fest steht, daß beide Arten von Streitigkeiten, die sog. materiellen Verwaltungsrechtsstreitigkeiten und die Anfechtungsstreitigkeiten, Verwaltungs23 Die Erklärung der französischen Begriffe ist nötig für die Nachvollziehung des griechischen Verwaltungsrechts. Zutreffend dazu Chapus René, Droit administratif, S. 689 und S. 694: «Le contentieux de plein juridiction (ou «plein contentieux»), s’ agit d’un contentieux, dans lequel le juge a le pouvoir, allant au-delà de l’annulation, de prononcer des condamnations pécuniaires et, plus généralement, de substituer sa propre décision à celle qui lui est déférée». «Le contentieux de l’annulation, qui est le domaine du recours pour excès de pouvoir, destiné à obtenir (. . .) l’annulation des décisions illégales».

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rechtsstreitigkeiten bzw. öffentlichrechtliche Streitigkeiten sind, die im Gegensatz zu den privatrechtlichen Rechtsstreitigkeiten stehen. Es wurde im Schrifttum versucht, ausschlaggebende Kriterien zu entwikkeln, um die Unterscheidung zu präzisieren24. Als überwiegend, aber nicht umstritten, wird in der griechischen Lehre die Auffassung vertreten, daß der entscheidende Gesichtspunkt der Umfang der gerichtlichen Kontrolle, also die Kontrolldichte und die Wirkung der erlassenen Entscheidung, ist. Es handelt sich also nicht um eine inhaltliche, sondern um eine „rein prozeßrechtliche“ Unterscheidung25. Dennoch wird dagegen die Ansicht vertreten, daß dieser Gesichtspunkt nicht entscheidend ist, weil zunächst feststehen müsse, ob es um eine materielle Verwaltungsrechtsstreitigkeit oder eine Anfechtungsstreitigkeit geht, und erst danach die Befugnisse des Gerichts und die Kontrolldichte festgestellt werden könnten. Als weitere Unterscheidungskriterien wurden im Schrifttum zudem vertreten, erstens daß zur Beschwerdeerhebung nur diejenigen berechtigt sind, die in ihren Rechten und nicht in bloßen rechtlichen Interessen beeinträchtigt sind; andererseits bei Erhebung der Anfechtungsklage wird ein unmittelbares, persönliches und gegenwärtiges rechtliches Interesse verlangt. Zweitens wird die Ansicht vertreten, daß zwischen Akten des gebundenen und freien Ermessens unterschieden werden soll. Danach kommt bei Akten im Rahmen des freien Ermessens die materielle Kontrolle nicht in Betracht, da die Abänderungsbefugnis des Gerichts in diesem Fall gegen Art. 26 der 24 Über die Problematik vgl. Chiolos Konstantinos, Die materiellen Verwaltungsstreitigkeiten, S. 330 ff.; Dagtoglou Prodromos, Verwaltungsprozeßrecht, S. 115 ff.; Efstratiou Pavlos-Michael, Die gerichtliche Kontrolle administrativer Entscheidungen, S. 113 und S. 122; Gerontas Apostolos, „Defizite“ des Rechtsschutzes, S. 552 ff.; Karamichalelis Athanasios, Die Umwandlung der Anfechtungsstreitigkeiten, S. 449 ff.; Lazaratos Panos, Die Gerichtsbarkeit der Verwaltungsgerichte, S. 260 ff.; ders., Die Abänderungsmöglichkeit, S. 597 ff.; ders., Die Beschwerde nach der VwGO, S. 1040 ff.; Masouridis Nikolaos, Ein Beitrag zur Begriffsbestimmung der Verwaltungsstreitigkeiten, S. 137 ff.; Oikonomopoulou Antouanetta, Anmerkung zur StRE 3848/1988, S. 327 ff.; Pantazatos Ioannis, Die Notwendigkeit der Umgestaltung der Verwaltungsgerichte, S. 22 ff.; Papachatzis Georgios, System des in Griechenland geltendes Verwaltungsrechts, S. 364 ff.; Skouris Vasilios, Die Verwaltungsgerichtsbarkeit unter der Verfassung von 1975, S. 436; ders., Verwaltungsprozeßrecht, S. 67 ff.; Spiliotopoulos Epaminondas, Verwaltungsrecht, S. 420 ff.; ders., Die Erweiterung der Zuständigkeit der ordentlichen Verwaltungsgerichte, S. 274 ff.; Stasinopoulos Michail, Recht der Verwaltungsstreitigkeiten, S. 73 ff.; Tsampasis Athanasios, Überlegungen der neuesten Rechtsprechung, S. 863 ff.; Vegleris Phaidon, Die Grenzen der Gerichtsbarkeit der ordentlichen Gerichte, S. 236 ff.; ders., Eigentümlichkeiten und Stadien des griechischen Verwaltungsrechts, S. 139; ders., Die Verwaltungsgerichtsbarkeit unter der Verfassung, S. 10 ff.; alle m. w. N. 25 Dagtoglou Prodromos, Verwaltungsprozeßrecht, S. 116; Efstratiou Pavlos-Michael, Die gerichtliche Kontrolle administrativer Entscheidungen, S. 124.

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Verfassung, der das Gewaltenteilungsprinzip verbrieft, verstoßen würde. Die beiden obengenannten Positionen sind aber nur von wenigen unterstützt worden und sehr umstritten. Darüber hinaus spricht der Wortlaut der Verwaltungsgerichtsordnung dagegen: Einerseits wird in Art. 64 Abs. 1 lit. a die aktive Legitimation folgendermaßen geregelt: „Beschwerde kann derjenige erheben, der ein unmittelbares, persönliches und gegenwärtiges rechtliches Interesse hat“; andererseits besteht nach Art. 79 Abs. 3 ein Grund für die Aufhebung des Verwaltungsaktes, wenn die Verwaltung von ihrem Ermessen keinen Gebrauch gemacht hat. Anschließend an diese Betrachtungen könnte allgemein festgestellt werden, daß die Anfechtungskontrolle in der Verfassung, und zwar in Art. 95 Abs. 1 lit. a allgemein gewährleistet ist; die materielle Kontrolle kommt nur in Betracht, wenn sie entweder durch die Verfassung oder durch die Gesetze ausdrücklich bestimmt ist. In diesem Zusammenhang sollen im folgenden die Anfechtungskontrolle und die materielle Kontrolle näher untersucht werden. b) Anfechtungskontrolle: Rechtskontrolle Die Anfechtungskontrolle wird zunächst allgemein in Art. 94 Abs. 1 der griechischen Verfassung gewährleistet, soweit dem Staatsrat die Verwaltungsstreitigkeiten zugewiesen werden. Sie ist ferner insbesondere in Art. 95 Abs. 1 lit. a der Verfassung vorgesehen, der besagt, daß der Staatsrat für Anfechtungsklagen gegen vollziehbare Akte der Verwaltungsbehörden zuständig ist. Außerdem sind im Rahmen der Anfechtungskontrolle gemäß Art. 95 Abs. 3 der Verfassung ebenfalls die ordentlichen Verwaltungsgerichte für Gruppen von Angelegenheiten aus der Anfechtungszuständigkeit des Staatsrates zuständig, die ihnen durch Gesetz, je nach ihrer Natur oder ihrer Wichtigkeit, zugewiesen werden. Die Anfechtungskontrolle wird mit dem Rechtsbehelf der Anfechtungsklage26 vor dem Staatsrat oder vor den zuständigen zweitinstanzlichen ordentlichen Verwaltungsgerichten durchgeführt. Die Anfechtungskontrolle ist eine Rechtsmäßigkeitskontrolle. Das Gericht untersucht nur die rechtliche Seite, nämlich die Übereinstimmung einer bestimmten Handlung oder Unterlassung der Verwaltung mit dem Gesetz. Das Gericht prüft aber nicht den sachlichen Inhalt des Falles. Der Sachverhalt wird also vom Gericht nicht untersucht, sondern, wie vorgetragen, unterstellt.

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Vgl. im einzelnen unten, unter III, 1.

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Bei stattgegebener Anfechtungsklage kann das Gericht den angefochtenen Verwaltungsakt aufheben oder die Unterlassung rügen. Insbesondere bei der Unterlassung einer gesetzlich gebotenen Verwaltungshandlung wird die Rechtssache an die Verwaltung mit der Maßgabe verwiesen, die gebotene Handlung zu erlassen (Art. 50 Abs. 1 und 3 der Präsidialverordnung 18/1989). c) Materielle Kontrolle: Sachverhalts- und Rechtskontrolle Die griechische Verfassung besagt in Art. 94 Abs. 1, daß der Staatsrat und die ordentlichen Verwaltungsgerichten nach Maßgabe der Gesetze für Verwaltungsstreitigkeiten, unter Vorbehalt der Zuständigkeiten des Rechnungshofes zuständig sind. Die Verfassung enthält einen Gesetzesvorbehalt. Insbesondere für materielle Streitigkeiten sind in erster Linie die ordentlichen Verwaltungsgerichte zuständig. Außerdem kann auch der Staatsrat über materielle Verwaltungsstreitigkeiten entscheiden, die ihm nach der Verfassung und den Gesetzen zugewiesen werden (Art. 95 Abs. 1 lit. c der Verfassung). Durch Gesetz können ferner in Sonderfällen zwecks der einheitlichen Anwendung der selben Gesetzgebung Gruppen von materiellen Verwaltungsrechtsstreitigkeiten den Zivilgerichten zugewiesen werden (Art. 94 Abs. 3 der Verfassung). Als materielle Streitigkeiten sollen also nur diejenigen betrachtet werden, die als solche ausdrücklich durch eine gesetzliche Regelung normiert werden. Der materiellen Kontrolle, d.h. einer Sachverhalts- und Rechtskontrolle, sind nur solche Streitigkeiten unterworfen, die durch die Verfassung (Art. 103 Abs. 4, Art. 18 Abs. 5 und Art. 65 Abs. 6) oder durch Gesetze (z. B. Art. 7 des Gesetzes 702/1977 und Art. 1 des Gesetzes 1406/1983) ausdrücklich bestimmt sind. In diesem Zusammenhang ist auf die Gesetzesmaterialien zu Art. 63 der Verwaltungsgerichtsordnung, die die mit der Beschwerde angefochtenen Akte und Unterlassungen regelt, einzugehen. Darin wurde festgestellt, daß von materiellen Verwaltungsstreitigkeiten die Rede nur ist, wenn der Gesetzgeber selbst: a) die entsprechenden Streitigkeiten ausdrücklich als materielle Vewaltungsstreitigkeiten bestimmt oder b) gegen Verwaltungsakte und Unterlassungen „die Beschwerde“ vorsieht oder c) den Verwaltungsgerichten die Befugnis auch zur materiellen bzw. Sachverhaltskontrolle des entsprechenden Rechtsstreits einräumt. Im Gegensatz zu der obengenannten Anfechtungskontrolle ist nach diesem Verfahren nicht nur die Rechtmäßigkeit, sondern auch die materielle Richtigkeit zu prüfen. Das Gericht untersucht also die Substanz, nämlich den wirklichen Inhalt des Falles. Also werden Ereignisse, wirkliche Situationen und Fakten untersucht.

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2. Teil: Hauptsacherechtsschutz in Griechenland

Das Gericht prüft27 den angefochtenen Akt oder die Unterlassung rechtlich und materiell und kann entweder den Verwaltungsakt ganz oder teilweise aufheben oder ihn abändern. Im Fall der Unterlassung einer gesetzlich gebotenen Handlung kann das Gericht die Unterlassung ganz oder teilweise rügen und den Rechtsstreit an die Verwaltung mit dem Gebot verweisen, um die gebotene Handlung zu erlassen. Ferner kann das Gericht bei einer Klage wegen eines Geldanspruchs aus einem öffentlich-rechtlichen Rechtsverhältnis, je nach dem Antrag der Klage zu einer Leistung verurteilen oder lediglich den entsprechenden Anspruch feststellen. Im Schrifttum28 und in der Rechtsprechung29 wurde aus dieser Rechtslage geschlossen, daß der gerichtliche Rechtsschutz im Falle der materiellen Kontrolle bzw. einer materiellen Verwaltungsstreitigkeit umfassender und vollständiger als derjenige bei einer Anfechtungsklage ist, weil erstens der Rechtsstreit auch materiell, nämlich hinsichtlich des zugrundeliegenden Sachverhalts, untersucht wird, weil zweitens der Rechtsschutz nicht nur gegen rechtswidrige Verwaltungsakte oder Unterlassungen, sondern auch gegen Akte im Rahmen vertragsrechtlicher Beziehungen oder Realakte gewährt wird und weil es drittens nicht nur um die Anfechtung des angefochtenen Verwaltungsaktes oder der Unterlassung, sondern auch dessen Abänderung sowie um die Zubilligung einer bestimmten Geldsumme gehen kann. Da der bei materiellen Streitigkeiten gewährte Rechtsschutz der Sache, der Kontrolldichte und des Streitgegenstandes noch umfassender als der bei Anfechtungsstreitigkeiten ist, kann man im Sinne des Verfassungsprinzips eines allgemeinen, effektiven Rechtsschutzes folgern, daß die Anfechtungsstreitigkeiten durch Gesetz in materielle Streitigkeiten umgewandelt werden können. Eine solche Umwandlung wäre demzufolge mit Art. 20 Abs. 1, Art. 94 Abs. 1 sowie mit Art. 95 Abs. 1 der Verfassung vereinbar. Sie könnte aber die verfassungsrechtlich gebotene allgemeine Zuständigkeit des Staatsrates für Anfechtungssteitigkeiten insofern nicht einschränken, daß sie unwirksam wird30.

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Vgl. Art. 79 und 80 der Verwaltungsgerichtsordnung. Vgl. dazu Spiliotopoulos Epaminondas, Verwaltungsrecht, S. 423 f.; Efstratiou Pavlos-Michael, Die gerichtliche Kontrolle administrativer Entscheidungen, S. 121 ff. 29 StRE 1222/1979 (Plenum); 5343/1987; 2375/1988 (Plenum); 2434/1991. 30 StRE 1095/1987; 1315/1992; 2754/1994. 28

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3. Aufbau der Verwaltungsgerichtsbarkeit a) Verwaltungsgerichte aa) Begriff Nach der Bestimmung des Art. 94 der griechischen Verfassung werden nach Maßgabe der Gesetze die Verwaltungsstreitigkeiten den ordentlichen Verwaltungsgerichten zugewiesen. Der Begriff „ordentliche Verwaltungsgerichte“ ist historisch zu erklären. Unter der früheren Rechtslage gab es keine allgemeine Verwaltungsgerichtsbarkeit, sondern es waren für Verwaltungsstreitigkeiten, außer den Zivilgerichten, noch besondere Verwaltungsgerichte zuständig. Nach der Vollendung der Zuständigkeit der Verwaltungsgerichte mit dem Gesetz 1406/ 1983 und der Außerkraftsetzung der früher bestehenden besonderen Verwaltungsgerichte gibt es – neben dem Staatsrat und dem Rechnungshof – nur die ordentlichen Verwaltungsgerichte31. bb) Rechtsgrundlage: Verwaltungsgerichtsordnung (1) Allgemeines Die Zuständigkeiten und das Verfahren vor den ordentlichen Verwaltungsgerichten regelt die neue griechische Verwaltungsgerichtsordnung, nämlich das Gesetz 2717 von 14/17. 5. 199932, das am 17. Juli 1999 in Kraft trat. Die Verwaltungsgerichtsordnung enthält insgesamt 285 Artikel und wird in vier Teile gegliedert und zwar: „allgemeines Verfahren“ (Art. 1–215), „besonderes Verfahren“ (Art. 216–272), „Prozeßkosten“ (Art. 273–277) und „Übergangs- und Schlußbestimmungen“ (Art. 278–285). Die Verabschiedung einer Verwaltungsgerichtsordnung im griechischen Verwaltungsrecht ist von besonderem historischen Wert33. In den Gesetzesmaterialien wurde hervorgeboten, daß es zum ersten Mal eine einheitliche Gerichtsordnung bzw. eine gesetzliche Kodifikation des Verwaltungsprozeßrechts bezüglich der materiellen Verwaltungsstreitigkeiten vor den Verwaltungsgerichten gebe. Als ihr Ziel wurde die Kodifizierung ähnlicher und divergierender Verfahrensvorschriften sowie auch die Vermeidung von Aus31

Vgl. die geschichtliche Entwicklung oben, unter D, I. Regierungsblatt, A’ 97. 33 Über die Bedeutung einer Verwaltungsgerichtsordnung vgl. Skouris Vasilios, Verwaltungsgerichtsordnung, S. 840 ff. 32

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2. Teil: Hauptsacherechtsschutz in Griechenland

nahmen bezeichnet. Damit wurde der Rechtszersplitterung im Rahmen der Verwaltungsgerichtsbarkeit ein Ende gesetzt. Die vorherigen gesetzlichen Vorschriften waren nicht nur zahlreich, sondern auch hinsichtlich der gesetzlichen Regelung und der Terminologie nicht einheitlich. Mangels einer Harmonisierung, Kontinuität und Stabilität war das Verwaltungsprozeßrecht schwer zu verstehen und somit auch schwer anzuwenden. Die neue Verwaltungsgerichtsordnung zielt darauf ab, daß die Prozeßdauer im verwaltungsgerichtlichen Verfahren verkürzt wird, daß die geltenden Regelungen vereinfacht werden und daß die Situation für alle am Verwaltungsprozeß Beteiligten, d.h. für die Parteien, Rechtsanwälte und Richter, verbessert wird. Sie setzt der Unsicherheit in der Rechtsanwendung ein vorläufiges Ende. Im Geltungsbereich der neuen Verwaltungsgerichtsordnung wird die Rechtssicherheit und die Rechtsanwendungsgleichheit gewährleistet. (2) Entwicklung Für die Ausarbeitung einer umfassenden Verwaltungsgerichtsordnung für alle materiellen Verwaltungsstreitigkeiten vor den Verwaltungsgerichten wurde in Art. 12 Abs. 3 des Gesetzes 1406/1983 („über die Vollendung der Zuständigkeit der Verwaltungsgerichte“) die Bildung eines Sonderausschusses vorgesehen. Die Verabschiebung der Verwaltungsgerichtsordnung stützt sich auf verfassungsrechtliche Ansätze, nämlich auf Art. 76 Abs. 6. Ihm entsprechend können Kodifizierungen von Justiz- und Verwaltungsgesetzen, die von aufgrund besonderer Gesetze gebildeten Sonderausschüssen verfaßt worden sind, dadurch verabschiedet werden, daß das Parlamentsplenum sie durch ein besonderes Gesetz als Ganzes sanktioniert. Mit den Vorschriften des Gesetzes 1406/1983 als Ausgangspunkt und dem Zweck der Ausarbeitung einer Verwaltungsgerichtsordnung wurde im Jahr 1984 zum ersten Mal ein Ausschuß gebildet, der sich mit der Vorbereitung einer Gesetzesvorlage befassen sollte. Bis zur Verabschiedung des Gesetzes im Mai 1999 dauerte es34, trotz der Wichtigkeit und der Notwen34 Es wurde mit dem Ministerakt 44292/26.6.1984 des Justizministers GeorgiosAlexandros Magakis ein Ausschuß gebildet, der sich mit der Vorbereitung einer Gesetzesvorlage befassen sollte. Dieser Ausschuß beendete seine Tätigkeit im Dezember 1988. Sein Gesetzentwurf wurde nicht vom Parlament verabschiedet. Mit einem neuen Ministerakt 377/22.1.1992 des damaligen Justizministers Michail Papakonstantinou, der aufgrund des Art. 21 Abs. 1 des Gesetzes 1968/1991 (Regierungsblatt A’ 150) erlassen wurde, wurde ein Ausschuß zur Revision und Ergänzung des Gesetzesentwurfes gebildet. Dieser Revisionsausschuß hat seine Aufgabe nicht beendet. Ein zweiter Revisionsausschuß wurde mit dem Ministerakt 5277/17.1.1994 des damaligen Justizministers Georgios Kouvelakis gebildet, aufgrund Art. 50 Abs. 1

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digkeit einer Verwaltungsgerichtsordnung für den Verwaltungsprozeß, 15 Jahre. cc) Instanzen Die sachliche Zuständigkeit der Verwaltungsgerichte wird in der Verwaltungsgerichtsordnung geregelt. Gemäß Art. 4 Abs. 1 und 2 gibt es für verwaltungsrechtliche Streitigkeiten zwei Instanzen, soweit die Verwaltungsgerichtsordnung nichts anderes bestimmt. Die sofortige Durchführung des Rechtsstreits in der zweiten Instanz ist nicht möglich. – Die unterste Instanz bilden die normalerweise mit drei Richtern besetzten Verwaltungsgerichte erster Instanz (Trimeli Dioikitika Protodikia), die zuständig für materielle Verwaltungsstreitigkeiten sind (Art. 6 Abs. 1 der Verwaltungsgerichtsordnung). Ausnahmsweise ist gemäß Art. 6 Abs. 2 lit. b der Verwaltungsgerichtsordnung das mit einem Einzelrichter besetzte erstinstanzliche Verwaltungsgericht für Streitigkeiten zuständig, dessen Höhe nicht mehr als zwei Millionen (2.000.000) Drachmen liegt. Ausnahmsweise bestimmt Art. 6 Abs. 2 lit. a der Verwaltungsgerichtsordnung, daß für die aus Verwaltungsverträgen entstehenden Streitigkeiten das zweitinstanzliche Verwaltungsgericht in erster und letzter Instanz zuständig ist. – Zuständig für materielle Verwaltungsstreitigkeiten sind in zweiter Instanz die mit drei Richtern besetzten Verwaltungsgerichte zweiter Instanz (Trimeli Dioikitika Efetia). Wenn ausnahmsweise der Einzelrichter in der ersten Instanz entscheidet, wird in der zweiten Instanz das mit drei Richtern besetzte erstinstanzliche Gericht zuständig (Art. 6 Abs. 6 der Verwaltungsgerichtsordnung). des Gesetzes 2172/1993 (Regierungsblatt A’ 207) – das Art. 21 Abs. 1 des Gesetzes 1968/1991 ersetzt hat – mit dem gleichen Zweck, nämlich der Revision und Ergänzung desselben Gesetzentwurfes. Dieser zweite Revisionsausschuß hat ebenfalls seine Aufgabe nicht erfüllt. Schließlich wurde mit demselben Ziel ein dritter Revisionsausschuß aufgrund des Ministeraktes 66616/23.6.1995 des damaligen Justizministers Anastasios Peponis und gemäß den obengenannten Gesetzen, die durch Art. 16 Abs. 10 des Gesetzes 2298/1995 (Regierungsblatt, A’ 62) ergänzt wurden, gebildet. Mit dem Ministerakt 133076/26.11.1996 und dem ergänzenden Ministerakt 150718/ 22.12.1996 des Justizministers Evagelos Gianopoulos wurde der Ausschuß wiederhergestellt. Der Ausschuß hat seine Arbeit am 25. September 1995 aufgenommen und am 4.7.1997 beendet. Um Hinweise des Vorsitzenden des Staatsrats und der „Union der Verwaltungsrichter“ zu bearbeiten, wurde der Ausschuß mit dem 98939/ 6.7.1998 neuen Akt des selben Justizministers wiederhergestellt. Ende Juli 1998 hat der Ausschuß den Gesetzesentwurf „Verwaltungsgerichtsordnung“ dem Justizministerium in seiner Endform vorgelegt. Der vom Gesetzesvorbereitungsausschuß verfaßte Gesetzesentwurf wurde vom Parlament nach Art. 76 Abs. 6 der Verfassung als Verwaltungsgerichtsordnung sanktioniert.

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– An der Spitze der Verwaltungsgerichtsbarkeit steht der Staatsrat (Symvoulio tis Epikratias), der aber nicht als dritte Tatsacheninstanz funktioniert35. dd) Zuständigkeiten (1) Materielle Verwaltungsrechtsstreitigkeiten Die ordentlichen Verwaltungsgerichte haben gemäß Art. 94 der Verfassung in Verbindung mit dem Gesetz 1406/1983 über die Vollendung der Zuständigkeit der Verwaltungsgerichte sowie mit Art. 1 und 2 der Verwaltungsgerichtsordnung die allgemeine Zuständigkeit für materielle Verwaltungsrechtsstreitigkeiten, soweit solche Streitigkeiten nach Sonderregelungen nicht ausnahmsweise anderen Verwaltungsgerichten zugewiesen sind. Das heißt, daß die Vorschriften der Verwaltungsgerichtsordnung, wie auch in den Gesetzesmaterialien festgestellt wird, in den Fällen nicht gelten, in denen die Verwaltungsgerichte für Anfechtungsstreitigkeiten zuständig sind (nach Art. 1 des Gesetzes 702/1977), und ebensowenig, wenn der Staatsrat oder der Rechnungshof für materielle Verwaltungsstreitigkeiten zuständig ist. In diesem Zusammenhang handelt es sich zunächst um die Frage, welche Streitigkeiten nach den Gesetzen als materielle Verwaltungsrechtsstreitigkeiten bezeichnet werden36. Materielle Verwaltungsstreitigkeiten sind zunächst in Art. 7 Abs. 1 des Gesetzes 702/1977 und Art. 1 Abs. 1 der Präsidialverordnung 341/1978 genannt. Danach unterstehen der Gerichtsbarkeit der Verwaltungsgerichte die materiellen Verwaltungsstreitigkeiten, welche die Anerkennung und die Gewährung eines Rechtes, eines Vorrechtes oder irgend einer anderen Leistung, die vollständige oder teilweise Ablehnung des entsprechenden Antrags, sowie die Änderung der durch einen Verwaltungsakt entstehenden Lage der in folgenden genannten Angelegenheiten betreffen: – Sozialversicherung betreffend die allgemeinen Versicherungsverhältnisse zwischen den Versicherungsträgern und den Versicherten oder ihren Arbeitgebern, – den Schutz unter anderem von Schwerverletzten, Kriegsopfern, Veteranen und Kriegsteilnehmern, Erdbeben- und Naturkatastrophenopfern, – Sozialwohnungen,

35 36

Vgl. dazu unten, unter II, 3, b). Vgl. dazu oben, unter II, 2, c).

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– die Rehabilitierung der Bauern und Viehzüchter, – die Gesundheitspflege der Beamten und der übrigen staatlich versicherten Personen und ihrer Angehörigen37. Der Gerichtsbarkeit der Verwaltungsgerichte unterstehen als materielle Verwaltungsstreitigkeiten ferner die Streitigkeiten, welche zwischen der Verwaltung und Dritten entstehen, die durch eine Verwaltungshandlung oder Unterlassung hervorgerufen werden, welche die Anerkennung oder die Gewährung eines Rechtes, eines Vorrechtes oder irgend einer anderen Leistung unter Anwendung der betreffenden Gesetzgebung, betreffen38. Materielle Verwaltungsrechtsstreitigkeiten, die der Zuständigkeit der Verwaltungsgerichte unterfallen, sind ferner im zweiten und dritten Absatz des Artikels 1 des Gesetzes 1406/198339 bestimmt. Die Aufzählung des Gesetzes ist nicht abschließend. Es handelt sich um positiv-rechtlich bestimmte Streitigkeiten, nämlich um Streitigkeiten über: – kommunale Steuern, – die Festlegung der Gebietsgrenzen von Städten und Gemeinden, – militärische Requisitionen, – Erz- und Kohlebergwerke, – Patente, – die Beziehungen zwischen der Bauernversicherungsanstalt und ihren Versicherten und insbesondere bezüglich der versichterten Personen oder der landwirtschaftlichen Produktion, – die Gültigkeit der kommunalen Wahlen, – die Gültigkeit der Wahlen der Verwaltungsorgane der juristischen Personen des öffentlichen Rechts, – die Entschädigungspflicht des Staates, der örtlichen Selbstverwaltungskörperschaften der juristischen Personen des öffentlichen Rechts wegen rechtswidrigen Handelns ihrer Organe gemäß Art. 105 und 106 des Einführungsgesetzes zum Zivilgesetzbuch, – die Besoldungen jeder Art des Personals der allgemeinen Verwaltung, der örtlichen Selbstverwaltungskörperschaften erster und zweiter Instanz und der juristischen Personen des öffentlichen Rechts, die durch Rechtsverordnungen geregelt sind40, 37 Dies wurde als lit. „e“ durch Art. 29 Abs. 2 lit. a des Gesetzes 2721/1999 eingefügt. 38 Dieser Absatz wurde durch Art. 29 Abs. 2 lit. b am Ende der Absätze der obengenannten Vorschriften eingefügt. 39 Wie es durch Art. 29 Abs. 3 und 4 des Gesetzes 2721/1999 geändert wurde.

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2. Teil: Hauptsacherechtsschutz in Griechenland

– verwaltungsrechtliche Verträge, – die Eintreibung der öffentlichen Einnahmen nach der Gesetzesverordnung 356/197441, – die Gewährung oder Rücknahme der Erlaubnisse zur Gründung und Betrieb von Handelsgeschäften und Werkstätten zur Gesundheitsfürsorge sowie von gleichartigen Unternehmen, ferner die Auferlegung von Sanktionen gegen derartige Betriebe; einschließlich der Streitigkeiten, die aus Akten entstehen, die aufgrund der Gesetze über maschinenbauliche Anlagen ergehen und die eine Voraussetzung für die Gewährung der obigen Erlaubnisse bilden, – die Gewährung, Rücknahme oder Entziehung der Zulassung von Kraftfahrzeugen und die Auferlegung derartiger Sanktionen einschließlich der in der Straßenverkehrsordnung vorgesehenen Sanktionen, – die Gewährung eines Rechts und die Festsetzung der Bedingungen der Benutzung von Autos öffentlichen Gebrauchs (Busse, LKW, PKW, Tankwagen u.s.w.), die Änderung ihres Sitzes sowie jede andere derartige Änderung, – Disziplinarstrafen gegen Mitglieder von Berufsverbänden mit dem Charakter einer juristischen Person des öffentlichen Rechts, wie insbesondere die Ärzte- Zahnärzte- und Apothekervereine, die Technische Kammer Griechenlands, die Agrarkammer Griechenlands, die Finanzkammer Griechenlands, die Kammer von Abbildungskünsten Griechenlands und der Verein Griechischer Chemiker. Die obengenannten Vorschriften bestimmen nicht abschließend die materiellen Verwaltungsstreitigkeiten. Es gibt darüber hinaus weitere gesetzliche Sonderregelungen, die materielle Streitigkeiten enthalten. Soweit diese Regelungen bestimmte Streitigkeiten als materielle Streitigkeiten kennzeichnen, bleiben sie in Kraft. Da sie nach wie vor schwer zu überblicken sind42, wäre eine Kodifizierung der bestehenden Gesetzesvorschriften nötig.

40

Wie es durch Art. 29 Abs. 3 des Gesetzes 2721/1999 geändert wurde. „Über den Code über die Eintreibung öffentlicher Einnahmen“, Regierungsblatt, A’ 90. 42 Vgl. die Aufzählung der gesetzlichen Vorschriften, die materielle Verwaltungsstreitigkeiten enthalten, bei Hatzitzanis Nikolaos, Gerichtsordnung der Verwaltungsstreitigkeiten, S. 246 ff.; Katras Ioannis, Kodifizierung I, S. 390 ff.; Lazaratos Panos, Die Gerichtsbarkeit der Verwaltungsgerichte, S. 262 f.; Skouloudis Georgios, Materielle Verwaltungsstreitigkeiten, S. 619 f. 41

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(2) Anfechtungsstreitigkeiten Die ordentlichen Verwaltungsgerichte sind außer für materielle Verwaltungsstreitigkeiten auch für bestimmte Anfechtungsstreitigkeiten zuständig. Dies sieht Art. 95 Abs. 3 der Verfassung vor. Es bestimmt, daß Gruppen von Angelegenheiten durch Gesetz aus der Zuständigkeit des Staatsrates für Anfechtungsstreitigkeiten herausgenommen und, je nach ihrer Natur oder ihrer Wichtigkeit, den ordentlichen Verwaltungsgerichten zugewiesen werden können. Der Staatsrat entscheidet nach Maßgabe der Gesetze in zweiter Instanz. Von der Ermächtigung dieses Artikels hat der Gesetzgeber durch Art. 1 des Gesetzes 702/1977 Gebrauch gemacht43. Dadurch werden bestimmte Anfechtungsstreitigkeiten den zweitinstanzlichen Verwaltungsgerichten als erster Instanz zugewiesen. Insbesondere fallen in die Zuständigkeit des mit drei Richtern besetzten Verwaltungsgerichts zweiter Instanz erstinstanzlich die Anfechtungsklagen gegen Individualakte der Verwaltungsbehörden, welche Folgendes betreffen: – die Ernennung und den allgemeinen Status der Beamten (politische, militärische und richterliche) der Verwaltung, der örtlichen Selbstverwaltungskörperschaften erster und zweiter Instanz und der anderen juristischen Personen des öffentlichen Rechts, – die Aufnahme und den allgemeinen Status der Studenten der Ausbildungsschulen der oben genannten Beamten sowie die Veränderung des Status der Reserveoffiziere, – die Einstellung und den generellen Status des Personals der Verwaltung, der örtlichen Selbstverwaltungskörperschaften erster und zweiter Instanz und der anderen juristischen Personen des öffentlichen Rechts, unabhängig von der Natur ihrer Beziehung, sowie des Personals der Privatschulen, – die Anwendung der Gesetzgebung über die Ausbildung für Schüler, Studenten, Stipendiaten und Weiterzubildende, – die Rücknahme nicht durchgeführter städtebaulicher Enteignungen und die Aufhebung der übermäßig langdauernden städtebaulichen Lasten, – die Festsetzung, Bewilligung und Umrechnung des Schadensersatzes für Immobilien, – die Bezeichnung von Bauten und Konstruktionen als Schwarzbauten und ihre Ausnahme vom Abriß.

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In der Fassung des Gesetzes 2721/1999.

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2. Teil: Hauptsacherechtsschutz in Griechenland

Die obengenannten Anfechtungsstreitigkeiten unterliegen, wie schon erwähnt, dem Rechtsbehelf der Anfechtungsklage vor den zweitinstanzlichen Verwaltungsgerichten. In diesem Verfahren sind die Vorschriften entsprechend anzuwenden, die beim Anfechtungsverfahren vor dem Staatsrat gelten. Die Entscheidungen der zweitinstanzlichen Verwaltungsgerichte, die in diesem Fall als erstinstanzliche Gerichte tätig werden, unterliegen dem Rechtsmittel der Berufung. Dafür ist, wie bereits erwähnt, der Staatsrat gemäß Art. 95 Abs. 3 der Verfassung als Gericht zweiter Instanz zuständig. b) Staatsrat aa) Organisation Die griechische Verwaltungsgerichtsbarkeit ist im entwicklungsgeschichtlichen Rückblick mit der Institution des Staatsrates eng gebunden. Der Staatsrat44 steht an der Spitze der griechischen Verwaltungsgerichtsbarkeit. Er wurde zunächst im Jahr 1835 gebildet und aufgrund der Verfassung von 1844 abgeschafft. Er verdankt seine heutige Form den Verfassungen von 1911 und 1927 und dem Gesetz 3713/1928. Im Jahre 1929 nahm er seine Tätigkeit auf. Seine Einrichtung lehnt sich an den französischen Conseil d’Etat an. Die Zuständigkeit des Staatsrates wird, wie sogleich ausgeführt wird, in Art. 95 der geltenden Verfassung geregelt. Seine Prozeßordnung hatte früher die Gesetzesverordnung 170/1973 „über den Staatsrat“45 geregelt; sie wurde nunmehr durch die Präsidialverordnung 18/198946 kodifiziert. 44 Vgl. dazu Dagtoglou Prodromos, Verfassung und Verwaltung, S. 30 ff. und S. 51 ff.; ders., Verwaltungsprozeßrecht, S. 151 ff.; Dimitropoulos Andreas, Organisation und Funktion des Staates, S. 503; Efstratiou Pavlos-Michael, Die gerichtliche Kontrolle administrativer Entscheidungen, S. 116 ff.; Kyriacopoulos Elias, Der Staatsrat in Griechenland, S. 409 ff.; Panagopoulos Theodor, Geschichte der Verwaltungsrechtswissenschaft, S. 81 ff.; Schwarze Jürgen, Europäisches Verwaltungsrecht, S. 160 f.; Soilentakis Nikolaos, Die Verwaltungsgerichtsbarkeit, S. 25 ff.; Spiliotopoulos Epaminondas, Verwaltungsrecht, S. 455 ff.; Tsatsos Dimitris, Verfassungsrecht B’, S. 511 ff.; alle m. w. N. 45 Die Gesetzesverordnung 170/1973 (Regierungsblatt A’ 229) hat das Gesetz 3713/1928, das den Staatsrat eingeführt hat, ersetzt. Sie ist vom Gesezt 702/1977 (Regierungsblatt, A’ 268), Gesetz 1470/1984 (Regierungsblatt, A’ 112), Gesetz 1756/1988 und 1868/1989 sowie vom Gesetzt 1968/1991 (Regierungsblatt, A’ 150) weitgehend abgelöst. Die Gesetze bis 1986 sind nunmehr durch die Präsidialverordnung 18/1989 (Regierungsblatt, A’ 8) kodifiziert. 46 „Kodifizierung der Gesetzesbestimmungen über den Staatsrat“ (Regierungsblatt, A’ 8), zuletzt geändert durch Gesetz 2721/1999 (Regierungsblatt, A’ 112).

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Der Staatsrat tagt entweder als Plenum oder in Senaten. Es gibt sechs verschiedene Senate, die in der Besetzung von fünf oder sieben Richtern entscheiden (Art. 7, 10 der Präsidialverordnung 18/1989 und Art. 12 des Gesetzes 2145/199347). bb) Zuständigkeiten Die Zuständigkeiten des Staatsrates werden in Art. 95 Abs. 1 der griechischen Verfassung bestimmt. Der Staatsrat ist in erster Linie ein Gerichtshof und hat demzufolge Gerichtszuständigkeiten, sowohl als Gericht erster und letzter Instanz, als Gericht zweiter Instanz, als auch als Revisionsgericht (unter (1)). Neben seinen gerichtlichen Funktionen hat der Staatsrat ferner auch eine administrativ-beratende Kompetenz, insoweit als er für die gutachtliche Ausarbeitung von Rechtsverordnungen zuständig ist (unter (2)). Die in der Verfassung bestimmte Aufzählung der Zuständigkeiten des Staatsrates ist nicht abschließend („insbesondere“). Der einfache Gesetzgeber kann sie also erweitern. Diese Erweiterung darf allerdings nur die gerichtlichen Zuständigkeiten des Gerichtshofes betreffen. Die einzige Verwaltungs- bzw. Hilfskompetenz des Staatsrates, die in der Verfassung definiert wird, nämlich die Ausarbeitung sämtlicher Rechtsverordnungen, darf vom Gesetzgeber nicht erweitert werden. (1) Gerichtszuständigkeiten des Staatsrats Für die Anfechtungskontrolle der Verwaltungsstreitigkeiten ist der Staatsrat aufgrund der Verfassung unmittelbar zuständig. Er ist zunächst ein Verwaltungsgericht erster und letzter Instanz, das über Anfechtungsklagen gegen vollziehbare Akte der Verwaltungsbehörden im Rahmen des Anfechtungsverfahrens entscheidet (Art. 95 Abs. 1 lit. a der Verfassung)48. Die ausdrückliche, allgemeine Zuständigkeit des Staatsrates für Anfechtungsstreitigkeiten bedeutet, daß seine Zuständigkeit für Anfechtungssachen nicht gesetzlich ausgeschlossen werden darf. Neben seiner Anfechtungszuständigkeit ist der Staatsrat ebenfalls als Gericht erster und letzter Instanz gemäß Art. 95 Abs. 1 lit. c der Verfassung für „die Entscheidung über materielle Verwaltungsstreitigkeiten“ zuständig, „die ihm nach der Verfassung und den Gesetzen zugewiesen werden“. Unmittelbar kraft Verfassung ist der Staatsrat gemäß Art. 103 Abs. 4 für die sog. „Beamtenbeschwerde“ gegen die Entscheidungen der Diensträte zu47 48

Regierungsblatt, A’ 88. Im einzelnen über die Anfechtungsklage unten, unter III, 1.

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2. Teil: Hauptsacherechtsschutz in Griechenland

ständig49. Ferner bestimmen Art. 18 Abs. 5 und Art. 65 Abs. 6 der Verfassung materielle Verwaltungsstreitigkeiten, für die der Staatsrat entscheidet. Nicht nur kraft Verfassung, sondern auch durch Gesetze können dem Staatsrat materielle Streitigkeiten zugewiesen werden. Diese gesetzliche Ermächtigung darf aber auf keinen Fall die allgemeine Zuständigkeit der Verwaltungsgerichte für materielle Streitigkeiten einschränken. Nach Ermächtigung des Art. 95 Abs. 3 der Verfassung können durch Gesetz Gruppen von Angelegenheiten der Anfechtungszuständigkeit des Staatsrates, je nach ihrer Natur oder ihrer Wichtigkeit, den ordentlichen Verwaltungsgerichten zugewiesen werden. In diesem Fall entscheiden erstinstanzlich, wie bereits erläutert wurde, die ordentlichen Verwaltungsgerichte. Der Staatsrat entscheidet nach Maßgabe der Gesetze in zweiter Instanz und zwar als „Berufungsgericht“, insofern er für Berufungen gegen die erstinstanzlichen Entscheidungen zuständig ist50. Außerdem entscheidet der Staatsrat nach Maßgabe der Gesetze als oberstes Verwaltungsgericht bzw. Revisionsgericht über Revisionen gegen Entscheidungen der unteren Instanzen, und zwar über Revisionen gegen rechtskräftige Entscheidungen der ordentlichen Verwaltungsgerichte (Art. 95 Abs. 1 lit. b der Verfassung)51. (2) Ausarbeitung von Rechtsverordnungen Neben seinen gerichtlichen Zuständigkeiten steht dem Staatsrat eine besondere Hilfskompetenz bzw. eine Verwaltungskompetenz zu, die in Art. 95 Abs. 1 lit. d der Verfassung ausdrücklich bestimmt ist. Dies ist die Kompetenz zur Ausarbeitung sämtlicher Rechtsverordnungen, nämlich derjenigen, die eine generelle und abstrakte Rechtsnorm enthalten. Dieser Ausarbeitung unterliegen nämlich sowohl die Rechtsverordnungen gemäß Art. 43 Abs. 2 und 4 der Verfassung als auch die Vollzugsverordnungen (Art. 43 Abs. 1 der Verfassung)52. Von der Ausarbeitung sind gemäß Art. 15 Abs. 1 der Präsidialverordnung 18/1989 diejenigen Rechtsverordnungen ausgeschlossen, die lediglich den Beginn des Inkrafttretens eines Gesetzes festsetzen53. Gemäß Artikel 15 und 16 der Präsidialverordnung 18/1989 sind die Einzelheiten über die Ausarbeitung der Rechtsverordnungen durch den Staats49

Im einzelnen über die Beamtenbeschwerde unten, unter III, 6. Vgl. Art. 58 der Präsidialverordnung 18/1989 in Verbindung mit Art. 1 des Gesetzes 702/1977. 51 Vgl. Art. 53 ff. der Präsidialverordnung 18/1989. 52 Vgl. zur Erklärung der Begriffe unten, unter III, 1, a), bb), (3), (b). 53 Die Vereinbarkeit dieser Gesetzesbestimmung mit der verfassungsgebotenen Ausarbeitung sämtlicher Rechtsverordnungen ist fraglich. 50

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rat geregelt. Danach müssen alle Rechtsverordnungen in der Form eines Entwurfs dem Staatsrat zur Ausarbeitung unterbreitet werden. Die Entwürfe der Rechtsverordnungen werden vom zuständigen Minister oder von den zuständigen Ministern oder von der gesetzlichen Mehrheit der Mitglieder des Minesterrates unterzeichnet, je nachdem ob die Rechtsverordnungen auf Vorschlag eines oder mehrerer zuständiger Minister oder des Ministerrates entsprechend erlassen werden. Der zuständige Minister kann eine Frist setzen, angesichts der Wichtigkeit und der Dringlichkeit der Rechtsverordnung. Der Staatsrat wird in diesem Fall nicht als Gericht, sondern als ein beratendes Organ tätig54, das seine Meinung über die Rechtsverordnungen äußert. Seine Stellungnahme hat gemäß Art. 15 Abs. 3 der Präsidialverordnung 18/1989 einen beratenden Charakter. Da das Gutachten des Staatsrates nicht verbindlich ist, ist die Verwaltung zwar nicht verpflichtet ihm zu folgen; in der Praxis richtet sie sich aber danach. Es handelt sich bei diesem Verfahren um eine Rechtskontrolle, nämlich um die Prüfung der Übereinstimmung der mit der Rechtsverordnung gesetzten Rechtsnormen mit der Verfassung und den Gesetzen, sowie um ihre gesetzestechnische Formulierung, also um Rechtstechnik. Die Ausarbeitung der Rechtsverordnungen durch den Staatsrat ist eine wesentliche, unentbehrliche Formvoraussetzung zum Erlaß einer Rechtsverordnung. Mangels Ausarbeitung ist die gerichtliche Aufhebung der Rechtsverordnung mit dem Rechtsbehelf der Anfechtungsklage möglich. Zuständig für die Ausarbeitung der Rechtsverordnungen ist insbesondere der fünfte Senat des Staatsrates. Bei der Ausarbeitung der Rechtsverordnungen findet die Vorschrift des Art. 100 Abs. 5 der Verfassung entsprechende Anwednung. Wenn in diesem Fall ein Senat des Staatsrates für die Verfassungswidrigkeit entscheidet, ist obligatorisch an das zuständige Plenum zu verweisen, außer wenn darüber durch vorige Entscheidung des Plenums entschieden worden ist (Art. 100 Abs. 5 S. 3 der Verfassung). Das Plenum ist im Rahmen seiner beratenden und nicht seiner gerichtlichen Zuständigkeit tätig. Bei der Wahrnehmung dieser Zuständigkeit finden nach der Bestimmung des Art. 95 Abs. 2 der Verfassung das Prinzip der Öffentlichkeit der Sitzungen, die Begründung und Verkündung der Gerichtsentscheidungen in öffentlicher Sitzung sowie die Veröffentlichung der Minderheitsmeinung keine Anwendung. 54 Dagtoglou Prodromos, Allgemeines Verwaltungsrecht, S. 93 ff.; Efstratiou Pavlos-Michael, Die Verordnungsgebung in der Verfassung, S. 525 f.; Spiliotopoulos Epaminondas, Verwaltungsrecht, S. 290 ff.

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2. Teil: Hauptsacherechtsschutz in Griechenland

c) Rechnungshof Eine Sonderstellung in der Verwaltungsgerichtsbarkeit nimmt der in Art. 98 der Verfassung vorgesehene Rechnungshof55 ein. Er wurde im Jahr 1833 gegründet und übt seitdem seine Tätigkeiten aus. Der Rechnungshof hat sowohl gerichtliche als auch verwaltungs- bzw. finanzrechtliche Zuständigkeiten. Seine Angelegenheiten sind in Art. 98 Abs. 1 der Verfassung nicht abschließend bestimmt. In die Verwaltungskompetenzen des Rechnungshofs fallen: – die Prüfung der Ausgaben des Staates sowie der örtlichen Selbstverwaltungskörperschaften oder sonstiger juristischer Personen, die diesen Status kraft besonderer Gesetzesvorschrift besitzen, – die Prüfung der Verträge von hohem Vermögenswert, bei denen der Staat oder eine sonstige juristische Person, die aus dieser Sicht mit dem Staat gleichgestellt wird, Vertragspartner ist nach Maßgabe der Gesetze, – die Prüfung der Rechnungslegung der rechnungspflichtigen Beamten und der örtlichen Selbstverwaltungskörperschaften oder sonstiger juristischer Personen, die der vorgesehenen Prüfung der Ausgaben unterliegen, – das Gutachten über Gesetzesentwürfe in Bezug auf Ruhegehälter oder die Anerkennung von Dienstzeiten zwecks Verleihung von Ruhegehaltsansprüchen gemäß Art. 73 Abs. 2 der Verfassung, sowie über jede andere gesetzlich bestimmte Frage, – die Erstellung und die Vorlage an das Parlament eines Berichts über die gemäß Art. 79 Abs. 7 der Verfassung zu erstellende Staatsrechnung und die Staatsbilanz. Im Rahmen dieser Angelegenheiten finden die Bestimmungen des Art. 93 Abs. 2 und 3 der Verfassung, nämlich das Prinzip der Öffentlichkeit der Sitzungen, die Begründung und die Verkündung der Gerichtsentscheidungen in öffentlicher Sitzung sowie die Veröffentlichung der Minderheitsmeinung keine Anwendung (Art. 98 Abs. 2 S. 2 der Verfassung). Neben den erwähnten Verwaltungszuständigkeiten entscheidet der Rechnungshof in seinen gerichtlichen Zuständigkeiten über:

55 Dagtoglou Prodromos, Verwaltungsprozeßrecht, S. 204 ff.; Dimitropoulos Andreas, Organisation und Funktion des Staates, S. 503 f.; Efstratiou Pavlos-Michael, Die gerichtliche Kontrolle administrativer Entscheidungen, S. 120; Soilentakis Nikolaos, Die Verwaltungsgerichtsbarkeit, S. 48 ff.; Spiliotopoulos Epaminondas, Verwaltungsrecht, S. 595 ff.; Tsatsos Dimitris, Verfassungsrecht B’, S. 519 ff.; alle m. w. N.

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– Streitigkeiten wegen der Zuerkennung von Ruhegehältern sowie wegen der Prüfung von Rechnungslegungen, – Streitigkeiten in Bezug auf die Haftung von politischen Beamten oder Militärbeamten sowie von Beamten der örtlichen Selbstverwaltungskörperschaften und sonstiger juristischer Personen des öffentlichen Rechts für die vorsätzlich oder fahrlässig dem Staat, den örtlichen Selbstverwaltungskörperschaften oder sonstigen juristischen Personen des öffentlichen Rechts zugefügten Schäden. Die Regelung und die Ausübung der Zuständigkeiten des Rechnungshofes sind gem. Art. 98 Abs. 2 S. 1 der Verfassung durch Gesetz zu regeln. Die Satzung des Rechnungshofes ist in der Präsidialverordnung 774/198056 und 1225/198157 enthalten. Art. 98 Abs. 3 der Verfassung bestimmt, daß die über die bereits genannten Angelegenheiten gefällten Entscheidungen des Rechnungshofes nicht der Prüfung durch den Staatsrat unterliegen. d) Oberster Sondergerichtshof Artikel 100 der griechischen Verfassung sieht ein Oberster Sondergerichtshof vor, der für verschiedene Gruppen von Angelegenheiten zuständig ist58. Der Oberste Sondergerichtshof ist gemäß Art. 100 Abs. 1 lit. a, b und c der Verfassung zunächst als Wahlgericht für Entscheidungen über Einsprüche gemäß Art. 58 der Verfassung tätig, nämlich für die Prüfung und die Entscheidung über Parlamentswahlen, deren Gültigkeit angefochten werden, sei es wegen Verletzung des Wahlverfahrens, sei es wegen Fehlens der 56

„Über die Kodifizierung im einheitlichen Text der für den Rechnungshof geltenden Vorschriften unter dem Titel Ordnung des Rechnungshofes“, Regierungsblatt, A’ 189. 57 „Über die Vollziehung der für den Rechnungshof betreffenden Vorschriften“, Regierungsblatt, A’ 304. 58 Chiolos Konstantinos, Der nach Art. 100 der Verfassung Oberste Sondergerichtshof, S. 1271 ff.; Chouvardas Georgios, Der Oberste Sondergerichtshof, S. 1041 ff.; Dagtoglou Prodromos, Verwaltungsprozeßrecht, S. 210 ff.; ders., Die Verfassungsgerichtsbarkeit, S. 363 ff.; ders., Verfassung und Verwaltung, S. 31; Dimitropoulos Andreas, Organisation und Funktion des Staates, S. 502 f.; Efstratiou Pavlos-Michael, Grundgesetz und deutsche Verfassungsrechtsprechung, S. 126 ff.; Iliopoulos-Strangas Julia, Grundrechtsschutz in Griechenland, S. 433 f.; Korsos Dimitrios, Der Oberste Sondergerichtshof, S. 17 ff.; Kypraios Michail, Der Oberste Sondergerichtshof, S. 251 ff.; Spiliotopoulos Epaminondas, Verwaltungsrecht, S. 435 ff.; Tsatsos Dimitris, Verfassungsrecht B’, S. 525 ff.; Tzifras Parmenion, Der Oberste Sondergerichtshof, S. 10 ff.; alle m. w. N.

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2. Teil: Hauptsacherechtsschutz in Griechenland

Wählbarkeitsvoraussetzungen. Er ist ferner als Wahlgericht für die Prüfung der Gültigkeit und der Ergebnisse einer gemäß Art. 44 Abs. 2 der Verfassung durchgeführten Volksabstimmung zuständig. Außerdem entscheidet er über die Unvereinbarkeiten oder den Verlust des Abgeordnetenmandates gemäß Art. 55 Abs. 2 und Art. 57 der Verfassung. Der Oberste Sondergerichtshof entscheidet ferner gemäß Art. 100 Abs. 1 lit. d der Verfassung über Konflikte zwischen Gerichten und Verwaltungsbehörden oder zwischen dem Staatsrat und den ordentlichen Verwaltungsgerichten einerseits und den Zivil- und Strafgerichten andererseits oder schließlich zwischen dem Rechnungshof und den übrigen Gerichten. Darüber hinaus sind dem obersten Sondergerichtshof nach der Verfassung zwei Kompetenzen im Rahmen der Verfassungsgerichtsbarkeit eingeordnet: – Er ist zuerst für die Entscheidung von Streitigkeiten über die materielle Verfassungswidrigkeit oder den Sinn von Bestimmungen eines formellen Gesetzes zuständig, wenn darüber widersprechende Entscheidungen des Staatsrates, des Areopages oder des Rechnungshofes ergangen sind (Art. 100 Abs. 1 lit. e der Verfassung). Die weiteren Verfahrensvoraussetzungen werden vom Gesetz 345/197659 bestimmt. Das Verfahren vor dem Obersten Sondergerichtshof wird durch einen Antrag eingeleitet. Antragsberechtigt ist nach Art. 48 Abs. 1 des Gesetzes 345/1976 jedermann, der ein rechtliches Interesse hat, ferner der Justizminister, der Staatsanwalt beim Areopag, der Generalstaatskommissar beim Rechnungshof oder der Generalkommissar bei den Verwaltungsgerichten. Wenn ein Senat des Staatsrates oder des Areopags oder des Rechnungshofes eine Vorschrift eines formellen Gesetzes für verfassungswidrig hält, ist die Sache obligatorisch an das zuständige Plenum zu verweisen, außer wenn darüber durch vorige Entscheidung des Plenums oder des Obersten Sondergerichtshofes entschieden worden ist. Das Plenum ist im Rahmen seiner gerichtlichen Zuständigkeit tätig und entscheidet durch Endurteil nach Maßgabe der Gesetze (Art. 100 Abs. 5 S. 1, 2 der Verfassung). Nach dieser Regelung entscheidet also nur das Plenum und nicht etwa die Senate über die Verfassungswidrigkeit einer Vorschrift eines formellen Gesetzes. Eine für verfassungswidrig erklärte Gesetzesbestimmung ist unwirksam mit Verkündung der entsprechenden Entscheidung oder von dem Zeitpunkt an, den die Entscheidung festsetzt (Art. 100 Abs. 4 S. 2 der Verfassung)60. – Im Rahmen seiner Verfassungsgerichtsbarkeit ist der Gerichtshof gemäß Art. 100 Abs. 1 lit. f der Verfassung auch zuständig für die Entscheidung 59 „Über die Ratifikation des Codes über den Obersten Sondergerichtshof gemäß Art. 100 der Verfassung“, Regierungsblatt A’ 141. 60 Vgl. dazu ausführlich oben im ersten Teil, B, II, 3.

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von Streitigkeiten über die Eigenschaft von Regeln des Völkerrechts als allgemein anerkannte Regeln gem. Art. 28 Abs. 1 der Verfassung. Der Gerichtshof besitzt zwar die beiden genannten Verfassungskompetenzen, ist aber kein allgemeines Verfassungsgericht. Er ist kein dem deutschen Bundesverfassungsgericht oder den Landesverfassungsgerichten vergleichbares Verfassungsgericht. Die Zusammensetzung des Obersten Sondergerichtshofes wird im zweiten Absatz des Art. 100 der Verfassung folgendermaßen geregelt: Der Gerichtshof besteht aus den Präsidenten des Staatsrates, des Areopages und des Rechnungshofes sowie aus vier weiteren Mitgliedern des Staatsrates und vier weiteren Mitgliedern des Areopages, die alle zwei jahre durch Auslosung bestimmt werden. Den Vorsitz in diesem Gerichtshof führt der dienstälteste Präsident des Staatsrates oder des Aeopages. In den obengenannten Fällen, wo er für die Erhebung der Konflikte u. a. zwischen den Gerichten sowie für die Entscheidung von Streitigkeiten über die materielle Verfassungswidrigkeit oder den Sinn von Bestimmungen eines formellen Gesetzes entscheidet, gehören dem Gerichtshof auch zwei durch das Los bestimmte, ordentliche Professoren der Rechte der juristischen Fakultäten des Landes an. Die Organisation und die Tätigkeit des Gerichtshofes, die Bestimmung, Stellvertretung und Unterstützung seiner Mitglieder sowie sein Verfahren regelt aufgrund der Verfassungsermächtigung (Art. 100 Abs. 3) das Gesetz 345/1976. Die Entscheidungen des Gerichtshofes unterliegen nicht der Revision (Art. 100 Abs. 4 S. 1 der Verfassung). e) Sondergerichte Neben den schon dargestellten bestehenden Gerichten gibt es auch die folgenden, ad hoc wirkenden Sondergerichte: – das Sondergericht für Ministeranklagen gemäß Art. 86 Abs. 4 der Verfassung. Dies ist für Klagen gegen die im Dienst oder außer Dienst befindlichen Mitglieder der Regierung oder die Vizeminister für Straftaten, die sie in Ausübung ihrer Aufgaben begangen haben, zuständig. Für die Erhebung solcher Klagen ist nur das Parlament berechtigt. – das Sondergericht gemäß Art. 99 der Verfassung, das über Anklagen wegen Rechtsbeugung gegen richterliche Amtsträger entscheidet.

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III. Rechtsbehelfe Nach der Einführung in die griechische Gerichtsbarkeit und insbesondere die Zuständigkeit sowohl der Obersten Verwaltungsgerichte als auch der ordentlichen Verwaltungsgerichte sollen an Hand der nachfolgenden Erläuterung die Rechtsbehelfe, die im griechischen Verwaltungsprozeßrecht vorgesehen sind, kurz näher beleuchtet werden. Der Rechtsschutz wird im Rahmen des Verwaltungsprozeßrechts zunächst durch die Anfechtungsklage (unter 1) gewährleistet, die vor dem Staatsrat erhoben wird. Die einschlägigen Rechtsbehelfe vor den ordentlichen Verwaltungsgerichten sind nach den Bestimmungen der griechischen Verwaltungsgerichtsordnung die Beschwerde (unter 2), die Klage (unter 3), die Beschwerde gemäß Art. 216 ff. der Verwaltungsgerichtsordnung (unter 4) und die Einrede (unter 5). Als nächstes folgt eine kurze Darstellung des besonderen Rechtsbehelfs der Beamtenbeschwerde (unter 6). 1. Anfechtungsklage Die Anfechtungsklage ist eine allgemeine Verwaltungsklage, die hinsichtlich ihrer Zulässigkeit und Begründetheit dem französischen „recours pour excès de pouvoir“61 vor dem Conseil d’Etat nachgebildet wurde. Es handelt sich um eine Klage auf Aufhebung von Verwaltungsakten oder Unterlassungen der Verwaltungsbehörden im Sinne der griechischen Verwaltungslehre (unter a), bb), (1)), die nach der deutschen Terminologie der VwGO sowohl die Anfechtungs- als auch die Verpflichtungsklage – Versagungsgegenklage bzw. Untätigkeitsklage – einschließt. Ihre Einlegung ist nicht jedermann überlassen worden, sondern nur denjenigen, die in ihren rechtlichen Interessen – sowohl materieller als auch immaterieller Art – beeinträchtigt sind (unter a), cc)). Die Anfechtungsklage kommt ferner innerhalb einer gesetzlich bestimmten Frist (unter a), ff)) in Betracht, und wenn kein anderer Rechtsbehelf vor einem Gericht zur Verfügung steht (unter a), dd)) oder wenn ein gesetzlich vorgesehener Widerspruch vor dem erlassenen Verwaltungsorgan vorgeschrieben ist (unter a), ee)). Sie ist die Hauptverwaltungsklage für Anfechtungsstreitigkeiten vor dem Staatsrat oder vor den zweitinstanzlichen Verwaltungsgerichten (unter a), aa)). 61 Vgl. dazu Chapus René, Droit administratif, S. 690: „Il se définit, selon le droit commun, comme le recours par lequel on demande au juge l’annulation d’une décision administrative en raison de l’illégalité dont elle serait entachée“; dazu im Vergleich mit dem deutschen Recht vgl. Jarass Hans, Besonderheiten des französischen Verwaltungsrechts im Vergleich, S. 820 f.; Woehrling Jean-Marie, Die französische Verwaltungsgerichtsbarkeit, S. 21 ff.

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Die Anfechtungsklage wendet sich gemäß Art. 95 Abs. 1 lit. a der Verfassung „gegen vollziehbare Akte der Verwaltungsbehörden wegen Befugnisüberschreitung oder Gesetzesverletzung“62 (unter b)). Die verfassungsrechtliche Vorschrift steht in Verbindung mit der Bestimmung des Art. 45 Abs. 1 der Präsidialverordnung 18/1989. Diese lautet: „Die Anfechtungsklage wegen Befugnisüberschreitung oder Gesetzesverletzung ist nur gegen vollziehbare Akte der Verwaltungsbehörden und der juristischen Personen des öffentlichen Rechts zulässig, die keinem anderen Rechtsbehelf vor einem Gericht unterliegen“. Auf der Grundlage der genannten Vorschriften sind die Zulässigkeitsvoraussetzungen der Anfechtungsklage geregelt, auf die näher einzugehen nötig ist. a) Zulässigkeitsvoraussetzungen aa) Zuständigkeit Der Rechtsbehelf der Anfechtungsklage wird gemäß Art. 95 Abs. 1 lit. a der griechischen Verfassung beim Staatsrat eingelegt. Aufgrund der besonderen Verfassungsermächtigung des Art. 95 Abs. 3 und gem. Art. 1 Abs. 1 des Gesetzes 702/1977 sind für bestimmte Anfechtungsstreitigkeiten auch die zweitinstanzlichen Verwaltungsgerichte zuständig. Demgemäß entscheiden die mit drei Richtern besetzten, zweitinstanzlichen Verwaltungsgerichte in erster Instanz für Anfechtungsklagen gegen Individualakte der Verwaltungsbehörde. bb) Natur des angefochtenen Aktes (1) Begriff des vollziehbaren Verwaltungsaktes Der Rechtsbehelf der Anfechtungsklage wendet sich gegen alle Akte der öffentlichen Verwaltung, und zwar gegen die vollziehbaren Akte der Verwaltungsbehörden und der juristischen Personen des öffentlichen Rechts. Dies bestimmt, wie schon erwähnt, Art. 95 Abs. 1 lit. a der griechischen Verfassung in Verbindung mit Art. 45 Abs. 1 der Präsidialverordnung 18/ 1989. Da die Natur des angefochtenen Verwaltungsaktes eine Zulässigkeitsvoraussetzung der Anfechtungsklage ist, ist es nötig, zunächst den Begriff des Verwaltungsakts im griechischen Verwaltungsrecht zu definieren und zu er62

Vgl. den übersetzten Text im Anhang.

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klären. Der Begriff des vollziehbaren Verwaltungsaktes wird zwar in der Verfassung und in der Gesetzgebung verwendet, nämlich in Art. 45 Abs. 1 der Präsidialverordnung 18/198963, Art. 7 Abs. 2 des Gesetzes 702/197764 und in Art. 2 Abs. 1 des Gesetzes 1406/198365, ist aber gesetzlich nicht definiert. Deshalb ist seine Definition von der Dogmatik geleistet worden. Dabei spielen französische und deutsche Einflüsse eine Rolle. Im französichen Verwaltungsrecht wird der Begriff „acte administratif“ im weiten Sinn verstanden. Er erfaßt alle öffentlichrechtlichen Rechtsakte der Verwaltung in Abgrenzung zu Tathandlungen. Er wird als Oberbegriff zum einen für die einseitigen Verwaltungshandlungen, nämlich die „décision exécutoire“ (oder „acte administratif unilatéral“), zum anderen für den „contrat administratif“ benutzt66. Insbesodnere die einseitigen hoheitlichen Maßnahmen, nämlich „décision exécutoire“ schaffen bzw. bestätigen Rechte und/oder Pflichten, sind also im weitesten Sinne vollziehbar. Sie umfassen nicht allein Einzelakte, sondern auch alle von der Verwaltung erlassenen Rechtsvorschriften (Rechtsverordnungen und Satzungen). Im deutschen Verwaltungsrecht wird der Begriff des Verwaltungsaktes enger verstanden67. Die Legaldefinition des § 35 S. 1 VwVfG bezeichnet den Verwaltungsakt folgendermaßen: „Verwaltungsakt ist jede Verfügung, Entscheidung oder andere hoheitliche Maßnahme, die eine Behörde zur Regelung eines Einzelfalles auf dem Gebiet des öffentlichen Rechts trifft und die auf unmittelbare Rechtswirkung nach außen gerichtet ist“. Das griechische Verwaltungsrecht ist in hohem Maße am französischen Recht orientiert, aber dessen Verständnis ist in Griechenland nicht ohne weiteres übernommen worden. In der griechischen Verwaltungsrechtslehre68 63

„Die Anfechtungsklage (. . .) ist nur gegen vollziehbare Akte der Verwaltungsbehörden und der juristischen Personen des öffentlichen Rechts zulässig (. . .)“. 64 (. . .) die vollziehbaren Individualakte oder (. . .) die Unterlassungen der Verwaltungsbehörden oder der juristischen Personen des öffentlichen Rechts unterliegen der Beschwerde (. . .)“. 65 „Die vollziehbaren Individualakte sowie die Unterlassungen (. . .) unterliegen der Beschwerde (. . .)“. 66 Chapus René, Droit administratif, S. 437 ff.; Dupuis Georges, Begriff des einseitigen Aktes, S. 113 ff.; Jarass Hans, Besonderheiten des französichen Verwaltungsrechts im Vergleich, S. 819 f. 67 Vgl. Maurer Hartmut, Allgemeines Verwaltungsrecht, S. 174 ff.; Peine FranzJoseph, Allgemeines Verwaltungsrecht, S. 68 ff. 68 Dagtoglou Prodromos, Verwaltungsprozeßrecht, S. 373 ff.; ders., Verfassung und Verwaltung, S. 44 f.; Delikostopoulos Stefanos, Die Zulässigkeitsvoraussetzungen, S. 210 ff.; Pavlopoulos Prokopis, Die verfassungsrechtliche Gewährleistung der Anfechtungsklage, S. 254 ff.; Schwarze Jürgen, Europäisches Verwaltungsrecht, S. 159; Spiliotopoulos Epaminondas, Verwaltungsrecht, S. 104 ff. und S. 490 ff.; Tachos Anastasios, Verwaltungsrecht, S. 368 ff.; Tsatsos Themistokles, Die Anfech-

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wird der Begriff des Verwaltungsaktes umfassender als der deutsche, aber gleichzeitig enger als der französische begriffen. Er erfaßt die hoheitlichen, einseitigen Verwaltungshandlungen, nämlich sowohl Einzelakte (die sog. „individuellen Verwaltungsakte“), als auch Rechtsverordnungen in Abgrenzung nicht nur zum faktischen, sondern auch zum vertraglichen Verwaltungshandeln. Unter dem griechischen Verwaltungsaktsbegriff sind also die einseitigen Rechtsakte der Verwaltungsbehörde zu verstehen. Als „individuelle“ Verwaltungsakte sind die Einzelanordnungen zu verstehen, die wie die entsprechenden „Verwaltungsakte“ des deutschen Rechts gemäß § 35 S. 1 VwVfG auf individuelle und konkrete Rechtswirkungen gerichtet sind (unter (2)). Unter den Rechtsverordnungen sind die von einer zuständigen Verwaltungsbehörde erlassenen Regelungen gemeint, die eine generelle und abstrakte Rechtsnorm beinhalten (unter (3)). Der umfassende Begriff des griechischen Verwaltungsaktes unterscheidet sich jedoch von denen des öffentlich-rechtlichen Vertrags. Der Unterschied besteht darin, daß Verwaltungsakte die einseitigen Regelungen sind, die von einem Verwaltungsorgan oder einer juristischen Person des öffentlichen Rechts erlassen sind, während Verträge eine einvernehmliche Regelung darstellen69. Zum Verständnis des griechischen Verwaltungsaktsbegriffs ist es zudem nötig, den Begriff des „vollziehbaren Verwaltungsaktes“70 zu erklären, da er sowohl in der Verfassung als auch in den einschlägigen Gesetze verwendet wird. Der Ausdruck „vollziehbarer Verwaltungsakt“ ist eine Schöpfung der französischen Verwaltungslehre71, an die das griechische Verwaltungsrecht sich insoweit anlehnt. In Frankreich umfaßt der Verwaltungsaktbegriff, wie schon ausgeführt, nicht nur die einseitigen Verwaltungsakte, sondern auch die Verwaltungsverträge. Deswegen bedarf es des Begriffs „décision exécutoire“ als Unterscheidungsmoment zwischen einseitigen Akte und Verträgen. Dagegen werden vom griechischen Verwaltungsaktbegriff die öffentlich-rechtlichen Verträge nicht umfaßt, und von daher ist ein solcher Unterscheidungspunkt im obengenannten Sinn nicht nötig; ausschließtungsklage, S. 120 ff.; alle m. w. N.; vgl. auch weiter unten, unter der betreffenden Paragraphen. 69 Dagtoglou Prodromos, Allgemeines Verwaltungsrecht, S. 235 und S. 323 ff.; ders.,Verwaltungsprozeßrecht, S. 387 f.; Spiliotopoulos Epaminondas, Verwaltungsrecht, S. 197 ff. und S. 502 f.; Tachos Anastasios, Verwaltungsrecht, S. 303 ff.; alle m. w. N. 70 In der Übersetzung der Verfassung von Dagtoglou Prodromos (vgl. Fn. 2 des ersten Teils), wird der Begriff „vollstreckbare Akte“ verwendet. 71 „Décision exécutoire“ von Maurice Hauriou; vgl. auch Chapus René, Droit administratif, S. 448.

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lich durch die Behörde allein getroffene Regelungen können Verwaltungsaktqualität besitzen. Die Rechtsprechung des Staatsrates betrachtet als vollziehende Verwaltungsakte die Willenserklärung der Verwaltungsbehörde, die einen hoheitlichen Charakter hat, die Rechtswirkungen gegen den Betroffenen bewirkt und die die Vollstreckbarkeit durch die Verwaltungsbehörde zur Folge hat72. Im griechischen Verwaltungsrecht ist der Begriff des „Verwaltungsaktes“ als terminus technicus mit dem des „vollziehbaren Verwaltungsaktes“ (ektelesti dioikitiki praxi) gleichbedeutend73. Zwischen den beiden Fachausdrücken gibt es keinen Unterschied, da ein Verwaltungsakt ex definitione vollziehbar ist. Die Vollziehbarkeit wird im weiten Sinne verstanden. Darunter ist zunächst die Wirksamkeit des Verwaltungsaktes gemeint, nämlich die Rechtsgestaltung, in dem Sinne der Begründung, Veränderung, Beeinträchtigung, Aufhebung, Verneinung oder Feststellung einer Rechtslage. Es handelt sich um eine hoheitliche, einseitige Regelung, die unmittelbare Rechtswirkung gegenüber den Adressaten entfaltet. So sind Handlungen der Verwaltung, die keinen Regelungscharakter, keine unmittelbar nach außen tretende Rechtswirkungen haben, wie gleich unten ausgeführt wird, ausgeschlossen und sind nicht als vollziehbaren Verwaltungsakte qualifiziert. Ferner ist unter den Begriff der vollziehbaren Verwaltungsakte die Vollstreckbarkeit, nämlich die zwangsweise Durchsetzung durch die erlassende Verwaltungsbehörde zu verstehen. Die Verwaltungsakte können durch die Verwaltung mit eigenen Zwangsmittel vollstreckt werden, wenn der Adressat die Ausführung des Befehls verweigert. Vollstreckungsfähig sind aber nicht alle Regelungen. Es ist an dieser Stelle über die feststellenden Akte74 hinzuweisen, die rechtserhebliche Eigenschaften in bezug auf einen Einzelfall verbindlich feststellen. Feststellende Verwaltungsakte bestätigen dem Adressaten die bestehende Rechtslage; darin liegt ihre Regelungswirkung: Er ist ein Verwaltungsakt, da er die Rechtslage verbindlich feststellt und damit Regelungscharakter erhält. Er ist zwar vollziehbar, aber nicht vollstreckungsfähig, da seine Wirkung mit der Wirksamkeit des Verwaltungsaktes von selbst eintritt. 72

StRE 487/1936; 1828/1950; 676/1954; 152, 547, 1120/1955; 1866/1967. Dagtoglou Prodromos, Allgemeines Verwaltungsrecht, S. 244; ders., Verwaltungsprozeßrecht, S. 375 und S. 383 f.; Delikostopoulos Stefanos, Die Zulässigkeitsvoraussetzungen, S. 210; Papanikolaidis Dimitris, Der Beitrag der Rechtsprechung des Staatsrates, S. 147 ff.; Spiliotopoulos Epaminondas, Verwaltungsrecht, S. 104 f., insb. Fn. 3 und S. 120 ff.; Tsoutsos Athos, Die Aussetzung der Vollziehung eines ablehnenden Verwaltungsaktes, S. 280. 74 Dagtoglou Prodromos, Allgemeines Verwaltungsrecht, S. 247 f.; Spiliotopoulos Epaminondas, Verwaltungsrecht, S. 124 f. und 496. 73

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Als vollziehbarer Verwaltungsakt gilt nicht nur das behördliche positive Tun. Die Ablehnung eines Antrags des Betroffenen von der Verwaltung (z. B. zur Erteilung einer Genehmigung) beeinträchtigt seine Interessen. Bei diesem ablehnenden Akt handelt es sich also um eine Regelung, die Rechtsfolgen nach außen und unmittelbare Rechtswirkung hat. Dafür spricht ferner, daß der Gesetzgeber ausdrücklich in Art. 45 Abs. 4 der Präsidialverordnung 18/1989 und Art. 63 Abs. 2 der Verwaltungsgerichtsordnung den Rechtsweg gegen die Unterlassung der gesetzlich gebotenen Handlung von der Verwaltung nach der Ablauf der genannten Fristen ermöglicht75. Da der griechische Verwaltungsaktbegriff umfassend ist, ist in diesem Zusammenhang zu betonen, daß mit der Anfechtungsklage vor dem Staatsrat nicht allein Einzelakte, sondern auch Rechtsverordnungen angegriffen werden. Vor den zweitinstanzlichen Verwaltungsgerichte, die für Anfechtungsstreitigkeiten zuständig sind, richtet sich die Anfechtungsklage dagegen nur gegen Einzelakte und nicht gegen Rechtsverordnungen. Die Anfechtungsklage wendet sich aber nicht gegen Verwaltungsverträge. Die Verwaltungsstreitigkeiten aus verwaltungsrechtlichen Verträge sind materielle Streitigkeiten, und dafür ist nicht der Staatsrat, sondern es sind in erster und letzter Instanz die zweitinstanzlichen Verwaltungsgerichte zuständig (Art. 6 Abs. 2 lit. a der griechischen Verwaltungsgerichtsordnung)76. (2) Individualakt (a) Begriff Eine gesetzliche Definition des Verwaltungsaktes gibt es im griechischen Verwaltungsrecht nicht. Demgegenüber existiert eine Legaldefinition des Verwaltungsaktes in § 35 S. 1 des deutschen Verwaltungsverfahrensgesetzes. Nach der griechischen Lehre und Rechtsprechung ist der Individualakt (atomiki dioikitiki praxi) im Sinn der Einzelanordnung als die hoheitliche Maßnahme einer Verwaltungsbehörde, die einen Einzelfall auf dem Gebiet 75

Vgl. dazu unten, unter (2), (b), (ee); vgl. ferner Papachatzis Georgios, System des in Griechenland geltenden Verwaltungsrechts, S. 808 f.; Skouris Vasilios, Bestätigende und vollziehbare Verwaltungsakte, S. 996; Spiliotopoulos Epaminondas, Verwaltungsrecht, S. 126 ff.; Tachos Anastasios, Verwaltungsrecht, S. 321; Tsatsos Themistokles, Die Anfechtungsklage, S. 143 ff. 76 Früher zuständig für diese Streitigkeiten waren die Zivilgerichte. Nach der Vollendung der Zuständigkeit der ordentlichen Verwaltungsgerichte wurden durch Gesetz 1406/1983 die mit drei Richtern besetzten zweitinstanzlichen Verwaltungsgerichte dafür zuständig erklärt (Art. 1 Abs. 2 lit. „j“ und Art. 7 Abs. 2 des Gesetzes 1406/1983).

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des öffentlichen Rechts77 mit nach außen tretenden Rechtsfolgen und unmittelbaren Rechtswirkung regelt, definiert worden78. Der Individualakt regelt einen bestimmten Einzelfall, enthält also eine konkret – individuelle Regelung. Er richtet sich daher an eine bestimmte Person, es kann sich ferner um einen individuell bestimmten oder bestimmbaren Personenkreis handeln, der zur Zeit des Erlasses des Verwaltungsaktes geschlossen ist; man spricht dann von einer Allgemeinverfügung (geniki dioikitiki praxi)79. Beispiele bieten die Akte über den Eintritt in die Armee80, über die Aufforstung81 oder über städtebauliche Pläne82. Der Individualakt ist in der Regel schriftlich zu erlassen und muß die erlassende Behörde und die anwendbaren Vorschriften erkennen lassen, und sowohl das Datum als auch die Unterschrift des zuständigen Organs enthalten; zu nennen ist ebenso die Möglichkeit der Erhebung des vorgesehenen Widerspruchs83. Der Individualakt muß eine Begründung enthalten, und zwar eine bestimmte, spezielle und hinreichende Begründung84. Ein Verwaltungsakt wird mit der Unterschrift und der Datierung beendet oder, wenn es gesetzlich vorgesehen ist, mit der Verkündung. Er ist demjenigen bekanntzugeben, den er betrifft85. (b) Begriffsmerkmale (aa) Regelung Der Verwaltungsakt muß ein Akt sein, aus dem unmittelbar eine rechtliche Wirkung ausgeht, also ein Akt, der ein Gebot oder Verbot enthält, allgemeiner gesagt: Der eine konkrete Rechtslage bzw. ein konkretes Rechts77

StRE 1563/1986; 3588/1987. Beys Kostas, Der Unterschied zwischen gerichtlicher Entscheidung und Verwaltungsakt, S. 355 ff.; Dagtoglou Prodromos, Allgemeines Verwaltungsrecht, S. 226; Spiliotopoulos Epaminondas, Verwaltungsrecht, S. 112 f.; Tachos Anastasios, Verwaltungsrecht, S. 263 ff.; ders., Die Allgemeinverfügung, S. 317 ff.; alle m. w. N. 79 So auch § 35 S. 2, 1.Var. VwVfG. 80 StRE 2873/1970; 480/1987. 81 StRE 4730/1995. 82 StRE 4046/1980; 488/1991; 2281/1992; obwohl die städtebaulichen Pläne nach der Rechtsprechung des Staatsrates als Allgemeinverfügungen betrachtet werden, wird im Schrifttum die Ansicht vertreten, daß es sich in diesem Fall um Rechtsnormen handelt, nämlich um Rechtsverordnungen; so Dagtoglou Prodromos, Allgemeines Verwaltungsrecht, S. 244. 83 Art. 16 des Verwaltungsverfahrensgesetzes. 84 Art. 17 Abs. 2 des Verwaltungsverfahrensgesetzes. 85 Art. 18 Abs. 1 S. 1 des Verwaltungsverfahrensgesetzes. 78

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verhältnis begründet, abändert, aufhebt oder verbindlich feststellt. Um einen Verwaltungsakt handelt es sich nur, wenn die Maßnahme der Verwaltungsbehörde zur Regelung eines Falles ergeht. Mangels Regelungscharakter scheiden aus dem Verwaltungsaktsbegriff aus und werden nicht mit dem Rechtsbehelf der Anfechtungsklage angefochten86: – Realakte, d.h. die rein tatsächlichen Verwaltungshandlungen (z. B. die Beseitigung der Zuschauer einer Parade durch Polizisten), – Vorbereitungsakte, nämlich Akte, die dazu dienen, den Verwaltungsakt mit Rechtswirkung vorzubereiten; diese Maßnahmen enthalten noch keine Regelung und haben deswegen keine selbständige Bedeutung, sondern dienen der Vorbereitung einer abschließenden Entscheidung (z. B. Ladung zur Vernehmung87), – bloße Mitteilungen, Berichte oder Auskünfte88, – Akte, mit denen die Verwaltung einen früher ergangenen Verwaltungsakt nur bestätigt oder wiederholt. Die Bestätigung erhält selbst keine Regelung, weil sie sich nur auf den Inhalt des vorigen Verwaltungsakts bezieht und diesen wiederholt, ohne denselben neu zu prüfen; sie trifft keine neue Entscheidung, sondern hält an dem schon erlassenen Verwaltungsakt fest89. Mangels Vollziehbarkeit sind diese Akte keine Verwaltungsakte. Es handelt sich ebenfalls um einen bestätigenden und folgend nicht vollziehbaren Verwaltungsakt, wenn die Verwaltung mit einem zweiten Verwaltungsakt den schon erlassenen lediglich wörtlich verbessert90. Andererseits geht es um eine neue Regelung und demzufolge um einen vollziehbaren Verwaltungsakt, wenn der Akt – obwohl er den vorigen nur bestätigt – nach einer neuen materiellen Prüfung von den Behörden erlassen wird. Nach der Rechtsprechung des Staatsrates ist die neue Untersuchung der vom Betroffenen vorgetragenen Tatsachen Ausgangspunkt der Unterscheidung. Nur dann handelt es sich um einen vollziehbaren Verwaltungsakt, und nur dann steht der Rechtsweg offen91.

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Dazu und zum folgenden vgl. Dagtoglou Prodromos, Allgemeines Verwaltungsrecht, S. 233 f.; ders., Verwaltungsprozeßrecht, S. 386; Delikostopoulos Stefanos, Die Zulässigkeitsvoraussetzungen, S. 242; Skouris Vasilios, Bestätigende und vollziehbare Verwaltungsakte, S. 997 ff.; Spiliotopoulos Epaminondas, Verwaltungsrecht, S. 495 ff.; Tsatsos Themistokles, Die Anfechtungsklage, S. 131 ff. 87 StRE 232, 1690/1972; 3144/1987; 1174/1988. 88 StRE 1488/1982; 261, 574, 1593/1987; 2909/1994. 89 StRE 59/1963; 2947/1964; 3086, 3169/1968; 933, 2242/1970; 3109/1973; 57, 1718, 2222/1977; 340/1983; 292, 1878, 2619, 4976/1986; 1113/1996; 573/1998. 90 StRE 1431/1966; 3655/1987. 91 StRE 1984/1966; 1473/1967; 1325/1970; 4273/1983; 305, 1330, 1712/1984; 1825/1985; 143/1986.

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Wegen ihrer Feststellungswirkung können auch feststellende Verwaltungsakte mit der Anfechtungsklage angefochten werden92. (bb) Rechtswirkung nach außen Ein Kennzeichen des Verwaltungsakts ist, daß er Rechtswirkungen nach außen hat. Das bedeutet, daß die Maßnahme der Behörden einem oder mehreren Betroffenen bekannt gemacht werden muß und nicht nur im verwaltungsinternen Bereich verbleibt. Damit scheiden innerdienstliche Weisungen vom Verwaltungsbegriff aus, weil die unmittelbare Rechtswirkung nach außen fehlt. Solche Akte können mit der Anfechtungsklage nicht angefochten werden. Beispiele bieten die Weisungen eines Vorgesetzten an seine Untergebenen93, die Akte, die die innerdienstilche Ordnung und Tätigkeit betreffen94 oder die Übermittlungsurkunde95. Differenzierend werden die Anordnungen betrachtet, die den Betroffenen – z. B. den Beamten – nicht in amtlicher Hinsicht, sondern als Person bzw. als Individuum treffen und ihn in seinen persönlichen Verhältnissen, nämlich in seinen persönlichen Rechten beeinträchtigen. Das ist der Fall bei Änderungen der dienstlichen Lage eines Beamten (z. B. Versetzung) oder bei Disziplinarstrafen. Diese Änderungen überschreiten die amtlichen Grenzen; sie beziehen sich auf den Kern der Verhältnisse, und treffen den Beamten als selbständige Rechtsperson und ihn nicht nur als Amtswalter. Da diese Akte nicht im verwaltungsinternen Bereich verbleiben, sondern eine Außenwirkung entfalten, sind sie folglich Verwaltungsakte. Das Gleiche gilt ebenfalls im Rahmen der sonstigen Sonder- bzw. besonderen Gewaltverhältnisse (z. B. Schul-96 oder Wehrdienstverhältnisse)97. (cc) Unmittelbare Rechtswirkung Ein Verwaltungsakt entfaltet gegenüber dem Bürger unmittelbare Rechtswirkungen, d.h. ohne weitere Akte und ohne Zustimmung anderer Behörden98. Es gibt aber Fälle, wo der Verwaltungsakt erst nach Gutachten oder nach Erteilung der Zustimmung anderer Behörden erlassen werden darf. 92 StRE 1812, 2492, 3160/1983; 3189/1987; 2997/1988; 2149/1998; vgl. dazu auch oben, unter (1). 93 StRE 119/1987. 94 StRE 1261/1978; 3601/1987. 95 StRE 1090/1973. 96 StRE 97/1980 (Plenum); 1821/1989 (Plenum). 97 Dagtoglou Prodromos, Allgemeines Verwaltungsrecht, S. 141 ff. und S. 237 ff.; ders., Verwaltungsprozeßrecht, S. 385.

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Das bloße Gutachten eines Organs hat meistens einen beratenden Charakter für das entscheidende Organ, und ist daher kein Verwaltungsakt. Es kann jedoch eine unmittelbare Wirkung haben und als Verwaltungsakt betrachtet werden, wenn dem Gesetz nach das entscheidende Organ an das Gutachten des beratenden Organs gebunden ist und daher nicht anders entscheiden darf. Dieser Akt kann mit der Anfechtungsklage angefochten werden99. Was Verwaltungsakte anbetrifft, die die Zustimmung anderer Behörden brauchen, können sie mangels unmittelbarer Rechtswirkung ebensowenig als Verwaltungsakte charakterisiert werden. Eine unmittelbare Wirkung hat nur der zustimmende Akt, der auch den zustimmungsbedürftigen enthält, und beide können miteinander angefochten werden100. (dd) Verwaltungsbehörden Urheber einer Verwaltungshandlung muß eine Verwaltungsbehörde sein. Dies schreibt Art. 95 der Verfassung in Verbindung mit Art. 45 Abs. 1 der Präsidialverordnung 18/1989 vor, nämlich daß die Anfechtungsklage nur gegen die vollziehbaren Akte der Verwaltungsbehörden und der juristischen Personen des öffentlichen Rechts zulässig ist. Nur die von staatlichen Verwaltungsbehörden erlassenen Akte können Verwaltungsakte sein. Der Behördenbegriff ist weit gefaßt. Darunter sind alle Organe der vollziehenden Gewalt zu verstehen. Dazu gehören unbestreitbar zunächst die Behörden der Staatsverwaltung, d.h. der zentralen (Ministerien) oder der regionalen (Regionen) Verwaltung sowie die Behörden der örtlichen Selbstverwaltungskörperschaften (Städte und Gemeinden)101. Besonders zu erwähnen sind hier die juristischen Personen. Nach dem Wortlaut des Gesetzes richtet sich die Anfechtungsklage gegen die Akte der juristischen Personen des öffentlichen Rechts. Sie sind zu den Verwaltungsrechtssubjekten zu zählen, die mit der Wahrnehmung von Verwaltungsaufgaben betraut sind und die daher Verwaltungsakte erlassen können102. Zu 98 Vgl. dazu Art. 20 des Verwaltungsverfahrensgesetzes; vgl. ferner Dagtoglou Prodromos, Allgemeines Verwaltungsrecht, S. 239 f.; ders., Verwaltungsprozeßrecht, S. 387; Spiliotopoulos Epaminondas, Verwaltungsrecht, S. 149 ff. und S. 496. 99 StRE 510, 3458/1983; 1719/1988. 100 StRE 106/1973; 2898, 3522/1983; 119, 3694, 4165/1987. 101 Hinsichtlich der Verwaltungsorganisation vgl. Art. 101 und Art. 102 der griechischen Verfassung; aus der Literatur vgl. Dagtoglou Prodromos, Ausgestaltung und Probleme der griechischen Verwaltung, S. 41 ff.; ders., Verfassung und Verwaltung, S. 39 ff.; Dimitropoulos Andreas, Organisation und Funktion des Staates, S. 473 ff.; Spiliotopoulos Epaminondas, Verwaltungsrecht, S. 269 ff.

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den juristischen Personen des öffentlichen Rechts gehören z. B., außer den schon genannten örtlichen Selbstverwaltungskörperschaften, die Universitäten, die Rechtsanwaltskammern, die Ärztekammern sowie Sozialversicherungsträger. Probleme ergeben sich in der Lehre und Rechtsprechung mit den sog. „staatlichen (oder öffentlichen) juristischen Personen des privaten Rechts“ (kratika (oder dimosia) nomika prosopa idiotikou dikaiou). Es handelt sich um öffentlichen Unternehmungen, die als juristische Personen des privaten Rechts organisiert sind. Diese juristischen Personen sind von einem Verwaltungsträger geschaffen und bekommen von ihm die Wahrnehmung bestimmter Verwaltungsaufgaben übertragen. Sie sollen nach den Regeln der Privatwirtschaft, aber auch im öffentlichen Interesse betrieben werden. Typische Beispiele sind die Unternehmen des griechischen Post- und Fernmeldewesens, der Wasser- und Elektrizitätsversorgung. Diese öffentlichen (meist staatlichen, aber auch städtischen) Unternehmen sind gewöhnlich in den Rechtsform von Aktiengesellschaften organisiert; deren umfassenden Anteile oder doch die Mehrheit der Anteile ein öffentlich-rechtlicher Verwaltungsträger besitzt. Nach herrschender Auffassung im Schrifttum103, die dem sog. „funktionalen Kriterium“ folgt, sind die privatrechtlich organisierten Träger als Verwaltungsträger anzusehen, die folglich Verwaltungsaufgaben erfüllen und Verwaltungsakte erlassen, unabhängig davon, daß sie privatrechtlich organisiert sind. Die Rechtsprechung des Staatsrates neigt eher zur verneinenden Ansicht, da sie meistens der Begriff der Verwaltung organisatorisch und nicht funktional versteht. Nach dieser Ansicht werden die Aufgaben dieser Träger nicht als Verwaltungsaufgaben bzw. als Verwaltungsakte betrachtet104 und sind demzufolge der verwaltungsgerichtlichen Kontrolle nicht unterworfen. Diese Rechtsprechung ist aber nicht einheitlich; sie kommt zuweilen auch zu entgegengesetzten Folgen, nämlich zur Zulässigkeit der Anfechtungsklage gegen Akte solcher juristischen Personen105. 102

Dagtoglou Prodromos, Allgemeines Verwaltungsrecht, S. 228 und S. 592 ff.; Dimitropoulos Andreas, Allgemeine Verfassungslehre, S. 73; Spiliotopoulos Epaminondas, Verwaltungsrecht, S. 373 ff. und S. 491. 103 Dagtoglou Prodromos, Verfassung und Verwaltung, S. 43; ders., Allgemeines Verwaltungsrecht, S. 229 ff.; ders., Verwaltungsprozeßrecht, S. 381 ff.; ders., Ausgestaltung und Probleme der griechischen Verwaltung, S. 44; Dimitropoulos Andreas, Allgemeine Verfassungslehre, S. 73 f.; Spiliotopoulos Epaminondas, Verwaltungsrecht, S. 376 ff. und S. 491. 104 StRE 3809/1977; 907/1979; 4102/1983; 1094, 1095/1987. 105 So z. B. StRE 864, 865/1970; 1017/1979; 2139/1982; 2080/1987 (Plenum); 2378/1988; 22, 1801/1995.

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Probleme ergeben sich mit den Akten der „kirchenrechtlichen Behörden“ (praxis ekklisiastikon archon). In Griechenland gibt es einerseits keine Trennung von Staat und Religion, und andererseits besteht keine „Staatskirche“. Art. 3 Abs. 1 S. 1 der griechischen Verfassung stellt fest, daß „vorherrschende Religion in Griechenland die der Östlich Orthodoxen Kirche Christi ist“. Der Begriff der vorherrschenden Religion (chaesa dominante) bedeutet die Religion, zu der sich fast alle Griechen bekennen; damit ist keine Vorherrschaft über andere Religionen oder Kirchen gemeint. Die Kirche Griechenlands im allgemeinen sowie die Bischofs- und sonstigen Pfarrgemeinden sind juristische Personen des öffentlichen Rechts106. Die Regelungen kirchenrechtlicher Art sollen differenziert betrachtet werden. Einerseits gibt es die innerkirchlichen Regelungen, die in Anwendung der heiligen Kanons erlassen werden. Solche Akte verbleiben im Religionsbereich und sind daher keine Verwaltungsakte107. Andererseits sind die kirchenrechtlichen Behörden auch für den Erlaß von rechtsverbindlichen Verwaltungsakten aufgrund der staatlichen Gesetzgebung zuständig. Wenn besonders in diesem Fall die betroffenen Personen in ihren persönlichen Rechtsverhältnissen verletzt werden, handelt es sich um Verwaltungsakte, und als solche sind gerichtlich überprüfbar108. (ee) Unterlassung einer gesetzlich gebotenen Handlung Mit der Anfechtungsklage kann der einzelne nicht nur Verwaltungsakte, sondern auch die Unterlassungen der vollziehenden Gewalt als solche angreifen und rügen. In diesem Fall hat die Anfechtungsklage die Form einer Verpflichtungsklage und zwar einer im deutschen Recht sogenannten Versagungsgegenklage bzw. Untätigkeitsklage. Sie wendet sich insbesondere gegen die sog. „Unterlassung einer gesetzlich gebotenen Handlung“109. Das Gesetz definiert in Art. 45 Abs. 4 der Präsidialverordnung 18/1989 den Begriff und setzt seine Grenzen. Demgemäß handelt es sich um eine Unterlas106

Vgl. auch Art. 13 der Verfassung; aus der Literatur vgl. Dagtoglou Prodromos, Verfassung und Verwaltung, S. 22; ders., Allgemeines Verwaltungsrecht, S. 144; ders., Verwaltungsprozeßrecht, S. 383; Dimitropoulos Andreas, Themen des Verfassungsrechts, S. 599 f.; Spiliotopoulos Epaminondas, Verwaltungsrecht, S. 383 ff. und S. 491 f.; alle m. w. N. 107 StRE 2800/1972; 4470/1976; 368, 588, 2260, 2267/1977; 507/1983; 878/ 1988. 108 StRE 545, 960/1978; 2336, 2635 (Plenum)/1980; 3619/1982; 708/1983; 3470/1985; 1571/1986; 825, 3850/1988; 2991/1996; 3145/1998. 109 Vgl. dazu Dagtoglou Prodromos, Allgemeines Verwaltungsrecht, S. 266; ders., Verwaltungsprozeßrecht, S. 385; Dendias Michail, Verwaltungsrecht, S. 295 ff.; Spiliotopoulos Epaminondas, Verwaltungsrecht, S. 126 ff. und S. 500 f.; Tsatsos Themistokles, Die Anfechtungsklage, S. 143 ff.; m. w. N.

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sung der gesetzlich gebotenen Handlung von der Verwaltungsbehörde, wenn erstens die Verwaltung durch Gesetz zur Regelung eines bestimmten Rechtsverhältnisses mit dem Erlaß eines vollziehbaren Aktes verpflichtet ist und diese bestimmte Handlung nicht erfüllt110. Die zweite Voraussetzung ist, daß der Interessent sich mit einem entsprechenden Antrag an die zuständige Behörde wenden muß. Die Unterlassung der Behörde besteht erst nach Ablauf der gesetzlich gebotenen Frist zum Erlaß des betreffenden Aktes, andernfalls nach Ablauf von drei Monaten seit der Einlegung des entsprechenden Antrags bei der Verwaltung. Vor dem Ablauf der genannten Fristen ergibt sich keine Unterlassung, und deswegen ist die Anfechtungsklage unzulässig111. Mit der Anfechtungsklage, die zulässig gegen die stillschweigende Verweigerung eingelegt wurde, gilt ein nachfolgender, ausdrücklicher ablehnender Verwaltungsakt als mitangefochten, der jedoch auch getrennt angefochten werden kann. (ff) Maßnahmen der Rechtsprechung, der Gesetzgebung und der Regierung Maßnahmen der Rechtsprechung sind Gerichtsentscheidungen und keine Verwaltungsakte112; demzufolge können sie mit der Anfechtungsklage nicht angefochten werden. Die Urteile der Verwaltungsgerichte werden nur im Rahmen der in dem Verwaltungsverfahren vorgesehenen Rechtsmittel geprüft. Die Maßnahmen der Gesetzgebung, und zwar die formellen Gesetze, d.h. Gesetze, die vom Parlament im förmlichen Gesetzgebungsverfahren beschlossen werden, sind ebenfalls vom Verwaltungsaktbegriff ausgeschlossen; gegen sie ist die Anfechtungsklage unzulässig113. Ferner ist die Anfechtungsklage gegen die Geschäftsordnung des Parlaments unzulässig114. Eine allgemeine Verfassungsbeschwerde ist im griechischen Recht nicht vorgesehen. Die Verfassungsmäßigkeit der Gesetze wird nach der griechischen Verfassung (Art. 93 Abs. 4) von jedem Gericht im Rahmen einer bestimmten Streitsache geprüft und führt im Fall der Verfassungswidrigkeit 110 So StRE 2818/1978 (Plenum); 2905/1980; 1778, 2050/1988; 2818/1997; 3494/1999. 111 StRE 877/1983; 4106/1987; 2410/1989; 3877/1998. 112 Vgl. die im ersten Teil, B, II, 2 genannten Literaturangaben. 113 Weitere Nachweise im ersten Teil, B, II, 3. 114 Die Handlungen des Präsidenten des Parlaments sind nicht der Anfechtungsklage unterworfen. Eine Ausnahme regelt Art. 65 Abs. 6 S. 2 der Verfassung; demgemäß können die Handlungen des Präsidenten im Zusammenhang mit der Einstellung und der dientslichen Stellung des Personals des Parlaments vor dem Staatsrat durch Beschwerde oder Anfechtungsklage angefochten werden.

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zur Nichtanwendung des Gesetzes im gegebenen Fall. Eine Nichtigkeiterklärung der Gesetze wird ausschließlich vom Obersten Sondergerichtshof (Art. 100 der Verfassung) und nur unter gewissen Voraussetzungen ausgesprochen. Als Maßnahmen der Gesetzgebung werden ebenfalls die vom Präsidenten der Republik in Ausnahmefällen oder bei außerordentlicher Gefahr erlassenen Akte (gem. Art. 44 Abs. 1 und Art. 48 Abs. 2 der Verfassung)115 betrachtet. Solche Akte haben einen rein gesetzgebenden Charakter und sind daher nicht anfechtbar116. Von den formellen Gesetzen sollen die materiellen Gesetze unterschieden werden, nämlich die Rechtsverordnungen, die abstrakte und generelle Rechtsnormen enthalten. Die Rechtsverordnungen sind mit dem Rechtsbehelf der Anfechtungsklage vor dem Staatsrat anzufechten117. Andernfalls ist die Anfechtungsklage vor den für Anfechtungsstreitigkeiten zuständigen Verwaltungsgerichten zweiter Instanz gem. Art. 1 Abs. 1 des Gesetzes 702/ 1977 unzulässig. Demgemäß entscheiden die mit drei Richtern besetzten, zweitinstanzlichen Verwaltungsgerichte in erster Instanz für Anfechtungsklagen gegen Individualakte der Verwaltungsbehörde. Folglich sind die Rechtsverordnungen von ihrer Zuständigkeit ausgeschlossen. Der Gesetzgeber hat der Zuständigkeit des Staatsrates ausdrücklich Akte bestimmter Art entzogen. Insbesondere wird gemäß Art. 45 Abs. 5 der Präsidialverordnung 18/1989 festgestellt, daß Regierungsakte und -anordnungen (kyvernitikes praxis kai diatages), die die Ausübung der politischen Gewalt betreffen, der Anfechtungsklage nicht unterworfen sind. Die Verfassungsmäßigkeit dieser Vorschrift ist angesichts des Art. 20 Abs. 1 der Verfassung, der die effektive und wirksame Rechtsschutzgarantie gewährleistet, fraglich118. (3) Rechtsverordnung (a) Begriff Von dem Begriff des individuellen Verwaltungsakts ist der der Rechtsverordnung (kanonistiki praxi)119 zu unterscheiden. Das griechische Schrifttum 115

Vgl. dazu unten, unter (3), (b). StRE 92/1962; 504/1965; 3203/1970; 35/1986; 2289/1987. 117 Vgl. dazu unten, unter (3). 118 Im einzelnen vgl. im ersten Teil, B, II, 1, b). 119 Dazu und zum folgenden vgl. Chiolos Konstantinos, Die normativen Verwaltungsakte, S. 460 f.; ders., Die Verordnungsbefugnis, S. 305 f.; Dagtoglou Prodromos, Allgemeines Verwaltungsrecht, S. 71 ff.; ders., Die Verfassungsgerichtsbarkeit, 116

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benutzt den Terminus „normativer Akt“ oder „normativer Akt der Verwaltung“. Unter normativer Verwaltungsakt sind diejenigen Akte zu verstehen, die nach Ermächtigung des einfachen Gesetzgebers oder des Verfassungsgebers von der Verwaltung erlassen werden und die eine generelle und abstrakte Regelung beinhalten. Ohne eine Ermächtigung ist der Erlaß einer Rechtsverordnung von der zuständigen Verwaltungsbehörde nicht möglich. Die Rechtsverordnung enthält eine Rechtsnorm, die Rechte und Pflichten für die Betroffenen schafft. Sie steht im Rang unter der Verfassung und dem Gesetz. Sie ist ein materielles Gesetz und unterscheidet sich von den formellen Gesetzen dadurch, daß sie nur ein materielles, nicht vom Parlament beschlossenes Gesetz ist. Das Unterscheidungsmoment zwischen Rechtsverordnung und Verwaltungsakt ist, daß die Rechtsverordnung eine unbestimmte Zahl von Fällen und eine unbestimmte Zahl von Personen betrifft und daher eine abstraktgenerelle120 Regelung darstellt, im Gegensatz zum Verwaltungsakt, der einen Einzelfall regelt, d.h. eine konkret-individuelle Regelung trifft. „Generell“ bedeutet, daß sich die Rechtsverordnung an eine unbestimmte Vielzahl von Personen richtet. „Abstrakt“ meint, daß eine unbestimmte Vielzahl von Sachverhalten geregelt wird. Sämtliche Rechtsverordnungen werden gemäß Art. 95 Abs. 1 lit. d der Verfassung vom Staatsrat ausgearbeitet. Die Voraussetzungen und das Verfahren regelt Art. 15 und 16 der Präsidialverordnung 18/1989121. Die Verordnungen sind im Regierungsblatt zu verkünden, es sei denn, daß eine andere besondere Bekanntgabe vorgesehen ist122. (b) Verordnungsgebung Die Rechtsverordnungen werden von der Verwaltung erlassen. Die Rechtsetzungs- bzw. Verordnungsbefugnis wird durch verfassungsrechtliche oder gesetzliche Verordnungsermächtigung der Verwaltung übertragen. UnS. 374 ff.; Dimitropoulos Andreas, Allgemeine Verfassungslehre, S. 191 ff.; Efstratiou Pavlos-Michael, Die Verordnungsgebung in der Verfassung, S. 495 ff.; Georgopoulos Konstantinos, Verfassungsrecht, S. 457 ff.; Papachatzis Georgios, System des in Griechenland geltenden Verwaltungsrechts, S. 139 ff.; Raikos Athanasios, Verfassungsrecht, Bd. A’, Heft B’, S. 321 ff.; Spiliotopoulos Epaminondas, Verwaltungsrecht, S. 64 ff. und S. 112; Tsatsos Dimitris, Verfassungsrecht A’, S. 400 ff.; Veniselos Evagelos, Verfassungsrecht, S. 115 ff.; alle m. w. N. 120 StRE 1707/1966; 2756/1986. 121 Vgl. dazu oben, unter II, 3, b), bb), (2). 122 Art. 18 Abs. 1 S. 2 des Verwaltungsverfahrensgesetzes.

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ter Verordnungsermächtigung ist die Ermächtigung zum Erlaß der Rechtsnormen durch Rechtsverordnungen zu verstehen. Dadurch wird rechtssetzende Gewalt auf die vollziehende Gewalt übertragen. Die Rechtsetzungsbefugnis der vollziehenden Gewalt ist in der Verfassung in drei Stufen geregelt, die je nach den Umständen der Verfassungswirklichkeit variiert: Es wird zwischen der Verordnungsgebung unter normalen Umständen (Art. 43), in Ausnahmesituationen (Art. 44) und unter außerordentlicher Gefahr (Art. 48) unterschieden. – Zuallererst geht es um die Verordnungsgebung unter normalen Umständen der Verfassungswirklichkeit, die in Art. 43 der Verfassung geregelt wird. Ihre Rolle ist in diesem Fall die Unterstützung der Legislative. Der erste Absatz des Art. 43 der Verfassung betrifft die sog. „Vollzugsverordnungen“. Im zweiten Absatz S. 1 sind die „Rechtsverordnungen“ und im S. 2 sind die „Rechtsverordnungen durch andere Verwaltungsorgane“ geregelt. Schließlich betrifft Art. 43 Abs. 4 die durch die Rahmengesetze gegebene allgemeine Ermächtigung. Zunächst ist auf die Vollzugsverordnungen (ektelestika diatagmata) einzugehen. Die Verordnungsgebung leitet sich gemäß Art. 43 Abs. 1 der Verfassung unmittelbar aus der Verfassung her. Dementsprechend erläßt der Präsident der Republik „die zum Vollzug der Gesetze notwendigen Verordnungen, kann jedoch niemals die Wirkung eines Gesetzes aussetzen oder jemanden von seiner Anwendung ausnehmen“. Zuständig ist der Präsident; seine Befugnis stützt sich auf die Verfassung und nicht auf eine gesetzliche Ermächtigung. Seine Akte bedürfen jedoch gemäß Art. 35 der Verfassung der Gegenzeichnung durch den zuständigen Minister. Der Begriff der Vollzungsverordnungen wird vom Verfassungsgeber selbst bestimmt, nämlich „die zum Vollzug der Gesetze notwendigen Verordnungen“. Sie konkretisieren und bestimmen ein Gesetz; aber sie können es nicht ergänzen oder verändern. Sie sind zur Vollziehung bzw. Anwendung aber nicht zur Auslegung123 des betreffenen Gesetzes nötig. Daher enthalten sie keine primären, sondern nur sekundären Rechtssätze und können keine neuen Rechte oder Pflichten statuieren. Als nächstes folgt die Verordnungsgebung gemäß Art. 43 Abs. 2 der Verfassung durch Rechtsverordnungen. Im Gegensatz zu den obengenannten Vollzugsverordnungen enthalten sie primäre Rechtssätze und können neue Rechte und Pflichten begründen. Art. 43 Abs. 2 der Verfassung lau123 Die authentische Gesetzesauslegung steht gemäß Art. 77 Abs. 1 der Verfassung der gesetzgebenden Funktion zu.

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tet: „Auf Vorschlag des zuständigen Ministers können Rechtsverordnungen auf Grund und im Rahmen eines besonderen Ermächtigungsgesetzes erlassen werden. Die Ermächtigung zum Erlaß von Rechtsverordnungen durch andere Verwaltungsorgane ist zulässig zur Regelung von besonderen Fragen oder von Fragen mit örtlichem Interesse oder mit technischem oder Detailcharakter“. In Art. 43 Abs. 2 S. 1 der Verfassung handelt es sich um Rechtsverordnungen, die auf Grund und im Rahmen eines besonderen Ermächtigungsgesetzes erlassen werden. Zum Erlaß einer Rechtsverordnung bedarf es immer einer durch den Gesetzgeber bestimmten Ermächtigung. Das ermächtigende Organ ist also der einfache Gesetzgeber, und das ermächtigte Organ ist der Präsident auf Vorschlag des zuständigen Ministers. Es handelt sich um eine spezielle Ermächtigung in dem Sinne, daß sie nicht weiträumig und generell, sondern besondere sein muß, so daß der Inhalt, der Zweck und das Ausmaß genau bestimmt sind124. Im weiteren Vorgehen geht es um Art. 43 Abs. 2 S. 2 der Verfassung, wo die spezielle Ermächtigung zum Erlaß von Rechtsverordnungen durch andere Verwaltungsorgane und nicht nur durch den Präsident geregelt wird. Sie kommt in Betracht „zur Regelung von besonderen Fragen oder von Fragen mit örtlichem Interesse oder mit technischem oder Detailcharakter“. Unter „andere Verwaltungsorgane“ sind z. B. der Ministerpräsident, ein oder mehrere zuständige Minister, ein Präfekt, eine Polizeibehörde, juristische Personen des öffentlichen Rechts (wie Universitäten und Selbstverwaltungskörperschaften) zu verstehen. Die Organe der juristischen Personen des Privatrechts werden auch als Adressaten einer speziellen gesetzlichen Ermächtigung zum Erlaß von Rechtsverordnungen im Sinne von Art. 43 Abs. 2 S. 2 tätig, soweit sie sich als Verwaltungsorgane bzw. privatrechtlich organisierte Verwaltungsträger qualifizieren lassen. Es ist in diesem Zusammenhang ein Unterschied des deutschen mit dem griechischen Verwaltungsrecht zu nennen. Die Selbstverwaltungskörperschaften verfügen nicht über eine autonome Satzungsgewalt. Sie können aber gemäß Art. 43 Abs. 2 der Verfassung zum Erlaß von Rechtssätzen durch Gesetz ermächtigt werden. Im Gegensatz zu der oben geschilderten, speziellen Ermächtigung sieht die geltende Verfassung in Art. 43 Abs. 4 zum ersten Mal eine generelle Ermächtigung durch Rahmengesetze vor. Der Begriff des Rahmengesetzes wird in der Verfassung ausdrücklich bestimmt. Gemäß Abs. 4 S. 2 werden in diesen Gesetzen die allgemeinen Grundsätze und Richtlinien 124

StRE 2309/1992; 183, 1466, 4203/1995; 1394/1997; 2830, 3111/1999.

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der Regelungen bestimmt und Fristen für die Ausführung der Ermächtigung gesetzt. Das ermächtigende Organ ist auch in diesem Fall der einfache Gesetzgeber; das ermächtigte Organ ist der Präsident der Republik auf Vorschlag des zuständigen Ministers. Die Verfassung setzt auch voraus, daß die Rahmengesetze vom Parlamentsplenum beschlossen werden (Abs. 4 S. 1). Fragen, die nach Art. 72 Abs. 1 der Verfassung zur Zuständigkeit des Parlamentsplenums gehören, können nicht Gegenstand von Ermächtigungsgesetzen im Sinne des Rahmengesetzes sein (Art. 43 Abs. 5 der Verfassung). – Der Schilderung der Verordnungsgebung unter normalen Umständen gemäß Art. 43 der Verfassung soll die Darstellung der Verordnungsgebung gemäß Art. 44 folgen, die zwar unter normalen Umständen der Verfassungswirklichkeit, aber zur Abwendung von Ausnahmesituationen in Betracht kommt. Art. 44 Abs. 1 S. 1 der Verfassung sieht die Verordnungsgebung in Ausnahmefällen durch den Erlaß sog. „gesetzgeberischer Akte“ (praxis nomothetikou periechomenou) des Präsidenten der Republik auf Vorschlag des Ministerrates vor. Die Ausnahmesituationen werden in der Verfassung als Fälle „eines außerordentlich dringenden und unvorhergesehenen Notstandes“ bestimmt. Diese werden gemäß Art. 44 Abs. 1 S. 2 und 3 in Verbindung mit Art. 72 Abs. 1 der griechischen Verfassung innerhalb von vierzig Tagen nach ihrem Erlaß oder innerhalb von vierzig Tagen nach Einberufung des Parlaments zu einer Sitzungsperiode dem Parlament zur Genehmigung vorgelegt. Werden sie dem Parlament innerhalb dieser Frist nicht vorgelegt oder vom Parlament innerhalb von drei Monaten nach ihrer Vorlage nicht genehmigt, treten sie für die Zukunft außer Kraft. Das Weitere wird in Abs. 2 und 3 des Art. 44 der Verfassung geregelt. – Als letztes folgt die gemäß Art. 48 der Verfassung vorgesehene Verordnungsgebung zur Abwendung einer außerordentlichen Gefahr. Solche Fälle sind abschließend in Art. 48 der Verfassung bestimmt, nämlich „im Kriegs- oder Mobilmachungsfall wegen äußerer Gefahren oder unmittelbarer Bedrohung der nationalen Sicherheit sowie bei einer bewaffneten Bewegung zum Sturz des demokratischen Regimes“. Unter diesen Umständen setzt das Parlament durch einen Beschluß, der auf Vorschlag der Regierung gefaßt wird, für das gesamte Staatsgebiet oder für Teile desselben das Gesetz über den Ausnahmezustand in Kraft. Es richtet Ausnahmegerichte ein und setzt die Bestimmungen ausdrücklich bestimmter Verfassungsartikel außer Kraft. Diese Maßnahmen werden gemäß Art. 48 Abs. 2 der Verfassung durch Präsidialverordnung vom Präsident der

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Republik nach Vorschlag des Ministerrates getroffen. Dies geschieht, wenn das Parlament nicht tagt oder die objektive Unmöglichkeit eines rechtzeitigen Zusammentretens besteht. Es handelt sich um die sog. „Gesetzgebungsmaßnahmen“ (metra nomothetikis fysis). Die Regierung unterbreitet dem Parlament die Verordnung zur Zustimmung, sobald dieses zusammentreten kann, auch dann, wenn die Legislaturperiode abgelaufen ist oder es aufgelöst war, in jedem Falle aber innerhalb von 15 Tagen. Das weitere regeln die Abs. 3–7 des Art. 48 der Verfassung. cc) Klagebefugnis Nach der Erläuterung des griechischen Verwaltungsaktsbegriffs als Zulässigkeitsvoraussetzung der Anfechtungsklage und der damit verbundenen Probleme ist im folgenden auf die Klagebefugnis im Rahmen der Anfechtungsklage einzugehen. Die Einlegung der Anfechtungsklage ist nicht jedermann überlassen worden. Gemäß Art. 47 Abs. 1 der Präsidialverordnung 18/1989 ist zur Erhebung der Anfechtungsklage nur das Individuum oder die juristische Person befugt, den bzw. die der Verwaltungsakt betrifft oder dessen bzw. deren rechtliche Interessen nicht nur finanzieller Art, durch den Akt verletzt werden. Klagebefugt125 ist also zunächst derjenige, den der angefochtene rechtswidrige Verwaltungsakt betrifft und beeinträchtigt. Er muß geltend machen, durch den Verwaltungsakt in seinen eigenen rechtlichen Interessen verletzt worden zu sein. Es genügt nicht die Beeiträchtigung genereller oder öffentlicher Interessen. Damit wird der Ausschluß der sog. Popularklagen (actio popularis) bezweckt. So wird verhindert, daß jede beliebige Person jeden Verwaltungsakt angreifen kann, ohne daß sie ein eigenes, persönliches Interesse nachweisen kann. Insbesondere bei Rechtsverordnungen oder bei Allgemeinverfügungen, die ihre Adressaten entweder überhaupt nicht oder jedenfalls nicht individuell bestimmen, ist die Geltendmachung eines rechtlichen Interesses schwieriger, um die Klagebefugnis zu begründen. Legitimiert sind in diesen Fällen 125

Im einzelnen über das rechtliche Interesse vgl. Dagtoglou Prodromos, Verwaltungsprozeßrecht, S. 395 ff.; Delikostopoulos Stefanos, Die Zulässigkeitsvoraussetzungen, S. 306 ff.; Dendias Michail, Verwaltungsrecht, S. 273 ff.; Efstratiou Pavlos-Michael, Die gerichtliche Kontrolle administrativer Entscheidungen, S. 127 f.; Pavlopoulos Prokopis, Die verfassungsrechtliche Gewährleistung der Anfechtungsklage, S. 235 ff.; Sarmas Ioannis, Verfassungs- und Verwaltungsrechtsprechung des Staatsrates, S. 247 ff.; Siouti Glykeria, Rechtliches Interesse bei der Anfechtungsklage, S. 22 ff.; Skouris Vasilios, Die Erhebung der Anfechtungsklage durch Dritte, S. 371 ff.; Spiliotopoulos Epaminondas, Verwaltungsrecht, S. 470 ff.; Tsatsos Themistokles, Die Anfechtungsklage, S. 30 ff.; Vegleris Phaidon, Die Verwaltungsgerichtsbarkeit und ihre Probleme, S. 91 ff.; alle m. w. N.

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diejenigen, deren rechtlichen Interessen durch die Regelung individuell verletzt oder berührt werden. Sein eigenes, besonderes rechtliches Interesse muß ferner der Dritte geltend machen, der durch einen für den Adressaten begünstigenden Akt in seinen Interessen beeinträchtigt wird. Ein Interesse wird als rechtliches anerkannt, wenn es nicht gegen das geltende Recht verstößt und von diesem darüber hinaus als rechtsschutzwürdig und rechtsschutzbedürftig anerkannt wird. Das trifft immer auf die subjektiven öffentlichen Rechte zu. Lehre und Rechtsprechung haben die weiteren Merkmale des rechtlichen Interesses bestimmt: Es muß persönlich, unmittelbar und gegenwärtig sein. – Persönlich ist das Interesse, das dem Kläger aus einer besonderen Rechtsbeziehung erwächst. Es muß eine besondere Rechtsbeziehung des Klägers zu dem angefochtenen Verwaltungsakt bestehen126. Persönlich kann auch das Interesse einer juristischen Person sein127. – Unmittelbar ist das rechtliche Interesse, wenn es dem Kläger selbst und nicht durch Vermittlung eines Dritten zusteht (z. B. Angehörigen, Nachfolgern, Gläubigern des Klägers128). Dies kommt in Betracht, wenn die durch den Verwaltungsakt bewirkte Beeinträchtigung den Kläger direkt betrifft. Das rechtliche Interesse einer juristischen Person ist allerdings unmittelbar, wenn es sich auf die juristische Person selbst bezieht, und außerdem, wenn es das Interesse der Gesamtheit, nicht nur einiger ihrer Mitglieder betrifft, soweit der Schutz der Interessen dem Gesetz oder dem Satzungszweck entspricht129. – Gegenwärtig ist das rechtliche Interesse, wenn es zur Zeit des Erlasses des Verwaltungsakts oder der Vollendung der Unterlassung und der Erhebung des Rechtsbehelfs der Anfechtungsklage vorhanden ist130. Wenn es um ein zukünftiges, noch erwartetes oder unbestimmtes Interesse geht, ist die Anfechtungsklage unzulässig. Dem Wortlaut des Art. 47 Abs. 1 der Präsidialverordnung 18/1989 nach kann das rechtliche Interesse „nicht nur finanzieller Art“ sein. Daraus wird deutlich, daß das rechtlich geschützte Interesse nicht nur materieller, sondern auch immaterieller Art sein kann. Materiell ist es, wenn die durch den Verwaltungsakt bewirkte Beeinträchtigung vermögenswerte Rechtspositio126

StRE 86/1988; 2567/1991; 2305/1995; 2998, 4045/1998. StRE 3187/1987. 128 StRE 823/1980; 585, 732/1987; 4105/1996; 579/1997. 129 StRE 1398/1982; 2441, 2999/1983; 3187, 5148/1987; 3291/1988; 3487/1989; 2759/1994; 4390, 4578/1996. 130 StRE 3104/1987; 2973/1989; 4045/1996; 379/1998. 127

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nen betrifft und in Geldwert ausdrückbar ist. Das rechtliche Interesse ist immateriell, wenn die Beeinträchtigung nicht vermögenswert ist, sondern immaterielle Werte des Klägers, wie Gesundheit, Ehre u. a. betrifft131. Der Staatsrat hat das immaterielle Interesse gelegentlich sehr weit ausgelegt. Er hat beispielsweise angenommen, daß die Einwohner der Stadt Athen ein rechtliches Interesse daran haben, daß ein im Zentrum liegendes Gebäude nicht erhalten wird132. Den Einwohnern einer Insel wurde ein rechtliches Interesse an der Morphologie der Küste zugesprochen, so daß sie sich gegen eine diese störende Bebauung wenden können133. Ferner sollen die Einwohner einer Stadt ein Interesse an ungestörter Umwelt haben, das sie öffentlichen Bauaufträgen entgegenhalten können134. Die Einwohner eines Gebiets, das als Naturschönheit gekennzeichnet worden ist, haben ein rechtliches Interesse gegen die Erlaubnis zur Gründung und zum Betrieb einer Industrieanlage 135. dd) Fehlen eines parallelen Rechtsbehelfs Die Zulässigkeit einer Anfechtungsklage setzt überdies voraus, daß kein anderweitiger Rechtsbehelf zur Verfügung steht136. Dies folgt aus Art. 45 Abs. 1 der Präsidialverordnung 18/1989, wonach „die Anfechtungsklage (. . .) nur gegen vollziehbare Akte der Verwaltungsbehörden und der juristischen Personen des öffentlichen Rechts zulässig“ ist, „die keinem anderen Rechtsbehelf vor einem Gericht unterliegen“. Der sog. „parallele Rechtsbehelf“ (parallili prosfygi)137 erklärt sich aus historischen Gründen, als ein Verhältnis der Anfechtungsklage zu anderen Klagen entweder vor den Verwaltungs- oder den Zivilgerichten. Heute ist aber die Verwaltungsgerichtsbarkeit ausrücklich in der Verfassung geregelt. Er ist der Rechtsbehelf, der die Anfechtungsklage ausschließen könnte. Um welche Rechtsbehelfe es sich dabei handeln kann, ergibt sich näherhin 131 StRE 994/1933; 380/1941; 1116/1952; 2260, 2287/1964; 1162/1967; 969/ 1984; 3167/1998. 132 StRE 6478/1995. 133 StRE 3818/1995. 134 StRE 2739/1987; 2281/1992 (Plenum). 135 StRE 376/1988. 136 Dagtoglou Prodromos, Verwaltungsprozeßrecht, S. 411 ff.; ders., Verfassung und Verwaltung, S. 52; Dendias Michail, Verwaltungsrecht, S. 279 ff.; Pavlopoulos Prokopis, Die verfassungsrechtliche Gewährleistung der Anfechtungsklage, S. 271 ff.; Sarmas Ioannis, Verfassungs- und Verwaltungsrechtsprechung des Staatsrates, S. 27 ff.; Spiliotopoulos Epaminondas, Verwaltungsrecht, S. 505 ff.; alle m. w. N. 137 Der Begriff wurde vom entsprechenden französischen Begriff „recours parallèle“ wörtlich übernommen.

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aus der Rechtsprechung des Staatsrates: Es muß sich um einen Rechtsbehelf handeln, der einerseits vor den zuständigen Gerichten eingelegt werden kann; ausgeschlossen ist folglich die Einlegung des Widerspruchs bei der Verwaltung; andererseits müssen die Rechtsfolgen ähnlich wie die der Anfechtungsklage sein, das heißt, daß die Aufhebung des angefochtenen Verwaltungsaktes die Folge ist. In diesem Zusammenhang kommen in Betracht als parallele Rechtsbehelfe die Beschwerde vor den Verwaltungsgerichten oder vor dem Staatsrat, die Beschwerde gem. Art. 216 ff. der Verwaltungsgerichtsordnung, die Einrede und ferner die Rechtsbehelfe an den Rechnungshof. ee) Widerspruch Eine weitere Zulässigkeitsvoraussetzung der Anfechtungsklage ist gemäß Art. 45 Abs. 2 der Präsidialverordnung 18/1989 die Erhebung des gesetzlich vorgesehenen Widerspruchs (endikofanis prosfygi). Dieses verwaltungsrechtliche Vorverfahren ist im Gegensatz zum § 68 VwGO des deutschen Rechts, im griechischen Verwaltungsrecht nicht allgemein und in jedem Fall gefordert, sondern nur, wenn es gesetzlich vorgeschrieben ist; denn Art. 45 Abs. 2 der Präsidialverordnung 18/1989 bestimmt, daß die Anfechtungsklage unzulässig ist, wenn sie sich gegen einen vollziehbaren Akt wendet, gegen den das Gesetz einen Widerspruch vorsieht. Vor Erhebung des Widerspruchs und damit der materiellen Überprüfung des angefochtenen Verwaltungsakts durch die Verwaltung kann das Anfechtungsverfahren nicht durchgeführt werden138. Andernfalls ist die Anfechtungsklage als unzulässig zu verwerfen. Der Widerspruch wird innerhalb einer bestimmten Frist vor dem erlassenen Verwaltungsorgan oder vor einem anderen Organ eingelegt. Er führt zur materiellen Überprüfung des Rechtsstreits. Die Anfechtungsklage ist nur gegen den über den Widerspruch erlassenen Akt (Widerspruchsbescheid) zulässig. Nach Ablauf der gesetzlich gebotenen Frist für den Erlaß der Entscheidung über den obengenannten Widerspruch oder, wenn keine solche Frist festgesetzt wird, nach Ablauf von drei Monaten seit der Einlegung des Widerspruchs, kann die Anfechtungsklage gegen die wegen des Ablaufs der Frist vermutete Zurückweisung des Widerspruchs eingelegt werden. 138 Dagtoglou Prodromos, Verwaltungsprozeßrecht, S. 416 ff.; ders., Verfassung und Verwaltung, S. 52; Kontogiorga-Theocharopoulou Dimitra, Die Erhebung des Widerspruchs, S. 126 ff. und S. 225 ff.; Pavlopoulos Prokopis, Die verfassungsrechtliche Gewährleistung der Anfechtungsklage, S. 244 ff.; Spiliotopoulos Epaminondas, Verwaltungsrecht, S. 488 ff.; alle m. w. N.

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Mit der Anfechtungsklage, die gegen die vermutete Zurückweisung eingelegt wird, gilt auch die bis zur Verhandlung erlassene Entscheidung über den Widerspruch als mitangefochten. Diese Entscheidung kann jedoch auch getrennt mit der Anfechtungklage angefochten werden. Art. 45 Abs. 3 der Präsidialverordnung 18/1989 regelt den Fall eines Verwaltungsverfahrens mit mehreren Stufen für die materielle Prüfung des Rechtsstreits. Entscheidet in diesem Fall ein zwischeninstanzliches Organ über den an es gerichteten Widerspruch nicht innerhalb der gesetzten Frist oder, wenn keine solche Frist festgesetzt wird, innerhalb von drei Monaten seit der Einlegung des Widerspruchs, so hat der Betroffene das Recht, sich innerhalb der gesetzlich gebotenen Frist gegen diese Unterlassung an das übergeordnete Organ zu wenden. Das übergeordnete Organ übernimmt in diesem Fall den Rechtsstreit, und nur, wenn es nicht fristgerecht entscheidet, kann der Betroffene zulässigerweise die Anfechtungsklage erheben. ff) Frist Die Anfechtungsklage ist, sofern nichts anderes bestimmt ist, innerhalb einer Frist von 60 Tagen zu erheben139 (Art. 46 der Präsidialverordnung 18/ 1989). Die Klagefrist beginnt an dem auf den Tag der Zustellung des angefochtenen Aktes oder dessen Veröffentlichung folgenden Tag, wenn dies vom Gesetz geboten ist, sonst mit der Kenntnis des Verwaltungsaktes. In den Fällen des Art. 45 Abs. 2, 3 und 4 der Präsidialverordnung 18/1989, d.h. beim Widerspruch in der mehrstufigen materiellrechtlichen Verwaltungsprüfung oder im Falle der Unterlassung der gesetzlich gebotenen Handlung, beginnt die Frist mit dem Ablauf der in diesen Vorschriften gesetzten Fristen. Beim Aufenthalt im Ausland wird gemäß Art. 41 Abs. 3 in Verbindung mit Art. 46 Abs. 3 der Präsidialverordnung 18/1989 die Frist um 30 Tage verlängert. b) Begründetheit der Anfechtungsklage Die Begründetheit der Anfechtungsklage richtet sich nach Art. 95 Abs. 1 lit. a der griechischen Verfassung und nach Art. 48 der Präsidialverordnung 18/1989. Die Vorschriften nennen unterschiedliche Gründe: 139 Dazu vgl. Chiolos Konstantinos, Die Frist der Anfechtungsklage, S. 683 ff.; Dagtoglou Prodromos, Verwaltungsprozeßrecht, S. 420 ff.; Dendias Michail, Verwaltungsrecht, S. 290 ff.; Pavlopoulos Prokopis, Die verfassungsrechtliche Gewährleistung der Anfechtungsklage, S. 232 ff.; Skouris Vasilios, Die Frist der Erhebung der Anfechtungsklage, S. 870 ff.; ders., Die Erhebung der Anfechtungsklage durch Dritte, S. 371 ff.; Spiliotopoulos Epaminondas, Verwaltungsrecht, S. 479 ff.; alle m. w. N.

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Art. 95 der Verfassung nennt als Aufhebungsgründe die „Befugnisüberschreitung“ oder die „Gesetzesverletzung“. Artikel 48 der Präsidialverordnung 18/1989 definiert hingegen als Gründe, die die Anfechtungsklage begründen, ausdrücklich die folgenden140: – Unzuständigkeit der Erlaßbehörde, – Verstoß gegen wesentliche Form- und Verfahrensvorschriften, – materielle Gesetzesverletzung, – Befugnismißbrauch. Im Schrifttum wird die Auffassung vertreten, daß sich diese differenzierten Anfechtungsgründe zu einem Grund zusammenfassen lassen, nämlich dem der Rechtswidrigkeit (Rechtsverletzung) 141. Darunter ist der Verstoß gegen objektives öffentliches Recht zu verstehen. Die sonstigen, oben genannten Anfechtungsgründe – mit Ausnahme der wesentlichen Form- und Verfahrensvorschriften – stellen nur verschiedene Seiten des einheitlichen Anfechtungsgrunds der Rechtsverletzung dar. Der griechische Gesetzgeber hat unter den Einfluß des französischen Verwaltungsrechts die dort und in der Rechtsprechung des Conseil d’Etat entwickelten vier Aufhebungsgründe142 übernommen. Im einzelnen umfassen die in Art. 48 der Präsidialverordnung 18/1989 enumerierten Anfechtungsgründe folgende Rechtsverstöße: aa) Unzuständigkeit der Erlaßbehörde Die Erlaßbehörde muß im Zeitpunkt des Erlasses des Verwaltungsakts sachlich und örtlich zuständig sein. Bei Unzuständigkeit der erlassenden Verwaltungsbehörde ist der Verwaltungsakt anfechtbar.

140 Im einzelnen dazu vgl. Dagtoglou Prodromos, Verwaltungsprozeßrecht, S. 432 ff.; Efstratiou Pavlos-Michael, Die gerichtliche Kontrolle administrativer Entscheidungen, S. 140 ff.; Pavlopoulos Prokopis, Die verfassungsrechtliche Gewährleistung der Anfechtungsklage, S. 283 ff.; Spiliotopoulos Epaminondas, Verwaltungsrecht, S. 508 ff.; alle m. w. N. 141 Zutreffend Efstratiou Pavlos-Michael, Die gerichtliche Kontrolle administrativer Entscheidungen, S. 140 ff.; dazu auch Dagtoglou Prodromos, Verwaltungsprozeßrecht, S. 432 f.; Spiliotopoulos Epaminondas, Verwaltungsrecht, S. 508, Fn. 111. 142 Entsprechend: incompétence; vice de forme ou de procédure (irrégularité substantielle); violation de la loi; détournement de pouvoir.

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bb) Verstoß gegen wesentliche Formund Verfahrensvorschriften Unter Form- und Verfahrensvorschriften sind Vorschriften über das Verfahren und die Entscheidungsform zu verstehen, die zum Erlaß eines Verwaltungsaktes nötig sind. Gegen Form- und Verfahrensvorschriften kann durch Nichtanwendung oder durch Verletzung dieser Vorschriften verstoßen werden. Allerdings kommt es nur auf wesentliche bzw. erhebliche Vorschriften an; andernfalls, in Fällen der Unwesentlichkeit, ist die Anfechtungsklage unbegründet. Ein bedeutsames, wesentliches Formerfordernis stellt nach der Rechtsprechung des Staatsrates die Begründung des Verwaltungsaktes dar, wenn sie ausdrücklich durch Gesetz vorgeschrieben oder nach einem allgemeinen Grundsatz des Verwaltungsrechts aus der Natur des angefochtenen Aktes erforderlich ist143. Außerdem ist die gemäß Art. 20 Abs. 2 der Verfassung vorherige Anhörung des Betroffenen wesentlich144; ein Anhörungsmangel hat die Aufhebung des Verwaltungsakts zur Folge145. Ferner ist als wesentliche Form die Einhaltung bestimmter Fristen zu nennen146 oder auch das gesetzlich vorgesehene Gutachten eines Verwaltungsorgans147. cc) Materielle Gesetzesverletzung Materielle Gesetzesverletzungen betreffen die Rechtsnormen, und zwar die Tatbestands- oder die Rechtsfolgenseite einer anzuwendenden Norm. Der materielle Gesetzesverstoß bezieht sich auf alle Rechtssätze, d.h. nicht nur auf die formellen, sondern auch auf die materiellen Gesetze, und zwar auf jede Rechtsnorm des öffentlichen Rechts, die sich aus der Verfassung, den formellen Gesetzen, den Rechtsverordnungen, dem Gewohnheitsrecht und den allgemeinen Rechtsgrundsätzen, den allgemein anerkannten Regeln des Völkerrechts sowie den internationalen Verträgen und dem Europäischen Recht ergibt. Bei Unterlassung der gesetzlich gebotenen Verwaltungshandlung besteht der Anfechtungsgrund in der Verletzung der Rechtsvorschriften, die die Verwaltung zum Erlaß des Verwaltungsaktes verpflichten. 143

StRE 2331/1966. Art. 20 Abs. 2 der Verfassung lautet: „Das Recht auf rechtliches Gehör des Betroffenen gilt auch bei jeder Tätigkeit oder Maßnahme der Verwaltung zu Lasten seiner Rechte oder Interessen“. 145 StRE 2078/1976; 2168/1989; 3796/1990. 146 StRE 213/1962. 147 StRE 2970/1983; 1803/1986; 2723/1989. 144

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Infolge der Enumerierung des Art. 48 der Präsidialverordnung 18/1989 zählen hierzu nicht die schon genannten Zuständigkeitsregeln, die Formund Verfahrensvorschriften und der Befugnismißbrauch; sie sind positivrechtlich ausgenommen. Ein Unterfall der materiellen Gesetzesverletzung bildet die Verletzung der Rechtskraft der getroffenen Gerichtsentscheidungen148. dd) Befugnismißbrauch Als vierten Anfechtungsgrund sieht Art. 48 lit. 4 der Präsidialverordnung 18/1989 den des Befugnismißbrauchs vor. Dem Wortlaut nach, der eine Legaldefinition formuliert, handelt es sich um einen Befugnismißbrauch, wenn ein Verwaltungsakt zwar gesetzmäßig ist, aber zu einem offenkundig anderen Zweck erlassen wird, als das Gesetz erlaubt. Dieser Aufhebungsgrund kommt nur beim freien Ermessen in Betracht. Wenn es um Rechtsverordnungen geht, kennt die Rechtsprechung des Staatsrates keinen solchen Befugnismißbrauch; in diesem Fall kommt es nur zur Überschreitung der Grenzen des Verordnungsbefugnisgebers, die unmittelbar aus der Verfassung oder der Gesetzesermächtigung folgt149. c) Urteil Mit dem Endurteil, das das Verfahren über die Anfechtungsklage beendet, entscheidet das Gericht folgendermaßen: Entweder kann es den Rechtsbehelf ablehnen oder ihm stattgeben. Die stattgebende Entscheidung über die Anfechtungsklage beinhaltet die Aufhebung des angefochtenen Verwaltungsaktes. Das auf die Anfechtung ergehende Urteil ist folglich ein Gestaltungsurteil, durch das das Gericht die Rechtslage umgestaltet; das heißt den Verwaltungsakt, nämlich den Individualakt oder die Rechtsverordnung ganz oder teilweise aufhebt oder die Unterlassung rügt. Das Gericht darf aber den Verwaltungsakt nicht inhaltlich abändern150. Insbesondere im Falle der Unterlassung der gesetzlich gebotenen Handlung der Verwaltung rügt das Gericht die Unterlassung und 148

Vgl. dazu unten, unter c). StRE 453/1973; 4238/1976; 1934/1977; 3009/1979; 950/1981 (Plenum); 2918/1986; 509/1987. 150 StRE 277/1983; 2413/1987; aus der Literatur vgl. Dagtoglou Prodromos, Verwaltungsprozeßrecht, S. 547 ff.; Papalamprou Apostolos, Arten der Anfechtungszuständigkeit, S. 24 ff.; Skouris Vasilios, Die Frist der Erhebung der Anfechtungsklage, S. 870 ff.; Spiliotopoulos Epaminondas, Verwaltungsrecht, S. 582 ff.; Tsatsos Themistokles, Die Anfechtungsklage, S. 380 ff.; alle m. w. N. 149

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verweist den Rechtsstreit an die zuständige Behörde zur Vornahme der gebotenen Handlung (Art. 50 Abs. 3 der Präsidialverordnung 18/1989). Der infolge einer Anfechtungsklage aufgehobene Akt wird für unwirksam erklärt. Er verschwindet vollkommen, und es ist, als ob er niemals in der Rechtswelt existiert hätte. Seine rechtlichen Wirkungen werden als nicht vorhanden angesehen. Die Aufhebung tritt von Rechts wegen mit der Verkündung der Entscheidung ein; eine Rücknahme des rechtswidrigen Verwaltungsaktes von der Erlaßbehörde ist nicht unbedingt nötig151. Die Aufhebungsentscheidung wirkt ex tunc, nämlich vom Zeitpunkt des Erlasses des angefochtenen Aktes an, der als nicht erlassen angesehen wird152. Der rechtliche und tatsächliche Zustand, der bestehen würde, wenn der aufgehobene Verwaltungsakt nie ergangen wäre, wird völlig wiederhergestellt153. Das stattgebende Urteil erklärt die angefochtene Rechtshandlung mit Wirkung erga omnes für nichtig. Die Entscheidung hat eine erga omnes Wirkung, und zwar, wie Art. 50 Abs. 1 der Präsidialverordnung 18/1989 ausdrücklich bestimmt, ebenso bei der Anfechtung von Einzelakten als auch bei der von Rechtsverordnungen. Das bedeutet, daß das Urteil nicht nur die Parteien, sondern sowohl die Gerichte als auch die Verwaltungsbehörden bindet. Die erga omnes Wirkung ist eine Folge des Gestaltungsurteils, die zu einer Veränderung des Rechtszustandes führt, und des absoluten Charakters der Aufhebung154. Eine Aufhebung kann nur erga omnes, und nicht etwa für einige wirken. Sowohl bei der Aufhebung von Einzelakten als auch bei der von Rechtsverordnungen sind die rechtlichen Wirkungen für alle für nichtig erklärt. Aus der Entscheidung, die die angegriffenen Handlung oder Unterlassung aufgehoben bzw. gerügt hat, entsteht die Rechtspflicht der Verwaltung, die ergangenen Urteile zu beachten. Gemäß Art. 95 Abs. 5 der Verfassung hat sich die Verwaltung „den Gerichtsentscheidungen zu fügen. Bei Verletzung dieser Vorschrift haftet nach Maßgabe der Gesetze jedes zuständige Organ. Durch Gesetz werden die notwendigen Maßnahmen zur Sicherung der Befolgung der Gerichtsentscheidungen durch die Verwaltung bestimmt“. In diesem Zusammenhang besagt Art. 94 Abs. 4 der Verfassung, daß den Verwaltungsgerichten nach Maßgabe der Gesetze auch andere Kompetenzen verwaltungsrechtlicher Art zugewiesen werden. Diese Kompetenzen umfassen auch den Erlaß von Maßnahmen, durch die die Verwaltung veranlaßt werden soll, den Gerichtsentscheidungen zu folgen. 151

StRE 4832/1987. StRE 854, 1418/1961; 3183/1967; 4690/1983; 4832/1987. 153 StRE 2083/1970; 15/1978; 4690/1983. 154 Dagtoglou Prodromos, Verwaltungsprozeßrecht, S. 571 f.; Spiliotopoulos Epaminondas, Verwaltungsrecht, S. 583. 152

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Auf der Grundlage der obengenannten Verfassungsvorschriften stellt Art. 50 Abs. 4 der Präsidialverordnung 18/1989 fest, daß die Verwaltungsbehörden verpflichtet sind, der Entscheidung des Staatsrates je nach Fallgestaltung durch positives Tun oder durch Unterlassung zu folgen155. Andernfalls trifft den Verantwortlichen neben der strafrechtlichen Haftung gemäß Art. 259 des Strafgesetzbuches auch seine persönliche Haftung auf Schadensersatz. Ob die Verwaltung sich den Entscheidungen des Staatsrats fügt, prüft gemäß Art. 72 Abs. 3 und 4 der Präsidialverordnung 18/1989 ein besonderer Ausschuß des Staatsrates; er wird entweder von Amts wegen oder auf Antrag des Interessenten tätig. Dem Urteil über die Anfechtungsklage im Fall der Unterlassung kommt eine Verpflichtungswirkung zu, in dem Sinne, daß die Verwaltung sich den Entscheidungen des Staatsrates zu fügen hat. Durch die Rechtsprechung des Staatsrates wurde der Anfechtungsklage auch ein Feststellungscharakter beigemessen, der auch zu einem Feststellungsurteil führt. In diesem Fall wird die Nichtigkeit oder das Nichtvorhandensein eines Verwaltungsaktes festgestellt. Dies ist zwar nicht gesetzlich vorgesehen, kommt aber in der Rechtsprechungspraxis vor im Dienst an Rechtssicherheit. Stattgebende oder ablehnende Urteile über die Anfechtungsklage des Staatsrates – des Plenums oder der Senate – entfalten Rechtskraft (Art. 50 Abs. 5 der Präsidialverordnung 18/1989). Die Rechtskraft gilt sowohl für die Aufhebung im Falle des Aufhebungsurteils, als auch für die vom Staatsrat entschiedenen, „verwaltungsrechtlichen Fragen“. Was die Wirkung des Aufhebungsurteils betrifft, gilt die Aufhebung des Verwaltungsakts erga omnes. Für die entschiedenen verwaltungsrechtlichen Fragen müssen die Voraussetzungen der Rechtskraft gelten, nämlich gleiche Parteien und gleicher Streitgegenstand. Abgesehen von den Parteien sind auch die Gerichte und die Verwaltungsbehörden an den Inhalt der Entscheidung gebunden. Die Verwaltung darf nicht einen Verwaltungsakt erlassen, der nicht im Einklang mit den gerichtlich entschiedenen verwaltungsrechtlichen Fragen steht156. Denn sonst begeht die Verwaltung eine Verletzung der Rechtskraft des Urteils, und es besteht ein Aufhebungsgrund. Die Zurückweisung der Anfechtungsklage durch ablehnendes Urteil schließt die Einlegung dieses Rechtsbehelfs gegen den gleichen Akt durch einen anderen Berechtigten nicht aus (Art. 50 Abs. 2 der Präsidialverordnung 18/1989). 155 156

StRE 1383/1982; 1429/1986; 4106, 4761/1987. StRE 3868/1980; 165/1981; 2502/1985.

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2. Beschwerde Im weiteren Vorgehen ist auf den Rechtsbehelf der Beschwerde157 einzugehen, die der allgemeine Verwaltungsrechtsbehelf vor den Verwaltungsgerichten ist158. Der Beschwerde unterliegen die vollziebaren Individualakte oder Unterlassungen, die nach dem Gesetz die sog. materiellen Verwaltungsrechtsstreitigkeiten ausmachen. Dafür haben die ordentlichen Verwaltungsgerichte die allgemeine Zuständigkeit, soweit solche Streitigkeiten nicht ausnahmsweise duch eine Sonderregelung anderen Verwaltungsgerichte, nämlich dem Staatsrat oder dem Rechnungshof oder auch in Sonderfällen den Zivilgerichten zugewiesen worden sind. Dies bestimmt Art. 94 der Verfassung in Verbindung mit Art. 1 und 2 der Verwaltungsgerichtsordnung. In diesem Zusammenhang ist nochmals auf den Begriff der materiellen Verwaltungsstreitigkeiten einzugehen, für die die ordentlichen Verwaltungsgerichte zuständig sind. Als materielle Streitigkeiten sollen nur diejenigen charakterisiert werden, die als solche ausdrücklich durch eine gesetzliche Regelung bestimmt werden, oder wenn das Gesetz gegen den angefochtenen Akt und die Unterlassung der Verwaltung die „Beschwerde“ als Rechtsbehelf, vorsieht oder wenn es schließlich den Verwaltungsgerichten die Befugnis zur materiellen Prüfung des betreffenden Rechtsstreits einräumt. Dabei handelt es sich nicht nur um eine Rechtskontrolle, sondern auch um eine Sachverhaltskontrolle159, da das Gericht den angefochtenen Akt oder die Unterlassung der Verwaltung nicht nur rechtlich, sondern auch materiell bzw. inhaltlich innerhalb der Grenzen der Beschwerde nachprüft und den angefochtenen Akt oder die Unterlassung nicht nur ganz oder teilweise aufheben, sondern auch abändern kann (Art. 68 Abs. 2 in Verbindung mit Art. 79 Abs. 1 der Verwaltungsgerichtsordnung)160. Sie richtet sich nur gegen einseitige Verwaltungsakte, d.h. gegen Individualakte und Unterlassungen der Verwaltung, und nicht gegen Rechtsverordnungen (unter a), bb)). Im folgenden wird der Rechtsbehelf der Beschwerde vor den Verwaltungsgerichten dargestellt, wie sie im Rahmen der Verwaltungsgerichtsord157

Der entsprechende französische Begriff ist „recours de pleine juridiction“. Vgl. Chapus René, Droit administratif, S. 694 f. 158 Im allgemeinen über die Beschwerde nach der neuen Verwaltungsgerichtsordnung vgl. Lazaratos Panos, Die Beschwerde nach der VwGO, S. 1040 ff.; Spiliotopoulos Epaminondas, Verwaltungsrecht, S. 619 ff. 159 Im einzelnen dazu oben, unter II, 2, c). 160 So auch früher vor Geltung der Verwaltungsgerichtsordnung: Art. 75 der Präsidialverordnung 331/1985 (Finanzgerichtsordnung), Art. 53 Abs. 1 der Präsidialverordnung 341/1978.

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nung geregelt ist. Zuallererst ist auf die Zulässigkeitsvoraussetzungen der Beschwerde (unter a)) einzugehen. Als nächstes folgt die Begründetheit (unter b)), und daran anschließend sollen die Befugnisse des Gerichts (unter d)) und die Wirkung der Entscheidungen der Verwaltungsgerichte (unter e)) behandelt werden. a) Zulässigkeitsvoraussetzungen aa) Zuständigkeit Die Beschwerde ist der allgemeine Rechtsbehelf vor den ordentlichen Verwaltungsgerichten161 und für die sog. materiellen Verwaltungsrechtsstreitigkeiten. Das Gericht prüft gemäß Art. 12 der Verwaltungsgerichtsordnung auch von Amts wegen die richtige Gerichtsbarkeit und seine Zuständigkeit. Wenn festgestellt wird, daß für den Rechtsstreit die Zivil- oder Strafgerichte zuständig sind, lehnt es den bei ihm eingelegten Rechtsbehelf oder das Rechtsmittel ab. Stellt es fest, daß für den Rechtsstreit der Staatsrat, der Rechnungshof oder eines der ordentlichen Verwaltungsgerichte zuständig ist, wird der Rechtsbehelf oder das Rechtsmittel an das zuständige Gericht verwiesen. bb) Natur des angefochtenen Aktes Welche Akte dem Rechtsbehelf der Beschwerde unterliegen, definiert Art. 63 der Verwaltungsgerichtsordnung. Was zuvor über die Natur des angefochtenen Aktes im Rahmen der Anfechtungsklage gesagt wurde, trifft – bei wenigen Modifikationen – auch hier auf die Beschwerde zu. Insbesondere bestimmt Art. 63 Abs. 1 der Verwaltungsgerichtsordnung, daß unter Vorbehalt der Sondervorschriften der Verwaltungsgerichtsordnung162 der Beschwerde die vollziehbaren Individualakte oder Unterlassungen unterliegen, aus denen nach dem Gesetz materielle Verwaltungsstreitigkeiten erfolgen.

161 Über den Begriff, die Instanzen und die Zuständigkeiten der ordentlichen Verwaltungsgerichte vgl. oben, unter II, 3, a). 162 Der Ausdruck „unter Vorbehalt der Sondervorschriften der Verwaltungsgerichtsordnung“ bezieht sich auf die Vorschriften der Art. 217 ff. und Art. 246 ff., die die Rechtsbehelfe der Beschwerde im Rahmen der Eintreibung öffentlicher Einnahmen sowie der Einrede im Rahmen der Wahlrechtsstreitigkeiten vorsehen; dazu s. ausführlicher unten, unter 4, und 5.

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Nach dem Wortlaut des Gesetzes geht es nur um Individualakte oder Unterlassungen der Verwaltungsbehörde. Ausgeschlossen sind folglich die Rechtsverordnungen, die vor den Verwaltungsgerichte nicht angefochten werden können, sondern nur vor dem Staatsrat. Falls mit der Beschwerde vor den Verwaltungsgerichte eine Rechtsverordnung angefochten wird, dann wird der Rechtsbehelf gem. Art. 12 der Verwaltungsgerichtsordnung an das zuständige Gericht, und zwar an den Staatsrat, verwiesen. Nicht nur gegen ausdrückliche, positive Einzelakte, sondern auch gegen Unterlassungen der Verwaltung wendet sich die Beschwerde. Die Unterlassung kann entweder die Form einer ausdrücklichen Ablehnung bzw. Versagung haben, oder aus dem Schweigen der zuständigen Behörde zu schließen sein. Der Begriff der Unterlassung wird in Art. 63 Abs. 2 der Verwaltungsgerichtsordnung erklärt. Demgemäß besteht eine Unterlassung, wenn die Verwaltungsbehörde, obwohl sie durch Gesetz zum Erlaß eines vollziehbaren Individualakts zur Regelung eines bestimmten Rechtsverhältnisses verpflichtet ist, diesen nicht erläßt. Die Unterlassung besteht nach Ablauf der gesetzlich gebotenen Frist zum Erlaß, entweder von Amts wegen oder auf Antrag des Betroffenen, des betreffenden Aktes. In diesem letzten Fall (sog. stillschweigende Verweigerung), wenn keine gesetzliche Frist gibt, besteht die Unterlassung nach Ablauf von drei Monaten seit der Einreichung des entsprechenden Antrags bei der Verwaltung. Eine solche Unterlassung ergibt sich ebenfalls aus dem Erlaß eines positiven Verwaltungsakts, der mittelbar auf den Willen der Verwaltung schließen läßt, daß bestimmte Rechtsverhältnisse nicht zu regeln sind. Die Beschwerde ist im Fall der Unterlassung selbst vor der Vollendung der Unterlassung zulässig, sofern diese während der ersten Verhandlung über die Beschwerde erfolgt ist (Art. 63 Abs. 5 der Verwaltungsgerichtsordnung)163. Mit der Beschwerde gelten gem. Art. 63 Abs. 7 der Verwaltungsgerichtsordnung als mitangefochten alle dem angefochtenen Akt nachfolgenden und mit ihm zusammenhängenden Akte und Unterlassungen, soweit sie bis zur ersten Verhandlung erlassen oder vollzogen wurden. Solche Akte oder Unterlassungen können aber auch getrennt angefochten werden. Die im Beschwerdeschriftsatz unbestimmte Erwähnung, daß jeder zusammenhängende Akt oder jede Unterlassung mitangefochten wird, verpflichtet das Gericht nicht dazu, die Sache auch diesbezüglich zu prüfen (Art. 68 Abs. 4 der Verwaltungsgerichtsordnung).

163 Anders beim Anfechtungsverfahren, wo gemäß Art. 45 Abs. 4 der Präsidialverordnung 18/1989 die Anfechtungsklage vor der Vollendung der Unterlassung unzulässig ist; vgl. dazu oben, unter III, 1, a), bb), (2), (b), (ee).

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cc) Aktiv- und Passivlegitimation Die Beschwerde kann gemäß Art. 64 Abs. 1 der Verwaltungsgerichtsordnung derjenige erheben, der ein unmittelbares, persönliches und gegenwärtiges rechtliches Interesse hat oder dem ein solches Recht durch eine besondere Rechtsnorm zuerkannt wird164. Die zwei obengenannten Varianten der Aktivlegitimation ergänzen sich. Das heißt, daß aktiv legitimiert auch derjenige ist, der zwar nicht kumulativ unmittelbare, persönliche und gegenwärtige Rechtsinteressen hat, der aber durch eine Sonderregelung zur Beschwerdeerhebung berechtigt ist165. Beschwerde kann gemäß Art. 64 Abs. 2 der Verwaltungsgerichtsordnung auch der Finanzminister sowie der zuständige Finanzaufseher erheben, und zwar zugunsten der Verwaltung, gegen die Akte der Finanzbehörden der Verwaltung, welche unter Anwendung der allgemeinen Finanzgesetzgebung erlassen werden. Außerdem können eine Beschwerde jede andere Behörde sowie der General Staatskommissar der ordentlichen Verwaltungsgerichte erheben, solange ihnen ein solches Recht durch eine besondere Rechtsnorm zuerkannt wird. Die Passivlegitimation wird in Art. 65 der Verwaltungsgerichtsordnung bestimmt. Danach sind beim Beschwerdeverfahren die Verwaltung oder die juristische Person des öffentlichen Rechts, der das Organ angehört, welches den Akt erlassen oder gesetzeswidrig dessen Erlaß unterlassen hat, passiv legitimiert. Die Verwaltung wird in diesen Verfahren gemäß Art. 25 der Verwaltungsgerichtsordnung – außer beim Steuer- und Patentstreitigkeiten – vom Finanzminister vertreten. Die juristische Personen des öffentlichen und privaten Rechts werden durch ihre gesetzlichen Vertreter vertreten. dd) Widerspruch Eine der wichtigsten Zulässigkeitsvoraussetzungen der Beschwerde ist der des gesetzlich vorgesehenen Widerspruchs (Art. 63 Abs. 3 der Verwaltungsgerichtsordnung)166. Wenn das Gesetz das Erfordenis eines Widerspruchs gegen einen Akt oder eine Unterlassung vorschreibt, ist der Rechts164

Im einzelnen vgl. oben, unter II, 3, a), dd). Lazaratos Panos, Die Beschwerde nach der VwGO, S. 1051. 166 Vgl. dazu auch Art. 25 des Verwaltungsverfahrensgesetzes. Demnach wird zwischen dem Widerspruch unterschieden, nach dem einerseits das Verwaltungsorgan nur die Rechtmäßigkeit des Aktes prüft und ihn folgend ganz oder teilweise anfechten oder den Widerspruch zurückweisen kann (idiki dioikitiki prosfygi). Andererseits kann das Verwaltungsorgan den Rechtsstreit sowohl gesetzlich als auch 165

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behelf der Beschwerde vor den Verwaltungsgerichte nur gegen den über den Widerspruch erlassenen Verwaltungsakt zulässig. Der Widerspruch muß innerhalb einer bestimmten Frist vor dem gleichen oder vor einem übergeordneten oder vor einem anderen, besonders bestimmten Organ eingelegt werden und bewirkt die gesetzliche und materielle Prüfung des Aktes oder der Unterlassung. Wenn gegen den Akt oder die Unterlassung durch Gesetz mehrere aufeinanderfolgende Widersprüche vorgesehen sind, wird der Rechtsbehelf der Beschwerde nur gegen den letzten Widerspruchsbescheid zulässig eingelegt. In den obengenannten Fälle ist die Beschwerde mangels Einlegung des gesetzlich vorgesehenen Widerspruchs unzulässig. Diese Unzulässigkeit der Beschwerde kommt aber nicht in Betracht, wenn die zuständige Verwaltungsbehörde es unterlassen hat, den Betroffenen vollständig über die Einlegungspflicht und über die Bedingungen der Erhebung des Widerspruchs zu belehren167. Nach Ablauf der gesetzlich gebotenen Frist für den Erlaß der Widerspruchsentscheidung oder, wenn andernfalls keine solche Frist festgelegt ist, nach Ablauf von drei Monaten seit der Einlegung des Widerspruchs, wird gem. Art. 63 Abs. 4 der Verwaltungsgerichtsordnung der Rechtsbehelf der Beschwerde gegen die wegen des Ablaufs der Frist vermuteten Zurückweisung des Widerspruchs eingelegt. Nach Art. 63 Abs. 5 der Verwaltungsgerichtsordnung ist die Beschwerde selbst vor Vollendung der vermuteten Zurückweisung des Widerspruchs zulässig, sofern dies während der ersten Verhandlung über den Rechtsbehelf der Beschwerde erfolgt. Als mitangefochten gilt der Akt, der nach der erfolgten Unterlassung oder der vermuteten Zurückweisung des Widerspruchs und bis zur ersten Verhandlung über den Rechtsbehelf der Beschwerde erlassen wird. Er kann jedoch auch getrennt angefochten werden (Art. 63 Abs. 6 der Verwaltungsgerichtsordnung). ee) Beschwerdefrist Gemäß Art. 66 Abs. 1 der Verwaltungsgerichtsordnung – wodurch sämtliche verschiedenen vorherigen Sonderregelungen außer Kraft gesetzt sind – materiell prüfen und folglich den Akt ganz oder teilweise anfechten oder abändern oder den Widerspruch zurückweisen (endikofanis prosfygi). 167 Vgl. dazu Art. 16 Abs. 1 S. 2 des Verwaltungsverfahrengesetzes, das besagt, daß bei Individualakten auch die Möglichkeit der Einlegung des in Art. 25 des Verwaltungsverfahrengesetzes vorgesehenen Widerspruchs, das zuständige Organ, die Frist, sowohl die Folgen der Unterlassung der Einlegung des Widerspruchs erwähnt werden müssen.

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ist die Beschwerde innerhalb einer Frist von 60 Tagen zu erheben. Die Frist wird auf 90 Tage festgesetzt, wenn der Beschwerdeberechtigte seinen Aufenthalt im Ausland hat168. b) Begründetheit der Beschwerde Art. 68 Abs. 1 und 2 der Verwaltungsgerichtsordnung verlangt, daß der Beschwerdeschriftsatz den angefochtenen Individualakt oder die Unterlassung sowie die erlassende oder unterlassene Behörde bezeichnet und die Sach- und Rechtsgründe spezifiziert, die den Antrag rechtfertigen sollen. Der Beschwerdeschriftsatz muß einen bestimmten Antrag enthalten. Mit der Beschwerde kann entweder die volle oder die teilweise Anfechtung des angefochtenen Aktes oder der Unterlassung oder die Abänderung des angefochtenen Aktes begehrt werden. Die Abänderungsmöglichkeit ist eine Besonderheit des Beschwerdeverfahrens im Vergleich zu dem Anfechtungsverfahren, in dem nur die Anfechtung möglich ist. Da im Beschwerdefall sowohl die Aufhebung als auch die Abänderung beantragt werden kann, können nicht nur Gründe über die Rechtmäßigkeit des angefochtenen Aktes – wie das der Fall bei der Anfechtungsklage ist – sondern auch Gründe materieller Unrichtigkeit geltend gemacht werden169. Welche Beschwerdegründe zulässig sind, sagt die Verwaltungsgerichtsordnung nicht ausdrücklich. Sie ergeben sich jedoch aus den Vorschriften über die gerichtlichen Entscheidungsbefugnisse. So bestimmt Art. 79 Abs. 3 der Verwaltungsgerichtsordnung, daß das Gericht den Verwaltungsakt aufhebt und den Rechtsstreit an die Verwaltung zur Bescheidung verweist, – wenn der angegriffene Akt von einem unzuständigen Organ oder von einem kollegialen, nicht gesetzmäßig zusammengesetzten oder besetzten Organ erlassen worden ist oder – wenn gegen wesentliche Verfahrensvorschriften verstoßen worden ist oder – wenn die Verwaltung von ihrem Ermessen keinen Gebrauch gemacht hat. Die nach dem Wortlaut der Vorschrift relevanten Gründe für die Aufhebung der Verwaltungsakte sollten nicht als abschließend angenommen werden170. Dies verlangt eine verfassungskonforme Auslegung dieses Artikels der Verwaltungsgerichtsordnung, und zwar gemäß Art. 20 Abs. 1 und 168 Vgl. ausführlicher über den Beginn und die Unterbrechung der Frist Art. 66 und Art. 67 der Verwaltungsgerichtsordnung. 169 Dagtoglou Prodromos, Verwaltungsprozeßrecht, S. 479 ff.; Spiliotopoulos Epaminondas, Verwaltungsrecht, S. 631. 170 Lazaratos Panos, Die Klage nach der VwGO, S. 286 f.

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Art. 94 der Verfassung. So werden die obengenannten Aufhebungsgründe als beispielshaft betrachtet; dazu sollten aber auch diejenigen hinzugefügt werden, die unter dem vorigen System galten171, wie z. B. die materielle Gesetzesverletzung, die unrichtige materielle Beurteilung über das Vorliegen der Tatbestandsmerkmale, der fehlerhafte Gebrauch des Ermessens der Verwaltung oder der Befugnismißbrauch. c) Unzulässigkeit einer zweiten Beschwerde Gemäß Art. 70 der Verwaltungsgerichtsordnung ist die Einlegung einer zweiten Beschwerde des gleichen Beschwerdeführers gegen den gleichen Akt oder die gleiche Unterlassung unzulässig. Wenn der Beschwerdeführer die Beschwerde zurückgenommen hat, gilt die Beschwerde als nicht erhoben. d) Befugnisse des Gerichts im Beschwerdefall Gemäß Art. 79 Abs. 1 der Verwaltungsgerichtsordnung prüft das Gericht den angefochtenen Akt oder die Unterlassung materiell und rechtlich innerhalb der Grenzen, die durch das Beschwerdeantrag und die Beschwerdegründe gegeben sind. Es wurde mit dieser Vorschrift ausdrücklich bestimmt, was das Gericht von Amts wegen prüfen kann. Ausnahmsweise darf das Gericht über den Beschwerdeschriftsatz hinaus je nach dem Fall auch von Amts wegen eine Rechtsprüfung des gesamten angefochtenen Aktes oder der Unterlassung vornehmen, nämlich daraufhin, – ob der Akt von einem unzuständigen Organ oder von einem kollegialen nicht gesetzmäßig zusammengesetzten oder besetzten Organ erlassen wurde, – ob der Akt mangelhaft ohne gesetzliche Grundlage erlassen wurde, – ob eine Verletzung der Rechtskraft stattgefunden hat. Die Prüfung des Verstoßes gegen wesentlichen Form- oder Verfahrensvorschriften ist nicht genannt und kann folglich nicht von Amts wegen geprüft werden. Erwähnenswert sind im Rahmen des Beschwerdeverfahrens die Befugnisse des Gerichts, die in Art. 79 Abs. 2 und 4 der Verwaltungsgerichtsordnung geregelt sind. Das Gericht kann bei Lösung des Rechtsstreits entweder der Beschwerde ganz oder teilweise stattgeben oder die Beschwerde zurückweisen. Bei stattgegebener Beschwerde gegen einen ausdrücklichen 171

Art. 53 Abs. 2 der Präsidialverordnung 341/1978.

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Akt kann das Gericht den angefochtenen Verwaltungsakt ganz oder teilweise aufheben oder ihn abändern. Bei stattgebender Beschwerde gegen die Unterlassung einer gesetzlich gebotenen Handlung kann das Gericht bei Lösung des Rechtsstreits die Unterlassung ganz oder teilweise rügen und den Rechtsstreit an die Verwaltung zur Vornahme der gebotenen Handlung verweisen. Das Gericht kann aber gem. Art. 79 Abs. 5 der Verwaltungsgerichtsordnung mit seiner Entscheidung die Lage des Beschwerdeführers nicht verschlechtern, es sei denn, es liege einer der in Art. 79 Abs. 1 S. 2 genannten Fällen vor. Ob eine Verschlechterung der Lage des Beschwerdeführers bewirkt wird, ist durch die Abwägung über den Ausgang des ganzen Prozesses festzustellen. e) Wirkung der Entscheidung Die Entscheidung, mit der die Anfechtung oder die Abänderung eines vollziehbaren Individualaktes oder die Anfechtung der Unterlassung einer gesetzlich gebotenen Handlung entschieden wird, wirkt gemäß Art. 196 der Verwaltungsgerichtsordnung erga omnes172. Es handelt sich in erster Linie um ein Gestaltungsurteil, da es eine neue Rechtslage durch die Anfechtung oder Abänderung des Verwaltungsaktes schafft. Dem Urteil über die Beschwerde kommt auch eine Verpflichtungswirkung zu, soweit die Verwaltungsbehörden verpflichtet werden, den Gerichtsentscheidungen zu folgen. Dies wird entweder durch positives Tun oder durch Unterlassung des widerstreitenden Verhaltens vorgenommen173. Fügt die Verwaltungsbehörde sich den Entscheidung der Verwaltungsgerichte nicht, kann dies strafrechtliche Maßnahmen gemäß Art. 259 des Strafgesetzbuches gegen den/die Verantwortlichen und außerdem dessen/deren persönlichen Verpflichtung zum Schadensersatz zur Folge haben (Art. 198 Abs. 1 und 2 der Verwaltungsgerichtsordnung). Diese Bestimmungen bezüglich der Rechtspflicht der Verwaltung, die ergangenen Gerichtsentscheidungen zu beachten, entsprechen dem Gebot des Art. 95 Abs. 5 der Verfassung.

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Vgl. mehr dazu oben, unter III, 1, c). Dreigliedriges Verwaltungsgericht 1. Instanz von Athen 1533/1991; 5213/ 1995; dreigliedriges Verwaltungsgericht 1. Instanz von Piräus 442/1998. 173

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3. Klage a) Klagegegenstand Die Vorschriften der neuen Verwaltungsgerichtsordnung über die Klage174 unterscheiden sich von denen, die früher galten. Das vorige System sah die Möglichkeit einer Schadensersatzklage sowie eine Feststellungsklage vor. Bei der Schadensersatzklage175 konnte das Gericht dem Kläger lediglich den beanspruchten Schadensersatz zubilligen; eine Abänderung oder Aufhebung des Verwaltungsaktes kam nicht in Frage. Die Klage hatte also keinen Gestaltungs-, sondern einen Leistungscharakter und betraf die Verurteilung der Verwaltung für rechtswidriges Handeln ihrer Organe zum Ersatz des Schadens des Betroffenen, ebenso wie Klagen aus Verwaltungsverträgen. Durch die Feststellungsklage konnte die Feststellung des Bestehens oder Nichtbestehens eines Rechtsverhältnisses begehrt werden. Ausdrücklich wurde nur eine Feststellungsklage über die Feststellung des Bestehens eines Rechts auf Schadensersatz vorgesehen176. Daneben war die Feststellung der Nichtigkeit oder Nichtvorhandensein eines Verwaltungsaktes zwar nicht gesetzlich vorgesehen, aber als zulässig und im Rahmen der Anfechtungsklage oder der Beschwerde – je nach dem Fall – angenommen. Heutzutage, unter der Geltung der Verwaltungsgerichtsordnung, sind durch die weit gestaltene Klageberechtigung, alle Klagearten gewährleistet, die sich gegen die Verwaltung oder die juristische Person des öffentlichen Rechts zur Befriedigung von Geldansprüchen aus einem öffentlich rechtlichen Rechtsverhältnis richten (Art. 71 Abs. 1 in Verbindung mit Art. 72 der Verwaltungsgerichtsordnung). Die Klage kommt zuerst bei Schadensersatzansprüchen in Betracht, nämlich beim Entschädigungspflicht des Staates wegen rechtswidrigen Handeln ihrer Organe gemäß Art. 105 und 106 des Einführungsgesetzes zum Zivilgesetzbuch. Erfaßt werden nicht nur rechtswidrige Verwaltungsakte oder Unterlassungen, sondern auch sonstiges rechtswidriges Verwaltungshandeln, ungeachtet der Rechtsform. Außerdem ist die Klage im allgemeinen bei Geldansprüchen aus einem öffentlich-rechtlichen Rechtsverhältnis zur Verpflichtung der Verwaltung auf 174 Im allgemeinen über die Klage nach der neuen Verwaltungsgerichtsordnung vgl. Lazaratos Panos, Die Klage nach der VwGO, S. 274 ff.; Spiliotopoulos Epaminondas, Verwaltungsrecht, S. 622 f.; vgl. ferner bei Dagtoglou Prodromos, Verwaltungsprozeßrecht, S. 482 ff.; Lazaratos Panos, Prozeßrechtliche Probleme der Klage, S. 55 ff. 175 Art. 7 Abs. 5 des Gesetzes 702/1977; Art. 1 Abs. 2 lit. „h“ und „j“ des Gesetzes 1406/1983. 176 Art. 24 Abs. 2 der Präsidialverordnung 341/1978.

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Zahlung einer Geldleistung möglich. Ferner wird die Klage aus ungerechtfertigter Bereicherung sowie die Klage wegen Geldansprüchen aus Verwaltungsvertrag anerkannt. Die Klage ist aber gemäß Art. 71 Abs. 4 der Verwaltungsgerichtsordnung unzulässig, wenn es sich um einen allgemeinen Finanzanspruch handelt. Die ausdrückliche Ausnahme der finanzrechtlichen Ansprüchen aus dem Geltungsbereich der Klage, hat zur Folge, daß in solchen Fällen der Betroffene seinen Anspruch durch die Beschwerde befriedigen kann. b) Klageantrag Die Klage ist zuerst eine Leistungsklage, mit der die Verurteilung der Verwaltung zu einer geschuldeten Leistung beantragt wird (Art. 73 Abs. 2 lit. a der Verwaltungsgerichtsordnung). Andererseits hat sie einem Feststellungscharakter, soweit die Feststellung des entsprechenden Anspruchs beantragt wird (Art. 73 Abs. 2 lit. b der Verwaltungsgerichtsordnung). Der Klageantrag auf Leistung oder Feststellung muß im Schriftsatz der Klage deutlich bestimmt werden. Eine Änderung des Klageantrags ist gemäß Art. 75 Abs. 3 der Verwaltungsgerichtsordnung unzulässig. Ausnahmsweise kann der Kläger bis zum Ende der ersten Verhandlung den Klageantrag einschränken oder den Leistungs- in einen Feststellungsantrag oder den Feststellungs- in einen Leistungsantrag umwandeln. Der Schriftsatz der Klage hat einen gewissen Mindestinhalt, den Art. 45 der Verwaltungsgerichtsordnung erfordert, nämlich u. a. die Bezeichnung der Parteien und des Gerichts. Zusätzlich sieht Art. 73 der Verwaltungsgerichtsordnung vor, daß der Klageschriftsatz die Bezeichnung des Rechtsverhältnisses, aus dem der Anspruch abgeleitet wird, sowie die deutliche Erläuterung des Sachverhaltes und die Gründe, die den Anspruch gesetzlich rechtfertigen, enthalten muß. c) Aktiv- und Passivlegitimation Klageberechtigt ist nach Art. 71 Abs. 1 der Verwaltungsgerichtsordnung derjenige, der gegenüber der Verwaltung oder einer anderen juristischen Person des öffentlichen Rechts einen Geldanspruch aus einem öffentlich rechtlichen Rechtsverhältnis geltend macht. Klageberechtigt ist nur derjenige, der unmittelbar in seinen Rechte oder Interessen verletzt ist. Die nur mittelbar betroffenen Personen haben keinen Geldanspruch. Nach dem zweiten Absatz des Art. 71 der Verwaltungsgerichtsordnung sind zur Erhebung der genannten Klage auch alle Gesamt- und Sonderrechtsnachfolger des Geschädigten berechtigt.

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Es ist ferner die sog. „unmittelbare Klage“ vorgesehen. Es handelt sich um eine Klage, die von Gläubigern des Klägers oder seiner Nachfolger erhoben werden kann. Dies ist aber nur der Fall, wenn die Letztgenannten die Klage nicht selbst erheben. Wenn es sich aber um persönliche Ansprüche handelt, nämlich um solche, die mit der Person des Geschädigten verbunden und daher nicht übertragbar sind, ist die Erhebung der „unmittelbaren Klage“ unzulässig. Die Passivlegitimation regelt Art. 72 der Verwaltungsgerichtsordnung. Danach richtet sich die Klage gegen die Verwaltungsstelle oder die juristische Person des öffentlichen Rechts, die zur Befriedigung eines Geldanspruchs aus einem öffentlich rechtlichen Rechtsverhältnis verpflichtet sind. d) Verwaltungsverfahren Ein vorzuschaltendes Verwaltungsverfahren ist im Rahmen dieser Klage nicht vorgesehen. Ein solches Verfahren kommt nur in Betracht, wenn es durch gesetzlichen Sondervorschriften vorgeschrieben wird. In diesem Fall besagt Art. 71 Abs. 5 der Verwaltungsgerichtsordnung, daß die Klage unzulässig ist, wenn gemäß der einschlägigen Vorschriften über die Befriedigung des geltend gemachten Anspruchs ein zuständiges Verwaltungsorgan entscheiden kann. Der Betroffene muß in solchen Fällen vielmehr einen Antrag auf Befriedigung seines Anspruchs vor der Verwaltung stellen. Er kann erst dann eine Klage zulässigerweise erheben, wenn die Verwaltung seinen Anspruch ausdrücklich oder stillweigend nicht befriedigt. Wenn die Klage endgültig als unzulässig verworfen worden ist, weil das genannte vorgesehene Verwaltungsverfahren zur Befriedigung des betreffenden Anspruchs nicht eingehalten wurde, kann der Betroffene die Befriedigung seines Anspruchs bei der Verwaltung begehren. Dann gilt der Antrag bei der Verwaltung als zur Zeit der Erhebung der Klage eingelegt (Art. 71 Abs. 5 S. 2 der Verwaltungsgerichtsordnung). e) Folgen der Erhebung und der Zustellung Art. 75 Abs. 1 und 2 der Verwaltungsgerichtsordnung regelt die Folgen der Erhebung und der Zustellung der Klage. Mit der Erhebung der Klage tritt Rechtshängigkeit ein. Diese endet mit der Verkündung des Endurteils oder der sonstigen Beendigung des Prozesses. Die nach dem materiellen Recht eintretenden Rechtsfolgen der Einreichung der Klage erfolgen gegenüber dem Beklagten nur durch die an ihn bewirkte Zustellung, die auch vom Kläger duchgeführt werden kann.

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Ausnahmsweise wird die Verjährung in jedem Fall mit der Erhebung der Klage unterbrochen. Sie wird von dem Zeitpunkt der Rechtskraft des Urteils oder der sonstigen Beendigung des Prozesses fortgesetzt. f) Unzulässigkeit einer zweiten Klage Die Erhebung einer zweiten Klage des gleichen Klägers mit dem gleichen Gegenstand ist unzulässig. Hat der Kläger die Klage zurückgenommen, so gilt die Klage als nicht erhoben (Art. 76 Abs. 1 und 2 der Verwaltungsgerichtsordnung). g) Verhältnis der Klage zu anderen Rechtsbehelfen In Art. 78 der Verwaltungsgerichtsordnung wird die „Unabhängigkeit“ des Rechtsbehelfs der Klage in Beziehung zu den anderen Rechtsbehelfen festgestellt. Es heißt dort: Unter Vorbehalt des in Art. 71 Abs. 4 (d.h. im Fall der finanzrechtlichen Ansprüche) oder in anderen besonderen Vorschriften Bestimmten ist eine Klage, deren Anspruch sich auf die Gesetzwidrigkeit eines vollziehbaren Verwaltungsaktes oder einer Unterlassung gründet, nicht unzulässig, wenn gegen diesen Akt oder diese Unterlassung der in den geltenden Vorschriften vorgesehene Rechtsbehelf nicht eingelegt wurde. In diesem Fall kann das Gericht, soweit es keine Rechtskraft gibt, die Gesetzesmäßigkeit des Aktes oder der Unterlassung überdies gemäß Art. 80 Abs. 2 der Verwaltungsgerichtsordnung prüfen. Wenn eine Beschwerde sich gegen denselben Akt oder dieselbe Unterlassung wie die Klage richtet, kann das Gericht über die beiden Rechtsbehelfe, wenn die Voraussetzungen des Art. 125 der Verwaltungsgerichtsordnung erfüllt sind, zusammen entscheiden. h) Befugnisse des Gerichts im Fall der Klage Die Befugnisse des Gerichts werden in Art. 80 der Verwaltungsgerichtsordnung bestimmt. Das Gericht kann der Klage entweder ganz oder teilweise stattgeben oder sie zurückweisen. Bei stattgebener Klage wird das Gericht je nach Antrag entweder zu einer Leistung verurteilen oder lediglich den entsprechenden Anspruch feststellen. Wenn der Anspruch auf der Gesetzeswidrigkeit eines vollziehbaren Verwaltungsaktes oder einer Unterlassung beruht, kann das Gericht, soweit keine Rechtskraft eintritt, überdies die Gesetzesmäßigkeit der Aktes oder

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der Unterlassung prüfen. Dies geschieht weder bei finanzrechtlichen Ansprüche, noch unter dem Vorbehalt anderer besonderer Vorschriften. Auf Antrag einer Partei kann das erstinstanzliche Gericht sein Urteil ganz oder teilweise für vorläufig vollstreckbar erklären, wenn dafür besondere Gründe sprechen oder wenn die Verzögerung der Vollstreckung einen unersetzbaren Schaden der siegenden Partei, bewirken wird. 4. Beschwerde gemäß Art. 216 ff. der Verwaltungsgerichtsordnung Die Verwaltungsgerichtsordnung sieht außer der Beschwerde und der Klage einen weiteren Rechtsbehelf vor den Verwaltungsgerichten vor, nämlich eine besondere Art der Beschwerde im Rahmen des Verwaltungsvollstreckungsverfahrens (anakopi)177. Sie beruht auf den Vorschriften der Art. 216 ff. der Verwaltungsgerichtsordnung, die Streitigkeiten betreffen, die im Rahmen der Gesetzesverordnung 356/1974 „über die Eintreibung öffentlicher Einnahmen“178 entstehen, es sei denn diese Einnahmen sind privatrechtlich begründet. Im einzelnen wird der Rechtsschutz in den Vorschriften der Art. 216 ff. der Verwaltungsgerichtsordnung geregelt. An dieser Stelle ist aber nur auf zwei wesentliche Gesichtspunkte hinzuweisen und zwar auf die angefochtenen Akten (unter a)) und die Befugnisse des Gerichts (unter b)), um einen Überblick zu gewinnen. a) Angefochtene Verwaltungsakte Gemäß Art. 217 der Verwaltungsgerichtsordnung werden die Akten nicht abschließend bestimmt, gegen denen sich diese Beschwerde richtet. Es handelt sich um Akte, die im Rahmen des Verfahrens der verwaltungsrechtlichen Zwangsvollstreckung erlassen wurden. Die Beschwerde wendet sich insbesondere gegen: – den Akt der kassenmäßigen Einnahmebestätigung, – die Pfändungsurkunde, – den Zwangsversteigerungsplan, – die Zwangsversteigerungsurkunde, – den Teilungsplan. 177

Chrysanthakis Charalampos, Die Beschwerde, S. 1071 ff.; Karakostas Velissarios, Die Beschwerde, S. 1284; Karamichalelis Athanasios, Die Verfassungswidrigkeit, S. 905 ff.; Skourletos Georgios, Die Beschwerde, S. 803 ff. 178 Regierungsblatt, A’ 90.

D. Verwaltungsgerichtsbarkeit

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Die Beschwerde ist gemäß Art. 217 Abs. 2 der Verwaltungsgerichtsordnung ebenfalls zulässig gegen die negative Erklärung einer juristischen Person des öffentlichen Rechts als Dritte gemäß Art. 34 der Gesetzesverordnung 356/1974 über die Eintreibung öffentlicher Einnahmen, solange diese Verpflichtung des Dritten einen öffentlichrechtlichen Charakter hat. Sie wendet sich auch gegen die Erklärung des Vorsitzenden eines Finanzamtes oder der Zollbehörden über das Vorhandensein eines öffentlichrechtlichen Anspruchs oder eines staatlichen Privilegs gemäß Art. 62 Abs. 1 der Gesetzesverordnung 356/1974 über die Eintreibung öffentlicher Einnahmen. b) Befugnisse des Gerichts Das Gericht prüft den angefochtenen Akt rechtlich und materiell innerhalb der Grenzen, die durch den Beschwerdeantrag und die Beschwerdegründe gegeben sind. Ausnahmsweise darf das Gericht auch von Amts wegen eine Rechtsprüfung des gesamten angefochtenen Aktes vornehmen, nämlich daraufhin, ob der Akt durch ein unzuständiges Organ erlassen wurde oder ob eine Verletzung der Rechtskraft stattgefunden hat (Art. 224 Abs. 1 und 2 der Verwaltungsgerichtsordnung). Wenn das Gericht Gesetzesverletzungen oder wesentliche Mangel des angefochtenen Aktes feststellt, kann den Akt entweder ganz oder teilweise aufheben oder ihn abändern. Andernfalls wird die Beschwerde zurückgewiesen (Art. 225 der Verwaltungsgerichtsordnung). 5. Einrede Die Verwaltungsgerichtsordnung sieht in Art. 244 ff. ein Verfahren über Wahlrechtsstreitigkeiten vor. Diese Vorschriften regeln die Streitigkeiten, die im Rahmen des Wahlverfahrens über die Ernennung der gewählten Organe der örtlichen Selbstverwaltungskörperschaften jeder Stufe entstehen. Solche Streitigkeiten unterliegen in erster Instanz dem Rechtsbehelf der Einrede (Art. 246 der Verwaltungsgerichtsordnung). 6. Beamtenbeschwerde a) Allgemeines Die Beamtenbeschwerde179 ist keine besondere Ausprägung der allgemeinen, vor den Verwaltungsgerichten zu erhebenden Beschwerde, sondern, trotz ihres Namens, ein andersartiger außerordentlicher Rechtsbehelf, der kraft Art. 103 Abs. 4 der Verfassung vor dem Staatsrat erhoben werden

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2. Teil: Hauptsacherechtsschutz in Griechenland

kann. Es handelt sich um einen Rechtsbehelf, der von den klagebefugten Beamten erhoben wird und sich nur gegen bestimmte Verwaltungsakte wendet, die ihren dienstlichen Status betreffen. Die Beamten haben einen besonderen Status und genießen besondere Rechte. Der Rechtsschutz im Beamtenverhältnis ist sowohl verwaltungsintern als auch gerichtlich. Der verfassungsrechtlich gewährleistete, gerichtliche Rechtsschutz der Beamten findet durch den besonderen Rechtsbehelf der Beamtenbeschwerde vor dem Staatsrat statt. Obwohl der Staatsrat grundsätzlich für Anfechtungsstreitigkeiten zuständig ist, ist er ferner, wie schon dargestellt, für materielle Verwaltungsstreitigkeiten zuständig, die gemäß Art. 95 Abs. 1 lit. c der Verfassung „ihm nach der Verfassung und den Gesetzen zugewiesen werden“. So ist der Staatsrat unmittelbar kraft Verfassung gemäß Art. 103 Abs. 4 für die sog. Beamtenbeschwerde tätig. Dies lautet: „Beamte auf Lebenszeit (. . .) dürfen (. . .) nicht ohne Entscheidung eines Dienstrates herabgestuft oder aus dem Dienst entlassen werden (. . .). Gegen die Entscheidungen der Diensträte ist die Beschwerde beim Staatsrat nach Maßgabe der Gesetze zulässig“. Diese verfassungsrechtliche Gewährleistung bedeutet, daß der einfache Gesetzgeber weder ein anderes zuständiges Gericht als den Staatsrat festsetzen noch die Beamtenbeschwerde für die genannten Fälle abschaffen kann. Die Beamtenbeschwerde wendet sich der Verfassung nach nur gegen Entscheidungen der Diensträte, die die Staatsbeamten – die Planstellen innehaben –, herabstufen oder aus dem Dienst entlassen; sie sind kollegiale und nicht einzelperson (Einpersonen-) Verwaltungsorgane180. Der einfache Gesetzgeber kann aber den Rechtsschutz auch für anderen Fälle erweitern. b) Zulässigkeitsvoraussetzungen aa) Natur des angefochtenen Aktes Der Beamtenbeschwerde vor dem Staatsrat unterliegen diejenigen Akte der Verwaltungsbehörden, die in der Verfassung und den einschlägigen Gesetzen, insbesondere im Beamtengesetz181, vorgesehen sind182. 179

Pantazatos Ioannis, Die Beamtenbeschwerde, S. 40 ff.; Spiliotopoulos Epaminondas, Verwaltungsrecht, S. 551 ff.; Tachos Anastasios/Symeonidis Ioannis, Beamtengesetz, insb. Art. 121 und Art. 144. 180 StRE 2293/1983; 72/1987; 349, 4900/1995. 181 Gesetz 2683/1999, Regierungsblatt A’, 19/9-2-1999. 182 Weitere Nachweise in Rechtsprechung Tachos Anastasios/Symeonidis Ioannis, Beamtengesetz, Art. 144, S. 950 ff.

D. Verwaltungsgerichtsbarkeit

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Nach den Verfassungsbestimmungen wendet sich die Beamtenbeschwerde gegen: – Entscheidungen der Diensträte, die die Herabstufung oder die Entlassung der Beamte betreffen (Art. 103 Abs. 4 der Verfassung); es handelt sich um eine endgültige und nicht bloß eine vorläufige Entlassung des Beamten183, – Akte des Präsidenten des Parlaments betreffend der Dienstlage der Parlamentsbeamten, gemäß Art. 65 Abs. 6 der Verfassung. Außer der benannten angefochtenen Akte regelt das Beamtengesetz insbesondere in Art. 121 weitere Akte, die der Beamtenbeschwerde unterliegen. bb) Rechtliches Interesse Zur Erhebung der Beamtenbeschwerde sind gemäß Art. 103 Abs. 4 der Verfassung in Verbindung mit Art. 144 Abs. 1 des Beamtengesetzes die bestraften Beamten befugt, nämlich184: – die Beamten auf Lebenszeit – die Planstellen innehaben – des Staates, der Selbstverwaltungskörperschaften und der juristischen Personen des öffentlichen Rechts, sowie die Parlamentsbeamten, – die Beamten, die Planstellen innehaben, die zeitweilig arbeiten, weil während dieser Dienstzeit als ordentliche Beamten angesehen werden und denselben verfassungsrechtlichen Rechtsschutz genießen185, – die Beamten auf Probezeit. Dagegen sind nicht klagebefugt die Verwaltungsbeamten, die im Rahmen eines privatrechtlichen Verhältnisses eingestellt sind186, die Militärbeamten187 und die in Art. 103 Abs. 5 der Verfassung genannten Beamten. cc) Frist Die gemäß Art. 103 der Verfassung vorgesehene Beamtenbeschwerde, die die Herabstufung oder die Entlassung betrifft, ist innerhalb einer Frist von 60 Tagen seit der Zustellung der angefochtenen Entscheidung an den Beamten zu erheben. 183

StRE 1849/1980; 1679/1983. Tachos Anastasios/Symeonidis Ioannis, Beamtengesetz, Art. 144, S. 954 f. 185 StRE 1770 (Plenum); 2922/1983; 2283/1987. 186 StRE 3065/1996; 4295/1997. 187 Vgl. die in Tachos Anastasios/Symeonidis Ioannis, Beamtengesetz, Art. 144, S. 947 genannte Rechtsprechung. 184

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2. Teil: Hauptsacherechtsschutz in Griechenland

Die sonstigen Beschwerden werden, soweit eine Sondervorschrift nichts anderes bestimmt, einerseits von dem Beamten innerhalb von 60 Tagen seit der Zustellung der angefochtenen Entscheidung und andererseits vom Verwaltungsorgan, das zur Erhebung der Beschwerde berechtigt ist, innerhalb von 60 Tagen erhoben. Die benannten Fristen von 60 Tagen werden für diejenigen, die im Ausland wohnen um 30 Tage verlängert (Art. 41 Abs. 1, 2, 3 der Präsidialverordnung 18/1989). c) Umfang der Prüfung Anders als im Rahmen der Anfechtungsklage, bei der es sich um eine Rechtskontrolle handelt, entscheidet der Staatsrat im Fall der Beamtenbeschwerde in der Sache; er prüft nicht nur die rechtliche Seite, sondern auch die Tatsachen188. Der Staatsrat kann neue Beweise anordnen oder bei der Verwaltung nach Auskünften fragen; das Recht des Beamten, sich auf jegliche Beweismittel zu berufen, ist nicht ausgeschlossen (Art. 43 Abs. 1 der Präsidialverordnung 18/1989). Das Gericht kann der Beamtenbeschwerde entweder stattgeben oder sie ablehnen. Bei stattgebender Beamtenbeschwerde kann es entweder den angefochtenen Akt aufheben oder ihn abändern. Der Staatsrat kann aber beim Beschwerdeverfahren die Lage des Beamten nicht verschlechtern (Art. 144 Abs. 4 des Beamtengesetzes). Die Verwaltungsbehörden sind verpflichtet gemäß Art. 95 Abs. 5 der Verfassung in Verbindung mit Art. 50 Abs. 4 der Präsidialverordnung 18/ 1989 je nach Fallgestaltung durch positives Tun oder durch Unterlassung, den Entscheidungen des Staatsrates zu folgen189.

E. Zusammenfassung Das zentrale Anliegen des zweiten Teils der vorliegenden Arbeit war ein Überblick über den griechischen Hauptsacherechtsschutz und insbesondere den Verwaltungsrechtsschutz zu gewinnen. Die griechische Verwaltungsgerichtsbarkeit wird in der geltenden Verfassung von 2001 bestimmt. Gemäß Art. 94 Abs. 1 der Verfassung werden dem Staatsrat und den ordentlichen Verwaltungsgerichten die im Gesetz be188

StRE 790, 791, 4303/1983; 2171, 3401, 4760, 5213/1987; 620, 4051/1995; 654/1996. 189 Vgl. dazu oben, unter III, 1, c); ferner die Rechtsprechung bei Tachos Anastasios/Symeonidis Ioannis, Beamtengesetz, Art. 144, S. 966 ff.

E. Zusammenfassung

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stimmten Verwaltungsstreitigkeiten unter Vorbehalt der Zuständigkeiten des Rechnungshofes zugewiesen. Die ordentlichen Verwaltungsgerichte sind hauptsächlich für materielle Verwaltungsstreitigkeiten zuständig. Außerdem können gemäß Art. 95 Abs. 3 der Verfassung Gruppen von Anfechtungsstreitigkeiten durch Gesetz, je nach ihrer Natur oder ihrer Wichtigkeit, den ordentlichen Verwaltungsgerichten zugewiesen werden. Der Staatsrat steht an der Spitze der griechischen Verwaltungsgerichtsbarkeit und seine Rechtsprechung hat für die Entwicklung des Verwaltungsrechts eine wichtige Rolle gespielt. Seine Zuständigkeit wird in Art. 95 Abs. 1 der Verfassung bestimmt. Der Staatsrat ist in erster Linie ein Gerichtshof, der grundsätzlich für Anfechtungsstreitigkeiten (Art. 95 Abs. 1 lit. a der Verfassung) zuständig ist. Er entscheidet auch gemäß Art. 95 Abs. 1 lit. c der Verfassung über gewisse materielle Verwaltungsstreitigkeiten, die ihm nach der Verfassung und den Gesetzen zugewiesen werden. Der Staatsrat ist ferner sowohl als Revisionsgericht (Art. 95 Abs. 1 lit. b), als auch als Gericht zweiter Instanz (Art. 95 Abs. 3) tätig. Außerdem wird ihm eine Kompetenz zur Ausarbeitung sämtlicher Rechtsverordnungen aus der Verfassung (Art. 95 Abs. 1 lit. d) erteilt. Eine Sonderstellung in der Verwaltungsgerichtsbarkeit nimmt der in Art. 98 der Verfassung vorgesehene Rechnungshof, der in Art. 100 der Verfassung vorgesehene Oberste Sondergerichtshof, als auch die Sondergerichte gemäß Art. 86 und Art. 99 der Verfassung. Grundlegend für die griechische Verwaltungsgerichtsbarkeit ist die Unterscheidung zwischen Anfechtungsstreitigkeiten und materiellen Verwaltungsrechts streitigkeiten, eine Unterscheidung die verfassungsrechtliche Ansätze hat. Nach herrschender Lehre ist der ausschlaggebende Unterscheidungsgesichtspunkt der Umfang der gerichtlichen Kontrolle, nämlich die Kontrolldichte und die Wirkung der erlassenen Entscheidung. Im Rahmen der Anfechtungskontrolle, die eine Rechtskontrolle ist, untersucht das Gericht nur die rechtliche Seite. Bei stattgegebener Anfechtungsklage kann das Gericht den angefochtenen Verwaltungsakt aufheben oder die Unterlassung rügen. Hingegen handelt sich im Rahmen der materiellen Kontrolle um eine Sachverhalts- und Rechtskontrolle. Es ist nicht nur die Rechtmäßigkeit, sondern auch die materielle Richtigkeit zu prüfen. Das Gericht kann entweder den Verwaltungsakt oder die Unterlassung ganz oder teilweise aufheben bzw. rügen oder ihn abändern. Festzustellen ist, daß die Anfechtungskontrolle allgemein in Art. 95 Abs. 1 lit. a der Verfassung gewährleistet ist. Anders kommt die materielle Kontrolle in Betracht, wenn sie durch die Verfassung oder durch die Gesetze ausdrücklich bestimmt wird.

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2. Teil: Hauptsacherechtsschutz in Griechenland

Auf die erörterten Rechtsbehelfe im Rahmen des griechischen Verwaltungsprozeßrechts, die einen wirksamen und effektiven Rechtsschutz gewährleisten, ist an dieser Stelle nur kurz einzugehen. Besondere Aufmerksamkeit gebürgt der Anfechtungsklage, die die allgemeine Klage vor dem Staatsrat ist; zuständig für gewisse Anfechtungsstreitigkeiten sind auch die zweitinstanzlichen Verwaltungsgerichte. Die Anfechtungsklage wendet sich gem. Art. 95 Abs. 1 lit. a der Verfassung in Verbindung mit Art. 45 Abs. 1 der Präsidialverordnung 18/1989 gegen vollziehbare Akte der Verwaltungsbehörden und der juristischen Personen des öffentlichen Rechts. Klagebefugt ist das Individuum oder die juristische Person, den bzw. die der Verwaltungsakt betrifft oder dessen bzw. deren rechtliche Interessen – nicht nur finanzieller Art – durch den Akt verletzt werden. Damit ist die sog. Popularklage (actio popularis) ausgeschlossen. Nach Lehre und Rechtsprechung muß das rechtliche Interesse persönlich, unmittelbar und gegenwärtig sein. Ferner kommt nicht nur ein rechtliches Interesse materieller, sondern auch immaterieller Art in Betracht. Weitere Zulässigkeitsvoraussetzungen der Anfechtungsklage sind das Fehlen eines parallelen Rechtsbehelfs, die Erhebung des gesetzlich vorgesehenen Widerspruchs, sowie die gesetzlich gesetzte Frist. Mit seiner Entscheidung über die Anfechtungsklage darf das Gericht den angefochtenen Akt ganz oder teilweise aufheben oder die Unterlassung rügen; es darf aber den Verwaltungsakt nicht inhaltlich abändern. Der Hauptrechtsbehelf vor den ordentlichen Verwaltungsgerichten ist die Beschwerde. Der Bescherde unterliegen die vollziehbaren Individualakte oder Unterlassungen der Verwaltungsbehörde, aus denen nach dem Gesetz materielle Verwaltungsstreitigkeiten erfolgen. Zur Erhebung der Beschwerde ist derjenige befugt, der ein unmittelbares, persönliches und gegenwärtiges rechtliches Interesse hat oder dem ein solches Recht durch eine besondere Rechtsnorm zuerkannt wird. Wichtige Zulässigkeitsvoraussetzungen der Beschwerde ist der gesetzlich vorgesehene Widerspruch und die Frist. Mit dem Rechtsbehelf der Beschwerde kann entweder die volle oder die teilweise Anfechtung des angefochtenen Aktes oder der Unterlassung oder die Abänderung des angefochtenen Aktes begehrt werden. Neben der Beschwerde ist in der Verwaltungsgerichtsordnung vor den ordentlichen Verwaltungsgerichten eine Klage vorgesehen, mit der entweder die Verurteilung der Verwaltung zu einer geschuldeten Leistung oder die Feststellung des entsprechenden Anspruchs beantragt wird. Klageberechtigt ist derjenige, der gegenüber der Verwaltung oder einer juristischen Person des öffentlichen Rechts einen Geldanspruch aus einem öffentlich rechtlichen Rechtsverhältnis geltend macht.

E. Zusammenfassung

119

Als besonderen Rechtsbehelf sieht die Verwaltungsgerichtsordnung in Art. 216 ff. die Beschwerde im Rahmen der verwaltungsrechtlichen Zwangsvollstreckung, als auch die Einrede bei Wahlrechtsstreitigkeiten. Ein besonderer Rechtsbehelf, der kraft Art. 103 Abs. 4 der Verfassung vor dem Staatsrat erhoben wird, ist jener der Beamtenbeschwerde. Es handelt sich um einen Rechtsbehelf, der von den klagebefugten Beamten erhoben wird und sich nur gegen aus der Verfassung und den betreffenden Gesetzen bestimmt vorgesehenen Verwaltungsakte wendet, die ihren dienstlichen Status betreffen. Aus den obengenannten Erläuterungen im zweiten Teil der vorliegenden Arbeit über den Hauptsacherechtsschutz vor den griechischen Verwaltungsgerichten erfolgt, daß ein effektiver und wirksamer Rechtsschutz im Verwaltungsprozeß sowohl bei Anfechtungsstreitigkeiten, als auch bei materiellen Streitigkeiten gewährleistet wird. Auf der Grundlage des damit gewonnenen Überblicks ist ferner dem im dritten Teil der vorliegenden Arbeit erörterten System des in Griechenland geltenden vorläufigen Rechtsschutzes nachzugehen.

Dritter Teil

Vorläufiger Rechtsschutz Den Schwerpunkt der nachfolgenden Erläuterung, die das zentrale Anliegen der vorliegenden Arbeit ist, bildet die Untersuchung des vorläufigen Verwaltungsrechtsschutzes in der griechischen Rechtsordnung. Der vorläufige Rechtsschutz ist Ausfluß verfassungsrechtlicher Anforderungen, wie sie sich aus der Rechtsschutzgarantie des Art. 20 Abs. 1 der griechischen Verfassung in Verbindung mit dem Rechtsstaatsprinzip ergeben können. Er soll die Effektivität des Rechtsschutzes sichern, was aber im Rahmen der griechischen Rechtsprechung nicht immer selbstverständlich war. Das System des vorläufigen Verwaltungsrechtsschutzes in Griechenland, das auf eine nicht lange Tradition zurückblicken kann, hat sich in erster Linie durch die Rechtsprechungspraxis des Staatsrates entwickelt und ist durch verschiedene gesetzliche Vorschriften geregelt worden. Erst kürzlich ist der vorläufige Rechtsschutz vervollständigt worden. Seine heutige Form entspricht den Bedingungen eines vollständigen, wirksamen und effektiven vorläufigen Rechtsschutzes.

A. Verfassungsrechtliche Ansätze I. Schrifttum Ein wesentliches Element des Rechtsstaatsprinzips ist, wie schon im ersten Teil der vorliegenden Arbeit ausgeführt, das Gebot des Rechtsschutzes, das seine Ausprägung in der Gewährleistung des Art. 20 Abs. 1 der griechischen Verfassung gefunden hat. Das Prinzip der Rechtsschutzgarantie erfordert einen vollständigen, effektiven und wirksamen gerichtlichen Rechtsschutz. Um das in Art. 20 Abs. 1 der griechischen Verfassung verankerte Prinzip der Rechtsschutzeffektivität zu sichern, bedarf es nach einhelliger Auffassung in der griechischen Literatur1 nicht nur der Gewährung des Rechtsschutzes im Hauptverfahren, sondern auch eines vorläufigen Rechtsschutzes. Diese Auffassung wurde zunächst im Zivilprozeßrecht hervorgehoben,

A. Verfassungsrechtliche Ansätze

121

das auf eine längere Tradition als die Verwaltungsgerichtsbarkeit zurückblicken kann. Dies gilt aber sowohl für zivilrechtliche Rechtsstreitigkeiten als auch für Verwaltungsrechtsstreitigkeiten. Die Gewährleistung des vorläufigen Rechtsschutzes besitzt im Rahmen des Verwaltungsrechts eine außerordentliche Bedeutung. Der Staat darf einseitig, „souverän“ eingreifen. Die Verwaltungsakte haben eine unmittelbare Rechtswirkung mit Rechtsfolgen für die betroffenen Personen. Dem Betroffenen drohen durch die Schaffung vollendeter Tatsachen oder allein durch den Ablauf der langen Zeitdauer, welche das Hauptsacheverfahren in Anspruch nimmt, vielfach erhebliche, nicht wieder zu behebende Nachteile. Das von der Verfassung gebotene Prinzip der Rechtsschutzeffektivität hätte einen geringeren Wert, wenn die Verpflichtung zur Gewährleistung eines vorläufigen Rechtsschutzes in ihm nicht eingehalten würde. Der wirksame verwaltungsgerichtliche vorläufige Rechtsschutz stellt den Zweck der verwaltungsgerichtlichen Verfahren sicher, d.h. die Nachprüfung und Sicherung des Verwaltungsakts durch unabhängige Gerichte. Er verfolgt allgemein den Zweck, die Rechte der Parteien während der zur Entscheidung der Hauptsache erforderlichen Zeit zu wahren. Ohne einen solchen Rechtsschutz können schwere und unzumutbare, anders nicht abwendbare Nachteile entstehen, zu deren nachträglicher Beseitigung die Entscheidung in der Hauptsache nicht mehr in der Lage ist. Der vorläufige Rechtsschutz zielt darauf ab, Rechtsverletzungen innerhalb einer angemessenen Zeit und effektiv zu vermeiden. Dadurch werden sowohl die vollendeten Tatsachen bei 1 Vgl. zum Thema oben im ersten Teil, B, VII und zur einschlägigen Literatur Fn. 59 des ersten Teils; ferner vgl. Bettermann Karl August, Das verfassungsrechtlich gewährleistete Recht auf Rechtsschutz, S. 708 ff.; Beys Kostas, in: Kassimatis/ Mavrias, Kommentar der Verfassung, Art. 20 Abs. 1, S. 129 ff.; Chrysanthakis Charalampos, Der vorläufige Rechtsschutz, S. 100 ff.; ders., „Defizite“ des Rechtsschutzes, S. 1120 ff.; Dagtoglou Prodromos, Individuelle Rechte, S. 1208 ff.; ders., Verwaltungsprozeßrecht, S. 51 f.; Filippopoulos Filippos, Der Aussetzungsantrag in Anfechtungsstreitigkeiten, S. 216 f.; Kontiadis Ion, Das Recht auf Rechtsschutz, S. 392 ff.; Mouzouraki Paraskevi, Die Aussetzung der Vollziehung ablehnender Verwaltungsakte, S. 30 ff.; Panagopoulos Kostas, Erkenntnisverfahren und einstweilige Maßnahmen, S. 31 ff.; Papadimitriou Georgios, Die verfassungsrechtliche Gewährung des Rechtsschutzes, S. 605; ders., Verfassung und vorläufiger Rechtsschutz, S. 307 ff.; Pararas Petros, Verfassung 1975, S. 295 ff.; Pavlopoulos Prokopis, Die verfassungsrechtliche Gewährleistung der Anfechtungsklage, S. 112 ff.; ders., Hauptsache- und vorläufiger Rechtsschutz im Rahmen des europäischen Rechts, S. 536 ff.; Schmitt Glaeser Walter, Die Gewährung von Rechtsschutz, S. 547 ff.; Skouris Vasilios, Verwaltungsprozeßrecht, S. 52 ff.; ders., Die gerichtliche Aussetzung, S. 174 f.; Soilentakis Nikolaos, Die Verwaltungsgerichtsbarkeit, S. 18 ff.; ders., Das Recht auf Rechtsschutz, S. 177 ff.; Tsatsos Dimitris, Verfassungsrecht B’, S. 465; Voiklis Emmanouil, Die Aussetzung der Vollziehung der Verwaltungsakte, S. 1265 ff.; Zygoura Olga, Verfassungsrechtliche Gewährleistung, S. 1578 ff.; alle m. w. N.

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3. Teil: Vorläufiger Rechtsschutz

sofortiger Vollziehung des Verwaltungsakts vermieden, wie auch die lange Prozeßdauer, die Verfahren vor dem Gericht gewöhnlich in Anspruch nehmen. Dies gewinnt heute ein besonderes Gewicht, weil sich die Dauer der gegen Verwaltungsakte gerichteten Prozesse beträchtlich verlängert hat. Die Verfassung gewährleistet das Recht auf vorläufigen Rechtsschutz bis zur Entscheidung in der Hauptsache. Die nähere Ausgestaltung der formellen Voraussetzungen, des Verfahrens und der Arten des vorläufigen Rechtsschutzes sind nach dem Wortlaut des Art. 20 Abs. 1 dem einfachen Recht überlassen („nach Maßgabe der Gesetze“). Nach wohl überwiegender Meinung in der einschlägigen Literatur2 ist die Ausgestaltungsbefugnis des Gesetzgebers als Regelung der Ausübung des Rechts zu verstehen. Der vorläufige Rechtsschutz soll nicht derart beschränkt werden, daß das Recht wirkungslos wird, sondern er soll wirksam und effektiv bleiben. Gesetze, die den vorläufigen Rechtsschutz im Verwaltungsprozeß beschränken oder ausschließen, sind daher verfassungswidrig. Solche Einschränkungen sind weder mit der griechischen Verfassung, noch mit den Geboten des europäischen Rechts – Art. 6 Abs. 1 der Europäischen Menschenrechtskonvention – vereinbar.

II. Rechtsprechung3 Interessanterweise war die verfassungsrechtliche Dimension des vorläufigen Verwaltungsrechtsschutzes im Rahmen der früheren Rechtsprechung des Staatsrates, inbesondere unter Zugrundelegung in der Garantie des Art. 20 Abs. 1 der Verfassung, ausgeklammert worden, im Gegensatz zu der bereits ausgeführten wissenschaftlichen Diskussion. 2 Vgl. näher zum Thema und zur einschlägigen Literatur oben im ersten Teil, B, IV, 2. 3 Näher dazu vgl. Chrysanthakis Charalampos, Der vorläufige Rechtsschutz, S. 118 ff.; Filippopoulos Filippos, Der Aussetzungsantrag in Anfechtungsstreitigkeiten, S. 216 f.; Gerontas Apostolos, „Defizite“ des Rechtsschutzes, S. 547 ff.; Michi Matina, Das Recht auf Rechtsschutz im Gemeinschaftsrecht, S. 482 ff.; Papadimitriou Georgios, Verfassung und vorläufiger Rechtsschutz, S. 307 ff.; Pavlopoulos Prokopis, Die Grenzen des vorläufigen Rechtsschutzes in Verwaltungsstreitigkeiten, S. 59 ff.; ders., Hauptsache- und vorläufiger Rechtsschutz im Rahmen des europäischen Rechts, S. 537 ff.; ders., Garantien des Rechts auf Rechtsschutz im Europarecht, S. 95 ff.; Sarmas Ioannis, Verfassungs- und Verwaltungsrechtsprechung des Staatsrates, S. 653 ff.; Skouris Vasilios, Der Ausschluß des vorläufigen Rechtsschutzes bei Verwaltungsstreitigkeiten, S. 38 ff.; ders., Verfassungswidrigkeit des Ausschlusses, S. 503 ff.; ders., Die gerichtliche Aussetzung, S. 45 ff. und 185 ff.; Soilentakis Nikolaos, Das Recht auf Rechtsschutz, S. 183 f.; Symeonidis Ioannis, Der vorläufige Rechtsschutz, S. 721 ff.; Voiklis Emmanouil, Die Aussetzung der Vollziehung der Verwaltungsakte, S. 1265 ff.; Zygoura Olga, Verfassungsrechtliche Gewährleistung, S. 1578 ff.

A. Verfassungsrechtliche Ansätze

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Diese bisherige Rechtsprechung des Staatsrates4 ist bemerkenswert. Ausgangspunkt der Problematik waren Gesetze, die den vorläufigen Rechtsschutz ausgeschlossen hatten. In der früheren Rechtsprechung ging man davon aus, daß der vorläufige gerichtliche Rechtsschutz – wie er in der Form der Aussetzung der Vollziehung der angefochtenen Verwaltungsakten galt – vom Gesetzgeber beschränkt oder sogar ausgeschlossen werden konnte. Das Gericht wies daher Aussetzungsanträge zurück, wenn der Ausschluß der Aussetzung der Vollziehung gesetzlich vorgesehen war. Es hatte sich nicht mit der Frage beschäftigt, ob diese gesetzliche Einschränkung mit dem in Art. 20 Abs. 1 der Verfassung verankerten Gebot des Rechtsschutzes vereinbar war. Anders als beim Staatsrat wurden in der Rechtsprechung der zweitinstanzlichen Verwaltungsgerichte, die für Anfechtungsstreitigkeiten zuständig sind, die verfassungsrechtlichen Ansätze des vorläufigen Rechtsschutzes anerkannt. Insbesondere die Rechtsprechung der zweitinstanzlichen Verwaltungsgerichte gelangte zu der Erkenntnis, daß einfachgesetzliche Vorschriften, die das Recht auf vorläufigen Rechtsschutz in der Form der Aussetzung der Vollziehung der Verwaltungsakte erschweren, einschränken oder sogar ausschließen, verfassungswidrig sind. Besonders erwähnenswert in diesem Zusammenhang sind zwei einschlägige Entscheidungen der zweitinstanzlichen Verwaltungsgerichte von Piräus und von Athen. Ausgangspunkt dieser Entscheidungen waren Vorschriften eines Gesetzes über die Veränderung des Dienststatus der Beamten, welche die Aussetzung der Vollziehung der betreffenden Verwaltungsakte durch das Gericht ausgeschlossen hatten5. Die zuständigen Gerichte hatten die Verfassungswidrigkeit der für den vorläufigen Rechtsschutz ausschließenden gesetzlichen Regelungen erkannt und die Bedeutung des vorläufigen Rechtsschutzes hervorgehoben. Zunächst ist auf den Beschluß 11/1992 des zweitinstanzlichen Verwaltungsgerichts von Piräus einzugehen. Dieser stellte klar, daß die Aussetzung der Vollziehung des Verwaltungsakts, gegen den die Anfechtungsklage erhoben wurde, in Form des vorläufigen Rechtsschutzes ein Ausdruck der rechtsprechenden Gewalt ist, wie sie in Art. 87–100 der Verfassung verankert wird. Inhalt der Aussetzung sei der vorläufige Schutz des Betroffenen vor den wegen der sofortigen Vollziehung des Verwaltungsakts schweren und unzumutbaren, anders nicht abwendbaren Nachteilen – materieller oder 4 Z. B. StR-AusschußE 160/1974; 271/1984; anders in StR-AusschußE 288/1979; 130/1993. 5 Art. 12 Abs. 8 des Gesetzes 1400/1983, wie es mit der Bestimmung des Art. 57 Abs. 4 des Gesetzes 1943/1991 und Art. 16 Abs. 4 des Gesetzes 2026/1992 ersetzt wurde.

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3. Teil: Vorläufiger Rechtsschutz

immaterieller Art. Sie dient insbesondere der Gewährung des effektiven Rechtsschutzes, der in der Hauptsache zu spät folge. Das Gericht stellte eindeutig fest, daß der vorläufige Rechtsschutz ein Teil des Anspruchs auf gerichtlichen Rechtsschutz ist, der in der Verfassung in Art. 20 Abs. 1 im Zusammenhang mit Art. 25 Abs. 1 gewährleistet wird. Die Ausgestaltung des Rechtsschutzes werde laut Verfassung nach Maßgabe der Gesetze gewährleistet. Das heiße, daß der Gesetzgeber zwar das Verfahren oder die Art der effektiven Ausübung des Rechts ausgestalten kann; er dürfe aber das Recht nicht einschränken, ausschliessen oder so ausgestalten, daß es wirkungslos wird. Folglich war die betreffende gesetzliche Einschränkung der Aussetzung der Vollziehung nach der Mehrheitsmeinung des Gerichts mit der in Art. 20 Abs. 1 der Verfassung verankerten Rechtsschutzgarantie nicht vereinbar und in diesem bestimmten Fall als verfassungswidrig nicht anzuwenden. Demzufolge waren die für den vorläufigen Rechtsschutz einschlägigen Vorschriften anzuwenden. Bedeutsam ist auch der Beschluß 228/1992 des zweitinstanzlichen Verwaltungsgerichts von Athen. Das Gericht entschied ebenfalls, daß die gesetzlichen Regelungen, welche die gerichtliche Aussetzung der Vollziehung ausschließen, die entsprechende Anfechtungsklage uneffektiv machen und den von der Verfassung gebotenen Rechtsschutz aufheben würden. Bemerkenswert dabei ist, daß sich die Richter nicht nur auf Art. 20 und Art. 95 der griechischen Verfassung, sondern auch auf die Rechtsprechung sowohl des deutschen Bundesverfassungsgerichts, als auch des Europäischen Gerichtshofes stützten. Das Gericht hebt den Einfluß des Art. 19 Abs. 4 GG auf den entsprechende Art. 20 Abs. 1 der griechischen Verfassung von 1975 hervor. Es stellte auch auf die ständige Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts ab, nach der das aus Art. 19 Abs. 4 GG abzuleitende Recht auf vorläufigen Rechtsschutz sowohl gegen positiv gestaltende als auch gegen ablehnende Verwaltungsakte hervorgeht. Obwohl es in dieser Sache nicht um eine gemeinschaftsrechtliche Streitigkeit ging, hielt sich das Gericht auch an die Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs. Es stützte sich insbesondere auf das Urteil – Factortame des EuGH6 und zitierte die Entscheidung des Gerichtshofes in dieser Streitsache; nämlich, daß „die volle Wirksamkeit des Gemeinschaftsrechts auch dann abgeschwächt wird, wenn ein Gericht gehindert werden könnte, einstweilige Anordnungen zu erlassen, um die volle Wirksamkeit der späteren Gerichtsentscheidung über das Bestehen der aus dem Gemeinschaftsrecht hergeleiteten Rechte sicherzustellen. Ein Gericht, das unter diesen Umständen einstweilige Anordnungen erlassen würde, darf diese Vorschrift 6 EuGH Urt. v. 19.6.1990 – RS. C-213/89, Slg. 119, S. 2433; vgl. näher unten im vierten Teil, B, III, 2, a).

A. Verfassungsrechtliche Ansätze

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somit nicht anwenden, wenn dem nicht eine Vorschrift des nationalen Rechts entgegenstünde“. Infolgedessen argumentierte das zweitinstanzliche Verwaltungsgericht von Athen, daß, wenn in jedem bestimmten Fall wegen der sofortigen Vollziehung des Verwaltungsaktes vor der Entscheidung in der Hauptsache ein schwerer und nicht wiedergutzumachender Schaden entstehen würde, die den Aussetzungsantrag ausschließende, gesetzliche Vorschrift, die Anfechtungsklage abschwächt. Ihre Anwendung verhindere den verfassungsrechtlich gebotenen Rechtsschutz. Folglich ist in solchen Fällen der einschlägige Ausschluß des Aussetzungsantrags ungültig und das Gericht kann die Aussetzung anordnen. Die beiden genannten Entscheidungen der zweitinstanzlichen Verwaltungsgerichte führten eine Wende in der Rechtsprechung herbei. Allmählich hat sich ebenso die frühere Rechtsprechung des Staatsrates geändert, welche die verfassungsrechtliche Gewährleistung der Aussetzung der Vollziehung der Verwaltungsakte, wie schon erwähnt, zuvor verneint hatte. Diese Änderung machte sich erst bemerkbar in den Beschluß 718/1993 des Ausschüsses des Staatsrates. Dadurch wurde ausdrücklich die verfassungsrechtliche Gewährleistung sowohl des Haupt- als auch des vorläufigen Rechtsschutzes anerkannt. Der zuständige Ausschuß des Staatsrates prüfte in diesem Fall die verfassungsrechtliche Vereinbarkeit eines Gesetzes7, das vorsah, daß die Vollziehung der Verwaltungsakte, die sich auf Erlaubnisse zur Gründung und zum Betrieb der Rundfunk- und Fernsehsender beziehen, weder von der Verwaltung, noch von den Gerichten ausgesetzt werden konnten. Das Gericht erkannte in diesem Fall ausdrücklich, daß der vorläufige Rechtsschutz in der Form der Aussetzung der Vollziehung der Verwaltungsakte, gegen die die Anfechtungsklage vor dem Staatsrat erhoben worden ist, verfassungsrechtliche Ansätze hat. Es argumentierte daher wie folgt: „Aus Art. 20 Abs. 1 der Verfassung, welcher das Recht auf gerichtlichen Rechtsschutz gewährleistet, in Verbindung mit Art. 95 der Verfassung, welcher den Rechtsbehelf der Anfechtungsklage gewährt, folgt, daß der einfache Gesetzgeber den Anspruch auf Rechtsschutz gegen vollziehbare Akte der Verwaltungsbehörden sicherstellen muß. Dieser Schutz, im Sinne der obengenannten Vorschriften, ist nicht nur die endgültige Lösung des Rechtsstreits, nämlich der Erlaß eines Endurteils, sondern auch der vorläufige Rechtsschutz, d.h. der Erlaß der geeigneten Maßnahmen, um die unersetzbare Beeinträchtigung, die im Zusammenhang mit der sofortigen Vollziehung des Verwaltungsakts entsteht, nämlich um die Vereitelung des Ziels des Rechtsbehelfs der Anfechtungsklage zu beseitigen“. 7 Art. 16 A des Gesetzes 1730/1987, das mit Art. 27 des Gesetzes 1941/1991 eingefügt wurde.

126

3. Teil: Vorläufiger Rechtsschutz

Die genannte Entscheidung des Staatsrates stellte ebenfalls klar, daß die Aussetzung der Vollziehung des angefochtenen Verwaltungsakts gemäß Art. 52 Abs. 2 der Präsidialverordnung 18/1989 dann in Frage kommt, „wenn für den Antragsteller wegen der sofortigen Vollziehung des Verwaltungsakts ein Nachteil eintritt, der bei erfolgreicher Anfechtungsklage schwer und unzumutbar rückgängig wiedergutzumachen ist. Dieses System des vorläufigen Rechtsschutzes, das die Gewährleistung der Effektivität des Rechtsschutzes bezweckt, der mit der Anfechtungsklage gewährt wird, wird (. . .) in Art. 20 Abs. 1 und Art. 95 der Verfassung verankert“. Infolgedessen verletzt die betreffende Vorschrift, welche die Aussetzung der Vollziehung der Verwaltungsakte ausschließt, „ein verfassungsrechtlich verankertes Recht und ist folglich ungültig und unanwendbar“. Infolge dieser wichtigen Entscheidung des Staatsrates im Hinblick auf den vorläufigen Rechtsschutz hat sich die Rechtsprechungspraxis des Gerichts im Gegensatz zu ihrer früheren zurückhaltenden Auffassung in diesem Bereich neu orientiert8. Es wird nämlich gefolgert, daß der vorläufige Rechtsschutz, und zwar in der Form der Aussetzung der Vollziehung der angefochtenen Verwaltungsakte, von Verfassungs wegen geboten ist. Danach wird die Gesetzesmäßigkeit bzw. -widrigkeit der Gesetze in jedem Fall und vom jeden Gericht geprüft. Wenn der Rechtsschutz beschränkt wird, wird das entsprechende Gesetz in diesem bestimmten Fall, weil verfassungswidrig, nicht angewendet. Die frühere Zurückhaltung der Rechtsprechung des Staatsrates ist nur im Zusammenhang mit der bisher überwiegenden Ansicht über die Natur und den Charakter der für die Aussetzungsanträge zuständigen Ausschüsse des Staatsrates und deren Entscheidungen zu verstehen. Sie beruht auf der Annahme, daß die zuständigen Ausschüsse als Verwaltungsorgane, nämlich als kollektive Organe der vollziehenden Gewalt, und nicht als Organe der rechtsprechenden Gewalt betrachtet wurden. Folglich wurden die von ihnen erlassenen Akte als Verwaltungsakte bezeichnet. Dies war bislang noch die herrschende Auffassung im Schrifttum9 und in der Rechtsprechung10, die ausschließlich die Ausschüsse des Staatsrates betraf; die Rechtslage bei den ordentlichen Verwaltungsgerichten ist anders, denn insoweit lautet das Gesetz, daß „das Gericht“ über den Aussetzungsantrag entscheidet11. 8

U. a. StR-AusschußE 166, 314, 315/1994; 19, 459/1996. Dekleris Michail, Die Aussetzung der Vollziehung der Verwaltungsakte, S. 56 ff. und S. 168 ff.; Korsos Dimitrios, Der Staatsrat, S. 31 und 333; Tsoutsos Athos, Die Aussetzung der Vollziehung der Verwaltungsakte, S. 801 ff. 10 StR-AusschußE 197/1983; 271/1984. 11 So die frühere Vorschrift des Art. 31 Abs. 3 der Präsidialverordnung 341/1978; vgl. auch die Regelung des Art. 4 Abs. 2 des Gesetzes 702/1977. Unter der Geltung der Verwaltungsgerichtsordnung wird auch in Art. 201 über „Gericht“ gesprochen. 9

A. Verfassungsrechtliche Ansätze

127

Nach der früher herrschenden Meinung stützte sich die „Verwaltungsqualität“ der Ausschüsse zunächst auf die Besonderheit, daß die Aussetzung weder vom Plenum noch von den für die Anfechtungsklage zuständigen Senaten des Staatsrates, sondern von einem mit drei Mitgliedern besetzten Ausschuß angeordnet wurde. Außerdem wurde darauf abgestellt, daß die Verhandlung nicht öffentlich ist, im Gegensatz zu der Bestimmung des Art. 93 Abs. 2 der Verfassung, wonach die Sitzungen aller Gerichte öffentlich sind. Es wurde argumentiert, daß es sich um ein Verfahren handele, das Eilcharakter habe und das zu einer vorläufigen Eilentscheidung in dem Sinne führe, daß sie nur bis zum Endurteil über die Anfechtungsklage gilt. Dafür sprach ebenso, daß früher das Aussetzungsverfahren unabhängig von den Erfolgsaussichten des Hauptsacheverfahrens war. Daraufhin wurde eingewendet, daß es nur um eine Tatsachenermittlung gehe, da nur die tatsächlichen Situationen geprüft werden, nämlich die wegen der sofortigen Vollziehung des Verwaltungsaktes unzumutbare und nicht wieder gutzumachende Beeinträchtigung des Betroffenen. Die Rechtmäßigkeit des Verwaltungsaktes, deren Aussetzung beantragt worden ist, wird dagegen nicht geprüft, weil eine Rechtskontrolle nur im Rahmen des Anfechtungsverfahrens möglich ist. Der Beschluß erwächst ferner bezüglich der entschiedenen Fragen, nicht in Rechtskraft, und er kann durch neuere Tatsachen geändert werden. Demgegenüber wird heutzutage in der Literatur12 und in der Rechtsprechung13 die entgegengesetzte – zutreffende – Meinung vertreten, daß einerseits die zuständigen Ausschüsse Organe der rechtsprechenden Gewalt sind und daß andererseits die von ihnen erlassenen Akte einen gerichtlichen Charakter besitzen. Für die „Gerichtsqualität“ dieser Ausschüsse als Gerichte sprechen folgende Argumente: Vor allem ist über die Besetzung der Ausschüsse zu sagen, daß deren Mitglieder Richter sind, welche die verfassungsrechtlich gebotene sachliche 12 Beis Evangelos, Der Umfang der gerichtlichen Aussetzung, S. 1046 ff.; Dagtoglou Prodromos, Individuelle Rechte, S. 1208 f.; Papadimitriou Georgios, Verfassung und vorläufiger Rechtsschutz, S. 311 ff.; Pavlopoulos Prokopis, Garantien des Rechts auf Rechtsschutz im Europarecht, S. 96 ff.; Skouris Vasilios, Die gerichtliche Aussetzung, S. 104 ff.; ders., Verfassungswidrigkeit des Ausschlusses, S. 503 ff.; Soilentakis Nikolaos, Das Recht auf Rechtsschutz, S. 181 f.; Spiliotopoulos Epaminondas, Verwaltungsrecht, S. 563, insb. Fn. 21; Voiklis Emmanouil, Die Aussetzung der Vollziehung der Verwaltungsakte, S. 1269 ff. 13 Vgl. zum Thema die obengenannten Entscheidungen: 718/1993 des StR-Ausschusses; 11/1992 des zweitinstanzlichen Verwaltungsgerichts von Piräus; 228/1992 des zweitinstanzlichen Verwaltungsgerichts von Athen.

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3. Teil: Vorläufiger Rechtsschutz

und persönliche Unabhängigkeit (Art. 87 Abs. 1 der griechischen Verfassung) genießen. Ferner sind die Richter des Aussetzungsverfahrens auch im Hauptsache- bzw. Anfechtungsverfahren beteiligt. Probleme könnten sich wahrscheinlich wegen der Unvereinbarkeit mit Art. 93 der Verfassung ergeben, weil das Gebot der Öffentlichkeit nicht gilt und die Entscheidung des Ausschusses nicht in öffentlicher Sitzung verkündet wird. Daraus kann aber nicht geschlossen werden, daß die Ausschüsse Träger von Verwaltungsbefugnissen sind. Die Entscheidung des Ausschusses erfüllt zwar nicht die genannten Bedingungen; sie ist aber ein gerichtlicher Akt im Rahmen des gerichtlichen Rechtsschutzes gemäß Art. 20 Abs. 1 der Verfassung14. Unter Ausschluß der Öffentlichkeit ist der Ausschluß des freien Zutritts unbeteiligter Personen – der Allgemeinheit – zu verstehen. Die Parteien haben das Recht auf Gehör. Der Begriff der Verhandlung im Sinne des Art. 93 Abs. 2 der Verfassung enthält nicht das Verfahren des vorläufigen Rechtsschutzes. Ausnahmen vom Prinzip der Öffentlichkeit, die durch ausdrückliche Verfahrensvorschriften geregelt sind, sind mit der Verfassung vereinbar. Die Rechtsordnung kennt auch andere Organe der rechtsprechenden Gewalt (z. B. im Rahmen der Strafgerichtsbarkeit), die Gerichtsakte erlassen, obwohl das Gebot der Öffentlichkeit und der Verkündung in öffentlicher Sitzung nicht erfüllt ist. Diese Besonderheit steht mit der Natur des vorläufigen Rechtsschutzes im Einklang. Dem oben genannten, früher verbreiteten Argument, daß das Aussetzungsverfahren von der Erfolgsaussichten der Anfechtungsklage unabhängig ist, ist an dieser Stelle zu entgegnen, daß die neuen Regelungen über den Staatsrat das Gegenteil besagen15: Danach sind die Erfolgsaussichten der Anfechtungsklage zwingend zu berücksichtigen und abzuwägen. Was die im Rahmen des vorläufigen Rechtsschutzes angeblich fehlende Rechtskontrolle anbetrifft, ist zu betonen, daß dies nicht für die bloße Verwaltungsqualität der Ausschüsse des Staatsrates sprechen kann. Das erklärt sich aus dem einfachen Grund, daß der Zweck des vorläufigen Rechtsschutzes nicht die Prüfung der Rechtmäßigkeit des Verwaltungsakts, sondern die Vermeidung der vollendeten Tatsachen infolge dessen sofortiger Vollziehung ist. Auf Verfassungsebene ist die frühere Meinung über den Verwaltungscharakter der Ausschüsse des Staatsrates mit dem in Art. 20 Abs. 1 der Verfassung gebotenen Rechtsschutz bzw. vorläufigen Rechtsschutz nicht vereinbar; ebensowenig kann sie sich auf Art. 95 Abs. 1 der Verfassung stützen, der die Zuständigkeiten des obersten Verwaltungsgerichtes ausdrücklich re14 15

So zweitinstanzliches Verwaltungsgericht von Piräus 11/1992. So Art. 52 Abs. 7 der Präsidialverordnung 18/1989 in der Fassung von 1999.

B. Geschichtliche Entwicklung

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gelt. Danach ist der Staatsrat in erster Linie ein Gerichtshof mit gerichtlichen Kompetenzen; nur bei der Ausarbeitung sämtlicher Rechtsverordnungen nimmt er laut Verfassung eine Verwaltungskompetenz wahr16. Weder nach der Verfassung noch nach den über das Aussetzungsverfahren geltenden Vorschriften werden die Ausschüsse als Verwaltungsorgane angesehen. In den einschlägigen Gesetzen steht immer das Aussetzungsverfahren in engem Zusammenhang mit dem Anfechtungsverfahren vor dem Staatsrat, der ein gerichtliches Organ ist. Daraufhin schreibt das Gesetz auch die Möglichkeit einer verwaltungsrechtlichen Aussetzung vor17. Zusammengefaßt muß daher festgehalten werden, daß die für Aussetzungsanträge zuständigen Ausschüsse nur als Organe der rechtsprechenden Gewalt angesehen werden können. Sie gewähren den vorläufigen Verwaltungsrechtsschutz zur Sicherung der Effektivität des Rechtsschutzes, die sowohl auf Verfassungsebene als auch auf Gemeinschaftsebene geboten ist. Infolgendessen ist eine gesetzliche Einschränkung und Erschwerung oder sogar ein Ausschluß des vorläufigen Rechtsschutzes verfassungswidrig.

B. Geschichtliche Entwicklung Zum näheren Verständnis der Vor- und Nachteile des geltenden Systems des vorläufigen Rechtsschutzes, soll zunächst die frühere Rechtslage kurz geschildert werden. So lassen sich die Unterschiede zwischen dem bisherigen und dem geltenden System besser verstehen. Die Darstellung der geschichtlichen Entwicklung folgt dabei sowohl aus historischen als auch aus systematischen Gründen, in dem auf die Dichotomie der Verwaltungsstreitigkeiten in der griechischen Verwaltungslehre eingegangen wird, nämlich in Anfechtungsstreitigkeiten und in materielle Verwaltungsrechtstreitigkeiten. Geschichtlich betrachtet 18, steht die Entwicklung und die Entfaltung der Institution des vorläufigen Rechtsschutzes in Griechenland in engem Zusammenhang mit dem Rechtsbehelf der Anfechtungsklage vor dem Staats16 Vgl. mehr über diese Kompetenz des Staatsrates oben im zweiten Teil, D, II, 3, b), bb), (2). 17 So Art. 52 Abs. 1 der Präsidialverordnung 18/1989 sowohl in seiner früheren, als auch in seiner neuen Fassung von 1999. 18 Vgl. näher zur geschichtlichen Entwicklung: Dekleris Michail, Die Aussetzung der Vollziehung der Verwaltungsakte, S. 47 ff. und 168 ff.; Skouris Vasilios, Die gerichtliche Aussetzung, S. 17 ff.; ders., Rechtsschutz gegen die Auferlegung einer Geldstrafe, 737 f.; ders., Orientierungen im öffentlichen Recht, S. 645 ff.; Voiklis Emmanouil, Die Aussetzung der Vollziehung der Verwaltungsakte, S. 1268 f.; ders., Gedanken über neue Formen des vorläufigen Rechtsschutzes, S. 121 ff.

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3. Teil: Vorläufiger Rechtsschutz

rat, mit der entsprechenden Gesetzgebung und besonders mit der Rechtsprechung der zuständigen Ausschüsse des Staatsrates. Seit der Gründung des Staatsrates durch das Gesetz 3713/192819 wurde die Einrichtung eines vorläufigen Verwaltungsrechtsschutzes nicht geregelt. Das Gesetz bestimmte lediglich, daß die Erhebung der Anfechtungsklage die Vollziehung des angefochtenen Verwaltungsaktes nicht aussetzte. Um die entstehende Lücke des Rechtsschutzes mangels aufschiebender Wirkung zu schließen, wurde der vorläufige Rechtsschutz erst durch die Vorschrift des Art. 11 des Gesetzes 4986/193120 eingeführt, und zwar in der Form der Aussetzung der Vollziehung von Verwaltungsakten entweder durch die Verwaltung oder durch das Gericht auf Antrag des Anfechtungsklägers und durch begründete Entscheidung eines besonderen Ausschusses des Staatsrates. Sie erwies sich als eine wichtige Neuerung des griechischen Verwaltungssystems. Die Gesetzesmaterialien betonten21, daß das Vorbild dieser damaligen Neuregelung das französische Verfahren des „sursis à exécution“ war. Die neue Vorschrift wurde damit gerechtfertigt, daß mangels aufschiebender Wirkung des Rechtsbehelfs die Vollziehung des Verwaltungsaktes schwere und unzumutbare Nachteile für die betroffenen Personen nach sich ziehen könne; sie sei zur Verhinderung einer tatsächlichen Lage nötig, die nachträglich nicht beseitigt werden könnte. Das System wurde durch weitere gesetzliche Regelungen erweitert und geändert. Zu erwähnen sind Art. 53b des Gesetzes 5468/1932, Art. 52 der Gesetzesverordnung 170/1973 „über den Staatsrat“22, Art. 4 und 5 des Gesetzes 702/197723 sowie Art. 3 Abs. 4 des Gesetzes 1470/198424. Insbesondere betraf das Gesetz 702/1977 in Art. 4 Abs. 2 das vorläufige Verfahren im Rahmen derjenigen Anfechtungsstreitigkeiten, die nach der Ermächtigung des Art. 95 Abs. 3 der Verfassung den zweitinstanzlichen Verwaltungsgerichte zugewiesen worden sind. Es wurde bestimmt, daß über 19

„Über den Staatsrat“ von 24. Dezember 1928. Dieser Artikel hat die neuen Artikel 53a und 53b im Gesetz 3713/1928 „über die Gründung des Staatsrates“ eingefügt; den vorläufigen Rechtsschutz regelte Art. 53b. 21 Vgl. die Gesetzesmaterialien des Gesetzes 4986/1931 des damaligen Justizministers N. Avraam in: «Pandektas neon nomon kai diatagmaton» von K. Sifnaiou, Bd. F’, Jahr 1931, S. 451 ff. („PandÝktaò nÝwn nümwn kai diatagmÜtwn“ tou K. Si—naßou, tom. ST', Ýtoò 1931, sel. 451 ep.). 22 Regierungsblatt A’ 229. 23 „Über die Zuordnung von Streitigkeiten zu den Verwaltungsgerichten, den Ersatz, die Abänderung und Aufhebung der Bestimmungen der Gesetzesverordnung 170/1973 über den Staatsrat“, Regierungsblatt A’ 268. 24 „Änderungen der Gesetzgebung des Staatsrates und andere Vorschriften“, Regierungsblatt A’ 112. Dadurch wurde in Art. 52 der Gesetzesverordnung 170/1973 ein neuer vierter Absatz eingefügt, der den beigeladenen Dritten betraf. 20

B. Geschichtliche Entwicklung

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den Aussetzungsantrag das zweitinstanzliche Gericht durch einen nicht öffentlich zu erlassenden Beschluß entscheidet; in diesem Verfahren werden die Vorschriften des Staatsrates entsprechend angewendet. Als nächster Schritt im Rahmen des vorläufigen Rechtsschutzes bei Anfechtungsstreitigkeiten wurde Art. 52 der Präsidialverordnung 18/1989 erlassen25, mit dem sämtliche bestehenden Vorschriften über den Rechtsschutz vor dem Staatsrat kodifiziert wurden. Es ist an dieser Stelle – ohne eine ausführliche Erläuterung – die gesetzliche Vorschrifte des Art. 52 zu nennen, da sie bis vor kurzem galt und im Grunde genommen auch heutzutage noch wirkt26. Im Rahmen des vorläufigen Rechtsschutzes gemäß Art. 52 der Präsidialverordnung 18/1989 wurde die Aussetzung der Vollziehung von Verwaltungsakten sowohl durch die Verwaltung als auch durch das Gericht vorgeschrieben. Hinsichtlich der verwaltungsrechtlichen Aussetzung bestimmte die Präsidialverordnung, daß, wenn die Anfechtungsklage vor dem Staatsrat erhoben wurde, der zuständige Minister und das oberste Verwaltungsorgan juristischer Personen des öffentlichen Rechts die Aussetzung der Vollziehung des angefochtenen Verwaltungsaktes anordnen konnten. Überdies bestand nach dem Wortlaut Art. 52 Abs. 2 die Möglichkeit der Aussetzung der Vollziehung des angefochtenen Verwaltungsaktes durch das Gericht, das durch einen begründeten und nicht öffentlich zu erlassenden Beschluß entscheidet. Dies erfolgt auf Antrag des Anfechtungsklägers. Zulässigkeitsvoraussetzung des Aussetzungsantrags ist die Erhebung der Anfechtungsklage in der Hauptsache. Zuständig für den Aussetzungsantrag ist ein Ausschuß des Staatsrates, der von dem Vorsitzenden des Staatsrates oder des zuständigen Senats eingesetzt wird und der mit dem Vorsitzenden oder seinem gesetzlichen Vertreter, einem Berichterstatter, der für den Rechtsstreit zuständig ist, und einem weiteren Mitglied des Staatsrates besetzt ist. Die Vorschrift des Art. 52 Abs. 3 besagte auch, daß der Aussetzungsantrag die bestimmten Gründe angeben muß, welche im konkreten Fall für die Aussetzung sprechen. Da das Gesetz die Gründe nicht ausdrücklich vorgeschrieben hatte, wurde dies durch die Rechtsprechung herausgearbeitet. Nach ständiger Rechtsprechung wird die Aussetzung angeordnet, wenn wegen der sofortigen Vollziehung des Verwaltungsaktes dem Antragsteller ein schwer oder nicht wiedergutzumachender Nachteil – materieller oder immaterieller, aber nicht bloß finanzieller Art – entstehen würde. Daraufhin wurde die Aussetzung bei Vorliegen öffentlicher Interessen, bei Beeinträch25

„Kodifizierung der Gesetzesbestimmungen über den Staatsrat“, Regierungsblatt

A’ 8. 26

Ausführliche Nachweise in Literatur und Rechtsprechung vgl. unten, unter C, I.

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3. Teil: Vorläufiger Rechtsschutz

tigungen des ungehinderten Verwaltungsablaufs oder bei ablehnenden Verwaltungsakte nicht angeordnet. Eine Abschrift des Aussetzungsantrags mußte an den zuständigen Minister oder die juristische Person des öffentlichen Rechts zugestellt werden. Die Zustellung hatte die Verpflichtung der Verwaltung zur Folge, eine Abschrift des angegriffenen Verwaltungsaktes, dessen Aussetzung der Vollziehung beantragt wurde, sowie ihre Stellungnahme binnen einer vom Vorsitzenden festgesetzten Frist vorzulegen. Es wurde ferner im vierten Absatz des Art. 52 der Präsidialverordnung 18/1989 bestimmt, daß derjenige, der im Anfechtungsverfahren zur Beiladung berechtigt war, dem Ausschuß eine schriftliche Stellungnahme, selbst vor der Beiladung, einreichen konnte. Die Entfaltung und Entwicklung des vorläufigen Verwaltungsrechtsschutzes wurde vor allem durch die Rechtsprechung der für die Aussetzungsanträge zuständigen Ausschüsse des Staatsrates geleistet. Diese Rechtsprechung, die auf eine lange Rechtsprechungspraxis zurückblicken kann, hat insbesondere eine sehr wichtige Rolle für die spätere Entwicklung der Vorschriften über den vorläufigen Rechtsschutz vor den ordentlichen Verwaltungsgerichten gespielt und sie vielfältig mehr oder weniger beeinflußt. Wichtige Neuerungen im Rahmen des vorläufigen Rechtsschutzes bei Anfechtungsstreitigkeiten wurden durch das Gesetz 2522/1997 über öffentliche Bau-, Liefer- und Dienstleistungsaufträge vorgesehen27. Zwar gelten diese Vorschriften im vorläufigen Verfahren vor dem Staatsrat nur im Bereich des Auftragswesens; ihre Bedeutung könnte aber zu einer Neuorientierung sonstiger Verwaltungsstreitigkeiten führen. Der vorläufige Rechtsschutz wird bei solchen Streitigkeiten durch einen Antrag auf vorläufige Maßnahmen gewährt. Die Möglichkeit des Erlasses vorläufiger Maßnahmen ergibt sich zum ersten Mal im Rahmen der Verwaltungsstreitigkeiten. Damit wird ein effektiver, vorläufiger Rechtsschutz jeglicher Akte gewährleistet, und zwar auch gegen ablehnende Verwaltungsakte. Eine Neuregelung dieses Gesetzes ist die Erhebung eines Widerspruchs als Zulässigkeitsvoraussetzung des Antrags auf vorläufige Maßnahmen. Ein wichtiger Schritt zur Erweiterung des vorläufigen Rechtsschutzes in der Form der Aussetzung der Vollziehung nicht nur bei Anfechtungsstreitigkeiten, sondern auch bei materiellen Verwaltungsrechtsstreitigkeiten wurde durch Art. 31 der Präsidialverordnung 341/197828 geschaffen. Diese Vor27

Vgl. im einzelnen dazu unten, unter C, II. „Über das Verfahren vor den ordentlichen Verwaltungsgerichten, insbesondere für die kraft Art. 7 des Gesetzes 702/1977 ihnen zugewiesenen Verwaltungsstreitigkeiten“, Regierungsblatt A’ 71. 28

B. Geschichtliche Entwicklung

133

schrift war damals ein Novum für den vorläufigen Rechtsschutz, und darin wurden hauptsächlich die Leitsätze der ständigen Rechtsprechung der Ausschüsse des Staatsrates kodifiziert, die bis zur Verkündung (10.5.1978) der Präsidialverordnung galt. Der Anwendungsbereich im Rahmen der materiellen Verwaltungsstreitigkeiten hat sich wiederum nach der Vollendung der allgemeinen Zuständigkeit der Verwaltungsgerichte für materielle Verwaltungsstreitigkeiten durch Art. 4 des Gesetzes 1406/1983 erweitert und verallgemeinert. Gemäß Art. 31 der Präsidialverordnung 341/1978 hatte die Einlegung der Beschwerde keine aufschiebende Wirkung, soweit nichts anderes bestimmt war. Die fehlende aufschiebende Wirkung war also nicht immer zwingend29. Die Bestimmungen des Art. 31 der Präsidialverordnung sahen jedoch die Aussetzung der Vollziehung des angegriffenen Verwaltungsaktes vor. Zunächst war die Aussetzung durch die Verwaltung vorgeschrieben, in dem Sinne, daß die den angefochtenen Verwaltungsakt erlassende Behörde nach Einlegung der Beschwerde die Aussetzung der Vollziehung anordnen konnte. Da die Beschwerde prinzipiell keine aufschiebende Wirkung zur Folge hatte, wurde der vorläufige Rechtsschutz gemäß Art. 31 Abs. 3 der Präsidialverordnung 341/1978 durch die gerichtliche Aussetzung der Vollziehung des Verwaltungsakts auf Antrag des Beschwerdeführers gewährleistet. Die Aussetzung galt bis zum Erlaß des Endurteils über die Beschwerde. Über den Aussetzungsantrag entschied das Gericht durch begründeten und nicht öffentlich zu erlassenden Beschluß. Die wichtigste Neuerung der Präsidialverordnung war, daß in Art. 31 Abs. 4 und 5 zum ersten Mal die für eine Aussetzung maßgebenden Gründe ausdrücklich niedergelegt waren. In diesen Bestimmungen wurde, wie schon angemerkt, die bisherige Rechtsprechungspraxis des Staatsrates kodifiziert. Der Aussetzungsantrag mußte besondere Gründe enthalten, welche für die Aussetzung des Verwaltungsaktes in konkretem Fall sprachen. Die Aussetzung wurde nur dann angeordnet, wenn im Fall der Anfechtung des Aktes wegen der Vollziehung des Verwaltungsakts dem Antragsteller ein materieller oder immaterieller, unersetzbarer oder schwer zu ersetzenden Nachteil entstehen würde. Einen solchen Nachteil stellte ein bloß finanzieller Schaden allein nicht dar.

29 Vgl. Dagtoglou Prodromos, Verwaltungsprozeßrecht, S. 316, 467 ff.; Pyrovetsis Michail, Die Aussetzung der Vollziehung der Verwaltungsakte, S. 234 ff.; Skouris Vasilios, Die gerichtliche Aussetzung, S. 32 f.; ders., Der Ausschluß des vorläufigen Rechtsschutzes bei Verwaltungsstreitigkeiten, S. 38 ff.

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3. Teil: Vorläufiger Rechtsschutz

Die Aussetzung der Vollziehung war aber gemäß Abs. 6 und 7 des Art. 31 der Präsidialverordnung 341/1978 unzulässig, wenn es sich um ablehnende oder unterlassene Verwaltungsakte handelte, ferner wenn die Aussetzung gegen das öffentliche Interesse verstieß oder den ungehinderten Verwaltungsablauf beeinträchtigen würde. Die Verwaltung mußte ihre Stellungnahme über den betreffenden Verwaltungsakt binnen einer vom Vorsitzenden festgesetzten Frist vorlegen. Wenn dies nicht rechtzeitig geschah, konnte das Gericht die Aussetzung vorläufig anordnen, aber nur unter dem Vorbehalt einer nachträglichen, „endgültigen“ Entscheidung über den Aussetzungsantrag nach Eingang der von der Verwaltung angeforderten Auskünfte. Das Gesetz schrieb auch die Möglichkeit der Aufhebung der über den Aussetzungsantrag erlassenen Entscheidung wegen Vorliegens neuer Tatsachen oder unter Vorlage neuer Umstände vor. Dies konnten der Beschwerdeführer, der Beigeladene und die Verwaltung beantragen. Neben den genannten allgemein geltenden Vorschriften über den vorläufigen Rechtsschutz bei materiellen Streitigkeiten gab es vielfältige, verstreute Regelungen in verschiedenen Gesetzen. Beispielsweise war in bestimmten Fällen die automatische aufschiebende Wirkung vorgesehen (so Art. 78 Abs. 1 der Abgabenordnung); es gab auch zahlreiche Ausnahmen, die den vorläufigen Rechtsschutz beschränkten oder sogar ausschlossen. Durch die unterschiedlichen Verfahren entstand ein sehr uneinheitliches und teilweise ziemlich kontroverses Bild. Wegen der Rechtszersplitterung und demzufolge mangels einer Harmonisierung und Stabilität war die Verabschiedung einer Kodifizierung sämtlicher Regelungen notwendig. Zusammenfassend ist zu erwähnen, daß der vorläufige Rechtsschutz durch das Gericht, sowohl bei Anfechtungsstreitigkeiten als auch bei materiellen Verwaltungsstreitigkeiten, nur in der Form der Aussetzung der Vollziehung des angefochtenen Verwaltungsaktes geregelt war. Die Aussetzung wurde durch das Gericht angeordnet, wenn dem Antragsteller wegen der sofortigen Vollziehung des Verwaltungsaktes ein schwer oder nicht wiedergutzumachenden Nachteil – materieller oder immaterieller Art – entstünde. Andere Wege des vorläufigen Rechtsschutzes waren nicht vorgesehen. Diese Gesetzeslücke wurde durch die neuen Bestimmungen gefüllt, die sowohl im Rahmen der Anfechtungsstreitigkeiten durch Art. 52 der Präsidialverordnung 18/1989 in der Fassung von 1999 (unter C), als auch bei materiellen Verwaltungsstreitigkeiten durch die neue Verwaltungsgerichtsordnung (unter D) das System des vorläufigen Rechtsschutzes geändert und vervollständigt haben.

C. Vorläufiger Rechtsschutz bei Anfechtungsstreitigkeiten

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C. Vorläufiger Rechtsschutz bei Anfechtungsstreitigkeiten Auf dem Hintergrund der skizzierten historischen Entwicklung des vorläufigen Rechtsschutzes wird festgestellt, daß die heutige Entfaltung der Institution vor allem die Folge und das Resultat der langjährigen Diskussion in der Rechtsprechung und im Schrifttum ist. Insbesondere im Rahmen der Anfechtungsstreitigkeiten haben die gesetzlichen Vorschriften über den vorläufigen Rechtsschutz vor dem Staatsrat in der Form der Aussetzung der Vollziehung und seine langjärige Rechtsprechung eine große Rolle bei der Entwicklung gespielt. Deswegen ist es sowohl aus historischen als auch aus systematischen Gründen nötig, zunächst auf den vorläufigen Rechtsschutz bei Anfechtungsstreitigkeiten einzugehen. Der vorläufige Rechtsschutz in Anfechtungsstreitigkeiten ist in Art. 52 der Präsidialverordnung 18/1989 geregelt, der kürzlich durch Art. 35 des Gesetzes 2721/1999 geändert worden ist (unter I). Das Gesetz sieht zwei Arten des vorläufigen Rechtsschutzes vor. Bis vor kurzem war nur die Aussetzung der Vollziehung von Verwaltungsakten auf Antrag des Betroffenen durch das zuständige Gericht vorgesehen. Durch die neue Gesetzesänderung wurde dem Gericht außerdem die Möglichkeit gegeben, die in jedem konkreten Fall geeigneten Maßnahmen zu treffen. Der Erlaß vorläufiger Maßnahmen und die Aussetzung der Vollziehung bilden seither ein vollständiges System des vorläufigen Rechtsschutzes. Vorläufige Maßnahmen sind auch im Rahmen des öffentlichen Auftragswesens gemäß Gesetz 2522/1997 vorgesehen. Es ist auf dieses besondere Verfahren näher einzugehen, weil seine Regelungen einen wichtigen Beitrag zum vorläufigen Rechtsschutzes bei Anfechtungsstreitigkeiten vor dem Staatsrat geleistet haben (unter II).

I. Vorläufiger Rechtsschutz gemäß Art. 52 der Präsidialverordnung 18/1989 i. d. F. von 199930 1. Ausschluß der aufschiebenden Wirkung Im griechischen Verwaltungsprozeßrecht gilt – anders als im deutschen Recht – der Regelausschluß der aufschiebenden Wirkung der Hauptrechts30 Präsidialverordnung 18/1989 „Kodifizierung der Gesetzesbestimmungen über den Staatsrat, (Regierungsblatt A’ 8); zuletzt geändert durch Art. 35 des Gesetzes 2721/1999 (Regierungsblatt, A’ 112).

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3. Teil: Vorläufiger Rechtsschutz

behelfe. Im Rahmen der Anfechtungsstreitigkeiten hat traditionsgemäß die Erhebung der Anfechtungsklage kraft Gesetzes keine aufschiebende Wirkung31. Der Ausschluß der aufschiebenden Wirkung bedeutet, daß trotz der Einlegung der Anfechtungsklage der angefochtene Verwaltungsakt vollzogen werden darf. Das spiegelt den Grundsatz des Verwaltungsrechts wider, wonach Rechtshandlungen der Verwaltungsorgane bis zu ihrer Nichtigerklärung durch das zuständige Gericht Bestand haben und vollzogen werden können. Die Tatsache der Erhebung des Rechtsbehelfs ändert an dem streitigen Rechtsverhältnis nichts. Bei der sofortigen Vollziehung des Verwaltungsaktes werden regelmäßig vollendete Tatsachen geschaffen. Um die dadurch möglichen, nachteiligen Folgen zu vermeiden zu deren nachträglicher Beseitigung die Entscheidung in der Hauptsache nicht mehr in der Lage ist, bedarf es des vorläufigen Rechtsschutzes. Infolgedessen sieht der griechische Gesetzgeber die Möglichkeit der Aussetzung der Vollziehung des angefochtenen Verwaltungsaktes entweder durch die Verwaltung (unter 2) oder durch das Gericht (unter 3) vor. Obwohl die Erläuterung des deutschen vorläufigen Verwaltungsrechtsschutzes nicht das Anliegen dieser Arbeit ist, ist es nötig an dieser Stelle einen Überblick zu gewinnen, da das deutsche und griechische System grundsätzliche Unterschiede aufweisen. Im deutschen Verwaltungsprozeßrecht gewährt die VwGO den vorläufigen Rechtsschutz grundsätzlich durch die aufschiebende Wirkung, die sie durch Widerspruch und Anfechtungsklage einräumt (§ 80 Abs. 1 VwGO). Das Suspensiveffekt tritt auch bei feststellenden und gestaltenden Verwaltungsakten sowie bei Verwaltungsakten mit Doppelwirkung ein. Von dem Grundsatz der aufschiebenden Wirkung bestehen kraft Gesetzes drei Ausnahmen, und zwar bei der Anforderung von öffentlichen Abgaben und Kosten, bei unaufschiebbaren Anordnungen und Maßnahmen von Polizeivollzugsbeamten, oder in anderen durch Bundesgesetz vorgeschiebenen Fällen (§ 80 Abs. 2 Nr. 1–3 VwGO). Die aufschiebende Wirkung entfällt auch in den Fällen, in denen die sofortige Vollziehung im öffentlichen Interesse oder im überwiegenden Interesse eines Beteiligten von der Behörde, die den Verwaltungsakt erlassen oder über den Widerspruch zu entscheiden hat, besonders angeordnet wird (§ 80 Abs. 2 Nr. 4 VwGO). 31 Dazu und zum folgenden vgl. Dagtoglou Prodromos, Verwaltungsprozeßrecht, S. 365; Dekleris Michail, Die Aussetzung der Vollziehung der Verwaltungsakte, S. 168 ff.; Korsos Dimitrios, Der Staatsrat, S. 328 ff.; Spiliotopoulos Epaminondas, Verwaltungsrecht, S. 562 ff.; Tsatsos Themistokles, Die Anfechtungsklage, S. 423 ff.; Tsoutsos Athos, Die Aussetzung der Vollziehung der Verwaltungsakte, S. 801 ff.; vgl. auch die folgenden Nachweise.

C. Vorläufiger Rechtsschutz bei Anfechtungsstreitigkeiten

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Der nach § 80 Abs. 2 zulässige Sofortvollzug kann sowohl von der Behörde, die den Verwaltungsakt erlassen, als auch von der Behörde, die über den Widerspruch zu entscheiden hat, ausgesetzt werden (§ 80 Abs. 4 S. 1 VwGO). Die Aussetzung soll erfolgen, wenn ernstliche Zweifel an der Rechtsmäßigkeit des angegriffenen Verwaltungsakts bestehen oder wenn die Vollziehung eine unbillige, nicht durch überwiegende öffentliche Interessen gebotene Härte zur Folge hätte. Dieser in § 80 Abs. 4 S. 3 VwGO normierte Prüfungsmaßstab gilt direkt zwar nur bei öffentlichen Abgaben und Kosten, findet aber auch bei den sonstigen Verwaltungsakten, die unter § 80 Abs. 2 Nr. 2 und 3 VwGO fallen, Anwendung32. Soweit Widerspruch und Anfechtungsklage kraft Gesetzes keine aufschiebende Wirkung entfalten (§ 80 Abs. 2 Nr. 1–3 VwGO), kann das Gericht gemäß § 80 Abs. 5 VwGO die aufschiebende Wirkung anordnen. Soweit die Behörde nach § 80 Abs. 2 Nr. 4 VwGO die sofortige Vollziehung angeordnet hat, kann das Gericht die aufschiebende Wirkung wiederherstellen. 2. Aussetzung der Vollziehung durch die Verwaltung Der griechische Gesetzgeber sieht in Art. 52 Abs. 1 der Präsidialverordnung 18/1989 in der Fassung von 1999 die Aussetzung der Vollziehung von Verwaltungsakten durch die Verwaltung vor33. Zur Anordnung der Aussetzung der Vollziehung des angefochtenen Verwaltungsakts sind Verwaltungsorgane zuständig, und zwar der zuständige Minister und bei juristischen Personen des öffentlichen Rechts ihr oberstes Verwaltungsorgan. Die verwaltungsseitige Aussetzung der Vollziehung des angefochtenen Aktes wird nicht von Amts wegen angeordnet. Als unabdingbare Voraussetzung erfordert das Gesetz einerseits die Einlegung eines besonderen Antrags auf Aussetzung bei der Verwaltung („auf Antrag des Anfechtungsklägers“). Daneben setzt es andererseits die Erhebung der Anfechtungsklage („wird die Anfechtungsklage vor dem Staatsrat erhoben“) voraus. Das Gesetz benennt nicht die Gründe, welche für die Aussetzung der Vollziehung des angefochtenen Aktes durch die Verwaltung sprechen könnten. Es steht also im Ermessen der Verwaltung, dies zu bestimmen. Ausset32 Vgl. Finkelnburg Klaus/Jank Klaus Peter, Vorläufiger Rechtsschutz, Rn. 851 ff.; Sodan Helge/Ziekow Jan, VwGO-Kommentar, § 80, Rn. 147 f. 33 Dazu vgl. Karakostas Velissarios, Aussetzung der Vollziehung, S. 1065 f.; eine entsprechende Regelung war ebenfalls in der vorigen Fassung des Art. 52 Abs. 1 vorgesehen; dazu vgl. Korsos Dimitrios, Der Staatsrat, S. 330 f.; Skouris Vasilios, Die gerichtliche Aussetzung, S. 40 und 99 ff.; Voiklis Emmanouil, Die Aussetzung der Vollziehung der Verwaltungsakte, S. 1267 f.

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3. Teil: Vorläufiger Rechtsschutz

zungsgründe könnten die gleichen sein, die ebenso die gerichtliche Aussetzung der Vollziehung rechtfertigen, nämlich der nicht wieder gutzumachende Schaden des Antragsstellers wegen der sofortigen Vollziehung des angefochtenen Verwaltungsaktes. Überdies ist es Sache der Verwaltung, unter Berücksichtigung aller Belange zu prüfen, ob die Aussetzung im Einzelfall nötig ist. Dafür könnte beispielsweise eine drohende Schadensersatzklage sprechen. Fraglich ist ob der Betroffene gleichzeitig einen Aussetzungsantrag sowohl vor der Verwaltung als auch vor dem Gericht erheben kann. Diese Möglichkeit wird vom Gesetz nicht ausgeschlossen. In solchen Fällen, wenn dem Aussetzungsantrag von der Verwaltung zuerst stattgegeben wird, kann das Gericht die Aussetzung nicht mehr anordnen. Und umgekehrt, wenn die Aussetzung gerichtlich angeordnet wird, fehlt der Verwaltung die Zuständigkeit. Zu berücksichtigen ist in diesem Zusammenhang die folgende Rechtsprechungspraxis34, daß nämlich solange der Aussetzungsantrag bei dem Gericht anhängig ist, die Verwaltung weder den angefochtenen Verwaltungsakt sofort ziehen noch sonstige, für den Antragsteller nachteilige Konsequenzen ziehen darf; andernfalls wäre ein Antrag auf vorläufigen Rechtsschutz durch das Gericht wenig wert. Die verwaltungsseitige Aussetzung kann jedenfalls bis zum Erlaß des Endurteils über die Anfechtungsklage in der Hauptsache angeordnet werden. Dieses Verfahren gilt insgesamt für die Anfechtungssteitigkeiten, die mit dem Rechtsbehelf der Anfechtungsklage nicht nur vor dem Staatsrat, sondern auch vor den dafür zuständigen zweitinstanzlichen Verwaltungsgerichte durchgeführt werden. Dies ist in diesem Zusammenhang zu betonen, weil es aus dem Wortlaut des Gesetzestextes nicht eindeutig ist. Das Gesetz sagt ausdrücklich nur, daß die verwaltungsseitigen Aussetzung erfolgen darf, wenn „die Anfechtungsklage vor dem Staatsrat erhoben wird“. Eine Auslegung nach dem Wortlaut der Vorschrift wäre für den vorläufigen Rechtsschutz einschränkend35, da für Anfechtungsstreitigkeiten nicht nur der Staatsrat, sondern auch die zweitinstanzlichen Verwaltungsgerichte nach Verfassungsermächtigung zuständig sind36. 3. Gerichtliche Aussetzung der Vollziehung Wie bereits erläutert, kommt der Anfechtungsklage keine aufschiebende Wirkung zu. Zur Vermeidung der infolge des fehlenden Suspensiveffekts 34 35 36

StR-AusschußE 292, 405, 507/1996. So Karakostas Velissarios, Aussetzung der Vollziehung, S. 1066. Vgl. dazu auch unten, unter 3, a), aa).

C. Vorläufiger Rechtsschutz bei Anfechtungsstreitigkeiten

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der Anfechtungsklage drohenden Nachteile, auch für den Fall, daß die Aussetzung des Aktes durch die Verwaltung keinen Erfolg hat, sieht Art. 52 Abs. 2 der Präsidialverordnung 18/1989 – i. d. F. von 1999 – die Möglichkeit einer Aussetzung der Vollziehung des angefochtenen Aktes durch das Gericht vor. Das Verfahren ist statthaft zur Abwehr von Beeinträchtigungen, die sich aus der Vollziehung eines angegriffenen Verwaltungsakts ergeben. Die Aussetzung soll verhindern, daß die bestehende Rechtsposition durch den Akt, der im Klagewege angegriffen worden ist, verschlechtert wird. Die Vorschrift gibt dem Rechtssuchenden das Recht auf vorläufigen Rechtsschutz vor dem zuständigen Ausschuß des Staatsrates. Der Anfechtungskläger kann demgemäß die Aussetzung der Vollziehung des angefochtenen Verwaltungsaktes beantragen. Der Ausschuß entscheidet über den Aussetzungsantrag durch einen kurzgefaßten, begründeten und nicht öffentlich zu erlassenden Beschluß. a) Zulässigkeitsvoraussetzungen aa) Gerichtszuständigkeit Zuständig zur Entscheidung über solche Aussetzungsanträge im Rahmen der Anfechtungsstreitigkeiten ist gem. Art. 52 Abs. 2 der Präsidialverordnung 18/1989 – i. d. F. von 1999 – in erster Linie der Staatsrat, allerdings weder dessen Plenum noch dessen Senate, sondern ein besonderer Ausschuß (Epitropi Anastolon). Über den gerichtlichen Charakter des Ausschusses, der der Gewährung der verfassungsrechtlich gebotenen Effektivität des Rechtsschutzes dient, gibt es nach herrschender Ansicht heuzutage keinen Zweifel37. Dem Wortlaut des Art. 52 Abs. 2 nach wird der Ausschuß von dem Vorsitzenden des Staatsrates oder des zuständigen Senats eingesetzt. Er ist mit dem Vorsitzenden des Staatsrates oder seinem gesetzlichen Vertreter, einem Berichterstatter, nämlich dem Richter, der die Entscheidung durch einen gutachterlichen Bericht vorbereitet und einem weiteren Mitglied des Staatsrats besetzt. Was den Berichterstatter betrifft, ist davon auszugehen, daß er sowohl am Hauptsacheverfahren als auch am Aussetzungsverfahren teilnimmt. Damit wird die Einheit im Hauptsache- und vorläufigen Verfahren gewährleistet. Dies geschieht insbesondere deshalb, damit die Erfolgsaussichten der Anfechtungsklage bei der Entscheidung mitberücksichtigt werden38. 37

Vgl. dazu oben, unter A, II.

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3. Teil: Vorläufiger Rechtsschutz

Der Ausschuß entscheidet durch einen kurzgefaßten, begründeten und nicht öffentlich zu erlassenden Beschluß. Die bereits erwähnte Vorschrift des Art. 52 der Präsidialverordnung 18/ 1989 i. d. F. von 1999 wird entsprechend für das Aussetzungsverfahren vor den zweitinstanzlichen Verwaltungsgerichte angewendet, die nach der Ermächtigung des Art. 95 Abs. 3 der Verfassung und durch das Gesetz 702/ 1977 für gewisse Anfechtungsstreitigkeiten zuständig sind39. Bei diesen Anfechtungsstreitigkeiten ist gemäß Art. 4 Abs. 2 des Gesetzes 702/1977 für den Antrag auf Aussetzung der Vollziehung das mit drei Richtern besetzte zweitinstanzliche Gericht zuständig. Die Entscheidung ergeht durch einen nicht öffentlich zu erlassenden Beschluß. bb) Aussetzungsantrag Der Ausschuß entscheidet über die Aussetzung der Vollziehung auf Antrag des Anfechtungsklägers. Das Gericht kann also nicht von Amts wegen tätig werden. Antragsberechtigt ist der Kläger des Hauptsacheverfahrens. Der Aussetzungsantrag ist in einem besonderen Schriftsatz bei der Geschäftsstelle einzureichen. Er muß gemäß Art. 52 Abs. 3 der Präsidialverordnung i. d. F. von 1999 „die bestimmten Gründe angeben, welche für die Aussetzung der Vollziehung im konkreten Fall sprechen“. Auf diese Gründe ist sogleich zurückzukommen. cc) Erhebung der Anfechtungsklage Als Voraussetzung für die Zulässigkeit des Aussetzungsantrags wird dem Wortlaut des Art. 52 Abs. 2 der Präsidialverordnung nach die Erhebung des Rechtsbehelfs bzw. der Anfechtungsklage gesetzt („auf Antrag des Anfechtungsklägers“). Daraus wird deutlich, daß das vorläufige Verfahren in einem unmittelbaren Zusammenhang mit dem Hauptsacheverfahren steht. Das Aussetzungsverfahren ist demgegenüber subsidiär. Dies ist so zu verstehen, daß es ein Hauptverfahren zur Voraussetzung hat und sich auf den anhängigen Rechtsstreit bezieht. Ein isolierter Aussetzungsantrag, d.h. ohne Klageerhebung in der Hauptsache, ist unzulässig und wird zurückgewiesen40; ebenfalls ist der Aussetzungsantrag abzulehnen, wenn der Antragsteller die Anfechtungsklage zurückgenommen hat41. 38

Karakostas Velissarios, Aussetzung der Vollziehung, S. 1067 f. Näher oben im zweiten Teil, D, II, 3, a), dd), (2). 40 StR-AusschußE 22, 95, 158, 246/1981; 155/1982; 28, 326, 341, 647, 747/ 1996. 39

C. Vorläufiger Rechtsschutz bei Anfechtungsstreitigkeiten

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Die Antragsschrift wird zugleich mit oder alsbald nach der Klageschrift in der Hauptsache bei dem Gericht eingereicht. Ein Aussetzungsantrag, der vor Einlegung der Anfechtungsklage erhoben wird, ist mangels Rechtshängigkeit des Streitgegenstandes unzulässig und wird zurückgewiesen. Dagegen ist gemäß § 80 Abs. 5 S. 2 VwGO die Erhebung der Anfechtungklage keine Zulässigkeitsvoraussetzung des Antrags; dieser ist schon vor Erhebung der Klage zulässig. dd) Natur des angefochtenen Aktes Der Aussetzungsantrag wendet sich wegen der Konnexität mit der Hauptsache selbst nur gegen denjenigen Verwaltungsakt, gegen den auch der Hauptrechtsbehelf erhoben ist. Das Vorliegen des Verwaltungsaktes ist für die Zulässigkeit sowohl der Anfechtungsklage, als auch des Aussetzungsantrags von entscheidender Bedeutung. (1) Individualakte und Rechtsverordnungen Im Hauptsacheverfahren richtet sich der Rechtsbehelf der Anfechtungsklage gegen Akte der öffentlichen Verwaltung, und zwar gegen die vollziehbaren Akte der Verwaltungsbehörden und der juristischen Personen des öffentlichen Rechts. Dies bestimmt Art. 95 Abs. 1 lit. a der griechischen Verfassung, in Verbindung mit Art. 45 Abs. 1 der Präsidialverordnung 18/1989 i. d. F. von 1999. Da der Verwaltungsbegriff in der griechischen Lehre umfassend ist, sind unter „vollziehbaren Verwaltungsakte“ sowohl die Einzelakte als auch die Rechtsverordnungen zu verstehen42. Folglich kann der Antrag auf Aussetzung der Vollziehung des angefochtenen Verwaltungsaktes vor dem Staatsrat sich gegen beide Arten von Staatsakten richten. Was die Individualakte betrifft, ergeben sich keine besonderen Abgrenzungs- und Aussetzungsprobleme. Problematisch ist jedoch die Aussetzung der Vollziehung von Rechtsverordnungen, weil diese abstrakte und generelle Regelungen sind43. Die Aussetzung zielt in diesen Fällen darauf ab, daß die beim Antragsteller wegen der unmittelbaren Vollziehung der Rechts41 Skouris Vasilios, Die gerichtliche Aussetzung, S. 42 f.; ders., Die Frist der Erhebung der Anfechtungsklage, S. 871; Tsoutsos Athos, Die Aussetzung der Vollziehung eines ablehnenden Verwaltungsaktes, S. 279 f. Vgl. aus der Rechtsprechung StR-AusschußE 187, 202/1980; 22, 95, 158, 194, 246/1981; 155/1982; 90, 92/1983; 225, 343, 348/1984; 163, 170, 467/1986; 247, 349/1989; 100, 103, 244, 319, 346, 469, 480/1990; 72, 157, 206, 474/1992. 42 Dazu vgl. auch oben im zweiten Teil, D, III, 1, a), bb). 43 Kremalis Konstantinos, Gutachten im Sozialrecht, S. 201 f.; Skouris Vasilios, Die gerichtliche Aussetzung, S. 59 ff.; ders., Die Frist der Erhebung der Anfech-

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3. Teil: Vorläufiger Rechtsschutz

verordnung schwer wiedergutzumachenden entstehenden Nachteile abgewendet werden. Von der Rechtsprechung der Ausschüsse des Staatsrates44 werden zur Anordnung der Aussetzung in concreto strenge Anforderungen gestellt. (2) Vollzogene Verwaltungsakte Nach ständiger Rechtsprechung wird der Aussetzungsantrag zurückgewiesen, wenn der angefochtene Akt schon vollzogen ist45. In solchen Fällen kann die Aussetzung nicht angeordnet werden, weil die Handlung schon vollendet ist und die Beseitigung der bereits gestaltenen tatsächlichen Lage nicht mehr möglich ist; dies trifft etwa beim Abriß eines Gebäudes zu. Davon ist aber die Situation zu unterscheiden, daß die Restitution in die vorige Lage möglich ist. Hier kommt eine Aussetzung in Betracht, wie im Fall der Siegelanlegung oder der Versetzung eines Beamten46. (3) Ablehnende – unterlassene Verwaltungsakte Nach gefestigter Rechtsprechung der Ausschüsse des Staatsrates47 wird die Ansicht vertreten, daß Verwaltungsakte, deren Inhalt sich auf eine Negation beschränkt, nicht aussetzungsfähig sind. Infolgedessen ist die Aussetzung der Vollziehung der (ausdrücklich oder stillweigend) ablehnenden und unterlassenen Verwaltungsakte unzulässig und kann nur beim positiven Verwaltungsakt angeordnet werden. Aussetzungsanträge, die als Gegenstand ablehnende Verwaltungsakte haben, werden zurückgewiesen, und dies, obtungsklage, S. 870 ff.; ders., Die Aussetzung der Vollziehung der Rechtsverordnungen, S. 186 f.; Spiliotopoulos Epaminondas, Verwaltungsrecht, S. 564 insb. Fn. 22. 44 Vgl. dazu gleich unten, unter b), aa); aus der Rechtsprechung vgl. StR-AusschußE 25, 80, 206, 311/1980; 87, 116, 185, 271/1981; 290/1982; 136, 180/1983; 152–153, 212–215, 314, 331/1984; 68, 266, 310/1986; 8, 212, 376, 548–550/1990; 418, 531, 592/1991; 120, 176, 463–473/1992; 184, 649, 655, 670/1996. 45 StR-AusschußE 131, 203/1978; 267/1981; 99, 506, 520/1990. 46 StR-AusschußE 129, 178/1976; 54/1982; 218, 275/1984. 47 Vgl. die gleich unten erwähnte Rechtsprechung; aus der Literatur vgl. Chrysanthakis Charalampos, Das Recht auf vorläufigen Rechtsschutz, S. 284; Dekleris Michail, Die Aussetzung der Vollziehung der Verwaltungsakte, S. 176 f.; Korsos Dimitrios, Der Staatsrat, S. 332; Koutoupa-Regakou Evagelia, Die Anpassung der Art des vorläufigen Rechtsschutzes, S. 176 ff.; Mouzouraki Paraskevi, Die Aussetzung der Vollziehung ablehnender Verwaltungsakte, S. 23 ff.; Pavlopoulos Prokopis, Die Grenzen des vorläufigen Rechtsschutzes in Verwaltungsstreitigkeiten, S. 73 f. insb. Fn. 42; Skouris Vasilios, Die gerichtliche Aussetzung, S. 48 ff. und S. 191 f.; Spiliotopoulos Epaminondas, Verwaltungsrecht, S. 564 und insb. Fn. 22; Tsoutsos Athos, Die Aussetzung der Vollziehung eines ablehnenden Verwaltungsaktes, S. 277 ff.

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wohl auch diese Akte dem Betroffenen einen schweren und nicht wiedergutzumachenden Schaden durch die Ablehnung oder Unterlassung der entsprechenden Anträge verursachen können. Nach herrschender Auffassung wurde dies damit gerechtfertigt, daß die Aussetzung der Vollziehung des Verwaltungsakts in solchen Fällen die vorläufige Durchsetzung des von der Verwaltung abgelehnten Antrags des Antragstellers zur Folge hätte. Die Verwaltung würde in diesem Fall zum positiven Tätigwerden, also zum Erlaß eines Verwaltungsaktes, verpflichtet werden; sie wäre verpflichtet einen Verwaltungsakt zu erlassen, dessen Erlaß sie abgelehnt hat. Das Gericht würde somit anstelle der Verwaltung tätig sein und sich deren Entscheidungszuständigkeiten anmaßen48. Dazu ist es aber nach herrschender Auffassung wegen des Prinzips der Gewaltenteilung nicht imstande. Die Aussetzung der Vollziehung kommt allerdings dann in Betracht, wenn die bestehende tatsächliche und/oder rechtliche Lage bereits durch die Ablehnung oder Unterlassung nachteilig verändert würde. Der Aussetzungsantrag zielt auf die Beseitigung der Folgen des angefochtenen Verwaltungsaktes, damit die von ihm ausgehenden vollendeten Tatsachen vermieden werden können und der Betroffene geschützt wird. Mit einem Antrag gegen einen ablehnenden Verwaltungsakt wird jedoch die Schaffung einer neuen Rechtslage verfolgt, deren Änderung die Verwaltung abgelehnt hat. Die Ausschüsse sind aber nicht zur Regelung bzw. zur Schaffung einer neuen Rechtslage zuständig49. Dies wäre mit dem Ziel des Aussetzungsantrags, d.h. mit der vorläufigen Erhaltung der geltenden Rechtslage bis zur Entscheidung in der Hauptsache, nicht vereinbar50. Beispiele aus der Rechtsprechungspraxis zeigen, daß die Aussetzung nicht in Frage kommt, wenn der Erlaß oder die Rücknahme einer Genehmigung beantragt worden ist, da in diesem Fall die Aussetzung zur Fortsetzung der Bauarbeiten führt und folglich die Schaffung einer neuen Lage herbeigeführt wäre. Zur Vermeidung der eintretenden Gefahr wegen unbeendeter Bauarbeiten kann das Gericht die teilweise Aussetzung der Vollziehung des angefochtenen Aktes anordnen51.

48 StR-AusschußE 300, 433/1990; 726/1993; 455/1994; 243/1995; 567, 622, 804/1996. 49 StR-AusschußE 433, 517/1990; 37, 67, 358, 391/1991; 172, 235, 488/1992; 58, 505/1993; 143, 409, 617/1995; 173, 586/1996; 211/1997; 450/1998. 50 Vgl. u. a. StR-AusschußE 42, 46, 132, 207, 396, 430, 443, 473/1990; 67/1991; 36,40, 52, 328, 493/1992 ; 431, 788/1993; 274, 263/1994; 648/1995; 238, 596, 788/1996; 109/1999. 51 StR-AusschußE 173/1996; 211/1997.

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3. Teil: Vorläufiger Rechtsschutz

Hierher gehören beispielsweise ferner die Ablehnung eines Antrags auf Beseitigung des Abreiseverbotes52, auf Nichteintritt in die Armee53, auf Erlaubnis zum Betrieb eines Geschäftes54 oder auf Erlaß eines bestätigenden Verwaltungsaktes55. Dennoch konnte man einen Wandel der Rechtsprechung der Ausschüsse des Staatsrates bemerken, die zum Teil den vorläufigen Rechtsschutz bei Verwaltungsakten mit ablehnenden Inhalt gewährten56. Nach dieser Rechtsprechung ist die Aussetzung der Vollziehung solcher ablehnender Verwaltungsakte möglich, welche die bestehende, begünstige tatsächliche und rechtliche Lage des Betroffenen ändern. Bemerkenswert ist, daß die ablehnenden Verwaltungsakte, die aussetzungsfähig sind, die Vermeidung gewisser entstehender, irrevisibler Rechtsverletzungen bis zur Entscheidung über den Hauptrechtsbehelf bezwecken. Solche ablehnende Akte sind z. B. Akte, durch die die Verwaltung die Erneuerung einer Genehmigung57, die Freistellung eines (Schwarz-) Baus vom Abriß58, die Zurückmeldung der Schüler und Studenten, oder die Zulassung zum Studium59 ablehnt. Besonders hinsichtlich der Zulassung zum Studium oder zur Prüfung, wird von der Rechtsprechung ausdrücklich festgestellt, daß die Aussetzung allein die Beteiligung des Betroffenen zur Prüfung ermöglicht; das führt aber keineswegs zur Verteilung eines endgültigen Zertifikats60. Der Wandel der Rechtsprechung im Bereich der ablehnenden Verwaltungsakte hat einerseits zur Effektivität des Rechtsschutzes geführt. Andererseits war er aber nicht hinreichend, da die Rechtsprechung weiterhin gewisse ablehnende und unterlassene Verwaltungsakte vom vorläufigen Rechtsschutz ausscheidet. Die Diskussion im Schrifttum war kontrovers und immer mit der Möglichkeit des Erlasses vorläufiger Maßnahmen vom Gericht verknüpft. Darauf ist aber im weiteren Vorgehen einzugehen. 52

StR-AusschußE 139, 140/1990. StR-AusschußE 270/1990. 54 StR-AusschußE 396, 433/1990. 55 StR-AusschußE 526/1990. 56 Koutoupa-Regakou Evagelia, Die Anpassung der Art des vorläufigen Rechtsschutzes, S. 176 ff.; Mouzouraki Paraskevi, Die Aussetzung der Vollziehung ablehnender Verwaltungsakte, S. 23 und insb. Fn. 3; Pavlopoulos Prokopis, Die Grenzen des vorläufigen Rechtsschutzes in Verwaltungsstreitigkeiten, S. 85 ff.; Petroglou Ioannis, Die neuen Kriterien der Aussetzung, S. 597 ff.; Skouris Vasilios, Die gerichtliche Aussetzung, S. 49 ff.; Tsoutsos Athos, Die Aussetzung der Vollziehung eines ablehnendenVerwaltungsaktes, S. 277 ff. 57 StR-AusschußE 137, 406, 453, 532/1989; 14, 189, 567/1991; 147, 450/1992; 121/1993; 386, 525/1996. 58 StR-AusschußE 25, 105, 247, 320/1987; 353, 461/1988. 59 StR-AusschußE 309/1982; 214/1983; 96/1987. 60 StR-AusschußE 44/1980; 32, 172, 250/1981; 7, 135/1982; 214/1983. 53

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b) Begründung des Aussetzungsantrags Die Vorschrift des Art. 52 Abs. 3 S. 1 der Präsidialverordnung 18/1989 i. d. F. von 1999 bestimmt, daß der Aussetzungsantrag die bestimmten Gründe angeben muß, welche für die Aussetzung der Vollziehung im konkreten Fall sprechen. Demzufolge kann der Aussetzungsantrag nicht unbestimmt sein oder allgemeine Gründe angeben; bei Unbestimmtheit wird der Antrag abgewiesen. Die Gründe sollen für die Aussetzung der Vollziehung im konkreten Fall sprechen. Der Grund, der traditionsgemäß nach gefestigter Rechtsprechungspraxis die Aussetzung der Vollziehung rechtfertigen kann, ist der Nachteil des Antragstellers. Der Nachteil, der wegen der sofortigen Vollziehung des angefochtenen Verwaltungsakts entsteht, muß dabei schwer und unzumutbar und nicht anders abwendbar sein. Dies wurde in der neuen Fassung des Art. 52 Abs. 6 S. 1 der Präsidialverordnung zum ersten Mal im Rahmen des vorläufigen Anfechtungsverfahrens ausdrücklich geregelt (unter aa)). Überdies sind nach der Neuregelung Gründe für die offensichtliche Begründetheit der Anfechtungsklage geltend zu machen, soweit sie für die Aussetzung im bestimmten Fall sprechen (unter bb)). aa) Vollzugsnachteile bei Verwaltungsakten Dem Aussetzungsantrag ist stattzugeben, wenn die sofortige Vollziehung des angefochtenen Verwaltungsaktes bei erfolgreicher Anfechtungsklage beim Betroffenen einen schweren oder nicht wiedergutzumachenden Nachteil verursachen würde. Da bisher die Festsetzung und Abgrenzung dieses Aussetzungsgrundes nur auf der ständigen Rechtsprechungspraxis der zuständigen Ausschüsse des Staatsrates beruhte61, wäre es in diesem Zusammenhang sinnvoll die Leitsätze der Rechtsprechung zu erläutern. Es herrscht in der Rechtsprechung die Ansicht, daß der Vollzugsnachteil ein persönlicher Nachteil sein soll, d.h. den Kläger – nicht etwa einen Dritten – selbst und direkt betreffen und ihn in seiner Rechtssphäre beeinträch61 Dazu und zum folgenden vgl. Dagtoglou Prodromos, Verwaltungsprozeßrecht, S. 365 f.; Dekleris Michail, Die Aussetzung der Vollziehung der Verwaltungsakte, S. 170 ff.; Korsos, Der Staatsrat, S. 331 f.; Skouris Vasilios, Die gerichtliche Aussetzung, S. 61 ff.; ders., Die Aussetzung der Vollziehung der Rechtsverordnungen, S. 190; ders., Vorläufiger Rechtsschutz gegen den Ministerakt, S. 658 ff.; Spiliotopoulos Epaminondas, Verwaltungsrecht, S. 560; Tsoutsos Athos, Die Aussetzung der Vollziehung eines ablehnenden Verwaltungsaktes, S. 283.

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tigen muß. Die Aussetzung der Vollziehung des angefochtenen Aktes kann nur zum Schutze eigener Interessen beantragt werden. Die wohl überwiegende Meinung in der einschlägigen Rechtsprechung geht ferner davon aus, daß die Beeinträchigung des Antragstellers entweder materieller oder immaterieller Art62 sein kann. Der materielle Nachteil betrifft Vermögensrechte und kann in Geld geschätzt werden. Er entsteht beim Vermögen des Geschädigten, denn er tritt bei materiellen Gütern ein. Aber nicht nur der materielle, sondern auch der immaterielle Nachteil kann einen Aussetzungsgrund bilden, wenn er schwer und unzumutbar wird. Immaterielle Beeinträchtigungen können an immateriellen Gütern wie Freiheit, Ehre, Gesundheit oder an sonstigen Persönlichkeitsrechten eintreten. Sie betreffen also Situationen, die einen immateriellen Wert für den Antragsteller haben. Der Staatsrat hat den immateriellen Schaden sehr weit ausgelegt. Wegen der Akzessorietät des vorläufigen Rechtsschutzes mit dem Hauptsacherechtsschutz ergeben diese Ein- und Abgrenzungen sich näher aus Art. 47 Abs. 1 der Präsidialverordnung 18/1989, der die Klagebefugnis der Anfechtungsklage bestimmt63. Demgemäß ist zur Erhebung der Anfechtungsklage nur das Individuum oder die juristische Person befugt, das bzw. die der Verwaltungsakt selbst und unmittelbar betrifft oder dessen bzw. deren rechtliche Interessen – nicht nur finanzieller Art – durch den Akt beeinträchtigt werden. Einmütig wird die Auffassung in der Rechtsprechungspraxis vertreten, daß es sich zur Begründung des Aussetzungsantrags um einen schweren oder nicht wiedergutzumachenden Nachteil handelt64. Der wegen der sofortigen Vollziehung des Verwaltungsaktes entstandene Nachteil kann schwer wiegen, wenn er irreversible Beeinträchtigungen zur Folge hat und wenn er die rechtliche und wirtschaftliche Stellung des Antragstellers erheblich, nicht nur unwesentlich beeinträchtigt. Als schwer oder sogar nicht wiedergutzumachend ist eine Beeinträchtigung insbesondere zu bewerten, wenn ihre Beseitigung durch nachträgliche Entscheidung in der Hauptsache nicht mehr möglich wäre. Ob ein Schaden schwer und unzumutbar oder nicht anders abwendbar ist, läßt sich nicht pauschal beurteilen, sondern hängt von den jeweiligen Umständen des Einzelfalles ab. Die durch die einschlägige Rechtsprechung entwickelten, einzelnen Nachteilsarten lassen sich folgendermaßen systematisieren:

62 StR-AusschußE 7, 235/1970; 160/1973; 55, 398, 425/1989; 326, 373/1990; 236, 460/1991; 134, 494/1992. 63 Vgl. dazu oben im zweiten Teil, D, III, 1, a), cc). 64 StR-AusschußE 46, 162, 172/1990.

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Aussetzungsanträge, die das Vermögen betreffen, sind in der Regel stattzugeben, weil die mit der angefochtenen Rechtshandlung verbundenen nachteiligen Auswirkungen bei erfolgreicher Anfechtungsklage schwer ersetzbar sind oder nicht wieder gut gemacht werden können. Klassisches Beispiel eines solchen Schadens ist der Abriß eines Schwarzbaus65. Ein schwer wiedergutzumachender Schaden kommt auch beim Verlust oder bei der Minderung der Beleuchtung, der Lüftung, der Sicht einer Wohnung66, ebenso beim Fällen von Bepflanzungen und Bäumen67 in Betracht. Insbesondere im Fall der Verkündung einer Enteignung wird dem Antragsteller ein unersetzbarer Schaden zugefügt. Die Aussetzung dieser Akte ist aber nur teilweise möglich, nämlich nur bezüglich des wegen der sofortigen Vollziehung drohenden Schadens des Antragstellers (z. B. Abriß des Gebäudes, das Fällen von Bäumen); ansonsten wird die Fortsetzung der Enteignung nicht behindert68. Eine andere Kategorie von Fällen, in denen die Ausschüsse die Aussetzung der Vollziehung der angefochtenen Verwaltungsakte anordnen, sind diejenigen, die das Studium betreffen. Hier ist der Abbruch des Studiums69, die Teilnahme an Prüfungen70 oder der Abbruch eines Stipendiums71 zu nennen. Ebenso wurde die Vollziehung eines Aktes ausgesetzt, mit dem die Rücknahme eines Diploms angeordnet wurde, weil ansonsten dem Antragsteller durch Vorenthaltung eines zur Berufsaufnahme oder -ausübung erforderlichen Diploms ein erheblicher beruflicher und immaterieller Schaden zugefügt worden wäre72. Nach ständiger Rechtsprechung ist eine schwer wiedergutzumachende Beeinträchtigung bei Gefährdung der Existenzgrundlage des Antragstellers wegen der sofortigen Vollziehung des Verwaltungsakts gegeben. Die Aussetzung ist zur Abwendung einer Existenzgefährdung erforderlich, wenn es um den Verlust oder die Minderung der Lebensbedürfnisse des Antragstel65 StR-AusschußE 6, 17, 31, 38, 91, 96, 100, 105, 124, 126, 141, 160, 231, 248, 251, 450, 509/1990; 95, 99, 131, 157, 245, 329/1991; 69, 116, 136, 141, 142, 190, 207, 208, 276/1992. 66 StR-AusschußE 9, 15, 22, 37, 47, 54–57, 69, 76, 102/1990; 11, 18, 43, 58, 72, 146, 153, 154, 335, 399/1991; 5, 30, 133, 358, 384/1992; 11/1993. 67 StR-AusschußE 244/1989; 210, 231, 294/1990; 265, 289, 290, 450/1991; 109, 190, 214, 247, 268/1992. 68 StR-AusschußE 80, 348/1989; 160, 415/1990; 33, 54, 195-6, 570/1993; 372/ 1997. 69 StR-AusschußE 67, 79, 80, 82, 136, 139, 142, 144–146, 181, 237, 263, 278, 324, 340, 441/1990. 70 StR-AusschußE 199, 237, 245, 250, 255, 317, 324, 440/1990. 71 StR-AusschußE 80, 123, 129, 136, 144, 150, 340, 523/1990. 72 StR-AusschußE 373/1990.

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lers oder seiner Familie geht73. Das kommt in Frage beim Führerscheinentzug – insbesondere bei Berufskraftfahrern, wie bei Taxifahrern74 –, beim Entzug einer Gaststättenerlaubnis75, bei der Rücknahme eines Gewerbescheines76. Darüber hinaus nimmt das Gericht die Aussetzung an, wenn angefochtene Verwaltungsakte nachteilige Auswirkungen auf den Geschäftsbetrieb haben. Dies kommt insbesondere in Betracht, wenn ein Betrieb an den Rand der Existenzgefährdung gedrängt würde77; nämlich beim Abbruch78, bei erheblichen Kosten79 und geringer Gewinnspanne, bei Entlassung des Personals oder bei seiner Umsatzminderung80. Außerdem spielt eine wichtige Rolle der Verlust der Kunden bei Gaststätten, Restaurants und sonstigen Geschäften81, aber auch der Verlust der erwarteten touristischen Kundschaft82. Einen Grund der Aussetzung sieht die Rechtsprechung in der Minderung des Rufs83 ebenso wie im Verlust des beruflichen Ansehens. In der Regel ist bei solchen Beeinträchtigungen die Wiedergutmachung der entstehenden Nachteile bei erfolgreicher Anfechtungsklage in der Hauptsache schwer oder sogar unmöglich. Andererseits ist nach der Rechtsprechung ein finanzieller Schaden grundsätzlich nicht als irreparabel anzusehen84; er allein reicht nicht aus, um einen schwerwiegenden Schaden zu begründen. Die entsprechenden Aussetzungsanträge wurden meistens abgelehnt, weil ein finanzieller Schaden in der Regel bei erfolgreicher Anfechtungsklage durch spätere Zahlungen wiedergutgemacht werden kann. 73 StR-AusschußE 14, 102, 181, 237/1986; 3, 35, 40, 48, 51, 125, 157, 177, 178, 188, 216, 227, 230, 238, 320, 393, 420, 531/1990; 34, 381, 401, 405, 541, 603, 634, 641, 645, 653/1991; 91, 116, 336, 339, 355, 357, 364, 372/1992. 74 StR-AusschußE 20, 114/1989; 30, 157, 188/1990; 541/1991. 75 StR-AusschußE 57, 66, 380/1989; 50, 166, 273/1990. 76 StR-AusschußE 13, 252, 351/1989; 125, 262/1990; 83, 127, 239–243/1991; 121/1993. 77 StR-AusschußE 137, 170, 203, 239, 272, 282, 284, 417, 513, 532/1990. 78 StR-AusschußE 40, 96/1990; 110, 155, 177, 185, 205, 451/1991; 39, 116, 160, 339/1992. 79 StR-AusschußE 101/1975; 45/1983. 80 StR-AusschußE 45/1990. 81 StR-AusschußE 34, 52, 60, 108, 166, 170, 185, 187, 200, 201, 216, 227, 238, 273, 275, 284, 288, 349, 352, 371, 393, 397, 531 565/1990; 15, 30, 54, 155, 189/ 1991; 24, 39, 116, 135, 158, 194, 230/1992; 400/1997. 82 StR-AusschußE 239/1990. 83 StR-AusschußE 293, 299, 404/1984; 374, 450, 513/1990. 84 StR-AusschußE 6, 7, 24, 79, 100, 132, 134, 145, 219/1989; 10, 27, 42, 63, 65, 101, 188, 193, 233, 310, 403, 548–550/1990; 4, 113, 161, 202, 232, 288, 325, 403/ 1991; 10, 27, 176, 183, 205, 330/1992.

C. Vorläufiger Rechtsschutz bei Anfechtungsstreitigkeiten

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Anders ist es, wenn im konkreten Fall die Vollziehung des Verwaltungsakts die wirtschaftliche, persönliche oder geschäftliche Existenzgrundlage des Antragstellers gefährden kann. Dies trifft insbesondere zu, wenn ein Ersatz in Geld den Geschädigten nicht wieder in die Lage versetzen kann, in der er sich vor Eintritt der Beeinträchtigung befand. Die finanzielle Beeinträchtigung wird nur dann als schwer und als nicht wiedergutzumachen angesehen, wenn sie im Falle eines Obsiegens des Antragstellers im Hauptsacheverfahren nicht vollständig ausgeglichen werden kann. In solchen Fällen ist nach der Rechtsprechung die Aussetzung der Vollziehung möglich85. Es stellt sich aber die Frage, ob nach den geltenden Vorschriften die bereits erwähnte Rechtsprechung über den finanziellen Schaden überholt werden sollte. Dazu besteht Anlaß, weil sich eine solche Einschränkung aus dem Wortlaut des Gesetzes nicht ergibt. Außerdem reicht der Schaden allein nicht zur Anordnung der Aussetzung aus; er findet als Maßstab bei der Interessenabwägung Berücksichtigung. Demzufolge könnte jeder schwere Nachteil, selbst ein finanzieller, im konkreten Fall die Aussetzung der Vollziehung rechtfertigen. Im weiteren Vorgehen ist auf die Begründung des Aussetzungsantrags und die Betroffenheit durch Rechtsverordnungen einzugehen. Bei Rechtsverordnungen ergibt sich das besondere Problem, daß die erörteten und anderen Nachteile wegen der Allgemeingeltung der Verordnungen nicht nur den Antragsteller, sondern alle, die es angeht, betreffen. Der Nachweis eines solchermaßen nicht wiedergutzumachenden Schadens ist also schwer zu erbringen. Die Rechtsprechung der Ausschüsse des Staatsrates ist zwar nicht beständig, aber sie erkennt die Aussetzung der Vollziehung bei Rechtsverordnungen unter bestimmten Voraussetzungen an. Sie kommt nur dann zur Zulässigkeit einer Anordnung, wenn der Normbetroffene geltend machen kann, daß wegen der sofortigen Vollziehung der angefochtenen Rechtsverordnung bei ihm ein persönlicher, unmittelbarer, unersetzbarer oder schwer und unzumutbarer Schaden geschaffen wird86. Unmittelbar von einer Rechtsverordnung betroffen kann der Kläger nur sein, wenn diese direkte Auswirkungen auf seine Interessen und Rechtslage hat. Individuelle Betroffenheit durch eine Rechtsverordnung ist anzunehmen, wenn diese in bezug auf den Kläger eine Einzelfallregelung darstellt, wenn er sich also aufgrund bestimmter Merkmale oder Umstände aus der grundsätzlich angesprochenen Gruppe hervorhebt, so daß ihn die Rechtsverordnung faktisch wie eine individuelle Entscheidung berührt. 85

StR-AusschußE 433, 523/1989; 10, 192, 548–550/1990; 325/1991; 300/1994; 588/1995. 86 StR-AusschußE 314, 331/1984; 5/1999; vgl. weitere Nachweise in Rechtsprechung und Literatur oben, unter 3, a), dd), (1).

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3. Teil: Vorläufiger Rechtsschutz

Wenn der Schaden keinen bestimmten Charakter hat und er den Antragsteller nicht direkt betrifft, ist der Antrag zurückzuweisen. Der Aussetzungsantrag gegen Rechtsverordnungen kann zu einer individuellen, aber nicht zu einer generellen Aussetzung der Rechtsverordnung führen. Die Rechtsverordnung kann nicht ganz und generell, sondern nur teilweise ausgesetzt werden. Hingegen ist die individuelle Aussetzung, d.h. nur in bezug auf einen bestimmten Antragsteller, erreichbar. Die Aussetzung wird nur demjenigen gegenüber angeordnet werden, der glaubhaft macht, daß er eine konkrete und irreparable Beeinträchtigung durch die Anwendung der Rechtsverordnung erleiden kann87. Mit der teilweisen Aussetzung hinsichtlich des unmittelbaren Betroffenen, ist die Beseitigung des unersetzbaren Schadens bis zur Entscheidung in der Hauptsache bezweckt. bb) Gründe für die offensichtliche Begründetheit der Anfechtungsklage Der Aussetzungsantrag kann nicht nur durch die unzumutbare, anders nicht abwendbare Beeinträchtigung des Betroffenen begründet werden. Weitere Gründe können sich wegen der offensichtlichen Begründetheit der Hauptsacheklage ergeben. Auch solche Gründe für die Erfolgsaussichten der Anfechtungsklage können die Annahme oder Zurückweisung des Aussetzungsantrags rechtfertigen88. Für diese Rechtfertigung spicht Art. 52 Abs. 7 der Präsidialverordnung 18/1989 i. d. F. von 1999, wonach die Aussetzung des Verwaltungsaktes bei offensichtlicher Begründetheit der Anfechtungsklage angeordnen wird, auch wenn der wegen der sofortigen Vollziehung zu erwartende Schaden ersetzbar ist, und andererseits kann der Antrag abgelehnt werden, wenn die Hauptsacheklage offensichtlich unzulässig oder unbegründet ist. c) Beweislast Der Antragsteller muß die vorgetragenen Tatsachen und Umstände in Bezug auf den schweren und unzumutbaren Nachteils geltend machen. Er trägt die Beweislast dafür. Er muß also gemäß Art. 52 Abs. 3 S. 3 i. d. F. von 1999 alle Beweismittel vorbringen, auf welche er seine Behauptungen stützt. Diese Beweismittel muß er bis zum Ablauf derselben Frist beim Gericht vorbringen, die die Verwaltung zum Vorlegen ihrer Stellungnahme einhalten muß. 87 88

StR-AusschußE 5/1999. Karakostas Velissarios, Aussetzung der Vollziehung, S. 1069.

C. Vorläufiger Rechtsschutz bei Anfechtungsstreitigkeiten

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Das Gesetz schränkt die Arten der Beweismittel nicht ein. Der Antragsteller kann sich daher aller zulässigen Beweismittel bedienen. d) Drittbetroffenheit und -beteiligung Der Dritte, der durch den Verwaltungsakt in seinen Rechten betroffen wird, kann sich sowohl im Hauptsache-89, als auch im Aussetzungsverfahren vor dem Ausschuß äußern. Dazu wird dem zur Beiladung Berechtigten auf Anordnung des Berichterstatters eine Abschrift des Aussetzungsantrags auf Betreiben des Antragstellers zugestellt (Art. 52 Abs. 4 der Präsidialverordnung – i. d. F. von 1999). Die Zustellung an den Dritten, und zwar auf Betreiben des Antragstellers, stellt eine wichtige Neuregelung im Vergleich zu der bereits geltenden Vorschrift dar, die lediglich das Recht des Beigeladenen anerkannt hatte. Der beteiligte Dritte kann dem Ausschuß eine schriftliche Stellungnahme einreichen. Damit kann er sich gegen die Aussetzung des Verwaltungsaktes wenden, sofern er daran ein berechtigtes Interesse hat. In seiner schriftlichen Stellungnahme hat der Dritte die Interessen und die Gründe seines Antrags darzulegen, die gegen die Annahme des Aussetzungsantrags und die dort vorgetragenen Aussetzungsgründe sprechen. Der Dritte könnte insoweit entweder den vom Antragsteller behaupteten Rechtsnachteil bestreiten oder die angebliche offensichtliche Begründetheit der Anfechtungsklage widerlegen. Er muß geltend machen, daß die negativen Folgen der Annahme des Antrags schwerer wiegen als die durch den Erlaß der Aussetzungsanordnung bewirkten Vorteile. Seine schriftliche Stellungnahme kann er nach dem Wortlaut des Gesetzes dem Ausschuß selbst vor der Beiladung in der Hauptsache einreichen; so werden seine Interesse rechtzeitig geschützt. Die Teilnahme des zur Beiladung Berechtigten ist wichtig, damit seine Interessen im Rahmen des Aussetzungsverfahrens mitberücksichtigt werden können90. Ihre eigentliche Bedeutung hat diese Vorschrift bei Verwaltungsakten mit Drittwirkung. Unter Verwaltungsakten mit Drittwirkung91 sind solche Verwaltungsakte zu verstehen, die eine Person begünstigen und zugleich eine 89 Im Hauptsacheverfahren, nämlich im Anfechtungsverfahren ist gemäß Art. 49 Abs. 1 der Präsidialverordnung 18/1989 nur derjenige zur Beiladung berechtigt, der ein rechtliches Interesse an der Bewahrung der Geltung des angefochtenen Aktes hat. 90 Vgl. dazu im einzelnen unten, unter f). 91 Dagtoglou Prodromos, Allgemeines Verwaltungsrecht, S. 255; Skouris Vasilios, Die gerichtliche Aussetzung, S. 92 ff.

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3. Teil: Vorläufiger Rechtsschutz

andere Person belasten. Die rechtlichen Auswirkungen des Verwaltungsaktes erstrecken sich nicht nur auf den Adressaten, sondern auch auf Dritte. Es gibt begünstigende Verwaltungsakte mit belastender Drittwirkung. Der Verwaltungsakt wirkt sich für den Dritten nachteilig und für den Adressaten begünstig aus. Ein Standardbeispiel hierfür ist die Baugenehmigung, die den Nachbarn in seinen Rechten beeinträchtigen kann. e) Verfahren Einzelheiten über das Verfahren werden in Art. 52 Abs. 3 der Präsidialverordnung i. d. F. von 1999 bestimmt. Demgemäß muß die Verwaltung beim Gericht binnen einer festgesetzten Frist alle einschlägigen Urkunden und Auskünfte zur Sache vorlegen. Die Frist wird mit einer Verfügung, die dem Schriftstück des Antrags beizufügen ist, vom Vorsitzenden des Staatsrates oder des zuständigen Senats, dem zuständigen Minister oder der zuständigen juristischen Person des öffentlichen Rechts festgesetzt. Aufgrund der Effektivität des vorläufigen Rechtsschutzes soll die Vorlagefrist kurz sein. Der Beginn der Frist wird auf Betreiben des Antragstellers veranlaßt, d.h. er ist dafür zuständig, den Aussetzungsantrag bzw. seine Abschrift mit der einschlägigen Verfügung des Vorsitzenden an die Verwaltung, also an den Minister oder die juristische Person des öffentlichen Rechts, zuzustellen (Art. 52 Abs. 3 S. 4 der Präsidialverordnung i. d. F. von 1999). Mit dieser Zustellung beginnt die Frist nicht nur für die Verwaltung, sondern auch, wie schon ausgeführt, für den Antragsteller. Dieser muß die Beweismittel, auf welche er seine Behauptungen stützt, innerhalb der Frist vor dem Ausschuß vorbringen. Anschließend soll darauf hingewiesen werden, daß wegen des vorläufigen und raschen Charakters des Aussetzungsverfahrens hinsichtlich der vorgetragenen Behauptungen die Glaubhaftmachung genügt. Das Gericht braucht von der Richtigkeit der aufgestellten Behauptungen nicht vollständig überzeugt zu werden; zu seiner Entscheidungsfindung genügt die überwiegende Wahrscheinlichkeit der behaupteten Tatsachen92. f) Interessenabwägung Die neu geschaffenen Vorschriften des Art. 52 Abs. 6 und 7 der Präsidialverordnung 18/1989 in der Fassung von 1999, die eine Interessenabwä92 StR-AusschußE 4, 229/1992; aus der Literatur vgl. Karakostas Velissarios, Aussetzung der Vollziehung, S. 1070; Skouris Vasilios, Die gerichtliche Aussetzung, S. 79 ff.; Soilentakis Nikolaos, Die Glaubhaftmachung, S. 30 ff.

C. Vorläufiger Rechtsschutz bei Anfechtungsstreitigkeiten

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gung unter Berücksichtigung der entgegengesetzten beteiligten Interessen, und insbesondere auch der Erfolgsaussichten des Hauptsacherechtsbehelfs ausdrücklich vorschreiben, sind von außerordentlicher Bedeutung. Damit ändert sich das früher durch die Rechtsprechungspraxis entwickelte System93, das eine Interessenabwägung der entgegengesetzten Interessen und der Erfolgsaussichten der Hauptklage ausdrücklich nicht vorsah. Maßgebliche Kriterien zur Aussetzung nach der früheren Rechtsprechung waren in der Regel einerseits der unersetzbare Schaden des Antragstellers und andererseits das Nichtvorliegen des öffentlichen Interesses, keinesfalls aber die Begründetheit des Hauptrechtsbehelfs. Darauf ist im weiteren Vorgehen näher einzugehen. Nach der Vorschrift des geltenden Art. 52 Abs. 6 S. 2 der Präsidialverordnung i. d. F. von 1999 entscheiden die zuständigen Ausschüsse des Gerichts aufgrund einer Interessenabwägung über die Aussetzung der Vollziehung des Verwaltungsakts. In dieser Interessenabwägung werden die Interessen des Antragstellers, die Interessen Dritter sowie die Interessen der Allgemeinheit einander gegenübergestellt. An dieser Stelle bietet sich eine Unterscheidung zwischen dem Aussetzungsinteresse und dem Vollzungsinteresse an. aa) Aussetzungsinteresse Das Gericht prüft bei der Interessenabwägung zunächst die aufgrund der sofortigen Vollziehung des Verwaltungsakts schwer und nicht wiedergutzumachende – materielle oder immaterielle – Beeinträchtigung des Antragstellers. Dazu ist auf die vorangegangenen Erläuterungen zu verweisen. Dem Aussetzungsantrag ist stattzugeben, wenn die sofortige Vollziehung des angefochtenen Akts bei erfolgreicher Anfechtungsklage beim Antragsteller einen solchen Nachteil erwarten läßt (Art. 52 Abs. 6 S. 1 der Präsidialverordnung). bb) Vollzugsinteresse Den Interessen des Antragstellers werden bei der Interessenabwägung die für den Sofortvollzug sprechenden Interessen der Allgemeinheit gegenübergestellt. Ausgangspunkt der Untersuchung in dieser Hinsicht soll die frühere, ständige Rechtsprechung der Ausschüsse des Staatsrates im Fall des Vorliegens 93 Vgl. dazu Chrysanthakis Charalampos, Der vorläufige Rechtsschutz, S. 91; Skouris Vasilios, Die gerichtliche Aussetzung, S. 55 ff. und 88 ff.; Spiliotopoulos Epaminondas, Verwaltungsrecht, S. 564, insb. Fn. 24.

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3. Teil: Vorläufiger Rechtsschutz

eines öffentlichen Interesses sein. Die Aussetzung der Vollziehung war beim Vorliegen eines öffentlichen Interesses in der Regel ausgeschlossen94. Gab es ein besonderes öffentliches Interesse, das die sofortige Vollziehung des angefochtenen Verwaltungsaktes verlangte, so hatte dies den Ausschluß der Aussetzung zur Folge95. Nach der Rechtsprechung der Ausschüsse des Staatsrates konnte ein solches besonderes Vollzugsinteresse dann vorliegen, wenn der Verwaltungsakt dem Schutz besonders hochwertiger Rechtsgüter diente. Beispiele für Rechtsgüter der Allgemeinheit, welche die sofortige Vollziehung des Verwaltungsaktes rechtfertigen, stellen nach ständiger Rechtsprechung die öffentliche Sicherheit und Ordnung96, der Schutz der öffentlichen Gesundheit97, die öffentliche Ruhe98 und der Schutz gegen Drogen99 dar. Ein öffentliches Interesse bildet ebenfalls der Schutz der Sicherheit des Straßenverkehrs100. Die Auferlegung von Sanktionen gegen die Verkehrsregeln und insbesondere die sofortige Vollziehung dieser Sanktionen sowie der Schutz der Fußgänger und Kraftwagen ist durch das öffentliche Interesse geboten; ferner kommen der ungehinderte Verwaltungsablauf101 sowie auch die ungestörte Tätigkeit der Schule102 oder der Armee103 in Betracht. Öffentliches Interesse, das die Aussetzung ausschließt, liegt ferner bei Verwaltungsakten vor, welche die Ausreise wegen Schulden gegenüber der Verwaltung verbieten104. Eine weitere Kategorie des öffentlichen Interesses, das die Ablehnung der Aussetzungsanträge zur Folge hat, ist der Umweltschutz. Dazu zählt 94 Vgl. aus der Literatur Dekleris Michail, Die Aussetzung der Vollziehung der Verwaltungsakte, S. 174 ff.; Korsos Dimitrios, Der Staatsrat, S. 332; Skouris Vasilios, Die gerichtliche Aussetzung, S. 82 ff.; Spiliotopoulos Epaminondas, Verwaltungsrecht, S. 561. 95 StR-AusschußE 122, 163, 281, 291/1990; 36, 51, 118, 207/1991; 40, 195, 209, 237/1992; 180, 861/1993; 41/1996; 16, 85/1998. 96 StR-AusschußE 29, 281, 307, 388, 454, 568/1990; 36, 46, 385, 435, 582, 590, 612, 639/1991; 195, 389, 390/1992. 97 StR-AusschußE 4, 320, 404, 528/1989; 143, 245, 297, 299, 424, 566/1990; 46, 51, 423, 563, 650, 656/1991; 342, 456/1992. 98 StR-AusschußE 362/1990; 85/1998. 99 StR-AusschußE 489/1990. 100 StR-AusschußE 93, 376/1989; 134, 369, 379/1990; 386/1991; 117, 171, 387, 435/1992; 248, 395/1993. 101 StR-AusschußE 33, 62, 122, 252, 298, 342, 359, 527, 528/1990; 105, 210, 374, 429, 513, 619/1991; 11, 30, 90, 120, 231/1992; 156/1998. 102 StR-AusschußE 64/1990. 103 StR-AusschußE 139, 236, 555, 560/1990; 432/1998. 104 StR-AusschußE 66, 135, 419/1990; 344, 490, 537/1991; 71, 316/1992; 414/ 1997.

C. Vorläufiger Rechtsschutz bei Anfechtungsstreitigkeiten

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insbesondere der Schutz der Wälder und der bewaldeten Flächen, der auch in Art. 24 der Verfassung gewährleistet wird. Deswegen kann etwa der Abriß der in Wäldern liegenden Schwarzbauten angeordnet bzw. ein Aussetzungsantrag abgelehnt werden, der sich gegen die Verpflichtung zur Aufforstung einer Gegend wendet105. Dies wird damit gerechtfertigt, daß in solchen Fällen der Schutz der Umwelt wesentlich höher zu bewerten ist als ein aufgrund der Vollziehung des Aktes zu erwartender, finanzieller Schaden des Antragstellers. Der Umweltschutz rechtfertigt also die sofortige Vollziehung des angefochtenen Aktes. Umweltschäden zum Nachteil der Gesundheit der Bewohner wurden von den Ausschüssen als wesentlich schwerwiegender als die aufgrund der Vollziehung des Aktes zu erwartenden Vermögenseinbußen beim Antragsteller betrachtet. Daher wurde beispielsweise die Aussetzung eines Aktes nicht angeordnet, der die Versiegelung einer Werkstatt wegen Umweltverschmutzung anordnete106. Geschützt wird nicht nur die natürliche Umwelt, sondern auch das Kulturensemble wie archäologische Fundorte oder Altstadtviertel, wie zum Beispiel die Plaka in Athen107. Zusammenfassend wurde nach der früheren Rechtsprechungspraxis der Ausschüsse des Staatsrates die Aussetzung beim Vorliegen eines öffentlichen Interesses nicht angeordnet. Der Schutz des öffentlichen Interesses stand im Vordergrund und überwog die Interessen und Nachteile des Antragstellers. Hingegen gab es Fälle, in denen die Ausschüsse die entgegengesetzten Interesse abgewogen hatten und trotz Vorliegens öffentlichen Interesses den Schutz der privaten Interessen bevorzugt hatten. Hierzu gehören z. B. Akte, die eine Ausreise aufgrund von Schulden gegenüber der Verwaltung verbieten. Die Aussetzung wird dann angeordnet, wenn einerseits die einschlägige Forderung der Verwaltung aufgrund des Vorliegens einer Sicherheitsleistung seitens des Schuldners oder aufgrund des Vorhandenseins von Vermögen, das zur Deckung der Forderung ausreicht, gesichert ist oder auch, wenn aufgrund von wichtigen Gründen der Betroffene ins Ausland abreisen muß108. Dieser Auffassung der bisherigen Rechtsprechungspraxis ist nach der Neuregelungen nicht zu folgen. Das Gericht soll nunmehr nach dem Wortlaut des Gesetzes nur anhand einer Interessenabwägung der entgegengesetzten Aussetzungs- und Vollzugsinteressen über die Aussetzung der Vollzie105 StR-AusschußE 345/1997. 106 StR-AusschußE 107 StR-AusschußE 108 StR-AusschußE

529/1990; 498/1992; 85, 786/1993; 353/1994; 591/1995; 297/1990. 182, 203, 239/1990; vgl. auch ferner 295/1997. 18/1992; 333/1993; 154, 676/1994; 636/1996; 348/1997.

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3. Teil: Vorläufiger Rechtsschutz

hung des Verwaltungsakts entscheiden. Dies bedeutet vor allem, daß das öffentliche Interesse nicht immer vorrangig ist, sondern nur mitzuberücksichtigen und in die komplexe Abwägung einzustellen ist. Bei der Interessenabwägung finden ferner die Interessen Dritter Berücksichtigung, die von der Anordnung einer aufschiebenden Wirkung ebenfalls betroffen sein und für die mit der Entscheidung erhebliche Konsequenzen verbunden sein können. Es wird nicht nur geprüft, ob die sofortige Vollziehung des Verwaltungsakts den Antragsteller schwer und unzumutbar schädigen kann, sondern auch, ob der Dritte durch die Aussetzung der Vollziehung des Verwaltungsaktes beeinträchtigt wird109. cc) Erfolgsaussichten des Hauptrechtsbehelfs Problematisch ist die Frage nach der Prüfung der Erfolgsaussichten des Hauptsacherechtsbehelfs. Vor der Geltung der neuen Regelungen wurde eine solche Prüfung nur selten durchgeführt. Nach ständiger Rechtsprechungspraxis der Ausschüsse des Staatsrates und im Rahmen der Konnexität des vorläufigen Verfahrens, wurden Aussetzungsanträge im Fall der offensichtlichen Unzuständigkeit der Anfechtungsklage zurückgewiesen. Beispiele aus der Rechtsprechung bieten die nicht fristgerechte Erhebung der Anfechtungsklage110, das Vorliegen eines parallelen Rechtsbehelfs111, die Nichtausübung des vorgesehenen Widerspruchs112; ferner wurde der Antrag bei Vorliegen einer Zivilstreitigkeit113, bei fehlender Gerichtsbarkeit114, beim Vorgehen gegen Akte einer juristischen Person des privaten Rechts115, gegen Regierungsakte116 oder gegen nicht vollziehbare Verwaltungsakte117 als unzulässig verworfen. Ausnahmen waren auch anerkannt, insbesondere um langwierige und komplexe Zuständigkeitsfragen zu vermeiden, die zudem dem Dringlichkeitscharakter entgegenlaufen würden118. Davon zu unterscheiden ist die Frage, ob und inwieweit die offensichtliche Zulässigkeit der Anfechtungsklage zu berücksichtigen war. Nach der 109

StR-AusschußE 14, 37, 88, 90, 119/1990; 56, 108, 117, 510, 592/1991. StR-AusschußE 187/1980; 254/1981; 149, 313, 446, 470/1990; 57, 171, 366, 465, 626/1991; 586, 627/1996; 95/1999. 111 StR-AusschußE 120, 287/1979; 9, 47, 102, 138, 195, 266/1981; 104/1990; 110, 158, 275/1991. 112 StR-AusschußE 58, 100, 510/1990; 97, 119, 171, 426, 680/1991. 113 StR-AusschußE 164, 231/81. 114 StR-AusschußE 777/1997; 96/1999. 115 StR-AusschußE 479, 500, 665/1996; 777/1997. 116 StR-AusschußE 628/1996. 117 StR-AusschußE 15, 18, 55, 63, 124, 171, 206, 607, 776, 809/1996. 118 StR-AusschußE 155, 317, 343, 403, 562/1990; 24, 47, 233, 308, 628/1991. 110

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bisherigen Rechtsprechung des Staatsrates wurden in der Regel die Erfolgsaussichten des Hauptrechtsbehelfs nicht geprüft. Diese Rechtsprechung ging davon aus, daß die Rechtswidrigkeit des angefochtenen Aktes oder sonstige Umstände der Begründetheit der Anfechtungsklage die Aussetzung nicht rechtfertigen könnten119. Infolgedessen konnte die Vollziehung eines rechtsmäßigen Aktes ausgesetzt werden, während die eines rechtswidrigen Aktes abgelehnt wurde. Diese Regel galt aber nicht ausnahmslos; in Einzelfällen wurde die offensichtliche Rechtmäßigkeit bzw. Rechtswidrigkeit des angefochtenen Aktes dennoch geprüft120. Diese frühere, nicht ständige Rechtsprechungspraxis wurde durch die Neuschöpfung des Art. 52 Abs. 7 der Präsidialverordnung i. d. F. von 1999 überholt, wonach das Gericht ausdrücklich bei seiner Entscheidung auch die Erfolgsaussichten der Anfechtungsklage mitzuberücksichtigen kann. dd) Abwägung Bei der Entscheidung über den Aussetzungsantrag sind alle in der Sache betroffenen, widerstreitenden Interessen, nämlich die des Antragsstellers einerseits, die des beteiligten Dritten und des öffentlichen Interesses andererseits abzuwägen; dies ordnet, wie bereits ausgeführt, Art. 52 Abs. 6 S. 2 der Präsidialverordnung i. d. F. von 1999 an. Danach kann dem Antrag jedoch nicht entsprochen werden, wenn bei Abwägung des Nachteils des Antragstellers, der Interessen Dritter und des öffentlichen Interesses die negativen Folgen der Annahme des Antrags schwerer als der Nutzen des Antragstellers wiegen würden. Das Gericht hat bei der Interessenabwägung auch die Erfolgsaussichten der Hauptklage mit zu berücksichtigen. Das ergibt sich nicht nur aus der Akzessorietät des vorläufigen Rechtsschutzverfahrens, sondern auch aus der neu geschaffenen Vorschrift des Art. 52 Abs. 7 der Präsidialverordnung. Diese bestimmt: Wenn der Ausschuß die Anfechtungsklage für offensichtlich begründet hält, so kann er dem Aussetzungsantrag stattgeben, selbst wenn der bei sofortiger Vollziehung des angefochtenen Aktes dem Antragsteller zugefügte Nachteil nicht für schwer oder für nicht wieder gutzumachen gehalten wird. Andererseits kann der Aussetzungsantrag abgewiesen werden, selbst im Fall eines schweren oder nicht wieder gutzumachenden Nachteils, wenn der Ausschuß die Anfechtungsklage für offensichtlich unzulässig oder offensichtlich unbegründet hält.

119 StR-AusschußE 33, 46, 55, 65, 68, 101, 158, 370, 400, 501, 560/1990; 113, 130, 151, 473–476/1991; 57, 128, 165, 283, 337, 505, 515/1992. 120 StR-AusschußE 188, 189/1973; 253, 291/1984; 322/1992; 196/1998.

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3. Teil: Vorläufiger Rechtsschutz

Auf der Grundlage der genannten Neuregelungen schreibt das Gesetz die Maßstäbe der Interessenabwägung vor. Bei der Auslegung der Vorschriften ist auch auf die in der deutschen Rechtsprechung entwickelten Prüfungsmaßstäbe für die Interessenabwägung einzugehen121. Zunächst ist auf die Erfolgsaussichten einzugehen. Das Gericht hat darauf zu achten, ob der Verwaltungsakt offensichtlich rechtswidrig oder offensichtlich rechtmäßig ist. Zu berücksichtigen sind die Erfolgsaussichten bei Offensichtlichkeit; dies folgt aus dem Wortlaut der Vorschrift. Dabei ist zu beachten, daß im Hinblick auf die Aufgabe des vorläufigen Rechtsschutzes und die Notwendigkeit einer raschen Entscheidung nur eine summarische Überprüfung möglich ist. Läßt sich schon bei summarischer Prüfung eindeutig feststellen, daß die Anfechtungsklage Erfolg haben wird, sie also offensichtlich begründet ist, weil der angegriffene Verwaltungsakt offensichtlich rechtswidrig ist oder ernstliche Zweifel an seiner Rechtmäßigkeit bestehen, dann kann das Gericht die Aussetzung der Vollziehung anordnen. Dies geschieht, selbst wenn der bei sofortiger Vollziehung des angefochtenen Aktes dem Antragsteller zugefügte Nachteil als nicht schwer oder als nicht wiedergutzumachend angesehen wird. Ist die Hauptklage dagegen bei summarischer Prüfung aussichtslos, also offensichtlich unzulässig oder offensichtlich unbegründet, weil der angegriffene Verwaltungsakt offensichtlich rechtmäßig ist, dann ist in der Regel auch der Antrag abzuweisen. Dies folgt selbst im Fall eines schweren oder nicht wieder gutzumachenden Nachteils des Antragstellers. Wenn aber nach summarischer Prüfung ein Erfolg der Klage nicht wahrscheinlicher als ein Mißerfolg erscheint, also bei fehlender Offensichtlichkeit (non liquet), ist eine allgemeine Interessenabwägung erforderlich. Bei dieser offenen Lage des Verfahrens sind die jeweiligen Vollzugs- und Aussetzungsinteressen abzuwägen. Das Gericht hat zu prüfen, ob dem Interesse 121 Die deutsche Literatur zum vorläufigen Rechtsschutz ist fast uferlos; vgl. zur Interessenabwägung Bosch Edgar/Schmidt Jörg, Praktische Einführung, S. 269 f.; Feldmeier Georg, in: Dunkl/Moeller/Baur, Handbuch des vorläufigen Rechtsschutzes, S. 919 f.; Finkelnburg Klaus/Jank Klaus Peter, Vorläufiger Rechtsschutz, Rn. 850 ff.; Funke-Kaiser Michael, in: Bader, VwGO-Kommentar, § 80, Rn. 77 ff.; Hufen Friedhelm, Verwaltungsprozeßrecht, S. 555 ff.; Kopp Ferdinand/Schenke Wolf-Rüdiger, VwGO, § 80, Rn. 152 ff.; Krämer Clemens, Vorläufiger Rechtsschutz, § 80, Rn. 130 ff.; Puttler, in: Sodan/Ziekow, VwGO-Kommentar, § 80, Rn. 136 ff.; Redeker Konrad/v. Oertzen Hans Joachim, VwGO-Kommentar, § 80, Rn. 49; Schmidt, in: Eyermann/Fröhler, VwGO-Kommentar, § 80, Rn. 68 ff.; Schoch Friedrich, Vorläufiger Rechtsschutz, S. 1573 ff.; ders., Grundfragen, S. 165 ff.; ders., in: Schoch/Schmidt-Aßmann/Pietzner, VwGO-Kommentar, § 80, Rn. 274; Scholz Georg, Die aufschiebende Wirkung, S. 651 ff.; Ule Carl Hermann, Verwaltungsprozeßrecht, S. 373 ff.

C. Vorläufiger Rechtsschutz bei Anfechtungsstreitigkeiten

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des Antragstellers, dem öffentlichen Interesse oder dem Interesse des Drittbeteiligten der Vorrang gebührt. Wenn das Interesse des Antragstellers stärker zu werten ist, also wenn die sofortige Vollziehung des angefochtenen Akts bei erfolgreicher Anfechtungsklage bei ihm einen schweren oder unersetzbaren Schaden verursacht, überwiegt das Aussetzungsinteresse, und dem Antrag ist stattzugeben. Überwiegt das öffentliche Interesse oder das Interesse des Drittbeteiligten, dann wird der Antrag abgelehnt. Dabei kann keinesfalls von einem abstrakten Vorrang öffentlicher Interessen ausgegangen werden. Es bedarf einer besonderen Begründung, warum in einem bestimmten Fall das öffentliche Interesse überwiegt und das private Interesse untergeordnet wird. Im Fall der Drittbeteiligung bzw. -betroffenheit stehen die privaten Interessen des Antragstellers und des Dritten gegeneinander. Es bedarf einer Abwägung in concreto, damit, soweit es möglich ist, beide Privatinteressen optimal koordiniert werden. Das Gericht prüft, ob der Schaden des Dritten schwerer wiegt, als der Nutzen des Antragstellers. Ein Interessenausgleich erfolgt insbesondere in der Weise, daß die Aussetzung von besonderen Bedingungen, in der Regel von einer Sicherheitsleistung, abhängig gemacht wird. Zusammenfassend ist zu betonen, daß allein ein Schaden des Antragstellers die Anordnung der Aussetzung der Vollziehung nicht rechtfertigen kann. Vielmehr berücksichtigt das Gericht in der von ihm vorzunehmenden Interessenabwägung zunächst die Erfolgsaussichten der Hauptsacheklage. Nur wenn die Erfolgs- oder Mißerfolgsaussichten der Anfechtungsklage nicht ohne weiteres zu bewerten sind, werden die entgegengesetzten Interessen abgewogen, nämlich das Interesse des Antragstellers einerseits und die Interessen der Allgemeinheit und eines etwaig beteiligten Dritten andererseits. g) Entscheidungsinhalt aa) Aussetzungsentscheidung (1) Vorläufige Aussetzung durch den Vorsitzenden Eine wichtige Neuerung wurde durch Art. 52 Abs. 5 der Präsidialverordnung i. d. F. von 1999 geschaffen, wonach der Vorsitzende des Staatsrates oder des zuständigen Senats eine vorläufige Aussetzung der Vollziehung anordnen kann. Eine ähnliche Regel wurde allerdings schon in der früheren Rechtsprechungspraxis entwickelt, obwohl sie nicht ausdrücklich durch Gesetz vorge-

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3. Teil: Vorläufiger Rechtsschutz

sehen war. Bei nicht rechtzeitiger Vorlage der einschlägigen Urkunden und Auskünfte beim Gericht durch die Verwaltung wurde in der Rechtsprechung122 die Aussetzung der Vollziehung vorläufig angeordnet, um beim Betroffenen drohende, schwere und unzumutbare Nachteile zu vermeiden. Im Eilfall brauchte also das Gericht nicht auf die Stellungnahme der Verwaltung zu warten, sondern durfte vorläufig entscheiden. Diese vorläufige Entscheidung stand unter dem Vorbehalt einer – nach Eingang der bei der Verwaltung angeforderten Urkunden und Auskünfte – „endgültigen“ Entscheidung über den Aussetzungsantrag. Daraus wird bereits deutlich, daß mit dieser Rechtsprechungspraxis schwerwiegende Rechtsverletzungen kurzfristig und effektiv vermieden werden konnten. Der Unterschied zwischen der bisherigen Rechtsprechungspraxis und der nunmehr ausdrücklichen gesetzlichen Regelung besteht darin, daß die vorläufige Aussetzung der Vollziehung früher vom Ausschuß angeordnet wurde. Heute ist dem Wortlaut des Gesetzes nach nur der Vorsitzende des Staatsrats oder des zuständigen Senats zum Erlaß der vorläufigen Aussetzung zuständig. Das heißt, daß nur er und nicht etwa der kollegiale Ausschuß diese Zuständigkeit hat. Der Grund dafür ergibt sich zwar nicht ausdrücklich aus dem Wortlaut; er kann aber nur in der extremen Eilbedürftigkeit gesehen werden, wenn das Abwarten der Entscheidung durch den Ausschuß den bezweckten Erfolg vereiteln würde oder aus sonstigen Gründen unzumutbar ist. Der Vorsitzende kann die vorläufige Aussetzung laut Gesetzes „bei Antragstellung“ anordnen, und sie ist dem Schriftstück des Antrags beizufügen. Dies schließt jedoch nicht aus, daß auch zu einem späteren Zeitpunkt die vorläufige Aussetzung angeordnet werden kann123. Die vom Vorsitzenden zu erlassende vorläufige Aussetzung gilt jedenfalls bis zum Erlaß der endgültigen Entscheidung des Ausschusses über den Aussetzungsantrag. Die vorläufige Aussetzung kann, wie im dritten Satz des Art. 52 Abs. 5 der Präsidialverordnung i. d. F. von 1999 vorgegeben ist, aufgehoben werden. Dies erfolgt von Amts wegen, und zwar entweder durch den Vorsitzenden oder durch den Ausschuß. Als Grund zur Aufhebung wurde im Gesetz beispielhaft das Versäumnis des Antragstellers, in angemessener Zeit die an die Verwaltung und den Dritten vorgesehenen Zustellungen zu betreiben, ausgeführt.

122 StR-AusschußE 30, 52, 67, 85, 104/1989; 1, 11, 25, 34, 43, 52, 53, 60/1990; 13, 24, 39, 40, 64–66, 68–71/1991; 4, 163, 398/1992. 123 Karakostas Velissarios, Aussetzung der Vollziehung, S. 1072.

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(2) Entscheidung des Ausschusses Im Rahmen des vorläufigen Rechtsschutzes nach Art. 52 Abs. 2 der Präsidialverordnung 18/1989 i. d. F. von 1999 entscheidet der zuständige Ausschuß des Gerichts durch einen kurzgefaßten, begründeten und nicht öffentlich zu erlassenden Beschluß. Das Gesetz verlangt zwar eine kurzgefaßte Begründung der Entscheidung, doch braucht diese nicht den Anforderungen des Art. 93 Abs. 3 der Verfassung zu genügen, wonach eine gesonderte und sorgfältige Begründung erforderlich ist. Das erklärt sich aus dem einfachen Grund, daß es um vorläufigen, und nicht um endgültigen Rechtsschutz in der Hauptsache geht. Das Gericht kann durch seine Entscheidung dem Aussetzungsantrag entweder stattgeben, oder ihn ablehnen. Bei stattgebender Entscheidung wird die Aussetzung der Vollziehung des angefochtenen Verwaltungsaktes angeordnet, die bis zur Entscheidung in der Hauptsache gilt.

bb) Vorläufige Maßnahmen Die Aussetzung der Vollziehung des angefochtenen Verwaltungsaktes – wie oben geschildert wurde – war traditionsgemäß im Rahmen der Anfechtungsstreitigkeiten die einzige Möglichkeit des vorläufigen Rechtsschutzes. Nunmehr wurde dieser im Anfechtungsverfahren zum ersten Mal durch Art. 52 Abs. 8 der Präsidialverordnung 18/1989 in der Fassung von 1999 erweitert und vervollständigt. Es ist nun ausdrücklich geregelt, daß der Ausschuß neben der Aussetzung der Vollziehung des angefochtenen Akts jegliche andere, im Einzelfall geeignete Maßnahme treffen kann, ohne an die Anträge der Parteien gebunden zu sein. Diese Vorschrift stellt ein wichtiges Novum dar. Das Gericht kann demzufolge entweder neben der Aussetzung auch jede sonstige, erforderlich erscheinende Maßnahme erlassen oder statt der Aussetzung der Vollziehung andere geeignete Maßnahmen treffen. Dem Gericht wird damit eine weitreichende Gestaltungsbefugnis eingeräumt, um die Effektivität des Rechtsschutzes zu gewährleisten. Es ist Sache des Gerichts zu bestimmen, welche Maßnahmen in concreto erforderlich und geeignet sind. Nach dem Verhältnismäßigkeitsprinzip darf das Gericht unter mehreren möglichen geeigneten Maßnahmen nur diejenige wählen, die den Betroffenen und die Allgemeinheit am wenigsten beeinträchtigt. Dabei könnten die Anträge der Parteien, also des Antragstellers und des Beigeladenen, aber auch die Ansicht der Verwaltung eine wichtige Rolle spielen124. Das Gericht ist jedoch nicht an die Anträge der Parteien gebunden.

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3. Teil: Vorläufiger Rechtsschutz

cc) Neuorientierung des vorläufigen Rechtsschutzes? Die Bedeutung der Erweiterung des vorläufigen Rechtsschutzes durch den Erlaß vorläufiger Maßnahmen im Vergleich zum bereits geltenden System bei Anfechtungsstreitigkeiten ist offensichtlich. Dies wirft die Frage auf, ob durch diese Neuregelung auch die Lücke bezüglich der ablehnenden oder unterlassenen Verwaltungsakte ausgefüllt werden konnte und damit der Rechtsschutz effektiv gegen alle Maßnahmen der vollziehenden Gewalt gewährleistet wäre. Ausgangspunkt für die Beurteilung dieser Frage muß die schon erörterte Rechtsprechung der Ausschüsse des Staatsrates sein125. Hier wird in der Regel die Aussetzung bei ablehnenden oder unterlassenen Akten verneint. Zur Rechtfertigung dieser Auffassung wird auf das Gewaltenteilungsprinzip verwiesen, und zwar mit dem Hinweis, daß die Aussetzung der Vollziehung solcher Verwaltungsakte den Erlaß eines positiven Verwaltungsaktes zur Folge habe und damit die Zuständigkeiten der Verwaltung ersetzt werde. In der Rechtsprechungspraxis sind aber bereits Ausnahmen anerkannt, und zwar bei Akten, die eine bereits geltende, rechtliche oder tatsächliche Lage des Betroffenen ändern. Dieser Rechtsprechungswandel ist zwar ein wichtiger Schritt, eine neue Öffnung der Rechtsprechung, die sich jedenfalls aus der Notwendigkeit der Gewährung eines effektiven Rechtsschutzes herleitet. Trotzdem erscheint der vorläufige Rechtsschutz weiterhin lückenhaft, weil einige Maßnahmen der vollziehenden Gewalt nicht aussetzungsfähig sind. Auf der Grundlage dieser Rechtsprechung einerseits und angesichts der Besonderheiten des griechischen Verwaltungsrechts andererseits wurde im Schrifttum versucht die Form und Reichweite des vorläufigen Rechtsschutzes zu präzisieren. Es wurde zum Teil die Auffassung vertreten126, daß sich im Rahmen des vorläufigen Rechtsschutzes bei Verwaltungsstreitigkeiten Schwierigkeiten ergeben, und zwar sowohl aufgrund des Gewaltenteilungsprinzips (Art. 26 der Verfassung) als auch wegen der Sondernatur der Verwaltungsstreitigkeiten (Art. 94 der Verfassung). Im Verwaltungsrecht ist der Staat in seiner Verwaltungsfunktion oder eine juristische Person des öffentlichen Rechts eine der beteiligten Parteien. Beides sind Organe der vollziehenden Gewalt. Daher ist der Erlaß jeglicher Maßnahmen – selbst vorläufiger Maßnahmen – eine Intervention der rechtsprechenden in den Bereich der vollziehenden Gewalt. Dafür spricht ferner die Rechtsprechung des 124

Karakostas Velissarios, Aussetzung der Vollziehung, S. 1078. Vgl. dazu im einzelnen oben, unter 3, a), dd), (3). 126 Pavlopoulos Prokopis, Die Grenzen des vorläufigen Rechtsschutzes in Verwaltungsstreitigkeiten, S. 71 ff. 125

C. Vorläufiger Rechtsschutz bei Anfechtungsstreitigkeiten

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Staatsrates, die eindeutig feststellt, daß die Ausschüsse die Verwaltung nicht zum positiven Tun verpflichten und nicht an Stelle der Verwaltungsorgane tätig werden dürfen127. Aus dieser Sicht erscheint die Aussetzung der Vollziehung als die einzige geeignete Form des vorläufigen Rechtsschutzes bei Verwaltungsstreitigkeiten. In diesem Zusammenhang hat sich die Literatur mit dem Thema beschäftigt, ob der vorläufige Rechtsschutz bei ablehnenden Verwaltungsakten überhaupt möglich ist, weil dies schon im Wege des endgültigen Rechtsschutzes nicht erreicht werden kann. Ein Teil des Schrifttums unterstützt die Meinung128, daß wegen der Konnexität mit der Hauptsache und insbesondere mangels einer Verpflichtungsklage – anders als im deutschen Recht – der vorläufige Rechtsschutz in solchen Fällen nicht viel hergeben kann. Der Rechtsschutz im Hauptsacheverfahren unterliegt der Anfechtungsklage, die sich sowohl gegen positiv gestaltende als auch gegen ablehnende oder unterlassene Verwaltungsakte wendet. Sie ist eine Gestaltungsklage, die auf die Aufhebung eines Verwaltungsaktes gerichtet ist. Der Betroffene kann also die vorläufige Verurteilung der Behörde zum Erlaß eines abgelehnten oder unterlassenen Aktes nicht erlangen. Dagegen wird aber die Ansicht vertreten, daß die Anfechtungsklage nicht nur Gestaltungsklage ist, sondern daß ihr auch eine Verpflichtungswirkung zukommt129. Für den Verpflichtungscharakter spricht Art. 50 Abs. 3 der Präsidialverordnung 18/1989, der bestimmt, daß im Falle der Unterlassung einer gesetzlich gebotenen Handlung der Verwaltung das Gericht – bei stattgebender Anfechtungsklage – die Unterlassung rügt und den Rechtsstreit an die zuständige Behörde zur Vornahme der gebotenen Handlung verweist. Überdies sind die Verwaltungsbehörden verpflichtet, der Entscheidung des Staatsrates, je nach Fallgestaltung, durch positives Tun oder durch Unterlassung zu folgen; andernfalls trifft den Verantwortlichen neben der strafrechtlichen Haftung auch eine persönliche Haftung auf Schadensersatz (Art. 50 Abs. 4 der Präsidialverordnung 18/1989 auf der Grundlage des Art. 95 Abs. 5 der Verfassung). Aus diesen Rechtsfolgen ergibt sich eine Verpflichtungswirkung der erfolgreichen Anfechtungsklage, worauf sich weitere Möglichkeiten des vorläufigen Rechtsschutzes stützen könnten. 127 U. a. StR-AusschußE 396/1990; 20, 37, 137, 168, 358, 420, 591/1991; vgl. weitere Nachweise in Rechtsprechung oben, unter 3, a), dd), (3). 128 Skouris Vasilios, Die gerichtliche Aussetzung, S. 48 ff. und S. 191 f. 129 Vgl. mehr dazu oben im zweiten Teil, D, III, 1, c); ferner vgl. Dagtoglou Prodromos, Verwaltungsprozeßrecht, S. 363; Papalamprou Apostolos, Arten der Anfechtungszuständigkeit, S. 41 ff.; Pavlopoulos Prokopis, Die verfassungsrechtliche Gewährleistung der Anfechtungsklage, S. 148 f.; Tsoutsos Athos, Die Aussetzung der Vollziehung eines ablehnenden Verwaltungsaktes, S. 287 ff.

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3. Teil: Vorläufiger Rechtsschutz

Die erörterte Rechtsprechung und wissenschaftliche Diskussion über die ablehnenden oder unterlassenen Verwaltungsakte in Verbindung mit der Erweiterung des vorläufigen Rechtsschutzes zeigt die Schwäche des bisherigen Systems. Zwar ist die Lockerung der Rechtsprechung, nämlich die Aussetzung im Fall der Veränderung der geltenden rechtlichen oder tatsächlichen Lage des Betroffenen, von besonderer Bedeutung. Der Rechtsschutz bleibt aber weiterhin ineffektiv, insofern er im Fall der Schaffung einer neuen rechtlichen oder tatsächlichen Lage nicht gewährt wird. Damit stellt sich die Frage, ob nunmehr durch die neue Regelung des Art. 52 Abs. 8 der Präsidialverordnung 18/1989 i. d. F. von 1999, und zwar speziell durch den gerichtlichen Erlaß geeigneter vorläufiger Maßnahmen, die Probleme überholt werden könnten. In diesem Zusammenhang gebührt der neuen Rechtsprechung der Ausschüsse des Staatsrates unter Anwendung der Neuregelung des Art. 52 Abs. 8 der Präsidialverordnung besondere Aufmerksamkeit. Danach130 bezweckt die einschlägige Vorschrift die Erweiterung des vorläufigen Rechtsschutzes im Rahmen der Anfechtungsstreitigkeiten. Das Gericht stellte eindeutig fest, daß der Ausschuß des Staatsrates aufgrund der Gesetzesänderung nicht nur die Möglichkeit der Aussetzung der Vollziehung des angefochtenen Aktes hat, sondern auch andere Maßnahmen zum effektiven Schutz des Antragstellers anordnen darf. Dies kommt bei solchen Fällen in Betracht, in denen der angefochtene Verwaltungsakt dem Antragsteller zwar einen schwer wiedergutzumachenden Schaden zufügt, dieser Akt aber – wie bei ablehnenden Verwaltungsakten – nicht aussetzungsfähig ist. In diesem Fall kann das Gericht die Verwaltung verpflichten, jede Handlung zu unterlassen. Ferner wurde klargestellt, daß der Ausschuß zwar die Vollziehung der Verwaltungsakte zur Vermeidung der durch eine Vollziehung zu erwartenden Veränderung der tatsächlichen Lage aussetzen darf, soweit diese Veränderung einen schwer wiedergutzumachenden Schaden bei erfolgreicher Anfechtungsklage zur Folge hat; er darf aber die Verwaltung nicht zu positiven Handlungen verpflichten und ebensowenig die Verwaltungsorgane in der Wahrnehmung ihrer Zuständigkeiten ersetzen, wenn die Aussetzung der Vollziehung einer Unterlassung der Verwaltung beantragt worden ist. In diesem Fall gibt es keinen Verwaltungsakt, dessen Vollziehung das Gericht aussetzen könnte; die Anordnung der Aussetzung wäre eine Aufforderung an die Verwaltung zum positiven Tun, die aber nicht möglich ist131. Die Überlegung, daß die Neuregelung über den Erlaß der vorläufigen Maßnahmen zu einer Neuorientierung oder Erweiterung des vorläufigen 130 131

StR-AusschußE 31, 117, 274/2000. StR-AusschußE 177/1998; 117, 274/2000.

C. Vorläufiger Rechtsschutz bei Anfechtungsstreitigkeiten

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Rechtsschutzes bei Anfechtungsstreitigkeiten führen könnte, ist also fraglich. Weder aus der erörterten Rechtsprechung, noch aus dem Wortlaut des Gesetzes ergibt sich eine radikale Änderung im Bereich der ablehnenden und unterlassenen Verwaltungsakte. Wie ebenfalls von der früheren Rechtsprechung anerkannt wurde, ist immerhin die Aussetzung der Vollziehung der angefochtenen ablehnenden Verwaltungsakte möglich, die die schon bestehende Lage des Betroffenen ändern. Die Aussetzung dient in diesem Fall der Bewahrung des status quo und nicht der Schaffung oder Gestaltung einer neuen rechtlichen und tatsächlichen Lage. Der neue Beitrag dieser Rechtsprechung ist es klarzustellen, daß in den Fällen, in denen ablehnende Verwaltungsakte dem Antragsteller zwar einen schwer wiedergutzumachenden Schaden zufügen können, aber nicht aussetzungsfähig sind, das Gericht die Möglichkeit zum Erlaß anderer geeigneter, vorläufiger Maßnahmen hat und die Verwaltung zur Unterlassung jeglicher Handlung verpflichten darf. Das sicherbare Recht des Antragstellers besteht in diesen Fällen im wesentlichen im Anspruch auf Unterlassung der Vornahme solcher Handlungen; denn es soll verhindert werden, daß die Verwaltung administrative Folgeanordnungen trifft, die zu nicht mehr ohne weiteres rückgängig zu machenden Eingriffen führen. Anders ist es bei unterlassenen Verwaltungsakten. Hier kommen weder Aussetzung noch vorläufige Maßnahmen in Betracht. In diesem Fall gibt es keinen Verwaltungsakt, dessen Vollziehung ausgesezt werden könnte und ebensowenig die Verpflichtung der Verwaltung zur Unterlassung jeder weiteren Handlung. Die Anordnung der Aussetzung oder ein vorläufiges Handlungsgebot wäre ein Befehl an die Verwaltung zum positiven Tun und hätte zur Folge, daß die Judikative sich an die Stelle der Verwaltung setzt. Infolgedessen dürfen nach der genannten Rechtsprechung vorläufige Maßnahmen nicht erlassen werden, wenn es um Ansprüche auf Erlaß eines Verwaltungsaktes oder auf Vornahme einer sonstigen Amtshandlung geht, nämlich um Maßnahmen, die der – vorläufigen – Begründung oder Erweiterung einer Rechtsposition dienen. An dieser Stelle ist ein Blick auf den nach deutschem Recht möglichen vorläufigen Rechtsschutz durch einstweilige Anordnungen gemäß § 123 VwGO angezeigt. Soweit es dem Antragsteller darum geht, einen bestimmten Zustand zu erhalten, also Veränderungen zu verhindern, besteht eine gewisse Ähnlichkeit mit der im deutschen Recht vorgesehenen Sicherungsanordnung (§ 123 Abs. 1 S. 1 VwGO). Dabei geht es um die Bewahrung einer vorhandenen Rechtsposition (status quo). Sie dient der Sicherung eines Rechts des Antragstellers. Eine Sicherungsanordnung kann beantragt und vom Gericht angeordnet werden, wenn die Gefahr besteht, daß durch

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3. Teil: Vorläufiger Rechtsschutz

eine Veränderung des bestehenden Zustands die Verwirklichung eines Rechts des Antragstellers vereitelt oder erschwert wird. Anders als die Sicherungsanordnung könnte die im deutschen Recht gemäß § 123 Abs. 1 S. 2 VwGO vorgesehene Regelungsanordnung in Griechenland nicht in Betracht kommen, da sie über den status quo hinausgeht. Sie vermag sogar Veränderungen des bestehenden Zustands herbeizuführen, um Nachteile durch eine verspätete Entscheidung zu vermeiden. Nach deutschem Recht kann eine Regelungsanordnung beantragt und vom Gericht angeordnet werden, wenn in bezug auf ein streitiges Rechtsverhältnis diese Regelung insbesondere bei dauernden Rechtsverhältnissen notwendig erscheint, um wesentliche Nachteile oder drohende Gewalt zu verhindern, aber auch wenn dies aus sonstigen Gründen notwendig erscheint. Die in § 123 VwGO vorgesehene Sicherungs- bzw. Regelungsanordnung ist nur anwendbar, wenn es sich im Hauptsacheverfahren nicht um eine Anfechtungs-, sondern um eine Verpflichtungs-, eine allgemeine Leistungsoder eine Feststellungsklage handelt. Angesichts der Tatsache, daß der Anfechtungsklage im griechischen Verwaltungsprozeßrecht eine Verpflichtungswirkung zukommt – wie ein Teil der Lehre meint – wäre es richtig, dem deutschen Vorbild zu folgen. So ist der effektive Rechtsschutz in allen Fällen zu sichern, in denen eine verwaltungsgerichtliche Entscheidung im Hauptsacheverfahren zu spät käme, weil inzwischen Veränderungen eingetreten sind, die rein faktisch nicht mehr zu beseitigen sind. So wie die Aussetzung der Vollziehung den Schutz des Antragstellers bezweckt, so haben vorläufige Maßnahmen den Zweck, die Schaffung vollendeter Tatsachen zu verhindern. Zwar schließt die Rechtsprechung die Verpflichtung der Verwaltung zum Tätigwerden oder die Ersetzung ihrer Zuständigkeiten aus; doch sollte dieses Problem überwunden werden, um den vorläufigen Rechtsschutz zu verbessern. Das trifft insbesondere bei Unterlassung der gesetzlich gebotenen Handlung der Verwaltung zu, und zwar beim gebundenen Ermessen. Andernfalls bleibt der vorläufige Rechtsschutz in einigen Fällen mangelhaft. Für diese Erweiterung des vorläufigen Rechtsschutzes bei Anfechtungsstreitigkeiten spricht ferner die Vorschrift des Art. 3 Abs. 6 des Gesetzes 2522/1997 im Rahmen des Auftragswesens132. Im Anschluß daran sollte die bisherige, ständige Rechtsprechungspraxis des Staatsrates über die ablehnenden Akte neu überprüft werden. Diese Vorschrift sieht nicht nur die Möglichkeit der Aussetzung der Vollziehung jeglicher Akte des Auftraggebers vor, sondern auch die Möglichkeit zur Anordnung geeigneter, vorläufiger Maßnahmen, wie etwa die Unterlassung jeglicher Handlung oder den 132

Vgl. dazu unten, unter II.

C. Vorläufiger Rechtsschutz bei Anfechtungsstreitigkeiten

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Erlaß positiver Akte. Soweit die Ausschüsse im Bereich des Auftragwesens die genannten Maßnahmen treffen können, sollte diese Zuständigkeit auf sämtliche Anfechtungsstreitigkeiten ausgedehnt werden. Nicht zu vergessen ist allerdings, daß im Rahmen der Neuregelungen die Erfolgsaussichten und die Gesetzesmäßigkeit des angefochtenen Aktes zu prüfen sind. Soweit es um einen rechtswidrigen Verwaltungsakt geht, kann der voräufige Rechtsschutz nicht ausgeschlossen werden, unabhängig davon, ob es sich um einen ablehnenden oder unterlassenen Verwaltungsakt handelt133. Anschließend soll die Frage behandelt werden, ob das verfassungsgebotene Gewaltenteilungsprinzip für die Einschränkung des Rechtsschutzes im Rahmen der ablehnenden oder unterlassenen Verwaltungsakte sprechen kann. Ein Teil der Lehre und die ständige Rechtsprechung unterstützen, wie bereits aufgezeigt wurde, dieses Argument. Es ist jedoch nicht zwingend, zunächst angesichts der Durchbrechungen und der Wechselwirkungen des Gewaltenteilungsprinzips und sodann wegen des nur vorläufigen Charakters des einstweiligen Rechtsschutzes, der bis zur Entscheidung über den Hauptrechtsbehelf gilt. Rechtsvergleichend kann überdies auf das deutsche Verwaltungsprozeßrecht Bezug genommen werden, das seit langem einen vorläufigen Rechtsschutz in Gestalt der §§ 80, 80a, 123 VwGO kennt. Dieser Rechtsschutz ist verfassungsrechtlich deshalb abgesichert, weil das Grundgesetz – wie die griechische Verfassung – zugleich das Gewaltenteilungsprinzip gemäß Art. 20 Abs. 2 und das Rechtsstaatsprinzip gemäß Art. 19 Abs. 4 normiert und beide Prinzipien daher miteinander angemessen in Einklang zu bringen sind. Die griechische Verfassung gewährt in Art. 20 Abs. 1 den vorläufigen Rechtsschutz unabhängig von der Natur des Aktes, dessen Aussetzung der Vollziehung beantragt worden ist. h) Aufhebung der Entscheidung Die Möglichkeit der Aufhebung der Entscheidung über den Aussetzungsantrag ist in Art. 52 Abs. 9 der Präsidialverordnung 18/1989 i. d. F. von 1999 vorgesehen. Zur Aufhebung der Entscheidung wird ein Antrag des zuständigen Ministers oder der juristischen Person des öffentlichen Rechts oder desjenigen, welcher im Anfechtungsverfahren beizuladen wäre, vorausgesetzt. Infolgedessen ist die Aufhebung von Amts wegen nicht vorgesehen.

133

Vlachopoulos Spyros, Aspekte des Rechtsschutzes, S. 187, Fn. 327.

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3. Teil: Vorläufiger Rechtsschutz

Die Aufhebung wird nach dem Wortlaut des Art. 52 Abs. 9 der Präsidialverordnung i. d. F. von 1999 „nur durch neue wichtigere Tatsachen gerechtfertigt, welche beim Erlaß des Beschlusses dem Ausschuß nicht vorgetragen wurden oder durch die Änderung der Umstände, aufgrund derer die Aussetzung der Vollziehung angeordnet wurde“. Zwei Voraussetzungen können die Aufhebung alternativ rechtfertigen: Zum Ersten neue, wichtigere Tatsachen. Tatsachen, die beim Erlaß des Beschlusses dem Ausschuß schon vorgetragen wurden, scheiden aus. Fraglich ist, ob die Tatsachen auch später, also nach Erlaß der gerichtlichen Entscheidung entstanden sein müssen. Eine solche Einschränkung scheint wegen des Eilcharakters des Aussetzungsverfahrens vom Gesetz nicht verlangt zu werden. Es reicht aus, daß neue, wichtigere Tatsachen vorliegen, die durchaus auch schon vor der Entscheidung bestanden haben können, im ursprünglichen Verfahren aber nicht berücksichtigt worden sind. Zum Zweiten sieht das Gesetz als Voraussetzung der Aufhebung der Entscheidung die Änderung der Umstände vor, aufgrund derer die Aussetzung der Vollziehung angeordnet wurde. Bei der vorherigen Fassung der Präsidialverordnung war die Aufhebung nicht ausdrücklich vorgesehen. Trotzdem wurden in der Rechtsprechung134 des Staatsrates bzw. der zuständigen Ausschüsse die Beschlüsse bei neuem Vorbringen aufgehoben135. i) Zweiter Antrag – Antragsrücknahme Bei Ablehnung des Aussetzungsantrags gibt es gemäß Art. 52 Abs. 10 der Präsidialverordnung i. d. F. von 1999 die Möglichkeit, einen neuen Antrag zu stellen. Der zweite Antrag wird durch neue wichtigere Tatsachen oder durch die Änderung der Umstände gerechtfertigt. Bei Stellung des Aussetzungsantrags und bis zum Erlaß des Beschlusses ist die Sache rechtsanhängig. Daher ist in dieser Zeit ein zweiter, neuer Antrag gegen den gleichen Akt durch denselben Antragsteller unzulässig, es sei denn, der Antragsteller hat den ersten Antrag bereits zurückgenommen. Bezüglich der Antragsrücknahme ist festzustellen – obwohl dies nicht ausdrücklich vorgesehen ist –, daß der Antrag jederzeit zurückgenommen werden kann. Bei Antragsrücknahme wird gemäß Art. 52 Abs. 11 der Präsidialverordnung i. d. F. von 1999 ein entsprechendes Protokoll angefertigt und dem Antragsteller die Gebühr zurückgezahlt. 134 StR-AusschußE 103, 265, 272/1989; 205, 232, 235, 391, 405/1990; 164/1992; 665/1995; 473, 629/1996; 57, 391, 429/1997. 135 Lazaratos Panos, Der Begriff der neuen Tatsachen, S. 420 ff.

C. Vorläufiger Rechtsschutz bei Anfechtungsstreitigkeiten

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4. Rechtsmittelverfahren Der vorläufige Rechtsschutz bei Anfechtungsstreitigkeiten wird ebenfalls im Rahmen von Rechtsmittelverfahren garantiert136. Zuständiges Gericht ist der Staatsrat. a) Staatsrat als zweitinstanzliches Gericht Der Staatsrat entscheidet aufgrund der Verfassungsermächtigung des Art. 95 Abs. 3 als Gericht zweiter Instanz, wenn eine Berufung gegen die Entscheidungen der zweitinstanzlichen Verwaltungsgerichte bei Anfechtungsstreitigkeiten erhoben wurde137. Die Berufung entfaltet gemäß Art. 61 der Präsidialverordnung 18/1989 keine aufschiebende Wirkung. Infolgedessen wird in Art. 65 der Präsidialverordnung im Rahmen dieses Verfahrens die Aussetzung der Vollziehung des angefochtenen Aktes unter Anwendung des Art. 52 der Präsidialverordnung (in seiner neuen Fassung) vorgesehen. Es kann daher auf die obengenannten Ausführungen verwiesen werden. b) Staatsrat als Revisionsgericht Der Staatsrat entscheidet als oberster Gerichtshof über Revisionen gegen Entscheidungen der unteren Instanzen (Art. 95 Abs. 1 lit. b der Verfassung). Nach Art. 54 der Präsidialverordnung 18/1989 hat die Einlegung der Revision keine aufschiebende Wirkung, soweit nichts anderes bestimmt ist. Im Rahmen dieses Verfahrens ist die Aussetzung der Vollziehung der Gerichtsentscheidung nicht allgemein geregelt. Nur aufgrund Art. 8 des Gesetzes 1941/1991 bei Wettbewerbstreitigkeiten gibt es eine Ausnahme: Die Vorschrift besagt, daß, wenn die Revision gegen Entscheidungen der zweitinstanzlichen Gerichte erhoben ist, der Staatsrat die Aussetzung der Vollziehung der angefochtenen Gerichtsentscheidungen unter Anwendung der Vorschriften des Art. 52 der Präsidialverordnung 18/1989 (in seiner neuen Fassung) anordnen kann.

136 Skouris Vasilios, Die gerichtliche Aussetzung, S. 36 f.; Spiliotopoulos Epaminondas, Verwaltungsrecht, S. 560, 643. 137 Vgl. dazu, oben im zweiten Teil, D, II, 3, b), bb).

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3. Teil: Vorläufiger Rechtsschutz

II. Vorläufiger Rechtsschutz im Rahmen des öffentlichen Auftragswesens gemäß Gesetz 2522/1997138 1. Allgemeines Im nachstehenden Abschnitt werden das Verfahren des vorläufigen Rechtsschutzes im Rahmen des öffentlichen Auftragswesens und die damit verbundenen Probleme behandelt. Obwohl es sich um ein besonderes Verfahren im Vergleich zu dem bereits erwähnten gemäß Art. 52 der Präsidialverordnung 18/1989 in der Fassung von 1999 handelt, erscheint eine Untersuchung wegen des zunehmendes Interesses in der Lehre und in der Rechtsprechung erforderlich. Die Darstellung dieses Verfahrens ist ferner deshalb angezeigt, weil die früheren Regelungen des Art. 52 der Präsidialverordnung nach Ansicht des Europäischen Gerichtshofes den Anforderungen an die Effektivität des vorläufigen Rechtsschutzes nicht genügten. Daher wurde das Gesetz 2522/ 1997 verabschiedet, dessen wichtigste Neuerung der vorläufige Rechtsschutz auf dem Gebiet des öffentlichen Auftragswesens darstellt139. Durch Art. 3 des Gesetzes 2522/1997 wurde zum ersten Mal im Rahmen des Verwaltungsprozeßrechts die Möglichkeit eines Antrags auf Erlaß vorläufiger Maßnahmen geregelt. Die Vorschriften über den vorläufigen Rechtsschutz im Rahmen des Vergabeverfahrens bezwecken die Beseitigung der Beeinträchtigungen von Interessen der Betreffenden, ohne den Verlauf des Vergabeverfahrens und den Abschluß von Verträgen zu hindern140. Dies wird durch ein wirksames und 138 „Rechtsschutz beim Vorverfahren des Abschlusses öffentlicher Bau-, Lieferund Dienstleistungsaufträge gemäß Richtlinie 89/665/EWG“, Regierungsblatt, A’ 178; vgl. den übersetzten Text im Anhang. 139 Im allgemeinen über den vorläufigen Rechtsschutz im Rahmen des Auftragwesens und Nachweise in Rechtsprechung vgl. Chrysanthakis Charalampos, Das Recht auf vorläufigen Rechtsschutz, S. 273 ff.; ders., Der vorläufige Rechtsschutz in Verwaltungsstreitigkeiten, S. 368 f.; Geraris Christos, Der vorläufige Rechtsschutz, S. 11 ff.; Gerontas Apostolos, Vorläufiger Rechtsschutz in öffentlichen Aufträgen, S. 1101 ff.; Koutoupa-Regakou Evagelia, Der vorläufige Rechtsschutz, S. 537 ff.; Lazaratos Panos, Zulässigkeitsvoraussetzungen, S. 1058 ff.; ders., Aussetzung der Vollziehung, S. 687 ff.; Pavlopoulos Prokopis, Die Grenzen des vorläufigen Rechtsschutzes in Verwaltungsstreitigkeiten, S. 81 ff.; Petroglou Ioannis, Die neuen Kriterien der Aussetzung, S. 593 ff.; Symeonidis Ioannis, Der vorläufige Rechtsschutz, S. 723 f. insb. Fn. 18–23; Synodinos Charis, Effektiver Erlaß vorläufiger Maßnahmen, S. 295 ff.; ders., Anmerkungen zur StR-AusschußE 83/1998, S. 553 ff.; ders., Anmerkungen zur StR-AusschußE 478/1998, S. 540 ff.; Vlachopoulos Spyros, Aspekte des Rechtsschutzes, insb. S. 63 ff.; alle m. w. N.

C. Vorläufiger Rechtsschutz bei Anfechtungsstreitigkeiten

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rasches Verfahren geschaffen, das unter anderem die Unabhängigkeit des Antrags vom Hauptrechtsbehelf, einen Widerspruch als Zulässigkeitsvoraussetzung sowie auch kurze Fristen zum Erlaß der Entscheidung vorsieht. 2. Geschichtliche Entwicklung Ausgangspunkt der Verabschiebung des Gesetzes 2522/1997 war die Richtlinie 89/665/EWG141 des Rates vom 21. Dezember 1989 zur Koordinierung der Rechts- und Verwaltungsvorschriften für die Anwendung der Nachprüfungsverfahren im Rahmen der Vergabe öffentlicher Liefer- und Bauaufträge. Durch diese Richtlinie wurde hervorgeboten, daß angesichts der Kürze der Verfahren zur Vergabe öffentlicher Aufträge, die für die Nachprüfung zuständigen Stellen vor allem befugt sein müssen, vorläufige Maßnahmen zu treffen, um das Vergabeverfahren oder die Durchführung etwaiger Beschlüsse der Vergabebehörde auszusetzen. Die Kürze des Vergabeverfahrens erfordert eine schnelle Entscheidung über die genannten Verstöße. Gemäß Art. 5 der Richtlinie sollten die Mitgliedstaaten vor dem 21. Dezember 1991 die erforderlichen Maßnahmen treffen, um dieser Richtlinie nachzukommen. Griechenland hatte innerhalb der vorgeschriebenen Frist die erforderlichen Rechts- und Verwaltungsvorschriften nicht erlassen. Demzufolge hatte die Kommission gemäß Art. 169 EGV Klage auf Feststellung erhoben, daß die Griechische Republik gegen ihre Verpflichtungen aus dem EG-Vertrag und aus der Richtlinie 89/665/EWG des Rates verstoßen hat, indem sie nicht innerhalb der vorgeschriebenen Frist die erforderlichen Rechts- und Verwaltungsvorschriften erlassen hat und die erforderliche Mitteilung über die erfolgte Umsetzung der Richtlinie der Kommission auch nicht zukommen ließ. Der Gerichtshof entschied142, daß die nationalen Rechtsvorschriften für den vorläufigen Rechtsschutz, insbesondere Art. 52 der Präsidialverordnung 18/1989 – in seiner früheren Fassung – die Anforderungen der Richtlinie nicht erfüllen. Sie stellen allgemeine Bestimmungen über das Verfahren zur Aussetzung des Vollzugs eines Verwaltungsakts, gegen den Anfechtungsklage erhoben werden kann, dar und gewährleisten demzufolge für sich allein genommen nicht die ordnungsgemäße Umsetzung der Richtlinie. Es wurde insbesondere festgestellt, daß Art. 52 sich nur auf Verfahren zur Aus140 So auch in den Gesetzesmaterialien; vgl. aus der Rechtsprechung StR-AusschußE 197/1998. 141 Amtsblatt der Europäischen Gemeinschaften, L 395 vom 30. Dezember 1989. 142 Rechtssache C-236/95, Kommission/Griechenland, Urteil vom 19. September 1996.

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3. Teil: Vorläufiger Rechtsschutz

setzung des Vollzugs bezieht und voraussetzt, daß eine Klage auf Aufhebung des angefochtenen Verwaltungsakts rechtshängig ist. Außerdem würden keine Maßnahmen vorgesehen, um das Verfahren zur Vergabe eines öffentlichen Auftrags auszusetzen oder die Aussetzung zu veranlassen. Obwohl der Staatsrat durch seine Rechtsprechung143 den Art. 52 der Präsidialverordnung 18/1989 richtlinienkonform ausgelegt und darin ein ausreichendes System des vorläufigen Rechtsschutzes im Sinne der Richtlinie gesehen hatte, entschied der EuGH, daß die Rechtsprechung des Staatsrats nicht das Erfordernis der Rechtssicherheit erfüllt. Nach dieser Entscheidung wurde das Gesetz 2522/1997 erlassen: „Rechtsschutz beim Vorverfahren des Abschlusses öffentlicher Bau-, Lieferund Dienstleistungsaufträge gemäß Richtlinie 89/665/EWG“. 3. Anwendungsbereich In dem Anwendungsbereich des Gesetzes 2522/1997 fallen gemäß Art. 1 die Streitigkeiten, die beim Vorverfahren der Vergabe öffentlicher Bau-, Liefer- und Dienstleistungsaufträge entstehen, soweit der Auftrag im Anwendungsbereich der Richtlinien 93/37 EWG144, 93/36/EWG145 und 92/ 50/EWG146 des Rates sowie der Vorschriften erfolgt, die die genannten Richtlinien innerstaatlich umsetzen147. Maßgebliches Kriterium zur Anwendung dieses Gesetzes ist also zunächst, daß die einschlägigen Streitigkeiten im Rahmen eines Verfahrens, das dem Abschluß eines öffentlichen Auftrags vorangeht, entstehen, wie z. B. anläßlich der Verkündung, des Ausschlusses vom Wettbewerb, der Bewertung der Angebote und der Vergabe des Auftrags. Andernfalls fallen Streitigkeiten, die nach dem Abschluß des Vertrages entstehen, nicht darunter.

143 StR-AusschußE 736/1994; 355, 474, 557/1995; 405, 507/1996; 53, 457, 590, 756/1997; 29, 42/1998. 144 Vom 14. Juni 1993 zur Koordinierung der Verfahren zur Vergabe öffentlicher Bauaufträge (Amtsblatt der Europäischen Gemeinschaften, L 199 vom 9.8.1993). 145 Vom 14. Juni 1993 über die Koordinierung der Verfahren zur Vergabe öffentlicher Lieferaufträge (Amtsblatt der Europäischen Gemeinschaften, L 199 vom 9.8.1993). 146 Vom 18. Juni 1992 über die Koordinierung der Verfahren zur Vergabe öffentlicher Dienstleistungsaufträge (Amtsblatt der Europäischen Gemeinschaften, L 209 vom 24.7.1992). 147 Präsidialverordnungen 261/1997 und 346/1998, 23/1993 und 370/1995 entsprechend.

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In diesem Zusammenhang ist es nötig zu erwähnen, daß nach ständiger Rechtsprechung vom Abschluß eines Vertrags seit der Zustellung des Vergabevermerks an den erfolgreichen Bieter die Rede ist, und daß die Unterzeichnung des Vertrages Beweis- und nicht Bestandscharakter hat (ad probationem und nicht ad substantiam)148. Eine weitere Voraussetzung für die Anwendung des Gesetzes 2522/1997 hängt von dem Inhalt des Auftrags ab, d.h. es richtet sich danach, ob ein öffentlicher Bau-, Liefer- oder Dienstleistungsauftrag, im Sinne der Richtlinien vorliegt149. Diese bezeichnen unter anderem näher die Begriffe der Aufträge in Verbindung mit dem des öffentlichen Auftraggebers und bestimmen ebenso Ausnahmen, insbesondere im Bereich der Wasser-, Energie- und Verkehrsversorgung und der Telekommunikation. Ausnahmen betreffen bestehende internationale Abkommen des Mitgliedstaats oder Sicherheitsmaßnahmen des Mitgliedstaates. Maßgeblich ist ferner der Mindestmaßstab der Höhe des geschätzten Auftragswerts. Dies soll aber nicht weiter vertieft werden150. Angesichts der Tatsache, daß der griechische Gesetzgeber auf den Anwendungsbereich der Richtlinien verweist, ergeben sich im Auftragswesen Probeme aufgrund der differenzierten Einordnung von öffentlichen Aufträgen. So gibt es einerseits Aufträge, die unter den Anwendungsbereich der erwähnten Richtlinien fallen und für die ein effektiver Rechtsschutz vorgesehen ist. Andererseits ist der Rechtsschutz für alle andere öffentliche Aufträge mangelhaft. Infolgedessen vertritt ein Teil des Schrifttums die Ansicht, daß Art. 1 des Gesetzes 2522/1997 weder mit dem in Art. 4 Abs. 1 der Verfassung verankerten Gleichheitsprinzip, noch mit dem in Art. 20 Abs. 1 der Verfassung gewährleisteten Rechtsschutz vereinbar ist151. 4. Zulässigkeitsvoraussetzungen a) Zuständigkeit Gemäß Art. 2 Abs. 2 des Gesetzes 2522/1997 richten sich die Gerichtsbarkeit, die Zuständigkeit und das Verfahren der einschlägigen Streitigkei-

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StRE 605, 4467/1995; zweitinstanzliches Verwaltungsgericht von Athen 889, 2970/1991; 780/1994. 149 StR-AusschußE 6, 16, 17, 49, 54, 79, 90, 112, 114, 147, 161, 176, 180–182, 223, 224, 247, 255, 267/1998. 150 Vgl. zur Vertiefung Richtlinie 89/665/EWG; 92/50/EWG; 93/36/EWG; 93/ 37/EWG des Rates. 151 Vlachopoulos Spyros, Aspekte des Rechtsschutzes, S. 51 ff.

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3. Teil: Vorläufiger Rechtsschutz

ten, soweit nichts anderes in diesem Gesetz bestimmt ist, nach den geltenden Vorschriften. Da das Gesetz nichts Bestimmtes für die Abgrenzung der Gerichtsbarkeit und der Zuständigkeit regelt, ist auf den griechischen im Schrifttum152 und in der Rechtsprechung entwickelten Begriff des Verwaltungsvertrages sowie auf die Unterscheidung zwischen Streitigkeiten, die vor und nach dem Abschluß eines Vertrages entstehen, einzugehen. Nach der Rechtsprechung liegt ein Verwaltungsvertrag vor, wenn kumulativ drei Bedingungen gegeben sind: – Mindestens einer der Vertragspartner muß der Staat oder eine juristische Person des öffentlichen Rechts sein, – der Vertrag muß die Ausübung einer bestimmten Tätigkeit betreffen, die aufgrund des öffentlichen Interesses dem Staat vorbehalten ist, – der Vertrag muß unter einem rechtlichen Rechtsregime stehen, das dem vertragsschließenden Staat oder der juristischen Person des öffentlichen Rechts die Überlegenheit gegenüber dem Vertragspartner sichert. Die Rechtsprechung wendet grundsätzlich das organisatorische, und nicht das funktionale Kriterium zur Abgrenzung eines öffentlich-rechtlichen Vertrags an, was in der Praxis Probleme schafft153. Dies macht sich insbesondere bei Verträgen bemerkbar, bei denen ein Vertragspartner ein von einem öffentlichen Träger beherrschtes Unternehmen ist, das als juristische Person des Privatrechts gegründet wurde und als solche fungiert. In diesem Fall wird der Vertrag nicht als Verwaltungsvertrag behandelt, da nur die Verwaltungsbehörden und die juristischen Personen des öffentlichen Rechts Verwaltungsverträge abschließen können. Dieser Vertrag ist weder ein Verwaltungsvertrag, noch sind die von der juristischen Person erlassenen Akte als Verwaltungsakte zu bezeichnen. Die Charakterisierung eines Vertrages als Verwaltungsvertrag spielt eine große Rolle für die Abgrenzung der Gerichtsbarkeit und der Zuständigkeit. Nach der Einführung der Verwaltungsgerichtsbarkeit154 gehören Streitigkeiten, die aus den Verwaltungsverträgen ergehen, zu den materiellen Verwal152 Im allgemeinen über die verwaltungsrechtlichen Verträge in Griechenland vgl. Dagtoglou Prodromos, Allgemeines Verwaltungsrecht, S. 329 ff.; Efstratiou PavlosMichael, Die Bestandskraft des öffentlichrechtlichen Vertrags, S. 129 ff.; Gerontas Apostolos, Der öffentlich-rechtliche Vertrag, S. 674 ff.; Spiliotopoulos Epaminondas, Verwaltungsrecht, S. 197 ff.; Vlachopoulos Spyros, Aspekte des Rechtsschutzes, S. 63 ff.; alle m. w. N. 153 Areopag 1338/1987; StRE 222, 2655 (Plenum)/1987; Oberstes Sondergerichtshof 10/1987; 10, 15/1992. 154 Bis zur Einrichtung der ordentlichen Verwaltungsgerichte waren die aus den Verwaltungsverträgen ergangenen Streitigkeiten den Zivilgerichten unterstellt. Das

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tungsstreitigkeiten. Sie unterstehen den ordentlichen Verwaltungsgerichten, und zwar den zweitinstanzlichen Verwaltungsgerichte in erster und letzter Instanz155. Es handelt sich um Streitigkeiten, die sich auf die Gültigkeit, Auslegung, Ausführung und Auflösung des Vertrages beziehen156. Trotzdem ergeben sich Schwierigkeiten wegen der bereits erwähnten Rechtsprechung, die die Verträge der juristischen Personen des privaten Rechts und demzufolge die daraus entstandenen Akte nicht als Verwaltungsverträge bzw. als Verwaltungsakte betrachtet. Solche Streitigkeiten unterstehen immer noch den Zivilgerichten. Abgrenzungsprobleme der Zuständigkeit für die aus Verwaltungsverträgen resultierenden Streitigkeiten ergeben sich ebenfalls aus der Unterscheidung zwischen Streitigkeiten vor und nach dem Abschluß des Vertrages, einer Unterscheidung, die sich in der Rechtsprechungspraxis entwickelt hat. Nach ständiger Rechtsprechung157 sind die vor dem Abschluß eines Verwaltungsvertrags entstandenen Streitigkeiten als Anfechtungsstreitigkeiten zu betrachten und unterliegen als solche der Zuständigkeit des Staatsrates. Es handelt sich um Akte während der vorvertraglichen Phase, wie z. B. die Veröffentlichung einer Ausschreibung oder die Bewertung der Angebote, die mit dem Rechtsbehelf der Anfechtungsklage vor dem Staatsrat angefochten werden können (Theorie der ausgegliederten oder abtrennbaren Akte, actes détachables)158. Dagegen sind für die Streitigkeiten, die die Auslegung, Ausführung und Auflösung des Vertrages betreffen, also Akte, die nach dem Abschluß des Verwaltungsvertrages ergehen, wie schon erwähnt, die ordentlichen Verwaltungsgerichte zuständig. Dieser Unterscheidung folgt auch das betreffende Gesetz 2522/1997, das beim Vorverfahren des Abschlusses eines öffentlichen Bau-, Liefer- oder Dienstleistungsauftrags in Betracht kommt. In diesem Vorverfahren sind insbesondere entweder der Staatsrat oder die Zivilgerichte zuständig. Die Zuständigkeit der ordentlichen Verwaltungsgerichte kommt also nicht in Betracht, da diese nicht für vorvertragliche Streitigkeiten zuständig sind. hatte zu einer mehr oder weniger gleichen Behandlung der öffentlichrechtlichen und der privatrechtlichen Vertäge der Verwaltung von den Zivilrichten geführt. 155 Vgl. Art. 1 Abs. 2 des Gesetzes 1406/1983 und Art. 6 Abs. 2 lit. a der griechischen Verwaltungsgerichtsordnung. 156 StRE 401, 4133/1983; 828/1987; 1854/1995. 157 StRE 846/1980; 3709/1987 (Plenum); 2268/1986; 152/1989; 1103/1991; 1854/1995. 158 StRE 2145/1979; 846/1980; 2465/1982; 120/1987; 1854/1995; vgl. aus der Literatur Dagtoglou Prodromos, Allgemeines Verwaltungsrecht, S. 253; Gerontas Apostolos, Der öffentlich-rechtliche Vertrag, S. 679 f.; Spiliotopoulos Epaminondas, Verwaltungsrecht, S. 503.

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3. Teil: Vorläufiger Rechtsschutz

Maßgeblich für die Zuständigkeit des Staatsrates ist der Umstand, daß ein öffentlich-rechtlicher oder privatrechtlicher Vertrag vorliegt. Der Staatsrat ist für die vollziehbaren Verwaltungsakte zuständig, die im Rahmen eines Verfahrens zur Vergabe eines Verwaltungsvertrages erlassen werden. Dagegen sind Akte, die beim Vergabeverfahren eines privaten Vertrages erlassen werden, keine Verwaltungsakte und in diesem Fall sind die Zivilgerichte zuständig. Zwar betreffen die Vorschriften des Gesetzes alle Streitigkeiten im Bereich des öffentlichen Auftragswesens, unabhängig davon, ob der Staatsrat oder die Zivilgerichte zuständig sind. Im weiteren Vorgehen ist aber nur auf die Streitigkeiten einzugehen, für die der Staatsrat zuständig ist. Abschließend ist zu erwähnen, daß die Unterscheidung zwischen öffentlich-rechtlichen und privatrechtlichen Verträgen im Rahmen des Hauptsacherechtsschutzes dem vorläufigen Rechtsschutz entspricht. Dies bedeutet, daß der Antrag auf vorläufige Maßnahmen sich einerseits gegen vollziehbare Verwaltungsakte wendet und in diesem Fall die für den vorläufigen Rechtsschutz zuständigen Ausschüsse des Staatsrats gemäß Art. 52 der Präsidialverordnung 18/1989 tätig sind159. Wenn dagegen der angefochtene Akt kein Verwaltungsakt ist, dann sind für den Erlaß der vorläufigen Maßnahmen die Zivilgerichte zuständig160. b) Antrag auf Erlaß vorläufiger Maßnahmen Der vorläufige Rechtsschutz wird im Rahmen des öffentlichen Auftragswesens durch einen Antrag auf Erlaß vorläufiger Maßnahmen bei dem zuständigen Gericht gemäß Art. 3 des Gesetzes 2522/1997 gewährt. Dabei müssen bestimmte Gründe angegeben werden, welche den Antrag des Betroffenen zu rechtfertigen geeignet sind. Diese Begründung darf allerdings gemäß Art. 3 Abs. 3 S. 1 nur solche Gründe enthalten, die bereits im Widerspruchsverfahren gegenüber dem Auftraggeber vorgetragen worden sind. Insofern wird der Antrag auf vorläufige Maßnahmen durch den Inhalt des Widerspruchs beeinflußt und eingeschränkt. Der Antragsteller kann alle geeigneten vorläufigen Maßnahmen zur Beseitigung seiner Beeinträchtigung beantragen. Das Gericht ist aber an die Anträge der Parteien gemäß Art. 3 Abs. 6 S. 1 nicht gebunden. Ergänzend ist kurz auf das Verhältnis eines Antrags auf Erlaß vorläufiger Maßnahmen bei öffentlichen Aufträgen gemäß Art. 3 des Gesetzes 2522/ 159

StR-AusschußE 6, 16, 17, 54, 79, 83, 90, 112, 171, 176, 180–182, 249/1998. StR-AusschußE 112/1998; Einzelrichter 1. Instanz von Athen 621, 4021, 9259/1998. 160

C. Vorläufiger Rechtsschutz bei Anfechtungsstreitigkeiten

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1997 zu einem Aussetzungsantrag gemäß Art. 52 der Präsidialverordnung 18/1989 einzugehen. Nach der Rechtsprechung der zuständigen Ausschüsse des Staatsrates161 stellen die Vorschriften des Gesetzes 2522/1997 eine Sonderregelung dar; daher ist der Antrag auf Erlaß vorläufiger Maßnahmen ein besonderer Rechtsbehelf, der einen erweiterten vorläufigen Rechtsschutz vorsieht im Vergleich zu dem Aussetzungsantrag, der in Art. 52 der Präsidialverordnung 18/1989 geregelt ist. Wegen des Vorrangs des speziellen Gesetzes können die beiden Anträge nicht kumulativ gestellt und behandelt werden. Deshalb sind im Rahmen des vorläufigen Rechtsschutzes auf dem Gebiet des öffentlichen Auftragwesens nur die Vorschriften des Art. 3 des Gesetzes 2522/1997 anzuwenden. c) Rechtliches Interesse Eine weitere Zulässigkeitsvoraussetzung des Antrags auf Erlaß vorläufiger Maßnahmen ist das rechtliche Interesse des Antragstellers162. Wie im Rahmen des Aussetzungsantrags muß auch hier das rechtliche Interesse persönlich, unmittelbar und gegenwärtig sein163. Insbesondere besagt Art. 2 Abs. 1 des Gesetzes 2522/1997: „Jeder Interessent, der ein Interesse an der Erlangung eines bestimmten öffentlichen Bau-, Liefer- oder Dienstleistungsauftrags hat oder hatte und dem durch einen Verstoß gegen das Gemeinschafts- oder innenstaatlichen Recht ein Schaden entstanden ist bzw. zu entstehen droht, kann (. . .) den vorläufigen Rechtsschutz (. . .) beantragen“. In diesen Zusammenhang stellt ferner Art. 3 Abs. 1 desselben Gesetzes fest, daß der Interessent vorläufigen Rechtsschutz beantragen kann, um den behaupteten Rechtsverstoß zu beseitigen oder weitere Schädigungen seiner Interessen zu verhindern. Aus dem Wortlaut der genannten Vorschriften folgt, daß Antragsberechtigte nur diejenigen sein können, die an einer öffentlichen Ausschreibung teilgenommen haben und dabei vor allem die Unternehmen, die ein Interesse an der Erteilung eines bestimmten Auftrags haben oder hatten. Dies ist insbesondere bei ausgeschlossenem Bewerber oder bei nicht erfolgreichem Bewerber der Fall. Infolgedessen haben Dritte, die in das Vergabeverfahren nicht involviert waren – wie Einwohner oder Organisationen, die eine Um161 StR-AusschußE 6, 16, 17, 54, 79, 90, 112, 114, 171, 176, 180–182, 223, 249/ 1998; vgl. auch Synodinos Charis, Effektiver Erlaß vorläufiger Maßnahmen, S. 312. 162 StR-AusschußE 476–479, 527, 568, 597/1999; vgl. auch weitere Nachweise bei Vlachopoulos Spyros, Aspekte des Rechtsschutzes, S. 79 ff. 163 Vgl. dazu im einzelnen oben, unter I, 3, b), aa).

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weltschutzschädigung wegen des öffentlichen Auftrags behaupten – keine Befugnis zur Erhebung des Antrags auf vorläufige Maßnahmen gemäß Art. 3 des Gesetzes 2522/1997. Sie können aber nach ständiger Rechtsprechung des Staatsrates einen Aussetzungsantrag gem. Art. 52 der Präsidialverordnung 18/1989 stellen164. d) Verwaltungsvorverfahren Ein Verwaltungsvorverfahren im Rahmen des vorläufigen Rechtsschutzes wurde zum ersten Mal mit dem Gesetz 2522/1997 als Zulässigkeitsvoraussetzung eingeführt. Das griechische Verwaltungsprozeßrecht kannte zuvor den Widerspruch nur als Zulässigkeitsvoraussetzung für den Hauptrechtsbehelf. Ausschließlich aufgrund der Konnexität des Hauptsache- und des vorläufigen Rechtsschutzes war der Widerspruch auch inzident Voraussetzung für den Aussetzungsantrag165. Nun ist gemäß Art. 3 Abs. 2 des Gesetzes 2522/1997 die Einlegung eines Widerspruchs bei dem öffentlichen Auftraggeber eine unentbehrliche Zulässigkeitsvoraussetzung des Antrags auf Erlaß vorläufiger Maßnahmen166. In den Gesetzesmaterialien wurde hervorgehoben, daß das Verwaltungsvorverfahren sich auf die tatsächlichen und rechtlichen Probleme des Rechtsstreits erstreckt und daß der Verwaltung somit eine umfassende Kompetenz zur Wiedergutmachung zusteht. Dadurch wird mittelbar auch der Richter unterstützt, indem er in die Ansichten des Auftraggebers sowie die Sach- und Rechtsfragen Einblick erhält. Dies hat eine besondere Bedeutung, weil es sich um ein zwar sehr kurzes aber – vor allem durch die technischen Fragen – kompliziertes gerichtliches Verfahren handelt. Es stellt sich ferner die Frage der Übereinstimmung des in Art. 3 Abs. 2 des Gesetzes 2522/1997 vorgesehenen Widerspruchs mit dem Verfassungsgebot des effektiven Rechtsschutzes gemäß Art. 20 Abs. 1. Im Ergebnis sind die Ausgestaltung und das Verfahren dieses Widerspruchs, wie gleich ausgeführt wird, verfassungskonform und dies insbesondere deshalb, weil der Rechtsschutz nicht in unzumutbarer Weise erschwert wird167. Der Widerspruch ist innerhalb einer Frist von fünf Tagen seit Kenntnis des rechtswidrigen Aktes oder der Unterlassung – mit jeglichen Mitteln – bei dem öffentlichen Auftraggeber einzulegen. Diese kurze Frist von fünf 164

StR-AusschußE 39/1991; 160/1995. Über den Widerspruch als Zulässigkeitsvoraussetzung der Anfechtungsklage im Hauptsacheverfahren gem. Art. 45 Abs. 2 der Präsidialverordnung 18/1989, vgl. oben im zweiten Teil, D, III, 1, a), ee). 166 StR-AusschußE 49, 83, 90, 176, 181, 182, 249, 263, 267/1998; vgl. mehr dazu Vlachopoulos Spyros, Aspekte des Rechtsschutzes, S. 90 ff. 167 Vlachopoulos Spyros, Aspekte des Rechtsschutzes, S. 95 f. 165

C. Vorläufiger Rechtsschutz bei Anfechtungsstreitigkeiten

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Tagen entspricht zwar der Notwendigkeit eines raschen Verfahrens, doch könnten daraus Probleme entstehen, insbesondere dadurch, weil der Interessent mit dem Widerspruch die rechtlichen und tatsächlichen Gründe, die seinen Antrag rechtfertigen, angeben muß (Art. 3 Abs. 2 S. 1 des Gesetzes 2522/1997). Außerdem beeinflußt der Widerspruch den Antrag auf vorläufige Maßnahmen, weil gemäß Art. 3 Abs. 3 S. 1 der Antrag nichts anderes als die Gründe des Widerspruch enthalten darf. Wegen der Kürze dieser Frist und angesichts der Komplexität und des technischen Charakters dieses Verfahrens verlangte die Rechtsprechung, daß die vollständige Kenntnis des entsprechenden Aktes oder der Unterlassung sowie auch sonstiger, einschlägiger Urkunden bei Fristbeginn gegeben sein muß168. Der Widerspruch wird auf Betreiben des Antragstellers dem Vertreter oder dem Prozeßbevollmächtigten jedes aufgrund der eintretenden, vollständigen oder teilweisen Annahme des Widerspruchs Geschädigten zugestellt (Art. 3 Abs. 2 S. 2 des Gesetzes 2522/1997). Damit wird jedem vermeintlich geschädigten Unternehmen die Möglichkeit gegeben, seine Ansichten vor dem Auftraggeber geltend zu machen. Die Einlegung eines Widerspruchs beim Auftraggeber gegen einen Akt, der dem Widerspruch einer anderen Person ganz oder teilweise stattgibt, ist nicht erforderlich (Art. 3 Abs. 2 S. 3 des Gesetzes 2522/1997). Eine begründete Entscheidung des Auftraggebers über den Widerspruch muß gemäß Art. 3 Abs. 2 S. 4 und 5 des Gesetzes 2522/1997 binnen einer Frist von zehn Tagen seit der Einlegung des Widerspruchs getroffen werden. Wenn der Auftraggeber den Widerspruch für begründet hält, muß er die geeigneten Maßnahmen ergreifen. Beim Ablauf der Frist gilt der Widerspruch als zurückgewiesen. Die genannten Regeln über den Widerspruch berühren nach dem Wortlaut des Art. 3 Abs. 2 S. 6 des Gesetzes 2522/1997 nicht die Vorschriften der geltenden Gesetze, die die Einlegung verwaltungsrechtlicher Widersprüche beim Verfahren öffentlicher Ausschreibungen vorsehen. Diese Vorschrift hat eine Diskussion im Schrifttum und in der Rechtsprechung hervorgerufen169. Zum Teil wurde die Auffassung vertreten170, daß, soweit ein gesetzlich vorgesehener Widerspruch auch die Prüfung der materiellen Rechtmäßigkeit zur Folge hat, der Rechtsuchende zunächst diesen Wider168

StR-AusschußE 49, 79, 83, 90, 176, 181, 182, 249, 589, 623/1998; 554/1999. Chrysanthakis Charalampos, Anmerkungen zur StR-AusschußE 76/1999, S. 840 ff.; Geraris Christos, Der vorläufige Rechtsschutz, S. 24 ff.; Lazaratos Panos, Zulässigkeitsvoraussetzungen, S. 1058 ff.; Synodinos Charis, Effektiver Erlaß vorläufiger Maßnahmen, S. 306 ff.; ders., Anmerkungen zur StR-AusschußE 83/ 1998, S. 553 ff.; Vlachopoulos Spyros, Aspekte des Rechtsschutzes, S. 103 ff. 170 StR-AusschußE 83/1998; 626/1999. 169

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spruch erheben muß. Erst nach dessen Ablehnung darf er den in Art. 3 Abs. 2 des Gesetzes 2522/1997 vorgesehenen Widerspruch einlegen. Demgegenüber hob man in der Rechtsprechung auf das aus der Richtlinie herzuleitende Prinzip eines wirksamen und vor allem möglichst raschen Verfahrens zur Vergabe öffentlicher Aufträge ab; im Hinblick darauf wurde die problematische Vorschrift dahin ausgelegt171, daß als Zulässigkeitsvoraussetzung des Antrags auf vorläufigen Rechtsschutz die Einlegung des Widerspruchs gemäß Art. 3 Abs. 2 des Gesetzes 2522/1997 reicht, und die Erschöpfung des anderen Widerspruchsverfahrens nicht erforderlich ist. e) Frist Eine weitere Zulässigkeitsvoraussetzung des Antrags auf Erlaß vorläufiger Maßnahmen ist seine fristgerechte Einlegung. Das Gesetz sieht in Art. 3 Abs. 3 S. 1 vor, daß der Antrag beim zuständigen Gericht innerhalb einer Frist von zehn Tagen seit der ausdrücklichen oder stillweigenden Ablehnung des Widerspruchs einzureichen ist. f) Unabhängigkeit des Antrags auf Erlaß vorläufiger Maßnahmen von dem Hauptsacherechtsbehelf Art. 3 Abs. 7 S. 1 des Gesetzes 2522/1997 besagt, daß die Einlegung des Antrags auf Erlaß vorläufiger Maßnahmen von der vorhergehenden Einlegung der Anfechtungsklage oder einer anderen Hauptsacheklage nicht abhängig ist. Diese Vorschrift ist eine Neuregelung172 angesichts der Tatsache, daß im Rahmen des vorläufigen Verwaltungsrechtsschutzes bislang das Prinzip der Konnexität von Hauptsache- und Eilverfahren anerkannt war. So ist, wie schon erörtert wurde, der Aussetzungsantrag vor dem Staatsrat nur dann zulässig, wenn die Anfechtungsklage vorher erhoben ist (Art. 52 Abs. 2 der Präsidialverordnung 18/1989)173. Insbesondere diese Voraussetzung einer anhängigen Anfechtungsklage wurde vom EuGH174 stark kritisiert. Dazu hatte der Gerichtshof entschieden, daß die erwähnte Vorschrift keine ordnungsgemäße Umsetzung der Richtlinie 89/665/EWG gewährleistet, wo171

StR-AusschußE 75, 76/1999. Geraris Christos, Der vorläufige Rechtsschutz, S. 23 f.; Vlachopoulos Spyros, Aspekte des Rechtsschutzes, S. 127 f. 173 Vgl. dazu oben, unter I, 3, a), cc). Das gleiche gilt auch bei materiellen Verwaltungsstreitigkeiten, deren Zulässigkeitsvoraussetzung des Aussetzungsantrags die Erhebung der Beschwerde oder der Klage ist. 174 Rechtssache C-236/95, Kommission/Griechenland, Urteil vom 19. September 1996; vgl. mehr dazu oben, unter 2. 172

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nach (Art. 2 der Richtlinie) die Mitgliedstaaten ihren Nachprüfungsinstanzen ganz allgemein die Befugnis übertragen müssen, unabhängig von einer vorherigen Klageerhebung vorläufige Maßnahmen zu erlassen. Aufgrund dieser Entscheidung des EuGH regelt die Vorschrift die Unabhängigkeit des Antrags auf Erlaß vorläufiger Maßnahmen. Sie dient jedenfalls dem Zweck eines raschen und effektiven vorläufigen Rechtsschutzes im Zusammenhang mit dem ungestörten Verlauf des öffentlichen Vergabeverfahrens. Auf der anderen Seite muß gemäß Art. 3 Abs. 7 S. 3 des Gesetzes 2522/ 1997 die Partei, zu deren Gunsten vorläufige Maßnahmen getroffen worden sind, innerhalb einer Frist von 30 Tagen seit Erlaß der Entscheidung die Anfechtungsklage erheben. 5. Aufschiebende Wirkung – Einstweilige Anordnung Das Gesetz sieht vor, daß während der fünftägigen Einlegungsfrist für den Widerspruch der Verwaltungsakt nicht vollzogen werden darf und daß darüber hinaus die Einlegung des Widerspruchs bei der Vergabebehörde aufschiebende Wirkung hat. Ferner darf zwar während der Einlegungsfrist des Antrags auf Erlaß vorläufiger Maßnahmen, die 10 Tage beträgt, der Verwaltungsakt nicht vollzogen werden, aber die Einlegung des Antrags entfaltet keine aufschiebende Wirkung. In den Fällen, in denen eine aufschiebende Wirkung eintritt, wird der Abschluß des Auftrags gehindert (Art. 3 Abs. 3 S. 2 des Gesetzes 2522/1997). Diese kraft Gesetzes einsetzende aufschiebende Wirkung betrifft nur den Abschluß bzw. die Unterzeichung des Vertrages, und nicht etwa den Verlauf des Verfahrens der öffentlichen Ausschreibung oder sonstiger Verwaltungsakte. Dies bedeutet, daß die Ausschreibung bis zum Vergabevermerk fortgesetzt wird, aber nicht bis zur Unterzeichnung des Vertrages175. Dagegen kommt der Erhebung des Antrags auf Erlaß vorläufiger Maßnahmen keine aufschiebende Wirkung zu, was eine Lücke des vorläufigen Rechtsschutzes im Rahmen dieses Verfahrens darstellt. In diesem Fall kann aber der zuständige Richter eine einstweilige Anordnung bei Antragstellung und nach Ladung des Auftraggebers innerhalb von 24 Stunden erlassen (Art. 3 Abs. 4 des Gesetzes 2522/1997). Mit der Regelung der einstweiligen Anordnung wird die Gewährung des verfassungsge-

175 Geraris Christos, Der vorläufige Rechtsschutz, S. 37 f.; Synodinos Charis, Effektiver Erlaß vorläufiger Maßnahmen, S. 309; Vlachopoulos Spyros, Aspekte des Rechtsschutzes, S. 116 ff. und 131 ff.

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botenen, wirksamen und effektiven vorläufigen Rechtsschutzes im Bereich des öffentlichen Auftragwesens bezweckt. Es stellt sich aber die Frage, ob im Fall des Nichterlasses der einstweiligen Anordnung und in der Zwischenzeit ab der Antragstellung bis zum Erlaß der Entscheidung über den Antrag auf vorläufige Maßnahmen mangels aufschiebender Wirkung die Verwaltung den Vertrag trotzdem unterzeichnen kann. Zur Schließung dieser Lücke wurde in der Rechtsprechung des Staatsrates die Regel entwickelt, daß die Verwaltung, solange eine Anfechtungsklage und ein Aussetzungsantrag (in diesem Fall der Antrag auf Erlaß vorläufiger Maßnahmen) gegen den angefochtenen Verwaltungsakt beim Gericht erhoben sind, die Verwaltung weder den angefochtenen Akt sofort vollziehen noch sonstige, für den Antragsteller nachteilige Konsequenzen, ziehen darf176. Der Erlaß einer einstweiliger Anordnung bis zur Entscheidung über den Antrag auf vorläufigen Maßnahmen ist ein Novum im Rahmen der Anfechtungsstreitigkeiten. Die einstweilige Anordnung enthält ausschließlich die Maßnahmen, die bis zum Erlaß der Entscheidung getroffen werden müssen. Damit kann also der Erlaß jeglicher vorläufiger Maßnahmen angeordnet werden. Die Anordnung (des Vorsitzenden) ist der Antragsschrift beizufügen; sie gilt bis zum Erlaß der Entscheidung über den Antrag auf vorläufigen Maßnahmen. Die einstweilige Anordnung kann entweder von dem Richter, der sie erlassen hat, nach Antrag des Auftraggebers und nach Ladung des Antragstellers innerhalb von 24 Stunden oder vom Gericht, das für den Antrag auf Erlaß vorläufiger Maßnahmen zuständig ist, aufgehoben werden. 6. Begründetheit des Antrags auf Erlaß vorläufiger Maßnahmen Nach der Erläuterung der Zulässigkeitsvoraussetzungen des Antrags auf Erlaß vorläufiger Maßnahmen ist auf die Begründetheit des Antrags einzugehen177. Einschlägig ist die Vorschrift des Art. 3 Abs. 5 des Gesetzes 2522/1997, wonach dem Antrag auf Erlaß vorläufiger Maßnahmen stattgegeben wird, soweit folgende Voraussetzungen erfüllt sind: 176 StR-AusschußE 473/1995; 507/1996; 516/1998; aus der Literatur vgl. Geraris Christos, Der vorläufige Rechtsschutz, S. 37 ff.; Synodinos Charis, Effektiver Erlaß vorläufiger Maßnahmen, S. 309 f.; Vlachopoulos Spyros, Aspekte des Rechtsschutzes, S. 131 f. 177 Geraris Christos, Der vorläufige Rechtsschutz, S. 40 ff.; Synodinos Charis, Effektiver Erlaß vorläufiger Maßnahmen, S. 318 ff.; Vlachopoulos Spyros, Aspekte des Rechtsschutzes, S. 142 ff.

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– die hohe Wahrscheinlichkeit eines Rechtsverstoßes gegen die Vorschriften des Gemeinschafts- oder nationalen Rechts, – die Notwendigkeit der vorläufigen Maßnahmen zur Beseitigung der wegen des Verstoßes nachteiligen Folgen oder zur Verhinderung des Schadens beim Interesse des Antragstellers, – die Abwägung des Nachteils des Antragstellers, der Interessen Dritter und des öffentlichen Interesses mit der Folge, daß der Antrag abzulehnen ist, wenn die negativen Folgen der Annahme schwerer als der Nutzen des Antragstellers wiegen. a) Notwendigkeit der vorläufigen Maßnahmen Stattgegeben wird dem Antrag auf vorläufige Maßnahmen gemäß Art. 3 Abs. 5, soweit die Maßnahme notwendig ist, um die wegen des Verstoßes nachteiligen Folgen zu beseitigen oder die Beeinträchtigung des Interesses des Antragstellers zu verhindern. Die Voraussetzung der Notwendigkeit muß grundlegend zum Erlaß der vorläufigen Maßnahmen vorliegen und steht auch im Zusammenhang mit dem rechtlichen Interesse des Antragstellers. Wichtig ist an dieser Stelle die Bedeutung der Notwendigkeit zur Verhinderung des Schadens beim Interesse des Antragsstellers zu erwähnen. Ein Schaden im Rahmen der öffentlichen Aufträge war vor Geltung des Gesetzes 2522/1997 nach ständiger Rechtsprechung der Ausschüsse des Staatsrates wegen seines finanziellen Charakters nicht anerkannt. Ein bloßer finanzieller Schaden kam nicht in Betracht, weil er keinen schweren und nicht wiedergutzumachenden Nachteil darstellte. Ein solcher ist bei erfolgreicher Anfechtungsklage ersetzbar178. Eine Wiedergutmachung wurde bei einem immateriellen Schaden eines Unternehmers – beispielsweise im Fall der Minderung des beruflichen Rufs wegen Ausschlusses des Unternehmers aus dem Wettbewerb – für möglich gehalten179. In der Regel wurden also die Anträge auf vorläufigen Rechtsschutz, abgesehen von wenigen Ausnahmen bei gewichtiger Gefährdung der persönlichen und geschäftlichen Existenzgrundlage des Betroffenen, abgelehnt. Dieser Rechtsprechung wurde aber durch das Gesetz 2522/1997 entgegengewirkt. Nunmehr besagt die Vorschrift des Art. 3 Abs. 5, daß dem Antrag auf Erlaß vorläufiger Maßnahmen stattgegeben wird, soweit eine Beeinträchtigung des Interesses des Antragstellers geltend gemacht wird und 178 U. a. StR-AusschußE 10, 233/1990; 325, 547/1991; 180/1992; 583/1993; weitere Nachweise in Literatur und Rechtsprechung vgl. oben, unter I, 3, b), aa). 179 StR-AusschußE 405/1996; 777/1997; 97/1998.

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die anderen Voraussetzungen, und zwar die Geltendmachung des Rechtsverstoßes und die Interessenabwägung der entgegengesetzten Interessen, erfüllt sind. b) Verstoß gegen die Vorschriften des Gemeinschafts- oder nationalen Rechts Dem Antrag auf Erlaß vorläufiger Maßnahmen wird stattgegeben, soweit ein Rechtsverstoß gegen die Vorschriften des Gemeinschafts- oder nationalen Rechts höchst wahrscheinlich zu erwarten ist. Diese Voraussetzung zum Erlaß der vorläufigen Maßnahmen war eine wichtige Neuerung des Gesetzes 2522/1997 angesichts der Tatsache, daß bei sonstigen Verwaltungsstreitigkeiten der vorläufige Rechtsschutz von den Erfolgsaussichten der Hauptsacheklage bzw. von der Gesetzeswidrigkeit des angefochtenen Verwaltungsaktes unabhängig war. Zur Rechtfertigung vorläufiger Maßnahmen genügt eine hohe Wahrscheinlichkeit des Rechtsverstoßes gegen jegliche Vorschriften des geltenden Rechts auf dem Gebiet des Auftragswesens. Dies besagen Art. 2 Abs. 1 und Art. 3 Abs. 5 des Gesetzes 2522/1997, die einen Verstoß gegen die Vorschriften des Gemeinschafts- oder nationalen Rechts voraussetzen. Auf der anderen Seite spricht die Richtlinie 89/665/EWG in Art. 1 Abs. 1 von Verstößen „gegen das Gemeinschaftsrecht im Bereich des öffentlichen Auftragswesens oder gegen die einzelstaatlichen Vorschriften, die dieses Recht umsetzen“. Die Vorschriften des griechischen Gesetzes sind allgemeiner als die der Richtlinie. Dies ist insoweit unproblematisch, solange sie auch im Einklang mit dem Gebot der Nichtdiskriminierung stehen, das in Art. 1 Abs. 2 der Richtlinie seine Ausprägung gefunden hat. Die Mitgliedstaaten sollen dafür sorgen, daß die in dieser Richtlinie getroffene Unterscheidung zwischen einzelstaatlichen Vorschriften zur Umsetzung des Gemeinschaftsrechts und den übrigen staatlichen Bestimmungen nicht zu Diskriminierungen zwischen Unternehmen führt, die im Rahmen eines Verfahrens zur Vergabe eines öffentlichen Auftrags einen Schaden geltend machen könnten. Problematisch ist allerdings der Begriff der „hohen Wahrscheinlichkeit“ des Rechtsverstoßes. Aus dem Wortlaut des griechischen Gesetzes ergibt sich, daß nicht die bloße Wahrscheinlichkeit des Rechtsverstoßes gegen die gemeinschafts- oder staatlichen Vorschriften, sondern vielmehr ein Rechtsverstoß mit hoher Wahrscheinlichkeit zum Erlaß der vorläufigen Maßnahmen erforderlich ist. Die Rechtsprechung des Staatsrates hat den Begriff der hohen Wahrscheinlichkeit sehr einschränkend ausgelegt, und zwar in dem Sinne, daß nur sie den Erlaß von vorläufigen Maßnahmen rechtfertigen kann180. Nach dieser Rechtsprechung wurde eine solche Wahrscheinlichkeit eines Rechts-

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verstoßes nicht angenommen, wenn zwei unterschiedliche, aber gleichermaßen vorgetragene Auffassungen zur Entscheidung standen181, also wenn eine Auffassung für die Gesetzesmäßigkeit und eine zweite für die Gesetzeswidrigkeit des Aktes des Auftraggebers spricht. Diese Rechtsprechung wurde aber kritisiert, weil sie zur Einschränkung des vorläufigen Rechtsschutzes führt; sie kann sich weder auf den Wortlaut des Gesetzes 2522/ 1997, noch auf das Prinzip der Effektivität des vorläufigen Rechtsschutzes im Rahmen der Richtlinie stützen182. Fraglich kann demnach nur sein, ob die genannte Vorschrift mit der Richtlinie und zwar mit Art. 2 Abs. 1 Buchst. a vereinbar ist, welche besagt, daß „(. . .) vorläufige Maßnahmen ergriffen werden können, um den behaupteten Rechtsverstoß zu beseitigen (. . .)“. Dazu wurden unterschiedliche Meinungen vorgetragen. Zum Teil wurde die Auffassung vertreten, daß nach der Richtlinie die bloße Wahrscheinlichkeit des Rechtsverstoßes ausreicht und daß somit nach richtlinienkonformer Auslegung für das Vorliegen eines Rechtsverstoßes keine höchste Wahrscheinlichkeit – wie von einem Teil der Rechtsprechung gefordert – vorausgesetzt werden darf. Dafür spricht ferner die Rechtsprechung des EuGH im Rahmen des vorläufigen Rechtsschutzes, die verlangt, daß die Klage in der Hauptsache nicht offensichtlich unbegründet ist (fumus boni juris)183. Dagegen wurde die Ansicht vertreten, daß die Vorschrift des griechischen Gesetzes im Einklang mit der Richtlinie steht, in dem Sinne, daß die Präzisierung des Begriffs der Wahrscheinlichkeit den Mitgliedstaaten überlassen worden sei184. Für diese Ansicht spricht Art. 3 der Richtlinie; demgemäß gilt im Fall eines klaren und eindeutigen Verstoßes gegen die Gemeinschaftsvorschriften über das öffentliche Auftragswesen, daß die Kommission von dem Mitgliedstaat die Beseitigung des Verstoßes fordern kann. Das Erfordernis eines hohen Grads an Wahrscheinlichkeit des Rechtsverstoßes gegen die Vorschriften des Gemeinschafts- oder nationalen Rechts kann zur Uneffektivität und Unwirksamkeit des vorläufigen Rechtsschutzes führen. Problematisch ist nicht der Fall der offensichtlichen Gesetzmäßigkeit des Aktes des Auftraggebers. Nach der erwähnten Rechtsprechung ergeben sich Probleme bei offener Lage, wenn nämlich die Erfolgs- oder 180

StR-AusschußE 54, 224/1998. StR-AusschußE 6, 114, 223/1998. 182 Synodinos Charis, Effektiver Erlaß vorläufiger Maßnahmen, S. 320 f.; Vlachopoulos Spyros, Aspekte des Rechtsschutzes, S. 148 ff. 183 Zu den beiden Argumenten vgl. Lazaratos Panos, Aussetzung der Vollziehung, S. 689, Fn. 2; Synodinos Charis, Effektiver Erlaß vorläufiger Maßnahmen, S. 319 f.; Vlachopoulos Spyros, Aspekte des Rechtsschutzes, S. 151 ff.; m. w. N. in Rechtsprechung. 184 Geraris Christos, Der vorläufige Rechtsschutz, S. 41. 181

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3. Teil: Vorläufiger Rechtsschutz

Mißerfolgsaussichten der Klage in der Hauptsache, nämlich die Gesetzmäßigkeit bzw. -widrigkeit des angefochtenen Aktes, nicht eindeutig zu erkennen sind. Statt der ohne weiteres erfolgenden Ablehnung so begründeter Anträge wäre in diesem Fall eine Abwägung der Erfolgsaussichten im Zusammenhang mit der Abwägung der Interessen des Antragstellers, der Drittbeteiligten und des öffentlichen Interesses vorzuziehen. Die im Gesetz vorgesehene Voraussetzung des Rechtsverstoßes ist also nicht allein, sondern in Verbindung mit anderen Maßstäben zu prüfen. c) Interessenabwägung Eine Abwägung der möglicherweise geschädigten Interessen, und zwar der privaten und der öffentlichen Interessen, sehen sowohl Art. 2 Abs. 4 der Richtlinie 89/665/EWG als auch Art. 3 Abs. 5 des Gesetzes 2522/1997 vor. Danach kann der Antrag abgewiesen werden, wenn bei Abwägung des Nachteils des Antragstellers, der Interessen Dritter und des öffentlichen Interesses die negativen Folgen der Annahme schwerer als der Nutzen des Antragstellers wiegen würden. Dabei kommt es wesentlich auf die Festlegung der Maßstäbe an, nach welchen die Abwägung im Bereich des Auftragswesens zu erfolgen hat. Der Umfang des finanziellen Schadens – des Antragstellers und/oder eines Dritten – ist nicht allein maßgeblich, vielmehr kommt es auch auf die Erfolgsaussichten in der Hauptsache an. Besonderheiten ergeben sich im Rahmen der Interessenabwägung im Hinblick auf das öffentliche Interesse, das auf dem Gebiet des öffentlichen Auftragswesens immer vorliegt. Dies bedeutet aber nicht, daß wegen Vorliegens des öffentlichen Interesses ohne weiteres ein Antrag auf Erlaß vorläufiger Maßnahmen abgeleht werden muß; dies würde eine kaum zu überwindende Hürde für den verfassungsgebotenen vorläufigen Rechtsschutz darstellen. Der Begriff des öffentlichen Interesses sollte aber nicht weit ausgelegt werden. Schon nach dem Wortlaut und erst recht nach dem Sinn des Gesetzes kann eine Ablehnung des Antrags erst nach gründlicher Interessenabwägung in Betracht kommen, und zwar dann, wenn die nachteiligen Folgen die mit der Annahme des Antrags verbundenen Vorteile überwiegen. Das öffentliche Interesse könnte nur dann Vorrang haben und die Ablehnung des Antrags zur Folge haben, wenn in einem bestimmten Fall ein unmittelbares und vor allem dringendes Interesse für die sofortige Durchführung des Auftrags vorliegt, so daß die Privatinteressen nachrangig sind. Dies kann sich aber nur im Einzelfall ergeben. In der Rechtsprechung wurde zum Beispiel ein überwiegendes öffentliches Interesse bei Aufträgen angenommen, die lebenswichtige Bedürfnisse der Allgemeinheit betreffen,

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wie im Fall des Baus eines Krankenhauses, der Wasserversorgung oder Wiederverwertung185. Die Rechtsprechungspraxis des Staatsrates gibt keine verläßlichen Kriterien zur Interessenabwägung. Es gibt Fälle, in denen das öffentliche Interesse für überwiegend, andere, in denen es für nachrangig gehalten wurde186, ohne daß allerdings die sonstigen, in Art. 3 Abs. 5 des Gesetzes 2522/1997 genannten Voraussetzungen, insbesondere die Behauptung des Rechtsverstoßes, geprüft wurden. Das Vorliegen eines öffentlichen Interesses kann jedoch die Ablehnung des Antrags auf Erlaß vorläufiger Maßnahmen im Fall der offensichtlichen Gesetzeswidrigkeit des Aktes des Auftraggebers nicht rechtfertigen. Infolgedessen ist zunächst auf die Frage einzugehen, ob der betroffene Akt offensichtlich rechtswidrig bzw. rechtmäßig ist187. Bei offensichtlicher Rechtswidrigkeit ist der Antrag begründet, da in einem solchen Fall der Hauptsacherechtsbehelf Erfolg haben wird. Eine Abwägung der Interesse des Antragstellers und der Dritten ist insoweit nicht nötig. Bei offensichtlicher Rechtmäßigkeit des Aktes ist der Antrag allerdings abzulehnen. In den Fällen, in denen die Erfolgs- oder Mißerfolgsaussichten der Klage bzw. die Gesetzeswidrigkeit bzw. -mäßigkeit des Aktes des Auftraggebers nicht offensichtlich sind, müssen die entgegengesetzten Interessen des Antragstellers, der Drittbeteiligten und des öffentlichen Interesses berücksichtigt und abgewogen werden. 7. Verfahren des Antrags Das Verfahren des Antrags auf Erlaß vorläufiger Maßnahmen ist in Art. 3 Abs. 3 S. 3 bis S. 7 des Gesetzes 2522/1997 geregelt. Der Antrag ist beim zuständigen Gericht innerhalb einer Frist von 10 Tagen einzureichen. Der für den Antrag zuständige Richter bzw. bei Kollegialgerichten, der Vorsitzende des entsprechenden Senats bestimmt in Form einer Verfügung den Tag und die Uhrzeit des Verfahrens über den Antrag sowie die Ladungsfrist. Der Verhandlungstag darf nicht später als 15 Tage nach der Antragstellung liegen, und die Ladungsfrist darf nicht kürzer als 10 Tage sein. Eine Abschrift des Antrags mit der Ladung wird auf Betreiben des Antragstellers dem Auftraggeber und jedem Dritten, dessen Ladung der Richter 185

StR-AusschußE 197/1992; 1874/1994; 803/1996; 671/1997; 115/1998. StR-AusschußE 355, 470/1995; 803/1996; 671/1997; 478/1998. 187 Dazu vgl. Geraris Christos, Der vorläufige Rechtsschutz, S. 41 f.; Lazaratos Panos, Aussetzung der Vollziehung, S. 687 ff.; Synodinos Charis, Effektiver Erlaß vorläufiger Maßnahmen, S. 322 ff.; ders., Anmerkungen zur StR-AusschußE 478/ 1998, S. 547 ff.; Vlachopoulos Spyros, Aspekte des Rechtsschutzes, S. 157 ff. 186

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3. Teil: Vorläufiger Rechtsschutz

für notwendig erachtet, zugestellt. Jeder Interessent, dessen Interesse beeinträchtigt wird, ist zur Beiladung berechtigt. Die Parteien müssen zum Verfahren alle wichtigen Urkunden und sonstigen Beweismittel vorbringen, die ihnen zur Verfügung stehen. Außer der in Art. 3 des Gesetzes 2522/1997 bereits genannten Verfahrensvorschriften verweist das Gesetz durch Art. 2 Abs. 2 auf die sonstigen geltenden Verfahrensvorschriften. Demzufolge sind die Verfahrensvorschriften des Art. 52 der Präsidialverordnung 18/1989 entsprechend anzuwenden, soweit nicht speziellere Regelungen vorgehen188. Dies gilt insbesondere hinsichtlich der Zusammensetzung der zuständigen Ausschüsse des Staatsrates sowie des – nicht öffentlich zu erlassenden – Beschlusses. Wenn andererseits die Zivilgerichte zuständig sind, kommt das in Art. 682 ff. der griechischen Zivilprozeßordnung vorgesehene Verfahren zur Anwendung189. 8. Entscheidungsinhalt Das Gericht kann dem Antrag auf Erlaß vorläufiger Maßnahmen stattgeben oder ihn ablehnen. Die Ablehnung des Antrags beeinträchtigt nicht die sonstigen Rechte des Antragstellers (Art. 3 Abs. 5 S. 3 des Gesetzes 2522/ 1997). Bei stattgegebenem Antrag ordnet das Gericht die geeigneten vorläufigen Maßnahmen an, ohne an die Anträge der Parteien gebunden zu sein. Das Gesetz nennt in Art. 3 Abs. 6 S. 2 beispielhaft einige vorläufige Maßnahmen, was bedeutet, daß das Gericht in jedem konkreten Fall selbst bestimmen kann, welche Maßnahmen zur Erreichung des erstrebten Zweckes geboten sind190. So wird dem Gericht eine weitreichende Gestaltungsbefugnis eingeräumt, die sowohl der Komplexität des Verfahrens bei öffentlichen Ausschreibungen als auch dem Prinzip des Interessenausgleichs entspricht. Welche Maßnahmen geeignet sind, hängt von der Natur des Aktes zusammen, gegen den eine vorläufige Maßnahme beantragt worden ist. In diesem Zusammenhang sind die Maßnahmen zu erwähnen, die im Rahmen des Art. 2 Abs. 1 Buchst. a der Richtlinie 89/665/EWG bestimmt werden; dazu gehören Maßnahmen, um das Verfahren zur Vergabe eines öffentlichen Auftrags auszusetzen oder die Aussetzung zu veranlassen, oder Maßnahmen zur Durchführung jeder sonstigen Entscheidung der öffentlichen Auftraggeber. 188

StR-AusschußE 49, 54, 79, 656/1998. Einzelrichter 1. Instanz von Athen 376, 9259/1998. 190 Vgl. auch Synodinos Charis, Effektiver Erlaß vorläufiger Maßnahmen, S. 327; Vlachopoulos Spyros, Aspekte des Rechtsschutzes, S. 172 ff. 189

C. Vorläufiger Rechtsschutz bei Anfechtungsstreitigkeiten

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Auf der Grundlage der Bestimmungen der Richtlinie nennt das griechische Gesetz als vorläufige Maßnahmen insbesondere die Aussetzung der Ausschreibungsbedingungen, die Aussetzung jeglicher Entscheidungen, die die Durchführung der Ausschreibung betreffen, die Aussetzung der Vollziehung aller Akte des Auftraggebers, das Gebot, weitere tatsächliche oder rechtliche Handlungen vorzunehmen, die Durchführung der notwendigen positiven Akte, wie die Aufbewahrung von Urkunden und sonstiger Unterlagen, sowie die Aufschiebung des Vertragsschlusses. Die außerordentliche Bedeutung des Erlasses vorläufiger Maßnahmen, die über die Aussetzung der Vollziehung der angefochtenen Akte hinausgeht, wurde schon vielfach im Rahmen der vorliegenden Arbeit hervorgehoben. Vorläufiger Rechtsschutz wurde früher im Rahmen des griechischen Verwaltungsprozeßrechts nur in Form der Aussetzung der Vollziehung gewährt. Dies hatte aber die Einschränkung des vorläufigen Rechtsschutzes bei nicht aussetzungsfähigen Verwaltungsakten, wie bei ablehnenden Verwaltungsakten zur Folge. Nach ständiger Rechtsprechung des Staatsrates191 ist der Erlaß vorläufiger Maßnahmen nur zur Erhaltung der geltenden und nicht zur Schaffung einer neuen rechtlichen und tatsächlichen Lage zulässig. Die Schaffung einer neuen Lage hätte die Verpflichtung der Verwaltung zum Erlaß eines positiven Aktes zur Folge. Dies wäre beispielsweise der Fall bei einer Unterbrechung eines bereits in Gang gesetzten Ausschreibungsverfahrens. Hier müßte die Verwaltung trozt Unterbrechung zur Fortsetzung des Ausschreibungsverfahrens verpflichtet werden192. Von dieser Regel erkennt die Rechtsprechung Ausnahmen an, indem sie die Aussetzung bei einigen ablehnenden Akten für möglich hält. Ein Beispiel auf dem Gebiet des öffentlichen Auftragswesens ist der Fall des Ausschlusses eines Interessenten aus dem Ausschreibungsverfahren. Hier wurde entschieden, daß das Gericht die Aussetzung der Vollziehung dieses Aktes und die Fortsetzung der Ausschreibung unter Teilnahme des ausgeschlossenen Bewerbers anordnen kann193. Die bisherige ständige Rechtsprechung des Ausschlusses des vorläufigen Rechtsschutzes entspricht aber weder dem Wortlaut, noch dem Zweck des Gesetzes 2522/1997 bzw. der Richtlinie 89/665/EWG, die ausdrücklich besagen, daß das Gericht jegliche Maßnahmen anordnen kann, um das Verfahren auszusetzen oder die Aussetzung zu veranlassen. Diese Regelung sollte aber nicht nur im Rahmen der öffentlichen Aufträge, sondern auch

191 StR-AusschußE 62, 64, 183, 781/1996; vgl. im einzelnen zum Thema oben, unter I, 3, a), dd), (3). 192 StR-AusschußE 781, 794/1996; 770/1997. 193 StR-AusschußE 355/1995; 172/1996; 59/1997; 54/1998.

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3. Teil: Vorläufiger Rechtsschutz

allgemein Geltung haben. Die Rechtsprechung der Ausschüsse des Staatsrates muß sich an der neuen Rechtslage orientieren194. Die Entscheidung über den Antrag auf Erlaß vorläufiger Maßnahmen muß innerhalb einer bestimmten kurzen Frist erfolgen. Das ermöglicht ein wirksames und vor allem rasches Verfahren. Das Gesetz 2522/1997 stellt in Art. 3 Abs. 3 S. 4 in Verbindung mit Abs. 6 S. 4 sicher, daß von der Antragstellung an der Verhandlungstag nicht später als binnen einer Frist von 15 Tagen stattfinden darf und daß danach die Entscheidung über den Antrag auf Erlaß vorläufiger Maßnahmen innerhalb einer Frist von 15 Tagen seit der Verhandlung über den Antrag zu erlassen ist. In der Rechtsprechung der Ausschüsse des Staatsrates195 wurde das Gebot des rechtzeitigen Erlasses der vorläufigen Maßnahmen entwickelt. Insbesondere wurde angenommen, daß der vorläufige Rechtsschutz zum geeigneten Zeitpunkt gewährleistet werden muß, so daß einerseits die vorläufigen Maßnahmen im Einzelfall rechtzeitig zur Beseitigung der nachteiligen tatsächlichen Lage für die Betroffenen wirksam werden und andererseits der Verlauf und die Vollendung des Wettbewerbsverfahrens nicht übermäßig gestört werden. 9. Unzulässigkeit eines zweiten Antrags In der Rechtsprechung der Ausschüsse des Staatsrates zeichnete sich die Regel ab, nach der die Erhebung eines zweiten Antrags auf Erlaß vorläufiger Maßnahmen gegen den gleichen Akt des Auftraggebers unzulässig war196. So wurde angenommen, daß der Interessent zunächst nur einen Widerspruch vor der Vergabebehörde und demzufolge nur einen entsprechenden Antrag auf Erlaß vorläufiger Maßnahmen gegen die ausdrückliche oder stillschweigende Ablehnung des Widerspruchs einlegen kann. Wenn der Interessent keine vollständige Kenntnis des belastenen Aktes oder der Unterlassung hatte, hat er die Möglichkeit, entweder sofort den Widerspruch vor der Vergabebehörde – mit allen rechtlichen Folgen – einzulegen oder den Widerspruch erst später einzulegen, und zwar nach der vollständigen Kenntnis der Begründung des Aktes. Soweit aber der Betroffene den Widerspruch sofort einlegt, kann er nicht zu einem späteren Zeitpunkt, nämlich bei vollständiger Kenntnis des Aktes, einen zweiten Widerspruch erheben 194

Vgl. im einzelnen oben, unter I, 3, g), cc). StR-AusschußE 161, 197, 247, 493–495, 662/1998. 196 StR-AusschußE 181, 228, 611, 656/1998; 53, 666/1999; aus der Literatur vgl. Geraris Christos, Der vorläufige Rechtsschutz, S. 32 ff.; Synodinos Charis, Effektiver Erlaß vorläufiger Maßnahmen, S. 317; Vlachopoulos Spyros, Aspekte des Rechtsschutzes, S. 124 ff. 195

D. Vorläufiger Rechtsschutz bei materiellen Verwaltungsrechtsstreitigkeiten 191

und den damit zusammenhängenden Antrag auf Erlaß vorläufiger Maßnahmen stellen. Die erwähnte Rechtsprechungspraxis steht mit dem Zweck des wirksamen und effektiven vorläufigen Rechtsschutzes auf dem Gebiet des öffentlichen Auftragswesens, der sich sowohl aus den Gesetzesmaterialien als auch aus dem Wortlaut des Gesetzes ergibt, in Einklang. Damit soll einerseits eine Beeinträchtigung von Interessen der Betroffenen und andererseits die Verzögerung des Ablaufs des Vergabeverfahrens vermieden werden. Dies ergibt sich auch aus dem Sinn der kurzen Fristen, die für die Einlegung des Widerspruchs (Art. 3 Abs. 2 S. 1 des Gesetzes 2522/1997), des Antrags auf vorläufigen Maßnahmen (Art. 3 Abs. 3 S. 1 des Gesetzes 2522/1997), des Verfahrens (Art. 3 Abs. 3 S. 4 des Gesetzes 2522/1997) und des Erlasses der Entscheidung (Art. 3 Abs. 6 S. 4 des Gesetzes 2522/1997) festgesetzt sind. 10. Erhebung der Hauptsacheklage Gemäß Art. 3 Abs. 7 des Gesetzes 2522/1997 ist die Einlegung des Antrags auf Erlaß vorläufiger Maßnahmen von der vorhergehenden Einlegung der Anfechtungsklage oder Hauptsacheklage nicht abhängig. Die Einlegungsfrist für Rechtsbehelfe in der Hauptsache fällt durch die Antragsstellung fort und beginnt mit der Verkündung der entsprechenden Entscheidung an zu laufen. Die Partei, zu deren Gunsten vorläufige Maßnahmen getroffen worden sind, muß innerhalb einer Frist von 30 Tagen seit der Verkündung oder, wenn eine Verkündung nicht vorgesehen ist, seit dem Erlaß der Entscheidung eine Anfechtungsklage oder eine Klage in der Hauptsache erheben; ansonsten wird die Geltung der vorläufigen Maßnahmen von Rechts wegen aufgehoben. Die Verhandlung darf nicht später als 3 Monate nach Einlegung des Antrags auf Erlaß vorläufiger Maßnahmen erfolgen. Es ist aber fraglich, ob diese Vorschrift mit der Richtlinie vereinbar ist, da sie doch den vorläufigen Rechtsschutz von einer Klageerhebung in der Hauptsache abhängig macht. Eine solche Einschränkung im Wege eines wirksamen und vor allem möglichst raschen Verfahrens folgt aber aus der Richtlinie nicht.

D. Vorläufiger Rechtsschutz bei materiellen Verwaltungsrechtsstreitigkeiten gemäß der griechischen Verwaltungsgerichtsordnung von 1999197 Die neue Verwaltungsgerichtsordnung von 14/17.5.1999, die am 17. Juli 1999 in Kraft trat, regelt das Verfahren vor den ordentlichen Verwaltungsgerichten, die für materielle Verwaltungsstreitigkeiten zuständig sind198. Die

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3. Teil: Vorläufiger Rechtsschutz

Verabschiedung einer Verwaltungsgerichtsordnung ist ein Novum im Rahmen der griechischen Verwaltungsgerichtsbarkeit. Sie hat sowohl den Hauptsache- wie auch den vorläufigen Rechtsschutz vervollständigt. In den Gesetzesmaterialien wurde hervorgehoben, daß es nunmehr zum ersten Mal ein geschlossenes, systematisch angelegtes Rechtsgefüge von Verfahrensvorschriften gibt, das den vorläufigen gerichtlichen Rechtsschutz umfassend vorsieht, also einen vorläufigen gerichtlichen Rechtsschutz, der über die bisher geltende Aussetzung der Vollziehung der Verwaltungsakte oder der Gerichtsentscheidungen hinausgeht. Die Neuregelungen des vorläufigen gerichtlichen Rechtsschutzes sind im ersten Teil („allgemeines Verfahren“), und zwar im 16. Abschnitt der Verwaltungsgerichtsordnung geregelt, nämlich in den Art. 200–215. Die Vorschriften gliedern sich in vier Kapitel: – die Aussetzung der Vollziehung von Verwaltungsakten (Art. 200–205), – die Aussetzung der Vollziehung von Gerichtsentscheidungen (Art. 206– 209), – die vorläufige Regelung eines Zustands (Art. 210), – die vorläufige Verpflichtung zur Leistung (Art. 211–215). Die Regelungen der neuen Verwaltungsgerichtsordnung haben zweifellos das System des vorläufigen Rechtsschutzes geändert und vervollständigt. Trotz der Neuerungen enthält das Gesetz jedoch Unklarheiten und Widersprüche, die seine Anwendung erschweren. An Hand der nachfolgenden Erläuterungen sollen dieses neu geregelte System des vorläufigen Rechtsschutzes beleuchtet und anschließend die damit verbundenen Probleme erörtert werden. Die Darstellung folgt der in Art. 200 bis 215 der Verwaltungsgerichtsordnung vorgegebenen Gliederung des vorläufigen Rechtsschutzes. Zunächst wird die Aussetzung der Vollziehung von Verwaltungsakten (unter I) geschildert, dann die Aussetzung der Vollziehung von Gerichtsentscheidungen (unter II), welche jener der Verwaltungsakte ähnelt. Daraufhin werden die vorläufigen Maßnahmen im Rahmen der Verwaltungsgerichtsordnung beschrieben, und zwar die vorläufige Regelung eines Zustandes (unter III, 2) und die vorläufige Verpflichtung zur Leistung (unter III, 3). Anschließend ist auf das Verfahren des vorläufigen Rechtsschutzes im Rahmen der Beschwerde gemäß Art. 216 ff. der Verwaltungsgerichtsordnung bei Streitigkeiten betreffend der Eintreibung der öffentlichen Einnahmen einzugehen (unter IV). 197

Gesetz 2717/1999, Regierungsblatt A’ 97; im allgemeinen über die neue Verwaltungsgerichtsordnung vgl. oben im zweiten Teil, unter D, II, 3, a), bb). 198 Über die materiellen Verwaltungsstreitigkeiten vgl. oben im zweiten Teil, unter D, II, 2.

D. Vorläufiger Rechtsschutz bei materiellen Verwaltungsrechtsstreitigkeiten 193

I. Aussetzung der Vollziehung von Verwaltungsakten199 1. Ausschluß der aufschiebenden Wirkung Das griechische Verwaltungsprozeßrecht geht traditionsgemäß – anders als das deutsche Recht – nicht nur bei Anfechtungsstreitigkeiten, sondern auch bei materiellen Verwaltungsstreitigkeiten vom Ausschluß der aufschiebenden Wirkung aus. Das heißt, daß in der Regel die Erhebung des jeweils einschlägigen Rechtsbehelfs, von wenigen gesetzlichen Ausnahmen abgesehen, keinen Suspensiveffekt hat. Dies bedeutet, daß der Verwaltungsakt trotz der Einlegung des Rechtsbehelfs zunächst rechtswirksam bleibt und daher auch vollzogen werden kann bzw. sonstige Folgerungen aus ihm gezogen werden können. Um die aus dem sofortigen Vollzug resultierenden tatsächlichen oder rechtlichen Folgen zu vermeiden, bedarf es vorläufiger Rechtsschutzmaßnahmen. Die Beschwerde, die eine der wichtigsten Rechtsbehelfe bei materiellen Verwaltungsstreitigkeiten im griechischen Verwaltungsprozeßrecht ist, hat keine aufschiebende Wirkung. Art. 69 Abs. 1 der Verwaltungsgerichtsordnung bestimmt, daß die Einlegungsfrist und die Einlegung der Beschwerde die Vollziehung des angefochtenen Verwaltungsaktes nicht hemmen. Ferner haben weder die Beschwerde gem. Art. 228 bei Streitigkeiten betreffend der Eintreibung der öffentlichen Einnahmen, noch die Rechtsmittel gem. Art. 88 eine aufschiebende Wirkung200. In diesem Zusammenhang ist auch zu erwähnen, daß im Verwaltungsverfahren bei Einlegung eines Widerspruchs die zuständige Verwaltungsbehörde, auf Antrag des Betroffenen oder von Amts wegen, die Vollziehung des Verwaltungsaktes bis zur Entscheidung über den Widerspruch, aber nicht länger als bis zum Ablauf der zum Erlaß ihrer Entscheidung gesetzten Frist aussetzen kann. Das sieht die Vorschrift des Art. 26 des griechischen Verwaltungsverfahrensgesetzes vor201. 199 Im allgemeinen über die Aussetzung der Vollziehung der Verwaltungsakte sowohl im Rahmen der früher geltenden Rechtslage, als auch der Verwaltungsgerichtsordnung vgl. Beis Evangelos, Vorläufiger Rechtsschutz nach der VwGO, S. 643 ff.; Chrysanthakis Charalampos, Der vorläufige Rechtsschutz in Verwaltungsstreitigkeiten, S. 372 f.; Moysidis Bladimiros, VwGO, S. 515 ff.; Pantazatos Ioannis, Der vorläufige Rechtsschutz, S. 401 ff.; Petroglou Antonis, Der vorläufige Rechtsschutz, S. 425 ff.; Pyrovetsis Michail, Die Aussetzung der Vollziehung der Verwaltungsakte, S. 234 ff.; Raikos Dimitrios, Der vorläufige Rechtsschutz, S. 139 ff.; Skourletos Georgios, Die Aussetzung der Vollziehung, S. 1715 ff.; Spyrou Nikolaos/Papoutsis Konstantinos, Der vorläufige Rechtsschutz, S. 1382 ff.; Symeonidis Ioannis, Der vorläufige Rechtsschutz, S. 721 ff.; Totsis Christos/Markos Athanasios, VwGO, S. 205 f.; vgl. auch unter den betreffenden Paragraphen. 200 Vgl. dazu unten, unter IV und II entsprechend.

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3. Teil: Vorläufiger Rechtsschutz

2. Kraft Gesetzes eintretende aufschiebende Wirkung Trotz des Regelausschlusses des Suspensiveffekts der Rechtsbehelfe sind kraft Gesetzes Ausnahmen anerkannt, die eine aufschiebende Wirkung zur Folge haben. Eine solche Ausnahme sieht Art. 69 Abs. 2 S. 1 der Verwaltungsgerichtsordnung für die Beschwerde bei bestimmten Finanzstreitigkeiten vor. Danach setzen die Einlegungsfrist und die Einlegung der Beschwerde die Vollziehung des Aktes aus, wenn mit dem Verwaltungsakt Geldbeträge aufgrund von allgemeinen Finanzansprüchen von der Verwaltung oder anderen juristischen Personen des öffentlichen Rechts angefordert werden oder selbstständige finanzielle Sanktionen für Verstöße gegen die Finanzgesetze angeordnet werden. Sondervorschriften, welche die Aussetzung ausschließen oder die Aussetzung dieser Akte in einem begrenzten Rahmen regeln, bleiben in Kraft202 (so Art. 69 Abs. 2 S. 2 der Verwaltungsgerichtsordnung). Ein solcher Ausschluß der Aussetzung aus Sondervorschriften kann sich jedoch nicht auf die gerichtliche Aussetzung gemäß Art. 200 ff. der Verwaltungsgerichtsordnung beziehen203. Er kann höchstens für die Aussetzung kraft Gesetzes gelten, die automatisch während der Dauer der Einlegungsfrist und der Einlegung der Beschwerde erfolgt. Daß die gerichtliche Aussetzung nicht ausgeschlossen werden darf, dafür spricht die grammatische Auslegung des Art. 69 Abs. 3 der Verwaltungsgerichtsordnung, die ergibt, daß ansonsten in jedem Fall die Vorschriften der Art. 200 bis Art. 205 über den vorläufigen Rechtsschutz angewendet werden. Eine solche Auslegung der Vorschrift ist auch verfassungs- und gemeinschaftskonform, da ein Ausschluß der Aussetzung bzw. des vorläufigen Rechtsschutzes mit Art. 20 Abs. 1 der Verfassung, mit dem Gemeinschaftsrecht und mit der Europäischen Menschenrechtskonvention nicht vereinbar wäre. 3. Aussetzung durch die Verwaltung Aus dem Wortlaut des Art. 200 der Verwaltungsgerichtsordnung ergibt sich, daß die Möglichkeit besteht, im konkreten Fall durch eine verwaltungsbehördliche Entscheidung die Aussetzung der Vollziehung des ange201

Gesetz 2690/1999, Regierungsblatt, A’ 45. Über solche Sondervorschriften, die in Kraft bleiben, vgl. Lazaratos Panos, Die Beschwerde nach der VwGO, S. 1056 f.; Raikos Dimitrios, Der vorläufige Rechtsschutz, S. 105; Symeonidis Ioannis, Der vorläufige Rechtsschutz, S. 725, insb. Fn. 29–30. 203 So dreigliedriges Verwaltungsgericht 1. Instanz von Athen 1003/1999; anders dreigliedriges Verwaltungsgericht 1. Instanz von Athen 1249/1999; 125/2000; vgl. auch Kiourounian Gioula, Aussetzung der Vollziehung, S. 8 f. 202

D. Vorläufiger Rechtsschutz bei materiellen Verwaltungsrechtsstreitigkeiten 195

fochtenen Verwaltungsaktes zu erreichen: „(. . .) und im konkreten Fall die zuständige Verwaltungsbehörde die Aussetzung nicht angeordnet hat (. . .)“. Dies geschieht auf Antrag des Betroffenen an die zuständige Verwaltungsbehörde. Es muß einen bestimmten Grund geben, der die Aussetzung durch die Verwaltung rechtfertigt; ansonsten hat sie ein Interesse zur Vollziehung des erlassenen angefochtenen Aktes204. Da sich aus dem Gesetz keine bestimmten Einschränkungen ergeben, kann die Verwaltung die Aussetzung anordnen, sowohl aufgrund der in Art. 202 Abs. 1 der Verwaltungsgerichtsordnung für die gerichtliche Aussetzung genannten Gründe, als auch aus anderen Gründen, solange diese im öffentlichen Interesse liegen205. Man könnte gleichzeitig einen Antrag nicht nur bei der Verwaltung sondern auch beim Gericht erheben. Die Anordnung der Aussetzung durch die Verwaltung schließt die gerichtliche Aussetzung aus. Anders wäre eine gerichtliche Aussetzung bei gleichzeitiger Aussetzung durch die zuständige Verwaltungsbehörde unzulässig. 4. Gerichtliche Aussetzung der Vollziehung Wenn die Beschwerde keine aufschiebende Wirkung kraft Gesetzes entfaltet oder ferner wenn die Verwaltung die Aussetzung nicht angeordnet hat, besteht für den Betroffenen die Möglichkeit, in einem gerichtlichen vorläufigen Rechtsschutzverfahren die Aussetzung des angefochtenen Verwaltungsaktes zu beantragen. Das gerichtliche vorläufige Verfahren regeln die Art. 200 bis 205 der Verwaltungsgerichtsordnung, welche die Vermeidung der wegen der sofortigen Vollziehung der Verwaltungsakte nachteiligen Folgen für die Betroffenen bezwecken. Diese Vorschriften sehen die Möglichkeit des vorläufigen Rechtsschutzes in der Form der Aussetzung der Vollziehung der Verwaltungsakte durch das Verwaltungsgericht auf Antrag des Interessenten vor. Diese Bestimmungen schließen an das bereits geltende System des vorläufigen Rechtsschutzes im Verwaltungsrecht an, nämlich an die bisher geltenden Vorschriften des Art. 31 der Präsidialverordnung 341/1978206.

204 205 206

Pantazatos Ioannis, Der vorläufige Rechtsschutz, S. 403. Spyrou Nikolaos/Papoutsis Konstantinos, Der vorläufige Rechtsschutz, S. 1383. Vgl. dazu oben, unter B.

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3. Teil: Vorläufiger Rechtsschutz

a) Zulässigkeitsvoraussetzungen aa) Zuständigkeit Zuständig für die Anordnung der Aussetzung der Vollziehung ist nach Art. 201 der Verwaltungsgerichtsordnung das mit drei Mitgliedern oder mit einem Einzelrichter besetzte Gericht, bei dem die Beschwerde rechtshängig ist, soweit es für das Hauptverfahren zuständig ist. Bei Unzuständigkeit wird der entsprechende Antrag zurückgewiesen. Der zweite Satz des Art. 201 der Verwaltungsgerichtsordnung, der ausdrücklich klarstellt, daß bei Unzuständigkeit der Aussetzungsantrag zurückgewiesen wird, hat eine Diskussion im Schrifttum207 und in der Rechtsprechung angeschlossen. Diese Regelung ist für den Betroffenen besonders streng angesichts der Komplexität und der Vielfältigkeit der Verfahrensvorschriften, als auch wegen der geringen Zeit, die zur Einreichung der Beschwerde und des Aussetzungsantrags zur Verfügung steht, damit die Vollziehung des angefochtenen Aktes gehemmt wird. Der Gesetzgeber ist nicht der Regel gefolgt, die im Rahmen des früher geltenden Systems in der Rechtsprechungspraxis, insbesondere des Staatsrates, entwickelt wurde. Danach verhandelte das Gericht trotz Unzuständigkeit den Aussetzungsantrag vorläufig, für die Zwischenzeit bis zur Verweisung an das zuständige Gericht; endgültig entschied dann über den Aussetzungsantrag das zuständige Gericht208. Das Problem liegt darin, daß nunmehr der Aussetzungsantrag zurückgewiesen und nicht an das zuständige Gericht verwiesen wird. Um die Problematik zu verdeutlichen, ist an dieser Stelle die Vorschrift des Art. 12 der Verwaltungsgerichtsordnung heranzuziehen. Diese regelt, daß das Gericht von Amts wegen die richtige Gerichtsbarkeit und seine Zuständigkeit prüft. Wird festgestellt, daß für den Rechtsstreit Zivil- oder Strafgerichte zuständig sind, lehnt es den eingelegten Rechtsbehelf oder das Rechtsmittel ohne weiteres ab. Stellt es fest, daß für den Rechtsstreit der Staatsrat, der Rechnungshof oder die ordentlichen Verwaltungsgerichte zuständig sind, wird der Rechtsbehelf oder das Rechtsmittel an das zuständige Gericht verwiesen. Aus den erwähnten Vorschriften ergibt sich, daß anders als im Hauptsacherechtsschutz, wo die Einlegung beim unzuständigen Verwaltungsgericht 207 Lazaratos Panos, Anmerkungen zur Entscheidung 115/1999, S. 374 ff.; Pantazatos Ioannis, Der vorläufige Rechtsschutz, S. 403 ff. und 406; Petroglou Antonis, Der vorläufige Rechtsschutz, S. 426; Spyrou Nikolaos/Papoutsis Konstantinos, Der vorläufige Rechtsschutz, S. 1384 f.; Symeonidis Ioannis, Der vorläufige Rechtsschutz, S. 731 ff.; alle m. w. N. 208 StR-AusschußE 501/1991; 204/1992; 263/1993; 256/1994; dreigliedriges Verwaltungsgericht 1. Instanz von Piräus 407/1996; 10/1997.

D. Vorläufiger Rechtsschutz bei materiellen Verwaltungsrechtsstreitigkeiten 197

die Verweisung an das zuständige Gericht zur Folge hat, im vorläufigen Rechtsschutz bei Unzuständigkeit der Aussetzungsantrag zurückgewiesen wird. Der Anwendungsbereich der Bestimmung des Art. 201 S. 2 der Verwaltungsgerichtsordnung beschränkt sich nicht auf die Aussetzung der Vollziehung der Verwaltungsakte, sondern gilt ähnlich auch im Rahmen des Art. 207 S. 2 für die Aussetzung der Gerichtsentscheidungen und bei Art. 212 S. 2 für die Aussetzung bei Einnahmestreitigkeiten. Die entsprechende Vorschrift wurde zum Teil von der neueren Rechtsprechung für verfassungswidrig erklärt. Ausgangspunkt war die Änderung der sachlichen Zuständigkeit der zweitinstanzlichen Verwaltungsgerichte nach Inkrafttreten der neuen Verwaltungsgerichtsordnung. Das zweitinstanzliche Verwaltungsgericht von Athen hat in der Entscheidung 115/1999 auf Verfassungswidrigkeit des Artikels 207 S. 2 der Verwaltungsgerichtsordnung erkannt und zwar unter Berufung auf Art. 20 Abs. 1 der Verfassung, der sowohl den Hauptsache- als auch den vorläufigen Rechtsschutz gewährleistet. Das Gericht erklärte, daß aus der Verfassung die Vorgabe eines effektiven und rechtzeitigen vorläufigen Rechtsschutzes in der Zeit bis zur Verweisung des Rechtsstreits an das sachlich zuständige Gericht folge. Damit stehe die Vorschrift des Art. 207 S. 2 der Verwaltungsgerichtsordnung mit Art. 20 der Verfassung nicht in Einklang: Wegen Verfassungswidrigkeit sei die Norm nicht wortgetreu, sondern dahin anzuwenden, daß das Gericht für die vorläufige Entscheidung über den Aussetzungsantrag bis zur Verweisung an das zuständige Gericht zuständig ist. Nach der Verweisung wird das zuständige Gericht endgültig über den anhängigen Aussetzungsantrag entscheiden209. In diesem Zusammenhang gebührt dem Beschluß 120/1999 des zweitinstanzlichen Verwaltungsgerichts von Athen Aufmerksamkeit. In dieser Entscheidung wurde als Minderheitsmeinung die Ansicht vertreten, daß die Bestimmung des Art. 201 S. 2 der Verwaltungsgerichtsordnung weder mit Art. 20 Abs. 1 der Verfassung, noch mit Art. 12 der Verwaltungsgerichtsordnung vereinbar sei210. Es wurde in diesem Fall behauptet, daß die in Art. 201 der Verwaltungsgerichtsordnung vorgeschriebene Rechtsfolge, d.h. die Zurückweisung des Aussetzungsantrags bei Unzuständigkeit, den verfassungsrechtlich garantierten Rechtsschutz (Art. 20 Abs. 1 der Verfassung) einschränkt, wenn nicht gar ausschließt. Überdies stehe die Zurückweisung des Antrags mit der Bestimmung des Art. 12 der Verwaltungsgerichtsordnung nicht in Einklang. Danach darf nur dann der Rechtsbehelf oder das 209 Zweitinstanzliches Gericht von Athen 115/1999; Vgl. Lazaratos Panos, Anmerkungen zur Entscheidung 115/1999, S. 376 ff. 210 Zweitinstanzliches Verwaltungsericht von Athen 120/1999.

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3. Teil: Vorläufiger Rechtsschutz

Rechtsmittel abgelehnt werden, wenn der Verwaltungsgerichtsweg nicht beschritten werden kann; mangels Zuständigkeit wird der verwaltungsrechtliche Streit an das zuständige Gericht verwiesen. Dann aber sei es inkonsequent, zwar den Rechtsstreit in der Hauptsache bei Unzuständigkeit an das zuständige Gericht zu verweisen, nicht aber den Aussetzungsantrag, der mit dem Rechtsbehelf im engen Zusammenhang der Akzessorität steht, sondern diesen zurückzuweisen. Deswegen sei Art. 201 der Verwaltungsgerichtsordnung nach der Mindermeinung wegen Verstoßes gegen Art. 20 Abs. 1 der Verfassung nicht anzuwenden. Stattdessen müsse die generelle Bestimmung des Art. 12 der Verwaltungsgerichtsordnung angewendet werden, wonach der Aussetzungsantrag im Fall der Unzuständigkeit nicht abgelehnt, sondern an das zuständige Gericht verwiesen werden muß. Dennoch lehnten die Richter in der Mehrheit bei dieser Gerichtsentscheidung die Verfassungswidrigkeit des entsprechenden Artikels ab und vertraten die Ansicht, daß die Zurückweisung des Aussetzungsantrags verfassungsmäßig sei. Danach beschränke Artikel 201 der Verwaltungsgerichtsordnung das Recht auf vorläufigen Rechtsschutz des Rechtssuchenden nicht, sondern gebe ihm vielmehr die Möglichkeit, einen neuen Antrag vor dem zuständigen Gericht nach der Entscheidung des unzuständigen Gerichts zu erheben. Der Rechtsschutz werde mit der Zurückweisung effektiver als mit der Verweisung gewährleistet. Da das Verweisungsverfahren sehr zeitaufwendig ist, sei es für den Antragsteller wesentlich günstiger, einen neuen Antrag vor dem zuständigen Gericht zu stellen. Über das Thema der Verfassungsmäßigkeit oder -widrigkeit der Zurückweisung des Aussetzungsantrags bei Unzuständigkeit hinaus sind aus der neueren Rechtsprechung Entscheidungen zu nennen, welche die Zuständigkeit der Verwaltungsgerichte im Fall der Privatstreitigkeit oder der Anfechtungsstreitigkeit betrifft. So wurde entschieden, daß der Aussetzungsantrag bei privatrechtlichen Streitigkeiten ohne weiteres zurückzuweisen sei211. Die privatrechtlichen Streitigkeiten könnten nicht durch Verwaltungsgerichte entschieden werden, da für sämtliche zivilrechtliche Streitigkeiten die Zivilgerichte gemäß Art. 94 Abs. 3 der Verfassung zuständig seien. Ferner sind Aussetzungsanträge zurückzuweisen, die Anfechtungsstreitigkeiten betreffen212, weil für derartige Streitigkeiten nicht die Verwaltungsgerichte, sondern der Staatsrat zuständig ist. Folglich wurde der Antrag bei 211 Verwaltungsgericht 1. Instanz von Athen 1250/1999; dreigliedriges Verwaltungsgericht 1. Instanz von Athen 46, 206/2000; Einzelrichter Verwaltungsgericht 1. Instanz von Athen 135, 221, 459/2000. 212 Dreigliedriges Verwaltungsgericht 1. Instanz von Athen 819, 1202/1999; zweitinstanzliches Verwaltungsericht von Athen 120/1999; Einzelrichter Verwaltungsgericht 1. Instanz von Athen 41/2000; dreigliedriges Verwaltungsgericht 1. Instanz von Athen 67, 71, 179, 181, 417, 425, 605/2000.

D. Vorläufiger Rechtsschutz bei materiellen Verwaltungsrechtsstreitigkeiten 199

Unzuständigkeit der Verwaltungsgerichte gemäß Art. 201 der Verwaltungsgerichtsordnung zurückgewiesen. Die Ablehnung des Aussetzungsantrags kommt nicht nur im Fall der sachlichen, sondern auch der örtlichen Unzuständigkeit in Betracht213, was aber eher selten vorkommt. bb) Aussetzungsantrag Das Gericht entscheidet nach der Bestimmung des Art. 200 der Verwaltungsgerichtsordnung über die Aussetzung der Vollziehung des Verwaltungsakts nicht von Amts wegen, sondern nur auf Antrag des Beschwerdeführers. Den Aussetzungsantrag kann jeder stellen, der Beschwerdeführer eines anhängigen Hauptverfahrens ist214. Der Aussetzungsantrag muß zunächst den allgemeinen, in Art. 45 der Verwaltungsgerichtsordnung vorgesehenen Voraussetzungen entsprechen, d.h. er muß die Bezeichnung des Klägers, des Gegenstandes und des zuständigen Gerichts enthalten und den Ort und die Zeit der Ausfertigung nennen. Daneben muß er die Gründe bestimmen, welche für die Aussetzung sprechen (Art. 203 Abs. 1 der Verwaltungsgerichtsordnung). cc) Erhebung der Beschwerde Der Wortlaut des Art. 200 der Verwaltungsgerichtsordnung stellt die Erhebung der Beschwerde als eine Voraussetzung für die Zulässigkeit des Aussetzungsantrags fest („auf Antrag des Beschwerdeführers“). Die Vorläufigkeit des Aussetzungsantrags wird in ein enges prozeßrechtliches Verhältnis zum Hauptverfahren gestellt, durch das der Rechtsstreit endgültig abgeschlossen werden soll. Aufgrund Art. 200 Abs. 1 und auch der Sache nach ist der vorläufige Rechtsschutz demnach nur akzessorisch. Statthaft ist der Aussetzungsantrag, wenn in der Hauptsache die Beschwerde erhoben wurde. Fehlt eine Beschwerde, ist der Antrag zurückzuweisen215. Auf die Erhebung der Klage kommt es im Aussetzungsverfahren nicht an. Der Klageberechtigte hat dagegen die Möglichkeit, einen Antrag auf vorläufige Regelung eines Zustands (gemäß Art. 210 der Verwaltungsgerichtsordnung) oder auf vorläufige Verpflichtung zur Leistung (gemäß 213 214 215

Dreigliedriges Verwaltungsgericht 1. Instanz von Athen 906, 1259/1999. Vgl. dazu oben im zweiten Teil, unter D, III, 2, a), cc). Zweitinstanzliches Verwaltungsgericht von Athen 123/1999.

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3. Teil: Vorläufiger Rechtsschutz

Art. 211 ff. der Verwaltungsgerichtsordnung) vor dem zuständigen Gericht zu stellen. Die Antragsschrift wird nach der Klageschrift in der Hauptsache beim Gericht eingelegt. Der Zeitpunkt „nach“ Klageerhebung schließt auch die Antragstellung zugleich mit der Klageerhebung ein, so daß der Aussetzungsantrag gewissermaßen eine logische Sekunde später erfolgt. Die Beschwerde legt damit den Streitgegenstand und infolgedessen auch die Grenzen des Aussetzungsantrags fest. dd) Natur des angefochtenen Aktes (1) Individualakte Der Wortlaut des Art. 200 der Verwaltungsgerichtsordnung stellt klar, daß die Aussetzung der Vollziehung bei „angefochtenen vollziehbaren Individualakten“ eintritt. Wegen der Akzessorietät des vorläufigen Verfahrens, wendet sich der Aussetzungsantrag nur gegen denjenigen Verwaltungsakt, gegen den auch der Hauptrechtsbehelf bzw. die Beschwerde erhoben worden ist. Beschwerdefähig sind gemäß Art. 63 Abs. 1 der Verwaltungsgerichtsordnung – unter Vorbehalt der Sondervorschriften der Verwaltungsgerichtsordnung – die vollziehbaren Individualakte oder Unterlassungen, aus denen nach dem Gesetz materielle Verwaltungsstreitigkeiten erfolgen. Infolgedessen ist festzuhalten, daß sich der Aussetzungsantrag bei materiellen Verwaltungsstreitigkeiten nur gegen die vollziehbaren Individualakte richtet. Also kommen – anders als bei Anfechtungsstreitigkeiten vor dem Staatsrat – Rechtsverordnungen als Beschwerdegegenstand nicht in Betracht216. (2) Vollzogene Verwaltungsakte Nach ständiger Rechtsprechung wird der Aussetzungsantrag zurückgewiesen, wenn der angefochtene Akt schon vollzogen ist217. In solchen Fällen kann die Aussetzung nicht angeordnet werden, weil die Verwaltungshandlung schon vollendet ist und die Beseitigung der bereits gestaltenen tatsächlichen Lage nicht mehr möglich ist; dies trifft beispielsweise beim Abriß eines Baus zu. 216

So auch dreigliedriges Verwaltungsgericht 1. Instanz von Athen 1077/1999. StR-AusschußE 131, 203/1978; 267/1981; 99, 506, 520/1990; 19, 55, 578/ 1996; 400/1997. 217

D. Vorläufiger Rechtsschutz bei materiellen Verwaltungsrechtsstreitigkeiten 201

Davon ist aber der Fall zu unterscheiden, in dem die Restitution in der vorigen Lage möglich ist218. Hier kommt eine Aussetzung in Betracht, wie im Fall der Siegelanlegung oder des Entzugs einer Genehmigung. In beiden Fällen ist die teilweise Aussetzung der Vollziehung möglich, nämlich die Aussetzung des Teils des Aktes, der noch nicht vollzogen ist. Dagegen kommt eine Anordnung für den bereits vollzogenen Teil des angefochtenen Verwaltungsaktes nicht in Betracht219; dies regelt ausdrücklich Art. 202 Abs. 2 lit. b der Verwaltungsgerichtsordnung. (3) Ablehnende Verwaltungsakte In der griechischen Rechtsprechung und im Schrifttum220 ist der vorläufige Rechtsschutz im Rahmen der ablehnenden oder unterlassenen Verwaltungsakte problematisch. Die Ausschüsse des Staatsrates hielten schon immer den vorläufigen Rechtsschutz in diesen Fällen bei Anfechtungsstreitigkeiten für ausgeschlossen. Dieser Rechtsprechung folgend, ordnete auch früher Art. 31 Abs. 6 der Präsidialverordnung 341/1978 ausdrücklich den Ausschluß der Aussetzung bei materiellen Streitigkeiten an. Danach war ausdrücklich die Aussetzung der Vollziehung der ablehnenden oder unterlassenen Verwaltungsakte unzulässig. Diese Vorschrift wurde durch die Einführung der Verwaltungsgerichtsordnung außer Kraft gesetzt. Die neue Verwaltungsgerichtsordnung sagt einerseits ausdrücklich nichts über die Unzulässigkeit der Aussetzung der ablehnenden oder unterlassenen Verwaltungsakte, enthält andererseits aber auch keine Vorschriften über die Aussetzung solcher Akte. Dennoch folgt die neue Rechtsprechung der Verwaltungsgerichte nach Inkraftreten der Verwaltungsgerichtsordnung der früheren herrschenden Rechtsprechungspraxis des Staatsrates. Sie neigt eher zur Zurückweisung der Aussetzungsanträge gegen ablehnende Verwaltungsakte, insbesondere bei solchen Verwaltungsakten, die nachteilige Folgen für den Betroffenen haben, wie z. B. die Ablehnung einer Gewerbeerlaubnis. Dies wurde damit gerechtfertigt, daß die Aussetzung der Vollziehung des Verwaltungsakts ansonsten in solchen Fällen die vorläufige Durchsetzung des von der Verwal218 219

StR-AusschußE 129, 178/1976; 54/1982; 218, 275/1984. Dreigliedriges Verwaltungsgericht 1. Instanz von Athen 1, 166, 273, 477/

2000. 220 Vgl. zum Thema die genannten Literaturangaben in Fn. 47 des dritten Teils; im Rahmen der neuen Verwaltungsgerichtsordnung vgl. Kiourounian Gioula, Aussetzung der Vollziehung, S. 6 ff.; Moysidis Bladimiros, VwGO, S. 515 ff.; Spyrou Nikolaos/Papoutsis Konstantinos, Der vorläufige Rechtsschutz, S. 1388 f.; Symeonidis Ioannis, Der vorläufige Rechtsschutz, S. 730 f.

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3. Teil: Vorläufiger Rechtsschutz

tung abgelehnten Antrags zur Folge hätte. Es würde so gegen das Gewaltenteilungsprinzip (Art. 26 der Verfassung) verstoßen. Es wird argumentiert, daß das Gericht bei Aussetzung der ablehnenden Akte die Verwaltung in ihren Zuständigkeiten ersetzen würde, was dem Erlaß eines positiven Verwaltungsaktes gleich käme221. Die Ausschüsse seien jedoch nicht zur Regelung bzw. zur Schaffung einer neuen Rechtslage kompetent, deren Änderung die Verwaltung abgelehnt hat. Die positive Gestaltung der Rechtslage durch Gerichte sei mit dem Ziel des Aussetzungsantrags nicht vereinbar222. Der Aussetzungsantrag ziele nur auf die Beseitigung der Folgen des angefochtenen Verwaltungsaktes, damit von ihm ausgehenden vollendete Tatsachen vermieden werden können und der Betroffene geschützt wird. Nach dieser Argumentation sind die ablehnenden Verwaltungsakte nicht gerichtlich überprüfbar. So wurde beispielsweise nach der Rechtsprechung unter Anwendung der neuen Verwaltungsgerichtsordnung ein Aussetzungsantrag zurückgewiesen, der sich gegen die Ablehnung eines Antrags auf Befreiung von der Erbschaftssteuer223, gegen die Ablehnung einer Erlaubnis, ein Theater224 oder eine Gaststätte225 zu betreiben, richtete. Ausnahmsweise gibt es jedoch in der Rechtsprechungspraxis, insbesondere des Staatsrates, Fälle, in denen die Aussetzung der Vollziehung einiger ablehnender Verwaltungsakte angeordnet wurde226. Dies kommt in Betracht, wenn es um ablehnende Akte geht, durch welche die schon bestehende tatsächliche oder rechtliche Lage des Betroffenen verändert wird, wie z. B. die Ablehnung der Verlängerung einer Gewerbeerlaubnis. Über die Problematik bezüglich des lückenhaften vorläufigen Rechtsschutzes bei ablehnenden Verwaltungsakten im Rahmen der Aussetzung der Vollziehung und im Zusammenhang mit der Möglichkeit des Gerichts zum Erlaß vorläufiger Maßnahmen wurden im Schrifttum verschiedene Meinungen vorgetragen227. Unter der Geltung der neuen Verwaltungsgerichtsordnung wurde dabei die Ansicht vertreten228, daß die früher entstandenen Pro221 Dreigliedriges Verwaltungsgericht 1. Instanz von Athen 360/1995; 1077, 1087/1999; 152, 174, 288, 924/2000; Einzelrichter Verwaltungsgericht 1. Instanz von Athen 846/1999. 222 Dreigliedriges Verwaltungsgericht 1. Instanz von Athen 1077/1999. 223 Dreigliedriges Verwaltungsgericht 1. Instanz von Athen 846/1999; 152, 288/ 2000. 224 Dreigliedriges Verwaltungsgericht 1. Instanz von Athen 1087/1999. 225 Dreigliedriges Verwaltungsgericht 1. Instanz von Athen 174, 1077/1999. 226 Dazu vgl. die Erläuterung und die Rechtsprechung oben, unten C, I, 3, a), dd), (3). 227 Vgl. dazu unten D, III, 1. 228 Symeonidis Ioannis, Der vorläufige Rechtsschutz, S. 730 f.

D. Vorläufiger Rechtsschutz bei materiellen Verwaltungsrechtsstreitigkeiten 203

blemen und Lücken überholt seien. Das Gericht hat nunmehr nach Abwägung der entgegengesetzten Interessen die Möglichkeit, die Aussetzung der Vollziehung anzuordnen und ihre Wirksamkeit von geeigneten Auflagen und Bedingungen abhängig zu machen, die es für notwendig hält (Art. 205 Abs. 3 der Verwaltungsgerichtsordnung). Dies könnte bei ablehnenden Verwaltungsakten oder auch bei Unterlassungen dieselbe Folge haben, wie beim Erlaß der vorläufigen Maßnahmen. Das Gebot des effektiven vorläufigen Rechtsschutzes verlangt, daß, je nach Fallkonstelation, die Anordnung der Aussetzung der Vollziehung ablehnender oder unterlassener Verwaltungsakte ermöglicht wird. Das Gericht soll einerseits vermeiden, daß es die Verwaltung in ihren Zuständigkeiten ersetzt, und andererseits, daß der Antrag auf vorläufigen effektiven Rechtsschutz leerläuft. b) Begründetheit des Aussetzungsantrags Nach der Untersuchung der Zulässigkeitsvoraussetzungen des Aussetzungsantrags ist auf die Begründetheit einzugehen. Art. 202 Abs. 1 der Verwaltungsgerichtsordnung listet die Gründe auf, die der Aussetzungsantrag angeben muß und welche die Aussetzung des Verwaltungsaktes im konkreten Fall rechtfertigen können. Danach kann Grund der Aussetzung ein wegen der sofortigen Vollziehung des angefochtenen Verwaltungsakts drohender, materieller oder immaterieller Nachteil des Antragstellers jeglicher Art sein, solange seine Wiedergutmachung bei entsprechender erfolgreicher Beschwerde unmöglich oder erschwert sein wird. Daraus ergibt sich die Frage, ob die erwähnte Aufzählung des Art. 202 Abs. 1 der Verwaltungsgerichtsordnung abschließend ist oder nicht. In der Rechtsprechung wurde teilweise die Ansicht vertreten, daß die genannten Aussetzungsgründe abschließend sind229. Dagegen wurde zum Teil im Schrifttum230 die Meinung vertreten, daß es außer den dort ausdrücklich genannten Aussetzungsgründen andere Gründe gibt, die das Gericht prüfen muß, und daß daher die Aufzählung nicht abschließend ist. Dafür spricht zunächst die grammatische Auslegung der Vorschrift: „Grund der Aussetzung kann (. . .) sein“231. 229 Dreigliedriges Verwaltungsgericht 1. Instanz von Iraklio 11, 12, 23, 26, 28/ 1999; anders zweitinstanzliches Verwaltungsgericht von Athen 108/1999. 230 Zum Thema vgl. Beis Evangelos, Vorläufiger Rechtsschutz nach der VwGO, S. 658; Pantazatos Ioannis, Der vorläufige Rechtsschutz, S. 404; Spyrou Nikolaos/ Papoutsis Konstantinos, Der vorläufige Rechtsschutz, S. 1386 f.; Symeonidis Ioannis, Der vorläufige Rechtsschutz, S. 735 f. 231 Im Gegensatz dazu wurde im Rahmen des früher geltenden Systems das Wort „nur“ benutzt (Art. 31 Abs. 5 der Präsidialverordnung 341/1978).

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3. Teil: Vorläufiger Rechtsschutz

Dafür spricht ferner die teleologische Auslegung der Vorschrift, daß nämlich der Zweck der Vorschrift und im allgemeinen Zweck des vorläufigen Rechtsschutzes allein der Schutz des Betroffenen ist. Außerdem ergibt sich ein argument a contrario aus Art. 202 Abs. 2 lit. c der Verwaltungsgerichtsordnung, wonach ein Ausschlußgrund der Aussetzung die offensichtliche Unzulässigkeit oder Unbegründetheit des Hauptrechtsbehelfs ist. Diese Frage soll anhand der nachfolgenden Erläuterungen über die Gründe für die Anordnung der Aussetzung näher betrachtet werden. aa) Vollzugsnachteile Der Grund der traditionsgemäß und nach gefestigter Rechtsprechungspraxis232 die Aussetzung der Vollziehung rechtfertigen kann, ist der dem Rechtsschutzsuchenden wegen der sofortigen Vollziehung des Verwaltungsaktes drohende Nachteil. Die Aussetzung erfolgt, wenn bei erfolgreicher Beschwerde die Wiedergutmachung des drohenden Nachteils unmöglich oder erschwert sein wird. Das Gericht muß im Einzelfall den Nachteil des Betroffenen prüfen, also ob der durch die sofortige Vollziehung des Verwaltungsaktes geschaffene Nachteil für den Antragsteller schwer und unzumutbar und nicht anders abwendbar ist. Dabei sind, wie es ausdrücklich im Gesetz heißt, Nachteile jeglicher Art, also sowohl solche materieller oder immaterieller Natur, in Betracht zu ziehen. Der materielle Schaden betrifft materielle Güter im Gegensatz zum immateriellen, der bei immateriellen Gütern eintritt233. Als derartige materielle Nachteile hat die nach Inkrafttreten der Verwaltungsgerichtsordnung entstandene Rechtsprechung die Schließung eines Unternehmens, den Verlust des Kundenstamms, die Umsatzminderung oder die Entlassung des Personals234 und das Unvermögen zur Befriedigung der eigenen oder familiären Lebensbedürfnisse235 angesehen. Ferner handelt es sich um einen schweren Nachteil im Fall des Führerscheinentzugs bei Berufskraftfahrern – wie bei Taxifahrern236 – sowie bei der Gefährdung der 232

Vgl. dazu auch die Erläuterungen oben, unter C, I, 3, b), aa). Spyrou Nikolaos/Papoutsis Konstantinos, Der vorläufige Rechtsschutz, S. 1385 f.; vgl. auch über die Begriffe und die dort genannten Literaturangaben und die Rechtsprechung des Staatsrates, oben bei Anfechtungsstreitigkeiten. 234 Dreigliedriges Verwaltungsgericht 1. Instanz von Athen 9, 10/2000; zweitinstanzliches Verwaltungsgericht von Athen 105/1999. 235 Dreigliedriges Verwaltungsgericht 1. Instanz von Athen 57, 268, 469, 470, 515, 516/2000. 236 Dreigliedriges Verwaltungsgericht 1. Instanz von Athen 328/2000. 233

D. Vorläufiger Rechtsschutz bei materiellen Verwaltungsrechtsstreitigkeiten 205

Gesundheitsversorgung237. Als immaterieller Nachteil kann der Verlust des beruflichen Ansehens und des Rufs des Unternehmens betrachtet werden238. Vor Inkrafttreten der Verwaltungsgerichtsordnung galt ein bloßer Vermögensschaden nicht als unersetzbarer Schaden239, weil er in der Regel nach erfolgreichem Rechtsbehelf wieder gutgemacht werden kann. Die Rechtsprechung der Verwaltungsgerichte vertritt teilweise die frühere Auffassung, daß ein finanzieller Schaden nicht immer als irreparabel anzusehen ist240. Die finanziellen Schwierigkeiten, die durch die Vollziehung des Aktes entstehen, reichen nicht in jedem Fall aus, um einen schwerwiegenden Schaden zu begründen. Doch kann dies in einigen Situationen anders aussehen, in denen ein Ersatz in Geld den Geschädigten nicht wieder in die Lage versetzen kann, in der er sich vor Eintritt des Schadens befand. Nur wenn der durch die Vollziehung eingetretene Vermögensnachteil im Falle eines Obsiegens des Antragstellers im Hauptsacheverfahren nicht vollständig ersetzt werden kann, ist nach dieser Rechtsprechung241 die Aussetzung der Vollziehung auch zur Vermeidung solcher Nachteile möglich. Fraglich kann demnach nur sein, ob diese Einschränkung bezüglich des finanziellen Schadens auch im Rahmen der Verwaltungsgerichtsordnung zu berücksichtigen ist. Daß dies nicht ausdrücklich vorgesehen ist, spricht dafür, daß jeglicher, sogar ein finanzieller, Schaden des Antragstellers die Aussetzung der Vollziehung rechtfertigen kann. Außerdem spielt der Nachteil des Antragstellers auch im konkreten Fall grundsätzlich im Rahmen der Interessenabwägung eine Rolle, unabhängig davon, ob es sich um einen finanziellen oder nicht wieder gutzumachenden Nachteil handelt. bb) Gründe für die offensichtliche Begründetheit der Beschwerde Den Aussetzungsantrag kann nicht nur der unzumutbare, anders nicht abwendbare Nachteil des Betroffenen begründen. Obwohl dies nicht ausdrücklich im Gesetz vorgesehen ist, wäre es richtig die Meinung zu unterstützen, daß ebenso Gründe für die offensichtliche Begründetheit der Beschwerde die Aussetzung rechtfertigen können. Dieses Argument ergibt sich aus Art. 202 Abs. 2 lit. c der Verwaltungsgerichtsordnung, wonach ein Ausschlußgrund der Aussetzung die offensichtliche Unzulässigkeit oder Unbe237

Zweitinstanzliches Verwaltungsgericht von Athen 105, 1059/1999. Dreigliedriges Verwaltungsgericht 1. Instanz von Athen 9, 10/2000; zweitinstanzliches Verwaltungsgericht von Athen 105/1999. 239 So ausdrücklich Art. 31 Abs. 5 S. 2 der Präsidialverordnung 341/1978. 240 Zweitinstanzliches Verwaltungsgericht von Athen 102/1999. 241 Dreigliedriges Verwaltungsgericht 1. Instanz von Athen 829/1999; 85, 495/ 2000; zweitinstanzliches Verwaltungsgericht von Athen 129/1999. 238

206

3. Teil: Vorläufiger Rechtsschutz

gründetheit des Hauptrechtsbehelfs ist (argument a contrario). Darauf ist im Folgenden näher einzugehen. c) Ausschluß oder Interessenabwägung? Gemäß Art. 202 Abs. 2 der Verwaltungsgerichtsordnung werden die Gründe bestimmt, welche die Anordnung der Aussetzung ausschließen. Danach kann die Anordnung der Aussetzung in den folgenden Fällen nicht erfolgen: – wenn die sofortige Vollziehung des angefochtenen Verwaltungsaktes im öffentlichen Interesse liegt oder – für den bereits vollzogenen Teil des angefochtenen Verwaltungsaktes242 oder – wenn die entsprechende Beschwerde offensichtlich unzulässig oder offensichtlich unbegründet ist. Aus dem Wortlaut des Gesetzes können sich Auslegungs- und Abgrenzungsprobleme, insbesondere betreffend des Vorliegens des öffentlichen Interesses und der Erfolgsaussichten des Hauptrechtsbehelfes ergeben. Im Mittelpunkt der nachfolgenden Erläuterungen steht die Problematik, ob allein das Vorliegen des öffentlichen Interesses den Ausschluß der Aussetzung zur Folge hat oder ob die Abwägung der Aussetzungs- und Vollzugsinteressen geboten ist. Als nächstes folgt das Problem der Mitberücksichtigung der Erfolgsaussichten der Beschwerde, die nach dem Wortlaut des Gesetzes keine entscheidente Rolle bei der Entscheidung zu spielen scheinen. aa) Öffentliches Interesse Mit der Vorschrift des Art. 202 Abs. 2 lit. a der Verwaltungsgerichtsordnung wurde die bisherige, ständige Rechtsprechung des Staatsrates kodifiziert, nämlich, daß beim Vorliegen eines öffentlichen Interesses der angefochtene Verwaltungsakt sofort vollziehbar ist und demzufolge die Aussetzung der Vollziehung ausgeschlossen ist243. Die Vollziehbarkeitsanordnung kann allerdings nur erfolgen, wenn im konkreten Fall ein besonderes öffentliches Interesse vorliegt, das über jenes Interesse, welches den Erlaß des Verwaltungsakts rechtfertigt, hinausgeht und die Nachteile beim Antragsteller sowie bei etwaig zu berücksichtigenden Dritten überwiegt.

242 243

Vgl. dazu oben, unter I, 4, a), dd), (2). Vgl. dazu oben, unter C, I, 3, f), bb).

D. Vorläufiger Rechtsschutz bei materiellen Verwaltungsrechtsstreitigkeiten 207

Ein solches, besonderes öffentliches bzw. Vollzugsinteresse kann dann vorliegen, wenn der Verwaltungsakt dem Schutz besonders hochwertiger Rechtsgüter, also dem Allgemeinwohl, dient. Nach der Rechtsprechung der Verwaltungsgerichte stellt ein öffentliches Interesse z. B. der Umweltschutz244, der Schutz der Sicherheit des Straßenverkehrs245, der Sicherheit des Handelsverkehrs246, der Schutz der öffentlichen Gesundheit247 oder der öffentlichen Ruhe248 dar. Ruhestörung ist z. B. die Störung der Einwohner durch die von einer Gastwirtschaft ausgehenden Geräusche249. Als öffentliches Interesse gilt auch die Bewahrung der Sicherheits- und Gesundheitsbedingungen der Läden und der Betrieb eines erlaubnispflichtigen Geschäftes im Einklang mit der Erlaubnis250. In solchen Fällen hat das Vorliegen des öffentlichen Interesses die sofortige Vollziehung des angefochtenen Aktes zur Folge. Daher ist der entsprechende Aussetzungsantrag zurückzuweisen, unabhängig davon, ob dem Antragsteller ein schwerer und nicht wiedergutzumachender Schaden droht251. Aus der genannten Rechtsprechungspraxis folgt, daß die Anordnung der Aussetzung ausgeschlossen ist, wenn die sofortige Vollziehung des Verwaltungsakts im öffentlichen Interesse liegt. Problematisch ist jedoch, ob allein das Vorliegen eines öffentlichen Interesses die sofortige Vollziehung des angefochtenen Verwaltungsaktes rechtfertigen kann. Es ist fraglich, ob jedes beliebige öffentliche Interesse immer ausreicht, um die Aussetzung der Vollziehung auszuschließen und den Aussetzungsantrag zurückzuweisen. Nach dem Wortlaut des Art. 202 Abs. 2 lit. a der Verwaltungsgerichtsordnung trifft dies zu. Damit wird aber der Eindruck erweckt, daß eine weitere Interessenabwägung nicht in Frage kommt. Ein solcher Vorrang des öffentlichen Interesses und eine derart „einseitige“ Abwägung zugunsten des öffentlichen Interesses ist verfassungswidrig und widerspricht dem Prinzip der Verhältnismäßigkeit. Das verfassungsrechtliche Verhältnismäßigkeitsprinzip252 erfordert, daß eine Abwägung der entgegengesetzten Interessen erfolgt, damit der effektive Rechtsschutz gewährt wird. Das Gericht darf demnach nur aufgrund einer Interessenabwä244 245 246 247 248

Einzelrichter Verwaltungsgericht 1. Instanz von Athen 426/2000. Dreigliedriges Verwaltungsgericht 1. Instanz von Athen 1023/1999. Einzelrichter Verwaltungsgericht 1. Instanz von Athen 464/2000. Dreigliedriges Verwaltungsgericht 1. Instanz von Athen 1019/1999; 218/2000. Dreigliedriges Verwaltungsgericht 1. Instanz von Athen 860, 1091/1999; 146/

2000. 249

Dreigliedriges Verwaltungsgericht 1. Instanz von Athen 857/1999. Dreigliedriges Verwaltungsgericht 1. Instanz von Iraklio 23, 26/1999. 251 Dreigliedriges Verwaltungsgericht 1. Instanz von Athen 857/1999. 252 Über die Problematik vgl. Beis Evangelos, Vorläufiger Rechtsschutz nach der VwGO, S. 658; Karakostas Velissarios, Aussetzung der Vollziehung, S. 1075. 250

208

3. Teil: Vorläufiger Rechtsschutz

gung über die Aussetzung der Vollziehung des Verwaltungsakts entscheiden. In dieser Interessenabwägung werden die Interessen des Antragstellers und des etwaig geschützten Dritten sowie die für den Sofortvollzug sprechenden Interessen der Allgemeinheit einander gegenübergestellt. Nur wenn im konkreten Fall das öffentliche Interesse überwiegt und die sofortige Vollziehung des angefochtenen Verwaltungsaktes erfordert, darf der entsprechende Aussetzungsantrag abgelehnt werden. Obwohl das Gesetz einerseits die Anordnung der Aussetzung in Art. 202 Abs. 2 lit. a bei öffentlichen Interessen ausdrücklich ausschließt, werden andererseits aus dem Wortlaut anderer Vorschriften Argumente herangezogen, die für eine Interessenabwägung sprechen. Eine solche Vorschrift ist die Bestimmung des Art. 204 Abs. 2 der Verwaltungsgerichtsordnung, die besagt, daß der Nachteil des Dritten mitberücksichtigt wird253. Zu erwähnen ist ferner die Vorschrift des Art. 205 Abs. 3 der Verwaltungsgerichtsordnung, wonach das Gericht die Befugnis hat, je nach den Umständen die notwendigen Auflagen anzuordnen und die Wirksamkeit der Aussetzung von jeglichen Bedingungen abhängig zu machen. Diese Möglichkeit des Gerichts kann nur im Rahmen einer Interessenabwägung bzw. eines Interessenausgleichs der entgegengesetzten Interessen verwirklicht werden. Außer den in der Verwaltungsordnung vorgesehenen Vorschriften ist nicht zuletzt auf Art. 52 Abs. 6 S. 2 der Präsidialverordnung 18/1989 in der Fassung von 1999 über den Aussetzungsantrag vor dem Staatsrat hinzuweisen. Wie schon erörtert wurde, sieht diese Vorschrift vorbildlich eine Interessenabwägung des Nachteils des Antragstellers, der Interessen Dritter und des öffentlichen Interessen vor, die zu einer Zurückweisung des Aussetzungsantrags führen kann, soweit die negativen Folgerungen der Annahme des Antrags schwerer als der Nutzen des Antragstellers wiegen würden. Es bleibt allerdings abzuwarten, ob in der neuen Rechtsprechungspraxis die Vorschrift – wie oben dargestellt wurde – einschränkend ausgelegt wird, also ob eine Interessenabwägung durchgeführt wird oder doch ein grundsätzliches Vorrang des öffentlichen Interesses angenommen wird. Diesbezüglich gibt es in der neuen Rechtsprechung Fälle, in denen nach Abwägung der Nachteile der betroffenen Personen und des öffentlichen Interesses das Gericht entschieden hat, daß das öffentliche Interesse nicht überwiegt und folglich die sofortige Vollziehung des Aktes, wegen des schweren Nachteils für den Antragsteller nicht stattfinden darf. Dabei handelt es sich insbesondere um Streitigkeiten bezüglich der Rücknahme der 253

Vgl. gleich unten, unter c), bb).

D. Vorläufiger Rechtsschutz bei materiellen Verwaltungsrechtsstreitigkeiten 209

Erlaubnisse zum Betrieb von Handelsgeschäften zur Gesundheitsfürsorge, wobei es sich allerdings um Saisonunternehmen handelte. Daraus wird deutlich, daß der Schaden aus der sofortige Vollziehung solcher Verwaltungsakte unbestritten außerordentlich groß ist. Zum Beispiel ging es um Fälle, in denen Musikinstrumente oder Tische und Sitzgelegenheiten in Gaststätten ohne entsprechende Erlaubnis benutzt worden waren. In den genannten Fällen wurde dem Aussetzungsantrag zwar stattgegeben, aber unter der Bedingung, daß das Geschäft bis zum Erlaß der Entscheidung über die Beschwerde im Rahmen seiner beschränkten Erlaubnis, also nur ohne Musikinstrumente betrieben würde bzw. daß Sitzgelegenheiten nur dort aufgestellt würden, wo dies ausdrücklich erlaubt war. Aus der neuen Rechtsprechung ist auch der Fall zu nennen, in dem entschieden wurde, daß die finanzrechtlichen und fiskalischen Zwecke der Verwaltung keine Gründe sind, die für das öffentliche Interesse sprechen und die Aussetzung der Vollziehung ausschließen könnten254. Infolgedessen soll trotz des Wortlauts des Gesetzes das öffentliche Interesse als Maßstab im Rahmen einer Interessenabwägung mitberücksichtigt werden; aber keinesfalls kann es stets überwiegen und damit die Anordnung der sofortigen Vollziehung in jedem Fall rechtfertigen. bb) Drittbetroffenheit und -beteiligung Das Gericht prüft nicht nur den aus der sofortigen Vollziehung des Verwaltungsakts entstandenen Nachteil des Antragstellers, sondern auch den aufgrund der Aussetzung entstandenen Nachteil des beteiligten Dritten, der zur Beiladung berechtigt ist255; dies ist in Art. 204 Abs. 2 der Verwaltungsgerichtsordnung geregelt. Nach dem Wortlaut des Gesetzes wird für die Anordnung der Aussetzung der Nachteil des Dritten mitberücksichtigt, wenn der Akt den Dritten betrifft. Es handelt sich um eine Interessenabwägung der einander gegenüberstehenden Interessen im jeweiligen Einzelfall. Wenn der Schaden der dritten Person im konkreten Fall schwerer wiegt als der Nutzen des Antragstellers, dann kann das Gericht den Aussetzungsantrag zurückweisen256.

254 Zweitinstanzliches Verwaltungsgericht von Piräus 21/2000; vgl. dazu Giannopoulos Konstantinos, Anmerkungen zur Entscheidung 21/2000, S. 1107 ff. 255 Dreigliedriges Verwaltungsgericht 1. Instanz von Athen 1087, 1226/1999; dreigliedriges Verwaltungsgericht 1. Instanz von Athen 9/2000; zweitinstanzliches Verwaltungsgericht von Athen 105, 107/1999. 256 Vgl. dazu gleich unten, unter c), dd).

210

3. Teil: Vorläufiger Rechtsschutz

Der beigeladene Dritte ist beteiligungsfähig, wenn er im Hauptverfahren der einschlägigen Beschwerde notwendig beizuladen ist, das heißt, wenn er an dem streitigen Rechtsverhältnis derart beteiligt ist, daß durch die Entscheidung seine Rechte gestaltet, bestätigt, festgestellt, verändert oder aufgehoben werden. Das ist besonders der Fall bei Verwaltungsakten mit Drittwirkung. Der Dritte kann sich in einer schriftlichen Stellungnahme, die spätestens binnen der in Art. 203 Abs. 3 erwähnten Frist, die nämlich nicht kürzer als 5 Tagen sein darf, einzureichen ist, äußern, auch wenn keine Beiladung erfolgt ist. Damit diese Vorschrift nicht leerläuft und die Interessen des Drittens effektiv geschützt werden, ist es richtig, die Meinung zu unterstützen, daß – auch wenn dies aus die Bestimmungen der Verwaltungsgerichtsordnung nicht zwingend folgt – das Gericht in jedem Fall den betroffenen Dritten über das Verfahren informieren sollte; dies wird durch Zustellung des Aussetzungsantrags an den betroffenen Dritten verwirklicht. Andernfalls, d.h. ohne Zustellung, könnte der Dritte seine Rechte nicht geltend machen. cc) Erfolgsaussichten des Hauptrechtsbehelfs Ausgangspunkt der Untersuchung über die Erfolgsaussichten des Hauptrechtsbehelfs im Rahmen des Verfahrens über den Aussetzungsantrag ist die Vorschrift des Art. 202 Abs. 2 lit. c der Verwaltungsgerichtsordnung. Demgemäß ist die Anordnung der Aussetzung der Vollziehung ausgeschlossen, wenn die entsprechende Beschwerde offensichtlich unzulässig oder offensichtlich unbegründet ist. Es ist an dieser Stelle nötig, zwischen der offensichtlichen Unzulässigkeit und der offensichtlichen Unbegründetheit des Rechtsbehelfs zu unterscheiden. Bei offensichtlicher Unzulässigkeit der Beschwerde darf das Gericht die Aussetzung der Vollziehung nicht anordnen. Dabei wird geprüft, ob der Beschwerde die formell erforderlichen Prozeßvoraussetzungen fehlen257. Dies ist der Fall, wenn z. B. die gesetzliche Frist nicht eingehalten wird, wenn die Beschwerde sich nicht gegen vollziehbare Verwaltungsakte wendet, sondern gegen eine bloße Mitteilungsurkunde258, wenn der angefochtene Verwaltungsakt nicht dem angefochtenen Rechtsbehelf unterliegt259 und bei fehlender Gerichtsbarkeit260 oder bei Nichtzahlung der Gerichtskosten261. 257 258

Dazu vgl. oben im zweiten Teil, unter D, III, 2, a) Dreigliedriges Verwaltungsgericht 1. Instanz von Athen 1255/1999; 32, 394/

2000. 259

Einzelrichter Verwaltungsgericht 1. Instanz von Athen 934/2000.

D. Vorläufiger Rechtsschutz bei materiellen Verwaltungsrechtsstreitigkeiten 211

Wenn also die Zulässigkeitsvoraussetzungen der entsprechenden Beschwerde offensichtlich nicht vorliegen, dann ist der entsprechende Aussetzungsantrag zurückzuweisen. Nicht nur bei offensichtlicher Unzulässigkeit, sondern auch bei offensichtlicher Unbegründetheit der Beschwerde ist laut Gesetzes die Aussetzung ausgeschlossen. Das Gericht prüft in diesem Fall, ob die vorgetragenen und vom Gericht bisher ermittelten Tatsachen die Beschwerde rechtfertigen würden. Wenn das nicht der Fall ist und die Beschwerde offensichtlich unbegründet ist, wird auch die Aussetzung der Vollziehung nicht angeordnet. Obwohl das Gesetz ausdrücklich die offensichtliche Unbegründetheit der Beschwerde als Grund für die Zurückweisung des Aussetzungsantrages bestimmt, bleibt unklar, welche Konsequenzen aus der – hypothetischen – offensichtlichen Begründetheit der Beschwerde zu ziehen sind. Fraglich ist also, ob die Begründetheit der Beschwerde die Aussetzung rechtfertigen kann262. Bei der Aufzählung der Aussetzungsgründe in Art. 201 der Verwaltungsgerichtsordnung sind die Erfolgsaussichten des Hauptrechtsbehelfs nicht genannt. Daraus kann aber nicht ausgeschlossen werden, daß sie bei der Entscheidung nicht mitberücksichtigt werden können. Die Rechtsprechung erkennt aber teilweise als gesetzlichen Grund der Aussetzung nur den schweren Nachteil des Antragstellers an. Sie folgt zum Teil die Ansicht, daß ohne das Vorliegen des schweren Nachteils des Antragstellers die Aussetzung nicht angeordnet werden darf263. Also auch wenn der Erfolg der Beschwerde für wahrscheinlich gehalten wird, aber der Antragsteller einen schweren Schaden nicht geltend macht und beweist, wird die Aussetzung nicht angeordnet. Demnach ist festzustellen, daß die Anordnung der Aussetzung ursächlich mit dem schweren und nicht wiedergutzumachenden Schaden zusammenhängt. 260

Dreigliedriges Verwaltungsgericht 1. Instanz von Athen 819, 1202/1999; 46, 67, 71, 179, 181, 206, 417, 425, 605/2000; Einzelrichter Verwaltungsgericht 1. Instanz von Athen 41, 135, 221, 459/2000. 261 Einzelrichter Verwaltungsgericht 1. Instanz von Athen 22/2000. 262 Vgl. Beis Evangelos, Vorläufiger Rechtsschutz nach der VwGO, S. 656 f.; Chrysanthakis Charalampos, Der vorläufige Rechtsschutz in Verwaltungsstreitigkeiten, S. 372; Karakostas Velissarios, Aussetzung der Vollziehung, S. 1076 f.; Kiourounian Gioula, Aussetzung der Vollziehung, S. 5 f.; Symeonidis Ioannis, Der vorläufige Rechtsschutz, S. 734 ff. 263 Dreigliedriges Verwaltungsgericht 1. Instanz von Athen 1166, 1129/1999; 9, 418/2000; Einzelrichter Verwaltungsgericht 1. Instanz von Athen 1216/1999.

212

3. Teil: Vorläufiger Rechtsschutz

Richtiger wäre dagegen die entgegengesetzte Ansicht zu vertreten, nämlich die Mitberücksichtigung der Begründetheit der Beschwerde unabhängig von der Schwere des Schadens. Dafür sprechen außer dem Umkehrschluß aus Art. 202264 der Verwaltungsgerichtsordnung das Verhältnismäßigkeitsprinzip und nicht zuletzt auch der Rechtsgedanke des Art. 52 Abs. 7 der Präsidialverordnung 18/1989. Dementsprechend wird die Aussetzung angeordnet, wenn der Rechtsbehelf offensichtlich begründet ist, selbst wenn der bei sofortiger Vollziehung des angefochtenen Aktes dem Antragsteller zugefügte Nachteil nicht als schwer oder nicht wieder gutzumachend anzusehen ist265. Zu erwähnen ist ferner, daß auch im Rahmen des vorläufigen Verfahrens auf dem Gebiet des Auftragswesens die Erfolgsaussichten des Hauptrechtsbehelfs einen Grund zum Erlaß vorläufiger Maßnahmen abgeben266. Diese Erwägungen sprechen dafür, daß das Gericht die Erfolgsaussichten der Beschwerde auch mitzuberücksichtigen hat. Es hat also hypothetisch zu prüfen, ob die Beschwerde aufgrund des vorliegenden Sachverhalts im Zeitpunkt der Entscheidung über den Aussetzungsantrag begründet ist. Diese Auslegung der Vorschrift entspricht der Gewährung des vorläufigen Rechtsschutzes sowohl im Rahmen des deutschen Rechts, als auch des Europäischen Rechts und sichert die Wirksamkeit und Effektivität des vorläufigen Rechtsschutzes. In diesem Zusammenhang ist die Entscheidung 108/1999 des zweitinstanzlichen Verwaltungsgerichts von Athen zu nennen, weil sie erst jüngst zugunsten der Berücksichtigung der offensichtlichen Begründetheit des Hauptsacherechtsbehelfs entschieden hat, aber auch, weil sie eine interessante Begründung enthält. In dieser Entscheidung wurde festgestellt, daß die Anordnung der Aussetzung erforderlich ist, angesichts der Tatsache, daß die offensichtliche Begründetheit in engem Zusammenhang mit der offensichtliche Unbegründetheit des Hauptrechtbehelfes steht, welche einen Ausschlußgrund der Aussetzung darstellt. Andernfalls wären die in Art. 4 Abs. 1 verfassungsrechtlich gewährleistete Gleichheit, als auch die in Art. 14 Abs. 1 des internationalen Paktes über bürgerliche und politische Rechte gewährte Gleichheit der Parteien verletzt. dd) Abwägung Auf der Grundlage der vorgegangenen Erläuterungen sind im weiteren Vorgehen die Maßstäbe und Kriterien für die Abwägung der entgegenge264 265 266

So z. B. zweitinstanzliches Verwaltungsgericht von Athen 108/1999. Vgl. dazu oben, unter C, I, 3, f). Vgl. Art. 3 des Gesetzes 2522/1997; dazu oben, unter C, II, 6.

D. Vorläufiger Rechtsschutz bei materiellen Verwaltungsrechtsstreitigkeiten 213

setzten Interessen und der Erfolgsaussichten des Hauptrechtsbehelfs zu untersuchen. Dazu ist auch auf die in der deutschen Rechtsprechung entwikkelten Prüfungsmaßstäbe für die Interessenabwägung einzugehen267. Zuallerst ist auf die Erfolgsaussichten einzugehen. Das Gericht hat im Rahmen einer summarischen Prüfung darauf zu achten, ob der Verwaltungsakt offensichtlich rechtswidrig oder offensichtlich rechtmäßig ist. Läßt sich schon bei summarischer Prüfung eindeutig feststellen, daß die Beschwerde Erfolg haben wird, weil sie offensichtlich begründet ist, dann kann das Gericht die Aussetzung der Vollziehung anordnen. Dies soll selbst dann geschehen, wenn der bei sofortiger Vollziehung des angefochtenen Aktes dem Antragsteller zugefügte Nachteil nicht als schwer oder nicht wieder gutzumachend angesehen wird, ebenso selbst beim Vorliegen des öffentlichen Interesses. Ist die Hauptklage dagegen bei summarischer Prüfung aussichtslos, nämlich offensichtlich unzulässig oder offensichtlich unbegründet, weil der angegriffene Verwaltungsakt offensichtlich rechtmäßig ist, dann ist in der Regel auch der Antrag abzuweisen. Dies folgt selbst im Fall eines schweren oder nicht wieder gutzumachenden Nachteils des Antragstellers. Wenn aber nach summarischer Prüfung ein Erfolg der Klage nicht wahrscheinlicher als ein Mißerfolg erscheint, also bei fehlender Offensichtlichkeit (non liquet), ist eine allgemeine Interessenabwägung erforderlich. Bei dieser offenen Lage des Verfahrens sind die jeweiligen Vollzugs- und Aussetzungsinteresse abzuwägen. Das Gericht hat zu prüfen, ob dem Interesse des Antragstellers, dem öffentlichen Interesse oder dem Interesse des Drittbeteiligten der Vorrang gebührt. Dabei ist vor allem der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit zu berücksichtigen. Ein Interessenausgleich geschieht insbesondere in der Weise, daß die Aussetzung, je nach Umständen, von besonderen Bedingungen und Auflagen gemäß Art. 205 Abs. 3 der Verwaltungsgerichtsordnung abhängig gemacht wird. Damit folgt eine angemessene Abwägung der gegenüberstehenden Interessen in jedem Einzelfall. d) Verfahren Der Aussetzungsantrag ist bei der Geschäftsstelle des Gerichts einzureichen, bei dem die Beschwerde anhängig ist. Es sollen drei Abschriften beigefügt werden (Art. 203 Abs. 2 der Verwaltungsgerichtsordnung).

267

Vgl. dazu oben Fn. 121 des dritten Teils.

214

3. Teil: Vorläufiger Rechtsschutz

Der Vorsitzende des Gerichts oder der Einzelrichter, der das Gericht leitet, bei dem der Antrag gestellt wird, bestimmt mit einer von ihm zu erlassenden Verfügung die für die Verhandlung des Antrags zuständige Kammer. Mit der gleichen Verfügung wird – unter Vermittlung der Geschäftsstelle – die Zustellung einer Abschrift der Verfügung und des Aussetzungantrags an die Verwaltung angeordnet. Letztere ist zur Vorlage einer Abschrift des Aktes, dessen Aussetzung der Vollziehung beantragt wird, sowie der Urkunden und ihrer Stellungnahme verpflichtet. Zur Vorlage wird ihr mit der gleichen Verfügung eine Frist vorgegeben, welche nicht kürzer als fünf Tage sein soll (Art. 203 Abs. 3 der Verwaltungsgerichtsordnung). Obwohl es nicht ausdrücklich geregelt ist, verlangt die Notwendigkeit eines raschen vorläufigen Verfahrens, daß die Verwaltung innerhalb kurzer Zeit ihrer Verpflichtung zur Vorlage nachkommt. Die für die Entscheidung über den Antrag zuständigen Richter oder der Einzelrichter werden bzw. wird vom Kammervorsitzenden bestimmt (Art. 203 Abs. 4 der Verwaltungsgerichtsordnung). Die Verhandlung über den Aussetzungsantrag ist nicht öffentlich, und die Beteiligten werden nicht geladen. Das Gericht entscheidet in der Regel im Rahmen dieses Verfahrens unter Ausschluß der Öffentlichkeit durch Beschluß. Die Beteiligten sind jedoch auf Antrag obligatorisch zu hören268 (Art. 204 Abs. 1 der Verwaltungsgerichtsordnung). Diese Regelung widerspricht dem Prinzip der Öffentlichkeit, das aus Art. 93 Abs. 2 der Verfassung hergeleitet wird. Der Ausschluß der Öffentlichkeit wird in diesem Fall auch nicht durch jene Ausnahmeregeln gerechtfertigt, nach denen der Grundsatz ausgeschlossen werden kann. Da jedoch die Beteiligten auf Antrag gehört werden, gilt immerhin der Grundsatz der Parteiöffentlichkeit, d.h. das Recht der Verfahrensbeteiligten auf Teilnahme bleibt gewahrt. Über den Ausschluß der Öffentlichkeit ist zu verhandeln, die Beteiligten haben dabei das Recht auf Gehör. Dadurch wird die Abweichung vom Prinzip der Öffentlichkeit teilweise geheilt. Trotzdem haben unbeteiligte Personen keinen freien Zutritt zum Verhandlungsraum am Verfahren, wie es das Öffentlichkeitsprinzip erfordern würde. Wegen dieses Ausschlusses der Öffentlichkeit wurde früher die Meinung vertreten, daß die für Aussetzungsanträge zuständigen Ausschüsse Organe der vollziehenden, und nicht der rechtsprechenden Gewalt waren269. Dies erklärt sich sowohl aus entwicklungsgeschichtlichen Gründen als auch aus der Vorläufigkeit des Aussetzungsverfahrens.

268 269

So z. B. zweitinstanzliches Verwaltungsgericht von Athen 105/1999. Vgl. dazu oben, unter I, 4, d).

D. Vorläufiger Rechtsschutz bei materiellen Verwaltungsrechtsstreitigkeiten 215

e) Beweislast – Glaubhaftmachung Der Antragsteller muß nicht nur die vorgetragenen Tatsachen und Umstände bezüglich des schweren und nicht wiedergutzumachenden Schadens geltend machen, sondern trägt dafür auch die Beweislast. Gemäß Art. 203 Abs. 5 der Verwaltungsgerichtsordnung muß der Antragsteller seine Beweismittel bis zum Ablauf der Frist, die der Verwaltung zur Vorlage der nötigen Urkunden und Auskünfte vorgegeben wird, vorbringen270. Beim Verfahren des vorläufigen Rechtsschutzes genügt hinsichtlich der vorgetragenen Behauptungen die Glaubhaftmachung271. Die bloße Glaubhaftmachung genügt im Hinblick auf den Charakter des Verfahrens und auf die Notwendigkeit einer raschen Entscheidung272. Sie ist erforderlich und genügend für das Aussetzungsverfahren, da dies geringere Anforderungen stellt. Es kommt nicht auf gesicherte Erkenntnisse und auf die Bildung einer vollen Überzeugung an, sondern es reicht die überwiegende Wahrscheinlichkeit der behauptenen Tatsachen. Im Rahmen der Verwaltungsgerichtsordnung wird ausdrücklich der Grundsatz der Glaubhaftmachung nur in Art. 214 Abs. 4 über die vorläufige Verpflichtung zur Leistung vorgeschrieben. Eine entsprechende Regelung ist im Fall der Aussetzung der Vollziehung nicht ausdrücklich geregelt. Da der Grundsatz der Glaubhaftmachung im Rahmen der Aussetzung der Vollziehung nicht ausdrücklich geregelt ist, hat sich in der Rechtsprechung der Verwaltungsgerichte die Frage gestellt, ob und inwieweit die Glaubhaftmachung für alle Arten des vorläufigen Rechtsschutzes genügt. Im Rahmen des Beschlusses 129/1999 des zweitinstanzlichen Verwaltungsgerichtes von Athen wurde die Auffassung vertreten, daß, obwohl die Glaubhaftmachung im Gesetz nur bei der vorläufige Verpflichtung zur Leistung (Art. 214) vorgesehen ist, dieser Grundatz eine allgemeine Geltung für alle vorgesehenen Arten des vorläufigen Rechtsschutzes haben muß. Der ausdrücklichen Regelung in Art. 214 der Verwaltungsgerichtsordnung komme keine Ausschließlichkeit zu. Sie bedeute nicht, daß in anderen Fällen des vorläufigen Rechtsschutzes die vollständige Beweisführung und die Bildung einer vol270 Über die Probleme die sich in der Praxis ergeben s. Giannopoulos Konstantinos, Die Nichtannahme des Aussetzungsantrags, S. 664. 271 Panagopoulos Kostas, Die Glaubhaftmachung des zu schützenden Rechts, S. 449 ff.; Raikos Dimitrios, Der vorläufige Rechtsschutz, S. 150 ff.; Skouris Vasilios, Die gerichtliche Aussetzung, S. 72 ff.; Soilentakis Nikolaos, Die Glaubhaftmachung, S. 30 ff.; alle m. w. N. 272 Für das Hauptsacheverfahren sind die Verfahrensgrundsätze der Untersuchungsgrundsatz und der Grundsatz der freien Beweiswürdigung maßgeblich (Art. 33, 35 und 148 der Verwaltungsgerichtsordnung).

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3. Teil: Vorläufiger Rechtsschutz

len Überzeugung erforderlich sind. Demnach genügt Glaubhaftmachung sowohl für die Aussetzung der Vollziehung von Verwaltungsakten (Art. 200– 205) oder von Gerichtsentscheidungen (Art. 206–209) als auch für die vorläufige Regelung des Zustands (Art. 210). Anschließend wurde argumentiert, daß, wenn das Gesetz die Glaubhaftmachung für die vorläufige Verpflichtung zur Leistung ausdrücklich vorsehe, man davon aus gehen dürfe, daß dieser Grundsatz bei den anderen obengenannten Fällen nicht ausgeschlossen wird (argumentum a maiori ad minus)273. f) Ex-lege-Aussetzung und vorläufige Aussetzung durch Gericht Eine Neuerung der Verwaltungsgerichtsordnung bildet die Bestimmung des Art. 204 Abs. 3274, die eine ex-lege-Aussetzung der Vollziehung des angefochtenen Verwaltungsaktes vorsieht. Demgemäß beginnt die Wirkung der ex-lege-Aussetzung mit der in Art. 203 Abs. 3 S. 2 der Verwaltungsgerichtsordnung vorgesehenen Zustellung einer Abschrift der Verfügung des Vorsitzenden und des Aussetzungsantrags an die Verwaltung. Sie dauert bis zum Erlaß der Entscheidung über den Aussetzungsantrag. Durch die Neuregelung wird zwar der Betroffene effektiver in seinen Rechten geschützt, daraus ergeben sich aber verschiedene Probleme275. Zunächst ist problematisch, daß die Wirkung der ex-lege-Aussetzung des Verwaltungsaktes erst mit der Zustellung des Aussetzungsantrags an die Verwaltung – unter Vermittlung der Geschäftsstelle – beginnt. Dies bedeutet, daß ab der Einreichung des Aussetzungsantrags bei der Geschäftsstelle des Gerichts und bis zur Zustellung an die Verwaltung Zeit vergeht, während dessen dem Antragsteller der vorläufige Rechtsschutz fehlt. Zur Beseitigung dieser Lücke wurden verschiedene Ansichten vertreten. Zum Teil wird die Meinung vertreten, daß die entwickelte Rechtspre273

Zweitinstanzliches Verwaltungsgericht von Athen 129/1999. Absatz 3 des Artikels 204 der Verwaltungsgerichtsordnung wurde nach Veröffentlichung der Arbeit durch Art. 29 Abs. 2 des Gesetzes 2915/2001 wie folgt geändert: „Der Vorsitzende des zuständigen Kammers oder der von ihm bestimmten Richter, kann bei Antragstellung eine vorläufige Aussetzung der Vollziehung anordnen, die dem Schriftstück des Antrags beizufügen ist. Die vorläufige Aussetzung gilt bis zum Erlaß der Entscheidung über den Aussetzungsantrag und kann selbst von Amts wegen durch den Vorsitzenden des Kammers oder durch den von ihm bestimmten Richter oder durch das zuständige für die Aussetzung Gericht aufgehoben werden“. 275 Dazu vgl. Beis Evangelos, Vorläufiger Rechtsschutz nach der VwGO, S. 652; Kiourounian Gioula, Aussetzung der Vollziehung, S. 1 ff.; Psychogios Theodoros, Die Aussetzung nach der VwGO, S. 1228 f.; Spyrou Nikolaos/Papoutsis Konstantinos, Der vorläufige Rechtsschutz, S. 1391 f.; Symeonidis Ioannis, Der vorläufige Rechtsschutz, S. 726 f. 274

D. Vorläufiger Rechtsschutz bei materiellen Verwaltungsrechtsstreitigkeiten 217

chungspraxis des Staatsrates einen Beitrag leisten könnte. Nach der Rechtsprechung der Aussetzungsausschüsse ist es geboten, daß, soweit der Hauptrechtsbehelf erhoben und der Aussetzungsantrag gestellt sind, die Verwaltung nicht zur sofortigen Vollziehung des angefochtenen Aktes verpflichtet ist und demzufolge zur Vermeidung der Schaffung einer neuen tatsächlichen Lage die Aussetzung bis zur Entscheidung über den Aussetzungsantrag erfolgt276. Trotz der entwickelten Rechtsprechungspraxis gibt es in der Praxis Fälle, in denen sofortige Vollziehung des angefochtenen Verwaltungsaktes von der Verwaltung angeordnet wurde. Demzufolge ist diese Rechtsprechungspraxis nicht immer effektiv, weil der Akt vollzogen werden kann und in diesem Fall das Gericht die Aussetzung nicht mehr anordnen kann277. Ferner wurde zur Abwendung des dargestellten Problems die Ansicht vertreten278, daß Art. 52 Abs. 5 der Präsidialverordnung 18/1989 in der Fassung von 1999 entsprechend anzuwenden ist. Demgemäß kann der Vorsitzende des Staatsrates oder des zuständigen Senats bei Antragstellung eine vorläufige Aussetzung der Vollziehung anordnen, die bis zum Erlaß der Entscheidung über den Aussetzungsantrag gilt und die auch von Amts wegen aufgehoben werden kann. In diesem Fall könnte die genannte vorläufige Aussetzung bis zur Zustellung des Aussetzungsantrags an die Verwaltung gelten. Der Vorteil dieser Regelung ist, daß die vorläufige Aussetzung schon bei Antragstellung möglich ist und nicht erst im Zeitpunkt der Zustellung an die Verwaltung. So wird in der Zwischenzeit der Betroffene effektiv geschützt. Bei außerordentlicher Eilbedürftigkeit braucht die Zustellung nicht gemäß der strengen Anforderungen der Art. 47 ff. der Verwaltungsgerichtsordnung zu erfolgen, sondern kann auch auf andere, schnellere Art und Weise, z. B. durch E-mail oder Fax, vorgenommen werden. Überdies wurde im Schrifttum ein weiterer Nachteil der ex-lege-Aussetzung kritisiert279. Dies betrifft die allgemeine Geltung der ex-lege-Aussetzung, in dem Sinne, daß sie in allen Fällen erfolgt, unabhängig davon, ob der Antrag beim zuständigen oder unzuständigen Gericht erhoben wurde oder die Beschwerde offensichtlich unzulässig oder unbegründet ist; ferner erfolgt sie bei Verwaltungsakten mit Drittwirkung und ebenso beim Vorliegen eines öffentlichen Interesses. Aus der Tatsache, daß die ex-lege-Ausset276

StR-AusschußE 473, 475, 557/1995. Zweitinstanzliches Verwaltungsgericht von Athen 286, 305/1991. 278 Chalkiadaki-Galenianou Agapi, Vorschriften über die Aussetzung der Vollziehung, S. 865 f.; Symeonidis Ioannis, Der vorläufige Rechtsschutz, S. 726 f. 279 Spyrou Nikolaos/Papoutsis Konstantinos, Der vorläufige Rechtsschutz, S. 1392; Symeonidis Ioannis, Der vorläufige Rechtsschutz, S. 726. 277

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3. Teil: Vorläufiger Rechtsschutz

zung in den genannten Fällen ohne weiteres erfolgt, können sich Probleme ergeben. Insbesondere im Fall von Verwaltungsakten mit Drittwirkung oder beim Vorliegen eines besonderen öffentlichen Interesses ist der Vorrang des Antragstellers – wenn auch nur vorläufig – erst im Verhältnis zum Interesse des Dritten oder des öffentlichen Interesses erkennbar. Wenn eine längere Zeit bis zur Entscheidung über diese Abwägung und deshalb über den Aussetzungsantrag vergeht, kann das nachteilige Folgen haben. Es wurde in der Praxis bereits ein Mißbrauch der Erhebung der Aussetzungsanträge beobachtet, nur um die ex-lege-Aussetzung zu erreichen und die Vollziehung des Aktes vorläufig zu beseitigen: so durch Erhebung mehrerer unzulässiger Anträge gegen den gleichen Akt, durch die Erhebung des Antrags beim unzuständigen Gericht. Zwar ist ein zweiter Antrag gegen den gleichen Akt gemäß Art. 203 Abs. 6 der Verwaltungsgerichtsordnung unzulässig; dies hindert aber nicht die ex-lege-Aussetzung, weil die Unzulässigkeit des Antrags erst später vom Gericht geprüft wird; zunächst kommt die Erhebung des Aussetzungsantrags beim Gericht und die Zustellung des Antrags an die Verwaltung, und erst danach erfolgt eine Prüfung durch das Gericht. Durch diese Praxis wurde gegen den Grundsatz des Art. 42 der Verwaltungsgerichtsordnung280 verstoßen, also gegen die Prozeßförderungspflicht, d.h. daß die Beteiligten des Verfahrens sich dementsprechend verhalten sollen, daß der Prozeß bestmöglich gefördert wird. Neben der ex-lege eintretenden Aussetzung sieht die Verwaltungsgerichtsordnung in Art. 205 Abs. 4 eine andere Form der vorläufigen Aussetzung vor, nämlich die durch Gericht angeordnete. Nach dieser Vorschrift kann das Gericht eine vorläufige Aussetzung anordnen, wenn die Verwaltung die Vorlage der gemäß Art. 203 Abs. 3 erforderlichen Urkunden beim Gericht verzögert281. Diese vorläufige Aussetzung wird angeordnet, wenn die Bedingungen des Art. 202 über die Aussetzungsgründe erfüllt werden und wenn keine Ausschlußgründe eingreifen. Bei einer Anordnung der vorläufigen Aussetzung durch das Gericht wird das Endurteil über den Aussetzungsantrag innerhalb von 30 Tagen nach Abgabe der Auskünfte beim Gericht erlassen. Ergeht die Entscheidung, die das Verfahren abschließt, innerhalb dieser Frist nicht, wird die vorläufige Aussetzung von Rechts wegen aufgehoben. 280

Symeonidis Ioannis, Der vorläufige Rechtsschutz, S. 726 f. So dreigliedriges Verwaltungsgericht 1. Instanz von Athen; 886/1999 Einzelrichter Verwaltungsgericht 1. Instanz von Athen 816, 883/1999; dreigliedriges Verwaltungsgericht 1. Instanz von Iraklio 19/1999. 281

D. Vorläufiger Rechtsschutz bei materiellen Verwaltungsrechtsstreitigkeiten 219

Der Zweck der Vorschrift bezüglich der vorläufigen Aussetzung durch das Gericht kann nur darin gesehen werden, Druck auf die Verwaltung zur rechtzeitigen Vorlage der nötigen Auskünfte und Unterlagen auszuüben. Trotzdem ist diese Regelung für den Antragsteller nicht rechtsschutzintensiv genug, da der vorläufige Rechtsschutz bei nicht fristgerechter Entscheidung des Gerichts über den Aussetzungsantrag aufgehoben wird, obwohl er in diesem Fall nicht dafür verantwortlich ist. Diese Regelung wurde vom Schrifttum stark kritisiert282. Sie ist überflüssig, weil die schon dargestellte ex-lege-Aussetzung des angefochtenen Aktes gemäß Art. 204 Abs. 3 der Verwaltungsgerichtsordnung, mit ihrem weiteren Anwendungsbereich, eingreift. Beide Regelungen, nämlich die ex-lege-Aussetzung und die vorläufige Aussetzung durch das Gericht, sind nur schwer miteinander zu vereinbaren: – Die ex-lege-Aussetzung setzt die Zustellung an die Verwaltung voraus; die vorläufige Aussetzung durch Gericht erfolgt erst später, nämlich erst wenn die Verwaltung die Vorlage der erforderlichen Urkunden beim Gericht bereits verzögert hat. – Die Aussetzung geschieht im ersten Fall ex lege; sie wird im zweiten Fall durch das Gericht angeordnet. – Die ex-lege-Aussetzung endet mit dem Erlaß des Endurteils über den Aussetzungsantrag und nicht innerhalb von 30 Tagen ab Abgabe der Auskünfte. Das Problem des Nebeneinanders der beiden Vorschriften ist offensichtlich sehr kompliziert. Im Schrifttum wurde versucht die Abgrenzungsprobleme festzustellen und sie zu lösen. Darauf ist hier aber nicht einzugehen. g) Entscheidung Die Vollziehung des einschlägigen Verwaltungsaktes kann durch eine zu begründende Gerichtsentscheidung ganz oder teilweise ausgesetzt werden. Sie ergeht in einer nicht öffentlichen Verhandlung durch Beschluß. Bezüglich der Begründung der Entscheidung über den Aussetzungsantrag genügt wegen der Vorläufigkeit und Eilbedürftigkeit der Entscheidung jedoch eine kurzgefaßte Begründung. Die Anforderungen einer „gesondert

282 Vgl. die Problematik bei Beis Evangelos, Vorläufiger Rechtsschutz nach der VwGO, S. 653 f.; Chrysanthakis Charalampos, Der vorläufige Rechtsschutz in Verwaltungsstreitigkeiten, S. 372; Petroglou Antonis, Der vorläufige Rechtsschutz, S. 426; Spyrou Nikolaos/Papoutsis Konstantinos, Der vorläufige Rechtsschutz, S. 1393; Symeonidis Ioannis, Der vorläufige Rechtsschutz, S. 726, Fn. 36.

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3. Teil: Vorläufiger Rechtsschutz

und sorgfältig“ begründeten Gerichtsentscheidung gem. Art. 93 Abs. 3 der Verfassung werden nicht verlangt. Der Antrag kann gemäß Art. 205 Abs. 1 der Verwaltungsgerichtsordnung ganz oder teilweise angenommen werden. In diesem Fall wird die Aussetzung der Vollziehung des mit der entsprechenden Beschwerde angefochtenen Aktes ganz oder teilweise angeordnet. Eine bedeutsame Neuerung in der Verwaltungsgerichtsordnung ist die Vorschrift des Art. 205 Abs. 3. Danach kann das Gericht mit der gleichen Entscheidung, mit der die Aussetzung der Vollziehung angeordnet wird, selbst ohne entsprechenden Antrag die Aussetzung von verschiedenen Bedingungen und Auflagen abhängig machen. Insbesondere kann das Gericht: – die Aussetzung unter der Bedingung anordnen, daß dem Antragsgegner eine Bankbürgschaft einer anerkannten Bank binnen einer bestimmten Frist für einen Geldbetrag erteilt wird, der mit dieser Entscheidung festgesetzt wird, oder – den Antragsgegner zur Eintragung einer Vormerkung an einem Grundstück des Antragstellers berechtigen, und zwar in Höhe eines Geldbetrags, der in der Entscheidung festgesetzt wird, oder – die Wirksamkeit der Aussetzung von Auflagen abhängig machen, die es für notwendig hält. Das Gericht kann also, je nach Umständen, notwendige Auflagen anordnen, was bedeutet, daß die Möglichkeit besteht, neben der Aussetzung der Vollziehung auch weitere vorläufige Maßnahmen zur vorläufigen Regelung des Zustandes zu treffen. Dadurch gibt das Gesetz dem Gericht eine Fülle von Möglichkeiten zum Interessenausgleich. Beispiele aus der Rechtsprechung bieten die Fälle, in denen die Wirksamkeit von der Bedingung der rechtzeitigen monatlichen Bezahlung der Miete abhängig gemacht wurde283 oder von der Auflage, eine Lüftung im Geschäft des Antragstellers zu installieren284; die Fortsetzung des Betriebs eines Geschäftes kann von der Auflage der Entfernung der Tische oder Stühle abhängig gemacht werden285. Die Aussetzung gilt gemäß Art. 205 Abs. 2 der Verwaltungsgerichtsordnung, soweit in der einschlägigen Entscheidung nichts anderes bestimmt ist, bis zur Verkündung des Endurteils über die Beschwerde. In der Entscheidung über den Aussetzungsantrag kann ein anderer Zeitraum für die Geltung der Aussetzung bestimmt werden; die Terminierung muß aber jedenfalls früher als die Verkündung des Endurteils erfolgen. 283 284 285

So zweitinstanzliches Verwaltungsgericht von Athen 105/1999. Dreigliedriges Verwaltungsgericht 1. Instanz von Iraklio 28/1999. Dreigliedriges Verwaltungsgericht 1. Instanz von Athen 1053/1999.

D. Vorläufiger Rechtsschutz bei materiellen Verwaltungsrechtsstreitigkeiten 221

Der erlassene Beschluß über den Aussetzungsantrag ist den Beteiligten nach Art. 205 Abs. 5 in Verbindung mit Art. 195 Abs. 1 der Verwaltungsgerichtsordnung durch die Geschäftsstelle zuzustellen. h) Aufhebung der Entscheidung Art. 205 Abs. 6 der Verwaltungsgerichtsordnung regelt die Voraussetzungen der Aufhebung der Entscheidung über den Aussetzungsantrag. Sie kann auf Antrag einer der Parteien oder eines Dritten, welcher ein rechtliches Interesse hat, ganz oder teilweise aufgehoben werden. Ein Antrag eines Beteiligten auf Aufhebung kann nur auf neue Tatsachen gestützt werden286, sonst ist er abzuweisen287. Als neue Tatsachen sind nicht nur solche anzuerkennen, die nach der Entscheidung über den ersten Aussetzungsantrag entstanden sind, sondern auch diejenigen, die es vor der Entscheidung bereits vorhanden waren, aber nicht in Anspruch genommen wurden. Keine neue Tatsachen sind diejenigen, die schon vorgetragen wurden und von denen das Gericht Kenntnis erhalten hat. Bei diesem Verfahren sind die Vorschriften der Art. 200 bis 205 der Verwaltungsgerichtsordnung entsprechend anzuwenden. i) Zweiter Antrag Gemäß Art. 203 Abs. 6 der Verwaltungsgerichtsordnung ist ein zweiter Antrag auf Aussetzung nach Ablehnung des ersten Antrags regelmäßig unzulässig288. Die Rechtsprechung hat diese Regelung allerdings differenziert gehandhabt. Der zweite Antrag ist nur unzulässig, wenn der erneute Aussetzungsantrag gegen den gleichen Akt und mit gleicher Begründung erfolgt und bereits als unbegründet abgelehnt worden ist. Ist der erste Antrag jedoch als unzulässig verworfen worden, dann kann aber ein erneuter Antrag nach Behebung des Zulässigkeitsmangels erneut gestellt werden289. Ebenso ist ein zweiter Antrag zulässig, wenn der erste Antrag zurückgenommen worden ist (so Art. 203 Abs. 6 der Verwaltungsgerichtsordnung).

286 Einzelrichter Verwaltungsgericht 1. Instanz von Athen 930/1999; dreigliedriges Verwaltungsgericht 1. Instanz von Athen 408/2000; aus der Literatur vgl. Raikos Dimitrios, Der vorläufige Rechtsschutz, S. 166 ff.; Symeonidis Ioannis, Der vorläufige Rechtsschutz, S. 734, Fn. 94; Lazaratos Panos, Der Begriff der neuen Tatsachen, S. 419 ff. 287 Zweitinstanzliches Verwaltungsgericht von Athen 123/1999. 288 Dreigliedriges Verwaltungsgericht 1. Instanz von Athen 1094/1999. 289 So zweitinstanzliches Verwaltungsgericht von Athen 120/1999.

222

3. Teil: Vorläufiger Rechtsschutz

II. Aussetzung der Vollziehung von Gerichtsentscheidungen Neben den Vorschriften über die Aussetzung der Vollziehung der Verwaltungsakte regelt die Verwaltungsgerichtsordnung in Art. 206 bis 209 die Aussetzung der Vollziehung von Entscheidungen der Verwaltungsgerichte290. Die Regelungen ähneln sich; das bereits oben dargestellte Aussetzungsverfahren wird in diesem Rahmen entsprechend angewendet. Daher werden die Regelungen an dieser Stelle nur kurz dargestellt. 1. Ausschluß der aufschiebenden Wirkung Vor der Darstellung der aufschiebenden Wirkung von Rechtsmitteln ist es zunächst erforderlich, die in der Verwaltungsgerichtsordnung vorgesehenen Rechtsmittel aufzuzeigen. Gemäß Art. 81 Abs. 1 der Verwaltungsgerichtsordnung sind als Rechtsmittel, die bei den ordentlichen Verwaltungsgerichten eingelegt werden können, der Einspruch, die Berufung, die Wiederaufnahme des Verfahrens, der Drittwiderspruch und der Antrag auf Berichtigung oder Auslegung des Urteils vorgesehen. Nach den allgemeinen Normen über die Rechtsmittel gilt die Regel, daß Rechtsmittel keine aufschiebende Wirkung haben. Dies bestimmt Art. 88 der Verwaltungsgerichtsordnung: „Soweit in der Verwaltungsgerichtsordnung nichts anderes bestimmt ist, weisen die Frist der Rechtsmittel sowie ihre Einlegung keine aufschiebende Wirkung auf. Es ist jedoch im Einzelfall gemäß Art. 200 bis 209 möglich, daß die Aussetzung der Vollziehung eines Akts oder einer Entscheidung angeordnet wird“. In der Regel entfalten also die genannten Rechtsmittel keine aufschiebende Wirkung. Vorläufiger Rechtsschutz wird in diesen Fällen, wie gleich unten ausgeführt wird, nach Art. 206–209 der Verwaltungsgerichtsordnung durch Aussetzung der Vollziehung der Gerichtsentscheidungen nach Antrag beim zuständigen Gericht gewährt. Eine Ausnahme sehen die Vorschriften über die Berufung vor, die in einem bestimmten Fall aufschiebende Wirkung entfaltet. Insbesondere legt Art. 99 der Verwaltungsgerichtsordnung fest, daß die Einlegungsfrist sowie die Einlegung der Berufung gegen ein nach Klageerhebung ergangenes Ur290 Moysidis Bladimiros, VwGO, S. 526 ff.; Pantazatos Ioannis, Der vorläufige Rechtsschutz, S. 405 ff.; Petroglou Antonis, Der vorläufige Rechtsschutz, S. 426 f.; Psychogios Theodoros, Die Aussetzung nach der VwGO, S. 1227 f.; Spyrou Nikolaos/Papoutsis Konstantinos, Der vorläufige Rechtsschutz, S. 1393; Symeonidis Ioannis, Der vorläufige Rechtsschutz, S. 725; Totsis Christos/Markos Athanasios, VwGO, S. 301 ff.

D. Vorläufiger Rechtsschutz bei materiellen Verwaltungsrechtsstreitigkeiten 223

teil die Vollziehung der Entscheidung aussetzt. Der zweite Absatz stellt klar, daß, soweit nichts anderes bestimmt ist, die aufschiebende Wirkung bis zur Verkündung des Endurteils über die Berufung oder bis zur Beendigung des Berufungsprozesses aus sonstigen Gründen gilt. Was die Revision anbetrifft, so ist sie ein Rechtsmittel, das vor dem Staatsrat und nicht vor den ordentlichen Verwaltungsgerichten erhoben wird. Deswegen ist nicht die Verwaltungsgerichtsordnung, sondern sind die einschlägigen Regelungen der Bestimmungen über den Staatsrat anzuwenden (Art. 81 Abs. 2 der Verwaltungsgerichtsordnung), und zwar die Präsidialverordnung 18/1989. Nach Art. 54 der Präsidialverordnung hat die Einlegung der Revision keine aufschiebende Wirkung, soweit nichts anderes bestimmt ist291. 2. Gerichtliche Aussetzung der Vollziehung In jedem Fall, in dem Rechtsmittel die Aussetzung der Vollziehung der angefochtenen Gerichtsentscheidung kraft Gesetzes nicht bewirken, wird der vorläufige Rechtsschutz im Rechtsmittelverfahren durch einen Antrag auf Aussetzung gewährleistet. Eine gesetzlich angeordnete aufschiebende Wirkung der Rechtsmittel schließt die gerichtliche Aussetzung aus. a) Aussetzungsantrag Das Gericht kann nach Art. 206 der Verwaltungsgerichtsordnung erst auf Antrag eines Beteiligten die Vollziehung einer Gerichtsentscheidung ganz oder teilweise aussetzen. Den Aussetzungsantrag kann jede beim erstinstanzlichen Verfahren beteiligte Partei erheben. Dies bedeutet, daß wenn die Beschwerde erstinstanzlich abgelehnt worden ist, die Berufung und demzufolge der Aussetzungsantrag vom Betroffenen erhoben wird. Andernfalls wird die Berufung bei statthafter Beschwerde von der Verwaltung oder einer juristischen Person des öffentlichen Rechts erhoben. Hinsichtlich der Möglichkeit der Erhebung eines Aussetzungsantrags von der Verwaltung gegen eine erstinstanzliche Entscheidung ist festzustellen, daß die Verwaltung tatsächlich nur selten geltend machen kann, daß ihr ein nur schwer behebbarer Nachteil entstehen könnte. Die Verwaltung kann die Aussetzung der Vollziehung nämlich nur dann beantragen, wenn wegen der sofortigen Vollziehung der Gerichtsentscheidung eine nicht wiedergutzuma-

291

Vgl. dazu oben, unter C, I, 4, b).

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3. Teil: Vorläufiger Rechtsschutz

chende Beeinträchtigung besonderer öffentlicher Interessen wahrscheinlich eintreten wird292. b) Zuständigkeit Zuständig für die Anordnung der Aussetzung ist gemäß Art. 207 der Verwaltungsgerichtsordnung das mit drei Mitgliedern oder mit einem Einzelrichter besetzte Gericht, bei dem das Rechtsmittel rechtshängig ist, soweit es für das Hauptverfahren zuständig ist. Bei Unzuständigkeit wird der Antrag zurückgewiesen. Insbesondere bezüglich der Problematik der Verfassungsmäßigkeit bzw. -widrigkeit der Zurückweisung des Aussetzungsantrags im Fall der Unzuständigkeit kann auf die oben erörterten Ausführungen verwiesen werden293. c) Begründetheit Das Gesetz nennt ausdrücklich in Art. 208 der Verwaltungsgerichtsordnung sowohl die Aussetzungsgründe, als auch bestimmte Fälle, wegen deren die Anordnung der Aussetzung ausgeschlossen ist. Grund der Aussetzung kann ein wegen der sofortigen Vollziehung der angefochtenen Entscheidung drohender Nachteil des Antragstellers sein. Es handelt sich um einen Nachteil jeglicher, also materieller oder immaterieller Art, dessen Wiedergutmachung bei entsprechend erfolgreichem Rechtsmittel unmöglich oder erschwert sein wird294. Diese Regelung ähnelt jener im Rahmen der Aussetzung der Vollziehung von Verwaltungsakten. Insofern ist auf die dortigen Erläuterungen über den Begriff des Nachteils zu verweisen295. Der angebliche materielle oder immaterielle, schwer wiedergutzumachende Nachteil muß glaubhaft gemacht werden, d.h. es müssen die genauen Umstände aufgeführt werden, welche für die Aussetzung sprechen. Andernfalls wird der Aussetzungsantrag als unbegründet zurückgewiesen296.

292

Spyrou Nikolaos/Papoutsis Konstantinos, Der vorläufige Rechtsschutz, S. 1393. Vgl. dazu oben, unter I, 4, a), aa). 294 Zweitinstanzliches Gericht von Athen 129/1999; dreigliedriges Verwaltungsgericht 1. Instanz von Athen 1059/1999. 295 Vgl. oben, unter I, 4, b). 296 Zweitinstanzliches Gericht von Athen 100, 110, 112, 116, 119, 121, 124, 126, 132/1999; dreigliedriges Verwaltungsgericht 1. Instanz von Athen 49/2000. 293

D. Vorläufiger Rechtsschutz bei materiellen Verwaltungsrechtsstreitigkeiten 225

Nach der Rechtsprechung scheint es, daß nur der schwer wieder gutzumachende Nachteil des Antragstellers die Anordnung der Aussetzung rechtfertigen kann, da er der einzige im Gesetz vorgesehene Aussetzungsgrund ist297. Überdies wird in Art. 208 Abs. 2 der Verwaltungsgerichtsordnung der Ausschluß der Anordnung der Aussetzung vorgesehen, wenn die sofortige Vollziehung der angefochtenen Entscheidung im öffentlichen Interesse liegt, für den bereits vollzogenen Teil der angefochtenen Entscheidung298 oder wenn das entsprechende Rechtsmittel offensichtlich unzulässig oder offensichtlich unbegründet ist. Auf der Grundlage der genannten gesetzlichen Regelungen scheint der vorläufige Rechtsschutz uneffektiv, weil sich nach dem Wortlaut des Gesetzes einerseits ergibt, daß die Erfolgsaussichten bei der Entscheidung keine wichtige Rolle spielen und andererseits, daß das Vorliegen des öffentlichen Interesses die Aussetzung ausschließt299. Richtiger ist aber die Auffassung, daß der Aussetzungsantrag begründet ist, wenn das private Interesse des Antragstellers das öffentliche Interesse an der sofortigen Vollziehung und des etwaig beteiligten Dritten überwiegt. Dies geschieht nach einer Interessenabwägung, wobei zunächst die Erfolgsaussichten des Rechtsmittels zu prüfen sind. Erst im Fall der fehlenden Offensichtlichkeit werden die entgegengesetzten Aussetzungs- und Vollzugsinteressen geprüft. Insoweit gilt das bereits oben im Rahmen der Aussetzung der Vollziehung der Verwaltungsakte Gesagte300. d) Verfahren – Entscheidung Gemäß Art. 209 der Verwaltungsgerichtsordnung sind auf das Verfahren und die Entscheidung die Vorschriften der Art. 203 bis 205 entsprechend anzuwenden. Es gelten auch hier im übrigen die obigen Ausführungen entsprechend301. Das Gericht kann die Aussetzung der Vollziehung der Gerichtsentscheidung ganz oder teilweise anordnen. Die Entscheidung ist zu begründen. Sie ergeht durch Beschluß und gilt bis zur Entscheidung über das Rechtsmittel, soweit nichts anders bestimmt wird. 297

Zweitinstanzliches Gericht von Athen 110, 116, 119, 121, 124, 126, 128/

1999. 298 299 300 301

So dreigliedriges Verwaltungsgericht 1. Instanz von Athen 1170/1999. Zweitinstanzliches Gericht von Athen 109/1999. Vgl. dazu oben, unter I, 4, c), dd). Vgl. dazu oben, unter I, 4, d) bis i).

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3. Teil: Vorläufiger Rechtsschutz

III. Vorläufige Maßnahmen im Rahmen der Verwaltungsgerichtsordnung 1. Diskussion im Schrifttum Vorläufige Maßnahmen sind im Rahmen der materiellen Verwaltungsrechtsstreitigkeiten zum ersten Mal durch die neue Verwaltungsgerichtsordnung vorgesehen, und zwar im 16. Abschnitt in Art. 210 bis 215. Das frühere System des vorläufigen Rechtsschutzes wurde traditionsgemäß nur durch die Aussetzung der Vollziehung des angefochtenen Verwaltungsaktes gewährleistet. Andere Formen des vorläufigen Rechtsschutzes waren nicht bekannt. Unter der Geltung des früheren Rechts (Art. 31 der Präsidialverordnung 341/1978) war der vorläufige Rechtsschutz mangelhaft302. Ihr größter Mangel war insbesondere der ausdrückliche Ausschluß der Aussetzung bei ablehnenden oder unterlassenen Verwaltungsakten. Dagegen schlug man im Schrifttum neue, für materielle Verwaltungsstreitigkeiten geeignete Formen des vorläufigen Rechtsschutzes vor. Zur Rechtfertigung stützte man sich zunächst auf den in Art. 20 Abs. 1 verfassungsrechtlich gebotenen Grundsatz des effektiven Rechtsschutzes sowie ferner auf die einschlägige Rechtsprechung und Literatur des deutschen sowie des französichen Verwaltungsprozeßrechts und nicht zuletzt auf das europäische Recht in der Fassung der Rechtsprechung des EuGH. Dabei spielten Einflüsse des griechischen Zivilprozeßrechts eine wichtige Rolle. Zur Ausfüllung der Lücke im Rahmen der materiellen Verwaltungsstreitigkeiten stellte sich zuerst die Frage, ob auf Vorbilder des Zivilprozeßrechts zurückgegriffen werden könnte, das den vorläufigen Rechtsschutz längst ausführlich geregelt und durch den Erlaß von einstweiligen Maßnahmen gewährleistet hat (Art. 682–738 der griechischen Zivilprozeßordnung)303. Dazu wurden sich widersprechende Meinungen im Schrifttum vorgetragen. Zum Teil wurde die Ansicht vertreten304, daß im Rahmen des Verwaltungsprozeßrechts der Erlaß vorläufiger Maßnahmen, wie sie im Zivilprozeß vorgesehen sind, problematisch wäre. Die Unübertragbarkeit solcher Maßnahmen auf das Verwaltungsprozeßrecht ergebe sich aus dem Gewal302

Vgl. dazu oben, unter B. Als solche einstweiligen Maßnahmen sind die Sicherheitsleistung, die Eintragung einer Hypothekenvormerkung, die Arrestpfändung, die gerichtliche Sequestration, die einstweilige Verpflichtung zur Leistung, die Siegelanlegung, Siegelabnahme, Inventarerrichtung und öffentliche Hinterlegung und auch die vorläufige Regelung eines Zustands vorgesehen. 304 Vgl. dazu Pavlopoulos Prokopis, Die Grenzen des vorläufigen Rechtsschutzes in Verwaltungsstreitigkeiten, S. 87 ff.; Voiklis Emmanouil, Gedanken über neue Formen des vorläufigen Rechtsschutzes, S. 126 f. 303

D. Vorläufiger Rechtsschutz bei materiellen Verwaltungsrechtsstreitigkeiten 227

tenteilungsprinzip (Art. 26 der Verfassung) und aus der Sondernatur der Verwaltungsrechtsstreitigkeiten (Art. 94 der Verfassung). Der Erlaß jeglicher Maßnahmen – selbst einstweiliger Maßnahmen – wäre eine Intervention der rechtsprechenden in den Bereich der vollziehenden Gewalt. Eine analoge Anwendung der zivilrechtlichen Bestimmungen betreffend den Erlaß vorläufiger Maßnahmen durch die Verwaltungsgerichte wurde ferner in der Rechtsprechung verneint, und zwar mit der Begründung, daß die Verwaltungsgerichte diesbezüglich keine Zuständigkeit hätten. Zu erwähnen ist die Staatsratentscheidung 2860/1985 (Plenum)305, die feststellte, daß der Antrag der Verwaltung vor den Verwaltungsgerichten auf Arrest zur Sicherung eines Steuer- oder Zollanspruchs unzulässig sei; den Verwaltungsgerichten sei die Zuständigkeit für vorläufige Maßnahmen im Rahmen der materiellen Verwaltungsstreitigkeiten ausdrücklich nicht durch Gesetz zugewiesen worden. Es wurden dazu zwei Minderheitsmeinungen vertreten. Nach der ersten Meinung blieben, solange diese Zuständigkeit den Verwaltungsgerichten noch nicht zugewiesen sei, weiterhin die Zivilgerichte zuständig. Nach der zweiten Minderheitsmeinung sollten die Verwaltungsgerichte in analoger Anwendung der Bestimmungen der Art. 682 ff. der Zivilprozeßordnung nicht nur bezüglich der Art der Maßnahmen, sondern auch bezüglich des Verfahrens für vorläufige Maßnahmen zuständig sein. Dieser zweiten Meinung folgte ein Teil der Lehre306 mit der Begründung, daß nur mit einer analogen Anwendung der Vorschriften der Zivilprozeßordnung der von den Verwaltungsgerichten gewährleistete Rechtsschutz effektiv werde. Das heißt, daß es außer der Aussetzung der Vollziehung die Möglichkeit geben muß, jede der im Zivilprozeßrecht vorgesehenen einstweiligen Maßnahmen anzuordnen, obwohl dies nicht ausdrücklich im Gesetz vorgesehen ist. Dafür spricht die Vollendung der Zuständigkeit der Verwaltungsgerichte für materiellen Streitigkeiten307. Mit dem Erlaß der jeweils geeigneten Maßnahmen wird der verfassungsrechtlich gebotene vorläufige Rechtsschutz für alle Verwaltungsstreitigkeiten, sowohl bei positiven als auch bei ablehnenden oder unterlassenen Verwaltungsakten, gewährleistet. Darüber hinaus ist an dieser Stelle auf die Diskussion im Schrifttum über die Erweiterung der Formen des vorläufigen Rechtsschutzes bezüglich der 305 Panagopoulos Kostas, Anmerkungen zur StRE 2860/1985, S. 604 ff. Vgl. auch dazu Panagopoulos Kostas, Anmerkungen zur StRE 2647/1984, S. 336 ff., die den Fall auf das Plenum verwiesen hat; Soilentakis Nikolaos, Das Recht auf Rechtsschutz, S. 177 ff. 306 Panagopoulos Kostas, Erkenntnisverfahren und einstweilige Maßnahmen, S. 32 ff. 307 Durch Gesetz 702/1977, Präsidialverordnung 341/1978, Gesetz 1406/1983; im einzelnen dazu oben im zweiten Teil, unter D, I.

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3. Teil: Vorläufiger Rechtsschutz

Klageart in der Hauptsache und des Umfangs des Hauptsacherechtsschutzes einzugehen. Ein Teil der Lehre vertrat die Auffassung, daß die Ausdehnung der Formen des vorläufigen Rechtsschutzes auf Verwaltungsstreitverfahren aufgrund der fehlenden Leistungs- bzw. Verpflichtungsklage im Hauptverfahren – anders als im deutschen Recht gemäß § 123 VwGO – unmöglich sei308. Dies ergebe sich als Folge der Akzessorietät des vorläufigen Rechtsschutzes im Vergleich mit dem Hauptsacherechtsschutz. Demgegenüber wurde argumentiert – allerdings nicht ohne Kritik –309, daß nach der Vollendung der Verwaltungsgerichtsbarkeit die Beschwerde, die der wichtigste Hauptrechtsbehelf im Rahmen der materiellen Verwaltungsstreitigkeiten ist, außer dem Gestaltungscharakter (Aufhebung, Abänderung) auch einen Verpflichtungs- und Feststellungscharakter habe und zu entsprechenden Entscheidungen führen könne310. Von einem Verpflichtungscharakter könne dann gesprochen werden, wenn die Verwaltungsbehörden verpflichet werden, entweder durch positives Tun oder durch Unterlassung des widerstreitenden Verhaltens der Gerichtsentscheidungen zu folgen. Überdies kann das Gericht im Fall der Unterlassung der gesetzlich gebotenen Handlung bei stattgebender Beschwerde den Rechtsstreit an die Verwaltung zur Vornahme der gebotenen Handlung verweisen. Aus dem Verpflichtungscharakter des Hauptrechtsbehelfs wird die Möglichkeit der Anwendung vorläufiger Maßnahmen im Verwaltungsprozeßrecht abgeleitet. Als neue Formen des vorläufigen Rechtsschutzes speziell bei materiellen Streitigkeiten wurden im Schrifttum die vorläufige Regelung eines Zustands und zudem die vorläufige Verpflichtung zur Leistung vorgeschlagen311. Die bereits aufgezeigten Lücken und Problemen im Rahmen der früheren Rechtslage des vorläufigen Rechtsschutzes bei materiellen Verwaltungsrechtsstreitigkeiten wurden durch die Einführung der Verwaltungsgerichtsordnung weitgehend gelöst. Der vorläufige Rechtsschutz geht nunmehr über die Aussetzung der Vollziehung hinaus. Es sind zwei neue Formen des vorläufigen Rechtsschutzes vorgesehen, und zwar die vorläufige Regelung eines Zustands (unter 2), sowie die vorläufige Verpflichtung zur Leistung (unter 3). Den Gerichten wurde eine weitreichende Gestaltungsbefugnis ein308

So Skouris Vasilios, Die gerichtliche Aussetzung, S. 50 f. Panagopoulos Kostas, Erkenntnisverfahren und einstweilige Maßnahmen, S. 26 ff.; Tsoutsos Athos, Die Aussetzung der Vollziehung eines ablehnenden Verwaltungsaktes, S. 287 f.; vgl. auch Koutoupa-Regakou Evagelia, Die Anpassung der Art des vorläufigen Rechtsschutzes, S. 183 f.; Skouris Vasilios, Die gerichtliche Aussetzung, S. 51 ff. 310 Vgl. dazu oben im zweiten Teil, unter D, III, 2, d) und e). 311 Koutoupa-Regakou Evagelia, Die Anpassung der Art des vorläufigen Rechtsschutzes, S. 183 ff.; Voiklis Emmanouil, Gedanken über neue Formen des vorläufigen Rechtsschutzes, S. 127. 309

D. Vorläufiger Rechtsschutz bei materiellen Verwaltungsrechtsstreitigkeiten 229

geräumt, indem ihnen die Möglichkeit eingeräumt wurde, alle erforderlichen und geeigneten Maßnahmen zur Regelung des Zustandes zu treffen oder die vorläufige Verpflichtung zur Leistung wegen Gefährdung des Lebensunterhalts des Betroffenen anzuordnen. Die Neuregelungen der Verwaltungsgerichtsordnung setzen der Diskussion ein vorläufiges Ende. Sie sind auf jeden Fall von außerordentlicher Bedeutung. Im Ergebnis entsprechen sie bisherigen Forderungen des Schrifttums zur Modernisierung des vorläufigen Rechtsschutzes. Vor allem entsprechen diese Vorschriften aber dem Gebot eines effektiven, vollständigen und wirksamen Rechtsschutzes, das sich aus Art. 20 Abs. 1 der griechischen Verfassung sowie aus dem europäischen Recht ergibt. Die Neuregelungen stellen zwar einen wichtigen Schritt dar, da sie etliche Probleme gelöst haben; aber sie haben andererseits auch neue Probleme geschaffen. Trotz der kürzlich erfolgten Verabschiedung der Verwaltungsgerichtsordnung sind bereits manche Vorschriften kritisiert worden, so daß eine neue Diskussion in Bewegung gebracht ist. 2. Vorläufige Regelung eines Zustands a) Allgemeines Die Gewährleistung vorläufiger Maßnahmen wurde, wie schon erwähnt, zum ersten Mal im Rahmen der materiellen Verwaltungsrechtsstreitigkeiten vorgesehen. Die Verwaltungsgerichtsordnung sieht in Art. 210 die vorläufige Regelung eines Zustands vor312. Dem Gericht wird dadurch eine weitreichende Gestaltungsbefugnis eingeräumt. In diesem Verfahren hat das Gericht die Möglichkeit, alle Maßnahmen zu treffen, die im einzelnen Fall erforderlich und geeignet sind, um einen effektiven vorläufigen Rechtsschutz zu gewährleisten. Dies kommt im Falle der Dringlichkeit oder der Gefahr in Betracht, wenn wegen Zeitablaufs die Regelung des Zustands unmöglich oder schwer möglich wird. Der Regelung des Art. 210 der Verwaltungsgerichtsordnung entspricht die Bestimmung des Art. 732 der griechischen Zivilprozeßordnung, dergemäß das Gericht zur Sicherung auch Maßnahmen anordnen kann, welche 312 Im allgemeinen dazu vgl. Beis Evangelos, Vorläufiger Rechtsschutz nach der VwGO, S. 643 ff.; Chrysanthakis Charalampos, Der vorläufige Rechtsschutz in Verwaltungsstreitigkeiten, S. 373; Pantazatos Ioannis, Der vorläufige Rechtsschutz, S. 407 f.; Petroglou Antonis, Der vorläufige Rechtsschutz, S. 427 f.; Rantos Dimitrios, Theorethische Annäherung, S. 177 ff.; Spyrou Nikolaos/Papoutsis Konstantinos, Der vorläufige Rechtsschutz, S. 1394; Symeonidis Ioannis, Der vorläufige Rechtsschutz, S. 737 ff.

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3. Teil: Vorläufiger Rechtsschutz

nach seinem Ermessen den Umständen nach zur Sicherung oder Erhaltung des Rechts oder zur Regelung des Zustands geeignet sind. Es handelt sich um einstweilige Maßnahmen, die einen dringlichen Fall oder die Abwendung einer bevorstehenden Gefahr betreffen und die Nichtvereitelung des Hauptsacherechtsschutzes bezwecken. Der Regelung von Art. 210 der griechischen Verwaltungsgerichtsordnung entspricht ferner die Vorschrift des § 123 Abs. 1 S. 2 VwGO, nämlich der Regelungsanordnung. Die im deutschen Recht normierte Regelungsanordnung kann beantragt und vom Gericht angeordnet werden, wenn in bezug auf ein streitiges Rechtsverhältnis diese Regelung insbesondere bei dauernden Rechtsverhältnissen notwendig erscheint, um wesentliche Nachteile oder drohende Gewalt zu verhindern, aber auch, wenn dies aus sonstigen Gründen notwendig erscheint. Diese Vorschriften könnten ebenso wie die wissenschaftliche Diskussion und Rechtsprechung Leitfaden für die griechische Neuregelung sein. b) Zulässigkeitsvoraussetzungen aa) Zuständigkeit Zuständig für die vorläufige Regelung eines Zustandes ist nach Art. 210 Abs. 2 der Verwaltungsgerichtsordnung das mit drei Mitgliedern oder mit einem Einzelrichter besetzte Gericht, bei dem die Klage rechtshängig ist, soweit es für das Hauptverfahren zuständig ist. Bei Unzuständigkeit wird der Aussetzungsantrag zurückgewiesen. bb) Antrag Das Verfahren wird nur durch einen Antrag auf Erlaß einer Maßnahme zur vorläufigen Regelung eines Zustands eingeleitet. Das Gericht kann nicht von Amts wegen tätig werden, sondern es entscheidet auf Antrag des Betroffenen. Den Antrag kann jeder stellen, der Kläger eines beim Gericht anhängigen Verfahrens ist. Die Antragsschrift muß den Erfordernissen des Art. 45 der Verwaltungsgerichtsordnung genügen, also die Bezeichnung des Klägers, des Streitgegenstands, des zuständigen Gerichts enthalten, sowie den Ort und die Zeit der Ausfertigung nennen. Darüber hinaus soll der Antrag die in Art. 210 Abs. 3 der Verwaltungsgerichtsordnung vorgeschriebenen Gründe, die für den Erlaß der Maßnahmen zur Regelung des Zustands sprechen, aufführen.

D. Vorläufiger Rechtsschutz bei materiellen Verwaltungsrechtsstreitigkeiten 231

cc) Klageerhebung Die vorläufige Regelung eines Zustands durch das Gericht setzt nach dem Wortlaut des Art. 210 Abs. 1 der Verwaltungsgerichtsordnung notwendigerweise die Klageerhebung voraus. Statthaft ist also der Antrag, wenn eine Klage in der Hauptsache erhoben worden ist. Der Zeitpunkt „nach“ Klageerhebung schließt auch die Antragstellung zugleich mit der Klageerhebung ein, so daß dieser Antrag gewissermaßen eine logische Sekunde später erfolgt. Die Klage ist im Rahmen des griechischen Verwaltungsprozeßrechts doppelsinnig. Sie kann entweder Leistungs- oder Feststellungscharakter haben. Mit einer solchen Klage wird also die Verurteilung der Verwaltung zu einer geschuldeten Leistung als auch die Feststellung des entsprechenden Anspruchs erstrebt (Art. 73 Abs. 2 der Verwaltungsgerichtsordnung). Die Erhebung einer Beschwerde reicht nicht aus, um einen Antrag auf Erlaß einer Maßnahme zur vorläufigen Regelung eines Zustands zu rechtfertigen. Dasselbe gilt, wenn der Rechtsbehelf lediglich vom Antragsteller als Klage bezeichnet wird313. Die Klage muß ferner beim Gericht rechtshängig sein. Gemäß Art. 75 Abs. 1 der Verwaltungsgerichtsordnung fängt die Rechtshängigkeit mit der Erhebung der Klage an und endet mit der Verkündung des Endurteils oder in sonstiger Weise. Wenn die Streitsache nicht mehr rechtsanhängig ist, weil über die Klage bereits durch Endurteil entschieden wurde, wird der Antrag als unzulässig abgelehnt314. Anders als im Rahmen der Verwaltungsgerichtsordnung ist im Zivilprozeß die Klageerhebung nicht Voraussetzung für die Zulässigkeit einer einstweiligen Maßnahme. Anders bestimmt auch die deutsche Vorschrift des § 123 Abs. 1 VwGO, die besagt, daß die einstweilige Anordnung schon vor Klageerhebung ergehen kann. Diese Unabhängigkeit der vorläufigen Maßnahmen von der vorherige Erhebung des Hauptsacherechtsbehelfs entspricht aber eher der Natur, der Dringlichkeit vorläufiger Maßnahmen.

313 314

Dreigliedriges Verwaltungsgericht 1. Instanz von Athen 856/1999; 677/2000. Dreigliedriges Verwaltungsgericht 1. Instanz von Athen 856/1999.

232

3. Teil: Vorläufiger Rechtsschutz

c) Regelungsanspruch Vorläufige Maßnahmen zur Regelung eines Zustandes setzen ein Rechtsverhältnis voraus, das Gegenstand der Regelungsanordnung ist und das vorläufig geregelt wird. Es ist erforderlich, daß aus diesem Rechtsverhältnis dem Antragsteller ein Recht oder eine Befugnis zusteht, und ihm wesentliche Nachteile oder Gefahren drohen, wenn vorläufige Maßnahmen zur Regelung des Zustandes nicht ergehen. Im Rahmen der Klage des griechischen Verwaltungsprozeßrechts, die die Zulässigkeitsvoraussetzung des Antrags ist, ist derjenige klageberechtigt, der gegenüber der Verwaltung oder einer anderen juristischen Person des öffentlichen Rechts einen Geldanspruch aus einem öffentlich-rechtlichen Rechtsverhältnis geltend macht. Zur Erhebung der Klage sind auch die Gesamt- und Sonderrechtsnachfolger des Geschädigten berechtigt (Art. 71 und 72 der Verwaltungsgerichtsordnung)315. Es handelt sich also um Ansprüche auf Geldzahlung zu deren Befriedigung die Verwaltung oder eine juristische Person des öffentlichen Rechts verpflichtet ist. Da als Zulässigkeitsvoraussetzung der vorläufigen Regelung die Klageerhebung vorgesehen ist, hat dies die Einschränkung des Anwendungsbereichs dieser vorläufigen Maßnahmen zur Folge. Regelungsfähig sind danach nur die Ansprüche auf Zahlung aus einem öffentlich-rechtlichen Rechtsverhältnis. Jedoch erscheint eine vorläufige Regelung eines Zustands nicht nur bei Ansprüchen auf Geldzahlung nötig. Vorläufige Maßnahmen sind in allen Fällen erforderlich, in denen die Notwendigkeit einer vorläfuigen Regelung besteht; dies entspricht den Erfordernissen eines effektiven Rechtsschutzes gemäß Art. 20 Abs. 1 der griechischen Verfassung. Diese Ansicht wurde im Schrifttum vertreten316, und zwar derart, daß der Anwendungsbereich des Art. 210 der Verwaltungsgerichtsordnung nicht nur im Rahmen der – nur auf Ansprüche auf Zahlung gerichteten – Klage eingeschränkt sein sollte, sondern auch im Rahmen der Beschwerde. In der Praxis soll die vorläufige Regelung des Zustands bei Ansprüchen auf Erlaß von Maßnahmen zur materiellen Regelung eines Zustands, und nicht bei der auf Geldzahlungen gerichteten Klage, nämlich nur bei Geldansprüchen in

315

Vgl. dazu oben im zweiten Teil, unter, D, III, 3, c). Petroglou Antonis, Der vorläufige Rechtsschutz, S. 427 f.; Spyrou Nikolaos/ Papoutsis Konstantinos, Der vorläufige Rechtsschutz, S. 1394; Symeonidis Ioannis, Der vorläufige Rechtsschutz, S. 737 f. 316

D. Vorläufiger Rechtsschutz bei materiellen Verwaltungsrechtsstreitigkeiten 233

Betracht kommen. Anders ist der Anwendungsbereich auf ein Mindestmaß verringert. Der dogmatische Streit betrifft vor allem Leistungsverhältnisse etwa im Rahmen der Sozialversicherung, bei der Wohnungsfürsorge oder der Gesundheitspflege. In diesen Fällen handelt es sich nicht um Ansprüche auf Geldzahlung, so daß eine Klageerhebung eigentlich nicht in Frage kommen kann. Der Betroffene kann nur Beschwerde erheben, die aber für die genannten Fälle keinen effektiven, vorläufigen Rechtsschutz bieten kann. Es gibt Fälle, in denen der Betroffene kein Geld begehrt, sondern eine andere Leistung – wie Krankenpflege – beantragt. Im Hinblick auf derartige Fälle wird vorgeschlagen, daß die vorläufige Regelung eines Zustands unabhängig von dem Eingreifen eines bestimmten Rechtsbehelfs – der Klage – zulässig sein soll, also auch im Beschwerdeverfahren. Diese Erweiterung wurde im Schrifttum insbesondere damit begründet, daß Art. 210 der Verwaltungsgerichtsordnung verfassungskonform im Sinne des Art. 20 Abs. 1 der griechischen Verfassung auszulegen ist. Es wurde ferner argumentiert, daß im Rahmen der geltenden Vorschriften die einzige Möglichkeit zur vorläufigen Regelung eines Zustands auch in obengenannten Fällen die kumulative Erhebung einer Klage und einer Beschwerde im gleichen Schriftsatz ist317; denn es können mehrere Klagebegehren vom Kläger in einer Klage verfolgt werden. Mit der Beschwerde wird die Aufhebung oder Abänderung des angefochtenen Aktes und mit der Klage ein Schadenersatz wegen der Nichtregelung eines Zustandes beantragt. Damit wird die in Art. 210 der Verwaltungsgerichtsordnung verlangte Voraussetzung zur vorläufigen Regelung erfüllt. d) Regelungsgrund Art. 210 Abs. 3 der Verwaltungsgerichtsordnung regelt die Gründe für eine vorläufige Regelung des Zustands. Demnach kann Grund der vorläufigen Regelung sowohl die Dringlichkeit der entsprechenden Regelung als auch die Gefahr sein, daß, selbst bei Ergehen eines positiven Endurteils über die entsprechende Klage, eine Regelung des Zustandes aufgrund Zeitablaufs unmöglich oder nur schwer möglich sein wird. Der Regelungsgrund liegt also in der Eilbedürftigkeit der vorläufigen Regelung. Der Erlaß der vorläufigen Maßnahmen muß für den Antragsteller dringlich, als auch so erheblich sein, daß es unzumutbar erscheint, wegen

317

Petroglou Antonis, Der vorläufige Rechtsschutz, S. 427.

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3. Teil: Vorläufiger Rechtsschutz

des Zeitablaufs den Zustand zu regeln. Ob danach die begehrte Regelung dringlich ist, muß nach den Umständen des Einzelfalles beurteilt werden. Das Gericht kann die vorläufigen Maßnahmen nur treffen, wenn die in Art. 210 Abs. 3 der Verwaltungsgerichtsordnung genannten Gründe vorliegen. Das Vorbringen anderer Gründe rechtfertigt den Erlaß einstweiliger Anordnungen nicht. Es wurde z. B. in der neuen Rechtsprechung der Verwaltungsgerichte ein Antrag als unbegründet zurückgewiesen318, weil der Antragsteller als Grund die entstehenden hohen Kosten aufgrund der Erhebung weiterer Klagen genannt hatte. Diese Kostenbelastung stellt keinen der zugelassenen Gründe dar. e) Ausschluß Neben den Gründen für den Erlaß der vorläufigen Maßnahmen zur Regelung des Zustands regelt das Gesetz ausdrücklich in Art. 210 Abs. 4 zwei Fälle, in denen die vorläufige Regelung ausgeschlossen wird, nämlich, wenn sie gegen das öffentliche Interesse verstößt oder wenn die entsprechende Klage offensichtlich unzulässig oder offensichtlich unbegründet ist. Diese Vorschrift ähnelt der des Art. 202 der Verwaltungsgerichtsordnung über die Aussetzung der Vollziehung der Verwaltungsakte. Aus dem Wortlaut des Gesetzes ergibt sich, daß das öffentliche Interesse ohne weiteres überwiegt und die vorläufige Regelung eines Zustands ausschließt. Es stellt sich aber die Frage, ob auch im Rahmen der vorläufigen Maßnahmen eine Abwägung der beteiligten Interessen vorzunehmen ist. Fraglich ist ferner, ob bei diesem Verfahren die Erfolgsaussichten der Hauptsache mitzuberücksichtigen sind. In der Rechtsprechung wurde eine Klage als offensichtlich unzulässig betrachtet, mit der weder die Verurteilung zu einer Leistung noch die Feststellung des entsprechenden Anspruchs beantragt worden war. Da eine solche Klage offensichtlich unzulässig war, wurde der Antrag auf eine vorläufige Regelung des Zustands zurückgewiesen319. Bezüglich der offensichtlichen Unbegründetheit sagt das Gesetz zwar, daß eine vorläufige Regelung ausgeschlossen ist. Unklar ist aber, ob nicht auch die offensichtliche Begründetheit der Klage bei der Entscheidung eine entscheidende Rolle spielen kann. Wie im Rahmen der Aussetzung der Vollziehung von Verwaltungsakten ist auch hier die Meinung zu unterstützen, daß die Entscheidung auf der Grundlage einer Interessenabwägung zwischen den Erfolgsaussichten der 318 319

Einzelrichter Verwaltungsgericht 1. Instanz von Athen 1085/1999. Dreigliedriges Verwaltungsgericht 1. Instanz von Athen 71/2000.

D. Vorläufiger Rechtsschutz bei materiellen Verwaltungsrechtsstreitigkeiten 235

Klage mit den widerstreitenden Interessen zu erfolgen hat. Dies entspricht auch der überwiegenden Ansicht in der deutschen Lehre320. Die vorläufige Regelung soll ergehen, wenn die Erfolgsaussichten der Klage in der Hauptsache nach summarischer Prüfung offensichtlich begründet sind. Liegen die Voraussetzungen des Art. 210 der Verwaltungsgerichtsordnung vor, so kann auch ein öffentliches Interesse einen vorläufigen rechtswidrigen Zustand nicht rechtfertigen. Bestehen offensichtlich keine Erfolgsaussichten, weil die Klage offensichtlich unzulässig oder unbegründet ist, dann ist die vorläufige Regelung abzulehnen. Bei offener Lage der Hauptsacheklage hat das Gericht das Interesse am Erlaß der vorläufigen Maßnahmen zur vorläufigen Regelung des Zustands mit entgegenstehenden öffentlichen und privaten Interessen abzuwägen. Beim Interessenausgleich kann das Gericht die Entscheidung von Bedingungen und Auflagen abhängig machen. f) Verfahren Was das Verfahren, die Beweisaufnahme und die Entscheidung anbetrifft, sind gemäß Art. 210 Abs. 5 der Verwaltungsgerichtsordnung die Vorschriften der Art. 203 bis 205 entsprechend anzuwenden. In der hier gebotene Kürze braucht insoweit nur auf die wichtigsten Verfahrensvorschriften eingegangen zu werden. Die Verhandlung ist nicht öffentlich, und die Beteiligten werden nicht geladen. Sie sind aber obligatorisch zu hören, wenn sie dies beantragen. Beteiligte sind dabei nicht nur der Antragsteller und der Antragsgegner, sondern gegebenenfalls auch ein betroffener Dritter, der zur Beiladung berechtigt ist. Der Dritte kann sich in einer schriftlichen Stellungnahme äußern, auch wenn keine Beiladung erfolgt ist. Sein Nachteil wird im Rahmen der Interessenabwägung mitberücksichtigt (Art. 210 Abs. 5 in Verbindung mit Art. 204 Abs. 1 und 2 der Verwaltungsgerichtsordnung). Der Vorsitzende des Gerichts bestimmt durch Verfügung die für die Verhandlung des Antrags zuständige Kammer. Mit der gleichen Verfügung 320 Zum Thema vgl. Finkelnburg Klaus/Jank Klaus Peter, Vorläufiger Rechtsschutz, Rn. 337; Funke-Kaiser Michael, in: Bader, VwGO-Kommentar, § 123, Rn. 60; Happ, in: Eyermann/Fröhler, VwGO-Kommentar, § 123, Rn. 48 ff.; Kopp Ferdinand/Schenke Wolf-Rüdiger, VwGO, § 123, Rn. 23; Puttler, in: Sodan/Ziekow, VwGO-Kommentar, § 123; Redeker Konrad/v. Oertzen Hans Joachim, VwGO-Kommentar, § 123, Rn. 17; Schoch Friedrich, Vorläufiger Rechtsschutz, S. 1556 ff.; ders., in: Schoch/Schmidt-Aßmann/Pietzner, VwGO-Kommentar, § 123, Rn. 122.

236

3. Teil: Vorläufiger Rechtsschutz

wird die Verwaltung verpflichtet, die einschlägigen Urkunden und Stellungnahmen innerhalb einer zu bestimmenden Frist beim Gericht vorzulegen. Diese Frist soll nicht kürzer als fünf Tage sein (Art. 210 Abs. 5 in Verbindung mit Art. 203 Abs. 3 der Verwaltungsgerichtsordnung). Der Antragsteller muß innerhalb derselben Frist seine Beweismittel vorbringen (Art. 210 Abs. 5 in Verbindung mit Art. 203 Abs. 5 der Verwaltungsgerichtsordnung). Dem Zweck eines schnellen und rechtzeitigen Verfahrens genügt statt des vollen Beweises der vorgetragenen Umständen und Tatsachen deren Glaubhaftmachung. Im Verfahren zur vorläufigen Regelung eines Zustands werden die Vorschriften über die ex-lege-Aussetzung als auch über die vorläufige Aussetzung durch das Gericht entsprechend angewendet (Art. 210 Abs. 5 in Verbindung mit Art. 204 Abs. 3 und Art. 205 Abs. 4 der Verwaltungsgerichtsordnung). Problematisch ist insoweit die Anwendung der Bestimmungen über die ex-lege-Aussetzung im Fall der vorläufigen Regelung des Zustandes. Die ex-lege-Aussetzung bzw. die Regelung des Zustandes erfolgt mit der Zustellung des Antrags an die Verwaltung. Das ist aber nicht einfach zu realisieren, weil es sich hier nicht um die Aussetzung, sondern um eine Regelungsanordnung handelt. Dies bedeutet, daß dazu eine besondere Entscheidung erforderlich ist. Es bedarf also einer erweiterten Auslegung der Vorschrift, da sie ex lege eine solche Regelung nicht ermöglicht. Es bleibt abzuwarten, wie diese Vorschrift von der Rechtsprechung angewendet wird. Ansonsten ist hier auf die obengenannten Erläuterungen zu verweisen321.

g) Entscheidung Das Gericht kann den Antrag auf Erlaß einer Maßnahme zur vorläufigen Regelung eines Zustands entweder ablehnen oder ihm ganz oder teilweise stattgeben. Bei stattgebendem Antrag kann es jede nach seinem Ermessen geeignete Maßnahme anordnen (Art. 210 Abs. 1 S. 2 der Verwaltungsgerichtsordnung). Die Entscheidung ergeht durch einen zu begründenden, nicht öffentlich zu erlassenden Beschluß. Das Gericht hat also einen großen Gestaltungsspielraum zur Regelung und zur Berücksichtigung der Interessen der Beteiligten. Es bestimmt nach freiem Ermessen, welche Maßnahmen zur Erreichung des mit dem Antrag verfolgten Zweckes erforderlich und geeignet sind.

321

Vgl. oben, unter, I, 4, f).

D. Vorläufiger Rechtsschutz bei materiellen Verwaltungsrechtsstreitigkeiten 237

Dabei ist das Gericht nicht an den Antrag des Antragstellers gebunden, sondern kann im Rahmen des Streitgegenstandes den Umfang der Maßnahmen nach eigenem Ermessen bestimmen. Hierbei ist vor allem der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit in dem Sinne zu berücksichtigen, daß nur das mildeste erforderliche Mittel anzuordnen ist. Das Gericht kann die vorläufige Maßnahmen von Auflagen abhängig machen, die es für notwendig hält. Es kann auch mit seiner Entscheidung die Maßnahmen unter der Bedingung anordnen, daß dem Antragsgegner die Vorlage einer Bankbürgschaft oder die Möglichkeit des Antraggegners zur Eintragung einer Vormerkung an einem Grundstück des Antragstellers festgesetzt wird (Art. 210 Abs. 5 in Verbindung mit Art. 205 Abs. 3 der Verwaltungsgerichtsordnung). Die Maßnahme muß zwar erforderlich sein, darf aber als vorläufige Regelung die Hauptsache grundsätzlich nicht vorwegnehmen. Der vorläufige Rechtsschutz dient nur zur Sicherung von Rechten des Antragstellers, nicht zu ihrer endgültigen Befriedigung. Die Anordnung der vorläufigen Maßnahmen findet ihre Grenze dort, wo sie eine vorläufige Regelung überschreitet und die Hauptsache vorwegnimmt. Nur vorläufige Regelungen können getroffen werden; sie dürfen dem Antragsteller nicht schon in vollem Umfang das gewähren, was er nur in einem Hauptsacheprozeß erreichen könnte. Es gibt aber Fälle, bei denen im Rahmen des Eilverfahrens zur Gewährleistung der Effektivität des Rechtsschutzes ausnahmsweise das grundsätzliche Verbot der Vorwegnahme der Hauptsache durchbrochen werden kann oder gar muß. Die vorläufigen Maßnahmen zur Regelung des Zustandes gelten, soweit in der Entscheidung nichts anderes bestimmt ist, bis zur Verkündung des Endurteils über die Klage (Art. 210 Abs. 5 in Verbindung mit Art. 205 Abs. 2 der Verwaltungsgerichtsordnung). Eine im Verfahren der vorläufigen Maßnahmen erlassene Entscheidung schließt einen erneuten Antrag in der gleiche Sache in der Regel aus. Ein zweiter Antrag gegen den gleichen Akt ist unzulässig, es sei denn, der Antragsteller hat seinen Antrag zuvor zurückgenommen. Ist der Antrag wegen Fehlens einer Prozeßvoraussetzung als unzulässig abgewiesen worden, kann er neu gestellt werden. Ist der Antrag dagegen als unbegründet abgelehnt worden, kann er nur durch einen Antrag auf Aufhebung der Entscheidung wiederholt werden. Den Antrag kann eine der Parteien oder ein Dritter, der ein rechtliches Interesse hat, stellen. Eine Aufhebung der Entscheidung ist möglich, wenn der Antrag auf neue Tatsachen gestützt wird (Art. 210 Abs. 5 in Verbindung mit Art. 205 Abs. 6 der Verwaltungsgerichtsordnung).

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3. Teil: Vorläufiger Rechtsschutz

3. Vorläufige Verpflichtung zur Leistung a) Allgemeines Als vorläufige Maßnahme im Rahmen der Verwaltungsgerichtsordnung ist neben der vorläufigen Regelung eines Zustandes die vorläufige Verpflichtung zur Leistung in Art. 211 ff. vorgesehen322. Die vorläufige Verpflichtung zur Leistung kommt im Fall der Erhebung einer Leistungsklage und auf Antrag des Klägers in Betracht, und zwar dann, wenn der Lebensunterhalt des Antragstellers gefährdet ist. In diesem Fall geht es um die vorläufige Zahlung dringend benötigter Geldbeträge, durch die der Antragsteller in gewissem Maße befriedigt wird. Die vorläufige Maßnahme hat den Zweck, dem Antragsteller die provisorische Befriedigung existenznotwendiger Ansprüche zu verschaffen. Es handelt sich also um Geldleistungen zur Bestreitung des Existenzminimums des Antragstellers. Hier kommt insbesondere die Dringlichkeit der Herstellung notwendiger Daseinsgrundlagen durch vorläufige Leistungen etwa in Form von Sozialhilfe, Rente, Pflegekosten oder Wohngeld in Betracht. In diesen Fällen kann das Gericht dem Antragsteller einen Teil des mit der Klage geltend gemachten Anspruchs vorläufig zusprechen. Dieser Vorschrift entsprechen die Bestimmungen der Art. 728 bis 730 der griechischen Zivilprozeßordnung. Auch gemäß diesen Vorschriften kann das Gericht vorläufig den geltend gemachten Anspruch zusprechen, allerdings nur in den in Art. 728 der Zivilprozeßordnung ausdrücklich genannten Fällen. Wichtig im Rahmen dieses Verfahrens ist, daß die lebensnotwendigen Bedürfnisse des Antragstellers gesichert werden und dennoch die Hauptsache nicht vorweggenommen wird. Der vorläufigen Verpflichtung zur Leistung entspricht die in § 123 Abs. 1 S. 2 VwGO vorgesehene Regelungsanordnung oder, wie zum Teil im Schrifttum und Rechtsprechung unter Verweis auf die Rechtsprechung im Zivilprozeß vertreten wird, die Leistungsanordnung.

322 Im allgemeinen dazu vgl. Beis Evangelos, Vorläufiger Rechtsschutz nach der VwGO, S. 643 ff.; Chrysanthakis Charalampos, Der vorläufige Rechtsschutz in Verwaltungsstreitigkeiten, S. 373; Dellis Georgios, Die vorläufige Zusprechung von Geldbeträgen, S. 5 ff.; Pantazatos Ioannis, Der vorläufige Rechtsschutz, S. 408 ff.; Petroglou Antonis, Der vorläufige Rechtsschutz, S. 428 f.; Spyrou Nikolaos/Papoutsis Konstantinos, Der vorläufige Rechtsschutz, S. 1394 f.; Symeonidis Ioannis, Der vorläufige Rechtsschutz, S. 739 f.

D. Vorläufiger Rechtsschutz bei materiellen Verwaltungsrechtsstreitigkeiten 239

b) Zulässigkeitsvoraussetzungen aa) Zuständigkeit Zuständig für die vorläufige Verpflichtung zur Leistung ist das mit drei Mitgliedern oder mit einem Einzelrichter besetzte Gericht, bei dem die entsprechende Leistungsklage rechtshängig wird, soweit es für das Hauptverfahren zuständig ist. Bei Unzuständigkeit wird der Antrag zurückgewiesen (Art. 212 der Verwaltungsgerichtsordnung). Dazu ist auf die im Rahmen der Erörterung der Aussetzung der Vollziehung von Verwaltungsakten genannten Erläuterungen zu verweisen323. bb) Antrag Das Verfahren wird durch einen besonderen Antrag bei dem zuständigen Gericht eingeleitet. Antragsberechtigt ist nur derjenige, wer im Hauptverfahren eine Leistungsklage erhoben hat, also derjenige, der gegenüber der Verwaltung oder einer anderen juristischen Person des öffentlichen Rechts einen Geldanspruch aus einem öffentlich-rechtlichen Rechtsverhältnis geltend macht. Die Antragsschrift muß gemäß Art. 214 Abs. 1 der Verwaltungsgerichtsordnung den Erfordernissen des Art. 45 genügen, d.h. den Kläger, den Streitgegenstand, das zuständige Gericht und den Ort und Zeit der Ausfertigung bezeichnen. Darüber hinaus soll sie auch bestimmte Gründe nennen, welche für die vorläufige Verpflichtung zur Leistung sprechen. Der Antrag muß hinreichend bestimmt sein. cc) Klageerhebung Die vorläufige Verpflichtung zur Leistung kommt in Betracht, wenn in der Hauptsache eine Leistungsklage erhoben ist; nämlich eine Klage, die auf die Verurteilung der Verwaltung zu einer geschuldeten Leistung gerichtet ist. Nur bei Erhebung der Klage, die einen Leistungs-, und nicht einen Feststellungscharakter hat, kann das Gericht dem Kläger einen Teil des Anspruchs, aufgrund dessen die Klage eingelegt wurde, vorläufig zusprechen. Die Leistungsklage muß beim Gericht rechtshängig sein. Es wird im Schrifttum allerdings die Ansicht vertreten324, daß es dem Gebot der Effektivität des Rechtsschutzes gemäß Art. 20 Abs. 1 der griechi323 324

Vgl. dazu oben, unter I, 4, a), aa). Petroglou Antonis, Der vorläufige Rechtsschutz, S. 428.

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3. Teil: Vorläufiger Rechtsschutz

schen Verfassung eher entspreche, vorläufige Maßnahmen unabhängig von der Erhebung des Hauptsacherechtsbehelfs – Beschwerde bzw. Klage – beantragen und zusprechen zu können. Halte man an der Erforderlichkeit vorheriger Klageerhebung fest, werde nämlich der Rechtsschutz verzögert. Als Vorbild könnte die entsprechende Vorschrift der griechischen Zivilprozeßordnung dienen, die eine vorherige Erhebung nicht voraussetzt, dem Gericht aber die Befugnis gibt, anzuordnen, daß der Hauptsacherechtsbehelf binnen einer zu bestimmenden Frist erhoben wird. Auch § 123 VwGO läßt es zu, daß schon vor Klageerhebung eine einstweilige Anordnung beantragt und getroffen werden kann. c) Anordnungsgrund Grund der vorläufigen Verpflichtung zur Leistung ist gemäß Art. 213 Abs. 1 der Verwaltungsgerichtsordnung die Unmöglichkeit oder die erhebliche Schwierigkeit des Antragstellers, seine eigenen und familiären Lebensbedürfnisse zu befriedigen325. Die vorläufige Anordnung ist also gerichtet auf die vorläufige Befriedigung existenznotwendiger Ansprüche des Antragstellers oder seiner Familie. Der Antrag muß auf Zahlung einer bestimmten Geldsumme zielen, die der Antragsteller zur vorläufigen Befriedigung seiner Lebensbefürfnisse benötigt, ansonsten ist er abzuweisen326. Der bestimmte Betrag darf jedoch nur einen Teil, und zwar nicht mehr als die Hälfte des mit der Klage geltend gemachten Anspruchs ausmachen. Eine solche Anordnung kann jedoch, wie gesagt, nur in engen Grenzen zugelassen werden. Sie kann nur auf den Betrag gerichtet sein, der für den Mindestunterhalt des Antragstellers notwendig ist. d) Ausschluß Das Gesetz nennt ausdrücklich Gründe, die eine vorläufige Verpflichtung zur Leistung ausschließen. Gemäß Art. 213 Abs. 2 der Verwaltungsgerichtsordnung ist sie ausgeschlossen, wenn sie gegen das öffentliche Interesse verstößt oder wenn die entsprechende Leistungsklage offensichtlich unzulässig oder offensichtlich unbegründet ist. Wie beim Verfahren im Rahmen der vorläufigen Regelung ist auch hier problematisch, ob allein das Vorliegen eines öffentlichen Interesses die vor325 326

Dreigliedriges Verwaltungsgericht 1. Instanz von Athen 329, 621/2000. Dreigliedriges Verwaltungsgericht 1. Instanz von Athen 10691/1999.

D. Vorläufiger Rechtsschutz bei materiellen Verwaltungsrechtsstreitigkeiten 241

läufige Verpflichtung zur Leistung ausschließen kann. Dem Wortlaut des Gesetzes nach trifft dies zu. Damit jedoch ein effektiver Rechtsschutz geleistet werden kann, ist eine Abwägung der kollidierenden Interessen erforderlich. Bei der Interessenabwägung sollen auch die Erfolgsaussichten der Klage in der Hauptsache mitberücksichtigt werden. Das Gesetz besagt zwar, daß die vorläufige Verpflichtung zur Leistung ausgeschlossen wird, wenn die entsprechende Leistungsklage offensichtlich unzulässig oder offensichtlich unbegründet ist. Fraglich kann demnach auch hier nur sein, ob die offensichtliche Begründetheit der Klage die Verpflichtung zur Leistung rechtfertigt. Das Gericht sollte jedenfalls auch im Rahmen des Verfahrens auf eine vorläufige Verpflichtung zur Leistung zunächst die Erfolgsaussichten der Klage prüfen und bei offener Hauptsachelage eine allgemeine Interessenabwägung vornehmen. e) Verfahren Im Rahmen der vorläufigen Verpflichtung zur Leistung ist das Verfahren anders als das schon erwähnte327. Es sind hier, soweit nichts anderes bestimmt wird, die Vorschriften über das Hauptsacheverfahren der Leistungsklage entsprechend anzuwenden; dies bestimmt Art. 214 Abs. 2 der Verwaltungsgerichtsordnung. Das Gericht entscheidet demnach über den Antrag nicht im nichtöffentlichen Beschluß, sondern im Urteilsverfahren. Dem besonderen Charakter der Regelung gemäß regelt das Gesetz auch das Verfahren in besonderer Weise: Art. 214 Abs. 3 der Verwaltungsgerichtsordnung sieht insbesondere verkürzte Fristen vor. Was die Beweisaufnahme anbetrifft, schreibt Art. 214 Abs. 4 der Verwaltungsgerichtsordnung ausdrücklich vor, daß bei diesem Verfahren hinsichtlich der vorgetragenen Behauptungen die Glaubhaftmachung genügt. Dies ist mit dem Wesen eines Eilverfahrens zu vereinbaren328. f) Entscheidung Dem Antrag auf vorläufige Verpflichtung zur Leistung kann – vorläufig – ganz oder teilweise entsprochen werden. Es können auch wiederkehrende

327 328

Vgl. oben, unter I, 4, d) und III, 2, f). Vgl. im einzelnen dazu oben, unter I, 4, e).

242

3. Teil: Vorläufiger Rechtsschutz

Leistungen angeordnet werden (Art. 215 Abs. 1 der Verwaltungsgerichtsordnung). Die Festsetzung der Höhe der zu erkennenden Geldleistung steht im Ermessen des Gerichts. Sie darf aber, wie gesagt, nicht mehr als die Hälfte des Hauptsacheanspruchs betragen. Außerdem kann das Gericht, selbst ohne entsprechenden Antrag, gemäß Art. 215 Abs. 2 in Verbindung mit Art. 205 Abs. 3 der Verwaltungsgerichtsordnung mit seiner Entscheidung dem Antraggegner aufgeben, eine Bankbürgschaft vorzulegen, dem Antraggegner die Möglichkeit zur Eintragung einer Vormerkung an einem Grundstück des Antragstellers geben oder die Wirksamkeit der vorläufigen Verpflichtung von Auflagen, die das Gericht für notwendig hält, abhängig machen329. Die Entscheidung, mit der vorläufig zu einer Leistung verurteilt wird, verliert von Rechts wegen ihre Kraft ab der Verkündung des Endurteils über die entsprechende Leistungsklage (Art. 215 Abs. 3 der Verwaltungsgerichtsordnung). Die vorläufig zugesprochenen Leistungen genießen, solange sie begründet sind, einen qualifizierten Bestandsschutz: Auf sie darf gemäß Art. 215 Abs. 4 der Verwaltungsgerichtsordnung weder durch Sicherheitspfändung, noch durch Arrest oder durch Aufrechnung oder Abtretung des vorläufig zugesprochenen Betrages zugegriffen werden. Gibt das Gericht der Leistungsklage ganz oder teilweise statt, so erfolgt im Endurteil ein Ausgleich, und es wird vom endgültig zugesprochenen Betrag jener abgezogen, der vorläufig zugesprochen worden ist. Wird die entsprechende Leistungsklage zurückgewiesen, so wird die Rückerstattung des Betrages angeordnet, der aufgrund der vorläufigen Verpflichtung zur Leistung eingezahlt worden war (Art. 215 Abs. 5 der Verwaltungsgerichtsordnung). Die über den Antrag auf vorläufige Verpflichtung zur Leistung ergangene Entscheidung ist den Parteien gemäß Art. 195 Abs. 1 durch die Geschäftsstelle zuzustellen (Art. 215 Abs. 6 der Verwaltungsgerichtsordnung). Dazu wurde die Ansicht vertreten330, daß um der Rechtzeitigkeit des Rechtsschutzes die Zustellung der Gerichtsentscheidung auch auf Betreiben der Betroffenen möglich sei. Die getroffenen Entscheidungen über die Anträge auf vorläufige Verpflichtung zur Leistung unterliegen, soweit nichts anderes bestimmt ist, keinen Rechtsmitteln. Sie sind nach Art. 199 vollstreckbar (Art. 215 Abs. 7 der Verwaltungsgerichtsordnung). 329 330

Dreigliedriges Verwaltungsgericht 1. Instanz von Athen 329/2000. Petroglou Antonis, Der vorläufige Rechtsschutz, S. 429.

D. Vorläufiger Rechtsschutz bei materiellen Verwaltungsrechtsstreitigkeiten 243

Es stellt sich die Frage, ob im Rahmen des Eilverfahrens die vorläufige Verpflichtung zur Leistung gegen das Verbot der Vorwegnahme der Hauptsache verstößt. Da aber nur ein Teil der Leistung und zwar nicht mehr als die Hälfte des mit der Klage geltend gemachten Anspruchs zugesprochen werden, liegt jedoch kein Verstoß gegen jenes Gebot vor.

IV. Vorläufiger Rechtsschutz bei der Beschwerde gemäß Art. 216 ff. der Verwaltungsgerichtsordnung Im Rahmen der materiellen Verwaltungsstreitigkeiten gibt es neben den Rechtsbehelfen der Beschwerde und der Klage auch eine besondere Art der Beschwerde, die gemäß Art. 216 ff. der Verwaltungsgerichtsordnung Streitigkeiten über die Eintreibung der öffentlichen Einnahmen betrifft331. Der vorläufige Rechtsschutz332 bestimmt sich dabei nach den Vorschrift des Art. 228 der Verwaltungsgerichtsordnung, die sich ihrerseits wiederum an die Regelungen der Aussetzung der Vollziehung der Verwaltungsakte und Gerichtsentscheidungen (Art. 200–209) anlehnen. Insbesondere geht es um die Aussetzung der Vollziehung der im Rahmen des Verwaltungsvollstreckungsverfahrens erlassenen Akte. Bei dieser Beschwerde gilt auch, wie Art. 228 der Verwaltungsgerichtsordnung bestimmt, der Ausschluß der aufschiebenden Wirkung. Danach setzen die Einlegungsfrist sowie die Einlegung der Beschwerde die Vollziehung des angefochtenen Aktes nicht aus. Der Beschwerdeführer kann jedoch, soweit die Beschwerde rechtshängig ist, einen Antrag auf Aussetzung der Vollziehung stellen. 1. Zulässigkeitsvoraussetzungen a) Zuständigkeit Sachlich und örtlich zuständig zur Entscheidung über den obengenannten Aussetzungsantrag ist das in Art. 218 der Verwaltungsgerichtsordnung vorgesehene Gericht, soweit bei diesem Gericht die Beschwerde rechtshängig ist. Insbesondere bezüglich der sachlichen Zuständigkeit ist für diese Streitigkeiten in erster Instanz das mit einem Einzelrichter besetzte erstinstanzli331

Vgl. auch im zweiten Teil, unter D, III, 4. Chrysanthakis Charalampos, Die Beschwerde, S. 1076; Karakostas Velissarios, Die Beschwerde, S. 1284 ff.; Karamichalelis Athanasios, Die Verfassungswidrigkeit, S. 905 ff.; Pantazatos Ioannis, Der vorläufige Rechtsschutz, S. 411 ff.; Psychogios Theodoros, Die Aussetzung, S. 896 f. 332

244

3. Teil: Vorläufiger Rechtsschutz

che Gericht zuständig; in zweiter Instanz ist das mit drei Mitgliedern besetzte erstinstanzliche Gericht zuständig (Art. 228 Abs. 2 in Verbindung mit Art. 218 der Verwaltungsgerichtsordnung). b) Erhebung der Beschwerde Voraussetzung des Aussetzungsantrags ist die vorherige Einlegung der Beschwerde gemäß Art. 216 ff. der Verwaltungsgerichtsordnung im Rahmen der Einnahmestreitigkeiten; ansonsten ist der Aussetzungsantrag als unzulässig zurückzuweisen333. c) Natur des angefochtenen Aktes Der Aussetzungsantrag kommt nur in den ausdrücklich genannten Fällen in Betracht, nämlich bei den im Rahmen der Verwaltungsvollstreckung erlassenen Vollzugsakten: hinsichtlich der kassenmäßigen Einnahmebestätigung, der Pfändungsurkunde, der Zwangsversteigerungsurkunde und des Teilungsplans (Art. 228 Abs. 1 S. 2 in Verbindung mit Art. 217 Abs. 1 lit. a, b, d und e der Verwaltungsgerichtsordnung). Aus dem Wortlaut ergibt sich, daß die Aussetzung der Vollziehung des Zwangsversteigerungsplans nicht möglich ist334. Nach der Geltung der Verwaltungsgerichtsordnung ist der vorläufige Rechtsschutz vor dem Beginn der Vollstreckung, nämlich vor der kassenmäßigen Bestätigung, nicht mehr möglich; der Rechtsbehelf der Beschwerde gemäß Art. 216 ff. wendet sich nur gegen Vollstreckungsakte. Im Rahmen des früher geltenden Systems sah das Gesetz die Möglichkeit eines Aussetzungsantrags auch vor dem Beginn der Vollstreckung und bis zum Erlaß der Entscheidung über die Beschwerde vor335. 2. Begründetheit Grund der Aussetzung der Vollziehung ist die Gefahr eines – materiellen oder immateriellen – Nachteils beim Antragsteller336, dessen Wiedergutma333 Einzelrichter Verwaltungsgericht 1. Instanz von Athen 110/2000; dreigliedriges Verwaltungsgericht 1. Instanz von Athen 944/1999; 148, 434, 528/2000. 334 So auch Einzelrichter Verwaltungsgericht 1. Instanz von Thessaloniki 98/ 1999; Einzelrichter Verwaltungsgericht 1. Instanz von Athen 240/2000. 335 Art. 73 Abs. 3 der Gesetzesverordnung 356/1974 „über den Code über die Eintreibung öffentlicher Einnahmen“. 336 Einzelrichter Verwaltungsgericht 1. Instanz von Athen 6, 10, 49, 71, 110, 118, 154, 156/2000.

D. Vorläufiger Rechtsschutz bei materiellen Verwaltungsrechtsstreitigkeiten 245

chung bei entsprechender erfolgreicher Beschwerde unmöglich oder nur schwer möglich sein wird. Das Gesetz sieht diese Gefahr eines erheblichen Nachteils des Antragstellers als einzigen Aussetzungsgrund vor337. Überdies werden ausdrücklich Gründe positiviert, die eine Anordnung der Aussetzung ausschließen. Danach erfolgt die Aussetzung nicht, wenn die sofortige Vollziehung des angefochtenen Verwaltungsakts im öffentlichen Interesse liegt oder für den bereits vollgezogenen Teil des Aktes oder ferner, wenn die entsprechende Beschwerde offensichtlich unzulässig oder offensichtlich unbegründet ist. Bezüglich der Problematik, ob die Erfolgsaussichten der Beschwerde in der Hauptsache mitzuberücksichtigen sind und ob eine Abwägung der entgegengesetzten Aussetzungs- und Vollziehungsinteressen folgt, ist auf das oben, im Rahmen der Aussetzung der Vollziehung der Verwaltungsakte Gesagte, zu verweisen338. 3. Verfahren Das Gericht entscheidet über den Antrag im Verfahren gemäß Art. 200 bis 209 der Verwaltungsgerichtsordnung. Danach sind nämlich die Vorschriften über die Aussetzung der Vollziehung der Verwaltungsakte und der Gerichtsentscheidungen entsprechend anzuwenden (Art. 228 Abs. 2 der Verwaltungsgerichtsordnung). Deshalb kann auf die vorhergehenden Erläuterung verwiesen werden339. 4. Entscheidung Wird dem Antrag ganz oder teilweise entsprochen, dann wird die Aussetzung der Vollziehung des mit der entsprechenden Beschwerde angefochtenen Verwaltungsaktes ganz oder teilweise angeordnet. Das Gericht kann mit seiner Entscheidung je nach den Umständen die Aussetzung der Vollziehung von besonderen Bedingungen und Auflagen abhängig machen. Die Aussetzung gilt, soweit in der Entscheidung nichts anderes bestimmt ist, bis zur Verkündung des Endurteils über die Beschwerde. Infolge der Aussetzung ist der Akt vorläufig unwirksam; dies bedeutet, daß die Schulden nicht fällig werden, und demzufolge kann die Behörde keine Zwangsmittel anwenden340. 337 338 339

So Einzelrichter Verwaltungsgericht 1. Instanz von Athen 31/2000. Vgl. oben, unter D, I, 4, c). Vgl. oben, unter D, I, 4, d).

246

3. Teil: Vorläufiger Rechtsschutz

E. Vorläufiger Rechtsschutz bei der Beamtenbeschwerde Die Beamtenbeschwerde341 ist keine allgemeine, vor den Verwaltungsgerichten zu erhebenden Beschwerde, sondern kann kraft Art. 103 Abs. 4 der griechischen Verfassung vor dem Staatsrat erhoben werden. Obwohl der Staatsrat grundsätzlich für Anfechtungsstreitigkeiten zuständig ist, können ihm nach der Verfassung und den Gesetzen auch materielle Verwaltungsrechtsstreitigkeiten zugewiesen werden. Dies trifft im Fall der Beamtenbeschwerde zu. Sie wendet sich dem Verfassung nach nur gegen Entscheidungen der Diensträte, die die Staatsbeamten – die Planstellen innehaben – herabstufen oder aus dem Dienst entlassen. Die Beamtenbeschwerde entfaltet im Unterschied zu sonstigen Rechtsbehelfen eine aufschiebende Wirkung. Dies bestimmen Art. 42 Abs. 1 der Präsidialverordnung 18/1989 in der Fassung von 1999 und Art. 144 Abs. 3 des Beamtengesetzes. Nach dem Wortlaut der genannten Vorschriften wird während der Dauer der Einlegungsfrist und der Erhebung der Beamtenbeschwerde die Vollziehung der angefochtenen Entscheidungen der zuständigen Diensträte ausgesetzt. Die Vorschrift gilt unter dem Vorbehalt der besonderen, für den Beamtenstand geltenden Vorschriften. Die Vollziehung der angefochtenen Entscheidung wird allerdings nur ausgesetzt, wenn es um die Herabstufung oder die Entlassung der Beamten geht. In allen anderen Fällen wird die Vollziehung der betreffenden Akte, soweit nichts anderes bestimmt ist, nicht ausgesetzt.

F. Wahlrechtsstreitigkeiten Zur Vollständigkeit des in Griechenland geltenden Systems des vorläufigen Rechtsschutzes bei materiellen Streitigkeiten ist auch der Fall des Rechtsbehelfs der Einrede gemäß Art. 246 der Verwaltungsgerichtsordnung zu erwähnen. Der Einrede unterliegen die Streitigkeiten, die in Art. 244 ff. der Verwaltungsgerichtsordnung normiert werden, nämlich die Streitigkeiten, die im Rahmen des Wahlverfahrens über die Ernennung der gewählten Organe der örtlichen Selbstverwaltungskörperschaften jeder Stufe als auch der gewählten Organe juristischer Personen des öffentlichen Rechts entstehen.

340 So Gutachten des staatlichen Rechtsrates 427/23.6.2000 in: (DFN) Deltio Forologikis Nomothesias 2000, S. 1237 ff. 341 Vgl. dazu im zweiten Teil, unter D, III, 6.

G. Zusammenfassung

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In Art. 265 der Verwaltungsgerichtsordnung wird unter dem Titel „Vorläufiger Rechtsschutz“ ausdrücklich vorgesehen, daß auf dieses Verfahren Art. 200–215 dieses Gesetzes nicht angewendet werden. Die Möglichkeit eines vorläufigen Rechtsschutzes im Rahmen der Wahlrechtsstreitigkeiten ist also nicht vorgesehen. Dies erklärt sich aus der Natur solcher Streitigkeiten.

G. Zusammenfassung Das Erfordernis eines effektiven Rechtsschutzes gemäß Art. 20 Abs. 1 der griechischen Verfassung verlangt die Gewährung vorläufigen Rechtsschutzes. Ohne den vorläufigen Rechtsschutz können schwere und unzumutbare, anders nicht abwendbare Nachteile entstehen, die durch die Entscheidung in der Hauptsache nicht mehr beseitigt werden können. Er zielt darauf ab, Rechtsverletzungen innerhalb einer angemessenen Zeit und effektiv zu vermeiden. Die griechische Verfassung gewährleistet das Recht auf Rechtsschutz und zwar auf vorläufigen Rechtsschutz, die nähere Ausgestaltung der formellen Voraussetzungen, des Verfahrens und der Arten des vorläufigen Rechtsschutzes sind jedoch dem einfachen Gesetzgeber überlassen. Anders als im deutschen Recht gilt traditionsgemäß im griechischen Verwaltungsprozeßrecht der Regelausschluß der aufschiebenden Wirkung der Hauptrechtsbehelfe. Mangels Suspensiveffekts der Rechtsbehelfe und demzufolge der sofortigen Vollziehung des Verwaltungsaktes werden regelmäßig vollendete Tatsachen geschaffen. Um die dadurch nachteiligen Folgen zu vermeiden, bedarf es des vorläufigen Rechtsschutzes. Geschichtlich betrachtet steht die Entwicklung der Institution des vorläufigen Rechtsschutzes in Griechenland in engem Zusammenhang mit dem Rechtsbehelf der Anfechtungsklage vor dem Staatsrat. Die Rechtsprechungspraxis des Staatsrates hat den vorläufigen Rechtsschutz vielfätlig beeinflußt. Neben dem Staatsrat waren auch die ordentlichen Verwaltungsgerichte im Rahmen des vorläufigen Rechtsschutzes tätig. Die frühere Rechtslage kannte sowohl bei materiellen Verwaltungsrechtsstreitigkeiten als auch bei Anfechtungsstreitigkeiten den vorläufigen Rechtsschutz nur in der Form der Aussetzung der Vollziehung des angefochtenen Verwaltungsaktes. Andere Wege des vorläufigen Rechtsschutzes waren nicht vorgesehen. Kürzlich wurde das System des griechischen vorläufigen Rechtsschutzes geändert und vervollständigt. Im Rahmen der Anfechtungsstreitigkeiten durch die neue Änderung in 1999 der Präsidialverordnung 18/1989 über den Staatsrat sind ausdrücklich zwei Arten des vorläufigen Rechtsschutzes vorgesehen: Neben der gericht-

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3. Teil: Vorläufiger Rechtsschutz

lichen Aussetzung der Vollziehung von Verwaltungsakte auf Antrag des Betroffenen können auch andere im Einzelfall geeignete Maßnahmen getroffen werden. Diese Regelung stellt ein wichtigen Novum für den griechischen vorläufigen Rechtsschutz dar. Was die gerichtliche Aussetzung der Vollziehung des angefochtenen Verwaltungsaktes anbetrifft, ist sie in Art. 52 der Präsidialverordnung 18/1989 vorgesehen. Der Rechtssuchende kann einen Aussetzungsantrag vor dem Staatsrat – oder den zuständigen zweitinstanzlichen Verwaltungsgerichten – erheben. Das vorläufige Verfahren ist gegenüber dem Hauptsacheverfahren subsidiär, was bedeutet, daß es sich auf das rechtshängige Anfechtungsverfahren bezieht. Der Aussetzungsantrag wendet sich, wie die einschlägige Anfechtungsklage, sowohl gegen Individualakte als auch gegen Rechtsverordnungen. Der Grund, der nach dem Gesetz und nach gefestigter Rechtsprechungspraxis die Aussetzung der Vollziehung des angefochtenen Verwaltungsaktes rechtfertigen kann, ist ein schwerer und unzumutbarer oder nicht wiedergutzumachender Nachteil des Antragstellers, der materieller oder immaterieller Art sein kann. Zu den wesentlichen Neuerungen gehören die Regelungen des Art. 52 Abs. 6 und 7 der Präsidialverordnung 18/1989 i. d. F. von 1999, die eine Interessenabwägung unter Berücksichtigung der entgegengesetzten beteiligten Interessen und insbesondere auch der Erfolgsaussichten des Hauptrechtsbehelfs ausdrücklich vorschreiben. Diese Vorschriften sind von außerordentlicher Bedeutung, da unter der früheren Rechtslage dies nicht immer der Fall war. Maßgebliche Kriterien für die Aussetzung der Vollziehung waren früher der schwere Schaden des Antragstellers sowie das Nichtvorliegen eines besonderen öffentlichen Interesses. Nunmehr entscheidet das Gericht nach Interessenabwägung der beteiligten Vollzugs- und Aussetzungsinteressen. Die einschlägigen Vorschriften enthalten keine ausdrücklichen Prüfungsmaßstäbe für die gerichtliche Entscheidung. Dabei ist auch auf die in der deutschen Rechtsprechung entwickelten Prüfungsmaßstäbe für die Interessenabwägung einzugehen. In der Regel ist eine nur summarische Prüfung der Sach- und Rechtslage geboten und ausreichend. In die Entscheidung des Gerichts ist auch der Ausgang des Hauptsacheverfahrens einzubeziehen, sofern dieser aufgrund des nur summarischen Prüfungsumfangs bereits voraussehbar ist. Daß das Gericht auch den Ausgang der Hauptsache in den Blick nehmen muß, ergibt sich bereits daraus, daß das vorläufige Rechtsschutzverfahren letzlich den Rechtsschutz in der Hauptsache sichern soll. Bei offensichtlicher Erfolgslosigkeit des Rechtsbehelfs in der Hauptsache ist in der Regel der Aussetzungsantrag abzuweisen. Ist der Erfolg in der Hauptsache offensichtlich, kann das Gericht die Aus-

G. Zusammenfassung

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setzung der Vollziehung anordnen. Bei offenem Ausgang der Hauptsache, also bei fehlender Offensichtlichkeit, ist eine allgemeine Interessenabwägung erforderlich. Bei dieser offenen Lage sind die entgegengesetzten Interessen, nämlich das Interesse des Antragstellers einerseits und das öffentliche Interesse, sowie das Interesse des beteiligten Dritten andererseits abzuwägen. Der für den Aussetzungsantrag zuständige Ausschuß des Gerichts entscheidet durch Beschluß. Bei stattgebener Entscheidung wird die Aussetzung der Vollziehung des angefochtenen Verwaltungsaktes ganz oder teilweise bis zur Entscheidung in der Hauptsache angeordnet. Neben der Aussetzung oder stattdessen kann das Gericht einzelfallbezogen jede sonstige erforderliche Maßnahme erlassen. Es ist in diesem Zusammenhang zu betonen, daß die Erweiterung des vorläufigen Rechtsschutzes durch den Erlaß vorläufiger Maßnahmen einen effektiven Rechtsschutz gewährleistet. Es ist jedoch zweifelhaft, ob dies zu einer Neuorientierung des vorläufigen Rechtsschutzes insbesondere bei ablehnenden oder unterlassenen Verwaltungsakten führen könnte. Hier ist der Rechtsschutz lückenhaft und nur zum Teil gewährt unter Verweis auf das Gewaltenteilungsprinzip oder auf eine fehlende Verpflichtungsklage im griechischen Verwaltungsprozeßrecht. Die Meinungen in der Rechtsprechung und in der Literatur gehen auseinander. Für die Erweiterung des vorläufigen Rechtsschutzes auch bei ablehnenden oder unterlassenen Verwaltungsakten sprechen Argumente sowohl in Bezug auf das griechische, als auch rechtsvergleichend auf das deutsche und europäische Recht. Damit wäre nicht nur die Erhaltung einer vorhandenen Rechtsposition, sondern sogar Veränderungen des bestehenden Zustands möglich, um den vorläufigen Rechtsschutz zu verbessern und effektiv zu gewährleisten. Von besonderer Bedeutung für den vorläufigen Rechtsschutz im griechischen Verwaltungsprozeßrecht ist die Verabschiedung einer Verwaltungsgerichtsordnung, die am 17 Juli 1999 in Kraft trat. Sie hat insbesondere den vorläufigen Rechtsschutzes bei materiellen Verwaltungsrechtsstreitigkeiten vor den ordentlichen Verwaltungsgerichten vervollständigt. Da in der Regel die Erhebung des jeweils einschlägigen Rechtsbehelfs, von wenigen gesetzlichen Ausnahmen abgesehen, keinen Suspensiveffekt hat, ist zunächst die Möglichkeit des vorläufigen Rechtsschutzes in der Form der Aussetzung der Vollziehung von Verwaltungsakten und Gerichtsentscheidungen auf Antrag des Betroffenen vogesehen (Art. 200–209 der Verwaltungsgerichtsordnung). Vorausgesetzt ist die Rechtshängigkeit des Hauptsacheverfahrens. Grund der Aussetzung kann nach dem Wortlaut des Gesetzes ein wegen der sofortigen Vollziehung des angefochtenen Verwaltungsakts drohender, materieller oder immaterieller Nachteil des Antragstel-

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3. Teil: Vorläufiger Rechtsschutz

lers sein, solange seine Wiedergutmachung bei entsprechender erfolgreicher Beschwerde unmöglich oder erschwert sein wird. Auf die Frage, ob es außer den ausdrücklich genannten Gründen, auch andere Aussetzungsgründe gibt, sind unterschiedliche Ansichten vertreten. Problematisch sind allerdings die Vorschriften des Art. 202 Abs. 2 der Verwaltungsgerichtsordnung, welche die Ausschlußgründe der Aussetzung bestimmen. Auf der Grundlage der geltenden gesetzlichen Regelungen scheint der vorläufige Rechtsschutz uneffektiv, weil sich nach dem Wortlaut des Gesetzes einerseits ergibt, daß die Erfolgsaussichten bei der Entscheidung keine wichtige Rolle spielen und andererseits, daß das Vorliegen des öffentlichen Interesses die Aussetzung ausschließt. Dagegen wurde die Meinung unterstützt, daß trotz des Wortlauts des Gesetzes das öffentliche Interesse als Maßstab im Rahmen einer Interessenabwägung mitberücksichtigt werden soll; es kann nicht stets überwiegen und die Aussetzung ausschließen. Darüber hinaus wurde vertreten, daß die Erfolgsaussichten des Rechtsbehelfs unabhängig von der Schwere des Schadens des Antragstellers mitzuberücksichtigen sind. Das Gericht entscheidet nach einer Interessenabwägung, wobei zunächst die Erfolgsaussichten des Rechtsmittels zu prüfen sind. Es hat im Rahmen einer summarischen Prüfung darauf zu achten, ob der Verwaltungsakt offensichtlich rechtswidrig oder offensichtlich rechtmäßig ist. Erst im Fall der fehlenden Offensichtlichkeit ist eine allgemeine Interessenabwägung erforderlich. Hier werden die entgegengesetzten Aussetzungs- und Vollzugsinteressen, nämlich des Antragstellers, des öffentlichen Interesses oder der Interesse der Drittbeteiligten geprüft. Ein Interessenausgleich geschieht insbesondere in der Weise, daß die Aussetzung, je nach Umständen, von besonderen Bedingungen und Auflagen abhängig gemacht wird. Der vorläufige Rechtsschutz im Rahmen der Verwaltungsgerichtsordnung geht über die Aussetzung der Vollziehung der Verwaltungsakte oder der Gerichtsentscheidungen hinaus. Er sieht vorläufige Maßnahmen vor und zwar die vorläufige Regelung eines Zustands (Art. 210 der Verwaltungsgerichtsordnung) und die vorläufige Verpflichtung zur Leistung (Art. 211 ff. der Verwaltungsgerichtsordnung). Die vorläufige Regelung eines Zustands kommt im Falle der Dringlichkeit oder der Gefahr in Betracht, wenn wegen Zeitablaufs die Regelung des Zustands unmöglich oder schwer möglich wird. Sie setzt notwendigerweise die Klageerhebung voraus, nämlich eine Klage die entweder die Verurteilung der Verwaltung zu einer geschuldeten Leistung oder die Feststellung des entsprechenden Anspruchs erstrebt. Anders kommt die vorläufige Verpflichtung zur Leistung in Betracht, wenn der Lebensunterhalt des Antragstellers gefährdet ist. Es geht um die vorläufige Zahlung dringend benötigter Geldbeträge, durch die der Antrag-

G. Zusammenfassung

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steller in gewissem Maße befriedigt wird. Es ist die Rechtshängigkeit der in der Hauptsache Leistungsklage erforderlich. Die Erläuterungen über den vorläufigen Rechtsschutz umfassen auch das Verfahren im Rahmen der Beschwerde gemäß Art. 216 ff. der Verwaltungsgerichtsordnung, die sich ihrerseits wiederum an die Regelungen der Aussetzung der Vollziehung der Verwaltungsakte und Gerichtsentscheidungen anlehnen. Zur Vollständigkeit des in Griechenland geltenden Systems wurde auf den vorläufigen Rechtsschutz im Rahmen der Beamtenbeschwerde sowie der Wahlrechtsstreitigkeiten eingegangen. Es wurde ferner der vorläufige Rechtsschutz im Bereich des öffentlichen Auftragswesens gemäß Gesetz 2522/1997 dargestellt. Dieses Verfahren stellt ein wirksames und rasches Verfahren dar nach Maßgabe der Richtlinie 89/665/EWG. Damit soll einerseits eine Beeinträchtigung von Interessen der Betroffenen und andererseits die Verzögerung des Ablaufs des Vergabeverfahrens vermieden werden. Der vorläufige Rechtsschutz wird durch einen Antrag des Interessenten auf Erlaß vorläufiger Maßnahmen bei dem zuständigen Gericht gewährt. Das Gesetz sieht vorbildliche für den vorläufigen Rechtsschutz Regelungen vor, wie die Unabhängigkeit des Antrags vom Hauptrechtsbehelf oder einen Widerspruch als Zulässigkeitsvoraussetzung des Antrags auf Erlaß vorläufiger Maßnahmen. Ein wichtiger Schritt auf dem Weg zur Effektivität des vorläufigen Rechtschutzes hat sich mit der neuen Regelungen sowohl im Rahmen der Anfechtungsstreitigkeiten als auch der materiellen Verwaltungsrechtsstreitigkeiten vollzogen. Die Neuregelungen haben zweifellos das System des vorläufigen Rechtsschutzes geändert und vervollständigt. Sie setzen teilweise den früher bestandenen Problemen ein vorläufiges Ende; sie schaffen aber auch neue Probleme, die durch die Lehre und die Rechtsprechung gelöst werden müssen.

Vierter Teil

Europäische Rechtsschutzgarantien Vorrangiges Ziel dieses Teils ist eine systematische Beschreibung des vorläufigen Rechtsschutzes im Rahmen des Gemeinschaftsrechts. Die Erläuterung der geltenden Rechtsschutzbestimmungen des EG-Rechts erscheint einerseits wegen des engen Zusammenhangs zwischen der Gemeinschaftsund der nationalen Rechtsordnung und andererseits wegen des immer größeren Einflusses der Rechtsprechung des EuGH auf die der nationalen Gerichte nötig.

A. Europäische Menschenrechtskonvention Die Grundrechte und insbesondere das Recht auf gerichtlichen Rechtsschutz genießen den Schutz der internationalen Menschenrechtserklärungen. Die Europäische Menschenrechtskonvention gewährleistet in Art. 6 Abs. 1 ein Recht auf Zugang zu den Gerichten. Für jene Verfahren, die von Gerichten durchzuführen sind, werden im Abs. 1 verschiedene allgemeine Grundsätze festgelegt: Gesetzesmäßigkeit, Unabhängigkeit und Unparteilichkeit der Gerichte, Fairneß und Öffentlichkeit des Verfahrens sowie Erledigung der Sache innerhalb einer angemessenen Frist. Diese allgemeinen Verfahrensgrundsätze spielen eine wichtige Rolle für die gesamte Rechtsordnung. Dem Wortlaut des Artikels 6 nach beschränkt sich die Gewährleistung auf Gerichtsverfahren zunächst nur in Zivil- und Strafsachen. Folglich könnte diese Bestimmung auf das Verwaltungsstreitverfahren nicht angewendet werden. Entgegen dem Wortlaut beschränken sich die Verfahrensgrundsätze jedoch nicht auf Zivil- und Strafverfahren. Ihr Postulat gilt allgemein, also für alle gerichtlichen Verfahren, in denen über Rechte und Pflichten des Einzelnen entschieden werden. In ständiger Rechtsprechung hat der Europäische Gerichtshof für Menschenrechte den Geltungsbereich des Artikels ausgedehnt und auch auf grundrechtliche sowie auf verwaltungsrechtliche Streitigkeiten erstreckt1. 1 Efstratiou Pavlos-Michael, Das Recht auf Rechtsschutz in Verwaltungsverfahren, S. 83 ff.; Klamaris Nikolaos, Das Recht auf Rechtsschutz, S. 214, Fn. 393; Pararas Petros, Verfassung und EMRK, S. 339 ff.; Tsikrikas Dimitrios, Der vorläu-

B. Garantien im Europarecht

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Art. 6 Abs. 1 S. 1 EMRK enthält demnach eine allgemein Rechtsweggarantie. Darüber hinaus erkennt Art. 13 EMRK „das Recht auf wirksame Beschwerde“ an; und zwar bestimmt er, daß jeder, dessen durch die Konvention anerkannte Rechte oder Freiheiten verletzt worden sind, das Recht auf einen wirksamen Rechtsschutz vor einer nationalen Instanz hat. Die Europäische Menschenrechtskonvention und deren Rechtszusicherungen sind als Bestandteil der deutschen2 und griechischen3 Rechtsordnung unmittelbar wirksame Garantien.

B. Garantien im Europarecht I. Rechtsschutzsystem Die Europäische Gemeinschaft wurde vom EuGH als „Rechtsgemeinschaft“ gekennzeichnet 4. Ihre grundlegenden Elemente wurden in der Präambel des Vertrages über die Europäische Union5 ausdrücklich festgestellt, und zwar daß die Mitglieder sich „zu den Grundsätzen der Freiheit, der Demokratie und der Achtung der Menschenrechte und Grundfreiheiten und der Rechtsstaatlichkeit“ bekennen. Aus dem Rechtsstaatsprinzip leitet sich der allgemeine Grundsatz des Rechtsschutzes ab, der – wie von der Rechtsprechung des Gerichtshofs anerkannt wurde6 – sich aus den gemeinsamen Verfassungstraditionen der Mitgliedstaaten ergibt und in den Artikeln 6 und 13 der europäischen Menschenrechtskonvention verankert ist. fige Rechtsschutz, S. 212 ff.; Wilfinger Peter, Das Gebot effektiven Rechtsschutzes, S. 136 ff. 2 BGBl. 1952 II, S. 686. 3 Griechenland hat sie durch das Ratifikationsgesetz 2329/1953 (Regierungsblatt, A’ 68/21.3.1953) und erneut nach dem Zusammenbruch der Diktatur und zwar nach Wiederherstellung der Demokratie durch die Gesetzesverordnung 53/1974 (Regierungsblatt, A’ 256/20.9.1974) sanktioniert. Diese Vorschriften enthalten nach Art. 28 Abs. 1 der griechischen Verfassung erhöhte formelle Kraft. Sie sind Bestandteile der formellen Verfassung selbst und besitzen somit Verfassungsrang. Nach Art. 28 Abs. 1 der griechischen Verfassung sind „die allgemein anerkannten Regeln des Völkerrechts sowie die internationalen Verträge nach ihrer gesetzlichen Ratifizierung und ihrer in ihnen geregelten Inkraftsetzung Bestandteil des inneren griechischen Rechtes und gehen jeder entgegenstehenden Gesetzesbestimmung vor“. 4 EuGH, Slg. 1986, 1339 „Les Verts – Partie écologiste“; dazu vgl. Zuleeg Manfred, Die Europäische Gemeinschaft als Rechtsgemeinschaft, S. 545 ff. 5 Der Vertrag ist am 1.11.1993 in Kraft getreten. Bekanntmachung vom 19.10.1993, BGBl. II, S. 1947. In Griechenland wurde der Vertrag mit dem Gesetz 2077/1992, (Regierungsblatt A’136) ratifiziert. Zum griechischen Text, vgl. in: Dagtoglou Prodromos, Der neue EGV. 6 EuGH Rs. 222/84, Johnston, Slg. 1986, S. 1651/1663; EuGH Rs. 222/86, Heylens, Slg. 1987, S. 4097 ff.

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4. Teil: Europäische Rechtsschutzgarantien

Zur Auslegung und Anwendung des Gemeinschaftsrechts sind in den vor ihnen anhängigen Rechtssachen in erster Linie die nationalen Gerichte berufen. Nationales Recht, das auf Gemeinschaftsrecht beruht, ist von den nationalen Gerichten anhand des Gemeinschaftsrechts auszulegen; vor Verwaltungsakten nationaler Verwaltungsbehörden, die Gemeinschaftsrecht gegenüber einem Einzelnen durchführen, schützen allein die einzelstaatlichen Gerichte. Wichtig für die Kompetenzverteilung zwischen nationalen und europäischen Gerichten ist, ob die Handlung von einem Gemeinschaftsorgan oder einer nationalen Behörde erlassen worden ist. Neben den nationalen Gerichten ist im Rahmen der Gemeinschaftsrechtsordnung ein effektiver Rechtsschutz dem Europäischen Gerichtshof und dem Gericht erster Instanz anvertraut7. Dem Gerichtshof wird gemäß Art. 225 (ex- Art. 168a) EGV ein Gericht erster Instanz beigeordnet, nämlich das EuG8. Es wurde durch den Beschluß des Rates9 zur Errichtung eines Gerichts erster Instanz der Europäischen Gemeinschaften eingerichtet. Der Gerichtshof sichert nach Art. 220 (ex- Art. 164) EGV „die Wahrung des Rechts bei der Auslegung und Anwendung dieses Vertrags“. Die Zuständigkeit des EuGH beschränkt sich nicht nur auf die Auslegung und An7 Die Literatur ist nahezu uferlos; vgl. Bleckmann Albert, Europarecht, S. 296 ff.; ders., Zur Klagebefugnis für die Individualklage vor dem EuGH, S. 871 ff.; Brandt Kerstin, Der EuGH und das EuG, S. 300 ff.; Constantinesco Léontin-Jean, Das Recht der Europäischen Gemeinschaften, S. 840 ff.; Daig Hans-Wolfram, Die Nichtigkeits- und Untätigkeitsklagen, S. 27 ff.; Danwitz Thomas, Die Garantie effektiven Rechtsschutzes, S. 1109 f.; Dauses Manfred, Das Vorabentscheidungsverfahren, S. 35 ff.; Ehlers Dirk, Die Klagebefugnis, S. 150 ff.; Erichsen Hans-Uwe/Weiß Richard, System des europäischen Rechtsschutzes, S. 530 ff.; Everling Ulrich, Das Vorabentscheidungsverfahren vor dem EuGH, S. 25 ff.; Fischer Peter/Köck Heribert Franz, Europarecht, S. 427 ff.; Hailbronner Kay, Das institutionelle System, S. 439 ff.; Haller Robert, Der „Rechtsweg“ zum EuGH, S. 209 ff.; Herdegen Matthias, Europarecht, S. 143 ff.; Koch Klaus, Die Klagebefugnis Privater, S. 57 ff.; Koukouli-Spiliotopoulou Sofia, Fragen über den Einfluß des Gemeinschaftsrechts zum Rechtsschutz, S. 826 f.; Lenz Carl Otto, Der europäische Grundrechtsstandard, S. 589; Oppermann Thomas, Europarecht, S. 278 ff.; ders., Die Dritte Gewalt in der EU, S. 901 ff.; Pernice Ingolf, Gemeinschaftsverfassung und Grundrechtsschutz, S. 2416; Rabe Hans-Jürgen, Das Gericht 1. Instanz, S. 3041 ff.; Streinz Rudolf, Europarecht, S. 190 ff. 8 Art. 225 Abs. 1 EGV lautet: „Dem Gerichtshof wird ein Gericht beigeordnet, das für Entscheidungen über einzelne, nach Absatz 2 festgelegte Gruppen von Klagen im ersten Rechtszug zuständig ist und gegen dessen Entscheidungen ein auf Rechtsfragen beschränktes Rechtsmittel beim Gerichtshof nach Maßgabe der Satzung eingelegt werden kann. Das Gericht erster Instanz ist nicht für Vorabentscheidungen nach Artikel 234 zuständig“. 9 Vom 24. 10. 1988 ABl. Nr. L 319/1, in der Fassung vom 17. August 1989, ABl. Nr. L 241/4.

B. Garantien im Europarecht

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wendung der Vertragsnormen, also des primären Gemeinschaftsrechts, sondern ebenfalls auf das sekundäre Gemeinschaftsrecht, also insbesondere die Verordnungen und Richtlinien. Von den verschiedenen Zuständigkeiten des EuGH ist vor allem auf das in Art. 234 (ex- Art. 177) EGV verankerte Vorabentscheidungsverfahren hinzuweisen. Es ermöglicht den nationalen Gerichten einen Dialog mit dem EuGH in jedem Einzelfall und vermag damit zur einheitlichen Anwendung des Gemeinschaftsrechts im nationalen Rechtsraum beizutragen10. Im folgenden sollen nicht die Grundsätze des europäischen Rechts erörtert werden. Vielmehr wird die Kenntnis davon im folgenden vorausgesetzt, und es soll nur auf eine Erläuterung des vorläufigen Rechtsschutzes im europäischen Recht eingegangen werden.

II. Vorläufiger Rechtsschutz vor den Gemeinschaftsgerichten 1. Überblick Der vorläufige Rechtsschutz als unentbehrlicher Bestandteil des Grundsatzes des effektiven Rechtsschutzes wird nicht nur im Rahmen der nationalen Rechtsordnungen, sondern vor allem im europäischen Rechtsschutzsystem gewährleistet11. Die Institution des vorläufigen Rechtsschutzes ge10

Vgl. dazu unten, unter III. Im allgemeinen über den vorläufigen Rechtsschutz im Europarecht vgl. Allkemper Ludwig, Der Rechtsschutz des einzelnen nach dem EGV, S. 145 ff.; Beis Evangelos, Vorläufiger Rechtsschutz nach der VwGO, S. 17; Berrang Thomas Jean, Vorbeugender Rechtsschutz im Recht der Europäischen Gemeinschaften, S. 23 ff.; Bleckmann Albert, Europarecht, S. 273; Calliess Christian/Ruffert Matthias, Kommentar zum EUV/EGV, Art. 185, 186; Christianos Vasilios, Gemeinschaftsrecht des vorläufigen Rechtsschutzes, S. 190 ff.; Chrysanthakis Charalampos, Der vorläufige Rechtsschutz, S. 132 ff. und 173 ff.; Classen Claus Dieter, Die Europäisierung der Verwaltungsgerichtsbarkeit, S. 100 ff.; ders., Strukturunterschiede zwischen deutschem und europäischem Verwaltungsrecht, S. 2457 ff.; Dauses Manfred, Handbuch, P. IV, Rn. 38–48; De Bronett Georg-Klaus, Die einstweiligen Anordnungen des EuGH und EuGEI in Wettbewerbssachen, S. 813 ff.; Ehle Dietrich, Die einstweilige Anordnung nach dem EWGV, S. 39 ff.; Geiger Rudolf, EGV Kommentar, S. 633 ff.; Grabitz Eberhard, Kommentar zum EWGV, Art. 185, 186; Groeben/Thiesing/Ehlermann, Kommentar zum EU-EGV, Art. 185, 186; Gündisch Jürgen, Rechtsschutz in der Europäischen Gemeinschaft, S. 125 ff.; Kaessner Ralph, Der einstweilige Rechtsschutz im Europarecht, S. 12 ff.; Kirschner Heinrich, Das Gericht 1. Instanz, S. 155 ff.; Klinke Ulrich, Der EuGH, S. 83 ff.; Koukouli-Spiliotopoulou Sofia, Fragen über den Einfluß des Gemeinschaftsrechts zum Rechtsschutz, S. 823; Lenz Carl Otto, EGV Kommentar, S. 1196 ff.; Oppermann Thomas, Europarecht, S. 274 f., Rn. 730; Pavlopoulos Prokopis, Garantien des Rechts auf Rechts11

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4. Teil: Europäische Rechtsschutzgarantien

währleisten die Vorschriften des EG-Vertrages. Zudem wurde sie insbesondere durch die Rechtsprechung der Gemeinschaftsgerichten entwickelt, um die Effektivität und Wirksamkeit des Gemeinschaftsrechts zu bezwecken. a) Ausschluß der aufschiebenden Wirkung Vor den Gemeinschaftsgerichten haben Klagen gemäß Art. 242 S. 1 EGV keine aufschiebende Wirkung. Diese Regelung unterscheidet sich einerseits von der Konzeption des deutschen Rechts, wonach die in § 80 Abs. 1 VwGO genannten Rechtsbehelfe grundsätzlich aufschiebende Wirkung haben, und ähnelt andererseits dem griechischen Verwaltungsprozeßrecht, wonach den Rechtsbehelfen grundsätzlich – und traditionsgemäß – kein Suspensiveffekt zukommt12. Ohne Suspensiveffekt bleibt der angefochtene Rechtsakt wirksam und vollziehbar. Die zuständigen Organe der Gemeinschaft können trotz der Klageerhebung den Akt dem Adressaten gegenüber durchsetzen und der Betroffene muß ihn befolgen. Das kann aber auch hier problematisch sein, weil vollendete Tatsachen geschaffen werden können13. Zur Sicherung eines effektiven Rechtsschutzes schon vor Entscheidung in der Hauptsache, sieht daher Art. 242 S. 2 EGV (ex- Art. 185 S. 2 EGV) die einstweilige Aussetzung des Vollzugs der angefochtenen Maßnahme und Art. 243 EGV (exArt. 186 EGV) die Möglichkeit einer einstweiligen Anordnung vor. Eine Sonderregelung sieht Art. 256 Abs. 4 S. 1 (ex- Art. 192 Abs. 4) für die Aussetzung der Zwangsvollstreckung vor. Der vorläufige Rechtsschutz wird von beiden Gemeinschaftsgerichten, nämlich sowohl vom Europäischen Gerichtshof als auch vom Gericht erster Instanz der Europäischen Gemeinschaften, gewährt. Gemäß Art. 4 Satzung

schutz im Europarecht, S. 89 ff.; ders., Die Grenzen des vorläufigen Rechtsschutzes in Verwaltungsstreitigkeiten, S. 51 ff.; Rengeling Hans-Werner/Middeke Andreas/ Gellermann Martin, Rechtsschutz in der EU, S. 276 ff.; Schneider Hartmut, Die einstweilige Anordnung gemäß Art. 186 EWGV, S. 924 ff.; Schwarze Jürgen, EUKommentar, Art. 242, 243 EGV; Schweitzer Michael/Hummer Waldemar, Europarecht, S. 166, Rn. 550; Skouris Vasilios, Die gerichtliche Aussetzung, S. 164 ff.; Soilentakis Nikolaos, Das Recht auf Rechtsschutz, S. 26 ff.; Triantafyllou Dimitris, Zur Europäisierung des vorläufigen Rechtsschutzes, S. 129 ff.; Wägenbaur Bertrand, Die jüngere Rechtsprechung der Gemeinschaftsgerichte, S. 327 ff.; Wagner Volkmar, Der einstweilige Rechtsschutz gegen Mitgliedstaaten, S. 8 ff.; v. Winterfeld Achim, Möglichkeiten der Verbesserung des individuellen Rechtsschutzes, S. 1409 ff. 12 Vgl. dazu oben im dritten Teil, C, I, 1. 13 EuGH Rs. C-213/89, Factortame, Slg. 1990, S. 2433/2474; EuGH Rs. C-143/ 88, u. C-92/89, Zuckerfabriken Süderdithmarschen, Slg. 1991, I-415/542.

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EuGH-EWG finden die erwähnten Art. 242, 243 EGV auf das EuG entsprechende Anwendung. b) Aussetzung der Vollziehung Um den Kläger vor der Schaffung vollendeter Tatsachen zu schützen, sieht Art. 242 S. 2 EGV die Möglichkeit einer Aussetzung der Vollziehung der angegriffenen Maßnahme vor. Danach kann das Gericht, wenn es dies den Umständen nach für nötig hält, die Durchführung der angefochtenen Handlung aussetzen. Die Aussetzung bezieht sich nur auf eine ihren Adressaten belastende und vollziehbare Maßnahme eines Gemeinschaftsorgans14. Eine praktische Bedeutung hat die Aussetzung im Rahmen des Gemeinschaftsrechts bei Nichtigkeitsklagen gegen einen Rechtsakt eines Gemeinschaftsorgans gem. Art. 230 (ex- Art. 173) EGV sowie bei Klagen von Beamten und Bediensteten der Gemeinschaft auf Aufhebung einer dienstlichen Maßnahme gem. Art. 236 (ex- Art. 179) EGV. Mit diesen Klagen werden belastende Handlungen der Gemeinschaftsorgane angefochten. Nur in diesen Fällen kann das Bedürfnis nach einer aufschiebenden Wirkung auftreten. c) Einstweilige Anordnung Der vorläufige Rechtsschutz wird ferner nach Art. 243 EGV in der Form der einstweiligen Anordnung gewährleistet. Demgemäß kann das Gericht in den bei ihm anhängigen Sachen die erforderlichen einstweiligen Anordnungen treffen. Der Anwendungsbereich der einstweiligen Anordnung unterscheidet sich von denen der bereits dargestellten Aussetzung der Vollziehung, weil Art. 243 EGV alle sonstigen Gebote und Verbote, die zur vorläufigen Regelung eines streitigen Rechtsverhältnisses möglich sind, umfaßt. Die einstweilige Anordnung erfaßt die Fälle, in denen die bloße Aussetzung der Vollziehung einer angegriffenen Maßnahme der Gemeinschaft keinen ausreichenden vorläufigen Rechtsschutz bietet oder von vornherein deshalb nicht in Betracht kommt, weil die Hauptsacheklage sich nicht auf die Abwehr einer belastenden Maßnahme eines Gemeinschaftsorgans richtet15. 14 Z. B. EuGH 310/85 R, Deufil, Slg. 1986, S. 537; EuGH 44/86 R, Aprosol, Slg. 1986, S. 1371; EuGH 42/87 R, Hoechst, Slg. 1987, S. 1549. 15 EuGH Rs. 25/62 R I, Plaumann/Kommission, Slg. 1963, S. 271/275; EuGH Rs. 160, 161 u. 170/73 R II, Miles Druce/Kommission, Slg. 1974, S. 281/283; EuGH Rs. 31 u. 53/77 R, Kommission/Großbritannien, Slg. 1977, S. 921/924; EuGH Rs. 61/77 R, Kommission/Irland, Slg. 1977, S. 1411/1413; EuGH Rs. 171/ 83 R, Kommission/Frankreich, Slg. 1983, S. 2626/2631.

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Die einstweilige Anordnung kommt also bei Untätigkeitsklagen (Art. 232), Schadensersatzklagen (Art. 235 i. V. mit 288) und bei gegen einen Mitgliedstaat gerichteten Vertragsverletzungsklagen (Art. 226, 227) in Betracht. Nach der Rechtssprechungspraxis des EuGH kann im Einzelfall neben der Vollzugsaussetzung auch jede sonstige, erforderlich erscheinende einstweilige Anordnung gemäß Art. 243 EGV beantragt werden16. d) Aussetzung der Zwangsvollstreckung Die Aussetzung der Zwangsvollstreckung nach Art. 256 Abs. 4 S. 1 EGV stellt gegenüber Art. 242 S. 2 eine Sonderregelung dar. Während Art. 242 S. 2 EGV sich auf die Aussetzung jeder anfechtbaren Handlung eines Gemeinschaftsorgans bezieht, ist der Anwendungsbereich der Vorschrift des Art. 256 EGV auf die zwangsweise Durchsetzung einer auf Zahlung gerichteten Leistungsanordnung beschränkt. Auf dieses Verfahren ist im folgenden nicht weiter einzugehen. 2. Voraussetzungen für die Anordnung der Aussetzung der Vollziehung bzw. für den Erlaß einer einstweiligen Anordnung Die Vorschriften, sowohl für die Aussetzung der Vollziehung einer angefochtenen Handlung als auch für die einstweilige Anordnung, sind im wesentlichen einheitlich geregelt und gelten unterschiedslos für beide Arten des vorläufigen Rechtsschutzes. Deswegen werden sie im Rahmen der folgenden Darstellung zusammen behandelt. Das anzuwendende Verfahren wird in Art. 36 der Satzung des Gerichtshofes wie auch in Art. 83–90 der Verfahrensordnung des Gerichtshofs der Europäischen Gemeinschaften (VerfO EuGH)17 und in Art. 104–110 der Verfahrensordnung des Gerichts erster Instanz der Europäischen Gemeinschaften (VerfO EuG)18 geregelt.

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Vgl. EuGH Rs. 44/75 R, Könecke/Kommission, Slg. 1975, S. 637/640. Vom 19. Juni 1991, ABl. Nr. L 176/7, mit den Berichtigungen im ABl. 1992 Nr. L 383/117 v. 29. Dezember 1992; geändert am 21. Februar 1995, ABl. Nr. L 44/61 v. 28. Februar 1995 und am 11. März 1997, ABl. Nr. L 103/1 v. 19. April 1997, ber. ABl. Nr. L 351/72 v. 23. 12. 1997. 18 Vom 2. Mai 1991, ABl. Nr. L 136/1, mit den Berichtigungen im ABl. Nr. L 193/44 v. 17. Juli 1991 und ABl. Nr. L 317/34 v. 19. November 1991; geändert am 15. 9. 1994, ABl. Nr. L 249/17, am 17. 2. 1995, ABl. Nr. L 44/64, am 6. 7. 1995, ABl. Nr. L 172/3, am 12. 3. 1997, ABl. Nr. L 103/6, ber. ABl. Nr. L 351/72 v. 23. 12. 1997, geänd. ABl. Nr. L 135/92 v. 29. 5. 1999. 17

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a) Zulässigkeit des Antrags aa) Zuständigkeit Zuständig für den Aussetzungsantrag oder den Antrag auf einstweilige Anordnung ist das Gericht, das in der Hauptsache zuständig ist. Es besteht ein unmittelbarer Zusammenhang zwischen der Zuständigkeit des Gerichts für das Hauptsacheverfahren und der für das vorläufige Verfahren. Der vorläufige Rechtsschutz ist insoweit also im Verhältnis zur Hauptsache akzessorisch. Nur wenn das Gericht im Hauptsacheverfahren für die betreffende Klage zuständig ist, kann es auch zur Gewährung des vorläufigen Rechtsschutzes tätig werden. Zuständig für Hauptsacheverfahren können sowohl der Europäische Gerichtshof als auch das Gericht erster Instanz sein. Die Zuständigkeitsabgrenzung erfolgt anhand des Zuständigkeitskatalogs, der in Art. 3 des Ratsbeschlusses 88/591/EGKS, EWG, Euratom19 zur Errichtung eines Gerichts erster Instanz festgelegt wurde. Nach der Rechtssprechung des EuGH genügt eine auch nur teilweise, mit großer Wahrscheinlichkeit in Betracht kommende Zuständigkeit für das Hauptsacheverfahren20. Abgesehen von der Zuständigkeit wird im vorläufigen Verfahren die Zulässigkeit der Klage zur Hauptsache grundsätzlich nicht geprüft, um der Entscheidung in der Hauptsache nicht vorzugreifen21. Zweifel an der Zulässigkeit der Klage im Hauptsacheverfahren werden aber dann berücksichtigt, wenn es Anhaltspunkte für die offensichtliche Zulässigkeit der Hauptsache gibt22. bb) Anhängigkeit des Rechtsstreits Die Zulässigkeit des Antrags auf Aussetzung der Vollziehung oder auf eine einstweilige Anordnung setzt die Rechtshängigkeit der Klage in der Hauptsache voraus. Der Antrag ist nur dann zulässig, wenn der Rechtsstreit 19

Vom 24.10.1988, ABl. 1988 Nr. L 319/1, i. d. F. des Beschlusses vom 1.1.1995, ABl. 1995 Nr. L 1/1. 20 So ausdrücklich EuGH Rs. 118/83 R, CMC/Kommission, Slg. 1983, S. 2583/ 2595. 21 EuGH 65/87 R, Pfizer/Kommission, Slg. 1987, S. 1691/1696; EuGH Rs. T310/97 R, Niederländische Antillen/Rat, Slg. 1998, S. 455. 22 EuGH 376/87 R, Distrivet/Rat, Slg. 1988, S. 209/216; EuGH 82/87 R, Autoexpo/Kommission, Slg. 1987, S. 2131; EuGH 221/86 R, Fraktion der Europäischen Rechten und Partei „Front national“/Parlament, Slg. 1986, S. 2969/2975.

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beim Gericht der Hauptsache bereits rechtshängig ist (so Art. 83 § 1 Abs. 1 und Abs. 2 der VerfO EuGH und Art. 104 § 1 Abs. 1, 2 VerfO EuG). Daraus folgt, daß der Antrag frühestens gleichzeitig mit der Klageschrift oder später beim Gericht eingereicht, aber nicht schon vor Klageerhebung gestellt werden kann. Endet die Rechtshängigkeit der Hauptsache, hat dies gleichzeitig die Unzulässigkeit des Antrags auf vorläufigen Rechtsschutz zur Folge23. cc) Antragsbefugnis Antragsberechtigt sind alle Kläger des Hauptsacheverfahrens. Die Voraussetzungen der Antragsbefugnis entsprechen damit denen der Klagebefugnis im Hauptverfahren. Antragsbefugt sind also sowohl die Mitgliedstaaten und die Gemeinschaftsorgane als auch natürliche und juristische Personen. Die Betroffenen können nur zum Schutz ihrer eigenen Interessen vorgehen und nicht zum Schutze der Interessen Dritter24. Diese Einschränkung gilt jedoch nicht für die Gemeinschaftsorgane und die Mitgliedstaaten, die privilegierte Klageberechtigte sind25. Streithelfer müssen ein eigenes Rechtsschutzinteresse nachweisen können26. Natürliche und juristische Personen können die Aussetzung des Vollzugs eines allgemein geltenden Rechtsakts nur dann beantragen, wenn sie von diesem Rechtsakt unmittelbar und individuell betroffen sind27. dd) Antragsgegenstand Der Antragsgegenstand eines Aussetzungsantrags oder des Antrags auf einstweilige Anordnung muß mit dem Gegenstand des Hauptsacheverfahrens in einem unmittelbaren Zusammenhang stehen (Art. 83 § 1 VerfO EuGH und Art. 104 § 1 VerfO EuG). Diese sog. Konnexität zur Hauptsache bedeutet daß der Antrag sich auf die in der Hauptsache angefochtene Rechtshandlung oder auf die mit ihr zusammenhängenden Nachteile beziehen muß28. Hier ist jedoch zu unterscheiden zwischen dem Gegenstand des Antrags auf Aussetzung und dem auf einstweilige Anordnung. 23 EuGH Rs. C-68/90 R, Yvan Blot u. Front National/Parlament, Slg. 1990, S. 2177. 24 EuGH Rs. 12 u. 29/64 R, Ley/Hohe Behörde, Slg. 1965, S. 182/184; EuGH Rs. 22/75 R, Küster/Europäisches Parlament, Slg. 1975, S. 277/278. 25 EuGH Rs. 42/82 R, Kommission/Frankreich, Slg. 1982, S. 841. 26 EuGH Rs. 729/79 R, Camera Care/Kommission, Slg. 1980, S. 119/129. 27 EuGH Rs. 1/84 R, Ilford/Kommission, Slg. 1984, S. 423/427; EuGH Rs. 160/ 88 R, Fédération européene de la santé animale/Rat, Slg. 1988, S. 4121/4128; EuGH Rs. 44/75 R, Könicke/Kommission, Slg. 1975, S. 637/641.

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Gegenstand eines Aussetzungsantrags nach Art. 242 S. 2 EGV können alle belastenden Maßnahmen der Gemeinschaftsorgane sein, die geeignet sind, Rechtswirkungen zu erzeugen29. Als Gegenstand eines Antrags auf Erlaß einer einstweiligen Anordnung nach Art. 243 EGV kommen grundsätzlich alle Verbote und Gebote in Betracht, die zur vorläufigen Regelung eines streitigen Rechtsverhältnisses geeignet und erforderlich sind: z. B. die Erhaltung einer bereits bestehenden Rechtsposition30, die Begründung neuer Rechtspositionen31, die Einstellung von Vertragsverstößen32 oder auch sonstige Untersagungen33. Trotz des unmittelbaren Zusammenhangs mit der Hauptsacheklage darf jedoch nichts anderes und nicht mehr begehrt werden als in der Hauptsache34. Ein Antrag, der mit dem Klageantrag völlig identisch ist, muß ebenfalls als unzulässig abgewiesen werden, um die Hauptsache nicht zu präjudizieren35. ee) Antragsfrist Da für den voräufigen Rechtsschutz keine Fristen gesetzt sind, gemäß Art. 83 § 1 VerfO EuGH und Art. 104 § 1 VerfO EuG die Rechtshängigkeit der Hauptsache aber Zulässigkeitsvoraussetzung des Antrags auf vorläufigen Rechtsschutz ist, kann als Fristbeginn die Klageerhebung angesehen werden. Ein Antrag kann also frühestens mit der Erhebung der Klage und spätestens vor Erlaß des Endurteils gestellt werden. Wird der Antrag jedoch in zu großer zeitlicher Nähe zum Urteil gestellt, kann es am Rechtsschutzbedürfnis für den vorläufigen Rechtsschutz fehlen36. In diesem Fall ist es 28 EuGH Rs. 23/74 R, Küster/Europäisches Parlament, Slg. 1974, S. 331/333; EuGH Rs. 88/76 R, Exportation des Sucres/Kommission, Slg. 1976, S. 1585/1587; EuGH Rs. 186/80 R, Suss/Kommission, Slg. 1980, S. 3501/3506. 29 EuGH Rs. 136/79 R, National Panasonic/Kommission, Slg. 1980, S. 2033/ 2058. 30 EuGH Rs. 118/83 R, CMC/Kommission, Slg. 1983, S. 2585/2595; EuGH Rs. 792/79 R, Camera Care/Kommission, Slg. 1980, S. 119/129. 31 EuGH Rs. 809/79 R, Pardini/Kommission, Slg. 1980, S. 139/149. 32 EuGH Rs. 154/85 R, Kommission/Niederlande, Urteil v. 7.6.1985; EuGH Rs. 293/85 R, Kommission/Belgien, Slg. 1985, S. 3521; EuGH Rs. 24 u. 97/80 R, Kommission/Frankreich, Slg. 1980, S. 1319/1332; EuGH Rs. 42/82 R, Kommission/Frankreich, Slg. 1982, S. 841/853. 33 EuGH 171/83 R, Kommission/Frankreich, Slg. 1983, S. 2621 – staatliche Beihilfen –. 34 EuGH verb. Rs. 35/62 u. 16/63 R, Leroy/Hohe Behörde, Slg. 1963, S. 463/ 465. 35 EuGH Rs. 65/63 R, Prakash/Kommission, Slg. 1965, S. 770/772. 36 EuGH verb. Rs. 3–18, 25, 26/58 R, Erzbergbau/Hohe Behörde, Slg. 1960, S. 471.

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schwer, die Dringlichkeit und die Notwendigkeit des vorläufigen Rechtsschutzes geltend zu machen. b) Begründetheit des Antrags Das Gericht kann, wie schon ausgeführt, nach Art. 242 S. 2 EVG die Durchführung der angefochtenen Handlung aussetzen, wenn es dies den Umständen nach für nötig hält, oder gemäß Art. 243 die erforderlichen einstweiligen Anordnungen treffen. Diese allgemeine Umschreibung der Voraussetzungen für die Begründetheit des Antrags wird in Art. 83 § 2 VerfO EuGH und Art. 104 § 2 VerfO EuG sowie in der Rechtsprechung der Gemeinschaftsgerichte konkretisiert. Demgemäß müssen die Anträge die Umstände anführen, aus denen sich die Dringlichkeit ergibt; ferner ist die Notwendigkeit der beantragten Anordnung in tatsächlicher und rechtlicher Hinsicht glaubhaft zu machen. aa) Dringlichkeit – Notwendigkeit Nach ständiger Rechtsprechung des EuGH ist die Voraussetzung der Dringlichkeit danach zu beurteilen, ob die einstweilige Maßnahme unter Berücksichtigung der Schwierigkeiten und Nachteile, die sich aus ihr für die Gemeinschaftsorgane, die Mitgliedstaaten oder für Dritte ergeben können, zur Abwendung eines drohenden, schweren und nicht wierdergutzumachenden Schadens auf Seiten des Antragstellers erforderlich ist37. Der Schaden umfaßt alle materiellen und immateriellen Nachteile, die der Antragsteller an seinen rechtlich geschützten Gütern und Vermögenswerten erleiden kann38. Bezüglich der Beeinträchtigungen immaterieller Rechtsgüter wie Ruf, Ehre der natürlichen Person war die frühere Rechtsprechung eher zurückhaltend. Dagegen ist nach jüngerer Rechtsprechung der berufliche und persönliche Ruf des Antragstellers als schutzfähig und schutzwürdig anerkannt39. 37 Vgl. EuGH verb. Rs. 43–45/59 R, Lachmüller u. a./Kommission, Slg. 1960, S. 1019/1023; EuGH Rs. 25/62 R 1, Plaumann/Kommission, Slg. 1963, S. 271/276; EuGH Rs. 4/78 R, Salerno/Kommission, Slg. 1978, S. 1/3; EuGH Rs. 19/78 R, Authie/Kommission, Slg. 1978, S. 679/681; EuGH Rs. 809/79 R, Pardini/Kommission, Slg. 1980, S. 139/149; EuGH Rs. 174/80 R, Reichardt/Kommission, Slg. 1980, S. 2665/2668; EuGH Rs. 258/80 R, Rumi/Kommission, Slg. 1980, S. 3867/ 3876; EuGH verb. Rs. 60 u. 190/81 R, IBM/Kommission, Slg. 1981, S. 1857/1862; EuGH Rs. 351/85 R, Fabrique de Fer de Charleroi, Slg. 1986, S. 1307/1315; EuGH Rs. 46/87 R, Hoechst/Kommission, Slg. 1987, S. 1549; EuGH Rs. C-143/88, u. C92/89, Zuckerfabriken Süderdithmarschen, Slg. 1991, I-415. 38 EuGH Rs. 166/78 R, Italien/Rat, Slg. 1978, S. 1745/1747; EuGH Rs. 129/80 R, Turner/Kommission, Slg. 1980, S. 2135/2139; EuGH Rs. 120/83 R, Raznonimport/Kommission, Slg. 1983, S. 2573/2580.

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Ein schwerwiegender Schaden wird dann angenommen, wenn der Antragsteller in seiner rechtlichen und/oder wirtschaftlichen Stellung nicht bloß unwesentlich beeinträchtigt wird40. Ein finanzieller Schaden wird in der Rechtsprechung grundsätzlich nur dann als schwer und nicht wiedergutzumachender Schaden angesehen, wenn er im Falle eines Obsiegens des Antragstellers im Hauptsacheverfahren nicht vollständig ersetzt werden kann41. Bei der Voraussetzung der Notwendigkeit sind die Erfolgsaussichten der Klage zur Hauptsache zu berücksichtigen. Die Aussetzung der Vollziehung oder der Erlaß der einstweiligen Anordnung muß notwendig sein, und diese Notwendigkeit ist in rechtlicher und tatsächlicher Hinsicht glaubhaft zu machen. Der Sache nach nimmt das Gericht eine summarische Prüfung der Erfolgsaussichten in der Hauptsache auf der Grundlage der vom Antragsteller dargelegten Umstände vor42. Dabei reicht es aus, daß die Hauptsache dem ersten Anschein nach Erfolg haben wird, sog. fumus boni juris43. Berührt die Rechtssache schwierige Rechtsfragen, die einer eingehenden und umfassenden Untersuchung bedürfen und daher der Hauptsache vorbehalten bleiben müssen, so ist es schon als ausreichend erachtet worden, daß die Klage in der Hauptsache ihrem ersten Anschein nach nicht unbegründet erscheint, sog. fumus non mali juris44. bb) Interessenabwägung Das Interesse des Antragstellers an der Abwendung der wegen der Vollziehung der angefochtenen Maßnahme drohenden Nachteile ist mit dem Gemeinschaftsinteresse sowie den Nachteilen, die Dritte erleiden würden, im Einzelfall abzuwägen45. Das Gericht nimmt zwischen den beteiligten Parteien einen angemessenen Interessenausgleich vor. Im Rahmen der Interessenabwägung bei der Aussetzung des sofortigen Vollzugs und, soweit mit dem Antrag auf einstweilige Anordnung letztlich ein Unterlassen begehrt wird, unternimmt das 39

EuG Rs. T-203/95 R, Connolly/Kommission, Slg. 1995, II-2919. EuGH Rs. 809/76 R, Pardini/Kommission, Slg. 1980, S. 139/149. 41 EuGH C-257/90 R, Italsolar/Kommission, Slg. 1990, I-3845; EuGH C-51/90 R u. C-59/90 R, Cosmos Tank BV u. a./Kommission, Slg. 1990, I-2167. 42 So ausdrücklich EuGH Rs. 3/75 R, Johnson & Firth Brown/Kommission, Slg. 1975, S. 1/6. 43 EuGH Rs. 346/82 R, Favre/Kommission, Slg. 1983, S. 199/201; EuGH Rs. C180/96 R, Vereinigtes Königreich/Kommission, Slg. 1996, I-3903. 44 EuGH verb. Rs. T-79/95 R u. T-80/95 R, SNCF u. British Railways Board/ Kommission, Slg. 1995, II-1433. 45 EuGH 3/75 R, Johnson & Firth Brown/Kommission, Slg. 1975, S. 1/6; EuGH 142/82, Copine, Slg. 1982, S. 1911; EuGH 250/85 R, Brother, Slg. 1985, S. 3459; EuGH 77/87 R, Technointorg, Slg. 1987, S. 1793. 40

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Gericht einen Interessenausgleich im Wege der Begrenzung der Wirkungen der von ihm zu treffenden vorläufigen Regelung. Dies geschieht in der Weise, daß die Anordnung von besonderen Bedingungen, in aller Regel von einer Sicherheitsleistung, abhängig gemacht wird. Wird hingegen eine vorläufige Regelung angestrebt, die geeignet ist, Rechtspositionen zu begründen oder ein Rechtsverhältnis grundlegend umzugestalten, verlangt der EuGH, daß die vom Antragsteller geltend gemachten Interessen um einiges schwerer wiegen müssen als diejenigen des Antragsgegners oder Dritter46. cc) Glaubhaftmachung Die Umstände, aus denen sich die Dringlichkeit und Notwendigkeit ergibt, müssen nach Art. 83 § 2 VerfO EuGH und Art. 104 § 2 VerfO EuG glaubhaft gemacht werden. Für die Glaubhaftmachung genügt die überwiegende Wahrscheinlichkeit der behaupteten Tatsachen; es kommt nicht auf gesicherte Erkenntnisse an. Dabei kann sich der Antragsteller aller zulässigen Beweismittel bedienen. Im übrigen kann das Gericht gemäß Art. 84 § 2 VerfO EuGH und Art. 105 § 2 VerfO EuG eine Beweisaufnahme anordnen. 3. Verfahren Es wird ein Antrag auf vorläufigen Rechtsschutz voraussgesetzt. Der Antrag ist gemäß Art. 83 Abs. 3 VerfO EuGH bzw. Art. 104 § 3 VerfO EuG mit besonderem Schriftsatz einzureichen und muß bestimmten Voraussetzungen entsprechen. Die Nichtbeachtung dieser wesentlichen Formvorschriften hat die Unzulässigkeit des Antrags zur Folge47. Der Antrag wird der Gegenpartei zugestellt. Der Präsident setzt dieser eine kurze Frist zur schriftlichen oder mündlichen Stellungnahme; er kann auch eine Beweisaufnahme anordnen. Allerdings kann er dem Antrag im Einzelfall auch ohne weiteres stattgeben, bevor die Stellungnahme der Gegenpartei eingeht. Diese Entscheidung kann jedoch später, auch von Amts wegen, abgeändert oder aufgehoben werden (Art. 84 § 1, 2 VerfO EuGH bzw. Art. 105 § 1, 2 VerfO EuG). 4. Entscheidung Über einen Antrag auf Aussetzung der Vollziehung oder eine einstweilige Anordnung entscheidet gemäß Art. 85 § 1 VerfO EuGH bzw. Art. 106 46

EuGH Rs. 92/78 R, Simmenthal/Kommission, Slg. 1978, S. 1129/1136. EuGH Rs. 108/63 R, Merlini/Hohe Behörde, Slg. 1965 XI-1, S. 1/13; EuGH Rs. 32/64 R, Italien/Kommission, Slg. 1965, S. 495/505. 47

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Abs. 1 VerfO EuG der Präsident des zuständigen Gerichts selbst, oder er überträgt die Entscheidung auf den zuständigen Spruchkörper. Die Entscheidung ergeht durch unanfechtbaren Beschluß, der mit Gründen zu versehen ist. Der Beschluß wird den Parteien unverzüglich zugestellt (Art. 86 § 1 VerfO EuGH bzw. Art. 107 § 1 VerfO EuG). Bezüglich des Inhalts der einstweiligen Entscheidung ist zu unterscheiden: Bei Entscheidungen nach Art. 242 S. 2 EGV wird nur die Durchführung der angefochtenen Handlung ausgesetzt; nach Art. 243 EGV kann das Gericht dagegen die erforderlichen einstweiligen Anordnungen treffen, nämlich jede Maßnahme anordnen, die es für angemessen hält. Das Gericht kann ferner seine Entscheidung mit Bedingungen oder Auflagen verbinden. Am häufigsten kommt in der Praxis die Sicherheitsleistung vor48. Gemäß Art. 86 § 2 VerfO EuGH bzw. Art. 107 § 2 VerfO EuG kann die Vollstreckung des Beschlusses davon abhängig gemacht werden, daß der Antragsteller eine Sicherheit leistet, deren Höhe und Art nach Maßgabe der Umstände festzusetzen werden. Der vorläufige Rechtsschutz hat einen vorläufigen Charakter. Das ergibt sich ausdrücklich aus Art. 86 § 3 und § 4 VerfO EuGH und Art. 107 § 3, 4 VerfO EuG, wonach der Beschluß nur eine einstweilige Regelung darstellt und der Entscheidung des Gerichts zur Hauptsache nicht vorgreifen darf. Die einstweilige Anordnung kann ferner befristet werden. In Ermangelung einer ausdrücklichen Befristung tritt sie mit der Verkündung des Endurteils außer Kraft. Wie schon erwähnt, ist die Entscheidung des Gerichts im vorläufigen Rechtsschutz unanfechtbar, was bedeutet, daß es dagegen keine Rechtsmittel gibt. Gegen die Beschlüsse des Gerichts erster Instanz können die Parteien des Verfahrens allerdings binnen zweier Monate nach Zustellung ein Rechtsmittel beim Gerichtshof einlegen. Dieses Rechtsmittel ist nur auf Rechtsfragen beschränkt und hat keine aufschiebende Wirkung (Art. 50 Abs. 2, Art. 51 und Art. 53 Abs. 1 der Satzung EuGH-EWG). Allerdings ist eine Abänderung oder Aufhebung des Beschlusses wegen veränderter Umstände auf Antrag einer Partei jederzeit möglich. Außerdem hat der Antragsteller die Möglichkeit, bei Abweisung des Antrags auf einstweilige Anordnung einen weiteren, auf neue Tatsachen gestützten Antrag zu stellen (Art. 87 und 88 VerfO EuGH bzw. Art. 108 und 109 VerfO EuG). Die Beschlüsse im vorläufigen Rechtsschutz sind gemäß Art. 244 EGV vollstreckbar. 48 EuGH Rs. 107/82 R, AEG/Kommission, Slg. 1982, S. 1549/1553; EuGH Rs. 86/82 R, Hasselblad/Kommission, Slg. 1982, S. 1555/1556.

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4. Teil: Europäische Rechtsschutzgarantien

III. Vorläufiger Rechtsschutz vor den nationalen Gerichten 1. Allgemeines Zur Gewährung des vorläufigen Rechtsschutzes sind im Rahmen des Gemeinschaftsrechts nicht nur die Gemeinschaftsgerichte, sondern auch die nationalen Gerichten bei der Durchführung von Gemeinschaftsverordnungen im Rahmen von Vorabentscheidungsverfahren (Art. 234 (ex- Art. 177) EGV) befugt49. Es handelt sich insoweit um Zwischenverfahren, in denen ein vor einem nationalen Gericht rechtshängiger Rechtsstreit ausgesetzt und dem EuGH eine Frage zur Auslegung oder Gültigkeit Europäischen Gemeinschaftsrechts vorgelegt wird. Die Einleitung eines Vorabentscheidungsverfahrens hängt immer von einer Vorlage eines nationalen Gerichts ab. Es ermöglicht den nationalen Gerichten einen Dialog mit dem EuGH in jedem Einzelfall und vermag damit zur einheitlichen Anwendung des Gemeinschaftsrechts im nationalen Rechtsraum beizutragen. Durch das Vorabentscheidungsverfahren wird die Rechtseinheit des Rechtsschutzes gewährt. Das Vorabentscheidungsverfahren spielt eine wichtige Rolle in der Gerichtsbarkeit der Gemeinschaft. Es wird auf Betreiben nationaler Gerichte durchgeführt und hat die Klärung entscheidungsrelevanter europarechtlicher Fragen in Streitigkeiten zum Ziel, die bei Gerichten der Mitgliedstaaten rechtshängig sind. Der Gerichtshof entscheidet gemäß Art. 234 EGV im Wege der Vorabentscheidung – über die Auslegung dieses Vertrags, – über die Gültigkeit und die Auslegung der Handlungen der Organe der Gemeinschaft und der EZB, – über die Auslegung der Satzungen der durch den Rat geschaffenen Einrichtungen, soweit diese Satzungen dies vorsehen. 49 Christianos Vasilios, Gemeinschaftsrecht des vorläufigen Rechtsschutzes, S. 197 ff.; Gersdorf Hubertus, Das Kooperationsverhältnis, S. 674 ff.; Gündisch Jürgen, Rechtsschutz in der Europäischen Gemeinschaft, S. 126 f.; Haibach Georg, Gemeinschaftsrecht und vorläufiger Rechtsschutz, S. 4 ff.; Klinke Ulrich, Der EuGH, S. 85 ff.; Koukouli-Spiliotopoulou Sofia, Fragen über den Einfluß des Gemeinschaftsrechts zum Rechtsschutz, S. 837 ff.; Michi Matina, Das Recht auf Rechtsschutz im Gemeinschaftsrecht, S. 477 ff.; Pagenkopf Martin, Zum Einfluß des Gemeinschaftsrechts, S. 220 ff.; Pavlopoulos Prokopis, Hauptsache- und vorläufiger Rechtsschutz im Rahmen des europäischen Rechts, S. 532 ff.; Pernice Ingolf, Einheit und Kooperation, S. 523 ff.; Sandner Wolfram, Probleme des vorläufigen Rechtsschutzes, S. 262 ff.; Schmidt-Aßmann Eberhard, Europäische Rechtsschutzgarantien, S. 1283 ff.; Streinz Rudolf, Europarecht, S. 205 f.

B. Garantien im Europarecht

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Im Vorabentscheidungsverfahren nach Art. 234 EG-Vertrag gibt es keine ausdrückliche Regelung über den vorläufigen Rechtsschutz. Da zuständig das vorlegende nationale Gericht ist, bedeutet dies, daß der Gerichtshof keine Maßnahmen des vorläufigen Rechtsschutzes anordnen kann, sondern nur das nationale Gericht nach Maßgabe des nationalen Rechts. Der deshalb möglichen Gefahr von Rechtsschutzlücken hat der EuGH vorzubeugen versucht. Seine Rechtsprechung ist insoweit von besonderer Bedeutung, weil sie den Rechtsschutz in der einzelstaatlichen Rechtsordnung stark beeinflußt. Der EuGH hat die Notwendigkeit des vorläufigen Rechtsschutzes durch die nationalen Gerichte anerkannt, und zwar sowohl hinsichtlich des Erlasses einstweiliger Anordnungen als auch hinsichtlich der Aussetzung der Vollziehung durch die nationalen Gerichte. In jeder Hinsicht stellt der Gerichtshof an den von nationalen Gerichten gewährten vorläufigen Rechtsschutz bestimmte Anforderungen. Deren Auswirkungen haben sich insbesondere in Griechenland gezeigt. Es ist daher zunächst, in der gebotenen Kürze, auf die wesentlichen Entscheidungen des EuGH einzugehen. Die Rechtsprechung des Gerichtshofs bezieht sich auf die Erforderlichkeit der Gewährung des vorläufigen Rechtsschutzes, auf die Maßstäbe für die Aussetzung der Vollziehung oder für den Erlaß einstweiliger Anordnung sowie auf die Pflicht von Behörden, den Sofortvollzug der Gemeinschaftshandlungen anzuordnen. 2. Rechtsprechung des EuGH a) Erforderlichkeit der Gewährung vorläufigen Rechtsschutzes – Factortame50 Im Fall Factortame51 wurde die Verpflichtung der nationalen Gerichte, vorläufigen Rechtsschutz auf dem Gebiet des Europarechts zu gewähren, 50 EuGH Urt. v. 19. 6. 1990 – Rs. C-213/89 The Queen/Secretary of State for Transport ex parte: Factortame Ltd. u. a., Slg. 1990, S. 2433. 51 Christianos Vasilios, Gemeinschaftsrecht des vorläufigen Rechtsschutzes, S. 198 ff.; Haibach Georg, Vorläufiger Rechtsschutz, S. 60 f.; Jannasch Alexander, Vorläufiger Rechtsschutz und Europarecht, S. 361; ders., Einwirkungen des Gemeinschaftsrechts auf den vorläufigen Rechtsschutz, S. 496; Kakouris Konstantinos, Anmerkungen zur EuGH-Entscheidung, Factortame, S. 497 ff.; Koukouli-Spiliotopoulou Sofia, Fragen über den Einfluß des Gemeinschaftsrechts zum Rechtsschutz, S. 838; Michi Matina, Das Recht auf Rechtsschutz im Gemeinschaftsrecht, S. 477 ff.; Pavlopoulos Prokopis, Garantien des Rechts auf Rechtsschutz im Europarecht, S. 90 ff.; Triantafyllou Dimitris, Zur Europäisierung des vorläufigen Rechtsschutzes, S. 129 ff.

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4. Teil: Europäische Rechtsschutzgarantien

klargestellt. Der Gerichtshof entschied, daß ein vorläufiger Rechtsschutz gegen auf Gemeinschaftsrecht beruhenden nationalen Vollzugsmaßnahmen auch dann zu gewähren ist, wenn das nationale Recht einen vorläufigen Rechtsschutz nicht gewährt. Das war der Fall in Großbritannien. Ausgangspunkt dieser Entscheidung war, daß die englischen Gerichte keine einstweiligen Anordnungen erlassen könnten, weil nach dem englischen Common Law gegen die Krone keine einstweilige Anordnung ergehen kann. Der Gerichtshof entschied, daß das Gemeinschaftsrecht dahin auszulegen ist, daß ein nationales Gericht, das in einem bei ihm anhängigen, das Gemeinschaftsrecht betreffenden Rechtsstreit zu der Auffassung gelangt, dem Erlaß einstweiliger Anordnungen stehe nur eine Vorschrift des nationalen Rechts entgegen, diese Vorschrift nicht anwenden darf. In der Entscheidung Factortame stützte sich der Gerichtshof auf die Urteile Simmenthal52, Ariete53 und Mireco54. In der Sache Simmenthal stellte der Gerichtshof fest, daß die unmittelbar geltenden Bestimmungen des Gemeinschaftsrechts ihre volle Wirkung einheitlich in sämtlichen Mitgliedstaaten entfalten müssen und daß nach dem Grundsatz des Vorrangs des Gemeinschaftsrechts die Vertragsbestimmungen und die unmittelbar geltenden Rechtsakte der Gemeinschaftsorgane zur Folge haben, daß allein durch ihr Inkrafttreten jede entgegenstehende Bestimmung des geltenden staatlichen Rechts ohne weiteres unanwendbar wird. Dem zuständigen Gericht wird die Befugnis zugesprochen, alles Erforderliche zu tun, um diejenigen innerstaatlichen Rechtsvorschriften auszuschalten, die unter Umständen ein – wenn auch nur vorübergehendes Hindernis – für die volle Wirksamkeit der Gemeinschaftsnormen bilden55. In den Fällen Ariete und Mireco wurde erkannt, daß die staatlichen Gerichte Rechtsschutz entsprechend dem in Art. 5 EWGV ausgesprochenen Grundsatz der Mitwirkungspflicht zu gewährleisten haben, einen Rechtsschutz, wie er sich für den Einzelnen aus der unmittelbaren Wirkung des Gemeinschaftsrechts ergibt56. Der EuGH betont, daß die volle Wirksamkeit des Gemeinschaftsrechts auch dann abgeschwächt würde, wenn ein mit einem nach Gemeinschaftsrecht zu beurteilenden Rechtsstreit befaßtes Gericht durch eine Vorschrift des nationalen Rechts daran gehindert werden könnte, einstweilige Anordnungen zu erlassen, um die volle Wirksamkeit der späteren Gerichtsent52 53 54 55 56

Urteil vom 9. 3. 1978, Rs. Simmenthal 106/77, Slg. 1978, S. 629. Urteil vom 10. 7. 1980, Rs. Ariete 811/79. EuGH Rs. 826/79, Slg.1980, S. 2545. Rn. 18, 20 des Urteils „Factortame“. Rn. 19 des Urteils „Factortame“.

B. Garantien im Europarecht

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scheidung über das Bestehen der aus dem Gemeinschaftsrecht hergeleiteten Rechte sicherzustellen. Ein Gericht, das unter diesen Umständen einstweilige Anordnungen erlassen würde, darf diese Vorschrift somit nicht anwenden, wenn dem nicht eine Vorschrift des nationalen Rechts entgegenstünde57. Für diese Auslegung spricht auch das durch Art. 177 EWGV geschaffene System, dessen praktische Wirksamkeit beeinträchtigt würde, wenn ein nationales Gericht, das das Verfahren bis zur Beantwortung seiner Vorlagefrage durch den EuGH aussetzt, nicht so lange einstweilen Rechtsschutz gewähren könnte, bis es auf der Grundlage der Antwort des EuGH seine eigene Entscheidung erläßt58. b) Maßstäbe für die Aussetzung der Vollziehung – Zuckerfabrik59 In der Rechtssache Zuckerfabrik60 legte das Finanzgericht Hamburg anläßlich eines bei ihm anhängigen Rechtsstreits, dem Gerichtshof die Frage vor, ob Art. 189 Abs. 2 EWGV, wonach eine Verordnung in allen ihren Teilen verbindlich ist und unmittelbar in jedem Mitgliedstaat gilt, den nationalen Gerichten die Befugnis versagt, die Vollziehung eines auf einer Gemeinschaftsverordnung beruhenden nationalen Verwaltungsaktes auszusetzen. Der EuGH erkannte auf die Befugnis der nationalen Gerichte, die Vollziehung eines auf einer EG-Verordnung beruhenden, von der nationalen Behörde erlassenen Verwaltungsaktes auszusetzen. Zur Aussetzung der Vollziehung eines auf einer Gemeinschaftsverordnung beruhenden nationalen Verwaltungsakts entschied der Gerichtshof unter Bezugnahme auf sein Urteil Foto Frost61, daß das Vorabentscheidungs57

Rn. 21 des Urteils „Factortame“. Rn. 22 des Urteils „Factortame“. 59 EuGH, Urt. v. 21. 2. 1991 – Rs. C-143/88 u. C-92/89, Zuckerfabriken Süderdithmarschen AG u. Soest GmbH/Hauptzollämter Itzehoe u. Paderborn, Slg. 1991, I-415. 60 Brinker Ingo, Vorläufiger Rechtsschutz in nationalen Gerichtsverfahren und Europarecht, S. 2851; Christianos Vasilios, Gemeinschaftsrecht des vorläufigen Rechtsschutzes, S. 204 ff.; Dänzer-Vanotti Wolfgang, Der EuGH beschränkt vorläufigen Rechtsschutz, S. 1015 ff.; Gornig Gilbert, Anmerkung zum Zuckerfabrik-Urteil, S. 39 ff.; Haibach Georg, Vorläufiger Rechtsschutz, S. 61; Jannasch Alexander, Vorläufiger Rechtsschutz und Europarecht, S. 362; ders., Einwirkungen des Gemeinschaftsrechts auf den vorläufigen Rechtsschutz, S. 496 f.; Schlemmer-Schulte Sabine, Gemeinschaftsrechtlicher vorläufiger Rechtsschutz und Vorlagepflicht, S. 307 ff.; Stern Klaus, Die Einwirkung des europäischen Gemeinschaftsrechts, S. 775; Trantas Giorgos, Anmerkungen zum Zuckerfabrik-Urteil, S. 1180 ff. 61 Urteil vom 22. 10. 1987 EuGH 314/85, Foto Frost, Slg. 1987, S. 4199 ff. Mit dieser Sache hat der EuGH entschieden, daß allein ihm, nicht aber nationalen Stel58

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4. Teil: Europäische Rechtsschutzgarantien

verfahren zur Beurteilung der Gültigkeit einer Norm, ebenso wie die Nichtigkeitsklage, eine Form der Kontrolle der Rechtmäßigkeit der Handlungen der Gemeinschaftsorgane darstellt. Im Rahmen einer Nichtigkeitsklage gibt nun Art. 185 EWGV dem Kläger das Recht, eine Aussetzung der Durchführung der angefochtenen Handlung zu beantragen, und dem Gerichtshof die Befugnis, sie zu gewähren. Die Kohärenz des Systems des vorläufigen Rechtschutzes verlangt somit, daß das nationale Gericht die Vollziehung eines auf einer Gemeinschaftsverordnung beruhenden, nationalen Verwaltungsakts aussetzen kann, wenn dessen Rechtmäßigkeit bestritten wird62. Der vorläufige Rechtsschutz, den das Gemeinschaftsrecht den Bürgern vor den nationalen Gerichten sichert, muß unabhängig davon derselbe sein, ob die Vereinbarkeit nationalen Rechts mit dem Gemeinschaftsrecht oder die Gültigkeit abgeleiteten Gemeinschaftsrechts gerügt wird, da diese Rügen in beiden Fällen auf das Gemeinschaftsrecht selbst gestützt sind63. Der EuGH hat die Gewährung vorläufigen Rechtsschutzes in der Form der Aussetzung der Vollziehung des Verwaltungsakts vor den nationalen Gerichten nur unter den gleichen Voraussetzungen zugelassen, wie sie Art. 242 S. 2 (ex- Art. 185 S. 2) EGV für die Aussetzung der Durchführung einer angefochtenen Handlung durch den Gerichtshof vorschreibt64. Diese Voraussetzungen für den vorläufigen Rechtsschutz bzw. für die Aussetzung der Vollziehung sind folgende65: – Die Vollziehung eines angefochtenen Verwaltungsakts kann nur ausgesetzt werden, wenn das nationale Gericht erhebliche Zweifel an der Gültigkeit der Gemeinschaftsverordnung hat und die Frage dieser Gültigkeit, sofern der Gerichtshof mit ihr noch nicht befaßt ist, diesem selbst vorlegt66. – Ferner wird die Vollziehung ausgesetzt, wenn die Entscheidung dringlich ist, wenn die Aussetzung also vor der Entscheidung in der Hauptsache verfügt und wirksam werden muß und dem Antragsteller ein schwerer und nicht wieder gutzumachender Schaden droht. Zur Art des Schadens hat der Gerichtshof wiederholt entschieden, daß ein reiner Geldschaden grundsätzlich nicht als nicht wiedergutzumachender anzusehen ist. Jedoch ist es Sache des jeweiligen Gerichts, im Rahmen des vorläufigen Rechtsschutzes die Umstände des Einzelfalles zu untersuchen, mit dem es befaßt ist. Dabei hat es zu prüfen, ob die sofortige Vollziehung des Verwallen, die Befugnis vorbehalten ist, die Ungültigkeit von Rechtshandlungen einer Gemeinschaftsverordnung festzustellen. 62 Rn. 18 des Urteils „Zuckerfabrik“. 63 Rn. 20 des Urteils „Zuckerfabrik“. 64 Rn. 27 des Urteils „Zuckerfabrik“. 65 Rn. 33 des Urteils „Zuckerfabrik“. 66 Rn. 33 i.V. m. Rn. 23 und 24 des Urteils „Zuckerfabrik“.

B. Garantien im Europarecht

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tungsakts, deren Aussetzung beantragt ist, dem Antragsteller irreversible Schäden zufügen könnte, die nicht mehr wiedergutzumachen wären, wenn die Gemeinschaftshandlung für ungültig erklärt werden müßte67. – Die Aussetzung wird angeordnet, wenn das Gericht das Interesse der Gemeinschaft angemessen berücksichtigt68. c) Maßstäbe für den Erlaß einer einstweiligen Anordnung – Atlanta69 Der Gerichtshof hat in seiner Entscheidung in der Sache Atlanta70 festgestellt, daß die Grundsätze, die er im Rahmen der Entscheidung Zuckerfabrik aufgestellt hat, auch für den Erlaß einstweiliger Anordnungen gelten. Es wurde damit klargestellt, daß die Rechtsgrundsätze gleichermaßen für den vorläufigen Rechtsschutz in der Form der Aussetzung der Vollziehung wie der einstweiligen Anordnung gelten. Der Entscheidung lag ein Vorlagebeschluß des Verwaltungsgerichts Frankfurt zugrunde. Dieses hatte gefragt, ob ein nationales Gericht eine einstweilige Anordnung erlassen dürfe, wenn dies zur Nichtbeachtung einer EG-Verordnung führen würde. Es ging im konkreten Fall um die Verordnung der Kommission zur Durchführung der gemeinsamen Marktorganisation der EG für Bananen. Der Gerichtshof stellt klar, daß die Befugnis der nationalen Gerichte, einstweilige Anordnungen zu treffen, der Befugnis des Gerichtshofs nach Art. 186 EGV entspricht. Der nationale Richter muß also die in Art. 243 (ex- Art. 186) EGV genannten Voraussetzungen für die Gewährung des vorläufigen Rechtsschutzes durch den Gerichtshof beachten. Das nationale Gericht darf insbesondere vorläufigen Rechtsschutz gewähren, wenn Fragen der Gültigkeit von Gemeinschaftsrecht anstehen und folgende Voraussetzungen erfüllt sind: – Es müssen erhebliche Zweifel an der Gültigkeit einer Handlung der Gemeinschaft bestehen, und die Gültigkeitsfrage muß dem EuGH zur Vor-

67

Rn. 33 i.V. m. Rn. 28 und 29 des Urteils „Zuckerfabrik“. Rn. 33 i.V. m. Rn. 30–32 des Urteils „Zuckerfabrik“. 69 Urteil vom 9. 11. 1995, Atlanda Fruchthandelsgesellschaft mbH u. a./Bundesamt für Enährung und Forstwirtschaft, C-465/93, Slg. I 1995, S. 3761. 70 Brinker Ingo, Vorläufiger Rechtsschutz in nationalen Gerichtsverfahren und Europarecht, S. 2852; Jannasch Alexander, Vorläufiger Rechtsschutz und Europarecht, S. 362 f.; ders., Einwirkungen des Gemeinschaftsrechts auf den vorläufigen Rechtsschutz, S. 497 f.; Stern Klaus, Die Einwirkung des europäischen Gemeinschaftsrechts, S. 776; Voss Reimer, Einstweiliger Rechtsschutz, S. 417 ff. 68

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4. Teil: Europäische Rechtsschutzgarantien

abentscheidung gestellt werden, falls diesem noch keine entsprechende Frage zur Vorabentscheidung vorliegt. – Der Erlaß der einstweiligen Anordnung muß dringlich sein, um einen schweren, nicht wiedergutzumachenden Schaden vom Antragsteller abzuwenden. Ein reiner Geldschaden ist grundsätzlich nicht als nicht mehr gutzumachender anzusehen. – Das Gemeinschaftsinteresse muß berücksichtigt werden, damit einer Gemeinschaftsverordnung nicht vorschnell jede praktische Wirksamkeit genommen wird. d) Die Pflicht der Behörden zur Anordnung des Sofortvollzugs – Tafelweindestillation71 Diese Entscheidung72 betrifft die Verpflichtung der Exekutive – im genannten Fall der deutschen Behörden –, bei der Durchführung des Gemeinschaftsrechts die sofortige Vollziehung der Verwaltungsakte anzuordnen. Der EuGH hat festgestellt, daß § 80 Abs. 2 S. 1 Nr. 4 VwGO gemeinschaftskonform ausgelegt werden müsse. e) Ausschließliche Kompetenz des EuGH zum Erlaß einer einstweiligen Anordnung – Port73 Dieser Fall74 unterscheidet sich von den erwähnten Fällen Zuckerfabrik und Atlanta. Es ging darum, den Marktbeteiligten vorläufigen Rechtsschutz zu gewähren, wenn das Bestehen und der Umfang ihrer Rechte aufgrund einer Gemeinschaftsverordnung erst durch einen von der Kommission noch nicht erlassenen Rechtsakt festgestellt werden müsse75. In seinem Urteil stellte der Gerichtshof fest, daß die nationalen Gerichte in einem solchen Fall keinen vorläufigen Rechtsschutz gewähren dürfen. Der Vertrag sehe keine Möglichkeit für ein nationales Gericht vor, den Gerichtshof im Wege der Vorlage nach Art. 234 (ex- Art. 177) EGV zu ersu71 Entscheidung vom 10. Juli 1990, EuGH Rs. C-217/88, Destillation von Tafelwein, Slg. 1990, I-2879. 72 Jannasch Alexander, Vorläufiger Rechtsschutz und Europarecht, S. 361 f.; ders., Einwirkungen des Gemeinschaftsrechts auf den vorläufigen Rechtsschutz, S. 496; Stern Klaus, Die Einwirkung des europäischen Gemeinschaftsrechts, S. 775; Vedder Christoph, Die Anordnung der sofortigen Vollziehung, S. 10 ff. 73 Urteil v. 26. 11. 1996, C-68. 95, Slg. I 1996, S. 6065. 74 Jannasch Alexander, Vorläufiger Rechtsschutz und Europarecht, S. 363 ff.; ders., Einwirkungen des Gemeinschaftsrechts auf den vorläufigen Rechtsschutz, S. 498 ff. 75 Rn. 52 des Urteils „Port“.

C. Schlußfolgerung

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chen, durch Vorabentscheidung die Untätigkeit eines Organs festzustellen; daher seien die nationalen Gerichte nicht befugt, vorläufige Maßnahmen zu erlassen, bis das Organ tätig geworden ist. Die Kontrolle der Untätigkeit falle in die ausschließliche Zuständigkeit der Gemeinschaftsgerichtsbarkeit76. Daher dürfe nur der Gerichtshof bzw. das Gericht erster Instanz Rechtsschutz gewähren. Der Mitgliedstaat könne das entsprechende Verwaltungsverfahren beantragen77. Sollte das Gemeinschaftsorgan untätig bleiben, könnte der Mitgliedstaat eine Klage beim Gericht erheben. Im Rahmen derartiger Untätigkeitsklagen könnte das Gemeinschaftsgericht auf Antrag der Kläger einstweilige Anordnungen nach Art. 243 (ex- Art. 186) EGV treffen. Auch im Rahmen von Feststellungsklagen könnten einstweilige Anordnungen erlassen werden78.

C. Schlußfolgerung Aus den genannten Leitentscheidungen des EuGH folgt, daß das Gemeinschaftsrecht und die Rechtsprechung des Gerichtshofs immer stärker die Rechtsordnungen der Mitgliedstaaten insbesondere auf dem Gebiet des vorläufigen Rechtsschutzes beeinflussen. Die Entscheidungen des EuGH bewirken weitreichende Konsequenzen für die nationalen Rechtsordnungen. Wenn der vorläufige Rechtsschutz von der nationalen Gesetzgebung nicht vorgesehen ist, sind die nationalen Gerichte zur Gewährung des vorläufigen Rechtsschutzes zuständig. In solchen Fällen sollen die Mitgliedstaaten, die keine einstweilige Anordnung kennen, entsprechende Regelungen in ihren Rechtsordnungen einführen. Im Falle der ausdrücklichen Einschränkung des vorläufigen Rechtsschutzes muß der nationale Richter die entsprechenden Vorschriften nicht anwenden. Der EuGH stellt in seiner Rechtsprechung fest, daß im Verfahren des vorläufigen Rechtsschutzes in allen Mitgliedstaaten einheitliche Regeln zu gelten haben. Der EuGH will ein kohärentes System vorläufigen Rechtsschutzes schaffen, das für alle Rechtssysteme in der EU gilt. Dies entnimmt der EuGH den Vorschriften, die ihn ermächtigen, vorläufigen Rechtsschutz in Gestalt der Aussetzung der Vollziehung oder der einstweiligen Anordnung zu gewähren, nämlich die den in Art. 242 und 243 EGV genannten Rechtsschutzvoraussetzungen entsprechen. Diese Rechtsprechung ist allerdings problematisch. Die Befugnis der nationalen Gerichte, die vom Gemeinschaftsrecht gesetzten Voraussetzungen 76 77 78

Rn. 53 des Urteils „Port“. Rn. 56 des Urteils „Port“. Rn. 60 des Urteils „Port“.

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4. Teil: Europäische Rechtsschutzgarantien

zu befolgen, ist nicht immer möglich, weil die mitgliedstaatlichen Rechtsordnungen für den vorläufigen Rechtsschutz unterschiedlich sind. Einige Mitgliedstaaten kennen einen vorläufigen Rechtsschutz gegen den Verwaltungsvollzug nicht, andere beschränken ihn. Ein Vergleich zwischen den gemeinschaftsrechtlichen Rechtsgrundsätzen, die der EuGH entwickelt hat, und denjenigen der nationalen Rechtsordnungen ergibt, daß die Gerichtsbarkeiten im Ergebnis auseinandergehen. Dies zeigen insbesondere das griechische und deutsche Beispiel. Solche Unterschiede erklären sich aus dem einfachen Grund, daß besonders das öffentliche Recht Besonderheiten aufweist, weil es stark mit den nationalen Rechtstraditionen verbunden ist. Die Verfahrensordnungen sind nationales Recht. Nur die nationalen Gerichte sind befugt, nach nationalem Recht die Vollziehung nationaler Verwaltungsakte auszusetzen. Sie sind nicht auf Gemeinschaftsebene harmonisiert. Auf der Rechtsgrundlage von EG-Verordnungen erlassen nationale Vollzungsbehörden Rechtsakte, die dem Einzelnen Rechte gewähren oder Pflichten auferlegen. Die nationalen Gerichte können die Vollziehung eines nationalen Verwaltungsaktes, der seine Ermächtigung in einer Gemeinschaftsverordnung findet, aussetzen, wenn an der Gültigkeit der Gemeinschaftsverordnung Zweifel bestehen. Weil es keine Gemeinschaftsregelung über den vorläufigen Rechtsschutz vor den nationalen Gerichten gibt, besteht insoweit keine Rechtseinheit innerhalb der Gemeinschaft. Diese Tatsache erschwert jedenfalls eine Harmonisierung der Systeme des vorläufigen Rechtsschutzes. Die dargelegte Rechtsprechung führt zu einer Harmonisierung der Systeme vorläufigen Rechtsschutzes in den Mitgliedstaaten. Damit zeichnet sich eine Entwicklung zu einem gemeinsamen europäischen Recht ab. Die Entscheidungen des EuGH geben einen allgemeinen Rechtsgedanken wieder. Dieser besagt, daß das nationale Recht beim Vollzug des Gemeinschaftsrechts im Lichte des vorrangigen Gemeinschaftsrechts ausgelegt und angewendet werden muß. Daher kann sich die Gewährung vorläufigen Rechtsschutzes jedenfalls nicht nur nach nationalem Recht richten. Vielmehr ergeben sich aus dem Gemeinschaftsrecht Abwägungsgesichtspunkte und Anforderungen, die zu berücksichtigen sind.

Anhang A. Griechisches Recht1 I. Verfassungsänderung von 20012 1. Art. 17 (Auszug) Abs. 4 Die Entschädigung wird durch die zuständigen Gerichte festgesetzt. Sie kann gerichtlich auch vorläufig nach Anhörung oder Ladung des Enteignungsberechtigten festgesetzt werden, der nach Ermessen des Gerichtes verpflichtet werden kann, zur Sicherung der Zahlung der Entschädigung eine entsprechende Bürgschaft beizubringen; das Nähere regelt ein Gesetz. Ein Gesetz kann, in Abweichung von Art. 94, eine einheitliche Gerichtsbarkeit für sämtliche Streitigkeiten und Angelegenheiten in Bezug auf die Enteignung sowie die Prioritätsdurchführung der einschlägigen Prozesse vorsehen. Durch den gleichen Gesetz kann die Fortsetzung der rechtshängigen Prozesse geregelt werden. Vor Gewährung der endgültigen oder vorläufig festgesetzten Entschädigung bleiben alle Rechte des Eigentümers unberührt und eine Inbesitznahme ist nicht erlaubt. Bei der Durchführung von Vorhaben, die von allgemeiner Bedeutung für die Wirtschaft des Landes sind, kann durch besondere Entscheidung des für die endgültige oder vorläufige Festsetzung der Entschädigung zuständigen Gerichts die Verrichtung von Arbeiten selbst vor der Festsetzung und Gewährung der Entschädigung erlaubt werden unter der Voraussetzung der Zahlung eines angemessenen Teils der Entschädigung und der Gewährung einer vollen Bürgschaft zugunsten des Entschädigungsberechtigten nach Maßgabe der Gesetze. Der zweite Satz des ersten Absatzes ist auch bei diesen Fällen entsprechend anzuwenden. Die festgesetzte Entschädigung ist in jedem Falle spätestens eineinhalb Jahre nach Veröffentlichung der Entscheidung über die vorläufige Festsetzung der Entschädigung zu zahlen, bei Antrag auf unmittelbare Festsetzung der endgültigen Entschädigung nach Veröffentlichung der jeweiligen Gerichtsentscheidung; andernfalls ist die Enteignung ipso iure aufgehoben. 1

Griechische Gesetzestexte übersetzt durch die Verfasserin dieser Arbeit. Die Übersetzung der für die vorlegende Arbeit einschlägigen Artikel der griechischen Verfassung von 2001 wurde durch die Verfasserin dieser Dissertation vorgenommen. Die Änderungen sind im Text kursiv gedruckt; ansonsten ist auf die Übersetzung der Verfassung i. d. F. von 1975/1986 von Prof. Dagtoglou Prodromos, in: Kimmel, Die Verfassungen der EG-Mitgliedstaaten, S. 154 ff. zu verweisen. 2

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Anhang

Die Entschädigung unterliegt als solche keiner Steuer, keinem Abzug und keiner Abgabe.

2. Art. 93 (Auszug) Abs. 3 Jede Gerichtsentscheidung ist gesondert und sorgfältig zu begründen, sie ist in öffentlicher Sitzung zu verkünden. Ein Gesetz bestimmt die Rechtsfolgen, die herbeigeführt und die Sanktionen, die verhängt werden im Fall des Verstoßes gegen die Vorschriften des vorigen Absatzes. Die Minderheitsmeinung ist zu veröffentlichen. Die Aufnahme einer etwaigen Minderheitsmeinung in die Niederschrift und die Bedingungen und die Voraussetzungen für deren Veröffentlichung werden durch Gesetz bestimmt.

3. Art. 94 1. Dem Staatsrat und den ordentlichen Verwaltungsgerichten werden nach Maßgabe der Gesetze die Verwaltungsstreitigkeiten, unter Vorbehalt der Zuständigkeiten des Rechnungshofes zugewiesen. 2. Die Zivilgerichte sind nach Maßgabe der Gesetze für private Streitigkeiten sowie für Angelegenheiten der freiwilligen Gerichtsbarkeit zuständig. 3. In Sonderfällen und zwecks der einheitlichen Anwendung der selben Gesetzgebung können durch Gesetz Gruppen von privatrechtlichen Streitigkeiten den Verwaltungsgerichten oder Gruppen von materiellen Verwaltungsrechtsstreitigkeiten den Zivilgerichten zugewiesen werden. 4. Den Zivil- oder Verwaltungsgerichten können nach Maßgabe der Gesetze auch andere Kompetenzen verwaltungsrechtlicher Art zugewiesen werden. Diese Kompetenzen umfassen auch den Erlaß von Maßnahmen zwecks der Befolgung der Gerichtsentscheidungen durch die Verwaltung. Die Gerichtsentscheidungen sind nach Maßgabe der Gesetze auch gegen den Staat, die örtlichen Selbstverwaltungskörperschaften und die juristischen Personen des öffentlichen Rechts zwangsweise vollstreckbar.

4. Art. 95 1. Der Staatsrat ist insbesondere zuständig für: a) Anfechtungsklagen gegen vollziehbare Akte der Verwaltungsbehörden wegen Befugnisüberschreitung oder Gesetzesverletzung. b) Revisionen gegen rechtskräftige Entscheidungen der ordentlichen Verwaltungsgerichte nach Maßgabe der Gesetze. c) Entscheidungen über materielle Verwaltungsstreitigkeiten, die ihm nach der Verfassung und den Gesetzen zugewiesen werden. d) die Ausarbeitung sämtlicher Rechtsverordnungen.

A. Griechisches Recht

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2. Bei der Wahrnehmung der Zuständigkeit nach Absatz 1 Buchstabe d) finden die Bestimmungen der Artikel 93 Absätze 2 und 3 keine Anwendung. 3. Gruppen von Angelegenheiten der Anfechtungszuständigkeit des Staatsrates können durch Gesetz, je nach ihrer Natur oder ihrer Wichtigkeit den ordentlichen Verwaltungsgerichten zugewiesen werden. Der Staatsrat entscheidet nach Maßgabe der Gesetze in zweiter Instanz. 4. Näheres über die Regelung und Ausübung der Zuständigkeiten des Staatsrates wird durch Gesetz bestimmt. 5. Die Verwaltung hat sich den Gerichtsentscheidungen zu fügen. Bei Verletzung dieser Vorschrift haftet nach Maßgabe der Gesetze jedes zuständige Organ. Durch Gesetz werden die notwendigen Maßnahmen zur Sicherung der Befolgung der Gerichtsentscheidungen durch die Verwaltung bestimmt.

5. Art. 98 1. In die Zuständigkeit des Rechnungshofes fallen insbesondere: a) Die Prüfung der Ausgaben des Staates sowie der örtlichen Selbstverwaltungskörperschaften oder sonstiger juristischer Personen, die diesen Status kraft besonderer Gesetzesvorschrift besitzen. b) Die Prüfung der Verträge von hohem Vermögenswert, bei denen der Staat oder eine sonstige juristische Person, die aus dieser Sicht mit dem Staat gleichgestellt wird, Vertragspartner ist nach Maßgabe der Gesetze. c) Die Prüfung der Rechnungslegung der rechnungspflichtigen Beamten und der örtlichen Selbstverwaltungskörperschaften oder sonstiger juristischer Personen, die der in Buchst. a) vorgesehenen Prüfung unterliegen. d) Das Gutachten über Gesetzesentwürfe in Bezug auf Ruhegehälter oder die Anerkennung von Dienstzeiten zwecks Verleihung von Ruhegehaltsansprüchen gemäß Art. 73 Abs. 2 sowie jede andere gesetzlich bestimmte Frage. e) Die Erstellung und die Vorlage an das Parlament eines Berichts über die gemäß Art. 79 Abs. 7 zu erstellende Staatsrechnung und die Staatsbilanz. f) Die Entscheidung über Streitigkeiten wegen der Zuerkennung von Ruhegehältern sowie wegen der gemäß Buchst. c) zu erfolgenden Prüfung von Rechnungslegungen. g) Die Entscheidung über Streitigkeiten in Bezug auf die Haftung von politischen Beamten oder von Militärbeamten sowie von Beamten der örtlichen Selbstverwaltungskörperschaften und sonstiger juristischer Personen des öffentlichen Rechts für die vorsätzlich oder fahrlässig dem Staat, den örtlichen Selbstverwaltungskörperschaften oder sonstigen juristischen Personen des öffentlichen Rechts zugefügten Schäden. 2. Ein Gesetz regelt, wie die Zuständigkeiten des Rechnungshofes geregelt und ausgeübt werden. Bei den unter den Buchstaben a bis d genannten Fällen des vorigen Absatzes finden die Bestimmungen des Artikels 93 Absätze 2 und 3 keine Anwendung.

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Anhang

3. Die über die in Absatz 1 genannten Angelegenheiten gefällten Entscheidungen des Rechnungshofes unterliegen nicht der Prüfung durch den Staatsrat.

6. Art. 100 (Auszug) In Art. 100 wird ein fünfter Absatz eingefügt: Abs. 5 Wenn ein Senat des Staatsrates oder des Areopags oder des Rechnungshofes eine Vorschrift eines formellen Gesetzes für verfassungswidrig hält, ist die Sache obligatorisch an das zuständige Plenum zu verweisen, außer wenn darüber durch vorige Entscheidung des Plenums oder des in diesem Artikel vorgesehenen Obersten Sondergerichtshofes entschieden worden ist. Das Plenum entscheidet in gerichtlicher Zusammensetzung durch Endurteil nach Maßgabe der Gesetze. Diese Regelung ist bei der Ausarbeitung der Rechtsverordnungen durch den Staatsrat entsprechend anzuwenden.

II. Frühere Rechtslage des vorläufigen Rechtsschutzes 1. Präsidialverordnung 18/1989 „Kodifizierung der Gesetzesbestimmungen über den Staatsrat“, (Regierungsblatt A’ 8). (Auszug) Art. 52 1. Wird die Anfechtungsklage vor dem Staatsrat erhoben, so können der zuständige Minister und bei juristischen Personen des öffentlichen Rechts ihr oberstes Verwaltungsorgan die Aussetzung der Vollziehung des angefochtenen Verwaltungsaktes anordnen. 2. Ein Ausschuß, der von dem Vorsitzenden des Staatsrates oder des zuständigen Senats eingesetzt wird und der mit dem Vorsitzenden oder seinem gesetzlichen Vertreter, dem Berichterstatter und einem Mitglied des Staatsrates besetzt ist, kann auf Antrag des Anfechtungsklägers die Vollziehung des angefochtenen Verwaltungsakts durch einen begrüdeten und nicht öffentlich zu erlassenden Beschluß aussetzen. 3. Der Aussetzungsantrag muß die bestimmten Gründe angeben, welche für die Aussetzung im konkreten Fall sprechen. Eine Abschrift des Aussetzungsantrags wird an den zuständigen Minister oder die juristische Person des öffentlichen Rechts zugestellt, damit sie eine Abschrift des Aktes, dessen Aussetzung der Vollziehung beantragt wurde, sowie ihre Stellungnahme binnen einer vom Vorsitzenden festgesetzten Frist vorlegt.

A. Griechisches Recht

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4. Derjenige, der im Anfechtungsverfahren zur Beiladung berechtigt ist, kann dem Ausschuß eine schriftliche Stellungnahme selbst vor der Beiladung einreichen. Der Schriftsatz unterliegt den Kosten des Aussetzungsantrags.

2. Präsidialverordnung 341/1978 „Über das Verfahren vor den ordentlichen Verwaltungsgerichten, insbesondere für die kraft Art. 7 des Gesetzes 702/1977 ihnen zugewiesenen Verwaltungsstreitigkeiten“, (Regierungsblatt A’ 71). (Auszug) Art. 31 1. Die Einlegung der Beschwerde hat keine aufschiebende Wirkung, soweit nichts anderes bestimmt ist. 2. Nach Einlegung der Beschwerde kann die Behörde, welche den angefochtenen Verwaltungsakt erlassen hat, die Aussetzung der Vollziehung anordnen. 3. Auf Antrag des Beschwerdeführers kann das Gericht die Vollziehung des angefochtenen Verwaltungsaktes bis zum Erlaß des Endurteils über die Beschwerde durch begründeten und nicht öffentlich zu erlassenden Beschluß aussetzen. 4. Der bei der Geschäftstelle des Gerichts mit drei Abschriften eingereichte Aussetzungsantrag muß besondere Gründe enthalten, welche für die Aussetzung im konkreten Fall sprechen. Eine Abschrift wird nach der Bestimmung des Art. 7 Abs. 3 und 4, an die Verwaltung zugestellt, damit sie eine Abschrift des Verwaltungsakts, dessen Aussetzung der Vollziehung beantragt wurde, sowie die einschlägigen Auskünfte binnen einer vom Vorsitzenden festgesetzten Frist vorlegt. 5. Die Aussetzung wird nur dann angeordnet, wenn im Fall der Anfechtung des Aktes wegen der Vollziehung des Verwaltungsakts dem Antragsteller ein materieller oder immaterieller, unersetzbarer oder schwer zu ersetzenden Nachteil entstehen würde. Einen solchen Nachteil stellt ein bloß finanzieller Schaden allein nicht dar. 6. Die Aussetzung der Vollziehung der ablehnenden oder unterlassenen Verwaltungsakte ist unzulässig. 7. Die Aussetzung ist unzulässig, wenn sie gegen das öffentliche Interesse verstößt oder den ungehinderten Verwaltungsablauf beeinträchtigen würde. 8. Legt die Verwaltung ihre Stellungnahme nicht rechtzeitig vor, so kann das Gericht unter dem Vorbehalt einer endgültigen Entscheidung über den Aussetzungsantrag nach Eingang der von der Verwaltung angeforderten Auskünfte vorläufig die Aussetzung der Vollziehung des Aktes anordnen. 9. Der Beschwerdeführer, der Beigeladene und die Verwaltung können die Aufhebung der über den Aussetzungsantrag erlassenen Entscheidung wegen Vorliegens neuer Tatsachen oder unter Vorlage neuer Umstände beantragen.

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III. Geltende Rechtslage des vorläufigen Rechtsschutzes 1. Präsidialverordnung 18/1989 „Kodifizierung der Gesetzesbestimmungen über den Staatsrat“, (Regierungsblatt A’ 8). Zuletzt geändert durch Art. 35 des Gesetzes 2721/1999, (Regierungsblatt A’ 112). (Auszug) Art. 52 1. Wird die Anfechtungsklage vor dem Staatsrat erhoben, so kann der zuständige Minister und bei juristischen Personen des öffentlichen Rechts ihr oberstes Verwaltungsorgan, auf Antrag des Anfechtungsklägers, die Aussetzung der Vollziehung des angefochtenen Verwaltungsakts anordnen. 2. Ein Ausschuß, der von dem Vorsitzenden des Staatsrates oder des zuständigen Senats eingesetzt wird und mit dem Vorsitzenden oder seinem gesetzlichen Vertreter, dem Berichterstatter und einem Mitglied des Staatsrates besetzt ist, kann auf Antrag des Anfechtungsklägers die Vollziehung des angefochtenen Verwaltungsakts durch einen kurzgefaßten, begründeten und nicht öffentlich zu erlassenden Beschluß aussetzen. 3. Der Aussetzungsantrag muß die bestimmten Gründe angeben, welche für die Aussetzung der Vollziehung im konkreten Fall sprechen. Mit einer Verfügung, die dem Schriftstück des Antrags beizufügen ist, setzt der Vorsitzende des Staatsrates oder des zuständigen Senats dem zuständigen Minister oder der zuständigen juristischen Person des öffentlichen Rechts eine Frist fest, um beim Staatsrat die Urkunden und die Auskünfte zur Sache vorzulegen. Bis zum Ablauf derselben Frist muß der Antragsteller seine Beweismittel vorbringen, auf welche er seine Behauptungen stützt. Diese Frist beginnt mit der Zustellung auf Betreiben der Partei an den Minister oder die juristische Person des öffentlichen Rechts einer Abschrift des Antrags mit der Verfügung des Vorsitzenden. 4. Auf Anordnung des Berichterstatters wird eine Abschrift des Antrags auf Betreiben des Antragstellers demjenigen zugestellt, der zur Beiladung berechtigt ist. Letzterer kann dem Ausschuß eine schriftliche Stellungnahme, selbst vor der Beiladung einreichen. Der Schriftsatz unterliegt den Kosten des Aussetzungsantrags. 5. Der Vorsitzende des Staatsrates oder des zuständigen Senats kann bei Antragstellung eine vorläufige Aussetzung der Vollziehung anordnen, die dem Schriftstück des Antrags beizufügen ist. Die vorläufige Aussetzung gilt bis zum Erlaß der Entscheidung des Ausschusses und kann selbst von Amts wegen durch den Vorsitzenden oder durch den Ausschuß aufgehoben werden. Grund zur Aufhebung ist auch das Versäumnis des Antragstellers, in angemessener Zeit die in vorigen Absätzen vorgesehenen Zustellungen zu betreiben. 6. Dem Aussetzungsantrag ist stattzugeben, wenn die sofortige Vollziehung des angefochtenen Akts bei erfolgreicher Anfechtungsklage beim Antragsteller einen schweren oder nicht wiedergutzumachenden Nachteil verursachen würde. Dem

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Antrag kann jedoch nicht entsprochen werden, wenn bei Abwägung des Nachteils des Antragstellers, der Interessen Dritter und des öffentlichen Interesses die negativen Folgen der Annahme des Antrags schwerer als der Nutzen des Antragstellers wiegen würden. 7. Hält der Ausschuß die Anfechtungsklage für offensichtlich begründet, so kann er dem Aussetzungsantrag stattgeben, selbst wenn der bei sofortiger Vollziehung des angefochtenen Aktes dem Antragsteller zugefügte Nachteil nicht für schwer oder nicht für wieder gutzumachen gehalten wird. Andererseits kann der Aussetzungsantrag abgewiesen werden, selbst im Fall eines schweren oder nicht wieder gutzumachenden Nachteils, wenn der Ausschuß die Anfechtungsklage für offensichtlich unzulässig oder offensichtlich unbegründet hält. 8. Der Ausschuß kann neben der Aussetzung der Vollziehung des angefochtenen Akts jegliche andere, im Einzelfall geeignete Maßnahmen treffen, ohne an die Anträge der Parteien gebunden zu sein. 9. Die Entscheidung des Ausschusses kann auf Antrag des zuständigen Ministers oder der juristischen Person des öffentlichen Rechts oder desjenigen, welcher im Anfechtungsverfahren zur Beiladung berechtigt wäre, aufgehoben werden. Die Aufhebung wird nur durch neue wichtigere Tatsachen gerechtfertigt, welche beim Erlaß des Beschlusses dem Ausschuß nicht vorgetragen wurden oder durch die Änderung der Umstände, aufgrund derer die Aussetzung der Vollziehung angeordnet wurde. 10. Wird der Aussetzungsantrag abgelehnt, so ist die Stellung eines neuen Antrags, unter der im vorigen Absatz letzten Satz festgelegten Voraussetzungen zulässig, der entsprechend angewendet wird. 11. Bei Antragsrücknahme wird ein entsprechendes Protokoll angefertigt und dem Antragsteller die Gebühren zurückgezahlt. 12. Auf die gerichtlichen Kosten werden die Vorschriften des Artikels 35 dieser Präsidialverordnung entsprechend angewendet.

2. Gesetz 702/1977 „Über die Zuordnung von Streitigkeiten zu den Verwaltungsgerichten, den Ersatz, die Abänderung und Aufhebung der Bestimmungen der Gesetzesverordnung 170/1973, über den Staatsrat“, (Regierungsblatt A’ 268). (Auszug) Art. 4 Abs. 2 Über den gemäß Art. 52 der Gesetzesverordnung 170/1973 Antrag auf Aussetzung der Vollziehung des angefochtenen Verwaltungsakts entscheidet das zweitinstanzliche Verwaltungsgericht durch Beschluß.

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3. Gesetz 2522/1997 „Rechtsschutz beim Vorverfahren des Abschlusses öffentlicher Bau-, Liefer- und Dienstleistungsaufträge gemäß Richtlinie 89/665/EWG“, (Regierungsblatt, A’ 178). (Auszug) Art. 3 1. Der Interessent kann vorläufigen Rechtsschutz beantragen, um den behaupteten Rechtsverstoß zu beseitigen oder weitere Schädigungen seiner Interessen zu verhindern. 2. Vor Einlegung des Antrags auf Erlaß einstweiliger Maßnahmen muß der Interessent, innerhalb einer Frist von fünf (5) Tagen seit Kenntnis des rechtswidrigen Aktes oder der Unterlassung – mit jeglichen Mitteln – einen Widerspruch bei dem Auftraggeber einlegen und die rechtlichen und tatsächlichen Gründe, die seinen Antrag rechtfertigen, angeben. Auf Betreiben des Antragstellers wird der Widerspruch dem Vertreter oder dem Prozeßbevollmächtigten jedes aufgrund der eintretenden, vollständigen oder teilweisen Annahme des Widerspruchs Geschädigten zugestellt. Die Einlegung eines Widerspruchs gegen einen Akt, der dem Widerspruch einer anderen Person ganz oder teilweise stattgibt, ist nicht erforderlich. Der Auftraggeber muß binnen einer Frist von zehn (10) Tagen seit der Einlegung des Widerspruchs eine begründete Entscheidung treffen und wenn er den Widerspruch für begründet hält, muß er die geeigneten Maßnahmen ergreifen. Beim Ablauf der Frist, gilt der Widerspruch als zurückgewiesen. Die Vorschriften dieses Absatzes berühren nicht die Vorschriften der geltenden Gesetze, die die Einlegung verwaltungsrechtlicher Widersprüche beim Verfahren öffentlicher Ausschreibungen vorsehen. 3. Der Antrag auf Erlaß vorläufiger Maßnahmen ist beim zuständigen Gericht innerhalb einer Frist von zehn (10) Tagen seit der ausdrücklichen oder stillweigenden Ablehnung des Widerspruchs einzureichen und darf nicht andere als die Gründe des Widerpsruchs enthalten. Während der Einlegungsfrist und die Einlegung des Widerspruchs sowie während der Einlegungsfrist des Antrags auf Erlaß vorläufiger Maßnahmen wird der Abschluß des Auftrags gehindert. Mit einer Verfügung bestimmt der für den Antrag zuständige Richter bzw. bei Kollegialgerichten, der Vorsitzende des entsprechenden Senats den Tag und die Uhrzeit des Verfahrens über den Antrag sowie die Ladungsfrist. Der Verhandlungstag darf nicht später als 15 Tage nach der Antragstellung liegen, und die Ladungsfrist darf nicht kürzer als 10 Tage sien. Eine Abschrift des Antrags mit der Ladung wird auf Betreiben des Antragstellers dem Auftraggeber und jedem interessierten Dritten, dessen Ladung der Richter für notwendig erachtet, zugestellt. Jeder Interessent, dessen Interesse beeinträchtigt werden, ist zur Beiladung berechtigt. Die Parteien müssen zum Verfahren alle wichtigen Urkunden und sonstigen Beweismittel vorbringen, die ihnen zur Verfügung stehen. 4. Der nach dem vorigen Absatz zuständige Richter kann bei Antragstellung und nach Ladung des Auftraggebers innerhalb von 24 Stunden eine einstweilige Anordnung erlassen, die der Antragsschrift beizufügen ist und ausschließlich die Maßnahmen enthält, die bis zum Erlaß der Entscheidung getroffen werden müssen. Die einstweilige Anordnung kann entweder von dem Richter, der sie erlassen

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hat, nach Antrag des Auftraggebers und nach Ladung des Antragstellers innerhalb von 24 Stunden oder vom Gericht, das für den Antrag auf Erlaß vorläufiger Maßnahmen zuständig ist, aufgehoben werden. 5. Dem Antrag auf Erlaß vorläufiger Maßnahmen wird stattgegeben, soweit ein Rechtsverstoß gegen die Vorschriften des Gemeinschafts- oder nationalen Rechts höchst wahrscheinlich zu erwarten ist und die Maßnahme notwendig ist um die wegen des Verstoßes nachteiligen Folgen zu beseitigen oder die Beeinträchtigung des Interesses des Antragstellers zu verhindern. Der Antrag kann abgewiesen werden, wenn bei Abwägung des Nachteils des Antragstellers, der Interessen Dritter und des öffentlichen Interesses die negativen Folgen der Annahme schwerer als der Nutzen des Antragstellers wiegen würden. Die Ablehnung des Antrags aus jeglichem Grund beeinträchtigt nicht die sonstigen Rechte des Antragstellers. 6. Das Gericht ordnet die geeigneten vorläufigen Maßnahmen an, ohne an die Anträge der Parteien gebunden zu sein. Es wird insbesondere die Aussetzung der Ausschreibungsbedingungen, die Aussetzung jeglicher Entscheidung, die die Durchführung der Ausschreibung betreffen, die Aussetzung der Vollziehung aller Akte des Auftraggebers, das Gebot, weitere tatsächliche oder rechtliche Handlungen vorzunehmen, die Durchführung der notwendigen positiven Akte, wie die Aufbewahrung von Urkunden und sonstiger Unterlagen, sowie die Aufschiebung des Vertragsschlusses angeordnet. Die Vorschrift des Art. 692 Abs. 4 der Zivilprozeßordnung kann das Treffen der geeigneten vorläufigen Maßnahmen nicht verhindern. Die Entscheidung über den Antrag auf Erlaß vorläufiger Maßnahmen ist innerhalb einer Frist von 15 Tagen seit der Verhandlung über den Antrag zu erlassen. 7. Die Einlegung des Antrags auf Erlaß vorläufiger Maßnahmen ist von der vorhergehenden Einlegung der Anfechtungsklage oder anderer Hauptsacheklage nicht abhängig. Die Einlegungsfrist der Rechtsbehelfe fällt durch die Antragstellung fort und beginnt mit der Verkündung der entsprechenden Entscheidung. Die Partei zu deren Gunsten vorläufige Maßnahmen getroffen worden sind, muß innerhalb einer Frist von 30 Tagen seit der Verkündung oder wenn eine Verkündung nicht vorgesehen ist seit dem Erlaß der Entscheidung eine Anfechtungsklage oder eine Klage in der Hauptsache erheben, ansonsten wird die Geltung der vorläufigen Maßnahmen von Rechts wegen aufgehoben. Die Verhandlung darf nicht später als 3 Monate nach Einlegung des Antrags erfolgen.

4. Gesetz 2717/1999 „Verwaltungsgerichtsordnung“, (Regierungsblatt A’ 97). (Auszug) a) Aussetzung der Vollziehung der Verwaltungsakte Art. 200 Voraussetzungen In jedem Fall, in dem die Einlegungsfrist oder die Einlegung der Beschwerde die Aussetzung der Vollziehung des angefochtenen vollziehbaren Individualakts kraft

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Gesetzes nicht bewirkt und im konkreten Fall die zuständige Verwaltungsbehörde die Aussetzung nicht angeordnet hat, kann auf Antrag des Beschwerdeführers die Vollziehung des einschlägigen Aktes durch begründete Gerichtsentscheidung ganz oder teilweise ausgesetzt werden. Art. 201 Zuständigkeit Zuständig für die Anordnung der Aussetzung ist das mit drei Mitgliedern oder mit einem Einzelrichter besetzte Gericht, bei dem die Beschwerde rechtshängig ist, soweit es für das Hauptverfahren zuständig ist. Bei Unzuständigkeit wird der entsprechende Antrag zurückgewiesen. Art. 202 Gründe – Ausschluß 1. Grund der Aussetzung kann ein wegen der sofortigen Vollziehung des angefochtenen Verwaltungsakts drohender, materieller oder immaterieller Nachteil des Antragstellers jeglicher Art sein, solange seine Wiedergutmachung bei entsprechender erfolgreicher Beschwerde unmöglich oder schwer möglich sein wird. 2. Die Anordnung der Aussetzung ist ausgeschlossen: a) wenn die sofortige Vollziehung des angefochtenen Verwaltungsaktes im öffentlichen Interesse liegt oder b) für den bereits vollzogenen Teil des angefochtenen Verwaltungsaktes oder c) wenn die entsprechende Beschwerde offensichtlich unzulässig oder offensichtlich unbegründet ist. Art. 203 Vorverfahren 1. Der Aussetzungsantrag muß neben den in Art. 45 vorgesehenen Voraussetzungen die bestimmten Gründe enthalten, welche für die Aussetzung sprechen. 2. Der Aussetzungsantrag ist bei der Geschäftsstelle des Gerichts einzureichen bei dem die Beschwerde anhängig ist. Es sollen drei (3) Abschriften beigefügt werden. 3. Der Vorsitzende des Gerichts oder der Einzelrichter, der das Gericht leitet, bei dem der Antrag gestellt wird, bestimmt mit einer von ihm zu erlassenden Verfügung die für die Verhandlung des Antrags zuständige Kammer. Mit der gleichen Verfügung wird unter Vermittlung der Geschäftsstelle, die Zustellung einer Abschrift der Verfügung und des Aussetzungantrags an die Verwaltung angeordnet. Letztere ist zur Vorlage beim Gericht einer Abschrift des Aktes, dessen Aussetzung der Vollziehung beantragt wird, sowie der Urkunden mit ihrer Stellung-

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nahme verpflichtet. Zu diesem Zweck wird ihr mit der gleichen Verfügung eine Frist vorgegeben, welche nicht kürzer als fünf (5) Tage sein soll. 4. Die für die Entscheidung über den Antrag zuständigen Richter oder der Einzelrichter werden bzw. wird vom Kammervorsitzenden bestimmt. 5. Der Antragsteller muß seine Beweismittel bis zum Ablauf der im vorigen Absatz erwähnten Frist vorbringen. 6. Ein zweiter Antrag gegen den gleichen Akt ist unzulässig, es sei denn, daß der Antragsteller den ersten Antrag bereits zurückgenommen hat. Art. 2043 Hauptverfahren 1. Die Verhandlung über den Aussetzungsantrag ist nicht öffentlich und die Beteiligten werden nicht geladen. Letztere sind jedoch auf Antrag obligatorisch zu hören. 2. Wenn der Akt einen Dritten betrifft, der im Hauptverfahren der einschlägigen Beschwerde zur notwendigen Beiladung berechtigt ist, wird für die Anordnung der Aussetzung nach den Kriterien des Art. 202 auch der Nachteil mitberücksichtigt, welcher ihm aufgrund der Aussetzung entstehen würde. Dieser Dritte kann sich in einer schriftlichen Stellungnahme, die spätestens binnen der in Abs. 3 des vorigen Artikels erwähnten Frist einzureichen ist, äußern, auch wenn keine Beiladung erfolgt ist. 3. Ab der in Abs. 3 des vorigen Artikels vorgesehenen Zustellung und bis zum Erlaß der Entscheidung über den Aussetzungsantrag, wird die Vollziehung des angefochtenen Aktes von Rechts wegen ausgesetzt. Art. 205 Entscheidung 1. Wird der Antrag ganz oder teilweise angenommen, dann wird die Aussetzung der Vollziehung des mit der entsprechenden Beschwerde angefochtenen Aktes ganz oder teilweise angeordnet. 2. Die Aussetzung gilt, soweit in der einschlägigen Entscheidung nichts anderes bestimmt ist, bis zur Verkündung des Endurteils über die Beschwerde.

3 Absatz 3 des Artikels 204 der Verwaltungsgerichtsordnung wurde nach Veröffentlichung der Arbeit durch Art. 29 Abs. 2 des Gesetzes 2915/2001 wie folgt geändert: „Der Vorsitzende des zuständigen Kammers oder der von ihm bestimmten Richter, kann bei Antragstellung eine vorläufige Aussetzung der Vollziehung anordnen, die dem Schriftstück des Antrags beizufügen ist. Die vorläufige Aussetzung gilt bis zum Erlaß der Entscheidung über den Aussetzungsantrag und kann selbst von Amts wegen durch den Vorsitzenden des Kammers oder durch den von ihm bestimmten Richter oder durch das zuständige für die Aussetzung Gericht aufgehoben werden“.

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3. Mit der gleichen Entscheidung, mit der die Aussetzung der Vollziehung angeordnet wird, kann selbst ohne entsprechenden Antrag: a) die Aussetzung unter der Bedingung angeordnet werden, daß dem Antragsgegner eine Bürgschaft einer anerkannten Bank binnen einer bestimmten Frist über einen Geldbetrag erteilt wird, der mit dieser Entscheidung festgesetzt wird oder b) der Antragsgegner zur Eintragung einer Vormerkung an einem Grundstück des Antragstellers berechtigt wird, in Höhe eines Geldbetrags, der in der Entscheidung festgesetzt wird oder c) die Wirksamkeit der Aussetzung von jeglichen Auflagen abhängig gemacht wird, die das Gericht für notwendig hält. 4. Verzögert die Verwaltung die Vorlage beim Gericht der gemäß Art. 203 Abs. 3 erforderlichen Urkunden und sind die Bedingungen des Art. 202 erfüllt, kann die vorläufige Aussetzung angeordnet werden, wenn dies gemäß Abs. 2 des gleichen Artikels nicht ausgeschlossen ist. In diesem Fall wird das Endurteil spätestens binnen dreißig (30) Tagen, ab Abgabe der Auskünfte beim Gericht, erlassen. Ansonsten wird die vorläufige Aussetzung von Rechts wegen aufgehoben. 5. Die erlassene Entscheidung über den Aussetzungsantrag ist nach Art. 195 Abs. 1 unter Vermittlung der Geschäftsstelle den Beteiligten zuzustellen. 6. Auf Antrag einer der Parteien oder eines Dritten, welcher ein rechtliches Interesse hat, können die erlassenen Beschlüsse über den Aussetzungsantrag ganz oder teilweise aufgehoben werden, wenn der Antrag auf Aufhebung auf neue Tatsachen gestützt wird. Bei diesem Verfahren sind die Vorschriften der Art. 200 bis 205 entsprechend anzuwenden.

b) Aussetzung der Vollziehung der Gerichtsentscheidungen Art. 206 Voraussetzungen In jedem Fall, in dem die Frist oder die Einlegung des Rechtsmittels die Aussetzung der Vollziehung der angefochtenen Gerichtsentscheidung kraft Gesetzes nicht bewirkt, kann auf Antrag jeder Partei die Vollziehung dieser Entscheidung durch begründete Gerichtsentscheidung ganz oder teilweise ausgesetzt werden.

Art. 207 Zuständigkeit Zuständig für die Anordnung der Aussetzung ist das mit drei Mitgliedern oder mit einem Einzelrichter besetzte Gericht, bei dem das Rechtsmittel rechtshängig ist, soweit es für das Hauptverfahren zuständig ist. Bei Unzuständigkeit wird der entsprechende Antrag zurückgewiesen.

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Art. 208 Gründe – Ausschluß 1. Grund der Aussetzung kann ein wegen der sofortigen Vollziehung der angefochtenen Entscheidung drohender, materieller oder immaterieller Nachteil des Antragstellers jeglicher Art sein, soweit seine Wiedergutmachung bei entsprechender erfolgreicher Rechtsmittel unmöglich oder erschwert sein wird. 2. Die Anordnung der Aussetzung ist ausgeschlossen: a) wenn die sofortige Vollziehung der angefochtenen Entscheidung im öffentlichen Interesse liegt oder b) für den bereits vollzogenen Teil der angefochtenen Entscheidung oder c) wenn das entsprechende Rechtsmittel offensichtlich unzulässig oder offensichtlich unbegründet ist. Art. 209 Vorverfahren – Hauptverfahren – Entscheidung Auf das Vorverfahren, das Hauptverfahren und die Entscheidung sind die Vorschriften der Art. 203 bis 205 entsprechend anzuwenden.

c) Vorläufige Regelung eines Zustands Art. 210 1. Bei Klageerhebung kann der Kläger einen Antrag auf Erlaß einer Maßnahme zur vorläufigen Regelung eines Zustands beim Gericht stellen. Gibt das Gericht dem Antrag ganz oder teilweise statt, so kann es jede geeignete Maßnahme nach seinem Ermessen anordnen. 2. Zuständig für die vorläufige Regelung des Zustands ist das mit drei Mitgliedern oder mit einem Einzelrichter besetzte Gericht, bei dem die Klage rechtshängig ist, soweit es für das Hauptverfahren zuständig ist. Bei Unzuständigkeit wird der entsprechende Antrag zurückgewiesen. 3. Grund der vorläufigen Regelung des Zustands kann sowohl die Dringlichkeit der entsprechenden Regelung sein, als auch die Gefahr, daß selbst bei Ergehen eines positiven Endurteils über die entsprechende Klage eine Regelung des Zustandes aufgrund Zeitverlaufs unmöglich oder nur schwer möglich sein wird. 4. Die nach vorigem Absatz vorgesehene vorläufige Regelung des Zustands ist ausgeschlossen: a) wenn sie gegen das öffentliche Interesse verstößt oder b) wenn die entsprechende Klage offensichtlich unzulässig oder offensichtlich unbegründet ist. 5. Auf das Vorverfahren, das Hauptverfahren, die Beweisaufnahme und die Entscheidung sind die Vorschriften der Art. 203 bis 205 entsprechend anzuwenden.

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d) Vorläufige Verpflichtung zur Leistung Art. 211 Voraussetzungen Bei Erhebung einer Leistungsklage kann dem Kläger auf Antrag ein Teil des mit der Klage geltend gemachten Anspruchs vorläufig vom Gericht zugesprochen werden. Art. 212 Zuständigkeit Zuständig für die vorläufige Verpflichtung zur Leistung ist das mit drei Mitgliedern oder mit einem Einzelrichter besetzte Gericht, bei dem die entsprechende Leistungsklage rechtshängig ist, soweit es für das Hauptverfahren zuständig ist. Bei Unzuständigkeit wird der ensprechende Antrag zurückgewiesen. Art. 213 Gründe – Ausschluß 1. Grund der vorläufigen Verpflichtung zur Leistung ist die Unmöglichkeit oder die erhebliche Schwierigkeit des Antragstellers, seine eigenen und familiären Lebensbedürfnisse zu befriedigen. 2. Die vorläufige Verpflichtung zur Leistung ist ausgeschlossen: a) wenn sie gegen das öffentliche Interesse verstößt oder b) wenn die entsprechende Leistungsklage offensichtlich unzulässig oder offensichtlich unbegründet ist. Art. 214 Vorverfahren – Hauptverfahren – Beweisaufnahme 1. Der Antrag auf vorläufige Verpflichtung zur Leistung muß neben den in Art. 45 vorgesehenen Voraussetzungen, die bestimmten Gründe enthalten, welche für die vorläufige Verpflichtung zur Leistung sprechen. 2. Auf das Vorverfahren, das Hauptverfahren und die Entscheidung, die bei der Verhandlung des Antrags auf vorläufige Verpflichtung zur Leistung erlassen wird, sind, soweit nichts anderes bestimmt wird, die Vorschriften entsprechend anzuwenden, welche für die entsprechende Leistungsklage gelten. Für dieses Verfahren gilt Art. 126 Abs. 1 S. 2 nicht. 3. Beim Verfahren über den Antrag werden die in Art. 128 Abs. 1, 2 und 4, die in Art. 129 Abs. 2, die in Art. 131 Abs. 1 und die in Art. 141 Abs. 3 vorgesehenen Fristen, um 1/5 gekürzt, während die in Art. 138 Abs. 1 vorgesehenen Fristen auf einen Tag (1) beschränkt werden.

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4. Beim Verfahren genügt hinsichtlich der vorgetragenen Behauptungen Glaubhaftmachung. Art. 215 Entscheidung 1. Wird dem Antrag ganz oder teilweise entsprochen, so wird vorläufig ein Teil der Leistung zugesprochen, welcher nicht mehr als die Hälfte des mit der Klage geltend gemachten Anspruchs umfassen darf. Bei vorläufiger Verpflichtung zur Leistung wiederkehrender Leistungen können nur solche Leistungen angeordnet werden, die ebenfalls wiederkehrend sind. 2. Die Vorschrift des Art. 205 Abs. 3 ist auch auf den Fall der vorläufigen Verpflichtung zur Leistung entsprechend anzuwenden. 3. Die Entscheidung, mit der vorläufig zu einer Leistung verurteilt wird, verliert von Rechts wegen ihre Kraft ab der Verkündung des Endurteils über die entsprechende Leistungsklage. 4. Die Sicherheitspfändung, der Arrest, die Anrechnung, sowie die Abtretung des vorläufig zugesprochenen Betrages sind verboten. 5. Im Endurteil erfolgt, wenn die entsprechende Leistungsklage ganz oder teiweise erfolgreich ist, ein Ausgleich und es wird vom endgültig zugesprochenen Betrag jener abgezogen, der vorläufig zugesprochen worden ist. Wird die entsprechende Leistungsklage zurückgewiesen, so wird die Rückerstattung des Betrages angeordnet, der aufgrund der vorläufigen Verpflichtung zur Leistung eingezahlt worden war. 6. Die über den Antrag auf vorläufige Verpflichtung zur Leistung ergangene Entscheidung ist den Parteien gemäß Art. 195 Abs. 1 durch die Geschäftsstelle zuzustellen. 7. Gegen die getroffenen Entscheidungen über die Anträge auf vorläufige Verpflichtung zur Leistung, soweit nichts anderes bestimmt ist, sind keine Rechtsmittel zugelassen; sie sind nach Art. 199 vollstreckbar.

B. Europäisches Recht I. Vertrag zur Gründung der Europäischen Gemeinschaft4 (Auszug) Art. 242 (ex- Art. 185) (Keine aufschiebende Wirkung; Aussetzung) Klagen bei dem Gerichtshof haben keine aufschiebende Wirkung. Der Gerichtshof kann jedoch, wenn er dies den Umständen nach für nötig hält, die Durchführung der angefochtenen Handlung aussetzen.

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Art. 243 (ex- Art. 186) (Einstweilige Anordnung) Der Gerichtshof kann in den bei ihm anhängigen Sachen die erforderlichen einstweiligen Anordnungen treffen.

II. Verfahrensordnung des Gerichtshofs der Europäischen Gemeinschaften5 (Auszug) Art. 83 § 1. Anträge auf Aussetzung des Vollzugs von Maßnahmen eines Organs im Sinne der Artikel 185 EG-Vertrag, 39 Absatz 2 EGKS-Vertrag und 157 EAG-Vertrag sind nur zulässig, wenn der Antragsteller die betreffende Maßnahme durch Klage beim Gerichtshof angefochten hat. Anträge auf sonstige einstweilige Anordnungen im Sinne der Artikel 39 Absatz 3 EGKS-Vertrag, 186 EWG-Vertrag und 158 EAG-Vertrag sind nur zulässig, wenn sie von einer Partei eines beim Gerichtshof anhängigen Rechtsstreits gestellt werden und sich auf diesen beziehen. § 2. Die in § 1 genannten Anträge müssen den Streitgegenstand bezeichnen und die Umstände anführen, aus denen sich die Dringlichkeit ergibt; ferner ist die Notwendigkeit der beantragten Anordnung in tatsächlicher und rechtlicher Hinsicht glaubhaft zu machen. § 3. Der Antrag ist mit besonderem Schriftsatz einzureichen und muß den Artikeln 37 und 38 entsprechen. Art. 84 § 1. Der Antrag wird der Gegenpartei zugestellt; der Präsident setzt ihr eine kurze Frist zur schriftlichen oder mündlichen Stellungnahme. § 2. Der Präsident kann eine Beweisaufnahme anordnen. Er kann dem Antrag stattgeben, bevor die Stellungnahme der Gegenpartei eingeht. Diese Entscheidung kann später, auch von Amts wegen, abgeändert oder aufgehoben werden.

4 Der Vertrag ist in seiner ursprünglichen Fassung am 1.1.1958 in kraft getreten; in seiner durch den Amsterdamer Vertrag geänderten Fassung ist der Vertrag am 1.5.1999 in kraft getreten. 5 Vom 19. Juni 1991, ABl. Nr. L 176/7, mit den Berichtigungen im ABl. 1992 Nr. L 383/117 v. 29. Dezember 1992; geändert am 21. Februar 1995, ABl. Nr. L 44/61 v. 28. Februar 1995 und am 11. März 1997, ABl. Nr. L 103/1 v. 19. April 1997, ber. ABl. Nr. L 351/72 v. 23. 12. 1997.

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Art. 85 Der Präsident entscheidet selbst oder überträgt die Entscheidung dem Gerichtshof. Ist der Präsident abwesend oder verhindert, so findet Artikel 11 entsprechende Anwendung. Wird die Entscheidung dem Gerichtshof übertragen, so erkennt dieser unter Zurückstellung aller anderen Rechtssachen und nach Anhörung des Generalanwalts. Artikel 84 findet entsprechende Anwendung. Art. 86 § 1. Die Entscheidung ergeht durch unanfechtbaren Beschluß, der mit Gründen zu versehen ist. Der Beschluß wird den Parteien unverzüglich zugestellt. § 2 Die Vollstreckung des Beschlusses kann davon abhängig gemacht werden, daß der Antragsteller eine Sicherheit leistet, deren Höhe und Art nach Maßgabe der Umstände festzusetzen sind. § 3. Die einstweilige Anordnung kann befristet werden. In Ermangelung einer ausdrücklichen Befristung tritt sie mit der Verkündung des Endurteils außer Kraft. § 4. Der Beschluß stellt nur eine einstweilige Regelung dar und greift der Entscheidung des Gerichtshofes zur Hauptsache nicht vor. Art. 87 Auf Antrag einer Partei kann der Beschluß jederzeit wegen veränderter Umstände abgeändert oder aufgehoben werden. Art. 88 Die Abweisung eines Antrags auf einstweilige Anordnung hindert den Antragsteller nicht, einen weiteren, auf neue Tatsachen gestützten Antrag zu stellen. Art. 89 Die Bestimmungen dieses Kapitels finden entsprechende Anwendung auf Anträge, die gemäß den Artikeln 187 und 192 EG-Vertrag, 44 und 92 EGKS-Vertrag sowie 159 und 164 EAG-Vertrag gestellt werden und auf Aussetzung der Zwangsvollstreckung von Entscheidungen des Gerichtshofes oder von Maßnahmen anderer Organe gerichtet sind. In dem Beschluß, der dem Antrag stattgibt, wird gegebenenfalls der Zeitpunkt festgesetzt, zu dem die einstweilige Anordnung außer Kraft tritt. Art. 90 § 1. Anträge gemäß Artikel 81 Absätze 3 und 4 EAG-Vertrag müssen

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Anhang a) Namen und Wohnsitz der Personen oder Unternehmen angeben, die der Überwachungsmaßnahme unterworfen werden sollen; b) Gegenstand und Zweck der Überwachungsmaßnahme bezeichnen.

§ 2. Der Präsident entscheidet durch Beschluß. Artikel 86 findet entsprechende Anwendung. Ist der Präsident abwesend oder verhindert, so findet Artikel 11 entsprechende Anwendung.

III. Verfahrensordnung des Gerichts erster Instanz der Europäischen Gemeinschaften6 (Auszug) Art. 104 § 1. Anträge auf Aussetzung des Vollzugs von Maßnahmen eines Organs im Sinne der Artikel 185 EG-Vertrag, 39 Absatz 2 EGKS-Vertrag und 157 EAG-Vertrag sind nur zulässig, wenn der Antragsteller die betreffende Maßnahme durch Klage beim Gericht angefochten hat. Anträge auf sonstige einstweilige Anordnungen im Sinne der Artikel 186 EGVertrag, 39 Absatz 3 EGKS- Vertrag und 158 EAG-Vertrag sind nur zulässig, wenn sie von einer Partei eines beim Gericht anhängigen Rechtsstreits gestellt werden und sich auf diesen beziehen. § 2. Die in § 1 genannten Anträge müssen den Streitgegenstand bezeichnen und die Umstände anführen, aus denen sich die Dringlichkeit ergibt; ferner ist die Notwendigkeit der beantragten Anordnung in tatsächlicher und rechtlicher Hinsicht glaubhaft zu machen. § 3. Der Antrag ist mit besonderem Schriftsatz einzureichen und muß den Artikeln 43 und 44 entsprechen. Art. 105 § 1. Der Antrag wird der Gegenpartei zugestellt; der Präsident des Gerichts setzt ihr eine kurze Frist zur schriftlichen oder mündlichen Stellungnahme. § 2. Der Präsident des Gerichts kann eine Beweisaufnahme anordnen. Er kann dem Antrag stattgeben, bevor die Stellungnahme der Gegenpartei eingeht. Diese Entscheidung kann später, auch von Amts wegen, abgeändert oder aufgehoben werden. 6 Vom 2. Mai 1991, ABl. Nr. L 136/1, mit den Berichtigungen im ABl. Nr. L 193/44 v. 17. Juli 1991 und ABl. Nr. L 317/34 v. 19. November 1991; geändert am 15. 9. 1994, ABl. Nr. L 249/17, am 17. 2. 1995, ABl. Nr. L 44/64, am 6. 7. 1995, ABl. Nr. L 172/3, am 12. 3. 1997, ABl. Nr. L 103/6, ber. ABl. Nr. L 351/72 v. 23. 12. 1997, geänd. ABl. Nr. L 135/92 v. 29. 5. 1999.

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Art. 106 Der Präsident des Gerichts entscheidet selbst oder überträgt die Entscheidung der mit der Hauptsache befaßten Kammer oder dem Plenum, wenn diesem die Hauptsache zugewiesen worden ist. Ist der Präsident des Gerichts abwesend oder verhindert, so werden seine Aufgaben vom Präsidenten oder von dem in der Rangordnung im Sinne von Artikel 6 höchsten Richter des Spruchkörpers des Gerichts, dem die Rechtssache zugewiesen worden ist, wahrgenommen. Wird die Entscheidung einem Spruchkörper des Gerichts übertragen, so erkennt dieser unter Zurückstellung aller anderen Rechtssachen. Artikel 105 findet entsprechende Anwendung. Art. 107 § 1. Die Entscheidung ergeht durch Beschluß, der mit Gründen zu versehen ist. Der Beschluß wird den Parteien unverzüglich zugestellt. § 2. Die Vollstreckung des Beschlusses kann davon abhängig gemacht werden, daß der Antragsteller eine Sicherheit leistet, deren Höhe und Art nach Maßgabe der Umstände festzusetzen sind. § 3. Die einstweilige Anordnung kann befristet werden. In Ermangelung einer ausdrücklichen Befristung tritt sie mit der Verkündung des Endurteils außer Kraft. § 4. Der Beschluß stellt nur eine einstweilige Regelung dar und greift der Entscheidung des Gerichts zur Hauptsache nicht vor. Art. 108 Auf Antrag einer Partei kann der Beschluß jederzeit wegen veränderter Umstände abgeändert oder aufgehoben werden. Art. 109 Die Abweisung eines Antrags auf einstweilige Anordnung hindert den Antragsteller nicht, einen weiteren, auf neue Tatsachen gestützten Antrag zu stellen. Art. 110 Die Bestimmungen dieses Kapitels finden entsprechende Anwendung auf Anträge, die gemäß den Artikeln 187 und 192 EG-Vertrag, 44 und 92 EGKS-Vertrag sowie 159 und 164 EAG-Vertrag gestellt werden und auf Aussetzung der Zwangsvollstreckung von Entscheidungen des Gerichts oder von Maßnahmen anderer Organe gerichtet sind. In dem Beschluß, der dem Antrag stattgibt, wird gegebenenfalls der Zeitpunkt festgesetzt, zu dem die einstweilige Anordnung außer Kraft tritt.

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Sachwortverzeichnis Anfechtungsklage 72 ff. – Begründetheit 94 ff. – Fehlen eines parallelen Rechtsbehelfs 92 – Frist 94 – Klagebefugnis 90 ff. – Natur des angefochtenen Aktes 73 ff. – Urteil 97 ff. – Vorläufige Rechtsschutz 135 ff. – Widerspruch 93 – Zuständigkeit 73 Aufschiebende Wirkung – Ausschluß bei Anfechtungsstreitigkeiten 135 f. – Ausschluß im Europarecht 256 – Ausschluß von Gerichtsentscheidungen 222 ff. – Ausschluß von Verwaltungsakten 193 – im öffentlichen Auftragwesen 181 f. – Kraft Gesetzes 194 Aussetzung der Vollziehung – Antrag 140 ff., 176, 199, 223 – Antragsrücknahme 168 – Aufhebung der Entscheidung 167, 221 – Begründetheit des Antrags 145 ff., 182 ff., 203 ff., 224, 244, 262 – Beweislast 150, 215 – Drittbetroffenheit und -beteiligung 151, 209 – durch den Vorsitzenden 159 – durch die Verwaltung 137, 194 – Entscheidungsinhalt 159, 188, 219, 225, 245, 264 – Erhebung des Rechtsbehelfs 140, 180, 191, 199, 244, 259 – ex-lege-Aussetzung 216 ff.

– gerichtliche 138 ff., 195 ff., 223 ff. – Glaubhaftmachung 215, 264 – Interessenabwägung 152 ff., 186, 206 ff., 263 – Natur des angefochtenen Aktes 141 ff., 200 ff., 244 – Öffentliches Interesse 206 ff. – Rechtsmittelverfahren 169 – Verfahren 152, 187, 213 f., 225, 245, 264 – vorläufige Aussetzung durch Gericht 218 f. – Zweiter Antrag 168, 190, 221 – Zuständigkeit 139, 173 ff., 196 ff., 224, 243, 259 Aussetzungsantrag bzw. Antrag auf Erlaß vorläufiger Maßnahmen – Erhebung 140, 176, 199, 223, 230, 239 – Begründung 145 ff., 182 ff., 203 ff., 224, 233, 240, 244 Beamtenbeschwerde 113 ff. – Natur des angefochtenen Aktes 114 – Rechtliches Interesse 115 – Frist 115 – Umfang der Prüfung 116 – Vorläufiger Rechtsschutz 246 Beschwerde 100 ff. – Aktiv- und Passivlegitimation 103 – Befugnisse des Gerichts 106 – Begründetheit 105 – Entscheidung 107 – Frist 104 – gem. Art. 216 ff. VwGO 112 ff. – Natur des angefochtenen Aktes 101 ff. – Unzulässigkeit einer zweiten 106

Sachwortverzeichnis – Widerspruch 103 – Zuständigkeit 101 Einrede 113 – Rechtsbehelf 113 – Vorläufiger Rechtsschutz 246 Europäische Menschenrechtskonvention 252 Europarecht – Ausschluß der aufschiebende Wirkung 256 – Aussetzung der Vollziehung 257 – Aussetzung der Zwangsvollstreckung 258 – Begründetheit des Antrags 262 ff. – Einstweilige Anordnung 257 – Entscheidung 264 – Rechtsprechung des EuGH 267 ff. – Rechtsschutzsystem 253 ff. – Verfahren 264 – Vorläufiger Rechtsschutz vor den Gemeinschaftsgerichten 255 ff. – Vorläufiger Rechtsschutz vor den nationalen Gerichten 266 ff. – Zulässigkeit des Antrags 259 ff. Gerichtsbarkeit 43 ff. – Straf- 46 – Verwaltungs- 46 ff. – Zivil- 45 Individualakt 77 ff. – Begriff 77 – Begriffsmerkmale 78 ff. Interessenabwägung 152 – Abwägung 157, 212 – Aussetzungsinteresse 153 – Erfolgsaussichten des Hauptrechtsbehelfs 156, 210 f. – Vollzugsinteresse 153 Klage 108 ff. – Aktiv- und Passivlegitimation 109

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Befugnisse des Gerichts 111 Folgen 110 Klageantrag 109 Klagegegenstand 108 Unzulässigkeit einer zweiten 111 Verhältnis zu anderen Rechtsbehelfen 111 – Verwaltungsverfahren 110 Oberster Sondergerichtshof 69 f. Rechnungshof 68 Rechtsbehelfe 72 ff. – Anfechtungsklage 72 ff. – Beamtenbeschwerde 113 ff. – Beschwerde 100 ff. – Beschwerde gem. Art. 216 ff. der VwGO 112 f. – Einrede 113 – Klage 108 ff. Rechtsschutz 28 ff. – gegenüber der vollziehenden Gewalt 28 ff. – Regierungsakte 29 ff. – Schutzgegenstand 34 ff. Rechtsschutzeffektivität 38 Rechtsschutzgarantie 23 ff. – Eröffnung des Rechtswegs 36 ff. – Gesetzgebung 32 – Inhalt 40 ff. – Rechtsschutzeffektivität 38 – Rechtsprechung 31 – Schutzgegenstand 34 ff. – Träger des Grundrechts 27 – Unantastbarkeit der Kerngehalte der Garantien 39 – Vollziehende Gewalt 28 ff. Rechtsverordnung 85 ff. – Ausarbeitung 66 ff. – Begriff 85 – Verordnungsgebung 86 ff.

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Sachwortverzeichnis

Sondergerichte 71 Staatsrat 64 ff. – Ausarbeitung von Rechtsverordnungen 66 f. – Gerichtszuständigkeiten 65 ff. – Organisation 64 Verwaltungsakt 73 ff., 141 – Individualakt 77 ff. – Rechtsverordnung 85 ff. Verwaltungsgerichte 57 ff. – Begriff 57 – Instanzen 59 – Zuständigkeit 60 ff. – Staatsrat 64 ff. – Rechnungshof 68 ff. – Oberster Sondergerichtshof 69 ff. – Sondergerichte 71 Verwaltungsgerichtsbarkeit 46 ff. – Aufbau 57 ff. – Entwicklung 46 Verwaltungsgerichtsordnung 57 ff. – Entwicklung 58 – vorläufiger Rechtsschutz 191 ff. Verwaltungsrechtsstreitigkeiten 52 ff. – Anfechtungsstreitigkeiten 54, 63 – materielle 55, 60 ff. Verwaltungsvollstreckungsverfahren 112 ff.

– Rechtsbehelf 112 ff. – Vorläufiger Rechtsschutz 243 ff. Vorläufige Maßnahmen – bei Anfechtungsstreitigkeiten 161 ff. – im Rahmen der Verwaltungsgerichtsordnung 226 ff. – im Rahmen des öffentlichen Auftragswesens 170 ff. – Vorläufige Regelung eines Zustands 229 ff. – Vorläufige Verpflichtung zur Leistung 238 ff. Vorläufiger Rechtsschutz 120 ff. – bei Anfechtungsstreitigkeiten gemäß Art. 52 der Präsidialverordnung 18/ 1989 135 ff. – bei Anfechtungsstreitigkeiten im Rahmen des öffentlichen Auftragswesens 170 ff. – bei der Beamtenbeschwerde 246 – bei materiellen Verwaltungsstreitigkeiten 191 ff. – Geschichtliche Entwicklung 129 ff. – Verfassungsrechtliche Ansätze 120 ff. – vor den Gemeinschaftsgerichten 255 ff. – vor den nationalen Gerichten 266 ff. – Wahlrechtsstreitigkeiten 246