Seguridad Internacional Contemporánea: Consecuencias para la Seguridad Humana en América Latina y el Caribe; Seminario Internacional Seguridad Internacional Contemporánea: Consecuencias para la Seguridad Humana en América Latina y el Caribe; 2005

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SHS/FPH/PHS/2005/PI/H/6

Índice I. Presentación ............................................................................................................3 II. Introducción de Moufida Goucha...............................................................................4 III. Síntesis del Seminario ...............................................................................................7 IV. Recomendaciones ..................................................................................................10 V. Resumen del documento base FLACSO-Chile............................................................11 VI. Discursos a. Embajador Carlos Portales, Director General de Política Exterior, Ministerio de Relaciones Exteriores de Chile. ..................................................14 b. François Fouinat, Director Ejecutivo de la Comisión de Seguridad Humana .....................................................................................21 c. Pedro Oyarce, Director de Política Multilateral, Ministerio de Relaciones Exteriores ...................................................................................25 d. Embajador Luis Winter, Director de Política Especial. Ministerio de Relaciones Exteriores de Chile. ..................................................31 VII. Documentos a. Gabriel Aguilera............................................................................................ 37 b. Jorge Villaverde ............................................................................................ 42 c. Víctor Valle.................................................................................................... 46 d. Gerardo Caetano.......................................................................................... 53 e. Raúl Vergara ................................................................................................. 66 f. Henry Salgado ............................................................................................... 76 g. Jaime Garreta............................................................................................... 86 h. Pedro Villagra ............................................................................................... 96 i. Pablo Dreyfus............................................................................................... 107 j. Marcelo Sain................................................................................................ 121 k. Carolina Stefoni........................................................................................139 l. Carlos Juárez ............................................................................................... 152 m. Cecilia Requena ......................................................................................... 159 n. María Cristina Rosas.................................................................................... 170 ñ. Paz Buttedahl .............................................................................................. 178 VIII. ANEXOS a. Programa ................................................................................................. 189 b. Lista de participantes.............................................................................. 192

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I.

Presentación

Generar un programa piloto a nivel regional para capacitar a miembros de la sociedad civil, académicos y funcionarios de gobierno en temas de negociación y prevención de conflictos; y la necesidad de establecer un grupo de trabajo permanente integrado por Organizaciones de la Sociedad Civil y académicos en el marco de la Red de Seguridad Humana, fueron dos de las principales recomendaciones emanadas del seminario “Seguridad Internacional contemporánea: consecuencias para la seguridad humana en América Latina”, que organizó la Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales (FLACSO-Chile) y UNESCO (la Sección de Filosofía y Ciencias Humanas de UNESCO-Paris y la Oficina Regional de UNESCO para América Latina con sede en México). Este seminario se efectuó en la sede de FLACSO-Chile entre el 20-22 de agosto del 2003 y, convocó a representantes de gobierno, organizaciones no gubernamentales e instituciones académicas de Argentina, Brasil, Chile, Canadá, Colombia, Bolivia, Ecuador, Estados Unidos, México, Perú, y de América Central y El Caribe. Este encuentro se enmarca en el plan de acción diseñado por UNESCO para promover la seguridad humana y la prevención de conflictos a nivel regional a través de la realización de una serie de reuniones de expertos que han tenido lugar en distintas partes del mundo: en América Latina (Santiago, 2001-2003), África (Pretoria 2001), Asia del Este (Seúl 2003), y que seguirán en 2005 en los Estados Árabes (Amman), Asia Central (Bishkek) y Asia del Sur-Este (Kuala Lumpur) y en 2006 en África y en Europa del Este, para terminar con una Conferencia Internacional en París en 2007 con miras a efectuar un análisis comparado de las prioridades regionales y best practices, y a esbozar planes de acción para el futuro. Los resultados de estos encuentros contribuirán también a los esfuerzos que efectúan diversos países, organizaciones internacionales, y organizaciones de la sociedad civil en la promoción de la seguridad humana. La reunión que se desarrolló en FLACSO-Chile tuvo como objetivo generar un espacio de diálogo sobre el significado, alcance y proyección de los conceptos de seguridad internacional en el hemisferio y avanzar en la formulación de un concepto compartido de seguridad para el hemisferio. Especial énfasis se colocó en la elaboración de una agenda de investigación y un plan de acción que identifique las prioridades de la región en materia de seguridad humana. A continuación se presenta una síntesis de los principales temas debatidos en el seminario y las recomendaciones de política que surgieron del encuentro. Además, se incluyen los documentos presentados por los participantes de la reunión.

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II.

Introducción de Moufida Goucha1

Excelencias, Estimados colegas, Señoras y señores, Es un privilegio y un honor para mi y mi colega de la oficina UNESCO de México, Señor Gonzalo Abad, darles la bienvenida a esta reunión de expertos, organizada conjuntamente por FLACSO y la Organización de las Naciones Unidas para la Educación, la Ciencia y la Cultura (UNESCO) sobre la seguridad humana en América latina y el Caribe en nombre del Director general de la UNESCO, Señor Koïchiro Matsuura. Hace más de un año, nos reunimos aquí en Santiago para analizar las modalidades más apropiadas para promover conjuntamente la seguridad humana y la prevención de conflictos, en el contexto regional y cultural de América latina y el Caribe. Sobre las bases de los estudios y análisis llevados a cabo para dicha reunión, se han elaborado una serie de marcos éticos, normativos y educacionales para la promoción de la seguridad humana en la región, y la discusión y el refinamiento de dichos marcos constituyen, a nuestro juicio, el cometido esencial de nuestra labor en los días venideros. Como saben, la UNESCO atribuye une importancia clave a la promoción de la seguridad humana en el marco de su Estrategia a Plazo Medio para 2002-2007, habida cuenta de su mandato en las esferas de la educación, las ciencias, la cultura, la comunicación y la información. Y esto a escala mundial, ya que no es viable, desde hace al menos una década, concebir políticas de seguridad, humana o no, que no tomen en cuenta la dinámica en curso a escala mundial. El desafió consiste por lo tanto en lograr articular la acción que se lleva a escala mundial con las preocupaciones más álgidas a escala regional, y esto, en el marco de procesos de integración regional que se van profundizando. Esa es la razón por la cual la UNESCO ha emprendido la realización de una serie de procesos, semejantes a los que se llevan a cabo en América latina, en otras regiones, hasta ahora en África y en Asia del Este y próximamente en Asia del Sur y en los Estados árabes, en cooperación con las organizaciones regionales y los centros académicos respectivos, con miras a elaborar los marcos a los que ya me he referido. Permítanme esbozar brevemente las razones que han llevado a la UNESCO a emprender este tipo de acción. 1

Directora de la Sección de filosofía y ciencias humanas. (Sector de ciencias sociales y humanas de la UNESCO).

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En primer lugar, a pesar de la identificación de varias amenazas no armadas a la paz y la seguridad, queda mucho por hacer para lograr una comprensión cabal, por una parte, del impacto conjugado de dichas amenazas sobre las poblaciones y, por otra, de las interrelaciones e interacciones entre los procesos que nutren dichas amenazas. A menudo se elaboran estrategias parciales que focalizan la atención sobre un aspecto - extrema pobreza, degradación del medio ambiente, corrupción, violencia institucionalizada, etc. - sin que se logre encontrar una plataforma común para dichas estrategias que permita sensibilizar al conjunto de los actores concernidos por las amenazas más críticas. A juicio de la UNESCO, la noción de seguridad humana es un elemento clave para lograr que se forme esa plataforma común en términos de acción, poniendo al centro los intereses de las poblaciones, en particular los de los segmentos más vulnerables. Ello implica, ni que decir tiene, un cambio de orientación ética, en la medida en que deben reforzarse las acciones dirigidas a evitar una agravación de la situación de las poblaciones más vulnerables. Poblaciones que no logran gozar a menudo de los derechos más mínimos y que se encuentran excluidos de los beneficios de las políticas de desarrollo. El hecho de que uno de los objetivos de desarrollo del milenio, proclamados en el año 2000 para la Asamblea general de las Naciones Unidas, de disminuir de una mitad el número de las personas que viven en extrema pobreza de aquí al 2015, es uno de los índices más importantes del cambio de orientación ética en curso. Pero bien sabemos, como se refleja en el informe anual para 2003 del Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo, que lograr ese y los otros objetivos de desarrollo del milenio, para las fechas definidas, será una tarea de las más complicadas para la comunidad internacional en su conjunto. La transición de la dimensión ética a la dimensión normativa parece evidente a primera vista. Pero bien sabemos que el respeto de las disposiciones de los instrumentos normativos más importantes para el ser humano – en primer lugar el respeto de la Declaración Universal de Derechos Humanos - está muy lejos de ser efectivo en todas las regiones y ello en un momento en que las instituciones encargadas de velar por dicho respeto, a escala regional o internacional, se ven confrontados a serias divergencias políticas. Por ende, es esencial velar por un fortalecimiento de la acción local, nacional, regional e internacional, en favor del respeto de los derechos humanos, si queremos evitar no sólo una degradación aun más profunda de dichos derechos, sino también el cambio de orientación ética a escala internacional y ello también es válido en lo que se refiere a los otros instrumentos normativos a los cuales han adherido la mayor parte de los estados. 5

La transición de la dimensión normativa a la dimensión educativa también parece ser evidente, como lo atestiguan los esfuerzos para incorporar a los sistemas de enseñanza temas relativos a la ciudadanía, la democracia y, en particular, los derechos humanos. Pero aquí también confrontamos serios obstáculos en la medida en que los sistemas educativos se orientan cada vez más a satisfacer las necesidades económicas de carácter internacional y que, en muchos casos, la privatización de la educación no augura mucho bien para la incorporación de las dimensiones éticas y normativas y, lo repito, en función de las necesidades más álgidas de las poblaciones vulnerables y muy marginalizadas. En breve, la definición de marcos éticos, normativos y educacionales a favor de la promoción de la seguridad humana, al tomar en cuenta los obstáculos a los que acabo de referirme, plantea un desafió mayor. Esto es, el de forjar una visión común e integradora de las vulnerabilidades, de definir las prioridades para la acción y, sobre todo, de contribuir a la formulación de políticas de sensibilización del conjunto de los actores sociales, en particular, mediante la educación. Estoy segura de que sobre la base del documento de trabajo que se ha circulado, lograremos plasmar dicha visión en propuestas concretas de acción a favor de los más necesitados. Muchas gracias.

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III.

Síntesis de los temas debatidos en el seminario

Los principales temas que fueron destacados con importante consenso en la reunión, se vinculan con los siguientes temas: En relación a la conceptualización de la seguridad humana: 1. Ausencia de consenso en torno a un concepto compartido de seguridad. Uno de los principales desafíos que enfrentan los países del hemisferio se refiere a la construcción de un concepto compartido de seguridad que involucre aquellas dimensiones tradicionales de la seguridad, como aquellos aspectos que inciden en la seguridad de las personas. La Conferencia Especial de Seguridad representa una oportunidad para que los países de la región intenten consolidar un enfoque multidimensional de la seguridad con miras al establecimiento de una Carta Interamericana de Seguridad Hemisférica. 2. Re-definiciones sobre la soberanía nacional. La soberanía de los estados ha sufrido importantes cambios en el período de post guerra fría. El derecho internacional ha favorecido positivamente el establecimiento de un marco mínimo de comportamiento de los estados y se han efectuado importantes esfuerzos por alcanzar un consenso internacional en el tema de la intervención humanitaria. El Informe de la Comisión sobre Intervención y Soberanía de los Estados (CIISE), “La responsabilidad de Proteger”, se enmarca en este proceso, analizando el alcance y la responsabilidad de la comunidad internacional frente a las acciones humanitarias. Sin embargo, todavía se evidencia importantes tensiones en este ámbito, las que han sido reforzadas por una política de acción preventiva por parte de Estados Unidos, quien ha asumido el derecho de intervenir y con ello se viola la soberanía de otros países cuando sus intereses se ven amenazados, según sus propias definiciones. La intervención y la coacción sobre la soberanía nacional es un tema de gran sensibilidad en América Latina y El Caribe. 3. Seguridad Humana un concepto multidimensional. Se destacó el carácter holístico e integrador de este concepto y la importancia central de ubicar la protección de la persona como eje articulador de la seguridad internacional. En ese sentido, este concepto establece aquellas dimensiones que afectan a la seguridad de las personas e identifica amenazas tradicionales y no convencionales a la seguridad bajo este prisma. La seguridad humana es complementaria a la seguridad estatal y la seguridad internacional. 4. Diferencias en la conceptualización de la seguridad humana. Se constataron los diferentes enfoques existentes al definir la seguridad humana, desde una óptica más amplia a una que focaliza en el uso y los efectos de la violencia en la protección de la personas. Se enfatizó la necesidad de avanzar en la 7

conceptualización sobre la base de dos temas fundamentales: a) Delimitar en términos prácticos y operativos la relación entre la seguridad nacional, seguridad internacional y la seguridad humana. b) Establecer los vínculos entre seguridad y violencia. 5. Delimitación de la agenda de seguridad y la agenda del desarrollo. La ampliación de la agenda de seguridad conlleva el riesgo de generar respuestas militares o “securitizadas” a temas que son propios de la agenda del desarrollo. Es fundamental prevenir la “securitización” de la agenda de desarrollo y avanzar en la delimitación de los campos de acción de ambas y su efectiva articulación. Los factores internacionales y regionales que inciden en la agenda de seguridad: 1. Unilateralismo de Estados Unidos y América Latina. Un ámbito de preocupación se vincula con la relación entre Estados Unidos y la región. Esto por la creciente desigualdad de poder entre ambos y un marcado unilateralismo por parte de Estados Unidos, y una priorización de su agenda de seguridad sobre temas bilaterales y multilaterales. Se reafirmó la necesidad de articular una respuesta regional concertada para dar respuestas a las demandas del sistema internacional y en particular a la política exterior estadounidense. En consecuencia, un tema de primer orden se vincula con el establecimiento de una agenda cooperativa en materia de seguridad entre los países de la región y Estados Unidos. 2. Crisis del sistema multilateral y débil arquitectura de seguridad hemisférica. La guerra en Irak cuestionó el sistema multilateral para la resolución de conflictos internacionales. Esto pone de relieve la necesidad de repensar la arquitectura del sistema internacional, incluyendo las Naciones Unidas, la OTAN y el sistema interamericano en su conjunto. Se enfatizó la necesidad de fortalecer la institucionalidad en seguridad internacional en América Latina, incrementando la coordinación entre las diversas instancias hemisféricas y fortaleciendo la cooperación. Sobre la agenda de la seguridad humana en la región: 1. Emergencia de nuevos temas y amenazas a la seguridad de las personas. La agenda de la seguridad humana incorpora aquellas dimensiones que inciden en la seguridad de las personas, identificando además las nuevas amenazas a la seguridad. Entre éstas se destacan conflictos transnacionales (narcotráfico, tráfico de armas, entre otros), riesgos medioambientales, violencia política y social, entre otras.

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2. América Latina, una región de alta vulnerabilidad. En los países latinoamericanos las principales amenazas a la seguridad humana se relacionan a un conjunto de circunstancias vinculadas a: i) vulnerabilidad económico-sociales: crisis económicas y dependencia internacional, y el incremento de la pobreza; ii) vulnerabilidades político-institucionales: democracias débiles y recurrencia de crisis; iii) vulnerabilidades a la seguridad internacional, fundamentalmente a través de conflictos trasnacionales como el narcotráfico, tráfico de armas pequeñas, y el crimen organizado trasnacional; iv) vulnerabilidad a la seguridad interna, con el aumento de la violencia social y la delincuencia; v) una creciente vulnerabilidad medioambiental que se asocia entre otros aspectos a la seguridad alimentaria. 3. Colombia: el mayor conflicto regional en América Latina. Se observa una tendencia hacia la militarización del conflicto y una expansión más allá de sus fronteras, afectando en forma creciente a sus países vecinos y a toda la región. En el caso de Colombia se da un complejo escenario dado que combina narcotráfico, guerrillas, tráfico de armas, daño medioambiental, violencia institucional, desplazados, y un interés particular de Estados Unidos por detener el tráfico de drogas destinado a este país. Este contexto hace urgente una acción política regional e internacional más vigorosa en pro de la paz. 4. Definición de las prioridades regionales en la agenda de la seguridad humana. No existen consensos en términos de cuáles son las prioridades de los países latinoamericanos en cuando la agenda de la seguridad humana, lo que traduce en una débil generación de políticas de acción en torno a este concepto. En la reunión se destacaron los siguientes temas como fundamentales en el contexto de la región: i) violencia política vinculada a las debilidades de las democracias latinoamericanas; ii) violencia social y aumento de la delincuencia; iii) conflictos trasnacionales y fenómenos vinculados. El tema de la prevención de conflictos y mecanismos de alerta temprana fueron consignados como relevantes en este contexto.

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IV.

Recomendaciones

A nivel político para los gobiernos • •

Avanzar hacia un concepto común de seguridad global, hemisférica y regional con miras a la elaboración de una Carta Interamericana de Seguridad. Desarrollar y consolidar mecanismos de prevención de conflictos y alerta temprana a nivel regional y nacional, en conjunto con las organizaciones de la sociedad civil y académicos de la región.

Centros Académicos y OSCs • Promover que los centros académicos de la región desarrollen proyectos de investigación orientados a reforzar la coherencia entre los distintos enfoques existentes en materia de seguridad humana y su operacionalización. En este marco, es esencial avanzar en tres temas: a) el estudio del vínculo entre seguridad y violencia; b) el desarrollo de un índice de seguridad humana; c) observatorios regionales en esta materia. Red de Seguridad Humana • Establecer un grupo de trabajo permanente integrado por organizaciones de la sociedad civil y centros académicos en el marco de la Red de Seguridad Humana con el propósito de reforzar la labor de esta asociación de países. UNESCO • Proseguir con el trabajo de promoción de agendas regionales de acción en torno a la seguridad humana. Esto a través de: a) Un programa piloto a nivel regional para formar y capacitar a miembros de la sociedad civil, académicos, y representantes de gobierno en temas de negociación y prevención de conflictos; b) Desarrollar un seminario a nivel regional en el que se analicen experiencias positivas (best practices) sobre proyectos a nivel nacional, regional y local sobre algún tema de la agenda de la seguridad humana.

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V.

Resumen del documento base “Marcos éticos, normativos y educacionales para la promoción de la seguridad humana en América Latina y El Caribe”2

Este informe analiza el debate en torno a la seguridad humana a nivel internacional y regional y evalúa las principales amenazas a la seguridad de las personas en el contexto de los países de América Latina. Las principales conceptualizaciones en torno a la seguridad humana se vinculan a dos informes sustanciales: Seguridad Humana Ahora, de la Comisión de Seguridad Humana; y la Responsabilidad de Proteger, de la Comisión sobre Intervención y Soberanía de los Estados. El primero desarrolla el concepto de seguridad humana desde la protección de las libertades vitales de las personas y, propone una serie de herramientas y programas de acción para la implementación de políticas sobre la base de la protección y potenciación de los individuos. El segundo, se centra fundamentalmente en el tema de la intervención humanitaria, enfatizando la responsabilidad de la comunidad internacional frente a poblaciones que estén sufriendo graves daños a sus derechos humanos. El Informe del PNUD de 1994 también representa un precedente importante en términos de definir los alcances de la seguridad humana. A nivel de acción internacional, la Organización de las Naciones Unidas para la educación, la ciencia y la cultura (UNESCO) atribuye una importancia clave a la promoción de la seguridad humana en el marco de su Estrategia a Plazo Medio para 2002-2007, según su mandato en las esferas de la educación, las ciencias, la cultura, la comunicación y la información. Desde finales de los años noventa, y en particular desde la Primera Reunión Internacional de los Directores de las Instituciones de Investigación y de Formación sobre la Paz (París, noviembre de 2000), la UNESCO ha emprendido, a través de consultas regionales, la elaboración de una serie de marcos éticos, normativos y educacionales para promover la seguridad humana y la prevención de conflictos, en cooperación con los gobiernos, las organizaciones no gubernamentales y los centros académicos locales. A juicio de la UNESCO, la noción de seguridad humana es un elemento clave para lograr que se forme una plataforma común en términos de acción, que permita sensibilizar al conjunto de los actores concernidos por las amenazas más críticas y que ponga al centro los intereses de las poblaciones, en particular los de los segmentos más vulnerables. Por otra parte, una asociación informal de países –la Red de Seguridad Humana– ha desarrollado una nutrida agenda en este ámbito, con importantes logros 2

Este informe estuvo a cargo de Francisco Rojas Aravena, Director de FLACSO-Chile, y Claudia F. Fuentes, investigadora de la misma institución. Este informe fue publicado por UNESCO con el título “Promover la Seguridad Humana: Marcos Éticos, Normativos y Educacionales en América Latina y El Caribe” en 2005, y la versión inglesa está también en preparación.

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en torno a la prohibición del empleo y erradicación de las minas antipersonales. Chile es el único país latinoamericano que participa de esta asociación, y ha incluido esta perspectiva en el marco de su política exterior. En el ámbito hemisférico, fundamentalmente a través de la Cumbres de las Américas y bajo el alero de la OEA, se observan una serie de iniciativas en torno a la construcción de un concepto compartido de seguridad para los países de la región, que incorpore aquellas dimensiones que afectan a la seguridad de las personas en el marco de este debate más general. La Declaración de Bridgetown que surgió de la Asamblea General de la OEA en 1992, es uno de los antecedentes más significativos en este contexto, al incorporar un enfoque multidimensional de seguridad hemisférica. La próxima Conferencia Especial de Seguridad que tendrá lugar en México, representa una oportunidad para que los países del hemisferio intenten consolidar una visión más comprehensiva de la seguridad con miras al establecimiento a una Carta Interamericana de Seguridad Hemisférica. En este marco, el informe presenta un catastro de todos los tratados, convenciones e instrumentos vinculantes a los que han adherido los países de América Latina y El Caribe, y que son atingentes a la seguridad humana en los ámbitos políticos, económico-sociales, de seguridad internacional, medioambiental y cultural. El análisis del debate conceptual y la incipiente operacionalización del concepto de seguridad humana a nivel internacional y regional, permite evaluar las fortalezas y debilidades de esta perspectiva. Entre las primeras destacan tres aspectos: su naturaleza inclusiva; el carácter multidimensional; y el énfasis en el multilateralismo y la cooperación; factores que hacen de la seguridad humana un concepto que puede dar respuesta de manera más efectiva a las amenazas que enfrentan las personas y las comunidades. Este concepto además presenta una importante dimensión ética y normativa, que se funda sobre la base del derecho internacional y el respeto prioritario por los derechos humanos. Al considerar las limitaciones del mismo, se observan dos factores, que adquieren particular relevancia para los países latinoamericanos: a) las dificultades en la focalización y en la priorización en los temas que derivan de la amplitud de la agenda de seguridad humana; y b) la securitización de la agenda de desarrollo. El informe propone que para enfrentar estas debilidades en el contexto latinoamericano es necesario focalizarse en dos temas: i) la necesidad de establecer en términos prácticos y operativos la relación entre la seguridad nacional, la seguridad internacional, y la seguridad humana; ii) el uso de la violencia como un elemento determinante de análisis en esta materia. Para esto es necesario considerar las condiciones que propician la violencia, actores que la ejecutan, y las medidas de prevención para evitar la violencia y una de sus manifestaciones extremas, la crisis humanitaria. Finalmente, se definen y exploran seis áreas fundamentales en las que se podrían evidenciar amenazas a la seguridad humana: i) vulnerabilidades económico12

sociales, ii) políticos institucionales, iii) a la seguridad interna, iv) a la seguridad internacional, v) riesgos medioambientales, y vi) aquellas vulnerabilidades relacionadas a la integración social. Para el caso latinoamericano, las principales amenazas a la seguridad humana se vinculan a un conjunto de circunstancias entre las que se destaca la debilidad de la democracia, el aumento de la pobreza y la inequidad y en forma creciente la violencia urbana y la criminalidad.

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VI.

Discursos Discurso inaugural Seminario Internacional: “Seguridad Internacional Contemporánea: Consecuencias Para La Seguridad Humana en América Latina” Embajador Carlos Portales1

Señoras y señores, Estimados amigos y amigas, Agradezco la oportunidad que me brinda la Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales para dirigirme a ustedes en representación de la Ministra de Relaciones Exteriores, señora María Soledad Alvear, para plantear brevemente algunas ideas y reflexiones sobre la Seguridad Internacional, el concepto de la Seguridad Humana y la importancia que ésta puede tener para nuestro continente. Me parece justo al mismo tiempo, destacar la iniciativa de FLACSO-Chile de hacer posible este seminario, en el que esperamos ser parte de un diálogo que nos ayude comprender mejor el complejo tema el que hoy nos convoca: "Seguridad Internacional Contemporánea y sus consecuencias para la Seguridad Humana en América Latina". Desde que su concepto se introdujera, desarrollara y consagrara en el terreno internacional con la Carta de la Organización de las Naciones Unidas en 1945, el debate sobre la seguridad internacional ha evolucionado, experimentando un cambio sustantivo a partir de la década del noventa, cuando ya ha quedado atrás el complicado y peligroso escenario de la guerra fría, que dominó la mayor parte de la problemática mundial durante de la segunda mitad del siglo pasado. En esa época la escuela realista de las relaciones internacionales consideraba que la seguridad se regulaba por medio del balance del poder, entendido éste como el control hipotético del potencial de un país, apuntado a asegurar una capacidad de reacción adecuada y, cuyo fin era detener al oponente o al menos, hacerle entender que una agresión tendría costos muy altos, lo cual en los hechos provocaba un aumento contínuo de las capacidades militares de todos los actores involucrados. Esta concepción partía del supuesto que los problemas de seguridad de un Estado se encontraban en la actividad particularmente de tipo militar de otros Estados, ante lo cual surgía la necesidad de contar con capacidad de respuesta militar, para enfrentar ese tipo de amenazas a la seguridad. 1

Director General de Política Exterior del Ministerio de Relaciones Exteriores.

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Sin embargo, a partir de la década de los años noventa, comenzaron a manifestarse con singular y creciente fuerza ciertos fenómenos que de una manera distinta llegan incluso a amenazar la existencia de ciertos estados. En efecto, a las amenazas tradicionales entendidas como amenazas externas e identificadas en el Capítulo VII de la Carta de Naciones Unidas, comenzaron a sumarse otros fenómenos, complejos y transversales, tales como, el terrorismo (el interno y el internacional), el problema mundial del tráfico de drogas (y la interacción y hasta simbiosis que, en algunos casos se presenta entre ambos), el tráfico ilícito de armas pequeñas y livianas, la corrupción generalizada, los desastres naturales, la propagación sin control de algunas pandemias como el SIDA y el SARS, la creciente degradación del medio ambiente, además de problemas ya crónicos como el estancamiento en la pobreza de millones de seres humanos, y su incapacidad para ejercer sus derechos a la salud, a la educación, a la vivienda y a trabajos justos y dignos, entre otros. La consolidación en la escena internacional de todas estas amenazas no tradicionales a la seguridad, ha creado un cuadro de incertidumbre y un panorama complejo, que dificulta la definición de medidas adecuadas para hacerles frente por parte de los estados. Todas ellas se caracterizan por afectar simultáneamente a más de un Estado y, por lo mismo, no poder resolverse exclusivamente dentro de las fronteras de cada uno de ellos, por ser transnacionales y por provenir de agentes que, normalmente, no representan a ningún gobierno. La incertidumbre que provocan en los individuos las amenazas no tradicionales, se percibe en términos de una creciente sensación de inseguridad entre éstos, los cuales comienzan a exigir a sus estados una mayor protección frente a dichos fenómenos. Esta situación ha hecho que en los últimos años fuéramos testigos de un proceso en el que el centro de atención en materia de seguridad, paulatinamente se va desplazando desde los estados hacia los individuos, los cuales pasan entonces a constituir un referente principal a la hora de la definición de políticas de seguridad de los estados. La dimensión de la seguridad centrada en el ser humano, es la que con gran acierto presentó en 1994 el Informe sobre Desarrollo Humano del Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo y que denominó Seguridad Humana. Ese informe dio margen, algunos años más tarde, a la creación de una Red de Seguridad Humana, que bajo el lema construir un mundo en el que los individuos puedan vivir libres de temor y libres de necesidad, ha desarrollado un activo rol para la promoción de esa nueva perspectiva en el ámbito internacional. Como ustedes conocen, Chile integra esta Red junto a otros once países, a saber, Noruega, Irlanda, Países Bajos, Suiza, Austria, Eslovenia, Grecia, Mali, Jordania, Tailandia y Canadá. Sudáfrica también participa de los trabajos de la Red en calidad de observador. Por su parte, la Comisión de Seguridad Humana –que funciona en el ámbito de Naciones Unidas–, ha definido a la seguridad humana como una forma de entender 15

los problemas de la seguridad en la que el objetivo consiste en proteger la esencia vital de todas las vidas humanas de una manera que realce las libertades humanas y la plena realización del ser humano. Seguridad humana –ha dicho también esa Comisión– significa proteger las libertades fundamentales, que constituyen la esencia de la vida. Significa proteger al ser humano contra las situaciones y las amenazas críticas y omnipresentes. Significa utilizar procesos que se basan en la fortaleza y las aspiraciones del ser humano. Significa la creación de sistemas políticos, sociales, medioambientales, económicos, militares y culturales que, en su conjunto, brinden al ser humano las piedras angulares de la supervivencia, los medios de vida y la dignidad. Teniendo en consideración lo anterior, la Seguridad Humana se inserta, a mi juicio, en la tendencia moderna del Derecho Internacional de ir dando cada vez más campo de acción a la persona humana, no sólo como objeto último de esta ciencia, sino también como sujeto activo de la misma. Ya están lejos los días en que el viejo Jus Gentium –como se denominó en un comienzo al Derecho Internacional–, sólo se refería a las relaciones entre los Estados. La preocupación por los derechos de los grupos de personas, y sobretodo tras la segunda guerra mundial, por la situación de los individuos, ha venido dando margen a que éstos puedan en las últimas décadas reclamar sus derechos, en muchos casos directamente ante tribunales internacionales, como es en el caso de la aplicación de las Convenciones Europea e Interamericana de Derechos Humanos. En esa perspectiva, la Seguridad Humana puede entenderse como un complemento y un refuerzo de la noción y aplicación de los Derechos Humanos y del Derecho Humanitario, a los cuales cada persona o grupo de personas puede acudir para mejorar su percepción y el nivel objetivo de su propia seguridad. Por ejemplo, una cosa es tener garantizado por la vía normativa el derecho fundamental a la vida, y otra cosa es ejercer ese derecho en un contexto de delincuencia y violencia urbana, un medio ambiente degradado y una situación de carencia de políticas de prevención de enfermedades contagiosas, como ocurre cotidianamente en sectores de pobreza dura en cientos de las grandes ciudades del mundo. El concepto de la Seguridad Humana constituye así un excelente vehículo para que, complementando la enunciación de los Derechos Humanos y del Derecho Humanitario, los Estados implementen políticas y apliquen medidas para disminuir la inseguridad de sus ciudadanos y, con ello, hacer efectiva la plena vigencia de sus derechos y de su dignidad. Esta es la razón fundamental que nos llevó en 1999 a aceptar la invitación que nos formularan Noruega y Canadá para pasar a formar parte de la Red de Seguridad Humana, en la que hemos participado activamente en los distintos asuntos abordados hasta la fecha, y en nombre de la cual, en julio del año pasado, organizamos su 16

Cuarta Reunión Ministerial. En aquella ocasión, desde la perspectiva de la seguridad humana, desarrollamos un sustantivo diálogo sobre la importancia que la educación de los derechos humanos tiene en la vida cotidiana de nuestros ciudadanos, como un elemento sustantivo para incentivar el ejercicio de sus propios derechos, y con ello mejorar su situación objetiva de seguridad. En esa misma oportunidad fuimos enfáticos en reafirmar la voluntad de los gobiernos de la Red por ir más allá del mero análisis académico y político, y avanzar hacia la materialización de los aspectos los concretos de la seguridad humana. Con esa óptica, comenzamos a desarrollar el tema de la Seguridad Pública en las grandes ciudades, y próximamente la Cancillería suscribirá con dos importantes comunas de Santiago sendos acuerdos para incorporar como elementos permanentes en la acción de sus municipios la educación de los derechos humanos y los criterios de la seguridad humana. Así también hemos participado de la discusión relativa a la posibilidad de establecer un Índice de Seguridad Humana, que sirva no sólo para medir y comparar niveles de seguridad, sino principalmente como incentivo para mejorar la situación de la Seguridad Humana en ciudades o países en que sea necesario. Señoras y señores, La primera Conferencia Ministerial de la Red de Seguridad Humana celebrada en Lysøen, Noruega, en mayo de 1999, enunció el compromiso de los Estados miembros de la Red con el derecho humanitario y los derechos humanos, expresando que ellos constituían la base para el fomento de la seguridad humana. En lo concreto, ese compromiso significa que la Seguridad Humana se promueve en cada país mediante la protección y la defensa de los derechos humanos, de la vigencia y la defensa del Estado de Derecho, del sistema democrático de gobierno, de la construcción de una cultura de la paz y de la solución pacífica de los conflictos entre individuos, sociedades y estados. Cabe destacar que una característica principal de la Red de Seguridad Humana es su condición de mecanismo informal y flexible, que le permite identificar áreas concretas para una acción colectiva y desempeñar un papel catalizador de temas emergentes, dirigiendo la atención de la comunidad internacional hacia ellos. Al aplicar su perspectiva a ese tipo de problemas internacionales, la Red tiene por propósito dinamizar los procesos de decisión política para aplicar análisis y medidas preventivas, evitar la ocurrencia de nuevos conflictos y promover la paz y el desarrollo humano. Como sabemos, la Red tiene una perspectiva inter-regional única de los problemas de la seguridad humana, aunque conviven en ella diferentes sensibilidades. En tal sentido, es del caso destacar que Chile representa en la Red de Seguridad Humana la sensibilidad latinoamericana y, al mismo tiempo, aspira a incorporar en 17

nuestra agenda regional esa perspectiva de la seguridad. Más adelante me referiré detenidamente a esta materia. Por ahora quiero recordar que además de los aportes que Chile ha hecho a la agenda de la Red, hemos establecido fuertes vínculos con la sociedad civil y con el mundo académico. En este punto debo destacar el rol –que desde el inicio de nuestra participación en la Red–, ha desempeñado FLACSO-Chile y, en particular, su Director, el Dr. Francisco Rojas, quien ha tenido una responsabilidad determinante en la difusión de la seguridad humana en Chile y en América Latina, transformándose en este tema en punto académico focal para toda la región. El trabajo realizado hasta ahora ha sido arduo. Ya hemos obtenido importantes resultados concretos, entre los cuales por cierto destaca la universalización, en un corto lapso de tiempo, de la Convención de Ottawa sobre la eliminación de las minas antipersonal, que en nuestro propio país anota significativos avances. No obstante, sabemos que estamos recién comenzando y que la Red tiene mucho camino que recorrer. Sobre el futuro de la Red, creemos que un asunto fundamental tiene que ver con su posible futura ampliación a otros países –de la cual somos partidarios con criterio caso a caso–, como también con las formas que emplearemos para profundizar nuestra acción de una manera realista, amplia y que responda a lo que las personas individualmente consideradas, en cada país y en cada sociedad, piden y necesitan en materia de seguridad, al iniciarse el siglo veintiuno. Señoras y señores, Antes de concluir permítanme decir algunas palabras respecto de los problemas de la Seguridad Internacional Contemporánea y sus consecuencias más directas para la Seguridad Humana de América Latina. Decía al comenzar estas palabras que el centro de atención de la comunidad internacional se había desplazado desde los tradicionales temores de conflagraciones entre Estados, a las situaciones de violencia e inestabilidad política y económica que internamente viven muchos de ellos, como consecuencia del surgimiento y/o la intensificación de las amenazas no tradicionales ya mencionadas. El flagelo del terrorismo, la globalización de las redes del narcotráfico y del crimen organizado en general, la proliferación del tráfico ilícito de armas y la existencia de armas de destrucción masiva capaces de ser empleadas desde cualquier lugar por actores no estatales, así como la corrupción y el debilitamiento de la gobernabilidad democrática en diversas naciones, además de la subsistencia de conflictos internos en muchos lugares, configuran una situación de seguridad internacional que dista mucho de ser ideal. 18

A lo anterior se suma un esquema internacional político, económico y social complejo, producto de las oportunidades, desafíos y amenazas surgidas con el fin de la confrontación bipolar y la consolidación de la globalización. En la situación presente, si bien se han multiplicado las oportunidades, también se han multiplicado las diferencias entre el Norte y el Sur, entre Occidente y el resto del mundo, potenciando los resentimientos y, en algunos casos, reviviendo nostalgias del pasado. Nuestro continente no está al margen de esta situación, siendo necesario, a nuestro juicio, repensar nuestros esquemas de seguridad, para adaptarlos a los nuevos tiempos, construyendo lo que hemos llamado una arquitectura multidimensional, flexible, cooperativa y colectiva de seguridad. La próxima Conferencia Especial sobre Seguridad que tendrá lugar en México, en octubre próximo, será una gran oportunidad para reflexionar sobre estos aspectos y acordar con nuestros socios de la región mecanismos que nos permitan combatir con éxito las amenazas tradicionales y no tradicionales a la seguridad. Los países del continente compartimos raíces históricas, principios y valores de civilización que nos han permitido consagrar un orden jurídico y un sistema de instituciones interamericanas, que se fundan en la solidaridad y en la cooperación, así como en la democracia, el libre comercio, la justicia social y el respeto a los derechos humanos y al derecho internacional. Asimismo, sabemos que en América conviven, en una realidad heterogénea y plural, naciones con diversos grados de desarrollo, con diferentes magnitudes de población y dimensiones territoriales, pero que comparten una misma ubicación geográfica relativa. En otras palabras, somos todos habitantes del mismo sector del mundo. Por ello estamos conscientes de que nuestras diferencias hacen más evidente la necesidad de cooperar entre nosotros, para que la seguridad en el hemisferio no sólo reconozca nuestra realidad particular, sino que se sustente en la capacidad de todos los Estados para identificar los desafíos comunes y actuar coordinadamente con apego a las normas y principios del Derecho Internacional, y a las previsiones respectivas de las Cartas de las Naciones Unidas y de la Organización de los Estados Americanos. Del mismo modo, estamos convencidos que la vocación de las Américas es con la preservación de la paz, la justicia y la libertad como fundamentos inseparables del desarrollo y de la seguridad. Las legítimas aspiraciones de cada una de las naciones del hemisferio sólo se pueden alcanzar en un contexto de gobernabilidad democrática, ejercicio pleno de la soberanía, respeto de los derechos humanos y de las libertades fundamentales, la promoción del desarrollo económico y social, y en un marco de transparencia en materia de seguridad y de defensa.

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Es por ello que aspiramos a que el documento final de la Conferencia Especial sobre Seguridad contenga acciones concretas que importen el punto de partida, tanto de un proceso de modernización y fortalecimiento de las estructuras existentes del Sistema Interamericano, como el establecimiento de mecanismos capaces de combatir las amenazas tradicionales y no tradicionales a la seguridad, reconociendo, sin embargo, como recién expresaba, la existencia de una arquitectura de seguridad flexible, cooperativa y colectiva, en la que la perspectiva de la seguridad humana debe desempeñar un rol de primera magnitud. Muchas gracias.

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Presentación Libro de la Comisión de Seguridad Humana “Seguridad Humana Ahora” François Fouinat1 El golpe de Bagdad ha sido demasiado duro. Sergio Vieira de Mello era para mi más que un amigo de años, era también un modelo, el mejor de entre nosotros. Este ciudadano del mundo, honra a su tierra y a toda América Latina. Una personalidad carismática, un diplomático humanista, un intelectual riguroso, un trabajador incansable, en fin, un verdadero héroe de estos tiempos convulsionados. La pérdida es inmensa para la ONU. También para todos los que creen en la posibilidad de mejorar las pésimas condiciones, en las cuales se encuentran tantos lugares del mundo, a través del diálogo multilateral, de la paciente búsqueda de lo que nos une, contra la división y la violencia ciega. Los homenajes van a recordar todas las hazañas de Sergio Vieira de Mello y destacar sus virtudes. Mi testimonio puede asegurar que la realidad de su vida y de su acción superan las palabras que van acompañar su fallecimiento. Me honra haberlo conocido, haber trabajado a su lado y gozado de su amistad. ***** Es un honor y un placer saludar a los participantes del Seminario Internacional sobre América Latina y la Seguridad Humana, y tener el agrado, al mismo tiempo, de presentar el informe de la Comisión sobre Seguridad humana. Ese informe acaba de ser publicado en su versión Española y esta sesión ofrece la oportunidad para su lanzamiento en la región. Eso me parece sumamente oportuno en consideración de la alta calidad de los participantes a este Seminario y del nivel de sus debates. Déjeme primero hacer una breve reseña de los eventos que permitieron la producción de este informe. Tras la última década, el entendimiento de lo que constituye la seguridad estatal y de los varios peligros que la amenazan ha evolucionado considerablemente. A los aspectos convencionales de la seguridad, se sumaron las amenazas al medio ambiente, el aumento de las enfermedades transmisibles, la inestabilidad provocada por los desplazamientos masivos de población, el terrorismo transfronterizo y la proliferación de armas de destrucción masiva. Gente, dinero, bienes, ideas e información se mueven rápido dentro y a través de las fronteras. Ningún estado puede manejar esta situación con los medios tradicionales de control. Los Estados y sus sociedades dependen, mucho mas que nunca antes, de los actos u omisiones de otros, para la seguridad de su gente, y a veces, para su propia sobrevivencia.

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Director Ejecutivo de la Comisión de Seguridad Humana.

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La idea de una Comisión Independiente para tratar de la seguridad humana surgió de la Cumbre del Milenio del 2000. En esa ocasión, Kofi Annan hizo un llamado para la edificación de un mundo libre del miedo y de la privación. Por su lado, el Gobierno Japonés había tenido interés en el concepto de seguridad humana. La Comisión fue establecida bajo ese doble patrocinio, con fondos del Japón. Dos eminentes personas, Sadako Ogata y Amartya Sen, rodeados por diez –no menos eminentes miembros– asumieron la co-presidencia de la Comisión. El trabajo de la Comisión se extendió a lo largo de dos años, con cinco reuniones, varias consultas regionales, investigaciones y estudios.

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El objetivo fue triple: Facilitar un mejor entendimiento publico y apoyo a la seguridad humana; Desarrollar el concepto de seguridad humana como mecanismo para la formulación de políticas y implementación; Proponer un programa de acción concreto para tratar las amenazas más graves y comunes a la seguridad humana.

La Comisión se concentro en plano de igualdad sobre los problemas vinculados a los conflictos y a la pobreza, estimando que los dos están estrechamente vinculados entre si. La Comisión conceptualizó la seguridad humana en términos de salvaguardia de las libertades fundamentales de las personas contra las amenazas las más graves, de una manera que permita desarrollar su potencial y aspiraciones. La Comisión concentra su reflexión sobre la gente, considerada ambos como personas y como comunidades. Para los efectos de promover la seguridad humana, la Comisión ofrece dos estrategias generales: la protección y la habilitación (potenciación/empowerment). La protección requiere un esfuerzo concertado para elaborar normas, procesos e instituciones que se ocupen sistemáticamente de las inseguridades. La habilitación permite a las personas realizar su potencial y participar plenamente en la toma de decisiones. Protección y habilitación se refuerzan mutuamente. La seguridad humana se fundamenta en varios conceptos establecidos, para complementar y unificarlos. En primer termino, complementa a la seguridad estatal al centrar su foco de atención en las personas y haciendo frente a inseguridades que no han sido consideradas como amenazas para la seguridad del Estado. El respeto a los derechos humanos constituye el núcleo de la protección de la seguridad humana. Los derechos humanos identifican las libertades a respetar, como obligaciones legales e imperativas de carácter moral. La seguridad humana, a través del marco protección/habilitación, facilita la implementación de los derechos humanos. 22

Acuerda igual importancia a los derechos civiles y políticos como a los derechos económicos, sociales y culturales, tratando así de las violaciones en una manera integrada y comprehensiva. El concepto de desarrollo humano ha enriquecido la reflexión sobre desarrollo, trasladándola del crecimiento económico inanimado hacia vidas humanas y bienestar. En las palabras de Amartya Sen, el desarrollo humano conlleva una noción sumamente positiva, la de progreso hacia “crecimiento con equidad”. La seguridad humana agrega una dimensión humana complementaria al concepto de desarrollo, focalizando sobre los “downside risks”, recordando la importancia de asegurar seguridad en casos de crisis repentinas e inesperadas. Finalmente, la Comisión considera que el fomento de los principios democráticos al nivel nacional, la aceptación de la interdependencia y el respeto al multilateralismo son imprescindibles para permitir logros en seguridad humana. La Comisión examinó seis esferas relacionadas con el conflicto y la pobreza, y formuló recomendaciones para políticas correspondientes. Estos temas son los siguientes. Primero, la situación de las personas que se encuentran en mediados de un conflicto violento. La multiplicación de situaciones de este tipo llama a un esfuerzo concertado para proteger los civiles, particularmente los más expuestos como mujeres, niños, ancianos y otros grupos vulnerables. Eso requiere un reforzamiento de las normas de derechos humanos y del derecho humanitario, así como una aplicación mas sostenida de los mismos con el apoyo de la comunidad internacional. La Comisión acompaña las iniciativas destinadas a combatir la proliferación de armas, grandes y pequeñas. El segundo tema trata de la situación de las personas que se encuentran en movimiento, los refugiados, los desplazados internos y los migrantes. Con respeto a esa ultima categoría, la Comisión sugiere el establecimiento de un marco normativo y de medidas practicas para equilibrar los intereses legítimos de los estados y la protección de los migrantes. El tercer tema se refiere a la transición entre guerra y paz. La volatilidad de situaciones de este tipo requiere una intervención que combine los varios aspectos de seguridad en forma integrada. El desafío de re-construir sociedades destrozadas llama a una concentración de los medios institucionales y financieros para manejar en forma mas eficiente los varios elementos destinados a asegurar la seguridad de las personas y de las comunidades, con el fin de lograr una paz duradera. El cuarto tema trata de la inseguridad económica, especialmente cuando genera pobreza, crónica o sobrevenida. Mientras reconociendo el papel importante de los mercados, se requiere una justa repartición de los beneficios del crecimiento así como 23

arreglos comerciales eficientes y equitativos. Asegurar condiciones mínimas de vida y de protección social constituye un requerimiento esencial. El quinto tema se relaciona a la salud como elemento esencial para lograr la seguridad humana. El objetivo es el acceso universal a los servicios básicos de salud pública y el desarrollo de los mismos como un bien publico. Eso incluye facilitar el acceso a medicamentos para tratar enfermedades de vida o muerte. Para eso, es preciso establecer un régimen de derechos de propiedad intelectual equitativo que permita un equilibrio entre los incentivos para la investigación y el acceso a los medicamentos para los más pobres. El último tema trata de varios asuntos relacionados con el rol fundamental de una educación apropiada para desarrollar la seguridad humana. Educación básica universal, especialmente para las niñas, es una prioridad absoluta para cumplir con la agenda de habilitación de la Comisión. El contenido de la educación es sumamente importante y debe evitar la propagación del odio y de la discriminación. Es el papel de la escuela de promover el respeto mutuo y la diversidad que condicionan la vida en sociedad. El informe se concluye por un llamamiento a la unión de los esfuerzos de todos para promover la seguridad humana. Esa participación se requiere a todos los niveles, local, regional y internacional. El papel que la sociedad civil debe desempeñar es esencial para traducir las aspiraciones de la gente en términos de políticas. Igualmente, el rol de los gobiernos e instituciones internacionales es de fomentar ese movimiento facilitando la necesaria integración de las actividades de protección y habilitación. Para cumplir con este ambicioso objetivo se necesita también una movilización efectiva de recursos, tanto institucionales como financieros. La Comisión propone el establecimiento de un grupo básico, integrado por estados, organizaciones internacionales e instituciones de la sociedad civil, en torno a las naciones Unidas y las instituciones de Bretton Woods, que establezca vinculaciones entre los actores dispares que intervienen en la esfera de la seguridad humana. Santiago, 21 de agosto, 2003

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Reflexiones sobre el informe de la comisión de la seguridad humana “la seguridad humana – ahora” Pedro Oyarce1 Desearía iniciar mis reflexiones uniéndome a las expresiones de François Fouinat, haciendo un recuerdo de Sergio Vieira de Mello, un brasileño, un latinoamericano, pero sobre todo un humanista que entregó su vida, junto a otros servidores internacionales, a la protección y a la habilitación de personas y sociedades en el terreno. Su convicción, una de las más hermosas virtudes de un ser humano, es y será parte del compromiso de Naciones Unidas en la búsqueda de un mundo mejor. Quisiera agradecer esta invitación para formular algunas reflexiones en torno al Informe de la Comisión de la Seguridad Humana. Deseo hacer un reconocimiento a las personalidades, y a todos quienes cooperaron en su preparación. Admiro su sustento ético y comparto su racionalidad y percepción del mundo. En el prefacio de esta publicación se recuerda que en la Cumbre del Milenio hubo un compromiso político para trabajar por un mundo “libre de temor” y “libre de necesidad”. El mensaje fue claro, buscamos un “mundo más seguro”. La consecución de ese ideal es probablemente el desafío ético-político más urgente del presente, en una sociedad global donde los miedos y las inseguridades no conocen fronteras. El valor central de este Informe es el de mostrar, con sistematicidad, cómo la Seguridad Humana está en el centro de los retos de un sistema internacional, marcado por profundas transformaciones desde el término del conflicto bipolar, el impacto de la globalización, la presencia de actores internacionales emergentes, nuevas relaciones de poder, asimetrías de desarrollo y el surgimiento de amenazas no tradicionales que han hecho imperativa la protección a las personas. Lo relevante parece ser, como se sugiere en el módulo primero, determinar ¿qué puede añadir la idea de Seguridad Humana al tratamiento de otros conceptos asociados a la protección del ser humano, como los Derechos Humanos y el Desarrollo Humano? ¿Qué significa este Informe para los Estados, para las Naciones Unidas y para otros actores del sistema internacional? 1

Director de Política Multilateral, Ministerio de Relaciones Exteriores.

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Las respuestas a estas interrogantes pueden encontrarse en el conjunto de mensajes y reflexiones que nos entrega la Comisión y que apuntan a expandir o universalizar la Seguridad Humana a través de una iniciativa mundial. ¿Cuáles son los ejes de esos mensajes? •

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En primer lugar, un sustento valórico consistente con la Carta de Naciones Unidas, la protección a la dignidad, derechos y libertades del ser humano. La seguridad humana supone, entonces, la existencia de un contexto de convivencia democrática y gobernabilidad para que toda persona pueda desarrollarse en plenitud y libertad, donde exista “el derecho a tener derechos”. Un segundo aspecto es la ampliación del concepto de Seguridad. En el pasado se asumía que las amenazas a la paz emanaban de fuentes externas. La seguridad estatal centraba sus capacidades en acciones frente a ataques exógenos. En la última década esta concepción se ha ampliado, añadiéndose lo que se conoce como amenazas no tradicionales. En esta línea, la Comisión, aborda un aspecto clave para la evolución filosófica y política del tema de la Seguridad Humana, al trasladar el enfoque clásico de la seguridad desde la perspectiva interestatal a una visión centro-individuo. Se empieza a instituir la noción de que los Estados no tienen que ser los únicos, ni los principales referentes, en materias de seguridad. No se trata de reemplazar la seguridad Estatal –el rol del Estado sigue siendo importante–, lo que se busca es abrir la participación a otras entidades en la arquitectura de seguridad. Este es un tema de alta sensibilidad política, pero que debe abordarse con realismo. Un tercer elemento que distingue a la Seguridad Humana es su carácter multidimensional e integrador, el cual se nutre de diversas perspectivas, particularmente la de Derechos Humanos y el Desarrollo Humano. Ambas centradas en la persona e incorporadas en el imaginario social y político. Estos conceptos se refuerzan mutuamente. El desafío que subyace en el Informe de la Comisión es instalar a la Seguridad Humana en este ciclo virtuoso. En este contexto integrador, el Informe consigna las dimensiones políticas, económicas, sociales y culturales. Este enfoque comprensivo, es ciertamente un aporte de la secuencia de conferencias globales que contribuyeron a la instalación de un modelo multidimensional, centrado en las personas. Los Derechos Humanos constituyen el núcleo de protección y habilitación de las personas, y la Seguridad Humana, una noción central para promover su observancia. La Seguridad Humana puede entenderse que concretiza los derechos humanos de diferentes generaciones, desde la perspectiva de interdependencia e indivisibilidad consagrada en la Conferencia Mundial de Viena, incorporando una racionalidad analítica moderna del tema.

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Una posible Agenda propuesta por la Comisión • •

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El Informe de la Comisión examina seis temas, entre una gran diversidad, desde la perspectiva de Seguridad Humana, que podrían sugerir una agenda. Personas en conflictos violentos. Se reafirma la necesaria aplicación de los Derechos Humanos y del Derecho Humanitario, como una manera de reforzar la protección y habilitación de los civiles, principales víctimas de los conflictos. El desarme de las personas; la lucha contra el delito y la proliferación de armas; el comercio ilegal de recursos y personas, son aspectos prioritarios contenidos en el Informe. El concepto protector tiene particular significado para los grupos vulnerables (niños y niñas, adultos mayores y discapacitados). Protección y habilitación de personas desplazadas internamente, refugiados y migrantes. Con respecto a la migración, entendida como el movimiento masivo de personas desprotegidas, la Comisión recomienda el desarrollo de un marco normativo, así como medidas prácticas que combinen los intereses de los Estados con la protección de los migrantes. Aquí se presenta un tema de fondo: el establecimiento de un equilibrio entre las necesidades de desarrollo de los países y la seguridad humana de las personas que se trasladan. Fase de transición entre la guerra y la paz. La Comisión estima que un apoyo institucional y financiero mayor en la conducción de esta etapa, redundaría en una paz más sólida, y en definitiva en una mejor seguridad para las comunidades. La Comisión recomienda el diseño de un marco y una estrategia de financiamiento en esta etapa crucial de los procesos de estabilización. Seguridad económica. La Comisión, reconociendo la importancia del mercado y del comercio, destaca el significado de equilibrar el crecimiento asegurando estándares mínimos de vida y de protección social. Aquí se plantea un problema central de seguridad y desarrollo, frente al cual se debe ser extremadamente cuidadoso para evitar que a la agenda de desarrollo se le imprima un desproporcionado énfasis de seguridad, lo que se ha denominado “securitización”. Salud como factor de seguridad humana. La profundidad y el impacto de las pandemias y enfermedades infecciosas, en general, hace imperativo la necesidad de un amplio acceso a los servicios de salud como un bien público. En este sentido, debe existir un equilibrio entre los incentivos a la investigación (industria farmacéutica y derecho de propiedad intelectual) con la garantía de acceso a esos medicamentos. Educación. La Comisión subraya la necesidad de llegar a la educación primaria universal como una condición “sine qua non”, que permita habilitar a las personas en el ejercicio activo de sus derechos y asumir sus responsabilidades sociales. La UNESCO está desarrollando una labor interesante en este ámbito. Del examen antes mencionado, el Informe ofrece algunas recomendaciones políticas: - Proteger a las personas en conflictos violentos; - Proteger a las personas frente a la proliferación de armamento; - Apoyar la seguridad de las personas que se trasladan;

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Establecer fondos de transición para la Seguridad Humana en situaciones posteriores a los conflictos; Alentar un comercio y un mercado justos en beneficio de las personas en condición de extrema pobreza; Tratar de proporcionar niveles de vida mínimos en todas partes; Conceder una mayor prioridad a garantizar un acceso universal a la atención básica de la salud; Elaborar un régimen mundial eficiente y equitativo de derechos de patente; Potenciar a todas las personas impartiéndoles una educación básica universal; Aclarar la necesidad de una identidad humana mundial, respetando, a la vez, la libertad de los individuos de tener diversas identidades y afiliaciones.

Expansión o universalización de la Seguridad Humana: una responsabilidad del futuro •

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La Comisión está haciendo una contribución a una manera de ver al mundo. Persigue que el pensamiento sobre Seguridad alcance un nuevo entendimiento. Centra su atención en la persona como pieza clave para la consecución de un mundo más seguro. Nos entrega un mensaje en orden a movilizar a los gobiernos, la sociedad civil y las organizaciones globales y regionales. La Comisión reconoce que las Naciones Unidas representa la mejor y, en realidad, la única opción disponible para preservar la paz y seguridad internacionales, así como para proteger a la población, sea cual fuere su raza, religión, género u opinión política. Es indudable que el multilateralismo es un factor legitimador y de difusión de iniciativas que aspiran a la universalización. Se trata ahora de saber cómo las Naciones Unidas y otras organizaciones de seguridad regional pueden ser más eficaces en la prevención y en la lucha contra las nuevas amenazas, la protección de la persona, y cómo se puede complementar la seguridad del Estado con la Seguridad Humana, en los planos comunitario, nacional, regional e internacional. La incorporación del enfoque de Seguridad Humana en Naciones Unidas es una tarea pendiente. En lo sustantivo, han habido señales positivas en el Consejo de Seguridad en el marco de las Operaciones de Mantenimiento de la Paz, tales como la protección de civiles en conflictos armados, especialmente de los grupos vulnerables. El mayor desafío en un proceso de universalización radica en superar las aprensiones conceptuales y políticas que usualmente acompañan a un proceso emergente, con contenidos valóricos potentes y amplio alcance (Desarrollo Humano y Corte Penal Internacional). Otro aspecto central en el camino hacia la universalización, sería el establecimiento de un punto focal institucional, algo equivalente a lo que ha representado el PNUD para el concepto de Desarrollo Humano ¿Por qué es esto necesario? Lo es porque al asumir Naciones Unidas institucionalmente el contenido de la Seguridad Humana, se abre una posibilidad mayor para influir en el diseño e implementación de políticas públicas. Esta es la forma más directa de poner en práctica el nuevo

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enfoque y efectivamente traducirlo en una verdadera protección y habilitación de las personas. Un avance en este sentido, lo constituye el reciente establecimiento del Departamento de Seguridad Humana en la Oficina del Director Ejecutivo de Naciones Unidas en Viena. En este proceso expansivo, la “Red de Seguridad Humana”, con su carácter interregional, es un agente central para el desarrollo y difusión de una perspectiva de seguridad comprensiva en las agencias y programas del sistema de Naciones Unidas y los subsistemas regionales. Un área que convendría explorar dice relación con las sanciones que establece el Consejo de Seguridad, que generalmente tienen un impacto adverso en la población, y no en los responsables a los cuales se pretende castigar. Esta situación no puede ser ajena a los postulados de protección del concepto de Seguridad Humana. Sería conveniente que los órganos de tratados de Derechos Humanos en su trabajo con los Estados Partes incluyeran la noción de seguridad humana como parte del ejercicio de interpretación de los derechos consagrados en ellos. Esta doctrina finalista permitiría incorporar nuevas dimensiones en un proceso más rico de desarrollo progresivo.

Incorporación de la perspectiva regional •

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El concepto de Seguridad Humana requiere ser universalizado. Este ejercicio, para que no sea meramente teórico y tenga resultados prácticos, debe incorporar las perspectivas regionales y locales. Los entornos regionales son fundamentales para la consecución de este objetivo. Ello justifica la existencia de una arquitectura flexible de seguridad colectiva y cooperativa. Latinoamérica si bien no presenta conflictos interestatales, tiene necesidades específicas para superar sus vulnerabilidades. Ellas difieren de un país a otro, pero tienen el rasgo común de pertenecer a un continente que ha conocido altos niveles de inestabilidad política, económica y social. Por ello valoramos el curso práctico efectuado en San José, Costa Rica sobre Derechos Humanos y Seguridad Humana, la Mesa Redonda sobre Transición y Seguridad Humana en Asia Central, el Simposio de Cotonou sobre Inseguridad Económica en África, las charlas públicas ofrecidas en el Foro Mundial de la Sociedad Civil, en Johannesburgo, Sudáfrica, y la Reunión sobre Sociedad Civil Africana, celebrada en Pretoria.

¿Cuáles son las áreas más sensibles para el proceso de consolidación del concepto de la seguridad humana? •

Sin duda que la dimensión integradora y amplia de la seguridad humana atiende un enfoque moderno de las relaciones y del sistema internacional. Sin embargo, habría que ser cuidadoso, ya que este factor positivo para tratar temas de seguridad

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humana puede también obstaculizar el desarrollo de una agenda más acotada y con prioridades concretas. Un punto ya mencionado, el que habría que revisar atentamente, es el riesgo de “securitizar” la agenda de desarrollo. Con frecuencia los problemas del desarrollo y la pobreza, entre otros, generan condiciones de inestabilidad social, pero ello no debería conducir a enfoques que privilegien la seguridad por parte del Estado. Este es un tema complejo y que requiere de un minucioso diseño de políticas públicas. En definitiva, las agendas de desarrollo y de seguridad tradicional necesitan ser debatidas y compatibilizadas como una manera de evitar desequilibrios. El carácter amplio y comprensivo de la seguridad humana puede también generar dificultades para expandir políticamente este enfoque. De allí que asumiendo su carácter multidimensional, se debe hacer un esfuerzo por priorizar una agenda clara, la cual debe responder a las especificidades regionales, sin desnaturalizar la vocación universal del concepto. Un último punto de preocupación en este contexto, es el de la promoción institucional. Como señalé hace un momento, la carencia institucional puede ser uno de los principales obstáculos al proceso de expansión. De allí, que sería conveniente que en las propuestas que el Secretario General de Naciones Unidas probablemente hará en la próxima Asamblea General, retome su preocupación por la Seguridad Humana, como lo hizo en la Cumbre del Milenio, donde señaló que esta noción era mucho más que la ausencia de conflictos. Todo lo que pueda hacer la Red de Seguridad Humana, otras agencias, como la UNESCO a través de SECURIPAX, la Universidad de Naciones Unidas, la Universidad para la Paz, la FLACSO en nuestra región, es parte de nuestra responsabilidad colectiva en orden a proteger y habilitar a las personas en la búsqueda de un mundo mejor. Para terminar, desearía agradecer a FLACSO y UNESCO por haber convocado a esta reflexión y pedirles que todos juntos nos esforcemos para que las recomendaciones de la Comisión no queden sólo en un sueño, sino que sean partes de la realidad del siglo que comenzamos.

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“Seguridad Internacional Contemporánea: Consecuencias Para La Seguridad Humana en América Latina” Embajador Luis Winter1 Agradezco la oportunidad que me brinda la Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales para dirigirme a ustedes a propósito de un tema que debería tender a universalizarse: la Seguridad Humana. Deseo reconocer al mismo tiempo el esfuerzo realizado por FLACSO-Chile para reunir en esta mesa a diversos especialistas venidos desde distintas latitudes, para enriquecer el debate sobre la Seguridad Internacional Contemporánea y las consecuencias para la Seguridad Humana en América Latina. Se me ha solicitado intervenir en este interesante segmento que tiene por objeto presentar las distintas percepciones que sobre la Seguridad Humana existen y conviven en regiones diversas. Esto nos obliga a interrogarnos en qué consisten estas percepciones provenientes de distintas áreas geográficas. Antes, sin embargo, me parece importante tener presente que desde una perspectiva más conceptual, la definición misma de la Seguridad Humana tiene versiones un tanto matizadas desde el punto de vista de su contenido. Si nos atenemos a la concepción original, la del Informe del PNUD de 1994, ésta aparece definida en un sentido amplio y comprensivo, que abarca las dos caras de la medalla de la seguridad, esto es: • El desarrollo humano o la libertad ante la necesidad, y • La seguridad humana propiamente tal, o la libertad ante el temor. Así entonces la seguridad humana abarcaría, por una parte, tanto los campos de las necesidades económicas, de la alimentación, de la salud, de la seguridad personal, del género, de la participación ciudadana y de la política y, por otra parte, el derecho a la seguridad frente al terrorismo, al narcotráfico, al tráfico ilícito de armas pequeñas y a la corrupción, por sólo mencionar a algunas de las llamadas amenazas no tradicionales a la seguridad. Este mismo sentido amplio es el que adopta la Comisión de Seguridad Humana, al decir que ella persigue proteger la esencia vital de todas las vidas humanas de una forma que realce las libertades humanas y la plena realización del ser humano. Seguridad humana significa proteger las libertades fundamentales, libertades que constituyen la esencia de la vida. Significa proteger al ser humano contra las situaciones y las amenazas críticas y omnipresentes. Significa utilizar procesos que se basan en la fortaleza y las aspiraciones del ser humano. Significa –en fin– la creación de sistemas 1

Director de Política Especial del Ministerio de Relaciones Exteriores.

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políticos, sociales, medioambientales, económicos, militares y culturales que, en su conjunto, brinden al ser humano las piedras angulares de la supervivencia, los medios de vida y la dignidad. Teniendo en cuenta esta definición, podemos decir que si bien en la Red de Seguridad Humana hay quienes dan a la Seguridad Humana una acepción amplia, otros en cambio la acotan, sin restringirla, a lo que podríamos llamar “libertad frente al temor”, considerando que incluir los problemas de las “necesidades materiales” implica, de alguna manera, desviar la atención hacia los aspectos del desarrollo humano, perdiendo así la Seguridad Humana su significado original y su utilidad como medio para llamar la atención hacia las vulnerabilidades del ser humano ante las amenazas no tradicionales. El debate acerca de si el subdesarrollo económico y social es causa de la inseguridad de las personas ha sido largo, intenso y fructífero, y desde él se han aportado valiosos elementos a la discusión al interior de la Red de Seguridad Humana. Especial participación han tenido en este aspecto las representaciones africanas, y no me cabe duda que la discusión continuará durante la actual Presidencia de Mali. Siguiendo esta línea de pensamiento, me atrevería a señalar que nuestro país, diferenciándose un tanto de las posturas de nuestros colegas de Asia y África, ha tendido a entender la seguridad humana en un sentido más acotado, no obstante que estamos conscientes que en nuestra misma región existen algunos países con características particulares que obligan a adoptar una visión más amplia de lo que es la seguridad humana. Este tipo de ejercicio conceptual es posible por la naturaleza interregional de la Red que permite a Chile, al igual que a Jordania en el Medio Oriente, a Tailandia en el Asia y a Mali en el África (Sudáfrica es observador), tener una perspectiva regional del mismo concepto. Cabe recordar que Chile es el único país latinoamericano miembro de ese grupo de naciones “like-minded”, y que en esa condición o calidad aporta a la Red de sensibilidad y el acervo cultural y jurídico de nuestra región. Un somero análisis general de la situación de perspectiva que antes hemos denominado más restringida nos lleva a la conclusión que son variados los problemas variados los énfasis sobre los mismos, según se trate de una u otro país.

América Latina desde la de la Seguridad Humana, que la afectan, y también u otra subregión, o de uno

Haciendo un examen de las nuevas amenazas, pareciera que el terrorismo en América Latina, al menos en general, y a diferencia de Norteamérica, no constituiría la principal amenaza a nuestra seguridad. Sí lo es, en cambio, y según el país de que se trate, el narcotráfico, el cual, unido al tráfico ilícito de armas pequeñas y a la delincuencia común, constituye un problema mayor en muchos países de nuestra región. 32

En cambio, desde la perspectiva que denominamos más amplia, los problemas de Seguridad Humana se multiplican en América Latina, debido a las diferencias de desarrollo entre nuestros países y la desigual distribución de la riqueza al interior de ellos, siendo en el caso de varias naciones de América Central las cuestiones de la pobreza dura y de la salud los requisitos indispensables para que las personas pueda comenzar gozar de seguridad. Desde una óptica inversa –la de la inseguridad–, podemos ver que las diferentes percepciones que los gobiernos de la región tienen respecto de los niveles de inseguridad que perciben sus ciudadanos, varía según pasemos del Norte hacia el Sur o del Este hacia el Oeste, los que ha impulsado a plantear la necesidad de tener en América Latina una arquitectura flexible de seguridad, en el sentido de que cada país debería poder poner el acento en aquellos aspectos de la seguridad que más le afligen según sus propias realidades. Esta arquitectura debería ser, además, cooperativa, es decir, debería basarse en la cooperación entre los países del hemisferio, pues este es el único método efectivo para combatir las amenazas particulares y colectivas, para asegurar que al ser afectada una nación, todas las demás deberán sentirse igualmente afectadas y concurrir en su ayuda. La Seguridad Humana y los Derechos Humanos En otro terreno, debemos afirmar que la perspectiva de la Seguridad Humana que se consigna en el informe de la Comisión de Seguridad Humana, constituye el complemento necesario para priorizar los derechos humanos conforme a las inseguridades que un individuo puede sentir y así, desde el punto de vista de la observancia de estos derechos, asegurar que los Estados concurran con políticas, normas o decisiones para superar dicha inseguridad. Amartya Sen expresa en el mencionado Informe de la Comisión de Seguridad Humana que “Para dar efectividad a la perspectiva de la Seguridad Humana, es importante considerar quién tiene en particular qué obligaciones (como los deberes del Estado de proporcionar un determinado apoyo básico) y también por qué las personas en general, que están en condiciones de ayudar a reducir la inseguridad de la vida humana, tienen una obligación común –aunque especificada incompletamente– de reflexionar sobre lo que pueden hacer”. En este sentido la Seguridad Humana debe ayudar a concebir nuevas políticas regionales de seguridad en América Latina, pues nuestra sensibilidad y acervo cultural y jurídico nacional, convive y se complementa con otras sensibilidades y acervos de países hermanos de la región, todos los cuales confluyen en una preocupación y mirada común regional de temas de la agenda de la seguridad internacional, los cuales deben ser entendidos en una aproximación en la que el centro del análisis recae en la situación concreta de las personas, en sus derechos, su identidad y en su 33

dignidad. Este es el meollo de la visión que desde la seguridad humana es posible proponer para una nueva arquitectura de seguridad hemisférica. De esta manera es posible que tales sensibilidades y preocupaciones nacionales tengan un desarrollo paralelo y complementario, cuestión que coincide con el concepto que la Red impulsa en su conjunto, pues de esa manera se otorga al grupo una dinámica que permite abarcar una mayor cantidad de problemas y, al mismo tiempo, mejorar su perfil político y su visibilidad en la escena internacional. Este fue el caso de la acción conjunta emprendida a nivel mundial en el ámbito de la universalización de la Convención de Ottawa sobre la eliminación de las minas antipersonal, • O la cuestión de la educación de los derechos humanos impulsada por Canadá, Suiza y Austria. • O de la protección de la infancia víctima del último conflicto en Irak, impulsada también por Austria, Eslovenia y Jordania. • O de la situación de los niños soldados y el comportamiento de personal humanitario en crisis humanitarias en África, que preocupa preferentemente a Mali. • O de la expansión sin control del SIDA en el Sudeste Asiático, que preocupa de manera especial a Tailandia. • O la problemática de la seguridad ciudadana, que preocupa especialmente a Suiza, Noruega y a Chile. En la tarea de captar los acervos culturales y jurídicos, es indispensable contar con la participación de representantes de la sociedad civil en sus más distintas manifestaciones. En este contexto, resulta de la mayor importancia para el diagnóstico y la planificación de acciones contar con la asistencia de Centros Académicos especializados y de alto nivel, como ha sido en el caso chileno la participación y concurso de FLACSO, la Universidad de Chile y de la ONG Paz y Justicia. De allí que hayamos insistido en las dos últimas Reuniones Ministeriales de la Red en la importancia de que cada país miembro cuente, a lo menos, con una entidad académica que actúe como referente en materias de Seguridad Humana y que, además, funcione como punto focal para esta clase de materias en la región respectiva. Como todos ustedes conocen hasta este momento, en sus seis años de existencia, la Red de Seguridad Humana ha identificado una larga serie de temas de interés compartido, todos los cuales fueron sistematizados en los anexos del Resumen de la Presidencia de la Reunión Ministerial que se celebró en Santiago a comienzos de julio de 2002, dos de los cuales han sido desarrollados in extenso por la Presidencia austriaca para culminar con la adopción en la Reunión de Graz celebrada en mayo último de importantes documentos de trabajo. Se trata como saben, de la Declaración de Graz y del Manual para la Educación de los Derechos Humanos que pronto 34

esperamos poder empezar a implementar en Chile y, por qué no; en otros países de nuestra región. Ambos documentos son el resultado de una estrecha cooperación con el Centro de Derechos Humanos de Graz, entidad que aglutina a especialistas de distintos países que comparten la preocupación común de la observancia de los derechos del hombre cualquiera sea el país o la situación en que cada uno se encuentre. Se trata de documentos para la acción que revisten un valor trascendente y en cuya idea original el Gobierno de Chile y FLACSO-Chile tienen una importante responsabilidad. Estamos convencidos que una red de centros académicos de Seguridad Humana, con al menos uno por país miembro de la Red ejerciendo como punto focal y, a la vez, haciendo de cabeza en cada región, no sólo potenciará el trabajo que cada uno de los doce países miembros está desarrollando en esta materia, sino que, incluso, podría coadyuvar a imponer la perspectiva de la Seguridad Humana como forma de análisis de los desafíos que la seguridad internacional, regional y nacional plantea al desarrollo de nuestros países, tal como postula la Comisión de Seguridad Humana, y han expresado también los Miembros de la Red en sus recientes reuniones ministeriales. Bajo todos estos supuestos en 1992 Chile centró su participación en la Red de Seguridad Humana en la cuestión de la seguridad ciudadana en las grandes ciudades. En el contexto de su participación en la Red, es que nuestro país ha buscado profundizar las causas profundas de este fenómeno para, al mismo tiempo, aplicar sus resultados. Uno de estos se encuentra en el campo de la educación de los derechos humanos. Por lo anterior, me parece que a estas alturas es posible señalar que la participación de Chile en la Red de Seguridad Humana se concentra en el ámbito del esfuerzo por construir una sociedad libre de temor, aunque por cierto apoya las actividades de otros países miembros en temas del ámbito de la libre necesidad. Así entonces nuestro trabajo apunta a que en una primera etapa y en el plano interno, se pueda concretar nuestro convencimiento de la importancia de radicar en los individuos el epicentro no sólo del análisis, sino por sobretodo de la responsabilidad de aportar a la construcción de un mundo más seguro, libre de temor. Comenzaremos a poner en aplicación próximamente este concepto a través de la ejecución de un programa de cooperación con dos comunas del Gran Santiago, Puente Alto y San Joaquín. Empezando por ellas, pretendemos impulsar la aplicación de políticas de educación de derechos humanos y seguridad humana y, a la vez, vincular a los gobiernos y a las organizaciones de base de esas comunas con el mundo de la Red de Seguridad Humana para establecer relaciones de cooperación e intercambio de experiencias. La seguridad humana implica también poner en acción el principio de la responsabilidad compartida. Al trasladar el centro de preocupación hacia los individuos, éstos, al tiempo de constituir la esencia del análisis son también el centro de 35

la acción, de lo cual deriva que se hacen corresponsables de su propia seguridad. De esta manera la acción responsable de cada individuo se suma a la del prójimo, lo cual por acumulación conforma la seguridad de la comunidad. Para que ello sea posible es necesario contar con ciudadanos educados en sus derechos, capaces de practicarlos, exigirlos y hacerlos valer. Este es una forma clara y directa de aportar al buen gobierno y a la gobernabilidad, cuestión que está en el centro de la preocupación de todas las sociedades latinoamericanas y del sistema interamericano y que, como se aprecia, puede y debe ser un tema de discusión desde la óptica de la seguridad humana. Ello significa que es posible abordar –desde la preocupación por nuestra seguridad– cuestiones trascendentes tales como la gobernabilidad, la vigencia del Estado de Derecho y la democracia, con una perspectiva distinta, inversa a la que se emplea comúnmente, en la que la responsabilidad no es sólo un problema de los gobiernos, sino esencialmente de todos y cada uno de sus ciudadanos y de sus organizaciones intermedias. Aquí hay un fértil camino que recorrer que exige de la cooperación entre gobiernos, instituciones académicas y ciudadanos. La experiencia de varios países desarrollados indica que sólo en una situación de activa participación de los ciudadanos educados en sus derechos y en sus obligaciones, es posible aspirar a alcanzar niveles humanos de seguridad que, por añadidura, permiten contar con países en los que la Ley y el Estado de Derecho constituyen realidades consolidadas, en los que la acción del gobierno, de la administración y de la clase política son transparentes y, por lo mismo, concitan el interés y el compromiso de la población. Se trata de una situación alcanzable, a la que Chile aspira, y la que Chile cree posible para el conjunto de América Latina, y que de manera principal explica nuestro compromiso con la Red de Seguridad Humana, con su agenda y con sus principios. Nuestro compromiso con la seguridad humana obedece al convencimiento de que sólo a través de la comprensión de los problemas de cada individuo es posible aproximarse a los problemas de la sociedad. En el mismo sentido, estamos seguros de que sólo el involucramiento consciente de los ciudadanos en la solución de su propia seguridad, nos permitirá el verdadero ejercicio y goce de los derechos humanos, el fortalecimiento de nuestro sistema democrático y de la gobernabilidad de nuestros países y en definitiva nos otorgará la posibilidad de aprovechar las oportunidades que el progreso económico nos ofrece para construir una sociedad más justa, más equitativa y más humana.

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VII.

Documentos

Seguridad Humana y la Conferencia Especial sobre Seguridad Gabriel Aguilera1 1.

El concepto de seguridad humana

Con posterioridad a la conclusión de la guerra fría, se profundizo el debate sobre el concepto de seguridad. Los ejes de la discusión se refieren a la precisión sobre el objeto de la acción de seguridad, sobre el contenido de la agenda respectiva, y sobre la definición del actor responsable de la seguridad. Para diferenciar los entendimientos sobre seguridad, se ha dado en dotarla de apellidos que califican su sentido. Seguridad Humana es, como se sabe, un planteamiento del PNUD en su informe sobre Desarrollo Humano del año 1994. Partiendo de una interpretación del pensamiento de Naciones Unidas en su etapa fundacional, el concepto se enfoca en priorizar la seguridad de las personas sobre la territorial, el desarrollo humano sostenible sobre el armamentismo, incluye las amenazas no tradicionales y establece siete dimensiones como componentes de la seguridad humana: económica, alimentaria, de salud, medio ambiental, seguridad personal, de la comunidad, política.2 La amplitud del concepto propuesto por PNUD hace difícil su traducción a medidas de políticas, pero tiene el mérito de haber añadido una visión de seguridad que define a las personas como los destinatarios centrales, incluye en la agenda un conjunto de temas adicionales a los tradicionales y establece como responsables al Estado y a la sociedad. La idea de seguridad humana sigue vigente y ha sido recogida en varias interpretaciones. La canadiense, para citar una de las principales, sugiere que “seguridad humana significa que los individuos están a salvo de amenazas, ya sea que éstas vayan o no acompañadas de violencia. Consiste en una condición, o un estado, que se caracteriza por ausencia de amenazas a los derechos fundamentales de las persona, su seguridad o hasta su vida…es una manera alternativa de ver al mundo

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Viceministro de Relaciones Exteriores de Guatemala. Esta comunicación expresa criterios personales. [email protected] 2 Programa de las Naciones para el Desarrollo. Informe sobre Desarrollo Humano 1994, Ediciones Mundi Prensa, Madrid, 1994

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tomando al individuo como punto de referencia, en lugar de enfocarse exclusivamente en la seguridad de un territorio o gobierno…”3 Este concepto de seguridad es congruente con la tendencia sobre la materia que se ha generalizado en el hemisferio. Esa tendencia ha incorporado tres ejes : a) el aumento en la importancia que se da a la vigencia de la democracia y los derechos humanos, como condicionantes de la seguridad y b) la expansión de la agenda a las llamadas “nuevas amenazas” o “amenazas no tradicionales”, principalmente el crimen internacional, el narcotráfico y los delitos derivados, el terrorismo, el deterioro del medio ambiente y las catástrofes naturales c) la consideración de los efectos en seguridad de temas de la agenda del desarrollo, tales como el desempleo, la inseguridad alimentaria, la falta de acceso a servicios de salud y educación, etc. Esa es asimismo la línea de pensamiento incluida en la Declaración del Milenio de las Naciones Unidas, en la cual se consigna que “…ha ido surgiendo una nueva comprensión de seguridad. En una época era sinónimo de defensa del territorio contra los ataques externos, pero las exigencias de seguridad han hecho que hoy en día abarque también la protección de las comunidades y los individuos de diversos actos internos de violencia”4. 2.

El concepto de seguridad en el hemisferio interamericano

El sistema interamericano de seguridad, surgido en el espacio histórico de la II Guerra Mundial y desarrollado en las décadas de la guerra fría, en el marco de la OEA, incorporó un concepto de seguridad colectiva, ya que se partía de la existencia de un enemigo común, primero las potencias del Eje y después el bloque soviético; por la misma percepción la agenda se definía sobre las amenazas tradicionales y la defensa militar. Con el nuevo ordenamiento internacional estructurado después de la desaparición del bloque soviético, se ha intensificado el argumento de que tanto el concepto como la institucionalidad de seguridad interamericanas precisan una revisión profunda para adecuarlas a las circunstancias mundiales y hemisféricas diferentes. Lo institucional se centra en considerar que el Tratado Interamericano de Asistencia Recíproca ya no es la normativa adecuada y que debe revisarse la función de la Junta Interamericana de Defensa, sugiriéndose el fortalecimiento de la Comisión de Seguridad Hemisférica5.

3 La Seguridad Humana: La Seguridad de los Individuos en un Mundo Cambiante. Departament of Foreign Affairs and Internacional Trade. Canadá. 1999 4 Kofi Annan: Nosotros los Pueblos. La función de las Naciones Unidas, www.un.org/milenio/sg/report 5 Para ese debate véanse las Actas de las reuniones preparatorias de la Conferencia Especial sobre Seguridad. www.oas.org/chs/nsdoc.

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En cuanto a lo conceptual se ha introducido la noción de seguridad cooperativa asumiendo la improbabilidad de contenciosos entre países del continente que pudieran dar lugar a confrontaciones con uso de fuerza y que por consiguiente el sistema de seguridad debe fortalecer las Medidas de Confianza Mutua, los libros Blancos de la Defensa y en general la cooperación en materia de defensa para el tratamiento de la nueva agenda. La Declaración de Ushuaia sobre la Zona de Paz suscrita por los países del MERCOSUR, Argentina y Chile, contiene ese concepto6. Los países centroamericanos oficializaron en su sistema de seguridad subregional la denominación de seguridad democrática. Lo definen así: “…el Modelo de Seguridad Democrática se sustenta en la supremacía y el fortalecimiento del poder civil, el balance razonable de fuerzas, la seguridad de las personas y de sus bienes, la superación de la pobreza y de la pobreza extrema, la promoción del desarrollo sostenible, la protección del medio ambiente, la erradicación de la violencia, la corrupción, la impunidad, el terrorismo, la narcoactividad, el tráfico de armas. Asimismo, el Modelo Centroamericano de Seguridad Democrática orientará cada vez más sus recursos a la inversión social.”7

Los países del Caribe, que tienen necesidades específicas, tales como una mayor vulnerabilidad ante desastres naturales y el riesgo del transporte de productos tóxicos en su mar, han insistido en las preocupaciones de seguridad de los pequeños Estados. Como parte de la revisión a estas cuestiones, destaca la Declaración de Bridgetown sobre el Enfoque Multidimensional de la Seguridad Hemisférica que oficializo la ampliación de la agenda. Se dice en ese instrumento que: “…la seguridad en el Hemisferio abarca aspectos políticos, económicos, sociales, de salud y ambientales” “…los Estados miembros deben tratar de fortalecer y, cuando corresponde, desarrollar mecanismos apropiados pertinentes para profundizar la cooperación y la coordinación a fin de abordar de manera más focalizada las nuevas amenazas. Preocupaciones y otros desafíos multidimensionales a la seguridad hemisférica…”8.

Es igualmente importante recordar que un tema de la agenda, el terrorismo, ha tenido una particular atención después de los acontecimientos del 11/9/2001. Entre

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Jaime García Covarrubias: Hacia un ambiente de seguridad entre los países del MERCOSUR. Review, 23, Colegio Interamericano de Defensa. Washington DC, 2000 7 Considerando octavo del Tratado Marco de Seguridad Democrática en Centroamérica. El libro de Centroamérica, SG-SICA, SP-CSUCA, Costa Rica, 1999. 8 Declaración de Bridgetown: Enfoque Multidimensional de la Seguridad Hemisférica. www.oas.org/juridico/ag02/agdc

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otras acciones se ha vitalizado el trabajo del Comité Interamericano contra el Terrorismo y se suscribió la Convención Interamericana contra el Terrorismo.9 3

La conferencia especial y la seguridad humana

La Conferencia Especial fue convocada por mandato de la II y III Cumbres de las Américas, señalando como objetivo: a) realizar un análisis sobre el significado, alcance y proyección de los conceptos de seguridad internacional en el hemisferio, con el propósito de desarrollar los enfoques comunes más apropiados que permitan abordar sus diversos aspectos, incluidos el desarme y el control de armamentos. b) identificar las formas de revitalizar y fortalecer las instituciones del sistema interamericano relacionadas con los distintos aspectos de la seguridad hemisférica.10 Dada la amplitud del mandato, se puede concebir que al revisarse el concepto de seguridad se entre a considerar la inclusión de la noción de seguridad humana. Un precedente es que el proceso de reforma al Tratado Marco de Seguridad Democrática en Centroamérica, se ha propuesto que “seguridad democrática” sea substituido por “seguridad humana”, por entenderse que la denominación hace referencia a un entendimiento más amplio y mejor adecuado a la tendencia internacional. En los hechos, en el proyecto de Declaración de la Conferencia se incluyen un conjunto de caracterizaciones de seguridad que corresponden a la definición de la seguridad humana; sin embargo, hasta el momento no se ha introducido el término propiamente, porque no se ha alcanzado consenso en oficializar la denominación.11 En el texto, se aprecia que en el párrafo 2, Principios, Valores Compartidos y Enfoques Comunes, se podría incorporar una definición de seguridad, o podría ser asimismo en el preámbulo. Los Estados miembros también pueden convenir en suscribir un documento especial sobre Principios en el cual se desarrollará el concepto. Canadá, en su propuesta sobre ese tipo de declaración, incluye mención específica a la Seguridad Humana como uno de los principios12. “The security of individuals is a principal responsability of states and is one of the essential foundations for national and hemispheric security. The security of the state and the security of the person are mutually reinforcing. Human Security is strengthened where open, tolerant and responsive states work to ensure the 9

Convención Interamericana contra el Terrorismo.OEA/Ser.P AG/doc.4100/02, 15 de mayo 2002 Conferencia Especial sobre Seguridad AG/RES.1908 (XXXII-O/02). 11 Draft Declaration of the Special Conference on Security. OEA/Ser.G, CP/CASH-558.03.rev. 3 2 June 2003. 12 Principios de Seguridad Hemisférica. Presentación del Canadá en la segunda reunión preparatoria de la Conferencia Especial sobre Seguridad. 25 de febrero 2003. OEA/Ser.G CP/CHS-553/03. 10

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protection of people´s rights, safety and lives. At the same time, human security reinforces the state by strengthening its legitimacy and stability.”

Otros Estados han sugerido que la Conferencia de mandato para que se elabore una Carta de Seguridad Hemisférica que establezca un nuevo concepto y los mecanismos operativos para llevarla a la práctica. 4.

Posibilidad

Es aún temprano para saber si la Conferencia, dadas las circunstancias internacionales en que tiene lugar, podrá cumplimentar totalmente el propósito de diseñar una nueva arquitectura del sistema interamericano de seguridad y sí, como parte de ello, podría acordarse como principio compartido el de seguridad humana. Ello depende de uno de los principales retos de la Conferencia: el compatibilizar las percepciones y responsabilidades nacionales de seguridad de los Estados miembros de OEA.

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Ventajas y desventajas del empleo del concepto de seguridad humana a nivel regional e internacional Jorge Villaverde1 Una de las consecuencias más notables en materia de seguridad del período de la posguerra fría ha sido la expansión del concepto de seguridad en uso en las relaciones internacionales. Del concepto restringido que los países centrales habían instalado en el largo período de la bipolaridad y que estaba centrado en la dimensión militar de las amenazas a los estados (la llamada disuasión del terror) se pasó en esos países a aceptar lo que los países del Sur habíamos reclamado insistentemente que es comprender la estrecha relación entre la seguridad y otras muchas dimensiones de la vida de los pueblos en particular las consecuencias del subdesarrollo. Así fue que se comenzó a incluir entre los problemas de seguridad asuntos tales como la pobreza o las migraciones. Esto fue acompañado de un proceso evidente de complejización de los asuntos de seguridad pues ya no sólo aparecieron nuevas dimensiones como las mencionadas o las derivadas del crimen transnacional, sino que también se tomó conciencia de la prioridad de otros niveles de la seguridad que ya no eran sólo los anteriores de los estados o el nivel internacional. Así apareció la dimensión global al tener en cuenta que los asuntos del medio ambiente ya no eran problemas de algunos estados sino que hacía a la supervivencia del globo o planeta de ahí su dimensión llamada global. Esta ampliación de dimensiones y niveles en el concepto de seguridad se completó con la propuesta formulada desde las propias Naciones Unidas (Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo) acerca de empezar a usar el término seguridad humana. Sin duda la idea central fue dejar de pensar la seguridad en términos exclusivos estatales o internacionales para colocar la prioridad en el ser humano. La lucha concreta por los derechos humanos y la globalización de la justicia no fueron ajenas a este devenir en las ideas del máximo organismo interestatal. Por lo tanto como dirigente preocupado y ocupado desde hace ya muchos años de gestión ejecutiva y legislativa por pelear especialmente por todo aquello que haga a resolver los acuciantes problemas de mis conciudadanos y vecinos de un municipio de seiscientos mil seres humanos no puedo menos que gratificarme de esta evolución conceptual.

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Opiniones personales del Diputado Nacional en el seminario “Seguridad Internacional Contemporánea: consecuencias para la Seguridad Humana en América Latina”. Presidente de la Comisión de Defensa de la Cámara de Diputados de la República Argentina.

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Sin embargo como hombre que sigue actuando en el marco de un Estado que en tanto comunidad organizada es el espacio natural de la acción política y además como responsable desde hace ya siete años de la tarea parlamentaria en defensa me veo obligado a advertir los riesgos que deberíamos evitar con este desarrollo conceptual, en particular cuando nos planteamos ponerlo en acto en el plano hemisférico a través de la próxima Conferencia Especial de Seguridad de México en octubre. Es entonces en este sentido que lo primero que quiero advertir es el peligro de que por esta vía terminemos seguritizando los asuntos del desarrollo que para nuestros pueblos siguen siendo prioritario. Así fue como los países caribeños llevaron a la Conferencia sobre Seguridad de la primera reunión de ministros de defensa del continente (Williamsburg, 1994) el problema del precio de la banana. Conocemos la gravedad que este tema presenta para esos estados casi en términos de supervivencia pero, ¿Creemos lógico incluir el precio de la banana en una agenda de seguridad? Es decir que si nosotros aceptamos llamar seguridad a cualquier problema que afecte al ser humano estamos solapando los problemas del desarrollo haciéndolos perder su angustiante especificidad para nuestros pueblos en el reclamo de una más justa distribución de la riqueza en el mundo tal como lo formularon tanto el Papa Paulo VI como Juan Pablo II al insistir en sus encíclicas que sólo el desarrollo y la justicia pueden ser los caminos para alcanzar la paz. Pero existe además un riesgo aún mayor atendiendo a las actuales situaciones estratégicas internacionales y a la historia de nuestra América Latina. Me refiero a que el paso siguiente a esta seguritización de la agenda del desarrollo le suceda –tanto por la presión a colocar la seguridad en el centro de las relaciones entre estados impulsada desde el Norte– como por la relación histórica asignada en la región entre seguridad y defensa una criminalización de la protesta social y finalmente una militarización de todas las dimensiones de la seguridad. Digo esto porque no podemos ignorar que durante todo el siglo XX la seguridad pública en nuestra región no fue un tema de la conducción política sino que se dejo en manos de las propias policías y de ese modo se la ligaba a un aspecto técnico sin contenidos políticos permitiendo que se criminalizara no sólo la pobreza sino todo reclamo por cambiar esas condiciones indignas de nuestro pueblo. El movimiento político-social al que pertenezco tiene una larga historia y en muchos tramos se nos ha señalado como “delincuentes” por reclamar por los derechos de los trabajadores. Por otra parte tampoco podemos olvidar que por medio siglo todas nuestras academias militares enseñaron a sus hombres e incluso nuestras leyes así lo decían que la defensa es toda medida que se adopta para dar seguridad y esto que fue una de las bases conceptuales de la llamada doctrina de seguridad nacional aún no ha podido ser totalmente extirpada no sólo del pensamiento de algunos hombres de armas sino 43

también de muchos políticos que siguen pensando en las FFAA como instrumento de contención de las demandas sociales. Si nosotros aceptamos la extensión ad infinitum de lo que entendemos por seguridad y no desconectamos esta relación definitivamente el futuro puede ser preocupante. A esto llamo el riesgo de militarización de la seguridad. En la realidad social argentina, se destaca un descenso preocupante en la edad del autor o participe criminal, en un contexto en el cual el 13% o 1,25 millones de los jóvenes no estudian, no trabajan, reflejando así una situación dramática de exclusión social. Además hay que sumarle el incremento del tráfico y consumo de drogas pesadas y la disponibilidad y accesibilidad a armas ilegales, en un marco de insostenible desigualdad social y serias dificultades institucionales para la contención humana, familiar, escolar y laboral. Según registros oficiales entre 1990 y 2001 el delito violento incrementó de 1.722 a 3.160 cada 100.000 hab., es decir aumentó cerca de un 83%, la tasa del delito a la propiedad creció un 104%, y aumentó un 114% los delitos contra las personas, en el mismo periodo. Los actores de dichos delitos se encuentran en la franja de 14 a 25 años de edad, con un nivel educativo inferior al primario. En el Gran Buenos Aires la sensación de inseguridad es de 87%. El 70% de los delitos no son denunciados. La superpoblación y graves problemas de mantenimiento e infraestructura caracterizan a la mayoría de las cárceles Esta realidad ha impactado brutalmente la capacidad de respuesta institucional, saturando y desbordando al sistema obligando al Estado a utilizar a las fuerzas de seguridad nacional, Prefectura Naval y Gendarmería. El paso siguiente, como algunos políticos piensan, sería disponer de las FF.AA. para garantizar la seguridad pública. Los antecedentes respecto a este tipo de empleo de las FFAA en la región ya han demostrado el alto costo para la sociedad y las propias instituciones militares. Ellas están preparadas y equipadas material y doctrinariamente para actuar en el campo de la Defensa Nacional y no en el de la seguridad pública. Debemos recordar que para la sociedad la seguridad es disfrutar de un contexto de normalidad que significa vivir sin miedo y en paz. Este miedo no sólo proviene de la inseguridad frente al delito sino también de la inseguridad laboral, social, económica, sanitaria entre otras dimensiones. Por ello la militarización no es solución de la inseguridad ciudadana cuando esta tiene su origen en los problemas sociales y de exclusión descriptos. Creemos que el camino más adecuado es un proyecto inclusivo de desarrollo que sea capaz de remotivar a la política. 44

A propuestas como la del retorno a viejas ideas y prácticas de la seguridad nacional como las vivimos en la Guerra Fría en el marco de la cooperación anticomunista que hoy parece resurgir sólo reemplazando "comunismo" por "terrorismo" debemos responder con la formulación de propuestas compartidas que nos permitan recuperar la tradición de América Latina como un espacio de paz relativa y la realidad que construimos en los últimos veinte años del Cono Sur como Zona de Paz.

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Derechos humanos, acceso a la información y seguridad humana* Víctor Valle1 Seguridad humana como concepto rector 1. Para encontrar el área común de tres categorías relevantes, motivo de estos comentarios, de las relaciones sociales –a saber los derechos humanos, el acceso a la información y la seguridad humana– es procedente partir del concepto de más reciente aparición en los debates académicos y políticos: la seguridad humana. 2. En términos generales, la seguridad humana lo que busca en su sentido más amplio, sobre todo como concepto orientador de políticas públicas, es crear las condiciones para que los miembros de una sociedad tengan la sensación, a partir de condiciones objetivas, de vivir libres de temores y de necesidades. Esto, por supuesto, es un norte orientador y un punto de llegada, más que un punto de partida. 3. Recientemente se ha afirmado que los derechos humanos condicionan la seguridad humana. En efecto, hay una estrecha correlación entre ambos. 4. Podría afirmarse que la seguridad humana es la condensación de todos los derechos humanos, los cuales, conceptual e históricamente, han experimentado una evolución, desde los derechos individuales hasta los derechos de los estados y de las naciones. En otras ocasiones he afirmado: “seguridad humana(...) es la concreción de los derechos humanos de las tres generaciones: los seres humanos necesitan vivir sin miedo y sin necesidades básicas (insatisfechas) –la esencia de la seguridad humana—y, para eso, tienen derecho a la libertad individual, a la igualdad ante la ley, a la propiedad de bienes materiales, al voto activo, a hacer la ley, a resistir la opresión, a la justa remuneración, a la alimentación, al vestido, a la vivienda, a la salud, a la educación, a la cultura. En fin, los seres humanos tienen derecho a vivir y decidir en estados con autodeterminación política, que dispongan libre y soberanamente de sus recursos naturales y tengan libertad para construir su propia cultura”. 5. La seguridad, sometida a debate extenso y profundo en los últimos decenios, sobre todo en la post guerra fría, ha llegado a centrarse en la seguridad del individuo, en la seguridad humana; tanto que países como Canadá la han asumido como piedra angular en sus asuntos exteriores. Otra docena o más de 1

Universidad para la Paz.

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países, entre los que destacan Canadá, Noruega y Chile, para citar tres países, han constituido la llamada Red de Seguridad Humana. 6. La seguridad humana, que se ha llamado un paradigma en construcción, incluye todo lo que necesitan los seres humanos para vivir plenamente con dignidad y en libertad. Podría decirse, aunque parezca tautológico o redundante, que a la seguridad humana nada humano le es ajeno. Y con esta amplitud de concepto se corre el riesgo de que todo sea incluido en él y de no hacer nada, en realidad, para mejorar la seguridad de las personas. Pero el problema es que, si bien es cierto que hay que atacar las causas de la llamada violencia estructural –la que por la miseria en muchos pueblos de la tierra, mata “por goteo”, en la forma de hambre, enfermedad, desempleo y mortalidad, sobre todo infantil, cuatro jinetes de un postmoderno Apocalipsis–, también es cierto que los ciudadanos de gran parte de la tierra son afectados negativamente por la violencia directa que perpetran delincuentes comunes y muy organizados hasta con carácter transnacional. El ciudadano común vive con miedo a ser abusado físicamente. Y eso es lo inmediato y concreto. 7. De tal manera que los conceptos modernos de seguridad necesitan hacerse operacionales para proteger efectivamente a los ciudadanos en general y para procurar que los delincuentes no hagan daño, ya sea reprimiéndoles, educándoles o creándoles las condiciones para que sean personas que puedan vivir con base en un trabajo decente y estable y sin hacer daño a los demás. No es admisible que, a vista y paciencia de gobiernos y no gobiernos, los ciudadanos honrados sean rehenes de la delincuencia y vivan confinados, con temor, en sus casas, cercados de alambres de púas, y que los vientos privatizadores, la ineficacia del estado y la necesidad de los ciudadanos de protegerse hayan llevado al fenómeno casi universal de que los contribuyentes tengan que pagar a empresas privadas, muchas veces trabajando sin debidos controles de la sociedad, es decir del estado, para sentirse seguros en sus casas, sus trabajos y sus lugares de esparcimiento. 8. Para que haya seguridad debe haber justicia bien administrada, sistemas electorales confiables y democráticos, educación para todos, cuerpos policiales eficaces formados con servidores públicos ejemplares, que sean protectores de libertades y garantías democráticas y que se sientan ciudadanos con uniforme; debe haber organismos fiscalizadores de los asuntos públicos y de interés público que, con el manejo debido de información confiable y oportuna, le dé concreción a la rendición de cuentas sobre asuntos públicos como una manera de fortalecer la democracia y combatir la corrupción, una peste que atenta contra el desarrollo y la seguridad humanos; debe haber, por último, y no por eso lo menos importante, programas que sostenidamente procuren el desarrollo humano, sobre todo el mejoramiento de las condiciones de vida de los más necesitados, de los postergados. Todos los requisitos enumerados son

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susceptibles de ser utilizados como fuente inspiración para poner en práctica medidas efectivas de seguridad humana, desarrollo humano y democracia. 9. La Comisión de Seguridad Humana, creada por el Secretario General de las Naciones Unidas, con el fuerte apoyo del Gobierno de Japón, entregó el primero de mayo de 2003, el informe que le fue encomendado. Este Informe es un esfuerzo laudable y fecundo para encaminar la formulación de acciones en el campo de la Seguridad Humana, a partir de que el estado continúa siendo el principal responsable para garantizar la seguridad de las personas y de que este nuevo concepto de Seguridad Humana debe ser complementario con una Seguridad del Estado de nuevo tipo que se base en la promoción del desarrollo humano y, por consiguiente, en el respeto a los derechos humanos. Democracia, libertades y tecnología de las comunicaciones y la información 10. Los tiempos actuales en el mundo se caracterizan, entre otras cosas, por dos fenómenos que tocan todo el planeta: un movimiento vigoroso hacia la construcción de la democracia y un, cada vez más veloz, progreso tecnológico que, inevitablemente, afecta las comunicaciones y los flujos de información. 11. Cuando se aborda el tema del acceso de la información, en el marco de los derechos humanos, se está frente a una faceta de la democracia y de la seguridad de las personas. El flujo de información es primordial para la práctica democrática y para que haya gobiernos honrados que no sean tentados por los diablos de la corrupción; pero también, permite que se ponga a prueba, en la acción concreta, en qué medida se respetan los derechos humanos, uno de los cuales es el derecho a la libertad de expresión, de opinión y de ser informado. 12. En un estado democrático, con vigencia plena del imperio de la ley, las libertades de opinión, expresión e información, se deben gozar sin menoscabo alguno. La libertad de opinión permite a las personas que expresen sus convicciones de cualquier índole, como por ejemplo políticas, filosóficas y religiosas, en tanto que la libertad de expresión permite que todos los ciudadanos busquen, adquieran y divulguen información, también sin menoscabo alguno. La suma de individuos en una colectividad, con base en este derecho, reciben cualquier información y conocen opiniones de los otros. Estos derechos llevan al derecho a la información que deben tener todas las personas, lo cual implica la posibilidad de buscar y solicitar información sobre asuntos públicos que afecten su vida en comunidad y personal. 13. La relación de información con derechos humanos presenta, al menos, tres dimensiones: las posibilidades tecnológicas para que fluya la información, la libertad individual para acceder a ella y el riesgo de que personas ajenas invadan la intimidad y la privacidad de los individuos. 48

14. La información es básica para el conocimiento y el conocimiento, dice el lugar común cada vez más escuchado, es poder. Por eso el acceso a la información es importante para el poder en manos de todos –mayorías y minorías–, es decir para la construcción y vigencia de la democracia. Para eso son fundamentales el derecho a la libertad de expresión y el derecho a estar informado. 15. Mucho se habla de la “brecha digital”, un concepto en boga como producto de las innovaciones en el lenguaje de uso corriente. Pero es que las “brechas” signan un conjunto de desigualdades que se busca atenuar, si no eliminar, con la vigencia de la democracia. A pesar de los progresos en la práctica democrática, estudios recientes ponen en evidencia tendencias hacia las desigualdades. 16. No obstante, aunque todavía el acceso a formas modernas de comunicación para el flujo de la información, verbigracia Internet, sigue siendo minoritario (quienes tienen la posibilidad de acceder a Internet puede que no pasen del diez por ciento de la población mundial, con una gran concentración, como en todos los bienes, en los 10 ó 15 países más ricos de la tierra), lo cierto es que prácticamente no hay país donde no haya posibilidades de acceder a la masiva y creciente información que fluye gracias a Internet. 17. A manera de ejemplo sencillo y reciente, se puede citar: en el primer semestre de 2003, la Universidad para la Paz recibió solicitudes para sus programas de posgrado, que solamente se anuncian en el sitio web, de personas de más de ochenta países, entre los cuales se encuentran países de Asia, África, América Latina y el Caribe que usualmente aparecen en los deciles inferiores de la clasificación del Índice de Desarrollo Humano. Quiere decir que hay progresos en materia de acceso a la información y que, sobre todo por la propagación de los llamados “cafés Internet”, la posibilidad de los ciudadanos del mundo para tener información es cada vez mayor, aunque se pueda considerar que esto es válido para las élites de los países en vías de desarrollo y no para los miles de millones de personas que, en el mundo, aún sobreviven con ingresos menores de un dólar diario. Instrumentos legales internacionales sobre derechos de opinión, libre expresión e información 18. Entender y aplicar los instrumentos sobre derechos humanos existentes es vital para la democracia y la seguridad de las personas. Es decir, la Declaración Universal de los Derechos Humanos, de 1948, y los otros dos instrumentos, que hicieron posible ciertos asuntos de obligatoriedad ineludible, el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos y el Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, ambos de 1966. 49

19. Algunos países aún no son partes en los dos Pactos, lo cual es una tarea pendiente para la comunidad internacional y un riesgo para que se perpetren violaciones contra derechos humanos. 20. Una sociedad cuyos miembros son educados adecuadamente y permanecen informados debidamente es menos propensa a que, en su seno, se violenten derechos. Por eso es importante la educación concientizadora en esta materia, sobre derechos humanos y los deberes correspondientes, tanto a ciudadanos en general como a los dirigentes políticos, incluyendo a los que ejercen gobierno y funciones en los órganos del poder del estado. El ciudadano debe saber sus derechos y deberes y los gobiernos deben tomar en cuenta, perennemente, que los derechos humanos les imponen responsabilidades de respetarlos y hacerlos respetar. 21. La evolución del debate en materia de derechos humanos ha llevado a vincularlos con la construcción de la democracia y el derecho al desarrollo y, sobre todo, a concluir que los derechos civiles, culturales, económicos, políticos y sociales son universales, indivisibles e interdependientes. 22. La Declaración sobre el Derecho al Desarrollo, de Naciones Unidas, en 1986, es un ejemplo de ello. Esta Declaración busca orientar la aplicación de cursos de acción pública en materia de desarrollo, tanto en los países como en la comunidad internacional. Esto es así, porque la pobreza de las personas y el subdesarrollo de las naciones hacen nugatoria la posibilidad de disfrutar la esencia de los derechos humanos: una vida digna, libre y feliz. 23. Los Derechos Humanos, el acceso a la información y la seguridad humana tienen una piedra angular: la Declaración Universal de los Derechos Humanos. En efecto en dicha Declaración se establece que “Todo individuo tiene derecho a la libertad de opinión y de expresión; este derecho incluye el no ser molestado a causa de sus opiniones, el de investigar y recibir informaciones y opiniones, el de difundirlas, sin limitación de fronteras, por cualquier medio de expresión” (Artículo 19) 24. El mismo artículo 19 establece que “El Estado debe garantizar el acceso a los medios de difusión de todas las ideologías que respeten y promuevan estos derechos (libertad de opinión y de expresión), facilitando los medios y recursos para ello”. 25. Se trata, pues, de darle vigencia a esta Declaración, de que los gobiernos tengan, lo que se llama la voluntad política y de que los ciudadanos en general tengan las condiciones para hacer que los gobiernos orienten sus cursos de acción en apego irrestricto a esta declaración.

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Riesgos contra la intimidad y la privacidad 26. El acceso a la información, de manera irresponsable e ilegítima, puede ser fuente de violación de derechos civiles. En efecto, la tecnología hace posible violar la vida privada de las personas con instrumentos de grabación, fotográficos y de filmación. La posibilidad de que los estados y empresas de particulares concentren información sobre los individuos pone en riesgo la vida privada y la intimidad. La protección contra este riesgo es darle vigencia a la Declaración Universal de los Derechos Humanos que establece: “Nadie será objeto de injerencias arbitrarias en su vida privada, su familia, su domicilio o su correspondencia, ni de ataques a su honra o a su reputación” (Artículo 12). Por tanto, según el mismo artículo “Se debe dar garantías de protección de la intimidad ante los servicios de información estatales o los medios de comunicación públicos y privados”. Con esto se atenuarían los riesgos de que el “Big Brother”, descrito visionariamente por George Orwell en 1984, haga de las suyas con sus aparatos y sus imitadores tanto públicos como privados. 27. Hay una condición sine qua non para trabajar en pro de los derechos humanos y en contra de los abusos que los vulneren: es necesario que haya información válida y confiable, divulgada con precisión y sencillez, sobre derechos y deberes y, fundamentalmente, sobre violaciones perpetradas. Esto posibilitará la educación de los ciudadanos sobre la materia, principalmente para denunciar a tiempo las anormalidades. América Latina hoy: qué hacer 28. América Latina, es cierto, ha progresado en construir la democracia. Dos o tres decenios atrás dictaduras autoritarias, represivas y excluyentes campeaban en gran parte del continente. En muchos países se ha avanzado en protección y vigencia de los derechos civiles y políticos; pero la herencia de la desintegración social y de la pérdida de valores ha colocado a la región en un camino de crecientes desigualdades y, lo que es peor, de una patología social de delito y violencia que hace difícil la consolidación de la democracia y la pone en peligro. 29. Se debe entrar de lleno a proveer, con medidas de gobierno eficaces, las condiciones para que los ciudadanos vivan con un sentido de seguridad plena, lo cual puede resumirse en propiciar la vigencia y el respeto de los derechos humanos en todas sus generaciones acuñadas y que son universales, indivisibles e interdependientes. 30. Los autoritarismos que se vivieron y sufrieron en América Latina, gran parte del Siglo XX, violaron los derechos de opinión, de expresión y de ser informado. 51

Mantuvieron en secreto los hechos de violaciones a los derechos humanos. Por eso es que cuando se abrieron las compuertas políticas para iniciar la construcción de la democracia –a veces como producto de negociaciones para dar fin a conflictos armados internos– surgió la necesidad de las llamadas Comisiones de la Verdad, en todas sus acepciones. Argentina, Chile, Uruguay, Guatemala y El Salvador han transitado este camino, en virtud de lo cual, la acumulación de información mantenida secreta, fue expuesta a la luz, con dolorosas cuentas de asesinatos, torturas, desapariciones forzadas y niños raptados por agentes del estado. La violación al derecho a ser informado y las dificultades para tener libertad de expresión y acceso a la información, fueron prácticas deliberadas de las dictaduras para mantenerse en el poder y preservar sus regímenes anti-populares. Las Comisiones de la Verdad destaparon estas Cajas de Pandora donde estaban acumuladas muchas maldades que, al salir a la luz, han dado coletazos que se espera sean los de su agonía definitiva, aunque en algunos casos campea la impunidad y el desenfado de algunos criminales es que hasta optan a cargos públicos y, lo que es muy grave, cuentan con apoyos considerables como para ganar una elección popular. Ojalá los pueblos de la región erradiquen estos males y no vuelvan a pasar por estos traumas humanos. Y para eso hay que preservar el derecho a ser informado y el acceso a la información.

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Análisis de los marcos normativos, éticos y educativos para la promoción de la seguridad humana en América Latina y el Caribe Gerardo Caetano1 Resumen Ejecutivo 1.

Introducción

Las sociedades contemporáneas enfrentan en el presente una serie de profundas transformaciones económicas, sociales, políticas y culturales: mutaciones que han ido redefiniendo en forma significativa los sentidos y significados tradicionales de las principales categorías conceptuales de la política y el derecho. En este sentido, la resignificación del concepto de seguridad humana constituye un claro ejemplo. Hasta no hace mucho tiempo la noción de seguridad remitía casi exclusivamente al terreno de los enfrentamientos bélicos entre Estados y a los conflictos al interior de sus fronteras. Desde el fin de la “Guerra fría” y con la consecuente emergencia de un nuevo orden mundial, caracterizado por una compleja pluralidad de conflictos (entre Estados, intraestatales, regionales, supraregionales, terrorismo, etc.), se ha despertado un fermental debate académico y político acerca de los alcances del concepto de seguridad. En los últimos diez o doce años diversas voces (desde el campo intelectual, los organismos internacionales de cooperación, los actores políticos domésticos, etc.) han manifestado la necesidad de redefinir el concepto de seguridad, buscando integrar al mismo una serie de dimensiones otrora olvidadas, soslayadas o minimizadas. De ese modo, el concepto de seguridad fue paulatinamente tornándose más complejo, integral y multidimensional. De la visión restrictiva de la seguridad como la protección de los Estados-nación frente a posibles agresiones externas o internas, se fue transitando hacia una conceptualización más amplia (incluso peligrosamente omniabarcativa y, por tanto, difusa y estéril), que pretende contemplar no sólo la seguridad del Estado (los ciudadanos) frente a potenciales agresiones, sino fundamentalmente la seguridad de las personas en materia de acceso a condiciones básicas de bienestar. Como resultado de este proceso, las nociones clásicas de seguridad estatal o nacional y de seguridad internacional dieron paso al concepto integral y multidimensional de seguridad humana, estrechamente vinculado a las nociones de “desarrollo humano”, “derechos humanos” y “cultura de paz”. 1

Historiador y analista político. Director del Instituto de Ciencia Política, Universidad de la República. Coordinador del programa de investigaciones sobre “Democracia e Integración” en el CLAEH. Presidente del Centro UNESCO de Montevideo. Consultor de la Unidad para la Promoción de la Democracia de la Organización de los Estados Americanos (UPD – OEA).

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Por otro lado, la reconceptualización del concepto de seguridad humana nos permite examinar, particularmente en América Latina y el Caribe, la necesaria articulación entre democracia, derechos humanos y desarrollo humano. Precisamente en esta dirección, afirma Moufida Goucha: “... Only a conception of security more closely based on populations’ real security needs and international cooperation can bring about the strengthening of the positive interactions between peace, development and democracy.” (UNESCO 1998, 11)

2.

Análisis del contexto político, económico y social

2.1.

La compleja restauración y consolidación de las democracias latinoamericanas

En el transcurso de la década del ochenta y hasta los primeros años del pasado decenio la mayoría de los sistemas políticos de la región recorrió el tránsito desde regímenes autoritarios a regímenes democráticos o poliárquicos2. Con el correr del tiempo, las democracias surgidas en esa etapa demostraron en su inmensa mayoría ser capaces de permanecer en el poder y fueron, en consecuencia, eliminando progresivamente los temores de una recaída autoritaria expresados por algunos representantes de la corriente “transitológica”. Asimismo, bajo estas democracias, se ha realizado un destacable proceso de pacificación interna y externa, tras décadas de conflictos interestatales e intraestatales y se han establecido reglas pacíficas y legítimas para la resolución de los potenciales conflictos entre actores, abriendo así crecientes posibilidades a la construcción de una “cultura de paz”. Diversos autores constatan en esta época la extendida presencia de una democracia que, al tiempo que cumple con todos los atributos de la definición procedimental, se aleja en aspectos centrales de los sistemas políticos usualmente denominados como democracias representativas3. Más específicamente, hay dos aspectos insoslayables y característicos de la mayoría de las democracias latinoamericanas que, a su vez, han impactado e impactan considerablemente en los niveles societales de desarrollo y desigualdad. De un lado, las nuevas democracias han tendido a presentar un formato decisorio fuertemente anclado en el Poder Ejecutivo, en detrimento de otras agencias estatales como ser el Congreso y el Poder Judicial, y de la diversa gama de movimientos sociales y sindicales. Estos formatos de funcionamiento han tendido a profundizar y retroalimentar los niveles de desencantamiento 2

Aquí se comparte y adopta la definición de democracia propuesta por Dahl (1992). Según este autor, un régimen político es democrático si está caracterizado por la presencia de autoridades públicas electas, elecciones libres, limpias y competitivas, sufragio universal, libertad de expresión y asociación y capacidad de acceso y producción de información alternativa. Para una discusión sobre las diversas definiciones de democracia ver: Collier y Levitsky (1998). 3 Los casos que han escapado y escapan a este formato democrático son Uruguay y Costa Rica. Puede agregarse a estas naciones Chile, si bien aún no ha resuelto plenamente el problema de sus enclaves autoritarios, visible por ejemplo en la presencia de senadores designados.

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ciudadano con la “cosa pública”. Asimismo, ha sido moneda corriente que las políticas públicas bajo estos regímenes tuvieran serios errores técnicos, que hubiesen podido ser, como mínimo, atenuados en caso de haber sido discutidos con una gama más amplia de actores políticos y sociales. Por último, los gobiernos ejecutivistas han generado políticas con resultados socioeconómicos en muchos casos modestos o negativos, no sólo por sus defectos técnicos, sino también porque las mismas no estaban basadas en acuerdos previos con grupos sociopolíticos más amplios. En otras palabras, esta clase de estrategias decisorias tendió a desconocer que una política pública tiene chances mucho mayores de ser exitosa si está anclada en niveles mínimos de confianza y aprobación por parte de los diferentes grupos sociopolíticos. Un segundo rasgo, no menos preocupante, de las nuevas democracias latinoamericanas es la existencia de patrones particularistas y clientelistas de interacción política. Las consecuencias de esta modalidad de juego, amenazan por varias razones, la mejora de diversos indicadores vinculados a la seguridad humana. En especial, el particularismo estimula la desigualdad ciudadana, favoreciendo una desproporcionada injerencia en los ámbitos decisorios de aquellos actores con mayor poder socioeconómico. En muchos casos, además, esta injerencia se realiza a través prácticas lisas y llanas de corrupción. No por casualidad, según los diversos reportes internacionales, varios países de América Latina suelen ocupar los primeros puestos en relación a los indicadores que procuran medir este fenómeno. Por último, la erosión y/o ausencia de patrones de interacción política universalista en varios países de la región, supone también un grave deterioro y niveles de pérdida significativos de un recurso cada vez más reconocido como vector esencial de la democracia y el desarrollo social.: la confianza mutua y en las instituciones políticas. 2.2.

El escenario de la globalización: apertura económica, crecimiento excluyente y su impacto sobre la seguridad humana

Al mismo tiempo que la mayoría de las naciones de la región recuperaron sus democracias, se ha ido implantando en forma progresiva un modelo de acumulación enfáticamente dirigido al estímulo del sector privado, la reducción del peso del Estado, la apertura de los mercados, la flexibilización del mercado laboral, la liberalización del sistema financiero y el pasaje de una estructura tributaria progresiva a una estructura tributaria neutral4. En pocas palabras, los tiempos recientes en América Latina son los del pasaje del modelo de industrialización por sustitución de importaciones (ISI) al modelo usualmente llamado neoclásico o liberal. Si bien aún no se ha cerrado el debate sobre los efectos sociales de dicho modelo5, la academia económica, 4

Sobre esta punto se puede consultar: Franco, R., CEPAL, Santiago de Chile, 1999. Es así que mientras algunos autores que no dudan en considerar a la nueva matriz económica como una verdadera catástrofe en términos de desigualdad e integración social (Borón, 1999; De Sierra, 1994), otros a la inversa la defienden y claman por su profundización (Székely y Londoño, 1997; BID, 1997). Entre estos extremos, asimismo, encontramos una amplia gama de matices entre estos dos extremos, aunque generalmente más cercanos a la visión escéptica o pesimista sobre los efectos sociales de las reformas liberales (Bulmer Thomas, 1996; Berry, 1998). 5

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sociológica y politológica sí parece contar con una abrumadora mayoría que sostiene que, como mínimo, las reformas de libre mercado no han venido acompañadas de los beneficios pronosticados por sus más encendidos defensores. En el plano social, asimismo, buena parte (sino la mayoría) de los países que adoptaron consecuentemente las reformas no lograron reducir sustancialmente la pobreza (exceptuando claramente los casos de Chile y Uruguay durante los primeros ocho años del pasado decenio), ya sea porque no alcanzaron niveles significativos de recuperación económica, o porque generaron un crecimiento económico excluyente, a través de una elevación sostenida de las tasas de desempleo y los coeficientes de desigualdad, así como mediante la erosión de las formas y mecanismos tradicionales de inclusión e integración social. 2.3.

La crisis y redefinición del Estado

A los procesos de transición a la democracia del Cono Sur, pacificación en América Central y liberalización económica en toda la región, se suma en los últimos años la puesta en marcha de un conjunto de reformas estatales: cambios en las estructuras administrativas y redefinición de las políticas públicas, especialmente en el área de las políticas sociales. Más allá que algunas de estas orientaciones generales deben ser atendidas, es importante reconocer que la propuesta de un Estado mínimo realizada por la academia neoclásica (al menos por su versión más ortodoxa) debería ser superada por otra visión en la que el Estado continúe teniendo un papel central en las economías nacionales. La constatación de que el Estado se enfrenta a poderosos límites –en materia política, económica y de seguridad– impuestos por las estructuras supranacionales en las que participan y a fuertes reclamos descentralizadores a su interior, la valoración de su poder debe ser reconsiderada y, consecuentemente, la definición de los conceptos de seguridad estatal e internacional repensada. Por último, otro aspecto central en relación a la situación del Estado en América Latina (y de alto impacto en los niveles de seguridad humana), remite a la existencia de amplias subregiones al interior de los países, donde prima una “ciudadanía de baja intensidad”. En efecto, si bien la recuperación de derechos democráticos ha significado un incremento del poder ciudadano en términos de derechos políticos como la elección de autoridades públicas, en otras áreas claves del desarrollo y la seguridad humana, el Estado no logra imponer efectivamente su presencia y el respeto de la constitución y la ley, generando así la existencia de vastos sectores poblaciones sujetos a fuentes autónomas de poder local y mecanismos de dominación que apelan continuamente a la violencia y la arbitrariedad. Como bien diagnostica Guillermo O’Donnell: “El aumento de los delitos, las intervenciones ilícitas de la policía en barrios pobres, la práctica difundida de la tortura y aún de la ejecución sumaria de sospechosos que residen en los barrios pobres o por alguna razón son estigmatizados, la negación de los derechos de la mujer y los grupos

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minoritarios, la impunidad del tráfico de drogas y el gran número de niños abandonados en las calles (todo lo cual señala un escaso progreso con respecto al período autoritario precedente), no sólo refleja un grave proceso de decadencia urbana, sino la creciente incapacidad del Estado para hacer efectivas sus propias normas.” (O'Donnell 1997, 267)

2.4.

La revalorización de los Derechos Humanos

El escenario de globalización se ha caracterizado, entre otros aspectos, por la internacionalización de la preocupación por los derechos humanos y por el acceso a fuentes de información que permiten poner de manifiesto las violaciones a los mismos6. En el presente, a ninguno de estos especialistas escapa que el logro y mantenimiento del desarrollo humano requiere de un conjunto de mecanismos políticos, jurídicos e institucionales que permitan a los ciudadanos hacer exigibles ante los gobiernos y los Estados sus derechos humanos (civiles, políticos y sociales). En consecuencia, siguiendo a Amartya Sen, resulta imposible concebir el desarrollo humano sin la protección y promoción de los derechos humanos; en definitiva, nos encontramos frente a dos dimensiones y conceptos interdependientes. 2.5.

La creciente incidencia de los organismos de cooperación internacional

El último rasgo que marca el contexto en el que actúa la resignificación del concepto de seguridad humana hace a la participación en constante avance de los organismos de cooperación internacional. Los mecanismos de cooperación multilateral constituyen una de las principales claves para la efectivización de la seguridad humana, entre otras razones porque su resolución opera cada vez más en el terreno supranacional, tanto regional como global. 3.

La transformación en el concepto de seguridad humana: de la definición restrictiva a la conceptualización integral y multidimensional

3.1.

La reflexión en el marco de la UNESCO

En los últimos años se han organizado diversos foros regionales (en África, Asia, América Latina y el Caribe) a fin de repensar el concepto de seguridad, buscando ampliar sus alcances y transitando desde una visión restrictiva que reducía el concepto al de defensa de los Estados frente a potenciales amenazas o agresiones externas e internas, a una definición multidimensional. Parece indudable que el concepto de seguridad humana está entrelazado a tres cuestiones principales. De un lado, una de las dimensiones del concepto de seguridad humana –quizás la más relevante al mismo tiempo que la más convencional– que debemos considerar remite a la noción de paz frente a los conflictos que directa o indirectamente pueden llegar a afectar a las 6

En este sentido, sostiene Rojas-Aravena: “The communication revolution, the new wave of the democracies worldwide, and the phenomenon of globalization have contributed to universalizing the values and principles established in the 1948 Universal Declaration of Human Rights.” (UNESCO 2000, 69)

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personas. En segundo término, debe considerase la seguridad frente a la violencia estructural producida por factores como la pobreza, la indigencia, la desigualdad extrema, y la falta de acceso a los bienes y servicios sociales básicos (salud, alimentación, educación y seguridad social). Finalmente, la seguridad humana implica la protección frente a las nuevas y complejas manifestaciones de la violencia social: violencia urbana, delincuencia, tráfico de drogas, violencia doméstica, etcétera. Reducir o minimizar los mencionados tipos de violencia, a través de la identificación de los factores que operan en cada una de las dimensiones de violencia definidas7, de la generación de mecanismos institucionales correctivos del comportamiento de dichos factores y de la promoción de una “cultura de paz”8, constituyen las condiciones para alcanzar niveles razonables de seguridad humana en las diferentes dimensiones o niveles de operación expuestos. 3.2.

El papel del Estado y la sociedad civil en el afianzamiento de la seguridad humana regional

No cabe duda que los actores sociales (las ONGs y las asociaciones civiles de base) pueden y deben cumplir un rol determinante en la prevención de algunas de las manifestaciones de la violencia social, así como en la ejecución de programas y proyectos innovadores que tiendan a promover a nivel comunitario la cultura de paz. Por otro lado, es indiscutible que el Estado debe jugar un papel central en la prevención y control de las formas de violencia convencionales, así como en la implementación de políticas públicas que generen las condiciones de desarrollo social que prevengan el surgimiento de los factores de riesgo que provocan la violencia estructural. En relación a la prevención de la violencia física o convencional, el rol del Estado es insustituible. De hecho, uno de los mayores riesgos que enfrentan las sociedades latinoamericanas hace a la difusión de las fuentes de violencia física al interior de la sociedad. Lograr que el Estado monopolice el uso legítimo de la fuerza física sobre el territorio nacional (la clásica definición weberiana del aparato estatal) representa aún en muchos países de la región un desafío pendiente. Asimismo, la centralidad del Estado en el diseño y aplicación de políticas públicas de largo aliento que garanticen el desarrollo económico y el acceso de todos los ciudadanos a sus derechos sociales (lo que redundará en mayores niveles de desarrollo humano) representa otra de las claves en el logro de la seguridad humana. 7

En esta línea resulta necesario dirigir la mirada hacia las nuevas manifestaciones de la violencia, en particular, la violencia social. Según Bendaña: “Violence has taken on a more social and a multifaceted expression than the polarized political violence of the 1980s. (...) For example... a 1997 study from the Inter-American Development Bank showed that some 52 per cent of women in Managua had experienced some type of abuse in their homes...” (UNESCO 2000, 66) 8 En esta dirección, afirma Rojas-Aravena: “The cultivation of a culture of pacific conflict resolution completes our guiding principles. Each region has its own cultural perspective. We need to include these in a global perspective.” (UNESCO 2000, 74)

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En suma, considerar el logro de la seguridad humana como una construcción compleja, que exige operar en varios niveles, exige tanto un fortalecimiento del Estado como del capital social de nuestros países. 3.3.

Un esbozo de conceptualización

A partir de las reflexiones que se han venido desarrollando en el marco de la UNESCO sobre la necesaria reconceptualización de la seguridad humana, podemos plantearnos un primer esbozo de operacionalización de sus dimensiones, así como de los distintos tipos de violencia que la afectan. A continuación, ofrecemos un cuadro que plantea este primer esbozo. Como se observa en la tabla presentada, para que existan niveles razonables de satisfacción de la seguridad humana, tal como la hemos concebido, deberían alcanzarse una multiplicidad de objetivos. En primer término, debería protegerse a los ciudadanos de los factores que desatan la violencia institucional, tanto a nivel internacional como al interior de los Estados. En segundo lugar, sería necesario alcanzar estándares mínimos de satisfacción de los derechos humanos, en particular los derechos sociales como aquellos referidos a la alimentación, salud y educación, así como la plena expresión de las minorías. Finalmente, una sociedad con niveles altos de seguridad humana debería ser capaz de desactivar los factores sociales y culturales que desencadenan las manifestaciones de violencia ejercidas por personas y grupos sociales para la obtención tanto de provechos económicos como de mayores recursos de poder. Operacionalización de las dimensiones de la seguridad humana, los tipos de violencia que la afectan y los factores de riesgo que los provocan. Factores de riesgo

Diferentes manifestaciones de la violencia y niveles en los que opera Violencia física-institucional: Conflictos internacionales 1.1. Violencia interestatal (conflictos bélicos entre naciones) Conflictos internos 1.2. Violencia intraestatal (aplicada de diverso origen: sobre la sociedad por las político, religioso, instituciones del Estado) étnico y cultural. Violencia contra el Estado o la sociedad ejercida por grupos: terrorismo.

Principales Derechos comprometidos o vulnerados Derechos Civiles y Políticos

Dimensiones de la Seguridad Humana afectadas Seguridad frente a la violencia física inter o intraestatal

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Violencia estructural: Crisis o recesión 2.1. Padecimiento de la pobreza y la económica; Reproducción social indigencia; de la pobreza; 2.2. Falta de acceso a derechos sociales básicos: salud, Agudización de la alimentación, educación, vivienda, desigualdad en la seguridad social, etcétera. distribución del ingreso; • Insuficiencia de las políticas sociales / desmantelamiento de las matrices estatales de bienestar social Violencia societal: Desintegración 3.1. Violencia urbana (manifestaciones social; Desafiliación anómicas de la violencia en las institucional; grandes ciudades); Crisis del mercado 3.2. Inseguridad ciudadana (robos, laboral homicidios, tráfico de drogas, (incapacidad de etc.); absorción de la 3.3. Violencia comunitaria, demanda de intrafamiliar o doméstica; trabajo); 3.4. Autoviolencia: autoagresiones, Discriminación / suicidios, etcétera. Exclusión de sectores sociales por razones socioeconómicas, culturales y/o étnicas; Segmentación del mercado de consumo y del acceso a los servicios sociales; Segregación urbana y Marginación (conformación de subculturas de la pobreza y la riqueza) Culturas de la violencia (legitimación y difusión de la violencia en los medios de comunicación)

Derechos Sociales, Económicos y Culturales

Seguridad frente a los factores estructurales que afectan el desarrollo humano

Integralidad de los Derechos

Seguridad frente a las manifestaciones de la violencia social

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4.

El comportamiento de las naciones latinoamericanas en el marco de los nuevos convenios internacionales vinculados a la seguridad humana

Los últimos años han significado un notable incremento de los marcos jurídicos internacionales en cuestiones centrales relacionadas a la seguridad humana. En este sentido, cabe especialmente hacer un repaso del comportamiento de las naciones latinoamericanas en materia de suscripción de diversos convenios referidos tal área de los derechos humanos y al área de protección del medio ambiente. 4.1.

Seguridad humana y derechos humanos

La mayoría de los países de la región han brindado a los instrumentos jurídicos que la comunidad internacional ha consagrado, en las últimas décadas, en materia de derechos humanos. Prácticamente la totalidad de los países han ratificado las convenciones y pactos en temas centrales como ser la discriminación racial, la protección del niño y la aplicación de castigos físicos inhumanos. Los países del área han tendido a suscribir los acuerdos internacionales sobre diferentes aspectos vinculados al mundo del trabajo, como ser el trabajo infantil y forzoso, la negociación colectiva, la discriminación laboral. El afianzamiento de los derechos humanos en la región implica necesariamente incrementar sustantivamente el pleno desarrollo de las minorías étnicas, en la medida que en varias naciones existen alarmantes niveles de discriminación y violencia física hacia ellas. Esta constatación, sin embargo, no debe obscurecer que en los últimos años han existido avances sustantivos en buena medida gracias a la propia capacidad de movilización exhibida por los pueblos indígenas. En segundo lugar, la aprobación de diversos tratados de protección a la infancia no ha lamentablemente logrado frenar un proceso de creciente pauperización infantil. Por último, y tal como se mencionaba anteriormente, la firma de diversos convenios internacionales tampoco ha logrado reducir notablemente la discriminación de género, no sólo en indicadores de violencia física, sino también en cuestiones tales como la retribución salarial y el acceso a cargos de poder político. 4.2.

Seguridad Humana y protección medioambiental

Si bien los países del área han tendido a participar de varios acuerdos multinacionales sobre distintos temas referidos a la protección medioambiental (con la excepción del tratado de Cartagena sobre protección biotecnológica), no sólo queda pendiente la aprobación de mayores normas jurídicas que conformen un sólido marco legal en la materia, sino también el desarrollo de políticas públicas sostenidas que

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tiendan a atacar algunos de los principales factores que deterioran la calidad de recursos esenciales como el agua y el aire. 5.

Desafíos económicos, sociales y políticos para la consolidación de la seguridad humana en la región: la identificación de una peligrosa paradoja

Una de las contradicciones o paradojas más sorprendentes en torno al tema de la seguridad humana radica en que si bien a lo largo de la última década hemos asistido, tanto a nivel internacional como regional, a una creciente preocupación por la temática de los derechos humanos (entre otros a la seguridad y al acceso a los bienes sociales elementales), el desarrollo humano y la democracia, no se constatan en muchas de estas dimensiones avances significativos. Este cuadro de situación nos enfrenta a una peligrosa paradoja (peligrosa para la estabilidad democrática), al menos en la región de América Latina y el Caribe: por un lado, observamos un vigoroso movimiento intelectual por la defensa de los derechos humanos, el desarrollo humano, la democracia, la seguridad humana y la cultura de paz (que en muchos casos se ha traducido en profundas reformas legales, institucionales y educativas), abriendo enormes expectativas en la sociedad civil y la ciudadanía. Por otro lado, asistimos a los efectos perversos sobre las variables socioestructurales que sustentan esos derechos y la seguridad humana como estadio de desarrollo de las comunidades. Uno de los ejes sobre los que debe operar la acción de los Estados, los organismos de cooperación multilateral y la sociedad civil es el de la contradicción entre los requerimientos y los impactos que generan lo modelos económicos de apertura comercial y liberalización, por un lado, y la necesaria puesta en acción de mecanismos e instrumentos que permitan garantizar los derechos sociales de los ciudadanos. La eliminación, o al menos la reducción, de la brecha entre las exigencias que imponen los procesos de reforma económica y la creciente demanda social en torno a la efectivización y ampliación de los derechos humanos, constituye una de las claves sobre las que deben reflexionar y operar los Estados y los organismos de cooperación internacional. 6.

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Seguridad y Derechos Humanos: la ecuación pendiente Raúl Vergara Meneses1 Presentación No es casual que el tema de la seguridad sea tópico central de las tribunas públicas de la región. El pasado viernes 5 de julio se clausuró en San José, Costa Rica, el XXI Curso Interdisciplinario sobre Derechos Humanos del Instituto Interamericano de Derechos Humanos, IIDH2. Este curso tuvo como eje temático la Seguridad y Justicia. Recientemente la Universidad para la Paz (12 al 14 de agosto) realizó también en San José el Seminario Seguridad y Paz en Centroamérica. Hoy nos convoca FLACSO y UNESCO para reflexionar sobre estos temas y en octubre próximo México albergará la Conferencia Especial sobre Seguridad Hemisférica. La comunidad internacional responde de esta manera al llamado angustioso de la ciudadanía latinoamericana que clama por seguridad al ver sus derechos cotidianos conculcados. Para el IIDH, este clamor demanda una dedicación y esfuerzo especial de largo plazo. El problema incide en la esencia de su mandato de promover los derechos humanos y velar por la vigencia y aplicación irrestricta de los instrumentos normativos que los protegen en nuestra América de hoy. Este esfuerzo es coherente con nuestra misión de expandir y consolidar la democracia y el estado de derecho, que en el caso que nos ocupa, se traduce en nuestro compromiso con las víctimas de todo atropello a la dignidad y con el desarrollo permanente de las garantías fundamentales de la vida, la integridad física de las personas, la protección de sus bienes jurídicos y materiales y el debido proceso legal. Esto explica nuestro decidido y permanente compromiso con el tema desde el año 19963. La experiencia nos señala, sin embargo, que a pesar de los esfuerzos, el campo de la seguridad ciudadana se deteriora en los hechos y en la percepción pública. Del escenario Constatamos como primer referente al tema de la seguridad, o mejor, como su marco histórico, el controvertido proceso de globalización que enfrenta la humanidad. Este proceso de globalización, que ha tenido distintas expresiones y etapas históricas, en este cambio de siglo muestra consolidadas sus expresiones más amplias y 1

Capitán FACH (R), Asesor del Proyecto Fuerzas Armadas y Derechos Humanos del IIDH. Para mayor información consultar www.iidh.ed.cr 3 Proyecto “Derechos Humanos, Seguridad Ciudadana y Sociedad Civil”, financiado por la Fundación Ford (México) y abarcó Centroamérica, Panamá y México. 2

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totalitarias: la economía, el comercio, las comunicaciones y la cultura. También se consolidan sus expresiones más perversas, como el crimen organizado (expresado fundamentalmente en el tráfico de drogas, armas y personas) y el terrorismo. El avance tecnológico abierto y la expansión de las comunicaciones presentan como contracara las facilidades de acceso a información que permite generar capacidades de destrucción que hasta hace poco eran monopolio de gobiernos y ejércitos. Hoy individuos y organizaciones antisociales pueden disponer de sofisticados medios para atentar eficazmente contra los Estados, efectuando ataques contra civiles como su método privilegiado de acción. El escenario político del problema aparece como más promisorio. La democracia, como característica institucional prácticamente consolidada de nuestra región, constituye el espacio en donde, con sus no pocas debilidades y virtudes, se manifiesta y resuelve el problema de la seguridad. Elemento esencial en este proceso es la consolidación y “constitucionalización” de los derechos humanos como criterio rector de códigos y conductas institucionales. No son pocos los instrumentos internacionales sobre derechos humanos que hacen un reconocimiento explícito de la seguridad y de otros bienes jurídicos que se le asocian, como derechos fundamentales, empezando por la propia Declaración Universal de los Derechos Humanos4. En el terreno específico de la seguridad constatamos que esta transición democrática ha traído como buena noticia en la región el tránsito del ordenamiento marcado por la Doctrina de Seguridad Nacional al ordenamiento enmarcado en la Doctrina de Seguridad Democrática. Es decir, tránsito desde la seguridad de un estado ideologizado que criminaliza a los individuos opositores (“enemigos internos”) a una doctrina de defensa de los ciudadanos frente a las amenazas externas, frente al estado, a la comunidad y hasta frente a los embates de la naturaleza. Basada en el Estado de Derecho, esta doctrina propende a garantizar las libertades fundamentales, definiendo como su ambiente necesario una comunidad “que proteja, tutele y promueva los Derechos Humanos y garantice la seguridad jurídica”5. Algunos expertos perciben, sin embargo, el peligro de que una nueva doctrina de seguridad esté conformándose y pueda afectar los avances democráticos de los países de la región, particularmente en Centroamérica.6 Se trataría de una nueva aproximación al tema de la seguridad desde la óptica e intereses de los Estados Unidos. Esta “doctrina de seguridad unipolar”, consistiría precisamente en la consolidación de su hegemonía militar 4

Declaración Universal de derechos Humanos (Art. 3 y 17); Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos (Art. 6.1 y 9.1); La Declaración Americana sobre Deberes y Derechos del Hombre (Art. I y XXIII); y la Convención Americana sobre Derechos Humanos (Art. 4.1, 5.1, 7.1, 21, y 32.2) 5 Tratado Marco de Seguridad Democrática en Centroamérica. 6 Montealegre Franco, Efectos del Crimen Organizado en los Derechos Humanos. XXI CIDH, San José 2003.

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bajo las banderas de una campaña global contra el terrorismo. Como ejemplo de esta nueva actitud –impermeable ante la opinión mundial– hemos visto atónitos la reacción destemplada del poder hegemónico contra representantes reales o virtuales del terrorismo moderno. Síntomas preocupantes de esta nueva forma de ideología antiterrorista serían las crecientes restricciones a las libertades públicas y el reflorecimiento del protagonismo militar en las cuestiones de la seguridad interna7. Un grave efecto internacional de esta nueva concepción –entre muchas– ha sido la pérdida de fuerza y prestigio de los organismos internacionales responsables precisamente de la atenuación y resolución de conflictos, como el Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas, los cuales han debido alinearse en función de la cruzada antiterrorista. Hablar de seguridad requiere de una conceptualización clara, rigurosa e instrumental, que permita avanzar sin confundir ni planos ni espacios de la discusión. Hay, lamentablemente, un amplio consenso de que esta categoría adolece de graves carencias, carencias que constituyen una tarea y desafío pendientes que gobiernos y sociedad civil deben enfrentar con urgencia. Normalmente al tratar estos temas se entrecruzaron tres planos de la Seguridad. La Seguridad Nacional –como concepto genérico– que es la que previene a las sociedades del “lobo”, de la amenaza externa; la seguridad pública u orden interno, la que vela por el ordenamiento y preservación de leyes e instituciones y que asociamos con la seguridad del estado de derecho; y la seguridad ciudadana, que dentro de los principios del estado de derecho previene de riesgos y amenazas la vida cotidiana de las personas. Si bien estos planos tienen especificidades propias que se expresan en una institucionalidad funcional particular, no debe perderse de vista que desde el punto de vista del estado de derecho democrático, es posible y necesario concebir una seguridad integral. Y esto porque toda sociedad organizada como Estado-Nación ha surgido del ejercicio de dos derechos colectivos fundamentales: el de autodeterminación del pueblo y el derecho de libre determinación, bases del sistema democrático. Los valores superiores que sustentan estos esfuerzos y sacrificios en el ordenamiento de la vida personal y colectiva “son los principios de la libertad y de la seguridad, en cuanto son valores que inspiran la creación de las condiciones que permiten a los seres humanos y a los pueblos ser sujetos de su destino, en un ambiente de certeza de la libertad segura”8.

7 8

Hart Gary, « Libertad, seguridad y terrorismo ». En La Nación, (Costa Rica) 27.7.03. Project Syndicate. Andrés Domínguez Vial. Hacia un concepto de seguridad democrática”. Santiago de Chile, 2003.

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El desafío actual Nos preocupa, por su dimensión humana directa, la sensación de inseguridad que sufren los ciudadanos de nuestras sociedades. Esta inseguridad incide directamente en la calidad de vida global de las personas, en sus espacios de libertad y de sus relaciones sociales. De allí que el IIDH pretenda avanzar y elaborar específicamente en el concepto de seguridad ciudadana, no en referencia al poder militar y la seguridad colectiva, sino en la plena vigencia de los derechos individuales. Si en el tema de la seguridad ciudadana existe un consenso, éste se da precisamente en la constatación del incremento sostenido de los índices de criminalidad en los últimos años, agravado por el aumento de la violencia en las conductas delictivas. Datos del año 2000 no dejan dudas acerca de la gravedad del tema. Se estima que América Latina tiene 30 homicidios por cada 100.000 habitantes por año, tasa seis veces mayor a la de los países que tienen una criminalidad moderada. La magnitud de esta criminalidad ha determinado que se le califique como “endémica”.9 La propia OPS ha llegado a clasificar el problema como de la salud pública, toda vez que deviene en una de las principales causas de muerte de la población joven. Este deterioro ha sido paralelo al deterioro de los indicadores sociales en las últimas décadas.10 Pero más allá del comportamiento de las tasas de criminalidad, lo cierto es que la percepción de la inseguridad que experimentan las personas es el elemento que determina sus conductas y demandas. La opinión pública se nutre de y nutre a estas percepciones de inseguridad. Agrava la percepción social del problema de la seguridad ciudadana el creciente sentimiento de impunidad, considerada “uno de los serios problemas concernientes a la administración de justicia en el Hemisferio”11 Y esta impunidad no es otra que "la falta en su conjunto de investigación, persecución, captura, enjuiciamiento y condena de los responsables de las violaciones de los derechos protegidos por la Convención Americana”12. La sobrecarga del sistema criminal –los impresionantes índices carcelarios que ostenta la región son una prueba de ello– induce a la impunidad. Pero no solo la 9

Dra. María Noel Rodríguez. “Panorama de los sistemas carcelarios en América Latina y El Caribe desde una perspectiva de los Derechos Humanos”. XXI CIDH, Costa Rica 2003. 10 La OPS viene apoyando la creación y el fortalecimiento de Sistemas de Vigilancia Epidemiológica de la violencia en diversos municipios de América Latina. 11 Comisión Interamericana de Derechos Humanos. Segundo Informe sobre la Situación de los Derechos Humanos en Perú, Informe Anual 1999. 12 Corte IDH. Caso Paniagua Morales y otros, Sentencia del 8 de marzo de 1998.

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sobrecarga del sistema la explica. La corrupción que infecta en distintos grados al sistema de justicia también se traduce en impunidad e indefensión. Este flagelo que se entroniza en nuestras sociedades, degrada la vida pública y lesiona gravemente la credibilidad de las instituciones. Peor aún, genera una pérdida progresiva de la confianza en la propia comunidad, debilitando los ya frágiles lazos de cohesión social. Y todo lo anterior conlleva a la inseguridad y al reinado de las culturas del miedo y de la violencia y con ello, la prevalencia del culto a las armas, mal que se revierte en una peligrosa espiral viciosa. De esta forma la criminalidad pone en cuestionamiento a las instituciones de los sistemas democráticos y a la vez pone en jaque a la doctrina de los derechos humanos. Es del todo evidente que, en consecuencia, el problema de la seguridad ciudadana atenta directamente contra derechos y valores esenciales de los individuos y de la sociedad en su conjunto. Los primeros ven afectados derechos humanos fundamentales, como el derecho a la libertad, la integridad psíquica, física y patrimonial. La sociedad ve debilitar las bases mismas del consenso democrático, al percibírsele como ineficaz ante la inseguridad y cuestionarse sus métodos y garantías. Las propuestas de “mano dura”, aumentos de penas, eliminación de garantías procesales para los acusados, reimplantación de la pena de muerte, entre otras, corroen las bases éticas del sistema democrático y abren las puertas al autoritarismo bajo una supuesta fachada democrática. Estas reacciones siguen normalmente los ciclos emocionales causados por hechos cuya gravedad, sensacionalismo y cobertura generan una alarma generalizada. Se exacerba de esta forma lo que se llama la “vía punitiva” que privilegian las medidas de acción directa, entre las que se cuenta el aumentar el número de efectivos policiales, el aumento de penas (y el incremento del uso de la pena de prisión), reducir garantías, etc. Esta violencia, además, no sólo tiene un alto impacto social y de gobernabilidad, sino también presenta un reto a las sociedades por sus costos, tanto públicos como privados y por sus efectos que inciden directamente en los parámetros del crecimiento y desarrollo. Esta crítica situación ha llevado a nuestro director plantearse la pregunta de si “¿Es posible un Código de Derechos Humanos en las tareas de seguridad?”13, toda vez que sabemos su vigencia legitimaría las tareas de seguridad y por cierto consolidaría los esfuerzos democráticos de nuestras naciones. 13

Roberto Cuellar, Director Ejecutivo del IIDH. XXI CIDH. Reflexiones finales sobre Justicia y Seguridad.

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Hacia políticas de seguridad democráticas El ambiente social necesario que sustenta la seguridad ciudadana –en su expresión más genuina– no es otro que la cohesión social. La convivencia cotidiana desde el conocimiento, la confianza e intercambio entre sujetos que se reconocen constituye la base de esta seguridad. Sin esta malla de apoyo recíproco, de relaciones horizontales de solidaridad, la seguridad no es posible. La otra base de sustento necesaria para acrecentar la seguridad de todos los días es la forma cómo enfrenta su parte de responsabilidad el Estado y sus instituciones. Se requiere necesariamente del compromiso global, coherente y sostenido del Estado y sus órganos. En otras palabras, y atendiendo que el tema de la seguridad ciudadana afecta en un aspecto fundamental el funcionamiento de la sociedad, se requiere comprometer el interés estratégico del país en un esfuerzo de carácter nacional. Este esfuerzo supone períodos que van más allá de la temporalidad de un gobierno, implicando un esfuerzo consensual, sistemático y coordinado de gobierno y oposición. Es decir, de lo que se trata, es, ni más ni menos, de una política de estado en el tema de la seguridad ciudadana. El mayor obstáculo que debe enfrentar y superar esta política es la existencia de una cultura “fundada en el temor, la falta de credibilidad en las instituciones y sus autoridades, de sus servicios públicos e incluso en (la vigencia de) la desconfianza como método de sobrevivencia”.14 Su diseño, en consecuencia, debe orientarse tanto a la prevención y lucha contra la delincuencia como a la elaboración y puesta en práctica de iniciativas que tranquilicen a la población. Síntesis de una y otra condición de la seguridad ciudadana lo constituye la necesaria participación de la sociedad civil en la gestación, seguimiento y evaluación de las medidas de seguridad, sin que ello implique eximir de la responsabilidad que compete al Estado. La lógica política y social refrendada por las prácticas exitosas no deja dudas de la imprescindencia de la participación social en los temas de seguridad. Esta participación ciudadana debe gestarse y materializarse desde las instancias primarias y naturales de la comunidad. Es decir, desde el propio vecindario. Las acciones resultan más efectivas cuando se generan y aplican en el ámbito municipal, de la comunidad más próxima, donde se conocen de manera más precisa los problemas de inseguridad, el entorno físico y social y por lo mismo, las medidas más adecuadas para enfrentarlos. La seguridad es en consecuencia un producto colectivo, que se consigue con el esfuerzo sistémico de todos los actores sociales.

14

Andrés Domínguez Vial, op.cit.

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De la Policía Qué duda cabe que los cuerpos de policía constituyen el eje articulador de cualquier política de seguridad ciudadana, toda vez que constituyen el último recurso del derecho penal. Como parte del conjunto del sistema penal, como órgano de justicia, representan en las calles ante los ciudadanos al propio Estado de Derecho y a la ley. Por lo mismo, su responsabilidad y exposición son mayores. Su accionar debe ser percibido y estar efectivamente al servicio de la comunidad, garantizando a los ciudadanos el libre y expedito ejercicio que la ley les reconoce, dentro del más absoluto respeto de los derechos humanos de todas las personas, sin discriminación. La democratización política de las sociedades latinoamericanas ha dado pie a una profunda reforma –aún inconclusa– de los cuerpos policiales. A partir de la consolidación del estado de derecho y en algunos casos de iniciativas corporativas propias, han iniciado el tránsito de la concepción militar de la seguridad a la concepción civil de la misma. Del autoritarismo a la democracia, de la represión a la protección del ciudadano, de la acción reactiva a la proactiva. La policía debe consolidarse como una fuerza pública profesional que forma parte de la administración civil del Estado y subordinada a su autoridad, razón por la que sus integrantes deben alcanzar la calidad de profesionales. Ello, de partida, implica la ausencia de cualquier tipo de injerencia política indebida en su actuación. A pesar de lo avanzado en algunos países, queda aún mucho por hacer en el campo de la reforma policial en la región. Existe, sin embargo, consenso en cuanto a las principales pautas a considerar en estos procesos de reforma. Allí donde este proceso se requiera y de acuerdo a las condiciones particulares de cada país e institución, debe velarse por que los contenidos de la reforma y sus procedimientos sean auténticamente democráticos y participativos y en todo caso, que el proceso se desarrolle bajo el liderazgo de las autoridades civiles pertinentes. La autovaloración y autoestima así como el resguardo de los derechos de los propios policías deben constituir elementos centrales de toda de reforma policial. Tema crucial en el campo en la consolidación y legitimación de las policías lo constituye el proceso de selección y preparación (educación) de sus miembros. El eje de la capacitación profesional debiera apuntar a una formación que permita a sus miembros actuar con discernimiento y conforme a los marcos regulatorios de protección de los derechos humanos tanto nacionales como internacionales. En este sentido constituye un gran avance la referencia explícita que sobre la materia hace el Tratado Marco de Seguridad Democrática de CA al establecer que “Las partes se 72

comprometen a promover la profesionalización y modernización permanente de sus cuerpos de seguridad pública con el objeto de propiciar la más amplia y eficaz lucha contra la actividad delictiva y la protección de los derechos consagrados en la legislación interna de cada país”15 Lo anterior, junto a la transparencia de las actuaciones de las policías, constituye la base de su modernización y profesionalismo. De las carencias Las aproximaciones al tema de la inseguridad ciudadana desde el punto de vista de las respuestas eficaces al problema, se estrellan ante la falta de conocimiento científico-criminológico que avalen las propuestas y medidas que en estas materias se propugnen. La falta de una teoría de la seguridad y la carencia de elaboración académica sobre el tema que vaya más allá de lo policial constituye un déficit que atenta seriamente contra la generación de políticas sólidas. Se requiere disponer de una información adecuada y fiable sobre criminalidad, sentimientos de inseguridad, experiencias sobre seguridad, reformas policiales, etc. El enfoque científico se hace necesario también para neutralizar las cargas ideológicas que afectan los temas de la seguridad en general. Los resabios militaristas y las desconfianzas ciudadanas no resueltas así lo demuestran. Estas desconfianzas, por su parte, socavan las capacidades organizativas de la sociedad civil e impiden o debilitan su necesaria intervención en los asuntos locales que afectan su seguridad. Finalmente un grave obstáculo para la gestión de la seguridad radica en la vigencia de una cultura muy extendida, casi inserta en la tradición de muchos sectores de la sociedad latinoamericana, que se expresa, entre otras, en el modo en que se asume como un derecho individual la tenencia de armas de fuego y la liberalidad legal en su tenencia y portación. También en la ambigua forma de regular las agencias de seguridad privadas, para mencionar las más relevantes. De las Fuerzas Armadas Uno de los temas polémicos que cruza la discusión de la seguridad lo constituye el papel de las fuerzas armadas en la seguridad ciudadana. (Es necesario recordar que en algunos países de la región los gobiernos han recurrido a este expediente para enfrentar la creciente ola delictual que los afecta, como son los casos de Honduras y El Salvador, por ejemplo).

15

Tratado Marco de Seguridad... Op. cit. Artículo 14.

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La cultura democrática, el buen sentido y la normativa internacional dejan claro que en el tema de la seguridad ciudadana debe excluirse sin lugar a dudas la participación militar en cualquiera de sus formas. El Tratado a que he hecho referencia destaca como un importante avance de la paz y democracia regional “la separación de las funciones policiales de aquellas propias de la defensa nacional”16. En un sistema democrático es fundamental la separación clara y precisa entre la seguridad interior como función de la policía y al defensa nacional como función de las Fuerzas armadas. La incompatibilidad entre el instrumento y la función es tal que la protección de los derechos humanos hacen de esto una cuestión de principios y de absoluta responsabilidad de la autoridad civil. En esto no debería haber dudas ni “concesiones a la realidad”. Cuestión distinta aunque no exenta de polémica es la participación de las instituciones castrenses en problemas de seguridad pública. Ello, sin embargo, está claramente regulado en las constituciones y en las leyes de excepción de cada país. Asociado a lo anterior es la participación de las Fuerzas Armadas en las catástrofes y desastres naturales. Conclusiones Un desafío abierto a las concepciones de seguridad que los países de la región deben generar es el desactivar en el ideario social la idea que la protección a los derechos humanos implica debilidad y por ende su mayor protección deviene en mayor inseguridad. Por el contrario, es necesario reafirmar el concepto de que seguridad implica el pleno respeto a los derechos humanos. Es más, los Estados, en última instancia deben arbitrar las medidas que permitan su goce sin restricciones ni discriminaciones. El consenso democrático y la eficacia de los órganos de justicia constituyen la base sobre la que se construyen las políticas destinadas a prevenir las violaciones a los derechos humanos. Debe, sin embargo, evitarse las reacciones emotivas que incitan a la aprobación de medidas tan demagógicas como ineficaces. (“la mano dura”). La constante referencia a los instrumentos nacionales e internacionales de protección constituye una sólida barrera contra los excesos. Se trata, en definitiva, de aumentar la eficiencia de las fuerzas de seguridad sin vulnerar las garantías individuales. Para el IIDH, –atendiendo a su propia naturaleza– una primera aproximación metodológica al problema consiste en la promoción de la investigación científica asociada a los problemas de la seguridad ciudadana y los derechos humanos. Los 16

Ibidem. Considerando.

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Gobiernos y las sociedades deben fundamentar sus propuestas en este sensible campo sobre la base de información rigurosa y obtenida por medios científicos. Se requiere avanzar resueltamente en el conocimiento científico del origen, mecanismos de realización y efectos de los fenómenos sociales asociados a la inseguridad y en particular los de la criminalidad, para superar una respuesta que hoy pareciera estar fundada en la emoción y desesperanza. En segundo lugar se requiere adoptar el enfoque educativo, con el fin de investigar y conocer las mejores prácticas que se desarrollan en los países de la región e incluso fuera de ella. No son pocos los patrones que se comparten en el campo de la criminalidad, lo que legitima y da eficacia al intercambio de experiencias. También consustancial al mandato del IIDH y a sus metas estratégicas es la tercera aproximación al problema, que consiste en privilegiar el diálogo abierto y transparente entre las organizaciones de la sociedad civil y las instituciones encargadas de la protección de los derechos de los ciudadanos. “No resulta posible confrontar los problemas de inseguridad sin romper las vallas de desconfianza y frustración que imposibilitan la cooperación entre la autoridad policial, los procuradores, los tribunales y la población agredida por el crimen”17. Como decía nuestro director al cierre del XXI Curso Interdisciplinario en DDHH, recordando al conocido y destacado pensador Jesuita Padre Xavier Gorostiaga, “hay que hacer posible lo necesario”. Un Código de Derechos Humanos en las tareas de seguridad pareciera ser hoy más que necesario. Es tarea de todos hacerlo posible.

17

José María Rico. Seguridad Ciudadana. IIDH 1998.

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Plan Colombia: Internacionalización de la Guerra contra las Drogas O Guerra Contra las Poblaciones Amazónicas? Henry Salgado Ruiz1 La inserción de Colombia en el sistema internacional a través del tema de las drogas psicoactivas ilegales ha sido analizada desde la perspectiva de la agenda internacional, en sus puntos de encuentro y desencuentro con Estados Unidos, por varios autores (Bagley 1998, Tokatlian 1997, 2000, Restrepo 2001, Vargas 1999, Mitchell 1998, Cavelier 1998). Se ha insistido (Tokatlian 1997, Tovar 1999, Desch 1998) que el fin de la Guerra Fría marcaría las relaciones que se han establecido en los últimos años de América Latina con Estados Unidos, en cuanto se sustituye la guerra contra las drogas por la guerra contra la insurgencia. Tokatlian (1997) asegura que el consenso internacional de la lucha antinarcóticos resulta de la imposición de un comportamiento unilateral estadounidense. Es en este contexto de imposición unilateral que se define el Plan Colombia. Durante el segundo semestre de 1999 se reformuló en Washington, el Plan Colombia inicial propuesto en Diciembre de 1998 por el gobierno del Presidente Pastrana. Esta última versión se centra ya no en la promoción del desarrollo de capital social y humano a través de proyectos productivos, de infraestructura y de sostenibilidad ambiental, sino en el “rompimiento” por la vía militar de la alianza establecida entre narcotraficantes y subversivos para desestabilizar el Estado y atentar contra la seguridad continental, de forma que los proyectos de inversión social pasan a segundo plano, por cuanto es condición, para que estos se realicen, fortalecer el Estado y las instituciones gubernamentales. Es decir, se establece con claridad el giro hacia la lucha contra la insurgencia (Observatorio para la Paz 2000). Sobre el Plan Colombia se han producido diversos análisis y denuncias sobre su componente militarista y sus implicaciones en la internacionalización del conflicto (Ramírez, García y Restrepo 2001, Estrada et. al. 2001). Sin embargo ha sido nuestro interés mirar cómo se redefinen a nivel local estas políticas globales y cómo repercute la internacionalización del conflicto en regiones de cultivos de uso ilícito, en particular en el sur-occidente colombiano dado que es un laboratorio de análisis privilegiado en cuanto que la aplicación del Plan Colombia se inició allí y lleva dos años y medio en ejecución. Arturo Escobar y Alvaro Pedrosa (1996) han llamado la atención sobre la necesidad de estudiar el encuentro entre la modernidad hegemónica y los grupos que 1

Sociólogo, de la Universidad Nacional sede Bogotá; Maestro en Estudios Amazónicos de la FLACSO, sede Ecuador; investigador del CINEP y del ICANH; Profesor Universitario. Este documento hace parte de la investigación “Construcción de región y ciudadanía en un contexto de guerra internacional contra las drogas y el terrorismo: el caso del Putumayo”, financiado por Colciencias y ejecutado por el CINEP y el ICANH y cuenta con aportes conceptuales de María Clemencia Ramírez, investigadora del ICANH, PhD de la Universidad de Harvard.

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se encuentran en la periferia de dicha modernidad o grupos marginados que no sólo se resisten a esta unidireccionalidad de aplicación de políticas de desarrollo, sino que las redefinen e interpretan desde su práctica cultural, dando lugar a modernidades alternativas o formas alternas híbridas que una vez recreadas culturalmente pueden o no ser reinscritas en dicha modernidad hegemónica. Propone entonces Escobar (1996) la necesidad de realizar etnografías exhaustivas que observen y reconozcan estas diferencias culturales híbridas políticamente importantes. En este mismo orden de ideas Palacio (1998:36) propone que “no hay globalización sino globalizaciones, pero cuando miramos la imbricación de lo global con lo local, diríamos que no hay globalizaciones sino glocalizaciones”. Esta subordinación de lo local por sobre posición de lo global es evidente en esta región del sur-occidente colombiano y debe examinarse. La Agencia de Estados Unidos para el Desarrollo Internacional (AID) impulsa proyectos productivos y de fortalecimiento institucional que parten de esquemas globales, que una vez son apropiados por los beneficiarios, son redefinidos y reconfigurados. Fisher (1997) ha señalado el impacto que generan ONGs transnacionales en la política nacional e internacional, así como en las vidas locales. Teniendo presente estas redes de ONGs se puede entender el flujo translocal de ideas, conocimiento, financiamiento y gente, y se puede dar luces sobre el cambio de relaciones entre la ciudadanía, las asociaciones y el Estado, permitiendo también repensar las conexiones entre lo personal y lo político. Es en este sentido que se vuelve relevante examinar las políticas y programas de desarrollo alternativo que se han venido promoviendo por parte del Estado y las ONGs nacionales e internacionales, por cuanto este componente del Plan Colombia es el que los habitantes del sur-occidente colombiano han rescatado buscando sustituir los cultivos de uso ilícito pero sobre todo, superar su estigmatización como criminales y narcotraficantes. El Gobernador del Putumayo como miembro de la “Alianza del Sur,2” ha señalado que el punto no es solamente detener la fumigación sino lograr una propuesta de desarrollo alternativo regional, tal como consta en el lema de la Alianza del Sur, consignado en el Proyecto Sur que llevaron a Estados Unidos en marzo de 2001 y que presentaron en nueve países de Europa en abril de 2001: “no fumigación y más dinero para inversión social” (El Espectador abril 15 de 2001:7A). Además para el caso del Putumayo se ha referido a la necesidad de apoyarse en la “sabiduría popular”, es decir, en el conocimiento local de la población para la propuesta de alternativas a la coca y se ha manifestado en contra de la imposición de modelos productivos foráneos a la región por parte de las ONGs que han llegado a administrar el dinero tanto de los pactos sociales como de la AID. 2 Alianza de gobernadores representantes de seis departamentos del sur-occidente colombiano (Putumayo, Nariño, Huila, Cauca, Caquetá y Tolima), todos cabeza de movimientos políticos independientes, elegidos el 29 de Octubre de 2000 que han planteado la creación de una República Administrativa y de Planeación-RAP, con una premisa central: mostrar una nueva forma de hacer política, en contra de la corrupción y el clientelismo, creando nuevas formas de participación de los diversos sectores de la sociedad en el gobierno.

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En este orden de reflexión nos ha interesado también analizar en el actual contexto internacional de imposición de políticas antidrogas. ¿Cuáles son estos modelos locales “híbridos” que se han venido constituyendo en el sur-occidente colombiano? ¿Cuál es ese conocimiento local? ¿Puede articularse al discurso hegemónico del Estado, partiendo de su fragmentación y ambivalencia de los funcionarios locales con respecto a su identificación como funcionarios del Estado o habitantes del sur-occidente colombiano? En esta ocasión queremos compartir brevemente el estudio de caso que estamos adelantando en el departamento del Putumayo, dado que en esta región la coca se ha convertido en el cultivo dominante en el medio y bajo Putumayo, evidenciando el fracaso de los proyectos de desarrollo implementados en la región desde la década de los 60s por parte del Estado. El caso del Putumayo (Colombia) Desde finales de los años ochenta los campesinos colonos habitantes del suroccidente de Colombia, a través de sus diferentes organizaciones, han presentado al Estado propuestas alternativas a los cultivos de uso ilícito y han ofrecido soluciones posibles a los múltiples problemas socio-económicos y políticos que enfrentan. Su voluntad de sustituir los cultivos proscritos de manera gradual por productos agrícolas legales que los articulen de manera efectiva al mercado y sus deseos de incidir y ser escuchados por los entes de decisión política, han discurrido de manera paralela con la progresiva y creciente cocalización del agro. Esta voluntad y esos deseos se expresaron con fuerza durante las marchas y mesas de negociación del año 1996. Sin embargo, estas demandas y esos propósitos no han sido atendidos. El Estado colombiano se ha negado ha escuchar las propuestas de los campesinos colonos, ha incumplido en parte los acuerdos firmados y ha respondido con tímidas inversiones socio-económicas y grandes apoyos financieros para la fumigación y militarización de la región. El tratamiento militar a la grave situación socio-económica y política que esta a la base de los cultivos de coca ha sido la nota predominante. Pese a los múltiples esfuerzos organizados del campesinado por erigirse como interlocutor válido frente al Estado colombiano y hacer escuchar sus más sentidas necesidades vitales y sus propuestas alternativas de desarrollo local y regional, el Estado ha implementado en la zona políticas de fuerza que en nada han contribuido a resolver los problemas y sí por el contrario, los han agudizado. El Putumayo es, desde los dos últimos años, el teatro de operaciones del llamado Plan Colombia3 y como tal se ha visto sometido a la aplicación de las políticas antidrogas y contrainsurgentes –llamadas actualmente “antiterroristas”– contempladas 3

PLAN Colombia. Plan for Peace, Prosperity and Strengthening of the State. U.S. Aid to Colombia. A resource provided by the Center of International Policy. Copy obtained from the Colombian Embassy to the United States. October, 1999. Véase: http://www.ciponline.org/colombia/aid/plancolombia.htm

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en el mismo. El presupuesto conceptual del cual parte este Plan es que toda la violencia en el Putumayo está ligada al tráfico de drogas y por consiguiente, se asume en él que si un pueblo es atacado por los grupos insurgentes, la fuerza pública puede intervenir sin violar por esto la Ley establecida por el Congreso de Estados Unidos acerca de la exclusividad de esos recursos para la lucha antinarcóticos. Se trata entonces, de una reinterpretación de la ley al hacer equivalente la lucha antinarcóticos con la lucha contrainsurgente. Esta equivalencia se ha expresado de manera muy fuerte sobre todo a partir de dos eventos. El primero se refiere a los ataques terroristas del 11 de septiembre de 2001 en Estados Unidos y el segundo, a la finalización de la zona de despeje y de los diálogos por parte del presidente Pastrana en febrero de 2002 y la subsiguiente declaratoria de las FARC como grupo terrorista. Collin Powell, Secretario de Estado de los Estados Unidos, manifestó que el gobierno colombiano debería enfrentar a las FARC y en ese sentido recomendó que el 90% de la ayuda destinada exclusivamente para la guerra contra las drogas, considerada en la iniciativa Regional Andina y en el Plan Colombia, según se aprobó por el Congreso de Estados Unidos, debería ser revisada y analizada para que fuese destinada también a la lucha contra el terrorismo. Es así como el 5 de marzo de 2002, el general Gary Speer, comandante encargado del Comando Sur de Estados Unidos, después de recalcar a los senadores norteamericanos que la estructura de fuerza y los recursos disponibles para los militares eran insuficientes para garantizar la seguridad al gobierno colombiano, afirmó que esta incapacidad de las Fuerzas Militares y de Policía socava las políticas de Estados Unidos para combatir el narcotráfico y fortalecer el gobierno democrático. Según Powell, “el terrorismo amenaza la estabilidad de Colombia, y si amenaza la estabilidad de Colombia, amenaza la estabilidad de nuestra parte del mundo, en nuestro vecindario, en nuestro patio trasero, y eso debe importarnos” (Semana, marzo 15 de 2002). Con la yuxtaposición progresiva de la guerra contra las drogas con la guerra antiterrorista, los recursos aprobados por los Estados Unidos para el Plan Colombia están siendo reorientados de manera pública hacia la lucha contrainsurgente4. Hoy, el 80% del Plan Colombia esta destinado al fortalecimiento militar y policial y el 20% restante para atenuar los impactos de la guerra. Con este Plan se continua, esta vez de manera mucho más agresiva, una guerra contra los “cultivos ilícitos” y con ello contra las poblaciones campesinas e indígenas y sus diferentes expresiones socio-organizativas y políticas. Con las medidas militaristas contempladas en el Plan Colombia, el Estado colombiano esta coadyuvando a la intensificación del conflicto socio-político y al deterioro de su propia legitimidad. Igualmente, ha estado propiciando las bases para que se reproduzcan las prácticas “paramilitares” y el ejercicio privado de la "justicia" 4

El paquete de ayuda de los Estados Unidos aprobado en julio de 2000 bajo el nombre de Plan Colombia asciende a US$ 1.649.1 millones. Este presupuesto está sustancialmente destinado a incrementar la capacidad militar del Estado frente al movimiento insurgente y el narcotráfico. Este US Aid Package se descompone en dos tipos de ingreso: US$ 1.336 millones destinados a “combatir el narcotráfico” y que es lo que ingresa con el nombre de “Plan Colombia” y US$ 313.1 millones que ingresan anualmente como “aporte” de Estados Unidos al presupuesto nacional (Estrada, 2001).

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que han caracterizado las cinco últimas décadas de la historia de Colombia. Es decir, estamos frente a un “Plan para la Paz, la Prosperidad y el Fortalecimiento del Estado”, en donde el énfasis está claramente puesto en el fortalecimiento bélico del establecimiento y en donde aspectos que deberían ser centrales, como son el desarrollo alternativo, los derechos humanos y el proceso de paz, aparecen sustancialmente debilitados. Al parecer estos componentes sociales cumplen la función política de enmascarar los propósitos guerreritas y geopolíticos que están a la base del Plan. Este Plan Colombia se materializa en el departamento del Putumayo por tres vías: a) en el fortalecimiento de las Fuerzas Armadas y de Policía que tienen asiento en la región, b) en una intensificación de la aspersión aérea con glifosato a los cultivos de uso ilícito, de la quema de laboratorios y de control intenso a las redes de comercialización de narcotráfico y c) en propuestas de desarrollo alternativo. El fortalecimiento militar y policial del Estado está contemplado en el Plan Colombia bajo la expresión Push into Southern Colombia (ingreso al sur de Colombia) y consiste en una operación de las Fuerzas Armadas mediante la cual –con la conformación de tres batallones antinarcóticos, asentados en la base militar de Tres Esquinas (ubicada entre la frontera de los departamentos del Caquetá y Putumayo) y por constituirse a futuro en una brigada – se están creando las condiciones seguras para las actividades antidrogas y contrainsurgentes de la Policía en los departamentos del Putumayo y Caquetá. Con esta militarización del Putumayo se ha intensificado de manera sensible el conflicto armado que sostiene el Ejército Nacional con el movimiento insurgente de las FARC, por una parte, y por otra parte, se han deteriorado significativamente las normas de convivencia en la región como consecuencia del dominio que desde el año de 1999 han empezado a ejercer grupos paramilitares en las cabeceras municipales del departamento, fundamentalmente en el medio y bajo Putumayo5. Es necesario anotar que el apuntalamiento del proyecto “paramilitar” en esta región amazónica, según el informe presentado por Human Rights Watch (septiembre de 2001) ha contado presuntamente con el apoyo de la Brigada XXIV del Ejército Nacional que ejerce su jurisdicción en el medio y bajo Putumayo6. El resultado de estas acciones bélicas que han emprendido en la región las FARC, el Ejército Nacional y los grupos paramilitares han provocado el desplazamiento forzado de un importante contingente de hombres, mujeres y niños. Según la Red de Solidaridad Social los desplazados por el conflicto armado dentro del departamento del Putumayo entre noviembre de 1999 y junio de 2003 ascienden a 4.644 familias (21.894 personas) 7 y hacia el Ecuador el Ministerio de Relaciones Exteriores de este país reporta 5

Para profundizar en las acciones cometidas por los organismos paramilitares sugerimos revisar el documento “El Plan Colombia y sus efectos en la situación de crisis generalizada de los derechos humanos y el derecho internacional humanitario en el Departamento del Putumayo”, CINEP septiembre de 2001. 6 Human Rights Watch. The “Sixth Division”. Military – Paramilitary ties and U.S. Policy in Colombia. September of 2001 Pág. 16. 7 Con respecto a esta cifra es necesario anotar dos aspectos: (1) Existe un subregistro en los datos oficiales debido a que no todas las personas que se han visto obligadas a desplazarse por el conflicto armado se reportan en la Red de Solidaridad y (2) La Red establece una diferencia entre quienes se han desplazado por el conflicto armado (Ley 387

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al 31 de enero de 2003 un total de 9.979 personas solicitantes de refugio, de las cuales, a 3.589 se les otorgó la calidad de refugiados. En lo que se refiere a las fumigaciones áreas con herbicidas, es necesario anotar que estas no comenzaron en Colombia con el Plan Colombia, pero si se intensificaron ya que éstas son una de las principales estrategias antinarcóticas contempladas en él. Recién comenzó la implementación del Plan se fumigaron, en un periodo de dos meses y medio, 28.287 hectáreas en el bajo Putumayo (San Miguel, Orito, Valle del Guamués y Puerto Leguízamo), es decir, el 48.4% del total de producción de hoja de coca del Putumayo, estimado por la Policía Nacional, en 58.353 Hectáreas. Las consecuencias generadas por la aspersión aérea de glifosato en la región del Putumayo se dan en lo socio-económico, en la salud y en el medio ambiente. En el aspecto socioeconómico las fumigaciones han destruido los cultivos de pan coger de los campesinos de la región. Las cifras que la Red de Solidaridad Social tiene sobre esta población afectada por la fumigación, pese a no involucrar el total de la población afectada son de por sí bastante críticas. La población que se ha inscrito en la Red para cobijarse al “Plan de Atención a población afectada por erradicación forzosa” asciende a la suma de 11.186 hogares (38.038 personas). En materia de salud y medio ambiente, según los reportes regionales sobre los efectos de las fumigaciones aéreas en los municipios del Valle del Guamués y San Miguel, se han presentado en el área críticos casos clínicos de intoxicación aguda y afectación seria del patrimonio productivo lícito de las comunidades afectadas. ¿Qué se ha logrado con los programas de erradicación forzada de cultivos de uso ilícito? ¿Es el glifosato o cualquier otro producto químico o biológico la solución a los problemas socio-económicos que están a la base de la producción de cultivos de uso ilícito?. Para el año de 1.990 Colombia tenía un total de 40.100 hectáreas de Coca, 1.964 hectáreas de marihuana y 1.344 de Amapola (en 1991), según la información suministrada por el Departamento de Estado y para el año 2002, según los datos arrojados por el SIMCI (Sistema Integral de Monitoreo de Cultivos Ilícitos8) el área sembrada con hoja de coca ascendió a 102.000 has y con amapola a 4.200 has. Los reportes expresan que las fumigaciones provocan el desplazamiento de los cultivos de uso ilícito hacia nuevas áreas y que existe un crecimiento sostenido de su producción, pese a las aparentes bajas reportadas para los dos últimos dos años. En este contexto, y en respuesta al Plan Colombia y la política de fumigación aérea promovida por Estados Unidos en el marco de la guerra contra las drogas, los habitantes del Putumayo propusieron los pactos sociales de erradicación manual de los cultivos de coca. Esta iniciativa de pactos partió del Consejo Municipal de Desarrollo de 1996) y quienes se han desplazado como efecto de las fumigaciones. 8 El proyecto SIMCI fue creado por el Gobierno Colombiano y la ONU. Se basa en el rastreo que realiza el servicio francés de fotografía satelital Spotimage, uno de los más sofisticados del mundo, al decir de los especialistas en Sistemas de Información Geográfica.

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Social de Puerto Asís, contando con la participación de líderes de los municipios, funcionarios de instituciones gubernamentales, alcalde y el gobernador entre otros. Se trataba de una propuesta que presentaron los habitantes de la región y que fue entregada al gobierno el 25 de julio de 2000 en Puerto Asís, cuando representantes del gobierno central (directora del Plante y otros 23 funcionarios) viajaron a plantear en la región las implicaciones del Plan Colombia. Es así como el 2 de diciembre de 2000 se inició la firma de pactos de erradicación manual en Puerto Asís con las veredas pertenecientes al Corregimiento de Santa Ana, y el 15 de enero de 2001 con las inspecciones de Caña Brava, Danubio y Puerto Asís. A diciembre de 2002 se firmaron 34 pactos en todo el departamento que cobijan un total de 700 veredas de las 800 que tiene el departamento. Todos estos pactos sociales se firmaron en el marco de una fuerte presión gubernamental. Se trató en esencia de unos pactos sociales obligados por la presión de las fumigaciones aéreas. Para las comunidades del Putumayo estos pactos sociales lograron detener en parte la guerra química y sus graves efectos sobre su economía, su salud y el medio ambiente. Sin embargo, analizados en rigor se trató de pactos sociales que carecían de integralidad, sostenibilidad y participación. Los pactos sociales de erradicación, que se suscribieron por veredas han contribuido a la fragmentación del movimiento social que emergió durante las marchas cocaleras de 1996, pero a la vez y paradójicamente, se han convertido en una forma de insistir en que los campesinos colonos tienen sus propias propuestas alternativas frente a los cultivos de uso ilícito a las cuales les quieren apostar pero “con el acompañamiento del Estado” en todo el proceso. Desde la perspectiva del campesinado, se firman los pactos sociales de erradicación como una forma de comprometer al Estado, pero sobre todo, de “cobrarle” al Estado lo que los campesinos consideran que les “debe”: no sólo servicios sino respeto como personas y ciudadanos. La metanarrativa del abandono histórico del Estado, a la vez que privilegia el demandar para recibir sin hacer nada a cambio, así como el culpar al Estado de su situación, también lleva a los campesinos a la búsqueda de trabajar activamente con los funcionarios públicos y por lo tanto, no sólo a comprometerlos en sus proyectos comunitarios sino a organizarse para proponerlos. Cuando se cumplía un año de la firma del primer pacto en Santana (Puerto Asís), en diciembre de 2001, y todavía no se habían ejecutado los dineros correspondientes a la seguridad alimentaria por parte de las ONGs operadoras contratadas por el gobierno, se empezó a promover el programa de erradicación temprana por parte de Chemonics, ONG que maneja los dineros de USAID a través de la contratación directa de ONGs locales, pasando por encima de las instituciones gubernamentales como el Fondo de Inversiones para la Paz (FIP) y el Plante. Se trata de un programa que condiciona el desembolso del dinero para proyectos productivos a la erradicación total de los cultivos de uso ilícito. De esta manera, se descarta de plano cualquier discusión sobre la gradualidad de la erradicación, tema central de negociación para los campesinos de la región. 82

La aparición de este programa de la oficina USAID, paralelo a los pactos sociales y sin ninguna conexión programática, ha causado malestar en el interior de las comunidades por cuanto se han generado divisiones y conflictos. En palabras de una líder de Orito, jefe de la Asociación de Pactos, “nos metieron el mico de la erradicación temprana”. Los campesinos desde las marchas de 1996 han peleado el plazo de cinco años para erradicar totalmente, pero como el éxito de la lucha antidroga se mide por hectárea arrancada, nunca se ha considerado esa opción por parte del gobierno porque no se le podría mostrar a Estados Unidos la voluntad de erradicación y procederían a fumigar. Ahora con la nueva propuesta los campesinos colonos pierden progresivamente incluso el año contemplado para la erradicación en el modelo de los pactos sociales. En febrero de 2002, en el informe que la Oficina del Departamento de Estados Unidos presentó evaluando el programa de desarrollo alternativo de USAID, se afirmó que se han tenido muchos obstáculos entre los cuales sobresale el que el gobierno tiene capacidad limitada de desarrollar la interdicción en forma constante y su habilidad para coordinar efectivamente la erradicación y el desarrollo alternativo es incierta. Se propone entonces que para promover la reducción de cultivos de uso ilícito, el gobierno de Colombia debe mostrar un fuerte compromiso para llevar a cabo una política de interdicción y erradicación efectiva. Se insiste en que sin esta política represiva, los cultivadores no abandonarán su cultivo lucrativo. Con esta forma de pensar se agudiza el conflicto en la región, se alimentan a los actores armados y se subsumen las iniciativas ciudadanas que desde tiempo atrás vienen planteando las comunidades campesinas e indígenas del área. En la medida en que en el Putumayo se continúen implementando proyectos desarticulados, aislados y muchas veces contradictorios entre sí, no se le dará solución a los problemas socioeconómicos y políticos que están a la base de la problemática de los cultivos de uso ilícito y si por el contrario se seguirán legitimando las acciones represivas. De ahí que sea necesario buscar salidas integrales, sostenibles y participativas. Pero para ello es menester empezar a reconocer que la mayoría de los problemas que enfrenta actualmente la región han tenido su origen por fuera de ella. La representación de la Amazonia como un espacio de extracción de recursos y el lugar donde inevitablemente llegan los expulsados por el desarrollo agrario capitalista, es en buena parte el causante de los complejos problemas que se han ido gestando en esta región. Con este tipo de representaciones, lo que se hace es desconocer las características sociohistóricas de la Amazonia. Tenemos entonces un territorio en donde intervienen distintos poderes y por tanto significados diferenciados. En este momento es necesario entrar a desentrañar los conceptos territoriales que se definen en el contexto internacional de guerra contra las drogas y el “terrorismo”. Putumayo se ofrece hoy como un laboratorio de análisis de las formas como estas políticas globales son ejecutadas, redefinidas, reconfiguradas, contestadas y recontextualizadas por parte, tanto de funcionarios oficiales locales, como de los campesinos colonos directamente involucrados como productores de coca. Es un escenario que permite hacer una etnografía del Estado, de 83

sus contradicciones internas de diversa índole (local-nacional, entre instituciones como la Defensoría del Pueblo y la Dirección Nacional de Estupefacientes, cívico-militares entre otras), así como de las relaciones de los funcionarios locales con los campesinos colonos en cuanto a su participación en la formulación y ejecución de proyectos. Una etnografía del conflicto y la convivencia así como de las respuestas de los campesinos colonos a los actos de violencia que afectan directamente su seguridad alimentaria y sus prácticas productivas, como es el caso de la fumigación que los han llevado en algunos casos al desplazamiento forzado y en otros a demandar sus derechos como ciudadanos. Es necesario comprender que los campesinos colonos que habitan el suroccidente colombiano, pese a vivir en una región que alberga dos de los principales flagelos de la humanidad, según el Departamento de Estado de los Estados Unidos, el narcotráfico y el “terrorismo”, continúan de manera persistente y abnegada en la búsqueda, por una parte, de su reconocimiento ciudadano ante un Estado de precaria presencia en la región, y por otra parte, que el Estado los acompañe en sus procesos tanto organizativos como tecno-productivos que ellos proponen para darle solución a los problemas estructurales socio-económicos que están a la base de los cultivos de uso ilícito y del conflicto armado. Bibliografía Bagley, Bruce.1998. “Hablando duro: la política internacional antinarcóticos de los Estados Unidos en los años noventa”. Colombia y Estados Unidos, Problemas y Perspectivas. Juan Gabriel Tokatlian (comp.): 103-118. Colciencias, Iepri y Tercer Mundo Editores, Bogotá. Cavelier, Andrés. 1998. “El Proceso de Certificación en la Lucha Antidrogas. Por qué Estados Unidos desertificó a Colombia en febrero de 1997” Estados Unidos Potencia y Prepotencia. Luis Alberto Restrepo (ed.): 39-82. Iepri, PNUD y Tercer Mundo Editores, Bogotá. Desch, Michael.1998. “La política exterior estadounidense de la posguerra fría y América Latina”. En: Colombia y Estados Unidos, Problemas y Perspectivas. Juan Gabriel Tokatlian (comp.): 65-102. Colciencias, Iepri y Tercer Mundo Editores, Bogotá. Escobar, Arturo y Alvaro Pedrosa. 1996. “Introducción: Modernidad y Desarrollo en el Pacífico Colombiano” Arturo Escobar y Alvaro Pedrosa (Eds.): 13-26. Pacífico, Desarrollo o diversidad? Estado, capital y movimientos sociales en el Pacífico Colombiano. Cerec. Estrada Jairo (comp.)2001. Plan Colombia, ensayos críticos. Universidad Nacional de Colombia, Bogotá. Fisher, William. 1997. “Doing good? The Politics and Antipolitics of NGO Practies”. Annual Review of Anthropology 26:439-64 Gobernación del Departamento de Nariño.2001. Memorias de la III Cumbre de Gobernadores de la región Sur Colombiana. El Sur una propuesta para la vida. San Juan de Pasto, 20-21 y 22 de Septiembre, Pasto. 84

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Contexto de la Seguridad Internacional en América Latina: (Las instituciones hemisféricas) Jaime Garreta1 El contexto político-histórico reciente Algunos de los principales efectos que tuvo la caída del Muro de Berlín sobre el mundo en general, pero en particular para nuestra región latinoamericana, fueron la apertura plena de un proceso democratizador de nuestros países, el triunfo de la democracia como ideología y sistema de convivencia, la eliminación de las diferentes variantes de la llamada doctrina de seguridad nacional, misma que hacía que la conflictividad social interna de nuestros países quedara sub-sumida e inscripta en la confrontación ideológica mayor delineada a escala planetaria por los dos grandes contendores del mundo bipolar, un impulso generalizado de la agenda de desarrollo para nuestras sociedades (vía consenso de Washington primero y de Santiago, luego), el desarrollo de procesos integrativos subregionales con un gran peso en los planos político, comercial, cultural y de seguridad para cada país, la formal y definitiva subordinación de las fuerzas armadas de los diferentes países latinoamericanos a los poderes políticos civiles constitucionales. La resolución del mundo bipolar generó colateralmente dos efectos que han venido progresivamente impactando en mayor o menor medida sobre nuestros países. El primero de ellos es una reducción, aún mayor, del ya escaso peso estratégico que tenía la región latinoamericana, al menos en los asuntos de relevancia política, económica y de seguridad, respecto de otras regiones del planeta. El segundo es la pérdida relativa, aún mayor, en el plano estratégico de aquellos países que corresponden a la cuenca del Atlántico, respecto de aquellos que tienen salida bioceánica o que al menos pertenecen a la cuenca del Pacífico. A lo anterior debemos añadirle la definitiva consolidación del proceso globalización nacido al calor del último salto tecnológico y de desarrollo masivo de las telecomunicaciones, mostrando tanto sus aspectos deseables como aquellos que no lo son, pero que hoy cubre a todo el planeta, haciendo resaltar fortalezas y debilidades de nuestros países y estados para adaptarse ha dicho proceso irreversible. Este breve contexto histórico descrito reconoce, a la vez, dos momentos diferenciados que son antes y después de los atentados del 11-S-2001. Dicha fecha pone un definitivo punto final al desenvolvimiento de la agenda de desarrollo propuesta por el, poco eficaz y declinante, Consenso de Washington, abriendo una etapa en la cual la securitización y militarización de la agenda norteamericana comienza a gravitar negativa y progresivamente sobre las de nuestros países, securitizándolas a su vez, en 1

Vice-Ministro de Defensa de Argentina. Opiniones a título personal.

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momentos en que crece la tendencia al agravamiento de los conflictividad social, derivada de la mayor o menor incapacidad que muestran los gobiernos para satisfacer las crecientes demandas sociales de nuestras sociedad. Hecho éste que, a su turno, compromete la propia gobernabilidad democrática de nuestros estados. El contexto actual Derivado de lo antes dicho se puede afirmar que en la región de América Latina se expresan dos tendencias bien marcadas y hasta cierto punto contrapuestas que son, por una parte la desmilitarización de nuestra región vía decrecimiento progresivo y sostenido del gasto militar regional como una derivada de la tendencia creciente a la resolución pacífica de los conflictividad limítrofe entre estados, derivada, a su vez, del fortalecimiento de los procesos integrativos subregionales y del asentamiento de los sistemas democráticos en los países de la región. Por la otra, una tendencia al crecimiento de la conflictividad intraestatal, en las que se perciben crecientes procesos de militarización de las policías nacionales, a la vez que de intentos observables de involucramiento en la seguridad interna por parte de las fuerzas armadas. Respecto a esta primera tendencia cabe señalar que se exceptúa a Colombia, que se dirige en sentido contrario a la tendencia general, como consecuencia de su conflicto armado interno irresuelto. Mismo que, en su agravamiento militar, comienza a afectar de modo directo y ostensible a la subregión sur del continente latinoamericano en general y en especial a aquellos países que tienen fronteras físicas con dicho país. No se puede tampoco dejar de valorar el tremendo peso y prioridad que, dentro de su política exterior, de seguridad y de salud pública le adjudica el gobierno estadounidense a la necesidad de desarticular las organizaciones delictivas del narcotráfico, así como su asociación a los movimientos guerrilleros y paramilitares colombianos que les brindan protección y seguridad para el sostenimiento de los plantíos y para la distribución. Al mismo tiempo, América Latina viene desarrollando, al menos en las dos últimas décadas, un progresivo y evidente esfuerzo por el fortalecimiento de las medidas de confianza y seguridad, en el marco de la OEA, mismo que debe ser valorizado en su verdadera dimensión y aporte a la seguridad y la paz regional. En contraste con esta dinámica señalada en materia de generación de confianza, es poco aun lo que América Latina ha estado desarrollando en materia de transparencia de gasto militar. Tomada dicha transparencia como una medida de confianza, es mucho lo que falta avanzar en esa dirección en la región en su conjunto. Puede señalarse lo altamente positivo que ha sido el esfuerzo de desarrollo de una metodología para la estandarización del gasto de defensa que han realizado los gobiernos de Chile y Argentina, en la medida en que esta metodología permite dar un primer paso importante en dirección a hacer viable la comparación del gasto en este sector entre ambos países. Sería deseable fortalecer esta metodología para poder hacerla operativa para las diferentes subregiones. Las declaraciones públicas de otros países de desear sumarse al desarrollo de esta metodología, es auspiciante. 87

En este mismo plano, es aun poca la capacidad desarrollada en los países de la región en materia de control de la sociedad civil organizada en lo concerniente tanto a la transparencia como a la eficiencia en el gasto militar. Como derivada principalmente de la aplicación de modelos neoliberales que se ha extendido en las últimas dos décadas, en mayor o menor medida, a lo largo de toda América Latina y contrastando con esa baja ya señalada en la conflictividad interestatal, ha venido creciendo exponencialmente la conflictividad intraestatal, correlacionada a las crecientes demandas sociales insatisfechas y generando crecientes índices de violencia social y de violencia delictiva asociada a los elevados índices de marginación y pobreza. Esta amenaza a la gobernabilidad democrática que se cierne sobre los estados de la región, no alcanza a encontrar en las políticas públicas impulsadas por parte de las dirigencias gubernamentales, respuestas superadoras a los problemas crecientes de desempleo, de falta de salud, de educación y de marginación de grandes sectores de nuestras sociedades. Ello, junto a una institucionalidad democrática atravesada por una debilidad estructural real y unos índices crecientes de corrupción, delinean un panorama de grandes zonas de nuestra larga geografía, donde cunden remanentes bolsones de autoritarismo, el desgobierno y la creciente inseguridad pública Paradójica y contradictoriamente a ese proceso de decrecimiento de la conflictividad interestatal, en lo concerniente al modo de relacionamiento internacional en materia de seguridad, América Latina viene mostrando un progresivo desgaste de las estructuras multilaterales que debieran garantizarla. Ello va desde las dudas y críticas que genera en muchos gobiernos de la región el tratado internacional de asistencia recíproca (TIAR), hasta la imposibilidad de diseñar un sistema de seguridad hemisférico capaz de contener, eficientemente, a todas las subregiones de las Américas. En este sentido es importante destacar el peso que en dicho sistema de seguridad ha tenido EEUU en el pasado, que aun tiene y que seguramente tendrá en un futuro. Sin embargo la asimetría de dicho país en todos los planos, incluido el militar, respecto del resto de los países latinoamericanos, se ha venido transformando en una verdadera dificultad para poder encontrar consenso en materia del diseño de un sistema de seguridad, en el que dicha asimetría no arroje como resultado la imposición de dinámicas, agendas, políticas y mecanismos de seguridad que sean sólo beneficiosos en sentido unilateral, a favor del más poderoso. En resumen, para encontrar un Sistema de Seguridad Hemisférico verdaderamente cooperativo. El otro aspecto que ha venido trabando el desarrollo de un sólido sistema cooperativo de seguridad hemisférica, ha sido la heterogeneidad conceptual que persiste aun en torno al concepto mismo de seguridad, mismo que tiñe todos los debates y por ello los esfuerzos para el desarrollo de dicho sistema.

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Nuevo contexto internacional pos Irak, su consecuencia en materia de seguridad internacional para América Latina Hay algunos aspectos que resultan relevantes señalar aquí y ahora, como derivados del conflicto de Irak, ya que ellos sin duda promueven en algunos casos y en otros promoverán en un futuro no muy lejano, modificaciones sustantivas al régimen de seguridad hemisférico. Ello sin que signifique agotar la lista de efectos que este conflicto seguramente tendrá en el futuro en muy diversas materias, además del plano de la seguridad que aquí nos compete. A diferencia de los conflictos anteriores más recientes, en los que EEUU se vio envuelto militarmente, como lo fueron el conocido como Tormenta del Desierto, el de Kosovo o el de Afganistán, en el cual dicho país entró en el terreno de la confrontación militar sustentado en la previa aprobación del Consejo de Seguridad de Naciones Unidas, usando dicho paraguas y mediante coaliciones militares internacionales para imponer una solución no pacífica a conflictos que amenazaban la seguridad internacional en dos diferentes regiones del mundo, la guerra de Irak se desarrolla por fuera de ese paraguas de legitimación, aunque sustentado también en una coalición militar en la que intervienen diferentes países miembros de la OTAN, aunque en menor número y niveles de compromiso. Este cambio en la modalidad de acción por parte de las actuales autoridades norteamericanas, expresa un giro copernicano desde el fin de la segunda guerra mundial en materia de resolución no pacífica de los conflictos. Esta práctica ha generado, en este plano, una verdadera incertidumbre concerniente a la legitimidad y legalidad con el que los países más poderosos se desenvolverán en un futuro, respecto de aquellos que pueda resultarles conflictivo o lesivo a sus intereses estratégicos. Es decir que el inacabado conflicto de EEUU con Irak ha resultado ser un verdadero revulsivo para el régimen internacional establecido por los países miembros de Naciones Unidas en materia de manejo de la conflictividad y resguardo de la seguridad internacional. En el plano regional ello pudiera tener un correlato inmediato, en lo que concierne al manejo que se haga en el futuro inmediato de un conflicto como el colombiano, que resulta reconocido explícitamente por la actual administración como una amenaza real, en el plano de la seguridad y la salud pública al interior de los EEUU. Este correlato podría significar un querer ir más allá de proveer equipamiento y entrenamiento a las tropas de las FFAA colombianas por parte de EEUU. Podría implicar un involucramiento militar directo de dicho país, requiriendo para ello la participación de otros países del continente. Como es sencillo de comprender, estas alternativas de escenarios posibles afectarían enormemente el actual régimen de seguridad que se sostiene en América Latina, basado en el principio de no injerencia de los países en los conflictos internos de otros. Más allá de las consecuencias que una determinación en este sentido podría 89

conllevar para nuestros países internamente, a la hora de ser colocados en la disyuntiva de tener que tomar partido a favor o en contra de una intervención de esta naturaleza, lo cierto es que el conflicto de Irak ha probado que es posible la acción unilateral de un país más fuerte sobre otro más débil, a pesar de que el sistema de seguridad se le pueda oponer. El conflicto de Irak ha puesto en tela de juicio, entre otras cosas, la fortaleza del sistema internacional de seguridad sustentado a través de los organismos multilaterales. Si llevamos esto al plano regional, veremos cuanto más débil se muestra bajo esta luz nuestro propio sistema de seguridad hemisférico, que ni siquiera ha sido capaz, hasta el presente, de abordar un debate operativo, referido a los mecanismos de seguridad con que debiéramos dotarnos en nuestra propia región. Es clara muestra de esto, las múltiples dificultades que enfrenta la próxima reunión de Seguridad Hemisférica, para establecer un marco conceptual mínimo, sobre el qué debatir, consensuar y definir para el futuro. Otro factor que ha venido a modificar el conflicto de Irak en el mundo y del que nuestra región no podrá escapar a sus efectos en lo inmediato, es el momentáneo desplazamiento de la agenda internacional de desarrollo por parte de la agenda de seguridad, hecho éste impulsado por la actual administración norteamericana y por el cual, todos los esfuerzos del mundo desarrollado están siendo colocados en ese escenario y en medio oriente. Dicho esfuerzo está colocado, principalmente, en el plano militar y de seguridad, con un correlato de reforzamiento de la seguridad local norteamericana, a través del diseño de políticas y de una fuerte inversión en los sistemas y agencias de seguridad interior propios. Estos rediseños políticos, lógicamente se harán sentir progresivamente en sus correlativas políticas, esquemas y agencias de seguridad de nuestros países que deberán adaptarse a los nuevos vientos, que en materia de seguridad internacional vienen soplando. Hay un plano en que el conflicto de Irak ya ha impactado negativamente y puede llegar a hacerlo más aun, en un futuro. Éste es el de los derechos humanos. No son pocas las críticas que se han levantado fuera y dentro de los EEUU respecto tanto del trato a los prisioneros (los retenidos en Guantánamo por ejemplo) y a las nuevas potestades que tienen las autoridades de seguridad locales, para el arresto y encarcelación sin juicio, por tiempo indeterminado, de personas sospechosas de vínculos con organizaciones o actividades terroristas. El actual debate interno desarrollado entre las diferentes agencias estadounidenses, respecto de los límites de la seguridad interna y de la externa, y de quién se ocupa de cada cosa, ha comenzado a transformarse ya en una verdadera problemática para nuestros propios gobiernos, quienes han comenzado a re-discutir estos aspectos, a la luz de las llamadas nuevas amenazas de tipo no tradicional. En ese marco, el debate iniciado es cuál debiera ser el rol de las FFAA dentro de ese nuevo esquema de nuevas amenazas no tradicionales y ciertamente no militares, como lo son el flagelo del narcotráfico y el terrorismo internacional. 90

Otro aspecto problemático derivado de la guerra de Irak es el establecimiento, por parte de la actual administración norteamericana, del llamado Eje del Mal, por el cual se definen como terroristas a una serie de organizaciones y estados en el mundo, entre los cuales se cuentan por ejemplo la ETA y las FARC. Esto tiene un impacto sumamente importante en nuestra región, si analizamos el debate que se ha abierto en países como Brasil, Perú, Ecuador y Venezuela, entre otros, para definir a movimientos insurgentes como las FARC por ejemplo, como organizaciones terroristas o no. Muy diferente será la situación derivada de la toma de posición, en uno u otro sentido. Muy cercano a todos nosotros es dicho problema para desentendernos de las implicancias que tiene definirlas en una u otra dirección. Muy cercana es la reciente experiencia del Perú respecto de los movimientos Sendero Luminosos y Tupac Amaru, como para no tomar el tema con preocupación. Muy sensible resultará para nuestros gobiernos aquella clasificación, a la hora de tener que encuadrar en el futuro experiencias de la protesta social locales, tales como el Movimiento Piquetero en la Argentina, el de los Cocaleros de Bolivia, o el de los Sin Tierra del Brasil, por señalar sólo algunos de la subregión sudamericana. Finalmente, es evidente que el conflicto iraquí ha desarrollado un nuevo escenario internacional, en el que todos los instrumentos políticos anteriores, sean esto el comportamiento de los estados, los organismos multilaterales, las viejas coaliciones militares como la OTAN, han sido puestas en tela de juicio en cuanto a sus capacidades y potencialidades para hacer operativo y más pacífico el mundo ciertamente globalizado del futuro. El conflicto de Irak ha abierto la perspectiva a todo un nuevo escenario internacional. En dicho escenario se percibe la definitiva aparición de nuevos actores no estatales tomando decisiones que atraviesan a los estados, mega-estados globalizantes con capacidad para hacer la guerra y negociar la paz en diferentes puntos del planeta, regiones enteras del mundo que amenazan tornarse cada vez más violentas en la misma medida en que resultan inviables desde todo punto de vista, reaparición de nuevas formas de colonialismo. Al mismo tiempo que lo anterior, se percibe la necesidad urgente de rever la funcionalidad real de los estado nación tal y como hoy están desarrollados, en relación con ese nuevo panorama internacional que se abre, así como la urgencia también para definir con claridad, hasta dónde puede llegar a ser admisible que dicho escenario internacional elimine de plano a los estados nación, como las unidades operativas básicas del relacionamiento internacional. Nuevos riesgos que afectan a la seguridad humana en el contexto latinoamericano y caribeño Es claro que la seguridad del hombre en tanto individuo, está enmarcada, en principio, en las capacidades generales que tiene el estado para brindarle un entorno inmediato y mediato amigable para su desarrollo personal. Del mismo modo, es cierto que la calidad de vida de dicho hombre se desarrolla también en el contexto definido por la mayor o menor capacidad que tenga su país para insertarse favorablemente en el escenario internacional, así como también depende de la propia estabilidad de dicho 91

escenario, a nivel subregional primero, y en sus niveles regional y mundial después. Estas capacidades que tengan los estados, para brindar un entorno de seguridad que le garantice al hombre su supervivencia tanto en términos individuales, como en su dimensión sociedad-cultura, son fundamentales. De esta manera la inestabilidad del sistema internacional, en materia de seguridad interestatal a nivel mundial, regional o subregional, necesariamente afectará el marco macro más general de calidad de vida en el que las actividades del hombre común, de cualquier lugar, se desempeñan. Esta inestabilidad puede llegar a afectarlas de tal manera, que dichas actividades pueden verse coartadas, distorsionadas o simple y llanamente impedidas. Es en este sentido que se hace importante poder colocar en una perspectiva de planos alineados a las diferentes dimensiones, niveles y aspectos de la seguridad, para que de conjunto operen en armonía, eliminando riesgos y favoreciendo la posibilidad de que ese hombre pueda desarrollar, en plenitud, toda su potencialidad. El primer aspecto importante en el nivel nacional a considerar en este sentido es la necesidad del contexto de convivencia democrático que requiere todo hombre para poder crecer, desarrollarse en plenitud y libertad. No es sino en ese ambiente, en el que se fortalece el plano básico que asegura el desarrollo pleno del hombre. Esto es así al punto que países sometidos a gobiernos o situaciones de autoritarismo, a tensiones sociales derivadas de demandas populares básicas insatisfechas, o a los efectos de profunda corrupción de sus instituciones, resultan ser contextos negativos de alto riesgo, que no solo atentan contra la gobernabilidad de dichos países, sino que en un sentido más profundo, inhiben de plano la posibilidad de un desarrollo pleno de sus ciudadanos, construyendo dinámicas de frustración que torna a esos países en espacios no deseables para vivir, derivando en muchos casos en culturas violentas y expulsoras de sus ciudadanos. Es también la propia multidimensionalidad de la seguridad, la que complejiza tanto el análisis, como el diseño de estrategias articuladoras flexibles capaces de proveer los entornos adecuados para el desarrollo humano. Sin embargo, a pesar de dicha complejidad, podemos delinear dos grandes campos dentro de este concepto multidimensional. El primero de ellos, está definido por todos aquellos parámetros que aun requiriendo al propio estado para proveer un entorno seguro, no requieren del uso del monopolio legítimo de la violencia que descansa en dichos estados. El segundo esta definido por aquellas dimensiones que sí requieren, tanto a nivel intraestatal, como a nivel interestatal del uso del monopolio legítimo de la violencia del estado para garantizar la seguridad, tanto interna como externa. Es claro que el primer campo esa multidimensionalidad, tiene más que ver con una agenda de desarrollo, a la que no debemos tender a securitizar y mucho menos militarizar, independientemente de los problemas de seguridad que los errores en la lucha contra la marginación, el desempleo o la pobreza o la propia falta de progreso de dicha agenda de desarrollo, produzcan. Estos problemas del desarrollo, que en su curso generan condiciones de inestabilidad social interna, así como aquellos flagelos 92

pandémicos o endémicos derivados de enfermedades vinculadas a la ignorancia y a la pobreza, no pueden, ni deben, ser abordados desde una óptica securitizada por parte del estado. El segundo campo dimensional de la seguridad que es aquel que agrupa a todas aquellas actividades de los estados que requieren el uso del monopolio de la violencia estatal, se ordenan a su vez en dos ramas bien diferenciadas. La primera de ellas es la actividad del estado tendiente a garantizar tanto la seguridad pública en la que los ciudadanos se desenvuelven, así como también el combate contra todo tipo de delictividad transnacional (tráfico de armas, tráfico de substancias ilegales, lavado de dinero, terrorismo internacional, etc.) A este tipo de seguridad es la que encuadramos dentro del concepto de seguridad interior de los países. Seguridad que conforme la complejización de la actividad delictiva así como su transnacionalización, requiere del desarrollo de estrategias, políticas y acciones interestatales comunes para poder enfrentar eficientemente a esos niveles y tipos de delictividad. La segunda rama se corresponde con las políticas nacionales de defensa, que son las encargadas de dar seguridad a los ciudadanos frente a amenazas militares (tradicionales o no) proveniente de fuera de las fronteras. Debido al avance progresivo en los procesos de integración subregionales que se vienen operando en diferentes partes del planeta, así como también en nuestra región, se ha comenzado a hablar de la necesidad de desarrollo de sistemas de seguridad cooperativos subregionales. Estos sub-sistemas de seguridad subregionales incipientes aun, se ven impactados, desde su inicio, tanto por las capacidades que los estados tienen para mantener la propia paz y seguridad intraestatal, así como también por la incidencia de los profundos cambios internacionales y regionales que en materia de seguridad se vienen desarrollando, derivados del modo atípico, en que progresivamente viene siendo enfrentadas las tensiones y los conflictos surgidos en este nuevo mundo de la pos guerra fría. Ahora bien, tanto el carácter multidimensional de la seguridad, como la necesidad de diferenciar aquellas dimensiones que configuran el campo de la agenda del desarrollo, de aquellas que proveen seguridad para que dicha agenda de desarrollo pueda ser alcanzada, nos lleva, en el plano del diseño de las políticas públicas, a establecer que, así como no se deben securitizar las políticas que hacen al desarrollo, tampoco se debe tender a trazar políticas de seguridad pública en las que las policías nacionales tiendan a ser militarizadas. Así mismo no se debe propender, pese a las dificultades que muestren nuestros sistemas policíacos, a que las políticas de defensa les fijen tareas policiales a nuestras fuerzas armadas. Estas mezclas, solo pueden traer problemas mayores que los que se desean resolver. Finalmente estos dos conceptos que fijan la independencia de unas tareas respecto de las otras, deben transformarse en dos ideas fuerzas, que deberán regir plenamente a la hora del diseño de las políticas de seguridad pública y de defensa.

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Del mismo modo otra idea fuerza rectora en el plano del diseño de un nuevo esquema Hemisférico de Seguridad es que éste más que estar basado en un concepto único de seguridad, deberá estar sustentado en un sistema flexible y con capacidad para articular diferentes conceptos de seguridad compatibilizados y complementarios, que apunten hacia una verdadera estabilidad hemisférica. Es claro que ello será imposible de lograr, si no se debaten y se consensuan ideas en torno a todas las dimensiones que hacen a la seguridad y no sólo respecto de algunas de ellas. De allí que tanto la agenda de desarrollo, como la de seguridad (entendida ésta en los términos tradicionales) necesitan ser debatidas y consensuadas, dado que es el buen desempeño de ambos planos lo que finalmente, le conferirá estabilidad, al sistema interamericano. Es claro también la urgente necesidad de desarrollar un debate sobre estos temas en el seno de los estados primero y luego en el nivel interestatal. Ello es así, en la medida en que dichos estados seguirán siendo, al menos en el futuro más inmediato, el motor para el diseño de las políticas públicas, y dentro de ellas las de seguridad. El camino hacia una mayor incidencia en estos diseños por parte de la sociedad civil organizada, será lento y lleno de avances y retrocesos, en la misma medida en que ese es el ritmo y la manera en que nuestras sociedades van tomando conciencia y se comprometen con el desarrollo, ejecución y control sobre las políticas públicas. Las dificultades que ciertamente nuestros estados encuentran para el diseño y puesta en marcha de las políticas públicas para cada sector del estado, mismas que son perfectamente perceptibles y posibles de enlistar, deben ser contabilizadas como factores de riesgo, que afectan negativamente a la seguridad humana en cada uno de nuestros países. Dichas dificultades, en la misma medida en que proveen un contexto de ingobernabilidad y de inseguridad pública internas, también promueven la inestabilidad del sistema subregional en el que cada país está geográficamente inserto. A su vez promueven también, por acción u omisión, la propia fragilidad e inestabilidad del sistema regional del que todos nuestros países forman parte. En este sentido la falta de modelos económicos inclusivos, la falta de políticas de empleo, la pobreza creciente, la inseguridad pública, la falta de políticas de fortalecimiento del respeto a los derechos humanos básicos, la falta de políticas educativas precisas, son riesgos claros, que ponen en tela de juicio la seguridad humana, en la dimensión del desarrollo. Del mismo modo que todas estas falencias no pueden sino venir de la mano de debilidades estatales también en el diseño y aplicación de las políticas de seguridad pública y de defensa, en la misma medida en que los estados se tornan ausentes de sus responsabilidades primarias. Algunas recomendaciones para fomentar el diálogo sobre la seguridad en las Américas Con el objetivo de promover un diálogo que permita el desarrollo de aquel sistema compartido de conceptos compatibles y complementarios de seguridad para la 94

región, es preciso comenzar por fomentar un debate en torno a algunos aspectos básicos como lo son: § la necesidad de consenso en torno a la multidimensionalidad del concepto de seguridad y de cómo éste se desagrega en por lo menos cuatro grandes campos, que son: Los aspectos de seguridad vinculados directamente a la agenda de desarrollo, la agenda de la seguridad pública a ser garantizada por los estados, la agenda de la defensa nacional (como la herramienta para proveer seguridad frente a ataques externos, sean éstos provenientes o no de amenazas tradicionales) y el sistema de seguridad regional (Compuesto a partir de los correspondientes sistemas subregionales). § Promover un debate capaz de desarrollar un criterio de ingeniería flexible para la articulación de las diferentes dimensiones y niveles de la seguridad, hasta formalizar un corpus coherente capaz de ensamblar respuestas operativas en cada dimensión puntual, así como en los sucesivos planos en que se organiza la compleja trama de la seguridad intra e interestatal. § La necesidad de comprender que es preciso comenzar a aceptar y ubicar en su justo peso y lugar a algunos nuevos actores que han irrumpido en los escenarios nacionales e internacionales, como los son por ejemplo un sinnúmero de diferentes organizaciones de la sociedad civil, que actualmente trabajan eficientemente en el diseño y concreción de ámbitos y políticas de seguridad en los diferentes niveles y que tienen aun, mucho por aportar tanto en el plano nacional como internacional. § Promover, a través de eventos como este, del trabajo cooperativo en red, a través de investigaciones académicas, o de cualquier otra manera posible, la elaboración de ese sistema consensuado de conceptos de seguridad compatibles y complementarios, a nivel internacional, mismo que nos proporcionará un marco adecuado para poder mejorar los insuficientes niveles actuales de coordinación para la cooperación entre nuestros estados. Lo que, a su vez, propiciará el mantener bajos los niveles de la conflictividad interestatal en la región, del mismo modo que reforzará el actualmente alicaído sistema multilateral y generará un mayor protagonismo general de los estados en el debate de las diferentes agendas para el desarrollo, actualmente previstas.

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Seguridad Hemisférica, Nuevas Amenazas y Seguridad Humana Pedro Villagra Delgado1 Introducción El retorno de la democracia representativa a nuestro continente desde comienzos de la década de 1980 produjo, entre otros muchos impactos positivos, un cambio en la percepción mutua de los Estados latinoamericanos. En vez de percibirse como potenciales antagonistas, pasaron a verse como socios con intereses comunes. Ello se vio aún más fortalecido por los procesos de integración económica y por los mecanismos de concertación política que se desarrollaron a nivel subregional y hemisférico. El papel de las fuerzas armadas, cuya función en el pasado había sido diseñada para responder al clima de desconfianza y a sus potenciales antagonismos intervecinales, fue objeto de nuevos enfoques por parte de los gobiernos democráticamente elegidos y ello fue acompañado por los estamentos militares. Algunos llegaron a sostener que la desaparición o la reducción de la importancia de las hipótesis de conflicto hacían innecesario el mantenimiento de sofisticadas fuerzas armadas dedicadas a roles clásicos. Al mismo tiempo, fueron surgiendo nuevos desafíos para nuestras sociedades, muchos de ellos a partir de fenómenos de índole criminal, social o económica, y algunos de quienes creyeron ver en las estructuras de las fuerzas armadas una capacidad ociosa, imaginaron que ocuparse de aquellos fenómenos de otra naturaleza que la militar podría constituir un uso razonable de un recurso costoso y bien capacitado. La frustración ante la falta de solución de problemas de variada índole y sus consecuentes impactos negativos en la seguridad ciudadana, incentivaron esta lógica. La emergencia brutal del terrorismo en nuestro hemisferio con los atentados perpetrados en la Argentina en la década de 1990 y en los EEUU en septiembre de 2001, contribuyeron a enfatizar la percepción sobre el cambio en la naturaleza de las amenazas a la seguridad. La recepción más clara de ese cambio en el ámbito hemisférico quedó plasmada en la noción de que las amenazas, preocupaciones y otros desafíos a la seguridad en el contexto hemisférico son de naturaleza diversa y alcance multidimensional, como señala la Declaración de Bridgetown2.

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Actualmente Jefe de Gabinete del Canciller Argentino e integrante de numerosas delegaciones argentinas ante organismos internacionales y negociaciones bilaterales y multilaterales. 2 Asamblea General de la OEA. 32 períodos de sesiones. Resolución 27. 4 de junio de 2002. Bridgetown. Barbados

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No obstante, en este artículo se procurará argumentar que la mejor manera de evitar que fenómenos socio-económicos se conviertan en amenazas a la seguridad consiste en enfrentarlos con los medios más idóneos y eficientes de que se disponga, no necesariamente desde la óptica de la seguridad, atendiendo específicamente a la naturaleza intrínseca de cada problema. Situación hemisférica Resulta claro que las amenazas a la seguridad que enfrentan los Estados de América Latina y el Caribe hoy no tienen su origen en posibles ataques militares externos. Nuevos y complejos fenómenos de naturaleza variada, que incluyen el terrorismo internacional, el crimen organizado, el narcotráfico, el tráfico ilícito de armas, entre otros, han sido incluidos en lo que se ha dado en llamar “nuevas amenazas”. Pero no sólo actividades violentas o ilegales como las mencionadas han sido incluidas en esta categoría, sino también asuntos de índole claramente socioeconómica, como la pobreza, las epidemias y pandemias, las migraciones ilegales, las crisis económicas y financieras, la corrupción, los daños al medio ambiente o la gobernabilidad democrática. El listado es muy extenso y su variedad debería ser un buen indicio de que las soluciones a todas ellas no provendrán de un solo remedio, por potente y eficaz que este pueda ser para los casos en que resulte el adecuado. Sólo funcionará en esos casos. La primera conclusión que cabría sacar es que resulta preciso diseñar medios idóneos para prevenir y, llegado el caso, enfrentar esas “nuevas amenazas”. Estos fenómenos no se dan, por lo demás, con el mismo grado y características a lo largo y a lo ancho del continente. Por eso, los intereses generales de defensa y seguridad de todos los países del hemisferio pueden ser compartidos, pero cada país y cada subregión tienen desafíos particulares y circunstancias propias, que necesitan de soluciones ad-hoc. Los atentados terroristas del 11 de septiembre de 2001 en los EEUU tuvieron un impacto extraordinario en llevar al terrorismo internacional a los primeros planos de las preocupaciones de seguridad y defensa. La circunstancia de que la primera potencia mundial haya modificado sus paradigmas para elevar su categoría de riesgo, inevitablemente lleva a que lo mismo suceda en todos los ámbitos geográficos, incluidas las Américas. Esta creciente amenaza, que se hizo presente en nuestro continente primero en Buenos Aires en 1992 y 1994, no debe sin embargo, hacernos perder de vista de otros fenómenos que también puede afectar nuestra seguridad y que requieren, al igual que el combate eficaz contra el terrorismo, de acciones cooperativas interestatales. En nuestro continente es posible utilizar el entramado de acciones cooperativas desarrolladas en materia de seguridad y defensa en las últimas dos

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décadas, para contribuir de modo cooperativo a la prevención y lucha eficaz contra el terrorismo y otros flagelos violentos. Nuevas amenazas La mayor parte de estos fenómenos de variada índole calificados de “nuevas amenazas”, algunos de los cuales han sido ya mencionados en este artículo, son provocados por actores no estatales. Muchos de ellos generan violencia e inseguridad y algunos no son realmente nuevos. Pueden, en los casos más graves, desestabilizar las instituciones políticas y la gobernabilidad de los países donde ocurren. La discusión sobre estos fenómenos y sobre lo que habría que hacer para responderles, debería identificar por lo pronto de cuáles estamos hablando, cuál es el alcance del término seguridad, establecer mecanismos prácticos y legales idóneos para articular respuestas concertadas y asegurar una efectiva cooperación internacional. La naturaleza transnacional de muchos de estos fenómenos hace indispensable una eficaz cooperación si se quiere obtener resultados. Bastará con que alguno de los países donde estas “nuevas amenazas” tienen lugar no adopte medidas eficaces y oportunas, para que los esfuerzos de todos puedan verse frustrados. Un claro riesgo que enfrentamos en el análisis de este tema es el de considerar que toda actividad humana puede constituir un riesgo a la seguridad. En términos absolutos es desde luego posible que ello sea así. Pero asumir tal lógica llevará, inexorablemente, a “securitizar” la agenda social, cultural o económica, lo que no sólo podría afectar negativamente el desenvolvimiento normal de la vida en democracia y libertad, sino también a que las soluciones que se propongan sean pensadas desde el extremo de la seguridad y no desde enfoques específicos más adecuados. Por ejemplo, la pobreza requiere de políticas socio-económicas diseñadas para ponerle fin y si éstas son efectivas existe una buena posibilidad de que nunca llegue a convertirse en una “amenaza a la seguridad”. Por el contrario, enfocarla desde la óptica primaria de la seguridad no llevará a darle respuestas adecuadas y su crecimiento podrá convertirse en una fuente de tensiones por la naturaleza intrínsecamente injusta del fenómeno. Por ello, el punto de partida debe consistir en identificar a qué tipo de fenómenos nos estamos refiriendo cuando hablamos de “nuevas amenazas a la seguridad”. Debemos evitar que la noción de multidimensionalidad a que alude la Declaración de Bridgetown implique considerar que cualquier fenómeno, sin importar su naturaleza, sea considerado una amenaza, preocupación u otro desafío a la seguridad. Darle tal enfoque a fenómenos que van desde el crimen organizado hasta las migraciones ilegales o la pobreza, implica expandir el concepto tradicional de seguridad hasta límites insospechados. Si a ello se le añade que hay quienes piensan que las nociones de seguridad y defensa no están claramente diferenciadas podríamos 98

darnos con la situación de que la pobreza, para retomar el ejemplo precitado, pudiera ser considerada, esencialmente, un problema de defensa. Esta lógica podría tener el efecto de militarizar la óptica del tratamiento de estos fenómenos y ello desplaza el eje de la fijación de políticas y su puesta en práctica, de las áreas realmente competentes como las de bienestar social, justicia, medio ambiente o relaciones exteriores, a las que se ocupen de las políticas de defensa o de seguridad. De allí la conveniencia de subrayar la importancia de ser muy cautelosos al identificar no sólo cuáles son estas "amenazas" sino también los medios adecuados para darles respuesta. En realidad, aún hoy, es posible distinguir –en la mayor parte de los casos– las cuestiones de seguridad de las de defensa. Las primeras se vinculan a la preservación del orden interno y en lo externo a asuntos de tipo policial, legal o criminal. Las segundas hacen a la preservación del Estado como tal y de su soberanía territorial y se vinculan a la solución de los conflictos de esa naturaleza de origen externo. Para las cuestiones de defensa pueden y deben utilizarse en forma integrada y coordinada todos los recursos y capacidades de que se disponen, particularmente de las fuerzas armadas como elemento central cuando las circunstancias así lo aconsejen. Los fenómenos de índole esencialmente socio-económico o naturales no deberían ser incluidos a priori en ninguna de estas dos categorías. Por ello la noción de seguridad humana debe ser manejada con cautela, sobre todo si se pretende tratarla en el ámbito de la seguridad a secas. Más abajo se incluirán unos breves comentarios al respecto. Las únicas soluciones eficaces para los desafíos que ellos representan provendrán de la adopción de políticas sociales y económicas adecuadas que permitan un desarrollo integral en justicia y libertad. Una vez determinadas cuáles son estas “nuevas amenazas” de conformidad a los criterios precitados, será menester identificar los medios más adecuados para darles respuesta y, sobre todo, para prevenirlas. Cada una de estas complejas "amenazas" debe ser encarada por los medios más idóneos y eficientes para su prevención, control y superación. No parece prudente pretender asignar a las fuerzas armadas un papel en la prevención o combate de tales amenazas sin un análisis ponderado sobre la especificidad y características de cada una. La experiencia de América Latina aconseja no asignar a las fuerzas armadas tareas que no les son propias y que llevan a la desnaturalización de su función. En la identificación de los medios más idóneos para superar estas amenazas puede resultar pertinente diferenciar aquellas que pueden requerir ser enfrentadas por las fuerzas armadas, de aquellas que requieren la participación de otras agencias del Estado, tanto para su detección como para su prevención y represión. Hay legislaciones como la Argentina, que limitan la utilización del instrumento militar para la represión de amenazas tales como el narcotráfico, el lavado de dinero, las migraciones ilegales, etc. No obstante, las FFAA pueden en ese mismo marco proveer asistencia logística a las agencias competentes del Estado, cuando ello resulte necesario o conveniente. Esto representa un uso razonable de 99

capacidades disponibles, aunque también debe tenerse presente que fenómenos que no son sólo ocasionales pueden ser enfrentados más eficientemente mejorando el poder de respuesta de las instituciones que resulten naturalmente más idóneas para ocuparse del problema que se trate. Como se indicara más arriba, los países de nuestro continente presentan diferencias de circunstancias y legislación que hacen difícil la adopción de reglas generales aplicables a todos en cuanto a los medios idóneos para prevenir o responder a las distintas amenazas. El narcotráfico, que constituye una legítima preocupación compartida, presenta en el caso de algunos países características que ponen en peligro la continuidad del Estado y el control efectivo de su territorio, por lo que puede resultar adecuado y legalmente factible el uso del instrumento militar para combatirlo. En la mayoría de los demás países, sin embargo, parece más adecuado reforzar las políticas sociales y de salud para prevención del uso de drogas, fortalecer las fuerzas policiales encargadas de la represión del narcotráfico y mejorar los sistemas judiciales encargados de aplicar la ley. En atención a estas diferencias serán las autoridades elegidas en cada uno de nuestros países quienes tendrán a su cargo identificar que fenómenos consideran que constituyen amenazas a su seguridad, tanto desde el punto de vista externo como interno, fijar las medidas para contrarrestarlas, asignar los recursos escasos de que se disponen e instruir a los órganos competentes para que actúen en consecuencia, según lo aconsejen sus circunstancias de hecho, políticas y legales. La complejidad de estas cuestiones y la cantidad de áreas que resultan involucradas en su tratamiento, hacen esencial la coordinación entre las distintas agencias del Estado para identificar los medios más idóneos para actuar. El otro elemento esencial para una respuesta adecuada a estos fenómenos es la cooperación internacional y ella debe abarcar una mayor y mejor vinculación entre las instituciones de cada país con competencia en el tema que se trate, sea la justicia, policía, acción social, migraciones, etc., para una acción coordinada y eficaz. La determinación que cada país haga sobre cuáles son las amenazas no debería ser óbice, sin embargo, para buscar establecer criterios comunes sobre los cuales basar la cooperación internacional en este campo. En ese contexto, avanzar primero en el ámbito subregional puede constituir un camino adecuado. En el nivel hemisférico, la Comisión de Seguridad Hemisférica de la OEA (CSH), aparece como el órgano político idóneo para debatir estos asuntos y la próxima Conferencia Especial de Seguridad que tendrá lugar en México debería otorgar un mandato claro en ese sentido. De la CSH participan todos los países americanos, con excepción de Cuba, y allí pudieran discutirse cuestiones que no se encuadren en las concepciones tradicionales de seguridad o defensa. No obstante, no debe perderse de vista que algunas de las se han dado en calificar de “nuevas amenazas” cuentan con mecanismos específicos en el ámbito 100

hemisférico y es a aquellos a los que debe recurrirse en primer término para buscar soluciones particularmente adaptadas a la naturaleza del fenómeno que se trate. Mecanismos hemisféricos La OEA constituye una formidable herramienta a disposición de los países americanos y desde el retorno de la democracia a nuestro continente a comienzos de la década de 1980, el sistema interamericano fue perfeccionando y adaptando órganos existentes y creando otros nuevos para lidiar con nuevos desafíos y necesidades. Las reformas operadas en la Asamblea General, en el Consejo Interamericano para el Desarrollo Integral y la Comisión Interamericana de Derechos Humanos constituyen claros ejemplos de ese proceso. En lo que concierne específicamente a las más notorias de las llamadas “nuevas amenazas”, se establecieron mecanismos e instrumentos ad-hoc para temas tales como el abuso de drogas, el terrorismo internacional, el tráfico ilícito de armas, la corrupción o para la protección de la democracia representativa. Ellos pueden proveer respuestas colectivas y cooperativas en estos temas. Es decir que contamos con medios diseñados específicamente para ocuparnos de cada uno de estos fenómenos, lo que torna poco recomendable procurar transferir la competencia sobre esos temas a ámbitos más generales y no especialmente calificados para ocuparse de los mismos. El uso adecuado y eficaz de estos instrumentos contribuiría sin duda a evitar que estos fenómenos lleguen a convertirse en amenazas a la seguridad de los Estados. Pero para lograr tal eficacia se requiere de la voluntad política de esos mismos Estados. No son pocas las ocasiones en que quienes más critican la eficacia de los organismos internacionales son quienes más trabas ponen a su funcionamiento. Una breve mención a algunos de estos instrumentos podría servir para ilustrar su importancia y potencial: i) El terrorismo internacional constituye sin duda alguna una de las más claras amenazas a la seguridad internacional. En nuestro continente adquirió una nueva dimensión a partir del atentado contra la Embajada de Israel en Buenos Aires en 1992, seguido de la voladura de la sede de AMIA en 1994, y se potenció a nivel global con los ataques perpetrados contra los EEUU en septiembre de 2001. El sistema interamericano había respondido a esta amenaza antes de los atentados de 2001 y así, por iniciativa argentina, en 1999 la Asamblea General de la OEA había establecido el Comité Interamérica contra el Terrorismo (CICTE)3, Luego de aquellos atentados que conmovieron al mundo y que parecen haber cambiado de

3

Comité Inter-Americano contra el Terrorismo (CICTE). OEA. Asamblea General. AG/RES.1650 (XXIX-0/99).

101

manera radical el paradigma global de seguridad, la OEA aprobó la Convención Interamericana contra el Terrorismo. El Estatuto del CICTE establece que los Estados parte se comprometen a proveer asistencia a todos aquellos Estados que la soliciten con el fin de prevenir, combatir o eliminar el terrorismo, así como a intercambiar experiencias e información en esta materia y sobre las actividades de individuos, grupos, organizaciones y movimientos vinculados a actos terroristas, así como sobre sus métodos, fuentes de financiamiento, etc. La cooperación en materia policial, judicial e inteligencia aparece como el mecanismo más eficaz para enfrentar este flagelo. El CICTE debe coordinar su trabajo con el Comité Consultivo establecido por la Convención Interamericana contra el Tráfico Ilícito de Armas Pequeñas, Municiones, Explosivos y otros Materiales Relacionados (CIFTA). Desafortunadamente, países importantes no son aún parte en esta última, lo que debilita esa indispensable cooperación. En el curso del 2003, el CICTE ha trabajado activamente en la identificación de acciones para reforzar la cooperación regional en su campo de actividad. Su trabajo debe complementarse con la aplicación efectiva de la Convención contra el Terrorismo, particularmente en temas como el de cooperación judicial. ii) También el tráfico de drogas y su abuso son objeto de preocupación por el sistema interamericano y así, luego de la Conferencia Especializada sobre Tráfico de Drogas celebrada en Rió de Janeiro en 1986, se creó la Comisión Interamericana para el Control del Abuso de Drogas (CICAD)4. La CICAD se ocupa de cuestiones vinculadas a la producción, el tráfico ilícito y el abuso de drogas, así como al lavado de dinero, la transferencia de precursores químicos y otras sustancias y del tráfico de armas vinculado a estas actividades delictivas. No obstante, sólo con una efectiva cooperación entre todos los Estados será posible el cumplimiento de sus objetivos. iii) El tráfico ilegal de armas es una pieza clave en el desarrollo y expansión de muchas de las llamadas “nuevas amenazas”. En noviembre de 1997, por iniciativa de México, se aprobó la Convención Interamericana contra el Tráfico Ilícito de Armas Pequeñas, Municiones, Explosivos y otros Materiales Relacionados (CIFTA)5. Su objetivo central es poner coto al crimen internacional.

4

OAS General Assembly resolution. AG/RES.813 (XVI-0/86) Convención Interamericana contra la Fabricación y el Tráfico Ilícitos de Armas de Fuego, Municiones, Explosivos y otros Materiales Relacionados. OAS. November 13th., 1997. 5

102

Aquí INTERPOL está llamada a jugar un papel significativo y a través del Comité Consultivo de la Convención se prevén mecanismos de coordinación con otros instrumentos vinculados a otros fenómenos como el terrorismo o el narcotráfico. La aplicación de CIFTA ha generado varias iniciativas regionales que procuran controlar el flujo de armas ilegales y no registradas que plagan nuestros países y que afectan de modo cotidiano la seguridad publica de millones de habitantes de nuestro continente. No obstante, la falta de ratificación de este instrumento por los EEUU constituye una de sus debilidades. Es de esperar que en un plazo no lejano el hemisferio pueda contar con la asunción de ese compromiso, lo que demostraría claramente la voluntad de aquel país de sumarse al esfuerzo colectivo hemisférico para luchar contra este grave problema y servirá de estímulo a nuevas y más vigorosas acciones en este campo. iv) El narcotráfico, el tráfico ilegal de armas y el terrorismo tienen sus bases o se benefician de la corrupción. Esta es también responsable directa de no pocos de los problemas de falta de desarrollo que afectan a nuestros países. De allí la importancia de la Convención Interamericana contra la Corrupción en este contexto. Ella es parte esencial del andamiaje construido en nuestra región para crear un sistema institucional más fuerte y no parece exagerado afirmar que el futuro de nuestros países dependerá en gran medida de que podamos o no enfrentar esta lacra con éxito. La erradicación de la corrupción ciertamente no resolverá de la noche a la mañana todos los profundos y ancestrales problemas de nuestro continente, pero indicará el comienzo de un camino promisorio y contribuirá significativamente a ello. Los países de las Américas deben hacer un uso mejor y más frecuente de estos mecanismos específicos y poner la voluntad política para asegurar el éxito de sus actividades. Los países que por falta de recursos enfrenten dificultades para adoptar las medidas requeridas deberían contar con la asistencia internacional, a fin de permitirles asumir plenamente el papel que les corresponde y facilitar así la eficacia de la acción colectiva. Debe recordarse que en estas materias, la efectividad de las respuestas será tan sólida como el eslabón más débil de la cadena. Seguridad humana: La noción de “seguridad humana” ha ido ganando adeptos en los últimos años y se han ensayado múltiples definiciones al respecto. Podría decirse que su objetivo es preservar a las personas de amenazas críticas y para lograrlo es menester garantizar la vigencia de derechos y libertades que no impidan alcanzar metas de desarrollo y bienestar. Para que exista “seguridad humana”, es menester entonces, crear condiciones adecuadas en los campos social, económico, político, jurídico, cultural, ambiental, etc., además del ámbito de la seguridad como tal.

103

Bajo esta óptica toda la agenda de una sociedad puede afirmarse que cae bajo el concepto de seguridad humana. Pareciera pues que este concepto constituye en realidad un nuevo nombre para el desarrollo con equidad, justicia y libertad. Desde luego que toda sociedad democrática y todas las democracias actuando en conjunto deben propender al logro de ese fin. El problema surge cuando lo que se prioriza en este análisis es el vocablo “seguridad” por sobre sus contenidos y se procura por ello que sean los órganos del sistema internacional o nacional dedicados a temas de seguridad quienes asuman la responsabilidad por su tratamiento. Resulta evidente que cada uno de aquellos grandes rubros mencionados ut supra deben contar con políticas en sus respectivos ámbitos para asegurar que su correcta aplicación contribuya a que cada miembro de la sociedad se sienta “seguro” en el sentido integral. Pero ello es distinto de ocuparnos de la seguridad como riesgo inmediato físico de las personas o de la del Estado en el contexto de la defensa. De otro modo, siguiendo este último criterio podríamos señalar también que todos los fenómenos humanos tienen un componente central de salud, por cuanto es evidente que fenómenos ambientales, económicos, sociales o criminales pueden tener un impacto en la salud de la población. Concluir por ello que organismos como la Organización Panamericana de la Salud o los respectivos Ministerios de Salud nacionales, deberían constituir los puntos focales de las políticas en todas aquellas materias constituiría, obviamente, un criterio errado. Es por ello que la noción de “seguridad humana” debería ser tratada en el contexto hemisférico en un ámbito distinto de la Comisión de Seguridad Hemisférica, cuyo propósito es más específico. Coordinación Como queda dicho, la Comisión de Seguridad Hemisférica es el foro donde pueden identificarse con un enfoque político cuáles son las “nuevas amenazas a la seguridad” comunes a todo el hemisferio. Para esa tarea, ese órgano puede solicitar y debería contar con el asesoramiento de los órganos competentes del sistema interamericano en cada uno de los temas específicos que se aborden. Ellos son quienes mejores elementos de juicio pueden aportar para el análisis, según la naturaleza de cada asunto. El aspecto operativo, por lo demás, debería ser dejado a cada mecanismo particular, actuando en coordinación con el resto de los órganos del sistema. Así la CIDH deberá ocuparse de cuestiones vinculadas a derechos humanos, la CICAD del narcotráfico o el CICTE del terrorismo. La actuación de todo el sistema debe tener presente que la preservación del régimen democrático y de los valores que éste encarna, representa un objetivo central a

104

preservar y por ello la plena aplicación de la Carta Democrática Interamericana6, jugará un papel importante en todo el esquema. En definitiva debemos recordar que la defensa y la seguridad del continente, tanto la colectiva como la de cada país, debe apuntar en primer lugar a defender los valores, el bienestar y el desarrollo en justicia y libertad de sus propios pueblos. Por ello los mecanismos que diseñemos para enfrentar estas “nuevas amenazas” deben contar con el respaldo político de nuestras sociedades. Debemos evitar que, en aras de una mayor seguridad, comprometamos valores esenciales que hacen a nuestra estructura institucional y a nuestras libertades fundamentales. Conclusiones Los desafíos que generan las nuevas amenazas a la seguridad deben ser enfrentados con los instrumentos más idóneos de que disponga cada país, de acuerdo a su circunstancia y legislación. En ese proceso debe evitarse “securitizar” la agenda económico-social. Las soluciones a problemas de esta índole sólo podrán alcanzarse mediante la aplicación de políticas correctas en esos campos. Enfocar a priori fenómenos de naturaleza socio-económica desde el punto de vista de la seguridad o la defensa, sin antes intentar siquiera diseñar y aplicar aquellas políticas tendientes a darles respuestas en el campo específico en que cada problema se plantea, implica claudicar en la responsabilidad esencial del Estado de procurar resolverlos antes de pensar como reprimir sus consecuencias negativas. El análisis de estos temas debe apuntar a resolver los problemas que generan y no a encontrar nuevos roles para las fuerzas armadas. La multidimensionalidad a la que alude la Declaración de Bridgetown en los enfoques de seguridad no tiene que desnaturalizar el análisis de los fenómenos que se estudien y sobre los que se formulen recomendaciones o políticas. En ese contexto, los foros dedicados a cuestiones de seguridad o defensa no parecen los más adecuados para debatir la noción de “seguridad humana”. La cooperación internacional es muy importante para articular políticas conjuntas a nivel regional, que establezcan respuestas preventivas coordinadas ante fenómenos de naturaleza transnacional, procurando eliminar las causas económicosociales que los originan. La cooperación debería estar dirigida en primer lugar a permitir a cada país adoptar por sí mismo las medidas conducentes a dar respuesta a los problemas. El sistema interamericano ha desarrollado mecanismos específicos para ocuparse de algunos de estos fenómenos que han sido calificados de “nuevas 6

Carta Democrática Interamericana. OEA. Asamblea General. AG/RES.1 (XXVIII-E/01). Nota: Las opiniones vertidas en este artículo son a título personal y no reflejan posición oficial alguna.

105

amenazas” (Ej. Tráfico de drogas, terrorismo, tráfico de armas, entre otros). Es menester que todos los países tengan la voluntad política para asegurar que aquellos funcionen de modo eficiente y rápido. Sin perjuicio de ello, la Comisión de Seguridad Hemisférica de la OEA aparece como el foro político adecuado para debatir los criterios generales sobre qué fenómenos podrían ser considerados “amenazas a la seguridad” compartidas, además de los que se vinculan a las concepciones tradicionales de seguridad o defensa. En esa tarea, la CSH debería poder contar con el asesoramiento de aquellos órganos del sistema interamericano con competencia directa en el tema que se esté analizando. Los acuerdos bilaterales y subregionales pueden resultar también de utilidad para identificar soluciones que se adapten a las peculiaridades de los países involucrados.

106

Tráfico de armas pequeñas, crimen organizado y seguridad humana en el Cono Sur1 Pablo Gabriel Dreyfus2

1.

Introducción

A diferencia de América Central y de los Países Andinos, en términos de seguridad, el Cono Sur (Argentina, Brasil, Chile, Paraguay y Uruguay) se caracteriza por la ausencia de conflictos armados interestatales, conflictos políticos armados de carácter interno o a procesos de resolución de estos conflictos. También, Cono Sur no se ve directamente afectado por violencia generada por la dinámica de las políticas de erradicación y control de cultivos ilícitos apoyadas y promovidas por Estados Unidos. En el Cono Sur la problemática de la seguridad está ligada al aumento de la criminalidad violenta en zonas urbanas. La violencia está a su vez fuertemente relacionada con la venta y el tráfico de drogas y con la formación de circuitos ilegales de comercio y uso de armas pequeñas, fenómeno que se afianza en los años 90 y está fuertemente relacionados con el problemas de pobreza, marginalización y desempleo estructural. En este contexto, si la seguridad humana se refiere a la seguridad de las personas en el sentido de que abarca “las distintas dimensiones que afectan e inciden la vida y la muerta de los seres humanos”3 y “la libertad respecto del miedo y libertad 1

En parte, este paper incorpora información ya presentada en: Dreyfus, Pablo G. e Iootty de Paiva Dias, Carolina, Control de Armas Pequeñas en el MERCOSUR, Londres, Proyecto para a Implementación de Controles sobre Armas Pequeñas (MISAC) – Serie América Latina Nº 3 (versión en español), International Alert – Programa de Seguridad y Construcción de Paz – y Viva Río – Proyecto Control de Armas de Fuego, 2003, en prensa. Escrito con la colaboración de William Godnick (International Alert) y Benjamín Lessing (Viva Río). 2 Investigador Principal del Proyecto de Desarme y Control de Armas. Viva Rió, Río de Janeiro, Brasil. [email protected]. Nota: Las opiniones y propuestas vertidas en el documento son de responsabilidad exclusiva del autor y no comprometen a la institución a la cual pertenece. Viva Río es una organización no-gubernamental que incentiva a individuos, asociaciones y empresas a construir una sociedad más justa y democrática. Trabajando mediante proyectos locales, y en colaboración con los poderes públicos locales y nacionales, su objetivo es prevenir la violencia y contribuir para el progreso social. Viva Río se creó en 1993 como respuesta a dos espantosas matanzas de civiles, incluso de ocho niños de calle. En casi diez años la organización promovió proyectos sociales en 600 barrios pobres (favelas) de la cuidad, concentrando su actuación en cinco frentes: medioambiente, desarrollo comunitario, educación, deporte, seguridad pública y derechos humanos. En los últimos diez años, de los 300.000 homicidios que se han producido en Brasil, la gran mayoría se han debido a la violencia urbana y a la proliferación de armas pequeñas. Por eso, en su lucha contra la violencia urbana, Viva Río ha desarrollado un proyecto destinado a enfrentar los problemas asociados a la proliferación y al uso indebido de las armas de fuego. Las actividades son realizadas a nivel local, nacional e internacional, en tres áreas: 1. Reducción de la demanda por armas (actividades destinadas a sensibilizar la población sobre los peligros de las armas y a movilizarla en favor del desarme) 2. Reducción de la oferta (control del contrabando y fiscalización sobre la producción, venda, exportación e importación de armas y municiones); y 3. Control de los arsenales (destrucción de los excedentes de armas y programas de entrega voluntaria). 3 Aravena Rojas, Francisco, “Seguridad Humana: Concepto Emergente de la Seguridad del Siglo XXI”, en Seguridad

107

respecto de la necesidad”,4 entonces definitivamente en el Cono Sur la seguridad humana ocupa un primer lugar, no sólo como concepto sino también como problema emergente. En términos de diagnóstico y aplicación de políticas públicas, sin embargo, la cuestión de la seguridad humana se ve subsumida dentro del concepto más amplio de “seguridad pública”, “seguridad interior” o “seguridad ciudadana” que, de todos modos, en términos generales se refiere principalmente a la seguridad física de los individuos y a la seguridad de su propiedad así como la salvaguarda de sus derechos y garantías. Sin embargo, como veremos aquí, para garantizar la seguridad humana a través de una política de seguridad pública es necesario pensar en términos que exceden la prevención y represión del delito. Mediante ejemplos puntuales, este trabajo explicará como la problemática combinada del crimen organizado y la proliferación y tráfico de armas pequeñas refuerzan un ciclo creciente de inseguridad humana en la región y analiza las oportunidades y obstáculos para una cooperación eficiente para contener a nivel subregional y reducir la magnitud de estos problemas. 2.

Crimen organizado, tráfico y proliferación de armas y seguridad humana en tres grandes ciudades del Cono Sur: Río de Janeiro, Santiago de Chile y Buenos Aires

Río de Janeiro, Santiago de Chile y Buenos Aires comparten, en escalas diferentes, problemas similares que afectan seriamente la seguridad humana. Tanto la venta y tráfico de drogas (en particular cocaína y marihuana) como la proliferación de armas pequeñas juegan un rol determinante en la magnificación de los problemas de criminalidad y violencia. Las tres ciudades tienen cinturones sub-urbanos (Gran Río, área Metropolitana de Santiago y Conurbano de la Ciudad de Buenos Aires) fuertemente ligados a la ciudad en términos económicos pero también en relación a patrones de violencia y criminalidad urbana. Los cinturones urbanos magnifican además el problema de la superpoblación y la saturación de los servicios públicos entre los que se incluye claro, la seguridad. Río de Janeiro y su cinturón sub-urbano tiene una población total de 11,5 millones de habitantes (5.9 en la ciudad y 10.9 en el Gran Río), el área metropolitana de Santiago tiene 6 millones de habitantes y la población sumada de la ciudad de Buenos Aires y el Gran Buenos Aires ronda los 12 millones de habitantes (2,8 millones en la ciudad y 8,7 millones en el conurbano).

Humana, Prevención de Conflictos y Paz, pp. 10 y 19. Ibíd. refiriéndose a al concepto de Seguridad Humana tal como ha sido definido por el Programa de Naciones para el Desarrollo. 4

108

Esta superpoblación se da en condiciones de grandes contrastes sociales, exclusión, concentración del ingreso y altas tasas de desempleo, condiciones que se han agravado particularmente en la década del 90 e incentivan el ingreso de capas de la población cada vez más jóvenes a actividades criminales, lo cual refuerza el ciclo de violencia. De las tres ciudades, Río de Janeiro puede ser tomada como una radiografía de la situación en que podrían encontrarse las otras dos ciudades (y cualquier gran ciudad latinoamericana) en el largo plazo si no se toman medidas para, dentro de una concepción amplia de las políticas de seguridad, desarrollar alternativas de integración de los sectores más marginalizados a actividades económicas legales y al acceso a servicios públicos.5 En Río de Janeiro, sucesivos gobiernos permitieron que desde la década del 50 se diera un caótico proceso de urbanización en condiciones de hacinamiento y sin atención del Estado. Es sobre la base de la ausencia estatal que en la década del 80 se consolida el tráfico de drogas en más de 700 favelas (barrios pobres) donde hoy viven más de 2 millones de personas. De acuerdo a cifras oficiales en el año 2000 se registraron 49.919 homicidios en Brasil de los cuales 34.755, o 75 por ciento de ellos, fueron cometidos con armas de fuego.6 Estas son cifras similares a las de países en guerra, Brasil sin embargo, no está en guerra con ningún otro estado ni está atravesando una guerra civil. Tasa de homicidios con arma de fuego en Brasil, Estado de Río de Janeiro y Municipio de Río de Janeiro 60,0

58,8

55,5

55,2 55,0

58,1

52,7

50,0

47,3

45,0

46,9

40,8

52,2

58,7

55,2 59,9 53,1

52,1

47,3

51,6

46,8 41,6

46,8

38,5

35,0

43,9

40,3

37,6

41,9

36,2

47,8 42,1

38,5

40,0

47,7

39,8

39,7

31,3 34,4

17,1

16,9

17,3

18,5

18,7

1999

15,7

1998

14,9

1997

14,1

1992

1982

14,4

1991

1981

10,8

12,1

10,0

11,6

9,6

14,0

1990

1980

8,5

14,2

1989

7,2

1988

7,6

1987

7,2

1986

19,0

15,0

6,0

23,6

21,1

19,7

10,0

30,3

1996

23,3

20,0

19,7

1995

26,2 21,2

1994

21,3

1985

25,0

1993

27,5

30,0

1984

Tasa por 100.000 hab.

51,3

5,0

Município RJ

Estado RJ

2001

2000

1983

1979

0,0

Brasil

Fuente: DATASUS/ Ministerio de Salud de Brasil, Análisis: ISER 5

Ver por ejemplo: Fontán Balestra, Florencia, “Seguridad: Evitemos el punto de no retorno”, La Nación Line, 5 de agosto de 2003, http://www.lanacion.com.ar/03/08/05/do_516781.asp y Barbano, Rolando, “Los Narcos en el Espejo”, Buenos Aires, Viva. La Revista de Clarín, 29 de junio de 2003, pp.24-32 para comparaciones prospectivas entre la situación de la inseguridad en Río de Janeiro y Buenos Aires. 6 Ver: Rubem Cesar Fernándes, Luciana Phebo y Pablo Dreyfus, 'The impact of firearm injuries on the young population in the city of Rio de Janeiro, Brazil -Viva Rio activities and strategies' , Paper presented at the seminar 'The Role of Public Health in the Prevention of War-Related Injuries', 9-11 mayo 2003, Montreal, Canadá.

109

Río de Janeiro puede ser tomado como un ejemplo de la espiral de violencia urbana y proliferación de armas pequeñas y livianas que se registra en Brasil. En 2001 por ejemplo, 3.006 personas murieron en el municipio de Río de Janeiro por el uso de armas de fuego lo que representa el 40 por ciento de las muertes por causas externas ocurridas en esa ciudad durante dicho período.7 La mayor parte de esas muertes se concentra (al igual que en todas las grandes ciudades de Brasil) entre jóvenes de sexo masculino de entre 15 a 29 años de edad, de escasos recursos económicos y con bajo grado de escolarización (que han abandonado sus estudios primarios entre el cuarto y el 7 año del ciclo primario). En Río de Janeiro por ejemplo, donde jóvenes habitantes de las favelas cariocas con estas características son reclutados por organizaciones de narcotraficantes, los índices de mortalidad de hombres jóvenes son superiores a los de regiones en guerra tales como la Franja de Gaza, Liberia y Sierra Leona.8 La violencia se manifiesta principalmente en la forma de choques armados entre distintas organizaciones criminales (las principales con el Comando Vermelho, el Tercero Comando y Amigos dos Amigos) que luchan por ganar o mantener el control territorial por acceso a puntos de abastecimiento y venta de cocaína y marihuana. Los altos beneficios generados por la venta de drogas y la competencia violenta por el control de este negocio ilegal generan a su vez un círculo vicioso de compra de armas. Por otra parte, técnicas policiales en las que predomina el abuso de la fuerza letal por parte del Estado, refuerzan la “espiral armamentista” por parte del crimen organizado. Debido a la gran cantidad de armas que confluyen de modo ilegal hacia las favelas de Río de Janeiro, esta ciudad también puede ser tomada como representativa de los patrones más comunes de tráfico ilícito y proliferación de armas de armas pequeñas en la región, esto es:9 • robo a propietarios legales • compra por fuera de lo establecido en las leyes de control de armas • tráfico transnacional mediante canales enteramente ilegales desde fuera de la subregión (Asia, Europa Oriental, Medio Oriente, América Central, Estados Unidos, Colombia, Surinam) • triangulación de armas previamente importadas de manera legal por un país dentro de la región • desvío de armas pertenecientes al inventario o a excedentes (surplus) pertenecientes a las fuerzas armadas y/o policiales • desvío de armas previamente incautadas por la policía

7

Ibid. Véase Dowdney, Luke, Children of the Drug Trade: a case of children in organised armed violence in Rio de Janeiro, Río de Janeiro: 7 Letras, 2002. 9 Ver: Dreyfus, Pablo, 'Modalidades de transferencias ilegales de armas pequeñas y livianas: un vistazo desde el Cono Sur', Trabajo presentado en la Consulta Ecuménica Latinoamericana 'Abordando la Violencia Armada en la Sociedad Latinoamericana: el tema de las Armas Pequeñas' organizada por el Consejo Mundial de Iglesias con la cooperación del Consejo Latinoamericano de Iglesias y Viva Río, Río de Janeiro 25 al 28 de julio 2000 disponible en: 8

110

En el Estado de Río de Janeiro (cuya capital es la ciudad de Río de Janeiro) entre 1950 y 2001 la policía incautó alrededor de 204.000 armas de fuego. Del total de las armas incautadas en la década del 90 (1991-2001) 64 por ciento eran revólveres y 16 por ciento pistolas. Por otro lado, del total de armas incautadas entre 1950 y 2001, 32 por ciento fueron producidas por Forjas Taurus y 22 por ciento por la empresa Rossi, dos grandes compañías brasileñas. Esto es 55 por ciento del total de armas ilegales e involucradas en crímenes en el Estado de Río de Janeiro es de producción nacional. Entre las armas incautadas en los años 90, 8,4 por ciento era de calibre de uso prohibido (no pueden ser vendidos en armerías a civiles) frente a un 2,8 por ciento en la década del 80. Por otra parte 44 por ciento de las armas de uso restringido incautadas por la policía en Río de Janeiro entre 1990 y 2002 es de producción nacional. 10 La década de los 90 es precisamente el período de consolidación de las organizaciones de tráfico de drogas que operan en las favelas de Río de Janeiro. Estas cifras nos muestran una importante migración de armas legalmente producidas en Brasil hacia mercados ilegales dentro del mismo país. Estudios recientes basados en observación de campo y en la comparación de estadísticas de importación y exportación de armas desde Brasil hacia Paraguay demuestran un importante patrón de triangulación de armas brasileñas desde armerías en territorio paraguayo donde, hasta 2002, la venta de armas a turistas extranjeros era legal y permitida mediante la simple presentación de una fotocopia de la cédula de identidad y donde también hasta 2002 el calibre 9mm era considerado de uso permitido para civiles.11 Estudios preliminares sin embargo también nos muestran un importante patrón de migración de armas desde propietarios privados hacia el mercado criminal. Por ejemplo, el 33 por ciento de las pistolas y revólveres Taurus bajo custodia en el depósito de la DFAE de la Policía Civil de Río de Janeiro.12 De las estadísticas de incautación de armas en Río de Janeiro también puede inferirse un importante patrón de desvío de armas pequeñas y ligeras de producción brasileña y de uso exclusivo de las fuerzas armadas y policiales hacia el mercado criminal. Particularmente nos referimos aquí a sub-ametralladoras, fusiles de asalto y granadas de mano.

10

Siguiendo la Ruta de las Armas: del origen legal al destino ilegal, Proyecto Control de Armas de Fuego, Viva Río/ISER, Río de Janeiro, actualizado en julio 2003 y disponible en . 11 Pablo Dreyfus, 'Tráfico ilegal de armas de fuego a través de Paraguay', Rio de Janeiro, 2000, disponible en:< www.desarme.org>; Dreyfus 'Modalidades de transferencias ilegales de armas pequeñas y livianas: un vistazo desde el Cono Sur', y Cano, Ignacio, 'Perfil das armas vendidas a brasileiros no Paraguai', ISER, 2000, disponible en: . 12 Pablo Dreyfus y Patricia Rivero, 'As Armas Taurus E Sua Contribuição Ao Mercado Ilegal Das Armas No Estado Do Rio De Janeiro', 2002, estúdio preliminar no publicado, sujeto a mayor análisis de datos.

111

Por ejemplo entre 1999 y 2003 la policía incautó en Río de Janeiro un total de 166 fusiles de asalto y 90 sub-ametralladoras producidas en Brasil. Y durante enero y noviembre de 2002 fueron incautadas 291 granadas de mano producidas en Brasil.13 Mientras no se tengan resultados de una investigación oficial pueden suponerse los siguientes patrones de desvío de este tipo de armas: • Robo de unidades militares o policiales; • Venta de este tipo de armas del inventario militar o policial por elementos corruptos en las fuerzas armadas y policiales; • Venta de material excedente (surplus) por parte de elementos corruptos en las fuerzas armadas o policiales; • Tráfico de estas armas a través de coleccionistas autorizados que, según la ley, están autorizados a comprar aunque no utilizar una cantidad limitada armas automáticas (pero no granadas); y • Exportación de estas armas a las fuerzas armadas y policiales de terceros países (en especial países limítrofes) y vuelta de este material a Brasil a causa de desvíos en los países compradores. También es posible constatar un importante desvío de armas de uso exclusivo de las fuerzas armadas y policiales argentinas, incluyendo grandas de mano. Lo cual indica una problemática regional de falta de control adecuado de inventarios y excedentes militares y policiales. Por ejemplo, 8% del total de los fusiles de asalto y pistolas ametralladoras incautados por la policía de Río de Janeiro entre 1950 y 2001 (la incautación aumenta a partir de 1992) en operaciones contra el tráfico de drogas son de fabricación argentina y 23.4% de las granadas de mano antipersonal (103 granadas) incautadas en Río de Janeiro en operaciones contra el tráfico de drogas durante 2002 también son de fabricación argentina.14 El siguiente gráfico muestra el donde fueron producidas (incluyendo Brasil y sin Brasil) las armas pequeñas (de todo tipo y calibre) que fueron incautadas en Río de Janeiro entre 1951 y 2003.15

13

Ver: Governo do Estado do Rio de Janeiro, Secretaría de Segurança Pública, Dados sobre armas de fogo e granadas brasileiras apreendidas no Estado do Rio de Janeiro no período 1999-2003, Río de Janeiro, julio de 2003, disponible en www.desarme.org, sección “Investigaciones”. 14 Ver: Dreyfus Pablo, Siguiendo la Ruta de las Armas Incautadas en Río de Janeiro: algunas pistas para Argentina, Viva Río, Río de Janeiro, 2002, 12p. versión pdf disponible en ;Antonio Werneck, 'Argentina sabia de desvíos de armas', O Globo, Río de Janeiro, 28 mayo 2003; Gosman, Eleonora, “Como llegan a los narcos de Río las armas argentinas”, Clarín, 6 de julio de 2003 y Conte, Gabriel, “Ex Oficial de la Prefectura Naval Argentina Implicado en causas por tráfico ilegal de armas”, Desarme.org, 7 de agosto de 2003, www.desarme.org 15 Ver: Em busca da rota das armas: origem legal e destino ilegal, disponible en www.desarme.org

112

CHINA 0,19%

ISRAEL 0,11%

RUSIA 0,05%

FRANCIA 0,25%

GRANBRETAÑA 0,02%

SUIZA 0,02% ISRAEL 0,42%

OUTRO 0,07%

RÚSIA 0,18%

GRA B RN E -T A Ñ A 0,07%

CHINA 0,72%

AUSTRIA 0,34%

BRASIL 74,09%

ITÁLIA 1,11% ALEMANIA 1,19%

R.TCHECA 1,78% YUGOSLÁVIA 1,96% ITÁLIA 4,27% ALEMAÑA 4,58%

ARGENTINA 1,96%

ESPAÑA 6,20%

EUA 6,70%

SUIZA 0,07% EUA 25,85%

FRANÇA 0,96% AUSTRIA 1,29%

R.TCHECA 0,46% YUGOSLÁVIA 0,51%

BÉLGICA 4,74%

OUTRO 0,26%

ESPAÑA 23,94%

ARGENTINA 7,58%

ARTESANAL 7,75%

BÉLGICA 18,31%

Fuente: SSPRJ/PCRJ/DFAE, Análisis: Viva Río/ISER

Más hacia el sur de la región, en el área de la Gran Buenos Aires conviven 12 millones de personas de las cuales 25,2 por ciento se encuentran bajo la línea de indigencia y 51,7 por ciento bajo la línea de pobreza con tasas de desempleo de 16,4 por ciento.16 En la misma zona geográfica, el 10% más rico de la población concentra el 37 por ciento de la renta.17 En esta situación de grandes contrastes sociales, exclusión extrema y desempleo estructural y que ha venido profundizándose en los últimos diez años no es extraño que como muestra el gráfico abajo, las tasas de delincuencia hayan aumentado a lo largo del tiempo.

Fuente: Sistema Nacional de Información Criminal (SNIC), Dirección Nacional de Política Criminal, Ministerio de Justicia, Seguridad y Derechos Humanos, http://www.jus.gov.ar/polcrim/Snic2001/Informe%20pais%202001/SNICInformePais2001Cuadro34.pdf

16 17

Según el Instituto Nacional de Estadística y Censos, http://www.indec.gov.ar/, datos para 2003 Ibíd. Datos para 2001.

113

Este aumento de la criminalidad se da en un marco de corrupción policial (sobre todo en la Provincia de Buenos Aires) y sofisticación de los delitos que son cometidos cada vez más por organizaciones dedicadas al tráfico ilícito de drogas y armas, el lavado de dinero el robo y “duplicación de vehículos, el robo de ganado, la “piratería del asfalto” y los asaltos a bancos y camiones de transporte de valores.18 Las armas pequeñas juegan un papel fundamental en el aumento de la criminalidad violenta. Por ejemplo en la ciudad de Buenos Aires entre marzo y diciembre de 2000, 49 por ciento de los homicidios dolosos fue cometido con armas de fuego.19 La situación de inseguridad también ha incentivado la proliferación de armas pequeñas en la sociedad. Datos oficiales muestran que durante 1999 se vendieron en el país, sólo en el circuito legal, 61.305 armas de distintos calibres alrededor de un 27 por ciento más que las aproximadamente 44.000 vendidas en 1998.20 Fuentes consultadas indican que después de la caída del Presidente Fernando de la Rúa (que fue precedida y seguida de episodios de saqueo y pillajes) se produjo un verdadero aluvión de pedidos de credenciales de legítimo usuario principalmente para escopetas y armas largas de repetición y se registraron muchas transferencias de armas pequeñas. También aumentaron los pedidos de permisos de portación.21 Por otra parte el Registro Nacional de Armas (RENAR) estima que existen entre 100.000 a 150.000 armas en situación ilegal esto es, no registradas y que entre esas armas 50.000 estarían en manos de delincuentes.22 Sin embargo, según el Ministerio de Justicia, Seguridad y Derechos humanos, serían aproximadamente 1.500.000 las armas ilícitas en circulación.23 Una encuesta realizada por la consultoría Graciela Römer & Asociados sobre la base de 800 entrevistas domiciliarias en provincia de Buenos Aires y Capital Federal, da sin embargo cifras más altas e inquietantes. Según este estudio: • Un 15 por ciento de los habitantes de la provincia de Buenos Aires y un 8 por ciento de los habitantes de la Capital Federal (región que concentra más de la mitad de la población argentina) declara poseer armas en casa. Esto equivale a

18

Ver: Sain, Marcelo Fabián, Seguridad, democracia y reforma del sistema policial en la Argentina, Buenos Aires, Fondo de Cultura Económica,2002, p.76 19 Dirección Nacional de Coordinación y Análisis para la Prevención del Delito, Secretaría de Seguridad Interior, Ministerio de Justicia, Seguridad y Derechos Humanos, 2002, p.25. 20 Dirección Nacional de Coordinación y Análisis para la Prevención del Delito, Secretaría de Seguridad Interior, Ministerio de Justicia, Seguridad y Derechos Humanos, 2002, p.14. 21 Entrevista con el Dr. Héctor Méndez de Leo, Director de Operaciones del RENAR hasta marzo de 2003. Buenos Aires, abril 2003. 22 Dirección Nacional de Coordinación y Análisis para la Prevención del Delito, Secretaría de Seguridad Interior, Ministerio de Justicia, Seguridad y Derechos Humanos, 2002, p.16; y entrevistas con funcionarios del RENAR, Buenos Aires, abril 2003. 23 Dirección Nacional de Coordinación y Análisis para la Prevención del Delito, Secretaría de Seguridad Interior, Ministerio de Justicia, Seguridad y Derechos Humanos, 2002, p.16.

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•

•

aproximadamente 1.530.000 individuos (165.000 en Capital Federal y 1.365.000 en la provincia de Buenos Aires) que poseen armas pequeñas; La diferencia entre las cifras oficiales de armas legalmente registradas y la que surge de la declaración espontánea muestra que en la Ciudad de Buenos Aires (CBA) aproximadamente 86 por ciento de las armas han sido registradas. Sin embargo en la Provincia de Buenos Aires (PBA), menos del 30 por ciento han sido debidamente registradas lo cual indica la existencia de un mercado ilegal de armas de grandes proporciones en esta provincia; Un 17 por ciento de los habitantes de la CBA y un 23 por ciento de los residentes en la PBA (esto es 350.000 y 2 millones 92 mil personas respectivamente) admite su disposición a adquirir un arma apenas pueda.24

No existe sin embargo un tráfico transnacional importante de armas para el mercado criminal. 25 Esto se debe sobre todo a la existencia de una importante industria nacional (pública y privada) de armas pequeñas, al hecho de que antes de la reforma de la legislación de amas en 1994 era muy fácil comprar armas de bajo calibre (principalmente.22,.32 y.38) y al hecho de que la corrupción policial permite el desvío de armas de tipo militar (fusiles de asalto y pistolas ametralladoras) hacia el mercado criminal.26 Desempleo y exclusión social también son problemas en Chile, donde el 10% más rico de la sociedad concentra el 39,7% de la renta en zonas urbanas y la tasa de desempleo abierto urbano es del 9%.27 En los últimos cuatro años se ha registrado en Chile un notable aumento de los robos con violencia y de lesiones corporales. Sin embargo, las armas predominantes en este tipo de crímenes son las armas corto-punzantes (en el 71 al 72 por ciento de los casos).28 Según funcionarios del Ministerio del Interior se estima que existen 1.300.000 armas pequeñas en situación ilegal (no registradas). Esta cifra daría un proporción de una persona armada entre cada 11 a 12 personas. Sin embargo los mismos funcionarios creen que esta estimación es muy exagerada; según ellos el número de 24

Graciela Römer & Asociados, Consultoría en Opinión Pública y Comunicación, 'La inseguridad pública y la justicia por mano propia', 800 entrevistas domiciliarias en provincia de Buenos Aires y Capital Federal. Error: +/3.5%.Diciembre 2002. 25 Sobre un perfil de las armas ilegales en la Provincia de Buenos Aires y conurbano de la Ciudad de Buenos Aires ver: Sain, Gustavo, Informe Final Sobre Mapeo de Armas y Municiones Secuestradas y Decomisadas, Programa de Apoyo a la Reforma Estatal y Fortalecimiento Fiscal (P.A.R.E.F.F.) PROYECTO: “Construyendo Seguridad Ciudadana”SUB-PROYECTO: “Recuperación y Destrucción de Armas en Circulación Ilícita”, 2003, 33p. 26 Las compañías privadas más importantes son: Bersa S.A. (pistolas), F&L (revólveres), Laserre SRL/Rexio (pistolones y revólveres) y la Fábrica Fray Luis Beltrán de la Dirección General de Fabricaciones Militares (pistolas, carabinas de caza, fusiles de asalto, ametralladoras livianas, pistolas ametralladoras, munición y granadas de mano). 27 Fuente: Comisión Económica para América Latina y el Caribe, Anuario Estadístico de América Latina y el Caribe 2002, http://www.eclac.org/publicaciones/Estadisticas/0/LCG2190PE/p1_1.pdf 28 Entrevista con funcionarios de la División de Seguridad Ciudadana del Ministerio del Interior, Santiago, Chile, marzo 2003.

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armas en situación ilegal no pasaría de las 750.000 armas lo cuál representaría una proporción de 1 persona armada de cada 21 a 22 habitantes.29 Ahora bien, donde sí es posible notar un aumento creciente del uso de armas pequeñas de todo tipo es en los delitos relacionados con drogas prohibidas (tráfico y venta). En la última década Chile ha estado crecientemente siendo utilizado como ruta de tráfico de cocaína desde los países andinos (principalmente Perú y Bolivia) y también se ha registrado un aumento en el consumo y tráfico de pasta base de cocaína en las grandes ciudades. La distribución de la pasta base se da sobre todo en poblaciones pobres del sur del área metropolitana (Santiago y Gran Santiago) y en otras ciudades del país. Es justamente en las operaciones policiales de represión de este tipo de delitos en estas áreas donde son incautadas cada vez más armas de fuego.30

Fuente: Gobierno de Chile, Ministerio del Interior, Subsecretaría del Interior, División de Seguridad Ciudadana, Informe Trimestral de Estadísticas Nacionales y Regionales sobre Narcotráfico Nacional y Microtráfico en el Gran Santiago, Primer Trimestre, 2003, http://www.interior.gov.cl/index2.html

• • • •

Estas armas tienen cuatro orígenes principales: son robadas a particulares que las tenían legalmente registradas; en menor proporción son traficadas desde países limítrofes; proceden de células terroristas que estuvieron activas hasta mediados de la década del 90; y son armas hechizas o de manufactura casera.

Un fenómeno nuevo que causó un gran escándalo mediático a fines del año pasado fue el desvío de armas incautadas hacia bandas de traficantes de drogas. Esas 29

Ibíd. Ministerio del Interior, División de Seguridad Ciudadana-Departamento de Información y Estudios, Principales tendencias 2001-2002 en el tráfico de drogas a nivel nacional y Gran Santiago, Santiago, Chile, 2002, p. 15p; y entrevistas con funcionarios de la mencionada división, marzo 2003.

30

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armas (principalmente fusiles AK-47) habrían sido capturadas en la década del 80 durante un operativo contra el Frente Patriótico Manuel Rodríguez. Las armas fueron desviadas desde depósitos oficiales por militares retirados quienes luego fueron procesados y separados de sus cargos.31 Queda por ver si este ha sido un fenómeno aislado o si estos casos de corrupción y desvío de stocks de armas incautadas se darán nuevamente en Chile. 3.

Algunas reflexiones y una conclusión:

¿Cuál es la particularidad del Cono Sur en términos de seguridad humana y su relación con el tráfico de armas y el crimen organizado? : En primer lugar, como vimos, existe en Argentina y Brasil una importante industria sub-regional de armas pequeñas orientada hacia el mercado civil. Esto da lugar a un importante patrón de tráfico intra-regional de armas que responde a las necesidades del mercado criminal, principalmente en Brasil. En segundo lugar, dentro de la misma región existe un país: Paraguay, que es utilizado como plataforma de triangulación para armas producidas en Brasil y Argentina. Pero a su vez, el tráfico de armas (al igual que otros tipos de contrabando) es importante en Paraguay precisamente porque debido a falta del desarrollo de otros sectores de la economía, este país es muy dependiente del cobro de tasas de importación y la reexportación de esos productos y del comercio ilegal de productos que son altamente gravados o prohibidos en los países limítrofes (entre los que se encuentran claro, las armas). Esto es, el problema en Paraguay no es sólo un problema criminal, también es un problema de desarrollo y diversificación económica. En tercer lugar, el flujo armas (Río de Janeiro es el ejemplo más representativo) permite la consolidación de mercados urbanos de venta de cocaína en ciudades en los que las grandes disparidades sociales, la falta de expectativas laborales y de ascenso social favorece y hasta incentiva la entrada de jóvenes como mano de obra del tráfico de drogas y otras actividades criminales. En cuarto lugar, en toda América Latina, pero particularmente en el Cono Sur, existe una clara militarización o podríamos llamar “defensalización” del tema de todos los aspectos relacionados con el control de las armas pequeñas. Inclusive aquellas destinadas al mercado civil. En el Cono Sur estas leyes fueron promulgadas o reglamentadas en los años 70 en épocas de gobiernos militares o regímenes autoritarios cuyo interés era evitar la formación de grupos insurgentes que pudieran atentar contra la seguridad del régimen.32 Por otra parte, dentro de la concepción de la 31

Ver: Amplían cargos contra militares acusados de tráfico de armas, Las Últimas Noticias, Santiago, Chile, 28 noviembre 2002; y Narcotraficantes con armas de militares en Chile’, Desarme.org, 1 noviembre 2002. 32 Brasil es una excepción cronológica. Las leyes datan de sucesivos decretos que desde 1934 (inicio del régimen Vargista), vienen siendo consolidados y actualizados periódicamente y que le dan un rol relevante al Ejército en el control de armas de fuego y otros productos controlados. Es sólo en la década del 90 (1997), cuando fue aprobada

117

Doctrina de la Seguridad Nacional la industria de armas pequeñas, inclusive para uso civil, era considerada un instrumento al servicio de la defensa nacional como instrumento de desarrollo, a cargo claro, de los militares. Los Ministerios de Defensa, que no tienen funciones ni prerrogativas de seguridad interior, esto es, que no tienen funciones policiales, fiscalizan la producción, importación, exportación y venta al mayoreo de armas de pequeñas. En Brasil, Chile, Uruguay y Paraguay estas funciones son además realizadas por el Ejército (mientras que en Argentina se trata de un órgano civil del Ministerio de Defensa). Sólo en Brasil y Uruguay la policía participa de alguna manera en el proceso de registro y concesión de permisos de portación y tenencia de armas de fuego. En los otros países eso continúa siendo una función militar o por lo menos, del Ministerio de Defensa. Por otro lado, son el Poder Judicial y la policía (Ministerios del Interior o Ministerios de Justicia) la que debe investigar y reprimir los delitos relacionados con arma de fuego (por ejemplo, portación ilegal, tráfico de armas, fabricación ilícita de armas, desvío de armas del inventario militar o policial etc.) Sin embargo, los Ministerios de Defensa (y particularmente los militares) y los Ministerios de Interior/Justicia no se “hablan” entre sí en términos de fiscalización de armas pequeñas. No hay intercambio de información sobre lo que se produjo, importó o exportó y lo que se registró o vendió para uso particular. Cuando las armas son incautadas por la policía y remitidas a la Justicia, ni los jueces (o los fiscales) ni la policía tiene acceso a la información sobre el camino que siguieron esas armas hasta llegar a una situación criminal. Con lo cual, la represión y sobre todo la prevención del tráfico de armas pequeñas se hace prácticamente imposible. Esto es, en una región donde es evidente que la cuestión de las armas pequeñas es una cuestión de políticas de seguridad pública, pero sobre todo de seguridad humana, el control de estas (y sobre todo de su producción) está en gran parte realizado por burocracias militares que funcionan con una lógica de defensa nacional, esto es sobre la base de conceptos de seguridad clásicos que tienen que ver con las armas de fuego como instrumento al servicio de la defensa contra agresiones externas o como instrumento del desarrollo de las potencialidades nacionales de defensa. Por último, los mecanismos regionales de control de armas de fuego en una región cada vez mas integrada económica y políticamente a través del Mercado Común del Sur (MERCOSUR) no están sin embargo funcionando adecuadamente. Y

la ley del Sistema Nacional de Armas que da un rol determinante a la Policía Federal (policía nacional de investigaciones) en el registro de armas y en la autorización para la concesión para los permisos tenencia y portación de armas pequeñas para usuarios civiles. El Ejército sin embargo continúa, de acuerdo al decreto 3665 del año 2000, controlando la producción y la exportación y en la práctica no hay intercambio de información entre los organismos militares y civiles en estas cuestiones. Para un estudio más profundo sobre la legislación Brasileña sobre control de armas de fuego y sobre la legislación de control de armas en el MERCOSUR ver: Iootty de Paiva Dias, Carolina, Harmonizing Laws for the Prevention of Illicit Firearms Transfers, Viva Río, Working Paper Nr.1,3rd.Edition Updated, Rio de Janeiro, 2003 versión en español disponible en internet: www.desarme.org

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esto esta relacionado con los problemas internos de competencias y rivalidades burocráticas sobre el control de armas. Por ejemplo, para dar más transparencia al comercio legal de armas de fuego y evitar desvíos hacia el mercado ilegal, en 1998 los gobiernos del MERCOSUR y sus estados asociados (Chile y Bolivia) acordaron la creación de un mecanismo conjunto para intercambiar información sobre firmas comerciales e individuos autorizados para comerciar armas de fuego, munición, explosivos y materiales relacionados (Mecanismo Conjunto de Registro de Compradores y Vendedores de Armas de Fuego, Municiones, Explosivos y otros Materiales Relacionados para el MERCOSUR). También se acordó que los pedidos de información gobierno a gobierno sobre el Mecanismo Conjunto serían procesados a través Sistema de Intercambio de Información de Seguridad del MERCOSUR (SISME), un sistema computarizado de intercambio de información policial y seguridad pública. Tanto el mecanismo conjunto como el SISME fueron aprobados hace ya tres años por Decisión del Consejo del MERCOSUR, la autoridad máxima de esta asociación de estados, por lo que su implementación es obligatoria. Sin embargo, debido a alegadas incompatibilidades entre sistemas informáticos, ni el SISME ni el mecanismo conjunto están todavía operacionales. La realidad es que tanto en Brasil como en Argentina, existen graves dificultades de cooperación y comunicación entre organismos federales y provinciales y esto continúa atrasando la implementación de estos mecanismos regionales intercambio de información. Todo esto nos lleva a reflexionar, a modo de conclusión, sobre la necesidad de readaptar conceptos, estructuras de gobierno y políticas públicas que garanticen no sólo la seguridad física, la propiedad y las garantías políticas y civiles de los individuos sino también que garanticen también condiciones de desarrollo (y sobre todo de desarrollo y planificación urbana) que en el mediano y largo plazo inhiban la entrada hacia actividades criminales como alternativa económica. Es preciso que la presencia del Estado se sienta no sólo a través de la fuerza pública, pero también a través de la educación, la salud, y la generación de alternativas de crédito. Esto, implica una concepción amplia de la seguridad pública que incluya la fuerza pública (policías) pero también la cooperación con el sector privado y con la sociedad civil y que sobre todo, incluya a la seguridad humana como componente principal. También es fundamental que el tema de las armas sea abordado desde una perspectiva del interés nacional medido en términos del bienestar y la seguridad de la gente y no sólo en términos de la “buena salud” de la industria nacional de armas o de la seguridad nacional restringida al concepto de “defensa”. Ante los problemas actuales de seguridad y ante la integración política y económica de la región (que hace que disminuya la probabilidad de conflictos armados interestatales), tienen cada vez menos sentido que sean los militares quienes estén ocupados de la gestión y el control de la industria de armas pequeñas destinadas al mercado civil.

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La proliferación de armas y el crimen organizado, son un síntoma de otros males. Son el emergente de la crisis del modelo tradicional de seguridad basado en la pura y exclusiva prevención y represión policial y de la ausencia de gobiernos (locales y nacionales) que ante las crisis económicas se ha retirado de espacios vitales de acción pública, o como en el caso específico de Río de Janeiro, históricamente nunca se han preocupado por ocupar. Es tiempo de replantear políticas para no sólo tratar los síntomas sino también, las causas.

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La seguridad humana y la problemática criminal El tráfico de armas pequeñas y el crimen organizado en la Argentina Marcelo Fabián Sain1 1)

La seguridad humana y la problemática criminal

En 1994, el Programa para el Desarrollo de las Naciones Unidas (PNUD) propuso una suerte de desestatalización del concepto de seguridad e indicó que “la seguridad humana está centrada en el ser humano” y no en el Estado como en otrora. “Se preocupa por la forma en que la gente vive y respira en sociedad, la libertad con que puede ejercer diversas opciones, el grado de acceso al mercado y a las oportunidades sociales, y a la vida en conflicto y en paz”, se apuntó, a lo que se agregó que “la seguridad humana significa que la gente puede ejercer esas opciones en forma segura y libre, y que puede tener relativa confianza en que las oportunidades que tiene hoy no desaparecerán totalmente mañana”.2 Esto colocó a la noción de seguridad sobre la base de nuevos parámetros conceptuales, normativos e institucionales,3 ya que la seguridad pasó a implicar dos dimensiones fundamentales, a saber, (i) una situación social libre de riesgos, peligros y conflictos, en cuyo marco las personas puedan gozar plenamente y ejercer integralmente sus derechos, libertades y garantías constitucionales, y en la que (ii) se formulan y establecen políticas y mecanismos institucionales eficientes tendientes a prevenir, controlar y/o neutralizar aquellos riesgos, peligros o conflictos concretos o previsibles que lesionen aquella libertad o el goce pleno de esos derechos, libertades y garantías. A su vez, ello conlleva dos condiciones de aplicación básicas tales como (i) la vigencia de condiciones sociales, económicas y culturales que, de alguna manera, no obstruyan y/o permitan el goce pleno de la libertad humana; y (ii) la existencia de un Estado eficiente a la hora de garantizar los derechos y libertades civiles, políticas y sociales a lo largo de todo su territorio y de toda la sociedad. Pues bien, en nuestra región, durante los últimos años, en las relaciones bilaterales y colectivas se impuso una significativa tendencia a la distensión y la cooperación en materia de seguridad interestatal y, en ese marco, se desarticularon exitosamente numerosos atritos y diferendos internacionales y se puso fin a un conjunto de guerras civiles y conflictos internos. No obstante, en el grueso de nuestros países y en importantes áreas subregionales ha habido un profundo cambio en la situación de seguridad a la luz de la aparición y desarrollo de nuevas problemáticas y conflictos, 1

Investigador del Programa de Investigación sobre Fuerzas Armadas, Seguridad y Sociedad (PIFAS) de la Universidad Nacional de Quilmes (UNQ). 2 PNUD, Informe mundial de Desarrollo Humano: nuevas dimensiones de Seguridad Humana, Naciones Unidas, New York, 1994. 3 Véase: Rojas Aravena, Francisco, “Seguridad humana: concepto emergente de la seguridad del Siglo XXI”, en Rojas Aravena, Francisco y Goucha, Moufida, Seguridad humana, prevención de conflictos y paz, UNESCO / FLACSOChile, Santiago, 2002.

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entre los cuales despunta el aumento de diversas formas de criminalidad, el incremento de diferentes modalidades de violencia y el despliegue de distintas expresiones de la criminalidad organizada.4 Estos aspectos constituyen importantes tendencias vulneratorias de la situación de seguridad humana en nuestra región y, en su marco, en la Argentina. En efecto, en nuestro país, los profundos cambios sociales, económicos y políticos producidos durante los años ’80 y ’90 dieron lugar a la emergencia nuevas formas de conflictividad social y, en su marco, nuevas formas de violencia e ilegalidad, cuya expresión más significativa estuvo dada por el creciente aumento y complejización del fenómeno delictivo y de la violencia criminal desplegada en el plano doméstico – principalmente en las grandes urbes– así como por la aparición de nuevas formas de criminalidad organizada.5 Frente a esta nueva problemática, la Argentina posee un Estado fallido, esto es, un Estado que se ha mostrado incapaz de asegurar la efectividad de sus leyes, disposiciones y políticas a lo largo del territorio y del sistema de estratificación social, moldeando con ello un escenario en el que las relaciones entre ese Estado y la sociedad pasaron a estar signadas en muchos aspectos por un bajo grado de institucionalización.6 Dichas falencias se asentaron en dos características que han estado presentes desde la propia instauración democrática, a saber: (i) el permanente desgobierno político sobre los asuntos de la seguridad pública de parte de las autoridades gubernamentales y, como consecuencia de ellos, la recurrente delegación de la administración de esos asuntos a las fuerzas policiales, todo lo cual ha redundado en una sistemática ausencia de políticas y estrategias de seguridad apropiadas a los desafíos impuestos por la emergencia de nuevas formas de conflictividad social y, especialmente, al aumento y complejización criminal; y (ii) la ineficiencia del sistema de seguridad y policial para dar cuenta del crecimiento y la complejización del delito y, como consecuencia de ello, para prevenir, enfrentar, conjurar exitosamente sus diferentes manifestaciones así como también la intervención de determinadas agencias o sectores estatales – especialmente, policiales– en la producción y reproducción de ciertas modalidades delictivas, ya sea por omisión, por complicidad o por participación directa en su desenvolvimiento.7 4

Kurtenbach, Sabine, “El nuevo escenario de (in)seguridad en América Latina: ¿amenaza para la democracia?”, en BODEMER, Klaus (ed.), El nuevo escenario de (in)seguridad en América Latina. ¿Amenaza para la democracia?, Recal / IIK / FLACSO-Chile / Nueva Sociedad, 2003. 5 Véase: Arriagada, Irma y Godoy, Lorena, Seguridad ciudadana y violencia en América Latina: diagnóstico y políticas en los años noventa, Naciones Unidas / CEPAL / ECLAC, Santiago de Chile, Serie Políticas Sociales N° 32, agosto de 1999. 6 O’Donnell, Guillermo, “Acerca del Estado, la democratización y algunos problemas conceptuales. Una perspectiva latinoamericana con referencias a países poscomunistas”, en O’Donnell, Guillermo, Contrapuntos. Ensayos escogidos sobre autoritarismo y democratización, Paidós. Buenos Aires, 1997; y O’Donnell, Guillermo, “Las poliarquías y la (in)efectividad de la ley en América Latina”, en Ibíd. 7 Sain, Marcelo Fabián, Seguridad, democracia y reforma del sistema policial en la Argentina, Fondo de Cultura Económica, Buenos Aires, 2002. Véase también: Méndez, Juan, “Problemas de violencia ilegal. Una introducción”,

122

Una dimensión particular de todos estos aspectos lo constituye el tráfico ilegal de armas pequeñas,8 no solamente porque dicho tráfico se vio favorecido por el aumento y complejización del delito y de la violencia criminal sino porque las deficiencias estatales y los bolsones de corrupción policial están en la base del crecimiento del mercado ilegal de armas pequeñas utilizadas por la delincuencia. En este contexto, en el presente trabajo se abordará la nueva problemática criminal en la Argentina, en particular, el aumento y complejización del delito así como también, en ese marco, el creciente tráfico ilegal de armas de fuego pequeñas y su vinculación con la problemática criminal, para finalizar con algunas consideraciones generales al respecto. 2)

La nueva problemática delictiva en la Argentina.

2.1)

El crecimiento delictivo

En la Argentina, a lo largo de los últimos años, la violencia y el delito han aumentado significativamente. La tasa de criminalidad, esto es, la tasa de hechos delictuosos registrados cada 100.000 habitantes, ha crecido desde los años ’70, aunque, a partir de los ’90, dicha tasa ha aumentado hasta el punto de superar sensiblemente los niveles alcanzados durante las décadas anteriores.9 En 2001, la tasa de criminalidad fue de 3.182 hechos delictivos registrados, mientras que esa misma tasa en el año 1990 había sido de 1.722 delitos, es decir, durante los últimos años se ha producido un constante aumento de la tasa de hechos delictuosos registrados equivalente a casi un 100%. Al respecto, el mayor aumento a lo largo de la década ha sido el que se observó entre los años 1998 y 1999, registrando un salto de 349 delitos registrados cada 100.000 habitantes. Las estadísticas oficiales indican que “la evolución a lo largo de la década del ‘90 de la tasa de delitos contra la propiedad registrados en el país fue muy similar a la de la totalidad de los hechos presuntamente delictuosos, registrándose igualmente un descenso similar en el paso de 1990 a 1991, creciendo progresivamente a partir de ese momento hasta el 2001, para llegar a 2.114 cada 100.000 habitantes”, a lo que se agrega que, “en el caso de los delitos contra las personas, la evolución a lo largo de la

en Méndez, Juan, O’Donnell, Guillermo y Pinheiro, Paulo Sérgio (comps.), La (in)efectividad de la ley y la exclusión en América Latina, Paidós, Buenos Aires, 2002. 8 Las Naciones Unidas considera armas pequeñas a las armas de uso civil compuestas por revólveres, pistolas, rifles y carabinas. Véase: PNUD, “Definition of small arms”, en http://www.undp.org/erd/archives/brochures/small_arms/sa8.htm. En este trabajo se seguirá esta conceptualización. 9 Dammert, Lucía, Violencia criminal y seguridad pública en América Latina: la situación argentina, Naciones Unidas / CEPAL / ECLAC, Santiago de Chile, Serie Políticas Sociales N° 43, noviembre de 2000, p.12 y ss.; GOLBERT, Laura y Kessler, Gabriel, El crecimiento de la violencia urbana en la Argentina de los 90. El debate entre la explicación económica y la sociológica, mimeo, Buenos Aires, 2001.

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década presenta una tendencia creciente de carácter gradual, llegando al año 2001 con una tasa de 569 delitos registrados cada 100.000 habitantes”.10

Fuente: Dirección Nacional de Política Criminal, Informe anual de estadísticas policiales. Año 2001, Ministerio de Justicia y Derechos Humanos, Buenos Aires, Sistema Nacional de Información Criminal, 2002.

Por su parte, el crecimiento delictivo registrado durante los últimos años ha estado acompañado de un significativo aumento de los niveles de violencia criminal. En 2001, se registraron 3.048 homicidios dolosos y 888 tentativas en todo el país. En valores relativos, ello significó una tasa nacional de 8,23 homicidios dolosos cada 100.000 habitantes. En conjunto, estos datos absolutos y relativos no son elevados en comparación con los registros regionales e internacionales. Dentro del grupo de delitos contra las personas registrados en 2001 en todo el país, el homicidio doloso (incluyendo las tentativas) fue uno de los delitos que menor frecuencia presentó (2%), ocupando inclusive un rango menor con relación al total de hechos presuntamente delictuosos. No obstante, la distribución territorial de los homicidios dolosos (consumados) durante ese año presenta una fuerte condensación en las jurisdicciones que poseen las mayores concentraciones urbanas. La Provincia de Buenos Aires ha registrado una frecuencia de 1.632 hechos, lo que equivale a más de la mitad del total de homicidios dolosos ocurridos en el país. En un rango muy inferior, le sigue la provincia de Santa Fe con 204 hechos, luego Córdoba con 162, la Ciudad de Buenos Aires con 152 y la provincia de Mendoza con 127 hechos. Estos valores son iguales a los producidos el año anterior, por lo que se ha observado una cierta estabilización de este tipo de evento delictivo.11

10

Dirección Nacional de Política Criminal, Informe anual de estadísticas policiales. Año 2001, Ministerio de Justicia y Derechos Humanos, Buenos Aires, Sistema Nacional de Información Criminal, 2002, p. 12. 11 Ibíd., p. 10.

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A su vez, en las principales ciudades argentinas, el crecimiento la violencia delictiva ha tenido otras manifestaciones. Durante el 2001, en la Ciudad de Buenos Aires, el 39,6% de la población ha sido víctima de al menos un delito, mientras que el 60,4% no fue víctima de ningún delito. El porcentaje de población que ha resultado víctima de algún delito contra la propiedad alcanzó un 29,1%. No obstante, el porcentaje mayor es el que corresponde a los robos con violencia, registrándose en este rubro un 9,4%. Éste es un delito de fuerte impacto social dado que se trata de hechos con intención de robo que implican el uso directo de violencia física contra las personas, en particular, mediante el uso de armas de fuego. En segundo término se ubica el robo de objeto en vehículo con un 7,6%, seguido por los hurtos personales con un 6,8%, la corrupción con un 6,8%, el vandalismo con 5,6%, el robo en vivienda con un 4,9%, el robo de moto-motocicletas con un 4,7%, las lesiones y amenazas con un 3,7%, el robo de vehículo con un 2,5% y las ofensas sexuales con un 1,1%. Entre los años 1998 y 2001, en la referida ciudad ha habido una tendencia a la estabilidad general de los niveles de victimización. Sin embargo, en 1999 hubo un pequeño decrecimiento, aunque desde entonces se produjo un incremento leve pero sostenido hasta el año 2001. En esos años, los delitos sin violencia o amenaza del uso de la misma han disminuido relativamente, mientras que han aumentado aquellos cuya modalidad ha sido violenta. En efecto, el robo con violencia en 1998 significó el 8,2%, mientras que en 1999 subió a 11,9%, y a partir de ese año comenzó a decrecer levemente –el 9,8% y el 9,4% para los años siguientes–. Sin embargo, si tomamos el valor del año 1998 como base, la tendencia general en estos años fue a la suba y, además, el valor menor de 8,2% resulta muy elevado en relación a los parámetros internacionales.12 En la provincia de Buenos Aires, los niveles delictivos son altísimos y el incremento de los hechos delictivos conocidos es también considerable. En 2002, se produjeron 347.566 hechos delictivos, entre los cuales se cometieron 1.964 homicidios dolosos, 720 violaciones, 134.654 robos sin lesiones o muertes, 10.832 robos que terminan en lesiones o muertes, 79.735 hurtos y 2.309 delitos contra la libertad. Excepto en los casos de violaciones, durante el 2001, los registros delictivos fueron sensiblemente menores al 2002. En efecto, en el 2001, se cometieron 300.470 hechos delictivos, entre los cuales se produjeron 1.632 homicidios dolosos, 848 violaciones, 108.281 robos sin lesiones o muertes, 10.070 robos que terminan en lesiones o muertes, 61.591 hurtos y 1.300 delitos contra la libertad.13 Asimismo, a lo largo de los últimos años, en el Gran Buenos Aires, donde se concentra más del 75% de los hechos delictivos cometidos en el ámbito provincial, las tendencias de victimización han sido semejantes a las de la Ciudad de Buenos Aires pero los niveles de victimización y el grado de violencia de los delitos han sido 12

Dirección Nacional de Política Criminal, Estudio de victimización. Ciudad de Buenos Aires 2001, Ministerio de Justicia y Derechos Humanos, Buenos Aires, 2002, pp. 10 y ss. 13 Diario Clarín, Buenos Aires, 6 de julio de 2003.

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mayores. Durante el 2000, el 39,3% de la población ha sido víctima de algún delito, al mismo tiempo que el 60,7% no fue víctima de ningún delito. El porcentaje de la población que ese año ha resultado víctima de algún delito contra la propiedad alcanzó el 34,1%, mientras los robos con violencia significaron un 12,3%. En 1998, este rubro significó el 11,1% y en 1999 subió al 14,5%, lo que dio cuenta de un notable aumento de la violencia delictiva en ocasión del robo.14 En la ciudad de Rosario, otra gran urbe del país, ocurre algo análogo. Durante ese mismo año, el 46,1% de la población ha sido víctima de delito, lo que ha supuesto un porcentaje mayor de personas victimizadas con relación a los casos anteriormente citados. El 35,8% de la población victimizada ha sido víctima de algún delito contra la propiedad, mientras los robos con violencia significaron un 11,9%, esto es, menos que el 12,7% correspondiente a 1999 pero más que el 7,4% registrado en 1997.15 Finalmente, en la ciudad de Córdoba, durante el 1999, solamente el 34,7% de la población fue victimizada y el 9,4% fue víctima de robos con violencia.16 Por su parte, el aumento de la violencia en el accionar delictivo –común u organizado– se ha reflejado en el incremento de los enfrentamientos policiales, esto es, los enfrentamientos armados protagonizados entre las fuerzas policiales y los presuntos delincuentes. En el ámbito de la provincia de Buenos Aires, durante el año 1999 se produjeron 1.342 enfrentamientos, de los que resultaron 160 policías heridos y 29 efectivos fueron muertos. En 2000, se registraron 1.650 enfrentamientos en los que 157 policías fueron heridos y 24 fueron muertos, mientras que en 2001 se produjeron 1.901 enfrentamientos con el saldo de 185 policías heridos y 26 efectivos muertos. Finalmente, en 2002, el aumento de los enfrentamientos policiales fue significativo, alcanzando el registro de 2.087 hechos, en los que 201 policías fueron heridos y 42 fueron muertos.17 Estos enfrentamientos también acarrearon la muerte de numerosos civiles, estos es, de aquellos que protagonizaron los enfrentamientos así como también de aquellas personas ajenas al hecho y que se vieron involucradas en él involuntariamente. Según el Centro de Estudios Legales y Sociales, en el ámbito de la Ciudad de Buenos Aires y del Conurbano de la Provincia de Buenos Aires, durante los últimos siete años, hubo un incremento de 69% de los civiles muertos en enfrentamientos protagonizados por personal policial. En 1996, 144 civiles resultaron muertos en estas circunstancias, mientras que en 1999 fueron 256 los civiles muertos; en el 2000, fueron 217; en el 2001, 254 y en el 2002 resultaron muertos 244 civiles. Durante el mismo período, también fue significativo el aumento de los funcionarios policiales muertos en estos 14

Dirección Nacional de Política Criminal, Estudio de victimización. Gran Buenos Aires 2000, Ministerio de Justicia y Derechos Humanos, Buenos Aires, 2001, pp. 6 y ss. 15 Dirección Nacional de Política Criminal, Estudio de victimización. Ciudad de Rosario 2000, Ministerio de Justicia y Derechos Humanos, Buenos Aires, 2001, pp. 8 y ss. 16 Dirección Nacional de Política Criminal, Estudio de victimización. Ciudad de Córdoba 1999, Ministerio de Justicia y Derechos Humanos, Buenos Aires, 2000, pp. 8 y ss. 17 Subsecretaría de Planificación y Logística, Heridos y fallecidos en enfrentamientos policiales y otras acciones propias de la función, Ministerio de Seguridad de la Provincia de Buenos Aires, La Plata, 2003.

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enfrentamientos, alcanzando un incremento del 77%. En 1996, fueron 48 los policías muertos en esas circunstancias, mientras que en 2002 fueron muertos 85 policías, la inmensa mayoría de ellos encontrándose en situación de franco o tratándose de personal policial retirado del servicio activo. Del mismo modo, hubo un sustantivo aumento de terceras personas muertas y heridas en enfrentamientos policiales. En el período citado, resultaron muertas 73 personas sin vinculación alguna con la comisión de un hecho delictivo resultaron, en tanto que 281 resultaron heridas.18 A su vez, estas tendencias se han desenvuelto en un escenario social e institucional signado por el repliegue y la evaporación del Estado en vastas zonas o regiones del territorio urbano y en considerables sectores de su estructura social, dando lugar a la conformación de ciertos espacios territoriales “favelizados” en los que la proliferación de ciertas formas de delincuencia común y, en ese contexto, la distribución, venta y consumo de drogas y de armas dentro y fuera de estos verdaderos “guetos” ha pasado a constituir un rasgo novedoso y una actividad que impacta sensiblemente la vida social de estas “villas miserias” y de sus barrios lindantes. Estas actividades se han convertido en una alternativa de vida para muchos jóvenes de estas zonas marginalizadas. “La «invasión de las drogas» es, junto con la falta de empleo, la preocupación dominante en las villas de la Capital Federal y el Gran Buenos Aires”, señala apropiadamente Javier Auyero, a lo que agrega que “la diseminación de drogas y alcohol alimentan un ciclo de desconfianza y violencia interpersonal; ciclo que, sin orígenes ni propósitos claros, permea toda la atmósfera de la vida villera e impacta en las rutinas básicas [...]”.19 Asimismo, la presencia estatal en estos ámbitos es esporádica y parcial, y se asienta en un juego doble de distribución esporádica y escasa de recursos materiales e intervenciones policiales asentadas en acciones represivas y abusivas junto con el establecimiento de relaciones de connivencia y regulación de parte de ciertos sectores policiales con relación a algunos grupos delictivo asentados en esos territorios.20 En el interior de estos territorios así como en los barrios y zonas lindantes se concentran la mayor cantidad de hechos de violencia y de actos delictivos, en particular, la mayor cantidad de homicidios dolosos producidos mediante la utilización de armas de fuego.

18

Centro de Estudios Legales y Sociales, Enfrentamientos en los que intervienen fuerzas de seguridad en la Ciudad de Buenos Aires y el Conurbano Bonaerense, CELS, Buenos Aires, abril de 2003. 19 Auyero, Javier, “Introducción. Claves para pensar la marginación”, en Wacquant, Loic, Parias urbanos. Marginalidad en la ciudad a comienzos del milenio, Manantial, Buenos Aires, 2001, p. 17. 20 Puex, Nathalie, “Las formas de la violencia en tiempos de crisis: una villa miseria del Conurbano Bonaerense”, en Isla, Alejandro y Miguez, Daniel (coords.), Heridas urbanas. Violencia delictiva y transformaciones sociales en los noventa, Editorial de las Ciencias y FLACSO-Argentina, Buenos Aires, 2003.

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2.2)

La complejización delictiva

Ahora bien, en este contexto, no solamente se incrementó la delincuencia común sino que también creció la criminalidad protagonizada por organizaciones delictivas que han conseguido desarrollar un amplio despliegue territorial –en algunos casos, de alcance internacional y, en otros, de alcance nacional o regional– y que se han estructurado sobre la base de un alto grado de complejidad organizacional, compartimentalización funcional, profesionalización y coordinación operativa entre los diferentes grupos y subgrupos componentes. El tráfico y comercialización minorista de drogas ilegales –en particular, de cocaína y de marihuana– constituye la actividad ilícita más importante y de mayor rentabilidad de estos núcleos delictivos.21 Por cierto, durante los últimos años, este tráfico, distribución y consumo local se ha incrementado notablemente, en particular, la cocaína proveniente de Bolivia y la marihuana proveniente de Paraguay.22 La Argentina no es productora de los mencionados estupefacientes ni por su territorio pasan las principales rutas internacionales de tráfico de las drogas producidas en la región hacia los principales mercados internacionales. La marihuana y cocaína traficada, almacenada y distribuida en la Argentina es elaborada en países y regiones limítrofes –como se dijo, Paraguay y Bolivia, respectivamente– y son ingresados a nuestro país a través de la frontera norte y nordeste por grupos de traficantes locales o extranjeros que, si bien no están cartelizados, son cada vez más concentrados.23 Luego de atravesar numerosas jurisdicciones provinciales, la droga llega finalmente a las grandes urbes y se distribuye en el mercado minorista de manera descentralizada y capilar. Según estimaciones oficiales e internacionales, durante los años ’90, se produjo un notable incremento del tráfico y consumo local de estupefacientes, incremento que alcanzó entre un 10 y un 30%, aunque otras estimaciones sugieren que durante los últimos quince años el consumo general de drogas prohibidas se ha quintuplicado.24 Al igual que en el resto de los países de la región sudamericana, dos tercios del consumo de drogas en la Argentina corresponden al consumo de cocaína y productos relacionados y el resto a la marihuana y los tranquilizantes e inhalantes.25 En 1999, las autoridades nacionales incautaron 18.301,339 kilos de marihuana, 1.662,210 kilos de cocaína, 34,338 kilos de pasta base de coca y 7,962 kilos de heroína, mientras que en el 2000, los niveles de incautación fueron sustantivamente superiores, a saber, 25.538,966 kilos de marihuana, 2.280,219 kilos de cocaína, 71,140 kilos de pasta base de coca y 47,664 kilos de heroína.26 Por 21

Emmerich, Norberto, Narcotráfico y modernización en la Argentina 1989-1999, Universidad de Belgrano, Buenos Aires, Tesina de Graduación, 2000. 22 UNODCCP, World Drug Report 2000, Oxford University Press, Oxford, 2000, cap. 1, puntos 1.2 y 1.3. 23 Véase: Observatoire Géopolitique des Drogues, The World Geopolitics of Drugs 1998/1999, OGD, París, 2000, cap. V. 24 Barbano, Rolando, “Los narcos en el espejo”, en revista Viva, diario Clarín, Buenos Aires, 29 de junio de 2003. 25 UNODCCP, World Drug Report..., op.cit, cap. 1, punto 1.3. 26 SEDRONAR, Análisis Estadístico Año 2000. Incautaciones – Detenidos – Procedimientos, Presidencia de la Nación,

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cierto, el aumento sustantivo de la incautación de drogas ilegales bien puede responder a una mejor labor preventiva y represiva de las fuerzas de seguridad y policiales, pero también indica un incremento sustantivo del tráfico y del consumo local. Durante el 2002, solamente la Gendarmería Nacional incautó 586 kilos de cocaína y 1.669 kilos de marihuana, mientras que a lo largo de los primeros cuatro meses del corriente año, incautó en la frontera con Bolivia y Paraguay 483 kilos de cocaína y 6.964 kilos de marihuana, todo lo cual da cuenta de aquel incremento.27 Por su parte, el robo y desarme de automóviles y la venta ilegal de auto-partes constituye una de las actividades delictivas de mayor crecimiento, complejidad y rentabilidad consolidada durante los últimos años en las grandes urbes de la Argentina, en particular, en la Provincia de Buenos Aires. Este problema delictivo conlleva, además, altísimos niveles de violencia, particularmente, en la ocasión del robo del automóvil, ya que es una de las principales causas de los homicidios dolosos. Además, implica una compleja interrelación entre los diferentes grupos que participan del negocio, esto es, los encargados del robo del vehículo, los que regentean los “desarmaderos” en donde los vehículos robados son desarmados y se lleva a cabo la venta de auto-partes, las denominadas “empresas recuperadoras” de autos robados y el sistema policial. En la región metropolitana de Buenos Aires, el grueso de los desarmaderos se ubica en el Gran Buenos Aires y la venta de auto-partes se extiende inclusive a la Ciudad de Buenos Aires. En la Provincia de Buenos Aires, otra cara de esta modalidad criminal está dada la “recuperación” de automóviles robados, actividad llevada a cabo por numerosas empresas –legales o clandestinas– regenteadas por ex jefes policiales, sobre la base de la información y de los favores intercambiados por diferentes jefes en actividad. De acuerdo con fuentes oficiales, solo en la Provincia de Buenos Aires, durante el año 2000, se produjo el robo de 58.510 automóviles. En 2001, estos hechos aumentaron levemente y llegaron a 58.974 casos, mientras que en 2002 hubo un tenue decrecimiento, alcanzando 58.326 hechos registrados.28 Entretanto, según las concesionarias y compañías de seguro, en el conurbano bonaerense, durante todo el 2002, el aumento de robos de autos fue del orden del 34,6% con relación al año anterior. Durante el primer cuatrimestre del 2003, se produjo un incremento de este tipo de robo del 8,2% respecto de todo el 2002 y del 48,7% si se lo compara con el primer cuatrimestre del 2001.29 A lo largo del 2002, en la provincia de Buenos Aires, se robaron más automóviles que los vehículos nuevos que ingresaron al parque automotor provincial.30 En la actualidad, se estaría robando un promedio de 11.000 autos por mes en todo el Buenos Aires, 2001, pp. 10 y 11. 27 Barbano, Rolando, “Los narcos en el...”, op.cit. 28 Ministerio de Seguridad de la Provincia de Buenos Aires, Estadística delictual, Centro de Operaciones Policiales, Sección Estadísticas, La Plata, 2000, 2001 y 2002. 29 Diario La Nación, Buenos Aires, 22 de junio de 2003. 30 Programa televisivo PuntoDoc, Canal América, Buenos Aires, lunes 9 de junio de 2003.

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ámbito provincial, la mayoría de los cuales –50%– son desguazados en los “desarmaderos” a los efectos de proveer de insumos al mercado negro de repuestos y auto-partes. Esta actividad estaría generando anualmente más de $ 400 millones, aunque otras estimaciones indican que este mercado ilegal movería unos $ 700 millones solamente en el ámbito provincial. El 25% de los autos robados son recuperados por empresas encargadas de ese negocio, la mayoría de las cuales están conformadas por ex comisarios de la policía provincial y llevan a cabo este negocio en connivencia o sociedad con jefes en actividad. El resto de los vehículos robados son “doblados” –cerca del 15%–, es decir, se los re-patenta ilegalmente de acuerdo a la documentación de otros vehículos de idéntico modelo que se encuentran destruidos o incendiados, o, cuando se trata de automóviles lujosos, son contrabandeados a países limítrofes.31 En el interior del país, el crecimiento de esta modalidad delictiva también fue significativo. Durante el primer trimestre del 2003, el incremento fue del orden del 26,9% con relación al mismo período del 2002, y del 64,8% respecto de todo el año 2002. La mayor concentración de este significativo aumento se produjo en las ciudades de Córdoba y Rosario.32 Asimismo, el robo de automóviles implica un grado de violencia criminal muy importante y en crecimiento. Durante el 2002, en la provincia de Buenos Aires, más del 40% de los homicidios dolosos producidos en el ámbito provincial se cometieron en ocasión del robo del automóvil, al mismo tiempo que ocho de cada diez policías bonaerenses fueron asesinados en igual circunstancias.33 Entretanto, durante los dos primeros meses del 2003, los robos de autos que se perpetraron en el territorio provincial mediante la utilización de armas de fuego superaron a los que se cometieron mientras los autos estaban estacionados en la vía pública. Los primeros significaron el 50,5% del total de hechos registrados en tanto que los segundos significaron el 49,5%. A lo largo de los años anteriores, esas proporciones eran diferentes. En 2001, los robos armados de autos significaron el 39,3% del total de hechos, mientras que durante el 2002 ese porcentaje llegó al 46,9%.34 Otra modalidad criminal organizada que se ha desarrollado incipientemente durante los últimos años, en particular, en el Gran Buenos Aires y en el resto de la Provincia de Buenos Aires es el robo calificado de mercancías en tránsito cometidos por los denominados “piratas del asfalto”. Es una modalidad delictiva no-violenta, de carácter mayoritariamente local pero que está presente en diferentes jurisdicciones provinciales, que genera una alta rentabilidad económica y tiene un fuerte impacto en ciertos circuitos productivos y comerciales lícitos. Es protagonizada por bandas relativamente complejas encargadas del robo propiamente dicho, el almacenamiento y la distribución minorista a comercios encargados de su venta. En la Provincia de 31 32 33 34

Diario Clarín, Buenos Aires, 15 de mayo de 2003; diario Página/12, Buenos Aires, 6 de julio de 2003. Diario La Nación, Buenos Aires, 22 de junio de 2003. Diario Página/12, Buenos Aires, 6 de julio de 2003. Diario La Nación, Buenos Aires, 22 de junio de 2003.

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Buenos Aires, durante el año 2000 se registraron 1.864 hechos de piratería del asfalto, mientras que en 2001 dichos hechos se redujeron a 1.491 registros pero en el 2002 subió a 2.357 hechos registrados.35 Finalmente, el secuestro y la privación de la libertad se han convertido recientemente en un emprendimiento delictivo que ha tenido un desenvolvimiento considerable, principalmente en la Provincia de Buenos Aires. Durante el 2002, en la Provincia de Buenos Aires se produjeron 146 secuestros, de los cuales 50 se desarrollaron bajo la modalidad de secuestros extorsivos y 96 casos fueron secuestros express mediante los cuales se priva de la libertad a las víctimas por algunas horas a cambio de sumas menores de dinero.36 En gran medida, los secuestros extorsivos producidos en el ámbito provincial parecen haberse desarrollados con evidente patrocinio policial y como forma de neutralizar ciertos intentos políticos de introducir cambios en el ámbito policial o de presionar a las autoridades gubernamentales para obtener prebendas o para neutralizar intromisiones.37 A su vez, lo que se ha observado recientemente en algunas de las más importantes ciudades de nuestro país y, particularmente, en el Gran Buenos Aires, es la conformación de bandas criminales compuestas por diversos grupos que actúan concertadamente y que se dedican a diferentes actividades delictivas relacionadas entre sí, en particular el tráfico y la venta ilegal de drogas, el tráfico ilegal de armas y los asaltos y robos calificados. Como toda forma organizada de delincuencia, sus actividades ilícitas apuntan a obtener, directa o indirectamente, un beneficio económico u otro beneficio de orden material, pero, al igual que algunas experiencias regionales – Río de Janeiro, entre otras– son llevadas a cabo por cuadrillas delictivas conformadas por delincuentes provenientes de los sectores sociales bajos. En algunos casos, el financiamiento de la organización y del funcionamiento de estas bandas proviene de la industria de los secuestros. De allí también surgen los fondos que les permiten adquirir los cientos de kilos de droga que compran en el exterior y comercializan en los territorios bajo su control así como las armas mediante las cuales llevan a cabo sus ilícitos. Las bases operativas y logísticas de estos grupos se concentran en algunos barrios carenciados o villas de emergencia altamente favelizadas y, en general, lindantes con las zonas habitadas por la clase media y alta. Vale decir, este conjunto de actividades ilícitas ha tenido particular despliegue en zonas en las que se combina una alta densidad demográfica urbana, un marcado deterioro socio-cultural de los estratos medios y bajos y un enorme contraste social entre la extrema pobreza y la riqueza más concentrada dentro de la misma región.38 35

Ministerio de Seguridad de la Provincia de Buenos Aires, Estadística delictual..., op. cit. Subsecretaría de Planificación y Logística, Información sobre secuestros en el ámbito de la provincia de Buenos Aires, Ministerio de Seguridad de la Provincia de Buenos Aires, La Plata, 2003. 37 Sain, Marcelo Fabián, “Hay omisión, complicidad o participación” (entrevista), en diario Página/12, Buenos Aires, 6 de julio de 2003; Sánchez, Gonzalo, “Asuntos internos, negocios sucios”, en revista Noticias, Buenos Aires, 5 de julio de 2003. 38 Barbano, Rolando, “Los narcos en el...”, op. cit.; Subsecretaría de Planificación y Logística, Plan de Modernización Policial – Provincia de Buenos Aires, Ministerio de Seguridad de la Provincia de Buenos Aires, La Plata, 2002, parte IV. 36

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Ahora bien, la envergadura de los emprendimientos criminales mencionados – en particular, el tráfico y comercialización de drogas, los “desarmaderos” de autos robados y los robos perpetrados por “piratas del asfalto”– da cuenta de cierta participación policial en la conformación y amparo de las bandas actuantes así como también en el desarrollo de las actividades delictivas por éstas desenvueltas. En las principales urbes del país y específicamente en el Gran Buenos Aires, el significativo despliegue territorial que han tenido estos emprendimientos y los grupos que los llevan a cabo, la facilidad con que se mantienen ciertos lugares y zonas que sirven de bases operativas y logísticas para su desarrollo, el grado de estructuración interna que han conseguido los diferentes grupos y subgrupos encargados del desenvolvimiento de las distintas funciones de las organizaciones delictivas y el gran desarrollo operativo, logístico y de inteligencia logrado por dichas bandas ha sido posible merced a la protección y complicidad policial o a la intervención directa de ciertos sectores activos a la policía en los negocios delictivos llevados a cabo por estas cuadrillas.39 En tanto, algunos de estos grupos –los más desarrollados y mejor organizados– han comenzado a autonomizarse del regenteo o la regulación policial y mantienen con las fuerzas policiales un tipo de relación que combina grados diferentes de complicidad, competencia y/o enfrentamiento.40 3)

El tráfico ilegal de armas y el problema delictivo41

3.1)

El mercado negro de armas pequeñas en la Argentina

El tráfico y venta ilegal de armas pequeñas no solamente configura en la Argentina una actividad delictiva de alta rentabilidad sino que, además, su relevancia está dada por el hecho de que este circuito provee la logística de armas para gran parte de la criminalidad violenta y, particularmente, para la criminalidad organizada. Durante los últimos años, el significativo aumento de los delitos violentos ha estado acompañado por el incremento del tráfico, portación y uso ilegal de armas pequeñas con fines delictivos. El mercado negro de armas pequeñas está centralmente conformado por el parque de armas ligeras cuya tenencia, portación y/o comercialización se efectúa de forma ilegal. En su conjunto, este mercado está constituido por el armamento pequeño que no se encuentra legalmente registrado en las instituciones nacionales o provinciales responsables del registro de armas, aunque sólo una porción de este conjunto forma

39

Sain, Marcelo Fabián, “Modernizar la policía ataca la ineficiencia y la corrupción”, en Debate. Revista Semanal de Opinión, Buenos Aires, N° 17, 4 de julio de 2003. 40 Barbano, Rolando, “Los narcos en el...”, op.cit. 41 Con relación a la problemática desenvuelta en este apartado, agradezco los aportes y sugerencias brindadas al autor por los investigadores Juan López Chorne y Gustavo Raúl Sain, quienes se desempeñan como consultores del proyecto “Recuperación y destrucción de armas en circulación ilícita” que está siendo desarrollado en el Ministerio de Seguridad de la Provincia de Buenos Aires, con el financiamiento del BID.

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parte del armamento utilizado para cometer delitos. Se trata de las “armas sin título legal en uso delincuencial”.42 Durante los últimos años, en la Argentina ha habido un notable incremento del mercado legal de armas conformado por las armas en poder de los usuarios legalmente registrados y habilitados. A lo largo de los ’90, la venta legal de armas se duplicó.43 Según el Registro Nacional de Armas (RENAR), hacia el año 2001, la cantidad de armas legalmente registradas totalizaban 2.660.365 unidades, aunque de ese conjunto solamente 2.500.000 unidades constituyen armas de fuego –945.349 son pistolas, 729.228 son revólveres, 472.096 son escopetas y 370.852 son fusiles y carabinas, entre otros–44. Asimismo, la cantidad de usuarios legítimamente registrados eran 805.097, de los cuales 531.415 eran usuarios individuales, 261.032 usuarios reempadronados y empadronados, 10.284 usuarios colectivos –empresas– y 1.916 usuarios comerciales –armerías, fábricas, importadores, exportadores, etc.–, entre otros. De ello surgía que, en el 2001, en el mercado legal existía un promedio aproximado de tres armas por legítimo usuario. Por cierto, no son pocos los especialistas que indican que el incremento del mercado legal de armas y la amplia difusión de la tenencia de armas legales en la sociedad refuerzan la proliferación ilegal de armas y el uso delictivo de éstas. Raúl Zaffaroni afirmó al respecto que en la Argentina “el mercado negro [de armas] se ha convertido en algo incontrolable”.45 En efecto, el notable incremento del mercado ilegal de armas en nuestro país durante los últimos años parece dar cuenta de ello. En el 2000, Der Ghougassian estimó, sobre la base de una encuesta nacional realizada en abril de 1999, que el mercado negro de armas en la Argentina se componía de 2.500.000 unidades aproximadamente. Según dicho estudio, el 12% de la población, esto es, 4.320.000 personas, dijo ser poseedora de armas. Si se tenía en cuenta que en la época había un poco más de 700.000 legítimos usuarios que eran poseedor de 1.744.791 armas legalmente registradas, se podía inferir, según el especialista, que el mercado negro de armas se componía de 2.572.209 unidades. La mayoría de esas armas estarían en posesión de personas que las adquirieron y no las registraron cuando dicho registro se impuso como obligación legal en 1994. No obstante, aunque en su mayoría estas armas no son utilizadas como instrumentos delictivos, nutren la circulación de unidades del mercado negro y favorecen el incremento de armas de uso delincuencial.46

42

Der Ghougassian, Khatchik, “Pequeñas pero peligrosas. La proliferación de armas livianas y las políticas de control en el Cono Sur”, en revista Entrecaminos, Miami, Center for Latin American Studies, verano de 2000. 43 Llumá, Diego, “El país de las armas cortas”, en diario Clarín, Buenos Aires, Suplemento Zona, 29 de octubre de 2000. 44 Véase: http://www.renar.gov.ar. 45 Llumá, Diego, “El país...”, op. cit. 46 Der Ghougassian, Khatchik, “Pequeñas pero peligrosas...”, op. cit. Véase también: Llumá, Diego, “El país...”, op. cit.

133

El RENAR, por su lado, considera infundadas estas cifras dado que la Argentina nunca llegó a importar o producir las 4.000.000 de armas que aquel estudio indicaba que formaban parte del mercado legal e ilegal de armas local. Para este organismo nacional, la cantidad de armas no-registradas que son utilizadas para delinquir rondan aproximadamente entre 100.000 y 150.000 unidades, estimación que surge tanto de ciertas fuentes de inteligencia policial como de los requerimientos que anualmente elevan las autoridades judiciales al organismo en el marco de las causas en la que se constata la comisión de delitos mediante el uso de armas de fuego.47 Asimismo, de las 18.064 consultas judiciales recibidas durante el 2001, el RENAR estima que el “mercado clandestino de armas” en poder de la delincuencia posee tres fuentes, a saber, (i) las “armas de uso civil, de fabricación nacional y bajo costo y calidad” que hasta comienzos de los ’90 “se vendían y entregaban directamente sin registración previa” –el 70% de las mismas no fueron registradas ante las autoridades policiales de la jurisdicción– y que han sido adquiridas o apropiadas de diferente manera por delincuentes; (ii) las armas importadas entre los años ’20 y ’50 – mayormente desde España– que actualmente se encuentran bien conservadas y en uso; y (iii) las “armas de guerra –pistolas calibre 9 mm o.45 ACP (11,25 mm), fusiles automáticos FAL, pistolas ametralladoras PAM, FMK y Halcón, etc.– que en diferentes épocas pertenecieron y aún pertenecen al patrimonio de las Fuerzas Armadas, de seguridad y policiales, y que fueron robadas o extraviadas”.48 Por su parte, algunas de las estimaciones anteriores acerca del mercado de armas en nuestro país parecen confirmarse en otros estudios oficiales. Durante el 2000, en el Gran Buenos Aires, el 12,8% de la población dijo posee un arma de fuego en su hogar. De esa población, el 68,5% dijo poseer revólveres o pistolas, el 17,4% escopetas y el 5,7% rifles; mientras que el 48,4% indicó que poseía armas para prevenirse o protegerse de la delincuencia, el 14% por pertenecer a las Fuerzas Armadas o de seguridad, el 12,3% porque siempre hubo un arma en su casa, el 10,7% para practicar la cacería, el 8,9 para practicar deporte y el 3,4% por colección.49 A lo largo ese mismo año, en la ciudad de Rosario, el 12,5% de la población dijo posee un arma de fuego en su hogar. Pero, a diferencia del caso bonaerense, el 42,9% indicó que la poseía para prevenirse o protegerse de la delincuencia, mientras que el 20,5% lo hacía para practicar la cacería y 14,1% porque siempre hubo un arma en su casa.50 En la ciudad de Córdoba, durante 1999, el 12,7% de la población dijo posee un arma de fuego en su hogar y, al igual que el caso rosarino, de ese total, el 35,5% especificó que poseía armas para prevenirse o protegerse de la delincuencia, el

47

Renar, Mercado negro, en httm.//www.renar.gov.ar/portada/negro.asp. Ibíd. 49 Dirección Nacional de Política Criminal, Estudio de victimización. Gran Buenos Aires 2000, Ministerio de Justicia y Derechos Humanos, Buenos Aires, 2001, pp. 64 y ss. 50 Dirección Nacional de Política Criminal, Estudio de victimización. Ciudad de Rosario 2000, Ministerio de Justicia y Derechos Humanos, Buenos Aires, 2001, pp. 49 y ss.

48

134

20% lo hacía para practicar la cacería y 20% porque siempre hubo un arma en su casa.51 Pues bien, sobre la base de estos estudios, podrían indicarse provisoriamente que el mercado negro de armas pequeñas en la Argentina es significativamente menor que el indicado por Der Ghougassian pero sensiblemente mayor que el sugerido por el RENAR. Si se considera que en las zonas rurales la proporción de hogares en los que hay armas de fuego es mayor que en las ciudades, ya que dichas armas en el ambiente rural constituyen un instrumento para proveerse alimentos a través de la cacería o para eliminar plagas, podría inferirse que en la Argentina, el 15% de los hogares poseen armas de fuego. Según el censo nacional de 2001, en nuestro país existen 10.106.300 hogares, lo que significa que en 1.500.000 hogares habría armas de fuego. Asimismo, si tenemos en cuenta que casi el 85% de los usuarios legítimos de armas son usuarios individuales y solamente el 15% de los mismos son usuarios colectivos –empresas y otros– que poseen varias armas, se podría estimar que habría un promedio de dos armas por hogar donde hay armas de fuego. Ello permitiría especular que en la Argentina hubiera aproximadamente 3.000.000 de armas de fuego en poder la población local, de los cuales 2.500.000 unidades están legalmente registradas y 500.000 son armas no registradas que componen el mercado negro. Por cierto, tal como señala el RENAR, en nuestro país, el grueso del mercado negro de armas que se utilizan para delinquir se nutre de las armas antiguas y modernas no-registradas así como también de las armas de guerras pertenecientes a las fuerzas castrenses o de seguridad que han sido perdidas o robadas. Sin embargo, algunos especialistas indican que gran parte de este mercado ilegal es provisto principalmente por el armamento robado o ilegalmente traficado desde los lugares de custodia de las armas que fueron incautadas por las fuerzas policiales o decomisadas judicialmente así como también por el reciclado de las armas declaradas en desuso por las fuerzas policiales, pero que no son destruidas y son ilegalmente colocadas en el mercado negro. La falta de un régimen integral de control de armas, la ausencia de depósitos centralizados para la custodia de las armas secuestradas, decomisadas o declaradas en desuso y los elevados niveles de corrupción policial apuntalan el descontrol institucional existente al respecto y favorecen el crecimiento del circuito clandestino de armas usadas por la delincuencia.52 Finalmente, cabe señalarse que, durante los últimos años, el contrabando hacia los países vecinos de armas pequeñas producidas en la Argentina ha sido ínfimo. Si bien nuestro país posee una industria de armas pequeñas relativamente desarrollada, no configura un país de alta producción en la escala internacional.53

51

Dirección Nacional de Política Criminal, Estudio de victimización. Ciudad de Córdoba 1999, Ministerio de Justicia y Derechos Humanos, Buenos Aires, 2000, pp. 33 y ss. 52 Llumá, Diego, “El país...”, op. cit. 53 Ibíd.

135

3.2)

Mercado ilegal de armas y delincuencia. El caso bonaerense

En la Provincia de Buenos Aires reside el mayor mercado legal e ilegal de armas de fuego livianas de la Argentina. Hacia fines de 2001, esta provincia contaba con 345.463 usuarios de armas legalmente registrados, lo que significaba el 42,91% del total de legítimos usuarios del país: La Ciudad de Buenos Aires concentraba apenas el 12,92% del total, mientras que Córdoba concentraba el 11,35% y Santa Fe el 8,87%. A su vez, el 70,53% de los usuarios bonaerenses de armas de fuego eran usuarios individuales, al mismo tiempo que el 27,81% eran los usuarios empadronados y reempadronados y apenas el 1,7% representaba a los usuarios colectivos –empresas– y comerciales. Asimismo, el 35,18% de las armas legalmente registradas eran pistolas, mientras que el 23,4% eran revólveres, el 20,81% escopetas y el 16,8% fusiles y carabinas, entre otros rubros.54 Tal como se ha señalado, la Provincia de Buenos Aires concentra los niveles más elevados de delitos y de violencia criminal. Según información oficial provista por el Ministerio de Seguridad de dicha jurisdicción, el crecimiento significativo de la criminalidad violenta ha sido acompañado por el aumento del tráfico, portación y uso ilegal de armas con fines delictivos dentro del ámbito provincial. De acuerdo con el Centro de Operaciones Policiales y la Subsecretaría de Planificación y Logística de ese ministerio, en el 2000, se registró la comisión de 380.069 hechos delictivos en la jurisdicción provincial, de los cuales 12.882 –esto es, el 3,38%– fueron cometidos con armas de fuego. En 2001, de los 308.878 hechos delictivos registrados, 15.631 – 5,06%– fueron cometidos con arma de fuego, mientras que en 2002, de los 361.718 hechos delictivos, 18.920 –5,23%– fueron cometidos mediante el uso de armas de fuego. Vale decir, según estas información oficial, entre el 2000 y el 2002, el total de delitos registrados disminuyó levemente mientras que el porcentaje de delitos cometidos con armas de fuego se duplicó. Asimismo, el 64% de los delitos que involucran la utilización de armas de fuego que se cometieron durante el 2002 en el Gran Buenos Aires.55 Durante el primer semestre del 2003, estas tendencias se profundizaron significativamente. A lo largo de ese período, se produjeron 14.375 hechos delictivos cometidos mediante el uso de armas de fuego, de los cuales 8.327 fueron robos, 1.718 lesiones, 1.606 privaciones ilegales de la libertad, 1.382 abusos de armas y 888 homicidios dolosos, entre otros. Si proyectamos esta tendencia, durante el corriente año se cometerán 28.750 delitos bajo esa modalidad, lo que equivaldría a un aumento del 61,7% con relación al año anterior.56 Por su parte, durante el 2002, la policía provincial secuestró 10.647 armas de fuego en diversos operativos y enfrentamientos policiales, pero el 73,4% de esas 54

Véase: http://www.renar.gov.ar. Ministerio de Seguridad de la Provincia de Buenos Aires, Delitos cometidos con armas de fuego. Informe preliminar, La Plata, 2003. Véase también: Diario Página/12, Buenos Aires, 14 de agosto de 2003. 56 Ibíd. 55

136

incautaciones se produjeron en el Gran Buenos Aires y, en particular, en las jurisdicciones departamentales donde se concentran los mayores índices de delitos violentos, tales como Lomas de Zamora, San Martín, Sain Isidro, Quilmes y La Matanza. A lo largo de ese año, el incremento en el secuestro de armas fue del 11%, aunque entre los años 2000 y 2002 dicho aumento fue del orden del 39,3%, ya que en el 2000 se secuestraron 7.643 armas de fuego y en el 2001 se secuestraron 9.423 armas. Del armamento secuestrado durante el 2002, el 86% corresponde a armas pequeñas –el 59% eran revólveres y el 27% eran pistolas–, las más utilizadas en los delitos violentos producidos en al conurbano bonaerense. Solamente, el 11% del armamento incautado eran armas de hombro o largas –escopetas, carabinas, ametralladoras, rifles y fusiles–. Asimismo, el 31% de las armas incautadas correspondían al calibre 22 mm; el 24%, al calibre 32 mm; y el 12%, al calibre 9 mm.57 Vale decir, las armas pequeñas constituyen el grueso del armamento utilizado por la delincuencia en la Provincia de Buenos Aires, lo que ha hecho que su control constituya una prioridad gubernamental. En este marco, durante el 2003, las autoridades provinciales actualizaron, en el marco del “Plan provincial de erradicación de armas ilícitas”, la información acerca del mercado legal e ilegal de armas existente en el ámbito provincial. Hacia julio, existían en forma regular 271.740 usuarios individuales de armas, de los cuales 97.300 usuarios –35,80%– tenían vencidas la habilitación. Para los usuarios colectivos de armas, en particular, para las agencias de seguridad, la situación irregular era peor, ya que de los 5.170 usuarios registrados, más de 2.500 –50%– poseían sus habilitaciones vencidas. Asimismo, existía un registro total de 417.820 armas, de las cuales 234.680 eran armas de uso civil en poder de usuarios individuales y colectivos, mientras que 173.140 unidades eran armas de guerra que estaban en posesión de usuarios individuales y colectivos.58 Así, la regularización de este conjunto de anomalías constituye un objetivo fundamental de cara a neutralizar que ese conjunto de armas caigan en manos de la delincuencia, ya que, en su interpretación, la expansión del circuito ilegal de armas está íntimamente ligada al crecimiento de la criminalidad violenta y al aumento del accionar de las bandas protagonistas de las principales actividades delictivas asociativas. En la esfera oficial, se considera que el tráfico y comercialización ilegal de armas existente en el ámbito provincial es tan o más alto que el mercado legal. Además, para dichas autoridades, existen evidencias de que ese mercado ilegal es engrosado con armas provenientes de las fuerzas provinciales de seguridad, del Ejército y del servicio penitenciario federal así como también de las armas robadas de las fiscalías y los juzgados y las que son contrabandeadas desde algunos países limítrofes.59

57 58 59

Ibíd. Véase también: Diario La Nación, Buenos Aires, 15 de junio de 2003. Diario Página/12, Buenos Aires, 14 de agosto de 2003. Diario Página/12, Buenos Aires, 14 de agosto de 2003.

137

4)

Consideraciones finales

En un contexto signado tanto por el aumento de los delitos y de la violencia delictiva así como por la complejización del fenómeno criminal, la expansión del tráfico y comercialización ilegal de armas pequeñas favorece aquellas tendencias. Durante los últimos años, ello ha ocurrido en la Argentina y, en particular, en la Provincia de Buenos Aires. Además, en gran medida, las deficiencias estatales en el establecimiento de políticas integrales de seguridad y en la erradicación de los bolsones de corrupción gubernamental, policial y judicial favorecen y apuntalan la problemática criminal. Nuestro país no cuenta con un cuadro de situación apropiado del mercado ilegal de armas y, menos aún, del circuito clandestino de tráfico y comercialización de armas pequeñas que alimentan a la delincuencia. Ello, sumado, a la ausencia de una estrategia general que se perfile a conjurar estas actividades delictivas y aquellas conexas a la misma así como también la inexistencia de funcionarios especializados en estas cuestiones, cercenan la posibilidad que, en un futuro inmediato, se reduzcan sensiblemente la actividad y la violencia delictiva. El proceso de democratización política desarrollado desde mediados de los ’80 en la Argentina conllevó en forma exitosa la reversión de la autonomía y la tutela militar sobre la vida institucional y puso fin al ciclo de violencia que caracterizó la vida política local durante varias décadas. No obstante, no fue posible la estructuración de una situación de seguridad humana signada por la regulación y conjuración efectiva del conjunto de los conflictos sociales vulneratorios de los derechos y libertades ciudadanas básicas de toda democracia consolidada, en particular, de aquellos conflictos de impronta delictiva. En ese contexto, el retorno de la democracia no solamente no ha significado la consolidación del imperio efectivo de la ley sino que, además, ha supuesto también el ejercicio de un poder ilegal y arbitrario por parte de ciertas agencias públicas –en particular, las agencias policiales– o entre sectores sociales, lo que ha redundado en situaciones de inseguridad objetiva y de violentos abusos de los derechos humanos. De este espectro de cuestiones surge, pues, el conjunto de prioridades que deberían formar parte de una agenda de seguridad humana en nuestro país. Resta saber si las autoridades gubernamentales son capaces de apreciarlo de esta manera y de traducir ello en una política integral de seguridad pública.

138

Seguridad Humana e Inmigración en América Latina Carolina Stefoni1 La convergencia de dos conceptos como son seguridad humana e inmigración plantea dos preguntas iniciales. De las respuestas que se entreguen dependerán los marcos desde donde se abordará la discusión, así como las distintas propuestas de políticas y medidas sobre este fenómeno. La primera pregunta apunta a conocer cómo se comprenderá la relación entre seguridad humana y migración y qué implicancias tiene vincular ambos términos. La segunda, es sobre cuáles son los aportes teóricos y políticos que entrega el concepto de seguridad humana al análisis de las migraciones, o en otras palabras ¿en qué medida una aproximación desde la seguridad humana, entrega nuevos elementos al análisis y estudio de los movimientos migratorios? La forma en cómo se entienda la relación entre ambos conceptos es central, puesto que el riesgo de “segurizar” el tema migratorio es particularmente peligroso en el contexto actual. De hecho, hoy en día en virtud de proteger la seguridad de los países, los estados comienzan a implementar medidas cada vez más restrictivas y de control al ingreso de inmigrantes. En virtud de la seguridad de los países, el simple ingreso de extranjeros a determinados territorios o la obtención de una visa, se vuelve un acto de sospecha sobre quien la solicita. Migración y seguridad por ende posee una connotación distinta a migración y seguridad humana. En el primer caso la migración pasa a ser entendida como un problema de seguridad territorial, frente al cual los Estados deben protegerse y tomar medidas de control. En el segundo caso el acento está puesto en los sujetos, en los propios inmigrantes y el problema deriva entonces en cómo asegurar el respeto a los derechos de hombres y mujeres que ponen en peligro sus vidas para ir en busca de una mejor calidad de vida a otros países. Sin intentar dar respuesta acabadas a las preguntas iniciales, la primera parte de este trabajo tendrá como objetivo precisamente enmarcar la relación migración y seguridad humana, con lo que se busca generar un marco desde donde se planteará la problematización y el desarrollo del tema en la región. La segunda parte busca sugerir algunas propuestas de acción tendientes a avanzar en la construcción de seguridad humana para los inmigrantes en el marco del derecho internacional y de los instrumentos disponibles para la protección de los derechos humanos de hombres y mujeres inmigrantes.

1

Investigadora de FLACSO-Chile.

139

1.

Migración y seguridad humana en América Latina

Plantear el asunto migratorio como un tema de seguridad humana en el nuevo escenario mundial abre un campo de análisis interesante y complejo pues introduce no solo los conflictos propios de los procesos migratorios, sino además aquellas tensiones derivadas de la crisis de los Estados nacionales frente a los procesos de globalización. Los procesos migratorios internacionales, si bien constituyen parte de la historia de la humanidad, son movimientos en los que por definición, hombres, mujeres y niños deben cruzar las fronteras político-administrativas de los estados naciones. Este solo hecho sitúa a la migración en un terreno que trasciende los límites tradicionales de los estados, incorporando con ello una perspectiva internacional a la definición más básica de migración. La dimensión internacional que se encuentra en el propio concepto, se transmite y reproduce al momento de analizar las causas, consecuencias y problemas que encierra este fenómeno, insertando de este modo a las migraciones en un contexto de globalidad. Las migraciones son globales, y lo son también sus causas y consecuencias, así como la situación de vulnerabilidad social y económica que afecta a los inmigrantes que salen de sus países en busca de mejores condiciones de vida. En el mundo global, los flujos migratorios, así como los flujos de información o de capital económico que circulan, logran poner en jaque la idea de soberanía en la que se basa el Estado moderno. El no reconocimiento de las fronteras físicas y políticas por parte de estos flujos, diluyen los límites del territorio que constituye al estadonación. Sin embargo, el caso de los movimientos migratorios es de particular interés puesto que si bien contienen el potencial de quebrar la noción tradicional de Estado nación e instalarse como un fenómeno transnacional, genera por otra, una reacción en los Estados orientada a fortalecer y reforzar los límites entre una y otra nación. El ejemplo más claro de esto es probablemente la construcción de la muralla en Tijuana que separa física y brutalmente los Estados Unidos de México. En otras palabras, las migraciones si bien logran poner en jaque a los Estados, también los refuerzan. Ahora bien, la incorporación de la seguridad humana en este terreno, logra acentuar el rol de los estados en la medida en que le otorga una responsabilidad central en la protección de la seguridad de las personas que se ven expuestas a las múltiples vulnerabilidades y peligros asociados a la migración. En este sentido la aproximación al tema migratorio desde una perspectiva de Seguridad Humana, permite articular una mirada que incorpora tres elementos centrales: el carácter global del fenómeno, la centralidad de los sujetos y de su vulnerabilidad social, económica y psicológica, y la responsabilidad de los Estados para hacer frente de manera coordinada y organizada a la situación de inseguridad que afecta a millones de seres humanos que arriesgan sus propias vidas en los intentos por alcanzar la promesa de un mundo mejor. Desde 1970 la población inmigrante a nivel mundial se ha duplicado, alcanzando en el 2000 a 175 millones de personas que viven en un país distinto al de 140

nacimiento, cifra que representa casi el 3% de la población mundial. Si bien este número puede resultar pequeño en comparación con la población que no emigra, lo cierto es que la alta concentración de inmigrantes en determinados países o zonas geográficas ha generado una suerte de problematización de la migración, convirtiéndose en uno de los temas claves de las agendas políticas de los gobiernos. De acuerdo al informe de las Naciones Unidas, el 60% de los inmigrantes reside actualmente en países más desarrollados. La mayoría de ellos vive en Europa (56 millones), Asia (50 millones) y América del Norte (41 millones). Una de cada diez personas que viven en las regiones más desarrolladas es un inmigrante, mientras que uno de cada 70 personas que viven en las regiones menos desarrolladas es un inmigrante. Si bien esta situación refleja una cierta “dirección” en los movimientos migratorios, también es cierto que gran parte de los movimientos se produce al interior de las regiones y entre países que tienen niveles de desarrollo similares. Esto nos obliga a mirar con mayor detenimiento los distintos tipos y características de los movimientos poblacionales existentes, así como las diversas consecuencias que éstos generan. Pese a que la Carta Fundamental de Derechos Humanos reconoce en su artículo 13 el derecho de toda persona a circular libremente, elegir su residencia en el territorio de un Estado y a salir de cualquier país y regresar al propio, los Estados en respuesta al incremento en el número de inmigrantes, han comenzado a implementar políticas que buscan disminuir el número de extranjeros que llegan a sus respectivos países2, amparándose en el principio de protección a la soberanía y territorio. Esta situación nos plantea una tensión central en la medida en que por una parte la dinámica de la globalización, el crecimiento desigual de las economías y el desarrollo de las tecnologías generan un incremento en el movimiento de personas que transitan de un país a otro, pero por otra, los Estados, invocando el derecho a defender y proteger la soberanía, sus ciudadanos y el territorio, comienzan paulatinamente a cerrar las fronteras a los extranjeros, en especial aquellos “menos deseables” de acuerdo a las demandas del mercado laboral interno. Mientras el fin de la guerra fría permitió establecer áreas de libre movimiento tales como el acuerdo de Schengen, en el último tiempo se han reforzando los controles fronterizos. Estos van más allá de controlar el paso de inmigrantes en las fronteras, e incluyen aspectos tan diversos como seguridad nacional, sanidad y la prevención de tráfico ilegal de bienes, drogas o personas. El cierre de fronteras genera todas las condiciones necesarias para un empeoramiento de las condiciones de vulnerabilidad de la que son objeto los 2

En: International Migration Report. Department of Economic and Social Affaire. Population Division. 2002 ST/ESA/SER.A/220 De acuerdo al informe sobre Migración Internacional de las Naciones Unidas, en el 2001 un 40% de los Estados habían incorporado medidas tendientes a controlar y disminuir la inmigración.

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inmigrantes. El incremento en el tráfico de personas, la situación de irregularidad de los inmigrantes, y la estigmatización de éstos como personas “ilegales” “delincuentes” e incluso “posibles terroristas” son situaciones que no solo dificultan el adecuado desarrollo de los proyectos de vida que poseen los inmigrantes al momento de salir de sus hogares, sino que además los dejan expuestos a mayores abusos generando una dinámica donde se profundiza la discriminación, exclusión y marginalidad. Pese a esta tensión, surge al interior del propio marco de la globalización y del avance de las políticas multilaterales, un sistema internacional que promueve la protección de los Derechos Humanos de todos los inmigrantes. Para que estos marcos regulatorios internacionales tengan efecto positivo, resulta central el rol de los estados naciones y su compromiso no solo en adscribir los diversos acuerdos y tratados, sino en dar cumplimiento al interior de sus fronteras, de lo establecido en cada uno de los acuerdos. Hoy resulta imposible pensar que los Estados por si solos lograrán encontrar soluciones a problemas como el tráfico y trata de personas, la discriminación hacia los inmigrantes en los países receptores, o la presión que pudieran ejercer en determinados momentos algunos flujos migratorios en el mercado laboral. En la medida en que las principales razones que explican el incremento en la migración se insertan dentro de las tensiones de la globalización (la globalización de la economía y de las comunicaciones y avances científicos), las respuestas a los problemas que de aquí se derivan deben también provenir dentro del marco de la globalización. En este sentido es fundamental avanzar en la normativa internacional y en la responsabilidad que deben asumir el conjunto de los estados involucrados. En la región los temas de seguridad humana son similares a los que se encuentran en el resto del mundo, sin embargo, adquieren ciertas especificidades propias del contexto actual. A continuación se entregaran algunos elementos propios de la migración latinoamericana para después identificar los principales problemas de seguridad humana que enfrenta la región en esta materia. La región lejos de constituir una realidad homogénea, presenta diversas tendencias que configuran una heterogeneidad tanto en términos de los movimientos migratorios actuales, como en los patrones migratorios que encontramos en la historia. En América Latina y el Caribe se calcula en 20 millones el número de personas que vive fuera de su país de nacimiento, lo que representa el 13% de todos los inmigrantes internacionales3. De ellos la gran mayoría se dirige a Estados Unidos, y en menor proporción a otros países desarrollados (Japón, Canadá, España, Italia, entre otros). En Estados Unidos, de acuerdo a la encuesta continua de población (Census Bureau 2000), se calcula en 14.5 millones los inmigrantes provenientes de América Latina y el Caribe 3

Conferencia hemisférica sobre migración internacional: derechos humanos y trata de personas en las Américas. Documento preparado por Miguel Villa y Jorge Martínez. CEPAL 2002

142

(correspondiente a la mitad de todos los inmigrantes que llegan a ese país). Por otra parte la población latina (incluidos inmigrantes y latinos nacidos en Estados Unidos) corresponde al 13% de la población norteamericana, lo que significa que son la primera minoría de ese país (tabla 1). Tabla 1 Estados Unidos: Inmigrantes Admitidos provenientes de países seleccionados de América Latina y el Caribe 1971-1998 (en miles) País origen México Caribe Cuba Haití Jamaica Rep. Dominicana Otros Caribe América Central El Salvador Otros América C América del Sur Argentina Colombia Ecuador Otros América del Sur Total Región

1971-1980 640 741 265 56 138 148 134 135 35 100 297 30 78 50 139 1 813

1981-1990 1656 872 145 138 208 252 129 469 214 255 461 27 123 56 255 3 458

1991-1994 1400 437 48 81 72 180 56 267 117 150 237 14 54 31 138 2 341

1995-1998 531 385 89 60 67 120 49 156 62 94 206 9 50 29 118 1 278

Fuente: Servicio de Inmigración y Naturalización de los Estados Unidos (INS), 1998 Statistical Yearbook of the Inmigration and Naturalization Service, Washington D.C. Departamento de Justicia de los Estados Unidos. En: Informe CEPAL 2002. Globalización y Desarrollo. Capítulo 8: La Migración internacional y la globalización.

Pese a que los movimientos migratorios regionales son bastantes heterogéneos entre si, podemos identificar algunos elementos centrales: • Incremento de la migración hacia Estados Unidos, con una fuerte hegemonía de la migración mexicana. • Alto nivel de movilidad interna en el Caribe (corresponde casi a la mitad de los movimientos migratorios internacionales). Costa Rica es uno de los principales destinos. • En América del Sur, Argentina y Venezuela dejan de ser los grandes centros de atracción y se diversifican los destinos, dirigidos principalmente hacia países europeos, Estados Unidos, Canadá, Japón. Países como Chile comienzan a atraer incipientemente un número de inmigrantes. • Un caso particularmente grave es Colombia. Se estima que la cantidad de desplazados oscila entre 600 mil y 2 millones de personas. El impacto del desplazamiento recae en mujeres, niños y adolescentes.4 4

Ponencia presentada en la Conferencia hemisférica sobre Migración Internacional. Migraciones, vulnerabilidad y

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En los 90 se observa una diversificación en los destinos de la migración latinoamericana, especialmente hacia Europa y países asiáticos, sin embargo, la presencia latina en Estados Unidos sigue siendo la más significativa. Por otra parte se observa el surgimiento de nuevas formas de movilidad, de tipo circular, transfronteriza o reversibles. Ello exige repensar las formas tradicionales en las que estábamos entendiendo el movimiento migratorio, así como sus consecuencias. Hoy en día los inmigrantes mantienen fuertes vínculos con sus comunidades de origen y en muchos casos se observa un retorno permanente. Asimismo, los puentes establecidos por las comunidades transnacionales entre los países de destino y los de origen generan una serie de nuevos flujos de personas, capitales, información, bienes, etc. En esta medida es necesario avanzar en mecanismos que permitan utilizar estos puentes construidos. La doble ciudadanía por ejemplo, abre caminos a una mayor integración entre los inmigrantes, las comunidades de origen y las de destino. Pero el aumento en la presión para entrar a determinados destinos, el mayor control que se ejerce en las fronteras para frenar estos flujos y el lento avance de las economías del tercer mundo generan un escenario de inseguridad y vulnerabilidad que rodea a los inmigrantes. Algunos de los temas de seguridad humana que involucran a inmigrantes son los siguientes: •

Tráfico y trata de personas

Se estima que más de la mitad de los 15 a 30 millones de inmigrantes irregulares del mundo han contado con la ayuda de contrabandistas o han sido reasentados forzosamente por tratantes. De acuerdo al FPNU (2000)5 4 millones de mujeres son vendidas cada año con algún fin de prostitución, esclavitud y/o matrimonio. 2 millones de niños son introducidos en el comercio sexual. Se estima entre 700 y 2 millones las personas que son víctimas de la trata en el hemisferio. Las principales víctimas son mujeres, niños y personas de escasos recursos. El tráfico y la trata de personas generan ganancias a nivel global solamente superadas por el tráfico de armas y el tráfico de drogas. Los avances en las comunicaciones y la globalización tienen una contrapartida en la extensión y diversificación en la violación de los derechos humanos de las víctimas de trata y tráfico. En el informe presentado en la Conferencia Hemisférica sobre Migración se distinguen diversos mecanismos disponibles para el tráfico y explotación sexual de mujeres, menores y adolescentes. Algunos ejemplos son los siguientes: - mercado matrimonial - mujeres traficadas e instaladas en las cercanías de bases militares para uso sexual por parte de militares Políticas Públicas. Juan Miguel Petit, relator especial sobre tráfico de niños, prostitución y pornografía infantil del Alto Comisionado para los DDHH de las Naciones Unidas. CEPAL 2002 5 Para mayor información ver www.unfpa.org

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-

mujeres traficadas como mano de obra barata mujeres atraídas a través de contratos destinadas a explotación sexual mujeres y niños para demanda turismo sexual mujeres y niños traficados para comercio de órganos niños traficados para ser empleados en conflictos bélicos tráfico de personas para acarrear droga

Si bien la mayoría de las mujeres traficadas proviene de Asia y Europa del Este, en los últimos años se ha incrementado el número de mujeres y niños latinoamericanos que son llevados hacia Estados Unidos y países europeos para ser comercializadas sexualmente (se calcula en alrededor de 50.000 mujeres y niñas introducidas cada año a Estados Unidos para su explotación sexual)6. El incremento de mafias de tratantes y contrabandistas se explica por las condiciones de pobreza e inseguridades que viven millones de personas en el tercer mundo. Se estima que 40 millones de niños son prostituidos en América Latina como resultado de las precarias condiciones económicas7. En Nicaragua un estudio realizado por el Gobierno en 1999 señaló que el 82% de los niños que se prostituían lo habían hecho durante al menos un año antes. 47% de estos menores ejercían la prostitución debido a razones económicas y 96% lo hacía para poder mantener su dependencia a la droga8. En Guatemala la policía local estima que alrededor de 2.000 niñas y niños son explotados sexualmente en burdeles sólo en la capital. Costa Rica presenta uno de los mayores problemas a nivel regional de la prostitución infantil. El instituto Nacional de Menores estima que son 3.000 los menores envueltos en las redes de prostitución en la capital9. En el caso de las mujeres, República Dominicana, Colombia y Brasil son los principales “proveedores” de mujeres en la región para el comercio sexual mundial. En Chile, de acuerdo a un estudio realizado por Raíces, si bien el tema del tráfico de menores para comercio sexual no posee cifras alarmantes, se han detectado casos asociados a redes internacionales de pedofilia. El problema sin embargo se presenta al constatar que las leyes nacionales son extremadamente blandas al no penalizar adecuadamente este tipo de crímenes. Ello deja una puerta abierta a las redes organizadas internacionales para reclutar a mujeres y menores, así como para 6

La Seguridad Humana Ahora. Comisión de la Seguridad Humana. Nueva York 2003. pp 47 Kovaleski, Serge, “The Dark Side of the Tourism Industry”, Toronto Star Newspapers, Ltd., January 9, 2000. En: Patricia Phibes, The Status of Human Trafficking in Latin America 8 Casa Alianza/Covenant House in Latin America, “Government Survey Reveals Increase in Child Prostitution in Nicaragua”, August 10, 1999, www.ecpat.net, News Update, August 1999. En: Patricia Phibes, The Status of Human Trafficking in Latin America 9 Varney, James, “Child Prostitution Is a Flourishing Business in Costa Rica, a Business Some Activists Are Trying to Stamp Out”, May 7, 2000, www.ecpat.net, News Update, May 2000. En: Patricia Phibes, The Status of Human Trafficking in Latin America 7

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producir material pornográfico en países como Chile y posteriormente ser vendidos en Europa, países asiáticos y Estados Unidos. •

Ilegalidad y vulnerabilidad

Tal como se señala en el Informe sobre Amenazas a la Gobernabilidad en América Latina , la demanda por mano de obra dispuesta a realizar trabajos de menor calificación así como las desigualdades entre las economías del mundo, generan una presión permanente sobre los movimientos migratorios. Las medidas adoptadas por los Estados en busca de controlar y frenar el ingreso de inmigrantes ha tenido como consecuencia el incremento en la migración ilegal, a manos de mafias organizadas, que ponen en peligro la vida de todos quienes deben recurrir a mecanismos irregulares para el ingreso. 10

La flexibilización laboral, por otra parte, conlleva el incremento de formas irregulares de contratación, lo que se traduce en una masa de trabajadores desprovistos de los instrumentos que aseguren sus derechos como trabajadores. En América Latina uno de los problemas centrales es la irregularidad que enfrentan los inmigrantes fuera de sus países y en particular, fuera de la región. La irregularidad es producto del ingreso con papeles falsos (proveídos por mafias organizadas) o por quedarse en un país más allá de lo permitido inicialmente. A nivel internacional se cuentan con instrumentos que permiten asegurar la protección de los migrantes, como es la Convención sobre la Protección de los derechos de todos los trabajadores migrantes y sus familias. Sin embargo los países calificados como receptores de la migración aún no ratifican estas convenciones. Al respecto en la siguiente tabla se observan los países que han ratificado dicha convención. Países que ratificaron la Convención sobre la Protección de los derechos de todos los trabajadores migrantes y sus familiares Azerbaiján Belice Bolivia Bosnia - Herzegovina Cabo Verde Colombia Ecuador Egipto El Salvador Filipinas Guatemala

Ghana Guinea México Marruecos Senegal Seychelles Sri Lanka Tayikistán Uganda Uruguay.

Fuente: The International Convention on the Protection of the Rights of All Migrant Workers and Members of Their Families. www.december18.net

10

Amenazas a la Gobernabilidad en América Latina. Informe presentado para el Foro de la Sociedad Civil con ocasión de la XXXIII Asamblea General de la OEA. Santiago Chile, 7 junio 2003.

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•

Exclusión, marginalidad y discriminación

Uno de los problemas que enfrentan los inmigrantes provenientes de países pobres y que llegan a las grandes ciudades y núcleos urbanos, es la discriminación social y cultural de la que son objeto. El incremento de actitudes xenófobas así como el endurecimiento de las políticas contra la migración (que se han vuelto más restrictivas después del 11 de septiembre del 2001), generan un escenario problemático donde deberán desarrollarse las migraciones en el futuro. Se observan serias dificultades para una real integración económica, política y social por parte de estos grupos. Esta situación no es propia sólo de los países industrializados. Los casos de bolivianos en Argentina, guatemaltecos en México, dominicanos en Costa Rica y peruanos en Chile, por mencionar algunos ejemplos, ponen de relieve la marginalidad y exclusión de la que son objeto los inmigrantes. En el caso de Chile el Censo del 2002 arroja una cifra cercana a los 40 mil inmigrantes provenientes del Perú. La mayoría de ellos se emplea en trabajos de baja calificación (servicio doméstico, construcción y comercio ambulante) y deben enfrentar una actitud desfavorable por parte de los chilenos. De acuerdo a la Encuesta Nacional de Opinión Pública, realizada por FLACSO el 2001, el 70.7% de los encuestados señaló estar de acuerdo con la frase “los inmigrantes deben adaptarse a la cultura chilena”. Por otra parte el 68.6% señaló estar de acuerdo con la afirmación “Los inmigrantes nos quitan los puestos de trabajo”.11 Recursos que se desprenden de las migraciones y que son necesarios de potenciar •

Remesas

Un aspecto que ha concentrado el interés de los Estados involucrados es el envío de remesas. En el caso de algunos países, las remesas constituyen más del 10% del producto interno bruto (Albania, Bosnia y Herzegovina, Cabo Verde, El Salvador, Jamaica, Jordania, Nicaragua, entre otros). Pese a la dificultad para estimar el monto total (debido al carácter informal de las transferencias), se calcula que su monto en la región para el 2000 fue de 17.000 millones de dólares. México es el país que concentra el mayor volumen de recepción de dinero (7.000 millones de dólares, correspondiente al 1.1% del PIB), sin embargo en países como El Salvador y Nicaragua las remesas constituyen una parte sustancial del Producto Interno Bruto (13.6% y 13.4% respectivamente). La alta dependencia que presentan algunos países en las remesas que llegan del extranjero profundiza el vínculo entre las comunidades de origen y las comunidades 11 Percepciones y Actitudes de las y los Chilenos a Principios del siglo XXI. Encuesta Nacional de Opinión Pública. FLACSO-Chile 2003

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transnacionales, lo que puede traducirse en un recurso central para las economías más empobrecidas, sin embargo también quedarán más sujetas a los vaivenes e inestabilidades de las economías desarrolladas. Las remesas pueden ser utilizadas de diversas formas. Por un lado pueden servir para importar bienes o proveer de recursos a inversionistas o empresarios. Por otro lado constituyen parte importante del sustento familiar. En este sentido, parte importante de las remesas son destinadas al consumo familiar, sin que ello signifique inversiones a mediano o largo plazo por parte de las familias o comunidades de origen. En este sentido, si bien las remesas han sido consideradas un elemento importante en el mejoramiento de las condiciones de vida de las familias en los países de origen, se requieren mayores estudios que permitan analizar cómo efectivamente son utilizadas las remesas, en qué rubros y en qué medida constituyen un mejoramiento sustancial para superar condiciones de pobreza de las familias que se quedan. En la siguiente tabla se indican los montos de las remesas que obtienen los países de la región. América Latina y El Caribe: Principales Países Receptores de Remesas, 1990 Y 2000 A/

América Latina y el Caribe México El Salvador Rep. Dominicana Colombia Brasil Ecuador Jamaica Cuba Perú Guatemala Honduras Nicaragua Resto

Millones de dólares 1990 2000

% del PIB 1990 2000

% exportaciones 1990 2000

4 766

17 334

0.4

0.9

2.7

4.2

2 492 357 315 488 527 50 136 ... 87 107 50 10 d/ 147

6 573 1 751 1 689 1 118 1 113 1 084 b/ 789 720 718 563 410 320 487

0.9 7.9 4.5 1.2 0.1 0.5 3.2 ... 0.2 1.4 1.6 0.9 0.1

1.1 13.6 8.5 1.3 0.2 8.0 10.8 2.5 1.3 3.0 6.9 13.4 0.1

5.1 36.7 17.2 5.6 1.5 1.5 6.1 ... 2.1 6.8 4.8 2.6 0.2

3.6 47.8 18.8 7.2 1.7 18.7 23.3 c/ 15.0 8.4 14.9 16.3 34.0 0.4

Fuente: CEPAL, sobre la base de cifras del fondo monetario Internacional, Balance of Payments Statistics. 2001 Yearbook, Washington D.C., 2001. Cuba: estimaciones nacionales A/ se consideran solamente las entradas de remesas en el país declarante B/ cifra correspondiente a 1999 C/ cifra correspondiente a 1998 D/ cifra correspondiente a 1992

•

“Fuga de cerebros”. Una nueva mirada

La “fuga de cerebros” es un tema que ha preocupado principalmente a los países emisores de migración calificada. Tradicionalmente se ha pensado que la

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inversión que ejercen los países menos desarrollados para educar y capacitar a sus ciudadanos se pierde en la medida en que éstos optan por buscar trabajo en otros destinos o bien son seducidos por compañías transnacionales quienes les ofrecen muy buenas perspectivas de trabajo en el extranjero. Sin embargo, la constatación de la existencia de importantes comunidades transnacionales, así como el constante flujo de capital e información que viaja desde los lugares de origen y destino plantean una nueva mirada a la “fuga de cerebros”, argumentando que son precisamente estos profesionales quienes mejor pueden aportar a la construcción de puentes entre ambas sociedades, de modo de optimizar la utilización de tales recursos que circulan. 2.

Instrumentos disponibles y propuestas

Hemos visto que la migración es un tema global que afecta a hombres y mujeres desde el momento mismo en que deciden emigrar hacia algún país determinado. La urgencia para avanzar en la protección de los derechos de los inmigrantes y asegurar su adecuada inserción y desarrollo de sus proyectos en cuantos seres humanos, requiere de soluciones que incorporen a los diversos actores sociales. Si bien los estados tienen una responsabilidad central, las organizaciones de la sociedad civil, los propios inmigrantes y las comunidades receptoras deben asumir un liderazgo en esta materia. A nivel internacional existen acuerdos y convenciones que apuntan en esta dirección. La convención internacional sobre protección a los inmigrantes es una de las más sustantivas, sin embargo, el hecho de que no haya sido ratificada los principales estados receptores de migración, deja una duda sobre el verdadero alcance que ésta puede tener. A continuación se detallan algunos de los instrumentos internacionales que abogan por el respeto de los derechos humanos de los inmigrantes.

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INSTRUMENTOS LEGALES INTERNACIONALES PARA PROTECCION DERECHOS HUMANOS DE LOS MIGRANTES • Declaración Universal de los Derechos Humanos • Pacto internacional de Derechos civiles y políticos • Convención sobre eliminación de todas las formas de discriminación contra la mujer • Convención derechos del niño y protocolo sobre derechos del niño relativo a la venta de niños, prostitución infantil, utilización de niños en pornografía • Convención internacional sobre la protección de los derechos humanos de los trabajadores migrantes y sus familias • Convenio sobre trabajo forzoso u obligatorio • Convenio sobre prohibición de las peores formas de trabajo infantil y acción inmediata para su eliminación • Convención sobre la esclavitud • Protocolo para modificar convención sobre esclavitud • Convenio sobre abolición de trabajo forzoso • Convención de las Naciones Unidas contra la delincuencia organizada internacional y sus protocolos sobre trata y tráfico de inmigrantes Fuente: Documento preparado por Gabriela Rodríguez, Relatora especial de la Comisión de Derechos Humanos sobre los derechos humanos de los migrantes. Conferencia hemisférica sobre migración internacional: Derechos humanos y trata de personas en América

Resulta prioritario que los Estados se hagan parte de estos acuerdos y se comprometan a su adecuada implementación. Ahora bien, sin duda que la sola firma o ratificación de los mismos no asegura un mejoramiento sustancial en la situación de vulnerabilidad e inseguridad de los inmigrantes ni de la comunidad de origen, pero es allí donde la sociedad civil debe jugar un rol protagónico en la exigibilidad de tales acuerdos, derechos y compromisos asumidos por los Estados. Propuestas De acuerdo a lo expuesto consideramos que es fundamental centrarse en los siguientes aspectos, de modo de poder avanzar en la seguridad humana de los inmigrantes y refugiados. •

• • •

Desarrollar una instancia especializada en el tema de seguridad humana y migración, con el objeto de focalizar un diagnóstico regional sobre estos temas, así como un seguimiento a los avances y retrocesos que se produzcan en el corto y mediano plazo. Promover el compromiso de los organismos internacionales, gobiernos y sociedad civil en el desarrollo de un diálogo fructífero a nivel nacional, subregional y regional sobre las principales implicancias y aspectos de la migración. La incorporación de enfoques multilaterales en las políticas de migración que adopten los países Profundizar y reforzar la normativa internacional, en especial en lo que se refiere a la ratificación de acuerdos internacionales de protección a los derechos de todos 150

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los inmigrantes y la Convención sobre Crimen organizado transnacional y sus protocolos sobre tráfico y trata de personas. Una vez ratificados dichos acuerdos se debe avanzar en la normativa nacional, a través de modificaciones a los códigos que permitan efectivamente implementar los acuerdos suscritos. Promover la colaboración de organismos internacionales, tales como las Naciones Unidas, en el desarrollo de las políticas migratorias llevadas a cabo por los Estados, así como su colaboración en la generación de información y estudios necesarios de realizar.

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La situación de los Derechos Humanos en Latinoamérica: Desafíos y tensiones que se observan en su implementación y vigencia Carlos A. Juárez Centeno1 En el presente “paper” se reflexiona respecto a los desafíos y tensiones que observamos en la problemática de los derechos humanos en la región. 1. Evidentemente, el escenario político mucho ha cambiado desde que el movimiento de derechos humanos se convirtió en un actor decisivo en la política latinoamericana y la problemática de los derechos humanos cobró la verdadera preocupación que se merece tanto por los gobiernos como por la opinión pública latinoamericana2. La mayoría de los países de la región estaban gobernados por dictaduras militares, y las violaciones sistemáticas de derechos humanos –desapariciones forzadas, ejecuciones extrajudiciales, tortura, detención arbitraria– eran la norma. En la actualidad, aunque las instituciones democráticas son frágiles y a menudo ineficaces, gobiernos elegidos por los procedimientos constitucionales y basados en el principio de la soberanía popular, rigen en la región. Si bien es cierto que las violaciones a los derechos humanos continúan en la zona y que, en algunos países, como Colombia y México, están aumentando, en la mayoría de los casos no es el resultado de una política sistemática estatal como lo fue en el pasado3. 2. Todos los países latinoamericanos han firmado el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos y la Convención Americana sobre Derechos Humanos, los documentos internacionales de derechos humanos más importantes que tratan sobre los derechos políticos y civiles. Si bien no se puede afirmar que la Comisión de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos, el Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos, la Corte Interamericana de Derechos Humanos y la Comisión Interamericana de Derechos Humanos han forzado a los gobiernos del hemisferio a dar fin a la violación sistemática de los derechos humanos. Estas instituciones multilaterales y regionales han jugado un papel importante en atraer la atención y crítica internacional hacia la denuncia de dichas violaciones. 3. Sin embargo, a pesar de estos hechos positivos y de algunos logros importantes, las violaciones al derecho a la vida y a libertades básicas siguen existiendo, y los responsables de dichos abusos gozan de casi total impunidad. El acceso a la justicia sigue siendo desigual por razones económicas y políticas, y la discriminación cultural y 1

Director de la Maestría en Relaciones Internacionales del Centro de Estudios Avanzados de la Universidad Nacional de Córdoba, Argentina. [email protected] 2 Este proceso comienza a observarse en la década de los ochenta cuando la sociedad latinoamericana vuelve a recuperar la democracia en casi todos los países de la región, luego de una década en donde habían imperado casi hegemónicamente los gobiernos de corte autoritario y la Doctrina de la Seguridad Nacional, propiciada desde el norte del continente –EE.UU- en un escenario que se enmarcaba dentro de lo que se dio en llamar la “Guerra Fría”. 3 Habría que dejar a salvo el caso de Cuba, que sería la única excepción. Pero el análisis del caso cubano es muy complejo para desarrollarlo en este trabajo.

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social es extensa. América Latina es la región más desigual del mundo, lo que significa que la mayoría de la población carece de las oportunidades básicas para llevar una vida digna. 4. Al mismo tiempo, mientras muchos de los problemas que el movimiento latinoamericano de derechos humanos enfrentó en los 60 y 70 han sido resueltos y se han cerrado muchos capítulos, en numerosos casos la manera en la cual fueron resueltos no contribuyó a sanar las heridas del pasado ni a establecer las bases para una reconciliación nacional. En efecto, la búsqueda de formas de lidiar con los legados de la dictadura y la guerra interna, es una tarea aún pendiente en gran parte de la región, una tarea que no sólo la justicia y la ética reclaman, sino también la necesidad de asegurar que tales crímenes no se repitan. En este contexto, el tema de la impunidad es el ejemplo más apremiante. Las dictaduras finalizaron, pero gran parte del legado de los gobiernos represivos permanece aún, y las consecuencias a menudo resurgen de manera inesperada. Así: A) En Argentina, por ejemplo, diez años después de la aprobación de una serie de leyes que otorgaron impunidad a violadores de derechos humanos: las llamadas Leyes de Obediencia debida y de Punto final, ha vuelto a resurgir en los últimos años, un activismo judicial relacionado con causas que intentan encontrar el destino aún desconocido de los hijos de las víctimas de la represión de los años 70. Y en la actualidad, luego de la asunción del nuevo Presidente, se ha dado trámite judicial, por vez primera desde la redemocratización a los pedidos de extradición de militares acusados como responsables de delitos de lesa humanidad. Además, se encuentra en trámite en el Congreso la declaración de nulidad de aquéllas leyes consagratorias de la impunidad. B) En Chile, impulsados en parte por el arresto en Londres del General Augusto Pinochet, los derechos humanos y la impunidad se han convertido una vez más en temas principales. C) En Guatemala, el riesgo de no castigar a los responsables de los crímenes del pasado quedó demostrado con el asesinato de Monseñor Juan Gerardi, luego que hiciera público un informe crítico sobre derechos humanos. Incluso se asiste a la posibilidad que el ex dictador y autor de violaciones a los derechos humanos, Gral. Efraín Ríos Montt, pueda ser candidato a Presidente con chances de salir electo. 5. Otro tema clave es la cuestión de los derechos económicos, sociales y culturales y cómo vincular la lucha por estos derechos con los derechos civiles y políticos. Es dable resaltar las contradicciones que surgen en las luchas diarias para implementarlos en países pobres con desigualdades extremas y tradiciones democráticas débiles, como es el caso de muchos países latinoamericanos. En otros, que han sido catalogados como “economías emergentes”, países subdesarrollados o en vías de desarrollo, si bien la situación era mejor, luego de más de una década de prácticas neoliberales y de ajustes estructurales, la situación se ha tornado similar y engloba, por tanto, a todos los países de la región.

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Se pueden apreciar dos posturas en el análisis del tema planteado. Una perspectiva conservadora en la que podemos nuclear a: políticos conservadores, empresarios, tecnócratas internacionales y algunos sectores de las fuerzas armadas plantea que no es posible realizar avances en los derechos económicos, sociales y culturales dadas las restricciones de la democracias contemporáneas. En resumen, este punto de vista considera a la democracia y a los derechos civiles como el privilegio de países ricos, mientras que en países pobres como los de América Latina, esos derechos deben ser postergados hasta que se alcance un nivel básico de desarrollo. Otra línea de razonamiento, expresada a menudo por activistas de derechos humanos, líderes de movimientos de base, políticos de izquierda y sectores reformistas dentro de las fuerzas armadas, plantea que la democracia y los derechos civiles y políticos tienen poca importancia cuando la mayoría de la población vive en la pobreza extrema. El Estado de Derecho y las instituciones democráticas significan poco para una población que vive al borde de la inanición. Los partidarios de este punto de vista creen que es una hipocresía que los países desarrollados elogien las democracias latinoamericanas mientras imponen políticas económicas que aumentan el sufrimiento y exclusión de millones de personas.4 En resumen, sostienen que tiene poco sentido preocuparse por la “democracia formal” cuando el objetivo es lograr una “democracia real”, entendida como el acceso igualitario a derechos económicos, sociales y culturales básicos para la mayoría de la población. Estos tipos de cuestiones están cada vez más en el centro del debate político en América Latina, y presentan un dilema grave para la comunidad de los derechos humanos, toda vez que hay que destacar como sustantivo del concepto de derechos humanos su indivisibilidad. Estrechamente vinculado con ello se presenta el desafío de convencer a la mayoría de las personas que el mejor ambiente político para luchar por derechos económicos, sociales y culturales es aquel donde los derechos civiles y políticos se respetan y viceversa. Enmarcado, todo, dentro de un sistema que respete las reglas del juego democrático y del Estado de Derecho. 6. En la última década, la violencia y el crimen han surgido como problemas aparentemente sin solución en América Latina. Si se tiene que ahondar en las causas mucho tiene que ver, como se señalara en el apartado precedente las prácticas neoliberales que imperaron en la región, difundidas por una globalización de igual signo que se manifiesta en el escenario internacional en las últimas décadas. La instrumentación de estas políticas, con escasa capacidad distributiva genera sociedades “duales”, sin clases medias y con grandes porcentajes en los sectores bajos e indigentes. El modelo ha generado una desocupación con índices abrumadores y ello ha llevado a que grandes porciones de la población de nuestros países, sean 4

No enroladas en esta postura pero sí analizando la problemática de las condicionalidades de los organismos multilaterales de crédito, ver TUSSIE, Diana y Botto, Mercedes. “Los derechos Humanos en la Agenda de los organismos económicos internacionales”. Trabajo realizado para la segunda reunión del Grupo de reflexión Regional que se realizó el 22/24 de mayo de 2003. Ver especialmente pp.7-17. En el mismo se puede ver esa postura de descuido respecto a la problemática de los derechos humanos por parte de los organismos económicos internacionales.

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expulsadas del sistema engrosando así las filas de la pobreza, la marginalidad y la indigencia5. Ello, obviamente, genera más delincuencia. Por sólo citar algunos datos, podemos señalar que: “(...) El Salvador, por ejemplo, con un promedio aproximado de 120 homicidios cada 100.000 habitantes, tiene la tasa de homicidios más alta del mundo. La cifra es aún más alta en ciudades colombianas como Medellín, y en el país en general, un promedio de 30.000 personas [mueren asesinadas cada año]. El homicidio no es el único problema: ha habido un incremento dramático en robos y asaltos, y pandillas juveniles, bandas de secuestradores y narcotraficantes aterrorizan a los habitantes de muchas ciudades de la región. En Guatemala y Jamaica, por ejemplo, el crimen ha llegado a tales niveles que es normalmente considerado el principal problema social, incluso por encima de la pobreza o la desigualdad. La situación es parecida en países tan diversos en niveles de desarrollo socioeconómico como Brasil, Venezuela, México, Haití y Nicaragua. Y aún en países con los niveles más bajos de criminalidad en la región, como Bolivia y Chile, la percepción general es una de peligro en aumento. El impacto de esta ola de criminalidad sobre los derechos humanos es notable. La legislación y las políticas diseñadas para enfrentar estos y otros delitos, muchas veces no cumplen con las normas internacionales sobre el debido procedimiento legal o la responsabilidad policial. Medidas de “mano dura” [o “gatillo fácil”] a menudo conducen al abuso policial y la impunidad sigue siendo un problema serio. Ante lo que se percibe como la ineficacia policial en algunos países, las fuerzas armadas han sido puestas a cargo de la seguridad interna. La ineficiencia policial ha llevado a una epidemia de “vigilantismo”, donde la gente común y corriente toma la “justicia” en sus propias manos mediante linchamientos y el auge de escuadrones de la muerte de “limpieza social”. En este contexto, nuevas formas de discriminación son cada vez más evidentes, sobre todo en términos de represión policial y prácticas de sentencias discriminatorias según la edad, raza y condición socioeconómica (...)”.6 Pero mientras la naturaleza del problema es evidente, su tratamiento desde la perspectiva de los derechos humanos es extremadamente complejo. En efecto, la problemática de la criminalidad y la delincuencia nos coloca ante un aparente conflicto de derechos. Por un lado, los derechos civiles y políticos aseguran que los ciudadanos estarán protegidos de abusos del Estado y garantizan al acusado igualdad de acceso a un debido procedimiento legal y a un juicio justo. Por otro lado, los ciudadanos tienen el derecho de vivir en un ambiente seguro que proteja sus vidas y su propiedad de la agresión de otros. Se presenta así una falsa antinomia, o un debate muy en boga en la opinión pública de nuestras sociedades: “garantismo” o “mano dura”. Reprimir el delito con “mano dura” o “tolerancia cero” a costa de vulnerar las garantías constitucionales, y por ende, los derechos humanos.

5 Ver “América Latina y la seguridad Humana: Contextualización, dimensiones normativa y principales amenazas”, informe presentado a esta reunión y coordinado por Claudia Fuentes y Francisco Rojas Aravena. Especialmente la parte Séptima pp.55-84. 6 CARRASCO DÁVILA, Alana F. “Nuevos desafíos para la defensa de los Derechos Humanos”. Ponencia presentada en el Tercer Congreso Virtual de Antropología y Arqueología. En: http://naya.org.ar/congreso2002/ponencias/alan_carrasco_davila2.htm Las negritas son nuestras.

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Con un ejemplo concreto se puede graficar de lo que estamos hablando: es difícil pedir al padre de una niña adolescente de un barrio de bajos ingresos que ha sido violada y asesinada que reflexione sobre las causas sociales, económicas y culturales que llevaron a los autores a cometer un acto tan brutal. Es comprensible que los padres de otros adolescentes que oyeron sobre semejante hecho apoyen a líderes y políticos que prometen medidas de “mano dura” y que afirman que si se les diera la oportunidad, ellos podrían resolver tales problemas de inmediato. La tarea para los defensores de los derechos humanos, para el hombre de derecho, en definitiva para el razonamiento de toda sociedad que se precie de madura y democrática, es convencer al padre, en este caso, que su apoyo a medidas de “mano dura” podría estar causando, sin querer, las condiciones para que su hijo (que por ser joven, hombre y pobre es considerado “sospechoso” por definición) sea detenido arbitrariamente o, en casos extremos, desaparecido. Esto representa un terrible dilema para la comunidad de derechos humanos: cómo seguir defendiendo los derechos humanos sin perder el respaldo del “buen ciudadano” quien puede percibir al discurso en defensa de los derechos humanos como protector de criminales en vez de defensor de las víctimas. No hay respuestas fáciles para esta pregunta, pero la continua lucha para sostener la legitimidad de la comunidad de derechos humanos en la región girará en torno a este difícil tema. En definitiva, de lo que se trata no es otra cosa que lograr un equilibrio entre derechos humanos y seguridad ciudadana (humana?) en las sociedades complejas que el escenario actual nos presenta. Y más aún en sociedades duales, complejas y periféricas o dependientes como las nuestras. 7. Estas mismas políticas generadoras de pobreza y exclusión, han profundizado otro fenómeno especialmente preocupante en este siglo XXI: las migraciones. En búsqueda de mejores condiciones, la mayor de las veces no encontradas, miles de personas dejan sus países de origen para establecerse en otros con sus familias. En condiciones de trabajo las más de las veces lamentables, y sin la documentación legal requerida por el país receptor, se utiliza a esta minoría como mano de obra casi esclava, excluyéndolos de los derechos humanos básicos debido a la precariedad e ilegalidad de su situación. En respuesta a esta preocupante realidad es que vemos con agrado iniciativas como las llevadas adelante por el MERCOSUR y asociados (Bolivia y Chile), quienes mediante un convenio del 6 de diciembre de 2002, establecieron la libre residencia de los nacionales de cualquiera de estos países en los otros, permitiendo el blanqueo en la situación legal de muchos migrantes, que mediante la generación de políticas apropiadas, podrán ingresar en los mercados laborales en condiciones dignas y similares a los ciudadanos de origen de cada país. 8. Como ya lo expresáramos en el apartado 6, otro dato a resaltar es el de la utilización de las fuerzas armadas en los aspectos de seguridad interna de los Estados. En América Latina, el rol activo de las fuerzas armadas como principal sostén de ciertas políticas de Estado, como ya lo hemos señalado (ver Cap. 4), generó violaciones masivas a los derechos humanos –por ejemplo: muertes y desapariciones forzadas, violaciones al derecho a un juicio justo, etc.– que en muchos países todavía no ha 156

podido ser superado, ya que las democracias instauradas no han sabido dar respuesta a las demandas legítimas e imprescriptibles de justicia. Este dato del pasado convierte a los nuevos intentos de militarización de las calles, en un proyecto temerario y arriesgado, inadecuado para la solución de los problemas de seguridad y potencial generador de conflictos y revueltas sociales. Pero existe otra “militarización” que debe considerarse como preocupante también. Es la llevada a cabo por Estados Unidos, que como parte de su proyecto imperial o hegemónico pretende sembrar bases y “programas de entrenamiento” militar a lo largo de todo el continente americano. Para ello implementa una política de “bilateralización” de acuerdos en el marco de los cuales se les concede inmunidad a sus militares que da muestras de su objetivo de control dentro de los países con los que conviene, más aún cuando la legitimación de sus invasiones proviene de decisiones unilaterales, respecto de un adversario tan invisible y omnipresente como el terrorismo. Esto no es nuevo, ya que Estados Unidos fue el actor principal en el ámbito regional y hemisférico durante la “guerra fría”, y continúa siéndolo. La situación de los derechos humanos en nuestro hemisferio siempre ha ido de la mano de los intereses estadounidense. No se debe olvidar que las grandes violaciones masivas operadas en la región contaron con su anuencia, toda vez que la Doctrina de la Seguridad Nacional le era funcional en un escenario de Guerra Fría donde el enemigo a derrotar era el Comunismo.7 9. Precisamente, como lo señaláramos en el primer párrafo del apartado anterior, otro problema a señalar es el del terrorismo. Si bien el mismo se encuentra circunscrito al caso de Colombia, también podemos mencionar actos de terrorismo internacional que han tenido a países de la región como objetivo, tal el caso de los atentados a la Embajada de Israel y a la AMIA, en Argentina. El tema del terrorismo, así como el del narcotráfico se encuentran estrechamente relacionados a la problemática de los derechos humanos y a la seguridad de la región. A lo largo de este “paper” se ha dado tratamiento a algunos de los nuevos y complejos retos que enfrenta la comunidad latinoamericana frente a los derechos humanos. Obviamente que el listado no se agota en lo que se expresa en estas pocas líneas, solo han sido traídos los aspectos más salientes para su discusión. Estas consideraciones a podrían conducir casi lógicamente a un deseo de asumir luchas nuevas y más diversas frente a la encrucijada de un escenario cuanto menos complejo. Esta tendencia se ve reforzada con el argumento por la universalidad: Dado que los derechos humanos son universales e indivisibles, la comunidad de derechos humanos no debería dividirlos y abordar la problemática en su totalidad a los fines de hacer efectiva la vigencia de los mismos en la región y asistir de este modo, a la conformación de una sociedad más respetuosa de los derechos humanos y que conlleve seguridad en la dignidad a todos sus integrantes. Por ello podemos concluir que el “garantismo” no es patrimonio de una ideología ni de un partido político, ni de un determinado sector de la sociedad, sino que debe ser una 7

Un desarrollo más extenso puede encontrarse en Juárez Centeno, Carlos A. “Algunas Notas sobre la Globalización y la Política”. En: El Espacio en la cultura latinoamericana, CESLA. Ed. de la Universidad de Varsovia, Polonia, 2002.

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bandera de la humanidad, que tenga como objetivo defender los últimos y más básicos derechos de todos los seres humanos, especialmente de aquellas minorías que ven atacadas su dignidad y la de su familia, esto es de los sectores más vulnerables de la sociedad, así como de las sociedades más vulnerables en el marco del escenario internacional. Superando así el debate, se puede concluir expresando que: el garantismo y el consiguiente respeto de los derechos humanos genera, consecuentemente, seguridad para todos.

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Desarrollo sostenible y seguridad humana en el contexto internacional emergente Cecilia Requena1 Actualmente se puede afirmar sin temor al error que existe una íntima relación entre los fenómenos ambientales y la seguridad humana; precisamente porque cuando abordamos la temática ambiental nos referirnos al entorno fundamentalmente natural2 en que ocurren los procesos sociales; es decir: a procesos físico-biológicos regidos por leyes propias, sólo parcial y temporalmente modificables por la acción humana.3 La pretensión humana de controlar la naturaleza mediante la tecnología aparece hoy muy lejana e improbable. En todo caso, ahora no sólo somos más concientes de las limitaciones de nuestro conocimiento del entorno, sino de la importancia de ejercer la prudencia a fin de minimizar los riesgos de jugar a aprendices de mago. Con todo, hay tendencias estructurales con consecuencias previsibles, que permiten prever una creciente incidencia de los factores ambientales en los problemas que enfrentará la humanidad en el futuro, mayor aún que la violencia armada, tradicionalmente concebida como la más importante fuente de inseguridad. “A fines de la década de 1990, se informó por primera vez que el número de personas desplazadas por crisis del medio ambiente y fenómenos extremos del clima, superaron el total forzado a abandonar sus hogares por la guerra. Muchos desastres naturales, tales como incendios, inundaciones, huracanes, tormentas tropicales, ciclones y aluviones parecen estar aumentando en frecuencia y magnitud con efectos sociales, económicos y ecológicos más graves.”4

Los límites de la naturaleza se plantean nítidamente como factores generadores de conflicto frente a las necesidades y demandas aparentemente ilimitados de los seres humanos. Generalmente, los aspectos ambientales conforman parte de una problemática compleja y multidimensional, en medio de la cual se presentan como causas y efectos; desenvolviéndose, a menudo, en dinámicas de tipo círculo vicioso. Los grupos poblacionales sumidos en la pobreza son más vulnerables, al no poder sustraerse y/o compensar fácilmente las consecuencias de los desequilibrios del medio ambiente. 1

FES-ILDIS,Bolivia. Todas las dinámicas naturales se encuentran bajo la influencia de las consecuencias de la actividad humana; pero no por esto dejan de ser esencialmente motivadas por “leyes” físico-biológicas. Cabe mencionar que parte de estas dinámicas son todavía desconocidas en su funcionamiento; de ahí que se haya propugnado el principio de precaución ante la insuficiencia del conocimiento humano. 3 Opto, en este caso, por una visión antropocéntrica con el fin de simplificar la discusión estableciendo denominadores comunes mínimos con las bases conceptuales de la discusión más amplia en materias como la seguridad humana, puesto que no parece pertinente ni útil abordar en este trabajo la discusión a propósito de las bases e implicaciones de separar en categorías diferentes a los seres humanos del resto de las especies del planeta, estableciéndose también derechos diferenciados. De todos modos, es posible llegar a conclusiones similares, en términos de la estrecha imbricación entre nuestra especie y las demás sin la necesidad de partir de bases muy polémicas, que conducen a diálogos distantes del que se trata de establecer aquí. 4 Fuente: Unión Internacional para la Conservación de la Naturaleza, 2003, en www.uicn.org.

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El desarrollo, el alivio de la pobreza y la gestión sostenible del medio ambiente dependen en última instancia de la estabilidad social y de la paz. Sin embargo, desde el fin de la Guerra Fría, los conflictos ocurren en las naciones mucho antes que entre las naciones y están matando y desplazando civiles como nunca antes. De la misma manera, la frecuencia y el impacto de los desastres es creciente, generados en parte por el impredecible cambio climático. Los pobres y los marginados están siendo afectados por conflictos y desastres de forma desproporcionada; estando, además, peor equipados para la recuperación. Hay evidencia creciente de que los recursos naturales y el ambiente pueden conducir a conflictos y generar vulnerabilidad. La mala gestión de los recursos que conduce a escasez y degradación, así como acceso desigual a los mismos y a sus beneficios, se convierten también en factores de las crecientes amenazas de conflicto y desastre.5

El grupo de trabajo para el análisis de las relaciones entre medio ambiente y seguridad de la Comisión de Políticas Ambientales, Económicas y Sociales de la Unión Internacional para la Conservación de la Naturaleza (UICN) ha concluido que: La mala gestión del medio ambiente puede incrementar las presiones sociales, agravar tensiones entre comunidades y, en el peor de los casos, conducir a conflictos. La gestión ambiental sostenible puede constituirse en un medio eficiente de construir cohesión social reforzando mecanismos de colaboración y disipación de presiones que amenazan con incrementar las vulnerabilidades ante el conflicto y el desastre. 6

Por otro lado, la riqueza material fundada, entre otros, en el consumo de bienes y energía es también causa de la degradación ambiental, probablemente de manera más determinante que la pobreza. Un claro ejemplo es el calentamiento global, uno de los problemas ambientales con mayores consecuencias mundiales de la actualidad, que se origina precisamente en el consumo de energía que genera la “prosperidad” de los/as habitantes de los países desarrollados. EEUU es la fuente de más del 30% de las emisiones globales de diversos gases de efecto invernadero y también si se analiza el consumo per cápita es también el mayor contaminador. Las consecuencias no serán uniformes geográficamente; de nuevo van a pagar justos por pecadores. El ciclo hidrológico se verá alterado por la mayor evaporación del agua (que a su vez refuerza el calentamiento), se prevé un aumento de las lluvias en las latitudes altas durante el invierno, e intensificación de las sequías del 5% de frecuencia actual a un 50% para el 2050; las zonas con mayor riesgo son el interior de los continentes y precisamente las que mas la sufren hoy día: Sahel, Norte de África, Sudeste de Asia, India, Centroamérica y el Mediterráneo. Con gran probabilidad, el nivel del mar se elevará debido a la expansión térmica del agua y la fusión de los glaciares de montaña. Se calcula un incremento de 10 a 30 cm. para el 2030 y hasta 1 metro para el 2050. Una

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Fuente: Grupo de Trabajo en Medio Ambiente y Seguridad de la Comisión de Políticas Ambientales, Económicas y Sociales, de la UICN, traducción libre del inglés, www.iisd.org/natres/security 6 Idem.

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subida semejante significaría la contaminación de acuíferos, la recesión de costas y tierras húmedas, hasta el 15% de la tierra fértil de Egipto y el 14% de la de Bangladesh serían inundados con la subida máxima prevista. Se teme un retroceso de los bosques en el interior de los continentes, sustituidos por ecosistemas más degenerados. El calentamiento esperado excede con mucho la capacidad de migración de comunidades naturales, resultando una destrucción sin renovación, un empobrecimiento de los ecosistemas, pérdida de especies y en definitiva pérdida de la capacidad de la Tierra para soportar vida. Quizá la agricultura industrializada pueda responder a la nueva situación con suficiente rapidez (aunque en EE.UU. la ola de calor del año 1988 significó un descenso del 30% en la cosecha de grano), pero la agricultura de los países en desarrollo no tiene medios para una adaptación semejante. Hay muchos fenómenos de gran alcance cuya evolución frente al cambio climático es incierta, por ejemplo, las consecuencias de un Océano Ártico sin hielo sobre las corrientes marinas y su influencia en la pesquería, o el probable desplazamiento de enfermedades tropicales hacia otras zonas de la Tierra. 7

Estos son efectos del éxito de una forma de entender el desarrollo que se presenta, todavía, como el modelo a seguir, pasándose a menudo por alto que no es viable. Por tanto, es fundamental apreciar la importancia de la emergencia del concepto del desarrollo sostenible, que, visto desde ciertas concepciones del mismo8 plantea un cuestionamiento de fondo a los postulados del desarrollo tradicional y muy especialmente a la ciencia en que se fundamentan la mayor parte de sus postulados: la economía. El poder hegemónico –que se ha vuelto últimamente aún más arrogante y autista– encuentra buena parte de su fuerza en los elementos fundamentales de lo que ya debería ser un régimen caduco, por insostenible. La lógica decimonónica de una economía que no reconocía límites y que propugnaba el egoísmo como el motor del progreso y que concebía al progreso como la acumulación de bienes materiales y que profesaba una fe inquebrantable e inquebrantada de la posibilidad de crecimiento sostenido de la riqueza, siempre material, ya no se sostiene. Ya no le quedan argumentos. Y, sin embargo, esta visión del mundo está suficientemente viva y es actualizada a cada instante por doquier, a través de millones de decisiones diarias, públicas y privadas; determinando la agenda internacional, las prioridades reales, más allá de las declaraciones, y llevándonos cada vez más frecuentemente a situaciones de crisis globales, ambientales, económicas, sociales. No sorprende que la sensación dominante de la humanidad sea la de una mayor precariedad que, además, no se limita a los llamados países en desarrollo.

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Fuente: Cambio Climático Global. Trabajo realizado durante el curso de Tópicos de Ciencias Ambientales del primer semestre del Programa de Doctorado en Ciencias Ambientales, Centro EULA-Chile. Realizado por Mogens Gallardo, en www.cambioclimáticoglobal.com 8 Desde el inicio del desarrollo del concepto hasta hoy co-existen varias concepciones y definiciones de desarrollo sostenible. Muchas de ellas sería consideradas como “insostenibles” por los defensores de posturas más radicales. Se trata, en todo caso, de un proceso en construcción.

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El panorama es aún menos alentador si a esta saga de amenazas mundiales, sumamos problemas como inseguridad laboral, falta de acceso a saneamiento básico, agua potable, servicios básicos de salud y educación, delincuencia urbana y contaminación, entre otros. Es preciso reconocer que la humanidad ha logrado avances en los últimos 50 años ; pero ya sea porque las expectativas crecen y se democratizan, o porque hay nuevos problemas –o la conciencia de ellos– con efectos que ponen en cuestión buena parte de lo alcanzado, podemos afirmar que el diagnóstico es apremiante. 9

Evidentemente, no son los diagnósticos ni las ideas generales mínimamente compartidas los elementos faltantes. Ni siquiera en términos de la relación entre conceptos como seguridad humana y desarrollo sostenible. Eso ya está aparentemente bien resuelto al menos en el plano de los textos académicos. La cita que sigue es un ejemplo y hay muchos más. “No será posible que la comunidad de países conquiste ninguna de sus metas principales ni la paz, ni la protección del medio ambiente, ni la vigencia de los derechos humanos o la democratización, ni la reducción de las tasas de fecundidad, ni la integración social salvo en un marco de desarrollo sostenible conducente a la seguridad de los seres humanos”. (Informe 1994 de Desarrollo Humano de las Naciones Unidas Nuevas Dimensiones de la Seguridad Humana) El mundo nunca podrá disfrutar de la paz, a menos que los seres humanos tengan seguridad en sus vidas cotidianas. Tal vez en el futuro los conflictos se produzcan con frecuencia dentro de un mismo país y no entre los distintos países; y los orígenes de esos conflictos tal vez estén profundamente enraizados en las crecientes disparidades y privaciones socioeconómicas. En esas circunstancias, la búsqueda de seguridad humana debe efectuarse a través del desarrollo y no mediante las armas. (Informe 1994 de Desarrollo Humano de las Naciones Unidas Nuevas Dimensiones de la Seguridad Humana) 9

En los últimos 50 años, la humanidad ha avanzado en varios frentes de importancia crítica; así: • La mayoría de los países ya han logrado su libertad. • Hay ahora en el mundo una mayor seguridad respecto de la amenaza de un holocausto nuclear. • Los países en desarrollo avanzan a un ritmo tres veces más acelerado que el de los países industrializados hace un siglo. • La población que disfruta de niveles de desarrollo humano bastante satisfactorio aumento del 25% al 60% en el periodo 1960/1992. • La riqueza de los países se ha multiplicado. • Los avances en materia de tecnología fueron aceptables. • El gasto militar ha disminuido apreciablemente. • Las tres cuartas partes, aproximadamente, de los habitantes del mundo viven ahora en regímenes relativamente pluralistas y democráticos. Informe 1994 de Desarrollo Humano de las Naciones Unidas Nuevas Dimensiones de la Seguridad Humana.

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Buena parte de nuestra imposibilidad para verdaderamente lograr avances significativos en la calidad de vida (o seguridad humana) de los habitantes del planeta, manteniendo la base vital del mismo y, a través de su conservación, mantener las opciones de futuro, se encuentra en lugares de encuentro conflictivo entre aspectos de la realidad que no se resuelven en el ámbito de los conceptos, sino en los del poder, la política y los valores. Algunos de los cuales deseo puntualizar a continuación. Desafíos para la seguridad humana y el desarrollo sostenible Similitudes fortalezas y debilidades de dos conceptos multidimensionales y ambiguos Entiendo que el término seguridad humana se encuentra en proceso de ajuste, en sentido de expansión, hacia una visión más abarcadora e integral que supere las visiones tradicionales, que la concebían como la mera ausencia de violencia. Las actuales visiones del término seguridad humana tendrían que ver con las condiciones económicas de las poblaciones, las condiciones políticas, sociales y ambientales. Se puede apreciar desde esta perspectiva que se trata de un proceso con grandes similitudes con el que recorrió y aún recorre el concepto del desarrollo sostenible. Hoy en día se acepta ampliamente la idea del desarrollo sostenible cómo un proceso, hacia el bienestar de la humanidad (no necesariamente lineal y ascendente)10 que se verifique con simultaneidad en las esferas económica, social, política, cultural y ambiental de las sociedades. Hay quienes añaden a éstas otras dimensiones como por ejemplo, la institucional, o la territorial. En todo caso, dimensiones más o menos, se trata de una visión integral que pone el énfasis en la importancia de atender a los requerimientos de todos estos aspectos de la vida humana, puesto que se entiende que todas ellas conforman parte sustancial del buenvivir.11 Los intentos de definir con mayor precisión este término han sido numerosos y no sólo contrastantes, sino que en muchos casos contradictorios. El dilema entre el desarrollo, entendido por algunos como un proceso fundamentalmente de crecimiento económico, que ve a la naturaleza como una cantera de recursos naturales, se ha encontrado, de manera más o menos conflictiva y subordinada, con visiones que ponen un mayor énfasis relativo en los límites del crecimiento económico, a partir de la noción de la incompatibilidad de éste con la conservación de la base natural que sustenta la vida, incluida la de la especie humana, al menos tal cual la conocemos hoy. Esta capa vital, mejor conocida como la biosfera, “la delgada envoltura del planeta que posee y mantiene la vida” (PNUMA, WWF y UICN Estrategia Mundial de la Conservación, 1981) 10

En su texto ¿Es posible el desarrollo sostenible en el orden internacional emergente? H.C.F Mansilla cita a Herman Daly u dice que éste “afirma que una economía genuinamente sostenible no requiere de expansión constante porque es estable en sí misma; una economía puede desarrollarse ulteriormente en base a un mejoramiento cualitativo y no imprescindiblemente en base a un crecimiento cuantitativo. (H.C.F. Mansilla, 2003:4) 11 Término utilizado por pueblos indígenas americanos para referirse a una idea similar a la de las sociedades sostenibles.

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Lo cierto es que las exigencias de la población a partir de mediados del siglo XX han tomado una naturaleza tal que es imposible satisfacerlas sin un aumento constante de la esfera económica. Y este proceso de crecimiento continuo goza de una clara superioridad frente a restricciones conservacionistas y limitaciones dictadas por preceptos ecológicos. Dicho de otra manera: el desarrollo económico incesante posee hoy una fuerza normativa tan poderosa que hace inviable una concepción de ordenamiento social que se someta a consideraciones ambientales (H.C.F Mansilla, 2003:2)

Ahora bien, esta tensión dinámica entre la preeminencia de una u otra esfera existió desde los inicios del “armado” del concepto y se mantiene hasta hoy. Y es esta característica, que tiene mucho que ver con la ambigüedad de una expresión la que, paradójicamente, otorga al concepto la fortaleza y la debilidad. Fortaleza porque se plantea como un marco adecuado para dar cuenta de la cuota de incertidumbre y desacuerdos (científicos, políticos, sociales...) que existen hoy día en torno a cómo encarar eso que todos/as llamamos desarrollo, con la flexibilidad propia de las cosas que no han sido totalmente definidas y que, sin embargo, mantiene un marco conceptual mínimo que goza de amplio consenso en diversos sectores de las sociedades. Esto permite al desarrollo sostenible constituirse en un lugar que todavía goza de enorme vitalidad para convocar al debate abierto en torno a cómo gestionar el presente de nuestras sociedades, tomando en cuenta el futuro. Es también una debilidad, y he aquí el problema, en la medida en que esta concepción teórica amplia, integral e integradora del desarrollo ha terminado por presentarse como difusa a la hora de la definición las políticas y estrategias públicas y de las decisiones privadas también. De hecho, el concepto pareciera haberse convertido en una enorme bolsa en la que es posible “meter” una serie de visiones distintas del desarrollo, sin que el discurso evidencie las contradicciones que se presentan en la realidad; dejando “contentos” a unos y a otros. Sin embargo, cuando las inevitables contradicciones se expresan, la ambigüedad termina jugando generalmente, por inercia, a favor de las concepciones tradicionales de desarrollo que se han caracterizado por su visión economicista y/o intereses sostenidos por las estructuras de poder actuales, tendiendo a confirmar las condiciones vigentes, que no hacen precisamente gala de cualidades que generen sostenibilidad, ni en las naciones centrales ni en las periféricas. Otro caso que ejemplifica bien esto que podría denominarse el riesgo de los falsos consensos, sustentados en nociones equívocas, que restan agudeza y capacidad crítica al concepto es el de la transversalización de la variable ambiental; que tal cual otras nociones, terminó en muchos casos por invisibilizar la dimensión ambiental, diluyéndola en medio de las consideraciones propias a cada materia, que en esos contextos tienden a prevalecer. No me opongo a la idea, que considero en todo caso correcta; se trata, en todo caso, de identificar los inconvenientes que surgen en la

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operación o materialización de las ideas en la gestión pública y decisiones privadas para tratar de encontrar soluciones. Deseo insistir, aquí, en los riesgos de conceptos muy abarcadores, cuya capacidad orientadora en términos estratégicos se reduce; a la hora de establecer prioridades que son indispensables para la toma de decisiones. Transversalizar y sectorializar a la vez, es una estrategia propuesta desde el área de género. Es una estrategia que bien podría adecuarse a los requerimientos de las propuestas de seguridad humana, así como de desarrollo sostenible. El re-planteamiento de la noción de límites Tras algo más de 10 años de la Cumbre de la Tierra, se puede observar en los últimos años un retorno del ambientalismo en el debate a propósito del desarrollo sostenible, en un intento de retomar el espacio perdido. Los recursos naturales, aún los llamados renovables, tienen límites. Por tanto, no es posible plantearse el desarrollo (sostenible) de los pueblos sin poner en cuestión concepciones de la economía tradicional como el crecimiento económico in-interrumpido y, además, replicable para los/as habitantes de todo el planeta, sin que esto implique serias consecuencias en la base del sistema global de la vida tal cual la conocemos hoy. En otras palabras, no todos/as podemos aspirar a un estilo de vida que hoy día llevan, por ejemplo ciudadanos/as de los pocos países desarrollados del planeta. Nadie se atreve a negar el derecho de los pueblos empobrecidos, que conforman la mayoría de la población mundial, a mejorar no sólo su calidad de vida, sino su nivel de vida (aumento de ingresos y consumo recursos naturales, en forma de bienes); pero las limitaciones de esta oferta no han sido abordadas con decisión hasta el momento. A comienzos del siglo XXI se puede aseverar que el desarrollo sostenible en el orden internacional contemporáneo es improbable por varios motivos. En el llamado Tercer Mundo una modernización acelerada y profunda es considerada como la prioridad de todos los esfuerzos colectivos. Ella constituye en núcleo de las nuevas identidades nacionales y goza de una amplia legitimidad, que es compartida por los diferentes estratos sociales, partidos políticos, sectores étnicos y corrientes ideológicos. (...) Esta visión que privilegia la modernización y, sobre todo, sus aspectos materiales, conduce a una economización de lo político y lo social. (Mansilla: 2003:1)

Cada vez son más, aunque siguen siendo minoritarias, las opciones que sostienen que se requiere discutir temas como por ejemplo el egoísmo como motor del progreso, planteado por Adam Smith en su obra “La riqueza de las Naciones”. La exacerbación de individualismo ha generado, por ejemplo, que el índice de muertes de ancianos causado por la ola de calor en Francia haya sido tan importante. ¿Estamos siendo suficientemente críticos con este modelo de desarrollo (no sostenible)? ¿En qué medida apoyan las políticas públicas las redes de solidaridad que aún son tan

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importantes en nuestros países y que mitigan conflictos de seguridad humana que, de otro modo, serían inmanejables? Qué hay del aumento del consumo global de bienes como un verdadero problema para el que no se escuchan respuestas suficientemente claras. En este mismo sentido, procuramos un creciente comercio internacional de bienes sin que se mencione las consecuencias ambientales de este incremento. Está claro que los países de América Latina necesitan exportar para incrementar sus ingresos, pero cuándo hablaremos de los marcos ambientalmente posibles. En ciertos [las cursivas son añadidas] enfoques de desarrollo sustentable (...) los factores finitos, escasos, inelásticos –como los recursos naturales, los ecosistemas y, en suma, el planeta Tierra—están subordinados a procesos de dilatación con tendencia a lo ilimitado e infinito, como ser el crecimiento demográfico, el desenvolvimiento económico y el incremento del nivel de vida. (H.C.F. Mansilla, 2003:7)

Daría la impresión que en este momento, el dilema en crecimiento económico en sentido de más consumo de bienes, más riqueza material, más acumulación, le ha ganado la partida a las consideraciones ambientales, que ponen el énfasis en los límites para lograr el equilibrio que permita la sostenibilidad. Las consideraciones ambientales se abordarán después de haber logrado el crecimiento. Se trata precisamente, la antigua visión que se creía superada con la construcción del concepto del desarrollo sostenible, que se expresa ya en las primeras delimitaciones del concepto por parte de organizaciones ambientalistas. Esta estrategia deja en claro que un desarrollo de ese tipo requiere profundos cambios culturales y con ese objetivo propone nueve principios para una sociedad sostenible: respetar y cuidar la comunidad de seres vivos, mejorar la calidad de vida humana, conservar la biodiversidad, reducir al mínimo el agotamiento de los recursos no renovables, mantenerse dentro de la capacidad de carga de la Tierra, modificar las actitudes y prácticas personales, facultar a las comunidades para que cuiden su propio medio ambiente, proporcionar un marco nacional para la integración del desarrollo y la conservación y forjar una alianza mundial. (Gudynas, 2003:61)

Parte del renaciente ambientalismo ha avanzado en la “contaminación” del área de las ciencias económicas para cuestionar las bases mismas de esta disciplina que sustenta buena parte de la toma de decisiones actual. Circulan ideas que afirman que no es posible asignar un precio a todas las cosas del planeta, desde un punto de vista técnico. ¿Cuánto vale un río?12, acaso lo que sumen los litros de agua a un supuesto 12

La valoración económica de la naturaleza o de las personas como capital humano es una de tipo instrumental, que expresa una visión utilitarista de las cosas. Por tanto no llega a dar cuenta de los fundamentos de los procesos vitales. La valoración económica se determina por las disponibilidades a pagar de las personas. Habrá que preguntarse ¿con que información?; ¿sobre la base de qué valores? (Gudynas, 2003b).

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precio de mercado. Y si añadimos los peces y los restantes seres vivos que lo habitan, a qué precio los tasamos, con qué criterios. Y aún así no habríamos hecho un trabajo completo de valoración. ¿Qué hay de los servicios ambientales que presta un cuerpo de agua? Y qué tal si finalmente alguna comunidad nos dice que es sagrado, que no hay dinero en el mundo que pueda comprar ese río. ¿Qué valoración es la que tiene derecho a prevalecer? Desde un punto de vista democrático –una de las dimensiones de la sustentabilidad– todas las visiones deben ser tomadas en cuenta y deben hacer parte de un diálogo, plural, en que la diversidad de las sociedades esté adecuadamente representada. Mucho más aún, las nuevas tendencias ambientalistas, como ser las de la biología de la conservación, aceptan a priori las limitaciones de la ciencia y la incapacidad de predecir y controlar sistemas complejos, como son los sistemas compuestos por seres vivos. Ante esta incertidumbre asumida de la ciencia y, con ella, de una racionalidad objetiva absoluta, las nuevas corrientes aceptan la importancia de lo político, en sentido de debate plural y democrático que oriente la toma de decisiones. Las corrientes latinoamericanas de la ecología social apuntan en este sentido. Postulan una articulación entre diferentes formas de conocimiento, incluyendo las experiencias sensibles o subjetivas. Las diferentes percepciones y valoraciones de las personas sobre su entorno pueden sumarse entre sí, apelando a procesos interactivos de encuentro y de diálogo; al expandir los aportes de conocimiento parciales se logra aumentar nuestro conocimiento sobre el ambiente. Se mantiene la duda como método en las prácticas científicas pero se parte de un compromiso con la vida. Genera argumentos antes que sancionar certezas, y desde allí busca la reconstrucción de la ideología de la apropiación y manipulación del entorno. (Gudynas, 2003)

Integración regional y descentralización La lógica estatal defensiva/ofensiva de los Estados nacionales, estrechamente relacionada con las instituciones militares ha sido y es una de las fuentes tradicionales y claras de inseguridad humana, en sentido de atropellos a los derechos humanos, así como catástrofes ambientales. Una vez más, ambos conceptos van estrechamente aparejados. El enfoque cooperativo, que es una de las alternativas al tradicional enfoque del llamado realismo en las relaciones internacionales es el adecuado para canalizar una mayor seguridad humana y un desarrollo sostenible. Una de las expresiones concretas de esta opción es la integración regional. La perspectiva de la integración de los países de la región sudamericana es factible y necesaria para encarar de mejor manera, es decir con un peso específico mayor, la toma de decisiones a nivel internacional. Si alguna virtud ha tenido el proceso de negociación del ALCA es el de habernos enfrentado muy clara e insistentemente con la dura realidad de las enormes 167

asimetrías existentes entre los pretendidos socios. Semejantes abismos plantean obstáculos prácticamente insalvables a la hora de la representación plural de los intereses. Los problemas de relacionamiento asimétrico entre partes negociadoras son incontestables y se expresan en las prácticas de maneras grotescas. Los países “menos adelantados” no siempre están en condiciones de siquiera mantener delegaciones negociadoras capaces de hacer el seguimiento adecuado de los diferentes temas y ámbitos de negociación. Este es sólo un ejemplo de cómo los intereses de las naciones hegemónicas tienden a prevalecer sin mayores esfuerzos en este tipo de procesos. Pero hay argumentos desde el punto de vista específicamente ambiental para promover la integración: la especialización de la producción de acuerdo a las vocaciones naturales productivas de los territorios es más factible en un ámbito regional. Actualmente, los países nos encontramos a menudo en cruentas luchas por exportar productos y por los mercados internacionales. Los casos de parte de la soja boliviana, de la ganadería en el cerrado brasileño o del arroz uruguayo son ejemplos de producción que no toma en cuenta las consideraciones ambientales, o que las sacrifica en aras de la consigna exportar o morir. Las perspectivas de este tipo de actividades productivas no son sostenibles y, por si fuera poco, dejarán graves secuelas para esos territorios. En el marco de una integración regional, bien podríamos coordinar echando mano de una versión actualizada de la teoría de las ventajas comparativas (incorporando la variable ambiental en las consideraciones de la definición de ventaja comparativa) y promover que cada región (que no país) produzca aquello para lo que tiene vocación. Cualquier otro uso es insostenible. (Gudynas, 2003) Estoy conciente de que habría muchos argumentos para discutir la factibilidad de esta propuesta; pero también estoy segura que la factibilidad, vista desde los tiempos más largos del desarrollo sostenible, es en última instancia lo sostenible en el largo plazo. Cabe recordar que la integración europea se ha sustentando fundamentalmente en la decisión política de unos líderes que supieron mirar el futuro. Finalmente, me parece importante señalar que paralelamente a la integración se requiere de dinámicas complementarias hacia la descentralización de los estados nacionales. Es reconocida la capacidad de lo local para hacer gestión y control de buena parte de los aspectos de la gestión pública, de acuerdo al principio de subsidiaridad entre ellos los concernientes a la gestión ambiental y seguridad ciudadana. Hay que trabajar por convertir la sustentabilidad como un valor social en el marco de un proceso radicalmente democrático, aceptando a priori los riesgos de éste, pero en el sentido de un desafío. Sólo en el debate abierto de ideas y en el intercambio de saberes será posible ampliar la base humana que promueva el desarrollo sostenible y la seguridad humana entendida como asuntos estrechamente relacionados.

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Estamos en crisis, inventemos y/o recuperemos mejores maneras de habitar el planeta y de convivir. Bibliografía Gudynas, Eduardo. Ecología, economía y ética del desarrollo sostenible. En Revista de Ecología Política de Bolivia, No.2. ICIB-ANC, La Paz-Bolivia, 2003 H.C.F Mansilla ¿Es posible un desarrollo sostenible en el orden internacional emergente? Ponencia preparada para FES-ILDIS, La Paz-Bolivia, 2003

La concepción de desarrollo sostenible se plantea desde entonces como un referente para valorar las propuestas y acciones humanas

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La Economía Política De La Seguridad Internacional Y Hemisférica María Cristina Rosas1 La transformación de América Latina en una comunidad de naciones democráticas y orientadas a favor del mercado significa que compartimos metas y valores comunes. Nada fortalece más a la seguridad que formar parte de una comunidad de naciones con compromisos compartidos en torno a la paz, la democracia y la libertad económica. David Malpass Secretario adjunto de Asuntos Interamericanos Departamento de Estado de EEUU 1992

El poder económico constituye uno de los principales mecanismos para la consecución del poder político en la posguerra fría. La globalización económica genera una interdependencia creciente entre los diversos actores de las relaciones internacionales. Es sabido que una mayor interacción entre los actores, eleva el potencial de conflicto entre ellos. Empero, la creciente interdependencia da lugar a un escenario en el que el daño que se puede causar a alguno de los actores, repercutiría en los demás, lo cual apoya el desarrollo de mecanismos de cooperación y de solución de conflictos entre todos ellos. Este debate es de la mayor importancia considerando el equilibrio que se establece (o que se busca que impere) entre los actores. Así se tiene que a mayor interdependencia habrá mayor posibilidad de establecer relaciones de cooperación entre las partes, puesto que el conflicto puede ser costoso. Lo opuesto también es cierto: una menor interdependencia entre los actores da pie a relaciones conflictivas puesto que los vínculos se encuentran, de suyo, deteriorados. Pese a ello hay una serie de factores adicionales a ponderar. Por ejemplo, cuando se aplican sanciones a un actor determinado, el éxito en la aplicación de las mismas podría ser mayor si entre el ejecutor y el destinatario existe 1

Profesora a investigadora de la Facultad de Ciencias Políticas y Sociales de la Universidad Nacional Autónoma de México. Pertenece al Sistema Nacional de Investigadores (SNI). Ha sido asesora del gobierno mexicano, del sector privado y de organismos internacionales en Ginebra en temas de economía internacional, particularmente en torno a los procesos de regionalización económica y las negociaciones comerciales multilaterales. Su libro más reciente se titula: Que las ‘Rondas’ no son buenas… La OMC y la Ronda de Doha: ¿proteccionismo vs desarrollo? (México, Universidad Nacional Autónoma de México/Secretaría General del Sistema Económico Latinoamericano, 2003, 446 pp.). Correo electrónico: [email protected] Ponencia preparada para el seminario internacional Seguridad internacional contemporánea: consecuencias para la seguridad humana en América Latina, celebrado en la Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales (FLACSO) sede Chile, los días 20, 21 y 22 de agosto de 2003, Santiago, Chile.

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una relación importante de interdependencia. En contraste, la aplicación de incentivos (constructive engagement) sería deseable cuando la interdependencia entre los actores es muy menor (Rosas, 2003). Sin embargo hay que tener cuidado: no es posible que entre actores interdependientes se apliquen solamente castigos, ni que entre actores poco interdependientes se desarrolle una estrategia de premios. Estas son ecuaciones importantes en el estudio de las relaciones interamericanas en el terreno de la seguridad. América Latina y EEUU: interdependencia y agenda interamericana Entre América Latina, el Caribe y Estados Unidos, existen, a todas luces, relaciones crecientes de interdependencia. La interdependencia, por supuesto, es asimétrica, debido a las diferentes capacidades y vulnerabilidades que poseen los diversos países de la región frente a la Unión Americana. El que existan esas asimetrías, no impide que se desarrollen relaciones interdependientes. En este sentido, la interdependencia imperante llevaría a pensar que entre los países del continente americano se buscaría que prevalecieran relaciones de cooperación, en aras de administrar en términos “benéficos” dicha interdependencia. Con todo, en reconocimiento a la interdependencia asimétrica que existe, el país más poderoso puede sentirse tentado a ejercer la llamada diplomacia de la coerción, a sabiendas de que, para los países de América Latina y el Caribe, el costo de no cooperar con Estados Unidos, puede ser un argumento sumamente persuasivo en el ejercicio del poder por parte de Washington. A lo anterior hay que sumar el hecho de que América Latina y el Caribe no son, en lo general2, importantes en la agenda de prioridades internacionales de Estados Unidos (Curzio, 2003: 77, 83-85). Ello es visible en las características de los mecanismos de asociación y cooperación interamericana que se han articulado históricamente en el continente americano. En el momento actual hay dos debates que son muy importantes –si no por otra razón, por la cantidad de participantes involucrados– para el presente y el futuro de las relaciones interamericanas y que se articulan por separado, de manera independiente una de la otra. El primero es el proceso negociador encaminado a crear el Área de Libre Comercio de las Américas (ALCA) a partir del 1° de enero de 2005. El segundo es el complejo entramado en torno a la seguridad hemisférica, que, separado de las negociaciones comerciales del ALCA, se desarrolla, a su vez, en distintos foros, destacando la Organización de los Estados Americanos (OEA)3 y las Conferencias de Ministros de Defensa iniciadas en Williamsburg en 1995 (Franko, 2000: 4). 2

México y Canadá, en razón de la vecindad geográfica y de las “diásporas” residentes en Estados Unidos (particularmente la mexicana) reciben mayor atención de parte de las autoridades estadounidenses, sin que ello niegue de todas maneras la asimétrica relación imperante. 3 No deja de llamar la atención el hecho de que, pese a que la OEA es el organismo que da seguimiento al mecanismo de la Cumbre de las Américas y que, adicionalmente cuenta con una Comisión sobre Seguridad Hemisférica, no haya podido contribuir a “empatar” y/o “comunicar” las agendas de ambos procesos.

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Cabe resaltar que el proceso que más consensos había generado en el desarrollo de las relaciones interamericanas, al menos en la década pasada, fue la negociación del ALCA, puesto que existía una coincidencia de intereses entre los países latinoamericanos, caribeños con Estados Unidos. Baste mencionar que América Latina y el Caribe habían desarrollado a distintos niveles, importantes reformas económicas que incluyeron, en el espacio de una década, el desmantelamiento de barreras al comercio, la modificación de las normas sobre inversiones extranjeras, la venta de empresas propiedad del Estado, la desregulación financiera, etcétera4. Estas acciones fueron impulsadas y correspondidas por el gobierno estadounidense, a juzgar por la articulación de iniciativas como la Empresa para la Iniciativa de las Américas de George Bush padre y las Cumbres de las Américas celebradas en 1994, 1998 y 2001. Una mirada somera a la agenda del ALCA revela las similitudes de los rubros ahí negociados, con los que se incluyeron en el Tratado de Libre Comercio de América del Norte (TLCAN), en el reciente Tratado de Libre Comercio entre Chile y EEUU (TLCCHEEUU)5, y en el Tratado de Libre Comercio entre América Central y EEUU (CAFTA) aun en proceso de gestación. Se trata de acuerdos comerciales de “nueva generación” que van más allá del simple desarme arancelario y que crecientemente incorporan normas y disposiciones no económicas, como por ejemplo, la cláusula democrática emanada de la Tercera Cumbre de las Américas que se celebró en 2001 en Québec, Canadá6. Empero, el ALCA empieza a mostrar fracturas, como lo revela el hecho de que, pese a que las negociaciones sobre el particular se encuentran en marcha y en su “recta final”, los países latinoamericanos y caribeños se esmeran por negociar con EEUU, de manera independiente, acuerdos adicionales de libre comercio. Asimismo, son recurrentes las quejas, de parte de las autoridades estadounidenses, en el sentido de que las reformas económicas en los países latinoamericanos y caribeños se han detenido, lo cual –dicen– crea un clima poco propicio al libre comercio y las inversiones7. El estancamiento del consenso de Washington no se traduce en una revitalización de los debates en materia de seguridad hemisférica. Como se sugería líneas arriba, la construcción del ALCA se ha llevado a cabo de manera independiente a la edificación y/o renovación de una estructura interamericana en materia de seguridad. 4

Todas estas medidas forman parte del llamado consenso de Washington. Ya ratificado por el Congreso de EEUU. 6 En la Cumbre de las Américas de Québec se instruyó a la OEA a preparar una Carta Democrática Interamericana, la cual efectivamente fue elaborado y suscrita el 11 de septiembre de ese año en la reunión de la OEA celebrada en Lima, Perú. Incluir elementos políticos como la cláusula democrática, si bien se trata de un hecho positivo no parece resolver la posibilidad de que en aras de salvaguardar la democracia se justifiquen actos de proteccionismo comercial. 7 México ha sido fuertemente criticado por no llevar a cabo la reforma privatizadora del sector energético (luz y petróleo). Asimismo, en el 2002, la polémica que circundó al proceso privatizador en Paraguay también mereció numerosos reproches de parte de Washington. 5

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Si bien se reconoce que las instituciones que existen presumiblemente para salvaguardar la seguridad continental son inadecuadas, el disenso se mantiene8, como se ve en las dificultades para celebrar en los tiempos previstos la Conferencia Especial sobre Seguridad de la OEA9, y, por supuesto, por la actitud mostrada por los diversos países del continente ante la segunda Guerra del Golfo. Del consenso de Washington al disenso post-11 de septiembre En la década de los 90 para el gobierno estadounidense la promoción del libre comercio y el apoyo al capital corporativo fueron los aspectos centrales de su política exterior: el colapso de la URSS, y las aceleradas reformas desarrolladas por los países de la Comunidad de Estados Independientes (CEI), Europa Central y las ya citadas naciones latinoamericanas abrieron oportunidades en esos mercados, difíciles de desdeñar. Esas naciones compitieron entre sí para atraer capitales, efectuando –y/o acentuando– significativas reformas económicas en aras de tornarse más atractivas a los ojos de los inversionistas y las corporaciones extranjeras10. Paralelamente, el presupuesto para la defensa de EEUU declinó de manera sostenida y el entonces Presidente Clinton llegó inclusive a señalar que Estados Unidos era la potencia solitaria que no enfrentaba desafíos importantes a su hegemonía. El arribo de George W. Bush a la primera magistratura estadounidense marcó un giro importante en la política exterior y de seguridad de EEUU. La decisión de echar a andar el sistema nacional de defensa antimisiles (SNDA)11 aun contra la opinión de sus aliados, así lo corrobora. Si bien el gobierno de Clinton, en sus últimos años, elevó el presupuesto para la defensa, George W. Bush insistió en que había que hacer aumentos sustantivos a ese rubro. Los sucesos del 11 de septiembre de 2001 ratificaron esta tendencia y pusieron fin a la agenda internacional orientada a favor de la “libertad económica”, dando pie a la resurrección de la agenda de la “seguridad del Estado”. Esta “nueva” agenda, en otras palabras, lleva a reconsiderar una serie de iniciativas que el gobierno estadounidense había venido impulsando con anterioridad a los ataques terroristas, a saber: a) Mientras que antes del 11 de septiembre de 2001 se pugnó por llevar hasta sus últimas consecuencias las reformas económicas y reducir el papel del Estado en la 8

México se retiró del Tratado Interamericano de Asistencia Recíproca (TIAR) en octubre de 2002, luego de la polémica denuncia anunciada por el Presidente Vicente Fox en el seno de la OEA en ocasión de una visita oficial efectuada a EEUU unos días antes de los atentados de septiembre de 2001. 9 Esta conferencia se iba a llevar a cabo en mayo de 2003. La guerra de EEUU contra Irak generó un ambiente político dividido en el continente americano –y en el resto del mundo- lo que aunado a una serie de cambios internos que ha vivido la cancillería mexicana, ha hecho extremadamente difícil llevar a cabo los preparativos para efectuar la conferencia citada. 10 Uno de los temas más polémicos fue la negociación del Acuerdo Multilateral sobre Inversiones (AMI), redactado inicialmente en el seno de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE) pero que por contener disposiciones que dotaban al inversionista y las corporaciones extranjeras de márgenes de maniobra inaceptables para numerosos Estados, no fue ratificado. Empero, el espíritu del AMI se mantiene vivo en los acuerdos sobre inversiones que son negociados a nivel regional, por ejemplo, en el ALCA. 11 No se olvide que en la parte final de la administración Clinton se apoyó el desarrollo del SNDA.

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b)

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economía, es evidente que ahora la realización de reformas económicas adicionales se torna menos factible12, mientras que simultáneamente se debate qué tan preparado está el Estado mínimo para hacer frente a las “nuevas amenazas no tradicionales”. Mientras que la década de los 90 fue una de crecimiento continuo en EEUU, el arribo de George W. Bush coincidió con la desaceleración económica, la cual es amiga del proteccionismo13. Los sucesos del 11 de septiembre alientan el proteccionismo en dos vertientes: en previsión de que se contaminen alimentos y agua que consumirán los estadounidenses (Ley Bioterrorista14); y ante la necesidad de proteger a los productores nacionales debido a las pérdidas que el “ambiente bélico” y recesivo les plantea (Farm Bill y restricciones a la importación de acero15). En la década de los 90, el gobierno estadounidense asumió que no se podía dar el lujo de permitir que los mercados de países como México y el sureste de Asia se colapsaran y, en consecuencia, acudió a su rescate. Tras los ataques del 11 de septiembre, Estados Unidos deja en claro que sólo apoyará a sus aliados estratégicos y el gobierno de George W. Bush estableció una distinción clara entre

12 Cabe preguntar, tras el período de privatizaciones y reformar económicas tan intensas vivido por los países latinoamericanos, si no era previsible que llegara a su fin –después de todo, sólo se puede privatizar una vez. 13 La premisa es que en épocas de recesión el flujo de bienes y servicios procedentes del exterior pueden vulnerar la producción nacional. 14 La nueva Ley de Seguridad de la Salud Pública, Prevención y Respuesta contra el Bioterrorismo (conocida popularmente como Ley Bioterrorista), está generando un gran nerviosismo entre los socios comerciales de Estados Unidos, particular aunque no exclusivamente, de los que poseen sectores agropecuarios de importancia. La ley es resultado no sólo de los ataques del 11 del septiembre del 2001, sino de la esquizofrenia que generó la detección de esporas de ántrax en diversos paquetes postales en la Unión Americana en los últimos meses de ese mismo año. La Ley Bioterrorista fue aprobada en junio del año 2002 y su objetivo fundamental es garantizar la seguridad estadunidense ante la amenaza del bioterrorismo. La ley se compone de cinco partes o títulos, a saber: Título I. Preparación nacional ante el bioterrorismo y otras emergencias en materia de salud pública. Título II. Fortalecimiento de los controles sobre los agentes biológicos y las toxinas peligrosas. Título III. Protección y seguridad en el abastecimiento de alimentos y medicinas. Título IV. Protección y seguridad del agua potable. Título V. Disposiciones adicionales (U. S. Food and Drug Administration, June 12 2002). Así, la norma autoriza al Departamento de Salud y Servicios Humanos (DHHS) y a su brazo la oficina de Administración de Alimentos y Medicinas (FDA) a que intervengan para garantizar que los alimentos y los productos agropecuarios que ingresen a Estados Unidos, estén libres de algún “agente” que pudiera hacer daño a los consumidores de esa nación. La Ley contra el Bioterrorismo prevé que las empresas que deseen exportar –o bien, que quieran seguir exportandoproductos agropecuarios y alimentos a Estados Unidos, deben aprobar una certificación efectuada por la oficina de Administración de Alimentos y Medicinas, previa solicitud, la cual debe ser presentada, a más tardar, el 12 de diciembre del año en curso. Una vez hecha la solicitud, la empresa correspondiente debe esperar la visita de los inspectores de la FDA, quienes revisarán los procesos productivos, los materiales empleados, las condiciones de los trabajadores y los insumos usados para verificar que no hay el riesgo de una “amenaza” o “acción” terrorista. 15 En el transcurso del año 2002, año, por cierto, electoral, Bush promovió la Farm Bill o Acta de seguridad de granjas e inversión rural, mediante la cual dispuso otorgar 180 mil millones de dólares en subsidios a favor de los agricultores. Esta norma reinstaló inclusive subsidios que habían sido erradicados con anterioridad. Asimismo, Bush decidió aplicar altos aranceles a las importaciones de acero. Sobra decir que estas medidas enemistaron muy pronto a Estados Unidos con sus socios comerciales. Las medidas, con un cariz electorero, estaban destinadas a favorecer a los agricultores del sur de Estados Unidos, así como a las siderúrgicas del medio oeste para ganar su apoyo político a favor del Partido Republicano. Empero, Bush las justificó argumentando, en primer lugar, la desaceleración económica que venía afectando al país con anterioridad a los ataques del 11 de septiembre. Asimismo señaló que la industria siderúrgica era “clave” para la seguridad nacional del país.

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quienes apoyan a Estados Unidos y quienes no apoyan a Estados Unidos16 (Checa, Maguire y Barney, August 2003: 73). Por lo anterior, el consenso de Washington se transformó en el disenso post11 de septiembre. Empero, el declive de la agenda económica global de Washington plantea el problema de un deterioro en el nivel de diálogo y consenso entre América Latina y el Caribe con Estados Unidos. Consideraciones finales: cada loco con su tema Robert Zoellick, Representante de Comercio de Estados Unidos en la actual administración Bush, advertía, a unos días de los ataques terroristas del 11 de septiembre, que la mejor manera de contrarrestar el terror era a través del comercio (Zoellick, September 17, 2001). Este argumento reposa en la premisa de que el libre comercio ayudaría a Washington a reactivar su economía, la cual ya mostraba rasgos recesivos incluso antes de los atentados citados. Las palabras de Zoellick también se explican por al advenimiento, en ese momento, de la Cuarta Reunión Ministerial de la Organización Mundial del Comercio (OMC) que se celebró en Doha, Qatar, en noviembre, y que derivó, conforme a los deseos de Zoellick, en el lanzamiento de una nueva ronda de negociaciones comerciales multilaterales conocida comúnmente como Ronda de Doha. Pese a los sucesos del 11 de septiembre de 2001, el poder económico sigue siendo uno de los principales mecanismos para la consecución del poder político en el mundo. Los atentados contra las ciudades de Nueva York, Washington y Pensilvania, no constituyen el final de la globalización, sino una de sus manifestaciones. Se trata de una manifestación negativa de la globalización, pero está ahí y el suceso en sí debe dar pauta para el aprendizaje. A final de cuentas, la interdependencia no se interrumpe, sino que, por el contrario, se exacerba. En este sentido es a través de la administración de la interdependencia creciente –y asimétrica– y la cooperación, que será posible que los países puedan enfrentar de mejor manera las amenazas a la seguridad. La nueva doctrina de seguridad de Estados Unidos privilegia el unilateralismo y la búsqueda de alianzas y de mecanismos de cooperación sólo con aliados estratégicos. En este sentido, América Latina y el Caribe están obligados a exaltar –y hacer notar, sobre todo ante Estados Unidos en todos los foros posibles, pero especialmente en los que tiene que ver con el análisis de la seguridad interamericana– su importancia estratégica en el ajedrez geopolítico mundial. 16

Pakistán se convirtió en un aliado estratégico a finales de 2001 por su vecindad con Afganistán y su amistad con los talibanes. En consecuencia, Pakistán recibió apoyos financieros cuantiosos de parte de EEUU, la Unión Europea, Japón y organismos financieros multilaterales, para ganar su apoyo a la causa aliada (Rosas, 2002: 154-158). En contraste, Argentina, colapsada económicamente desde el quiebre registrado en diciembre de 2001, no ha recibido asistencia económica y le ha sido muy difícil negociar con el Fondo Monetario Internacional (FMI) sin contar con un respaldo decidido de Washington.

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América Latina y el Caribe no son considerados por EEUU con la primacía estratégica que poseen otras partes del mundo (como el Medio Oriente, por ejemplo). A menudo se pierde de vista que es justamente en la relativa estabilidad que poseen los países latinoamericanos y caribeños en donde recae su importancia estratégica y que es del interés de sus gobiernos y del de Estados Unidos, que la región mantenga condiciones de armonía, bienestar, prosperidad y cohesión social, porque ello la fortalecerá para hacer frente a las vulnerabilidades y las amenazas existentes a nivel nacional e internacional. Esa es la importancia que reviste una agenda de seguridad humana para la región. Sin embargo, la seguridad humana sigue manteniendo un alto nivel de abstracción, en parte porque una cantidad importante de análisis elaborados sobre el particular, la divorcian de la necesaria relación que se debe establecer con la agenda de la seguridad del Estado (Legler17, 2003: 295-298). Por ello se torna imperioso una adhesión de los países de América Latina y el Caribe a la Red de seguridad humana, paralelamente a la elaboración de propuestas conjuntas de agendas que eviten que cuando se lleve a cabo la Conferencia Especial sobre Seguridad de la OEA y las previsibles Conferencias de Ministros de Defensa, sean devoradas por la doctrina de seguridad estadounidense. En este sentido, hay mucho trabajo por hacer en el debate entre los diversos países de la región planteando creativamente una mejor comunicación y vinculación entre las agendas de la seguridad de las personas y la seguridad del Estado puesto que ahí también subsiste una relación de interdependencia y cooperación potencial. Bibliografía Checa, Nicolas, John Maguire y Jonathan Barney (August 2003), “The New World Disorder”, Harvard Business Review. Curzio, Leonardo (2003), “La seguridad hemisférica: balance y perspectivas”, en María Cristina Rosas (coordinadora), Cooperación y conflicto en las Américas. Seguridad hemisférica: un largo y sinuoso camino…, México, Universidad Nacional Autónoma de México. Franko, Patrice M. (2000), Towards a New Security Architecture in the Americas. The Strategic Implications of FTAA, Washington D: C., CSIS. Legler, Thomas (2003), “¿Víctima del terrorismo? La seguridad humana después del 11 de septiembre”, en María Cristina Rosas (coordinadora), Cooperación y conflicto en las Américas. Seguridad hemisférica: un largo y sinuoso camino…, México, Universidad Nacional Autónoma de México. Rosas, María Cristina (2003), La economía política de la seguridad internacional… Sanciones, zanahorias y garrotes, México, Universidad Nacional Autónoma de México/Secretaría Permanente del Sistema Económico Latinoamericano. 17 Este autor deplora que numerosos estudios sobre la seguridad humana se inscriben en una concepción maximalista. Así, conforme a ello, la seguridad humana es todo y al mismo tiempo nada.

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_____ (2002), “¿Cuánto cambió el mundo después del 11 de septiembre?”, en Maria Cristina Rosas (coordinadora), Cuando el destino nos alcance… Terrorismo, democracia y seguridad, México, Universidad Nacional Autónoma de México/Editorial Quimera/Australian National University. U. S. Food and Drug Administration (June 12 2002), The Bioterrorism Act of 2002, Washington, D. C., FDA, http://www.fda.gov/oc/bioterrorism/bioact.html Roberto Zoellick (September 17, 2001), “Countering Terror with Trade”, The Washington Post.

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Human Security and the Ethical Dilemma: In Search of a Framework1 Paz G. Buttedahl2 and Josie H. de Leon3 Abstract Assumptions which underlie traditional international relations and international development theory and practice no longer hold in the New World Order. The paper offers a conceptual framework which bridges the difference between these two areas. Using human security as the alternative focal point, the linkages and patterns are shown among variables or forces which converge either as points of synergy or points of volatility. The potential for social disruption and conflict is greatest when several of these forces interact at points of volatility below the threshold. The argument for a human security risk analysis is its capability to read and interpret indications of deterioration and disintegration of any or all aspects of social cohesion. The paper assumes that the universality of ethical values that relate to human security justify not only the need to protect and ensure at all costs that human dignity prevails in the context of the human environment, but also to guarantee the right to participate and benefit from societal support, access to shelter, education and good health, and the ability to achieve a meaningful quality of life.

Human Security and the Ethical Dilemma: In Search of a Framework What has become a mutuality of vulnerability must be transformed into a mutually sustainable life support system for all, whether they live in the North or in the South. Ivan L. Head Introduction The New World Order has brought about structural and institutional changes affecting human interaction that have had drastic consequences in the way in which we name and recognize the world around us. At the same time, these changes have also exposed the theoretical limitations of current assumptions that continue to underlie both the international relations and international development fields. In traditional international relations theories, the concept of security has been integral to the various paradigms that explain international relations from the point of 1 Prepared for the International Studies Association Panel on Human Insecurity in the New World Order Toronto, Ontario. Wednesday, 18 March 1997. 2 Centre for International Relations and Department of Political Studies Queen’s University. 3 Department of Political Studies. Queen’s University.

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view of power relations amongst nations, whereby the state required a security infrastructure that would guarantee its existence and well being. This has been synthesized under the concept of national interest. Military institutions were seen as the insurance providing the protection of the national interest of the state, the guarantors of the security of the state and its people. The demise of the Soviet Union changed the context of international relations, signalling the end of the bipolar world which had defined and influenced the parameters of international power relationships until 1989. Power relationships are now seen not only in terms of military superiority, but also in terms of economic performance, and the ability to generate and control knowledge creation. Corollary to this, the assumption that challenges to state security will necessarily come from armed force violence and from without is now being transformed to include non-military related issues and those which arise within territorial borders.1 To questions of sovereignty have been added issues that were in the traditional international development agenda, e.g., language and ethnicity, religion, environmental quality, population growth, the role of government in civil society, economic structures, equity and various aspects related to human rights, among others. In addition, issues such as urban terrorism, drug-related violence and the presence of neo-fascist and other extremist movements have come to be regarded as security threats that justify legitimate use of military force by the state. Development theory, on the other hand, has been primarily confined to the “‘Third World’ (or any part of it), or treat[ed] the ‘developed world’, or whatever global arrangements it ma[de], as a ‘given’ (benign or otherwise).”2 Traditionally, from the international development perspective, concern for security issues was relegated to the military establishment, where strategic studies were either linked to military endeavours, or to the type of intelligence work associated in many instances with organizations perceived to be agents for social repression and containment. From the point of view of traditional international development paradigms, particularly those which focus on economic growth and related social policy, the essential concern has been with the potential that spillover effects from economic growth could have upon the improvement of the quality of life of society at large. The questions of human security were addressed only insofar as there was a pursuit to access the materials of the consumer society considered to be basic to human needs. Thus, institutions created to implement and deliver development assistance (ODA) from the developed world to the ‘developing world’ have likewise never been ostensibly concerned or linked–in fact, kept quite apart from–the military institutions of the State. However, with increasing frequency, due in part to the phenomenal changes in the structures of global governance, the work of the UN system and other regional

1 See David Dewitt, David Haglund and John Kirton, Building a New Global Order: Emerging Trends in National Security (Toronto: Oxford University Press, 1993), pp. 1-10. 2. Colin Leys, The Rise and Fall of Development Theory (Bloomington, IN: Indiana University Press, 1996), p. 196.

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organizations has been focussing on conflict resolution and conflict mediation and calling upon the military for assistance. In the midst of this process an ostensible cultural change is taking place in the organization itself and its development discourse, emphasizing the ever-present contradiction within the UN system in relationship to its maintenance of collective security as distinct and separate from its development structures, which at present translates into the reallocation of resources from the development envelopes into the peacekeeping operations as a current example. As issues of global governance achieve increasing importance in the context of an international development framework, so do issues related to security: security understood in a much broader context of conflict mediation and conflict resolution. Because so many of the forces that unleash conflict are development-related, e.g., poverty, inequity and social repression, so is concern for the security theme as understood in the context of international relations. The Concept of Human Security How these changes affect international relations and international development, both in theory and practice, is the concern of this paper. In a world where security is no longer within the exclusive purview of state action, and where development agendas no longer apply solely to Third World societies, there is need to provide an alternative focal point other than the state to anchor newer security concerns let loose by the New World Order. This paper proposes to articulate a conceptual framework that reflects concerns emerging from the New World Order. Instead of state security, the proposed model puts forth the idea of human security as the link between international relations and international development theory and practice. Human security transcends the boundaries of national security. This is a departure from the outmoded Cold War notion that security was maintained because both the Western alliance led by the United States and the Eastern bloc led by the former Soviet Union were persuaded that the costs and/or risks of nuclear war far outweighed the "benefits."3 It also demystifies the notion that North-South relations should be seen only in "development" terms. Indeed, the destructive consequences of Third World conflicts, or "ideological" wars have not been contained at the periphery. For instance, US involvement in Vietnam and the Soviet Union's involvement in Afghanistan has had a permanent effect on the socioeconomic, cultural and political life of the individual in both countries. Human security issues have less to do with military might and national defence, but more with sustainability, survival, peace and quality of life. Because the focus is on the person and not the nation-state, vulnerability is seen in terms of the risks that a person faces or contends with in everyday life. These include, but are not limited to, 3 James E. Dougherty and Robert L. Pflatzgraff, Contending Theories of International Relations, 3rd ed. (New York: Harper and Row, 1990), p. 387.

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health, environment, employment, cultural sensitivity, and political change. At the same time, the environment under which human security operates is global. Indeed, globalization and the increasing interdependence of the economy have also exposed the vulnerability of the populations of the (supposedly secure) North, especially at its weakest link, namely, the lower levels. In both the human and material costs, the heavier burden, which in the context of this paper means a higher degree of vulnerability, continues to be borne by the poor, regardless of what part of the world they come from. The idea of human security implies, at a minimum, a number of interwoven dimensions centred on human dignity. The latter is equated with the notion of human rights. In the context of the ecosystem, the economy, the society, the polity and the cultural sectors are linked as subsystems of the global system. There are linkages among the subsystems as well, caused by specific "bridges" such as: resources, between environment and economy; social forces, between economy and society; brokers and alliances, between society and polity, and ideology, connecting politics with culture. The concrete interplay among and between regimes and their linkages defines the nature of systemic imbalances or equilibrium –at any given point in time and at any level, whether global, regional, national or local– and, thus provides the context within which human dignity must be protected and preserved.4 Necessarily, the first dimension of human security is personal and physical security in the environmental context: the right of individuals and communities to the preservation of their own life and health and to dwell in a safe and sustainable environment. The second is economic: the accessibility to employment and resources to maintain one's existence, to reduce artificial misdistribution and scarcity and to permit the improvement of the material quality of life of the community. The third is social: providing shelter from discrimination based on age, gender, ethnicity or social status, combined with access to "safety nets," knowledge and information as well as an ability to associate. The fourth is political: guaranteeing the right to representation, autonomy (freedom), participation and dissent combined with empowerment to make choices with a reasonable probability of effecting change. This includes legal-juridical security: individual and collective access to justice and protection from abuse. Finally, there is cultural security: whereby the set of psychological orientations of the society geared to preserving and enhancing the ability to control uncertainty and fear are to be found.5 The Security Continuum and Globalization: Dialectical Models In a dialectical perception (in the Hegelian sense) of the global context, it is the iterative nature of the linkages between several of these variables or dimensions of human security which not only reflects the architecture of interdependence but, also highlights the enhancement of risks and reinforces mutual vulnerability. This model 4. See Jorge Nef, "Human Security and Mutual Vulnerability: Some Conceptual and Empirical Observations about Global Issues," delivered at the Centre for National Security Studies, National Defense College, Ministry of National Defence, Fort Frontenac, Kingston, Ontario, 26 November 1993. 5. Ibid., p. 15.

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depicts patterns of this dialectic that link the environment (life) with the economy (wealth) with societal institutions (support providers) with the polity (power) and with culture (reproduction of knowledge and skills). The outcomes of the interactions amongst these variables provide the ranges of a continuum from sustainability to entropy, prosperity to poverty, equity to inequity, stability to violence and enlightenment to ignorance. The threshold refers to the point of dynamic equilibrium. Over and above the threshold are positive forces which support sustainability, prosperity, equity, stability and enlightenment. On the other hand, below the threshold are negative forces which induce entropy, poverty, inequity, violence and ignorance. 6 In other words, the points at which these variables converge could either be points of synergy or points of volatility. It is possible to assume that a position of dialectic proximity to the lower range of the continuum will heighten the potential of higher security risks to any given situation within that sector, and such risk will increase in proportion to the number of variables involved. A graphic illustration of the model is presented in p. 7. As stated earlier, international development practice assumed the attainment of human security would result in economic growth and ultimately, a general improvement of the quality of life. However, these economic growth models that have been extended to apply to human development have been conceptualized as discrete entities and were thus treated from a sectorial point of view. In the context of a dialectical perspective the essential difference in the conceptualization of the development problématique lies in the portrayal of the patterns and linkages established among these various sectors (e.g., economic growth and prosperity and human resource development, namely capacity building), the emphasis on causality as an explanation of these relationships (e.g., restraints in social policy as a result of specific macro-economic policies) and the conceptual

6. However, it must be pointed out that the dynamic character of the model allows for a new structural order arising from a combination of these negative forces, or forces of rupture.

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Figure 1

SECURITY CONTINUUM

Dialectical Poles Enlightenment Equity Prosperity

Stability

Sustainability

THRESHOLD

Inequity

Poverty

Violence Ignorance

Entropy

integration of a multi-disciplinary perspective. (e.g., "life-long learning" as a normative principle to rearrange the all encompassing provision of education). The unifying hypothesis relates to increased interdependence and the mutual vulnerability that such interdependence creates.7 Increased interdependence is exemplified through a number of processes characterized under the rubric of globalization. According to Rosenau,8 "globalization is a process that is taking humankind beyond a preoccupation with territoriality and the traditional arrangements of the interstate system," manifesting itself through a series of trends such as the process of transnational integration, refugee movements, new international divisions of labour, amongst others. Such trends depict the complex interlocking relationship between capital labour and production, on one hand and societal reorganizations on the other. They also highlight societal vulnerability as a result of major structural changes at all levels and at the same time. As stated earlier, the potential for social disruption and conflict is greatest when several of these forces interact at points of volatility below the threshold. These forces relate to technological, 7. For a detailed discussion of these interdependencies and vulnerabilities, see Ivan Head, On a Hinge of History: The Mutual Vulnerability of South and North (Toronto: University of Toronto Press, 1991). 8. James Rosenau, "The Processes of Globalization: Substantive Spillovers, Elusive Exchanges and Subtle Symbols," paper prepared for the 60th Congress de L'Association Canadienne-Francaise pour l'avancement des Sciences, Montreal, Quebec, 13 May 1992.

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social and cultural dimensions. Figure 2 below illustrates how the multiple forces impact on globalization.

Figure 2

GLOBALIZATION

Point of Synergy Point of Volatility

Enlightenment Equity Prosperity

Stability

Sustainability TECHNOLOGICAL SOCIAL CULTURAL

THRESHOLD

POLITICAL

Inequity

Poverty

Violence

ECONOMIC Ignorance

Entropy

Human Security Risk Analysis As a result of the Second World War and the subsequent Cold War, traditional strategic studies were focused on international stability with a central theme related to nuclear deterrence and arms control theories. Much of the risk analysis was aimed at preserving military stability. Concepts of balance of power and deterrence were the vital contents of official communiqués and policy documents.9 In the late 1970's Kissinger's influence reoriented the analysis to the areas of "geopolitics," emphasizing the political dimension. The political character was essentially a classic balance of power in the realist context. It enhanced the focus on East-West confrontation and "Third World Marginalization." This analysis informed the process of "managing strategic stability." According to Chipman, strategic choices of the seventies and early eighties tended to 9 See John Chipman, "The Future of Strategic Studies: Beyond Even Grand Strategy," Survival 34 (Spring 1992): 109.

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submerge wider questions such as why force might be used and to what end–under a deluge of escalation scenarios and throw-weight comparisons. The need to shore up an unjust but safe status quo perhaps justified a penchant for analysing military details more than political forces.10 Chipman further notes that area specialists "generally took into account a wider range of political economic, ethnic social, religious and environmental issues, but... were prisoners of another parochialism, as much intellectual as geographical, which often deterred them from properly balancing the weight of regional and global forces in their analyses of given areas."11 Because the emphasis of this approach was essentially done at the macro-level, its impact was felt in the development of frameworks for negotiations within and amongst state powers. The human concern, while implicit perhaps, was never acknowledged as the enemy had only a "generic" face, largely recognized within ideological frameworks or ethnic characteristics, e.g., the Japanese, the communists, the Chinese, etc. State-centred security analysis sought to develop an appreciation of the forces at play, both locally and generally, which might result in peoples, nations or states using military force as an essential pursuit to achieve their ambitions or to reverse a perceived wrong. However, in the New World Order, it is equally important to develop an understanding of the way the eventual use of force, or a decision to desist in its application, affects the stability of the area in which it was exercised and the interest of outside actors politically, or otherwise engaged. In this context the analysis of the quality of social organization, economic capacity, political unity and military preparedness that makes the use of force by any group a realistic option, or its renunciation, becomes an imperative.12 In the state-centred approach the emphasis of any risk analysis lies in the ability to fully understand the context in which conflict might arise, the forces that will fuel it, maintain it or ameliorate it, in order to determine the extent and degree to which force is required as a deterrent for conflict. An exhaustive security analysis in today's world will not only concern itself with the ultimate use of force, but will as well consider the main features of the evolving international system and their consequences for the policy formulation process. It will accommodate new assumptions required to determine the conditions under which military force might be used and the diplomatic, economic or military instruments of war prevention or pacification (e.g., Bosnia, Somalia, Sudan, Macedonia, etc.). In sum, the security analysis for the protection of the state must be relevant to the use of force or its deterrence as a means of ensuring stability.

10 Ibid. 11 Ibid., p. 110. 12 Ibid.

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In a human-centred approach, a similar type of emphasis should be applied to analyse security risks. The context where conflict will arise, and the forces that will fuel, maintain or ameliorate it will relate to threats to human dignity, ranging from dissatisfaction with attainment of basic needs to lack of access to food, water, shelter, education, autonomy, protection from abuse to name a few. While the ultimate goal would not be the use of force to deter such threats, understanding of these could lead to the use of policy instruments that can prevent various forms of social deterioration and the escalation of conflict. The use of force should then become the last resort, when all other preventive and meliorating efforts have failed. Recent efforts by the world donor community to focus on indicators of Human Development reflect a step in the direction towards enhancing the importance of human security. These have been the result of concerted pressures in the international arena to reconsider traditional indicators of sustainable development. Such improvements are to be considered as positive moves towards the re-conceptualization of human security needs. Relevant selected human development indicators could be incorporated within a human security analysis framework. The conceptual framework proposed in Figures 1 and 2 attempts to incorporate these indicators.13 The argument for a human security approach to risk analysis is its capability to read the indications of deterioration and disintegration of any or all aspects of social cohesion. Consider the following examples, as Nef14 would illustrate: "The key issue of real economic development is not the size of the GNP or the GDP per capita, nor the rate of growth of such indicators, but the essential growth of impoverishment in real terms." For example, the fact that one-half to two-thirds of the African population lives in a state of permanent destitution, where the average per capita incomes fell by about three percent per year in Sub-Saharan Africa and by about 1.3 percent in the highly indebted countries. Or the cumulative figures of economic decline for the decade are 25 percent for Africans and 10 per cent for Latin Americans.15 The enhanced ability to read and interpret such indications will influence significantly the possibility of understanding, anticipating and managing conflict before it escalates beyond control. At the heart of state-centred security analysis lies a sense of urgency which informs a constant state of readiness for action within the actors required to intervene and mediate in situations of conflict and conflict escalation. A similar sense of urgency could be instilled as essential to the human security approach. This would inspire the creation and maintenance of a similar state of readiness for action, which will manifest itself in a degree of vigilance, and a potential for mobilization and action. It might turn into a reality, the ability to anticipate and develop preventive measures for conflict 13 The human development index (HDI) formulated in the 1994 Human Development Report utilizes three indicators, namely, knowledge, longevity and standard of living. Knowledge (i.e., adult literacy and mean years of schooling) would fall under the enlightenment-ignorance continuum, while longevity or life expectancy and standard of living would fall under the prosperity-poverty continuum. 14 Nef, "Human Security and Mutual Vulnerability..." 15 Ibid.

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resolution as advocated by former UN Secretary General Boutros Boutros-Ghali in his “Agenda for Peace.”16 Conclusion The moral imperative influencing state-centred security lies in the preservation of stability of the state and its members –in other words the rule of law– which justifies the use of force. However, the moral imperatives underscoring the values concerned with human dignity should override concerns that relate to state preservation to ensure the security of humankind. In the final analysis, at the heart of the argument for human security is an ethical question. This paper assumes that the universality of ethical values that relate to human security deeply justify not only the need to protect and ensure at all costs that human dignity prevails in the context of the human environment, but also to guarantee the right to participate and benefit from societal support, access to shelter, education and good health, and the ability to achieve a meaningful quality of life. It is a sign of the times that during the course of attempting to articulate and expose a strategic trend, reality would unfold in simultaneous fashion helping to confirm the points under study. In the case of this conceptual attempt at linking the security question to issues of international development, it was expected that some arduous road would be necessary to support and convince the readers of the importance of these issues. Recent events have removed such concern as witnessed by the extraordinary coincidence in current thinking and exposure. Numerous authors from both scholarly streams and public opinion corners, have now come to recognize the urgency to secure planet survival through the amelioration of conflict. Conflict now not only has become multifaceted, but also global in scope as well as highly localized in terms of immediate impact, and by association belongs in the realm of sustainable development. In doing so, the paper adopted a global system's perspective, emphasizing not the traditional ideological underpinnings of the model, but its usefulness in providing a context that permitted the articulation of dialectical and mutually reinforcing patterns of interactions of the forces under analysis. It attempted to describe the international context in which new definitions of security are being articulated, reviewed the evolving nature of the concept of security, and illustrated with various examples describing the linkages, interactions and causalities of security risks that affect and impact upon human security. However, the emphasis on human security also necessitated the need to redefine the focus of security to the level of the human being or individual, who after all, are the real targets for the alleviation of insecurity and risk reduction. 16 In his “Agenda for Peace,” Boutros-Ghali states: “There is a need, however, to strengthen arrangements in such a manner that information from various sources can be synthesized with political indicators to assess whether a threat to peace exists and to analyze what action might be taken by the United Nations to alleviate it. This is a process that will continue to require the close cooperation of the various specialized agencies and functional offices of the United Nations.” See Boutros-Ghali, "An Agenda for Peace: Preventive Diplomacy, Peacemaking and Peace-keeping," Report of the Secretary-General pursuant to the statement adopted by the Summit Meeting of the Security Council on 31 January 1992.

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Borrowing from traditional strategic analysis theories and processes, an attempt was made to articulate a strategic analysis proposition that focuses on processes, linkages and causal relationships in a dialectical fashion applicable to the analysis of the development problématique, and conversely, a development-oriented approach to security concerns. Inherent in this proposition is the belief that its internal dynamics might move towards and enhanced sense of urgency--not unlike the one existing in statecentred strategic analysis. Hopefully it will propel and mobilize policy formulations and programmatic actions that might contribute towards the anticipation and prevention of social disintegration as a result of conflict and conflict escalation. In today's world, human security is a strategic concern! Following the exhilaration provoked by the changes in the bipolar world, a new sense of reality is finally settling in. The outlook is not entirely optimistic, but neither is it a doomsday scenario that it was set out to be. The renewed concern and sense of urgency which is finally permeating various levels of consciousness in the public at large might present the opportunity to break down the traditional patterns of thought about international development and human interaction. It might give rise to enhanced support for a new moral order where values and ethics, as now being advocated by a few, will find a niche that has been ignored recently in the race towards modernization and economic growth. The ecosystem and social fabric of the world have become increasingly fragile, and there is today an enhanced awareness of humanity's vulnerability. The path is now clear towards the exploration and implementation of new ways to forestall such vulnerability and increase a sense of security and well being if the sense of enhanced urgency is powerful enough to incite and promote corrective action!

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VIII. Anexos a)

Programa Programa Seminario Internacional: Seguridad Internacional contemporánea: consecuencias para la seguridad humana en América Latina Santiago, 20-22 de Agosto de 2003 FLACSO-Chile

Miércoles 20 de agosto de 2003 9:00 a 09:30

Registro

09:30 a 10:30

Ceremonia de Inauguración Carlos Portales, Director General de Política Exterior del Ministerio de Relaciones Exteriores de Chile Moufida Goucha, Directora de la Sección de Filosofía y Ciencias Humanas, UNESCO-Paris Gonzalo Abad-Ortiz, Director, UNESCO-México. Francisco Rojas Aravena, Director, FLACSO-Chile.

10:30 a 11:00

Café

11:00 a 12:30

12:30 a 13:00

Seguridad Humana y la Conferencia Especial de Seguridad Moderador: Francisco Rojas Aravena, FLACSO-Chile Gabriel Aguilera Peralta, Vice-Ministro de RR.EE. de Guatemala Jorge Villaverde, Congreso-Argentina Debate

13:00 a 15:00

Almuerzo en Sede FLACSO

15:00 a 16:00

Seguridad Humana: perspectivas comparadas Moderadora: Paz V. Milet, FLACSO-Chile Moufida Goucha, Directora de la Sección de Filosofía y Ciencias Humanas, UNESCO-Paris. Embajador Luis Winter, Ministerio de RR.EE. de Chile. Claudia Maresia, UNESCO. Visiones desde África y Asia

16:00 a 16:30

Debate

16:30 a 16:45

Café

16:45 a 17:45

Revisión de Documento Base“Marcos éticos, normativos y educacionales para la promoción de la seguridad humana” Moderador: Claudio Fuentes S, FLACSO-Chile

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Exponen: Francisco Rojas A. y Claudia Fuentes (FLACSO-Chile) Luis Guillermo Solís, Universidad de Costa Rica Hugo Saguier, CEPEI-Paraguay Víctor Valle, Universidad para la Paz Gerardo Caetano, Universidad de la República de Uruguay 17:45 a 18:30

Debate

Jueves 21 de agosto de 2003 9:15 a 10:15

Seguridad Humana a nivel regional y subregional Moderadora: Claudia F. Fuentes, FLACSO-Chile Raúl Vergara, Instituto Interamericano de Derechos Humanos Isabel Coral, MIMDES-Perú Henry Salgado, CINEP-Colombia Jaime Garreta, RESDAL-Argentina

10:15 a 10:45

Debate

10:45 a 11:15

Café

11:15 a 11:45

Tráfico de Armas pequeñas, crimen organizado y seguridad humana Moderador: Pedro Villagra, Preside el IV Congreso internacional de Estudios Estratégicos-Argentina Pablo Dreyfus, VIVA Río-Brasil Marcelo Saín, Universidad Nacional de Quilmes-Argentina

11:45 a 12:15

Debate

12:15 a 13:45

Presentación del Informe de la Comisión de Seguridad Humana: “Seguridad Humana Ahora” François Fouinat, Comisión de Seguridad Humana Pedro Oyarce, Director de Política Multilateral del Ministerio de RR.EE. de Chile Gonzalo Abad-Ortiz, Director, UNESCO-México

13:45 a 15:00

Almuerzo en Sede FLACSO

15:00 a 15:30

Migraciones y seguridad humana Moderador: Marcelo Saín, Universidad Nacional de Quilmes-Argentina Carolina Stefoni, FLACSO-Chile Rubén Silié, FLACSO-República Dominicana

15:30 a 16:00

Debate

16:00 a 16:30

Café

16:30 a 17:00

Derechos humanos, acceso a la información y seguridad humana Moderador: Manuel Bernales, UNESCO-Montevideo

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Víctor Valle, Universidad para la Paz Carlos Juárez, Universidad de Córdoba 17:00 a 17:30

Debate

Viernes 22 de agosto de 2003 9:35 a 10:15

Seguridad humana y América Latina: Visiones de Recomendaciones Moderador: Luis Guillermo Solís, Universidad de Costa Rica Juan Gabriel Tokatlian, Universidad de San Andrés-Argentina Gerardo Caetano, Universidad de la República-Uruguay Cecilia Requena, FES-ILDIS, Bolivia María Cristina Rosas, UNAM-México

Futuro

–

10:15 a 11:00

Comentarios

11:00 a 11:30

Café

11:30 a 12:30

Estrategia de Seguimiento y difusión Paz Buttedahl, Royal Roads University-Canadá Francisco Rojas A, FLACSO-Chile

12:30 a 13:00

Ceremonia de clausura Embajador Luis Winter, Director de Política Especial del Ministerio de Relaciones Exteriores de Chile Moufida Goucha, Directora de la Sección de Filosofía y Ciencias Humanas, UNESCO-Paris Gonzalo Abad-Ortiz, Director, UNESCO-México. Francisco Rojas Aravena, Director, FLACSO-Chile.

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b)

Lista de participantes

Argentina 1. Jaime Garreta Ser 2000 Presidente 2. Carlos A. Juárez Centeno C.E.A. Universidad Nacional de Córdoba Director Maestría en Relaciones Internacionales 3. Juan Gabriel Tokatlian Universidad de San Andrés Director, Ciencia Política y R. Internacionales 4. Marcelo Fabián Sain Universidad Nacional de Quilmes Profesor Investigador 5. Pedro Villagra Ministerio de Relaciones Exteriores Preside el VI Encuentro Nacional de Estudios Estratégicos 6. Jorge Villaverde Diputado Nacional Presidente de la Comisión de Defensa de la Cámara de Diputados de la República Bolivia 7. Cecilia Requena FES-ILDIS Coordinadora de Proyectos Brasil 8. Pablo Dreyfus Viva Río Investigador Canadá 9. Paz Buttedahl Royal Roads University Directora del Programa Human Security Colombia 10. Henry Salgado Ruiz CINEP Investigador Costa Rica 11. Luis Guillermo Solís Rivera Universidad de Costa Rica/AFOCOI Catedrático

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12. Víctor Valle Universidad para la Paz Decano Académico, Profesor Seguridad Humana 13. Raúl Vergara Meneses Instituto Interamericano de Derechos Humanos Asesor Proyecto Fuerzas Armadas y Derechos Humanos Guatemala 14. Gabriel Aguilera Ministerio Relaciones Exteriores Viceministro Mali 15. Koundia Arama Ministerio de Relaciones Exteriores México 16. Bismarck J. Arevilca V. Universidad Nacional Autónoma de México Economista 17. María Cristina Rosas UNAM Investigadora Paraguay 18. Hugo Saguier Caballero Centro Paraguayo de Estudios Latinoamericanos CEPEI Coordinador Ejecutivo Perú 19. Isabel Coral Ministerio de la Mujer Jefa Nacional-PAR Uruguay 20. Gerardo Caetano Instituto de Ciencia Política, Universidad de la República, Uruguay Director UNESCO 21. Gonzalo Abad Director, UNESCO-México 22. Moufida Goucha Directora, Sección de la Filosofía y de las Ciencias Humanas UNESCO-Paris 23. Ana Luiza Machado Directora, UNESCO-Santiago

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24. Manuel Bernales Alvarado UNESCO-MERCOSUR y Chile Especialista Sector Ciencias Sociales y Humanas 25. Claudia Maresia Sección de la Filosofía y de las Ciencias Humanas UNESCO-Paris Participantes nacionales 26. Javier Aguilar Embajada de México Segundo Secretario 27. Julio Arellano Gramunt CESIM-Ejército de Chile 28. Carlos Alberto Asfora Embajada de Brasil Ministro Consejero 29. Carolina Bascuñán Escobar Estado Mayor de la Defensa Asesor 30. David Covarrubias Retamales Corporación Serpaj Chile Director Proyecto 31. René de la Puente Hey Tte. Crl. Academia de Guerra Oficial de Ejército 32. Jessica de Lesparda Embajada de Venezuela Agregado Cultural 33. Roberto Durán Instituto Ciencia Política Universidad Católica de Chile 34. Francisco Espinoza Valenzuela Academia de Guerra del Ejército 35. Rubén Fernández Soto I Municipalidad La Pintana Jefe Depto. Protección Civil 36. Marco A. Fernández U. Universidad Arcis Profesor 37. Luis Emilio Fernández Embajada de Costa Rica Consejero 38. Julio Fiol Zúñiga Ministerio de Relaciones Exteriores Jefe Depto. Seguridad y Desarme

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39. Evelin Fischer Embajada de Austria Primer Secretario 40. Luis Aníbal Gamboa Campuzano Universidad Autónoma de Madrid Administrador de Empresas 41. Antonio González Camaño Embajada de Colombia Ministro Consejero 42. Carlos Gutiérrez P. Universidad ARCIS Director Centro Estudios Estratégicos 43. Hugo Harvey Parada CESIM-Ejército de Chile Analista 44. Charles Held Embajada de Suiza Embajador 45. Tte.Crl. Claudio Hernández Muñoz Academia de Guerra Ejército Secretario Estudios 46. Julio Ibáñez Burgos Centro Operaciones de Paz de Chile Jefe Cursos Civiles 47. Alejandro Iturra Centro de Estudios Estratégicos-Universidad ARCIS Area Seguridad y Defensa 48. Humberto Julio R. ANEPE Director Cátedra Seguridad y Defensa 49. Willemyh Keizer Universidad de Leiden, estudiante 50. Bent Kiilerich Embajada de Dinamarca Embajador 51. Rodrigo Landauro Henríquez Universidad Andrés Bello 52. Cristián Le Dantec Ejército de Chile Director Academia de Guerra 53. Cristián Maldonado Instituto de Estudios Internacionales Periodista 54. Stella Maris Chirinos Embajada del Perú Funcionaria Diplomática

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55. Claudia Martínez Universidad Católica 56. M. Francisca Moller Centro de Estudios Estratégicos de la Armada 57. Providoli Nicole Embajada de Suiza Agregada Civil. 58. Hinkinus Nijenhuis Embajada Países Bajos (Holanda) Embajador 59. Embajador Pedro Oyarce Director Política Multilateral Ministerio de Relaciones Exteriores 60. Roberto Paolazzi CEPAL Summer School 61. José Miguel Piuzzi Cabrera CESIM-Ejército de Chile 62. Waldo Pizarro Municipalidad La Pintana Inspector Seguridad Ciudadana 63. Embajador Carlos Portales Director General de Política Exterior Ministerio de Relaciones Exteriores 64. Pétuel Raymond Embajada de Haití Ministro Consejero 65. Walter Sánchez Instituto de Estudios Internacionales Universidad de Chile 66. Fernando Thauby Centro Estudios Estratégicos Armada Director 67. Ricardo Valero Embajada de México Embajador 68. Luis Cárdenas Vásquez SERPAJ Chile Director Nacional 69. Alberto Velisquiz Embajada de Colombia Embajador 70. Máximo Venegas F. CEADE Director 71. Carolina Villarroel Ortega Ministerio Relaciones Exteriores USH

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72. Embajador Luis Winter Ministerio de Relaciones Exteriores Director Política Especial FLACSO-Chile 73. Rodrigo Araya Investigador Asistente FLACSO-Chile 74. David Álvarez Investigador Asistente FLACSO-Chile 75. Grecia Bate Pasante FLACSO-Chile 76. Claudia Fuentes J. Investigadora, FLACSO-Chile 77. Claudio Fuentes S. Coordinador Académico FLACSO-Chile 78. Claudia Gutiérrez Secretaria Área de Relaciones Internacionales y Estudios Estratégicos, FLACSO-Chile 79. Paz V. Milet Coordinadora Área Relaciones Internacionales y Estudios Estratégicos, FLACSO-Chile 80. Francisco Rojas Aravena Director FLACSO-Chile 81. Carolina Stefoni Investigadora, FLACSO-Chile 83. Luciano Tomassini Investigador FLACSO-Chile 84. Rodrigo Vera Profesor Investigador FLACSO-Chile 85. Carlos Vergara Bibliotecario FLACSO-Chile 86. Andrés Villar Investigador Asistente FLACSO-Chile

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