Stadtpolizei statt Polizei [1 ed.] 9783428551309, 9783428151301

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Das Recht der inneren und äußeren Sicherheit

Band 6

Stadtpolizei statt Polizei Von

Lisa Tuchscherer

Duncker & Humblot · Berlin

LISA TUCHSCHERER

Stadtpolizei statt Polizei

Das Recht der inneren und äußeren Sicherheit Herausgegeben von Prof. Dr. Dr. Markus Thiel, Köln

Band 6

Stadtpolizei statt Polizei

Von

Lisa Tuchscherer

Duncker & Humblot · Berlin

Der Fachbereich Rechtswissenschaften der Goethe-Universität Frankfurt am Main hat diese Arbeit im Jahre 2016 als Dissertation angenommen.

Bibliografische Information der Deutschen Nationalbibliothek Die Deutsche Nationalbibliothek verzeichnet diese Publikation in der Deutschen Nationalbibliografie; detaillierte bibliografische Daten sind im Internet über http://dnb.d-nb.de abrufbar.

D 30 Alle Rechte vorbehalten © 2017 Duncker & Humblot GmbH, Berlin Satz: L101 Mediengestaltung, Fürstenwalde Druck: buchbücher.de gmbh, Birkach Printed in Germany ISSN 2199-3475 ISBN 978-3-428-15130-1 (Print) ISBN 978-3-428-55130-9 (E-Book) ISBN 978-3-428-85130-0 (Print & E-Book) Gedruckt auf alterungsbeständigem (säurefreiem) Papier entsprechend ISO 9706

Internet: http://www.duncker-humblot.de

Vorwort Die vorliegende Arbeit wurde im Sommersemester 2016 vom Fachbereich Rechtswissenschaft der Goethe-Universität Frankfurt am Main als Disser­ tation angenommen. Literatur und Rechtsprechung konnten bis November 2016 berücksichtigt werden. Dieses Vorwort möchte ich nutzen, um mich bei den Menschen zu bedanken, die dieses Projekt möglich gemacht und mich während der ganzen Zeit begleitet haben. Mein herzlicher Dank gilt zunächst meinem Doktorvater und langjährigen großartigen Chef, Herrn Prof. Dr. Dr. Günter Frankenberg. Er hat mich darin bestärkt diese Herausforderung anzunehmen, mir dabei viel Freiheit gelassen und mich mit seinen hilfreichen Hinweisen, klugen Ratschlägen sowie seiner unvergleichlichen Art in jeglicher Hinsicht unterstützt. Meinem Zweitgutachter und ehemaligen Chef, Prof. Dr. Georg Hermes, möchte ich für einen kritischen letzten Blick auf diese Arbeit und die gute Zusammenarbeit in den letzten Jahren ebenso herzlich danken. Er hat mich auf die Stadtpolizei und die damit zusammenhängenden Probleme aufmerksam gemacht und war somit der Ideengeber für dieses Projekt. Auch dem Lehrstuhlteam von Herrn Prof. Dr. Dr. Günter Frankenberg und Herrn Prof. Dr. Georg Hermes gilt mein Dank. In all den Jahren an der Uni habe ich mich an beiden Lehrstühlen sehr wohl gefühlt, was nicht zuletzt meinen Kolleginnen und Kollegen zu verdanken ist. Insbesondere möchte ich an dieser Stelle meinen Kollegen Alexander Schmidt und die gute Seele unseres Instituts, Frau Christine Ruppel, erwähnen. Ein ganz besonderer Dank geht an die unersetzbare Esther Landsiedel. Dies nicht nur für eine lange und einzigartige Freundschaft, sondern auch für die Unterstützung beim Schreiben dieser Arbeit. Sie hat unermüdlich Korrektur gelesen und war zu jeder Zeit eine geduldige und kompetente Gesprächspartnerin. Ebenso danke ich Dr. Lisa Müller und Dr. Mona Leonhardt, die jeweils ihren ganz eigenen unentbehrlichen Anteil am Gelingen dieser Arbeit haben. Etliche Gespräche bei gemeinsamen Mittagessen und der hilfreiche Austausch über die selbst erlebte Situa­ tion haben erheblich zur Motivation beigetragen und über manche Krise hinweggeholfen.

6 Vorwort

Guido Morhardt möchte ich für seine unendliche Geduld, seine bedachten Ratschläge, motivierenden Worte und nicht zuletzt für sein großes Verständnis von Herzen danken. Diese Arbeit widme ich meinen Eltern, Christa und Werner Tuchscherer. Ihnen habe ich zu verdanken, dass ich heute an dieser Stelle stehe. Sie haben mich zu jeder Zeit und in jeder Hinsicht bedingungslos unterstützt und immer an mich geglaubt. Das mir entgegengebrachte Vertrauen und der Rückhalt meiner Eltern haben meine langjährige Ausbildung und diese Arbeit erst möglich gemacht. Frankfurt am Main, im November 2016

Lisa Tuchscherer

Inhaltsverzeichnis A. Einführung  . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 11 B. Die Stadtpolizei im Gefüge der Sicherheitsakteure . . . . . . . . . . . . . . . . . . 16 I. Organisationsstruktur der Polizei- und Ordnungsbehörden . . . . . . . . . . . 16 1. Einheits- und Trennungssystem . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 17 2. Hat das Trennungssystem Zukunft? Zur Rechtslage in Hessen . . . . . 19 II. Die Stadtpolizei in Frankfurt am Main . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 21 1. Organisation und Dienstgruppen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 24 2. Tätigkeits- und Einsatzfelder . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 25 3. Sicherheitsnetzwerke . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 27 C. Geschichtliche Grundlagen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 29 I. Die Ordnungspolizei im Nationalsozialismus . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 29 II. Von der Verpolizeilichung zur Entpolizeilichung und zurück  . . . . . . . . 32 1. Die Entpolizeilichung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 33 a) Stufe 1: Das Kreuzbergurteil als Auslöser der ersten Entpolizeilichung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 34 b) Stufe 2: Die Entpolizeilichung nach dem zweiten Weltkrieg . . . . 35 c) Stufe 3: Entpolizeilichung durch Kustodialisierung . . . . . . . . . . . 37 2. Der Begriff der Verpolizeilichung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 39 D. Semantik und Dogmatik . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 41 I. Von der Schwierigkeit der richtigen Benennung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 42 II. Sicherheitsakteure in Hessen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 45 1. Hilfspolizeibeamte  . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 45 2. Stadtpolizei . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 46 3. Wachpolizei . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 47 4. Hilfspolizei und freiwilliger Polizeidienst . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 50 III. Änderungsbedürftigkeit . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 55 IV. Dogmatische Einordnung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 58 1. Polizei- oder Ordnungsbehörde . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 60 2. Polizeibegriffe . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 61 a) Materieller Polizeibegriff . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 62 b) Institutionelle Polizeibegriffe . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 62 c) Formelle Polizeibegriffe . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 64 d) Zur Einordnung der Polizeibegriffe in die Ordnungsstruktur der Länder . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 66 V. Die Bezeichnung Polizei als Handlungsgrundlage . . . . . . . . . . . . . . . . . 66

8 Inhaltsverzeichnis E. Außendarstellung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 69 I. Von grün zu blau – Uniformen und ihre Bedeutung im Wandel der Zeit . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 70 II. Ausrüstung mit Machtsymbolen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 75 1. Blaulicht . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 75 2. Schusswaffen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 77 a) Anforderungen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 79 b) Sinn und Zweck . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 81 c) Vergleich mit anderen Städten . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 83 d) Pleiten, Pech und Pannen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 84 e) Zusammenfassung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 86 F. Sicherheitsverantwortung im Wandel . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 88 I. Macht durch Imageaufwertung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 88 II. Sicherheitsgefühlspolitik . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 92 1. Sicherheit durch Sauberkeit und Ordnung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 94 2. Das Sicherheitsgefühl als Rechtsgut . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 95 3. Lösungsansätze . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 96 III. Der Trend zur „polizeilichen Unterschicht“ . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 99 IV. Rekommunalisierung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 102 V. Unterschiede zur Vollzugspolizei . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 105 1. Ausbildung und Status . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 106 2. Das Verhältnis von Ausbildung und Grundrechtsschutz . . . . . . . . . . . 108 3. Arbeits- und Ruhestandsregelungen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 112 G. Rechtliche Grundlagen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 114 I. Gesetzliche Vorgaben . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 115 1. § 99 HSOG . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 115 a) Varianten der Bestellung nach § 99 Abs. 1 S. 1, Abs. 3 HSOG . . 116 b) Bestellung: Beleihung, Verwaltungshilfe oder eigenes Modell . . . 117 c) Andere Personen nach § 99 Abs. 3 S. 1 Nr. 4e HSOG . . . . . . . . . 121 2. Bestimmungen zu Ausbildung und Bestellung der Hilfspolizei­ beamten . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 123 3. Art. 33 Abs. 4 GG . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 124 a) Ständige Aufgabe . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 126 b) Hoheitsrechtlich . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 126 c) Ausnahmen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 128 d) Alternativen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 131 e) Verkehrsüberwachung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 133 4. Transparenz in der Verwaltungsorganisation . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 140 5. Staatliches Gewaltmonopol  . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 142 6. Rechtsstaatsprinzip und Vorbehalt des Gesetzes . . . . . . . . . . . . . . . . . 145 II. Rechtsschutz . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 146 III. Gerichtliche Kontrolle . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 148

Inhaltsverzeichnis9 H. Vergleich und Vorbilder . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 150 I. Vergleich mit anderen Bundesländern . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 151 II. Bundesebene: Bundespolizeigesetz . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 158 III. Die verschiedenen Modelle von kommunalen Sicherheitsakteuren . . . . 161 1. Modell „Polizei light“ . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 161 2. Modell „Polizeilicher Ordnungsservice“ . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 162 3. Modell „Ordnungsdienst“ . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 163 I. Zusammenfassung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 165 Literaturverzeichnis . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 169 Sachwortregister . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 184

A. Einführung Polizei, Stadtpolizei, Wachpolizei, Hilfspolizei, Freiwilliger Polizeidienst. Wie und woran erkennen Sie die Unterschiede zwischen den verschiedenen Sicherheitsakteuren und ist überall, wo Polizei draufsteht, auch Polizei drin? Sie arbeiten in Wiesbaden und leben in Frankfurt am Main. In beiden Städten sind Ihnen schon Stadtpolizisten aufgefallen. Hat jeder Stadtpolizist, der Ihnen in Hessen begegnet, die gleichen Aufgaben und Befugnisse? Wie können Sie dies feststellen? Sie sind mit Freunden freitags abends auf dem Friedberger Markt in Frankfurt am Main. Nach 22 Uhr werden Sie von einem Stadtpolizisten angesprochen und gebeten, den Platz zu verlassen. Darf er das? Sie laufen mit ihrer Familie über den Frankfurter Weihnachtsmarkt. Ihnen kommen dabei verschiedene uniformierte und bewaffnete Sicherheitskräfte entgegen. Wie stellen Sie fest, zu welcher Behörde diese gehören und ob sie befugt sind, Schusswaffen zu tragen? Sie begegnen abends auf der Straße vermehrt uniformiertem Sicherheitspersonal und stellen fest, dass häufiger Einsatzwagen von Sicherheitsbehörden durch Ihre Wohngegend fahren. Fühlen Sie sich dadurch sicherer oder verunsichert?

Blaue Uniformen, Streifenwagen, die mit Blaulicht und Einsatzsignal ausgestattet sind, und die Ermächtigung zur Anwendung von unmittelbarem Zwang, auch mit Hilfe von Schusswaffen. Dies ist nicht etwa die Beschreibung der hessischen Landesvollzugspolizei, sondern die der Hilfspolizeibeamten1 in Frankfurt am Main, denen im Rahmen ihrer Aufgaben per Gesetz die Befugnisse von Polizeivollzugsbeamten übertragen werden. Doch es sind nicht nur die Ausstattung und die Zuständigkeiten die denen der Polizei gleichkommen. Auch die Bezeichnung als Polizei trägt zu einer öffentlich wahrnehmbaren Verpolizeilichung der kommunalen Sicherheitsbehörden bei. Es ist damit eine „ ‚neue Unübersichtlichkeit‘ im Bereich der inneren Sicherheit“2 zu verzeichnen. In den deutschen Städten und Gemeinden sind verschiedenste Sicherheitsakteure unterwegs, die sich durch ein polizeigleiches Erscheinungsbild, aber zum Teil völlig verschiedene Aufgaben und Befugnisse auszeichnen und den Bürgern so kaum eine Möglichkeit geben, 1  In dieser Arbeit werden zur Vereinfachung und besseren Lesbarkeit des Textes nur die männlichen Pluralformen der Begriffe verwendet. Mit diesen Bezeichnungen sind jedoch sowohl Männer als auch Frauen gemeint. 2  Groß, Polizeien in Deutschland, Bundeszentrale für politische Bildung vom 14.06.2012.

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A. Einführung

die Akteure auseinanderzuhalten und zu erkennen, ob diese auch innerhalb ihrer Kompetenzen handeln und worin diese bestehen. Neben der Landesvollzugspolizei, die gemeint ist, wenn umgangssprachlich von Polizei die Rede ist, werden vermehrt kommunale Ordnungsdienste als Außen- und Vollzugsdienste der Ordnungsämter eingesetzt. Vervollständigt wird das Bild durch ehrenamtliche Hilfspolizisten und private Sicherheitsunternehmen. Es wird in der Literatur beispielsweise zwischen der öffentlichen Polizei, zu der die Vollzugspolizei, die kommunalen Ordnungsdienste, aber auch die Bundespolizei gezählt werden, den privaten Sicherheitsdiensten, die als private Polizei beschrieben werden und den Zusammenschlüssen aus den verschiedenen, zum Teil auch privat organisierten, Sicherheitsakteuren unterschieden.3 Dieses „uniformierte ‚Angebot‘ “4 und die steigende Präsenz polizeigleicher Sicherheitskräfte sollen den Bürgern Sicherheit signalisieren und politische Handlungsfähigkeit demonstrieren. Mit dem Schwerpunkt auf der Rechtslage in Hessen werden in dieser Arbeit, insbesondere am Beispiel der Stadtpolizei in Frankfurt am Main, die mit den Hilfspolizeibeamten verbundenen rechtlichen, begrifflichen und sicherheitspolitischen Probleme aufgearbeitet. Dabei soll auch der Frage ­ nachgegangen werden, warum es zu dieser Entwicklung und einer derartigen Verpolizeilichung der kommunalen Sicherheitsakteure gekommen ist. Als eine Begründung wird in der Literatur genannt, dass sich die sozioökonomische und sozialstrukturelle Situation in den Städten verändert habe und der Einsatz und die Zusammenarbeit mit städtischen Ordnungsdiensten und privaten Sicherheitsunternehmen sowie die Einbeziehung ehrenamtlich engagierter Bürger in die Aufgabe Sicherheit aus der Modernisierung der Polizeiarbeit resultiere.5 Dieser Trend wird auch als die „Wiederentdeckung der Kommune als kontrollpolitischer Aktionsraum“ beschrieben.6 Denn es sind gerade die örtlichen Gegebenheiten, die Unordnung, Gefahren und Bedrohungen in den Kommunen entstehen lassen und dort von den Bürgern wahrgenommen werden. Auf der anderen Seite liegen aber nicht nur gefahrenabwehrrechtliche Maßnahmen, sondern auch potentielle Einwirkungsmöglichkeiten, wie beispielsweise städtebauliche Bestimmungen oder eine lokale soziale Einbindung, in der Hand der Kommunen. Eine diese Faktoren aufgreifende und unterstützende kommunale Sicherheitspolitik, die gerade nicht nur aus polizeilichen Maßnahmen besteht, wird jedoch bisher noch Einteilung findet sich bei Lauen, S. 286. auch Lange/Frevel, S. 132. 5  Lauen, S. 297. 6  So Beste, Zum Verhältnis von Polizei und profitorientierten Sicherheitsproduzenten, S. 286, der sich aber auch auf die profitorientierten privaten Sicherheitsdienstleister bezieht. 3  Diese 4  So



A. Einführung13

nicht flächendeckend in Angriff genommen.7 Auch die personelle und finanzielle Entlastung des jeweiligen Bundeslandes, das verfassungsrechtlich für die Organisation, Ausstattung und Finanzierung der Polizei verantwortlich ist, kann als Grund für das Erstarken kommunaler Sicherheitskräfte angesehen werden. Eine weitere Erklärung für den vermehrten Einsatz von Hilfspolizeibeamten ist die Abschaffung des mittleren Dienstes in Hessen. Seitdem existieren nur noch der gehobene und der höhere Dienst. Die zweigeteilte Laufbahn wurde notwendig, da Polizisten im Rahmen ihrer Tätigkeit vor immer größere Anforderungen gestellt wurden, so dass ihre Arbeit den Kriterien des gehobenen Dienstes entsprach. Daher musste auch eine immer bessere und professionellere Polizeiausbildung folgen, die auf diese veränderten Herausforderungen reagierte.8 Den Wegfall des mittleren Dienstes kompensieren seit dieser Änderung die Hilfspolizeibeamten und die Wachpolizisten9, indem sie die Aufgaben übernehmen, für die die Polizei durch ihre höherwertige akademisierte Ausbildung nun überqualifiziert erscheint.10 Auffällig ist, dass trotz der Aktualität der Entwicklung hinsichtlich der Hilfspolizeibeamten und der kommunalen Sicherheitsakteure sowie der damit verbundenen rechtlichen Probleme, aber auch der Änderungen im Sicherheitskonzept und Stadtbild der Städte und Gemeinden bisher wenig juristische Literatur zum benannten Thema zu finden ist. Lediglich einige Lehrbücher und Kommentare beschäftigen sich, zumeist jedoch nur am Rande, mit den sich historisch, begrifflich und rechtlich ergebenden Problemen.11 Es wird zum Teil vom „Ende der Entpolizeilichung“12 gesprochen, eine Auseinandersetzung mit den Auswirkungen einer solchen geschieht jedoch nicht vertieft. Hervorzuheben ist in der juristischen Literatur die Arbeit von Sebastian Söllner, der sich unter dem Titel „Die Verpolizeilichung – Grenzen, Chancen und Risiken einer neuen Sicherheitsarchitektur“ mit den Verpolizeilichungstendenzen auf kommunaler Ebene und den verschiedenen in den Bundesländern eingerichteten kommunalen Ordnungspolizeien, unter anderem auch am Beispiel von Frankfurt am Main, beschäftigt. Auch Nathalie Hirschmann und Hermann Groß tragen mit ihrer Arbeit, „Polizierende Präsenz. Kommunale Sicherheitspolitik zwischen Polizei, 7  Floeting, S.  66 f.; Braun, Wie bürgerliche Freiheitsrechte durch eine Kommunalisierung und „Laisierung“ von Polizeiarbeit gefährdet werden, S. 172. 8  Groß/Frevel/Dams, S. 25. 9  Zur Unterscheidung siehe Kapitel D. II. Sicherheitsakteure in Hessen. 10  Zur Ausbildung auch Kapitel F. V. 2. Das Verhältnis von Ausbildung und Grundrechtsschutz. 11  Rachor, Rn. 41; Reimer, Rn. 222; Möller/Warg, Rn. 35. Ausführlich und kritisch äußert sich dagegen Hornmann, zu § 99. 12  Rachor, Rn. 41; Söllner, S. 41.

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A. Einführung

Verwaltung, Privatwirtschaft und Bürgern“ zum Verständnis der kommunalen Sicherheitsakteure und der damit verbundenen Sicherheitspolitik bei. Die Arbeit wurde aus dem Forschungsprojekt „Kooperative Sicherheitspolitik in der Stadt“ (KoSiPol) entwickelt, das an der Hessischen Hochschule für Polizei und Verwaltung durchgeführt wurde. Es erörtert aus vorwiegend sozial- und politikwissenschaftlicher Sichtweise die unterschiedlichen existierenden lokalen Sicherheitsakteure und das damit verbundene Sicherheitsgefühl sowie die Akzeptanz in der Bevölkerung, aber auch die eigene Wahrnehmung der Akteure und die Anerkennung untereinander wird untersucht.13 Unter dem von Bernhard Frevel geprägten Begriff der „polizierenden Präsenz“ werden in diesem Zusammenhang „das optische Erscheinungsbild, die Begrifflichkeiten und die damit verbundenen Selbstdarstellungseffekte von Organisationen und Individuen bei der Herstellung und Aufrechterhaltung von Sicherheit und Ordnung im öffentlichen, halböffentlichen und privaten Raum“ verstanden.14 Die im Rahmen dieses Forschungsprojektes durchgeführten Interviews mit den verschiedenen Akteuren aus der Politik sowie den Mitarbeitern der Polizei und Stadtpolizei werden auch den Untersuchungen in dieser Arbeit zugrunde gelegt.15 Ergebnisoffen wird am Beispiel der Stadtpolizei in Frankfurt am Main die Frage untersucht, ob es eine Entwicklung dahingehend gibt, dass die Hilfspolizeibeamten immer häufiger vollzugspolizeiliche, gefahrenabwehrrecht­ liche und damit klassische polizeiliche Aufgaben übernehmen und die Vollzugspolizei so in Zukunft in den Städten und Kommunen gleichwertig ersetzen. Zunächst soll dazu die Stadtpolizei in Frankfurt am Main vorgestellt und in die Struktur der Polizei- und Ordnungsbehörden in Hessen eingeordnet werden (B.). Es folgt ein geschichtlicher Überblick (C.), der zeigt, dass in Hessen durch § 99 HSOG und die damit verbundene Möglichkeit, Hilfspolizeibeamte zu bestellen, gerade eine Rückkehr zu Strukturen der Verpolizeilichung stattfindet, die zum Ende der in der Vergangenheit eingeleiteten Entpolizeilichung führt. Ein historischer Rückblick auf die Ordnungspolizei im Nationalsozialismus soll auf die im folgenden Kapitel (D.) im Mittelpunkt stehenden semantischen Eigenheiten der verschiedenen kommunalen 13  Hirschmann/Groß, Polizierende Präsenz; siehe auch Braun, Mehr öffentliche Sicherheit in der Stadt!, und Hirschmann/Groß, Zum Handlungsfeld Polizierende Präsenz. 14  Hirschmann/Groß, Zum Handlungsfeld Polizierende Präsenz, S. 1. 15  In der Arbeit werden diese als Akteure aus „M-Stadt“ dargestellt, wobei sich aus dem Text und den aufgezeigten Strukturen sowie den zitierten gesetzlichen Vorschriften ergibt, dass es sich dabei um die Darstellung der Stadt Frankfurt am Main handelt, Hirschmann/Groß, Polizierende Präsenz, S. 55 ff.



A. Einführung15

Sicherheitsakteure vorbereiten. Dort wird zu besprechen sein, ob die Befugnisse der Hilfspolizeibeamten sich erst durch die Benennung als Polizei rechtfertigen lassen und die Umbenennung des Außendienstes des Ordnungsamtes somit einen Versuch darstellt über die fehlende Transparenz der bestehenden Rechtsgrundlage hinsichtlich der Aufgaben und Befugnisse der Hilfspolizeibeamten hinwegzutäuschen. Das vierte Kapitel (E.) soll sich mit der Außendarstellung und der Ausstattung der kommunalen Sicherheitsakteure, insbesondere der Stadtpolizei, beschäftigen. Es wird aufgezeigt, dass die äußere Angleichung der verschiedenen Sicherheitsakteure an die Polizei auch zu einer veränderten Wahrnehmung der Hilfspolizeibeamten in der Bevölkerung führt und führen soll. Durch den vermehrten Einsatz kommunaler Sicherheitskräfte und der dadurch erhöhten Präsenz soll auch das Sicherheitsgefühl der Bevölkerung gesteigert werden. Im folgenden Kapitel (F.) soll der Widerspruch zwischen der Verbesserung des Sicherheitsgefühls durch mehr Präsenz trotz fehlender Professionalität in Ausbildung und Polizeiarbeit beleuchtet werden. In rechtlicher Hinsicht (G.) stellt sich anschließend die Frage, ob die Übertragung polizeilicher Aufgaben auf Hilfspolizeibeamte oder auf Privatpersonen mit Art. 33 Abs. 4 GG vereinbar ist oder ob eine solche Eingriffsverwaltung im Angestelltenverhältnis verfassungsrechtlich zu beanstanden ist. Den Schluss bildet ein Vergleich der Hilfspolizeibeamten in Hessen mit ähnlichen Institutionen in anderen Bundesländern (H.).

B. Die Stadtpolizei im Gefüge der Sicherheitsakteure „Wer etwas tiefer in die Strukturen der Organisation der hessischen Gefahrenabwehrbehörden vordringt, fühlt sich oft ratlos und verloren.“1

Zur besseren Einordnung der Hilfspolizeibeamten in Hessen und der Stadtpolizei in Frankfurt am Main in das Gefüge der Sicherheitsakteure soll zunächst ein Überblick über die Organisationsstruktur der Polizei- und Ordnungsbehörden dienen. Auf Länderebene ist diese Struktur geprägt durch das von den Besatzungsmächten eingefügte und später weitgehend übernommene Einheits- oder Trennungssystem. In Hessen wurde dabei das Trennungssystem umgesetzt, wobei für die Polizei- und Ordnungsbehörden ein gemeinsames Gesetz geschaffen wurde. Im Folgenden soll dann ein erster Einblick in die Organisation und Tätigkeitsschwerpunkte der Stadtpolizei, also der Hilfspolizeibeamten in Frankfurt am Main, vermittelt werden, die dort als Außen- und Vollzugsdienst des Ordnungsamtes tätig sind.

I. Organisationsstruktur der Polizei- und Ordnungsbehörden In der Bundesrepublik Deutschland finden sich verschiedene Polizeien und Akteure, die für die Sicherheit der Bürger zuständig sind. Auf Bundesebene sind das zum einen das Bundeskriminalamt und zum anderen die Bundespolizei. Aus der gesetzgeberischen Entscheidung nach Art. 30 GG, dass der Bereich Polizei Ländersache ist, resultieren in den 16 Bundesländern sowohl die Länderpolizeien als auch Einrichtungen, wie zum Beispiel in Hessen die Wachpolizei. Auf kommunaler Ebene finden sich als selbstständige Einrichtung neben der Landespolizei die Ordnungsämter sowie auch deren Außendienste, wie in Hessen die Hilfspolizeibeamten, die in den verschiedenen Städten und Gemeinden die Bezeichnungen Stadt-, Kommunal- oder Ordnungspolizei führen. Aufgrund der föderalen Staatsstruktur gibt es jedoch keine bundeseinheitliche Organisation der verschiedenen Formen von Polizei. Auf ehrenamtlicher Basis hat sich in verschiedenen Bundesländern auch ein Freiwilliger Polizeidienst oder Ordnungs- oder Sicherheitsdienst etabliert, in dem sich die Bürger engagieren können. Dieser 1  Rumpf,

S. 315.



I. Organisationsstruktur der Polizei- und Ordnungsbehörden 17

stellt eine besondere Organisationsform dar, da er städtisch organisiert, aber durch das Land durchgeführt wird.2 Auf privatwirtschaftlicher Ebene ist noch das Wach- und Sicherheitsgewerbe zu erwähnen.3 Unter den verschiedenen staatlichen Sicherheitsakteuren sind die Aufgaben der Gefahrenabwehr je nach Bundesland und der dortigen organisatorischen Entscheidung für das Einheits- oder Trennungssystem unterschiedlich verteilt. 1. Einheits- und Trennungssystem Das Einheitssystem, also die Wahrnehmung der Gefahrenabwehraufgaben alleine durch die Polizei nach alter preußischer Tradition4, gilt in BadenWürttemberg, Bremen, Sachsen und im Saarland, wobei auch diese Bundesländer eine Aufteilung in (Polizei)Verwaltungsbehörden und (Polizei)Vollzugsdienst kennen.5 In den übrigen Bundesländern gilt, in Konsequenz der Entpolizeilichung und des Einflusses der amerikanischen und britischen Besatzungsmächte6, das Trennungssystem, also eine organisatorische Trennung der allgemeinen Verwaltungs- und Ordnungsbehörden auf der einen Seite und von der Polizei im institutionellen Sinn auf der anderen Seite.7 Die (Allgemeinen und Sonder-)Ordnungsbehörden sind dabei für die Gefahrenabwehr zuständig; die Polizei übernimmt diese Aufgabe nur in Eilfällen und ist weiterhin für die Verfolgung von Straftaten und Ordnungswidrigkeiten, die Vollzugshilfe und für die gesetzlich normierten Aufgaben zuständig sowie zur Ausübung von unmittelbarem Zwang berechtigt.8 Das Trennungssystem wurde in den jeweiligen Bundesländern in zwei bzw. drei Varianten umgesetzt: Brandenburg, Nordrhein-Westfalen und Thüringen haben ein eigenes Gesetz für die Ordnungsbehörden geschaffen, in welchem die diesen zugewiesenen Aufgaben und Befugnisse geregelt werden.9 Mecklenburg-Vorpommern, aber auch Bayern haben ein einheitliches GeHessen Hirschmann/Groß, Polizierende Präsenz, S. 70. Aufbau und Organisation der Polizeien in Deutschland Hirschmann/Groß, Polizierende Präsenz, S. 10 ff. 4  Kugelmann, S. 29, Rn. 26. 5  Kugelmann, S. 29, Rn. 26. 6  Lorentz-Link, S. 22. 7  Knemeyer, Polizei- und Ordnungsrecht, Rn. 47; Denninger, Rn. 230, der als „Polizei“ im institutionellen Sinn die Polizeibehörden und die Vollzugspolizei betrachtet. 8  Schenke, Rn. 14; Lange, S. 83. 9  Gesetz über Aufbau und Befugnisse der Ordnungsbehörden (OBG BB) vom 21.08.1996, GVBl. I S. 266; Gesetz über Aufbau und Befugnisse der Ordnungsbehörden (OBG NRW) vom 13.05.1980, GV.NRW S. 528; Thüringer Gesetz über die 2  Für 3  Zu

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B. Die Stadtpolizei im Gefüge der Sicherheitsakteure

setz für die Polizei- und Ordnungsbehörden, für die Polizei existiert jedoch zusätzlich noch ein eigenes Polizeiorganisationsgesetz.10 In den übrigen Bundesländern11, wie beispielsweise in Hessen, sind die Aufgaben und Befugnisse der Polizei- und Ordnungsbehörden jeweils gemeinsam in einem Gesetz normiert. Fraglich ist, ob ein eigenes Gesetz für die Ordnungsbehörden ein Konzept ist, das im Hinblick auf die Hilfspolizeibeamten auch für Hessen praktikabel sein könnte. Der Vorteil eines Gesetzes ist zum einen die Vermeidung von doppelten Regelungen oder Verweisungen, aber auch ein eigener Wirkungskreis mit eigenen Befugnissen sowohl für die Polizei als auch für die Ordnungsbehörden.12 Jedoch wäre dann in Hessen fraglich, in welchem der beiden Gesetze die Regelungen zu den Hilfspolizeibeamten als Außendienst des Ordnungsamtes, die bisher unter der Überschrift der Polizeidienststellen geführt werden, zu finden sein würden oder müssten. Bereits an dieser Stelle stellt sich die Frage, ob die Hilfspolizeibeamten als Polizei- oder Ordnungsbehörde einzuordnen sind.13 Wenn sie tatsächlich zu den Polizeibehörden zählen, ist auch ein eigenes Gesetz für die Ordnungsbehörden, hier nur hinsichtlich der Organisationsstruktur der Hilfspolizeibeamten und der diesbezüglichen Trennung der Befugnisse und Aufgaben im Unterschied zu den Polizeivollzugsbeamten, nicht weiterführend. Zu den Nachteilen getrennter Gesetze zählt, dass die einschlägigen Aufgaben schon in speziellen Gesetzen verankert sind, so dass keine Notwendigkeit besteht, dies noch einmal in einem gesonderten Gesetz zu normieren. Auch die Standardbefugnisse sowie die weiteren polizeirechtlichen und rechtsstaatlichen Grundsätze stimmen sowohl für die Polizei als auch für die Ordnungsbehörden überein, so dass es überflüssig und unüberschaubar wäre, die bisher bestehende Aufgaben und Befugnisse der Ordnungsbehörden (thürOBG) vom 18.06.1993, GVBl. S. 323. 10  Denninger, Rn. 231. Gesetz zur Organisation der Landespolizei in Mecklenburg-Vorpommern (POG M-V), Neufassung vom 30.11.2010, GVBl. M-V S. 674; sowie das Gesetz über die Organisation der Bayerischen Staatlichen Polizei (bayPOG) vom 10.08.1976, GVBl. S. 303. Auch Nordrhein- Westfalen und Thüringen haben neben den Polizeigesetzen und den Ordnungsbehördengesetzen noch Polizeiorganisationsgesetze: Gesetz über die Organisation und die Zuständigkeit der Polizei im Lande Nordrhein-Westfalen (POG NRW) zuletzt geändert am 29.03.2007, GV.NRW S. 140; Gesetz über die Organisation der Polizei des Landes Thüringen (thürPOG) vom 06.01.1998, GVBl. S. 1. 11  Berlin, Hamburg, Hessen, Niedersachsen, Rheinland-Pfalz, Sachsen-Anhalt und Schleswig-Holstein. 12  Wolff, Empfiehlt sich der Erlass eines einheitlichen bayerischen Polizei- und Sicherheitsgesetzes?, S. 739. Ausführlich zu den Vor- und Nachteilen des Trennungssystems mit einem oder mit getrennten Gesetzen Lorentz-Link, S.  60 ff. 13  Dazu später Kapitel D. IV. 1. Polizei- oder Ordnungsbehörde.



I. Organisationsstruktur der Polizei- und Ordnungsbehörden 19

Systematik aufzulösen.14 Auch wird der kodifikatorische Aufwand angeführt, der nur dann betrieben werden soll, wenn auch hinreichend gewichtige Gründe für eine Vereinheitlichung sprechen.15 Insgesamt überwiegen also die Nachteile getrennter Gesetze und eine solche Konstruktion kann, vor allem in Hinblick auf die Hilfspolizeibeamten, für Hessen nicht überzeugen. 2. Hat das Trennungssystem Zukunft? Zur Rechtslage in Hessen In Hessen gilt, im Gegensatz zu den wenigen anderen Bundesländern, für die Polizeiorganisation das Trennungssystem, das weiterhin in der Form besteht, in der für beide Behörden gemäß § 1 HSOG dasselbe Gesetz, das Hessische Gesetz über die öffentliche Sicherheit und Ordnung (HSOG), gilt. Nach § 1 Abs. 1 HSOG wird zwischen den Gefahrenabwehrbehörden (Verwaltungsbehörden und Ordnungsbehörden) und den Polizeibehörden differenziert. Unter anderem in Hessen wurde für die Behörden, welche die Aufgaben der Gefahrenabwehr wahrnehmen, statt des Terminus „allgemeine Polizeibehörden“ durch Gesetzesänderung in den Jahren 1990 und 1994 in den §§ 85 ff. HSOG die Bezeichnung „allgemeine Ordnungsbehörden“ eingeführt.16 Damit sollte der Vorgang der Entpolizeilichung durch die Ersetzung des Wortes Polizei vollzogen werden und eine Abgrenzung zur Vollzugspolizei erreicht werden.17 Eine Folge des Trennungssystems war auch, dass die Anwendung von unmittelbarem Zwang nur der Vollzugspolizei gestattet war und die Ordnungsbehörden im Rahmen der Vollstreckung auf diese angewiesen waren.18 Diese Entwicklung wird jedoch rückgängig gemacht, wenn den Hilfspolizeibeamten die Befugnisse von Polizeivollzugsbeamten und die Anwendung von Zwang, zum Teil auch durch Schusswaffen, per Gesetz übertragen werden. Auch die charakteristischen Merkmale der Polizei und die typischen Kennzeichen der Ordnungsbehörden lösen sich durch die Einrichtung eines Innendienstes bei der Polizei und durch die Schaffung von Außendiensten der Ordnungsämter immer mehr auf.19 Die Polizei zeichnete sich traditionell durch die Gewährleistung der öffentlichen Sicherheit und Ordnung in direktem Bürgerkontakt aus. Damit verbunden war zwangsläufig die WahrnehDenninger, Rn. 235. Empfiehlt sich der Erlass eines einheitlichen bayerischen Polizei- und Sicherheitsgesetzes?, S. 739. 16  Rachor, Rn. 23; Denninger, Rn. 230. 17  Rachor, Rn. 23. 18  Söllner, S. 15; siehe § 54 Abs. 1 HSOG. 19  Gusy, Rn. 56. 14  Dazu

15  Wolff,

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B. Die Stadtpolizei im Gefüge der Sicherheitsakteure

mung der Aufgaben im Außendienst, so dass sich die Polizei durch Orts­nähe und damit durch den schnellen ersten Zugriff sowie durch Mündlichkeit auszeichnete. Alleinstellungsmerkmal war die Anwendung von Zwang, insbesondere die Befugnis zum Einsatz von (Schuss)Waffen. Die Arbeit der Ordnungsbehörden hingegen war eher dadurch geprägt, dass sie mit Mitteln der Verwaltung „vom Schreibtisch aus“ wahrgenommen wurde. Damit verbunden waren das Merkmal der Schriftlichkeit, der Innendienst und die dadurch bedingte Ortsferne.20 In Hessen ist daher heute davon auszugehen, dass die Hilfspolizeibeamten als Vollzugsdienst des Ordnungsamtes nach allgemeiner Charakteristik organisatorisch den Polizeibehörden im weiteren Sinn zugeordnet werden können.21 Zu den Vorteilen des Trennungssystems mit getrennten Gesetzen für die Polizei- und Ordnungsbehörden zählen auf der einen Seite die klar geregelten Aufgaben und Befugnisse, was auch dazu führt, dass die Funktionen und die rechtliche Stellung der einzelnen Institutionen nicht vermischt werden.22 Dies ist sowohl für die Bürger, aber auch zwischen den Behörden untereinander als Vorteil anzusehen. Es wird so Rechtssicherheit, Rechtsklarheit und auch Transparenz geschaffen.23 Im Einheitssystem hingegen handelt trotz interner Unterschiede nach außen immer die Polizei. Die klare Unterscheidung zwischen den Institutionen wird aber verhindert, wenn organisatorisch weiter das Trennungssystem besteht, die Vollzugspolizisten und die Hilfspolizeibeamten sich aber äußerlich und bezüglich der von ihnen wahrgenommenen Aufgaben angleichen. Die ursprüng­ liche Idee des Rechtsgüterschutzes durch die Polizei mit Hilfe der Schusswaffe und des Rechtsnormenschutzes durch die Ordnungsbehörden nur mit „Gesetzeskommentar und Computer“24 wird damit aufgegeben. Der einstige Vorteil, dass für Außenstehende klar ist, mit wem sie es zu tun haben25, wird so aufgehoben. Fraglich ist auch, ob in dieser Konstellation noch vom Trennungssystem gesprochen werden kann oder ob dieses durch die Entwicklung hin zur erneuten Verpolizeilichung aufgehoben wird sowie ob eine 20  Zu den typischen Merkmalen von Polizei und Ordnungsbehörden Gusy, Rn. 56; Kugelmann, S. 28, Rn. 22; Lorentz-Link, S. 58; Wolff, Empfiehlt sich der Erlass eines einheitlichen bayerischen Polizei- und Sicherheitsgesetzes?, S. 738. 21  Dazu ausführlich Kapitel D. IV. Dogmatische Einordnung. 22  Zu den Vorteilen des Trennungssystems mit getrennten Gesetzen Lorentz-Link, S. 60 ff. (dort als Trennsystem bezeichnet); Knemeyer, Rechtsgrundlagen polizei­ lichen Handelns, S. 324. Zu den Vor- und Nachteilen siehe Kapitel B. I. 1. Einheitsund Trennungssystem. 23  Lorentz-Link, S. 57; Lange, S. 85. 24  Wolff, Empfiehlt sich der Erlass eines einheitlichen bayerischen Polizei- und Sicherheitsgesetzes?, S. 739. 25  Vgl. Lorentz-Link, S. 57.



II. Die Stadtpolizei in Frankfurt am Main21

Unterscheidung zwischen dem Einheits- und Trennungssystem überhaupt noch notwendig ist.26 Kritisiert wird, dass kaum noch Unterschiede zwischen dem Trennungs- und Einheitssystem bestehen, da auch das Einheitssystem zwischen den verschiedenen Behörden unterscheide. Auch im Trennungssystem bestehe die Entpolizeilichung nur noch formal, da die Tätigkeit der Gefahrenabwehr der Ordnungsbehörden aufgrund der überwiegend gleichen normativen Regelungen auch unter den materiellen Polizeibegriff falle.27 Auf der anderen Seite wird angeführt, dass es nur eine logische Konsequenz aus der Organisation nach dem Trennungssystem sei, dass auch die Ordnungsbehörden mit eigenen Vollzugskräften ausgestattet würden. Dies trage dazu bei, dass die Vollzugspolizei sich nur auf die ihr zugewiesenen Aufgaben konzentrieren könne und nicht mehr im Rahmen einer „Allzuständigkeit“ immer dort einspringen müsse, wo die Verwaltung nicht handeln könne.28

II. Die Stadtpolizei in Frankfurt am Main Die kommunale Sicherheitsbehörde ist zumeist als Ordnungsamt bekannt29 und in Hessen als allgemeine Ordnungsbehörde Gefahrenabwehrbehörde gemäß § 1 Abs. 1 S. 1 HSOG. Die Ordnungsämter haben häufig auch einen Außendienst oder kommunalen Vollzugsdienst eingerichtet, in dem Hilfspolizeibeamte beschäftigt sind, die in Hessen nach § 99 HSOG bestellt werden können.30 Für diesen Außendienst des Ordnungsamtes wurde in Hessen, nach Verabschiedung des Achten Gesetzes zur Änderung des HSOG im Jahr 2004, der Begriff der Ordnungspolizei eingeführt um die Tätigkeit der Mitarbeiter des Ordnungsamtes aufzuwerten.31 Daraufhin kam es insbesondere auch in Frankfurt am Main zu Protesten gegen diese Bezeichnung, da die Ordnungspolizei im Nationalsozialismus eine Organisationseinheit der Polizei darstellte.32 Daher wurden der Name und die Fahr26  Zu der Frage nach dem Unterschied zwischen dem Einheits- und Trennungssystem (hier als Trennsystem bezeichnet) mit weiteren Nachweisen Lorentz-Link, S.  57 ff. 27  Boldt/Stolleis, Rn. 71; Drews/Wacke/Vogel/Martens, S. 36. 28  Lange, S. 83 und S. 85 f. 29  Rachor, Rn. 38. Siehe dazu auch den Internetauftritt der Stadtpolizei, https:// www.frankfurt.de/sixcms/detail.php?id=2943&_ffmpar %5B_id_inhalt %5D=102251, letzter Zugriff 23.11.2016. 30  Explizit zur Stadtpolizei als Außendienst des Ordnungsamtes Rachor, Rn. 39. 31  Achtes Gesetzes zur Änderung des HSOG vom 15.12.2004, GVBl. I S. 444. 32  Dazu auch Behr, Polizeikultur, S. 60, Fn. 35. Zu den Aufgaben der Ordnungspolizei Harnischmacher/Semerak, S. 101; siehe auch Kapitel C. I. Die Ordnungs­ polizei im Nationalsozialismus.

22

B. Die Stadtpolizei im Gefüge der Sicherheitsakteure

zeugaufschriften am 2. November 2005 wieder in Ordnungsamt geändert. Am 1. Juni 2007 wurde dann in Frankfurt am Main die Stadtpolizei ins Leben gerufen.33 Neben der Stadtpolizei als Vollzugsdienst der verschiedenen Abteilungen des Ordnungsamtes wurde außerdem die Stadtpolizei Verkehrssicherheit geschaffen, die zum Straßenverkehrsamt gehört und dem Verkehrsdezernat unterstellt ist. Diese führt den gleichen Namen, wodurch eine Verwechslungsgefahr besteht, hat aber nicht die gleichen Befugnisse und ist daher nicht mit der Stadtpolizei des Ordnungsamtes vergleichbar. Die Stadtpolizei Verkehrssicherheit hat die Aufgabe der Überwachung des ruhenden und fließenden Verkehrs, wobei zu den Tätigkeiten im ruhenden Verkehr das Ausstellen von Strafzetteln, die Überwachung der Bewohnerparkzonen und das Abschleppen zählen. Im fließenden Verkehr werden die Mitarbeiter im Bereich der Geschwindigkeitsmessungen und der Verkehrsregelung sowie beim Errichten von Sperrposten bei Großveranstaltungen tätig.34 Zurzeit sind rund 200 Stadtpolizisten des Ordnungsamtes im Einsatz.35 Die Stadtpolizei Verkehrssicherheit zählt ungefähr 150 Mitarbeiter36, wobei sich diese aus städtischen Mitarbeitern aber auch aus zu Hilfspolizeibeamten bestellten Leiharbeitnehmern zusammensetzen.37 Die Mitarbeiter der Stadtpolizei Ordnungsamt haben im Jahr 2014 mit 75.807 Streifenstunden den Höchstwert der durchgeführten Außendienststunden erreicht, wobei diese auch aus dem Anstieg der Personalzahlen resultieren.38 Im Bereich der Gewerbebetriebe und der Sondernutzungen sind 33  Frankfurter Rundschau vom 22.06.2013, S. F1; so auch Frankfurter Allgemeine Zeitung vom 06.06.2007, Hilfspolizei heißt jetzt Stadtpolizei, http://faz-archiv-approv ed.faz.net/intranet/biblionet/r_suche/webcgi?START=A20&DOKM=490814_RMO_0 &WID=32645-8090923-10439_3, letzter Zugriff 16.02.2016. 34  Die Verkehrsüberwachung des Straßenverkehrsamtes Frankfurt am Main stellt sich vor, abrufbar unter http://www.gdp.de/gdp/gdphe.nsf/id/DE_aufgaben/$file/ Begr %C3 %BCssung_SVA.pdf, letzter Zugriff 23.11.2016. 35  Stadtpolizeiliche Statistik 2014, S.  4, online abrufbar unter http://www. frankfurt.de/sixcms/media.php/738/Stadtpolizeistatistik %202014.pdf, letzter Zugriff 23.11.2016. Sowie auch Stadtpolizeiliche Statistik 2013, S. 5, online abrufbar unter https://www.frankfurt.de/sixcms/media.php/738/Stadtpolizeistatistik_2013.pdf, letzter Zugriff 23.11.2016. 36  Scheh, Das sind unsere Polizisten, Frankfurter Neue Presse vom 04.08.2012. http://www.fnp.de/rhein-main/frankfurt/Das-sind-unsere-Polizisten;art675,295484. 37  Die Verkehrsüberwachung des Straßenverkehrsamtes Frankfurt am Main stellt sich vor, abrufbar unter http://www.gdp.de/gdp/gdphe.nsf/id/DE_aufgaben/$file/ Begr %C3 %BCssung_SVA.pdf, letzter Zugriff 23.11.2016. 38  Stadtpolizeiliche Statistik 2014, S. 15, (Fn. 50). Im Vorjahr lag die Zahl der Streifenstunden noch bei 71.328. Im Jahr 2015 wurden 75.228 Streifenstunden absolviert, wobei dies mit dem reduzierten Personalstand zusammenhängt, Stadtpoli-



II. Die Stadtpolizei in Frankfurt am Main23

im Jahr 2015 15.941 Kontrollen erfolgt.39 Die Zahl der repressiven Maßnahmen, wie beispielsweise der Ordnungswidrigkeitenverfahren, der Platzverweise und der Maßnahmen der allgemeinen Gefahrenabwehr lag im Jahr 2015 bei 23.649.40 Die Kosten für die Stadtpolizei belaufen sich auf rund 30 Millionen Euro im Jahr. Im Jahr 2014 lagen die Kosten in der Projektgruppe 11.04 Ordnung und Sicherheit, zu der die Stadtpolizei zählt, bei 43.382.000 Euro, die Erträge, beispielsweise durch Bußgelder, jedoch lediglich bei 15.143.000 Euro, so dass ein Verlust von 28.239.000 Euro zu verzeichnen ist.41 Für den Doppelhaushalt 2015 / 2016 liegen die Kosten für 2015 bei 45.708.000 Euro, auf der Einnahmenseite stehen diesen 15.143.000 Euro entgegen, so dass von einem Verlust von 30.565.000 Euro auszugehen ist.42 Für das Jahr 2016 werden für die Projektgruppe Ordnung und Sicherheit weiterhin steigende Kosten in Höhe von 46.046.000 Euro bei gleichzeitigen Einnahmen von rund 15.143.000 Euro vorausgesagt, so dass sich ein Gesamtverlust von 30.903.000 Euro ergibt.43 Es zeigt sich also, dass die Kosten alleine durch Bußgelder nicht refinanziert werden können. Allein im Bereich der Verkehrsüberwachung können die Ausgaben zum größten Teil durch die Einnahmen bei der Überwachung des ruhenden und fließenden Verkehrs abgedeckt werden, dies jedoch nur für die Stadtpolizei Verkehrssicherheit, die auch bezüglich der Einnahmen und Verluste von der Stadtpolizei als Außendienst des Ordnungsamtes zu trennen ist.44 zeiliche Statistik 2015, S. 14  f., online abrufbar unter https://www.frankfurt.de/ sixcms/media.php/738/Stadtpolizeiliche %20Statistik %202015.pdf, letzter Zugriff 23.11.2016. 39  Stadtpolizeiliche Statistik 2015, S. 21, (Fn. 53). In diesem Bereich sind die Zahlen zum Vorjahr deutlich angestiegen, was auch auf gestiegene Überprüfungsaufträge anderer Behörden zurückzuführen ist. 40  Stadtpolizeiliche Statistik 2015, S. 36, (Fn. 53). In den Jahren 2010 bis 2012 lagen die Zahlen um die 20.000 Maßnahmen. Nach einem Rückgang im Jahr 2013 auf 16.421 Maßnahmen, ist der erneute Anstieg mit der erhöhten Anzahl an Streifenstunden verbunden, die insbesondere durch die Neuanstellung von Mitarbeitern der Stadtpolizei im Jahr 2014 möglich waren. 41  http://www.stadt-frankfurt.de/stadtkaemmerei/haushalt2014/produkthaushalt 2014.pdf, S. 346, sowie weitere erläuternde Informationen zur Projektgruppe 11.04 Ordnung und Sicherheit, S. 1339 ff., letzter Zugriff 23.11.2016. 42  http://www.stadt-frankfurt.de/stadtkaemmerei/haushalt2015_2016/produkthaus halt2015_2016.pdf, S. 332, letzter Zugriff 23.11.2016. 43  http://www.stadt-frankfurt.de/stadtkaemmerei/haushalt2015_2016/produkthaus halt2015_2016.pdf, S. 338, letzter Zugriff 23.11.2016. 44  Söllner, S. 40 f. Erläuternde Hinweise zur Stadtpolizei Verkehr finden sich für das Jahr 2014 unter http://www.stadt-frankfurt.de/stadtkaemmerei/haushalt2014/ produkthaushalt2014.pdf, S. 346, S. 1351 ff.; sowie für den Doppelhaushalt 2015/

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B. Die Stadtpolizei im Gefüge der Sicherheitsakteure

1. Organisation und Dienstgruppen Die Stadtpolizei ist in verschiedenen Einheiten mit unterschiedlichen Einsatzgebieten organisiert. Eine der uniformierten Dienstgruppen der Stadtpolizei ist die „Task-Force-Sicherheit“, die rund um die Uhr alle gefahrenabwehrrechtlichen Aufgaben wahrnimmt.45 Mit dieser Einheit, die ständig für die Bürger erreichbar ist, ist Frankfurt am Main laut Stadtpolizeilicher Statistik einzigartig in Deutschland.46 Weiterhin bestehen die regionalen Dienstgruppen, die den Streifendienst in Uniform durchführen und die Ermittlungsgruppe, die die verschiedensten Ermittlungsersuchen auch anderer Behörden bearbeitet. Dazu gehören unter anderem Wohnsitzermittlungen, die Beschlagnahme von Führerscheinen und Kfz-Ermittlungen, aber auch Wohnungsdurchsuchungen.47 Eine weitere, ebenfalls uniformierte Einheit der Stadtpolizei kümmert sich ausschließlich um den Umwelt- und Naturschutz und die Einhaltung des Abfallrechts. Die zivilen Dienstgruppen gliedern sich in die Gewerbeüberwachung und Sondernutzungskontrollen, die Gesundheitsaufsicht, das Aufenthaltsrecht und die illegale Beschäftigung sowie die Kontrolle der immissionsschutzrechtlichen Bestimmungen. Im Rahmen der Überprüfungen des Aufenthaltsrechts fällt bei entsprechender Übertragung durch die Ausländerbehörde auf die Stadtpolizei auch die Abschiebung von Ausländern nach dem Aufenthaltsgesetz in den Aufgabenbereich dieser Dienstgruppe.48 Die Stadtpolizei Verkehr dagegen ist für die Überwachung des ruhenden Verkehrs, also das klassische Verteilen von Strafzetteln, für Radarkontrollen, für die Verkehrsregelung und die Verkehrserziehung zuständig, aber auch die Überwachung der Sicherheitsvorschriften für Gefahrgut oder die Einrichtung von Baustellen gehört in ihr Tätigkeitsfeld.49 Insbesondere bei der Überwachung des ruhenden Verkehrs wird sie von privaten Unternehmen unterstützt, welche die Stadt Frankfurt am Main zusätzlich für diese Aufgabe einstellt.50 2016 unter http://www.stadt-frankfurt.de/stadtkaemmerei/haushalt2015_2016/produkt haushalt2015_2016.pdf, S. 332, S. 338, S. 1377 ff., letzter Zugriff 23.11.2016. 45  Dazu Stadtpolizeiliche Statistik 2013, S. 19, (Fn. 50). 46  Stadtpolizeiliche Statistik 2011, S. 18, http://www.frankfurt.de/sixcms/media. php/738/Stadtpolizeiliche %20Statistik %202011 %20Endfassung.pdf, letzter Zugriff 08.01.2013. 47  Stadtpolizeiliche Statistik 2013, S. 19, (Fn. 50). 48  Stadtpolizeiliche Statistik 2013, S. 25, (Fn. 50). 49  Siehe zu den unterschiedlichen Aufgaben der verschiedenen Sicherheitsakteure Scheh, Das sind unsere Polizisten, Frankfurter Neue Presse vom 04.08.2012. http:// www.fnp.de/rhein-main/frankfurt/Das-sind-unsere-Polizisten;art675,295484. 50  Obergfell-Fuchs, S. 316 f.; ausführlich dazu Kapitel G. I. 3. e) Verkehrsüberwachung.



II. Die Stadtpolizei in Frankfurt am Main25

2. Tätigkeits- und Einsatzfelder Ziel des Einsatzes der Stadtpolizei in Frankfurt am Main soll laut der jährlich erscheinenden Stadtpolizeilichen Statistik die Erhöhung des subjektiven Sicherheitsgefühls der Bürger und die Verbesserung der objektiven Sicherheit und Ordnung in der Stadt sein, was durch Streifengänge, das Sicherheitsmobil und die Wachen in der Frankfurter Innenstadt und in Höchst gewährleistet werden soll. Auffällig häufig werden im Zusammenhang mit der Stadtpolizei und deren Aufgaben die Begriffe der Sauberkeit und der Sicherheit und Ordnung in direkte Verbindung gebracht.51 Dies sind Faktoren, die einen großen Einfluss auf das subjektive Sicherheitsgefühl der Bürger haben und daher von der Stadtpolizei objektiv gewährleistet werden müssen. Hierbei sind die Aufgabengebiete und Zuständigkeiten der Mitarbeiter der Stadtpolizei vielfältig, sie umfassen: das Abfallrecht, das Ausländerrecht, das Fischereirecht, die Gefahrenabwehr, die Gesundheitsaufsicht, das Gewerbe- und Gaststättenrecht, das Glücksspielrecht, die Grünanlagensatzung, das Hausrecht, das Immissionsschutzrecht, das Jugendschutzrecht, die Kontrolle von Kampfhunden, das Ladenöffnungsrecht, das Melderecht, das Nichtraucherschutzrecht, das Personenbeförderungsrecht, die Polizeiverordnungen der Stadt Frankfurt am Main (Ortsrecht), die Bekämpfung der verbotenen Prostitution, die Verfolgung von Straftaten und Ordnungswidrigkeiten, das Straßenverkehrsrecht, das Straßenverkehrszulassungsrecht für Kraftfahrzeuge, das Umwelt- und Naturschutzrecht, das Versammlungsrecht, den Vollzug des Schulzwangs, das Waffenrecht und das Wasserrecht.52 Im Gegensatz zur Stadtpolizeilichen Statistik 2011 wurde ab 2012 die Überprüfung der Shisha-Bars neu aufgenommen, die in den Tätigkeitsbereich der Dienstgruppe fällt, welche für die immissionsschutzrechtliche Überprüfung zuständig ist.53 Die Mitarbeiter der Stadtpolizei als Außendienst des Ordnungsamtes verfügen im Rahmen ihrer soeben genannten Aufgaben auch über die dafür erforderlichen Zwangsbefugnisse, so dass sie auf die in § 44 HSOG geregelte Vollzugshilfe durch die Polizei nicht mehr angewiesen sind. In § 44 Abs. 2 S. 1 Nr. 1 HSOG ist geregelt, dass die Polizeibehörden anderen Be51  Vgl. Braun, Mehr öffentliche Sicherheit in der Stadt!, S. 24, der auch auf Behr, Rekommunalisierung von Polizeiarbeit, S. 91 verweist; Stadtpolizeiliche Statistik 2012, S.  4, online abrufbar unter http://www.gewalt-sehen-helfen.de/de/show. php?ID=6298, letzter Zugriff 23.11.2016, aber auch Stadtpolizeiliche Statistik 2015, S. 4, (Fn. 53) sowie Kapitel F. II. Sicherheitsgefühlspolitik. 52  Siehe Stadtpolizeiliche Statistik 2015, S. 9 f., (Fn. 53). 53  Stadtpolizeiliche Statistik 2012, S. 24 (Fn. 66), und 2013, S. 32 (Fn. 50). Zu den neuesten Zahlen der immissionsschutzrechtlichen Überprüfungen Stadtpolizei­ liche Statistik 2015, S. 25 f. (Fn. 53).

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B. Die Stadtpolizei im Gefüge der Sicherheitsakteure

hörden auf Ersuchen Vollzugshilfe leisten, wenn unmittelbarer Zwang anzuwenden ist und diese Behörden nicht über die hierzu erforderlichen befugten Bediensteten verfügen oder ihre Maßnahmen nicht auf andere Weise selbst durchsetzen können. Durch die Ausweitung der kommunalen Ordnungsdienste und ihrer Befugnisse wird diese staatliche Aufgabe, die bisher der Polizei vorbehalten war, jedoch immer weiter wegfallen.54 Auch für andere Ämter und Behörden der Stadtverwaltung besteht die Möglichkeit, sich mit Ermittlungs- bzw. Überprüfungsersuchen an die Stadtpolizei zu wenden.55 Weiterhin haben die Stadtpolizisten je nach Auftrag in manchen Fällen auch Betretungsrechte von Wohnungen.56 Dies erscheint, ebenso wie die Durchführung von Abschiebungen, bedenklich, weil damit erhebliche Grundrechtseingriffe insbesondere in Art. 2 und Art. 13 GG verbunden sein können, die im Gegensatz zur eigentlichen Anweisung des Art. 33 Abs. 4 GG häufig von städtischen Mitarbeitern und folglich von Nichtbeamten ausgeführt werden.57 Weitere spezielle Einsatzgebiete resultieren aus den verschiedensten in Frankfurt am Main stattfindenden Ereignissen und Veranstaltungen und werden größtenteils in Kooperation mit der Polizei durchgeführt. Darunter fallen beispielsweise Sportveranstaltungen oder Demonstrationen, der Weihnachtsmarkt und andere Feste, aber auch wöchentlich stattfindende Veranstaltungen, wie der unter den Anwohnern hoch umstrittene Friedberger Markt im Frankfurter Nordend.58 Zu den besonderen Einsätzen der Stadt­ polizei zählten auch die Kontrolle und Überprüfung des im Rahmen der „Blockupy“ Bewegung in den Jahren 2011 und 2012 stattfindenden „Occupy-Camps“ und die gemeinsame Räumung in Zusammenarbeit mit der Polizei.59 Im Jahr 2014 wurde außerdem die spezielle Arbeitsgruppe „Spezielle Operative Kontrollmaßnahmen Osteuropäer“ (SOKO) gegründet, um gegen die Überbelegungen von Wohnungen, die illegale Prostitution sowie 54  Dies gilt beispielsweise auch für die Durchsetzung des Schulzwangs gemäß § 68 HSchG, siehe dazu die Internetpräsenz des Staatlichen Schulamtes für Frankfurt am Main, https://webcache.googleusercontent.com/search?q=cache:BPRPhWM7 JOYJ: https://schulamt-frankfurt.hessen.de/irj/SSA_Frankfurt_am_Main_Internet %3 Fcid %3De17a9a7eb56d30a4195fcc888623ae5c+&cd=1&hl=de&ct=clnk&gl=de, letzter Zugriff 02.07.2016. 55  Stadtpolizeiliche Statistik 2014, S. 16, (Fn. 50). 56  Hirschmann/Groß, Polizierende Präsenz, S. 62. 57  Zu den verfassungsrechtlichen Bedenken Kapitel G. I. 3. Art. 33 Abs. 4 GG. 58  Zu den sozialen und rechtlichen Problemen des Friedberger Marktes Schmidt, (K)ein Recht auf Party?, S. 60 ff. Auch die hessischen Gerichte hat der Friedberger Markt bereits beschäftigt, siehe dazu VG Frankfurt, Urt. v. 11.02.2011 – 5 K 4817/10.F; HessVGH, Urt. v. 10.04.2014 – 8 A 2421/11. 59  Stadtpolizeiliche Statistik 2012, S. 30, (Fn. 66).



II. Die Stadtpolizei in Frankfurt am Main27

gegen Lagerstätten im Außenbereich vorzugehen, die auch aus der verstärkten Zuwanderung von Menschen aus Osteuropa resultiert.60 3. Sicherheitsnetzwerke Die Stadtpolizei interagiert mit verschiedenen Partnern innerhalb eines sogenannten Sicherheitsnetzwerkes. Am wichtigsten erscheint dabei die Zusammenarbeit mit der Hessischen Landespolizei. Am 10. Februar 2010 wurde beispielsweise zwischen dem Polizeipräsidium Frankfurt am Main und der Stadtpolizei des Ordnungsamtes eine Kooperationsvereinbarung innerhalb der Sicherheits- und Ordnungspartnerschaft geschlossen.61 Im Rahmen dieser Sicherheitspartnerschaft werden gemeinsame Einsätze und Streifengänge durchgeführt sowie die Ausbildung koordiniert und es finden regelmäßige Montagsrunden statt, im Rahmen derer beispielsweise der Umgang mit der Drogenproblematik in der Stadt besprochen wird.62 Dabei werden gemeinsame Teams gebildet, in denen „beide Polizeien Hand in Hand“ zusammen arbeiten sollen.63 Trotz der Zusammenarbeit sollen jedoch die unterschied­ lichen Aufgaben und Zuständigkeiten beachtet werden und es wird Wert da­ rauf gelegt, dass die Maßnahmen in Eigenverantwortung übernommen werden.64 Dies zeigt sich auch in der Einschätzung der daran beteiligten Hilfspolizeibeamten. Die Arbeit in Kooperation mit der Landespolizei führt auf der einen Seite dazu, dass die Stadtpolizisten selbst davon ausgehen, dass dies zur Professionalisierung ihrer Arbeit beiträgt und auf der anderen Seite zur Anerkennung und Akzeptanz bei den Kollegen der Landespolizei.65 Aber auch mit der Bundespolizei, den privaten Sicherheitsdiensten, Präventionsräten, dem Drogenreferat und den Ämtern und Behörden Stadt besteht ein fortlaufender Austausch.66 Dies ist in Hessen nach Abs. 6 HSOG auch gesetzlich festgelegt, der in Satz 1 verlangt, dass Behörden bei der Gefahrenabwehr zusammenarbeiten. 60  Stadtpolizeiliche

den der § 1 alle

Statistik 2014, S. 32, (Fn. 50). den Internetauftritt der Stadtpolizei, http://www.frankfurt.de/sixcms/detail. php?id=2948, letzter Zugriff 23.11.2016. 62  Heinrich, Die Aufgaben der Stadtpolizei, Folien 7 und 13. 63  So der damalige Sicherheitsdezernent und Stadtrat Stein in einer Pressemeldung zur Kooperationsvereinbarung von Polizeipräsidium und Stadtpolizei, Ordnungskräfte arbeiten jetzt Hand in Hand, http://www.pressemeldung-hessen.de/frank furt-am-main-ordnungskraefte-arbeiten-jetzt-hand-in-hand-14961/, letzter Zugriff 23.11. 2016. 64  Heinrich, Kommunale Sicherheit, Folie 20. 65  So die Ergebnisse des Forschungsprojekts KoSiPol, Hirschmann/Groß, Polizierende Präsenz, S. 58. 66  Heinrich, Die Aufgaben der Stadtpolizei, Folie 4. 61  Vgl.

28

B. Die Stadtpolizei im Gefüge der Sicherheitsakteure

Es gibt jedoch nicht nur die Zusammenschlüsse von Polizei und Ordnungsbehörden, sondern ebenso Kooperationen sowohl der Polizei als auch der Ordnungsbehörden mit privaten Sicherheitsunternehmen als auch mit den Bürgern in Form von ehrenamtlichen Tätigkeiten in Sicherheitswachten oder dem Freiwilligen Polizeidienst. Prominentes Beispiel in Frankfurt am Main für die Zusammenarbeit der verschiedenen Sicherheitsakteure ist der bereits erwähnte, in den Sommermonaten wöchentlich stattfindende, Friedberger Markt.67 Hier arbeiten Polizei, Stadtpolizei und Freiwilliger Polizeidienst sowie ehrenamtlich tätige Private zusammen, zeigen vermehrt Präsenz und sorgen für die Einhaltung der Ruhezeiten nach 22 Uhr und die Reduzierung der Abfallverunreinigungen.68 Weiterhin arbeitet die Stadtpolizei in Frankfurt am Main auch mit der Verkehrsgesellschaft Frankfurt am Main (VGF) und deren Ordnungsdienst zusammen, um an den U-Bahn-Stationen und Haltestellen für Sicherheit zu sorgen.69 Die Zusammenarbeit, auch der Polizei, mit den verschiedenen privaten Sicherheitsdiensten führt dazu, dass diese an Autorität und Legitimität gewinnen. Die gewollten Kooperationen und die Akzeptanz der staatlichen Sicherheitsakteure erreichen, dass auch das Image der Privaten aufgewertet wird und führen, trotz fehlender rechtlicher Grundlagen, zu mehr Anerkennung.70 Auf der anderen Seite verschafft sich die Polizei kostengünstig „zahlreiche zusätzliche Augen und Ohren“71 und behält die Oberaufsicht, so dass der private Markt kaum Chancen hat sich zu verselbstständigen.72

67  Wagner, Der Markt ist zurück, Frankfurter Rundschau vom 18.11.2011; Leppert, Viele Anrufe bei der Stadtpolizei, Frankfurter Rundschau vom 09.03.2012. 68  Stadtpolizeiliche Statistik 2011, S. 30 f., (Fn. 61). 69  Siehe dazu und zu den verschiedenen anderen Sicherheitspartnern Heinrich, Ausbildung und Qualifizierung, Folie 10. 70  Lauen, S.  325 f. 71  Behr, Polizeikultur, S. 67. 72  Behr, Polizeikultur, S. 66.

C. Geschichtliche Grundlagen Wie bereits zuvor erwähnt, resultierte die Ablehnung gegen die vorübergehende Benennung des Außendienstes des Ordnungsamtes in Frankfurt am Main als Ordnungspolizei aus der geschichtlichen Vorbelastung dieses Begriffes. Die Vorbehalte gegen den Namen Ordnungspolizei gründen aus dessen Verwendung für eine von den Nationalsozialisten neu geschaffene paramilitärische Einheit, die maßgebend an den Kriegsverbrechen des Regimes beteiligt war. Im Folgenden soll daher die Geschichte der Ordnungspolizei zwischen 1933 und 1945, auch und insbesondere im Hinblick auf die noch heute aktuelle Debatte um die umstrittene Namensgebung, dargestellt werden.1 Die Schreckensherrschaft der Nationalsozialisten war gleichzeitig aber auch einer der Gründe, die zur Entwicklung der Entpolizeilichung und damit zur Trennung von Polizei- und Ordnungsbehörden geführt haben. Dabei wurde dieser Wandel nicht nur bezüglich der Aufgaben, sondern auch im Hinblick auf die Bezeichnung und das Auftreten der Behörden durchgeführt. Diese geschichtlichen Beobachtungen sollen den nun festzustellenden Rückgang und Trend zur Verpolizeilichung verständlich machen und die durchaus schon aus der Vergangenheit bekannten Strukturen aufzeigen.

I. Die Ordnungspolizei im Nationalsozialismus Über die Beteiligung der Ordnungspolizei an den Verbrechen des NSRegimes gibt es zahlreiche und umfangreiche Spezialliteratur, die sich detailliert mit der Geschichte, den Hintergründen und Motiven auseinandersetzt.2 Im folgenden Abschnitt wird nur insoweit eine Zusammenfassung vorgenommen, als sie zum Verständnis der Begriffsproblematik beiträgt. Nach der nationalsozialistischen Machtergreifung im Jahr 1933 wurde die Polizeihoheit der Länder, wie sie noch in der Weimarer Republik bestand, 1  Kapitel

D. I. Von der Schwierigkeit der richtigen Benennung. Browning, Ganz normale Männer; Curilla, Der Judenmord in Polen und die deutsche Ordnungspolizei 1939–1945; ders., Die deutsche Ordnungspolizei und der Holocaust im Baltikum und in Weißrussland 1941–1944, der insbesondere bezüglich der Darstellung der einzelnen Polizeibataillone auf die vielfältige Literatur verweist, S.  15 ff.; Kwiet, Auftakt zum Holocaust; Lichtenstein, Himmlers grüne Helfer; Neufeldt/Huck/Tessin, Zur Geschichte der Ordnungspolizei 1936–1945; Wilhelm, Die Polizei im NS-Staat. 2  Z. B.

30

C. Geschichtliche Grundlagen

aufgehoben und zentralisiert.3 Im Rahmen der Gleichschaltung der Polizei wurde Kurt Daluege als Kommissar zur besonderen Verfügung für Polizei­ fragen die Aufgabe übertragen, die Preußische Polizei sowohl organisatorisch, vor allem aber, nach entsprechender „Säuberung“, personell in den nationalsozialistischen Staat zu integrieren.4 Die Entwicklung hin zu einer Reichspolizei erlebte ihren Höhepunkt, als Heinrich Himmler am 17. Juni 1936 durch den sogenannten Führererlass zum Chef der Deutschen Polizei ernannt wurde.5 Dieser gründete schon wenige Tage später neben dem Hauptamt Sicherheitspolizei, das die Kriminalpolizei, die Geheime Staatspolizei und den Sicherheitsdienst der Schutzstaffel (SS) umfasste, auch das Hauptamt Ordnungspolizei.6 Zum Chef der letztgenannten Polizeieinheit und zum General der Polizei wurde Kurt Daluege ernannt.7 Die Ordnungspolizei bildete dabei einen Zusammenschluss der gesamten uniformierten Vollzugspolizei, zu der sowohl die Schutzpolizei des Reiches und der Gemeinden, als auch die Wasserschutzpolizei, Teile der Verwaltungspolizei, die Feuerschutzpolizei, die Luftschutzpolizei und die Technische Nothilfe zählten.8 Die Ordnungspolizei umfasste damit zeitweise 2,8 Mio. Personen.9 Die Schaffung einer Ordnungspolizei im Nationalsozialismus war Teil der rechtspolitischen Bestrebung, jeden Bereich der inneren Verwaltung zu verpolizeilichen.10 Die Angehörigen der Ordnungspolizei waren zu dieser Zeit in ihrer Funktion und eingeteilt in verschiedene Polizeiregimenter und -bataillone an den Vernichtungsaktionen und Kriegsverbrechen des Regimes beteiligt.11 Auf ihre Aufgaben wurden die Ordnungspolizeibataillone, laut der Richtlinien zur Grundausbildung vom 20. Januar 1940, durch Körperertüchtigung, Schießübungen und Polizeitechniken, aber auch durch Ideologie- und Weltanschauungsunterricht vorbereitet.12 Es bestand sogar eine „Schriften3  Neufeldt,

S. 7. S. 113. 5  Neufeldt, S. 11. 6  Boldt/Stolleis, Rn. 64. 7  Michaelis, S. 6; Graf, S. 113. 8  Harnischmacher/Semerak, S. 100. 9  Dams, S. 1383. Curilla spricht hingegen von einer Personalstärke im Jahr 1940 von 244.500 Mann, meint damit aber wohl nur die Angehörigen der Gendarmerie und der Polizeibataillone, die in den besetzten Gebieten im Einsatz waren. Curilla, Die deutsche Ordnungspolizei, S. 58 f., auch über die weitere Entwicklung der Personalstärke in den folgenden Jahren. 10  Schwegel, S. 236. 11  Siehe dazu Das „Dritte Reich“ in Zwischenkriegszeit und Weltkrieg, Deutsche Hochschule der Polizei, http://www.dhpol.de/de/hochschule/Ausstellung/Austellungs seiten/drittes_reich.php?p=6,2, letzter Zugriff 23.11.2016; Dams, S. 1383. 12  Browning, S. 232. 4  Graf,



I. Die Ordnungspolizei im Nationalsozialismus31

reihe für die weltanschauliche Schulung der Ordnungspolizei“, um die ideologische und politische Indoktrinierung voranzutreiben.13 Die Ordnungspolizisten waren sowohl im Einsatz in den Ostgebieten an der Front, als auch aktiv in die systematische Ermordung der jüdischen Bevölkerung involviert.14 Zu ihren Aufgaben gehörten weiterhin die Sicherung und Bewachung der Ghettos, der Transport der Juden zu den jeweiligen Konzentrationslagern und Hinrichtungsstätten sowie das Absperren des Exekutionsgeländes und die Durchführung der Exekutionen.15 Auch die Bewachung der unzähligen Deportationszüge, die von 1941 bis 1945 Juden aus ganz Europa in die verschiedenen Ghettos und Vernichtungslager transportierten, wurde der Ordnungspolizei übertragen.16 Dies waren weder Einzelfälle noch zufällige Aktionen, sondern Aufgaben, die zum alltäglichen Dienst der Ordnungspolizei gehörten.17 Dies lässt sich natürlich nicht für alle Bataillone und Angehörigen der Ordnungspolizei verallgemeinert darstellen18, trifft aber für eine Vielzahl der am Holocaust beteiligten Truppen zu.19 Die Geschichte der Ordnungspolizei und die damit verbundenen deutschen Kriegsverbrechen hätten jedoch noch umfangreicher aufgeklärt werden können, hätte nicht Emil Klofanda, der Gruppenführer im Amt Kriegsgeschichte der Ordnungspolizei, im Mai 1945 sämtliches ausgelagertes Material vernichtet.20 Darunter befanden sich 15.000 Fotos der Film- und Bildstelle der Ordnungspolizei sowie alle Kriegstagebücher der Polizeiregimenter und Polizeibataillone, welche die Exekution zehntausender Juden in ganz Europa dokumentierten.21 Nur wenige der Beteiligten wurden für ihre Taten zur Rechenschaft gezogen. Es wurden einige lebenslängliche Freiheitsstrafen gegen Ordnungs13  Browning,

S. 235 und S. 240. S. 24 f., der dies mit mehreren Beispielen belegt. Eines davon ist der Massenmord in Garsden, S. 29 ff., S. 101; Curilla, Der Judenmord in Polen, S. 896 f., der belegt, dass die Ordnungspolizei an der Vernichtung von mehr als zwei Drittel aller jüdischen Opfer der deutschen Truppen beteiligt war. 15  Kwiet, S.  201 ff.; Michaelis, S. 6 und zu weiteren Aufgaben der bewaffneten Ordnungspolizei gemäß Polizei- Dienstvorschrift, S. 105 f. 16  Browning, S.  47 f. 17  Lichtenstein, S.  54 f. 18  Über die Motive aber auch den teilweisen Widerstand einzelner Ordnungspolizisten Curilla, Der Judenmord in Polen, S. 879 ff. 19  Wilhelm, S. 156. Eine ausführliche Übersicht über die Beteiligung der deutschen Ordnungspolizei an den Vernichtungsaktionen insbesondere in Polen findet sich bei Curilla, Der Judenmord in Polen. 20  Liersch, Die Geschichte der Ordnungspolizei, S. 177. 21  Liersch, Erwin Strittmatters unbekannter Krieg, Frankfurter Allgemeine Zeitung vom 08.06.2008. 14  Lichtenstein,

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C. Geschichtliche Grundlagen

polizisten wegen Mordes sowie zeitige Freiheitsstrafen verhängt, überwiegend jedoch wurden die Verfahren eingestellt oder die Angeklagten freigesprochen.22 Da die Ordnungspolizei im Rahmen der Nürnberger Prozesse in den Jahren 1945 und 1946 vor Gericht vernachlässigt und verharmlost wurde, wurde diese, im Gegensatz zur Gestapo, nicht zur verbrecherischen Organisation erklärt.23 Dies führte dazu, dass die Angehörigen nach dem Krieg ohne weitere Überprüfung in den Dienst als Polizeibeamte übernommen wurden und ihre Positionen und ihre Pensionsansprüche behielten.24 Erst in den sechziger Jahren wurden im Wege der Verfahren gegen die Gewaltverbrechen im Nationalsozialismus die Angehörigen einzelner Bataillone ermittelt. Diese wollten jedoch Jahre danach nichts von den ihnen vorgeworfenen Verbrechen gehört oder gesehen haben oder rechtfertigten ihre Taten mit dem „Befehlsnotstand“.25 Diese geschichtliche Prägung des Wortes Ordnungspolizei war in erheblichem Maße der Grund für die Proteste gegen die Benennung des Außendienstes des Ordnungsamtes in Frankfurt am Main. Und genau dies muss auch der Grund sein, die in § 99 Abs. 1 S. 1 HSOG gegebene und immer noch genutzte Möglichkeit der Bezeichnung als Ordnungspolizeibeamtin oder Ordnungspolizeibeamter für die Hilfspolizeibeamten in den Landkreisen und Gemeinden endgültig aus dem Gesetz zu streichen.26

II. Von der Verpolizeilichung zur Entpolizeilichung und zurück Nachdem es – wie zuvor geschildert – im Nationalsozialismus zu einer Verpolizeilichung gekommen war, war es den Alliierten nach dem zweiten Weltkrieg ein Anliegen, das öffentliche Leben wieder zu entpolizeilichen, so dass der Polizei die Aufgaben der allgemeinen Gefahrenabwehr entzogen und an die Ordnungsbehörden übertragen wurden. Mit der Schaffung der kommunalen Polizeien in den Städten und Gemeinden, insbesondere der Stadtpolizei in Frankfurt am Main, als Außen- und Vollzugsdienste der Ordnungsämter scheint das Ende der Entpolizeilichung und zugleich eine Rückkehr zu Strukturen und zur Semantik der Verpolizeilichung stattzufinden. Die Umgestal22  Curilla,

Der Judenmord in Polen, S. 868 ff. S. 27; zu weiteren Gerichtsverfahren, insbesondere gegen das Polizeibataillon 61, Klemp, Freispruch für das „Mord-Bataillon“ und Primavesi, Die Ordnungspolizei als Bewachungsmannschaft von jüdischen Ghettos. 24  Lichtenstein, S. 60; Kwiet, S. 207. 25  Kwiet, S. 207. 26  Siehe zu den Argumenten für und gegen eine Streichung, Kapitel D. I. Von der Schwierigkeit der richtigen Benennung. 23  Lichtenstein,



II. Von der Verpolizeilichung zur Entpolizeilichung und zurück 33

tung von Ordnungsämtern und Ordnungsdiensten und die Schaffung von polizeigleichen Kräften, die mit Zwangsbefugnissen und zum Teil auch mit Waffen ausgestattet sind und äußerlich von der Vollzugspolizei kaum noch zu unterscheiden sind, leiten so das Ende der Entpolizeilichungsbemühungen ein.27 Zu dieser Entwicklung gehört aber gleichzeitig auch die Umkehrung der Namensänderung. Nach der Abschaffung der Bezeichnung der Verwaltungsbehörden als Polizei und der Umbenennung in (Ordnungs)Amt findet nun wieder eine terminologische Rückkehr zur (Ordnungs)Polizei statt.28 Geprägt durch die verschiedenen Besatzungsmächte bestimmt heute allein das Landesrecht den Grad der Entpolizeilichung in den einzelnen Bundesländern.29 Es wird daher die These aufgestellt, dass in Hessen durch die Anwendung des § 99 HSOG und die damit verbundene Schaffung der Stadtpolizei in hessischen Städten als exemplarisches Beispiel für diesen Trend gerade eine Rückkehr zu Strukturen der Verpolizeilichung stattfindet, die zum Ende der Entpolizeilichung führt. 1. Die Entpolizeilichung Unter dem Begriff der Entpolizeilichung soll dabei – stark vereinfacht – der Vorgang der Abspaltung des Ordnungsrechts vom Polizeirecht in institutioneller und funktioneller Hinsicht verstanden werden. Dies hat die Ausgliederung von Aufgaben, beispielsweise der Bau- oder Gewerbepolizei, aus der Zuständigkeit der Polizeibehörden und die Wahrnehmung der allgemeinen Gefahrenabwehr von den Gefahrenabwehrbehörden, also den Verwaltungs- und Ordnungsbehörden, zur Folge.30 Die polizeiliche Tätigkeit im materiellen Sinne wird damit nicht mehr nur von den Polizeibehörden, also der uniformierten Vollzugspolizei, wahrgenommen, sondern auch von den sonstigen Behörden.31 Nach dieser Definition könnte man dadurch, dass die Hilfspolizeibeamten bzw. die Ordnungsbehörden immer mehr Aufgaben der Vollzugspolizei übernehmen, auch von einem Voranschreiten der Entpolizeilichung sprechen. Jedoch üben die Polizeivollzugsbeamten diese Aufgaben auch weiterhin aus und sollen durch die Außen- und Vollzugsdienste der Ordnungsämter lediglich dabei unterstützt und von diesen entlastet werden. Auch geht durch diese Entwicklung eine klare, zuvor beabsichtigte und erwünschte Trennung von Polizei und Ordnungsbehörden und deren Zuständigkeiten, Aufgaben und Befugnissen verloren. Dies zeigt sich an der Ver27  Rachor,

Rn. 41. S. 34 f. und S. 41. 29  Söllner, S. 109. 30  Kugelmann, S. 28, Rn. 21; Söllner, S. 34. 31  So auch Reimer, Rn. 213. Siehe dazu ausführlich Boldt/Stolleis, Rn.  66 ff. 28  Söllner,

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C. Geschichtliche Grundlagen

mischung der zuvor noch bestehenden äußerlichen Unterscheidungsmerkmale und den deutlich unterschiedlichen Bezeichnungen. Die Entpolizei­ lichungstendenz lässt sich, allerdings in unterschiedlichen Ausprägungen, keinesfalls nur in einer Phase der Geschichte des Polizeirechts beobachten und soll daher im Folgenden in den drei prägendsten Stufen dargestellt werden.32 Die erste Entwicklung findet dabei zwischen Absolutismus und liberalem Rechtsstaat statt, die zweite Stufe ist nach dem zweiten Weltkrieg einzuordnen und ein dritter Entwicklungsschritt der Entpolizeilichung lässt sich in der Gegenwart beobachten. a) Stufe 1: Das Kreuzbergurteil als Auslöser der ersten Entpolizeilichung Die Abschaffung der „Policey“ und die Eingrenzung ihres Aufgabenbereichs auf die Gefahrenabwehr wurden nötig, um die Überregulierung durch diese und die damit verbundenen erheblichen Eingriffe in die Rechte der Bürger zu verhindern.33 Forderungen nach mehr Freiheit und der Beschränkung der Polizei auf den Schutz und die Herstellung der öffentlichen Sicherheit wurden laut und verkörperten den liberalen Zeitgeist.34 Damit veränderten sich auch die Schutzobjekte der Polizei. Als polizeilich geschützte Güter gelten ab diesem Zeitpunkt nur noch die öffentliche Sicherheit und Ordnung.35 Die Wohlfahrtspflege und damit die Bestimmungsgewalt über zahlreiche Lebensbereiche, wie sie noch vor dem Kreuzbergurteil36 des Preußischen Oberverwaltungsgerichtes aus dem Jahr 1882 in den Aufgabenbereich der „Policey“ fiel, wurde aus diesem ausgeschlossen.37 In Folge dessen hieß es in der polizeilichen Generalklausel § 14 Abs. 1 PrPVG vom 1. Juni 1931: „Die Polizeibehörden haben im Rahmen der geltenden Gesetze die nach pflichtgemäßem Ermessen notwendigen Maßnahmen zu treffen, um von der Allgemeinheit oder dem einzelnen Gefahren abzuwehren, durch die die öffentliche Sicherheit oder Ordnung bedroht wird.“ 32  In Anlehnung an die Darstellung bei Knemeyer, Polizei- und Ordnungsrecht, S. 3, S. 6, S. 12. 33  Roggan, S. 78. 34  Ronellenfitsch, S. 150. 35  Siehe Söllner, S. 3; Knemeyer, Polizei- und Ordnungsrecht, Rn. 6. 36  Urteil des Preußischen Oberverwaltungsgerichts vom 14.06.1882, PrOVGE 9, 353. 37  Im Urteil des Preußischen Oberverwaltungsgerichts, PrOVGE 9, 353 (376 f.), heißt es dazu, die Polizei sei dort nicht mehr zuständig, „wo nicht die Erhaltung der Ruhe, Sicherheit und Ordnung, nicht die Abwendung einer Gefahr, sondern nur eine Förderung des gemeinen Wohls in Frage steht.“ So auch Gusy, Rn. 6; Rott, S. 364; zu dieser Entwicklung auch Möller/Warg, Rn.  4 ff.



II. Von der Verpolizeilichung zur Entpolizeilichung und zurück 35

Dies entsprach auch der Auslegung des früheren § 10 II 17 ALR38 in der Rechtsprechung des Preußischen Oberverwaltungsgerichts.39 Die Wohlfahrtspflege hingegen wurde im Rahmen einer Reform der kommunalen Selbstverwaltung und durch die Einführung der Gewerbefreiheit auf die Gesellschaft übertragen, wobei der Staat die Aufsicht darüber behielt und damit auch weiterhin die Verantwortung für die damit verbundenen Gefahren trug.40 b) Stufe 2: Die Entpolizeilichung nach dem zweiten Weltkrieg Auf einer zweiten Stufe fand die Zuweisung der Ordnungsaufgaben und der allgemeinen Gefahrenabwehr an die allgemeinen zivilen Verwaltungsbehörden statt, so dass man ab dem zweiten Weltkrieg von einer Unterscheidung zwischen den Polizei- und Ordnungsbehörden sprechen kann.41 Nach dem zweiten Weltkrieg bemühten sich die Alliierten neben den großen Zielen der Dezentralisierung, Demokratisierung, Entnazifizierung und der Entmilitarisierung auch um eine Entpolizeilichung Deutschlands.42 Der Staat sollte sich weitgehend aus dem öffentlichen Raum zurückziehen, der Missbrauch der Polizeigewalt sollte verhindert und der Wirkungskreis der Polizei eingeschränkt werden.43 Dies sollte mit einer Trennung auf allen Ebenen erreicht werden: Beim Personal, in der Organisationsstruktur und bezüglich der Aufgaben und Befugnisse der verschiedenen Behörden.44 So wurde der Vollzugspolizei die Aufgabe der Gefahrenabwehr, abgesehen von Eilfällen, entzogen und den dafür geschaffenen Ordnungsbehörden zugewiesen.45 Es wurden zudem Selbstverwaltungsbehörden in den Gemein38  „Die nöthigen Anstalten zur Erhaltung der öffentlichen Ruhe, Sicherheit, und Ordnung, und zur Abwendung der dem Publico, oder einzelnen Mitgliedern desselben, bevorstehenden Gefahr zu treffen, ist das Amt der Polizey.“ 39  Drews/Wacke/Vogel/Martens, S. 11. 40  Ronellenfitsch, S. 150. 41  Knemeyer, Polizei- und Ordnungsrecht, Rn. 10. 42  Knemeyer, Rechtsgrundlagen polizeilichen Handelns, S. 324. 43  Lorentz-Link, S. 23; Söllner, S. 65. 44  Thiel, Polizei- und Ordnungsrecht, S. 33. 45  Harnischmacher/Semerak, S. 116; Winter, S. 48. In Kapitel 9-235 „Verwaltungspolizei“ von Titel 9 der Vorschriften der Militärregierung: Öffentliches Sicherheitswesen vom 1. Februar 1946, in der Fassung vom 22. Mai 1947 heißt es, es seien „alle früher von der deutschen Polizei wahrgenommenen Aufgaben, die nicht unmittelbar im Zusammenhang mit dem Schutz von Leben und Eigentum, der Aufrechterhaltung der öffentlichen Ordnung und der Verhütung und Entdeckung von Straftaten“ stehen, der Polizei zu entziehen. So auch bei Bastian, Westdeutsches Polizeirecht, S. 121, Fn. 193, mit weiteren Nachweisen.

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C. Geschichtliche Grundlagen

den, Städten und Kreisen errichtet, denen die Aufgaben der vormals existierenden Verwaltungspolizei übertragen wurden, und es folgte ebenfalls die Umbenennung in die Ordnungsverwaltung, Ordnungsbehörden oder Ordnungsämter.46 Es entstand dadurch, unter anderem in Hessen, das Trennungssystem und somit die Trennung von Polizei- und Ordnungsbehörden.47 Nach dem formellen Polizeibegriff waren in diesem System nur die Behörden von diesem erfasst, die auch als „Polizei“ bezeichnet wurden.48 Für die neugeschaffenen Ordnungsbehörden wurde der Begriff Polizei verboten und damit nur noch die Vollzugsbehörden bezeichnet.49 Diesen wurde dementsprechend die Aufgabe des Dienstes vor Ort als uniformierte Schutzpolizei zugewiesen, die Ordnungsbehörden hingegen nahmen die Aufgabe der Gefahrenabwehr vom Schreibtisch aus wahr.50 Aber auch Gefahrenabwehraufgaben und damit polizeiliche Aufgaben im materiellen Sinn wurden von den neu geschaffenen Ordnungsbehörden erledigt.51 Die Zwangsbefugnisse wurden jedoch allein der Vollzugspolizei übertragen, da man andere Behörden als dazu „nicht imstande“ ansah.52 Wolff kommentierte im Jahr 1952 die Entwicklung der Trennung von Polizei- und anderen Verwaltungsbehörden kritisch mit den Worten „Zur Rechten sieht man wie zur Linken die Polizei gespalten sinken. Die linke Hälfte führt das Schwert, kann aber nur noch unbeholfen schreiben; die rechte Hälfte führt die Feder, kann aber nur noch indirekt zwingen“.53 Damit beschrieb er die von einigen als unbefriedigend eingeschätzte Situation, dass beide Behörden Kompetenzen haben, diese aber schlecht koordiniert werden können und beide dadurch ihre Aufgaben nicht zweckmäßig und effizient ausführen können. Die Ordnungsbehörden, denen die Zwangsbefugnisse fehlen und die eigene Vollzugsbeamte einstellen müssen, da die Polizei für einige Aufgaben keine Zuständigkeit besitzt und die Polizeibehörden, denen schwerpunktmäßig die Strafverfolgung übertragen ist und deren sonstige Aufgabenerfüllung erheblich eingeschränkt wird.54 Diesem Problem begegnet man heute dadurch, dass den Hilfspolizeibeamten die der 46  Raible,

S. 115; Harnischmacher/Semerak, S. 116; Richter, S. 37. Rn. 230 ff.; Kapitel B. I. Organisationsstruktur der Polizei- und Ordnungsbehörden. 48  Harnischmacher/Semerak, S. 117. 49  Enderling, S. 18; Lorentz-Link, S. 22. 50  Knemeyer, Rechtsgrundlagen polizeilichen Handelns, S.  324; Gönnenwein, S. 183. 51  Bastian, Westdeutsches Polizeirecht, S. 121. 52  Wolff, Die Gestaltung des Polizei- und Ordnungsrechts, S. 145, im Zusammenhang mit der Ausgestaltung in der britischen Besatzungszone. 53  Wolff, Die Gestaltung des Polizei- und Ordnungsrechts, S. 147. 54  Wolff, Die Gestaltung des Polizei- und Ordnungsrechts, S. 147 und S. 149. 47  Denninger,



II. Von der Verpolizeilichung zur Entpolizeilichung und zurück 37

Polizei ebenfalls zustehenden Zwangsbefugnisse übertragen werden, so dass diese nicht mehr auf die Vollzugshilfe der Polizei angewiesen sind.55 Die Entwicklung der Entpolizeilichung wurde auf der anderen Seite aber, insbesondere für die Vollzugspolizei, auch positiv bewertet. Die Befürworter wiesen darauf hin, dass es sich mit der Umbenennung in das Ordnungsamt nicht um einen reinen Namenswechsel handelt, sondern um eine Wesensveränderung. In Folge derer würde die Bevölkerung nur noch die Kriminalund Vollzugspolizei mit dem „Begriff der Polizei“ verbinden56, so dass mit der Namensänderung zu dieser Zeit eine Aufwertung der Vollzugspolizei und ihrer Aufgaben verbunden ist. Diese Entwicklung ist heute rückläufig und wird dadurch ins Gegenteil verkehrt, dass der Namensbestandteil Polizei gerade eingesetzt wird, um die Arbeit der kommunalen Sicherheitsakteure aufzuwerten und sie der Tätigkeit der Polizei gleichzustellen. c) Stufe 3: Entpolizeilichung durch Kustodialisierung Eine Entpolizeilichung ganz anderer Art findet in der heutigen Zeit durch die Teilprivatisierung der Inneren Sicherheit und die Übernahme von Sicherheitsaufgaben durch Private statt.57 Davon sind sowohl der Einsatz von privaten Sicherheitsunternehmen als auch die Einbeziehung der Bürger als ehrenamtliche Polizeihelfer oder das Engagement in Bürgerwachten umfasst.58 Unter dem Stichwort der Kustodialisierung wird das Phänomen beschrieben, dass sich Private, motiviert durch das Ziel Schutz und Sicherheit zu erzeugen, in Gruppen zusammenschließen und Wachdienste oder Bürgerwehren gründen.59 Dabei geht es ihnen aber nicht so sehr um die Aufrechterhaltung oder Wiederherstellung der tatsächlichen Sicherheit, sondern vielmehr um die Erzeugung eines Sicherheitsgefühls durch das Beobachten, Überwachen und die Ausübung sozialer Kontrolle.60 Anders verhält es sich mit dem Einsatz von privaten Sicherheitsunternehmen, die – teilweise auch in arbeitsteiliger Zusammenarbeit mit der Landespolizei oder den Kommunen – mit Aufgaben der Gefahrenabwehr betraut 55  Dazu

bereits Kapitel B. II. 2. Tätigkeit und Einsatzfelder. S. 39. 57  Stober, Staatliches Gewaltmonopol, S.  891; Knemeyer, Polizei- und Ordnungsrecht, Rn. 16, der diese Entwicklung als „dritte Entpolizeilichung“ beschreibt, sowie weitere Literaturhinweise in dessen Fn. 45. 58  Ähnlich auch Zimmermann, S. 137, der diese Entwicklung ebenfalls als „dritte Entpolizeilichung“ beschreibt. 59  van Elsbergen, S. 15, mit weiteren Beispielen für sogenannte Kustodialisierungs-Dienste, S. 17 f.; dazu auch Lauen, S.  314 ff. 60  van Elsbergen, S. 16. 56  Richter,

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C. Geschichtliche Grundlagen

werden und beispielsweise im öffentlichen Nahverkehr, in Einkaufszentren oder bei Sportveranstaltungen für Sicherheit sorgen sollen.61 Allerdings wird in § 10 der Bewachungsverordnung festgelegt: „Die Dienstanweisung muss den Hinweis enthalten, dass die Wachperson nicht die Eigenschaft und die Befugnisse eines Polizeibeamten, eines Hilfspolizeibeamten oder eines sonstigen Bediensteten einer Behörde besitzt.“

Somit werden den im Bewachungsgewerbe tätigen Personen deutliche Grenzen bezüglich ihrer Befugnisse aufgezeigt, auch wenn das natürlich keine Garantie dafür sein kann, dass diese Grenzen auch tatsächlich eingehalten werden. Die dritte Stufe der Entpolizeilichung ist folglich geprägt durch die Umverteilung der Zuständigkeiten und der Verantwortung für die Sicherheitsvorsorge.62 Es findet somit eine „Entgrenzung“ bezüglich der Sicherheitsakteure statt.63 Eine Verschiebung der Gefahrenabwehr- und Sicherheitsaufgaben ist jedoch nicht wie zuvor zwischen den verschiedenen staatlichen Institutionen zu beobachten, sondern nun von der staatlichen in private Hand. Somit findet gleichzeitig mit der Entpolizeilichung auch eine „Entstaatlichung“64 statt, in deren Rahmen die Effektivität, insbesondere was das Sicherheitsgefühl der Menschen betrifft, wohl unbestritten ist. Es muss aber die Frage gestellt werden, ob allein dies die Umverteilung der Verantwortung für die Innere Sicherheit an privatwirtschaftliche Sicherheitsakteure und deren Handlungen auch legitimiert.65 Denn auch, wenn die privaten Sicherheitskräfte bei der Erfüllung ihrer Aufgaben nur von den Hausrechten sowie den jedermann zustehenden Notwehr-, Notstands- und Festnahmerechten Gebrauch machen können, nehmen sie doch im Kern hoheitliche Aufgaben wahr. Diese, eigentlich für spezielle Notsituationen konzipierten privaten Abwehrrechte, werden so zu „regelfallbezogenen Eingriffsrechten“ umgewandelt und als „quasi öffentliches Ordnungsrecht“ etabliert.66 Die Sicherheitsunternehmen werden durch ihre privaten Auftraggeber bewusst eingesetzt und mit Uniformen, dem notwenigen Equipment und Wachhunden ausgestattet, um öffentlichkeitswirksam Präsenz zu zeigen. Der betroffene Bürger, beeindruckt durch die Drohkulisse und in der Gewissheit einen staatlich legitimierten Sicherheitsakteur vor sich zu haben, verhält sich rechtskonform und duldet so eher Anweisungen oder Kontroll61  Rachor, Rn. 145  ff., der auch verschiedene Beispiele für Kooperationen mit privaten Sicherheitsdiensten anführt; sowie Lauen, S.  306 ff. 62  Knemeyer, Polizei- und Ordnungsrecht, Rn. 16. 63  Thiel, Die „Entgrenzung“ der Gefahrenabwehr, S. 159 ff. 64  Frevel/Schulze, S. 206. 65  Zum Verhältnis von Effektivität und Legitimität Frevel/Schulze, S. 210. Dazu auch Lauen, S. 309. 66  Beste, Kontrollpolitik, S. 322.



II. Von der Verpolizeilichung zur Entpolizeilichung und zurück 39

maßnahmen.67 Damit verbunden ist aber auch, dass nicht mehr nur von Seiten der Polizei, sondern auch von privater Seite Kontrollmechanismen entwickelt werden, mit denen sich der Bürger konfrontiert sieht. Anstatt öffentliche Kategorien von Recht und Unrecht als Basis einer sozialen Kontrolle zu wählen, wird nun auf Grundlage der unbestimmten Begriffe Sicherheit und Unsicherheit unterschieden und bewertet.68 Diese Kontrolltätigkeit unterliegt jedoch keiner öffentlich-rechtlichen Überprüfung, so dass den Betroffenen keine Rechtsschutzmöglichkeiten, beispielsweise im Sinne eines Widerspruchsrechts, eröffnet sind.69 Aus diesen Gründen erscheint der Schutz und die Gewährleistung der öffentlichen Sicherheit und Ordnung durch Private der Verfassung zuwider zu laufen, die sowohl in Art. 33 Abs. 4 GG als auch durch das staatliche Gewaltmonopol diese Aufgaben aus guten Gründen seit jeher dem Staat vorbehält und damit einer Privatisierung nicht zugänglich macht.70 2. Der Begriff der Verpolizeilichung Im Rahmen der Schutzbemühungen um die Innere Sicherheit sind in der Vergangenheit Maßnahmen ergriffen worden, die unter dem Begriff der Verpolizeilichung zusammengefasst werden können.71 Zu diesen Verpolizeilichungstendenzen zählen unter anderem auch die Entgrenzung polizeilicher Befugnisse, der Generalverdacht, der auf jedem Bürger lastet und der den Störerbegriff ersetzt, das weite Feld der Prävention und die Überwachungsmentalität des Staates72, kurz: der Ausbau des Polizeistaates.73 Vom Begriff der Verpolizeilichung umfasst sind auf Länderebene jedoch auch die Entwicklung hin zum Ausbau der Außen- und Vollzugsdienste der kommunalen Ordnungsämter und eine damit verbundene institutionelle, aber auch begriffliche Annäherung an die Polizei74 oder auch die „Wiederbele67  Beste,

Kontrollpolitik, S. 322. Beste, Kontrollpolitik, S. 327. 69  Lauen, S. 308 f., der aber gleichzeitig auch auf die mittelbare Drittwirkung der Grundrechte, die Anwendung des Strafrechts sowie der Bewachungsverordnung und § 34a GewO hinweist. 70  Dazu auch Stober, Staatliches Gewaltmonopol, S. 890. 71  Zum Begriff der Verpolizeilichung und zur Kritik Narr, S.  13 ff. 72  Narr, S. 15 ff.; dazu auch ausführlich Thiel, Die „Entgrenzung“ der Gefahrenabwehr, S.  473 ff. 73  Narr, S. 19; dazu auch Roggan, S.  77 ff. 74  Hirschmann/Groß, Polizierende Präsenz, S. 18. So versteht den Begriff der Verpolizeilichung auch Söllner, S. 64 f., der auf Bundesebene zur Verpolizeilichung noch die Schaffung von Sonderpolizeibehörden, die Ausdehnung der Aufgaben der 68  So

40

C. Geschichtliche Grundlagen

bung einer städtischen Polizei“75. Dies kommt insbesondere darin zum Ausdruck, dass beispielsweise in Hessen die Hilfspolizeibeamten nach § 99 HSOG über polizeiliche Standardbefugnisse und insbesondere auch über Zwangsbefugnisse verfügen und in Frankfurt am Main sogar zur Anwendung von Waffengewalt befugt sind.76 Verpolizeilichung meint daher nicht den Rückschritt des Entzuges der allgemeinen Gefahrenabwehraufgaben von den Verwaltungsbehörden und der Übertragung sämtlicher gefahrenabwehrrechtlicher Befugnisse zurück auf die Polizeibehörden, sondern die begriffliche und äußerliche Annäherung der Gefahrenabwehrbehörden und der kommunalen Sicherheitsakteure an die Polizei. Es gibt also eine Tendenz zur Aufwertung und Ausweitung der Aufgaben und Funktionen der Ordnungsämter und Behörden, die durch die Umbenennung von Amt in Polizei auch begrifflich sowie äußerlich durch ähnliche Uniformen umgesetzt wird. In diesem Sinne soll der Begriff der Verpolizeilichung in dieser Arbeit verstanden und den weiteren Ausführungen zugrunde gelegt werden.

Bundespolizei und die enge Zusammenarbeit von Polizei und Nachrichtendiensten zählt. 75  Behr, Rekommunalisierung von Polizeiarbeit, S. 95. 76  Denninger, Rn. 261.

D. Semantik und Dogmatik Die Bezeichnung als Polizei und die damit bisher eigentlich nur mit der Vollzugspolizei assoziierte eigene Macht wird durch die erfolgte Umbenennung von (Ordnungs-)Amt in (Stadt-)Polizei bewusst ausgenutzt. So wird „Polizei als attraktiver Schlüsselbegriff“1 eingesetzt, um zum einen die damit verbundenen erweiterten Aufgaben und Befugnisse rechtfertigen zu können und Macht zum Ausdruck zu bringen, zum anderen aber auch im Hinblick auf die Akzeptanz und die Außenwirkung gegenüber den Bürgern. Dabei, so die These, lassen sich die Befugnisse der Hilfspolizeibeamten erst durch die Benennung als Polizei rechtfertigen. Die Umbenennung erscheint somit als ein Versuch, über die mit der Rechtsgrundlage verbundene fehlende Transparenz im Hinblick auf Inhalt und Umfang der Befugnisse der Hilfspolizeibeamten hinwegzutäuschen.2 So hat sich allein durch die Umbenennung und das damit verbundene intendierte Missverständnis hinsichtlich der Befugnisse der Wirkungskreis der Stadtpolizei erweitert. Die Daseinsberechtigung der Sicherheitsakteure wird durch die Bezeichnung als Polizei weniger angezweifelt und die Übertragung grundrechtsintensiver Eingriffsbefugnisse sowie der Einsatz von Schusswaffen werden deutlich besser von den Bürgern akzeptiert als dass der Fall wäre, wenn es sich schlicht um Mitarbeiter des Ordnungsamtes handeln würde. § 99 HSOG, der die Bestellung von Hilfspolizeibeamten normiert, stellt dafür weiterhin die einzige gesetzliche Grundlage dar. Das durch die Befugnisse auf die Hilfspolizeibeamten übertragene Eingriffshandeln bedarf jedoch einer klaren, bestimmten und widerspruchsfreien gesetzlichen Regelung. Die mit § 99 HSOG in seiner jetzigen Fassung verbundene gewollte Unübersichtlichkeit wird diesen Anforderungen nicht gerecht. Es werden damit polizeiliche Aufgaben und Befugnisse auf einen Sicherheitsakteur übertragen, dessen Angestellte, die zum Teil auch Beamte sind, nicht im eigentlichen Sinn Polizisten sind.3 Die Umbenennung in Stadtpolizei oder ähnliche Bezeichnungen, die den Begriff Polizei im Namen tragen, ist der Versuch einer Legitimation der Institution und der Befugnisse der Hilfspolizeibeamten. Ein ähnliches Argument führt auch Söllner an, der davon ausgeht, dass die 1  Groß, Zusammenspiel zwischen kommunalen Ordnungsbehörden, Vollzugs­ polizei und privaten Sicherheitsdiensten, Folie 15. 2  Siehe Kapitel G. I. 4. Transparenz in der Verwaltungsorganisation. 3  Dazu auch Kapitel F. V. 1. Ausbildung und Status.

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D. Semantik und Dogmatik

übertragenen Aufgaben und Befugnisse aufgrund des Bestimmtheitsgrundsatzes auch nur dann rechtmäßig ausgeübt werden können und dürfen, wenn derjenige, der handelt, auch als „Polizei“ bezeichnet wird.4 Dabei lässt sich auch die Frage stellen, ob die Umbenennung und die Ausstattung der Stadtpolizei gerade dann nicht zu beanstanden sind, wenn die damit verfolgten Zwecke, genauer die Akzeptanz der Sicherheitsakteure, die Befolgung von gesetzlichen Normen sowie die Gewährleistung von Sicherheit und die Erhöhung des Sicherheitsgefühls dadurch erreicht werden.

I. Von der Schwierigkeit der richtigen Benennung In den verschiedenen hessischen und deutschen Städten, aber auch im europäischen Ausland gibt es trotz zum Teil übereinstimmender Aufgabenwahrnehmung unterschiedliche Bezeichnungen für die gleiche Institution einer kommunalen Sicherheitsbehörde: Stadtpolizei, Orts- oder Ordnungs­ polizei, Ordnungsbehörde, kommunaler Vollzugs- oder Ordnungsdienst, gemeindliche Vollzugsbedienstete; der Vielfalt sind dabei keine Grenzen gesetzt. Hierbei sollen sich die folgenden Ausführungen jedoch nur auf die Hilfspolizeibeamten oder ähnliche Institutionen in anderen Bundesländern beziehen. Auf der einen Seite soll die Streichung oder Änderung der Möglichkeit der Benennung als Ordnungspolizei in Erwägung gezogen werden und auf der anderen Seite soll zur Diskussion gestellt werden, ob nach rechtlichen und rechtspolitischen Kriterien überhaupt der Bestandteil Polizei in der Bezeichnung des Außendienstes des Ordnungsamtes oder eines kommunalen Sicherheitsdienstes vorkommen soll und darf.5 Ursache für die unterschiedlichen Begrifflichkeiten ist, wie auch in den Strukturen der Länderpolizeien zu sehen, in der Bundesrepublik Deutschland die Organisa­ tionshoheit der Länder über die Einteilung und die Bezeichnung der Polizei.6 Allein innerhalb Hessens wird zum Beispiel in Gießen, Fulda und Kassel der bedenkliche Name Ordnungspolizei verwendet.7 In Darmstadt wird die kommunale Sicherheitsbehörde als Kommunalpolizei geführt. In Frankfurt am Main, aber beispielsweise auch in Offenbach und Wiesbaden ist die Bezeichnung Stadtpolizei eingeführt worden, in Frankfurt am Main ist diese gegliedert in die Stadtpolizei Ordnungsamt und die Stadtpolizei Verkehrssicherheit. Diese Unterscheidung wurde als notwendig angesehen, um zwischen dem Mitarbeiter, der für das Verteilen von Strafzetteln zuständig 4  Söllner,

S. 122. auch Kapitel G. I. 4. Transparenz in der Verwaltungsorganisation. 6  Groß, Deutsche Länderpolizeien, S. 23; Frevel/Groß, S. 71. 7  Zu den Bedenken der Bezeichnung Ordnungspolizei Kapitel C. I. Die Ordnungspolizei im Nationalsozialismus. 5  Dazu



I. Von der Schwierigkeit der richtigen Benennung43

ist, und demjenigen, der tatsächlich polizeiähnliche Aufgaben wahrnimmt, erkennbar nach außen zu differenzieren.8 Doch auch in § 99 HSOG, der die redaktionelle Überschrift „Hilfspolizeibeamtinnen und Hilfspolizeibeamten“ trägt, wird den Landkreisen und Gemeinden in Absatz 1 Satz 1 das Ermessen eingeräumt, die Bezeichnung Ordnungspolizeibeamtin oder Ordnungspolizeibeamter zu führen. Diese Passage wurde erst im Jahr 2004 durch das Achte HSOG Änderungsgesetz9 eingefügt. Mit dieser Einführung wurde laut Regierungsbegründung der Landesregierung einem Wunsch der Kommunen gefolgt.10 Damit sollte für die Kommunen die Möglichkeit geschaffen werden, sich von dem Begriff des Hilfspolizeibeamten abzugrenzen, da dieser zuvor nur für die Tätigkeit der hilfsweisen Überwachung des ruhenden Verkehrs gebraucht wurde.11 Aufgrund der bereits skizzierten historisch negativ belegten Vorgeschichte dieses Begriffes hätte dies jedoch nicht erfolgen dürfen und der Begriff der Ordnungspolizei schon in den folgenden Gesetzesänderungen durch eine andere Bezeichnung ersetzt werden müssen.12 Diese Problematik wurde auch politisch schnell erkannt, woraufhin die Fraktionen der SPD und BÜNDNIS  90 / DIE GRÜNEN im November 2005 in einem Gesetzentwurf für ein Neuntes Gesetz zur Änderung des Hessischen Gesetzes über die öffentliche Sicherheit und Ordnung (HSOG) forderten, die im Jahr 2004 eingebrachte Änderung rückgängig zu machen und die umstrittene Formulierung in § 99 Abs. 1, S. 1 HSOG wieder zu streichen.13 Zu diesem Gesetzentwurf gab es zahlreiche Stellungnahmen von verschiedenen Verbänden, Politikern sowie Sprach- und Rechtswissenschaftlern, die zu einem großen Teil die Streichung der zuvor eingefügten Passage unterstützten. Als Argument für eine Streichung weist Bastian vom Max-Planck-Institut für europäische Rechtsgeschichte in Frankfurt am Main darauf hin, dass der Begriff der Ordnungspolizei schon seit 1919 geläufig und daher keine Wortschöpfung der Nationalsozialisten ist, die Bezeichnung Polizei jedoch schon aufgrund organisationsrechtlicher Entwicklungen den Gefahrenabwehrbehörden des Landes vorzubehalten ist.14 Da es sich bei den Hilfspolizeibe8  Hirschmann/Groß,

Polizierende Präsenz, S. 132 f. Gesetz zur Änderung des HSOG vom 15.12.2004, GVBl. I S. 444. 10  Siehe dazu die Regierungsbegründung der Landesregierung, LT-Drs. 16/2352, S. 27. 11  Rasch/Schulze/Pöhlker/Hoja, zu § 99, 2. Dienstbezeichnung. 12  Hornmann, zu § 99, Rn. 8; Kapitel C. I. Die Ordnungspolizei im National­ sozialismus. 13  LT-Drs. 16/4641, S. 2. 14  Bastian, Gutachten, S. 9. 9  Achtes

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D. Semantik und Dogmatik

amten nach § 99 HSOG als Vollzugsdienst des Ordnungsamtes auch um Gefahrenabwehrbehörden handelt, ist hier anzumerken, dass mit den Gefahrenabwehrbehörden des Landes wohl nur die Vollzugspolizei gemeint sein kann. In eine ähnliche Richtung argumentiert Klemp, der darauf hinweist, dass die Namensgebung missverständlich im Hinblick auf die wahrgenommenen Aufgaben ist, da die Ordnungspolizei historisch mit der uniformierten Polizei und nicht mit der Ordnungsbehörde in Verbindung gebracht wird.15 Die damalige Oberbürgermeisterin von Frankfurt am Main, Petra Roth, schlägt daher die Ersetzung der Bezeichnung Ordnungspolizeibeamter durch die Worte Kreis-, Stadt- oder Gemeindepolizeibeamter vor und möchte damit insbesondere auch der jeweiligen örtlichen Zuständigkeit Rechnung tragen.16 Gegen die Umbenennung sprechen, vor allem in den Städten und Gemeinden, die Kosten eines erneuten Namenwechsels. Der Hessische Städteund Gemeindebund gibt für den ihn betreffenden Bereich einen Betrag von ca. 20.000 Euro für die Änderung von Dienstkleidung, Formularen und Fahrzeugaufschriften an.17 Der Hessische Städtetag schätzt die Umbenennungskosten für seinen Mitgliederbereich sogar auf rund 200.000 Euro gibt aber weiterhin an, dass nicht nur die Kosten ein Argument gegen die Änderung sind, sondern auch die kommunale Selbstverwaltung verletzt wird, wenn die Kommunen nicht selbst entscheiden können, welchen Namen sie ihrer örtlichen Ordnungsbehörde geben.18 Der Hessische Städte- und Gemeindebund führt außerdem an, dass insbesondere die Bevölkerung ihr Vertrauen in die Kontinuität gesetzlicher Regelungen und das gesetzgeberische Handeln des Landes verliert, wenn eine erneute Umbenennung erfolgt.19 Andere argumentierten gegen den Vorwurf, die Bezeichnung sei wegen ihres Gebrauchs in der NS-Zeit mit negativen und ideologischen Konnotationen verbunden, dass diese keine Wortschöpfung der Nationalsozialisten war und der Begriff der Ordnungspolizei auch schon früher verwendet wurde.20 Am Ende setzten sich auch aufgrund der Schwierigkeiten, sich auf eine andere Bezeichnung zu einigen, die Argumente gegen eine Streichung sowie gegen eine Umbenennung durch, so dass auch in der aktuellen Fassung des § 99 HSOG in Absatz 1 Satz 1 die Möglichkeit der Bezeichnung als Ordnungspolizeibeamtin bzw. -beamter besteht. 15  Klemp,

Stellungnahme zum Gesetzentwurf, S. 12 und S. 15. S. 10. 17  Backhaus, S. 2. 18  Dieter, S.  3 f. 19  Backhaus, S. 2. 20  Krause-Vilmar, S. 72; ebenso wie Dingeldein, S. 53. 16  Roth,



II. Sicherheitsakteure in Hessen45

II. Sicherheitsakteure in Hessen In Hessen, dies wird insbesondere am Beispiel von Frankfurt am Main deutlich, besteht eine Vielzahl von Polizeien und kommunalen Sicherheitsbehörden, die aufgrund ihrer Bezeichnung nicht immer auseinandergehalten werden können. Es soll im Folgenden untersucht werden, in wie weit sich die Aufgaben und Befugnisse abgrenzen lassen und in welcher Hinsicht sich gemeinsame bzw. vergleichbare Probleme ergeben.21 Des Weiteren stellt sich die Frage, ob es erforderlich ist, dass die Sicherheitsdienstleister nebeneinander bestehen und welche Aufgaben und Befugnisse der einen oder anderen Institution jeweils explizit zugeordnet werden können. Im Folgenden soll daher ein Überblick über die Sicherheitsakteure und über die sich hinter den Namen verborgenen Bedeutungen, Zuständigkeiten sowie die Differenzen erfolgen. 1. Hilfspolizeibeamte Der Begriff der Hilfspolizeibeamten, der in § 99 HSOG verwendet wird, bezeichnet alle Personen, die nicht hauptamtliche Polizeivollzugsbeamte sind, denen aber polizeiliche Aufgaben und Befugnisse übertragen werden.22 In Abgrenzung zu den Beliehenen ist ihr wesentliches Merkmal die unselbstständige Tätigkeit.23 Hilfspolizeibeamte wurden schon immer dort eingesetzt, wo aufgrund besonderer Umstände, wie der örtlichen Gegebenheiten, der seltenen Inanspruchnahme oder aus finanziellen Gründen der Einsatz hauptamtlicher Polizeibeamter nicht sinnvoll oder möglich war, aber Polizeipräsenz trotzdem erforderlich schien.24 Dies deckt sich zum Teil auch mit den Zwecken, zu denen noch heute Hilfspolizeibeamte eingesetzt werden und mit den Bereichen in denen schon immer die Notwendigkeit für den Einsatz von Hilfspolizeibeamten bestanden hat. In den Polizeigesetzen der Bundesländer werden als Tätigkeitsgebiete für den Einsatz von Hilfs­ polizeibeamten hauptsächlich die Überwachung des Straßenverkehrs, die Unterstützung der Polizei bei Notfällen und ganz allgemein die hilfsweise Wahrnehmung von Aufgaben des Polizeivollzugsdienstes in einem klar begrenzten räumlichen Bereich, dem Stadt- oder Gemeindegebiet, genannt. dazu Frevel/Groß, S. 75. S. 409. 23  Ungerbieler, S. 409. Siehe dazu auch das Kapitel G. I. 1. b) Bestellung: Beleihung, Verwaltungshilfe oder eigenes Modell. 24  Steiner, S. 295; Ungerbieler, S. 409; die als Beispiele die Hüttenherren der Glashütten, die Aufsichtskräfte beim Eisenbahnbau, Schiffskapitäne und das Schutzpersonal im Bereich Feld, Wald und Gewässer anführen. 21  Siehe

22  Ungerbieler,

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D. Semantik und Dogmatik

Auch heute geht es dabei um die Einsparung von Kosten und die Demonstration von staatlicher Präsenz im öffentlichen Raum. Beispiele für Hilfs­ polizeibeamte nach Bundesrecht sind Jagdaufseher nach § 25 Bundesjagdgesetz (BJagdG), Flugkapitäne gemäß § 29 Luftverkehrsgesetz (LuftVG) oder Kapitäne nach § 121 Seearbeitsgesetz (SeeArbG). Als Hilfspolizeibeamte sollen diejenigen Personen bezeichnet werden, die nach den jeweiligen Landespolizeigesetzen und nach dem Bundespolizeigesetz als solche bestellt werden, denen die Befugnisse von Polizeivollzugsbeamten übertragen werden und die unselbstständig tätig werden.25 2. Stadtpolizei Die Stadtpolizei ist keine weitere Institution im Gefüge der verschiedenen Sicherheitsakteure, sondern lediglich die Bezeichnung der Hilfspolizeibeamten in Frankfurt am Main und einigen anderen hessischen Städten.26 Auch der Begriff der Stadtpolizei hat eine geschichtliche Vorbedeutung. Im Rahmen der Dezentralisierung und Kommunalisierung der Vollzugspolizei wurden ab dem Jahr 1945 in der britischen und amerikanischen Besatzungszone Gemeinde- und Stadtpolizeien eingerichtet.27 Die Stadtpolizei stellte also zu dieser Zeit die Vollzugspolizei in den größeren Städten dar, die bis Mitte der siebziger Jahre überall in die Länderpolizeien eingegliedert wurden.28 Historisch ist somit die Bezeichnung als Stadtpolizei mit der Vollzugspolizei verbunden, so dass auch die Wahl dieses Namens für den Außendienst des Ordnungsamtes nicht unvoreingenommen betrachtet werden kann, aber andererseits auch nicht historisch oder politisch negativ vorbelastet ist. Im Rahmen des Forschungsprojekts KoSiPol wird von einem der Befragten geäußert, dass es schon aus Gründen der sachlichen Zuständigkeit den Begriff der „Stadt“polizei nicht geben darf, da die Polizei gemäß Art. 30 GG Ländersache ist.29 Zu bedenken gegeben werden muss jedoch in diesem Zusammenhang, dass bundesstaatsrechtlich die Gemeinden zum Verfassungsraum der Länder zählen und die verfassungsrechtliche Aufgabenzuweisung nichts über das Verhältnis der Länder zu den Gemeinden aussagt. Umso deutlicher muss daher sein, dass zumindest theoretisch die Stadtpoli25  Ganz

ähnlich auch Drews/Wacke/Vogel/Martens, S.  56 f. in der Landeshauptstadt Wiesbaden und in Offenbach am

26  Beispielsweise

Main. 27  Söllner, S. 8. 28  Reinke/Fürmetz, S. 80; Söllner, S.  27 f. 29  Hirschmann/Groß, Polizierende Präsenz, S. 67.



II. Sicherheitsakteure in Hessen47

zei nicht, wie von einem der befragten politischen Akteure des Forschungsprojekts KoSiPol behauptet wird, die „Polizei der Stadt“30 ist. Doch nicht nur in der Praxis, auch in der Literatur ist das Bild der Hilfspolizeibeamten unter dem Stichwort „städtische Polizei“ vorhanden.31 Das kann und sollte die Institution des Außendienstes des Ordnungsamtes nicht leisten, ist in der Realität aber durch das polizeigleiche Auftreten bereits Alltag und politisch auch so konzipiert. Dies vermittelt den Bürgern einen verzerrten Eindruck der Aufgaben und Zuständigkeiten, der sich dann in falsche und von Seiten der Stadtpolizei zum Teil nicht erfüllbare Erwartungen überträgt. So wandelt sich die Zuständigkeit für die öffentliche Sicherheit und Ordnung langsam aber sicher zu Stadtpolizei statt Polizei. 3. Wachpolizei In einigen Bundesländern wie derzeit in Hessen und Berlin wurde die gesetzlich normierte Möglichkeit genutzt eine Wachpolizei einzurichten. Auch in Sachsen hat man die Wachpolizei im Februar 2016 wieder eingeführt, nachdem im Jahr 2006 das entsprechende Gesetz ausgelaufen war.32 Die Wachpolizei soll nach dem Willen und dem jüngsten Vorschlag des Bundesinnenministers, Thomas de Maizière, auch in anderen Bundesländern etabliert werden. Die Wachpolizisten sollen demnach eingesetzt werden, um gegen die vermehrte Einbruchskriminalität vorzugehen. So soll der Vorteil der stark verkürzten Ausbildung genutzt werden, um schnell uniformiertes und bewaffnetes Personal auf die Straßen schicken zu können und der Bevölkerung Handlungsfähigkeit zu vermitteln.33 Die Wachpolizei in Hessen war im Jahr 2000 unter der Zielsetzung „Mehr Sicherheit für den Bürger, mehr Entlastung für die Polizei“34 zunächst auf eine Erprobungszeit von zwei Jahren festgelegt, wurde jedoch, auch begünstigt durch die Anschläge vom 11. September 2001, verlängert und organisa30  Hirschmann/Groß,

Polizierende Präsenz, S. 65. Stellungnahme zum Gesetzentwurf, S. 12. 32  MDR Sachsen, Sachsen hat wieder eine Wachpolizei, abrufbar unter http:// www.mdr.de/sachsen/start-wachpolizei-sachsen-100.html, letzter Zugriff 23.11.2016. Und zur Kritik Reinhard, Mach dir einen Cop, Die Zeit vom 11.02.2016. 33  Bröcker/Quadbeck, Mit Hilfspolizisten gegen Einbrecher, RP online vom 16.06.2016. Zur Kritik an diesem Vorschlag: Zeit online vom 16.06.2016, Niemand will die „Wachpolizei“ des Innenministers, abrufbar unter http://www.zeit.de/politik/ deutschland/2016-06/thomas-de-maziere-wachpolizei-einbrecher-spd-ablehnung, letzter Zugriff 23.11.2016. 34  Siehe https://www.cduhessen.de/inhalte/2/aktuelles/87370/innen-und-sportminis ter-peter-beuth-neuer-tarifvertag-fuer-hessische-wachpolizei-/index.html, letzter Zugriff 23.11.2016. 31  Klemp,

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D. Semantik und Dogmatik

torisch in den schon bestehenden Polizeiapparat eingegliedert.35 Mit der Einrichtung der Wachpolizei sollte der Wegfall des mittleren Dienstes kompensiert werden.36 Gemäß § 13 der Verordnung zur Durchführung des Hessischen Gesetzes über die öffentliche Sicherheit und Ordnung und zur Durchführung des Hessischen Freiwilligen-Polizeidienst-Gesetzes (HSOGDVO) sind die Wachpolizisten, im Gegensatz zu den Hilfspolizeibeamten, die in einem Angestelltenverhältnis zu den Kommunen stehen, Angestellte des Landes Hessen. Aufgrund dessen sind sie an die Polizeipräsidien angebunden, anstatt an die örtlichen Ordnungsbehörden wie die Hilfspolizeibeamten.37 In Hessen waren im Jahr 2015 rund 540 Wachpolizisten im Einsatz.38 Als spezieller Fall des Einsatzes von Hilfspolizeibeamten nach § 99 HSOG wird die Wachpolizei zusätzlich zu den anderen kommunalen Sicherheitsakteuren in Hessen tätig. Dies ist aufgrund der Ermächtigung des § 99 Abs. 1 S. 1, 2. Alternative HSOG möglich, die es erlaubt, in Hessen eine „eigene Hilfspolizei“39 zu schaffen. Im Rahmen des Art. 33 Abs. 4 GG bestehen dabei die gleichen Bedenken wie bei der Bestellung der Stadtpolizisten, da Wachpolizisten ebenfalls Hilfspolizeibeamte sind und als solche bestellt werden.40 Die Wachpolizei handelt auf Grundlage der §§ 99 Abs. 4, 114 S. 1 HSOG, § 13 HSOG-DVO i. V. m. der Verwaltungsvorschrift zur Ausführung des § 13 HSOG-DVO (VVWaPol). Die Wachpolizisten sollen Vollzugsaufgaben wahrnehmen, für die der Einsatz von Polizeivollzugsbeamten nicht zwingend erforderlich ist41, so zur Entlastung der Vollzugspolizei beitragen und dazu, die „Polizeipräsenz kostengünstig und flexibel zu erhöhen“42. Als Beispiele für den nicht erforderlichen Einsatz von Polizeivollzugsbeamten werden die Tätigkeiten der Objektbewachung, der Streifengänge, aber auch die Verkehrsüberwachung und die Unterstützung bei 35  Groß/Schmidt, Arbeitsbedingungen und Berufszufriedenheit in der Hessischen Wachpolizei, S. 313. 36  So Behr, Polizeikultur, S. 66. Dazu auch schon A. Einführung. 37  Groß/Schmidt, Arbeitsbedingungen und Berufszufriedenheit in der Hessischen Wachpolizei, S. 313. 38  Siehe dazu die Internetpräsenz der hessischen Polizei, abrufbar unter https:// www.polizei.hessen.de/icc/internetzentral/nav/fcf/fcf70ee1-825a-f6f8-6373-a91bbcb 63046.htm, letzter Zugriff 23.11.2016. Im Haushalt 2016 ist zur Entlastung der ­Polizei und zur Verstärkung uniformierter Präsenz die Einstellung von 100 neuen Wachpolizisten vorgesehen, die aufgrund ihrer geringen Ausbildungsdauer schon Anfang August 2016 zur Verfügung stehen sollen. Dazu Euler/Schwan, S. R3. 39  Hornmann, zu § 99, Rn. 12. 40  Zu den Voraussetzungen des Art. 33 Abs. 4 GG Kapitel G. I. 3. Art. 33 Abs. 4 GG. 41  Siehe dazu die VVWaPol, Ziffer 2.1. 42  Groß, Deutsche Länderpolizeien, S. 24.



II. Sicherheitsakteure in Hessen49

Großveranstaltungen ebenso wie der Einsatz bei Gefangenentransporten oder im Erkennungsdienst genannt.43 Behr fragt dabei zu Recht, welche Objekte so stark gefährdet sind, dass sie durch die Polizei bewacht werden müssen, diese Aufgabe aber auf der anderen Seite durch „angestellte Hilfskräfte“ ausgeführt werden kann.44 Insbesondere im Hinblick auf die deutlich verkürzte und weniger umfangreiche Ausbildung der Wachpolizisten lassen sich hier Zweifel an den übertragenen Aufgaben formulieren. Im Unterschied zur Stadtpolizei sind die Aufgaben der Wachpolizei, bedingt durch § 13 HSOG-DVO und der entsprechenden Verwaltungsvorschrift, etwas konkreter, begrenzter und nicht so vielfältig. Der Name ist im Gegensatz zu den Aufgaben aber irreführend, da diese weit über die reine Bewachungstätigkeit hinausgehen.45 Dabei stehen den Wachpolizisten im Rahmen dieser Aufgaben bei der Gefahrenabwehr und der hilfsweisen Wahrnehmung von Aufgaben der Straf- und Ordnungswidrigkeitenverfolgung die gleichen Befugnisse zu wie den Hilfspolizeibeamten gemäß § 99 Abs. 2 S. 1 HSOG. Ebenso sind sie nach § 13 S. 2 HSOG-DVO zur Anwendung von unmittelbarem Zwang durch Hilfsmittel der körperlichen Gewalt und durch Waffen ermächtigt und haben damit ebenso die Befugnisse von Polizeivollzugsbeamten. Insbesondere aufgrund der Berechtigung zum Tragen und der Anwendung von Waffen nach § 55 Abs. 3 und Abs. 4 HSOG erscheinen die Ausbildung innerhalb von 14 Wochen46, die wenigen Stunden Schießtraining und die Weiterbildung durch Fortbildungskurse47 als bedenklich und ungenügend.48 Auch unterscheiden sich, ähnlich wie bei der Stadtpolizei, die Uniformen und die Fahrzeuge gegenüber der Vollzugspolizei und auch gegenüber den anderen Hilfspolizeibeamten nur durch die Aufschrift „Wachpolizei“ sowie die nicht vorhandenen Dienstgradabzeichen an der Uniform und ein anderes Mützenband.49 Daraus ergibt sich für den Bürger eine „faktische Ununterscheidbarkeit“.50 Ähnlich wie auch in der Diskussion um die Hilfspolizeibeamten herrscht im Fall der Wachpolizei die Befürchtung vor, diese könne die Vollzugspolizei immer weiter ersetzen und die erhöhte 43  Schmidt, Wachpolizei/Hilfspolizei, S. 362; Groß, Deutsche Länderpolizeien, S. 24; Rachor, Rn. 60. Diese und weitere Aufgaben finden sich in der VVWaPol, Ziffer 2.2. 44  Behr, Rekommunalisierung von Polizeiarbeit, S. 94 f. 45  Dazu insbesondere Behr, Rekommunalisierung von Polizeiarbeit, S. 94. 46  Siehe Groß/Schmidt, Arbeitsbedingungen und Berufszufriedenheit in der Hessischen Wachpolizei, S. 316. 47  Vgl. Frost, Wachpolizei in Mittelhessen, vom 18.07.2008. 48  Hornmann, zu § 99, Rn. 53. 49  Schmidt, Wachpolizei/Hilfspolizei, S. 361; siehe dazu auch VVWaPol, Ziffer 8.1. 50  So Groß/Schmidt, Arbeitsbedingungen und Berufszufriedenheit in der Hessischen Wachpolizei, S. 316.

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D. Semantik und Dogmatik

Präsenz gehe irgendwann mit dem Verlust der Qualität des Polizeidienstes einher.51 Ebenfalls bestehen verfassungsrechtliche Bedenken im Hinblick auf den Grundsatz des Vorbehalts des Gesetzes, da wesentliche Entscheidungen der Exekutive überlassen und die Einzelheiten des Einsatzes der Wachpolizei einzig in einer Verwaltungsvorschrift, nicht aber in Form eines Gesetzes geregelt werden.52 4. Hilfspolizei und freiwilliger Polizeidienst Der Begriff der Hilfspolizei, wie er auch heute noch verwendet wird, war schon zur Zeit des NS-Regimes geläufig. Die Hilfspolizei wurde am 22. Februar 1933 durch Runderlass von Hermann Göring, dem damaligen Reichskommissar für das preußische Innenministerium, gegründet.53 Der aus Angehörigen der SS, der Sturmabteilung (SA) und des Stahlhelm bestehenden Hilfspolizei war die Aufgabe übertragen, politische Versammlungen, lebenswichtige Betriebe und bedrohte Stadtteile zu schützen sowie Einrichtungen von NS-Organisationen zu sichern, aber auch gegen (innen)politische Gegner und Oppositionsbewegungen vorzugehen.54 Die Unterstützung der SA-Verbände war jedoch die eigentliche Tätigkeit der schon im August 1933 aus finanziellen Gründen wieder aufgelösten Hilfspolizei.55 Der Begriff des Hilfspolizisten wird heute in der Literatur in unterschiedlicher Weise verwendet. Auf der einen Seite wird er als Kurzfassung oder Synonym für die Bezeichnung der Hilfspolizeibeamten benutzt und die Hilfspolizei mit allen in den jeweiligen Bundesländern auftretenden Institutionen, die mit § 99 HSOG gleichgestellt werden können, verglichen.56 Auf der anderen Seite wird er als Zusammenfassung für die ehrenamtlichen und freien Polizeihelfer verwendet, die zum Beispiel in Hessen im Freiwilligen Polizeidienst oder in Bayern und Sachsen in Sicherheitswachten organisiert sind.57 Zumeist werden die freiwilligen Polizeihelfer als Hilfspolizisten bezeichnet, zwischen diesen und den in § 99 HSOG oder anderen vergleichbaren Ländervorschriften58 geregelten Hilfspolizeibeamten besteht jedoch 51  Schmidt,

Wachpolizei/Hilfspolizei, S. 363. Ergänzungsheft, zu § 99, Rn. 20 f. 53  Harnischmacher/Semerak, S. 100; Boldt/Stolleis, Rn. 64. 54  Curilla, Die deutsche Ordnungspolizei, S. 51; Wilhelm, S. 47. 55  Wilhelm, S.  47 f. 56  Frevel/Groß, S. 75; Drews/Wacke/Vogel/Martens, S.  57 f.; Söllner, S. 38; Hornmann, Ergänzungsheft, zu § 99, Rn. 10. 57  Beispielsweise van Ooyen, Community Policing, S. 44 f.; Beste, Zur Privatisierung verloren geglaubter Sicherheit in der Kontrollgesellschaft, S. 194. 58  Zu vergleichbaren Vorschriften anderer Bundesländer siehe Kapitel H. I. Vergleich mit anderen Bundesländern. 52  Hornmann,



II. Sicherheitsakteure in Hessen51

ein definitorischer Unterschied sowie ein inhaltlicher Unterschied im Hinblick auf Aufgaben und Befugnisse. So werden zum Beispiel auch im Wörterbuch der Polizei unter dem Begriff „Hilfspolizeien“ der zwischenzeitlich abgeschaffte Freiwillige Polizeidienst in Berlin und weitere Initia­ tiven aufgeführt, welche die Bürger in die Sicherheitsarbeit integrieren.59 Hilfspolizisten sind weitestgehend Private auf ehrenamtlicher Basis, die aber weder in den Polizeivollzugsdienst integriert werden noch polizeiliche Befugnisse übertragen bekommen, sondern lediglich unter Aufsicht und Anleitung der Polizei und damit weisungsgebunden und unselbstständig unterstützende Tätigkeiten wahrnehmen.60 So wird auch in dieser Arbeit der Begriff des Hilfspolizisten verstanden. Er soll keinesfalls mit der Institution des Hilfspolizeibeamten gleichgestellt werden, da nach der hier vertretenen Ansicht ein definitorischer Unterschied besteht und die Begrifflichkeiten nicht vermischt werden sollen. In Hessen wurde der Freiwillige Polizeidienst im Jahr 2000 gegründet, Rechtsgrundlage ist das Hessische Freiwilligen-Polizeidienst-Gesetz (HFPG).61 Er sollte unter anderem die Vollzugspolizei entlasten, den Bürgern die Möglichkeit geben, ehrenamtlich tätig zu werden sowie einen Beitrag zur Inneren Sicherheit leisten und wurde auch ins Leben gerufen, um „ein zusätzliches Angebot an Polizei auf der Straße“62 zu etablieren und somit das subjektive Sicherheitsgefühl der Bevölkerung zu stärken.63 Der letzte Grund zeigt erneut deutlich, dass das Verständnis um die Notwendigkeit der Differenzierung zwischen der Polizei im Sinne der Vollzugspolizei und den Hilfspolizeien nicht immer vorhanden ist. Polizei wird in diesem Zusammenhang definiert als „eine Sicherheit vermittelnde, aber auch Abweichungen kontrollierende und sanktionierende Instanz“64. Auch hier ist noch einmal deutlich zu machen, dass es sich bei dem Freiwilligen Polizeidienst trotz der Bezeichnung nicht um Polizei im eigentlichen Sinn handelt. Die Hilfspolizisten führen lediglich eine unterstützende Tätigkeit aus.65 Dies bestätigt auch das Einsatzmotto: „Präsent sein, beobachten, melden“66. 59  van

Ooyen, Community Policing, S. 414. S.  53 f. 61  HFPG vom 13.06.2000, GVBl. I S. 294; GVBl. II S. 310, zuletzt geändert durch Gesetz vom 13.12.2012, GVBl. S. 622. Fortgeltung des HFPG durch die jüngste Änderung bis zum 31.12.2017 (vgl. § 11 HFPG). 62  Schneider, S. 208. 63  Behr, Rekommunalisierung von Polizeiarbeit, S.  93; dazu auch LT-Drs. 15/1004. Zum subjektiven Sicherheitsgefühl siehe Kapitel F. II. Sicherheitsgefühlspolitik. 64  Schneider, S. 214. 65  Schneider, S. 208. 66  Hipp, S. F10. 60  Mußgnug,

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D. Semantik und Dogmatik

Die Deutsche Polizeigewerkschaft kritisiert insbesondere die Bezeichnung und die damit verbundene suggerierte Sicherheit. Diese könne aber, auch aufgrund der mit mindestens 50 Stunden (vgl. § 6 Abs. 2 S. 2 HFPG) sehr geringen Ausbildung, nicht gewährleistet werden, wird aber zum Teil von den Bürgern erwartet, wenn sie „Polizei“ lesen.67 Abwertend wird die Arbeit des Freiwilligen Polizeidienstes aufgrund der Ehrenamtlichkeit der Tätigkeit daher auch als „Feierabend- oder Freizeitbeschäftigung“68 beschrieben. Die Aufgaben der Angestellten des Freiwilligen Polizeidienstes liegen nach § 1 Abs. 3 Nr. 1 bis Nr. 6 HFPG im Objektschutz sowie in der Unterstützung bei der Verkehrsüberwachung, des polizeilichen Streifendienstes und des polizeilichen Ermittlungs- und Fahndungsdienstes. Die Befugnisse während der Ausübung des Dienstes richten sich nach § 2 Abs. 1 Nr. 1 bis Nr. 3 HFPG. Danach können ihnen neben den in der Generalklausel gemäß § 11 HSOG geregelten Befugnissen auch spezielle Befugnisse wie zum Beispiel Platzverweisungen, Befragungen, Identitätsfeststellungen und die Erhebung personenbezogener Daten übertragen werden. Außerdem stehen ihnen nach § 2 Abs. 1 Nr. 2 HFPG noch die Befugnisse aus §§ 35 f. StVG sowie § 46 Abs. 1 OWiG i. V. m. § 163b StPO und § 53 Abs. 1 OWiG zu. Im Rahmen der Wahrnehmung dieser Befugnisse haben sie, ausgenommen die Anwendung unmittelbaren Zwangs durch Hilfsmittel der körperlichen Gewalt oder durch Waffen, die Rechte und Pflichten von Polizeivollzugsbeamten.69 Daher sind die Einstellungsvoraussetzungen nach § 3 Abs. 1 HFPG sowie die Ausbildung gemäß § 6 Abs. 2 HFPG besonders kritisch zu hinterfragen. Neben den nur sehr geringen Einstellungsvoraussetzungen, die ähnlich wie die der Hilfspolizeibeamten in einem starken Gegensatz zu den Einstellungskriterien der Polizeivollzugsbeamten stehen, ist die Vorbereitung auf den tatsächlichen Dienst mit einer Einweisung von mindestens 50 Stunden noch kürzer als die der Hilfspolizeibeamten. Die Beteiligung der Bürger am Sicherheitskonzept des Staates scheint neben der Sensibilisierung für eine „Kultur des Hinschauens“ insbesondere auch finanzielle Motive zu verfolgen.70 Die weniger gut und in nur wenigen Wochen ausgebildeten meist ehrenamtlichen freiwilligen Polizeihelfer entlasten die Polizei nicht nur personell, sondern den jeweiligen Landes67  Rainer Wendt (Bundesvorsitzender der Deutschen Polizeigewerkschaft) fordert daher eine andere Bezeichnung, die das ehrenamtliche Engagement und das Melden von Ordnungswidrigkeiten in den Vordergrund stellt, Hipp, S. F10. 68  Hornmann, zu § 81, Rn. 43. 69  Zimmermann, S. 133, Fn. 434. 70  Braun, Die Finanzierung polizeilicher Aufgabenwahrnehmung, S. 69, Fn. 252.



II. Sicherheitsakteure in Hessen53

haushalt auch finanziell.71 § 20 HSOG-DVO bestimmt diesbezüglich, dass den Angehörigen des Freiwilligen Polizeidienstes eine Aufwandsentschädigung von sieben Euro pro Stunde zusteht. Ähnliche Probleme wie sie auch im Zusammenhang mit den Hilfspolizeibeamten bestehen72 ergeben sich bei der Frage der Verfassungswidrigkeit des Hessischen Freiwilligen-Polizeidienst-Gesetzes.73 Insbesondere stellt sich das Problem der Vereinbarkeit der Übertragung von Aufgaben der Gefahrenabwehr auf Private mit Art. 33 Abs. 4 GG.74 Dieser setzt die Ausübung hoheitsrechtlicher Befugnisse als eine ständige Aufgabe voraus, die zum Beispiel im Rahmen der ehrenamtlichen Tätigkeit des Freiwilligen Polizeidienstes nicht gegeben ist. Auch kann auf die Formulierung „in der Regel“ zurückgegriffen werden, da der Umfang der übertragenen hoheit­ lichen Tätigkeit im Verhältnis zur gesamten Tätigkeit der Polizei doch eher gering ist.75 Diese Ansicht wird auch durch die Regierungsbegründung zum HFPG vertreten, in der ein Verstoß gegen Art. 33 Abs. 4 und Abs. 5 GG aufgrund der lediglich unterstützenden Tätigkeit und der eingeschränkten Befugnisse der Angehörigen des Freiwilligen Polizeidienstes, verneint wird.76 Dies wird jedoch zum Teil auch kritischer gesehen und das HFPG aufgrund der zu bejahenden Ständigkeit der polizeilichen und damit hoheitlichen Aufgabenübertragung als verfassungswidrig betrachtet. Die Ständigkeit wird dabei nicht nur im Hinblick auf die Übertragung der Aufgaben bejaht, sondern ist auch in Bezug auf die Dauer der ehrenamtlichen Anstellung gegeben. Ebenso wird kein sachlicher Grund für die Abweichung von Art. 33 Abs. 4 GG gesehen.77 In der Regierungsbegründung werden lediglich die Entlastung der Polizei und die Stärkung des subjektiven Sicherheitsgefühls durch mehr Präsenz genannt78, die jedoch keine sachlichen Gründe darstellen, um von Art. 33 Abs. 4 GG abzuweichen.79 Gemäß § 2 Abs. 1 S. 2 HFPG haben die Angehörigen des Freiwilligen Polizeidienstes, in Anlehnung an § 99 Abs. 2 S. 1 HSOG, im Rahmen der 71  Schmidt, Wachpolizei/Hilfspolizei, S. 362; Braun, Die Finanzierung polizei­ licher Aufgabenwahrnehmung, S. 72. 72  Zu den verfassungsrechtlichen Problemen Kapitel G. I. 3. Art. 33 Abs. 4 GG. 73  Ausführlich dazu Hornmann, zu § 81, Rn. 28 ff. 74  Dazu noch genauer Kapitel G. I. 3. Art. 33 Abs. 4 GG. 75  Vgl. Zimmermann, S. 134, Fn. 436, der auch auf die Entscheidung des OVG Saarlouis, Urt. v. 23.02.1968 – II R 11/68, Amtliche Sammlung von Entscheidungen der Oberverwaltungsgerichte Rheinland-Pfalz und Saarland 10, 298 (306), verweist. 76  LT-Drs. 15/1004, S. 6. 77  Hornmann, Zur Unvereinbarkeit des Hessischen Freiwilligen-PolizeidienstGesetzes mit Art. 33 Abs. 4 GG, S. 203 ff.; Hornmann, zu § 81, Rn. 28 ff. 78  LT-Drs. 15/1004, S. 6. 79  Kapitel G. I. 3. Art. 33 Abs. 4 GG.

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D. Semantik und Dogmatik

Wahrnehmung ihrer Befugnisse die Rechte und Pflichten von Polizeivollzugsbeamten. Sie nehmen damit polizeiliche Aufgaben wie beispielsweise Sicherstellungen, Platzverweise und Identitätsfeststellung selbstständig wahr und haben bei Ausübung ihrer Befugnisse einen eigenen Ermessensspielraum.80 Dabei entscheiden jedoch aufgrund der Ehrenamtlichkeit der Tätigkeit und der damit verbundenen fehlenden Professionalität noch viel eher als bei Polizeibeamten die persönliche Meinung oder bereits gebildete Vorurteile darüber, ob ein Eingreifen notwendig ist oder welche Vorfälle an die Polizeidienststellen weitergeleitet werden.81 Als vergleichbare Institutionen in anderen Bundesländern sind insbesondere die bayerische Sicherheitswacht82 sowie die sächsische Sicherheitswacht83 zu nennen. Diese bestehen ebenfalls aus Ehrenamtlichen, welche die Polizei durch die Präsenz auf der Straße unterstützen und damit das Sicherheitsgefühl der Bevölkerung stärken sollen.84 Der Freiwillige Polizeidienst in Berlin und Baden-Württemberg wurde hingegen zwischenzeitlich bereits wieder abgeschafft.85 In Berlin führten schließlich die Bedenken der Verfassungswidrigkeit aufgrund des Verstoßes gegen Art. 33 Abs. 4 GG zur Auflösung des Freiwilligen Polizeidienstes.86 Ergebnis und Empfehlung einer zum freiwilligen Polizeidienst durchgeführten Studie ist es trotz der verfassungsrechtlichen Bedenken, die Kommunikation mit den Bürgern zu verstärken und auch dadurch weiter zur Erhöhung des Sicherheitsgefühls beizutragen.87 Dies scheint jedoch auch der einzige Grund zu sein, den Freiwilligen Polizeidienst zu erhalten. Ein Mehr an Sicherheit ist objektiv und nachweislich nicht zu erkennen. Im Gegenteil führen die oft bagatellartigen Verstöße, wie soziale Konflikte oder Beschwerden über Unordnung, zu einer Informationsüberflutung der Polizeidienststellen, die sich der Meldungen annehmen und diese weiter bearbeiten müssen. Dies bedeutet einen erheblichen bürokratischen Aufwand, 80  Hornmann, Zur Unvereinbarkeit des Hessischen Freiwilligen-PolizeidienstGesetzes mit Art. 33 Abs. 4 GG, S. 204. 81  Pütter/Kant, S. 30. 82  Informationen zur bayerischen Sicherheitswacht, abrufbar unter https://www. polizei.bayern.de/wir/sicherheitswacht/index.html/309, letzter Zugriff 23.11.2016. 83  Zu den Aufgaben und Befugnissen siehe auch https://www.polizei.sachsen.de/ de/3620.htm, letzter Zugriff 23.11.2016. 84  Zu beiden Einrichtungen aber auch insgesamt zu den ehrenamtlichen Polizeihelfern Pütter/Kant, S.  16 ff. 85  Hornmann, zu § 81, Rn. 29; Bäuerlein, Debatte um Abschaffung des freiwilligen Polizeidienstes, Staatsanzeiger vom 12.06.2013. 86  Siehe dazu die ausführliche Begründung des BerlVerfGH, Beschl. v. 01.11. 2004 – VerfGH 120/03, LKV 2005, S. 214 f. 87  Schneider, S. 221.



III. Änderungsbedürftigkeit55

der zur Aus- und Weiterbildung der Angestellten des Freiwilligen Polizeidienstes noch hinzukommt und dazu führt, dass eine tatsächliche Entlastung der Polizei, die politisch mit der Einführung des Freiwilligen Polizeidienstes beabsichtigt war, doch angezweifelt werden muss.88

III. Änderungsbedürftigkeit Ebenso, wie die Entpolizeilichung durch eine Umbenennung erfolgt ist89, zeigt sich nun, dass die erneute Umbenennung und die Verwendung des Begriffes Polizei als Ausdruck und Bestandteil der Verpolizeilichung verstanden werden kann. In der Bevölkerung, aber auch innerhalb der Sicherheitsakteure und in der Politik scheint, nach den Ergebnissen des Forschungsprojekts „Kooperative Sicherheitspolitik in der Stadt“ (KoSiPol) der Wunsch einer stärkeren begrifflichen Trennung zwischen der Polizei und den sonstigen Institutionen, die ebenfalls die Bezeichnung Polizei in ihrem Namen tragen, zu bestehen.90 Am Beispiel der Stadt Frankfurt am Main sind darunter, wie soeben erläutert, neben der Vollzugspolizei die Wachpolizei, die Stadtpolizei und der Freiwillige Polizeidienst zu fassen. Den Bürgern, aber auch den Sicherheitsakteuren selbst scheint nicht immer hinreichend klar zu sein, welche Aufgaben die verschiedenen Sicherheitsakteure, wie zum Beispiel die Stadtpolizei, tatsächlich übernehmen.91 Auch die in der gleichen Studie befragten politischen Akteure finden „es falsch etwas Polizei zu nennen, was keine Polizei ist“.92 In diese Richtung äußert sich auch die Deutsche Polizeigewerkschaft: „Der Begriff ‚Polizei‘ ist ein Qualitätsmerkmal, den man nicht einfach verwenden kann.“93. Auf der anderen Seite wird die Vorsilbe „Hilfs“ von den Hilfspolizeibeamten selbst zum Teil als diskriminierend empfunden und entspreche nicht den Aufgaben und Befugnissen, die ihnen gemäß § 99 HSOG übertragen werden können. Auch die Außenwirkung werde durch den Namen beeinflusst, so dass der Eindruck entstehe, sie seien nur fürs „Knöllchen schreiben“ oder sonstige Hilfstätigkeiten zuständig. Daher sei es richtig, dass auch der Bestandteil „Polizei“ im Namen vorkommt.94 88  Pütter/Kant,

S. 30. S. 76. 90  Hirschmann/Groß, Polizierende Präsenz, S. 48. 91  Hirschmann/Groß, Polizierende Präsenz, S. 133. 92  Hirschmann/Groß, Polizierende Präsenz, S. 67. 93  Rainer Wendt (Bundesvorsitzender der Deutschen Polizeigewerkschaft) im Zusammenhang mit dem Freiwilligen Polizeidienst in Hessen, Hipp, S. F10. 94  So die Mitarbeiter des IPA Forum Kommunalpolizei, Brockmann/Herrmann, S.  34 f. 89  Harnischmacher,

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D. Semantik und Dogmatik

Es wird aber auch darauf hingewiesen, dass die Bezeichnung sowie die Aufgaben und Befugnisse nicht künstlich getrennt werden sollten. Haben die Hilfspolizeibeamten im Rahmen ihrer Aufgaben die Befugnisse von Polizeivollzugsbeamten (vgl. § 99 Abs. 2 S. 1 HSOG), sollten sie auch den dazu passenden Namen tragen dürfen. Im Jahr 2001 forderte Behr, dass, wenn schon über kommunale Polizeien gesprochen wird, diese „dann aber nicht mehr den verschämten Titel ‚Ordnungsamt‘ tragen [sollen]“95. Dies ist eine Forderung, die bereits früh erhoben wurde. Gönnenwein kritisierte schon im Jahr 1950 auf der Tagung der Deutschen Staatsrechtslehrer, dass es unterlassen werden müsse, unglückliche Wortbildungen wie „Ordnungsrecht“ oder „Amt für Ordnung“ zu erfinden, nur um mit allen Mitteln das Wort „Polizei“ zu vermeiden.96 Auch Ungerbieler sprach sich gegen eine Änderung des Begriffes aus. Auf der einen Seite sei er in den Gesetzestexten fest verankert, zum anderen könne er sich keinen angemesseneren Begriff vorstellen.97 Das allein ist natürlich kein Argument, sich gegen eine Änderung der Bezeichnung auszusprechen. Tatsächlich ist es aber schwierig, einen Konsens oder einen Kompromiss bei der Namensgebung zu finden, der alle Seiten zufrieden stellt und den wahrzunehmenden Aufgaben und übertragenen Befugnissen entspricht. Einen ganz anderen Aspekt erwägt Söllner, der einwendet, dass vollzugspolizeiliche Aufgaben und Befugnisse auch nur dann ausgeübt werden können und dürfen, wenn derjenige, der handelt, auch als „Polizei“ bezeichnet werde und als solche auftrete und gerade nicht als „(Ordnungs)Amt“.98 Jedenfalls ist der Vollzugsdienst der Ordnungsämter damit nach dem formellen Polizeibegriff auch als Polizei anzusehen. Diese begriffliche Wertung ist notwendig, um das sich aus Art. 20 Abs. 3 GG ergebende Gebot der Normenbestimmtheit und Normenkonkretheit zu gewährleisten.99 Gerade der letztgenannte Aspekt verdient Beachtung. Kritisiert man die mit den Hilfspolizeibeamten verbundene fehlende Transparenz und Bestimmtheit100, so ist der Namensbestandteil Polizei für den Bürger der entscheidende Hinweis auf die übertragenen polizeigleichen Aufgaben und Befugnisse. Diese Klarheit kann der Name Ordnungsamt oder Ordnungsdienst nicht leisten, er verharmlost die ausgeübte Tätigkeit und lässt Raum für Zweifel an der Rechtmäßigkeit der ausgeführten Handlungen. Dies wird insbesondere im Zusammenhang mit der Ermächtigung zur Anwendung 95  Behr,

Rekommunalisierung von Polizeiarbeit, S. 105. S. 195. 97  Ungerbieler, S. 415. 98  Söllner, S. 122; Brockmann/Herrmann, S.  34 f. 99  Söllner, S. 160. 100  Siehe dazu auch Kapitel G. I. 4. Transparenz in der Verwaltungsorganisation. 96  Gönnenwein,



III. Änderungsbedürftigkeit57

unmittelbaren Zwangs durch Schusswaffen deutlich, da diese traditionell allein der Polizei vorbehalten war. Somit ist die Bezeichnung als Polizei die logische und notwendige Folge der ausgeübten Tätigkeit. Dies kann jedoch nicht darüber hinwegtäuschen, dass im Falle der Stadtpolizei die konkreten Zuständigkeiten sowie das Fehlen einer gleichwertigen Ausbildung aus der Bezeichnung für den Betroffenen nicht zu erkennen sind. In Konsequenz zur Bezeichnung als Polizei ist daher der Funktionsvorbehalt nach Art. 33 Abs. 4 GG zu beachten und sowohl die Ausrüstung als insbesondere auch die Ausbildung anzupassen.101 Von der grundsätzlichen Diskussion, ob im Namen eines Außendienstes des Ordnungsamtes oder eines kommunalen Sicherheitsakteurs aus rechtlicher und rechtspolitischer Sicht überhaupt der Bestandteil Polizei vorkommen soll oder darf, ist deutlich die geschichtliche Dimension der Benennung zu unterscheiden. In diesem Zusammenhang stellt sich die Frage, ob insbesondere in Hessen im § 99 HSOG der Name Ordnungspolizei oder Ordnungspolizeibeamter bestehen bleiben kann, oder diese Bezeichnung aufgrund der negativen historischen Vorgeschichte102 durch einen neutraleren Begriff ersetzt werden soll. Vorgeschlagen wird im Rahmen der Diskussion um die Umbenennung beispielsweise der Begriff „Kommunal- oder Stadtpolizei“ als Alternative zur Benennung als Ordnungspolizei, der sich bis heute zum Teil auch schon in vielen Städten und Gemeinden durchgesetzt hat.103 In anderen Bundesländern, beispielsweise in Nordrhein-Westfalen, wird in Düsseldorf für den Außendienst des Ordnungsamtes die Bezeichnung „Ordnungs- und Servicedienst“ verwendet.104 Vorgeschlagen und befürwortet wird die Bezeichnung Kommunalpolizei bzw. Kommunalpolizeibeamter. Für diese Bezeichnung sprechen mehrere Vorteile: Zum einen ist der Begriff auch in anderen euro101  Söllner,

S. 160. historischen Vorbelastung des Begriffs Kapitel C. I. Die Ordnungspolizei im Nationalsozialismus. 103  Hornmann, zu § 99, Rn. 8. Auch für die Stadt Oberursel wird von der CDU im Vorfeld der Kommunalwahl 2016 vorgeschlagen den Namen der bisher bestehenden Ordnungspolizei in Stadtpolizei zu ändern und das Konzept anzupassen. Die zukünftigen Stadtpolizisten sollen nun zusätzlich zu den bisherigen Aufgaben vermehrt präventive Tätigkeiten wahrnehmen, zur Information der Bürger eingesetzt werden sowie mehr Präsenz an potentiell unsicheren Orten zeigen. Zu diesem Zweck werden sowohl längere Dienstzeiten, als auch mehr Personal gefordert. Ausführlich dazu die Mitteilung des Stadtverbandes der CDU Oberursel, Neue Stadtpolizei für mehr Sicherheit in Oberursel, abrufbar unter http://www.cduoberursel.de/inhalte/2/ aktuelles/114072/neue-stadtpolizei-fuer-mehr-sicherheit-in-oberursel/index.html, letzter Zugriff 23.11.2016. 104  Siehe dazu den Internetauftritt des Ordnungsamtes der Landeshauptstadt Düsseldorf, http://www.duesseldorf.de/ordnungsamt/osd/, letzter Zugriff 23.11.2016. 102  Zur

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D. Semantik und Dogmatik

päischen Ländern geläufig und bezeichnet Sicherheitsakteure mit ähnlichen Aufgaben, zum anderen kann die Bezeichnung sowohl für Städte, Gemeinden, Landkreise aber auch Ordnungsbehördenbezirke einheitlich verwendet werden.105 Auch hat dieser Begriff keine negativ belastete historische oder politische Vorgeschichte, so dass auch in dieser Hinsicht keine Bedenken bestehen. Bezüglich des Namens ist in § 99 Abs. 1 S. 1 HSOG aufgrund der geschichtlichen Vorbelastung die Möglichkeit der Bezeichnung als Ordnungspolizeibeamtin und Ordnungspolizeibeamter zu streichen. Seit der diesbezüglichen Gesetzesänderung ist eine Vielzahl von verschiedenen Möglichkeiten der Bezeichnung in den unterschiedlichen Gemeinden und Städten bekannt, so dass ein Festhalten an dieser umstrittenen Bezeichnung nicht notwendig ist. Dies betrifft jedoch nur die Diskussion um eine andere Bezeichnung für den Begriff der Ordnungspolizeibeamten in § 99 HSOG und nicht die grundsätzliche Frage, ob rechtlich und rechtspolitisch überhaupt der Begriff Polizei im Namen vorkommen darf. Sollte auch eine zurzeit nicht absehbare Entscheidung gegen die grundsätzliche Verwendung der Benennung als Polizei getroffen werden, bietet sich die Bezeichnung Gemeind­ licher Vollzugsdienst oder Kommunaler Ordnungsdienst an, sofern man bei dem Vorschlag bleibt, einen so neutralen Begriff wie möglich zu wählen. Dies ermöglicht zum einen eine strikte Differenzierung zur Vollzugspolizei und dient als direktes Unterscheidungsmerkmal für die Bürger. Gleichwohl wird ein eher unscheinbarer Name den vielfältigen und polizeiähnlichen Aufgaben jedoch nicht in gleichem Maße gerecht, was dazu führt, dass viele Städte und Gemeinden, deren Außendienste der Ordnungsämter eine eher neutrale Bezeichnung führen, sich derzeit darum bemühen, diese so umzubenennen, dass sie nun auch den Begriff Polizei im Namen enthalten. Deutlich wird jedoch, dass aufgrund der unterschiedlichen gesetzlichen Normierungen in den einzelnen Bundesländern, aber auch hinsichtlich der verschiedenen Ausprägungen kommunaler Ordnungsdienste innerhalb der Länder in den jeweiligen Städten und Gemeinden eine vereinheitlichte Namensgebung nicht in Betracht zu ziehen ist.106

IV. Dogmatische Einordnung Schon zuvor wurde die These aufgestellt, dass die Umbenennung als ein Versuch erscheint, über die mit der in § 99 HSOG bestehenden Rechtsgrundlage verbundene fehlende Transparenz im Hinblick auf Inhalt und 105  Diese Vorteile trägt das IPA Forum Kommunalpolizei vor, Brockmann/Herrmann, S. 35. 106  Dazu auch Braun, Kommunale Ordnungsdienste in Bayern, S. 680 und Gassner, S. 281. Dazu auch Kapitel H. I. Vergleich mit anderen Bundesländern.



IV. Dogmatische Einordnung59

Umfang der Befugnisse der Hilfspolizeibeamten hinwegzutäuschen und sich allein durch die Umbenennung und das damit verbundene intendierte Missverständnis hinsichtlich der Befugnisse der Wirkungskreis der Stadtpolizei erweitert hat.107 Denn folgt man der Argumentation von Söllner, dann können und dürfen die Aufgaben und Befugnisse, die den Hilfspolizeibeamten gemäß § 99 HSOG zugesprochen werden, auch nur dann ausgeübt werden, wenn derjenige, der handelt, auch als Polizei bezeichnet wird.108 Damit wäre dann allerdings die Diskussion um die Abschaffung des Namensbestandteils Polizei gegenstandslos. Verbunden mit der Begriffsproblematik und der Bezeichnung als Polizei stellt sich also die Frage, ob die Hilfspolizeibeamten nur als solche deklariert werden, damit sie die Aufgaben und Befugnisse ausüben dürfen, die ihnen durch § 99 HSOG übertragen werden oder ob ihnen umgekehrt die Befugnisse von Polizeivollzugsbeamten übertragen werden dürfen, weil sie tatsächlich als Polizei einzuordnen sind. Das bemisst sich unter anderem danach, ob sie nach den Polizeibegriffen auch wirklich Polizei sind. Daher soll im Zusammenhang mit der Begriffsproblematik auch der diesen Bezeichnungen zugrunde liegende Polizeibegriff besprochen werden. Es soll festgestellt werden, ob der materielle, der institutionelle und der formelle Polizeibegriff zur Einordnung und Feststellung von Zuständigkeiten ausreicht oder ob aufgrund von Handlungs- und Begriffsgrenzen und der Vielzahl der Sicherheitsakteure sogar ein neuer Polizeibegriff notwendig erscheint.109 Bestätigt sich, dass auch die Stadtpolizei durch ihre Aufgaben und Zuständigkeiten unter einen der Polizeibegriffe fällt, kann dies ein erster Anhaltspunkt dafür sein, dass sich durch die Umbenennung und Aufwertung des Ordnungsamtes in die Stadtpolizei ein Wandel dahin vollzieht, dass originäre Polizeiaufgaben nicht mehr nur von der eigentlich dafür zuständigen Vollzugspolizei ausgeführt werden, sondern an andere Institutionen abgegeben werden, die weder die umfassende Kompetenz noch eine entsprechende Ausbildung dafür besitzen. Weiterhin stellt sich damit auch die Frage, ob die Stadtpolizei durch die Übernahme spezieller und ursprünglicher Aufgaben der Vollzugspolizei diese immer mehr ersetzt und so zu einer Verpolizeilichung beiträgt. Führt dies schließlich dazu, dass der Polizeibegriff so weit ausgedehnt wird, dass alles, was Polizei heißt, auch automatisch Polizei ist?110 107  Kapitel

D. Semantik und Dogmatik. S. 122; siehe Kapitel D. III. Änderungsbedürftigkeit. 109  Dazu auch Frevel/Groß, S. 71; Söllner, S. 110 und S. 122; Boldt/Stolleis, Rn. 39. 110  So Frevel/Groß, S. 71. 108  Söllner,

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D. Semantik und Dogmatik

1. Polizei- oder Ordnungsbehörde Zu fragen ist also in einem ersten Schritt, ob die Hilfspolizeibeamten als Außendienst des Ordnungsamtes, insbesondere die Stadtpolizei, wie sie derzeit in Frankfurt am Main besteht, aufgrund ihrer Aufgaben und Befugnisse gemäß § 99 Abs. 2 S. 1 HSOG nach den jeweiligen Polizeibegriffen schon als Polizei oder Polizeibehörde im weiteren Sinne eingeordnet werden können oder ob sie in ihrer Funktion als ehemaliges Ordnungsamt und somit als Gefahrenabwehr- oder allgemeine Ordnungsbehörde im Sinne der §§ 82 bis 90 HSOG agieren. Oder gibt es eine von der bisher bestehenden Einordnung in Ordnungs- und Polizeibehörden abweichende und neue Kategorie von Sicherheitskräften, die als Außen- und Vollzugsdienst des Ordnungsamtes eben gerade keiner konkreten Zuordnung mehr unterliegt, sondern eine Art Zwitterstellung einnimmt. Sollte die Einordnung als Polizeibehörde jedoch nur erfolgen, um die Handlungen und Befugnisse rechtmäßig und die Institution der Hilfspolizeibeamten dadurch verfassungsgemäß zu machen, ist diese Zuordnung zu hinterfragen. Daher scheint der Rückgriff auf den Polizeibegriff jedoch insbesondere notwendig, um festzustellen, ob die Hilfspolizeibeamten bzw. die Stadtpolizei als Ordnungs- oder Polizeibehörde zu klassifizieren sind. Dies ist, unter anderem, entscheidend für die Frage nach der Rechtmäßigkeit von Befugnissen wie beispielsweise der Anwendung von Zwang und dem Einsatz von Waffen, der gemäß §§ 54 ff. HSOG nur den Polizeibehörden gestattet ist. Ansonsten ist die Anwendung von unmittelbarem Zwang nur aufgrund gesetzlicher Ermächtigung erlaubt, was für Hilfspolizeibeamte gemäß § 52 Abs. 1 i. V. m. § 63 Abs. 2 Nr. 3 i. V. m. § 99 Abs. 2 S. 2 HSOG der Fall ist. Des Weiteren betrifft die Einordnung aber auch die Aufgabenverteilung nach §§ 1 und 2 HSOG sowie die sachliche und örtliche Zuständigkeit. Einen ersten Hinweis auf die Zuordnung als Polizei- oder Ordnungsbehörde könnte die Positionierung innerhalb der Gesetzessystematik geben. § 99 befindet sich im HSOG im zweiten Teil zu Organisation und Zuständigkeiten und dort im vierten Abschnitt unter der Überschrift Polizeidienststellen. Die Hilfspolizeibeamten zählen damit gesetzlich nicht zu den Polizeibehörden, wie sie in § 91 HSOG definiert sind, aber durchaus zu den Polizeibehörden im weiteren Sinne.111 Diese Einordnung kann jedoch nicht einfach übernommen werden, sondern ist zu hinterfragen. Eine andere Möglichkeit würde darin bestehen, die Hilfspolizeibeamten als Außen- und Vollzugsdienst des Ordnungsamtes ebenso auch zu den allgemeinen Ordnungsbehörden zu zählen. 111  So beispielsweise die Darstellung bei Reimer, Rn. 215, der die Hilfspolizeibeamten als atypische Form von Polizeidienststellen beschreibt, Rn. 222.



IV. Dogmatische Einordnung61

Ein weiteres Indiz für die Einordnung zu den Polizei- oder den Ordnungsbehörden könnte neben der Gesetzessystematik die Zugehörigkeit zu der Behörde sein, welche die Hilfspolizeibeamten bestellt. Diese beurteilt sich gemäß § 99 Abs. 1 S. 1, 1. oder 2. Alternative HSOG.112 Nach § 99 Abs. 1 S. 1, 1. Alternative HSOG können die Gefahrenabwehrbehörden, also die Verwaltungs- und Ordnungsbehörden, sowie die Polizeibehörden Hilfspolizeibeamte „zur Wahrnehmung bestimmter Aufgaben der Gefahrenabwehr“ bestellen. § 99 Abs. 1 S. 1, 2. Alternative HSOG ermöglicht die Bestellung „zur hilfsweisen Wahrnehmung bestimmter polizeilicher Aufgaben“ nur durch die Polizeibehörden.113 Hornmann ist diesbezüglich der Ansicht: „Maßgeblich bleibt insoweit, von welcher Behörde – Polizeibehörde, Ordnungsbehörde, Behörde der allgemeinen Verwaltung pp. – sie bestellt sind.“114 Dies begründet er damit, dass den Hilfspolizeibeamten der Ordnungsbehörde von dieser keine ausschließlich der Polizei zustehenden Befugnisse übertragen werden können.115 Dieser Ansicht ist schon aufgrund des Arguments der unterschiedlichen Befugnisse und Zuständigkeiten der bestellenden Behörden zuzustimmen. Es erscheint nur logisch, dass jede Behörde auch nur die Aufgaben und Befugnisse an die von ihr bestellten Hilfspolizeibeamten weitergeben kann, die sie selbst innehat. Für eine Zuordnung zu den Polizei- oder Ordnungsbehörden muss also im Wesentlichen darauf abgestellt werden, von wem die Hilfspolizeibeamten bestellt werden und welche Aufgaben sie im Rahmen ihrer Bestellung übernehmen sollen. Diese Einteilung betrifft jedoch vordergründig nur die Befugnisse der Hilfspolizeibeamten. Auf die grundsätzliche Einordnung als Polizei- oder Ordnungsbehörde hat dies nur in zweiter Linie Einfluss, wenn eine solche aufgrund der unterschiedlichen Behörden die eine Bestellung vornehmen können überhaupt möglich ist. Ein anderer Ansatz zur Einordnung der Hilfspolizeibeamten in die Struktur der Polizei- und Ordnungsbehörden kann die begriffliche Annäherung sein. 2. Polizeibegriffe Was ist also weiterhin inhaltlich unter den Begriff der Polizei zu fassen, wer oder was ist Polizei? In einem zweiten Schritt, sollen bei der Beantwortung dieser Frage die in Literatur und Rechtsprechung entwickelten 112  Ausführlich zu den verschiedenen Möglichkeiten der Bestellung von Hilfspolizeibeamten Kapitel G. I. 1. a) Varianten der Bestellung nach § 99 Abs. 1 S. 1 HSOG. 113  Hornmann, zu § 99, Rn. 12. 114  Hornmann, zu § 99, Rn. 18. 115  Hornmann, zu § 99, Rn. 18.

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D. Semantik und Dogmatik

Polizeibegriffe herangezogen werden, die zur Begrenzung der Polizeiorganisation in den Bundesländern dienen können116, wobei zu beachten ist, dass die Bundesländer in ihren Polizeigesetzen keinen einheitlichen Polizeibegriff verwenden. a) Materieller Polizeibegriff Der materielle Polizeibegriff entfernt sich gänzlich von der organisatorischen Zuordnung und konzentriert sich auf die Aufgabe der Gefahrenabwehr als Aufgabe des Staates, die auch mit Zwang und Gewalt wahrgenommen werden kann.117 Nicht von Bedeutung ist dabei, insbesondere in den Bundesländern, die nach dem Trennungssystem organisiert sind118, welche Behörde die Aufgabe ausführt, so dass auch die Ordnungsbehörden von diesem Verständnis von Polizei einbegriffen sein können.119 Als Polizeibehörden gelten somit alle Gefahrenabwehrbehörden. Da auch die Hilfspolizeibeamten in Hessen Aufgaben der Gefahrenabwehr wahrnehmen und mit Zwangsbefugnissen sowie im Rahmen ihrer Aufgaben mit den Befugnissen von Polizeivollzugsbeamten ausgestattet sind, sind diese nach der oben genannten Definition dem materiellen Polizeibegriff zuzuordnen, unabhängig davon, ob sie als Polizei- oder Ordnungsbehörde einzuordnen sind oder von welcher Behörde sie bestellt werden. b) Institutionelle Polizeibegriffe In den Ländern, die dem Einheitssystem folgen, sind unter den institu­ tionellen Polizeibegriff alle Behörden zu fassen, die Aufgaben der Gefahrenabwehr – nach dem Verständnis des materiellen Polizeibegriffes – ausüben.120 In den Bundesländern, die dem Trennungssystem folgen, sind dagegen alle Behörden umfasst, die dem Organisationsbereich der Polizei angehören, in Hessen also nach § 1 HSOG auch die Verwaltungs- und Ordnungsbehörden (Gefahrenabwehrbehörden).121 In Bayern wurde der institutionelle Polizeibegriff der Legaldefinition von Polizei in Art. 1 des Ge116  Söllner,

S. 122. S. 70; Knemeyer, Polizei- und Ordnungsrecht, Rn. 6. 118  Zum Trennungs- und Einheitssystem Kapitel B. I. Organisationsstruktur der Polizei- und Ordnungsbehörden. 119  Schenke, Rn. 1; Thiel, Polizei- und Ordnungsrecht, S. 34. 120  Schenke, Rn. 14. 121  Schenke, Rn. 14. 117  Frevel/Groß,



IV. Dogmatische Einordnung63

setzes über die Aufgaben und Befugnisse der Bayerischen Staatlichen Polizei (Polizeiaufgabengesetz – BayPAG) zugrunde gelegt. Dieser definiert den Begriff der Polizei wie folgt: „Polizei im Sinn dieses Gesetzes sind die im Vollzugsdienst tätigen Dienstkräfte der Polizei des Freistaates Bayern.“ Der institutionelle Polizeibegriff umfasst nach einer restriktiven Begriffsdefinition die Personen, Mittel und Einrichtungen und somit den gesamten Organisationsbereich der uniformierten Vollzugspolizei.122 Nach dieser Definition ist schon nach dem Wortlaut nur die Vollzugspolizei einbegriffen, so dass die Hilfspolizeibeamten danach nicht die Voraussetzungen des institutionellen Polizeibegriffs erfüllen. Nach einer extensiven Ansicht beinhaltet der institutionelle Polizeibegriff alle, die durch Indienstnahme polizei­ liche Aufgaben wahrnehmen, welche nicht durch Polizeivollzugsbeamte erfüllt werden müssen.123 Nach einer weiteren in der Literatur vertretenen Auffassung beschreibt der institutionelle Polizeibegriff aber auch die Behörde, die polizeiliche Aufgaben wahrnimmt, sowie die Behörde, welche durch die Landesgesetze organisatorisch als Polizei oder Polizeibehörde bezeichnet wird und als solche nach außen in Erscheinung tritt.124 Folgt man der letzten Definition müsste auch die Stadtpolizei unter den institu­ tionellen Polizeibegriff subsumiert werden, da auch diese polizeiliche Aufgaben, wie zum Beispiel die Gefahrenabwehr oder die Überwachung des Straßenverkehrs(-rechts), wahrnimmt.125 Die Hilfspolizeibeamten haben, zumindest in Hessen, die gleichen Befugnisse wie die Polizeivollzugsbeamten und fallen somit unter diese Definition. Dies gilt erst recht, wenn in dieses Verständnis alle Gefahrenabwehrbehörden einbezogen werden, denn dann sind auch die Hilfspolizeibeamten dort einzuordnen. Insbesondere aber sind die Hilfspolizeibeamten und ist damit die Stadtpolizei vom institutionellen Polizeibegriff umfasst, wenn auch diejenigen Institutionen einbegriffen sind, die durch Indienstnahme polizeiliche Aufgaben wahrnehmen. Aufgrund der Vielschichtigkeit des institutionellen Polizeibegriffes sind die Hilfspolizeibeamten je nach Definition unter diesen zu zählen oder nicht davon umfasst. Die meisten Anhaltspunkte, wie die Zugehörigkeit zu den Gefahrenabwehrbehörden, die Übertragung der Befugnisse der Polizeivollzugsbeamten, aber auch die Bezeichnung als Polizei sprechen aber dafür, die Hilfspolizeibeamten auch unter den institutionellen Begriff von Polizei zu subsumieren. 122  Lorentz-Link,

S. 24. S. 30, Rn. 30; Knemeyer, Polizei- und Ordnungsrecht, Rn. 26, der als Beispiele Jagdaufseher, Forsthüter sowie Flugzeugführer und damit typische Hilfspolizeibeamte nennt. 124  Frevel/Groß, S. 70; Boldt/Stolleis, Rn. 39. 125  Dieser Ansicht sind auch Frevel/Groß, S. 70. 123  Kugelmann,

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D. Semantik und Dogmatik

c) Formelle Polizeibegriffe Der formelle Polizeibegriff nimmt die Zuständigkeits- und Aufgabenzuweisungen in den Blick und entscheidet die Zugehörigkeit der Polizeibehörde je nach staatlicher Funktion und nach den Normen, welche die Polizeibehörden berechtigen und / oder verpflichten.126 Mit diesem Polizeibegriff wurde nach der Trennung der Polizei- und Ordnungsbehörden die „eigentliche“ Polizei und damit die als Vollzugspolizei definierte Institution bezeichnet und nicht mehr die allgemeinen Ordnungsbehörden.127 Erfüllt die Stadtpolizei eine Aufgabe in ihrer Funktion als Außen- und Vollzugsdienst des Ordnungsamtes, ist sie nach diesem Begriff nicht als Polizei anzusehen.128 Dies gilt auch, wenn sie von den allgemeinen Ordnungsbehörden bestellt wird. Wenn sie jedoch von den Polizeibehörden bestellt wird und deren Befugnisse übernimmt, ist sie als Polizeibehörde einzuordnen. Dies sieht Söllner anders: Er ist der Auffassung, wenn der Vollzugsdienst des Ordnungsamtes mit den dazugehörigen Befugnissen ausgestattet ist und den Begriff Polizei verwendet, er dies auch im formellen Sinn ist.129 Diese Ansicht wird von der Tatsache gestützt, dass einige Gemeinden dazu übergegangen sind, ihre kommunalen Vollzugs- und Ordnungsdienste in Kommunal-, Ordnungs- oder Stadtpolizei umzubenennen, damit diese auch im formellen Sinn als Polizei gelten.130 Folgt man der Definition von Boldt / Stolleis, die Polizei danach beurteilen, welche Aufgaben die „Polizei“ genannte Behörde hat131, so muss man auch nach diesem Verständnis die Stadtpolizei unter den formellen Polizeibegriff subsumieren, da die Mitarbeiter gemäß § 99 Abs. 2 S. 1 HSOG mit denselben Befugnissen wie Polizeivollzugsbeamte ausgestattet sind. Nach anderer Ansicht sind unter den formellen Begriff ausschließlich die Vollzugspolizei zu zählen und gerade nicht die allgemeinen Ordnungsbehörden.132 Dieser Ansatz wird auch im Urteil des OVG Münster vom 29.09.2009 126  Kugelmann,

S. 30, Rn. 29; Frevel/Groß, S. 70. S. 49; Hausmann, Organisation der Gefahrenabwehr, Rn. 11. 128  So auch das OVG Münster, Urt. v. 29.09.2009 – 8 A 1531/09, Rn. 42 (juris). 129  Söllner, S. 160. 130  Siehe dazu beispielsweise die Vorschläge für ein landeseinheitliches Berufsbild, Bekleidung und persönliche Ausrüstung für die Bediensteten des kommunalen Vollzugsdienstes Rheinland – Pfalz der Fachgruppe Kommunaler Vollzugsdienst der Polizeigewerkschaft, S. 2, online abrufbar, http://www.dpolg-rlp.de/pdf/Zusammen fassung.pdf, letzter Zugriff 16.02.2016. 131  Boldt/Stolleis, Rn. 39; ähnlich auch Harnischmacher/Semerak, S. 117. 132  Dies gilt seit der Umbenennung im Jahr 1990 von allgemeine Polizeibehörden in allgemeine Ordnungsbehörden, Hausmann, Organisation der Gefahrenabwehr, Rn.  11 f. 127  Winter,



IV. Dogmatische Einordnung65

bestätigt. Im Rahmen der Entscheidung über die Gestattung der Ausrüstung der Fahrzeuge des Ordnungsdienstes mit Blaulicht greift das Gericht auf den formell-institutionellen Polizeibegriff zurück, um zu bestimmen, wer unter den Begriff des Vollzugsdienstes der Polizei zu fassen ist. Damit sei allein der Vollzugsdienst der Polizei im formell-institutionellen Sinn als (Vollzugs-)Polizeibehörde zu verstehen, nicht aber der Vollzugsdienst einer Ordnungsbehörde.133 Des Weiteren wird auf den allgemeinen Sprachgebrauch abgestellt und auch diesem der formell-institutionelle Polizeibegriff zugrunde gelegt, nach dem nur die Polizeivollzugsbehörde als Polizei anzusehen ist. Nach diesem Verständnis sind also die Hilfspolizeibeamten nicht als Polizei zu werten. Ähnlich wie auch im Rahmen der Bestimmung des institutionellen Polizeibegriffes finden sich also auch an dieser Stelle ganz unterschiedliche Definitionsansätze, die darüber entscheiden, ob die Hilfspolizeibeamten als Polizei anzusehen sind oder nicht. Insbesondere aber die Tatsache, dass einige Gemeinden explizit zur Bezeichnung als Polizei für ihre kommunalen Ordnungsdienste übergegangen sind, um unter den formellen Polizeibegriff zu fallen sowie die ihnen übertragenen polizeigleichen Befugnisse sprechen für eine Zuordnung der Außendienste der Ordnungsbehörden unter diesen Polizeibegriff. Die Auswirkungen der Entscheidung über die Frage, ob die Hilfspolizeibeamten schon als Polizei im formellen Sinn verstanden werden können oder ob sie lediglich als polizeiliche Ordnungsbehörden gelten134, lassen sich am folgenden Beispiel verdeutlichen. Da den Hilfspolizeibeamten nach § 99 Abs. 2 S. 1 HSOG die Befugnisse von Polizeibeamten übertragen sind, gehören sie nach einer Ansicht, ebenso wie die in § 80 Abs. 2 Nr. 2 VwGO explizit genannten Polizeivollzugsbeamten, zu den Personen, bei deren unaufschiebbaren Anordnungen und Maßnahmen die aufschiebende Wirkung von Widersprüchen entfällt.135 Nach einer anderen Ansicht betrifft die Regelung des § 80 Abs. 2 Nr. 2 VwGO nur Verwaltungsakte der Vollzugspolizei im institutionellen Sinn136 bzw. der Polizeivollzugsbeamten und nicht der „polizeilichen Ordnungsbehörden“.137 Geht man davon aus, dass die Hilfspolizeibeamten auch nach dem formellen Begriff als Polizei einzuordnen sind, wird man an dieser Stelle der ersten Ansicht folgen müssen, so dass die aufschiebende Wirkung von Widersprüchen bei Maßnahmen von Hilfspolizeibeamten nach § 80 Abs. 2 Nr. 2 VwGO entfällt. 133  OVG

Münster, Urt. v. 29.09.2009 – 8 A 1531/09, Rn. 42 (juris). bereits Kapitel D. IV. Dogmatische Einordnung. 135  Fredrich, S. 101; Meixner/Fredrich, zu § 99, Rn. 5. 136  Gersdorf, in: Posser/Wolff, zu § 80, Rn. 56. 137  Kopp/Schenke, zu § 80, Rn. 64; Gersdorf, in: Posser/Wolff, zu § 80, Rn. 56. 134  Dazu

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D. Semantik und Dogmatik

d) Zur Einordnung der Polizeibegriffe in die Ordnungsstruktur der Länder Um der Ausdehnung des Polizeibegriffs vorzubeugen und die Entpolizeilichung nicht rückgängig zu machen, schlagen Stimmen in der Literatur vor, einzig die Gefahrenabwehr durch die Vollzugspolizei unter den materiellen Polizeibegriff zu fassen und die Ordnungsbehörden aus diesem auszuschließen.138 Dieser Möglichkeit folgt das Einheitssystem in Baden-Württemberg, Bremen, Sachsen, und im Saarland. Diese Bundesländer orientieren sich am materiellen Polizeibegriff139, so dass damit alle institutionellen Polizeibehörden unter den Polizeibegriff fallen, die Gefahren abwehren und Polizeiaufgaben wahrnehmen. In den übrigen Bundesländern, die nach dem Trennungssystem organisiert sind und nur ein Gesetz für die Polizei- und Ordnungsbehörden haben, nehmen auch die Ordnungsbehörden materielle Polizeifunktionen wahr.140 Die Bundesländer, die einen strikten institutionellen Polizeibegriff voraussetzen, haben in Konsequenz daraus ein eigenes Gesetz für die Ordnungsbehörden geschaffen, in welchem die diesen zugewiesenen Aufgaben und Befugnisse geregelt werden.141 Das Konzept des Trennungssystems unter Zugrundelegung eines restriktiven institutionellen Polizeibegriffs führt jedoch dazu, dass nur die durch die Polizeibehörden und nicht die durch die Ordnungsverwaltung vorgenommene Gefahrenabwehr als polizeiliche Tätigkeit angesehen wird.142 Dies wird als notwendig erachtet, da „der Unterschied doch in den Handlungsmitteln besonders deutlich [wird], weil nur die Polizeibehörden zur Anwendung einer Reihe von besonders einschneidenden Zwangsmitteln befugt sind.“143 Das ist beispielsweise in Hessen nicht mehr der Fall, da die Hilfspolizeibeamten gemäß § 99 Abs. 2 S. 1 und 2 HSOG die gleichen (Zwangs-)Befugnisse wie die Polizei haben.

V. Die Bezeichnung Polizei als Handlungsgrundlage Die kommunalen Ordnungsdienste, insbesondere die Stadtpolizei, fallen also nach fast allen Definitionen unter die verschiedenen Polizeibegriffe. Es erscheint daher trotz der Vielzahl neuer Sicherheitsakteure nicht notwendig, einen neuen Polizeibegriff zu entwickeln. Vielmehr zeigt sich, dass der 138  Möller/Warg,

Rn. 15. Rn. 9. 140  Kugelmann, S. 29, Rn. 24. 141  Zum Beispiel Bayern, Nordrhein-Westfalen, Thüringen und Brandenburg, siehe Knemeyer, Polizei- und Ordnungsrecht, Rn. 5. 142  Schenke, Rn. 9. 143  Kugelmann, S. 28, Rn. 22. 139  Schenke,



V. Die Bezeichnung Polizei als Handlungsgrundlage67

Außendienst der Ordnungsämter, je nach Begriffsbestimmung, fast erschreckend problemlos unter die bestehenden Polizeibegriffe subsumiert werden kann, obwohl die Hilfspolizeibeamten gerade keine Polizisten im Sinne von Bediensteten der Vollzugspolizei sind. Eine klare Differenzierung zwischen den Mitarbeitern der Außendienste der Ordnungsämter und den Polizeivollzugsbeamten ist somit nicht mehr vorhanden. Die einstige Abgrenzbarkeit anhand der verschiedenen Zuständigkeiten, der übertragenen Befugnisse oder der Bezeichnungen, die den Polizeibegriffen zugrunde liegen, geht damit verloren. Ein anderer Eindruck wird lediglich durch einen Blick in das Bundesrecht vermittelt. In § 57 Ordnungswidrigkeitengesetz (OwiG) wird zwischen der Polizei und den Bediensteten des Außendienstes der Verwaltungsbehörden explizit begrifflich unterschieden. Ansonsten wird jedoch auch im Bundesrecht keine Differenzierung vorgenommen und zumindest der Polizeibeamte im formell-institutionellen Sinn als Bediensteter der Vollzugspolizei verstanden.144 Durch die Tatsache, dass die Hilfspolizeibeamten als Polizei anzusehen sind, bestätigt sich die Annahme, dass originäre Polizeiaufgaben auch von anderen Sicherheitsakteuren wahrgenommen werden, die jedoch nicht in allen Bereichen eine dementsprechende Ausbildung besitzen, und nicht mehr nur die Vollzugspolizei das traditionelle Polizeiverständnis prägt. Die Hilfspolizeibeamten sollen nach dem formellen und institutionellen Polizeibegriff Polizei sein und sind auch explizit so konzipiert. Da sie im Außendienst auch Vollzugs- und Vollstreckungsaufgaben wahrnehmen, sind sie gerade dazu gedacht, als zusätzliche Polizei zu agieren und sollen so die Polizeipräsenz verstärken, um das Sicherheitsgefühl der Bürger zu erhöhen.145 Söllner geht sogar so weit, dass er annimmt, dass „die Bezeichnung ‚Ordnungsamt‘ […] einer tatsächlich vollzugspolizeilichen Aufgabenwahrnehmung entgegen [steht].“ Er gibt weiter zu bedenken, dass die Verwaltungsbehörde Ordnungsamt ihre Mitarbeiter auch nur dann mit den Aufgaben und Befugnissen von Polizeivollzugsbeamten ausstatten darf, wenn diese als Ordnungspolizei firmieren.146 Damit soll dem aus dem Rechtsstaatsprinzip folgenden Prinzip der Normenbestimmtheit entsprochen werden, das den uneinheitlichen Einsatz des Polizeibegriffs in den verschiedenen Gesetzen verbietet, da sonst nicht mehr klar ist, welche Behörde handelt, wenn von Polizei die Rede ist.147 144  Söllner, S. 116 f.; dazu sei auch noch einmal auf das Urteil des OVG Münster v. 29.09.2009 – 8 A 1531/09, Rn. 42 ff. (juris) verwiesen. 145  So auch Söllner, S. 41 und S. 51 f. 146  Söllner, S. 122. 147  Söllner, S. 122. Dazu auch schon Kapitel D. III. Änderungsbedürftigkeit.

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D. Semantik und Dogmatik

Mit dem Begriff Polizei als Namensbestandteil werden daher die Aufgaben, vor allem aber die Befugnisse gerechtfertigt und so die den Hilfspolizeibeamten übertragenen vollzugspolizeilichen Befugnisse legitimiert. Wer Polizei heißt, der darf auch das, was die Polizei darf, so einfach erscheint die Argumentationskette. Mit der Umbenennung ist damit nicht nur eine Erweiterung der sachlichen Zuständigkeiten, sondern auch eine Imageaufwertung verbunden, die den Hilfspolizeibeamten Anerkennung, Macht und Respekt beschert. Die damit verfolgten Zwecke, also die Akzeptanz der Sicherheitsakteure, die Steigerung des Gefühls subjektiver Sicherheit und die Erhöhung polizeilicher Präsenz, sind damit erreicht worden. Das mit der Umbenennung verbundene und beabsichtigte Missverständnis des Bürgers, der vor ihm stehende Sicherheitsakteur verfüge über die gleichen umfassenden Befugnisse wie ein Polizeivollzugsbeamter, wird auf Kosten fehlender Transparenz in Kauf genommen. Die durch die Bezeichnung Polizei verliehene Autorität führt dazu, dass die generelle Übertragung grundrechtsintensiver Eingriffsbefugnisse auf Hilfspolizeibeamte weniger oder gar nicht in Frage gestellt wird. Diese Annahmen sprechen in der Zusammenschau dafür, die Hilfspolizeibeamten auch in Zukunft als Polizei(behörde) im weiteren Sinne einzustufen und setzen dies sogar als Bedingung voraus, um die Befugnisse der Hilfspolizeibeamten, auch im Hinblick auf das Prinzip der Normenbestimmtheit, rechtfertigen zu können. Sie belegen ein weiteres Mal die Einschätzung, dass die Stadtpolizei eine polizeiähnliche Stellung im Gefüge der Sicherheitsakteure einnimmt und die Vollzugspolizei im Rahmen ihrer Tätigkeit nicht nur ergänzt, sondern fast gleichwertig ersetzt. Die Polizei zieht sich so mehr und mehr aus dem Stadtbild, dem Kontakt mit den Bürgern sowie aus ihren konventionellen Aufgabenkreisen zurück. Die Ausgangsthese, wonach die Stadtpolizei die Vollzugspolizei gleichwertig ersetzt, wird somit weiter bestätigt.

E. Außendarstellung Die Nachfrage nach der Dienstleistung Sicherheit steigt, Polizei enthält Warencharakter. Um diese Nachfrage zu decken und das Sicherheitsgefühl der Bevölkerung zu stärken, müssen ausreichend Sicherheitskräfte zur Verfügung gestellt werden.1 Dies kann jedoch nicht alleine mit Polizeikräften bewerkstelligt werden, so dass auch auf kommunaler und privater Ebene immer mehr Sicherheitsakteure die Bühne der Gefahrenabwehr und Sicherheitsvorsorge betreten. Diese unterscheiden sich in ihrer Außendarstellung lediglich geringfügig und sind für den ungeübten Bürger äußerlich kaum bis gar nicht auseinanderzuhalten. Es wird daher die These aufgestellt, dass aufgrund der äußeren Angleichung der verschiedenen Sicherheitsakteure in der Bevölkerung und im konkreten Fall unter den Einwohnern von Frankfurt am Main die Annahme verbreitet ist, dass alles Polizei ist, was auch Polizei heißt oder als solche erkannt wird.2 Dies bezieht sich dabei vornehmlich auf das was subjektiv von der Bevölkerung wahrgenommen wird und auf ihre Erwartung hinsichtlich der zu gewährleistenden Sicherheit durch die Polizei als Gesamtheit von Sicherheitsakteuren. Eine Differenzierung zwischen den verschiedenen Institutionen, so die Annahme, wird dabei vom Verbraucher der angebotenen und vorhandenen Sicherheitsleistungen nicht vorgenommen. Dies führt zum Bedürfnis der Verdeutlichung der Gegenbehauptung, dass rechtlich nicht überall wo Polizei drauf steht auch Polizei drin ist. Das Ziel muss sein, den Konsumenten der Ware Sicherheit zu vermitteln, dass hinsichtlich der Aufgaben, Befugnisse und Zuständigkeiten durchaus Unterschiede existieren. Man kann ebenfalls annehmen, dass die äußerliche Angleichung und das Auftreten von insbesondere kommunalen, aber durchaus auch privaten Sicherheitskräften in polizeigleicher Ausstattung der Sicherheitspolitik gerade recht kommen. Polizeiliche Präsenz wirkt sich positiv auf das Sicherheitsgefühl der Bevölkerung aus und vermittelt politische Handlungsfähigkeit. Ob jedoch der einzelne Sicherheitsakteur tatsächlich ein Polizeivollzugsbeamter, ein Stadtpolizist, ein Hilfspolizist oder ein Angestellter eines privaten Sicherheitsunternehmens ist und wer welche Kompetenzen besitzt, scheint in diesem Moment keine Rolle zu spielen. Die äußerlich sichtbare Annäherung der Stadtpolizei –, aber auch anderer privater und ehrenamtlicher Sicherheitsakteure – an die Vollzugspo1  Hetzer, 2  So

S. 20 und S. 23. Frevel/Groß, S. 71.

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E. Außendarstellung

lizei suggeriert dem Bürger eine tatsächlich nicht vorhandene Kompetenz, Zuständigkeit, Handlungsbefugnis und damit auch eine nicht immer zu gewährleistende, aber durchaus erwartete Sicherheit. Die Bemühungen anderer Behörden, sich optisch von der Vollzugspolizei abzugrenzen, wurden durch die Abschaffung des § 99 Abs. 5 HSOG a. F. in Hessen aufgegeben und ins Gegenteil verkehrt.3 Die gesellschaftliche Akzeptanz der verschiedenen Sicherheitsakteure – hier insbesondere der Stadtpolizei –, aber auch das Image „weg vom Ordnungsamt“ werden durch die Angleichung der Uniformen und durch die Umbenennung erreicht. Ebenso wird dadurch bewirkt, dass immer mehr Uniformierte auf den Straßen Präsenz zeigen, so dass der Bürger nur noch „die Polizei“ wahrnimmt, aber zwischen den verschiedenen Institutionen nicht mehr unterscheiden kann und können soll.

I. Von grün zu blau – Uniformen und ihre Bedeutung im Wandel der Zeit Mit dem Begriff der „Uniform-Folklore“4 wird das vermehrte Auftreten von uniformierten Sicherheitskräften beschrieben, von den Türstehern über die Kontrolldienste der Verkehrsbetriebe oder auf Bahnhöfen, die ebenfalls dort agierenden Beamten der Bundespolizei, die Vollzugspolizisten und die Hilfspolizisten. Trotz der verschiedenen staatlichen und privaten Sicherheitskräfte in unterschiedlichen Uniformen sei ihm, so Behr im Jahre 1998, klar, wer welche Befugnisse hat, welche Konsequenzen mit möglichem Fehlverhalten verbunden sind und bei wem man seine Rechte geltend machen kann, wenn man sich über das Auftreten des jeweiligen Gegenübers beschweren möchte.5 Heute ist nicht mehr für jeden Bürger, zum Beispiel auf Frankfurts Straßen, so einfach erkennbar, welcher Sicherheitsakteur handelt, welche Aufgaben beispielsweise die Stadtpolizei wahrnimmt, ob und in welcher Hinsicht sich ihre Befugnisse von denen der Vollzugspolizei unterscheiden und gegen wen in welcher Weise Rechtsschutz zu erlangen ist.6 Dies bestätigen auch die Ergebnisse des Forschungsprojekts KoSiPol, wobei nicht alle befragten Akteure dies als Nachteil oder Problem betrachten, da durch die Erkennbarkeit als Polizei das notwendige Sicherheitsgefühl generiert wird.7 3  Zum Wortlaut der Vorschrift siehe Kapitel E. I. Von grün zu blau – Uniformen und ihre Bedeutung im Wandel der Zeit, Fn. 332. 4  Behr, Eine deutsche Variante des New Yorker Polizeimodells, S. 179 ff. 5  Speziell auf Frankfurt am Main bezogen Behr, Eine deutsche Variante des New Yorker Polizeimodells, S. 179. 6  Dies belegt mit konkreten Beispielen der verschiedenen Uniformierten für Frankfurt am Main Behr, Eine deutsche Variante des New Yorker Polizeimodells, S. 179 ff. Siehe dazu auch Kapitel G. II. Rechtsschutz. 7  Hirschmann/Groß, Polizierende Präsenz, S. 67 ff.



I. Von grün zu blau – Uniformen und ihre Bedeutung im Wandel der Zeit 71

Die Polizeiuniformen waren seit jeher dazu gedacht, eine gesellschaft­ liche Differenzierung zu erwirken sowie die Teilhabe am staatlichen Gewaltmonopol zu demonstrieren. Sie sollten vordergründig Respekt nach außen sichern sowie Disziplin innerhalb der Polizei bewirken und eine Identität schaffen, die ein sicheres Auftreten der Polizei in der Öffentlichkeit und gegenüber den Bürgern ermöglicht.8 In der Zeit des Nationalsozialismus wurden nach der Aufgliederung der Polizei in Sicherheits- und Ordnungspolizei durch Runderlass vom 25. Juni 1936 einheitliche Uniformen und Dienstgradabzeichen für die uniformierte deutsche Polizei eingeführt.9 Dies sollte die von nun an zentralistisch organisierte Polizei äußerlich als Einheit darstellen, aber insbesondere auch die Nähe zur Wehrmacht symbolisieren.10 Es waren also nicht nur organisatorische und praktische Gründe, die zu einer einheitlichen Uniform führten, sondern es sollten zuvorderst Macht und Stärke demonstriert werden. Nach dem Krieg waren dann unterschiedliche Uniformen im Umlauf, bevor in den 1970er Jahren im Rahmen der Polizeireform in den Bundesländern einheitlich die grün-beigen Uniformen eingeführt wurden11, wobei jedes Bundesland für die organisatorische sowie inhaltliche Ausgestaltung der Polizeiarbeit und damit auch für die Uniformierung eigenverantwortlich ist.12 Die grün-beige Uniform sollte länderübergreifend einen hohen Wieder­ erkennungswert gewährleisten, aber weniger militärisch und martialisch wirken und dadurch Bürgernähe zeigen, wobei die grüne Farbe eine nachweislich beruhigende Wirkung auf den Betrachter ausüben soll.13 Die grüne Uniform wird seit dem Jahr 2003 aufgrund der Forderung nach einer zeitgemäßeren und funktionaleren Dienstkleidung sowie einer gleichzeitig stattfindenden europaweiten Vereinheitlichung14 gegen dunkelblaue Dienstkleidung ausgetauscht.15 Nur Bayern und das Saarland sind der Umstellung 8  Hackspiel-Mikosch,

S.  99 f.

9  Harnischmacher/Semerak,

S. 101; Curilla, Die deutsche Ordnungspolizei, S. 53. 10  Hackspiel-Mikosch, S. 104. 11  Eine detaillierte Beschreibung zu der Umstellung der Uniformen in den einzelnen Bundesländern findet sich bei Rein, 2/2011, S. 3 ff., 3/2011, S. 14 ff.; sowie bei Hackspiel-Mikosch, S.  109 ff. 12  Groß/Frevel/Dams, S. 21. 13  Hackspiel-Mikosch, S.  110 ff. 14  Über die Farbe hat der für die innereuropäische Polizeiarbeit zuständige Ausschuss des Europäischen Parlaments entschieden. Die Vereinheitlichung wurde nicht durch eine Richtlinie oder Verordnung der EU vorgeschrieben, sondern erfolgte freiwillig, um sich den Standards in Europa anzupassen und um zu einer Harmonisierung beizutragen, Lomoth, Bei der Polizei herrscht Uniformchaos, Die Welt vom 25.06.2008. 15  Hackspiel-Mikosch, S.  113 ff.

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E. Außendarstellung

lange Zeit nicht gefolgt.16 Dies änderte sich für das Saarland im März 2014, seitdem sind Hessen, Rheinland-Pfalz, Thüringen und das Saarland in den gleichen dunkelblauen Uniformen im Dienst.17 Auch Bayern möchte bis 2016 neue Uniformen einführen, über Farbe und sonstige Details der neuen Dienstkleidung lässt das Bayerische Innenministerium die Polizisten abstimmen und eine eigens dafür eingerichtete Projektgruppe startete ab August 2014 einen Trageversuch.18 Die Kosten für die neuen Uniformen werden sich dabei auf rund 33 Millionen Euro belaufen.19 Über das Material, die Vielfalt der Ausstattung, die Farbe und den speziellen Blauton der Uniformen entscheidet jedes Bundesland eigenständig, wobei die Aufträge europaweit ausgeschrieben werden müssen.20 Die Farbe Blau gilt dabei als militärischer und soll der Polizei wieder zu mehr Selbstbewusstsein und Ansehen verhelfen sowie Macht und Autorität vermitteln.21 Die Hilfspolizeibeamten in Hessen sind durch ihre Dienstkleidung auf den ersten Blick kaum von den Polizeivollzugsbeamten zu unterscheiden. Die zunächst bestehende Regelung in § 99 Abs. 5 HSOG a. F.22, dass das Erscheinungsbild der Bekleidung und der Dienstkraftfahrzeuge von Hilfspolizeibeamten nicht dem von Polizeivollzugsbeamten gleichen darf, wurde durch Art. 2 des Hessischen Gesetzes über die Umorganisation der Polizei (HPUOG) vom 22. Dezember 2000 aufgehoben.23 Dies geschah mit der aufgrund des leicht verständlichen und klaren Wortlautes unverständlichen Begründung, dass es Schwierigkeiten bei der Auslegung des § 99 Abs. 5 16  Groß, Polizeien in Deutschland, Bundeszentrale für politische Bildung vom 14.06.2012. 17  In Frankfurter Allgemeine Zeitung vom 21.03.2014, Drei Länder führen gemeinsame Polizeiuniform ein, http://www.faz.net/aktuell/rhein-main/gemeinsamepolizeiuniform-in-hessen-rheinland-pfalz-und-saarland-12857487.html, letzter Zugriff 23.11.2016. 18  Vorauswahl für neue Polizeiuniform, Bayerisches Staatsministerium des Innern, für Bau und Verkehr, vom 03.03.2014, http://www.stmi.bayern.de/med/aktuell/ archiv/2014/20140228vorauswahlverfahren_uniform/, http://www.stmi.bayern.de/sus/ polizei/neueuniform/index.php, letzter Zugriff 23.11.2016. 19  Zu den Kosten und dem bisherigen Auswahlverfahren der neuen Uniformen Umlauft, Bayerischer Landtag vom 25.03.2015. 20  Höll, Grüne Insel, Süddeutsche Zeitung vom 24.03.2014. 21  Hackspiel-Mikosch, S. 121  f., die sich dabei auf psychologische Studien zur Wirkung von Farben der Polizeiuniformen beruft. 22  § 99 Abs. 5 HSOG alte Fassung: „Hilfspolizeibeamtinnen und Hilfspolizeibeamte dürfen keine Dienstkleidungsstücke und Abzeichen tragen, die denen der Polizeivollzugsbeamtinnen und Polizeivollzugsbeamten gleichen; sie dürfen nicht mit Dienstkraftfahrzeugen, die wegen ihrer Farbgebung mit solchen der Polizeidienststellen verwechselt werden können, ausgestattet werden. Dies gilt nicht für Hilfs­ polizeibeamtinnen und Hilfspolizeibeamte von Polizeidienststellen.“ 23  Rasch/Schulze/Pöhlker/Hoja, zu § 99, 8. Erscheinungsbild.



I. Von grün zu blau – Uniformen und ihre Bedeutung im Wandel der Zeit 73

HSOG a. F. gegeben habe.24 Dass die betroffene Person feststellen können muss, welche Behörde eine Maßnahme getroffen hat, soll aber durch §§ 37, 44 HVwVfG ausreichend gesichert sein.25 Ziel der Regelung in § 37 HVw­ VfG ist die Rechtssicherheit und Rechtsklarheit, insbesondere auch im Hinblick auf die Einlegung von Rechtsbehelfen.26 Gerade bei mündlich erlassenen Verwaltungsakten, unter die zum Beispiel auch Handzeichen fallen, scheint das Bestimmtheitsproblem im Zusammenhang mit den Hilfspolizeibeamten an Bedeutung zu gewinnen. Laut Gesetzesbegründung kann die Erkennbarkeit der Behörde jedoch durch die Uniform gewährleistet werden.27 Die Uniform oder Dienstkleidung ist gemäß § 57 Abs. 2 OWiG ausreichend, um sich als Beamter des Außen- und Polizeidienstes auszuweisen. Dies erscheint aber gerade in der Praxis schwer umsetzbar zu sein, da sich nach der Gesetzesänderung nun sowohl die ebenfalls blau-weißen oder blau-silbernen Uniformen als auch die Dienstfahrzeuge in derselben Farbgebung, die ebenso mit Blaulicht und Martinshorn ausgestattet sind, lediglich durch die Wappen der jeweils bestellenden Behörde und durch die Schriftzüge „Stadtpolizei“ und „Polizei“ unterscheiden. Auch auf europäischer Ebene und im Vergleich zu den privaten Sicherheitskräften bestehen Verwechslungsmöglichkeiten. Bei den privaten Bewachungs- und Sicherheitsunternehmen verhindert § 12 Bewachungsverordnung, dass diese mit Vollzugsbeamten verwechselt werden können.28 Dies war auch gewährleistet, solange die Polizei grün-beige uniformiert war und sich die privaten Sicherheitsunternehmen durch ihre dunkelblaue Dienstkleidung absetzen konnten. Nach der sowohl für die Vollzugs-, Wach- und Stadtpolizei als auch zum Teil für den Freiwilligen Polizeidienst geltenden Umstellung in Deutschland von den grünen, hellblauen und grauen auf die einheitlichen, wenn auch farblich abgestuften, blauen Uniformen, ist die Unterscheidung jedoch wesentlich schwieriger geworden, auf den ersten Blick zum Teil sogar unmöglich. Mit dieser Änderung der Uniformfarben 24  Hornmann,

zu § 99, Rn. 54, mit Verweis auf die LT-Drs. 15/1571, S. 19. 15/1571, S. 19; dazu auch Meixner/Fredrich, zu § 99, Rn. 12. 26  Kopp/Ramsauer, zu § 37, Rn. 29. 27  Siehe LT-Drs. 15/1571, S. 19; Stelkens, in: Stelkens/Bonk/Sachs, zu § 37, Rn. 9. 28  §  12 Bewachungsverordnung: „Bestimmt der Gewerbetreibende für seine Wachpersonen eine Dienstkleidung, so hat er dafür zu sorgen, dass sie nicht mit Uniformen der Angehörigen von Streitkräften oder behördlichen Vollzugsorganen verwechselt werden kann und dass keine Abzeichen verwendet werden, die Amtsabzeichen zum Verwechseln ähnlich sind. Wachpersonen, die eingefriedetes Besitztum in Ausübung ihres Dienstes betreten sollen, müssen eine Dienstkleidung tragen.“, in der Fassung der Bekanntmachung vom 10.07.2003, BGBl. I S. 1378, erlassen vom Bundesministerium für Wirtschaft aufgrund der Verordnungsermächtigung in § 34a Abs. 2 GewO. 25  LT-Drs.

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E. Außendarstellung

wollte sich die deutsche Polizei den Polizeien in Europa, aber auch der amerikanischen Polizei, die ebenfalls in blauen Uniformen auftreten, äußerlich anpassen. Das „optische Alleinstellungsmerkmal“29 der Polizei, das eines der Hauptgründe bei der Entwicklung einer einheitlichen, damals grünen Uniform war, geht so auf Kosten einer Angleichung der Dienstkleidung der Sicherheitsakteure verloren. Einer der befragten politischen Akteure gibt im Rahmen der Studie „Polizierende Präsenz“ an, dass „… dadurch, dass die [Polizisten] jetzt auch so in dunkel, also dunkelblau, gekleidet sind, unterscheiden sie sich optisch viel weniger von den privaten Sicherheitsdiensten … Und auch das macht manchen Bürgern Schwierigkeiten, die da nicht so genau unterscheiden können … ist das jetzt Polizei oder nicht“.30 Die in derselben Studie befragten Stadtpolizisten sind mit der polizeigleichen Uniformierung jedoch zufrieden. Da der Stadtpolizist mit den gleichen Befugnissen wie ein Polizist ausgestattet sei, solle er auch als Polizist erkennbar sein. Darauf, dass der Bürger wisse, mit wem er es zu tun hat, habe dieser einen Rechtsanspruch.31 Durch die Angleichung der Uniformen der verschiedenen Sicherheitsakteure, die sich meist nur geringfügig voneinander unterscheiden, wächst aber auch die Erwartungshaltung der Bürger. Wenden diese sich an einen der Uniformierten, der von ihnen als Polizist erkannt wird, wird eine Auskunft oder schnelle professionelle Hilfe in Notlagen erwartet. Dass nicht jeder Uniformierte auch uneingeschränkte Eingriffsbefugnisse besitzt und nicht für jede Situation zuständig ist, ist für den Betroffenen dann unverständlich und kann zu Vertrauensverlusten gegenüber den für die öffentliche Sicherheit und Ordnung zuständigen Institutionen führen.32 Somit wird ein illusorisches Sicherheitsgefühl geschaffen, dass jedoch nicht immer erfüllt werden kann. Hinzu kommt, dass die neuen blauen Polizeiuniformen wieder zu einer deutlichen Demonstration von Macht und Autorität führen und den Bürgern mehr Respekt abverlangen sowie das Ansehen aufwerten sollen. Mit den neuen blauen Uniformen wurde auch eingeführt, dass die Bewaffnung wieder offen getragen wird. Auch dies signalisiert das neue oder wiedererstarkte Selbstbild der Polizei.33 Dies gilt jedoch nicht nur für die Polizei, sondern ebenso und besonders für die Hilfspolizeibeamten, die die gleiche Dienstkleidung tragen und somit durch ihr verändertes äußeres Erschei29  Hackspiel-Mikosch,

S. 121. Polizierende Präsenz, S. 68. 31  Hirschmann/Groß, Polizierende Präsenz, S. 67 f. 32  So einer der befragten politischen Akteure im Rahmen des Forschungsprojekts KoSiPol, Hirschmann/Groß, Polizierende Präsenz, S. 68. 33  Hackspiel-Mikosch, S.  122 f. 30  Hirschmann/Groß,



II. Ausrüstung mit Machtsymbolen75

nungsbild auch die Aufwertung ihres Ansehens erreichen wollen. Die eben genannten Aspekte werden auch bei den kommunalen Sicherheitsakteuren bewusst ausgenutzt, um die Staatsgewalt zu demonstrieren und zu repräsentieren.

II. Ausrüstung mit Machtsymbolen Im Rahmen der Außendarstellung besteht, ähnlich wie bei der Begriffsproblematik, die Schwierigkeit der richtigen Deutung und Interpretation der allseits und vielfach vorhandenen Machtsymbole, mit denen die Stadtpolizei ausgestattet ist. Neben den soeben angesprochenen Uniformen sind die Fahrzeuge der Stadtpolizei mit Blaulicht ausgerüstet und den Hilfspolizisten werden (Schuss)Waffen und sonstige Hilfsmittel zur Eigensicherung zur Verfügung gestellt. Auch die polizeigleiche Ausstattung führt dazu, dass die Sicherheitsgewährleister sich immer weiter angleichen und nach außen symbolisch eine Machtkulisse aufgebaut wird, die aber nicht immer halten kann, was sie verspricht: objektive Sicherheit. 1. Blaulicht Ebenso wie die speziellen Uniformen waren auch das Blaulicht und das Martinshorn – abgesehen von den Warnsignalen der Feuerwehr – bisher ein klares Alleinstellungsmerkmal der Polizei. Denn § 52 Abs. 3 StVZO nennt als Fahrzeuge, die mit einer oder mehreren Kennleuchten für blaues Blinklicht – Rundumlicht – ausgerüstet sein dürfen, beispielsweise solche des Vollzugsdienstes der Polizei, der Militärpolizei, der Bundespolizei, des Zolldienstes sowie Einsatz- und Kommando-Kraftfahrzeuge der Feuerwehren und der anderen Einheiten und Einrichtungen des Katastrophenschutzes und des Rettungsdienstes. Nach § 55 Abs. 3 StVZO gilt das auch für die Ausrüstung der Fahrzeuge mit Einsatzhorn. In Frankfurt am Main sind die Fahrzeuge der Stadtpolizei aber genau mit diesen typischen Polizeiinsignien, also sowohl mit Blaulicht als auch mit Martinshorn, ausgerüstet. Diese dürfen jedoch nur von den Hilfspolizeibeamten betätigt werden, die nach erfolgreicher Ausbildung in ihrer Bestellungsverfügung dazu ermächtigt worden sind.34 In anderen Städten, insbesondere in denen Nordrhein-Westfalens, ist die diesbezügliche Ausrüstung von Fahrzeugen des ordnungsbehördlichen Vollzugsdienstes teilweise gerichtlich verboten oder gar nicht erst genehmigt 34  Verwaltungsvorschrift zur Ausführung des Hessischen Gesetzes über die öffentliche Sicherheit und Ordnung (VVHSOG) zu § 99, 99.1.3.

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E. Außendarstellung

worden.35 Begründet wurde die Versagung der Genehmigung, die Fahrzeuge des Ordnungsdienstes der Stadt Wuppertal mit Blaulicht nach § 52 Abs. 3 S. 1 Nr. 1 StVZO auszustatten, durch das OVG Münster damit, dass der kommunale Ordnungsdienst nicht unter den Begriff des Vollzugsdienstes der Polizei nach § 52 Abs. 3 S. 1 Nr. 1 StVZO fällt, da diesem der formellinstitutionelle Polizeibegriff zugrunde gelegt wird.36 Auch eine Ausnahmegenehmigung nach § 70 Abs. 1 Nr. 1 StVZO kann nicht erteilt werden, da im vorliegenden Einzelfall keine Notwendigkeit besteht, weitere Fahrzeuge mit Blaulicht auszustatten und der Bedarf in Einsatz- und Gefahrensituationen durch die Fahrzeuge der Vollzugspolizei, die im Wege der Amtshilfe herangezogen werden können, hinreichend gedeckt wird. In Notfallsituationen wie der Rettung von Menschenleben oder der Verfolgung flüchtiger Personen werden in der Praxis eher die Fahrzeuge der Feuerwehr oder der Vollzugspolizei eingesetzt, da diese zumeist zuerst alarmiert werden.37 Ebenfalls ist die Erfüllung der Aufgabe der Gefahrenabwehr auch ohne die geforderten Sonderrechte möglich.38 Dies kann auch die Tatsache nicht ändern, dass das Ordnungsamt für diese Aufgabe nur besonders ausgebildete Kräfte einsetzen möchte, da die Anzahl der Blaulichteinsätze unweigerlich steigen wird.39 Auch die Wirkung und Akzeptanz von Polizeieinsätzen mit Blaulicht wird durch eine verstärkte Ausrüstung von Fahrzeugen mit Blaulicht vermindert.40 Mit dieser Entscheidung wird die Entpolizeilichung und somit die Differenzierung von Polizei und Ordnungsbehörden aufrechterhalten und die Entwicklung hin zu einer örtlichen oder kommunalen Vollzugspolizei unterbunden. Kritisiert wird, dass dadurch aber auf der anderen Seite auch die Aufgabenwahrnehmung erschwert und die Behörde in der Erfüllung der Aufgabe der Gefahrenabwehr unselbstständig wird. Dadurch, dass das Ordnungsamt in Eilfällen auf die Hilfe der Vollzugspolizei angewiesen sei, würde es zur „Ordnungskraft zweiter Klasse“ degradiert.41 Auch hier lässt sich das gleiche Argument verwenden, dass auch im Rahmen der Begriffsproblematik angeführt wurde42: Wenn die Außen- und Vollzugsdienste der kommunalen Ord35  Vgl. OVG Münster, Urt. v. 29.09.2009 – 8 A 1531/09, wobei die Namen der Städte anonymisiert wurden. Dazu auch Söllner, S. 43 und mit einer Anmerkung zu diesem Urteil Pewestorf/Söllner, S.  131 f. 36  OVG Münster, Urt. v. 29.09.2009 – 8 A 1531/09, Rn. 42 (juris). 37  OVG Münster, Urt. v. 29.09.2009 – 8 A 1531/09, Rn. 78 (juris). 38  OVG Münster, Urt. v. 29.09.2009 – 8 A 1531/09, Rn. 108 (juris). 39  OVG Münster, Urt. v. 29.09.2009 – 8 A 1531/09, Rn. 113 (juris). 40  OVG Münster, Urt. v. 29.09.2009 – 8 A 1531/09, Rn. 69 (juris). 41  Dazu und zur Kritik an der Entscheidung des OVG Münster Pewestorf/Söllner, S. 132. 42  Zu den Argumenten Kapitel D. III. Änderungsbedürftigkeit.



II. Ausrüstung mit Machtsymbolen77

nungsbehörden die gleichen Aufgaben und Befugnisse wie die Polizeivollzugsbeamten haben, dann sollten sie auch mit der gleichen oder zumindest einer ihren Aufgaben angemessenen Ausrüstung ausgestattet werden. 2. Schusswaffen Den in der Außendarstellung und Wahrnehmung größten Effekt hat sicherlich die nach § 99 Abs. 4 Nr. 2 HSOG mögliche Ermächtigung der Hilfspolizeibeamten zum Tragen von Schusswaffen. Eine mitgeführte Schusswaffe verleiht dem handelnden Hilfspolizeibeamten eine völlig andere Position und Macht sowie seinen Handlungen und Anweisungen eine verstärkte Wirkung. Gemäß § 99 Abs. 4 Nr. 2 HSOG können Hilfspolizeibeamte zur Anwendung unmittelbaren Zwangs durch Hilfsmittel der körper­ lichen Gewalt oder durch Waffen nach § 55 Abs. 3 und 4 HSOG ermächtigt werden. Diese Ermächtigung wurde erst durch das Hessische Gesetz über die Umorganisation der Polizei (HPUOG)43 eingefügt. Zunächst war dazu in der alten Fassung des § 99 Abs. 2 S. 2 HSOG eine Bestätigung des Regierungspräsidiums erforderlich, die jedoch später durch Art. 8 des Dritten Gesetzes zur Rechts- und Verwaltungsvereinfachung44 gestrichen wurde.45 Für die Wachpolizei wurde in § 13 HSOG-DVO von der durch § 99 Abs. 4 Nr. 2 HSOG gesetzlich bestehenden Möglichkeit der Ermächtigung zur Anwendung unmittelbaren Zwanges durch Waffen nach § 55 Abs. 3 und Abs. 4 HSOG per Rechtsverordnung Gebrauch gemacht. Die mitgeführten Schusswaffen dürfen von den Hilfspolizeibeamten zur Eigensicherung und unter den Voraussetzungen des § 32 StGB zur Nothilfe und Notwehr eingesetzt werden. Diejenigen, die in ihrer Bestellung zum Tragen von Schusswaffen berechtigt werden, tragen ihre Dienstwaffe während ihrer Dienstzeiten immer bei sich und nicht beispielsweise nur zu bestimmten Einsätzen. Nach Dienstende werden die Waffen in Schließfächern innerhalb eines alarmgesicherten Raumes aufbewahrt.46 Nach Angaben der Behörde sind ungefähr 150 der rund 190 Stadtpolizisten in Frankfurt am Main mit einer Dienstwaffe ausgestattet.47 Eine Ermächtigung soll dabei nur den Hilfspolizeibeamten übertragen werden, die im Rahmen ihrer Aufgaben tatsächlich mit Situationen zu rechnen haben, die den Einsatz der Schuss43  Vom

22.12.2000, GVBl. I S. 577. 17.12.1998, GVBl. I S. 562. 45  Dazu auch Hornmann, Ergänzungsheft, zu § 99, Rn. 2. 46  Scheh, Pistole der Stadtpolizei verschwunden. Wer hat diese Dienstwaffe gesehen?, Frankfurter Neue Presse vom 11.06.2015. 47  Scheh, Polizei-Pistole verschwunden! Wo ist die Waffe?, Frankfurter Neue Presse vom 10.06.2015. 44  Vom

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E. Außendarstellung

waffe möglicherweise erforderlich machen.48 Voraussetzung der Ermächtigung zum Gebrauch von Schusswaffen sind theoretische und praktische Kenntnisse, die in einem Lehrgang vermittelt werden sollen.49 Der Umgang mit der Schusswaffe wird in einer 60stündigen Schießausbildung analog der Polizeidienstvorschrift 211 durch eigene Ausbilder der Stadtpolizei vermittelt. Die Ausbilder der Stadtpolizei werden in einem Schießausbilderlehrgang an der Polizeiakademie Hessen analog der Polizeivollzugsbeamten des Landes Hessen auf ihre Tätigkeit vorbereitet. Weiterhin ist ein 24stündiger Lehrgang zur Anwendung unmittelbaren Zwanges durch Hilfspolizeibeamte mittels Schusswaffen bei Gefahr für Leib oder Leben bei der Hessischen Polizeiakademie zu absolvieren.50 Nach Angaben der Leitung der Stadtpolizei ist die sonstige verkürzte Ausbildung unabhängig von der Ausbildung an der Schusswaffe, die der Ausbildung der Landespolizei gleichwertig ist. Auch wenn sich die Standards nach den für die Vollzugspolizei und Wachpolizei geltenden Regelungen für das Übungsschießen richten,51 wird jedoch an dieser Stelle bezweifelt, dass eine mit der Ausbildung der Vollzugspolizei vergleichbare Erfahrung und Sicherheit im Umgang mit der Schusswaffe in physisch und psychisch belastenden Situationen in gleichem Maße gewährleistet werden kann. Dies ist schon aufgrund der zeitlichen Dimension der gesamten Ausbildung nicht möglich, die aus der Tatsache resultiert, dass die Hilfspolizeibeamten besonders schnell einsatzbereit sein müssen, wenn ein erhöhter Bedarf an Sicherheitspersonal besteht. Auch der fehlende praktische Umgang im täglichen Einsatz trägt dazu bei, dass eine Vergleichbarkeit mit der umfassenden Vorbereitung eines Polizisten auf den Einsatz der Schusswaffe nicht gegeben ist. Insbesondere der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit und das Grundrecht auf körperliche Unversehrtheit nach Art. 2 Abs. 2 S. 1 GG sind betroffen, wenn Personen zu schwerwiegenden körperlichen Eingriffen befugt sind, denen eine diesen Aufgaben entsprechende Ausbildung fehlt.52 Auch wenn das Ordnungsamt der Stadt Frankfurt am Main angibt, dass keiner der Angehörigen der Stadtpolizei in den Jahren seit der Gründung von seiner Schusswaffe Gebrauch machen musste,53 ist damit 48  Hornmann,

zu § 99, Rn. 21. zur Ausführung des Hessischen Gesetzes über die öffentliche Sicherheit und Ordnung (VVHSOG) zu § 99, 99.2.1. 50  Siehe dazu und zu den weiteren Unterrichtseinheiten Heinrich, Ausbildung und Qualifizierung, Folien 20 ff. 51  Verwaltungsvorschrift zur Ausführung des Hessischen Gesetzes über die öffentliche Sicherheit und Ordnung (VVHSOG) zu § 99, 99.2.2. 52  So auch Hornmann, zu § 99, Rn. 48. 53  Siehe dazu Frankfurter Neue Presse vom 23.05.2012, Stadtpolizei seit fünf Jahren im Einsatz, http://www.fnp.de/fnp/region/hessen/stadtpolizei-seit-fuenf-jahrenim-einsatz_rmn01.c.9861298.de.html, letzter Zugriff 23.11.2016. 49  Verwaltungsvorschrift



II. Ausrüstung mit Machtsymbolen79

das grundsätzliche Problem nicht gelöst und nicht garantiert, dass es im Ernstfall nicht doch einmal zu einer solchen Situation kommen wird. Daher erscheint es erforderlich, die gesetzlichen Regelungen zur Ermächtigung der Hilfspolizeibeamten zum Schusswaffengebrauch hinsichtlich ihrer nicht vorhandenen Einschränkung bezüglich des Tätigkeitsbereiches zu überdenken, aber auch die Ausbildung an der Waffe, insbesondere hinsichtlich der psychischen Belastungen und Herausforderungen, neu zu regeln. Voraussetzung für die Ausrüstung der Hilfspolizeibeamten mit Schusswaffen ist eine vorhergehende Prüfung, die auf Grundlage des Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes ermitteln soll, ob die wahrzunehmenden Aufgaben das Mitführen einer Schusswaffe erfordern.54 In der VVHSOG wird unter Punkt 99.2.2. geregelt, dass die Ermächtigung zum Tragen der Schusswaffe widerrufen werden kann, wenn der Hilfspolizeibeamte „die sichere Handhabung der Schusswaffe nicht mehr gewährleisten kann“. Fraglich ist hier, ob und wie der sichere Umgang mit der Waffe überprüft wird. Vorgesehen ist zumindest der Widerruf der Ermächtigung, wenn der Hilfspolizeibeamte nicht wenigstens alle zwei Monate und somit sechs Mal im Jahr an einem Übungsschießen durch eigene Ausbilder der Stadtpolizei teilnimmt.55 Es wird jedoch in Frage gestellt, ob die Teilnahme am Übungsschießen der Polizeivollzugsbeamten und die Vermittlung der rein technischen Kenntnisse die in der langjährigen Ausbildung der Polizeibeamten vermittelten Schießtechniken, rechtlichen Grundlagen, aber auch die Vermittlung von Kenntnissen über mildere Zwangsmittel sowie die Erfahrung in verschiedensten Situationen und psychologische Schulungen ausgleichen kann.56 a) Anforderungen Die Einstellungsvoraussetzungen in den Polizeivollzugsdienst, die sich auch nach der Polizeidienstvorschrift 300 bestimmen, stellen besondere Anforderungen an die psychische und physische Belastbarkeit und Leistungsbereitschaft der Bewerber, die in einer psychologischen Eignungsuntersuchung überprüft werden.57 Auch den polizeirechtlichen Normen, die den Einsatz von Schusswaffen regeln, liegen bestimmte Anforderungen zu Grunde, welchen die Hilfspolizeibeamten weder psychisch noch körperlich 54  Hornmann, zu § 99, Rn. 21, der als Beispiele die Kontrollen in Bar- und Bordellbezirken oder den Feldschutz anführt. 55  Heinrich, Ausbildung und Qualifizierung, Folie 22. Von mindestens zwei Teilnahmen im Jahr sprechen dagegen Rasch/Schulze/Pöhlker/Hoja, zu § 99, 5.3. Besondere Zwangsbefugnisse. 56  Dazu auch Mußgnug, S. 60. 57  Lorei, Der Schußwaffeneinsatz bei der Polizei, S. 102 f.

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E. Außendarstellung

in gleicher Weise gerecht werden können, auf die Polizeivollzugsbeamte im Gegensatz aber in ihrer langjährigen Ausbildung vorbereitet werden.58 Denn insbesondere beim Einsatz der Schusswaffe werden verschiedene interne und externe Faktoren relevant, die schlussendlich zu einer Handlungsentscheidung führen.59 Dazu zählen sowohl mentale Fähigkeiten wie die Auseinandersetzung mit Stresssituationen oder dem Zeitdruck, der in den einschlägigen Situationen herrscht, aber auch praktische Fähigkeiten wie das intensive Schießtraining und die Schießtechnik, die in der Ausbildung im Rahmen der Waffenkunde und der Schießausbildung vermittelt werden.60 Weiterhin werden auch motorische Fähigkeiten wie Schnelligkeit oder die Ausführungsgenauigkeit geschult und es erfolgt eine Vorbereitung auf die Konfrontation mit dem „sozialen Situationsrahmen“, also dem Gegenüber, auf das angemessen reagiert werden muss.61 Insbesondere auch in speziellen Gefahrenlagen, in denen eine unverzügliche Entscheidung getroffen werden muss, ob in dieser bestimmten Situation gegen eine potentiell gefährliche Person der Einsatz der mitgeführten Schusswaffe verhältnismäßig ist, oder auch ein milderes Mittel erfolgversprechend ist, müssen diese speziellen Kenntnisse gewährleistet sein.62 Die in Gefahrensituationen zum Tragen kommende physische und psychische Belastung lastet selbstverständlich ebenso auf Polizeivollzugsbeamten, die trotz ihrer langjährigen Ausbildung und Erfahrung ebenfalls nicht vor Fehleinschätzungen oder falschen Entscheidungen geschützt sind. Die Gefahr einer falschen Reaktion wird jedoch ohne vergleichbare Voraussetzungen bei Hilfspolizeibeamten oder sogar Hilfspolizisten noch potenziert. Gerade im Tätigkeitsbereich der Hilfspolizeibeamten in Hessen, der dem der Polizeivollzugsbeamten sehr nahe kommt und beispielsweise auch aus alleinigen oder gemeinsamen Streifengängen besteht, ist die Konfrontation mit möglicherweise gewalttätigen Personen oder kritischen Situationen und damit auch der Einsatz von Waffen wahrscheinlich.63 Somit sind auch die Rechtsgüter der Hilfspolizeibeamten, insbesondere das Leben und die körperliche Unversehrtheit, durch die mangelnde Ausbildung und die fehlende Erfahrung in der Praxis im Umgang mit der Waffe betroffen. Die fehlende Eignung könnte bei unverhältnismäßigem oder rechtswidrigem Einsatz der Schusswaffe auch im Rahmen eines Amtshaftungsprozesses relevant wer58  Pioch,

S. 96. guter Überblick dieser internen und externen Faktoren findet sich bei Lorei, Der Schußwaffeneinsatz bei der Polizei, S. 48. 60  Lorei, Der Schußwaffeneinsatz bei der Polizei, S. 53 ff. und zu den Ausbildungsinhalten S.  109 ff. 61  Lorei, Der Schußwaffeneinsatz bei der Polizei, S. 60 f. 62  Mußgnug, S. 59. 63  So auch Mußgnug, S. 60. 59  Ein



II. Ausrüstung mit Machtsymbolen81

den, wenn es darum geht, ob unerfahrenen Angestellten die Befugnis des Schusswaffengebrauchs erteilt wurde, obwohl diese der Aufgabe nicht hinreichend gewachsen sind.64 Jedoch sind in diesem Zusammenhang bisher keine Gerichtsurteile bekannt.65 Schusswaffen sollten aufgrund der mit der Verwendung verbundenen erheblichen Grundrechtsgefährdung, dem Einsatz als ultima ratio und den vorauszusetzenden Fähigkeiten nur denjenigen anvertraut werden, die durch ihre Ausbildung auf den sicheren Umgang vorbereitet worden sind und den verhältnismäßigen Einsatz gewährleisten können.66 Dies gilt nicht nur in praktischer und technischer Hinsicht, sondern insbesondere und auch im Hinblick auf mentale Fähigkeiten und psychische Belastungssituationen. b) Sinn und Zweck Im Zusammenhang mit der Ausrüstung der Hilfspolizeibeamten mit Schusswaffen stellt sich auch die Frage nach den Gründen und den Zielen, die dieser Ermächtigung zu Grunde liegen. Zunächst lässt sich als Ziel die Stärkung des Selbstbewusstseins der Hilfspolizeibeamten und die veränderte Außenwirkung im Einsatz anführen. Die mitgeführte Schusswaffe vermittelt den Hilfspolizeibeamten selbst mehr Schutz und Sicherheit, verleiht nach außen aber auch eine andere Autorität und verschafft den nötigen Respekt in den Situationen, denen die Hilfspolizeibeamten aufgrund ihrer Aufgaben und polizeigleichen Befugnisse ebenso ausgesetzt sind wie die Polizei. Durch die mit der Ausstattung mit Schusswaffen verbundene Aufwertung der Hilfspolizeibeamten werden Handlungen und Anweisungen nicht mehr wie noch zu Zeiten des Ordnungsamtes angezweifelt oder nicht befolgt. Auch der Aspekt der Selbstverteidigung spielt eine Rolle, dies nicht nur gegenüber Menschen, sondern auch hinsichtlich der Begegnungen mit gefährlichen Hunden oder anderen Tieren. Es bieten sich zwei weitere Annahmen an, die auch durch die Stadtpolizeiliche Statistik aus den Jahren 2012 und 2013 unterstützt werden.67 Zum einen erscheinen die Gewährleistung und die Wahrung der objektiven Sicherheit durch die Möglichkeit der Ermächtigung zur Anwendung von Schusswaffen als nächstliegendes Ziel. Aber auch die gewünschte Verbesserung des subjektiven Si64  Mußgnug, S. 61  f., die auch auf das Auswahlverschulden des Vorgesetzten hinweist. 65  Siehe dazu Kapitel G. III. Gerichtliche Kontrolle. 66  Mußgnug, S. 57. 67  Darin werden die Ziele der Gewährleistung der objektiven Sicherheit und Ordnung sowie der Erhöhung des subjektiven Sicherheitsgefühls des Einzelnen formuliert, Stadtpolizeiliche Statistik 2012, S. 4 (Fn. 66), und 2013, S. 4 (Fn. 50).

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E. Außendarstellung

cherheitsgefühls der Bevölkerung mit Hilfe der Schusswaffe als Machtsymbol ist ein Grund, der nicht vernachlässigt werden sollte. Vielleicht ist es gerade dieser Grund, der im Vordergrund steht, so dass an dieser Stelle behauptet wird, dass ersteres lediglich als legitimes Ziel vorgeschoben wird. Es wird somit eine objektive Sicherheit versprochen, die durch die zwar gleichwertige technische Ausbildung an der Schusswaffe, aber den fehlenden praktischen Umgang mit der Waffe und der fehlenden psychologischen Ausbildung tatsächlich gar nicht geleistet werden kann. Auch dass keiner der Stadtpolizisten seine Schusswaffe bisher einsetzen musste zeigt, dass die Ausstattung mit dieser zur Gewährleistung der tatsächlichen öffentlichen Sicherheit nicht zwingend notwendig ist. Es wird weiterhin bezweifelt, dass die Verbesserung des subjektiven Sicherheitsgefühls, die als eigentliches und politisches Ziel anzusehen ist, ein rechtmäßiger und legitimer Zweck ist, um die Ausstattung mit Schusswaffen zu rechtfertigen. Das subjektive Sicherheitsgefühl stellt kein Rechts- oder Schutzgut dar68 und berechtigt somit nicht zu derart schwerwiegenden Eingriffs- und Zwangsbefugnissen. Damit werden die funktionellen und gesetzlichen Differenzierungen von Polizei und Ordnungsbehörden aufgehoben und eine „Polizei light“69 geschaffen.70 Den Einsatz und Umgang mit Schusswaffen gänzlich zu verbieten scheint jedoch auf der anderen Seite keine praktikable Lösung zu sein. Dies würde den gesetzlich übertragenen und geforderten Aufgaben von den in Hessen tätigen Hilfspolizeibeamten widersprechen und würde sie diese nicht mehr sicher ausführen lassen. Da die Einsatzgebiete und die übertragenen Aufgaben mit denen der Polizei vergleichbar sind, muss auch der notwendige Selbstschutz gewährleistet sein. Nimmt man den Hilfspolizeibeamten ihre Ausrüstung sowie die polizeitypischen Machtsymbole, zu denen auch die Schusswaffen zählen, reduziert man durch die verminderte Außenwirkung zugleich auch die Handlungsfähigkeit. Ohne Waffen würden die Hilfspolizeibeamten nur als „Handlanger“ agieren und ihre Aufgaben, die denen der Polizeivollzugsbeamten sehr nahe kommen, könnten nicht gleichwertig ausgeführt werden.71 An dieser Stelle wird mithin eine mit der Diskussion 68  Zum subjektiven Sicherheitsgefühl Kapitel F. II. 2. Das Sicherheitsgefühl als Rechtsgut. 69  So Behr, Eine deutsche Variante des New Yorker Polizeimodells, S. 187, der sich auf das unveröffentlichte Manuskript, Thesen zum Strukturwandel sozialer Kontrolle von Hubert Beste beruft. 70  Es wird daher zum Teil daran gezweifelt, dass es möglich und sinnvoll ist, den Ordnungsbehörden den Gebrauch von unmittelbarem Zwang in Form des Tragens von Schusswaffen zu erlauben, da diese nicht in der Lage seien damit auch umzugehen. So Lorentz-Link, S. 58. 71  Mußgnug, S. 62.



II. Ausrüstung mit Machtsymbolen83

um die Ausrüstung der Einsatzfahrzeuge mit Blaulicht und um die Bezeichnung als Polizei vergleichbare Problematik erkennbar.72 c) Vergleich mit anderen Städten Auffällig ist insbesondere, dass Frankfurt am Main bisher eine der wenigen Städte in Deutschland ist, die dem Außendienst des Ordnungsamts den Vollzugsdienst mit Schusswaffen erlaubt.73 Außer in Frankfurt am Main tragen nur die Mittarbeiter des Ordnungsamts in Stuttgart und Dresden Schusswaffen im Dienst.74 In Dresden ist die Besondere Einsatzgruppe der Abteilung Gemeindlicher Vollzugsdienst mit Waffen ausgestattet. Diese besonders ausgerüstete und uniformierte Einheit wurde im Jahr 2001 zur Durchsetzung der „Polizeiverordnung zur Aufrechterhaltung der öffentlichen Sicherheit und Ordnung in der Landeshauptstadt Dresden“ gegründet und soll unter anderem den Leinenzwang für Hunde überwachen und gegen ruhestörenden Lärm vorgehen. Hier kommen Pepperbal Pistolen (Walther P99) zum Einsatz, die durch künstliches Pfefferpulver und kinetische Energie Schmerzen zufügen können und damit zur Selbstverteidigung dienen sollen. Laut den eigenen Aussagen der Leiterin des Gemeindlichen Vollzugsdienstes wurden die Waffen vordergründig aus Fürsorgegründen angeschafft und sollen insbesondere eingesetzt werden, um sich gegen gefähr­ liche Hunde verteidigen zu können.75 In Baden-Württemberg sind allein die Mitarbeiter des Städtischen Vollzugdienstes Stuttgart mit Schusswaffen ausgerüstet.76 In diesem Bundesland waren zeitweilig sogar die Ehrenamtlichen des Freiwilligen Polizeidienstes – nach einer Grundausbildung von nur zwei Wochen – mit Dienstwaffen aus72  Vergleiche die Argumentation in Kapitel D. III. Änderungsbedürftigkeit sowie in Kapitel E. II. 1. Blaulicht. 73  Vgl. Söllner, S. 52. 74  Eschenauer, „Stadtpolizei“ zieht Bilanz: die Waffe soll bleiben, Offenbach Post vom 25.06.2013; siehe dazu auch Frankfurter Neue Presse vom 23.05.2012, Stadtpolizei seit fünf Jahren im Einsatz, http://www.fnp.de/fnp/region/hessen/ stadtpolizei-seit-fuenf-jahren-im-einsatz_rmn01.c.9861298.de.html, letzter Zugriff 23.11.2016. 75  Diese Informationen teilte die Abteilungsleiterin des Gemeindlichen Vollzugsdienstes des Ordnungsamtes der Landeshauptstadt Dresden, Jutta Gerschner, der Verfasserin am 09.04.2015 auf schriftliche Anfrage vom 08.04.2015 per E-Mail mit. 76  Behörden Spiegel, News-Archiv vom 09.01.2015, Kommunaler Ordnungsdienst variiert erheblich, http://www.behoerden-spiegel.de/icc/Internet/nav/f68/bro ker.jsp?uMen=f6810068-1671-1111-be59-264f59a5fb42&uCon=e44ebbc7-4dca-41 9f-0521-0707b988f2ee&uTem=aaaaaaaa-aaaa-aaaa-bbbb-000000000011, letzter Zugriff 23.11.2016; zum Städtischen Vollzugsdienst Stuttgart siehe die Internetpräsenz der Stadt Stuttgart, http://www.stuttgart.de/vollzugsdienst, letzter Zugriff 23.11.2016.

84

E. Außendarstellung

gestattet.77 Die rot-grüne Landesregierung hat jedoch genau aus dem Grund der mangelnden Ausbildung der Hilfspolizisten, aber auch aus Verantwortung für die Sicherheit der Ehrenamtlichen und der damit verbundenen fehlenden Transparenz für den Bürger die mittelfristige Auflösung des Freiwilligen Polizeidienstes beschlossen.78 Damit verbunden ist auch, dass die für den Freiwilligen Polizeidienst vorgesehenen finanziellen Mittel nun für die personelle Verstärkung der Vollzugspolizei verwendet werden sollen.79 Der Vergleich mit Sicherheitsakteuren in anderen Städten macht deutlich, dass die Stadtpolizei in Frankfurt am Main aufgrund der städtischen Ge­ gebenheiten und der besonderen Standortfaktoren eine Sonderstellung einnimmt. Im Vergleich mit anderen Bundesländern, aber auch innerhalb ­ Hessens, werden den Stadtpolizisten deutlich anspruchsvollere Aufgabengebiete übertragen und diese sind daher, an ihrem Tätigkeitsbereich gemessen, aus nachvollziehbaren Gründen mit Waffen ausgestattet. Denn es macht einen erheblichen Unterschied, ob man sich im Rahmen von Streifengängen gegen potentiell gefährliche Hunde zur Wehr setzen muss oder ob man beispielsweise im Frankfurter Bahnhofsviertel in der Drogenszene oder im Rotlichtmilieu im Einsatz ist und die mitgeführte Waffe dort ein sicheres Auftreten und einen völlig anderen Schutz gewährleisten muss. d) Pleiten, Pech und Pannen „Polizei-Pistole verschwunden! Wo ist die Waffe?“80 Dieser Schlagzeile in der Tagespresse ging der, wie ein Sprecher des Ordnungsamtes mitteilte, „sehr unschöne Vorfall“81 voraus, dass ein Mitarbeiter der Stadtpolizei seine Dienstwaffe auf der Toilette der Behörde vergaß. Als er dies bemerkte, war die Pistole des Typs SIG SAUER 226 und ein Magazin mit 15 Polizeieinsatzpatronen jedoch schon verschwunden.82 Noch brisanter macht 77  TAZ vom 07.02.2011, An der Waffe sehr gut ausgebildet, http://www.taz. de/!65463/, letzter Zugriff 23.11.2016; Koalitionsvertrag zwischen Bündnis 90/Die Grünen und der SPD Baden-Württemberg vom 09.05.2011, S. 64 f.; dazu auch ausführlich Mußgnug, S.  54 ff. 78  Bäuerlein, Debatte um Abschaffung des freiwilligen Polizeidienstes, Staatsanzeiger vom 12.06.2013. 79  Siehe den Koalitionsvertrag zwischen Bündnis 90/Die Grünen und der SPD Baden-Württemberg vom 09.05.2011, S. 65. 80  Scheh, Polizei-Pistole verschwunden! Wo ist die Waffe?, Frankfurter Neue Presse vom 10.06.2015. 81  Scheh, Polizei-Pistole verschwunden! Wo ist die Waffe?, Frankfurter Neue Presse vom 10.06.2015. 82  Scheh, Pistole der Stadtpolizei verschwunden. Wer hat diese Dienstwaffe gesehen?, Frankfurter Neue Presse vom 11.06.2015.



II. Ausrüstung mit Machtsymbolen85

den Vorfall die Tatsache, dass die Örtlichkeiten nur für Mitarbeiter des Ordnungsamtes zugänglich sind. Vermutet werden interne Streitigkeiten, nachdem im Juni 2015 ein anonymer Brief, vermeintlich aus den Reihen des Ordnungsamtes, auftauchte, der auf den bereits im Mai vorgefallenen Sachverhalt aufmerksam machte.83 Das trägt ebenso wenig zum Wiedergewinn von Vertrauen bei wie die Tatsache, dass die Ermittlungen der Kriminalpolizei bisher ohne Erfolg verliefen, so dass die Dienstwaffe weiterhin verschwunden bleibt. Auch wenn betont wird, dass innerhalb der Ausbildung auch der Umgang mit der Waffe außerhalb der Einsatzsituation, wie beispielsweise das Tragen und die Lagerung, vermittelt und erlernt wird, scheint sich hier die Annahme zu bewahrheiten, dass die im Vergleich zur Vollzugspolizei kurze Ausbildung nicht ausreichend ist. Dieser Vorfall stellt bisher einen Einzelfall dar, muss jedoch trotzdem ernst genommen werden und als Warnung dienen, die Ausbildung der Hilfspolizeibeamten, die zum Tragen einer Schusswaffe berechtigt werden, zu überdenken und Anlass sein, Maßnahmen zu treffen, so dass ähnliche Vorfälle in Zukunft vermieden werden. Der Sprecher des Ordnungsamtes gibt diesbezüglich aber lediglich an, dass alle Stadtpolizisten, die eine Dienstwaffe tragen, noch einmal auf „den umsichtigen Umgang mit ihrer Dienstwaffe“ hingewiesen wurden. „Grundsätzlich gebe es diesbezüglich aber eigentlich keine Defizite.“84 Im Rahmen der Berichterstattung über die verschwundene Dienstwaffe lässt sich die Beobachtung machen, dass die Terminologie auch in der Presse nicht präzise beherrscht und vermittelt wird. Anstatt von Hilfspolizei­ beamter oder Stadtpolizist ist in den Zeitungsartikeln von „Polizist“85, „Zivilpolizist“86 oder sogar von „Zielfahnder“87 die Rede. Dabei wird auch an dieser Stelle erneut deutlich, dass weder für die Presse noch für den Bürger hinreichend verständlich ist, was die Stadtpolizei ist, welche Aufgaben sie hat und dass der Namensbestandteil Polizei mit der Vollzugspolizei nicht gleichgestellt werden kann. Den Bürgern werden so, auch aufgrund 83  So die Berichterstattung der Frankfurter Allgemeinen Zeitung, Iskandar, Im Ordnungsamt fehlt eine Pistole, Frankfurter Allgemeine Zeitung vom 11.06.2015. 84  Scheh, Pistole der Stadtpolizei verschwunden. Wer hat diese Dienstwaffe gesehen?, Frankfurter Neue Presse vom 11.06.2015. 85  Westdeutsche Allgemeine Zeitung vom 10.06.2015, Frankfurter Polizist vergisst Dienstwaffe auf dem Klo, http://www.derwesten.de/panorama/frankfurterpolizist-vergisst-dienstwaffe-auf-dem-klo-id10764766.html, letzter Zugriff 23.11. 2016. 86  Scheh, Pistole der Stadtpolizei verschwunden. Wer hat diese Dienstwaffe gesehen?, Frankfurter Neue Presse vom 11.06.2015. 87  Diese unqualifizierte Bezeichnung findet sich bei Schneider/Thorer, Irrer Waffen-Skandal bei der Stadtpolizei, Bild vom 10.06.2015.

86

E. Außendarstellung

der unzureichenden Kenntnisse und der fehlenden Bemühungen der Politik, Klarheit in die Vielzahl der Sicherheitsakteure zu bringen, durch diese und die Presse ein falsches Bild und ungenaue Informationen vermittelt. Diese ungenauen Darstellungen in der Tagespresse können neben den Versäumnissen der Politik, die Bürger ausreichend aufzuklären, einen negativen Einfluss auf das subjektive Sicherheitsgefühl, aber ebenso ein Vertrauensverlust in die Sicherheitsakteure bewirken. Ein weitaus tragischerer Vorfall ereignete sich im Juli 2015, als ein Stadtpolizist sich mit seiner Dienstwaffe auf der Toilette der gleichen Behörde erschoss. Zunächst wurde ein Zusammenhang mit der zuvor gestohlenen Dienstwaffe vermutet, der sich jedoch nicht bestätigte.88 Anlass der traurigen Tat waren wohl persönliche Gründe. Auch dieser Einzelfall muss Grundlage für ein Umdenken und ein neues verbessertes Ausbildungskonzept für die Hilfspolizeibeamten in Hessen sein. Dies gilt insbesondere für diejenigen, die berechtigt werden, eine Schusswaffe mit sich zu führen. Denn nicht nur der technische und praktische Umgang mit der Dienstwaffe, sondern auch eine psychologische Schulung und Betreuung ist essentiell. Ob dies einen tragischen Einzelfall wie den zuvor beschriebenen hätte verhindern können, ist nicht zu beantworten. Ebenfalls sind ähnliche Fälle auch aus den Reihen der Polizei bekannt89, so dass deutlich wird, dass auch die beste Ausbildung und eine intensive psychologische Betreuung nicht verhindern können, dass Dienstwaffen missbraucht werden. Werden den Hilfspolizeibeamten in Hessen aber Schusswaffen zur Verfügung gestellt, sind an deren Ausbildung und persönliche Betreuung die gleichen Anforderungen zu stellen wie an die der Vollzugspolizei. Es ist kein Grund ersichtlich, warum bisher bei gleicher Ausstattung und gleichen Befugnissen Unterschiede in beiderlei Hinsicht gemacht werden. e) Zusammenfassung Grundsätzlich ist „die Polizei […] die Institution, die zur Gewaltanwendung rechtlich, technisch und personell besonders gut ausgestattet ist.“90 Dies mag theoretisch zutreffend sein, die Realität ist jedoch, wie die tägliche Praxis der Hilfspolizeibeamten zeigt, eine andere. Aus Art. 33 Abs. 4 GG 88  Scheh, Tödlicher Schuss bei der Stadtpolizei, Frankfurter Neue Presse vom 07.07.2015. 89  Beispielsweise POL-F: 150415 – 301 Frankfurt/Wiesbaden: Stellungnahme zum Bericht der BILD-Frankfurt („Zwei Oberkommissare erschießen sich im Büro“), http://www.presseportal.de/blaulicht/pm/4970/2997878, letzter Zugriff 23.11.2016. 90  Wolff, Empfiehlt sich der Erlass eines einheitlichen bayerischen Polizei- und Sicherheitsgesetzes?, S. 739.



II. Ausrüstung mit Machtsymbolen87

ergibt sich jedoch deutlich, dass insbesondere Private nicht mit der Ausübung von erheblichen Zwangsmaßnahmen betraut werden dürfen.91 Weder als Hilfspolizisten oder Verwaltungshelfer noch aufgrund einer Beleihungsgrundlage dürfen Private daher durch gesetzliche Grundlage zum Gebrauch von Schusswaffen ermächtigt werden.92 Es kann somit festgehalten werden, dass private Hilfspolizisten die lediglich ehrenamtlich tätig werden gar keine Waffen tragen dürfen und Hilfspolizeibeamten nur bei gleichwertiger Ausbildung zum Tragen und zur Anwendung von Schusswaffen ermächtigt werden können. An dieser mangelt es, aufgrund der unterschiedlichen Schwerpunktsetzung innerhalb der Ausbildung, im Vergleich mit den Polizeivollzugsbeamten und „es kann nicht das Risiko der betroffenen Grundrechtsträger sein, ob ihnen ein routinierter Beamter oder ein unerfahrener Polizeifremder gegenüber steht.“93 Aufgrund der Tatsache, dass ein Verbot der Schusswaffe als unrealistisch und den übertragenen Aufgaben und Befugnissen als unangemessen erscheint, muss daher die Ausbildung deutlich ausgebaut und vertieft werden. Da die rein technische Ausbildung nach den bestehenden Polizeivorschriften auf vergleichbarer Grundlage erfolgt, sollte dies insbesondere im Hinblick auf die persönliche und psychologische Belastung und die Anforderungen, die außerhalb der rein praktischen Anwendung der Schusswaffe an die Mitarbeiter gestellt werden, erfolgen. Denn viel wichtiger als das treffsichere Schießen ist das, was als „Nicht SchießAusbildung“ betitelt wird und was gerade die Vermittlung und die Anwendung milderer (Zwangs)Mittel sowie den menschlichen und sicheren Umgang mit der Situation und dem Gegenüber, aber auch mit den damit verbundenen Gefahren schult.94

91  Gramm,

S. 446. S. 463; so für die Hilfskräfte des freiwilligen Polizeidienstes auch Mußgnug, S. 62. 93  Mußgnug, S. 63. 94  Mußgnug, S. 60. 92  Gramm,

F. Sicherheitsverantwortung im Wandel Die Verantwortung für die Sicherheit hat sich, wie bereits schon mehrfach angedeutet, gewandelt. In den Städten und Kommunen werden staatliche, aber auch private Sicherheitsakteure etabliert und tragen zu einer Rekommunalisierung polizeilicher Aufgaben bei. Die Polizei hingegen widmet sich den vermeintlich wichtigeren Aufgaben und überlässt die Kleinkriminalität den Außendiensten der Ordnungsämter. Die damit verbundene vermehrte Präsenz uniformierter Sicherheitsgewährleister soll sich positiv auf das ­Sicherheitsgefühl der Bürger auswirken und politische Handlungsfähigkeit vermitteln. So entwickelt sich eine neue polizeiliche Unterschicht mit gleichen Aufgaben und Befugnissen, aber keineswegs vergleichbaren Ausbildungs- und Arbeitsbedingungen.

I. Macht durch Imageaufwertung „Ein staatlicher Beamter zu sein – ein „richtiger“ Cop – scheint erst das Selbstbewußtsein, das Pflichtgefühl und die Aura der Autorität zu vermitteln, die zur Bewältigung einer so schwierigen Aufgabe nötig ist“.1

Die Umbenennung und die äußerliche Anpassung an die Vollzugspolizei waren gerade und vor allem dazu gedacht, dem Ordnungsamt mehr Autorität zu verschaffen und das Image der Behörde aufzuwerten.2 Die Bezeichnung als Polizei, das äußere Erscheinungsbild und die mitgeführten Waffen – zum Teil auch Schusswaffen – sind im Alltag unverzichtbar, um sich Respekt zu verschaffen.3 Die soeben genannten Symbole, die bisher nur der Polizei die ihr eigene Macht verleihen, werden hier ganz bewusst genutzt, um dieses Ziel zu erreichen. Damit wird auch die der Polizei bisher eigene und alleinige Kompetenz der legalen Ausübung von Gewalt zur Gefahrenabwehr verschoben, die ihr kraft des staatlichen Gewaltmonopols auferlegt 1  Aus der Studie von Wilson/Kelling, S. 29 ff., deutsche Übersetzung Paul, S. 136, über den Unterschied zwischen der Aufgabenwahrnehmung der Sicher­ heits­ gewährleistung durch private Sicherheitsdienste und durch die Polizei in Amerika. 2  So auch Frankfurter Allgemeine Zeitung vom 06.06.2007, Hilfspolizei heißt jetzt Stadtpolizei, http://faz-archiv-approved.faz.net/intranet/biblionet/r_suche/web cgi?START=A20&DOKM=490814_RMO_0&WID=32645-8090923-10439_3, letzter Zugriff 16.02.2016. 3  Eschenauer, „Stadtpolizei“ zieht Bilanz: die Waffe soll bleiben, Offenbach Post vom 25.06.2013.



I. Macht durch Imageaufwertung89

ist.4 Die Übertragung von Kernaufgaben der Vollzugspolizei, insbesondere Vollzugsaufgaben, die Anwendung von Zwang durch die Befähigung zum Tragen von Schusswaffen und die Verfolgung von Straftaten5 auf die Stadtpolizei als Außendienst des Ordnungsamtes kann so zu einer Wandlung der Rolle und Akzeptanz der Polizei, aber auf der anderen Seite auch der Hilfspolizeibeamten führen. Auch öffnet dies die Tür für private Sicherheitsunternehmen und andere kommunale Sicherheitsdienste, die immer häufiger die Kontrolle des öffentlichen Raumes übernehmen und Überwachungstätigkeiten wahrnehmen.6 Die Alleinzuständigkeit für die Innere Sicherheit liegt damit nicht mehr nur bei der Polizei, sondern verteilt sich auf Sicherheitsnetzwerke und neue Kooperationen zwischen der Polizei und kommunalen und privaten Sicherheitskräften.7 Jedoch wird nicht nur die Zuständigkeit, sondern insbesondere auch die Verantwortung an die verschiedenen privaten oder gemeindlich organisierten Sicherheitsakteure abgegeben und damit auch die Erwartungshaltung gegenüber der Polizei abgebaut. Da der Staat jedoch die Kontrolle nicht gänzlich abgibt, wird seine Position intern auch nicht geschwächt.8 Damit verbunden ist auf der anderen Seite im Gegenteil eher eine Imageaufwertung, von der die Vollzugspolizei profitiert. Durch die Ausgliederung der einfachen Ordnungs-, Kontroll- und Überwachungstätigkeiten werden Ressourcen für die Kriminalitätsbekämpfung und damit verbundene vornehmlich repressive Tätigkeiten, die Datensammlung und -auswertung und die Gewährleistung der Sicherheit der Bevölkerung frei, was zu mehr Anerkennung und Respekt für die Polizei und deren Arbeit führt.9 Zu eher gegenteiligen Ergebnissen kam jedoch die Auswertung der Befragung des Forschungsprojekts KoSiPol für Frankfurt am Main. In dieser gaben 58 % der 233 Befragten an, dass sie der Stadtpolizei mehr Respekt entgegenbringen als der Vollzugspolizei und diese für sie weniger Autorität 4  Winter,

S. 9 sowie Kapitel G. I. 5. Staatliches Gewaltmonopol. Verfolgung nicht nur von Ordnungswidrigkeiten nach § 35 OWiG, sondern auch von Straftaten sieht sich die Stadtpolizei auch befugt, Internetauftritt der Stadt Frankfurt am Main, https://www.frankfurt.de/sixcms/detail.php?id=2943&_ ffmpar[_id_inhalt]=6960463, letzter Zugriff 23.11.2016. 6  Braun, Mehr öffentliche Sicherheit in der Stadt!, S. 4. 7  Braun, Mehr öffentliche Sicherheit in der Stadt!, S. 4, der sich auf die Worte von Jörg Ziercke auf den Österreichischen Sicherheitstagen im Jahr 2002 bezieht, Bundesministerium für Inneres der Republik Österreich, „Privatisierung öffentlicher Sicherheitsdienstleistungen“, http://www.bmi.gv.at/cms/BMI_OeffentlicheSicherheit/ 2002/11_12/Artikel_01.aspx, letzter Zugriff 23.11.2016. 8  Beste, Bürgeraktivierung, S. 6 ff. 9  Vertiefend dazu Behr, Rekommunalisierung von Polizeiarbeit, S. 97  ff.; aber auch Braun, Mehr öffentliche Sicherheit in der Stadt!, S. 4. 5  Zur

90

F. Sicherheitsverantwortung im Wandel

besitze.10 An diesem aufgrund des Teilnehmerkreises wohl nicht für die Gesamtbevölkerung repräsentativen Ergebnis lässt sich erkennen, dass ein Vorteil der Hilfspolizeibeamten und deren Annäherung an die (Vollzugs-) Polizei in der durch Orts- und Bürgernähe bedingten effektiven Aufgabenwahrnehmung liegen kann.11 So besteht jedoch auf der anderen Seite auch die Möglichkeit und Gefahr, dass die Vollzugspolizei durch die Entwicklung hin zu einer Verpolizeilichung der Ordnungsbehörden an Bedeutung für die Bevölkerung verliert.12 Auch an dieser Stelle lässt sich ein weiteres Indiz dafür finden, dass die Stadtpolizei dabei ist, die Polizei, mit deren eigener Hilfe und durchaus gewollt, zu ersetzen. Durch diese Entwicklung erfährt aber nicht nur die Vollzugspolizei, sondern insbesondere die Hilfspolizeibeamten eine Imageaufwertung und lässt sie von der polizeigleichen Stellung, der veränderten Wahrnehmung in der Bevölkerung und dem dadurch gesteigerten eigenen Selbstbewusstsein profitieren. Laut eigener Angaben von Mitarbeitern des Ordnungsamtes und der Stadtpolizei trägt gerade die Namensänderung zum Selbstbewusstsein bei und schafft eine Identität, die sich besser mit den damit verbundenen erweiterten Aufgaben vereinbaren lässt.13 Vor allem im Kontakt mit den Bürgern und im täglichen Einsatz scheint die mit der veränderten Begrifflichkeit verbundene Aufwertung für die Mitarbeiter spürbar zu sein. Ein Stadtpolizist gibt in diesem Zusammenhang an, dass zu Zeiten, in denen die Institution noch als Ordnungsamt aufgetreten sei, die Rechtmäßigkeit der getroffenen Maßnahmen ab und an angezweifelt und den Anweisungen daher nicht gefolgt worden sei. Dies sei jedoch in Folge der Umbenennung zum größten Teil weggefallen, da die Stadtpolizei nun als Polizei firmiere und auch als solche wahrgenommen werde.14 Es wird also „die Daseinsberechtigung der polizeilichen Akteure infolge des ‚Einheitslooks‘ weniger angezweifelt und ein Erklären im Einsatz damit weniger wahrscheinlich“.15 Durch die Umbenennung sei es nun für die Bürger klarer, „dass es sich bei der Stadtpolizei um die ‚Polizei der Stadt‘ “ handele.16 Sogar von „Sonderpolizeien“ der Ordnungsämter ist die Rede.17 10  Hirschmann/Groß, Polizierende Präsenz, S. 50, wobei darauf hinzuweisen ist, dass die befragten Personen Mitarbeiter sicherheits- oder ordnungsproduzierenden Institutionen oder politische Akteure sind. 11  Nach Söllner, S. 126. 12  Söllner, S.  123 f. 13  Hirschmann/Groß, Polizierende Präsenz, S. 65. 14  Hirschmann/Groß, Polizierende Präsenz, S. 65. 15  Hirschmann/Groß, Polizierende Präsenz, S. 134. 16  So einer der befragten politischen Akteure der Studie, vgl. Hirschmann/Groß, Polizierende Präsenz, S. 65 f. 17  Lauen, S. 295.



I. Macht durch Imageaufwertung91

Ein ähnlicher Effekt tritt auch bezüglich der Ausstattung mit der polizeigleichen Uniform auf. Eine Uniform verleiht deutlich mehr Respekt und vermittelt Autorität und Stärke, so dass auch die Gewaltbereitschaft gegenüber den Hilfspolizeibeamten gesenkt wird und eine erzieherische Wirkung mit den Uniformen verbunden ist.18 Dies lässt sich nicht für die Gesamtheit der Bevölkerung konstatieren, lässt aber einen Trend im Zusammenhang mit der Uniformierung der kommunalen Sicherheitsdienste erkennen. Ein autoritäreres Auftreten wurde notwendig, da die Gewaltbereitschaft gegenüber Sicherheitskräften aller Art angestiegen ist.19 Durch das polizeigleiche Auftreten und die vergleichbare Uniform wird das Risiko, selbst Opfer von Gewalt zu werden, zumindest reduziert, wenn auch nicht gänzlich beseitigt. Hauptsache Uniform, so lässt sich die sicherheitsrelevante Forderung, aber auch die politische Lösung prägnant zusammenfassen, die für den Bürger ein Sicherheitsgefühl generieren und das Erscheinungsbild der Stadt prägen soll.20 Es kann aber nicht sein, dass, nur um das Sicherheitsgefühl zu stärken, davon ausgegangen wird, dass es den betroffenen Bürgern egal sei, „ob der Polizist vor ihnen zum Ordnungsamt oder zum Polizeipräsidium gehört“.21 Diese Auffassung scheint vor allem aus den Reihen der Stadtpolizei vertreten zu werden. Einer der befragten Stadtpolizisten des Projekts KoSiPol äußerte sich dazu folgendermaßen: „Also der Bürger wird bedient, das ist für ihn wichtig und insofern braucht er das auch gar nicht so genau kennen … wir können nicht jedem erklären, wer was macht.“22 Das ist eine bedenkliche Sicht auf die Wirkung und den Auftrag gegenüber den Bürgern und kann und sollte nicht die Einstellung sein, mit der die Stadtpolizei tagtäglich den Menschen begegnet. So wird durch eine einfache Namensänderung in Verbindung mit polizeigleicher Ausstattung aus dem (Ordnungs)Amt die (Stadt)Polizei, mit polizeigleichen Aufgaben, Befugnissen und mit mehr entgegengebrachtem Respekt. Genau so wird den Mendazu auch Hackspiel-Mikosch, S. 121. bestätigt sowohl das Bundeslagebild Gewalt gegen Polizeivoll­zugs­beam­ tinnen/-beamte 2014, https://www.bka.de/SharedDocs/Downloads/DE/Publikationen/ JahresberichteUndLagebilder/GewaltGegenPVB/PolizeiGegenPVBBundeslagebild20 14.html;jsessionid=939EEEC910E4C00F1C2FB687AF4C3B9C.live0601?nn=60092, letzter Zugriff 23.11.2016, als auch die Polizeiliche Kriminalstatistik 2014. Dazu die Erklärung des Bundesministeriums des Innern, http://www.bmi.bund.de/SharedDocs/ Pressemitteilungen/DE/2015/05/pks-und-pmk-2014.html, letzter Zugriff 23.11.2016. 20  Vgl. Frankfurter Neue Presse vom 23.05.2012, Stadtpolizei seit fünf Jahren im Einsatz, http://www.fnp.de/fnp/region/hessen/stadtpolizei-seit-fuenf-jahren-im-ein satz_rmn01.c.9861298.de.html, letzter Zugriff 23.11.2016. 21  Vgl. Frankfurter Neue Presse vom 23.05.2012, Stadtpolizei seit fünf Jahren im Einsatz, http://www.fnp.de/fnp/region/hessen/stadtpolizei-seit-fuenf-jahren-im-ein satz_rmn01.c.9861298.de.html, letzter Zugriff 23.11.2016. 22  Hirschmann/Groß, Polizierende Präsenz, S. 68. 18  Siehe 19  Dies

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F. Sicherheitsverantwortung im Wandel

schen nach außen vermittelt, sie hätten einen Polizisten vor sich, was ­jedoch eben gerade nicht der Fall ist. Gerechtfertigt werden kann Macht jedoch nicht alleine mit einem veränderten Auftreten und einem neuen Namen. Aufgrund der Tatsache, dass mit der Übertragung und Anwendung von Macht immer auch eine Begrenzung von Freiheit verbunden ist, ist jede Macht rechtfertigungsbedürftig.23 Es muss also wieder Transparenz geschaffen werden, so dass zwischen den verschiedenen uniformierten Einsatzkräften und deren Aufgaben und Befugnissen deutlich unterschieden werden kann.24

II. Sicherheitsgefühlspolitik Aus einem wachsenden Sicherheitsbedürfnis in der Bevölkerung resultiert eine gesamtgesellschaftliche Sicherheitsarchitektur, der eine Verantwortungsteilung zugrunde liegt und die daher eine verstärkte Kooperation zwischen der Polizei, den Bürgern und den privaten Sicherheitsunternehmen erfordert.25 An erster Stelle bei der Schaffung neuer Sicherheitsakteure, aber auch bei der Rechtfertigung ihrer Ausstattung mit Befugnissen und Polizeiinsignien steht das Ziel der Erhöhung des Sicherheitsgefühls der Bürger. Diese gefühlte Sicherheit der Bürger setzt sich aus der tatsächlichen und damit objektiven Sicherheitslage und aus dem subjektiven Sicherheitsbedürfnis zusammen. Das Sicherheitsgefühl ist damit eine rein subjektive Größe, die einem gesellschaftlichen Wandel unterliegt, nur schwer messbar ist und somit nicht dem rechtsstaatlichen Bestimmtheitsgebot entspricht.26 Es sind lediglich Faktoren auszumachen, die dieses subjektive Sicherheitsgefühl – das negativ betrachtet zum Teil auch als Kriminalitätsfurcht bezeichnet wird27 – der Bürger bestimmen und damit auch die Akzeptanz von weiteren Sicherheitsakteuren steigern. Dazu gehören unter anderem die subjektive Befindlichkeit, persönliche Ängste und Erfahrungen, kulturell geprägte Erwartungen, das Umfeld, in dem man lebt, das Alter und Geschlecht sowie das Auftreten einzelner, aber außergewöhnlicher Gefahren.28 23  Popitz,

S. 17. dazu Kapitel G. I. 4. Transparenz in der Verwaltungsorganisation. 25  Stober, Private Sicherheitsdienste, S. 261. 26  Leiterer, S. 342. 27  Schewe, Subjektives Sicherheitsgefühl, S. 322; Bornewasser/Köhn, Kriminalitätsfurcht, Bundeszentrale für politische Bildung vom 14.06.2012; ausführlich zu den Gründen für und Einflüssen auf die Kriminalitätsfurcht, Hummelsheim/Oberwittler/Pritsch, S.  301 ff. 28  Gramm, S.  401 ff.; Ziegleder/Kudlacek/Fischer, S.  14  ff.; siehe zu weiteren Einflüssen auf das Sicherheitsgefühl auch die Abbildung 2 bei Frevel, Polizei, Politik und Medien, S. 330. 24  Siehe



II. Sicherheitsgefühlspolitik93

Außerdem wird auch darauf abgestellt, wie der Betroffene das Risiko einschätzt, Opfer von Gewalt oder Kriminalität zu werden und wie er sich gegebenenfalls gegen eine gegen ihn verübte Straftat wehren könnte.29 Doch nicht nur die eigene Erfahrung (Viktimisierung) mit Kriminalität prägt die individuelle Einstellung zu Sicherheit und die Furcht, Opfer von Straftaten zu werden, sondern insbesondere auch die Erlebnisse von nahestehenden Menschen, die sogenannte indirekte oder stellvertretende Opfererfahrung.30 Ein weiterer erheblicher Aspekt in der Frage der Einschätzung der subjektiven Sicherheit ist der Einfluss der Massenmedien. Dabei werden in der Berichterstattung durch das Fernsehen eher schwere, aber seltene Verbrechen dargestellt, in der lokalen Presse wird dagegen über die alltäglich stattfindende (Klein)Kriminalität geschrieben.31 Je nachdem, wie in diesen Darstellungen über die Innere Sicherheit berichtet wird und welche Meinung darin vertreten wird, beeinflusst dies das persönliche Sicherheitsempfinden in der Stadt oder in der Region, in der man lebt und lässt so zum Teil einen falschen Eindruck von Schwere und Häufigkeit von Kriminalität entstehen.32 Entscheidend für die Beurteilung von Kriminalität scheint also die Art und Weise der gezielten Vermittlung von Konflikten durch die Medien und die dadurch geprägte subjektive Wahrnehmung zu sein, fast unerheblich ist hingegen die reale Bedrohungslage oder Kriminalitätsrate.33 Natürlich spielen auch im Zusammenhang mit der Medienwirkung verschiedene persönliche Faktoren eine Rolle: Einstellungsprädisposition, Bildungsniveau, Art und Häufigkeit des Konsums von Medien sowie Abstraktions- und Informationsverarbeitungsfähigkeit.34 Festhalten lässt sich aber, dass die objektive Sicherheitslage mit dem subjektiven Empfinden und umgekehrt nicht überein stimmt.35 Da das Sicherheitsgefühl des Einzelnen sich aber schlecht als Ziel der Politik instrumentalisieren lässt, wird häufig vom Sicherheitsgefühl der Bürger oder der Bevölkerung gesprochen. Dieses wiederum lässt sich nicht konkret feststellen, so dass das Sicherheitsgefühl von der Politik an der Maßgabe des „gedachte[n] Durchschnittsbürger[s]“ definiert wird.36 Dass es 29  Es wird dabei von „Copingfähigkeit“ gesprochen, Schewe, Subjektives Sicherheitsgefühl, S. 323; Frevel, Polizei, Politik und Medien, S. 324. 30  Frevel, Polizei, Politik und Medien, S. 326 f. 31  Frevel, Polizei, Politik und Medien, S. 329. 32  Schewe, Subjektives Sicherheitsgefühl, S. 324; Frevel, Polizei, Politik und Medien, S. 328. 33  Singelnstein/Stolle, S. 167; Zimmermann, S. 20. 34  Frevel, Polizei, Politik und Medien, S. 328. 35  Ziegleder/Kudlacek/Fischer, S.  21 ff.; Schewe, Subjektives Sicherheitsgefühl, S. 323; ders., Das Sicherheitsgefühl und die Polizei, S. 111. 36  So Braun, Wie bürgerliche Freiheitsrechte durch eine Kommunalisierung und „Laisierung“ von Polizeiarbeit gefährdet werden, S. 167.

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F. Sicherheitsverantwortung im Wandel

aber auf der anderen Seite des Durchschnittsbürgers auch soziale und gesellschaftliche Gruppen gibt, die aus persönlichen Gründen keine gute Erfahrung im Kontakt mit der Polizei gemacht haben, die sich durch eine Vielzahl von uniformierten Sicherheitsdienstleistern bedroht fühlen und für die ein mehr an Uniformierten nicht auch zu einem mehr an Sicherheit führt, wird hierbei nicht berücksichtigt. Aufgrund der genannten vielfältigen Einflussfaktoren und der Unbestimmbarkeit des Begriffs besteht außerdem die Gefahr, dass das Sicherheitsgefühl als Legitimationsgrundlage für jegliche ­sicherheitspolitische Neuerung vorgeschoben wird.37 1. Sicherheit durch Sauberkeit und Ordnung Mit dem subjektiven Empfinden von Sicherheit ist die immer wieder zu hörende und zu lesende Verknüpfung von Sauberkeit, Sicherheit und Ordnung verbunden.38 Die Ordnung oder Unordnung in der Umgebung beeinflusst das Sicherheitsgefühl und die Ängste der Menschen.39 Vandalismus, Verwahrlosung und Verschmutzung in Wohnvierteln oder dunkle Straßen tragen erheblich zur Kriminalitätsfurcht bei.40 Dabei wird, zum Teil durch spezielle Gefahrenabwehrverordnungen41, nicht nur gegen das Betteln, den Alkohol- und Drogenkonsum oder das Schlafen im öffentlichen Raum vorgegangen, sondern auch ein besonderes Augenmerk auf die Sauberkeit in der Stadt gerichtet. So werden die Aufgaben der Polizei ausgeweitet sowie neu organisiert und strukturiert.42 Diese Aufgaben können jedoch aus personellen, aber auch finanziellen und organisatorischen Gründen nicht allein von der Vollzugspolizei erledigt werden. Um aber die geforderte Sicherheit gewährleisten zu können, werden mehr Sicherheitspersonal in Form der Stadtpolizei bzw. der Hilfspolizeibeamten im Außendienst eingesetzt sowie verschiedene Kooperationen und Sicherheitspartnerschaften gegründet oder die Hilfe von Ehrenamtlichen in Sicherheitswachten in Anspruch genommen und so den Forderungen 37  Beste, DFG-Projekt, S. 116; Braun, Wie bürgerliche Freiheitsrechte durch eine Kommunalisierung und „Laisierung“ von Polizeiarbeit gefährdet werden, S. 167. 38  So auch Behr, Polizeikultur, S. 60. 39  In Anlehnung an das „Broken Window“ Phänomen und die New Yorker „Zero-Tolerance“-Politik, siehe dazu beispielsweise Volkmann, Broken Windows, S. 230; und ausschlaggebend auch die Studie von Wilson/Kelling, S. 29 ff., deutsche Übersetzung Paul, S.  121 ff. 40  Zimmermann, S. 20; Köhn/Bornewasser, Subjektives Sicherheitsempfinden, S. 5. 41  Prätorius, S. 307, der die Verordnungen der Stadt Offenbach am Main gegen Alkoholgenuss in Grünanlagen, wildes Plakatieren oder Taubenfüttern als Beispiele nennt. Dazu auch Volkmann, Die Rückeroberung der Allmende, S. 362 ff. 42  Finger, S. 58.



II. Sicherheitsgefühlspolitik95

nach mehr Präsenz im öffentlichen Raum entsprochen. Auch durch präventive und bürgernahe Arbeit soll die durch alle Arten von Unordnung entstehende Kriminalität und die Unsicherheit der Bürger vermieden werden.43 Dies geht jedoch aus finanziellen und auch zeitlichen Gründen nicht mit jahrelang ausgebildeten Polizeivollzugsbeamten, sondern lediglich in der „light“-Version durch den Vollzugsdienst der Ordnungsämter oder durch private Sicherheitsakteure. Zum Teil sind dies aber auch Aufgaben, die grundsätzlich nicht in die Zuständigkeit der Landespolizei fallen, so dass die Kapazitäten der Gefahrenabwehrbehörden erhöht werden mussten, um den vielfältigen, auch neuen Aufgaben nachgehen zu können. Die subjektive Sicherheit der Bevölkerung soll dabei durch die Umbenennung und die sehr ähnlichen Bezeichnungen der Sicherheitsakteure noch verstärkt werden. Das Wort „Polizei“ soll Vertrauen erwecken und andere Erwartungen hervorrufen, aber auch mehr Zuständigkeit für die Sicherheit demonstrieren als das die Bezeichnung „Amt“ leisten könnte. 2. Das Sicherheitsgefühl als Rechtsgut Nach der sich als schwierig erweisenden Festlegung des subjektiven Sicherheitsgefühls und der Abhängigkeit von allerlei unsicheren Faktoren ist fraglich, ob es als eine Art Rechtsgut ausgezeichnet werden kann, dass die Ausstattung der verschiedenen Sicherheitsakteure mit polizeigleichen Befugnissen rechtfertigen kann.44 Das Bundesverfassungsgericht hat in seiner Rechtsprechung bisher keine Tendenz in diese Richtung entwickelt. Einzig das viel kritisierte Sondervotum von Richterin Haas in der Entscheidung zur Rasterfahndung nimmt die Furcht der Menschen in den Blick. Darin heißt es: „Der Staat ist gefordert, diese Furcht der Menschen um ihr Leben und ihre Gesundheit ernst zu nehmen.“

Und weiter: „Aus der Freiheit von Furcht erwächst dem Einzelnen die Freiheit zu selbstbestimmtem Tun, zur Entfaltung seiner Persönlichkeit und damit seiner Fähigkeiten.“45

Das Sicherheitsgefühl der Bürger ist damit weder als polizeiliches Schutzgut noch als Schutzgut der Öffentlichen Sicherheit und Ordnung einzuordnen und kann somit keine Grundrechtseingriffe rechtfertigen.46 Das Sicherheitsge43  Finger,

S. 58. S. 343. 45  Sondervotum Richterin Evelyn Haas, BVerfG, NJW 2006, S. 1950. Das Sondervotum erwähnt in diesem Zusammenhang auch Thiel, Die „Entgrenzung“ der Gefahrenabwehr, S.  191 f. 46  Schewe, Subjektives Sicherheitsgefühl, S. 324 f.; Leiterer, S.  343 f. 44  Leiterer,

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F. Sicherheitsverantwortung im Wandel

fühl kann aber, wie auch das Sondervotum andeutet47, als Bestandteil anderer Rechtsgüter wie beispielsweise von Art. 2 Abs. 2 S. 1 i. V. m. Art. 1 Abs. 1 S. 2 GG und Art. 2 Abs. 2 S. 2 GG gesehen werden. Es ist damit von manchen polizeilichen Schutzgütern, wie zum Teil auch von der öffentlichen Ordnung, umfasst, kann aber nicht als eigenes Rechtsgut betrachtet werden und somit auch keine Rechtsgrundlage für polizeiliche Maßnahmen oder Grundrechtseingriffe darstellen.48 Die subjektive Sicherheit kann somit lediglich als Ziel der präventiven Sicherheitsbemühungen angesehen werden.49 Sie wird aufgrund ihrer Unbestimmtheit aber auch politisch instrumentalisiert und gilt als Begründung und als Rechtfertigung für präventive Maßnahmen im Vorfeld der Gefahr, zur Vorbeugung von Kriminalität und damit für die Verschärfung der Sicherheitspolitik. Davon umfasst sind die vermehrte Präsenz von Uniformierten aller Art im öffentlichen Raum, umfassendere Kontrollen und Überwachungsmaßnahmen, die Verschärfung der Strafgesetze in Folge des gestiegenen Strafbedürfnisses der Gesellschaft sowie die Verstärkung des Sicherheitspersonals und der Einsatz und die Zusammenarbeit der verschiedenen staatlichen Sicherheitsakteure mit privaten Sicherheitsunternehmen. 3. Lösungsansätze Sicherheit wird in der heutigen Sicherheitsgesellschaft also nicht mehr anhand der tatsächlichen Bedrohung gemessen, sondern anhand der durch die Bürger wahrgenommenen Bedrohung.50 Feltes beschreibt Sicherheit in Anlehnung daran als „Konstrukt, das wesentlich von der individuellen Gefühlswelt der Bürger definiert wird“51 und trifft damit den Kern des Problems. Diese subjektiv wahrgenommene Gefahr und die mögliche Steigerung des subjektiven Sicherheitsgefühls sollen Grundrechtseingriffe und den Einsatz von einer schlecht ausgebildeten, aber mit Waffen und Uniformen ausgestatteten Laienpolizei rechtfertigen, die das Bedürfnis nach Sicherheit zumindest äußerlich befriedigen kann und dadurch zu einem erhöhten subjektiven Sicherheitsgefühl in der Bevölkerung beiträgt.52 Fußstreifen werRichterin Evelyn Haas, BVerfG, NJW 2006, S. 1949 f. Das Sicherheitsgefühl und die Polizei, S. 258 f.; so auch das BVerfG, Beschl. v. 04.04.2006 – 1 BvR 518/02 zur präventiven polizeilichen Rasterfahndung, NJW 2006, S. 1939 ff. Dazu auch Braun, Wie bürgerliche Freiheitsrechte durch eine Kommunalisierung und „Laisierung“ von Polizeiarbeit gefährdet werden, S. 169. 49  Zimmermann, S. 21. 50  Albrecht, S. 176. 51  Feltes, S. 106. 52  Zum subjektiven Sicherheitsgefühl als Begründung für die Verschärfung der Sicherheitspolitik auch Scheerer, S. 85; aber auch Zimmermann, S. 20 und Schewe, Subjektives Sicherheitsgefühl, S. 324; sowie Frevel/Schulze, S. 221. 47  Sondervotum 48  Schewe,



II. Sicherheitsgefühlspolitik97

den vermehrt eingesetzt, um der Bevölkerung Sicherheit und Präsenz zu suggerieren. Ein Rückgang der Kriminalität ist damit jedoch nachweislich nicht verbunden.53 Auch private Sicherheitsdienste tragen objektiv nicht dazu bei, dass die Städte, in denen sie tätig sind, sicherer werden.54 Dadurch wird die Frage aufgeworfen, ob die Hilfspolizeibeamten und andere Sicherheitsakteure eingesetzt werden um das Sicherheitsgefühl zu stärken oder um die tatsächliche Sicherheit zu gewährleisten.55 Sollten insbesondere private Sicherheitsdienste oder ehrenamtliche Bürgerwachten ohne jegliche polizeiliche Befugnisse nur eingesetzt werden, um präsent zu sein, im Gefahrenfall aber nicht oder nur unzureichend helfen können, kann dies das Vertrauen in Uniformierte verringern und den erwünschten Effekt ins Gegenteil verkehren.56 Der Wunsch nach erhöhter Präsenz von Polizisten auf den Straßen wird häufig in Umfragen geäußert und als Lösung für oder als Reaktion auf Kriminalität angesehen.57 Doch auch in dieser Frage unterscheiden sich der Wunsch und der rein subjektive Einfluss auf das Sicherheitsgefühl von der tatsächlichen Wahrnehmung. Polizeiliche Präsenz alleine kann das Sicherheitsempfinden nicht wesentlich beeinflussen58, da Uniformierte auf der Straße laut einem Forschungsprojekt über das subjektive Sicherheitsempfinden der Bevölkerung nicht als einer der ersten Sicherheitsfaktoren bei der Beurteilung der Frage, wann oder durch was sie sich sicher fühlen, angesehen werden. Wichtiger waren den Befragten helle und überschaubare Orte und die Anwesenheit vieler Menschen.59 Im Gegenteil kann der vermehrte oder dauernde Einsatz von uniformierten Kräften auch den Eindruck erwecken, dass es dafür einen guten Grund gibt, weil die Umgebung nicht sicher ist.60 Daraus können Ängste resultieren, die zu übertriebener Aufmerksamkeit und zum größten Teil unbegründetem Misstrauen gegenüber allem und jedem führen und so „die fragile Balance von Gegenseitigkeit und Hilfsbe53  Wilson/Kelling, S. 29 ff., deutsche Übersetzung Paul, S. 122. Zum Zusammenhang von Streifentätigkeit und suggeriertem Sicherheitsgefühl auch Lauen, S. 300. 54  Lauen, S. 312. 55  Reuband, S. 233. 56  Schewe, Das Sicherheitsgefühl und die Polizei, S. 280, Fn. 54. 57  Ziegleder/Kudlacek/Fischer, S. 62  f., die sich auf verschiedene Bürgerbefragungen und deren Ergebnisse beziehen. Volkmann, Die Rückeroberung der Allmende, S. 364 sieht die Erhöhung der Polizeipräsenz lediglich als symbolische Maßnahme, ohne einen sich tatsächlich auf die Kriminalität auswirkenden Wert. 58  Köhn/Bornewasser, Subjektives Sicherheitsempfinden, S. 48. So auch Hirschmann/Groß, Polizierende Präsenz, S. 50 als Ergebnis für die Stadtpolizei. 59  Köhn/Bornewasser, Subjektives Sicherheitsempfinden, S. 33 f. 60  Reuband, S.  241 f.; Ziegleder/Kudlacek/Fischer, S. 63; Schewe, Das Sicherheitsgefühl und die Polizei, S. 277; Beste, Morphologie der Macht, S. 374.

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F. Sicherheitsverantwortung im Wandel

reitschaft stören“.61 Die Wirkung der polizeilichen Präsenz auf das Sicherheitsgefühl und deren Notwendigkeit hängt dabei von verschiedensten Faktoren, wie beispielsweise dem Wohnviertel, dem Alter der Anwohner, dem kulturellen Hintergrund und der tatsächlichen Wahrnehmung ab.62 Aufgrund der Tatsache, dass mit den eben geschilderten präventiven Maßnahmen nachweislich keine Verbesserung der objektiven Sicherheitslage, aber auch nicht unbedingt eine Aufwertung des subjektiven Sicherheitsempfindens verbunden ist, wird deutlich, dass das Sicherheitsempfinden der Bevölkerung politisch missbraucht wird, um sicherheitspolitische Entscheidungen und die Ausdehnung der rechtlichen Befugnisse der Sicherheitsakteure zu rechtfertigen. Denn es ist leicht, mehrheitliche Zustimmung und Akzeptanz zu erlangen, wenn die Unsicherheit, Angst und Kriminalitätsfurcht der Menschen als Strategie benutzt wird.63 Den Betroffenen wird versprochen, dass ihre Sicherheit vermeintlich verbessert wird und dadurch subjektiv Sicherheit suggeriert, die objektiv aber nicht erreicht wird. Es wird hingegen sogar behauptet, dass das Ziel Sicherheit überhaupt nicht erreicht werden solle, da die symbolische Produktion von Sicherheit auf der Basis der Unsicherheit der Menschen zur Grundlage des Funktionierens des derzeitigen politischen Systems geworden sei.64 Die zum Teil unbegründete Angst vor erhöhter Kriminalität wird genutzt und bewusst verstärkt um Gesetze zu legitimieren, die die Grundrechte und Freiheiten der Bürger beschränken und staatliche Kontrollbefugnisse ausweiten.65 Es wird also keine Sicherheitspolitik mehr gemacht, sondern Sicherheitsgefühlspolitik. Anstatt einen Ansatz zu wählen, nach dem Eingriffe und hoheitliche Befugnisse limitiert werden, wird immer deutlicher versucht, diese zu legitimieren.66 Die anderen Faktoren für ein subjektiv sicheres Gefühl scheinen dagegen langfristig die Ansatzpunkte für Maßnahmen der Politik zur Verbesserung des Sicherheitsempfindens zu sein. Vorgeschlagen werden daher die Beleuchtung dunkler und unübersichtlicher Straßen und Plätze, diesbezügliche städtebauliche Maßnahmen sowie eine soziale Einbindung und Engagement in den Stadtvierteln zur Stärkung des Vertrauens und der sozialen Kontrolle.67 61  Lauen,

S.  320 f. Das Sicherheitsgefühl und die Polizei, S. 277 f. 63  So auch Singelnstein/Stolle, S. 123. Beste, Zum Verhältnis von Polizei und profitorientierten Sicherheitsproduzenten, S. 286 beschreibt dies als öffentliche „Unsicherheitsdramaturgie“. 64  Singelnstein/Stolle, S. 123. 65  Beste, Kontrollpolitik, S. 314. 66  Siehe dazu auch Singelnstein/Stolle, S. 111. 67  Köhn/Bornewasser, Subjektives Sicherheitsempfinden, S.  48; Schewe, Das Sicherheitsgefühl und die Polizei, S. 285 ff.; sowie vertiefend zur präventiven Stadtgestaltung Schubert/Spieckermann/Veil, S. 32 ff., aber auch Floeting, S. 78. 62  Schewe,



III. Der Trend zur „polizeilichen Unterschicht“99

Denn vermeiden es die Menschen aufgrund ihrer subjektiven Ängste beispielsweise abends auf die Straße zu gehen oder umgehen gezielt ganze Viertel oder Plätze mit einem vermeintlich schlechten Ruf, so folgt als Konsequenz daraus eine verminderte soziale Kontrolle und die zunehmende Verstärkung von Angsträumen.68

III. Der Trend zur „polizeilichen Unterschicht“69 Das Verständnis der Inneren Sicherheit und deren Gewährleistung als Staatsaufgabe tritt immer mehr in den Hintergrund, Sicherheit wird heute als Dienstleistung verstanden. Damit verbunden ist auf der einen Seite eine Entstaatlichung und eine Entgrenzung der Sicherheitsakteure, auf der anderen Seite ist ein Wiedererstarken kommunaler Sicherheitspolitik zu erkennen.70 Um das Sicherheitsgefühl der Menschen zu verbessern und mehr Präsenz auf der Straße und insbesondere an den Brennpunkten in den Städten gewährleisten zu können, wird immer mehr Sicherheitspersonal benötigt. Dies kann die Landesvollzugspolizei alleine jedoch personell und finanziell nicht mehr leisten. Auf Kosten einer ausreichenden und umfangreichen, der Arbeit angemessenen Ausbildung werden die Mitarbeiter des Außen- und Vollzugsdienstes der Ordnungsämter, in Frankfurt am Main die Mitarbeiter der Stadtpolizei, mit Befugnissen von Polizeivollzugsbeamten ausgestattet und können zumindest in Frankfurt am Main zusätzlich auch zum Einsatz von (Schuss-)Waffen ermächtigt werden. Mit dieser Entwicklung sind neben der Entlastung der Polizei insbesondere auch finanzielle Interessen verbunden71, da die ausgebildeten Polizeibeamten für die Randaufgaben und polizeifremden Aufgaben schlicht zu teuer sind. Dabei, so die Annahme, werden genau diese polizeifremden Aufgaben erst durch die staatlichen Organe wie auch die Polizei konstruiert, da diese Verantwortung abgeben wollen, um die polizeilichen Ressourcen besser einzuteilen und effektiver an anderer Stelle einsetzen zu können.72 Im Gegensatz zu den Entprofes­ auch Wilson/Kelling, S. 29 ff., deutsche Übersetzung Paul, S. 126. nach Behr, Rekommunalisierung von Polizeiarbeit, S. 93. 70  van den Brink/Kaiser, S.  7 ff.; Beste, Zum Verhältnis von Polizei und profit­ orientierten Sicherheitsproduzenten, S. 286; ein weiteres Merkmal ist auch die bürgernahe bzw. bürgerorientierte Polizeiarbeit, Braun, Mehr öffentliche Sicherheit in der Stadt!, S. 3. 71  Gramm, S. 117, Fn. 119, spricht von der „Schaffung vergleichsweise billiger Reservekräfte“. 72  Beste, Zur Privatisierung verloren geglaubter Sicherheit in der Kontrollgesellschaft, S. 184, der dies als „policing as dirty work“ beschreibt. So auch Braun, Wie bürgerliche Freiheitsrechte durch eine Kommunalisierung und „Laisierung“ von Polizeiarbeit gefährdet werden, S. 165 f. 68  Ähnlich 69  Idee

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F. Sicherheitsverantwortung im Wandel

sionalisierungstendenzen der Aufgaben, die den kommunalen Sicherheitsakteuren übertragen werden, zeichnet sich die Arbeit der Polizei also durch die mit der Auslagerung von polizeifremden Aufgaben verbundene Professionalisierung ihrer Tätigkeitsfelder aus.73 Diese ist geprägt durch die Beruflichkeit, eine damit verbundene Spezialisierung und die daraus resultierende Qualität und Aufwertung der Polizeiarbeit.74 Obwohl die neuen Polizei- und Sicherheitsakteure die Tendenz hin zur Entstehung einer „Laien-Polizei“ am „unteren Rand des Gewaltmonopols“75 fördern, wird die These aufgestellt, dass das Ziel der Verbesserung des Sicherheitsgefühls durch mehr Präsenz, wie zuvor beschrieben76, trotz fehlender Professionalität in Ausbildung und Polizeiarbeit erreicht worden ist. Auch in der Literatur ist zu diesem Phänomen zu lesen, dass „die Verbesserung der Polizeipräsenz […] mit einer Entprofessionalisierung der Polizeiarbeit erkauft“ werde.77 Behr stellte schon im Jahr 2001 am Beispiel von Hessen die auch heute noch aktuelle These der Laisierung und Deprofessionalisierung von Polizeiarbeit auf.78 Mit dem Begriff der Laisierung beschreibt er die Entwicklung hinsichtlich der Einbindung ehrenamtlich Tätiger, die polizeiliche Aufgaben ohne Eingriffsbefugnisse wahrnehmen. Dabei bezieht er sich in diesem Zusammenhang auf den Freiwilligen Polizeidienst und somit auf die Hilfspolizei.79 Ziel der Laisierung ist unter anderem, den Kontakt zwischen den Bürgern und dem Staat wieder zu vertiefen und so die bestehende „Betreuungslücke“ zu schließen.80 Unter Deprofessionalisierung hingegen wird die Tätigkeit der Wachpolizei und der Hilfspolizeibeamten verstanden, die im Rahmen ihrer Aufgaben die Befugnisse von Polizeivollzugsbeamten übertragen bekommen, ohne jedoch tatsächlich Vollzugsbeamte zu sein.81 Daher werden die städtischen Ordnungsämter auch als „Hilfspolizei“82 betitelt, wobei dies noch eine der freundlichsten Bezeichnungen ist. Im Zusammenhang mit der Diskussion um die städtischen Ordnungskräfte, die Beste auch unter dem Begriff der Rekommuna73  Rachor,

Rn.  10 f.; Groß, Deutsche Länderpolizeien, S. 24. Polizeikultur, S. 63. 75  Behr, Rekommunalisierung von Polizeiarbeit, S. 90. 76  Zum subjektiven Sicherheitsgefühl Kapitel F. II. Sicherheitsgefühlspolitik. 77  Frevel/Groß, S. 76, diese Aussage wird jedoch im Zusammenhang mit den freiwilligen Polizeidiensten getroffen. Zu den Entprofessionalisierungstendenzen auch Groß, Deutsche Länderpolizeien, S. 24. 78  Behr, Rekommunalisierung von Polizeiarbeit, S.  93  ff.; dazu auch Braun, Mehr öffentliche Sicherheit in der Stadt!, S. 4 und Rachor, Rn. 11. 79  Behr, Polizeikultur, S. 63. 80  Behr, Rekommunalisierung von Polizeiarbeit, S. 94. 81  Behr, Polizeikultur, S. 63. 82  Behr, Rekommunalisierung von Polizeiarbeit, S. 95. 74  Behr,



III. Der Trend zur „polizeilichen Unterschicht“101

lisierung83 führt, bezeichnet dieser die Hilfspolizeibeamten als „städtische Ausländer- und Armenpolizei“ und als „in Mehrzweckanzügen auftretende paramilitärische Ordnungstruppe“.84 Aber auch Begriffe wie „parapolizeiliche Truppe des Ordnungsamtes“85, „Polizei light“86, „uniformierte (Pseudo-) ExpertInnen“87 und „Billigpolizei“88 lassen sich zur Bezeichnung der Hilfspolizeibeamten sowie der Mitarbeiter der freiwilligen Polizeidienste finden. Zumeist steckt hinter diesen abwertenden Begrifflichkeiten die Kritik an der den Aufgaben und Befugnissen nicht angemessenen unzureichenden und zu kurzen Ausbildung.89 Genau diese relativ kurze Ausbildung und die geringen Einstellungsvoraussetzungen führen jedoch dazu, dass schnell eine Vielzahl an neuem Personal eingestellt und kurz darauf auch eingesetzt werden kann. So kann Präsenz durch uniformierte Sicherheitskräfte sowohl auf ehrenamtlicher Basis als auch durch die angestellten Hilfspolizeibeamten gezeigt werden. Das Stadtbild wird so durch die verschiedenen Sicherheitsakteure bestimmt, was dazu führt, dass die Bevölkerung dies auch verstärkt wahrnimmt und sich so sicherer fühlt. Dies betrifft insbesondere die Abend- und Nachtstunden und Orte, die als potentiell gefährlich oder unsicher wahrgenommen werden. Dass das Ziel der Verbesserung der Sicherheit und Polizeipräsenz trotz fehlender Professionalität in Ausbildung und Polizeiarbeit erreicht worden ist, könnte jedoch durch das Forschungsprojekt KoSiPol ansatzweise widerlegt sein. Darin gaben einige der Befragten an, dass die Tätigkeit der Stadtpolizei nur bedingt zur Steigerung des Sicherheitsgefühls geführt hat.90 Trotzdem bringen die Befragten der Stadtpolizei Respekt entgegen und 75 % der Teilnehmer schätzen diese als wichtig für die Sicherheits- und Ordnungsbelange ein.91 Die Studie ist bezüglich der hier aufgestellten These jedoch nur bedingt hilfreich, da der Kreis der Befragten mit 233 Teilnehmern eher klein ist, so dass nur eine rudimentäre Einschätzung möglich ist. Auch dass die befragten Personen aus sicherheits- oder ordnungsproduzierenden Institutionen stammen oder politische 83  Zum

Begriff der Rekommunalisierung Kapitel F. IV. Rekommunalisierung. Morphologie der Macht, S. 376. 85  Beste, Kommodifizierte Sicherheit, S. 395. 86  So Behr, Eine deutsche Variante des New Yorker Polizeimodells, S. 187, der sich auf das unveröffentlichte Manuskript, Thesen zum Strukturwandel sozialer Kontrolle von Hubert Beste beruft. 87  Pütter, S. 50. 88  Im Zusammenhang mit dem Freiwilligen Polizeidienst in Hessen, Hipp, S. F10; Braun, Wie bürgerliche Freiheitsrechte durch eine Kommunalisierung und „Laisierung“ von Polizeiarbeit gefährdet werden, S. 173; aber auch Braun, Kommunale Ordnungsdienste in Bayern, S. 686. 89  Dazu ausführlich Kapitel F. V. 1. Ausbildung und Status. 90  Hirschmann/Groß, Polizierende Präsenz, S. 50. 91  Hirschmann/Groß, Polizierende Präsenz, S. 50. 84  Beste,

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F. Sicherheitsverantwortung im Wandel

Akteure sind, jedoch keine Zahlen aus der Bevölkerung ermittelt wurden, wirkt sich auf die Ergebnisse aus. Beschäftigte der Sicherheitsakteure und auch Politiker haben eine völlig andere Sichtweise und schätzen die Lage anders ein, als die betroffenen Bürger die Situation bewerten. Trotz oder gerade wegen dieses Trends der Etablierung neuer kommunaler Sicherheitsakteure ist das Ziel erreicht worden, mehr Personal zu schaffen um die Öffentliche Sicherheit und Ordnung zu gewährleisten und das subjektive Sicherheitsgefühl der Menschen zu steigern. Dieses letzte Ziel wird auch in den von der Stadt Frankfurt am Main veröffentlichten Unterlagen formuliert.92 Denn es ist auch in der Politik angekommen, dass der Staat dem Bürger auf dieser Ebene, also am „unteren Rand des Gewaltmonopols“93, am nächsten ist. Dabei zieht sich die Polizei aus dem Alltagsgeschäft, das ihr wenig Anerkennung und Erfolg auf dem Gebiet der „echten Kriminalitätsbekämpfung“94 einbringt, zurück und überlässt die Verantwortung für die soziale und kommunale (Un)Ordnung der neuen „polizeilichen Unterschicht“.95 Diese Umschichtung der polizeilichen Aufgaben kann durchaus mit guten Argumenten vertreten und gerechtfertigt werden, insbesondere in Zeiten neuer Gefahren und Herausforderungen für die Gewährleistung der Inneren Sicherheit verändert sich das Selbstbild der Polizei mit den neuen Aufgabenfeldern.96 Dann jedoch ist es zwingend notwendig, die kommunalen Polizeien fest in den Strukturen der Polizeiund Ordnungsbehörden zu etablieren und die Ausbildung erheblich auszuweiten und zu verbessern und somit den neuen Anforderungen, also den polizeilichen Aufgaben, denen sich dann auch die Hilfspolizeibeamten stellen müssen, anzupassen.

IV. Rekommunalisierung Für diesen Prozess der Ausgliederung von sogenannten einfachen Aufgaben wie der Verkehrskontrolle oder der Überwachung des ruhenden Verkehrs und die Übertragung dieser auf meist nicht professionelle Hilfspolizisten oder Hilfspolizeibeamte, häufig ehemalige Angestellte des früheren Ordnungsamtes oder Private, wird auch der Begriff der Rekommunalisierung verwendet.97 Damit verbunden scheint gleichzeitig nicht die Ergän92  Stadtpolizeiliche

Statistik 2013, S. 4 (Fn. 50), 2015, S. 4 (Fn. 53). Rekommunalisierung von Polizeiarbeit, S. 90. 94  Behr, Rekommunalisierung von Polizeiarbeit, S. 97. 95  Behr, Rekommunalisierung von Polizeiarbeit, S. 104. 96  Behr, Polizeikultur, S. 68. 97  Behr, Rekommunalisierung von Polizeiarbeit, S. 90 ff.; Beste, Kommodifizierte Sicherheit, S. 394. 93  Behr,



IV. Rekommunalisierung103

zung, sondern der Ersatz der Arbeit der Vollzugspolizei durch diese mit Exekutivbefugnissen ausgestatteten kommunalen Sicherheitsakteure zu sein.98 Es ist in diesem Zusammenhang auch von einer Abrüstung der Polizei die Rede.99 Die Bemühungen um eine Rekommunalisierung der Polizei tauchen das erste Mal im Zusammenhang mit den Umstrukturierungen der Alliierten nach dem zweiten Weltkrieg auf.100 Insbesondere in der amerikanischen Besatzungszone wurden in allen Gemeinden mit 5000 und mehr Einwohnern kommunale Polizeiorganisationen geschaffen.101 Ziel war es im Gegensatz zur vorherigen Tätigkeit des Staatsschutzes, nun die eigentliche Auf­ gabe des Schutzes der Bürger hervorzuheben.102 Dazu sollten polizeiferne Aufgaben in die Verwaltung ausgegliedert werden.103 Im Wege der Entkommunalisierung wurden die kommunalen Polizeien dann in die Verantwortung und Organisationsstruktur der Bundesländer überführt. Zuletzt geschah dies in München, wo im Jahr 1975 die kommunale Polizei in die Zuständigkeit des Bundeslandes Bayern übergeben wurde.104 Die Debatten über das Phänomen der Rekommunalisierung sind heute zumeist im Zusammenhang mit Versorgungsleistungen aus den Bereichen Verkehr, Energie, Wasser, Entsorgung und dem Gesundheitswesen zu finden.105 Dabei ist der Rekommunalisierungsbegriff nicht durch eine präzise Definition zu beschreiben, sondern durch verschiedene, zum Teil sehr unterschiedliche Erklärungsansätze geprägt. Auf der einen Seite wird Rekommunalisierung beschrieben als eine zunächst öffentliche, dann ganz oder teilweise privatisierte und nunmehr wieder kommunal erbrachte Leistung. Für dieses Verständnis von Rekommunalisierung ist also eine zeitlich zuvor erfolgte Privatisierung notwendige Voraussetzung.106 Eine andere Ansicht geht davon aus, dass eine Übertragung einer privaten zu einer öffentlichen Aufgabe, und damit die Wahrnehmung beispielsweise einer Aufgabe der Daseinsvorsorge in eigener Verantwortung durch die Gemeinde stattgefunden haben muss, die jedoch keine Rückübertragung einer zuvor erfolgten Privatisierung sein muss, wobei man, wenn es sich um die erstmalige Wahr98  Braun, Mehr öffentliche Sicherheit in der Stadt!, S. 4; Behr, Eine deutsche Variante des New Yorker Polizeimodells, S. 181; Nitschke, S.  261 ff. 99  Lauen, S. 296. 100  Siehe dazu Boldt/Stolleis, Rn. 67. 101  Reinke/Fürmetz, S. 79; dazu mit weiteren Hinweisen auch Nitschke, S. 263. 102  Boldt/Stolleis, Rn. 67. 103  Frevel/Groß, S. 80. 104  Groß, Deutsche Länderpolizeien, S. 22. 105  Schmidt, Rechtliche Rahmenbedingungen, S. 357; Bauer, S. 334. 106  Budäus/Hilgers, S. 703; Schmidt, Rechtliche Rahmenbedingungen, S. 358 f.

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F. Sicherheitsverantwortung im Wandel

nehmung der Aufgabe durch die Gemeinde handelt, auch von Kommunalisierung sprechen kann.107 Fraglich ist aber, ob der Begriff der Rekommunalisierung überhaupt der richtige für diesen Trend im Polizeirecht ist, da im Zusammenhang mit der Rekommunalisierung der Arbeit der Polizei wohl kaum von einer vorangegangenen Privatisierung oder einer privaten Aufgabe gesprochen werden kann, sondern eher von einer zuvor erfolgten Verstaatlichung. Auch zuvor staatlich organisierte Behörden oder das benötigte Personal werden nicht an die Kommunen rückübertragen. Ebenso werden die typischen Merkmale der Rekommunalisierung wie die (Neu)Gründung von Gesellschaften zur besseren Ausführung der Aufgaben, insbesondere derer der Daseinsvorsorge, der Zusammenhang zur kommunalen Wirtschaft und die damit verbundenen landesrechtlichen Subsidiaritätsklauseln zur wirtschaftlichen Betätigung der Kommunen,108 in dieser Form der Aufgabenübertragung und -wahrnehmung nicht relevant. Mit dem Begriff der Rekommunalisierung ist daher in diesem Kontext die Übertragung der Sicherheitsaufgaben zurück an die Kommunen und die Wiedererschaffung von kommunalen und gerade nicht von Landesvollzugspolizeien gemeint, ähnlich wie sie bis in die siebziger Jahre in einigen Bundesländern bestanden haben.109 Rekommunalisierung soll im Polizeirecht als teilweiser Rückzug der Landesvollzugspolizei als Rückkehr zu einer kommunalen Verantwortung und Aufgabenwahrnehmung verstanden werden und damit zur „Wiederbelebung einer städtischen Polizei“110 führen. Rekommunalisierung soll hier jedoch keinesfalls als komplette Dezentralisierung der Polizei verstanden werden, da dies keine in absehbarer Zeit umsetzbare und sinnvolle Möglichkeit der Polizeiorganisation in Deutschland ist, insbesondere aufgrund der Tatsache, dass die Gleichwertigkeit und Vergleichbarkeit der Polizeiarbeit in allen Städten und Kommunen nicht in gleicher Weise gewährleistet werden kann.111 Damit verbunden lässt sich auch ein finanzielles Problem für weniger einnahmestarke Kommunen und Gemeinden erkennen.112 Die Gewährleistung von Sicherheit sollte jedoch nicht von den finanziellen Mitteln der dann für sich selbst verantwortlichen 107  Bauer, S. 329, Fn. 1 mit weiteren Nachweisen; Leisner-Egensperger, S. 1110 spricht in diesem Zusammenhang von Neukommunalisierung. 108  Budäus/Hilgers, S.  702 f.; Bauer, S. 335; Schmidt, Rechtliche Rahmenbedingungen, S. 361. 109  van Ooyen, Community Policing, S. 47, insbesondere aber auch Behr, Eine deutsche Variante des New Yorker Polizeimodells, S. 181 f. 110  So Behr, Rekommunalisierung von Polizeiarbeit, S. 95. 111  Anders Nitschke, S. 268 f., der dieses Argument auch anführt, aber unter anderem aufgrund der statistischen Kriminalitätsraten in den Kommunen und Gemeinden für eine Abkehr von der zentralisierten Polizei und für die Einrichtung einer dezentralisierten kommunalen Polizei plädiert.



V. Unterschiede zur Vollzugspolizei105

Kommune abhängen, sondern flächendeckend allen Bürgern zur Verfügung stehen, unabhängig davon, in welcher Kommune, Gemeinde oder Stadt sie wohnen.113 Einzig sinnvoll erscheint daher nur, eine zusätzliche kommunale Polizei zur Entlastung der Landesvollzugspolizei zu etablieren, wie sie schon jetzt in einigen Städten und Gemeinden besteht. Dies steht jedoch unter der Bedingung einer gleichwertigen Ausrüstung und insbesondere der Gewährleistung einer gleichwertigen Ausbildung. Es kann nicht das Bestreben sein, auf Kosten einer umfangreichen und den übertragenen Aufgaben angemessenen Ausbildung sowie der entsprechenden Ausrüstung immer mehr Sicherheitspersonal einzustellen und somit zu einer polizeilichen Unterschicht beizutragen. Es sollte auch verhindert werden, dass durch die Ausweitung der von der Polizei wahrzunehmenden Aufgaben sowie durch die Kommunalisierung der Polizei und der damit verbundenen Einrichtung aller Arten von Hilfspolizeien wieder eine Rückkehr zur Wohlfahrtspflege durch polizeiliche oder polizeiähnliche Akteure stattfindet.114 Die Polizei sollte nicht als allzuständiger Sozialarbeiter eingesetzt werden, um vorwiegend soziale Konflikte zu lösen, denn in diesem Stadium von möglichen Konflikten liegt noch keine Gefahr vor, so dass die Gefahren- und Eingriffsschwelle noch weiter als bisher schon geschehen, in das Vorfeld verlagert wird.115 Daher werden für die polizeilichen Randaufgaben bisher vorwiegend weniger gut ausgebildete Hilfspolizisten oder Hilfspolizeibeamte eingesetzt. Damit verbunden ist, neben der verstärkten Nähe zum Bürger, auch ein Rückzug der Vollzugspolizei und damit die Errichtung einer „unprofessionellen aber preiswerten ‚Laienpolizei‘ “.116 Auch die Entwicklung der Rekommunalisierung der Polizei bestätigt an dieser Stelle die Annahme, dass die Hilfspolizeibeamten und damit in Frankfurt am Main die Stadtpolizei, schon jetzt, aber auch in der Zukunft an Stelle der Polizei eingesetzt werden und diese trotz oder gerade wegen ihrer schlechteren Ausbildung immer weiter ersetzen wird.

V. Unterschiede zur Vollzugspolizei Unterschiede zwischen den Hilfspolizeibeamten und der Vollzugspolizei sind, wie zuvor beschrieben, kaum vorhanden. Praktische Probleme schei112  Budäus/Hilgers, S. 706, die den finanziellen Aspekt jedoch im Zusammenhang mit der Rekommunalisierung der Energienetze ansprechen. 113  Ähnlich auch Braun, Kommunale Ordnungsdienste in Bayern, S. 686. 114  Leiterer, S. 348. 115  Zimmermann, S. 137. 116  van Ooyen, Community Policing, S. 415; van Ooyen, Community Policing, S. 47.

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nen aber beispielsweise in der unterschiedlichen Auffassung der Aufgabenwahrnehmung zwischen der Polizei und den kommunalen Ordnungsämtern bzw. der Hilfspolizeibeamten zu liegen. Die Polizei ist an Kenntnissen aus den verschiedenen Szenen interessiert, schreitet erst bei Vorliegen von Straftaten ein und profitiert somit von ihren einschlägigen Kontakten. Im Gegensatz dazu haben die Hilfspolizeibeamten die Aufgabe, beispielsweise im Frankfurter Bahnhofsgebiet, Drogenabhängige oder Prostituierte bei Verstößen zu verwarnen und zu verweisen und zerstören so zum einen die aufgebauten Kooperationen der Polizei und genießen zum anderen durch dieses Verhalten auch kein Vertrauen.117 Der wohl gravierendste und ausschlaggebende Unterschied zwischen den beiden Sicherheitsakteuren ist aber die sowohl bezüglich der Dauer wie auch hinsichtlich der Inhalte völlig verschiedene Ausbildung. Dadurch kann die Stadtpolizei im Vergleich zur Vollzugspolizei auch gewisse Einsatzgebiete nicht abdecken. Aufgrund der fehlenden Ausbildung stufen die befragten Polizisten beispielsweise die Möglichkeiten der Stadtpolizisten im zivilen Einsatz als beschränkt ein.118 Auch werden hier die Machtkonstellationen deutlich, die zwischen den verschiedenen Sicherheitsakteuren bestehen. Die Polizeivollzugsbeamten halten sich vielfach für wichtiger und unersetzbar und scheinen den Hilfspolizeibeamten die gleichwertige Aufgabenwahrnehmung nicht zuzutrauen. Neben mehr Professionalisierung durch bessere Aus- und Weiterbildung auf Seiten der Hilfspolizeibeamten119 ist daher auf beiden Seiten eine vertiefte Vermittlung von Wissen über die Tätigkeit der anderen Sicherheitsakteure zu fordern. 1. Ausbildung und Status Die Ausbildung der Hilfspolizeibeamten ist für Hessen in § 10 HSOGDVO geregelt. Voraussetzung für diese sind ein Mindestalter von 21 Jahren, ein Schulabschluss und eine abgeschlossene Berufsausbildung, ein Führerschein, sowie die körperliche und geistige Fähigkeit, die übertragenen Aufgaben wahrzunehmen. Diese Anforderungen werden durch ein Vorstellungsgespräch, einen schriftlichen Test und einen Sporttest überprüft.120 117  So Braun, Mehr öffentliche Sicherheit in der Stadt!, S. 25, Fn. 109 und Behr, Polizeikultur, S. 62, Fn. 39, die auf das Forschungsprojekt zur Drogenprostitution in Frankfurt am Main verweisen, Langer/Behr/Hess, S. 42 ff., in dem die befragten Prostituierten angaben, mehr Angst vor den Stadtpolizisten, als vor der Polizei zu haben. 118  Hirschmann/Groß, Polizierende Präsenz, S. 59. 119  So auch Hirschmann/Groß, Polizierende Präsenz, S. 70. 120  Siehe die Verwaltungsvorschrift zur Ausführung des Hessischen Gesetzes über die öffentliche Sicherheit und Ordnung (VVHSOG) zu § 99, 99.1.1; sowie den In-



V. Unterschiede zur Vollzugspolizei107

Im Gegensatz zu den Polizeivollzugsbeamten, die in Hessen mindestens eine dreijährige Ausbildung in Form eines Studiums an der Hessischen Hochschule für Polizei und Verwaltung in Wiesbaden, Abteilung Polizei, genießen121, kann nach § 99 Abs. 3 HSOG jeder, der die soeben genannten Voraussetzungen erfüllt, zum Teil auf Antrag, zur Hilfspolizeibeamtin oder zum Hilfspolizeibeamten durch Verwaltungsakt bestellt werden. Die Grundausbildung erfolgt in rund 900 Stunden innerhalb von acht Monaten.122 Sie darf nach § 10 Abs. 3 S. 1 HSOG-DVO sechs Wochen nicht unterschreiten und umfasst eine wöchentliche Unterrichtszeit von 25 bis 30 Stunden gemäß § 10 Abs. 3 S. 2 HSOG-DVO. Dagegen stehen 2000 und mehr Stunden Ausbildungszeit, die ein Polizeibeamter vorweisen kann.123 Dies erscheint insbesondere aufgrund der sich immer weiter angleichenden Aufgaben und Zuständigkeiten und der übereinstimmenden Zwangsbefugnisse, wie auch dem Einsatz von Schusswaffen, sowohl rechtlich als auch im Hinblick auf die Anforderungen an eine professionelle Polizeiarbeit bedenklich.124 In diesem Zusammenhang ist darauf hinzuweisen, dass nach der Auskunft der Leitung der Stadtpolizei die Ausbildung an der Schusswaffe unabhängig von der übrigen Ausbildung nach den gleichen Anforderungen wie die der Polizeivollzugsbeamten erfolgt.125 Laut § 10 Abs. 4 HSOG-DVO bestehen die Unterrichtsinhalte aus der Vermittlung allgemeiner verwaltungsrechtlicher Kenntnisse sowie praktischer und theoretischer Kenntnisse des allgemeinen Gefahrenabwehrrechts und der Grundlagen des Straf- und Ordnungswidrigkeitenrechts. Zu dieser Grundausbildung gehören unter anderem die Vermittlung von Deeskalationsstrategien, eine Abschleppunterweisung, die Verkehrsregelung und eine Unterweisung in der Anwendung unmittelbaren Zwangs in Form von körperlicher Gewalt, dem ternetauftritt der Stadt Frankfurt am Main zu den Einstellungsvoraussetzungen für die Stadtpolizei, http://www.frankfurt.de/sixcms/detail.php?id=2948&_ffmpar[_id_ inhalt]=7938946, letzter Zugriff 23.11.2016. 121  Vgl. § 22 Abs. 2 HBG, § 14 HPolLVO, § 21 VerwFHG i. V. m. der Studienordnung für die Ausbildung des gehobenen Polizeivollzugsdienstes im Fachbereich Polizei der Verwaltungsfachhochschule in Wiesbaden, Erlass des HMdI. v. 12.05.2005 (St.Anz. 2005, S. 1902); siehe auch Hornmann, zu § 91, Rn. 34; zur Aus- und Fortbildung in der hessischen Polizei auch Groß/Schmidt, Hessen, S. 217 ff.; sowie Lorei, Der Schußwaffeneinsatz bei der Polizei, S. 106 ff. mit einem Überblick über die Studienfächer und Unterrichtsinhalte. 122  Zur Ausbildung bei der Stadtpolizei auf der Homepage der Stadt Frankfurt am Main, http://www.frankfurt.de/sixcms/detail.php?id=2948&_ffmpar %5B_id_inhalt % 5D=6734674, letzter Zugriff 23.11.2016; siehe auch Behr, Rekommunalisierung von Polizeiarbeit, S. 95. 123  Behr, Eine deutsche Variante des New Yorker Polizeimodells, S. 187. 124  Behr, Eine deutsche Variante des New Yorker Polizeimodells, S. 187. 125  Kapitel E. II. 2. Schusswaffen.

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F. Sicherheitsverantwortung im Wandel

Schlagstock, Reizstoffsprühgeräten und (Schuss)Waffen. Werden die Hilfspolizeibeamten in speziellen Rechtsgebieten eingesetzt, sind ihnen diese Kenntnisse gesondert zu vermitteln. Darunter fallen beispielsweise das Aufenthaltsrecht, das Gewerberecht, das Straßenverkehrszulassungsgesetz oder das Wasser- und Abfallrecht.126 Die Ausbildung erfolgt beim Hessischen Verwaltungsschulverband und wird, je nach Ausbildungseinheit, durch Dozenten der Polizeiakademie Hessen, des Polizeipräsidiums Frankfurt am Main oder durch eigene Ausbilder der Stadtpolizei durchgeführt.127 Nach der Ausbildung werden die Hilfspolizeibeamten als solche bestellt, es wird jedoch kein Beamtenverhältnis im Sinne des Hessischen Beamtengesetzes begründet, da es sowohl an der Hauptberuflichkeit als auch an der Lebenslänglichkeit der Tätigkeit fehlt.128 Die Hilfspolizeibeamten sind aber im strafrechtlichen Sinn gemäß § 11 Abs. 1 Nr. 2c StGB als Amtsträger und als Beamte im haftungsrechtlichen Sinn nach § 839 BGB anzusehen.129 Bei einer Amtspflichtverletzung gemäß § 839 BGB i. V. m. Art. 34 GG haftet die Anstellungskörperschaft.130 Die Übernahme in ein Beamtenverhältnis ist bei entsprechender Leistung frühestens nach drei Jahren möglich.131 Laut eigener Auskunft der Leitung der Stadtpolizei Frankfurt am Main sind derzeit 60 % der rund 200 Mitarbeiter in einem Beamtenverhältnis tätig. 2. Das Verhältnis von Ausbildung und Grundrechtsschutz Die Polizeivollzugsbeamten erhalten also eine sowohl längere als auch umfassendere und intensivere Ausbildung als die Hilfspolizeibeamten, obwohl beide zu großen Teilen die gleichen Aufgaben übertragen bekommen und die gleichen Befugnisse wahrnehmen können. Ein sachlicher Grund, warum die Ausbildung der Hilfspolizeibeamten derart gravierend von der der Polizeivollzugsbeamten abweicht, ist daher nicht ersichtlich. 126  Zur Ausbildung bei der Stadtpolizei mit weiteren Nachweisen, siehe den Internetauftritt der Stadt Frankfurt am Main, http://www.frankfurt.de/sixcms/detail. php?id=2948&_ffmpar %5B_id_inhalt %5D=6734674, letzter Zugriff 23.11.2016. Siehe zur Ausbildung mit genauer Aufführung der Unterrichtseinheiten Heinrich, Ausbildung und Qualifizierung, Folien 17 ff. 127  Heinrich, Ausbildung und Qualifizierung, Folien 16 f. 128  Gramm, S.  116 f. 129  Pausch/Dölger, S. 54. 130  Siehe § 68 HSOG sowie BGH, Urt. v. 21.01.1993 – III ZR 189/91 zur Haftung des Landes für Erfüllungsgehilfen der Polizei bei der Ersatzvornahme. 131  Zu den detaillierten Einstellungsvoraussetzungen siehe den Internetauftritt der Stadt Frankfurt am Main, http://www.frankfurt.de/sixcms/detail.php?id=2948&_ ffmpar[_id_inhalt]=7938946, letzter Zugriff 23.11.2016.



V. Unterschiede zur Vollzugspolizei109

Insbesondere im Bereich der Grundrechtseingriffe ist es jedoch essentiell, dass Polizisten im Einzelfall beurteilen können, wie weit ihre Macht und ihre Befugnisse gehen und ob die von ihnen ausgeführten Eingriffe in die Grundrechte der Betroffenen auch gerechtfertigt sind. Auch Art. 33 Abs. 4 GG setzt – zumindest für die Beamten – voraus, dass diese auf die ihnen übertragenen Aufgaben ausreichend vorbereitet und sie angemessen ausgebildet werden.132 Insbesondere in Extremsituationen, in denen überraschend eine Lage entsteht, in der es zum Beispiel aufgrund einer akuten persön­ lichen Bedrohung zu Fehl- oder Kurzschlussreaktionen kommt, können die kurze Ausbildung, aber auch ein Minus an Erfahrungen zur Gefahr sowohl für den potentiell Betroffenen als auch für den Hilfspolizeibeamten selbst werden. Diese besonderen Gefahrensituationen zeichnen sich dadurch aus, dass sie über die Erfahrung und die tägliche Routine hinausgehen und daher ein gewisses Maß an Berufserfahrung und die vergleichbare Ausbildung notwendig machen, was insbesondere für den Einsatz von (Schuss)Waffen gilt. Die Hochschulen der Polizei haben, so Kirchhoff, „dabei die Aufgabe, den Bürger durch eine gute Ausbildung vor Polizisten zu schützen, die gar nicht erkennen, dass sie Fehler begehen.“133 Da Hilfspolizeibeamte gemäß § 99 Abs. 2 S. 1 HSOG die Befugnisse von Polizeivollzugsbeamten haben und zum Teil nach der Bestellung im Rahmen ihrer Aufgaben befugt sind, Schusswaffen zu tragen und grundrechtsbeeinträchtigende Eingriffe vorzunehmen, wie beispielsweise Wohnungen zu betreten und zu durchsuchen und Abschiebungen vorzunehmen, sollten und dürfen für ihre Ausbildung keine anderen Grundsätze gelten. Denn durch die Wahrnehmung polizeigleicher Aufgaben und die Ausrüstung mit Waffen ist zumindest eine erhöhte Gefährdung der Rechtsgüter der Hilfspolizeibeamten allgegenwärtig. Dies zeigt auch die Tatsache, dass immer öfter durch die Vollzugspolizei in Gefahrensituationen Amtshilfe geleistet wird oder gemischte Streifen im Dienst sind.134 Im Gegensatz zu den Polizeivollzugsbeamten, die mit ihrer Indienstnahme auf Situationen und Gefahrenlagen vorbereitet und dementsprechend ausgebildet werden, unterbleibt ein derartiger Schutz durch Ausbildung vor der Bestellung nach § 99 HSOG. Für Polizeivollzugsbeamte wird darüber hinaus sogar eine akademische Ausbildung gefordert, die zum Teil schon umgesetzt wurde, um im Alltag die unterschiedlichen und teilweise nicht vorhersehbaren Situationen und Probleme zu meistern, aber auch um die Veränderungen in Rechtsprechung 132  Kirchhoff,

S. 88. S. 86; Groß, Deutsche Länderpolizeien, S. 25. 134  Klimpke/Egenolf, S. 20. http://www.gdp.de/gdp/gdphe.nsf/id/F4CCDC231C7A B13EC1257A4B005B7738/$file/Ordnungspolizei-Rechte-Pflichten-2011.pdf?open. 133  Kirchhoff,

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F. Sicherheitsverantwortung im Wandel

und Literatur verfolgen und in der polizeilichen Praxis umsetzen zu können.135 So werden Polizisten, insbesondere seit der Gründung eines Fachhochschulstudiums, nicht mehr nur durch Polizisten, sondern auch durch Juristen und Sozialwissenschaftler ausgebildet.136 Auch die Auslagerung der polizeilichen Randaufgaben auf weniger professionelle Hilfspolizeibeamte führt dazu, dass die Polizeivollzugsbeamten immer häufiger immer anspruchsvollere Aufgaben wahrnehmen müssen und die Einsatzanforderungen an diese steigen.137 Diesen neuen Tätigkeiten und Anforderungen ist eine hochwertigere und bessere Ausbildung angemessen, welche die Polizisten optimal auf ihre Aufgaben vorbereitet. Auf der anderen Seite ist das Berufsbild Polizei schon immer ein klassischer Ausbildungsberuf, der weniger akademisches Wissen, sondern vielmehr Handlungskompetenzen vermitteln soll.138 Durch eine zunehmende Akademisierung der Polizeiausbildung würden auch die Differenzen in der Ausbildung der verschiedenen Sicherheitsakteure noch weiter unterstrichen und auch die Aufgabenfelder würden weiter auseinanderdriften und einen der spezialisierten Ausbildung angemessenen Einsatz voraussetzen139, so dass die Hilfspolizeibeamten auch weiterhin und noch verstärkt Aufgaben der Polizeivollzugsbeamten wahrnehmen müssten, nun aber erst recht und zu recht mit dem Argument, dass diese dafür überqualifiziert sind. Dies kann auch dazu führen, dass die Bereitschaft steigt, eher polizeiferne Aufgaben an private Sicherheitsunternehmen abzugeben, die nun auch die kommunalen Ordnungskräfte aufgrund ihrer neuen Aufgaben nicht mehr hinreichend abdecken können.140 Mit der Akademisierung des Polizeiberufes müsste dann also auch eine Verbesserung der Ausbildung der Hilfspolizeibeamten verbunden sein, da auch dort die angebotene Ausbildung mit den wahrzunehmenden Aufgaben nicht mehr zu vereinbaren wäre. Da die Alternative zur Bestellung von anderen Personen gemäß § 99 Abs. 3 Nr. 4e HSOG und damit insbesondere auch von Privaten, die Gefahrenabwehr durch in einem staatlichen Dienstverhältnis stehende Polizeivollzugsbeamte ist, kann davon ausgegangen werden, dass auch die Verlagerung von Gefahren im Rahmen des § 99 HSOG in Kauf genommen wird.141 Bei der Übertragung der Aufgabe der Gefahrenabwehr sind nicht etwa eine besondere Sachkunde oder 135  Kirchhoff, S. 89; zur akademischen Ausbildung bei der Polizei auch Frevel, Polizei, Politik und Wissenschaft, S. 7 f. und Lorei, Polizei, S. 39 ff. 136  Groß/Schmidt, Hessen, S. 217 f., auch zu den Unterrichtsinhalten. 137  Dazu und auch zu der Ausbildung bei der Polizei Groß/Frevel/Dams, S. 25. 138  Zu der umstrittenen Akademisierung auch Groß/Schmidt, Hessen, S. 217 f. 139  Lange, S. 84. 140  Lange, S. 84. 141  Vgl. dazu Bracher, S. 175.



V. Unterschiede zur Vollzugspolizei111

spezielle Kenntnisse ausschlaggebend für den Einsatz von Privaten, sondern lediglich personelle und auch finanzielle Gründe.142 Obwohl auch staatliche Bedienstete die Aufgaben wahrnehmen könnten, werden Privaten oder Nichtbeamten die Befugnisse von Hilfspolizeibeamten übertragen, ihnen aber nicht die gleiche Ausbildung gewährt. Sie werden damit willentlich und wissentlich Gefahren ausgesetzt, die auf der anderen Seite ebenso für die von den Maßnahmen der Hilfspolizeibeamten Betroffenen bestehen. Dies führt dazu, dass § 99 Abs. 3 Nr. 4e HSOG in seiner jetzigen Form als mit Art. 2 Abs. 2 GG unvereinbar angesehen werden kann. Aber auch durch die erhöhte Arbeitsbelastung aufgrund des fehlenden Personals in den Kommunen bei gleichbleibender oder sogar steigender Aufgabenwahrnehmung und die Belastung durch Schicht-, Wochenend- und Nachtdienste verursacht zusätzlichen psychischen und physischen Druck auf die Hilfspolizeibeamten. Ebenso spielt das Thema Eigengefährdung im Bereich des freiwilligen Polizeidienstes eine Rolle. Durch Unkenntnis und fehlende Routine im Umgang mit gefährlichen Situationen kann leichtsinniges Verhalten entstehen und auch die eigenen Fähigkeiten können überschätzt werden: „… präsent sein, sehen, melden … ist dann doch so auf längere Zeit nicht die Erfüllung … die kleineren Dinge, jemand fragt nach dem Weg, haben eigentlich nichts mit Polizeiarbeit zu tun.“143 Hier wird deutlich, dass durchaus die Gefahr besteht, dass die Arbeit als Hilfspolizist mit der eines Vollzugsbeamten verwechselt wird und so auch das Risiko besteht, dass Kompetenzen überschritten werden. In einem Fall, der im Jahr 2012 vor dem Frankfurter Amtsgericht verhandelt wurde, wurden drei Ehrenamtliche des Freiwilligen Polizeidienstes zu Geldstrafen verurteilt, da sie entgegen ihrer Befugnisse einen Jugendlichen durchsucht und abgetastet hatten. Dabei wurden sie von Kollegen beobachtet, die die Polizei informierten. Das Gericht stellte klar, dass Hilfspolizisten weder die Zuständigkeit besitzen, andere Personen anzufassen, noch die Befugnis besteht, diese abzutasten und zu durchsuchen.144 Nach dem Bekanntwerden dieses Vorfalls stellt sich unweigerlich die Frage, wie hoch die Zahl derjenigen ist, die ebenfalls einer solchen Behandlung unterzogen wurden, die aber nicht wussten, dass dies die Befugnisse der Hilfspolizisten überschreitet, oder die keine Hilfe von Außenstehenden erhielten.145 An die142  Im Gegensatz zum Beispiel von Bracher, S. 175, der sich auf § 19b Abs. 1 Nr. 4, § 20a Abs. 1 Nr. 4 LuftVG a. F. bezieht. 143  So einer der betroffenen Akteure des freiwilligen Polizeidienstes in Hessen, Schneider, S. 219. 144  Siehe dazu Gerhart, Hilfspolizisten gingen im Diensteifer zu weit, Frankfurter Neue Presse vom 23.10.2012. 145  Dies fragt auch Behr, Hilfspolizisten gehören abgeschafft, Frankfurter Rundschau vom 22.10.2012.

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sem Beispiel lassen sich deutlich die Gefahren der Laisierung von Polizeiarbeit aufzeigen, die, so wird angenommen, die Vorteile überwiegen.146 Noch mehr als schon bei den Hilfspolizeibeamten besteht bei den Hilfspolizisten die Gefahr, dass die Bevölkerung sich durch die ehrenamtlich Tätigen nichts sagen lässt und die Autorität der Hilfspolizisten anzweifelt. Dabei sind die Risiken von Gefahrensituationen bei den Streifengängen hoch und die Gefahr einer falschen Reaktion, von Selbstüberschätzung oder dem Missbrauch der ihnen (nicht) eingeräumten Befugnisse sowie die rechtswidrige Berufung auf die jedermann zustehenden Notwehrrechte noch größer.147 3. Arbeits- und Ruhestandsregelungen Auch die Arbeitsbedingungen der Hilfspolizeibeamten unterscheiden sich gravierend von denen der Polizeivollzugsbeamten. Für die Mitarbeiter der Stadtpolizei werden keine Gefahrenzulagen gewährt und auch für ältere Mitarbeiter gibt es keine Regelungen für eine deren Lebensalter entsprechenden Aufgabenaufteilungen.148 Es fehlen bisher verbindliche Regelungen, die sich mit dem Fall beschäftigen, dass ältere Arbeitnehmer die Schicht-, Nacht- oder Außendienste nicht mehr angemessen oder gar nicht mehr wahrnehmen können. Es wird lediglich versucht, im Einzelfall eine Lösung zu finden.149 Insgesamt mangelt es an Berufsstandards wie einer einheitlichen Eingruppierung und Bezahlung, einer gleichwertigen Ausbildung und einer angemessenen Ausrüstung.150 Auch Aufstiegschancen gibt es bei den kommunalen Ordnungsdiensten kaum oder gar nicht, so dass es den Mitarbeitern oft an Perspektiven für die Zukunft mangelt.151 Die Fachgruppe Kommunaler Vollzugsdienst der Deutschen Polizeigewerkschaft hat beispielsweise für Rheinland-Pfalz landeseinheitliche Rege146  Braun, Wie bürgerliche Freiheitsrechte durch eine Kommunalisierung und „Laisierung“ von Polizeiarbeit gefährdet werden, S. 173. 147  So auch Braun, Wie bürgerliche Freiheitsrechte durch eine Kommunalisierung und „Laisierung“ von Polizeiarbeit gefährdet werden, S. 173 f. 148  Hirschmann/Groß, Polizierende Präsenz, S. 55. 149  Ver.di Broschüre „Gute Arbeit braucht Qualifizierung – Beschäftigte der kommunalen Ordnungsdienste dringen auf Standards bei Ausbildung sowie Aus- und Weiterbildung“, S. 11, zum Download unter https://vs.verdi.de/kommunalverwaltung/ ++file++545c92f4aa698e0614000999/download/EF %204262623_Broschuere_Gemein den.pdf, letzter Zugriff 23.11.2016. 150  Ver.di Broschüre „Gute Arbeit braucht Qualifizierung – Beschäftigte der kommunalen Ordnungsdienste dringen auf Standards bei Ausbildung sowie Aus- und Weiterbildung“, S. 12, (Fn. 553). 151  Ver.di Broschüre „Gute Arbeit braucht Qualifizierung – Beschäftigte der kommunalen Ordnungsdienste dringen auf Standards bei Ausbildung sowie Aus- und Weiterbildung“, S. 5 und S. 21, (Fn. 553).



V. Unterschiede zur Vollzugspolizei113

lungen bei den Einstellungsvoraussetzungen, der Ausbildung und Stellenbewertung sowie bei der Vergütung und der Altersbegrenzung gefordert um vergleichbare Verhältnisse zu schaffen. Ebenfalls sollen die Arbeitsbedingungen durch eine den Aufgaben angemessene Ausrüstung und einheitliche Uniformen verbessert werden.152 Auch in Hessen wurde versucht, zumindest die Ruhestandsregelungen für die Hilfspolizeibeamten zu verbessern, indem diese den Vorschriften für die Polizeivollzugsbeamten angepasst werden sollten. Durch den Änderungsantrag der Fraktion der SPD zu dem Gesetzentwurf der Fraktionen der CDU und der FDP für ein zweites Gesetz zur Modernisierung des Dienstrechts in Hessen153 wurde am 8. Mai 2013 der Vorschlag gemacht, Art. 1 dieses Gesetzes durch folgenden § 115 zu ergänzen: „§ 115 Hilfspolizei: Für die Hilfspolizeibeamtinnen- und beamten der Kommunen im Sinne des § 99 HSOG gilt § 112 sinngemäß.“154 In dem dort erwähnten § 112 ist der Eintritt in den Ruhestand im Polizeivollzugsdienst geregelt, so dass zumindest die Ruhestandsregelungen und Altersgrenzen, die für Polizeivollzugsbeamte gelten, auch für Hilfspolizeibeamte verbindlich gewesen wären. Dies wurde jedoch im Hessischen Beamtengesetz, verkündet als Art. 1 Zweites Dienstrechtmodernisierungsgesetz155, nicht umgesetzt. Auch an verbindlichen Regelungen zum Ruhestand fehlt es daher für Bedienstete nach § 99 HSOG weiterhin. Weder während der Tätigkeit als Hilfspolizeibeamter noch danach besteht damit eine ausreichende und den Polizeivollzugsbeamten vergleich­ bare Regelung zu den Arbeits- und Rentenbedingungen. Auch in diesem Punkt werden die mit den gleichen Aufgaben, Befugnissen und Verantwortungen ausgestatteten Hilfspolizeibeamten erneut schlechter gestellt als ihre besser ausgebildeten, besser verdienenden und besser abgesicherten Kollegen von der Landespolizei. Die Laufbahnverordnung sollte folglich dringend reformiert werden, eine gleichwertige Bezahlung hinsichtlich der Polizeidienst- oder Gefahrenzulagen wäre wünschenswert und dienstälteren Mitarbeitern müssen entsprechende Aufgaben und Tätigkeitsbereiche zugewiesen werden.156 152  Deutsche Polizeigewerkschaft, Fachgruppe Kommunaler Vollzugsdienst, S. 5  ff., abrufbar unter http://www.dpolg-rlp.de/pdf/Zusammenfassung.pdf, letzter Zugriff 16.02.2016. 153  Zweites Dienstrechtmodernisierungsgesetz – 2. DRModG, in der Fassung der Beschlussempfehlung und des Zweiten Berichts des Innenausschusses, Drs. 18/7339 neu zu Drs. 18/7236 zu Drs. 18/6558. 154  LT-Drs. 18/7337, S. 1. 155  Vom 27.05.2013, GVBl. S. 218. 156  Zu diesen Kritikpunkten äußern sich auch Hirschmann/Groß, Polizierende Präsenz, S. 55.

G. Rechtliche Grundlagen Die Hilfspolizeibeamten haben im Rahmen ihrer Tätigkeit gemäß § 99 Abs. 2 S. 1 HSOG die gleichen Befugnisse wie Polizeivollzugsbeamte, lediglich in einem kleineren Aufgabenfeld.1 Es stehen ihnen jedoch nur die Befugnisse zu, die auch die bestellende Behörde innehat.2 In Hessen stellt § 1 HSOG eine reine Aufgabenzuweisungsnorm dar, die §§ 11 bis 43a HSOG regeln die Befugnisse, wobei die spezielleren §§ 12 bis 43a HSOG der Generalklausel des § 11 HSOG vorgehen. Dabei stimmen diese nicht immer überein, es gilt die „klare Trennung von Aufgaben und Befugnissen“3. Die Aufgaben bezeichnen dabei die Gebiete auf denen die Polizei im Allgemeinen handeln kann, die Befugnisse sind enger und beschreiben die Maßnahmen, die getroffen werden dürfen.4 Dies gilt insbesondere, wenn bei einem gefahrenabwehrrechtlichen Eingriff in die Rechte von Personen eingegriffen wird; hier ist eine ausdrückliche Ermächtigungsgrundlage erforderlich.5 Die Aufgabenzuweisung reicht zum Handeln nur aus, wenn mit diesem keine Grundrechtseingriffe verbunden sind, wie beispielsweise bei einfachen Streifengängen.6 Die genauen Aufgaben und Befugnisse der Hilfspolizeibeamten und damit auch der Stadtpolizei sind weder in einem Gesetz noch in einer expliziten Rechtsverordnung verankert und somit für den Bürger nicht einsehbar und damit auch nicht nachvollziehbar. Einzig in § 1 und § 2 HSOG-DVO sind die allgemeinen Aufgaben der Ordnungssowie Polizeibehörden aufgezählt. Die konkreten Aufgaben und Befugnisse des einzelnen handelnden Hilfspolizeibeamten sind lediglich in der Bestellungsverfügung vermerkt, die diesem im Rahmen der Bestellung ausgehändigt wird und die auf Verlangen vorgezeigt werden sollte, aber nicht vorgelegt werden muss.

1  Behr,

Eine deutsche Variante des New Yorker Polizeimodells, S. 187. zu § 99, Rn. 18 und Kapitel G. I. a) Varianten der Bestellung nach § 99 Abs. 1 S. 1, Abs. 3 HSOG. 3  Denninger, Rn. 67; dazu auch Knemeyer, Rechtsgrundlagen polizeilichen Handelns, S. 324. 4  Winter, S. 59. 5  Ausführlich zur Trennung von Aufgaben und Befugnissen Knemeyer, Rechtsgrundlagen polizeilichen Handelns, S. 324. 6  Lippert, S. 35. 2  Hornmann,



I. Gesetzliche Vorgaben115

I. Gesetzliche Vorgaben Die vorhandenen gesetzlichen Grundlagen für die Hilfspolizeibeamten sind in Hessen insbesondere in § 99 HSOG, aber auch in §§ 10 ff. HSOG-DVO in Verbindung mit den jeweiligen dazu erlassenen Verwaltungsvorschriften – Verwaltungsvorschrift zur Ausführung des Hessischen Gesetzes über die öffentliche Sicherheit und Ordnung (VVHSOG) und Verwaltungsvorschrift zur Ausführung des § 13 HSOG-DVO (VVWaPol) – zu finden. Und genau in diesen Bestimmungen scheint das Problem, das speziell in Frankfurt am Main besteht, zu liegen. Die rechtlichen und sozialen Probleme und Konflikte die entstehen können, wenn ein mit Zwangsbefugnissen ausgestatteter Außendienst des Ordnungsamtes zu einer zweiten, städtischen Polizei wird, sollten und dürfen nicht nur auf einfachem Verordnungsweg oder in Verwaltungsvorschriften behandelt, sondern müssen gesetzlich festgelegt werden.7 1. § 99 HSOG Schon seit 19648 und auch in der Fassung des HSOG aus dem Jahr 19729 besteht durch den zu dieser Zeit geltenden § 74 HSOG die Möglichkeit der Bestellung von Hilfspolizeibeamten, die seit 199010 in § 99 HSOG geregelt ist. Die im Gesetz vorhandene Vorschrift des § 99 HSOG ist umstritten und enthält Formulierungen, die es zu hinterfragen gilt. Zum einen wird zu besprechen sein, ob der Paragraph durch die Formulierungen „bestimmte Aufgaben der Gefahrenabwehr“ und „bestimmte polizeiliche Aufgaben“ in Absatz 1 zu unbestimmt ist oder ob die Verwaltungsvorschriften und die Durchführungsverordnung zur Konkretisierung ausreichend sind. Zum anderen soll die viel kritisierte und zum Teil für verfassungswidrig gehaltene Bestimmung analysiert werden, dass und ob Privatpersonen oder private Unternehmen zu Hilfspolizeibeamten bestellt werden können. Weiterhin stellt, insbesondere im Zusammenhang mit der Stadtpolizei in Frankfurt am Main, die Ermächtigung zur Anwendung unmittelbaren Zwanges durch die Befugnis nach § 99 Abs. 2 S. 2 HSOG zum Tragen von Schusswaffen ein Problem dar.11 auch Behr, Eine deutsche Variante des New Yorker Polizeimodells, S. 183 f. Gesetz über die öffentliche Sicherheit und Ordnung (HSOG) vom 17.12.1964, GVBl. I S. 209 ff. 9  Hessisches Gesetz über die öffentliche Sicherheit und Ordnung (HSOG) vom 26.01.1972, GVBl. I S. 24 ff. 10  Hessisches Gesetz über die öffentliche Sicherheit und Ordnung (HSOG) vom 26.06.1990, GVBl. I S. 197 ff. 11  Siehe dazu bereits die Ausführungen Kapitel E. II. 2. Schusswaffen. 7  So

8  Hessisches

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G. Rechtliche Grundlagen

a) Varianten der Bestellung nach § 99 Abs. 1 S. 1, Abs. 3 HSOG In § 99 Abs. 1 S. 1 HSOG bestehen zwei voneinander unabhängige Alternativen der widerruflichen Bestellung von Hilfspolizeibeamten zur Wahrnehmung bestimmter Aufgaben. Zum einen können diese nach § 99 Abs. 1 S. 1, 1. Alternative HSOG „zur Wahrnehmung bestimmter Aufgaben der Gefahrenabwehr“ bestellt werden. Da die Aufgabe der Gefahrenabwehr gemäß § 1 Abs. 1 HSOG den Gefahrenabwehrbehörden, also den Verwaltungs- und Ordnungsbehörden sowie den Polizeibehörden zugedacht ist, können die dort genannten Behörden zur Erfüllung dieser Aufgaben Hilfspolizeibeamte bestellen. Weiterhin ermöglicht § 99 Abs. 1 S. 1, 2. Alternative HSOG die Bestellung „zur hilfsweisen Wahrnehmung bestimmter polizeilicher Aufgaben“. Dies ist, aufgrund des nach Art. 33 Abs. 4 GG restriktiv auszulegenden Anwendungsbereichs, nur den Polizeibehörden gestattet.12 Der Begriff hilfsweise ist ebenfalls im Lichte des Art. 33 Abs. 4 GG zu verstehen, da wesentliche polizeiliche Aufgaben nicht auf Hilfspolizeibeamte übertragen werden dürfen.13 Die Übernahme polizeilicher Aufgaben meint dabei polizeibehördliche Aufgaben14, so dass nicht nur präventive, sondern auch repressive Aufgaben nach § 1 Abs. 2 HSOG beinhaltet sind, was unter anderem die Verfolgung von Ordnungswidrigkeiten und Straftaten umfasst.15 Von dieser Variante der Bestellung wird insbesondere im Rahmen der Wachpolizei Gebrauch gemacht.16 Die Bestellung kann unterschiedliche Personenkreise betreffen und durch verschiedene Behörden durchgeführt werden. Nach § 99 Abs. 3 S. 1 HSOG können zu Hilfspolizeibeamten bestellen, die kreisfreien Städte und Landkreise eigene Bedienstete (Nr. 1), die Polizeibehörden eigene Bedienstete (Nr. 2), die Landräte eigene Bedienstete und Bedienstete kreisangehöriger Gemeinden (Nr. 3), die Regierungspräsidien Bedienstete sonstiger Körperschaften oder Anstalten des öffentlichen Rechts (Nr. 4a), Privatforstbedienstete, die als Forstschutzbedienstete amtlich bestätigt worden sind, und, soweit in sonstigen Rechtsvorschriften nichts anderes bestimmt ist, Bedienstete von Unternehmen, die dem öffentlichen Verkehr dienen (Nr. 4b), amtlich verpflichtete Fischereiaufseherinnen und Fischereiaufseher (Nr. 4c), sonstige Bedienstete des Landes (Nr. 4d) und andere Personen (Nr. 4e). 12  Hornmann,

zu § 99, Rn. 12. zu § 99, Rn. 14. 14  Meixner/Fredrich, zu § 99, Rn. 2. 15  Hornmann, zu § 99, Rn. 12. 16  Hornmann, zu § 99, Rn. 13. Siehe dazu auch die Verordnung zur Bestellung von Angestellten der Polizeibehörden zu Hilfspolizeibeamten. 13  Hornmann,



I. Gesetzliche Vorgaben117

Zum einen können also gemäß § 99 Abs. 3 S. 1 Nr. 1–4d HSOG Bedienstete bestellt werden, die bereits im öffentlichen Dienst beschäftigt sind, also beispielsweise Bedienstete der kreisfreien Städte und Landkreise, kreisangehöriger Gemeinden oder der Polizeibehörden. Als Beispiel für die Bestellung eines Hilfspolizeibeamten durch eine allgemeine Ordnungsbehörde dient zur Veranschaulichung die folgende Konstellation: Der Landrat als Kreisordnungsbehörde bestellt einen Sachbearbeiter in Ausländerangelegenheiten zu einem Hilfspolizeibeamten für die Durchführung von Abschiebungen gemäß § 99 Abs. 3 S. 1 Nr. 3 HSOG.17 Zum anderen kann aber nach § 99 Abs. 3 S. 1 Nr. 4e HSOG auch ein Dienstverhältnis mit anderen Personen und damit auch mit Privaten begründet werden.18 Welche Art der Bestellung gewählt wurde, ist in der Bestellungsverfügung19 zu vermerken, die außerdem eine genaue Beschreibung der übertragenen Aufgaben und Befugnisse enthalten muss, da sie sonst unwirksam ist.20 Die Bestellung ist damit vom Gedanken der Delegation geprägt, da die zu übertragenden Aufgaben und Befugnisse von der bestellenden Behörde vorgegeben werden. Neben § 99 Abs. 3 S. 1 HSOG ergibt sich dies auch aus den Varianten der Bestellung in § 99 Abs. 1 S. 1 HSOG, die jeweils von „bestimmten“ Aufgaben ausgehen. Diese Formulierung wäre zu unbestimmt, würde man davon ausgehen, dass jede der genannten Behörden auch Hilfspolizeibeamte mit Aufgaben und Befugnissen betrauen kann, die ihr nicht selbst zustehen.21 Damit wird auch ausgeschlossen, dass Behörden, die nicht zuständig für die Wahrnehmung polizeilicher Befugnisse sind, diese nach § 99 Abs. 1 S. 1, 2. Alternative HSOG an ihre Hilfspolizeibeamten übertragen können. Dies bleibt allein den Polizeibehörden vorbehalten. b) Bestellung: Beleihung, Verwaltungshilfe oder eigenes Modell Die Erfüllung staatlicher Aufgaben durch Private kann in unterschied­ lichen Formen erfolgen und mit der Übertragung verschiedenster Aufgaben und Befugnisse verbunden sein. Da die Aufgaben im Rahmen des § 99 HSOG durch Bestellung übertragen werden, stellt sich die Frage, welche Rechtsnatur diese hat und ob sie der Beleihung von Privaten22 oder der 17  Dieses sehr anschauliche Beispiel findet sich so bei Hausmann, Aufgaben und Zuständigkeiten, Rn. 35. 18  Drews/Wacke/Vogel/Martens, S. 57. 19  Die Vorlage einer Bestellungsverfügung sowie die Vorlage eines Dienstausweises finden sich in Anlage 2 und Anlage 3 zur VVHSOG. 20  Hornmann, zu § 99, Rn. 16. 21  Dazu auch Kapitel G. I. 6. Rechtsstaatsprinzip und Vorbehalt des Gesetzes. 22  Beispiele hierfür sind Prüfingenieure des TÜV, Piloten, Schiffskapitäne oder auch Schiedsmänner.

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G. Rechtliche Grundlagen

Verwaltungshilfe23 gleichgestellt oder in eines der beiden Modelle eingeordnet werden kann. Die Beleihung ist ein Organisationsmodell, bei dem Hoheitsbefugnisse und auch Grundrechtseingriffe aufgrund gesetzlicher (Ermächtigungs-) Grundlage durch Private wahr- bzw. vorgenommen werden, die Aufgabenwahrnehmung jedoch in staatlicher Verantwortung bleibt.24 Der Beliehene bleibt also Privater, wird aber aufgrund seiner Handlungsbefugnisse Teil der öffentlichen Verwaltung.25 Voraussetzung für eine wirksame Beleihung sind eine gesetzliche Grundlage, der konkrete Beleihungsakt und die staatliche Kontrolle darüber.26 Die Beleihung erfolgt dann, wenn die handelnde Person die ihr übertragenen Aufgaben selbstständig und somit in eigenem Namen wahrnimmt und gerade nicht in dem des Staates.27 Ein Konflikt mit dem Gewaltmonopol des Staates entsteht zum Beispiel bei der Wahrnehmung von Gefahrenabwehraufgaben in diesem Moment grundsätzlich nicht, da der Beliehene durch die Beleihung vom Staat selbst zum Träger staatlicher Verwaltung gemacht wird.28 Trotzdem sind auch hier die verfassungsrechtlichen Grenzen des Art. 33 Abs. 4 GG und der Vorbehalt des Gesetzes nach Art. 20 Abs. 3 GG zu beachten. Daher ist auch immer eine gesetzliche Grundlage für die Beleihung erforderlich.29 Es existiert bisher jedoch keine gesetzlich normierte Beleihungsmöglichkeit für die Übertragung von Polizeiaufgaben auf Private oder auf private Sicherheitsdienste.30 Lediglich im Bereich der Luftsicherheit werden Private in die Erfüllung von Sicherheitsaufgaben durch Beleihung integriert.31 Der Hilfspolizeibeamte nimmt selbst hoheitliche Aufgaben wahr, ist aber nicht Beliehener, da er für die Polizei und somit für den Staat handelt.32 Würde man von einer Beleihung und damit von einem Handeln in eigenem Namen ausgehen, würde eine Privatpolizei geschaffen, die weder gewollt noch, besonders aufgrund der Erhaltung des staatlichen Gewaltmonopols, legitim wäre.33 Dies würde auch nicht dem Willen des historischen Gesetz23  Unter den Begriff des Verwaltungshelfers fällt beispielsweise der Abschlepp­ unternehmer oder der Schülerlotse. 24  Braun, Mehr öffentliche Sicherheit in der Stadt!, S. 16 f.; Bracher, S. 61; Burgi, Beleihung und Verwaltungshilfe, S. 586, Rn. 3. 25  Scholz, S. 16. 26  Gusy, Rn. 163. 27  Gramm, S. 118; Burgi, Beleihung und Verwaltungshilfe, S. 589, Rn. 11. 28  Schulte, S. 135. 29  Pitschas, S.  66 f. 30  Gramm, S.  440 f. 31  Braun, Mehr öffentliche Sicherheit in der Stadt!, S. 16 f. 32  Götz, Zur Privatisierung von Polizeiaufgaben, S. 241. 33  Götz, Zur Privatisierung von Polizeiaufgaben, S. 242.



I. Gesetzliche Vorgaben119

gebers entsprechen, da Hilfspolizeibeamte gerade nicht in eigenem Namen tätig werden sollen, was jedoch mit einer Beleihung geschehen würde.34 Daher erscheint auch die Schaffung einer grundsätzlichen gesetzlichen Beleihungsgrundlage für die Übertragung von Polizeiaufgaben auf Private kein gangbarer Weg zu sein. Lediglich für einzelne, wenig eingriffsintensive Sicherheitsaufgaben, wie beispielsweise in der Überwachung des ruhenden Verkehrs, könnte bei entsprechender gesetzlicher Ermächtigungsgrundlage, unter staatlicher Aufsicht und Kontrolle und wenn den Privaten keine weiterreichenden Befugnisse übertragen werden, wie sie auch den Verwaltungsbehörden zustehen, eine Beleihung möglich werden.35 Vom Beliehenen abgegrenzt werden soll der Verwaltungshelfer.36 Diesen zeichnet traditionell aus, dass er rechtlich nach außen nicht in Erscheinung tritt und die Verantwortung und rechtliche Letztentscheidung bei der Verwaltung verbleibt, er also nicht abschließend handeln kann und er nicht selbstständig und in eigenem Namen, sondern im Auftrag und nach Weisung der Behörde tätig wird.37 Ein Konflikt im Hinblick auf Art. 33 Abs. 4 GG und mit dem staatlichen Gewaltmonopol entsteht so aufgrund der meist schlichten Hilfstätigkeit nicht und auch der Vorbehalt des Gesetzes greift hier nicht. Dieses, lediglich auf die Unselbstständigkeit herunter gebrochene, Verständnis der Verwaltungshilfe wird jedoch als nicht sachgerecht und als den tatsächlichen Verhältnissen nicht angemessen angesehen.38 Es wird daher vorgeschlagen, die Verwaltungshilfe als das „Ergebnis einer funktionalen Privatisierung“39 zu bezeichnen, da für die privatrechtsförmig erbrachte Verwaltungshilfe der funktionale Bezug zur staatlichen Tätigkeit kennzeichnend ist.40 Die Bestellung kommt damit eher der Verwaltungshilfe nahe, da auch der Verwaltungshelfer direkt in die Organisations- und Entscheidungs- sowie die Befehlshierarchie der Behörde eingebunden ist.41 Die Hilfspolizeibeamten werden jedoch aufgrund der in den meisten Polizeige34  Waechter,

S. 338. S. 337 f.; so auch Scholz, S. 18. 36  Vgl. zum Verwaltungshelfer allgemein Maurer, § 23, Rn. 59; Burgi, Funktionale Privatisierung und Verwaltungshilfe, S. 153 ff. und zur verfassungsrechtlichen Einordnung S.  327 ff.; Remmert, Private Dienstleistungen in staatlichen Verwaltungsverfahren, S. 259  ff. und zur Einordnung von Beleihung und Verwaltungshilfe S.  350 ff. 37  Maurer, § 23, Rn. 59; Strauß, S. 223. 38  Burgi, Beleihung und Verwaltungshilfe, S. 598, Rn. 30 mit weiteren Nachweisen. Zur Definition und Weiterentwicklung der Verwaltungshilfe in Richtung Selbstständigkeit auch Nünke, S. 56 ff. und S. 68. 39  So Burgi, Beleihung und Verwaltungshilfe, S. 598, Rn. 30. 40  Burgi, Beleihung und Verwaltungshilfe, S. 587 f., Rn. 7. 41  Bracher, S. 25; Krölls, S. 446; Mohrdieck, S. 186; für eine Verwaltungshilfe auch Stober, Private Sicherheitsdienste, S. 265; anders Burgi, Beleihung und Verwal35  Waechter,

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G. Rechtliche Grundlagen

setzen der Länder bestehenden gesetzlichen Normen bestellt und nicht auf rechtsgeschäftlicher Grundlage beschäftigt wie die Verwaltungshelfer.42 Nach neuem Verständnis bestehen auch in der Hinsicht Unterschiede, dass die Hilfspolizeibeamten Ermessensentscheidungen treffen müssen und nicht nur auf Weisung tätig werden und somit nicht gänzlich unselbstständig handeln.43 Auch grundrechtsintensive Eingriffsbefugnisse werden ihnen übertragen, die über die einfache Leistung von Hilfsdiensten weit hinausgehen, was die Hilfspolizeibeamten ebenso von den Verwaltungshelfern entfernt und sie wieder in Richtung der Beliehenen rückt. Auch in die Kategorie der Verwaltungshilfe kann der Hilfspolizeibeamte damit nicht eingeordnet werden, dies gilt nach den soeben genannten Merkmalen höchstens für die als Hilfspolizisten bezeichneten Angestellten des Freiwilligen Polizeidienstes und für vergleichbare Modelle von Hilfspolizeien und ehrenamtlich tätigen Sicherheitsakteuren, die deutlicher weisungsgebunden sind und nicht über die weitgehenden Befugnisse der Hilfspolizeibeamten verfügen. Die Bestellung geht damit über die schlichte Verwaltungshilfe wie auch über die Beleihung hinaus. Die unmittelbar dem Staat zurechenbare Handlung eines Hilfspolizeibeamten stellt damit die stärkste Form der Integration Privater in die Verwaltung dar.44 Auch an dieser Stelle zeigt sich einmal mehr, dass sich die Hilfspolizeibeamten nicht in die klassischen Muster, traditionellen Typologien und gesetzlichen oder organisationsrechtlichen Systeme einfügen und somit eine Sonderstellung einnehmen. Am nächsten kommt die Bestellung von Hilfspolizeibeamten, die als Verwaltungsakt zu klassifizieren ist, daher wohl der Verwaltungsintegration, also der organisatorischen Einbeziehung in die Behörde zur Erfüllung von Verwaltungsaufgaben.45 Die Verwaltungsintegration ist dabei eine eigenständige Beteiligungsform der Partizipation von Privaten an öffentlichen Aufgaben.46 Die Bestellung von Hilfspolizeibeamten ist damit weder Beleihung noch Verwaltungshilfe sondern als Integration von Privaten in die Polizeiarbeit und die Verwaltungsarbeit zu sehen, die dadurch zu einem „Teil der Polizei“47 werden. Ob die Hilfspolizeibeamten Teil der Polizei oder einer anderen Verwaltungsbehörde werden, bestimmt sich allerdings nach der tungshilfe, S. 602, Rn. 39: „… da der Verwaltungshelfer nicht Teil der Verwaltungsorganisation ist.“ 42  Gramm, S. 360. 43  Vgl. Stober, Private Sicherheitsdienste, S. 265; Nünke, S. 140. 44  Möstl, S. 716, Rn. 44. 45  Pitschas, S. 68 sowie zur Abgrenzung von Verwaltungshilfe, Beleihung und Verwaltungsintegration, S.  141 ff. 46  Pitschas, S. 143. 47  Götz, Zur Privatisierung von Polizeiaufgaben, S. 241, der dies als „Integra­ tionsmodell“ bezeichnet.



I. Gesetzliche Vorgaben121

bestellenden Behörde.48 Praktische Folgen der Einstufung der Hilfspolizeibeamten ergeben sich also hinsichtlich ihrer Befugnisse und ihrer Stellung innerhalb der Verwaltungsorganisation. Der Hilfspolizeibeamte ist aufgrund einer fehlenden Beleihungsgrundlage kein Beliehener, führt jedoch hoheitliche Aufgaben aus, ist mit Hoheitsbefugnissen ausgestattet und trifft selbstständig Entscheidungen, so dass er auch nicht lediglich Verwaltungshelfer ist. Die Hilfspolizeibeamten werden somit aus dem Status des Privaten ­hinausgenommen und in die Verwaltungsorganisation integriert. c) Andere Personen nach § 99 Abs. 3 S. 1 Nr. 4e HSOG Gemäß § 99 Abs. 3 S. 1 Nr. 4e HSOG können auch andere Personen zu Hilfspolizeibeamten bestellt werden. Dies wird jedoch nicht allen kommunalen Institutionen zugestanden, sondern ist lediglich den Regierungspräsidien vorbehalten. Besprochen werden soll in diesem Zusammenhang zum einen, was unter dem Begriff der anderen Personen zu verstehen und wer darunter zu zählen ist, zum anderen, in einem darauf folgenden Schritt, ob diese Regelung verfassungsrechtlich vertretbar ist. Aus der Systematik des Gesetzes kann man den Begriff der anderen Personen so verstehen, dass die zuvor erfolgte Aufzählung derjenigen, die zu Hilfspolizeibeamten bestellt werden können, nicht abschließend ist, so dass unter die Nummer 4e keinesfalls Privatpersonen fallen, sondern dieser insoweit verfassungskonform auszulegen ist, dass nur sonstige Bedienstete des Landes, von Körperschaften oder Anstalten des öffentlichen Rechts oder Beliehene gemeint sind, die nicht in eine der in § 99 Abs. 3 S. 1 Nr. 1 bis 4d HSOG genannten Kategorien fallen.49 Auf der anderen Seite zeigt sich in der Praxis, dass unter dem Begriff der anderen Personen auch Privatpersonen zu verstehen sind. Insbesondere in Frankfurt am Main, – aber auch in anderen hessischen Gemeinden – werden zur Verkehrsüberwachung seit Jahren Private auf Grundlage des § 99 Abs. 3 S. 1 Nr. 4e HSOG als Hilfspolizeibeamte eingestellt.50 Ein Beispiel dafür ist die Bestellung der Mitarbeiter des privaten Sicherheitsdienstleisters „Securitas“ zur Überwachung des ruhenden Verkehrs.51 48  So Hornmann, zu § 99, Rn. 18, siehe auch Kapitel D. IV. 1. Polizei- oder Ordnungsbehörde. 49  Hornmann, zu § 99, Rn. 35. 50  Hornmann, zu § 99, Rn. 36; Hornmann, Ergänzungsheft, zu § 99, Rn. 10; Obergfell-Fuchs, S.  316 f. 51  Dies unter anderem in Neu-Isenburg. Siehe dazu die Internetpräsenz des Unternehmens Securitas, http://www.securitas.com/de/de/kundensegmente/oeffentlichehand/hessische-kommunen/, letzter Zugriff 13.02.2015.

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G. Rechtliche Grundlagen

Der Begriff des Privaten ist zunächst zu definieren, um den Personenkreis des § 99 Abs. 3 S. 1 Nr. 4e HSOG einzugrenzen. Dagtoglou nähert sich dem Begriff anhand einer Negativdefinition, indem er definiert, wer nicht Privater ist. Darunter fallen für ihn Beamte, Angestellte des öffentlichen Dienstes, Dienstleistende, beispielsweise im Wehr- und Zivildienst oder der Feuerwehr und alle demokratisch legitimierten Amtsträger.52 Sobald der Dienstleistende in die Organisation des Staates eingegliedert wird, verliert er also die Eigenschaft als Privater, so dass nach dieser Negativdefinition alle Personen, die nicht in die Staatsorganisation eingebunden sind, als Private gelten.53 Keine Privaten sind nach der Definition von Bracher auch Verwaltungshelfer, da sie ebenfalls in die staatliche Organisation eingegliedert sind.54 Dies gilt sowohl für die nach § 99 HSOG gesetzlich Verpflichteten, als auch für die im Freiwilligen Polizeidienst ehrenamtlich Tätigen.55 Dem Begriff des Privaten unterfallen mithin alle Bürger oder Organisationen, die nicht Beamte, Angestellte des öffentlichen Dienstes, staatliche Funktionäre oder in sonstiger Weise in die öffentliche Verwaltung integriert sind.56 Damit wären Hilfspolizeibeamte nicht als Private zu verstehen: Hilfspolizeibeamte werden in die Polizei- und Verwaltungsarbeit integriert57und verlieren als Teil der Verwaltungsorganisation im Moment der Bestellung ihren Status als Private. Übernimmt ein Privater Aufgaben der Verwaltung ist er funktionell kein Privater mehr, so dass zur Bestimmung des Privaten die personelle Eingliederung in die Staatsaufgabe betrachtet werden muss.58 Funktioneller und organisatorischer Begriff des Privaten decken sich hier aber nicht. Dem Privaten wird durch die Bestellung oder Mitwirkung in der Verwaltung seine organisatorische und personelle Eigenschaft als Privater nicht genommen.59 Dies stellt insbesondere ein Problem bei den privaten Sicherheitsunternehmen im Rahmen der Verkehrsüberwachung dar. Die dort beschäftigten Mitarbeiter verlieren also durch die Mitwirkung an Verwaltungsaufgaben funktionell ihren Status als Private, handeln aber weiter als solche, da sie die Aufgaben in eigenem Interesse oder dem des Unternehmens wahrnehmen und ihre Aufgaben somit insbesondere auch profitorientiert ausführen. 52  Dagtoglou,

S. 533. S.  533 f. 54  Bracher, S.  24 f. 55  Bracher, S. 25. 56  Bracher, S. 24. 57  Siehe Kapitel G. I. 1. b) Bestellung: Beleihung, Verwaltungshilfe oder eigenes Modell. 58  Dagtoglou, S. 533. 59  Dagtoglou, S. 532. 53  Dagtoglou,



I. Gesetzliche Vorgaben123

2. Bestimmungen zu Ausbildung und Bestellung der Hilfspolizeibeamten Weiterhin gibt auch die Verordnung zur Durchführung des Hessischen Gesetzes über die öffentliche Sicherheit und Ordnung und des Hessischen Freiwillige-Polizeidienst-Gesetzes (HSOG-DVO)60 Auskunft über die Hilfs­ polizeibeamten. Insbesondere die §§ 10 bis 13 HSOG-DVO, die gemäß § 99 Abs. 4 und § 114 S. 1 HSOG durch den Minister des Innern verordnet werden, sind dabei von Interesse. Diese konkretisieren die Ausbildung und Bestellung von Hilfspolizeibeamten. § 10 HSOG-DVO enthält dabei ausführliche Vorgaben zu den Einstellungsvoraussetzungen und zu Dauer und Inhalt der Ausbildung. § 11 und § 12 HSOG-DVO bestimmen, dass auch Bedienstete der Forst- und Fischereiverwaltung, der Gewerbe-, Preis- oder Lebensmittelüberwachung und der Gesundheits- oder Veterinäraufsicht im Rahmen ihrer Vollzugsaufgaben auf dem Gebiet der Gefahrenabwehr sowie der hilfsweisen Wahrnehmung von Aufgaben auf dem Gebiet der Verfolgung von Straftaten und Ordnungswidrigkeiten die Befugnisse von Hilfspolizeibeamten haben. § 13 HSOG-DVO enthält Regelungen zu den Aufgaben und Befugnissen der Wachpolizei. Eine Durchführungsverordnung ist eine Rechtsverordnung, die die Anwendung eines Gesetzes regelt und somit eine Handlungsanweisung eines Exekutivorgans, in diesem Fall gemäß § 114 S. 1 HSOG des Ministers des Innern, darstellt. Dem Parlament verbleibt jedoch, aufgrund des Erfordernisses einer gesetzlichen Ermächtigung, die Kontrolle über die grundsätzliche Entscheidung des Erlasses einer Rechtsverordnung. Die Exekutive entscheidet lediglich über Einzelheiten in diesem vorgegebenen Rahmen.61 Dadurch besteht auf der einen Seite das Risiko, dass die Exekutive einen großen Teil der Rechtsetzung übernimmt. Auf der anderen Seite liegt der Vorteil der Rechtsverordnung dabei in der Möglichkeit, sich ändernde Verhältnisse sowie regionale Unterschiede schneller zu berücksichtigen und das Parlament zu entlasten.62 Verwaltungsvorschriften sind, im Gegensatz zu den Rechtsverordnungen, die Außenwirkung besitzen, innerdienstliche Vorschriften, die nachgeordnete Behörden im Rahmen ihrer Aufgaben binden sollen und die Organisation und Handlungsweise der Verwaltung bestimmen. Sie sollen der Verwaltung helfen, Gesetze sachgerecht und einheitlich auszuführen.63 Auch die zur Ausführung des HSOG erforderlichen Verwaltungsvorschriften werden nach 60  HSOG-DVO

vom 12.06.2007, GVBl. I S. 323. § 4, Rn. 21. 62  Maurer, § 4, Rn. 22. 63  Badura, Staatsrecht, F 21. 61  Maurer,

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G. Rechtliche Grundlagen

§ 114 S. 1 HSOG vom Minister des Innern erlassen. Sie sind auch dazu gedacht, den Bürgern die Handlungen der Verwaltung im Rahmen des Vollzugs der Gesetze verständlich zu machen.64 Auch die Verwaltungsvorschrift zur Ausführung des Hessischen Gesetzes über die öffentliche Sicherheit und Ordnung (VVHSOG) enthält Ausführungen zu den jeweiligen Absätzen des § 99 HSOG. Diese beziehen sich zunächst auf die Anforderungen bei der Einstellung und die Voraussetzungen der Bestellung. In der Anlage der VVHSOG sind zum Zweck der Einheitlichkeit und Erkennbarkeit ein Muster einer Bestellungsverfügung in Anlage 2 sowie ein zu verwendendes Muster eines Dienstausweises in Anlage 3 abgedruckt. Weiterhin sind bezüglich des § 99 Abs. 2 HSOG Hinweise zur Ausrüstung der Fahrzeuge mit Blaulicht und Einsatzhorn sowie insbesondere auch zur Ermächtigung der Hilfspolizeibeamten zur Anwendung unmittelbaren Zwangs durch Schusswaffen enthalten. Dies betrifft die Ausbildung an der Waffe, die Ausnahmen bei bereits bestehenden Kenntnissen ebenso wie das Schießtraining und das einsatzmäßige Übungsschießen. Für die Wachpolizei verweist die VVHSOG auf die besonders ergangene Verwaltungsvorschrift zur Ausführung des § 13 HSOG-DVO (VVWaPol). Diese befasst sich sowohl mit der Rechtsstellung als auch ausführlich mit den Aufgaben und Befugnissen der Angehörigen der Wachpolizei. Weiterhin werden auch die Einstellungsvoraussetzungen und das Auswahlverfahren zur Einstellung detailliert festgelegt. Ein weiterer Abschnitt befasst sich außerdem mit der Dienstbekleidung und der Ausstattung der Wachpolizei. 3. Art. 33 Abs. 4 GG Der Funktionsvorbehalt des Art. 33 Abs. 4 GG korrespondiert dem staatlichen Gewaltmonopol. Er bestimmt, dass die Ausübung hoheitsrechtlicher Befugnisse als ständige Aufgabe in der Regel Angehörigen des öffentlichen Dienstes zu übertragen ist, die in einem öffentlich-rechtlichen Dienst- und Treueverhältnis stehen. Ziel dieses Funktionsvorbehalts ist die Garantie der Kontinuität der hoheitlichen Funktionen des Staates65, aber auch die Verbindung der wesentlichen hoheitlichen Staatsfunktionen mit einer statusrechtlichen Absicherung eines „Mindest-Einsatzbereichs“66 für Beamte. Weiterhin soll mit dieser Einrichtung gewährleistet werden, dass Beamte aufgrund des Laufbahnprinzips sowie ihrer dadurch gesicherten Ausbildung und der Routine zuverlässig und besonders sicher mit Rechtsnormen umge64  Hill/Martini,

Rn. 37. 88, 103 (141 f.). 66  Denninger/Frankenberg, S. 16. 65  BVerfGE



I. Gesetzliche Vorgaben125

hen können, diese eigenständig anwenden und so rechtmäßige Verwaltungsentscheidungen treffen können.67 In der Realität jedoch wird die Trennung zwischen der Aufgabenwahrnehmung durch Angestellte und durch Beamte nicht immer beachtet und durch das Voranschreiten der Privatisierungstendenzen werden die Grenzen des Funktionsvorbehaltes weiter verwischt.68 Aus Art. 33 Abs. 4 GG lässt sich jedoch kein generelles Privatisierungsverbot ableiten.69 Insbesondere Aufgaben, die aus dem staatlichen Gewaltmonopol resultieren und die der Erhaltung des Staatszwecks Sicherheit dienen, dürfen aber als originäre ­ Staatsaufgaben nicht an Private übertragen werden.70 Dies kann sowohl ein Problem beim Einsatz von privaten Sicherheitsdiensten im Rahmen der Verkehrsüberwachung aber auch (bei Formen) der freiwilligen Hilfspolizisten sein. Der Schwerpunkt soll jedoch nicht auf eine generelle Betrachtung der Privatisierung gelegt werden, sondern es soll hauptsächlich überprüft werden, ob die Übertragung polizeilicher Aufgaben auf Hilfspolizeibeamte mit dem Funktionsvorbehalt des Art. 33 Abs. 4 GG zu vereinbaren ist. Denn auch bei der Bestellung zu Hilfspolizeibeamten bestehen verfassungsrechtliche Bedenken, da diese durch den durch die Bestellung erlangten Status Grundrechtseingriffe und Aufgaben, die unter Art. 33 Abs. 4 GG fallen, wahrnehmen können. Gramm bezeichnet die Bestellung von Hilfspolizeibeamten als „Unterfall von Privatisierung“71. Und auch von Götz wird die Bestellung zu Hilfs­ polizeibeamten als Möglichkeit der Übertragung von Polizeiaufgaben auf Private (Sicherheitsunternehmen) diskutiert.72 Problematisch erscheint also insbesondere die Bestellung anderer Personen und damit Privater oder Angestellter von Privatunternehmen zu Hilfspolizeibeamten im Sinne des § 99 Abs. 3 S. 1 Nr. 4e HSOG. Diese Norm führt dazu, dass immer mehr polizeiliche Aufgaben schleichend privatisiert werden und die Polizei so von polizeifremden Aufgaben entlastet wird.73 Die Gründe für die Übertragung sind dabei vielfältig, es überwiegen jedoch fiskalpolitische Motive und personelle Engpässe.74 67  Remmert,

Warum muss es Beamte geben?, S. 55 mit weiteren Nachweisen. S. 23. 69  Rebler, S. 3. 70  Steegmann, Die Privatisierung polizeilicher Aufgaben, S. 243. 71  Gramm, S. 442. 72  Götz, Statement aus der Sicht des öffentlichen Rechts, S. 41  f.; ebenso bei Mohrdieck, S. 185 für die Aufgaben der Verkehrsüberwachung. 73  Hornmann, zu § 99, Rn. 33. 74  Krölls, S. 445, dessen Argumente – die hauptsächlich auf die privaten Sicherheitsunternehmen ausgerichtet sind – auch auf die Hilfspolizeibeamten übertragen werden können. Siehe auch das Kapitel G. I. 3. c) Ausnahmen. 68  Benndorf,

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G. Rechtliche Grundlagen

Gemäß Art. 33 Abs. 4 GG ist jedoch die Bestellung Privater zu Hilfspolizeibeamten verfassungsrechtlich bedenklich.75 Die Übertragung polizeilicher Aufgaben auf zu Hilfspolizeibeamten bestellten Privatpersonen ist außerdem mit dem Rechtsstaatsprinzip unvereinbar. Als Private sollen dabei Personen ohne Vorkenntnisse und spezifische Ausbildung angesehen werden aber auch private Sicherheitsunternehmen sowie Personen, die weder Beamte sind, noch zuvor für den Staat tätig waren, wie beispielsweise die anderen in § 99 Abs. 3 S. 1 HSOG genannten Bediensteten.76 a) Ständige Aufgabe Art. 33 Abs. 4 GG setzt zunächst eine ständige Aufgabe voraus, die sich zum einen auf die Konstanz der Tätigkeit selbst, zum anderen auf die Wahrnehmung durch den durch seinen Status ausgezeichneten Amtswalter beziehen kann.77 Die Aufgabe muss also eine dauernde und darf nicht nur eine vorübergehende sein. Die Aufgaben, die den Hilfspolizeibeamten durch § 99 HSOG übertragen werden sind jedoch weder zeitlich noch inhaltlich beschränkt und folglich als ständige Aufgaben im Sinne des Art. 33 Abs. 4 GG zu sehen. Dies kann auch dadurch bestätigt werden, dass die Stadtpolizei inzwischen schon seit dem Jahr 2004 durchgängig im Einsatz ist und sich nicht nur als zeitweilige Verstärkung oder auf absehbare Zeit, sondern als zusätzliche Institution zur Polizei etabliert hat. Die Stadtpolizisten werden auch nicht nur vorrübergehend und zeitlich beschränkt zur Aufgabenerfüllung herangezogen, weil beispielsweise ein geeigneter (Polizeivollzugs-) Beamter nicht einsetzbar ist,78 so dass auch bezogen auf die ausführenden Personen die Ständigkeit gegeben ist. b) Hoheitsrechtlich Der hoch umstrittene und viel diskutierte79 Begriff hoheitsrechtlich meint nach einer extensiven Auslegung sowohl die Eingriffsverwaltung als auch 75  Siehe ausführlich zu den verfassungsrechtlichen Bedenken an der Gefahrenabwehr und Verwaltung durch selbstständige Private Bracher, S.  62 ff. 76  Zur Definition Kapitel G. I. 1. c) Andere Personen nach § 99 Abs. 3 S. 1 Nr. 4e HSOG. 77  Ossenbühl, S. 35; Krölls, S.  451 f. 78  Ossenbühl, S. 35. 79  Vgl. etwa Benndorf, S.  23 ff.; Brosius-Gersdorf in: Dreier, zu Art.  33, Rn.  152 ff.; Jachmann in: v. Mangoldt/Klein/Starck, zu Art. 33, Rn. 31 ff.; Kunig in: v. Münch/Kunig, zu Art. 33, Rn. 47 ff.; Battis in: Sachs, zu Art. 33, Rn. 55 ff.; sowie auch Denninger/Frankenberg, S.  14 ff.



I. Gesetzliche Vorgaben127

die Leistungsverwaltung sowie alle anderen auf öffentlich-rechtlicher Basis zu erledigenden staatlichen Aufgaben.80 Nach einer sich auf die Entstehungsgeschichte berufenden engen Auffassung des Begriffes der hoheitsrechtlichen Befugnisse sind darunter lediglich Eingriffsbefugnisse zu verstehen.81 Bei der Beurteilung der Bestellung Privater zu Hilfspolizeibeamten sind aufgrund der Aufgabe der Gefahrenabwehr allein die unumstritten darunter zu fassenden Aufgaben der Exekutive82 und damit die Eingriffsbefugnisse bzw. die Eingriffsverwaltung, zu der auch die Polizei und die Ordnungsbehörden und damit der gesamte Bereich der öffentlichen Sicherheit zählen, problematisch. Ob auch Bereiche der Leistungsverwaltung von den hoheitsrechtlichen Befugnissen umfasst sind, kann in dem vorliegenden Kontext daher dahinstehen, da die Aufgaben der Sicherheit und Ordnung unstreitig zum Kernbereich der staatlichen Aufgaben gehören und damit vom Begriff der hoheitsrechtlichen Befugnisse umfasst sind. Maßgeblich ist damit die Eingriffsrelevanz für die Grundrechte und somit ein Verständnis der hoheitsrechtlichen Befugnisse als Tätigkeit mit unmittelbar grundrechtswesentlicher Bedeutung.83 Insbesondere intensive Grundrechtseingriffe in beispielsweise Eigentum und Freiheit wie das Durchsuchen von Wohnungen, die Vornahme von Abschiebungen oder der Gewahrsam sollen von Beamten ausgeführt werden, die einer besonderen Pflichtenbindung unterliegen.84 Genau das sind aber Befugnisse, welche den Hilfspolizeibeamten übertragen werden und die somit nicht von dafür ausgebildetem und qualifiziertem Personal ausgeführt werden. Nach Angaben von Söllner, der sich auf die Auskunft des Führungs- und Lagedienstes der Stadtpolizei Frankfurt am Main bezieht, werden von dieser jedoch genau für diese Aufgaben Beamte eingesetzt.85 Dies konnte nach eigener Nachfrage bei der Leitung der Stadtpolizei Frankfurt am Main nicht bestätigt werden. Die rund 60 % verbeamteten Stadtpolizisten werden demnach nicht explizit in Aufgabengebieten eingeteilt, in denen aufgrund der Grundrechtsrelevanz des Eingriffs gemäß Art. 33 Abs. 4 GG die Übertragung auf einen Beamten notwendig wäre.86 Damit kann nicht sicher nachvollzogen und kontrolliert werden, ob tatsächlich Beamte han80  Battis

in: Sachs, zu Art. 33, Rn. 57. in: Dreier, zu Art. 33, Rn. 158. 82  Jachmann in: v. Mangoldt/Klein/Starck, zu Art. 33, Rn. 31; Benndorf, S. 24. 83  Denninger/Frankenberg, S. 15; Ossenbühl, S. 41; Masing in: Dreier, zu Art. 33, Rn. 66; Jachmann in: v. Mangoldt/Klein/Starck, zu Art. 33, Rn. 34. 84  Strauß, S. 119. 85  Söllner, S. 114, Fn. 621. 86  Dies teilte der Leiter der Stadtpolizei Frankfurt am Main, Matthias Heinrich, der Verfasserin auf mündliche Anfrage am 05.10.2015 mit. 81  Brosius-Gersdorf

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G. Rechtliche Grundlagen

deln oder nicht. Dies kann dem Sinn und Zweck des Art. 33 Abs. 4 GG und dem Transparenzgebot nicht genügen.87 Nicht unter den Begriff der hoheitlichen Befugnisse fallen jedoch rein technische oder untergeordnete Tätigkeiten88, was im Rahmen der Verkehrsüberwachung zu bedenken ist. Die den Hilfspolizeibeamten durch § 99 HSOG übertragenen Aufgaben der öffentlichen Sicherheit und Ordnung, die weder vorübergehend noch auf rein mechanische Hilfsleistungen beschränkt sind, sind somit als hoheitsrechtlich zu beurteilen und fallen damit eindeutig unter den Funktionsvorbehalt des Art. 33 Abs. 4 GG.89 c) Ausnahmen In der Frage nach Ausnahmen von dem in Art. 33 Abs. 4 GG normierten Grundsatz ist das Verhältnismäßigkeitsprinzip als Maßstab und zur Begrenzung anzulegen90 sowie die Formulierung „in der Regel“ zu beachten, so dass für die Übertragung von hoheitlichen Aufgaben auf Private ein vernünftiger und gewichtiger sachlicher Grund gegeben sein muss.91 Fehlt ein solcher, muss es bei der Lösung für den Regelfall bleiben.92 In der Vorstellung des Parlamentarischen Rates sollte eine Ausnahme auch nur in solchen Tätigkeitsbereichen möglich sein, die nicht als vordergründig hoheitlich gelten und die daher auch nicht zwingend von Beamten ausgeführt werden müssen.93 An einen rechtfertigenden Grund sind, infolge des staatlichen Gewaltmonopols, das sich in den Polizei- und Vollstreckungsgesetzen des Bundes und der Länder in den Normen über die Anwendung von unmittelbarem Zwang niederschlägt94, besondere und erhöhte Anforderungen zu stellen, wenn Privaten oder Nichtbeamten die Ausübung von Gewalt und Zwang im Rahmen der Gefahrenabwehr gestattet wird.95 Da die Gefahrenabwehr einen 87  Zum Transparenzgebot Kapitel G. I. 4. Transparenz in der Verwaltungsorganisation. 88  Benndorf, S. 24. 89  Waechter, S. 333; Krölls, S. 451. 90  Bracher, S. 76; BVerfGE 130, 76 (117). 91  Brosius-Gersdorf in: Dreier, zu Art. 33, Rn. 166; Kunig in: v. Münch/Kunig, zu Art. 33, Rn. 50. 92  Bracher, S. 76. 93  BVerfGE 130, 76 (115), in der als Beispiele für nicht primär hoheitliche Bereiche wirtschaftliche Tätigkeiten der öffentlichen Hand staatliche und kommunale Einrichtungen der Daseinsvorsorge und der Bereich der Fürsorge genannt werden. 94  Schulte, S. 131. 95  Pieroth in: Jarass/Pieroth, zu Art.  33, Rn. 42; Bracher, S. 81; Ossenbühl, S. 43; anders nur Mohrdieck, S. 165, die solche hohen Anforderungen nicht aus Art. 33 Abs. 4 GG ableitet.



I. Gesetzliche Vorgaben129

der Kernbereiche der Staatstätigkeit ausmacht, muss eine solche Übertragung im Einzelfall zwingend geboten sein.96 Aufgrund der Tatsache, dass mit der Ausübung polizeilicher Tätigkeit überwiegend Eingriffe in die Grundrechte von Betroffenen einhergehen, sind diese ebenfalls als Grenzen der Auferlegung von Pflichten zur Gefahrenabwehr zu beachten.97 Als Motive für eine Übertragung der Gefahrenabwehr auf Private werden zum einen die finanzielle Entlastung des Staates in Form von Kostenabwälzung oder Kosteneinsparungen, auf der anderen Seite die bessere Eignung aufgrund von spezieller Sachkunde oder Ausrüstung und weiterhin ein besonderes eigenes Interesse an der Übernahme der Tätigkeit genannt.98 Insbesondere letztgenannter Grund kann jedoch aufgrund einer möglichen Kollision der Interessen nicht überzeugen. Die Motivation der Privaten, die ihre Aufgabenerfüllung am zu erzielenden Profit, an der Wirtschaftlichkeit des Unternehmens und an den Interessen des jeweiligen Auftraggebers orientieren, widerspricht den verfolgten Zielen des Staates und damit der Aufrechterhaltung der Öffentlichen Sicherheit und Ordnung, aber im Rahmen der Verkehrsüberwachung auch der Verkehrssicherheit und Verkehrserziehung. Daraus resultiert auch die Gefahr vorsätzlich oder fahrlässig fehlerhaft getroffener Entscheidungen oder der Missbrauch der übertragenen hoheitlichen Befugnisse.99 Ebenso sind die weiteren Gründe der besseren Sachkunde oder Ausrüstung im Zusammenhang mit der Betrachtung der Stadtpolizei, auch aufgrund der eher schlechteren als besseren Ausbildung der Hilfspolizeibeamten in Hessen im Gegensatz zu den Polizeibeamten, zu vernachlässigen. Insbesondere auch im Hinblick darauf, dass eine bessere Ausbildung und Ausrüstung ebenso oder gar besser durch den Staat gewährleistet werden kann. Anstatt Aufgaben auszulagern ist es dem Staat durchaus möglich, eigenes Personal auszubilden oder Material anzuschaffen. Dies muss sogar vordergründig in Betracht gezogen werden, da Art. 33 Abs. 4 GG sonst immer umgangen werden könnte.100 Es ist jedoch auf der anderen Seite auch darauf hinzuweisen, dass es durchaus Tätigkeitsgebiete gibt, die ebenso oder besser durch Angestellte ausgeführt werden können und für die ein Beamter nicht notwendig ist. Dies betrifft Gebiete, auf denen Angestellte aufgrund ihrer Routine und ihrer Berufserfahrung ebenso oder besser qualifiziert sind, sowie Bereiche, in denen keine Grundrechtseingriffe vorgenommen werden, wie beispielsweise das Passwesen oder die Zulassung 96  Ossenbühl,

S. 43. S. 60. 98  Waechter, S. 332; Bracher, S. 83. 99  Strauß, S. 214, wobei diese Gefahr insbesondere im Rahmen der Verkehrsüberwachung besteht, siehe S. 226. 100  Siehe dazu Strauß, S. 209. 97  Bracher,

130

G. Rechtliche Grundlagen

von Personen und Fahrzeugen zum Straßenverkehr. Außerdem kann das Argument der Entlastung des Staates hier als sachlicher Grund in Betracht gezogen werden. Dies sowohl in finanzieller als auch in personeller Hinsicht. Jedoch hat das Bundesverfassungsgericht entschieden, dass außer bei bedeutenden Fällen von Unwirtschaftlichkeit, die Verwaltungsvereinfachung und die Einsparung von Kosten als sachliche Gründe nicht ausreichend sind.101 Auch die Kostenabwälzung scheint hier keine übergeordnete Rolle zu spielen, da die Kosten nicht an einen privaten Dritten übertragen werden, sondern lediglich Einsparungen durch die Übertragung der Aufgaben von Polizeibeamten auf Hilfspolizeibeamte entstehen. Oder – wie im Fall der Stadtpolizei in Frankfurt am Main – eine Verlagerung der Kosten vom Land Hessen auf die Stadt Frankfurt am Main stattfindet. Die Kosten für die Stadtpolizei trägt die Stadt, da es sich bei den Hilfspolizeibeamten um städtisches Personal handelt.102 Als weiterer sachlicher Grund werden nicht vorhersehbare personelle Engpässe, ebenso wie der aktuell erhöhte Bedarf an Sicherheitskräften zum Schutz der Öffentlichen Sicherheit und für den Objektschutz angeführt, der durch eine Neueinstellung von Polizeibeamten und deren vorhergehende langjährige Ausbildung nicht in gleicher Zeit ebenso effektiv gedeckt werden könne.103 Weiterhin erscheint diskussionswürdig, ob als sachlicher Grund für die Übertragung von hoheitlichen Aufgaben auf Private die Überqualifikation der Polizeivollzugsbeamten angeführt werden kann.104 Beispielsweise die im Gegensatz zur Kriminalitätsbekämpfung wenig anspruchsvolle Feststellung und Ahndung von Parkverstößen sowie die Überwachung des fließenden Verkehrs, aber auch das Streife gehen an öffentlichen Orten soll den gut ausgebildeten Vollzugspolizisten als eher polizeifremde Aufgabe entzogen und von weniger qualifiziertem Personal erfüllt werden. Die entlasteten Beamten der Vollzugspolizei können sich den Kernaufgaben der Öffentlichen Sicherheit und Ordnung widmen und so die ihnen zur Verfügung stehenden begrenzten Mittel besser ausnutzen.105 Weiterhin spricht für diese Umverteilung auf weniger gut ausgebildete Private, dass diese kostengüns101  Rastede-Entscheidung,

(116).

102  Hirschmann/Groß,

BVerfGE 79, 127 (153); so auch BVerfGE 130, 76

Polizierende Präsenz, S. 166. Die Finanzierung polizeilicher Aufgabenwahrnehmung, S. 72; Bracher, S. 153, der vorschlägt, anstatt private Sicherheitskräfte Hilfspolizisten einzusetzen, da diese in ihrer Stellung zumindest der Weisungsbefugnis von Beamten unterstehen. 104  So Mohrdieck, S. 166; Waechter, S. 332, der diesen Gedanken jedoch nicht weiterführt. 105  Mohrdieck, S.  166 f. 103  Braun,



I. Gesetzliche Vorgaben131

tiger sind und somit auch der Haushalt geschont wird.106 Auch wird in die Überlegungen eingestellt, dass überqualifizierte Kräfte zumeist weniger motiviert sind einfache Aufgaben auszuführen und daher beispielsweise private Sicherheitsunternehmen diese effektiver wahrnehmen.107 Auf der anderen Seite wird dagegen jedoch angeführt, dass aufgrund der Grundrechtsrelevanz der präventiven und repressiven Maßnahmen und der Wahrnehmung von Kernaufgaben des Staates dieser Ausnahmegrund abzulehnen ist.108 Deutlich werden muss, dass eine Aufgabenübertragung auf Private nicht für alle Bereiche der Fall sein kann, sondern auf Randaufgaben der öffentlichen Gefahrenabwehr beschränkt sein muss und trotzdem eine den Aufgaben angemessene Ausbildung gefordert werden muss. Somit könnte ein sachlicher Grund durch die Entlastung der Polizei und die Übernahme von wenig anspruchsvollen Aufgaben durch Private und damit eine Ausnahme vom Funktionsvorbehalt nach Art. 33 Abs. 4 GG gegeben sein. d) Alternativen Es stellt sich die Frage nach Alternativen zur Übertragung von Aufgaben der Gefahrenabwehr auf Private und zum Einsatz von anderen Personen im Sinne des § 99 Abs. 3 Nr. 4e HSOG und damit zu der Bestellung von Privaten als Hilfspolizeibeamte. Die Alternativen sind dabei nach dem Verhältnismäßigkeitsprinzip zu beurteilen, da sie gegebenenfalls auch eine Ausnahme vom Funktionsvorbehalt des Art. 33 Abs. 4 GG darstellen. Eine Möglichkeit könnte es sein, die Vorschrift gänzlich zu streichen, da die anderen Nummern des § 99 Abs. 3 S. 1 Nr. 1 bis 4d HSOG als ausreichend erscheinen. Im Rahmen der Erforderlichkeit ist dabei zu beachten, ob Angestellte des öffentlichen Dienstes den legitimen Zweck ebenso wirksam erfüllen können.109 Dies gilt insbesondere, da die Rechtsverhältnisse, Pflichten und Aufgabenbereiche von Beamten und Angestellten sich immer mehr einander annähern.110 Die Problematik, die sich bei der Übertragung von Aufgaben der Gefahrenabwehr auf Private ergibt, stellt sich bei den restlichen Nummern des Absatzes 3 nicht, da dort Bedienstete des Landes aufgelistet sind, die als Angehörige des öffentlichen Dienstes über ihren Arbeitsvertrag an den Staat 106  Nitz,

S. 11; Steegmann, Die Privatisierung polizeilicher Aufgaben, S. 247. S. 47. 108  Söllner, S. 113, der dies nicht nur für Private, sondern auch für die Stadtpolizei annimmt. 109  Strauß, S.  213 f. 110  Jachmann in: v. Mangoldt/Klein/Starck, zu Art. 33, Rn. 38; Badura in: Maunz/ Dürig, zu Art. 33, Rn. 59. 107  Rupprecht,

132

G. Rechtliche Grundlagen

gebunden sind.111 Fraglich ist jedoch, ob allein die Bindung an den Staat durch den Arbeitsvertrag einen Unterschied macht, da sowohl bei der Wahrnehmung der Aufgaben durch Private als auch bei der Wahrnehmung durch Angestellte des öffentlichen Dienstes, entgegen Art. 33 Abs. 4 GG, eben keine Beamten handeln.112 Es wird allerdings angenommen, dass an die Übertragung hoheitlicher Aufgaben auf Private höhere Anforderungen zu stellen sind als an die Übertragung der gleichen Aufgaben auf Angestellte, da eine bessere Kontrolle und Steuerung der Wahrnehmung hoheitlicher Befugnisse durch die behördeninterne Einbindung und die Weisungsrechte der Beamten gegenüber den Angestellten gegeben ist.113 Die Angestellten des öffentlichen Dienstes sind strengeren Kontrollmechanismen unterworfen, sie unterfallen dem Direktionsrecht, sind dadurch weniger selbstständig und handeln nicht aus wirtschaftlichen Gründen oder gewinnorientiert, so dass ein Missbrauch der hoheitlichen Befugnisse hier nicht zu befürchten ist.114 Des Weiteren steht aber dahin, ob Angestellte des öffentlichen Dienstes bei gleicher Effizienz auch kostengünstiger sind als Beamte.115 Hornmann schlägt daher aufgrund der gleichen Eignung eine Einschränkung auf Angehörige und Angestellte des öffentlichen Dienstes, Bedienstete des Landes oder Körperschaften sowie Anstalten des öffentlichen Rechts oder auf Beliehene vor.116 Weiterhin könnte die Wahrnehmung durch qualifizierte und hinreichend ausgebildete Polizeibeamte anstelle der Hilfspolizeibeamten, hinsichtlich des Funktionsvorbehalts des Art. 33 Abs. 4 GG, diskutiert werden. Nur dies gewährleistet die loyale und dem Status angemessene Ausübung der hoheitlichen Tätigkeit.117 Auch der (Grundrechts-)Schutz der in Anspruch genommenen Privaten muss beachtet werden, da besonders bei der Gefahrenabwehr auch das Leben und die körperliche Unversehrtheit nach Art. 2 Abs. 2 S. 1 GG betroffen sind, insbesondere, wenn eine den Polizisten nicht gleichwertige Ausbildung unterbleibt.118 Obwohl Art. 2 Abs. 2 S. 1 GG auch bei einer hinreichend langen und guten Ausbildung betroffen wäre, ist das ­Risiko einer Grundrechtsverletzung erheblich höher, wenn das eingesetzte 111  Gramm,

S. 117. S. 202. 113  Gassner, S. 290 mit Verweis auf den Beschluss des OLG Oldenburg v. 11.03.2009 – 2 SsBs 42/09, Rn. 7 (juris). 114  Strauß, S. 203. 115  Strauß, S. 117 f. und S, 215, nimmt an, dass Beamte sogar kostengünstiger arbeiten. 116  Hornmann, zu § 99, Rn. 34, der auf den Angestelltenvorbehalt hinweist. 117  Ossenbühl, S.  48 f. 118  Bracher, S. 172 ff.; siehe dazu auch das Kapitel F. V. 2. Das Verhältnis von Ausbildung und Grundrechtsschutz. 112  Strauß,



I. Gesetzliche Vorgaben133

Personal nicht ausreichend auf die von ihnen auszuführenden Aufgaben vorbereitet wird. Auch hier muss Grundrechtsschutz durch Ausbildung gewährleistet werden.119 Diese Lösung erscheint jedoch aufgrund der schon zuvor erwähnten personellen und finanziellen Belastungen nicht umsetzbar zu sein. Vorgeschlagen wird daher, anstatt der Aufgabenübertragung auf Private, „Beamtenverhältnisse des einfachen Dienstes“ zu schaffen und an die Einstellungsvoraussetzungen und die Ausbildung geringere Anforderungen zu stellen.120 Dies würde den Wegfall des mittleren Dienstes kompensieren, führte aber auf der anderen Seite zu einer Art Wiedereinführung einer erneut dreistufigen Laufbahn im Polizeidienst, um die Verbeamtung zu sichern. Auch an dieser Stelle ist noch einmal darauf hinzuweisen, dass es nicht notwendig erscheint, für jegliche Aufgabe der Gefahrenabwehr Beamte einzusetzen, da es durchaus eine Reihe von Aufgaben gibt, die von angestellten Hilfspolizeibeamten aufgrund ihrer langjährigen Erfahrung oder Spezialisierung auf ihrem Gebiet oder der Art der Tätigkeit gleichwertig oder besser ausgeführt werden können. Nach anderer Ansicht schließt Art. 33 Abs. 4 GG sowohl eine Aufgabenübertragung auf Private als auch auf Angestellte des öffentlichen Dienstes aus und verlangt, dass bestimmte Aufgaben ausschließlich Berufsbeamten übertragen werden.121 Dazu zählen alle Aufgaben die unter die Kernfunk­ tionen des Staates fallen – insbesondere die Gefahrenabwehr, die Strafverfolgung und die Zwangsvollstreckung. Unklar ist im Rahmen der Verkehrsüberwachung, ob auch die Verfolgung von Ordnungswidrigkeiten durch Schaffung einer gesetzlichen Beleihungsgrundlage auf Private zu übertragen ist.122 Für reine Hilfstätigkeiten, welche die Kernaufgaben des Staates nicht tangieren, lässt sich eine Übertragung auf Angestellte des öffentlichen Dienstes und damit auf Hilfspolizeibeamten, anstelle einer Aufgabenübertragung auf private Sicherheitsdienste, befürworten. e) Verkehrsüberwachung Der Einsatz von privaten Unternehmen und die Frage nach dessen Rechtmäßigkeit, aber auch die Aufgaben und Befugnisse der Hilfspolizeibeamten sind, bezüglich Art. 33 Abs. 4 GG, insbesondere bei der Verkehrsüberwachung umstritten. 119  Kapitel

F. V. 2. Das Verhältnis von Ausbildung durch Grundrechtsschutz. S. 225. 121  Bracher, S. 63. 122  Jachmann in: v. Mangoldt/Klein/Starck, zu Art. 33, Rn. 34. 120  Strauß,

134

G. Rechtliche Grundlagen

Frankfurt am Main war im Jahr 1995 eine der ersten Städte in Deutschland, die zur Überwachung der Bereiche mit Anwohnerzonen oder Parkscheinautomaten Leiharbeitnehmer im Rahmen eines Pilotprojekts eingesetzt haben.123 Seither werden vom Ordnungsamt der Stadt Frankfurt am Main zur Überwachung des ruhenden Verkehrs Angestellte privater Sicherheitsdienste und Unternehmen eingestellt und zu Hilfspolizeibeamten bestellt, wodurch die städtischen Mitarbeiter entlastet werden sollen.124 Für die Überwachung des ruhenden und fließenden Verkehrs und damit für das Ausstellen von Strafzetteln, für Geschwindigkeitsmessungen und für die Verkehrsregelung ist nicht die bisher im Mittelpunkt der Betrachtung stehende Stadtpolizei des Ordnungsamtes, sondern hauptsächlich die Stadtpolizei Verkehrssicherheit zuständig. Dadurch gibt es häufig Verwechslungen und auch die Akzeptanz der Bürger sei den Privaten gegenüber nicht immer gegeben.125 Wenn es darum geht, Private oder zu Hilfspolizeibeamten bestellte Private zur Verkehrsüberwachung einzusetzen, muss die Frage beantwortet werden, ob und wann lediglich eine vorbereitende oder rein technische Tätigkeit vorgenommen wird, die nicht vom Funktionsvorbehalt des Art. 33 Abs. 4 GG umfasst wird, oder aber eine rechtlich relevante, weil Verwaltungsunrecht sanktionierende Handlung.126 Zudem ist zu klären, ob der Staat bestimmte Aufgaben, wie beispielsweise die Ahndung von Verstößen gegen das Straßenverkehrsrecht, die zum Teil auch als eine verminderte Form der Strafverfolgung angesehen wird127, mit seinem Personal auszuführen hat, oder aber an Private übertragen kann.128 Nach Meinung der Rechtsprechung gehören alle Maßnahmen rund um das Straßenverkehrsrecht zur Kernaufgabe des Staates.129 Bisher wurden die Erforschung und die Anzeige von Ordnungswidrigkeiten im ruhenden Verkehr sowie im Straßenverkehr aus der den Beamten vorbehaltenen Tätigkeit ausgegliedert.130 Diese Praxis entspricht einem Verständnis des 123  Leonhardt,

S. 650, Rn. 17. S.  316 f. 125  So einer der befragten Vertreter des Ordnungsamtes Frankfurt am Main, Obergfell-Fuchs, S. 317. 126  Müller/Brauser-Jung, S. 247. 127  So beispielsweise das AG Berlin-Tiergarten, Urt. v. 24.04.1996 – 304a OWi 467/96 (nicht rechtskräftig), NStZ-RR 1996, S. 278. Anders das BVerfG Beschl. v. 04.02.1959 – 1 BvR 197/53, NJW 1959, S. 619, das anmerkt, dass das „Bußgeldverfahren kein Strafverfahren ist“. 128  Müller/Brauser-Jung, S. 247. 129  AG Berlin-Tiergarten, Urt. v. 24.04.1996 – 304a OWi 467/96 (nicht rechtskräftig), NStZ-RR 1996, S. 277. 130  Waechter, S. 333. 124  Obergfell-Fuchs,



I. Gesetzliche Vorgaben135

Funktionsvorbehalts, das instrumentelle und technische Hilfstätigkeiten ohne Entscheidungsbefugnisse von Art. 33 Abs. 4 GG ausnehmen will, weil Grundsätze, wie die sachliche Abhängigkeit vom Dienstherrn, die Neutralität und der Dienst für die Allgemeinheit nicht zwingend einzuhalten sind.131 Bei der Erfüllung von Aufgaben der Überwachung des ruhenden Verkehrs oder der Verfolgung von Ordnungswidrigkeiten, die insbesondere im Straßenverkehrsrecht wahrzunehmen sind, sind jedoch selbstständiges Handeln und Ermessensentscheidungen der Hilfspolizeibeamten erforderlich. Insbesondere die Verfolgung von Ordnungswidrigkeiten im ruhenden Verkehr ist – beispielsweise im Gegensatz zur Überwachung des fließenden Verkehrs durch Radarkontrollen – weitestgehend untechnisiert und der Beurteilungsspielraum groß.132 Man könnte annehmen, dass die Wahrnehmung dieser Aufgaben von Privaten oder von zu Hilfspolizeibeamten bestellten Privaten daher rechts- und verfassungswidrig ist. Hiergegen wird argumentiert, diese Aufgaben würden durch konkrete Anweisungen der Polizei (beispielsweise hinsichtlich Ort, Zeit, Umfang und Dauer der Maßnahmen) bei der Ermittlung und Ermessensausübung gesteuert.133 Andererseits sind bei der Erfüllung der genannten Aufgaben Ermessensentscheidungen durch den handelnden Hilfspolizeibeamten zu treffen, die sowohl das Ob als auch das Wie der Überwachung, Ermittlung und Verfolgung betreffen.134 Denn schon bei der Erforschung von Ordnungswidrigkeiten beginnt die staatliche Verfolgung, die als typische Aufgabe der Polizei zum Kernbereich der hoheitlichen Tätigkeit zählt und damit unter den Funktionsvorbehalt des Art. 33 Abs. 4 GG fällt.135 Diese individuelle Beurteilung der Lage führt bei Verkehrsverstößen außerdem unmittelbar zu einer Sanktion für den Betroffenen, meistens in Form eines Bußgeldes, und kann bis hin zum Verlust der Fahrerlaubnis reichen. Daraus erschließt sich zwanglos die Grundrechtsrelevanz insbesondere für Verkehrsteilnehmer, die aus beruflichen Gründen auf ihr Fahrzeug angewiesen, und nicht nur wie die meisten in ihrer Handlungsfreiheit, sondern auch in der Berufsfreiheit betroffen sind.136 Nach dieser Ansicht stellt die Überwachung des ruhenden Verkehrs also keine reine Hilfstätigkeit oder Verwaltungshilfe dar; sie kann mithin nicht von 131  Waechter, S.  332 f.; Steegmann, Die Privatisierung polizeilicher Aufgaben, S. 241. 132  Gramm, S. 449. 133  Mohrdieck, S. 188; Stober, Private Sicherheitsdienste, S. 265; Gramm, S. 449. 134  Waechter, S. 334. 135  AG Alsfeld, Urt. v. 06.02.1995 – 15 Js OWi 88543/94 (nicht rechtskräftig), NJW 1995, S. 1505; AG Berlin-Tiergarten, Urt. v. 24.04.1996 – 304a OWi 467/96 (nicht rechtskräftig), NStZ-RR 1996, S. 278; Pitschas, S.  142 f. 136  Müller, S. 227, der beispielsweise auf Taxifahrer und Busfahrer hinweist.

136

G. Rechtliche Grundlagen

vornherein aus dem Anwendungsbereich des Art. 33 Abs. 4 GG ausgeschlossen werden.137 Krölls vertritt eine weitere Auffassung. Weil die Ermittlung und Ahndung von Verkehrsordnungswidrigkeiten zum Kernbereich der Staatsaufgaben gehören, nimmt er an, dass diese lediglich durch Beleihung oder Beauftragung auf Hilfspolizisten, nicht aber auf private Unternehmen übertragen werden können.138 Demgegenüber wird argumentiert, dass die Beleihung privater Sicherheitsdienste im Bereich des ruhenden und fließenden Verkehrs sehr wohl mit Art. 33 Abs. 4 GG vereinbar ist, da nur ein kleiner Ausschnitt der Gefahrenabwehr betroffen ist und nur für diesen eingeschränkten Bereich die entsprechenden, keineswegs umfassenden, gefahrenabwehrrechtlichen Hoheitsbefugnisse übertragen werden müssen.139 Zu fordern wäre also nach dieser Meinung eine gesetzliche Ermächtigungsgrundlage, als begründete Ausnahme zu Art. 33 Abs. 4 GG, aufgrund derer die Aufgabe der Verkehrsüberwachung durch Gesetz, Verwaltungsakt, Rechtsverordnung oder Vertrag auf ein Privatrechtssubjekt als Beliehenen übertragen werden kann.140 Dieser Auffassung wird entgegengehalten, dass die Privatisierung der Verkehrsüberwachung mit dem „Wesen der Staatlichkeit“ nicht vereinbar sei.141 Auch Gramm führt im Zusammenhang mit einer Beleihungsgrundlage Bedenken im Hinblick auf das staatliche Sanktionsmonopol an. Die mit der Beleihung verbundene Möglichkeit der selbstständigen Festsetzung von Bußgeldern und sonstigen Sanktionen, die Folgen für den Einzelnen haben, sowie die hohe Anzahl der zu sanktionierenden Verstöße lassen keine Ausnahmen von Art. 33 Abs. 4 GG zu.142 Er weist jedoch ebenfalls darauf hin, dass auch ohne Beleihungsgrundlage nicht in jedem Fall die Übertragung der Überwachung des ruhenden Verkehrs auf Private unzulässig ist. Dies ist unter den Voraussetzungen möglich, dass die zuständige Behörde die genauen Abläufe und Vorgaben festlegt und deren Einhaltung dann – beispielsweise durch Stichproben – kontrolliert, so dass den Privaten kein eigenes Ermessen verbleibt.143 In keinem Fall dürfen die Privaten den Verstoß jedoch anstelle eines Beamten selbst sanktionieren und auch die Zahlung von 137  Strauß, S. 225; Waechter, S. 334; Hornmann, Zur Unvereinbarkeit des Hessischen Freiwilligen-Polizeidienst-Gesetzes mit Art. 33 Abs. 4 GG, S. 203. 138  Krölls, S. 447; so auch Gramm, S. 443. 139  Burgi, Beleihung und Verwaltungshilfe, S. 594, Rn. 22. 140  Zu den Voraussetzungen der Beleihung Maurer, § 23, Rn. 57. 141  Zum Wesen der Staatlichkeit Ronellenfitsch, S.  149 ff. 142  Gramm, S. 450. 143  Gramm, S. 449.



I. Gesetzliche Vorgaben137

Erfolgshonoraren für die Anzahl der sanktionierten Ordnungswidrigkeiten ist unzulässig.144 Gesellschaftliche und gesetzliche Regeln von privaten Unternehmen überwachen und maßregeln zu lassen, erscheint jedoch für das Sicherheitsgefühl der Menschen eher kontraproduktiv zu sein.145 Die einzige Form der „Ausübung staatlicher Repression gegen Private durch Private“146 lässt das Gesetz bisher in § 127 StPO zu. Damit wird jedoch keine Verpflichtung normiert, sondern lediglich die Möglichkeit eröffnet, die übertragene öffentliche Aufgabe wahrzunehmen.147 Der soeben erörterten dogmatischen Kontroverse ist zu entnehmen, dass grundsätzlich zwischen der Überwachung des ruhenden und fließenden Verkehrs durch Private und durch Hilfspolizeibeamte unterschieden werden muss. Die Verkehrsüberwachung durch Hilfspolizeibeamte wird als relativ problemlos angesehen, da diese aufgrund ihrer Befugnisse aus § 99 HSOG als Beamte des Polizeidienstes im Sinne des OWiG – und nicht als Private – angesehen werden. Dem § 26 StVG und auch § 53 Abs. 1 OWiG wird der materielle Polizeibegriff zugrunde gelegt, so dass nicht nur die Vollzugspolizei, sondern auch die Ordnungs- und Verwaltungsbehörden Behörden oder Dienststellen der Polizei bzw. Behörden oder Beamte des Polizeidienstes sein und die zu erledigenden Aufgaben wahrnehmen können.148 Private oder juristische Personen des Privatrechts sind jedoch davon ausgeschlossen.149 Somit steht auch der Beamtenbegriff des Ordnungswidrigkeitenrechts der Verkehrsüberwachung durch Hilfspolizeibeamte nicht entgegen, da diesen durch § 99 HSOG die gleichen Befugnisse wie den Polizeivollzugsbeamten eingeräumt werden.150 So bleibt den für die Verkehrsüberwachung zuständigen Verwaltungsbehörden die Möglichkeit der Übertragung auf eigene Bedienstete, das sind Beamte, Angestellte und Behördenbedienstete.151 Gemäß § 26 Abs. 1 S. 1 StVG i. V. m. § 36 Abs. 1 Nr. 1 OWiG liegt die sachliche Zuständigkeit bei 144  Gramm,

S. 450. Broschüre „Gute Arbeit braucht Qualifizierung – Beschäftigte der kommunalen Ordnungsdienste dringen auf Standards bei Ausbildung sowie Aus- und Weiterbildung“, S. 21, (Fn. 553). 146  AG Berlin-Tiergarten, Urt. v. 24.04.1996 – 304a OWi 467/96 (nicht rechtskräftig), NStZ-RR 1996, S. 278. 147  Krauß in: Graf, zu § 127 StPO, Rn. 1. 148  Mohrdieck, S. 99; Hornmann, Ergänzungsheft, zu § 99, Rn. 13 f. 149  Waechter, S. 336. 150  Waechter, S. 338. 151  AG Alsfeld, Urt. v. 06.02.1995 – 15 Js OWi 88543/94 (nicht rechtskräftig), NJW 1995, S. 1505 mit weiteren Nachweisen. 145  Ver.di

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G. Rechtliche Grundlagen

der Verwaltungsbehörde, die durch Gesetz bestimmt wird. Die zuständige Verwaltungsbehörde in Hessen ist nach § 1 der Straßenverkehrsordnungswidrigkeiten-Zuständigkeitsverordnung das Regierungspräsidium Kassel als Bezirksordnungsbehörde und im Übrigen gemäß § 2 in der Stadt Frankfurt am Main der Oberbürgermeister als örtliche Ordnungsbehörde.152 Das KG Berlin, das die Verkehrsüberwachung nur zum Randbereich hoheitlicher Tätigkeit zählt, spricht dem Gesetzgeber bei der Entscheidung, auch Angestellte zur Verkehrsüberwachung einzusetzen, einen Beurteilungsspielraum zu.153 Voraussetzung der Aufgabenübertragung ist jedoch, dass die zuständige Stelle im Verkehrsrecht ausreichend ausgebildet und erfahren ist und weitere Aufgaben in diesem Bereich wahrnimmt.154 § 26 StVG stellt somit kein Hindernis für die Aufgabenwahrnehmung durch zu Hilfspolizeibeamte bestellte Private dar, wenn die erforderliche Qualifikation gewährleitet wird. Es gibt jedoch auch Stimmen in der Literatur, die auch die Bestellung Privater zu Hilfspolizeibeamten nach § 99 Abs. 3 Nr. 4e HSOG als rechtsund verfassungswidrig ansehen und dazu keine Ausnahmen zulassen wollen.155 Wenn also dem Kernbereich der staatlichen Tätigkeit zuzuordnende hoheitliche Aufgaben dauerhaft auf private Sicherheitsdienste übertragen werden, steht der Funktionsvorbehalt dem entgegen und nur gewichtige sachliche Gründe können eine Ausnahme begründen. Sollen den privaten Sicherheitsdiensten auch hoheitliche Sicherheitsaufgaben oder Eingriffsbefugnisse übertragen werden, ist jedoch eine gesetzliche Ermächtigungsgrundlage, ähnlich einer Beleihungsgrundlage, zu fordern.156 Dies ist jedoch nach einer Ansicht auch nur für die Aufnahme und Dokumentation des Verstoßes möglich, nicht aber auch für die Sanktionierung selbst, da diese aufgrund des Eingriffscharakters dem Gewaltmonopol des Staates vorbehalten bleiben soll.157 Diese beiden Teilakte sind vielleicht theoretisch jedoch nicht praktisch zu trennen, da die Sanktion unmittelbar auf die Erfassung des Verkehrsverstoßes folgt und nicht nur eine reine Vorbereitungshandlung darstellt. Eine Beleihungsgrundlage unterliegt daher aufgrund der geschilderten Gründe verfassungsrechtlichen Bedenken. 152  Verordnung über die Zuständigkeit zur Verfolgung und Ahndung von Ordnungswidrigkeiten nach § 24 und § 24a des StVG vom 07.04.1992, GVBl. I S. 134, zuletzt geändert am 12.11.2007, GVBl. I S. 800; nachzulesen auch bei Lippert, S.  75 f. 153  Waechter, S.  338, der auf die Entscheidung des KG Berlin, Beschl. v. 23.10.1996 – 2 Ss 171/96 3 Ws (B) 406/96, NJW 1997, S. 2896 verweist. 154  KG Berlin, Beschl. v. 26.03.1987 – 3 Ws (B) 396/86, VRS Bd. 72, S. 456 ff. 155  Hornmann, Ergänzungsheft, zu § 99, Rn. 10 ff. 156  Leonhardt, S. 657, Rn. 50 ff. 157  Rebler, S. 5.



I. Gesetzliche Vorgaben139

Die Verkehrsüberwachung durch Private als „berufsmäßige Anzeigeerstat­ ter“158 stellt die problematischere Variante dar. Diese werden nicht zusätzlich oder unterstützend zur Polizei tätig, sondern anstelle der eigentlich ausschließlich zuständigen Polizei gemäß § 26 StVG, so dass sie auch keine Verwaltungshelfer darstellen.159 Dies führt dazu, dass sie einnahmen- und gewinnorientiert handeln und somit zu einer Kommerzialisierung der Polizeiarbeit beitragen.160 Aufgrund des Opportunitätsprinzips stellt die Verkehrsüberwachung jedoch eine selbstständige Tätigkeit dar, die nicht im Rahmen der Verwaltungshilfe auf Private übertragen werden kann.161 Dies wäre, wenn überhaupt, nur auf Grundlage einer Beleihung möglich. Dazu wurde bereits ein Gesetzesantrag eingebracht162, welcher vorsieht, dass die Erforschung von Verstößen gegen Vorschriften des ruhenden Verkehrs nach § 53 Abs. 1 S. 1, 1. HS. OWiG auch auf Private übertragen werden darf. Der Gesetzesentwurf enthält weiterhin den Vorschlag, § 26 StVG zu ändern, um so eine gesetzliche Ermächtigungsgrundlage für eine Beleihung von privaten Verkehrsüberwachungsunternehmen zu schaffen.163 Dies ist jedoch aufgrund verfassungsrechtlicher Bedenken an der Begründung gescheitert, dass alle Tätigkeiten, die zum Kernbereich des staatlichen Handelns gehören, privatisierungsfeindlich sind.164 Frankfurt am Main überträgt auf Grundlage des § 99 HSOG allerdings Aufgaben der Verkehrsüberwachung auch auf private Unternehmen und benutzt § 99 HSOG somit faktisch als Beleihungsgrundlage. Diese Praxis ist außerordentlich bedenklich, da sich allein durch diesen formellen Bestellungsakt nichts daran ändert, dass die privaten Akteure im Sinne ihres Unternehmens profitorientiert handeln und im Rahmen der Verkehrsüberwachung nicht primär den eigentlichen Sinn der Verbesserung der Verkehrssicherheit und die Funktion der Verkehrserziehung im Blick haben.165 Auch 158  AG Berlin-Tiergarten, Urt. v. 24.04.1996 – 304a OWi 467/96 (nicht rechtskräftig), NStZ-RR 1996, S. 278. 159  KG Berlin, Beschl. v. 23.10.1996 – 2 Ss 171/96 3 Ws (B) 406/96, NJW 1997, S. 2896. 160  Stober, Staatliches Gewaltmonopol, S. 896. 161  Nitz, S. 14. 162  Siehe dazu den Gesetzesantrag des Landes Berlin, BR-Drs. 691/96 vom 24.09.1996. 163  Scholz, S. 14, der auch auf das Beschlussprotokoll der Ständigen Konferenz der Innenminister und -senatoren der Länder vom 03.05.1996, Az: SIK 21/25 – TOP 15.6, verweist. Siehe zur Kritik an diesem Vorgehen auch Hornmann, Ergänzungsheft, zu § 99, Rn. 15. 164  Nitz, S. 11; zu den verfassungsrechtlichen Einwänden auch Ronellenfitsch, S. 151. 165  Krölls, S. 453; so auch das Ergebnis des Deutschen Verkehrsgerichtstages im Jahr 1998 zur Privatisierung der Verkehrsüberwachung, Rebler, S. 1 f.; sowie Hornmann, Ergänzungsheft, zu § 99, Rn. 17.

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G. Rechtliche Grundlagen

die Möglichkeit in der konkreten Situation von einer Verfolgung abzusehen und den Betroffenen lediglich mündlich zu verwarnen ist den privaten Unternehmen aufgrund des fehlenden Ermessensspielraumes nicht gegeben.166 Somit wird dem in §§ 47 Abs. 1 und 53 Abs. 1 OWiG verankerten Opportunitätsprinzip im Ordnungswidrigkeitenrecht nicht entsprochen. Nach diesem liegt die Verfolgung von Ordnungswidrigkeiten im pflichtgemäßen Ermessen der Verfolgungsbehörde und ermöglicht neben der Entscheidung ob der Verstoß überhaupt verfolgt wird auch die Wahl der Art und Weise der Sanktion. Dies gilt jedoch nur für die in § 53 Abs. 1 OWiG genannten Behörden und Beamten des Polizeidienstes und nicht für private Verkehrsüberwachungsunternehmen, die ohne gesetzlich normierte Beleihungsgrundlage den ruhenden Verkehr überwachen.167 Die Gemeinden, denen die Buß- und Verwarnungsgelder zufließen168, begründen den Einsatz Privater zur Verkehrsüberwachung zumeist mit geringeren Kosten. Doch das Argument, dass durch die Beschäftigung privater Unternehmen Kosten eingespart werden, greift nicht durch, da, wie Steegmann anmerkt, auch die Kommunen nicht teure Polizeibeamte, sondern speziell für die Verkehrsüberwachung ausgebildete Mitarbeiter beschäftigen, die jedoch durch ihre Einbindung in die Verwaltung wesentlich einfacher und effizienter beaufsichtigt und kontrolliert werden können.169 Wenn man also für die Übertragung von Gefahrenabwehraufgaben auf private Hilfspolizeibeamte hinreichend gewichtige Gründe fordert, um die Regel des Art. 33 Abs. 4 GG zu umgehen, und diese nicht vorliegen, aber auch keine gesetzliche Beleihungsgrundlage besteht, ist die Verkehrsüberwachung durch zu Hilfspolizeibeamte bestellte Private oder private Unternehmen, wie sie in Frankfurt am Main täglich stattfindet, unzulässig, aber Alltag in deutschen Städten.170 4. Transparenz in der Verwaltungsorganisation Während die Regelung des § 99 HSOG, wie bisher dargelegt, im Lichte des Art. 33 Abs. 4 GG problematisch erscheint, so könnte sie ebenfalls im 166  AG Berlin-Tiergarten, Urt. v. 24.04.1996 – 304a OWi 467/96 (nicht rechtskräftig), NStZ-RR 1996, S. 278. 167  Siehe zu diesem Problem Mohrdieck, S.  97 f.; Rebler, S. 4. 168  Hornmann, Ergänzungsheft, zu § 99, Rn. 17. 169  Steegmann, Verkehrsüberwachung durch Private, S. 2159. 170  Waechter, S. 334; beispielsweise die Bestellung von privaten Sicherheitsunternehmen wie Securitas in Neu-Isenburg, Internetauftritt Securitas, http://www. securitas.com/de/de/kundensegmente/oeffentliche-hand/hessische-kommunen/, letzter Zugriff 13.02.2015.



I. Gesetzliche Vorgaben141

Widerspruch zu dem sich aus dem Rechtsstaatsprinzip ergebenden Gebot der Transparenz in der Verwaltungsorganisation stehen. Aus diesem folgt, dass die Zuordnung von Aufgaben und Befugnissen der Verwaltung so klar sein muss, dass sie für den Bürger stets nachvollziehbar ist.171 Polizeiliches Handeln muss für den Bürger jederzeit berechenbar sein, dies gilt insbesondere auch für die Konsequenzen möglichen Fehlverhaltens und die diesbezüglich bestehenden Rechtsschutzmöglichkeiten. Ebenfalls muss Rechtsklarheit darüber herrschen, welche Zuständigkeiten und Kompetenzen die Hilfspolizeibeamten, aber beispielsweise auch private Sicherheitsunternehmen in Abgrenzung zur Polizei haben.172 Die Aufgaben und Befugnisse der Hilfspolizeibeamten werden in § 99 HSOG jedoch nicht konkretisiert, sondern für jeden Hilfspolizeibeamten nach seinem Einsatzgebiet, seinen Aufgaben und der bestellenden Behörde individuell in der jeweiligen Bestellungsverfügung vermerkt. Diese Bestellungsurkunde wird jedoch nicht veröffentlicht, so dass sie auch nicht eingesehen werden kann und für Außenstehenden somit keine Möglichkeit besteht, die konkreten Befugnisse nachzuvollziehen. Die individualisierte Bestellung führt zugleich dazu, dass nicht jedem Hilfspolizeibeamten in Hessen, der als solcher erkannt wird, gleichzeitig auch bestimmte Zuständigkeiten zugeordnet werden können. Der Stadtpolizist, dem man in Frankfurt am Main begegnet, hat – trotz des gleichen Namens und der gleichen gesetzlichen Grundlage – nicht die gleichen Rechte wie ein anderer Kollege in der gleichen Stadt oder ein Stadtpolizist in Wiesbaden. Das äußere Erscheinungsbild und die Bezeichnung geben damit keinen aussagekräftigen Hinweis darauf, welche Aufgaben und Befugnisse dem jeweiligen Hilfspolizeibeamten übertragen wurden oder von welcher Behörde der Hilfspolizeibeamte bestellt wurde, so dass es für Außenstehende nicht möglich ist zu beurteilen, ob der handelnde Hilfspolizeibeamte auch innerhalb seiner ihm durch Einzelakt übertragenen Kompetenzen bleibt. Im Gegensatz zu den Hilfspolizeibeamten stellt sich das Problem bei den Polizeivollzugsbeamten nicht, da diese alle der gleichen Behörde angehören und alle die im HSOG normierten Aufgaben und Befugnisse haben. Diese sind im Gesetz nachzulesen und so hat jeder Bürger die Möglichkeit sich zu informieren, was ihn erwartet, wenn er einen Polizisten vor sich hat und wie er gegen wen gegebenenfalls Rechtsschutz erlangen kann. Bezüglich der Hilfspolizeibeamten bleibt dem betroffenen Bürger lediglich die Möglichkeit, sich in der konkreten Situation die Bestellungsverfügung des handelnden Hilfspolizeibeamten zeigen zu lassen oder die Kompetenzen rückwirkend bei der jeweiligen Behörde, die lediglich durch das Wappen an der Uniform wage zu erkennen ist, zu erfragen. Doch die ausdrückliche 171  Schulze-Fielitz in: Dreier, zu Art. 20 (Rechtsstaat), Rn. 206; Schmidt-Aßmann, § 26, Rn. 79. 172  Rupprecht, S. 46.

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G. Rechtliche Grundlagen

Pflicht, die Bestellungsverfügung mit sich zuführen oder den Dienstausweis auf Verlangen vorzuzeigen, besteht weder nach § 99 HSOG noch nach der VVHSOG.173 Die daraus resultierende fehlende Transparenz verstößt gegen das Rechtsstaatsprinzip und ist damit als verfassungswidrig zu beurteilen.174 In dieser Hinsicht besteht Handlungsbedarf, so dass eine gesetzliche Ausweispflicht einzuführen ist, die dem Transparenzgebot ausreichend Rechnung trägt. 5. Staatliches Gewaltmonopol „Nicht im Sinne einer spezifischen Ausprägung des Rechtsstaats, sondern als notwendiges Element – auch – des Rechtsstaats ist das staatliche Gewaltmonopol zu begründen, weil der Rechtsstaat auf die Erhaltung der inneren Ordnung angewiesen ist“.175

Der moderne Staat versteht das staatliche Gewaltmonopol als Legitima­ tionsgrundlage für die Anwendung von physischer Gewalt.176 Ist dem Staat die Sicherung des Rechts übertragen, so ist auch die mit dieser Aufgabe verbundene Ausübung von Zwang, aus Gründen der Neutralität und der Gerechtigkeit, dem Staat vorbehalten und darf grundsätzlich nicht delegiert werden.177 Dieses Sanktionsmonopol des Staates zeigt sich daher insbesondere in den gesetzlich verankerten Vorschriften über die Anwendung unmittelbaren Zwangs.178 Das Gewaltmonopol garantiert die Freiheits-, aber auch Partizipationsrechte der Bürger und gründet auf der Trennung von privatem und öffentlichem Handeln, aber insbesondere auch auf der Begrenzung privater Macht.179 In den letzten Jahren und Jahrzehnten ist es jedoch zu einer Verlagerung und Umschichtung staatlicher Gewalt gekommen.180 Die staatlichen Organe, 173  Dies wurde in einigen Bundesländern explizit geregelt, dazu Kapitel H. I. Vergleich mit anderen Bundesländern. 174  Dazu Fenger/Tohidipur/Tuchscherer, S. 455. 175  Bracher, S. 175, zur Herleitung des staatlichen Gewaltmonopols aus dem Rechtsstaatsprinzip. Zur Herleitung des Gewaltmonopols auch Nünke, S. 36 mit weiteren Nachweisen. 176  Weber, S. 39, der Staat danach definiert, dass dieser durch seinen Verwaltungsstab erfolgreich das Monopol legitimen psychischen Zwanges für die Durchführung der Ordnungen in Anspruch nimmt. Siehe auch Murck, S. 122. 177  Nünke, S. 37. 178  Hopfauf in: Schmidt-Bleibtreu/Hofmann/Henneke, Einleitung, Rn. 281. 179  Beste, Kontrollpolitik, S. 322; aber auch Grimm, S. 26 und S. 68. 180  Privatisierungstendenzen ergeben sich insbesondere im Bereich der Verkehrsüberwachung, der technischen Überwachungsaufgaben oder sogar im Gefängniswachdienst. Siehe dazu Strauß, S. 214 aber auch Krölls, S. 445.



I. Gesetzliche Vorgaben143

darunter auch die Polizei, bekommen immer mehr Befugnisse und neue Aufgabengebiete, wodurch sie gezwungen werden, bereits bestehende, aber weniger wichtige Aufgaben auszulagern, um dadurch Kosten und Personal zu sparen. Sicherheitsaufgaben werden an Hilfspolizeibeamte übertragen, die zum Teil auch befugt sind, körperliche Gewalt anzuwenden oder auch an private Sicherheitsdienste sowie an ehrenamtlich Tätige im freiwilligen Polizeidienst. Eine Gefahrenabwehr ohne Zwang erfolgt dabei nur durch die privaten Sicherheitsunternehmen und die ehrenamtlichen Hilfspolizisten. Ihnen sowie den privaten Sicherheitsdiensten stehen bei der Wahrnehmung ihrer Aufgaben nur, wie jedem anderen Privaten auch, die Notrechte zu, die jedoch subsidiär gegenüber den staatlichen Rechtsdurchsetzungsmöglichkeiten sind.181 Die Grenzen zwischen diesen zum Teil auch neuen privaten Sicherheitsakteuren und dem Staat als dem Träger des staatlichen Gewaltmonopols verschwimmen dabei immer mehr. Das führt auch zu einem Wandel des Erscheinungsbildes und der Struktur des Gewaltmonopols, der sich als schleichende Privatisierung bezeichnen lässt.182 Der Schutz privater Räume sowie die durch private Sicherheitsunternehmen gewährleistete Sicherheit in halböffentlichen Räumen, wie Einkaufscentern, Bahnhöfen oder Flughäfen stellt eine gängige Praxis dar, die durch die Polizei zum Teil schon aus Zuständigkeitsgesichtspunkten nicht gänzlich abgedeckt wird.183 In diesen Bereichen ist es den Privaten möglich, die Arbeit der Polizei zu ergänzen und diese zu entlasten, im Rahmen der Gefahrenabwehr und der polizei­ lichen Kernaufgaben widerspricht eine Aufgabenübertragung auf Private jedoch dem staatlichen Gewaltmonopol.184 Eine mögliche Form der rechtmäßigen Übertragung hoheitlicher Befugnisse im Rahmen des staatlichen Gewaltmonopols ist die Beleihung und damit die gesetzliche Übertragung staatlicher Aufgaben der Gefahrenabwehr auf Private.185 Diese Art der Aufgabenerfüllung ist auf der einen Seite mit einer Entstaatlichung verbunden, die jedoch durch Vorteile, wie die Entlastung, insbesondere der Polizei, oder einer speziellen Sachkunde des Beliehenen ausgeglichen wird.186 Eine Beleihung ist jedoch nicht für alle Bereiche der Gefahrenabwehr denkbar. Sie ist nicht möglich, wenn damit eine Privatpolizei geschaffen würde, die in eigenem Namen Aufgaben des 181  Nünke,

S. 43 und S. 47. DFG-Projekt, S. 115. 183  Müller, S. 221. 184  Müller, S.  222 f. 185  Krölls, S. 448; sowie die relativ unproblematische Übertragung von Hilfstätigkeiten auf Verwaltungshelfer, dazu auch Strauß, S. 228. 186  Krölls, S. 449. 182  Beste,

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G. Rechtliche Grundlagen

Schutzes der öffentlichen Sicherheit und Ordnung wahrnimmt.187 Anders ist dies aber für Bereiche der einfachen Verkehrsüberwachung oder bei der technischen Überwachung durch Sachverständige zu beurteilen. Dort ist die gesetzliche Normierung einer Beleihungsgrundlage am ehesten denkbar, ähnlich der Beleihung, wie sie schon jetzt für Prüfingenieure des TÜV üblich ist. Problematisch erscheint jedoch die Tatsache, dass auch die Verkehrsüberwachung – insbesondere die Verfolgung von Ordnungswidrigkeiten – zur Kernaufgabe des Staates gezählt werden kann, so dass die Normierung einer Beleihungsgrundlage nur dann befürwortet werden kann, wenn durch gesetzgeberische Maßnahmen eine einnahmeorientierte Ausführung durch das private Unternehmen und eine rein wirtschaftlich orientierte Auswahl durch den Staat verhindert wird.188 Die Bestellung zu Hilfspolizeibeamten wird hingegen im Rahmen des staatlichen Gewaltmonopols als unproblematisch beurteilt, da diese in den Verwaltungsapparat integriert werden.189 Die Übertragung von Aufgaben der Gefahrenabwehr auf Hilfspolizeibeamte in Verbindung mit der Befugnis zur Anwendung von Zwang ist in Hinsicht auf das staatliche Gewaltmonopol daher nicht zu beanstanden. Das Handeln privater Sicherheitsakteure, die in privaten und halböffentlichen Räumen Sicherheit gewährleisten sollen und damit vermeintlich dem Gewaltmonopol des Staates widersprechen, soll nach einer Ansicht in der Literatur nur dann als rechtswidrig beurteilt werden, wenn aufgrund der Übertragung ursprünglich staatlicher Sicherheitsaufgaben auf Private der Schutz der Bürger nicht in gleicher Weise garantiert werden kann.190 Dies ist aber bisher in der gegenwärtigen Entwicklung nicht zu beobachten, da die privaten Sicherheitsunternehmen, die ehrenamtlichen Polizeihelfer aller Art, aber auch die kommunalen Ordnungskräfte, welche die Polizei sowohl finanziell als auch personell entlasten sollen, nicht immer objektiv aber doch zumindest subjektiv zu einem Mehr an Sicherheit führen. Es wird darauf hingewiesen, dass die von staatlicher Seite geförderten Sicherheitspartnerschaften durchaus auch positiv auf das Gewaltmonopol einwirken können, indem durch die staatliche Steuerung die Privaten zu einem Mehr an Sicherheit führen und das Gewaltmonopol so noch verstärkt wird.191 187  Zur Beleihung Kapitel G. I. 1. b) Bestellung: Beleihung, Verwaltungshilfe oder eigenes Modell. 188  Strauß, S. 229; Jachmann in: v. Mangoldt/Klein/Starck, zu Art. 33, Rn. 34; Kapitel G. I. 3. e) Verkehrsüberwachung. 189  Zur Bestellung der Hilfspolizeibeamten Kapitel G. I. 1. b) Bestellung: Beleihung, Verwaltungshilfe oder eigenes Modell. 190  So Feltes, S. 109. 191  Beste, Zum Verhältnis von Polizei und profitorientierten Sicherheitsproduzenten, S. 296, der das Verhältnis damit beschreibt, dass die staatlichen Akteure das Sicherheitsboot steuern aber die Privaten rudern lassen. Ähnlich auch Behr, Polizeikultur, S. 66.



I. Gesetzliche Vorgaben145

Beachtet werden muss jedoch, dass das Gewaltmonopol sich nicht dadurch rechtfertigt, dass es Schutz am besten gewährleistet, sondern die Legitimationsgrundlage für die Anwendung von Gewalt und aus gutem Grund dem Staat vorbehalten ist. Festhalten lässt sich also, dass der Staat durchaus noch immer das Gewaltmonopol innehat, nicht aber das Sicherheitsmonopol.192 Randgebiete der Gefahrenabwehr an Private zu übertragen, ist in Maßen durchaus verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden. Freilich nur unter der Voraussetzung (a) einer gesetzlichen Beleihungsgrundlage, die eine Übertragung und deren Voraussetzungen genau bestimmt und dies auch nur für untergeordnete Hilfstätigkeiten und ohne die Befugnis zur Anwendung von Zwang und Gewalt, sowie (b) dass die Sicherheit der Bürger verfolgt wird, nicht aber wirtschaftliche oder finanzielle Motive privater Sicherheitsakteure im Vordergrund stehen. 6. Rechtsstaatsprinzip und Vorbehalt des Gesetzes § 99 HSOG erscheint auch im Hinblick auf das Rechtsstaatsprinzip und den Grundsatz des Vorbehalts des Gesetzes problematisch. So ist der Gesetzgeber verpflichtet, alle für die Ausübung der Grundrechte wesentlichen Fragen, die einer gesetzlichen Regelung zugänglich sind selbst zu regeln, und darf diese nicht der Verwaltung überlassen.193 Ein Verstoß gegen diesen Grundsatz läge vor, wenn § 99 HSOG es den Gefahrenabwehrbehörden überlassen würde, die Inhalte zu bestimmen und die Norm auszufüllen. Nach § 99 Abs. 1 S. 1, 1. Alternative HSOG können Hilfspolizeibeamte „zur Wahrnehmung bestimmter Aufgaben der Gefahrenabwehr“ von den Gefahrenabwehrbehörden, also den Verwaltungs- und Ordnungsbehörden, sowie den Polizeibehörden bestellt werden. Daneben ist gemäß § 99 Abs. 1 S. 1, 2. Alternative HSOG die Bestellung „zur hilfsweisen Wahrnehmung bestimmter polizeilicher Aufgaben“ ausschließlich den Polizeibehörden vorbehalten.194 Sowohl im Rahmen der ersten als auch der zweiten Alternative sind die Aufgaben und Befugnisse in der Bestellungsverfügung genau zu bezeichnen. Nach § 99 Abs. 1 S. 1, 1. Alternative HSOG lässt schon der eindeutige Wortlaut erkennen, dass nur bestimmte Aufgaben von den Hilfspolizeibeamten wahrgenommen werden können, die auch in der Bestellung exakt aufzuführen sind. Gleiches gilt auch für die hilfsweise Wahrnehmung 192  Rupprecht, S. 46; Müller, S. 223. Anderer Ansicht ist diesbezüglich Pitschas, S.  101 f. 193  Hopfauf in: Schmidt-Bleibtreu/Hofmann/Henneke, Einleitung, Rn. 280. 194  Siehe Kapitel G. I. 1. a) Varianten der Bestellung nach § 99 Abs. 1 S. 1 HSOG; dazu auch Hornmann, zu § 99, Rn. 10 ff.

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G. Rechtliche Grundlagen

von polizeilichen Aufgaben nach § 99 Abs. 1 S. 1, 2. Alternative HSOG, da auch hier von bestimmten Aufgaben die Rede ist. Auch in diesem Fall sind die Aufgaben und Befugnisse abschließend, vollständig und weiterhin so präzise wie möglich in der Bestellungsverfügung zu verzeichnen.195 Die bestellende Behörde begrenzt auch die wahrzunehmenden Aufgaben und Befugnisse, da die Hilfspolizeibeamten ausschließlich die Aufgaben und Befugnisse übertragen bekommen können und ausüben dürfen, die auch die bestellende Behörde innehat.196 Dabei sind insbesondere die Voraussetzungen der detailliert in der Bestellungsverfügung aufzuführenden Eingriffsbefugnisse ausführlich im HSOG normiert. § 99 Abs. 2 S. 1 HSOG kann somit nicht dazu führen, dass die Aufgaben und Befugnisse der jeweiligen Behörde erweitert oder selbstständig verändert werden können. Auf der anderen Seite erscheint die Formulierung „bestimmte Aufgaben der Gefahrenabwehr“ aufgrund der fehlenden Konkretisierung als zu unbestimmt, da sie nicht festlegt, welche Aufgaben genau damit verbunden sind. Da die übertragenen Aufgaben aber immer von der bestellenden Behörde abhängig sind, ist der Wortlaut so zu verstehen, dass die Aufgaben begrenzt sind und die Hilfspolizeibeamten nicht allumfassend mit (polizeilichen) Aufgaben ausgestattet werden können, sondern nur die Aufgaben ausführen dürfen, die auch der bestellenden Behörde zustehen. Die Einschränkung der Übertragung lediglich behördenspezifischer Aufgaben sowie die mit in Punkt 99.1.2. der VVHSOG verbundene Pflicht der exakten Aufführung der Aufgaben und Befugnisse in der Bestellungsverfügung garantieren, dass die Inhalte der gesetzlichen Norm nicht selbstständig durch die Behörden ausgefüllt werden können. Kritisiert werden muss jedoch, dass diese interne Klarheit weiterhin nicht nach außen deutlich wird und somit für den Betroffenen nicht überprüfbar ist.

II. Rechtsschutz Da das hessische Landesrecht bezüglich des Klagegegners keine Regelung nach § 78 Abs. 1 Nr. 2 VwGO vorsieht, sind Klagen gemäß § 78 Abs. 1 Nr. 1 VwGO nach dem Rechtsträgerprinzip gegen den Bund, das Land oder die Körperschaft zu richten, deren Behörde den angefochtenen Verwaltungsakt erlassen oder den beantragten Verwaltungsakt unterlassen hat. Es besteht damit ein gesetzliches System, das den Handelnden einer Behörde einem dazu insbesondere Hornmann, zu § 99, Rn. 10, 14 f. zu § 99, Rn. 18, der als Beispiel anführt, dass Hilfspolizeibeamten, die von einer Ordnungsbehörde bestellt werden, keine Befugnisse übertragen werden können und dürfen, die nur der Polizei zustehen. Dazu bereits Kapitel G. I. a) Varianten der Bestellung nach § 99 Abs. 1 S. 1, Abs. 3 HSOG. 195  Siehe

196  Hornmann,



II. Rechtsschutz147

festen Rechtsträger zuordnet, der die Verantwortung, aber auch die Kon­ trollbefugnis über diese besitzt. Da die VwGO den Begriff der Behörde nicht definiert, ist auf die Legaldefinition des § 1 Abs. 4 VwVfG zurückzugreifen, der „Behörde“ als jede Stelle ansieht, die Aufgaben der öffentlichen Verwaltung wahrnimmt. Es stellt sich im Zusammenhang mit dem Rechtsschutz gegen Handlungen von Hilfspolizeibeamten bzw. Stadtpolizisten die Frage, welchem Rechtsträger diese zuzuordnen sind. Der Begriff der Stadtpolizei führt an dieser Stelle nicht weiter, denn auch an dieser Stelle verwirrt die Namenskonstruktion aus den Worten „Stadt“ und „Polizei“, die zwei unterschiedliche Rechtsträger vermuten lässt. Der Begriff des Hilfspolizeibeamten spricht aufgrund seiner Wortwahl dagegen eher dafür, dass dieser für die Polizeibehörde tätig wird und folglich das Land als Rechtsträger anzusehen wäre. Eine eindeutige Zuordnung ist aber nicht ohne weiteres möglich. Zunächst ist es, am Beispiel von Frankfurt am Main, möglich ganz all­ gemein die Stadt als Rechtsträger anzusehen, da die Hilfspolizeibeamten städtisches Personal sind und somit auch als Angestellte der Stadt handeln. Gemäß § 99 Abs. 1 S. 1 HSOG ist es mehreren verschiedenen Institutionen möglich, eigene Bedienstete zu Hilfspolizeibeamten zu bestellen; dies scheint dem Rechtsträgerprinzip zuwider zu laufen. Dieser Annahme würde beispielsweise eine Bestellung durch die Polizeibehörde widersprechen, da der Hilfspolizeibeamte in diesem Fall für die Polizeibehörde tätig wird und Rechtsträger somit das Land wäre. Eine grundsätzliche Rechtsträgerschaft der Stadt wäre daher mit dem Grundgedanken des in § 78 Abs. 1 Nr. 1 VwGO verankerten Rechtsträgerprinzip nicht vereinbar. Eine weitere Variante hinsichtlich der Rechtsträgerschaft könnte, einmal mehr, die grundsätzliche Entscheidung darstellen, ob die Hilfspolizeibeamten der Polizei- oder Ordnungsbehörde zuzuordnen sind. Dann wäre entweder das Land oder die Gebietskörperschaft (und damit die kreisfreie Stadt, die Gemeinde oder der Landkreis) Klagegegner. Oder ist die Stellung der Hilfspolizeibeamten ein Konstrukt, das weder in die eine, noch in die andere Kategorie passt und sich daher in das herkömmliche System der gesetzlichen Idee eines konkret bestimmbaren Rechtsträgers nicht mehr einordnen lässt, so dass im jeweiligen Einzelfall zu entscheiden ist, wer Rechtsträger ist. Maßgeblich scheint auch in dieser Frage zu sein, von welcher konkreten Behörde gemäß § 99 Abs. 3 HSOG – Polizeibehörde, Ordnungsbehörde oder Behörde der allgemeinen Verwaltung – die Hilfspolizeibeamten bestellt worden sind. Sind sie gemäß § 99 Abs. 1 S. 1, 2. Alternative HSOG „zur hilfsweisen Wahrnehmung bestimmter polizeilicher Aufgaben“ durch die Polizeibehörden bestellt worden, ist also das Land Hessen, als Rechtsträger

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G. Rechtliche Grundlagen

der Polizei, Klagegegner. Nach § 99 Abs. 1 S. 1, 1. Alternative HSOG können jedoch auch die Verwaltungs- und Ordnungsbehörden Hilfspolizeibeamte „zur Wahrnehmung bestimmter Aufgaben der Gefahrenabwehr“ bestellen. Ist die Behörde, wie bei Gemeinden oder kreisfreien Städten, einem bestimmten Rechtsträger zugeordnet, ist also in diesem Fall immer die Gebietskörperschaft selbst zu verklagen.197 Als Anhaltspunkt für den konkret betroffenen Bürger, der gegen eine Handlung eines Hilfspolizeibeamten vorgehen möchte, könnte bei schriftlichen Verwaltungsakten der Briefkopf – wenn eine hessische Landesbehörde handelt, enthält dieser den Löwen oder beispielsweise den Adler im Wappen der Stadt Frankfurt am Main – dienen. Schwieriger ist die Zuordnung jedoch bei mündlich erlassenen Verwaltungsakten, da insbesondere aufgrund der gleichen Uniformen für den betroffenen Bürger eine Unterscheidung, welcher Hilfspolizeibeamter von welcher Behörde bestellt wurde, nicht möglich ist. Ihm bleibt in dieser Situation nur die Möglichkeit, sich die jeweilige Bestellungsverfügung zeigen zu lassen.198 Festhalten lässt sich somit, dass als Rechtsträger immer die Anstellungsoder in dem Fall besser die Bestellungskörperschaft Klagegegner ist. Die tatsächliche Umsetzung und Ausübung des Rechtsschutzes gestaltetet sich jedoch für den betroffenen Bürger aufgrund der fehlenden Transparenz als schwierig.

III. Gerichtliche Kontrolle Bisher lassen sich auch keine veröffentlichten Gerichtsurteile im Zusammenhang mit der Stadtpolizei Frankfurt am Main finden.199 Es liegen auch keine unveröffentlichten Urteile oder eingestellten Verfahren am Verwaltungsgericht Frankfurt am Main auf Grundlage der Handlungen von Stadtpolizisten vor. Insbesondere gibt es keine Urteile hinsichtlich der Grund­ frage, ob die Eingriffsverwaltung im Angestelltenverhältnis, mit der gleichzeitigen Übertragung der Befugnisse von Polizeivollzugsbeamten auf den Außendienst des Ordnungsamtes, rechtmäßig ist. Lediglich im Hinblick auf Parkverstöße oder in Abschleppfällen sind Gerichtverfahren im Zusammenhang mit Stadtpolizisten bekannt.200 Dies kann zum einen darauf zurückgeführt werden, dass es kaum vorstellbare Konstellationen gibt, nach denen 197  Kintz,

in: Posser/Wolff, zu § 78, Rn. 24. hier spielt der Aspekt der Transparenz, allein aus Rechtsschutzgedanken, eine große Rolle. Bereits ausführlich dazu Kapitel G. I. 4. Transparenz in der Verwaltungsorganisation. 199  Fenger/Tohidipur/Tuchscherer, S. 455. 200  Diese Informationen teilte der Präsident des Verwaltungsgerichts Frankfurt am Main, Dr. Rainald Gerster, der Verfasserin auf mündliche Anfrage vom 09.03.2015 mit. 198  Auch



III. Gerichtliche Kontrolle149

eine Streitigkeit – mit Ausnahme der bereits genannten Parkverstöße – im Zusammenhang mit dem Handeln eines Stadtpolizisten auch vor dem Verwaltungsgericht ausgetragen wird. Auf der anderen Seite liegt die Vermutung nahe, dass Prozesse vor dem Verwaltungsgericht unerwünscht sind und schon daher bereits vor einer möglichen gerichtlichen Auseinandersetzung vermieden werden. Dies betrifft insbesondere die gerichtliche Klärung der zuvor genannten Konstellationen und den grundsätzlichen Konflikt, ob die Stadtpolizei aufgrund ihrer, im Vergleich zu den Polizeivollzugsbeamten, kurzen Ausbildung ebenfalls mit den gleichen Befugnissen betraut und zum Teil mit Schusswaffen ausgerüstet werden darf. Eine weitere Möglichkeit besteht darin, dass es tatsächlich noch zu keinen gerichtlichen Auseinandersetzungen kommen musste. Etwa, weil noch niemand in einer ihn belastenden Situation gegen eine Handlung eines Hilfspolizeibeamten Klage erhoben hat. Dies insbesondere hinsichtlich der interessanten und klärungsbedürftigen Frage, ob den Hilfspolizeibeamten trotz ihrer Stellung und Ausbildung grundrechtswesentliche polizeiliche Eingriffsbefugnisse übertragen werden können.

H. Vergleich und Vorbilder Nach der Darstellung der Institution der Hilfspolizeibeamten in Hessen, mit dem Fokus auf der Stadtpolizei in Frankfurt am Main, soll nun ein Vergleich mit anderen Bundesländern, aber auch mit dem Bundespolizeigesetz erfolgen. Der Vergleich ist von der Frage geleitet, ob andere Bundesländer ebenfalls Regelungen getroffen haben, die der des § 99 HSOG ähneln und ob diese überhaupt miteinander vergleichbar sind. Sollte dies der Fall sein, ist zu klären, ob Hessen sich an den gesetzlichen Regelungen oder Formulierungen anderer Bundesländer ein Beispiel nehmen kann. Das Bundespolizeigesetz enthält ebenfalls die Möglichkeit der Bestellung von Hilfspolizeibeamten; auch hier soll überprüft werden, ob Parallelen zu § 99 HSOG zu finden sind. Problematisch beim Vergleich der verschiedenen gesetzlichen Normen, die, ähnlich des in Hessen geltenden § 99 HSOG, Regelungen zu Hilfspolizeibeamten oder anderen kommunalen Sicherheitsakteuren treffen, ist, dass nicht nur die Bundesländer, sondern in diesen auch die Städte und Gemeinden anders organisiert sind. Auch dies wird am Beispiel von Hessen besonders deutlich. Nach § 99 HSOG gibt es die Möglichkeit für die Städte, Landkreise oder einzelne Behörden Hilfspolizeibeamte zu bestellen. Diese erhalten je nach bestellender Körperschaft oder Behörde andere Aufgaben und damit verbundene unterschiedliche Befugnisse. Nicht jeder Stadtpolizist in Frankfurt am Main, aber auch nicht jeder Hilfspolizeibeamte oder jeder Außendienst des Ordnungsamtes in kleineren Gemeinden hat also trotz derselben gesetzlichen Grundlage die gleichen Aufgaben und Befugnisse. Dies ist nicht nur ein Problem hinsichtlich der Transparenz und Möglichkeit der Zuordnung für den Bürger, der nicht von der Erkennbarkeit eines Stadtpolizisten auch auf seine Aufgaben und Befugnisse schließen kann, sondern auch hinsichtlich des Vergleichs der Landesgesetze und deren tatsächlicher Umsetzung und Ausprägung in den Städten und Gemeinden. Weiterhin ist zu beachten, dass einige der Bundesländer die einzelnen Voraussetzungen, Aufgaben und Befugnisse in gesonderten Rechtsverordnungen normieren, die also ebenfalls in die Betrachtung einzubeziehen sind. Vergleicht man die Polizei- und Ordnungsgesetze der Länder, ist weiterhin die Polizeiorganisation zu berücksichtigen, da diese auch die Zusammenarbeit von Polizei und Ordnungsämtern beeinflusst. In Hessen, einem Bundesland, das grundsätzlich nach dem Trennungssystem organisiert ist



I. Vergleich mit anderen Bundesländern151

und nur ein Gesetz für die Polizei- und Ordnungsbehörden hat, werden die Gefahrenabwehraufgaben sowohl von den Verwaltungsbehörden, den (allgemeinen und Sonder-)Ordnungsbehörden, aber auch von der Vollzugspolizei, also von den Polizeibehörden wahrgenommen. Innerhalb des Trennungssystems ist außerdem noch zwischen den Ländern mit einem oder mehreren Gesetzen zu differenzieren. In Ländern, die nach dem Einheitssystem organisiert sind, werden die Aufgaben der Gefahrenabwehr lediglich von Polizeibehörden wahrgenommen.1 Bei der möglichen Übernahme von gesetzlichen Regelungen oder einzelnen Formulierungen, die zu einer Optimierung des § 99 HSOG beitragen könnten, kann also im Einzelfall von Belang sein, nach welchem System das jeweilige Bundesland organisiert ist.

I. Vergleich mit anderen Bundesländern In allen Bundesländern besteht die gesetzlich normierte Möglichkeit Hilfspolizeibeamte, Hilfspolizeien oder sonstige kommunale Ordnungsdienste einzurichten. Die verschiedenen Länder haben jedoch zum Teil sehr unterschiedlich ausgeprägte Regelungen geschaffen, die sich durch die Formulierungen und die übertragenen Aufgaben und Befugnisse deutlich unterscheiden. Bundesländer, die in ihren Polizei- oder Ordnungsbehördengesetzen die Möglichkeit für die Behörden enthalten, Personen, die keine Polizeibeamten sind, mit polizeilichen Aufgaben zu betrauen und diese direkt als Hilfspolizeibeamte bezeichnen, sind neben Hessen (§ 99 HSOG) auch Rheinland-Pfalz (§ 95 RhPfPOG), Niedersachsen (§ 95 NdsSOG), Sachsen-Anhalt (§ 83 SOG LSA) und Bremen (§ 76 BremPOlG). Das Saarland (§ 84 SPolG) und Hamburg (§ 29 HBG SOG) bezeichnen diese als Hilfspolizei, wobei das Saarland innerhalb der Norm auch den Begriff des Hilfspolizeibeamten benutzt. In Schleswig-Holstein wird der Begriff Hilfsbeamte verwendet (§ 10 POG SH). Zusätzlich zu der Möglichkeit Hilfspolizeibeamte zu bestellen, besteht in Bremen nach § 74 BremPolG die Regel, dass in der Stadtgemeinde Bremerhaven der Polizeivollzugsdienst von der Ortspolizeibehörde wahrgenommen wird. Nur in speziellen Gebieten nach § 1 der Verordnung über die Zuständigkeit der Polizei Bremen im Gebiet der Stadtgemeinde Bremerhaven2 nimmt die Polizei Bremen alle vollzugspolizeilichen Aufgaben mit Ausnahme der kriminalpolizeilichen Aufgaben wahr. Die Ortspolizeibehörde Bremerhaven ist damit die einzige noch existierende kommunale Polizei in

1  Kapitel 2  Vom

B. I. 1. Einheits- und Trennungssystem. 18.05.1999, Brem.GBl. S. 140.

152

H. Vergleich und Vorbilder

Deutschland.3 Mit den Hilfspolizeibeamten in Hessen ist sie jedoch nicht zu vergleichen, da die Struktur der der Landespolizeien ähnelt, da dort Polizeibeamte rund um die Uhr sowohl repressiv als auch präventiv tätig sind. Die Ortspolizeibehörde besteht aus den Abteilungen der Schutz- und Kriminalpolizei sowie aus einer Einheit der Kontaktpolizisten, die in den verschiedenen Stadtteilen für die Betreuung der Bürger und die Präventionsarbeit zuständig sind.4 Nordrhein-Westfalen regelt seinen Außendienst der Ordnungsbehörden in einem speziellen Ordnungsbehördengesetz. Nach § 24 OBG NRW gelten einige Befugnisnormen des PolG NRW auch für die Ordnungsbehörden, soweit dies für die Erfüllung ihrer Aufgaben erforderlich ist, wie beispielsweise das Erteilen von Platzverweisen (§ 34), der Gewahrsam (§ 35), das Durchsuchen von Personen und Sachen (§§ 39, 40) sowie das Betreten und Durchsuchen von Wohnungen (§ 41). Die Aufgaben liegen dabei in der Überwachung der Straßen und Plätze, in der Gaststättenüberwachung, der Bearbeitung von Geruchs- oder Lärmbeschwerden, dem Einsatz bei Großveranstaltungen, in Zusammenarbeit mit der Polizei und in Form von Doppelstreifen.5 In Düsseldorf ist nach dieser gesetzlichen Grundlage der Ordnungs- und Servicedienst (OSD) als Außendienst des Ordnungsamtes eingerichtet worden. Die Mitarbeiter tragen blaue Dienstkleidung, Reizstoffsprühgeräte zur Selbstverteidigung und in Düsseldorf, anders als in anderen Städten in Nordrhein-Westfalen6, sind auch die Fahrzeuge mit Blaulicht und Martinshorn ausgerüstet.7 In Nordrhein-Westfalen geht der Beschäftigung eine dreijährige betriebliche und theoretische Ausbildung zum Verwaltungsfachangestellten, Differenzierungsbereich öffentliche Ordnung voraus.8 Baden-Württemberg (§ 80 BW PolG)9 und Sachsen (§ 80 SächsPolG) treffen fast wortgleiche Regelungen über die gemeindlichen Vollzugsbe3  Dazu und zur Geschichte der Ortspolizeibehörde Bremerhaven, https://www.poli zei.bremerhaven.de/index.php/geschichte-der-opb.html, letzter Zugriff 23.11.2016. 4  https://www.polizei.bremerhaven.de/index.php/wir-ueber-uns.html; und zu den Aufgaben der Kontaktpolizisten in Bremen, http://www.polizei.bremen.de/sixcms/ detail.php?gsid=bremen09.c.7131.de, letzter Zugriff 23.11.2016. 5  Alle Aufgaben sind nachzulesen auf der Internetpräsenz des Ordnungsamtes der Stadt Düsseldorf, https://www2.duesseldorf.de/fileadmin/Amt32/ordnungsamt/ OSD/aufgabenosd.pdf, letzter Zugriff 23.11.2016. 6  Zur Ausstattung der Fahrzeuge mit Blaulicht Kapitel E. II. 1. Blaulicht. 7  Söllner, S. 43. 8  Siehe die Internetpräsenz der Stadt Düsseldorf, https://karriere-online.duessel dorf.de/stellenangebot.html?yid=51&sid=hhh9ett0d4e6c24a6gdoa4s4f3, letzter Zu­griff 16.02.2016. 9  Ausführliche Ausführungen zum kommunalen Ordnungsdienst in Baden-Württemberg finden sich bei Gassner, S.  281 ff.



I. Vergleich mit anderen Bundesländern153

diensteten. Diese können zur Wahrnehmung polizeilicher Aufgaben durch die Ortspolizeibehörden bestellt werden, sind jedoch auf den Gemeindebereich beschränkt. In Baden-Württemberg haben beispielsweise die Mitarbeiter des Gemeindlichen Vollzugsdienstes in Stuttgart die Aufgabe des Vollzugs von Gemeindesatzungen und Polizeiverordnungen, des Verkehrswesens, des Schutzes vor Verunreinigung oder der Überwachung des Leinenzwangs bei Hunden.10 Sie erhalten zur Erfüllung ihrer Aufgaben, ebenso wie die gemeindlichen Vollzugsbediensteten in Sachsen, nach dem jeweiligen Gesetz die Stellung von Polizeibeamten. Im sächsischen Polizeigesetz wird zusätzlich nach § 80 Abs. 3 SächsPolG gefordert, dass die Ortspolizeibehörden öffentlich bekannt machen, welche polizeilichen Vollzugsaufgaben an gemeindliche Vollzugsbedienstete übertragen wurden, die in der Bekanntmachung namentlich zu erwähnen sind.11 Dies bestimmt auch § 32 DVOPolG in Baden-Württemberg. Diese Regelung ist bisher einzigartig in den Bundesländern. In Sachsen spielt weiterhin die Landeshauptstadt Dresden eine hervorzuhebende Rolle, da dort die besondere Einsatzgruppe Öffent­ liche Sicherheit des gemeindlichen Vollzugsdienstes mit Waffen zur Selbstverteidigung ausgerüstet ist.12 Damit ist Sachsen neben Hessen und wohl auch Niedersachsen13 eines der wenigen Bundesländer, die ihre Hilfspolizeibeamten mit Schusswaffen ausstatten. Eine explizite gesetzliche Regelung, dass die übertragenen polizeilichen Befugnisse den (Schuss)Waffengebrauch nicht beinhalten, enthalten jedoch nur die Gesetze der Bundesländer Hamburg, Saarland, Schleswig-Holstein und Sachsen-Anhalt.14 Thüringen, das ein eigenes Ordnungsbehördengesetz erlassen hat, regelt in dessen § 8 TH OBG die Möglichkeit für die Ordnungsbehörden, in Verbindung mit der Thüringer Vollzugs-Dienstkräfte-Verordnung15, Vollzugsdienstkräfte zu bestellen. Ihre Aufgaben liegen in der Aufrechterhaltung der öffentlichen Sicherheit und Ordnung sowie in der Verkehrsüberwachung, wobei ihnen bei der Erfüllung dieser Aufgaben nach § 6 Thüringer 10  Eine ausführliche Auflistung findet sich auf der Internetpräsenz der Stadt Stuttgart, http://www.stuttgart.de/vollzugsdienst, letzter Zugriff 23.11.2016. 11  Als Beispiel für eine solche öffentliche Bekanntmachung http://www.dippol diswalde.de/inhalte/dippoldiswalde/_inhalt/buergerservice/ihre_verwaltung/hauptver waltung/ordnungsamt/bekanntm_vd_2014.pdf, letzter Zugriff 23.11.2016. 12  Siehe dazu ausführlich Kapitel E. II. 2. c) Vergleich mit anderen Städten. 13  http://www.janssen-kucz.de/presse/meldung/artikel/hilfspolizeibeamtinnen-undhilfspolizeibeamte-im-nds-sog-1.html, letzter Zugriff 23.11.2016. 14  § 29 Abs. 2 HBG SOG, § 84 Abs. 2 SaarlPolG, § 10 Abs. 2 und 3 POG SH sowie § 83 Abs. 2 SOG LSA. 15  Thüringer Verordnung über die Aufgaben und Befugnisse sowie die allgemeinen Voraussetzungen und das Verfahren für die Bestellung von ordnungsbehörd­ lichen Vollzugs-Dienstkräften, vom 20.08.1996.

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H. Vergleich und Vorbilder

Vollzugs-Dienstkräfte-Verordnung Befugnisse der Ordnungsbehörden nach dem Ordnungsbehördengesetz eingeräumt werden können. Den VollzugsDienstkräften können die Zwangsbefugnisse nach den §§ 50 bis 53 des Thüringer Verwaltungszustellungs- und Vollstreckungsgesetzes und damit die Ersatzvornahme, die Anwendung unmittelbaren Zwangs, die Wegnahme sowie die Zwangsräumung mit der Maßgabe übertragen werden, dass Waffengebrauch nicht gestattet ist. Gemäß § 9 TH OGB müssen die Dienstkräfte der Ordnungsbehörden bei der Ausübung ihrer Tätigkeit im Außendienst einen behördlichen Ausweis mit sich führen, der auf Verlangen des von einer Maßnahme Betroffenen vorzuzeigen ist, soweit der Zweck der Maßnahme dadurch nicht beeinträchtigt wird. Eine ähnliche Regelung trifft auch Rheinland-Pfalz in § 94 Abs. 3 RhPfPOG, wobei diese Ausweispflicht nur für die kommunalen Vollzugsbeamten und nicht für die Hilfspolizeibeamten gilt. In Berlin hat im Jahr 200416 mit der Errichtung der bezirklichen Ordnungsämter jedes Ordnungsamt der 12 Bezirke einen eigenen Außendienst eingerichtet, der drei Tätigkeits- und Aufgabenbereiche umfasst. Dabei handelt es sich zum einen um den Allgemeinen Ordnungsdienst (AOD) für die Kontrolle von Ordnung und Sauberkeit im öffentlichen Raum, um den Verkehrsüberwachungsdienst sowie zum anderen um die Parkraumkontrolle (PRK) für die Kontrolle der Parkraumbewirtschaftungszonen.17 Rechtsgrundlage für die übertragenen Aufgaben und Befugnisse ist die Ordnungsdiensteverordnung.18 § 3 der Verordnung regelt dabei die Aufgaben und Befugnisse der allgemeinen Ordnungskräfte. § 4 bestimmt, dass die Ordnungskräfte zur Selbstverteidigung mit Pfefferspray und einem Schlagstock ausgerüstet werden.19 Als bedenklich wird hierbei angesehen, dass die Regelung der konkreten Befugnisse der verschiedenen Dienstkräfte der Ordnungsämter dem Verordnungsgeber überlassen und nicht im Allgemeinen Gesetz zum Schutz der öffentlichen Sicherheit und Ordnung in Berlin 16  Durch Gesetz zur Errichtung bezirklicher Ordnungsämter vom 24.06.2004, GVBl. S. 253. 17  Kutscha, S. 306. Als Beispiel für diese Einteilung ist auf die Internetpräsenz des Bezirksamtes Spandau zu verweisen, https://www.berlin.de/ba-spandau/politikund-verwaltung/aemter/ordnungsamt/allgemeiner-ordnungsdienst-parkraumkontrolle/, letzter Zugriff 23.11.2016. 18  Verordnung zur Festlegung der Aufgaben und Befugnisse der Dienstkräfte der Außendienste der bezirklichen Ordnungsämter vom 01.09.2004, GVBl. S. 364. 19  Beispielhaft hierfür die Internetpräsenz des Bezirksamtes FriedrichshainKreuzberg, https://www.berlin.de/ba-friedrichshain-kreuzberg/politik-und-verwaltung/ aemter/ordnungsamt/aussendienst/artikel.167888.php, letzter Zugriff 23.11.2016 und des Bezirksamtes Reinickendorf, https://www.berlin.de/ba-reinickendorf/politik-undverwaltung/aemter/ordnungsamt/allgemeiner-ordnungsdienst/, letzter Zugriff 23.11. 2016.



I. Vergleich mit anderen Bundesländern155

(ASOG Bln) festgelegt wird.20 Dies wird als mit dem Grundsatz des Vorbehalts des Gesetzes als unvereinbar beurteilt. Weiterhin wird in diesem Zusammenhang kritisiert, dass auch die Dienstkräfte der bezirklichen Ordnungsämter keine ausreichende Ausbildung genießen und trotz der Ausübung hoheitlicher Befugnisse keinen Beamtenstatus besitzen.21 In Berlin besteht außerdem die Möglichkeit, nach § 5 ASOG Bln Dienstkräfte der Polizei im Angestelltenverhältnis mit der Wahrnehmung bestimmter polizeilicher Aufgaben zu betrauen. Das in Hamburg geltende Gesetz zum Schutz der öffentlichen Sicherheit und Ordnung sieht in § 29 HBG SOG vor, dass die Möglichkeit der Bestellung von Hilfspolizisten auf die Überwachung und Regelung des Straßenverkehrs sowie auf die Unterstützung der Polizei bei Notfällen, die durch Naturereignisse, Seuchen, Brände, Explosionen, Unfälle oder ähnliche Vorkommnisse verursacht worden sind, beschränkt wird. Diese Norm findet sich fast wortgleich auch in Sachsen-Anhalt und Schleswig-Holstein.22 Der Bezirkliche Ordnungsdienst (BOD), der in jedem der sieben Bezirke Hamburgs eingerichtet war und für Sicherheit, Sauberkeit und Ordnung sorgte sowie den ruhenden Verkehr überwachte, wurde zum Ende des Jahres 2013 aufgelöst.23 Die Fahrzeuge des BOD waren mit Blaulicht ausgerüstet, die Mitarbeiter waren mit Schlagstöcken und Pfefferspray bewaffnet und durften Platzverweise aussprechen und Menschen in Gewahrsam nehmen. Doch nicht nur diese polizeigleichen Befugnisse, welche die Mitarbeiter trotz der sehr kurzen Ausbildungsdauer ausüben durften, sondern auch die Überlastung im Dienst, die zu erheblichen krankheitsbedingten Dienstausfällen führte, trug zur Kritik am BOD bei, welche schließlich zu dessen Auflösung führte.24 Die Aufgaben des BOD wurden daraufhin unter verschiedenen anderen Behörden verteilt und die ehemaligen Mitarbeiter in der Parkraumüberwachung eingesetzt.25 Den bayerischen Gemeinden wurden durch die Streichung des Gemeindepolizeigesetzes im Jahre 200526 die zuvor noch bestehenden gleichen Kutscha, S. 307. den genannten Kritikpunkten Kutscha, S. 307. 22  § 83 Abs. 1 SOG LSA, § 10 Abs. 1 POG SH. 23  http://www.altona.info/2013/10/18/bezirklicher-ordnungsdienst-wird-aufgelstmitarbeiter-behalten-jobs/, letzter Zugriff 23.11.2016. 24  Neuburger, Überforderte Hilfspolizisten, Hamburger Morgenpost vom 08.06. 2011. 25  Dazu http://www.hamburger-wochenblatt.de/eppendorf/lokales/aus-fuer-ordnungs dienst-d13379.html, letzter Zugriff 23.11.2016. 26  Gesetz über die Gemeindepolizei, aufgehoben mit Wirkung vom 01.08.2005 durch Art. 41 Abs. 1 vom 26.07.2005, GVBl S. 287. 20  Dazu 21  Zu

156

H. Vergleich und Vorbilder

Befugnisse wie den Landespolizeivollzugsbeamten entzogen und die kommunalen Ordnungskräfte so entpolizeilicht.27 Einzig nach Art. 7 Abs. 2 des bayerischen Landesstraf- und Verordnungsgesetzes (LStVG) können Anordnungen getroffen werden, dies jedoch nur bei rechtswidrigen Taten, die den Tatbestand eines Strafgesetzes oder einer Ordnungswidrigkeit verwirklichen, verfassungsfeindlichen Handlungen oder erheblichen Gefahren. Ansonsten beschränken sich die Möglichkeiten der Ordnungskräfte auf Beobachtungsund Meldetätigkeiten.28 Die kommunalen Ordnungsdienste haben damit weniger Befugnisse als die bayerische Sicherheitswacht, die Platzverweise erteilen und Personalien überprüfen darf.29 In der Sicherheitswacht werden Bürger ehrenamtlich tätig, die in Zusammenarbeit mit der Polizei für die Aufrechterhaltung der öffentlichen Sicherheit und Ordnung sorgen sollen. Die Ehrenamtlichen sollen durch ihre Präsenz das subjektive Sicherheitsgefühl verbessern und sind zur Eigensicherung ebenfalls mit Reizstoffsprühgeräten ausgestattet30, trotzdem sieht sich die Sicherheitswacht selbst nicht als Hilfspolizei.31 Die bayerische Sicherheitswacht kann trotz dieser eigenen Einschätzung bezüglich ihrer Aufgaben mit dem Freiwilligen Polizeidienst in Hessen verglichen werden; Parallelen zu § 99 HSOG können in den bayerischen Gesetzen jedoch nicht festgestellt werden. Auffällig bei dem Vergleich der gesetzlich normierten Möglichkeiten zur Bestellung von Hilfspolizeibeamten oder ähnlich organisierten kommunalen Ordnungsdiensten ist, dass die hessische Regelung in § 99 HSOG, die durch die Normen der HSOG-DVO und der VVHSOG ergänzt wird, die ausführlichste darstellt. Gleichzeitig ist Hessen das Bundesland, dass mit der Stadtpolizei in Frankfurt am Main die umfangreichsten polizeilichen Aufgaben und Befugnisse an seine Hilfspolizeibeamten überträgt, was auch Zwangsbefugnisse und den Einsatz von Schusswaffen beinhaltet. Allein in Hessen enthält § 99 HSOG die explizite Befugnisermächtigung zur Anwendung unmittelbaren Zwangs durch Waffen. Aufgrund dieser Sonderstellung, die durch die speziellen sozialen und urbanen Gegebenheiten in Frankfurt am Main – wie das Rotlicht- und Bahnhofsviertel, die Drogenszene sowie die Nähe zum Frankfurter Flughafen – gerechtfertigt wird, ist die Übernahme von einzelnen Formulierungen aus den Bundesländergesetzen zum Teil nicht 27  Braun,

Kommunale Ordnungsdienste in Bayern, S. 680; Söllner, S. 50. Kommunale Ordnungsdienste in Bayern, S. 683. 29  Nachzulesen auf der Homepage der Polizei Bayern, https://www.polizei. bayern.de/wir/sicherheitswacht/index.html/304, letzter Zugriff 23.11.2016. Dazu auch Söllner, 50. 30  https://www.polizei.bayern.de/wir/sicherheitswacht/index.html/300, letzter Zugriff 23.11.2016. 31  https://www.polizei.bayern.de/wir/sicherheitswacht/index.html/304, letzter Zugriff 23.11.2016. Müller, S. 229. 28  Braun,



I. Vergleich mit anderen Bundesländern157

denkbar. Dies betrifft beispielsweise die Einschränkung, dass die Befugnisse den Gebrauch von Schusswaffen ausschließen, sowie auf der anderen Seite eine Beschränkung der Möglichkeit der Bestellung von Hilfspolizisten auf die Überwachung und Regelung des Straßenverkehrs sowie auf die Unterstützung der Polizei bei Notfällen, wie sie in Hamburg, Sachsen-Anhalt und Schleswig-Holstein besteht. Aufgrund der anfangs beschriebenen Schwierigkeit, dass trotz einheitlicher Rechtsgrundlage jeder Hilfspolizeibeamte in Hessen und auch jeder Stadtpolizist in Frankfurt am Main unterschiedliche Aufgaben und Befugnisse innehat, die für den Bürger aufgrund des äußeren Erscheinungsbildes nicht erkennbar sind, sollte die Ausweispflicht aus Transparenzgesichtspunkten schnellstmöglich normiert werden. Vorbild für eine solche Regelung kann der bereits erwähnte § 9 ThürOBG sein. Diesbezüglich ist weder in § 99 HSOG, noch in der HSOG-DVO oder in der VVHSOG ein Hinweis zu finden. Die VVHSOG legt unter Punkt 99.1.2 lediglich fest, dass die übertragenen Aufgaben und Ermächtigungen in einer Bestellungsverfügung zu bezeichnen sind und den Hilfspolizeibeamten ein Dienstausweis auszustellen ist. Eine Vorlagepflicht auf Verlangen des Betroffenen, selbstverständlich nur dann, wenn die Maßnahme nicht gefährdet wird, ist jedoch nicht geregelt. Eine zur Verbesserung der Transparenz weitergehende gesetzliche Vorschrift, der öffentlichen und namentlichen Bekanntmachung der gemeind­ lichen Vollzugsbediensteten und der ihnen übertragenen polizeilichen Vollzugsaufgaben, wie sie in § 80 Abs. 3 SächsPolG und § 32 DVOPolG BW existiert, erscheint dagegen in den großen Städten wie beispielsweise Frankfurt am Main nur schwer umsetzbar, da jeder Hilfspolizeibeamte mit den ihm in der Bestellungsverfügung zugewiesenen Aufgaben und Befugnissen aufgeführt werden müsste. Dieses Vorgehen bietet sich eher für kleinere Gemeinden mit einer geringen Zahl an Hilfspolizeibeamten an, die im Gemeindegebiet auch bekannt sind. Dass Sachsen und Baden-Württemberg im Gegensatz zu Hessen nach dem Einheitssystem organisiert sind, würde sich im Falle einer möglichen Übernahme dieser konkreten Regelung nicht auswirken, da eine solche nicht die Organisation der Behörden betrifft. Sowohl die Ausweispflicht als auch die öffentliche Bekanntmachung der übertragenen Ermächtigungen haben den Vorteil, dass sie eine erhöhte Transparenz gewährleisten, die in Hessen derzeit fehlt, aber aufgrund der Vielzahl der übertragenen polizeilichen Aufgaben bei gleichzeitiger praktischer Ununterscheidbarkeit der Sicherheitsakteure dringend notwendig wäre.

158

H. Vergleich und Vorbilder

II. Bundesebene: Bundespolizeigesetz Dem Bundesgrenzschutz, der im Jahr 1951 gegründet wurde, um die Sicherung der innerdeutschen Grenzen zu gewährleisten und den grenzüberschreitenden Verkehr zu kontrollieren, wurden nach der deutschen Wiedervereinigung und dem Wegfall der Grenzkontrollen in der Europäischen Union neue Aufgaben, insbesondere die Sicherung der Flughäfen und Bahnhöfe, übertragen.32 Diese Aufgaben übernahm der damalige Bundesgrenzschutz bereits im Jahr 1992 in Folge des Schengener Abkommens.33 Diese neuen Tätigkeitsfelder führten dann im Jahr 2005 zur Umbenennung des Bundesgrenzschutzes in Bundespolizei.34 Der damalige Bundesinnenminister, Otto Schily, begründete die Umbenennung mit dem Argument der „aufgabengerechten Namensgebung“.35 Kritisiert wird, dass aufgrund der neuen erweiterten Aufgaben und der dadurch resultierenden Unterstützung der Länderpolizeien die Polizeihoheit der Länder immer weiter unterlaufen wurde und so eine faktische Polizeihoheit des Bundes entstanden ist.36 Da die Behörde nicht mehr nur rein grenzbezogene, sondern überwiegend polizeiliche Aufgaben wahrnehme, sei es den Bürgern aber auch im Ausland schwer zu vermitteln, warum der Grenzschutz handele.37 Sonstige Änderungen bei den Zuständigkeiten, Aufgaben und Befugnissen sollten aber nicht erfolgen.38 Dies erscheint jedoch schon als Widerspruch in sich, da eine Namensänderung erst aufgrund der neuen Aufgaben für notwendig erachtet wurde. Im Ergebnis ist es zwar richtig, dass unmittelbar mit der Namensänderung keine neuen Aufgaben hinzugekommen sind, diese wurden jedoch schon zuvor auf neue und viel umfangreichere Gebiete wie den Bahn- und 32  Groß, Polizeien in Deutschland, Bundeszentrale für politische Bildung vom 14.06.2012; zur Veränderung des Aufgabenbereichs durch die Übernahme der bahnpolizeilichen Aufgaben ausführlich Söllner, S.  23 ff. 33  Söllner, S. 24. Zu der Aufgabenerweiterung und Neuausrichtung nach der deutschen Wiedervereinigung ausführlich Schütte, S.  164 ff. 34  Groß, Polizeien in Deutschland, Bundeszentrale für politische Bildung vom 14.06.2012; durch Gesetz zur Umbenennung des Bundesgrenzschutzes in Bundes­ polizei vom 21.06.2005, BGBl. 2005, S. 1818. 35  Frankfurter Allgemeine Zeitung vom 08.10.2004, Schily: Bundesgrenzschutz heißt künftig „Bundespolizei“, http://www.faz.net/aktuell/politik/gesetzentwurfschily-bundesgrenzschutz-heisst-kuenftig-bundespolizei-11243981.html, letzter Zugriff 23.11.2016. 36  Lange/Frevel, S. 117. 37  So die Begründung des Gesetzesentwurfs in BT-Drs. 15/5217, S. 26. 38  Siehe BT-Drs. 15/5217, S. 26; sowie Frankfurter Allgemeine Zeitung vom 08.10.2004, Schily: Bundesgrenzschutz heißt künftig „Bundespolizei“, http://www. faz.net/aktuell/politik/gesetzentwurf-schily-bundesgrenzschutz-heisst-kuenftig-bundes polizei-11243981.html, letzter Zugriff 23.11.2016.



II. Bundesebene: Bundespolizeigesetz159

Luftverkehr sowie besondere polizeiliche Tätigkeiten, insbesondere die Kriminalitätsbekämpfung, im ganzen Bundesgebiet ausgeweitet. Auch vor der Namensänderung wurde der Bundesgrenzschutz vom Verfassungsschutz bereits als Sonderpolizei wahrgenommen.39 Die Befugnisse haben sich tatsächlich in Folge der Namensänderung nicht geändert.40 Insbesondere im Anschluss an die Anschläge vom 11. September 2001 wurden durch das Terrorismusbekämpfungsgesetz bereits die Kompetenzen der Bundespolizei im Hinblick auf Vorfeldmaßnahmen sowie auf die Speicherung und Verarbeitung personenbezogener Daten erweitert.41 Schon im Jahr 2002 und damit zu Zeiten, in denen noch die Bezeichnung Bundesgrenzschutz geführt wurde, führte man § 4a BPolG ein, der Sicherheitsmaßnahmen an Bord von Luftfahrzeugen regelt. Erst 2007 wurde dann, hauptsächlich in Folge von terroristischen Aktivitäten auch in Deutschland, die Ermittlung von Fluggastdaten nach § 31a BPolG den besonderen Befugnissen hinzugefügt. Diesem folgten im Jahr 2012 § 32a BPolG, die Übermittlung personenbezogener Daten an Mitgliedstaaten der EU, und § 33a BPolG, die Verwendung von nach dem Rahmenbeschluss 2006 / 960 / JI des Rates übermittelten Daten, sowie im Jahr 2013 die Erhebung von Telekommunikationsdaten gemäß § 22a BPolG. Trotz der Änderungen der Befugnisse bereits vor der Umbenennung lässt der Begriff der Polizei – ähnlich wie auch im Fall der Stadtpolizei – vermuten, es handele sich um eine allgemeine Polizeivollzugsbehörde, die wie auch die Länderpolizeien für die öffentliche Sicherheit und Ordnung verantwortlich ist. Dass die Aufgabenbereiche der Bundespolizei jedoch sehr speziell und begrenzt sind, lässt der Begriff der Polizei, anders als der spezifische Name Bundesgrenzschutz, nicht mehr erkennen.42 In der Realität übernimmt die Bundespolizei jedoch weit mehr Aufgaben als ihr ursprünglich zugedacht waren. Dazu zählt beispielsweise auch die Kriminalitätsbekämpfung, so dass diese Tätigkeitsvermischung zwangsläufig zu einer Überschneidung mit den Kompetenzen der Länderpolizeien führen wird und sich die Bundespolizei, ihrem Namen entsprechend, als Polizei des Bundes etabliert.43 Die Bundespolizei lässt diesbezüglich also einen Vergleich mit den Hilfspolizeibeamten und insbesondere mit der Stadtpolizei zu. Im Zuge der Umbenennung wurde auch in diesem Fall die Bezeichnung Polizei in 39  BVerfG, Beschl. v. 28.01.1998 – 2 BvF 3/92, 1. Leitsatz, NVwZ 1998, S.  495 ff. 40  Söllner, S. 27. 41  Möllers/van Ooyen, S. 27. 42  So auch Söllner, S.  80 f. 43  Lange/Frevel, S. 118 f., die auch auf eine damit verbundene Neudefinition des Föderalismus hinweisen.

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H. Vergleich und Vorbilder

den Namen eingefügt und mit dieser Änderung führte man ebenfalls die blauen Uniformen ein.44 Die Bundespolizei unterscheidet sich seither optisch nur noch durch das Hoheitszeichen des Bundesadlers von den Polizeien der Länder, was zu Verwechslungen mit diesen führen kann.45 Insbesondere aus den Reihen der Polizei wurde die Ausstattung der Bundespolizisten mit blauen Uniformen kritisiert, da so die Erkennbarkeit der Polizisten für die Bürger verloren geht.46 Ähnlich wie in den Reihen der Stadtpolizei ist auch bei der Bundespolizei die Namensänderung auf der anderen Seite aber mit einem Gefühl der Aufwertung der Tätigkeit, mit einem gesteigerten Selbstwertgefühl und mit mehr Anerkennung verbunden.47 Weiterhin enthält auch das Bundespolizeigesetz in § 63 BPolG eine Regelung über Hilfspolizeibeamte. Bei Vorliegen eines sachlichen Grundes ist es der Bundespolizei möglich, Hilfspolizeibeamte mit bestimmten in § 63 Abs. 2 Nr. 1 bis 5 BPolG beschriebenen und abschließend aufgeführten Aufgaben zu betrauen. Im Gegensatz zu den hessischen Hilfspolizeibeamten dürfen diejenigen der Bundespolizei also nur einzelne Tätigkeiten im Rahmen ihrer Aufgaben ausführen.48 Auch im Bundespolizeigesetz erfolgt dies aufgrund einer Bestellung, die von einer Bundespolizeibehörde vorgenommen wird, welche nach § 63 Abs. 4 BPolG vom Bundesministerium des Inneren bestimmt wird. Zur Erfüllung von Aufgaben, die entweder aus organisatorischen oder finanziellen Gründen nicht durch Bundespolizeibeamte wahrgenommen werden sollen49, werden neben Angestellten des öffentlichen Dienstes meist Privatpersonen eingesetzt. Diese Ausnahme zu Art. 33 Abs. 4 GG wird damit begründet, dass die Hilfspolizeibeamten ebenso wie Polizeibeamte weisungsgebunden sind.50 Die wenigen Voraussetzungen für die Bestellung51 sind die deutsche Staatsbürgerschaft, ein Alter von 18 bis 65 Jahren, keine Vorstrafen und die 44  Lomoth, Bei der Polizei herrscht Uniformchaos, Die Welt vom 25.06.2008; Söllner, S. 27. 45  So auch Söllner, S.  27 f. 46  So der damalige Vorsitzende der Gewerkschaft der Polizei, Konrad Freiberg, in Frankfurter Allgemeine Zeitung vom 08.10.2004, Schily: Bundesgrenzschutz heißt künftig „Bundespolizei“, http://www.faz.net/aktuell/politik/gesetzentwurf-schily-bundes grenzschutz-heisst-kuenftig-bundespolizei-11243981.html, letzter Zugriff 23.11.2016. 47  Schütte, S.  188 f. 48  Wehr, zu § 63, Rn. 4. 49  Es muss also ein sachliches Bedürfnis für die Bestellung bestehen, das wohl nur in Ausnahmesituationen anzunehmen ist, Wehr, zu § 63, Rn. 4. 50  Heesen/Hönle/Peilert/Martens, zu § 63, Rn. 4. 51  Die Voraussetzungen der Bestellung sind in der Allgemeinen Verwaltungsvorschrift zu § 47 Abs. 2 bis 4 des Bundesgrenzschutzgesetzes über die Hilfspolizeibeamten im Bundesgrenzschutz vom 03.11.1975, GMBl. S. 746, geregelt.



III. Die verschiedenen Modelle von kommunalen Sicherheitsakteuren 161

geistige und körperliche Eignung.52 Abweichend von § 99 HSOG i. V. m. der HSOG-DVO gibt es jedoch weder eine Ausbildung noch einen Eignungstest, sondern es wird lediglich eine Sicherheitsüberprüfung der betreffenden Person durchgeführt und die zuständige Aufsichtsbehörde muss im Anschluss ihre Zustimmung erteilen.53 Nach § 63 Abs. 2 S. 2 BPolG ist diese Bestellung jederzeit widerruflich. Die Hilfspolizeibeamten nach dem Bundespolizeigesetz sind nach § 63 Abs. 3 BPolG ebenfalls zur Anwendung von unmittelbarem Zwang befugt, im Gegensatz beispielsweise zur Stadtpolizei in Frankfurt am Main ist ihnen gemäß § 63 Abs. 3 S. 2 BPolG aber der Schusswaffengebrauch, ebenso wie der Einsatz von Explosivmitteln nach den §§ 9 bis 14 UZwG, untersagt. Damit wird dem Funktionsvorbehalt in Art. 33 Abs. 4 GG entsprochen, da im Hinblick auf den Einsatz von Schusswaffen Vollzugsbefugnisse gänzlich ausgeschlossen werden.54

III. Die verschiedenen Modelle von kommunalen Sicherheitsakteuren Durch die vorangestellte Analyse der verschiedenen Ausprägungen von kommunalen Sicherheitsakteuren lässt sich eine grobe Gliederung in drei Modelle vornehmen. Zum einen handelt es sich dabei um ein Modell, bei dem eine große Nähe zur Vollzugspolizei besteht, zum zweiten um eine demgegenüber etwas abgeschwächte Form mit eingeschränkten Befugnissen und um ein drittes Modell, dass keinerlei Vergleichbarkeit mit der Vollzugspolizei aufweist, sondern als einfacher Ordnungsdienst firmiert. Außerhalb dieser groben Einteilung gibt es auch Zwischenformen oder sind einzelne Merkmale mal dem einen, mal dem anderen Modell zuzuordnen. Weiterhin ist darauf hinzuweisen, dass in den verschiedenen Bundesländern zusätzlich zu den kommunalen Sicherheitsakteuren auch private oder ehrenamtliche Sicherheitsdienste vorhanden sind, die das jeweilige Modell ergänzen. 1. Modell „Polizei light“ Das Modell „Polizei light“55 zeichnet sich dadurch aus, dass die Mitarbeiter der kommunalen Vollzugsdienste der Ordnungsämter im Rahmen ihrer nicht nur präventiven, sondern auch repressiven Aufgaben die Befugnis52  Heesen/Hönle/Peilert/Martens, 53  Heesen/Hönle/Peilert/Martens, 54  Mußgnug,

zu § 63, Rn. 5. zu § 63, Rn. 5.

S. 51. der Bezeichnung nach Behr, Eine deutsche Variante des New Yorker Polizeimodells, S. 187, der sich auf das unveröffentlichte Manuskript, Thesen zum Strukturwandel sozialer Kontrolle von Hubert Beste beruft. 55  Idee

162

H. Vergleich und Vorbilder

se von Polizeivollzugsbeamten haben. Sie zeichnen sich durch eine polizeigleiche Namensgebung, aber auch durch polizeiähnliche Uniformen aus und die Einsatzfahrzeuge der Außendienste der Ordnungsämter werden mit Blaulicht und Einsatzsignal ausgestattet. Es besteht eine durch Schichtdienst gewährleistete Erreichbarkeit rund um die Uhr sowie weiterhin die Zusammenarbeit mit der Polizei in Form von gemischten Streifen oder der Einrichtung von Sicherheits- bzw. Ordnungspartnerschaften in Kooperation mit den Polizeipräsidien. Zumeist zeichnet sich dieses Modell auch dadurch aus, dass der Aufgabenerfüllung eine relativ kurze und den polizeigleichen Aufgaben nicht angemessene Ausbildung vorausgeht. In das Modell, das hinsichtlich der Befugnisse, der Außendarstellung und der Struktur der Vollzugspolizei am nächsten kommt, kann zunächst und insbesondere die Stadtpolizei der Stadt Frankfurt am Main eingeordnet werden. Sie dient als Beispiel für ein Modell, das nicht die Ergänzung, sondern den sukzessiven Ersatz der Polizei vorsieht. Mit der Einrichtung der Stadtpolizei hat diese einen bisher einzigartigen Vollzugsdienst geschaffen, in dem Angestellte, die keine Polizeivollzugsbeamten sind, mit deren Befugnissen ausgestattet sowie zum Führen von Schusswaffen ermächtigt werden können und ihnen damit gleichgestellt werden.56 In Bezug auf diese Kriterien können beispielsweise auch der OSD in Düsseldorf, die Regelungen über die Hilfspolizeibeamten in Niedersachsen und auch die besondere Einsatzgruppe Öffentliche Sicherheit des gemeindlichen Vollzugsdienstes in Dresden in dieses Modell eingeordnet werden. 2. Modell „Polizeilicher Ordnungsservice“ Das zweite Model der Organisation kommunaler Sicherheitsakteure wendet sich von den polizeiähnlichen Machtmerkmalen weitestgehend ab. Die Mitarbeiter der Ordnungsämter, die diesem Modell folgen, werden nicht mit Schusswaffen ausgestattet, es sind jedoch Schlagstöcke, Handfesseln und Reizstoffsprühgeräte zur Selbstverteidigung erlaubt. Auch die Namensgebung unterscheidet sich deutlich vom ersten Modell. Der Namensbestandteil Polizei wird vermieden und dagegen die Bezeichnung als Ordnungs- und Servicedienst, wie beispielsweise in Düsseldorf, Allgemeiner Ordnungsdienst in Berlin, oder Gemeindlicher Vollzugsdienst in Dresden, verwendet. Auch die Nutzung von Sonderrechten wie dem Blaulicht oder dem Einsatzsignal gemäß § 35 i. V. m. § 38 StVO auf den Fahrzeugen ist ihnen verwehrt. Die Außendienste haben weiterhin nur eingeschränkte Dienstzeiten, die einen Nachtdienst nicht enthalten. Nach diesem Modell sind die meisten der kommunalen Außen- und Vollzugsdienste der Ordnungsämter in den Bun56  Rachor,

Rn. 39.



III. Die verschiedenen Modelle von kommunalen Sicherheitsakteuren 163

desländern konzipiert. Sie haben im Gegensatz zu denen des ersten Modells lediglich ein eingeschränktes Tätigkeitsgebiet, das Aufgaben wie die Überwachung des ruhenden Verkehrs, die Ahndung von Verstößen gegen das Abfallgesetz, das Melde oder Gewerbewesen oder die Überwachung des Leinenzwanges bei Hunden beinhaltet. Im Rahmen dieser Aufgaben haben die Außendienste der Ordnungsämter dabei meist nur eingeschränkte polizeiliche Befugnisse, soweit sie zur Aufgabenerfüllung nötig sind. 3. Modell „Ordnungsdienst“ Das letzte Modell, das als reiner Ordnungsdienst bezeichnet werden soll, zeichnet sich dadurch aus, dass die Mitarbeiter, die meist Ehrenamtliche sind, nicht mit Macht- und Erkennungssymbolen der Polizei wie Uniformen oder Fahrzeugen mit Polizeisignalen ausgestattet sind. Sie haben keine Befugnisse zur konkreten Gefahrenabwehr außer in Notfällen und sind häufig auf Beobachtungs- und Meldetätigkeiten beschränkt. Eigene Spezialbefugnisse stehen ihnen nicht zu, wobei es Ausprägungen gibt, die sich dadurch auszeichnen, dass ihnen einige wenige polizeiliche Befugnisse für Ausnahmefälle zugesprochen werden. In Bayern, einem Bundesland, dass nach dem Modell Ordnungsdienst organisiert ist, haben die Ordnungsämter weniger Befugnisse als die ehrenamtliche Sicherheitswacht, die gemäß §§ 4 bis 6 BaySWG Befragungen, Identitätsfeststellungen, vorübergehende Festnahmen und Platzverweise durchführen darf. Die Mitarbeiter der Sicherheitswacht werden durch die Polizei ausgewählt, ausgebildet und geprüft; vorgesehen ist eine vierzigstündige Ausbildungsdauer.57 Auch die relativ kurze Ausbildung ist ein Merkmal des dritten Modells, da die Sicherheit und Ordnung durch die Landespolizei gewährleistet werden soll und die kommunalen Sicherheitsakteure, wie beispielsweise die Sicherheitswacht in Bayern, nur für bestimmte präventive Aufgaben eingesetzt werden. In den Bundesländern, die dieses Modell vertreten, findet somit eine deutliche Rücknahme der Entpolizeilichung statt, da die Aufgaben der Gefahrenabwehr, die zuvor noch der Ordnungsverwaltung übertragen war, nun wieder der Polizei zugesprochen werden.58 Im Hinblick auf die Ehrenamtlichkeit der Tätigkeit lassen sich auch die beispielsweise in Sachsen, Hessen und Baden-Württemberg bestehenden Hilfspolizeien, die dort ebenfalls als Sicherheitswacht oder als Freiwilliger Polizeidienst bezeichnet werden, einordnen. Doch auch hier spielt der Freiwillige Polizeidienst in Hessen eine 57  Siehe dazu die Informationen der Polizei Bayern, https://www.polizei.bayern. de/oberbayern/wir/sicherheitswacht/index.html/115055, letzter Zugriff 23.11.2016. 58  Söllner, S. 35 f. mit Verweis auf Saipa, S. 295, der die Rechtslage in Niedersachsen beleuchtet.

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H. Vergleich und Vorbilder

hervorzuhebende Rolle, da die Mitarbeiter im Gegensatz zu den Ehrenamtlichen in Bayern mit Uniformen ausgestattet sind und ihnen nach § 2 HFPG deutlich umfangreichere Befugnisse verleihen werden, wobei sie nach § 2 Abs. 1 S. 2 HFPG bei der Ausübung ihrer Befugnisse die Rechte und Pflichten von Polizeivollzugsbeamten haben. Damit hebt sich der Freiwillige Polizeidienst in Hessen von den anderen ehrenamtlichen Hilfspolizeien ab und nimmt so eine Position zwischen dem zweiten und dritten Modell ein.

I. Zusammenfassung Es hat sich gezeigt, dass die Aufgabe des Schutzes der öffentlichen Sicherheit und Ordnung nicht mehr nur durch die Polizei wahrgenommen wird, sondern durch eine Vielzahl von Sicherheitsakteuren, die insbesondere kommunal, aber auch privat organisiert sind.1 Durch den vermehrten Rückzug der Polizei aus den einfachen Ordnungstätigkeiten und der mit dem Auf- und Ausbau kommunaler Ordnungsdienste verbundenen Laisierung und Deprofessionalisierung von Polizeiarbeit wird deutlich, dass mit diesen nicht wie anfangs gedacht die Ergänzung, sondern der Ersatz der Polizeiarbeit in den Städten und Gemeinden vorgesehen ist. Die mit der polizeigleichen Uniformierung verbundene Ausrüstung, aber insbesondere die Bezeichnung als Polizei führen dabei zu einer erheblichen Aufwertung der Hilfspolizeibeamten. Bestätigt hat sich die Annahme, dass versucht wird, mit der Umbenennung von Amt in Polizei und dem hoheitlichen Auftreten der Hilfspolizeibeamten über die mit § 99 HSOG verbundene fehlende Transparenz hinwegzutäuschen. Das polizeigleiche Auftreten führt dazu, dass die Handlungen der Hilfspolizeibeamten, aber beispielsweise auch die Ermächtigung zur Anwendung unmittelbaren Zwanges durch Waffen sowie die Ausübung grundrechtswesentlicher Eingriffsbefugnisse im Angestelltenverhältnis, weniger oder gar nicht angezweifelt werden. Ganz im Gegenteil zeigt die Politik Handlungsfähigkeit in Zeiten Innerer Unsicherheit und Terrorgefahren. Auch die den Aufgaben und Befugnissen nicht gerecht werdende Ausbildung wird durch das mit der Benennung intendierte Missverständnis nicht in der Öffentlichkeit problematisiert und ist dem Bürger oftmals auch nicht bekannt. Doch trotz der erheblichen Differenzen in der Ausbildung der verschiedenen Sicherheitsakteure wird das Ziel, das subjektive Sicherheitsgefühl – auf Seiten des Durchschnittsbürgers2 – durch mehr Präsenz uniformierter polizeigleicher Sicherheitskräfte zu stärken, erreicht. Ein Beleg für die mit diesem Trend verbundene Verbesserung der tatsächlichen Sicherheitslage oder für den Rückgang von Kriminalität lässt sich jedoch nicht finden. Damit bestätigt sich die Grundannahme der Arbeit, und zum Begriff der Inneren Sicherheit ausführlich Feltes, S.  105 ff. Kommunale Ordnungsdienste in Bayern, S. 686 spricht vom „Sicherheitsgefühl der Durchschnittsbevölkerung“. 1  Dazu

2  Braun,

166

I. Zusammenfassung

dass, am Beispiel der Stadt Frankfurt am Main, die Stadtpolizei immer häufiger statt der Polizei tätig wird und aufgrund ihres Auftretens und der damit verbundenen Imageaufwertung auch die dafür erforderliche Macht und normativ die notwendigen Befugnisse besitzt. Gerade diese übertragenen Befugnisse machen es, so hat sich gezeigt, aber auch notwendig, die Voraussetzungen dafür zu schaffen, dass die Hilfspolizeibeamten in einer Stadt wie Frankfurt am Main, die durch ihre Standortfaktoren eine besondere Herausforderung für die Sicherheitsakteure darstellt, ihre Aufgaben sicher und entsprechend ihrer Bestellung ausführen können. Dem Gebot der Normenbestimmtheit und der Transparenz in der Verwaltungsorganisation entspricht es dabei, die Institution, der polizeigleiche Befugnisse übertragen werden, auch als Polizei zu bezeichnen. Wie sich gezeigt hat, sind die Hilfspolizeibeamten nach allen Polizeibegriffen als Polizei anzusehen und explizit als solche konzipiert. Dies kann jedoch nicht darüber hinwegtäuschen, dass für den betroffenen Bürger weder die konkreten Zuständigkeiten ersichtlich sind, noch nachvollzogen werden kann, ob der handelnde Stadtpolizist auch tatsächlich innerhalb seiner ihm konkret zustehenden Befugnisse handelt. Will man eine die Polizei ersetzende Sicherheitsinstitution in den Städten etablieren, so müssen die Anforderungen an Ausbildung und Transparenz gegenüber dem Bürger deutlich steigen. Es ist kein Grund ersichtlich, warum die Ausbildungsinhalte und -dauer derart von denen der Polizei abweichen, wenn beiden Sicherheitsakteuren die gleichen Aufgaben übertragen werden. Finanzielle und zeitliche Aspekte sind dabei keine ausreichende Rechtfertigung, um von rechtsstaatlichen Standards bei der Sicherheitsgewährleistung abzuweichen. Befürchtet werden ein mit dieser Entwicklung verbundener Rückzug der Polizei, aber auch steigende Kosten für die Kommunen, die dann ihre kommunalen Ordnungsdienste den übertragenen umfassenden Aufgaben anpassen müssen.3 Im Gegensatz zu den tatsächlich belegbar anfallenden und weiter steigenden Kosten für die Kommunen durch Personal, Ausrüstung und Ausbildung, konnte der Rückzug der Polizei bisher nicht statistisch nachgewiesen werden. Hier fehlt es an verlässlichen Zahlen und Erhebungen, die den Abbau von Stellen im Polizeivollzugsdienst mit dem Ausbau der Hilfspolizeibeamten oder sonstigen kommunalen Ordnungsdiensten in Verbindung bringen. Es ist aktuell also der Ausbau der kommunalen Sicherheitsakteure und ein damit verbundenes weiteres Voranschreiten der Verhilfspolizeilichung zu beobachten. Ein erneuter Wandel zu einer Entpolizeilichung, wie er in der Geschichte des Polizeirechts vereinzelt stattgefunden hat, ist damit im Moment nicht erkennbar. Mit diesem Trend verbunden stellt sich jedoch die 3  Siehe

dazu auch Gassner, S. 282.



I. Zusammenfassung167

Frage, wie die aufgeworfenen, insbesondere rechtlichen, aber auch sicherheitspolitischen Probleme in Zukunft gelöst oder die festgestellten Defizite verbessert werden können. Eine Abschaffung der Institution der Hilfspolizeibeamten, an die man aufgrund der verfassungsrechtlichen Unklarheiten denken könnte, erscheint aus vielerlei Gründen dabei nicht möglich und erstrebenswert. Aufgrund der Personalknappheit und der finanziellen Lage der Länder würde das Sicherheitspersonal nicht in gleichem Maße mit Polizeibeamten ausgeglichen werden können, so dass eine Vielzahl von in den Kommunen dringend benötigtem Personal wegfallen würde. Gerade aufgrund der verfassungsrechtlichen Bedenken erscheint es vorzugswürdig, die rechtlichen Grundlagen zu schaffen, um die kommunalen Sicherheitsakteure im Einklang mit den verfassungsrechtlichen Vorgaben auszubauen und diese durch eine an den Befugnissen orientierte Ausbildung zu professionalisieren. Dies würde auch dazu beitragen, den privaten Sicherheitsunternehmen nicht noch mehr Raum in der Gewährleistung der öffentlichen Sicherheit zu gewähren. Auch aus diesem Grund resultiert eine Notwendigkeit, die Hilfspolizeibeamten und die sonstigen kommunalen Ordnungsdienste zu erhalten, da sonst die weitere Übernahme polizeilicher Aufgaben durch Private nicht mehr zu vermeiden ist. Das setzt jedoch eine bessere, den umfangreichen Aufgaben entsprechende Ausbildung, mehr Transparenz sowie eine geringere Einflussnahme durch kommunale und lokale Politiker, Interessenverbände und Geschäftsleute voraus. Diese können ihre Interessen in die in der Kommune stattfindende Arbeit der Hilfspolizeibeamten deutlicher einfließen lassen und vertreten, als dies im Hinblick auf die Landesvollzugspolizei der Fall ist.4 Trotzdem muss man, im Hinblick auf die Zuständigkeiten und die Aufgabenverteilung, zuvorderst in Bezug auf grundrechtsintensive Eingriffe, die Frage stellen, welche Aufgaben der Abwehr von Gefahren für die öffentliche Sicherheit oder Ordnung solche des Landes und damit der Polizei sind und welche Aufgaben in die Zuständigkeit der Kommunen fallen und von den Hilfspolizeibeamten wahrzunehmen sind. Zu den Aufgaben, die den Kommunen im Rahmen „gemeinwesenorientierte[r] Polizeiarbeit“5 übertragen werden sollten, zählen beispielsweise vorbeugende Kontrolltätigkeiten sowie die Bekämpfung des Unsicherheitsgefühls der Bevölkerung durch soziale und städtebauliche Maßnahmen, aber auch durch die Ausgestaltung des jeweiligen Ortsrechts.6 Die Gründe für eine soziale und öffentliche „Un-Ordnung“ entstehen dabei in den Kommunen, wobei sich diese in jeder Stadt und Kommune anders definiert und beispielsweise von der Zusam4  Behr,

Polizeikultur, S. 62. Kommunale Ordnungsdienste in Bayern, S. 686. 6  Braun, Kommunale Ordnungsdienste in Bayern, S. 682. 5  Braun,

168

I. Zusammenfassung

mensetzung und Anzahl der Bevölkerung abhängig ist.7 Durch die Überwachung der Einhaltung von Verhaltensregeln – beispielsweise durch die Verhinderung von Verschmutzung und Verwahrlosung, von aggressivem Betteln sowie durch die Kontrollen in Fußgängerzonen und Parks – und durch die vermehrte Präsenz soll verhindert werden, dass Orte und Situa­ tionen gemieden werden, da dies wiederrum Raum für Straftaten schafft, soziale Kontrolle verhindert und sich damit negativ auf das subjektive Sicherheitsgefühl der Bevölkerung auswirkt.8 Die Hilfspolizeibeamten sollten daher vermehrt präventive statt repressive Aufgaben übernehmen. Die Polizei hingegen muss weiterhin in der Kriminalitätsbekämpfung, aber auch in allen grundrechtssensiblen Bereichen sowie bei konkreten Gefahren für Leib und Leben und für die öffentliche Sicherheit tätig bleiben. Weiterhin ist zu beachten, welche Aufgaben, die Hilfspolizeibeamte wahrnehmen, behördenintern an verbeamtete Hilfspolizeibeamte übertragen werden müssen. Denn gleichermaßen gibt es Aufgaben, für deren Erfüllung tatsächlich keine Beamten notwendig sind und die besser oder zumindest gleichwertig durch angestellte Hilfspolizeibeamte ausgeführt werden können, die durch ihre teils langjährige Erfahrung in ihren Tätigkeitsgebieten für einige Aufgaben qualifizierter sind als Polizeivollzugsbeamte oder verbeamtete Kollegen. Grundrechtsintensive Eingriffsbefugnisse müssen hingegen jedoch ausschließlich verbeamteten Hilfspolizeibeamten vorbehalten bleiben um den verfassungsrechtlichen Vorgaben des Art. 33 Abs. 4 GG zu entsprechen. Festhalten lässt sich, dass immer dann, wenn mehr Sicherheit geleistet und gewährleistet werden soll, gewisse Kriterien erfüllt sein müssen, um rechtsstaatlichen Standards gerecht zu werden. Dazu zählen die ausreichende und den Aufgaben angemessene Ausbildung der eingesetzten Sicherheitsakteure, die Kontrolle über die von diesen vorgenommenen Handlungen, der Rechtsschutz der Bürger, sowie die Transparenz der Aufgabenaufteilung und -wahrnehmung, auch im Hinblick auf die Namensgebung und das äußere Erscheinungsbild.9 Diese Anforderungen müssen in Zukunft konsequenter als bisher umgesetzt werden, soll die Stadtpolizei in Frankfurt am Main, wie bisher, statt der Polizei zur Gewährleistung der öffentlichen Sicherheit und Ordnung eingesetzt werden.

7  Braun,

Kommunale Ordnungsdienste in Bayern, S. 682. Kommunale Ordnungsdienste in Bayern, S. 681. 9  Lange, S. 92. 8  Braun,

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Sachwortregister Außendarstellung  69, 75, 77, 162 Beleihung  118, 139, 144 Beliehener  45, 119, 120, 136, 143 Bestellung  41, 48, 61, 77, 109, 110, 114–117, 119–127, 131, 138, 141, 144, 145, 147, 150, 155, 156, 160, 166 Bestellungsverfügung  75, 114, 117, 124, 141, 142, 145, 146, 148, 157 Blaulicht  11, 65, 73, 75, 76, 83, 124, 152, 155, 162 Bundespolizei  12, 16, 27, 70, 75, 158, 159 –– Aufgaben  159 –– Hilfspolizeibeamte  160 –– Uniform  160 Deprofessionalisierung  100, 165 Eingriffsbefugnisse  41, 68, 74, 100, 120, 127, 138, 146, 149, 165, 168 Einheitssystem  16, 17, 20, 21, 62, 66, 151, 157 Einsatzsignal  11, 162 Entpolizeilichung  13, 17, 19, 21, 29, 32–35, 37, 38, 55, 66, 76, 163, 166 Freiwilliger Polizeidienst  16, 28, 163 –– Abgrenzung  50 –– Aufgaben  52 –– Ausbildung  52 –– Rechtsgrundlage  51 –– Verfassungswidrigkeit  53 Funktionsvorbehalt  57, 124, 125, 128, 131, 132, 134, 135, 138, 161 –– Ausnahmen  128, 131 –– hoheitsrechtlich  126 –– ständige Aufgabe  126

Gefahrenabwehrbehörden  16, 19, 21, 33, 40, 43, 61–63, 95, 116, 145 Innere Sicherheit  11, 38, 39, 89, 93 Kustodialisierung  37 Laisierung  100, 165 mittlerer Dienst  13, 48, 133 Ordnungsamt –– Außendienst  16, 18, 19, 21, 23, 42, 46, 57, 60, 89, 115, 148, 150, 152 –– Bezeichnungen  16 Ordnungspolizei –– Bezeichnung  21, 29, 42, 43, 57 –– Nationalsozialismus  21, 29 Polizei –– Ausbildung  13, 109 Polizei- und Ordnungsbehörden  60, 61 –– Organisationsstruktur  16 Polizeibegriff  59, 66 –– formeller  36, 64 –– institutioneller  62, 65, 66 –– materieller  21, 62, 66 private Sicherheitsunternehmen  12, 37, 89, 110, 126, 131, 141, 143 Privater –– Definition  122 Rechtsschutz  39, 147 Rechtsstaatsprinzip  67, 126, 141, 142, 145 Rechtsträgerprinzip  146, 147 Rekommunalisierung  88, 101–105

Sachwortregister185 Schusswaffe  11, 41, 57, 75, 77, 83, 84, 88, 99, 107, 115, 124, 149, 153, 162 –– Anforderungen  79 –– Ausbildung  78, 79, 87 –– Sinn und Zweck  81 Sicherheitsgefühl  25, 37, 42, 53, 54, 69, 74, 82, 91, 92, 95, 96, 99–102, 168 –– Rechtsgut  82, 95 Sicherheitsgefühlspolitik  92 Sicherheitspolitik  12, 69, 96, 98, 99 Sicherheitsvorsorge  38, 69 staatliches Gewaltmonopol  39, 89, 118, 125, 128, 138, 142, 143, 144 Stadtpolizei  46 –– Arbeits- und Ruhestandsregelungen  112 –– Ausbildung  101, 106, 107, 123, 129, 149 –– Dienstgruppen  24 –– Kosten  23 –– Mitarbeiteranzahl  22 –– Rechtsgrundlagen  115, 123 –– Sicherheitspartnerschaft  27 –– Tätigkeits- und Einsatzfelder  25 Stadtpolizei Verkehrssicherheit  23, 42 –– Aufgabe  22 –– Mitarbeiteranzahl  22 Transparenz  20, 41, 56, 58, 68, 84, 92, 141, 148, 150, 157, 165–168 Trennungssystem  16, 17, 19–21, 36, 62, 66, 150, 151

Umbenennung  33, 36, 37, 40, 41, 44, 55, 57–59, 68, 70, 88, 90, 95, 158, 159, 165 –– Zweck  68 Uniform  91 –– Änderung  71, 73 –– Bedeutung  70 unmittelbarer Zwang  11, 17, 19, 49, 52, 60, 77, 128, 161, 165 Verkehrsüberwachung  48, 121, 122, 125, 128, 129, 133, 134, 136–140, 144, 153 –– fließender Verkehr  22, 134–137 –– Opportunitätsprinzip  139, 140 –– ruhender Verkehr  22, 134–137 Verpolizeilichung  11, 12, 20, 29, 32, 33, 39, 40, 55, 59, 90 Verwaltungsakt  65, 73, 107, 120, 136, 146, 148 Verwaltungshelfer  87, 119–122, 139 Verwaltungshilfe  118–120, 135, 139 Verwaltungsintegration  120 Vollzugshilfe  25 Vorbehalt des Gesetzes  50, 118, 145, 155 Wachpolizei  16, 47, 48, 77, 78, 100, 116, 123, 124 –– Aufgaben  48 –– Ausbildung  49 Wohlfahrtspflege  34, 35, 105 Zwangsbefugnisse  25, 36, 40, 107, 154, 156