Sozialistische Wirtschaftsintegration und Ost-West-Handel im sowjetischen internationalen Recht: Theorie und Praxis des Offenheitsprinzips in seiner Entwicklung vom System bilateraler Handelsabkommen zur multilateralen Wirtschaftskooperation in regionalen und universalen Organisationen [1 ed.] 9783428437443, 9783428037445

Citation preview

Schriften zum Öffentlichen Recht Band 305

Sozialistische Wirtschaftsintegration und Ost-West-Handel im sowjetischen internationalen Recht Theorie und Praxis des Offenheitsprinzips in seiner Entwicklung vom System bilateraler Handelsabkommen zur multilateralen Wirtschaftskooperation in regionalen und universalen Organisationen

Von

Axel Lebahn

Duncker & Humblot · Berlin

AXEL

LEBAHN

Sozialistische Wirtschaftsintegration und Ost-West-Handel im sowjetischen internationalen Recht

Schriften zum öffentlichen Band 305

Recht

Sozialistische Wirtschaftsintegration und Ost-West-Handel im sowjetischen internationalen Recht Theorie und Praxis dee Offenheîteprinzipe i n seiner Entwicklung vom System bilateraler Handeleabkommen zur multilateralen Wirtschaftskooperation i n regionalen und universalen Organisationen

Von

Dr. Axel Lebahn

D Ü N C K E R

&

H U M B L O T

/

B E R L I N

CIP-Kurztitelaufnahme der Deutschen Bibliothek

Lebahn, Axel Sozialistische Wirtschaftsintegration u n d OstWest-Handel i m sowjetischen internationalen Hecht: Theorie u. Praxis d. Offenheitsprinzips i n seiner E n t w i c k l u n g v o m System bilateraler Handelsabk o m m e n zur multilateralen Wirtschaftskooperation i n regionalen u. universalen Organisationen. — 1. Aufl. — B e r l i n : Duncker u n d Humblot, 1976. — (Schriften z u m öffentlichen R e d i t ; Bd. 305) I S B N 3-428-03744-8

Alle Rechte vorbehalten Ο 1976 Duncker & Humblot, Berlin 41 Gedruckt 1976 bei Buchdruckerei Bruno Lude, Berlin 65 Printed in Germany I S B N 3 428 03744 8

Meiner Mutter

Inhaltsverzeichnis Vorwort: Entwicklung und Stand der Handelspolitik der Europäischen Gemeinschaft gegenüber den osteuropäischen Mitgliedstaaten des RGW. V o n Claus-Dieter Ehlermann

Erstes

27

Kapitel

Die Vereinbarkeit der sowjetischen Theorie der sozialistischen Wirtschaftsintegration mit der Praxis der Ost-West-Handelsbeziehungen der UdSSR in einem funktionsgerechten System der juristischen Regelung internationaler Wirtschaftsbeziehungen

51

A . Das Paradoxon v o n Kooperation u n d K o n f r o n t a t i o n als spezifisches Kennzeichen des Ost-West-Handels

51

I. Einflußnahme auf die Entwicklung u n d Existenz des ideologischen Gegners durch wirtschaftliche Zusammenarbeit

51

1. Systemveränderung durch Osthandel

52

2. Systemkonsolidierung durch Osthandel

53

I I . Die sowjetische These v o m Nebeneinander des ideologischen K l a s senkampfes u n d der wirtschaftlichen Zusammenarbeit

54

1. Koexistenzpolitik als ideologische Überdeterminierung ökonomischer Beziehungen

54

a) Pflicht der Sowjetunion zur vorrangigen Berücksichtigimg des sozialistischen Internationalismus b) Drittlandskooperation als Überbrückung mittelbarer K o n f l i k t e durch unmittelbare Wirtschaftszusammenarbeit c) Politikfreier Pragmatismus als klassische Methode des deutschen Osthandels d) Überlagerung der Geschäftsinteressen durch politische D i f ferenzen zwischen U S A u n d UdSSR e) Osthandelspraxis als M i t t e l w e g zwischen ideologischem Fernziel u n d ökonomischem Tagesinteresse 2. Koexistenzpolitik als Aufgabe der praktischen Lösung von Paradoxa

wissenschaftlichen

und

55 58 61 62 62 63

a) Ideologische Zielsetzung als Element juristischer u n d ökonomischer Systematisierung 64 b) Z w a n g zu pragmatischen Konstruktionen zwischen zwei antithetischen Systemen 65

8

nsverzeichnis

Β . Die Einheitlichkeit der Weltwirtschaft u n d die Gegenüberstellung von „sozialistischem" u n d „kapitalistischem" internationalen R e d i t . . 67 I . Annäherung der Systeme nach der Konvergenztheorie

67

I I . Abgrenzimg des sozialistischen Systems durch Antithese zum K a pitalismus 1. Die östliche Konzeption: „Überbaus" bis ins Detail

Ideologische

Durchdringung

des

2. Die westliche K r i t i k a) b) c) d)

Der Der Der Der

68 68 69

wissenschaftliche Aspekt politische Aspekt juristische Aspekt praktische Aspekt

C. Die Welthandelsfreundlichkeit des ökonomischen u n d Außenwirtschaftssystems der UdSSR

70 72 72 74 juristischen

I. Die These v o m sowjetischen Autarkiestreben

75 75

1. Der Begriff „ A u t a r k i e " u n d die damit verbundenen Assoziationen

75

2. Die traditionelle westliche Interpretation der Außenhandelsp o l i t i k der UdSSR als Autarkiestreben

76

a) Embargopolitik u n d A u t a r k i e b) A u t a r k i e als Wesenselement der Planwirtschaft I I . Neue Akzentsetzungen bei der Osthandelsforschung

76 78 80

Zweites Kapitel Die Regelung des „Internationalen Wirtschaftsrechts" in Abhängigkeit des Wirtschaftsund Gesellschaftssystems

83

A . Die E n t w i c k l u n g des Begriffs „Wirtschaftsrecht" i n Deutschland

83

B. Die E n t w i c k l u n g des Begriffs „Wirtschaftsrecht" i n der Sowjetunion

84

C. Vergleich der westdeutschen u n d sowjetischen Wirtschaftsrechtskonzeption

86

D. Der Begriff „Internationales Wirtschaftsrecht" i m westlichen Sinne

88

E. Der Begriff „Internationales Wirtschaftsrecht" i m sowjetischen Sinne

90

I. Die Behandlung internationaler Wirtschaftsbeziehungen i n der allgemeinen sowjetischen Völkerrechtsliteratur

90

I I . Die Behandlung internationaler Wirtschaftsbeziehungen i n w i r t schaftsrechtlicher Spezialliteratur

93

1. Die Z w e i t e i l u n g des Internationalen Redits i n Völkerrecht u n d Internationales Privatrecht (IPR) 93

nsverzeichnis 2. Das Zusammenwirken von Völkerrecht u n d Internationalem Privatrecht bei der Regelung internationaler Wirtschaftsbeziehungen

94

3. Die juristische Einordnung öffentlichrechtlich-völkerrechtlicher Elemente u n d international-privatrechtlicher Elemente i n den Rahmen eines Internatipnalen Wirtschaftsrechts 96 a) Die methodologische Trennimg der Elemente 96 b) Die methodologische Verbindung der Elemente 97 c) Der praxisbezogene komplexe Begriff des „Internationalen Wirtschaftsrechts" 98 d) Das K o m p l e x p r o g r a m m Rechtswissenschaft

als Richtlinie

praxisorientierter

100

F. Die Rolle der sowjetischen Theorie u n d Praxis als Modell der anderen sozialistischen Staaten . 104

Drittes Kapitel Die besondere Bedeutung des Bilateralismus u n d des Multilateralismus i m Rechtssystem der sowjetischen Außenwirtschaftsbeziehungen A . Hemmende A u s w i r k u n g e n Handel

des Bilateralismus

auf den

107 Ost-West-

I. Der Standpunkt westlicher Geschäftsleute

107 107

I I . Der Standpunkt der ECE/Genf

108

B. E n t w i c k l u n g bilateraler u n d multilateraler Beziehungen i n der Geschichte des sowjetischen Außenwirtschaftsrechts 111 I . Hemmende A u s w i r k u n g e n verschiedener Wirtschafte- u n d Rechtssysteme ... 111 I I . Die Bedeutung der Wirtschaftsbeziehungen Staaten . . . : Π Ι . Die Bedeutimg Staaten

der

Wirtschaftsbeziehungen

zu kapitalistischen zu

sozialistischen

I V . Die Bedeutung des proletarischen Internationalismus i m schaftsbereich

Wirt-

112 113 114

V. Die Bedeutung der friedlichen Koexistenz i m Wirtschaftsbereich 115 C. Der Gebrauch bilateraler u n d multilateraler Verträge i m Wandel sowjetischer Außenwirtschaftsbeziehungen ... 117 I. Die Bevorzugung bilateraler F ö h n e n bis i n die 60er Jahre

117

I I . Die Schwerpunktverlagerung auf multilaterale Formen durch das „Komplexprogramm" 119 D. Der komplexe Zusammenhang bilateraler u n d multilateraler Elemente m i t den Gesichtspunkten der Systemzugehörigkeit 122

10

nsverzeichnis Viertes

Kapitel

Die juristisch-begriffliche Systematisierung bilateraler und multilateraler Völkerrechtsverträge und ihre ökonomisch-praktischen Konsequenzen

125

A . Die Wortbedeutimg v o n „ b i l a t e r a l - m u l t i l a t e r a l "

125

B. Die Definition i m fStrupp-Sdilochauer'

126

I. Das Wesensmerkmal „ Z a h l der Vertragsseiten"

126

I I . Das Erfordernis allseitiger Rechtsbeziehungen

127

I I I . Die Einordnung der „unechten" multilateralen Verträge

128

I V . K r i t i k an der Definition Bindschedlers

130

C. Die Differenzierung von „ b i l a t e r a l - m u l t i l a t e r a l " i m wissenschaftlichen Schrifttum 130 I . Die westliche Fachliteratur

130

1. Deutschsprachiges Schrifttum

130

2. Französischsprachiges Schrifttum

132

3. Englischsprachiges Schrifttum

133

I I . Die sowjetische Fachliteratur

135

D. Die Differenzierung v o n „ b i l a t e r a l - m u l t i l a t e r a l " i n der Wiener V e r tragsrechtskonvention 138 E. Die Bedeutung der Differenzierung vorliegende Untersuchung

„bilateral-multilateral"

f i i r die

138

F. Der Übergang v o n bilateralen u n d multilateralen Verträgen: die Offenheit .....140 I . Die Offenheit des Übergangs als Element der B i l d u n g allgemeinverbindlicher Völkerrechtsnormen 140 Π . Die A u s w i r k u n g des Übergangs auf die inhaltliche Qualifizierung der Verträge 141

Fünftes

Kapitel

Die Universalität als eigenständige Rechtskategorie multilateraler Verträge: Der Übergang von Quantität zur Qualität bei zunehmender Teilnehmerzahl internationaler Organisationen A . Die besondere Rechtsnatur v o n Universalverträgen

145 146

I . Die westliche Konzeption

146

I I . Die sowjetische Konzeption

148

nsverzeichnis 1. Das Recht auf B e i t r i t t

150

2. Das Recht auf Vorbehalte

151

B. Die besondere Wirtschaftsfunktion von Universalorganisationen

153

I . D i e ideologisch-ökonomische F u n k t i o n des Universalitätsprinzips 153 I I . Wirtschaftstatsachenforschung als Basis einer Neudefinition der Universalverträge 155 Π Ι . Das Meistbegünstigungsprinzip als Instrument universaler M u l t i lateralisierung bilateraler Verträge 156 I V . Die konkrete Ausgestaltung des Diskriminierungsverbots i m i n ternationalen Handel 159 C. Die Neuinterpretation des Universalitätsprinzips

163

I. Desillusionierung westlicher Theorie durch die U N O - P r a x i s

163

4

1. Die Einheitlichkeit des Weltbildes (,one world )

163

2. Der Wandel i n der Verwendung des Vetos als Folge veränderter Stimmenmehrheiten 165 3. Die materiellen Rechtssetzungsinhalte universaler tionsmechanismen

Organisa-

167

4. Die pragmatische Analysierung materieller Ordnungsfunktionen 169 I I . Der Stellenwert der U N O i n der sowjetischen außenpolitischen Praxis u n d völkerrechtlichen Theorie 172 1. Dali ins Schilderung des sowjetischen UNO-Bildes bis Anfang der 60er Jahre 172 2. Die E n t w i c k l u n g des Forschungs- u n d Lehrgegenstandes

174

3. Der derzeitige Publikationsstand a) Die allgemeinen Darstellungen : b) Die besonderen Aspekte

175 175 177

.... ;

4. Die U N O als Instrument sowjetischer Langfristenplanung

. . 179

Sechstes Kapitel Die. Offenheit internationaler Organisationen als formal-juristisch abgesicherte Offenhaltung des Beitritts von Nichtmitgliedsstaaten

184

À. Die westliche Lehre

185

B. Die Vertragspraxis der Sowjetunion

185

I . Absolut offene Verträge

186

I I . Beschränkt offene Verträge m i t objektiver Abgrenzung I I I . T e i l n a h m e k r i t e r i u m „sozialistischer Staat" als subjektive objektive Beschränkung

186 oder

187

12

nsverzeichnis I V . Unbedingt offene Verträge

188

V. Bedingt offene Verträge

189

V I . Stillschweigend offene Verträge

191

C. Verwendungsbereich der Typen offener internationaler Organisationen i n der sowjetischen Vertragspraxis 193 D. Besonderheiten der sowjetischen Theorie offener internationaler Organisationen 193 I. Die juristische D e f i n i t i o n

193

I I . Die wirtschaftliche Bedeutung

195

Siebentes Kapitel Die Offenheit internationaler sozialistischer Wirtschaftsorganisationen als Problem der tatsächlichen Beitrittsmöglichkeit v o n Drittstaaten

198

A . Allgemeine Prüfungskriterien f ü r die Realisierbarkeit der Beitrittsklausel durch Drittstaaten .......:.. 198 B. Der B e i t r i t t zu einer als „sozialistisch" qualifizierten Organisation . . 200 I. Die M e i n u n g der sowjetischen Völkerrechtslehre speziell zur Offenheit des R G W ... . 200 I I . Die Offenheit i m systematischen Zusammenhang m i t der sowjetischen Lehre v o n den sozialistischen Normen u n d Prinzipien des Völkerrechts 202 1. Offenheit als logisches Postulat f ü r Organisationen des allgemeinen Völkerrechts 202 2. Offenheit als propagandistisches Element des Geltungsbereichs sozialistischen Völkerrechts 203 3. Offenheit als M i t t e l der Auflösung Rechtssysteme i m Koexistenzrecht

der

entgegengesetzten

203

4. D i e Vereinbarkeit der Fixierung der Offenheit sozialistischer internationaler Wirtschaftsorganisation m i t der sowjetischen Völkerrechtslehre 205 a) Die Abgrenzung der drei Völkerrechtskreise b) Die Rechtsprinzipien als Hauptkennzeichen der Völkerrechtskreise c) Das Verhältnis v o n Völkerrechtsprinzipien u n d Völkerrechtsnormen d) Die B i l d u n g u n d Geltung der sozialistischen Völkerrechtsprinzipien u n d -normen I I I . Halbgeschlossenheit als begriffsnotwendiges scher internationaler Organisationen

Element

sozialisti-

205 206 207 209 211

1. Die inhaltliche Unvereinbarkeit des herkömmlichen Offenheitsbegriffs m i t dem klassischen System der sowjetischen Völkerrechtslehre 212

nsverzeichnis a) Der Ideologiebezug des Hechts 212 b) Der Antagonismus v o n kapitalistischen u n d sozialistischen Rechtssphären 212 c) Die Vermischung der Rechtssphären i n multilateralen Rechtsmodellen 213 2. Die pragmatische U m w e r t u n g des Offenheitsbegriffs a) Juristische Neuinterpretationen b) Offenheit als Beteiligung v o n D r i t t l ä n d e r n aa) Offenheit ohne Rücksicht auf Mitgliedsdiaftsbedingungen u n d Aufnahmeverfahren? bb) Offenheit als Teilnahme ohne Mitgliedschaft? 3. Revision des herkömmlichen Offenheitsbegriffs quenz einer pragmatischen Umbewertung

als Konse-

214 214 216 216 218 219

Achtes Kapitel Der offene Austritt aus internationalen Organisationen im Spannungsverhältnis zwischen staatlicher Souveränität und Dauerhaftigkeit der Organisation A . Der A u s t r i t t als Beendigimg eines Rechtsverhältnisses I. Die Kündigungsklausel als typischer Vertragsbestandteil

221 221 222

I I . Der Gruppenaustritt als Problem der Regelung v o n Mehrheitsentscheidungen 223 I I I . Der Zusammenhang v o n A u s t r i t t u n d Fortbestand der I n t e r n a t i o nalen Organisation 224 B. Der A u s t r i t t als V e r w i r k l i c h u n g der Staatssouveränität

226

I . Die westliche Konzeption v o m Zurücktreten der Souveränitätsv e r w i r k l i c h i m g gegenüber der Vertragsbestandskraft 226 1. Der A u s t r i t t als Durchbrechung des Dauerhaftigkeitsprinzips durch die Staatenpraxis 226 2. Das Austrittsrecht als Verwirklichung der Staatssouveränität i m Grenzfall 229 I I . Die sowjetische Konzeption v o m Vorrang der Staatssouveränität 230 1. Das Austrittsrecht als conditio sine qua n o n internationaler Organisationen 230 2. Das Austrittsrecht als Wesenselement der Staatssouveränität 232 I I L Der Vergleich der westlichen u n d sowjetischen Konzeption

234

I V . Der innere Zusammenhang des Austrittsrechts aus internationalen Organisationen, aus supranationalen Organisationen u n d aus Föderationen 236

14

nsverzeichnis Neuntes Kapitel Die Vereinbarkeit der i m neuen R G W - S t a t u t v o n 1974 zugleich f i x i e r t e n Austrittsfreiheit u n d Integrationsverpflichtung unter Berücksichtigung der westlichen Integrationstheorie

239

A . Der R G W als Dachorganisation aller sozialistischer internationaler Wirtschaftsorganisationen 239 B. Der A u s t r i t t aus dem R G W

240

I . Die Bestimmungen der konstituierenden Rechtsakte

240

I I . Die F i x i e r u n g der Integration als Organisationszweck i m K o m plexprogramm u n d i n der Neufassung des RGW-Statuts v o n 1974 241 1. Der westliche Integrationsbegriff

243

a) Die gesamtwissenschaftliche Einbeziehung soziologischer, ökonomischer, juristischer u n d politischer Elemente 243 b) Die Supranationalität als internationalrechtliches G r u n d prinzip 244 2. D i e A n w e n d i m g des westlichen Integrationsbegriffs RGW ........... v............,

auf den

a) Der allgemein-ökonomische Integrationsbegriff als Maßstab f ü r einen Prozeß intensivierter internationaler Wirtschaftszusammenarbeit b) Der komplexe Integrationsbegriff als theoretisch anspruchsvoller u n d praktisch schwer präzisierbarer Maßstab c) Die schematische Gegenüberstellung v o n E G als Prototyp jeglicher Integration u n d R G W als daraus fortentwickelter Sonderform d) Die A b l e i t u n g einzelner Aspekte der sozialistischen Integrat i o n durch Analogien aus dem westeuropäischen M o d e l l . . e) D i e undifferenzierte A n w e n d u n g westlicher Integrationsbegriffe auf den R G W f) Die Lückenfüllung bei Informationsmangel über R G W Mechanismen durch Verallgemeinerung westlicher Integrationskennzeichen g) Die vergleichende Gegenüberstellung westlicher u n d östlicher Integration als verschiedenartige Ausprägungen eines allgemeinen Oberbegriffs h) Die antithetische Gegenüberstellung v o n R G W u n d E G durch Kommission u n d Parlament der E G

247

247 248 249 251 253 254 255 257

Zehntes Kapitel Die A u s w i r k u n g e n der juristischen Ausprägung einer Verpflichtung zur sozialistischen Integration auf den freien A u s t r i t t aus dem R G W

258

A . Die Konkretisierung der Wirtschaftsintegration durch internationale Organisationsakte 258 I . Die E n t w i c k l u n g der eigenständigen sozialistischen Integration i n Abgrenzung gegenüber der kapitalistischen Integration 259 I I . Die spezifischen Kennzeichen der sozialistischen theorie

Integrations-

261

nsverzeichnis 1. Die Integration als objektiver Prozeß

261

2. Die pragmatische i n d u k t i v e Forschungsmethode

262

I I I . Die Ausprägung der „ I n t e g r a t i o n " i n multilateralen Völkerrechtsinstrumenten i m Rahmen des R G W 263 1. Das K o m p l e x p r o g r a m m v o n 1971 a) Die westliche B e w e r t u n g als „Absichtserklärung" b) Der Charakter eines rechtsverbindlichen Völkerrechtsvertrages c) Die K o n k r e t h e i t u n d Konkretisierbarkeit der B e s t i m m u n gen d) Die D e f i n i t i o n der „ I n t e g r a t i o n "

264 264 265 267 268

2. Das neue R G W - S t a t u t v o n 1974

269

3. Andere internationale A b k o m m e n der R G W - L ä n d e r

270

a) M u l t i l a t e r a l e Verträge ohne Verweisung auf die Integration 271 b) M u l t i l a t e r a l e Verträge m i t Verweisimg auf die Integration 272 I V . Die ideologische Lösung des Gegeneinanderstellens v o n Integrationszweck u n d Austrittsrecht durch dialektische Antithese z u m westlichen Integrationsbegriff 274 V. Das Fehlen einer sowjetischen Integrationstheorie wegen parteiideologischer Gebundenheit u n d mangelnden rechtstech n i sehen Instrumentariums 275 1. Die ungenügende Zuordnung v o n I n h a l t u n d F o r m bei der rechtlichen Systematisierung internationaler Wirtschaftsorganisationen 276 2. Die inhaltliche A u s f ü l l u n g von Rechtsformen durch Parteibeschlüsse 277 a) Die parallel laufende Regelung internationaler Wirtschaftsprobleme auf der Ebene von Staat u n d Partei b) Die Wechselwirkungen v o n Partei- u n d Staatsebene bei der Festlegung v o n I n h a l t u n d F o r m der internationalen W i r t schaftszusammenarbeit c) Die westliche K r i t i k an der Ideologiegebundenheit des sozialistischen internationalen Rechts d) Die Qualifizierung v o n Parteibeschlüssen als „materielles Recht" d u r eil die westliche Ostrechtsforschung

277

279 279 280

B. Die Einordnung der u n m i t t e l b a r e n Integrationsorganisation i n einen komplexen gesamtaußenwirtschaftlichen Zusammenhang 281 I . Elemente einer komplexen Integrationstheorie

282

Π . Ideologische Konstruierbarkeit einer „wirtschaftlichen B r t ó n e v Doktrin" 282 C. Die juristische W e r t u n g des Βegriffsmerkmals „sozialistisch" der I n tegration als Bindeglied zu den allgemeinen Rechtsgrundsätzen des „sozialistischen Internationalismus" 283

16

nsverzeichnis I . Die Zielorientierung der sozialistischen Bewegimg auf unauslöslichen Zusammenschluß u m die UdSSR als objektive Gesetzmäßigkeit 283 I I . D i e Geschlossenheit des sozialistischen Lagers als juristische V e r pflichtung JÎ84 1. Die Einheit der sozialistischen Länder als Bedingung der W a h r u n g i h r e r Souveränität 285 2. Die Realisierung des staatlichen Einzelinteresses durch W a h r u n g der Gesamtinteressen des sozialistischen Lagers 286 3. Der freie A u s t r i t t aus einer sozialistischen Zentralorganisation als Systemwidrigkeit gegenüber den Rechtsprinzipien des sozialistischen Internationalismus 287 4. Die bilateralen Vertragsverpflichtungen Geschlossenheit innerhalb des R G W

auf Integration u n d

288

a) Deklaratorische Wiederholung multilateraler Integrationsverpflichtungen 290 b) Absicherung der multilateralen Integrationsverpflichtungen 290 aa) Vergleichbarkeit der Konstruktionsprinzipien des W a r schauer Paktes u n d des R G W 290 bb) Auflösung des R G W als Gegenleistung zur Auflösung der E G 291 cc) Unauflösliche Zweckverbindung v o n E G u n d N A T O u n d unauflösbare Komplementarität v o n R G W u n d Warschauer P a k t 292 c) Bilaterale Legalinterpretation u n d Fortentwicklung m u l t i lateraler Vertragsbestimmungen 292 D. D i e E i n f ü h r u n g der Integrationsverpflichtung i n den systematischen Zusammenhang des sozialistischen Bündnissystems 294 E. Die Ausprägung des völkerrechtlichen Integrationsgebots i m i n n e r staatlichen Recht der RGW-Mitgliedsländer 296 I . Die Schaffung einer „gemeinsamen Rechtsordnung"

296

I I . Die A u f n a h m e des Integrationsziels i n die Staatliche Planakte . . 297 1. Internationale Wirtschaftszusammenarbeit i n den D D R - V o l k s wirtschaftsplänen bis 1971 297 a) Der Volkswirtschaftsplan 1969 b) Der Volkswirtschaftsplan 1970 c) Der Volkswirtschaftsplan 1971

297 298 298

2. Sozialistische ökonomische Integration i n den D D R - V o l k s w i r t schaftsplänen ab 1971 300 a) Der Jahresplan 1972 u n d der F ü n f jahresplan 1971 - 1975 . . 300 b) Der Volkswirtschaftsplan 1973 300 c) Der Volkswirtschaftsplan 1975 d) Der Volkswirtschaftsplan 1976

301 302

nsverzeichnis F. Die Ausprägung der Sonderstellung der Sowjetunion i n der Sozialistischen Wirtschaftsintegration bei der Transformation multilateraler u n d bilateraler Völkerrechtspflichten i n nationales Recht 303 I. Ergänzende Interpretation v o n internationalen Verträgen der UdSSR durch Heranziehung von Rechtsmaterialien u n d Schriftt u m anderer sozialistischer Länder 303 1. Rechtspraxis u n d -Wissenschaft der D D R

304

2. Der F ü n f jahresplan 1976 - 1980 der Volksrepublik Ungarn

307

Π . Qualifikation der „gemeinsamen Rechtsordnung" durch Bezug auf UdSSR 308

Elftes Kapitel Die Teilnahme an spezialisierten sozialistischen internationalen Wirtschaftsorganisationen als Eingliederung i n ein RGW-orientiertes System

310

A . Der systematische Zusammenhang der sozialistischen internationalen Wirtschaftsorganisationen 311 I. Der funktionale Zusammenhang

311

1. Zentralisierung allgemeiner Wirtschaftskoordinierung u n d Dezentralisierung operativer Funktionen 312 2. Beziehungen des R G W zu sozialistischen Wirtschaftsorganisationen als „Außenbeziehungen" 314 I I . Der juristische Zusammenhang i n den Regelungen bis 1974

315

1. Beziehungen des R G W zu sozialistischen Wirtschaftsorganisationen nach dem RGW-Statut von 1959 315 a) Die Systematik der A r t i k e l X u n d X I b) Der Wortlaut des A r t i k e l X I 2. Der Einbau sozialistischer Wirtschaftsorganisationen internationales Koordinationssystem 3. Die Bestimmungen des Komplexprogramms über die tionen internationaler sozialistischer Organisationen

315 316 in

ein

Funk-

316 318

a) Die Dezentralisierung auf zwischenstaatliche Organisationen 319 b) Die Realisierung des Organisationssystems i n der Vertragspraxis 321 aa) Die bisherigen Koordinationsverträge des RGW 321 bb) Neuerungen bei Gründung u n d Ausformung von Spezialorganisationen 323 4. Die Interdependenz v o n RGW u n d „Spezialorganisation des R G W " als Aufgabe juristischer Regelung 325

18

nsverzeichnis I I I . Der Status der „Spezialorganisationen des R G W " nach dem neuen Statut des R G W v o n 1974 . . 328 1. Die Neuformulierungen des Statuts v o n 1974

329

2. Die Rechtsbindungen der Spezialorganisationen an den R G W 331 a) Die K o o r d i n i e r u n g des R G W m i t „ I N T E R E L E K T R O " b) D i e K o o r d i n i e r i m g m i t älteren Spezialorganisationen

332 334

aa) Beziehungen des R G W zu „ I N T E R C H I M "

335

bb) Beziehungen des R G W zum „ Z e n t r u m " cc) Beziehungen des R G W zum „ O P W "

335 336

c) Die K o o r d i n i e r u n g m i t „ I N T E R A T O M E N E R G O " 3. Entwicklungsperspektiven dem R G W

der

Eigenständigkeit

337 gegenüber

340

B. Das Prinzip der Teilnahme des interessierten Staates an international e n sozialistischen Wirtschaftsorganisationen m i t eigener Rechtspersönlichkeit : 342 I . E U R A T O M als westlicher Anwendungsfall

343

I I . Die Interessiertheit als K r i t e r i u m der Teilnahme an einzelnen sozialistischen Integrationsmaßnahmen 344 I I I . Die Interessiertheit als Brücke zwischen einzelstaatlichen Sonderinteressen u n d k o l l e k t i v e n Integrationserfordernissen 345

Zwölftes Kapitel Die Rechtsfähigkeit u n d Vertragskompetenz des R G W als Voraussetzung u n d Maßstab eigener Außenbeziehungen

348

A . Die westliche Konzeption

348

B. Die sowjetische Konzeption

351

I . Die DDR-Völkerrechtstheorie als Vergleichspunkt

351

I I . Die sowjetische allgemeine Theorie internationaler nen

Organisatio-

353

1. Die Akademieausgabe „ K u r s des Völkerrechts"

355

2. Das regierungsoffiziöse „Diplomatische Wörterbuch"

357

3. Die Konzeption der Völkerrechtssubjektivität Organisationen i m sonstigen Schrifttum

358

internationaler

a) Die methodische Unentwickeltheit der sowjetischen Lehre 358 b) Der Stand der sowjetischen Forschung

360

C. Die Unterschiedlichkeit westlicher u n d sowjetischer Forschungsmethoden 362

nsverzeichnis I . Der Staat u n d die Völkergemeinschaft als Bezugspunkte

362

I I . Die Eigenständigkeit eines Rechts internationaler Organisationen 364 I I I . Die Integrationsfunktion internationaler Organisationen

365

I V . Die I n d i v i d u a l i t ä t internationaler Organisationen

365

D. Die Rechtsfähigkeit des R G W als Grundlage seiner Außenkompetenz 367 I . Völkerrechtliche Anerkennung des R G W durch die E G

367

1. Westliche Z w e i f e l an Rechts- u n d Vertragsfähigkeit des RGW 367 2. Ungeklärtheit der östlichen Position i n der Anerkennungsfrage 369 a) Versuche der Wissenschaft zur Eliminierung des Anerkennungsproblems 369 b) Hochrangigkeit der Anerkennung v o n R G W u n d E G i n der Regierungspraxis 370 c) Anerkennung als dem Vertragsschluß vorgelagerter Prozeß gegenseitiger A b s t i m m u n g 372 I I . Bestimmungen der Grundlagendokumente des R G W über Außenbeziehungen 373 1. Das Grûndungskommuniqué des R G W v o n 1949 2. Das Statut des R G W v o n 1959 a) Die Rechtsfähigkeit des R G W b) Die Vertragskompetenzen des R G W aa) Beziehungen zu D r i t t l ä n d e r n bb) Beziehungen zu internationalen Organisationen 3. Das K o m p l e x p r o g r a m m v o n 1971 4. Das neue Statut des R G W von 1974 a) Der politische H i n t e r g r u n d der Änderung des Status

373 375 375 378 378 381 383 387 387

aa) Die E n t w i c k l u n g seit dem Besuch Faddeevs i n Kopenhagen 388 bb) Der Informationsstand des Westens nach der Ratstagung i n Sofia 389 b) Die i m Statut neu geregelten Sachbereiche

391

I I I . Die Charakterisierung der Rechtsfähigkeit des R G W i n seinen Vertragsdokumenten 394 1. Der Kooperationsvertrag m i t F i n n l a n d v o n 1973

394

2. Der E n t w u r f f ü r ein Rahmenabkommen m i t der E W G v o n 1976 396 I V . Perspektiven der Verhandlungen über Zusammenarbeit zwischen EWG und RGW 397

20

nsverzeichnis

24 Thesen: Schlußfolgerungen u n d Tendenzprognosen

400

Anhang: Internationale v o n den sozialistischen Ländern gegründete O r ganisationen (tabellarische Aufstellung) 411 Bibliographie des juristischen, ökonomischen u n d politischen Schrifttums über die Theorie u n d Praxis der Außenwirtschaftsbeziehungen der Sow j e t u n i o n m i t schwerpunktmäßiger Erfassung der neueren L i t e r a t u r über Ost-West-Handel u n d sozialistische Wirtschaftsintegration bis 1976 418

Sachregister

487

Abkûrzungsverzeichnie AGROMASCH

= Gemeinschaft f ü r die Koordinierung der Entwicklung u n d P r o d u k t i o n v o n Maschinen f ü r die Mechanisierung von Arbeitsprozessen des Gemüsebaus, Gartenbaus u n d W e i n k u l t u r sowie Förderung des Absatzes dieser M a schinen

ALB

= Allgemeine Lieferungsbedingungen

AWG

=

BRD

= Bundesrepublik Deutschland

Außenwirtschaftsgesetz

CAEM

= Conseil d'Assistance Economique Mutuelle = R G W

CERN

= Conseil Européen pour l a Recherche Nucléaire/Genf

CMEA

= Council for M u t u a l Economic Assistance = R G W (englische offizielle Abkürzung)

COMECON

= Councü for M u t u a l Economic Assistance = RGW (englische i m Westen verbreitete Abkürzung)

CSSR

= Cekoslovenska Socialistickâ Respublika = Tschechoslowakei

CVR

= Chinesische Volksrepublik

DDR

= Deutsche Demokratische Republik

DIHT

= Deutscher Industrie- u n d Handelstag

DRV

= Demokratische Republik V i e t n a m

ECAFE

= Economic Commission for Asia and the Far East = Wirtschaftskommission f ü r Asien u n d den Fernen Osten der U N O

E CE

= Economic Commission for Europe = mission f ü r Europa der U N O

EG

= Europäische Gemeinschaften

ECOSOC

= Economic and Social Council

EGKSt

= Europäische Gemeinschaft f ü r Kohle u n d Stahl (Montanunion)

EMA

= European Monetary Agreement

EuGH

= Europäischer Gerichtshof

EURATOM

= Europäische Atomgemeinschaft

EWG

= Europäische Wirtschaftsgemeinschaft

GATT

= General Agreement on Tariffs and Trade

Wirtschaftskom-

Abkürzungsverzeichnis

22 IAEA

= International A t o m i c Energy Agency

IAI

=

IBRD

= International B a n k for Reconstruction and Development

IBWZ

= Internationale B a n k arbeit/Moskau

Interatominstrument/Warschau für

Wirtschaftliche

Zusammen-

ICAO

= International C i v i l A v i a t i o n Organization

IGH

= Internationaler Gerichtshof

IHK

= Internationale Handelskammer/Paris

ILO

= International Labour Organization

IMCO

= International M a r i t i m e Consultative Organization

IMF

= International Monetary Fond

IBEC

= International B a n k for Economic Cooperation = I n t e r nationale B a n k f ü r Wirtschaftliche Zusammenarbeit/ Moskau

IIB

= International Investment B a n k = Internationale I n v e stitionsbank/Moskau

INTERCHIM

= Organisation f ü r die Zusammenarbeit auf dem Gebiet kleintonnagiger Chemischer Industrie/Halle-Saale

INTERMETALL

= Organisation f ü r die Zusammenarbeit i n der Schwarzmetallurgie/Budapest

ITU

= International Telegraph U n i o n

KPdSU

= Kommunistische Partei der Sowjetunion

KSZE

= Konferenz f ü r Sicherheit u n d Zusammenarbeit i n E u ropa

KVR

= Koreanische Volksrepublik

MVR

= Mongolische Volksrepublik

NATO

= N o r t h A t l a n t i c Treaty Organization

NEP

= N o w a j a Ekonomiöeskaja Politika = Neue ökonomische Politik

NPT

= N o n Proliferation Treaty = Atomwaffensperrvertrag

OECD

= Organization for Economic Cooperation and Development

OEEC

= Organization for European Economic Cooperation

OPV

= Obsij Park Vagonov = Gemeinsamer Güterwagenpark/ Prag

OSS

= Organizacija SotrudniCestva ν oblasti Svjazi = Organisation f ü r Zusammenarbeit i m Post- u n d Fernmeldewesen

OS2D (OSShD)

= Organizacija Sotrudnifcestva 2eleznych Dorog = Orga-> nisation der Zusammenarbeit der Eisenbahnen

OZWI

= Organisation f ü r Zusammenarbeit der Wälzlagerindustrie/Warschau

Abkürzungsverzeichnis PVR

= Polnische Volksrepublik

RGW

= Rat f ü r Gegenseitige Wirtschaftshilfe CMEA, COMECON

RSFSR

= Russische Sozialistische Föderative Sowjetrepublik

SEV

= Soviet EkonomiCeskoj VzaimopomoSCi = R G W

SFRJ

= Socialistiöka Federati vna Republika Jugoslavij a = Sozialistische Föderative Republik Jugoslawien

= SEV, CAEM,

SRR

= Sozialistische Republik Rumänien

UNCTAD

= U n i t e d Nations Conference on Trade and Development

UNESCO

= U n i t e d Nations Educational, Scientifical and Cultural Organization

UNIDO

= U n i t e d Nations Industrial Development Organization

UNO

= U n i t e d Nations Organization

USA

= U n i t e d States of America Amerika

UVR

= Ungarische Volksrepublik

VAR

= Vereinigte Arabische Republik

VRA

= Volksrepublik Albanien

VRB

= Volksrepublik Bulgarien

VIK

= Vereinigtes I n s t i t u t für Kernforschung/Dubna

WHO

= W o r l d Health Organization

WMO

= W o r l d Meteorological Organization

ZDV

= Zentrale Dispatcherverwaltung der Vereinigten Energiesysteme/Prag

ZENTRUM

= Internationales Zentrum f ü r wissenschaftliche und technische Information/Moskau

=

Vereinigte Staaten von

Vorbemerkung Die vorliegende Publikation ist der überarbeitete, ergänzte und auf neuesten Stand gebrachte Text meiner Anfang 1973 der juristischen Fakultät der Göttinger Universität eingereichten juristischen Dissertation. Praktische Aspekte der Problematik der westeuropäischen I n tegration i n ihren Wechselbeziehungen m i t der Ost-West-Wirtschaftszusammenarbeit studierte ich während eines achtmonatigen Praktikums i m Kabinett des Vizepräsidenten der Kommission der Europäischen Gemeinschaften, Herrn Dr. Fritz Hellwig, 1969 i n Brüssel i n der laufenden Arbeit. Die sowjetischen Konzeptionen konnte i d i bei drei Aufenthalten von insgesamt zehn Monaten Dauer als von der Deutschen Forschungsgemeinschaft i m Rahmen des deutsch-sowjetischen Kulturaustausches entsandter Stipendiat i n der UdSSR an Ort und Stelle erforschen — eine Chance, für deren Gewährung ich an dieser Stelle besonders danken möchte. Bei meiner Forschungsarbeit am Lehrstuhl für Internationales Recht der Lomonossow-Universität i n Moskau wurde ich von dessen Leiter, dem Präsidenten der sowjetischen Vereinigung für Völkerrecht, Herrn Prof. Dr. G. I. Tunkin, wissenschaftlich beraten. Die Anfertigung meiner Dissertation betreute mein Doktorvater, Herr Prof. Dr. P. Badura, Universität München. Einen fruchtbaren fachlichen Meinungsaustausch m i t den Mitarbeitern des Göttinger Instituts für Völkerrecht ermöglichte m i r die ständige Zugehörigkeit zu dessen A b teilung für Internationales Wirtschaftsrecht unter Leitung von Herrn Prof. Dr. G. Zieger. Zahlreiche Kontakte mit Fachleuten aus der W i r t schaft, Ministerien und internationalen Organisationen gewährten m i r aktuelle Einblicke i n die Praxis der Ost-West-Wirtschaftsbeziehungen. Insbesondere vermittelte m i r meine langjährige Tätigkeit als Organisator und Leiter der Internationalen Osthandelsfachseminare i n Strobl am Wolfgangsee eigene praktische Erfahrungen. Anfang 1974 konnte ich auf Einladung der Akademie der Wissenschaften der UdSSR einen einmonatigen Kontaktaufenthalt am Institut für Staat und Recht i n Moskau verbringen, der von Herrn Prof. Dr. E. T. Usenko wissenschaftlich betreut wurde. Ich hatte die Gelegenheit, die Thesen und Probleme meiner Dissertation m i t zahlreichen sowjetischen Kollegen aus Wissenschaft und Praxis zu erörtern. E i n anschließendes Praktikum i m Ostausschuß der deutschen Wirtschaft beim

26

Vorbemerkung

Bundesverband der Deutschen Wirtschaft — B D I — unter Leitung von H e r r n H. J. Kirchner erweiterte mein Blickfeld über die aktuelle Praxis der Ost-West-Wirtschaftsbeziehungen. F ü r die m i r allerseits bei meiner Arbeit erwiesene Unterstützung möchte ich an dieser Stelle nochmals danken. Besonders zu Dank verbunden b i n ich Herrn Prof. Dr. J. Broermann als Inhaber des Verlages Duncker & Humblot, der sich zur Aufnahme meiner Arbeit i n diese Reihe bereit erklärte, sowie Frau G. Michitsch, welche als Sachbearbeiterin i n der Herstellungsabteilung dieses Werk auch während seiner völligen U m - und Neubearbeitung betreute. Axel

Lebahn

Vorwort

Entwicklung und Stand der Handelspolitik der Europäischen Gemeinschaft gegenüber den osteuropäischen Mitgliedstaaten des RGW Von Claus-Dieter

Ehlermann*

I. Einleitung Die vorliegende Monographie behandelt die Nachkriegsentwicklung des sowjetischen Außenwirtschaftsrechts vom System bilateraler Handelsabkommen zur multilateralen Wirtschaftskooperation i n regionalen und universalen Organisationen. Ein besonderer Schwerpunkt w i r d auf das Problem gelegt, wie bei der Fortentwicklung und juristischen Gestaltung der Wirtschaftsbeziehungen m i t dem Osten die Existenz des RGW und der anderen sozialistischen internationalen Wirtschaftsorganisationen und die damit verbundene sich entwickelnde sozialistische internationale Wirtschaftsintegration i n Rechnimg zu stellen sind. Die Studie w i r d i i n rechten Zeitpunkt veröffentlicht. Denn i n das lange Jahre statische Verhältnis zwischen Europäischer Gemeinschaft und Staatshandëlslândern ist Bewegimg geraten. Zwei Ereignisse des letzten Jahres genügen, u m die jüngste Entwicklung schlaglichtartig zu beleuchten: A m 4. - 6. Februar 1975 führt eine Delegation der K o m mission unter Leitung des Generaldirektors Wellenstein i n Moskau Sondierungsgespräche m i t Vertretern des RGW-Sekretariats, u m einen eventuellen Besuch von Präsident Ortoli oder Vizepräsident Sir Christopher Soames vorzubereiten. Vom 4.-11. Mai 1975 besucht Sir Christopher Soames die Volksrepublik China; die chinesische Regierung kündigt dabei ihre Absicht an, einen Botschafter bei der EG zu ernennen und Verhandlungen über ein Handelsabkommen m i t der EG aufzunehmen. Knappe, aber dennoch einigermaßen vollständige Darstellungen der Entwicklung und des derzeitigen Standes der gemeinsamen Handelspolitik gegenüber den Staatshandelsländern sind zur Zeit kaum zu finden. Daher liegt es nahe, sie i n Form einer Skizze der vorliegenden * D i r e k t o r der Kommission der Europäischen Gemeinschaften / Brüssel.

28

Vorwort

Arbeit voranzustellen. Die Skizze konzentriert sich — dem Gegenstand der Lebahnschen Untersuchungen entsprechend — auf das Verhältnis zwischen Gemeinschaft und osteuropäischen Mitgliedstaaten des RGW; die Beziehungen zu anderen Staatshandelsländern (wie der Volksrepublik China) oder zu osteuropäischen Ländern, die nicht Mitglied des RGW sind (wie Jugoslawien) werden vernachlässigt. Geschildert w i r d die Entwicklung aus der Sicht der Gemeinschaft; dabei w i r d absichtlich so weit wie möglich deskriptiv verfahren. Wertungen, die dennoch i n die folgenden Ausführungen einfließen, sind rein persönlicher Natur; sie erlauben keinen Rückschluß auf die Haltung anderer Personen u n d Instanzen. Π . Historische Entwicklung der gemeinsamen Handelspolitik Die Geschichte der Beziehungen zwischen Gemeinschaft und osteuropäischen Mitgliedsländern des RGW ist über weite Strecken zugleich die Geschichte der gemeinsamen Handelspolitik. Sie läßt sich i n mehrere Abschnitte zerlegen, die den Stufen der Übergangszeit des EWG-Vertrags ähneln, ohne juristisch m i t ihnen verknüpft zu sein. 1. Die gemeinsame Handelspolitik beginnt m i t Maßnahmen zur Koordinierung der vertraglichen Beziehungen zwischen Mitgliedstaaten und dritten Ländern. A m 20. J u l i 1960 verpflichtet der Rat die Mitgliedstaaten, für zukünftige Handelsverträge die Aufnahme einer sogenannten EWG-Klausel auszuhandeln; die Klausel soll sicherstellen, daß die Verträge den Verpflichtungen angepaßt werden, die sich aus der schrittweisen Einführung einer gemeinsamen Handelspolitik ergeben. I n bezug auf osteuropäische Länder bleibt der Ratsbeschluß undurchführbar; ihrer allgemeinen Haltung gegenüber den Gemeinschaften entsprechend weigern sie sich, einer Klausel zuzustimmen, die eine Anerkennung der EWG implizieren könnte 1 . E i n Jahr später schafft der Rat ein Konsultationsverfahren für die Aushandlung von Handelsabkommen und die Änderung des Liberalisierungsstandes 2 . Gleichzeitig verpflichtet er die Mitgliedst«aaten, die Laufzeit aller Handelsabkommen auf das Ende der Übergangszeit zu begrenzen; die Geltungsdauer von Abkommen ohne EWG-Klausel oder ohne jährliche Kündigungsfrist soll ein Jahr nicht überschreiten 8 . Für Abkommen m i t Staatshandelsländern gilt eine Ausnahme. Sie dürfen nicht über den 31. Dezember 1965 hinausgehen 4 . 1

Bericht Lohr, EP-Dokument 10 v o m 22.3.1965, Rdnr. 16. Entscheidung des Rates v o m 9.10.1961, A B l . 1961, S. 1273/61. 3 Entscheidung des Rates v o m 9.10.1961, A B l . 1961, S. 1274/61. 4 Kawan, Les rapports entre les Communautés européennes et les pays de l'Est, i n : Les Communautés dans l'Europe, L'Europe centrale et orientale, Université libre de Bruxelles, Editions de l ' I n s t i t u t de Sociologie, 1969, S. 140. 2

Vorwort 2. Der zweite Abschnitt der Geschichte der gemeinsamen Handelspolitik beginnt m i t einem ambitiösen Schritt. A m 25. September 1962 verabschiedet der Rat ein Arbeitsprogramm, das unter anderem Grundsätze für die Vereinheitlichimg der Einfuhrregelungen vorsieht. Gegenüber Ländern, die dem G A T T nicht angehören, sollen spätestens am Ende der Übergangszeit bei sämtlichen Erzeugnissen gemeinsame Einfuhrregelungen angewandt werden; die einzelstaatlichen Kontingente sollen durch gemeinschaftliche Kontingente ersetzt werden 5 . Die K o m mission greift diesen Aspekt i n ihrem Memorandum vom 24. Oktober 1962 über das Aktionsprogramm für die zweite Stufe der Übergangszeit ausdrücklich auf; i n den folgenden Monaten legt sie dem Rat eine Reihe konkreter Vorschläge zur Durchführung von Arbeits- und A k tionsprogramm vor®. Die Vorschläge bleiben indessen i m Rat stecken; erst mehrere Jahre später w i r d die Koordinierung der Einfuhrpolitik wieder flott. Die zweite Stufe der Übergangszeit erlebt dagegen Harmonisierungserfolge für bestimmte Warengruppen, wie Agrarerzeugnisse und Stahl. A m 4. A p r i l 1962 beschließt der Rat die Errichtung einer Reihe von gemeinsamen Marktorganisationen; die betreffenden Verordnungen sehen die Einführung einer Abschöpfungsregelung vor, die die Aufhebung aller mengenmäßigen Beschränkungen und Maßnahmen gleicher W i r k i m g bei Einfuhren aus dritten Ländern zur Folge hat 7 . Die totale Liberalisierung der bisher kontingentierten Einfuhren aus Staatshandelsländern scheint risikoreich. Aus diesem Grund ordnet der Rat am 24. Januar 1963 die Überwachung dieser Einfuhren an; die Mitgliedstaaten sollen Schätzbeträge festsetzen, bei deren Überschreitung die Einfuhren eingestellt werden dürfen oder — nach entsprechender Entscheidung der Kommission — ausgesetzt werden müssen 8 . Geltungsbereich und -dauer der Verordnung Nr. 3/63 werden i n der Folge mehrfach erweitert bzw. verlängert; die erst am 30. J u n i 1968 außer K r a f t getretene Verordnung w i r d indessen nie angewendet®. Die gemeinsamen Marktorganisationen bringen nicht nur die ersten autonomen Liberalisierungsmaßnahmen ; sie führen auch zu den ersten technischen Vereinbarungen zwischen Gemeinschaft und osteuropäischen Mitgliedsländern des RGW. I n einem Schreiben vom 28. November 1964 erklärt sich die Regierung der Volksrepublik Polen bereit, den Einschleusungspreis für Einfuhren von Eiern nicht zu unterschreiten; δ

Entscheidung des Rates v o m 25. 9.1962, A B l . 1962, S. 2353/62. • Bericht Lohr (Fn. 1), Rdnr. 26 ff. 7 Verordnungen N r . 19, 20, 21 u n d 22 des Rates v o m 4.4.1962, A B l . 1962, S. 933/62, 945/62, 953/62 u n d 959/62. 8 Verordnimg N r . 3/63/EWG des Rates v o m 24.1.1963, A B L 1963, S. 153/63. 9 Kommission der EG, I n f o r m a t i o n 11/72 v o m 14.4.1972, S. 5.

30

Vorwort

die Gemeinschaft n i m m t diese Garantieerklärimg an 1 0 . I n den folgenden Jahren werden eine Reihe weiterer Vereinbarungen für Einfuhren verschiedenster Argrarerzeugnisse m i t Bulgarien, Polen, Rumänien, der Tschechoslowakei und Ungarn getroffen (siehe unten 7 Buchstabe g). Neben einer Vereinheitlichung des Importregimes von landwirtschaftlichen Gütern kommt es zu einer Koordinierung der Einfuhren von Stahl. A m 6. J u n i und 15. J u l i 1963 beschließen erstmals die i m Rat vereinigten Vertreter der Regierungen der Mitgliedstaaten (der Gemeinschaft fehlt die entsprechende handelspolitische Kompetenz), die Einfuhren von Stahlerzeugnissen und Roheisen aus Staatshandelsländerri mengenmäßig zu beschränken 11 . Die Hohe Behörde verbietet am 15. Januar 1964 den Unternehmen der Gemeinschaft, beim Vertrieb von Stahl ihre Angebote nach den Bedingungen auszurichten, die für den i n Staatshandelsländern hergestellten Stahl gelten 1 2 . Das Kontingentierungsregime ist noch heute i n Kraft, das Angleichungsverbot Ende 1972 ausgelaufen 18 . I n der zweiten Stufe der Übergangszeit werden auch die ersten Schritte zur Koordinierung der Ausfuhrhilfen getan. A m 15. Mai 1962 beschließt der Rat ein Konsultationsverfahren zur Koordinierung der Politik auf dem Gebiet der Kreditversicherung, der Bürgschaften und der Finanzkredite 1 4 ; das Verfahren w i r d durch einen Beschluß des Rates vom 26. Januar 1965 weiter ausgebaut 15 . 3. Die dritte Stufe der Übergangszeit w i r d — handelspolitisch gesehen — vor allem durch Fortschritte auf dem Gebiet des gemeinsamen Zollschutzes gekennzeichnet. A m 30. Juni 1967 w i r d die Schlußakte der sogenannten Kennedyrunde i m G A T T paraphiert. Die ausgehandelten Texte nennen als A b kommenspartner ausdrücklich „Die Vertragsparteien des Allgemeinen Zoll- und Handelsabkommens und die Europäische Wirtschaftsgemeinschaft". Die Schlußakte w i r d außer von einem Vertreter der Gemeinschaft auch je von einem Vertreter der Tschechoslowakei und Polens unterzeichnet. Ähnlich heißt es i n dem vom 18. Oktober 1967 von Polen unterschriebenen Beitrittsprotokoll zum G A T T : „Die Regierungen, die Vertragsparteien des Allgemeinen Zoll- u n d Handelsab10 Verordnung Nr. 54/65/EWG der Kommission v o m 7.4.1965, A B l . 1965, S. 848/65. 11 Bericht Lohr (Fn. 1), Rdnr. 20. 12 Entscheidimg Nr. 1/64 der Hohen Behörde v o m 15.1.1964, A B l . 1964, S. 97/64. 18 Kommission der EG, 7. Gesamtbericht, Nr. 378 u n d 443 f. 14 A B l . 1962, S. 1561/62. 16 Beschluß des Rates v o m 26.1.1965, A B l . 1965, S. 255/65.

Vorwort kommens sind . . d i e EWG u n d die Regierungen der Volksrepublik Polen." Die gleiche Formel w i r d später i m Protokoll zum B e i t r i t t Rumäniens (unterschrieben von Rumänien am 15.10.1971) und Ungarns (unterschrieben von Ungarn am 10. 8.1973) wiederverwendet. Die Sowjetunion hatte dagegen ein Angebot der Gemeinschaft vom September 1963 zur einseitigen Senkimg der Zollsätze für Wodka, K a viar und Krebse i n Konserven unbeantwortet gelassen 16 . A m 1. J u l i 1968 t r i t t der Gemeinsame Zolltarif i n K r a f t 1 7 . Z u m einheitlichen Außenhandelsrecht der gemeinsamen Agrarmarktorganisationen t r i t t damit ein einheitlicher Zolltarif für landwirtschaftliche und industrielle Waren. I n schneller Folge werden ferner wichtige Bereiche des Zollrechts vergemeinschaftet, nämlich die Vorschriften über den Warenursprung 1 8 , über den Zollwert 1 ®, über die zollamtliche Erfassung und die vorübergehende Verwahrung 2 0 , über das Zollgebiet 2 1 , über den aktiven Veredelungsverkehr 22 , über Zollager 2 8 , über Freizonen 2 4 , über den Zahlungsaufschub 25 und über das gemeinschaftliche Versandverfahren 26 . Gleichzeitig m i t dem Gemeinsamen Zolltarif t r i t t eine Verordnung zum Schutz gegen Praktiken von Dumping, Prämien oder Subventionen i n K r a f t 2 7 ; die gemeinschaftliche Regelung scheint vor allem für Einfuhren aus Staatshandelsländern wichtig. A m 1. Januar 1969 werden die ersten Maßnahmen zur Harmonisierung der Einfuhrpolitik der Mitgliedstaaten auf dem Gebiet der Kontingente wirksam. Der Rat stellt erstmals eine für die Mitgliedstaaten verbindliche Liste liberalisierter, d.h. von mengenmäßigen Beschrän19

A n t w o r t auf die Schriftliche Anfrage N r . 116, A B l . 1964, S. 429/64; Be-

richt Lohr (Fn. 1), Rdnr. 14 und 37; Kawan (Fn. 4), S. 141; Käser, Comecon's

objectives i n the EEC, I n t e r n a t i o n a l Currency Review, 1975, S. 37. 17 Verordnung (EWG) Nr. 950/68 des Rates v o m 28.6.1968, N r . L 172/1. 18 Verordnung (EWG) N r . 802/68 des Rates v o m 27.6.1968, A B l . 1968, Nr. L 148/1. 19 Verordnung (EWG) N r . 803/68 des Rates v o m 27.6.1968, A B l . 1968, Nr. L 148/6. 20 Richtlinie 68/312/EWG des Rates v o m 30.7.1968, A B l . 1968, N r . L 194/13. 21 Verordnung (EWG) Nr. 1496/68 des Rates v o m 27.9.1968, A B l . 1968, Nr. L 238/1. 22 Richtlinie 69/73/EWG des Rates v o m 4. 3.1969, A B l . 1969, N r . L 58/1. 25 Richtlinie 69/74/EWG des Rates v o m 4.3.1969, A B l . 1969, N r . L 58/7. 24 Richtlinie 69/75/EWG des Rates v o m 4. 3.1969, A B l . 1969, N r . L 58/11. 25 Richtlinie 69/76/EWG des Rates v o m 4. 3.1969, A B l . 1969, N r . L 58/14. 2 « Verordnung (EWG) N r . 542/69 des Rates v o m 18.3.1969, A B l . 1969, Nr. L 77/1. 27 Verordnung (EWG) N r . 459/68 des Rates v o m 5.4.1968, A B l . 1968, N r . L 93/1.

32

Vorwort

kungen freier Einfuhren auf; diese Liste gilt indessen nicht für Einfuhren aus Staatshandelsländern 28 . Er beschließt gleichzeitig die schrittweise Einführung eines gemeinsamen Verfahrens für die Verwaltung mengenmäßiger Kontingente, die die Gemeinschaft vertraglich vereinbart oder autonom festgesetzt hat 2 9 . Er schafft schließlich ein Überwachungsverfahren f ü r die Einfuhren liberalisierter Waren; die betroffenen Waren sind vom Rat zu bestimmen 30 . I m Gegensatz zur gemeinsamen Liberalisierungsliste gelten die Regeln für Kontingentverwaltung u n d -Überwachung auch für Einfuhren aus Staatshandelsländern. 4. Anfang Dezember 1969 beschließen die Staats- und Regierungschefs auf der Gipfelkonferenz i m Haag, die Ubergangszeit programmgemäß Ende 1969 auslaufen zu lassen und am 1. Januar 1970 i n die Endphase einzutreten 8 1 . Das Schlufikommuniqué enthält keine besonderen Äußerungen zur gemeinsamen Handelspolitik. Der E i n t r i t t i n die Endphase f ü h r t indessen automatisch zum Übergang von A r t i k e l 111 zu A r t i k e l 113 EWG-Vertrag. A r t i k e l 113 EWG-Vertrag verlangt bekanntlich, daß „nach Ablauf der Übergangszeit . . . die gemeinsame Handelspolitik nach einheitlichen Grundsätzen gestaltet (wird); dies gilt insbesondere für die Änderung von Zollsätzen, den Abschluß von Zoll- und Handelsabkommen, die Vereinheitlichung der Liberalisierungsmaßnahmen, die Ausfuhrpolitik und die handelspolitischen Schutzmaßnahmen, zum Beispiel i m Fall von Dumping und Subventionen". Das unmittelbar bevorstehende Ende der Übergangszeit veranlaßt den Rat M i t t e Dezember 1969 zu drei wichtigen Beschlüssen. Erstens erläßt er eine gemeinsame Ausfuhrregelung, nach der die Ausfuhren nach dritten Ländern grundsätzlich frei, d. h. keinen mengenmäßigen Beschränkungen unterworfen sind 3 2 . Zweitens stellt er eine besondere Liste liberalisierter Einfuhren aus Staatshandelsländern auf; diese Liste ergänzt die entsprechende Verordnung aus dem Dezember 1968 für Einfuhren aus Nicht-Staatshandelsländern 88 . Drittens t r i f f t er die berühmte Entscheidimg vom 16. Dezember 1969, nach der i n Zukunft 88

Verordnung (EWG) N r . 2041/68 des Rates v o m 10.12.1968, A B l . 1968, Nr. L 303/1. 29 V e r o r d n i m g (EWG) N r . 2043/68 des Rates v o m 10.12.1968, A B l . 1968, Nr. L 303/39. 80 Verordnung (EWG) Nr. 2045/68 des Rates v o m 10.12.1968, A B l . 1968, Nr. L 303/43. 81 Schlufìkommuniqué der Konferenz der Staats- u n d Regierungschefs v o m 1. u n d 2.12.1969 i m Haag, N r . 5, wiedergegeben i m A n h a n g zum 3. Gesamtbericht der Kommission der EG, S. 527 ff. 82 Verordnung (EWG) N r . 2603/69 des Rates v o m 20.12.1969, A B l . 1969, N r . L 324/25. 88 Verordnung (EWG) N r . 109/70 des Rates v o m 19.12.1969, A B l . 1970, Nr. L 19/1.

Vorwort Handelsabkommen m i t dritten Ländern n u r noch durch die Gemeinschaft ausgehandelt und abgeschlossen werden dürfen. Ausnahmen sind nur für zwei Fälle vorgesehen. Zum einen dürfen bestehende A b kommen von den Mitgliedsstaaten nach vorheriger Zustimmung des Rates verlängert werden, wenn sie kein Hindernis für die gemeinsame Handelspolitik darstellen. Zum anderen darf jeder Mitgliedstaat bis zum 31. Dezember 1972 neue Abkommen m i t „bestimmten dritten Ländern (aushandeln), sofern gemeinschaftliche Verhandlimgen . . . noch nicht möglich sind", und sofern er „aus besonderen Gründen glaubt, Verhandlungen . . . aufnehmen zu müssen, damit i n seinen bisherigen vertraglichen Handelsbeziehungen keine Unterbrechung entsteht, bevor die ..Gemeinschaftsregelung vollständig eingeführt ist". Die Eröffnung der Verhandlungen setzt eine vorherige Genehmigung des Rates voraus; der Abschluß des Abkommens ist erst möglich, wenn Einwände anderer Mitgliedstaaten ausbleiben oder der Rat den A b schluß ausdrücklich genehmigt 34 . Die „bestimmten dritten Länder, (mit denen) gemeinschaftliche Verhandlungen noch nicht möglich sind", sind die Staatshandelsländer, die sich weigern, mit der Gemeinschaft förmliche Vertragsverhandlungen aufzunehmen. Für Abmachungen m i t ihnen w i r d demnach de facto die Übergangszeit verlängert — allerdings m i t verfahrensrechtlichen Einschränkungen, die es der Gemeinschaft ermöglichen, ihre Interessen zur Geltung zu bringen 8 6 . 5. Die ersten drei Jahre nach Ablauf der Übergangszeit werden von den Verhandlungen zur Erweiterung der Gemeinschaft beherrscht. Die Koordinierung der den Mitgliedstaaten verbliebenen handelspolitischen Instrumente kommt nur langsam voran. Erwähnenswert ist die Ersetzung der i m Dezember 1968 erlassenen Maßnahmen zur Harmonisierung der Einfuhrpolitik auf dem Gebiet der Kontingente durch zwei neue, überarbeitete Verordnungen des Rates 86 . Hervorzuheben ist ferner der Erlaß der ersten Richtlinien zur Schaffung gemeinsamer Instrumente auf dem Gebiet der Ausfuhrhilfen: A m 27. Oktober 1970 beschließt der Rat die Einführung gemeinsamer Kreditversicherungspolicen für mittel- und langfristige Aus84

Entscheidimg 69/494/EWG des Rates v o m 16.12.1969, A B l . 1969, Nr. 326/39. 85 Z u r Entstehungsgeschichte der Entscheidung v o m 16.12.1969 siehe Cathérine Flaesh, i n : Les relations entre l a C.E.E. et l'Europe de l'Est, Problèmes politiques et sociaux, L a Documentation Française, Nr. 254, S. 43 ff. 86 Verordnung (EWG) Nr. 1023/70 des Rates v o m 25. 5.1970 (gemeinsames Verfahren f ü r die V e r w a l t u n g mengenmäßiger Kontingente), A B l . 1970, Nr. L 124/1, u n d Verordnung (EWG) Nr. 1025/70 des Rates v o m 25. 5.1970 (gemeinsame Einfuhrregelung), A B l . 1970, Nr. L 124/6. 3 Lebahn

34

Vorwort

fuhrgeschäfte m i t öffentlichen 87 und privaten Käufern 8 8 . A m 16. Dezember 1970 folgt eine Regelung über die Einbeziehung von Zulieferungen i n die Deckung, die dem Hauptlieferanten gewährt werden kann 8 9 . A m 1. Februar 1971 schließlich werden die wesentlichen Bedingungen auf dem Gebiet der Deckung von kurzfristigen Ausfuhrgeschäften (politische Risiken) harmonisiert 4 0 . I m Gegensatz zu dem Beschluß vom 16. Dezember 1970 sind die drei Richtlinien vom 27. Oktober 1970 und 1. Februar 1971 bisher noch nicht verbindlich geworden, da ihre Durchführung an die Verabschiedung des gemeinsamen Prämiensystems geknüpft ist, über das bisher keine Einigung erzielt w o r den ist. 6. Ähnlich wie die vertragliche Übergangszeit w i r d die durch die Entscheidimg vom 16. Dezember 1969 begründete besondere Übergangszeit gegenüber den Staatshandelsländern durch eine Gipfelkonferenz beendet. I n bezug auf Osteuropa heißt es i n der (Schluß-)Erklärung der Staats- und Regierungschefs vom 20. Oktober 1972: „ Z u r Förderimg der Entspannung i n Europa bekräftigt die Gemeinschaft ihren Willen, ab 1. Januar 1973 gegenüber den Ländern des Ostens eine gemeinsame Handelspolitik zu betreiben; die Mitgliedstaaten erklären ihre Entschlossenheit, gegenüber diesen Ländern eine Politik der Zusammenarbeit, die auf Gegenseitigkeit gegründet ist, zu fördern. Diese Politik der Zusammenarbeit ist i m gegenwärtigen Stadium eng m i t der Vorbereitung und dem Ablauf der Konferenz über Sicherheit und Zusammenarbeit i n Europa verbunden, i n der die Gemeinschaft und die M i t gliedstaaten aufgerufen sind, i n diesem Bereich einen abgestimmten, konstruktiven Beitrag zu leisten 41 . Der Beschluß der Pariser Gipfelkonferenz, ab 1. Januar 1973 auch gegenüber den Ländern des Ostens eine gemeinsame Handelspolitik zu betreiben, führt zunächst zum Auslaufen des Übergangsregimes für bilaterale Verhandlungen, das durch die Entscheidung vom 16. Dezember 1969 begründet worden war. (Es bleibt lediglich die Möglichkeit, bestehende Handelsabkommen nach vorheriger Zustimmung des Rates zu verlängern.) Die Pariser Gipfelkonferenz veranlaßt den Rat ferner, den Spielraum einzuengen, den die Mitgliedstaaten bisher bei der autonomen Änderimg der Einfuhrregelungen behalten hatten, die von den gemeinschaftlichen Liberalisierungslisten noch nicht betroffen worden waren. Durch eine Entscheidimg des Rates vom 19. Dezember 1972 87 88 89 40 41

Richtlinie 70/509/EWG des Rates v o m 27.10.1970, A B l . 1970, Nr. L 254/1. Richtlinie 70/510/EWG des Rates v o m 27.10.1970, A B l . 1970, Nr. L 254/26. Beschluß 70/552/EWG des Rates v o m 16.12.1970, A B l . 1970, Nr. L 284/59. Richtlinie 71/86/EWG des Rates v o m 1.2.1971, A B L 1971, Nr. L 36/14. B u l l e t i n der Kommission der EG, 10-1972, S. 15 ff.

Vorwort

35

werden grundsätzlich alle derartigen Änderungen einem vorherigen Konsultationsverfahren unterworfen; die Ausnahmen von der Konsultationspflicht sind eng umgrenzt 4 2 . 7. Der i n Paris bekräftigte Wille zur gemeinsamen Handelspolitik gegenüber den Ländern des Ostens, die Erweiterung und das sich ändernde weltpolitische K l i m a (dessen sichtbarster Ausdruck die KSZE ist), zwingen die Gemeinschaft ab 1973 zu einer intensiveren Beschäftigung m i t Fragen der Ost-West-Beziehungen. Der Klarheit wegen soll die Entwicklung dieses letzten und jüngsten Abschnitts nach Sachgebieten gegliedert werden. a) Auslaufen der mitgliedstaatlichen Handelsabkommen; Schema eines gemeinschaftlichen Handelsabkommens Das Ende des Übergangsregimes der Entscheidung vom 16. Dezember 1969 für Verhandlungen zwischen Mitgliedstaaten und Staatshandelsländern führt nicht sofort zu einem vertragslosen Zustand. Die unter dem Übergangsregime ausgehandelten Abkommen gelten zunächst bis zum Ende des Jahres 1974; darüber hinaus werden die Mitgliedstaaten vom Rat ermächtigt, für 1973 vereinbarte Warenlisten bis zum 31. Dezember 1974 beizubehalten 43 . M i t dem Ende des Jahres 1974 laufen die Handelsabkommen der M i t gliedstaaten dagegen aus; nur den neuen Mitgliedstaaten w i r d gestattet, einige Verträge bis zum 31.12.1975 beizubehalten 44 . Die Weigerung, mitgliedstaatliche Handelsabkommen verlängern zu lassen, verbindet der Rat wiederholt m i t dem Angebot, gemeinschaftliche Handelsabkommen mit den Ländern des Ostens abzuschließen. I m November 1974 billigt er das Schema eines Vertrages, der die Grundlinien etwaiger Handelsabkommen zwischen der Gemeinschaft und interessierten Staatshandelsländern darlegt. Vorgesehen sind langfristige, nicht präferentielle Handelsabkommen auf der Grundlage gegenseitiger Vereinbarungen m i t gleichwertigen Vorteilen und Verpflichtungen. Die einzelnen Abkommen würden die jeweilige Struktur des Handels der Gemeinschaft m i t den verschiedenen Ländern berücksichtigen. Die Gemeinschaft würde — vorbehaltlich der üblichen Ausnahmen — die Meistbegünstigung auf zolltariflichem Gebiet ge41 Entscheidung 72/455/EWG des Rates v o m 19.12.1972, A B l . 1972, Nr. L 299/46. 48 Siehe ζ. B. die Entscheidungen 74/34/EWG u n d 74/35/EWG des Rates v o m 6.12.1973, A B l . 1974, Nr. L 30/1 u n d 30/7 sowie die Entscheidung 74/482/EWG des Rates v o m 17. 9.1974, A B l . 1974, Nr. L 266/1. 44 Siehe die Entscheidung 74/646/EWG des Rates v o m 9.12.1974, A B l . 1974, Nr. L 352/37.

3·

36

Vorwort

währen. Bestimmungen f ü r den Agrarsektor wären nicht ausgeschlossen. Hinzutreten würden Schutzmechanismen und gemischte Ausschüsse«. Das Schema ist den betreffenden Ländern von der Kommission noch i m November 1974 übermittelt worden. Bisher hat lediglich die Volksrepublik China i h r Interesse an Verhandlungen auf der Grundlage des Schemas bekundet 4 6 . Nach Pressemeldungen sind jedoch Rumänien und Ungarn bereit, ein besonderes Abkommen über Textilien mit der Gemeinschaft auszuhandeln 4 7 . b) Kooperationsabkommen I n der 2. Hälfte der sechziger Jahre entsteht mit dem Kooperationsabkommen ein neuer zwischenstaatlicher Vertragstyp, der das klassische Handelsabkommen zunehmend ergänzt. Die Regeln der gemeinsamen Handelspolitik über Konsultation (Entscheidung vom Oktober 1961) und Genehmigung (Entscheidung vom Dezember 1969) vor A u f nahme von Verhandlungen über Handelsabkommen m i t dritten Ländern finden indessen auf Kooperationsabkommen de facto keine A n wendimg. Es ist daher zu befürchten, daß Kooperationsabkommen dazu benutzt werden, die Zuständigkeiten der Gemeinschaft auf dem Gebiet der gemeinsamen Handelspolitik zu unterlaufen. Die Problematik des Verhältnisses von Kooperationsabkommen und gemeinsamer Handelspolitik ist vor allem vom Europäischen Parlament erörtert worden. Das Europäische Parlament hat wiederholt auf die Gefahren hingewiesen, die der gemeinsamen Handelspolitik durch K o operationsabkommen drohen, die einzelne Mitgliedstaaten unkontrolliert und unkoordiniert m i t dritten Ländern abschließen 48 . 46 8. Gesamtbericht der Kommission der EG, Nr. 452; B u l l e t i n der K o m mission der EG, 11-1974, 1301. Siehe auch Dumesnil, Revue d u Marché Commun, 1975, S. 57 ff. (58). 46 Vizepräsident Sir Christopher Soames i n Vhdlg. E. P., Anhang Nr. 192, J u n i 1975, S. 147; B u l l e t i n der Kommission der EG, 5-1975, Nr. 1201 ff. 47 Siehe Agence Europe, Nr. 1739 v o m 30. 4.1975, S. 4. 48 Siehe die Diskussion über — mündliche Anfrage Nr. 19/72 (Französisch-polnisches A b k o m m e n über wirtschaftliche Zusammenarbeit), Vhdlg. E. P., Anhang Nr. 157, Januar 1973, S. 70 ff.; — mündliche Anfrage Nr. 98/73 (Kooperationsabkommen m i t Staatshandelsländern); Vhdlg. E. P., A n h a n g Nr. 167, Oktober 1973, S. 181 ff.; — mündliche Anfrage Nr. 108/73 (Kredithüfe f ü r Staatshandelsländer), Vhdlg. E. P., A n h a n g Nr. 170, Januar 1974, S. 143 ff.; — Kommissionsvorschlag über ein Konsultations verfahren; Vhdlg. E. P., A n hang Nr. 171, Februar 1974, S. 14 ff.; Entscheidung v o m 11.2.1974, A B l . 1974, Nr. C 23/9;

Vorwort Nicht zuletzt u n t e r dem E i n d r u c k der v o m Europäischen P a r l a m e n t g e ä u ß e r t e n Sorgen, schlägt d i e K o m m i s s i o n d e m R a t i m O k t o b e r 1973 u n t e r B e r u f u n g a u f A r t i k e l 113 E W G - V e r t r a g v o r , f ü r K o o p e r a t i o n s abkommen ein Konsultationsverfahren einzuführen 49. Der Rat n i m m t diesen V o r s c h l a g — a l l e r d i n g s i n abgeschwächter F o r m — i m J u l i 1974 a n ; als R e c h t s g r u n d l a g e w i r d außer A r t i k e l 113 auch d i e E r g ä n z u n g s k l a u s e l des A r t i k e l s 235 E W G - V e r t r a g h e r a n g e z o g e n 5 0 . I n w e l c h e m U m f a n g K o o p e r a t i o n s a b k o m m e n v o n A r t i k e l 113, d. h. d e r g e m e i n s a m e n H a n d e l s p o l i t i k erfaßt w e r d e n , b l e i b t offen. D i e E n t s c h e i d u n g w i r d der z u k ü n f t i g e n E n t w i c k l u n g überlassen51. c) Autonome

Einfuhrregelung

M i t dem Auslaufen der Handelsabkommen w i r d die Vereinheitlic h i m g d e r a u t o n o m e n E i n f u h r r e g e l u n g gegenüber d e n S t a a t s h a n d e l s l ä n d e r n d r i n g l i c h e r d e n n j e . D i e G e m e i n s c h a f t v e r f o l g t dieses Z i e l m i t — mündliche Anfrage Nr. 144/74 (Kooperationsabkommen auf wirtschaftlichem, industriellen u n d technologischem Gebiet), Vhdlg. E. P., A n h a n g Nr. 179, J u l i 1974, S. 85 ff.; — mündliche Anfrage Nr. 211/74 (Kooperationsabkommen m i t der Sowjetunion), Vhdlg. E. P., A n h a n g Nr. 184, Dezember 1974, S. 178 ff.; siehe auch die vorausgehende Anfrage Nr. 4 aus der Fragestunde, S. 131 f.; — Bericht über die Beziehungen der Gemeinschaft zu den osteuropäischen Staatshandelsländern u n d dem COMECON, Vhdlg. E. P., Anhang Nr. 186, Februar 1975, S. 106 ff.; Entschließung v o m 18.2.1975, A B l . 1975, Nr. C 60/21; — mündliche Anfragen Nr. 9 u n d 10/75 (Kooperationsabkommen), Vhdlg. E. P., A n h a n g Nr. 189, A p r i l 1975, S. 111 ff. Siehe ferner die ausführlichen Berichte von — Jahn über den obengenannten Kommissionsvorschlag (Dok. 359/73 v o m 11.2.1974); — Boano über die Beziehungen der Gemeinschaft zu den Staatshandelsländern (Dok. PE 36 125 v o m 18. 3.1974); — Klepsch über die Beziehungen der Gemeinschaft zu den osteuropäischen Staatshandelsländern u n d dem COMECON (Dok. 425/74 v o m 9.1.1975). Siehe schließlich auch die A n t w o r t e n auf die Schriftlichen Anfragen Nr. 230/72 (ABl. 1972, Nr. C 115/8), Nr. 412/72 (ABl. 1973, Nr. C 67/20), Nr. 300/73 (ABl. 1974, Nr. C 49/1), Nr. 748/73 (ABl. 1974 Nr. C 60/11), Nr. 756/73 (ABl. 1974, Nr. C 77/19), Nr. 15/74 (ABl. 1974, Nr. C 90/5), Nr. 35/74 (ABl. 1974, Nr. C 90/7) u n d Nr. 817/74 (ABl. 1975, Nr. C 126/14). 49 A B l . 1973, Nr. C 106/22. 50 Entscheidimg 74/393/EWG des Rates v o m 22.7.1974, A B l . 1974, Nr. L 208/23. 61 Daß die Gemeinschaft auf G r u n d ihrer handelspolitischen Kompetenz Kooperationsabkommen abschließen kann, w i r d durch eine zunehmende Z a h l v o n A b k o m m e n bewiesen. Siehe insbesondere die A b k o m m e n m i t Uruguay (ABl. 1973, Nr. L 333/1), Brasüien (ABl. 1974, Nr. L 102/24), I n d i e n (ABl. 1974, Nr. L 82/2), M e x i k o (ABl. 1975, L 247/11) u n d Sri L a n k a (ABl. 1975, L 247/2) sowie die zur Zeit laufenden Verhandlungen m i t Kanada. Z u r Diskussion i n der Wissenschaft siehe Sasse, Europa-Archiv 1974, S. 695 ff. u n d Tomuschat, Wirtschaftsrecht 1974, S. 154 ff.

38

Vorwort

zwei Mitteln. Zum einen w i r d die erstmals i m Dezember 1969 beschlossene Liste liberalisierter Einfuhren zunehmend erweitert 5 2 . Zum anderen werden die einzelstaatlichen Regelungen für nicht liberalisierte Einfuhren schrittweise vergemeinschaftet. I m Dezember 1974 beschließt der Rat, die bestehenden nationalen Kontingente i n eine Entscheidung aufzunehmen, den Mitgliedstaaten ihre Wiedereröffnung i m Jahre 1975 vorzuschreiben und die Bedingungen zu ihrer Änderung zu verschärfen 58 . Der Beschluß vom Dezember 1974 w i r d i m März 1975 bestätigt. Die Kontingente bleiben unterschiedlich; ihrer Natur nach sind sie jedoch eindeutig zu gemeinschaftsrechtlichen Instrumenten geworden 54 . M i t der Beibehaltung der i m Vorjahre bestehenden Kontingentsregelung soll — trotz Fehlens vertraglicher Abmachungen — die Kontinuität des Handels m i t den Staatshandelsländern sichergestellt werden. Dem gleichen Ziel dient die Erklärimg des Rates, i m Hinblick auf zukünftige Verhandlungen über Handelsabkommen die bisherige Praxis fortzuführen, nach der den Staatshandelsländern die Meistbegünstigung auf zolltariflichem Gebiet gewährt w i r d 5 5 . d) Autonome

Ausfuhrregelung

Die Schwierigkeiten der Gemeinschaft bei der Vergemeinschaftung der autonomen Ausfuhrregelung liegen nicht auf dem Gebiet der mengenmäßigen Beschränkungen; letztere sind schon zu Beginn des Jahres 1970 grundsätzlich abgeschafft worden. Problematisch ist vielmehr die Harmonisierung der einzelstaatlichen Ausfuhrförderungsmaßnahmen. I n diesem Bereich hat die Gemeinschaft seit Ende 1970 keine nennenswerten Erfolge mehr erzielt. Zwar ordnet der Rat i m Dezember 1973 das Konsultationsverfahren für die Kreditversicherung, Bürgschaften und Finanzkredite neu 5 6 . Die Arbeiten über ein gemeinsames Prämiensystem kommen jedoch nicht voran, so daß die drei Richtlinien vom 27. Oktober 1970 und 1. Februar 1971 unangewendet bleiben. Da jede Selbstbeschränkung auf dem Gebiet der Ausfuhrförderung die Wettbewerbschancen der Gemeinschaft auf dem Weltmarkt beeinträchtigt, bemüht sich die Gemeinschaft seit J u l i 1974 zusammen m i t M Siehe Fn. 33; letzter Stand der Verordnung 109/70/EWG wiedergegeben i n der Bekanntmachung der Kommission i n A B l . 1975, Nr. L 124/1. 58 Entscheidung 74/652/EWG des Rates v o m 2.12.1974, A B l . 1974, N r . L 358/1. 64 Entscheidung 75/210/EWG des Rates v o m 27.3.1975, A B l . 1975, Nr. L 99/7. 55 B u l l e t i n der Kommission der EG, 11-1974, Nr. 1301. M Entscheidung 73/391/EWG des Rates v o m 3.12.1973, A B l . 1973, Nr. L 346/1.

Vorwort ihren Hauptkonkurrenten, den USA und Japan, u m den Abschluß eines „gentlemen's agreement", dem auch andere Industrieländer beitreten sollen. Die Vereinbarung soll für die verschiedenen Kategorien von Empfangsländern Mindestzinssätze und Richtlaufzeit von Exportkrediten festsetzen. Die Verhandlungen dauern zur Zeit noch an 6 7 . I m gleichen Sinne beteiligt sich die Gemeinschaft an der Aushandlung einer Reihe sektorieller Abkommen i m Rahmen der OECD. Die Abkommen betreffen Ausfuhrkredite für Überschallflugzeuge, Hubschrauber, Kernkraftwerke und Bodenstationen für Fernmeldesatelliten. Ein weiteres Abkommen regelt Kredite f ü r sogenannte lokale K o sten. Die Beratungen i m Rat über die Harmonisierung der einzelstaatlichen Ausfuhrförderungsmaßnahmen werden durch grundsätzliche Meinungsverschiedenheiten über den Umfang der handelspolitischen Kompetenz der Gemeinschaft erschwert 68 . e) Teilnahme an multilateralen

Abkommen

Gemeinschaft u n d osteuropäische Mitgliedstaaten des RGW sind zwar bisher nicht durch bilaterale Handelsabkommen gebunden. Sie sind jedoch häufig Partner mehrseitiger internationaler Verträge. Die Teilnahme der Gemeinschaft an multilateralen Abkommen i m Rahmen des G A T T ist nie auf Einwände der beteiligten Länder des Ostens gestoßen. Bereits oben ist auf die Schlußakte der Kennedyrunde und die Protokolle zum Beitritt Polens, Rumäniens und Ungarns verwiesen worden. Z u erwähnen ist ferner die Vereinbarimg über bestimmte Milcherzeugnisse, die schlicht erklärt, daß sie „ f ü r die Regierungen (einschließlich der zuständigen Behörden der Europäischen Gemeinschaften), die Mitglieder der Vereinten Nationen oder einer ihrer Unterorganisationen sind", zur Annahme aufliegt 6®. Hervorzuheben ist schließlich vor allem die am 20. Dezember 1973 getroffene Vereinbarung über den internationalen Handel m i t Textilien, die i n einer Fußnote folgendes präzisiert: „Wenn es i n dieser Vereinbarung „Teilnehmerstaat", „ausführender Teilnehmerstaat" und „einführender Teilnehmerstaat" heißt, so bedeutet dies stets, daß hiermit auch die Europäische Wirtschaftsgemeinschaft gemeint ist." Die Vorschriften über 57 Siehe B u l l e t i n der Kommission der EG, 5-1975, Nr. 2311; siehe auch den Bericht i n der Süddeutschen Zeitung v o m 15. 5.1975, S. 20. 68 Siehe die A n t w o r t auf die Schriftliche Anfrage Nr. 345/74, A B l . 1974, Nr. C 145/30. 59 Wiedergegeben i m A n h a n g zum Beschluß 70/282/EWG des Rates v o m 14.1.1970, A B l . 1970, Nr. L 124/49.

40

Vorwort

die Annahme der Vereinbarung nennen die Gemeinschaft ebenbürtig neben den Vertragsregierungen des G A T T 6 0 . Partner der multilateralen Vereinbarung sind unter anderem Polen, Rumänien und Ungarn. Die bereits erwähnte Bereitschaft der beiden zuletzt genannten Länder, m i t der Gemeinschaft ein besonderes Textilabkommen zu schließen, geht auf die multilaterale Vereinbarung zurück. Einwände gegen die gleichberechtigte Teilnahme der Gemeinschaft wurden dagegen von der UdSSR, und zwar erstmals anläßlich der von den Vereinten Nationen veranstalteten internationalen Zuckerkonferenz erhoben. Die UdSSR berief sich auf die Charta der Vereinten Nationen, nach der die Vereinten Nationen eine Organisation von Staaten sei; die Gemeinschaft sei dagegen kein Staat. Der Streit wurde auf Grund eines Gutachtens des Rechtsberaters der Vereinten Nationen beigelegt, das den besonderen Charakter der Gemeinschaft hervorhob. I n das Übereinkommen selbst wurde folgende Formel aufgenommen: „Jede Bezugnahme auf eine „zur Zuckerkonferenz der Vereinten Nationen von 1968 geladene Regierung" i n diesem Abkommen gilt auch als Bezugnahme auf die Europäische Wirtschaftsgemeinschaft . . . Entsprechend gilt jede Bezugnahme i n diesem Übereinkommen auf die „Unterzeichnimg", die „Hinterlegung einer Ratifikations-, Annahme-, Genehmigungs- oder Beitrittsurkunde" durch eine Regierung i m Falle der Gemeinschaft auch für die Unterzeichnung i m Namen der Gemeinschaft durch deren zuständige Behörde sowie die Hinterlegung der nach den institutionellen Verfahren der Gemeinschaft für den Abschluß eines internationalen Übereinkommens zu hinterlegende Urkunde." Die Formel trug den Anliegen der Gemeinschaft weitgehend Rechnung; die UdSSR sah sich dagegen bei Unterzeichnung des Abkommens zu der Erklärung genötigt, daß ihre Teilnahme am Übereinkommen nicht als Anerkennung der Gemeinschaft zu betrachten sei 61 . Das Internationale Zuckerübereinkommen, dem die Gemeinschaft übrigens später nicht zugestimmt hat, ist zum Vorbild anderer m u l t i lateraler Vereinbarungen geworden. Hervorzuheben ist insbesondere das Internationale Weizenhandelsübereinkommen von 1971, bei dessen Aushandlung die UdSSR eine i h r genehmere Klausel durchzusetzen versuchte. Der Versuch scheiterte indessen; das Weizenhandelsübereinkommen wiederholt praktisch die Formel des Zuckerabkommens 62 .

60 Wiedergegeben i m A n h a n g zum Beschluß 74/214/EWG des Rates v o m 21. 3.1974, A B l . 1974, Nr. L 118/1. β1 Siehe Τ oledano- Laredo, I l d i r i t t o negli scambi internazionali, 1972, S. 151 ff. (S. 158 f.). 62 Wiedergegeben i m A n h a n g zum Beschluß des Rates v o m 25.6.1974, A B l . 1974, Nr. L 219/24. Außer der UdSSR ist Bulgarien beteiligt.

Vorwort Ähnlich sind das Internationale Kakao-, Kaffee- und Olivenölabkommen abgefaßt. I m Gegensatz zum Internationalen Zucker- und Weizenabkommen teilen sie der Gemeinschaft als solcher keine besondere Stimmenzahl zu; sie präzisieren jedoch: „Diese zwischenstaatlichen Organisationen haben selbst kein Stimmrecht; bei einer Abstimmimg über Angelegenheiten, die i n ihren Zuständigkeitsbereich fallen, sind sie jedoch berechtigt, die Stimmen ihrer Mitgliedstaaten abzugeben, und zwar gemeinsam. I n diesem Fall sind die Mitgliedstaaten der zwischenstaatlichen Organisation nicht berechtigt, ihr Einzelstimmrecht auszuüben" (Art. 4 Internationales Kakaoabkommen, sinngemäß gleich das Kaffee- und Olivenölabkommen). Das Kakaoabkommen wendet die Gemeinschaft bisher vorläufig an; den beiden anderen Abkommen ist sie noch nicht beigetreten 88 . Für die Gemeinschaft unbefriedigend ist nur das 4. Internationale Zinnübereinkommen von 1970 redigiert. Nach i h m können sich „ z w i schenstaatliche Organisationen m i t Verantwortung hinsichtlich der Aushandlung internationaler Übereinkünfte . . . am Internationalen Zinnübereinkommen beteiligen. Derartige Organisationen sind als solche nicht stimmberechtigt. I n Fragen ihres Zuständigkeitsbereichs können die Stimmrechte ihrer Mitgliedstaaten gemeinsam ausgeübt werden" 6 4 . f) Beziehungen zu internationalen

Organisationen

Die Gemeinschaft ist seit ihrer Gründung i n zunehmendem Maße i n internationalen Organisationen vertreten. De iure Mitglied ist sie nur i n einigen Einrichtungen, die durch Grundstoffabkommen geschaffen worden sind, an deren Aushandlung sie beteiligt war. De facto ist sie Mitglied des GATT. I n allen anderen Organisationen ist i h r Status mehr oder weniger weit von der Mitgliedschaft entfernt: Teils ist ihr offiziell, teils inoffiziell ein Beobachterstatus eingeräumt worden; gelegentlich ist nicht sie, sondern nur die Kommission als Beobachter, Gast oder Zuhörer zugelassen worden; die Zulassung oder Einladung kann von der Organisation selbst, ihrem Präsidenten oder ihrem Sekretariat ausgehen. Der Inhalt des Beobachterstatus wechselt: E r kann m i t dem Recht zur Rede verbunden sein, dieses jedoch auch ausschließen; der Status kann auf Dauer oder auf Zeit verliehen werden etc.

68 Siehe den 1. Erwägungsgrund der Verordnung (EWG) Nr. 3135/73 des Rates v o m 9.11.1973, A B l . 1973, Nr. L 324/20. Beteiligt sind Bulgarien, R u mänien, die UdSSR u n d Ungarn. 64 Wiedergegeben i m A n h a n g zum Beschluß 72/155/EWG des Rates v o m 22.3.1972, A B l . 1972, N r . L 90/1. Beteiligt sind Bulgarien, Polen, die Tschechoslowakei, U n g a r n u n d die UdSSR.

42

Vorwort

Gegner einer angemessenen Vertretimg der Gemeinschaft waren i n der Vergangenheit vor allem die osteuropäischen Mitgliedsländer des RGW. Der Widerstand w a r u m so stärker, je politischer die Funktionen der betreffenden internationalen Organisation erschienen. Zur Charakterisierung der jüngsten Entwicklung mag es genügen, auf die Lage i n den Vereinten Nationen hinzuweisen, die von allen internationalen Organisationen den umfassendsten politischen Auftrag hat. Bis vor kurzem w a r die Gemeinschaft lediglich i m Wirtschafts- und Sozialrat (ECOSOC), der UN-Konferenz für Handel und Entwicklung (UNCTAD), i n regionalen Wirtschaftskommissionen und i n Sonderorganisationen vertreten; die Vertretimg i n der für die Beziehungen zu Osteuropa besonders wichtigen Wirtschaftskommission für Europa (ECE) war auf die Kommission beschränkt, die die Stellung eines „Gastes des Sekretariats" hatte. Die zunehmende Beschäftigung der Vollversammlung der Vereinten Nationen m i t Wirtschaftsproblemen veranlaßt die Mitgliedstaaten jedoch i m Herbst 1974, die Frage nach dem Status der Gemeinschaft auf die Tagesordnung der 29. Tagung der Vollversammlung zu setzen. A m 11. Oktober 1974 beschließt diese einvernehmlich, zur Förderung der Zusammenarbeit zwischen Vereinten Nationen und Gemeinschaft den Generalsekretär zu ersuchen, die Gemeinschaft zur Teilnahme an den Tagungen und Arbeiten der Vollversammlung als Beobachter einzuladen. Die gleiche Einladung w i r d von der Vollversammlung an den RGW gerichtet 65 . Der Entwicklung i n der Vollversammlung entspricht die bei der W i r t schaftskommission für Europa (ECE). Z u Beginn ihrer 30. Jahrestagung (15. bis 24. A p r i l 1975) w i r d der Gemeinschaft der Beraterstatus zuerkannt. Wiederum w i r d der RGW gleich behandelt 66 . Hinzuweisen ist schließlich auch auf die Verbesserung der Beziehungen zur Internationalen Atomenergieorganisation (IAEO) i n Wien, die unter der Schirmherrschaft der Vereinten Nationen arbeitet. Auch hier w a r eine angemessene Vertretung der Gemeinschaft i n der Vergangenheit auf den Widerstand der osteuropäischen Mitgliedsländer gestoßen. A m 5. A p r i l 1973 schließt jedoch die Gemeinschaft als solche m i t dieser Organisation ein völkerrechtliches Abkommen über die Durchführung der vom Atomsperrvertrag geforderten Sicherheitskontrollen ab 6 7 .

βδ Ausführliche Darstellung i m B u l l e t i n der Kommission der EG, 10-1974, Nr. 1101 ff. u n d i n der A n t w o r t auf die Schriftliche Anfrage Nr. 813/74, A B L 1975 Nr. C 126/12. ββ B u l l e t i n der Kommission der EG, 4-1975, Nr. 2327. 67

7. Gesamtbericht der Kommission der EG, Nr. 393; B G B l . 1974 I I 793.

Vorwort g) Intensivierung

der bilateralen

Kontakte

K o n t a k t e z w i s c h e n d e r G e m e i n s c h a f t u n d einzelnen M i t g l i e d s l ä n d e r n des R G W h a t es stets gegeben: Sie r e s u l t i e r t e n aus d e r A r b e i t i m G A T T u n d a n d e r e n i n t e r n a t i o n a l e n O r g a n i s a t i o n e n ( v o r a l l e m d e r ECE), d e n V e r h a n d l u n g e n ü b e r i n t e r n a t i o n a l e R o h s t o f f a b k o m m e n s o w i e d e n sogen a n n t e n technischen V e r e i n b a r u n g e n i m A g r a r b e r e i c h . D e r a r t i g e V e r e i n b a r u n g e n g i b t es h e u t e f ü r d i e E i n f u h r v o n S c h w e i n e n 6 8 , G e f l ü g e l 6 · , Eiern 70, Käse71, Wein72, Tomatenkonzentrat78, Saatgut74 u n d Pflanzkartoffeln 75. Bemerkenswert sind die protokollarischen Nuancen: Während d i e entsprechenden I n i t i a t i v e n i m F a l l e Polens stets v o n d e r R e g i e r u n g ausgehen 7 6 , i s t i n a l l e n a n d e r e n F ä l l e n v o n d e n „ z u s t ä n d i g e n B e h ö r d e n " 68 Verordnung (EWG) Nr. 564/68 der Kommission vom 24.4.1968, A B l . 1968, Nr. L 107/6 (Polen); Verordnimg (EWG) Nr. 998/68 der Kommission v o m 18.7.1968, A B l . 1968, Nr. L 170/14 (Ungarn); Verordnimg (EWG) Nr. 2260/ 69 der Kommission v o m 13.11.1969, A B l . 1969, Nr. L 286/22 (Rumänien); V e r ordnung (EWG) Nr. 1570/71 der Kommission v o m 22.7.1971, A B l . 1971, Nr. L 165/23 (Bulgarien).

·· Verordnung (EWG) N r . 565/68 der Kommission v o m 24.4.1968, A B l . 1968, Nr. L 107/7 (Polen); Verordnung (EWG) Nr. 2261/69 der Kommission v o m 13.11.1969, A B l . 1969, N r . L 286/24 (Rumänien); Verordnung (EWG) Nr. 2474/70 der Kommission v o m 7.12.1970, A B l . 1970, Nr. L 265/13 (Polen); Verordnung (EWG) Nr. 2164/72 der Kommission v o m 3.10.1972, A B l . 1972, Nr. L 232/3 (Bulgarien). 70 Verordnung Nr. 54/65/EWG der Kommission v o m 7.4.1965, A B l . 1965, S. 848/65 (Polen); Verordnung (EWG) Nr. 59/70 der Kommission v o m 14.1. 1970, A B l . 1970, N r . L 11/1 (Rumänien); Verordnung (EWG) Nr. 2164/72 der Kommission v o m 3.10.1972, A B l . 1972, Nr. L 232/3 (Bulgarien). 71 Verordnung (EWG) N r . 1054/68 der Kommission v o m 23.7.1968, A B l . 1968, Nr. L 179/25 (Polen); Verordnung (EWG) Nr. 2262/69 der Kommission v o m 13.11.1969, A B l . 1969, Nr. L 286/25 (Rumänien); Verordnung (EWG) Nr. 50/71 der Kommission v o m 12.1.1971, A B l . 1971, Nr. L 10/9 (Bulgarien u n d Rumänien); Verordnung (EWG) Nr. 375/71 der Kommission v o m 22.2. 1971, A B l . 1971, Nr. L 44/9 (Ungarn). 78 Verordnung (EWG) Nr. 2223/70 der Kommission v o m 28.10.1970, A B l . 1970, Nr. L 241/3 (Rumänien, Ungarn); Verordnung (EWG) N r . 392/71 der Kommission v o m 24.2.1971, A B l . 1971, Nr. L 46/13 (Bulgarien). 78 Verordnung (EWG) Nr. 2096/72 der Kommission v o m 29.91972, A B l . 1972, Nr. L 224/67 (Rumänien). 74 Entscheidungen 72/292/EWG u n d 72/293/EWG der Kommission v o m 20. 7.1972, A B l . 1972, Nr. L 186/22 u n d 186/30 (Polen, Rumänien, Tschechoslowakei u n d Ungarn); Entscheidungen 73/86/EWG u n d 73/87/EWG der Kommission v o m 26.3.1973, A B L 1973, Nr. L 106/18 u n d 106/21 (Ungarn); Entscheidungen 74/348/EWG u n d 74/349/EWG der Kommission v o m 27.6. 1974, A B L 1974, N r . L 191/11 u n d 17 (Tschechoslowakei); Entscheidungen 75/ 407/EWG u n d 75/408/EWG der Kommission v o m 24.6.1975, A B L 1975, Nr. L 183/17 u n d 183/20 (Ungarn). 75 Entscheidung 75/370/EWG der Kommission v o m 24.6.1975, A B L 1975, Nr. L 164/43 (Polen). 76 Siehe die obengenannten Verordnungen (EWG) Nr. 564/68 (Fn. 68), (EWG) Nr. 565/68 (Fn. 69), (EWG) Nr. 2474/70 (Fn. 69) u n d (EWG) Nr. 54/65 (Fn. 70).

44

Vorwort 77

die Rede . Als i n den Erwägungsgründen einer Verordnung versehentlich die Regierung Rumäniens erwähnt wird, w i r d der I r r t u m umgehend durch eine Änderung der Erwägungsgründe berichtigt — ein i n der Rechtsetzungspraxis der Gemeinschaft ungewöhnlicher Vorgang 7 8 . Die Unbefangenheit Polens übernimmt Rumänien etwas später: A m 31. Januar 1972 beantragt die rumänische Regierung i n einem Schreiben an den Rat, Rumänien i n den Kreis der Länder aufzunehmen, denen die Gemeinschaft allgemeine Präferenzen gewährt. Der Rat gibt diesem Antrag auf Vorschlag der Kommission am 4. Juni 1973 grundsätzlich statt; Rumänien kommt erstmals i m Jahre 1974 i n den Genuß der allgemeinen Präferenzen 79 . Es ist auffallend, daß die UdSSR an keiner der oben erwähnten technischen Vereinbarungen beteiligt ist; bei der Aushandlung der genannten Rohstoffabkommen und i n internationalen Organisationen hat gerade sie der Gemeinschaft stets die größten Schwierigkeiten bereitet. U m so bemerkenswerter ist die Tatsache, daß es i m März 1973 zum erstenmal zu intensiven Verhandlungen zwischen der vom EuratomVertrag geschaffenen Versorgungsagentur und der sowjetischen Gesellschaft Τ echsnab export kommt. Gegenstand der Verhandlungen ist die Anreicherung von Uran durch Techsnabexport für Firmen i n der Gemeinschaft. A l l e i n i m Jahre 1973 werden unter M i t w i r k u n g der Versorgungsagentur neun derartige Verträge zwischen Techsnabexport und deutschen Firmen geschlossen80. Spektakulärer als alle früheren Kontakte sind die Gespräche zwischen Vertretern des RGW und der Gemeinschaft, die i m September 1974 zu einem Schreiben des Sekretärs des RGW an den Präsidenten der Kommission führen, i n dem letzterer nach Moskau eingeladen wird, u m mögliche Orientierungen und Formen für Beziehungen zwischen RGW und Gemeinschaft zu erörtern. I m November 1974 erklärt sich die Kommission m i t einem solchen Besuch zwar einverstanden; sie schlägt jedoch zunächst vorbereitende Gespräche zwischen Beamten vor. Dementsprechend führt eine Delegation der Kommission unter Leitung 77 Siehe z u m Vergleich die anderen i n den Fn. 68, 69 u n d 70 genannten Verordnungen. 78 Siehe die Verordnung (EWG) Nr. 392/71 (Fn. 72). Z u der A r t der K o n takte i m Rahmen der sogenannten technischen Vereinbarungen siehe 5. u n d 6. Gesamtbericht der Kommission der EG, Nr. 466 bzw. Nr. 444. 79 7. Gesamtbericht der Kommission der EG, Nr. 562. Siehe auch die A n t w o r t auf die Schriftliche Anfrage Nr. 126/73, A B l . 1973, Nr. C 102/5 u n d die Verordnungen (EWG) Nr. 3500/73, (EWG) Nr. 3506/73, (EWG) Nr. 3507/73 u n d (EWG) Nr. 3508/73 des Rates v o m 18.12.1973, A B l . 1973, Nr. L 358/1, 358/94, 358/117 u n d 358/124. 80 Jahresbericht der Versorgungsagentur f ü r 1973, S. 7; 7. Gesamtbericht der Kommission der EG, Nr. 394.

Vorwort von Generaldirektor Wellenstein erste Gespräche m i t Vertretern des RGW. Ziel dieser Gespräche ist es, die beiden Delegationen m i t der Tätigkeit der beiden Organisationen vertraut zu machen und zu ermitteln, auf welchen Gebieten zweckmäßig ein Informationsaustausch und möglicherweise regelmäßige Kontakte zwischen Kommission und RGWSekretariat eingerichtet werden könnten. Der Besuch endet ohne konkrete Ergebnisse; Meinungsverschiedenheiten zwischen den Delegationen verhindern sogar die Verabschiedimg eines gemeinsamen Pressekommuniqués. Der Dialog w i r d jedoch nicht abgebrochen: Beide Delegationen einigen sich darauf, die Arbeit bei einem neuen Treffen fortzusetzen; zu diesem Zweck lädt die Delegation der Kommission die Vertreter des RGW zu einer Sitzimg i n Brüssel ein. Eine A n t w o r t des RGW-Sekretariats steht bisher noch aus 81 .

h) KSZE Die Normalisierung der Beziehungen zwischen der Gemeinschaft und den osteuropäischen Mitgliedsländern des RGW, die sich aus den vorangehenden Ausführungen ergibt, hat zweifellos verschiedene Ursachen. Eine von ihnen mag die Konferenz über Sicherheit und Zusammenarbeit i n Europa (KSZE) sein, deren Vorbereitung i m November 1972 i n Helsinki beginnt. I n der vorbereitenden Phase und i n der ersten Ministerphase der KSZE t r i t t die Gemeinschaft nicht als gesonderte Einheit auf; die M i t gliedstaaten beschließen lediglich, m i t einer Stimme zu sprechen, wenn Fragen erörtert werden, die i n die Zuständigkeit der Gemeinschaft fallen. Der gemeinsame Standpunkt w i r d von dem Vertreter des M i t gliedstaates vorgetragen, der den Vorsitz i m Rat innehat.

81

Z u r Vorgeschichte des Besuches siehe B u l l e t i n der Kommission der EG, Nr. 9-1974, Nr. 1201; Nr. 11-1974, Nr. 1302; 7. u n d 8. Gesamtbericht der Kommission der EG, Nr. 557 bzw. 451; A n t w o r t e n auf die Schriftlichen Anfragen Nr. 661/72 (ABl. 1973, Nr. C 57/17); Nr. 303/73 (ABl. 1973, Nr. C 111/4); Nr. 307/73 (ABl. 1973, Nr. C 114/7). — Diskussion über die mündlichen Anfragen = 1/73, Vhdlg. E. P., Nr. 161, A p r i l 1973, S. 27 ff.; = 86/73, Vhdlg. E. P., Nr. 165, September 1973, S. 50 ff.; = 6/74, Vhdlg. E. P., Nr. 173, März 1974, S. 31 f.; = 3/74, Vhdlg. E. P., Nr. 179, J u l i 1974, S. 66 f. Z u m Ergebnis des Besuches siehe B u l l e t i n der Kommission der EG, 2-1975, Nr. 1301, A n t w o r t e n auf die Schriftlichen Anfragen Nr. 740/74 (ABl. 1975, Nr. C 122/12) u n d Nr. 823/74 (ABl. 1975, Nr. C 138/15) sowie Vhdlg. E.P., Nr. 186, Februar 1975, S. 106 ff. (118).

— — — —

46

Vorwort

Die gleiche Methode w i r d auch während der zweiten Phase i n Genf für die Beratungen des 1. und 3. Ausschusses angewandt. Für die A r beit i m 2. Ausschuß, insbesondere dessen Unterausschuß Warenverkehr, w i r d dagegen eine neue Formel gewählt. I m 2. Ausschuß w i r d der Standpunkt der Gemeinschaft von einer Vertretung der Kommission vorgetragen; die Mitglieder dieser Vertretung werden m i t Angabe ihrer Dienststellung u n d ihres Aufgabenbereichs gesondert auf der Liste des Mitgliedstaates aufgeführt, der den Vorsitz i m Rat wahrnimmt. A n fängliche Proteste osteuropäischer Länder werden von den „Neun" unter Hinweis auf einen früheren Beschluß zurückgewiesen, nach dem es jedem Teilnehmerstaat freisteht, seine Delegation nach eigenem Gutdünken zu bilden. Bei der Unterzeichnung der Schlußdokumente w i r d die Beteiligung der Gemeinschaft sogar noch eindrucksvoller dokumentiert: Der amtierende Präsident des Rates, der italienische Ministerpräsident Aldo Moro, unterzeichnet ausdrücklich i n seiner Doppelfunktion („für Italien und i m Namen der Gemeinschaft"); i n seiner Eigenschaft als Ratspräsident erklärt er die offizielle Annahme der Schlußdokumente durch die Gemeinschaft 82 . Das Geschehen auf der KSZE führt den Berichterstatter des Europäischen Parlaments, den belgischen Sozialisten Radoux zu der Schlußfolgerung, es sei bemerkenswert „daß weder die Sowjetunion noch andere Mitglieder des Warschauer Pakts und des COMECON [von den erwähnten Protesten abgesehen] das Recht der Neun, i n Helsinki oder Genf gemeinsam zu sprechen und zu handeln i n Frage gestellt haben. So haben die Sowjetunion und die osteuropäischen Länder dem internationalen Status der Neun und i h r Recht, i n internationalen Verhandlungen über außenpolitische und Verteidigungsfragen wie auch über Wirtschaftsfragen als Einheit aufzutreten, stillschweigend anerkannt". Mag diese These auch euphemistisch sein, so ist dem Berichterstatter sicher zuzustimmen, wenn er i m Ablauf der KSZE „einen wesentlichen Schritt vorwärts i n den Beziehungen zwischen der Gemeinschaft und Osteuropa" sieht 8 8 . i) Klärung

der Gemeinschaftskompetenzen

gegenüber der DDR

Die Schilderung der Beziehungen zwischen Gemeinschaft und osteuropäischen Mitgliedstaaten des RGW wäre unvollständig, wenn nicht kurz ein gemeinschaftsinterner Vorgang erwähnt würde. 82

Schwerin, Europa-Archiv, 1975, S. 483 ff. (492). E. P. Dokument 485/74 v o m 21.2.1975, S. 30. Siehe ferner 7. u n d 8. Gesamtbericht der Kommission der E G Nr. 556, bzw. Nr. 449, sowie die A n t w o r t e n auf die Schriftlichen Anfragen Nr. 251/73 (ABl. 1973, Nr. C 102/14) u n d Nr. 48/74 (ABl. 1974, N r . C 77/33). 88

Vorwort Während das Verhältnis zwischen BRD und DDR durch das dem EWG-Vertrag angehängte Protokoll über den innerdeutschen Handel und die damit zusammenhängenden Fragen einigermaßen klar geregelt ist, bestanden über die gemeinschaftsrechtlichen Beziehungen der anderen Mitgliedstaaten zur DDR seit 1965 schwerwiegende Meinungsverschiedenheiten. Aus einer Reihe mehr oder weniger einleuchtender Motive verneinte die Regierung der BRD die Kompetenz der Gemeinschaftsorgane, das Verhältnis der anderen Mitgliedstaaten für die DDR vertraglich oder einseitig zu regeln; nach ihrer Ansicht war diese Befugnis bei den Mitgliedstaaten verblieben. Die Tatsachen gaben der These der Bundesregierung nur teilweise recht. Dennoch wurde eine Diskussion über die divergierenden Rechtsauffassungen jahrelang bewußt vermieden. Eine Klärimg war erst nach Abschluß des Grundvertrags zwischen BRD und DDR möglich. Die Bundesregierung gab ihre These über die atypische Stellung der DDR zu den anderen Mitgliedstaaten und den für sie handelnden Gemeinschaftsorganen auf. Seit Ende 1974 w i r d die DDR von der Gemeinschaft als gewöhnliches drittes Land behandelt; das besondere Verhältnis zwischen den beiden deutschen Staaten, das durch Absatz 1 des Protokolls über den innerdeutschen Handel geregelt wird, bleibt davon unberührt 8 4 . I I I . Zusammenfassende Darstellung des Standes der Handelspolitik der Gemeinschaft Versucht man, den gegenwärtigen Stand der gemeinschaftlichen Handelspolitik gegenüber den osteuropäischen Mitgliedsländern des RGW kurz zusammenzufassen, so kommt man nach den vorangehenden Ausführungen zu folgenden Ergebnissen: 1. Kontraktuelle Handelspolitik Abgesehen von wenigen Ausnahmen zugunsten neuer Mitgliedstaaten sind alle Handelsabkommen der Mitgliedstaaten m i t Staatshandelsländern am 31. Dezember 1974 abgelaufen. Handelsabkommen der Gemeinschaft sind bisher noch nicht an ihre Stelle getreten. Die Gemeinschaft hat indessen mehrfach ihre Bereitschaft bekundet, derartige Abkommen auszuhandeln und abzuschließen. I m November 1974 hat sie allen Staatshandelsländern das Schema eines gemeinschaftlichen Handelsabkommens übermittelt. Bisher hat lediglich die Volksrepublik China Interesse an diesem Schema gezeigt. 84 Siehe zum vorangehenden Ehlermann, i n : Ehlermann / K u p p e r / L a m brecht / Ollig, Handelspartner D D R — Innerdeutsche Wirtschaftsbeziehungen, 1975, S. 203 ff.

48

Vorwort

Die Gemeinschaft ist Mitglied einer Reihe internationaler Übereinkommen, an denen auch osteuropäische Mitgliedsländer des RGW beteiligt sind. Die betreffenden Länder haben die Verhandlungs- und Vertragsschließungskompetenz der Gemeinschaft — gegebenenfalls trotz ausdrücklicher Verwahrung — implizite anerkennen müssen. A u f Grund eines dieser Abkommen haben Rumänien und Ungarn ihre Bereitschaft bekundet, mit der Gemeinschaft ein besonderes Abkommen über Textilien zu treffen. Die Mitgliedstaaten haben nach wie vor das Recht, Kooperationsabkommen auszuhandeln und abzuschließen. Seit J u l i 1974 sind sie jedoch verpflichtet, sich vor Beginn entsprechender Verhandlungen einem Konsultationsverfahren zu unterwerf en. 2. Autonome Handelspolitik Spätestens seit Ende der Übergangszeit verfügt die Gemeinschaft über einen gemeinsamen Zolltarif für alle landwirtschaftlichen und i n dustriellen Waren. Wichtige Bereiche des Zollrechts (wie Vorschriften über Warenursprung, Zollwert, zollamtliche Erfassung und vorübergehende Verwahrimg, Zollgebiet, aktiven Veredelungsverkehr, Zollager, Freizonen, Zahlungsaufschub und gemeinschaftliches Versandverfahren) werden etwa zum gleichen Zeitpunkt vergemeinschaftet; gleiches gilt für den Schutz gegen Dumping, Prämien und Subventionen. Die seit 1962 erlassenen gemeinsamen Marktorganisationen haben darüber hinaus für die ihnen unterliegenden landwirtschaftlichen E r zeugnisse zollgleiche Abgaben, mengenmäßige Beschränkungen und Maßnahmen gleicher Wirkung vereinheitlicht. I n dem von gemeinsamen Marktorganisationen nicht erfaßten Bereichen gilt für Einfuhren einerseits die ständig erweiterte Liberalisierungsliste der Verordnung (EWG) Nr. 109/70, die die von mengenmäßigen Beschränkungen freien Einfuhren aufführt; andererseits ist die Entscheidung vom 27. März 1975 anzuwenden, die die von den M i t gliedstaaten zu eröffnenden Einfuhrkontingente und das Verfahren zu ihrer Änderung bestimmt. I m Gegensatz zur Einfuhrregelung gelten für das Ausfuhrregime keine besonderen Vorschriften für Staatshandelsländer. Die Ausfuhren nach dritten Ländern sind nach der Verordnung (EWG) Nr. 2603/69 grundsätzlich frei, d.h. mengenmäßigen Beschränkungen nicht unterworfen. Ausfuhrförderungsmaßnahmen unterliegen dem generellen Notifizierungs- und Konsulationsverfahren der Entscheidung vom 3. Dezember 1973. A u f dem Gebiet der Kreditversicherung gelten die allgemeinen Harmonisierungsbeschlüsse, soweit sie überhaupt schon i n

Vorwort K r a f t getreten sind; materielle Regeln über Zinssätze und Geltungsdauer von Exportkrediten sind bisher nicht zustandegekommen. 3. Kontakte Kontakte zwischen der Gemeinschaft und osteuropäischen M i t gliedsländern des RGW ergaben sich i n der Vergangenheit vor allem aus der Zusammenarbeit i m GATT, der Teilnahme an internationalen Rohstoffabkommen, der Vertretung i n anderen internationalen Organisationen und den sogenannten technischen Vereinbarungen i m Agrarbereich. I n den letzten Jahren haben sich diese Kontakte intensiviert; eine völlige Normalisierung der gegenseitigen Beziehungen ist indessen bisher ausgeblieben. Hervorzuheben sind insbesondere die Gespräche und Briefwechsel über einen Besuch des Präsidenten der K o m mission i n Moskau, die i m Februar 1975 zu ersten vorbereitenden Gesprächen einer Delegation der Kommission m i t Vertretern des RGWSekretariats geführt haben. Charakteristisch für die jüngste Entwicklung ist auch das gegenseitige Verhalten i n internationalen Organisationen, wie der Vollversammlung der Vereinten Nationen, die vor k u r zem Gemeinschaft und RGW einvernehmlich den Beobachterstatus verliehen hat. I V . Schlußbemerkung Die gemeinsame Handelspolitik gegenüber Staatshandelsländern ist lange hinter der Handelspolitik i m allgemeinen zurückgeblieben. I n den letzten Jahren ist dieser Rückstand weitgehend aufgeholt worden. Unbefriedigend bleibt die Lage auf dem Gebiet der mengenmäßigen Einfuhrbeschränkungen, die bisher nicht v o l l vereinheitlicht werden konnten. Eine Lücke besteht ferner — freilich allen dritten Ländern gegenüber — i m Bereich der Ausfuhrförderung. Gefahren gehen schließlich nach wie vor von einzelstaatlichen Kooperationsabkommen aus. Es ist nicht ernstlich zu bezweifeln, daß es über kurz oder lang zu handelsvertraglichen Beziehungen zwischen der Gemeinschaft und den osteuropäischen Mitgliedsländern des RGW kommen wird. Der j u r i stische Streit u m die „Anerkennimg" der Gemeinschaft ist — wie stets i n ähnlichen Situationen — ein Scheingefecht: Hinter i h m verbergen sich harte wirtschaftliche und politische Interessengegensätze. Sie werden u m so eher und befriedigender überwunden werden können, je umfassender die gegenseitige Information ist. Die vorliegende Monographie dient diesem Zweck. I h r ist daher eine möglichst weite Verbreitung zu wünschen.

4 Leb ahn

Erstes Kapitel D i e Vereinbarkeit der sowjetischen Theorie der^eoziaUstischen Wirtschaftsintegration m i t der Praxis der Ost-West-Handelsbeziehungen der UdSSR i n einem funktionegerechten System der juristischen Regelung internationaler Wirtschaftsbeziehungen A. Das Paradoxon von Kooperation und Konfrontation als spezifisches Kennzeichen des Ost-West-Handels I. Einf lußnahme auf die Entwicklung und Existenz des ideologischen Gegners durch wirtschaftliche Zusammenarbeit Obwohl es dem Aufbauschema der sowjetischen wissenschaftlichen Literatur entspricht, i n der Einleitung den Leser m i t einem Lenin-Zitat auf das fachliche Problem einzustimmen und auch die weitere Gedankenführimg sowie die Schlußfolgerungen m i t Zitaten v o n Lenin und anderen Parteiführern zu belegen, sucht man i n der gesamten ökonomischen, juristischen u n d politischen sowjetischen Fachliteratur über Außenhandelsbeziehungen der UdSSR vergebens den Lenin-Ausspruch, der i m Westen fast zu einem geflügelten Wort geworden ist, nach dem die Kapitalisten 1 schließlich den Kommunisten noch den Strick verkaufen, m i t dem sie von diesen aufgeknüpft werden. Die Bekanntheit dieses — bezeichnenderweise nirgends durch ein Zitat aus den gesammelten Werken Lenins belegten — Wortes i m Westen läßt sich leicht 1 I n der vorliegenden Darstellung werden zur Qualifizierung der Staaten, die auf die Errichtung einer kommunistischen Gesellschaftsordnung h i n orientiert sind, der Sammelbegriff „sozialistische Länder" u n d zur Qualifizierung der westlichen (im pohtisch-gesellsdiaftlidi-wirtschaftlich-kulturellen Sinne) Staaten der Sammelbegriff „kapitalistische Länder" benutzt. D a m i t soll allein die der sowjetischen völkerrechtlichen Wissenschaft u n d Praxis eigene Systematik der Gruppierung v o n Ländern, nicht aber die m i t dem sowjetischen Sprachgebrauch verbundene politische W e r t u n g u n d die ideologische Einbettung — insbesondere nicht die populär-propagandistische negative Kennzeichnung des »Kapitalismus 1 u n d des »Kapitalisten 4 zugrunde gelegt werden. Die i n der westlichen internationalen Wirtschaftspraxis gebräuchlichen Qualifizierungen von Staatengruppen als ,Planwirtschaftsländer bzw. Staatshandelsländer', »marktwirtschaftliche Länder' u n d »Entwicklungsländer' decken sich nicht m i t der sowjetischen Gruppierung i n »sozialistische 1 , »kapitalistische' u n d Entwicklungsländer'.

4·

52

1. Sowjetrecht zwischen sozialist. Ideologie und Außenhandelspraxis

daraus erklären, daß die Gegner der Wirtschaftsbeziehungen zu der Sowjetunion es immer wieder als authentisches Zeugnis dafür anführten, welche wahren Ziele der Kommunismus i m Handel m i t dem Westen verfolge und welche politischen Konsequenzen der Osthandel schließlich für den Westen nach sich ziehen würde. Das Verschweigen dieses Zitats i n der östlichen L i t e r a t u r 2 ist verständlich, wenn man davon ausgeht, daß die Sowjetunion an einer von politischen Gegensätzlichkeiten unbeeinflußten Ausgestaltung der Wirtschaftsbeziehungen zu den westlichen Ländern interessiert ist. Z w a r w i r d i n der UdSSR heute beipsielsweise Lenins Auffassung wiedergegeben, daß die K a p i talisten „gezwungen sind, gegen ihren Willen m i t uns Handelsbeziehungen aufzunehmen, obwohl sie wissen, daß sie uns damit stärken" 8 , aber dahingehend interpretiert, daß beide Seiten am Handel interessiert seien 4 . 1. Systemveränderung

durch Osthandel

Abgesehen von der tagespolitischen Brisanz des obengenannten Lenin-Ausspruchs, der durch seine demagogisch pointierte Ironie seiner Zeit das Hochgefühl seiner Anhänger stimuliert haben mag und jedenfalls dem Widerstandswillen seiner Gegner über Jahrzehnte hinweg einen Kristallisationskern geliefert hat, ist er auch einer allgemeineren, zeitloseren u n d von Emotionen distanzierteren Grundsatzüberlegung zugänglich. Er bringt nämlich i n einer Kurzform die paradoxe These zum Ausdruck, daß zwei gegeneinander gerichtete Systeme (zunächst) konstruktiv zusammenarbeiten m i t dem Ergebnis, daß ein System gerade unter Benutzimg der durch diese Zusammenarbeit gewonnenen Hilfsmittel das andere System (schließlich endgültig) vernichtet. Westliche Wirtschaftler dürften nicht gerade zu einer euphorischen Haltung gegenüber dem Osthandel stimuliert werden, soweit sie diesen Ausspruch v o l l u n d ganz ernst nehmen. Tatsächlich wurde nicht selten dieses Lenin-Zitat angeführt, u m die vom Osten propagierte (und wie alle grundlegenden politischen Doktrinen der UdSSR auf L e n i n zurückgeführte) Theorie der friedlichen Koexistenz als eine durch wirtschaftliche Kooperation maskierte politische Destruktion zu qualifizieren. Schlagwortartig geben Buchtitel wie „Der rote Handel lockt" 5 , „Der rote Handel droht!" 6 sowie „West-Ost-Handel i m Zwie2 Einschlägiges Literaturregister: Rusakova u.a., Die Leninschen P r i n z i pien; Zahlreiche einschlägige Zitate bei: V. I . Lenin u n d die sowjetische Außenpolitik; Minasjan, Juristische Grundlagen. 3 Lenin, Gesammelte Werke, Bd. 42, S. 24, (russ.). 4 Sozialistisches Weltwirtschaftssystem, Bd. I I , S. 424, (russ.). 5 Knickerbocker, Der rote Handel lockt, B e r l i n 1931. • Knickerbocker, Der rote Handel droht!, B e r l i n 1932.

Α. Paradoxon von Kooperation und Konfrontation im Ost-West-Handel 53 licht?" 7 das Dilemma der Wirtschaftszusammenarbeit m i t dem ideologischen Gegner wieder. Demgegenüber sollte nicht übersehen werden, daß sich der politische Gehalt dieser Leninschen Voraussage — als ideologische Kampfthese benutzt — bei gleichbleibender Grundsituation durchaus auch umkehren lassen kann: Dann ist es der Westen, der über das Bedürfnis des Ostens nach wirtschaftlicher Kooperation politischen Einfluß auf den Osten nimmt. Diese Wechselwirkung wurde audi von Lenin ausgesprochen: „Der wichtigste Faktor, der uns angesichts dieser komplizierten und ganz ungewöhnlichen Lage die Existenz möglich macht, ist der, daß w i r , ein sozialistisches Land, m i t kapitalistischen Ländern Handelsbeziehungen aufnehmen 8 ." 2. Systemkonsolidierung

durch Osthandel

Die Hoffnung auf Systemveränderung durch Wirtschaftskooperätion m i t dem Osten gewann neuerdings i n der westlichen politischen und politologischen Literatur an Boden 9 und prägte die Zielsetzung der westlichen Delegationen bei den Verhandlungen auf der Konferenz für Sicherheit und Zusammenarbeit i n Europa — KSZE — und kanalisierte die östlichen Gegenvorstellungen vor allem bei den Festlegungen des „dritten Korbes" über die Vermehrung der persönlichen K o n takte zwischen Ost und West. Die schließlich nach über zweijährigen Verhandlungen am 1. August 1975 feierlich unterzeichnete Schlußakte der K S Z E 1 0 enthält verständlicherweise keine Aussage über die ideologischen Endziele der Partner der intersystemaren Zusammenarbeit, sondern geht davon aus, daß die Erweiterimg der Wirtschaftsbeziehungen für alle Beteiligten vorteilhaft sei. „ I m Bewußtsein der wachsenden Bedeutimg des internationalen Handels als einem der wichtigsten Faktoren des wirtschaftlichen Wachstums und sozialen Fortschritts" 1 1 und „ i n der Erkenntnis der Unteilbarkeit der Sicherheit i n Europa sowie ihres gemeinsamen Interesses an der Zusammenarbeit" 12 stellten damit die ideologischen Gegner die wirtschaftliche Zusammenarbeit als erstrangigen Friedensfaktor heraus. Es bleibt also sowohl den östlichen Anhängern und den westlichen K r i t i k e r n der oben zitierten These Lenins als auch den westlichen Ver7

Hoffmann, West-Ost-Handel i m Zwielicht?, Nürnberg 1955. Lenin, Gesammelte Werke, Bd. 42, S. 24, (russ.). • Baumer u.a., Modalitäten der wirtschaftlichen Zusammenarbeit; Nötzold, Bedeutung des Technologie-Transfers; Nötzold, Ost-West-Kooperation; kritisch dazu: Galtung, European Security and Cooperation. 10 Veröffentlicht u. a. i n : B u l l e t i n der Bundesregierung Nr. 102 v. 15. A u gust 1975, S. 965 ff. 11 T e i l 2 N r . 1. 12 Präambel. 8

54

1. Sowjetrecht zwischen ozialist. Ideologie und Außenhandelspraxis

fechtern und östlichen Widersachern einer Systemveränderung durch Wirtschaftskooperation überlassen, unter vordergründiger Herausstellung wirtschaftlicher Zusammenarbeit i n Wirklichkeit die Verfolgung dieser Endziele anzustreben: Der kleinste gemeinsame Nenner liegt jedenfalls insoweit für beide Seiten i n der wirtschaftlichen Zusammenarbeit. Fest steht nach dieser Prämisse, daß beide Seiten durch den Ost-West-Handel profitieren und durch seine Intensivierung wirtschaftlich gestärkt werden: als Partner und als Gegner. Es bleibt überhaupt i m Ungewissen, ob insoweit das populäre Schlagwort „Wandel durch Handel" eine Bestätigimg erfahren kann, oder ob nicht vielmehr gerade umgekehrt die Festlegung auf Entwicklung des intersystemaren Handels n u r dann realisierbar ist, wenn die beiden Partner stillschweigend auf das Ziel des politischen Wandels des Gegners verzichten 18 . Das historische Wort: „Die Flagge folgt dem Kaufmann", welches i n früherer Zeit i n der Variante realisiert wurde, daß dem ökonomischen Einfluß der politische nachfolgte, wäre dann heute dahingehend zu i n terpretieren, daß sich die politischen Endziele den ökonomischen Tagesbedürfnissen unterzuordnen hätten, m i t h i n ökonomische Kooperation und politische Konfrontation unvereinbar sind. Daraus leiten einige westliche Autoren als logische Konsequenz die These ab, die wirtschaftlichen u n d politischen Interessen der Kontrahenten erforderten letztlich eine Akzeptierung des Partners als solchen, da allein eine gesicherte Stabilität auf beiden Seiten eine langfristige Kooperation erlaube 14 . Vom Standpunkt der Exportförderung her gesehen, müßte der jeweilige Partner an einer möglichst intensiven wirtschaftlichen Entwicklung des anderen Partners Interesse haben 1 5 . Politische Kooperation diente dann zum Abbau von Handelshemmnissen i m weitesten Sinne und zwar zur wirtschaftlichen Konsolidierimg des Partners als Kunden.

Π . Die sowjetische These vom Nebeneinander des ideologischen Klassenkampfes und der wirtschaftlichen Zusammenarbeit 1. Koexistenzpolitik als ideologische Üb er determinierung ökonomischer Beziehungen Ungefähr diese Überlegung dürfte zu Grunde gelegen haben als der französische Staatspräsident Giscard d'Estaing bei seinem Besuch i n Moskau i m Oktober 1975 die Erwartung äußerte, daß i m Rahmen der friedlichen Koexistenz eine zunehmende wirtschaftliche Zusammenar18

Vgl. dazu die Aufsatzreihe „Wandel durch Handel?", i n : Die politische Meinung, No. 161, Juli/August 1975. 14 J. Röpke, Osthandel, Liberalisierung, S. 22; Galtung, ebd., S. 174. 15 Braun, Ostpolitik, S. 56.

Α. Paradoxon von Kooperation und Konfrontation im Ost-West-Handel 55 beit die weitere ungehemmte Fortführung der ideologischen K r i e g f ü h rung des Ostens gegenüber dem Westen ausschließen werde 1 6 . Indes zeigte die eindeutige Zurückweisimg dieser Annahme durch die sowjetische F ü h r u n g das Fortgelten des klassischen, erstmalig i n der Chrusëov -ÂTa. klar als internationale D o k t r i n ausgeprägten sowjetischen These, wonach friedliche Koexistenz n u r den akuten militärischen, nicht aber den sonstigen, insbesondere den ideologischen K o n f l i k t m i t dem Westen ausschließen u n d damit vorrangig den Weltfrieden, nicht aber eine harmonische Weltgemeinschaft sichern soll u n d deshalb kein dauerhaftes Gleichgewicht zwischen Ost u n d West, sondern eine fortlaufende Stärkung der Position des Sozialismus bis zur endgültigen Niederlage des Kapitalismus bezweckt 1 7 . Insoweit ist der sowjetischen Führung v o n Lenin bis heute Konsequenz u n d Offenheit zu attestieren: sie hat nie einen H e h l daraus gemacht, daß sich die Erwägungen wirtschaftlicher Zweckmäßigkeit letztlich stets den politischen Zielen unterzuordnen haben. a) Pflicht der Sowjetunion zur vorrangigen Berücksichtigung des sozialistischen Internationalismus Insofern dürfte sich auch die staatliche F ü h r u n g der UdSSR gegenüber den anderen sozialistischen Ländern unter einen gewissen p o l i t i schen Zugzwang des ideologisch tonangebenden Staates sehen, von dem die anderen sozialistischen Staaten das gute Beispiel erwarten, daß er „stets den Außenhandel i n die Erfordernisse des revolutionären W e l t prozesses einordnet" 1 8 . Das Bewußtsein dieser Führerrolle prägt das gesamte politische, ökonomische u n d juristische Schrifttum sowie alle Partei- u n d Staatsdokumente der UdSSR. Es b r i n g t zudem die sowjetische Partei- u n d Staatsführung bei der Propagierung einer wirtschaftlichen u n d politischen Kooperationspolitik gegenüber westlichen Regierungen i n Widersprüche, w e n n sie zugleich die kommunistischen Parteien jener Länder zum Sturz jener Regierungen aufruft — ein D i lemma, das besonders i m Verhältnis zu Frankreich u n d I t a l i e n ins Auge springt. I m Interesse der internationalen wirtschaftlichen Zusammenarbeit m i t westlichen Industriestaaten enthalten die offiziellen D o k u mente von Partei- u n d Staatsführung hier n u r sehr vorsichtige u n d zurückhaltende Äußerungen.

16 Vgl. dazu Bericht i m A r c h i v der Gegenwart v. 18. Oktober 1975, A d G 19777 B. 17 Besonders ausführlich u n d bildreich dazu: ChruSöev, Schlußwort beim X X I I . Kongreß der kommunistischen Partei der Sowjetunion v o m 27. Oktober 1961, Stenographischer Bericht, Bd. I I , Moskau 1962, S. 574 ff., (russ.). 18 Bork u. a., Die UdSSR als Welthandelsmacht, S. 1661.

56

1. Sowjetrecht zwischen sozialist. Ideologie und Außenhandelspraxis

So erklärten die f ü r die Ausrichtung der staatlichen Politik der Sowjetunion maßgebenden Direktiven des X X I V . Parteitages der KPdSU zum Fünf jahrplan für die Entwicklung der Volkswirtschaft der UdSSR i n den Jahren 1971 -1975 i n zwei unmittelbar aufeinander folgenden Sätzen: „ M a n kann m i t Gewißheit sagen, daß die Wirtschaftsbeziehungen der Sowjetunion m i t den Staaten Asiens, Afrikas und Lateinamerikas . . . der gemeinsamen Sache des Kampfes gegen den I m perialismus . . . dienen. W i r sind auch für eine Ausweitung der Handelsbeziehungen m i t den industriell entwickelten kapitalistischen Ländern 1 9 ." Kennzeichnend ist also, daß die Handelsbeziehungen m i t nichtkapitalistischen Ländern einheitlich unter den vorrangigen Gesichtspunkt der Förderung des antiimperialistischen Klassenkampfes gestellt werden, wohingegen die Koexistenz als allein praktikable politische Orientierung des Handels der UdSSR m i t den kapitalistischen Staaten genannt wird, so daß der Eindruck entsteht, daß er sich nach rein kaufmännischen Gesichtspunkten abwickeln soll. Dem steht es nicht entgegen, daß zugleich auch die westlichen Länder zu politischem Wohlverhalten zur Förderimg ihrer Osthandelsbeziehungen ermahnt werden. Hier wurde und w i r d vor allem das Verhältnis zwischen Frankreich 20 und der UdSSR als Beispiel herausgestellt: „Eine große Zukunft eröffnet sich der Politik der Annäherung und der i n den letzten Jahren betriebenen Zusammenarbeit zwischen der UdSSR und Frankreich. Das betrifft die wirtschaftlichen, kulturellen und anderen Beziehungen, die den verzweigten Mechanismus der sowjetisch-französischen Zusammenarbeit bilden. Das betrifft andererseits die Politik, den Hauptmotor dieses Mechanismus 21 ." Die politisch-juristische Folgerung aus der These v o m ideologischen Konflikt, welcher allein den sozialistischen Staaten das Recht auf offensive Förderung der Weltrevolution, den westlichen Staaten aber die Pflicht zum allseitigen politischen Wohlverhalten — ohne Berechtigung zum ideologischen Defensiv- oder gar Offensiwerhalten i n internationalen Beziehungen — zuteilt, bewirkt eine Disproportion i n der Praktizierung der Koexistenzprinzipien zwischen sozialistischen und kapitalistischen Staaten und eine manifeste Diskrepanz ihrer Positionen gegenüber der »Dritten Welt*. So lag es ganz i m Sinne der sowjetischen Interpretation der Koexistenz als Instrument der Vermeidimg des direkten militärischen Konfliktes m i t den westlichen Ländern unter 19 Kosygin i n dem Referat v o m 6. A p r i l ven des X X I V . Parteitages der KPdSU). 20 Zykow, A new page i n Soviet-French französischen Beziehungen. 21 Kosygin i n der Rede v o m 7. Oktober v o n Präsident Pompidou i n Moskau, laut Le

1971, Moskau 1971, S. 74 (DirektiRelations; Larin,

Die sowjetisch-

1970 anläßlich des Staatsbesuches Monde v o m 9.10.1970, S. 4.

Α. Paradoxon von Kooperation und Konfrontation im Ost-West-Handel 57 gleichzeitiger Förderung der Weltrevolution, daß die UdSSR „ihrer internationalen Pflicht getreu der legitimen Regierung u n d dem Volke der jungen souveränen Republik Angolas i n seinen gerechten Kampf gegen die Kräfte des Imperialismus, Rassismus und der Reaktion moralische und materielle Unterstützung erwies" 2 2 . Die offene militärische Unterstützung der M P L A durch das sozialistische Lager wurde also als eine internationale ideologisch-politisch-juristische Pflicht der Sowjetunion qualifiziert, hinter der die unvermeidliche Störung der allgemeinen weltweiten Entspannung und die Beeinträchtigung der besonderen westlichen Wirtschaftsinteressen an der Sicherung der Rohstoffversorgung aus Entwicklungsländern nachrangig zurücktreten. A u f dem X X V . Parteitag der K P d S U i m März 1976 i n Moskau ließ Kosygin keinen Zweifel an der Klassifizierung der sowjetischen Außenwirtschaftsbeziehungen, indem er an erster Stelle die sozialistischen B r u derländer 1 , sodann die Entwicklungsländer' und schließlich die »entwickelten kapitalistischen Länder 1 als zu unterscheidende Partner nannte 2 3 . Diese Aufspaltung der internationalen Beziehungen der Sowjetunion zu den westlichen Staaten i n mittelbare, die von der kompromißlosen Ausfechtung ideologischer und wirtschaftlicher Interessenkonflikte i n der D r i t t e n Welt geprägt werden, und i n unmittelbare, die von der Intensivierimg u n d Erweiterung der wirtschaftlichen OstWest-Kooperation gekennzeichnet werden, ignoriert die Einheit und Interdependenz von weltwirtschaftlicher Zusammenarbeit und internationaler Entspannimg. Der Anspruch, die ideologische Vorrangigkeit der Pflichten des sozialistischen Internationalismus einschließlich der Pflicht zur konsequenten Konfrontation der UdSSR m i t den westlichen Ländern i m Bereich der ,Dritten Welt* m i t der ökonomisch-technischen Eigenständigkeit der wirtschaftlichen Direktbeziehungen zwischen UdSSR und westlichen Ländern unter dem Oberbegriff ,Koexistenz 1 zu vereinbaren, bedeutet daher den Versuch, eine einseitig die sozialistischen Länder begünstigende zweispurige politische T a k t i k plausibel zu machen 24 , ohne daß dem Koexistenzrecht das behauptete Prinzip der souveränen Gleichheit als materielle Gleichheit der politischen Aktionsfreiheit westlicher u n d östlicher Staaten innewohnt. Wenn Kimminich die sowjetische Koexistenzlehre i n seine allgemeine Definition der »Koexistenz 1 als „Recht des friedlichen Nebeneinander von Staaten m i t verschiedener Verfassimg, Wirtschafts- und Gesellschaftsordnung" einbezieht, bei dem „die Wertfreiheit oder Wertneutralität des Völkerrechts darin besteht, daß seine Normen den Ver22 Radio Moskau am 25. Januar 1976, laut: BPA-Ostiiiformationen v. 29. Januar 1976, S. 17. M Kosygin, Hauptrichtungen der Entwicklung, S. 54 ff. 24 Lathe, Zweispurige K r e m l - T a k t i k .

58

1. Sowjetrecht zwischen sozialist. Ideologie und Außenhandelspraxis

kehr und die Zusammenarbeit zwischen Staaten ermöglichen, deren Bevölkerung bzw. herrschenden Schichten jeweils unterschiedliche Grundauffassungen bezüglich ethischer Werte vertreten" 2 6 , verfälscht er damit von Grund auf die sowjetische Konzeption des Koexistenzrechts. Nach dieser nämlich ist das allgemeine Völkerrecht keinesfalls wertfrei sondern ein sich ständig wandelnder — tendenziell dem sozialistischen Völkerrecht zuneigender — Kompromiß antithetischer Gesellschaftssysteme, deren Verschiedenheit keinesfalls auf n u r ethische Wertdifferenzen, sondern auf alle gesellschaftlichen Erscheinungen bezogen ist, wobei die ideologische Verpflichtung der UdSSR zur Weltrevolution Maßstab der konkreten Ausgestaltung der juristischen Verpflichtimg zur internationalen wirtschaftlichen Zusammenarbeit ist. b) Drittlandskooperation als Überbrückung mittelbarer Konflikte durch unmittelbare Wirtschaftszusammenarbeit Geht man davon aus, daß sich die »Dritte Welt 4 gemäß der sowjetischen Konzeption der friedlichen Koexistenz als der Raum darstellt, i n dem die Komponente des ideologischen Kampfes zwischen Ost und West sich am stärksten entfaltet und die Komponente der wirtschaftlichen Zusammenarbeit n u r eine nachgeordnete Rolle spielt, so fragt man sich, ob die sogenannte ,Drittlandskooperation*, deren Hauptanwendungsbereich die Entwicklungsländer sind, nicht bereits aus der Überdeterminierung der sowjetischen Außenwirtschaftspolitik durch die Prinzipien des sozialistischen Internationalismus heraus einer tragfähigen Basis entbehrt. Tatsächlich sind die Entwicklungspolitiken der sozialistischen und der westlichen Länder nicht n u r hinsichtlich der Auswahl der einzelnen Entwicklungshilfeempfänger, sondern auch hinsichtlich der m i t der Hilfe zu erstrebenden Ziele verschieden. So soll der seit dem 1. Januar 1974 innerhalb der Internationalen Investitionsbank funktionierende Sonderfonds der RGW-Mitgliedsländer zur Finanzierung von Programmen von wirtschaftlicher u n d technischer Hilfe für Entwicklungsländer gemäß seinen Richtlinien i n erster Linie Unternehmen des staatlichen Sektors i n den Entwicklungsländern unterstützen 2 6 . Umgekehrt ist es Leitlinie westlicher Staaten, durch die Entwicklungshilfe nach Möglichkeit privatwirtschaftliche Initiative i n der D r i t ten Welt zu fördern, wobei auch der Privatwirtschaft der westlichen Länder eine gewichtige Mittlerrolle zugeordnet w i r d . Besonders ausgeprägt versucht seit jeher die BRD ihre Entwicklungshilfe nach Möglichkeit auch über nicht-staatliche Wirtschaftskanäle zu intensivieren. 25 26

Kimminich, E i n f ü h r u n g i n das Völkerrecht, S. 87. Geschäftsbericht der Internationalen Investitionsbank 1974, S. 16.

Α. Paradoxon von Kooperation und Konfrontation im Ost-West-Handel 59 „Die Bundesregierung w i r d auf internationaler Ebene m i t Nachdruck auf die Bedeutimg der privatwirtschaftlichen Zusammenarbeit für den wirtschaftlichen und sozialen Fortschritt der Entwicklungsländer hinweisen . . . 2 7 ." Hinter diesen Zielsetzungen stehen keineswegs n u r außenpolitische und gesellschaftspolitische Erwägungen, sondern auch das ökonomische Motiv, daß die Privatwirtschaft ein besonders dynamischer und anpassungsfähiger Bereich der Volkswirtschaft sei, der zu einer besonders effektiven internationalen Wirtschaftskooperation prädistiniert sei. Es nimmt daher nicht wunder, daß das Modell der Drittlandskooperation von sozialistischen und kapitalistischen Ländern i n den Entwicklungsländern zwar einerseits als „ein außerordentlich vielseitiges und für die Entwicklung der Ost-West-Wirtschaftsbeziehungen bisher noch kaum erschlossenes Gebiet"2® bezeichnet wird, andererseits aber auch prognostiziert wird, „es dürfte noch geraume Zeit vergehen, bis die Ost-West-Kooperation i n Drittländern auf konsortialer Basis aufhört, eine Einbahnstraße zu sein" 2 9 . Das dürfte mehr noch für die Sowjetunion als für etwa Polen und Ungarn, m i t denen von westlicher Seite i n letzter Zeit zunehmend Drittlandskooperationen eingegangen worden sind, zutreffen. Schon gegen die ,Kooperation* i m westlichen Sinne 8 0 hatte die Sowjetunion von Anfang an Vorbehalte und neigte dazu, diesem Begriff eine eigene Bedeutimg zu unterschieben, die insbesondere die klassischen — dem Westen unliebsamen und nicht i n die Skala der westlichen Kooperationstypen passenden — Gegengeschäfte (barter-trade) m i t umfaßte 31 . I n der neuesten sowjetischen Fachliteratur w i r d der Kooperationsbegriff durchaus auch i m westlichen Sinne behandelt und seine theoretischen Implikationen wie auch praktischen bisherigen Realisierungen und künftigen Perspektiven dargelegt 32 , jedoch ist die Drittlandskooperation noch nicht ausführlich untersucht worden. Auch i n sowjetischen offiziellen Dokumenten finden die industrielle Kooperation und die Drittlandskooperation erst neuerdings Erwähnung, während normative Bestimmungen und internationale Abkommen anderer sozialistischer Staaten diese Materie bisweilen schon recht 27 25 Thesen zur P o l i t i k der Zusammenarbeit m i t Entwicklungsländern, verabschiedet v o m Bundeskabinett i n seiner Sondersitzung am 9. J u n i 1975, These 19, Bundestagsdrucksache 7/4293, A n i . 2. 28 Lingelsheim-Seïbicke , Kooperation m i t Unternehmen, S. 86. 29 Ebd., S. 90. 80 Dazu ausführlich Moecke, Vertragsgestaltung, S. 4 ff. 81 Schmitt, Industrielle Ost-West-Kooperation. 82 Voinov, Der europäische Ost-West-Handel, S. 111 ff. (russ.); Zabelin, Probleme der Ausweitung des sowjetischen Exports, S. 23 ff. (russ.); Iochin, Produktionskooperation, passim (russ.).

60

1. Sowjetrecht zwischen ozialist. Ideologie und Außenhandelspraxis

detailliert regeln. Allgemeine offizielle sowjetische diesbezügliche Formulierungen finden sich bisher auch nur i n internationalen Abkommen empfehlenden Charakters. So heißt es etwa i m ,Programm der sowjetisch-österreichischen wirtschaftlichen, wissenschaftlich-technischen und industriellen Zusammenarbeit* vom 3. J u l i 1973 88 : „Eine bedeutende Form der sowjetisch-österreichischen wirtschaftlichen Zusammenarbeit ist die industrielle Kooperation bei der Herstellung von Produkten für die Deckimg des Bedarfs beider Länder sowie für Drittmärkte" (Hervorhebimg von m i r , d. A.) 8 4 . Ähnlich formulieren die l a n g f r i s t i g e Perspektiven der Entwicklung der wirtschaftlichen, industriellen und technischen Zusammenarbeit zwischen der Bundesrepublik Deutschland und der Union der sozialistischen Sowjetrepubliken 4 vom 13. Januar 1974 85 : „Beide Seiten sind der Meinung, daß die gemeinsame Entwicklung und Produktion von Ausrüstungen u n d anderen Erzeugnissen eine wichtige Rolle zur Befriedigung der Bedürfnisse der Bundesrepublik Deutschland u n d der Union der sozialistischen Sowjetrepubliken sowie für Lieferungen in dritte Länder (Hervorhebung von m i r , d. A.) spielen werden. D a r i n liegt ein wesentlicher Beitrag zur Anbahnung u n d Vertiefung der industriellen Kooperation 8 6 ." Danach liegt die Annahme nahe, daß sowohl die sowjetische Rechtsund Wirtschaftswissenschaftler als auch die Außenhandelspraxis der UdSSR die eigentlich von der Ideologie geforderte Vorrangigkeit der Beförderung der Weltrevolution i n der Dritten Welt unter Inkaufnahme von Konfrontation m i t den kapitalistischen Staaten u n d Behinderung von Wirtschaftskooperation m i t diesen i n Entwicklungsländern nicht so konsequent anwenden. Eine Annäherung an westliche Vorstellungen vom Vorrang der pragmatischen Wirtschaftszusammenarbeit v o r dem ideologischen K o n f l i k t lassen Definitionen der Koexistenz i n neueren sowjetischen Sachdarstellungen erahnen. Wenn etwa VeVjaminov formuliert : „Nach marxistisch-leninistischem Verständnis bedeutet das Prinzip der friedlichen Koexistenz nicht n u r einfach Fehlen des K r i e ges, sondern auch allseitige Zusammenarbeit — auch auf den Gëbieten der Wirtschaft u n d des Handels zwischen den Staaten zur Friedenssicherung" 8 7 , so sollte sich daraus ergeben, daß allseitige Zusammenarbeit eben nicht unter Aussparung eines Sektors ideologischer Konfrontation erfolgen kann, der gerade wegen seiner Ideologiebestimmtheit

88

T e x t i n : Außenhandel UdSSR 6/1974, S. 56 f. Ebd., Abschnitt I I , Absatz 3, Satz 1. 85 T e x t i n : Runderlaß Außenwirtschaft Nr. 4/74, B A n z . N r . 32 v o m 15. Februar 1974, S. 1 f. 88 Ebd., Abschnitt I I . 87 VeVjaminov, Rechtsgrundlagen, S. 75 (russ.). 84

Paradoxon von Kooperation und Konfrontation im Ost-West-Handel 61 nicht nach anderen sachlichen Kriterien eingeschränkt werden kann. Es liegt also ganz bei der jeweiligen ideologischen Linie, inwieweit die i n ternationale Kooperation inhaltlich beschränkt oder von Bindungen befreit wird. c) Politikfreier Pragmatismus als klassische Methode des deutschen Osthandels Die deutsche Wirtschaft hat demgegenüber i n der erfolgreichen Entwicklung der Handelsbeziehungen zwischen der BRD und der UdSSR einen Beweis dafür gesehen, daß auch die Außenhandelsbeziehungen der UdSSR vorwiegend nach kaufmännischen Gesichtspunkten abgewickelt würden. Es w a r geradezu der Stolz des deutschen Osthändlers, trotz politischer Konfrontation und jahrelangen Fehlens handelsvertraglicher Regelungen zwischen der BRD u n d der UdSSR stets einen besonders erfolgreichen Handel m i t der UdSSR zu betreiben, und weith i n war man skeptisch, ob das Abkommen zwischen der BRD und der UdSSR vom 12. August 1970 88 neben rein politischen Auswirkungen und rechtsbildenden, die völkerrechtlichen Beziehungen zwischen der UdSSR und der BRD fortentwickelnden Elementen 8 9 auch eine zusätzliche Ausweitung der gegenseitigen Wirtschaftsbeziehungen bewirken würde 4 0 . I m Gegensatz dazu bemüht sich eine amtliche Publikation aus der Feder zweier Mitarbeiter des Wirtschaftsministeriiims i n Bonn, einen unmittelbaren Zusammenhang zwischen politischer Verständigimg, juristischer Vertragsregelimg und Erweiterung wirtschaftlicher Zusammenarbeit aufzuzeigen 41 . Eine neuere quantifizierende Berechnung der Bewegungen der Osthandelsbeziehungen der westlichen Industrieländer nach dem 2. Weltkrieg kommt zu dem Ergebnis, daß die politische Konfrontation zwischen der BRD und der UdSSR sowie das Fehlen eines ausgebildeten internationalen vertraglichen Systems für die deutsche Wirtschaft einen schweren Wettbewerbsnachteil gegenüber westlichen Konkurrenten bedeutet habe, ohne den sie wesentlich bessere und größere Geschäfte hätte machen können 4 2 . Nach sowjetischer Auffassung warfen der politische Unsicherheitsfaktor und die fehlenden rechtlichen Grundlagen die BRD weit hinter ihre westlichen Konkurrenten zurück 4 8 .

88 89

40 41

B G B l . I I 1972, S. 535 ff. (,Moskauer Vertrag 4 ). Kimminich, Der Moskauer Vertrag, S. 2 f.

Wolff von Amerongen, Wirtschaftsbeziehungen, S. 9. Jahnke / Lucas, Osthandel — Ostpolitik, S. 2 f., S. 38 ff.

42

Wipf / Brada, The Impact of West European Trade Strategies.

48

Kapelinskij, Auf der Grundlage, S. 131.

62

1. Sowjetrecht zwischen sozialist. Ideologie und Außenhandelspraxis d) Überlagerung der Geschäftsinteressen durch politische Differenzen zwischen USA und UdSSR

A u f dieser Linie liegt es auch, wenn man die Entwicklung des sowjetisch-amerikanischen Handels vorwiegend unter politischen Gesichtspunkten interpretiert 4 4 . I n weitaus ausgeprägterer Weise als i m „normalen" Ost-West-Handel haben hier beide Seiten die Ausweitimg der Wirtschaftsbeziehungen zwischen ihnen m i t politischen Vorbehalten verbunden 4 6 . Die Sowjetunion hat i n der letzten Zeit gezielte Meldungen über Umorientierung der eigentlich für die USA geplanten I m portaufträge der UdSSR wegen deren Haltung i m Zusammenhang m i t der verschobenen Ratifizierung des Handelsvertrages zwischen der UdSSR und den USA verbreitet. So sind nach Angaben des sowjetischen stellvertretenden Handelsministers Alchimow i m ersten Halbjahr 1975 den USA Exportaufträge i n Höhe von einer Milliarde Dollar 4 8 und nach anderen vom Finanzminister der USA W i l l i a m Simon zitierten sowjetischen Angaben i n den letzten 9 Monaten des Jahres 1975 A u f träge über 1,6 Milliarden Dollar an japanische und westeuropäische Konkurrenzfirmen verlorengegangen 47 . Das Bestreben der Wirtschaftspraxis, die politischen Konfrontationen zu überspielen, dürfte sich allerdings i n zahlreichen Umgehungen und Umwegen niederschlagen, wofür die wachsende Osthandelsaktivität von US-Firmen über ihre Filialen i n Europa oder über spezielle Verkaufsbüros u n d Marketinginstitutionen — vor allem i n Wien — ein Beispiel ist. Gerade der Osthandel zeichnet sich dadurch aus, daß der pragmatische Wirtschaftler sich praktische Lösungen von Fall zu Fall erschließt, die m i t systematischer politischer Theorie und juristischer Wissenschaft nur schwer erf aßbar sind. e) Osthandelspraxis als Mittelweg zwischen ideologischem Fernziel und ökonomischem Tagesinteresse Es widerspricht jedoch der strengen Parteilinie der sowjetischen Fachliteratur, offiziell den von Samuel Pisar als ,ideologiefrei 448 charakterisierten Kompromißformen der Praxis des Ost-Westhandels ein Lob zu erteilen. Vielmehr kritisiert sie die westliche These von der „ökonomisierung der internationalen Beziehungen" und prognostiziert stattdessen eine „Politisierung der internationalen ökonomischen Beziehungen" 4 9 . Eine Untersuchung der Perspektiven wirtschaftlicher Zu44 45

46 47 48 4β

Pekschew, Neues Organ, S. 30. Starr, A N e w Legal Framework, S. 63 ff.

Laut Financial Times vom 4. Juni 1975. Laut Wallstreet Journal vom 12. Dezember 1975. Pisar, Transactions entre Test et l'ouest, S. 26 ff. Lukaëuk, Die Beziehungen der friedlichen Koexistenz, S. 110.

Α. Paradoxon von Kooperation und Konfrontation im Ost-West-Handel 63 sammenarbeit des Westens m i t dem Osten — sei sie n u n volkswirtschaftlich-praktischer oder wissenschaftlich-theoretischer Natur — sollte daher von der nachhaltigen ideologischen Überdeteniiiniertheit ökonomisch-juristischer Kooperationsbeziehungen seitens der UdSSR (und nur i n unvergleichlich geringerem Ausmaß seitens der westlichen Staaten) ausgehen, wobei allerdings der Drang nach Wirtschaftlichkeit auch der Außenhandelsbeziehungen zu einer Vielzahl systematisch kaum zu erfassender juristischer Regelungsformen führt. Das bedeutet weder den Zwang zum gleichartigen systematischen Herangehen durch den westlichen Fachmann i n dem Sinne, daß er Osthandelsbeziehungen i n erster Linie unter politischen Aspekten bewerten muß, noch bedeutet es umgekehrt, daß man die Beschäftigung m i t diesem Problemkomplex weitgehend entpolitisieren kann und soll, u m das Problem „Osthandel an sich" möglichst rein und klar darlegen zu können. Deshalb erscheint die westliche Reaktion auf das obige LeninZitat symptomatisch für das Herangehen von den Extremen her: Jahrzehntelang wurde es i m Westen vorwiegend als willkommenes politisches Kampf wort bei der Argumentation gegen den Ausbau von Osthandelsbeziehungen i n nicht selten demagogischer Weise benutzt, bis es i n den letzten Jahren praktisch vollständig außer Anwendung kam, wofür neben dem Bestreben nach Versachlichung durch Entideologisierung auch der Wunsch nach Verwissenschaftlichung durch Entpolitisierung getreten sein dürfte. Einer realistischen Beschäftigimg m i t dem Problemkomplex „Ost-West-Wirtschaftsbeziehungen" kommt weder das eine noch das andere Extrem zugute, da i n beiden Fällen ein komplexer Sachverhalt unzulässig unter nur einem Aspekt vereinfacht wird. 2. Koexistenzpolitik als Aufgabe der wissenschaftlichen und praktischen Lösung von Paradoxa Es dient weder der Klärung der ideologischen Hintergründe w i r t schaftlicher Entscheidungen von Politikern i n Ost und West, noch der erforderlichen Vielschichtigkeit wissenschaftlicher Bewertungsmaßstäbe der juristischen und ökonomischen Erarbeitung von Osthandelsfragen, wenn man die Paradoxa, welche die wirtschaftliche Ost-West-Kooperation m i t sich bringt, nicht hinreichend herausstellt. Der K o n f l i k t zwischen Kooperation und Konfrontation hat die Geschichte des Osthandels entscheidend geprägt. So war die Embargopolitik der westlichen Länder gegenüber den sozialistischen Staaten Anfang der 50er Jahre 6 0 durch die Furcht bestimmt, den Gegner durch die Lieferung „strategischer" Güter derart wirtschaftlich zu stärken, daß sein m i l i M

Dazu ausführliche Dokumentation i n Lambers, Das Ost-Embargo.

64

1. Sowjetrecht zwischen ozialist. Ideologie und Außenhandelspraxis

tärisches Potential schließlich das des Westens überragen könnte 5 1 . U m gekehrt war es ein Kennzeichen der sowjetischen Haltung gegenüber der Reformpolitik der sozialistischen Partnerstaaten 52 — insbesondere Ungarns, Polens u n d der CSSR — i n den 60er Jahren und ist es n o d i heute gegenüber den Kooperationsvorschlägen der westlichen Staaten, daß man durch allzu starke wirtschaftliche Öffnung gegenüber dem Westen eine ideologische Unterwanderung — „Diversion" — befürchtet 5 8 . a) Ideologische Zielsetzung als Element juristischer u n d ökonomischer Systematisierung F ü r die Politiker beider Seiten stellt sich daher ungeachtet des W u n sches, durch gegenseitige Wirtschaftsbeziehungen zu profitieren, die Frage nach der Zulässigkeit gegenseitiger wirtschaftlicher Abhängigkeit: Die ideologische Konfrontation setzt der wirtschaftlichen Kooperation eine sowohl quantitative als auch qualitative Obergrenze, deren Festlegung allerdings jeweils von der politischen Gesamtsituation abhängt. Das w i r d zum Beispiel i n dem Ausmaß der Abhängigkeit der westeuropäischen Staaten von sowjetischen Energie- und Energieträgerlieferungen sichtbar, deren Toleranzgrenzen von Jahr zu Jahr h i n aufgesetzt worden sind. Das bedeutet für den Ökonomen, daß er realistische Modelle und Berechnungen für intersystemare Kooperationen stets unter dem Gesichtspunkt des Faktors ideologischer Konfrontation auszurichten hat, wenn er nicht von den realen Fakten der Verflochtenheit von Ideologie und Wirtschaft zu „reinen" Modellen nur ökonomischer Gesetze abstrahieren w i l l . Für den Spezialisten internationaler Wirtschaftsbeziehungen, welcher sich m i t der juristischen Regelung des Ost-West-Handels befaßt, bedeutet das, daß nicht nur ständig die w i r t schaftlichen Fakten und die ideologischen Grundbedingungen i m Fluß sind, sondern auch die jeweils adäquaten juristischen Mechanismen angepaßt werden müssen und auch die dafür geprägten juristischen Grundbegriffe häufig einem raschen Bedeutungswechsel unterliegen. F ü r den westlichen Juristen besteht bei der Beschäftigung m i t der Regelung des Ost-West-Handels die Hauptschwierigkeit darin, daß westlich geprägte Rechtsbegriffe nicht ohne weiteres auch auf den Osten angewandt werden können, so daß bei Schaffung gemeinsamer internationalrechtlicher Wirtschaftsinstrumente zunächst einmal die terminologische Divergenz überwunden werden muß. Daraus resultiert auch die Anforderung, sowohl i n der Rechtsterminologie des eigenen Systems als auch des sozialistischen Systems zu denken, um dann praxis61 52

M

Darstellung bei: Adler-Karlsson, Der Fehlschlag. Selucky, Economic Reforms i n Eastern Europe.

Brendel / Wilme, Bürgerliche „Theorien", S. 557 ff.

Α. Paradoxon von Kooperation und Konfrontation im Ost-West-Handel 65 orientiert aus der Kombination beider Formen Möglichkeiten neuer juristischer Wege intersystemarer Kooperation zu suchen. Eine nicht unerhebliche Quelle von gegenseitigen Mißverständnissen ist es dabei, daß die Spezialisten des einen Rechtssystems sich nicht genügend die Besonderheiten des anderen Rechtssystems vor Augen führen, sondern undifferenziert ihre eigenen Formen und Begriffe übertragen oder mit denen des anderen Systems vermischen, was sich bei der raschen Entwicklung der internationalen Wirtschaftsbeziehungen und der damit verbundenen internationalrechtlichen Formen und Instrumente durch ungenügende Berücksichtigung der jeweiligen historischen Besonderheiten zu einem vollständigen Aneinandervorbeireden potenzieren kann. b) Zwang zu pragmatischen Konstruktionen zwischen zwei antithetischen Systemen Angesichts der marxistischen-leninistischen Ideologie, die die Gesamtheit der gesellschaftlichen Erscheinungsbilder Sozialismus und des K a pitalismus als „antithetisch" darstellt, ersteht für den auf Schaffung funktionsgerechter und praktikabler juristischer Mechanismen bedachten Fachmann eine besonders schwere Aufgabe, juristisch logische und zugleich politisch akzeptable Lösungen zu entwickeln. Aus diesem Grunde stellt die wirtschaftliche Zusammenarbeit zwischen West und Ost ein Paradoxon dar, da sie einerseits zunehmend i n juristisch verbindlich geregelter Form und immer langfristiger vor sich gehen soll, andererseits aber dafür kein einheitliches Normensystem existiert, sondern zwei scharf getrennte Rechtskreise, die nach sowjetischer Auffassung i n jeder Hinsicht i mvereinbar sind, da nämlich das eine, das f o r t schrittliche' sozialistische Völkerrecht dem anderen, dem ,überholten 4 kapitalistischen Völkerrecht gegenübersteht, wobei das letztere i m Verhältnis zum sozialistischen Recht das Unrecht repräsentiert, während das erstere zugleich eine Normierung der allgemeingültigen Moralprinzipien enthält 5 4 . Mag es für den ideologiegeschulten sowjetischen J u r i sten keine Schwierigkeit bedeuten, unter jeweils genehmer Verwendung von Synthesen und Antithesen aus diametral entgegengesetzten Sätzen des als negativ abgestempelten kapitalistischen Rechts und des als positiv qualifizierten sozialistischen Rechts ein für beide Systeme annehmbares „Koexistenzrecht" zu konstruieren, so hat es der westliche Wirtschaftsjurist ungleich schwerer, wenn er sich nur an den ökonomischen Fakten und der juristischen Logik orientierend m i t dem Bestreben nach weitestmöglicher „Ideologiefreiheit" 6 6 , u m die Konstruktion eines systemüberschreitenden internationalen Wirtschaftsrechts bemüht. 64

65

Levin, Die friedliche Lösung, S. 98.

Pisar, ebd.

5 Lebahn

66

1. Sowjetrecht zwischen sozialist. Ideologie und Außenhandelspraxis

Immerhin ist es bemerkenswert, daß sich anscheinend auch die sowjetischen Wirtschaftsjuristen u m eine Ausdehnung der Anwendimg des systemüberbrückenden Koexistenzrechts bemühen: „ A l s juristische Basis der Regulierung des wirtschaftlichen u n d wissenschaftlichen Wettkampfes zweier Weltsysteme — eines Wettkampfes, der auch w i r t schaftliche (in erster L i n i e Handels-)Zusammenarbeit voraussetzt, aber auch als Basis f ü r die Regulierung der Handels- und Wirtschaftsbeziehungen m i t den Entwicklungsländern dient die Bestätigimg und Anwendung der grundlegenden Völkerrechtsprinzipien auf den Bereich des internationalen Handels: der (Prinzipien) der friedlichen Koexistenz . . . δ β ." Zudem ist auch eine Hinwendimg der sowjetischen Spezialisten für internationale Wirtschaftsbeziehungen zu pragmatischen Fragestellungen zu verzeichnen: „ I m Laufe des Umbaus der internationalen Beziehungen werden sich auch die Formen des ideologischen Kampfes zwischen Sozialismus und Kapitalismus wandeln. Er w i r d geführt und k ü n f t i g geführt werden nicht u m abstrakte Formeln, sondern u m grundlegende Fragen, die m i t den Lebensinteressen der Menschheit verbunden sind 6 7 ." Akzeptiert man daher die These von zwei „antithetisch" zueinanderstehenden Gesellschaftssystemen, deren Entwicklung letztlich durch den Endkonflikt determiniert sind, bei welchem eines von ihnen untergeht, so w i r d man bei der Konstruktion ökonomischer juristischer Systeme, welche die wirtschaftliche Zusammenarbeit für die „Zwischenz e i t " 6 8 regeln sollen, immer wieder auf Paradoxe, die häufig unlösbar erscheinen, stoßen. Daraus ergibt sich als Erfordernis für den praxisorientierten Ökonomen u n d Juristen, der sich u m die Regelung der intersystemaren wirtschaftlichen Zusammenarbeit zwischen Ost u n d West bemüht, daß er häufig zu pragmatisch orientierten Kleinlösungen anstelle von großentworfenen Gesamtlösungen greifen muß. Es ist kein Beweis für die Unwissenschaftlichkeit solcher Fachleute, wenn sie nicht zu einer einheitlichen und abgeschlossenen ökonomisch-juristischen Konzeption eines „Systems der Ost-West-Wirtschaftsbeziehungen" gekommen sind — dafür w a r zumindest bisher die Entwicklung zu rasch und der Komplex insgesamt zu unübersichtlich. Auch i m Falle einer wesentlichen Verbesserung von ostwissenschaftlichen (ostrechtlichen und ostwirtschaftlichen) Methoden durch westliche Fachleute w i r d man m i t einer großen Anzahl wissenschaftlich nicht erfaßbarer 6e

57

Vel'jaminov,

Die rechtliche Regelung, S. 236.

Tomaschevskij, Auf dem Weg, S. 12.

68 Während der sowjetische Völkerrechtler Korovin noch 1934 i n E r w a r t u n g der baldigen Vollendung der Weltrevolution v o m „Völkerrecht der Übergangszeit" sprach, sind moderne sowjetische Rechtsdogmen auf L a n g fristigkeit eingerichtet, so daß der Begriff der „Zwischenzeit" nicht mehr a k t u e l l ist.

Β. Einheitlichkeit: der Weltwirtschaft und des internat. Rechts

67

Paradoxa zu rechnen habèn, welche nur einer pragmatischen Lösung von Fall zu Fall zugeführt werden können. Aus diesem Grunde erscheint. es. sinnvoll, als Hauptproblem der Regelung der Ost-WestHandelsbeziehungen das klassische, grundlegende Paradoxon herauszustellen, welches sich i n der wirtschaftlichen Partnerschaft zweier ideologischer Gegner ausdrückt, die bei ständig wachsender wirtschaftlicher Verflechtung auf ideologische Überwindimg jeweils des anderen orientiert sind. Wenn es auch dahingestellt bleiben muß, ob sich die politische Prognose des eingangs zitierten Lenin-Wortes realisieren wird, so drückt es doch für die „Zwischenzeit" i n prägnanter Form das Paradoxon wirtschaftlicher Ost-West-Beziehungen aus. E r erscheint daher durchaus geeignet, sowohl i m Osten als auch i m Westen an den Anfang juristisch-ökonomischer Überlegungen über die wirtschaftliche Koope^ ration gestellt zu werden: I n der dargelegten allgemeineren Interpretation dieses Wortes stellt sich das dargelegte Problem sowohl dem westlichen als auch dem östlichen Spezialisten als zu lösende Aufgabe.

B. Die Einheitlichkeit der Weltwirtschaft und die Gegenüberstellung von „sozialistischem" und „kapitalistischem" internationalen Redit Nach der reinen marxistisch-ieninistischen Lehre müßten i n den sozialistischen Ländern die Rolle von Staat und Recht allmählich von gesellschaftlichen Funktionsmechanismen ersetzt werden, bis es beim Übergang zum Kommunismus schließlich zum vollständigen Absterben des Staates kommt. I n der Realität ist demgegenüber i n allen Ländern Osteuropas gleichermaßen ein Trend zur Aufwertung des Staates und seiner Institutionen, zur Entwicklung eines differenzierten Rechtssyr stems und zur Vervielfältigung der Aufgaben des Juristen nicht nur i m staatlichen Verwaltungs- und Staatsapparat, sondern auch i n den W i r t schaftsinstitutionen zu beobachten. Westliche Spezialisten haben diese Tatsache einer Ideologiekritik des Sozialismus zugrunde gelegt. I. Annäherung dei* Systeme nach der Konvergenztheorie Wissenschaftler, i n erster Linie Ökonomen und Soziologen, haben i m Systemvergleich aus der Tatsache, daß die sozialistische Staatenpraxis zahlreiche juristische, ökonomische und soziologische Elemente auf weist, die nach der reinen ideologischen Theorie dort nicht angetroffen werden dürften u n d vielmehr als Eigenheiten des kapitalistischen Systems angesehen werden, sowie aus der Tatsache, daß i n westlichen Staaten als typisch sozialistische Erscheinungen angesehene Elemente, 5·

68

1. Sowjetrecht zwischen sozialist. Ideologie und Außenhandelspraxis

wie ζ. B. Wirtschaftsplanung und -lenkung durch den Staat, zunehmen, die Hypothese aufgestellt, daß sich das sozialistische und kapitalistische System aufeinander hinentwickeln 5 9 . Diese als Konvergenztheorie bekanntgewordene These ist i n Ost und West zu Recht vor allem deswegen kritisiert worden, w e i l sie i n erster Linie äußerlich von gleichartigen ökonomischen Mechanismen, juristischen Instrumenten und technischen Sachzwängen ausgeht, ohne deren verschiedenartige Einbettimg i n politische, ideologische und soziologische Zusammenhänge genügend zu berücksichtigen. Von östlicher Seite ist die Konvergenztheorie darüber hinaus als Instrument des Westens zur ideologischen Kriegführung abgestempelt worden 6 0 , woraus sich für die sozialistische Theorie ein Ansporn zur umfassenden und detaillierten Abgrenzung aller Erscheinungen des sozialistischen Systems insgesamt gegenüber dem kapitalistischen System ergab 61 . Π. Abgrenzung des sozialistischen Systems durch Antithese zum Kapitalismus 1. Die östliche Konzeption: Ideologische Durchdringung des „Überbaus" bis ins Detail Das führte zu einem Zwang, den spezifisch sozialistischen Charakter von Instrumenten, Mechanismen und Sachzusammenhängen der j u r i stisch-ökonomisch-gesellschaftlichen Verhältnisse innerhalb der einzelnen sozialistischen Länder und i n ihren intersystemaren Beziehungen herauszuarbeiten. Während die Konvergenztheorie weitgehend von Systemneutralität der technisch-ökonomischen Erscheinungen der modernen Daseinsvorsorge ausgeht, bezieht die Theorie der osteuropäischen Staaten eine diametrale Gegenposition, indem sie die Behauptung aufstellt, es gebe überhaupt keine systemneutralen und ideologieindifferenten Erscheinungen des „Überbaus", sondern ideologische Prägung bis ins Detail, welche die antagonistische Andersartigkeit der Methoden und Instrumente der Gestaltung des gesellschaftlichen Lebens i m Sozialismus und i m Kapitalismus qualitativ als miteinander unvereinbar ausgestalte. I m Extrem führt das zu der Behauptung, daß außer der gleichen Benennung an sich von der Funktion her gleichzustellender Elemente keinerlei Gemeinsamkeit zwischen ökonomisch59 Tinbergen, K o m m t es zu einer Annäherung; Sorokin, Soziologische u n d k u l t u r e l l e Annäherungen; Sorokin, The Basis; Buckingham, Theoretical Economic Systems; Aron, Die industrielle Gesellschaft; Galbraith, Die moderne Industriegesellschaft. 60 Herbert Meiszner, Konvergenztheorie u n d Realität, passim. 61 Smolyanskij, Die Wirtschaftskonzeptionen der „Synthese"; Wettkampf der zwei Systeme; Die gegenwärtigen bürgerlichen Theorien über die V e r schmelzung.

Β. Einheitlichkeit der Weltwirtschaft und des internat. Rechts

69

juristisch-soziologischen Strukturelementen des Kapitalismus und des Sozialismus besteht. I n der polemisch-ideologischen propagandistischen Literatur für den simplifizierten Massengebrauch bedeutet das eine Darstellung, i n der alles Sozialistische weiß und alles Kapitalistische schwarz gemalt w i r d , ohne daß dabei der „Grauzone" der gemeinsamen Interessen ein eigenständiger Wert zukommt. Für die Abgrenzung der Systeme i m Bereich der internationalen Wirtschaftsbeziehungen ergibt sich daraus eine zugleich methodologisch äußerst komplizierte und praktisch i n der Auswirkimg auf den Welthandel weitreichende Problematik. Teilt man nämlich den Weltmarkt i n entgegengesetzte Wirtschaftssysteme auf, so w i r d ein einheitlicher Sachzusammenhang auseinandergerissen. Wenn die sowjetische Theorie einen Antagonismus der Instrumente und Methoden der sozialistischen und kapitalistischen Wirtschaftsbereiche konsequent bis i n alle Details annimmt, ist nicht einsichtig, wie dann der Brückenschlag zu wirtschaftlicher Zusammenarbeit durchgeführt werden soll. Wenn das einheitliche, alle Staaten verpflichtende Völkerrecht konsequent i n ein sozialistisches und kapitalistisches Völkerrecht unterteilt wird, die sich diametral gegenüberstehen, so dürfte schon die dialektisch-logische Definition von Gemeinsamkeiten i n der Theorie schwierig sein; noch viel unsicherer wäre aber die Wahrscheinlichkeit, i n der Praxis m i t ihren konkreten politisch-wirtschaftlichen Interessengegensätzen einen gemeinsamen Nenner und allgemein anerkannte Begriffe und Regeln zu finden. 2. Die westliche Kritik Die antithetische Gegenüberstellung sozialistischer und kapitalistischer Rechtsnormen für die Regelung internationaler Beziehungen durch die sowjetische Wissenschaft und Praxis w i r d i m Westen als sachwidriger und kooperationsfeindlicher A k t kritisiert, der aus politischideologischen Gründen eine juristische und ökonomische Systembildung spezifischer A r t erstrebt Schweisfurth stellt dazu fest, daß die Theorie des sozialistischen Völkerrechts i n der Form des »Sozialistischen Internationalismus 1 gerade bei der für Wirtschaftskooperation grundlegenden Interpretation und Anwendung der ,UN Declaration on Principles of International L a w Concerning Friendly Relations and Cooperation among States 1 vom 24. Oktober 1970" die sozialistischen Staaten aus der Wirkung des allgemeinen Völkerrechts ausnehme, was eine Absage der sowjetischen Theorie an die Universalität des Völkerrechts darstelle". w M

Text i n : International Legal Materials Bd. 9 Nr. 6,1970. Schweisfurth, Das Völkerrechtsdenken i n der Sowjetunion.

70

1. Sowjetrecht zwischen sozialist. Ideologie und Außenhandelspraxis

Menzel spricht i n diesem Zusammenhang v o m für das sowjetische Völkerrechtsdenken typische „Ja-aber"-Argument: die sowjetische V ö l kerrechtslehre neige dazu, bestimmte Rechtsregeln aufzustellen, sie aber dann solchen substantiellen Einschränkungen zu unterwerfen, daß ihre Geltung wieder, fraglich ist®4. Wettig prägt den Begriff des ,,sowjetkommunistischen Asymmetriekonzepts", nach welchem die ideologischen Auseinandersetzungen nur u m die westlichen Gesellschaften geführt werden sollen, während die östlichen Gesellschaften unumstritten zu bleiben hätten, was eine antiwestliche Entwicklung der Lage vorprogrammiere 6 5 , von Simson sieht i n der Darstellung des f ü r die internationalen Rechtsbeziehungen grundlegenden Begriffs „Souverän i t ä t " durch die sowjetische juristische Literatur „ein lehrreiches Beispiel für die Verwendung westlicher Begriffe zur Untermauerung einer radikalen antiwestlichen Position durch den Kunstgriff politischer Sinnverkehrungen" 6 6 . Damit w i r d ein allgemeines, tiefgehendes Unbehagen des Westens über die Tatsache ausgesprochen, daß die als neuartig proklamierten sozialistischen juristischen Institutionen weitgehend m i t herkömmlichen kapitalistischen Begriffen bezeichnet werden. Hieraus resultiert nicht n u r die Reditsunsicherheit durch die Vieldeutigkeit der Begriffe, sondern auch das Mißtrauen, der Osten wolle sich i m Rechtsverkehr m i t dem Westen und auch sonst ganz allgemein einer juristisch eindeutigen Festlegung seiner Position entziehen, u m politischen Manövrierraum f ü r Zweckmäßigkeitsentscheidungen zu haben. a) Der wissenschaftliche Aspekt Bei dieser westlichen K r i t i k sind mehrere Ebenen zu unterscheiden. Der wissenschaftliche A s p e k t i s t zuvorderst die logikbezogehe A u f gabe, durch klare Begriffsbildung zu eindeutig fixierten juristischen Aussagen zu gelangen. Dabëi wäre es allerdings vermessen, alle i m Westen gebräuchlichen Rechtsbëgriffe n u n ausschließlich für die herkömmliche westlich geprägte Rechteordnimg reservieren zu wollën u n d für die Bildung eines sozialistischen Rechtssystems nunmehr auch die B i l d u n g völlig eigënstândigër Begriffe u n d Mechanismen zu verlangen. Vielmehr ist insoweit nur die Forderung legitim* daß die jeweiligen juristischen Begriffsinhalte von i m kapitalistischen wie sozialistischen Rechtssystem verwandten Synonymen eindeutig definieH werden. Das kann i m wissenschaftlichen Bereich unter Zuhilfenahme nëuer Mëthod ë n — etwa dër Semantik — erreicht werden, wobei sich die Forderung nach Abgrenzung gegenüber dem Begriffssystem der jëweils anderen M

85 ββ

Menzel, V o r w o r t , S. X X I V .

Wettig, Praktische Problemè, S. 27. von Simson, Souveränität^ S. 190.

Β. Einheitlichkeit der Weltwirtschaft und des internat. R e t s

71

Seite freilich an die juristischen Spezialisten beider Seiten richtet 6 7 . Es kann i m allgemeinen Sprachgebrauch beispielsweise durch die ausdrückliche Qualifikation eines als spezifisch für das sozialistische Rechtssystem reklamierten Rechtsbegriffs als „sozialistisch" erfolgen. I n diesem Zusammenhang muß hervorgehoben werden, daß i m östlichen Sprachgebrauch stets ein ausdrücklicher Unterschied zwischen den j u ristischen und ökonomischen Erscheinungsformen der „sozialistischen" und der „kapitalistischen" Integration gemacht wird. Gerade hier ist vom ersten Augenblick der Aufnahme der „Integration" i n das politische, ökonomische und juristische Vokabular der sozialistischen Staaten ein ausgeprägtes Bemühen u m begriffliche Abgrenzung zu verzeichnen. Für die Erarbeitung einer eigenen juristischen Konzeption einer „sozialistischen Integration" kann man daher der sowjetischen Rechtswissenschaft keinesfalls vorsätzliche oder fahrlässige inhaltliche Verzerrung und Verdrehung ursprünglich i m Westen konzipierter Rechtsbegriffe vorhalten. Fehl geht deshalb ζ. B. auch der von Uschakow erhobene Anspruch, das System sozialistischer Integrationsnormen müßte sich an westlichen Bewertungsmaßstäben, wie beispielsweise dem Begriff der Supranationalität messen lassen, da die juristischen Grundkategorien i n Ost und West dieselben seien und gleichartige Sachverhalte i m Endergebnis gleiche Lösungen bedingten 6 8 . Eine solche Übertragung von spezifisch westlichen, vornehmlich politisch geprägten Rechtsbegriffen auf die sozialistische Integration ist jedenfalls dann nicht möglich, wenn man i n dieser gemäß der herrschenden Meinung und auch nach der Definition von Uschakow „ i n erster Linie ein politisches Phänomen" sieht 6 9 : dann muß man auch der ihrem Selbstverständnis nach politisch grundlegend anders orientierten sozialistischen Integration ihre eigenen juristischen und ökonomischen Begriffs- und Systembildungen zugestehen. Erst bei Anerkennung dieser Andersartigkeiten der gesamten Konstruktion der sozialistischen Integration i m RGW gegenüber der westlichen Integration i n den EG kann man zu dem Gesamturteil kommen, daß „die Europäischen Gemeinschaften und der Rat für gegenseitige Wirtschaftshilfe Institutionen ganz verschiedener Zielrichtung und Struktur sind" 7 0 . Erst unter Anerkennung der „völlig anderen gemeinsamen Grundlagen" der sozialistischen Integrationskonzeption des RGW-Sy87 K r i t i k an der Begriffsbildung der westlichen Ostrechtswissenschaftler bei Rodingen, Der Rückstand der Ostrechtsforschung. 68 Uschakow, Die Methodik der Ostrechtsforschung, S. 174 ff. e» Ders., Rechtsprobleme der Integration, S. 116. 70 A n t w o r t der Kommission der Europäischen Gemeinschaften auf die Anfrage N r . 372/70 des Abgeordneten Berkhouwer, i n : A B l . E G Nr. C 17/7 - 8 vom 20.2.1971, S. 8.

72

1. Sowjetrecht zwischen sozialist. Ideologie und Außenhandelspraxis

stems insgesamt kann man zu der Beschreibimg der besonderen Integrationskonzeptionen der einzelnen sozialistischen Länder gelangen 71 . b) Der politische Aspekt Eine weitere Ebene der westlichen K r i t i k an der sowjetischen juristischen Methode zielt auf den V o r w u r f politischen opportunistischen Fehlgebrauchs ansonsten unzweideutiger juristischer Instrumente. Der außenpolitische und außenwirtschaftliche Aspekt dieses Vorwurfs hat eine praktische Bedeutung bei der juristisch-ökonomischen Absicherung der Wirtschaftskooperation zwischen Ost und West durch Stärkung des Vertrauens auf rechtmäßige Ausübung internationaler Funktionen des politischen Gegners. Dieses Vertrauen ist dabei nicht nur starken einseitigen zeitbedingten Schwankungen unterworfen, sondern aus dem Gegenseitigkeitsverhältnis heraus zu definieren. Regelmäßig aber ist das Bemühen u m eine gemeinsame Sprache 1 auch ein Kennzeichen für das Bemühen u m die »gemeinsame Sache4, während die Analyse der terminologischen Differenzen — insbesondere ihrer politischen Akzentuierungen — ein wichtiger Bestandteil der Analyse der sachlichen Differenzen ist. c) Der juristische Aspekt Eine dritte Begründung des westlichen Unbehagens über die Ausformung eines eigenen sozialistischen Rechtssystems liegt i n dem Aspekt, daß dadurch ein bisher mehr oder weniger monolithisches Rechtssystem zerbrochen w i r d : dem revolutionär entstandenen Sowjetstaat wurde die Abkehr vom traditionellen Völkerrecht als A u s t r i t t aus der Gemeinschaft der Völker angelastet 72 . Die Tatsache, daß sich nunmehr über einen nicht mehr unerheblichen Zeitraum hinweg ein sowjetisch geprägter Rechtskreis mehrer sozialistischer Staaten etabliert hat, zwingt den heutigen westlichen Juristen zur Akzeptierung der Besonderheiten des von den sozialistischen Staaten proklamierten Komplexes „sozialistischer" internationalrechtlicher Normen. M i t dem Anerkennen eines Polyzentrismus verschiedener politischer und gesellschaftlicher Gruppierungen der internationalen Staatenwelt geht zwangsläufig auch die Anerkennung der internationalrechtlichen besonderen Ausprägung der Außenbeziehungen dieser Gruppen und ihrer Mitglieder einher. Angesichts der Aufspaltung der traditionellen Völkerrechtsgemeinschaft, welche sich unter dem Dach des allgemein verbindlichen »abendländischen Rechts4 i n regionale Rechtskreise (germanischer, fran-

71 72

Brezinski, Integrationskonzeptionen, S. 295. Kraus, Sowjetrussisches Völkerrechtsdenken, S. 151 f.

Β. Einheitlichkeit der Weltwirtschaft und des internat. R e t s

73

zösischer, angelsächsischer) parallel strukturiert untergliedert hatte, auf i n ideologischem Kriegszustand befindliche ,Antiweiten' (deren Gemeinsamkeiten bisweilen gefährlich schmal erscheinen) 73 , stellt sich derzeit nicht mehr die Aufgabe der Wiederherstellung und der Durchsetzimg der Alleingeltung des traditionellen abendländisch geprägten Völkerrechts, sondern die Aufgabe der Erarbeitung eines „gemeinsamen Nenners" 7 4 eines modernen Völkerrechts, welches die verschiedenen partikulären Völkerrechtskonzeptionen vereint, als Orientierungsziel für die Bemühungen u m die juristische Regelung internationaler Wirtschaftsbeziehungen. Dabei darf freilich nicht der überholte Alleingeltungsanspruch des traditionellen Völkerrechts durch den Anspruch des „sozialistischen internationalen Rechts" ersetzt werden, es allein verkörpere das moderne, fortschrittliche Rechtsgut, demgegenüber die anderen Partikularrechte zurückzutreten haben. Vielmehr erfordert die Erkenntnis, daß das „sozialistische internationale Recht" Partikularrecht neben anderen Partikularrechten ist, i n erhöhtem Maße das Bemühen u m ein allgemeinverbindliches Völkerrecht. Insoweit muß registriert werden, daß die sowjetischen Juristen i n letzter Zeit zunehmend betonen, daß sie nicht nur die Geltung des „allgemeinen Völkerrechts" als besonders wichtig für das internationale Zusammenleben ansehen. Interessanterweise sieht sich hier neuerdings die sowjetische Völkerrechts Wissenschaft und Praxis als Wahrer der Prinzipien des allumfassenden „Koexistenzrechts" gegenüber den angeblichen Versuchen Chinas, aus Unstimmigkeiten der Staaten über Inhalt und Ausmaß einzelner Völkerrechtsnormen zur Zerschlagung des allgemeinen Völkerrechts u n d damit des allgemeinen Friedens zu gelangen 76 . Über die Gefahr der Beeinträchtigung des einheitlichen F u n k tionszusammenhanges der Weltwirtschaft durch forcierte Schaffung besonderer Normen einer „sozialistischen Integration" äußert sich jedoch das sowjetische Schrifttum nicht unter wirtschaftspraxisbezogenen, sondern ideologisch orientierten Gesichtspunkten zur „ K r i t i k der bürgerlichen und revisionistischen Theorien" 7 * westlicher Osthandelsund Ostrechtsspezialisten.

78

Seidl-Hohenveldern, Völkerrecht, Rdnr. 119. Dazu ausführlicher weiter unten i n Kap. V I I , S. 205 ff. 75 Die Unterstützung des „Allgemeinen Völkerrechts" w i r d stark i n allen Referaten der X V I I . Jahresversammlung der sowjetischen Völkerrechtsvereinigung betont. Gegen China insbesondere: S. 13 der Vortragsthesen; Sowjetische Vereinigung Thesen 1974 (Deutsche Übersetzimg, i n : Die Jahrestagungen, Göttingen 1975, S. 277 - 312, S. 290. 76 Untertitel von: Sozialistische Wirtschaftsintegration, Moskau 1976 (russ.). 74

74

1. Sowjetrecht zwischen soziaMst. Ideologie u n d Außenhandelspraxis d) D e r p r a k t i s c h e A s p e k t

Die Gefahr einer solchen Beeinträchtigung w i r d dabei desto stärker, je ausgeprägter diese neuartigen sozialistischen Normen für die Regelung internationaler Wirtschaftsbeziehungen als Antinormen zum kapitalistischen Recht konzipiert sind. Es muß notwendig zu einer Erschwerung der Zusammenarbeit der westlichen Wirtschaft m i t den Trägern der sozialistischen Wirtschaftsintegrationen kommen, wenn dabei systematisch von einem Antagonismus des kapitalistischen und sozialistischen Rechts ausgegangen wird. So logisch diese Rechtslehre isoliert aus der Hypothese heraus erscheinen mag, daß die „Basis" der besonderen Produktionsverhältnisse des sozialistischen Gesellschaftssystems sich i n einem spezifisch juristischen Überbau widerspiegeln müsse, so problematisch w i r d diese These bei der Anwendung auf das Recht der internationalen Wirtschaftsbeziehungen. Das Problem, wieweit jedes System seine Besonderheiten konkret bei der Regelung der internationalen Wirtschaftsbeziehungen zur Ausformung bringen kann, ohne sich damit i n tatsächliche unüberbrückbare Gegenüberstellung zu dem anderen System m i t der Folge der ökonomischen Isolierimg und der Zerstörung der interdependenten weltwirtschaftlichen Zusammenarbeit zu bringen, ist angesichts der i n Ost und West gleichermaßen anerkannten ständig sich verstärkenden Internationalisierungsprozesse des Wirtschaftslebens f ü r Theorie und Praxis von zentraler Bedeutung. Es stellt sich daher die Frage, i n welcher Weise der unzweideutig geäußerte und unbezweifelbar den wirklichen politischen Intentionen der UdSSR entsprechende Wunsch, mit grundsätzlich allen Staaten der Erde i n einen verstärkten wirtschaftlichen Austausch zu treten, m i t der i n letzter Zeit verstärkten offiziellen Propagierung des Ziels der sozialistischen Integration einer bestimmten Staatengruppe vereinbar ist. Für den Wirtschaftsjuristen stellt sich die Frage, ob und wie es zu vermeiden sei, daß die bewußt forcierte Herausbildung eines rechtlichen Regelungssystems zur Förderung der sozialistischen Integration i n Widerspruch zu den Rechtsinstrumenten des allgemeinen internationalen Wirtschaftsverkehrs tritt. Führt die Realisierung der sowjetischen Theorie der sozialistischen Integration zu einer juristischen A b kapselung gegenüber Drittländern und damit auch zu einer Behinderung des Handels und der ökonomischen Zusammenarbeit m i t diesen, oder läßt sie den Weg zu intersystemarer Kooperation offen? A u f eine Kurzformel für den wichtigsten Anwendungsbereich gebracht, ergibt sich die akzentuierte Gegenüberstellung: Sozialistische Wirtschaftsintegration kontra Ost-West-Handel?

C. Welthandelsfreundlichkeit des Außenwirtschaftssystems der UdSSR 75 C. Die Welthandelsfreundlichkeit des ökonomischen und juristischen Außenwirtschaftssystems der UdSSR I. Die These vom sowjetischen Autarkiestreben 1. Der Begriff

„Autarkie"

und die damit verbundenen

Assoziationen

I n der westlichen Literatur findet sich bis i n die neueste Zeit hinein die These, daß die Sowjetunion vom Beginn ihres Bestehens an ein je nach der konkreten historischen Situation mehr oder weniger ausgeprägtes Bestreben nach Autarkie an den Tag gelegt habe. U m die Reichweite dieser Aussage v o l l zu erfassen, ist es erforderlich, nicht nur die enge rein technische Definition des Begriffs „Autarkie" zu betrachten, sondern den damit gemeinhin verbundenen gesamten Vorstellungskomplex konkreter historischer Vorbilder und allgemeiner politischwirtschaftlicher Erscheinungstypen. So definiert die ,Brockhaus Enzyklopädie 4 7 7 die „Autarkie" wie folgt: „Selbstgenügsamkeit; . . . die mehr oder weniger vollständige Selbstversorgung eines Landes, verbunden m i t wirtschaftspolitischer Autonomie." Zur Kennzeichnimg der allein vorkommenden „künstlichen Autarkie" macht die ,Brockhaus Enzyklopädie 1 folgende Angaben: „Die Beschränkimg des Bedarfs auf die Produkte der eigenen Erzeugung durch Maßnahmen der Autarkiepolitik und damit Verzicht auf den größeren Wohlstand, der sich aus der Arbeitsteilung und dem Güteraustausch m i t anderen Volkswirtschaften ergibt. Die künstliche Autarkie w i r d meist aus wehrwirtschaftlichen Erwägungen erstrebt. Der Autarkiegedanke, seit 1923 von der Wehrwirtschaftsforschung der rohstoffreichen Großmächte Sowjetunion und Vereinigten Staaten ausgearbeitet, wurde seit der W e l t w i r t schaftskrise 1929 ein vielverwendetes Schlagwort i n Deutschland. . . Nach dieser Beschreibung ist die Autarkie — allgemein betrachtet — das Ziel einer Außenwirtschaftspolitik, die insgesamt negativ zu bewerten ist, und — konkret geschildert — i n diesem Jahrhundert unter anderem von den Vereinigten Staaten und Deutschland sowie der UdSSR als Maxime verfolgt wurde. Auch das i n der DDR herausgegebene ,ökonomische Lexikon' 7 8 definiert die „Autarkie" als Zielsetzung einer negativ zu bewertenden Politik. „Autarkiebestrebungen führen zur Hemmung des wirtschaftlichen Fortschritts, weil sie die Vertiefung der internationalen Arbeitsteilr lung verhindern. Sie werden stets m i t Preiserhöhungen, verstärkter Kriegsgefahr und daher m i t einer Verschlechterung der Lebenslage

77 78

Stichwort „ A u t a r k i e " i n : Brockhaus Enzyklopädie, Bd. 2, S. 148 f. Stichwort „ A u t a r k i e " i n : ökonomisches Lexikon, Bd. I, S. 246.

76

1. Sowjetrecht zwischen sozialist. Ideologie und Außenhandelspraxis

der Werktätigen verbunden. . . . Meist besteht ein enger Zusammenhang zwischen autarker Wirtschaftspolitik und Kriegsvorbereitung." Als konkrete historische Beispiele werden unter anderem das faschistische Deutschland, Japan u n d Italien aufgeführt. Es entspricht der i n dem „ökonomischen Lexikon" ganz allgemein i n extremer Form betriebenen ideologischen Schwarz-Weißmalerei 79 , wenn die als außerordentlich negativ qualifizierte Autarkiepolitik n u r dem Kapitalismus zugeschrieben w i r d , ohne sie auch n u r i m geringsten m i t den sozialistischen Ländern und insbesondere der UdSSR i n Verbindimg zu setzen. Festzuhalten bleibt, daß sowohl i m Osten als auch i m Westen unter „ A u t a r k i e " eine bewußt verfolgte Politik verstanden wird, die sich sow o h l für die Bürger des davon betroffenen Landes als auch für die anderen Länder i m Rahmen der wirtschaftlichen Zusammenarbeit und des politisch organisierten Zusammenlebens außerordentlich negativ auswirkt und häufig aus militärischen Zielsetzungen erfolgt. 2. Die traditionelle der Außenhandelspolitik

westliche Interpretation der UdSSR als Autarkiestreben

a) Embargopolitik und Autarkie Eine fast klassische Darstellung der i m Westen gängigen Auffassung über die sowjetische Außenhandelspolitik findet sich i n den Berichten an den amerikanischen Kongress über die Durchführung der Embargogesetzgebung gegen die UdSSR. So heißt es beispielsweise unter dem Stichwort »gegenwärtige sowjetische Wirtschaftsziele': „Die Sowjetunion hat seit langer Zeit ihren Außenhandel als ein Instrument bei ihren Bemühungen, die Selbstversorgung zu erreichen, betrachtet. Die kommunistische Propaganda hat eine L i n i e eingeschlagen, die direkt entgegengesetzt zu der tatsächlichen Politik der Sowjetunion ist: 1. Die Sowjetunion ist der wahrhafte Verfechter des Welt-Freihandels i m allgemeinen und des Ost-Westhandels i m besonderen. 2. Europäische u n d asiatische Geschäftsleute könnten großen Gewinn erzielen, indem sie m i t dem Sowjetblock Handel treiben 8 0 ." Die amerikanischen Politiker gingen also davon aus, daß die offiziellen sowjetischen Verlautbarungen unbeachtlich seien und daß sich i n W i r k lichkeit unter dem Deckmantel der Handelsfreundlichkeit eine A u t a r 79

Lebahn, Buchbesprechimg, S. 41. M u t u a l Defense Assistance Control A c t of 1951 — First Report to Congress, October 15, 1952, S. 10 f. 80

C. Welthandelsfreundlichkeit des Außenwirtschaftssystems der UdSSR 77 kiepolitik, die n u r i m Zusammenhang m i t Aggressionsstreben der Sowjetunion gesehen werden könne, verberge. Diese These diente zur Begründimg der Schlußfolgerung, daß „die Vereinigten Staaten ein starkes und umfassendes Programm wirtschaftlicher Verteidigung durchführen sollten" 8 1 . Ihren juristischen Niederschlag fand diese These i n dem sogenannten „Battles' Act", welches die Zielsetzung hatte, „(1) die staatliche Stärke der Vereinigten Staaten und ihrer Bündnisstaaten zu heben; (2) die Fähigkeit zur Führung militärischer Operationen von Staaten, welche die Sicherheit der Vereinigten Staaten bedrohen, zu behindern" 8 2 . Von der Distanz des heutigen Wissenschaftlers aus beobachtet fallen folgende Besonderheiten der amerikanischen Argumentation auf: das Streben i n der Sowjetunion nach Autarkie w i r d nicht durch Fakten belegt, sondern m i t der Behauptung, daß die offiziellen Erklärungen der Sowjetunion Propaganda seien, welche genau das Gegenteil von dem besagen, was sie w i r k l i c h wolle. Ganz i m Sinne der oben festgestellten Gesamtzusammenhänge, i n welche die Autarkiepolitik regelmäßig gestellt w i r d , w i r d die behauptete Autarkiepolitik der Sowjetunion m i t einer auch militärisch und politische aggressiven Politik i n Verbindimg gesetzt. Aus der Annahme, durch wirtschaftliche Kriegführung gegen die Sowjetunion einen militärischen Angriffskrieg derselben zu verhindern, entsprang eine Politik des Westens, die i n ihrer logischen Konsequenz das zum Ergebnis haben mußte, was man der Sowjetunion gerade vorgeworfen hatte: die Einschränkung der Handelsbeziehungen zu den nichtsozialistischen Ländern und das Streben, sich wirtschaftlich von diesen freizumachen. K r i t i k e r der amerikanischen Nachkriegspolitik legen heute dar, daß gerade die westliche Embargopolitik das Streben der Sowjetunion nach Autarkie und Selbstversorgung eigentlich bedingt habe und die Ausrichtung der übrigen osteuropäischen Staaten auf diesen Kurs durch die Sowjetunion erst eigentlich erzwungen habe 88 . Ohne dieses Problem abschließend politologisch ausdiskutieren zu wollen, kann hier immerhin festgestellt werden, daß die These von Autarkiebestreben der Sowjetunion eine außerordentlich hohe politische Rolle gespielt hat, was ihre rein wissenschaftliche und unparteiisch-objektive Untersuchung sehr erschwert haben dürfte.

81 Progress i n the Control of Strategie Exports to the Soviet Bloc. Report by Hon. L a u r i e C. Battle , 83rd Congress, 1st Session, Committee Print, January 29, 1953, S. 3. 82 Public L a w 213 — Eighty Second Congress, Chapter 575 — First Session, H. R. 4550, T i t l e I .

88

Adler-Karlsson, Der Fehlschlag, S. 15.

78

1. Sowjetrecht zwischen sozialist. Ideologie und Außenhandelspraxis b) A u t a r k i e als Wesenselement der Planwirtschaft

Leider ist es häufig ein Handikap u n d Mangel der Methodik von rein wissenschaftlichen Untersuchungen dieses Problèmes, daß sie zu sehr von theoretisch-systemtypologischen Gegenüberstellungen ausgehen, ohne genügend die Wirtschaftstatsachen zu berücksichtigen. Eine häuf i g wiederholte Aussage solcher westlicher Systemtheoretiker ist, „daß sich Planwirtschaft i h r e m Wesen nach auf A u t a r k i e aufbaut" 8 4 . Die Besonderheiten der Wirtschaftsstruktur u n d juristischen Außenhandelsnormen der Sowjetunion sowie der sozialistischen Staaten werden häufig unter dem Aspekt betrachtet, i n wieweit sie eine F u n k t i o n i m Autarkiestreben der sozialistischen Staaten spielen können, wobei regelmäßig die Abschirmungsfunktion des Außenhandelsmonopols als eine Hauptaufgabe herausgestellt w i r d 8 5 . Gegen derartige Feststellungen wendet sich die L i t e r a t u r der sozialistischen Staaten i n den letzten Jahren m i t zunehmender Vehemenz. Sie werden polemisch als „Das Märchen vom Autarkiestreben" 8 6 oder als „Die alte Erfindung v o n der Autarkie, die der sozialistischen W i r t schaft angeblich wesenseigen i s t " 8 7 , bezeichnet. Es w i r d vielmehr heute betont, daß „ i n der zweiten Hälfte des 20. Jahrhunderts, des Jahrhunderts der Arbeitsteilung, A u t a r k i e etwas von gestern i s t " 8 8 u n d daß „die Konzeption des Autarkismus der wirtschaftlichen Strategie der sozialistischen W e l t organisch fremd i s t " 8 9 sowie daß „ i n allen programmatischen Dokumenten i n der K P d S U die Wichtigkeit des Faktors Außenwirtschaft hervorgehoben w i r d , der das Wachstum der sowjetischen Wirtschaft stimuliert u n d gleichzeitig die politischen Beziehungen festlegt" 9 0 . Da diese Äußerungen die Gegebenheiten der A u ß e n w i r t schaftspolitik insbesondere der Stalin-Ära, welche leicht durch zahlreiche Zitate aus sowjetischer L i t e r a t u r zu belegen sind u n d auch i n westlicher Fachliteratur gesammelt worden sind, ignorieren, können sie insoweit nicht westliche K r i t i k an der historischen Entwicklung der sowjetischen Außenhandelsbeziehungen ohne fachliche Diskussion wegwischen. I m m e r h i n läßt die Menge u n d Ausführlichkeit der entsprechenden sowjetischen u n d sozialistischen Stellungnahmen zu dem Problem des „Autarkiestrebens" erkennen, daß ein solches gegenwärtig 84

Stolper, Möglichkeiten der Belebimg, S. 77; a. M.: Brown / Neuberger,

International Trade, S. 258 f. 85 Standke, Der Handel m i t dem Osten, S. 22 ff. 86

Brendel / Willme, Bürgerliche Theorien, S. 549.

87

Frumkin, Z u einigen bürgerlichen Anschauungen, S. 48. Syrokomski / Inosemzev, Kommen w i r ohne Hilfe, S. 21.

88

89 90

Alekseev, Auf dem Weg, S. 25. Piskoppel / Pokrowski, Buchbesprechung, S. 48.

C. Welthandelsfreundlichkeit des Außenwirtschaftssystems der UdSSR 79 jedenfalls nicht mehr aktuell ist. Die weiterhin immer noch i n der westlichen Literatur bestehende Tendenz, m i t heute veralteten Zitaten und Belegen darzustellen, daß auch jetzt noch der Außenhandel von der UdSSR als »Lückenbüßer* behandelt wird, ist deshalb zu bedauern, da sie Ansatzpunkte für eine zukunftsorientierte Ausrichtung der intersystemaren Wirtschaftskooperation auf überholte Fragestellungen fixiert. Wenn daher weiterhin das Stichwort „ A u t a r k i e " eine Rolle i n der Literatur über Ost-West-Wirtschaftsbeziehungen spielt, dürfte es w o h l i n einem mehr wirtschafts- und rechtshistorischem Sinne geschehen. Dabei sollte man sich auch aus dem historischen Abstand heraus u m bessere begriffliche Klarheiten wie u m Belege der theoretischen A n sätze durch Faktenmaterial bemühen. Begreift man nämlich den Begriff „ A u t a r k i e " i n der oben geklärten — und i n Ost u n d West nicht differierenden — Bedeutung, dürfte es fraglich sein, ob es überhaupt angemessen war, diesen Begriff zum Ausgangspunkt der Qualifizierung der sowjetischen Außenhandelspolitik zu sehen. Man machte es sich wohl zu einfach, wenn man i m Sinne der oben zitierten Argumentation zum amerikanischen „Battles' A c t " die offiziellen A k t e der sowjetischen Regierung und der K P d S U 9 1 als bloße Propagandamaßnahmen zur Verschleierung der wirklichen welthandelsfeindlichen Ziele der Sowjetunion betrachten würde. Ein besserer Ansatz wäre u. a. i m ökonomischen Bereich durch Strukturvergleiche der Wirtschaftsentwicklungen i n der Sowjetunion und den Drittstaaten u n d i m juristischen Bereich durch komplexe Funktionsstudien der sowjetischen W i r t schaftsrechtsinstrumente zu erreichen. So könnten für die künftige Osthandelspraxis von besonderem Wert etwa Untersuchungen sein, welche die Zusammenhänge zwischen binnenwirtschaftlich ausgerichteten und welthandelsorientierten Mechanismen und Strukturen i m gesamten Wirtschaftssystem der UdSSR untersuchen, wobei insbesondere die Frage der Zentralisierung oder Dezentralisierung eine grundlegende Rolle spielt 9 2 . Ansätze zu einer komplexeren Betrachtimgsweise der Entwicklung und Differenzierung des sowjetischen Außenhandelsmonopols, welches neben der von der Autarkietheorie regelmäßig herausgestellten Schutzfunktion noch verschiedenartige andere Aufgaben besitzt 9 8 , lassen sich zukunftsorientiert gerade unter dem Gesichtspunkt der Adaption der klassischen unter Stalin und Lenin ausgeprägten Formen an die wachsende Verflechtung der Sowjetunion i n die allge91

Umfassender Überblick und systematische historische Aufzählung i n : Die Wirtschaftsbeziehungen der UdSSR m i t den ausländischen Staaten 1917 -1967. 92 Raupach, System der SowjetWirtschaft, S. 239. 95 Pfuhl, Rechtsformen des sowjetischen Außenhandels.

80

1. Sowjetrecht zwischen sozialist. Ideologie und Außenhandelspraxis

meinen internationalen Handelsbeziehungen und i n neuerer Zeit vor allen Dingen i n die Wirtschaftszusammenarbeit m i t den sozialistischen Ländern verfolgen. Das hat Anstöße dazu gegeben, von den prinzipiellen — häufig ideologisch orientierten — rechts- und wirtschaftstheoretischen Erörterungen mehr zu pragmatischen, an den Bedürfnissen der Realitäten des Ost-West-Geschäftes ausgerichteten Fragestellungen zu kommen 9 4 . Es bleibt zu hoffen, daß hier i n Zukunft eine Koordinierung der Bedürfnisse der Praxis und der Interessen der Theorie zu ermöglichen ist. Π. Neue Akzentsetzungen bei der Osthandelsforschung I n der jüngsten sowjetischen Fachliteratur w i r d immer wieder gegen westliche Auffassungen Stellung genommen, daß der Osten weit größere Vorteile aus dem Handel mit dem Westen ziehe als umgekehrt 9 6 und daß die Wirtschaftsentwicklung der Sowjetunion auch nicht abhängiger vom Ost-Westhandel sei als es die Wirtschaftsentwicklung der westlichen Länder ist 9 6 . Hier dürfte i n der entsprechenden westlichen Literatur künftig ohnehin angesichts des Strukturwandels der Weltwirtschaft vom Käufermarkt bei Energie und Rohstoffen zum A n bietermarkt, der sich seit der Energie- und Währungskrise 1973 beschleunigt und verstärkt hat, eine Neueinschätzung des Wertes von Energie- und Rohstoff lieferungen seitens der Sowjetunion zu erwarten sein, der insbesondere auch den i n den 70er Jahren entsprechend getätigten westdeutsch-sowjetischen Geschäften Rechnimg trägt 9 7 . Ebenfalls wäre es an der Zeit, eine systematische Abwägung der positiven und negativen Wohlfahrtswirkungen der industriellen Ost-West-Kooperation, die zur Zeit noch nicht eindeutig übersehbar sind, vorzunehmen 98 . Aufgabe der westlichen Wissenschaft dürfte es insbesondere sein, die Fülle der pragmatisch-individuellen Geschäftsformen zwischen Ost und West darauf zu prüfen, ob sie einerseits i m Sinne eines allgemeinen Normen- und Funktionssystems zur Förderung der Ost-Westwirtschaftsbeziehungen auszuwerten sind, oder aber, ob sie andererseits nicht unbemerkt m i t Grundprinzipien der westlichen Marktwirtschaftsord94 East-West Business Transactions; Fink, Sozialistisches Internationales Wirtschaftsrecht; Lange-Prollius, Ostwesthandel; Lathe, Reicher Nachbar UdSSR; Lingelsheim-Seibicke, Kooperation m i t Unternehmen; Nötzold, Die Bedeutung des Technologietransfers; Pisar, Praxis des Osthandels; Riedrich, Handbuch f ü r den Handel m i t der UdSSR; Schmitt, Industrielle Ost-WestKooperation; Schüller, Osthandelspolitik; Standke, Der Handel m i t dem Osten.

96

96 97 98

Pichugin, East-West, S. 61. Syrokomski / Inosemzew, ebd., S. 21. Lebahn, Strukturwandel, S. 312. Schenk, W i r k u n g e n der industriellen Ost-West-Kooperation, S. 263.

C. Welthandelsfreundlichkeit des Außenwirtschaftssystems der UdSSR 81 nung i n K o n f l i k t kommen. So warnt regelmäßig der Deutsche Industrie- und Handelstag vor dem Eindringen von Staatskontrolle und -leitung über wirtschaftslenkende Maßnahmen". Schüller legt ausführlich dar, daß zahlreiche schon gängige Instrumente der westdeutschen Osthandelspolitik unter Umständen nicht i n das System freier Wettbewerbswirtschaft passende Folgen haben können und daß die derzeitig betriebene Ausweitung der industriellen Kooperation m i t dem Osten unter dem Blickpunkt einer Wechselwirkung m i t der gesamtwirtschaftlichen Wettbewerbssituation gesehen werden muß 1 0 0 . Wenn daher sowjetische Stellungnahmen immer wieder darauf hinweisen, daß auch i m Westen die planerischen und dirigistischen Eingriffe i n die Wirtschaft zunehmen 1 0 1 und dementsprechend bei ihrer Kooperationspolitik immer wieder hohe Erwartungen an die lenkende Rolle der westlichen Staaten gegenüber westlicher Privatwirtschaft knüpfen, so müssen sich die westlichen Ökonomen, Juristen und Politiker stets erneut zu fragen haben, ob hier partielle Einzelmaßnahmen m i t ersichtlichem westlichem Geschäftsinteresse noch m i t den rechtlichen und wirtschaftlichen Grundlagen des westlichen Gesellschaftssystems vereinbar sind. Dagegen ist es aus Gegenseitigkeitsgründen freilich erforderlich, nicht von vornherein von einer objektiven Vorgegebenheit des westlichen Systems als eines gesellschaftlichen Optimums auszugehen, sondern fallweise zu analysieren, inwieweit „Konzessionen", „Kompromisse" und „Gegenleistungen" an den östlichen Partner i m Austausch gegen entsprechendes sowjetisches Eingehen auf westliche Wünsche betreffs der Veränderung juristischer Normen und ökonomischer Strukturen des sowjetischen Wirtschaftssystems i n den Rahmen der gegenseitigen Eliminierung von Handelshemmnissen und Kooperationsförderung einzuordnen sind 1 0 2 . Es ist ein Haupthemmnis für die Verbesserung der Kooperationsformen zwischen West und Ost, daß seitens der Sowjet-, union und den anderen sozialistischen Staaten den westlichen Fachleuten, die ökonomisch und juristisch fundierte Vorstellungen über eine Verbesserung des sowjetischen Außenwirtschaftssystems unterbreiten, „ideologische Diversion" unterstellt w i r d 1 0 8 . Es wäre für beide Seiten konstruktiv, wenn man sich auf eine pragmatisch-praxisorientierte Diskussion über die Verbesserung des juristischen ökonomischen Apparates für systemüberschreitende Wirtschafts-Kooperation m i t dem Ziel einigen könnte, „von der vorhandenen Unterschiedlichkeit des

·· D I H T , Jahresbericht, Bonn 1973. Schüller, Osthandelspolitik, passim; Schüller,

100

101 102 108

Wechselwirkung, passim.

Maximova, Die Weltwirtschaft, S. 19. Lebahn, Die Wirtschaftsplanung, S. 704 f. Becher, Die Zusammenarbeit der Mitgliedstaaten.

6 Lebahn

82

1. Sowjetrecht zwischen sozialist. Ideologie und Außenhandelspraxis

Systems auszugehen und demgemäße Formen u n d Methoden zur gegenseitig vorteilhaften Wirtschaftszusammenarbeit zu suchen, anzuwenden, zu verallgemeinern und zu verbessern" 1 0 4 .

104

Nikola , Buchbesprechung, S. 1215.

Zweites Kapitel

Die Regelung des „Internationalen Wirtschaftsrechts" in Abhängigkeit des Wirtschafte- und Gesellschaftssystems A. Die Entwicklung des Begriffs „Wirtschaftsrecht" in Deutschland Die bürgerlich-liberale Theorie bis zum 1. Weltkrieg ging davon aus, daß der wirtschaftliche Prozeß sich nach autonomen „natürlichen" Gesetzen reguliere u n d vertrat demzufolge das Postulat der Freiheit der Wirtschaft vom Staate, welches der Wirtschaftsgesetzgebung und Wirtschaftsrechtsprechung des Staates allein die Aufgabe beließ, die äußeren Rechtsformen zur Abgrenzung und Sicherung staatsfreier U n ternehmertätigkeit zu schaffen 1 . Der Erlaß des „Preußischen Gewerbesteueredikts" von 1810 und der „Gewerbeordnung für den Norddeutschen Bund" von 1869, welche die Gewerbefreiheit einführten, markieren eine Epoche, die keine staatliche Begrenzung oder Lenkung der Wirtschaft verfolgte. Rincfc kennzeichnet akzentuiert i h r j u r i s t i sches Instrumentarium: „Deutschland hatte von etwa 1850 bis 1914 kein Wirtschaftsrecht 2 ." Anders sieht Huber bereits vor dem 1. Weltkrieg das Aufkommen eines neuen Rechts der Wirtschaft, das aus dem Widerstreit individualistischer und kollektivistischer Interessen hervorgehend die spezifischen Bedürfnisse des modernen Industrie-, K r e d i t · u n d Kapitalwesens als Konfliktrecht regelt 8 . Nach dem ersten Weltkrieg entwickelten vornehmlich die Sozialwissenschaften den Begriff der „Wirtschaftsverfassimg", den Ehmke als Versuch der Nationalökonomie beschreibt, „den vom Kapitalismus geschaffenen wirtschaftlichen Gesamtzusammenhang als einheitliche Ordnung zu begreifen u n d das Wirtschaftsleben i n diesem Sinne »richtig 4 zu gestalten" 4 . F ü r die rechtliche Regelung dieser Wirtschaftsverfassung wurde der Begriff des „Wirtschaftsverfassungsrechts" erarbeitet, welches als Teil des Wirtschaftsrechts begriffen wurde u n d insbesondere die Frage beantwortet, welche Stellung die Wirtschaft i m Staate 1 2 8 4

6·

Huber, Wirtschaftsverwaltungsrecht, S. 3 f. Rinck, Wirtschaftsrecht, S. 8. Huber, S. 6 ff. Ehmke, Wirtschaft u n d Verfassung, S. 7.

84

2. Entwicklung des „Internationalen Wirtschaftsrechts" in Ost u. West

einnimmt 6 . M i t der Forderung, die Staatsaufsicht habe das Recht und die Pflicht, den Inhaber von Wirtschaftsmacht nicht nur am Mißbrauch seiner Machtstellung zu hindern, sondern auch zu einem volkswirtschaftlich richtigen Verhalten anzuhalten 6 , wurde dem modernen W i r t schaftsrecht eine lenkende, fördernde, begrenzende und ganz allgemein planmäßig i n den Wirtschaftsablauf eingreifende Wirksamkeit zugesprochen. Da damit alle das Wirtschaftsleben betreffenden Rechtsbeziehungen erfaßt werden, ist das entsprechende juristische Instrumentarium äußerst breit und vielgestaltig. Gerade hier sind deshalb öffentliches und privates Recht auf das engste verzahnt 7 . Dabei kann jedoch nach Ehmke heute nicht mehr von dem Böhm / EucJcenschen Begriff der Wirtschaftsverfassung als tragendem Fundament ausgegangen werden, sondern das Problem „Wirtschaft und Verfassung" erfordert eine methodisch und sachlich neuartige Behandlung der „rechtlichen Gesamtordnung des Sozialbereichs Wirtschaft" 8 . Dabei stellt sich dem Juristen die Aufgabe, der Verfassimg die Grundprinzipien der Wirtschaftsordnung und der Wirtschaftspolitik sowie der Zuständigkeiten und Verfahren der Wirtschaftspolitik und Wirtschaftsverwaltung zu entnehmen 9 . B. Die Entwicklung des Begriffs in der Sowjetunion

h Wirtschaftsrecht"

Da der Bereich der Wirtschaft als Basis für den Überbau der marxistisch-leninistischen Rechtstheorie besonders wichtig war, mußten nach Änderung der Produktionsverhältnisse i n Rußland durch die Revolution gerade die neuen Regelungen für den Wirtschaftsbereich ein Prüfstein für die völlig andersartige Wirtschaftsordnung gegenüber den früheren russischen und den auswärtigen kapitalistischen W i r t schaftsordnungen sein. Während nach kommunistischer Auffassung die kapitalistische Wirtschaft durch unauflösbare Interessengegensätze nicht nur der Klassen gegeneinander sondern auch der herrschenden monopolkapitalistischen Kreise untereinander gekennzeichnet ist, gibt es i n einer sozialistischen Wirtschaftsordnimg keine Interessengegensätze— „antagonistische Widersprüche" —·, da die herrschende Arbeiterklasse zugleich über die Produktionsmittel verfügt. Daraus schlossen sowjetische Juristen anfangs teilweise, daß m i t dem Fortfall von Interessengegensätzen auch die Grundlage für das (Interessengegensätze regelnde) Recht i n Fortfall komme, so daß die Regelung der δ

Thiele, Einführung i n das Wirtschaftsverfassungsrecht, S. 8. • Böhm, Die Bedeutung der Wirtschaftsordnung, S. 104.

7 8 9

Rinck, S. 5. Ehmke, S. 14 f. Badura, Wirtschaftsverfassung u n d Wirtschaftsverwaltung, S. 17.

Β. Entwicklung des Begriffs „Wirtschaftsrecht" in der Sowjetunion

85

wirtschaftlichen Prozesse durch technische Planungsakte nichtjuristischer Natur erfolgen könne 1 0 , und sie legten damit die Grundlage der Zweisektorentheorie, welche den ZimZrechtsbereich, dessen Normen die Interessen der einzelnen Bürger schützen sollen, vom Planrechtsbereich, wo Interesseneinheit der Wirtschaftssubjekte herrscht, trennt. Es steht dabei heute aber unbestritten fest: „Eines der Grundprinzipien der Organisation der Planung i n der UdSSR besteht darin, daß die Planung Direktivcharakter, also juristisch verbindlichen Charakter hat 1 1 ." Die Planung w i r d neben der Leitung, Kontrolle und normativen Regelung der staatlichen Wirtschaftstätigkeit i n juristischem Rahmen verwirklicht 1 2 . „Die wirtschaftsorganisatorische Funktion ist eine äußerst wichtige Seite der Tätigkeit des sozialistischen Staates, da sie i m umfassendsten Maße seine historische Bestimmung ausdrückt 18 ." „Daher wirken alle Zweige des sozialistischen Rechts i n der einen oder der anderen Weise auf die Wirtschaft ein 1 4 ." Insbesondere sind zu erwähnen das Staatsrecht, das Verwaltungsrecht, das Finanzrecht, das B ü r gerliche Recht, das Land-, Wasser- und Luftrecht 1 6 . „Deshalb erforschen diese Rechtsbeziehungen die Vertreter der verschiedenen Zweige der sowjetischen Rechtswissenschaft 1®." Obwohl sich heute alle sowjetischen Juristen dahingehend einig sind, daß die Wirtschaftsstruktur und Wirtschaftstätigkeit i m Sowjetstaat i m rechtlichen Bereich geregelt ist, herrscht Streit, ob die genannten verschiedenen Rechtszweige zu einem einheitlichen W i r t schaftsrecht („Chozjajstvennoe Pravo") zusammengefaßt werden können. Eine Entscheidung gegen die Zusammenfassung i n einem Rechtsgebiet — und womöglich i n einem Kodex — schien die Verkündung der 1961 vom Obersten Sowjet beschlossenen „Grundlagen der Zivilgesetzgebung der UdSSR und der Unionsrepubliken" zugunsten der „ Z i v i listen", also der Vertreter der Einheitlichkeit des Zivilrechts, herbeizuführen 17 . Jedoch blieb unübersehbar, daß — abgesehen von den praxisfeindlichen Schwierigkeiten der Verstreuung wirtschaftsjuristischer Regelungen auf mehrere Rechtsbereiche und Gesetze — i n Ein10

S. 26.

Heinrich,

Z u r E n t w i c k l u n g der sowjetischen

Wirtschaftsrechtstheorie,

11 Verwaltungsrecht, Redaktion: Α . E. Luner, Moskau 1970, S. 262 (russ.). " Wirtschaftsrecht, 2. Aufl., Redaktion: V. V. Laptev Moskau 1970, S. 8 (russ.). 18 Grundlagen der Theorie von Staat u n d Recht, Lehrbuch unter Redaktion S. S. Alekseevs, Moskau 1969, S. 164 (russ.). 14 Staat, Recht, Wirtschaft (Autorenkollektiv), Moskau 1970, S. 118 (russ.). 15 Ebd., S. 1 1 6 1 16 Tanöuk / Efimoökin / A b ου α, Wirtschaftliche Verbindlichkeiten, S. 4 (russ.). 17 Heinrich, Wirtschaftsrechtstheorie, S. 36.

86

2. E n t w i u n g des „Internationalen Wirtschaftsrechts" in Ost u. West

zelfragen der Zuordnung bestimmter Institute Unklarheit bestehen kann. So legt ζ. B. Winkelmann dar, daß die sowjetische Lehre W i r t schaftsverträge von Verwaltungsorganen als Verträge des Zivilrechts ansieht, obwohl sie richtigerweise dem Verwaltungsrecht zuzuordnen seien 18 . Wenn n u n solche Schwierigkeiten der Einordnimg sich vervielfältigen, w e i l sich zusammengesetzte, komplexe und komplizierte Rechtsverhältnisse für die Regelung wirtschaftlicher Sachverhalte entwickeln, so ist die Behauptung der Wirtschaftsrechtler, es bilde sich ein neuer Typ von Rechtsbeziehungen heraus, nicht ohne weiteres von der Hand zu weisen 19 . So ist es nicht verwunderlich, daß die 2. Ausgabe 1970 des grundlegenden Werkes „Wirtschaftsrecht" unter Redaktion V. V. Laptev s sich auf Parteiverlautbarungen nach 1961 beruft, u m insbesondere angesichts der 1965 propagierten Wirtschaftsreform eine „große Bedeutung des Studiums des Wirtschaftsrechts" zu konstatieren 2 0 . U n d das ebenfalls 1970 publizierte Gemeinschaftswerk führender sowjetischer Zivilisten „Staat-Recht-Wirtschaft" gibt zu: „ E i n weiteres genaues und ausgedehntes Studium ist erforderlich 2 1 ." U n d Laptev setzt einen noch bedeutenderen Maßstab: „Das Wirtschaftsrecht ist ein notwendiges Instrument für die Entwiddung der Wirtschaft i n der Periode des Sozialismus und des Übergangs zum Kommunismus 2 2 ."

C. Vergleich der westdeutschen und sowjetischen Wirtschaftsrechtskonzeption Eine Nebeneinanderstellung der westdeutschen und der sowjetischen Lehre vom Wirtschaftsrecht ergibt Folgendes: Beide Theorien versuchen eine juristische Erfassung der Vielfalt sich ständig entwickelnder Wirtschaftserscheinungen durch ein einheitliches Ordnungssystem und sind schon aus diesem Grunde m i t der Schwierigkeit der Unbeständigkeit, Unübersichtlichkeit und Kompliziertheit der Regelungsmaterie konfrontiert. Darüber hinaus ist die inhaltliche Ausgestaltung der beiden Disziplinen eng verbunden m i t der Aufgabe der Verwirklichung wesentlicher Staatsziele i m Gesellschaftsbereich, also m i t politischen und ideologischen Momenten. Die westliche Wirtschaftsrechtstheorie versucht dieses politische Grundproblem durch die Ableitung ihrer M i t tel und Ziele aus der Wirtschaftsverfassung zu verrechtlichen. Angesichts der dabei zu ordnenden widerstreitenden Interessen und zu len18

Winkelmann, Die Lehre v o m Verwaltungshandeln, S. 61 ff. Heinrich, S. 39. 20 Wirtschaftsrecht, S. 5. 21 Staat, Recht, Wirtschaft, S. 8. 22 Laptev, A r t i k e l : Wirtschaftsrecht, i n : Enzyklopädisches S. 501. 19

Wörterbuch,

C. Vergleich der westdt. und sowj. Wirtschaftsrechtskonzeption

87

kenden Entwicklungen legt man Betonimg auf die Tatsache des „ K r i senrechts" und der „Mächtbalancierung", u m die Pluralität der gesellschaftlichen Kräfte zu einem ausgewogenen Gleichgewicht auszubalancieren. Demgegenüber ist die sowjetische Wirtschaftsrechtstheorie u m eine doppelte Fundierung bemüht: Einmal zieht sie ihre Existenzberechtigung aus der marxistisch-leninistischen Theorie und beruft sich dazu auf Parteiverlautbarungen. Ideologisches Hauptproblem ist dabei die Wechselwirkung von ökonomischer Basis und wirtschaftsrechtlichem Überbau. Zum anderen argumentiert die sowjetische Wirtschaftsrechtstheorie von den Bedürfnissen der Praxis her. Sie sieht das Studium des Wirtschaftsrechts als wichtiges M i t t e l zur Unterstützung der sowjetischen Wirtschaftsreform. Sie hat also ebenso wie das westdeutsche Wirtschaftsrecht eine gemeinschaftsbezogene Seite und einen auf die Wirtschaftspraxis gerichteten Aspekt, ist jedoch i n beiden Seiteh wesentlich mehr an die ideologischen Lehrsätze des Marxismus-Leninismus gebunden. Völlig anders als das westliche Krisen- und K o n f l i k t recht geht daher die sowjetische Wirtschaftsrechtslehre von einer sich harmonisch entwickelnden Rechtsstruktur für eine objektiven Gesetzen entsprechenden Wirtschaft aus, i n der jegliche Interessenkonflikte aufgehoben werden. Aus diesem wesentlichen Unterschied müssen sich Konsequenzen für die Systematik der Lehre vom Wirtschaftsrecht und der Lehre vom internationalen Wirtschaftsrecht ergeben. Während die westliche Theorie ihre Problemstellungen ohne weiteres auf die besonderen internationalen Wirtschaftsbeziehungen m i t ihren speziellen juristischen I n strumenten und politischen Interessenkonflikten übertragen kann, muß die sowjetische Theorie hier differenzieren. Die Regeln einer objektiven Gesetzmäßigkeiten folgenden harmonischen Rechtsgestaltung i n teressengleicher Wirtschaftssituationen sind prinzipiell nur auf die Beziehungen zwischen den sozialistischen Ländern gemäß den Regeln des sozialistischen Internationalismus anzuwenden. Für die Beziehungen der i n der Krise befindlichen kapitalistischen Länder untereinander und mit den sozialistischen Ländern müssen andere Prinzipien und Gesetzmäßigkeiten gelten. Während i m Westen ζ. B. von der Betrachtung des nationalen Kartellrechts zum internationalen Kartellrecht, vom nationalen Wirtschaftsverwaltungsrecht zum internationalen W i r t schaftsverwaltungsrecht ein unmittelbarer Zusammenhang gesehen wird, der gleiche Problemstellungen bietet und analoge Lösungsmethoden erfordert, die von denselben Fachleuten ausgearbeitet und angewandt werden, sind die Erkenntnisse des sowjetischen Wirtschaftsrechts nur i n beschränktem Bereiche i m Internationalen Wirtschaftsrecht anwendbar u n d haben deshalb ihre eigenen Theoretiker und

88

2. Entwicklung des „Internationalen Wirtschaftsrechts" in Ost u. West

Präktiker. Es ist deshalb logisch, wenn die sowjetische Definition des Internationalen Wirtschaftsrechts einen scharfen Trennungsstrich zum nationalen Wirtschaftsrecht zieht, der nur stellenweise aus vornehmlich praktikabilitätsbezogenen Gründen durchbrochen wird. D. Der Begriff „Internationales Wirtschaftsrecht" im westlichen Sinne „Die wirtschaftliche Interdependenz der Staaten setzt sich i n einer auf keinem anderen Gebiet auch nur annähernd gleich engen rechtlichen Interdependenz fort, die eine so starke Verzahnung und Wechselw i r k u n g von Landesrecht und Völkerrecht im Bereich der Außenwirtschaft bewirkt, daß jeder Versuch einer Trennimg eine sachgerechte Deutung unmöglich machen würde", stellt Erler fest 23 . Nach seiner A n sicht rechtfertigt sich der disziplinbildende Begriff „Internationales Wirtschaftsrecht" allein aus seiner Zweckmäßigkeit zur bestmöglichen Durchforschung und Einordnung eines einem bestimmten Lebenszusammenhang zugeordneten Normengeflechtes. Daraus leitet Erler ab, daß es sich beim internationalen Wirtschaftsrecht „nicht u m das internationale Recht der Regelung der Wirtschaft, sondern u m das Recht der Regelung der internationalen Wirtschaft" handelt 2 4 . Zustimmend unterstreicht Rinck, daß die Betrachtung allein der internationalen Quellen ein ganz und gar unvollständiges B i l d ergebe 25 . Langen würdigt diese A r t der Betrachtung, bei der der internationale Wirtschaftsverkehr nicht mehr reines Objekt juristischer Betrachtung sei, sondern zum Subjekt gemacht werde, das sich n u n seinerseits m i t seinen Fragen u n d m i t seiner Bitte u m Hilfe an den Juristen wendet, als pragmatisches, praxisnahes Vorgehen2«*. Ähnlich sieht Schmitthoff eine Forderung der Erarbeitung eines globalen Handelsrechts vor allem i n den Bemühungen der Wirtschaftsrechtsanwälte, Geschäftsleute und internationalen Organisationen, also aus praxisnahen Erwägungen 27 . Er sieht die Wurzel des internationalen Handelsrechts jedoch i n der inhaltlichen Übereinstimmung nationaler Rechtsnormen: „Die Ä h n lichkeit des Rechts des internationalen Handels überwindet die Spaltung der Welt i n Länder m i t Planwirtschaft und freier M a r k t w i r t schaft 28 ." Er erhofft sich die Entwicklung eines autonomen inter28

Erler, Grundprobleme des internationalen Wirtschaftsrechts, S. 11 f. Ebd., S. 863. 25 Rinck, Wirtschaftsrecht, S. 6. 28 Langen, Studien zum Internationalen Wirtschaftsrecht, S. 1. 27 Schmitthoff, N e w thrust towards a global trade law, i n : International Trade Forum, February 1969, S. 14 ff. 28 Schmitthoff, L a w of International Trade, S. 3. 24

. Begriff „Internationales Wirtschaftsrecht im w e t i c h e n Sinne

89

nationalen Handelsrechts, das auf universell akzeptierten Standards des Geschäftsgebarens beruht 2 9 . Erheblich voluntaristischer sieht Funk für den internationalen Rechtswissenschaftler die Aufgabe, „zu bestimmen wo und wie internationale Gesetze bei der Errichtimg einer internationalen Wirtschaftsgemeinschaft Unterstützung leisten" 3 0 . Eine Beschränkung des Internationalen Wirtschaftsrechts auf Völkerrechtsnormen nimmt Schwarzenberger vor: „Internationales Wirtschaftsrecht ist derjenige Zweig dés öffentlichen internationalen Rechtes, der sich befaßt m i t der Produktion, dem Umlauf u n d dem Verbrauch von Gütern u n d dem Status der Gesamtheiten, die m i t diesen Geschäften befaßt sind 8 1 ." I n einer fast tausendjährigen internationalen Vertragspraxis, welche auf die Realisierung des Ideals der Freiheit des Handels gerichtet war, hätten sich sieben klassische Standards herausgebildet, die heute i n jedem Einzelvertrag eingeordnet den Umfang von Handelsrechten und -freiheiten bestimmten 8 2 . I n neuerer Zeit seien die Ziele internationaler Wirtschaftspolitik über die Realisierung der Freiheit des Handels hinaus wesentlich erweitert worden, wobei z.B. der Standard der Meistbegünstigungsklausel zunehmend auf Grund multilateraler Verträge an Bedeutung verliere 8 8 . Auch seien die überkommenen Standards nicht mehr der schnellen technologischen Entwicklung gewachsen, so daß es ζ. B. i m Seerecht notwendig gewesen sei, ein sich erweiterndes Netz multilateraler Verträge und eine zunehmende Anzahl internationaler Institutionen zu schaffen 8*. Die Beschränkung des Internationalen Wirtschaftsrechts auf den „Bereich der Normen, die sich m i t den wirtschaftlichen Beziehungen zwischen den Staaten befassen" — also auf Völkerrechtsverträge — vertritt auch ScheunerEr schließt deshalb ausdrücklich die Rechte und Interessen der Individuen sowie die innere Wirtschaftsordnung der Staaten aus. „Die Institutionen, die i m internationalen und europäischen Bereich als M i t t e l zur Förderung des freien Verkehrs bestehen, sind ein typischer Ausdruck einer Gestaltung des Wirtschaftslebens, bei der die freie Initiative der einzelnen Individuen und Unternehmungen und die lenkende u n d planende staatliche Einwirkung miteinander i n Verbindung treten. Dem gleichen Ziele dient ein neu» Ebd., S. 5. 30 Funk, F r o m International Laws to International Economic Community, S. 3. 31 Schwarzenberger, A manual, S. 102. " Ebd., S. 103. 33 Schwarzenberger, The Province and Standards, S. 413 f. 34 Schwarzenberger, A manual, S. 103. 35 Scheuner, Die völkerrechtlichen Grundlagen der Weltwirtschaft, S, A 24.

90

2. Entwicklung des „Internationalen Wirtschaftsrechts" in Ost u. West

artiges Instrument des internationalen Hechts der Handelsbeziehungen, das i n den letzten Jahren i n Erscheinung getreten ist. Es ist der A b schluß multilateraler Verträge, i n denen sich die Teilnehmer zum A b bau von Handelsschranken und zur Einhaltung gewisser auf einen freieren Austausch gerichteter Normen des internationalen Austausche verpflichten 8 6 ." Resümierend ist festzustellen, daß die westliche Völkerrechtslehre m i t der wachsenden internationalen Wirtschaftsverflechtung einen zunehmenden Ausbau eines eigenen Internationalen Wirtschaftsrechtszweiges sieht. Dabei w i r d eine unterschiedliche Abgrenzung auf nationales, internationales oder beide Bereiche umfassendes Recht sowie meistens auf die neue Kategorie des Staatengemeinschaftsrechts für die konkreten Bedürfnisse der Praxis vorgenommen. Für die Vertreter der A u f fassung, zum Internationalen Wirtschaftsrecht gehörten nur die völkerrechtlichen Verträge ist m i t der Begrenzimg auf öffentliches Recht nicht nur das Internationale Privatrecht ausgenommen, sondern der für die Praxis sehr wichtige Bereich internationaler Handelsbräuche und des sonstigen — juristisch schwer erfaßbaren — internationalen „autonomen" Handelsrechts. Die Vertreter der Auffassung, neben öffentlichem Völkerrecht und dem nationalen öffentlichen Außenwirtschaftsrecht gehörten zum Internationalen Wirtschaftsrecht auch noch wirtschaftsbezogene Bereiche des Privatrechts, müssen freilich die größere gegenstandsbezogene Praxisnähe ihrer Konzeption m i t einer unklareren juristischen Abgrenzung und Systematisierung bezahlen. E. Der Begriff „Internationales Wirtschaftsrecht" im sowjetischen Sinne I. Die Behandlung internationaler Wirtschaftsbeziehungen in der allgemeinen sowjetischen Völkerrechtsliteratur Obwohl sich Marx und Lenin vielleicht noch häufiger über internationale Wirtschaftsbeziehungen geäußert haben als über die Probleme nur einer Volkswirtschaft hat sich eine sowjetische Lehre vom Internationalen Wirtschaftsrecht erst seit relativ wenigen Jahren zu entwickeln begonnen. Zwar findet man allgemeine Feststellungen i n den sowjetischen Völkerrechtsbüchern, daß die Oktoberrevolution eine neue wirtschaftlich-gesellschaftliche Formation geschaffen habe, welche ihrerseits die Grundlage für tiefgehende Veränderungen des Völkerrechts gelegt habe 87 , aber die allgemeine Literatur enthält durchweg keine besonderen Darlegungen über das spezielle Verhältnis der i n 86 87

Ebd., S. A 51. ζ. Β. Tunkin, Theorie, S. 3.

E. Begriff „Internationales Wirtschaftsrecht 41 im sowjetischen Sinne

91

ternationalen Wirtschaft zum internationalen Recht. So widmet der sechsbändige ,Kurs des Völkerrechts' ein Kapitel den „Handelsvertretungen" 8 8 , ein Kapitel den „Internationalen Wirtschaftsverträgen" 89 und einen Abschnitt den internationalen Wirtschaftsorganisationen 40 sowie schließlich dem Problem „Wissenschaftlich-technischer Fortschritt und das Völkerrecht" 4 1 , ohne dabei aber die Frage der Existenz eines Internationalen Wirtschaftsrechts i m weiteren Sinne anzuschneiden. Nachdem die „Organisationsprinzipien der internationalen Wirtschaftsbeziehungen" erörtert wurden, wozu auch die Darlegung der innerstaatlichen Außenwirtschaftsordnung zählt 4 2 , w i r d der internationale Wirtsckaftsvertrag als „notwendige juristische Regelungsform internationaler Wirtschaftsbeziehungen" bezeichnet, „woraus folgt, daß die Natur dieser Verträge sehr kompliziert ist". Eine grundlegende Bedeutung bei der Klassifizierung internationaler Wirtschaftsverträge müsse dem Regelungsobjekt beigemessen werden 4 8 . Deshalb führt dann der ,Kurs des Völkerrechts 1 eine Gliederung nach 9 Hauptgruppen ein 4 4 , die jedoch i n den nachfolgenden Ausführungen keine Erläuterung finden, da diese nur 6 Typen aufführen: Handelsverträge 46 , Abkommen über Warenaustausch 46 , Internationale Warenabkommen 47 , Warenkreditabkommen 4 8 , Abkommen über technische Hilfe und wissenschaftliche Zusammenarbeit 49 , Internationale Verrechnungsabkommen 60 . Bereits die Tatsache, daß die 9 aufgeführten Grundgruppen nicht mit den dargestellten 6 Typen i n Übereinstimmimg stehen, zeigt die Ungenauigkeit und Willkürlichkeit der Gliederung von Wirtschaftsverträgen allein nach ihrem Gegenstand. Der ,Kurs des Völkerrechts 4 genügt m i t dieser äußerlichen Gliederung w o h l kaum dem unter Berufimg auf Marx aufgestellten Anspruch, eine komplementäre Verbindung von ökonomischem Inhalt und juristischer Form herzustellen. So vermißt man z.B. eine gerade unter dem Gesichtspunkt des Verhältnisses von Form und Inhalt naheliegende prinzipielle Erörterung des 88

K u r s des Völkerrechts, Bd. I V , Kap. 3, S. 112 ff. (russ.). " Ebd., Kap. 5, S. 224 ff. (Autor: Usenko). 40 Ebd., Bd. V, S. 198 ff. 41 Ebd., S. 262 ff. « Ebd., Bd. I V , S. 224 ff. 48 Ebd., S. 236 f. 44 Ebd., S. 237 f. 45 Ebd., S. 239 ff. 46 Ebd., S. 283 ff. 47 Ebd., S. 291 ff. 48 Ebd., S. 294 ff. 49 Ebd., S. 300 ff. 60 Ebd., S. 310 ff.

92

2. Entwicklung des „Internationalen Wirtschaftsrets" in Ost u. West

Problems bilateraler und multilateraler Hegelungsinstrumente des internationalen Wirtschaftsrechts vollkommen. Zwar werden multilaterale Wirtschaftsverträge insbesondere i m Abschnitt über internationale Warenverträge ausführlich dargestellt, aber es w i r d ζ. B. nicht die Frage gestellt, welche Bedeutimg die multilaterale Vertragsform speziell i m Bereich der internationalen Rohstoffabkommen hat, obwohl hier allem Anschein nach ein typischer Zusammenhang zwischen multilateraler Form und Regelungsinhalt besteht. Ebensowenig w i r d die Rolle i n ternationaler Wirtschaftsorganisationen bei der Darstellung der Handelsverträge gegenüber den Funktionsweisen bilateraler Handelsverträge abgesetzt. Hier überwiegt eindeutig der Gesichtspunkt des Regelungsgegenstandes — also eine mehr ökonomische Betrachtungsweise — gegenüber der Differenzierung nach juristischen Regelungsformen, also einer differenzierteren und konkreteren juristischen Systematik. Daß eine differenziertere Systematisierung internationaler W i r t schaftsverträge ausgehend vom Regelungsobjekt unter Verwendung weiterer juristischer Elemente durchaus möglich ist, zeigt Usenko durch eine vielschichtige Klassifizierimg der Wirtschaftsverträge 51 , bei der audi Klassifizierungen anderer Autoren — Kozevnikov, Surëa lov, Lachs, Korolenko, Fituni, Radojnow — abgehandelt werden 5 2 . Usenko legt seiner Systematik das Objekt der Regelung zugrunde, wendet aber als ergänzende Prinzipien solche Merkmale wie Anzahl der Partner eines Vertrages, Geltungsdauer, Charakter der begründeten Verpflichtungen an 5 3 . Obwohl sich der ,Kurs des Völkerrechts 1 passim und insbesondere bei der Gliederung der Wirtschaftsverträge i n 9 Gruppen 5 4 auf Usenko bezieht, sind die Feinheiten seiner Systematisierung dort nicht wiedergegeben. Wie besonders der Abschnitt über die Abkommen über technische Hilfe und wissenschaftliche Zusammenarbeit zeigt, führt die Betonung der wirtschaftlichen Grundlagen keineswegs zu einer sachbezogeneren und praxisnäheren Darstellung. Denn gerade i m Bereich der Entwiddungshilfeabkommen stellt sich mit aller Schärfe das Problem der Abgrenzung u n d Verbindung nationaler Wirtschaftssysteme m i t dem Weltmarkt und die Abstimmung interner Rechtsregelungen m i t den Bedürfnissen u n d Erfordernissen internationaler Rechtsregelungen der Weltwirtschaftsbeziehungen. Hier — wie auch i n anderen dargestellten Bereichen — drängt sich das Problem des Zusammenwirkens nationalen und internationalen Rechts und seine Zusammenfassung oder koordinierte Zuordnung i m Rahmen des Begriffs Internationales W i r t 51

Usenko, Regelungsformen, Kap. 6, S. 108 ff. (russ.). » Ebd., S. 116 ff. » Ebd., S. 163. 64 K u r s des Völkerrechts, Bd. I V , S. 237 f.

E. Begriff „Internationales Wirtschaftsrecht im sowjetischen Sinne

93

schaftsrecht als wesentliches Systematisierungsproblem auf. Indes erörtert der ,Kurs des Völkerrechts 1 weder die Einordnung des allein behandelten Sammelbegriffs „Internationaler Wirtschaftsvertrag" i n einen Oberbegriff „Internationales Wirtschaftsrecht", führt also keine klare Abgrenzimg nach außen durch, noch erläutert er Ordnung und Zusammenhang der 9 respektive 6 gegenständlich umschriebenen Untergruppen, führt also keine inhaltliche Gliederung des Sammelbegriffs „Internationaler Wirtschaftsvertrag" nach den genannten Hauptgruppen, geschweige denn nach weiteren Gesichtspunkten, durch. Als juristischer Gesichtspunkt, der sich bei der Frage des Zusammenhanges der verschiedenen Vertragstypen und der Realisierung ihres Vertragsinhaltes durch interne Rechtsakte ergibt, wäre hier der Mechanismus des Zusammenwirkens von öffentlichem und privatem Recht gerade für eine praxisnahe sachbezogene Darstellung von großer Wichtigkeit gewesen. Die Behandlung der Problematik des Internationalen Wirtschaftsrechts i m ,Kurs des Völkerrechts 1 muß daher dem systematisierenden Völkerrechtsdogmatiker unvollkommen und dem Praktiker internationaler Wirtschaftsbeziehungen unbefriedigend erscheinen. II. Die Behandlung internationaler Wirtschaftsbeziehungen in wirtschaftsrechtlicher Spezialliteratur 1. Die Zweiteilung des Internationalen Rechts in Völkerrecht und Internationales Privatrecht Während sich weder i n den allgemeinen Völkerrechtslehrbüchern noch i n den Monographien über internes sowjetisches Wirtschaftsrecht (Chozjajstvennoe Pravo) ausführliche und tief gehende Abhandlungen von Fragen des internationalen Wirtschaftsrechts finden, erörtern vornehmlich neuere Monographien und Aufsätze über spezielle Fragen der juristischen Regelung einzelner Gebiete internationaler W i r t schaftsgebiete Aspekte dieses Problemkreises. Ausgegangen w i r d dabei von der grundlegenden Zweiteilung des Internationalen Rechts i n zwei selbständige Rechtszweige: das Internationale öffentliche Recht ( = IÖR) und das Internationale Privatrecht (IPR) 66 . „Die Rechtsfragen der zwischenstaatlichen Beziehungen bilden den Bereich des Internationalen öffentlichen Rechts. Die Rechtsfragen der Beziehungen zwischen B ü r gern und Organisationen, welche i m internationalen Leben entstehen, gehören zur Sphäre des Internationalen Privatrechts 6 ®." „Die grundlegende Rechtsform der ökonomischen Beziehungen zwischen den Staa-

66 66

Malinin, Die friedliche Nutzung der Atomenergie, S. 9 (russ.). Lune, Internationales Privatrecht, Moskau 1970, S. 9 (russ.).

94

2. Entwicklung des „Internationalen Wirtschaftsrets" in Ost u. West

ten ist der völkerrechtliche Vertrag. Die grundlegende Rechtsform der ökonomischen Beziehungen zwischen den Außenhandelsorganisationen ist der Außenhandelsvertrag (Außenhandelskontrakt) 57 ." Unmittelbar entstehen aus dem zwischenstaatlichen Abkommen keine Rechte und Pflichten für die Außenhandelsorganisationen der vertragsschließenden Länder. Der juristische Tatbestand, welcher die Außenhandelsorganisation verpflichtet, Maßnahmen bezüglich des Abschlusses eines Kontraktes mit einem ausländischen Kontrahenten zu ergreifen, ist die Planaufgabe der dafür kompetenten Behörde ihres Landes. Jeder einzelne Außenhandelskontrakt kann infolgedessen nur bei Vorliegen zweier inhaltlich zusammenfallender Planaufgaben für zwei juristische Fakten abgeschlossen werden 5 8 . 2. Das Zusammenwirken von Völkerrecht und Internationalem Privatrecht bei der Regelung internationaler Wirtschaftsbeziehungen Dieses für die juristische Regelung der Außenwirtschaftsbeziehungen sozialistischer Staaten kennzeichnende Zusammenwirken völkerrechtlicher und bürgerlichrechtlicher Instrumente w i r d von sowjetischen Autoren auf verschiedenen Bereichen dargestellt: „Bürgerlichrechtliche Geschäfte sind oft eine Realisierungsform für Rechtsbeziehungen der Staaten (welche auf der Grundlage von Handels-, Zahlungs- und anderer Abkommen entstehen) und sind ein Bestandteil jener zwischenstaatlichen Rechtsbeziehungen. Deshalb w i r k t die völkerrechtliche Form der Währungs- und Finanzbeziehungen i n einer eigenartigen Verbindung m i t der bürgerlichrechtlichen Form, während die bürgerrechtliche Form für sich i n vielen Fällen außerhalb einer Verbindung m i t einer völkerrechtlichen Form vorkommt. Dabei ist es notwendig zu unterstreichen, daß i n diesen ziemlich häufigen Fällen, wo die völkerrechtliche Form i n Verbindung m i t der bürgerlichrechtlichen Form w i r k t , eine scharfe Abgrenzung der hierbei entstehenden Rechtsbeziehungen durchgeführt werden muß 5 9 ." A m konkreten Beispiel der von der Sowjetunion abgeschlossenen Kreditabkommen erläutert Al'tsuler, daß die Erfüllung oder Nichterfüllung der Pflichten, die nach dem abgeschlossenen Kontrakt der Außenhandelsorganisation obliegen, sowie die fristgemäße oder nichtfristgemäße Erledigung der einer Bank auferlegten Pflichten i n entsprechender Weise auf den allgemeinen Stand der Kreditabkommen, d.h. auf die Erfüllung der 57

Usenko, Regelungsformen, S. 109 (russ.). Export — I m p o r t — Operationen, Rechtliche Regelung, 1970, S. 89 (russ.). 69 AVtëuler, Valuten- u n d Finanzzusammenarbeit der Länder des RGW, S. 87 (russ.). 68

E. Begriff „Internationales Wirtschaftsrecht

m sowjetischen Sinne

95

Pflichten, die sowohl der Kreditgeberstaat als auch der KreditnehmerStaat auf sich genommen haben, wirken. Trotz dieses Zusammenhangs müßten aber die konkreten Rechtsbeziehungen deutlich von einander unterschieden werden, da hiervon die A r t der Verantwortlichkeit nach den Pflichten der an den konkreten kreditrechtlichen Beziehungen Beteiligten abhängen®0. Denselben Mechanismus schildert Boguslavskij für den Bereich der sowjetischen Entwicklungshilfe® 1 : „Die Besonderheit der Rechtsbeziehungen, welche beim Erweisen technischen Beistandes entstehen, beruht darin, daß die sekundären (die bürgerlichrechtlichen) Rechtsbeziehungen i n beträchtlichem Maße von den primären (den internationalen) Rechtsbeziehungen determiniert werden. Diese Abhängigkeit findet ihren Ausdruck erstens darin, daß die Kontrakte auf der Grundlage der entsprechenden Bedingungen der Regierungsabkommen abgeschlossen werden. Zweitens w i r d der Inhalt der Kontrakte i n einer Reihe von Fällen vom Inhalt der Regierungsabkommen bestimmt. Die Bedingungen der Kontrakte konkretisieren i n beträchtlichem Maße die Regierungsabkommen. Man kann annehmen, daß die Verbindung der ersten und der zweiten A r t von Rechtsbeziehungen sich auch auf die Frage der Verantwortlichkeit erstreckt. Die Nichterfüllung einer bürgerlichrechtlichen Verbindlichkeit seitens einer am Kontrakt beteiligten Seite kann i n gewissem Umfang auch eine Nichterfüllung der Verbindlichkeit sein, welche der Staat auf Grund des Regierungsabkommens auf sich genommen hat." Schließlich beschreiben die sowjetischen Autoren das Zusammenwirken öffentlichrechtlicher und zivilrechtlicher internationaler Rechtsformen auch i m Zusammenhang mit multilateralen Völkerrechtsverträgen. „Die Beziehungen der Parteien von Außenhandelskontrakten sind i n der Regel durch staatliche Gesetzgebimg geregelt. N u r die sozialistischen Staaten haben — multilateral und bilateral — eine ausgedehnte Vereinheitlichung der Bestimmungen, die die Lieferung von Waren i m Außenhandel regeln, durchgeführt. Die Beziehungen zwischen den RGW-Ländern unterliegen den Allgemeinen Warenlieferungsbedingungen des RGW von 1968 (ALB), welche ein multilateraler Völkerrechtsvertrag sind, unter dessen Dach die Bestimmungen des Z i v i l - und Zivilprozeßrechts betreffs der Warenlieferungen i m Außenhandel vereinheitlicht worden sind. Die Landesgesetze der RGW-Länder sind nur auf jene Fragen anzuwenden, die nicht (oder nur teilweise) i n den Kontrakten oder durch die A L B geregelt sind®2." Die A L B w

I n : Die Jahrestagungen, Bd. 9, S. 143 f. Boguslavskij, Rechtsfragen, S. 123 f. (russ.). M Burguâev / Rozenberg, Die UNO-Kommission über Internationale H a n delsrecht, S. 45 (russ.). 61

96

2. Entwicklung des „Internationalen Wirtschaftsrets" in Ost u. West

haben nach heute herrschender Meinung einen Doppelcharakter als multilateraler Völkerrechtsvertrag und innerstaatliche bürgerlichrechtliche Norm 6 8 . — Auch die i m A r t i k e l 1 des RGW-Statuts statuierte Rechtsfähigkeit des RGW äußert sich i n einer doppelten Vertragsschlußkompetenz sowohl i m öffentlichrechtlichen als auch privatrechtlichen internationalrechtlichen Bereich je nach konkretem Inhalt der Abkommen. Diese können zwischen dem RGW und Mitgliedsländern, internationalen Organisationen und Privatpersonen abgeschlossen werden 6 4 . Allerdings herrscht heute i m sowjetischen Schrifttum die Mein i m g vor, daß insoweit die Struktur der sozialistischen internationalen Wirtschaftsorganisationen durchaus derjenigen der allgemeinen internationalen Organisationen gleiche. So teilen die Gründungsakte der spezialisierten Organisationen der UNO diesen nicht nur die Rechte und Pflichten i m Bereich des Internationalen öffentlichen Rechts, sondern auch i m Bereich des Internationalen Privatrechts zu 6 8 . 3. Die juristische Einordnung öffentlichrechtlich-völkerrechtlicher Elemente und international-privatrechtlicher Elemente in den Rahmen eines Internationalen Wirtschaftsrechts a) Die methodologische Trennung der Elemente Die Mehrzahl der sowjetischen Autoren, welche sich speziell m i t der rechtlichen Regelung der internationalen Wirtschaftsbeziehungen befassen, sieht i n diesem engen Zusammenhang öffentlichrechtlicher und zivilrechtlicher Formen zunächst einmal eine Aufgabe für den Juristen, die beiden Bereiche scharf zu trennen, wobei man sowohl vom theoretisch-systematisierenden Aspekt ausgeht — so etwa Lune66 — als auch den praktisch auf das Geschäftsleben bezogenen Gesichtspunkt betont — so etwa AVtSuler 67. Während diese Autoren durchweg die Stellungnahme zur Existenz eines internationalen Wirtschaftsrechts vermeiden — sogar Usenko benutzt i n seinem Paragraph über „Die Klassifizierung der Wirtschaftsverträge zwischen den sozialistischen Staaten nach dem Objekt der Regelung" 6 8 nirgends den Begriff „Internationales Wirtschaftsrecht" — konstatiert Vel'jaminov das Entstehen 68 Usenko, Arbeitsteilung, Kap. 14, § 2; zustimmend Rozenbetg, einheitlichung der Normen, S. 54 (russ.). 84 Internationale Organisationen der sozialistischen Länder, S. 199. 86 Internationale Rechtsfähigkeit, S. 91. 68 Lune, Internationales Privatrecht, S. 9. 87 AVtSuler, V a l u t e n - u n d Finanzzusammenarbeit, S. 87. 88 Usenko, Arbeitsteilung, S. 163 ff.

Ver-

E. Begriff „Internationales Wirtschaftsrecht im sowjetischen Sinne

97

eines (öffentlichrechtlichen) Internationalen Handelsrechts ( = M e i dunarordnoje torgovoe pravo), welches nach dem 2. Weltkrieg entstand u n d i n der Arbeit der UNCTAD seine anschauliche Widerspiegelung fand: „ A u f der Genfer Konferenz von 1964 wurden die grundlegenden gerechten Prinzipien der internationalen Handelsbeziehungen und der Handelspolitik angenommen 69 ." Ohne extra darauf hinzuweisen, begreift V e r j aminoν jedoch nur die öffentlichrechtlichen internationalen Handelsrechtsnormen als eigenen Rechtszweig und beschränkt ihre Auswirkung auf die Normen des Internationalen Privatrechts — IPR — auf die Ausstrahlung völkerrechtlicher Handelsrechtsprinzipien auf die Praxis, d. h. auf die geschäftliche Ebene — zieht also damit einen klaren Trennungsstrich zwischen Völkerrecht und IPR i m Bereich i n ternationaler Handelsbeziehungen. b) Die methodologische Verbindung der Elemente Eine Minderheit sowjetischer Juristen nimmt die enge Verflechtung internen staatlichen Rechts m i t Völkerrecht zum Anlaß, nach neueren Systematisierungen zu suchen. Ausgehend von der Rechtsquellenlehre vertritt der Völkerrechtler Minasjan die Ansicht, daß entgegen der traditionellen sowjetischen Lehre außer den internationalen Verträgen und dem Gewohnheitsrecht auch die A k t e internationaler Organisationen und innerstaatliche, die Außenbeziehungen betreffende Gesetze zu den Völkerrechtsquellen zählen 70 . Ein solches Nebeneinanderstellen von Völkerrechtsverträgen und staatlichen Normen lehnt die sowjetische Völkerrechtslehre vorwiegend aus dem Gesichtspunkt ab, daß dabei ein wirksamer Schutz der staatlichen Souveränität aufgegeben werde, wenn die Staaten durch normative Tatbestände gebunden w ü r den, die außerhalb ihres Einflußbereiches liegen ( = ausländische Gesetze) 71 . Minasjan schlägt demgegenüber vor, das Völkerrecht zu definieren als die Summe aller Rechtsnormen, die die Außenbeziehungen der Staaten regeln 7 2 . I n K r i t i k an Tunkins Auffassung, daß die wirtschaftliche Struktur der Gesellschaft Grundlage des Völkerrechts sei 73 , bezeichnet Minasjan die weltweiten internationalen allgemeinen wirtschaftlichen Beziehungen — ein Produkt der Koexistenz verschiedener Systeme — als Grundlage des Völkerrechts 74 . M i t dieser Betrachtungsweise erreicht Minasjan 69 70 71 72 n 74

Veljaminov, Rechtliche Regelung, S. 236 f. Minasjan, i n : Die Jahrestagungen, Bd. 8, S. 7. Talalaev, Die juristische Natur, S. 144 f. Minasjan, i n : Die Jahrestagungen, S. 10. ζ. B. i n : Tunkin, Theorie, S. 3. Minasjan, i n : Die Jahrestagungen, S. 10.

7 Leb ahn

98

2. Entwicklung des „Internationalen Wirtschaftsrets" in Ost u. West

eine Zusammenfassung der öffentlichrechtlichen Regelungen des Landesrechts und des Internationalen Rechts zu einem einheitlichen Völkerrecht, das seine Grundlage i n einer einheitlichen Weltwirtschaft findet. Während diese Systematisierung eine Zusammenfassung einheitlicher Regelungsbereiche durch Ausdehnung des Begriffs „Völkerrecht" erreicht, schlägt umgekehrt Pereterskij eine Einbeziehung von Verträgen m i t Beteiligung mindestens eines Staates als Vertragsseite i n das „Internationale öffentliche Zivilrecht" vor. Dieses versteht er nicht als Zivilrecht i m herkömmlichen Sinne, also nicht als innerstaatliches, sondern als zwischenstaatliches Recht, dem m i t der üblichen zivilistischen Betrachtungsweise vielfach nicht beizukommen sei 75 . Damit schlägt Pereterskij eine Brücke zwischen dem nach den Teilnehmern definierten Völkerrecht — „Völkerrecht, öffentliches: das Recht, welches die Beziehungen zwischen Staaten reguliert" 7 6 — und dem nach dem Inhalt definierten Internationalen Privatrecht — „Internationales Privatrecht: die Gesamtheit der Normen, die bürgerlichrechtliche Beziehungen internationalen Charakters regeln. Die Normen des IPR regeln Beziehungen, die bei der internationalen wirtschaftlichen und technischwissenschaftlichen Zusammenarbeit entstehen 77 ." c) Der praxisbezogene komplexe Begriff des »Internationalen Wirtschaftsrechts 4 Eine ebenfalls inhaltlich begründete Gliederung n i m m t Malinin vor: „ I n Begriffe wie Internationales Seerecht, Internationales Handelsrecht, Internationales Luftrecht gehen Normen aus den beiden Zweigen des internationalen Rechts — des öffentlichen und des privaten — ein. Folglich verfügt jede der genannten Gruppen nicht über die innere Einheit des Gegenstandes rechtlicher Regelung und kann deshalb nicht eine einheitliche, für einen selbständigen Rechtszweig spezifische rechtliche Regelungsmethode haben. Die Ausgliederung komplexer Rechtszweige überschreitet die Grenzen des Begriffs des Rechtssystems und geht über i n den Bereich wissenschaftlicher Systematisierung des Rechts, welche man zu wissenschaftlichen, pädagogischen und praktischen Zwecken durchführen kann 7 8 ." Ohne die diffizile, nur aus der dialektischen marxistischen Auffassung objektiver und subjektiver Gesetzmäßigkeiten verständliche Differenzierung Malinins nachzuvollziehen, bleibt jedenfalls festzuhalten, daß er eine komplexe Rechtssyste75 76 77 78

Pereterskij, zitiert nach: Boguslawskij, Staatliche I m m u n i t ä t , S. 209. Diplomatisches Wörterbuch, Bd. I I , S. 268, A r t i k e l : „Völkerrecht". S. 273, A r t i k e l : „Internationales Privatrecht". Malinin, Die Friedliche Nutzung der Atomenergie, S. 9.

E. Begriff „Internationales Wirtschaftsrecht" im sowjetischen Sinne

99

matisierung z.B. von Normen des Internationalen Handelsrechts aus praxisbezogenen Erwägungen für angebracht hält. Ähnlich sieht Boguslawsktj, ausgehend von den konkreten Bedürfnissen internationaler sozialistischer Wirtschaftszusammenarbeit in zwischenstaatlichen Wirtschaftsorganisationen, ein rechtspolitisches Bedürfnis nach komplexer juristischer Begriffsbildung: „Gemeinsames Element w i r d gemäß unserer Vorstellung für alle diese Organisationen i n Zukunft eine Verknüpfimg völkerrechtlicher und zivilrechtlicher Elemente sein. A m geeignetesten könnten unserer Meinung nach i n Zukunft die Normen eines sich bildenden Internationalen Wirtschaftsrechts ( = Mezdunarodnoje chozjajstvennoe pravo) sein 7 9 ." Boguslawskij unterstreicht, daß es sich hier keineswegs u m rein methodologische Fragen der Völkerrechtstheorie, sondern u m praktische Fragen der Rechtsbildung und Wirtschaftslenkung handelt, wenn er die konkrete Ausbildung neuer juristischer und ökonomischer Instrumente vorzeichnet: „Wenn man an die Frage der Rechtsfähigkeit gemeinsamer Unternehmen von dem Standpunkt internationaler Wirtschaftsbeziehungen herangeht, so kann man diese Unternehmen als Subjekte des Internationalen Wirtschaftsrechts betrachten 80 ." Dieses Bemühen u m pragmatische juristische Lösungen wirtschaftlicher Aufgabenstellungen kennzeichnet i n den letzten Jahren zunehmend die sowjetische Rechtswissenschaft und hat ihren Niederschlag sowohl i n der innerstaatlichen Gesetzgebung der UdSSR als auch i n völkerrechtlichen Verträgen der sozialistischen Länder gefunden. I n diesem Sinne spricht auch Bilinsky von einer Entwicklung „vom Dogmatismus zum Pragmatismus", kritisiert aber gleichzeitig, daß trotz detaillierter wissenschaftlicher Durchdiskutierung einzelner Probleme i n die Praxis bisher kaum Ergebnisse der neuen Erkenntnisse eingeführt worden seien 81 . Eine bewußte Ausklammerung von Problemen der internationalen Wirtschaftsbeziehungen w i r d — i n offensichtlich sachwidriger Weise — von der bisherigen sowjetischen wissenschaftlichen Erarbeitung des Wirtschaftsrechts als eigenen Zweiges des i n nerstaatlichen Rechts der UdSSR unternommen. I n der gesamten ausgedehnten Literatur dazu findet sich kaum ein Hinweis darauf, daß das Problem eines besonderen Komplexes „Wirtschaftsrecht" gerade unter dem Aspekt der Praxis — die wachsende Internationalisierung des Wirtschaftslebens ist auch i n der sowjetischen Theorie und Praxis anerkannt — nicht i n zwei isolierte Komplexe „innerstaatliches W i r t 70

Boguslawsktj, Die rechtliche Regelung der internationalen Wirtschaftsbeziehungen, S. 245 (russ.). 80 Ebd. 81 Bilinsky, Die E n t w i c k l u n g des Rechts, S. 18 f.

7·

100 2. Entwicklung des „Internationalen Wirtschaftsrechts" in Ost u. West schaftsrecht" und „internationales Wirtschaftsrecht" aufgespalten werden kann 8 2 . Erstmals nahm i m Jahre 1975 eine sowjetische Monographie über Wirtschaftsrecht auch ein Kapitel über das internationale W i r t schaftsrecht auf, allerdings bezeichnenderweise ohne diesen Begriff i n der Titelüberschrift zu erwähnen 8 8 . Der Autor Boguslawski schwächt darin früher von i h m vertretene Thesen ab u n d argumentiert unter Heranziehung vorwiegend ausländischer Publikationen zu diesem Thema, ohne aber den Bezug zu dem sowjetischen Diskussionskomplex „ i n nerstaatliches Wirtschaftsrecht" herzustellen 84 . d) Das Komplexprogramm als Richtlinie praxisorientierter Rechtswissenschaft Damit stellt Boguslawskij die Ausarbeitung eines Internationalen Wirtschaftsrechts als Aufgabe der sowjetischen Juristen i n das Zent r u m eines i n die Zukunft gerichteten Prozesses wirtschaftlicher Zusammenarbeit zwischen den sozialistischen Staaten, der spätestens seit der Verkündimg des ,Komplexprogrammes für die weitere Vertiefung und Vervollkommnung der Zusammenarbeit und Entwicklung der sozialistischen ökonomischen Integration der Mitgliedländer des RGW' 8 6 laut offizieller D i k t i o n i n das neue Stadium der Wirtschaftsintegration getreten ist. „Die weitere Ausdehnung und Vertiefung der Zusammenarbeit der sozialistischen Staaten sowie die Entwicklung neuer Formen dieser Zusammenarbeit, insbesondere i m Zusammenhang m i t dem Prozeß der sozialistischen Integration, stellen der sowjetischen Völkerrechtslehre eine Reihe von Problemen, die ernsthafte theoretische Erforschung verlangen 8 8 ." Danach darf man für die Zukunft eine gezielte und schwerpunktmäßige Erörterung der Problematik des Internationalen Wirtschaftsrechts zunächst einmal für die Regelung der intersozialistischen, sodann aber kraft Sachzusammenhangs auch der allgemeinen internationalen Wirtschaftsbeziehungen erwarten. I m Gegensatz zu dem Eindruck, den Uschakow äußert, wonach die wirtschaftliche Verflechtung i m Ostblock einen solchen Grad erreicht habe, daß sich die Trennung des innerstaatlichen Rechts vom Völkerrecht immer mehr verwische 87 , besteht der Widerstand der sowjetischen 82

Vergleiche dazu insbesondere die zahlreichen Publikationen Laptevs i n der Bibliographie i m Anhang. 88 Theoretische Probleme des Wirtschaftsrechts. Moskau 1975 (russ.). 84 Boguslawski, Die E n t w i c k l u n g der internationalen Wirtschaftsbeziehungen. 85 Deutscher offizieller T e x t i n : Neues Deutschland, 7.8.1971, S. 3 ff. 88 Internationale Organisationen, S. 14. 87 Alexander Uschakow, Der Rat f ü r Gegenseitige Wirtschaftshilfe, S. 19.

E. Begriff „Internationales Wirtschaftsrecht im sowjetischen Sinne

101

Theorie gegen den Begriff des einheitlichen Internationalen W i r t schaftsrechts vielmehr gerade i n dem Bestreben, diese beiden Bereiche auseinanderzuhalten. Das Komplexprogramm 4 widmet den von Boguslawsktj behandelten internationalen Wirtschaftsorganisationen einen ganzen Abschnitt, i n dem es heißt: „Die Mitgliedsländer des RGW werden sowohl i m Inneren als auch i n der gegenseitigen wirtschaftlich-technischen Zusammenarbeit die entsprechenden ökonomischen und rechtlichen Voraussetzungen für die Entwicklung der Direktbeziehungen zwischen ihren Ministerien, Ämtern und anderen staatlichen Organen, Wirtschafts-, Forschungs- und Entwicklungseinrichtungen schaffen 88 ." Obwohl dieses Zitat den Begriff „Internationales Wirtschaftsrecht" nicht wörtlich erwähnt, enthält es alle Elemente der beschriebenen Problematik, wie das Zusammenwirken von Völkerrecht und internem Staatenrecht, von öffentlichem und privatem Recht, von der Vertragsebene und dem Vertragspartner, von gegenständlicher Begrenzung auf wirtschaftliche, technische und wissenschaftliche Fragen sowie schließlich implizit i m Begriff der internationalen Wirtschaftsorganisation das Element des Bi- und Multilateralismus als Strukturprinzip. Die entscheidende Passage des Komplexprogramms, welche nicht nur einen Rechtsetzungsauftrag f ü r die sozialistischen Staaten m i t der Verpflichtung zum Erlaß innerstaatlicher Normen und Eingehimg i n ternationaler Verträge enthält, sondern auch als verbindliche Ausrichtung der Rechtswissenschaft der RGW-Länder zur theoretischen Erforschimg und praktischen juristischen Ausgestaltung der entsprechenden Problembereiche gilt, lautet: „Die Mitgliedländer des RGW halten die Entwicklung einer gemeinsamen Rechtsordnung, die die günstigsten rechtlichen Bedingungen für die Vertiefimg und Vervollkommnimg der Zusammenarbeit und Entwicklung der sozialistischen ökonomischen Integration sichert, f ü r eine Hauptaufgabe der Vervollkommnimg der Rechtsgrundlagen der wirtschaftlichen und wissenschaftlich-technischen Zusammenarbeit 89 ." Die K l ä r i m g der Frage, was unter dem Begriff „gemeinsame Rechtsordnung" zu verstehen sei und wie sie zu gestalten sei, w i r d seit 1971 intensiv von den Fachleuten aus Wissenschaft und Praxis untersucht. Die laufende Praxis der internationalen Wirtschaftsbeziehungen der sozialistischen Staaten kennt zahlreiche Rechtsentwicklungen des Integrationsprinzips, die noch nirgends rechtswissenschaftlich erfaßt sind, so daß ältere Fachliteratur häufig überholt ist. Eine vom Exekutiv88 89

Komplexprogramm, Abschnitt 8, N r . 1, N D S. 7. Ebd., K a p i t e l I V , Abschnitt 15, Absatz 2.

102 2. E n t w i u n g des „Internationalen Wirtschaftsrets" in Ost u. West komitee des RGW i m Dezember 1969 gegründete „Beratung der Vertreter der Mitgliedsländer des RGW für Rechtsfragen" arbeitet außerordentlich einflußreich an der Durchsetzung einer funktional auf die sozialistische Integration h i n orientierten Rechtsvereinheitlichung nicht n u r der internationalen, sondern auch der nationalen Rechtsordnungen der RGW-Länder 9 0 . Diese Beratung richtet ihre Tätigkeit stark nach den laufenden Bedürfnissen der Praxis und setzt von Ökonomen gegebene Grundsatzorientierungen i n das Juristische um. Dazu gehört insbesondere die bereits von dem Standardwerk M. V. Senins geforderte Erarbeitung multilateraler Formen der Zusammenarbeit und eines Systems von internationalen sozialistischen Wirtschaftsorganisationen 9 1 . Gemäß der seit einigen Jahren anerkannten These, daß W i r t schaftsintegration ein objektiver Prozeß sei, der sich i n allgemeingültige Grundlagen und spezifisch sozialistische oder spezifisch kapitalistische Erscheinungsweisen gliedern lasse 92 , werden programmatisch teilweise bisher als kapitalistisch abgestempelte Prinzipien eingeordnet und als Strukturelemente der sozialistischen Wirtschaftsintegration übernommen. Einen erkennbaren Einfluß übt hier die westliche Lehre von einem eigenständigen Recht der internationalen Organisationen aus und spiegelt sich i n Überlegungen zur Rechtsnatur des RGW wider. Diese Abgrenzung der sozialistischen von der kapitalistischen Integration unter Wahrung von grundlegenden Gemeinsamkeiten ist zugleich eine Entscheidung über die Frage, inwieweit der RGW ein geschlossener eigenständiger Block und inwieweit er ein der internationalen Kooperation geöffneter Wirtschaftspartner sein soll. Bemühen sich daher die Ideologen vorwiegend u m die Betonung der sozialistischen Eigenheiten, so betonen die Praktiker häufig das Vorhandensein von als fortschrittlich angesehenen i m Westen bereits erprobten Integrationselementen. Die i n diesem Rahmen erarbeiteten „Musterbedingungen f ü r die Gründung u n d Tätigkeit internationaler Wirtschaftsorganisationen" 93 können als bisher differenziertestes internationales Normendokument der sozialistischen Staaten über die Rechts- und Wirtschaftsstruktur internationaler Wirtschaftsorganisationen und gemeinsamer Betriebe betrachtet werden. A l l e die Fragen, die i n jahrelangen Verhandlungen zwischen westlichen und sozialistischen staatlichen und p r i v a t w i r t schaftlichen Instanzen über die Gründung von „ j o i n t ventures" aus90 Ausführlich dazu: Ν. V. Faddeev, Der Rat f ü r Gegenseitige Wirtschaftshilfe, Moskau 1974, S. 327 ff. (russ.). 91 M . V. !Senin, Sozialistische Integration, Moskau 1969 (russ.). 92 M . M. Maksimova, Grundprobleme der imperialistischen Integration (russ.). 98 Anlage Nr. 12 zum Protokoll der 61. Sitzung des Exekutivkomitees, Januar 1973.

E. Begriff „Internationales Wirtschaftsrecht im sowjetischen Sinne

103

giebig durchdiskutiert worden sind und die bisher nur i n der Gesetzgebimg Rumäniens· 4 und Ungarns 9 5 ihren Niederschlag gefunden haben (Kapitalverteilung, Beteiligung an der Geschäftsleitung, Valutaverrechnung, Gewinntransfer u. a.), werden hier i n Musterbestimmungen festgelegt. Diese internationalen Wirtschaftsorganisationen sollen unabhängig davon, ob sie durch völkerrechtlichen oder privatrechtlichen Vertrag gegründet werden, ihre operative Tätigkeit nach zivilrechtlichen Regelungen abwickeln. Daher ist es durchaus denkbar, daß der Westen i n Zukunft bei Verhandlungen über die Errichtung von ostwestlichen gemeinsamen Unternehmen auf diese Musterbestimmungen Bezug nimmt. Westliche Firmen könnten bei Verhandlungen über die Zugrundelegung der Musterbestimmungen darauf verweisen, daß sie gemäß ihrem § 1 Abs. 4 nicht exklusiv sozialistisches Recht setzen, sondern die Teilnahme von Nichtmitgliedsländern des RGW vorsehen. I m Westen w i r d bisher kaum beachtet, daß über den Weg der Rechtsvereinheitlichung i m RGW keinesfalls eine einseitige Übernahme sowjetischen Rechtsguts durch die anderen Staaten, sondern eine gegenseitige intensive Beeinflussimg erfolgt. F ü r den westlichen Osthandelspraktiker ist es wichtig, daß hier ein Gremium existiert, i n dem die Weiterverbreitung von bisher nur i n wenigen sozialistischen Ländern ausprobierten Reformmaßnahmen diskutiert wird. A u f diese Weise können beispielsweise westliche Wünsche nach Errichtung gemischter Gesellschaften indirekt vor sowjetische Gremien von Fachleuten der anderen RGW-Länder getragen werden, wodurch diese einen praktischen Beitrag zu den „Außenbeziehungen des RGW" durch interne Koordinierung leisten. Man w i r d nicht fehlgehen, wenn man die jüngsten internationalen Wirtschaftsverträge der Sowjetunion m i t der Bundesrepublik Deutschland 98 und m i t Frankreich, welche die Förderung gemischter sowjetisch-westlicher Unternehmen i m Ausland vorsehen, sowie die sich neuerdings mehrenden Anzeichen, daß die Sowjetunion die Zulassung auch von Kapitalbeteiligungen westlicher Firmen i n der UdSSR an gemeinsamen Unternehmen erwägt, als eine Konsequenz der RGW-intern koordinierten Musternormen für internationale W i r t schaftsorganisationen wertet, die über die Offenheitsklauseln stets 04 Dekret Nr. 424 über die Gründung, Organisation u n d Tätigkeit gemischter Gesellschaften i n der Sozialistischen Republik Rumäniens v o m 2. November 1972 (Buletenul Oficial I , Nr. 121 v o m 4. November 1972, S. 46 ff.). 95 Verordnung Nr. 28, 1972 (3. X.) P. M. des Ministers f ü r Finanzen über die wirtschaftlichen Vereinigungen m i t ausländischer Beteiligung v o m 3. Oktober 1972 (Magyar Közlöny v o m 3. Oktober 1972, Nr. 76, S. 720). 98 A b k o m m e n zwischen der Regierung der Bundesrepublik Deutschland u n d der Regierung der U n i o n der Sozialistischen Sowjetrepubliken über die weitere E n t w i c k l u n g der wirtschaftlichen Zusammenarbeit v o m 30. Oktober 1974 (Bulletin des Presse- u n d Informationsamtes der Bundesregierung, Nr. 129, S. 1310), A r t . 8.

104 2. E n t w i u n g des „Internationalen Wirtschaftsrechts" i n Ost u. West auch einen Bezug auf die Wirtschaftsbeziehungen der RGW-Staaten zu Drittländern enthalten. Man kann also von einem „spin-back" bilateraler ost-westlicher Rechtskoordinierung über multilaterale Organe des RGW sprechen, die bereits jetzt dem RGW einen faktischen Einfluß auf die Regelung der Ost-West-Wirtschaftsbeziehungen sichert. F. Die Rolle der sowjetischen Theorie und Praxis als Modell der anderen sozialistischen Staaten Es liegt auf der Hand, daß die zahlreichen i m Komplexprogramm und anderen Grundlagendokumenten der sozialistischen Integration formulierten Aufgaben bei ihrer konkreten juristischen Ausformimg allein mengemäßig eine derartige Belastung für die damit befaßten Fachleute darstellt, daß sie kapazitätsmäßig überlastet sind, so daß man bereits jetzt ein gewisses Nachhinken der Rechtsetzungstätigkeit auf allen Bereichen hinter den ökonomischen Integrationsvorgängen feststellen kann. Desto mehr bemühen sich die RGW-Länder, durch zentral koordinierte Verteilung der rechtswissenschaftlichen Aufgaben und durch systematische Kombinierung der dezentralisierten Forschungsergebnisse zu einem rationalen Rechtsetzungsprozeß zu gelangen. Dam i t w i r d einerseits die Rolle und das Gewicht der nationalen wissenschaftlichen Einzelleistungen der sozialistischen Länder erhöht, womit unverkennbar auch eine Differenzierimg und Diversifizierung der jeweiligen Fachmeinungen einhergeht. Andererseits findet i m Zeitpunkt der multilateralen Fixierung der wissenschaftlichen Ergebnisse für die Praxis — insbesondere also beim konkreten Zeitpunkt des Vertragsabschlusses — eine Festlegung auf mehr oder weniger verbindliche Lösungen statt, deren Entscheidungsprozeß von außen nicht durchschaubar ist, da er unter Geheimhaltung fällt. Dafür, daß nach wie vor i n derartigen Verhandlungen nicht nur die Vertreter der sowjetischen Wirtschaftspraxis, sondern auch die Repräsentanten der sowjetischen Wissenschaft ein besonderes Gewicht haben, gibt es nur indirekte Hinweise. „Eine besondere Bedeutung gehört hier den wissenschaftlichen Errungenschaften der sowjetischen Rechtswissenschaft, welche über die meiste Erfahrung i n den Fragen, welche die Regulierung der internationalen Wirtschaftsbeziehungen betreffen besitzt . . . Angesichts des sichtbar internationalen Charakters dieser wissenschaftlichen Forschungen bemüht sich die Rechtswissenschaft der DDR u m die Entwicklung der internationalen Zusammenarbeit m i t den Rechtswissenschaftlern der UdSSR und anderer Mitgliedsländer des RGW 9 7 ." Danach kann man davon ausgehen, daß auch i n Zukunft die sowjetische Lehre über die Fragen des ,Internationalen Wirtschafts•7 Seiffert,

Die Beteiligung der Rechtswissenschaft, S. 107 (russ.).

F. Modellwirkung der sowjetischen Theorie und Praxis

105

rechts' wie auch ihre konkrete Ausgestaltung i n der Praxis für die anderen sozialistischen Länder Modellcharakter behalten werden. Die vorliegende Arbeit versucht, an einigen ausgewählten Strukturprinzipien völkerrechtlicher Regelung der sowjetischen Außenwirtschaftsbeziehungen zu verfolgen, wie durch wissenschaftliche Ausformung und praktische Anwendimg neue Rechtsinstrumente entstanden sind und noch weiterhin entstehen, welche der verstärkten Einordnung der Volkswirtschaft der UdSSR i n die weltweite ökonomische Arbeitsteilung Rechnung zu tragen suchen. Da i n dem westlichen w i r t schaftswissenschaftlichen Schrifttum als spezifisches Problem der sowjetischen Außenwirtschaftsbeziehungen deren traditionell bilaterale Strukturierung angesehen wird, soll als juristisch-systematischer Ausgangspunkt die Klassifizierimg völkerrechtlicher Verträge i n bilaterale und multilaterale gewählt werden, von dem aus weiterführend damit i n Zusammenhang stehenden Komplexe erörtert werden. Die auf Grund ihrer wachsenden Zahl und zunehmenden Bedeutimg immer mehr ins Zentrum des Interesses tretenden multilateralen Verträge führen zu der Notwendigkeit, eine Umstrukturierung des bisher bilateral orientierten Rechtsformenapparates und eine Neugliederung des Zusammenspiels des bilateralen und multilateralen Funktionssystems vorzunehmen. Kennzeichnend für die aktuellen Reformtendenzen der sowjetischen Außenwirtschaftsbeziehungen ist das Bemühen, einerseits bilaterale Verträge als zu multilateralen Verträgen erweiterungsfähig — und damit gemäß dem Prinzip der Offenheit veränderungsfähig — zu konzipieren und andererseits bilaterale und multilaterale Verträge als kombinationsfähige, komplementäre Strukturelemente zu verwenden. Dabei gewinnt das Prinzip der Offenheit als K r i t e r i u m für die potentielle Teilnahme dritter Staaten noch mehr als bei bilateralen Verträgen Bedeutimg bei multilateralen Abkommen; insbesondere ist es eindeutig ein wesensnotwendiges Merkmal der — seit längerem wissenschaftlich erfaßten und i n der Praxis erprobten — Universalabkommen, während seine juristische Tragweite und ökonomische W i r k samkeit bei den ihrer Konzeption nach noch nicht hinreichend ausgeprägten Wirtschaftsorganisationen der sozialistischen Länder mehrdeutig ist. Die Prüfung der Offenheit internationaler sozialistischer Organisationen kann nach abstrakten juristischen Kriterien rein formell erfolgen; sie erlaubt jedoch eine damit verbundene Aussage über die tatsächliche Möglichkeit des Mitgliederwechsels — des freien Beitritts und des freien Austritts — als Kennzeichen einer anpassungsfähigen Welthandelsoffenheit nur bei komplexer materieller Betrachtungsweise, welche die ökonomischen, ideologischen, politischen und soziologischen Bezüge der internationalen Organisation umf aßt

106 2. Entwicklung des „Internationalen Wirtschaftsrets" in Ost u. West Aus der ökonomisch-ideologisch-politischen Einbindung i n die sozialistische internationale Wirtschaftsintegration ergibt sich die Frage nach der Kongruenz von ökonomischen und juristischen Strukturen vor allem dort, wo die besonderen Regeln einer eigenständigen sozialistischen Rechtsordnung neben den Normenkomplex zur Regelung der allgemeinen internationalen Wirtschaftsbeziehungen treten. Es ist zentrale Aufgabe der sowjetischen Rechtswissenschaft und Außenhandelspraxis, für die Gewährleistung der Kompatibilität von Offenheit gegenüber den Drittländern i n den Welthandelsbeziehungen und von organisatorischem Zusammenschluß der sozialistischen Staaten i m RGW völkerrechtliche Lösungen zu finden, die nicht nur formaljuristisch i n sich logisch sind, sondern auch materiellrechtlich auf die ökonomischen und politischen Regelungstatbestände optimal anwendbar sind, u m ein effektives Neben- und Miteinander von sozialistischer Integration und Ost-West-Handel zu gewährleisten.

Drittes

Kapitel

Die besondere Bedeutung des Bilateralismus und dee Multilateralismus im Rechtssyetem der sowjetischen Außenwirtschaftsbeziehungen Der wissenschaftliche und praktische Wert der Klassifizierung völkerrechtlicher Verträge w i r d kritisch beleuchtet i n dem berühmten Wort Fauchilles 1: „Die verschiedenen Klassifizierungen von internationalen Verträgen oder Konventionen sind ebenso zahlreich wie die A u toren, die sich damit beschäftigt haben. — Aber die Mehrzahl davon hat keinerlei wissenschaftlichen Wert." Allerdings fährt Fauchille dann ein paar Zeilen weiter fort: „Was ihre Form betrifft, können sie i n bilaterale Verträge, die zwischen zwei Staaten geschlossen sind und K o l l e k t i w e r t r ä g e , die zwischen mehreren Staaten abgeschlossen sind, unterschieden werden. Wichtige Unterscheidung." Ist n u n die f ü r die rein wissenschaftliche Klassifizierung wichtige Unterscheidimg bilateraler und multilateraler Völkerrechtsverträge darüber hinaus auch für die praktische Regelung der internationalen Wirtschaftsbeziehungen wichtig? Spielt sie eine besondere Rolle bei der Ausgestaltung der Außenwirtschaftsbeziehungen der Sowjetunion? Wie sieht der W i r t schaftspraktiker dieses Problem? A. Hemmende Auswirkungen des Bilateralismus auf den Ost-West-Handel I. Der Standpunkt westlicher Geschäftsleute „Eine zentrale Schwierigkeit für die Ausweitung des Güteraustausches besteht i n dem ausgeprägten Bilateralismus, der nach wie vor das Denken und Handeln der sozialistischen Länder weitgehend bestimmt", stellt der Osthandelstheoretiker und -praktiker Prof. Matthias Schmitt fest 2 . E r weist darauf hin, „daß eine intensive Entwicklungsstufe des west-östlichen Handelsverkehrs n u r i n dem Maße erreicht werden kann, i n dem sich ein Umdenken der sowjetischen Außenhandelspolitik 1 2

Fauchille, Traité de Droit International Public, T. 1, S. 397. Schmitt, Matthias, Osthandel auf neuen Wegen, S. 20.

108

3. Bilateralismus und Multilateralismus im sowj. Außenhandel

i n Richtimg auf eine gewisse Auflockerung des starren Bilateralismus, i n Richtimg auf eine beginnende Konvertibilität des Rubels und der anderen östlichen Währungen und i n Richtung eines verstärkten Zugangs zum Weltmarkt und auch zum internationalen Kapitalmarkt allmählich durchzusetzen beginnt" 8 . „Die Industrie der Bundesrepublik Deutschland sieht die Entwicklungsmöglichkeiten der Wirtschaftsbeziehungen zur Sowjetunion nicht isoliert bilateral", unterstreicht Otto Wolff von Amerongen und befürwortet „nachdrücklich eine westeuropäische Konsortialbehandlung größerer Lieferprojekte an die UdSSR, die sich nicht nur von der finanziellen, sondern gerade auch von der technischen Seite her anbieten" 4 . Es w i r d sich „unter Umständen das Interesse an Ostgeschäften doch etwas vermindern, w e i l die sture Handhabung der bilateralen Abrechnung die Freude am Geschäft verdirbt" 5 . „Auch die vielfältigen Versuche, durch Kompensations-, Parallel- und Dreiecksgeschäfte aus der Zwangsjacke des Bilateralismus herauszukommen, sind ohne nennenswerte zusätzliche Umsätze geblieben 8 ." U n d Samuel Pisar bringt das Dilemma des Osthandels als Teil allgemeiner Weltwirtschaftsbeziehungen, so wie der Westen es sieht, auf die kurze Formel einer Kapitelüberschrift: Kommunistischer Büateralismus gegen offenen Welthandel 7. Die Frage des Wirtschaftlers, wie weit sich die Sowjetunion durch multilaterale Verträge i n die Weltwirtschaft einordnet oder durch Beibehaltung bilateraler Außenwirtschaftskontakte eine Abschirmung vor dem Weltmarkt betreibt, muß für den Juristen das parallele Problem aufwerfen, ob aus der sowjetischen Theorie und Praxis bilateraler und multilateraler Völkerrechtsbeziehungen auf dem Wirtschaftsbereich auch ein Schluß zu ziehen ist auf die Eingliederung der sowjetischen Völkerrechtskonzeption i n eine allgemeine Völkerrechtskonzeption oder auf die Ausprägung eines Komplexes besonderer sowjetischer Außenwirtschaftsregeln internationalrechtlicher Natur. Π . Der Standpunkt der ECE/Genf

Die angeführten Äußerungen westlicher Geschäftsleute machen deutlich, daß die Frage bilateraler oder multilateraler Regelung der W i r t schaftsbeziehungen zwischen West und Ost keineswegs nur für den systematisierenden Juristen von Interesse ist, sondern handfeste ökonomische Auswirkungen für die Praxis hat. Daß dieses nicht nur der 3 4 5 6 7

Schmitt, Matthias, Geschäftslage unverändert, S. 41. Wolff von Amerongen, Wirtschaftsbeziehungen m i t dem Osten, S. 13. Westinner, Die Außenhandelspolitik der Sowjetunion, S. 28. Schmitt, Matthias, Kooperation m i t Ostländern, S. 13. Pisar, Coexistence & Commerce, K a p i t e l 9, S. 161.

Α. Auswirkungen des Bilateralismus auf den Ost-West-Handel

109

parteiische Standpunkt des interessierten westlichen Osthändlers, sondern allgemein des kundigen Fachmannes ist, belegt der „Analytische Report über die Lage des innereuropäischen Handels" von 1970 der UN-Wirtschaftskommission für Europa, Das Problem der bilateralen oder multilateralen zwischenstaatlichen Beziehungen w i r d zunächst als Frage gestellt, „ob der Bilateralismus das Wachstum des Ost-Westhandels behindere" 8 . Die Untersuchung dieses Zentralproblems durchzieht sodann wie ein roter Faden alle Einzelerörterungen dieses gemeinsam von östlichen und westlichen Spezialisten erarbeiteten Reports. Angesichts des besonderen Charakters der ECE als Internationaler Organisation m i t sozialistischen und kapitalistischen Mitgliedsländern kann freilich nicht erwartet werden, daß es zu so klaren und apodiktischen Urteilen kommt, wie die oben zitierten — das liefe letzten Endes auf eine K r i t i k an der Außenhandelspolitik eines Teiles der Mitgliedsstaaten hinaus. Aber gerade wegen der Teilnahme der sozialistischen Staaten Vertreter bekommt die Untersuchimg einen desto objektiveren Charakter, wenn sie an den einzelnen Stellen i n vorsichtigen, aber klaren Formulierungen den Übergang zu einem multilateralen W i r t schaftsverkehr zwischen den Staaten West- und Osteuropas als w i r t schaftlich sinnvoll und politisch erstrebenswert hinstellt. „Bilaterale Clearings w i r k e n notwendig als begrenzender Faktor des Ost-West-Handels, da sie de facto einen oberen Plafond bilden, welcher die Export- und Importkapazitäten des Partners m i t weniger Neigimg zum Handel widerspiegelt, oder künstlich geschützte Märkte schafft 9 ." „Aus diesen Gründen scheinen fortgesetzte Bemühungen, einen größeren Grad Multilateralismus zu schaffen, erforderlich 10 ." „Eine Notwendigkeit für erweiterte Entwicklung gemeinsamer Forschimg über ausgewählte wirtschaftliche und technologische Probleme i n multilateralem Rahmen scheint zu bestehen 11 ." Dreiseitige gemischte Gesellschaften m i t Entwicklungsländern könnten dreiseitige Vorteile erbringen 12 . Handelsliberalisierung und Multilateralisierung der Zahlungsmittel gingen i n Westeuropa Hand i n Hand 1 8 , wobei der Handel auf Nichtdiskriminierungsgrundlage i m Rahmen der OEEC, die volle Konvertibilität durch das European Monetary Agreement gesteuert werde 1 4 . 8 A n a l y t i c a l Report on the State of Intra-European Trade, Economic Commission for Europe E/ECE/761/Rev. 1 United Nations, N e w Y o r k 1970, S. 13. • Ebd., S. 14. 10 Ebd., S. 15. 11 Ebd., S. 17. 12 Ebd., S. 19. 18 Ebd., S. 27. 14 Ebd., S. 28.

110

3. Bilateralismus und Multilateralismus i m sowj. Außenhandel

Angesichts dieser Präzedenzfälle i m Westen untersuchte eine ad-hocGruppe der ECE zum Studium der Steigerungsmöglichkeiten des OstWest-Handels drei Hauptprobleme: das Meistbegünstigungsprinzip und die wirksame Gegenseitigkeit der Pflichten i n verschiedenen Systemen; Multilateralisierung von Handel und Zahlungsverkehr ; die Rolle von Steuern, Zöllen und das Verhältnis von Preis- und Abgabenpolitik auf den Außenhandel 16 . Dabei ist zu beachten, daß Bilateralismus i m Handelsverkehr nicht imbedingt Bilateralismus i m Zahlungsverkehr nach sich ziehen muß, wie die zahlreichen bilateralen Handelsverträge m i t Abrechnung i n konvertibler Währung zeigen 16 . Bilateralismus und M u l tilateralismus haben auch nicht die gleiche Bedeutung für alle Länder, da die ökonomischen Argumente m i t größerer Stärke für die kleineren Länder gelten 1 7 . Bilaterale Handelsabkommen können eine besonders fördernde Rolle spielen, wenn sie zur Grundlage weiterer Anstrengungen dienen, insbesondere für Abkommen über besondere Formen w i r t schaftlicher Zusammenarbeit 18 . Aber gerade die einheitlichere, wennmöglich präferentielle Behandlung von Handel m i t i n Kooperation erzeugten Industriegütern müßte letztlich auf einer multilateralen Ebene geregelt werden, wobei sich alsbald die Weiterung für die Regelung aller ähnlichen Handelsvorgänge durch gleichartige Behandlung ergeben würde 1 9 . Ebensowenig wie man einen Zusammenhang und gegenseitige Beeinflussung von einzelnen Handelsbereichen außer acht lassen kann, darf man übersehen, daß die Frage des Bilateralismus und des M u l t i lateralismus i m Handelsverkehr und Zahlungsverkehr einer Gruppe von Staaten übergreifende Bedeutung für weitere Länder hat. So kann die Praxis der Comecon-Staaten, i n bilateralen Abkommen getrennte Warengruppenbilanzierung nach den Kriterien „harter" und „weicher" Waren nicht ohne Einfluß auf den europäischen Ost-West-Handel bleiben 2 0 . Damit gelangt man weiterhin zur generellen Feststellung: „Es liegt deutlich im Interesse sowohl des Ostens als auch des Westens, zweiseitige Verhandlungen über mengenmäßige Importbeschränkungen durch umfassende multilaterale Beratungen zu ersetzen, welche zur Annahme von Maßnahmen für Handelsausweitung i n breitem Maßstabe führen und solche Sicherungen umfassen, die notwendig zur A b sicherung einer ordentlichen Entwicklung dieses Handels erforderlich sein mögen 21 ." 15 16 17 18 19 20 21

Ebd., Ebd., Ebd., Ebd., Ebd., Ebd., Ebd.,

S. S. S. S. S. S. S.

55 f. 126. 132. 135. 141. 114. 13.

Β. Bilaterale und multilaterale sowj. Außenwirtschaftsbeziehungen

111

B. Entwicklung bilateraler und multilateraler Beziehungen in der Geschichte des sowjetischen Außenwirtschaftsrechts Diese i m Westen durchweg von geltender Wirtschaftstheorie vertretenen und i n der Praxis der internationalen Wirtschaftsbeziehungen zwischen den kapitalistischen Staaten weithin verwirklichten Erkenntnisse werden freilich i n der ökonomischen Literatur der Sowjetunion i n Funktion der Praxis der sozialistischen Staaten modifiziert oder völlig anders gesehen. Verständlicherweise geht sie dabei von den besonderen Traditionen der Sowjetunion aus, welche ja durch die Besonderheiten ihrer geschichtlichen Entwicklung stets m i t dem Problem der wirtschaftlichen Einordnung i n einen sehr stark von kapitalistischen Mächten bestimmten Weltmarkt konfrontiert wurde. L Hemmende Auswirkungen verschiedener Wirtschafts- und Rechtssysteme Die Sowjetunion sah sich zu Beginn ihres Bestehens nicht nur einem militärischen Druck von außen gegenüber, sondern auch einer konsequenten Wirtschaftsblockade, die gemeinschaftlich von den Interventionsmächten organisiert wurde. Die isolierte Sowjetunion konnte den ersten politisch bedeutenden Einbruch i n diese Einheitsfront der dem jungen sozialistischen Staat feindlich gegenüberstehenden Länder — insbesondere der Siegermächte des 1. Weltkrieges — i m Vertrag von Rapallo 1922 erzielen, wobei eine ganz wesentliche Rolle wirtschaftlichen Regelungen zufiel. Diese bezogen sich teilweise auf die Lösung der speziellen Kriegsfolgeprobleme, wie bei dem gegenseitigen Verzicht auf Reparationen, teilweise auf Normalisierung der zwischenstaatlichen Wirtschaftsbeziehungen für die Zukunft, wie bei der Vereinbarung der gegenseitigen Meistbegünstigung. I n diesen und den folgenden Jahren w a r die Wiederaufnahme von Wirtschaftsbeziehungen zwischen der Sowjetunion und den kapitalistischen Staaten ständig von der Auseinandersetzung über die Anerkennung des andersgearteten politischen, gesellschaftlichen und wirtschaftlichen Charakters der sowjetischen Staatsstruktur begleitet, wobei Fragen des Völkerrechts und des Internationalen Privatrechts (IPR) eng verwoben waren. „Die Sowjetunion hat jahrelang hartnäckig darum gekämpft, daß i n internationalen Verträgen m i t kapitalistischen Staaten auf den Grundsatz des staatlichen Außenhandelsmonopols und auf die Rechtsstellung der Handelsvertretung verwiesen wurde. Die Aufnahme entsprechender Vertragsbestimmungen w a r während der ersten Jahre des sowjetischen Staates gleichbedeutend m i t der Anerkennung seines Außenhandelsmonopols 22 ." Nach sowjetischer Auffassimg stellt die Teilnahme der 22

Boguslawskij,

Staatliche I m m u n i t ä t , S. 145.

112

3. Bilateralismus und Multilateralismus im sowj. Außenhandel

Handelsvertretungen am Außenhandelsverkehr die Ausübung von Souveränitätsrechten der UdSSR dar. Sie ist daher nicht m i t der Tätigkeit einer privaten Handelsfirma oder eines Privatkaufmanns gleichzustellen 2 8 . Die westlichen Länder argumentierten, hieraus ergäben sich eine Reihe von Bevorzugungen für den sowjetischen Staat als Handelspartner privater westlicher Firmen. Sie bemühten sich vergeblich, unter Hinweis auf das Gleichheitsprinzip und das daraus abgeleitete Gegenseitigkeitsprinzip u m Regelungen, die den sowjetischen Staat gemäß der Theorie der „funktionellen Immunität" beim Handelsverkehr als Handeln „ j u r e gestionis" wie ein Privatrechtssubjekt behandelt hätten 2 4 . Hier erhob sich zum ersten M a l die Schwierigkeit, i n völkerrechtlichen Verträgen Grundlagen zwischen einem Staatshandelsland und einem Staat m i t freier Marktwirtschaft als Interessenwahrer der Privatwirtschaft zu legen, die zugleich anerkannte gemeinsame Völkerrechtsprinzipien, wie das Gleichheitsprinzip, wahrten, aber auch die gegenseitigen unterschiedlichen Rechts- und Wirtschaftskonzeptionen unangetastet ließen. Die damals i n bilateralen Verhandlungen erörterten Probleme sind als Folge des Bestehens zweier unterschiedlicher Systeme auch bis heute noch i m Zeichen der wirtschaftlichen Zusammenarbeit bei friedlicher Koexistenz dieselben geblieben. So w i r d insbesondere bei der Regelung des Meistbegünstigungsprinzips i n allen bilateralen Wirtschaftsverhandlungen zwischen sozialistischen und kapitalistischen Staaten detailliert über die Gegenseitigkeit der Leistungen verhandelt, und auch i m multilateralen Bereich stellt die Sicherung der Gegenseitigkeit das Hauptproblem für Teilnahme sozialistischer Staaten am G A T T dar 2 5 . I I . Die Bedeutung der Wirtschaftsbeziehungen zu kapitalistischen Staaten

„Es ist eine geschichtliche Tatsache, daß die Sowjetunion sogar unmittelbar nach ihrem Entstehen, zu einer Zeit als sie u m i h r Überleben kämpfte, Anstrengungen unternahm, einen Außenhandel zu schaffen und zu entwickeln 2 6 ." Insbesondere ab 1921, als Lenin m i t der Neuen ökonomischen Politik (Novaj a Ekonomiceskaja Politika — NEP —) ein Konzept einer vom kommunistischen Staat kontrollierten und gelenkten Marktwirtschaft (Staatskapitalismus) aufstellte, wurde das Pro28 Bütow, Das gegenwärtige innerstaatlich geregelte der UdSSR, S. 81.

Außenhandelsrecht

24

Boguslawskij, S. 41.

25

Solberg, E l i m i n a t i o n des Obstacles au Commerce, S. 74 f. Mâdl, Foreign Trade Monopoly, S. 11.

28

Β. Bilaterale und multilaterale sowj. Außenwirtschaftsbeziehungen

113

gramm einer Industrialisierung m i t Hilfe eines verstärkten Austausches von Waren m i t den kapitalistischen Volkswirtschaften eingeführt". Die Sowjetunion w a r zunächst der Teilnahme an multilateralen Wirtschaftsverträgen gegenüber reserviert, wobei es unerheblich war, ob sie öffentlichrechtlich oder privatrechtlich konzipiert wurden. Den Plan Walther Rathenaus, ein europäisches Konsortium oder Finanzsyndikat zum Wiederaufbau Rußlands zu begründen, bezeichnete die sowjetische Seite als „kapitalistische Verschwörung" und wünschte statt dessen bilaterale Abschlüsse m i t Einzelpartnern 2 8 . Dabei w a r die Sowjetunion mangels anderer sozialistischer Staaten auf Wirtschaftsbeziehungen m i t kapitalistischen Staaten angewiesen. I I L Die Bedeutung der Wirtschaftsbeziehungen zu sozialistischen Staaten Eine Praxis zwischenstaatlicher sozialistischer Beziehungen gab es daher zunächst zwar zwischen den einzelnen Staaten, die nach der Revolution auf dem Gebiet des ehemaligen zaristischen Rußlands entstanden. Die Beziehungen zwischen der RSFSR und den übrigen sozialistischen Republiken bestimmten sich nach militärisch-wirtschaftlichen Bündnisverträgen. Diese waren die ersten staatlichen außenpolitischen Akte, welche auf dem Prinzip des proletarischen Internationalismus begründet waren 2 9 . M i t dem Zusammenschluß dieser Republiken i n den Bundesstaat UdSSR verloren jedoch diese Beziehungen ihren internationalen Charakter. Weiterhin hatte das Entstehen des „ersten volksdemokratischen Staates i n der Welt" durch eine Revolution 1921 — der Mongolei — „große internationale Bedeutung" und Lenin erklärte den mongolischen Delegierten, daß der K a m p f u m die Unabhängigkeit der Mongolei i m Bunde m i t den Arbeitern u n d Bauern der Sowjetunion geführt w e r den müsse, denn „isoliert kann man i h n nicht führen" 8 0 . Damit erhielt die Leninsche These von der Verschärfung des antagonistischen Charakters der kapitalistischen Weltwirtschaft — wirtschaftliche Annäherung zwischen den Völkern und wirtschaftliche Befreiimg der geknechteten Völker — einen ersten Beweis i n der Praxis 8 1 . Uber diese Rolle als ideologisches Paradebeispiel hinaus konnten die internationalen Beziehungen zwischen der Sowjetunion und der Mon27 28 29 80 81

Böttcher, Die Integrationsbemühungen i m Ostblock, S. 120. Pörzgen, Wie der Vertrag v o n Rapallo entstand, S. 16. Sanakoev, Theorie u n d Praxis, S. 10 f. (russ.). GomboZav, Die Rolle der wirtschaftlichen Zusammenarbeit, S. 10 (russ.). Nuchoviö, Wirtschaftliche Zusammenarbeit, S. 17 (russ.).

8 Leb ahn

114

3 Bilateralismus und Multilateralismus im sowj. Außenhandel

golei jedoch f ü r die Weltpolitik und damit auch das allgemeine Recht der internationalen Wirtschaftsbeziehungen niemals eine große Bedeutimg erlangen. Besondere sozialistische Prinzipien konnten daher zunächst mangels einer Mehrzahl sozialistischer Staaten nicht auf zwischenstaatlicher Ebene praktiziert werden. IV. Die Bedeutung des proletarischen Internationalismus im Wirtschaftsbereich „Erstmalig wurde die Idee des proletarischen Internationalismus von den Gründern des Marxismus i n dem machtvollen A u f r u f theoretisch formuliert: Proletarier aller Länder, vereinigt euch 8 2 !" Hieraus wurde ein Komplex von Normen der sowjetischen Außenpolitik entwickelt, der vor allem das Bündnis m i t der Arbeiterklasse und den Werktätigen umfaßte 83 . Diese Prinzipien bestimmten demgemäß das Zusammenwirken des Sowjetstaats und der KPdSU m i t ausländischen Bruderparteien. Eine juristische Ausprägung fanden diese Prinzipien, „nachdem der Sozialismus die Grenzen eines einzigen Landes überschritten hatte und sich ein sozialistisches Weltsystem gebildet hatte als sozialistischer Internationalismus, welcher, die Basis der Beziehungen zwischen den Bruderstaaten geworden ist" 8 4 . Eine erste offizielle juristische Fixierung allgemeinverbindlicher Bedeutung fand er i n der „Deklaration der Regierung der UdSSR von 1956 über die Grundlagen der Entwicklung u n d weiteren Festigung der Freundschaft und Zusammenarbeit zwischen der Sowjetunion und den anderen sozialistischen Staaten", welche sich insbesondere auf wirtschaftliche und militärische Bereiche bezog 36 . Die Deklaration der Moskauer Versammlung der kommunistischen und Arbeiterparteien von 1957 konstatierte, daß gemäß dem bewährten Prinzip des proletarischen Internationalismus i m Erweisen der gegenseitigen Hilfe zwischen den sozialistischen Staaten sich das Prinzip des sozialistischen Internationalismus offenbare 86 . Damit lagen die sozialen, wirtschaftlichen und politischen Elemente eines Bündnisses vor, das als „Sozialistisches Weltsystem" bezeichnet wird87. „Die Bildung des sozialistischen Weltsystems ist eine qualitätsmäßig neue Stufe i m Entstehen einer kommunistischen Formation, welche einerseits gekennzeichnet ist durch das Entstehen neuer sozialistischer 82 83 84 86 88 87

V. I . Lenin u n d die sowjetische Außenpolitik, S. 8 (russ.). Levin, Prinzipien des sozialistischen Demokratismus, S. 15 (russ.)· Lebedev, Der proletarische Internationalismus, S. 25 (russ.). Diplomatisches Wörterbuch, Bd. 1, S. 449 (russ.). Sanakoev, Theorie u n d Praxis, S. 25 f. Gombozav, Wirtschaftliche Zusammenarbeit, S. 29.

Β. Bilaterale und multilaterale sowj. Außenwirtschaftsbeziehungen

115

Erscheinungen, Verbindungen, Beziehungen, Strukturen — welche andererseits aber gekennzeichnet ist durch neue Gesetze der sozialistischen Entwicklung. Gerade auf dieser Stufe entstehen solche Erscheinungen und Verbindungen, wie das sozialistische Weltwirtschaftssystem, die internationale sozialistische Arbeitsteilung, der sozialistische Weltmarkt, welche sich ihrer Struktur nach von der Volkswirtschaft, der Arbeitsteilung und des Marktes i n den Grenzen der einzelnen sozialistischen Länder unterscheiden; es entsteht ein neuer — sozialistischer — Typ internationaler Beziehungen, neue internationale Organisationen (RGW, Warschauer Vertrag); es entwickelt sich die Spezialisierung und Kooperation der sozialistischen Staaten, und von einer 88 bestimmten Etappe an die sozialistische Wirtschaftsintegration ." V. Die Bedeutung der friedlichen Koexistenz im Wirtschaftsbereich „Zwar mußte die Sowjetunion i n der Tat den Sozialismus i n der Einkreisung durch die kapitalistische Weltwirtschaft errichten, aber dabei war dennoch nicht die Rede von einem isolierten sozialistischen Staat und von dem sich alleinigen Verlassen auf die eigenen Kräfte 8 9 ." Der Sowjetstaat fand sich damit ab, daß die Weltrevolution nicht sofort und nicht überall gleichzeitig erfolgte, sondern zunächst einmal die Existenz des Sowjetstaates als Hort der Revolution gesichert werden müsse, wobei 1936 sogar die Entscheidimg getroffen wurde, daß man zum Sozialismus i n einem Lande übergehen könne. Das Verhältnis von wirtschaftlicher Basis und juristisch-ideologischem Überbau kennzeichnete Lenin i n dem unterdessen berühmt gewordenen Worte: „Es gibt eine Macht, welche stärker ist als die Wünsche, der Wille u n d die Beschlüsse irgendeiner der Regierungen oder Klassen. Diese Macht sind die weltallumfassenden Wirtschaftsbeziehungen 4 0 ." Und daraus folgerte Lenin pragmatisch: „ W i r müssen m i t den kapitalistischen Ländern, solange sie existieren, Handel treiben 4 1 ." U n d auf die Frage eines Journalisten des New York Evening Journal nach den sowjetischen Plänen antwortete er: „Friedliches Nebeneinanderbestehen (Koexistenz) m i t allen Völkern 4 2 ." Aus diesen und anderen Zitaten leitet die sowjetische Lehre ab, daß Lenin die Theorie von der friedlichen Koexistenz i n ihren wesentlichen Zügen begründet hat 4 8 . 88

Butenko, Einige theoretische Probleme, S. 99 (russ.). Senin, Die E n t w i c k l u n g der internationalen Wirtschaftsverbindungen, S. 18 (russ.). 40 Lenin, Gesammelte Werke, Bd. 33, S. 155 (russ.). 41 Ebd., S. 216. 42 Lenin, Gesammelte Werke, Bd. 30, S. 365. 48 Talalaev, V. I. L e n i n and International L a w , passim. 89

8*

116

3. Bilateralismus und Multilateralismus im sowj. Außenhandel

„Dank der Anstrengungen des Sowjetstaates und seiner Diplomatie ging das Prinzip der friedlichen Koexistenz i n die Praxis der internationalen Beziehungen ein und wurde zum Prinzip eines neuen zeitgemäßen Völkerrechts 4 4 ." I n der sowjetischen Völkerrechtslehre fand diese Theorie ihren Ausdruck bei der Benennung des Standardwerks von 1934 des sowjetischen Völkerrechtlers Kor ovin: „Völkerrecht der Übergangszeit." Dari n w i r d dargelegt, daß zwischen dem hergebrachten Völkerrecht und einem neuen Völkerrecht sowjetischer Konzeption Kompromisse geschlossen werden müßten. Dazu stellt Kraus fest: „Die Korowinsche Untersuchimg ist zugleich eine Darstellung des Maßes von Biegsamkeit, die dem marxistischen Gedanken i m internationalen Bereich innewohnt 4 6 ." Obwohl Pasukants i n vielen Fragen Antipode Korovins war, argumentierte er bei der Begründung der Notwendigkeit von Völkerrechtsbeziehungen zwischen der Sowjetunion und den kapitalistischen Staaten ähnlich pragmatisch. Er berief sich auf das Wort Stalins: „Wer den Frieden w i l l und geschäftliche Beziehungen m i t uns erstrebt, der w i r d immer unsere Unterstützung finden" und erklärte: „ W i r werden die praktische u n d prinzipielle Bedeutung jedes speziellen Abkommens gesondert abwägen 4 6 ." Aus dem Nebeneinander der Theorien des sozialistischen Internationalismus und der friedlichen Koexistens ergibt sich nun eine Gliederung der Völkerrechtsverträge als juristischen Überbaus der internationalen Wirtschaftsbeziehungen zwischen den Staaten, deren Einteilung nach ihren Produktionsverhältnissen, also ihrem gesellschaftlichen System vorzunehmen ist. Während die internationalen W i r t schaftsbeziehungen allein zwischen sozialistischen Staaten von den Prinzipien des sozialistischen Internationalismus bestimmt werden und allein zwischen den kapitalistischen Staaten die wirtschaftsrechtlichen Hegeln des Staatsmonopolkapitalismus herrschen, gibt es f ü r den Bereich kapitalistisch-sozialistischer internationaler Beziehungen die Prinzipien der friedlichen Koexistenz. Schwer einzubauen sind i n dieses dreiteilige Schema der Überschneidung zweier Kreise die internationalen Beziehungen der Entwicklungsländer. Obwohl ihnen ein eigenständiger Status zwischen sozialistischen und kapitalistischen Staaten zugesprochen w i r d , erkennt man ihnen keinen ausgeprägten Bereich eigenständiger Wirtschafts- und Rechtsprinzipien zu, wie den 44 Minas j an, Juristische Grundlagen der Leninschen Diplomatie, S. 91 (russ.). 45 Kraus, Sowjetrussisches Völkerrechtsdenken, S. 156. 46 PaSukanis, Umrisse des Völkerrechts, S. 164 f. (russ.).

C. Wandel im Gebrauch bilateraler und multilateraler Verträge

117

sozialistischen und kapitalistischen Staaten 47 : ihre Einordnung i n die beschriebenen Kreise ist unklar und fließend. M i t Recht sehen hier Baskin und Fel'dman eine Aufgabe für die Rechtsvergleichung regionaler und zweiseitiger Abkommen der Dritten Welt m i t regionalen und zweiseitigen Abkommen der anderen Staaten: angesichts imbefriedigender theoretisch-ideologischer Definition bleibt nur eine empirisch-systematisierende Methode zur Einordnung der Außenwirtschaftsbeziehungen der Entwicklungsländer 4 8 . C. Der Gebrauch bilateraler und multilateraler Verträge im Wandel sowjetischer Außenwirtschaftsbeziehungen I. Die Bevorzugung bilateraler Formen bis in die 60er Jahre PaSukanis erwähnt, die Sowjetunion habe bis zum Jahre 1934 m i t einzelnen Staaten einige Dutzende bilateraler sowie über spezielle Fragen insgesamt 18 multilaterale Verträge abgeschlossen. „Unser Beit r i t t zu verschiedenartigen speziellen Völkerrechtsabkommen geht aus von konkreten Überlegungen über die Nützlichkeit und Förderlichkeit dieses oder jenes Abkommens 4 ®." Daraus muß man entnehmen, daß die i m Westen verbreitete Meinung, die Sowjetunion habe sich von Anfang an auf den bilateralen Vertrag als M i t t e l zur Regelung ihrer Außenbeziehungen gestützt und die multilaterale Regelung prinzipiell gemieden, i n dieser Allgemeinheit falsch ist 6 0 . Es soll hier nicht untersucht werden, unter welchen Bedingungen und wann die Sowjetunion überhaupt — ihre eigene Bereitschaft vorausgesetzt — zu den allgemeinen multilateralen Verträgen m i t politischem Einschlag zugelassen wurde. Die von PaSukanis aufgezählten 18 multilateralen Verträge über Spezialfragen gegenseitigen Austausches vorwiegend auf dem Gebiet der Technik, Wirtschaft und Gesundheit lassen bei der erwähnten geringen Zahl der von der Sowjetunion daneben abgeschlossenen bilateralen Verträge den Schluß zu, daß sie dem Bedürfnis nach technisch-wissenschaftlichen Abmachungen m i t dem Ausland sowohl i n bilateralen als auch i n multilateralen Verträgen Rechnung getragen hat, soweit sie darin praktische Vorteile für sich sah. I n zunehmendem Maße befolgte jedoch die Außenwirtschaftspolitik Stalins das Ziel der Autarkie der Sowjetunion, welche unter Zugrundelegung der „Einkreisungstheorie" durch Unabhängigmachung 47

Barataêvïli, Die sozialistischen u n d jungen Nationalstaaten. Baskin / Feldman, Völkerrecht. Probleme der Methodologie, S. 155 (russ.). 49 PaSukanis, Umrisse des Völkerrechts, S. 164 f. 50 Triska / Slusser, The Theory L a w and Policy of Soviet Treaties, S. 369. 48

118

3. Bilateralismus und Multilateralismus i m sowj. Außenhandel

der Binnenwirtschaft von den Vorgängen des Weltmarkts und durch staatlich-organisatorische Kontrolle der Außenwirtschaftsbeziehungen i m Wege des weiteren Ausbaus des Außenhandels- und Devisenmonopols verfolgt wurde 5 1 . Der Außenhandel bekam damit die Holle eines Lückenbüßers, welche auch nach dem 2. Weltkrieg zunächst keiner entscheidenden Neuorientierimg unterzogen wurde 5 2 . Unter Zitierimg von Stalins Äußerungen über den Proletarischen Internationalismus weist Lapenna darauf hin, daß zu jener Zeit alle internationalen Beziehungen der Sowjetunion den Doppelcharakter der Verwirklichung der sowjetischen Staatsräson und des alleinigen Hortes der Interessen der sozialistischen Internationale der ganzen Welt trugen — was sich m i t Ende des 2. Weltkrieges änderte 58 . I m politischen Bereich blieb die Sowjetunion selbst nach ihrem Beit r i t t zum Völkerbund der multilateralen Regelung politischer internationaler Probleme durch internationale Organisationen gegenüber reserviert und ließ vor Konstituierimg der UNO 1945 verlauten, dauerhafte bilaterale Verträge seien eine wesentlich greifbarere Bürgschaft für den Frieden 5 4 . Für eine Periodisierung der sowjetischen Praxis der Regelung ihrer Außenwirtschaftsbeziehungen durch bilaterale oder multilaterale Verträge fehlt es an verläßlichem statistischen Material. Obwohl Triska und Slusser eine w o h l bisher einmalige Erfassung sowjetischer Verträge und ihre statistische Auswertung i n Systematisierung nach i n haltlichen Kriterien (ζ. B. Wirtschaftsverträge) und nach formellen K r i terien (bilateral-multilateral) vorgenommen haben 55 , sind wegen der Unvollständigkeit und Unübersichtlichkeit der zugänglichen Materialien daraus w o h l kaum einigermaßen sichere Schlüsse zu ziehen 56 . Triska und Slusser zeichnen folgende Entwicklung 5 7 : Ein Drittel aller sowjetischen Völkerrechtsverträge zwischen 1917 u n d 1957 sind vornehmlich m i t Wirtschaftsproblemen befaßt, wobei davon fast 90 °1o bilaterale Abkommen sind. Der Sowjetunion widerstrebten multilaterale Handelsabkommen mehr als den westlichen Staaten, da wegen des sowjetischen Außenhandelsmonopols bilaterale Verträge einfacher und gewinnbringender seien. Jedoch habe m i t dem Entstehen des sozialistischen Lagers die multilaterale Vertragsform zunehmend ,an Bedeu51 Zotschew, Die außenwirtschaftlichen Verflechtungen der Sowjetunion, S. 9 f. 62 Böttcher, Integrationsbemühungen, S. 121. 58 Lapenna, Conceptions soviétiques de droit international public, S. 180 f. 54 Dallin, Sowjetunion u n d Vereinte Nationen, S. 29. 65 Triska / Slusser, Theory, L a w and Policy. δβ So auch Gotting, Vorbehalte zu internationalen Verträgen, S. 105. 67 Ebd., S. 284 ff. u n d S. 324 ff.

C. Wandel im Gebrauch bilateraler und multilateraler Verträge

119

tung gewonnen. Nach 1946 sei zunächst ein Rückgang allgemeiner politischer Verträge zu verzeichnen gewesen, der jedoch seit 1954 einer zunehmenden multilateralen Vertragspraxis auf dem Gebiet der Friedenssicherung Platz gemacht habe. Klinkmüller und Kuban beobachten, daß seit 1955 i n kommunistischen Publikationen immer häufiger Hinweise auf die Zweckmäßigkeit des Überganges zu multilateralen Formen des Warenaustausches erscheinen 58 . Parallel dazu w i r d ab 1954/55 eine Ausdehung und Vertiefung der A k t i v i t ä t e n des RGW festgestellt, der bis dahin nur eine untergeordnete "Rolle spielte 69 . K l i n k m ü l l e r sieht als wesentlichen Hauptmangel der Koordination der nationalen Volkswirtschaftspläne der RGW-Länder ihre Bilateralität und hält es für kehnzeichnend, daß bei den Bemühungen u m multilaterale Vereinbarungen i m wichtigen Bereich der RGW-Verrechnimgsverkehr bereits i m Juni 1957 durch eine „Vereinbarung über ein multilaterales Clearing" eine Überwindung des Bilateralismus zwischen den sozialistischen Staatén versucht wurde 6 0 . Für denselben Zeitraum sieht Schultz den Beginn einer neuen Periode der sowjetischen Völkerrechtslehre, welche i m Anschluß an die vom X X . Parteitag der KPdSU von 1956 hervorgehobenen Ideen der friedlichen Koexistenz und der Weitgeltung des sozialistischen Lagers zu einer Neubetrachtimg der Lehre von den Völkerrechtsqüellen und des Souveränitätsdogmas kam 6 1 . Uschakow sieht eine Übergängsphaise von 1962 bis 1972, während der eine intensive Diskussion über die w i r t schaftlichen und juristischen Instrumente einer internationalen W i r t schaftskooperation vor sich ging, bis hin zur Festlegung der zukünftigen Maßnahmen i m Komplexprogramm des RGW 1971, das aber laut Uschakow keine Festlegung für eine bestimmte Konzeption, sondern nur eine Kompromißlösung seit langem bekannter Ansichten enthält 8 2 . Π. Die Schwerpunktverlagerung auf multilaterale Formen durch das Komplexprogramm , I m Gegensatz dazu betrachten die sozialistischen Länder das K o m plexprogramm als Beginn einer neuen Ära. „Die ersten Schritte zur Realisierung des Komplexprogramms demonstrieren die rèàlén Vorzüge und weitere Entwicklung des sozialistischen Typus internationaδ8 Klinkmüller / Ruban, Die wirtschaftliche Zusammenarbeit der Ostblockstaaten. 89 Dewar, Economic Cooperation i n the Soviet Orbit, S. 63. 60 Klinkmüller, Gemeinsamkeiten u n d Unterschiede, S. 581. 81 Schultz, Die sowjetische Konzeption der Allgemeinen Grundsätze des Völkerrechts, S. 12. 82 Uschakow, Probleme der Wirtschaftsintegration, S. 150 f.

120

3. Bilateralismus und Multilateralismus im sowj. Außenhandel

1er Wirtschaftsbeziehungen" beurteilt das „Kommunique der X X V I . Sitzimg des R G W " 1972 den Ablauf des ersten Jahres nach Verkündimg des Komplexprogrammes 6 8 . „Das Komplexprogramm sieht eine stufenweise Entwicklung eines allgemeinen juristischen Regimes vor, welches die vorteilhaftesten juristischen Bedingungen für die Vertiefung und Vollendung bei der Zusammenarbeit u n d der Entwicklung der sozialistischen wirtschaftlichen Integration garantiert· 4 ." „Das Komplexprogramm sieht vor, daß bei der Entwicklung der sozialistischen W i r t schaftsintegration der Mitgliedsländer des RGW eine stets wachsende Rolle der Rat f ü r gegenseitige Wirtschaftshilfe spielen wird. Die Organe des RGW werden die multilaterale Zusammenarbeit der M i t gliedsländer organisieren 6 5 ." „Dabei spiegelt die multilaterale Zusammenarbeit i n größerem Maße die allgemeinen Gesetzmäßigkeiten der Entwicklung der Produktivkräfte der sozialistischen Länder wieder, und die bilateralen die Besonderheiten der Entwicklung der wissenschaftlich-technischen u n d Produktionspotentiale der einzelnen Länder wieder 6 6 ." Aus dieser Auffassung des multilateralen Vertrages als modernen Hauptmittels der Regelung komplizierter und grundlegender internationaler Wirtschaftssachverhalte hat sich i n den letzten Jahren zunehmend die Praxis entwickelt, Angaben über die wachsende Anzahl multilateraler Außenwirtschaftsverträge der Sowjetunion zu machen. Sie gehen von allgemeinen Feststellungen wie: „dank der multilateralen Zusammenarbeit der RGW-Länder sind große Erfolge i n der Entwicklung ihrer Elektroenergiewirtschaft errungen w o r d e n " 6 7 zu globalen Auskünften wie: „Seit Annahme des Komplexprogramms der sozialistischen Integration haben die RGW-Länder über 100 multilaterale Wirtschaftsabkommen geschlossen, darunter 42 wissenschaftlichtechnische Zusammenarbeit, welche über 1000 Forschungs- und Entwicklungsorganisationen i n diesen Ländern betreffen und zur Gründung von 38 Koordinationszentren geführt haben 6 8 ." Aus weiteren Aufgliederungen wie: „ A m 1. Januar 1974 gab es 25 mehrseitige Abkommen über die Spezialisierung u n d Kooperation der Produktion zwischen RGW-Ländern, Jugoslawien mitgerechnet" 6 · und: „Bis Anfang 1974 w

Prawda, 13.7.1972, S. 1 u. 4. Talalaev, Völkerrechtliche Aspekte der sozialistischen Wirtschaftsintegration, S. 10 (russ.). w Internationale Organisationen der sozialistischen Staaten. M Konjuëko , V e r k n ü p f u n g bilateraler u n d multilateraler Zusammenarbeit, S. 90. 67 Ptischkin, Die X X I X . Tagung des Rates, S. 6. 68 Kovaltsev, Socialist Integration, S. 16. ·· Nach Angabe des Stellvertretenden Außenhandelsministers der UdSSR Leonid Sorin, i n : Der Handel zwischen den RGW-Ländern, S. 5. 64

C. Wandel im Gebrauch bilateraler und multilateraler Verträge

121

schlossen die RGW-Länder 57 multilaterale Abkommen und Verträge über wissenschaftlich-technische Zusammenarbeit. Diesen entsprechend wurden 38 Koordinationszentren geschaffen, davon 2 i n Bulgarien, ebenfalls 2 i n Ungarn, 5 i n Polen, 19 i n der UdSSR und 5 i n der CSSR" 7 0 kann man näheren Aufschluß über Charakter und Inhalt der Verträge erhalten. Allerdings ist der Aussagegehalt dieser Daten noch sehr allgemein und dürfte erst dann auswertbar sein, wenn man sich einer systematischen Sammlung, Ordnimg, Tabellierung und Analyse der zahlreichen i m gesamten Schrifttum der sozialistischen Länder verstreuten Hinweise unterzöge. Es kann daher nur einer oberflächlichen Schilderung der allgemeinen Tendenz hinsichtlich der Verwendung bilateraler und multilateraler Rechtsinstrumente dienen, wenn man aufführt, daß „von den insgesamt derzeitig existierenden 48 internationalen ökonomische Organisationen i m RGW-Bereich 25 allein i m Zeitraum von 1971 bis 1974 entstanden" 7 1 und daß „die Sowjetunion i n der letzten Zeit 72 zweiseitige zwischenbehördliche und Regierungsabkommen über die Spezialisierung und Kooperation der Produktion m i t RGW-Ländern und Jugoslawien geschlossen hat, darunter 15 m i t Bulgarien, 18 mit der DDR, 12 m i t Polen, 2 m i t Rumänien, 8 m i t der Tschechoslowakei und 1 m i t Jugoslawien" 7 2 . Wenn schon diese mehr zufälligen Daten interessante Rückschlüsse erlauben — beispielsweise nur aus der Zahl die Intensität der Kooperation zwischen der UdSSR und der DDR mit 18 Abkommen gegenüber nur 2 m i t Rumänien und 1 m i t Jugoslawien — so dürfte es eine durchaus lohnende Aufgabe sein, durch ihre systematische Verarbeitung ihre Aussagekraft zu vervielfältigen. Eine solche Auswertung könnte insbesondere auch unter dem Gesichtspunkt der Prüfung neuer Formen der wirtschaftlichen Zusammenarbeit zwischen Ost und West von praktischem Wert sein. Indem das Komplexprogramm festlegt, daß sich „jedes beliebige Nichtmitgliedsland" an seiner Realisierung beteiligen kann 7 8 , trägt es auch i n die Außenbeziehungen des RGW und seiner Mitgliedsländer die Form multilateraler Koordinierung und stellt auch für ihre Realisierung i m Detail neben dem bilateralen den multilateralen Vertrag einschließlich des Spezialfalls der Internationalen Organisation als Instrument der Zusammenarbeit m i t Drittstaaten heraus. Entgegen der i m Westen verbreiteten Ansicht, daß der Multilateralismus i n Osteuropa einzig von der UdSSR (aus politischen Gründen) angestrebt werde, ist hervorzuheben, daß seit langen Ungarn (aus ökonomischen Gründen) Protagonist einer ver70 71 72 78

Karpenko, Die wissenschaftlich-technische Zusammenarbeit, S. 9. Zschiedrich, Internationale Wirtschaftsvereinigung, S. 1678. Sorin, in: Handel zwischen den RGW-Ländern, S. 5. Abschnitt 17 — Schlußbestimmungen —, Nr. 6.

122

3. Bilateralismus und Multilateralismus im sowj. Außenhandel

stärkten Multilateralisierung 7 4 wie auch Integration 7 6 ist und sich schon frühzeitig u m wissenschaftliche Erarbeitung dieser Probleme bemühte 7 6 . I n seltener Pointierung forderte der Sekretär des Zentralkomitee der ungarischen sozialistischen Arbeiterpartei: „ W i r müssen die Integration als Fortsetzimg der bisher geübten Zusammenarbeit betrachten; die bilateralen Beziehungen entwickeln sich und die multilateralen werden sich fortschreitend etablieren. . . . Die Schlüsselindustrien müssen multilateral spezialisiert werden 7 7 ." D. Der komplexe Zusammenhang bilateraler und multilateraler Elemente m i t den Gesichtspunkten der Systemzugehörigkeit Aus diesem Abriß der Rolle bi- und multilateraler internationaler Wirtschaftsbeziehungen der Sowjetunion ergibt sich, daß der Gliederungsgesichtspunkt bilateral-multilateral i n einem komplexen Sinnzusammenhang m i t weiteren Aspekten der sowjetischen Völkerrechtslehre und Praxis steht. Hier spielt die rein juristische Frage, ob es zwischen kapitalistischen und sozialistischen Staaten ein gemeinsames Völkerrecht m i t gesonderten Unterbereichen gebe, eine Rolle für die j u r i stische Regelung der ökonomischen Problematik, wie das Verhältnis von sozialistischem und kapitalistischem Wirtschaftssystem i m Rahmen des Weltmarktes zu ordnen sei. Dabei wäre zudem zu berücksichtigen, daß die Entwicklungsländer gemäß kommunistischer Doktrin weder dem kapitalistischen noch dem sozialistischen Wirtschafts-, Sozial- und Rechtssystem zuzuordnen sind, sondern einen eigenen Bereich i m Uberschneidungsfeld des sozialistischen und des kapitalistischen Systems bilden. Für die Erörterung bilateraler und multilateraler Völkerrechtsverträge entsteht daher ein System von Kombinationsmöglichkeiten, das — auf klaren Einteilungsprinzipien basierend — wegen seiner Mannigfaltigkeit schier unübersehbar zu werden droht. Danach hätte man zu unterscheiden: 1. Bilaterale Verträge zwischen sozialistischen Staaten, zwischen kapitalistischen Staaten u n d zwischen Entwicklungsländern als „Reinform" juristischer und wirtschaftlicher Beziehungen innerhalb eines einheitlichen Systemes. 74

Ausch, Bilateralism and Multilateralism. Madl, Juristische Fragen. 76 Internationale Konferenz über Rechtsfragen der internationalen W i r t schaftsbeziehungen (Referatstexte), Budapest 1972. 77 Reszo Nyers, Rede v o r dem 10. Kongreß der ungarischen sozialistischen Arbeiterpartei i m Dezember 1970, i n : Bureau Hongrois de Presse et de Documentation/Paris, Numéro Spécial. 75

D. Gesichtspunkte der Systemzugehörigkeit

123

2. Bilaterale Verträge zwischen einzelnen Staaten aus den verschiedenen Systemen gemischt: sozialistisch-kapitalistisch, sozialistisch-Eritwicklungsland, kapitalistisch-Entwicklungsland. 3. Bilaterale Verträge, bei denen wenigstens einer der beiden Vertragspartner eine Internationale Organisation ist. Hier beginnt sich die klare Scheidung der Systeme zugleich m i t der Vermischimg von bilateralen und multilateralen Vertragsbeziehungen zu verwischen, denn die Teilnehmerschaft der als Vertragsseite fungierenden multilateralen Organisation kann nun wieder aus verschiedenen Systemen zugeordneter Staaten bestehen. 4. Multilaterale Verträge können zwischen Staaten allein eines Systems abgeschlossen werden. Es können aber auch die verschiedensten Kombinationsmöglichkeiten entstehen, wobei mit wachsender Mischung immer zweifelhafter wird, welche Elemente welchen Systems nun vorherrschen. Diese auf die Zusammensetzung der Teilnehmerschaft eines völkerrechtlichen Vertrages nach jeweils einem formellen K r i t e r i u m (Teilnehmerzahl) und einem materiellen K r i t e r i u m (Systemzugehörigkeit der Teilnehmer) abzielende Systematisierung w i r d darüber hinaus jedoch noch komplizierter, wenn man weiter i n diesen Sinnzusammenhang der Teilnehmerschaft gehörige Verfeinerungselemente einführt, wie etwa das Einteilungskriterium „regional-universal" oder die damit verwandte Einteilung „Teilnahme weniger Staaten — Teilnahme der Mehrzahl der Staaten". Dieses noch recht oberflächliche Raster juristischer Regelung internationaler Wirtschaftsbeziehungen bekommt eine völlige Kompliziertheit jedoch, sobald man die praktische Regelung der zugrunde liegenden Materie durch gegenständlich-inhaltliche Kriterien zu erfassen sucht. Erst unterhalb des Bereichs der oben zitierten allgemeinen V ö l kerrechtsprinzipien der Zusammenarbeit, Souveränität, friedlichen K o existenz und ähnlichem zeigen sich am praktischen Regelungsfalle die Komplikationen der Wirtschaftsbeziehungen von verschiedenen Gesellschaftssystemen angehörigen Staaten: während der westliche Staat als Partner eines völkerrechtlichen Vertrages m i t einem sozialistischen Staat i n erster Linie n u r staatliche Hilf e für die Einleitung, Abwicklung und Sicherung der Außenwirtschaftsbeziehungen der Privatwirtschaft gewährt, handelt sein sozialistischer Partner nach dem Wort Lenins: „ W i r erkennen nichts »Privates 1 an; für uns ist alles im Bereich der Wirtschaft öffentlichrechtlich, aber nicht privat 7 8 ." Hiermit sind nun jedoch nicht nur i m theoretischen Bereich gegensätzliche Ideologien gekennzeichnet, sondern auch i m Bereich der Praxis der Unterschied ökonomischer und juristischer Methoden bei der prakti78

Lenin, Gesammelte Werke, Bd. 44, S. 399.

124

3. Bilateralismus und Multilateralismus im sowj. Außenhandel

sehen Verwirklichimg eines Ziels. Das Problem der völkerrechtlichen Regelung internationaler Wirtschaftsbeziehungen ist deshalb nicht von der innerstaatlichen Regelung der Realisierung dieser internationalen Wirtschaftsbeziehungen durch juristische Instrumente und ökonomische Mechanismen zu trennen. Damit stellt sich die Frage nach der juristischen Regelung des gesamten Komplexes der internationalen Wirtschaftsbeziehungen i n i h ren innerstaatlichen und zwischenstaatlichen Abschnitten und ihrer öffentlichrechtlichen oder zivilrechtlichen Einordnung.

Viertes Kapitel

Die juristisch-begriffliche Systematisierung bilateraler und multilateraler Völkerrechtsverträge und ihre ökonomisch-praktischen Konsequenzen Bei der Systematisierung des Völkerrechts werden die Völkerrechtsverträge neben anderen Kategorien auch auf die Gruppen „bilaterale" und „multilaterale" Verträge aufgeteilt. Man unterscheidet die Verträge m i t nur 2 Seiten oder Teilnehmern von den Verträgen m i t mehr als 2 Seiten oder Teilnehmern. Ein einheitlicher Sprachgebrauch, ob nun die Zahl der Seiten oder die Zahl der Teilnehmer eines Völkerrechtsvertrages für die Kategorie bilateral-multilateral entscheidend ist, besteht nicht. A . Die Wortbedeutung von „bilateral-multilateral" Festzuhalten ist zunächst, daß das lateinische Wort „bilateral" m i t seiner wörtlichen Übersetzung ins Deutsche „zweiseitig" sowie entsprechend das lateinische Wort „multilateral" = „mehrseitig" auf die Zahl der Vertragsseiten abstellt und keine Aussage über die Zahl der an einem Vertrag teilnehmenden Länder macht. Die Zahl der Vertragsseiten braucht jedoch keineswegs m i t der Zahl der Vertragsteilnehmer übereinzustimmen, da eine Mehrzahl von Staaten gemeinschaftlich als eine Vertragsseite einer anderen Vertragsseite gegenüberstehen kann. I m französischen Schrifttum finden sich die Ausdrücke unilatéral, plurilatéral, bilatéral, multilatéral 1 . Alle diese Begriffe gehen i n ihrer Wortbedeutung von der Vertragsseite als bestimmendem K r i t e r i u m aus. Statt traité multilatéral w i r d auch die Bezeichnimg traité collectif benutzt 2 . Dieselben Worte verwendet auch das englische Schrifttum: unilateral 8 , bilateral und multilateral 4 . Diese aus dem Lateinischen stammenden Worte i m germanischen und romanischen Sprachbereich 1

Reuter, D r o i t International Public, S. 41. de Visscher, Théories et Réalités, S. 142; Guggenheim, Traité de droit international public, T. I , S. 121. 8 Schwarzenberger, Georg, International L a w , Vol. 1, S. 548. 4 Sprudzs, Status of m u l t i l a t e r a l treaties, S. 365. 2

126

4. Juristische u. ökonomische bilaterale u. multilaterale Strukturen

gehen also von der Vertrags sette aus. Selten benutzt dagegen w i r d sowohl i m englischen als auch i m französischen juristischen Schrifttum das Wortpaar bipartite-multipartite 5 . Die wörtliche Übersetzung des zugrunde liegenden lateinischen Wortes pars = Vertragsteil ( = Partner, Partei) weist auf den Teilnehmer eines Vertrages hin. Hier w i r d also die Zahl der teilnehmenden Staaten als Unterscheidungskriterium zugrunde gelegt. Es bleibt demnach festzuhalten, daß die englische und französische Sprache anders als die deutsche Sprache zwei verschiedene aus dem Lateinischen abgeleitete Begriffsgruppen zur Verfügung hat, deren Wortbedeutimg zwischen der Anzahl der Seiten und der Anzahl der Teilnehmer eines Vertrages unterscheidet. Demgegenüber hat die russische Sprache als Lehnwort aus dem L a teinischen nur den Begriff „ k o l l e k t i v n y j " , welcher dem russischen Wort „mnogostoronnyj" gleichbedeutend verwandt wird®. Das Wortpaar „dvustoronnyj" - „mnogostoronnyj" entspricht dem deutschen „zweiseitig" - „mehrseitig", betont also die Zahl der Vertragsseiten als grundlegenden Unterschied. Die ethymologische Untersuchimg ergibt somit, daß i n allen vier Sprachen die Vertragsseite als K r i t e r i u m einer Systematisierung bei der Wortbezeichnung zugrunde gelegt wird, daß daneben die englische und französische Sprache noch einen Begriff haben, dessen Wortbedeutimg eine Differenzierung nach der Zahl der Vertragsteilnehmer beinhaltet. Nach der reinen Wortbedeutimg zu urteilen wäre demnach ein Hauptkriterium der Systematisierung völkerrechtlicher Verträge die Zahl der Vertragsseiten. Z u prüfen ist daher, ob diese wörtliche Auslegung der tatsächlichen Benutzimg dieser Begriffe entspricht.

B. Die Definition im ,Strupp-Schlochauer' I . Das Wesensmerkmal „ Z a h l der Vertragsseiten"

Bindschedler definiert i m ,Strupp-Schloçhauer' die multilateralen Verträge dahingehend, daß sie „mindestens drei, i n der Regel eine größere Zahl von Staaten umfassen, wobei jeder Mitgliedsstaat als Träger von Rechten und Pflichten gegenüber jedem anderen auftritt" 7 . I n anderen Worten heißt das, daß man nur dann von einem Kollektivvertrag ( = multilateraler Vertrag) sprechen kann, wenn jeder Staat 5 Hudson, Recognition and M u l t i p a r t i t e Treaties, passim. • Völkerrecht, A u t o r e n k o l l e k t i v unter der Redaktion L . A . Modzorjans N. T. Blatowas, Moskau 1970, S. 47 (russ.). 7 Bindschedler, K o l l e k t i w e r t r ä g e , S. 252 ff.

Β. Definition im »Strupp-Schlochauer*

127

i m Verhältnis zu jedem anderen durch direkte Rechtsbeziehungen des einheitlichen Vertragsinstrumentes verbundener Vertragspartner ist. Jeder Staat muß also als Vertragsseite Rechte und Pflichten gegenüber jedem anderen teilnehmenden Staat als Vertragsseite haben. Danach ist für das Vorliegen eines Vertrages die Mehrzahl der Staaten als Vertragsseiten charakteristisch. Wenn diese Definition richtig ist, kommt es auf die Zahl der Vertragsseiten, nicht die Zahl der Vertragsteilnehmer an. Insoweit entspräche die Definition dem Wortgebrauch des Begriffes „multilateral". Konsequent schließt dann auch Bindschedler die unechten K o l l e k t i w e r t r ä g e ( = Halbkollektivverträge), i n denen ein Staat oder eine Staatengruppe mit besonderer Interessenlage einer anderen Gruppe gegenübertritt, von den K o l l e k t i w e r t r ä g e n aus 8 , denn hier gibt es trotz einer Vielzahl von Teilnehmerstaaten nur zwei Vertragsseiten. Eine nähere Prüfimg der Definition Bindschedlers Wortlaut und Abgrenzungsbereich zu eng ist.

zeigt, daß sie i m

1. Sie umfaßt nur die Teilnahme von Staaten als Vertragsseiten, berücksichtigt aber nicht die internationalen Organisationen. 2. Weiterhin berücksichtigt diese Definition nicht, daß i n gewissen Fällen ein Vertragsteilnehmer nur für einige andere Teilnehmer an einem multilateralen Vertrag Vertragspartner ist, für andere aber nicht. II. Das Erfordernis allseitiger Rechtsbeziehungen Diese Fälle begrenzter Teilnahme an einem multilateralen Vertrag werden i n A r t . 20 (IV) der — noch nicht i n kraft getretenen — Wiener Vertragsrechtskonvention 9 geregelt: Teilnehmerstaaten an einem m u l tilateralen Vertrag können gegenüber einem Staat, der unter Abgabe eines Vorbehaltes seine Teilnahme an dem Vertrag erklärt, einen ausdrücklichen Widerspruch äußern, der besagt, daß er bezüglich dieses Staates nicht Vertragspartner sein w i l l . N i m m t mindestens ein anderer Vertragsstaat die Erklärung über die Teilnahme unter Vorbehalt an, so w i r d der Staat, der unter Vorbehalt teilnimmt, Vertragsseite des multilateralen Vertrages, ohne aber für den widersprechenden Teilnehmerstaat Vertragspartner zu werden. Zwischen vorbehaltäußerndem und widersprechendem Staat entstehen also keine gegenseitigen Rechtsbeziehungen, obwohl sie beide Teilnehmer eines multilateralen Vertrages sind. Das von Bindschedler geforderte Kriterium, das ausnahmslos alle Teilnehmer eines multilateralen Vertrages untereinander Rechtsbeziehungen haben müssen, t r i f f t folglich nicht auf 8

Ebd. • Konvention über das Recht der Verträge, ZaöR Bd. 29 (1969), S. 711 ff.

128

4. Juristische u. ökonomische bilaterale u. multilaterale Strukturen

alle K o l l e k t i w e r t r ä g e zu. Die angeführte Fallgruppe der multilateralen Verträge m i t Vorbehalten, welcher die Wiener Vertragsrechtskonvention einen ganzen Abschnitt widmet, ist nicht nur dogmatisch wichtig. Die Teilnahme von Staaten an Kollektivverträgen unter A b gabe eines Vorbehaltes findet sich i n der Praxis häufig 1 0 . Gerade die Möglichkeit der Teilnahme unter Vorbehalt an multilateralen Verträgen ist einer der Zentralpunkte, die den Kollektivvertrag sowohl dogmatisch als auch der praktischen Anwendung nach vom bilateralen Vertrag unterscheiden 11 . Die Einschränkimg der Definition Bindschedlers stellt daher die Nichtberücksichtigung eines wesentlichen Elementes des multilateralen Vertrages dar. Sie erweist sich als offenbar unpraktikabel für den Fall, daß an einem offenen multilateralen Vertrag 3 Staaten teilnehmen, von denen der eine einen Vorbehalt geäußert hat, den der zweite Staat angenommen hat, den der dritte Staat aber abgelehnt hat. V o m den Vorbehalt annehmenden Staat aus gesehen — er hat Rechtsbeziehungen zu zwei Vertragsparteien — wäre dann der Vertrag nach Bindschedler ein multilateraler Vertrag; vom den V o r behalt äußernden und vom dem Vorbehalt widersprechenden Staat aus gesehen — sie haben jeweils nur Beziehungen zu dem den Vorbehalt annehmenden Staat, also zu einer Partei — wäre der Vertrag nach Bindschedler ein bilateraler Vertrag. Diese doppelte Klassifizierimg, je nachdem von welchem Partner man ausgeht, kann nicht als befriedigende Systematisierimg angenommen werden. Z u einem eindeutigen Ergebnis kommt man hier nur, wenn man von der Zahl der Vertragsteilnehmer als wesentlichem K r i t e r i u m ausgeht. m . Die Einordnung der „unechten multilateralen Verträge"

Beschränkt man die Definition des multilateralen Vertrages nicht auf die Fallkonstellation, daß mehr als zwei Staaten als Vertragsseiten untereinander Rechtsbeziehungen haben müssen, so verliert die Aussonderung der unechten Kollektivverträge aus dem Komplex der m u l tilateralen Verträge eine mögliche Begründung. Bindschedler selbst hält bei der Aussonderung nicht die Frage der Rechtsbeziehungen untereinander für entscheidend. Es „können sich Auslegungsschwierigkeiten ergeben, indem es fraglich erscheint, ob der Vertrag zwischen den Partnern der gleichen Gruppe ebenfalls Rechte u n d Pflichten schafft" 1 2 . Ausreichend für die Einordnung i n die bilaterale Vertragsgruppe erscheint i h m vielmehr, daß dem einheitlichen Vertragsinstrument unechter Kollektivverträge „die bilaterale Vertragstechnik" zugrunde liege. H i e r m i t w i r d erneut eine Einschränkung der Definition des m u l 10 11

12

Wolkwitz, Vorbehalte i n K o l l e k t i w e r t r ä g e n , S. V . Dahm, Völkerrecht, Bd. I I I , S. 100.

Bindschedler, ebd.

Β. Definition im ,Strupp-Schlochauer'

129

tilateralen Vertrages vorgenommen: es gehören dazu nur multilateral ausgehandelte Verträge. Demzufolge sind nicht multilateral alle Verträge, die zwar eine Vielzahl von Teilnehmern haben, aber n u r von zwei Seiten ausgehandelt worden sind. Eine Begründimg für diese Einschränkung gibt Bindschedler nicht. Es erscheint auch nicht einsichtig, w a r u m ein Vertrag, der von zwei Staaten inhaltlich festgelegt und dann von vielen Staaten abgeschlossen worden ist, bilateral sein soll. I n diesem Sinne wären z.B. der Atomwaffensperrvertrag (NPT) von 196813, der Weltraumvertrag von 1967 14 sowie das Atomteststopabkommen 1 5 von 1963, die bilateral zwischen der UdSSR und den USA ausgehandelt u n d danach von der großen Mehrzahl der Staaten abgeschlossen wurden, als bilaterale Verträge zu bezeichnen. Gerade diese Verträge aber gelten als besonders wichtiger Anwendungsfall für den universalen multilateralen Vertragstyp 1 6 . Weiterhin w i r d die Fragwürdigkeit der Zweckmäßigkeit, Verträge nach der „Verhandlungstechnik" oder der gemeinsam gebündelten oder getrennt koordinierten „ I n t e r essenrichtung" teilnehmender Staaten i n Zwei- oder Mehrseitenverträge zu gliedern, am Beispiel der bedeutenden Internationalen Rohstoffverträge 168 · ersichtlich. H i e r treten sich die Rohstoffproduzentender u n d die Rohstoffabnehmerländer als zwei deutlich getrennte Gruppen gegenüber, deren teilweise entgegengesetzte Interessen sie bei Verhandlung, inhaltlicher und formeller Ausgestaltung der Stellung von zwei Parteien annähert. Zugleich aber haben sowohl die einzelnen Länder innerhalb der Gruppen divergierende Interessen, als auch beide Gruppen zusammen das gemeinsame Interesse der Marktordn u n g 1 6 b . Hier liegt demnach eine Konstellation von gemischt zwei- und mehrseitigen Interessen und Abstimmungsmechanismen vor, die eine eindeutige, zweifelsfreie Festlegung, ob nun das Abstimmen zwischen zwei Gruppen den Vertrag zum Zweiseitenvertrag macht oder die K o ordinierung des Wirtschaftsgebarens einer Vielzahl von Ländern den Vertrag zum Vielseitenvertrag werden läßt, kaum erlaubt. Eine siche18

Atomwaffensperrvertrag v o m 1. J u l i 1968, B u l l e t i n der Bundesregierung 1968, Nr. 95, S. 820 u n d 1969, Nr. 145, S. 1237. 14 U N T S 610, S. 205. 16 U N T S 480, No. 6964. 18 Ceprov, Neue Probleme des Völkerrechts, S. 17 ff. (russ.). 18 » Vgl. z . B . Internationales Zinnabkommen, B G B l . 1971 I I , S. 1198ff.; Beschluß des Hates v o m 21. J u n i 1976 über die vorläufige Anwendung des Internationalen Zinn-Übereinkommens, A B L E G v. 14.8.76 L 222/1 ff.; Internationale Weizenübereinkunft, BGBl. 1973 I I , S. 177 ff.; Internationales Olivenölabkommen, B G B l . 1973 I I , S. 1309 ff.; Internationale Kakaoübereink u n f t , B G B l . 1973 I I , S. 16931 ff.; Gesetz zu dem Internationalen KaffeeÜbereinkommen v o n 1976 v o m 5. August 1976, B G B l . 1976 I I , S. 1389 ff. ieb v g l . dazu den Entscheidungsmechanismus durch Zuteilung von j e 1000 Stimmen an die beiden Gruppen i m Rohstoffrat gemäß A r t . X X I X G A T T Abkommen, BGBl. 1967 I I , S. 2005 ff. u n d B G B l . 1968 I I , S. 1031 ff. 9 Lebahn

130

4. Juristische u. ökonomische bilaterale u. multilaterale Strukturen

re und eindeutige Feststellung liegt jedoch i n der Aussage, daß hier eine Vielzahl von Vertragsteilnehmern ihre Interessen i n einem einheitlichen Vertragsinstrument abstimmen. Die auf der Teilnehmerzahl basierende Qualifizierung der Internationalen Rohstoffverträge als multilaterale Verträge findet ihre Bestätigimg auch i n deren Einordnung i n den Gesetzessammlungen unter der Rubrik „mehrseitige Verträge". I V . K r i t i k a n der Definition Bindschedlers

Wenn also die Frage der Rechtsbeziehungen unter den einzelnen Teilnehmerstaaten nicht entscheidend für die Aussonderung der unechten Kollektivverträge aus dem Komplex der multilateralen Verträge ist und die A r t der Vertragstechnik kein Unterscheidungsmerkmal abgibt, fehlt die Begründung für die Einschränkung des Begriffes des multilateralen Vertrages auf den „echten K o l l e k t i w e r t r a g " . Es ist damit nicht dargelegt, wieso die Feststellung der Teilnahme von mindestens drei Staaten an einem einheitlichen Vertragswerk nicht ausreichend für die Bejahung eines multilateralen Vertrages sein soll. Die zusätzlich erhobene Forderung, daß die mindestens drei Teilnehmer zudem noch die Eigenschaft von Vertragsseiten m i t Rechtsbeziehungen untereinander haben sollen, erscheint wegen ihrer Unbegründetheit fragwürdig. Es liegt daher nahe, nicht die Zahl der Vertrags Seiten, sondern diejenige der Vertragsteilnehmer für das entscheidende K r i terium des Kollektiwertrages zu halten. Ein multilateraler Vertrag läge danach dann vor, wenn an einem einheitlichen Vertragswerk wenigstens drei Teilnehmer beteiligt sind. C. Die Differenzierung von „bilateral-multilateral" i m wissenschaftlichen Schrifttum I . Die westliche Fachliteratur

1. Deutschsprachiges Schrifttum Eine Überprüfung, i n welchem Sinne das Begriffspaar bilateral-multilateral i n der Völkerrechtsliteratur gebraucht w i r d und auf welchen Bereichen sich die praktischen Auswirkungen dieser Unterscheidung zeigen, belegt ein zahlenmäßiges Überwiegen der Definition nach der Zahl der Vertragsteilnehmer. Berber spricht von „bilateralen Verträgen, wenn nur zwei Vertragsschließende vorhanden sind, dagegen von multilateralen Verträgen, wenn eine Vielzahl von Kontrahenten vorliegt" 1 7 . Diese Unterscheidung sei auch von A r t . 38 des Statuts des I n 17

Berber, Lehrbuch des Völkerrechts, Bd. I , S. 63.

C. „Bilateral-multilateral" im wissenschaftlichen Schrifttum

131

ternationalen Gerichtshof (IGH) 1 8 zugrunde gelegt worden. Berber weist insbesondere auf die rechtliche Relevanz dieser Unterscheidung für bei der Ratifikation ausgesprochene Vorbehalte hin. I m Abschnitt über Vorbehalte kennzeichnet Wengler den K o l l e k t i w e r t r a g als Vertrag, an dem mehr als zwei Staaten teilnehmen 1 9 . Die Gleichsetzung der Begriffe „Mehrparteienverträge" und „ K o l l e k t i w e r t r ä g e " läßt allerdings ungewiß, ob Wengler die vorliegende Problematik hier überhaupt vor Augen hatte. Ebenso w i r d aus der Definition von Seidl-Hohenveldern: „an einem mehrseitigen Vertrag können zwei oder mehr Partner beteiligt sein" nicht klar, ob er damit die gesonderte Aufführung von „unechten Kollektiwerträgen" für überflüssig hält 2 0 . Die Hauptauswirkung der Unterscheidimg von bilateral und multilateral liegt nach Seidl-Hohenveldern bei den Regelungen für Vorbehalte und die Hinterlegung. Wolkwitz definiert: „Schließen zwei Staaten zur Regelung sie betreffender Probleme ein Abkommen, so spricht man von einem bilateralen Vertrag. Sind mehr als zwei Staaten daran beteiligt, so w i r d eine solche Regelung als »multilateraler Vertrag' oder k o l l e k t i w e r t r a g ' bezeichnet 21 ." Wolkwitz hält diese Einteilung nach der Zahl der an einem Vertragswerk beteiligten Partner für nützlicher als die Systematisierimg von Völkerrechtsverträgen nach ihrem Inhalt und sieht ein Hauptanwendungsgebiet der Systematisierung nach der Teilnehmerzahl i n der Lehre von den Vorbehalten. Dahm bringt den Begriff des multilateralen Vertrages i n Verbindung m i t der Zahl der Vertragsparteien 22 . Besonderheiten des multilateralen Vertrages gegenüber dem bilateralen Vertrag sieht er bei der Regelung des Beitritts 2 8 , der Vorbehalte 2 4 , der Änderung u n d Beendigung 25 , dem Einfluß des Krieges 26 , bei Teilnichtigkeit und Teilauflösimg 27 , ihrer Rolle als Ordnungs- und Statusverträge 28 . Alle diese Besonderheiten gegenüber dem bilateralen Vertrag bestehen auf Grund der Kompliziertheit, daß mehr als zwei Parteien an einem Vertragswerk beteiligt sind, wobei es keineswegs eine Rolle spielt, ob sie eigenständige Vertragsseite sind. 18 Statut des Internationalen Gerichtshofs v o m 26. J u n i 1945, U N Y B 1946/ 47, S. 843 ff. 19 Wengler, Völkerrecht, Bd. I, S. 217. 20 Seidl-Hohenveldern, Völkerrecht, Rdnr. 145. 21 Wolkwitz, Vorbehalte i n K o l l e k t i w e r t r ä g e n , S. 2. 22 Dahm, Völkerrecht, Bd. I I , S. 100. 28 Ebd., S. 86 ff. 24 Ebd., S. 97 ff. 25 Ebd., S. 125 ff. 28 Ebd., S. 158. 27 Ebd., S. 161. 28 Ebd., S. 172 ff.

9*

132

4. Juristische u. ökonomische bilaterale u. multilaterale Strukturen 2. Französischsprachiges

Schrifttum

Reuter zieht die Grenze zwischen unilatéral und multilatéral nach dem „Willen einer mehr oder weniger großen Personenzahl ( = j u r i stische Personen), die an demselben Akt teilnehmen". Er weist auf die Bedeutimg der Unterscheidung für die Teilnahme am eine Verpflichtung schaffenden Willen h i n 2 9 . „ I m Prinzip binden die bilateralen Verträge zwei Staaten und die multilateralen binden mehr als zwei Staaten 8 0 ." Er unterscheidet dabei aber Form und Inhalt. So könne ein der „Form nach multilateraler Vertrag" einen „bilateralen Charakter" haben, was die gegenseitigen Rechte u n d Stellungen betreffe, wie z.B. bei den Friedensverträgen und den Assoziationsverträgen der europäischen Gemeinschaften 81 . Damit ordnet Reuter die unechten K o l l e k t i v verträge formell den multilateralen, inhaltlich den bilateralen Verträgen zu. Allerdings führt er diese Unterscheidung dann nicht i n ihren Konsequenzen durch, wenn er aufzählt, welche wichtigen Folgen die Trennung von b i - und multilateral habe: a) die Neuerung i n der Technik der Behandlung von Vertragsinstrumenten internationaler Verträge (Deponierung, Technik des Beitritts); b) die Infragestellung des Vertragscharakters der Verpflichtung können Willen zusammenfallen, ohne sich zu kennen?);

(wie

c) die Unterstreichung des gesetzgeberischen Aspektes der gesetzten Regel 82 . Diese Aufzählung zeigt, daß Reuter, ausgehend vom formalen Element, inhaltliche Besonderheiten des multilateralen Vertrages gegenüber dem bilateralen sieht. „Diese rein formelle Unterscheidung geht viel weiter, als es auf den ersten Blick scheint 88 ." Insbesondere i m Hinblick auf die Tätigkeit internationaler Organisationen stellt Holloway fest, die Ausarbeitung multilateraler internationaler Verträge tendiere immer mehr dazu, der Vorbereitung eines legislativen Textes zu ähneln 8 4 . Multilaterale allgemeine Verträge seien sowohl ihrer Form als ihrem Inhalt nach gesetzgeberischen Bestimmungen auf internationaler Ebene verwandt 8 5 . 20 80 81 82 88 84 85

Reuter, D r o i t International Public, S. 40. Ebd., S. 62. Ebd., S. 63. Ebd. Ebd., S. 61. Holloway, Les réserves dans les traités internationaux, S. 13. Ebd.

C. „Bilateral-multilateral" im wissenschaftlichen Schrifttum

133

Erheblich stärker betont Rousseau den formalen Charakter der Unterscheidung von bilateral und multilateral. „Sie ist allein auf die größere oder kleinere Zahl der Staaten, die am Vertrag teilnehmen, bezogen 86 ." Den unechten K o l l e k t i w e r t r ä g e n schenkt Rousseau als historischer Übergangsform wenig Aufmerksamkeit. Noch formeller klassifiziert Vellas: „ M a n unterscheidet zwischen bilateralen und multilateralen Verträgen je nachdem, ob die Verträge zwei oder mehr Signatare haben 87 . Eine besondere Gruppierimg nach formellen und inhaltlichen Kriterien nimmt Scelle vor. Formell unterscheidet er unilaterale A k t e von bi- und multilateralen Akten. Inhaltlich unterscheidet er bi- und multilaterale Akte von kollektiven Akten. Während er biund multilaterale Akte unter dem Aspekt zusammenfaßt, daß sie das Resultat von konvergierenden Willen regierender Regierungen oder Gruppen von Regierungen sind, sieht er Kollektivakte als Ergebnis eines besonderen internationalen Gesetzgebungskörpers i n einem Kollektiwerfahren 8 8 . Trotz der ungewöhnlichen Klassifizierung bleibt festzuhalten, daß auch Scelle einen Zusammenhang von Form und Inhalt der Akte, an denen eine Mehrheit von Staaten beteiligt sind, sieht. Eine noch größere Bedeutung legt Dehousse der Unterscheidung von Bilateralismus und Multilateralismus bei, indem er drei — zeitlich aufeinanderfolgende und qualitativ jeweils sich auseinanderweiterentwickelnde — Organisationstufen internationaler Zusammenarbeit unterscheidet: Bilateralismus, Multilateralismus, Internationale Organisation 89 . 3. Englischsprachiges Schrifttum „Bei der Untersuchung des juristischen Charakters internationaler Abkommen und der Funktion, die sie i m modernen Völkerrecht erfüllen, ist es wichtig, den Unterschied zwischen bilateralen u n d multila teralen Verträgen zu beachten. Viele bilaterale Verträge enthalten noch die nächste Analogie zu Privatverträgen individueller Bürger", stellt Fenwick fest und erläutert an einigen Beispielen, daß hierbei Beziehungen i n Berücksichtigung von Interessen hergestellt würden, die man nicht unter eine Regel des internationalen Rechts habe bringen können 4 0 . „ I m Gegensatz zu diesen bilateralen Verträgen gibt es zwei Typen genereller oder multilateraler Verträge, welche ,law-making 4 treaties genannt worden sind und welche . . . den gemeinsamen Willen der Parteien über die Vertragsgegenstände ausdrücken 41 ." Fenwick 86 87 88 99 40 41

Rousseau, Droit international public, S. 24. Vellas, Droit International Public, S. 102. Scelle, Précis de droit des gens, S. 318 f. Dehousse, Les organisations internationales, S. 19. Fenwick, International L a w , S. 315. Ebd., S. 316.

134

4. Juristische u. ökonomische bilaterale u. multilaterale Strukturen

zieht also eine unmittelbare Verbindung zwischen Teilnehmerzahl, Willensrichtungen und Normqualität. „Die Unterscheidung zwischen bipartite und multipartite bezieht sich allein auf die Zahl der Vertragsteilnehmer, nicht auf seinen juristischen Charakter 4 2 ." Mc. Nair möchte die Ausdrücke „bipartite" und „multipartite" benutzt wissen, u m einen Vertrag zwischen zwei Teilnehmern und einen Vertrag zwischen vielen Teilnehmern zu bezeichnen, wobei es auf den Inhalt nicht ankomme. Der Begriff „bilateral" hingegen sei angebracht, wenn ein Vertrag gewisse Verpflichtungen, ein Nehmen und Geben, das zwischen zwei „Seiten" ausgetauscht wird, und bei dem auf der einen oder auf beiden Seiten ein oder mehrere Teilnehmer stehen. Ein multilateraler Vertrag enthalte drei oder mehr „Seiten" oder „Teilnehmer" i n diesem Sinne und schaffe Pflichten zwischen jedem möglichen Paar oder einigen von ihnen 4 3 . Mc. Nair stellt also auf Inhalt und Seitenzahl ab, wobei er das Erfordernis der gegenseitigen Beziehungen letztlich nicht klärt. Er fügt jedoch hinzu, daß das Vokabular des Völkerrechts „bilateral" und „multilateral" ohne Rücksicht auf den Inhalt der Verträge zur Kennzeichnung der Teilnehmerzahl benutzt. I n der Tat behandelt Schwarzenberger diese Frage i n Zusammenhang m i t der Regelung von Vorbehalten und spricht dabei nur von Teilnehmern, nicht von Seiten 44 . Für die Beschreibung der wichtigsten Charakteristika der multilateralen Verträge verlangt Sprudzs die Angabe, welche Mitgliedsstaaten daran teilnehmen 4 5 . Briggs unterscheidet bilaterale und multilaterale Verträge nach der Zahl der Teilnehmer, unterscheidet davon aber die Frage nach dem Vereinbarungsoder Vertragscharakter, welche auf einer falschen Auffassung von Verträgen als Völkerrechtsquelle beruhe 46 . Ganz i m Gegensatz dazu sieht Hudson i n der Vermehrung multilateraler Verträge und i m Entstehen von Völkerrechtsorganisationen eine „starke Beschleunigung des gesetzgeberischen Prozesses i n internationalen Angelegenheiten" 47 . U n d Wright meint, die „multipartite international instruments of legislative effect" tendierten zu einer Ähnlichkeit mit Gesetzen sowohl i n Bezug auf die Methoden, durch die sie geschaffen werden, als auch i n ihren Gegenständen 48 . Hyde geht von der Teilnahme von drei oder mehr Staaten an einem Vertrag als Unterscheidungsmerkmal aus, gebraucht aber i n diametralem Gegensatz zur Terminologie Mc. Nairs dafür den Ausdruck „multipartite" 4 9 . 42 48 44 45 48 47 48

Ebd., S. 317. Mc. Nair, The L a w of Treaties, S. 29 f. Schwarzenberger, A m a n u a l of International L a w , Vol. I, S. 145 f. Sprudzs, Status of M u l t i l a t e r a l Treaties, S. 366. Briggs, The l a w of Nations, S. 45 f. Hudson, The development of International L a w , S. 340 ff . Wright, The interpretation of m u l t i l a t e r a l treaties, S. 99.

C. „Bilateral-multilateral" im wissenschaftlichen Schrifttum

135

Demnach herrscht i m englischen Sprachgebrauch trotz der Möglichkeit, durch Wahl von verschiedenen Worten nach Teilnehmern und Seiten zu differenzieren, keine einheitliche, der Wortbedeutimg entsprechende Terminologie. II. Die sowjetische Fachliteratur Davydov unterscheidet multilaterale und bilaterale Verträge nach der Zahl ihrer Teilnehmer, ohne den Unterschied weiter zu kommentieren 6 0 . Demgegenüber sieht Kudrjavcev das entscheidende K r i t e r i u m für die Gliederung i n b i - und multilaterale Verträge i n der Zahl der Vertragsseiten. Ausdrücklich erklärt er, daß die Zahl der Teilnehmer unwichtig sei, wie z.B. i m Friedensvertrag m i t Italien von 194761. Kudrjavcev schließt also ebenso wie Bindschedler die unechten K o l lektiwerträge aus den multilateralen Verträgen aus. Allerdings begründet er das m i t einem inhaltlichen K r i t e r i u m : bei einem multilateralen Vertrag hätten die einzelnen Staaten eine gleichartige Summe von Rechten, i m bilateralen Vertrag hätte jede Seite ihre eigenen Rechte und ihre eigenen Pflichten, die sich gegenseitig entsprechen 62 . Diese Unterscheidimg erinnert an die Unterscheidung zwischen rechtsetzenden und rechtsgeschäftlichen Verträgen, die auf Bergbohm und Jelltnek zurückgeht und von Triepel ausgearbeitet wurde, dem sich insbesondere Anzilotti anschloß 68 . Die Gedankengänge dieser Autoren werden zwar i n den meisten modernen Völkerrechtslehrbüchern der Gegenwart ausführlich dargelegt, aber m i t ihrer damaligen Sinngebung heute kaum noch vertreten 6 4 . Vielmehr werden sie vielfach als rein dogmatische Thesen dargelegt, die wenig praktischen Nutzen haben und zudem noch häufig zu Mißverständnissen geführt haben, so daß ihre Elemente heute Bestandteile der verschiedenartigsten Thesen geworden sind 6 6 . Einigkeit herrscht durchweg darin, daß die Frage der W i l lensrichtungen nicht m i t dem Problem des Normcharakters von völkerrechtlichen Verträgen verbunden werden dürfe 6 6 . I m übrigen ist es 49

Hyde, I n t e r n a t i o n a l L a w , S. 141. Davydov, Die Quellen des Völkerrechts, S. 86 (russ.). 51 Kudrjavcev, Die Grundlagen des Völkerrechts, S. 154 (russ.). « Ebd. 58 Bergbohm, Staatsverträge u n d Gesetze als Quellen des Völkerrechts, 1877; Jellinek, Die rechtliche N a t u r der Staatenverträge, 1880; Triepel, V ö l kerrecht u n d Landesrecht, 1899; Anzilotti, Corso d i d i r i t t o internazionale, 8 1928. 64 Berber, Lehrbuch, Bd. 1, S. 63 f.; Rousseau, D r o i t International Public, S. 24; Hyde, International L a w , S. 142; Tunkin, Theorie des Völkerrechts, S. 102 ff. (russ.). 55 Talalaev, Die juristische N a t u r des internationalen Vertrages, S. 155 f. (russ.); Lachs, M u l t i l a t e r a l e Verträge, S. 262 f. (russ.). δ · Berber, Lehrbuch, Bd. 1, S. 63 f.; Briggs, L a w of Nations, S. 46; K u r s des Völkerrechts, B a n d I , Moskau 1967, S. 175 ff. (russ.). 80

136

4. Juristische u. ökonomische bilaterale u. multilaterale Strukturen

auffällig, wie wenig Aufmerksamkeit die allgemeinen sowjetischen Völkerrechtsbücher der Unterscheidimg bilateraler und multilateraler Verträge schenken. I m Lehrbuch für Völkerrecht des juristischen A l l unionsfernstudieninstitutes von 1970 tauchen diese Begriffe überhaupt nicht bei der Behandlung der Völkerrechtsquellen und bei der Systematisierung des Völkerrechts auf 6 7 , ebenfalls nicht an Stellen, die t y pische Anwendungsbereiche dieser Begriffe behandeln, wie z.B. das Kapitel über internationale Organisationen 58 . Die Definition, welche der Kurs des Völkerrechts von 1966 für den internationalen Vertrag gibt: „Ein Abkommen von zwei oder mehr Teilnehmern . . . " , w i l l dam i t offensichtlich keine Anspielung auf den Unterschied bilateral-multilateral geben, da er des weiteren nirgendwo ausdrücklich angeführt w i r d 6 9 . I m sechsbändigen ,Kurs des Völkerrechts 4 von 1967 ff. w i r d n i r gendwo auf die Klassifizierung zwei- und mehrseitiger Verträge eingegangen, insbesondere w i r d die Teilnehmerzahl nicht als Element i m Kapitel über den Völkerrechtsvertrag erwähnt 6 0 . Das Akademielehrbuch „Völkerrecht" von 1951 erwähnt unter „Vertragstypen" nur, daß man eine Einteilung nach der Zahl der Teilnehmer i n bilaterale und multilaterale Verträge vornehmen könne, ohne aber daraus praktische Folgerungen zu ziehen 61 . Ebenso führt der Autor des Kapitels über den Völkerrechtsvertrag des Werkes „Völkerrecht" der Akademie der Wissenschaften, Kozevnikov, seine Feststellung aus, es gebe als grundlegenden Gliederungsgesichtspunkt entweder die Zahl der Teilnehmer für die Unterscheidung i n bilaterale oder multilaterale Verträge oder aber den gegenständlichen Inhalt 6 2 . N u r bei der Besprechung von Formfragen des Völkerrechtsvertrages erwähnt er ausdrücklich, daß die Reihenfolge der Unterschriftsleistung je nach bi- oder multilateralem Vertrage verschieden zu sein pflege 63 . Einzelne Aspekte m u l t i lateraler Verträge behandelt das Völkerrechtsbuch des AkademieInstituts für Recht von 1955 bei der Regelung von Beitritt und Vorbehalten 6 4 . Dagegen nennt Lisovskij unter „internationalen Vertragstypen" auch das K r i t e r i u m der Teilnehmer zahl für die Gliederung i n bilaterale und multilaterale Verträge und zeigt i n der Folge ihre praktische Auswirkung bei der Behandlung von ζ. B. Ratifizierung, Beitritt, Beendigung 87 58 69 80 81 82 88 84

Völkerrecht, Moskau 1970, S. 56 ff. (russ.). Ebd., S. 396. K u r s des Völkerrechts, Moskau 1966, S. 40 (russ.). K u r s des Völkerrechts, B a n d I , Moskau 1967, S. 170 ff. (russ.). Völkerrecht, Moskau 1951, S. 387 (russ.). Völkerrecht, Moskau 1955, S. 388 (russ.). S. 375. S. 381.

C. „Bilateral-multilateral" im wissenschaftlichen Schrifttum

137

von Völkerrechts Verträgen 65 . Nach Tunkin muß man i m System des Völkerrechts die verschiedene Bedeutimg von „allgemeinen Verträgen, an denen alle oder fast alle Staaten teilnehmen, multilateralen Verträgen m i t begrenzter Teilnehmerzahl und bilateralen Verträgen beachten" 66 . Ähnlich geht SurSalov von der Zahl der Teilnehmer als K r i t e r i u m für die Einteilung von Völkerrechtsverträgen i n bilaterale u n d multilaterale aus und fügt hinzu, daß ein Vertrag von drei Staaten und einer von 60 Staaten verschiedene völkerrechtliche A k t e seien. „Die Multilateralität hat dann praktische Bedeutung, wenn die Quantität i n Qualität übergeht." Dieser Unterschied sei ζ. B. zu beachten bei den Begriffen der Regionalabkommen und der allgemeinen Abkommen, wie auch aus A r t . 52 UNO-Satzung ersichtlich sei 67 . SurSalov meint also, daß jedenfalls für eine Gruppe der multilateralen Verträge gegenüber den bilateralen Verträgen nicht nur ein formeller, sondern auch ein inhaltlicher Unterschied besteht. Zugleich aber stellt er klar, daß damit keineswegs eine Verbindung zu der i m Westen so bedeutenden Unterscheidung von rechtssetzenden und rechtsgeschäftlichen A k t e n gezogen werden soll 6 8 . Diese letztere Unterscheidimg w i r d allgemein i n der sowjetischen Literatur als rechtshistorisch interessant aber rechtssystematisch eher negativ zu bewertend besprochen 69 . Einen eigenen Paragraphen widmet Kudrjavcev den „bilateralen und multilateralen Völkerrechtsverträgen". Er sieht die Anzahl von teilnehmenden Seiten als Unterscheidungskriterium an und sieht einen inhaltlichen Unterschied i n den Willensrichtungen. Während beim bilateralen Vertrag jede Seite ihre eigenen Rechte und Pflichten habe, die denen der anderen Seite entgegengesetzt seien, sei i m multilateralen Vertrag die Lage jeder Seite i m Prinzip gleichartig. Kudrjavcevs Definition vermag nicht zu überzeugen, insbesondere da er selbst die durch sie nicht zu erklärenden Übergangsbeispiele aufführt: bei einem offenen bilateralen Vertrag soll der Vertragscharakter durch den Beit r i t t eines dritten Staates geändert werden 7 0 . Wie aber dabei das Umschlagen von entgegengesetzten, völlig unterschiedlichen Rechtsbeziehungen des bilateralen zu gleichartigen, parallellaufenden Rechtsbeziehungen des multilateralen Vertrages erfolgen soll, legt Kudrjavcev w

Lisovskij, Völkerrecht, S. 93 ff. (russ.). Tunkin, Theorie des Völkerrechts, Moskau 1970, S. 108. 87 Surëalov, Grundfragen der Theorie des internationalen Vertrages, S. 125 f. (russ.). 68 Ebd., S. 124. 69 Koievnikov, Lehrbuch f ü r internationales öffentliches Recht, S. 117 (russ.); Tunktn, Theorie des Völkerrechts, S. 102 ff.; Völkerrecht, Moskau 1970, S. 212. 70 Kudrjavcev, Grundlagen des Völkerrechts, S. 153 ff. 66

138

4. Juristische u. ökonomische bilaterale u. multilaterale Strukturen

nicht dar — es ist eben nicht so, daß für die Qualifizierung des Unterschiedes zwischen bilateral und multilateral die Zahl der Seiten als formelles Element und die Richtung der Willenserklärungen als inhaltliches Element charakteristisch sind. D. Die Differenzierung von „bilateral-multilateral" in der Wiener Vertragsrechtskonvention Die — bisher noch nicht i n K r a f t getretene — »Konvention über das Recht der Verträge' erwähnt ausdrücklich die multilateralen Verträge i n den A r t i k e l n 40, 41, 55, 58, 60 und 70 71 . Dabei werden die Rechte und Pflichten der Vertragspartner geregelt. Weiterhin w i r d auf eine Mehrzahl von Vertragspartnern ohne ausdrückliche Bezugnahme auf die Differenzierimg bilateral-multilateral Bezug genommen i n A r t i k e l 15, 17, 20, 21, 22, 23, 30. Eine Definition des Begriffs „Partner" gibt A r t i k e l 2. Danach bedeutet „Partner" ein Staat, der zugestimmt hat, durch den Vertrag gebunden zu sein und für den der Vertrag i n K r a f t getreten ist. Somit geht i n den obengenannten A r t i k e l n die ,Konvention über das Recht der Verträge' nicht von den Vertragsseiten, sondern den Ver tragsteünehmern als entscheidendem Element aus. Das Problem der „unechten multilateralen Verträge" w i r d nirgends angesprochen, also w o h l für unerheblich gehalten. E. Die Bedeutung der Differenzierung „bilateral-multilateral" für die vorliegende Untersuchung Nach diesem Überblick über die Behandlung des Begriffspaares bilateral-multilateral i n der Völkerrechtsliteratur kann man feststellen, daß überwiegend die Zahl der Teilnehmer als formelles Unterscheidungsmerkmal gesehen wird, woraus sich dann rechtstechnische Konsequenzen für einzelne Völkerrechtsinstitute u n d inhaltliche Besonderheiten für einzelne Regelungsbereiche ergeben. Während i n den allgemeinen Völkerrechtsdarstellungen vor allem der Sowjetunion der Klassifizierung bilateraler und multilateraler Verträge nicht immer Aufmerksamkeit geschenkt worden ist, legt diese Unterscheidung den Vertragssammlungen wohl aller Staaten zugrunde. So ist die offizielle Publikation des Außenministeriums der UdSSR ,Sammlung der i n K r a f t befindlichen Verträge, Abkommen und Konventionen, die von der UdSSR m i t ausländischen Staaten geschlossen sind' i n — bis 1960 acht, ab 1961 i n neun — inhaltlich bestimmte A b teilungen gegliedert, welche ihrerseits i n eine bilaterale und m u l t i laterale Liste zerfallen. Weiterhin führt ein Länderregister die Verträge getrennt nach dem K r i t e r i u m bilateral-multilateral auf. 71

K o n v e n t i o n über das Recht der Verträge, ZaöR Bd. 29 (1969), S. 711 ff.

E. Bedeutung der Differenzierung für die vorliegende Untersuchung

139

I m Gegensatz zu der teilweise i n allgemeinen Völkerrechtsbüchern geäußerten Ansicht, die Systematisierung nach bilateralen und m u l t i lateralen Verträgen sei etwas rein Formelles ohne jegliche weitere Bedeutung, ist diese Gliederung internationaler Vertragssammlungen ein Indiz dafür, daß für die Praxis internationaler Beziehungen diese U n terscheidung sehr w o h l ihre Bedeutung hat. Unterstützt w i r d diese Annahme dadurch, daß Teilaspekte dieses Problems i n völkerrechtlichen Spezialuntersuchungen z.B. über Vorbehalte, Beitritt, formelle Fragen der Vertragsinstrumente, inhaltliche Fragen der Vertragstypenwahl — z.B. bei der Vereinbarung der Meistbegünstigung — durchaus zahlreich und umfassend untersucht werden. Insbesondere spielt dieses Problem eine Bolle bei den Vertragstypen des internationalen Wirtschaftsrechts. Wie sehr auch die inhaltliche Gestaltung der zugrunde liegenden Materie von der Typenwahl bilateraler und m u l t i lateraler Verträge abhängt, zeigt die häufige Erörterung bilateraler und multilateraler internationaler Wirtschaftsbeziehungen ganz allgemein i n wirtschaftswissenschaftlicher Literatur und dabei insbesondere wieder i n Darstellungen internationaler Währungsfragen und Handelsprobleme. Deshalb kann angenommen werden, daß die allgemeinen Völkerrechtslehrbücher das Problem der Systematisierung internationaler Verträge nach dem Gesichtspunkt des Bilateralismus und des Multilateralismus wegen seiner Vielschichtigkeit — d. h. der Mannigfaltigkeit der rechtstechnischen Aspekte und der Kompliziertheit der zugrunde liegenden Regelungsmaterien (z. B. der internationalen W i r t schaftsbeziehungen) — nicht zusammenhängend und gebührend w ü r d i gen und behandeln. Aus diesem mangelnden Überblick über alle rechtstechnischen und rechtspolitischen Aspekte des Problems des Bilateralismus und des Multilateralismus i m Völkerrecht heraus erklären sich dann die unvollkommenen, teilweise widersprüchlichen Angaben über diesen Komplex i n der Völkerrechtsliteratur. Die vorliegende Arbeit kann deshalb weder auf eine gefestigte, u m fassende völkerrechtliche Definition und Systematik dieses Komplexes zurückgreifen, noch kann eine eigene allgemeine Darstellung der wesentlichen Prinzipien vorgenommen werden. Die Themenbeschränkung ist unter dem praktischen Gesichtspunkt erfolgt, daß die der völkerrechtlichen Regelung zugrunde liegende Materie — internationale W i r t schaftsbeziehungen — eine wesentliche inhaltliche Ausgestaltung erfährt, je nachdem ob sie bilateral oder multilateral vorgenommen wird, so daß ein enger Zusammenhalt zwischen Rechtsform und Rechtsinhalt vorliegt. Die Fülle der rechtstechnischen Aspekte stehen i n einem engen wechselseitigen Zusammenhang mit den ökonomischen Aspekten internationaler Wirtschaftsbeziehungen. Von hier ausgehend sollen die verschiedenen juristischen Problemstellungen und praktischen Auswir-

140

4. Juristische u. ökonomische bilaterale u. multilaterale Strukturen

kungen der Systematisierung internationaler Verträge nach bilateralen und multilateralen Verträgen an speziellen Beispielen aufgezeigt werden, ohne den Anspruch auf allgemeingültige Aussagen über das Wesen des bilateralen und multilateralen Vertrages schlechthin erheben zu wollen. Für die folgende Untersuchung sollen daher die aus dem obigen Überblick allgemein gewonnenen Kriterien der Systematisierung zugrunde gelegt werden: Die Unterscheidung multilateraler und bilateraler Verträge bezieht sich sowohl auf das formelle Kriterium, ob zwei oder mehr als zwei Partner Teilnehmer an einem einheitlichen Vertragsinstrument sind (woraus sich rechtstechnische Konsequenzen für die juristische Behandlung des Vertragsinstruments ergeben können), als auch auf das inhaltliche Kriterium, inwieweit Willensübereinstimmung und rechtlicher Bindungswille der Partner einen unterschiedlichen juristischen Ausdruck erfordern, je nachdem ob zwei oder mehr Teilnehmer einen bestimmten rechtlichen Erfolg gemeinsam erreichen wollen. Damit ergibt sich für die vorliegende Untersuchimg die Fragestellung, inwieweit sich spezifische bilaterale und multilaterale Vertragsformen speziell zur Regelung bestimmter wirtschaftlicher Vorgänge eignen. Aus dem Zusammenhang der Effektivität eines gegenüber einfachen bilateralen Strukturen komplizierten multilateralen Regelungsmechanismus m i t der rein zahlenmäßigen Gewichtigkeit des Zusammenschlusses mehrerer Teilnehmer der Weltwirtschaft (multilateral, regional, universal) gegenüber nur zwei Wirtschaftspartnern (bilateral) sowie schließlich der Funktionalitätsunterschied zwischen einfachen multilateralen Verträgen und den besonderen Regelungen folgenden internationalen Organisationen ergibt sich ein Interdependenzverhältnis von juristischer Form und ökonomischen Inhalt: Es ist zu prüfen, ob für spezifische ökonomisch-technische Probleme der Teilnahme der UdSSR an den Weltwirtschaftsbeziehungen adäquate j u ristische Instrumente zur Verfügung stehen. F. Der Übergang von bilateralen zu multilateralen Verträgen: die Offenheit I. Die Offenheit des Übergangs als Element der Bildung allgemeinverbindlicher Völkerrechtsnormen Durdenevskij fordert, daß ein bilateraler Völkerrechtsvertrag m i t Normativcharakter stets offen sein müsse f ü r den Beitritt aller Staaten, u m Allgemeinbedeutung zu erhalten 7 2 . Talalaev stellt dazu klar, 72

Durdenevskij,

Die Quellen des Völkerrechts, S. 45.

F. Übergang zwischen bilateralen und multilateralen Verträgen

141

daß die Allgemeinverbindlichkeit eines Vertrages kein entscheidendes Kriterium der Normativität eines Völkerrechtsvertrages sei. Er sieht jedoch die Bedeutung der Forderimg Durdenevskijs i n der Verknüpfung des Elements der Offenheit eines Völkerrechtsvertrages m i t dem Entstehen allgemeinverbindlicher Völkerrechtsnormen: „Normen, welche i n einem bilateralen Vertrag formuliert sind und verbindlich sind für seine beiden Teilnehmer, können, wenn der Vertrag einen offenen Charakter trägt, allgemeinverbindlich i m Laufe des Beitritts immer neuer Staaten werden 7 3 ." Obwohl Durdenevskij und Talalaev keine statistischen Angaben über die Anzahl der bisher durch Multilateralisierung allgemeinverbindlich gewordenen bilateralen Verträge geben, erwecken sie doch immerhin den Eindruck, als ob es wichtig für die Praxis sei, normative bilaterale Verträge offen für den Beitritt weiterer Staaten zu halten. Dabei unterstreicht Talalaev unter Berufung auf Tunkin 74, daß der Umschlag vom bilateralen zum multilateralen Vertrag für sich allein noch keinen wesentlichen Unterschied i n Bezug auf die Allgemeinverbindlichkeit bringe, sondern daß ein eindeutiger qualitativer Wechsel erst vom multilateralen Vertrag mit wenigen zum multilateralen Vertrag m i t vielen Teilnehmern erfolge: „Multilaterale Verträge sind i n der Regel Quellen allgemein anerkannter universaler Völkerrechtsnormen und bilaterale Verträge Quellen lokaler Normen 7 5 . I m gleichen Sinne äußert sich auch Surëalov: „ E i n Vertrag zwischen 3 Staaten und ein Vertrag zwischen 60 Staaten sind verschiedene völkerrechtliche Akte. Die Multilateralität hat dann praktische Bedeutung, wenn die Quantität i n Qualität übergeht 7 6 ." Danach findet zwischen bilateralen und multilateralen Verträgen, soweit sie offenen Charakter haben, ein stufenloser Übergang statt, wobei zwischen den beiden Polen des bilateralen und des universalen Vertrages noch der Zwischenbereich des Vertrages m i t begrenzter Teilnehmerzahl liegt. Π. Die Auswirkung des Übergangs auf die inhaltliche Qualifizierung der Verträge Kudrjavcev nennt als Beispiel für die Verwandlung eines bilateralen i n einen multilateralen Vertrag den am 12. Dezember 1943 zwischen der UdSSR und der Tschechoslowakei abgeschlossenen Vertrag über Freundschaft, gegenseitigen Beistand und Zusammenarbeit nach Kriegsende 77 . I n i h m war festgelegt, daß bei gegenseitigem Einverständnis 78 74 76

78 77

Talalaev, Die juristische Natur, S. 154. Tunkin, Theorie des Völkerrechts, S. 72. Talalaev, ebd.

Surëalov , Grundfragen, S. 125. Kudrjavcev,

Grundlagen, S. 155.

142

4. Juristische u. ökonomische bilaterale u. multilaterale Strukturen

der beiden Vertragsparteien sich eine dritte Vertragspartei anschließen könne, welche an die Sowjetunion oder die Tschechoslowakei grenzt. Dieser Vertrag w a r nach Ansicht Meissners ursprünglich als mehrseitiger Vertrag gedacht, der jedoch aus der damaligen Kriegslage i n Europa heraus zunächst einmal rudimentär als bilateraler Vertrag m i t multilateraler Zielsetzung abgeschlossen wurde und der später nicht erweitert wurde, w e i l die Sowjetunion dann eine neue Konzeption — Abschluß einer Vielzahl von zweiseitigen Bündnisverträgen — verfolgte 7 8 . Kudrjavcev erläutert den ursprünglich geplanten Mechanismus: „ I m Falle des Beitritts einer dritten Seite hätte der Vertrag die Eigenschaften eines dreiseitigen Vertrages erhalten, und jeder dieser Seiten hätte gleichartige Hechte und Pflichten gehabt. A u f diese Weise hätte die Erhöhung der Teilnehmerzahl den Vertragschrakter verändert 7 9 ." Unter Charakteränderung versteht hier Kudrjavcev insbesondere die inhaltliche Veränderung, daß verschiedenartige, sich korrespondierende Hechte und Pflichten des bilateralen Vertrages i n gleichartige, parallellaufende Rechte und Pflichten des multilateralen Vertrages umschlagen 8 0 . Kudrjavcev bleibt eine Erläuterung, wieso sich Willensrichtungen der Parteien vollständig ändern, wenn sich statt zwei nun drei oder mehr Parteien Freundschaft und Beistand zusichern, schuldig. Deshalb w i r k t seine Behauptung eines prinzipiellen Charakterwechsels beim Umschlag eines bilateralen i n einen multilateralen Vertrag sowohl generell als auch i m konkreten Beispielsfall wenig überzeugend. Vielmehr zeigt ein konkretes anderes Beispiel, daß der Übergang von einem bilateralen zum multilateralen Vertrag (und umgekehrt) keineswegs notwendigerweise m i t Willensrichtungsänderungen der Partner verbunden sein muß. Das „Abkommen zwischen den Regierungen der UdSSR, der V R B ( = Bulgarien) und der RVR ( = Rumänien) über Fischfang i m Schwarzen Meer" vom 7. V I I . 1959 enthält eine Anzahl Fischfangregeln, die von den Vertragsparteien eingehalten werden sollen 81 . A r t i k e l 13 des Abkommens sieht die Fortgeltung für alle Partner, welche nicht kündigen, vor — also auch i m Falle des Umschlages des trilateralen Vertrages durch Kündigung seitens eines der ursprünglichen drei Vertragspartner i n einen bilateralen Vertrag. A r t i k e l 14 erklärt den Vertrag offen für weitere Schwarzmeerstaaten. Eine Kombination der A r t i k e l 13 und 14 ermöglicht demnach — je nach Zahl der 78

Meissner, Boris, Einleitung zu: Das Ostpaktsystem, Dokumente, S. 16. Kudrjavcev, Grundlagen, S. 155. 80 Ebd., S. 154. 81 Sammlung der i n K r a f t befindlichen Verträge, A b k o m m e n u n d K o n ventionen, die von der UdSSR m i t ausländischen Staaten geschlossen sind. (Ministerium f ü r Auswärtige Angelegenheiten der UdSSR), Moskau, Bd. X X I , S. 298 ff. 79

F. Übergang zwischen bilateralen und multilateralen Verträgen

143

interessierten Staaten — einen für den Inhalt der Hechte und Pflichten ansonsten unerheblichen Wechsel zwischen bilateralem und multilateralem Vertrag i n beiden Richtungen. Es ergibt sich daraus, daß ein prinzipieller inhaltlicher Wandel des juristischen Charakters von Völkerrechtsverträgen nicht schon allein auf Grund eines Wechsels zwischen bilateralem und multilateralem Vertragstyp erfolgt, daß jedoch für einen qualitativen Wechsel des Rechtscharakters einer Norm m i t begrenzter Verbindlichkeit zu einer Norm m i t allgemein anerkannter Verbindlichkeit die Festlegung der Offenheit eines Vertrages entscheidend sein kann. Jedoch muß dabei die Einschränkung gemacht werden, daß gewiß nicht alle Norminhalte eines bilateralen Vertrages überhaupt dazu geeignet sind, i m Wege der Multilateralisierung allgemeinverbindlich gemacht zu werden. Diese Einschränkimg gilt i m doppelten Sinne: Erstens können gewisse Normen ihren Zweck überhaupt n u r erfüllen, wenn sie spezielle Probleme zwischen zwei Staaten bilateral regeln, ohne daß dritte Staaten damit etwas zu t u n haben. Zweitens ersdieint der Weg, eine Norm von der Geltung zwischen zwei Staaten durch Beitritt immer weiterer Staaten schließlich universal allgemeinverbindlich zu machen, recht kompliziert und umständlich. Es dürfte kennzeichnend sein, daß schon Beispiele vom Übergang zwischen bilateralen und multilateralen Verträgen schwer anzuführen sind, daß aber ein konkretes Beispiel für die Erweiterung eines bilateralen zu einem multilateralen Universalvertrag von Kudrjavcev und Talalaev überhaupt nicht benannt wird. Für eine praxisnahe Darstellung ist daher festzuhalten, daß sich das Problem der Erweiterung der Teilnehmerzahl gleichermaßen für alle diejenigen bilateralen und m u l tilateren Verträge stellt, die ihre Offenheit festlegen. Ohne eine umfassende, m i t detailliertem statistischen Material fundierte Spezialuntersuchung werden sich keine genaue Aussagen darüber machen lassen, welche Rolle und Bedeutimg de facto diese Frage hat. Immerhin läßt sich für das sowjetische Schrifttum die Feststellung treffen, daß das Problem des offenen Völkerrechtsvertrags vorwiegend unter Bezug auf multilaterale Verträge und dabei schwerpunktmäßig bei den Problemen der offenen internationalen Organisation und des völkerrechtlichen Universalvertrags behandelt wird. Diese beiden Komplexe sollen daher i m Folgenden dargestellt werden, wobei zunächst die universalen Organisationen als von der Theorie her wichtigsten Rechtsinstitutionen des internationalen Normsetzungsprozesses und sodann die internationalen Wirtschaftsorganisationen als für die Praxis der Welthandelsbeziehungen wichtigsten Instrumente der Völkerrechtsschaffung und Völkerrechtsvereinheitlichung untersucht werden. Dabei soll den Zusammenhängen von Teilnehmerzahl eines Abkommens (bi-

144

4. Juristische u. ökonomische bilaterale u. multilaterale Strukturen

lateraler, multilateraler, universaler Vertrag), von Strukturierung der Vertragsinstrumente (einfaches Abkommen, internationale Organisation), von Festlegung des Teilnehmerbestandes und Teilnehmerwechsels (Offenheit, Geschlossenheit) als formalrechtlichen Elementen einerseits und den materiellen wirtschaftlichen Regelungstatbeständen sowie Funktionsmechanismen andererseits (Welthandelsoffenheit, Kooperationsfreundlichkeit, ökonomische Effektivität und systemunabhängige bzw. systemüberschreitende oder systemverbindende Praktikabilität) nachgegangen werden.

Fünftes

Kapitel

Die Universalität als eigenständige Rechtekategorie multilateraler Verträge: Der Übergang von Quantität zur Qualität bei zunehmender Teilnehmerzahl internationaler Organisationen Tunkin n i m m t folgende Systematisierung internationaler Organisationen vor: „Unter den derzeitigen Bedingungen muß man wenigstens folgende Hauptkategorien internationaler Organisationen vor Augen haben: Allgemeine internationale Organisationen, an denen die Staaten verschiedener Gesellschaftssysteme teilnehmen und lokale internationale Organisationen, darunter: Organisationen unter Teilnahme von Staaten verschiedener Gesellschaftssysteme; Organisationen sozialistischer Staaten; Organisationen von Entwicklungsländern; Organisationen kapitalistischer Staaten 1 ." A n anderer Stelle unterscheidet er: „allgemeine Verträge, an denen alle oder fast alle Staaten teilnehmen, multilaterale Verträge mit begrenzter Teilnehmer zahl und bilaterale Verträge" 2 . Da T u n k i n nirgends eine genaue Definition des Begriffes „internationale Organisation" gibt, bleibt unklar, ob er dazu — wie es i n der sowjetischen Literatur üblich ist — auch durch bilateralen Vertrag konstituierte Organe zweier Länder zählt. Falls ja, erscheint i h m der Unterschied zwischen bilateralen und trilateralen Verträgen jedenfalls nicht erwähnenswert. Einen Wesensunterschied zwischen zwei Typen internationaler Organisationen sieht er vielmehr i n dem Kriterium, ob „fast alle" oder „nicht fast alle" Staaten daran teilnehmen. Unklar bleibt dabei, wieviel und welche Staaten teilnehmen müssen, damit man von „fast allen" Staaten reden kann. A u d i ist ungewiß, ob ein allmählicher Übergang oder ein stufenloses Umschlagen von einem zum anderen Organisationstyp erfolgt. Surëalov t r i f f t eine ähnliche Gliederung und erläutert dazu, daß ein Vertrag von 3 Staaten und einer von 60 Staaten verschiedene völkerrechtliche Akte seien, da hier der Quantitätsunterschied i n einen Qualitätsunterschied übergehe 3 . Nach SurSalov läge demnach ein allmählicher Übergang 1 2 8

Tunkin, Theorie des Völkerrechts, S. 345 (russ.). Ebd., S. 108. SurSalov, Grundfragen, S. 125 f. (russ.).

10 Lebahn

146

5. Universalerträge als multilat. allgemeinverbindl. Normsetzung

zwischen zwei Polen vor: dem multilateralen Vertrag m i t wenig Teilnehmern und dem allgemeinen oder universalen Vertrag m i t fast allen Staaten als Teilnehmern. Sowohl nach T u n k i n als auch nach SurSalov liegt i n der Tatsache der Teilnahme fast aller Staaten der Welt an einem Universalvertrag ein über das rein zahlenmäßige Element hinausgehendes rechtstechnisches und vertragsinhaltliches Moment. Während Talalaev die Universalorganisationen nicht den Regeln der allgemeinen multilateralen ( = universalen) Verträge unterstellt 4 , differenziert die herrschende sowjetische Lehre hier nicht. A. Die besondere Rechtsnatur von Universalverträgen I. Die westliche Konzeption Auch von westlichen Völkerrechtlern w i r d der Begriff des Universalvertrages unter wechselnden Bezeichnungen zwar i m Sinne eines besonderen Vertragstyps gebraucht, doch spielt er keine derartige Rolle wie i m sowjetischen Schrifttum der fünfziger und sechziger Jahre und hat naturgemäß eine andersartige Sinngebung. Die Teilnahme an U n i versalverträgen sieht man unter dem Aspekt des allgemeinen auch andere historische Epochen betreffenden Problems der Mitbestimmung über die Grundlinien der internationalen Politik durch Zulassimg oder Nichtzulassung einzelner Staaten zu internationalen Organisationen und allgemeinen multilateralen Verträgen 5 . Eine zentrale Rolle nahm die Frage nach der Konstruktion einer oder mehrerer alle Staaten umfassenden internationalen Organisation i m Zusammenhang m i t den Plänen einer völkerrechtlichen Neuordnung der Welt nach dem 2. Weltkrieg ein. Dafür ergaben sich nach den Vorstellungen amerikanischer Völkerrechtler folgende Regelungsgrundsätze 6 : „Jeder Staat hat eine Rechtspflicht, m i t anderen Staaten bei der Errichtung und Aufrechterhaltung von Organisationen der Staatengemeinschaft zusammenzuarbeiten, u m Angelegenheiten der Gemeinschaft zu regeln und bei der Tätigkeit dieser Organisationen mitzuwirken 7 ." „Die Staatengemeinschaft sollte auf universeller Basis organisiert werden 8 ." „Eine allgemeine Versammlung, i n der alle Staaten das Recht auf Repräsentation haben, sollte errichtet werden, u m als allgemeines repräsentierendes und entscheidendes Organ der Staatengemeinschaft zu 4

Talalaev, Die Verzerrung, S. 183 (russ.). Czerwinski, Das Universalitätsprinzip, S. 16 ff. • The I n t e r n a t i o n a l L a w of the Future. Postulates, Principles and Proposals, Washington 1944. , 7 Principle 5, ebd., S. 7. 8 Proposal 1 (1), ebd., S. 9. δ

Α. Besondere Rechtsnatur von Universalverträgen

147

dienen 9 ." Diese Vorstellungen der Wissenschaftler fanden i n der Folge teilweise ihren Niederschlag bei der Gründung der UNO, teilweise fanden sie ihre weitere Erörterung und Fortentwicklung bis i n die heutigen Tage i n allen Völkerrechtsbüchern der Folgezeit. I m Zusammenhang m i t der Ausgestaltung des UNO-Statuts spricht ζ. B. Ginther von dem Bedürfnis der Definition einer internationalen Legislative zur Sicherung und Fortentwicklung der »Verfassung der Völkerrechtsgemeinschaft 110 . Die Lehre von der ,Verfassimg der Völkerrechtsgemeinschaft' steht i n Zusammenhang m i t der Lehre von der ,objektiven Ordnung'. Es „können Ordnungen durch Verträge entstehen, deren Regelung die internationale Gemeinschaft hinfort als objektive Völkerrechtsordnung behandelt. Das ist namentlich bei multilateralen Verträgen der Fall, die nach der Auffassung der großen Mehrheit unter Einschluß der i m internationalen Leben führenden Staaten dem Weltinteresse entsprechen". Es „ist nicht einzusehen, warum der bewußte und planvolle Wille der Staaten und Organisationen i n ihrer überwältigenden Mehrheit nicht ebenfalls allgemein verbindliches Recht soll hervorbringen können" 1 1 . Nach der Rechtsprechung des internationalen Gerichtshofes (IGH) 1 2 besitzt die UNO ,personalità objective 13 , die auch Nichtmitgliedern entgegengehalten werden kann, so daß das entsprechende Vertragsrecht wegen der Universalität der Organisation und der Besonderheit ihrer ordnenden Aufgabenstellung verbindliches objektives Recht ist 1 4 . Kaplan / Katzenbach bejahen die Drittbindungswirkung multilateraler Abkommen, wenn darin Gewohnheitsrecht und „Regeln von allgemeinem Interesse" formuliert sind. „Die universelle Geltung einer m u l t i lateralen Konvention w i r d i n dem Maße verstärkt, i n dem die Unterzeichnerstaaten sie als Kodifikation bestehenden Gewohnheitsrechts oder allgemeiner Lehrsätze hinstellen 1 6 ." Diese Ordnungswirkung universaler Verträge wurde auch für den Wirtschaftsbereich von der UNO und ihren Sonderorganisationen erhofft: „Das ursprüngliche Konzept war, daß die Vereinten Nationen politische Fragen regeln sollten, die fortschrittliche Entwicklung des internationalen Rechts, die allgemeine Koordination der Wirtschafts- und Gesellschaftspolitik 16." F ü r die kon• Proposal 2 (1), ebd., S. 9. 10 Ginther, Die Verfassung der Völkerrechtsgemeinschaft, S. 114. 11 Dahm, Völkerrecht, Bd. 1, S. 23. 12 International Court of Justice; Reports of Judgments, Advisory Opinions and Orders 1949; Advisory Opinion, A p r i l 11th 1949, Reparation for Injuries suffered i n the Service of the U n i t e d Nations, S. 174 - 219, S. 185. 18 Seyerstedt, Objective International Personality, S. 1 ff. 14 Ballreich, Verträge zugunsten u n d zu Lasten Dritter, S. 545. 16 Kaplan / Katzenbach, Die politische Grundlage des Völkerrechts, S. 119 ff. 18 Haas, Beyond the Nation-State: Programming and Organizational Ideology, S. 203. io·

148

5. Universalerträge als multilat. allgemeinverbindl. Normsetzung

krete Ordnung der Wirtschaft und Gesellschaft wurden universale Spezialorganisationen (ILO, UNESCO, IAEO, WHO, ICAO, IMCO, WMO, IMF, IBRD) für eine funktionale Dezentralisierung geplant. Regionale, also nicht universale Organisationen, waren nur als der universalen Organisation zugeordneten Dependencen gedacht. „Das war und ist ein rationelles und vernünftiges Weltorganisationsschema" urteilt Haas 17. Die insbesondere von der amerikanischen Politologie i n der Schule von Haas ausgearbeitete Theorie internationaler Organisation entfaltete über die rein technischen Fragen eines optimalen universalen Organisationsschemas hinausgehende politische, soziologische, ökonomische u. a. Detaildiskussionen. Als optimales Resultat eines „praktischen Funktionalismus" erstrebt sie die Herstellung einer „Weltgemeinschaft der Gefühle, gefolgt von einer Weltregierung" 1 8 . Der Schwerpunkt der westlichen Konzeption des Universalvertrages liegt somit bei der Unterordnung des einzelnen Staatswillens unter den Kollektivwillen der Staatengemeinschaft. Sie enthält damit eine Beschränkung der staatlichen Souveränität. H. Die sowjetische Konzeption Die Konzeption der durch Universalverträge und allgemeine Internationale Organisationen koordinierten wirtschaftlichen Zusammenarbeit aller Staaten der Welt w i r d auch von der Sowjetunion und den anderen sozialistischen Staaten positiv beurteilt 1 0 , wobei sich freilich i n den Details beträchtliche Unterschiede zu den westlichen Gründen und Zielen ergeben. Die konkrete Realisierimg dieser Einstellung hat sich zudem seit 1945 je nach den Umständen gewandelt. I m Westen bestand — zumindest eine Zeitlang i n der Publizistik — die Überzeugung, die UdSSR sei der Mitarbeit i n der UNO und ihren Spezialorganisationen gegenüber prinzipiell negativ eingestellt, wobei man insbesondere die zahlreichen Vetos der UdSSR i m Sicherheitsrat anführte. Diese Auffassung ging zu einseitig von einer allein nach westlichem Konzept geordneten universalen Zusammenarbeit aus. Die Sowjetunion war gerade an einer möglichst starken internationalen Wirtschaftszusammenarbeit interessiert, da sie auf diese Weise zuerst die unmittelbaren Kriegsfolgeschäden, sodann das von der amerikanischen Regierung gesteuerte internationale Handelsembargo zu überwinden hoffte. So äußerte Stalin gegenüber dem Generalsekretär der UNO Trygve Lie, die Sowjetunion sei sehr am Welthandel interessiert, die Charta 17

Ebd., S. 203. Haas, Beyond the N a t i o n State. Functionalism and International Organization, S. 13. 19 Schirmer, Universalität völkerrechtlicher Verträge. 18

Α. Besondere Rechtsnatur von Universalverträgen

149

der Internationalen Handelsorganisation (= Havanna Chartasei gut und könne m i t einigen Abänderungen von einer Reihe von Ländern ratifiziert werden, die sich dazu bisher noch nicht entschlossen hätten, einschließlich der Sowjetunion 2 1 . M i t Recht stellt Osakwe fest, daß die Sowjetunion bei dem Beitritt zu universalen Organisationen denjenigen den Vorzug gab, i n welchen technische Funktionen i m Vordergrund standen, denjenigen aber, die nur „die leichteste politische Färbimg" hatten, fernblieben und insbesondere „äußerstes Mißtrauen gegenüber allen internationalen finanziellen Arrangements" hatten 2 2 . Wenn die Sowjetunion von den 17 existierenden Spezialorganisationen der UNO nur die Mitgliedschaft i n 11 erworben hat 2 8 , so gibt es freilich dafür die differenziertesten Gründe. Ganz allgemein gilt insbesondere für bereits vor Beitritt der UdSSR bestehende internationale Organisationen und multilaterale Verträge die Feststellung Butlers, daß die Sowjetunion sowohl aus ideologischen als auch aus praktischen Gründen die Übernahme von dem sozialistischen Gesellschaftssystem entgegenstehender Bindungen fürchtete, an deren Formulierung die Sowjetunion nicht beteiligt gewesen war 2 4 . Da sich die Sowjetunion m i t den anderen sozialistischen Staaten zunächst ständig i n der Minderheit gegenüber kapitalistischen Staaten sah, gleichgültig ob sie an der Erarbeitimg multilateraler Konventionen von Anfang an teilnahm oder ob sie erst später beitrat, stellte sie die These auf, daß die besonderen Interessen eines Staates — soweit sie nicht bei der Ausarbeitung des Vertrages berücksichtigt worden seien — i n der Form von Vorbehalten durchgesetzt werden müßten 25 . Die Furcht vor der Majorisierung durch andere Staaten, insbesondere auf dem Wege von Mehrheitsabstimmungen i m Rahmen internationaler Organisationen, hat die sowjetische Völkerrechtstheorie zu einer starken Betonimg der souveränen Rechte jedes einzelnen Staates, welche gerade i m Rahmen i n ternationaler Organisationen durch Auslegungsprinzipien u n d Funktionsmechanismen besonders geschützt werden müßten, geführt und hat sich i n der politischen Praxis i n so eindeutigen Willensbekundungen niedergeschlagen, wie i n einer Äußerung Chruschtschows gegenüber Kwame Nkrumah 1961: „Die Sowjetunion würde eine UNO-Entscheidung, welche ihren Interessen widerspräche und ihre Sicherheit 20

7375. 21

Text i n : United States Department of State Publication No. 3206; C m d

Nötel, Die Rolle der Vereinten Nationen i m Ost-West-Handel, S. 263. Osakwe, The Participation of the Soviet Union i n Universal Organizations, S. 176 ff. 28 Nach: The European Yearbook 1976, S. 26. 24 Butler, The L a w of Soviet T e r r i t o r i a l Waters, S. 35. 25 Gotting, Vorbehalte zu internationalen Verträgen, S. 83. 22

150

5. Universalerträge als multilat. allgemeinverbindl. Normsetzung

bedrohte, nicht anerkennen . . . selbst wenn sie von sämtlichen Staaten der Welt angenommen wäre 2®." Nach der Feststellung, daß sowohl i m Westen als auch i m Osten die Ordnung internationaler Wirtschaftszusammenarbeit i n Universalorganisationen als erstrebenswerte Aufgabe der Welthandelspolitik verstanden wird, ist es hier unmöglich, auf die einzelnen juristischen Unterschiede einzugehen, welche bei der völkerrechtlichen Gestaltung des Problems der universalen Organisation zwischen Theorie und Praxis der UdSSR und der westlichen Länder zu beobachten sind: hier finden i m Detail alle Gegensätzlichkeiten des „sozialistischen" und „kapitalistischen" Völkerrechts ihre umfassende Widerspiegelung, da es sich j a schließlich u m die denkbar umfassendste Regelung der Völkerrechtsbeziehungen zwischen allen Staaten der Welt handelt. Unter dem Gesichtspunkt des Wandels des Teünehmerbestandes, der hier die Verbindungslinie vom Prinzip der Offenheit zur Regelung internationaler Wirtschaftszusammenarbeit durch Fixierung der Universalität internationaler Organisationen darstellt, ist hier nur das Problem des Rechts auf Beitritt und des Rechts auf Vorbehalte zu erörtern. 1. Das Recht auf Beitritt Auch nach sowjetischer Völkerrechtstheorie ist ein Beitritt zu m u l tilateralen Verträgen nur dann möglich, wenn diese offene Verträge sind 2 7 . Indem die sozialistischen multilateralen internationalen Abkommen jeweils eine ausdrückliche Offenheitsklausel enthalten, i n welcher der Beitritt weiterer Staaten zugelassen wird, wollen sie ihre Fortschrittlichkeit gegenüber westlichen multilateralen Wirtschaftsabkommen demonstrieren, welche nach sowjetischer Auffassung durchweg geschlossen sind und insbesondere i m Falle der westeuropäischen I n tegrationsorganistionen zur Bildung abgekapselter Wirtschaftsblöcke führen. Kennzeichen einer welthandelsfreundlichen internationalen Organisation sei es deshalb, durch Offenheitsklauseln Drittstaaten ein Recht auf Beitritt zu gewähren, da sie andernfalls nicht ihr Interesse an wirtschaftlicher Zusammenarbeit m i t den Ländern der Organisation i m Rahmen deren Organisationszweckes verwirklichen könnten. Eine solche Beitrittsklausel sei jedoch nicht erforderlich i m Falle von Universalorganisationen, da diese ihrem satzungsmäßigen Zweck nach j a gerade die Zusammenarbeit aller Staaten erstreben, also allen Staaten offenstehen sollen und diesen damit inzidenter ein Recht auf Beitritt einräumen. Die Qualifizierung einer internationalen Organisation als Universalorganisation hat nach sowjetischer Auffassung also zur Folge, 28

Dallin, Sowjetunion u n d Vereinte Nationen, S. 175. SurSalov, Grundfragen der Theorie des internationalen S. 161 (russ.). 27

Vertrages,

Α. Besondere Rechtsnatur von Universalverträgen

151

daß — ohne Rücksicht auf das Vorhandensein von Offenheitsklauseln — jeder beliebige Staat ein Recht zum Beitritt geltend machen kann. Universalität ist dabei dem ,allgemeinen multilateralen Vertrag' eigen, also einem Vertrag, der »allgemeine Interessen aller Staaten berührt' 2 8 . I m Westen w i r d diese Lehre m i t der Begründung abgelehnt, 1. die Parteiautonomie der Mitglieder werde durch die Möglichkeit des Beitritts neuer Mitglieder gegen ihren Willen beeinträchtigt und 2. der Vertragscharakter könne durch Beitritt von Mitgliedern, welche eine andere Vorstellung von System und Ziel dieser internationalen Organisation als die bisherigen Mitglieder haben, verändert werden. Dieser Streit, der sich nicht nur auf internationale Wirtschaftsorganisationen erstreckt, aber dort wegen des naturgemäßen Trends des Welthandels zu universaler Regelung seinen Schwerpunkt findet, wurde insbesondere auf der Wiener Vertragsrechtskonferenz ausgiebig erörtert 2 9 . Ohne den Streitstand i m einzelnen darzulegen, kann gesagt werden, daß i n dieser Frage westliche und östliche Völkerrechtler sich kompromißlos gegenüberstanden, so daß i n der Wiener Vertragsrechtskonvention dieses Problem völlig ausgeklammert wurde und ungelöst blieb. Da es zum Zeitpunkt der Vertragsrechtskonferenz nicht nur u m juristische Theorie, sondern u m handfeste politische Praxis ging — eine zentrale Rolle spielte die Zulassimg kommunistischer Staaten, insbesondere der DDR, zur UNO und ihren Spezialorganisationen —, dürfte sich derzeit der juristische Streit zugleich m i t der Veränderimg der politischen Lage erledigen. Das Interesse der sowjetischen Rechtswissenschaft konzentrierte sich aus dem konkreten politischen Bedürfnis, die Stimmenverhältnisse i n den UNO-Organen u n d -Organisationen durch Beitritt von sozialistischen Staaten und Ländern der dritten Welt i n ihrem Sinne zu verändern, auf die völkerrechtliche Ableitung eines Beitrittsrechtes zu U n i Versalorganisationen; nach Erreichung dieses Ziels — i n dessen Rahmen auch die Anerkennimg der Volksrepublik China als einzig legitimer Repräsentant Chinas i n der UNO gehört 8 0 erlosch dieses Interesse. 2. Das Recht auf Vorbehalte Parallel m i t der Behauptung, jeder souveräne Staat habe ein Recht auf Beitritt zu U n i Versalorganisationen ging der Anspruch der Sowjet28

UVjanova, Die Prinzipen der Universalität, S. 133 (russ.). Vgl.: Talalaev, Die Wiener Konferenz der U N O (russ.); ders., Die zweite Tagung der Wiener Konferenz der UNO (russ.); ders., Einige Fragen der Theorie des internationalen Vertrages (russ.); Schweisfurth, Der internationale Vertrag, V. K a p i t e l : Sonderprobleme des multilateralen Vertrages i n der sowjetischen Völkerrechtstheorie, S. 236-261, S. 237 ff.; UVjanova, Die Prinzipien der Universalität, S. 128 ff. (russ.). 80 Vgl. dazu A r c h i v der Gegenwart v o m 26. Oktober 1971, S. 16, 629 ff. 29

152

5. Universalerträge als multilat. allgemeinverbindl. Normsetzung

union, beim B e i t r i t t zu offenen Organisationen inhaltliche Vorbehalte zu machen 81 . Betraf die erste Frage rein die Veränderung des M i t gliedsbestandes einer Organisation, so bezieht sich die zweite auf den Bestand von Rechten und Pflichten, welche die Mitglieder untereinander haben. Sah die Sowjetunion vor allem ein Bedürfnis, die staatliche Souveränität des beitretenden Landes durch Zuerkennung eines Rechts, den Umfang der einzugehenden Bindungen selber zu bestimmen, zu schützen, so sahen die westlichen Länder vor allem ein Bedürfnis, die Souveränität der Mitgliedsländer davor zu schützen, daß ein beitretendes Land sich von dem Standard der normalen Rechte und Pflichten der bisherigen Teilnehmer abweichende Teilnahmebedingungen durch gezielte Vorbehalte „auswählt" und zugleich die Einheitlichkeit der Organisation damit gefährdet. Politisch erklären sich diese antagonistischen Standpunkte durch die entgegengesetzten Interessen der Sowjetunion als „new-comer" und der westlichen Staaten als „bereits Etablierter" i m Teilnehmerkreis internationaler Organisationen. Dabei dürfte dieser Gegensatz schon i n naher Zukunft an Schärfe verlieren. Juristisch kann die sowjetische Lehre von westlichen Völkerrechtlern nicht unter Hinweis auf Völkerrechtswidrigkeit (nach traditionellem Recht) der sowjetischen Auffassimg gestützt werden, da eine allen Völkerrechtskreisen gemeinsame Praxis der Vorbehaltserklärung nie bestanden hat 8 2 . Praktisch hat sich der Theorienstreit darüber erledigt, da i m Gegensatz zur Regelung des Prinzips der Universalität insgesamt das inhaltlich dazugehörige Problem der Vorbehalte eine Regelung i n der Wiener Vertragsrechtskonvention gefunden hat. Da derzeit i m sowjetischen Schrifttum diese Konvention als Kompromiß zwischen der „sozialistischen" und „kapitalistischen" Vertragslehre sich darstellt u n d sie an sowjetischen Universitäten als derzeitig gültiges „Koexistenzrecht" gelehrt wird, kann aus praktischen Gründen für die Frage der Vorbehalte nunmehr auf die entsprechenden Bestimmungen der Wiener Vertragsrechtskonvention verwiesen werden 8 8 . Festzuhalten ist, daß der Schwerpunkt der sowjetischen Konzeption des Universalvertrages auf der Sicherung des Beitritts aller Staaten und der inhaltlichen Beschränkung der Allgemeinverbindlichkeit der Normen des Staatenkollektivs gegenüber dem einzelnen Staat liegt. Sie übt damit eine Sicherungsfunktion f ü r die staatliche Souveränität aus.

81 Gubin, Enstehung u n d Entwicklung, S. 232; ders., Vorbehalte zu m u l t i lateralen Verträgen, S. 85; ders., Die Sowjetunion u n d die Vorbehalte. 82 Wolkwitz, Vorbehalte i n K o l l e k t i w e r t r ä g e n , passim. 88 K o n v e n t i o n über das Recht der Verträge, ZaöR Bd. 29 1969, S. 711 ff.

Β. Besondere Wirtschaftsfunktion von Universalorganisationen

153

B. Die besondere Wirtschaftsfunktion von Universalorganisationen Wie aus den vorstehenden Bemerkungen über die besondere Rechtsnatur universaler Verträge hervorgeht, sind sich sowohl die sowjetischen als auch die westlichen Völkerrechtler darin einig, daß primär die inhaltliche Bedeutung und erst sekundär formelle, rechtstechnische Besonderheiten der Grund für die herausgehobene Behandlung von Universalorganisationen gegenüber den sonstigen internationalen Organisationen auf multilateraler Vertragsgrundlage darstellen. Tunkin begründet die besondere Rolle für die Entwicklung des Völkerrechts folgendermaßen: „Allgemeine Verträge sind Verträge über Fragen, die Interesse für alle Staaten haben, und die zum Ziele haben, Normen zu begründen, welche alle Staaten binden, das heißt Normen des allgemeinen Völkerrechts 8 4 ." Daraus folgt die allgemeine Funktion universaler Verträge, die für alle Staaten wichtigen Fragen inhaltlich einheitlich zu regeln und dabei für alle Staaten gleicherweise geltende formelle Regelungsinstrumente zu schaffen. Die Feststellung Tunkins: „Die gegenwärtigen allgemeinen internationalen Organisationen sind Organe der friedlichen Koexistenz" 8 6 besagt daher formell, daß mit Ausdehnung und Intensivierung der Zahl und Rolle von Universalorganisationen der Anwendungsbereich des allgemeinen, für die Zusammenarbeit der kapitalistischen und sozialistischen Staaten geltenden Völkerrechtssystems ausgeweitet und gesichert w i r d und besagt inhaltlich, daß für gewisse Regelungsmaterien des allgemeinen Völkerrechts die Motivation zur Zusammenarbeit zwischen den verschiedenen Gesellschaftssystemen stärker wird. I. Die ideologisch-ökonomische Funktion des Universalitätsprinzips Der Hauptbereich dieser Zusammenarbeit ist die internationale Wirtschaft i m weitesten Sinne, d. h. alle Fragen der Technik, des Handels, der Wissenschaft u. ä., die sich durch globale Zusammenarbeit ökonomischer regeln lassen als isoliert einzeln oder abgeschlossen i n Staatenblöcken. Wenn Tunkin die Satzung der Vereinten Nationen als grundlegendes Dokument des modernen Völkerrechts bezeichnet, so deshalb, weil sie eine besondere Mittlerrolle zwischen dem Prozeß der Entwicklung neuer und Bekräftigung alter demokratischer Normen des Völkerrechts spielt 8 6 . Minasjan geht sogar soweit, die Satzimg der Vereinten Nationen als Vertrag sui generis zu bezeichnen, da sie der größte multilaterale internationale Vertrag, eine große Charta der 84 86 88

Tunkin, Theorie des Völkerrechts, S. 159 (russ.). Ebd., S. 351. Tunkin, Vierzig Jahre Koexistenz, S. 35 (russ.).

154

5. Universalerträge als multilat. allgemeinverbindl. Normsetzung

Staaten und Völker sei 87 . Damit behauptet die sowjetische Völkerrechtslehre ein Umschlagen der Normqualität multilateraler Verträge zu Quellen für alle Staaten allgemeinverbindlichen Völkerrechts, sobald sie durch eine genügend große Anzahl von Teilnehmern, die einen normbildenden Willen zur Regelung eines allgemein interessierenden Sachbereichs bekunden, als Universalverträge zu qualifizieren sind. Die Besonderheit der Universalorganisationen ergibt sich also aus ihrer Funktion, bei der Regelung von alle Staaten interessierenden Problemen, insbesondere des Wirtschaftsbereichs, Hilfsinstrumente im Normschaffungsprozeß allgemeinverbindlicher Völkerrechtsnormen zu sein. Damit zeigt sich, daß die Rolle der universalen Organisation sich für den sowjetischen Völkerrechtler genau wie für den westlichen Spezialisten des Fachbereichs »Internationale Organisation 4 aus funktionalen Gründen ergibt. Der Unterschied ist derjenige, daß die westliche Theorie des Funktionalismus unter Anwendung politologischer Methoden die verschiedensten Systemgesichtspunkte, wie wirtschaftliche Effektivität, politische Machtverteilung, kulturelle Traditionsentwicklung, soziologische Gemeinschaftsbildung, eine Analyse des Wirkungsmechanismus von juristischen Strukturen, Instrumenten und Prinzipien vorn i m m t u n d sie dann nach mathematisch-logischen Formeln zu gliedern versucht, wobei z.B. die Gegenüberstellung von Begriffspaaren wie Universalismus - Regionalismus zur klareren Definition praktischer politischer Dezisionsmöglichkeiten benutzt werden. Die sowjetische Völkerrechtswissenschaft hingegen hat zwar Jahrzehnte lang unter starkem politischen Einfluß gestanden, hat dabei aber bisher kaum eigenständig politologische Methoden verwandt. Das Problem der Universalität internationaler Organisationen stellte sich für die Sowjetunion lange Zeit vornehmlich unter dem Gesichtspunkt der Teilnahmemöglichkeit — der Offenheit für den B e i t r i t t der sozialistischen Staaten—und dem Gesichtspunkt rein technischen Organisationsmechanismen je nach der Teilnehmerzahl und der inhaltlichen Prägung der Rechtsakte internationaler Organisationen je nach Realisierung kapitalistischer oder sozialistischer Ordnungsvoxstellungen. Die aus kapitalistischen, sozialistischen und Entwicklungsländern zusammengesetzten Universalorganisationen sind für die UdSSR wichtig, da sie die funktionelle Chance bieten, die historisch bedingte Gegenüberstellung zu einem sachlich begründeten und fachlich beschränkten Nebeneinander der Gesellschaftssysteme zu ändern und zwei theoretisch antagonistische Völkerrechtssysteme i n einem alle Staaten umfassenden allgemeinen Völkerrecht zu koordinieren. Der sowjetischen Begriffsbildung der „Universalorganisation" liegt daher ein zugleich ideolo87 I n : Die Jahrestagungen der sowjetischen Gesellschaft f ü r Völkerrecht, 3. Jahrestagung, Bd. 9, S. 3.

Β. Besondere Wirtschaftsfunktion von Universalorganisationen

155

gisch ausgerichteter und ökonomisch zielgerichteter Funktionalismus zugrunde, der sich vorrangig am Problem der Existenz zweier entgegengesetzter Gesellschaftssysteme orientiert. Π. Wirtschaftstatsachenforschung als Basis einer Neudefinition der Universalverträge Damit ist nicht gesagt, daß die sowjetische Völkerrechtslehre auf die Dauer die systematische Anwendimg westlicher politologischer Methoden unterlassen wird. Wenn das richtungsweisende neue Standardwerk Baskins und Fel'dmans „Völkerrecht — Probleme der Methodologie" die Feststellung t r i f f t : „Die Bestimmung der Kategorie universaler Verträge kann durch Anwendung der rechtsvergleichenden Methode erleichtert werden" 8 8 , so zielt es damit zweifellos nicht auf die aus theoretischem Interesse entspringende Systematisierung von Vertragstypen nach formellen Kriterien, sondern auf die aus praktischen Zielsetzungen erforderliche Ausbildung von juristischen Maßstäben auf Grund von empirischen Rechtsmaterialien ab, wobei zur empirischen Methode die verstärkte Berücksichtigung von Rechtstatsachen wie w i r t schaftliche Gesetze, technische Erfordernisse und wissenschaftliche Forschungsnotwendigkeiten gehören. Die Berücksichtigung all dieser Gesichtspunkte w i r d zu einem Neuüberdenken des Problems des U n i versalismus führen, das dann nicht mehr allein unter dem Gesichtspunkt der Teilnehmerzahl gesehen werden kann. Die einfache Behauptung, daß die Qualität multilateraler Verträge allein durch die Teilnahme aller oder fast aller Staaten i n einen gegenüber den anderen Verträgen als Vertrag sui generis zu qualifizierenden Universalvertrag umschlägt, w i r d dann einer erweiterten Begründung durch A n wendung einer größeren Anzahl von Bestimmungskriterien als bisher bedürfen, wobei hauptsächlich ökonomische Daten die funktionale A n wendung besonderer multilateraler Mechanismen i n einem inhaltlich darauf bezogenen spezifischen Universalitätsprinzip zu begründen haben. Schließlich w i r d — insbesondere angesichts des derzeitigen sowjetischen Bestrebens, auf allen Bereichen die außenwirtschaftlichen Verbindungen der UdSSR zu verstärken — die Frage zu stellen sein, m i t welchen von subjektiven politischen Wertungen unabhängigen allein auf die ökonomische Effektivität bezogenen Elementen das K r i t e r i u m der Teilnehmerzahl zu verbinden ist, u m eine juristisch gültige objektive Aussage zu machen. Jedenfalls ist eine nicht regelungsbereichbezogene Qualifizierung der unterschiedlichen Normbildungswirkung internationaler Wirtschaftsverträge allein nach dem K r i t e r i u m der 88

Baskin / Fel'dman,

Völkerrecht-Probleme der Methodologie, S. 148 (russ.).

156

5. Universal Verträge als multilat. allgemeinverbindl. Normsetzung

Teilnehmerzahl aus rein realitätsbezogenen Gründen unglaubhaft, wenn die Sowjetunion j e nach dem politischen Stellenwert des jeweiligen Wirtschaftspartners z.B. zugleich die besondere W i r k u n g der bilateralen Kooperationsabkommen m i t Frankreich 3 9 , künftiger multilateraler Wirtschaftszusammenarbeit auf regionaler Basis i n Gesamteuropa 4 0 u n d globaler Handelsregelungen 41 i n einer neu zu gründenden Universalorganisation anpreist, ohne zu differenzieren, wie und inwieweit durch diese juristisch gänzlich verschiedenen Vertragskomplexe jeweils ein allgemeinverbindlicher Normenbildungsprozeß für Basisprinzipien internationaler Wirtschaftskooperation erfolgt. I I I . Das Meistbegünstigungsprinzip als Instrument universaler Multilateralisierung bilateraler Verträge Besonders ausgeprägt stellt sich die Frage nach einem System bilateraler und multilateraler Völkerrechtsinstrumente bei der weiteren Entwicklung des Meistbegünstigungsprinzips 42 durch zweiseitige Verträge westlicher Länder m i t der Sowjetunion und durch Kodifizierung innerhalb des G A T T und der UNCTAD. Schwarzenberger bemerkt dazu: „So paradox es klingen mag: je größer die Anzahl von Partnern eines multilateralen Abkommens, welches den Meistbegünstigungsstandard annimmt, w i r d , desto bedeutungsloser w i r d dieser Standard. I n einem bilateralen Vertrag profitieren die vertragsschließenden Parteien automatisch von einem Vertrag auf demselben Gebiet, der von einer der vertragsschließenden Parteien m i t einem Drittstaat geschlossen ist. I n einem multilateralen Vertrag, welcher das Meistbegünstigungsprinzip enthält, sind Drittstaaten allein die Nichtsignatarstaaten. Falls je ein Vertrag universales Ausmaß erlangen sollte, gäbe es keinen Staat mehr, der das geforderte tertium comparationis erfüllte. . . . Mitglieder des sowjetischen Blocks werden am wahrscheinlichsten „Drittstaaten" i m Sinne des G A T T sein 4 8 ." Die sowjetische Theorie u n d Praxis internationaler Wirtschaftszusammenarbeit muß sich gerade angesichts des traditionellen sowjetischen Strebens nach Einschluß der absoluten und unbedingten Meistbegünstigungsklausel i n ihre Handelsverträge 44 m i t den Vorwürfen des Westens auseinandersetzen, es liege hier ein unauflöslicher Wider39

Zykow, A New Page i n Soviet-French Relations, passim. Gesamteuropäische wirtschaftliche Zusammenarbeit, passim (russ.); Dudinski, Sozialistische Integration (russ.). 41 Burgutschow, Uber die Vereinheitlichung der Rechtsnormen, passim (russ.). 42 Materialsammlung der »klassischen' Vertragsbestimmungen bei Riedl, Die Meistbegünstigung. 48 Schwarzenberger, The Province and Standards of International Economic L a w , S. 415. 44 Vgl. Bütow, Das gegenwärtige innerstaatlich geregelte Außenhandels40

Β. Besondere Wirtschaftsfunktion von Universalorganisationen

157

spruch von formeller juristischer Verklausulierung und inhaltlicher wirtschaftlicher Regelung vor. Schmitt legt dar, daß hier eine grundsätzliche Begriffsverwirrung wegen der Nichtanwendbarkeit von al-> lein für internationale Wirtschaftsabkommen zwischen westlichen Staaten entwickelten Regelungen vorliege, „denn Meistbegünstigung und Nichtdiskriminierung sind Kategorien des liberalen westlichen Handels- und Währungssystems, dem der Osten nicht angehört" 4 5 . Dutoit erklärt, daß „der Strukturunterschied des Handels zwischen den kommunistischen Staaten und der freien Welt die Folge hat, daß der Meistbegünstigungsklausel eine rein formelle Bedeutimg beigegeben wird" 4 ®. Zieger gibt zu bedenken: „Eine Normbildung auf dieser Grundlage müßte allein schon an der fehlenden Homogenität der Wirtschaftsstruktur des Westens und des Ostens scheitern. . . . Denn jedenfalls w i r d ihr Inhalt (der Handelsgepflogenheiten, d. A.) nicht allein und auch nicht essentiell von der Meistbegünstigungsklausel bestimmt werden4®11." Damit w i r d für einen umfassenden Bereich des Welthandels ein bilateral ausgebildeter Standard m i t multilateraler Wirkung, der wegen seines generalisierenden und verfestigenden Einflusses auf die wirtschaftliche Ordnung der Völker als Ansatzpunkt für eine internationale Verfassungsnormierung bezeichnet wurde 4 7 , als n u r pro forma voll anwendbar, i n Wirklichkeit aber größtenteils unwirksam, qualifiziert. Demgegenüber betonen sowjetische Quellen, daß die Vorenthaltung der Meistbegünstigung nicht nur eine die allgemeine wirtschaftspolitische und geschäftspsychologische Situation belastende Linie darstelle, sondern ζ. B. i m Verhältnis der USA zur UdSSR eine benachteiligende Wirkung auf 20 °/o des sowjetischen Exportvolumens ausübe 48 . Es liegt auf der Hand, daß das Problem einer komplexen rechtlichen Zuordnung formaljuristischer internationaler Vertragsinstrumente für die materielle Wertung der Formen, Strukturen, Regeln und Instrumente der Außenwirtschaftsbeziehungen i n ihrer fördernden oder hemmenden Auswirkung auf die Entwicklung des Welthandels keineswegs ein rein rechtstechnisches Problem ist, das allein von den internationalen Wirtschaftsjuristen ohne Berücksichtigung von Effektivitätsberechnungen der Ökonomen und ohne Herausstellung der hier besonders weitrecht der UdSSR, passim; Bosch, Meistbegünstigung und Staatshandel, passim. 45

Schmitt, Die wirtschaftliche Zusammenarbeit zwischen E W G u n d RGW, S. 656. 46 Dutoit, TUnion Soviétique face à l'intégration européenne, S. 98. 4 a ® Zieger, Die rechtliche Bedeutung der Meistbegünstigungsklausel i m Ost-West-Handel, S. 10 469. 47 Erler, Grundprobleme des Internationalen Wirtschaftsrechts, S. 99 u. 131. 48 International B a n k for Economic Cooperation, Economic B u l l e t i n No. 3, Moscow 1976.

158

5. Universalerträge als multilat. allgemeinverbindl. Normsetzung

reichenden und vielfältigen politischen Entscheidungsfreiräume zu lösen wäre. Die weitverbreiteten Äußerungen von Juristen über die U n zulänglichkeit der Meistbegünstigung als M i t t e l der bilateralen M u l t i lateralisierung von Vertragsklausel und der universalen Ingeltungssetzung von direkt nur zwischen zwei Ländern vereinbarten materiellen Vertragsinhalten 4 9 sind deshalb als Ausdruck der Schwierigkeit formaljuristischer Ausprägimg materiell-ökonomischer Werte gerade bei der Bestimmung von Äquivalenten i n Beziehungen zwischen ,antagonistischen 1 Systemen durchaus konsequent. I n Erkenntnis der Tatsache, daß eine weitere wissenschaftlich-juristische Durchdringung der Funktion des Meistbegünstigungsprinzips i m Ost-West-Handel sowohl Grundlage bereits i m Gange befindlicher weitreichender Grundsatzdiskussionen zwischen den Fachleuten von Ost und West sein w i r d als auch sehr stark vom Ausgang zu erwartender Verhandlungen zwischen den sozialistischen und den westlichen Ländern über konkrete Maßnahmen zur Beseitigung von Handelshemmnissen 50 und zur Förderung der Wirtschaftskooperation abhängen werden 6 1 , empfiehlt sich eine verstärkt komplexe Betrachtungsweise des Problems, welche erfolgreich wohl nur i n enger interdisziplinärer Z u sammenarbeit von Juristen, Ökonomen und Politologen erfolgen kann. Hierbei wäre es besonders sinnvoll, wenn der Jurist sich bemühte, jeweils für einen Alternativkatalog von durch Politologen aufgestellten ostpolitischen und welthandelsorientierten Verhandlungszielen und von durch Ökonomen aufgestellten Handels- und Wirtschaftsstrukturmodellen praxisorientiert die dafür i n Frage kommenden Rechtsformen und -Prinzipien zu erstellen. Eine derartige zukunftsorientierte juristische Fragestellung 6 2 wäre geeignet, die seit Jahren zu beobachtende Stagnation der vornehmlich rein wissenschaftlich-theoretischen oder jedenfalls an der bisherigen klassischen Praxis des Meistbegünstigungsprinzips weitgehend retrospektiv ausgerichteten Fachdiskussion zu überwinden. Dabei wäre insbesondere der Aspekt zu berücksichtigen, daß i n Zukunft die Meistbegünstigungsfrage weniger unmittelbar zwischen einer Vielzahl von Staaten, sondern vielmehr mittelbar über eine beschränkte Anzahl von Staatenzusammenschlüssen i n internationalen Wirtschaftsorganisationen regional geregelt w i r d 6 8 . Eine entsprechende kollektive Regelung sieht auch der vom RGW der EWG i m März 1976 unterbreitete Entwurf eines Abkommens über die Grundlagen der gegenseitigen Beziehungen von RGW und E W G 6 8 a i n seinem A r t i k e l 6 vor. 49 ß0 61 52 68

Bonhoeffer, Die Meistbegünstigung i m modernen Völkerrecht. Solberg , Eliminations des obstacles, S. 67 ff. Mestmäcker, Probleme des Staatshandels, S. 19 f. Möglichkeiten u n d Grenzen einer Verbesserung, passim. de Lacharrière , Aspects récents, S. 117.

Β. Besondere Wirtschaftsfunktion von Universalorganisationen

159

IV. Die konkrete Ausgestaltung des Diskriminierungsverbots im internationalen Handel Von der Sowjetunion w i r d regelmäßig i m Zusammenhang m i t der Forderung nach vorbehaltloser Anwendung der Meistbegünstigung i m Welthandel die These von der Diskriminierimg der sozialistischen Staaten durch das Vertrags- und Gesetzessystem der westlichen Länder und internationalen Wirtschaftsorganisationen aufgestellt 54 . Danach verstoßen die westlichen Staaten generell 55 und ganz besonders die Europäischen Gemeinschaften (EG) 5e gegen ein universell gültiges Rechtsprinzip, wonach i n den Außenhandelsbeziehungen jedem D r i t t staat die gleichen Rechtspositionen einzuräumen sind. Als ,Diskriminierung' w i r d dabei definiert: „die Gewährung geringerer Rechte für die Vertreter, Organisationen oder Bürger eines Staates als für diejenigen eines anderen Staates" 57 . Die Diskriminierung ist ein Verstoß gegen das i m Völkerrecht universell geltende Gleichbehandlungsprinzip. Hierbei ergibt sich aus der unantastbaren Rechtsposition der staatlichen Souveränität „das Recht jedes Staates, eigenständig seine Wirtschaftsstruktur festzulegen und die Unzulässigkeit jeglicher Diskriminierung i m Bereich des Handels i m gesellschaftlich-wirtschaftlichen System" 5 8 . Das bedeutet — generell gesprochen — daß die westlichen Staaten nicht argumentieren dürfen, das Meistbegünstigungsprinzip als universelle Ingeltungsetzung von bilateralen Vertragssätzen könne nur auf vergleichbare Sachverhalte angewandt werden. Denn von der formellen Rechtsposition her ist die Souveränität jedes Staates generell derjenigen jedes beliebigen Drittstaates gleich, ohne daß es auf die konkrete materielle Ausgestaltung dieser Rechtsposition durch den jeweiligen Staat mittels interner Rechtsetzung und internationaler Vertragsgestaltung ankommt. Eine formelle rechtliche Andersbehandlung der Handelsbeziehungen zu einem Drittstaat unter Berufung auf eine materiellrechtliche Andersartigkeit der Wirtschaftsrechtsstruktur dieses Staates oder auf eine Andersartigkeit seines ökonomischen Systems oder gar seines politisch-gesellschaftlichen Regimes verstieße daher gegen die Grundprinzipien des Völkerrechts. Das gängige Argument des Westens, bei der Regelung der Ost-West-Handelsbeziehungen müsse gegenüber den Regelungen der sonstigen internationalen W i r t Inoffizielle Übersetzung des russischen Originaltextes v o n A. Lebahn als A n h a n g zu: Kirchner, A k t u e l l e Fragen der Wirtschaftspolitik. 64 Petrow, Meistbegünstigung u n d Diskriminierung, passim. 65 MikuVskij, Die internationale Bedeutung, S. 78 ff. (russ.). M Smelev, Möglichkeien u n d Perspektiven, S. 10 f. (russ.). 57 Diplomatisches Wörterbuch, Bd. I, S. 487, Stichwort: „ D i s k r i m i n i e r u n g " (russ.). 68 K u r s des Völkerrechts, Bd. I I , S. 97 (russ.).

160

5. Universalerträge als multilat. allgemeinverbindl. Normsetzung

schaftsbeziehungen differenziert werden, da Außenhandelsbeziehungen zu Staatshandelsländern anders geregelt werden müßten als Außenhandelsbeziehungen zu marktwirtschaftlichen (Industrie-)Ländern oder zu Entwicklungsländern, differenziert nach sowjetischer Auffassung unzulässig gleichzubehandelnde Tatbestände, da nicht die materielle Wirtschaftsstruktur, sondern die formelle Rechtsposition des Staates als Ausgangspunkt für die Zusprechung der Meistbegünstigung zu nehmen sei. Diese These bedeutet — konkret gesehen — die Völkerrechtswidrigkeit einer großen Anzahl westlicher internationaler Wirtschaftsverträge, A k t e und Normen internationaler Wirtschaftsorganisation und Gesetze, Verordnungen und Maßnahmen innerstaatlicher Natur. Folgerichtig bezeichnet deshalb die Sowjetunion i m konkreten Fall der Bundesrepublik Deutschland 59 die Aufstellung einer besonderen Länderliste C für die sozialistischen Staaten durch das Außenwirtschaftsgesetz (AWG) e o i n Verbindung m i t der Außenwirtschaftsverordnung® 1 als rechtswidrig. Nach dieser Auffassimg ist auch i m Rahmen der gemeinsamen Außenhandelspolitik der Europäischen Gemeinschaften die Fixierung von Kontingenten durch die Aufstellung von autonomen Einfuhrregelungen gegenüber Staatshandelsländern 62 als Sonderregelung gegenüber der allgemein für Drittländer geltenden Einfuhrregelungen der Europäischen Gemeinschaften 63 rechtswidrig. Es lag daher auf der Linie dieser von den übrigen sozialistischen Ländern (und von Rumänien nur i m Grundsätzlichen) bisher generell verfolgten Linie, wenn die sozialistischen Staaten das Verhandlungsangebot der Europäischen Gemeinschaften, das an sie auf Grund eines Beschlusses de Ministerrats vom 7. November 1974 zugleich m i t der Übermittlung eines „Verhandlungsschemas" gerichtet worden war, zurückwiesen 64 . I m Westen sieht man diese Zurückweisung zugleich auch i m Zusammenhang m i t einem Bestreben der Sowjetunion, den Rat für gegenseitige Wirtschaftshilfe als Verhandlungspartner für die Europäischen Gemeinschaften aufzuwerten 66 . 69

Krasnow, Außenwirtschaftliche Beziehungen der Sowjetunion, S. 7 f. Außenwirtschaftsgesetz, v o m 28. A p r i l 1961 (BGBl. 1961,1, S. 481 ff.). 61 Verordnung zur Durchführung des Außenwirtschaftsgesetzes, v o m 20. Dezember 1966 (BGBl. 1967, I , S. 2 ff.). 62 Entscheidung 75/210/EWG v o m 27. März 1975 (ABl. Nr. L 99 v o m 21. 4. 1975, S. 7) i n der Fassung der Entscheidung 75/788/EWG (ABl. Nr. L 332 v o m 29. Dezember 1975, S. 1). w Anhang I der Verordnung (EWG) Nr. 1439/74 (ABl. Nr. L 159 v o m 15. J u n i 1974, S. 1) i n der Fassimg der Bekanntmachung der Kommission i n A B l . Nr. C 287 v o m 15. Dezember 1975, S. 1. 64 Vgl. dazu B u l l e t i n der Europäischen Gemeinschaften XI/1974, S. 94. 65 Lebahn, Die Position des Rates f ü r gegenseitige Wirtschaftshilfe, S. 562 ff. 60

Β. Besondere Wirtschaftsfunktion von Universalorganisationen

161

Damit hat die Auseinandersetzimg der UdSSR m i t dem Westen u m die Anwendung des Meistbegünstigungsprinzips und das Verbot der Diskriminierung eine neue Stufe erreicht. Bisher sah sich die Sowjetunion dem Handikap ausgesetzt, daß sie kein Mitglied der GATT-Konvention 6 6 ist, welche als Ergebnis von mehr als 120 bilateralen Verhandlungskomplexen zwischen 23 Staaten über ca. 43 000 gesonderte Verhandlungspunkte als multilaterales Handelsabkommen entstand 67 und sich allmählich de facto durch Vertragspraxis und durch Mitgliedsbeitritt i n das Statut einer internationalen quasi universalen Wirtschafts-Organisation fortentwickelte 6 8 , welche die Meistbegünstigungsverpflichtung für ihre Mitglieder festlegt (Artikel I) sowie weitere Bestimmungen über die Gleichbehandlung enthält (Art. I I I ff.). Da innerhalb des G A T T nicht nur die Bestimmungen über die Anwendung der Meistbegünstigung i m Handel zwischen Staaten, sondern auch i m Verhältnis zu internationalen Organisationen — Zollunionen und Freihandelszonen (Art. X X I V - X X X V ) — trifft, deckt die internationale Rechtsetzung i m Rahmen des G A T T i n weitestgehender Weise den Bereich der Gleichbehandlung i m internationalen Handelsrecht ab. Es hat sich deshalb für die Sowjetunion für die gesamte bisherige Nachkriegszeit das Zentralproblem ergeben, wie sie einerseits i n den wirtschaftlichen Genuß der materiellen Meistbegünstigung und zu dem damit verbundenen Vorteil der Rechtssicherheit des gesamten formellen Regelungsbereiches des Meistbegünstigungsprinzips gelangen könnte, ohne andererseits die Mitgliedschaft i m G A T T erwerben ζμ müssen 69 . Zwar hat die Sowjetunion i n den letzten Jahren die frühere scharfe Polemik gegen das GATT aufgegeben 70 und i m Gefolge der Energieund Währungskrise 1973 ihre Bereitschaft zu neuer universaler W i r t schaftsregelung zu erkennen gegeben 71 , jedoch keine konkreten Beitrittsabsichten zum G A T T geäußert. Ein anderer Weg zur maximalen Erlangung der Meistbegünstigung war die ausführliche vertragliche Fixierimg entsprechender Klauseln, welche die Sowjetunion i n ihren bilateralen Handelsabkommen m i t Drittstaaten systematisch anstrebte. Dieser Weg ist jedoch nicht nur zeitraubend und unvollkommen, sondern führte bisher gerade i m Ver66

B G B l . 1957 I I , S. 606 ff. m i t späteren Änderungen. U n i t e d Nations, General Agreement on Tariffs and Trade, 4 vols., New Y o r k 1947. 68 Schermers, International I n s t i t u t i o n a l L a w , Vol. I , S. 10 f. ·· van Aerssen, Beziehungen der Staatshandelsländer; ders., Einige F r a gen der Mitgliedschaft, S. 161 ff. 70 Otretschko, Das G A T T u n d die neue Runde, S. 32 ff. 71 Bogomolov / Smelev, Wirtschaftliche Voraussetzungen, S. 36 ff. (russ.); Tomaëevskij, A u f dem Weg, S. 3 (russ.). 67

11 Lebahn

162

5. Universalerträge als multilat. allgemeinverbindl. Normsetzung

hältnis zu dem potentiell größten Handelspartner der UdSSR, den Vereinigten Staaten von Amerika, nicht zum Erfolg 7 2 . Ein anderer Weg, durch eine multilaterale Wirtschaftsorganisation eine universale Gesetzgebimg über diesen Handelsrechtskomplex zu erreichen, w a r die nachhaltige Förderung der UNCTAD durch die Sowjetunion als i m Gegensatz zum G A T T wahrhaft universaler Organisation 78 . Indes hat sich der Westen von Anbeginn an dagegen gewandt, daß sich die U N C T A D zur Parallel- und Konkurrenzorganisation entwickelte, so daß von dieser eine über weitgespannte unverbindliche Deklarationen hinauswirkende konkrete Einwirkung und verbindliche Regelung i n der Praxis der internationalen Wirtschaftsbeziehungen nicht erzielt werden konnte. Indes w i r d sie nach wie vor von der Sowjetunion als derzeitig einzige universale Wirtschaftsorganisation, i n der sie nicht unerheblichen Einfluß ausüben kann, nachhaltig begünstigt. Einen weiteren Weg multilateraler internationaler Regelung des Außenhandels hat die Sowjetunion stets i m Rahmen der Regionalorganisationen Economic Commission for Europe (ECE) 74 und Economic Commission for Asia and the Far East (ECAFE) 7 5 beschritten, ohne daß dabei eine besonders große Einwirkung auf den regionalen Handel oder gar eine Ausdehnung interregionaler Ordnungsprinzipien und internationaler Rechtsregelungen auf universelle Ebene über den UNOMechanismus erzielt worden wäre. Es fiel i n diesem Rahmen auf, daß die Sowjetunion sich nicht dazu bereitfand, der ECE ein Mandat zur Realisierung der von der Schlußakte der Konferenz für Sicherheit und Zusammenarbeit i n Europa (KSZE) 7 6 vorgesehenen Maßnahmen der Förderung des interregionalen Handels zu erteilen, sondern offensichtlich nach wie vor — i n Analogie zur Parallelgründung der UNCTAD gegenüber dem G A T T — die Option der Neugründung einer gesamteuropäischen Organisation für wirtschaftliche Zusammenarbeit offenhalten w i l l . Auch hier dürften Mitgliedsfragen eine entscheidende Rolle spielen, da i n der ECE auch die USA Mitglied sind. Zusammenfassend ergibt sich, daß die UdSSR die Einräumung der Meistbegünstigung und die Beseitigung von »Diskriminierung 4 auf allen ihr zur Verfügung stehenden Ebenen — bilateral, regional und uni12

Usenko, Das Regime der Meistbegünstigung, S. 84 ff. (russ.). Fomin, Die U N O u n d der internationale Handel, S. 70 ff. (russ.); Vel'jaminov, Die rechtliche Regelung, S. 50 ff. (russ.). 74 Die U N O u n d die internationale wirtschaftliche Zusammenarbeit, S. 182 ff. (russ.). 76 Nekrasov, Die UdSSR u n d die Entwicklungsländer, S. 124 ff. (russ.). 78 Veröffentlicht i n : B u l l e t i n der Bundesregierung Nr. 102 v o m 15. August 1975, S. 965 ff. 78

C. Neuinterpretation des Universalitätsprinzips

163

versai — erstrebt hat, ohne daß ein Vorrang für eine universelle multilaterale Regelung festzustellen wäre. Vielmehr läßt die Konzentration der Außenhandelsbefugnisse bei den EG und das Bemühen des RGW u m Einbeziehimg i n das internationale Vertragsnetz über systemübergreifende Wirtschaftsbeziehungen i n Europa eine sowjetische Strategie erwarten, die den Schwerpunkt bei der materiellen Aushandlung und formellen Fixierimg von handelsrechtlichen Verträgen auf bilateral zwischen den multilateralen Regionalorganisationen RGW und EG zu treffende Abkommen h i n zu verlagern sucht 77 . So heißt es i n dem vom stellvertretenden Ministerpräsidenten der DDR Weiss als Vorsitzendem des Exekutivkomitee des RGW dem amtierenden Präsidenten des M i nisterats der EG Thorn am 16. Februar 1976 i n Luxemburg übergebenen Entwurf eines Vertrages zwischen RGW und EWG i n A r t . V I : „Ausgehend von den Prinzipien dieses Abkommens (Hervorhebung von mir, d. A.) wenden die Mitgliedstaaten des RGW und die Mitgliedstaaten der EWG gegenseitig die Meistbegünstigungsklausel an" 7 8 , und A r t . V I I des Entwurfs sieht die M i t w i r k u n g von RGW und EWG bei der Sicherstellung der Nichtdiskriminierung vor. C. Die Neuinterpretation des Universalitätsprinzips I. Desillusionierung westlicher Theorie durch die UNO-Praxis Sowohl die traditionelle westliche als auch die sowjetische Konzeption der Universalverträge und Universalorganisationen als qualitativ besondere Rechtsinstrumente für die juristische Regelung weltweiter Zusammenarbeit legten ein vereinfachendes — teilweise simplifizierendes, teilweise abstrahierendes, teilweise idealisierendes — Modell der internationalen politischen Beziehungen zugrunde. Während die Sowjetunion über lange Zeit hinweg keine ausgearbeitete juristische politologische Konzeption universaler Organisation besaß, hatte sich i m Westen schon vor Gründung der UNO eine Vielzahl von Wissenschaftlern und Politikern m i t diesem Problem befaßt. 1. Die Einheitlichkeit

des Weltbildes (,one world')

Der Westen ging am ausgeprägtesten i n der amerikanischen „oneworld-Konzeption" 7 9 von einem prinzipiell gleichgerichteten Interesse aller Staaten und Nationen an möglichst umfassender und verbindlicher Regelung der Fundamentalbereiche internationaler Beziehun77

Dazu ausführlicher weiter unten i n K a p i t e l X I I , S. 367 ff. Inoffizielle Übersetzung des russischen Originaltextes v o n A . Lebahn, abgedruckt als A n h a n g zu Kirchner, Aktuelle Fragen der Wirtschaftspolitik. 79 Willkie, One World. 78

1

164

5. Universalerträge als multilat. allgemeinverbindl. Normsetzung

gen aus, die optimal nur universell geregelt werden könnten, da insoweit eine fundamentale Interessengleichheit aller Menschen am Frieden bestände 80 . Aus der heutigen Perspektive muten die historischen Anfänge der amerikanischen Konzeption universaler Zusammenarbeit geradezu rührend und naiv an, welche davon ausgingen, daß i n einem einmaligen internationalen Gesetzgebungsakt eine Weltorganisation geschaffen werden könne, die die nationalen Bemühungen der USA um den Weltfrieden weitgehend ersetzen würde u n d die normale w i r t schaftliche und kulturelle Zusammenarbeit der Völker unmittelbar administrativ ordnen könnte 8 1 . Es mag dabei die Parallele zu der UdSSR pikant erscheinen, wenn die amerikanische „one w o r l d Konzeption" einen baldigen universalen föderativen Zusammenschluß aller Völker direkt unter einer Weltregierung anstrebte und dabei das Zusammenwachsen der Vereinigten Staaten von Amerika aus den einzelnen Bundesstaaten als Modell zugrundelegte 82 : auch die Sowjetunion betrachtet i h r historisches Zusammenwachsen aus verschiedenen Staaten und Völkern als Modell des künftigen universalen Zusammenschlusses aller Staaten und Völker — wofür allerdings der vorherige weltweite Sieg des Sozialismus die bisher entgegenstehenden Unterschiede und Ambitionen überwinden muß. Dabei wurde dieser universale Zusammenschluß seitens der UdSSR immer als Endergebnis eines langen, sich über zahlreiche Entwicklungsstufen erstreckenden Prozesses, der für die sozialistischen Länder auf evolutivem, für die kapitalistischen Länder auf revolutionärem Wege zu erreichen sei, dargestellt, ohne daß jemals auch eine nur annähernd eindeutige Festlegung über den genauen Zeitablauf gemacht worden wäre 8 3 . Wesentlich erscheint jedoch hier, daß die westlichen Theoretiker von einem vagen Begriff der allgemeinen Interessen jedes Menschen an der Sicherung des Friedens und von dem Postulat „entpolitisierender Gemeinschaftsaufgaben" für alle Völker 8 4 den Schluß auf die bereits jetzt existierende Einheitlichkeit des eine universale Organisation tragenden Weltbildes der einzelnen Staaten zogen, während für die UdSSR die Gegenwart vorrangig noch von den Klassengegensätzen geprägt wird, die sich notwendigerweise auch als Klassenkampfsituationen innerhalb der internationalen Organisationen niederschlagen müssen 85 . Eine einheitliche Welt kann für den Kommunisten demgemäß als Basis einer 80 81 82 88 84 85

Tiwari, Genesis of the U n i t e d Nations, S. 106 ff. Rostow, L a w , Power, S. 54 ff. Tiwari, Genesis of the U n i t e d Nations, S. 104 ff. Levin , Die friedliche Lösung, S. 94 ff. (russ.). Schweder, U N O - I n s t r u m e n t der Weltinnenpolitik, S. 171. Tunkin, The legal nature, S. 5 ff.

C. Neuinterpretation des Universalitätsprinzips

165

universalen Friedensorganisation erst nach Vollendung der Weltrevolution entstehen. I n ihrer ursprünglichen Ausprägung gründete sich die westliche K o n zeption der universalen Völkergemeinschaft auf die Überlegung, daß vorwiegend die traditionell westlichen — „abendländischen" — Regelungsprinzipien der weltweiten internationalen Zusammenarbeit eine inhaltliche Basis und eine organisatorische Form bieten könnten, da allein sie i m Gegensatz zum sozialistischen Kollektivismus und zur kommunistischen Diktatur eine „freie Welt" garantierten 86 . Diese Konzeption hatte als logische Folge, daß sie i n ihrer lupenreinen Ausprägung die Existenz eines „sozialistischen Lagers" entweder ignorieren mußten oder als Haupthindernis einer ansonsten relativ unkomplizierten universalen Kooperationspolitik und Rechtsvereinheitlichimg darstellten. Als praktische Folge mußte eine konsequente Berücksichtigung der andersgelagerten politischen, wirtschaftlichen und juristischen Strukturen der besonderen Beziehungen zu den sozialistischen Ländern als Systemwiderspruch und vom Ideellen her schwer zu vertretender Kompromiß erscheinen. Daraus erklärt sich, daß der Westen lange Zeit gerade bei wirtschaftspolitisch besonders wichtigen Universalorganisationen, wie dem Internationalen Währungsfonds (IMF), G A T T und FAO wenig Interesse an einem Beitritt der UdSSR zeigte. Hier dürfte die Erklärung des Präsidenten der Weltbank, Mc. Namara, man wäre glücklich, wenn die Sowjetunion und China Interesse an der Mitgliedschaft i m Internationalen Währungsfonds (IMF) und der Weltbank bekunden würden 8 7 , die Erkenntnis widerspiegeln, daß eine wahrhaft universale Wirtschaftsorganisation bei Teilnahme der Sowjetunion funktionsfähiger sein kann. Die ideologischen Auseinandersetzungen zwischen den USA und ihren Verbündeten einerseits und der UdSSR und ihren Verbündeten andererseits, welche innerhalb der multilateral konzipierten Universalorganisationen zu einem de-facto-Bilateralismus geführt hatte, w i r d zunehmend durch die Neugruppierung nach w i r t schafts- und gesellschaftspolitischen Kriterien i n industrialisierte und Entwicklungsländer, reiche und arme Staaten, ,Nord' und ,Süd' aufgelockert und überlagert 8 8 . 2. Der Wandel in der Verwendung des Vetos als Folge veränderter Stimmenmehrheiten Das Selbstverständnis der westlichen Staaten, die ihre moralische Überlegenheit, juristische Rechtmäßigkeit und politische Stärke i n den 86 87 88

Castel, International L a w , S. 118. Vgl. Handelsblatt v o m 22./23. J u n i 1973, S. 37. Lebahn, S t r u k t u r w a n d e l u n d Umorientierung, S. 304 ff.

166

5. Universalerträge als multilat. allgemeinverbindl. Normsetzung

Universalorganisationen durch ihre i n den ersten Jahren nach dem 2. Weltkrieg eindeutigen Stimmenmehrheiten bestätigt fanden, wies^ der Sowjetunion als zentralem Widerpart der USA und der von i h r geführten westlichen Allianz damit zugleich die Rolle des ewigen Neinsagers zu 8 9 , welche sich insbesondere i m Gebrauch des Veto i m Sicherheitsrat niederschlug. Die einseitige sowjetische Interpretation der Übereinkünfte von Jalta, wonach das Veto einer Großmacht bereits die bloße Diskussion eines Tagespunktes i m Sicherheitsrat verhindern sollte, begegnete bereits i m Gründungsstadium der UNO westlichen Protesten 90 , da auf diese Weise gerade die politisch brisantesten Fragen aus dem Kompetenzbereich der UNO hätten ausgeklammert werden können. Der häufige Gebrauch des Vetorechts i n der Praxis der 40er, 50er und 60er Jahre durch die Sowjetunion wurde als manifester Beweis der Obstruktion einer Großmacht gegenüber einem universalen Ordnungsmechanismus abgestempelt, da sich ein eindeutiges Mißverhältnis der Anzahl sowjetischer gegenüber sonstiger Vetos ergab: Bis zum Jahre 1961 entfielen 92 sowjetische Vetos auf die Gesamtzahl von 99 Vetos, i m Jahr 1964 war das Verhältnis 103/111, i m Jahre 1970 105/115 und bis zum Jahre 1971 107/11891. Indes zeigt sich bereits i n dieser Statistik, daß die Sowjetunion hauptsächlich i n den ersten Jahren der Existenz der UNO Gebrauch vom Vetorecht gemacht hat — die sich verändernden Mehrheiten haben die Bedeutimg dieses Mittels für die Sowjetunion zunehmend vom „alltäglichen" Instrument zum selterenen „Notbehelf" h i n verschoben. A n dererseits sahen sich die USA unterdessen selber zum Gebrauch des Vetos veranlaßt, so daß darin heute mehr ein funktionales Vorgehen i n nerhalb von anders orientierten Mehrheiten beherrschten universalen Mechanismen verstanden wird, als — wie bisher — ein prinzipielles „Neinsagen" gegenüber universalen Ordnungen. Während also das Veto seine Bedeutung für die UNO-Praxis der Sowjetunion verloren hat, erfuhr das — bisher von den sozialistischen Völkerrechtswissenschaftlern außerordentlich restriktiv interpretierte — Instrument des Mehrheitsbeschlusses eine Aufwertung: „Diese antiimperialistische Mehrheit ist es gerade, die durch i h r Wirken die Prinzipien der UNOCharta m i t Leben erfüllt. Mehrheitsbeschlüsse, soweit sie auf dieser Grundlage i m Rahmen der Ziele und Kompetenzen gefaßt werden, sind moralisch-politisch legitim und völkerrechtlich legal 9 2 ."

89 90 91 92

Schleicher, International Relations, S. 504 ff. Dehousse, Les organisations internationales, S. 228. Nach Hartmann, The Relations of Nations, S. 187. Höhne, Wie ist das Abstimmungsverfahren i n der UNO, S. 137.

C. Neuinterpretation des Universalitätsprinzips

167

3. Die materiellen Rechtssetzungsinhalte universaler Organisationsmechanismen Über lange Zeit hinweg galt die Erreichung der Teilnahme einer möglichst großen Anzahl von Mitgliedstaaten einer Universalorganisation an einem internationalen Organisationsakt als Erfolgsmaßstab, ohne daß näher nach dem materiellen Inhalt der Organisationsakte differenziert wurde. Unter der Prämisse, daß die Position einer internationalen Organisation desto stärker sei, je mehr sie sich der Universalität nähere 98 , kam es darauf an, nicht nur einen möglichst hohen Mitgliederstand, sondern eine größtmögliche Teilnehmerzahl bei den laufenden Aktivitäten der Organisation zu erreichen. Unter der Prämisse, daß der Weltfriede durch Weltrecht garantiert werde 9 4 , kam es darauf an, politische Verhaltensregeln für die internationalen Beziehungen der Staaten soweit wie möglich i n juristisch ausgeprägten i n ternationalen Dokumenten festzulegen, ohne daß von vornherein jeweils eindeutig die Interpretation und die Bindungskraft dieser A k t e geklärt werden konnten und sollten. Die Beschäftigung m i t dem Rechtscharakter dieser Organisationen nahm daher ihren Ausgangspunkt von formellen, funktionellen und organisatorischen Aspekten, ohne zugleich immer auch die tatsächlichen Sachbezüge zur — politischen, ökonomischen und soziologischen — Realität herzustellen, welche man einer zukünftigen „natürlichen Entwicklung" auf Grund der Sachnotwendigkeit von Kooperationsmechanismen der „Gemeinschaft als solcher" überließ 95 . Indes muß der Versuch, über statistische quantifizierende Auswertung vornehmlich formal klassifizierter Rechtsakte der Universalorganisationen zu inhaltlichen Aussagen über die dabei geregelte Materie zu gelangen, als unvollkommen und fragwürdig erscheinen. Deshalb können für sich genommen die weitverbreiteten rein schematischen Aufstellungen über die Mitgliedschaft der Sowjetunion i n U n i versalorganisationen — sie ergibt einen beträchtlichen Rückstand gegenüber der Teilnahme westlicher Staaten — oder über die Teilnahme der UdSSR an den i m Rahmen der UNO entstandenen multilateralen Instrumenten — sie liegt leicht über dem Durchschnitt der U N O - M i t glieder 9 8 — kaum eine tiefgründige Aussage über die Beteiligung der Sowjetunion an „internationaler Gesetzgebimg" und damit konkludent auch über ihre Einbettung i n ein System inhaltlich übereinstimmender universaler Rechtsnormen erbringen. Wie die Angabe des Prâsidènten 98 94 95 99

Schermers, I n t e r n a t i o n a l Institutional L a w , Vol. I , S. 16. Falk, The status of law, S. 556. Ago, Les Nations Unies, S. 23. Han, Internationale Gesetzgebung, S. 151, S. 188 ff.

168

5. Universalerträge als multilat. allgemeinverbindl. Normsetzung

des sowjetischen Staatskomitees des Ministers für Arbeit und Gehälter Wolkow, die Sowjetunion habe 40 von der Internationalen Arbeitsorganisation (ILO) ausgearbeitete wichtige Konventionen, die USA hingegen nur 7 zweitrangige ratifiziert, beweist, gibt es auch für die Sowjetunion günstige Statistiken 9 7 . Es dürfte daher an der Zeit sein, die M i t w i r k i m g der Sowjetunion und der anderen sozialistischen Staaten an der völkerrechtlichen Normsetzimg i n den Universalorganisationen gerade unter dem Gesichtspunkt der inhaltlichen Regelungsbereiche und der materiellen Geltungskraft dieser A k t e zu untersuchen. I n diesem Rahmen sollte auch nicht eine detailliertere Untersuchung über die sonst nur allgemein gemachte Feststellung fehlen, daß die Sowjetunion Normen, Regeln, Prinzipien und Standards für die internationale Zusammenarbeit de facto befolgt oder gar ausdrücklich übernommen hat, deren Schaffimg, Fortentwicklung und Interpretation wesentlich von Universalorganisationen bestimmt wird, i n denen die Sowjetunion nicht Mitglied ist. So versteht man es gemeinhin als Paradebeispiel eines sowjetischen Pragmatismus, daß sie die aus der Arbeit der Internationalen Handelskammer (IHK) i n Paris hervorgegangenen Standards für den internationalen Handelsverkehr anwendet 98 , obwohl sie zu dieser nur einen losen Kontakt über ein beratendes Komitee (»Liaison office 4 ) hat, welches unter einem westlichen und einem östlichen Vorsitzenden zusamment r i t t . So hat etwa die ,Bank für Außenhandel der UdSSR 1 i m Januar 1975 durch Schreiben Nr. 80 mitgeteilt, daß der Bankrat dieses Instituts 1964 und 1967 beschlossen hat, die »Einheitlichen Richtlinien und Gebräuche für Dokumentenakkreditive* 98a und die ,Einheitlichen Richtlinien für das Inkasso von Handelspapieren mh für das gesamte Arbeitsgebiet der Bank für anwendbar zu erklären 9 8 0 , welche Praxis von Meznerics als ,custom law or usage4 qualifiziert w i r d 9 8 d . Ein derart pragmatisches Vorgehen stellt die Aufgabe der Analysierung des juristischen Phänomens, daß sich — fernab von aller völkerrechtlichen Rechtsetzungstätigkeit durch zwischenstaatliche Verträge sowie i n regionalen Organisationen — ein allgemeinverbindliches internationales Recht des praktischen Welthandels gebildet hat 9 9 , das 97

I n t e r v i e w i n : URSS: travail, salaires, commerce, S. 38. Schütte, „Incoterms 1953", S. 16 f. ®8a Derzeit gültig: Neufassung 1974, Internationale Industrie- u n d H a n delskammer ( I H K ) , Dokument No. 290, Paris 1975. 98

98 *> Derzeit gültig: Neufassung 1967, Internationale Industrie- u n d H a n delskammer ( I H K ) , Dokument No. 254, Paris 1967. 98c Zahn, Zahlung u n d Zahlungssicherung, S. 7. «ed Meznerics, L a w of Banking, S. 33. 99 Ost-West-Handel, 19.3.1976, S. 11.

C. Neuinterpretation des Universalitätsprinzips

169

gleichermaßen vom privaten Kaufmann des Westens und von der staatlichen Außenhandelsorganisation der sozialistischen Staaten angewandt 1 0 0 und i n Schiedssprüchen von Schiedsgerichten i n Genf, Paris (Internationale Handelskammer — I H K —) und Moskau weitgehend gleichermaßen interpretiert w i r d 1 0 1 . Zumindest für den Bereich der Regelung der Praxis der internationalen Wirtschaftsbeziehungen dürfte sich daher eine Relativierung der materiellen Reichweite formeller Rechtssetzung durch Universalorganisationen ableiten lassen, die deren tatsächliche Funktion ohne ideologisches und theoretisch-wissenschaftliches Wunschdenken pragmatischer analysieren helfen kann. 4. Die pragmatische Analysierung

materieller

Ordnungsfunktionen

Der i m Westen wohl ausgeprägteste Trend bei der Beschäftigimg m i t der politischen Rolle und dem juristischen Wesen der Universalorganisationen ist die Ernüchterung, welche sich aus dem Scheitern der teilweise außerordentlich hochfliegenden Konzeptionen der Anfangsjahre der UNO ergeben hat. Nach Schwarzenberger „bestätigen die schroffen Gegensätze zwischen internationaler Außenpolitik i n Theorie Und Praxis, i n Worten und Taten, i n der Ä r a der Vereinten Nationen die Erfahrungen aus der Zeit zwischen den beiden Weltkriegen" 1 0 2 . Sie führen zu der Erkenntnis von der „beschränkten Wirkung von internationalem Recht und internationaler Organisation auf die Weltmachtpolitik i n der Vergangenheit" 1 0 3 . Daraus zieht Kaplan den Schluß, daß „diese Institution i n einer ganzen Reihe von Fällen überladen und überschätzt w i r d " , daß dabei „mehr Scheinheiligkeit als Weisheit i n unseren Haltungen gegenüber dieser Organisation liegt, (das t r i f f t auch i n bezug auf unsere Position zu den russischen Pflichten zu)" und daß „dieses i n der Tat mehr die UNO zu untergraben als sie zu unterstützen h i l f t " 1 0 4 . Falk schließlich gibt zu bedenken, daß „die Vereinten Nationen ein quasi-abhängiger internationaler Akteur sind, welcher i n einem weit größeren Ausmaß Veränderungen an anderer Stelle i m internationalen System widerspiegelt, als daß sie durch ihre Existenz und durch ihre Aktionen selber Veränderungen veranlassen" 105 . Die Ernüchterung angesichts der politischen Realitäten der Praxis der Universalorganisationen manifestierte sich i n den USA i n manchen ausgeprägten Unmutsäußerungen, welche eine Tendenz zur A b 100 101 102 108 104 106

Schmitthoff, New Thrust, S. 14 ff. Waehler, V o r w o r t zu: Seehandelsschiedsgerichtsbarkeit. Schwarzenberger, Machtpolitik, S. 394. Schwarzenberger, A manual, S. 396. Kaplan, Great Issues, S. 276. Falk, The United Nations, S. 198.

170

5. Universalerträge als multilat. allgemeinverbindl. Normsetzung

wendung von der Idee der Universalorganisation als zentralem Instrument der Sicherimg des Weltfriedens und der Förderung der internationalen Zusammenarbeit zeigen. Ließ der Ausspruch des Senators Fui bright aus dem Jahre 1972: „ W i r glauben nicht, daß die Vereinten Nationen ein Fehlschlag sind — w i r glauben vielmehr, daß sie nie versucht worden s i n d " 1 0 6 noch künftige Realisierungsmöglichkeiten offen, so demonstrierte die amerikanische Regierung i m Jahre 1975 vor aller Welt m i t der Androhimg des Austritts aus der International Labour Organisation (ILO), daß sie diese Universalorganisation nicht mehr für geeignet zur praktischen Lösung der anstehenden Aufgaben und stattdessen als eine durch ihre Mehrheiten politisch nicht mehr m i t der Linie der USA zu vereinbarenden Organisation ansehe 107 . Dabei ist der Bereich der non political functions weder aus der Satzung der I L O nodi aus ihrer Praxis her eindeutig zu definieren, so daß die K r i t i k der USA weniger juristischer als vielmehr politischer Natur ist und insofern auch die anderen UNO-Organisationen betrifft 1 0 8 . I n den laufenden Diskussionen u m die Neugründung weiterer universaler Organisationen zur Bekämpfung des Hungers und sonstiger Notsituationen i n der Welt bemühten sich die USA auffallend u m unpolitische Argumentation. Sie stellen rein praktische Gründe für ihre Ablehnung i n den Vordergrund: solche Organisationen seien überflüssig, da ineffektiv, zu bürokratisch und zu teuer. Damit w i r d die Funktion der Universalorganisationen auf eine vorwiegend der internationalen Kommunikation dienenden Plattform zurückgeschraubt: „Die Vereinten Nationen werden fortfahren, ein For u m für Reden und Debatten der Sprecher von Staaten abzugeben, . . . sie werden besonders gute Arbeit auf den gesellschaftlichen, kulturellen und humanitären Gebieten leisten, sie werden einige Erfolge bei ihrer wirtschaftlichen Arbeit erzielen, sie werden weniger wirksam bei der Behandlung politischer Probleme sein", prognostizierten schon 1954 Palmer und Perkins 109y wobei sie die typisch westliche — der sowjetischen Denkweise völlig konträre — Unterscheidung von wirtschaftlichen und politischen Tatbeständen trafen. Wohl einhellig sind die westlichen Wissenschaftler der Auffassung, daß „solange der Dialog fortgesetzt wird, die Chancen für fruchtbare westliche juristische Beiträge zu der großen Debatte ebenfalls andauern" 1 1 0 . Damit werden zwar dem Wissenschaftler — und insbesondere dem Juristen — verantwortungs108

Z i t i e r t nach: Hazzard, Defeat of an Ideal, S. 249. Vgl. Bericht i m A r c h i v der Gegenwart v. 5. November 1975, A d G , S. 19 818. 108 Bruns, K r i t i k an der Internationalen Arbeitsorganisation, S. 141 f. 109 Palmer / Perkins, International Relations, S. 1218. 110 Waters, The U n i t e d Nations, S. 537. 107

C. Neuinterpretation des Universalitätsprinzips

171

volle Aufgaben übertragen, jedoch die Verbindung zu dem für die Realisierung der dabei gewonnenen Erkenntnisse verantwortlichen nationalen Politiker scheint über den Mechanismus der Universalorganisationen nur sehr schwer aufrechtzuerhalten zu sein. Damit zeichnet sich die Gefahr ab, daß Wissenschaftler und M i t a r beiter universaler Organisationen sich u m universale Rechtsetzimg bemühen, der die Ingeltungsetzung über die dafür vorgesehenen internationalen Mechanismen versagt bleiben muß. Das aber könnte die Vision von Mechanismen hervorrufen, die zwar ständig „Weltrecht" produzieren, das aber den Zusammenhang zur Weltpolitik und insbesondere auch zu den Realitäten der Weltwirtschaft verliert, also w i r kungslos ist 1 1 1 . Daraus könnte sich die Gefahr ergeben, daß die als allgemeingültige Rechtsnormen deklarierten Rechtsetzungsakte der U n i versalorganisationen gerade wegen ihrer Unverbindlichkeit den Grundsatz aller internationalen Rechtsbeziehungen „pacta sunt servanda" untergraben — die Rechtssetzung durch Universalorganisationen könnte paradoxerweise zu einer Aufweichung des Komplexes bisher als allgemeinverbindlich anerkannter internationaler Normen und Prinzipien führen. Weiterhin ergibt sich aus der spezifischen westlichen neueren Einstufung der Universalorganisationen als Foren für politische Deklamationen ohne juristische Bindungskraft das Risiko, daß man unversehens auch juristisch „beim Wort genommen" werden könnte, wenn die anderen Kontrahenten der internationalen i m Rahmen der UNO-Organisationen formulierten Empfehlungen daraus konkrete Rechte und Pflichten der Staaten oder gar der innerstaatlichen juristischen und natürlichen Personen ableiten wollen. Vor allem die Vollversammlung der UNO und die U N C T A D 1 1 2 offenbaren Bestrebungen zur internationalen Regelung wirtschaftlicher Tatbestände, deren Realisierung m i t grundlegenden westlichen marktwirtschaftlichen Ordnungen kollidieren würde 1 1 8 , wobei die Initiative zu derartigen Projekten häufig von der Sowjetunion und den anderen sozialistischen Staaten kommt 1 1 4 . Es muß hier Sorge getragen werden, daß systemfremde planwirtschaftliche Elemente für internationale Wirtschaftsbeziehungen und innerstaatliche Wirtschaftsstrukturen 1 1 5 den westlichen Ländern nicht über universale Mechanismen aufgezwungen werden, denen nach westlicher Auffassimg die entsprechenden juristischen Kompetenzen fehlen. Daher 111

Schumacher, Die wirtschaftlichen Rechte. Kusminski, V o r der neuen U N C T A D - T a g u n g , S. 25 ff. 113 Kaiser, Die Welthandelskonferenz. 114 Manschulo / Pitschugin, Die Sondertagung der UNO Vollversammlung, S. 12 f. 115 Becher, Die Charta der ökonomischen Rechte u n d Pflichten, S. 70 ff. 112

172

5. Universalerträge als m u l t a t . allgemeinverbindl. Normsetzung

stellt die derzeitige gängige westliche Popularmeinung von der UNO als „Quasselbude" und die oben zitierte Auffassung der UNO als vorrangig politisch — deklamatorisch oder wissenschaftlich — analysierend ausgerichtetes Kontaktforum nicht genügend den Anspruch der sozialistischen und der Entwicklungsländer i n Rechnung, daß hier universal verbindliches Recht gesetzt werde. Π . Der Stellenwert der U N O i n der sowjetischen außenpolitischen Praxis u n d völkerrechtlichen Theorie

1. Dallins Schilderung des sowjetischen UNO-Bildes bis Anfang der 60er Jahre I n der bisher w o h l ausführlichsten westlichen Monographie über die Haltung der UdSSR gegenüber der UNO stellt der Autor Dallin i m Jahre 1965 die Frage: welches B i l d macht sich das russische V o l k von den Vereinten Nationen 1 1 6 ? Er konstatiert dabei, daß sich zwar die sowjetischen Publikationen nach fast vollständigem Desinteresse während der ersten 10 Jahre des Existierens der UNO vervielfacht hätten, und schließlich sogar i n den 60er Jahren die einschlägigen juristischen, politischen und enzyklopädischen Periodika an bevorzugter Stelle und systematisch über die Vereinten Nationen berichteten, daß diesen aber — wie auch anderen nichtsozialistischen internationalen Organisationen — „überhaupt wenig Aufmerksamkeit gewidmet werde" 1 1 7 . Der Unterricht an Schulen und die Vorlesungen an den Universitäten nähmen keinen Bezug auf die UNO und es bestünde ein „tatsächliches Schweigen gerade der Media, die für diejenigen repräsentativ sind, die wirklich die Hebel der Macht i n der Hand halten" 1 1 8 . A n dieser Darstellung Dallins erscheint zweierlei bemerkenswert: Zum ersten dürfte durch die selbstverständliche Zugrundelegung des westlichen UNO-Verständnisses als Maßstab für die Rolle der UNO i n der sowjetischen Wissenschaft und Publizität zwar eine scharfe Kontrastierung der hierbei vertretenen östlichen und westlichen Positionen erzielt werden, aber eine richtige Einordnimg i n die einschlägige sowjetische juristische, politische und populäre Literatur dürfte damit verfehlt sein. Wichtig i n diesem Zusammenhang ist nämlich, daß auch sozialistische internationale Organisationen zunächst keine und erst allmählich eine bescheidene publizistische Erörterimg erfuhren, so daß Dallins Schlußfolgerung auf eine »relative Vernachlässigung und Her116 117 118

Dallin, Sowjetunion u n d Vereinte Nationen, S. 79. Ebd., S. 80 ff. Ebd., S. 85.

C. Neuinterpretation des Universalitätsprinzips

173

absetzung der U N 1 1 9 nur i m Verhältnis zwischen der UdSSR und dem Westen, nicht aber für ihre Position innerhalb der sowjetischen Konzeption universaler Organisationen zutrifft. Durch diesen einseitigen Ausgangspunkt entgeht Daliin gerade der Aspekt, der sowohl für den Fachjuristen als auch für den Außenpolitiker beim Studium der Entwicklung der sowjetischen Lehre der internationalen Organisationen frappierend sein muß: diese Lehre wurde nämlich vorrangig am Beispiel der UNO lind ihrer Soriderorganisatiönen entwickelt und erst dann weiter auf sozialistische und sonstige i n ternationale Organisationen ausgedehnt, so daß die UNO also vielmehr eine relativ herausragende Rolle gespielt hat. „Was die internationalen spezialisierten Organisationen betrifft, so ist ein Großteil der Universitätsvorlesung dem Studium der Sonderorganisationen der Vereinten Nationen gewidmet 1 2 0 . Eine neue sowjetische Bibliographie über »Internationale Organisationen' enthält 3 sowjetische Titel zu allgemeinen Rechtsfragen, 23 Titel zu UNO-Problemen, 4 zu sozialistischen Organisationen, 12 zu westlichen, 2 zu afrikanischen und 2 zu südamerikanischen Organisationen 1 2 0 4 ." I n der Praxis der sozialistischen Staaten, insbesondere i n Verbindung m i t der zukünftigen Bildung zwischenstaatlicher Spezialorganisationen und ihrer vertraglichen Inverbindungsetzung mit dem RGW können die Ergebnisse . . . des Studiums der Sonderorganisationen der UNO verwandt werden 1 2 1 ." Dem kann auch nicht die Feststellung Dallins entgegengesetzt werden, daß die sowjetischen Behörden niemals irgendwelche Bedingungen oder Umstände dulden werden, durch welche die Vereinten Nationen ,ihr Monopol auf die Loyalität ihrer Bürger* i n Frage stellen 1 2 2 . Hier w i r d nämlich wiederum als selbstverständlich unausgesprochen die These vom Weltstaat und der UNO als Weltregierung zugrunde gelegt, ohne daß allerdings eine selbstkritische Prüfung der Fragen erfolgte, ob diese These i m Westen jemals mehr als nur Theorie gewesen ist und ob beispielsweise die USA ihre staatliche Souveränität nicht als Monopol praktiziert haben. Dadurch w i r d die Einordnung der UNO nicht i m Rahmen der sonstigen sowjetischen Völkerrechtslehre gesehen, für welche die staatliche Souveränität das Basisprinzip der Regelung aller internationalen Beziehungen ist, gegenüber welchem internationale Organisationen ganz grundsätzlich — also nicht nur die UNO, sondern etwa auch der RGW — nur eine sekundäre Rolle haben können.

119

Ebd., S. 80. Tunkin, U n i o n of Soviet Sozialist Republics, S. 95. 12 °* I n : Sowjetisches Jahrbuch f ü r Völkerrecht 1972, S. 276 ff. (russ.). 121 ιSibaeva, Der Rechtsstatus, S. 174 (russ.). 122 Daliin, Sowjetunion u n d Vereinte Nationen, S. 85. 120

174

5. Universalerträge als multilat. allgemeinverbindl. Normsetzung

Das zweite bemerkenswerte Charakteristikum der Darstellung Dallins ist die detaillierte und konkret belegte Aufführung des Forschungs- und Informationsstandes über die UNO i n der Sowjetunion Anfang der 60er Jahre — sie steht i n starkem Kontrast zu dem i n den 70er Jahren erreichten Zustand und läßt daher ein plastisches B i l d von der Fortentwicklung des Forschungsstandes auf einem stark von außenpolitischen Interessen der Sowjetunion geprägten Bereich der internationalen Beziehungen zu. 2. Die Entwicklung

des Forschungs- und Lehrgegenstandes

I m Rahmen dieses Buches muß eine Darstellung des Informationsund Forschungsstandes über die UNO, welcher die juristische Bewertimg der UNO überschreitet, hier unterbleiben. Immerhin sei die Bemerkimg erlaubt, daß dem Verfasser bei dem Besuch russischer U n i versitäten Anfang der 70er Jahre die Information gegeben wurde, daß nicht nur bei der juristischen und politischen Schulung von Studenten der Beschäftigung m i t der Funktion der UNO und ihrer Organisationen ein zentraler Platz eingeräumt werde, sondern auch bei der allgemeinen politischen Fortbildung außerhalb der Universitäten. Danach veranstaltete beispielsweise das „Obsestro Znanie" — eine volkshochschulähnliche Einrichtung — regelmäßig Kurse über die Vereinten Nationen. I m Ausbildungsplan für Parteihochschulen von 1968 über sowjetische Außenpolitik w i r d der UNO ausschließlich eines insgesamt von 11 Kapiteln gewidmet 1 2 8 und i m Kapitel über die Abrüstung vorwiegend ihre Rolle hervorgehoben 124 . I m Ausbildungsplan f ü r juristische Hochschuleinrichtungen von 1968 findet die UNO eine — teilweise außerordentlich breite — Darstellung i n den Kapiteln über „Das Wesen des modernen Völkerrechts und seine Quellen" 1 2 5 , „Die Friedliche Koexistenz der Staaten m i t unterschiedlichem Gesellschaftsaufbau und das Völkerrecht" 1 2 6 , „Die nationale Befreiungsbewegung und das Völkerrecht" 1 2 7 , „Die Grundprinzipien des modernen Völkerrechts" 1 2 8 (sehr ausführlich), „Das Recht des Kosmos" 1 2 9 , „Internationale Organisationen und internationale Konferenzen" 1 8 0 (sehr ausführlich); „Internationale Organisationen und A b kommen über Wirtschafts- und Spezialf ragen" 1 8 1 (sehr ausführlich), 123 Programm des Kurses, Kap. 11 (russ.). 124

Ebd., Kap. 4, S. 7. f. 125 Programm f ü r Völkerrecht, Thema 2, S. 4 ff. (russ.).

126 127 128 129 180 181

Ebd., Ebd., Ebd., Ebd., Ebd., Ebd.,

Thema Thema Thema Thema Thema Thema

3, S. 6. 5, S. 7 f. 7, S. 9 ff. 13, S. 16 f. 15, S. 18 f. 16, S. 19 f.

C. Neuinterpretation des Universalitätsprinzips

175

„Friedliche M i t t e l der Lösung internationaler Streitigkeiten" 1 8 2 , „ I n ternationale M i t t e l der Friedenssicherung und Kriegsverhütung" 1 8 8 (sehr ausführlich), „Internationales Recht und K r i e g " 1 8 4 (sehr ausführlich), „Verantwortlichkeit i m modernen Völkerrecht" 1 8 5 . M a n kann für das letztgenannte Programm die Herausstellung der UNO nahezu als Zentralinstanz und roten Faden des Völkerrechts feststellen, was i m Gegensatz zu Dallins Beschreibimg das Urteil einer „relativen Überbetonung und Überschätzung der UNO" provoziert, und zwar diesmal sowohl relativ zur westlichen Einschätzung der UNO als auch ihrer Einstufung i m sonstigen sowjetischen Schrifttum. Auch der Präsident der Sowjetischen Gesellschaft für Völkerrecht und Leiter des Lehrstuhls für Völkerrecht Tunkin stellt die verstärkte und zwar vor allem an den praktischen politischen Aufgabenstellungen orientierte Erforschung und Darstellung der derzeitigen Rolle und künftigen Möglichkeiten der UNO und ihrer Spezialorganisationen i n das Zentrum der Aufgaben der sowjetischen Völkerrechtswissenschaft 186 . Man kann also sagen, daß i n einem Zeitpunkt, wo die anfängliche ideologische und idealistische UNO-Konzeption des Westens sich i n einer Krise und die Wertschätzung der UNO als politisches und juristisches Hauptinstrument universaler Organisation sich auf einem Tiefpunkt befindet, i n der Sowjetunion entsprechend der für sie politisch günstigen Entwicklung der Stimmen- und Teilnehmermehrheiten eine Aufwertung und Intensivierung der Forschung und Lehre über die UNO-Organisationen erfolgt. Daß damit zugleich eine breitere Öffentlichkeitswirkung der sowjetischen UNO-Konzeption verfolgt wird, zeigte sich auch bei der 25. Jubiläumstagung der Weltföderation der UNO-Vereinigungen (WFUNA) vom 1. bis 6. Oktober 1975 i n Moskau, bei der schwerpunktmäßig ,Die neue internationale Wirtschaftsordnung' diskutiert wurde 1 8 7 . 3. Der derzeitige

Publikationsstand

a) Die allgemeinen Darstellungen Zum 20-jährigen Bestehen der UNO wurde von der Akademie der Wissenschaften der UdSSR ein zweibändiges Werk herausgegeben 188 , dessen Redaktion allerdings weder vom Institut für Staat und Recht 182

Ebd., Thema 17, S. 20 f. Ebd., Thema 18, S. 21 f. 184 Ebd., Thema 19, S. 22 f. 185 Ebd., Thema 20, S. 23 . 188 Tunkin, Die Aufgaben der Wissenschaft, S. 30 ff. (russ.). 187 Richter, 25. Jubiläumstagung der W F U N A , S. 141. 188 Die Sowjetunion i n der Organisation der Vereinten Nationen, 2 Bände, Moskau 1965 (russ.). 188

176

5. Universalerträge als multilat. allgemeinverbindl. Normsetzung

noch vom Institut für Weltwirtschaft und internationale Beziehungen, sondern vom Institut für Geschichte vorgenommen wurde, was gewisse Rückschlüsse auf den wissenschaftlich-methodischen Schwerpunkt dieses Werkes zuläßt. Die beiden Bände sind sowohl äußerlich repräsentativ als auch innerlich aufwendig gestaltet, was schon auf den ersten Blick erkennbar zeigt, welche besondere Bedeutung diesem Gegenstand beigelegt wird. I n historischer Reihenfolge w i r d das Auftreten der UdSSR i n der UNO detailliert dargestellt, mit einem ausführlichen Dokumentenanhang belegt, durch historische Tabellen übersichtlich gemacht, durch ausführliche, das westliche wie östliche Schrifttum erfassende Bibliographien erläutert und durch Namensregister übersichtlich gestaltet—welche beiden letzteren Punkte i n der sowjetischen wissenschaftlichen Literatur relativ selten und i n der vorliegenden Ausführlichkeit fast einmalig sind. Das Werk war offensichtlich dazu konzipiert, i n dem höchsten internationalen wissenschaftlichen Standard genügender A r t zu dokumentieren, welchen Wert die Sowjetunion der UNO und ihren Organisationen beilegte und wie intensiv sie dabei an der Regelung aller Probleme der universalen Zusammenarbeit m i t gewirkt hat. Es kann als erstes alle bisherigen sowjetischen Forschungsbemühungen zusammenfassendes und für die spätere sowjetische UNOForschung grundlegendes Werk betrachtet werden. Eine Fortentwicklung war die schon drei Jahre danach ebenfalls vom Geschichtsinstitut redigierte einbändige Fassung 139 , i n der zwar noch eine starke historische Orientierung der Aufbereitung des Materials festzustellen ist, i n der aber bereits ein systematischer Fortschritt zur Gliederung nach inhaltlichen Gesichtspunkten erfolgt ist. So gibt es erstmals eine zusammenfassende Darstellung der „Rolle der UdSSR bei der Entwicklung der internationalen Wirtschafts- und Handelsverbindungen" 1 4 0 . Sie kennzeichnet die juristische Regelung und ökonomische Situation der Weltwirtschaft als durch kapitalistische Machenschaften verzerrt und denaturiert u n d spricht vom „Kampf der UdSSR i n der UNO um Normalisierung des internationalen Handels und u m die Schaffimg einer internationalen Handelsorganisation" 141 . Sie erklärt es zum langfristigen Ziel der Sowjetunion, durch gemeinsamen Kampf zusammen m i t den Entwicklungsländern gegen die kapitalistischen Staaten einen „Sieg der progressiven Kräfte i n der UNO" und eine „Umstrukturierung des internationalen Handels und des veralteten Systems der internationalen Arbeitsteilung" durchzusetzen 142 . 159 Die Sowjetunion u n d die Organisation der Vereinten Nationen, Moskau 1968 (russ.). 140 Ebd., K a p i t e l V I , S. 299 - 354. 141 Ebd., S. 299. 142 Ebd., S. 308.

C. Neuinterpretation des Universalitätsprinzips

177

Der darauf folgende nächste Jubiläumsband zum 25-jährigen Bestehen der U N O 1 4 8 , der nunmehr vom Institut für Weltwirtschaft und Internationale Beziehungen der Akademie der Wissenschaften der UdSSR herausgegeben wurde, hat bereits den historisch-beschreibenden, vornehmlich Fakten kompilierenden Ansatz der beiden Vorläufer überwunden und bringt eine inhaltlich geordnete, vornehmlich j u r i stisch-politisch-ökonomische Analyse und Synthese, welche i n differenzierter wissenschaftlicher Weise eine komplexe Darstellung des gesamten UNO-Systems bringe. Die Orientiertheit an den praktischen Bedürfnissen der sowjetischen internationalen Politik prägt die gesamte Darstellung, welche von der „Besonderheit der UNO" als „ w a h r haft universaler" und m i t „bisher einmaligem Kompetenzbereich ausgestatteten" internationaler Organisation ausgeht 144 . Der Untertitel „Tendenzen, Perspektiven" durchzieht als roter Faden die Konzeption der UNO als für die künftige Gestaltung der weltweiten internationalen Beziehungen höchstrangigem Instrument. b) Die besonderen Aspekte Diese Einschätzimg prägt auch die besonderen Aspekte des UNOSystems beschreibenden sowjetischen Monographien. Die hochpolitischen A k t i v i t ä t e n der UNO-Vollversammlung und des Sicherheitsrats werden unter der Prämisse geschildert, daß „Politik und Recht untrennbar verbunden sind" 1 4 5 , und daß „die Resolutionen der UNO-Vollversammlung einen zentralen Platz i m Prozeß der internationalen Normenbildung einnehmen" 14 ®. Diese Normbildung w i r d von der Sowjetunion gemeinsam m i t den Entwicklungsländern i n der UNO durch die Erarbeitung von „progressiven Prinzipien der internationalen w i r t schaftlichen Zusammenarbeit und Entwicklung" den Bedürfnissen einer zu schaffenden „neuen internationalen Wirtschaftsordnung" angepaßt 1 4 7 . Gerade die Rechtsfortbildung auf dem Gebiete der internationalen Wirtschaftsbeziehungen ist eine der wichtigsten Methoden zur Fixierung des universalen Koexistenzrechts 148 . Über die Regelung der internationalen Wirtschaftsbeziehungen ist so auch Einfluß zu nehmen auf die nationalen Wirtschaftsordnungen und ihre innerstaatliche Regelung, so daß man beispielsweise über die j u 148

Die UNO, Ergebnisse, Tendenzen, Perspektiven, Moskau 1970 (russ.). Ebd., S. 8. 145 Fel'dman / Janovski, Die Vollversammlung der UNO, S. 3 (russ.). 146 Janovski, Die Vollversammlung der UNO, S. 270 ff. (russ.). 147 Nekrasov, Die UdSSR u n d die Entwicklungsländer S. 79 ff. (russ.). 148 Die U N O u n d die internationale Wirtschaftliche Zusammenarbeit, S. 59 ff. (russ.). 144

12 L e b a h n

178

5. Universalerträge als multilat. allgemeinverbindl. Normsetzung

ristische Fixierimg von ökonomischen Prinzipien, Gesetzen und Strukturen für das Problem der Verteilung des Nationaleinkommens und der demokratischen Kontrolle der Werktätigen über die Wirtschaft zu revolutionärer Beeinflussung gesellschaftlicher Entwicklung kommen k a n n 1 4 9 . So kann die UNO eine Relaisstation für die Vermittlung und Verbreitung kommunistischer Parteiprinzipien über den Umweg der Beschlußfassung i n UNO-Organen abgeben, wie es beispielsweise dem internationalen Kongreß der kommunistischen und Arbeiterparteien von 1969 gelungen sei, Einfluß auf die Ausprägung „konkreter völkerrechtlicher Formen" zu nehmen, welche ihren Niederschlag i n der 1970 von der Vollversammlung der UNO angenommenen Erklärung über die Prinzipien des Völkerrechts, die freundschaftlichen Beziehungen und die Zusammenarbeit zwischen Staaten gemäß dem UNO-Statut betreffen, gefunden hätten 1 5 0 . Die Teilnahme an der Praxis der Sonderorganisationen der UNO ist für die Sowjetunion deshalb so bedeutsam gewesen, w e i l sie durch sie Informationen, Kontakte und Beteiligungsmöglichkeiten auf Bereichen bekam, die i h r sonst verschlossen geblieben wären. Das gilt vor allem auf dem Bereich der Atomenergie, bei dem zwischen Ost und West bis i n die 70er Jahre h i n fast vollständiges Embargo nicht nur auf gegenseitige Warenlieferung, sondern auch auf Informationsaustausch bestand. Die Tätigkeit der International Atomic Energy Agency (IAEA) fand deshalb hohe sowjetische Beachtung 1 5 1 . Ebenso wurden die Probleme der Regelung der Arbeitsbedingungen durch die International Labour Organization (ILO) 1 5 2 , die kulturelle internationale Zusammenarbeit i n der United Nations Educational, Scientific and Cultural Organization (UNESCO) 1 5 3 , die regionale Zusammenarbeit beispielsweise i n der Economic Commission for Asia and the Far East (ECAFE) 1 5 4 , welche seit 1974 die Bezeichnung ESCAP trägt und f ü r die Sowjetunion seit 1973 Zentrum wirtschaftspolitischer Konfrontation m i t China ist 1 5 5 , sowie die Mitarbeit i n der United Nations Congress for Trade and Development (UNCTAD) u n d anderen weltwirtschaftlichen Initiativen i n nerhalb des UNO-Systems 1 5 6 relativ ausführlich dargestellt. Darüber149

Die gesellschaftliche Tätigkeit der UNO, S. 33 ff. (russ.). Lukaëuk, Die Beziehungen, S. 169 f. (russ.). 151 Timerbaev, Das friedliche Atom, Kap. I - I V (russ.); Iojryë , A t o m u n d Recht, passim (russ.); Malinin, Friedliche Nutzung, K a p . I I I (russ.); EmeVjanov, A t o m u n d Frieden, S. 364 ff. (russ.). 152 Skunaev, Die Internationale Arbeitsorganisation (russ.). 163 Rybanik, Völkerrechtliche Probleme der UNESCO (russ.). 164 Semenov, Die E C A F E (russ.). 155 Nikolajew / Kotomin, Die Beteiligung der UdSSR am Regionalhandel der ESCAPO, S. 30 f. 156 Fomin, Die U N O u n d der internationale Handel (russ.); Vel'jaminov, Die rechtliche Regelung des internationalen Handels (russ.). 1δ0

C. Neuinterpretation des Universalitätsprinzips

179

hinaus gibt es weitere Monographien und Aufsätze zu den verschiedensten Aspekten der internationalen Zusammenarbeit i n Universalorganisationen, wobei ihre Anzahl und ihr Umfang ständig wächst. Diese wissenschaftliche A k t i v i t ä t ist ein getreues Spiegelbild der politischen A k t i v i t ä t der UdSSR, welche sie mit dem Ziel der „Umwandlung der UNO i n ein wahrhaftes Instrument des Friedens und der Zusammenarbeit aller Länder auf der Grundlage der friedlichen Koexistenz 1 6 7 betreibt. 4. Die UNO als Instrument

sowjetischer

Langfristenplanung

Die sowjetische Konzeption, daß Rechtsakte der UNO und ihrer Sonderorganisationen ein wesentlicher Faktor bei der Ausbildung universaler juristischer Zusammenarbeitsnormen sind, hat sich durch häufige ausdrückliche Bezugnahme darauf i n internationalen Verträgen niedergeschlagen. Regelmäßig findet sich eine stereotype Klausel i n den Verträgen der Sowjetunion m i t den sozialistischen wie auch m i t den nichtsozialistischen Ländern über Freundschaft und Zusammenarbeit. Ausdrücklich werden dabei zum formellen Vertragsinhalt „die Ziele und Prinzipien der U N O " 1 6 8 , oder die „Ziele und Prinzipien der Charta der Organisation der Vereinten Nationen" 1 6 0 gemacht. M i t westlichen Staaten finden sich solche Festlegungen nicht, w o h l aber i n politischen Dokumenten. So enthält etwa die „Deklaration UdSSR - Frankreich" vom 13. Oktober 1970 den Passus: „Die Sowjetunion und Frankreich bekräftigen ihre Treue zu den Zielen und Prinzipien der Charta der Vereinten Nationen 1 6 0 ." I n Verträgen über internationale Wirtschaftsfragen werden ohne besondere Bezugnahme auf die UNO Prinzipien zugrunde gelegt, welche 157

Die Außenpolitik i n der Sowjetunion, S. 380 (russ.). ζ. B. i n : Vertrag über Freundschaft, Zusammenarbeit u n d gegenseitigen Beistand zwischen der UdSSR u n d der Finnischen Republik v o m 6. A p r i l 1948, i n : Meissner, Das Ostpaktsystem, S. 40 ff.; Vertrag über Freundschaft, Zusammenarbeit u n d gegenseitige H i l f e zwischen der UdSSR u n d der F i n nischen Republik v o m 20. J u l i 1970, Text i n : Izvestija v o m 22. J u l i 1970, S. 1; Vertrag über Freundschaft u n d Zusammenarbeit zwischen der UdSSR u n d der Irakischen Republik, v o m 9. A p r i l 1972, Text i n Prawda v o m 11. A p r i l 1972, S. 1; Vertrag über Freundschaft, Zusammenarbeit u n d gegenseitiger Beistand zwischen der UdSSR u n d der Chinesischen Volksrepublik v o m 14. Februar 1950, T e x t i n : Meissner, Das Ostpaktsystem, S. 167. 168

169 z.B. i n : Vertrag über Frieden, Freundschaft u n d Zusammenarbeit z w i schen der Sowjetunion u n d I n d i e n v o m 9. August 1971, i n : Europa-Archiv 1971, D 436 ff.; V e r t r a g über Freundschaft u n d Zusammenarbeit zwischen der Sowjetunion u n d der Vereinten Arabischen Republik v o m 27. M a i 1971, T e x t i n : Europa-Archiv 1971, D. 280 ff. — gekündigt durch Beschluß des ägyptischen Parlaments v o m 15. März 1976 (laut Neue Zürcher Zeitung v o m 17. März 1976, S. 1). leo Text i n : Neues Deutschland v o m 14. Oktober 1970, S. 7.

12·

180

5. Universalerträge als multilat. allgemeinverbindl. Normsetzung

von der sowjetischen Rechtswissenschaft aus dem UNO-Statut abgeleitet werden. Dazu gehört insbesondere die Verpflichtimg zur w i r t schaftlichen Zusammenarbeit „auf der Grundlage der Gleichheit und des gegenseitigen Vorteils" 1* 1. Anklänge an diese Formeln finden sich auch i n den neueren Abkommen der Bundesrepublik Deutschland m i t der UdSSR. So „streben die Vertragsparteien i n der weiteren Entwicklung ihrer Wirtschaftsbeziehungen auf der Grundlage des gegenseitigen Vorteils einen möglichst hohen Stand des Handels a n " 1 6 2 , „werden den Austausch und andere Formen der Zusammenarbeit auf dem Gebiet der K u l t u r , einschließlich der Wissenschaft und Bildimg, auf der Grundlage des beiderseitigen Nutzens und der Gegenseitigkeit fördern und entwickeln" 1 6 8 und „die Zusammenarbeit auf wirtschaftlichem, industriellem und technischem Gebiet zwischen beiden Staaten auf der Grundlage des gegenseitigen Nutzens weiter entwickeln und vertiefen" 1 6 4 . Eine besonders ausführliche Aufzählung von Prinzipien der internationalen Zusammenarbeit findet sich i n Verträgen der Sowjetunion m i t sozialistischen Staaten. So sind die DDR und die UdSSR „bestrebt, diese Frage i m Sinne der gegenseitigen Hilfe, der brüderlichen Zusammenarbeit, des beiderseitigen Vorteils und der ökonomischen Zweckmäßigkeit zu regeln" 1 6 6 . Gerade das letztgenannte Beispiel zeigt jedoch die Problematik der Fixierung von völkerrechtlichen Prinzipien als konkreten Vertragsinhalt i n internationalen Abkommen der UdSSR: während die beiden erstgenannten Prinzipien nach der sowjetischen Völkerrechtslehre als Prinzipien des sozialistischen Internationalismus allein i m Verhältnis 161

ζ. B. i n : Handelsabkommen zwischen der UdSSR u n d der Republik Togo v o m 11. J u n i 1961, Präambel, Text i n : Der Ostblock und die Entwicklungsländer No. 10/1962, S. 35 ff.; Langfristiges A b k o m m e n zwischen der UdSSR u n d der V A R v o m 23. J u n i 1962, Präambel; Text i n : Der Ostblock u n d die Entwicklungsländer, No. 12/13/1963, S. 35 ff.; Handelsabkommen zwischen der U n i o n der Sozialistischen Sowjetrepubliken u n d den Vereinigten M e x i k a nischen Staaten v o m 16. A p r i l 1973; Text i n : Außenhandel UdSSR 10/1974, S. 56 ff. 162 Langfristiges A b k o m m e n zwischen der Regierung der Bundesrepublik Deutschland u n d der Regierung der Union der sozialistischen Sowjetrepub l i k e n über den Handel u n d die wirtschaftliche Zusammenarbeit v o m 5. J u l i 1972; Text i n : B G B l 1972, I I , S. 843 ff. 168 A b k o m m e n zwischen der Regierung der Bundesrepublik Deutschland u n d der U n i o n der Sowjetischen Sowjetrepubliken über k u l t u r e l l e Zusammenarbeit v o m 19. M a i 1973, A r t i k e l I ; Text i n : B G B l . 1973, I I , S. 1685 ff. 164 A b k o m m e n zwischen der Bundesrepublik Deutschland u n d der Regier u n g der U n i o n der Sozialistischen Sowjetrepubliken über die weitere E n t w i c k l u n g der wirtschaftlichen Zusammenarbeit v o m 30. Oktober 1974, A r t i k e l I ; T e x t i n : B G B l . 1974, I I , S. 1439 ff. 166 A b k o m m e n zwischen der D D R u n d der UdSSR über den internationalen K r a f t v e r k e h r v o m 1. J u n i 1966, Präambel; Text i n : Internationales Recht u n d Diplomatie, 1970, S. 95 ff.

C. Neuinterpretation des Universalitätsprinzips

181

zwischen sozialistischen Staaten gelten können, leitet sich das drittgenannte Prinzip zwar aus der UNO-Charta ab, gewinnt aber i m Verhältnis von sozialistischen Staaten untereinander eine neue — höhere — Rechtsqualität, während das viertgenannte Prinzip überhaupt kein völkerrechtliches Prinzip ist. Damit erhebt sich die Frage, welche genaue Rechtsnatur die allgemeinen und die besonderen Völkerrechtsprinzipien i n der sowjetischen Theorie und Praxis vom universalen Normenbildungsprozeß haben und wie sie konkret gegeneinander abgegrenzt werden. Ohne hier auf diesen zentralen Komplex der sowjetischen Völkerrechtslehre detailliert eingehen zu können, muß ganz generell festgestellt werden, daß darüber weder juristische eindeutige Theorien existieren, noch daß die zahlreichen vertretenen — insgesamt unscharfen — Theorien eine einheitliche, stringente Schlußfolgerung erlauben. Unklar bleibt i n der sowjetischen Literatur insbesondere, wie die universal gültigen Prinzipien i m einzelnen entstehen u n d wie sie ihre juristische Ausprägung erhalten. Man gewinnt den Eindruck, das politische Inhalte — soweit sie der Parteilinie der KPdSU und den Zielen der sowjetischen Außenpolitik entsprechen — als juristisch ausgeprägt erklärt werden, sobald sie eine Fixierung i n einem Dokument der UNO oder ihrer Sonderorganisationen gefunden haben. Dabei scheint die juristische Unverbindlichkeit der Rechtsakte an sich — meist Resolutionen, die statutengemäß n u r empfehlenden Charakter haben, — dann unerheblich zu sein, wenn sich i n ihnen ein universal gültiges Prinzip ausdrückt: dieses verpflichte alle Staaten der Welt m i t inhaltlich verbindlicher Rechtsaussage als ius cogens 166 . Damit erscheint die Verwendimg von durch die Sowjetunion als universal gültig erklärten Rechtsprinzipien als Quelle juristischer Unsicherheit und politisch-wirtschaftlicher Auseinandersetzungen: relativ eindeutig ist allein die isolierte Bezugnahme auf einzelne auch i m Westen anerkannte und gebräuchliche Prinzipien, wie bei der Fixierung der Gegenseitigkeit zwischen der Bundesrepublik und der UdSSR. Unübersehbar aber i n seiner juristischen Reichweite ist der generelle Verweis auf die Ziele und Prinzipien der Vereinten Nationen, da über deren Anzahl, Inhalt und W i r k u n g keinesfalls Einigkeit besteht. Die j u ristische Fixierung einer derartig generellen Klausel als Vertragsverpflichtung bringt daher automatisch das Risiko eines Interpretationskonfliktes m i t der Sowjetunion m i t sich, der mangels klarer juristischer Festlegungen durch die sowjetische Rechtswissenschaft zwangsläufig politisch gelöst werden müßte, dessen Ausgang also vom jeweiligen konkreten Machtverhältnis abhängt. Entgegen der früher von der sowjetischen Völkerrechtslehre durchgeführten scharfen Trennung von 1ββ

Tunkin,

Theorie des Völkerrechts, S. 168 ff. (russ.).

182

5. Universalerträge als multilat. allgemeinverbindl. Normsetzung

innerstaatlichem und Völkerrecht w i r d heute die Interdependenz dieser Bereiche und insbesondere „der Einfluß der Rechtsprinzipien und konkreten Normen des sowjetischen Rechts auf die Ausbildung des Völkerrechts" 1 6 7 betont. Dabei ist die häufige und intensive Verwendung der Bezugnahme auf derartige Prinzipien gerade für die Verträge der UdSSR m i t anderen sozialistischen Staaten und Entwicklungsländern kennzeichnend, während i m Verhältnis zu westlichen Ländern regelmäßig nur einzelne, relativ klar abgrenzbare Prinzipien verwandt werden. Damit w i r d die politische Chance eröffnet, für die Beziehungen zu Entwicklungsländern eine „Grauzone" zu schaffen, deren nicht eindeutig abklärbarer Charakter durch das Gewicht der systematisch entwickelten sozialistischen Prinzipien internationaler Zusammenarbeit geprägt werden kann. „ I n diesem Prozeß werden viele dieser Länder zu Verbündeten des Sozialismus i n seinem Bemühen u m die Umgestaltung des Gesamtsystems der internationalen Beziehungen 168 ." A u f dem Wege über die Verbreitung sozialistischer Prinzipien i n den Wirtschaftsbeziehungen m i t den Entwicklungsländern kann dann eine inhaltliche Beeinflussung der Prinzipien für deren Wirtschaftsbeziehungen m i t den westlichen Staaten erfolgen, da eine juristisch-systematische Abgrenzung bisher nicht erfolgt und wohl begriffslogisch auch nicht möglich ist. Damit erweist sich das völkerrechtliche Instrument des „allgemeinverbindlichen Prinzips" als Weg zu einer materiellen Ingeltungsetzung von sozialistischen Rechtsinhalten, die formell wegen der Unverbindlichkeit der Rechtsschaffung durch universale Organisationen niemals eine weltweite faktische Geltung erlangen könnten. Es ist eine Erfahrung der Praxis, daß nicht nur westlichen Regierungsvertretern i n völkerrechtlichen Vertragsverhandlungen mit Staatsrepräsentanten von Entwicklungsländern, sondern auch westlichen Geschäftsleuten i n privatwirtschaftlichen Rechtsbeziehungen zu Handelsorganisationen der Entwicklungsländer Prinzipien aus UNOResolutionen sowie juristische Feststellungen aus sonstigen Dokumenten der UNO-Sonderorganisationen als „allgemeinverbindliches Recht" aufgezwungen werden sollen, die schon an sich für die westlichen Staaten, die dabei von einer Mehrheit aus sozialistischen Ländern und Entwicklungsländern überstimmt worden sind oder die sich zumindest der Stimme enthalten haben, unverbindlich sind, die aber erst recht keine direkte Bindungswirkung für die Privatwirtschaft der westlichen Staaten enthalten kann, da eine solche eine Transformation der völkerrechtlichen innerstaatlichen Verpflichtungen voraussetzt. Vom politischen 167 168

Bobrov, Die Lehrveranstaltungen, S. 16 (russ.). Quilitzsch, Sozialismus u n d beginnende Umgestaltung, S. 346 f.

C. Neuinterpretation des Universalitätsprinzips

183

und wirtschaftspolitischen Standpunkt her muß daher die formaljuristische Berufung auf die Unverbindlichkeit von innerhalb der UNO geprägten Prinzipien als imbefriedigend erscheinen, da sie nicht berücksichtigt, daß diese durch die ständige erneute Fixierung als Rechtsakte von Universalorganisationen, hinter denen die überwiegende Mehrheit aller Länder steht, schließlich ein faktisches Gewicht erhalten, das i n rechtliche Bindungswirkung umschlagen kann. I n diesem Sinne sieht auch der stellvertretende Außenminister der DDR, Moldt eine Hauptaufgabe der Tätigkeit der UNO darin, „die Prinzipien der friedlichen Koexistenz zu praktischen Normen der internationalen w i r t schaftlichen und wissenschaftlich-technischen Zusammenarbeit zu machen"1®·. Es dürfte daher unangemessen sein, sich auf die zweifellos i m Westen durchgearbeitetem und ausgefeiltere Rechtstheorie des UNO-Systems u n d der Internationalen Organisationen ganz allgemein als wirksames Instrument gegenüber einer noch nicht so sehr wissenschaftlich ausgeprägten und dafür politisch bestimmten sowjetischen Theorie der Völkerrechtssetzung durch Universalorganisationen zu verlassen. Es liegt auf der Hand, daß die zu stark von der Rechtsformenlehre und von den internationalrechtlichen Organisationsprinzipien ausgehende, häufig die realen wirtschaftlichen und sozialen Antinomien der beteiligten Staaten nicht berücksichtigende und weitgehend eine weltpolitische Interessenharmonie postulierende westliche Theorie den Realitäten nicht entsprochen hat. Mag sie auch juristisch unbefriedigend erscheinen, so ist doch die sowjetische von dem politischen Ziel der Fortführung des Klassenkampfes i n den internationalen Organisationen geleitete Rechtstheorie der Universalorganisationen besser geeignet, der Praxis der sowjetischen Außenpolitik ein effektives Rüstzeug für die zahlreichen K o n f l i k t - und Krisensituationen der internationalen Zusammenarbeit zu liefern.

169

Moldt, Z u r X X X . UNO-Vollversammlung, S. 335.

Sechstes Kapitel

Die Offenheit internationaler Organisationen als formal-juristisch abgesicherte Offenhaltung des Beitritts von Nichtmitgliedsstaaten Die sowjetische Völkerrechtswissenschaft exemplifiziert ihre Auffassung von der besonderen Eignung des offenen multilateralen Vertrages als Instrument zur Schaffung allgemeingültiger Völkerrechtsnormen und -Prinzipien neben seiner Variante als Universalvertrag auch mit seiner Verwendung bei der Schaffimg und bei der laufenden Tätigkeit internationaler offener Organisationen, deren Offenheit als potentieller Beitritt für alle Staaten der Welt, also als potentielle Universalität verstanden wird. Während die Offenheit eines einfachen multilateralen Vertrages für sich noch nicht unbedingt auf den Vertragsinhalt Auswirkungen haben muß, findet der Wechsel des Mitgliederbestandes einer internationalen Organisation notwendigerweise zumindest i n den Bestimmungen über den Organisationsmechanismus seinen Niederschlag. Hier zeigt sich am deutlichsten das Dilemma, daß eine effektive Regelung internationaler Sachverhalte einerseits eine abgeschlossene, dauerhafte Fixierung erfordert, daß aber unter Umständen ein vorgesehener Wechsel des Inhalts und des Mitgliederstandes durch jeweilige geschmeidige Anpassung der juristischen Bestimmungen ermöglicht werden muß. Gerade am Beispiel der offenen internationalen Organisation erweist sich deshalb die vertragliche Festlegung der Offenheit als rechtstechnisches M i t t e l zur Vereinbarung von Dauerhaftigkeit und Wechsel i m internationalen Vertragsinstrument. Die Frage der Offenheit als Problem des Wechsels umfaßt dabei nicht nur die Aufnahme von neuen Mitgliedern, sondern auch das Ausscheiden von Mitgliedern. Der Aspekt des Ausscheidens als actus contrarius des Beitritts ist bisher i n der westlichen Literatur noch nicht erkannt worden, so daß diese unter „Offenheit" nur die Frage des Beitritts versteht. Die sowjetische Literatur erörtert den Austritt i n engem inhaltlichen Zusammenhang m i t dem Beitritt, ohne jedoch ausdrücklich die Schlußfolgerung zu ziehen, daß beide Aspekte dogmatisch dem Offenheitsprinzip zuzuordnen sind. Ohne den logisch-systematischen Zusammenhang zerstören zu wollen, entspricht die folgende Dar-

Β. Die Vertragspraxis der Sowjetunion

185

Stellung in getrennten Kapiteln dem für die Aspekte „ B e i t r i t t " und „Austritt" bisherigen Stand der Literatur i n West und Ost. A. Die westliche Lehre Grundkriterium f ü r die Abgrenzung zwischen offenen und geschlossenen völkerrechtlichen K o l l e k t i w e r t r ä g e n ist zunächst einmal die Bestimmimg des Vertrages, „ob der spätere Beitritt anderen Staaten offen steht oder nicht" 1 . Je nach konkreter Ausgestaltung der Offenheitsklausel ist weiter zu unterscheiden: 1. „Die offenen Organisationen können den Beitritt entweder allen Staaten gestatten (,absolut offene Organisationen'), oder sie begrenzen bewußt den Kreis der für eine Mitgliedschaft i n Frage kommenden Staaten (geschränkt offene Organisation') 2" 2. W i r d nur bestimmten Staaten der Beitritt offen gehalten, so ist der Kreis der möglichen Teilnehmer nach objektiven oder nach subjektiven Kriterien beschränkt 8 . 3. „Der Beitritt kann ferner unbedingt erfolgen oder nur nach Erfüllung gewisser Bedingungen. Diese Bedingungen sind entweder formeller Natur, etwa Einladung durch die Organisation, Genehmigung durch ein bestimmtes Organ, besonderes Abkommen, oder materieller Natur, so wenn es sich u m einen friedliebenden oder u m einen demokratischen Staat handeln muß 4 ." 4. Ein offener K o l l e k t i w e r t r a g muß nicht ausdrücklich den Beitritt anderer Staaten vorsehen; umgekehrt können andere Staaten zu einem offenen Vertrag stillschweigend den Beitritt vollziehen 5 . Die formelle Offenheit der internationalen Organisation muß i n letzterem Fall also durch Auslegung des Vertragstextes, unter Umständen auch der Vertragspraxis der Partnerstaaten erschlossen werden.

B. Die Vertragspraxis der Sowjetunion Untersucht man die Gründungsverträge Internationaler Wirtschaftsorganisationen, bei denen die Sowjetunion Mitglied ist, auf Formeln über die Offenheit der Organisationen, so findet man i n der Praxis alle oben dargestellten Typen offener Verträge wieder. 1

Bindschedler, Rechtsfragen, S. 45.

2

Seidl-Hohenveldern, Das Recht der internationalen Organisationen, S. 51. Ebd. Bindschedler, A r t i k e l „Internationale Organisationen, S. 73.

8 4

5

Wengler, Völkerrecht, Bd. I, S. 230.

186

6. Formalkriterien der Offenheit internationaler Organisationen I. Absolut offene Verträge

Als Beispiel allgemeinster Feststellung, daß die Teilnahme offen ist, kann A r t i k e l 1 des ITU-Vertrages (Internationaler Fernmeldevertrag) 5 * zitiert werden, der den Beitritt aller interessierten Staaten der Welt vorsieht. Die Sowjetunion n i m m t an der Arbeit der I T U seit 1925 teil; auch die Ukrainische Sowjetrepublik und die Weißrussische Republik sind Mitglieder®. Dem formellen Text nach ebenfalls absolut offen ist das Abkommen über die internationalen Zweigorganisationen für Wirtschaftliche Zusammenarbeit vom 9. 9.1966 ( = A r t . V I I I : „Das vorliegende Abkommen ist bis zum 31. Dezember 1966 zur Unterzeichnung offen. Nach diesem Datum können sich Staaten anschließen") 7 . Ebenfalls keine Begrenzung des Teilnehmerkreises sieht das Abkommen über die gegenseitige Hilfe i n Zollfragen der Mitgliedstaaten des RGW vom 5. J u l i 1962 vor ( = A r t . 15: „Dem vorliegenden Abkommen können m i t Einverständnis aller Abkommenspartner Regierungen anderer interessierter Staaten beitreten") 8 . Π. Beschränkt offene Verträge mit objektiver Abgrenzung Als Beispiel der Fixierung der Offenheit für bestimmte Staaten können zitiert werden: A r t . I I des RGW-Status in der Fassung vom 14. X H . 1959 ( = „Die Aufnahme als Mitglied steht anderen Ländern Europas offen") 9 ; A r t . V I des Abkommens über die Lastmarke für Schiffe i m Schwarzen Meer ( = „Vorliegendes Abkommen ist offen für den Beitritt anderer Schwarzmeer Staaten") 10; A r t . 14 Donaufischfangkonvention ( = „Diesem Abkommen können sich andere Donauanliegerstaaten anschließen") 11 . Indem die als potentielle Teilnehmer i n Betracht kommenden Staaten abschließend und unzweideutig durch die Fixierung gewisser auf sie zutreffender objektiver Kriterien gekennzeichnet werden, nehmen die oben angeführten Beispiele eine Abgrenzimg des Teilnehmerkreises nach objektiven — hier: regionalen — Merkmalen vor. Demgegenüber ist es schwierig zu entscheiden, inwieweit das K r i t e r i u m „sozialistischer Staat" als objektiv oder subjektiv einzustufen ist. B G B l . 1968 I I , S. 931 ff. (i. d. F. des Vertrages von M o n t r e u x 1965). • L a u t : „Internationale Organisationen", Beilage zur Zeitschrift „Neue Z e i t " 1969, S. 24 (russ.). 7 Text i n : Der Ostmarkt i m COMECON, S. 97 ff. 8 T e x t i n : Uschakow, Integration Europas, S. 297 ff. 9 T e x t i n : Osteuropa-Recht 2/3/1960 (Beilage). 10 Text i n : Sammlung der i n K r a f t befindlichen Verträge, Bd. X X I , S. 432 f. (russ.). 11 Text i n : Sammlung der i n K r a f t befindlichen Verträge, Bd. X X , S. 531 ff. (russ.).

Β. Vertragspraxis der Sowjetunion

187

ΠΙ. Teilnahmemerkmal „sozialistischer Staat" als subjektive oder objektive Beschränkung Hierbei kommt es nämlich nicht nur auf die objektiven Gegebenheiten einer „sozialistischen Wirtschafts- und Sozialordnung", sondern auch auf die subjektive Wertimg der „sozialistischen Politik" eines Staates an. Wie sehr aber gerade darüber die Meinungen auseinander gehen können, zeigen die früheren Differenzen der Sowjetunion m i t Jugoslawien und die derzeitigen Meinungsverschiedenheiten m i t China und Albanien. Die Berufung auf die antisozialistische Politik Jugoslawiens diente der Sowjetunion als juristische Begründung der Kündigung der laufenden Verträge zu einem Zeitpunkt, als Jugoslawien selbst sich nachdrücklich als sozialistischer Staat bezeichnete. Ebenso bestreitet die Sowjetunion derzeit der VR China sowie Albanien die Qualifizierung „sozialistisch". Man w i r d daher mangels autoritativer juristischer Definitionsmöglichkeit des Begriffes „sozialistischer Staat" (also ohne Bezugnahme auf die Theorie der Führerrolle der KPdSU bei ideologischen Festlegungen) die Verwendung des Begriffes „sozialistischer Staat" bei der vertraglichen Bestimmung des Charakters der Offenheit für eine internationale Organisation als subjektive Beschränkung des Teilnehmerkreises bezeichnen können. Eine solche subjektive Bestimmung möglicher Beitrittskandidaten nimmt das Abkommen über die Organisation der Zusammenarbeit der sozialistischen Länder auf dem Gebiete des Post- und Fernmeldewesens vor 1 2 . Zwar legt der Wortlaut des Artikels V I I I des Abkommens für sich genommen den Schluß nahe, es sei für den Beitritt aller Staaten ohne Beschränkung und ohne Bedingimg offen ( = „Die Aufnahme neuer Staaten erfolgt auf der Ministerberatung"). Jedoch legen die Präambel ( = „ I n Anerkennung der Notwendigkeit, die Zusammenarbeit der sozialistischen Länder auf dem Gebiete des Nachrichtenwesens weiter zu entwickeln und zu festigen . . . " ) sowie die ausdrücklichen H i n weise auf die sozialistischen Länder i n A r t i k e l I ( = Aufgaben der Organisation) und A r t i k e l I I ( = Mitgliedschaft) eine einschränkende I n terpretation des Artikels V I I I auf die Offenheit nur für sozialistische Staaten nahe, da der Beitritt von nichtsozialistischen Staaten nur bei Änderung der genannten — ihrer Betonung nach wesentlichen — Vertragspartien möglich wäre. Obwohl dieses Problem des Beitritts kapitalistischer Staaten zu W i r t schaftsorganisationen der sozialistischen Staaten sich ganz generell stellt, finden sich i n den sonstigen Gründungstexten kaum derartig klare Hinweise auf die Zweckbestimmung rein intersozialistischer K o operation. Da meistens die Bestimmungen über die Offenheit der W i r t 12

T e x t i n : Uschakow, Der Rat f ü r Gegenseitige Wirtschaftshilfe, S. 152 f.

188

6. Formalkriterien der Offenheit internationaler Organisationen

schaftsorganisationen der sozialistischen Länder vollkommen allgemein gehalten sind, kann aus dem Text der sonstigen Gründungsverträge allein kein Hinweis auf eine subjektive Teilnehmerbeschränkung i m Sinne der Zulassung nur sozialistischer Staaten entnommen werden. Insoweit n i m m t also das genannte Abkommen über die Organisation der Zusammenarbeit der sozialistischen Länder auf dem Gebiet des Post- und Fernmeldewesens eine Ausnahmestellung ein. Es begründet eine nach subjektiven Kriterien beschränkt offene internationale W i r t schaftsorganisation. IV. Unbedingt offene Verträge I n den offenen multilateralen Völkerrechtsverträgen der Sowjetunion finden sich sowohl Klauseln, die den Beitritt weiterer Staaten unbedingt eröffnen, als auch Fixierung der Offenheit unter Festlegung gewisser Bedingungen. Unbedingt offen sind ζ. B. folgende Kollektivverträge, bei denen die Sowjetunion Mitglied ist: Das Europäische Übereinkommen von Genf vom 21. A p r i l 1961 über die internationale Handelsschiedsgerichtsbarkeit ( = A r t i k e l X : „Dieses Übereinkommen steht den Mitgliedsstaaten der Wirtschaftskommission für Europa sowie den nach Absatz 8 des der Kommission erteilten Auftrages i n beratender Eigenschaft zu der Kommission zugelassener Staaten zur Unterzeichnung oder zum Beitritt offen") 18; das Genfer Übereinkommen über den Festlandsockel vom 29. A p r i l 1958 ( = A r t i k e l 10: „Dieses A b kommen steht jedem Staat, der einer der i n A r t i k e l 8 bezeichneten K a tegorien angehört, zum Beitritt offen") 14; das Abkommen über den Rechtsstatus und die Vorrechte der Internationalen Zweigorganisationen für Wirtschaftliche Zusammenarbeit vom 9. September 1966 ( = A r tikel V I I I : „Das vorliegende Abkommen ist bis zum 31. Dezember 1966 zur Unterzeichnimg offen. Nach diesem Datum können sich i h m Staaten anschließen") 15 . Ein Kollektivvertrag unter Teilnahme der Sowjetunion, der für einen Teil der Staaten bedingungslos offen ist, für einen anderen Teil aber besondere Voraussetzungen aufstellt, ist der Vertrag über die A n t a r k tis vom 1. Dezember 1959 ( = A r t i k e l X I I I : „Dieser Vertrag w i r d den Unterzeichnerstaaten zur Ratifizierung unterbreitet. Er steht jedem Mitgliedsstaat der Vereinten Nationen und jedem anderen Staat, der m i t Zustimmung aller Vertragsparteien, deren Vertreter zur Teilnahme an den i n A r t i k e l 9 des Vertrages erwähnten Tagungen befugt sind, dazu eingeladen wird, zum Beitritt offen") 1*. Danach steht der 18 14 16

18

T e x t i n : Deutsches Handels-Archiv 1966, S. 507 ff. T e x t i n : U N T S Bd. 399, S. 311 ff. T e x t i n : Der Ostmarkt i m COMECON, S. 97 ff.

Text in: Europa-Archiv Bd. 15 (1960), D 149 ff.

Β. Vertragspraxis der Sowjetunion

189

Beitritt den UNO-Mitgliedern bedingungslos offen, anderen Staaten unter der Voraussetzung der Einladung zu Sondertagungen. Diese Regelung ist eine Modifizierung der sogenannten „Wiener Formel", welche die Teilnahme gewisser Staaten, insbesondere der DDR, an prinzipiell offenen universalen Verträgen verhindern sollte, indem der potentiell universale Teilnehmerkreis durch Einführung einschränkender K r i t e rien umschrieben w i r d 1 7 . V . Bedingt offene Verträge

Ein großer Teil der Internationalen Wirtschaftsorganisationen der sozialistischen Länder fixieren die Offenheit unter Bedingungen. Häufig finden sich formelle Bedingungen, die ein Zustimmungsverfahren der Mitgliedsstaaten zu der Beitrittserklärung neu hinzutretender Staaten vorsehen. Das Abkommen über die Zusammenarbeit und gegenseitige Hilfe i n Zollfragen der Mitgliedsstaaten des RGW vom 5. J u l i 1962 setzt die einstimmige Zustimmimg der Mitgliedsstaaten als Bedingung ( = A r t i k e l 15: „Dem vorliegenden Abkommen können m i t Einverständnis aller Abkommenspartner Regierungen anderer interessierter Staaten beitreten") 1 8 . Ebenfalls fixiert das Abkommen über die Errichtung einer Zentralen Dispatcherverwaltung der Vereinigten Energiesysteme (ZDV) die Einstimmigkeit der Mitglieder als A u f nahmebedingung für Drittstaaten ( = A r t i k e l 12: „Andere Länder können sich dem Abkommen durch Hinterlegung einer Beitrittsurkunde beim Depositär anschließen, die mit Zustimmung aller Abkommenspartner die Rechtskraft erlangt") 1 9 . Die Aufnahme i n die Organisation für die Zusammenarbeit der Eisenbahnen (OSShD) w i r d von dem formellen Erfordernis abhängig gemacht, daß ein Organ dieser Organisation einem anderen Organ den entsprechenden Vorschlag macht ( = A r tikel V I I : „Die Aufnahme neuer Mitglieder erfolgt durch die Ministerkonferenz auf Antrag des Komitees") 20 . Da bis zum Zulassungsbeschluß also zwei Organe hintereinander tätig werden müssen, kann man hier von einer doppelten oder zweistufigen formalen Zulassungsvoraussetzung sprechen. Ebenfalls zwei Formalien müssen für den Beitritt neuer Staaten zur Internationalen Bank für wirtschaftliche Zusammenarbeit (IBWZ) erfüllt seien. Hier stehen sich eine genau bestimmte Erklärung des beitretenden Staates und eine Erklärung durch Beschluß der Mitgliedsstaaten gegenüber ( = A r t i k e l 43: „Neue Mitglieder werden bei Einver17 18 19 10

Schermers, International Institutional L a w , Bd. I I , S. 521. Text i n : Uschakow, Integration Osteuropas, S. 297 ff. T e x t i n : Uschakow, Der Rat f ü r Gegenseitige Wirtschaftshilfe, S. 302 ff. Text i n : Rechtsbeziehungen, B e r l i n 1966, S. 250 ff.

190

6. Formalkriterien der Offenheit internationaler Organisationen

ständnis aller Mitgliedsländer der Bank aufgenommen. Das Land, welches den Beitritt zur Bank wünscht, gibt dem Bankrat eine Erklärung ab, daß es die Ziele und Grundsätze der Bank anerkennt und die Verpflichtungen übernimmt, die sich aus dem vorliegenden Statut ergeben") 2 1 . E i n gleiches Verfahren ist für die Mitgliedschaft bei der Internationalen Investitionsbank (IIB) m i t fast identischen Worten festgelegt worden (vgl. A r t i k e l 6 Statut der Internationalen Investitionsbank) 2 2 . Eine weniger präzise Formulierimg der selben Doppelbedingung findet sich i n der zeitlich vor den beiden letztgenannten Abkommen fixierten Satzung des Vereinigten Instituts für Kernforschung (VIK) vom 23. September 1956 ( = A r t i k e l 5: „Andere Staaten werden, wenn sie an der Arbeit des Instituts teilnehmen wollen und i h r Einverständnis mit den Bestimmungen des Abkommens über die Organisation des Instituts und der Satzung des Instituts erklären, Mitglieder des Instituts durch Beschluß der Mehrheit der Mitgliedsstaaten") 23 . Hier ist nicht so genau — wie i n den späteren Formulierungen — gekennzeichnet, worauf sich i m Einzelnen die Einverständniserklärung des beitrittswilligen Staates erstrecken müsse und mit welcher Mehrheit die M i t glieder die Annahme der Erklärung beschließen. E i n Unterschied i n der inhaltlichen Bedeutung der betreffenden Formalakte kann daraus allerdings wohl nicht abgeleitet werden. Eine genaue Darlegung des Verfahrens der Aufnahme neuer Mitglieder enthält das Reglement der Ratstagung des RGW 2 4 . Die A r t i k e l X X X - X X X I I des Reglements bringen die Durchführungsbestimmungen für A r t i k e l I I des Statuts des RGW 2 6 , welches die Offenheit des RGW für Länder statuiert, „die sich den Zielen und Prinzipien des Rates anschließen und i h r Einverständnis äußern, die i m vorliegenden Statut enthaltenen Pflichten zu übernehmen". Das Reglement bestimmt, daß die inhaltlich wie oben beschrieben ausgestaltete Erklärung des Drittstaates an den Ratssekretär gerichtet sein müsse, der sie den Mitgliedstaaten zuleitet, welche i n der Ratstagung darüber entscheiden. Diese Entscheidung w i r d durch formelle Erklärung des Ratssekretärs dem beitrittswilligen Land mitgeteilt. Wenn diese Entscheidung positiv ist, kann das beitrittswillige Land eine Ratifikationsurkunde hinterlegen und w i r d von diesem Augenblick an Mitglied. Dam i t ist klargestellt, daß der RGW die Aufnahme neuer Mitglieder unter 21

Text i n : Uschakow, Der Rat f ü r Gegenseitige Wirtschaftshilfe, S. 313 ff. A b k o m m e n über die B i l d i m g der Internationalen Investitionsbank; Text i n : Multilaterale Wirtschaftszusammenarbeit, S. 255 ff. (russ.). 28 Text i n : Uschakow, Der Rat f ü r Gegenseitige Wirtschaftshilfe, S. 252 ff. 24 Ebd., S. 178 ff. 25 Ebd., S. 158. 22

Β. Vertragspraxis der Sowjetunion

191

die Vorbedingung der Durchführung eines formalen Beitrittsprozesses stellt, daß also eine einfache Beitrittserklärung nicht genügt. Diese Regelung des RGW-Statuts und seiner Durchführungsbestimmungen w i r d für die ähnlich formulierten Bestimmungen später gegründeter sozialistischer Wirtschaftsorganisationen Vorbild gewesen sein, so daß man insoweit von typbildender W i r k i m g sprechen kann. V I . Stillschweigend offene Verträge

Für eine Aussage darüber, bei welchen Verträgen, die keine Offenheitsklausel haben, die Sowjetunion sich i n der Praxis für die Neuaufnahme von Drittländern eingesetzt hat, fehlt es an Material. Fest steht, daß sie selbst i n einer Anzahl von Fällen erfolglos u m Aufnahme i n Organisationen nachgekommen ist, die beschränkt offen sind. So hat sie erfolglos einen Antrag auf Annahme i n die CERN-Organisation gestellt sowie vergeblich die Aufnahme i n die NATO verlangt 2 6 . Sie hat also i n diesen Fällen die Offenheitsklausel weiter ausgelegt, als die Mitgliedsstaaten jener Organisationen. Daraus läßt sich aber nicht ableiten, daß die Sowjetunion hier von einer stillschweigend bestehenden prinzipiellen Offenheit für ihren Beitritt ausging, sondern sie berief sich vielmehr auf die i n den entsprechenden Verträgen ausdrücklich festgelegten Offenheitsformeln. Die Verträge, auf deren Formulierung die Sowjetunion wesentlichen Einfluß hat — also insbesondere die Gründungsverträge der sozialistischen internationalen Wirtschaftsorganisationen — lassen durchweg das Problem der stillschweigend vorgesehen Offenheit gar nicht erst entstehen. Sie treffen i m allgemeinen recht detaillierte Bestimmungen über den jeweils gewünschten Typ der Offenheit, so daß etwaige U n klarheiten durch Interpretation der ausdrücklich formulierten entsprechenden Bestimmungen beseitigt werden müssen. Dabei ist i n den entsprechenden Vertragsformulierungen bei den späteren Organisationen gegenüber den früheren eine präzisere Formulierung des Verfahrens festzustellen. So ist i m Gründungs-Communique des RGW vom 25. Januar 1949 zwar die Rede von der Offenheit für den Beitritt weiterer Staaten, aber kein Hinweis auf das Erfordernis der Zustimmung der Mitglieder zur Beitrittserklärung 2 7 . Caillot interpretiert dieses Schweigen des Communiques dahin, daß eine ausdrückliche Zustimmung nicht erforderlich war, eine einseitige Erklärung des beitretenden Staates aber nicht genügte, so daß von einer stillschweigenden Zustimmung als 26 27

Grzybowski, The Socialist Commonwealth of Nations. Text i n : M u l t i l a t e r a l e Wirtschaftszusammenarbeit, S. 121 f. (russ.).

192

6. Formalkriterien der Offenheit internationaler Organisationen

Norm ausgegangen wurde 2 8 . Wahrscheinlicher ist jedoch, daß bereits von Anfang an eine ausdrückliche Zustimmimg der Mitgliedsstaaten vorausgesetzt wurde, jedoch wegen der Kürze des Communiques darin nicht fixiert wurde. Ähnlich erwähnte Tokareva i n der Beschreibimg des damals noch unveröffentlichten Statuts des Internationalen Laboratoriums für starke Magnetfelder und niedrige Temperaturen n u r die Pflicht der Drittstaaten, eine inhaltlich bestimmte Erklärung an den Direktor des Laboratoriums zu richten, nicht aber ein Zustimmungserfordernis 29 . Die spätere Veröffentlichimg des Statuts enthüllte jedoch, daß für die Neuaufnahme von Mitgliedern i n A r t . I V Nr. 2 ein Verfahren vorgesehen ist: „Die Aufnahme neuer Mitglieder w i r d durch einstimmigen Beschluß auf der Grundlage offizieller Erklärungen der wissenschaftlichen Organisationen an den Namen des Direktors des Internationalen Laboratoriums nach Erhalt der Zustimmimg aller M i t glieder des Internationalen Laboratoriums durchgeführt 80 ." Geht man davon aus, daß das Statut des Internationalen Laboratoriums von 1968 die Typenregelung der RGW-Gründungskonvention von 1949 übernommen hat, so ist trotz des Schweigens des Gründungs-Communiques bereits ein von vornherein vorgesehenes Aufnahmeverfahren für neue Mitgliedstaaten des RGW anzunehmen. E i n nachweislicher Fall, daß i m Communique über die Gründung einer sozialistischen internationalen Wirtschaftsorganisation nicht von der Zustimmungsbedüftigkeit der Beitrittserklärung die Rede ist, daß aber i m Gründungsvertrag dieses Erfordernis aufgestellt wird, ist die Publizierung der Gründung der Internationalen Investitionsbank. Hieß es i m offiziellen Gründungscommunique zunächst nur: „Jedes beliebige Land, welches der Bank beizutreten wünscht, kann darüber an den Bankrat eine offizielle Erklärimg abgeben . . . 3 1 , so heißt es i m später veröffentlichten Abkommen über die Bildung der Internationalen Investitionsbank i n A r t . X X I I I : „Die Aufnahme als Mitglied erfolgt auf Beschluß des Bankrates. Die entsprechend beglaubigte Kopie des Beschlusses des Bankrates über die Aufnahme eines neuen Landes als Mitglied der Bank w i r d diesem Land und dem Depositär dieses A b kommens zugesandt. M i t dem Eingang des genannten Dokuments beim Depositär — einschließlicE~des Dokuments (Erklärimg) über den Beitritt — gilt das Land als dem Abkommen beigetreten und als M i t glied der Bank, worüber der Depositär die Mitgliedsländer der Bank und die Bank selbst i n Kenntnis setzt 82 ." Danach also geht dem Bei28 29 50 81 82

Caillot, L e CAEM, S. 34. Tokareva, Eine wichtige Form, S. 369 f. (russ.). Multilaterale Wirtschaftszusammenarbeit, S. 592 ff., S. 593 (russ.). Pravda 11. J u l i 1970, S. 1 (russ.). Text i n : Multilaterale Wirtschaftszusammenarbeit, S. 255 ff. (russ.).

D. Sowjetische Theorie offener internationaler Organisationen

193

trittskandidat nach Abschluß des Abnahmeverfahrens eine Erklärung seitens des Depositärs zu, daß er nun Mitglied der Bank ist. Eine nachfolgende Ratifikation des Abkommens ist nicht erforderlich. Es bleibt somit festzuhalten, daß selbst bei vage formulierten Offenheitsbestimmungen ein genau formalisierter Aufnahmeprozeß mit ausdrücklichen rechtsgeschäftlichen Erklärungen vorgesehen ist. Keine Aussage machen diese Bestimmungen über einen etwaigen Verhandlungsprozeß zur gegenseitigen Abstimmung der Willenserklärungen. C. Verwendungsbereich der Typen offener internationaler Organisationen in der sowjetischen Vertragspraxis Die Gegenüberstellung möglicher Typen offener internationaler W i r t schaftsorganisationen und der Vertragspraxis der Sowjetunion zeigt, daß die Sowjetunion an allen denkbaren Typen von offenen Organisationen teilnimmt, daß also absolut offene und beschränkt offene W i r t schaftsorganisationen vertreten sind, daß bei beschränkt offenen Organisationen sowohl nach objektiven als auch nach subjektiven Kriterien abgegrenzt wird, daß der Beitritt unbedingt oder nach Erfüllung gewisser Bedingungen eröffnet wird, wobei diese Bedingungen formeller oder materieller Natur sein können. Mangels der Möglichkeit, eine quantitative Erfassung dieser Typen durchzuführen und sie m i t statistischem Material über die Verbreitimg der Typen i n der westlichen Vertragspraxis zu vergleichen, kann zunächst nur festgestellt werden, daß aus den sowjetischen Vertragsformulierungen für sich genommen noch keine Besonderheit sowjetischer Völkerrechtspraxis erschlossen werden kann. Deshalb muß zusätzlich geprüft werden, ob die sowjetische Theorie offener multilateraler Völkerrechtsverträge eine spezielle Auslegung des betrachteten Materials nahelegt. D. Besonderheiten der sowjetischen Theorie offener internationaler Organisationen I. Die juristische Definition Eine einheitliche Definition des offenen multilateralen Völkerrechtsvertrages und seiner Untertypen ist i m sowjetischen Schrifttum nicht zu finden. Indem er sich auf die Aufgabenstellung für die aktuelle Erarbeitung der Hauptprobleme der gegenwärtigen internationalen Vertragspraxis beruft, welche sich für die sowjetische Völkerrechtslehre aus den Leitbeschlüssen der KPdSU ergeben, fordert Tunkin eine vertiefte Erarbeitung des Wesens multilateraler Verträge und internatio13 L e b a h n

194

6. Formalkriterien der Offenheit internationaler Organisationen

naler Organisationen 38 . Insbesondere ist bisher noch nicht herausgearbeitet worden, inwieweit die juristischen Regelungen offener Völkerrechtsorganisationen Besonderheiten gegenüber den juristischen Regelungen offener multilateraler Völkerrechtsverträge ganz allgemein aufweisen. Man muß also davon ausgehen, daß die generellen Aussagen über offene multilaterale Völkerrechtsverträge nach sowjetischer A u f fassung auch auf offene multilaterale Organisationen zutreffen, soweit nicht ausdrücklich etwas anderes festgestellt wird. Die Darstellung der sowjetischen Theorie offener internationaler Organisationen erfordert somit eine umfassende Berücksichtigung der sowjetischen Theorie offener multilateraler Verträge als Oberbegriff. Kozevnikov zieht eine grundlegende allgemeine Trennungslinie, indem er definiert: „Es gibt geschlossene und offene Völkerrechtsverträge. Z u den letzteren gehören diejenigen, welche die Möglichkeit eines Beitritts seitens Drittstaaten vorsehen 34 ." Indem er als Beispiel den Briand-Kellogg-Pakt anführt, dessen A r t i k e l 3 die Offenheit für solange vorsah, „wie das für den Beitritt aller anderen Mächte der Welt erforderlich ist", nennt er jedoch nur den relativ problemlosen Fall der absoluten und bedingungslosen Offenheit des Universalvertrages. Die grundlegende Folge der Festlegung der Offenheit ist nach sowjetischer Lehre das Recht der Drittländer auf Beit r i t t 8 5 . Da jedoch dieses Recht verschieden ausgestattet werden kann, ist für die tatsächliche Offenheit die konkrete Ausgestaltung der Offenheitsklausel entscheidend. Eine speziellere Definition gibt das »Diplomatische Wörterbuch' 3 8 : „Nach der Teilnehmerzahl gliedern sich die Völkerrechtsverträge i n bilaterale und multilaterale. Die multilateralen Völkerrechtsverträge sind offen oder geschlossen. Den offenen Völkerrechtsverträgen kann jeder beliebige Staat gemäß der Ordnimg, welche i m Vertragstext selber vorgesehen ist, beitreten, während geschlossene Verträge eine solche Ordnimg nicht vorsehen; und Staaten, die den Vertrag nicht unterschrieben haben, können i h m nur m i t der Zustimmung der übrigen Teilnehmer beitreten." Hier werden zwei wichtige Elemente zu der generellen Möglichkeit des Beitritts zu offenen Verträgen zusätzlich eingeführt: 1. Die offenen Verträge können den Beitritt von einer Ordnung abhängig machen. Dabei bleibt es unklar, ob darunter nur Formalbe83

Tunkin, Die Aufgaben der Völkerrechtswissenschaft, S. 32 (russ.). Koèevnikov, Der Völkerrechtsvertrag, i n : Völkerrecht, Moskau 1947, S. 387 (russ.). 86 Völkerrecht, Moskau 1970, S. 227 (russ.). 86 Bd. I , 1971, A r t i k e l : Völkerrechtsverträge, S. 493 (russ.). 84

D. Sowjetische Theorie offener internationaler Organisationen

195

Stimmungen für die Aufnahmeprozedur verstanden werden — also formelle Bedingungen — oder auch inhaltliche Voraussetzungen für den Beitritt fordern — also materielle Bedingungen. 2. Dem geschlossenen Vertrag können sich Staaten nur m i t Zustimmung der Teilnehmer anschließen. Dabei bleibt es unklar, ob man aus dieser Angabe den Umkehrschluß ziehen darf, daß der Beitritt zu offenen Kollektivverträgen ohne Zustimmung der Mitglieder erfolgt. Das würde auf die Fixierung eines Rechts auf einseitige Beitrittserklärung für Drittstaaten hinauslaufen. Tatsächlich führt das Werk „Völkerrecht" von 1955 als Beispiel für einen „ w i r k l i c h offenen Vertrag" die Weltpostkonvention an, welche festlegt, daß jedes L a n d das Recht, ihr zu beliebiger Zeit beizutreten, hat 8 7 . Dieses Recht w i r d durch einseitige Erklärung an die Schweizer Regierimg als Depositär wahrgenommen, welche den damit vollzogenen Beitritt den Mitgliedsstaaten bekanntgibt. Weiterhin führt das Buch „Völkerrecht" von 1955 zu dem „ w i r k l i c h offenen Vertrag" an, er erlaube den Beitritt unter allen Bedingungen oder unter denjenigen zweitrangigen Bedingungen, die keinen erschwerenden Charakter haben. Er erlaubt also den Beitritt ohne Zustimmung*der Mitglieder und bei inhaltlich oder formell nicht den Beitritt erschwerenden Bedingungen. Anders als das »Diplomatisches Wörterbuch* kennt jedoch das Völkerrecht von 1955 noch den Begriff des „Halbgeschlossenen VertragesAus dem angeführten Beispiel der Pariser Donaukonvention von 1921 kann entnommen werden, daß er sich durch Offenheit unter einer inhaltlichen Bedingung sowie unter der Formalbedingung des Ergehens eines Beschlusses der Mitgliedsstaaten über die Aufnahme auszeichnet. Zusammenfassend kann festgestellt werden, daß ein absolut offener Vertrag nach den angeführten Definitionen für ausnahmslos alle Staaten ohne Vorbedingung offen sein muß. Der offene Vertrag als unbestimmter Begriff sieht die Bedingungen für den Beitritt i n seinem Text eindeutig derart vor, daß Drittländern der Beitritt nicht erschwert wird. Π . Die wirtschaftliche Bedeutung Die praktische wirtschaftliche Bedeutimg der sowjetischen Lehre von der offenen internationalen Organisation liegt i n der These, daß offene Wirtschaftsorganisationen welthandelsfreundlich, geschlossene Organisationen aber jeder wirtschaftlichen Zusammenarbeit m i t D r i t t 87 Völkerrecht, Moskau 1955; Deutscher Text der Satzimg des Weltpostvereins i. d. F. der Verträge von Wien v o m 10. J u l i 1964 u n d der Verträge von Tokio v o m 14. November 1969 i n BGBl. 1965 I I , S. 1633 ff. sowie i n B G B l . 1971 I I , S. 245 ff.

13*

196

6. Formalkriterien der Offenheit internationaler Organisationen

Staaten gegenüber feindlich sind. „Das Institut des Beitritts zu einem Vertrag eröffnet den neu entstandenen Staaten, welche früher nicht am rechtsschaffenden Prozeß teilnehmen konnten, die Möglichkeit, Partner und Garant multilateraler Verträge zu werden 8 8 ." Damit erhält der offene Vertrag den Charakter der Entwicklungsländerfreundlichkeit, überhaupt der Vorteilhaftigkeit für alle i n den bisherigen internationalen Beziehungen zu spät und zu kurz gekommenen Staaten. „Die Ausdehung und Intensivierung der internationalen Verbindungen führt unausweichlich zur Vermehrung der Fragen, die m i t den Beziehungen der Staaten auf den verschiedenen Bereichen verbunden sind. Das w i r d widergespiegelt von den internationalen Verträgen und Abkommen, auf deren Grundlagen internationale Organisationen gegründet werden. Zugleich führt die Teilnahme einer großen Menge von Staaten und die Notwendigkeit einer operativen Lösung der Aufgaben zur Ausdehnung der Rechte und Vollmachten der internationalen Organe 89 ." Deren wirksames Funktionieren ist jedoch allein dort möglich, wo genügend sozialistische u n d Entwicklungsländer den zusammenarbeitsfeindlichen Einfluß der kapitalistischen Länder ausschalten können: „Die Politik der sozialistischen Staaten i n den internationalen Organisationen, unterstützt von vielen nichtsozialistischen Staaten, ist darauf gerichtet, daß die internationalen Organisationen echte Organe des Friedens und der Zusammenarbeit werden 4 0 ." „Nach dem zweiten Weltkrieg ging ein rascher Veränderungsprozeß i m Kräfteverhältnis auf der internationalen Arena vor sich. Die beiden Gruppen der sozialistischen Länder u n d der neuen unabhängigen Länder stellen nunmehr die Grundlage der UNO dar 4 1 ." Diese Aussage gilt nicht nur für die Weltorganisationen m i t Ländern aus den drei Systemen, sondern ganz allgemein für alle Organisationen, i n denen der Einfluß des Kapitalismus nicht beherrschend zum Tragen kommt. Als besonderes Paradebeispiel werden hier der RGW und seine Sonderorganisationen aufgeführt. „Was den Rat für Gegenseitige Wirtschaftshilfe betrifft, so ist er eine Offene Organisation. I n keinem seiner Tätigkeitsbereiche steht er den Interessen von Drittländern entgegen. Die sozialistische Integration fixiert nicht die Spaltung i n Europa: i n der Wirtschaftspolitik und Praxis des RGW fehlt völlig das Bestreben, sich von den anderen europäischen Staaten durch ein System diskriminierender Beschränkungen abzugrenzen 42 ." We88

K u r s des Völkerrechts, Bd. 1, S. 177 (russ.). Diplomatisches Wörterbuch, Bd. 2, A r t i k e l : „Internationale Organisationen", S. 277 (russ.). 40 Tunkin, Theorie des Völkerrechts, S. 354 (russ.). 41 Lisovskij, Völkerrecht, S. 273 (russ.). 42 Smelev, i n : Z w e i Integrationstypem, S. 27 (russ.). 89

D. Sowjetische Theorie offener internationaler Organisationen

197

sentlich an dieser Aussage ist, daß sie von dem K r i t e r i u m „offen" ausgehend die ursprüngliche Frage nach dem Beitritt von Drittstaaten ausdehnt auf das Problem der wirtschaftlichen Zusammenarbeit der Mitglieder einer Organisation m i t Drittstaaten. I m Umkehrschluß w i r d dann das K r i t e r i u m „Geschlossenheit" m i t Kriterien i n Verbindung gebracht, die unmittelbar nichts m i t der Zulassung von weiteren Mitgliedern zu t u n haben. Geschlossenheit einer Organisation heißt i n diesem Sinne dann Feindlichkeit gegenüber allgemeinen gleichberechtigten Wirtschaftsbeziehungen zwischen allen Interessierten und Handelsdiskrimination der Drittländer. Schließlich hat die Geschlossenheit einer Wirtschaftsorganisation nicht nur negative Folgen für die diskriminierten Drittländer, sondern auch für die nach außen abgekapselten Mitgliedsländer: „ I m Unterschied zum ,Gemeinsamen Markt' führt die Tätigkeit des RGW nicht zur wirtschaftlichen Isolierung seiner Teilnehmerländer von der übrigen Welt und beschränkt nicht ihre Freiheit i n der Bestimmimg ihrer Wirtschafts- und Handelspolitik i n bezug auf Drittländer 4 3 ." „Dem Programm der imperialistischen europäischen Integration' stellen die europäischen sozialistischen Staaten ein Programm breiter internationaler Zusammenarbeit auf der Grundlage der friedlichen Koexistenz von Staaten der verschiedenen Systeme gegenüber 44 ." „Die Bedeutung des Außenhandels geht unter den heutigen Bedingungen über den wirtschaftlichen Rahmen hinaus. Er spielt eine gewaltige Rolle als M i t t e l der Festigung von Frieden und Freundschaft zwischen den Völkern, als eine der Formen der friedlichen Koexistenz zwischen Staaten m i t verschiedenem Gesellschaftsaufbau. Daher entspricht die breite Entwicklung des Welthandels, welcher nicht von verschiedenen Begrenzungen und Barrieren eingeschränkt wird, den wirtschaftlichen und politischen Interessen aller Länder 4 5 ." „ U n d deshalb w i r d ein Fortschritt i n der Arbeitsteilung zwischen dem Osten und Westen Europas nur dann möglich, wenn derartige diskriminierende Beschränkungen (des EWG-Systems) vollkommen abgeschafft werden 4®." Ausgehend von dem ursprünglich rein formal auf die Veränderung der Teilnehmerzahl eines multilateralen Vertrages bezogenen K r i t e rium der Offenheit werden hier also i m Falle der internationalen W i r t schaftsorganisationen allgemeine Deduktionen durchgeführt, welche i n inhaltlicher Verbreiterung auf den gesamten Komplex internationaler Zusammenarbeit Maximen für die künftige Regelung eines geordneten Welthandels ergeben. 45 44 45 46

Fomin, Die U N O u n d der internationale Handel, S. 159 (russ.). Knjaèinskij, Die politische Strategie, S. 298 (russ.). Zurkov / Faminskij, Großbritannien u n d die Probleme, S. 105 (russ.). Smelev, i n : Z w e i Integrationstypen, S. 28.

Siebentes Kapitel

Die Offenheit internationaler sozialistischer Wirtschaftsorganisationen als Problem der tatsächlichen Beitrittsmöglichkeit von Drittstaaten A. Allgemeine Prüfungskriterien für die Realisierbarkeit der Beitrittsklausel durch Drittstaaten Die sowjetische Theorie betrachtet es als Kennzeichen einer fortschrittlichen Völkerrechtspraxis, daß i n den Statuten sozialistischer internationaler Wirtschaftsorganisationen regelmäßig eine Beitrittskldusel und eine Austrittsklausel fixiert werden, so daß die Offenheit in beiden Richtungen als Kennzeichen der sozialistischen internationalen Organisationen angesehen wird. Den kapitalistischen Organisationen als Gebilde einer rückständigen Völkerrechtsordnung w i r d vorgeworfen, sie seien regelmäßig nicht offen. Dabei w i r d unterstrichen, es komme letztlich nicht auf die formelle Offenheit, sondern die tatsächliche Offenheit an. Wenn daher kapitalistische Organisationen i n ihren Statuten Beitritts- und Austrittsklauseln haben, so könne man dies regelmäßig als Versuch werten, durch formelle Bestimmungen die tatsächliche Geschlossenheit zu verbergen. So heißt es i m halboffiziellen Dokument der „17 Thesen über den Gemeinsamen M a r k t " 1 von 1957: Die Verfechter des Gemeinsamen Marktes „behaupten, daß jedes Land, wenn es nur will, dem Gemeinsamen M a r k t beitreten kann. Aber i n Wirklichkeit handelt es sich u m Organismen, welche eine Reihe kapitalistischer Staaten umfassen und sich vor allem den sozialistischen Staaten entgegenstellen sowie auch anderen kapitalistischen europäischen Staaten" 2 . Entscheidend für materielle Offenheit internationaler Wirtschaftsorganisationen ist also, daß potentiell jeder Staat ohne ideologische Unterscheidung beitreten kann, wenn er will. 1 I n s t i t u t f ü r Weltwirtschaft u n d Internationale Beziehungen: „ D i e G r ü n dung des ,Gemeinsamen Marktes* u n d ,Euratoms"', i n : Weltwirtschaft u n d Internationale Beziehungen 1/1957, S. 1 ff. (russ.). 2 Deutsche Übersetzung i n : Mayrzedt / Romé, Die Westeuropäische Integration, S. 49 ff.; französische Übersetzung i n : Agoston, L e marche communiste, Annexe I .

Α. Kriterien der Realisierbarkeit des Beitritts durch Drittstaaten

199

Die sozialistischen internationalen Organisationen hingegen zeichneten sich durch formelle und materielle Offenheit aus. Jeder Staat könne deshalb tatsächlich, wie in den entsprechenden Klauseln der Statuten vorgesehen, diesen Organisationen beitreten. Von den verschiedenen Definitionen der „Offenheit" w i r d damit eine modifizierte absolute Offenheit zugrunde gelegt. Theoretisch alle Staaten können beitreten unter der Bedingung, ein Beitrittsverfahren zu durchlaufen, welches aber keine inhaltlichen Hindernisse für den Beitritt beinhaltet, da letzten Endes der Beitrittswille des zur echten Mitarbeit bereiten Staates entscheidend ist. Die damit tatsächlich gegebene Beitrittschance für alle interessierten Staaten sei das wesentliche Element der allseitigen Zusammenarbeitsbereitschaft der sozialistischen Staaten. Damit w i r d die Übereinstimmimg der materiell vorhandenen Chancen auf Beitritt m i t den formellen Offenheitsklauseln der sozialistischen internationalen Wirtschaftsorganisationen für potentiell alle Staaten zum Maßstab der Welthandelsoffenheit der sozialistischen Staaten erklärt. Eine Nachprüfung der Richtigkeit der behaupteten materiellen Offenheit kann i n mehreren Stufen erfolgen. Zunächst ist zu prüfen, ob die Offenheitsklauseln — die zunächst nur losgelöst von ihrem Kontext die Beitrittsmöglichkeit anderer Staaten formulieren — auch noch i m Gesamtzusammenhang m i t dem sonstigen Text der Statuten und weiterhin i m systematischen Gesamtzusammenhang des sozialistischen Völkerrechts juristisch schlüssig sind. Die entscheidende Frage dabei müßte sein: stehen der Verwirklichung der Offenheitsklauseln der sozialistischen internationalen Wirtschaftsorganisationen keine juristischen Hemmnisse entgegen? Bei Bejahung der theoretischen materiellen Offenheit der sozialistischen internationalen Organisationen wäre dann ihre praktische materielle Offenheit zu prüfen. Die beiden entscheidenden Fragen dazu müßten sein: 1. Entsprechen die generell abstrakten Formulierungen der Offenheitsklauseln den konkreten Möglichkeiten der sozialistischen und der restlichen Staaten zur Zusammenarbeit i m Rahmen einer sozialistischen internationalen Wirtschaftsorganisation? 2. Entspricht die tatsächliche sozialistische Praxis der bisher i n der historischen Realität belegbaren Staatenkonstellationen den formulierten Offenheitsprinzipien? Erst nach Bejahung der aufgeführten Fragen kann die materielle Offenheit der sozialistischen internationalen Wirtschaftsorganisationen bejaht werden. Die Verneinung einer der gestellten Fragen erübrigt die Erörterung der i n der obigen Reihenfolge nächstgenannten Frage, da bereits damit die materielle Geschlossenheit der fraglichen Organisationen festgestellt wäre.

200

7. Beitritt zu offenen internat, sozialistischen Organisationen B. Der Beitritt zu einer als „sozialistisch" qualifizierten Organisation

Bei der Prüfung der theoretischen materielllen Offenheit ergibt sich weniger aus dem direkten Kontext der Statuten als aus der Einordnung der sozialistischen internationalen Organisationen i n das System des sozialistischen Völkerrechts ein Problem: Ist es überhaupt denkbar, daß eine sozialistische Organisation potentiell allen Staaten zum Beit r i t t offensteht? Liegt nicht ein logischer Widerspruch darin, eine Organisation, deren Wesen durch Teilnahme nur sozialistischer Staaten und durch Anwendung sozialistischen Völkerrechts charakterisiert ist, für den Beitritt nichtsozialistischer Staaten offen zu erklären? I . Die M e i n u n g der sowjetischen Völkerrechtslehre speziell zur Offenheit des R G W

Obwohl dieses rein logische Problem als erste systematische Auslegungsaufgabe ins Auge springt, w i r d es von fast der Gesamtheit des sowjetischen Schrifttums nicht erörtert. Folgt man der neuesten ausführlichen sowjetischen Darstellung des Rechts sozialistischen internationalen Organisationen, dem vom Moskauer Institut für Internationale Beziehungen herausgegebenen grundlegenden Werk „Internationale Organisationen der sozialistischen Staaten" 8 , so „berühren die Vertreter der sozialistischen Doktrin des Völkerrechts, obwohl sie den offenen Charakter des RGW unterstreichen, dieses Problem i n der Regel nicht" 4 — es w i r d also auch i n anderen sozialistischen Staaten übergangen. Ähnlich der hier durchgeführten Einordnung i n die Untersuchung der „materiellen" Offenheit sieht das zitierte Werk dieses Problem als eine „wesentliche praktische Frage" an 6 . Die Beantwortung dieser Frage geschieht durch Einordnimg der Offenheitsklausel i n den Text des Statuts des RGW und über dessen Verweisungen auf die Ziele und Prinzipien des RGW i n den weiteren Rahmen des Systems des sozialistischen Völkerrechts. Dabei werden drei Schwierigkeiten für die vorbehaltlose Bejahung der Offenheit des RGW erörtert. 1. Die Tätigkeit des RGW ist begründet auf den Prinzipien des sozialistischen Internationalismus. Insbesondere (RGW = Rat für gegenseitige Wirtschaftshilfe!) das Prinzip der sozialistischen gegenseitigen Hilfe ist dafür charakteristisch. Es ist nun aber undenkbar, daß gerade dieses Prinzip zur Norm von Beziehungen zwischen kapitalistischen 8 Internationale Organisationen der sozialistischen Staaten (Rechtsfragen der Organisation u n d Tätigkeit). Autorenkollektiv unter Leitung V. I . M e n zinskijs, Moskau 1971 (russ.). 4 Ebd., S. 87. * Ebd., S. 86 f.

Β. Beitritt zu einer als „sozialistisch" qualifizierten Organisation

201

und sozialistischen Ländern wird. Es ist aber auch kaum vorstellbar, daß dieses Grundprinzip des RGW von den sozialistischen Mitgliedsstaaten i m Verhältnis zu kapitalistischen Mitgliedsstaaten keine A n wendung fände, ohne daß der Charakter der Zusammenarbeit i m RGW insgesamt grundlegend verwandelt würde, indem etwa das westliche „Profitdenken" an dessen Stelle träte. 2. Die Tätigkeit des RGW beruht teilweise auf der Methode der Koordinierung der Volkswirtschaftspläne der Mitgliedsstaaten. Dieser Methode können jedoch nur planwirtschaftlich gelenkte Staaten folgen. Eine reine Planwirtschaft kennen aber nur die sozialistischen Staaten. Die Teilnahmemöglichkeiten kapitalistischer Staaten erscheinen insofern begrenzt. Indem das Komplexprogramm® die Entwicklung der Zusammenarbeit auf dem Gebiet der Planimgstätigkeit als Hauptmethode der Organisation der Zusammenarbeit" kennzeichnet 7 schließt es insoweit Marktwirtschaftsländer aus. 3. Die Tätigkeit des RGW w i r d i n den Grundzügen gelenkt durch politische Richtlinien, welche auf den Tagungen der Vertreter der kommunistischen und Arbeiterparteien der sozialistischen Staaten festgelegt werden. „Übereinstimmend leiten die Beschlüsse des X X I V . Parteitages der KPdSU, des V I I I . Parteitages der SED u n d der Parteitage der Bruderparteien . . . diese allgemeingültige Gesetzmäßigkeit . . . aus den Erfordernissen des Klassenkampfes ab 8 ." Danach besteht kein Zweifel, daß nichtsozialistische Staaten, selbst wenn sie Mitglieder des RGW wären, nicht an der Arbeit dieser Tagungen teilnehmen könnten. Ohne diese immerhin gewichtigen „Zweifel" an der Offenheit des RGW näher auszudiskutieren, kommen die Autoren des Werks „Internationale Organisationen der sozialistischen Staaten" nach einem H i n weis darauf, daß westliche Autoren einhellig die Mitgliedschaft nichtsozialistischer Staaten i m RGW für unmöglich halten, zum gegenteiligen Ergebnis: „Nichtsdestoweniger ist der RGW keine geschlossene Wirtschaftsgruppe und widerspricht folglich nicht den progressiven Prinzipien und Normen des Völkerrechts. Für den E i n t r i t t von Staaten anderer gesellschaftlich-wirtschaftlicher Bildung gibt es keinerlei Beschränkungen. A l l e Beschränkungen, über die M. Genovskij, Ch. de Fjumel und andere Autoren schreiben (: die obengenannten — d. A.) tragen nicht juristischen, sondern politischen Charakter 9 ." Diese Erklärung ist nicht befriedigend. Wenn die vorgetragenen drei Gruppen der Zweifel an der Offenheit des RGW i n die oben vorgese• Text i n : Neues Deutschland v o m 7. August 1971. 7 Komplexprogramm, Abschnitt 4, Einleitung. 8 Lüttig, Der politische Charakter der staatlichen Leitung, S. 725. • Ebd., S. 88.

202

7. Beitritt zu offenen internat, sozialistischen Organisationen

henen Stufen der Nachprüfung der „materiellen Offenheit" des RGW eingeordnet werden, ergibt sich Folgendes: 1. Das Problem der Unterordnung der Beziehungen zwischen sozialistischen und kapitalistischen Mitgliedsstaaten unter die Prinzipien und Normen des sozialistischen Internationalismus muß bei der Prüfung der theoretischen materiellen Offenheit untersucht werden. 2. Die Frage, ob die Teilnahme an der Plankoordinierung und den Parteitagungen für kapitalistische Staaten möglich ist, gehört zu dem Komplex der praktischen materiellen Offenheit unter dem Aspekt, ob die generell-abstrakte juristische Formulierung der Offenheit i m RGWStatut bei der zugrundeliegenden wirtschaftlichen und politischen Struktur der RGW-Länder überhaupt konkret realisiert werden kann. 3. Die Darlegung und Wertung der bisherigen Praxis des RGW gegenüber beitrittswilligen Ländern, die i m obigen Prüfungsschema als drittes Element der materiellen Offenheit des RGW vorgesehen ist, sucht man vergeblich i n der gesamten sowjetischen Literatur. Dies ist u m so erstaunlicher, da die Vorwürfe der sowjetischen Völkerrechtler gegen die westlichen internationalen Wirtschaftsorganisationen weniger gegen ihre juristischen Formulierungen der Offenheit gerichtet ist, als gegen die bisher nach Meinung der sozialistischen K r i t i k e r eindeutig praktizierte absolute Geschlossenheit partikulärer Wirtschaftsgruppen gegenüber allen außenstehenden Staaten: diese Praxis w i r d m i t statischem Material u n d realen Fakten, wie ζ. B. den abgelehnten Aufnahmeanträgen Großbritanniens i n die EWG, belegt. I m Folgenden soll die Offenheit des RGW für den Beitritt kapitalistischer Staaten nach obigem Prüfungsschema untersucht werden, wobei auch die von dem Werk „Internationale Organisationen der sozialistischen Länder" genannten „Zweifel" i n dieses Schema eingeordnet werden. Danach ist zunächst zu untersuchen, ob die Offenheitsklausel des RGW-Statuts i m Kontext m i t dem gesamten Text des Statuts und i m systematischen Interpretationszusammenhang der Normen und Prinzipien des sozialisischen Völkerrechts juristisch schlüssig ist. I I . Die Offenheit i m systematischen Zusammenhang m i t der sowjetischen Lehre v o n den sozialistischen N o r m e n u n d Prinzipien des Völkerrechts

1. Offenheit als logisches Postulat für Organisationen des allgemeinen Völkerrechts Die sowjetische Völkerrechtslehre geht vom Bestehen dreier Völkerrechtskreise aus: dem fortschrittlichen intersozialistischen, dem rückständigen interkapitalistischen und dem Koexistenzrecht als Regelungs-

Β. Beitritt zu einer als „sozialistisch" qualifizierten Organisation

203

bereich der Rechtsbeziehungen zwischen sozialistischen und kapitalistischen Staaten. Es erhebt sich nun die Frage, wie das K r i t e r i u m der Offenheit sich zu dieser Dreiteilung verhält. Geht man von dem Verständnis der Offenheit als Beitrittsmöglichkeit prinzipiell aller Staaten aus, so müßte logischerweise das Postulat der Offenheit für den Rechtsbereich gelten, dem prinzipiell alle Staaten angehören, also für das allgemeine Völkerrecht, das die Koexistenz zwischen sozialistischen und kapitalistischen Staaten regelt. Hingegen erscheint es fraglich, wie ein kapitalististischer Staat einer vom sozialistischen Völkerrecht regierten internationalen Organisation beitreten kann, ohne daß er entweder selber sozialistisch w i r d bei Beibehaltung des sozialistischen Charakters der Organisation oder daß er seinen kapitalistischen Charakter beibehält u n d die i h n aufnehmende Organisation nunmehr dem allgemeinen Völkerrecht untersteht. Danach wäre es widersinnig, den offenen Charakter einer internationalen Organisation gerade als Spezifik u m der sozialistischen Organisationen herauszustellen: sie ist unter den obwaltenden Umständen j a gerade dadurch gekennzeichnet, daß sie nur den — zur Zeit jedenfalls relativ kleinen — sozialistischen Teil aller Staaten der Welt umfaßt. 2. Offenheit als propagandistisches Element des Geltungsbereichs sozialistischen Völkerrechts Die Fixierimg der Offenheit der sozialistischen Organisationen hätte einen Sinn, wenn man sie als Einladung an alle anderen Staaten verstünde, sozialistisch zu werden: dann wäre darin eine propagandistische Formulierung der sowjetischen Erwartung, daß einst alle Staaten sozialistisch sein werden, zu erblicken. Diese Interpetation aber ist unverträglich m i t der Aufforderung der sowjetischen K r i t i k e r an die westlichen Organisationen, ihrerseits eine tatsächliche Offenheit herzustellen; nach sowjetischer Auffassung hat der Kapitalismus als verfallendes System, von dem sich immer mehr Staaten abwenden werden, keinesfalls mehr die Chance, jemals alle Staaten der Welt zu umfassen. Eine Interpretation der Offenheitsklausel als propagandistischem I n strument zur Beeinflussung des Klassenkampfes zwischen sozialistischem und kapitalistischem System und zur prognostischen Kennzeichnung des Trends der Ausdehnung eines Systems wäre daher widersinnig. 3. Offenheit als Mittel der Auflösung der entgegengesetzten Rechtssysteme im Koexistenzrecht Da die Offenheit der kapitalistischen und sozialistischen internationalen Organisationen somit keinen Bezug auf den Systemwechsel der bei-

2 0 4 7 . Beitritt zu offenen internat, sozialistischen Organisationen tretenden Staaten haben kann, bleibt als sinnvolle Interpretation, daß damit eine Bereitschaft der entsprechenden Organisationen ausgedrückt werden soll, sich dem Koexistenzrecht zu unterstellen. Eine sozialistische internationale Wirtschaftsorganisation, die den Beitritt kapitalistischer Staaten erlaubt, ohne ihren gleichzeitigen Systemwechsel zu verlangen, würde damit also ihre Bereitschaft ausdrücken, ihren völkerrechtlichen Charakter als sozialistische Organisation aufzugeben und einen Koexistenzcharakter durch Unterstellung unter das allgemeine Völkerrecht anzunehmen. Die K r i t i k an faktisch geschlossenen kapitalistischen internationalen Organisationen fände dann eine Sinngebimg als Aufforderung, sich ebenfalls dem Koexistenzrecht zu unterstellen, d. h. fortschrittlicheren Völkerrechtsprinzipien zu folgen und rückschrittlichen zu entsagen. Damit wäre das Offenheitspostulat eine Programmierung der sozialistischen und kapitalistischen Organisationen auf eine Entwicklung zu einem einheitlichen Koexistenzrecht hin. Diese Interpretation ist logisch haltbar. Sie wäre auch rechtspolitisch befriedigend, indem sie auf eine Verringerung des sozialistischen und des kapitalistischen Rechtskreises zugunsten der Ausdehnung des allgemeinen Völkerrechts hinausliefe, also eine Vereinheitlichung des Völkerrechts erstrebte. Sie wäre daher dem Juristen willkommen, da sie eine Vereinfachung und Klärung der komplizierten internationalen Rechtsregelungen bedeutete. Sie wäre dem Wirtschaftler angenehm, da sie i h m zur Regelung des einheitlichen Komplexes „Weltwirtschaft" ein einheitliches juristisches Instrumentarium an die Hand gäbe. Sie müßte dem Anhänger der Konvergenztheorie gefallen, da sie ein weiteres Element der Annäherung rechtlich-wirtschaftlicher Mechanismen des Westens und des Ostens bei der Lösung gleichartiger Aufgaben darstellen würde. Sie könnte jedoch dem Ideologen nicht akzeptabel sein, da sie zu einer Entideologisierung des Komplexes „allgemeines Völkerrecht" durch Neutralisierung und Eliminierung der Gegensätze kapitalistischer und sozialistischer Völkerrechtsordnung führen würde. Der sowjetischen Völkerrechtstheorie kann diese Interpretation aus zwei Gründen nicht akzeptabel sein. Zunächst einmal ist eine Entideologisierung des Rechts, welches Produkt der jeweiligen herrschenden Klasse ist und welches also i n den internationalen Beziehungen ein getreuliches A b b i l d des Standes des weltweiten Klassenkampfes abgibt, aus der Sicht der kommunistischen Rechtslehre undenkbar. Sodann kann eine Verschiebung zwischen den drei Kreisen des internationalen Rechts nur i n der Hinsicht geschehen, daß zwar der Geltungsbereich des kapitalistischen Völkerrechts abnimmt, daß aber i m umgekehrten Verhältnis der Geltungsbereich des sozialistischen Völkerrechts ständig zunimmt, bis es m i t Durchführung der Weltrevolution die Gesamtheit

Β. Beitritt zu einer als „sozialistisch" qualifizierten Organisation

205

der internationalen Beziehungen beherrscht. Die Unterstellung einer sozialistischen Organisation auf Grund des Beitritts kapitalistischer Staaten unter Koexistenzrecht würde demgegenüber einen Rückschritt i n der Ausbreitimg der Geltung des sozialistischen Völkerrechts bedeuten. Ein solcher Rückschritt wäre eine negative Erscheinung i n der Entwicklung des Völkerrechts zu höheren Prinzipien; er würde den Gesetzmäßigkeiten der siegreichen Ausbreitung der sozialistischen Prinzipien auch i m Völkerrecht zuwiderlaufen. Eine solche Entwicklung kann die sowjetische Völkerrechtslehre natürlich nicht unterstützen. Eine dementsprechende Interpretation ihrer Forderung nach Offenheit aller internationalen Organisationen kann daher nicht richtig sein. Es ist daher zu prüfen, ob hier ein logischer Widerspruch zwischen der allgemeinen sowjetischen Völkerrechtsdoktrin und der Theorie der Offenheit der Verträge als Kennzeichen der Höherentwickeltheit der Gestaltimgsprinzipien sozialistischer internationaler Organisationen vorliegt. 4. Die Vereinbarkeit der Fixierung der Offenheit sozialistischer internationaler Wirtschaftsorganisation mit der sowjetischen Völkerrechtslehre a) Die Abgrenzung der drei Völkerrechtskreise U m die sowjetische Lehre von der Dreigliederung des Völkerrechts als Überbau der internationalen Wirtschaftsbeziehungen zu verstehen, muß man zunächst von der Existenz von zwei diametral entgegengesetzten Wirtschaftssystemen ausgehen — einem auf Privateigentum an den Produktionsmitteln basierenden und einem auf Gemeinschaftseigentum basierenden. Dieser Teilung entsprechen zwei diametral entgegengesetzte Ideologien: eine des Sozialismus und Kommunismus und eine der kapitalistischen Gesellschaft. Die Entwicklung internationaler Beziehungen und des Völkerrechts sind allgemein bedingt vom Verlauf und den Ergebnissen des Wettbewerbs zwischen den beiden existierenden Gesellschaftssystemen 10 . Während die Beziehungen nur zwischen sozialistischen und nur zwischen kapitalistischen von der Gleichartigkeit der Intersystembeziehungen einerseits u n d von dem Antagonismus gegenüber dem anderen System geprägt sind, muß man noch einen dritten Bereich einbeziehen: „Die heutigen Wirtschaftssysteme sind nicht durch unüberschreitbare Barrieren getrennt, sie sind untereinander durch verschiedene Wirtschaftsbande verbunden. Internationale Wirtschaftsbeziehungen üben einen unmittelbaren und sehr ausgedehnten Einfluß auf die Entwicklung des Völkerrechts aus 11 ." „Die 10 11

Tunkin, Coexistence and International Law, S. 5 ff. Ebd., S. 47 f.

2 0 6 7 . Beitritt zu offenen internat, sozialistischen Organisationen internationalen Wirtschaftsbeziehungen bestehen ebenso unabhängig von der inneren sozialökonomischen Struktur der Staaten, die diese Beziehungen eingehen, wie die internationalen diplomatischen Beziehungen unabhängig von der inneren Struktur der Staaten existieren 12 ." Diesen Bereich regelt das allgemeine Völkerrecht und sichert dabei die friedliche Koexistenz zwischen den Staaten, so daß alle friedliebenden Kräfte es i m Kampfe u m den Frieden benutzen 13 . Das heißt also, daß das allgemeine Völkerrecht definiert ist nach dem Teilnehmerkreis der Rechtsbeziehungen (Staaten verschiedener Systeme, potentiell alle Staaten der Welt) und nach dem Gegenstand der Rechtsbeziehungen (friedliche Zusammenarbeit, vornehmlich Wirtschaftsbeziehungen). Das sozialistische Völkerrecht ist ebenso wie das kapitalistische Völkerrecht nur nach dem Teilnehmerkreis definiert; eine gegenständliche Begrenzung existiert nicht. Die drei Rechtsbereiche sind i n Entstehung und Weiterentwicklung nicht unabhängig voneinander. b) Die Rechtsprinzipien als Hauptkennzeichen der Völkerrechtskreise Die sozialistischen Normen und Institute entstehen teilweise völlig neu i n den Beziehungen zwischen den sozialistischen Staaten, teilweise infolge der Tatsache, daß i n die Normen und Institute des allgemeinen Völkerrechts bei ihrer Anwendungspraxis i n den Beziehungen zwischen den Staaten des sozialistischen Weltsystems ein neuer Inhalt gelegt w i r d 1 4 . Es muß also unterschieden werden zwischen neuen Formen und neuem Inhalt, der die sozialistischen Normen von dem allgemeinen Völkerrecht abhebt. Wichtiger als die Entwicklung neuer Formen ist die Entwicklung neuer Inhalte. Neue sozialisische Inhalte der Völkerrechtsnormen werden durch sozialistische Völkerrechtsprinzipien bestimmt. „Die neue Qualität dieser Prinzipien ist die Negierimg einer alten Qualität, der Qualität der betreffenden Prinzipien des Völkerrechts. Aber wie jede dialektische Negierung ist diese Negierimg nicht nur die Zerstörung des Alten, sondern auch die Erhaltung des positiven Inhalts der früheren Entwicklungsstufe i n neuer Qualität. . . . I n den Beziehungen zwischen den kapitalistischen Staaten haben die erwähnten Prinzipien des allgemeinen Völkerrechts auf Grund der Gesetzmäßigkeiten des Kapitalismus einen beschränkten Charakter 1 5 ." Danach gibt es i m sozialistischen Völkerrecht also sowohl völlig neue Prinzipien, 12 13 14 15

Durdenewski / Lasarew, F ü r den Frieden, S. 10. Tunkin, Vierzig Jahre Koexistenz, S. 41 (russ.). Tunkin, Theorie des Völkerrechts, S. 502 (russ.). Tunkin, Das Völkerrecht der Gegenwart, S. 252.

Β. Beitritt zu einer als „sozialistisch" qualifizierten Organisation

207

die nur i h m eigen sind, als audi Prinzipien, die dem allgemeinen Völkerrecht und dem kapitalistischen Völkerrecht angehören. Letztere haben stufenförmig ausgebildete Qualitätsunterschiede: ein Prinzip des allgemeinen Völkerrechts findet i m Rechtsverkehr zwischen den sozialistischen Staaten seine höchste Ausbildung, i m Verkehr zwischen den kapitalistischen Staaten jedoch nur eine verkürzte Ausprägung. Für die Frage nach der Normbildung der drei Völkerrechtskreise erweist sich nun entscheidend, welche Bedeutung die Völkerrechtsprinzipien i m Verhältnis zu Inhalt und Geltung der Völkerrechtsnormen haben und woher die Völkerrechtsprinzipien selber ihre inhaltliche Prägung erfahren. c) Das Verhältnis von Völkerrechtsprinzipien und Völkerrechtsnormen Während das höchste Prinzip der Beziehungen zwischen den Werktätigen der verschiedenen Länder das Prinzip des proletarischen Internationalismus ist 1 6 , ist „bei den Beziehungen zwischen den sozialistischen Staaten, wo die Arbeiterklasse als Führer des Gemeinwesens und des Staates auftritt, das Prinzip des proletarischen Internationalismus das höchste Prinzip für jene Beziehungen 17 ." „Aus i h m entspringen bestimmte Rechte und Pflichten für jeden sozialistischen Staat bei seinen Beziehungen m i t den anderen sozialistischen Staaten. Jeder sozialistische Staat für sich u n d alle zusammen erfüllen die große internationale Aufgabe des Aufbaus des Sozialismus und des Kommunismus 1 8 ." Danach gibt es eine Hierarchie innerhalb der sozialistischen Völkerrechtsprinzipien und als oberstes allumfassendes Grundprinzip das Prinzip des sozialistischen Internationalismus. Die Prinzipien selbst sind keine Normen sondern nur Normeninhalte völkerrechtlicher Regelungen zwischen sozialistischen Staaten. Bemerkenswert ist, daß die Konstatierung der Hierarchie der Prinzipien keine Hierarchie der Völkerrechtsnormen, i n denen sie verkörpert sind, zur Folge hat, da laut sowjetischer Völkerrechtslehre alle zwischenstaatlichen Verträge auf einer Geltungsstufe stehen. Jedoch gibt es hierbei Meinungsverschiedenheiten bei einzelnen Fragen wie etwa dem Problem der Höherrangigkeit des UNO-Statuts. Auch über den Zusammenhang von V ö l kerrechtsprinzipien u n d Völkerrechtsnormen ist keine klare herrschende Lehre festzustellen. So erklärt ζ. B. Useriko: „Die Grenzen des zulässigen Inhalts des völkerrechtlichen Vertrages werden durch die völkerrechtlichen Grundprinzipien der Zusammenarbeit der sozialistischen Länder — die allgemeinsten, zwingenden, imbedingt verbindlichen 16 17 18

Tunkin, Tunkin, Tunkin,

V. I. L e n i n u n d die Prinzipien der Beziehungen, S. 16 (russ.). ebd., S. 20. ebd., S. 21.

2 0 8 7 . Beitritt zu offenen internat, sozialistischen Organisationen Normen — bestimmt 1 9 ." Damit verwischt er die Grenzen zwischen Prinzip und Norm und kommt dadurch zu einer rangmäßigen inhaltlichen Klassifizierung der sozialistischen Völkerrechtsnormen. Das Verhältnis der sozialistischen Völkerrechtsnormen zu den allgemeinen Völkerrechtsnormen ist hingegen nicht durch hierarchische Überordnimg gekennzeichnet, sondern durch die Interpretationsregel der lex specialis: die Zusammenarbeit der sozialistischen Staaten beachtet die allgemein anerkannten (allgemein demokratischen) Prinzipien des Völkerrechts und zusätzlich noch die darüber hinausgehenden sozialistischen Prinzipien 2 0 . Obwohl ja das kapitalistische Völkerrecht seinerseits m i t dem allgemeinen Völkerrecht einen Zusammenhang dadurch hat, daß „die Prinzipien des allgemeinen Völkerrechts wegen der Gesetzmäßigkeiten des Kapitalismus einen verkürzten Charakter haben" 2 1 , stellt das allgemeine Völkerrecht keineswegs etwa als Z w i schenglied und gemeinsamer Bezugspunkt eine inhaltliche Verbindung zwischen den sozialistischen und kapitalistischen Prinzipien her. „Es sollte betont werden, daß es keine den beiden entgegengesetzten Rechtssystemen gemeinsame normative Prinzipien oder Normen gibt. Die Regeln dieser Rechtssysteme sind selbst dann, wenn sie identisch erscheinen, fundamental verschieden. Rechtliche Regeln sind nicht »reine* Verhaltensregeln, sondern soziale Regeln, die gesellschaftlichen Inhalt haben. Die Normen des sozialistischen Rechts und die Normen des kapitalistischen Rechts sind gesellschaftlich verschieden: sie verkörpern verschiedene Klassenwillen, ihre Ziele sind verschieden wie auch die Rolle, die sie i n diesen beiden Gesellschaften spielen 22 ." Damit w i r d einmal konstatiert, daß die sozialistischen und kapitalistischen Völkerrechtsprinzipien ihrem Inhalt nach und ihrem Anwendungsbereich nach nichts gemeinsam haben, zum andern aber w i r d zwischen diesen Extremen ein gemeinsamer inhaltlicher Bezugspunkt (der allgemeinen demokratischen Prinzipien) und ein den sozialistischen und kapitalistischen Staaten gemeinsamer Rechtsbereich (des allgemeinen Völkerrechts) angenommen. Die sowjetische Theorie k l ä r t dabei aber nicht, wie eigentlich dieser Zwischenbereich genau umschrieben werden kann, welches sein Inhalt ist und wer die Grenzen und die Inhalte bestimmt. Während das sozialistische und das kapitalistische Völkerrecht von Prinzipien bestimmt werden, die direkt Ausdruck des Willens der jeweilig herrschenden Klasse sind, ist die Bildung der Prinzipien des allgemeinen Völkerrechts jedenfalls nicht als direkte 19 20 21 22

Usenko, Usenko, Tunkin, Tunkin,

Sozialistische internationale Arbeitsteilung, S. 117. S. 106 f. Theorie des Völkerrechts, S. 497 (russ.). „General Principles of L a w " , S. 527.

Β. Beitritt zu einer als „sozialistisch" qualifizierten Organisation

209

Widerspiegelung von Klassenwillen zu erklären. Die sowjetische V ö l kerrechtslehre lehnt eine Bestimmung dieses Bereiches nach „Grundnormen", „Naturrechtsprinzipien" und anderen ohne gesellschaftlichen Bezug gewonnenen Prinzipien ab. Die Definition des gesellschaftlichen Bezuges der Prinzipien des allgemeinen Völkerrechts ist daher mangels direktem Bezug auf einen einzigen Klassenwillen ein Hauptproblem der sowjetischen Völkerrechtstheorie. Die Erklärung der Klassenbezogenheit der sozialistischen Völkerrechtsprinzipien auf den Willen der Arbeiterklasse ist demgegenüber relativ unproblematisch. d) Die Bildimg und Geltung der sozialistischen Völkerrechtsprinzipien und -Normen „ M i t der Entwicklung der Beziehungen zwischen den sozialistischen Staaten wurden die Prinzipien des proletarischen Internationalismus als moralisch-politische Prinzipien neuer staatlicher Beziehungen allmählich i n den Beziehungen zwischen den Staaten des sozialistischen Weltsystems auch zu Völkerrechtsprinzipien. M i t anderen Worten, zur moralisch-politischen Seite der Prinzipien kommt eine juristische Seite, zu den moralisch-politischen Pflichten kommen juristische Pflichten. Die genannten Prinzipien, die ihre Anwendung i n der Praxis der Beziehungen zwischen den sozialistischen Staaten gefunden haben, werden von allen Staaten des sozialistischen Weltsystems als Völkerrechtsprinzipien anerkannt 2 8 ." Danach läuft der Prozeß der Bildung sozialistischer Völkerrechtsprinzipien i n Etappen ab: 1. Die Bildung politischmoralischer Prinzipien (proletarischer Internationalismus) — sie werden von den Parteien geformt und i n Parteidokumenten fixiert. 2. Die Anwendung der politisch-moralischen Prinzipien zwischen sozialistischen Staaten — sie werden als Regelungsinhalt einzelnen internationalen Rechtsbeziehungen zwischen einzelnen sozialistischen Ländern zugrunde gelegt und finden soweit juristische Ausprägung und i n der Regel vertragliche Fixierung. 3. Die Anerkennung der i n der Staatenpraxis bereits ausgeformten Prinzipien als sozialistische Völkerrechtsprinzipien durch alle sozialistischen Staaten — sie haben damit eine neue Qualität als „sozialistischer Internationalismus" erlangt. 4. Die Geltung f ü r ausnahmslos alle Rechtsbeziehungen zwischen ausnahmslos allen sozialistischen Staaten beruht darauf, daß „sowohl das Prinzip des sozialistischen Internationalismus als auch die i h m entspringenden konkreten Prinzipien objektive Gesetzmäßigkeiten widerspiegeln, und darin liegt ihre große Stärke" 2 4 .

2S 24

Tunkin, Tunkin,

14 L e b a h n

Theorie des Völkerrechts, S. 489 (russ.). ebd., S. 492 (russ.).

2 1 0 7 . Beitritt zu offenen internat, sozialistischen Organisationen Betreffs der Teilnehmer bei der Bildimg und Anwendung sozialistischer Völkerrechtsprinzipien und -Normen ist damit geklärt: i n enger gegenseitiger Verbundenheit setzen die kommunistischen Parteien — i n erster Linie die KPdSU — politisch-moralische Prinzipien, die von den sozialistischen Staaten als juristische Prinzipien praktiziert und damit i n sozialistische Völkerrechtsnormen verwandelt werden, die allumfassend die Rechtsbeziehungen zwischen den sozialistischen Staaten — und nur zwischen diesen — regeln. Weder bei der Normbildung, noch bei ihrer Anwendung und Fortbildung sozialistischen Völkerrechts ist begrifflich die Teilnahme kapitalistischer Staaten möglich. Wie aus hinreichend offiziellen Dokumenten zu belegen ist, sind die internationalen Wirtschaftsorganisationen der sozialistischen Staaten ihrer politischen Zielsetzung nach gerade auf die ausschließliche Teilnahme sozialistischer Staaten begründet. Sie bekommen damit auch den gegen andere Staaten gerichteten Inhalt, der den kapitalistischen Organisationen als völkerrechtsfeindlicher Charakterzug angelastet wird. Ihre Rolle als Klassenkompfinstrumente gegen die kapitalistischen Staaten unterstreicht Scheiepin: „Man muß dabei i m Auge haben, daß die völlige Integration unter den Verhältnissen des weltweiten Klassenkampfes nur zwischen Ländern derselben Gesellschaftsund Wirtschaftsordnung möglich ist. Beim Wettbewerb und Kampf m i t dem Kapitalismus ist es . . . erforderlich, daß sich das sozialistische System — ausgehend von der Gemeinsamkeit der grundlegenden Interessen und Ziele — immer mehr auf die internationale sozialistische Arbeitsteilung der sozialistischen Länder stützt 2 5 ." „Unser Land (die UdSSR) betrachtet es als seine internationale Pflicht, die allseitige Zusammenarbeit i m Rahmen des RGW zu stärken und auszudehnen, ausgehend davon, daß der enge Zusammenschluß der sozialistischen Staaten die wichtigste Voraussetzung für den Sieg i n dem geschichtlichen Wettstreit ist, der zwischen dem Sozialismus und dem Kapitalismus ausgetragen w i r d . " Den einzig logischen Schluß für die richtige Interpretation des Begriffs der Offenheit zieht Vysockij: „Entsprechend den Erfordernissen der sozialistischen Integration und der künftigen Herausbildung einer neuen Gemeinschaft müssen alle zwischenstaatlichen Organe, die von den Ländern der sozialistischen Gemeinschaft geschaffen werden, allen sozialistischen Staaten offenstehen, wie das heute bereits bei der Organisation des Warschauer Paktes und beim RGW der F a l l ist. Besteht doch die Aufgabe für die Zukunft darin, die maximale Festigung und den maximalen Aufbau der Zusammenarbeit zwischen den sozialistischen Ländern zu erreichen, die zu einer solchen Zusammen25

Scheiepin, Sozialistische Integration, S. 7.

Β. Beitritt zu einer als „sozialistisch" qualifizierten Organisation

211

arbeit und zur Vervollkommnung ihrer Formen bereit sind 2 6 ." Hiermit w i r d der sonst i m weitesten Sinne als absolut verstandene Offenheitsbegriff für den Anwendungsbereich der sozialistischen internationalen Wirtschaftsorganisation eingeschränkt: „offene sozialistische Organisation" heißt demnach „halbgeschlossene Organisation". ΠΙ. Halbgescblossenheit als begriffsnotwendiges Element sozialistischer internationaler Organisationen Die Einordnung des Kriteriums der Offenheit völkerrechtlicher Organisationen i n die sowjetische Lehre der Bildung und Geltung sozialistischen Völkerrechts zeigt: Das Postulat der Offenheit einer sozialistischen internationalen Organisation für den Beitritt aller Staaten gemäß den Bestimmungen der Gründungsverträge steht i n logischem Widerspruch zu der Aufrechterhaltung des sozialistischen Charakters der Organisation. Eine sozialistische Organisation ist begriffsnotwendig auf sozialistische Staaten beschränkt und damit nicht offen, sondern — je nach Definition — nur „beschränkt offen" = „halb geschlossen*1 oder „geschlossen". Dieses Ergebnis muß äußerst erstaunen, betrachtet man die Bedeutung, welche die Betonimg des offenen Charakters sozialistischer internationaler Organisationen i n der sowjetischen Völkerrechtslehre hat — und unter Berufung darauf i n wirtschaftspolitischen Dokumenten der sozialistischen Parteien und Staaten sowie ganz allgemein i m ideologisch ausgerichteten Schrifttum —. Es ist kaum vorstellbar, daß sowjetische Theoretiker dabei die juristische Unlogik dieser politisch gefällig klingenden These nicht bemerkt hätten. Vielmehr dürfte i m Bewußtsein dieser Widersprüchlichkeit der Grund dafür zu suchen sein, daß die Offenheit immer nur schlagwortmäßig ohne nähere systematische Einordnung rein schematisch aufgeführt wird. Eine juristisch anspruchsvollere Behandlung, welche den theoretischen Rahmen und die praktischen Konsequenzen näher definiert, wie das Werk „Internationale Organisationen der sozialistischen Staaten", muß sich letzten Endes darauf beschränken, das bestehende Dilemma aufzuzeigen — u m es dann zu verwischen. Das oben zitierte Werk „Internationale Organisationen der sozialistischen Staaten" stellt nämlich die Bedeutimg seiner zuvor durchgeführten theoretischen Differenzierungen für die Praxis selbst i n Frage: „ W i r wollen auch bemerken, daß das Fehlen von Staaten nichtsozialistischer Bildung kein Hindernis für die Entwicklung des internationalen Handels ist. . . . M i t anderen Worten, die Entwicklungen des internationalen Handels w i r d nicht vom Problem

28

14·

Vysockij, Die Vertiefimg der politischen Zusammenarbeit, S. 1077.

2 1 2 7 . Beitritt zu offenen internat, sozialistischen Organisationen der Mitgliedschaft i m RGW aufgehalten 27 ." Damit w i r d die Offenheit als juristisches K r i t e r i u m des Mitgliederwechsels i n ihrer praktischen Bedeutimg eingeschränkt und von ihrer ideologischen Belastung befreit. Eine saubere juristische Lösung ist jedoch deshalb nicht möglich, da hier innere Widersprüche und Schwächen der sowjetischen Völkerrechtslehre zutage treten. 1. Die inhaltliche Unvereinbarkeit des herkömmlichen Offenheitsbegriffs mit dem klassischen System des sowjetischen Völkerrechts a) Der Ideologiebezug des Rechts Die Theorie vom „sozialistischen Völkerrecht" geht davon aus, daß dessen Normen von sozialistischen Völkerrechtsprinzipien bestimmt werden, auf deren inhaltliche Ausbildung die von den kommunistischen Parteien unter Führung der KPdSU geprägten Prinzipien bestimmenden Einfluß haben. Hier ist die Trennung von politischen und juristischen Elementen kaum eindeutig durchzuführen. Jedenfalls aber ist es nicht möglich, die politischen Inhalte der Prinzipien des sozialistischen Internationalismus und ihre Bildung auf Parteitagungen als für die juristische Qualifizierung des Offenheitsbegriffs unerhebliche politische, nichtrechtliche A t t r i b u t e zu sehen, wie es das Werk „Internationale Organisationen der sozialistischen Staaten" tut, u m die innere Widerspruchsfreiheit des Einzelbegriffs „Offenheit" m i t dem Systembegriff „sozialistisches Völkerrecht" zu erreichen 28 . b) Der Antagonismus von kapitalistischen und sozialistischen Rechtssphären Die Theorie vom sozialistischen Völkerrecht geht von dessen Antagonismus zum kapitalistischen Völkerrecht aus. Das w i r d an Begriffspaaren wie gleich - ungleich und souverän - nicht souverän demonstriert. Wenn daher Spezifikum der sowjetischen Völkerrechts Verträge ist, daß sie die Souveränität der Vertragspartner auf Basis der Gleichberechtigung achten, steht ex definitione schon für das kapitalistische Völkerrecht fest, daß es durch ungleiche Verträge die Souveränität zumindest eines Vertragspartners verletzt. Die mechanische Übertragung dieses Systems der Gegensätzlichkeiten i m Falle der Geschlossenheit der kapitalistischen internationalen Organisationen (zudem nur als defacto-Konstruktion, nicht als juristische Kategorie) führt zum Zwang, 27 28

Internationale Organisationen, S. 88 f. Ebd.

Β. Beitritt zu einer als „sozialistisch" qualifizierten Organisation

213

für die sozialistischen Staaten Offenheit als Charakteristikum zu definieren. Die logisch allein richtige Definition, daß dem allgemeinen Völkerrecht unterstellte Organisationen absolut offen sind, sozialistische und kapitalistische Organisationen aber gleicherweise zumindest halb geschlossen sind, erscheint wegen des erforderlichen Antagonismus zwischen kapitalistischem und sozialistischem Völkerrecht unakzeptabel. Das Werk „Internationale Organisationen der sozialistischen Staaten" sucht hier juristische Logik und ideologischen Antagonismus zu vereinen, indem es unterstreicht, daß nicht der Mitgliederwechsel, sondern die Welthandelsfreundlichkeit das entscheidende K r i t e r i u m der „Offenheit" seien 29 . Diese Vereinbarung von Logik und Ideologie ist aber nur auf Grund einer Verwässerung und Uminterpretation des Begriffs „Offenheit" möglich — was wiederum letztlich auf Kosten juristischer Klarheit gehen muß. c) Die Vermischung der Rechtssphären i n multilateralen Rechtsmodellen Die Abgrenzung der drei Völkerrechtskreise durch die sowjetische Theorie ist wesentlich auf Grundlage eines bilateralen Modells zweier Pole vorgenommen worden: klar ist diese Theorie nur, wenn ein sozialistischer Staat m i t einem sozialistischen Staat kontrahiert: sozialistisches Völkerrecht; wenn ein kapitalistischer Staat m i t einem kapitalistischen Staat kontrahiert: kapitalistisches Völkerrecht; wenn ein sozialistischer Staat m i t einem kapitalistischen Staat kontrahiert: allgemeines Völkerrecht. Diese klare Gliederung geht verloren, wenn man mehr als zwei Pole annimmt (ζ. B. Völkerrecht des Kapitalismus, des Sozialismus und der „Dritten Welt") sowie wenn man multilaterale gemischte Verträge betrachtet. Hier geht die Theorie von dem allgemeinen Völkerrecht als Kompromißrecht zwischen den antagonistischen sozialistischen und kapitalistischen Völkerrechtskreisen zugleich i n die Krise der Mischung (welche Elemente welchen Kreises sind zu berücksichtigen?) und der Abgrenzimg (welche Elemente gehören welchem Rechtskreis an?). Dieses Dilemma zeigte sich i n der Überlegung des Werkes „Internationale Organisationen der sozialistischen Staaten", man könne sich nur „schwer eine derartige Situation vorstellen, wo ein hochwichtiges Prinzip (gegenseitige Hilfe) des Statuts (des RGW) nicht anwendbar wäre auf ein einzelnes Mitgliedsland ( = kapitalistisches) der Organisation" 8 0 . Hier w i r d zunächst einmal das nur dem allgemeinen Völkerrecht eigene Prinzip der Offenheit aus einer konstruierten Antagonie zum kapitalistischen Geschlossenheitsprinzip dem so» Ebd., S. 89. 80 Ebd., S. 88.

2 1 4 7 . Beitritt zu offenen internat, sozialistischen Organisationen zialistischen Völkerrechtskreis zugeschrieben, sodann die Anwendbarkeit des allgemeinen Völkerrechts wegen nur einen kapitalistischen Mitglieds einer ansonsten sozialistischen Organisation i n Frage gestellt. Diese multilaterale Problematik der Gliederung der Völkerrechtskreise macht sich insbesondere i m Rahmen der internationalen Organisationen bemerkbar (die j a Völkerrechtssubjekte seien können und nun ihrerseits wieder Verträge schließen können, wobei sie — bei gemischter Teilnehmerschaft — anders als die Staaten keinem der antagonistischen Systeme angehören, sondern (ein von der Theorie noch nicht geklärtes) Subjekt des allgemeinen Völkerrechts sind). Hierin dürfte ein entscheidender Grund dafür zu suchen sein, daß sich bis heute kein sowjetischer Zweig „Recht der internationalen Organisationen" entwickeln konnte. Nachdem die durchgeführte systematische Schlüssigkeitsuntersuchung über die theoretische materielle Offenheit der internationalen sozialistischen Organisationen ergeben hat, daß aus logischen Gründen bereits keine materielle Offenheit gegeben sein kann, erübrigt sich die i m obigen Prüfungsschema für den F a l l der Bejahung der juristischen Schlüssigkeit vorgesehene Untersuchimg über die tatsächliche materielle Offenheit dieser Organisationen. 2. Die pragmatische Umwertung

des Offenheitsbegriffs

a) Juristische Neuinterpretationen Während die große Masse der Fachjuristen der sozialistischen Länder zwar den Begriff „Offenheit" häufig und gern i n einer undifferenzierten plakativen A r t zur juristischen Abstützung ideologischer SchwarzWeiß-Malerei benutzt und ihn dabei insbesondere als Hauptunterscheidungsinstrument zwischen dem RGW und den EG herausstellt, haben sich wenige sozialistische Fachleute ansatzweise ähnliche Überlegungen wie die hier angestellten gemacht, jedoch weniger weitgehende Schlußfolgerungen gezogen. So erkennt z.B. der DDR-Jurist Seiffert dem RGW einen „bedingt offenen" Charakter zu 3 1 . Die i n zahlreichen Statuten sozialistischer internationaler Wirtschaftsorganisationen, i m Statut des RGW sowie i m Komplexprogramm als Qualifizierung der Beitrittsbedingung gebrauchte Formel der Offenheit für Länder, „die die Ziele und Prinzipien (der Organisation) teilen und ihr Einverständnis äußern, die i m vorliegenden Statut enthaltenen Pflichten zu übernehmen" 8 2 w i r d von Seiffert offensichtlich als Umschreibimg sozialisti81

Seiffert, Rechtsfragen der Außenbeziehungen des RGW, S. 61. z.B. A r t . 2 Abs. I I Statut RGW, T e x t i n : Der Ostmarkt i m COMECON, S. 43 ff. 82

Β. Beitritt zu einer als „sozialistisch" qualifizierten Organisation

215

scher Staaten verstanden, indem er hinzufügt, daß der RGW zugleich vielfältige Rechtsformen der gleichberechtigten Zusammenarbeit m i t Staaten verschiedener Gesellschaftsordnungen" bereithalte 8 8 . Während Seiffert erläutert, daß unter der so gefaßten Offenheit „keinesfalls . . . eine bedingungslose Beitrittsmöglichkeit für jeden beliebigen Staat" zu verstehen sei, bemüht er sich pragmatisch u m U m interpretation und Entschärfung der Problematik, indem er unter „Offenheit" nur „Bereitschaft zur Zusammenarbeit" versteht und die Frage des freien Beitritts selbst als kein Kardinalproblem auffaßt 84 . I n Übereinstimmung m i t den hier vertretenen Thesen kritisiert er jedoch Morozov, der die absolute bedingungslose Offenheit zum K r i t e r i u m der Rechtmäßigkeit einer internationalen Organisation erhebt — wom i t dieser ζ. B. über den nichtoffenen Charakter der EG deren Rechtswidrigkeit ableitet 8 5 . Eine ähnlich pragmatische Wendung kann beim Vergleich der Statuten der beiden internationalen Banken der RGWLänder festgestellt werden, welche unter allen sozialistischen internationalen Wirtschaftsorganisationen die stärkste Orientierung auf Zusammenarbeit m i t dem Westen haben. Während noch die Präambel des Gründungsvertrages der Internationalen Bank für Wirtschaftliche Zusammenarbeit von 1962 die Bestimmung enthält, daß die Gründungsstaaten „sich von den Interessen der Entwicklung und Vertiefung der internationalen sozialistischen Arbeitsteilung leiten lassen" 86 und damit die i n A r t . Χ Ι Π des Vertrages allgemein formulierte Offenheitsklausel praktisch auf sozialistische Länder einschränkt, drückt sich die Formulierung der Präambel des Gründungsvertrages der Internationalen Investitionsbank von 197187 neutral aus, wonach die Gründungsstaaten „sich von den Interessen der Entwicklung der Volkswirtschaft der Vertragsseiten leiten lassen". Indem dieser Vertrag als einziger Hinweis auf den sozialistischen Charakter von Mitgliedsstaaten i n A r t . 2 Abs. I und A r t . 2 Abs. V nur von einem „Zusammenhang" m i t der sozialistischen internationalen Arbeitsteilung spricht, gibt er der formellen Fixierimg der absoluten Offenheit i n A r t . Χ Χ Ι Π ein realen juristischen Hintergrund, dessen materielle Ausfüllung nicht von vornherein durch das beschränkende K r i t e r i u m des „sozialistischen" Staates ausgeschlossen wird.

88 84 85

39. 88 87

Seiffert, Rechtsfragen der Außenbeziehungen des RGW, S. 61. Gegen: Lebahn, Die V e r w i r k l i c h i m g des Offenheitsprinzips. Seiffert, Rechtsfragen der Außenbeziehungen des RGW, S. 65, Fußnote T e x t i n : Multilaterale Wirtschaftliche Zusammenarbeit, S. 237 ff. T e x t ebd., S. 255 ff.

216

7. Beitritt zu offenen internat, sozialistischen Organisationen b) Offenheit als Beteiligung von Drittländern

Auch der sowjetische Jurist Talalaev bemüht sich darum, das Beitrittsproblem als K r i t e r i u m der Offenheit zu entschärfen. „Der Begriff ,offene internationale Organisation 1 ist ein relativer Begriff, insoweit als die Aufnahme eines neuen Mitgliedes i n die Organisation auf der Grundlage ihres dafür zuständigen Organs entsprechend der Aufnahmeprozedur, welche i n ihrem Statut festgelegt ist, erforderlich ist 8 8 ." „Es ist bekannt, daß absolut offene Organisationen, welche nicht m i t Mitgliedschaftsbedingungen und einer Aufnahmeprozedur neuer M i t glieder verbunden sind, nicht existieren 89 ." Diese Überlegungen Talalaevs erfolgen aus der wissenschaftlichen Auseinandersetzung m i t westlichen Fachleuten über die sowjetische Konzeption der sozialistischen Integration. Sie haben sich demgemäß bisher nicht i n der sowjetischen Völkerrechtsliteratur i n dieser Klarheit niedergeschlagen, wie die oben zitierten Hauptquellen 4 0 zeigen. aa) Offenheit ohne Rücksicht auf Mitgliedschaftsbedingungen und Aufnahmeverfahren? I n ausdrücklichen Widerspruch setzt er sich dabei zu dem Werk „Völkerrecht" von 1955, welches die Weltpostkonvention als „ w i r k l i c h offenen Vertrag" bezeichnet, da jedes Land das Recht, i h r zu beliebiger Zeit beizutreten, habe 41 . Die wirkliche Rechtslage w i r d weder von Talalaev noch von dem zitierten Werk „Völkerrecht" ganz zutreffend wiedergegeben. Vielmehr enthält A r t . 11 der Satzung des Weltpostvereins die Formulierungen: „1. Jedes Mitglied der Organisation der Vereinten Nationen kann dem Verein beitreten. 2. Jedes souveräne Land, das der Organisation der Vereinten Nationen nicht angehört, kann seine Zulassung als Mitgliedsland des Vereins beantragen . . . 4. (Letzteres) g i l t i n der Eigenschaft als Mitgliedsland zugelassen, wenn sein Antrag von mindestens zwei Dritteln der Mitgliedsländer gebilligt worden ist 4 2 ." Danach kann jedes beliebige Land an der Arbeit des Weltpostvereins teilnehmen, jedes UNO-Land durch einseitige Erklärimg beitreten und jedes sonstige Land bei Zulassung durch zwei D r i t tel der Mitglieder beitreten. Eine gleichartige Regelung t r i f f t A r t . 1, 88

Talalaev, K r i t i k der bürgerlichen Rechtskonzeptionen, S. 393 (russ.). Talalaev, Die Verzerrung der organisationsrechtlichen Formen, S. 183 (russ.). 40 Kap. 6, D -1., p. 193 ff. 41 Vgl. oben Kap. 6, A n m . 37, p. 195. 48 Deutscher T e x t der Satzung des Weltpostvereins i. d. F. der Verträge von Wien v o m 10. J u l i 1964 i n B G B l . 1965 I I , S. 1633 ff. u n d der Verträge von Tokio v o m 14. November 1969 i n BGBl. 1971 I I , S. 245 ff. 89

Β. Beitritt zu einer als „sozialistisch" qualifizierten Organisation

217

Nr. 2 b, c i. V. m. A r t . 19 des Internationalen Fernmeldevertrages 48 . Dabei sind i n der Praxis die Beitrittserklärungen von Nichtmitgliedsländern der UNO regelmäßig so reibungslos angenommen worden, daß i m Interesse der weitestmöglichen Vereinfachung der Aufnahme jedes beliebigen Staates ein „stillschweigender B e i t r i t t " durch Zahlung von Mitgliedsbeiträgen u n d effektiver Anwendung der Vertragsregeln anvisiert w i r d 4 4 . Danach nähert sich die Angabe des zitierten Werkes „Völkerrecht" weitestgehend der Realität, während die von Talalaev behaupteten stets zu erfüllenden Mitgliedsschaftsvorbedingungen und Aufnahmeprozeduren weder beim Weltpostverein noch bei der Internationalen Telegraphenunion die Regel bilden. Ohne hier i n eine Detaildiskussion der Beitrittsbestimmungen sonstiger Universalorganisationen eintreten zu können, muß daher festgehalten werden, daß der — auch von der sowjetischen Literatur — zitierte Idealtypus, bei dem Drittländer ein Recht auf einseitige Beitrittserklärung haben, jedenfalls i n den belegten beiden Fällen tatsächlich existiert. Darüber hinaus soll auf die Offenheits-Definition i m Diplomatischen Wörterbuch verwiesen werden, welche zwar von einer (technischen) Beitrittsordnimg, nicht aber von Vorbedingungen und Zustimmungserfordernis spricht, die Offenheit also absolut und bedingungslos versteht 4 6 . Wenn man dennoch Talalaev bei der — allerdings bisher seitens der sonstigen sowjetischen Literatur nicht weiter ausgeführten — Differenzierung folgt, daß „der Begriff »offene internationale Organisation 4 m i t dem Begriff »offener internationaler Vertrag* seiner juristischen Natur nicht identisch ist 4 6 , so muß man von i h m erwarten, daß er darlegt, inwieweit einerseits die Verwendung des Begriffs der absolut offenen internationalen Organisation juristisch unhaltbar ist 4 7 und wieso andererseits bei Zugrundelegung relativer Kriterien immer noch die ursprünglich rein formell auf das K r i t e r i u m der freien Mitgliedschaft abstellende Gegenüberstellung der EWG als geschlossener* und des RGW als »offener 1 Organisation aufrechterhalten werden kann.

48 i. d. F. der Verträge von Montreux v o m 12. November 1965 i n BGBl. 1968 I I , S. 931 ff. 44 Codding, The I n t e r n a t i o n a l Telecommunication Union, S. 410 ff., S. 413. 45 Diplomatisches Wörterbuch, Bd. I , A r t i k e l : Völkerrechtsverträge, S. 493 (russ.). 48 Talalaev, Die Verzerrung der organisationsrechtlichen Formen, S. 184 (russ.). 47 Ders., ebd., S. 183, gegen Lebahn, Die V e r w i r k l i c h u n g des Offenheitsprinzips.

2 1 8 7 . Beitritt zu offenen internat, sozialistischen Organisationen bb) Offenheit als Teilnahme ohne Mitgliedschaft? Der Feststellung des Autors, daß i m Sinne der gängigen sowjetischen Terminologie der RGW keine offene Organisation sei, da ein Beitritt kapitalistischer Staaten unmöglich ist, setzt Talalaev ein Zitat aus dem Komplexprogramm entgegen: „ A n der Realisierimg des Komplexprogramms kann sich jedes beliebige Nichtmitgliedsland des RGW voll oder teilweise beteiligen. E i n Nichtmitgliedsland des RGW, das die Ziele und Prinzipien des Programms teilt, kann sich voll beteiligen" 4 8 , das er ergänzend wie folgt interpretiert: „ A n der Verwirklichung einzelner Maßnahmen des Komplexprogramms können auch nichtsozialistische (Hervorhebungen von mir, d. A.) darunter auch kapitalistische Länder und ihre Wirtschaftsorganisationen, teilnehmen 4 9 ." Diese Interpretation, welche i n ähnlicher Weise auch beispielsweise von Senin gegeben w i r d 6 0 , besagt indirekt, daß nur sozialistische Staaten Vollmitglieder des RGW werden können, wobei die Klausel, daß diese Ziele und Prinzipien des Komplexprogramms teilen müssen, außerordentlich imbestimmt ist und damit sehr weitgehende Vorbedingungen stellt, da dafür weder eine juristisch eindeutige und abschließende noch eine ökonomisch i n ihren bisherigen Realisierungen und zukünftigen Projektionen v o l l übersehbare Definition ersichtlich ist. Nach der Interpretation Talalaevs müßte daher die oben zitierte Offenheitsklausel des Komplexprogramms richtigerweise heißen: „ A n der Realisierung des Komplexprogramms kann sich jedes beliebige Nichtmitgliedsland des RGW teilweise und sozialistische Länder, die die Prinzipien und Ziele des Programms teilen, v o l l — durch Mitgliedschaft i m RGW — beteiligen." Die Überlegungen Talalaevs, daß nicht das Vorhandensein eines Aufnahmeverfahrens und von Aufnahmebedingungen an sich entscheidend für die Qualifizierung einer internationalen Organisation als ,offen* oder geschlossen' sind, sondern ihre konkrete Ausgestaltung als beitrittsfördernd oder beitrittshemmend das entscheidende Unterscheidungsmerkmal biete 6 1 , enthält eine Fortentwicklung der bisher vorwiegend auf das rein formelle K r i t e r i u m des Vorhandenseins einer Offenheitsklausel abstellenden sowjetischen Rechtstheorie. Die damit eingeschlagene materielle Betrachtungsweise führt konsequent auch über den bisher vorwiegend i n den Vordergrund gestellten Aspekt der Offenheit der Vollmitgliedsschaft für beliebige Drittstaaten hinaus und bezieht andere materielle Kriterien für die Bestimmung der Welthandelsoffenheit einer internationalen Organisation ein. Damit dürfte 48

Komplexprogramm, K a p i t e l I V , Abschnitt 17, Nr. 6. Talalaev, K r i t i k der bürgerlichen Rechtskonzeptionen, S. 394 (russ.); gegen Lebahn, Die V e r w i r k l i c h u n g des Offenheitsprinzips. 50 Senin, Les rapports économiques, S. 24. 51 Talalaev, Die Verzerrung der organisatorischen Formen, S. 184 (russ.). 49

Β. Beitritt zu einer als „sozialistisch" qualifizierten Organisation

219

der begriffsjuristische und propagandistische Ansatz der bisherigen sowjetischen Rechtstheorie einen Anstoß zur Entwicklung einer differenzierten wissenschaftlichen Lehre erhalten haben, m i t der sich die westlichen Fachleute ernsthaft auseinanderzusetzen hätten. 3. Revision des herkömmlichen Offenheitsbegriffs als Konsequenz einer pragmatischen Umbewertung Allerdings macht weder Talalaev noch Seiffert Ausführungen über die Konsequenzen seiner Neubestimmung des Begriffs der Offenheit. Einmal nämlich w i r d die ganze bisherige sowjetische Literatur, die das formelle K r i t e r i u m der potentiellen Vollmitgliedschaft für jedes beliebige D r i t t l a n d als Hauptkriterium der Offenheit definiert hatte, zu Makulatur: die rein schematische Gegenüberstellung der »geschlossenen1 EWG und des ,offenen* RGW muß nimmehr entweder aufgegeben oder durch andersartige materiell orientierte Argumentationen neu begründet werden. Zum anderen müssen diese Begründungen ihren juristischen Gehalt weitgehend durch Auswertung der Wirtschaftspraxis gewinnen, was nicht etwa durch eine oberflächliche Statistik des Beitritts von Drittländern zu EWG oder RGW zu erfolgen hätte (die übrigens rein zahlenmäßig einen Gleichstand des Beitritts von Dänemark, Großbritannien und Irland zu den EG i m Verhältnis zum Beitritt von der DDR, der Mongolei und Kubas zum RGW — ohne Berechnung des Ausscheidens von Albanien — ergeben würde). Ebensowenig sinnvoll wäre eine Statistik (ohne detaillierte inhaltliche D i f ferenzierung) der Verträge, welche von EG und RGW m i t Drittländern und anderen internationalen Organisationen abgeschlossen w u r den (die übrigens dem RGW nur einen Bruchteil der Außenbeziehungen der EG bescheinigen würde), sondern durch eine umfassende Auswertung der Außenhandelsstrukturen der EG und des RGW und ihrer Mitgliedsländer. Neuere Publikationen sowjetischer und anderer osteuropäischer Wirtschaftsspezialisten lassen erkennen, daß die Offenheit des RGW nunmehr ganz allgemein als Zentralproblem der Förderung der Einbeziehimg der sozialistischen ökonomischen Integration i n den Prozeß der Vertiefung der weltweiten Arbeitsteilung verstanden wird. So hebt etwa der ungarische Ökonom Kozma den Aspekt hervor, daß die A k t i vitäten des RGW der Lückenfüllung dienen und deshalb beispielsweise eine interregionale Kooperation m i t den EG neue Kooperationsbereiche zur Ergänzimg der bisherigen Instrumente regeln könnten 5 2 . I m selben Sinne kennzeichnen die sowjetischen Ökonomen Daschitschew und Schastitko die Beziehung zwischen sozialistischer Integration und 62

Kozma, Possibilités de retrouver le »Dénominateur Commun', S. 8.

2 2 0 7 . Beitritt zu offenen internat, sozialistischen Organisationen Ost-West-Handel: (Die wirtschaftliche Zusammenarbeit m i t dem Westen) „erschließt zusätzliche Reserven für die Verstärkimg und weitere Vertiefung der Wechselbeziehungen i m RGW, deren A t t r a k t i v i t ä t für den Westen als Partner auf dem Gebiet der Wirtschaftsbeziehungen. Der RGW verfolgt nicht den Zweck, einen abgekapselten Markt oder eine isolierte Gruppierung zu schaffen" 53 . Der sowjetische Integrationsspezialist Bykov unterstreicht: „Die internationale sozialistische Arbeitsteilung ist immer unter Berücksichtigung der weltweiten A r beitsteilung konzipiert worden; darüber hinaus stehen die sozialistische regionale Arbeitsteilung oder Integration allen offen 6 4 ." Sicherlich nicht nur an die westliche Adresse geht Bykovs Feststellung: „Was die sozialistische Integration betrifft —, so schafft sie durch die Stärkimg des wirtschaftlichen, wissenschaftlichen, und technischen Potentials der RGW-Mitgliedsländer günstige Bedingungen für deren aktive Teilnahme an der weltweiten Arbeitsteilung 6 5 ." Wenn schließlich Bykov den diskriminierenden Charakter der Tätigkeit der EG der „ f ü r alle Länder offenen wahrhaft demokratischen Struktur des sozialistischen Integration" gegenüberstellt 66 , so entspricht er einem jahrelangen Verlangen der westlichen Osthandelsspezialisten, nicht durch vordergründige juristische Formalregelungen oder isolierte außenhandelspolitische Betrachtimgsweisen zu einer Bereinigung der Probleme der intersystemaren Wirtschaftszusammenarbeit zu schreiten, sondern auf dem Wege der komplexen Erörterimg der gesamten binnenwirtschaftlichen und außenwirtschaftlichen Strukturen der Handelspartner i n Ost und West. Eine logische und konsequente Weiterführung der eingeschlagenen Neuinterpretation des Offenheitsbegriffs würde daher eine juristische Erfassung aller den Ost-West-Handel betreffenden Hemmnisse und die Ausarbeitung von neuen Rechtsinstrumenten bedingen, welche die intersystemare Wirtschaftszusammenarbeit gerade unter Berücksichtigimg der Funktionen von RGW und EG sowie der sonstigen internationalen Wirtschaftsorganisationen i n Ost und West regeln. „Offenheit" wäre dann das i n juristischen Termini eindeutig bestimmbare und i n ökonomischen Daten zu beziffernde Organisationsprinzip, welches trotz der Fixierimg der Vollmitgliedschaft als institutionellem Hauptträger des Integrationszieles eine optimale Beteiligung an den organisationsinternen Wirtschaftsprozessen für Drittländer und Drittorganisationen zuließe, welche nur an wirtschaftlicher Zusammenarbeit, nicht aber an ökonomischer Integration und politischem Zusammenschluß m i t den Mitgliedsländern interessiert sind. 55 Daschitschew / Schastitko, Die Bedeutung der sozialistischen wirtschaftlichen Integration, S. 3. 64 Bykov, Les aspects économiques, S. 16. 55 Ders., T w o systems of Integration, S. 21. 56 Ders., A u f dem Wege, S. 109 (russ.).

Achtes Kapitel

Der offene Austritt aus internationalen Organisationen im Spannungeverhältnis zwischen staatlicher Souveränität und Dauerhaftigkeit der Organisation A. Der Austritt als Beendigung eines Rechtsverhältnisses Stärker als die westlichen Völkerrechtstheoretiker unterstreichen sowjetische Wissenschaftler und Politiker den Vorrang der Bewahrung staatlicher Souveränität bei der juristischen Ausformung internationaler Beziehungen zwischen Staaten und internationalen Organisationen. I n diesem Zusammenhang erhebt sich die Frage, wie die sowjetische Völkerrechtslehre das Spannimgsverhältnis von Eingehung dauerhafter, durch B e i t r i t t zu internationalen Organisationen verfestigter, internationaler Pflichten und von Wahrung der staatlichen Souveränität durch die Möglichkeit, sich dieser Pflichten gegebenenfalls zu entledigen, löst. Während gemeinhin unter dem Problem „Offenheit multilateraler Verträge" nur die Regelung des Beitritts erörtert wird, ergibt sich aus der Problemstellung der vorliegenden Arbeit heraus die Notwendigkeit, unter diesen Oberbegriff auch das Problem des Austritts aus einem multilateralen Vertrag als actus contrarius des Beitritts einzuordnen: beides sind Aspekte des Wechsels der Teilnehmerzahl eines Vertrages, wobei sich stärker noch als beim Beitritt die Differenzierung zwischen bilateralem und multilateralem Vertrag aufdrängt. Der wirksame „ A u s t r i t t " eines Partners aus einem bilateralen Rechtsverhältnis bringt dieses insgesamt zum Erlöschen, da zu einem Verhältnis mindestens zwei Partner gehören. Das Problem des „Austritts" aus einem bilateralen Vertrag hängt damit stets m i t dem Problem der „Beendigung" bilateraler Verträge zusammen. Dieser Zusammenhang ist bei mulilateralen Verträgen möglich, aber nicht notwendig. Der Aust r i t t eines Partners aus einem multilateralen Rechtsverhältnis läßt mindestens zwei Partner zurück, so daß also der Vertrag als Rechtsverhältnis der anderen Partner grundsätzlich fortbesteht. Die besondere Problematik des Austritts eines Partners aus einem multilateralen Vertrag liegt also darin, daß ein Teil der Rechtsbeziehungen untergeht, ein anderer weiterbestehen kann, so daß sich die Frage nach dem

222

8. Souveränitätswahrung durch Austritt aus offenen Organisationen

Verhältnis von ursprünglicher Gesamtregelung, untergegangener Teilregelung und fortbestehender Teilregelung stellt. I . Die Kündigungsklausel als typischer Vertragsbestandteil

Die bilateralen wie auch die multilateralen Wirtschaftsverträge, an denen die Sowjetunion beteiligt ist, sehen normalerweise Kündigungsklauseln vor. So sieht das Abkommen über Warenaustausch und Zahlungsverkehr zwischen der Sowjetunion und der Ungarischen Republik vom 17.7.1947 i n A r t i k e l 12 vor: „Das Abkommen w i r d bis zum 31. J u l i 1948 gelten. Wenn keine der Seiten spätestens einen Monat vor Ablauf der genannten Frist eine Erklärimg über ihren Wunsch, die Geltung des Abkommens zu beenden, abgibt, w i r d es ein weiteres Jahr i n K r a f t bleiben u n d so weiterhin 1 ." Das multilaterale Abkommen über Zusammenarbeit i m Veterinärwesen bestimmt i n seinem A r t i k e l V I I I : „Nach Ablauf einer Frist von fünf Jahren vom Tage des Inkrafttretens des vorliegenden Abkommens kann jede Vertragsschließende Partei es kündigen, indem es den Depositär schriftlich davon benachrichtigt. Das Abkommen verliert seine K r a f t im Verhältnis zu jenem Teilnehmer sechs Monate nach Eingang der Kündigungsnachricht beim Depositär 2 ." Hier ist also bestimmt, daß das Ausscheiden eines Mitglieds den Fortbestand des Abkommens unter den anderen Mitgliedern nicht berührt. Jedoch gibt es auch Fälle, i n denen das Ausscheiden von Mitgliedern die Fortdauer der Rechtsbeziehungen zwischen den restlichen Mitgliedern beeinflussen kann. So legt A r t i k e l 15 des Abkommens über die mehrseitige Verrechnung i n transferablen Rubeln und die Gründimg der Internationalen Bank für Wirtschaftliche Zusammenarbeit vom 22. Oktober 1963 fest: „Das vorliegende Abkommen verliert seine Gültigkeit, wenn es von mindestens zwei Dritteln der Abkommenspartner kündigt w i r d 3 . " Eine andersartige Formulierung derselben Regelung findet sich i n A r t i k e l 45 des Statuts der Internationalen Bank für Wirtschaftliche Zusammenarbeit vom 22. Oktober 1963: „Die Bank kann ihre Tätigkeit durch Beschluß von zwei Dritteln der Mitgliedsländer einstellen 4 ." Allerdings sind die beiden Formulierungen inhaltlich nicht deckungsgleich: Nach der ersten verliert das Abkommen m i t dem Austritt von zwei Dritteln der Staaten unabhängig vom Willen des verbleibenden 1 Sowjetisch-ungarische Beziehungen 1945 -1948, Dokumente u n d Materialien, Moskau 1969, S. 246 (russ.). 2 Sammlung der geltenden Verträge, Bd. X X I , S. 388. 8 Text i n : Uschakow, Der Rat f ü r Gegenseitige Wirtschaftshilfe, S. 306. 4 T e x t ebd., S. 313 ff.

Α. Austritt als Beendigung eines Rechtsverhältnisses

223

Drittels seine Kraft. Nach der zweiten verliert das Abkommen seine W i r k i m g nur dann, wenn die austretenden zwei Drittel es wollen, m i t anderen Worten: es bleibt i n Kraft, wenn das übrige D r i t t e l es w i l l und die austretenden zwei D r i t t e l nichts Gegenteiliges beschließen. Es ist dabei allerdings fraglich, ob diese theoretische Textdifferenz zum Tragen kommt: Wenn die Wirksamkeit des Gründungsvertrages so eng m i t dem Statut verbunden ist, daß die Gültigkeit des letzteren von der Gültigkeit des ersteren bedingt ist, gilt auf jeden F a l l das automatische Erlöschen bei Austritt von mindestens zwei Dritteln der Teilnehmer. Eben diese Lösung ist eindeutig für die Internationale Investitionsbank gewählt worden. Hier verweist A r t i k e l 33 des Statuts 5 auf das Abkommen®. „Die Tätigkeit der Bank kann i n Übereinstimmung m i t den Bestimmungen des Artikels X X V I des Abkommens eingestellt werden." Damit gilt dessen Bestimmung einheitlich für beide Abkommen: „Das Abkommen verliert seine Gültigkeit, wenn mindestens zwei D r i t t e l der Mitgliedsländer entsprechend A r t i k e l X X I V des vorliegenden Abkommens die Mitgliedschaft i n der Bank und die Teilnahme am Abkommen kündigen." Π. Der Gruppenaustritt als Problem der Regelung von Mehrheitsentscheidungen Die Besonerheit dieser Regelung liegt darin, daß abweichend von dem i n der sowjetischen Völkerrechtstheorie als sozialistische Grundregel herausgestellten Einstimmigkeitsprinzip hier zwei Drittel der Vertragsteilnehmer i n der Existenzfrage der internationalen Organisation — ihrer Auflösung — das restliche Drittel majorisieren können. E i n Teil der Teilnehmer kann also durch Beendigung der sie bindenden Rechtsverhältnisse die automatische Beendigung der entsprechenden Rechtsverhältnisse zwischen einem anderen Teil der Teilnehmer erzwingen. Diese Regelung des Beendigungsbeschlusses fällt völlig aus den Bestimmungen der entsprechenden Verträge über sonstige Beschlüsse heraus. Denn A r t . 27 des Statuts der Internationalen Bank für Wirtschaftliche Zusammenarbeit bestimmt: „Die Beschlüsse des Bankrates werden einstimmig gefaßt 7 ." A r t i k e l X I X des Abkommens über die Bildung der Internationalen Investitionsbank bestimmt: „Der Bankrat faßt seine Beschlüsse zu den i m Statut der Bank aufgeführten grundsätzlichen Fragen der Tätigkeit der Bank einstimmig. Z u anderen Fragen erfolgt die Beschlußfassung mit qualifizierter Stimmenmehrheit m i t mindestens Dreiviertel der 5 Text i n : Multilaterale Wirtschaftszusammenarbeit, S. 263 ff. (russ.). • Text ebd., S. 255 ff. 7 Uschakow, Der Rat f ü r gegenseitige Wirtschaftshilfe, S. 318.

224

8. Souveränitätswahrung durch Austritt aus offenen Organisationen

Stimmen 8 ." Während das Abgehen von der Praxis internationaler sozialistischer Wirtschaftsorganisationen, das Einstimmigkeitsprinzip als Grundprinzip ihrer Tätigkeit festzulegen, i m Falle der Internationalen Investitionsbank vom westlichen Schrifttum als kleine Sensation empfunden wurde, geht aus A r t i k e l X I X des Gründungsabkommens deutlich hervor, daß diese qualifizierten Mehrheitsentscheidungen nur bei Nebenfragen zulässig sind, ihre praktische u n d inhaltliche Bedeutung also begrenzt ist. Geht man daher von der Wichtigkeit der Beschlüsse aus, so kann es paradox erscheinen, daß prinzipiell Einstimmigkeit, f ü r Nebenfragen der Internationalen Investitionsbank Dreiviertelmehrheit, für die Existenzfrage der Banken aber Zweidrittelmehrheit festgelegt ist. Danach ist rein rechnerisch die Entscheidimg über die Auflösimg der Banken leichter zu treffen, als die normalen Geschäftsführungsbeschlüsse. Da die Banken ständig für den Austritt der Mitglieder offen stehen, scheint damit die Gefahr der Beendigung ihrer Tätigkeit latent eingebaut zu sein, die Dauerhaftigkeit der Organisation scheint dagegen nicht gesichert zu sein. Es erhebt sich deshalb die Frage, ob die Fixierung der Offenheit für den jederzeitigen freien Austritt in Verbindung mit der Klausel, daß die Kündigung von zwei Dritteln der M i t glieder — also eine qualifizierte Mehrheitsentscheidung — die Gültigkeit der Abkommen beendet, nicht einen zu lockeren Zusammenhalt für die Dauerhaftigkeit der Tätigkeit dieser internationalen Organisation bedeutet. ΙΠ. Der Zusammenhang von Austritt und Fortbestand der Internationalen Organisation Diese Fragen können freilich nicht rein theoretisch-mathematisch beantwortet werden, sondern nur aus der konkreten Zusammensetzimg der Teilnehmerschaft. Da ein überschaubarer Kreis sozialistischer Staaten Gründungsmitglieder waren, w i r d man zu jenem Zeitpunkt davon ausgegangen sein, daß der Mitgliederbestand genügenden Zusammenhalt habe, so daß die Kündigungsbestimmungen nicht den Bestand der Bank gefährdeten. Dafür, daß ein solcher enger Zusammenhalt der Mitglieder erstrebt war, sprechen die Bestimmungen über das Inkrafttreten der Gründungsverträge der beiden Banken. A r t i k e l 14 des Gründungsabkommens der Bank für Wirtschaftliche Zusammenarbeit ( = I B W Z ) 9 und A r t i k e l X X V des Gründungsabkommens der Investitionsbank ( = I I B ) 1 0 sehen gleichermaßen das Inkrafttreten der Abkommen erst für den Augenblick vor, an dem der letzte Abkom8

M u l t i l a t e r a l e Wirtschaftszusammenarbeit, S. 261 (russ.). Uschakow, Der Rat f ü r gegenseitige Wirtschaftshilfe, S. 312. 10 M u l t i l a t e r a l e Wirtschaftszusammenarbeit, S. 263 (russ.). 9

Α. Austritt als Beendigung eines Rechtsverhältnisses

225

menspartner ratifiziert hat. Das Abkommen sollte also von vornherein nur i m Falle der Teilnahme aZier ursprünglich vorgesehenen Staaten wirksam werden; der ursprüngliche Mitgliederstand war damit hundertprozentig festgelegt. Diese Regelung ist nur dann möglich, wenn man von einer ursprünglich erforderlichen, vollständigen Interesseneinheit aller Mitglieder über die Existenz der Banken ausgeht. Indem der Beitritt neuer Mitglieder von der i m Wege eines Aufnahmeverfahrens erteilten einstimmigen Zustimmung der bisherigen Mitglieder abhängig gemacht wird, ist die Gewährleistung gegeben, daß diese Interesseneinheit aller Mitglieder insgesamt auch bei Erweiterimg des Bestandes gewahrt bleibt. Insofern ist es dann auch konsequent, daß nicht übereinstimmenden Mitgliedern der jederzeitige Austritt freigestellt w i r d und bei dem Austritt v o n zwei Dritteln wegen Fortfalls der ursprünglichen Interesseneinheit des genau bestimmten Mitgliedsbestandes die raison d'être der ursprünglichen Organisation verneint wird. Schließlich steht es darüber hinaus dem verbleibenden D r i t t e l theoretisch dann frei, durch neuen Vertrag die Restinstitution fortzuführen. Aus dieser inhaltlichen Wertung der Regelung über die Beschlüsse der Mitgliedsländer i m Rahmen der internationalen Banken ergibt sich, daß hier jedenfalls eine strikte Unterscheidung der Beschlüsse über Gründung, Mitgliederwechsel und Beendigimg der Vertragswirksamkeit — also der auf den Mitgliederbestand bezogenen Akte — und der Beschlüsse über die „operative" laufende Geschäftsführung durchgeführt werden muß. I m Falle der internationalen Bankenabkommen der sozialistischen Staaten ergibt sich, daß die Regelung des Austritts von Mitgliedern und seinem Einfluß auf das Fortbestehen der u r sprünglichen Rechtsverhältnisse der restlichen Mitgliedsstaaten von der Konzeption eines engen Zusammenhanges der Interessen aller Mitgliedsstaaten ausgeht, so daß die Wirksamkeit der Verträge i n Funktion der Erhaltung eines interessenkongruenten Mitgliedsbestandes gesehen wird. Da diese Regelung auf einen Sachverhalt zugeschnitten ist, der langfristige Zusammenarbeit auf einem Zentralgebiet sozialistischer Wirtschaftsgebiete organisiert, liegt die ratio für dieses Postulat der Interessenidentität und organisatorischer enger Koordination der Teilnehmerstaaten i n der Überlegung, daß das angestrebte Vertragsziel m i t einer zu geringen Teilnehmerzahl nicht erreicht werden kann, so daß die Weiterexistenz der auf ein D r i t t e l des Teilnehmerbestandes geschrumpften Organisation wirtschaftlich sinnlos wäre. Die Aufrechterhaltung eines maximalen Mitgliedsbestandes ist gerade angesichts der tragenden Rolle der beiden Internationalen Banken i m Gesamtmechanismus des RGW-Integrationssystems für dessen Funktionieren erforderlich 11 . 15 L e b a h n

226

8. Souveränitätswahrung durch Austritt aus offenen Organisationen

Als Gegenbeispiel der Regelung der Austrittsfolgen bei einer sozialistischen Organisation, die weniger stark auf das einheitliche Zusammenwirken aller Mitgliedsstaaten angewiesen ist, kann das Abkommen über die Einrichtung eines Vereinigten Instituts für Kernforschung ( = V I K ) angeführt werden 1 2 . Hier heißt es zwar wie auch i n den sonstigen Gründungsabkommen sozialistischer Wirtschaftsorganisationen i n A r t i k e l V I I I : „Jeder Mitgliedsstaat des Vereinigten Instituts für Kernforschung kann aus dem Institut austreten." Jedoch bestimmt A r t i k e l I X : „Das Vereinigte Institut für Kernforschung kann nach Vereinbarung zwischen den Regierungen aller Mitgliedsstaaten des Instituts auf gelöst werden." Hier ist also Einstimmigkeit aller Teilnehmer für die Auflösung erforderlich; der Austritt eines Teiles der Mitglieder läßt die Wirksamkeit des Vertrages unberührt. Die Tätigkeit des I n stitutes ist offenbar nicht so sehr von einem einheitlichen Bestand der Mitglieder m i t deckungsgleichem Interesse abhängig. Dem Austritt selbst einer großen Teilnehmerzahl w i r d deshalb i m Gegensatz zu den Bankenverträgen kein Einfluß auf das Fortbestehen der Rechtsbeziehungen zwischen den restlichen Mitgliedsstaaten eingeräumt. Die A u f rechterhaltung eines maximalen Mitgliedsbestandes i n einem Institut, das wesentlich auf der Forschungskapazität i m Nuklearbereich nur eines der Mitglieder — der UdSSR — basiert, ist nicht für dessen Funktionieren erforderlich und berührt die sozialistische Integration insgesamt nicht. B. Der A u s t r i t t als Verwirklichung der Staatssouveränität I . Die westliche Konzeption v o m Zurücktreten der Souveränitätsv e r w i r k l i c h u n g gegenüber der Vertragsbestandskraft

1. Der Austritt als Durchbrechung des Dauerhaftigkeitsprinzips durch die Staatenpraxis Der Normalfall des einvernehmlichen Austritts ist problemlos: „ E i n Vertrag erlischt durch Kündigung, wenn der Vertrag eine Kündigungsklausel enthält und die darin vorgesehenen Bedingungen, insbesondere hinsichtlich der Einhaltung der Kündigungsfristen, erfüllt sind. Wenn ein Vertrag keine Kündigungsklausel enthält, ist dennoch jederzeit eine einvernehmliche Aufhebung möglich 13 ." Komplizierter jedoch w i r d es, wenn kein vertragliches oder außervertragliches Einvernehmen über 11

Vgl. dazu die detaillierten Festlegungen des Komplexprogramms über die Aufgaben der I I B (Abschnitt 7, Nr. 21 - 25) u n d der I W B Z (Abschnitt 7, Nr. 26 - 29). 12 T e x t i n : Uschakow, Der Rat f ü r Gegenseitige Wirtschaftshilfe, S. 147 ff. 18 Seidl-Hohenveldem, Völkerrecht, S. 82.

Β. Austritt als Verwirklichung der Staatssouveränität

227

den Austritt vorliegt. Das gilt insbesondere für den Austritt aus internationalen Organisationen, i n denen die Interessen und Vertragsbeziehungen mehrerer Parteien und der Bestand der Organisation an sich auf dem Spiele stehen. Hierfür konstatiert Seidl-Hohenveldern: „Allerdings w i r d man ein Austrittsrecht vielfach doch begründen können. Man w i r d hierzu einerseits die clausula rebus sie stantibus bemühen, ebenso aber auch den Gedanken, daß es i m allgemeinen weder dem zu vermutenden Willen noch den tatsächlichen Interessen der übrigen Mitglieder entsprechen würde, einen Staat gegen dessen Willen i n der Organisation zu halten 1 4 ." Letzterer „Gedanke" ist i n sich unschlüssig, da die geschilderte Problematik des nicht einverständlichen Austritts nur entsteht, wenn die verbleibenden Teilnehmer ihren gegenteiligen Willen äußern. Dann aber haben „Gedanken" über zu vermutenden Willen und tatsächliche Interessen dieser Teilnehmer keinen Anwendungsbereich mehr. Damit bleibt von Seidl-Hohenvelderns Lösungen dieser Frage nur die clausula rebus sie stantibus als Lösung. Jenks weist darauf hin, daß ζ. B. bei der Abfassung des Statuts der Vereinten Nationen bewußt keine Kündigungsklausel i n den Text eingesetzt wurde. „Das Problem der Weltregierung w i r d immer für uns bestehen und es ist deshalb nicht wünschenswert, daß die Verfassungen internationaler Körperschaften, welche Funktionen m i t ständiger Bedeutung erfüllen sollen, den einseitigen Austritt einzelner Staaten erlauben. Der britische Kommentar der Dumbarton-Oaks-Vorschläge protokollierte ausdrücklich, daß »Staaten kein Recht haben sollten, aus eigener Willensmacht auszutreten; die Absicht besteht darin, daß die Mitgliedschaft der Organisation dauerhaft sein soll· 1 6 ." A u f dem genannten K r i t e r i u m der Dauerhaftigkeit aufbauend meint Oppenheim! Lauterpacht, daß ausnahmsweise bei den Verträgen, welche weder ausdrücklich noch offensichtlich eine dauerhafte Regelung der Vertragsmaterie beabsichtigen, ein Kündigungsrecht bestehe 16 . Guggenheim / Marek gehen vom Bestehen einer allgemeinen Vermutimg gegen die Rechtmäßigkeit der Vertragsbeendigimg durch einseitiges i m Vertrag selbst nicht vorgesehenes Vorgehen einer Partei aus, unabhängig davon, ob der Vertrag langfristige oder kurzfristige Regelungen bezweckt. Sie sehen als Ausnahme den einseitigen Rücktritt vom Vertrag bei Vertragsbruch seitens des Vertragspartners, weiterhin die clausula rebus sie stantibus und schließlich den Notstand. Sie erwäh14

Seidl-Hohenveldem,

Das

Redit

der

Internationalen

Organisationen,

S. 59. 15

S. 22. 16

15·

Jenks,

Some constitutional problems

of international

Oppenheim / Lauterpacht, International L a w , Bd. I, S. 851.

organizations,

228

8. Souveränitätswahrung durch Austritt aus offenen Organisationen

nen ausdrücklich, daß die Rechtmäßigkeit der beiden letzteren Begründungen i n der Staatenpraxis wie auch i n der Doktrin umstritten sind 1 7 . Dagegen ist Menzel der Ansicht, daß der Einwand der veränderten Umstände wie auch der Einwand der Nichterfüllung des Vertrages unstreitig rechtswirksam erhoben werden können. Jedoch nur i n engen Grenzen: Die Berufung auf die clausula rebus sie stantibus ist als Durchbrechimg des Prinzips „pacta sunt servanda" nur i n Ausnahmefällen zulässig. „Die Wandlungen i n der äußeren Situation müssen einen solchen Grad erreicht haben, daß sich das Beharren auf dem Vertrag als eine an Rechtsmißbrauch grenzende Zumutung darstellt." U n d der Ausnahmefall des rechtswirksamen Einwandes der Nichterfüllung des Vertrages „ k a n n allenfalls dann eintreten, wenn ein Vertragspartner ganz allgemein erklärt, er halte sich durch den Vertrag nicht mehr gebunden. Lediglich i n einem solchen äußersten Fall ist auch der Gegenseite die Befolgung des Vertrages nicht mehr zuzumuten" 1 8 . Nach Berber ist „die Kündigung eines völkerrechtlichen Vertrages an sich n u r zulässig, wenn sie i m Vertrag selbst vorgesehen ist". Die Staatenpraxis aber erkenne Ausnahmefälle an1®. Eine praktische Konsequenz aus der Unklarheit gerade solcher existenziellen Fragen der Bestandskraft internationaler Verträge zieht Bindschedler: Er geht davon aus, daß die ausdrückliche Fixierung der Regelung eines Wiederaustritttes aus Organisationen wie der EWG, des Völkerbundes und der N A T O zu ungünstigen psychologischen Wirkungen, nämlich zu Zweifeln an der Dauerhaftigkeit der zu schaffenden Organisation, führen müsse. Eine stillschweigende Einigung führe zu Rechtsunsicherheit. Es sei auch nichts damit gewonnen, den Austritt zu verbieten, da die außerordentlichen Austrittsgründe des allgemeinen Völkerrechts trotzdem angerufen werden könnten und eine solche Klausel nicht mehr Geltung beanspruchen könnte, als der Rest des Vertrages. Eine Abhilfe könne hier nur gefunden werden, indem dafür Vorsorge getroffen wird, daß diese außerordentlichen Auflösungsgründe überhaupt nicht eintreten 2 0 . E i n Hinweis darauf, daß die Völkerrechtspraxis diesen pragmatischen Weg bereits beschreitet, ergibt sich aus der Beobachtung Grewes, daß gerade i n langfristigen Verträgen i n zunehmendem Maße Klauseln vereinbart werden, die entweder jederzeit oder nach Ablauf einer gewissen Geltungsdauer oder i n periodischen Abständen eine Revisionsmöglichkeit vorsehen. „Enthält ein Vertrag keine Revisionsklausel, so be17 Guggenheim / Marek, A r t i k e l „Völkerrechtliche Verträge", i n : StruppSchlochauer, Bd. 3, S. 539. 18 Menzel, Völkerrecht, S. 270 ff. 19 Berber, Lehrbuch des Völkerrechts, Bd. 1, S. 455. 20 Bindschedler, Rechtsfragen der europäischen Einigung, S. 42 ff.

Β. Austritt als Verwirklichung der Staatssouveränität

229

deutet das nicht, daß jede ReVisionsmöglichkeit ausgeschlossen sein soll 2 1 ." Man könnte also gemäß dieser Überlegung durch Revisionsklauseln das Bedürfnis einzelner Staaten nach einem vollständigen Bruch m i t den Mitgliedsstaaten praktisch einzuschränken versuchen, indem man den Vertragsinhalt den Bedürfnissen dieser einzelnen Staaten durch Revision angleicht. Das aber hätte eine doppelte Gefährdung des Gesamtvertrages zur Folge: es wäre sowohl die Dauerhaftigkeit des Vertragsinhaltes nicht gewährleistet und auch einzelnen Staaten ein M i t tel ständigen Drucks gegen die restlichen Mitgliedsländer gegeben. Man w i r d auch auf diese Weise das Problem des einseitigen Austritts höchstens i n seiner Häufigkeit einschränken können, es aber keinesfalls als letzte Lösungsmöglichkeit der Spannung zwischen den Interessen einzelner Staaten und des restlichen Mitgliederbestandes völlig ausräumen können. Dabei ist es herrschende Meinung i n der westlichen Literatur, daß „ i m Falle der Interpretation der Verfassungen internationaler Organisationen offensichtlich das Prinzip der Interpretation zugunsten der Souveränität der Staaten nicht i n gleicher Weise benutzt werden könne wie i n anderen internationalen Beziehungen. Die Interpretation zugunsten der Kompetenzen der Staaten kommt leicht i n Konf l i k t m i t den Prinzipien der Effektivität internationaler Organisationen"". Verwirklichung

2. Das Austrittsrecht als der Staatssouveränität im Grenzfall

Die notwendige Schwäche aller der genannten Lösungen und Interpretationsrichtlinien liegt darin, daß sie als Normalregelung grundsätzlich anwendbar sein sollen, also auch generell bereits alle zukünftigen Fälle i m Voraus bestimmen wollen, während doch gerade das Wesen des den Austritt begründeten Sachverhaltes darin liegt, daß zwei existentielle Notwendigkeiten als i n ihrem Extrem unvereinbar miteinander i n K o n f l i k t geraten: die Erhaltung der Vertragsbindungen, des Vertragsganzen insbesondere i n der komplexen Form einer internationalen Organisation auf der einen Seite und die imperativen Grundinteressen andersgerichteter Verwirklichung der Staatssouveränität auf der anderen Seite. Die Bestimmung dieser Staatssouveränität läßt sich nach Erler nicht durch statische Betrachtimg des Gegenstandes, des Umfanges oder der Dauer von Funktionseinbußen feststellen, sondern allein durch dynamische Betrachtung, die die souveränen Entscheidungsmöglichkeiten des Staates i n der Grenzsituation untersucht 28 . Laut Erler setzt das Völkerrecht für den souveränen Staat die Revisionsmög21 Grewe, A r t i k e l „Revision v o n Verträgen", i n : Strupp-Schlochauer, Bd. 3, S. 112 f. 22 Detter, L a w M a k i n g b y International Organizations, S. 26. 28 Erler, Z u m Problem der Souveränität, S. 38 f.

230

8. Souveränitätswahrung durch Austritt aus offenen Organisationen

lichkeit voraus, durch Nichtbeteiligung an Verträgen Abstand von B i n dungen zu nehmen und sich von eingegangenen Bindungen zu trennen. Die Trennungsmöglichkeit sei vom Völkerrecht i n einer reichen Fülle von Institutionen gesichert worden, wie insbesondere i m Recht der Selbsterhaltung, i n der Anwendimg der clausula rebus sie stantibus, i n den escape clauses und der Katastrophenklausel, der grundsätzlichen Kündigungsmöglichkeit u n d endlich auch der Möglichkeit des Vertragsbruches. Indem Erler definiert: „ K a n n der Staat sich infolge fremdstaatlichen Druckes aus einer ruinösen Bindung nicht mehr durch eigene Entscheidung befreien, so ist er nicht mehr souverän" 24, legitimiert er den einseitigen Austritt aus einem Vertrag als der Souveränität inhärentes Recht, bejaht also juristisch den Fakt, den andere westliche Völkerrechtstheoretiker nur pragmatisch ohne letztliche rechtlich eindeutige Stellungnahme zur Kenntnis nehmen, schränkt aber dieses Recht zum einseitigen A u s t r i t t als A t t r i b u t der Wahrung des Souveränitätskerns auf Grenzsituationen ein, läßt sie also nur als u l tima ratio zu. „ Z u r Souveränität gehört also eine einheitliche und unveräußerliche Hoheitsgewalt auf allen Gebieten staatlicher Daseinsbetätigung und das Recht, gegenüber allen denkbaren Sozialverbänden die eigene Zuständigkeit selbst zu bestimmen 2 5 ." Π . Die sowjetische Konzeption v o m Vorrang der Staatssouveränität

1. Das Austrittsrecht als conditio sine qua non internationaler Organisationen Während das Fehlen einer Austrittsklausel i n einem multilateralen Vertrag über die Gründung einer internationalen Organisation die westliche Völkerrechtslehre vor das Dilemma stellt, außerhalb der fixierten Rechte und Pflichten der Parteien Lösungsmöglichkeiten zu finden, sieht die sowjetische Lehre diese Frage recht unproblematisch. „Das Recht auf Austritt der Mitgliedsstaaten aus einer Internationalen Organisation — das ist die conditio sine qua non des Charakters der Organisation. Das Recht auf Austritt existiert i n allen allgemeinen internationalen Organisationen unabhängig davon, ob es einen Hinweis darauf i m Statut der internationalen Organisation gibt", erklärt lapidar Tunkin und steht damit für die herrschende Meinung i n der Sowjetunion 2 6 . Das Problem der außerhalb des Vertrages liegenden Gründe stellt sich also für den Sowjetjuristen gar nicht, da automatischer und wesensimmanenter Vertragsinhalt jedes Konstitutionsvertrages einer internationalen Organisation das Recht auf Austritt ist. Indem Tunkin 24 25 26

Ebd. Erler, Die K r i s e der Europäischen Gemeinschaften, S. 25. Tunkin, Theorie des Völkerrechts, S. 392

Β. Austritt als Verwirklichung der Staatssouveränität

231

ausdrücklich auch die allgemeinen internationalen Organisationen erwähnt, — die j a regelmäßig auf die dauerhafte Ordnimg zwischen allen Staaten langfristig zu regelnder Tatbestände angelegt sind — erkennt er nicht die gerade hier besonders ausgeprägte Begründung der westlichen Lehre an, daß eine dauerhafte, allgemeine Regelung internationaler Beziehungen i m Rahmen einer internationalen Organisation den Ausschluß des Austrittsrechts erforderlich mache. I n Tunkins Ausführungen findet sich kein ausdrücklicher Hinweis auf Bedingungen und Grenzen der Ausübung dieses Rechts auf Austritt. Daher erhebt sich die Frage, ob er dieses Recht als Sonderinstitut des Völkerrechts ohne Einbettung i n allgemeine Regeln verabsolutiert sieht. Eine eindeutige Äußerung dazu gibt es i n dem besonderen A b schnitt unter der Überschrift „Recht auf Austritt aus internationalen Organisationen" nicht. Zwar stimmt er Schwarzenberger zu, daß bei der juristischen Beurteilung des Austritts aus der UNO „allein fraglich sein könne, ob die Gründe für einen derartigen Austritt genügend gewichtig waren" 2 7 , aber er deutet nicht an, wozu man sich eigentlich diese Frage stellen sollte sowie welche Gründe genügend gewichtig, welche aber nicht genügend gewichtig sein könnten u n d schließlich, welche Rechtsfolgen sich aus der Austrittserklärung unter Anführung nicht genügend gewichtiger Gründe ergeben würden. Statt dessen begnügt sich T u n k i n m i t dem Hinweis, daß „dieser einzige Fall (Indonesien) i n der Praxis der UNO nicht genügend juristische Behandlung erfuhr" 2 8 , ohne jedoch zu erwähnen, daß analoge Fälle i n der Praxis der WHO und UNESCO vorliegen: Zwischen 1950 und 1953 gaben einige sozialistische Staaten die Erklärung ab, daß sie sich von einem bestimmten Augenblick an nicht mehr als Mitglied dieser Organisationen betrachten w o l l ten, während deren Organe aus dem Fehlen einer entsprechenden vertragliehen Bestimmung den Schluß zogen, daß den Mitgliedsstaaten der Austritt verwehrt sei. Das Problem wurde ähnlich wie i m Falle Indonesiens u n d der UNO praktisch ohne endgültige theoretische Klärung gelöst, indem die betreffenden Staaten 1954 wieder diesen Organisationen beitraten 2 9 . Eine eigene Begründung dafür, daß jede internationale Organisation offen für den A u s t r i t t ihrer Mitglieder sei, bringt Tunkin nicht. Nach der Feststellung: „Das Fehlen eines Hinweises auf das Recht auf Aust r i t t aus der Organisation i n ihrem Statut kann selbstverständlich nicht als Fehlen eines derartigen Rechts ausgelegt werden" führt er als Begründung ein Zitat des indischen Juristen N. Singh an: „Alles was nicht 27 28 29

S. 60.

Tunkin, ebd., S. 394. Ebd. Seidl-Hohenveldern,

Das

Recht

der

internationalen

Organisationen,

232

8. Souveränitätswahrung durch Austritt aus offenen Organisationen

der Organisation abgetreten ist, bleibt beim Staat, der kraft seiner Souveränität über alle nicht abgetretene Jurisdiktion verfügen muß 3 0 ." Diese Begründimg ist nur dann schlüssig, wenn man davon ausgeht, daß jede Kompetenzübertragung seitens eines Staates nur in ausdrücklicher, unzweideutiger Form erfolgen kann, andernfalls man davon ausgehen muß, der Staat habe diese Kompetenz nicht an die Organisation übertragen wollen. Wenn also keine ausdrückliche Formulierung — z.B. „Vertragsschluß auf ewige Zeiten" — den Austritt ausschließt, wäre er danach erlaubt. Da i n der Tat nur Verträge vergangener Jahrhunderte „auf ewige Zeiten" abgeschlossen wurden, stünden folglich alle modernen internationalen Organisationen für den Aust r i t t ihrer Mitglieder offen. Tunkin selbst geht nun jedoch an anderer Stelle davon aus, daß auch stillschweigend Kompetenzen übertragen werden können. Die Möglichkeit einer solchen stillschweigenden Kompetenzübertragung, deren Vorhandensein u n d Umfang i n jedem einzelnen Falle durch Vertragsauslegung geprüft werden müsse, erkennt er ausdrücklich an. „Die Vertragsauslegung umfaßt auch die Klärung der Willensübereinstimmung i n bezug darauf, was sinngemäß darunter verstanden wurde, aber nicht klar i m Vertragstext und seinen Begleitdokumenten ausgedrückt wurde 3 1 ." Jedoch schränkt er sofort ein: „Vor allem muß man die Auslegungsart ablehnen, welche den i m Statut einer internationalen Organisation ausgesprochenen Zielen und Funktionen auf Kosten der Verkleinerung der Bedeutung der konkreten Statutenbestimmungen eine übermäßige Bedeutung beimißt 32." Hier also liegt der eigentliche K e r n der Begründung Tunkins. Während die westliche Doktrin gerade zur Erreichung der Ziele und Sicherung der Funktionen internationaler Organisationen ihnen dauerhaften Charakter verleihen w i l l — also das Austrittsrecht als stillschweigend ausgeschlossen sieht — würde ein solcher Verzicht für T u n k i n als „übermäßig" erscheinen, was heißen kann, daß so etwas einerseits für das Funktionieren der Internationalen Organisationen nicht erforderlich wäre oder andererseits m i t dem Funktionieren des Staates unverträglich wäre, d. h. also einen unvertretbaren Souveränitätsverzicht bedeutete. 2. Das Austrittsrecht als Wesenselement der Staatssouveränität Über die sowjetische Auffassung, daß den internationalen Organisationen jedenfalls bei der derzeitigen internationalen Lage noch nicht 80

Tunkin, Theorie des Völkerrechts, S. 393. Ebd., S. 377. 8 * Ebd.

81

Β. Austritt als V e r w i r k l i c h g der Staatssouveränität

233

allzu umfassende u n d endgültige Kompetenzen übertragen werden können, soll später i m Abschnitt über die internationalen Organisationen gesprochen werden. Die sowjetische Auffassung, daß es m i t dem Funktionieren des Staates unvereinbar wäre, auf ein Austrittsrecht zu verzichten, ist aus dem Souveränitätsdogma der sowjetischen Staatsrechtslehre zu begreifen. Die Theorie des föderalistischen Aufbaus der Sowjetunion enthält hier einige staatsrechtliche Elemente m i t logischer Verbindung zum Völkerrecht, so daß sich gewisse interne Konstruktionsprinzipien auf die Gestaltung externer Ordnungsprinzipien auswirken müssen. Auszugehen ist davon, daß die UdSSR durch Zusammenschluß von auf dem Boden des ehemaligen Zarenreiches entstandenen durch die Revolution gebildeten Republiken gegründet worden ist. „Die Freiwilligkeit der Vereinigung unabhängiger Sowjetrepubliken i n einem Bundesstaat ist ein äußerst wichtiges Strukturprinzip der sowjetischen sozialistischen Föderation 3*" „Als Garantie für die Freiwilligkeit dient das Recht des Austritts der Unionsrepubliken aus der Union auf eigenen Wunsch 84 ." „Als Subjekte der UdSSR treten nur sowjetische souveräne Staaten auf — Bundesrepubliken, welche sich das Recht des freien Austritts aus der UdSSR bewahrt haben 8 5 ." Dieses Recht ist audi verfassungsmäßig gesichert. So bestimmt A r t i k e l 17 der Verfassung der UdSSR: „Jede Bundesrepublik bewahrt sich das Recht auf freien Aust r i t t aus der UdSSR 8 ·." Entsprechend heißt es i n A r t i k e l 15 der Verfassung der RSFSR: „Die Russische Sozialistische Foederative Sowjetrepublik bewahrt sich das Recht auf Austritt aus der Union der Sowjetischen Sozialistischen Republiken 8 7 ." A u f diese Weise ist also das Recht auf A u s t r i t t aus der UdSSR die eigentliche Grundlage der Beibehaltung der Souveränität und damit auch der Völkerrechtssubjektivität der sowjetischen Unionsrepubliken. Diese Lehre ist von der westlichen Theorie und Praxis bekämpft w o r den, da sie den Sowjetrepubliken ein Agieren auf zwei Ebenen erlaubt: selber als souveräne Staaten sowie durch die UdSSR als souveräner Staat. Seit der Einbeziehung der Ukraine und Weißrußlands neben der Sowjetunion i n den Mitgliedsbestand der UNO ist dieser Streit aber praktisch entschieden; seine Fortführung ist als entweder rein akademisches Disputieren u m theoretische Konsequenzen oder aber als Begrenzung der Ausdehnung der souveränen Rechte der übrigen SowjetM

ZlatopoVskij, Die UdSSR — ein Bundesstaat, S. 202 (russ.). LukaSuk, Die Völkerrechtssubjektivität der sowjetischen Unionsrepubliken, S. 337. 55 Grundlagen des Sowjetstaats u n d -rechts, A u t o r e n k o l l e k t i v unter a l l gemeinsamer Redaktion v o n Α. I . LepeSkin, Moskau 1970, S. 106 (russ.). 3· Verfassung (Grundgesetz) der UdSSR, Moskau 1970, S. 7 (russ.). 87 Verfassung (Grundgesetz) der RSFSR, Moskau 1971, S. 6 (russ.). u

234

8. Souveränitätswahrung durch Austritt aus offenen Organisationen

republiken zu betrachten. F ü r den aus der Ukraine stammenden, heute i n Buenos Aires lehrenden Völkerrechtsprofessor Halajczuk scheint A r t . 17 der Verfassung der UdSSR keine rechtliche Wirkung zu entfalten, so daß „die analytischen Betrachtungen i m synkretistischen Rahmen nur Stilübungen darstellen" 8 8 . Der sowjetische Jurist muß demgegenüber die aus der internen Bundesstruktur für die völkerrechtlichen Bindungen der Sowjetunion und ihrer Bundesrepubliken entstehenden Konsequenzen berücksichtigen. Und hier drängt sich bei der Austrittsproblematik ein a-fortiori-Schluß auf: Wenn die Unionsrepubliken der UdSSR deshalb i h r Austrittsrecht aus der Union gesichert haben, um sich die Qualität eines souveränen Staates zu garantieren, so werden sie und die UdSSR erst recht nicht beim B e i t r i t t zu einer internationalen Organisation darauf verzichten, i h r Austrittsrecht zu wahren. Eine gegenteilige Annahme liefe darauf hinaus, daß der Beitritt zu einer internationalen Organisation, die den Mitgliedern den Austritt verschließt, durch völkerrechtlichen Vertrag die Aufgabe der Souveränität und damit der Völkerrechtssubjektivität festlegt. Erst diese — selbstverständlich i n keinem Falle gewollte Konsequenz — macht dem westlichen Leser nimmehr die oben zitierte Erklärung Tunkins verständlich, daß das Recht auf Austritt conditio sine qua non des zwischenstaatlichen Charakters einer Organisation sei 89 . Diejenigen westlichen Völkerrechtler, die die sowjetische Konzeption der Souveränität und der Völkerrechtssubjektivität nicht akzeptieren, werden insoweit also eine unüberbrückbare Differenz zweier Konzeptionen i n grundlegenden Fragen des Völkerrechts konstatieren. Wer jedoch die sowjetische Konzeption akzeptiert, muß logischerweise auch Tunkin darin folgen, daß ein Staat ohne Aufgabe seiner Souveränität gar nicht auf das Recht zum A u s t r i t t aus einer internationalen Organisation verzichten kann. HI. Der Vergleich der westlichen und sowjetischen Konzeption Das Positivum der westlichen Konzeption des Rechts auf Austritt aus internationalen Organisationen besteht i n dem Bemühen, Formen internationaler Zusammenarbeit zu finden, die Dauerhaftigkeit gar antieren. Sie sucht nach Möglichkeiten, stabile internationale Rechtsbeziehungen zu schaffen, die auf gegenseitiger Abhängigkeit und Unauflöslichkeit der Verpflichtungen beruhen. Die Schwäche dieser Konzeption liegt darin, daß sie für Grenzsituationen, i n denen souveräne Rechte und elementare Interessen der Staaten m i t internationalen Verpflichtungen kollidieren, keine juristisch klare Regelung bietet. Das faktische 88 89

Halajczuk, Das Sezessionsrecht A r t . 17, S. 152. Tunkin, Theorie des Völkerrechts, S. 392.

Β. Austritt als Verwirklichung der Staatssouveränität

235

Überwiegen der Staatssouveränität i m äußersten K o n f l i k t f a l l w i r d jedenfalls durchweg zur Kenntnis genommen und darüber hinaus von Erler als dem Völkerrecht, da es die Beziehungen souveräner Staaten regelt, systemimmanent anerkannt, womit das absolute Recht auf Aust r i t t als rechtmäßig erklärt wird. Das Negativum der sowjetischen Konzeption liegt i n der einseitigen Betonung des Rechts auf Austritt, ohne daß die Umstände und Voraussetzungen seiner Verwirklichung deutlich ausgesprochen werden. Während Erler den vertraglich i m Statut einer internationalen Organisation nicht vorgesehenen A u s t r i t t als letzten Ausweg aus einer Grenzsituation kennzeichnet, könnte das Hervorkehren des Austrittsrechts ohne Unterstreichung seiner Eingebettetheit i n die allgemeinen Grundsätze der Vertragsbeendigimg den Eindruck hervorrufen, ein absolutes einseitiges Recht sei hier als Normalfall staatlicher Souveränitätsverwirklichimg konstatiert. Die Unterstreichung der jederzeitigen Verwirklichung einseitiger Rechte könnte negative psychologische Folgen bezüglich der Beachtung von Gegenseitigkeit und Bedingtheit internationaler Verpflichtungen sowie bezüglich der Dauerhaftigkeit internationaler Organisationen haben. Da Tunkin jedoch betont, daß „natürlich das Recht auf A u s t r i t t gemäß den Bestimmungen des Statuts der entsprechenden Organisation verwirklicht w i r d " 4 0 , also kein Sonderinstitut „Recht auf A u s t r i t t " als Spezialregelung, die den normalen Völkerrechtsregeln vorgeht, statuiert, darf man davon ausgehen, daß die Verwirklichung des nicht i m Statut fixierten Rechts auf Aust r i t t nur gemäß den allgemeinen Grundsätzen der Vertragsbeendigung vorgenommen werden kann. Das bedeutet aber, daß — obwohl T u n k i n darüber schweigt — der Austritt als Beendigung eines Vertrages nur unter den besonderen Voraussetzungen — wie Unmöglichkeit, Nichterfüllung seitens der Kontrahenten, Anwendungsbedingungen der clausula rebus sie stantibus — zulässig ist. Ist diese Annahme richtig, so erfährt die auf den ersten Blick so weit gefaßte Lehre vom unabdingbaren Recht auf A u s t r i t t durch Bindung der Verwirklichung dieses Rechts an die allgemeinen Vertragsbeendigungsvoraussetzungen eine bedeutsame Einschränkung. So verstanden ist zwischen der Abwicklung des i m Gründungsvertrag einer internationalen Organisation nicht ausdrücklich fixierten Austrittsrechts nach westlicher und östlicher Lehre letztlich kein Unterschied festzustellen. Die westliche Lehre i n ihrer überwiegenden Mehrheit sieht den nichtvorgesehenen A u s t r i t t aus i n ternationalen Organisationen als Spezialfall einseitiger Beendigung von Völkerrechtsverträgen m i t von der Normalregelung abweichender rechtlicher Behandlung: er w i r d als unzulässig angesehen. F ü r den Fall, daß dennoch ein A u s t r i t t vorkommt, gelten jedoch die allgemeinen 40

Ebd.

236

8. Souveränitätswahrung durch Austritt aus offenen Organisationen

Hegeln für die rechtmäßige einseitige Beendigimg von Völkerrechtsverträgen. Die sowjetische Lehre sieht den einseitigen Austritt als Normalfall der Ausübung unveräußerlicher Souveränitätsrechte der Teilnehmerstaaten einer internationalen Organisation, gliedert dabei aber die Ausübung dieses Rechts den allgemeinen Prinzipien über einseitige Ausübung souveräner Rechte unter. Größere juristische Folgerichtigkeit hat dabei offensichtlich die sowjetische Konzeption, da sie den Austritt als rechtmäßige Maßnahme i m Rahmen der allgemeinen einseitigen Vertragsbeendigungsmaßnahmen einordnet, während die westliche Lehre den Austritt als rechtswidrigen F a l l dann doch nach den Regeln einseitiger rechtmäßiger Vertragsbeendigimg behandelt. Rechtspolitisch mag auf den ersten Blick die westliche Lehre einen positiveren Aspekt haben, da sie die Dauerhaftigkeit internationaler Organisationen auch i n psychologischer Hinsicht zu unterstützen sucht, indem sie vermeiden w i l l , daß von vornherein die Einkalkulierung des Austritts als rechtmäßigen Normalfalls das Vertrauen i n die Zukunft der internationalen Organisation schmälert. Dieser positive Aspekt hat jedoch eine voluntaristische Grundlage, er führt, zu unsauberen juristischen Konsequenzen und kann wohl auch kaum als realistisch bezeichnet werden. Kennzeichnend ist es, daß bis zum Volksentscheid über den Verbleib Großbritanniens i n den EG von offizieller EG-Seite nur m i t politisch-wirtschaftlichen Argumenten, nicht aber m i t einer juristischen Feststellung der Rechtswidrigkeit des Austritts operiert wurde. Die methodisch saubere und wirklichkeitsnahe Lösung Erlers, daß staatliche Souveränität i m Grenzfall das Recht auf Austritt begriffsnotwendig voraussetzt 41 , deckt sich i m praktischen Ergebnis inhaltlich m i t der sowjetischen Theorie. Da die sowjetische Theorie die Möglichkeiten einer einseitigen Lösung von internationalen Verträgen als Ausnahme des Grundsatzes „pacta sunt servanda" sehr eng auslegt — sie w i r f t dem Westen zu ausgedehnten Gebrauch dieser Ausnahmeregeln v o r 4 2 —, darf danach auch der einseitige Aust r i t t aus internationalen Organisationen nur i n sehr engen Grenzen vorgenommen werden: Voraussetzimg ist Unanwendbarkeit des Vertrages durch dauernde schwere Vertragsverletzungen 48 . IV. Der innere Zusammenhang des Austrittsrechts aus internationalen Organisationen, aus supranationalen Organisationen und aus Föderationen Die Begrünäung der sowjetischen Lehre vom offenen Austritt mit dem Prinzip der Freiwilligkeit hat als Grundsatz der foederalistischen 41 42 43

Erler, Z u m Problem der Souveränität, S. 58 f. Bracht, Grundzüge des internationalen Vertragsrechts, S. 91 ff. Talalaev, Beendigung internationaler Verträge, S. 155 (russ.).

Β. Austritt als Verwirklichung der Staatssouveränität

237

Struktur der Sowjetunion einen speziell staatsrechtlichen Aspekt, als Grundsatz der souveränen Rechtsmacht der Staaten einen allgemein völkerrechtlichen Aspekt. Die Anwendung dieses allgemein völkerrechtlichen Aspektes auf die juristische Beurteilung des Austrittsrechts aus internationalen Organisationen setzt nicht notwendigerweise den Bezug auf die speziell staatsrechtliche Problematik der Sowjetunion voraus. M i t anderen Worten: ein westlicher Völkerrechtlicher kann durchaus der sowjetischen Theorie vom notwendigerweise freien Aust r i t t aus internationalen Organisationen folgen, ohne damit Stellung zu speziell staatsrechtlichen Problemen der Sowjetunion zu nehmen. Die sowjetische Theorie von der Freiwilligkeit als Wesenselement internationaler Zusammenschlüsse erscheint für sich genommen durchaus akzeptabel. Sie trägt der Tatsache Rechnung, daß das Völkerrecht i m wesentlichen Koordinationsrecht unabhängiger Staaten ist, das von souveränen Staaten getragen wird, die internationalen Organisationen regelmäßig nur beschränkt und bedingt gewisse Funktionen übertragen. Sie trägt der Tatsache, daß bisher de facto i n der Praxis Spannungen zwischen einzelnen Staaten und internationalen Organisationen zugunsten der Souveränität der Staaten gelöst wurden (z.B. Indones i e n - U N O ; sozialistische Staaten - WHO/UNESCO) auf juristisch schlüssige Weise Rechnimg. Auch rechtspolitisch w i r d man den Wunsch, durch Betonung der Freiwilligkeit des Zusammenschlusses den Zusammenhalt einer internationalen Organisation zu stärken, dem Versuch der westlichen Theorie, durch Austrittsverbot eine Dauerhaftigkeit psychologisch zu motivieren, als zwei verschiedene M i t t e l mit gleichem Ziel (Stärkung der internationalen Zusammenarbeit) gegenüberstellen können. Eine Abqualifizierung der sowjetischen Theorie vom Recht auf A u s t r i t t als souveränitätsfreundlich und völkerrechtsfeindlich wäre daher vordergründig und bei Akzeptierung der sowjetischen Argumentation unbegründet. Nach einem Teil der für die westeuropäische Integration engagierten juristischen Fachliteratur ergibt sich für einen Sonderbereich der westlichen Lehre von den internationalen Beziehungen — das Recht der supranationalen Organisationen — eine Unvereinbarkeit m i t der sowjetischen Lehre von der auf Dauer zu bewahrenden Freiwilligkeit eines Staatenzusammenschlusses: Die westliche supranationale Organisation als Zwischen- und Übergangsform zwischen Staatenbund und Bundesstaat erstrebt den engen und dauerhaften Zusammenschluß, dessen Erfolg erst m i t dem Passieren des point of no return gesichert ist: hier kann den Partnern einer auf stets wachsende wirtschaftliche I n terdependenz zielende Integration kein Rücktrittsrecht mehr zugestanden werden, da hier bereits die staatsrechtlichen Elemente überwiegen. Insoweit kommt dann die Verbindung völkerrechtlicher Bewertung des

238

8. Souverätätswahrung durch Austritt aus offenen Organisationen

Rechts auf A u s t r i t t aus internationalen Organisationen zum staatsrechtlichen Verbot der Sezession aus Bundesstaaten i n der westlichen Lehre zum Tragen: verschiedene westliche und sowjetische Konzeptionen des Foederalismus lassen keine Übereinstimmung für den Bereich des Rechts der supranationalen Organisationen zu. Das sowjetische Völkerrecht lehnt konsequent den Supranationalismus u n d seine einzelnen Elemente ab. Die Anwendbarkeit der sowjetischen Theorie vom Recht auf Austritt aus internationalen Organisationen findet spätestens hier für den westlichen Völkerrechtler ihre Grenze, wenn er die Unauflösbarkeit als K r i t e r i u m der supranationalen Organisation betrachtet und demgemäß den A u s t r i t t aus diesen als rechtswidrig bewertet.

Neuntes Kapitel

Die Vereinbarkeit der im neuen RGW-Statut von 1974 zugleich fixierten Austrittsfreiheit und Integrationeverpflichtung unter Berücksichtigung der westlichen Integrationstheorie A. Der RGW als Dachorganisation aller sozialistischer internationaler Wirtschaftsorganisationen Die Prüfung der materiellen Offenheit bei der Verwirklichung des Rechtes auf Austritt aus sozialistischen internationalen Organisationen hat bei Einhaltung des obigen Schemas zunächst einmal die systematische Vereinbarkeit des Rechtes auf Austritt m i t dem sonstigen Vertragstext und den allgemeinen Normen und Prinzipien des sowjetischen Völkerrechts zu untersuchen. Da es kein logisches K r i t e r i u m gibt, welches eine einheitliche Prüfimg aller Organisationen zusammen ermöglichen könnte, muß die Austrittsregelung jeder einzelnen Organisation getrennt untersucht werden, wobei sich jedoch gewisse Gruppen nach inhaltlichen Kriterien und nach dem Umfang des M i t gliederbestandes herausbilden können, Nach dem Umfang des M i t gliederbestandes und der geregelten Materien ist der RGW die bedeutendste sozialistische internationale Wirtschaftsorganisation. Eine Prüfung des materiellen Austrittsrechts aus dieser repräsentativsten Organisation muß insbesondere an der Spitze der Prüfung anderer Organisationen stehen, wenn man berücksichtigt, daß die RGWLänder juristisch verbindlich i m »Komplexprogramm 41 festgelegt haben, daß sie „die Organisation u n d die Koordinierung ihrer Tätigkeit zur Verwirklichung des ,Komplexprogramms* vor allem i m Rat für Gegenseitige Wirtschaftshilfe durchzuführen" gedenken 2 und daß die Empfehlungen des RGW „bei der Durchführung von Direktbeziehungen zwischen den zuständigen Staatsorganen, Wirtschafts-, Forschungsund anderen Organisationen der Länder sowie i n der Tätigkeit der von Ihnen geschaffenen internationalen ökonomischen Organisationen berücksichtigt werden" sollen 3 , was durch Verträge des RGW m i t den 1 2 8

Text i n : Neues Deutschland v o m 7. August 1971. Abschnitt 16 — Organisatorische Fragen —, Nr. 2. Ebd., Nr. 4.

240

9. Austrittsrecht und Integrationsverpflichtung im RGW

„selbständigen zwischenstaatlichen Organisationen der Mitgliedsländer des RGW" — welche damit „Spezialorganisationen" des RGW werden 4 — zu fixieren ist. Da die Realisierung des Rechts auf A u s t r i t t aus einem Bündnissystem, das eine Tendenz zum weltanschaulichen, w i r t schaftlichen und militärischen Monopol aufweist, die Elastizität zwischen den Fronten der derzeitigen Staatengruppierungen voraussetzt 5 , bedeutet die Frage nach dem Austrittsrecht aus dem RGW zugleich die Frage, inwieweit der RGW die Volkswirtschaften seiner Mitgliedsstaaten zu einer Einheit zusammenschließt und ihre Außenbeziehungen monopolisiert. B. Der Austritt aus dem RGW I. Die Bestimmungen der konstituierenden Rechtsakte Der i n der Fassung der Konvention von Sofia vom 14. Dezember 1959 geltende A r t i k e l Π Nr. 3 des Statuts des Rates für gegenseitige W i r t schaftshilfe 6 lautet: „Jedes Mitgliedsland des Rates kann aus dem Rat austreten, nachdem er den Depositär des vorliegenden Statuts davon i n Kenntnis gesetzt hat. Der Austritt w i r d sechs Monate nach dem Eingang der Mitteilung beim Depositär wirksam. Der Depositär setzt die Mitgliedsländer des Rates vom Eingang einer solchen Mitteilung i n Kenntnis." Die Neufassung des RGW-Statuts durch das Protokoll von Sofia vom 21. Juni 19747 beläßt diesen A r t i k e l i n unverändertem Wortlaut und enthält keine zusätzlichen Bestimmungen über den Austritt. Auch i n den die Tätigkeit und Stellung des Rates und seiner Organe regelnden Zusatzverträgen finden sich keine weiteren Hinweise auf die Abwicklung des Austritts. Soweit ersichtlich sind auch i n den Beschlüssen der Ratstagungen und Parteikonferenzen keine weiteren Stellungnahmen zur Frage des Austritts erlassen worden. Somit ist A r t . I I Nr. 3 Statut RGW die abschließende Regelung dieses Komplexes. Zwar werden darin keine solchen Probleme, wie Abwicklung finanzieller Verpflichtungen, Übergangsvorschriften der Beendigung wirtschaftlicher Zusammenarbeit u. ä. erörtert und dürften deshalb i n jedem Einzelfall gesondert i m Verhandlungswege geklärt werden. Immerhin aber fixiert diese Bestimmimg genügend klar das absolute Recht jedes Mitglieds auf freien Austritt: der Austritt ist jederzeit möglich — w i r d allerdings erst nach Ablauf einer Halbjahresfrist wirksam — und ist an keine materiellen Bedingungen geknüpft — verlangt allerdings die Einhaltung eines formellen Kündigungsverfahrens. 4

Ebd., Nr. 6. Erler, Grundprobleme des internationalen Wirtschaftsrechts, S. 161. • Text i n : Der Ostmarkt i m COMECON, S. 43 ff. 7 Text als A n h a n g i n : Seiffert, Rechtsfragen der Außenbeziehungen des RGW, S. 79 ff. 5

Β. Austritt aus dem RGW

241

Aus den Bestimmungen der den RGW konstituierenden Rechtsakte ergibt sich somit formell das Recht auf A u s t r i t t schlüssig und ohne j u ristische Bedenken. Da auch die sonstigen Änderungen des RGW-Statuts durch das Protokoll vom 21. Juni 1974 (welches zwar von der UdSSR ratifiziert worden ist 8 , dessen Inkrafttreten gemäß seinem A r t . V I Nr. 3 aber bisher nicht publiziert worden ist) diese Bestimmungen unberührt lassen, scheint auch unter den Bedingungen der sozialistischen Integration, welche durch die Veränderung des A r t . I Nr. 1 RGWStatut nimmehr als Vertragsziel der Zusammenarbeit i m RGW erklärt worden ist, der freie Austritt gesichert zu sein. Π. Die Fixierung der Integration als Organisationszweck im Komplexprogramm und in der Neufassung des RGW-Statuts von 1974 Juristische Bedenken gegen die materielle Reahsierungsmöglichkeit dieser Bestimmung ergeben sich jedoch gerade aus dem Charakter des RGW als zentraler sozialistischer Organisation zur Durchführung der wirtschaftlichen Integration zwischen möglichst vielen sozialistischen Staaten. Grundlegendes Rechtsdokument zur Fixierimg dieser Zielsetzung des RGW ist das „Komplexprogramm für die weitere Vertiefung und Vervollkommnung der Zusammenarbeit und Entwicklung der sozialistischen ökonomischen Integration der Mitgliedsländer des RGW" vom 29. J u l i 1971, welches „ausgehend von den grundlegenden Prinzipien des Statuts des RGW und zur Realisierimg der Χ Χ Π Ι . (Sonder-) und der X X I V . Tagung des Rates, ausgearbeitet und von der X X V . Tagung des Rates für Gegenseitige Wirtschaftshilfe angenommen wurde". Dort heißt es: „Die Mitgliedsländer des RGW gehen davon aus, daß . . . der Charakter der sozialistischen Produktionsverhältnisse und der Erfordernisse des Klassenkampfes mit dem Imperialismus die ständige Vertiefimg und Vervollkommnung der wirtschaftlichen und wissenschaftlich-technischen Zusammenarbeit der Mitgliedsländer des RGW und die Entwicklung der sozialistischen ökonomischen Integration sowie die Entwicklung ihrer Wirtschafts- und wissenschaftlich-technischen Beziehungen m i t den übrigen sozialistischen Ländern lebensnotwendig machen. Die weitere Vertiefimg und Vervollkommnung der Zusammenarbeit und Entwicklung der sozialistischen ökonomischen I n tegration fördern das Wachstum der ökonomischen Macht des sozialistischen Weltsystems und die Stärkung des sozialistischen Weltsystems und die Stärkung der Volkswirtschaft jedes Landes und sind ein wichtiger Faktor für die Festigung seiner Einheit und Überlegenheit über den Kapitalismus auf allen Gebieten des gesellschaftlichen Lebens, für 8 Ukas 743 v o m 29. Oktober 1974, i n : Vedomosti Verchovnogo Soveta SSSR 1974, S. 899.

16 L e b a h n

242

9. Austrittsrecht und Integrationsverpflichtung im RGW

die Sicherung des Sieges i m Wettbewerb zwischen Sozialismus und Kapitalismus 9 ." Indem das Komplexprogramm i n seinen Schlußbestimmungen feststellt, daß „die gesamte Tätigkeit zur Realisierung des Komplexprogramms in Übereinstimmung mit dem Statut des Rates für Gegenseitige Wirtschaftshilfe und des Beschlusses des X X I I I . (Sonder-) Tagung des RGW durchgeführt werden w i r d " 1 0 , behauptet es eine inhaltliche Übereinstimmimg des Komplexprogramms und des Statuts i n seiner am 29. J u l i 1971 geltenden Fassimg. Danach wäre auch die Zielsetzung der Integration i m Komplexprogramm m i t der Fixierung des Rechts auf A u s t r i t t i m Statut vereinbar. Von einer Einschränkung dieses Rechts durch autoritative Interpretation des Statuts anhand des Komplexprogramms oder von einer Abänderung des Statuts durch das Komplexprogramm als lex posterior ist nicht die Rede. Auch die ausdrückliche Festlegung der durch das Protokoll vom 21. J u n i 1974 vereinbarten Neufassung des RGW-Statuts, wonach der RGW „die weitere Entwicklung der sozialistischen ökonomischen Integration" zum Ziel habe 11 , w i r d von sozialistischen RGW-Spezialisten nur als deklaratorische Ergänzung des bisherigen RGW-Statuts interpretiert 1 2 . Somit muß davon ausgegangen werden, daß i m Nebeneinander von Austrittsrecht u n d Integrationszweck kein Widerspruch gesehen wurde — oder jedenfalls diese Problematik nicht i m Text des Komplexprogramms und des geänderten RGW-Statuts Erwähnung finden sollte. Es ist daher zu prüfen, was unter der Fixierung der Integration als Organisationszweck des RGW i m Komplexprogramm und i m neuen RGW-Statut verstanden werden kann, m i t anderen Worten, welche möglichen Integrationsziele damit festgelegt sind. Dann ist festzustellen, ob die dabei gefundene Auslegung des Begriffes „Integration" auf die RGW-Rechtsakte übertragen m i t der Festlegung des Austrittsrechts aus dem Integrationsverband verträglich ist. Da die wirtschafte- und rechtswissenschaftliche Ausarbeitung der Integrationsproblematik i m Westen schon seit geraumer Zeit relativ verbreitet ist und zu teilweise sehr differenzierten Ergebnissen geführt hat, soll zunächst die Untersuchung des RGW als Integrationsorganisation unter Zugrundelegung des westlichen Integrationsbegriffes erfolgen. Die Ergebnisse der westlichen Integrationsforschung werden i m sozialistischen Schrifttum n i r gends explizit rezipiert, jedoch faktisch teilweise i n verändertem Gewand übernommen. Dieses methodische Vorgehen rechtfertigt sich aus

9

Komplexprogramm, K a p i t e l I, Abschnitt 1, Nr. 2. Komplexprogramm, K a p i t e l I V , Abschnitt 17, Nr. 1. 11 Statut R G W m i t den Veränderungen des Protokolls v o m 21.6.1974, A r t . 1, Nr. 1. 12 Dazu ausführlich: Lebahn, Die Position des RGW, S. 581. 10

Β. Austritt aus dem RGW

243

dem Verständnis der Integration als objektiver Erscheinung 18 . Demgemäß soll festgestellt werden, ob die — erst seit jüngster Zeit — i n der Sowjetunion aufgestellten Integrationstheorien abweichende Vorstellungen vertreten, und falls ja, inwieweit sich aus ihrer Anwendimg auf die Interpretation des Integrationsziels des RGW gegenüber den westlichen Theorien abweichende Ergebnisse ergeben. 1. Der westliche Integrationsbegriff a) Die gesamtwissenschaftliche Einbeziehimg soziologischer, ökonomischer, juristischer und politischer Elemente Eine Erörterimg des westlichen Integrationsbegriffs als möglichem Interpretationsinhalt des RGW-Organisationsziels rechtfertigt sich aus der Feststellung, daß die westliche Wissenschaft i h n an allgemeinen Wirtschaftserscheinungen der Weltwirtschaft i n der neueren Zeit gewonnen hat und er somit nicht spezifisch n u r für Erscheinungen des kapitalistischen Wirtschaftssystems anwendbar ist. Er t r i t t insoweit m i t dem Anspruch auf, objektiv und allgemeingültig zu sein. Als Erscheinung, die mehreren Wissenschaftsdisziplinen zugeordnet ist, setzt er sich aus mehreren Elementen zusammen. Das soziologische Element der Integration betont K a r l W. Deutsch. Er geht von dem durch Tönnies geprägten Begriff der „Gemeinschaft" aus (einem naturhaft gewachsenen Zusammenschluß m i t eigenem „Wesenswillen" — i m Gegensatz zur „Gesellschaft" als rationalem Zweckverband vereinzelter Interessen) und definiert „Integration" als Gemeinschaft von Haltungen und Werten u. Das politische Element der Integration erwähnt Taylor, indem er sie beschreibt als „Tendenz zu einer Verschmelzung von Regierungsfunktionen, oder die Schaffimg einer neuen Nation, welche das Gebiet von zwei zuvor getrennten Staaten bewohnt" 1 6 . Den organisationstechnischen Aspekt kehrt Haas hervor: „Der Hauptgrund des Studiums regionaler Integration ist ein normatives Problem: die untersuchten Einheiten und Handlungen bilden ein lebendiges Laboratorium zur Beobachtung der friedlichen Schaffimg möglicher neuer Typen menschlicher Gemeinschaften auf einer sehr hohen Organisationsebene und der Prozesse, die zu solchen Bedingungen führen können 1 6 ." Weiterhin weist Haas auf den Zusammenhang zwischen regionaler Wirtschaftsintegration und globaler Friedenssicherung hin: „Das Wiedererstehen 13 Maksimova, Grundprobleme der imperialistischen Integration, Einleit u n g (russ.). 14 Deutsch, Political Community and the N o r t h A t l a n t i c Area, passim. 15 Taylor, International Cooperation Today, S. 2. 16 Haas, The Study of Regional Integration, S. 608.

16*

244

9. Austrittsrecht und Integrationsverpflichtung im RGW

des Menschen, der i n natürlichen Tätigkeitsgruppen ohne territoriale Grenzen vereint ist, welche durch willensbestimmte Zusammenschlüsse Wohlfahrtsmaßnahmen nach gemeinsamer Übereinstimmimg durchführen, ist die schöpferische Lösung. Die praktische Voraussetzung ist natürlicherweise die vorrangige Ausrichtung friedensfördernder Anstrengungen auf wirtschaftliche und gesellschaftliche Reformen: die gemeinsame Bewirtschaftung knapper Rohstoffquellen, Arbeitslosigkeit, Warenpreisschwankungen, Arbeitsnormen, öffentliche Gesundheit. Das würde als Ergebnis nicht n u r die Korrektur der Fehler der bestehenden Gesellschaft, sondern die Entfernimg wirtschaftlicher Gründe von Krieg und internationaler Unsicherheit bedeuten 17 ." Die gegenseitige Bedingtheit und Beeinflussung der verschiedenen Integrationselemente zeigt Kaiser auf: „Die wirtschaftliche Entwicklung läuft der rechtlichen Gestaltung voran, ökonomische Strukturen verlangen danach, vom Recht anerkannt und konserviert zu werden. Selten geht die Rechtsetzung den ihr korrespondierenden wirtschaftlichen Phänomenen voraus. . . . Der Fortgang der (westeuropäischen) Integration bedarf vorher regelmäßiger politischer Impulse seitens der Mitgliedstaaten 1 8 ." „Die exakte Bestimmung der Integrationsmodi kann nur aus einer gesamtwissenschaftlichen Fragestellung hervorgehen, die der jeweiligen Integration als Ganzheit gerecht w i r d 1 9 . " Albrecht hebt hervor, daß seit dem 2. Weltkrieg die „Bezeichnung »Wirtschaftliche Integration 4 nicht so sehr als Tatbestand, sondern als Aufgabe bzw. Methode" aufgefaßt wird. Er sieht als wesentliches Element dieser Aufgabe die Zielsetzung „einer maximalen Arbeitsteilung i n größtmöglichen Überstaatlichen Räumen, d. h. die Ermöglichung der weitgehenden Auswirkung des Prinzips der komparativen Kosten als der gestaltenden K r a f t übernationaler Wirtschaftsräume" 20 . I n diesen Formulierungen k l i n g t bereits die Verbindung der Frage der Integration mit dem M i t t e l des Supranationalismus an. b) Die Supranationalität als internationalrechtliches Grundprinzip Den supranationalen Aspekt, der die westeuropäische Integrationsform kennzeichnet, qualifiziert Dehousse juristisch folgendermaßen: „Die Integration ist eine Methode zwischenstaatlicher Zusammenarbeit, 17 Haas, Beyond the Nation-State. Functionalism and International Organization, S. 10 f. 18 Kaiser, M o d i der Integration, S. 267 - 274, S. 272. 19 Ebd., S. 271. 20 Albrecht, Probleme u n d Methoden der wirtschaftlichen Integration, S. 3 f.

Β. Austritt aus dem RGW

245

die durch die Tatsache charakterisiert ist, daß die Kooperationspartner die Entscheidimg fällen, sich — ganz oder teilweise — einer äußeren Autorität zu unterwerfen. I m Gegensatz zu den einfacheren Methoden, wie gemeinsame Handlungen, Vereinigungen oder gar internationale Organisationen ist die Integration eine anspruchsvollere Methode 2 1 ." Die Integration wie auch die internationale Organisation laufen auf die Schaffung einer neuen juristischen Person hinaus. Aber während die Beziehungen, welche sich zwischen der internationalen Organisation und den Staaten knüpfen, immer — wenigstens i m Prinzip — Beziehungen von gleich zu gleich bleiben, (wenn die Staaten die Organisation nicht völlig beherrschen), führt die Integration notwendig zur Bildung einer neuen Einheit, die sich gegenüber dem Staat durchsetzt 22. Z u der Montanunion, die nach diesem Prinzip konstruiert wurde, erklärt Schlochauer: „Das Neuartige dieser Konzeption gegenüber den Formen vorausgegangener Gestaltungen europäischer Zusammenarbeit liegt darin, daß die EGKSt ( = Europäische Gemeinschaft für Kohle und Stahl; d. A.) nicht internationalen, sondern supranationalen Charakter hat. Sie ist eine selbständige auf einer eigenen Rechtsordnung beruhende Institution m i t übernationalen, durch ihre Entscheidungen auch die Mitgliedsstaaten bindenden, rechtsetzenden und verwaltenden Organen unter eigener Gerichtsbarkeit. Die Bedeutung des Vertragswerkes liegt, obwohl die EGKSt vor allem wirtschaftliche Ziele verfolgt . . . , vor allem auf politischem Gebiet, da es i n Anlehnung an die bundesstaatliche Ordnung eine neuartige Rechtsform staatlichen Zusammenwirkens und die erste tragfähige Grundlage für eine weitere und vertiefte Gemeinschaft unter den Völkern schafft 28 ." Ophüls sieht die gleichen Gedanken i m EWG-Vertrag verwirklicht: „Der Vertrag schafft ein europäisches Gebilde verfassungsrechtlicher Gattung. ... Politisch erfordert die Einigung Europas, daß sich aus und über den Völkern Europas ein einheitlicher Wille bildet, der die Gemeinsamkeit des Handelns sicherstellt. . . . Damit aber stellt sich bei den Gemeinschaften das Problem der Verfassung ähnlich wie vordem bei den Staaten 24 ." Als wesentliches Element des Funktionierens der i m EWG-Vertrag geschaffenen Organe kennzeichnet Pescatore ihre Direktbeziehung zu den Staatsangehörigen. „Die Rechtsprechung des Europäischen Gerichts21

Dehousse, Les Organisations Internationales, S. 32. Ebd., S. 34. 28 Schlochauer, V o n der Assoziation zur Integration Europas, S. 14 f. 24 Ophüls, Z u r ideengeschichtlichen Herkunft der Gemeinschaftsverfassung, S. 387 f. 22

246

9. Austrittsrecht und Integrationsverpflichtung im RGW

hofes ( = EuGH) bedeutet nämlich i m Gemeinschaftsrecht die Überwindung des Begriffs der zwischenstaatlichen Beziehungen. . . . Dank dieser Rechtsprechung konnte einer der grundlegenden Gedanken der Integrationsverträge praktische Wirklichkeit werden, daß nämlich das europäische Einigungswerk alle Angehörigen der Gemeinschaft angeht und sie unmittelbar betrifft. Alle, die man gewöhnlich ,Rechtsunterworfene' nennt, werden so aus passiven Rechtssubjekten zu handelnden Personen im Integrationsprozeß 2δ." Diese Verwendimg innerstaatlicher Elemente bei der zwischenstaatlichen Konstruktion für die Verwirklichung der europäischen W i r t schaftsintegration läßt natürlich auch die Interpretation der Rechtsstellung der beteiligten Mitgliedsstaaten nicht unberührt: „ K e i n Wunder, daß sich die Regierungen vor ganz neue Fragen gestellt sehen, deren Lösung lediglich von dem Ausgangspunkt der Souveränität der Staaten nicht mehr möglich erscheint 26 ." Damit steht fest, daß „die europäischen Gemeinschaften i n ihrer heutigen Struktur dem überkommenen Typus völkerrechtlicher Staatenbünde widersprechen. Sie sind zu bundesstaatsähnlichen ,Zwitterinstitutionen' ausgestaltet worden" 2 7 . „Der Versuch, von Zollunionen und Währungsunionen zu echten W i r t schaftsunionen vorzudringen, hat sich gerade deshalb als schwierig erwiesen, w e i l die Wirtschaftspolitik nicht zu trennen ist von der Preis-, Lohn- und Spezialpolitik und von der Außenhandels- und Währungspolitik. Eine echte Wirtschaftsunion verlangt also bereits die Integrierung so vieler Schichten staatlicher Funktionen, daß man i m Zweifel sein kann, ob das Schwergewicht staatlicher Entscheidung sich i n einem solchen Falle nicht so stark nach der Seite der Wirtschaftsunion neigt, daß diese der eigentliche souveräne Staat w i r d und die zusammengeschlossenen Partner ihre Souveränität und damit ihre Staatsqualität verlieren, w e i l sie m i t den verschiedenen Funktionen nicht mehr in der Lage sind, sich i n der Grenzsituation aus dem neuen Gebilde wieder zu lösen 28 ." Wenn auch die aufgezählten Elemente des westlichen Integrationsbegriffes nicht alle gleichwertig sind und von verschiedenen Theorien unterschiedlich gesehen werden, wobei insbesondere die reale Entwicklung der westeuropäischen Integration manche Modifikationen der Theorien der fünfziger Jahre erforderlich macht, kann man doch global folgende Gemeinsamkeiten herausstellen: Ausgehend von wirtschaftlichen Bereichen ergreift die Verwirklichung der Integration fort26 26 27 28

Pescatore, Gemeinschaftsrecht u n d staatliches Recht, S. 2069. Wehberg, Entwicklungsstufen der internationalen Organisation, S. 194. Erler, Die K r i s e der Europäischen Gemeinschaften, S. 28. Erler, Grundprobleme des internationalen Wirtschaftsrechts, S. 202 f.

Β. Austritt aus dem RGW

247

schreitend alle Lebensbereiche und beeinflußt insbesondere auch die sozialen Entwicklungen, das psychologische Selbstverständnis und die politischen Zielsetzungen der beteiligten Völker. Entscheidend für den Erfolg der Integration ist das Entstehen einer unmittelbaren Gemeinschaft der Völker und eines eigenen Gesamtwillens, der sich auf K o sten der beschränkenden Staatsstrukturen i n internationalen Organisationen seine Form schafft. Dieser sachlich und zeitlich nicht einzuschränkende Prozeß führt am Ende zu einer völligen Verschmelzimg der beteiligten Völker und ihrer wirtschaftlich-juristisch-politischen Institutionen, wobei ein Direktbezug zwischen den neu geschaffenen Institutionen und den Rechtsunterworfenen hergestellt wird. Die westeuropäische Integrationsform als fortgeschrittenste Methode beinhaltet besonders ausgeprägt die Irreversibilität des sich ständig ausweitenden und intensivierenden Prozesses. Das Fehlen einer besonderen Austrittsklausel sowie ganz generell die Nichterwähnung eines Austrittsrechts i n den verschiedenen Gründungsverträgen der Europäischen Gemeinschaften ist somit als Nichtfixierung eines Austrittsrechts zu verstehen, die eine juristisch unterschiedliche Interpretation je nach erreichtem Interpretationsstand der Gemeinschaften zuläßt, also auch einen Ausschluß des Austrittsrechts begründen könnte 2 9 . 2. Die Anwendung des westlichen Integrationsbegriffs auf den RGW Die Frage, ob der RGW eine Organisation ist, deren Ziel eine W i r t schaftsintegration i m westlichen Sinne des Wortes ist, w i r d i m westlichen Schrifttum höchst unterschiedlich beurteilt. Dabei neigen die Wirtschaftswissenschaftler, die einen allgemeineren Integrationsbegriff anwenden, eher als die Juristen m i t dem komplexeren oben geschilderten Integrationsbegriff zur Qualifizierung des RGW als Integrationsgemeinschaft. Weiterhin hängt die Beurteilung des RGW von dessen jeweils gerade erreichten Zusammenarbeitsstufe ab, so daß zu verschiedenen Zeiten verschiedene Einordnungen möglich sind. a) Der allgemein-ökonomische Integrationsbegriff als Maßstab für einen Prozeß intensivierter internationaler Wirtschaftszusammenarbeit Der Ökonom Böhmer definiert „Integration" als „verstärkte gegenseitige Abhängigkeit zweier oder mehr Volkswirtschaften" 8 0 und untersucht dann verschieden intensive Stufen wirtschaftlicher Zusammen29 80

Schermers, International Institutional Law, Bd. I, S. 21. Böhmer, Wirtschaftsintegration i n Osteuropa, S. 5.

248

9. Austrittsrecht und Integrationsverpflichtung im RGW

arbeit i n gegenständlich gegliederten Bereichen zwischen RGW-Staaten. Jedoch kann der zugrunde gelegte Integrationsbegriff nur als K r i t e r i u m einer an relativen historischen Veränderungen orientierten rein beschreibenden Darstellung benutzt werden, ohne eine systematisch fundierte Einordnung des Problems zu ermöglichen. Ebenso reduziert der Ökonom Boettcher das Problem der Integration i m RGW vornehmlich auf die Frage mehr oder weniger intensiver Wirtschaftsverflechtung. Er bejaht mit der Feststellung des Strebens nach Wirtschaftszusammenarbeit i m RGW somit zugleich ein Streben nach Integration und stellt dann verschiedene Integrationsmethoden des RGW denen der EWG gegenüber 31 . Dieser Vergleich der verschiedenen ökonomischen Methoden zweier verschiedener Wirtschaftssysteme ergibt ein plastischeres B i l d als die rein historische Darstellung Böhmers. Indem sie primär nur ökonomische Methodenfragen berücksichtigt, liefert sie für den oben gekennzeichneten komplexen Integrationsbegriff zunächst nur eines unter mehreren Integrationselementen. Davon ausgehend und die anderen Elemente daraus ableitend erklärt Böttcher sodann aus den spezifischen Schwierigkeiten des sozialistischen ökonomischen Integrationsprozesses spezifische Komplikationen für die entsprechenden politischen Prozesse und institutionellen Bedürfnisse. Eine Integrierung planwirtschaftlicher Systeme fordert nach Böttcher erheblich stärkere politische und institutionelle Verflechtung als die Integration marktwirtschaftlicher Länder. Insofern sei der RGW als internationale Organisation m i t Integrationszweck zu bezeichnen, bei der die Zweckrealisierung jedoch bisher nur partiell und auf einer niedrigen Stufe erfolgt sei 32 . b) Der komplexe Integrationsbegriff als theoretisch anspruchsvoller und praktisch schwer präzisierbarer Maßstab Eine mögliche K r i t i k an Böttchers Methode hätte davon auszugehen, daß die Betrachtung der politischen, juristischen, soziologischen usw. Elemente der Integration als Funktion der ökonomischen Grundlage eine Vereinfachimg darstellt. Integration i n dem hier verstandenen Sinne ist ein komplexes Zusammenwirken sich gegenseitig beeinflussender Elemente, von denen jedoch nicht eines prinzipiell als grundlegendes bezeichnet werden darf. Eine solche K r i t i k hätte jedoch zugleich die Schwierigkeit der Systematisierung eines solchen mehrere Wissenschaftsdisziplinen übergreifenden Integrationsbegriffs i n Rechnung zu stellen: eine vereinfachende Zurückführung auf ökonomische 81

Boettcher, Die Problematik der wirtschaftlichen Integration i m block, S. 312 ff. 82 Böttcher, Die Integrationsbemühungen i m Ostblock, S. 131 ff.

Ost-

Β. Austritt aus dem RGW

249

Grundlagen erlaubt andererseits eine überschaubare, klarere Darstellung. Die Kompliziertheit einer mehrere Elemente zugleich darstellenden Methode kann leicht zum Verlust wissenschaftlich belegbarer Aussagen führen. So definiert Korbonski die „Wirtschaftsintegration i n Osteuropa als Prozeß, durch den getrennte Wirtschaftssysteme einen gemeinsamen Rahmen — den RGW — entwickelt haben, u m einige Wirtschaftsziele gemeinsam zu verfolgen (Industrialisierung und eine hohe Wirtschaftswachstumsrate) und um einige Wirtschaftspolitiken (Koordinierung einzelstaatlicher Pläne, Produktionsspezialisierung und Maximierimg regionalen Handels) gemeinsam einzuführen" 3 8 . Damit sucht er das ökonomische, das juristisch-institutionelle und das politische Element gleichberechtigt zugrunde zulegen. Als Fazit seiner Untersuchung versucht er dann eine Prognose: „Was ist die Zukunft der Integration i m kommunistischen Europa? . . . Mein eigenes Gefühl ist, daß während die Aufrechterhaltung des status quo plausibel erscheint, auch eine beträchtliche Aussicht auf wirtschaftliche Desintegration dieses Bereichs besteht 34 ." Diese Berufung auf das Gefühl des Wissenschaftlers nach Zugrundelegung einer komplexen Untersuchungsmethode scheint anzuzeigen, daß diese letztlich keine eindeutige und aus den Prämissen abzuleitende wissenschaftliche Prognose ermöglicht. c) Die schematische Gegenüberstellung von EG als Prototyp jeglicher Integration und RGW als daraus fortentwickelter Sonderform Daß jedoch andererseits die Betonung allein des wirtschaftlichen Integrationszwecks des RGW als entscheidendem Element zu vergröbernden Vereinfachungen führen kann, zeigen Formulierungen wie: „Der RGW, das Gegenstück zur EWG i m Ostblock" 85 , welche der Autor einer wissenschaftlichen Untersuchimg vielleicht noch i m Bewußtsein ihres einseitigen Bezugspunktes benutzt, die dann aber alsbald — insbesondere durch Übernahme i n die allgemeine Publizistik — sinnentfremdete Verbreitung finden. Gerade solche Formulierungen wie „Der RGW — die EWG des Ostens" dürften i m Ergebnis mehr zur Verunklarung als zur Vereinfachimg inhaltlicher Beschreibung beitragen. Ebensowenig dürfte es richtig sein, bei einem Vergleich von Integrationsvorgängen i m Osten und Westen die früher einsetzenden westlichen Wirtschaftsintegrationsprozesse und ihre dementsprechend früher einsetzende wissenschaftliche Erforschimg gegenüber den östlichen Parallelen als naturgegebenen alleinverbindlichen Maßstab zu be88 84 85

Korbonski, Theory and Practice of Regional Integration, S. 949. Korbonski, Theory and Practice, S. 976. Schenk, Integration u n d Westhandel Osteuropas, S. 93.

250

9. Austrittsrecht und Integrationsverpflichtung im RGW

nutzen 3 6 . Aus einer derartigen Methodik entspringen dann Aussagen, wie ζ. B. die Feststellung Schweisfurths: „Die sowjetischen Bemühungen u m die Intensivierung der sozialistischen Integration 1 sind als Reflex auf die erfolgreiche Integration i n Westeuropa zu verstehen. Bezeichnend dafür ist, daß sogar der früher verpönte Begriff ,Integration* unter Zusatz des differenzierenden Epithetons »sozialistisch* als Zauberformel für den wirtschaftlichen Fortschritt übernommen wurde 3 7 ." Schweisfurth scheint davon auszugehen, daß 1. das zeitliche Nacheinander als Kausalzusammenhang zu deuten ist i m Sinne des Satzes: ,da westliche Integration erfolgreich war, muß sie auch dem Osten als Rezept erstrebenswert sein* — hierbei dürfte die immittelbare Übertragbarkeit zwischen den Systemen überschätzt werden — und daß 2. die westliche Integration eine sachgemäße, logische Ausprägung erfahren hat, die höchstens durch ein Epitheton sozialistisch' äußerlich verbrämt, i m Prinzip aber unverändert, von den sozialistischen Ländern übernommen werden muß i m Sinne des Satzes: ,eine westliche Erkenntnis w i r d i m Osten unter anderer Bezeichnung übernommen' — hierbei dürfte die Unterschiedlichkeit sich regelmäßig nicht nur auf die Bezeichnung erstrecken. Obwohl nachweisbar die westlichen Integrationsprozesse Einfluß auf die Theorie und Praxis östlicher Wirtschaftsintegration hatten und noch haben, ist es es auf jeden F a l l unrichtig, letztere nur als „Reflex" der ersteren zu bezeichnen, ihnen also jegliche Eigenständigkeit abzustreiten. Hier sind gewisse einer jeden modernen internationalen W i r t schaftsorganisation eigene objektive Sachzwänge einseitig als westliche Errungenschaften gekennzeichnet. Diese Auffassung stellt ein I n tegrationselement völlig beiseite: das politisch-ideologische. Weiterhin verallgemeinert sie nachweisbare historische Entwicklungen und methodologische Gemeinsamkeiten zu Lasten der systembedingten Besonderheiten und Unterschiede: Eine unveränderte unmittelbare Übertragung von grundlegenden Integrationsformen zwischen West und Ost könnte nicht ohne gleichzeitige Systemveränderung erfolgen. Die „Gegenüberstellung" der Integrationserscheinungen zweier verschiedener ökonomischer, juristischer u n d gesellschaftlicher Systeme, die die Erscheinungen des einen Systems als Definitionsgrundlage zur Beschreibung „abgeleiteter Begriffe" des anderen Systems benutzt, impliziert von vornherein, daß das abgeleitete System nach den Prinzipien des „natürlichen Systems" beurteilt werden muß. Ein derartiger Vergleich zweier Integrationsformen kann nicht objektiv ausfallen und muß zu einseitigen wissenschaftlichen Ergebnissen führen. 36

So i m Ergebnis Uschakow, Die Methodik der Ostrechtsforschung, S. 174 ff. Schweisfurth, Sowjetunion, westeuropäische Integration u n d gesamteuropäische Zusammenarbeit, S. 261 - 272. 87

Β. Austritt aus dem RGW

251

d) Die Ableitung einzelner Aspekte der sozialistischen Integration durch Analogien aus dem westeuropäischen Modell Die terminologischen Schwierigkeiten, denen sich der westliche Jurist bei der Untersuchung der komplexen Erscheinungen der Integration eines anderen wirtschaftlich-gesellschaftlichen Systems gegenübersieht, können beim Studium der Untersuchungen des wohl bekanntesten westdeutschen Ostrechtsspezialisten für Fragen der RGWIntegration, Alexander Uschakow, auf gewiesen werden. Bereits 1966 stellte Uschakow fest: „ M i t der verstärkten Unterordnung der w i r t schaftlichen Integration i m supranationalen Rahmen des RGW unter den einheitlichen Willen der kommunistischen Parteien entsteht eine Rechtsgemeinschaft i m Ostblock, i n der die i m Statut proklamierten Ziele und Grundsätze der Organisation gegenüber den einzelstaatlichen Interessen der Mitglieder wirksam durchgesetzt werden. Dieses Element der materiellen RGW-Verfassung hat i n den bisher bekannten Staatenverbindungen keine Paralllele und verleiht dem östlichen Zusammenschluß eine erheblich stärkere Intensität, als sie die Montanunion und die EWG besitzen 88 ." Ohne hier auf die allgemein-systematischen und speziell-rechtstechnischen Folgen dieser Methode i m einzelnen näher eingehen zu können, soll nur darauf hingewiesen werden, daß dabei Begriffe, die — jedenfalls 1966 — kennzeichnend vornehmlich für das westeuropäische Wirtschafts- und Rechtssystem (keineswegs aber für das osteuropäische System) waren, ohne nähere differenzierende Definition zu dessen Beschreibimg verwandt wurden. I n dem Uschakow bei der Beschreibung der EWG wie des RGW unterschiedslos von „internationalen juristischen Personen, die politisches Leben, das dem eines Staates ähnlich ist, haben", von „Integration als Übertragung von Souveränitäten auf Gemeinschaften, die begrenzte Autoritäten sind", von den „integrierten Räumen, i n denen die alte Regel der pluralistischen Völkerrechtsgemeinschaft ,lex posterior derogat legi priori 1 außer K r a f t t r i t t " , von „modernen Staatengemeinschaften, die durch eine teilweise Preisgabe ihrer Souveränität entstehen", spricht 89 , läßt er zudem die gesamte sowjetische Völkerrechtsdoktrin, die alle genannten Definitionen als für sie unannehmbar qualifiziert, ohne weitere Erörterimg außer acht. Trotz der Anwendung des Begriffs der Supranationalität auf die Ostblockintegration qualifiziert Uschakow die Beziehungen der UdSSR zu den anderen osteuropäischen Staaten als völkerrechtlich und distan88 Uschakow, Der Rat f ü r Gegenseitige Wirtschaftshilfe (COMECON), Bd. I I , S. 61. 89 Uschakow, Rechtsprobleme der Integration, S. 117 f.

252

9. Austrittsrecht und Integrationsverpflichtung im RGW

ziert sich m i t Recht von anderen Autoren (R. Maurach, D. A. Loeber und E. Kordt), die die östliche Integration unter dem beherrschenden Einfluß der kommunistischen Parteien so weit fortgeschritten sehen, daß man von staatsrechtlichen Formen des Zusammenschlusses sprechen müsse 40 . Uschakow kommt i n terminologische Schwierigkeiten, wenn er neben der Anwendung westeuropäischer Integrationskriterien auf die äußere Beschreibung der wirtschaftlichen Zusammenarbeit der sozialistischen Staaten auch noch die inneren politisch-juristischen Motivationen dieser Staaten (welche ja von nichtwestlichen Kriterien ausgehen) berücksichtigen w i l l . So schreibt er zunächst: „Aus diesem Gründungskommuniqué (des RGW von 1949, d. A.) ging hervor, daß die neue Regionalorganisation der kommunistischen Länder von ihren Schöpfern als ein Gegengewicht zum Marshall-Plan und zur OEEC einerseits und als ein weiterer Schritt auf dem Wege zur Integration der europäischen Ostblockländer andererseits ausersehen w a r " 4 1 und unterstellt damit den sozialistischen Staaten den Integrationsbegriff der westeuropäischen internationalen Wirtschaftszusammenarbeit als w i r t schaftlich-juristischen Inhalt und politisches Motiv der RGW-Gründung 1949. Sodann jedoch stellt er ohne abweichende Meinungsäußerung fest: „ M a n n i m m t sogar an, daß 1954 überhaupt der Gedanke einer Integrationspolitik im RGW aufgekommen sei" 4 2 und berücksichtigt dabei die aus tatsächlichen Wirtschaftsvorgängen zu erschließenden vermutlichen Motivationen der sozialistischen Staaten. Zwar befindet er sich m i t dieser Feststellung i n Übereinstimmimg m i t weiteren westlichen Autoren 4 3 . Jedoch ist die Anwendung dieses Begriffes i n dieser Zeit noch ausschließlich auf die westliche Wissenschaft beschränkt, während die östliche Theorie diesen Ausdruck sogar ausdrücklich für den sozialistischen Bereich ablehnt. So kann die Verwendimg dieses Begriffes i n der westlichen Literatur jener Zeit nicht auf ausdrückliche östliche Stellungnahmen, sondern nur auf indirekt erschließbare Motivationen und Absichten der östlichen Wirtschaftsplaner zurückgreifen. Daher kann die Ableitung östlicher Integrationsabsichten aus bekannt gewordenen bruchstückhaften Elementen durch westliche Wissenschaftler n u r annähernde Ergebnisse erzielen, wobei die Gefahr von Meinungsverschiedenheiten über die zu benutzenden Beurteilungsmaßstäbe auf der Hand liegt. Uschakows zitierte widersprüchliche Feststellungen über den Ablauf des sozialistischen Integrationsprozesses und die Rolle des RGW dabei sind verständliches Resultat solcher Unsicherheiten. 40

Uschakow, Die neuen bilateralen Pakte i n Osteuropa, S. 221 f. Der Ostmarkt i m COMECON, S. 14. 42 Ebd., S. 17. 43 Vgl. z . B . Bräutigam, Die wirtschaftliche Zusammenarbeit, S. 677; Pfuhl, Z u r neuesten Entwicklung, S. 7. 41

Β. Austritt aus dem RGW

253

Die Berücksichtigung der verschiedenen Integrationsbegriffe i n Ost und West erlaubt Uschakow an anderer Stelle den plastischen Vergleich und die klare Abgrenzung der internationalen wirtschaftlichen Zusammenarbeit i n Ost und West: „Der Begriff der Wirtschaftsintegration wurde bis 1969 ausschließlich zur Kennzeichnung der westeuropäischen Einigung i m negativen Sinne gebraucht. . . . Hier besteht ein wesentlicher Unterschied zwischen den beiden Organisationen 44 ." Indem hier Uschakow von der Integration als allgemeinem Vorgang, die jedoch i n West und Ost eine verschiedene Begriffsbildung und unterschiedliche Praxis gefunden hat, ausgeht, kann er die Vorstellungen beider Seiten besser berücksichtigen und die Gesamterscheinung durch Vergleich objektiver darstellen. e) Die undifferenzierte Anwendung westlicher Integrationsbegriffe auf den RGW Wohin andererseits eine völlig einseitige Anwendung westlicher Begriffe auf östliche Erscheinungen führen kann, zeigen einzelne Passagen i n Szawlowskis Untersuchung über das Finanzrecht des COMECON 4 6 . Er beschreibt es durch Übertragung von Begriffen des Finanzrechts sonstiger internationaler zwischenstaatlicher Organisationen, die ihrerseits wieder aus Begriffen des innerstaatlichen Rechts abgeleitet sind. So erkennt er „normative A k t e zweiten, dritten, manchmal sogar vierten Ranges" 46 , obwohl das sowjetische Völkerrecht 1. dem internen Organisationsrecht internationaler Organisationen keinen Normencharakter zuerkennt und 2. keine Ranghierarchie von Völkerrechtsquellen kennt. Weiterhin verwendet Szawlowski zwar i n Anführungszeichen, aber ohne nähere Definition typisch staatsrechtliche Begriffe wie Legislative, Exekutive und Parlament zur Kennzeichnung der Organe internationaler Organisationen und bezeichnet die Ratstagung des COMECON i n diesem Zusammenhang als „Parlament". Ohne diese logischen Interpretationsschritte zu kennzeichnen, hat er also die für die westeuropäischen supranationalen Integrationsgemeinschaften t y p i sche Verwendung aus dem Staatsrecht übertragener Begriffe für Regelungsinstrumente der internationalen Beziehungen weiter auf allgemeine internationale Organisationen übertragen und von dort aus dann noch weiter auf die sozialistische Wirtschaftsorganisation des RGW angewandt. Daß i m Ergebnis dieses Übertragungsprozesses zwei Begriffe i n Zusammenhang gesetzt werden, die i n ihrer eigentlichen Sinnbedeutung absolut nichts gemeinsam haben: „Parlament" ( = na44 45 4β

Uschakow, Probleme der Wirtschaftsintegration i m RGW, S. 150 f. Szawlowski, Das Finanzrecht des COMECON, S. 100 ff. Ebd., S. 100.

254

9. Austrittsrecht und Integrationsverpflichtung i m RGW

tionale Volksvertretung) und „Ratstagimg" ( = internationales Organisationsorgan) kann n u r Begriffsverwirrimg schaffen. Wenn die ansonsten sehr diffizilen Erörterungen Szawlowskis dann zu der Schlußfolgerung führen, daß das Finanzrecht des COMECON „dem Sekretariat viel mehr budgetäre Manövrierungsfreiheit gibt, als das i n anderen i n ternationalen zwischenstaatlichen Organisationen der F a l l i s t " 4 7 , ist angesichts der zuvor benutzten „verschobenen" Begriffe das Ergebnis nicht über jeden Zweifel erhaben, insbesondere da es i n völligem W i derspruch zu der allgemeinen sowjetischen Lehre steht, welche den i n ternationalen Organisationen nur äußerst beschränkte Vollmachten, Instrumente und M i t t e l gibt, damit sie als i n jeder Hinsicht von den Mitgliedsstaaten kontrollierte Organe keine eigene Existenz entfalten können. f) Die Lückenfüllung bei Informationsmangel über RGW-Mechanismen durch Verallgemeinerung westlicher Integrationskennzeichen A u f einen die geschilderten methodologisch-begrifflichen Schwierigkeiten des westlichen Juristen noch verstärkenden, teilweise sogar verursachenden Faktor weist Caillot hin: „Das Fehlen von Informationen über die Arbeiten des RGW hatte es allerdings lange Zeit erlaubt, an die Realisierung einer sehr weit vorangetriebenen Integration der osteuropäischen Länder i m Kraftfeld der UdSSR zu glauben. Die seit wenigen Jahren erfolgte Veröffentlichimg der meisten offiziellen Dokumente, welche als Grundlage der gesamten Wirtschaftsbeziehungen zwischen den sozialistischen Ländern dienen, erlaubt i n Zukunft, daß Funktionieren dieser Organisation besser zu verstehen, auf diese Weise ein genaueres Urteil über die Ergebnisse dieser Zusammenarbeit auszusprechen und aufzuzeigen, wie weit man von Integration sprechen kann 4 8 ." Damit w i r d auch verständlich, wieso dem westlichen Ostrechtsspezialisten i n der Vergangenheit häufig mangels Information über Theorie und Praxis der osteuropäischen wirtschaftlichen Zusammenarbeit gar nichts anderes übrig blieb, als Lücken durch Analogien zu westlichen Erscheinungen zu füllen. So verallgemeinert ζ. B. Fink, der detailliert die RGW-Rechtsvereinheitlichung i n einem Teilbereich des Internationalen Privatrechts untersucht, ohne Möglichkeit, einen Gesamtüberblick über formelle und tatsächliche Wirtschaftsrechtsvereinheitlichung als Folge der RGWTätigkeit geben zu können: „Gleichzeitig m i t der Wirtschaftsintegration vollzog (!) sich eine Rechtsintegration 49 ." Diese offensichtliche Analogie 47 48 49

Ebd., S. 108. Caillot , L e C A E M , S. 2. Fink, Allgemeine Montage- u n d Kundendienstbedingungen, S. 106.

Β. Austritt aus dem RGW

255

zum westeuropäischen Integrationsablauf, den von Anfang an ein systematisches Bemühen u m Rechtsvereinheitlichimg kennzeichnete 50 , korrigierte derselbe Autor 5 Jahre später nach Auswertung neuer Dokumente ins Gegenteil. „Bislang spielte das Recht i n der über 20-jährigen Geschichte des RGW eine völlig untergeordnete Rolle 5 1 ." Die Auswertimg vorwiegend politischer Dokumente über Prinzipien der sozialistischen Zusammenarbeit und der Mangel konkreter Daten konnten leicht zu einer Überbetonung des politischen Elements gegenüber dem juristisch-ökonomischen Faktor wirtschaftlicher Integration führen. Dazu konstatierte Gumpel: „Während die EWG über den wirtschaftlichen Zusammenschluß der Mitgliedsstaaten zu deren politischen Einigung gelangen w i l l , folgte i m COMECON die wirtschaftliche Integration der politischen 52 ." Ein solches politisches Projekt, das allerdings nicht wirtschaftliche und nur rudimentär institutionelle Verwirklichung erfuhr, war der Plan ChruSàevs 5S, einen einheitlichen internationalen Wirtschaftsplan der sozialistischen Länder einzuführen. Während hinsichtlich der Beurteilung anderer Abschnitte der RGW-Zusammenarbeit bei den westlichen Autoren die verschiedensten Ansichten über ihre Qualifizierung als „Integration" vertreten wurden, w i r d der ChruScev-Plan einmüt i g als Versuch, eine supranationale Integrationsform zu verwirklichen, angesehen 54 . Gerade aus dieser Einmütigkeit, daß der ChruSöev-Plan der bisher einzige Ansatz der sozialistischen Staaten zur Beschreitung eines Integrationsweges war, der nach dem westlichen supranationalen Integrationsmodell i n deutlicher Analogie zu der EWG-Integration betrachtet werden kann, läßt sich der Gegenschluß ziehen, daß die bisherige RGW-Praxis nicht m i t dem westlichen komplexen Integrationsbegriff zu beschreiben ist. g) Die vergleichende Gegenüberstellung westlicher und östlicher Integration als verschiedenartige Ausprägungen eines allgemeinen Oberbegriffs Diese Betrachtungsweise bildet sich neuerdings auch zunehmend als herrschende Meinung i n der westlichen Literatur heraus. So analysiert 50 Vgl. dazu die vertragliche Verpflichtimg zur „Angleichung der Rechtsvorschriften", EWG-Vertrag, 3. Teil, T i t e l I , Kap. e, A r t . 100 - 102. 51 Fink, Sozialistisches Internationales Wirtschaftsrecht, S. 9. 52 Gumpel, Der Rat f ü r gegenseitige Wirtschaftshilfe . . . , S. 19. 55 Veröffentlicht i n : Probleme des Friedens u n d des Sozialismus, No. 9/1962. 64 Vgl. z . B . Käser, Comecon and the new multilaterialism, S. 163; Caillot, le CAEM, S. 23; Gumpel, Der Rat, S. 17; Der Rat f ü r Gegenseitige W i r t schaftshilfe — COMECON, Berichte u n d Studien der Kommission der Europäischen Gemeinschaften, T e i l I (C. Goudima), S. 3.

256

9. Austrittsrecht und Integrationsverpflichtung im RGW

Knirsch i n einer komplexen Betrachtungsweise die Integrationshemmnisse des Ostblocks u n d stellt fest, daß sich „ i n Osteuropa in den letzten Monaten eine ähnliche Integrationsbereitschaft entwickelt hat, wie sie i n den fünfziger Jahren i n Westeuropa festzustellen war. . . . Dies kann man selbstverständlich als Integration bezeichnen; die beträchtlichen Unterschiede, wie sie etwa gegenüber den Integrationsbemühungen i n Westeuropa bestehen, dürfen dabei aber nicht übersehen werden" 5 6 . Caillot stellt fest: „Diese Ziele (Chruscevs) waren indes viel zu ehrgeizig und die Beschleunigung des Integrationsprozesses ist an eine sehr schwer zu überschreitende Stufe gelangt. So ist der RGW i n seinem augenblicklichen Entwicklungsstadium eher eine sehr lockere Organisation, i n deren Rahmen jede Zusammenarbeitsform Eingang finden kann — und das entsprechend A r t . I V des Statuts (bilateral oder multilateral) —, als ein Integrationsorgan 56 ." Käser beschreibt den RGW als Zentrale für den Austausch wissenschaftlicher, technischer und w i r t schaftlicher Informationen 6 7 , was nach Klinkmüller „zwar von i m Westen verbreiteten Vorstellungen abweicht, aber gleichwohl als die sachlich angemessenste Kennzeichnung der Tätigkeit dieser Institution während der vergangenen Jahrzehnte erscheint" 58 . Gasteyger zählt die hauptsächlichen wirtschaftlichen und juristischen Kennzeichen des westeuropäischen Integrationsbegriffs auf und folgert: „Aus dieser Charakterisierung der westeuropäischen Integrationsmerkmale geht bereits hervor, daß sie keine adäquate Entsprechung i n jenem Prozeß finden, den die kommunistischen Länder selbst als »internationale sozialistische A r b e i t s t e i l u n g 4 . . . umschreiben 59 ." Hat die Skepsis gegenüber der Anwendung des westlichen Integrationsbegriffs für die A k t i v i t ä t des RGW i m westlichen Schrifttum i n den letzten Jahren deutlich zugenommen, so ist dennoch die Auffassimg unverändert geblieben, daß die Entwicklung von Integrationsmechanismen und -Institutionen das entscheidende Problem der wirtschaftlichen Zusammenarbeit der sozialistischen Länder i m RGW ist. So prognostiziert der Osthandelsspezialist Lange-Prollius: „Dieses Reformwerk (das den RGW i n den 70er Jahren verändern w i r d — d. Α.), für das die Weichen i m Jahre 1970 gestellt werden, w i r d sich entweder für echte übernationale Koordinierung der Volkswirtschaftspläne und Außenhandelspolitik der Mitgliedsstaaten entscheiden oder sein Inter55 Knirsch, Bemühungen u m eine Wirtschaftsintegration i n Osteuropa, S. 23. M Caillot , L e CAEM, S. 27. 67 Käser, Comecon and the new multilateralism, S. 164. 58 Klinkmüller, Gemeinsamkeiten u n d Unterschiede der wirtschaftlichen Integration, S. 580. 59 Gasteyger. Sozialistischer Internationalismus, S. 130.

Β. Austritt aus dem RGW

257

esse i n einer Stärkung der multilateralen Elemente i n den Beziehungen der sozialistischen Länder untereinander finden 6 0 ." h) Die antithetische Gegenüberstellung von RGW und EG durch Kommission und Parlament der EG Schließlich soll auch daraufhingewiesen werden, daß die Kommission der Europäischen Gemeinschaften i n Brüssel sich den Standpunkt offiziell zu eigen gemacht hat, daß der RGW nicht nach den Kriterien einer westlichen internationalen Organisation m i t Integrationszweck beurteilt werden kann, wodurch diese juristisch-ökonomische theoretische Klassifizierung praktisch-politische Bedeutung erhält. A u f die Frage des niederländischen Abgeordneten des europäischen Parlaments, Herrn Berkhouwer: „Hält es die Kommission i n diesem Zusammenhang für angebracht, direkte Beziehungen zwischen der EWG und dem Comecon i n Betracht zu ziehen"? antwortete die Kommission der EG: „Die Europäischen Gemeinschaften und der Rat für Gegenseitige W i r t schaftshilfe (Comecon) sind Institutionen ganz verschiedener Zielrichtung und Struktur. Ein etwa der Kommission entsprechendes Organ gibt es i m Comecon nicht. Während das Comecon i m wesentlichen eine Koordinierungsinstanz der nationalen Produktionspläne ist, haben die europäischen Gemeinschaften völlig anders geartete Aufgaben. Das schließt Kontakte zwischen beiden Institutionen selbstverständlich nicht aus; sie müssen aber unter diesem Aspekt gesehen werden 6 1 ." Weit weniger zurückhaltend als die Kommission der EG und sehr viel detaillierter ziehen die Stellungnahmen des Europäischen Parlamentes die Schlußfolgerung von juristisch-ökonomischen Strukturunterschieden auf wirtschaftspolitisch verschiedene Funktionsaufgaben von EG und RGW und auf die sich daraus konkret ergebenden Alternativen gesamteuropäischer Wirtschaftszusammenarbeit 62 . Damit erhält die ökonomisch-juristische Analyse der Wesenskennzeichen der sozialistischen i n Gegenüberstellung zur kapitalistischen Integration weit über die wissenschaftlich-theoretische Fragestellimg hinausgehende politisch-praktische Bedeutung.

60 81

Lange-Prollius, Ostwesthandel für die 70er Jahre, S. 39. A m t s b l a t t der Europäischen Gemeinschaften v. 20.2.1971, Nr. C 17/7 -

17/8. 62

Europäisches Parlament, Sitzungsdokument 425/74 v. 9.1.1975.

17 L e b a h n

Zehntes Kapitel

Die Auswirkungen der juristischen Ausprägung einer Verpflichtung zur sozialistischen Integration auf den freien Austritt aus dem RGW A. Die Konkretisierung der Wirtschafttsintegration durch internationale Organisationsakte „ Z u r Zeit existiert eine Anzahl konkreter Erscheinungen organisierter Integration, an der bestimmte Staaten teilnehmen, zum Beispiel i n der Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft der westlichen Staaten (EWG) oder i m Hat für Gegenseitige Wirtschaftshilfe der sozialistischen Staaten", konstatiert Senin 1 und benutzt dabei den Begriff „Integration" als allgemeinen Oberbegriff, der sowohl auf westliche als auch sozialistische Ländergruppierungen zur Beschreibung einer besonderen Erscheinungsweise internationaler wirtschaftlicher Zusammenarbeit Anwendung findet. Er verschweigt dabei auch nicht, daß die Integrationsprozesse i m modernen internationalen Wirtschaftsleben erst neuerdings von der ökonomischen und juristischen Theorie i n der Sowjetunion als zukunftsgerichtete Tendenzen m i t positiven Elementen begriffen werden: „ I n den vergangenen Jahren der Entwicklung des sozialistischen Weltsystems zeigte sich ein ablehnendes Verhalten einiger Staaten des sozialistischen Systems (aus politischen und ideologischen Motiven) gegenüber der internationalen Wirtschaftsintegration. Jedoch beseitigt das politisch oder ideologisch ablehnende Verhalten dieses oder jenes Staates zur internationalen Wirtschaftsintegration nicht ihre Allgemeingültigkeit 2 ." F ü r die relativ späte Erkenntnis der Theoretiker und Praktiker der Außenwirtschaftsbeziehungen der UdSSR, daß die Integration eine Erscheinung sei, die auch i m Zusammenwirken der sozialistischen Staaten auftritt, findet sich bei Senin neben den erwähnten politisch-ideologischen Motiven ein weiterer sachlicher Grund: „ I n den ersten Jahren hatten die Länder, welche den Weg des Sozialismus beschritten, noch keine objektiven Möglichkeiten zur Organisation der Wirtschaftsintegration i n jener Intensität, wie sie jetzt zutage t r i t t 8 . " 1 2 5

Senin, Sozialistische Integration, S. 17 (russ.). Ebd., S. 32. Ebd., S. 144 f.

Α. Juristische Konkretisierung der Wirtschaftsintegration

259

I. Die Entwicklung der eigenständigen sozialistischen Integration in Abgrenzung gegenüber der kapitalistischen Integration Aus diesen Feststellungen kann jedoch nicht die i m westlichen Schrifttum weit verbreitete Folgerung gezogen werden, die sozialistischen Länder hätten zunächst die westliche Theorie und Praxis der internationalen Wirtschaftsintegration strikt abgelehnt, sie dann aber nach einer vollkommenen Kehrtwendung als eigenes Ziel übernommen. Denn die westliche Integrationstheorie wurde nur soweit als allgemeinverbindlich übernommen, als sie die von den individuellen Erscheinungsformen abstrahierten ökonomischen Prozesse betrifft, ohne daß jedoch die damit verbundenen politisch-sozialen Implikationen des westlichen Systems als gleicherweise gültig für die sozialistischen Staaten i m sozialistischen Weltwirtschaftssystem akzeptiert würden. Vielmehr setzt sich für Senin die Weltwirtschaft aus zwei scharf getrennten Bereichen zusammen, die jeweils spezifische Ausprägungen der allgemeinen Gesetze zeigen: die kapitalistische und die sozialistische Weltwirtschaft. „Der Bereich, auf dem sich die zwischenstaatliche sozialistische Integration entwickelt, ist die sozialistische Weltwirtschaft 4 ." „Die sozialistische Weltwirtschaft w i r d i m vorliegenden Buche als bestimmte sich entwickelnde Gemeinschaft betrachtet, eine eigenständige Synthese sich gegenseitig beeinflussender Volkswirtschaftskomplexe, welche ähnlich (von gleichem Typus) i n der gesellschaftlichen Produktionsmethode und i n Charakter und Ausformungen der Kategorien des Überbaus sind, die auf die ökonomischen Beziehungen und Prozesse einwirken. Eine gewisse bereits erreichte und sich entwickelnde Einheit und gegenseitige Verbundenheit zwischen den sozialistischen Volkswirtschaftskomplexen basiert notwendigerweise auf der sich entwikkelnden sozialistischen internationalen Arbeitsteilung; diese Einheit und gegenseitige Verbundenheit w i r d zementiert und verstärkt durch bestimmte Formen und Methoden internationaler Zusammenarbeit 5 ." I n dieser Definition führt Senin alle diejenigen Elemente auf, die w i r schon als Bestandteile des komplexen kapitalistischen Integrationsbegriffs kennen gelernt haben: an erster Stelle die Basis der Produktionsverhältnisse, also die ökonomische Kategorie; sodann aber auch politische, ideologische, soziologische und juristische Elemente. Diese abstrakten Kategoriemerkmale allgemeiner derzeitiger W e l t w i r t schaftsprozesse werden jedoch dazu benutzt, um die konkreten besonderen Ausprägungen des Begriffs der sozialistischen Integration gegenüber dem Begriff der kapitalistischen Integration herauszuarbeiten. 4 5

1

Ebd., S. 4. Ebd., S. 7.

260

10. Neuqualifizierung des RGW als Sozialist. Zentralorganisation

Welches sind nun die Besonderheiten der sozialistischen Integration? Eine abschließende, allumfassende und allgemein anerkannte Definition des Begriffs „sozialistische Integration" hat sich i n den wenigen Jahren, i n denen man sich bisher m i t diesem Problem beschäftigte, noch nicht herausbilden können. Somit ist die Definition des Begriffs „Integration" und seine praktische Umsetzung i n wirtschaftslenkende Maßnahmen i n erster Linie eine drängende Aufgabe für die Wissenschaft. „Die Probleme, welche i n der Monographie M. W. Senins untersucht werden, wurden nach der 23. Außerordentlichen Sitzung des RGW (April 1969) Gegenstand aktiver praktischer Bearbeitimg i n allen Ländern des Rates 6 ." Demgemäß erklärte M. Maksimova auf einem wissenschaftlichen Kongreß über „Die Probleme der kapitalistischen Integration" 7 : „Vor den sowjetischen Wissenschaftlern erhebt sich die Aufgabe, eine wissenschaftliche Konzeption der internationalen Wirtschaftsintegration zu erarbeiten. Dabei ist es wichtig, zugleich m i t der Aufdeckung der Gemeinsamkeiten, die den Integrationsprozessen zugrundeliegen, welche unter den Bedingungen entgegengesetzter gesellschaftlicher und wirtschaftlicher Systeme vor sich gehen, die prinzipiellen Unterschiede zwischen jenen Prozessen zu verfolgen, welche bedingt sind von den grundsätzlichen Unterschieden zwischen Sozialismus und Kapitalismus 8 ." Diese Aufgabenstellung zeichnet sich durch Versachlichung und Entideologisierung der Diskussion u m die Integration aus: noch zwei Jahre vor dem angeführten Zitat enthält der Bericht über ein ähnliches wissenschaftliches Roundtablegespräch i n derselben Zeitschrift das Wort „Integration" nur i n der westlichen Bedeutung, was durch regelmäßige Setzung i n Anführungszeichen gekennzeichnet wurde 9 . I n einem auch sonst an Anführungszeichen reichen Beitrag erklärte dabei Prof. D. E. Mel'nikov: „Die allgemeine Richtung der ,Integration' sprechen immer vollständiger oder jedenfalls offener die reaktionär gesinnten Politiker aus 10 ." Während seitdem die Integration als an sich positiv zu wertende allgemeingültige Tendenz der Weltwirtschaft entdeckt wurde, verlor ihre kapitalistische Ausformung i n den Wirtschaftsbeziehungen zwischen den westlichen Ländern für die sowjetische Theorie jedoch keineswegs ihren absolut negativen Charakter und konnte daher nicht als Vorbild für die sozialistische Integration anerkannt werden. „Der Übergang zur Politik der sozialistischen Integration ist nur dann ge6 Evstigneev, Die Wirtschaftsbeziehungen der Länder des Sozialismus, S. 146 f. (russ.). 7 Bericht v o n Prochorova, S. 146 - 149 (russ.). 8 Ebd., S. 146. 9 Runder Tisch des „ M E i M O " : W o h i n geht Westeuropa?, S. 102 -116 (russ.). 10 Mel'nikov, ebd., S. 104.

Α. Juristische Konkretisierung der Wirtschaftsintegration

261

rechtfertigt, wenn die entsprechenden Voraussetzungen auf der Hand liegen. Es wäre unbedacht, sie unter dem Einfluß der modischen Konzeptionen zu beginnen oder die westeuropäische Integration nachzuahmen, deren Ziele und Methoden der Welt des Sozialismus fremd sind 1 1 ." Die Ablehnimg der kapitalistischen Integration durch die sowjetische Theorie w i r d dabei auch dem westlichen Leser verständlich, wenn er die sowjetische Definition der kapitalistischen Integration betrachtet: „Die sogenannte Integration' bedeutet i m Imperialismus die Unterminierimg des Lebensstandards der Massen durch die Monopole; sie beeinträchtigt die wirtschaftlich weniger entwickelten Länder und verschärft den Kampf und die Anarchie des Produktionsprozesses", stellt Matvievskaja fest 12 . Π . Die spezifischen Kennzeichen der sozialistischen Integrationstheorie 1. Die Integration

als objektiver Prozeß

Wie sieht die neuere sowjetische Theorie demgegenüber die Besonderheiten der sozialistischen Integration? „Die Internationalisierung der Produktivkräfte i n den sozialistischen Staaten erfolgt i n der gegenwärtigen Etappe i n der Form der Wirtschaftsintegration, die einen objektiven Prozeß darstellt, welcher sich i n Übereinstimmung m i t dem Gesetz der unablässigen Erhöhung der Produktivität der Arbeit entwickelt, welche die Grundlage des Wachstums der Effektivität des Sozialprodukts ist. Zugleich w i r d der Integrationsprozeß bewußt gelenkt und planmäßig reguliert, er ist den Erfordernissen des wissenschaftlich-technischen Fortschrittes untergeordnet und dient der Lösimg der konkreten Aufgaben, welche von einer bestimmten Etappe der wirtschaftlichen Entwicklung des sozialistischen Weltsystems gestellt werden. Die sozialistische Integration bedingt die weitere Internationalisierung von Wissenschaft, Technik, Produktion und Austausch. Die Schaffung des Rates für Gegenseitige Wirtschaftshilfe begünstigte i n organisierter Form das Erscheinen und die nachfolgende Erstarkung der Integrationstendenzen. Der dualistische Charakter des Integrationsprozesses (seine objektive Gesetzmäßigkeit und seine planmäßige Verwirklichimg) weist auf das Erfordernis des Studiums der neuen Erscheinungen i m Bereich der Zusammenarbeit der sozialistischen Staaten h i n sowie auf die Vervollkommnimg der zwischenstaatlichen 11 Bogomolov, Probleme der Wirtschaftsintegration der sozialistischen L ä n der, S. 56 - 60 (russ.). 12 Matvievskaya, The Role of Engineering i n the Development of Foreign Trade.

262

10. Neuqualifizierung des RGW als Sozialist. Zentralorganisation

Wirtschaftsbeziehungen. Die Integration erfordert die Suche nach neuen Formen und Methoden der Zusammenarbeit 18 ." „Der Begriff Integration' oder ,Vereinigimg' der Länder bedeutet i n Bezug auf die sozialistische Wirtschaftsintegration i n der gegenwärtigen Etappe vor allem eine Vereinigimg der Anstrengungen, der Ressourcen, der wirtschaftlichen und wissenschaftlich-technischen Potentiale der Länder i n Formen, die dem Prinzip der Achtung der Souveränität der Staaten, welche an der Integration teilnehmen, entsprechen. A u f diese Weise ist die sozialistische Wirtschaftsintegration ein objektiver Annäherungsprozeß, der sich infolge der sozialistischen internationalen Arbeitsteilung entwickelt, und ein Internationalisierungsprozeß des Wirtschaftslebens der souveränen sozialistischen Staaten, deren beschleunigte Entwicklung i n der gegenwärtigen Etappe durch ein System von Maßnahmen gesichert wird, die planmäßig von den Mitgliedsstaaten des RGW durchgeführt werden auf der Grundlage der Abkommen zwischen ihnen, welche unmittelbar darauf abzielen, die herangereiften Aufgaben des wirtschaftlichen und wissenschaftlich-technischen Fortschritts i m Interesse der Anhebung des Wohlstandes ihrer Völker und der Beschleunigung des Sieges i m wirtschaftlichen Wettbewerb m i t dem Kapitalismus m i t vereinten Kräften zu lösen 14 ." 2. Die pragmatische induktive

Forschungsmethode

Aus diesen Zitaten läßt sich entnehmen, daß die Ausformung des Begriffs der sozialistischen Integration durch Abgrenzung gegenüber dem Begriff der allgemeinen Integration als universalem Phänomen und gegenüber dem Begriff der kapitalistischen Integration erfolgt: i m Verhältnis zu den Elementen der universalen allgemeinen Integration werden die speziellen, spezifisch sozialistischen Charakterzüge der sozialistischen Integration aufgezeigt; i m Verhältnis zu der kapitalistischen Integration werden die entgegengesetzten Voraussetzungen und Zielsetzungen betont. Dabei gehen aber die zitierten Autoren außerordentlich pragmatisch u n d differenziert vor: es werden keine verallgemeinernden umfassenden Neben- und Gegenüberstellungen vorgenommen, sondern differenzierend die Elemente herausgestellt, die den Autoren besonders wichtig und typisch für die sozialistische Integration erscheinen. Dazu gehört regelmäßig das Prinzip der Planmäßigkeit. Bezeichnenderweise w i r d dabei aber die Abgrenzimg gegenüber der kapitalisti18 Kormnov / Djakin, Spezialisierung u n d Produktionskooperation, S. 15 (russ.). 14 Usenko, Wesen u n d Prinzipien der sozialistischen Wirtschaftsintegration, S. 50 - 59 (russ.).

Α. Juristische Konkretisierung der W i r t s c h a f t s i n t e g r a t i o n 2 6 3 sehen Integration nicht durch die — i n den sowjetischen populärwissenschaftlichen Schriften und Zeitungen vorwiegend propagandistisch verwandte — einfache begriffslogische Operation vorgenommen, daß man sie durch einen entgegengesetzten Begriff qualifiziert, hier also etwa durch „ungeplant, chaotisch". Vielmehr erkennen sozialistische W i r t schaftsspezialisten durchaus an, daß auch i n der westlichen Wirtschaftsentwicklung die Planung eine zunehmende Rolle einzunehmen beginnt 1 5 . Die Definition der sozialistischen Integration als wesensmäßig geplante, vorausberechnete und zielgerichtete internationale W i r t schaftszusammenarbeit bezieht sich also auf ein Weniger-mehr-Verhältnis i m Vergleich der kapitalistischen und sozialistischen W i r t schaftsplanung, das dann i m Einzelnen durch detaillierte Beschreibung der Planungsmethoden, Planinstrumente, Planungsbereiche, Planprinzipien und Planziele genau definiert wird. Kennzeichnend für die Erarbeitimg einer sowjetischen Theorie der sozialistischen Integration ist also, daß sie induktiv von den einzelnen Erscheinungen des Wirtschaftslebens und den damit zu lösenden Aufgaben ausgeht, wobei selbstredend den allgemeinen Prinzipien des Marxismus-Leninismus und den besonderen Leitlinien der KPdSU Rechnung getragen wird. Jedenfalls treten bisher rein logisch-terminologische Definitionen, welche i n dialektischer Argumentationsmethode ein i n Antithese und Synthese klar geordnetes Schema von allgemeiner, kapitalistischer und sozialistischer Wirtschaftsintegration entwerfen, nicht i n den Vordergrund. Abzuwarten bleibt, ob m i t weiterer wissenschaftlich-systematischer Durchdringung und ideologisch-abstrahierender Erfassung des Problembereiches die bisherige pragmatische, praxisorientierte Methode geändert wird. HI. Die Ausprägung der »Integration' in multilateralen Völkerrechtsinstrumenten im Rahmen des RGW Angesichts der noch relativ jungen wissenschaftlichen Auseinandersetzung i n der Sowjetunion m i t den Problemen der Integration und angesichts der noch jüngeren offiziellen Akzeptierung der Integration als politisches Ziel der sozialistischen Staaten ist es nicht verwunderlich, daß eine juristische Ausprägung des Begriffes »Integration* bisher noch i n den ersten Anfängen steckt. Eine völkerrechtlich verbindliche Fixierung ist hauptsächlich von i m Rahmen des RGW zustandegekommenen Völkerrechtsinstrumenten zu erwarten.

15 Maksimova, (russ.).

Grundprobleme

der imperialistischen

Integration,

S. 90

264

10. Neuqualifizierung des RGW als Sozialist. Zentralorganisation

1. Das Komplexprogramm

von 1971

Die erste ausdrückliche Verwendung des Begriffs »Integration 1 i n völkerrechtlichen Verträgen der sozialistischen Länder findet sich i m Komplexprogramm', das am 29. J u l i 1971 i n Bukarest von der X X V . Tagimg des RGW einmütig beschlossen wurde 1 6 . Es bildete den Schlußpunkt einer jahrelangen wissenschaftlichen und politischen Arbeit, „ausgehend von den grundlegenden Prinzipien des Statuts des RGW und der Beschlüsse der X X I I I . (Sonder-) und der X X I V . Tagimg des Rates" 17 . a) Die westliche Bewertung als »Absichtserklärung' Eine klare Bestimmung des Begriffs der sozialistischen ökonomischen Integration läßt sich allerdings diesem Dokument nicht entnehmen, urteilt F i n k 1 8 , und bezeichnet weiterhin unter Zitierung von Uschakow 19 das Komplexprogramm als »Absichtserklärung', was er unter Berufung auf van Brabant 20 m i t dem Fehlen einer klaren Bestimmung der Ziele und vor allem der Methoden und Formen, m i t denen das Programm realisiert werden soll, begründet. Ähnlich bezeichnet Knirsch das Komplexprogramm als juristisch unverbindliches politisches Papier, dessen Integrationskonzeption von Kompromissen und Widersprüchen gekennzeichnet sei 21 . Uschakow meint: „ A n dem Dokument kann man allenfalls ablesen, welche Probleme künftig einer praktischen Lösung i m RGW zugeführt werden sollen 22 ." Bolz resümiert: „Was unter Integration verstanden werden soll, bleibt weitgehend offen 2 8 ." Larrabee hebt hervor: „Konkrete Details darüber, wie sie erreicht werden können, fehlen" 2 4 , und Franzmayer / Machowski sehen i m Komplexprogramm nicht einmal eine „Richtschnur für konkretes wirtschaftspolitisches Handeln" 2 5 . Der gemeinsame juristische Nenner dieser die herrschende Meinung i m Westen wiedergebenden Qualifizierungen ist die Aussage, daß das Komplexprogramm kein völkerrechtlicher Vertrag und kein juristischer Organisationsakt des RGW sei, sondern eine politische Deklaration, die höchstens geeignet ist, eine internationale D o k t r i n zu begrün1β 17 18 le 20 21 22 28 24 25

T e x t i n : Neues Deutschland v o m 7. August 1971, S. 3 ff. Ebd., Präambel. Fink, Sozialistisches Internationales Wirtschaftsrecht, S. 14 f. Uschakow, Einleitung, S. 5. van Brabant, The Program, S. 272 ff. Knirsch, Der Comecon zwischen Büateralismus u n d Integration. Uschakow, Der Ostmarkt i m COMECON, Einführung, S. 23. Bolz, 25 Jahre RGW, S. 303. Larrabee, Die sowjetische Politik, S. 277. Franzmayer l Machowski, Willensbildung, S. 52.

Α. Juristische Konkretisierung der Wirtschaftsintegration

265

26

den . Ohne es explizit zu sagen, zieht diese herrschende Auffassung von den — ihrer Meinung nach — vagen und kontroversen Aussagen den Schluß auf das Fehlen der Rechtsqualifikation dieses Dokuments oder zumindest seine Rechtsverbindlichkeit. Es fragt sich jedoch, ob diese weitgehende Schlußfolgerung von der zugrundegelegten allgemeinen Begründimg getragen wird. b) Der Charakter eines rechtsverbindlichen Völkerrechtsvertrages Nach der Definition der Wiener Vertragsrechtskonvention „bedeutet ,Vertrag' eine internationale Vereinbarung, die i n schriftlicher Form zwischen Staaten beschlossen wurde und vom Völkerrecht bestimmt w i r d " 2 7 . Fraglich ist hier die Zurechnung des schriftlich zwischen den Mitgliedsländern des RGW i n dessen Rahmen vereinbarten Dokuments zur Sphäre des Rechts oder der Politik. Ein völkerrechtlicher Vertrag liegt dann vor, wenn die Beteiligten den Bindungswillen besaßen, untereinander Rechte und Pflichten entstehen zu lassen, welche alsdann auch als Völkerrecht i n objektivem Sinn zu qualifizieren sind 2 8 . Der rechtliche Bindungswille wäre dann zu verneinen, wenn entweder die aufgezählten Rechte und Pflichten i n sich so widersprüchlich bzw. so unpräzise wären, daß durch juristische Interpretation keine konkreten Aussagen daraus gewonnen werden können oder aber wenn zwar konkrete Aussagen vorliegen, die aber erkennbar nur unverbindliche politische Absichtserklärungen außerhalb der Völkerrechtsphäre darstellen. Wenn ein westlicher Jurist den EWG-Vertrag 2 9 m i t seinen konkreten, i n 248 A r t i k e l n detaillierten Rechtbestimmungen über die Instrumente und Funktionsmechanismen sowie Ziele und Aufgaben der westeuropäischen Integration als Vorbild und Maßstab rechtsverbindlicher Festlegung eines internationalen Wirtschaftsintegrationsprogrammes nimmt, so muß i h m i m Vergleich das RGW-Statut 8 0 m i t seinen 17 A r t i keln wie auch das Komplexprogramm als wenig detaillierte, nicht konkrete und unpräzise Grundlagendokumente erscheinen. Daraus jedoch bereits einen Rückschluß auf den fehlenden Rechtscharakter dieser internationalen Übereinkünfte zu ziehen, dürfte weder i n dem einen noch i n dem anderen F a l l zulässig sein. Keineswegs sind die Bestimmungen des Komplexprogramms so vage, daß man allein wegen des 28

van Brabant, The Program.

27

Konvention über das Recht der Verträge, A r t . I I , Abs. 1 (a); T e x t i n : ZaöR Bd. 29 (1969), S. 711 ff. 28

29

Kimmintch, Einführung, S. 157 ff.

Vertrag zur Gründung der Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft 25. März 1957, B G B l . 1957 I I , S. 766 ff. 80 Text i n : Uschakow, Der Ostmarkt i m COMECON, S. 43 - 53.

vom

266

10. Neuqualifizierung des RGW als Sozialist. Zentralorganisation

Fehlens eindeutig konkretisierbarer Folgen der getroffenen Übereinkünfte auf den fehlenden Rechtscharakter schließen könnte — schließlich w i r d für genau benannte Wirtschaftsbereiche ein auch fristenmäßig bestimmtes, sogar teilweise i n einzelne Zeitabschnitte untergliedertes Entwicklungsprogramm vorgesehen, dessen Verwirklichimg nicht nur den »objektiven Gesetzmäßigkeiten 1 der internationalen sozialistischen Wirtschaftsbeziehungen entspricht — also mit angemessenen ökonomischen Instrumentarium zu regeln ist, sondern auch juristisch abgesichert werden muß: die spezifische Besonderheit der sozialistischen internationalen Wirtschaftsintegration liegt i m Verhältnis zur vorhergehenden Etappe der (einfachen) sozialistischen internationalen w i r t schaftlichen Zusammenarbeit vornehmlich auch gerade i m Bestreben nach weitmöglichster juristischer Ausprägimg eingegangener internationaler Wirtschaftsverpflichtungen 81 . Man kann also nicht davon ausgehen, daß ein Grundlagendokument der sozialistischen internationalen Integration als unjuristische A b sichtserklärung konzipiert war, sondern muß die darin fixierte Konkretheit oder Allgemeinheit der Rechtsverpflichtungen als bewußt und gewollt betrachten 82 . Zwar ist es theoretisch denkbar, daß sich der j u ristische Bindungswille von Vertragsparteien durch unzureichende juristische Redaktion eines internationalen Dokumentes nicht hinreichend ausprägt, so daß die aus dem fixierten Text heraus unpräzisierbaren Verpflichtungen die Fragen nach Rechtsverbindlichkeit oder nur allgemeiner politischer Bedeutung entstehen lassen. Ein solcher Extremfall liegt hier aber nicht vor. Das Komplexprogramm ist ein rechtsverbindlicher, i m Rahmen des RGW zustandegekommener völkerrechtlicher — und zugleich auch politischer — A k t , der wegen der Vielzahl i m einzelnen juristisch unterschiedlich ausgeprägten Festlegungen als , pactum sui generis 1 qualifiziert w i r d 8 8 . Auch die Feststellungen, daß das Komplexprogramm „Kompromißcharakter" trage und innere Widersprüche aufweise, gibt nichts für das Problem der Rechtsverbindlichkeit her. Es ist ein Gemeinplatz, daß die menschlichen Beziehungen aus Kompromissen bestehen, was insbesondere für die internationalen Beziehungen gilt. Es wäre unwissenschaftlich, an ein internationales Dokument m i t dem Bestreben heranzutreten, darin die eine oder die andere theoretische Konzeption lupenrein verwirklicht zu sehen; vielmehr ist der Völkerrechtler darauf angewiesen, die Praxis auf die Verbindimg der verschiedenen darin eingegangenen theoretischen Vorstellungen hin zu untersuchen. Daher sind 31 82 58

GringoVc, Vereinheitlichung u n d Angleichung, S. 84 (russ.). Usenko, Rechtliche Aspekte, S. 63 ff. (russ.). Usenko, Das Komplexprogramm, S. 39 (russ.).

Α. Juristische Konkretisierung der Wirtschaftsintegration

267

auch Feststellungen über Widersprüche innerhalb der Interpretationskonzeptionen des Komplexprogramms nicht geeignet, eine Aussage über den Rechtscharakter u n d die Bindungswirkung des Komplexprogramms zu tragen. c) Die Konkretheit und Konkretisierbarkeit der Bestimmungen Eine differenzierende westliche juristische Beschäftigung m i t dem Komplexprogramm müßte sich zunächst einmal mit der unterdessen i n den sozialistischen Staaten dazu erschienenen ausführlichen ökonomischen und juristischen Fachliteratur auseinandersetzen, welche i n einer für die osteuropäische Wissenschaft seltenen Aktualität die theoretischen Aspekte wie auch die praktischen Probleme der Realisierung des Komplexprogrammes erörtert und dabei zu keinesfalls einheitlichen Ergebnisisen kommt, was allerdings nicht unbedingt nur i m Sinne der obigen westlichen K r i t i k als Argument gegen die Konzeption der sozialistischen Integration verstanden werden muß, sondern auch als Anzeichen einer sich verstärkenden Unabhängigkeit und Eigengesetzlichkeit wissenschaftlicher Diskussion bei der Konzipierung der internationalen Wirtschaftsbeziehungen der sozialistischen Staaten gewertet werden kann. Ebenso wäre systematisch zu klären, inwieweit die feststellbaren »Widersprüche 1 und ,Ungenauigkeiten' Niederschlag eigener völkerrechtlicher und volkswirtschaftlicher Konzeptionen der sozialistischen Staaten sind, deren Aufnahme i n ein völkerrechtliches Dokument zugleich eine juristische Absicherung eines politischen Polyzentrismus innerhalb des integrationspolitischen gesamtsozialistischen Einheitskonzepts darstellen könnte. Die oben zitierten westlichen Feststellungen über den Rechtscharakter des Komplexprogramms erfüllen immerhin die Funktion einer wissenschaftlichen fachlichen K r i t i k an der Qualität der Redaktion des Textes des Komplexprogrammes und bieten sich als Ansatz für eine Beurteilung der Verwirklichimg der ökonomischen Inhalte des K o m plexprogramms i n der Praxis und die Ausführung seiner juristischen Leitlinien durch internationale Verträge und innerstaatliches Recht an. Zur fachlichen juristischen Analyse der »sozialistischen' Integration ist offenbar der rechtsvergleichende Ansatz besonders sinnvoll, indem man etwa den Reifegrad der wissenschaftlichen Erfassung des juristischen und ökonomischen Instrumentariums der internationalen W i r t schaftsintegration i m RGW und i n den EG vergliche. Da i n Ost 8 4 und West 8 6 die Integration als ein Prozeß aufgefaßt wird, würde sich dabei auch die Frage stellen, welche Stufen der sozialistischen und der west84 85

Senin, Sozialistische Integration, S. 4 (russ.). Ipsen, Europäisches Gemeinschaftsrecht.

268

10. Neuqualifizierung des RGW als Sozialist. Zentralorganisation

europäischen Integration vergleichbar sind. I n der Regel haben bisher die westlichen RGW-Spezialisten die von der politischen Realität und wirtschaftlichen Praxis noch unbelastete westeuropäischen Integrationstheorie der 50er und 60er Jahre der sozialistischen Integration der 70er Jahre gegenübergestellt. Eine Berücksichtigung der ernüchternden westeuropäischen Integrationsrealität der 70er Jahre u n d insbesondere der jüngsten Vergangenheit dürfte zu weniger apodiktischen und zu differenzierteren Aussagen über die Realisierung und Realisierbarkeit des Komplexprogrammes der sozialistischen Integration führen. d) Die Definition der,Integration' Insbesondere dürfte dabei auch die westliche K r i t i k , daß i m K o m plexprogramm keine hinreichend eindeutige Definition der Integration vorgenommen sei, relativiert werden. Der Vertrag zur Gründimg der Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft 88 , der Vertrag zur Gründung der Europäischen Atomgemeinschaft 87 und der Vertrag über die Gründung der Europäischen Gemeinschaft für Kohle und Stahl 8 8 erwähnen den Begriff »Integration' überhaupt nicht, geschweige denn, daß sie sich u m seine Legaldefinition bemühen. Wenn demgegenüber das Komplexprogramm häufig den Terminus »sozialistische Wirtschaftsintegration' verwendet, so w i r d man keine abschließende, umfassende und detaillierte wissenschaftlich ausdiskutierte Definition erwarten, da ja deren Spezifikum gerade i n der stufenweisen Entwicklung von Integrationsprozessen unterschiedlich heranreifender ökonomischer und juristischer Zentralprobleme liegt, die sich nicht allgemeingültig und für alle Zeit gleichermaßen bestimmen lassen 89 . Selbst wenn man daher die über den ganzen Text des Komplexprogrammes verstreuten Hinweise auf die einzelnen Aspekte der sozialistischen Wirtschaftsintegration für unzureichend, vage und widersprüchlich ansehen sollte, so bleibt immer noch der Versuch einer allgemeinen Zusammenfassung der wichtigsten Elemente i m Abschnitt 1 des 1. Kapitels des Komplexprogramms, welcher eine „Charakteristik der erzielten Erfolge, Grundprinzipien, Hauptziele, -wege und -mittel" enthält. Diese Zusammenfassung lautet: „Die Vertiefung und Vervollkommnung der wirtschaftlichen und wissenschaftlich-technischen Zusammenarbeit und Entwicklung der sozialistischen ökonomischen Integration der Mitgliedsländer des RGW sind ein von den kommunistischen und Arbeiterparteien und den Regierungen der Mitgliedsländer des RGW 86 87 88 89

B G B l . 1957 B G B l . 1957 B G B l . 1952 Melkonian,

I I , S. 766 ff. I I , S. 1014 ff. I I , S. 447 ff. Stufen der Integration, S. 99 ff. (russ.).

Α. Juristische Konkretisierung der W i r t s c h a f t s i n t e g r a t i o n 2 6 9 bewußt und planmäßig gestalteter Prozeß der internationalen sozialistischen Arbeitsteilung, der Annäherimg ihrer Wirtschaften und der Herausbildung einer modernen, hocheffektiven Struktur der nationalen Wirtschaften, der schrittweisen Annäherung und Angleichung ihres ökonomischen Entwicklungsniveaus, der Herausbildung tiefgehender und stabiler Verbindungen i n den Hauptzweigen der Wirtschaft, Wissenschaft und Technik, der Erweiterung und Festigung des internationalen Marktes dieser Länder sowie der Vervollkommnung der WareGeld-Beziehungen 40 ." Angesichts der Tatsache, daß diese Formulierung alle i n der ökonomischen und juristischen Fachliteratur der sozialistischen Staaten über die internationale Integration als wesentlich aufgeführten Elemente enthält, kann man sie trotz ihrer offensichtlichen A b straktheit und damit auch juristischen Vieldeutigkeit als Legaldefinition der ,sozialistischen ökonomischen Integration' betrachten. 2. Das neue RGW-Statut

von 1974

Die Neufassung des RGW-Statuts durch das Protokoll von Sofia vom 21. J u n i 197441, deren Inkrafttreten bisher nicht offiziell bekanntgegeben worden ist, enthält i m A r t . I über die ,Ziele und Prinzipien 1 des RGW einen neuen Passus, der fast wörtlich aus der ,Legaldefinition' des Komplexprogramms übernommen worden ist: „ Z u r weiteren Vertiefung und Vervollkommnung der Zusammenarbeit, zur weiteren Entwicklung der sozialistischen ökonomischen Integration." Damit dürften auch die letzten Zweifel daran, ob die sozialistische Wirtschaftsintegration durch völkerrechtlich verbindlichen Vertrag zum Organisationszweck des RGW gemacht worden ist, beseitigt sein. Nach der hier vertretenen Auffassung bringt das neue Statut nur eine Klarstellung der seit 1971 ohnehin schon bestehenden Rechtslage, gemäß den oben zitierten westlichen Autoren, welche dem Komplexprogramm den Charakter eines rechtsverbindlichen Völkerrechtsinstruments absprechen, ist nunmehr hier die sozialistische Integration erstmals als Vertragsziel verbindlich festgelegt worden. I m Sinne der hier vertretenen Auffassung weist Seiffert darauf hin, daß das Kommuniqué der 25. Ratstagung des RGW ausdrücklich darauf Bezug nehme, daß das Komplexprogramm völkerrechtliche Rechte und Pflichten begründet 42 . Je nachdem, ob man dem Komplexprogramm rechtsverbindlichen Charakter beimißt oder nicht, sind auch weitere Festlegungen daraus entweder zur Klarstellung wiederholt oder erstmals völkerrechtlich 40 41 42

Komplexprogramm, K a p i t e l I, Abschnitt 1, N r . 2, Abs. 3. Text i n : Seiffert, Rechtsfragen der Außenbeziehungen, S. 79 ff; Seiffert, Rechtsfragen der Außenbeziehungen, S. 72.

270

10. Neuqualifizierung des RGW als Sozialist. Zentralorganisation

festgelegt worden. So ist i n A r t . I Abs. 1 des neuen Statuts wörtlich die Formulierung aus der Legalinterpretation des Komplexprogramms: „zur schrittweisen Annäherung und Angleichung des wirtschaftlichen Entwicklungsstandes" eingefügt worden. Ebenfalls ist aus dem zweiten auf die ,Legaldefinition' des Komplexprogramms folgenden Absatz folgende Formulierung wörtlich i n A r t . I. Abs. 2 des neuen Statuts übernommen worden: „entsprechend den Prinzipien des sozialistischen Internationalismus auf der Grundlage der Achtung der staatlichen Souveränität, der Unabhängigkeit und der nationalen Interessen, der Nichteinmischung i n die inneren Angelegenheiten der Länder, der völligen Gleichberechtigung, des gegenseitigen Vorteils u n d der kameradschaftlichen gegenseitigen Hilfe verwirklicht". Die Übernahme dieser Passagen aus dem Komplexprogramm i n das neue Statut dürfte einen Hinweis darauf geben, welche Ziele bei der Verwirklichimg der sozialistischen Wirtschaftsintegration als besonders wichtig angesehen wurden. Diese Auswahl aus anderen nicht m i t übernommenen Zielen des Komplexprogramms hat jedoch i n erster Linie eine politische Bedeutung und läßt Rückschlüsse auf die Interessensituation der Partner bei der Neuverhandlung des RGW-Statuts zu. Sie kann aber nicht als Auswahl juristisch höherrangiger Integrationsregeln verstanden werden, da die sozialistische Völkerrechtslehre keine Normenhierarchie kennt. Ebensowenig kann nach der hier vertretenen Auffassung aus der ausdrücklichen Wiederholung gewisser Festlegungen des Komplexprogramms i m völkerrechtlichen Instrument des neuen Statuts ein Umkehrschluß auf den nur politischen, juristisch unverbindlichen oder politischen Charakter sonstiger Bestimmungen des Komplexprogramms über die Verwirklichung der sozialistischen Integration gezogen werden. Vielmehr muß zur Interpretation und Ergänzung der Fixierung des Organisationszweckes »sozialistische ökonomische Integration' i m neuen RGW-Statut i n erster Linie das Komplexprogramm als Basisdokument m i t seinen zahlreichen Detailfestlegungen und Generalbestimmungen, deren allgemeine Prinzipien ,unbedingt verbindlich' sind und den ,Charakter von jus cogens der sozialistischen Wirtschaftsintegration tragen' 4 8 , i n zweiter Linie aber auch sonstige i m Rahmen des RGW unter Nennung des Integrationsziels ergangene völkerrechtliche Rechtsakte herangezogen werden. 3. Andere internationale

Abkommen der RGW-Länder

Geht man davon aus, daß die Integrationsprozesse i m Rahmen des RGW auf der Grundlage des Komplexprogramms durch abgestimmte A k t e des RGW, internationale Abkommen und nationales Recht i m 48

Usenko, Das Komplexprogramm, S. 44 (russ.).

Α. Juristische Konkretisierung der Wirtschaftsintegration

271

Rahmen einer Juristischen Systemregelung' bestimmt werden 4 4 , so erwartet man eine Konkretisierung der allgemeinen i m Komplexprogramm fixierten Integrationsprinzipien insbesondere durch die i m organisatorischen Rahmen des RGW zustandegekommenen multilateralen, i n zweiter Linie auch durch die bilateralen zwischen den RGWMitgliedsländern abgeschlossenen Verträge. a) Multilaterale Verträge ohne Verweisung auf die Integration Es muß verwundern, wenn zahlreiche i m organisatorischen Rahmen des RGW zustandegekommene multilaterale Abkommen das Wort ,Integration' nicht einmal erwähnen. So ist die »Konvention über die schiedsgerichtliche Entscheidimg von Zivilrechtsstreitigkeiten, die sich aus Beziehungen der wirtschaftlichen und wissenschaftlich-technischen Zusammenarbeit ergeben' „geleitet von dem Streben, günstige rechtliche Bedingungen für die weitere Vertiefung und Vervollkommnung der gegenseitigen wirtschaftlichen und wissenschaftlich-technischen Zusammenarbeit zu gewährleisten" 4 5 — eine Formulierung, die i n ähnlicher Weise schon häufig lange vor dem Komplexprogramm i n RGWDokumenten Verwendung fand. Es fehlt sogar der Hinweis, daß diese Konvention i n Erfüllung eines Rechtssetzungsauftrages des Komplexprogramms abgeschlossen wurde 4 6 . Das Abkommen über die Schaffung des internationalen Systems und der Organisation für kosmische Fernmeldeverbindungen „INTERSPUTNIK" vom 13. Juni 1972 47 wurde abgeschlossen „ i n Anerkennung der Notwendigkeit, die Festigung und Entwicklung allseitiger ökonomischer wissenschaftlich-technischer k u l tureller und anderer Beziehungen zu fördern" 4 8 , ohne daß der sich geradezu von dieser Formulierung hier aufdrängende Bezug zur W i r t schaftsintegration Erwähnung gefunden hätte. Obwohl das Komplexprogramm eine »Zusammenarbeit i m Erfindungs- und Patentwesen' vorsieht 4 9 , nimmt das »Abkommen über den Rechtsschutz von Erfindungen, industriellen allgemeinnützigen M u stern und Warenzeichen bei der Verwirklichung der wirtschaftlichen und technisch-wissenschaftlichen Zusammenarbeit' vom 12. A p r i l 197350 weder auf das Komplexprogramm noch das darin gesetzte Integrations44 Boguslavskij, Die E n t w i c k l u n g der internationalen Wirtschaftsbeziehungen, S. 373 ff. (russ.). 46 GBl. D D R 1972 I, S. 220 ff., Präambel. 48 Komplexprogramm, K a p i t e l I V , Abschnitt 15, Nr. 9. 47 GBl. D D R 1972 I, S. 115 ff. 48 Ebd., Präambel. 49 Komplexprogramm, Abschnitt 5, Unterabschnitt 5.5. 50 Text i n : Wirtschaftliche Zusammenarbeit der Mitgliedsländer des RGW 3/1975, S. 102 ff. (russ.).

272

10. Neuqualifizierung des RGW als Sozialist. Zentralorganisation

ziel Bezug. Das gleiche t r i f f t zu auf die »Allgemeinen Bedingungen für den Kundendienst für Maschinen, Ausrüstungen und andere Erzeugnisse, die zwischen den zur Durchführung von Außenhandelsoperationen berechtigten Organisationen der Mitgliedsländer des Rates für Gegenseitige Wirtschaftshilfe geliefert werden (AKB/RGW 1973)51, auf die ,Allgemeinen Prinzipien der Ersatzteilversorgimg für Maschinen und Ausrüstungen, die i m gegenseitigen Handel zwischen den M i t gliedsländern des RGW und der SFRJ geliefert werden' 6 2 , auf die ,Allgemeinen Bedingungen für die Montage und die Durchführung anderer technischer Dienstleistungen i m Zusammenhang m i t den Lieferungen von Maschinen und Ausrüstungen zwischen den Organisationen der Mitgliedsländer des Rates für Gegenseitige Wirtschaftshilfe (AMB/ RGW 1973)' 63 und auf die »Allgemeinen Bedingungen für die Warenlieferungen zwischen den Organisationen der Mitgliedsländer des Rates für Gegenseitige Wirtschaftshilfe (ALB/RGW 1975)'64, obwohl diese i n Ausführung von Bestimmungen des Komplexprogramms 6 6 abgefaßt wurden. b) Multilaterale Verträge mit Verweisung auf die Integration Demgegenüber geben die ,Musterbedingungen für die Gründimg und Tätigkeit internationaler Wirtschaftsorganisationen i n den Mitgliedsländern des RGW' 6 6 , welche ebenfalls i n Ausführung von Bestimmungen des Komplexprogramms 6 7 ausgearbeitet wurden, an, daß Internationale Wirtschaftsorganisationen (IWO) auf der Grundlage der Regelung i m Komplexprogramm geschaffen werden und verweisen damit indirekt auf die dortigen Festlegungen über die Verwirklichimg der Integration. Unter den zahlreichen Zielsetzungen, welche die Präambel des »Abkommen über multilaterale wirtschaftliche Zusammenarbeit zwischen den Akademien der Wissenschaften der sozialistischen Länder' vom 15. Dezember 197168 aufzählt, findet sich auch die Formulierung: „ i n der Erkenntnis, daß die multilaterale Zusammenarbeit der effektiveren Ausnutzung der wissenschaftlichen Möglichkeiten aller sozialistischen Länder und der sozialistischen Integration i m Bereich der Wissenschaft dient . . . " . Damit w i r d nicht nur wörtlich auf das Organisationsziel der sozialistischen Wirtschaftsintegration verwiesen, sondern 51 52 58 M 65 56 57 58

GBl. D D R 1973 I I , S. 258 ff. GBl. D D R 1973 I I , S. 266 ff. GBl. D D R 1973 I I , S. 277 ff. GBl. D D R 1975 I I , S. 277 ff. Komplexprogramm, K a p i t e l I V , Abschnitt 15, Nr. 5. Anlage N r . 12 zum P r o t o k o l l der 61. Sitzimg des Exekutionskomites. Komplexprogramm, K a p i t e l I V , Abschnitt 15, Nr. 7. T e x t i n : Multilaterale Wirtschaftszusammenarbeit, S. 603 ff. (russ.).

Α. Juristische Konkretisierung der Wirtschaftsintegration

273

ausdrücklich auch zwei Grundentscheidungen des Komplexprogramms wiederholt, nämlich das Streben nach verstärkter multilateraler Zusammenarbeit 59 und die Abgrenzung gegenüber der westlichen W i r t schaftsintegration durch das Kennzeichen, daß sie „nicht m i t der Schaffimg übernationaler Organe verbunden" ist®0. Eine indirekte Weiterverweisung auf diese Prinzipien enthält der ,Vertrag über die Gründung des internationalen Stefan-Banach-Mathematikzentrums für die Erhöhung der Qualifikation wissenschaftlicher Führungskräfte i n Warschau' vom 13. Januar 197261, welches ausdrücklich weder die sozialistische Wirtschaftsintegration noch das Komplexprogramm erwähnt, dafür aber „ i n Ansehung des Abkommens über die multilaterale wissenschaftliche Zusammenarbeit zwischen den Akademien der Wissenschaften der sozialistischen Länder" abgeschlossen w o r den ist 6 2 . Einen ausgedehnten Rückverweis enthält schließlich das »Abkommen über die Gründung der internationalen Wirtschaftsvereinigung für Nuklearinstrumentenbau I N T E R A T O M I N S T R U M E N T 8 8 , welches „sich leiten läßt von den Prinzipien, die i m Komplexprogramm für die weitere Vertiefung und Vervollkommnung der Zusammenarbeit und Entwicklung der sozialistischen ökonomischen Integration der M i t gliedsländer des RGW festgelegt sind" 6 4 . Untersucht man die beiden aufgeführten Vertragsgruppen daraufhin, warum i n der einen Verweise auf das Komplexprogramm und die Integration erfolgen, i n der anderen aber nicht, so lassen sich keine einleuchtenden Unterscheidungskriterien finden. Es dürfte daher vorwiegend eine Frage der sorgfältigen juristischen Redaktion der Vertragstexte sein, ob ihre Einbettung i n die zugehörigen anderen internationalen Wirtschaftsabkommen genügend herausgestellt wird, ob i h r Bezug auf die einzelnen Partien des Komplexprogramms abzuleiten ist und ob ihre Interpretation i n besonderem Maße unter Ansehung der allgemeinen und umfassenden Ziele der sozialistischen Wirtschaftsintegration zu erfolgen hat.

69 Komplexprogramm, K a p i t e l I , Abschnitt 1, Nr. 6; K a p i t e l I I , Abschnitt 4, Nr. 3. 80 Ebd., K a p i t e l I , Abschnitt 1, Nr. 2, Abs. 6. 81 T e x t i n : Multilaterale Wirtschaftszusammenarbeit, S. 612 ff. (russ.). 82 Ebd., Präambel. 88 T e x t i n : Multilaterale Wirtschaftszusammenarbeit, S. 617 ff. (russ.). 84 Ebd., Präambel.

18 L e b a h n

274

10. Neuqualifizierung des RGW als Sozialist. Zentralorganisation IV. Die ideologische Lösung des Gegeneinanderstellens von Integrationszweck und Austrittsrecht durch dialektische Antithese zum westlichen Integrationsbegriff

Für die hier zu untersuchende Frage, ob die Tatsache, daß der RGW neuerdings offiziell als internationale Wirtschaftsorganisation m i t dem Organisationszweck, zwischen den Mitgliedsländern die sozialistische Integration zu verwirklichen, bezeichnet wird, vereinbar sei mit dem Austrittsrecht der Mitglieder aus dem RGW, ergeben obige Feststellungen nun Folgendes: Während die sowjetische Völkerrechtsdoktrin für die Definitionen des „Sozialistischen Völkerrechts" häufig Begriffsbestimmungen durch systematische Antithesen gegenüber den Begriffen des „Kapitalistischen Völkerrechts" vorgenommen hat (vgl. obige Darstellung über den Komplex „offene-geschlossene internationale Organisationen"; weitere Beispiele: Gleichheit-Ungleichheit, Souveränität-Unterordnung, gegenseitiger Nutzen-einseitiger Nutzen) 64 » ist die Terminologie der Theorie der „sozialistischen Integration" nicht von der mechanischen Gegenüberstellung entgegengesetzter Begriffe i m Verhältnis zur „kapitalistischen Integration" gekennzeichnet. Zwar ergibt sich aus der ideologischen Bestimmtheit der „sozialistischen I n tegration" ihre prinzipielle Entgegengesetztheit zur „kapitalistischen Integration"; daraus wurde aber bisher nicht der ansonsten für die sowjetische Völkerrechtsterminologie typische Schluß gezogen, daß auch Inhalte und Methoden i n jedem einzelnen Element antithetisch zu einander stehen müssen. Daher wäre auch die Konstruktion, daß i m Gegensatz zur kapitalistischen Integration, bei welcher der Austritt eines Mitglieds der Gemeinschaft unzulässig ist, eine sozialistische Integrationsgemeinschaft den Austritt eines Mitglieds wesensmäßig zulassen müsse, nicht zwingend. Aus dem feststehenden Zweck der westeuropäischen supranationalen Organisationen, die Mitglieder über einen „point of no return" hinauszuführen, kann nicht i m rein logischen Gegenschluß gefolgert werden, daß der RGW als sozialistische Integrationsgruppierung seinen Teilnehmerstaaten den Rückzug offen halten müsse. Da die Ausfüllung des Begriffes „sozialistische Integration" seitens der sowjetischen Wissenschaft nicht durch antithetische Ableitungen aus dem Begriff „kapitalistische Integration" erfolgt, kann hier nicht davon ausgegangen werden, daß für das Austrittsrecht der Mitgliedsländer des RGW unter dem Gesichtspunkt der sozialistischen Integration begriffsnotwendig etwas der Regelung des Austritts i n den Europäischen Gemeinschaften diametral Entgegengesetztes angenommen werden müsse. Danach erlaubt allein die Feststellung, daß der RGW neuerdings die Wirtschaftsintegration als Organisationsziel vorsieht, M

» Vgl. oben Kap. 7, insbes. S. 212 ff.

Α. Juristische Konkretisierung der Wirtschaftsintegration

275

keinen Rückschluß auf das Fortbestehen eines realisierbaren Rechts auf freien A u s t r i t t der Mitglieder. Mangels einer die juristisch-ökonomischen Hauptelemente der „sozialistischen Integration" umfassend definierenden und systematisierenden sowjetischen Integrationstheorie muß daher eine A n t w o r t auf die Frage nach der Vereinbarkeit von Integrationszweck und Offenheitsklausel des RGW aus einzelnen H i n weisen der Vertragsmaterie der Regelung der sozialistischen W i r t schaftsintegration erschlossen werden. Dabei fällt zunächst auf, daß diese Frage ausdrücklich und konkret nirgendwo gestellt wird. A n scheinend ist den sowjetischen Völkerrechtlern noch nicht klar geworden, daß die inhaltliche Änderung des Organisationszweckes des RGW von der Forderimg bloßer internationaler Zusammenarbeit zur systematischen Planung und Verwirklichung komplexer Wirtschaftsintegration neben der Änderung und Ergänzung des juristisch-wirtschaftlichen Instrumentariums auch eine inhaltliche Änderung grundlegender Prinzipien erforderlich machen könnte, die i m Extremfall zur völligen Neubewertung bisheriger Grundsätze führen könnte. Womit läßt sich erklären, daß ein so wichtiger Vorgang, wie die Beschlüsse der Regierungs- und Parteivertreter der RGW-Mitgliedsstaaten über die Fixierung der Wirtschaftsintegration als Organisationszweck des RGW bisher noch nicht auf seine juristische Vereinbarkeit und seinen systematischen Zusammenhang m i t dem bereits vorhandenen Komplex von RGW-Vertragstexten untersucht worden ist? V. Das Fehlen einer sowjetischen Integrationstheorie wegen parteiideologischer Gebundenheit und mangelnden rechtstechnischen Instrumentariums Kann überhaupt von einem sowjetischen Ökonomen oder Juristen erwartet werden, daß er juristisch-ökonomische Aspekte neuer tatsächlicher und ideologischer Entwicklungen behandelt, solange die entsprechenden Detailanweisungen und -festlegungen auf der Parteiebene noch nicht erfolgt sind? „Die Parteitage, die Plenartagungen des Zentralkomites der Kommunistischen und Arbeiterparteien sowie die Beratungen der Ersten Sekretäre der Parteien und der Regierungschefs der RGW-Länder i m Zeitraum von 1962 bis 1969 haben zur theoretischen Analyse der internationalen Arbeitsteilung und der w i r t schaftlichen Zusammenarbeit insofern beigetragen, als sie zu neuen bedeutsamen Schlußfolgerungen führten 6 5 ." Eine juristisch-ökonomische Ausarbeitung dieser Parteimaterialien dürfte für einen sowjetischen Fachmann nur i n dem Maße möglich sein, als sie auf der Linie der darin vorgezeichneten Schlußfolgerungen liegen. Für die Bewertung w Bogomolow, Theorie u n d Methodologie der internationalen schen Arbeitsteilung.

18·

sozialisti-

276

10. Neuqualifizierung des RGW als ozialist. Zentralorganisation

der Prinzipien der „neuen Etappe" und ihr Verhältnis zu für zurückgelegte Etappen geltenden Prinzipien kann der sowjetische Jurist i m rechtlichen Bereich nicht von den parteilich vorgezeichneten Wertungen abweichen; er kann sie auch nicht aus eigener Autorität weiterentwickeln. Zunächst einmal drängt sich bei der vorliegenden Problematik auf, daß der Übergang von der strikten Ablehnung der Integration zur Aufwertung als zentrale Gegenwartsaufgabe der internationalen W i r t schaftskooperation der sozialistischen Staaten erst wenige Jahre zurückliegt und der sowjetischen Theorie noch nicht genügend Zeit ließ, die einzelnen Konsequenzen dieser Neuorientierung abzuschätzen. Hinzu kommt jedoch noch erschwerend, daß hier zwei auch sonst von sowjetischer Völkerrechtslehre noch nicht erschöpfend ausgearbeitete Komplexe eine Rolle spielen: 1. Die empirische Erfassimg und theoretische Systematisierung der multilateralen Verträge, insbesondere der internationalen Organisationen. 2. Das Verhältnis von Parteiakten und Staatsakten, die Abgrenzung von politischen und juristischen Erscheinungen des öffentlichen Lebens, die Klarstellung der Funktionen internationaler Parteibeschlüsse und politischer Prinzipien gegenüber zwischenstaatlichen Verträgen und völkerrechtlichen Prinzipien. 1. Die ungenügende Zuordnung von Inhalt und Form bei der juristischen Systematisierung internationaler W irtschaftsorganisationen Die sowjetische Völkerrechtslehre erkennt bei den internationalen Organisationen keine Unterscheidung i n Primär- u n d Sekundärrecht an, keine Hierarchie von höher- und niederrangigem Recht, keine klare Kompetenzabgrenzung bei den Akten der Organe internationaler Organisationen, keine Weiterentwicklung des Organisationsrechtes aus eigener Kompetenz der Organisation: alle Rechtsakte sind letzten Endes nach besonderen technischen Regeln abgestimmte Willensakte der Teilnehmerstaaten, die nach den Regeln des normalen Völkerrechts zu bewerten sind. Die sich hierbei ergebende Unübersichtlichkeit und Ungeordnetheit der Rechtsmaterien, die i m Zusammenhang m i t der Tätigkeit internationaler Organisationen entstehen, sucht man zunehmend jedenfalls für den Bereich sozialistischer internationaler Organisationen durch Standardisierung der zwischenstaatlichen Entscheidungsmechanismen und juristischen Völkerrechtsinstrumente zu erreichen. Damit w i r d zwar rechtstechnisch eine größere Klarheit erreicht, über die inhaltliche Wertung der ergangenen Rechtsakte ist damit aber noch nichts gesagt. Ihre Ausfüllung findet wenigstens bei den grundlegenden

Α. Juristische Konkretisierung der W i r t s c h a f t s i n t e g r a t i o n 2 7 7 Prinzipien vielmehr i m Wege der Übernahme der Wertungen, Zielsetzungen und Sozialentscheidungen von Parteibeschlüssen statt, welche auf internationaler Ebene ergehen. 2. Die inhaltliche Ausfüllung von Rechtsformen durch Parteibeschlüsse Jahrzehntelang waren die internationalen Parteibeziehungen vorwiegend durch einseitige Rezeption von Entscheidungen der KPdSU durch andere Parteien gekennzeichnet. Wegweisende Leitlinien wurden i n bilateralen Zusammenkünften und gemeinsamen Erklärungen einer Bruderpartei zusammen m i t der KPdSU festgelegt. Seit M i t t e der 50er Jahre kamen multilaterale Konferenzen und Beschlüsse der Ostblockländer hinzu. Häufig waren bei Versammlungen der Vertreter der Parteien und Regierungen das politische und staatliche Element eng ineinander verwoben. So fand die Beratimg von Maßnahmen auf der 9. Ratstagimg des Rates für gegenseitige Wirtschaftshilfe 1958 „entsprechend dem Beschluß der Beratung von Vertretern der Kommunistischen und Arbeiterparteien der Teilnehmerländer des RGW" statt· 8 . Ebenso arbeitete die 10. Ratstagung des RGW „ausgehend von den Empfehlungen der Beratung der Vertreter der Kommunistischen und Arbeiterparteien der Teilnehmerländer des Rates" 87 . Die allsommerlichen Konferenzen der Parteiführer auf der K r i m zeigten Ansätze zur geregelten multilateralen Ausrichtung der Basisentscheidungen des RGW. a) Die parallel laufende Regelung internationaler Wirtschaftsprobleme auf der Ebene von Staat u n d Partei Daraus ergab sich jedoch nicht nur eine Unterwerfung der staatlichen und zwischenstaatlichen Gremien unter den Parteiwillen, sondern auch eine Strukturierung der Parteientscheidungen unter dem Einfluß des juristischen Rahmens. Multilaterale RGW-Akte erfordern vorausgehende multilaterale Parteientscheidungen. Eine deutliche Rezeption internationalrechtlicher Formen zeigt sich i n den neuerdings abgeschlossenen „Ideologischen Kooperationsabkommen" 88 zwischen jeweils zwei Parteien: hier deutet sich das Entstehen eines bilateralen Parteienvertragssystems — ein „neues System kollektiver ideologischer Ordnung" 8 · — i n Parallele zu dem Netz der bilateralen Freundschafts·· Kommuniqué über die 9. Tagung des RGW v o m 26. bis 30. J u n i 1958 i n Bukarest, i n : Internationales Recht u n d Diplomatie 1969, S. 95. ®7 Kommuniqué über die 10. Tagung des RGW v o m 11. bis 13. Dezember 1958 i n Prag, i n : Internationales Recht u n d Diplomatie 1969, S. 97. 88 Überblick i n : Neue Zürcher Zeitung v o m 11.8.1973. 89 So: Frankfurter Allgemeine Zeitung v o m 27. 8.1973.

278

10. Neuqualifizierung des RGW als ozialist. Zentralorganisation

und Beistandspakte der sozialistischen Staaten an. Z u dem Problem, welche Besonderheiten die juristischen Entscheidungsmechanismen mutlilateraler Verträge — und insbesondere internationaler Organisationen — i m Verhältnis zu „einfachen" bilateralen Abkommen bieten und wie eine umfassende völkerrechtliche Systematisierung von Form und Inhalt der Verträge zwischen sozialistischen Staaten zu gestalten sei, erhebt sich eine völlig analoge Problematik auf der parallel zu der juristischen Ebene konstruierten parteipolitischen Ebene. Eine Trennung der beiden Ebenen ist angesichts der äußeren und inneren Zusammenhänge kaum möglich. Während früher zwar die führende Rolle der Parteien i n den politischen Leitentscheidungen über die internationalen Wirtschaftsbeziehungen der sozialistischen Staaten hervorgestrichen, zugleich aber doch die konkret ökonomische Realisierung den Regierungsapparaten zugestanden wurde, scheinen neuerdings die Parteien immer mehr auch konkrete Detailbeschlüsse zu fassen. I n der Übersicht „50 Jahre deutsch-sowjetische Wirtschaftsbeziehungen während zweier historischer Etappen" 7 0 werden von dem offiziösen Fachjournal des Ministeriums für Außenwirtschaft der DDR 17 für den Zeitraum von Oktober 1969 bis Oktober 1972 hervorragende Ereignisse aus den sowjetischostdeutschen Wirtschaftsbeziehungen aufgeführt. Davon gehören 7 der technisch-ökonomischen Ebene (Regelung durch Regierungsabkommen) an, 4 sind Zusammenkünfte von Partei- und Regierungsdelegationen, 6 sind reine Parteitreffen 7 1 . Obwohl detaillierte Dokumente der Parteitreffen nicht veröffentlicht werden, erfährt man, daß „derartige Beratungen i m Rahmen der sozialistischen Staatengemeinschaft regelmäßig veranstaltet werden. . . . (Die zunehmende Wirtschaftsverflechtung erfordert ein) Bestreben der führenden Kommunistischen und Arbeiterparteien, die Ergebnisse der wirtschaftlichen Zusammenarbeit immer wieder zu überprüfen und die gemeinsamen Erfahrungen zu registrieren" 7 2 . Eine rein juristische Arbeit, die sich allein auf die m i t internationalrechtlichen Begriffen klar zu erfassenden Regierungsabkommen beziehen würde, ließe demnach also über die Hälfte der nach DDR-Auffassung entscheidenden Fälle internationaler Wirtschaftsregelung zwischen der UdSSR und der DDR i n den letzten Jahren außer acht.

70 71 72

I n : Sozialistische Außenwirtschaft 12/1972, S. 34 - 37. Ebd., S. 37. Iwanow, Z u m Treffen auf der K r i m , S. 33.

Α. Juristische Konkretisierung der Wirtschaftsintegration

279

b) Die Wechselwirkung von Partei- und Staatsebene bei der Festlegung von Inhalt und Form der internationalen Wirtschaftszusammenarbeit Ein besonders enger Zusammenhang von parteilichem und juristischem Gehalt ist bei der Prüfung der völkerrechtlichen Einordnung des Integrationszwecks i n die anderen völkerrechtlichen Grundentscheidungen des RGW-Komplexes zu beachten. Da das Integrationsziel für den RGW seinem wesentlichen Inhalt nach wie auch andere Leitentscheidungen des RGW auf multilateralen Konferenzen von Partei- und Regierungsvertretern getroffen wurde, ist für seine Interpretation entscheidend, ob man dem politischen oder dem juristischen Element den Vorrang einräumt und wie weit beide Seiten sich gegenseitig beeinflussen und ergänzen. Für die oben gestellte Frage, ob die Fixierung des Integrationszieles als juristischem Prinzip für den RGW eine Uminterpretierimg früher ergangener Rechtsakte erforderlich macht — insbesondere der Austrittsklausel —, müßte man klare Regeln darüber haben, was das m i t Fixierung des Integrationszwecks zugleich propagierte Erreichen einer „neuen Etappe m i t neuen juristischen und ökonomischen Inhalten u n d Formen" rechtstechnisch bewirkt: gelten völkerrechtliche Regelungen vergangener Etappen jetzt nur noch eingeschränkt oder sind sie wenigstens i m Lichte der neuen Entscheidungen umzuinterpretieren? Verliert eine formell fortexistierende Klausel ihre Geltung, wenn sie i n inhaltlichen Widerspruch zu dem das vorrangige Organisationsziel bestimmenden Integrationszweck tritt? Könnte insbesondere die Klausel, welche das jederzeitige Austrittsrecht der Teilnehmer aus dem RGW-Vertragssystem festlegt, ihre Anwendbarkeit unter dem Gesichtspunkt verlieren, daß der RGW nunmehr als Integrationsorganisation einen sich ständig verstärkenden und unauflöslichen Zusammenhalt erfordert? Wäre es überhaupt sinnvoll, auf das formelle juristische Fortbestehen eines vertraglich fixierten Austrittrechtes juristische Argumentationskunst zu verwenden, wenn der damit umschriebene ökonomische Mechanismus eine Ausübung dieses Rechtes de facto nicht erlaubt und die politisch-ideologischen Bindungen einen praktischen Anwendungsfall dafür nicht vorsehen? Oder erfordert nicht doch eine ernsthafte völkerrechtliche Systematik und Interpretationsmethode, daß die juristischen Regelungen i n sich schlüssig und m i t der Realität i n Übereinstimmimg sein sollen? c) Die westliche K r i t i k an der Ideologiegebundenheit des sozialistischen internationalen Rechts Die westlichen Völkerrechtler betrachten dieses Problem als kennzeichnend für die Schwierigkeit wissenschaftlich begründeter und prak-

280

10. Neuqualifizierung des RGW als Sozialist. Zentralorganisation

tisch durchführbarer Systematisierimg der Rechtsmaterien, welche von den kompenenten Organen der sozialistischen Staaten unter der bestimmenden Leitung der sozialistischen Parteien hervorgebracht werden. So weist Caillot neben anderen Beispielen von nichtsatzungsmäßiger Rechtspraxis des RGW auch nach, daß nach den rein juristischen Bestimmungen des RGW die Änderung des Statuts des RGW von 1962 rechtlich unwirksam ist, „so daß i m Prinzip der Text des Statuts von 1959 immer noch gültig ist". Caillot sieht hier eine „empirische Lösung" der Schwierigkeiten, die sich i n der Struktur und Funktion des RGW durch den eigenen Weg Albaniens ergeben hatten: „Da keine Ausschlußprozedur i n dem Statut vorgesehen war, wurde die Situation auswegslos, da keine Weiterentwicklung des RGW mehr auf einer rein juristischen Ebene möglich war 7 3 ." Danach hätte also eine unrealistische formelle Ausgestaltung des RGW-Statuts eine juristisch nicht einwandfreie Praxis bei der Interpretation und der Fortentwicklung der grundlegenden RGW-Vertragsbestimmungen veranlaßt. Während i n westlichen internationalen Organisationen juristisch unpraktikable oder i n ihrer juristischen Interpretation strittige Passagen der zugrundeliegenden Verträge nur ausnahmsweise durch primär politisch begründete und sekundär juristisch bemäntelte Kompromißformeln geregelt werden — man denke etwa an die Luxemburger Beschlüsse über die Anwendbarkeit des Stimmenmehrheitsprinzips i n der EWG — ist insbesondere nach herrschender Auffassung der westdeutschen Ostrechtsforschung das politisch-ideologische Element als der die gesamte Rechtsgestaltung i n den sozialistischen Ländern beherrschende Charakterzug nicht von der „rein juristischen" Betrachtungsweise abzutrennen. d) Die Qualifizierung von Parteibeschlüssen als „materielles Recht" durch die westliche Ostrechtsforschung So unterscheidet Maurach für den Bereich des sowjetischen Verfassungsrechts als sich ergänzende Elemente das innere Staatsrecht ( = Parteirecht) und das äußere Staatsrecht ( = Staatsverfassungsrecht) 74 . Für den Bereich des internen Wirtschaftsrechts der Sowjetunion stellt Meder am Beispiel des Komitees für Partei- und Staatskontrolle fest: „Bei der Schaffung eines gemeinsamen Organs der Partei und des Staates für die Wirtschaftskontrolle handelt es sich u m die Fortsetzung und Vertiefung jener neueren Entwicklungstendenz, die darauf gerichtet ist, bestimmte Aufgaben der Wirtschaftslenkung, der Wirtschafts-

78 74

Caillot , le C A E M , S. 10. Maurach, Handbuch der Sowjetverfassung, S. 18 ff.

Β. Einordnung in einen komplexen außenwirtsdiaftl. Zusammenhang 281 kontrolle gemeinsamen Organen der Partei und des Staates zu übertragen 7 5 ." Fejto weist daraufhin, daß sowjetische Parteidokumente „nicht hur den Zweck haben, das Handeln der sowjetischen Partei, sondern auch dasjenige der Bruderparteien auszurichten" 76 . Meissner unterstreicht, daß „diese enge Verknüpfung von außenpolitischer Theorie und Völkerrechtsdoktrin . . . zeigt, daß zur Auslegung völkerrechtlicher Lehrsätze, die von sowjetischer Seite vertreten werden, neben dem völkerrechtlichen auch das ideologische Schrifttum heranzuziehen i s t " 7 7 . Uschakow sieht unter dem einheitlichen Willen der Kommunistischen Parteien i m RGW das Entstehen einer Rechtsgemeinschaft, „ i n der die i m Statut proklamierten Ziele und Grundsätze der Organisation gegenüber dem einzelstaatlichen Interesse der Mitgliedsländer von den politischen Kräften wirksam durchgesetzt werden. Dieses Element der materiellen RGW-Verfassung hat in den bisher bekannten Staatenverbindungen keine Parallele" 78. U n d für Bräutigam „stellt sich hier ganz allgemein die Frage, inwieweit die Struktur einer internationalen Organisation des Ostblocks überhaupt m i t den i m Westen entwickelten völkerrechtlichen Begriffen erfaßt werden kann". E r meint, daß aus den Grundsatzentscheidungen der Parteien Bindungen entstehen, die „jedenfalls erkennen lassen, daß die rechtliche Gestaltung des Rates für die innere Entwicklung des Ostblocks von untergeordneter Bedeutung ist" 7 9 . B. Die Einordnung der unmittelbaren Integrationsorganisation in einen komplexen gesamtaußenwirtschaftlichen Zusammenhang Aus diesen Überlegungen zum Problem der Vereinbarkeit der Austrittsklausel m i t dem Organisationszweck der sozialistischen Integration ergibt sich daher, daß die sowjetische Literatur eine juristische Beantwortimg dieser Frage bisher nicht vorgenommen hat und die westliche Literatur eine rein juristische A n t w o r t gar nicht für möglich hält. Es erscheint jedenfalls zweifelhaft, ob bei dem gegenwärtigen Stand der sowjetischen Theorie von der sozialistischen Integration eine auch nur annähernd sichere Aussage über eine so konkrete Fragestellung fundamentaler Bedeutung möglich ist, ohne aus den über die rein 7δ

Meder, Das sowjetische Wirtschaftsrecht, S. 332. Fejto, L e programme d u p a r t i communiste de l'Union Soviétique, S. 484. 77 Meissner, Völkerrechtswissenschaft u n d Völkerrechtskonzeption der UdSSR, S. 4. 78 Uschakow, Der Rat f ü r Gegenseitige Wirtschaftshilfe, S. 62. 79 Bräutigam, Die wirtschaftliche Zusammenarbeit, S. 670. 79

282

10. Neuqualifizierung des RGW als Sozialist. Zentralorganisation

ökonomischen Beziehungen hinausgehenden Bereichen Vergleichsmaterial heranzuziehen und ohne die rein juristische Betrachtungsweise zu verlassen. I. Elemente einer komplexen Integrationstheorie Eine derartige komplexe Betrachtungsweise unter Heranziehimg juristischer, ökonomischer, politischer und anderer Elemente würde jedoch den Rahmen der vorliegenden Arbeit sprengen. Es müßte letztlich die Frage gestellt werden, ob sich aus bilateralen und multilateralen Verträgen der sozialistischen Staaten auf den verschiedenen Bereichen ein derartig enges Netz vertraglicher Bindungen ergibt, daß ein Austritt eines einzelnen Staates schlechterdings nicht mehr denkbar erscheint. Dabei wäre zu prüfen, inwieweit die einzelnen Bereiche und Aspekte des Zusammenschlusses der sozialistischen Staaten unter einem oder einigen übergeordneten Gesichtspunkten zusammengefaßt werden könnten und inwieweit Aspekte einzelner Bereiche ihre Parallelen auf anderen Gebieten haben. Eine sachliche wissenschaftliche Lösung dieses das Wesen der sozialistischen internationalen Wirtschaftsbeziehungen umfassenden Problems wäre kaum ohne ausgeprägte politische Wertungen möglich. Π. Ideologische Konstruierbarkeit einer „wirtschaftlichen Breznev-Doktrin" Wie etwa der A r t i k e l Heinz Hoffmanns: „Warnung aus Moskau = Breschnjew-Doktrin auch i n der Wirtschaftspolitik" zeigt 8 0 , ist es ζ. B. durchaus möglich, Parallelen und Analogien aus dem Inhalt der sicherheitspolitischen ( = militärischen) Vertragsregelungen des Ostblocks zu den wirtschaftlichen Vereinbarungen i m Rahmen des RGW aufzuzeigen und ihre Ableitung aus gemeinsamen parteipolitischen Prinzipien zu erklären. Danach wäre i m vorliegenden Falle ein Schluß aus dem Austrittsverbot, welches nach westlicher Auffassung von der militärpolitischen Breschnjew-Doktrin für die juristische Interpretation der Verpflichtungen des Warschauer Paktes statuiert worden ist 8 1 , auf ein Austrittsverbot aus den wirtschaftspolitischen Bindungen des RGW zu ziehen und beide aus dem Zusammenschlußgebot des sozialistischen Internationalismus abzuleiten. Eine derartig komplexe Betrachtimgsweise ist i m Rahmen eines journalistischen Artikels durchaus einleuchtend, müßte aber i n einer wissenschaftlichen Arbeit ausführlich analysiert und belegt werden. Das ist hier — nicht zuletzt mangels systematischer anderweitiger Vorarbeiten — nicht möglich. Eine erschöpfende 80 Hoff mann „ W a r n u n g aus Moskau = Breschnjew-Doktrin a u d i i n der Wirtschaftspolitik", S. 4. 81 Halajczuk, Osteuropäische Regionalordnung nach der Breznev-Doktrin; Meissner, Die „ B r e s h n e w - D o k t r i n " .

C. Wertung des Begriffsmerkmals „sozialistisch" der Integration

283

und allseitig befriedigende juristische A n t w o r t würde also nur auf Grund einer komplexen Betrachtimg zu einem eindeutigen und nach juristischen Maßstäben zwingenden Ergebnis führen. C. Die juristische Wertung des Begriffsmerkmals „sozialistisch" der Integration als Bindeglied zu den allgemeinen Rechtsgrundsätzen des „sozialistischen Internationalismus" Als weniger fundiertes und nicht allseitig abgesichertes Ergebnis der vorhergehenden eher skizzenhaften Überlegungen ist immerhin festzuhalten, daß die Vereinbarkeit von Austrittsmöglichkeit und Integrationsziel — auch wenn man ideologische Gründe zurückstellt — j u ristisch jedenfalls fraglich ist. Nicht nur aus rein tatsächlichen Gründen — ein Ausscheiden aus dem RGW würde zweifellos bei den intensiven gegenseitigen Wirtschaftsverflechtung kaum nach Maßgabe des RGWStatuts durchführbar sein, daß ein Land durch die Kündigung der Mitgliedschaft jederzeit und vollständig ausscheiden kann — sondern auch aus logischen Gründen — Integration w i r d auch i m sozialistischen Lager als „immer engerer Zusammenschluß" verstanden — liegt die Annahme nahe, die Austrittsklausel i m RGW-Statut sei durch Zeitentwicklung obsolet geworden. Das entscheidende Argument aber dürfte sich aus der Betonung des sozialistischen Charakters der Integration ergeben: eine Interpretation rein juristischen Charakters unter Zurückstellung ideologischer Begründungen wäre hier verfehlt. I. Die Zielorientierung der sozialistischen Bewegung auf unauflöslichen Zusammenschluß um die UdSSR als objektive Gesetzmäßigkeit Wenn Vysocki unter Berufung auf das Wort Lenins „Das Ziel des Sozialismus ist nicht nur die Aufhebung der Kleinstaaterei und jeder Absonderung von Nationen . . . sondern auch ihre Verschmelzung" 82 erklärt: „Die sozialistische Integration stellt eine höhere und qualitativ neue Stufe der Zusammenarbeit der sozialistischen Länder, eine objektive Gesetzmäßigkeit der Entwicklung des sozialistischen Weltsystems dar. . . . (Sie führt) zum immer engeren Zusammenschluß und zur immer engeren Vereinigung der sozialistischen Länder, zur Schaffung jener ,einheitlichen Genossenschaft der Werktätigen 1 , die Wladimir Iljitsch Lenin voraussah" 88 , so ergibt sich daraus notwendig die Unmöglichkeit des Ausscheidens eines sozialistischen Staates aus dem sozialistischen Integrationsprozeß insgesamt — und damit aus der diesen Prozeß beherrschenden internationalen Organisation des RGW — als 88 88

Lenin, Gesammelte Werke, Bd. 22, S. 148. Vysocki, Die Vertiefung der politischen Zusammenarbeit, S. 1070 f.

284

10. Neuqualifizierung des RGW als ozialist. Zentralorganisation

historische Notwendigkeit, Ein Bejahen der Möglichkeit des dauerhaften und vollständigen Ausscheidens eines oder mehrerer sozialistischen Staaten aus diesem Integrationsverbande hieße, die geradlinige zielgerichtete Entwicklung des sozialistischen Staatenzusammenschlusses zu verneinen. Eine derartige Verneinung des Anspruchs des sozialistischen Lagers auf seine zwangsläufige Fortentwicklung als Führer bei der Realisierung des Fortschritts der Menschheit findet sich zwar nicht n u r bei westlichen Antikommunisten, sondern auch bei westlichen Marxisten. So betont ζ. B. Ernest Mandel unter Berufung auf das ,Gesetz der ungleichen Entwicklung', „daß es nirgends auf der Erde einen geradlinigen Verlauf des Fortschritts g i b t " 8 4 . Wenn sich Mandel allerdings i n konsequenter Anwendung dieser Überlegung die Frage stellt: „Ist es indes ein Wagnis zu prophezeien, daß es nicht Rußland sein wird, wo w i r zum erstenmal i n der Menschheitsgeschichte das Aufblühen einer vollendeten sozialistischen Gesellschaft erleben werden?" 8 5 , so zeigt er damit, wie unakzeptabel die obigen Parteidogmen für westliche Marxisten, welche nicht die offizielle Theorie der Parteien und Staaten des sozialistischen Lagers vertreten, sind. „Die Herstellung umfangreicher wirtschaftlicher und wissenschaftlich-technischer Beziehungen m i t der UdSSR stellt für jedes Land der sozialistischen Staatengemeinschaft eine Lebensnotwendigkeit dar. Die wachsende Rolle der UdSSR als K e r n der sozialistischen ökonomischen Integration ergibt sich aus objektiven Gesetzmäßigkeiten. Die Sowjetunion hat das Grundmodell des Sozialismus geschaffen und bahnt der Menschheit den Weg zum Kommunismüs 8 6 ." Anders als die vorliegende Untersuchung, welche derzeit mangels komplexer wissenschaftlicher Untersuchungsmöglichkeiten eine juristisch eindeutige und endgültige Aussage über dië Nichtanwendbarkeit der Austrittskläusel des RGWStatuts nicht abgeben kann, kann und muß der sowjetische Völkerrechtler seine juristischen Aussagen vorrangig nach parteiideologischen Richltinien ausrichten. Π. Die Geschlossenheit des sozialistischen Lagers als juristische Verpflichtung I n diesem Sinne stellt auch Tunkin den Zusammenhang zwischen der politisch-ökonomischen Existenz der sozialistischen Staaten und ihrer unauflöslichen Eingliederung i n das sozialistische Lager dar: „Die Einheit der Länder des sozialistischen Lagers ist die zuverlässige Garantie 84 85 86

Mandel, Marxistische Wirtschaftstheorie, 1. Band, 3. Kapitel, S. 106. Ebd., S. 108. Enkelmann / Gräbig, ökonomische Verflechtung m i t der UdSSR, S. 6.

C. Wertung des Begriffsmerkmals „sozialistisch" der Integration

285

ihrer staatlichen Souveränität Viele Länder, deren Souveränität früher von den imperialistischen Staaten auf das Gröbste mißachtet worden war, erwarben erstmalig eine echte Unabhängigkeit i n der brüderlichen Familie der Völker des sozialistischen Weltsystems. ,Geschlossenheit und feste Einheitheißt es i n der Erklärung der Beratimg von Vertretern der Kommunistischen und Arbeiterparteien der sozialistischen Länder von 1957, ,sind eine sichere Garantie der nationalen Unabhängigkeit und Souveränität eines jeden Landes 1 8 7 ." 1. Die Einheit der sozialistischen Länder als Bedingung der Wahrung ihrer Souveränität M i t der Behauptung, die Souveränität sozialistischer Staaten sei außerhalb des sozialistischen Lagers nicht aufrechtzuerhalten, gibt Tunkin die Lehre wieder, welche i m Westen unter der Bezeichnung „Brezneu-Doktrin" als Schulbeispiel der Perversion des allem Völkerrecht zugrundeliegenden Begriffs „Souveränität" durch Konstruktion eines eigenen — i n sich selbst vielleicht logischen, m i t dem westlichen Völkerrecht jedoch unvereinbaren — „sozialistischen Völkerrechts" aufgefaßt wird. T u n k i n beruft sich auf ein Zitat des Programmes der Kommunistischen Partei der Sowjetunion: ,Ein Kurs auf isolierte, von dem Weltbündnis der sozialistischen Staaten abgesonderte Errichtung des Sozialismus ist i n theoretischer Hinsicht unhaltbar, da er den objektiven Gesetzen der Entwicklung der sozialistischen Gemeinschaft widerspricht 1 und hebt die ideologische Theorie auf die Ebene juristischer Praxis: „Entsprechend den völkerrechtlichen Prinzipien der brüderlichen Freundschaft und der engen Zusammenarbeit hat jeder Staat der sozialistischen Gemeinschaft nicht nur die moralisch-politische, sondern auch die juristische Verpflichtung, die Freundschaft und die enge Zusammenarbeit m i t den anderen Staaten des sozialistischen Weltsystems zu festigen 88 ." Damit w i r d nicht nur einem eventuell austrittswilligen L a n d das Recht darauf bestritten, sondern den anderen sozialistischen Staaten zur völkerrechtlichen Pflicht gemacht, einen derartir gen Austritt zu verhindern. Dabei ist Austritt als Lösung aus den verschiedenen Bindungen des sozialistischen Lagers zu verstehen: nicht nur die Verpflichtungen des Militärbündnisses und der politischen Gemeinschaft, sondern auch der ökonomische Verbund.

87 88

Tunkin, Tunktn,

Das Völkerrecht der Gegenwart, S. 254. Theorie des Völkerrechts, S. 492 (russ.).

286

10. Neuqualifizierung des RGW als ozialist. Zentralorganisation 2. Die Realisierung des staatlichen Einzelinteresses durch Wahrung der Gesamtinteressen des sozialistischen Lagers

Wie erinnerlich wurde eine Gefährdung der Sicherheit der CSSR nicht zuletzt i m Vordringen westlicher Theorien und Vervielfachung direkter Wirtschaftskontakte zwischen tschechoslowakischen Fabriken und westlichen Firmen unter Steuerung eines eigenen ökonomischen Kurses gesehen. „ E i n A k t , der auf die Bewahrung und Festigimg der Souveränität eines brüderlichen sozialistischen Landes gegenüber den Unterminierungsversuchen der inneren und äußeren Konterrevolution und gegenüber den Anschlägen des Imperialismus gerichtet war, war die Hilfe, welche die UdSSR und andere Länder des sozialistischen Bündnisses der Tschechoslowakei 1968 leisteten8®." „Eine derartige Verpflichtung zu gegenseitiger Hilfe bezieht sich i n gleichem Maße auf den Bereich politischer, wirtschaftlicher, militärischer und anderer Beziehungen. Eine glänzende Demonstration dieser Politik ist die Hilfe der Sowjetunion für das ungarische Volk 1956 und die Hilfe zusammen m i t anderen sozialistischen Staaten für das Volk der Tschechoslowakei 1968 bei der Bewahrung der sozialistischen Errungenschaften und letztenendes bei der Verteidigung ihrer Souveränität und Unabhängigkeit vor den Angriffen des Imperialismus. . . . Die wirtschaftliche Zusammenarbeit zwischen den Staaten des sozialistischen Lagers schließt immer die gegenseitige Hilfe ein. . . . Gegenseitiger Nutzen ist hierbei nicht i n rein kaufmännischem Sinne zu verstehen. Der sozialistische Staat beachtet i n seinen wirtschaftlichen Beziehungen nicht nur die Interessen seines Landes, sondern die Interessen des sozialistischen Lagers insgesamt 90 " Indem Tunkin die Besetzung Ungarns und der CSSR auf eine Stufe m i t wirtschaftlicher internationaler Zusammenarbeit stellt, gibt er dem Westen Veranlassung zur Annahme der Existenz einer „ w i r t schaftlichen Breznev-Doktrin" — womit er zugleich die gesamte sowjetische Theorie wirtschaftlicher Koexistenz diskreditiert 9 1 . Auch Usenko qualifiziert das Verhalten der „rechten Revisionisten" i n Ungarn 1956 und i n der CSSR 1969 als Verstoß gegen den sozialistischen Internationalismus, da sie dessen Prinzipien „Gleichberechtigung", „Nichteinmischung", „Souveränität" usw. verabsolutiert hätten. Zugleich warnt Usenko jedoch vor einer Verabsolutierung der dazu

89 Mironov, Die juristische Regelung der Außenbeziehungen der UdSSR 1917 -1970 (russ.). 90 Tunkin, ebd., S. 494 f. 91 I n diesem Sinne a u d i scharfe K r i t i k bei: Winkelmann, Buchbesprechung zu Tunkin, Völkerreditstheorie.

C. Wertung des Begriffsmerkmals „sozialistisch" der Integration komplementären Prinzipien der „Einheit und Zusammenarbeit sozialistischen Staaten"· 2 .

287 der

3. Der freie Austritt aus einer sozialistischen Zentralorganisation als Systemwidrigkeit gegenüber den Rechtsprinzipien des sozialistischen Internationalismus Obwohl Tunkin sich nicht ausdrücklich dazu äußert, ergibt sich aus diesen Ausführungen, daß die allgemeinen Grundprinzipien des sozialistischen Internationalismus, welche dem einzelnen sozialistischen Staat kein Recht darauf gewähren, aus eigenem nationalen Wirtschaftsinteresse die Interessen der sozialistischen Weltwirtschaft insgesamt zu vernachlässigen, den wirtschaftlichen Alleingang eines sozialistischen Staates nicht gestatten. Der Austritt eines sozialistischen Staates aus der Zentralorganisation des sozialistischen Weltwirtschaftssystems — dem RGW — ist daher als gegen die Geschlossenheit des sozialistischen Lagers, gegen ihre ökonomische Basis und gegen die wohlverstandenen existenziellen Interessen des fraglichen Landes selber gerichteter A k t unzulässig. Das A t t r i b u t „sozialistische" Integration der Integrationsorganisation des RGW èrfordert also die Heranziehung der allgemeinen Rechtsprinzipien des sozialistischen Internationalismus für die Interpretation der einzelnen Bestimmungen des RGW-Statuts. Die Grundsätze des sozialistischen Internationalismus aber verbieten, daß die auf immer engeren wirtschaftlichen Zusammenschluß der Mitgliedsstaaten abzielende Zentralorganisation des sozialistischen Weltwirtschaftssystems den Austritt einzelner Mitglieder aus dem historisch notwendigen Integrationsprozeß gestattet. Die Austrittsklausel des RGW-Statuts, die zu einem Zeitpunkt formuliert wurde, als der RGW noch nicht zentrale Integrationsorganisation war und die völkerrechtlichen Prinzipien des sozialistischen Internationalismus erst i m Entstehen waren, ist demgemäß heute systemwidrig und gegenstandslos. Die konsequente Anwendung der Prinzipien des „sozialistischen Völkerrechts" ergibt also, daß einer klar formulierten zentralen Bestimmimg des Statuts des RGW bei systemimmanenter Interpretation ein dem Text diametral entgegengesetzter Sinn beigelegt werden muß. Dem formellen Recht des A r t i k e l 2 Absatz 3 Statut des RGW auf Austritt steht eine materiellrechtliche Verpflichtung aus den Prinzipien des internationalen Sozialismus zu möglichst geschlossener wirtschaftlicher Zusammenarbeit gegenüber und überlagert es damit dem Inhalte nach. Sowohl das Komplexprogramm 9 8 als 82

Usenko, Die Prinzipien des Sozialistischen Internationalismus, S. 98. • 8 I n : K a p i t e l I , Abschnitt 1, Nr. 2, Absatz 5.

288

10. Neuqualifizierung des RGW als Sozialist. Zentralorganisation

auch die Neufassung des RGW-Statuts 9 4 enthalten eine ausdrückliche Verpflichtung auf die Prinzipien des sozialistischen Internationalismus, welche damit als juristische Interpretationsrichtlinien der sozialistischen Integration verbindlich geworden sind. 4. Die bilateralen Vertragsverpflichtungen auf Integration und Geschlossenheit innerhalb des RGW Eine Argumentation, daß die Austrittsklausel des RGW-Statuts nicht nur dem Inhalt nach, sondern sogar formell außer K r a f t gesetzt ist, ist weiterhin gemäß dem Grundsatz „lex posterior derogat legi priori" i m Hinblick auf die neueren bilateralen Freundschaftsverträge der M i t gliedsstaaten des RGW untereinander möglich. Dort verpflichten sich nämlich die Kontrahenten ausdrücklich auf Erstrebung des Ziels der sozialistischen Integration sowohl i n bilateraler Wirtschaftszusammenarbeit als auch i m Rahmen des RGW. So vereinbarten die UdSSR und die SR Rumänien i m „Vertrag über Freundschaft, Zusammenarbeit und Gegenseitigen Beistand" von 1970 95 : „.... i n der Überzeugung, daß . . . die brüderliche gegenseitige Unterstützimg und allseitige enge Zusammenarbeit . . . , beruhend auf den unerschütterlichen Prinzipien des sozialistischen Internationalismus, den fundamentalen Interessen der beiden Länder und der gesamten sozialistischen Gemeinschaft entsprechen ., feststellend, daß die wirtschaftliche Zusammenarbeit zwischen den beiden Staaten sowohl ihre Weiterentwicklung als auch die Vervollkommnimg der internationalen sozialistischen Arbeitsteilung und die wirtschaftliche Integration im Rahmen des Rates für Gegenseitige Wirtschaftshilfe fördert . . . " (Präambel). „Die hohen vertragsschließenden Seiten werden . . . ebenso die Entwicklung der w i r t schaftlichen Beziehungen und der Zusammenarbeit im Rahmen dès Rats für Gegenseitige Wirtschaftshilfe wie auch m i t den anderen Staaten der sozialistischen Gemeinschaft fördern" (Artikel 2). „Die hohen vertragsschließenden Seiten werden i n der Überzeugung, daß die Einheit und Geschlossenheit der sozialistischen Staaten die Hauptquelle der Stärke und Unbesiegbarkeit des sozialistischen Weltsystems . . . ist, . . .für die Stärkung ihrer Einheit . . . eintreten" (Artikel 4). Diese Bestimmungen des Freundschaftsvertrages — der seiner politisch-ideologischen Bewertung nach die Grundlage allér weiteren innersozialistischen Verträgen ist — verpflichten also beide Partner nicht nur auf bilaterale Zusammenarbeit untereinander, sondern auch auf bilaterale Zusammenarbeit m i t den anderen sozialistischen Staaten und auf multilaterale Wirtschaftszusammenarbeit i m RGW als sozialistischer 94 95

I n : A r t i k e l I , Absatz 2. I n : Osteuropa 12/70, S. A . 862- 864.

C. Wertung des Begriffsmerkmals „sozialistisch" der Integration

289

Integrationsorganisation. Ähnlich heißt es i m „Vertrag über Freundschaft, Zusammenarbeit und gegenseitige Hilfe zwischen der CSSR und der UdSSR" vom 6. M a i 1970 98 : „Ausgehend von den Grundsätzen der freundschaftlichen gegenseitigen Hilfe und der internationalen sozialistischen Arbeitsteilung werden die hohen Vertragsparteien weiterhin die gegenseitig vorteilhafte zweiseitige und mehrseitige wirtschaftliche und wissenschaftliche Zusammenarbeit entwickeln. . . . Die Parteien werden zur weiteren Entwicklung der wirtschaftlichen Kontakte und der Zusammenarbeit beitragen, wie auch zur sozialistischen ökonomischen Integration der Mitgliedsländer des Rates für Gegenseitige Wirtschaftshilfe" (Artikel 2). Auch i n dem „Vertrag über Freundschaft, Zusammenarbeit und gegenseitigen Beistand zwischen der Deutschen Demokratischen Republik und der Union der Sozialistischen Sowjetrepubliken" vom 7. Oktober 197597 finden sich die Verweisungen: „der weiteren Vervollkommnung der politischen und ideologischen Zusammenarbeit, der Entwicklung und Vertiefimg der sozialistischen ökonomischen Integration große Bedeutung beimessend" 98 sowie „ i n Ubereinstimmung m i t den Grundsätzen und Zielen der sozialistischen ökonomischen Integration und u m die materiellen und kulturellen Bedürfnisse ihrer Völker besser zu befriedigen, werden sie die gegenseitig vorteilhafte zwei- u n d mehrseitige wirtschaftliche und wissenschaftlich-technische Zusammenarbeit, einschließlich der Zusammenarbeit i m Rahmen des Rates für Gegenseitige Wirtschaftshilfe, festigen und erweitern" 9 9 . Die seit 1970 zwischen den anderen sozialistischen Staaten abgeschlossenen Freundschaftsverträge enthalten regelmäßig inhaltlich analoge Verweisungen auf die Verpflichtung zur Realisierung der internationalen sozialistischen Wirtschaftsintegration. Damit wurde aber keinesfalls eine völlig neue ,Integrationsklauser nach dem Vorbild der Freundschaftsverträge der UdSSR m i t sozialistischen Staaten eingeführt, sondern nur eine bereits geübte Praxis von ,RGW-Klauseln 4 der neuesten Rechtsentwicklung angepaßt. So hatte etwa der „Vertrag über Freundschaft und Zusammenarbeit zwischen der Deutschen Demokratischen Republik und der Mongolischen Volksrepublik" vom 12. September 1968 100 eine Verpflichtung enthalten, die inhaltlich wohl nicht weniger umfassend war, als die ,Integrationsklauser: „Die hohen vertragschließenden Seiten werden die wirtschaftlichen und wissenschaftlich-technischen Bezie-

9β

I n : Osteuropa 12/70, S. A . 865 - 867. GBl. D D R 1975 I I , S. 238 ff. 98 Ebd., Präambel. 99 Ebd., A r t . 2. 1W > GBl. D D R 1968 I, S. 348 f. 87

19 L e b a h n

290

10. Neuqualifizierung des RGW als ozialist. Zentralorganisation

hungen zwischen beiden Staaten auf der Grundlage der brüderlichen gegenseitigen Hilfe und des gegenseitigen Vorteils entsprechend den Prinzipien des Rates für Gegenseitige Wirtschaftshilfe entwickeln 1 0 1 ." Die hiermit fixierten bilateralen Verpflichtungen auf multilaterale Zusammenarbeit i m RGW können drei Funktionen haben: a) Sie wiederholen nur die bereits kraft RGW-Statut bestehenden Verpflichtungen, sind insoweit rein deklaratorisch. b) Sie wiederholen bilateral die i m RGW-Rahmen ohnehin bestehenden Rechte und Pflichten mit dem Ziel der Absicherung und Verstärkung des multilateralen Vertrages. c) Sie ergänzen, interpretieren, verändern ralen Vertrag.

bilateral den multilate-

a) Deklaratorische Wiederholung multilateraler Integrationsverpflichtungen Für die 1. Alternative spräche, daß i n einem grundlegenden Vertrag von beträchtlicher politisch-ideologischer Propagandawirkung eine vollständige Aufzählung aller Bereiche der Zusammenarbeit gewünscht wurde, ohne i m konkreten Punkt der wirtschaftlichen Zusammenarbeit neue Regelungen treffen zu wollen. Angesichts der traditionell besonders hervorgehobenen Funktion der sozialistischen zwischenstaatlichen Freundschaftsverträge als Rechtsquellen der Grundprinzipien internationaler sozialistischer Zusammenarbeit scheidet indes diese Interpretation aus. b) Absicherung der multilateralen Integrationsverpflichtungen aa) Vergleichbarkeit der Konstruktionsprinzipien des Warschauer Paktes und des RGW F ü r die 2. Alternative könnte ein gewisser Parallelismus zwischen der multilateralen militärischen Zusammenarbeit i m Warschauer P a k t 1 0 2 und der multilateralen wirtschaftlichen Zusammenarbeit i m RGW sprechen. Nach einhelliger westlicher Auffassung enthalten nämlich die Freundschaftsverträge der sozialistischen Staaten ein System von bilateralen militärischen Bündnisverpflichtungen, die inhaltlich weitestgehend den multilateralen Verpflichtungen des Warschauer 101

Ebd., A r t . 2. ιοί Warschauer Vertrag v o m 14. M a i 1955, T e x t i n : GBl. D D R 1955 I, S. 382 ff.

C. Wertung des Begriffsmerkmals „sozialistisch" der Integration

291

Paktes entsprechen 105 . Ihre Funktion ist danach, i n bilateraler Form eine inhaltliche Absicherung des multilateralen Warschauer Vertrages zu geben, so daß bei dessen eventueller Auflösung — i m Austausch gegen eine Auflösung der N A T O 1 0 4 — dieselbe rechtliche Lage zwischen den Bündnispartnern unverändert fortbestünde 105 . Eine Theorie, daß auch die wirtschaftlichen Bestimmungen der bilateralen Freundschaftsverträge als Absicherimg des i m RGW-Statut geschaffenen Rechtszustandes für den F a l l der Auflösung des RGW dienen sollen, setzt voraus, daß der RGW i n gleicher Weise wie der Warschauer Pakt als reines Gegenstück zu einer westlichen Wirtschaftsorganisation (etwa OECD oder EG) geschaffen worden ist oder jedenfalls als Gegenmaßnahme zur Auflösung einer westlichen Wirtschaftsorganisation aufgelöst werden könnte. bb) Auflösung des RGW als Gegenleistung zur Auflösung der EG Eine solche Parallele zwischen Warschauer Pakt und RGW besteht jedoch nicht. Während gemäß A r t i k e l I X Abs. 2 des Warschauer-PaktVertrages 106 dieser Vertrag m i t der Schaffung eines gesamteuropäischen Systems der kollektiven Sicherheit außer Kraft treten soll, fehlt eine ähnliche Bestimmung i m RGW-Gründungsvertrag. Während die gesamte Ostblockliteratur einhellig betont, daß der Warschauer Vertrag „unter den Umständen einer wachsenden Kriegsgefahr und des Entstehens einer Bedrohung der nationalen Sicherheit der friedliebenden Staaten . . . als Resultat der Ratifikation der Pariser Verträge durch die Westmächte, welche die BRD i n den aggressiven Nordatlantischen Block (NATO) einbezog" gegründet w u r d e 1 0 7 — daß der Warschauer Vertrag also nur als Reaktion für die Zeit des Bestehens der NATO Geltung hat — w i r d zugleich unterstrichen, daß die Gründung des RGW zwar insofern eine Reaktion auf den Marshall-Plan war, als die auch i m übrigen aus Gründen der politischen und ökonomischen Festigung des sozialistischen Systems i n den Ländern der Volksdemokratie heranreifende Notwendigkeit zu multilateraler Organisation der W i r t schaftszusammenarbeit eine beschleunigte Realisierung fand, aber der RGW eine eigenständige auf die Dauer konzipierte Organisationsform sozialistischer Wirtschaftszusammenarbeit ist 1 0 8 . 108

Zieger, Der Warschauer Pakt, S. 81 ff. N o r d a t l a n t i k - V e r t r a g v o m 4. A p r i l 1949, Text i n : BGBl. 1955 I I , S. 289 ff. 108 Mehnert, Sicherheitskonferenz f ü r Europa, S. 673. 108 Warschauer Vertrag v o m 14. M a i 1955; T e x t i n : GBl. D D R 1955 I , S. 382 ff. 107 Diplomatisches Wörterbuch, Bd. 1, S. 269 (russ.). 108 Internationale Organisationen der sozialistischen Länder, S. 82 f. (russ.). 104

19*

292

10. Neuqualifizierung des RGW als ozialist. Zentralorganisation cc) Unauflösliche Zweckverbindung von EG und N A T O und auflösbare Komplementarität von RGW und Warschauer Pakt

Da „die kapitalistische Integration von den Imperialisten aktiv m i t dem Ziel der Bewahrung und Stärkung des atlantischen Blockes ausgenutzt w i r d " 1 0 9 , „stellt sich der »Gemeinsame Markt 4 einer gesamteuropäischen Zusammenarbeit entgegen und verhindert die Begründimg eines Systems kollektiver Sicherheit i n Europa" 1 1 0 . Deshalb ist es logisch, daß die Sowjetunion m i t der Beseitigung der N A T O zugleich die Auflösung der EG fordert, jedoch als Gegenleistung nur den Warschauer Pakt i m Rahmen eines gesamteuropäischen Sicherheitssystems auflösen w i l l , während von einer parallelen Auflösimg des RGW und der EG zugunsten des Aufgehens i n einer gesamteuropäischen W i r t schaftsorganisation nicht die Rede ist. So spricht auch der Freundschaftsvertrag zwischen Rumänien und der UdSSR von „der festen Entschlossenheit, die Einheit und Geschlossenheit der sozialistischen Länder unentwegt zu stärken und die i m Warschauer Vertrag über Freundschaft, Zusammenarbeit und gegenseitige Hilfe vom 14. M a i 1955 vorgesehenen Verpflichtungen während der Zeit der Gültigkeit des Vertrags, der als Antwort auf die Bedrohung der NATO geschlossen wurde, strikt einzuhalten" (Präambel) 111 . Von einer zeitlichen Befristung der Bindungen i m Rahmen des RGW ist keine Rede. Insofern ist von einer imbeschränkten Dauer dieser Verpflichtungen auszugehen. Eine Verstärkimg und Absicherimg der multilateralen RGW-Bindungen durch gleichlautende bilaterale Vereinbarungen zwischen den einzelnen RGW-Mitgliedern wäre deshalb überflüssig. Der Verweis auf die Mitarbeit bei der Integration i m RGW kann deshalb keine eigenständige Sicherungsfunktion haben. c) Bilaterale Legalinterpretation und Fortentwicklung multilateraler Vertragsbestimmungen Denkbar jedoch ist, daß diese Bestimmungen des Freundschaftsvertrages, welche i n starker Betonung der Verpflichtimg aller sozialistischen Länder zur Einheit und Geschlossenheit die Prinzipien des Internationalen Sozialismus i n enger Nachbarschaft zu der Festlegung der vertragsschließenden Parteien auf die Integration i m Rahmen des RGW aufführen, eine Interpretation und Ergänzung des RGW-Statuts darstellen. Da die sowjetische Völkerrechtslehre den multilateralen Ver109 110 111

Knjaèinskij, Die politische Strategie des A n t i k o m m u n i s m u s (russ.). Internationale Wirtschaftsbeziehungen (russ.). I n : Osteuropa 12/70, S. A 862.

C. Wertung des Begriffsmerkmals „sozialistisch" der Integration

293

trägen keinen Vorrang vor bilateralen Verträgen zuerkennt und insbesondere unterstreicht, daß das Rechtssystem des RGW — i m Gegensatz zum Gemeinschaftsrecht der EG — nicht supranational und folglich i n einer Normenhierarchie am höchsten stehend, sondern ranggleich gegenüber jedem sonstigen völkerrechtlichen Vertrag ist, würde hier die Auslegungsregel „lex posterior derogat legi priori" i m Verhältnis des jüngeren Freundschafts Vertrages zu dem älteren RGW-Statut gelten. Die beiden Vertragspartner könnten also auf diese Weise durch Festlegung der dauerhaften Verpflichtimg zur Integration i m Rahmen des RGW bilateral die Verpflichtung auf sich nehmen, wegen der auf Dauerhaftigkeit gerichteten neu vereinbarten Integrationszielsetzung des RGW auf die Anwendbarkeit der Austrittsklausel des RGW-Statuts zu verzichten. Zwar gälte diese Verpflichtung zunächst nicht allen RGW-Partnern gegenüber, aber durch inhaltsgleiche Wiederholung i n den Freundschaftsverträgen der sozialistischen Staaten untereinander würde sie schließlich systematisch gegenüber den anderen Mitgliedern übernommen. A u f diese Weise kann die Wiederholung der Verpflichtung der sozialistischen Staaten zur Integration i m RGW durch ein System von bilateralen Verträgen schließlich einer inhaltlichen Abänderung oder Ergänzung des RGW-Statuts durch multilateralen Vertrag der R G W - M i t gliedsländer vollkommen gleichgestellt werden. Dabei w i r d man zweifellos schon dann dieselbe faktische Wirkung erzielen, wenn nicht erst ein lückenloses Vertragssystem aller m i t allen Mitgliedern besteht, sondern wenn eine größere Anzahl gleichlautender Vertragsvereinbarungen getroffen ist, insbesondere wenn auf der einen Seite der Vereinbarung die Führungsmacht des sozialistischen Lagers — die Sowjetunion — steht. Es genügt dann, wenn jeder Teilnehmerstaat eine entsprechende bilaterale Verpflichtung hat. Daher w i r d man bereits jetzt sagen können, daß zwar noch nicht formaljuristisch, aber der praktischen Wirkung nach auf Grund der Wirtschaftszusammenarbeitsklauseln i n den bilateralen Freundschaftsverträgen der sozialistischen Staaten unabhängig von dem i m Komplexprogramm von 1971 112 und der Neufassung des RGW-Statuts von 1974 118 multilateral fixierten Organisationsziel der sozialistischen Integration die völkerrechtliche Verpflichtung zur dauerhaften, immer enger werdenden wirtschaftlichen Zusammenarbeit i m RGW auch durch ein parallellaufendes bilaterales Vertragsnetz zwischen den an den entsprechenden Freundschaftsverträgen beteiligten Staaten fixiert worden ist. Wenn man daher die „sozialistische Integration" und die Austrittsmöglichkeit aus dem RGW aus 112 Insbesondere i n der »Legaldefinition' v o n K a p i t e l I, Abschnitt 1, Nr. 2, Abs. 3. 118 I n : A r t i k e l I , Abs. 1; A r t i k e l I I I , Abs. 1, Buchstabe a).

294

10. Neuqualifizierung des RGW als Sozialist. Zentralorganisation

dem Interpretationszusammenhang m i t den Prinzipien des sozialistischen Internationalismus, welche durch ausdrückliche Aufführung i m Text des Komplexprogramms 1 1 4 und i n der Neufassimg des Statuts des R G W 1 1 6 als Organisationsprinzipien des RGW festgelegt sind, für unvereinbar hält, kommt man zu dem Schluß, daß A r t i k e l 2 Absatz 3 des RGW-Statuts nicht nur wegen Aufnahme neuer Zusammenarbeitsprinzipien i n das RGW-Statut und der damit veränderten Interpretation älterer Formulierungen überholt ist und deshalb trotz formeller Fortgeltung keine inhaltliche Anwendung mehr finden kann, sondern daß zusätzlich die bilateralen Freundschaftsverträge die multilaterale Austrittsklausel i n deutlichen Formulierungen außer K r a f t setzen, ohne ausdrücklich darauf Bezug zu nehmen 1 1 8 . Als Ergebnis bleibt festzuhalten: Die Austrittsklausel des RGW-Statuts ist ungültig — entweder, weil sie durch multilaterale Einführung des Organisationszweckes der sozialistischen Integration i n Verbindung m i t den Prinzipien des sozialistischen Internationalismus inhaltlich unanwendbar gemacht wurde, oder weil sie durch bilaterale Verpflichtungen der Mitgliedsstaaten zur Einheit und Geschlossenheit bei der wirtschaftlichen Zusammenarbeit i m RGW nachträglich formell aufgehoben wurde — ohne dieses allerdings ausdrücklich durch Streichung des A r t i k e l 2 Absatz 3 RGW-Statut klarzustellen.

D. Die Einführung der Integrationsverpflichtung in den systematischen Zusammenhang des sozialistischen Bündnissystems Damit ist eine Konkretisierung des Regelungsgehalts und eine Generalisierung des Geltungsbereichs einer politischen Grundentscheidimg erfolgt, die i n juristisch ausgeprägter Form bisher n u r i m Verhältnis der einzelnen sozialistischen Länder zur Sowjetunion getroffen war. Sie hatte i m völkerrechtlichen Bereich ihren regelmäßigen Ausdruck i n der ,Ewigkeitsklausel· der Freundschaftsverträge der sozialistischen Staaten m i t der Sowjetunion gefunden 117 , wie ζ. B. i n der Verpflichtimg: „Die Hohen Vertragschließenden Seiten werden i n Übereinstimmimg m i t den Prinzipien des sozialistischen Internationalismus auch künftig die Beziehungen der ewigen und unverbrüchlichen Freundschaft (Hervorhebimg von mir, d. A.) und der brüderlichen Hilfe auf allen Gebie-

114 115 118 117

I n : K a p i t e l I, Abschnitt 1, Nr. 2, Abs. 5. I n : A r t i k e l I, Abs. 2. Ebenso i m Ergebnis: Sand, COMECON, S. 22. Überblick bei Hacker, I n der „deutschen Frage".

D. Integrationsverpflichtung im sozialistischen Bündnissystem

295

ten festigen" 1 1 8 , „welche Bestimmimg noch klarer und eindeutiger als der Vertrag von 1964 die Rolle des Bruderbundes zwischen der Deutschen Demokratischen Republik und der Union der Sozialistischen Sowjetrepublik als unantastbarer »Lebensgrundlage 1 der Deutschen Demokratischen Republik" formuliert 1 1 9 . I m staatsrechtlichen Bereich hat sie i n Grunddokumenten der Staatsordnimg der sozialistischen Staaten ihre Ausprägimg gefunden wie z.B. i n der Neufassimg des Art. 6 Abs. I I Verfassimg der Deutschen Demokratischen Republik von 1968: „Die Deutsche Demokratische Republik pflegt . . . die allseitige Zusammenarbeit und Freundschaft m i t der UdSSR und den anderen sozialistischen Staaten" 1 2 0 und durch den A r t . 6 Abs. Π der Verfassung der Deutschen Demokratischen Republik von 1974: „Die Deutsche Demokratische Republik ist für immer und unwiderruflich m i t der UdSSR verbündet. Das enge und brüderliche Bündnis m i t i h r garantiert dem Volk der Deutschen Demokratischen Republik das weitere Voranschreiten auf dem Wege des Sozialismus und des Friedens. Die Deutsche Demokratische Republik ist untrennbarer Bestandteil der sozialistischen Staatengemeinschaft" (Hervorhebungen von mir, d. A.) 1 2 1 . Es liegt auf der Gesamtlinie dieser staatsrechtlichen und völkerrechtlichen F i xierimg der Unwiderruflichkeit der internationalen Bindungen der sozialistischen Staaten untereinander, wenn auch ihre Zusammenarbeit i n internationalen Organisationen eine entsprechende Geltungsdauer anvisiert, was sich juristisch als Aufhebung des Austrittsrechts niederschlägt. Wenn Meissner 122 und Schmid 128 darlegen, daß die Bindung der M i t gliedsländer an die sozialistische Staatengemeinschaft juristisch stärker ausgeprägt sei, als die Bindimg der Unionsrepubliken an die Sowjetunion, da letzteren immerhin ein Austrittsrecht i n der Unionsverfassung von 1936 eingeräumt ist, so übersehen sie, daß i n fast sämtlichen Statuten der sozialistischen internationalen Organisationen ausdrücklich ein Austrittsrecht und i n den bilateralen Abkommen ein K ü n d i gungsrecht festgelegt ist, so daß formell jederzeit ein Ausscheiden aus den völkerrechtlichen Verpflichtungen gegenüber den anderen sozialistischen Staaten möglich ist, dessen materiellrechtliche Realisierbarkeit indes von Fall zu F a l l gesondert zu beurteilen ist. Gerade die vom 118 Vertrag über Freundschaft, Zusammenarbeit u n d Beistand zwischen der Deutschen Demokratischen Republik u n d der U n i o n der Sozialistischen Sowjetrepubliken v o m 7. Oktober 1975, GBl. D D R 1975 I I , S. 238 ff. 119 Kröger, Der Freundschaftsvertrag, S. 26. 120 T e x t i n : GBl. D D R 1968 I , S. 199 ff. 121 T e x t i n : GBl. D D R 1974 I , S. 425 ff. 122 Meissner, Die „ B r e s h n e w - D o k t r i n " , S. 639. 123 Schmid, Die Änderungen der Verfassung, S. 17.

296

10. Neuqualifizierung des RGW als Sozialist. Zentralorganisation

formellen Wortlaut abweichende, unter Zugrundelegung materieller Kriterien sich ergebende Textinterpretation je nach der Anwendbarkeit der Prinzipien des sozialistischen Internationalismus bewirkt erst die Deckung von juristischer Form und politischem Gehalt der Verträge der Sowjetunion m i t den anderen sozialistischen Staaten. Eine solche Interpretation befolgt ζ. B. Kemper m i t der Definition der „Souveränität des sozialistischen Staates i m Integrationsprozeß als Unabhängigkeit unter den Bedingungen der internationalen sozialistischen Verflechtung" 1 2 4 und Bär m i t dem Hinweis, „daß die Erfahrungen der Sowjetunion bei der Weiterentwicklung der Souveränität der Unionsrepubliken i m Rahmen ihres kollektiven Wirkens i m multinationalen Staatenverband verstärkt ausgewertet werden müssen, u m Erkenntnisse für die Entwicklung der sozialistischen Länder unter den Bedingungen der sozialistischen ökonomischen Integration abzuleiten" 1 2 5 (Hervorhebungen von mir, d. Α.). Unter Hinweis auf die insoweit oben konstatierte unüberbrückbare Differenz zwischen der sowjetischen und der westlichen Konzeption der Souveränität 1 2 6 stellt für den westlichen Juristen die zitierte Gleichsetzimg der sozialistischen Integration i m RGW und des multinationalen Staatenverbandes der UdSSR durch die DDR-Juristen eine Bestätigung für die Nichtanwendbarkeit der Austrittsklausel des RGW-Statuts dar. E. Die Ausprägung des völkerrechtlichen Integrationsgebots im innerstaatlichen Recht der RGW-Mitgliedsländer I. Die Schaffung einer »gemeinsamen Rechtsordnung' U m die volle Tragweite der vertraglichen völkerrechtlichen Verpflichtung zur immer engeren und unwiderruflichen Wirtschaftsintegration der sozialistischen Länder i m Rahmen des RGW zu ermessen, ist neben der Aufnahme des Integrationsziele i n bilateralen und m u l tilateralen Völkerrechtsinstrumenten auch ihre Übertragung i n innerstaatliches Recht zu betrachten, welche — juristisch gesehen — die Realisierung der generellen internationalen Integrationsziele durch konkrete Rechtsgestaltung der nationalen Leitung, Planung, Produktion und Verteilung b e w i r k t und — ökonomisch gesehen — einen Maßstab für die Intensität und Effektivität der sozialistischen Wirtschaftsintegration darstellt. Diese formelle Parallelität und inhaltliche Kongruenz völkerrechtlicher und innerstaatlicher Regelungen w i r d vom Komplexprogramm angesprochen, indem es folgende Rechtsetzungsaufgabe formuliert: „Die Mitgliedsländer des RGW halten die Ent124 125 126

I n : Dubrowsky, Z u r Entwicklung, S. 24. Ebd. Vgl. oben K a p i t e l 8, B, I I I , S. 234 ff.

E. Integrationsgebot im innerstaatlichen Recht der RGW-Mitglieder 297 Wicklung einer gemeinsamen Rechtsordnung, die die günstigsten rechtlichen Bedingungen für die Vertiefung und Vervollkommnung der Zusammenarbeit und Entwicklung der sozialistischen ökonomischen Integration sichert, für eine Hauptaufgabe der Rechtsgrundlagen der wirtschaftlichen und wissenschaftlich-technischen Zusammenarbeit 127 ." Obwohl die wissenschaftliche Erarbeitung der Konzeption eines sozialistischen internationalen Wirtschaftsrechts und der juristischen Ausformung der Integrationsziele i n völkerrechtlichen und innerstaatlichen Rechtsinstrumenten erst i n den Anfängen steht und i n den Details noch außerordentlich kontrovers ist 1 2 8 , hat der Zwang zur alsbaldigen Realisierung des Komplexprogramms und der i n seiner Folge i m RGW-Rahmen entwickelten internationalen Planungen i n der Praxis zu innerstaatlichen Rechtsmaßnahmen geführt, deren Einfügung i n ein komplexes Integrationsrechtssystem derzeit noch nicht v o l l überschaubar ist. Als sicherer Indikator dafür, daß eine Zuordnung neuer Rechtsmaßnahmen i n den Rahmen der Verwirklichung der sozialistischen Wirtschaftsintegration bewußt vorgenommen werden soll, kann daher bisher nur die ausdrückliche Bezugnahme darauf gelten. II. Die Aufnahme des Integrationsziels in die staatliche Planakte Der zentrale Prüfstein für die Transformierung der i m RGW gefaßten Integrationsbeschlüsse i n das nationale Recht ist ihre Aufnahme i n die staatlichen Volkswirtschaftspläne. Das Komplexprogramm bestimmt dazu: „Die Mitgliedländer des RGW betrachten die Zusammenarbeit auf dem Gebiet der Planungstätigkeit und besonders der Koordinierung der Pläne als Hauptmethode der Organisation der Zusammenarbeit und der Vertiefimg der internationalen sozialistischen Arbeitsteilung . . . " 1 2 e . Ohne hier auf die materielle Erfüllung der von dem Komplexprogramm detailliert gestellten Koordinierungsaufgaben eingehen zu können, soll am Beispiel der Volkswirtschaftspläne der DDR verfolgt werden, inwieweit sie formell das Integrationsziel i n sich aufgenommen haben, also ausdrücklich darauf Bezug nehmen. 1. Internationale Wirtschaftszv^ammenarbeit in den DDR-Volkswirtschaftsplänen bis 1971 a) Der Volkswirtschaftsplan 1969 I n den Formulierungen der Volkswirtschaftspläne der DDR bis zur Veröffentlichung des Komplexprogramms erscheint das Wort ,Integra127 128 129

I n : Kap. I V , Abschnitt 15, Nr. 2. Vgl. oben Kap. 2, S. 96 ff., 100 ff. Kap. I I , Abschnitt 4, Abs. 1.

298

10. Neuqualifizierung des RGW als ozialist. Zentralorganisation

tion' bis zum Jahre 1970 nicht. Das »Gesetz über den Volkswirtschaftsplan 1969 vom 13. Dezember 1968' 130 enthält die Verpflichtungen: „Die wissenschaftlich-technische u n d ökonomische Zusammenarbeit ist m i t der UdSSR und anderen sozialistischen Ländern, insbesondere durch die Erweiterung der Wissenschafts- und Industriekooperation i m Jahre 1969 fortzusetzen 181 ." „Die engen Wirtschaftsbeziehungen m i t der UdSSR und anderen sozialistischen Ländern sind . . . fortzusetzen . . . Die besten Erfahrungen der Betriebe der UdSSR sind für die Anwendung i n Betrieben der DDR nutzbar zu machen 182 ." Diese Formulierungen beziehen sich also allein auf die unmittelbare zwischenstaatliche Zusammenarbeit. Sie enthalten keine Erwähnung der Rolle internationaler sozialistischer Wirtschaftsorganisationen und insbesondere des RGW. Die UdSSR w i r d gegenüber den anderen sozialistischen Ländern deutlich hervorgehoben. b) Der Volkswirtschaftsplan 1970 Das ,Gesetz über den Volkswirtschaftsplan 1970 vom 17. Dezember 1969' 133 bestimmt: „ M i t dem Volkswirtschaftsplan 1970 sind, ausgehend von den Beschlüssen der XXIII. Tagung des RGW die Vorteile der sozialistischen internationalen Arbeitsteilung . . . planmäßig zu nutzen. Die wissenschaftlich-technische und ökonomische Zusammenarbeit m i t der UdSSR und anderen sozialistischen Ländern ist . . . weiter zu vertiefen 1 3 4 ." „ F ü r die staatliche Planung ist die Ausarbeitung dynamischer Verflechtungsmodelle unter Auswertimg der Erfahrungen der UdSSR Schwerpunkt 1 8 5 ." Damit taucht erstmals eine ,RGW-Klausel 4 i m Text eines Volkswirtschaftsplanes der DDR auf. Da auf der zitierten X X I I I . Ratstagung des RGW die Beschlüsse gefaßt wurden, welche den A u f trag zur Ausarbeitung des Komplexprogrammes erteilten, enthält diese Verweisung i n nuce bereits eine Vorwegnahme der Prinzipien der sozialistischen Wirtschaftsintegration. Auch hier differenziert eine ,UdSSR-Klausel· zwischen der Sowjetunion und den anderen sozialistischen Ländern. c) Der Volkswirtschaftsplan 1971 Das »Gesetz über den Volkswirtschaftsplan 1971 vom 14. Dezember 1970' 186 legt fest: „Die Lösung der Aufgaben des Volkswirtschaftsplanes 180 181 132 185 134 185 188

GBl. D D R 1968 I , S. 367 ff. Ebd., Präambel, Abs. 3. Ebd., Abschnitt I , Abs. 10. GBl. D D R 1969 I , S. 249 ff. Ebd., Präambel, Abs. 13. Ebd., Abschnitt I , Nr. 2, Abs. 5. GBl. DDR 1970 I, S. 363 ff.

E. Integrationsgebot im innerstaatlichen Recht der RGW-Mitglieder

299

erfordert — die sozialistische ökonomische Integration entsprechend den Beschlüssen der Χ Χ Ι Π . und X X I V . Tagung des Rates für gegenseitige Wirtschaftshilfe durch die systematische Erweiterimg und Vertiefung der Arbeitsteilung und Kooperation mit der UdSSR und den anderen Mitgliedsländern des Rates für Gegenseitige Wirtschaftshilfe sowie den Warenaustausch auf der Grundlage der Vereinbarungen über die Koordinierung der Perspektivpläne u n d langfristigen Handelsabkommen umfassend zu entwickeln 1 8 7 ." Damit ist die ,RGW-Klauser des Volkswirtschaftsplanes 1971 durch Aufnahme einer Integrationsverpflichtung erweitert worden, obwohl eine offizielle und bindende völkerrechtliche Legaldefinition des Begriffes »Integration* zu diesem Zeitpunkt noch nicht vorlag. Das ist u m so bemerkenswerter, als auch die wissenschaftliche Diskussion dieses Begriffs sich noch i n den ersten Anfängen befand: während die bahnbrechende Monographie Senins m bereits 1969 eine umfangreiche Darstellung der Integration vorwiegend aus dem Blickwinkel des Ökonomen brachte, enthielt z. B. das »Diplomatische Wörterbuch' 1 8 9 i m Jahre 1971 kein Stichwort »Integration 4 und i m Jahre 1973 kein Stichwort »sozialistische Wirtschaftsintegration 4 , obwohl dieses juristische Nachschlagewerk als repräsentativ für den aktuellen Stand der sowjetischen Theorie der internationalen Beziehungen bezeichnet werden kann. Die frühzeitige Aufnahme der Integrationsverpflichtung i n den Volkswirtschaftsplan der DDR i m Jahre 1970 mag daher als Indiz dafür gedeutet werden, daß die DDR bereits zu einem Zeitpunkt vorbehaltlos für die »sozialistische internationale Wirtschaftsintegration 4 eintrat, als diese weder wissenschaftlich genau definiert noch völkerrechtlich fixiert war. Dementsprechend sind die i n der zitierten ,RGW-Klausel 4 des Volkswirtschaftsplanes angegebenen M i t t e l zur Verwirklichung der Integration (Arbeitsteilung, Kooperation, Warenaustausch) auch keineswegs Kennzeichen für eine qualitativ neuartige Etappe und enthalten nicht die später i m Komplexprogramm aufgezählten Spezifika. Die Formulierungen der DDR-Volkswirtschaftspläne über die internationale sozialistische Wirtschaftszusammenarbeit weisen also bereits vor 1971 eine Tendenz auf, die Verpflichtung zur Zusammenarbeit i m RGW möglichst verbindlich auszugestalten, ehe noch i n der Sowjetunion selbst vergleichbare Festlegungen auf die Integration erfolgt sind.

137

Ebd., Abschnitt I, Abs. 4, P u n k t 5. Senin, Sozialistische Integration, Moskau 1969 (russ.). 139 Diplomatisches Wörterbuch, Bd. I, Moskau 1971, Bd. I I I , Moskau 1973 (russ.). 138

300

10. Neuqualifizierung des RGW als ozialist. Zentralorganisation 2. Sozialistische ökonomische Integration in den DDR-Volkswirtschaftsplänen ab 1971 a) Der Jahresplan 1972 und der Fünf jahresplan 1971 - 1975

Nachdem die Annahme des Komplexprogramms i m August 1971 die Integration i m RGW nimmehr zur völkerrechtlich verbindlichen Pflicht für die Mitgliedsstaaten des RGW gemacht hatte, finden sich die entsprechenden Verweise i n allen folgenden Volkswirtschaftsplänen der DDR. So bestimmte das »Gesetz über den Volkswirtschaftsplan 1972 vom 20. Dezember 197Γ 1 4 0 : „Die Verwirklichung der Ziele und A u f gaben des Volkswirtschaftsplanes 1972 erfordert — die sozialistische ökonomische Integration auf der Grundlage des Komplexprogramms . . . weiterzuentwickeln. Dazu sind . . . die Aufgaben der Produktionskooperation . . . m i t der UdSSR und den anderen Staaten des Rates für Gegenseitige Wirtschaftshilfe . . . exakt durchzuführen 1 4 1 ." Ähnlich legt das ,Gesetz über den Fünf jahrplan für die Entwicklung der Volkswirtschaft der DDR 1971 - 1975 vom 20. Dezember 1971' 142 fest: „ E i n fester Bestandteil der Ziele des Fünf jahresplanes 1971 -1975 ist die Vertiefung der sozialistischen ökonomischen Integration der M i t gliedsländer des RGW entsprechend den Zielen des auf der X X V . Tagung des RGW beschlossenen Komplexprogramms. Insbesondere sind die Zusammenarbeit, die Produktions- und Wissenschaftskooperation mit der UdSSR systematisch weiterzuentwickeln 1 4 3 ." b) Der Volkswirtschaftsplan 1973 Das ,Gesetz über den Volkswirtschaftsplan 1973 vom 14. Dezember 1972' 144 enthält die Verpflichtung: „ M i t dem Volkswirtschaftsplan 1973 sind die Vorzüge, die sich aus der engen Zusammenarbeit der Mitgliedsländer des RGW ergeben, umfassender zu nutzen und weitere Schritte der sozialistischen ökonomischen Integration auf der Grundlage des Komplexprogramms zu realisieren. Dazu sind . . . die Aufgaben der Produktionskooperation . . . m i t der UdSSR und den anderen sozialistischen Staaten des RGW zuverlässig zu erfüllen 1 4 5 ." M i t diesen Formulierungen werden global und generell die völkerrechtlichen Integrationsverpflichtungen des Komplexprogrammes i n das innerstaatliche 140 141 142 148 144 145

GBl. D D R 1971 I, S. 191 ff. Ebd., Abschnitt I , Absatz 3, P u n k t 6. GBl. D D R 1971 I, S. 175 ff. Ebd., Abschnitt I, Ziffer 1, Absatz 6. GBl. D D R 1972 I , S. 283 ff. Ebd., Abschnitt I, Absatz 9.

E. Integrationsgebot im innerstaatlichen Recht der RGW-Mitglieder

301

Recht der DDR übernommen, ohne daß dabei näher darauf eingegangen wird, inwieweit diese Pflichten unmittelbar transformiert werden und unverändert inhaltliche Aussagen enthalten oder aber inwieweit ihre innerstaatliche Wirksamkeit weiterer nationaler Rechtsetzungsakte bedarf. Auch hier hebt eine ,UdSSR-Klausel· die besondere Rolle der Sowjetunion hervor. c) Der Volkswirtschaftsplan 1975 Eine generelle Übernahme der Integrationsverpflichtung aus den Bestimmungen des Komplexprogrammes fehlt i m »Gesetz über den Volkswirtschaftsplan 1975 vom 19. Dezember 1974' 148 . Vielmehr werden allgemeine Hinweise auf die Integration ohne genaue Ableitung aus Verpflichtungen völkerrechtlicher Natur gegeben: „Der Volkswirtschaftsplan 1975 ist auf die weitere Vertiefung der sozialistischen ökonomischen Integration m i t der UdSSR und den anderen sozialistischen Staaten gerichtet. M i t dem Volkswirtschaftsplan 1975 w i r d die DDR den vom V o l k gewählten Weg des Sozialismus u n d des Friedens i m engen brüderlichen Bündnis mit der Sowjetunion und als untrennbarer Bestandteil der Gemeinschaft der sozialistischen Staaten konsequent fortsetzen" (Hervorhebung von mir, d. A.) 1 4 7 . Zusätzlich w i r d aber ein Hinweis auf spezielle (politische und juristische — darunter auch völkerrechtliche —) Integrations Verpflichtungen gegeben: „Die sich aus der sozialistischen ökonomischen Integration ergebenden Aufgaben und Verpflichtungen sind als fester Bestandteil des Volkswirtschaftsplanes 1975 i n hoher Qualität und termingerecht zu erfüllen." Eine konkrete Auflistimg dieser Verpflichtungen w i r d dabei nicht gegeben, sondern als einziges Beispiel ein Zentralbereich der internationalen Integration angeführt: „ Z u r gemeinsamen Lösung der Aufgaben zur Energie- und Rohstoffversorgimg auf lange Sicht sind entsprechend den mit den Mitgliedsländern des RGW getroffenen Vereinbarungen . . . die erforderlichen Maßnahmen vorrangig durchzuführen" (Hervorhebung von mir, d. A.) 1 4 8 . Aus diesen Formulierungen sind neue Elemente der Integrationsverpflichtungen zu ersehen: während der Begriff »Integration* als solcher schon nicht mehr ausdrücklich erläutert, sondern nur an besonderen Verpflichtungen exemplifiziert wird, erhält er erstmals ausdrücklich eine ,Ewigkeitsklausel·, indem er i n Zusammenhang m i t der Rolle der DDR als „untrennbarer Bestandteil der Gemeinschaft der sozialistischen Staaten" gebracht wird. Damit w i r d auch i n innerstaatlichen Rechtsakten davon ausgegangen, daß die Mitgliedstaaten

146 147 148

GBl. D D R 1974 I , S. 567 ff. Ebd., Abschnitt I , Absätze 5 u n d 10. Ebd., S. 569.

302

10. Neuqualifizierung des RGW als Sozialist. Zentralorganisation

unwiderruflich i m RGW-Rahmen integriert werden, daß also die Austrittsklausel des RGW-Statuts unanwendbar ist. Z u m anderen w i r d den Integrationsverpflichtungen i m innerstaatlichen Recht Vorrang gegenüber allen anderen — damit auch sonstigen aus völkerrechtlichen Verträgen ableitbaren — Rechtspflichten eingeräumt und damit faktisch eine von der sozialistischen Völkerrechtstheorie nicht anerkannte Normenhierarchie eingeführt. d) Der Volkswirtschaftsplan 1976 Das ,Gesetz über den Volkswirtschaftsplan 1976 vom 5. Dezember 1975' 149 enthält folgende Festlegungen: „ I n Übereinstimmung mit dem Vertrag über Freundschaft, Zusammenarbeit und gegenseitigen Beistand zwischen der DDR und der UdSSR vom 7. Oktober 1975 w i r d die gegenseitig vorteilhafte zwei- und mehrseitige wirtschaftliche und wissenschaftliche Zusammenarbeit gefestigt und erweitert. Die i m Ergebnis der Koordinierung der Pläne m i t der UdSSR und den anderen Mitgliedsländern des RGW getroffenen Vereinbarungen zur Vertiefung der sozialistischen ökonomischen Integration sind fester Bestandteil des Volkswirtschaftsplanes 1976 160 ." Für die Anwendimg der Ergebnisse der Grundlagenforschung „hat die enge Zusammenarbeit m i t der UdSSR und anderen Mitgliedsländern des RGW große Bedeutung" 1 6 1 . „Die sozialistische ökonomische Integration ist auf der Grundlage der vereinbarten gemeinsamen Maßnahmen zur langfristigen Entwicklung der Roh-, Brennstoff- u n d Energiebasis, der Wirtschafts- und Wissenschaftskooperation sowie zur Spezialisierung und Kooperation i n wichtigen Zweigen der materiellen Produktion der Mitgliedsländer des RGW zu vertiefen 1 6 2 ." M i t diesen Formulierungen w i r d die Tendenz des Volkswirtschaftsplanes für 1975 fortgesetzt, die Integration als internationale Verpflichtung der DDR als gegeben vorauszusetzen, ohne näher auf ihre juristische Ableitung und Definition einzugehen, und weiterhin n u r i n allgemeinen Formulierungen einige der Hauptbereiche aufzuführen, i n denen i m RGW-Rahmen besonders wichtige Verpflichtungen eingegangen worden sind. Ein Novum gegenüber den früheren Bestimmungen über die internationalen Wirtschaftsbeziehungen der DDR zu den sozialistischen Staaten ist die gesonderte Anführung des Freundschaftsvertrages m i t der UdSSR als Quelle von Verpflichtungen zu multilateraler W i r t 149 150 151 152

GBl. DDR 1975 I , S. 737 ff. Ebd., Abschnitt I , Abs. 5. Ebd., Abschnitt I I , Abs. 2, P u n k t 5. Ebd., S. 740.

F. Sonderstellung der UdSSR in der sozialist. Wirtschaftsintegration

303

schaftszusammenarbeit. Damit w i r d die hier vertretene These erhärtet, daß keineswegs nur das Komplexprogramm und das neue RGW-Statut sowie andere multilaterale i m Rahmen des RGW ergangene Rechtsakte völkerrechtliche Grundlagen der »sozialistischen ökonomischen Integration' sind, sondern daß parallel zu den grundlegenden multilateralen Integrationsdokumenten ein System bilateraler wirtschaftsbezogener Abkommen zwischen den sozialistischen Staaten eine inhaltlich gleichlautende oder ergänzende Regelung vornimmt und bei der innerstaatlichen Regelung der zwischen den sozialistischen Staaten eingegangenen Verpflichtungen entsprechend zu berücksichtigen ist.

F. Die Ausprägung der Sonderstellung der Sowjetunion i n der sozialistischen Wirtschaftsintegration bei der Transformation multilateraler und bilateraler Völkerrechtspflichten i n nationales Recht „ I n zahlreichen wichtigen innerstaatlichen Rechtsakten der DDR werden die Aufgaben, Rechte und Pflichten der einzelnen Glieder der Volkswirtschaft der DDR i m Zusammenhang mit der i m Rahmen des RGW verwirklichten Wirtschaftsintegration immittelbar festgelegt 158 ." I. Ergänzende Interpretation von internationalen Verträgen der UdSSR durch Heranziehung von Rechtsmaterialien und Schrifttum anderer sozialistischer Länder Was bei der Lektüre sowjetischer wissenschaftlicher Publikationen und amtlicher Texte nicht i n Erscheinung t r i t t , springt beim Studium der Literatur der anderen sozialistischen Länder und ihrer innerstaatlichen Rechtsbestimmungen ins Auge: die juristisch abgesicherte Sonderstellung der Sowjetunion i m Rahmen der internationalen sozialistischen Zusammenarbeit. Der von westlicher Seite häufig gegen die Sowjetunion erhobene Vorwurf, sie stehe den anderen sozialistischen Staaten als Hegemonialmacht gegenüber und die verbreitete westliche Ablehnung des RGW als Kooperationspartner aus der Erwägung, daß er ein Instrument der UdSSR sei, finden i n sowjetischen Quellen kaum Belege. Ebenso geben die völkerrechtlichen Verträge der Sowjetunion kaum Argumente für die These ab, daß das sozialistische Lager ein einseitig von den Interessen der Sowjetmacht bestimmter Herrschaftsverband sei. Die Schwierigkeit für die westlichen Ostrechtler, den Vorrang der Sowjetunion nicht nur i m politischen Machtbereich und i m ökonomischen Potential, sondern auch i m juristischen Regelungsbereich der sozialistischen Staaten nachzuweisen, beruht i n der Inkon153

Seiffert,

Die Teilnahme der Rechtswissenschaft, S. 105.

304

10. Neuqualifizierung des RGW als Sozialist. Zentralorganisation

gruenz von materiellem Gehalt und formellem Text der internationalen Verträge: während formalrechtlich die Abkommen zwischen den sozialistischen Staaten i n häufig detaillierter Weise das Gleichheitsprinzip fixieren, folgt die Rechtswirklichkeit häufig ihren eigenen Gesetzen. Die formalrechtliche Sicherung der Gleichheit zwischen der Sowjetunion und den sozialistischen Staaten i n internationalen bilateralen und multilateralen Wirtschaftsverträgen erhält eine andere Bewertung, sobald diese generellen völkerrechtlichen Bestimmungen i n konkrete wirtschaftliche Verpflichtungen umgewandelt werden: bei ihrer Transformation i n innerstaatliches Recht und den nationalen Ausführungsbestimmungen sowie den sonstigen auf die materielle Detailgestaltung gerichteten Rechtsvorgängen. 1. Rechtspraxis und -Wissenschaft

der DDR

Die Volkswirtschaftspläne der DDR geben ein deutliches Beispiel dafür, wie i n den völkerrechtlichen Bestimmungen über die Verpflicht i m g zur sozialistischen ökonomischen Integration nicht erscheinende Elemente einer Vorrangstellung der Sowjetunion i n dem Augenblick hervortreten, wo diese Integrationsverpflichtungen i n innerstaatliches Recht transformiert werden: durchgängig enthalten alle diesbezüglichen Formulierungen der Volkswirtschaftspläne eine Hervorhebung der Pflicht zur Zusammenarbeit m i t der Sowjetunion an erster Stelle und erst ergänzend dazu zur Zusammenarbeit m i t den anderen M i t gliedsstaaten des RGW. Besonders ausgeprägt ist die Herausstellung der Sonderbeziehungen der DDR zur Sowjetunion i m ,Gesetz über den Volkswirtschaftsplan 1976 vom 5. Dezember 1975 154 , wo i m Absatz über internationale Wirtschaftsbeziehungen der erste Satz ausschließlich der Zusammenarbeit m i t der Sowjetunion und der zweite Satz die sozialistische ökonomische Integration und die i n ihrem Rahmen erfolgende Plankoordination „ m i t der Sowjetunion und den anderen M i t gliedern des RGW" gewidmet ist 1 5 5 . Diese Bestimmungen spiegeln nicht nur die ökonomische Erkenntnis wider, daß die UdSSR „Hauptintegrationspartner der D D R " 1 5 6 ist, sondern auch die wirtschaftspolitische Entscheidung zu „einer noch stärkeren Ausrichtung unserer Exportbetriebe auf den volkswirtschaftlichen Bedarf der UdSSR" 1 5 7 . „ Z u den wichtigsten politischen Voraussetzungen der sozialistischen ökonomischen Integration gehört der enge Zusam154 155 156 157

GBl. D D R 1975 I, S. 737 ff. Ebd., Abschnitt I , Abs. 5. Keller / Kraft, Hauptintegrationspartner UdSSR, S. 6. Ebd., S. 9.

F. Sonderstellung der UdSSR in der sozialist. Wirtschaftsintegration

305

menschluß der sozialistischen Länder u m die UdSSR, die Übereinstimmimg ihrer Politik m i t der Politik der UdSSR i n den wesentlichen Fragen der Entwicklung des Sozialismus als Gesellschaftsordnung und als Weltsystem ebenso, wie die Politik der brüderlichen Hilfe und Unterstützung der UdSSR gegenüber den Bruderländern, die gleichberechtigte Zusammenarbeit m i t ihnen dazu gehört 1 5 8 ." „Von der internationalen Tätigkeit der kommunistischen und Arbeiterparteien gehen die entscheidenden Impulse für den Prozeß der sozialistischen ökonomischen Integration aus. Eine hervorragende Rolle spielt dabei die KPdSU. Die UdSSR ist als gesellschaftlich fortgeschrittenste und stärkste K r a f t des sozialistischen Weltsystems der wichtigste Partner für alle anderen sozialistischen Länder. Der feste Zusammenschluß u m die UdSSR . . . ist der ausschlaggebende Faktor für die effektive Entwicklung der sozialistischen ökonomischen Integration 1 5 9 ." „ I n diesem Prozeß vermittelt insbesondere die Rechtsentwicklung i n der UdSSR, der die größten Erfahrungen und der fortgeschrittenste Stand bei der Durchsetzung der Gesetzmäßigkeiten des sozialistischen Aufbaues zugrundeliegen, wesentliche Ausgangspunkte für die Entwicklung i n allen sozialistischen Ländern u n d für unser Recht überhaupt. Es ist deshalb eine Grundforderung, jede Frage unserer weiteren Rechtsentwicklung von prinzipieller Bedeutung m i t den Ergebnissen der Rechtsentwicklung i n der UdSSR zu vergleichen und unter unseren Bedingungen anzuwenden 160 ." „Die historische Rolle der Sowjetunion . . . und ihre dabei gesammelten Erfahrungen sowie die riesigen Ressourcen dieses Landes bedingen objektiv die führende Stellung der UdSSR bei der Verwirklichung der sozialistischen ökonomischen Integration der M i t gliedländer des R G W 1 8 1 . " Diese Zitate von DDR-Autoren zeigen, wie sich aus der hervorgehobenen politischen Rolle der UdSSR i m sozialistischen Lager dadurch, daß sie „den fortgeschrittensten Stand bei den Gesetzmäßigkeiten des sozialistischen Aufbaues" verkörpert, aus der Natur der Sache her „obj e k t i v " eine besondere Rechtsposition der UdSSR erwächst, die eine Ungleichheit ihrer materiellen Rechtslage gegenüber den anderen sozialistischen Staaten bewirkt. Es hieße, den Mechanismus der sozialistischen Integration n u r teilweise zu erfassen, wenn man nur die völkerrechtlichen Verpflichtungen zwischen den Staaten und ihre formaljuristische Ausprägung darstellte und die politisch-gesellschaft158

Brauer / Busch, Die sozialistische ökonomische Integration, S. 301. Stichwort: Sozialistische ökonomische Integration, i n : Wörterbuch zum sozialistischen Staat, S. 294. 180 Walter, Z u r Weiterentwicklung des Rechts, S. 183. 181 Proft / Liebsch / Werner, Planung i n der sozialistischen ökonomischen Integration, S. 18. 159

20 L e b a h n

306

10. Neuqualifizierung des RGW als ozialist. Zentralorganisation

liehen Grundlagen einem rechtsfreien Raum zuwiese. „Die sozialistische Wirtschaftsführung setzt eine gesellschaftlich-ökonomische Zentrale voraus, die die Interessen der sozialistischen Gesellschaft als Ganzes wahrnimmt und ihre wirtschaftliche Entwicklung entsprechend den objektiven ökonomischen Gesetzen des Sozialismus leitet. I m RGWBereich üben die kommunistischen und Arbeiterparteien der sozialistischen Länder die Funktion einer kollektiven Leitung der Zusammenarbeit aus, die die gemeinsamen Interessen zum Ausdruck bringt und realisiert" (Hervorhebung von mir, d. A.) 1 6 2 . „Die Gleichberechtigung der sozialistischen Nationen schließt ein, daß man das Gesamtinteresse des Sozialismus anerkennt und sich diesem unterordnet (Hervorhebung von mir, d. A . ) l e s . " „ W i r Marxisten-Leninisten betrachten die allgemeindemokratischen Völkerrechtsnormen, wenn sie i n den zwischenstaatlichen Beziehungen angewendet werden, nur i n enger Verbindung mit dem sozialistischen Internationalismus. Dabei gewinnen solche Normen wie Gleichberechtigung, Achtung der Unabhängigkeit, Souveränität . . . usw. i n den Beziehungen zwischen den Bruderstaaten eine neue und höhere Qualität, denn sie sind auf die Stärkung der sozialistischen Gemeinschaft und den Kampf gegen den Imperialismus gerichtet . . . Erstens dehnt sich der Bereich desjenigen Teils der staatlichen Interessen aus, der die gemeinsamen Interessen umfaßt, und zweitens gewinnen die gemeinsamen Interessen den Vorrang . . . " 1 β 4 . Allgemeine Erfordernisse des sozialistischen Internationalismus sind: ,,a) Die Anerkennung der Sowjetunion als der Hauptkraft und des Kerns der sozialistischen Staatengemeinschaft; b) Die Pflicht zur ständigen und allseitigen Stärkung der sozialistischen Staatengemeinschaft 165 ." „Die objekt i v bedingte Rolle der UdSSR als Hauptkraft des sozialistischen Weltsystems . . . gewinnt gerade i n der gegenwärtigen Entwicklungsetappe der sozialistischen Gemeinschaft weiter an Gewicht. Das Verhältnis zur Sowjetunion und zur KPdSU ist und bleibt entscheidender Prüfstein für die Treue zum Marxismus-Leninismus, zum proletarischen Internationalismus" (Hervorhebungen von mir, d. A.) 1 6 6 . Die zitierten Äußerungen von Wissenschaftlern und Politikern der DDR lassen genügend klar erkennen, wie über die materiellrechtliche Sonderinterpretation formell i m internationalen Recht gleichlautender Rechtssätze unter dem Auslegungskanon der Prinzipien des sozialistischen Internationalismus die kommunistischen Parteiprinzipien ihren Eingang i n das Recht finden und damit die Führungsrolle der KPdSU 162

Bär, Rechtliche Regelung der Zusammenarbeit, S. 1088. Neubert, Die D i a l e k t i k v o n Nationalem u n d Internationalem, S. 287. 164 Sindermann, Sozialistische ökonomische Integration, S. 736 ff. lee Spröte / Wünsche, Sozialistische Internationale Organisationen, S. 17. 168

166

Quilitzsch,

Vertiefte Zusammenarbeit, S. 1775 f.

F. Sonderstellung der UdSSR in der sozialist. Wirtschaftsintegration

307

sich i n einer auch juristisch relevanten Sonderposition der UdSSR niederschlägt. Dabei dürfte es kennzeichnend sein, daß die Hervorhebung der Rolle der Sowjetunion gerade unter Heranziehung von Rechtsmaterialien, wissenschaftlichen und politischen Texten der DDR hervortritt, während die sowjetischen Gesetzesmaterialien keinen Hinweis darauf enthalten und die juristischen und ökonomischen wissenschaftlichen Veröffentlichungen der UdSSR — anders als die parteipolitischen Grundsatzartikel i n Tageszeitungen und besonderen Publikationsorganen — sich gerade darum bemühen, die Kongruenz von formeller und materieller Gleichheit der RGW-Partner i m Prozeß der sozialistischen ökonomischen Integration zu belegen. Wenn daher die herrschende Meinung i m Westen davon ausgeht, daß die UdSSR eine Ausrichtung der Zusammenarbeit der sozialistischen Länder unter dem speziellen Völkerrechtsregime gemäß den Prinzipien des sozialistischen Internationalismus lenke, deren Auslegungsmonopol sie beanspruche 167 , so ist zu beachten, daß juristische Belege für diese A r g u mentation i n erster Linie aus der Rechtsetzung und Rechtswissenschaft i n den sozialistischen Staaten, nicht aber aus sowjetischen Quellen zu suchen sind. 2. Der Fünf jahresplan 1976 -1980 der Volksrepublik

Ungarn

Daß die zitierten Belege nicht ein Spezifikum für die DDR sind, sondern repräsentativ für die anderen sozialistischen Staaten, möge am Beispiel des imgarischen Fünf jahresplan 1976 - 1980 168 exemplifiziert werden. Er enthält i n noch weit ausführlicherem Maße als die angeführten Volkswirtschaftspläne der DDR Verweise auf die Wirtschaftsintegration i m RGW. Unter den »Hauptzielen des Planes 1 ist i n vier verschiedenen Formulierungen die besondere Rolle der sozialistischen Wirtschaftsintegration hervorgehoben 169 . Die Sonder rolle der Sowjetunion hat dabei ihren klaren Ausdruck gefunden: „ I m Rahmen der wirtschaftlichen Integration der sozialistischen Länder ist die Zusammenarbeit i n der Forschung m i t den Ländern des Rates für Gegenseitige Wirtschaftshilfe — insbesondere mit der Sowjetunion — erheblich zu intensivieren 1 7 0 ." I n dem Abschnitt »Internationale Wirtschaftliche Zusammenarbeit und Außenhandel· w i r d festgelegt: „Die internationalen Wirtschaftsbeziehungen haben sich nach wie vor auf die kraftvolle Entfaltung der planmäßigen wirtschaftlichen Zusammenarbeit und des wechselseitigen Warenaustausches in erster Linie mit der Sowjetunion 167

Hacker, Die Prinzipien, S. 201. Deutsche Übersetzung i n : Hungaropress, Wirtschaftsinformationen, 1 - 2/1976. 1β · Ebd., § 2; § 3 Abs. I I ; § 3 Abs. V ; § 6 Abs. 3. 170 Ebd., § 6, Abs. I I I . 168

20*

Nr.

308

10. Neuqualifizierung des RGW als ozialist. Zentralorganisation

sowie m i t den anderen Mitgliedsländern des Rates für Gegenseitige Wirtschaftshilfe zu gründen. Aufgrund der Ergebnisse der Koordinierung der Volkswirtschaftspläne und den Abkommen m i t den sozialistischen Ländern entsprechend sind die Kooperationen i n den Bereichen von Wissenschaft und Forschimg, von Entwicklung und Produktion sowie die verschiedenen Formen der Spezialisierung und Zusammenarbeit auszuweiten 1 7 1 ." Der Vorrang der Wirtschaftszusammenarbeit m i t den sozialistischen Ländern vor anderen Ländern w i r d ausdrücklich fixiert: „Die Hauptrichtung der Außenwirtschaftsbeziehungen soll auf die aktive Teilnahme der Volkswirtschaft an der Entfaltung der sozialistischen W i r t schaftsintegration der Mitgliedsländer des Rates für Gegenseitige W i r t schaftshilfe abzielen. Z u sorgen ist für die Erfüllung der wechselseitigen Verpflichtungen, die sich aus den für die Jahre 1976/80 koordinierten Plänen f ü r die multilateralen Integrationsmaßnahmen der M i t gliedsländer des RGW und aus den abgeschlossenen Kooperationsabkommen ergeben. I m Laufe der Planperiode sind weitere Möglichkeiten zur Entfaltung der Integrationskooperation zu erschließen 172 ." „ I m volkswirtschaftlichen Interesse ist die aktive Teilnahme an der Errichtung und der Tätigkeit gemeinsamer Wirtschaftsorganisationen der Mitgliedsländer des RGW unerläßlich 1 7 8 ." Uber die allgemeinen und grundsätzlichen Integrationsverpflichtungen hinaus werden auch die wichtigsten Integrationsmaßnahmen ausführlich und konkret bezeichnet, wie ζ. B. die Teilnahme Ungarns am Bau der Orenburger Erdgasleitung, der 750-kV-Fernleitung von Winnicza nach Albertirsa, des Zellulosekombinats Ust-Ilimsk, des Asbestkombinats Kijembajew, der Eisenerz- und Ferrolegierungsbetriebe und der Betriebe f ü r die Verarbeitung von Nickel- und Kobalterzen i n der Volksrepublik K u b a 1 7 4 . Π . Qualifikation der „gemeinsamen Rechtsordnung" durch Bezug auf UdSSR Aus den angeführten Quellen der DDR und Ungarns ergibt sich folgendes: Die Volkswirtschaftspläne als Zentralinstrument der innerstaatlichen Verwirklichung der internationalen Kooperationsverpflichtungen tragen den Pflichten der sozialistischen ökonomischen Integration ausdrücklich Rechnung. I h r ist gegenüber allen anderen Arten der internationalen Wirtschaftszusammenarbeit ein Vorrang eingeräumt, der sich insbesondere i n einer Ausrichtung auf die wirtschaft171 172 178 174

Ebd., Ebd., Ebd., Ebd.,

§ 42, Abs. § 42, Abs. § 42, Abs. § 42, Abs.

I. II. V. III.

F. Sonderstellung der UdSSR in der sozialist. Wirtschaftsintegration

309

liehe Zusammenarbeit m i t der Sowjetunion äußert. Damit präsentiert sich die internationale Integration als spezifisches M i t t e l der Herstellung von besonders intensiven und irreversiblen Rechtsbeziehungen m i t der UdSSR und den anderen Mitgliedstaaten des RGW auf dem gesamten Bereich der wirtschaftlichen, wissenschaftlichen und technischen i n ternationalen Zusammenarbeit. Die »sozialistische ökonomische Integration' findet ihre konkrete Ausprägimg erst i n der spezifischen materiellen Ausfüllung der generellen völkerrechtlichen Verpflichtungen des RGW-Bereichs i m innerstaatlichen Recht der sozialistischen Staaten m i t den entsprechenden Detailinterpretationen der Ökonomen und Juristen. Die »gemeinsame Rechtsordnung' der sozialistischen ökonomischen Integration w i r d demgemäß wesentlich durch den Bezug auf die UdSSR bestimmt Während sich aus den Rechtsquellen der sozialistischen Staaten ein Schluß auf die bereits jetzt weitgehend vollzogene juristische Absicherung der Bindung an die sozialistische Gemeinschaft und insbesondere die Sowjetunion ziehen läßt, müssen die materiellen Konsequenzen für die Rechtsposition der außenstehenden Drittländer noch näher untersucht werden. A u f der Hand liegt, daß bei der Vorrangigkeit der konkreten Wirtschaftsabschlüsse der sozialistischen Länder untereinander und i n erster Linie m i t der Sowjetunion die Wirtschaftsbeziehungen m i t Drittländern erst an zweiter Stelle stehen, woraus sich für den Osthandel eine Diskriminierung der westlichen Staaten, Organisationen und Privatfirmen als zweitrangige Partner ergibt. Juristisch ergeben die angeführten Weisungen der nationalen Volkswirtschaftspläne eindeutig eine Bevorzugung der sozialistischen Integrationsteilnehmer, faktisch mag die Realität der westlichen Angebotspalette diese Richtlinien noch nicht zum Tragen kommen lassen. A u f jeden Fall dürfte i m Rahmen künftiger west-östlicher Verhandlungen über die Beseitigung der Diskriminierung' i m intersystemaren Wirtschaftsverkehr auch auf die materielle innerstaatliche Ausgestaltung der völkerrechtlichen Integrationsregelungen des RGW einzugehen sein.

Elftes Kapitel

Die Teilnahme an spezialisierten sozialistischen internationalen Wirtschaftsorganisationen als Eingliederung in ein RGW-orientiertes System Verneint man das Bestehen einer Austrittsmöglichkeit aus dem RGW, da dieser die Zentralorganisation der sozialistischen Staaten zur Durchführung der internationalen Wirtschaftsintegration ist, so stellt sich die Frage nach den Modalitäten der Teilnahme an spezialisierten sozialistischen Wirtschaftsorganisationen 1 — also dem freien Beitritt, dem Ausmaß der Mitarbeit (beschränkte, befristete, bedingte oder unbegrenzte) sowie dem freien A u s t r i t t unter dem Aspekt, inwieweit sie der sozialistischen Wirtschaftsintegration dienen sollen und i n welchem Maße sie m i t dem RGW verbunden sind. Falls sie i n einem so engen organisatorischen Zusammenhang m i t dem RGW stehen, daß sie als notwendige Unterorganisationen konstruiert sind, ohne deren Funktionieren das Integrationsziel des RGW nicht erreichbar ist, wären sie zwar der Rechtsform nach organisatorisch eigenständig, aber der ökonomischen Funktion nach i n ein komplexes RGW-Organisationssystem eingeordnet. Aus einer derartigen inhaltlich-systematischen engen Verbundenheit müßte sich die Folgerung ergeben, daß die volle Funktionsfähigkeit des RGW von der vollen Funktionsfähigkeit seiner Unterorganisationen abhängt. I n diesem Falle dürfte für das Austrittsrecht aus den Suborganisationen des RGW wegen der Aufeinanderbezogenheit der Funktionen i m Verhältnis zur Oberorganisation des RGW dieselbe Folgerung zu ziehen sein, wie aus der Integrationsfunktion der Oberorganisation. Die funktionelle Interdependenz der Oberorganisation des RGW m i t ihren Spezialorganisationen müßte die Anwendbarkeit einheitlicher Regeln und Mechanismen erfordern. Danach wäre, falls ein komplexes RGW-Organisationssystem existiert, auch für die einzelnen Spezialorganisationen ein Recht auf Austritt der Mitglieder abzulehnen, da andernfalls die Funktionsunfähigkeit einzelner Suborganisationen durch den A u s t r i t t von Mitgliedern die sichere Funktionsunfähigkeit 1 Tabelle der sozialistischen siehe A n h a n g dieses Buches.

internationalen

Wirtschaftsorganisationen

A. System der sozialist. internationalen Wirtschaftsorganisationen

311

des Gesamtsystems nach sich ziehen könnte, auf deren Integrationsziel die Mitglieder aber jedenfalls i n Bezug auf die Oberorganisation ohne Rücktrittsmöglichkeit verpflichtet sind. Für die Beantwortung der Frage, ob ein Austrittsrecht aus den anderen sozialistischen W i r t schaftsorganisationen außer dem RGW praktikabel ist, ist daher zu prüfen, ob ein enger systematischer Zusammenhang zwischen den einzelnen Spezialorganisationen und dem RGW besteht und ob bei Bestehen einer funktionellen Interdependenz die Realisierimg des Austrittsrechts aus einzelnen Organisationen den Integrationszweck des Gesamtsystems gefährden könnte. A . Der systematische Zusammenhang der sozialistischen internationalen Wirtschaftsorganisationen Ausgangspunkt jeder Systematisierung der internationalen W i r t schaftsorganisationen der sozialistischen Staaten hat die Feststellung zu sein: „Das wichtigste Organ für diese Kooperation (der sozialistischen Staaten, d. A.) wurde der Rat für Gegenseitige Wirtschaftshilfe 2 ." I . Der funktionale Zusammenhang

„ I n m i t t e n der internationalen wirtschaftlichen und wissenschaftlichtechnischen Organisationen der sozialistischen Staaten nimmt der RGW den zentralen Platz ein und ist die internationale Organisation der allgemeinen wirtschaftlichen Zusammenarbeit zum Unterschied von den anderen internationalen Organisationen der sozialistischen Staaten, welche konkrete wirtschaftliche, wissenschaftlich-technische und finanzielle Probleme lösen 8 ." Diese Beschreibung, welche dem i m Zentrum stehenden, generelle Fragen lösenden RGW sich darum herumgruppierenden Spezialorganisationen für konkrete Fragen gegenüberstellt, legt den Schluß auf funktionelle Interdependenz und auf organisierte systematische Rollenverteilung zwischen RGW und Sonderorganisationen nahe. Das Bestehen einer echten Interdependenz würde dabei nachzuweisen sein, indem Einflußnahmen und Abhängigkeiten i n beiden Richtungen, vom RGW auf die Spezialorganisationen und umgekehrt aufgezeigt werden. Dabei bietet der Nachweis von Auswirkungen der RGW-Zentralorganisation auf die Sonderorganisationen keine Schwierigkeiten: „Der allseitige Charakter seiner Tätigkeit, welche alle Bereiche der wirtschaftlichen Beziehungen zwischen seinen Mitgliedsstaaten umfaßt, bestimmt die Lage des RGW als größter Organisation. 2 Maximow, Internationale Kooperation i n Wissenschaft u n d Technik, S. 25. 3 Internationale Organisationen der sozialistischen Staaten, S. 80 (russ.).

312

11. Sozialist. Spezialorganisationen im RGW-Integrationssystem

Gemäß den Empfehlungen des RGW entstand eine Reihe anderer internationaler Wirtschaftsorganisationen, insbesondere auf Produktionsund Fachbereichen, K r e d i t - und Finanzorganisationen und Organisationen, welche die Beziehungen auf dem Bereich der Wissenschaft und Technik regeln 4 ." 1. Zentralisierung allgemeiner Wirtschaftskoordinierung und Dezentralisierung operativer Funktionen „Viele internationale Organisationen der sozialistischen Staaten w u r den unter direkter Mithilfe des RGW gegründet und nahmen deshalb gleichsam diejenigen Prinzipien, Methoden und Organisationsformen, welche dem RGW eigen sind, auf 5 ." „Die gemeinsame koordinierende Tätigkeit der Planungsorgane der RGW-Länder w i r d von Jahr zu Jahr komplizierter und vielfältiger und bedarf infolgedessen i n zunehmendem Maße der Unterstützung seitens internationaler Organisationen. . . . Der RGW erörtert vorwiegend solche Probleme, die für seine sämtlichen Mitglieder von Bedeutung sind. Je mehr Momente von allgemeiner Bedeutimg i n seinen Beschlüssen enthalten sind, u m so praxisnaher ist die Tätigkeit dieses Organs 6 ." Dieses Zitat Bogomolows leitet über zu der Aufgabe, neben der Konstruktion der allgemeinen, zentral von allen Mitgliedern getroffenen Entscheidungen auch den umgekehrProzeß der Lösung detaillierter, konkreter, einzelne Mitglieder vorrangig angehende Probleme organisatorisch einzuordnen. I n einem anderen unter Bogomolows Redaktion entstandenen Buch w i r d über die Spezialorganisationen weiterhin festgestellt: „Bei ihnen können i n Abhängigkeit von der Absprache der Teilnehmer auch andere umfassendere Rechte und Funktionen bei der Organisation der multilateralen Zusammenarbeit vorkommen. . . . Die operative Regelung der multilateralen Spezialisierung und Produktionskooperation i n den einzelnen Industriezweigen, aber auch der wissenschaftlich-technischen Zusammenarbeit und der Verrechnungs- und Kreditoperationen fordert, wie es die Erfahrung zeigt, die Gründung internationaler Zweigorganisationen, welche unabhängig, außerhalb des RGW arbeiten. I m Unterschied zum RGW sind sie kollektive Wirtschaftsorgane m i t bestimmten Verfügungsfunktionen, welche von den Interessen einer erfolgreicheren Führung der allgemeinen Sache vorgezeichnet wer4

Tokareva, Neue internaionale Organisationen der Länder des Sozialismus, S. 108 (russ.). 6 Morozov, V. I., Internationale Wirtschaftsorganisationen der sozialistischen Staaten, S. 25 (russ.). • Bogomolow, Theorie u n d Methodologie der internationalen sozialistischen Arbeitsteilung, S. 72 f.

A. System der sozialist. internationalen Wirtschaftsorganisationen

313

den 7 ." Hieraus w i r d also ersichtlich, daß die rechtstechnische Ausstattung der sozialistischen Wirtschaftsspezialorganisationen zwar unter gewissem Einfluß des RGW und unter Verwendung von i m Rahmen des RGW erprobter Prinzipien und Instrumente erfolgt, daß aber i n der Tiefenwirkung ihrer A k t i v i t ä t und der Bindungskraft ihrer Rechtsakte für die Spezialorganisationen eine viel weitergehende Regelung getroffen worden ist: die Lösung konkreter Wirtschaftsaufgaben durch die Spezialorganisationen erfordert konkretere Rechte und Pflichten der Teilnehmer als die Festlegung eines allgemeinen Rahmens durch die RGW-Organe. Man mag diese Feststellungen logisch oder paradox finden, sie als zu schematisch oder als technisch-methodisch überzeugend auffassen: jedenfalls geben sie n u r eine äußerliche Beschreibung der Leitlinien, die zur Ausformung gewisser Typenorganisation, -Organe, -Instrumente und -Prinzipien geführt haben, ohne darzulegen, inwiefern die einzelnen Elemente des Gesamtkomplexes „Wirtschaftliche Zusammenarbeit" i n einem System, also zu sich gegenseitig beeinflussenden F u n k tionszentren zusammenhängen. Dazu wäre nämlich neben der Feststellung, daß i m RGW allgemeine u n d i n den Spezialorganisationen spezielle Probleme gelöst werden, darzulegen, wie sich die allgemeinen Entscheidungen des RGW i n den speziellen Maßnahmen der einzelnen Wirtschaftsorganisationen niederschlagen und wie umgekehrt die konkreten Maßnahmen der Spezialorganisationen sich auf die Formulierung der allgemeinen Prinzipien des RGW auswirken. N u r bei Darlegung eines geplanten und gesteuerten Netzwerks von gegenseitig bedingten Maßnahmen u n d Wirkungen könnte man m i t Berechtigung von einem „System" interdependenter Wirtschaftsorganisationen sprechen. Zwar w i r d i n der sowjetischen Fachliteratur seit langem vom „System" des RGW u n d seiner Organisationen gesprochen, kennzeichnenderweise wurde jedoch i m Jahre 1969 i m vom Sekretär des RGW, Faddeev, erfaßten Standardwerk „Der RGW" i m Kapitel „Die S t r u k t u r des RGW" bei dem detailliert dargestellten Schema der RGW-Organe als besondere Organisation n u r das „Institut für Standardisierung" m i t Verbindungslinien zum Ratssekretariat, zur Standardisierungsabteilung und zur ständigen Kommission für Standardisierung des RGW aufgeführt 8 ; andere Angaben über Verbindungslinien zu anderen Instituten und Organisationen, w i e z.B. dem Internationalen Kernforschungsinstitut (VIK) i n Dubna, sucht man hier vergeblich.

7

Alampiev / Bogomolov / Sirjaev, Wirtschaftsintegration — ein objektives

Erfordernis der E n t w i c k l u n g des Weltsozialismus (russ.). 8 Faddeev, Der Rat f ü r Gegenseitige Wirtschaftshilfe, Moskau 1969, F a l t blatt zwischen Seite 41 u n d 42 (russ.).

314

11. Sozialist. Spezialorganisationen im RGW-Integrationssystem 2. Beziehungen des RGW zu sozialistischen Wirtschaftsorganisationen als ,Außenbeziehungen