Vesteuropeisk politikk : partier, regjeringsmakt, styreform 8200427110

Citation preview

Knut Heidar og Einar Berntzen

Vesteuropeisk politikk Partier, regjeringsmakt, styreform

Nasjonalbiblioteket avd. Rana Depotbiblioteket

U niversitetsforlaget Oslo

© Universitetsforlaget AS 1998 ISBN 82-00-42711-0 1. utgave 1993 2. utgave 1995 3. utgave 1998 2. opplag 2003

Det må ikke kopieres fra denne boka i strid med åndsverkloven eller i strid med avtaler om kopiering inngått med Kopinor, interesseorgan for rettighetshavere til åndsverk. Henvendelser om boka kan rettes til: Universitetsforlaget Postboks 508 Sentrum 0105 Oslo Omslag: Atle Aas Sats: Tangen Grafiske Senter AS, Oslo Trykk: HS-Trykk A/S, Oslo

Forord til 1. utgave

Å gi seg i kast med en framstilling av «vesteuropeisk politikk» innebærer en balansekunst mel­ lom den faglige hybris og selvmordsinstinktene. Hensynene er mange og til dels uforenlige. En skal presentere politikken i de enkelte land for en leser som kan hende ikke er så godt informert på forhånd. Og grunnlaget for presentasjonen må bestå av forskningsrapporter som - når en begynner å skrape litt på dem - selvfølgelig spriker i sine tolkninger av de nasjonale politiske prosessene. Og den som søker «sammenliknbare data» i den komparative politik­ kens tjeneste, får sannelig ikke ved dørene - selv i et Vest-Europa med en voksende statsviterprofesjon og et økt engasjement for sammenliknende forskning, slik det bl.a. kommer til uttrykk gjennom European Consortium for Political Research. Videre skal en også - dersom det hele skal tjene noe fornuftig akademisk formål - drøfte utviklingstendenser innen og på tvers av land i lys av sentrale problemstillinger i den statsvitenskapelige litteraturen. En kan dessuten argumentere for at det hele burde bindes sammen av en overordnet problemstilling som «forener» de enkelte undertemaene. Nå kan monoman satsing på én idé være et like stort svik mot en presentasjon av «vesteuropeisk politikk» som en lapskaus av smådebatter. Ett syn kan være at det er et tegn på faglig umodenhet å innbille seg at vesteuropeisk politikk kan ytes rettferdighet ut fra en enkelt innfallsvinkel. På den annen side kan det hevdes at det er en illu­ sjon å tro at en samling enkelttema - om aldri så statsvitenskapelig relevante - til slutt nødven­ digvis vil utgjøre noen «helhet», eller at den utgjør noe bidrag til den faglige utviklingen. Uan­ sett hvorledes en manøvrerer her. møter en vanskeligheter. Alle valg er utilfredsstillende, samtidig som valg er nødvendige - en problemstilling som er kjent nok fra den politiske arena. Grovt sett har vi gjort to valg som styrer denne framstillingen. For det første har vi lagt hovedvekten på konfliktlinjer, velgerbevegelser, partier, partisystemer og regjeringsdannel ­ ser - det hele innbakt i en presentasjon av den historiske og institusjonelle bakgrunnen. For det andre har vi latt oss lede av sentrale problemstillinger fra den statsvitenskapelige debatten om dette, slik den framstår i oversikten i kapittel 2. Målet er å gi leseren en plattform for å for­ stå partipolitikken og strukturene bak regjeringsdannelsene i de vesteuropeiske landene. I til­ legg ønsker vi å formidle sammenliknbar informasjon om utviklingen i statens makt, valgene, partiene i parlamentene samt hvem som har regjeringsmakten. Grunnlaget for dette arbeidet ble lagt da Knut Heidar i 1987-88 var gjesteforsker ved Department of Politics, University of Warwick. Et synspunkt som ble plukket opp der, var at en innføring i vesteuropeisk politikk ikke burde bestå av én, men av to bøker: først en gjen­ nomgang land for land, dernest en komparativ drøfting. Vi har av flere grunner prøvd å holde

6

FORORD

fast på dette, om enn i mindre skala. Først gjennom en lengre ouverture som gjennomgår hovedtema fra debatten om vesteuropeisk politikk i etterkrigstiden. Dernest gjennom en pre­ sentasjon land for land der vi stiller de samme spørsmålene på nytt for hvert land, og der vi søker å beskrive den politiske utviklingen fram til høsten 1992. Det komparative siktemålet vil være en underliggende dimensjon i kapitlene om de enkelte land, selv om vi i framstillingen tar sikte på en «strukturert presentasjon», snarere enn en «streng» hypotesetestingslogikk. Det er i denne sammenheng et poeng at alle land behandles tilnærmet likt enten befolkningen består av 250 000 eller 80 millioner mennesker; det er de politiske systemene som presenteres. Rekkefølgen vi behandler landene i, har både en geografisk og en analytisk dimensjon. For det første beveger vi oss fra nord til sør, fra det presumptivt mer kjente til det presumptivt mindre kjente. For det andre har vi gruppert landene ut fra noen felles kjennetegn: de nor­ diske landene - som preges av en utstrakt enighet i store politiske spørsmål -, den britiske «Westminster-modellen», de mindre landene i Sentral-Europa med sine «konsosierte» eller omforente elitesystemer og de søreuropeiske demokratiene, der så mange - for oss nord­ boere uvante - latinske trekk preger politikken. Et tredje geopolitisk kriterium samler så de sentraleuropeiske stormaktene Tyskland og Frankrike i én gruppe - ikke så mye på grunn av det de har av politisk fellesgods, som fordi begge er blitt så sterkt preget av sin stormaktsrolle midt i Europa. Innad i de fem gruppene av land har - i grove trekk - de samme geografiske og analytiske kriteriene styrt rekkefølgen. Vi tenker oss boka i første rekke som en lærebok på universitets- og høyskolenivå, og har valgt å oppgi litteraturreferanser i fotnoter - ikke så mye for å framtre i vitenskapelige gevan­ ter, som for å gi tips om hvor det går an å lete etter ytterligere informasjon om et bestemt tema. Vi har særlig tatt med litteratur på skandinaviske språk og på engelsk. Boka avrundes med en drøfting av noen utviklingstendenser i de vesteuropeiske demokratiene, samt en presentasjon av noen nyere perspektiver i den statsvitenskapelige forskningen med fokus på Vest-Europa. Når det gjelder arbeidsfordelingen mellom forfatterne, er kapitlene 1, 2, 3,4 og 5 (med unn­ tak av 5.5) skrevet av Knut Heidar. Underkapitlet 5.5 om Østerrike samt kapitlene 6 og 7 er skrevet av Einar Berntzen, mens det avsluttende kapittel 8 er blitt til ved felles innsats. Jo Saglie har hjulpet oss i arbeidet med tabellene til landkapitlene samt vært til god hjelp under inn­ spurten. Uten at Knut Heidar hadde fått forskningsfri i 1987-88 - som han tilbrakte ved Uni­ versity of Warwick finansiert av Norges allmennvitenskapelige forskningsråd - er det lite sannsynlig at boka hadde sett dagens lys. Daværende bestyrer ved Institute for Politics, Derek W. Urwin, og Tysklands-ekspert Willie E. Paterson var sammen med staben for øvrig viktige inspirasjonskilder i startfasen. Erik Damgaard har lest størstedelen av manuskriptet og gitt faglige råd og konstruktiv kritikk på flere trinn i prosessen. Vi vil også gjerne takke Lauri Karvonen, Oddbjørn Knutsen, Gunnar Helgi Kristinsson, Ulf Lindstrom, John Madeley, Nils Mor­ ten Udgaard, Øyvind Østerud og Pål Veiden, som har gitt nyttige kommentarer til deler av eller hele boka. Takk også til Elin Skaar, som har satt sammen litteraturlista bak. Oslo og Bergen, november 1992 Knut Heidar

Einar Berntzen

FORORD

7

Forord til 2. utgave I hovedsak er denne utgaven en oppdatering av den første. Nye valg og regjeringer siden 1992 er tatt med ved presentasjonen av politikken i de enkelte landene. Videre er større politiske endringer innarbeidet i teksten, men strukturen i framstillingen er beholdt. De største forand­ ringene finner leseren i kapittel 8. Her har vi skrevet om og utvidet med sikte på å gi en opp­ summering «på tvers» av de vesteuropeiske demokratier - basert på den informasjonen som gis i landkapitlene. Også til denne utgaven har vi fått hjelp. Vi takker Tore Hansen, Hanne Camilla Dymes og Oddbjørn Knutsen for gode råd. Videre har Johannes F. Paulsen og Anders Hjelset hjulpet oss med å oppdatere valgtabellene samt med å lage samletabellene til kapittel 8 og revidere litte­ raturlista. Takk også til Audun Skare og Nina Due, som har laget registeret. Oslo og Bergen, desember 1994 Knut Heidar

Einar Berntzen

Forord til 3. utgave Et spørsmål som ikke besvares i denne boka, er hvorvidt det - snart ti år etter at jernteppet mellom Øst- og Vest-Europa ble tatt ned - fremdeles er fruktbart å lage bøker om «VestEuropa». Nå er forskjellene mellom de to delene av Etterkrigs-Europa fremdeles store, på det politiske så vel som på det økonomiske området. «Muren i våre sinn» er heller ikke borte. Men hvor meningsfullt dette skillet er, kan opplagt diskuteres, og svaret (eller svarene) vil ventelig avhenge av hvilke problemstillinger som står i fokus. For det utvalget av land som behandles her, har problemstillingen ikke fått konsekvenser. Det er som før landene som i skrivende stund er medlem av NATO, EU eller EFTA, som presenteres. I denne utgaven av boka har vi dels foretatt en oppdatering av informasjonen om valg, parlamenter og regjeringer fram til senhøstes 1997, dels revidert teksten der det har vært nød­ vendig i forhold til den politiske utvikling, f.eks. i Italia og i Belgia. En del nye litteraturrefe­ ranser er innarbeidet med tanke på å gi tips til studenter og andre som måtte være interessert i å gå dypere inn i den politiske utvikling i enkeltland. Vi takker for kommentarer fra brukere som har hjulpet oss til å luke ut noen feil og uklarheter i den forrige utgaven. Strukturen i pre­ sentasjonen av stoffet er beholdt. Knut Heidar vil takke Elin Haugsgjerd Allern for hjelp med revisjonen av sine kapitler.

Oslo og Bergen, desember 1997 Knut Heidar

Einar Berntzen

Innhold

Kap. 1 VEST-EUROPA........................................................................................................ El De internasjonale arenaene .................................................................................. 1.2 Det konstitusjonelle, liberale demokratiet ........................................................... 1.3 Regjeringsmakt .....................................................................................................

11 13 15 16

Kap. 2 POLITIKK I LIBERALE DEMOKRATIER................................................................. 19 2.1 Veier til det liberale demokratiet.......................................................................... 21 2.1.1 Harmonimodellen ....................................................................................... 21 2.1.2 Konfliktmodellen ......................................................................................... 23 2.1.3 Veksten i statens makt.................................................................................. 25 2.2 Vesteuropeisk etterkrigspolitikk: stabilitet, demokrati, effektivitet.................... 27 2.2.1 Weimarrepublikkens fall - eller hvorledes skape stabile demokratier?...................................................................................... 27 2.2.2 Opposisjonens kår = demokratiets kvalitet................................................. 29 2.2.3 Demokrati i krise, et effektivitetsproblem?................................................. 31 2.3 Fra stabilitet til endring i partipolitikken: konfliktlinjer, partisystemer og «ny politikk» ..................................................................................................... 32 2.3.1 Nedtining av konfliktstrukturene................................................................ 33 2.3.2 Partiutvikling ............................................................................................... 35 2.3.3 Partisystemer............................................................................................... 37 2.3.4 Velgervandringerog postmaterialisme? ...................................................... 38 2.4 Regjeringsdannelser, partistyre og regimetyper ................................................. 41 2.4.1 Regjeringsdannelser og koalisjonsteori....................................................... 42 2.4.2 Partistyre....................................................................................................... 43 2.4.3 Konsensusdemokrati og majoritetsdemokrati:to styringsmodeller ......... 44 2.5 Noen holdepunkter for beskrivelsen av vesteuropeisk politikk.......................... 45 Kap. 3 NORDISK KONSENSUSPOLITIKK ...................................................................... 3.1 Norge ..................................................................................................................... 3.2 Sverige ................................................................................................................... 3.3 Danmark.................................................................................................................

47 48 61 73

10

INNHOLD

3.4 Finland ................................................................................................................. 86 3.5 Island ................................................................................................................... 101 Kap. 4 WESTMINSTER-MODELLEN.............................................................................. 115 4.1 Storbritannia......................................................................................................... 116 4.2 Irland..................................................................................................................... 130

Kap. 5 KONSOSIERTE DEMOKRATIER........................................................................ 5.1 Nederland............................................................................................................. 5.2 Belgia ................................................................................................................... 5.3 Luxembourg......................................................................................................... 5.4 Sveits.................................................................................................................... 5.5 Østerrike .............................................................................................................

145 146 159 175 184 197

Kap. 6 DE STORE LANDENE I SENTRAL-EUROPA ....................................................... 211 6.1 Tyskland............................................................................................................... 212 6.2 Frankrike ............................................................................................................. 227

Kap. 7 SØREUROPEISK POLITIKK............................................................................... 7.1 Italia ..................................................................................................................... 7.2 Hellas ................................................................................................................... 7.3 Spania................................................................................................................... 7.4 Portugal ...............................................................................................................

245 246 263 278 293

Kap. 8 DEN VESTEUROPEISKEMOSAIKKEN ............................................................. 8.1 Historiske linjer til dagens politikk.................................................................... 8.2 Partier, konfliktlinjer og «ny politikk»................................................................ 8.3 Partisystemene ................................................................................................... 8.4 Regjeringstradisjoner ......................................................................................... 8.5 Demokratisk status............................................................................................. 8.6 Selvbestemmelse, avhengighet og integrasjon .................................................

307 308 314 319 323 329 334

LITTERATUR............................................................................................................. 339 REGISTER................................................................................................................... 365

Kapittel 1

Vest-Europa

Vest-Europa omfatter mot slutten av det 20. århundre en gruppe rike, høyt industrialiserte land med liberale, demokratiske regimer. De avgrenses av Atlanterhavet i vest, Middelhavet i sør og den tidligere «østblokken» med sine mer eller mindre nyliberaliserte regimer i øst. Avgrensningen har sine problemer både geografisk og politisk, spesielt i «kantene» mot sør og øst. At Øst-Tyskland er tatt opp i Vesten som en del av det samlede Tyskland, er bare ett problem ved grensedragningen. Talsmenn for et «midteuropeisk» samarbeid vil, med rette, framheve historien etter 1945 - med kald krig og supermaktskonfrontasjon - som bakgrunn for oppsplittingen i et Øst- og et Vest-Europa. Det var etterkrigstidens «jernteppe» som skilte landene i Warszawapakten fra NATO-landene. Jaltakonferansen mellom Churchill, Roosevelt og Stalin i 1945 forseglet oppdelingen av det europeiske kontinentet i to maktsfærer - en opp­ deling som realpolitisk var bestemt av hvor hærene sto ved krigens slutt. Men når «MidtEuropa» diskuteres i Trieste og Budapest, Praha og Wien, trekkes de historiske linjene lenger bakover, gjerne til Habsburgmonarkiets dager. Og et spørsmål som da ofte stilles, er hvor dypt skillet mellom øst og vest egentlig går når det gjelder de sosiale og kulturelle forholdene. Nå hevdes det også at forskjellen mellom øst og vest i Europa går dypere enn til grensene for Den røde armés frammarsj i 1945. En av historiefagets grunnleggere, Leopold Ranke, trakk - i 1824 - en linje mellom de slaviske landområdene i øst og «de store nasjonene» i vest. Østområdene lå utenfor de store kulturbevegelsene etter Romerrikets fall. Sammenbruddet av det vestromerske riket i det 5. århundre og fortsettelsen av det østromerske imperiet med sete i Konstantinopel til det 15. århundre blir da tatt som historisk utgangspunkt for - og for­ klaring på - de ulike utviklingsbanene i øst og i vest. Ut av det maktvakuumet de romerske legionene etterlot seg i vest, vokste det ifølge den franske historikeren Mare Bloch fram et klart avgrenset område som ble opprinnelsen til middelalderens Europa. Dette hadde latinsk og germansk befolkning, med islett av keltiske og slaviske utkantområder. Det var innenfor dette området - og med bakgrunn i føydalismens kultur, politikk og økonomi - at det moderne Europa ble født. I et slikt perspektiv faller landene i Øst-Europa utenfor de europeiske kjerne­ områdene. De ble objekt, snarere enn subjekt, i den «europeiske» utviklingshistorien. At en forløper til den nye EU-mynten euro hadde bildet av Karl den store - frankemes konge som omkring år 800 hersket over store deler av EU-området - på den ene siden, blir slik sett en historisk markering av vesteuropeisk egenart. Mange har søkt forklaringer på vesteuropeiske særdrag - politisk, økonomisk, kulturelt - i denne felles utviklingsbakgrunnen. Nå skal vi ikke bruke plass på en diskusjon av i hvilken

VEST-EUROPA

Europa

12

DE INTERNASJONALE ARENAENE

13

grad Vest-Europa er en «naturlig» enhet. Her tar vi resultatene av Jaltakonferansen for gitt. Oppdelingen i Øst- og Vest-Europa i en kommunistisk og en ikke-kommunistisk del både ved­ likeholdt og produserte nye ulikheter. Forskjellene i samfunnsform er såpass store at de vil prege landene i overskuelig framtid — uansett de omkalfatringene som har skjedd i østlandene siden revolusjonsåret 1989 og uansett de kommende medlemskap i NATO og EL. De landene vi skal konsentrere oss om her, er de nåværende europeiske medlemmene av NATO samt medlemmene i EU og EFTA - med unntak av Tyrkia1 - i alt 18 land. En slik avgrensning gir forrang til politiske, militære og økonomiske forhold, snarere enn til kulturelle og geografiske.

1.1 De internasjonale arenaene Fra mellomkrigstiden til etterkrigstiden endres Vest-Europas plass i verdenssamfunnet dra­ matisk. Koloniveldet i sin klassiske form av politisk-militært herredømme forsvinner, og de vesteuropeiske stormaktene blir opptatt på hjemmebane. USA og Sovjetunionen overtar det militære hegemoniet. USA, og etter hvert ogsa Japan, blir sammen med EU-landene de domi­ nerende aktørene på den økonomiske arenaen. Energipolitikken setter på 1970-tallet VestEuropa i knipe, og blant dem som holder i knipetangen, er tidligere koloniland. Også for for­ ståelsen av de innenrikspolitiske forholdene i Vest-Europa er det derfor nødvendig å rekapi­ tulere noen punkter fra de internasjonale arenaene. Det britiske imperiet omfattet på det meste nesten 1/4 av jordas befolkning. Frankrike hadde kolonier i Nord-Afrika, Midtøsten og Sørøst-Asia. Portugal, Belgia, Tyskland og Italia hadde besittelser i Afrika - «Sub-Sahara». Nederland regjerte på de indonesiske øyene. Mot slutten av 1960-tallet hadde imidlertid de fleste kolonier fått - og kjempet seg til - politisk uav­ hengighet, en uavhengighet som riktignok sjelden gjaldt på det økonomiske området. Enkelte «oversjøiske» territorier var likevel fremdeles direkte kontrollert fra Europa. Portugiserne tvi­ holdt lenge på sine afrikanske landområder, og det finnes ennå franske og britiske øyer i Stil­ lehavet. Den britiske «kronkolonien» Hong Kong ble ifølge avtale tilbakeført til Kina i 1997. Men avkolonialisering og formell uavhengighet betyr ikke at alle bånd kuttes over. Spesielt for Storbritannia og Frankrike er de kulturelle og økonomiske forbindelsene med tidligere kolonier fremdeles omfattende. Og innvandring har satt sitt preg på alle «postkoloniale» modernasjoner. Den engelsk-franske Suezaksjonen i 1956 er i ettertid blitt stående som et vendepunkt for europeisk kolonialisme. Militæraksjonen for å sikre kontrollen over Suezkanalen, fordømt av en hel verden, avdekket avmakt snarere enn makt. Svekkelsen av de europeiske kolonimak­ tene startet likevel tidligere. Annen verdenskrig ble en katalysator for slik endring: Svakere kontakt, felles kamp mot nazismen, moderlandenes økonomi og kolonilandets gryende nasjo­ nalisme gjorde det klart at det på litt sikt var umulig å opprettholde de tidligere imperiene. Kampen for nasjonal frihet og selvstendighet på den europeiske arenaen underminerte - nor­ mativt, økonomisk og militært - muligheten for å opprettholde politisk kontroll i oversjøiske 1 Tyrkia er utelatt tross sitt NATO-medlemskap og sin assosiasjonsavtale med EU. Tross hardhendt europeisering tidlig i dette århundret er Tyrkia med sin 98 % muslimske befolkning, sin geografiske plassering og primær­ næringenes dominans såpass fjernt fra de vesteuropeiske «normalsamfunnene» at vi har valgt ikke å inkludere landet i denne framstillingen.

14

VEST-EUROPA

områder. På 1960-tallet fant den britiske regjering ut at den ikke hadde råd til å opprettholde et militært nærvær «øst for Suez». De Gaulle hadde da allerede avviklet «problemet Algerie», som ble uavhengig i 1962. Og som de siste trakk portugiserne seg ut av det sørlige Afrika i 1974. USA søkte å fylle det maktvakuum som oppsto. Gjennom sin «oppdemmingspolitikk» mot kommunistisk ekspansjon fikk amerikanerne utover på 1950-tallet i stand et nettverk av forsvarsallianser, og de etablerte militærbaser som et bolverk mot Sovjetunionens «planer» om verdensherredømme. Vest-Europa ble i så måte også sett på som en frontlinje, og gjennom NATO-alliansen fra 1949 påtok USA seg en forpliktelse til å delta i det militære forsvaret av Europa. Med Marshallhjelp og Organisasjonen for europeisk økonomisk samarbeid (OEEC fra 1947, senere omdannet til OECD) hadde USA allerede signalisert sitt engasjement i den økonomiske gjenoppbyggingen etter krigen. Amerikanerne markerte med andre ord at det ikke ville bli noen repetisjon av den isolasjonismen USA hadde søkt tilflukt i etter den første verdenskrigen. Det var således en refleks av maktforholdene i etterkrigstidens Europa at det var USAs president og generalsekretæren i Sovjetunionens Kommunistiske Parti som i desember 1987 møttes i Washington for å undertegne en avtale om å Ijeme mellomdistanse­ raketter med atomladninger fra europeisk jord. Men så var det også USA og Sovjetunionen som i sin tid hadde utplassert de fleste av dem - i Øst- så vel som i Vest-Europa. Økonomisk var etterkrigstiden fram til tidlig på 1970-tallet preget av en vekst uten side­ stykke. Mens veksten i hundreårsperioden fra 1870 til 1976 i gjennomsnitt var 1,8 % i Stor­ britannia og omkring 3 % i de skandinaviske landene, var den for Vest-Europa som helhet på 4,8 % på 1950 og 1960-tallet - altså mer enn 2 1/2 gang så stor. 1 1970-årene falt den til et gjen­ nomsnitt på 2,9 %.2 Veksten var imidlertid like høy i USA og Canada, og i perioder dobbelt så høy i Japan. Landbrukets andel av BNP falt i de fleste land til under 10 %, mens industrisekto­ ren begynte å krympe på 1960-tallet. Parallelt vokste servicenæringene, slik at disse på 1980tallet i de fleste land bidro til mer enn halvparten av nasjonalproduktet. Siden 1970 har det sær­ lig vært tre forhold på den internasjonale arenaen som har preget Vest-Europas økonomi: kon­ kurransen fra Japan, problemene i USAs økonomi og - etter oljekrisen i 1973 - Vest-Europas energiavhengighet. På den intraeuropeiske arenaen har utviklingen av EU, Den europeiske union, vært viktig for den økonomiske og politiske utviklingen. Med Frankrike i en nøkkelrolle begynte det hele med Den europeiske kull- og stålunion i 1952, der også Vest-Tyskland, Italia og Benelux-landene var medlemmer. Det var de samme seks landene som noen år senere (1957) dannet EEC, European Economic Community, for å fremme fri flyt av varer og tjenester, arbeidskraft og kapital seg imellom. Ikke alle integrasjonsframstøt var like vellykkede: Den franske regje­ ringens forslag i 1950 om en egen «Europa-hær» ble det ikke noe av - det falt i den franske nasjonalforsamling fire år senere. Men tanken har dukket opp igjen på 1990-tallet. Som et mindre forpliktende økonomisk samarbeid dannet de «ytre sju», med Storbritannia som driv­ kraft, EFTA, The European Free Trade Association, som et «alternativ» til EEC i 1960. EFTAs betydning ble sterkt redusert etter at tre av medlemmene - Storbritannia, Irland og Danmark - sluttet seg til EF, Det europeiske fellesskap som det da het, i 1973. EF ble igjen utvidet på 1980-tallet da først Hellas (1981) og deretter Spania og Portugal (1986) fikk medlemskap. Etter de siste utvidelsene fikk EU også en rolle som utenrikspolitisk koordinator gjennom 2 Utregningene er hentet fra M. Gellner, «The Economic Character of Western Europe», i R. Mayne (red.), Handbook to the Modern World. Europe, Oxford: Facts on File Publications, 1986, s. 336-351 (s. 346).

DET KONSTITUSJONELLE, LIBERALE DEMOKRATIET

15

EPS, Det europeiske politiske samarbeid. Maastricht-avtalen fra desember 1991 la videre ram­ mene for et utvidet samarbeid innen EU, bl.a. gjennom større grad av overnasjonalitet. EU ble i 1995 utvidet med ytterligere tre tidligere EFTA-land: Finland, Sverige og Østerrike. EU er realpolitisk og symbolsk blitt eksponenten for en nedbygging av nasjonale grenser i VestEuropa - noe som både har ført til arbeidet for å utdype det overnasjonale «unionsaspektet» ved EU og til reaksjoner mot en tettere integrasjon landene imellom. Samarbeidet i EU har «trukket Storbritannia med» i Europa og styrket demokratiseringen av tidligere autoritære regimer i SørEuropa.3 Oppløsningen av Sovjetunionen og sammenbruddet i de østeuropeiske landenes økonomier har gitt seg dramatiske utslag og gitt debatten så vel om sikkerhetspolitikk som om øko­ nomi en helt ny dreining. NATOs nye rolle er til debatt, og spørsmålet om EU som aktør også på det sikkerhetspolitiske og militære området er blitt reist. Grensene i øst ble frosset i 1945, og minoritetsspørsmålene har der dukket opp igjen med full kraft. Nasjonalismen, som tidli­ gere gjeme ble avskrevet som en folkloristisk museumsgjenstand, har overrasket som poli­ tisk kraft - i øst som i vest. På 1990-tallet er det igjen blitt etablert nye nasjonalstater i Europa. Og det har gått blodig for seg - som i det tidligere Jugoslavia.

1.2 Det konstitusjonelle, liberale demokratiet Den vesteuropeiske statsformen er konstitusjonell, liberal og demokratisk. Det betyr ikke at alle land i Vest-Europa har en skreven konstitusjon, at de alle er like liberale, eller at merke­ lappen «demokratisk» nødvendigvis er til særlig hjelp ut over en grovsortering. Og det betyr selvfølgelig heller ikke at liberale demokratier bare finnes i Vest-Europa. Det er likevel et vik­ tig fellestrekk ved de vesteuropeiske landene at de alle har flere politiske partier som konkur­ rerer om politisk makt i frie valg. Videre er landene i hovedsak preget av markedsøkonomi med ikke-statlige eller privateide foretak som dominerende aktører. Historisk er tre forhold sentrale når en skal trenge inn i den vesteuropeiske politiske tradisjonen: kampen mot enevel­ det, kampen for borgerrettighetene og framveksten av en moderne statsmakt. Under den engelske borgerkrigen på 1640-tallet begrunnet Thomas Hobbes behovet for en sentral statsmakt ved å peke på at det enkelte individ trengte beskyttelse mot tap av liv og eien­ dom. Uten statsmakt ville menneskelivet bli «solitary, poore, nasty, brutish, and short». I den liberale politiske tradisjonen ble det senere også et viktig poeng at individet trengte beskyt­ telse mot statens makt. I lys av erfaringene fra eneveldets storhetstid i Frankrike drøftet f.eks. Montesquieu (1748) hvorledes individet best kunne sikres frihet mot statlig vilkårlighet og undertrykking. Balansen mellom «nødvendig» statsmakt og «nødvendig» frihet, mellom indi­ videts frihet fra og frihet til, er fremdeles et helt sentralt spørsmål i politisk filosofi. Ønsket om begrensninger i statens makt ble bygd inn i den amerikanske konstitusjonen av 1787, med «checks and balances» mellom de statlige institusjonene som et bolverk mot utilbørlig makt­ konsentrasjon. Denne maktbalansetanken finner vi igjen som et viktig element i den norske

3 For en historisk oversikt, se D.W. Urwin, The Community of Europe: A History of European Integration since 1945, London: Longman, 1991a.

16

VEST-EUROPA

grunnloven av 1814. Kampen mot eneveldet var også en kamp for å beskytte individet mot sta­ tens makt. Slike institusjonelle begrensninger av makten er ikke til stede i den engelske tradisjon. Par­ lamentet var her - etter restaurasjonen i 1688 - eneste kilde til statlig autoritet. Hadde regje­ ringen tillit, dvs. flertall, i Parlamentet, kunne den handle uten andre begrensninger enn dem som var nedfelt i lov og sedvane. Men nettopp i landets legale tradisjon var individets rettig­ heter ettertrykkelig etablert. Og dette ankerfestet så vel i legalitetsprinsippet som i rettighetstradisjonen ble, vel så mye som institusjonelt konstruert maktdeling, kjennetegnet på de euro­ peiske demokratiene som vokste fram på slutten av 1800-tallet: Ikke bare beskyttelse av liv og eiendom, men også religionsfrihet, ytringsfrihet, rett til å organisere seg samt allmenn stem­ merett ble integrerte deler av den europeiske, liberale tradisjonen i vårt århundre. Til dette må vi også legge de sosiale og økonomiske rettigheter som den moderne velferdsstat har eta­ blert for sine borgere. Økonomisk omfordeling via skatter har vært en sentral målsetting for alle de vest-europeiske demokratiene i etterkrigstiden - og det til tross for at omfordeling og reguleringsøkonomi i hele perioden har tilhørt de partipolitiske hovedstridsspørsmålene. Men krav om økonomisk omfordeling og tilrettelegging i et komplisert industrisamfunn og «postindustrielt» samfunn samt perioder med «kommandoøkonomi» i krigstid, har til sammen gitt sterk vekst i statens oppgaver - uansett de partipolitiske konstellasjonene på regjeringsnivå. Derfor har veksten i statens makt antakelig preget det siste århundrets poli­ tiske utvikling mer enn noe annet.

1.3 Regjeringsmakt Som brennpunkt for økonomiske, sosiale og politiske krefter står landenes regjering. Regje­ ringsmakt blir også vårt fokus i boka. Politikere søker makt. Deres kall er å påvirke det som skjer. I demokratier skjer dette gjennom åpen, pluralistisk kamp, der velgerne fra tid til annen kalles inn for å avgjøre styrkeforholdet mellom de politiske retningene. Kampen står om saker og posisjoner: saker fordi politikk handler om å formulere mål og om kampen for å realisere dem, posisjoner for den statusen de gir, og fordi de kan brukes til å påvirke saker. Regjerings­ makt - eller i det minste regjeringsinnflytelse - vil derfor som regel stå øverst på enhver poli­ tikers og ethvert partis ønskeliste. Det er der topposisjoner og makt over sakene møtes. Det meste av det som skjer på riksplan i politikken, kan sees i lys av kampen om regjeringsmakt. Utvider vi begrepet til kampen om «den utøvende myndighet», fanger vi også inn presidentsystemer av fransk og finsk type. En fokusering på regjeringsmakt, på de politiske institusjonene som strukturerer kampen om makt, og på den partipolitikken som i særlig grad formidler denne kampen, bærer på mange måter i seg et elitistisk perspektiv. Som beskrivelse av vesteuropeisk politikk er det et perspektiv vi står ved. Definitorisk er «elitene» nærmest de sentrale beslutningsprosessene. Ikke slik at deres handlinger representerer noen endelig årsak, eller at sosiale og økonomiske prosesser er uten betydning. Men eliteperspektivet representerer en strategisk innfallsvinkel til de politiske prosessene, også fordi de i noen grad reflekterer mer grunnleggende prosesser i samfunnet. Og det ligger ikke så mye mer i valget av perspektiv enn at vi her primært er opp­ tatt av politikken - ikke av de sosiale og økonomiske forholdene. Vi er dessuten særlig opptatt

REGJERINGSMAKT

17

av å beskrive denne politikken, ikke av å forklare hvorfor den er som den er. I forklaringsdebatten blir gjeme den politiske sosiologien stilt opp mot politisk institusjonalisme. Politiske sosiologer legger hovedvekten på de sosiale forholdene, på økonomi og kulturelle tradisjoner i samfunnets ulike sjikt, når de skal forklare politisk endring. Institusjonalistene på sin side trekker i større grad fram måten samfunnet og politikken organiseres på, som viktige forklaringsvariabler.4 Disse tilnærmingene kan kombineres, og det er en slik kombinasjon - tross fokus på institusjoner og eliter - som ligger under vår framstilling av vesteuropeisk politikk i denne boka.

4 Se Jan-Erik Lane og Svante 0. Ersson, Politics and Society in Western Europe, 2. utg., London: Sage, 1991, særlig kap. 1 og 2.

Kapittel 2

Politikk i liberale demokratier

Når de politiske regimene i Vest-Europa gjerne beskrives som «liberale demokratier», har det dels vært for å unngå samrøre med «folkedemokratiene», slik vi kjente dem bl.a. fra ØstEuropa i tiden før perestrojkaen gjorde sitt inntog i Sovjetunionen. Men det er også for å understreke at den pluralistiske tradisjonen - med et nærings- og kulturliv på en armlengdes avstand fra statlig innflytelse - er en integrert del av demokratiet, og at det er den økonomiske og kulturelle friheten som gjør den politiske friheten mulig. Demokratiteoretikeren C.B. Macpherson har i flere av sine bøker pekt på at det liberale demokratiet historisk henger sammen med en fri markedsøkonomi, samt at det er tvilsomt at «this close correspondence between liberal democracy and capitalism were merely coincidental».1 I den såkalte moderni­ seringsteorien fra 1950- og 1960-tallet var - som vi skal se eksempler på senere - utviklingen av «autonome substrukturer», altså aktiviteter som ikke var dominert av staten, et vesentlig kjennetegn ved framveksten av det moderne, og demokratiske, samfunnet. Gordon Smith beskriver i sin bok om vesteuropeisk politikk «det typiske liberale demokratiet» som et regime med:

- mekanismer for politiske valg, - balanserte politiske strukturer og - et stabilt politisk system? Disse tre elementene henger tett sammen, ifølge Smith: Politisk valgfrihet vil i praksis si all­ menn stemmerett og et konkurransebasert partisystem. Balanserte strukturer innebærer at det er plass for en effektiv politisk opposisjon, samt at minoritetenes rettigheter er ivaretatt. En forutsetning for at balansen kan opprettholdes, er det frie økonomiske markedet. Og regimestabilitet er i det lange løp en følge av et politisk system som gir den politiske opposisjonen en rimelig sjanse. Vi skal ikke her gå i dybden på demokratiet som styreform, men noen variasjoner over temaet kan likevel ikke unnværes? For om «demokrati» forstås som at alle skal få delta når1 3 2 1 Sitatet er hentet fra C.B. Macpherson, The Real World of Democracy, Oxford: Oxford University Press, 1966, s. 4. Se også C.B. Macpherson, The Life and Times of Liberal Democracy, Oxford: Oxford University Press, 1977. 2 Gordon Smith, Politics in Western Europe, 5. utg., Aldershot: Gower, 1989, s. 1. 3 Et godt utgangspunkt for et nærmere bekjentskap med demokratilitteraturen finnes i B. Hagtvet og W.M. I^afferty (red.), Demokrati og demokratisering, Oslo: Aschehoug, 1984.

20

POLITIKK I LIBERALE DEMOKRATIER

beslutninger som berører dem, fattes, vil et slikt ideal selvsagt aldri kunne la seg gjennomføre i praksis. Heller ikke om en føyer til «alle viktige beslutninger». Det landet som går lengst i å praktisere direkte demokrati, Sveits, holdt 169 nasjonale folkeavstemninger mellom 1945 og 1980, et snitt på litt under 5 i året. Var det da ikke flere viktige saker å fatte beslutninger om? Dersom en tenker seg en variant av det idealiserte athenske demokratiet - med deltakelsesrett til alle (unntatt kvinner og slaver, selvsagt) - overført til dagens storsamfunn, ville ikke det ha ført til de uhyrligste perversjoner? For hvem i all verden ville i det lange løp orke å sitte lenket til hjemmedataterminalen for å få sin stemme registrert i endeløse avstemninger om små og store problemer? Ytterst få, og de ville neppe ha representative meninger. Den eneste praktisk mulige varianten av dagens demokrati er derfor det «representative» demokratiet, noe som ifølge Rousseau og senere talsmenn for «direkte demokrati» er å bringe arvesynden inn i demokratisk politikk. Velgerne vil da med jevne mellomrom og i frie valg, eventuelt i kombinasjon med folkeavstemninger som i Sveits, bestemme hvem de vil la seg representere av for en tidsbegrenset periode. Eller som eliteteoretikeren Schumpeter så skarpt formulerte det: De får lov til å velge hvilken elite de vil bli styrt av. Ett spørsmål i denne debatten er altså hvorledes en best kan nærme seg de demokratiske idealene. Et annet er hvorledes en kan balansere de ulike kravene til en demokratisk styre­ form, krav som på kort og lang sikt ikke alltid går godt sammen. Demokrati handler for eksempel både om deltakelse og om representative beslutninger. Men som antydet vil det neppe være mulig å rendyrke det ene uten at det går på bekostning av det andre. I nyere for­ fatninger gjøres det ofte forsøk på å bygge inn et forsvar av grunnleggende menneskeretter nettopp som uttrykk for den normative kjernen i det liberale demokratiet. Men hva om et fler­ tall vil avskaffe disse liberale rettighetene? Er da det udemokratiske mindretallsforsvaret av demokratiet legitimt? Og hva med forhold som statsmaktens effektivitet og stabilitet? Disse er neppe alltid forenlige med prinsippet om å gi flertallet rett. På den annen side kan regimets effektivitet nettopp være avgjørende for om demokratiet overlever. Paradokset blir da at en må bygge inn begrensninger på det «daglige» demokratiet for å sikre demokratiet på sikt. Robert Dahl er i tillegg opptatt av et annet demokratisk paradoks.4 De ufullkomne demokra­ tiene som finnes i verden, er pluralistiske demokratier, det vil si at de baseres på at det mellom individ og stat finnes uavhengige organisasjoner som artikulerer interessene til avgrensede deler av befolkningen. Slike organisasjoner er ikke bare uomgjengelige i liberale demokratier, de er nødvendige for den demokratiske prosessen: for å begrense maktovergrep fra stats­ maktens side, for å fremme politisk frihet og for generelt å fremme de kravene folk selv mener er viktige nok til at de danner og blir medlem av en organisasjon. Men slike uavhengige orga­ nisasjoner kan også svekke den demokratiske prosessen: ved å konservere etablerte ulikhe­ ter, ved å underminere den enkelte borgers deltakelse og ansvar i den offentlige debatten, ved å fordreie den politiske dagsordenen og ved å svekke den demokratiske kontrollen over offentlige beslutninger. I dette kapitlet skal vi presentere noen perspektiver som kopler demokratidebatt til en drøf­ ting av utviklingstendenser i vesteuropeisk politikk. Vi skal også følge tyngdeforskyvningen i den faglige diskusjonen i etterkrigstiden - fra opptatthet av regimestabilitet til bekymring for demokratiets kvalitative sider og debatt om framveksten av «den nye politikken». Siktemålet er å gi en analytisk bakgrunn for de mer faktaorienterte oversiktene over de enkelte lands poli­ 4 Robert A Dahl, Dilemmas ofPluralist Dentocracy, New Haven: Yale University Press, 1982.

VEIER TIL DET LIBERALE DEMOKRATIET

21

tikk som følger. I det siste kapitlet vil vi så igjen vende tilbake til den mangfoldige variasjonen av analytisk apparatur som tilbys for å lette forståelsen av utviklingstrekk i vesteuropeisk poli­ tikk. Men først til diskusjonen om de historiske endringsforløpene som ledet fram til de vest­ europeiske demokratiene.

2.1 Veier til det liberale demokratiet Vi har så langt pekt på at det liberale demokratiet ikke bare innebærer en demokratisk stat der borgerne har like rettigheter og politiske friheter, men også en uavhengig økonomisk og kulturell sfære der det vil oppstå ulikheter mellom borgerne. Nå kan en godt sette spørsmåls­ tegn ved en slik definisjon. En kan også problematisere hvor uavhengig markedet må være av staten for at det liberale demokratiet skal fungere. Samtidig er det nettopp det motsetnings­ fylte og paradoksene i den demokratiske tradisjonen som har gitt rike muligheter til variasjon i den institusjonelle utformingen av det liberale demokratiet. Og i tillegg til at en godt kan tenke seg forskjellige avveininger i den institusjonelle designen, så startet faktisk demokrati­ seringsprosessen fra ulike utgangspunkter i de vesteuropeiske landene. Det er derfor ikke én, men flere veier som fører til den liberaldemokratiske regimetypen. Nå er det mange hoved­ trekk som går igjen i de europeiske kjerneområdene: Eneveldet av Guds nåde måtte vike for borgerrettene - som etter hvert ble til «menneskerettigheter». Forsamlings- og ytringsfrihet, stemmerett og frie, rettferdige valg kom til. Men det er ikke bare de historiske forskjellene i utvikling som varierer. Som i all historieskrivning varierer også tolkningene av demokratise­ ringsprosessen, vektleggingen i beskrivelsene og ikke minst forklaringene som bringes til torgs. Vi skal her konsentrere oss om tre ulike perspektiver på hvordan en kan forstå den utviklingen som førte fram til det liberale demokratiet i Vest-Europa: harmonimodellen, som vi finner innenfor den såkalte moderniseringsteorien, konfliktmodellen, som poengterer inter­ essekampen som drivkraft for historiens hjul, og til slutt et perspektiv som tar for seg veksten i statens makt som et særlig kjennetegn ved utviklingsprosessen i det 20. århundre, uten at en er så opptatt av årsakene til denne utviklingen.

2.1.1 Harmonimodellen Den vesteuropeiske utviklingsmodellen starter som regel med middelalderens føydalisme, der statsmakten var dynastisk og basert på et system av delt, men overlappende autoritet: Kir­ ken, adelen, borgerne og kongemakten var alle sentrale og gjensidig avhengige aktører i sty­ ringen av samfunnet. De senere enevoldskongene sentraliserte makten og etterlot en stats­ modell som poengterte enhet - militært, kulturelt og økonomisk. Den industrielle og nasjonale revolusjonen på 1700- og 1800-tallet forsterket enhetsstaten, og demokratiseringen gjorde at den etter hvert ble legitimert ved folket snarere enn ved Guds nåde. I moderniseringsteorien på 1950- og 1960-tallet var det den gradvise og harmoniske sam­ funnsutviklingen som ble framhevet. Moderniseringsteorien ble særlig utviklet i USA som et opplegg til en altomfattende samfunnsteori. Bak lå et praktisk behov for å forstå hvilke utford­ ringer de nylig avkoloniserte samfunnene i «den tredje verden» sto overfor. Overgangen fra

22

POLITIKK I LIBERALE DEMOKRATIER

«tradisjonelle» til «moderne» samfunn var innen denne forståelsen av utviklingen et spørsmål ikke bare om industrialisering, urbanisering og frihet fra nød og fattigdom, men også om etab­ lering av et liberalt demokrati slik en kjente det fra Vest-Europa og Nord-Amerika. Bak tilnær­ mingen lå også idealet om å bygge samfunnsteori som skulle favne alle kjente samfunn, gjeme inspirert av antropologenes funksjonalistiske teorier. Funksjonalismen bygde på tesen om at alle samfunnsmessige fenomener kunne forklares ut fra de funksjonene eller oppgavene de hadde innenfor samfunnet. Og funksjonene ble gjeme avlest ut fra de konsekvensene fenome­ net hadde. Dersom for eksempel de politiske valgene førte til rekruttering av ledere og skapte legitimitet for det politiske system, så var det disse funksjonene valgene hadde. Det var «beho­ vet» for legitimitet og rekruttering som var årsaken til at en fikk politiske valg på et bestemt trinn i samfunnsutviklingen. I den mer spesifikke strukturfunksjonalistiske varianten av moderniseringsteorien tok en utgangspunkt i at alle samfunn måtte ha strukturer som ivare­ tok et bestemt sett av nødvendige funksjoner. Her framhevet en at de strukturelle utformin­ gene eller institusjonene nok kunne variere i tid og rom, men hevdet at det samme settet av funksjoner måtte ivaretas overalt - dersom samfunnet skulle overleve. Endring skjedde når nødvendige funksjoner ikke lenger ble ivaretatt av de eksisterende stmkturene. Teorien fore­ skrev - i sin typiske og sterkt abstrakte språkdrakt - utvikling gjennom en institusjonell diffe­ rensiering, der det nye mangfold ble reintegrert ved etableringen av et nytt system av gjensidig avhengighet mellom institusjonene, samtidig som det fant sted en tilpasning mellom gammelt og nytt. Modernisering i et slikt funksjonalistisk perspektiv foregikk gradvis og ofte med samfunnseliten i en viktig posisjon: Dens reaksjoner på nye utfordringer spilte avgjørende inn på utviklingen.0 Den statsvitenskapelige delen av modemiseringsdebatten kom i stor grad til å dreie seg om begrepet politisk utvikling. Det «moderne» samfunn hadde et «utviklet» politisk system. Spørsmålet var så hva den politiske utviklingen egentlig besto i, hvorledes en skulle definere begrepet. Forslagene var svært mangfoldige, og de sprikte. For Lucien Pye kunne likevel kjer­ nen i det politiske utviklingsbegrepet identifiseres. Det han kalte «utviklingssyndromet», besto av tre elementer:

- økt likhet i det politiske systemet, - økt kapasitet, det vil si at politikken spilte en stadig større rolle i samfunnet, og - økt differensiering av strukturene i systemet.56

Gabriel A. Almond og G. Bingham Powell var kanskje de som med størst kraft søkte å utvikle en strukturfunksjonalistisk teori om politisk utvikling.78De pekte på at den tradisjonelle (førkrigs) statsvitenskapen hadde vært historisk, institusjonell og uten komparative ambisjoner. Deres alternativ var en funksjonalistisk tilnærming der «det politiske systemet» ble definert i weberianske termer, og funksjonsbegrepet i parsonianske? Det politiske systemet avgrenses 5 En oversikt over slike teorier på norsk finnes i 0. Østerud, Utviklingsteori og historisk endring, Oslo: Gyldendal, 1978. 6 L. Pye, Aspects ofPolitical Development, Boston: Little, Brown & Co., 1966. 7 G.A. Almond og G.B. Powell, Comparative Politics: A Developmental Approach, Boston: Little, Brown & Co., 1966. 8 En nærmere presentasjon av Max Weber og Talcott Parsons og deres betydning for moderniseringsteorien gis i Østerud, op.cit., kap. 1, 6 og 7.

VEIER TIL DET LIBERALE DEMOKRATIET

23

som hos Weber til institusjoner som kan utøve et legitimt monopol på bruk av vold. De poli­ tiske funksjonene som måtte opprettholdes innenfor det politiske systemet, var først de «gamle» fra Montesquieu: Lovgivende, utøvende og dømmende oppgaver måtte ivaretas. Der­ nest var det «nye» som interesseaggregering, kommunikasjon, rekruttering og sosialisering. Politisk utvikling var for Almond og Powell en prosess med tre komponenter: strukturell dif­ ferensiering, sekularisering og økt autonomi for undersystemene. Det skjedde ifølge deres perspektiv en utvikling av det politiske systemet når dette ble stilt overfor nye utfordringer som de gamle strukturene ikke mestret: etablering av en statsmakt, behovet for en felles nasjonal kultur, krav nedenfra om utvidet deltakelse i politikken og om en aktiv omfordeling av verdier. For å forklare variasjoner i den politiske utviklingen måtte en så ifølge Almond og Powell ta for seg fem faktorer: 1) hvilke problemtyper systemet sto overfor, 2) hvilke ressur­ ser det hadde, 3) utviklingen i andre systemer, 4) funksjonsmønsteret i systemet selv og 5) reaksjonene hos de politiske elitene. Til forskjell fra mange moderniseringstilnærminger fra denne perioden er den politiske utviklingen for Almond og Powell ikke noen irreversibel pro­ sess. Romerriket befant seg på et høyere utviklingsnivå enn mange av de politiske systemene som fulgte etter. Politisk endring kunne med andre ord gå mot det bedre så vel som mot det verre. Heller ikke var de villige til å godta den kritikken som sier at funksjonalismen nødven­ digvis foreskriver en harmonisk samfunnsutvikling. Harmoniperspektivet var nok det vanligste i strømmen av funksjonalistiske arbeider fra denne perioden, men det finnes også dem som argumenterer for at så vel revolusjonen som klassekampen kan gis en funksjonalistisk fortolkning. Almond og Powell er på sin side mer åpne for å drøfte om det ikke ligger en noe statisk og konserverende ideologi innebygd i funk­ sjonalismen. Teorien tar sitt utgangspunkt i det stabile samfunnet og den balanserte, harmo­ niske endringen - selv om også slike samfunn kan komme ganske kraftig ut av balanse der­ som fundamentale «behov» ikke oppfylles. I moderniseringslitteraturen som sådan er det liten tvil om at standardutviklingen forutsettes å være den gradvise, harmoniske. Det politiske bud­ skapet fra strukturfunksjonalistisk moderniseringslitteratur var med andre ord at «utviklings­ landene» kunne «moderniseres» uten noen revolusjon, enn si noe brudd med industrilandene.

2.1.2 Konfliktmodellen Så vel hos Karl Marx som hos Max Weber er det konfliktene som driver samfunnsutviklingen framover. For Marx vil klassekampen toppe seg i revolusjonær endring når produksjonsfor­ holdene ikke lenger svarer til de teknologiske mulighetene for produksjon. For Weber vil den evige kampen folk fører for sine materielle eller ideelle interesser og generelt for å bedre sine livssjanser, gjøre at historien ikke har noe sluttpunkt. Og enten utviklingen fører til at en ny herskende klasse etablerer seg, eller til at «rasjonaliteten» gjør nye erobringer i samfunns­ livet, er det konflikt som er drivkraften. Da Barrington Moore Jr. publiserte sin Social Origins of Dictatorship and Democracy. Lord and Peasant in the Making of the Modem World i 1966, var det som en fanfare mot den domi­ nerende harmonimodellen.9 I moderniseringsteorien vokste demokratiet fram med en slags 9 B. Moore Jr., Social Origins of Dictatorship and Democracy. Lord and Peasant in the Making of the Modem World, Boston: Beacon Press, 1966.

24

POLITIKK I LIBERALE DEMOKRATIER

«indre nødvendighet» gjennom det politiske systemets iboende tendens til differensiering. For Moore var demokratiet slett ingen naturnødvendighet, og hadde langt mindre en harmo­ nisk utviklingshistorie. Det var i hans perspektiv tre hovedveier til «den moderne verden»:

1 Den borgerlige revolusjonen: Her seirer borgerskapet over adel og kongedømme og brin­ ger et kapitalistisk demokrati til land som England og Frankrike. 2 Revolusjon ovenfra: Den agrare overklassen knuser forsøkene på sosial revolusjon og bevarer sin dominerende stilling tvers gjennom industrialiseringen. I land som Tyskland og Japan kulminerte denne utviklingen i fascismen. 3 Bonderevolusjonen: I Russland og Kina ble den tradisjonelle eliten feid til side av en revo­ lusjonær bondebefolkning som ryddet veien for et modemiserende kommunistisk regime. o

Årsakene til de ulike utviklingsforløpene fant Moore i reaksjonene fra den agrare overklas­ sens side når det gjaldt å orientere seg mot et kommersialisert jordbruk. Og selv den borger­ lige revolusjonens vei, utviklingen mot større frihet og rasjonalitet, var ingen fredelig, harmo­ nisk form for «modernisering». Det var revolusjonær vold som hadde skapt forutsetningene for de liberale demokratiene så vel i Vest-Europa som i USA. Dersom en oversatte dette til den aktuelle debatten med bl.a. modemiseringsteoretikeme, var det altså Moores tese at det var god grunn til å frykte at vold og revolusjon - og ikke harmoni og gradvis utvikling - kom til å prege u-landenes vei i årene framover. Tross sitt brudd med dominerende tendenser i amerikansk samfunnsforskning hadde Moore sine forgjengere. Han fulgte for eksempel i fotsporene til Harvard-professoren Pitirim Sorokin, som tidlig hadde stilt seg kritisk til harmonimodellen. I et massivt verk fra 1930-tallet argumenterte Sorokin nettopp for at revolusjoner var en integrert del av den vestlige sivili­ sasjonens utvikling.1011 Revolusjoner i en vid betydning av begrepet var hyppige i europeisk historie, og langt fra noe fremmedelement som kunne ivaretas gjennom ad-hoc-løsninger rent analytisk. Teorier som bygger på konflikt som historiens drivkraft, har da heller aldri vært trengt helt til side i utviklingsdebatten. Marxister og weberianere har hver på sin kant sørget for det. På 1960-tallet var Reinhard Bendix den som klarest tok opp den weberianske arven. I boka Nation-Building and Citizenship. Studies of Our Changing Social Order fra 1964 tok han for seg «dannelsen og omdannelsen av slike politiske enheter som vi i dag kaller nasjonalsta­ ter».11 Som hos Weber er drivkraften konflikt, interessekamp. Ut fra om individene knyttes til en gruppe eller et kollektiv på frivillig grunnlag eller med tvang, skiller Bendix mellom sam­ funn og stat, og i begge sfærer slåss folk for å bedre sine livssjanser. Selve nasjonsbyggingsprosessen, slik Bendix identifiserer den på grunnlag av vesteuropeisk historie, har to hoved­ komponenter - begge knyttet til framveksten av statsmakten: - en utvidelse av det offentliges autoritet med landsomfattende dekning på nye områder og - en utvidelse av borgerrettene. 10 P. Sorokin, Social and Cultural Dynamics, ny utg., New Brunswick, NJ: Transaction Books, 1985. 11 R. Bendix, Nation-Building and Citizenship. Studies of Our Changing Social Order, New York: John Wiley & Sons, 1964. Sitatene er fra Anchor Books-utgaven, New York, 1969, s. 22.

VEIER TIL DET LIBERALE DEMOKRATIET

25

Mer konkret finner Bendix spor av nasjonsbygging i etablering av stadig nye former for offent­ lig autoritet, i det at det gror fram et nasjonalt fellesskap på tvers av subnasjonale tilknytninger (som lokale fellesskap, familiebånd, klassebasert solidaritet osv.) samt i en politisk aktivise­ ring av nye befolkningsgrupper etter universelle kriterier for deltakelse. Nasjonsbygging blir for Bendix historien om hvordan endringer i autoritetsrelasjonene i samfunnet gradvis frem­ mer og gjør en felles kulturell identitet mulig. Mens politikk i middelalderens korporative samfunn besto av en kamp om retten til å regulere en bestemt del av samfunnslivet, bærer politikken i det borgerlige samfunn med kontraktsfrihet og individualisme massepolitikkens kjennetegn. Stein Rokkan er kanskje den som har gått lengst i å rendyrke et nasjonsbyggingsperspektiv for å forstå framveksten av og variasjonene i vesteuropeisk politikk. I sitt teoretiske fundament henter han ideer så vel fra konfliktteori som fra funksjonalismen. Siktemålet er å trekke ut de generelle lærdommene fra Vest-Europas politiske utviklingsprosess. På samme måte som hos Bendix blir utviklingen av nasjon og demokrati beskrevet som to sider av samme sak. I sin konkrete utforming kom Rokkan i mangt til å videreføre et perspektiv som historikeren Halv­ dan Koht tidligere hadde trukket opp for Norges «nasjonsbygging» - der klassekampen førte stadig nye grupper inn i «nasjonen».12 Nasjonsbygging er for Rokkan framveksten av demo­ krati innenfor rammen av et kulturelt homogent samfunn med en enhetlig statsmakt. Men til forskjell fra Bendix beskriver han selve prosessen ved hjelp av såkalte utviklingskriser eller faser. Denne tilnærmingen henter han fra sentrale forfattere innen moderniseringsteorien, og den innebærer kort og godt at politikken i en bestemt fase av utviklingen er konsentrert om ett hovedproblem. Disse utviklingskrisene har Rokkan presentert i ulike varianter i sitt forfat­ terskap, men de fokuserer på prosesser som:

-

statsdannelse, kulturell integrasjon, etablering av massepolitikk og statlig omfordeling gjennom skatte- og velferdspolitikk.13

Disse utviklingsfasene i nasjonsbyggingen kunne ta ulike forløp i forskjellige land, og rekke­ følgen mellom dem var ikke gitt. Et hovedpoeng i Rokkans teori er at disse ulikhetene i nasjonsbyggingsprosessen blir helt sentrale for å forstå ulikheter mellom politiske systemer i dagens Vest-Europa. Måten utviklingskrisene ble taklet på, avleiret seg i politikken og skapte grunnlag for politiske allianser og motsetninger som igjen har formet de senere partisystemene i de enkelte landene - noe vi skal komme tilbake til.

2.1.3 Veksten i statens makt Harmonimodellen og konfliktmodellen gir oss forskjellige innfallsvinkler til studiet av vest­ europeiske demokratier. Moderniseringsteorien framhever den gradvise, harmoniske utvik­ 12 Se F. Sejersted, «Arven fra 1905», i F. Sejersted, Demokrati og rettsstat, Oslo: Universitetsforlaget, 1984, s. 114— 121. 13 For en nærmere drøfting av dette og en karakteristikk av Rokkans «totalmodell», se Østerud, op.cit., 1978, kap. 7. Se også B. Hagtvet (red.), Politikk mellom økonomi og kultur: Stein Rokkan som politisk sosiolog og forskningsinspirator, Osk>: Ad Notam Gyldendal, 1992.

26

POLITIKK I LIBERALE DEMOKRATIER

lingen der konflikter holdes i sjakk ved den gjensidige avhengigheten som finnes i samfunnsorganismen. Konfliktmodellen framhever i utallige versjoner den dynamikken som ligger i interessekampen. For begge er det å finne forklaringer på demokratiseringen av statsmakten et sentralt anliggende. Men parallelt med demokratiseringen av den vesteuropeiske statsmak­ ten øker statens betydning i samfunnet. Spørsmålet om veksten i statens makt blir imidlertid i mindre grad drøftet innen disse tilnærmingene. Historisk er denne likevel et trekk ved den vesteuropeiske utviklingen som har preget politikken i minst like stor grad som demokratise­ ringen.14 Nå kan en si at statens vekst er en følge av demokratiseringen, slik økt «kapasitet» for Pye var en del av «utviklingssyndromet». Problemet blir i så fall likevel å forklare hvorfor staten vokser også innenfor rammen av andre regimer. Det kan f.eks. argumenteres for at statsvekst er en nødvendig følge av industrialiseringen. Men debatten om årsakene til statens vekst bringer oss likevel ikke nærmere en forståelse av hvorledes denne har preget politikken i de vesteuropeiske liberale demokratiene - uavhengig av om denne utviklingen kan sies å være en integrert del av det liberale demokratiske regimet eller ei. Den britiske statsviteren W.H. Greenleaf tar veksten i statens makt som sitt samlende utvik­ lingsperspektiv i en undersøkelse av den britiske politiske tradisjonen.15 Hans tese er at veks­ ten i statens makt har satt sitt stempel på politikken, ideologiene og statsapparatet. Veksten i statens makt måler han ved 1) økningen i de offentlige utgiftene, 2) økningen i den offentlige sysselsettingen, 3) veksten i statsadministrasjonen og 4) omfanget av lovgivningen. Og det er endringen i statens posisjon i samfunnet, oppsummert på denne måten, som ifølge Greenleaf gir det beste utgangspunktet for å forstå hvorfor politikken er som den er. Perspektivet kan av to grunner overføres til Vest-Europa generelt: For det første er det vanskelig å få tak på vari­ asjonene i vesteuropeisk politikk bare ved å kartlegge den formelle demokratiseringsproses­ sen. For det andre gir veksten i statens makt et inntak til de viktigste av de politiske substansspørsmål i den løpende politiske debatten. Det er debatten omkring statens rolle i samfunnet som gir næring til den såkalte høyre-venstre-aksen i politikken. Bekymring for en «ubalanse» mellom stat og samfunn har i alle vesteuropeiske land vært utgangspunkt for liberal og kon­ servativ kritikk av sosialismen. Nå var etableringen av statsmakt også et element i nasjonsbyggingsteoriene til Bendix og Rokkan. Men perspektivet var likevel et annet. Statsmakten var da et nødvendig ledd i nedbyggingen av føydale ordninger samt av middelalderens korporative politikk. Går vi til det klassiske liberale perspektivet på framveksten av sentralisert statsmakt, finner vi en tvisynt vurdering. På den ene side frigjør sentralisering fra etablerte bånd ved å styrke muligheten for individualisering og bevegelighet. En sterk sentralmakt vil redusere muligheten for vilkårlig føydal/korporativ maktmisbruk. På den annen side kan sentralisering føre til kollektivisering og ufrihet; den samme institusjon som knytter opp de tradisjonelle, lokale bindingene, vil stramme til igjen via sentralisert statsmakt. Når de lokale og mellomlig­ gende institusjonene forsvinner, svekkes individers og gruppers beskyttelse mot statsmakten. Menneskerettigheter, rettsstatsprinsipper, konstitusjonalisme - dette er tankegods fra den

14 Her bør det nok framheves at vi er opptatt av de store historiske utviklingslinjene. For siden midten av 1980-tallet har «statens avmakt» vært et mer aktuelt tema i mange vesteuropeiske land enn dens makt - med økt arbeidsledighet, renessanse for markedet som styringsmekanisme, sterke inter nasjonaliseringstendenser i økonomi så vel som politikk og nedgang i det offentliges andel av BNP. 15 W.H. Greenleaf, The British Political Tradition, 3 bd., London: Methuen, 1983-87: 1 The Rise of Collectivism, 1983. 2 The Ideological Heritage, 1983. 3 A Much-Governed Nation, 1987, del 1 og 2.

VESTEUROPEISK ETTERKRIGSPOLITIKK

27

klassiske liberale tradisjonen til beskyttelse mot eneveldet, enten det forelå i form av en konge av Guds nåde eller av et «moderne» partidiktatur. Sett i et slikt perspektiv representerer veks­ ten i de frivillige organisasjonene, av interesseorganisasjonene, en «reføydalisering» av sam­ funnet - denne gangen på et funksjonelt og ikke på et geografisk grunnlag. Organisasjonene framstår derfor ikke bare som et instrument for å fremme medlemmenes interesser, men også som en buffer mot statlig maktmisbruk. De viktigste institusjonelle skrankene mot framveks­ ten av vilkårlig makt er likevel ikke organisasjonene, men de politiske partiene - eller nær­ mere bestemt en fri og effektiv opposisjon som institusjonaliserer kritikken mot statens herrer.

2.2 Vesteuropeisk etterkrigspolitikk: stabilitet, demokrati, effektivitet 1 1990 var det 45 år siden annen verdenskrig sluttet. Det er etter hvert blitt nokså meningsløst å benytte etiketten «etterkrigs». Det er som om en i 1950 fremdeles skulle vært opptatt av virk­ ningene av Norges løsrivelse fra Sverige i 1905. Men selvfølgelig er krigen 1939-45 grunn­ laget for europeisk politikk i annen halvdel av det 20. århundre, et historisk veiskille på linje med de revolusjonene Moore og senere Rokkan lister opp. Tysklands-spørsmålet, NATO, EU, opprustning, kommunisme og fredsbevegelsen - vi levde på 1980-tallet ennå i etterkrigsperi­ oden. Da østtyske flyktninger i oktober 1989 kjørte i forseglede togsett fra Praha i transitt gjen­ nom Øst-Tyskland mot friheten i vest, var det så absolutt «etterkrigspolitikk» vi var vitne til. Da Berlinmuren kort tid etter fikk verdi på suvenirmarkedet, var det «begynnelsen på slutten» vi så. Men da Sovjetimperiet raknet og falt fra hverandre etter det mislykkede kuppet mot Gor­ batsjov i august 1991, var etterkrigstiden definitivt slutt. I den statsvitenskapelige «etterkrigsforskningen» omkring vesteuropeisk politikk var det lenge en sterk normativ undertone som dreide forskningen mot spørsmålet om hvorledes man skulle forhindre en gjentakelse av mellomkrigstidens demokratiske regimesammenbrudd. Hvorledes kunne en kulturnasjon som Tyskland degenerere til et nazistisk diktatur med slike følger for resten av Europa? Hvorfor måtte den demokratiske Weimarrepublikken gi tapt mot Hitlers stormtropper? I forlengelsen av slike analyser lå en generell debatt om demokratiets sentrale problemer: Hva var forutsetningene for et livskraftig demokrati, og hvorledes kunne demokratiets livskraft bli et problem for systemets effektivitet, og dermed for demokratiets overlevelse?

2.2.1 Weimarrepublikkens fall - eller hvorledes skape stabile demokratier? Da Hitler ble utnevnt til statsminister i Tyskland av president Hindenburg i januar 1933, skjedde det i henhold til konstitusjonens krav. Hitler kom ikke til makten på illegalt vis. Pre­ sidenten hadde etter konstitusjonen rett til å avskjedige og utpeke statsministeren uten annen medvirkning fra Riksdagens side enn at den nye statsministeren etterpå måtte søke forsamlin­ gens tillit. At Hitler raskt gikk ut over konstitusjonens rammer, er en annen sak. Da det parla­ mentariske rådet trådte sammen 15 år senere - i 1948 - for å utforme en konstitusjon for det

28

POLITIKK I LIBERALE DEMOKRATIER

nye Vest-Tyskland, var det å sikre regimets legalitet og å unngå Weimarrepublikkens skjebne helt overordnede hensyn. Den forutsetningen som var pålagt av de tre vestlige okkupasjons­ maktene, var en demokratisk konstitusjon av føderal karakter som garanterte individuelle rettigheter og friheter. Nå er det langt fra gitt at en annen konstitusjon i sin tid ville ha forhindret Hitlers maktover­ takelse. Men nazismens vei til makt - dels gjennom en legal politisk bevegelse, dels gjennom gatevold - avdekket institusjonelle svakheter som Forbundsrepublikkens grunnleggere ville styre utenom. Weimarrepublikkens problem i dens siste fase hadde vært et svakt parlament, så vel partipolitisk fragmentert som polarisert, og en folkevalgt president som representerte et alternativt maktsentrum til parlamentet. Hindenburg hadde vært president siden 1925.1 de første, relativt rolige årene av hans presidentperiode skapte konstitusjonen få problemer. Pro­ blemene startet for alvor med at koalisjonsregjeringen fra 1928 - en flertallsregjering ledet av sosialdemokratene - falt fra hverandre etter to år. Den ble etterfulgt av en mindretalls-koalisjonsregjering ledet av Heinrich Briining fra det katolske Zentrum. Briinings regjering var helt avhengig av presidentens fullmaktslovgivning og autoritet. Det ble snart nyvalg, uten at dette ga grunnlag for noen flertallsregjering. Tvert imot, valget styrket betraktelig de ekstreme partiene i tysk politikk - nazistene og kommunistene. Nazistene økte sin velgerstøtte fra 3 % i 1928 til 18 % i 1930.1 april 1932 gjorde Hitlers popularitet at Hindenburg måtte ty til en andre valgomgang for å sikre sitt gjenvalg som president. Hindenburg representerte det tradisjonelle militære establishment og den tyske statstradisjonen, ikke de parlamenta­ riske og demokratiske verdiene nedfelt i Weimarrepublikken. Han stilte likevel - noe para­ doksalt - som kandidat for de partiene som støttet republikken. Disse ønsket primært å for­ hindre Hitlers maktovertakelse, og så Hindenburg som eneste alternativ. De lyktes, men på bekostning av en ytterligere politisk styrking av presidenten. Med fornyet folkelig autoritet tvang Hindenburg Briining til å gå av i mai 1932. Det parlamentariske demokratiet var spilt ut over sidelinja, og presidentstyret tok over, fdindenburg utnevnte Franz von Papen - en mann uten parlamentarisk bakgrunn - til ny statsminister, og denne skrev straks ut nyvalg (juli 1932). Heller ikke det løste noen problemer, og enda et valg ble holdt i november, men på ny blokkerte den sterke antisystemblokken av kommunister og nazister en parlamentarisk løs­ ning. Det parlamentariske systemet var mot slutten av 1932 fullstendig diskreditert, og Hin­ denburg ga i januar 1933 etter for Hitlers gjentatte krav om regjeringsmakt. Hitler hadde ingen planer om å regjere under Weimarrepublikkens regler, og så vel repub­ likken som rettsstaten sto for fall. Ved utarbeidelsen av en ny konstitusjon i 1948 var derfor målsettingene å beskytte rettsstaten og å begrense statens makt med «checks and balances» - men uten å legge den åpen for en konkurranse mellom to maktsentra å la den som så fatalt hadde spilt seg ut i Weimarrepublikkens sluttfase. Resultatet ble et parlamentarisk system med en sterk statsminister og en svak president. Balansen ble ivaretatt av en føderal stats­ struktur, et parlamentarisk tokammersystem og en uavhengig rettsinstans som skulle vokte over konstitusjonelle forhold. Presidenten i Forbundsrepublikken velges ikke ved direkte valg, men av Forbundsdagen og de enkelte delstatsregjeringene. Den politiske leder er lan­ dets statsminister, kansleren, som velges av Forbundsdagen, og som bare kan kastes dersom Forbundsdagen velger en ny kansler. Regjeringen er kollektivt ansvarlig overfor Forbunds­ dagen gjennom kansleren, som ifølge grunnloven alene er ansvarlig for hovedlinjene i regje­ ringens politikk. Dette betyr at kansleren har en enestående stilling i Forbundsrepublikkens politiske liv. Gordon Smith har sammenliknet hans stilling med den britiske statsministeren,

VESTEUROPEISK ETTERKRIGSPOLITIKK

29

som også - med støtte i det parlamentariske demokratiet - har en meget sterk stilling. Men forskjellen mellom dem er, ifølge Smith, at mens Parlamentet i Storbritannia er den overord­ nede kilden til all politisk autoritet, må så vel vesttyske parlamentarikere som den vesttyske regjeringssjefen finne seg i å dele sin makt med delstatene. Kansleren og hans parlamenta­ riske kolleger blir dessuten voktet av en konstitusjonell domstol som passer på at konstitu­ sjonens ånd og bokstav etterleves.16 Noe «kanslerdemokrati» - som det ble snakket mye om i Konrad Adenauers glansdager - til fortrengsel for det parlamentariske demokratiet ligger derfor neppe i kortene under Forbundsrepublikkens nåværende konstitusjon. For selv om kansleren i utgangspunktet har en sterk stilling, må han alltid sørge for å ha støtte i Forbunds­ dagen, både innen sitt eget parti og fra koalisjonspartneren. Adenauer selv falt til slutt nettopp for slike krefter. Det var ikke bare det tyske Parlamentariske Råd som grunnet over hvorledes en kunne unngå Weimarrepublikkens skjebne. Det var en kollektiv etterkrigsrefleksjon. Problemet besto i at Weimarrepublikken, som kom etter keiserdømmets fall i 1918, jo tok sikte på å ren­ dyrke de demokratiske mekanismene. En ønsket maksimalt demokrati gjennom en propor­ sjonal valgordning, direkte valgt president og oppløsningsrett. De styrende skulle i størst mulig grad tvinges til å være på linje med folkeflertallet. Men «for mye» demokrati førte altså til ustabilitet. Regjeringer kom og gikk. Det var koalisjonsregjeringer og svake regjeringer uten tilstrekkelig autoritet. I ly av dette maktvakuumet vokste politikerforakten og kravet om en sterk mann. Flere forfattere fra 1950- og 1960-tallets diskusjoner kunne trekkes fram, men S.M. Lipsets bok Political Man fra 1960 er et av de fremste monumenter over stabilitetslitteraturen i peri­ oden etter krigen.17 Stabilitet i demokratiet bygde på at konflikter kom til uttrykk, men uten at de fikk bryte ned fellesskapet. Det var den rette balansen mellom konflikt og konsensus Lipset søkte. Og han hørte til dem som mente at grunnlaget for en slik stabilitet var å finne i politikkens sosiale grunnlag - i økonomisk vekst, ikke for skarpe klassemotsetninger, og i kryssende konfliktlinjer.

2.2.2 Opposisjonens kår = demokratiets kvalitet Arend Lijphart hevder at diskusjonen om demokratiet hele tiden sirkler omkring de to spørs­ målene om kvalitet og stabilitet.18 Mens kvalitetsspørsmålet fikk brorparten av oppmerksom­ heten i det 19. og begynnelsen av det 20. århundre, har debatten senere rettet seg mot spørs­ målet om stabilitet: The change appears to have taken place in the interwar years, partly as a result of the unfortunate experience of the Weimar Republic.19

Nå ble diskusjonen om demokratiets kvalitet selvsagt aldri helt forlatt. Like fullt var tyngde­ forskyvningen tydelig - særlig i 1950-tallets stabilitetslitteratur. På 1960-tallet begynte igjen spørsmålet om demokratiets kvalitet å få en sentral plass i debatten. Robert Dahl var en av 16 17 18 19

G. Smith, West German Politics, London: Gower, 1986. S.M. Lipset, Political Man, New York: Doubleday, 1960. På norsk Det politiske menneske, Oslo: Gyldendal, 1968. A. Lijphart, «Typologies of Democratic Systems». Comparative Political Studies, 1, 1968b, s. 344. Ibid., s. 8.

30

POLITIKK I LIBERALE DEMOKRATIER

dem som bidro mest til det gjennom sine bøker/0 Mot slutten av tiåret kom dessuten den kri­ tiske studentbevegelsen demokratidebatten til hjelp. Den boka Dahl redigerte om opposisjonsmønsteret i vestlige demokratier, Political Oppositions in Western Democracies (1966), ble en av de viktigste når det gjaldt å definere proble­ mene for den videre forskningen på 1960-tallet. Demokratiets kjerne var ifølge Dahl og hans medforfattere retten til å opponere: Today one is inclined to regard the existence of an opposition party as very nearly the most distinctive characteristic of democracy itself; and we take the absence of an opposition party as evidence, if not always conclusive proof, for the absence of democracy. (s. xviii)

Men også innenfor liberale regimer varierte opposisjonens muligheter for å føre en effektiv opposisjon mot regjeringen - til demokratiets beste. Ikke slik å forstå at Dahl snudde alt på hodet i forhold til stabilitetsdebatten og satte likhetstegn mellom opposisjonens styrke og demokratiets kvalitet. Satt på spissen ville i tilfelle borgerkrigen bli det fullkomne demokra­ tiet. Det var også for Dahl et spørsmål om å finne en rimelig balanse mellom konsensus og dissens, mellom samhold og strid. Målsettingen med boka var å bedømme hvilken betydning variasjonene i opposisjonsmønstre hadde for ytringsfriheten, for retten til deltakelse, for fol­ keflertallets mulighet til å kontrollere regjeringsbeslutninger, for rasjonell politisk diskusjon, for bygging av konsensus og for tillit til systemet. Det gjaldt kort sagt opposisjonens innsats for at de sentrale spørsmålene skulle komme til uttrykk i den offentlige debatten, og for at bru­ ken av politisk motivert vold skulle bli minimalisert. Ulikhetene i opposisjonens måte å ope­ rere på ønsket Dahl å kartlegge ut fra seks dimensjoner - som riktignok ikke alltid følges opp av de ti forfatterne som senere i boka presenterer den politiske opposisjonens situasjon i VestEuropa og USA. Dahls første spørsmål var hvor konsentrert opposisjonen var, hvor mange partier den besto av, og hvor sterk deres indre enhet var. Dernest stilte han spørsmål om gra­ den av konkurranse mellom regjering og opposisjon, og som tredje innfallsvinkel kom spørs­ målet om på hvilken arena opposisjonen satte inn sine største ressurser for å påvirke regjerin­ gens politikk - var det f.eks. på valgarenaen, i parlamentet eller i mediene? Den herde dimen­ sjonen var i hovedsak en oppsummering av de tre første, og dreide seg om hvor avgrenset eller distinkt opposisjonen var. Et eksempel på en svært distinkt opposisjon fant Dahl i Stor­ britannia med dets topartisystem og med en skarp konkurranse mellom regjering og opposi­ sjon, der valgarenaen avgjorde hvilket parti som fikk det meste av makten alene. Symbolet på dette var posisjonen som «Leader of the Opposition» i Parlamentet, som markerte at det kun var én alternativ leder. De to siste spørsmålene Dahl ville ha svar på, dreide seg om partienes målsetting og strategi: Hvor store endringer gikk opposisjonen inn for, og hvilke midler ville den ta i bruk for å nå sine mål? De tradisjonelle ideologiene ville ifølge Dahl komme til å bety stadig mindre, samtidig som ideer og vurderinger ble stadig viktigere for folks politiske atferd til fortrengsel for de standpunktene som sprang ut av sosiale og økonomiske interesser. På 1960-tallet dukket bekymringen for «overstabilitet» opp som et demokratiproblem - også det som en variant av Dahls tese om at det var opposisjonens styrke som bestemte demokra­ tiets vilkår i et land. Hvor var det for eksempel rom for alternativer, for debatt, i et system som* 20 R. Dahl, A Preface to Democratic Theory, Chicago: University of Chicago Press, 1956, Who Governs?, New Haven: Yale University Press, 1961, og R. Dahl (red.), Political Oppositions in Western Democracies, New Haven: Yale University Press, 1966.

VESTEUROPEISK ETTERKRIGSPOLITIKK

31

det vesttyske under storkoalisjonen mellom kristeligdemokrater og sosialister (1966-1969)? Her var det fridemokratene - som politisk var inneklemt mellom de to store regjeringspartnerne - som hadde den meget vriene oppgaven å skulle drive opposisjonspolitikk. Student­ opprøret bidro ytterligere til å sette klassiske demokratispørsmål på den statsvi ten skapelige dagsordenen. Stabilitet var ikke lenger noe aktuelt problem, men demokratiet var det.

2.2.3 Demokrati i krise, et effektivitetsproblem? Demokratispørsmålet ble på 1970-tallet igjen en hovedsak i studiet av vesteuropeisk politikk, men rammen var ny. I kjølvannet av oljeboikott og økonomiske tilbakeslag, Watergate og høyt forbruk av statsledere, terrorisme og fornyet etnisk/nasjonalistisk uro, sprang det fram en debatt om hvorledes en kunne opprettholde økonomisk vekst og regimelegitimitet under 1970-tallets turbulente politiske klima. Styringsproblemene ble tatt opp i bekymrede konferan­ ser der Weimarrepublikkens skjebne på ny ble trukket fram. Benelux-landenes parlamentarikerforbund møttes i 1975, Europarådet våren 1976 og Nordisk Råd litt senere samme år. Det faglige bidraget som kom til å stå sentralt i denne debatten, var M. Crozier, S. Huntington og S. Watanukis Crisis ofDemocracy fra 1975.21 En fransk, en amerikansk og en japansk statsviter presenterte problemene på oppdrag fra «den trilaterale kommisjonen», en gruppe samfunns­ engasjerte privatpersoner fra tre kontinenter. Her er det ikke demokratiet som ideal som står i fokus, men demokratiet som styringsproblem. Krisetruslene er alvorlige. Nesten overalt i Vest-Europa satt det på midten av 1970-tallet, ifølge Crozier, svake og svært sårbare regjerin­ ger. Og de alternative regjeringsmulighetene var enda svakere enn de sittende regjeringene. USA opplevde ettervirkningene av president Nixons fall. USAs hovedproblem var effektiv sty­ ring. Japans problem var å få til en demokratisk beslutningsstruktur. Vest-Europa hadde pro­ blemer av både demokratisk og styringsmessig karakter. Disse krisetendensene hadde sin rot i fire forhold:

1 Demokratiets vekt på likhet og individualisme førte til svekkelse av autoritet og mistro til ledere. 2 Utviklingen av politisk deltakelse førte til en overbelastning av styringssystemet. Krav og forventninger om økte ytelser fra staten i en situasjon med stillestående eller minkende res­ surser svekket handlingsevnen. 3 Konkurransen, som var en nødvendig del av demokratiet, førte til fragmentering av inter­ esser, svekkelse av partiene og økning i antall partier. 4 Regjeringenes lydhørhet overfor velgerne oppmuntret til snever nasjonalisme i utenriks­ politikken.

Det kanskje mest sentrale av disse problemene gjaldt overbelastninger - «overload-problematikken», som det ble hetende på statsvitenskapsk. Særlig var Crozier opptatt av dette i sin dis­ kusjon av Vest-Europa. Spørsmålet var i hvilken grad de kravene som ble stilt til systemet, var med på å undergrave det. Den innebygde tesen var at nettopp demokratiet som styreform var dårlig rustet til å hanskes med nødvendigheten av å si nei - med inflasjon og svulmende byrå­ 21 M. Crozier, S. Huntington og S. Watanuki, Crisis ofDemocracy, New York: New York University Press, 1975.

32

POLITIKK I LIBERALE DEMOKRATIER

kratier som resultat. Et hovedproblem besto i at beslutningsprosessen ble løsrevet fra implementeringsprosessen, at høyre hånd ikke ante hva den venstre gjorde, noe som førte til svek­ kelse av autoritet så vel som til forvitring av den allmenne tilliten til det politiske systemet. Det lå i selve krisebegrepet at det var snakk om et vendepunkt i utviklingen. Men 1970-tallet ble ikke det tiåret da demokratiet gikk under. Tvert om fikk Vest-Europa tilvekst av ytterligere tre demokratier i det sørlige Europa: Hellas, Portugal og Spania. Like fullt ble både endring og effektivitet forskningsorienterende stikkord i overgangen fra de optimistiske, demokratiutviklende 1960-årene til de mer pessimistiske, styringsfokuserte 1970-årene.

2.3 Fra stabilitet til endring i partipolitikken: konfliktlinjer, partisystemer og «ny politikk» Den internasjonale «høyrebølgen» som startet omkring 1980 med Thatcher i Storbritannia (statsminister 1979), Reagan i USA (president 1980) og Kohl i Vest-Tyskland (kansler 1982), tok luven fra mye av krisedebatten. På faglig hold gjensto likevel «etterarbeidet» med å gjen­ nomdrøfte og begrepsfeste de politiske endringene og nydannelsene som 1970-tallet ga signa­ ler om. Hvilke indikasjoner på endring en fant og la vekt på, avhang av hvilket nivå en lette på. Det var ikke så mye å hente i form av konstitusjonelle nydannelser.22 Som nevnt skjedde det en tilbakevending til demokrati i Hellas og en overgang fra diktatur til demokrati i Portugal og Spania. Den store perioden for konstitusjonelle nydannelser i Vest-Europa hadde vært de første etterkrigsårene 1945-50. Senere er det gjennomført en rekke justeringer av konstitu­ sjonelle byggverk, men lite av mer eller mindre komplette nyskrivinger. På papiret skjedde det i Danmark (1953), i Frankrike (1958), i Sverige (1974), i Belgia (1980) og i Portugal (1982). Men av disse var det først og fremst i Frankrike og i Belgia at endringene ga bud om et klart skifte i regimets karakter. Ser vi på andre nivåer i det politiske liv, framstår likevel 1970-tallet som det tiåret da stabili­ teten i etterkrigspolitikken ble brutt. Partisystemene var i endring som følge av en økt tendens blant velgerne til å skifte parti. De konfliktstrukturene som hadde gitt partisystemene etter 1950 en så stabil karakter, så ut til å få minsket betydning. Partienes karakter og rolle i det politiske systemet ble forandret under utfordringen fra de nye mediene, fra interesseorganisasjonene og fra den nye aksjonspolitikken. I denne delen skal vi ettersøke slike endringstendenser på flere plan: i konfliktstrukturene, i de politiske partiene, i partisys­ temene og blant velgerne.

22 J.E. Lane og S.O. Ersson, Politics and Society in Western Europe, 2. utg., London: Sage, 1991, er opptatt av slik konstitusjonelt forankret regimestabilitet i «the kxig-run perspective». Se kap. 9. Se også V. Bogdanor (red.), Constitutions in Democratic Politics, Aldershot: Gower, 1988.

FRA STABILITET TIL ENDRING I PARTIPOLITIKKEN

33

2.3.1 Nedtining av konfliktstrukturene Lipset og Rokkans Party Systems and Voter Alignments, som de redigerte og utga i 1967, var lenge et flaggskip for den politiske sosiologien.23 Hovedsynspunktet i redaktørenes innled­ ning var at de partisystemene som hadde vokst fram under demokratiseringen av VestEuropa, var blitt «frosset» en gang på 1920-tallet, da det ikke var flere nye velgergrupperinger igjen å mobilisere. Disse partisystemene hadde med få unntak holdt seg forbausende stabile fram til slutten av 1960-årene. Det var tre grunner til at innføringen av allmenn stemmerett også førte til etablering av relativt stabile parti systemer. For det første hadde de underlig­ gende konfliktlinjene, de interessene folk til stadighet sloss om og som på forskjellig vis hadde nedfelt seg i samfunnsstrukturen, endret seg svært langsomt. For det andre ble velgerne sosi­ alisert inn i en politisk kultur der bestemte konflikter og partier dominerte debatten. Og for det tredje søkte partiene, som etablerte organisasjoner, hele tiden å overleve og helst styrke sin stilling: De tilpasset seg, endret sitt budskap og forsøkte så godt det lot seg gjøre å hindre andre i å slippe til. Senere søkte Rokkan å samordne dette perspektivet på etableringen av par­ tisystemene med sitt syn på nasjonsbyggingsprosessen i Vest-Europa.2425 Ifølge Rokkan var det to kilder til de ulikhetene en fant i partisystemene i Vest-Europa.23 Den ene hadde sin bakgrunn i de etablerte elitenes reaksjon på den politiske massemobiliseringen som fant sted i det historikerne gjerne kaller «det lange århundret» fra 1789 til 1914. De erfaringene de politiske opposisjonsbevegelsene gjorde under demokratiseringen av vest­ europeisk politikk, betydde ifølge Rokkan mye så vel for nasjonsbygging som for partisystemenes utvikling. Det viktige her var tidspunktet for, og de omstendighetene som preget, sla­ gene om politisk makt. Spørsmålet var hvilke barrierer den politiske opposisjonen møtte når den reiste fanen mot statsmakten, hvor lett eller vanskelig det var for den å nå fram med sine krav, hvilke allianser og motstandere som presenterte seg i «marsjen gjennom institusjo­ nene». For å lette analysen av dette opererte Rokkan med fire «terskler» som opposisjonen måtte passere på veien til makt: 1 2 3 4

Legitimering (f.eks. etablering av forsamlingsfrihet) Inkorporering (f.eks. stemmerett) Representasjon (i parlamentet) Utøvende makt (i regjeringen)

Hver og en av disse skansene - som gjeme kom til uttrykk i de konstitusjonelle spillereglene - måtte passeres på veien mot regjeringsmakten. Noen hadde det lett, som i Storbritannia, der opposisjon tidlig ble en integrert del av systemet. Andre gikk en mer tomefull vei, slik som i de tysktalende landene. Slikt satte sitt preg ikke bare på opposisjonen, men på partisystemet generelt. 23 S.M. Lipset og S. Rokkan (red.), Party Systems and Voter Alignments. Crossnational Perspectives, New York: The Free Press, 1967. 24 S. Rokkan, «Nation-Building, Cleavage Formation and the Structuring of Mass Politics», i hans bok Citizens, Elections, Parties, Oslo: Universitetsforlaget, 1970. På norsk i Stat, nasjon, klasse, Oslo: Universitetsforlaget, 1987, kap. 10. 25 Se særlig «Nasjonsbygging, konfliktutvikling og massepolitikkens strukturering», kap. 10 i Rokkans Stat, nasjon, klasse, Oslo: Universitetsforlaget, 1987.

34

POLITIKK I LIBERALE DEMOKRATIER

Det andre utgangspunktet Rokkan hadde for å forstå partisystemene, var forskjellene i kul­ turelle, sosiale og økonomiske «mulighetsstrukturer» - eller konfliktlinjene. Og selv om det ifølge Rokkan var samspillet mellom konstitusjonelle spilleregler og konfliktlinjer som skapte partisystemene, var det likevel konfliktlinjene som jevnt over fikk størst oppmerksomhet i hans arbeider om partiene. Konfliktlinjene er de grunnleggende interessemotsetningene i samfunnet som kan gi opphav til politiske identifikasjoner. De representerte for Rokkan de kulturelt, sosialt og økonomisk gitte mulighetene for politisk arbeid. De var utgangspunktet for artikulering av protester og krav og for mobilisering av støtte. Bakgrunnen for forskjellene mellom konfliktlinjestrukturen i de vesteuropeiske land kan tilbakeføres til «kritiske skilleveier» i historien. Rokkan identifiserte fire slike skilleveier eller «revolusjoner»: 1 Reformasjonen på 1500- og 1600-tallet, da striden gjaldt kontrollen med kirken. 2 Den demokratiske eller nasjonale revolusjonen etter den franske fra 1789. Den praktiske politiske striden som her fikk størst betydning, dreide seg om kontrollen over utdannelses­ institusjonene. 3 Den industrielle revolusjonen, som genererte strid så vel mellom by og land som mellom arbeidsgiver og arbeidstaker. 4 Den internasjonale revolusjonen, som fulgte den russiske i 1917 og skapte splittelse i arbei­ derbevegelsen i alle land. Utfallet av striden på ett trinn i utviklingen kunne ikke sees isolert, men innvirket på hvorledes den neste konflikten ble utkjempet. På grunnlag av disse veiskillene ble det dannet fem ulike konfliktlinjer:

-

sentrum-periferi-konflikten, konflikten mellom kirke og stat, by-land-motsetningen, konflikten mellom arbeidere og arbeidsgivere samt splittelsen mellom reformister og revolusjonære i arbeiderbevegelsen.

Mønsteret var komplekst, lag ble lagt på lag. En politisk kultur ble skapt gradvis og gjennom kamp, opprettholdt og endret gjennom dannelsen og omdannelsen av organisasjoner. Og med etableringen av massepolitikken, den allmenne stemmeretten og partivesenet ble altså møns­ teret «frosset». Reservoaret for nye massebevegelser var tømt, samtidig som partiorganisa­ sjonene ga kontinuitet og et tyngdepunkt i den politiske utviklingen som hadde vært fra­ værende tidligere. Lipset-Rokkan-perspektivet på stabiliteten i partisystemene har jevnt over funnet aksept i litteraturen - i hvert fall for etterkrigsperioden fram til utpå 1970-tallet. Selvsagt kunne en vise til land med store endringer, som f.eks. Frankrike i overgangen fra den fjerde til den femte republikk, men forskningen tydet likevel på at de i hovedsak hadde rett. R. Rose og D.W. Urwin fant i en undersøkelse fra 1970, der de tok for seg 19 land, at velgeroppslutningen om de fleste partiene hadde endret seg lite i etterkrigsperioden (1945-69).26 De testet flere indi26 R. Rose og D.W. Urwin, «Persistence and Change in Western Party Systems since 1945». Political Studies, 18, 1970, nr. 3, s. 287-319.

FRA STABILITET TIL ENDRING I PARTIPOLITIKKEN

35

katorer på stabilitet og endring, men fant uansett at mønsteret reflekterte stabilitet snarere enn endring. I en senere undersøkelse, der Rose og Urwins metoder ble anvendt på perioden 1948-79, hevdes det at årene etter 1960 viser en langt mindre grad av stabilitet, sammenliknet både med perioden som helhet og med de tallene Rose og Urwin kunne vise til.27 Et slikt per­ spektiv stemmer godt overens med en rekke studier av velgernes dyktighet («volatility»), deres økte tendens til å skifte parti, som kom utover på 1970-tallet. Andre studier som har sett på partienes velgeroppslutning i et lengre perspektiv - fra partisystemets opprinnelse omkring århundreskiftet og fram til 1970-tallet -, finner derimot ikke noe entydig mønster. M. Shamir avdekker for eksempel ingen tegn til «nedtining» av partisystemene, men det er fordi de ifølge ham aldri har vært «frosset» i noe stabilt mønster, slik Lipset og Rokkan hevdet.28 Peter Mair har pekt på en «velgerskjevhet» i slike forsøk på å teste Lipset og Rokkans «frysetese».29 For det første innebærer ikke stabilitet i velgeroppslutningen om partiene nødvendig­ vis stabilitet i konfliktlinjestrukturen. Det kan tenkes at partiene frigjør seg fra en stabil interesseforankring uten at velgerandelen går ned, og det kan være at nettopp en slik frigjøring er en forutsetning for å opprettholde velgeroppslutningen. Videre kan stabiliteten i partisystemet opprettholdes til tross for endringer mellom partiene - det kommer an på hva slags endringer det er snakk om. Dersom forskyvninger foregår innad i partiblokkene, altså innenfor partiene på henholdsvis venstresiden og høyresiden, vil endringene i systemegenskaper som det å pro­ dusere regjeringer forandre seg lite. Hvis derimot endringene går på tvers av regjeringsalter­ nativene, vil det være større sannsynlighet for at partiendringer også innebærer systemend­ ringer. 30

2.3.2 Partiutvikling I boka Politiske partier fra 1951 argumenterte Maurice Duverger for at «massepartiet» var framtidens parti.31 Det var de sosialistiske partiene med sin brede medlemsoppslutning og sin sterke organisasjon som ville være best rustet i kampen om velgerne. Og deres suksess ville tvinge de andre partiene til å etterlikne massepartienes organisasjonsformer. De gamle «caucuspartiene» eller «smågruppepartiene» baserte seg på mindre elitegrupper, og hadde så vel sitt utgangspunkt som sitt tyngdepunkt i parlamentet. Caucuspartiene evnet ikke å mobilisere velgerne så effektivt som massepartiene, som rådde over et organisert nettverk av engasjerte grasrotarbeidere og opinionsledere. Den tyske statsviteren Otto Kirchheimer kom et tiår senere med det stikk motsatte budska­ pet. På grunnlag av partiutviklingen i Vest-Tyskland på 1950-tallet hevdet han at det var parti­ ene på høyresiden snarere enn på venstresiden i politikken som ga signaler om det som måtte 27 M. Maguire, «Is There Still Persistence? Electoral Change in Western Europe, 1948-1979», i H. Daalder og P. Mair (red.), Western European Party Systems. Continuity and Change, London: Sage, 1983. 28 M. Shamir, «Are Western Party Systems ‘Frozen’?». Comparative Political Studies, 17, 1984, nr. 1. s. 35-79. 29 P. Mair, «Adaption and Control: Towards an Understanding of Party and Party System Change», i Daalder og Mair, op.cit., 1983. Se også S. Bartolini og P. Mair, Identity, Competition, and Electoral Availability, Cambridge: Cambridge University Press, 1990. J.E. Lane og S.O. Ersson, op.cit., 1991, drøfter i kap. 3 «frysetesen» ut fra materiale som går på partiorganisasjonen, regjeringsrelevans og sosial gruppetilknytning. 30 Det finnes også dem som hevder at Lipset-Rokkan-hypotesen er formulert så vagt at den ikke er tilgjengelig for empirisk testing uten en nærmere presisering. Se J.H. Lybeck, «Is the Lipset-Rokkan Hypothesis Testable?». Scandinavian Political Studies, 8, 1985, nr. 12, s. 105-113. 31 M. Duverger, Les partis politiques, Paris: Colin, 1951. Engelsk utgave Political Parties: Their Organization and Activity in the Modem State, London: Methuen, 1954.

36

POLITIKK I LIBERALE DEMOKRATIER

komme.32 Med sterk og nostalgisk beklagelse konstaterte han at de tyske kristeligdemokra­ tene under Adenauer hadde utviklet seg til et bredt folkeparti uten klar ideologisk forankring, og at sosialdemokratene fulgte etter. Det såkalte catch-all-partiet var i anmarsj. Dette hadde kastet over bord det meste av sin ideologiske bagasje. Ideologienes død, eller i det minste deres mangel på praktisk politisk konsekvens, var ett av utviklingens kjennetegn. Et annet var at partieliten generelt styrket sin stilling på bekostning av organisasjonen og medlemmene. Spesielt fikk den karismatiske mediepersonligheten en sentral plass. I tråd med nedbyggin­ gen av skarpe ideologiske profiler ble appell til en bestemt klasse eller sektor i samfunnet tonet ned. Og catch-all-partiet, eller det elitestyrte folkepartiet, skulle i tråd med ønsket om å favne bredest mulig styrke kontakten med alle viktige interesseorganisasjoner i samfunnet. Enda et skritt lenger i å peke på det elitestyrte partiet som «framtidens parti» gikk amerika­ neren Leon D. Epstein.33 På grunnlag av erfaringene fra USA mente han at kampanjepartiene, bygd opp omkring små, forretningsmessige middelklassedominerte grupper, var de som hadde størst sjanse til å klare seg i den økte konkurransen i årene framover. Partiene trengte ikke lenger noen medlemsorganisasjon. Kontakt med interesseorganisasjoner var heller ikke essensielt. Det var surveyanalyse og høykostpregede reklamekampanjer fra «Madison Ave­ nue»3435 36 som kunne sikre partienes grep om velgerne i det velstands- og mediesamfunnet som gjorde partimedlemmer både likeglade og overflødige. På 1970-tallet var det mer partienes nedgang og krise enn «framtidens parti» som dominerte debatten. Bakgrunnen var mye av den samme som for «demokrati-i-krise»debatten: politisk turbulens, oppblomstring av politisk aksjonisme og interesseorganisasjonenes sterke stilling. På partisiden fant det sted en rekke nydannelser som fikk overraskende stor oppslutning ved valg, det var tegn til en svekket oppslutning om og tillit til de etablerte partiene, og deres med­ lemstall viste fallende tendens.331 sammenheng med denne diskusjonen om partienes mulige forfall kom debatten om hva partienes funksjon i demokratiet egentlig var, og hvilke alterna­ tive kilder som fantes for å ivareta de oppgavene partiene ikke lenger maktet. 3*1 Ifølge A. Ware avdekket denne diskusjonen både at partienes betydning var tillagt størst vekt på 1950- og 1960-tallet, og at ryktene om deres død i tiårene som fulgte, var betydelig overdrevet. Det var, sier Ware, mot slutten av 1980-tallet ingen entydig utviklingstendens å spore blant de politiske partiene. Snarere var variasjon og en slags «markedsspesialisering» det mest slående, og Wares tese var derfor at det fortsatt ville være plass for både massepartiene, de «deltakistiske» variantene med vekt på medlemsaktivisme, og eliteklikkene i det partipolitiske landskapet.37

32 Se særlig O. Kirchheimer, «The Transformation of Western European Party Systems», i J. LaPalombara og M. Weiner (red.), Political Parties and Political Development, New Haven: Yale University Press, 1966, s. 177-200. For et forsøk på å etterprøve catch-all-tesen empirisk, se S. Wolinetz, «The Transformation of Western Euro­ pean Party Systems Revisited». West European Politics, 2, 1979, s. 428. 33 L.D. Epstein, Political Parties in Western Democracies, New York: Praeger, 1967. 34 Et begrep i USA pga. de mest prestisjetunge reklamebyråenes kontoradresse. 35 Se K. Lawson og PH. Merkl (red.), When Parties Fail, Princeton: Princeton University Press, 1988, som opp­ summerer svært mye av denne debatten. 36 Se f.eks. A. King, «Political Parties in Western Democracies». Polity, 2, 1969, s. 111-141 og K. Lawson (red.), Political Parties and Linkage: A Comparative Perspective, New Haven: Yale University Press, 1980. 37 A. Ware, Citizens, Parties and the State, Cambridge: Polity Press, 1987.

FRA STABILITET TIL ENDRING I PARTIPOLITIKKEN

37

2.3.3 Partisystemer To innfallsvinkler har dominert studiet av politiske partier. I organisasjonstilnærmingen er en opptatt av at måten partiene fungerer på som organisasjoner, bestemmer hvorledes de ter seg i den nasjonale politikken. Interne prosesser som politikkutforming, eliterekruttering, medlemsvitalitet og indre maktkamper studeres, fordi utfallet av disse prosessene antas å ha kon­ sekvenser for partiets handlinger i ansvarlige, valgte organer. Demokratiske prosesser innad i partiene tas her gjerne som en forutsetning for demokratiet generelt. I den andre tilnærmin­ gen, partisystemtilnærmingen, er partienes indre liv uten avgjørende innvirkning på deres «ytre» atferd. Her er det konkurransen om velgerne som er avgjørende. Det er debatten og konfliktene mellom partiene - med velgerne i valg som endelig sensor - som bestemmer den partipolitiske kursen. Grunnlaget for et lands «demokrati» finnes ikke i partiene, men i forhol­ det mellom dem.38 Spørsmålet om demokrati er greit nok; finnes det flere partier, fri konkur­ ranse og frie valg, er det spørsmålet avklart. Graden av internt partidemokrati har ingen rele­ vans. Desto mer er en opptatt av partisystemer i lys av spørsmålet om stabilitet og politisk effek­ tivitet. Litteraturen skilte tidligere mellom de stabile topartisystemene og de ustabile kontinentaleuropeiske flerpartisystemene.39 Kritikken mot denne grovsorteringen har preget debatten om hvorledes en best typologiserer partisystemene, og følgelig hvorledes en kan kartlegge endring i partisystemer.40 Nederlenderen Arend Lijphart har i en serie bøker pekt på at også flerpartisystemer kan være stabile demokratier. 41 Og nettopp ut fra nederlandske erfaringer med det han kaller for «konsosiert demokrati», som går ut på at de ulike kulturelle og sosiale segmentene inngår kompromisser gjennom et utstrakt elitesamarbeid, framstår flerpartisystemet her som det best egnede svaret både på kravene om demokrati og på kra­ vene om stabilitet og effektivitet. Det finnes en rekke typologier for klassifisering av partisystemer i litteraturen. En grunn til det er at typologiene har ulike formål: For noen er det et poeng å studere partisystemets inn­ virkning på regimestabiliteten, mens det for andre er partienes evne til å omforme borgernes preferanser til enhetlige politiske vedtak som er det interessante. Tre kriterier har stått sent­ ralt i typologidebatten: antall partier, deres relative størrelse og den politiske avstanden mel­ lom dem. Duverger skilte i Political Parties mellom:

- ettpartisystemet, - topartisystemet og - flerpartisystemet. «Flerpartisystemet» var den udifferensierte restkategorien som de senere kritikerne gjerne ville nyansere og utdype. For J. Blondel ble denne gruppen delt i tre: for det første «2 ^-par­ ti systemer», slik som det vesttyske med to store og ett lite (men hvor det lille hadde sterk inn­ 38 E.E. Schattschneider, Party Government, New York: Rinehart, 1942 . 39 G.A. Almond, «Comparative Political Systems», journal ofPolitics, 18, 1956, s. 391-409. 40 Se her H. Daalder og P. Mair (red.), Western European Party Systems. Continuity and Change, London: Sage, 1983. 41 A. Lijphart, «Typologies of Democratic Systems». Comparative Political Studies, 1. 1968, s. 344. Se også den generaliserte versjon i Democracies, New Haven: Yale University Press, 1984.

38

POLITIKK I LIBERALE DEMOKRATIER

flytelse på regjeringsdannelsen), for det andre flerpartisystemer med ett dominerende parti, som i Italia, og for det tredje systemer uten et slikt dominerende parti, som i Nederland.42 Her kommer partienes relative størrelse inn - fordi Blondels typologi sikter mot å forklare regje­ ringsdannelser. Med Giovanni Sartori inkluderes også politisk avstand mellom partiene som grunnlag for klassifisering.431 tillegg til å splitte opp «ettparti»-systemet i ulike varianter skiller Sartori mel­ lom to typer flerpartisystemer: moderat pluralisme og ekstrem pluralisme. Moderat plura­ lisme som system er forenlig med et stabilt og effektivt styre, mens ekstrem pluralisme ikke er det. Skillet mellom dem ligger dels i antall partier (kuttpunkt 5 til 6), men viktigst er at det moderate systemet er bipolært - altså nærmest et topartisystem som av forskjellige årsaker er splittet i to grupper av småpartier -, mens den ekstreme pluralisme kjennetegnes av svært mange partier med stor ideologisk avstand og gjerne et sterkt sentrumsparti. Det italienske partisystemet er hovedeksempelet her. Også for Gordon Smith er ideologisk avstand viktig.44 Hans analytiske ærend er å drøfte mulige regjeringsdannelser samt å se på sannsynligheten for altemering, altså skifte mellom ulike partikonstellasjoner i regjeringen. Smith skiller mellom tre systemtyper: det balanserte, det ubalanserte og det diffuse. Det balanserte systemet er basert på en endimensjonal polari­ sering (gjeme høyre-venstre-konflikten), med to partier eller partikonstellasjoner som deler på makten. I det ubalanserte dominerer ett parti, som har rent flertall i parlamentet i lengre perioder, og som følgelig kontrollerer regjeringsmakten. Det diffuse partisystemet består av mange partier, flere på om lag samme størrelse, og disse grupperer seg politisk over ulike konfliktdimensjoner. Mens hovedtendensen i vesteuropeisk politikk, ifølge Smith, på 1950- og 1960-tallet var en bevegelse bort fra de ubalanserte systemene, er det i 1970- og 1980-tallets politikk ingen klar tendens å spore med hensyn til om disse erstattes av balanserte eller dif­ fuse systemer. 1970-tallets frykt for en økt fragmentering av partisystemene, i en tidlig fase også gjerne ispedd en frykt for økt polarisering, ser likevel ikke ut til å ha materialisert seg verken på 1980- eller på 1990-tallet.

2.3.4 Velgervandringer og postmaterialisme? Valgforskerne vil fremdeles peke på strukturelle forhold som sosial klasse og religiøs eller etnisk tilknytning som viktige for å forklare velgernes stemmegivning. Men siden midten av 1970-tallet er de blitt opptatt av at slike strukturvariabler har fått minkende betydning. Betyd­ ningen av trygg velstand og økt utdannelse, av forskyvningen fra industri- til informasjonsproduksjon som viktigste samfunnsarena og av rasjonalitet som det «postindustrielle», samfun­ nets mål og mening, har dannet en bredere bakgrunn for debatten om velgernes oppbrudd fra de stabile strukturene. Nå er de politiske konsekvensene av det postindustrielle samfunnet blitt vurdert forskjellig: tilbaketrekking fra borgerrollen til privat nytelse, krav om mer 42 J. Blondel, «Party Systems and Patterns of Government in Western Democracies». Canadian Journal of Politi­ cal Science, 1,1968, s. 180-203. 43 G. Sartori, Parties and Party Systems: A Framework for Analysis, bd. 1, Cambridge: Cambridge University Press, 1976. 44 G. Smith, «Western European Party Systems: On the Trail of a Typology». West European Politics, 2, 1979, s. 128-143. Se også G. Smith, Politics in Western Europe, 5. utg.. Aldershot: Gower, 1989.

FRA STABILITET TIL ENDRING I PARTIPOLITIKKEN

39

meningsfull politisk deltakelse eller «participatory democracy», eller økt oppslutning om «postmaterialistiske» verdier i politikken. En rekke teorier har vært lansert for å forklare den økte uavhengigheten og den skiftende verdiforankringen som valgforskerne har avdekket hos velgerne. I en komparativ studie av «den nye politikken» presenteres sju mulige forklaringer: 40

Borgerliggjørelse: Økt velstand har skapt materiell trygghet. Sosial mobilitet har gitt mindre klare klasseskiller. Massesamfunnet har svekket integrerende organisasjoner. Svekket lokalsamfunnsintegrasjon har minsket det politiske mobiliseringspotensialet på lokalt nivå. 5 Kognitiv mobilisering: Velgerne har fått økt selvstendig forståelse samt alternative infor­ masjonskanaler. 6 Et foreldet partisystem reflekterer tidligere generasjoners politiske erfaringer. 7 Verdiendringer: De sosioøkonomiske endringene produserer nye klasser med andre ver­ dier enn de tradisjonelle.

1 2 3 4

Disse teoriene er ikke nødvendigvis alternativer, de kan supplere hverandre og hver for seg bidra med en flik av forklaringen. Det er to debatter som har preget arbeidet med å kartlegge velgernes reaksjoner i VestEuropa. Den ene er velgernes økte uforutsigbarhet, den andre dreier seg om nye verdimønstre. Flyktighetsdebatten handler om i hvilken grad, og i tilfelle hvorfor, velgerne er blitt mind­ re trofaste mot sine partier. Verdidebatten fokuserer på om velgernes tradisjonelle struktu­ relle forankring i høyre- og venstregrupperinger, etniske, regionale og religiøse nettverk er svekket til fordel for en ny verdiforankring der miljøvern, fredsspørsmål og politisk aksjonsorientering spiller hovedrollen i en «ny politikk». Velgernes trofasthet mot partiene var et etablert «dogme» blant valgforskerne helt opp til omkring 1970. Hva denne trofastheten bunnet i, var imidlertid et stridstema der de politiske sosiologene sto i fruktbar motstrid til sosialpsykologene. Striden gjaldt om velgernes relativt stabile partivalg skyldtes forankring i strukturelle konfliktlinjer, forsterket gjennom et organi­ satorisk nettverk, eller en psykologisk identifisering skapt av skjellsettende historiske begi­ venheter.45 4647 Nå var likevel spørsmålet om økt flyktighet blant velgerne ikke utelukkende et spørsmål om karakteren av båndet mellom velgerne og deres parti. I en artikkel fra slutten av 1970-tallet argumenterer Mogens Pedersen for det syn at graden av flyktighet også er en vik­ tig side ved partisystemet.^ Høy eller lav flyktighet i systemet vil ha konsekvenser for en rekke forhold - fra snekring av regjeringskoalisjoner til det politiske systemets yteevne eller effek­ tivitet. Pedersen måler slik flyktighet eller «volatilitet» ved endringene i partienes prosentvise oppslutning fra ett valg til det neste, eller, mer korrekt, halvparten av disse prosentendrin45 R.J. Dalton, S.C. Flanagan og P.A. Beck (red.), Electoral Change in Advanced Industrial Democracies, Princeton: Princeton University Press, 1984. 46 Se f.eks. 0. Listhaug, «Gamle og nye modeller i valforskinga: Eit oversyn». Tidsskrift for samfunnsforskning, 30, 1989, nr. 4, s. 339-360. 47 M. Pedersen, «The Dynamics of European Party Systems: Changing Patterns of Electoral Volatility». European Journal of Political Research, 7, 1979, s. 126, og «Changing Patterns of Electoral Volatility in European Party Systems, 1948-1977: Explorations in Explanation», i Daalder og Mair, op.cit., 1983, s. 29-66.

40

POLITIKK I LIBERALE DEMOKRATIER

gene, slik at ikke både de partiene som vinner, og de som taper, er med i summen. Tallene viser at i de 13 europeiske landene som er med i undersøkelsen, økte denne «netto» dyktig­ heten gjennomsnittlig fra 7 til 9 prosentenheter per valg fra 1950760-tallet til 1970-tallet, men bildet varierer noe fra land til land. Mens endringene i partioppslutningen stadig øker i de nor­ diske landene, i Storbritannia og Nederland, synker den i Vest-Tyskland, Belgia og Italia. Nå er det likevel den individuelle velgeren som har stått i fokus for debatten, og der duger ikke dette nettomålet, all den stund de aggregerte tallene kan skjule atskillige fram- og tilbakevandringer på individnivå. I. Crewe og D. Denver har i en bok fra 1985 der de drøfter både «netto» og «brutto» flyktighet, samlet bidrag fra 19 vesteuropeiske land. Bruttostørrelsen er den samlede andelen av individuelle partiskifter fra ett valg til det neste - slik det lar seg regis­ trere gjennom surveyundersøkelser. Bortsett fra at summen av individskifter selvsagt er langt høyere enn «oppsummeringen» på partisystemnivå, altså den «netto» flyktigheten som Peder­ sen er opptatt av, finner en også her et mønster som langt fra peker ut økt flyktighet som en generell trend i vesteuropeisk politikk. Det er bare i Danmark, Storbritannia, Nederland og Belgia at velgerne viser klare tegn til økende velgerflyktighet på 1970-tallet. Ronald Inglehart har siden tidlig på 1970-tallet argumentert for at endringene blant velgerne går dypere enn til bare å vise større uavhengighet av partiene.48 Denne uavhengigheten reflekterer også at nye verdier får innpass i befolkningen, særlig blant ungdommen. Inglehart døpte fenomenet «postmaterialisme» - en verdiforankring i opposisjon til den «materialisme» som var grunnlaget for den tradisjonelle høyre-venstre-konflikten. Postmaterialismen hadde såkalte grønne verdier som kjerne - at en prioriterte vern av naturen framfor ytterligere indu­ striell vekst -, men bygde også på antiautoritære holdninger og krav om en utvidet deltakerrolle for borgerne i den demokratiske prosessen. Bak de «gamle» og de «nye» verdimønstrene lå, ifølge Inglehart, ulike sosialiseringsopplevelser så vel for generasjoner som for samfunns­ klasser. Etterkrigsgenerasjonen, som jevnt over ikke hadde opplevd den type materielle savn som de som vokste opp i mellomkrigsårene gjorde, bygde ifølge Inglehart sine politiske ver­ dier og holdninger på et annet grunnlag. Motsetningene mellom materialister og postmaterialister utkrystalliserte seg i overgangen mellom det industrielle og det postindustrielle sam­ funnet, og postmaterialistene hadde basis i den «nye» middelklassen av høytutdannede i offentlig sektor. Stridsspørsmålene knyttet seg på 1970-tallet, i tillegg til miljøvern, til energi­ politikken (atomkraft), til fredsbevegelsen og kampen mot atomvåpen, til den nye kvinne­ bevegelsen og til kravene om en mer desentralisert politikk. Inglehart så også gjenopplivin­ gen av gamle, «førindustrielle» konflikter omkring språk og etnisk tilhørighet i et slikt perspektiv. Alt dette gikk på bekostning av den tradisjonelle høyre-venstre-konflikten omkring statens rolle, en konfliktlinje som hørte hjemme i industrisamfunnet. Dalton, Flanagan og Beck er opptatt av så vel spørsmålet om økt flyktighet som spørsmålet om verdiendring.49 Deres tema er i hvilken grad «den nye politikken» representerer et brudd med «de frosne strukturene» fra før 1970. Det dreier seg om endringer på tre plan - i saker på den politiske dagsordenen (miljøvern, likestilling), i politisk stil (deltakelse, aksjoner) og i nye 48 Fire viktige bidrag fra Inglehart er «The Silent Revolution in Europe: Intergenerational Change in Post-lndustrial Societies». American Political Science Review, 65, 1971, s. 991-1017, The Silent Revolution, Princeton: Princeton University Press, 1977, «Post-Materialism in an Environment of Insecurity». American Political Science Review, 75, 1981, s. 880-900 og Culture Shift in Advanced Industrial Society, Princeton: Princeton Uni­ versity Press, 1990. 49 Dalton, Flanagan og Beck, op.cit., 1984.

REGJERINGSDANNELSER. PARTISTYRE OG REGIMETYPER

41

politiske allianser på velgernivå (det nye venstre med middelklassestøtte, og det nye populis­ tiske høyre med arbeiderklassestøtte). Spørsmålet er så hvorledes en skal forstå disse end­ ringssignalene. I det de kaller en sosial konfliktmodell, foregår det en omgruppering der materialisme-postmaterialisme-dimensjonen er i ferd med å etablere en ny konfliktlinje som etter hvert vil finne sin plass blant de andre konfliktlinjene i systemet, altså en realignment eller omgruppering av politikkens grunnstruktur. Alternativet er at «den nye politikken» best for­ stås ved hjelp av en funksjonell modell, der en får en varig endring i de funksjonene partiene ivaretar innen systemet. Altså at det skjer en varig dealignment, en frakopling i forholdet velgere-partier, fordi partiene ikke lenger kan tilfredsstille de behovene velgerne har. Tesen er da at behovene er annerledes i det postindustrielle enn i det industrielle samfunnet. Begge utviklingene kan tenkes, men det er for tidlig i prosessen til at vi kan avgjøre om det går i ret­ ning av en omgruppering eller nedbygging av konfliktlinjene.

2.4 Regjeringsdannelser, partistyre og regimetyper Demokratisering og nasjonsbygging etablerte rettigheter for borgerne. Retten til kritikk, ret­ ten til opposisjon og muligheten for regjeringsskifte er institusjonalisert i de liberale demokra­ tiene. Som nevnt var den tidlige etterkrigslitteraturen gjeme mer opptatt av å gjenreise stabile demokratier enn av å drøfte kvaliteten på demokratiet. Det paradokset som avtegnet seg, var at et sunt demokrati som var holdbart på lang sikt, forutsatte «ustabilitet» med jevnlige regje­ ringsskifter på noe kortere sikt. En av de første til å rette søkelyset mot svekkelsen av opposi­ sjonens rolle var Otto Kirchheimer. Hans argument var som nevnt at den gamle ideologiske kampen mellom godt organiserte massepartier var på vei ut av politikken. Og inn kom grup­ per av politiske ledere som hadde et pragmatisk forhold til ideologi og til saker. De var opptatt av å besette maktposisjoner, men hadde ikke noe klart program. Dette svekket opposisjonen, fordi skillene i politikken, alternativene i den politiske debatten, i mindre grad kom til uttrykk. Catch-all-partiene dekket over uenighet i stedet for å dyrke den, og bidro slik sett til å svekke den demokratiske effekten av opposisjonens virksomhet - selv om dette styrket dens mulig­ het til å erobre regjeringsmakt. Kimen til politisk frihet i det liberale demokratiet ligger ifølge en slik analyse i den alterna­ tive regjeringen. I dette avsnittet skal vi fokusere på to sider ved regjeringsmakten. Først ser vi på diskusjonen om hvorledes regjeringer dannes, spesielt koalisjonsregjeringer. Men regje­ ringsmakt er også partimakt. Vi skal derfor også gå litt mer inn på spørsmålet om partienes rolle i statsledelsen. Til slutt skal vi presentere et forsøk på å typologisere ulike regimetyper innenfor rammen av den demokratiske familien.*

50 0. Kirchheimer, «The Waning of Opposition in Parliamentary Regimes». Social Research, 24, 1957. nr. 2, s. 127156.

42

POLITIKK I LIBERALE DEMOKRATIER

2.4.1 Regjeringsdannelser og koalisjonsteori Den svake oppmerksomheten som er viet regjeringsnivået innen statsvitenskapen, kan tyde på en unnlatelsessynd. Anthony King finner at regjeringsstudier gjerne har konsentrert seg om fire temaer: rekruttering, indre dynamikk, forholdet mellom regjering og parlament og den psykologiserende tilnærmingen.01 Av dette har spørsmålet om parlamentarisme og makt­ deling antakelig stått mer sentralt i politisk teori enn i komparativ empirisk forskning. I topartisystemer er regjeringsdannelse «uproblematisk». Her er det valgene som avgjør saken uten særlig slingringsmonn på parlamentarisk hold. De skal verken snekre «regjeringsalternati­ ver» på forhånd eller «tolke» valgresultatet etterpå. Nå er den rene topartimodellen stort sett en fiksjon i vesteuropeisk politikk - selv om systemet skal ha vært operasjonelt i Storbritannia en gang på 1950- og 1960-tallet. Blant vesteuropeiske regjeringer er det koalisjonsregjeringene som er det vanlige. Og der ettpartiregjeringer har sittet ved makten, har de gjerne stått overfor et koalisjonsaltemativ - slik som i de skandinaviske landene med sosialdemokrater versus de borgerlige samarbeidspartiene. Koalisjoner dannes på tre plan: i regjeringen, i parlamentet og i valgkampen.02 Partier kan gå sammen i en valgkamp og erklære at de vil danne en koalisjonsregjering hvis de får flertall, slik de borgerlige partiene i Norge har gjort en rekke ganger siden 1965. I vesttysk politikk, der det liberale FDP har avgjort regjeringsspørsmålet ved sitt valg av høyre- eller venstrepartner, er det mer eller mindre blitt sedvane at partiet må redegjøre for sitt valg før velgerne sier sitt.51 5354 52 55 Noen partier kan finne sine interesser best tjent med å være parlamentarisk støtteparti uten å gå inn i regjeringen. Om flere partier velger å gå sammen i en regjering, kan en dess­ uten skille mellom tre typer av regjeringskoalisjoner: de nasjonale samlingsregjeringene, som er sjeldne og knyttet til krisetider for nasjonen, koalisjonsregjeringer som et forspill til partisammenslåing, og til slutt - det vanligste - koalisjonsregjeringer som maktdeling mellom selv­ stendige partier. I litteraturen om regjeringsdannelser er dannelsen av koalisjonsregjeringer relativt bredt behandlet. Utgangspunktet er som regel at ikke noe parti alene har flertall i parlamentet. Spørsmålet er så om vi kan predikere regjeringsdannelsen når vi kjenner de ulike partienes andel av representantene. Klassikeren blant de formelle teoriene er William H. Rikers The Theory of Political Coalitions fra 1962, som rendyrket maktmotivet som grunnlag for koalisjonsdannelser.04 Rikers teori gikk ut på at det ville bli dannet en minimumskoalisjon i den for­ stand at den bare ville inkludere det (minste) antall partier - uansett deres politiske program - som var nødvendig for å få flertall i parlamentet. Dette «størrelsesprinsippet» ble utfordret fra flere hold,00 men kanskje mest pågående fra dem som hevdet at politikken måtte bygges inn i teorien, og som kritiserte den ensidige vekten på det å oppnå makt, samme hvilket poli­ tisk grunnlag partnerne hadde. Robert Axelrod ville beholde størrelsesprinsippet, men ville 51 A. King, «Executives», i F. Greenstein og N. Polsby (red.), The Handbook of Political Science, bd. 5, Reading, Mass.: Addison-Wesley, 1975. Se også J. Blondel og F. Muller-Rommel (red.), Cabinets in Western Europe, Basingstoke: Macmillan, 1988. 52 Se V. Bogdanor, «Introduction», i V. Bogdanor (red.), Coalition Government in Western Europe, London: Heinemann, 1983. 53 K. von Beyme, «Coalition Government in Western Germany», i Bogdanor (red.), op.cit., 1983. 54 W.H. Riker, The Theory of Political Coalitions, New Haven: Yale University Press, 1962. 55 Se Lijphart, op.cit., 1984, kap. 4 og G. Pridham (red.), Coalitional Behaviour in Theory and Practice, Cambridge: Cambridge University Press, 1986.

REGJERINGSDANNELSER, PARTISTYRE OG REGIMETYPER

43

samtidig kople det til tesen om at politisk naboskap var sentralt.56 Letingen etter den minste mulige koalisjon foregikk derfor bare mellom de partiene som lå tett opptil hverandre på den politiske skalaen. Empirisk testing av disse koalisjonsteoriene peker ut Axelrods teori som mest treffsikker, selv om heller ikke dens prediksjonsevne er særlig god. Testene viser likevel at maktbegjær ikke kan frakoples politiske preferanser. Nå kan en si at problemet med koalisjonsteorien ikke først og fremst er at den har lav prediksjonskraft, hovedproblemet er - ifølge kritikere57 - at det den ønsker å si noe om, ikke er spesielt interessant. Den tar ikke for seg koalisjonsatferd: hvorledes slike regjeringer ter seg, om de er mer eller mindre stabile enn ettpartiregjeringer, mer eller mindre effektive, eller mer eller mindre tilpasningsdyktige til endringer i opinionen. Teoriene har en statisk snarere enn en dynamisk orientering.

2.4.2 Partistyre Ifølge det som er blitt kalt «myten om partidemokratiet», er det partiene som sørger for kop­ lingen mellom folk og herskere, og som binder sammen de politiske prosessene innen de ulike institusjonene.58 Denne forestillingen har tre ledd: frie valg, partier som konkurrerer om stemmene på grunnlag av et helhetlig politisk alternativ, og det at partiet eller partiene som vinner, faktisk også kontrollerer den utøvende makten gjennom regjeringen. Nå ivaretar par­ tiene disse oppgavene i ulik grad, og alle ledd er blitt utfordret i ulike sammenhenger. Den såkalte demokrati-i-krise-debatten fokuserte blant annet på partienes manglende evne til å pri­ oritere - med andre ord deres mangel på helhetlige alternativer. Korporativismedebatten ret­ tet på sin side søkelyset mot interesseorganisasjonenes makt, en makt som representerer et demokratisk problematisk alternativ til partienes kontroll over den utøvende makten. Medie­ debatten tok for seg at mediene styrte mye av meningsdannelsesprosessen og beredte grun­ nen for en styrket aksjonsaktivisme. I et større prosjekt om partimakt i Vest-Europa og Nord-Amerika var målsettingen å drøfte graden av partistyre.59 Selve forestillingen om et partistyre ble søkt brutt ned i ulike kompo­ nenter som lot seg drøfte empirisk. Partistyre eller «partyness of government» innebar

1

2a 2b 3a 3b

at beslutninger i statsstyret ble tatt av valgte partipolitikere eller dem de delegerte makten til, at programmene som politikerne handlet på grunnlag av, ble besluttet innenfor partiorga­ nisasjonen, som deretter handlet enhetlig for å gjennomføre programmet, og at beslutningstakerne ble rekruttert og holdt ansvarlig av sine partier.

56 R. Axelrod, Conflict of Interest: A Theory of Divergent Goals with Applications to Politics, Chicago: Markham, 1970. 57 Se f.eks. M. Laver, «Between Theoretical Elegance and Political Reality: Deductive Models and Cabinet Coalitions in Europe», i Pridham (red.), op.cit., 1986. 58 R.S. Katz, «Party Government and Its Alternatives», i Katz (red.). Party Governments: European and American Experiences, Berlin: de Gruyter, 1987. 59 Katz (red.), op.cit., 1987.

44

POLITIKK I LIBERALE DEMOKRATIER

Denne partimakten over statsstyret måtte også relateres til spørsmålet om hvilken makt kont­ rollen med staten ga over den totale samfunnsutviklingen («party governmentness»). Stats­ makten kan være omfattende eller begrenset relativt uavhengig av hvilken makt partiene som sådanne har over statsstyret. Eller omvendt: Partimakten kan være stor, men statsmakten liten. R.S. Katz trekker fram tre alternativer til partistyret innen liberale samfunn. Det er «nykorporativismen», der interesseorganisasjonene har overtatt mye av partienes makt, men lite av deres ansvar. Det er videre «det pluralistiske demokratiet», slik en finner det i USA, der de valgte representantene baserer seg på ad-hoc-majoriteter blant velgerne. Og til sist er det «folkeavstemningsdemokratiet», slik en finner det i Sveits. Partidemokrati som sådan er derfor ikke synonymt med det liberale demokratiet slik Katz og hans medarbeidere bruker dette begrepet. Partistyretilnærmingen har imidlertid hittil mer vært en alternativ innfallsvinkel til debatten om beslutningsprosesser enn et instrument for å utarbeide en sammenliknbar skåre for graden av partistyre i vesteuropeisk politikk.

2.4.3 Konsensusdemokrati og majoritetsdemokrati: to styringsmodeller Innenfor den liberaldemokratiske familien finner vi store variasjoner i praktisk, institusjonell utforming av styreformen. For eksempel varierer regjeringens rolle og betydning. Det å være medlem av det britiske kabinett gir større personlig makt enn det å sitte i den sveitsiske regje­ ringen. Generelt virkeliggjøres «good government» på en helt annen måte i den britiske tra­ disjonen enn i den sveitsiske. For å finne fram til fellestrekk og ulikheter blant verdens liberale demokratier har nederlenderen Arend Lijphart rendyrket to idealtypiske modeller: «majori­ tetsstyre» og «konsensusstyre». Disse representerer to ytterpunkter for hvordan representa­ tive demokratier omdanner folkemening til utøvende makt. Majoritetsstyre bygger på ordnin­ ger som skal sikre at folkeflertallet kommer helt og fullt til uttrykk i den utøvende makten. Konsensusstyre skal sikre at flest mulig kan samles om de politiske beslutningene. Majoritetsstyre eller «Westminster-modellen» bygger, som navnet antyder, på hovedele­ menter i britisk konstitusjonell praksis. Idealmodellen forutsetter blant annet et topartisystem med en parlamentarisk regjering og en sentralisert statsmakt. Det partiet som vinner flertall i parlamentet, får også regjeringsmakten hel og udelt. «Konsensusstyre» forutsetter på den annen side maktdeling. Denne blomstrer under et flerpartisystem med innebygde begrens­ ninger på regjeringsmakten, med koalisjonsregjeringer samt en desentralisert og føderal statsmakt. Ifølge Lijphart er Sveits det landet som ligger nærmest opp til konsensusstyret. I konstitusjonell debatt er slike ytterpunkter ofte blitt stilt opp mot hverandre og sammen­ liknet med hensyn til demokratisk potensial, effektivitet og beskyttelse av individuelle rettig­ heter. Journalisten og konstitusjonsteoretikeren Walter Bagehot kommenterte i sin klassiske beskrivelse av «den britiske konstitusjonen» (fra 1860-tallet) maktdelingsprinsippet slik: Det sentrale prinsippet for «cabinet government» var å velge «a single sovereign authority, and making it good», mens alternativet, representert ved det amerikanske presidentsystemet, ifølge Bagehots noe tendensiøse beskrivelse - bygde på prinsippet om å ha «many sovereign authorities, and hoping that their multitude may atone for their inferiority».80 Tilhengere av majoritetsstyret framhever da også gjeme at en sterk regjeringsmakt gir så vel politisk stabi-60 60 Sitert i V. Bogdanor, i Bogdanor (red.), op.cit., 1983, s. 263.

NOEN HOLDEPUNKTER EOR BESKRIVELSEN AV VESTEUROPEISK POLITIKK

45

litet som effektivitet. Konsensusmodellens talsmenn legger på sin side vekt på politisk konti­ nuitet, demokratisk legitimitet, beskyttelse av rettsstatsprinsipper og en statsmakt som beskytter minoritetenes rettigheter. Nå er det ikke gitt at de samme institusjonelle arrangementene har samme virkning i alle land. Eller at alle setter de samme behovene like høyt. «Behov» defineres i større grad ut fra et lands politiske tradisjon og erfaringer enn ut fra en abstrakt diskusjon av hvorledes demo­ kratiet bør virkeliggjøres. Og hva som bør forhindres, har ofte større gjennomslag i den praktiske diskusjonen enn hva som bør fremmes. Bonnrepublikkens konstitusjon fra 1949 foreskrev et sterkt parlament og ga utstrakt myndighet til delstatene for å begrense sentral­ regjeringens makt. Noen ny Hitler måtte ikke få sjansen. De Gaulles femte republikk ble der­ imot uttrykkelig utformet for å styrke sentralmakten, personifisert i presidenten. Målsettin­ gen var å hindre det politiske kaoset de Gaulle mente parlamentarikerne og den fjerde republikks institusjoner hadde ført Frankrike opp i. Noe fransk demokrati å la 1958 ville derfor neppe vært tenkelig for Forbundsrepublikken anno 1949. Politisk tradisjon og erfaring er dessuten tett knyttet til sosiale og kulturelle forhold. «Behovene» defineres gjerne ut fra slike. Sveits, med sine sterke kantoner og ulike språkgrupper, ville neppe ha latt seg regjere med suksess etter flertallsmetoden. Nord-Irland, med sin protestantiske majoritet og katolske minoritet, lot seg i lengden ikke styre etter Westminster-modellen.

2.5 Noen holdepunkter for beskrivelsen av vesteuropeisk politikk I de neste kapitlene skal vi presentere 18 vesteuropeiske variasjoner over disse temaene fra debatten om det liberale demokratiet. De prinsippene vi skal følge i presentasjonene, henter vi i de faglige debattene, slik vi har presentert dem i dette kapitlet. Mulighetene er, som vi har sett, likevel mange - selv når vi har brukt sjumilsstøvler i fagdebatten slik som her. Et hoved­ perspektiv vil likevel være å forfølge endringstesen på ulike nivåer: Representerer 1970-tallet en nyorientering i politikken, slik den formes og utøves i Vest-Europa? Markerer 1970-tallet «slutten på etterkrigspolitikken» på den innenrikspolitiske arenaen? Selvsagt var oppbyggin­ gen av materielle og politiske strukturer etter krigen fullført langt tidligere. Men tiåret mellom 1970 og 1980 innebar likevel at viktige kjennetegn ved etterkrigspolitikken forsvant: den «automatiske» økonomiske veksten og den tradisjonelle kommunismen, som lenge holdt stand i Sør-Europa (etter at «eurokommunismen» forsvant, finnes det ikke lenger noe som minner om massebevegelsene fra de tidlige etterkrigsårene). Tiåret markerer også nye ten­ denser blant velgerne - stabiliteten blir mindre, og nye politiske holdninger vinner fram. Den første gruppen spørsmål om den politiske utviklingen i de enkelte vesteuropeiske lan­ dene dreier seg derfor om velgerne. Hvor finnes det «frosne strukturer» som begynner å smelte på 1970-tallet? Hva slags tradisjonelle konfliktlinjer er det som eventuelt har preget politikken, er velgerne blitt mer uavhengige i sine partivalg, og i hvilken grad har de sluttet opp om den såkalte nye politikken? Preger postmaterialismen de yngre generasjonene, eller er det ikke lenger fruktbart å gruppere velgere på denne måten, fordi velgere av i dag i større grad aktivt tar i bruk sin rett til - å velge? Den andre gruppen spørsmål dreier seg om partiene og partisystemene. Har massepartiene

46

POLITIKK I LIBERALE DEMOKRATIER

utspilt sin rolle i vesteuropeisk politikk, og er det nå eliteklikkene i catch-all-partiene som behersker arenaen? Er det mediepartiet uten feste på grasrotnivå som har tatt over etter med­ lemspartiene? Videre kan en spørre om 1970-tallet brakte med seg en fragmentering av parti­ systemene. Ble de store, tunge partistrukturene for ubehjelpelige under presset fra den mediepolitikken som var på innmarsj, slik at ideologiske «spekkhoggere» fritt kunne gå løs på dinosaurene fra 1950-tallet? Slik at privatpraktiserende partibyggere som Mogens Glistrup i Danmark kunne få armslag? Får vi en repolitisering av partikonfliktene på 1970-tallet i kjølvan­ net av ungdomsopprøret, eller er trenden avideologisering tvers igjennom 1970- og 1980-tallet? Polariseres eller avpolitiseres konkurransen i partisystemene? Preges partisystemene av balanse, ubalanse eller diffusjon? Den tredje gruppen spørsmål som vil prege vår gjennomgang av de vesteuropeiske landska­ pene, knytter seg til regjeringsnivået. 1970-årene opplevde en demokrati-i-krise-debatt som tok utgangspunkt i tap av autoritet og systemets manglende evne til å gjennomføre en helhet­ lig politikk. Ustabilitet ble igjen en faglig legitim bekymring. Regjeringenes omløpshastighet økte, og flertallsregjeringer utgått fra ett parti måtte en stort sett søke til historien for å finne. At en ikke lenger kunne ta for gitt at partiene var det kittet i styringsverket som var forutsatt i teorien om «partidemokratiet», hørte også med til bekymringspakken. Spørsmålet her er hvilke ytre indisier en kan finne på at regjeringsmakten ble svekket på 1970-tallet. Det er ikke nødvendigvis slik at regjeringene ble svekket fordi opposisjonspartiene viste fornyet styrke (noe som altså kan bety et styrket demokrati). Det kan like gjeme være at partipolitikken som sådan ble svekket på grunn av en allmenn forvitring av autoritet og statsmakt. At medier og interesseorganisasjoner kunne bite seg fast i den offentlige beslutningsprosessen på en mye mer effektiv måte enn tidligere. Nå begynner selvfølgelig ikke «etterkrigstiden» med blanke ark i 1945. Rokkans tese var jo tvert om at det meste var avsluttet på 1920-tallet: Konfliktlinjemønsteret på velgerplan hadde etter århundrenes kulturelle og økonomiske dramaer fått sin avklaring ved etableringen av all­ menn stemmerett. De institusjonelle strukturene som de nye etterkrigskonstitusjonene fast­ satte, var dessuten ikke utformet for å begynne på nytt, de ble fastlagt blant annet ut fra en drøfting av historiske erfaringer. Det nytter derfor lite å hoppe rett inn i en beskrivelse av vel­ gere, partier og regjeringer. For å få tak i bakgrunnen for det som har skjedd og fortsatt skjer, vil vi derfor først i de enkelte landkapitlene presentere noen hovedpunkter fra landenes histo­ riske og konstitusjonelle utvikling. Nå er det ikke vår målsetting å svare konkret på alle spørs­ målene ovenfor for hvert enkelt land - det ville overskride både det mulige og det ønskelige. Men spørsmålene ligger under framstillingen og styrer våre valg av hva vi tar med, og hva vi lar ligge.

Kapittel 3

Nordisk konsensuspolitikk

I debatten om «politisk utvikling» pekte kritikerne av harmonimodellen - som vi presenterte i kapittel 2 - på at den «normale» utviklingen fram mot det liberale demokratiet går gjennom konflikt og vold snarere enn gjennom samarbeid og fred. Dagens liberale demokratier bygde ifølge disse kritikerne på tidligere tiders revolusjoner. I europeisk sammenheng er Norden i denne sammenhengen langt på vei et unntak. Ikke slik å forstå at den politiske utviklingen i Norden foregikk uten kriger og bruk av vold. Det forekom likevel sjelden som avgjørende steg på veien mot demokratiet - med et klart unntak for Finland med sin borgerkrig i kjølvannet av den russiske revolusjon. Begrenset bruk av politisk vold og høy regimekontinuitet kjenne­ tegner den nordiske utviklingsmodellen som sådan. Bakgrunnen for dette finner vi ikke bare i at Norden alltid har vært en utkant av Europa. Det er sjelden at nordiske land har spilt en rolle på slagmarken i europeisk historie. 1 moderne historie er det bare Sverige som en stak­ ket stund inntok rollen som stormakt. Viktigere enn periferistatus som forklaring på denne relativt fredelige veien til folkestyret er nok likevel landenes homogene befolkning, med små sosiale forskjeller og fravær av betydningsfulle religiøse minoriteter. Den komparative litteraturen om nordisk politikk framhever da også kontinuitet og stabilitet i beskrivelsen av nordisk politikk. På 1950-tallet - da Westminster-modellens topartisystem ble ansett som den sikreste garantien for et stabilt demokrati - noterte amerikanske stats­ vitere med forbauselse at Skandinavia faktisk hadde noe så selvmotsigende som et «funge­ rende flerpartisystem».1 Og fremdeles framheves stabilitet og konsensus i internasjonale oversikter: «Scandinavia: The Politics of Stability» heter det ett sted, «The Consensual Democracies?» et annet.1 21 den første beskrives politikken i Skandinavia som et idealtypisk til­ felle av varige demokratiske institusjoner. Og i boka om konsensusdemokratiene merker en lite til tittelens spørsmålstegn i teksten. Her blir de nordiske landene beskrevet ved følgende tre kjennetegn: For det første har de en svært begrenset systemopposisjon. Graden av politisk legitimitet er med andre ord meget høy. For det andre har den politiske kampen innenfor insti­ tusjonene en lav intensitet. De ideologiske forskjellene i politikken er små. Og for det tredje 1 D. Rustow, «Scandinavia: Working Multiparty Systems», i S. Neumann (red.), Modem Political Parties, Chicago: Chicago University Press, 1956, s. 169-193. 2 F.G. Castles og D. Sainsbury, «Scandinavia: The Politics Of Stability», i R.C. Macridis (red.), Modem Political Sys­ tems: Europe, 6. utg., Englewood Cliffs, NJ: Prentice Hall, 1987, s. 251-294 og N. Elder, A.H. Thomas og D. Arter, The Consensual Democracies? The Government and Politics of the Scandinavian States, rev. utg. Oxford: Black­ well. 1988.

48

NORDISK KONSENSUSPOLITIKK

særmerkes politikken av at viljen til å inngå kompromisser er stor. Dette gir seg for eksempel utslag i de mange koalisjonsregjeringene samt i en velutviklet korporativ beslutningsstruktur. Men det må også legges til at begge disse beskrivelsene av nordisk politikk peker på en økt endringstakt på mange plan i det politiske systemet etter 1970. Da begynte blant annet kon­ flikten mellom samfunnsklassene - høyre-venstre-konflikten - å miste sitt solide grep i nor­ disk politikk. Vi presenterte i kapittel 2 Lijpharts to styringsmodeller: konsensusdemokrati og majoritetsdemokrati. I nordisk sammenheng fungerer dikotomien dårlig. Til tross for at vi kan snakke om nordisk konsensuspolitikk, er disse landene ikke «konsensusdemokratier». Dette er homogene samfunn uten segmentdannelse på etnisk, religiøst eller språklig grunnlag. Det er ikke snakk om føderalstater, og storkoalisjoner er ikke noe sentralt kjennetegn ved syste­ mene. I Lijpharts kartleggingsprosjekt svever derfor de nordiske land i et begrepsmessig og empirisk ingenmannsland uten klare profiltrekk.3 Samtidig er det klart at de har en rekke inn­ byrdes likheter som fører til at de ofte behandles samlet i den komparative litteraturen. Og dette er likheter som i møte med «resten av verden» framstår som viktigere for forståelsen av deres politikk enn ulikhetene. Vi innleder disse landkapitlene med det norske «systemet». Det vil gi leseren en sjanse til selv å fundere over hvorledes formatet - som anvendes på alle de 18 vesteuropeiske landene - inkluderer noen sider ved politikken i beskrivelsen, mens andre sider i mindre grad berøres. Fortsettelsen avdekker en reiserute valgt av norske guider: Sverige, Danmark, Finland og Island. De to siste har politiske trekk som avviker noe fra den «skandinaviske» normen strukturelt så vel som kulturelt.

3.1 Norge En amerikansk statsviter - Harry Eckstein, professor ved Princeton-universitetet - stilte for over 30 år siden spørsmålet «Why should anyone want to study Norwegian politics?».4 Nå ble spørsmålet reist i en 300 sider tykk bok nettopp om norsk politikk, så ikke overraskende fant han flere gode grunner for et slikt studium. I tråd med tidens ånd var en del av svaret at gene­ raliseringer i samfunnsvitenskapene forutsatte at erfaringer fra alle politiske «systemer» er like verdifulle. Og de mindre europeiske landene var langt på vei blitt oversett i amerikansk statsvitenskap «who seems to know more about Uganda and the Ivory Coast than about Denmark and Holland».5 Ecksteins generelle siktemål var å drøfte betingelsene for stabilitet og effektivitet. Hans viktigste grunn for å studere norsk politikk var systemets grunnfestede poli­ tiske stabilitet. Norges politiske historie vitnet, mente han, om et demokrati preget av varig­ het, legitimitet, effektive beslutningsstrukturer og en «civic culture». Det er Stein Rokkans arbeider om norsk politikk som mer enn noe annet har preget den komparative statsvitenskapens norgesbilde. Uten å bryte med stabilitets- og konsensusperspektivet var det likevel konfliktene som dominerte i Rokkans framstilling. «Konfliktlinjene» var et uttrykk for de hovedinteressene som sto mot hverandre i den politiske kampen, og som 3 Lijphart, op.cit., 1984, kap. 13. 4 H. Eckstein, Division and Cohesion in Democracy. A Study of Norway, Princeton: Princeton University Press, 1966, s. 3. 5 Ibid.

NORGE

49

50

NORDISK KONSENSUSPOLITIKK

partisystemet var tuftet på - i Norge som ellers i Europa. Og i Norge var det kampen mellom de røde (sosialistene), de blå (konservative) og de grønne (primærnæringene) som hadde satt sitt preg på etterkrigstidens politikk.*’ Det er likevel Rokkans analyse av de to innflytelseskanalene som først og fremst har satt spor i beskrivelsene av norsk politikk. Med spissformuleringen «stemmer teller, ressurser avgjør» ønsket han å understreke at det i Norge hadde vokst fram en innflytelseskanal i tillegg til «den numeriske valgkanalen».*78Ved valgene avgjorde borgerne Stortingets sammensetning ut fra prinsippet om én velger, én stemme. Den nye «korporative kanalen», derimot, var basert på de organiserte samfunnsgruppene og deres evne til å øve innflytelse på besluttende myn­ digheter. Det norske systemet balanserte med andre ord mellom «numerisk demokrati» og «korporativ pluralisme». Dette tokanalperspektivet gjenspeiles blant annet i det omfattende arbeidet den norske Maktutredningen - en offentlig utredning av «de faktiske maktforhold i samfunnet» - gjorde på 1970-tallet? Norge har i overkant av 4 millioner innbyggere. Økonomisk har eksport fra treforedling og fra kjemisk og metallurgisk industri - basert henholdsvis på skog og på billig vannkraft - tra­ disjonelt betydd mye. Siden 1970-tallet har dessuten olje- og gass-sektoren vært svært viktig. I 1994 var, ifølge OECDs statistikk, 5 % av alle yrkesaktive ansatt innen primærnæringene, mens 23 % var i industrien og 71 % arbeidet innen tjenesteyting.9 Norge har vært medlem av NATO siden starten i 1949 og av EFTA siden 1960. Norske velgere sa nei til medlemskap i EF ved en folkeavstemning i 1972, men den norske regjering søkte på nytt i november 1992. En avtale ble forhandlet ferdig våren 1994, og i november 1994 sa 52,3 % av velgerne nei til med­ lemskap i det som nå heter Den europeiske union. Valgdeltakelsen var 88,8 %.

Politisk historie Det dansk-norske kongedømmet var på den tapende siden i Napoleonskrigene, og Kielfreden i 1814 bestemte at den 400 år gamle unionen skulle oppløses. I stedet skulle Norge gå i union med Sverige med Napoleons tidligere marskalk Bernadotte som felles konge. Personalunionen med Sverige varte til 1905, da Norge på egen hånd erklærte sin uavhengighet. Perioden fra 1814 til 1905 var det nasjonsbyggende århundret i norsk historie. Den «norske» identiteten utviklet seg gjennom disse årene fra et eliteprogram til et bredt kulturelt fellesskap.10 Norge hadde i svensketiden beholdt sin grunnlov av 1814, som i all hast var blitt til før landet måtte bøye av for svensk militærmakt. Med unntak av en felles utenrikspolitikk ble norsk politikk i økende grad demokratisert gjennom det 19. århundre. Først ble den personlige kongemakten skjøvet i bakgrunnen. Deretter tvang opposisjonen i Stortinget igjennom parlamentarismen i 1884. “6 S. Rokkan, «Norway: Numerical Democracy and Corporate Pluralism», i R. Dahl (red.), Political Oppositions in Western Democracies, New Haven: Yale University Press, 1966, s. 70-115. 7 Rokkan, op.cit., 1966, og S. Rokkan, «‘Votes count, resources decide': refleksjoner over territorialitet vs. funk­ sjonalitet i norsk og europeisk historie», i Makt og motiv. Festskrift til Jens Arup Seip, Oslo: Gyldendal, 1975, s. 216-224. 8 Norges Offentlige Utredninger, NOU 1982: 3. 9 Labour Force Statistics 1971-1994, Paris: OECD, 1996, s. 43-45. 10 Se f.eks. 0. Østerud, «Nasjonalstaten Norge - en karakteriserende skisse», i L. Alldén m.fl. (red.), Det norske samfunn, Oslo: Gyldendal, 1986, s. 932.

NORGE

51

Tabell 3.1.1 Veksten i statens makt 1900-1990 1900

1920

1935

1950

1970

1980

1990

37,9

48,3

53,5

9,9

12,8

18,1

27,6

av BNP.............................................. C. Skatter i % av BNP2 ...........................

5,4

7,2

9,0

17,7

29,3

—

—

7,5

7,5

16,4

27,0

39,3

47,1

46,9

D. Offentlig konsum i % av BNP..........

6,4

7,5

10,1

11,2

16,6

18,8

20,9

E. % til sosiale formål og helse............... av totale offentlige utgifter3...........

—

13,0

28,0

17,7

21,2

—

-

5,9

7,5

15,0

12,9

16,7

-

-

A. Totale offentlige utgifter i % av BNP

B. Sentralforvaltningens utgifter i %

F.

% til sosiale formål og helse av sentralforvaltningens utgifter"

1. Tallene er hentet fra nærmeste tilgjengelige år (+/- maks. 2 år). 2. Tidsseriene 1900-50 og 1970-90 er hentet fra forskjellige kilder, og er ikke direkte sammenliknbare. 3. «Social insurance»-utgifter som ikke er bevilget gjennom statsbudsjettet, er ikke inkludert. Kilder: A. 1900-50, P. Flora m.fl., State, Economy and Society in Western Europe 1815-1975, bd. 1, Frankfurt: Campus Ver­ lag, 1983, s. 414. 1970-90, OECD Economic Outlook. Historical Statistics 1960-89, Paris: OECD, 1991, s. 68. B. Flora, op.cit., bd. 1, 1983, s. 414. C. 1900-50, Flora, op.cit., bd. 1,1983, s. 262-264.1970-90, Statistisk årbok 1991, Oslo: Statistisk sentralbyrå, s. 472. D. 1900-50, Flora, op.cit., bd. 2, 1987, s. 426-427. 1970-90, OECD, op.cit., 1991, s. 66. E-F. Flora, op.cit., bd. 1, 1983, s. 421-424 (summen av «social security» og «health»).

Grunnloven av 1814 hadde etablert maktdelingsprinsippet og ga en stor del - ca. 45 % - av den mannlige befolkningen stemmerett.11 Etter de store forfatningskampene som endte med at partiet Venstre overtok regjeringsmakten i 1884 og stilte sine forgjengere for riksrett, var det imidlertid bare Høyesteretts prøvingsrett igjen av maktdelingen. Stemmeretten, derimot, ble stadig utvidet. I 1898 vedtok Stortinget at alle menn over 24 år hadde rett til å stemme, og all­ menn stemmerett kom i 1913. Valgordningen er - siden 1921 - basert på proporsjonal repre­ sentasjon, og fra 1953 ble mandatene fordelt ved St. Lagués metode med første delingstall 1.4 (stemmetallet ble altså dividert med 1,4; 3; 5; 7 osv.). Mandatfordelingen skjer først i de 19 fyl­ kene. Siden 1989 har det dessuten vært 8 utjevningsmandater nasjonalt for å bedre proporsjonaliteten. Men bare partier som passerer en sperregrense på 4 %, er med ved fordelingen av disse.11 12 Historikeren Jens Arup Seip beskrev tidlig på 1960-tallet norsk politisk historie som en utvikling i tre ledd.13 Først var det «embedsmannsstaten», som varte til 1884. Deretter fulgte «flerpartistaten» mellom 1884 og 1940, da en rekke partier kjempet om regjeringsmakten. Og etter 1945 skapte Arbeiderpartiets dominans «ettpartistaten», som varte til ut i 1960-årene. Skiftingene mellom epokene lar seg avlese i tabell 3.1.1, som inneholder ulike indikatorer på veksten i statens makt. Embetsmannsstaten - som faller utenom tabellens tidsperiode - var 11 S. Kuhnle, «Stemmeretten i 1814». Historisk tidsskrift, 51, 1972, s. 373-390. 12 En oversikt over gjeldende valgordning finnes i G. Grønvik, «Fra stemmer til mandater. Valgordninga av 10. mai 1988». Tidsskrift for samfunnsforskning, 30,1989, s. 239-262. 13 J.A. Seip, Era embedsmannsstat til ettpartistat og andre essays, Oslo: Universitetsforlaget, 1963 og J.A. Seip, Utsikt over Norges historie. Første del, Oslo: Gyldendal, 1974.

52

NORDISK KONSENSUSPOLITIKK

«nattvekterstatens» epoke. Da hadde staten en svært begrenset økonomisk betydning. De offentlige utgiftenes andel av BNP var fremdeles under 10 % ved århundreskiftet. Staten fikk økt økonomisk betydning i flerpartistatens epoke. På 1930-tallet kom så det viktige «kriseforliket» mellom Arbeiderpartiet og Bondepartiet som i 1935 brakte sosialistene til makten. Arbeiderpartiet hadde som mål å iverksette en keynesiansk underskuddspolitikk. Like viktig i et langsiktig politisk perspektiv som denne rød-grønne alliansen var «Hovedavtalen» mellom fagbevegelsen og arbeidsgiverne fra samme år - en rød-blå overenskomst som skulle sikre ro i arbeidslivet. Erfaringene fra krigsårene 1940-45 bidro ytterligere til å bygge ned de skarpe politiske motsetningene fra mellomkrigsårene. Dessuten var motstandskampens fel­ lesskap en basis for den sterke offentlige satsingen på gjenreisningsarbeidet etter krigen noe som igjen bidro til vekst i statens makt.

Partier,

konfliktlinjer og

«ny politikk»

Partiene Høyre og Venstre ble begge dannet i 1884 som følge av den bitre kampen om parla­ mentarismen. Venstre (V), som i lang tid var en allianse mellom byradikale og ulike utkantinteresser, falt ut av Stortinget i 1985, men kom tilbake ved valget i 1993 og fikk 6 represen­ tanter i 1997 etter å ha passert sperregrensen for utjevningsmandater. Det konservative Høyre (H) har gjennom hele sin historie balansert mellom det verdikonservative og det næringsliberale. Samtidig har Høyre vært mer åpent for statlige løsninger enn de fleste av sine konserva­ tive søsterpartier ellers i Europa. Fraværet av en adelstradisjon, mindre sosiale forskjeller og frigjøringskampen fra Sverige, som knyttet de nasjonale verdiene til venstrerørsla, har vært trukket inn som mulige forklaringer på dette.1415 Fra omkring 1960 til begynnelsen av 1990-tallet var Høyre engasjert i oppbyggingen av et borgerlig regjeringsalternativ som en motvekt til Arbeiderpartiets regjeringsdominans. Hos velgerne står partiet sterkest blant ansatte i privat sektor og blant personer i høyinntektsgruppene og i urbane strøk - særlig omkring Oslofjor­ den.10 Fra slutten av 1970-tallet fikk Høyre en sterk tilvekst av nye velgere (jf. tabell 3.1.2) og ble mer «gjennomsnittlig» i sin velgeroppslutning: Dette var den første «høyrebølgen».16 På slutten av 1980-tallet hadde Høyre imidlertid en aktiv konkurrent til næringslivsvelgeme i Fremskrittspartiet (FrP). Dette startet i 1973 som et politisk enmannsshow under vignetten «Anders Langes parti til sterk nedsettelse av skatter, avgifter og offentlige inngrep». Partiet fikk senere en markert tilvekst av yngre, skolerte økonomisk-liberale tillitsvalgte, og det tid­ ligere populistiske innslaget ble i en periode vesentlig tonet ned. Partiet fikk sitt gjennomslag ved kommunevalget i 1987, som innledet «den andre høyrebølgen». Etter det dårlige resul­ tatet ved valget i 1993 førte skarpe indre motsetninger til at mange av «ungliberalistene» i FrPs ungdomsorganisasjon samt 4 i partiets stortingsgruppe forlot partiet. En kraftig fokusering på innvandringsspørsmål førte til markert vekst ved kommunevalget i 1995. Ved stortingsvalget i 1997 gjorde FrP sitt beste valg noensinne og ble nest størst målt i velgeroppslutning.

14 Standardverket om Høyres historie er F. Sejersted (red.), Høyres historie, bd. 14, Oslo: Cappelen, 1984. 15 Se bl.a. H. Valen og D.W. Urwin, «De politiske partiene», i T. Nordby (red.), Storting og regjering 1945-1985. Institusjoner - rekruttering, Oslo: Kunnskapsforlaget, 1985, og H. Valen m.fl., «Endring og kontinuitet. Stor­ tingsvalget 1989». Sosiale og økonomiske studier, nr. 74, Oslo: Statistisk sentralbyrå, 1990. 16 T. Bjørklund og B. Hagtvet (red.), Høyrebølgen - epokeskifte i norsk politikk?, Oslo: Aschehoug, 1981.

NORGE

53

Tabell 3.1.2 Partienes andel av stemmene (%), utvalgte år 1945-97 Parti Rød Valgallianse1.........................

1945 1953 1961 1969 — —

År 1973 1981

1985

1989

1993

1997

1,1 —

1,7

0,7

0,6

0,3

0,2

0,8 -

5,1 -

2,9

1,0

Sosialistisk Venstreparti2...........

11,9 -

0,4 —

2,4

3,5

11,2

4,9

5,5

10,1

7,9

0,1 6,0

Det norske Arbeiderparti..........

41,0

46,7

46,8

46,5

35,3

37,2

40,8

34,3

36,9

35,0

Venstre.......................................... Det Liberale Folkepartiet3.........

13,8 -

10,0 -

7,2

9,4

2,3

3,2

-

-

3,4

0,5

3,1 0,5

3,2 -

3,6 -

4,5 —

Senterpartiet4 ..............................

8,0

8,8

6,8

9,0

6,8

4,2

6,6

6,5

16,7

7,9

Kristelig Folkeparti.....................

10,5

9,3

7,8

11,9

8,9

Ikke-sosialistiske felleslister .. .

7,9 -

0,5

5,2

3,8

6,0

3,6

8,3 -

8,5 —

7,9 -

13,7 —

Høyre............................................ Fremskrittspartiet5.....................

17,0 —

18,4 -

19,3 -

18,8 -

17,2

31,7

30,4

22,2

17,0

14,3

5,0

4,5

3,7

13,0

6,3

15,3

for Finnmark...........................

—

-

—

—

—

-

-

0,3

—

—

Andre ............................................

0,3

0,0

0,2

0,1

0,5

0,1

0,4

1,1

2,6

1,5

Valgdeltakelse (%).......................

76,4

79,3

79,1

83,8

80,2

83,2

84,0

83,2

75,8

78,0

Norges Kommunistiske Parti ..

Folkeaksjonen Framtid

1. Tallet for 1989 gjelder Fylkeslistene for Miljø og Solidaritet. 2. Sosialistisk Folkeparti til 1973. 1 1969 er en fellesliste mellom SF og NKP i Bergen inkludert. 1 1973 Sosialistisk Valgforbund, som også inkluderte NKP. 3. Det Nye Folkepartiet til 1980. Gjenforent med Venstre i 1988. 4. Bondepartiet til 1959. 5. Anders Langes Parti til 1977. Kilder: T.T. Mackie og R. Rose, The International Almanac ofElectoral History, 3. rev. utg., Washington, D.C.: Congressional Quarterly, 1991, s. 356-371, O.C. Torp, Stortinget i navn og tall. Høsten 1989-vdren 1993, Oslo: Universitetsforlaget, 1990, s. 189-194, B. Aardal «The 1993 Storting Election: Volatile Voters Opposing the European Union». Scandina­ vian Political Studies, 17, 1994, nr. 2, s. 171-180, Norsk Rikskringkasting: http://www.nrk.sol.no/valg97/resultater/, og Aftenposten: http://www.aftenposten.no/spesial/valg97/backup/land.htm .

Arbeiderpartiet (DNA) ble dannet i 1887 - den gang som en fellesorganisasjon for den poli­ tiske og den faglige virksomheten innen arbeiderbevegelsen.1. Partiet hadde en radikal peri­ ode etter første verdenskrig, da det i noen år fulgte den internasjonale kommunistiske beve­ gelsen gjennom medlemskap i Komintern. På 1930-tallet inntok partiet igjen posisjonen som et moderat sosialdemokratisk parti. I etterkrigsårene var DNA sterkt engasjert i utbyggingen av velferdsstaten og ønsket en omfattende offentlig sektor. På 1980-tallet dreide partiets poli­ tikk mer over mot markedsorienterte løsninger - i tråd med den generelle tendensen blant vesteuropeiske sosialdemokratiske partier.1S Hos velgerne har DNA tradisjonelt hatt stor opp-17 18 17 Standardoversikten er E. Bull m.fl. (red.), Arbeiderbevegelsens historie i Norge, bd. 1-6, Oslo: Tiden, 1985-90. 18 Se West European Politics, 16, 1993, nr. 1, som er et spesialnummer om «Rethinking Social Democracy in Wes­ tern Europe».

54

NORDISK KONSENSUSPOLITIKK

slutning blant industriarbeidere i byene og blant småbrukere og landarbeidere på landsbygda. Tross tilbakegang for begge disse gruppene i det norske samfunnet mobiliserer partiet frem­ deles lavstatusgrupper i by og land. Rett etter krigen møtte DNA skarp konkurranse fra Norges Kommunistiske Parti (NKP), men dette partiet skrumpet raskt inn da «den kalde krigen» satte inn. Fra 1960-årene fikk Arbeiderpartiet igjen en konkurrent til venstre - Sosialistisk Folkeparti, som ble dannet i 1961. Dette gikk, i kjølvannet av EF-debatten på 1970-tallet, over i Sosialistisk Venstreparti (SV), som mot slutten av 1980-tallet særlig satset på å markere seg i miljødebat­ ten. Den nye EU-debatten på 1990-tallet styrket først partiet, som går imot norsk medlemskap. Men i valgkampinnspurten høsten 1993 mistet partiet initiativet til Senterpartiet, som stakk av med «EU-gevinsten». Tilbakegangen fortsatte ved valget i 1997. SV står særlig sterkt blant offentlig ansatte og i grupper med høy utdanning. Bondepartiet - som i 1959 ble til Senterpartiet (SP) - ble dannet i 1921, og har i særlig grad forsvart primærnæringenes interesser innen partipolitikken. Tidligere ble det beskrevet som «bygdenes høyreparti». Siden 1960-tallet har det imidlertid utviklet seg i retning av et generelt distriktsparti, selv om bøndene fremdeles er den dominerende yrkesgruppen blant partiets velgere. SP utvidet imidlertid både sin sosiale og sin geografiske basis ytterligere ved valget i 1993 gjennom sitt kraftige innhugg blant «nei til EU»-velgerne,19 velgere som viste seg lite tro­ faste mot partiet fire år senere. Partiet sprang opprinnelig ut av det gamle Venstre, og har tra­ disjonelt også representert deler av «motkulturene» i norsk politikk. Men når det gjelder saker som dreier seg om kristendom og avhold, er et annet av Venstres ektefødte barn, Kris­ telig Folkeparti (KrF), i dag en langt mer aktiv pådriver - med sin forankring i aktivt kristenliv, særlig på Vestlandet. Den konfliktlinjemodellen som Stein Rokkan og Henry Valen har stått faddere til i norsk samfunnsforskning, er dels blitt brukt til å forklare framveksten av partiene, dels til å forklare deres velgeroppslutning og skiftningene i velgermassen.20 Ifølge modellen har seks skille­ linjer gjort seg særlig gjeldende i norsk politikk:

en territoriell motsetning mellom sentrum og periferi, en sosiokulturell motsetning med basis i konflikten mellom nynorsk og bokmål, en moralsk motsetning med alkoholpolitikken som kjerne, en religiøs motsetning som historisk sett har dreid seg om kontrollen med statskirken, men som nå går mellom religiøst aktive og religiøst passive, - konflikten på varemarkedet mellom primæmæringer og bynæringer, og - konflikten på arbeidsmarkedet mellom arbeidstakere og arbeidsgivere. -

Nå er ikke alle disse like viktige i dagens politikk. Og samlet har konfliktlinjemodellen fått svekket sin forklaringskraft når den anvendes på velgernes valg. Men selv ikke de tre motkulturelle motsetningene (nynorsk, avhold, misjon) - med sitt utspring i det gamle nasjonsbyg19 Se H. Valen, «Gamle motsetninger - nye allianser». Tidsskrift for samfunnsforskning, 34, 1993, s. 417-431, og T. Bjørklund og O. Hellevik, «Et valg i EF-stridens tegn». Tidsskrift for samfunnsforskning, 34, 1993, s. 433-458. 20 Se bl.a. S. Rokkan, «Geography, Religion, and Social Class: Crosscutting Cleavages in Norwegjan Politics», i S.M. Lipset og S. Rokkan (red.), Party Systems and Voter Alignments, New York: The Free Press, 1967, H. Valen og S. Rokkan, «Norway: Conflict Structure and Mass Politics in an European Periphery», i R. Rose (red.), Electoral Behavior: A Comparative Handbook, New York: The Free Press, 1974, og H. Valen, Valg og politikk. Et sam­ funn i endring. Oslo: NKS-forlaget, 1981.

NORGE

55

gingsprosjektet og opprøret mot embetsmannsstaten - var uten prediksjonsverdi så sent som ved stortingsvalget i 1989.21 I nyere forskning har en også sett på andre kandidater til konfliktlinjemodellen som sektorskiller (offentlig versus privat), forbruksmønstre (boligstatus) og miljøspørsmålene. Ingen av disse ser likevel ut til å kunne innta den plassen som klassetilhørighet, sentrum-periferi og motkulturene hadde i den stabile perioden på 1950- og 1960-tallet. Hovedinntrykket fra denne litteraturen er derfor dels at strukturvariablene generelt er blitt svekket, og dels at holdning til konkrete saker har fått økt betydning.22 Norge har ikke hatt noe miljøparti i sitt parlament slik tilfellet er i Finland og i Sverige. I Norge stakk særlig Sosialistisk Venstreparti av med miljøstemmene ved stortingsvalget i 1989, da miljøspørsmål spilte en sentral rolle i valgkampen.23 Dessuten viser en komparativ undersøkelse fra 1987 at «materialismen» står sterkere i Norge enn ellers i Norden.24 Tabell 3.1.3 Partienes andel av parlamentsrepresentantene (%), utvalgte år 1945-97 År 1973 1981 1985 1989 1993 1997 0,0 — 0,0 0,0 7,9 5,5 3,8 10,3 2,6 10,3 39,4 38,2 40,6 40,0 42,6 45,2 3,6 0,6 0,0 0,0 1,3 1,3 0,0 0,6 0,0 6,7 6,7 19,4 7,6 13,3 13,5 7,1 15,2 8,5 7,9 10,2 12,9 9,7 9,3 17,0 13,9 18,7 34,2 31,8 22,4 19,3 6,0 15,2 1,3 13,3 2,6 2,6

Parti Norges Kommunistiske Parti .. Sosialistisk Venstreparti1..........

1945 7,3 -

1953 2,0 -

Det norske Arbeiderparti.......... Venstre......................................... Det Liberale Folkepartiet2........

50,7 13,3 -

51,3 10,0 -

1969 0,0 0,0 1,3 49,3 49,3 8,7 9,3 -

Senterpartiet3 .............................

6,7

Kristelig Folkeparti..................... Høyre............................................ Fremskrittspartiet4.....................

5,3 16,7 -

9,3 9,3 18,0 -

10,7 10,0 19,3 —

-

-

-

-

-

-

-

0,6

-

-

Andre 5.........................................

0,0

0,0

0,0

0,0

0,0

0,0

0,0

0,0

0,6

0,6

Antall representanter i Stortinget.................................

150

150

150

150

155

155

157

165

165

165

Folkeaksjonen Framtid for Finnmark.......................

1. 2. 3. 4. 5.

1961 0,0

Sosialistisk Folkeparti til 1973. 1 1973 Sosialistisk Valgforbund, som også inkluderte NKP. Det Nye Folkepartiet til 1980. Gjenforent med Venstre i 1988. Bondepartiet til 1959. Anders Langes Parti til 1977. 1 1993 Rød Valgallianse, i 1997 det såkalte Kystpartiet.

Kilder: Torp, op.cit., 1990, s. 195, Aardal, op.cit., 1994, s. 172, og Aftenposten, op.cit.

21 Valen m.fl., op.cit., 1990, s. 96. 22 Se f.eks. H. Valen, «Norway», i M.N. Franklin, T.T. Mackie og H. Valen (red.), Electoral Change, Cambridge: Cambridge University Press, 1991, s. 307-326. 23 B. Aardal, «Green Politics: A Norwegian Experience». Scandinavian Political Studies, 13, 1990, s. 147-164. 24 Rapportert i O. Knutsen, «The Priorities of Materialist and Post-Materialist Values in the Nordic Countries - a Five-Nation Comparison». Scandinavian Political Studies, 12, 1989b, s. 221-243.

56

NORDISK KONSENSUSPOLITIKK

Partisystemet Beskrivelsene av det norske partisystemet bygger tradisjonelt opp om stabilitetstesen: Det dreier seg om konsensus, frosne konfliktlinjer og et «fungerende» flerpartisystem.25 Særlig gjaldt dette for perioden fram til 1961 da Arbeiderpartiets parlamentariske flertall skapte et «ettpartidominert» system, samtidig som den korporative kanalen ga de borgerlige interesse­ gruppene en mulighet for innflytelse. I 1963 dannet de «borgerlige» eller «ikke-sosialistiske» partiene - Høyre, Venstre, Senterpartiet og Kristelig Folkeparti - en kortvarig mindretalls- og koalisjonsregjering. To år senere fikk disse partiene parlamentarisk flertall og dannet regje­ ring på ny. Denne varte i seks år - fra 1965 til den brøt sammen på motsetninger om EF-medlemskap i 1971. Det var således et toblokksystem som tok over tidlig på 1960-tallet, der de sosi­ alistiske partiene sto mot de borgerlige i kampen om regjeringsmakt. Men det var et blokksystem som vel å merke bare fungerte når EF/EU-saken var på trygg avstand fra norsk partipolitikk. Både på 1970-tallet og igjen tjue år senere har spørsmålet om norsk EU-medlemskap skapt motsetninger som skjærer tvers igjennom begge blokker, og som inntil videre umuliggjør et sentrum-høyre-samarbeid. På Stortinget satt det i 1970 fem partier - i 1990 var det seks, pluss én representant for Fol­ keaksjonen Framtid for Finnmark. I 1993 kom Venstre tilbake, mens Rød Valgallianse ble representert for første gang. RV falt ut i 1997, men da fikk det såkalte Kystpartiet i Nordland valgt inn én representant. Dette kan knapt karakteriseres som noen sterk fragmentering av partisystemet i perioden. I hele etterkrigstiden har det falt fra ett parlamentarisk parti av betyd­ ning (Norges Kommunistiske Parti), mens det har kommet to nye til (Sosialistisk Venstreparti og Fremskrittspartiet). Alt i alt borger dette fremdeles for stabilitet. Nå er dette likevel ikke hele regnestykket. En svekkelse av sentrumspartiene og en styrking av SV og FrP på fløyene ved stortingsvalget i 1989 ga en sterkt endret parlamentarisk situasjon. Det politisk uoversikt­ lige i den nye situasjonen ble ytterligere forsterket da EU-saken igjen sprengte det borgerlige regjeringssamarbeidet i oktober 1990. Arbeiderpartiet framsto da som det eneste realistiske regjeringsalternativet. Det var også partiets beste kort ved valget i 1993 da det greide å demme opp for velgerlekkasjer i EU-saken. Denne saken gjorde imidlertid SP til Stortingets nest stør­ ste parti i denne perioden. DNAs strategi i valgkampen i 1997, da partiet gjorde FrP til sin poli­ tiske hovedmotstander, bidro både til å svekke Høyre og til å styrke FrP. Arbeiderpartiet måtte etter valget gi fra seg regjeringsmakten til de tre sentrumspartiene (SP, KrF og V) til tross for at disse kom noe svekket ut av valget. Grunnen var at DNA hadde stilt som betingelse for å fortsette at partiet fikk minst like stor oppslutning fra velgerne som i 1993 (36,9 %). Går vi til velgerne, utdypes inntrykket av økt ustabilitet, selv om bildet også på dette nivået er noe blandet. Valgdeltakelsen holder seg pent oppe på 83-84 % ved alle stortingsvalgene på 1980-tallet. Men når det gjelder «brutto flyktighet» - altså den gjennomsnittlige tendensen til at partiene taper eller vinner fra det ene valget til det neste -, viser langtidstendensen en økende endringstakt, selv om uroen omkring folkeavstemningen om EF i 1972 gir spesielt kraftige utslag for partisystemet på 1970-tallet.26 Også når det gjelder individuelle skiftninger, finner vi et omslag omkring 1970: Før 1970 var det om lag én av fire velgere som skiftet parti 25 K. Heidar, «Norway: Levels of Party Competition and System Change». West European Politics, 12, 1989, s. 143— 156. 26 M.N. Pedersen, «Changing Patterns of Electoral Volatility in European Party Systems», i H. Daalder og P. Mair (red.), Western European Party Systems. Continuity and Change, London: Sage, 1983, s. 29-66.

NORGE

57

fra valg til valg, mens dette etter 1970 gjaldt én av tre.2' Likevel må vi vente til valgene i 1989 og 1993 for å finne de kraftigste utslagene av den økte uavhengigheten (eller vinglingen) blant velgerne. For det første sank valgdeltakelsen til 75,8 % ved 1993-valget. Og hele 44 % av dem som avga stemme både i 1989 og i 1993, endret sitt partivalg i 1993.27 28 Tallene for partiidentifikasjon og lojalitet viser derimot ingen dramatisk langtidsnedgang for norske velgere, slik som i USA og til dels i Storbritannia.29 Samtidig er det slik at en stadig større del bestemmer seg for hvilket parti de vil stemme på først i løpet av valgkampen. Inntrykket av den politiske del­ takelsen som mindre rutinepreget og stabil forsterkes videre av veksten i den såkalte aksjonspolitikken. Norske borgere går i større grad enn på 1950- og 1960-tallet utenom de etablerte politiske kanalene - enten disse går gjennom partier eller gjennom organisasjoner - når de skal fremme sine interesser.30 Tradisjonelt har norske kvinner sluttet opp om de borgerlige partiene, men dette endret seg på 1980-tallet, da det for første gang var en større andel kvinner enn menn blant velgerne til venstre (DNA og SV). Det betyr at de to høyrebølgene ikke gjaldt for kvinnene. Og særlig den andre, som innebar en kraftig velgervekst for Fremskrittspartiet, ble båret fram av yngre menn. Andelen kvinner som deltar aktivt politisk gjennom ulike verv, har økt sterkt i Norge siden 1970.31 På Stortinget økte kvinneandelen fra 9 % i perioden 1969-73 til 36 % for de repre­ sentantene som ble valgt i 1989. Valget i 1997 førte til en mindre nedgang i andelen kvinnelige stortingsrepresentanter. I særlig grad har de kvoteringsreglene som noen av partiene prakti­ serer for verv og valglister - Arbeiderpartiet vedtok for eksempel kvotering i 1983 - bidratt til kvinnenes innmarsj i politikken.32

Parlamentarisme

og regjeringsmakt

Siden Arbeiderpartiets etterkrigsdominans tok slutt i 1965, har Norge hatt tolv regjeringer. DNA hadde regjeringsmakt gjennom størstedelen av 1970-årene, mens de borgerlige koali­ sjonsregjeringene dominerte på 1980-tallet (tabell 3.1.4). Det er også verdt å merke seg at Norge bare har hatt én flertallsregjering siden 1971, nemlig Willoch II fra 1983 til 1985. Helt til 1985 produserte toblokksystemet likevel regjeringer med en forholdsvis trygg parlamenta­ risk posisjon. De hadde noenlunde forutsigbar støtte i Stortinget: Arbeiderpartiet fra SV, og Høyre fra sentrumspartiene. Ved valget i 1985 kom imidlertid Fremskrittspartiet på vippen med sine to representanter, og de ønsket ikke å utstede noen blankofullmakt til den borgerlige regjeringen. Dette førte til regjeringsskifte i 1986, da FrP ikke ville støtte et forslag om økte bensinavgifter. Den borgerlige koalisjonsregjeringen ble likevel gjenopplivet - for en kort stund - etter valget i 1989, men allerede høsten 1990 måtte den la DNA ta over, da Senterpar­ tiet trakk seg ut på grunn av EU-saken. Mindretallsregjeringen fra Arbeiderpartiet satt der­ etter rimelig trygt - med vekslende støtte i Stortinget - fram til valget i 1997 da statsminister 27 Valen og Urwin, op.cit., 1985, s. 61. 28 Se B. Aardal, «The 1993 Storting Election: Volatile Voters Opposing the European Union». Scandinavian Politi­ cal Studies, 17, 1994, s. 171-180. 29 H.L. Reiter, «Party Decline in the West: A Sceptics View. Journal of Theoretical Politics, 1, 1989, s. 325-348. 30 J.P. Olsen og H. Sætren, Aksjoner og demokrati, Oslo: Universitetsforlaget, 1980. 31 E. Haavio-Mannila m.fl. (red.), Det uferdige demokratiet, Oslo: Nordisk ministerråd, 1983 og H.M. Hernes, Sta­ ten - kvinner ingen adgang?, Oslo: Universitetsforlaget, 1982. 32 K. Heidar, Partidemokrati på prøve, Oslo: Universitetsforlaget, 1988.

58

NORDISK KONSENSUSPOLITIKK

Tabell 3.1.4 Regjeringer og partisammensetning 1969-97 År

1969

1971

1972

1973

1976

Måned

Sept.

Mars

Okt.

Okt.

Jan.

Statsminister..................................

Borten

Statsministers parti ..................... Høyre-venstre-posisjon1.............

Sp S-H 6 3

Bratteli DNA V -

Korvald KrF

Bratteli DNA

S -

— —

4 6

V — -

Nordli DNA V — -

Høyre.............................................. Kristelig Folkeparti .....................

3 3 -

15

5 -

15

16

Antall statsråder........................... Samlet andel av representantene

15

15

15

15

16

i parlamentet (%) ..................... År

50

49 1981 Feb.

26 1981 Okt. Willoch

40

40

1983 Juni Willoch

1985

Senterpartiet.................................. Venstre .......................................... Arbeiderpartiet.............................

Måned Statsminister..................................

1977 Sept. Nordli

Høyre.............................................. KrF..................................................

DNA V —

Brundtland DNA V -

Sp.................................................... Venstre ..........................................

—

-

DNA................................................ Antall statsråder........................... Samlet andel av representantene

16 16

i parlamentet (%) ..................... Ar

49 1986

Statsministers parti ..................... Høyre-venstre-posisjon1.............

Måned Mai Statsminister.................................. Brundtland DNA Statsministers parti ..................... Høyre-venstre-posisjon1............ V Høyre.............................................. KrF.................................................. -

Okt. Willoch H

H H 17 —

H S-H 11 3 -

17 17

-

10 4 4 -

-

—

17

18

18

49

34

51 1996

49

1989

Okt. Syse H S-H 9 5

1990

S-H

4

1993

Nov. Okt. Okt. Brundtland Brundtland Jagland DNA DNA DNA V V V —

1997

Okt. Bondevik KrF S -

19

19

19

19 19

9 6 4 -

19

19

19

37

38

41

41

25

Sp.................................................... Venstre .......................................... DNA................................................ Antall statsråder........................... Samlet andel av representantene

18

5 -

18

i parlamentet (%) .....................

45

1. V = venstre, S = sentrum, H = høyre. Kilder:

K. Strøm, Minority Government and Majority Rule, Cambridge: Cambridge University Press, 1990, s. 264-265, Torp, op.cit., 1990, s. 238-241, T. Nordby (red.), Storting og regjering 1945-1985. Institusjoner - rekruttering, Oslo: Kunn­ skapsforlaget, 1985, s. 307-315, Keesing’s Record of World Events, og Aftenposten: http://www.aftenposten.no/nyheter/iriks/d22652.htm.

NORGE

59

Thorbjørn Jagland ba om avskjed som følge av at partiet ikke fikk den oppslutning blant velger­ ne ved stortingsvalget som han hadde satt som forutsetning. Koalisjonsregjeringen som fulgte, brøt med det gamle toblokksystemet. Den nye regjeringen, som besto av de tre «sentrumspar­ tiene», ble ledet av KrF’eren Kjell Magne Bondevik og hadde kun 25 % av stortingets represen­ tanter bak seg: Den satset likevel på å styre en stund, da med vekslende støtte i Stortinget. Regjeringen må ikke nødvendigvis ha noen aktiv tillitserklæring fra Stortinget. Den tåler imidlertid ikke at flertallet uttrykker mistillit.33 Regjeringens styrke er derfor blant annet en refleks av dens parlamentariske posisjon. Til langt ut på 1970-tallet var det nærmest en «ved­ tatt sannhet» at Stortingets rolle var svekket i det norske styringsverket, mens regjeringen, byråkratiet og organisasjonene satt med den egentlige makten. Men alle mindretallsregjerin­ gene - i andre halvdel av 1980-årene også inkludert den forholdsvis sjeldne arten «mindretallsog koalisjonsregjering» - tvang fram en nærmere konsultasjon med Stortinget. Statsrådene måtte stadig pleie sin stortingskomité for å unngå politisk vingestekking. Skrittet var derfor langt fra den parlamentarismen som hadde preget 1950-tallet, da Arbeiderpartiets parlamen­ tariske leder slo fast at det var partigruppens flertall som eventuelt avgjorde om regjeringen eller statsråder måtte gå. Deler en etterkrigstiden i to med 1971 som skille, er regjeringens «forventede levetid» blitt redusert med over ett år.34 Statsrådene har altså fått mindre tid på seg til å sette i gang de lang­ siktige prosjektene samt til å «sette sitt stempel» på departementet. Regjeringskollegiet har 19 medlemmer, men med statssekretærer og personlige sekretærer er det godt over 60 per­ soner som skifter beite ved regjeringsskifter. Den påtroppende statsministeren har formelt myndighet til å velge sine statsråder fritt. Men denne friheten har klare begrensninger - sær­ lig i ko-alisjonsregjeringer. Det er sterke uformelle normer med hensyn til representasjon av landsdeler, av politisk bredde og av kjønn. Formelt stilles det også krav om at minst halvparten skal være medlem av statskirken, og statsrådene kan ikke være i nær slekt. Statsministeren har en sterk posisjon, men mer som leder av et kollegium enn som «sjef». Stortinget er delt i to kamre: Odelstinget og Lagtinget. I praksis har imidlertid denne delin­ gen bare betydning i behandlingen av lovsaker, og knapt nok da, siden partidisiplinen i Stor­ tinget er svært høy, og et flertall er et flertall uansett i hvilket kammer representantene sitter. De offentlige debattene i Stortinget er som regel myntet på opinionen. De reelle meningsutvekslingene og maktsentrene finner en i de lukkede komitéforhandlingene og - framfor alt - i partigruppene. Ellers har en kunnet avlese både en økende aktivitet og økende strid innen Stortinget gjennom de siste par tiårene.35 Tendensen til å ta dissens i innstillingene fra komi­ teene har økt - noe som reflekterer den generelle utviklingen mot mindre stabilitet og kon­ sensus. Stortingsrepresentantene utgjør i Norge som i andre land en «sosial elite». Men det som skiller dem ut i et komparativt perspektiv, er likevel en langt mindre elitistisk profil enn det som er vanlig i vesteuropeiske parlamenter. Elitistiske tendenser er antakelig blitt svekket blant annet som resultat av den store betydningen politisk erfaring har ved nominasjon til stortingsverv.36 33 Regjeringens rolle drøftes bl.a. i J.P. Olsen, Organized Democracy, Oslo: Universitetsforlaget, 1983, kap. 3; S. Eriksen, «Norway», i J. Blondel og F. Muller-Rommel (red.), Cabinets in Western Europe, London: Macmillan, 1988, og G. Hernes og K. Nergaard, Oss imellom, Oslo: FAFO, 1989. 34 Heidar, op.cit., 1989, s. 146. 35 H. Rommetvedt, «Norge: Fra konsensuspreget flertallsparlamentarisme til konfliktfylt mindretallsparlamentarisme», i E. Damgaard (red.), Parlamentarisk forandring i Norden, Oslo: Universitetsforlaget, 1990, s. 45-88. 36 K.A. Eliassen, «Rekrutteringen til Stortinget og regjeringen 1945-1985», i Nordby (red.), op.cit., 1985, s. 109-130.

60

NORDISK KONSENSUSPOLITIKK

Svært mye av Maktutredningens arbeid gikk med til å dokumentere veksten i den korpora­ tive kanalen. Interesseorganisasjonene hadde ifølge utredningens leder styrket sin makt dels på bekostning av Stortinget, dels til fortrengsel for markedet. '' De utøvet makt både direkte, gjennom sine ressurser, sine avtaler med hverandre og sitt opinionsarbeid, og indi­ rekte, gjennom kontakter i partiene og i Stortinget og ikke minst gjennom utallige koplinger til statsapparatet i komiteer, styrer og råd. Ved sin beskrivelse av «den segmenterte stat» satte Maktutredningen navn på tendensen til at ulike funksjonelle segmenter (som landbruk, for­ svar og skole) ut fra sine felles interesser knyttet sammen deler fra ulike institusjoner (Stor­ ting, regjering og byråkrati) i kampen om ressurser og makt.37 38 Også innen den komparative litteraturen hadde Norge fortjent eller ufortjent (gitt de store vanskelighetene det medfører å finne greie empiriske indikatorer på dette) havnet under rubrikken «sterk korporativisme».39 Men her må en være oppmerksom på at de nyliberale strømningene som preget norsk politikk på 1980-tallet, i det minste brakte med seg forsøk på å bygge ned disse sterke koplingene mel­ lom statsmakt og private organisasjoner.

Konsensus

under press

Å peke på ulike beslutningskanaler og segmenter kan imidlertid ta oppmerksomheten vekk fra de sterke sammenbindende mekanismene som finnes i norsk politikk. Delvis er disse representert ved partiene - selv om disse som kjent først og fremst er redskaper for konflikt. Men i tillegg er det en rekke både institusjonaliserte og uformelle kontaktmekanismer mel­ lom institusjoner og maktsentra som bidrar til integrasjon. Materiale som viser grad av kon­ takt mellom institusjonene, dokumenterer at for eksempel stortingsrepresentanter har en utstrakt kontakt med regjering, departementer og organisasjoner: «Statsmaktene er formelt atskilt, men tett knyttet sammen av uformelle bånd.»40 Dette innebærer at partier i opposisjon også har påvirkningsmuligheter - altså en slags maktdeling å la den konsosierte varianten. Til tross for at det i det ytre er blitt mindre stabilitet i norsk politikk, er likevel graden av grunnleggende enighet høy. Det er ikke de store endringene å spore når én regjering går og en ny kommer. Likevel har denne enigheten kommet under press på 1980-tallet. Det begynte nok med den bitre konflikten om EF-medlemskapet tidlig på 1970-tallet, som løste på båndene mellom partiene og velgerne samt stokket om på de tradisjonelle samarbeidsforholdene par­ tiene imellom. Den gang, som ved inngangen til 1990-tallet, skapte Europa-spørsmålet en renessanse for konflikten mellom sentrum og periferi - til dels til fortrengsel for klassekon­ flikten. Dette har skapt tendenser til et «dobbelt partisystem» (jf. også Danmark), der partiene samarbeider eller slåss avhengig av om det er høyre-venstre-konflikten eller EU som er refe­ ranserammen for den aktuelle saken. Og selv om Norge ikke ble medlem denne gangen hel­ ler, har debatten om medlemskap økt avstanden mellom de ikke-sosialistiske partiene. I mot­ 37 G. Hernes, Makt og styring, bd. 5 i H.F. Dahl og A.M. Klausen (red.), Det moderne Norge, Oslo: Gyldendal, 1983. Se også G. Hernes, «Stortinget - makt og muligheter». Norsk statsvitenskapelig tidsskrift, 1, 1985, s. 35-44. 38 M. Egeberg, J.P. Olsen og H. Sætren, «Organisasjonssamfunnet og den segmenterte stat», i J.P. Osen (red.), Politisk organisering, Oslo: Universitetsforlaget, 1978, s. 115-142. 39 Se f.eks. rangeringen av Norge i J.-E. Lane og S.O. Ersson, Politics and Society in Western Europe, 2. utg., Lon­ don: Sage, 1991, s. 258. 40 Hernes og Nergaard, op.cit., 1989, s. 217.

SVERIGE

61

setning til det som hendte på 1970-tallet, er det nå små utsikter til at EU-spørsmålet forsvinner ut av norsk politikk. Brytningen mellom den tradisjonelle høyre—venstre-konflikten og Europa-politikken gjør antakelig at både stabilitet og enighet i norsk politikk vil vise seg skjørere enn tidligere.

3.2 Sverige Svenske maktforskere har vært opptatt av «metaforenes makt» i politikken.41 Få bilder har preget utenverdenens syn på det svenske samfunn og dets styringsform mer enn forestillin­ gen om «den svenske modellen». Det var den amerikanske journalisten Marquis W. Childs som på 1930-tallet risset opp konturene i dette bildet av en attraktiv samfunnsmodell gjennom sin beskrivelse av det svenske samfunnet som «the middle way». Den gang var det en mellom­ vei mellom fascisme og kommunisme - etter 1945 ble dette revidert til at Sverige verken var kapitalistisk eller kommunistisk.42 Bildet av den svenske modellen som et «kompromiss mel­ lom arbeid og kapital» ble ikke bare til en beskrivelse av det svenske samfunnet, det ble også et ideal for radikale demokrater og demokratiske sosialister i en rekke land. Med sammen­ hengende sosialdemokratisk regjeringsmakt fra 1932 til 1976 var den svenske modellen langt på vei også en sosialdemokratisk modell for et samfunn hvor en forente det tilsynelatende uforenlige: en dynamisk, kapitalistisk økonomi og en velferdsstat basert på sosial trygghet. Den politiske konsensus bygd over dette 1930-tallskompromisset i svensk politikk ble i 1970årene brutt ved debatten om «lønnstakerfondene». Dette var et forslag med utspring i svensk fagbevegelse om at en ny skatt på bedriftsoverskudd skulle brukes til å etablere investerings­ fond for næringslivet - kontrollert av fagbevegelsen. Sett fra sosialdemokratisk side tok fon­ dene sikte på å videreutvikle demokratiet fra den politiske til den økonomiske arenaen. For de borgerlige viste sosialistene gjennom dette forslaget sitt sanne ansikt ved et storstilt sosialiseringsframstøt mot svensk næringsliv. Det svenske samfunnet med sine nær 9 millioner innbyggere er høyt industrialisert og har en sterkt utadrettet økonomi. Nesten 90 % av befolkningen bor i urbane strøk. 1 1994 utgjorde andelen sysselsatte i primærnæringene kun 3 %, sekundærnæringene hadde 25 %, mens terti­ ærnæringene ga utkomme til 72 % av de yrkesaktive - deriblant en svært stor del offentlig ansatte.43 Sverige har i hele dette århundre holdt seg nøytralt i forhold til de europeiske stor­ maktene. Gjennom det økonomiske samarbeidet i OECD og EFFA har landet likevel holdt en vestvendt profil. Regjeringen bestemte i 1990, med støtte av de fire største partiene i Riks­ dagen, at Sverige skulle søke om medlemskap i EU. Forhandlingene ble avsluttet i mars 1994, og ved folkeavstemningen i november stemte 52 % ja og 48 % nei. Sverige ble medlem av EU den 1. januar 1995.

41 Se O. Petersson, Metaforernas makt, Stockholm: Carlssons, 1987. 42 M.W. Childs, Sweden: the Middle Way on Trial, New Haven/London: Yale University Press, 1980. 43 labour Force Statistics 1971-1994, Paris: OECD, 1996, s. 43-45.

62

NORDISK KONSENSUSPOLITIKK

Sverige [Lån]

@Byer

j Norrbotten

Våsterbotten BOTTENVIKEN

\ '

| Jåmtland

f | Våsternorrland |

Gåvleborg

| KopparbeTg

Uppsala Våstmanland

jiUppsala -^Stockholm | («^Stockholm

Orebro

ØSTERSJØEN

^Skaraborgf|Osterg6tland Alvsborg | f/Z7"

| Gbteborg/Bohus

Gdteborg ;®

| Gotland]

J6nkdping~[

Kalmar Halland Jprxl_____ ~~p | Kronoberg

Malmo

NSD

SVERIGE

Politisk

63

historie

På 1600-tallet hadde Sverige etablert seg som en militær stormakt i Nord-Europa, og drøm­ men om et sterkt Østersjø-velde sto lenge sentralt i svensk Europa-politikk. I Norden var lan­ det den dominerende stormakten, om enn i perioder utfordret av Danmark. Finland var under svensk herredømme i seks hundreår fram til 1809, mens Norge var i union med Sverige fra 1814 til 1905 - en union som i hovedsak angikk kongehuset og den øverste sentraladministra­ sjonen. Sverige tok seg først og fremst av utenrikspolitikken på begge lands vegne. Grunnloven av 1809 markerte slutten på eneveldet. Riksdagen fikk representasjon fra fire stender. 11866 ble stenderforsamlingen avskaffet til fordel for en tokammerriksdag, og det ble etablert en maktbalanse mellom kongemakten og Riksdagen. Tokammerordningen varte helt til grunnlovsrevisjonen på 1970-tallet. I den «Regeringsformen» som trådte i kraft i 1975, fikk Riksdagen ett kammer. En parlamentarisk styreform ble framtvunget i 1917, og allmenn stem­ merett gjaldt første gang ved valget i 1921. Alle menn over 24 år hadde fått stemmerett ved valget i 1909, samtidig som valgordningen ble endret til forholdstallsvalg. Sveriges nåværende konstitusjon bygger på flere kilder - foruten Regeringsformen en lov om pressefrihet fra 1949. Regeringsformen var i hovedsak en kodifisering av etablert praksis. Men i tillegg til å avskaffe førstekammeret overdro den Kongens få gjenværende politiske oppgaver til Riksdagens pre­ sident (talman). I 1970 ble valgperioden endret fra fire til tre år, og riksdags- og lokalvalg skulle avholdes samtidig. På midten av 1990-tallet ble valgperioden igjen endret, nå tilbake til fire år. Samtidig har svenske velgere fra 1998 fått anledning til å påvirke personvalget gjennom en mulighet til å markere sitt personønske på valglisten. For at partienes prioritering skal endres, må imidlertid minst 8 % av velgerne innen valgkretsen ha gjort slike endringer. Regje­ ringen har oppløsningsrett, men denne har begrenset betydning og er hittil ikke benyttet. Riksdagsperioden endres nemlig ikke etter nyvalg - neste valg må holdes fire (tidligere tre) år etter siste ordinære valg. Folkeavstemninger er sjeldne - det er holdt fire siden 1945 -, og rådene folket gir, blir ikke alltid fulgt. Det var flertall for fortsatt venstrekjøring på svenske veier i 1955, men høyrekjøring ble likevel innført i 1967. Folkeavstemningen i 1980 gjaldt avviklingen av kjernekraften innen 2010. Et hett spørsmål i svensk debatt i 1990-årene har imidlertid vært om politikerne faktisk ville gjennomføre dette. Den siste folkeavstemningen, om svensk medlemskap i EU, ble holdt i november 1994. I tabell 3.2.1 presenteres noen indikatorer på utviklingen av den svenske statsmakten. Uten tvil har en i Sverige å gjøre med en annen balanse mellom stat og samfunn enn lenger sør i Europa. 60 % av BNP fant veien gjennom de offentlige budsjettene på 1980-tallet. De samlede skattene utgjorde 55 %. Mye av dette gikk som overføringer til private, men det offentlige kon­ sumet var likevel oppe i 29 % i 1980. At velferdsstaten er et sentralt element i den svenske modellen, kommer også klart til uttrykk ved at nær 40 % av de samlede offentlige utgiftene blir brukt til offentlig helsestell og sosiale formål (1970). Det alt vesentlige av denne veksten i sta­ tens økonomiske betydning har skjedd i sosialdemokratenes lange regjeringstid selv om det må legges til at under det borgerlige «interregnum» 1976-82 steg de offentlige utgiftene enda sterkere. Men her må det også tilføyes at de borgerlige regjerte under en lavkonjunktur der en økonomisk snuoperasjon var vanskelig - også om en hadde ønsket det. Antall offentlig ansatte økte med 50 % på 1970-tallet, men det meste av denne veksten skjedde på fylkes- og kommunenivå.44 Tabellen fanger imidlertid ikke opp de nedskjæringene som regjeringen i samarbeid med den sosialdemokratiske opposisjonen ble tvunget til å gjennomføre høsten

64

NORDISK KONSENSUSPOLITIKK

Tabell 3.2.1 Veksten i statens makt 1900-19901 1900 A.

1935

1950

1970

1980

1990

10,9

16,5

23,0

42,8

61,6

60,1

Totale offentlige utgifter i % av BNP ................................................

B.

1920

Sentralforvaltningens utgifter i % av BNP ................................................

5,6

7,2

9,9

16,2

24,8

C.

Skatter i % av BNP2 ....................................

8,2

11,7

13,0

20,9

40,2

49,1

55,3

D.

Offentlig konsum i % av BNP...................

5,5

7,2

8,5

10,5

20,7

29,1

26,0

E.

% til sosiale formål og helse av totale

—

19,6

27,8

34,3

39,7

—

—

4,6

10,7

20,4

33,0

36,3

-

-

offentlige utgifter...............................

F.

% til sosiale formål og helse av sentralforvaltningens utgifter..........

1. Tallene er hentet fra nærmeste tilgjengelige år (+/- maks. 2 år). 2. Tidsseriene 1900-50 og 1970-90 er hentet fra forskjellige kilder, og er ikke direkte sammenliknbare. Kilder:

A. 1920-50, P. Flora m.fl., State, Economy and Society in Western Europe 1815-1975, bd. 1, Frankfurt: Campus Ver­ lag, 1983, s. 426. 1970-90, OECD Economic Outlook. Historical Statistics 1960-89, Paris: OECD, 1991, s. 68. B. Flora, op.cit., bd. 1, 1983, s. 427. C. 1900-50, Flora, op.cit., bd. 1,1983, s. 262-264.1970-90, Statistisk årbok 1991, Oslo: Statistisk sentralbyrå, s. 472. D. 1900-50, Flora, op.cit., bd. 2,1987, s. 430-431. 1970-90, OECD, op.cit., 1991, s. 66. E-F. Flora, op.cit., bd. 1, 1983, s. 430-431 (summen av «social security» og «health»).

1993. Ei heller fanges opp de ytterligere innstramninger som den sosialdemokratiske regje­ ring måtte gjennomføre i 1995, da særlig i samarbeid med Centerpartiet.

Partier,

konfliktlinjer og

«ny politikk»

I siste halvdel av det 19. århundre var svensk politikk dominert av kampen mellom konserva­ tive og liberale grupperinger. De konservative elitene hadde sitt grunnlag blant adel, storbønder og i det øvre sjiktet av de statsansatte. Disse ønsket en proteksjonistisk handelspolitikk og motsatte seg krav om stemmerett og demokratisering av statsmakten. De liberale hentet på sin side støtte blant småbyborgere og blant mindre bønder samt i grupperinger som ønsket frihandel og/eller politisk demokratisering. Her fylket også de raskt voksende folkelige orga­ nisasjonene seg, med basis i lavkirkelige miljøer og i avholdsbevegelsen. Både konservative og liberale var fram mot århundreskiftet mer eller mindre løse grupperinger innenfor Riks­ dagen, men de stilte lister ved valgene. 11902 organiserte de liberale seg i en landsomfattende organisasjon. Etter en splittelse over avholdspolitikken på 1920-tallet og en gjenforening i 1934 tok liberalerne navnet Folkpartiet. De konservative hadde dannet Hogerpartiet i 1904. Igjen var det snakk om en organisasjon som allerede fantes innenfor Riksdagen. Partiet skiftet i 1967 navn til Moderata Samlingspartiet. Svenske partier grodde fram i perioden 1890-1920, en periode preget av demokratiserings44 Statens offentliga utredningar 1990: 44, Demokrati och makt i Sverige. Maktutredningens huvudrapport, s. 225.

SVERIGE

65

politikk og industrialisering. Industrireisingen i Sverige kom i vesteuropeisk målestokk sent, men fra 1890-tallet var den svært rask - basert på metaller og trevareprodukter, maskiner og skipsbygging. Socialdemokraterna organiserte seg så tidlig som i 1889, på et tidspunkt da par­ tiets basis befant seg utenfor Riksdagen. De fikk sin leder, Hjalmar Branting, innvalgt i Riks­ dagen i 1896, men det var på liberalemes liste. Partiets gjennombrudd kom først ved valget i 1911, men allerede i 1917 ble Socialdemokraterna det største partiet i Riksdagen. Mellom 1932 og 1991 fikk partiet aldri mindre enn 40 % av de avgitte stemmene ved valgene. Og ved to valg - i 1940 og 1968 - oppnådde partiet mer enn 50 % av stemmene. Ideologisk sto partiet til å begynne med - lik alle de skandinaviske arbeiderpartiene - nær de tyske sosialdemokratene, og organisatorisk var det knyttet til en raskt voksende fagbevegelse. Politisk var partiet mode­ rat og parlamentarisk orientert, og deltok så tidlig som i 1917 i en koalisjonsregjering sammen med de liberale. Sterke indre brytninger førte i 1917 til dannelsen av et mer venstreorientert parti som fra 1921 het Sveriges Kommunistiska Parti. Dette skiftet i 1967 navn til Vdnsterpartiet Kommunisterna, og har siden den gang gjennomgått en endring i velgergrunnlag fra blåsnippvelgere til hvitsnippvelgere og studenter. 1 1990 endret partiet igjen navn, denne gang til Vdnsterpartiet. Det siste partiet i Sveriges «fempartisystem» kom til omkring første verdenskrig, da bøn­ dene organiserte seg først i to partier, som senere ble slått sammen til Bondefdrbundet (1921). Her ble store og små bønder forent til et politisk forsvar for bonde- og bygdeinteresser. Partiet ga - etter et kompromiss med Socialdemokraterna i 1933 - parlamentarisk støtte til den sosial­ demokratiske regjeringen, og i periodene 1936-39 og 1951-57 deltok Bondefdrbundet i en rød-grønn koalisjonsregjering sammen med Socialdemokraterna. 1 1957 skiftet partiet navn til Centerpårtiet. Siden 1995 har partiet, etter mange år som deltaker i en ikke-sosialistisk parla­ mentarisk blokk, hatt et tett, men ikke formalisert samarbeid med sosialdemokratene i Riks­ dagen. Men det er flere enn disse fem partiene som har oppnådd riksdagsrepresentasjon. I 1985 fikk Kristen Demokratisk Samling ett riksdagsmedlem innvalgt på Centerpartiets liste, men falt ut igjen tre år senere, da de prøvde seg alene. Partiet kom ikke over sperregrensen som innebærer at et parti enten må ha 4 % på nasjonalt plan eller 12 % innen ett lån for å komme inn i Riksdagen. Kristen Demokratisk Samling, fra 1987 Kristdemokratiska samhdllspartiet, ble dannet i 1963 for å forsvare kristne verdier i et stadig mer sekularisert samfunn. Den gnisten som tente partiet, var et forslag om reduksjon av kristendomsundervisningen i skolen. 11991 kom gjennombruddet i form av en oppslutning på hele 7,1%. Tre år tidligere - i 1988 - hadde Miljdpartiet de Grbna sikret seg plass i Riksdagen med 5,5 % av stemmene. Partiet ble dannet i 1980 straks etter folkeavstemningen om kjernekraften samme år. I denne avstemningen ble det mest radikale awiklingsforslaget forkastet, og miljø­ aktivistene ønsket å fortsette kampen på den partipolitiske arenaen. Miljdpartiet presenterte seg som et bredt økologisk orientert parti. Det ville ikke bare fokusere på kjernekraft, men også på lokalt selvstyre, desentralisering samt livskvalitet framfor økonomisk vekst. Partiet nådde ikke opp til sperregrensen ved 1991-valget, men kom inn igjen i 1994. Til slutt ble det i 1990 dannet enda et parti, Ny Demokrati, med basis i en høyreorientert populisme av om lag samme type som den de to fremskrittspartiene i Danmark og Norge lenge hadde trukket stemmer på. Mindre byråkrati, mindre sosialisme og lavere skatter sto sentralt i programmet sammen med krav om å overlate mer makt til folk flest - og mindre til politikerne. Etter en showpreget kampanje kapret partiet 6,7 % av velgerne i 1991. Det skulle

66

NORDISK KONSENSUSPOLITIKK

altså ta ca. 17 år før Sverige kom på linje med sine to skandinaviske naboer ved å få en parla­ mentarisk splittelse av høyresiden i politikken. Det er også i svensk politikk klare tegn til en tretthet overfor de etablerte partiene blant deler av velgerkorpset, hvilket blant annet har skapt mottakelighet for budskapet fra Ny Demokrati. Og kommer partiet først over sperre­ grensen, gir den svenske valgordningen (St. Lagué med første divisor 1,4 og 39 utjevnings­ mandater) en god proporsjonalitet mellom velgeroppslutning og mandater. Ny Demokrati ble imidlertid splittet våren 1994 på spørsmålet om sin rolle som parlamentarisk støtteparti for Bildt-regjeringen så vel som på personmotsetninger. Partiet falt ut av Riksdagen høsten 1994. Kampen om statens rolle i det svenske samfunnet - og spesielt statens intervensjon i den økonomiske sfæren - har spilt en hovedrolle i svensk politisk debatt i dette århundret. Slik sett er svensk politikk i hovedsak endimensjonal, og partiene fordeler seg langs den tradisjonelle høyre-venstre-aksen. Partiene lar seg nokså greit plassere fra venstre til høyre med Vånsterpartiet, Socialdemokraterna, Centerpartiet, Folkpartiet og Moderatema etter hverandre på skalaen. Riksdagssamarbeid og regjeringskoalisjoner har i hovedsak fulgt skillelinjene på høyre-venstre-aksen. Nå har Centerpartiet komplisert dette skjemaet noe ved den vekten par­ tiet har tillagt distriktsdimensjonen. Likevel er Centern langt fra noe rent bygdeparti, slik som i Norge. I løpet av 1960-tallet maktet det å etablere en velgerbasis også i byene. Dessuten har Miljdpartiet sin plass nær Centern på denne dimensjonen. Begge partiene befinner seg et sted i midten på høyre-venstre-skalaen, men i Riksdagen oppfattes Miljdpartiet til venstre for midtskillet mellom de to blokkaltemativene i kampen om regjeringsmakten, og Centern tradisjo­ nelt til høyre. Ny Demokrati plasserte seg klart som et ikke-sosialistisk parti, men like fullt med et noe uryddig forhold til borgerligheten. Vi ser av tabellen over velgeroppslutning (3.2.2) hvilken forbløffende stabil posisjon Social­ demokraterna har hatt ved sin oppslutning fra mer enn fire av ti velgere gjennom hele etter­ krigstiden. Vånsterpartiet har i hele perioden kjempet for å holde seg over sperregrensen for riksdagsrepresentasjon på 4 %. På den ikke-sosialistiske siden har variasjonene vært større. Folkpartiet mistet for eksempel nær halvparten av sine velgere mellom 1976 og 1982 - bare for å gjenerobre mer enn det tapte ved valget i 1985 (14 %). Moderatema har lenge knivet om å være det største ikke-sosialistiske partiet, og har på 1980-tallet klart distansert Centern i denne konkurransen. Bak de Grdnas gjennombrudd ved valget i 1988 kan det skimtes nye bevegelser blant svens­ ke velgere. Sverige har tradisjonelt hatt en usedvanlig høy grad av klassestemmegivning.45 På 1980-tallet begynte imidlertid denne å svekkes, og velgerne ble flyktigere i sine partivalg. Mot slutten av tiåret kom det også inn et element av økt mistro til politikerne og de politiske parti­ ene. Undersøkelser fra 1987 tyder på at svenskene la relativt større vekt på de grønne sakene enn sine nordiske naboer, med unntak av finnene.46 Analyser av 1988-valget viser like-

45 S. Holmberg og M. Gilljam, Vdljare och val i Sverige, Stockholm: Bonniers, 1987, M. Gilljam og S. Holmberg, Rott Blått Gront, Stockholm: Bonniers, 1990. 46 O. Knutsen, «The Priorities of Materialist and Post Materialist Values in the Nordic Conntries - a Five Nation Comparison». Scandinavian Political Studies, 12, 1989b, s. 221-243.

SVERIGE

67

Tabell 3.2.2 Partienes andel av stemmene (%), utvalgte år 1944-97 År 1970 1976

1982

1988

1991

1994

45,3

42,7

45,6

43,2

37,6

45,3

17,5

16,2

5,9

12,6

16,6

11,5

23,6

18,3

9,1 21,9

7,2

14,4

11.1 15,6

22,4

13,6

10,7

13,6

19,9

24,1

15,5

11,3

8,5

7,7

10,3

4,3

4,5

4,8

4,8

5,6

5,8

4,5

6,2

hallspartiet4.............................

-

-

-

2,9

-

-

-

1,4 -

1,9

Miljdpartiet de Grbna.................

1,8 -

Ny Demokrati .............................

-

-

—

—

5,5 —

4,1 5,0

-

1,7 —

7,1 3,4

6,7

1,2

Andre............................................

0,7

0,1

0,1

0,5

0,4

0,3

0,7

1,2

1,0

71,9

79,1

85,9

88,3

91,8

91,4

86,0

86,7

86,0

1944

1952

1960

arbetarparti ............................. ..

46,5

46,0

47,8

Folkpartiet................................... Moderata Samlingspartiet1 .... ..

12,9

24,4

15,8

Centerpartiet2 ............................. . . Vansterpartiet3 ........................... ..

Parti Sveriges socialdemokratiska

Kristdemokratiska sam-

Valgdeltakelse (%)....................... .. 1. 2. 3. 4.

Hbgerpartiet til 1969. Bondefdrbundet til 1957. Sveriges Kommunistiska Parti til 1967, Vansterpartiet Kommunisterna til 1990. Kristen Demokratisk Samling til 1987.

Kilder:

T.T. Mackie og R. Rose, The International Almanac of Electoral History, 3. rev. utg., Washington, D.C.: Congressional Quarterly, 1991, s. 400-419, I. Worlund, «The Swedish Parliamentary Election of September 1991». Scandina­ vian Political Studies, 15, 1992, s. 13.5-143, og Dagens Nyheter, 20.9.94.

vel at det langt fra var snakk om noen ny konfliktdimensjon på linje med høyre-venstre-dimensjonen.47 Sammenhengen i de postmaterielle holdningskomponentene er for det første relativt svak blant velgerne, og standpunktene faller dessuten til en viss grad sammen med den tradi­ sjonelle høyre-venstre-aksen. For det andre inneholdt den grønne falanksen i 1988 elementer av proteststemmegivning, og partiets velgere hadde en svært lav identifikasjon med Miljøpar­ tiet de Grbna. 1991-valget var i stor grad et protestvalg, og er blitt sammenliknet med det danske «jordskjelwalget» i 1973.48 Ett parti falt ut, og to nye kom inn i Riksdagen. Om lag 13 % stemte ikke, 1,2 % leverte blanke stemmesedler, og 1,2 % stemte på små lokale protestpartier. Legger en til dem som stemte på KDS, Ny Demokrati og de Grbna, blir det om lag 30 % som ikke ga sin støtte til det tradisjonelle, superstabile svenske fempartisystemet i 1991-valget. Endringene i oppslutningen til partiene var de største i svensk valghistorie siden 1917.1 valganalysene fram­ heves at tre stabiliserende elementer var ytterligere svekket ved 1991-valget: Det gjaldt klassestemmegivningen, at man stemte ut fra den ideologiske høyre-venstre-dimensjonen eller på

47 M. Bennulf og S. Holmberg, «The Green Breakthrough in Sweden». Scandinavian Political Studies, 13, 1990, s. 165-184. Se også U. Lindstrom, «Politikens Rema 1000». Nytt norsk tidsskrift, 9, 1992, s. 54-63. 48 Se I. Worlund, «The Swedish Parliamentary Election of September 1991». Scandinavian Political Studies, 15, 1992, s. 135-143.

68

NORDISK KONSENSUSPOLITIKK

grunnlag av tradisjonell partiidentifikasjon.49 Valget i 1994 bekreftet ustabiliteten i svenske partivalg.50 Sosialdemokratene vant valget med en oppslutning som de må ti år tilbake for å finne maken til.

Partisystemet For Berglund og Lindstrbm (1978) representerte Sverige prototypen på det skandinaviske fempartisystemet: to partier til venstre - et lite, kommunistisk/venstresosialistisk og et domine­ rende sosialdemokratisk - og et liberalt, et agrart og et konservativt som fylte det politiske «rommet» fra sentrum og utover mot høyre.51 Dette partimønsteret var solid etablert på 1930tallet, og avvikere - fram til de Grbna gjorde sin entré i Riksdagen i 1988 - har vært minimale. Tabell 3.2.3 over partienes representasjon i Riksdagen viser en tett kopling til velgeroppslut­ ning (tabell 3.2.2), noe som skyldes den sterke proporsjonaliteten i den svenske valgordningen. Etterkrigsstabiliteten i det svenske partisystemet henger blant annet sammen med den dominerende betydningen konflikten mellom sosialister og borgerlige har hatt. Dessuten har Socialdemokratiets posisjon vært grunnfestet. Partiet hadde til sent på 1980-tallet over 1 mil­ lion medlemmer og et tett samband med den øvrige arbeiderbevegelsen: En fagbevegelse som har vært blant de sterkeste i Vest-Europa, og som skaffet partiet de fleste av dets med­ lemmer gjennom det kollektive medlemskapet, et utbredt forbrukersamvirke og en flora av andre organisasjoner har til sammen utgjort et formidabelt politisk og sosialt kitt i det svenske samfunnet. Ingen andre land kan måle seg med Sverige når det gjelder sosialdemokratiets posisjon. Dels har denne sin bakgrunn i svensk sosial og politisk historie, men en vesentlig del av den sosialdemokratiske «suksesshistorien» må også tilskrives et vellykket politisk «vedlikeholdsarbeid» fra sosialdemokratiske regjeringers side.52 Disse sto for en type velferdsstatspolitikk (skatter, boliger osv.) som hindret eller i det minste utsatte en fragmen­ tering av arbeiderklassen og en oppsmuldring av den politiske velgerkoalisjonen som utgjorde sosial-demokratenes maktgrunnlag. Sosialdemokratiets problemer på 1970-tallet og senere fra slutten av 1980-tallet er dels blitt sett i lys av at den sosialdemokratiske politikken ikke lenger maktet å vedlikeholde velgergrunnlaget, dels i lys av de mer langsiktige endrin­ gene av klassestrukturen som følge av utvikling mot et «postindustrielt» samfunn. Fram til 1991-valget holdt de ytre sidene ved det svenske partisystemet seg relativt stabile. Men dette valget burde ikke ha overrasket. Som antydet i forrige avsnitt, er strukturene bak velgeroppslutningen i ferd med å endres. Vi har tidligere nevnt svekket klassestemmegivning og økt velgerflyktighet som tegn på slike endringer. En omfattende analyse av folks politiske deltakelse viser ingen entydig utvikling mot et lavere deltakernivå, men derimot en vridning av aktiviteten.53 Deltakelse innen det tradisjonelle politiske apparatet, som ved valg eller i poli­ tiske partier, stagnerer eller går tilbake, mens aktivitet som fordrer større individuelle ressur-

49 Se M. Gilljam og S. Holmberg, Vdljarna infdr 90-talet, Stockholm: Norstedts Juridik, 1993. 50 Se M. Gilljam og S. Holmberg, Vdljarnas val, Stockholm: Norstedts Juridik, 1995. 51 S. Berglund og U. Lindstrbm, The Scandinavian Party System (s). A Comparative Study, Lund: Studentlitteratur, 1978. 52 Denne tesen er utviklet i en skandinavisk komparativ undersøkelse i G. Esping-Andersen, Politics against Markets. The Social Democratic Road to Power, Princeton: Princeton University Press, 1985. 53 O. Petersson, A. Westholm og G. Blomberg, Medborgarnas makt, Stockholm: Carlssons, 1989 og SOU 1990: 44, op.cit., kap. 6.

SVERIGE

69

Tabell 3.2.3 Partienes andel av parlamentsrepresentantene (%), utvalgte år 1944-97 —År~

1944

1952

1960

1970

1976

1982

1988

1991

1994

..

50,0

47,8

49,1

46,6

43,6

47,6

44,7

39,5

46,4

Folkpartiet .................................... Moderata Samlingspartiet1........ . .

11,3

25,2

17,2

16,6

11,2

6,0

12,6

9,5

7,4

17,0

13,5

16,8

11,7

15,8

24,6

18,9

22,9

22,9

Centerpartiet2................................ . .

15,2

11,3

14,7

20,3

24,6

16,0

12,0

8,9

7,7

6,5

2,2

2,2

4,9

4,9

5,7

6,0

4,6

6,3

Kristdemokratiska samhallspartiet4...........................

—

—

—

0,0

7,4

4,0

-

-

-

0,0 -

0,0

Miljøpartiet de Grbna .................

0,0 -

5,2

-

-

-

—

—

5,7 —

0.0

Ny Demokrati...............................

0,0 —

7,2

0,0

Andre ..............................................

0,0

0,0

0,0

0,0

0,0

0,0

0,0

0,0

0,0

230

230

232

350

349

349

349

349

349

Parti Sveriges socialdemokratiska arbetarparti ...........................

Vansterpartiet3.............................

Antall representanter i

Riksdagen^ ...............................

1. 2. 3. 4. 5.

Hogerpartiet til 1969. Bondeforbundet til 1957. Sveriges Kommunistiska Parti til 1967, Vansterpartiet Kommunisterna til 1990. Kristen Demokratisk Samling til 1987. Andra Kammaren før 1970.

Kilder: Mackie og Rose, op.cit., 1991, s. 400-419, Wbrlund, op.cit., 1992, og Dagens Nyheter, 20.9.94.

ser, som å skrive i avisa eller delta i demonstrasjoner, øker. Det foregår også i Sverige, som i så mange andre vesteuropeiske land, en diskusjon omkring medienes rolle i politikken. Den økte betydningen av en mediepolitisk arena på bekostning av de konstitusjonelle politiske institusjonene framheves gjerne sammen med tendensen til at personligheter snarere enn saker fokuseres i den politiske debatten, og at mediene - særlig fjernsynet - står stadig ster­ kere i valgkampene.54 Medlemskapet i EU bidro til å utvide kløften mellom velgere og valgte i svensk politikk. Det viste seg framfor alt i valgene til EU-parlamentet i 1995. Da fikk sosial­ demokratene, som hadde seiret ved valget året før, kun 28 % av stemmene. Valgdeltakelsen var på 42 %, den laveste på 70 år.5’ Et trekk ved svensk partipolitikk som er i udiskutabel endring, er andelen av kvinner i poli­ tikkens elitedivisjon. Over Vs kvinner i Riksdagen er komparativt sett svært høyt, og dette er mer enn en fordobling siden begynnelsen av 1970-årene.56 Også i lokalpolitikken har det skjedd en sterk vekst fra omkring 5 % kvinner tidlig på 1960-tallet til over 30 % i 1988.1 Carlssons regjering fra 1994 var 50 % kvinner. 54 Se f.eks. P. Esaiasson, Svenska valkampanjer 1866-1988. Stockholm: Allmanna Forlaget, 1990 og «120 Years of Swedish Election Campaigns». Scandinavian Political Studies, 14,1991, s. 261-278. 55 Se Anders Widfeldt, «The Swedish European Election of 1995». Electoral Studies, 15, 1996, s. 116-119. 56 Andelen sank imidlertid fra 38 % for Riksdagen 1988-91 til 34 % for den som ble valgt i 1991.

70

NORDISK KONSENSUSPOLITIKK

Parlamentarisme

og regjeringsmakt

Sosialdemokratene satt med regjeringsmakten i Sverige fra 1932 til 1976 - altså i over 40 år. Tage Erlander var regjeringssjef i 23 år (1946-69), mens Olof Palme satt som statsminister i til sammen 11 år. Palmes regjeringsperiode ble imidlertid brutt av de borgerlige regjeringene 1976-82. Årsakene til at sosialdemokratene kunne bli sittende ved makten så lenge, til tross for at de bare ved ett etterkrigsvalg (1968) fikk over 50 % av stemmene, er dels institusjonelle, dels politiske. SAP-regjeringene hadde helt fram til tokammerordningen ble avskaffet i 1970 støtte av et «inflatert» flertall i det indirekte valgte førstekammeret. I tillegg favoriserte den gamle valgordningen store partier. På det politiske planet kommer dessuten at partiet dannet koalisjonsregjering med Bondefdrbundet i to perioder (1936-39 og 1951-57). I hele etter­ krigsperioden har de sosialdemokratiske mindretallsregjeringene også kunnet basere seg på støtte fra kommunistene i Riksdagen. Perioden 1973-76 var likevel helt spesiell. Da sto de to blokkene - den sosialistiske og den borgerlige - mot hverandre i Riksdagen med 175 repre­ sentanter hver. En rekke saker som kom opp til avstemning i perioden, måtte avgjøres ved loddtrekning! De tre borgerlige partiene fikk flertall i Riksdagen og regjeringsmakt i 1976 med centerpartisten Fålldin som statsminister. Trepartiregjeringen brøt i 1978 sammen på kjemekraftspørsmålet, og Folkpartiet dannet regjering alene. Partiets parlamentariske basis var 39 av 349 riksdagsrepresentanter - numerisk sett syltynt, men politisk holdt regjeringen et balansepunkt på høyre-venstre-aksen. I den neste valgperioden, fra 1979 til 1982, var det igjen en borgerlig majoritet. Kjernekraftsaken skulle avgjøres ved folkeavstemning og var ute av spillet om regje­ ringsdannelse. Trepartiregjeringen gjenoppsto, også denne gang under ledelse av Fålldin. Denne regjeringen falt etter 1 V2 år - nå på skattepolitikken, der de to sentrumspartiene ikke kunne bli enige med Moderatema. Centerpartiet og Folkpartiet fortsatte alene fram til valget i 1982, som ga sosialistisk flertall og en mindretallsregjering under Olof Palme. Etter mordet på Palme i 1986 tok Ingvar Carlsson over som statsminister - men fremdeles for en regjering som var avhengig av støtte fra Vansterpartiet for å overleve i Riksdagen. Siden 1970-tallet har svenskene måttet venne seg til langt hyppigere skifte av regjering enn tidligere. Vi må tilbake til 1920-årene for å finne en mer turbulent periode i svensk politisk his­ torie. Noe av forklaringen på de hyppigere regjeringsskiftene finner en i avskaffelsen av førs­ tekammeret. Som en konservativ garanti favoriserte det som nevnt lenge sosialdemokratisk regjeringsstabilitet.5' At de tre borgerlige partiene fant sammen i en regjeringsblokk, og at fastfrosne velgermønstre sakte begynte å tine, må også bringes inn i en forklaring av den økte ustabiliteten på regjeringsnivå. Skjønt - «ustabilitet» ville vel ethvert regjeringsskifte kunne regnes som etter 40 år med sosialdemokrati. Men den økte konkurransen mellom blokkene, hyppigheten i regjeringsskiftene samt mindretallsregjeringer uten noe fast parlamentarisk flertall førte også til at Riksdagen fikk økt betydning som politisk arena fra 1970-tallet av.57 58 Betydningen av forhandlingsspillet i Riksdagen har dessuten økt i takt med oppflisingen av o

57 Se f.eks. N. Stjårnquist, «Sveriges riksdag», i K. Ståhlberg (red.), Parlamenten i Norden, Åbo: Åbo Akademi, 1990, s. 69-109. 58 Stjårnquist, op.cit., 1990, A. Sannerstedt og M. Sjblin, «Sverige: Fbrandrade partirelationer i en aktivere riks­ dag», i E. Damgaard (red.), Parlamentarisk forandring i Norden, Oslo: Universitetsforlaget, 1990, s. 89-130 og D. Arter, «The Swedish Riksdag: The Case of a Strong Policy-Influencing Assembly». West European Politics, 13, 1990, s. 120-142.

71

SVERIGE

Tabell 3.2.4 Regjeringer og partisammensetning 1968-97 År Måned Statsminister.............................................. ...

Statsministers parti................................... Høyre-venstre-posisjon1 ......................... Moderata Samlingspartiet (M) .............. ... Folkpartiet (Fp) ........................................ ...

Kristdemokratiska samhållspartiet (KdS)........................... Centerpartiet (C) ..................................... ... Socialdemokraterna (S)........................... Uavhengige................................................ ... Antall statsråder ........................................ Samlet andel av representantene i parlamentet (%)................................... 0

Ar Måned Statsminister .............................................. Statsministers parti................................... Høyre-venstre-posisjon1 ......................... M................................................................... , . . .

Fp ................................................................ C ................................................................... S ................................................................... ... Uavhengige................................................ Antall statsråder ....................................... Samlet andel av representantene i parlamentet (%) ............................... År

Måned Statsminister............................................ . ...

1969 Okt.

1970 Sept.

1973 Sept.

1976 Okt.

Erlander S V

Palme S V — -

Palme S V — —

Fålldin C S-H

-

Palme S V -

—

—

—

-

19 19

-

— —

—

19 -

19 -

18 -

8 —

19

19

18

1 20

53

53

46

44

51

1978 Okt.

1979 Okt.

1981 Mai

1982 Okt.

1985 Okt.

Ullsten Fp S 18 —

Fålldin

Fålldin

Palme

C S-H

C S -

Palme S V — -

21 -

. . . .

. . . .

. . . .

S ................................................................. Uavhengige................................................ . . . . Antall statsråder ..................................... Samlet andel av representantene i i parlamentet (%) ...............................

6 5

S V — -

— 1 19

8 5 7 -

7 10 -

1

19 -

20

18

19

21

11

50

29

47

45

1986 Mars

1988 Sept.

1991 Okt.

1994 Okt.

1996 Mars

Carlsson

Carlsson S V -

Bildt M S-H 9 4 4 3 -

Carlsson S V — — -

Persson S V — — — —

22 -

22 -

22

22

46

46

S V

Statsministers parti................................. Høyre-venstre-posisjon1 ....................... M................................................................. . Fp ............................................................... . C ................................................................. . KdS............................................................. .

1968 Sept.

— 20 20

45

21 -

21

1 21

45

49

1. V = venstre, S = sentrum, H = høyre. Kilder:

K. Strøm, Minority Government and Majority Rule, Cambridge: Cambridge University Press, 1990, s. 268; M. Laver og N. Schofield, Multiparty Government, Oxford: Oxford University Press, 1990, s. 264, og Keesing’s Record of World Events.

72

NORDISK KONSENSUSPOLITIKK

blokkpolitikken fra 1970-tallet og begynnelsen av 1980-tallet. Miljøpartiets innmarsj i 1988 er bare ett tegn på dette. I tillegg kommer samarbeidsvanskene så vel mellom de tre borgerlige som mellom de to sosialistiske partiene.5960 Og Bildt-regjeringen fra 1991 måtte - enten Folk­ partiet likte det eller ikke - basere seg på Ny Demokrati i Riksdagen: Forlik måtte til for å skaffe flertall for regjeringen. Våren 1994 reiste Centerpartiet igjen miljøfanen i spørsmålet om å bygge bro over Øresund. Den gryende regjeringskrisen endte med at partiformannen forlot sin statsrådspost, mens hans parti fortsatte i regjeringen. Det måtte en sosialdemokratisk valgseier til i 1994 for å velte den borgerlige regjeringen. Først kom Carlsson tilbake som statsminister, og da han etter eget ønske trådte tilbake på nyåret i 1996, tok tidligere finans­ minister Gdran Persson over. Samtidig har en fått en høyrebølge blant velgerne som ifølge meningsmålinger gjorde Moderata Samlingspartiet til Sveriges største parti i 1997, mens altså Centern i det parlamentariske samarbeidet byttet side i 1995 og fremdeles samarbeider med sosialdemokratene høsten 1997. I svensk parlamentarisk tradisjon har konsensuspolitikken dominert over konfrontasjons­ politikken. Et klassisk uttrykk for dette finner en i de bredt sammensatte utredningskommi­ sjonene. Mye av det forberedende arbeidet med nye lover gjøres her snarere enn i departe­ mentene. Disse er regjeringsoppnevnte, men inkluderer som regel representanter så vel for interesseorganisasjoner som for opposisjonen. For eksempel var hele Vs av riksdagsrepresentantene på 1980-tallet involvert i slikt kommisjonsarbeid.90 Et sterkt komitésystem i Riks­ dagen fremmer også samarbeidet mellom partiene. «Reparlamentiseringen» av svensk poli­ tikk på 1970- og 1980-tallet har derfor ikke bare ført til mer strid, men også til mer for­ handlinger og samarbeid.

Exit den svenske

modellen?

The Economist stilte i mars 1990 spørsmålet om den svenske samfunnsmodellen sto foran sitt sammenbrudd. Spørsmålet har ikke fått svekket aktualitet etter devaluering av krona, flere runder med nedskjæringer i de offentlige utgiftene og problemutredninger i kommisjonsform. Med økt politisk uro og en svekket økonomi, og stilt overfor et dynamisk EU-samarbeid - som Sverige nå altså har sluttet seg til - har spørsmålet om landet er i ferd med å bli akter­ utseilt, dukket opp i den svenske debatten. Den tanken har kommet til uttrykk at Sverige kan­ skje ikke lenger befinner seg i første linje i samfunnsutviklingen internasjonalt. Spørsmålet er kort sagt om den svenske modellen ikke lenger er liv laga. Nå avhenger svaret på dette av hva en bygger inn i modellen - og det er slett ikke entydig i litteraturen. I regi av den svenske makt­ utredningen er det blitt framhevet at «den svenske modellen» langt fra er noe klart begrep, men snarere en samling ikke helt entydige eller sammenhengende forestillinger. Disse fore­ stillingene kretser omkring flere temaer: et samarbeid mellom arbeid og kapital som gir kapi­ talisme med et sosialt sikkerhetsnett i statlig regi, en tilhørende sterk velferdsstat, en omfat-

59 Se særlig Sannerstedt og Sjdlin, op.cit., 1990, s. 129-130. 60 Arter, «The Swedish Riksdag: The Case of a Strong Policy-Influencing Assembly». West European Politics, 13, 1990, s. 120-142, se s. 125. Se også T. Larsson, «Sweden», i J. Blondel og F. Muller-Rommel (red.), Cabinets in Western Europe, London: Macmillan, 1988, s. 197-212.

DANMARK

73

tende offentlig sektor og et sentralisert og samarbeidsorientert beslutningssystem - så vel innenfor politikken som i den økonomiske sektor.61 Men uansett hvilke elementer som vektlegges i modellen, peker maktutrederne på at flere av forutsetningene for de tradisjonelle samfunnsforholdene har endret seg.62 Sverige er blitt mindre homogent i sosialt henseende - den klassiske industrialismens strukturer er i ferd med å forvitre også her. Indre spenninger i et «etterindustrielt» samfunn, mellom eksperter og interessegrupper, mellom politikk og byråkrati, mellom folk og elite, blandes sammen med ytre press fra internasjonalisering av produksjon og ny teknologi til et kraftig press mot den svenske modellen. Spørsmålet som ofte stilles i denne debatten, er hvilke sider ved den tradi­ sjonelle samfunnsformen som vil tåle dette trykket. Men forholdet mellom tradisjon og for­ nyelse er neppe noe særegent «svensk» spørsmål ved inngangen til 1990-årenes Europa.

3.3 Danmark Danmark er kanskje det mest eksemplariske i samlingen av nordiske konsensusdemokratier. I de fleste beskrivelser av dansk politikk går harmonitesen igjen: en harmonisk nasjonsbyg­ ging og demokratiseringsprosess, fravær av politisk motivert vold, en homogen befolkning uten markerte etniske eller kulturelle skillelinjer. I tillegg kommer en moderat klassekamp, der arbeiderbevegelsen aldri fikk en så dominerende posisjon som den hadde i Sverige og Norge. Og det forekom selvsagt heller ingen «finsk» borgerkrig mellom hvite og røde. Først på 1970-tallet ble dette «working multiparty system», med sin utstrakte politiske kompromisskultur, stilt på prøve gjennom velgerturbulens og partifragmentering.6 ! Økonomisk og sosialt har Danmark gjennomgått en tradisjonell utvikling, først med for­ skyvninger fra landbruk til industriproduksjon, deretter over mot tjenesteytende næringer. I 1994 utgjorde jordbrukets andel av de økonomisk aktive om lag 5 %, industriens 27 % og terti­ ærnæringenes 68 "/o.64 Særpreget for Danmark har likevel vært landbrukets store betydning som eksportnæring, samt den sterke stillingen til handel og alskens selvstendig næringsdrift i liten skala, noe som særlig har vært knyttet til byene. København har vært det ubestridte sentrum - økonomisk, politisk og kulturelt. Økonomisk slet landet med en negativ betalings­ balanse inntil 1990, og på 1980-tallet med en svært høy arbeidsledighet og stor utenlandsgjeld.

61 SOU 1990: 44, op.cit., s. 21-26. Her nevnes også flere elementer i «den svenske modellen» enn dem vi har tatt med. For en kritisk vurdering av denne siden ved den svenske maktutredningen, se R. Slagstads anmeldelse av SOU 1990: 44 i Tidsskrift for samfunnsforskning, 32, 1991, s. 165-171. Se også J.-E. Lane, «Interpretations of the Swedish Model» og «The Swedish Power Investigation: the Prince without His Machiavelli», begge i West Euro­ pean Politics, 14,1991a og b, hhv. s. 17 og s. 221-227. 62 I tillegg til SOU 1990: 44 se O. Petersson, «The Study of Power and Democracy in Sweden». Scandinavian Poli­ tical Studies, 11, 1988, s. 145-158 og O. Petersson, «Democracy and Power in Sweden». Scandinavian Political Studies, 14, 1991, s. 173-191. 63 Uttrykket er som nevnt myntet på Skandinavia som helhet, se D. Rustow, «Scandinavia: Working Multiparty Systems», i S. Neumann (red.), Modem Political Parties, Chicago: Chicago University Press, 1956, s. 169-193. Det siteres i M. Pedersens diskusjon av det danske partisystemet, «The Danish ‘Working Multiparty System': Breakdown or Adaption?», i H. Daalder (red.), Party Systems in Denmark, Austria, Switzerland, the Netherlands, and Belgium, London: Frances Pinter. 1987, s. 1-59. 64 Labour Force Statistics 1971-1994, Paris: OECD, 1994, s. 43-45.

74

NORDISK KONSENSUSPOLITIKK

DANMARK

75

Danmark deltok i dannelsen av NATO i 1949 og ble medlem av EFTA i 1960 og av EF/EU i 1973.

Politisk historie Danmarks historie som selvstendig stat går svært langt tilbake, og fra 1300-tallet til 1900-tallet hadde landet en sterk maktstilling i europeisk politikk. Norge tilhørte den danske kronen fram til 1814, da kongen tapte landet til Sverige ved Kielfreden (etter å ha støttet Napoleon). Det danske - etter hvert - «opplyste» eneveldet slapp taket etter den europeiske vårløsningen i 1848 og en krig med opprørske slesvigere. I 1849 ble kongen tvunget til å innføre en ny forfatning som begrenset monarkens makt, og det ble opprettet et parlament med to kamre. Det laveste av de to - Folketinget - ble valgt med stemmerett for alle menn over 30 år, noe som den gang var et uvanlig sterkt demokratisk innslag. Allmenn stemmerett ble innført i 1915, da kvinner fikk adgang til valgurnene. Parlamentarisme med basis i Folketinget presset seg fram i 1901. 1 1953 ble det vedtatt en ny grunnlov i Danmark, som i det vesentlige kodifiserte gjeldende parlamentarisk praksis. Da ble også det øverste kammeret i parlamentet - Landstinget avskaffet. Dansk parlamentarisme er utpreget «negativ», i den forstand at Grunnloven bestem­ mer at mistillit fører til regjeringens avgang, mens intet sies om hvordan en ny regjering skal dannes.65 Grunnloven av 1953 opprettholdt kravet om obligatorisk folkeavstemning om grunnlovsendringer og i lovsaker dersom J/3 av Folketingets medlemmer krever det. Dom­ stolene kan unnlate å anvende lover som de mener er i strid med Grunnloven. Valgordningen fram til 1915 hadde bygd på flertallsvalg i enmannskretser. Etter 1915 fikk Danmark en ny valgordning som utvidet stemmeretten vesentlig og etablerte forholdstallsvalg (St. Lagué med 1,4 som første delingstall). Kombinert med utjevningsmandater og en lav sperregrense (2 %) ga dette høyt samsvar mellom velgeroppslutning og andel mandater. Stemmerettsalderen er 18 år. De to nordatlantiske danske besittelsene, Færøyene og Grønland, har indre selvstyre, men sender samtidig to representanter hver til det danske Folketinget. Danmark har som de andre nordiske landene en aktiv stat i økonomisk forstand. Økningen i de totale offentlige utgiftene er dessuten mye mer markert enn for eksempel i Norge. Som andel av BNP steg disse fra 19 % i 1950 til nesten 60 % i 1990. Og bare gjennom de siste 20 årene har de steget med over 20 prosentenheter. Skattenivået overgås kun av Sverige blant de nor­ diske landene.

Partier,

konfliktlinjer og

«ny politikk»

Politisk har det vært tre mobiliseringsbølger i dansk historie, som alle har satt spor etter seg i partisystemet. Borgere, bønder og arbeidere fikk alle «sine» partier på 1800-tallet. I 1870årene ble Venstre og Højre dannet med utgangspunkt i grupperinger i Folketinget. Venstre var først ute. Siktemålet for de radikale var parlamentarisme og en bedre representasjon av de fol-

65 E. Damgaard, «Parlamentarismens danske tilstande», i E. Damgaard (red.), Parlamentarisk forandring i Nor­ den, Oslo: Universitetsforlaget, 1990, s. 15-44, se s. 19.

7b

NORDISK KONSENSUSPOLITIKK

Tabell 3.3.1 Veksten i statens makt 1900-19901 A.

Totale offentlige utgifter i %

B.

Sentralforvaltningens utgifter i %

av BNP av BNP

1900

1920

1935

1950

1970

1980

1990

10,8

15,3

17,5

19,0

36,3

56,2

58,7

5,8

8,8

7,9

12,0

29,9

—

_

C.

Skatter i % av BNP2

8,6

10,8

13,5

19,7

40,4

45,5

52,1

D.

Offentlig konsum i % av BNP

6,9

8,8

9,1

10,2

18,6

26,7

25,1

E.

% til sosiale formål og helse av

—

—

25,5

26,5

44,9

—

23,7

31,5

46,0

totale offentlige utgifter

F.

_

% til sosiale formål og helse av sentralforvaltningens utgifter

9,4

_

_

1. Tallene er hentet fra nærmeste tilgjengelige år (+/- maks. 4 år). 2. Tidsseriene 1900-50 og 1970-90 er hentet fra forskjellige kilder, og er ikke direkte sammenliknbare. Kilder:

A. 1900-50, P. Flora m.fl., State, Economy and Society in Western Europe 1815-1975, bd. 1, Frankfurt: Campus Ver­ lag, 1983, s. 362-363.1970-90, OECD Economic Outlook, Historical Statistics 1960-89, Paris: OECD, 1991, s. 68. B. Flora, op.cit., bd. 1, 1983, s. 362-363. C. 1900-50, Flora, op.cit., bd. 1,1983, s. 262-264. 1970-90, Statistisk årbok 1991, Oslo: Statistisk sentralbyrå, s. 472. D. 1900-50, Flora, op.cit., bd. 2,1987, s. 407-408. 1970-90, OECD, op.cit., 1991, s. 66. E-F. Flora, op.cit., bd. 1, 1983, s. 367-368 (summen av «social security» og «health»).

kelige interessene, spesielt bøndenes og landdistriktenes. Høyrepartiet motsatte seg parla­ mentarismen og forsvarte etablerte privilegier, adelens og byborgerskapets interesser. Socialdemokratiet ble også stiftet på 1870-tallet. Det fikk sine første folketingsrepresentanter i 1880-årene og sitt gjennombrudd blant velgerne omkring århundreskiftet. Ved valget i 1906 samlet partiet for første gang mer enn 25 % av stemmene. Socialdemokratene rekrutterte den voksende arbeiderklassen til politikken, og fikk sin posisjon styrket parallelt med den stødige industrialiseringen av Danmark - et land der industrien for øvrig slo rot svært tidlig både i en nordisk og i en europeisk sammenheng. Venstre ble splittet i årene 1903-05, og Radikale Venstre framsto som et radikalt, liberalt parti, mindre knyttet til landbruksinteresser enn Venstre. Parlamentarisk og politisk plasserte det seg mellom Socialdemokratiet og Venstre, men var samtidig et ikke-sosialistisk parti. Alle­ rede omkring 1910 var således fire partier på arenaen, og det var disse som skulle komme til å dominere dansk politikk helt opp til 1970-tallet. Også i dag er dette de sentrale aktørene i spillet om regjeringsmakt på Christiansborg (slottet hvor Folketinget har sitt tilholdssted i København). Det danske partisystemet var slik sett tidlig i vårt århundre «ferdig etablert».66 Nå kom det selvfølgelig etter hvert til nye partier, både «lokalt» forandrede partier og partier med internasjonale paralleller. Og selv om partisystemet de første årene var et topartisystem, dominert av Venstre og Højre og vedlikeholdt av ordningen med flertallsvalg, kunne dette ikke hindre utviklingen mot et firepartisystem (slik en del teori postulerer). Og selv med en ny proporsjonal valgordning fra 1915 er det først på 1970-tallet at det skjer et gjennombrudd 66 Se J. Elklit, Fra åben til hemmelig afstemning, Århus: Politica, 1988, s. 45.

DANMARK

77

for en rekke nye partier (tabell 3.3.2). Her må det likevel nevnes at det danske kommunistpar­ tiet gjorde sitt beste valg i 1945, da det fikk 12,5 % av stemmene — etter å ha vært et miniparti gjennom hele mellomkrigstiden. Valget i 1973 er i ettertid blitt karakterisert som «jordskjelwalget». Da ble alt på kort tid ris­ tet ut av sin vante orden. De fire «gamle» partiene fikk redusert sin oppslutning blant velgerne fra 84 % i 1971 til 58 %. Antall partier som var representert i Folketinget, ble doblet fra 5 til 10 partier. Socialdemokratiet, som i hele etterkrigstiden hadde fått omkring 40 % av stemmene, falt ned til 26 %. Det nystiftede Fremskrittspartiet var nærmest «over natten» blitt landets nest største parti med en oppslutning på 16 %. Dette var et antiskatt-, antiregulerings- og antistatsparti ledet av antipolitikeren og skattejuristen Mogens Glistrup. Valget kom overraskende i lys av litteraturen om dansk politikk. Her var det langt fra antydet noe mulig sammenbrudd i den partipolitiske stabiliteten. Partisystemet ble sett på som ytterst stabilt, med partier som reflekterte grunnleggende interessegrupper eller konfliktlinjer i det danske samfunnet.6' I dansk partipolitikk har den tradisjonelle høyre-venstre-konflikten vært helt sentral. I til­ legg regnes det gjerne med en konfliktlinje mellom by og land og — i noen grad — en konflikt­ dimensjon som går på utenrikspolitisk orientering. Men de politiske strukturene er underlagt forvandlingens lov også i Danmark. Som vi skal komme tilbake til, har en system—antisystemdimensjon kommet til uttrykk fra 1970-tallet av. I tillegg er det tendenser til at høyre-venstrekonflikten blir mindre sentral for danske velgere. Men det betyr selvsagt ikke at klasse i dag er uten betydning. Sannsynligheten for at en lønnsmottaker stemte borgerlig i 1988, var fire ganger større hvis han eller hun var høyere funksjonær og bodde i rekkehus, enn dersom ved­ kommende var arbeider og bodde i leilighet.67 68 At yrkestilknytning fortsatt betyr noe for vel­ gerne, viser seg også i den partipolitiske splittelsen som finnes innen funksjonærgruppen mel­

lom privat og offentlig tilsatte. Parallelt med svekkelsen av den tradisjonelle klassestemmegivningen har en registrert en økning i «issue voting», altså at sakene har fått økt betydning for partivalget. Og det er her vi finner årsaken til den nesten forbausende stabiliteten mellom den borgerlige og den sosialis­ tiske blokken. Ole Borre oppsummerer det slik: «People vote socialist or bourgeois to the same extent, but for different reasons, than half a century ago.»6970 Ser en dette sammen med tendensene til hyppigere individuelle partiskifter (som vi skal komme tilbake til) og den vek­ ten som legges på såkalte nye politiske saker som miljøvern og ikke-materielle verdier, kan en tese om «dealignment» eller nedbygging av de tradisjonelle konfliktlinjene klart forsvares for Danmarks vedkommende.'6 Av de nye sakene som sterkest er med på å prege velgernes konfliktoppfatning på 1980-tallet, er holdningen til miljøvern den viktigste. 20 % regnet i 1987-88 miljøvern som et av de tre viktigste saksfeltene i politikken. Dette ble bare forbigått av økonomisk-politiske emner og (i 1988) av freds- og sikkerhetspolitikk (som nettopp dannet bakgrunnen for at folketingsvalget

67 For en beskrivelse av «overraskelsen», se Pedersen, op.cit., 1987, særlig s. 2. 68 I. Glans, «Langtidsudviklingen i dansk vælgeradfærd», i J. Elklit og 0. Tonsgaard (red.), To folketingsvalg, Århus: Politica, 1989, s. 82. 69 O. Borre, «Danmark», i M.N. Franklin. T.T. Mackie og H. Valen (red.), Electoral Change, Cambridge: Cam­ bridge University Press, 1992, s. 145—166, se s. 166. 70 Se også O. Borre, «Critical Electoral Change in Scandinavia», i R.J. Dalton, S.C. Flanagan og P.A. Beck (red.), Electoral Change in Advanced Industrial Democracies, Princeton: Princeton University Press, 1984, s. 330-364, se s. 362.

78

NORDISK KONSENSUSPOLITIKK

Tabell 3.3.2 Partienes andel av stemmene (%), utvalgte år 1945-97 ——

År

Parti

1945

1950 1960

1971

1973

1984

1987 1988

1990 1994

Danmarks kommunistiske

parti (DKP)1 .............................

4,6 -

1,1 -

1,4

3,6

0,7

0,9

0,8

—

—

Venstresocialisterne (VS)1 ........

12,5 -

1,6

1,5

2,7

0,6

—

—

Socialistisk Folkeparti (SF) ....

-

-

9,1

6,0

11,5

13,0

8,3

7,3

Socialdemokratiet (SD)............... Slesvigsk Parti2 ...........................

32,8

39,6

6,1 42,1

1,4 14,6

37,3

-

0,3

0,4

0,2

25,6 -

31,6 —

29,3 -

29,8 —

37,4 —

34.6 —

Radikale Venstre (RV)................. Fælles Kurs (FK)3 .......................

8,2

8,2

5,8

14,3

3,5

-

—

5,5 —

5,6

-

11,2 -

6,2

-

-

-

-

-

—

1,9 —

1,8

Enhetslisten (De Rød-Grønne)1 .

2,2 —

4,6 —

De Grønne ...................................

-

—

-

-

-

—

1,3

0,9

Retsforbundet (DR).....................

8,2

2,2

1,7

2,9

1,5

0,5

0,5

-

Venstre (V) ...................................

1,9 23,4

1,4 —

3,1 —

15,6 —

12,1

10,5

11,8

15,8

23,3

-

21,1 -

12,3

Centrum-Demokraterne (CD) ..

21,3 -

7,8

4,6

4,8

4,7

5,1

2,8

Kristeligt Folkeparti (KrF) ........

-

-

-

2,0

4,0

2,7

2,4

2,0

2,3

1,9

9,2

23,4

20,8

19,3

16,0

15,0

15,9

3,6

4,8

9,0

6,4

6,4

1,7

Konservative Folkeparti (KF) ..

18,2

-

17,8 -

17,9

Fremskridtspartiet (FP) ............

-

16,7 -

Andre4............................................

3,1

0,0

3,3

0,0

0,0

0,1

0,4

0,1

0,3

1,0

Valgdeltakelse...............................

86,3

81,9

85,8

87,2

88,7

88,4

86,7

85,7

82,9

83,3

1. 2. 3. 4.

Enhetsliste mellom DKR VS og marxist-leninistene i 1990 og 1994. Partiets kandidater sto på Centrum-Demokraternes lister i 1973. Partiets lister inkluderte i 1990 Mogens Glistrup og andre tidligere FP-medlemmer. Dansk Samling i 1945, De Uafhængige i 1960.

Kilder: T.T. Mackie og R. Rose, The International Almanac ofElectoral History, 3. rev. utg., Washington, D.C.: Congressional Quarterly, 1991, s. 87ff, S. Sauerberg, «The Danish Parliamentary Election of December 1990». Scandinavian Political Studies, 14, 1991, s. 321-334, og L. Bille, «Denmark». European Journal of Political Research, 28, 1995, nr. 3-4, s. 313-318.

i 1988 fant sted). Halvparten mente dessuten at miljøvernhensyn måtte gå foran næringsinter­ esser dersom det var konflikt.'1 Disse tallene fra de danske valgundersøkelsene bekrefter andre undersøkelser som framhever materialisme-postmaterialisme-dimensjonen (MPM) som viktig i Danmark. På grunnlag av data fra eurobarometeret i 1981 (EUs politiske menings­ målinger) kommer faktisk MPM-dimensjonen ut som den mest sentrale for danske velgere, og i en senere sammenlikning av de nordiske landene (1987-data) bekreftes igjen «postmate­ rialismen» som viktig i Danmark.71 72 Men like fullt har De Grønne, som vi ser av tabell 3.3.2, ikke fått noe gjennomslag blant velgerne. De som legger vekt på slike spørsmål, har så langt gått til andre partier - som SF. 71 0. Tonsgaard, «Miljøpolitisk enighed?», i J. Elklit og O. Tonsgaard (red.), op.cit., 1989, s. 278. 72 0. Knutsen, «Cleavage Dimensions in Ten West European Countries». Comparative Political Studies, 21, 1989a, s. 495-534, og O. Knutsen, «The Materialist/Post-Materialist Value Dimension as a Party Cleavage in the Nordic Countries». West European Politics, 13, 1990, s. 258-274.

DANMARK

79

Partisystemet Helt opp til 1970-årene lå Danmark tett opptil den såkalte skandinaviske fempartimodellen, som innebærer et venstresosialistisk parti, et sosialdemokratisk parti, et liberalt parti, et bon­ departi og et konservativt parti.'3 Men jordskjelwalget i 1973 markerer overgangen til et mer flyktig og fragmentert system. Og det selv om blokkdelingen og de fire gamle partiene frem­ deles er bærebjelker i partisystemet. Overgangen til en ny struktur reflekteres blant annet i partiorganisasjonene. De eldste par­ tiene, Venstre og Det Konservative Folkeparti (tidligere Højre), ble dannet med basis i Folke­ tinget. I mellomkrigstiden utviklet partiene sterke organisasjoner utenfor parlamentet. De ble - i ulik grad - «massepartier». Partiene nådde antakelig sitt høydepunkt i organisatorisk styrke på 1950-tallet. Da var hver tredje velger også partimedlem.'4 Utover i 1960-årene ble medlemsorganisasjonen svekket, og i 1981 var andelen av partimedlemmer blant velgerne sunket til 8 %. EF-debatten fram mot folkeavstemningen i 1972, sjokkvalget i 1973 og den etter­ følgende parlamentariske turbulensen samt en utbredt politikermistro danner noe av bak­ grunnen for at partiene på 1970-tallet fikk en annen karakter enn tidligere. De mange nye par­ tiene og oppblomstringen av politiske aksjonsgrupper - fra kvinnegrupper til miljøaksjoner var klare indikasjoner på at politikken krevde andre typer koplinger mellom parti og velger. At fjernsynet dokumenterte sin politiske gjennomslagkraft så tydelig i 1970-tallets politiske begivenheter, var kanskje likevel viktigst. Særlig de nye partiene la langt større vekt på en aktiv medieorientering enn på det lokale medlemsbaserte partiarbeidet. Ved valget i 1973 viste FP til overmål at et parti omtrent uten organisasjonsapparat, men med Glistrup som karisma­ tisk leder med TV-tekke (og som tydelig traff folk hjemme med sitt skatteopprør), kunne gjøre et sensasjonelt godt valg. Det var en lærdom som ikke gikk de andre partiene forbi. I disku­ sjonen om partienes utvikling i denne perioden proklamerer derfor Mogens Pedersen de klas­ siske massepartiene for døde, og framhever i stedet framveksten av «mediepartiet». Partisystemet, slik det framstår i Folketinget, reflekterer i stor grad partienes oppslutning ved valg. I tabell 3.3.3 finner vi igjen at 1973-valget førte med seg store endringer. Ikke bare ble de fire største partiene redusert fra en tilnærmet full kontroll med 90 % av representantene i Folketinget til en heller usikker dominans med 60 %. I tillegg var nesten annenhver represen­ tant ny da tinget møttes igjen etter valget i 1973. Fragmentering er stikkordet også her. Ved siden av det gamle kommunistpartiet samt Retsforbundet, som også hadde vært representert tidligere, kom tre nye partier inn. Centrum-Demokraterne, som var en utbrytergruppe fra Socialdemokratiets høyreside, Kristeligt Folkeparti, som - inspirert av sitt norske søsterpartis velgersuksess - ble dannet for å bekjempe de liberale pornografi- og abortlovene, og altså Fremskridtspartiet. Senere har også Venstresocialisterne - en venstregruppe utgått fra SF i 1960årene - og Fælles Kurs, som er et slags venstrepopulistisk parti (skattelette for lavtlønnede

73 Se S. Berglund og U. Lindstrbm, The Scandinavian Party System(s), Lund: Studentlitteratur, 1978. For en drøf­ telse se N. Elder, A.H. Thomas og D. Arter, The Consensual Democracies?, rev. utg., Oxford: Blackwell, 1988. 74 Pedersen, op.cit., 1987, s, 33. 75 M.N. Pedersen, «En kortfattet oversigt over det danske partisystems udvikling». Politica, 21, 1989, s. 265-278. Uten at det egentlig står i motstrid til Pedersens syn på partiutviklingen, argumenterer Steen Sauerberg for at etermedienes betydning rent generelt var svekket ved 1990-valget på grunn av det nye mangfoldet i fjernsyns­ tilbudet, som ga folk alternativer til skjermpolitikken. Se S. Sauerberg, «The Danish Parliamentary Election of December 1990». Scandinavian Political Studies, 14, 1991, s. 321-334.

80

NORDISK KONSENSUSPOLITIKK

Tabell 3.3.3 Partienes andel av parlamentsrepresentantene (%), utvalgte år 1945-971 År Parti

1945

1950 1960 1971

1973 1984

1987 1988

1990 1994

Danmarks kommunistiske

parti (DKP)...............................

4,7 —

0,0 —

0,0

3,4

0,0

0,0

0,0

0,0

—

Venstresocialisterne (VS) ...........

12,2 -

0,0

0,0

2,9

0,0

0,0

0,0

—

Socialistisk Folkeparti (SF) ....

—

-

6,3

9,7

6,3

12,0

15,4

13,7

8,6

7,4

Socialdemokratiet (SD)...............

32,4 —

39,6

43,4

40,0

26,3

0,0

0,6

0,0

0,6

32,0 —

30,9 —

31,4 —

39,4 —

35,4 —

7,4 —

8,1 —

6,3 —

15,4 —

11,4 —

5,7 —

6,3 —

5,7 —

4,0

4,6

0,0

Fælles Kurs (FK) .........................

—

—

—

—

—

—

2,3

0,0

Retsforbundet (DR).....................

2,0

8,1

0,0

0,0

2,9

0,0

0,0

0,0 —

3,4 —

0,0

—

Venstre (V) ....................................

21,5 —

21,7 —

17,1 —

12,6

12,6

10,9

12,6

16,6

24,0

Centrum-Demokraterne (CD) ..

25,7 —

7,4

4,6

-

-

-

0,0

4,0

2,9

5,1 2,3

5,1 2,3

2,9

Kristeligt Folkeparti (KrF) ........

5,1 2,3

Konservative Folkeparti (KF) ..

17,6 —

18,1 -

18,3

17,7

9,1

24,0

21,7

20,0

17,1

15,4

Fremskridtspartiet (FP)4 ...........

-

-

16,0

3,4

5,1

9,1

6,9

6,3

Andre5............................................

2,7

-

3,4

0,0

0,0

0,0

0,0

0,0

0,0

0,6

148

149

175

175

175

175

175

175

175

175

Slesvigsk Parti2 ...........................

Radikale Venstre (RV).................

Enhedslisten (De Rød-Grønne)3

0,0

Antall representanter i

Folketinget...............................

Færøyene og Grønland sender to representanter hver til Folketinget. Disse er ikke inkludert i oversikten. Valgt inn på Centrum-Demokraternes lister i 1973. Enhetsliste mellom DKR VS og marxist-leninistene i 1990 og 1994. 1 1995 ble FPs gruppe splittet da lederen, Pia Kjærsgaard, gikk ut sammen med 3 andre representanter og dan­ net Dansk Folkeparti. 5. Dansk Samling i 1945, De Uafhængige i 1960 og i 1994 Jacob Haugaard (uten parti). 1. 2. 3. 4.

Kilder:

Mackie og Rose, op.cit., 1991, s. 87ff, Sauerberg, op.cit., 1991 og Bille, op.cit., 1995.

samt mot EF og NATO), vært representert i ulike perioder. Innmarsjen til de nye partiene har videre ført med seg at den endimensjonaliteten som kjennetegnet dansk politikk helt fram til de tidlige 1970-årene (venstre-høyre-dimensjonen), måtte vike for et mer komplisert mønster der «systempartier» sto mot «antisystempartier» - politikertillit sto mot mistillit til politikere. Kompleksiteten økte dessuten ved at kampen om dansk medlemskap i EF ledet til et såkalt dobbelt partisystem. 36 % hadde stemt mot EF-medlemskap i 1972. Umiddelbart fikk EFdebatten liten direkte innvirkning på dansk politikk. Opprøret ble markert i forbindelse med andre saker. Men ved de senere valgene til EF-parlamentet har motstanderne stilt opp egne kandidater, og fått noen av dem valgt. Om lag 20 % har stemt på anti-EU-«partiet», som selv hevder ikke å være noe parti, men som like fullt stiller kandidater og driver valgkamp i kon­ kurranse med de andre partiene - vel å merke bare når det er EU-valg hvert femte år. Fra å være et endimensjonalt system med et moderat antall partier endret det danske parti­ systemet brått karakter til å bli et flerdimensjonalt system med 9-11 partier representert i Fol­

DANMARK

81

ketinget. Ved valgene i 1988 og 1990 fikk «kun» 8 partier plass. I Giovanni Sartoris klassifikasjonsskjema gikk Danmark fra en «moderat pluralisme» til å balansere på kanten av den «polariserte pluralismen».76 Nå kom den intense og ødeleggende politiske kampen som Sartori impliserer med denne typen partisystem, likevel ikke til å prege dansk politikk etter 1973. En viktig grunn til det var at de gamle «systempartiene» strakte seg langt for å hindre antisystempartiet FP i å oppnå innflytelse over regjeringenes politikk. Selv når FP har holdt balansen mellom høyre og venstre i Folketinget, har de fire tradisjonelle partiene fortsatt med å snekre kompromisser og løsninger - stort sett uten FPs hjelp. I Folketinget stemte som regel både Centrum-Demokraterne og Kristeligt Folkeparti sammen med ett eller flere av de fire «gamle» i voteringene. På 1970-tallet ble altså velgernes stabile tilknytning til partiene rykket opp. Først gjennom debatten om medlemskap i EF, deretter gjennom skatteopprøret representert ved Fremskridtspartiet. Og i motsetning til i Norge, der EF-virkningene på partisystemet relativt raskt mistet sin kraft, fortsatte partifragmentering og velgerflyktighet å prege valgene i Danmark. Flyktigheten blant velgerne målt på partinivå (samlede endringer i prosentvis partioppslutning ved folketingsvalg, eller såkalt netto volatilitet) viste seg å øke fra et gjennomsnitt på 9 prosentenheter på 1960-tallet til over 18 i 1970-årene.7' Bruttovolatiliteten, andelen av indivi­ duelle velgere som skiftet parti fra ett valg til det neste, viste også en stigende tendens utover på 1970-tallet. Her representerte likevel 1973-valget et høydepunkt, da hele 40 % valgte et annet parti enn ved valget før.78 Selv om de gamle partiene måtte gi plass for inntrengere i 1973 og selv om velgernes troløs­ het mot partiene ennå holder seg på et høyt nivå sammenliknet med 1950- og 1960-tallet, er det likevel tegn som peker mot fortsatt stabilitet - om enn på et lavere nivå og innenfor nye partipolitiske rammer. Partiidentifikasjonen blant velgerne falt omkring 1973, men har senere stabilisert seg nesten på samme nivå som tidligere.'9 Dersom en videre deler partiene opp i partipolitiske «blokker», viser det seg også at folk tvers igjennom 1970- og 1980-tallet stemte på den sosialistiske og den borgerlige blokken i om lag samme grad som før. Fragmenterin­ gen har med andre ord skjedd ved partiskifter innenfor det politiske skyldskapet. Siden midten av 1930-tallet har de sosialistiske partiene variert omkring et gjennomsnitt på 46 %, mens de ikke-sosialistiske har holdt 54 %. Ved valget i 1988 fikk de sosialistiske partiene nøy­ aktig 46 %. I 1971 - før «jordskjelvet» - hadde de 49 %.80 Denne fasaden av relativ stabilitet på 1980-tallet skjuler likevel et helt annet indre enn den gang de tradisjonelle konfliktlinjene strukturerte danske velgere. Noe av bakgrunnen for dette finner vi i den svekkede klassestemmegivningen. Her er to prosesser operative. For det første har klassesammensetningen av det danske velgerkorpset endret seg. Den tradisjonelle arbeiderklassen er på retur, og dens materielle og yrkesmessige kjennetegn har endret seg 76 Se L. Bille, «Denmark: The Oscillating Party System». West European Politics, 12,1989, s. 42-58. 77 M.N. Pedersen, «Changing Patterns of Electoral Volatility in European Party Systems, 1948-1977: Explorations in Explanation», i H. Daalder og P. Mair (red.), Western European Party Systems, London: Sage, 1983, s. 29-66. 78 Se O. Borre, «Danmark», i I. Crewe og D. Denver (red.), Electoral Change in Western Democracies, London: Croom Heim, 1985, s. 372-399, og O. Borre, «Politiske generasjoner», i J. Elklit og O. Tonsgaard (red.), op.cit., 1989, s. 208-226. 79 Se O. Borre, «Critical Electoral Change in Scandinavia», i R.J. Dalton, S.C. Flanagan og P.A. Beck (red.), Electo­ ral Change in Advanced Industrial Democracies, Princeton: Princeton University Press, 1984, s. 330-364, spe­ sielt s. 347. 80 O. Borre, «Danmark», i M.N. Franklin. TT Mackie og H. Valen (red.), op.cit., 1992, s. 145-166.

82

NORDISK KONSENSUSPOLITIKK

sterkt. Samtidig er funksjonærgruppen blitt fordoblet siden 1957, og utgjør nå om lag 50 % av danske velgere/1 I tillegg til de «objektive» endringene av klasseforholdene har en også fått en svakere kopling mellom klassetilhørighet og valg av parti. Alt dette gir i sum helt andre koplinger mellom yrkesbakgrunn og partivalg enn de tradisjonelle. Et eksempel på det kan være de høytutdannede offentlige funksjonærene - ofte såkalte 68-ere - som i stor grad stem­ mer med venstrepartiene.81 8283 Ser vi derimot på Socialdemokratiets oppslutning blant arbeidere, har den sunket fra over 70 % på 1950-tallet til snaue 40 % på slutten av 1980-tallet. Mens folkeavstemninger har vært relativt sjeldne i de andre nordiske landene, har det vært 14 slike i Danmark etter 1945.81 Fire av dem har dreid seg om EF/EU. Først var det medlem­ skapsspørsmålet i 1972, i 1986 ble det holdt en rådgivende folkeavstemning om EFs enhets­ akt, og i juni 1992 sa et meget knapt flertall nei til utvidelse av EF/EU-samarbeidet basert på Maastricht-avtalen. Dette siste skapte store bølger innad i EU, og har ført til at Danmark ikke deltar i de mest integrerte delene av det utvidede EU-samarbeidet. Ved en ny folkeavstemning i mai 1993 sa 56,7 % av velgerne ja til Danmarks «Maastricht light»-tilknytning til EU. I mai 1998 kommer nok en folkeavstemning om EU, denne gang om et ja eller nei til Amsterdamtraktaten. Kvinners politiske deltakelse har steget markert i Danmark gjennom de siste 20 årene, og den ligger i dag på samme nivå som for menn. Politisk har en i likhet med utviklingen i Norge og Sverige fått en bevegelse mot venstre, slik at kvinner blant annet i større grad stemmer med partiene til venstre for sentrum i dansk politikk.841 Folketinget ligger andelen av kvinner i dag på om lag Vs av representantene. Ved Nyrup Rasmussens regjeringsdannelse i januar 1993 var også Vs av de nye statsrådene kvinner.

Parlamentarisme og

regjeringsmakt

Etter konstitusjonen velger den danske monarken selv sine statsråder. Men en regjering uten basis i Folketinget kunne, ifølge den samme konstitusjonen, ikke overleve lenge. Det kreves at en statsråd må gå av dersom et forslag om mistillit får flertall i Folketinget. Og gjelder det stats­ ministeren, må han enten skrive ut nyvalg straks eller søke avskjed for sin regjering. Og selv om vedtakene i regjeringen gjøres i Dronningens navn, er det selvfølgelig statsrådene som med sin medsignatur er politisk ansvarlige. De effektive utøverne av politisk makt i det parla­ mentariske systemet er partigruppene - som er unevnt i konstitusjonen. I Folketinget opptrer gruppene som regel enhetlig i debatter og avstemninger; partidisiplinen er stor. Når regjerin­ ger skal dannes, utøves makten derfor med utgangspunkt i sonderinger mellom partigruppene, og i særdeleshet mellom deres ledere - det hele formalisert i de såkalte dronningrunder. Når det så til slutt lykkes for en statsministerkandidat å sikre et flertall for sin regjering, eller i det mins-te å sikre et fravær av et aktivt flertall mot, kan vedkommende utnevnes av Dronningen. Socialdemokratiet satt med statsministeren sammenhengende mellom 1953 og 1968. Deler 81 I. Glans, «Langtidsudviklingen i dansk vælgeradfærd», i J. Elklit og O. Tonsgaard (red.), op.cit., 1989, s. 52-83, spesielt s. 68. 82 J. Gaul Andersen, «Social klasse og parti», i Elklit og Tonsgaard (red.), op.cit., 1989, s. 176-207. 83 A. Lijphart, Democracies, New Haven: Yale University Press, 1984, s. 202 for perioden fram til 1980. 84 L. Togeby, «Politiseringen af kvinder og af kvindespørgsmålet», i J. Elklit og O. Tonsgaard (red.), op.cit., 1989, s. 227-254.

DANMARK

83

av denne perioden (1957-64) ledet partiet en koalisjon (med Radikale Venstre og Retsforbundet), og fra 1966 til 1968 satt «det røde kabinett», der en sosialdemokratisk regjering styrte ved hjelp av SFs støtte i Folketinget. I tabell 3.3.4 over danske regjeringer siden 1968 ser vi at en borgerlig sentrum/høyre-regjering tok over i 1968. Senere har Socialdemokratiet vekslet med ulike borgerlige kombinasjoner om regjeringsmakten. Unntaket er Anker Jørgensens regjering sammen med Venstre 1978-79. Dette var historisk sett en særegen koalisjon mel­ lom to hovedmotstandere i dansk politikk, påtvunget partiene av det umulige valget mellom å gi FP politisk innflytelse og skrive ut nok et nyvalg. 1980-årene har vært preget av Schliiters såkalte firkløverregjering (1980-88), og etter valget i 1988 regjerte de «gamle» sentrum/høyrepartiene, Det Konservative Folkeparti, Venstre og Radikale Venstre. Valgnederlaget i 1990 førte til at Radikale Venstre trakk seg ut av regjeringen. Det er verdt å merke seg den sentrale posisjonen RV har hatt i etterkrigstidens parlamentariske spill. Med sin plassering mellom de to blokkene på høyre-venstre-aksen har det spilt rollen som «kingmaker» i dansk politikk noe tilsvarende sitt liberale søsterparti FDP i Tyskland. Tabell 3.3.4 viser videre at Danmark har hatt mange regjeringer på 1970- og 1980-tallet, og at deres basis i Folketinget har vært svak. I hele etterkrigstiden har Danmark hatt 26 regjerin­ ger. Før 1971 satt disse i gjennomsnitt i to år og to måneder, etter 1971 i under to år. Likeledes dominerer mindretallsregjeringene, og den tradisjonelt vaklevorne regjeringsvarianten «mindretalls-/koalisjonsregjering» regjerte i om lag halvparten av tiden mellom 1971 og 1990. Fak­ tisk har det kun vært én flertallsregjering i Danmark siden 1971, nemlig Nyrup Rasmussens koalisjonsregjering fra januar 1993 til september 1994. Spørsmålet har derfor vært reist om ikke Danmark siden 1971 har vært preget av økende ustabilitet og svake regjeringer. Ser en Vest-Europa under ett for hele etterkrigstiden, har Danmark likevel ikke vært spesielt ustabilt på regjeringsnivå - i en slik statistikk havner danskene omtrent midt på treet.85 Heller ikke finner en i Danmark de svært langtrukne prosessene forut for regjeringsdannelser som ofte er tilfellet i land som Nederland og Belgia. Likevel har utviklingen gjennom de siste 20 årene ført med seg store endringer i dansk parlamentarisme, og stabilitet borger ikke alltid for poli­ tisk styrke. Schliiter satt i over 10 år som dansk statsminister før han ble felt på den såkalte tamilsaken, der skandalene sto i kø med beskyldninger om tilsidesettelse av folketingsvedtak om familiegjenforening, løgn og bakvaskelser. Uansett denne saken presiderte Schliiter over en noe uvant form for parlamentarisme, der regjeringen ikke gikk av selv om den fikk flertallet mot seg i en rekke saker. Den bøyde av for det såkalte alternative flertallet i for eksempel sik­ kerhetspolitikken i den hensikt fortsatt å kunne styre i økonomiske saker. Siden 1906 har intet enkelt parti hatt flertall alene i Folketinget, og i perioden 1971-93 ble det ikke dannet noen koalisjonsregjering med flertallet bak seg. Det som har karakterisert dansk parlamentarisme, er derfor mindretallsregjeringer med faste støttepartier i Folketinget.86 Men også de faste støttepartiene ble etter 1971 vriene å oppdrive. «Firkløverregjeringen» (1982—88) var en koali­ sjons- og mindretallsregjering, men uten noe fast støtteparti. Sjelden gikk en regjering på så mange nederlag og aksepterte dem. Den tapte hver tolvte avstemning. Det gjaldt som nevnt særlig sikkerhetspolitikken, men også spørsmål om energi, miljø, kultur og rettsforhold. Det alternative flertallet besto av venstrefløyen, sosialdemokratene og Radikale Venstre - det siste 85 Se T.L. Schou, «Denmark» i J. Blondel og F. Mtiller-Rommel (red.), Cabinets in Western Europe, London: Macmillan, 1988, s. 167-182. 86 Damgaard, op.cit., 1990, s. 22.

84

NORDISK KONSENSUSPOLITIKK

Tabell 3.3.4 Regjeringer og partisammensetning 1968-97 År

1968

Måned Feb. Statsminister................................. Baunsgaard RV Statsministers parti ..................... Høyre-venstre-posisjon 1............. S-H — Socialdemokratiet (SD)............... Radikale Venstre (RV)................. Venstre (V) ...................................

5

6

1971

1973

1972

1975

1977

Okt.

Okt.

Des.

Feb.

Feb.

Krag

Jørgensen

Hartling

Jørgensen

Jørgensen

SD V

SD V

V S

SD V

SD V

19 — -

19 —

—

18 — —

—

—

12 —

16 — —

—

—

— —

—

—

-

—

-

—

-

Konservative Folkeparti (KF) .. Centrum-Demokraterne(CD) .. Kristeligt Folkeparti (KrF)........

6 —

Antall statsråder...........................

17

19

19

12

16

18

Samlet andel av representantene i Folketinget (%) .....................

56

40

40

12

30

37

År

1978

Måned Statsminister.................................

Statsministers parti ..................... Høyre-venstre-posisjon1............. SD .................................................. V...................................................... KF ..................................................

1979

1981

1982

1987

Sept. Schliiter

Okt. Schliiter

KF

KF

S-H —

S-H —

8 8 3

8 9

Aug.

Okt.

Des.

Jørgensen

Jørgensen

Jørgensen

SD S-V 14

SD V

SD V

19 — —

20 —

7 -

—

—

-

— —

Antall statsråder........................... Samlet andel av representantene

21

19

20

2 21

22

i Folketinget (%).......................

49

39

34

37

40

1988

1990

1993

1994

1996

Juni Schliiter

Des. Schliiter

KF

Sept. Nyrup Rasmussen SD

Des.

KF

S-H —

S-H — -

Jan. Nyrup Rasmussen SD S-V 14

CD .................................................. KrF..................................................

År Måned Statsminister

Statsministers parti ..................... Høyre-venstre-posisjon1............. SD .................................................. RV .................................................. V......................................................

5

9

KF .................................................. CD..................................................

7 9 —

10 —

KrF..................................................

-

—

Antall statsråder........................... Samlet andel av representantene

21

i Folketinget (%).......................

38

—

3 — —

S-V

15 3 — —

3 2

Nyrup Rasmussen

SD V

15 4 — — —

19

2 3 22

20

19

34

51

43

40

2 —

—

1. V = venstre, S = sentrum, H = høyre. Kilder:

M.N. Pedersen, «The Danish ‘Working Multiparty System’: Breakdown or Adaption?» , i H. Daalder (red.), Party Systems in Denmark, Austria, Switzerland, the Netherlands, and Belgium, London: Frances Pinter, 1987, Keesing’s Record of World Events, og L. Bille, «Denmark». European Journal of Political Research, 32, 1997, nr. 3-4.

DANMARK

85

partiet kom med i regjeringen 1988-90. Opposisjonens styringsiver (og -evne) toppet seg høs­ ten 1992 da regjeringens opplegg for å håndtere landets forhold til EF - etter at folket hadde sagt nei til Maastricht - ble utformet av opposisjonspartiene i Folketinget: opposisjonen regjerte, mens regjeringen smilende måtte si «ja takk» til opplegget. Damgaard bemerker da også - noe lakonisk - i sin drøfting av dansk parlamentarisme at den nok fungerer bedre i representativt henseende enn når det gjelder politisk-økonomisk styring/7 Nyrup Rasmussens sosialdemokratisk dominerte flertallsregjering fra januar 1993 hadde riktignok et flertall, men kun på én representant i Folketinget, og varslet således neppe noen ny parlamentarisk tendens. Det var dessuten så vidt båten bar da lederen for Centrum-Demokraterne forlot både regjeringen og sitt parti i februar 1994. Etter valget i september 1994 falt KrF ut av Folketinget, og Nyrup Rasmussen kom tilbake med en mindretallsregjering. Denne ble ytterligere svekket da CD forlot regjeringen i desember 1996. Motsetningene innen den borgerlige leir, f.eks. mellom Venstre og Konservative siden 1995, gir likevel regjeringen et større politisk spillerom enn i den tradisjonelle toblokkpolitikkens periode.

Folketinget bestemmer Dansk politikk har i etterkrigstiden vært preget av relativt hyppige regjeringsskifter og av at de borgerlige og sosialdemokratiske hovedblokkene har skiftet om regjeringsmakten. Siden jordskjelwalget i 1973 har temperaturen i den politiske debatten økt. Fremskridtspartiet, ulike grasrotbevegelser, mediepolitikken og en følelse av «parlamentslede» blant velgerne har ført inn et sterkere element av uforutsigbarhet i den parlamentariske prosessen. Tross partifragmentering og store endringer i velgernes atferd, og tross store strukturendringer så vel i det politiske apparatet som på det politiske sakskartet, har Danmark bevart en høy regimestabilitet. Selv om andre nordiske land har kommet etter med stormskritt, er det danskene som har vært foregangsnasjon når det gjelder mindretallsparlamentarismen, og nye knep er blitt utviklet under de nye strukturelle betingelsene. De store parlamentariske «forlig», kom­ promissene på tvers av blokkene, slik de på 1970- og 1980-tallet er kommet til uttrykk i de gamle partienes aktivitet for å hindre antisystempartiet FP i å oppnå innflytelse, er klare tegn på at kontinuiteten i den danske politiske tradisjonen fremdeles overskygger tendensene til nydannelse. Konsensusmodellen gir ennå et langt riktigere bilde av dansk politikk enn hane­ kamp- og Westminster-modeller.

87 Damgaard, op.cit., 1990, s. 44.

86

NORDISK KONSENSUSPOLITIKK

3.4 Finland Finland ligger i det geopolitiske skjæringspunktet mellom øst og vest. Landet var i om lag seks århundrer en del av Sverige, og den politiske og kulturelle utviklingen fulgte vesteuropeiske hovedlinjer - det ble «det lutherska Europas utpost mot det ortodoxa ost».88 Fra 1809 til Fin­ land erklærte seg uavhengig i 1917, var landet et autonomt storfyrstedømme under den rus­ siske tsaren. Dette er én grunn til at Finlands politiske utviklingsbane er blitt annerledes enn hva som er tilfellet i Norden for øvrig. For eksempel førte den folkelige mobiliseringen som preget hele Norden i siste halvdel av det 19. århundre, ikke til partidannelser i Finland, slik som i de skandinaviske landene. De politiske bevegelsene ble her møtt med russisk under­ trykkelse. Heller ikke etter den russiske revolusjonen og selvstendighetserklæringen i 1917 kunne Finland unngå å bli preget av stormakten i øst. Krigene mot Sovjetunionen 1939-44 og den senere vennskapspakten fra 1948 tvang Finland inn i et utenrikspolitisk og handelspolitisk avhengighetsforhold til Sovjetunionen. Sammenkoplet med en klar vestorientering i kultur, politikk og økonomi ga dette opphavet til uttrykket «fmlandisering», som til stor irritasjon for finnene selv pekte på at de ikke helt var herrer i eget hus. Finland sluttet seg etter litt nøling (fra Sovjetunionens side!) til Nordisk Råd i 1955, gikk med som assosiert medlem i EFTA i 1961 og fortsatte i 1973 sin utenrikspolitiske balansegang med handelsavtaler med både EF og COMECON. Etter Berlinmurens fall høsten 1989 og Sovjetunionens sammenbrudd økte Finlands utenrikspolitiske handlefrihet dramatisk. I mars 1992 søkte Finland om medlemskap i EU, og ved folkeavstemningen i oktober 1994 stemte 56,9 % for å gå inn. Finland sluttet seg til NATO-konstruksjonen «Partnerskap for fred» i 1994 og til Vestunionen i 1995. Det mest særegne utslaget Finlands historie og utsatte geopolitiske posisjon - ut fra en nor­ disk sammenlikning - har gitt seg på det politisk-institusjonelle planet, er en sterk presidentmakt. Presidenten har blant annet (konstitusjonelt sett) full kontroll over landets utenriks­ politikk. 11995 ble det imidlertid gjort foreløpige vedtak i parlamentet om å redusere presiden­ tens makt. Også når det gjelder de politiske prosessene generelt, figurerer Finland hyppig på listene over «unntak» fra den nordiske modellen - enten diskusjonen dreier seg om konsensuspolitikk eller partistruktur. Finlands 5 millioner innbyggere lever i dag med en sterkt utadvendt økonomi og en industri basert på store ressurser i tømmer og vannkraft. Sovjetunionen var største handelspartner gjennom en stor del av etterkrigstiden, men eksporten dit, som tidligere lå på omkring 15-20 %, hadde i 1992 sunket til omkring 3 %. Finland ble relativt sent industrialisert, og en svært stor del av befolkningen var lenge knyttet til primærnæringene. 1 1994 var ennå 8 % sys­ selsatt innen primærnæringene, mens 27 % var sysselsatt innen sekundæmæringene og 65 % innen de tjenesteytende næringene.89 Finland hadde en sterk økonomisk vekst gjennom hele 1980-tallet, men møtte store problemer mot slutten av tiåret, blant annet fordi østhandelen ble drastisk redusert.

88 U. Lindstrom og L. Kar vonen, «Finlands fård», i Lindstrom og Karvonen (red.), Finland. En politisk loggbok. Stockholm: Almqvist & Wiksell, 1987, s. 2. 89 Labour Force Statistics 1971-1994, Paris: OECD, 1996, s. 43-45.

FINLAND

87

88

NORDISK KONSENSUSPOLITIKK

Politisk historie Den historiske tilknytningen til Sverige og Østersjø-kontakten la grunnen for en stor svensktalende minoritet i Finland. Finlandssvenskene er særlig bosatt langs Østersjøkysten, og den finske konstitusjonen av 1919 tar hensyn til den språklig-etniske minoriteten ved å definere Finland som tospråklig. Aland, som ble knyttet til Finland gjennom en internasjonal overens­ komst i 1921, er rent svenskspråklig. Øygruppen har rett til egen representant i den finske riksdagen, Eduskunta. Fra 1993 fikk Aland utvidet indre selvstyre. Den finlandssvenske mino­ riteten har lenge vært i tilbakegang i befolkningen - i hundreåret 1880 til 1980 er dens andel sunket fra 14 % til under halvparten, 6 %.90 Den finske politiske utviklingen i det 20. århundre har vært langt mer turbulent enn det som er tilfellet for dets nordiske naboland, og ettervirkningene på partipolitikken etter 1945 har også vært større. Løsrivelsen fra Russland i desember 1917 ble fulgt av en blodig borgerkrig vinteren/våren 1918 mellom «de røde» og «de hvite». De borgerlige, hvite, fikk til slutt hjelp av tyske tropper til å slå ned arbeidermilitsen, som hadde tatt kontrollen over industribyene i sør. Mord, vilkårlige henrettelser og store tapstall i fangeleirene etter krigens slutt gjorde bit­ terheten mellom de politiske leirene dyp og splittelsen langvarig.91 Spenningene mellom hvite og røde lå også bak dannelsen av den halv- eller helfascistiske Lappobevegelsen i 1929. Etter borgerkrigen ble kommunistpartiet forbudt, men kommunistkontrollerte organisasjoner duk­ ket opp utover på 1920-tallet under andre navn, noe som blant annet provoserte fram Lappo­ bevegelsen. På 1930-tallet satte antikommunistiske og høyreekstremistiske bevegelser sitt preg på finsk politikk. Etter en væpnet konfrontasjon med statsmyndighetene - noen vil si et mislykket statskupp - ble Lappobevegelsen forbudt i 1932. Men bevegelsen gjenoppsto via andre organisasjoner kort etter, blant annet gjennom «Den fedrelandske folkebevegelsen», IKL, som etter hvert fikk karakter av politisk parti.92 Med bakgrunn i mellomkrigshistorien trekkes det derfor ofte fram en egen kommunistisk-ikke-kommunistisk konfliktlinje i finsk politikk. Like fullt oppnådde sosialdemokratene og agrarpartiet i 1937 et «rød-grønt» kompro­ miss av samme type som i det øvrige Norden noen år tidligere. Revolusjonen i Russland i 1905 og nederlaget i krigen mot Japan svekket tsarens posisjon, og finnene grep muligheten til konstitusjonell reform. Som første land i Europa innførte Fin­ land allmenn stemmerett i 1906 - så vel for kvinner som for menn over 24 år (i dag 18 år). Tid­ ligere hadde stemmeretten vært forbeholdt en sterkt begrenset del av den mannlige befolk­ ningen. Samtidig ble den svenskliknende stenderforsamlingen med fire kamre avløst av et ettkammerparlament. Etter frigjøringen fikk Finland en ny forfatning i 1919. På grunn av lan­ dets turbulente historie hevdes det at den finske konstitusjonen har hatt større betydning enn vanlig i vesteuropeiske land - blant annet ved at politisk legitimitet har vært sterkt knyttet til legalitet.93 Konstitusjonen etablerte en sterk presidentmakt og en «dualistisk parlamenta­ risme»94 som forente det parlamentariske prinsippet med en sterk president. 90 E. Allardt, «Finlandssvenskarna», i Lindstrdm og Karvonen (red.), op.cit., 1987, s. 98. 91 Y. Mohlin, «Finlands inbbrdeskrig», i Lindstrdm og Karvonen (red.), op.cit., 1987, s. 956. 92 L. Karvonen og U. Lindstrdm, «Finlands fascism», i Lindstrdm og Karvonen (red.), op.cit., 1987, s. 157-196. Se også U. Lindstrbm, Fascism in Scandinavia 1920-40, Stockholm: Almqvist & Wiksell, 1985. 93 Se f.eks. Lindstrbm og Karvonen (red.), op.cit., 1987, s. 5, der de framhever at grunnloven sammenliknet med Sverige er «på ett påtagligt sått del av den politiska vardagen». 94 Uttrykket er D. Anckars, se «Democracy in Finland: The Constitutional Framework», i J. Sundberg og S. Berg­ lund (red.), Finnish Democracy, Helsinki: The Finnish Political Science Association, 1990a, s. 31.

FINLAND

89

Tabell 3.4.1 Veksten i statens makt 1900-19901 1920 -

1935 —

1950

1970

1980

1990

28,6

32,8

36,6

38,4

av BNP2 ..............................................

—

19,2

26,4

24,7

—

—

C.

Skatter i % av BNP3....................................

-

25,8

31,4

33,0

37,9

D.

Offentlig konsum i % av BNP...................

-

14,9 -

11,6

15,3

18,1

19,8

E.

% til sosiale formål og helse av —

—

23,6

33,0

—

-

5,3

6,4

-

20,9

-

-

1900 A.

Totale offentlige utgifter i % av BNP ....

B.

Sentralforvaltningens utgifter i %

totale offentlige utgifter ................... F. 1. 2. 3. 4.

% til sosiale formål og helse av sentralforvaltningens utgifter4........

8,4

Tallene er hentet fra nærmeste tilgjengelige år (+/- maks. 3 år). «Social insurance» er ikke inkludert i 1935. Tidsseriene 1935-50 og 1970-90 er hentet fra forskjellige kilder, og er ikke direkte sammenliknbare. «Social insurance» er ikke inkludert 1900-35.

Kilder:

A. 1950, P. Flora m.fl., State, Economy and Society in Western Europe 1815-1975, bd. 1, Frankfurt: Campus Verlag, 1983, s. 369. 1970-90, OECD Economic Outlook. Historical Statistics 1960-89, Paris: OECD, 1991, s. 68. B. Flora, op.cit., bd. 1, 1983, s. 369. C. 1935-50, Flora, op.cit., bd. 1, 1983, s. 262. 1970-90, Statistisk årbok 1991, Oslo: Statistisk sentralbyrå, s. 472. D. 1950, Flora, op.cit., bd. 2, 1987, s. 411. 1970-90, OECD, op.cit., 1991, s. 66. E-F. Flora, op.cit., bd. 1, 1983, s. 373-375 (summen av «social security» og «health»).

Tabell 3.4.1 viser at statens rolle i det finske samfunnet har vokst sterkt gjennom etterkrigs­ årene. Samtidig viser de indikatorene vi har valgt ut, at Finland ligger på et klart lavere nivå enn de skandinaviske landene når det gjelder statens rolle i den totale økonomien. Offentlig konsum i prosent av BNP lå f.eks. hele 10 prosentenheter lavere i Finland enn i Sverige i 1980. Men at veksten i statens engasjement var sterk etter 1945, kommer kanskje klarest fram i at antall offentlig ansatte ble mer enn doblet, fra 12 % til 25 % av de yrkesaktive, i de 30 årene fram til 1980. Og sammenlikner en med andre OECD-land, har den finske staten en større eierandel i industrien enn vanlig.9596 Valgordningen til Finlands riksdag bygger på proporsjonal representasjon, samtidig som den gir velgerne innflytelse over personvalget. 200 representanter velges i 14 distriktskretser, pluss Åland, ved at velgerne gir sin stemme til en person som er oppført på valglisten til ett av partiene i valgkretsen. Denne stemmen på person regnes for en stemme til partiet, og total­ summen av personstemmer til partiet avgjør hvor mange mandater hvert parti får i en krets.'"’ De enkelte kandidatenes samlede antall personlige stemmer avgjør så hvem fra partiet som får de mandatene partiet eventuelt har vunnet. Presidenten velges for en seksårsperiode. Tid­ ligere ble han valgt indirekte via et valgkollegium. En endring i 1987 etablerte et blandet sys­ tem, der velgerne skulle stemme både på president og på kandidater til valgkollegiet. Etter enda en endring i 1993 ble hele valgkollegiet sløyfet. Hvis en kandidat nå får mer enn 50 % av 95 Se M. Alestalo og H. Uusitalo, «Finland», i P. Flora (red.), Growth to Limits, bd. 1, Berlin: de Gruyter, 1986, s. 197-292. 96 Mandatfordelingen innen kretsen utregnes ved d'Hondts metode, dvs. med divisor 1, 2, 3 osv.

90

NORDISK KONSENSUSPOLITIKK

stemmene i første valgomgang, er vedkommende valgt. Dersom ingen kandidat får flertall, går de to som fikk flest stemmer i første omgang, videre til den neste og avgjørende runden. Nettopp det skjedde ved presidentvalget i 1994, som i andre valgomgang kom til å stå mellom Martti Ahtisaari (sosialdemokrat) og Elisabeth Rehn (Svenska Folkpartiet).

Partier,

konfliktlinjer og

«ny politikk»

Tendensene til partipolitikk i Finland ble holdt under lokk av tsaristisk undertrykkelse helt fram til århundreskiftet. Konfliktene hadde til da blant annet gått på språk - mellom fennomaner og svekomaner - og på hvor offensivt en skulle fremme finske nasjonalitetskrav overfor Russland. Konflikten sto her mellom «gammelfmnene» og de mer utålmodige «ungfinnene». I årene fra 1899 til 1908 ble det imidlertid lansert hele åtte nye partiprogrammer, og i denne perioden ble fire av de partiene som fremdeles er sentrale i finsk politikk, etablert. Nationella Samlingspartiet, i dag det konservative partialternativet i Finland, fører sine aner tilbake til det gammelfmske partiet. De konservative har i etterkrigsperioden hatt sin sterkeste støtte i mid­ delklassen i de mest urbane og industrialiserte delene av landet. Partiet har mobilisert mellom 12 % og 23 % av stemmene siden 1945, og har hatt framgang på 1980-tallet (tabell 3.4.2). Centern er et agrarparti av tradisjonelt nordisk merke, og har jevnt over stått sterkere blant velgerne etter 1945 enn Samlingspartiet. Partiet henter sine velgere fra landsbygda, og særlig fra de finske bøndene. Ved splittelser, der en del av småbøndene forlot partiet (1929 og 1959), ble partiet også et utgangspunkt for Landsbygdspårtiet, som kom inn i Riksdagen ved «protestvalget» i 1970. Tross enkelte gode valg hører dette partiet med blant småpartiene. Ved valget i 1995 fikk det kun én representant i Eduskunta. Partiet fikk redusert sin offentlige støtte dras­ tisk, gikk konkurs og opphørte å eksistere. Den ene representanten gikk over til å represen­ tere et nytt parti, «Sannfmlånderna», bygd på ruinene av det gamle. Det tredje av de store partiene som ble dannet omkring århundreskiftet, var Finlands Socialdemokratiska Parti. Partiet ble svekket gjennom borgerkrigen og dannelsen av kommunist­ partiet, men har likevel jevnt overvært Finlands største parti. Sammenliknet med sine svenske og norske søsterpartier har de finske sosialdemokratene imidlertid stått langt svakere blant velgerne, med en oppslutning som stort sett har ligget på ca. 25 % i etterkrigsårene. En hoved­ grunn til det er kommunistenes meget sterke stilling i Finland. Partiet, som fikk navnet Vdnsterfdrbundet i 1990, raste riktignok utforbakke ved valgene på 1980-tallet, men sammenliknet med andre vesteuropeiske kommunistpartier er det bare i Frankrike og Italia at kommunis­ tene har stått så sterkt så lenge blant velgerne.9/ Det fjerde av de «opprinnelige» partiene i Finland, Svenska Folkpartiet, er et parti for fin­ landssvenskene, og har fulgt deres nedgang i befolkningen gjennom dette århundret nokså jevnt. Ved valget i 1991 fikk partiet 5,5 % av stemmene. I tillegg til å forsvare den svensktalende minoritetens interesser har Svenska Folkpartiet politisk støttet opp om den borgerlige blok­ ken. Av de nyere partietableringene har Finlands Kristliga Forbund bitt seg fast blant velgerne med en oppslutning på omkring 3 % på 1970- og 80-tallet. Mest interessant er kanskje likevel 97 Se f.eks. S.O. Ersson, "Finlands kommunism», i Lindstrdm og Karvonen (red.), op.cit., 1987, s. 117 og S. Berg­ lund, «The Ecology of Finnish Communism», i Sundberg og Berglund (red.), op.cit., 1990b, s. 66. En grunn til svekkelsen av kommunistene på 1980-tallet var splittelsen av partiet ved Demokratiskt Alternativ.

FINLAND

91

Tabell 3.4.2 Partienes andel av stemmene (%), utvalgte år 1945-97 Ar 1945

1951

1962

1970

1975

1983

1987

1991

1995

Centern i Finland1...........................

21,4

23,3

23,0

17,1

17,6

17,6

17,6

24,8

19,8

Nationella Samlingspartiet.............

15,0

14,6

14,6

18,0

18,4

23,1

19,3

17,9

Liberala Folkpartiet".......................

5,2

5,7

5,9

5,9 -

4,3 -

22,1 -

1,0 -

0,8 -

0,6 -

5,0

5,6

-

4,9 -

-

5,8 -

5,5 -

Parti

-

Frisinnades Forbund ..................... Svenska Folkpartiet3.......................

-

0,3

0,5

8,4

7,6

6,4

Finska Småbrukarpartiet ............... Finlands Landsbygdsparti4 ..........

1,2 -

0,3 -

-

5,7 -

2,2

10,5

3,6

9,7

6,3

4,8

1,3

Finlands Kristliga Forbund.......... Konstitutionella Hbgerpartiet5 ...

-

-

3,0

2,6

—

1,1 -

3,3

-

0,8 -

1,6

0,4

3,0 -

Finlands Folks Enhetsparti6 ........

-

—

-

-

0,1

Grbna Forbundet'...........................

-

-

-

—

1,7 —

0,1 -

3,1 0,3 -

1,4

4,0

6,8

6,5

25,1

26,5

19,5

23,4

24,9

26,7

24,1

22,1

28,3

23,5

21,6

22,0

16,6

18,9

14,0

9,4

10,1

11,2

-

-

-

-

-

-

-

1,4 -

-

-

4,4 -

—

-

-

-

4,2 -

-

-

-

2,8

-

Finlands Socialdemokratiska Parti .............................................. Vånsterfbrbundet8 .........................

Arbetarnas och Småbrukarnas

Socialdemokratiska Forbund . .. Demokratiskt Alternativ................. Ungfinska Partiet9 .........................

-

-

-

-

Ekologiska Partiet10.......................

—

-

-

-

-

—

-

0,1

0,3

Andre................................................

0,3

0,3

0,7

0,2

0,8

0,1

1,8

2,0

2,9

Valgdeltakelse (%)n .......................

74,9

74,6

85,1

82,2

73,8

75,7

72,1

68,4

68,6

1. Agrarfbrbundet til 1965, Centerpartiet til 1988. 2. Nationella Framstegspartiet til 1951, Finska Folkpartiet til 1966, da partiet ble slått sammen med Frisinnades Forbund. Partiet gikk sammen med Centerpartiet i perioden 1982-86. 3. Inkludert Ålåndsk Samling og i 1945 Svenska Vanstern. 4. Finlands Småbondeparti til 1966. 5. Konstitutionella Folkpartiet til 1980. 6. Forbundet for Medborgarmakt i 1983. 7. De Grbna til 1987. 8. Demokratiska Forbundet for Finlands Folk til 1990, da DFFF og Demokratiskt Alternativ ble gjenforent som Vånsterfbrbundet. 9. Ungfinska Partiet ble dannet rett før valget i 1995. 10. Ekologiska Partiet stilte første gang til valg i 1991. 11. Fallet i valgdeltakelse i 1975 skyldes at finske borgere bosatt i utlandet fikk stemmerett, men i liten grad gjorde bruk av den. 1 1995 var valgdeltakelsen blant velgerne bosatt i Finland 71,7 % , mens den blant velgerne bosatt i utlandet var 6,1 %. Kilder: T.T. Mackie og R. Rose, The International Almanac ofElectoral History, 3. rev. utg., Washington, D.C.: Congressional Quarterly, 1991, s. 109-129, Statistisk Årsbok for Finland 1991, Helsingfors: Statistikcentralen, s. 453-458, og J. Sundberg, «Finland». European Journal of Political Research, 30, 1996, nr. 3-4, s. 321-330.

92

NORDISK KONSENSUSPOLITIKK

Grona Forbundet, som slo igjennom etter Tsjernobyl-ulykken i Sovjetunionen i 1986 - en ulykke som, sammen med en debatt om atomkraft og miljøvern generelt, spilte en vesentlig rolle i valgkampen i Finland i 1987. De grønne gjorde også et meget godt valg i 1991, men tapte ett mandat i 1995. Likevel er de med 6,5 % av stemmene og 9 mandater i Riksdagen ett av de største grønne partiene i Vest-Europa. Tradisjonelt regner en med at finsk politikk utspiller seg i et firedimensjonalt politisk rom. Den klart viktigste konfliktlinjen er (som vanlig) klassekonflikten eller konflikten langs høyre-venstre-aksen.03 Her finner vi sosialdemokratene og Samlingspartiet som de sentrale partiene på hver sin fløy. Denne konfliktlinjen er faktisk også observerbar i Riksdagen ved at partiene er plassert ut fra sin høyre-venstre-posisjon i salen." Unntatt fra dette er Svenska Folkpartiet, som er plassert helt til høyre til tross for sin sentrumsposisjon på høyre-venstreskalaen. Dette partiet representerer derimot en annen, men mindre sentral pol i konfliktlinjesystemet, nemlig den språklig-etniske. Det går videre en svært viktig skillelinje mellom by og land, der Centern (og tidligere Landsbygdspartiet) representerer bygdenes, primærnærin­ genes og bøndenes interesser overfor det urbane Finland. Denne glir også ofte sammen med en regional konflikt mellom det fattige nord og det rike sør. Til slutt regner, som nevnt, finske statsvitere med en konfliktlinje mellom kommunister og ikke-kommunister. Denne har sine røtter i borgerkrigens traume, og er blitt vedlikeholdt av ubalansen i forholdet til Sovjetunionen/Russland.98 100101 99 Med Sovjetunionens fall er imidlertid denne konfliktlinjen i dag nærmest utvisket i finsk politikk. Forholdet til EU er i dag langt viktigere for partipolitikken enn forhol­ det til Russland. Miljøpolitikken fikk altså sitt gjennombrudd på velgerplan ved valgene i 1987. Ved valgene i 1984 hadde «de grona» stilt liste med utgangspunkt i «ny politikk «-bevegelser som miljø­ bevegelsen, fredsbevegelsen og kvinnebevegelsen. Den grønne bevegelsen i Finland er en ganske heterogen gruppe med en omfattende debatt om organisasjon og ideologi.1"1 En surveyundersøkelse fra 1987 tyder også på at de grønne i Finland har et godt utgangspunkt når det gjelder postmaterielle holdninger i befolkningen sammenliknet med Norden for øvrig.102 Den fortsatte framgangen for Grona Forbundet ved 1991-valget tyder da også på at en øko­ logisk konfliktdimensjon er i ferd med å festne seg - selv om den langt fra overgår høyrevenstre og by-land-dimensjonene i partipolitisk betydning.103 Den økonomiske krisen med en arbeidsløshet på opptil 20 % har likevel ført til at miljøspørsmål er trengt i bakgrunnen for den økonomiske debatten, noe valgkampen i 1995 var et klart eksempel på.104

98 Se bl.a. S. Berglund og U. Lindstrom, The Scandinavian Party System (s), Lund: Studentlitteratur, 1978, P. Pesonen, «Finland: Party Support in a Fragmented System», i R. Rose (red.), Electoral Behaviour: A Comparative Handbook, London: Macmillan, 1974, s. 271-314, og S. Berglund, «Finland in a Comparative Perspective», i Sundberg og Berglund (red.), op.cit., 1990a, s. 11-25. 99 Pesonen, op.cit., 1974, s. 285. 100 Pesonen, op.cit., 1974, og Berglund og Lindstrom, op.cit., 1978. 101 J. Paastela, Finland’s New Social Movements, University of Tampere, 1987. 102 O. Knutsen, «The Priorities of Materialist and Post-Materialist Values in the Nordic Countries - a Five-Nation Comparison». Scandinavian Political Studies, 12, 1989b, s. 221-243. 103 S. Berglund, «The Finnish Parliamentary Election of March 1991». Scandinavian Political Studies, 14, 1991, nr. 4, s. 335-342. 104 Se S. Berglund, «The Finnish Parliamentary Election of 1995». Electoral Studies, 14, 1995, nr. 4, s. 461-464 og J. Sundberg, «Finland». European Journal of Political Research, 30, 1996, nr. 3-4, s. 321-330.

FINLAND

93

Partisystemet Sammenliknet så vel med sine nordiske naboers - som imidlertid i økende grad begynner å likne deres - som med andre vesteuropeiske partisystemer, har det finske både vært mer opp­ splittet og mer polarisert.1"0 Giovanni Sartori plasserer for eksempel Finland sammen med Italia og Frankrike - under den tredje og fjerde republikken - under rubrikken «ekstremt polarisert».105 106 På 1980- og 90-tallet har antall partier i Riksdagen ligget mellom åtte og ti. Like­ vel holder Sten Berglund fast ved at det finske partisystemet er en variant av den nordiske fempartimodellen.10' Hovedkomponentene er til stede: kommunisme, sosialdemokrati, libera­ lisme, bondeparti og konservatisme er representert i systemet. Men awikene er også iøyne­ fallende. Kommunistene har i hvert fall vært sterkere og sosialdemokratene svakere enn «normen». Videre finnes det så vel et etnisk som et kristelig parti som ikke inngår i femparti­ modellen - selv om en i dag kan si at de kristelige nærmer seg status som standard nordisk parti. Fempartimodellen har heller ikke rom for de grønne, som er godt representert i Riks­ dagen. Agrarpartiet (Centern) har siden 1970 hatt et småbruker- og populistorientert parti som konkurrent. Det finske systemet er med andre ord mer fragmentert enn systemene i Nor­ den for øvrig. Bare Danmark er på samme nivå. Og selv om 1995-valget stokket en del om på partisystemet og ikke minst på samarbeidsrelasjonene i Eduskunta (se nedenfor), ble ikke antallet partier der redusert. Det økte tvert om til 10 partier. Som ellers i Vest-Europa har en også i finsk politikk kunnet registrere en tendens til mer selvstendighet blant velgerne. Tendensen til hyppigere partiskifter har gått sammen med en svekket klassestemmegivning og økt saksorientering samt større skepsis til politikk og politi­ kere. Partisystemet som sådan er dermed blitt mer åpent for endring. I nordisk sammenheng har Finland også en svært lav valgdeltakelse - den har sunket fra 85 % i 1962 til 69 % i 1995.108 Ifølge surveyundersøkelser hadde finske velgere fram til 1970-tallet en høy grad av klasse­ stemmegivning - velgerne stemte for sine økonomiske og yrkesmessige interesser ved val­ gene. Dette gjaldt både i et nordisk og i et vesteuropeisk perspektiv.109 Det var et lavt nivå av partiskifter. og partivalgene reflekterte i stor grad den sosiale strukturen. Det er «protestvalget» i 1970 - da I^andsbygdspartiet braste inn i Riksdagen med 18 representanter mot kun 1 tidligere - som gjeme tas som utgangspunkt for en ny periode i finsk politikk. Nyere under­ søkelser viser at det har vært en markert nedgang i stemmestabilitet og partilojalitet gjennom 1980-tallet, og at også de partiskiftene som går på tvers av de tradisjonelle politiske blokkene, øker.110111 Det eneste som holder seg rimelig stabilt, er medlemstallene i partiene.111

J.-E. Lane og S.O. Ersson, Politics and Society in Western Europe, 2. utg., London: Sage, 1991, s. 190-191. G. Sartori, Parties and Party Systems, Cambridge: Cambridge University Press, 1976. Berglund, op.cit., 1990a, s. 12. Se Berglund, op.cit., 1990a, s. 14-16. En viktig årsak til nedgangen i valgdeltakelsen er at finner bosatt i utlan­ det fikk stemmerett ved riksdagsvalgene tidlig på 1970-tallet, en rett de brukte i langt mindre grad enn finner bosatt i Finland. 109 Se f.eks. Pesonen, op.cit., 1974, og Berglund og Lindstrbm, op.cit., 1978. 110 Berglund, op.cit., 1991. For en drøfting av svekket politikertillit, se M. Wiberg, «“Wrong Persons are Making Right Decisions without Hearing Us’: Political Trust, Responsiveness of Politicians and Satisfaction with Governmental Processes in Finland». Scandinavian Political Studies, 9, 1986, s. 141-156, og J. Paastela, «The 1988 Presidential Election in Finland». Scandinavian Political Studies, 11, 1988, s. 159-168. 111 J. Sundberg, «The Role of Party Organization in the Electoral Process», i Sundberg og Berglund (red.), op.cit., 1990, s. 89-117.

105 106 107 108

94

NORDISK KONSENSUSPOLITIKK

Tabell 3.4.3 Partienes andel av parlamentsrepresentantene (%), utvalgte år 1945-97 År Parti Centern i Finland1 ......................... .

1945

1951

1962

1970

1975

1983

1987

1991

1995

24,5

25,5

26,5

18,5

19,5

19,0

20,0

27,5

22,0

Nationella Samlingspartiet........... Liberala Folkpartiet2.....................

14,0

14,0

16,0

18,5

17,5

26,5

20,0

4,5

5,0

6,5

-

0,0

0,5

4,5 -

-

0,0 -

0,5 -

19,5 -

Frisinnades Forbund..................... Svenska Folkpartiet3.....................

4,0 -

22,0 -

7,5

7,5

7,0

6,0

5,0

5,5

6,5

6,0

6,0

Finlands Landsbygdsparti4...........

-

-

0,0

9,0

1,0

8,5

4,5

3,5

0,5

Finlands Kristliga Forbund........... Konstitutionella Hbgerpartiet5 . ..

-

-

0,0

4,5

1,5

2,5

4,0

3,5

-

-

-

0,5 -

0,5

0,5

—

—

-

—

0,0

Grbna Forbundet' .........................

-

—

-

-

0,5 -

0,0 -

-

Finlands Folks Enhetsparti6.........

0,0 -

1,0

2,0

5,0

4,5

25,0

26,5

19,0

25,5

27,0

28,5

28,0

24,0

31,5

24,5

21,5

23,5

18,0

20,0

13,5

8,0

9,5

11,0

Socialdemokratiska Forbund ..

-

-

0,0

-

-

—

-

-

Demokratiskt Alternativ............... Ungfinska Partiet9.........................

-

-

1,0 -

-

—

-

-

-

-

-

-

-

2,0 -

-

-

-

1,0

Ekologiska Partiet10.......................

-

—

-

-

-

-

-

-

0,5

Andre ................................................

0,0

0,0

0,0

0,0

0,0

0,0

0,0

0,0

0,0

200

200

200

200

200

200

200

200

200

—

-

Finlands Socialdemokratiska

Parti.............................................. . Vånsterfbrbundet8......................... .

Arbetarnas och Småbrukarnas

Antall representanter i Eduskunta....................................

1. Agrarfbrbundet til 1965, Centerpartiet til 1988. 2. Nationella Framstegspartiet til 1951, Finska Folkpartiet til 1966, da partiet ble slått sammen med Frisinnades Forbund. Partiet gikk sammen med Centerpartiet i perioden 1982-86. 3. Inkludert Ålåndsk Samling og i 1945 Svenska Vånstern (1 mandat). 4. Finlands Småbondeparti til 1966. 5. Konstitutionella Folkpartiet til 1980. 6. Forbundet for Medborgarmakt i 1983. 7. De Grbna til 1987. 8. Demokratiska Forbundet for Finlands Folk til 1990, da DFFF og Demokratiskt Alternativ ble gjenforent som Vånsterfbrbundet. 9. Ungfinska Partiet ble dannet rett før valget i 1995. 10. Ekologiska Partiet stilte første gang til valg i 1991. Kilder:

Mackie og Rose, op.cit., 1991, s. 109-129, S. Berglund, «The Finnish Parliamentary Election of March 1991b». Scan­ dinavian Political Studies, 14, 1991, s. 335-342, og J. Sundberg, «Finland». European Journal of Political Research, 30, 1996, nr. 3-4, s. 321-330.

FINLAND

95

Som nevnt fikk kvinner stemmerett allerede i 1906, og finske kvinner har jevnt over hatt en høy grad av politisk deltakelse på alle nivåer i politikken. Også i nordisk sammenheng har Fin­ land på flere områder vært ledende - i hvert fall til innpå 1980-tallet.112113 Kvinners andel av riksdagsrepresentantene økte fra 32 % ved valget i 1987 til 39 % i 1991, noe som er helt i verdens­ toppen når det gjelder kvinner i parlamentet. På lokalt nivå er kvinnerepresentasjonen noe lavere, men en har også her hatt en eksplosiv økning fra 1960-tallet og fram til i dag, da kvin­ neandelen er 30 %. På regjeringsnivå var det vanligvis to kvinner med i statsrådet på 1970-tallet, tre tidlig på 1980-tallet, og i de siste regjeringene fire, eller så vidt over 20 % av statsrådene. At daværende forsvarsminister Elisabeth Rehn kunne by Ahtisaari motstand til mållinjen ved presidentvalget i 1994, var i utgangspunktet en overraskelse. Men overraskelsen skyldtes nok like mye at hun representerte Svenska Folkpartiet som at hun var kvinne.

Presidentmakt, parlamentarisme og

regjeringsmakt

1919-konstitusjonen ga presidenten en meget sterk maktstilling. Presidentembetet erstattet i en viss forstand tsarens personlige makt på toppen av systemet, noe som ga Finlands presi­ dent en personlig makt som det ikke finnes maken til i resten av Norden. Fra de konservatives side var holdningen at en sterk president, indirekte valgt, kunne balansere den sterke folke­ lige innflytelsen som kom inn i systemet gjennom den radikale 1906-reformen med ettkammerordning og allmenn stemmerett.112 Presidentens formelle myndighet er formidabel: Han utnevner regjeringen og de øverste embetsmennene, kan oppløse Riksdagen og utlyse nyvalg, har utsettende veto i lovsaker, bestemmer over hvilke lovsaker regjeringen fremmer, utsteder administrative forordninger, bestemmer over utenrikspolitikken, er øverstkommanderende for de væpnede styrkene, m.m.114 I tabell 3.4.4 presenteres Finlands presidenter i etterkrigstiden. De er valgt ut fra noe for­ skjellige valgordninger, men vi ser at med valgmannskollegiets 301 representanter (før 1981: 300) i virksomhet har det vært vanlig at presidenten ble valgt i første valgomgang. Kekkonen fikk forlenget sin periode fra 1973 til 1978 gjennom en unntakslov, men måtte tre tilbake i 1981 på grunn av sykdom. Presidentembetets makt er i praksis blitt preget av innehaverens evne til og ønske om å utnytte de omfattende formelle rettighetene som er tillagt ham. Dessuten har de rådende innenriks- og utenrikspolitiske forholdene hatt betydning. Trenden gikk lenge i retning av stadig mer makt til presidenten.1151 Kekkonens lange «regjeringstid» ble presi­ dentens makt særlig markert - spesielt på det utenrikspolitiske området. Etterfølgeren Koivisto valgte en noe mer tilbaketrukket rolle, men han viste likevel sin makt. For eksempel var Koivisto sentral i å presse fram den blå-røde koalisjonsregjeringen i 1987.116 Med sin nytt-

112 Se bl.a. E. Haavio-Mannila m.fl. (red.), Det uferdige demokratiet, Oslo: Nordisk ministerråd, 1983, D. Dahlerup, «From a Small to a Large Minority». Scandinavian Political Studies, 11, 1988, 275-298 og M. Kerånen (red.), Finnish ‘Undemocracy’, Finnish Political Science Association, 1990. 113 D. Anckar, «Finlands presidentmakt», i Lindstrom og Karvonen (red.), op.cit., 1987, s. 58-59. 114 D. Anckar, «Democracy in Finland: The Constitutional Framework», i Sundberg og Berglund (red.), op.cit., 1990, s. 27. 115 D. Arter, «Kekkonen’s Finland: Enlightened Despotism or Consensual Democracy». West European Politics, 4, 1981. s. 219-234. 116 J. Paastela, «The 1988 Presidential Elections in Finland». Scandinavian Political Studies, 11, 1988, s. 160.

96

NORDISK KONSENSUSPOLITIKK

Tabell 3.4.4 Presidenter og presidentvalg i Finland 1944-97 President

„ . . Periode

Carl Gustaf Mannerheim (partiløs)........

1944-46

Juho Paasikivi (Samlingspartiet) ............ ...

1946-50

Urho Kekkonen (Agrarforbundet) ........ ...

Valet i , valgomgang

Stemme „ tall

1950-56

1

171

1956-62

3

151

1962-68

1

199

1978-81

1

259

1982-88

1

167

1988-94

2

189

47,9

1994-

2

—

53,9

% direkte stemmer

1973-78

Mauno Koivisto (Soc.dem)....................... ...

Martti Ahtisaari (Soc.dem.) ..................... ...

1. Andre valgomgang. Valgdeltakelsen var 82,3 % for velgere bosatt i Finland. Kilder: D. Anckar, «Finlands presidentmakt», i U. Lindstrbm og L. Karvoncn (red.), Finland. En politisk loggbok, Stockholm:

Almqvist & Wiksell, 1987, s. 81, J. Paastela, «The 1988 Presidential Elections in Finland». Scandinavian Political Studies, 11, 1988, s. 166-167, Keesing’s Record of World Events, og J. Sundberg, «Finland». European Journal of Poli­ tical Research, 28, 1995, nr. 3-4, s. 223-331.

årstale 1991/92 ga han også klarsignal for offisiell EU-debatt og i realiteten for en finsk søknad om medlemskap. Presidentembetet var et produkt av republikkens vanskelige tilblivelse og ble vedlikeholdt av Finlands utsatte utenrikspolitiske stilling. Koivisto ønsket i lys av den endrede situasjonen på 1990-tallet å skape en mer tilbaketrukket presidentmakt og derigjennom en mer normali­ sert finsk parlamentarisme. I 1995 vedtok Eduskunta at retten til å utnevne statsministeren skulle overføres fra presidenten til parlamentet, at presidenten bare kunne oppløse parlamen­ tet etter anmodning fra statsministeren og at han ikke lenger skulle ha rett til å nekte regje­ ringen å oversende en lovsak til parlamentet. Ahtisaari markerte imidlertid tidlig i sin periode at han ikke ønsket en svekket presidentmakt. Med henvisning til presidentens rett til å lede utenrikspolitikken krevde han bl.a. å få representere Finland overfor EU, mot statsministe­ rens ønske. Statsminister Esko Aho hevdet at relasjonen til EU ikke var tradisjonell utenriks­ politikk. Da en sosialdemokratisk statsminister tok over etter valget i 1995, ble det inngått et kompromiss der presidenten måtte akseptere enkelte endringer, mens spørsmålet om utnev­ ning av statsminister skulle hvile til over neste parlamentsvalg i 1999.11' Presidentens innenrikspolitiske makt var derved til en viss grad blitt begrenset, men i dagens Vest-Europa er det likevel bare presidenten i den franske femte republikk som har en tilsvarende (og enda sterkere) posisjon. Det finske systemet har likevel innebygd en maktdeling mellom institusjonene. Det er et dualistisk system, der Riksdagen både formelt og reelt representerer den andre maktpilaren.* 117 J. Sundberg, «Finland». European Journal of Political Research, 30, 1995, nr. 3-4, s. 323-331.

FINLAND

97

Presidenten utnevner regjeringen, men denne må ha tillit i Riksdagen. Lovgivning foretas av Riksdagen, men i forening med republikkens president. I konstitusjonen heter det at stats­ makten utgår fra folket, og at folkeviljen representeres ved Riksdagens representanter. Disse utøver sin makt blant annet ved at regjeringen må føre en politikk som ikke utløser Riks­ dagens mistillit. Men regjeringen trenger ikke noe positivt uttrykt tillitsvotum ved tiltredelsen. Lovgivningen har stort sett sitt utspring i regjeringsproposisjoner, men lovene behandles i Riksdagens komiteer og vedtas i Riksdagen. Som nevnt kan de likevel til slutt midlertidig stop­ pes av presidenten. En svært viktig og særegen del av lovgivningsinstituttet har vært den minoritetsbeskyttel­ sen som ligger i at Vs av riksdagsrepresentantene kunne få utsatt lovvedtak. Denne ble tjernet i 1992, men tidligere bidro ordningen blant annet til dannelsen av flere brede, såkalte overtal­ lige, regjeringskoalisjoner, med større mulighet til å få sin lovgivning gjennom i Riksdagen enn hva som er vanlig i en vesteuropeisk sammenheng.1181 mellomkrigstiden var eksekutivmaktens svakhet og de mange regjeringskrisene et vanlig utgangspunkt for diskusjoner om den finske statsskikken. På 1970- og 80-tallet var temaet imidlertid snarere Riksdagens mak­ tesløshet overfor en sterk presidentmakt og hyppigheten av de brede - «overtallige» - koali­ sjonsregjeringene. Det er således noe av et paradoks at den minoritetsbeskyttelsen som lå innebygd i at Va av representantene kunne utsette lovbehandlingen i Riksdagen, og som såle­ des nettopp skulle styrke Riksdagens posisjon, faktisk virket til å fremme dannelsen av sterke storkoalisjoner, noe som bidro til å svekke Riksdagens makt.119120 Tendensen til at Finland blir styrt av majoritetsregjeringer har økt fra 1950-årene, da regjeringene 41% av tiden var minoritetsregjeringer, mens dette bare var tilfellet et halvt år på 1980-tallet.129 Vi ser videre av tabell 3.4.5 at Finland på 1970- og 80-tallet har hatt en lang rekke regjeringer med tett opptil eller over 2/3 støtte i Riksdagen. Den finske regjeringen plasserer seg politisk mellom tre poler: presidentmakten, et frag­ mentert partisystem og et sterkt byråkrati.121 Stillingen som statsminister har på grunn av presidentembetet mindre betydning både som nasjonalt samlingssymbol og rent maktpolitisk enn i tradisjonelle parlamentariske systemer. Siden 1950 har landet hatt 37 regjeringer - en ustabilitet som reflekterer kompleksiteten i finsk politikk, både institusjonelt og realpolitisk. Samtidig må en huske at den politiske stabiliteten er større enn dette indikerer, dels fordi pre­ sidenten har hatt lang tjenestetid, dels fordi de samme partiene og politikerne har gått igjen i de skiftende regjeringene. Siden 1970-tallet kan en videre notere en økt regjeringsstabilitet. Siste gang en regjering gikk av etter en regjeringskrise, var i 1976.122 Regjeringskoalisjonene var tradisjonelt bygd opp omkring Centern og sosialdemokratene enten sammen eller hver for seg. Statsministeren har som oftest kommet fra ett av disse to partiene. Og høyre-venstre-aksen har i sterk grad preget hvilke partier som gikk inn i regje­ ringene. Dette mønsteret ble imidlertid brutt med Holkeri-regjeringene 1987-91, der en for

118 Se Lane og Ersson, op.cit., 1991 og J.M. Jansson, «Finlands riksdag» og D. Anckar, «Nordens folkfdrsamlingar: Jåmfdrande synpunkter», begge i K. Ståhlberg (red.), Parlamentert i Norden, Åbo: Åbo Akademi, 1990. 119 Anckar, op.cit., 1990b, s. 134, og Jansson, op.cit., 1990, s. 44. 120 Anckar, op.cit., 1990b, og Anckar i Ståhlberg (red.), op.cit., 1990c, s. 120. 121 J. Nousiainen, «Finland», i J. Blondel og F. Miiller-Rommel (red.), Cabinets in Western Europe, London: Macmillan, 1988, s. 213-233. 122 Se D. Anckar, «Dualism och konsensus, i E. Damgaard (red.), Parlamentarisk forandring i Norden, Oslo: Uni­ versitetsforlaget, 1990b, s. 131-175.

98

NORDISK KONSENSUSPOLITIKK

Tabell 3.4.5 Regjeringer og partisammensetning 1970-97 År

1970

1970

1971

1971

1972

Måned

Mai

Juli

Mars

Okt.

Feb.

Statsminister..............................................

Aura

Aura

Paasio

Statsministers parti .................................

LFP

C

C

LFP

SDP

Høyre-venstre-posisjon1.........................

F -

S-V 3

S-V —

F -

V —

Parti (SDP)............................................

4

5

8

—

Centern (C) ..............................................

3

5

5

—

17 —

Liberala Folkpartiet (LFP) .....................

1

2

2

-

—

—

-

-

—

Vånsterforbundet (VF) ...........................

Karjalainen Karjalainen

Finlands Socialdemokratiska

Svenska Folkpartiet (SFP) .....................

2

Finlands Kristliga Forbund (FKF)........

1 -

—

2 —

Finlands Landsbygdsparti (FLP)..........

-

-

-

-

-

Nationella Samlingspartiet (NSP) ........

1

-

-

-

-

Uavhengige................................................

3

-

-

15

-

Antall statsråder.......................................

13

17

17

15

17

—

72

54

—

27

År

1972

1975

1975

1976

1977

Måned

Sept.

Juni

Nov.

Sept.

Mai

Statsminister..............................................

Sorsa

Liinamaa

Statsministers parti .................................

SDP

SDP

C

C

SDP

Høyre-venstre-posisjon1.........................

F —

S-V

s

S-V

VF ...............................................................

S-V —

4

-

3

SDP ............................................................

7

5

5

—

4

C...................................................................

5

4

4

9

5

LFP ............................................................

1

1

1

3

1

SFP ............................................................

1

NSP...............................................................

2 —

1

2 —

3 —

1 —

Uavhengige................................................

1

5

2

1

1

Antall statsråder.......................................

16

17

18

16

15

53

—

76

29

76

Samlet andel av representantene i parlamentet (%).................................

1Miettunen Miettunen

Sorsa

Samlet andel av representan­

tene i parlamentet (%) .........................

(Forts.)

første gang fikk en koalisjon med Samlingspartiet og sosialdemokratene. Med denne regjerin­ gen fikk også Samlingspartiet «komme inn i varmen», etter å ha vært mer eller mindre holdt utenfor regjeringssamarbeid av hensyn til sovjetisk sensitivitet gjennom det meste av etter­ krigstiden. Holkeri-regjeringene brøt med de tradisjonelle samarbeidsmønstrene, samtidig som de i hvert fall midlertidig satte Centern på sidelinjen - tross partiets tradisjonelt sentrale posisjon i spillet om regjeringsmakt. Åpningen for Samlingspartiet i regjeringsposisjon førte

99

FINLAND

Tabell 3.4.5 forts.

kr

1978

1979

1982

1982

1983

Måned

Mars

Mai

Feb,

Des.

Mai

Statsminister............................................

Sorsa

Koivisto

Sorsa

Sorsa

Sorsa

Statsministers parti.................................. Høyre-venstre-posisjon1 .......................

SDP

SDP

SDP

SDP

SDP

S-V

S-V

S-V

S-V

VF...............................................................

3

3

S-V o

-

-

SDP.............................................................

4

5

5

8

8

C .................................................................

5

5

-

-

SFP.............................................................

2 -

6 -

7

LFP.............................................................

6 2

-

2 -

2

FLP.............................................................

2 -

2 -

-

1

1

1

-

15

17

17

17

17

71

66

66

49

61

År

1987

1990

1991

1994

1995

Måned

April

Aug.

April

Juni

April

Holkeri

Holkeri

Aho

Aho

Lipponen SDP

Uavhengige.............................................. Antall statsråder ......................................

Samlet andel av representantene i parlamentet (%) ...............................

Statsminister............................................

C

H-V

NSP H-V

C

S-H

S-H

H-S-V

VF.............................................................

—

-

-

-

2

SDP...........................................................

8 —

-

-

C...............................................................

8 —

8

8

7 -

SFP...........................................................

2

2 -

2

1

2 -

-

-

—

-

-

6 -

6 -

5

Statsministers parti................................. Høyre-venstre-posisjon1 .....................

NSP

FKF........................................................... . . .

FLP...........................................................

1 7

2

Grbna Forbundet..................................... . . . Uavhengige............................................ . . .

-

7 -

-

-

-

(I)2

1

Antall statsråder ....................................

18

17

17

16

18

65

61

57

53

72

NSP...........................................................

1

Samlet andel av representantene i parlamentet (%) .............................

1. V = venstre, S = sentrum, H = høyre, F = forretningsministerium. 2. I februar 1995 ble et regjeringsmedlem fra Centern skiftet ut med en politisk uavhengig statsråd. Kilder:

K. Strøm, Minority Government and Majority Rule, Cambridge: Cambridge University Press, 1990, s. 251-252; M. Laver og N. Schofield, Multiparty Government, Oxford: Oxford University Press, 1990, s. 255, Keesings Record of World Events, og J. Sundberg «Finland». European Journal of Political Research, 30, 1996, nr. 3-4, s. 321-330.

100

NORDISK KONSENSUSPOLITIKK

imidlertid til at partiene i valgkampen i 1991 tonet ned de politiske forskjellene seg imellom for å stå sterkere i de regjeringsforhandlingene som skulle følge etter valget.123 Og da kom Centern igjen i posisjon - nå sammen med Samlingspartiet. Men den første borgerlige regje­ ringen på 25 år med Samlingspartiet var egentlig et faktum da det ble klart at sosialdemokra­ tene hadde bestemt seg for å gå i opposisjon. Med sosialdemokratenes valgseier og ledelse av den nye «regnbue-regjeringen» etter val­ get i 1995 har man igjen fått en regjering i strid med politikkens lover i Finland. Her sitter kon­ servative fra Samlingspartiet under ledelse av sosialdemokraten Lipponen sammen med gammelkommunistene i Vånsterforbundet og de postmaterialistiske politikerne i Grona For­ bundet. Ifølge Berglund er dette et uttrykk for at grunnlaget for det nåværende partisystemet i Finland er i ferd med å bli foreldet: Regjeringen er verken høyre eller venstre, like lite som den er en ko-alisjon av urbane krefter mot de rurale, slik Holkeri-regjeringen var det. Derimot er den anti-Centem.124125 127 126 Den parlamentariske maktkanalen er også i Finland presset av en økt korporativ innfly­ telse.123 Fra midten av 1960-tallet, og særlig på 1970-tallet, ble det etablert tette samarbeidsfor­ hold mellom statsmakten og organisasjonene. Særlig fikk arbeidsmarkedsorganisasjonene stor innflytelse gjennom et system for inntektsoppgjør der staten var sterkt involvert. Dess­ uten fikk organisasjonene gjennom deltakelse i komiteer som forberedte lovforslag, innfly­ telse også på saker utenfor det snevert inntektspolitiske området. På 1980-tallet ble denne inn­ flytelsen imidlertid noe redusert, blant annet fordi president Koivisto i liten grad støttet et tradisjonelt inntektspolitisk samarbeid.12,5

«Presidentspelet» I kommentarer til utviklingen i finsk politikk tolkes ofte aktørenes trekk i lys av posisjonering framfor neste presidentvalg. Presidentembetet er den sentrale posisjonen, selv om ikke alle innehavere av det automatisk vil få eller ønsker å ha den posisjonen Urho Kekkonen fikk som den helt dominerende personligheten i finsk politikk gjennom mer enn 25 år. Men når det i de store partiene kjempes om formannsverv eller om viktige ministerposter i regjeringen, trekkes «presidentspelet» raskt fram som forklaringsmodell. Partisystemet i Finland avviker fra den nordiske normen særlig på tre punkter: mønsteret for regjeringskoalisjoner, den lave valgdeltakelsen og kommunistenes styrke.12' Nå har så vel koalisjonsatferden som kommunistinnflytelsen nærmet seg normen ved at Samlingspartiet er blitt regjeringsparti, og ved at kommunismen ikke eksisterer som reell politisk kraft - etter­ følgerne sitter som nevnt i regjering med Samlingspartiet, og de ekskluderte dessuten ikke lenge etter regjeringsdannelsen to av sine parlamentarikere for å ha gått imot regjeringens 123 Berglund, op.cit., 1991. 124 Se S. Berglund, «The Finnish Parliamentary Election of 1995». Electoral Studies, 14, 1995, nr. 4, s. 461-464. 125 Se V. Helander og D. Anckar, Consultation and Political Culture: Essays on the Case of Finland, Helsinki: Societas Scientiarum Fennica, 1983 og O. Borg, «Neo-Corporatism and Incomes Policy: The Finnish Case», i Sund­ berg og Berglund (red.), op.cit., 1990, s. 141-153. 126 N. Elder m.fl., The Consensual Democracies? The Government and Politics of the Scandinavian States, Oxford: Basil Blackwell, rev. utg., 1988, s. 170, og J.O. Andersson, «Controlled Restructuring in Finland». Scandina­ vian Political Studies, 12, 1989, s. 373-389. 127 Berglund, op.cit., 1990a, s. 20.

ISLAND

101

økonomiske sparepakke. Begge deler må sees i sammenheng med utviklingen i Sovjetunionen/Russland etter 1985, da Gorbatsjov kom til makten. Etter kuppforsøket i Sovjetunionen i 1991 har endog den klassiske Paasikivi-Kekkonen-linjen i utenrikspolitikken - med dens sterke betoning av at Finland måtte ta hensyn til Moskva - kommet i fokus. «Vennskaps-, sam­ arbeids- og bistandspakten» fra 1948 ble først tatt opp til debatt - noe som ville vært uhørt i Kekkonenperioden - for deretter å bli erklært for død og maktesløs all den stund Sovjetunio­ nen var gått i oppløsning. Sikkerhetspolitiske forhold ble ikke lenger sett som noe hinder for EU-medlemskap. Den finske politiske kommentatoren og tidligere diplomaten Max Jakobson sier det slik: «Vår nøytralitet under den kalde krigen skyldtes ytre nødvendigheter. Plutselig falt disse bort. Da ble Finlands valg enkelt.»128 Nå kom EU-medlemskapet ikke bare som et resultat av at endringene i Sovjetunionen/Russland skapte nye forutsetninger for finsk poli­ tikk - så vel utenrikspolitisk som innenrikspolitisk men også på grunn av egne finske sik­ kerhetspolitiske og økonomiske interesser samt svenskenes EU-tilnærming. Men den histo­ riske lærdommen at et svekket Russland gir større handlingsrom i finsk politikk, er likevel igjen blitt bekreftet av utviklingen etter 1985.

3.5 Island Island er med sine 260 000 innbyggere det minste av de landene som presenteres i denne boka. Luxembourg, som kommer nærmest, har 50 % flere innbyggere. Med sin beliggenhet som en øy i Nord-Atlanteren befinner Island seg på god avstand fra de europeiske hovedare­ naene. Politisk og kulturelt hører islendingene likevel hjemme så vel i den europeiske som i den nordiske kretsen. Samtidig går det også mange kontakter vestover til Nord-Amerika. Det er derfor noe mer enn et geografisk fenomen at de to kontinentenes jordplater driver fra hver­ andre og danner en kløft tvers over øya. På den utenrikspolitiske arenaen er Island blitt karakterisert som «a reserved European».129 Handels- og sikkerhetspolitikk har siden 1945 hatt sterke «utenomeuropeiske» islett. Island har ikke noe eget militært forsvar. Gjennom en bilateral avtale er forsvaret overlatt USA. Den amerikanske Keflavik-basen hadde dessuten en sentral betydning for NATOs overvåkings- og forsvarssystem under den kalde krigen. Som NATO-medlem siden 1949 har Island spilt en passiv rolle, og landet var fram til 1980-tallet tett knyttet til USA innenfor alliansen. Når det gjelder handel, har Island etter 1944 hatt utstrakt kontakt med både Nord-Amerika og ØstEuropa - selv om Vest-Europa igjen har fått økende betydning siden midten av 1970-tallet. Da handelen vestover var på et høydepunkt i 1971, kom 37 % av eksportinntektene fra USA. 1 1950årene var handelen med Øst-Europa, i særdeleshet med Sovjetunionen, på om lag samme nivå. Island ble medlem av EFTA i 1970 og sluttet frihandelsavtale med EF i 1972. Denne avta­ len ble imidlertid ikke effektiv før i 1976, på grunn av «torskekrigen» med Storbritannia, da det kom til sammenstøt på fiskefeltene på grunn av Islands utvidelse av sin fiskerigrense. Fiskerigrensespørsmålet har i alle år vært av vital betydning, og det har vært gjentatte torskekriger (1952-56, 1958-61, 1972-73 og 1975-76). Island sluttet seg til EØS-avtalen med EU, som 128 Aftenposten, 20.5.92. 129 G.H. Kristinsson, «Iceland», i H. Wallace (red.), The Wider Western Europe, London: Finter, 1991b, s. 159-178.

102

NORDISK KONSENSUSPOLITIKK

Island

[Syslur |

®Byer

Nordur Thingeyjar sysla

| Strandajsysla ] J \ Bardastrandar sysTa' \

y

| Sudur Thingeyjar sysla]

--------------------- I Evjafjardar sysla] Hunavatns sysla 1---------f——r—'

| Snefellsnes sysla \ ^^jnappadals sysia]-^

Myra sysla |

j ^orgarfjardar sysla | FK^a^sypaJr Amess sysla ]

Reykjavik

KEFLAVIKk

X

[Austur Skaftf ells sysTa

f

J s -®Kopavogur