Massenverfahren vor den Verwaltungsbehörden und den Verwaltungsgerichten: Darstellung des Problems und Überprüfung der besonderen verfahrensrechtlichen Regelungen zur Behandlung und Bewältigung [1 ed.] 9783428452262, 9783428052264

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WALTER C H R I S T I A N SCHMEL

Massenverfahren vor den Verwaltungsbehörden und den Verwaltungsgerichten

Schriften zum öffentlichen Band 427

Recht

Massenverfahren vor den Verwaltungsbehörden und den Verwaltungsgerichten Darstellung des Problems und Überprüfung der besonderen verfahrensrechtlichen Regelungen zur Behandlung und Bewältigung

Von Dr. Walter Christian Schmel

SR V/y

D U N C K E R

&

H U M B L O T

/

B E R L I N

D 6 Alle Rechte vorbehalten © 1982 Duncker & Humblot, Berlin 41 Gedruckt 1982 bei Buchdruckerei A. Sayffaerth - E. L. Krohn, Berlin 61 Printed in Germany ISBN 3 428 05226 9

Vorwort Die Abhandlung hat dem juristischen Fachbereich der westfälischen Wilhelms-Universität Münster/Westfalen i m Wintersemester 1981/82 als Dissertation vorgelegen. Das Manuskript wurde i m September 1981 abgeschlossen. Insbesondere danke ich Herrn Prof. Dr. Norbert Achterberg für seinen stets ermutigenden und hilfreichen Rat. Hierdurch wurde die Untersuchung wesentlich gefördert. Mein Dank gilt auch den sonstigen Mitarbeitern des Instituts für öffentliches Recht und Politik, auf deren Unterstützung und Hilfsbereitschaft ich mich jederzeit verlassen konnte. Bei der Herstellung des Manuskripts hat m i r meine Ehefrau Marianne unverzichtbare und wertvolle Hilfe geleistet. Herrn Ministerialrat a. D. Prof. Dr. J. Broermann danke ich für die Aufnahme der Untersuchung i n sein Verlagsprogramm. Bremerhaven, i m A p r i l 1982 Walter Schmel

Inhaltsverzeichnis Erster

Abschnitt

Einführung in die Problemstellung

17

I. Aufzählung von Beispielsfällen

18

I I . Darlegung praktischer Schwierigkeiten

20

I I I . Gesetzliche Lösungsansätze

24

I V . Zielsetzung der A r b e i t

25

Zweiter

Abschnitt

Erklärung des Phänomens „Massenverfahren" A. Verfahren m i t einer Vielzahl von Teilnehmern i n verschiedenen V e r waltungsbereichen I. Untersuchungsergebnisse behörden

für

Verfahren

vor den

Verwaltungs-

I I . Feststellung wesentlicher Gemeinsamkeiten bzw. Besonderheiten

26

26 26 28

1. Bereich des Fachplanungsrechts

28

2. Bereich des Gesamtplanungsrechts

30

3. Umweltschutz

31

I I I . Untersuchungeergebnisse f ü r die Verfahren vor den Verwaltungsgerichten Β . Ursachen f ü r Verfahren m i t einer Vielzahl von Teilnehmern I. Technische u n d wirtschaftliche E n t w i c k l u n g I I . Ausweitung des Teilnehmerkreises an durch erweiterte Teilnahmemöglichkeit

33 33

Verwaltungsverfahren

1. Bestimmung des Teilnehmerkreises bei Verfahren m i t einer Vielzahl von Teilnehmern a) Subsidiäre A n w e n d u n g des V w V f G b) Teilnehmerkreis auf G r u n d der Bestimmungen i n den v e r schiedenen Gesetzen aa) Personen, die Einwendungen erhoben haben bb) Beteiligte cc) Betroffene dd) Zusammenfassung 2. Überlegungen des Gesetzgebers . . . .

32

34 35 35 38 39 42 44 45 45

nsverzeichnis

8

I I I . Wachsendes Umweltbewußtsein

48

I V . Organisation des Widerstandes der Bürger

49

V. Undurchschaubarkeit scheidungen

von komplexen u n d weitreichenden

Ent50

V I . Zusammenfassung

51

C. Begriffliche Abgrenzung

52

I. Darstellung verschiedener Definitionsversuche I I . Kritische Stellungnahme

52 54

I I I . Notwendigkeit der Definition des konkreten Begriffs

56

I V . Eigener Definiitionsvorschlag

59

Dritter

Abschnitt

Regelungen zur Bewältigung von Massenverfahren in der Verwaltungspraxis

60

A. Die geschichtliche Entwicklung der gesetzlichen Regelungen i m V w V f G — Vergleich m i t ähnlichen Regelungen i n anderen Gesetzen

60

I. Regelungen über Vertreterbestellungen vor Erlaß des V w V f G . . .

62

I I . Bestimmungen über die öffentliche Bekanntmachung vor Erlaß des V w V f G I I I . Frühere Regelungen über die Verhandlungsniederschrift B. Vertreterregelungen gem. §§17 ff. V w V f G I. Vertreter bei gleichförmigen Eingaben gem. § 17 V w V f G 1. Gleichförmige Eingaben a) Zusätze bei Unterschriftenlisten oder vervielfältigten gleichlautenden Texten b) Form der Vervielfältigung c) Anzahl der Unterzeichner als Definitionsvoraussetzung 2. Vertretungsfiktion a) Abgrenzung zwischen Vertreter i. S. d. § 17 V w V f G u n d Bevollmächtigten ii. S. d. § 14 V w V f G b) Anforderungen an die Vertreterbezeichnung c) Deckung durch Unterschriften d) Vertreter als Unterzeichner e) Anzahl der Vertreter f) Anzahl der vertretenen Personen aa) Unterzeichnung eines Vertreters f ü r mehrere Personen bb) Berücksichtigung nicht-beteiligungsfähiger u n d nichthandlungsfähiger Personen cc) Unleserlichkeit von Namen oder Anschriften

64 65 65 65 67 67 68 69 69 70 72 72 73 74 74 75 76 77

3. Beendigung der Vertretung gem. § 17 Abs. 3 V w V f G

79

4. Verfahren bei Unvollständigkeit gem. § 17 Abs. 2 V w V f G

81

nsverzeichnis a) Fehlende Angaben bei der Vertreterbezeichnung gem. § 17 Abs. 1 S. 1 V w V f G b) Unleserlichkeit bzw. Fehlen von Namen u n d Anschriften der Unterzeichner 5. Bestellung eines Vertreters von A m t s wegen a) Erfordernis einer vorherigen Vertreterbestellung b) Fristsetzung c) Entscheidungsspielraum der Behörde d) Möglichkeiten des Vorgehens der Einwender gegen die Bestellung eines Vertreters von A m t s wegen aa) Möglichkeiten gem. § 17 V w V f G bb) Widerspruch u n d Anfechtungsklage e) Aufhebung durch die Behörde

82 83 84 84 85 86 87 87 88 91

6. Besonderheiten der Landesgesetze

92

7. Anwendungsbereich des § 17 V w V f G

92

I I . Vertreter bei Vorliegen eines gleichen Interesses gem. § 18 V w V f G

94

1. Erfordernis einer Beteiligtenstellung 95 a) Beteiligte i. S. d. § 13 V w V f G 95 b) Einengung des Anwendungsbereiches 96 c) A n w e n d u n g auf Einwender i m Massenverfahren 97 aa) Konkludente Hinzuziehungsakte 98 bb) Gleichsetzung von Hinzuziehungshandlungen gem. § 13 Abs. 2 V w V f G u n d Einwendungserhebungen i n Massenverfahren 99 (1) Fehlen des Beteiligtenbegriffes i n Massenverfahren 99 (2) Rechtsschutzüberlegungen 99 cc) Direkte oder analoge A n w e n d u n g des § 18 V w V f G 101 2. Vorliegen eines gleichen Interesses

101

3. Beeinträchtigung der ordnungsgemäßen Durchführung des V e r fahrens 103 4. „ohne vertreten zu sein"

104

5. Vorgehen der Behörde

105

6. Besonderheiten der Landesgesetze

106

7. Anwendungsbereich

106

I I I . Die Rechtsstellung des gemeinsamen Vertreters

107

1. Anwendungsbereich des § 19 V w V f G

107

2. Pflichten des Vertreters a) Interessenvertretung b) Informationspflichten

108 108 109

3. Rechte des Vertreters a) Weisungsfreiheit b) Umfang des Tätigkeitsbereiches c) Vergütungsanspruch

110 110 111 112

4. Zurückweisung des Vertreters durch die Behörde

113

5. Haftung des Vertreters

116

10

nsverzeichnis 6. Akteneinsicht gem. §29 Abs. 1 S. 3 V w V f G

118

7. Empfänger des abschließenden Bescheides a) Widerspruchsverfahren b) Klageverfahren

119 120 121

8. Bezeichnung als Vertreter

123

9. Stellung der Vertretenen

124

I V . Praktikabilitätsüberlegungen

126

1. Vertreterbestellung a) Umgehungsmöglichkeiten aa) Verhinderung einer Obstruktion des Verwaltungsverfahrens bb) Verfahrensbeschleunigung i m Normalfall b) Negative „atmosphärische" Belastungen

126 127 127 130 131

2. Nichtberücksichtigung gleichförmiger Eingaben bei fehlenden oder unvollständigen Vertreterangaben bzw. bei Unleserlichkeit 132 C. öffentliche u n d ortsübliche Bekanntmachung I. Begriffsklärung von öffentlicher u n d ortsüblicher chung u n d Abgrenzung der Begriffe

134 Bekanntma-

1. öffentliche Bekanntmachung

134 134

2. Ortsübliche Bekanntmachung

136

3. Abgrenzung der Begriffe

139

I I . Fälle ortsüblicher Bekanntmachung

140

1. Bekanntmachung geplanter Vorhaben sowie der Auslegung der Planungsunterlagen i m Planfeststellungsverfahren 140 a) Bestimmung der Frist zwischen Bekanntmachung u n d A u s legung der Unterlagen aa) Aushang an der Amtstafel bb) K u m m u l a t i v e Bekanntmachung i n Tageszeitungen b) I n h a l t der ortsüblichen Bekanntmachung

140 141 142 143

2. Ladung zum Erörterungstermin i m Planfeststellungsverfahren als Ergänzung zur individuellen Ladung 146 3. Zustellung des Planfeststellungsbeschlusses als Ergänzung zur individuellen Zustellung 147 4. M i t t e i l u n g über die Nichtberücksichtigung gleichförmiger E i n gaben gem. § 17 Abs. 2 V w V f G 148 5. Aufforderung zur Vertreterbestellung bei gleichförmigen E i n gaben gem. § 17 Abs. 4 V w V f G 149 6. Ortsübliche Bekanntmachung der Auslegung von Bauleitplanentwürfen gem. § 2 a Abs. 6 S. 2 B B a u G 149 7. Ortsübliche Bekanntmachung gem. §2 a Abs. 6 S. 5 B B a u G

der

8. Zusammenfassende Feststellungen

Einsichtnahmemöglichkeit

150 151

nsverzeichnis I I I . Fälle öffentlicher Bekanntmachung

152

1. Bekanntmachung des Vorhabens u n d der Auslegung der A n tragsunterlagen i m förmlichen Verfahren 152 2. Ladung zum Erörterungstermin bzw. zur mündlichen handlung i m förmlichen Verfahren

Ver-

155

3. Ladung zum Erörterungstermin i m Planfeststellungsverfahren 158 4. Zustellung der Genehmigung bzw. des abschließenden Bescheides i m förmlichen Verfahren u n d des Planfeststellungsbeschlusses 159 5. Benachrichtigung über den anderweitigen Verfahrensabschluß i m förmlichen Verfahren u n d i m Planfeststellungsverfahren .. 161 6. M i t t e i l u n g über die Nichtberücksichtigung gleichförmiger E i n gaben gem. § 17 Abs. 2 S. 2 u n d die Aufforderung zur Vertreterbestellung gem. § 17 Abs. 4 S. 2 V w V f G dm förmlichen V e r fahren u n d i m Planfeststellungs verfahren 162 7. Zusammenfassende Feststellung IV. Praktikabilität 1. Vereinheitlichungsüberlegungen

165 165 166

2. Möglichkeit schriftlicher Anforderung des abschließenden Bescheides 167 3. Erforderlichkeit bei Einsatz von zahlreichen technischen Möglichkeiten 168 a) Erreichung unbekannter Betroffener 169 b) Verwaltungsvereinfachung bei einer größeren Zahl von Amtshandlungen 169 D. Gewährung von Akteneinsicht I. Hegelungen i m V w V f G u n d i n den Spezialgesetzen I I . Personenkreis der Akteneinsichtsberechtigten

170 171 172

1. Personenkreis i m Rahmen der förmlichen Verwaltungsverfahren nach dem A t G u n d dem BImSchG 173 2. Personenkreis i m Bereich der Planfeststellungsverfahren I I I . P r a k t i k a b i l i t ä t der Ermessensregelung E. Sonstige Regelungen zur Bewältigung von Massen verfahren I. Erleichterung der Protokollführung

. . . . 174 177 179 179

1. Beifügung einer Anlage

180

2. Zulässigkeit von Tonbandaufnahmen

180

I I . Durchführung des Erörterungstermins bzw. der mündlichen V e r handlung 181 1. Terminplanung

182

2. B i l d u n g u n d zeitliche Begrenzung von Sachkomplexen

183

3. Störungen des Erörterungstermins

184

12

nsverzeichnis 4. Einheitlicher Erörterungstermin oder Durchführung mehrerer gleichartiger Termine 185 I I I . Die Regelung des § 13 Abs. 2 V w V f G

186

I V . Regelung i n §§ 28 Abs. 2 Nr. 4 u n d 39 Abs. 2 Nr. 3 u n d Nr. 5 V w V f G 187 F. Verfassungsmäßigkeit der Vereinfachungsregelungen

187

I. Verwaltungsverfahren zu Informationszwecken der Behörde . . . . 189 I I . Verwaltungsverfahren zum Schutz der verfassungsmäßigen Rechte der Bürger 191 1. Verfahrensteilnahme zum Schutz u n d zur V e r w i r k l i c h u n g v e r fahrensrechtlicher Grundrechte 191 a) Bedeutung auch i m Verwaltungs verfahren 192 b) Garantie eines effektiven Rechtsschutzes 194 2. Bedeutung des Verwaltungsverfahrens zur Gewährleistung materieller Grundrechte a) Verändertes Grundrecht s Verständnis b) Gewährleistung staatlicher Schutzpflicht durch Organisation u n d Verfahren c) Teilnahme am Verfahren als grundrechtlich relevante V e r fahrensregelung I I I . Einschränkung des Anspruchs auf Verfahrensteilnahme

196 196 198 199 200

1. Beschränkung auf den Kreis der klagebefugten Verfahrensteilnehmer 200 2. Verfahrensregelungen interessen

als

Ausgleich

verschiedener

Bürger-

202

3. Pflichtenstellung aus der Teilnahmemöglichkeit am V e r w a l tungsverfahren 204 I V . Verfassungsmäßigkeit fahrensteilnahme

der einzelnen Einschränkungen der V e r -

205

1. Vertreterregelungen gem. §§ 17 ff. V w V f G

205

2. öffentliche u n d ortsübliche Bekanntmachung

209

3. Beschränkung der Akteneinsicht

213

Vierter

Abschnitt

Massenverfahren im Bereich der Verwaltungsgerichtsbarkeit A . Bewältigung von Massenverfahren nach geltendem Recht

215 216

I. Entstehung von Massen verfahren vor den Verwaltungsgerichten 217 1. Beiladung

218

2. Streitgenossenschaft

220

3. Klageverbindung

222

nsverzeichnis I I . Durchführung von Musterprozessen

223

1. Begriffsbestimmung des Musterprozesses

223

2. Musterprozesse auf G r u n d freiwilliger Beschränkung der Kläger 225 a) Eignung zur Bewältigung von Massenverfahren 226 b) Besondere Vereinbarungen zur Sicherung dieser F u n k t i o n . . 227 3. Musterprozesse auf G r u n d eines Gerichtsbeschlusses a) Verwaltungsprozessuale Zulässigkeit b) Verfassungsmäßigkeit

228 229 231

4. Eignung zur Bewältigung von Massenverfahren

234

I I I . Verbandsklage nach geltendem Recht

235

1. Begriffsklärung u n d Differenzierung nach verschiedenen F a l l gestaltungen a) Klage zur Geltendmachung verbandseigener Rechte b) Klage wegen der Verletzung der Rechte der Mitglieder c) Klage wegen der Verletzung objektiven Rechts

236 236 237 238

2. Zulässigkeit der egoistischen Verbandsklage

238

I V . Zusammenfassung

242

B. Vorschläge zur Behandlung von Massenverfahren i m verwaltungsgerichtlichen Verfahren i m E n t w u r f einer Verwaltungsprozeßordnung 242 I. Entwicklung zu einer einheitlichen Verwaltungsprozeßordnung . . 243 I I . Möglichkeit chung

einer Bekanntgabe durch öffentliche

Bekanntma-

244

1. Unterscheidung zur Regelung der öffentlichen Bekanntmachung nach dem E n t w u r f des Koordinierungsausschusses 244 2. Vergleich m i t VwVfG

der öffentlichen

Bekanntmachung nach dem

245

3. Sonstige Probleme u n d Auslegungsfragen der Regelung i n § 51 EVwPO 247 I I I . Verpflichtung einer notwendigen Beiladung n u r bei Antragsstell u n g innerhalb einer v o m Gericht bestimmten Frist 249 I V . Verpflichtung zur Bestellung eines gemeinsamen Prozeßbevollmächtigten 251 V. Zusammenfassung

253 Fünfter

Abschnitt

Diskussion alternativer Lösungsmodelle A . Beschränkung des Teilnehmerkreises am Verwaltungsverfahren

255 256

B. Verfahrensteilnahme bzw. Klagebefugnis verschiedener bestehender Organisationen 258

nsverzeichnis

14

I. Teilnahme von Verbänden, Verbandsklage 1. Bündelungsfunktion

258 259

2. Ausschluß der Teilnahme bzw. der Klage der Verbandsmitglieder 260 3. Rechtskrafterstreckung

261

I I . Verfahrensteilnahme u n d Klage von Bürgerinitiativen

262

I I I . Teilnahme am Verwaltungsverfahren u n d Klagemöglichkeiten der Gemeinden 263 C. Änderung der Entscheidungsform

264

I. Planfeststellung bzw. Genehmigung durch Gesetz 1. Erleichterung i m Hinblick auf Massen verfahren

264 264

2. Verstärkte Einbeziehung des Gesetzgebers i n die Verwaltungsverfahren zur Genehmigung umweltrelevanter Großprojekte . . 265 3. Schwierigkeiten bei der Einführung einer solchen Entscheidungsform 266 a) Verfassungsrechtliche Überlegungen 266 b) Verwaltungspraktische Überlegungen 266 4. Formenmißbrauch durch den Gesetzgeber

267

I I . Planfeststellung bzw. Genehmigung durch Rechtsverordnung oder Satzung 268 1. Probleme des Formenmißbrauchs

268

2. Notwendigkeit der Schaffung vergleichbarer Rechtspositionen f ü r die betroffenen Bürger 268 I I I . Zweckmäßigkeit dieser Änderung der Entscheidungsform D. Schaffung besonderer Organe oder Behörden I. Darstellung der verschiedenen Vorschläge I I . Eignung zur Bewältigung von Massenverfahren E. Zusammenfassung

269 270 270 271 272

Sechster

Abschnitt

Ergebnis der Untersuchung

274

Literaturverzeichnis

278

Abkürzungsverzeichnis AbfG ABl. a. E. ÄndG AktG AöH AtAnlVO AtG AtVfV Bay BayVBl. BayVerfGH BayVGH BayStrWG BayWG BB BBahnG BBauG BFernStrG BGB BGBl. BImSchG BImSchV BIStSozArbR Brem BT BVerfG BVerwG

= = = = =

= =

= =

= = = = =

= = = = = =

= = = =

= =

= =

DJT DöD DÖV DRiZ DVB1. DVO

=

E

=

= = =

= =

Abfallbeseitigungsgesetz Amtsblatt am Ende Änderungsgesetz Aktiengesetz A r c h i v des öffentlichen Rechts Atomanlagenverordnung Atomgesetz Atomrechtliche Verfahrensverordnung Bayern, bayerisch Bayerisches Verwaltungsblatt Verfassungsgerichtshof f ü r den Freistaat Bayern Bayerischer Verwaltungsgerichtshof Bayerisches Straßen- u n d Wegegesetz Bayerisches Wassergesetz Der Betriebsberater Bundesbahngesetz Bundesbaugesetz Bundesfernstraßengesetz Bürgerliches Gesetzbuch Bundesgesetzblatt Bundesimmissionsschutzgesetz Bundesimmissionsschutzverordnung B l ä t t e r f ü r Steuerrecht, Sozialversicherung u n d Arbeitsrecht Bremen, Bremisch Bundestag(s) Bundesverfassungsgericht Bundesverwaltungsgericht Deutscher Juristentag Der öffentliche Dienst Die öffentliche V e r w a l t u n g Deutsche Richter-Zeitung Deutsches Verwaltungsblatt Durchführungsverordnung Amtliche Sammlung der Entscheidungen der davor genannten Gerichte Erläuterung Energiewirtschaftliche Tagesfragen Europäische Grundrechte-Zeitschrift E n t w u r f einer Verwaltungsprozeßordnung (Entwurf des Koordinierungsausschusses) E n t w u r f einer Verwaltungsprozeßordnung (Referentenentwurf) E n t w u r f zum Verwaltungsverfahrensgesetz

Erl. ET EuGRZ EVPO

=

EVwPO

=

EVwVfG

=

F.A.Z. FGO FlurbG

F r a n k f u r t e r Allgemeine Zeitung = =S Finanzgerichtsordnung = Flurbereinigungsgesetz

= = =

16 GBl. GewArch. GG GVB1. GVOB1. GVNW

Abkürzungsverzeichnis = = = = = =

Gesetzblatt Gewerbearchiv Grundgesetz Gesetz- u n d Verordnungsblatt Gesetz- u n d Verordnungsblatt für Schleswig-Holstein Gesetz- u n d Verordnungsblatt Nordrhein-Westfalen

Hess

= Hessen, hessisch

JA JuS JZ

= Juristische Arbeitsblätter = Juristische Schulung = Juristenzeitung

LuftVG LWG

= Luftverkehrsgesetz = Landeswassergesetz

NJW NW

= Neue Juristische Wochenschrift = Nordrhein-Westfalen, nordrhein-westfälisch

OVG

=

Oberverwaltungsgericht

PBefG

=

Personenbeförderungsgesetz

RdNr. RegBl. Rez. RiA

= Randnummer = Regierungsblatt = Rezension = Das Recht i m A m t

SGG SKV

= Sozialgerichtsgesetz = Staats- u n d K o m m u n a l v e r w a l t u n g

TH

= Technische Hochschule

UmWG VerwArch. VerwRspr. VG VGG VGH VO Vorb. VVDStRL

= = = = = = = = =

VwGO VwPO VwVfG

Umwandlungsgesetz Verwaltungsarchiv Verwaltungsrechtsprechung i n Deutschland Verwaltungsgericht Verwaltungsgerichtsgesetz Verwaltungsgerichtshof Verordnung Vorbemerkung Veröffentlichungen der Vereinigung der Deutschen Staatsrechtslehrer = Verwaltungsgerichtsordnung = Verwaltungsprozeßordnung = Verwaltungsverfahrensgesetz

WaStG WHG WM Würt.Bad. WuV

= Bundeswasserstraßengesetz = Wasserhaushaltsgesetz = Wertpapier-Mitteilungen = Württemberg-Baden, württemberg-badisch = Wirtschaft u n d Verwaltung, Vierteljahresbeilage z u m Gewerbearchiv

ZBR ZfW ZPO ZRP ZZP

= = = = =

Zeitschrift f ü r Beamtenrecht Zeitschrift f ü r Wasserrecht Zivilprozeßordnung Zeitschrift f ü r Rechtspolitik Zeitschrift f ü r Zivilprozeß

Erster

Abschnitt

Einführung in die Problemstellung Das z u b e h a n d e l n d e P h ä n o m e n ist n a h e z u j e d e m aus d e n M e d i e n h i n r e i c h e n d b e k a n n t . Bezeichnet w i r d es m i t t l e r w e i l e e i n h e i t l i c h m i t dem Begriff „Massenverfahren" 1. Ferdinand K o p p spricht v o n einem d e r g r o ß e n P r o b l e m e des Verfahrensrechtes 2 . Z u r E i n f ü h r u n g sei zunächst a u f d e n W o r t t e i l „ M a s s e " eingegangen, d e r d e m G e s a m t b e g r i f f e i n e n schwer f a ß b a r e n u n d insgesamt n e g a t i v e n Sinngehalt vermittelt 8. Diese V e r m u t u n g r e s u l t i e r t aus sonstigen m i t d e m B e g r i f f „ M a s s e " u m s c h r i e b e n e n E r s c h e i n u n g e n i n a n d e r e n Wissenschaftsdisziplinen 4 . So t a u c h t e t w a d e r B e g r i f f auf, u m z u B e g i n n d e r i n d u s t r i e l l e n E n t w i c k l u n g Westeuropas aus d e r Sicht des B ü r g e r t u m s die U n r u h e i n d e n u n t e r e n sozialen Schichten z u k e n n z e i c h n e n 6 . ι Vgl. u. a. Redeker, Z u m E n t w u r f eines Verwaltungsverfahrensgesetzes, D V B l . 1973,, S. 744, 747; Blümel, Masseneinwendungen i m Verwaltungsverfahren, i n : Festschrift f ü r Werner Weber, hrsg. v. Schneider / Götz, B e r l i n 1974, 5. 539, 545 ff.; Schleicher, Das Verwaltungsverfahrensgesetz des Bundes I I . Teil, DÖV 1976, S. 550,552; Naumann, Verwaltungsverfahrensgesetz und Massenverfahren (dargestellt an der Genehmigung f ü r Kernkraftwerke), GewArch. 1977, S.41; v.Mutius, Akteneinsicht i m atom- und immissions^ schutzrechtlichen Genehmigungsverfahren, D V B l . 1978, S. 665,667; Sailer , Gegenwartsprobleme der Verwaltungsgerichtsbarkeit, B a y V B l . 1980, S. 272; Kopp, Gesetzliche Regelungen zur Bewältigung v o n Massenverfahren, D V B l . 1980, S. 320; Kopp, Die Beteiligung des Bürgers an „Massenverfahren" i m Wirtschafttsrecht, in: Festschrift für L u d w i g Fröhler, hrsg. v. Oberdorf e r / Schambeck, B e r l i n 1980, S.231; Henle, Die Masse i m Massenverfahren, B a y V B l . 1981, S. 1. 2 Siehe Kopp, Mittelbare Betroffenheit i m Verwaltungsverfahren u n d V e r waltungsprozeß, D Ö V 1980, S. 504, 513. 3 So auch Papalekas, Stichwort „Masse", Handwörterbuch der Sozialwissenschaften, Bd. 7, hrsg. v. E r w i n v. Beckerath u. a., Göttingen* 1961, S. 220, unter Hinweis schon auf die Lehre des Augustinus, der unter Masse die V e r lorenheit und Verworfenheit des ganzen, v o n der Sünde befallenen M e n schengeschlechtes verstand. 4 Siehe v. Friedeburg, Stichwort „Masse", Evangelisches Staatslexikon, hrsg. v. K u n s t / Grundmann, B e r l i n 19β6, Sp. 12Ö3 ff. 5 Hauptvertreter dieser Auffassimg w a r Le Bon, Psychologie der Massen, 6. Aufllage, Leipzig 1932. 2 Schmel

18

1. Abschnitt: E i n f ü h r u n g i n die Problemstellung

Auch i n der Psychologie w i r d der Begriff verwendet, u m das Hervortreten ansonsten verdrängter triebhafter Vorgänge als kollektives Phänomen zu kennzeichnen 6 . Selbst i n den Naturwissenschaften w i r d der Begriff der Masse m i t einem etwas negativen Sinngehalt verwendet. Man versteht darunter ein Material ohne jede Eigenbewegung, daß allein aus seinem „Mengenmäßigem" existiert und keiner Differenzierung bedarf. I n der Philosophie w i r d unter anderem unter Masse die Zahl derjenigen „Durchschnittsmenschen" verstanden, die m i t ihrer Durchschnittlichkeit versuchen, wesentlichen Einfiuß auf alle Vorgänge unseres Lebens zu gewinnen, und deren Ziel und Streben dieses Durchschnittsdenken darstellt. Verbunden hiermit erfolgt die Entpersönlichung des einzelnen 7 . Diese sehr unterschiedlichen Bezüge und Verästelungen des Begriffs „Masse" seien hier nur angerissen. Zur Vertiefung muß auf die angegebene Literatur verwiesen werden. Von Bedeutung ist die Feststellung, daß dieser Begriff der „Masse" keine unmittelbaren Bezüge zum Wortteil „Masse" i m Massenverfahren i n dem hier verstandenen Sinn hat. M i t diesen Ausführungen sollten auch keine wesentlichen Aussagen über Massenverfahren i m Verwaltungsverfahrensrecht und i m Verwaltungsprozeßrecht getroffen werden. Bedeutsam ist i n diesem Zusammenhang die negative Tendenz, die diesem Begriff damit anhaftet und die es wünschenswert erscheinen ließe, eine andere Begrifflichkeit einzuführen, was i m Hinblick auf die allgemeine Verwendung allerdings als ausgeschlossen betrachtet werden muß.

I . Aufzählung von Beispielsfällen

Zur Einführung i n die Fragen und Probleme von Massenverfahren soll eine umfassende aber nicht abschließende Aufzählung von Verfahren m i t der Angabe der jeweiligen Anzahl der Bürger, die Einwendungen bzw. Klagen erhoben haben 8 , dienen. Folgende Verfahren sind dabei zu nennen, wobei die zitierte Literatur auch jeweils Einführungen i n die Problemstellung enthält. « V o r allem ist hier Freud, Massenpsychologie u n d Ich-Analyse, Leipzig, Wien, Zürich 1921, zu nennen. 7 Siehe dazu Ortega y Gasset, Der Aufstand der Massen, Hamburg 1956. 8 Es soll an dieser Stelle noch keine Differenzierung dahingehend erfolgen, w i e sich dieser Personenkreis hinsichtlich der Betroffenheit und der Beteiligtenstellung zusammensetzt, da zur Einführung n u r die Z a h l der E i n wendungen v o n Bedeutung ist.

19

I. Aufzählung von Beispielsfällen — K e r n k r a f t w e r k B r e i s i g m i t ca. 16 000 E i n w e n d u n g e n 9 — K e r n k r a f t w e r k L i n g e n I I m i t ca. 25 000 E i n w e n d u n g e n 1 0 — K e r n k r a f t w e r k B i b l i s (3. Block) m i t ca. 55 000 E i n w e n d u n g e n 1 1 — K e r n k r a f t w e r k Breisach m i t ca. 64 000 E i n w e n d u n g e n 1 2 — K e r n k r a f t w e r k B r o k d o r f m i t ca. 75 000 E i n w e n d u n g e n 1 3 — K e r n k r a f t w e r k W y h l m i t ca. 100 000 E i n w e n d u n g e n 1 4 — Raffinerieerweiterungsverfahren

i n K a r l s r u h e m i t ca. 34 000 E i n -

wendungen16 — Planfeststellungsverfahren

nach d e m L u f t v e r k e h r s g e s e t z

zum Bau

eines F l u g h a f e n s i n B i e l e f e l d - N a g e l s h o l z m i t ca. 14 000 E i n w e n d u n gen16 — Planfeststellungsverfahren

nach d e m L u f t v e r k e h r s g e s e t z

zum Bau

des F l u g h a f e n s H a m b u r g - K a l t e n k i r c h e n m i t ca. 15 000 E i n w e n d u n gen17 9 Angaben aus Schmitt Glaeser, Planende Behörden, protestierende Bürger und überforderte Richter, Der Landkreis 1976, S. 442,444. 10 F.A.Z. v o m 9. 4.1981, S. 6. u Diese Anzahl nennt Heule, Massenverfahren, BayVBl. 19β1, S. 1, Fn. 3. is Vgl. Kopp, Massenverfahren I, DVB1.1980, S. 320; Schmitt Glaeser, Protestierende Bürger, Der Landkreis 1976, S. 442, spricht v o n 400 Einzeleinsprüchen und 65 000 Masseneinsprüchen und listenmäßig erfaßten Unterschriften; Fröhler, Sozialstaat und/oder Hechtstaat, W u V H. 2/1976, S. 68, 73 spricht von 60 000. 13 Ubereinstimmende Angaben bei Kopp, Der Beteiligtenbegriff des V e r waltungsverfahrensrechts, in: Festschrift zum 50jährigen Bestehen des Richard Boorberg Verlages, hrsg. v. Schmitt Glaeser, Stuttgart, München, Hannover 1977, S. 159,181; Schmitt Glaeser, Protestierende Bürger, Der L a n d kreis 1976, S, 442,444; Fröhler, Rechtsstaat, W u V H. 2/1976, S. 68, 73; Blümel, Rechtsprobleme des Genehmigungsverfahrens f ü r Atomanlagen — Standortw a h l und Sicherung, i n : Drittes Deutsches Atomrechts-Symposium, hrsg. v. Lukes, Köln, Berlin, Bonn, München 1975, S. 33, 34. 1 4 Angaben aus Ule / Laubinger, Verwaltungsverfahrensrecht, 2.. Auflage, Köln, Berlin, Bonn, München 1979, §45 I 2 F n . 4 (S. 211); Kopp, Beteiligtenbegriff, S. 159,181; Schmitt Glaeser, Protestierende Bürger, Der Landkreis 1976, S. 442,444; Heule, Massenverfahren, B a y V B l . 1981, S. 1 Fn. 3 ; Laubinger, Gutachten über eine künftige gesetzliche Regelung von Massenverfahren i m Verwaltungsverfahrensrecht und Verfahrensrecht f ü r die Verwaltungsgerichte (hektographiert), Speyer 1975, S. 5; Laubinger, Der E V w V f G 1973, Inhaltsübersicht m i t K r i t i k , J A 1975, S. 733 sprechen v o n 90 000 Einwendungen. is Die A n z a h l nennt Laubinger, Gutachten, S.4; v.Mutius, Akteneinsicht, DVB1.1978, S. 665,667, spricht v o n 35 000. 18 Angaben nach Blümel, Masseneinwendungen, S. 539, 545. ι 7 Die Zahlenangabe macht Henle, Massenverfahren, B a y V B l . 1981, S. 1, 5, Fn. 43. Z u m Verfahren selbst siehe Westphal / Walther, Praktische Erfahrungen bei der Genehmigung und bei der Planfeststellung v o n Flughäfen; i n : Festschrift für A l e x Meyer, hrsg. v. Bodenschatz / Böckstiegel / Weides, Köln, Berlin, Bonn, München 1975, S. 251 ff.

2•

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1. Abschnitt: E i n f ü h r u n g i n die Problemstellung

— Planfeststellungsverfahren in Düsseldorf nach dem Luftverkehrsgesetz zur Erweiterung des Flughafens Düsseldorf u m eine Parallelbahn m i t ca. 30 000 Einwendungen 1 8 — Bebauungsplan i n Hamburg m i t 9 200 Einwendungen 19 — Flächennutzungsplan Hamburg, 32 000 Einwendungen nach Abschluß der öffentlichen Auslegung des Entwurfs 2 0 — Klageverfahren gegen das Kernkraftwerk Brokdorf vor dem V G Schleswig m i t etwa 250 Klägern 2 1 — Klageverfahren wegen des Baues des Flughafens i n HamburgKaltenkirchen m i t 1 331 Klägern 2 2 — Klageverfahren vor dem V G München gegen den Planfeststellungsbeschluß der Regierung von Oberbayern zum Bau des Großflughafens i m Erdinger Moos, 5 724 Kläger 2 3 .

I I . Darlegung praktischer Schwierigkeiten

Verfahren von solchen Ausmaßen sprengen den Rahmen herkömmlicher Verwaltungsverfahren und verwaltungsgerichtlicher Verfahren 2 4 . So stellen sich sowohl für die Verwaltungsbehörden als auch für die Verwaltungsgerichte besondere Aufgaben. Eine Umfrage des Bundesministeriums des Innern bei den Bundesressorts und i n einzelnen Bereichen der Länder bzw. der diesen nachgeordneten Behörden hat für die Verwaltungsverfahren der einzelnen Behörden folgende Schwierigkeiten zu Tage treten lassen 25 : 18

Angaben nach Herile, Massenverfahren, BayVBl. 1981, S. 1, 5, Fn. 43. Information aus Dienel, Partizipation an Planungsprozessen als Aufgabe der Verwaltung, Die V e r w a l t u n g 1971, S. 151. 20 Angaben nach Blümel, Masseneinwendungen, S. 539, 544; Blümel, „Demokratisierung der Planung" oder rechtsstaatliche Planung, Festschrift f ü r Ernst Forsthoff, hrsg. v. Schnur, München 1972, S. 9,31. 21 Diese Angaben macht Sailer, Verwaltungsgerichtsbarkeit, BayVBl. 1980, S. 272> 273 m i t Berufung auf eine telefonische A u s k u n f t des V G Schleswig. 22 Siehe Sailer, Verwaltungsgerichtsbarkeit, BayVBl. 1980, S. 272, 273 und F.A.Z. v o m 3.4.1980, S. 4. 23 Vgl. Schmitt Glaeser, Massenverfahren vor den Verwaltungsgerichten, DRiZ 1980, S. 289, 291; B V e r f G B. v. 27.3.1980, N J W 1980, S. 1511; Sailer, V e r waltungsgerichtsbarkeit, B a y V B l . 1980, S. 272, 273 ; umfassend zu dem gesamten Verfahren Keule, Massenverfahren, B a y V B l . 19β1, S. 1,10. 24 So auch Kopp, Beteiligtenbegriff, S. 159,181. 25 Siehe dazu den Bericht des Bundesministeriums des Inneren, Akt.Z. V I I 3 —130 210/15 v o m 6.9.1974 zu Fragen v o n Massenverfahren. Neuere Untersuchungen existieren nach schriftlicher A u s k u n f t des Bundesministeriums des Inneren diazu nicht. Gespräche des Verfassers w ä h r e n d der Erstellung dieser A r b e i t m i t mehreren Behörden, die Verfahren m i t einer Vielzahl von Teilnehmern durchführen bzw. durchgeführt haben (ζ. B. Flughafen 19

I I . Darlegung praktischer Schwierigkeiten

21

Werden Einwendungen mittels Unterschriftenlisten abgegeben, fehlen häufig die Adressenangaben, oder diese sind unvollständig bzw. unleserlich. Vielfach sind auch die Namen der Einwender selber unleserlich. Große Schwierigkeiten bestehen für die Verwaltungsbehörden bei der Benachrichtigung über die Auslegung von Plan- und Antragsunterlagen und die Ladung zu Anhörungsverfahren, Erörterungsterminen oder mündlichen Verhandlungen 26 . Problematisch ist es weiterhin, einer Vielzahl von Interessierten Einsicht i n die ausgelegten Antragsunterlagen und i n die Verwaltungsakten selbst zu gewähren 27 . Für die Teilnahme an Beweiserhebungen ergeben sich die gleichen Fragen 28 . Schwierig gestaltet sich die Durchführung von mündlichen Verhandlungen, Anhörungsverfahren oder Erörterungsterminen. Zum einen bestehen diese Schwierigkeiten darin, hinreichend große Räume zu finden, u m mehrere tausend Personen unterzubringen, zumal sich die Zahl der Teilnehmer 2 9 i m vorhinein schlecht abschätzen läßt. Zum anderen stellt sich die Frage, welche Zeitplanung i n solchen Anhörungsterminen notwendig ist. K a n n für die verschiedenen zu erörternden Probleme jeweils ein gewisser Zeitraum vorgegeben werden? Muß die Verwaltungsbehörde das Verfahren so lange durchführen, bis jeder Teilnehmer zu Wort gekommen ist, oder kann sie, wenn sie die Fragen für hinreichend erörtert hält, das Anhörungsverfahren beenden? Darf die Behörde, selbst wenn einige Punkte gar nicht oder nur kurz behandelt wurden, die Verhandlung beenden? Muß die Anhörungsbehörde verschiedene Anhörungstermine durchführen, oder kann sie München I I , 2. Start- und Landebahn Flughafen Düsseldorf) haben das E r gebnis der Umfrage bestätigt. Ebenfalls enthalten hierzu umfangreiche Feststellungen: Heule, Massenverfahren, BayVBl. 1061, S. I f f . ; Fickert, Die Planfesitstellung f ü r den Straßenbau, K ö l n , Stuttgart, B e r l i n usw. 1978, S. 323; Kodal, Straßenrecht, 3. Auflage, München 197&, S. 846 ; Laubinger, Gutachten, S. 10 f.; Fröhler, Rechtsstaat, W u V H. 2/1976, S. 68,73; Obermayer, Das neue Verwaltungsverfahrensgesetz, R i A 1976, S. 81 ff., 101, 102. 26 Siehe auch Obermayer, Verwaltungsverfahrensgesetz, Darmstadt 1976, S. 47. 27 Vgl. zu diesem Problem v. Mutius, Akteneinsicht, DVB1.1978, S. 665 ff.; Redeker, V w V f G , DVB1.1973, S. 744, 747; Obermayer, V w V f G I , S.47. 28 Laubinger, Gutachten, S. 11, spricht zwar v o n geringen Schwierigkeiten i n der Praxis, was auch dem Bericht des B M I , S. 12, v o m 6. 9.1974 entspricht, was sich aber i n den letzten Jahren geändert hat, w i e das Planfeststellungsverfahren des Flughafens München I I gezeigt hat. Vgl. dazu Heule, Massenverfahren, BayVBl. 1971, S. 1,10. 20 Da i m Rahmen dieser Erörterung noch keine genaue begriffliche A b grenzung erfolgen soll, w i r d zunächst der Begriff des Teilnehmers verwandt, der insgesamt als Oberbegriff f ü r die auf irgendeiner Weise i m Verfahren engagierten Bürger verstanden werden soll.

22

1. Abschnitt: E i n f ü h r u n g i n die Problemstellung

ein Anhörungsverfahren eventuell m i t tausenden von Bürgern durchführen bzw. muß sie dies sogar? Zur Verdeutlichung der Problematik sei darauf hingewiesen, daß etwa bei dem Planfeststellungsverfahren für die 2. Start- und Landebahn am Flughafen Düsseldorf 44 Anhörungstermine und für das Planfeststellungsverfahren für den Flughafen München I I 249 Anhörungstermine durchgeführt wurden 3 0 . Zudem werden die Anhörungstermine häufig zur Stimmungsmache ausgenutzt. Es werden lang dauernde allgemeine Ausführungen gemacht, die die sachliche Behandlung verzögern. Insgesamt entsteht vielfach ein Solidarisierungseffekt, der zur Aufrechterhaltung der Einwendungen u m jeden Preis und zur Geltendmachung neuer Wünsche und Anregungen führt. Auch die Protokollierung des Verhandlungsverlaufs bei solchen Anhörungsterminen gestaltet sich schwierig. Wortprotokolle sind kaum möglich, allenfalls lassen sich Ergebnisprotokolle fertigen 3 1 . I n diesem Zusammenhang bestehen weiterhin Probleme, die Teilnehmer festzustellen und zu notieren. Fraglich ist auch, ob und wie den Teilnehmern die häufig sehr umfangreichen Protokolle zur Verfügung zu stellen sind. Ein weiteres Problem besteht i n der Bekanntgabe der abschließenden Entscheidung 32 und i n der Mitteilung der sonstigen Beendigung des Verwaltungsverfahrens an die Verfahrensteilnehmer. Hinzu kommt, daß auf Grund der i m Regelfall mehrere Jahre umfassenden Verfahrensdauer vielfach Teilnehmer verstorben oder verzogen sind oder Bürger, die durch das Verfahren i n irgendeiner Weise berührt werden, neu hinzugezogen sind. Auch Rechtsgeschäfte können i n diesem Zusammenhang Veränderungen bei den Teilnehmern hervorrufen. Die Behörde muß daher ständig ihr Teilnehmerverzeichnis neu aktualisieren. Diese Aufzählung der Probleme soll nicht abschließend sein, aber einen ersten Eindruck von den erheblichen Schwierigkeiten der Verwaltungsbehörden vermitteln. Es sind dabei auch solche Schwierigkeiten m i t aufgeführt worden, die sich zum Teil durch schon bestehende gesetzliche Regelungen zur Bewältigung von Massenverfahren erübrigen. Dies erscheint sinnvoll, da die Problemdarstellung losgelöst von allen Lösungsansätzen erfolgen soll und bestehende Regelungen zur Bewältigung von Massenverfahren kritisch überprüft werden sollen. so Siehe Henle, Massenverfahren, BayVBl. 1981, S. 1,6 u n d Fn. 59. Vgl. Henle, Massenverfahren, BayVBl. 1981, S. 1, 9 f. 82 Der Planfeststellungsbeschluß bzgl. des Flughafens München I I hat einen Umfang v o n insgesamt 663 Seiten.

I I . Darlegung praktischer Schwierigkeiten

23

Die rechtlichen Auswirkungen dieser tatsächlichen Schwierigkeiten liegen darin, daß auf Grund der festgestellten Probleme die Gefahr von Verfahrens- und Zustellungsmängeln besteht und von vornherein nicht ausgeschlossen werden kann 3 3 . Schon aus verwaltungstechnischen Gründen ist es schwer, wenn nicht gar unmöglich, die Rechte der Teilnehmer auf Akteneinsicht und Teilnahme am Verwaltungsverfahren i m herkömmlichen Umfang zu wahren. Fraglich ist daher, inwieweit die Verfassung die Gewährleistung dieser Rechte gebietet. Außerdem werden die Verfahren lang und teuer, und es besteht die Gefahr, daß insgesamt die Rechtssicherheit als wesentliches Prinzip des Rechtsstaatsgedankens berührt w i r d 3 4 . Die aufgezeigten Schwierigkeiten i m Verwaltungsverfahren tauchen zu einem großen Teil i m verwaltungsgerichtlichen Verfahren wieder auf. Diese These ist allerdings umstritten. Die Gegner dieser Auffassung berufen sich auf eine Umfrage des Bundesjustizministeriums vom A p r i l 197435. Danach hatten bis zum Zeitpunkt der Umfrage nur wenige Prozesse m i t mehr als 100 Teilnehmern stattgefunden und nur ein Prozeß erreichte die Zahl von 413 Teilnehmern 3 6 . Gegen diese Zweifel muß auf neuere Gerichtsverfahren verwiesen werden. Zum Beispiel sind gegen den Planfeststellungsbeschluß für den Flughafen München I I 5 724 Klagen eingegangen 37 . Auch i m Klageverfahren gegen den Bau des Flughafens Hamburg-Kaltenkirchen wurden 1 331 Kläger gezählt 38 . Außerdem haben bisher viele Bürger von der Erhebung von Klagen auf Grund der häufig sehr hohen Streitwerte i n den einschlägigen verwaltungsgerichtlichen Verfahren und der damit verbundenen erheblichen Kosten zurückgeschreckt. Die Tendenz der Rechtsprechung geht aber auf die Verringerung dieser Streitwerte, u m den Rechtsschutz für den einzelnen Bürger nicht unmöglich zu machen 39 . Für besondere 33 Vgl. Laubinger, Gutachten, S. 12. Siehe dazu auch Schmitt Glaeser, Massenverfahren, D R i Z I960, S. 28Θ, 290. 35 Solche Zweifel hat Kopp, Massenverfahren I, DVB1.1980, S. 320. 36 Die Angaben sind Laubinger, V o m „Speyerer E n t w u r f " z u m E n t w u r f einer Verwaltungsprozeßordnung, i n : Die Vereinheitlichung der V e r w a l tungsgerichtsgesetze zu einer Verwaltungsprozeßordnung, hrsg. v. Merten, B e r l i n 1973, S. 63, 72 f.; Laubinger, Gutachten, S. 7, entnommen^ w o aber jede Angabe auf das Aktenzeichen der Umfrage fehlt. 37 Vgl. dazu Henle, Massenverfahren, B a y V B l . 1981, 'S.. 1,10; Schmitt Glaeser, Massenverfahren, DRiZ 1980, S. 289,291. f. 38 Sailer, Verwaltungsgerichtsbarkeit, B a y V B l . 1980, S. 272,273. 34

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1. Abschnitt: E i n f ü h r u n g i n die Problemstellung

Schwierigkeiten der Gerichte spricht auch die, schon auf Grund der geringen personellen und technischen Ausstattung, bei kleinerer Teilnehmerzahl gegebene kapazitätsmäßige Uberforderung 40 . Ι Π . Gesetzliche Lösungsansätze

Die zunehmende Bedeutung des Phänomens „Massenverfahren" hat dazu geführt, daß der Gesetzgeber verschiedene Vorschriften erlassen hat, u m diese Verfahrensprobleme i m Verwaltungsverfahren m i t den oben beispielhaft aufgezählten Teilnehmerzahlen zu bewältigen. Dazu gehörten zunächst Bestimmungen, u m individuelle Ladungen, Benachrichtungen oder Zustellungen von Bescheiden durch öffentliche bzw. ortsübliche Bekanntmachungen zu ersetzen 41 . Außerdem hat der Gesetzgeber i m neu geschaffenen Verwaltungsverfahrensgesetz Vorschriften vorgesehen, die es den Verwaltungsbehörden ermöglichen, Vertreterbestellungen zu erzwingen 42 . Auch die Länder haben inzwischen nahezu inhaltlich die gleichen Regelungen erlassen 43 . Hinzu kommen Regelungen bezüglich einiger Spezialprobleme, ζ. B. der Akteneinsicht 4 4 und der Protokollführung 4 6 i n der mündlichen Verhandlung bzw. den Anhörungsverfahren. Auch für die Verwaltungsgerichtsbarkeit w i r d erwogen, besondere Bestimmungen für die Durchführung von Gerichtsverfahren m i t einer großen Teilnehmerzahl zu erlassen. So sieht der Entwurf einer Verwaltungsprozeßordnung (EVPO) 46 Sonderregelungen für die Behandlung von Massenverfahren vor. 39 Siehe Laubinger, Gutachten, S. 9, u n d B V e r w G B. v. 16.3.1972, DÖV 1973, S. 353. 40 Vgl. auch Laubinger, Gutachten, S. 74. 41 Vgl. etwa §§ 73 Abs. 6, 74, Abs. 5 V w V f G , § 10 Abs. 3 u n d Abs. 8 B l m SchG (siehe aber etwa auch i m Rahmen der Bauleitplanung eine ähnliche Regelung i n § 2 a Abs. 6 S. 6 BBauG). « Vgl. §§ 17 - 19 V w V f G . 43 Dabei haben einige Länder das Verwaltungsverfahren umfassend selbst geregelt. Die Gesetze stimmen aber weitgehend m i t dem V w V f G des Bundes überein (Baden-Württemberg, Bayern, Bremen, Hamburg, Hessen, Nordrhein-Westfalen, Saarland). Andere haben sich m i t einer Verweisung auf das V w V f G des Bundes zufriedengegeben (Berlin, Niedersachsen, RheinlandPfalz). Siehe zum Ganzen Ehlers, Die Anpassung des Landesverwaltungsgesetzes an das Verwaltungsverfahrensgesetz des Bundes, D V B l . 1977, S. 693 ff. Insbesondere (S. 694) auch zur Problematik der verfassungsrechtlichen Zulässigkeit (Kompetenzverschiebung) der Verweisungsregelung i n B e r l i n und Rheinland-Pfalz. 44 Vgl. z. B. §§ 29 Abs. 1 S. 3, 72 Abs.. 1 H. S. 2 V w V f G . 45 Vgl. z. B. §§ 68 Abs. 4 S. 4, 73 Abs. 6 S. 6 V w V f G .

I V . Zielsetzung der A r b e i t

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Hierzu zählen Sonderregelungen für die Bekanntgabe durch öffentliche Bekanntmachung (§ 58 EVPO), notwendige Beiladung (§ 68 Abs. 4 EVPO) und die Bestellung eines gemeinsamen Vertreters für Beteiligte bei gleichem Interesse (§ 70 EVPO) 47 . Der Referentenentwurf enthält ähnliche Bestimmungen i n §§ 51, 60 Abs. 4, Ö348.

I V . Zielsetzung der Arbeit

Diese Arbeit hat zum Ziel, diese Regelungen i m einzelnen darzustellen und auf ihre Zweckmäßigkeit und Verfassungsmäßigkeit hin zu überprüfen. Dabei soll die wachsende Bedeutung des Verwaltungsverfahrens, wie sie i n der neueren Rechtsprechung deutlich wird, berücksichtigt werden 4 9 . Es sollen weiterhin tatsächliche Schwierigkeiten bei der Durchführung von Massenverfahren vorgestellt werden, die bisher keine besondere Regelung erfahren haben. Der Klärung dieser Frage bedarf es deshalb, weil sich i n diesem Bereich möglicherweise Regelungsnotwendigkeiten ergeben könnten. Insoweit muß die jetzige Handhabung dieser Probleme durch die Behörden und Gerichte auf ihre Rechtmäßigkeit h i n untersucht werden. Das betrifft ζ. B. die Durchführung von Musterprozessen i n Massenverfahren vor den Verwaltungsgerichten 50 . Zur Bewältigung von Massenverfahren sollen Lösungsalternativen, die bisher nicht Gesetz geworden sind, dargestellt und diskutiert werden. Da es noch an einer zusammenfassenden Darstellung der Problematik fehlt, soll diese Bearbeitung gleichzeitig der Versuch einer solchen sein. Dazu und zum Verständnis der Gesamtproblematik bedarf es zunächst einer näheren Untersuchung des Phänomens „Massenverfahren". Diese zu treffenden Feststellungen sollen zur Klärung der Definition des Begriffs Massenverfahren beitragen.

46 Hrsg. v o m Bundesministerium der Justiz, K ö l n 1978, vorgelegt v o m Koordinierungsausschuß zur Vereinheitlichung von VwGO, FGO und SGG. 47 Vgl. S. 185 ff., 205 ff., 215 ff. der Begründung zum E n t w u r f einer V e r w a l tungsprozeßordnung, hrsg. v. Bundesministerium der Justiz, K ö l n 1978. 48 Siehe Bundesministerium der Justiz, Bundesminister f ü r A r b e i t und Soziales, E n t w u r f einer Verwaltungsprozeßordnung (VwPO) v o m 10. 8.1980, S. 122 f., 143, 147 ff., 163 ff. (hektographiert). 49 Siehe dazu insbesondere den sog. Mühlheim-Kärlich-Beschluß des BVerfG, B. v. 20.12.1979, N J W 1980, S. 759 ff. w Siehe dazu z.B. die Entscheidung des B V e r f G B. v. 27.3.1980, N J W 1980, S. 1511.

Zweiter

Abschnitt

Erklärung des Phänomens „Massenverfahren" A. Verfahren mit einer Vielzahl von Teilnehmern in verschiedenen Verwaltungsbereichen Zur Erklärung des Phänomens Massenverfahren und zur genauen begrifflichen Festlegung könnte die Untersuchung der Frage, i n welchen Verwaltungsbereichen Verfahren m i t einer Vielzahl von Teilnehmern vorkommen 1 , dienlich sein. Daraus könnten Feststellungen darüber, welche Besonderheiten und Gemeinsamkeiten diese Verwaltungsbereiche auszeichnen, getroffen werden. Dafür erscheint es sinnvoll, auf die jeweiligen einschlägigen Gesetze abzustellen. I . Untersuchungsergebnisse für Verfahren vor den Verwaltungsbehörden

Das Bundesinnenministerium hat eine Umfrage vorgenommen, deren Ergebnisse i n dem Bericht des Bundesministeriums über die Fragen von Massenverfahren zusammengefaßt worden sind 2 . Diese Untersuchung bezog sich auf die Verwaltungsbehörden und stellte Verfahren m i t einer Vielzahl von Teilnehmern vor allem i n folgenden Bereichen fest: — Genehmigungsverfahren für Kernkraftwerke nach § 7 AtG, einschließlich der Erteilung eines Vorbescheides gem. § 7 a A t G — Genehmigungsverfahren nach § 10 BImSchG — Planfeststellungsverfahren nach § 7 AbfG — Planfeststellungsverfahren nach §§ 14 ff. WaStG — Planfeststellungsverfahren nach §§17 ff. BFernStrG 1 Es k a n n hier noch nicht von Massenverfahren gesprochen werden, da diese Feststellungen erst zur Begriffsdefinition des „Massenverfahrens" h i n führen sollen. 2 Siehe Bericht des Bundesministeriums des Inneren, A k t z . V I I 3 - 130 210/ 15 v o m 6.9.1974 zu Fragen von Massenverfahren.

Α. Verfahren i n verschiedenen Verwaltungsbereichen

27

— Planfeststellungsverfahren nach §§ 28 ff. PBefG — Verfahren auf dem Gebiet des Wasserhaushalts — Förmliche Verfahren zur Festsetzung von Wasserschutzgebieten gem. § 19 W H G — Planfeststellungsverfahren beim Ausbau eines Gewässers gem. §§ 31 W H G — Förmliches Verfahren zur Erteilung einer wasserrechtlichen Bewilligung gem. §§ 8, 9 W H G — Planfeststellungsverfahren nach §§ 8 ff. des L u f t V G — Verschiedene Verfahren nach dem FlurbG — Planfeststellungsverfahren nach § 36 BBahnG — Steuerverfahren, wenn am Gegenstand der gesonderten Feststellung (der Einheitswert der einkommensteuerpflichtigen und körperschaftsteuerpflichtigen Einkünfte) eine Vielzahl von Personen beteiligt ist. — Verfahren auf dem Gebiet des Lastenausgleichs bei — einheitlicher Schadensfeststellung an Anteilsrechten an Kapitalgesellschaften — einheitlicher Schadensfeststellung Familienstiftungen

von Beteiligungsrechten

nach dem Feststellungsgesetz 3 , nach dem BeweissicherungsFeststellungsgesetz 4 und nach dem Reparationsgesetz 5 ' e .

an und

Verfahren m i t einer Vielzahl von Teilnehmern i n Steuerverfahren und i n Verfahren auf dem Gebiet des Lastenausgleichs sollen für die weitere Untersuchung außer Betracht bleiben, da es sich hier u m spezialgesetzliche Materien handelt und besondere Eigentümlichkeiten betroffen sind, die nicht i n den Rahmen der Themenstellung passen. Außer dieser Untersuchung aus dem Jahre 1974 wurden nach schriftlicher Auskunft des Bundesministeriums des Innern keine neueren Untersuchungen mehr durchgeführt 7 . Die Untersuchung konnte nicht auf solche Verwaltungsverfahren abstellen, die gesetzlich zum Zeitpunkt der Untersuchung noch nicht vorgesehen waren. Solche Verfahren, bei denen m i t einer Vielzahl von Teilnehmern zu rechnen ist, sind zum einen i n Planfeststellungsverfah3 BGBl. I 1969, S. 1885. 4 BGBl. I 1969, S. 1897. s BGBl. I 1969, S. 107.