La agenda ética pendiente de América Latina 9789505576500, 9505576501

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SECCIÓN DE OBRAS DE POLÍTICA Y DERECHO

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Amartya Sen Carlos Mesa Daniel Filmus José Antonio Ocampo Rebeca Grynspan Mirta Roses Alicia Kirchner Tarso Genro Carmelo Ángulo Martín Hopenhayn

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Gloria Bonder Sturla Stalsett Fernando Montes Joan Prats I Cátala Cézar Busatto José Molinas Orlando Reos Michel Azcueta Fran^ois Vallaeys

FONDO DE CULTURA ECONÓMICA

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BERNARDO KLIKSBERG (COMPILADOR)

Las opiniones expresadas en este libro pertenecen a los autores y no necesariamente reflejan los puntos de vista del BID. Para más información dirigirse a: IDB Bookstore 1300 New York Avenue NW Washington DC 20577 Estados Unidos de América Tel.: (202) 623-1753 Fax: (202) 623-1709 1-877-782-7432 [email protected] www.iadb.org/pub

La agenda ética pendiente de América Latina D. R. © 2005, BANCO INTERAMERICANO DE DESARROLLO D. R. © 2005, FONDO DE CULTURA ECONÓMICA DE ARGENTINA, S.A. El Salvador 5665; 1414 Buenos Aires e-mail: [email protected]/www.fce.com.ar Av. Picacho Ajusco 227; 14200 México D.F. ISBN: 950-557-650-1 Fotocopiar libros está penado por la ley. Prohibida su reproducción total o parcial por cualquier medio de impresión o digital, en forma idéntica, extractada o modificada, en castellano o en cualquier otro idioma, sin la autorización expresa de la editorial. IMPRESO EN IA ARGENTINA - PRINTED INARGENTINA Hecho el depósito que marca la ley 11.723.

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Primera edición en español, 2005

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PRESENTACIONES

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Los nuevos desafíos éticos*

Montevideo será, a través de esta importante reunión, la sede de la gran discusión ética que se ha abierto en América Latina. Esta tierra uruguaya tiene todos los méritos para serlo. Una preocupación profunda por los valores morales, por la educación, por los derechos humanos, por el perfil humano de la sociedad fue la impronta del Uruguay ante el mundo durante el último siglo. Por ello acogí con gran entusiasmo el pedido de las instituciones que establecieron el Nodo Uruguay de capital social y ética, de que nuestra Iniciativa Interamericana de Capital Social, Ética y Desarrollo organice con ellas este Encuentro Internacional en el Uruguay. Y no nos equivocamos, como lo indican la entrega con que las instituciones uruguayas, la Iniciativa y nuestra Representación en el Uruguay han organizado esta magna reunión, así como la repercusión que ha tenido en los medios y en el país todo. Debo confesarles que todavía estamos admirados en el BID del impacto que la Iniciativa de Ética y Desarrollo que concebimos con nuestro amigo el Primer Ministro de Noruega, Kjell Magne Bondevick, y cuya dirección encomendamos a Bernardo Kliksberg, ha tenido en la región. En apenas un año y medio la Iniciativa, que cuenta con el inapreciable apoyo del Gobierno de Noruega, ha congregado en ocho encuentros internacionales a 20 mil líderes de todos los sectores de la región, ha puesto en marcha con múltiples organizaciones redes de trabajo conjunto sobre campos cruciales, entrenado a numerosos especialistas del BID y otros organismos internacionales para la aplicación de estas dimensiones en el diseño de proyectos, impulsado una red de universidades para promover la enseñanza de estos temas, apoyado el voluntariado de la región y *

Palabras pronunciadas en la inauguración del Encuentro Internacional "La Agenda Ética Pendiente de América Latina", realizado en Montevideo el 18-19 de diciembre de 2003. El encuentro fue organizado por la Iniciativa Interamericana de Capital Social, Ética y Desarrollo, y la División de Estado y Sociedad Civil (wU) del BID junto con la Universidad Mayor de la República, la Universidad Católica, la Asociación de Instituciones no Gubernamentales y el CLAEH. " Presidente del BID. 9

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Enrique V. Iglesias™

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construido un espacio en Internet que, con más de 500 mil ingresos en los últimos seis meses, se ha convertido en el primero del mundo en estas temáticas. América Latina nos está diciendo que quiere que haya una discusión ética profunda, seria, intensa, que no quiere postergar más. Lo dice en encuestas como el Latinbarómetro, que testimonian que éste es un continente que definitivamente ha optado por la democracia, que no aceptará otra cosa, pero que quiere una democracia de calidad, con pleno apego a la ética. ¿Qué nos puede aportar discutir sobre ética y capital social? Ante todo, implica cambiar el marco de los debates convencionales de América Latina, ampliándolo y enriqueciéndolo. Incorporar las dimensiones éticas del desarrollo y aspectos como los que resalta la idea de capital social, la confianza, la capacidad de asociatividad, la conciencia cívica, nos permite salir de una visión economicista unidimensional, para pensar en términos de un modelo de desarrollo integrado. Esto es, un modelo que, al mismo tiempo que preserva la estabilidad, el progreso tecnológico, la competitividad —que son imprescindibles—, promueve la educación, la salud, el apoyo a la pequeña y mediana empresa, el acceso al crédito, la democratización de las oportunidades; vela por el medio ambiente; fortalece la cultura, y se orienta por parámetros éticos. Un modelo integrado buscará permanentemente la consistencia con los valores éticos. Su Santidad el papa Juan Pablo II ha llamado la atención sobre la necesidad de que la ética oriente la economía, ha enfatizado incluso que la globalización debía tener un código ético y ha lanzado una exhortación que no puede ser desoída diciendo: "Invito a los economistas y profesionales financieros, así como a los líderes políticos, a reconocer la urgencia de asegurar que las prácticas económicas y las políticas vinculadas tengan como meta el bien en cada persona y de la totalidad de la persona". Por otra parte, hoy sabemos que la calidad ética de una sociedad influye fuertemente en su desempeño económico. Ya lo había anticipado Adam Smith cuando en sus trabajos enfatizaba el papel de factores como la confianza y la transparencia que consideraba claves para que los mercados pudieran rendir sus beneficios. Lo desarrolló a fondo el Nobel Amartya Sen en su obra On ethics and economicsy en sus investigaciones al indicar que los valores éticos de sectores claves de una sociedad, como los empresarios y los profesionales, forman parte de sus activos productivos si son positivos, o de sus pasivos si son negativos. Se evidencia a diario cuando se observa cómo la corrupción pública o la corrupción corporativa minan la confianza y dañan severamente la economía. También es visible en los ejemplos contrarios, como el que ofrecen los países nórdicos Noruega, Suecia, Dinamarca, Finlandia, Islandia, por ejemplo, donde

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sus altos estándares éticos, integrados a su cultura, los han convertido en líderes en transparencia, y han influido significativamente en sus importantes logros económicos y tecnológicos. Hemos aprendido, asimismo, que hay dimensiones de la ética que pueden ser decisivas para la marcha de una sociedad, como la honestidad, la solidaridad y el sentimiento de preocupación del uno por el otro. Hoy en esta América Latina con tantas posibilidades y avances, pero al mismo tiempo con niveles de pobreza e inequidad inadmisibles, necesitamos potenciar esa solidaridad, que nos puede aportar en lo cotidiano, y ser un firme cimiento para construir sociedades de inclusión social universal y democratización de oportunidades. En definitiva, la ética se plasma en comportamientos cotidianos, en la asunción de responsabilidades por parte de todos los actores sociales. Necesitamos, en América Latina, reforzar esas responsabilidades. Son temas claves para nuestra región la responsabilidad social que les compete a las políticas públicas, la responsabilidad social de la empresa privada, las responsabilidades de la sociedad civil, el voluntariado, la responsabilidad de las universidades, la responsabilidad de los medios. En todos los campos debemos avanzar hacia niveles superiores de compromiso y asunción de responsabilidades éticas. Ello no se obtiene mágicamente; está vinculado a un gran trabajo, continuo y paciente que hay que hacer en el campo educativo. Se ha demostrado en los Estados Unidos, una sociedad con alto grado de voluntariado, que quienes han tenido una educación fuerte en valores y prácticas comunitarias en sus años de formación básica tienen mucho mayor propensión al trabajo voluntario en sus años adultos. Una línea maestra de trabajo de nuestra Iniciativa Interamericana de Ética y Desarrollo es cómo fortalecer la educación en ética y desarrollo y el capital social en las universidades de la región, y particularmente en carreras estratégicas para el desarrollo, como las económicas, gerenciales, contables, entre otras. La red interuniversitaria, que se está organizando con la iniciativa del BID para llevar adelante este esfuerzo, puede tener un gran papel. También puede ser muy relevante la idea de impulsar, a través de ella, el voluntariado universitario que, en carreras como las mencionadas, puede ayudar con sus conocimientos de gestión a pequeñas y medianas empresas, municipios carenciados y grupos desfavorecidos. Hemos visto en experiencias concretas el rol estratégico que puede jugar la ética y la movilización del capital social complementando las políticas públicas. Así, algunos de los proyectos más exitosos de lucha contra la criminalidad juvenil son los que han surgido de esfuerzos combinados de los municipios, las iglesias y diversos sectores de la comunidad para crear oportunidades de capacitación, cultura, deporte y trabajo para los jóvenes excluidos.

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LOS NUEVOS DESAFÍOS ÉTICOS

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Asimismo, sabemos que las comunidades pobres pueden no tener bienes materiales pero son muy ricas en capital social, cultural, valores, que si se potencian pueden dar resultados de excepción, como ha sucedido entre otros con experiencias internacionalmente premiadas, como Villa El Salvador de Perú y las escuelas EDUCO de campesinos pobres de El Salvador, y como ha sucedido con las experiencias del BID en favelas en Río de Janeiro. América Latina intuye hoy que en el vacío de una discusión ética importante estuvieron algunas de las causas de problemas como la corrupción, la acentuación de inequidades y exclusiones, las discriminaciones y otros semejantes que han afectado profundamente a amplios sectores de la población. Exige que una ética basada en la equidad, la solidaridad, la generosidad, la protección de la familia, de los niños, de los ancianos, de los discapacitados, la superación de las discriminaciones de la población indígena y de los afroamericanos, debe orientar los rumbos de los esfuerzos por el desarrollo. Tiene sed de ética. La movilización de esa ética colectiva puede ser el cimiento para forjar grandes concertaciones entre Estado, empresa privada y sociedad civil que no permitan estos niveles intolerables de exclusión e inequidad en un continente de tantas potencialidades. Espero que este Encuentro tan representativo pueda contribuir significativamente a esta demanda colectiva por ética que no puede postergarse más.

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Ética, valores humanos y desarrollo: una perspectiva noruega*

Señor Presidente Lula da Silva, excelencias, damas y caballeros: No tienen idea del placer que representa para mí estar hoy con ustedes en esta hermosa ciudad de Belo Horizonte, cuyo horizonte, en efecto hermoso, a mi juicio, servirá de inspiración a la conferencia que nos congrega en el día de hoy. Deseo expresar mi gratitud al Gobernador de Minas Gerais, a la Federación de Industrias del Estado de Minas Gerais y al BID, por haber organizado este acontecimiento. Espero que esta conferencia contribuya a lograr algo que creo necesario: un horizonte más amplio y luminoso en relación con la política pública nacional e internacional, la gobernanza empresarial y el diálogo social.

INTRODUCCIÓN: BRASIL Ésta es mi tercera visita al Brasil, y mucho me complace haber regresado. Para los cientos de millones de personas de todas partes del mundo que aman el fútbol, no hay país como el Brasil. Me cuento entre las numerosísimas personas a quienes impresiona profundamente la destreza con que los brasileños han practicado siempre ese juego maravilloso. Pocos han logrado, como los jugadores brasileños, combinar la habilidad técnica con el ritmo y la pasión. Hay algo mágico en los nombres de Pelé, Sócrates, Júnior y Ronaldo. Presenciando muchos partidos en mi país de origen, Noruega, me he preguntado: "¿por qué nuestros jugadores no pueden jugar un poco más como estos brasileños?". Me

* Palabras inaugurales del Primer Ministro de Noruega Kjell Magne Bondevik en la Conferencia Internacional sobre las "Dimensiones Éticas del Desarrollo", realizada en Belo Horizonte el 3-4 de julio de 2003, organizada por la Iniciativa Interamericana de Capital Social, Ética y Desarrollo y la División de Estado y Sociedad Civil (atl) del BID y el Gobierno de Noruega junto con la Federacáo das Industrias do Estado de Minas Gerais (FIEMG) y la Gobernación del Estado. ** Primer Ministro de Noruega. 13

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Kjell Magne Bondevik*"

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temo que ése sigue siendo un sueño distante, pero hay esperanzas de lograrlo, pues me consta que los brasileños inspiran a muchos jugadores noruegos. Pero, en los últimos tiempos, no son sólo los jugadores de fútbol y los aficionados a ese deporte quienes acuden al Brasil en procura de inspiración. Personas de todas partes del mundo perciben que algo nuevo está en marcha en este país. Perciben que, por fin, existe la determinación política de hacer de la lucha contra la pobreza y la injusticia social el objetivo fundamental de la política pública. El Presidente Lula da Silva, el más votado de los presidentes democráticamente electos del mundo, ha puesto en marcha un ambicioso programa de lucha contra la pobreza, la desigualdad y la exclusión social, que está siendo seguido con gran interés en todo el mundo. Quizás ha llegado la hora del cambio en el Brasil. Y si así sucede en el Brasil, ¿por qué no en otras partes del mundo? El Presidente Lula tiene ante sí un enorme desafío, pero si él y su gobierno logran combinar en el campo de la política económica y social la destreza técnica con el ritmo y la pasión que los jugadores brasileños despliegan en el campo de fútbol, no cabe duda de que el Presidente Lula será una profunda fuente de inspiración mucho más allá de las fronteras brasileñas. Él nos infunde la esperanza de que el mundo no se rija exclusivamente por intereses económicos, sino también por valores humanos y principios éticos, y de que los valores humanos y la ética pueden convertirse en una fuente de movilización política y contribuir al cambio social. Por lo tanto, es más que oportuno que esta conferencia sobre ética y desarrollo tenga lugar en el Brasil.

INTRODUCCIÓN: ÉTICA Y DESARROLLO Soy un teólogo y he sido ordenado como ministro en la Iglesia Luterana noruega. Esto suele causar sorpresa. No es usual que un clérigo se convierta en político. Creo, sin embargo, que la teología puede representar una rica y poderosa fuente de inspiración a los efectos de la elaboración de políticas responsables. Mi formación en teología me ha ayudado a considerar las opciones de políticas en el contexto de los valores y la ética cristianos. Estoy persuadido de que los valores y la ética están directamente vinculados con el arte de la elaboración de una política pública responsable. La política pública entraña arduas opciones, pero además implica la formulación de juicios de valor. Todo el proceso de elaboración de políticas se basa en juicios de valor, que deben ser objeto de fiscalización y debate públicos. Ésa era mi opinión cuando asumí el cargo de Primer Ministro de Noruega, hace seis años, y establecí una Comisión de Valores Humanos con el propósito de invitar

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a toda la población a reflexionar sobre preguntas como éstas: ¿cómo se define una buena vida? ¿En qué valores queremos que se base nuestra sociedad? ¿Cómo podemos lograr que todos los actores sociales contribuyan a suscitar un futuro beneficioso para todos nosotros? A mi juicio, tres conjuntos de valores fundamentales revisten especial importancia y deberían orientarnos e inspirar nuestros esfuerzos encaminados a promover el desarrollo y combatir la pobreza. El primero es el respeto de la vida y de la dignidad humanas; en él deben basarse nuestros esfuerzos tendientes a proteger y promover los derechos humanos. El segundo es el de la ordenación, en que deben basarse nuestros esfuerzos encaminados a salvaguardar el medio ambiente y hacer posible una gestión bien concebida de los recursos. El tercero es el de la compasión y la solidaridad, que debe servir de base a nuestros esfuerzos tendientes a promover la justicia, el desarrollo económico y social, en el plano nacional y en la esfera internacional. Debemos recordar las palabras de Martin Luther King: "Una injusticia, doquiera se cometa, es una amenaza para la justicia en todas partes". Mi iniciativa se inspiró en la convicción de que existen valores comunes a partir de los cuales podemos avanzar. Prácticamente todos los países han suscrito la Declaración de los Derechos Humanos, que se basa en el respeto de la dignidad humana. Mi iniciativa ha inspirado acontecimientos que explican el porqué de mi presencia aquí en el día de hoy. La Comisión fue un tema de debate en Oslo, en 1998, cuando cuve la satisfacción de conocer al Presidente del BID, Enrique Iglesias. Ambos, además, conversamos largamente sobre la necesidad de dar aún mayor preponderancia a la ética y a los valores humanos entre los objetivos de política pública en la esfera internacional, incluida América Latina. Poco después, el BID, con el respaldo de Noruega, estableció la Iniciativa de Ética y Desarrollo. Ha sido con gran admiración para con el equipo del BID, y quizá con una pizca de orgullo, que he tomado nota de los resultados alcanzados por esa iniciativa hasta la fecha. Algunos formulaban la advertencia de que el tema de la ética y el desarrollo no puede despertar mucho interés. El elevado número de asistentes a esta reunión del día de hoy demuestra lo contrario. Además, me consta que foros similares realizados en otros países latinoamericanos han atraído a millares de participantes. El realizado en Chile, hace apenas un mes, por ejemplo, reunió a más de 5 mil personas, muchas de ellas jóvenes, de todas partes de América Latina. Es un buen augurio para el futuro. Bernardo Kliksberg, el diestro y entusiasta coordinador general de la iniciativa y coorganizador de esta conferencia, acaba de decirme que el sitio virtual de la iniciativa en Internet cuenta con más de 100 mil usuarios activos, la mayor parte de ellos en América

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Latina. Se me ha dicho, asimismo, que ese elevado número de usuarios representan una amplia gama de categorías sociales: autoridades políticas, académicos y estudiantes, activistas, personas vinculadas con instituciones religiosas, empresarios, sindicalistas. Finalmente, en lo que constituye quizá su atributo más notable, la iniciativa ya ha suscitado, en el propio BID y en algunos países latinoamericanos, iniciativas y reformas de políticas, lo que constituye un cuantioso retorno por una inversión inicial de muy modestas proporciones. ¿Qué sucede? ¿A qué se debe que esta iniciativa haya despertado tan amplio interés? Suele decirse que el mundo actual tiene sed de valores éticos, y es preciso conocer el porqué. Desearía examinar tres importantes respuestas a ese respecto.

¿A QUÉ OBEDECE LA DEMANDA DE ÉTICA?

La primera respuesta es que las tendencias del desarrollo reflejan persistentes injusticias a escala mundial y local. Aproximadamente el 23% de la población del mundo sigue viviendo en la extrema pobreza, con menos de un dólar por día; el 20% más rico de la población mundial obtiene el 83% del ingreso del mundo, y en los años noventa la desigualdad en la distribución del ingreso entre los diferentes países se hizo cada vez más pronunciada. Al mismo tiempo, los pobres corren mayor riesgo que las demás personas de padecer crisis, enfermedades y violencia. Por ejemplo, el 95% de las personas con VIH/SIDA viven en países en desarrollo. Sólo el 10% del total de los recursos mundiales dedicados a investigaciones médicas y sanitarias se destina a aliviar el 90% de la carga mundial de enfermedades. Pocas dudas caben de que los pobres, la mayor parte de los cuales son mujeres, figuran entre las principales víctimas de las recientes crisis económicas experimentadas por América Latina y otras regiones, y de que son mayoría entre las víctimas de los desastres naturales. Naturalmente, la reacción frente a esos hechos no puede limitarse a describirlos como un fenómeno ineluctable. Se trata de graves injusticias cuya eliminación debe convertirse en un objetivo básico de la política pública a nivel nacional e internacional. Se trata de desafíos que es preciso superar y que pueden superarse si se cuenta con determinación y capacidad políticas suficientes. La segunda respuesta es que las viejas soluciones basadas en conocimientos científicos y modelos aparentemente gratuitos no han suscitado una solución duradera a apremiantes problemas, lo que quizá se hace sentir con especial intensidad en América Latina. Actualmente se admite, en amplias esferas, que el experimento neoliberal realizado en América Latina no ha tenido más que un

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éxito parcial: no ha permitido dar respuesta al desafío más elemental que tiene ante sí cualquier gobierno: lograr mejores condiciones de vida para toda la población del país. Aunque en los últimos quince años se ha registrado en América Latina cierto crecimiento económico, ello no ha dado lugar aún a mejores condiciones de vida para la mayor parte de la población de la región. Pese a que el 70% de los países de esta última son países de ingreso medio, alrededor de un tercio de la población vive en la pobreza, y los niveles de pobreza no se están reduciendo. Por lo tanto, es necesario centrar la atención en valores distintos del crecimiento económico, que lo complementen. Se trata de un reto que tanto Brasil como el BID han tomado en serio. La tercera respuesta es que en la actualidad admitimos que no basta contar con instituciones y normas jurídicas nacionales e internacionales bien concebidas y eficientes, si es que hemos de combatir la pobreza y lograr un desarrollo sostenible. No podemos ni queremos regularlo todo. Tanto las personas como los agentes económicos son responsables de su propio comportamiento y de su relación con la comunidad. Libertad entraña responsabilidad. El enfoque clásico, que hace hincapié en la sanción de leyes y reglamentos, debe ser complementado con medidas voluntarias y con una más viva conciencia ética, aunadas a nuevas modalidades de colaboración y formación de asociaciones entre el gobierno, el sector privado y la sociedad civil. ¿Cómo podemos entonces movilizar a los diversos protagonistas para que hagan frente a los nuevos desafíos? A mi juicio, una conferencia como ésta puede constituir un instrumento muy útil a esos efectos, en la medida en que sea seguida por otros tipos de medidas.

MOTIVACIÓN DE LOS DIVERSOS PROTAGONISTAS A lo largo de estos dos días ustedes analizarán la responsabilidad ética del gobierno, de la sociedad civil y de las empresas. En primer lugar, los gobiernos deben cumplir un papel decisivo en la labor tendiente a hacer frente a la injusticia y a la exclusión. Sólo puede enfrentarse la pobreza a escala mundial modificando las estructuras internacionales de la deuda, el comercio y la inversión, a través del suministro de asistencia para el desarrollo y la reforma de la política pública nacional. Todas las medidas deben aplicarse simultáneamente. Los países ricos deben dispensar más y mejor asistencia. Los países en desarrollo deben mejorar sus programas y la gobernanza. Un desafío especial, para los países de América Latina, es el referente a la brecha entre ricos y pobres que existe en la mayoría de ellos. Es preciso enfrentar ese

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problema. En este continente no puede erradicarse la pobreza desde fuera. El crecimiento económico y el "efecto de filtración" no bastarán para sacar de la pobreza a los pobres de este continente. Son importantes las políticas. El éxito de nuestra lucha contra la pobreza y el hambre depende de que todos —en ambos hemisferios- actuemos mejor. Además, los gobiernos deben cumplir el papel que les corresponde como legisladores y como promotores y defensores de derechos humanos básicos. Esta aseveración vale tanto para los derechos políticos y civiles como para los derechos económicos y sociales. Aunque es esencial que se adopten medidas voluntarias, debemos recordar que en la mayoría de los países desarrollados, incluido mi propio país, las mejoras de las prácticas empresariales referentes a la gestión del medio ambiente, la gestión de los recursos humanos y los derechos de los trabajadores se lograron originalmente a través de la legislación. Esta realidad sigue presente en muchos lugares. En otros términos, el papel del gobierno reviste fundamental importancia. Una tercera función que debe cumplir el gobierno consiste en crear ámbitos de diálogo. En Noruega, el gobierno estableció en 1998 un foro consultivo para debatir el tema de las medidas que deberían adoptar las empresas noruegas frente a los desafíos referentes a los derechos humanos en el exterior. En él participan representantes del sector privado, la sociedad civil, los sindicatos, el sector público y las entidades académicas, y el foro inspiró ulteriormente el Pacto Mundial. No obstante, para que el diálogo sea fructífero debe existir confianza mutua entre las partes, lo que sólo puede lograrse cuando el sector público y las empresas privadas están resueltos a actuar en forma transparente. Además, el diálogo debe ser seguido por la acción. Sólo puede crearse confianza si las personas creen que sus opiniones son escuchadas y tenidas en cuenta. En cuarto lugar, el gobierno debe ser un modelo de conducta en cuanto a adecuada gestión de los recursos humanos y adopción de políticas ambientales bien concebidas, y debe poseer antecedentes satisfactorios en cuanto a lucha contra la corrupción y el fraude e inversiones éticas. En especial, debe dar buenos ejemplos en materia de transparencia. En la esfera de las inversiones, mi gobierno ha encargado la realización de un informe sobre la manera de hacer gravitar las consideraciones éticas en la gestión del Fondo Noruego del Petróleo. Finalmente, el gobierno debe asumir seriamente su amplia responsabilidad social, y hacer participar a otros protagonistas en sus programas de fomento de un desarrollo sostenible y equitativo. El programa brasileño Hambre Cero, de erradicación de la pobreza, es un ejemplo elocuente de los mecanismos a través de los cuales un gobierno puede hacer participar al sector privado y a otros

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protagonistas, como los pueblos indígenas y otros grupos vulnerables, en los esfuerzos tendientes a alcanzar objetivos comunes. El sector privado debería aprovechar ávidamente esas posibilidades de contribuir al objetivo común. Otros gobiernos deberían emular el magnífico ejemplo del gobierno brasileño. La idea de que las empresas tienen una responsabilidad que no se limita a obtener ganancias, suministrar empleo y pagar tributos, fue establecida por la comunidad internacional en la Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo celebrada en Río de Janeiro en 1992. Diez años más tarde fue reafirmada en la Conferencia sobre la Financiación para el Desarrollo, en Monterrey, México, y una vez más en Johannesburgo en ese mismo año. El concepto de responsabilidad social de las empresas gana terreno en todas partes del mundo. En la lista de la UNCTAD sobre las cien mayores economías del mundo figuran 71 países y 29 compañías. El poder seguirá desplazándose de las oficinas públicas a las salas de los directorios de las compañías privadas, con el consiguiente incremento de la importancia y pertinencia de la responsabilidad social de las empresas, muchas de las cuales ejercen gran influencia en la sociedad y sobre las autoridades locales y nacionales, en especial cuando las estructuras estatales son débiles. Esa influencia debe ser acompañada por una responsabilidad de idénticas proporciones. En todo el mundo se ha puesto en marcha una serie de iniciativas tendientes a hacer que las empresas asuman su responsabilidad cívica velando por sus empleados, por la comunidad y por el medio ambiente. Ustedes los brasileños han cumplido un papel de vanguardia en la promoción de una comunidad empresarial socialmente responsable, al establecer el Novo Mercado, una bolsa de valores reservada exclusivamente a las empresas cuya gobernanza institucional es sumamente satisfactoria, así como versiones locales del Pacto Mundial. No obstante, aunque la idea de la responsabilidad social de las empresas está ganando terreno, aún se está muy lejos de lograr el respaldo de la mayor parte de las empresas del mundo. La Iniciativa del Pacto Mundial de las Naciones Unidas tiene 600 compañías miembros. El debate sobre la responsabilidad social de las empresas se centra principalmente en las grandes sociedades multinacionales, pero es importante incluir a las empresas de pequeña y mediana escala, que en definitiva son mayoría entre las compañías del mundo. Para que la responsabilidad social de las empresas suscite un efecto duradero en aras de un desarrollo sostenible tenemos que lograr que más empresas se identifiquen con este objetivo. Hacer participar a las empresas en la labor encaminada a un desarrollo sostenible no es solamente un tema de interés de las compañías, sino que compromete la responsabilidad de los gobiernos, de la sociedad civil y de los sindicatos de trabajadores.

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La sociedad civil tiene un importante papel que cumplir. Pocas dudas caben de que sin su persistente crítica y presión la idea de la responsabilidad social de las empresas no gozaría de una aceptación tan amplia como la que actualmente se le dispensa. No obstante, también es evidente que la responsabilidad de la sociedad civil no se limita a la formulación de críticas. La sociedad civil debe contribuir, además, a encontrar soluciones a través de un diálogo que fomente la confianza entre las partes y promueva la consecución de un conjunto de objetivos encaminado a abordar desafios sociales fundamentales. Necesitamos una sociedad civil responsable en la misma medida en que necesitamos empresas responsables. Una de las más importantes funciones de la sociedad civil consiste en contribuir a la creación de valores comunes y confianza entre los pueblos. A este respecto, la Iglesia se encuentra en una posición especialmente sólida, pues ninguna otra institución posee tanta capacidad como ella para unir a las personas en torno a un conjunto de valores comunes. En varios países latinoamericanos la Iglesia Católica es, a la vez, uno de los más importantes portavoces de los pobres y una institución que goza de la confianza de personas pertenecientes a todos los niveles sociales. El debate sobre el desarrollo debería centrarse en los valores cristianos del amor, el respeto y la solidaridad. Deberíamos aprovechar el ejemplo de la Iglesia y promover la inclusión social, en lugar de la exclusión. Debemos procurar un diálogo con todos los protagonistas sociales y hacer frente a la injusticia.

EL NUEVO CONJUNTO DE OBJETIVOS

El gobierno noruego ve con satisfacción la renovada importancia que la sociedad civil y el sector privado dan a la ética, a los valores humanos y al papel de los esfuerzos voluntarios. No obstante, al tratar de alcanzar juntos este objetivo debemos evitar dos posibles inconvenientes. Primero, nunca debemos dejar que el debate referente a la ética y a la responsabilidad social gire en torno al concepto de beneficencia. La responsabilidad social implica respeto por el derecho de las personas a vivir dignamente; está vinculada con los derechos humanos, las normas laborales y la salvaguardia del medio ambiente. Como señaló el Ministro Extraordinario de Seguridad Alimentaria y Programa Hambre Cero de su país, José Graziano, el modelo de la filantropía, de la beneficencia, es inadecuado, pues conduce invariablemente a la exclusión social. Tenemos que hallar mecanismos de lucha contra la pobreza que además promuevan la inclusión social.

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Segundo, no basta movilizar a las empresas y a los gobiernos para aliviar el infortunio de las personas vulnerables. Jamás debemos olvidar que todas nuestras instituciones, las estructuras económicas que decidimos respaldar, y la propia globalización, llevan en su seno, implícitamente, ciertos valores. El logro de un mejor futuro no sólo depende de que las empresas, la sociedad civil y los gobiernos asuman seriamente su propia responsabilidad social, sino también de la realización de esfuerzos concertados encaminados a hacer de los valores éticos la médula de nuestras instituciones y modalidades de interacción mundiales. Debemos reconocer el hecho de que la globalización misma no es neutra en cuanto a valores. Tengo la convicción de que debemos dotarnos de mayor capacidad a nivel internacional para realizar y mantener un diálogo mundial significativo sobre la dimensión ética de la elaboración de políticas. Necesitamos un escenario en que podamos realizar un debate de ideas serio, que contribuya a crear otros escenarios de negociación y adopción de decisiones de alcance mundial. Dos iniciativas en curso, muy diferentes entre sí, son, a mi juicio, sumamente promisorias a ese respecto. La primera es la que ha congregado a todos los aquí presentes: la Iniciativa de Ética y Desarrollo. Ello reviste especial interés porque demuestra que a amplios sectores de toda América Latina les preocupa profundamente la relación entre ética y política pública. A este respecto es necesario aprender algunas enseñanzas importantes cuya aplicación no se limita a este gran continente. Confío en que esta iniciativa suscite claras medidas de política pública en ámbitos decisivos de la labor tendiente a erradicar la pobreza. La otra iniciativa es la referente a la Comisión Mundial sobre la Dimensión Social de la Globalización, encabezada por los Presidentes de Finlandia y Tanzania y de la que forman parte la Sra. Ruth Cardoso, ex Primera Dama del Brasil; el Premio Nobel Joseph Stiglitz, y el influyente economista peruano Dr. Hernando de Soto. La Comisión se encarga de abordar la cuestión de hacer de la globalización un proceso más inclusivo. La Comisión ha tomado como punto de partida los convenios y principios básicos de la O1T sobre normas laborales y derechos sociales en una economía globalizada. Espero que logre formular ideas y recomendaciones claras, realistas y persuasivas sobre la manera como la globalización pueda convertirse en un proceso más justo e inclusivo. En muchos aspectos, la OIT se encuentra en condiciones singularmente apropiadas para promover esta importante labor y colaborar en la etapa de seguimiento. Es el único organismo de las Naciones Unidas que desde su creación se ha basado en una estructura tripartita, integrada por los gobiernos, el sector de

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las empresas y los sindicatos de trabajadores, y suscita singulares beneficios, que deberíamos aprender a utilizar más eficazmente en la esfera de la política pública internacional. Reforzando los lazos entre la OIT, los demás organismos de las Naciones Unidas y los bancos multilaterales de desarrollo encontraremos mecanismos más eficaces para crear hábitos de consulta con una amplia gama de entidades en el proceso de adopción de decisiones. Si ahora examinamos en forma paralela esas dos iniciativas —la Comisión Mundial y la Iniciativa de Ética en el Desarrollo—, podría ser útil organizar un diálogo sobre temas precisos entre representantes de ambas para analizar mecanismos que les permitan aprovechar sus perspectivas y experiencia respectivas. El objetivo supremo debería consistir en crear impulso para que el avance no se detenga una vez que llegue a su fin la labor de la Comisión o se agote el financiamiento proporcionado por donantes a la Iniciativa de Ética del BID. Es importante que las iniciativas referentes a la dimensión social no se encierren en sí mismas, sino que se relacionen con los procesos de política pública "de la vida real", vitales para nuestras sociedades y para nuestra población. Consideremos, por ejemplo, las negociaciones referentes a un Área de Libre Comercio de las Américas, o las que se realizan en la OMC, que afectarán a la vida de más de mil millones de personas. Es importante debatir y analizar continuamente los valores básicos implícitos en esos procesos. Uno de los grandes desafíos éticos con los que se ven confrontados los gobiernos en nuestra época consiste en crear un vínculo entre las preocupaciones de la población y los procesos mundiales y regionales. La pobreza y la injusticia que vemos en todo el mundo difieren pronunciadamente de nuestras concepciones políticas y de los valores éticos básicos con los que estamos identificados. ¡Es preciso actuar en la esfera política! En materia de política interna, cada gobierno debe dar prioridad a la justicia social: ¡a la lucha contra la pobreza y el hambre; a la promoción del desarrollo! ¡Los países en desarrollo deben mejorar sus políticas y sus gobiernos! En la esfera de la política internacional, los países ricos deben: dar acceso más expedito a sus mercados; incrementar las inversiones en los países en desarrollo; acelerar el proceso de reducción de la deuda; mejorar e incrementar la asistencia para el desarrollo. Mi país, Noruega, realizará una activa contribución. ¡Nos hemos comprometido a hacer más y mejor! Estamos deseosos de colaborar en forma más estrecha con el Brasil en esta tarea. ¡Concertar alianzas para avanzar es la vía que conduce a resultados prácticos!

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Espero que esta conferencia de Belo Horizonte contribuya en forma tangible a crear un horizonte más luminoso, una nueva y mejor aurora para los pobres, los excluidos, los vulnerables, aquí en el Brasil, en América Latina y en todo el mundo. Confío en que podamos realizar importantes avances haciendo gravitar valores y principios éticos en la política pública y en el debate público. Debemos dejar de aceptar el credo establecido de que esas consideraciones "blandas" son propias de las iglesias, y no de los parlamentos, las municipalidades o las instituciones internacionales. Todos debemos hacer lo más que podamos para cambiar esta realidad, ya que, para citar a un joven filósofo noruego, Henrik Syse, hijo de un ex Primer Ministro de Noruega: "Hay otros valores, además de los que se negocian en la bolsa de valores". Damas y caballeros: gracias por haberme invitado a hacer uso de la palabra en la mañana de hoy. Tienen ante sí una gran tarea que realizar en estos dos días. ¡Confíen en que su aporte puede ser decisivo! ¡Atrévanse a ser visionarios! Atrévanse a dar a conocer con franqueza sus pensamientos e ideas referentes a los problemas de sus comunidades, de sus estados o provincias, de sus países, del continente al que pertenecen, o del mundo en general. Les deseo una conferencia exitosa y productiva. Seguiré de cerca el desarrollo de la Iniciativa de Ética y Desarrollo en los próximos meses y años. Gracias por su atención.

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Prólogo. La construcción de una visión integrada del desarrollo

El BID, desde su creación, hace ya 45 años, ha estado siempre buscando la mejor forma de responder a las necesidades y demandas de los países y de sus gobiernos, que son los dueños del Banco. En esta búsqueda para hallar la mejor respuesta, la institución ha ido ajustándose al cambio de las realidades e incorporando a la misión institucional dimensiones que hace algunas décadas no eran tomadas en cuenta como parte del desarrollo económico y social, que es el objetivo esencial del Banco. Hoy encontramos que es necesario poner en la base de nuestro trabajo los valores que contribuirán a que el desarrollo sea sostenible e incluyente, y que necesitamos aportar enfoques más amplios a algunos de los problemas que debemos atender. Uno de los propósitos de este libro es poner a disposición del lector algunas reflexiones que reflejan las preocupaciones de académicos, dirigentes políticos y sociales, especialistas del BID y otras instituciones multilaterales acerca de las dimensiones éticas en la tarea de propender al desarrollo. Tales preocupaciones se toman en cuenta en las diversas actividades de la Institución y muy especialmente en muchas de nuestras operaciones en los países. Al mismo tiempo, queremos también acompañar el esfuerzo que nuestros países están haciendo hoy para enriquecer las instituciones democráticas, con instrumentos que fortalecen el Estado y la participación ciudadana. Esta tarea está llevando a redescubrir la ética y a reencontrar su valor como recurso para mejorar las gestiones de los gobiernos, atender los problemas de crecimiento, reducción de la pobreza y exclusión social, y mejor la distribución. Este libro sirve también para compartir con sus lectores algunas de las importantes experiencias que se han llevado a cabo en años recientes a través de reuniones internacionales, seminarios y talleres de trabajo sobre el tema de Etica y Capital Social en el Desarrollo. En todo el continente americano, y en particular en los países de la Región 1 del Banco (Argentina, Bolivia, Brasil, Chile, Paraguay y Uruguay), estos encuentros han servido para advertir la enor" Gerente, Departamento Regional de Operaciones 1 del BID. 25

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Ricardo L. Santiago*

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me ansiedad del público acerca de la discusión de estos temas. Las varias reuniones que se han llevado a cabo contaron con la asistencia de varios miles de personas, incluidos estudiantes, profesionales, dirigentes sociales, políticos y religiosos, periodistas, y simples ciudadanos que han recibido la iniciativa del BID con interés y hasta con pasión. Tal como ha dicho el Presidente Enrique Iglesias, en América Latina y el Caribe existe una "sed de ética". Sucesivas circunstancias y eventos políticos de muchos de nuestros países han permitido advertir que la construcción de instituciones democráticas requiere de dirigentes e individuos comprometidos con valores éticos. De otra manera, pueden continuar sucediéndose frustraciones que podrían llegar aun a poner en peligro la continuidad democrática y representativa de nuestros gobiernos. Finalmente, esta publicación podrá servir para instalar en el debate público sobre políticas de desarrollo muchos de los temas que plantean los autores de las diversas contribuciones. La mayor parte de nuestras preocupaciones en la práctica diaria del Banco tiene como objetivo mejorar la efectividad en el desarrollo de nuestras acciones. Los valores éticos, incluidos temas como la solidaridad, la honestidad o la equidad, son aspectos centrales en tal sentido. Quisiéramos que el libro sirva para hacer comprender mejor las dimensiones y valores que estamos tratando de incorporar a nuestro trabajo. También pensamos que los temas aquí planteados serán una contribución importante al pensamiento y al trabajo de los dirigentes públicos de América Latina que están formulando políticas, reformando sistemas de gestión pública o de justicia, educando a nuestros jóvenes, o actuando como ciudadanos en el ejercicio de sus derechos de participar, de ser escuchados y de ser atendidos en sus demandas por un desarrollo pleno e incluyente.

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Bernardo Kliksberg*

Una pregunta recorre la América Latina en esperanzador proceso de democratización, y suena con fuerza creciente en manos de una ciudadanía cada vez más participativa; ¿cuáles son las causas de que un continente con tantas riquezas potenciales, y con realizaciones tan significativas, tenga los altísimos niveles de exclusión social que lo caracterizan? Consultados en encuestas de opinión los latinoamericanos resienten fuertemente los niveles de pobreza y desocupación, y la falta de acceso a bienes públicos básicos de amplios sectores: nueve de cada diez cuestionan severamente los altos niveles de inequidad que traban el progreso de la región. Sostienen que creen firmemente en el sistema democrático, pero que quieren una democracia de mayor calidad, que dé respuestas a temas tan prioritarios. La preocupación de la ciudadanía está fundada en hechos reales. El 44% de la población de la región está por debajo de la línea de la pobreza, y casi la mitad de esa cifra en indigencia. Se estima que hay 58 millones de jóvenes pobres, 21 millones de ellos en pobreza extrema. Pese a los notables avances, hay un 50% de deserción en la escuela primaria, lo que determina un índice de escolaridad para toda la región que escasamente supera los 6 años de edad. Ello tiene severas consecuencias, ya que se estima que una persona con menos de 11 años de escolaridad difícilmente pueda aspirar a salir de la pobreza. La tasa de desempleo de los jóvenes duplica dos veces y media la elevada tasa de desempleo general. Asimismo, a pesar de los significativos avances en salud, 71 de cada mil niños mueren antes de cumplir 5 años de edad, frente a cuatro en los países nórdicos. En un continente pleno en capacidades de producción de alimentos, el hambre sigue siendo un tema de gran relevancia. Padecen hambre el 27% de los niños en Bolivia, el 26% en Ecuador, el 25% en Perú, y aun en un país como la Argentina, quinta potencia alimentaria del planeta, a fines de 2002, el 20% de los niños del Gran Buenos Aires estaba desnutrido. * Coordinador General de la Iniciativa Interamericana de Capital Social, Ética y Desarrollo (BID-Noruega). 27

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Introducción. ¿Por qué la ética?

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La situación de las minorías es aún más aflígeme que los promedios. Un 30% de la población de la región es de origen afroamericano. De ella, un 92% vive en la pobreza y un 35% es analfabeta. Diene (enviado especial del Secretario General de las Naciones Unidas, 2004) señala que "en América Latina y el Caribe hay un mapa de pobreza, marginalidad e invisibilidad de comunidades afrodescendientes discriminadas". Igual de difícil es la situación de los pueblos indígenas. Se estima que viven en la región 40 millones de indígenas, y la cifra de pobreza no es menor al 80%. Según los datos de Unicef (2004), en México, 80% de los indígenas son pobres frente a 18% de no indígenas. En Panamá, 95% son pobres frente a 37% de no indígenas. Las mismas inequidades se dan en otros países. La pobreza tiene fuerte impacto en la mortalidad infantil indígena. En tres de los países con mayor presencia indígena—Solivia, Guatemala y Perú— alcanza cifras elevadas: 99 de cada 1.000 niños no alcanzan los 5 años de edad en Bolivia, 79 en Guatemala y 68 en Perú (Banco Mundial, 2004). El sesgo étnico es también muy intenso en educación. En Guatemala, los niños indígenas tienen una tasa de repetición del 90%. En Bolivia, un niño de lengua indígena tiene el doble de posibilidades de repetir que uno de habla hispana. El contraste entre posibilidades de la región y sus realidades de exclusión social tiene, según un amplio número de estudios recientes, una de sus causas centrales en las disparidades que la han convertido en el continente más desigual del orbe. Según datos del Banco Mundial (2004), el 10% de más ingresos tiene el 48% de la renta nacional, y el 10% más pobre el 1,6%. Destaca que estas enormes disparidades "minan el proceso de desarrollo en sí". Un exhaustivo estudio de CEPAL, IPEA y PNUD (2003) sobre los impactos regresivos de la desigualdad en la región concluye: "Los resultados de los esfuerzos por reducir la pobreza realizados últimamente en América Latina y el Caribe han sido desalentadores en gran medida porque no ha sido posible controlar los elevados niveles de desigualdad". Una ciudadanía cada vez más activa está reclamando una discusión más activa y profunda sobre las causas de esta "pobreza en medio de la riqueza potencial" y sobre las posibles soluciones. Y ha ubicado en el centro de esa discusión a la ética. Ya en 1989 la Asamblea General de las Naciones Unidas había aprobado una declaración que establecía el derecho de los seres humanos al desarrollo. Hoy, vastos sectores de América Latina reclaman ese derecho, y lo consideran ante todo una cuestión ética. Como lo ha señalado repetidamente el Presidente del BID, Enrique Iglesias, "los niveles de pobreza y desigualdad de América Latina son éticamente intolerables". En el proceso de avances democráticos continuos que está experimentando el continente, sociedades civiles cada vez más articuladas han posicionado en la

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agenda pública grandes temas éticos, entre ellos la preocupación por el impacto de la pobreza sobre la familia, la difícil situación de la infancia, la consideración de la salud y la educación como inversiones prioritarias, la apertura de oportunidades para los jóvenes, la protección de las edades mayores, la situación de las minorías indígenas y afroamericanas, la discriminación de género, la protección de la mujer. La opinión pública reclama unánimemente terminar con todas las formas de corrupción y avanzar hacia la plena transparencia, pero su agenda ética va cada vez más lejos. A ese tema básico, se suman todos los antes mencionados, y muchos otros del mismo tipo. En el imaginario colectivo crece la visión de que una sociedad que sea capaz de poner en primer lugar las prioridades éticas, fortificará sus posibilidades de construir una economía pujante, estable, dinámica y sostenible. Se percibe que valores como la equidad, y el desarrollo del capital humano y el capital social son bases firmes para que esta economía sea factible. Esta obra aparece en el marco de este nuevo debate que denuncia las graves contradicciones éticas presentes, y que al mismo tiempo demanda a todos los actores sociales —gobiernos, empresas, sociedad civil, sindicatos, universidades y otros- elevar sus estándares de exigencia ética y asumir compromisos concretos de responsabilidad social. La Iniciativa Interamericana de Capital Social, Ética y Desarrollo creada por el BID y el Gobierno de Noruega, por inspiración de Enrique Iglesias y el Primer Ministro Noruego Kjell Magne Bondevik, y la Región 1 del BID que conducen Ricardo Santiago (Gerente) y Luisa Rains (Subgerente), a través de su División de Estado y Sociedad Civil dirigida por Orlando Reos, organizaron en forma conjunta con Gobiernos e instituciones de la región, diversos encuentros sobre cuestiones claves de la agenda ética pendiente donde se generaron los trabajos aquí presentados. Realizados en diversas ciudades de la región, entre ellas Santiago de Chile, Buenos Aires, La Paz, Asunción, Belo Horizonte y Montevideo, los encuentros atrajeron la participación de miles de representantes de organizaciones públicas, empresas privadas, ONG, iglesias, sindicatos, universidades y otros sectores. Los trabajos han sido agrupados en tres grandes áreas. A las introducciones del Presidente del BID Enrique Iglesias, del Primer Ministro Noruego Kjell Magne Bondevik, de Ricardo Santiago —Gerente de la Región 1— y del compilador, sigue una primera parte con reflexiones de fondo sobre las interrelaciones entre Ética y Economía en el mundo contemporáneo, un tema crucial limitadamente abordado. Allí se presentan aportes del Premio Nobel de Economía Amartya Sen; del catedrático de la Universidad de Oslo, Sturla Stalsett; y del Padre Fer-

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INTRODUCCIÓN. ¿POR QUÉ LA ÉTICA?

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nando Montes, Rector de la Universidad Católica Padre Hurtado de Chile, que enfocan diversos ángulos de la gran agenda a desarrollar en materia de vínculos entre la ética y los modelos económicos. La segunda parte está dedicada a algunos de los principales dilemas éticos que enfrenta América Latina y recorre diversas dimensiones de estos últimos. El compilador analiza el impacto de la pobreza sobre la familia; José Antonio Ocampo, ex Secretario General de la CEPAL y actual Subsecretario General para Asuntos Económicos y Sociales de las Naciones Unidas, examina las interacciones entre economía y democracia en la región. Rebeca Grynspan, ex Vicepresidenta de Costa Rica y Directora de la CEPAL en México, indaga sobre la desigualdad en las oportunidades en el continente; Mirta Roses, Directora General de la Organización Panamericana de la Salud, pone en foco las desigualdades de género en el campo de la salud. Daniel Filmus, Ministro de Educación de la Argentina, analiza los desafíos en educación; Joan Prats I Cátala, Director del Instituto de Gobernabilidad de Cataluña, reflexiona sobre la ética y la política, y el actual Presidente de Solivia, Carlos Mesa, realiza anotaciones sobre la lucha contra la corrupción. La última parte de la obra tiene una finalidad directamente aplicada. Procura mostrar algunas experiencias donde se está procurando responder a la demanda ética, a través del desarrollo de políticas y proyectos innovadores, que están obteniendo significativos resultados. Las "prácticas ejemplares" que se incluyen cubren una amplia gama. Los primeros trabajos tienen que ver con la responsabilidad ética de las políticas públicas. Alicia Kirchner, Ministro de Desarrollo Social de la Argentina, donde se está desenvolviendo una vigorosa política social orientada por fuertes bases éticas, plantea elementos centrales de esta última; Cézar Busatto, Presidente de la Comisión de Responsabilidad Social de las Políticas Públicas de la Asamblea Legislativa del Estado de Rio Grande do Sul del Brasil, explica un pionero proyecto legislativo de responsabilidad social de las políticas públicas. Varias experiencias de participación de la ciudadanía ligadas a las exigencias éticas de la sociedad son presentadas por Carmelo Ángulo, ex Representante del PNUD en la Argentina y actual Embajador de España en ese país, y la participación de los ciudadanos en la lucha contra la corrupción es examinada por Orlando Reos, jefe de la División de Estado y Sociedad Civil de la Región 1 del BID. Asimismo, se incluyen algunas de las bases conceptuales del mundialmente reconocido presupuesto participativo de Porto Alegre en el Brasil, formuladas por uno de sus creadores Tarso Genro, ex Alcalde de Porto Alegre y actual Ministro de Educación de dicho país. ¿Qué pasa cuando se desarrolla sistemáticamente el capital social de las comunidades pobres? Michel Azcueta, ex Alcalde de Villa el Salvador del Perú

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—municipio reiteradamente premiado mundialmente por sus logros-, analiza enseñanzas de la experiencia útiles para la lucha contra la pobreza, y José Molinos, Director del Instituto de Desarrollo del Paraguay, refiere los resultados obtenidos en el Municipio de Carapeguá de ese país. Proyectos e ideas de alto énfasis ético son presentados en trabajos sobre las relaciones entre voluntariado y dos sectores fundamentales: los jóvenes y las mujeres. Martín Hopenhayn, experto de la CEPAL, explica la importancia del trabajo voluntario para los valores de los jóvenes actuales; y Gloria Bonder, Directora del Programa Regional de Formación en Género y Políticas Públicas, incursiona sobre la relación entre mujeres y voluntariado. Finalmente, se incluye un trabajo sobre cómo llevar la enseñanza de la ética a la Universidad, producto de Francois Vallaeys, catedrático de la Universidad Católica del Perú que ha desarrollado amplios proyectos en este terreno. En su conjunto la obra intenta contribuir a enriquecer una discusión que amplios sectores de la ciudadanía latinoamericana exigen a diario: el debate ético postergado. La ciudadanía intuye que de él pueden derivar propuestas muy concretas para dar respuesta efectiva al gran interrogante de por qué tanta exclusión social en una tierra de tan inmensas posibilidades.

REFERENCIAS BIBLIOGRÁFICAS

Banco Mundial (2004), Desigualdad en América Latina y el Caribe. ¿Ruptura con la historia?, Washington DC, Banco Mundial. CEPAL, IPEA, PNUD (2003), Meetingthe millennium poverty reduction targets in Latín America and the Caribbean, Santiago de Chile. Diene, Doudu (2004), Enviado especial del Secretario General de las Naciones Unidas para los derechos humanos. Disertación en "Jornadas de sensibilización sobre la esclavitud y su impacto social en la sociedad actual", Panamá. Unicef (2004), Igualdad con dignidad: hacia nuevas formas de actuación con la niñez indígena en América Latina.

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INTRODUCCIÓN. ¿POR QUÉ LA ÉTICA?

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PARTE I

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Reanalizando la relación entre ética y desarrollo

I. Es maravilloso para nosotros reunimos en el Banco Interamericano de Desarrollo (BID) en el Día de la Ética y el Desarrollo. Centrarse en la importancia de la ética para el desarrollo es, de hecho, un movimiento innovador, sin precedentes en la historia de las organizaciones internacionales financieras. Es particularmente asertivo que estas acciones en el BID estén lideradas por el propio presidente Enrique Iglesias, puesto que ya ha trabajado tanto en busca de una visión amplia del desarrollo. El BID ha sido, bajo su orientación, un actor pionero en ensanchar el alcance del pensamiento y la práctica del desarrollo. También es maravilloso que estemos juntos con el embajador noruego Knut Vollebaek. Como líder político en Noruega, ha estado muy vinculado con asuntos relacionados con el desarrollo durante largo tiempo; y el país que representa se encuentra en el primer lugar entre todos los países del mundo en cuanto a hacer lo máximo posible por ayudar en los esfuerzos mundiales de desarrollo. Nuestro anfitrión en el BID, la Iniciativa Interamericana en Capital Social, Ética y Desarrollo, que está dirigida con notable energía y visión por mi amigo Bernardo Kliksberg, ha tenido ya —en un corto período de tiempo— mucho éxito al colocar firmemente los asuntos éticos en la agenda del desarrollo. Los trabajos de la Iniciativa son ampliamente discutidos y extensamente admirados; las reuniones regionales que organiza o promueve son tremendamente bien atendidas; y tengo entendido que el número de visitas a su página webha. empezado a competir con la página web de Jennifer López. Además, he oído personalmente de un gran número de economistas y comentadores sociales de una gran variedad de países acerca de su profundo interés en el trabajo de la Iniciativa de Etica. De hecho, la Iniciativa ha llevado a muchas personas a pensar sobre la ética para el desarrollo, y a considerar caminos y medios para avanzar en el uso del pensamiento ético y el comportamiento normativo en la causa del progreso económico, social y político. Además de su impacto en el análisis po* Premio Nobel de Economía. 35

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Amartya Sen*

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lírico y las decisiones prácticas, iniciativas como ésta han hecho mucho, en años recientes, por ampliar el horizonte intelectual de economistas y otros científicos sociales, algunos de los cuales tienden a presumir que el duro trabajo del desarrollo demanda solamente cuidado y prudencia, y no ideales, compromisos o moral. II. Dados estos logros, y las promesas de logros futuros que uno puede ver más adelante, podemos preguntarnos: ¿por qué preocuparse? ¿Necesitamos discutir los problemas y las dificultades de la ética para el desarrollo en encuentros como éste, en lugar de simplemente aplaudir el éxito que ya ha sido conseguido? ¿No es el Día de Ética y Desarrollo una ocasión de celebración, más que un día para tener arduas discusiones sobre "Reanalizando la relación entre ética y desarrollo" (el título de mi conferencia)? A pesar de los alcances evidentes, reanalizar es importante por, al menos, tres razones distintas. Primero, existe el caso del "escrutinio disciplinario", que contiene todas las proposiciones serias para una reexaminación persistente. El progreso del conocimiento y la comprensión se pueden beneficiar en gran parte de la revisión de asuntos complejos, más que de tomar los saberes ya establecidos como perfectos e inmejorables. La necesidad por continuar el escrutinio es un punto tan obvio que no me demoraré más en ello. La segunda razón —podemos llamarla el caso del "escrutinio interdisciplinario"- se refiere a la dependencia de la ética para el desarrollo en la comprensión científica en otras disciplinas, tales como: la economía, la política, la sociología, la psicología o la jurisprudencia. Tenemos que ver cómo podemos tomar nota de los nuevos resultados y refrescar la comprensión de los campos vecinos. Para dar simplemente un ejemplo (uno puede pensar en muchos otros), trabajos recientes en teoría de juegos -tanto experimentales como analíticos- han traído a la luz el rol y el alcance de la formación evolutiva de valores, y hay mucho por decir en la investigación de las implicaciones de esos descubrimientos en el tipo de trabajo que hace la Iniciativa de Etica. El mundo del conocimiento no permanece estacionario, y existe un buen ejemplo para permanecer en alerta sobre las implicaciones del nuevo y creciente conocimiento y la comprensión en las disciplinas en las cuales la ética del desarrollo está presente. Una tercera razón -que debo llamar "aplicación y extensión"— hace referencia no tanto a conservar la formación intelectual a través del escrutinio disciplinario e interdisciplinario, sino a ir por delante de lo que ha sido ya establecido, a proposiciones más profundas, tratando particularmente con usos, aplicaciones y extensiones. Es importante investigar las implicaciones —posiblemente bastante complejas— de la comprensión básica de que la ética puede tener una

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fuerte influencia en el comportamiento y la práctica (en operaciones de negocios, en la conducta familiar, en la utilidad social, en los movimientos políticos). ¿Cómo puede ser utilizada esta aproximación general para hacer del mundo un lugar mejor? Y, en particular, ¿cómo debemos pensar acerca de las instituciones sociales y su conveniencia a la luz de nuestro enfoque? Las conexiones institucionales conllevan variedad de preocupaciones. Ni la naturaleza de nuestros valores, ni sus impactos, pueden ser independientes de las instituciones que nos rodean. Por ejemplo, los valores socializadores de las personas pueden ser formados más fácilmente, y ser trasformados en políticas de forma más plena, si el sistema es democrático y responde a las opiniones y prioridades de los ciudadanos. En este sentido, la fuerza de la conexión valorativa de la ética con el desarrollo depende de las instituciones, y existen significativos elementos para probar esos enlaces de forma más profunda. Además, algunos de nuestros valores atañen a los méritos y "deméritos" de las instituciones por sí mismas, en términos de su proceso de imparcialidad. El caso de la democracia, por ejemplo, depende no sólo de que la democracia pueda lograrlo instrumentalmente (por ejemplo, al prevenir desastres como la hambruna, reducir la corrupción, fomentar la contabilidad pública), sino también de la comprensión de que la democracia por sí misma es un valor muy importante. Las dimensiones intrínseca e instrumental de instituciones como la democracia tienen que ser vistas de manera conjunta. Más aún, mientras buscamos formas y medios de mejorar el alcance de la democracia (como debemos), tenemos que asegurarnos de que esas formas y medios no minen la razón fundacional por la cual la democracia es valorada: respetar la voz y las preocupaciones de las personas. El enlace interno entre los distintos asuntos institucionales está bien destacado en la discusión sobre el papel del Estado en el libro de Bernardo Kliksberg, Towards an Intelligent State: Es necesario desarrollar una nueva visión del Estado, un Estado que contribuya a resolver problemas en los que la política pública pueda jugar un papel esencial y no pueda ser fácilmente sustituido; un Estado que tenga la capacidad de pensamiento inteligente, de acción innovadora, de descentralización, de flexibilidad, y que persiga hacer las cosas. Al mismo tiempo, este Estado debe estar realmente codirigido por los ciudadanos; este Estado debe basarse en los ciudadanos e integrarse con la sociedad civil para promover esfuerzos de desarrollo. Kliksberg está dirigiendo la atención aquí a la necesidad de prestar una atención simultánea a: 1) el papel y la efectividad de la institución en cuestión, en este caso el Estado (cómo hacerlo más funcional de forma eficiente, así como

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REANALIZANDO LA RELACIÓN ENTRE ÉTICA Y DESARROLLO

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más inteligente), y 2) las formas institucionales deseables, en particular, la necesidad de que el Estado sea participativo y democrático (debe ser "codirigido", como Kliksberg indica, por los ciudadanos). Pueden implicar diferentes tipos de valores, pero tienen que ser dirigidas conjuntamente. III. Pero ¿qué ocurre con el último asunto que Kliksberg señala: la necesidad de "basarse en la ciudadanía" y de "integrarse con la sociedad civil"? La importancia de la idea de ciudadanía y sus implicaciones de participación demandan un mayor análisis del que se encuentra en la literatura. Diría que existe una considerable necesidad de reanal izar en este punto. En el resto de mi breve charla, discutiré por qué un escrutinio de las demandas de la ciudadanía puede ser particularmente necesario en este momento. Para concretar, ilustraré mis puntos en términos de un problema específico de ética para el desarrollo, a saber, las formas y los medios de lograr desarrollo sostenible -un asunto actual que está bajo considerable revisión ahora mismo—. La necesidad de ampliar los instrumentos para el desarrollo sostenible es ciertamente fuerte; la ética y una ciudadanía participativa son claramente importantes en esta ampliación. Pero la ética no sólo tiene una importancia instrumental —puede cambiar lo que valoramos-. Percibir a una persona como ciudadano es tener una visión especial de la humanidad, y es así como deja de ser percibida como una criatura egoísta; tenemos que ver y entender a las personas como seres racionales, que piensan, valoran, deciden y actúan. La idea del desarrollo sostenible fue perseguida en el poderoso y pionero trabajo del Dr. Gro Brundtland (anteriormente Primer Ministro de Noruega y, más tarde, Director General de la Organización Mundial de la Salud, OMS) en 1980. El trabajo de Brundtland definía el desarrollo sostenible como el requerimiento para encontrar "las necesidades del presente sin comprometer la habilidad de futuras generaciones para encontrar sus propias necesidades". El concepto de sostenibilidad de Brundtland ha sido redefinido más a fondo y elegantemente extendido por Robert Solow (uno de los economistas líderes en el mundo contemporáneo), en una monografía llamada "Un paso casi práctico hacia la sostenibilidad", publicada hace poco más de una década. La formulación de Solow considera la sostenibilidad como el requerimiento de que la próxima generación debe ser dejada con "aquello que sea necesario para lograr un nivel de vida, al menos, tan bueno como el nuestro, y para cuidar de la siguiente generación de forma similar". No hay duda de que el enfoque de Brundtland y Solow ha contribuido tremendamente a la ética del desarrollo, en general, y a la ética del medio ambiente, en particular. Pero ¿es completamente aceptable? Yo discutiré que no es

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del todo adecuado si vemos a las personas como ciudadanos. ¿Por qué no? El enfoque de Brundtland y Solow considera a las personas como pacientes cuyas necesidades tienen que ser satisfechas y cuyos niveles de vida deben ser preservados, pero debemos ver a las personas también como agentes racionales cuyos juicios, valores y libertades son importantes por sí mismos. No es lo mismo tener niveles de vida sostenibles que sostener las libertades de las personas, lo que ellos valoran y tienen razones para considerar importante. Nuestra razón para valorar oportunidades particulares no siempre descansa, necesariamente, en la contribución de esas oportunidades a nuestros niveles de vida. IV. Consideramos nuestro sentido de la responsabilidad en cuanto al futuro de otras especies no meramente porque la presencia de esas especies mejora nuestros niveles de vida. Por ejemplo, una persona puede juzgar que debemos hacer lo que podamos por asegurar la preservación de algunas especies animales amenazadas, por ejemplo una especie rara de ave. No habría contradicción si esa persona dijera: "Nuestros niveles de vida no se verían afectados en gran medida —o por completo— por la presencia o la ausencia de ese pájaro, pero creo fuertemente que no debemos dejar que este pájaro se extinga, por razones que no tienen mucho que ver con los niveles de vida". Gautama Buda usó una analogía para hacer una distinción similar hace 125 años. Señaló en Sutta Nipata que, ya que somos enormemente más poderosos que las otras especies, tenemos una responsabilidad hacia esas otras especies, que enlaza con esta asimetría de poder. Buda continuó ilustrando ese punto a través de una analogía con la responsabilidad de la madre hacia su hijo, no porque dio luz al niño (no nos referimos a esa conexión en esta discusión, hay sitio para ella en otras partes), sino porque la madre puede hacer cosas para influir en la vida de su hijo, positiva o negativamente, que el niño por sí mismo no puede hacer. La razón para cuidar de los hijos, en este razonamiento, no es nuestro nivel de vida (aunque eso también se verá afectado casi con certeza), pero debemos admitir la responsabilidad precisamente por nuestro poder. Podemos tener muchas razones a favor de nuestros esfuerzos conservadores —no todos los cuales son esfuerzos en nuestras vidas y algunos de los cuales estimulan nuestro sentido de valores y de responsabilidad ética fiduciaria—. V. Existe un asunto más profundo implicado en nuestro papel como ciudadanos o como agentes, e implica el valor de la participación en sí misma. La libertad de participación se encuentra entre las oportunidades que tenemos razones para valorar, y es central para la ciudadanía. Si las deliberaciones participativas fueran a obstaculizarse o debilitarse, entonces se estaría perdien-

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do algo de valor. Por ejemplo, el reciente debilitamiento en las regulaciones y requerimientos medioambientales de los Estados Unidos, que ha sucedido con pocas oportunidades para la discusión pública, no sólo amenaza el futuro (como ha sido ampliamente —y correctamente- señalado), sino que también mina la libertad de participación de los ciudadanos estadounidense. Mientras esto pasa, cuando en 2001 el presidente George W. Bush abandonó abruptamente el acuerdo medioambiental al que se había llegado en Kyoto (el llamado "Protocolo de Kyoto"), una encuesta de opinión de la CNN y del Time (publicada en Time, el 9 de abril de 2001) indicaba que una extensa mayoría del público estadounidense tenía una visión diferente de la del presidente. Y apenas hubo una tentativa seria de tomar nota de la opinión pública al hacer política, o dirigir a los ciudadanos hacía discusiones interactivas con los políticos. En vez de mejorar y ampliar la discusión pública sobre el medioambiente, los Estados Unidos han retrocedido en este tema durante los últimos años. Para tomar otro ejemplo, el famoso asunto confidencial del vicepresidente Cheney, el "comité de la industria energética", que pretendía examinar las pautas de la industria en los Estados Unidos, ha mostrado poco interés en la comunicación pública. De hecho, Cheney ha sido bastante reticente a revelar incluso cuáles fueron realmente los miembros de esa fuerza de trabajo. Éstos y otros casos de distanciamiento de las decisiones de la deliberación pública ilustran la extensión del retroceso del gobierno en buscar la participación pública en temas medioambientales de vital importancia. Los críticos temen, con razón, que todo esto pueda ser muy perjudicial para el futuro; pero a ello debemos añadir el reconocimiento de que la desaprobación de la oportunidad de una participación informada es en sí misma una pérdida significativa de la libertad contemporánea, y esta pérdida ya está ocurriendo en el presente. El mantenimiento de la participación está fallando. VI. De esta forma, la ciudadanía tiene relevancia por varias razones diferentes. Puede ayudar a los individuos a comportarse de forma más responsable. Puede proveer razones para un comportamiento "respetuoso del medioambiente" y, generalmente, más ético. Pero, yendo mucho más lejos, la idea de ciudadanía saca a la luz la necesidad de considerar a las personas como agentes racionales, no meramente como seres cuyas necesidades tienen que ser satisfechas o cuyos niveles de vida deben ser preservados. Además, identifica la importancia de la participación pública, no simplemente por su efectividad social, sino también por el valor de ese proceso en sí mismo. La relación entre ética y desarrollo implica diferentes tipos de valores y preocupaciones. Al emprender el reanálisis que los organizadores del Día de Ética

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y Desarrollo han solicitado, tenemos que ir más allá de los asuntos más obvios, hacia los más complejos, que hacen mayor justicia a los seres humanos como agentes racionales y como ciudadanos interactivos. Tenemos que tomar nota no sólo de la importancia de la efectividad, sino además del significado del poder inherente y de la ciudadanía en sí mismos. Éstas no son preocupaciones inútiles.

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Página en blanco a propósito

Vulnerabilidad, dignidad y justicia: valores éticos fundamentales en un mundo globalizado

I. INTRODUCCIÓN: DOS DIMENSIONES DE "LO ÉTICO" Existe hoy un interés fuerte y renovado en cuestiones éticas. Los desafíos, dilemas, deficiencias e injusticias del mundo globalizado nos rodean por todas partes. El programa "Ética y Desarrollo" del Banco Interamericano de Desarrollo es una muestra de tal interés, al mismo tiempo que lo promueve y profundiza. La respuesta a este programa ha sido impresionante, lo que muestra la necesidad y relevancia de poner el tema ético en relación con las grandes transformaciones latinoamericanas y globales. Antes de empezar, agradezco la invitación a formar parte en la junta de asesores de la iniciativa "Ética y Desarrollo del BID", y a contribuir en esta gran conferencia sobre los nuevos desafíos éticos del Estado, la empresa y la sociedad civil. Estoy muy contento, y considero que es muy oportuno que este importante evento se realice aquí, en el Brasil, una nación que bajo el liderazgo de su nuevo presidente Luiz Inacio Lula da Silva se está convirtiendo en un signo de esperanza para millones de personas que, en este continente y en otros, están buscando un desarrollo económico y humano más ético, más justo. El tema que me han adjudicado en particular es, simplemente, el tema de la ética y la globalización.1 Aunque lo voy a desarrollar en un nivel bastante general, espero que mis aportes puedan funcionar como plataforma o marco de referencia ética al tratamiento de los desafíos más concretos políticos y económicos que ocupan esta conferencia. Hay, por cierto, varias concepciones y sentidos de "lo ético". Para nuestros propósitos, creo que sería útil distinguir entre "ética" como la búsqueda de la actitud cor recta, la buena conducta del ser humano, por un lado, y "ética" como * Profesor asociado y director del Programa de Investigación: Religión in a globalisedage [RIGA], Facultad de Teología, Universidad de Oslo, Noruega. 1 Entre muchos libros recientes sobre ética y globalización, menciono los de Singer (2002) y Sáenz (2002). 43

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Sturla I. Stalsetf

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la buena vida o la buena sociedad, por otro lado. Dicho de manera simple, la diferencia radica en si se pone mayor énfasis en cómo se camina o en hacia dónde se va. En la primera concepción de la ética hay un énfasis en la calidad éticomoral de los procedimientos. Se enfoca si la manera en que se realiza tal o cual operación o actividad es "buena", es decir, si se la lleva a cabo con rectitud, buenas intenciones, honestidad, transparencia, etc. Ésta es ética de profesión, muchas veces con un fuerte carácter individualista. Sin duda, esta dimensión de la ética tiene hoy gran relevancia en América Latina y el resto del mundo. Los temas de la corrupción, crisis de confianza, mal uso del poder, malversación de fondos públicos, favoritismos, impunidad, etc., están vigentes y debemos enfrentarlos con urgencia. En el mundo de hoy se necesitan personas, mujeres y hombres, de gran estatura moral, en quienes se pueda confiar. Gente que siga las reglas del juego. Sin embargo, esto no es suficiente. Porque poco ayuda que se camine correctamente hacia una meta errónea; no sirve para nada seguir las reglas si éstas son malas. Es fundamental, por lo tanto, llegar a otra dimensión más profunda de lo ético. Ésta comprende la calidad ética fundamental de las metas, y la sustancia y legitimidad de las reglas. La pregunta es: ¿qué es la vida buena para el ser humano? ¿Qué es, en fin, la sociedad buena? Esta concepción de la ética como búsqueda de la vida buena puede parecer superficial. Pero no es la misma pregunta que se nos responde tan simplísticamente en los comerciales. Esta pregunta por la vida buena en un sentido ético-moral tiene raíces profundas en la tradición aristotélica, tanto como en la tradición judeocristiana. Es importante añadir algo que, en nuestro tiempo, le da un acento crítico explícito: ¿qué es la buena vida para todos y todas en la comunidad y, en particular, para aquellas personas que por algunas razones han sido excluidas? De ahí la pregunta por el bien común y el derecho del marginalizado, que no tiene por qué estar en contradicción con el anhelo y derecho individual de vivir en plenitud y con dignidad. Lo que quiero proponer en esta ponencia corresponde sobre todo a esta segunda dimensión ética. Con el propósito de acercarme a la problemática de la vida buena y la sociedad buena desde la perspectiva de los valores que las caracterizan, quiero proponer tres valores éticos fundamentales en el mundo globalizado. Estos valores son la vulnerabilidad, la dignidad y la justicia. Puede sorprender que proponga la vulnerabilidad como un valor ético; por esa razón, voy a comenzar con él. Además, puesto que se trata de un concepto no sólo fundamental sino también ambiguo o dialéctico, me parece fructífero utilizarlo como punto de partida al tratar de definir lo que se quiere decir con "un mundo globalizado".

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II. GLOBALIZACIÓN: VULNERABILIDAD COMPARTIDA PERO ASIMÉTRICA ¿Qué entendemos aquí por "globalización"? Entre la gran multitud de definiciones que hoy se presentan,2 quisiera proponer una perspectiva parcial, pero —creo yo— iluminadora y útil para la reflexión ética.3 Los orígenes históricos de la globalización los encontramos en la conciencia de la posibilidad del acceso a todo el mundo, es decir, en el reconocimiento de la Tierra como un todo que es accesible y está a disposición para (algunos de) los seres humanos. Obviamente, el año 1492 es sumamente significativo en este sentido,4 así como el descubrimiento de que la tierra es redonda y la Revolución Industrial con su división del trabajo y explotación a escala mundial. Sin embargo, globalización en sentido propio, sobre todo, se refiere a la situación actual, en la que esta disponibilidad o accesibilidad al todo les corresponde a las compañías transnacionales, el capitalismo global y el mercado ilimitado. Ahora bien, propongo que la globalización en el sentido crítico se refiere al lado negativo o a los límites de esa accesibilidad y disponibilidad global que, aunque violentamente presentes ya en el proceso de la conquista del siglo xv, se presentan de manera más sistemática desde el siglo pasado. Esto es, la conciencia de que el mundo como un todo es vulnerable, y de que esta vulnerabilidad es compartida entre todos los habitantes de la Tierra. En el plano geopolítico y militar, esto se expresa en la sobre-capacidad de destrucción mutua y total del balance del terror en la edad nuclear.5 En el plano ecológico, esta vulnerabilidad global se muestra por primera vez en el informe del Club de Roma, Limits to Growth, de 1972, cuando se advierte que el crecimiento tiene límites, que se acerca el momento en que el mundo ya no tolera más la contaminación humana, y luego en el Informe de la Comisión Brundtland (Our Common Future, 1987), el Protocolo de Kyoto de 1997,6 y las Conferencias en Río de Janeiro 1992 y Johanesburgo 2002 sobre el ambiente y el desarrollo.7 En las últimas décadas, el sentido de una vulnerabilidad global y mutua ha crecido a causa de las crisis financieras de México, Asia y Argentina, y las epidemias como la del 2

Véanse, por ejemplo, Held y McGrew (2000) y Held, Goldblatt y McGrew (2000). Esta perspectiva se inspira en el trabajo crítico analítico sobre globalización, ética y teología realizado en el Departamento Ecuménico de Investigaciones (DEI), en San José de Costa Rica. Véase en particular los trabajos de Franz Hinkelammert (1996-1999), Germán Gutiérrez (1998) yElsaTamez(1991). 4 Véase Dussel (1992 y 1998), Hinkelammert (1999). ' Véase la doctrina de la destrucción mutua asegurada, Mutuully Aaured Destruction, MAD. 6 http://www.medioambiente.gov.ar/acuerdos/convenciones/unfccc/ccprokio.htm. 7 Véase, por ejemplo, http://sedac.ciesin.org/pidb/texts/rio.declaration.1992.html. 3

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viH-sida y, ahora, el SARS. Por último, los ataques terroristas del 11 de septiembre de 2001 y su respuesta en la guerra contra el terrorismo representan la culminación de este proceso de globalización en el sentido de vulnerabilidad global compartida. Es importante notar que aunque esta vulnerabilidad sea compartida, en el sentido de que nadie en principio puede evadirla (por ejemplo, el fenómeno del calentamiento global como resultado de la contaminación), a la vez es claramente asimétrica. No afecta a todos por igual, de igual manera o en el mismo grado. Al contrario, un resultado innegable de la globalización es la polarización económica y la exclusión social.8 En la globalización hay "muchos perdedores y pocos ganadores", como bien ha demostrado el Dr. Bernardo Kliksberg, coordinador de la iniciativa de Ética y Desarrollo en el BID y organizador de este evento.9 Si la globalización representa "un mundo de oportunidades", éstas de hecho son oportunidades exclusivas para una élite mundial. 10 Paradójicamente, parece ser un aspecto constitutivo del proceso de globalización actual que en el mismo movimiento en que acaparan el todo, las fuerzas globalizadoras expulsan Cada vez más gente. Hay un mundo creciente "afuera", un mundo que sobra, un mundo que para el sistema parece ser desechable. Globalización también es el "crecimiento paradójico de un mundo afuera del globo".11 La marginación y exclusión, que aquí llamo la asimetría de la vulnerabilidad compartida, nos lleva a las cuestiones de poder y de justicia, que son cuestiones éticas fundamentales. Dicho de otro modo, al hablar de la ética frente a la globalización me refiero a la conciencia sobre esta vulnerabilidad compartida pero asimétrica, y a la voluntad de asumir la responsabilidad y actuar frente a esta asimetría destructiva. El momento ético ocurre cuando se reconoce esta vulnerabilidad asimétrica, y se la asume como tarea personal y colectiva. Ética es vulnerabilidad reconocida y asumida. 8

Véase, por ejemplo, Bauman (1998). 9 "El mundo tiende a dividirse cada vez más entre ganadores y perdedores. Estos últimos superan muchas veces a los primeros. Sobre 6.500 millones de personas, 3.000 millones gana menos de dos dólares diarios, y otros 1.500 millones, menos de un dólar diario. Son pobres. Su número creció en relación con 1980. Las distancias sociales aumentan. Las diferencias de ingresos entre el 20% de la población que vive en los países más ricos y el 20% que vive en los más pobres era de 30 a 1 en 1960, pasó a ser de 60 a 1 en 1990, y en 1997 ya había llegado a 74 a 1" (Kliksberg, 2000). 10 Recientemente el Gobierno de Noruega presentó un Libro Rojo sobre la globalización llamado Un mundo de oportunidades. La edad de la globalización y sus desafíos (En verden av muligheter — globaliseringens tidsalder og dens utfordringer, 2003), en el cual, según mi opinión, se presenta una visión demasiado armónica de la globalización. n Sáenz(2002),p. 3.

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La globalización es, en este sentido, una crisis. Muchos la ven, por ejemplo Franz Hinkelammert, como una crisis de la civilización: Esta crisis de la civilización se refiere a toda la modernidad surgida desde el siglo xvr y construida sobre la eficiencia en términos de relaciones medio-fin aisladas y parcializadas. Hoy tenemos que supeditar esta eficiencia a otra, que es la eficiencia de la sostenibilidad de la vida humana en una naturaleza sostcnible.12 La palabra "crisis" quiere decir 'juicio y oportunidad de cambio'. ¿Cuáles son los conceptos o valores éticos que nos muestran por dónde hay que buscar las soluciones a esta crisis mundial? ¿Cuáles son las calidades que caracterizarán una globalización alternativa, una sociedad global realmente humana? Aunque parezca paradójico, quiero continuar aquí con el concepto de vulnerabilidad. Normalmente, por "vulnerabilidad" se entiende una debilidad, una fragilidad. Y hay razones para ello, porque vulnerabilidad significa la posibilidad de ser herido. Pero nadie quiere ser herido. Por lo tanto, el otro lado de la vulnerabilidad es el derecho a la protección y la necesidad de seguridad en sentido amplio. Pero eso no es todo. Cuando se entiende exclusivamente así, la búsqueda de la eliminación de la vulnerabilidad humana lleva a una preocupación excesiva por la seguridad, que puede tener consecuencias deshumanizantes. Esto es así porque la vulnerabilidad, en un sentido profundo, es una característica humana indeleble y constituyente. Ser humano es ser vulnerable. Un ser invulnerable sería un ser inhumano. Sin vulnerabilidad humana, no hay ser humano. La vulnerabilidad es una condición antropológica fundamental y, por lo tanto, imborrable. Este presupuesto antropológico tiene consecuencias éticas. Porque la vulnerabilidad humana también significa apertura hacia el Otro.13 Es el fundamento de la sensibilidad, de la compasión y de la comunidad. Sin vulnerabilidad humana, o más bien, sin el reconocimiento de la vulnerabilidad propia, no habría condiciones para reconocer la vulnerabilidad del otro y la demanda ética que presenta. Sin vulnerabilidad, no hay reconocimiento del desafío ético.14 Es por eso que el sueño de la invulnerabilidad, tan central en el proyecto moderno, tan deseado por los imperios históricos y actuales, es finalmente un

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H¡nkelammert(1999),p. 15.

13

Lévinas (1972), pp. 102-106. Lagstrup (1989 [1956]).

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III. VULNERABILIDAD COMO VALOR ANTROPOLÓGICO Y ÉTICO

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sueño inmoral. Es inmoral porque es deshumanizante. La preocupación excesiva por la seguridad está paradigmáticamente expresada en las construcciones de muros: el muro de Berlín, el nuevo muro que construyen en Israel para encerrar a los palestinos, los millones de muros para proteger las propiedades privadas en América Latina de la violencia de la calle,15 los "muros" de control de la frontera entre el mundo rico y el mundo pobre, y hasta el proyecto de construir "muros" antimisiles en el espacio.16 Pero esta actividad enérgica para "asegurarse", paradójicamente, conlleva mayor inseguridad siempre y cuando sea un intento de olvidar o eliminar la vulnerabilidad humana compartida. Por el contrario, la búsqueda de seguridad legítima, que implica el derecho a la protección, no es un intento de reducir o remover la vulnerabilidad expresada como interdependencia fundamental, sino que procura precisamente las condiciones para que el ser humano pueda vivir y desarrollarse como ser vulnerable, abierto a los otros. Esta vida en fragilidad y plenitud es lo que puede expresarse con el segundo concepto ético fundamental frente a la globalización: la dignidad.

IV. DIGNIDAD HUMANA: REQUERIMIENTO MÍNIMO Y CRITERIO DE JUICIO DE UN PROCESO DE DESARROLLO

En su importante libro Development asFreedom, Amartya Sen argumenta que la libertad debe ser vista como el objetivo primario tanto como el principal medio del desarrollo. 17 Se redefine el concepto de pobreza ("poverty as capability deprivation"),18y nos recuerda un aspecto básico que fue importante para Adam Smith en su obra clásica Wealth ofNations, pero que ha sido olvidado por muchos de sus autoproclamados seguidores en la actualidad. Es el significado de la autoestima y autorrespeto de los actores económicos, o mejor dicho, de los pobres.19 Quiero relacionar esto con la importancia ética del concepto de dignidad humana frente a la globalización. 15 La seguridad privada es quizá el negocio más lucrativo en América Latina hoy. No es porque sí que se habla de una "paramilitarización" del continente (Stálsett, 2002). 16 En su impactante discurso en Davos, en enero de 2003, el Presidente Lula también hizo referencia a tales muros: muros que separan a los que comen de los hambrientos, a los que tienen trabajo de los desempleados, a los que tienen una vivienda digna de los que viven en la calle o en las miserables favelas, a los que tienen acceso a la educación de los analfabetos... Véase: World Economic Forum Annual Meeting 2003, Discurso del Presidente Luiz Inacio Lula da Silva, 26 de enero de 2003. 17 Sen (1999), Sen (2001). 18 Sen (1999), pp. 87-110. '9 Sen (1999), pp. 71,88, 136.

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La pobreza, obviamente, tiene mucho que ver con la privación de recursos económicos básicos. Sen subraya que lo importante no es la privación de los recursos en sí, sino la privación de capacidades para hacer realidad meras; en otras palabras, realizar la libertad personal en el desarrollo de sus capacidades y deseos. Dentro de esto, quizás lo más determinante sea la privación del sentido de valor personal, el honor, el respeto público. Porque allí radica el fundamento interno y personal para hacer uso de las capacidades presentes (o para poder soportar y sobrevivir a pesar de la ausencia de estas capacidades). Adam Smith hablaba de la importancia primordial de poder"'appear inpublic withoutshame", presentarse públicamente sin vergüenza. Sen lo usa para mostrar que la pobreza no puede medirse simplemente con cifras o estándares mínimos, aplicables universalmente. Hasta cierto punto, la pobreza es un fenómeno también interpersonal y social. Este aspecto me parece sumamente importante al tratar el tema del desarrollo y la ética.20 Este aspecto de la pobreza -la privación del respeto social o público, la pobreza como sentido de vergüenza— es relativo, personal y contextual. No se puede medir de manera precisa y generalizable. Pero no por eso es menos importante, porque corresponde a un fenómeno humano reconocido universalmente que se expresa con el término "dignidad". La dignidad está íntimamente ligada a la vulnerabilidad humana. Podríamos decir que la dignidad es la fuerza intrínseca de la vulnerabilidad, es su carácter inviolable. Esta dignidad humana es, en mi opinión, tanto el presupuesto para cualquier proceso de desarrollo como su propia meta. La dignidad es, en otras palabras, un requerimiento mínimo y un criterio de juicio de un proceso de desarrollo. El gran profeta y líder espiritual Monseñor Romero, de El Salvador, decía que la vida es lo mínimo, pero que a la vez es el máximo don de Dios. Algo parecido se puede decir sobre la dignidad en el proceso de desarrollo. Es un mínimo y un máximo; es un requerimiento y es la meta. Puede haber crecimiento económico, pero si en este proceso no se respeta ni se fortalece la dignidad de las personas humanas, no representa un desarrollo verdadero. La sociedad buena en el sentido ético es una sociedad en la cual todos los seres humanos que la integran reconocen, respetan y realizan mutuamente su dignidad humana.21 20 Véase también la obra clásica de John Rawls: A Theory ofjustíce (1971), pp. 440-446, donde el autor discute las bases sociales del autorrespeto, y cómo las instituciones y políticas pueden determinarlas. Sen (1999), p. 327, n. 51. 21 Este aporte, aunque parecido al aporte de Amartya Sen en el libro mencionado, se distingue de aquél al dar prioridad conceptual a la dignidad en lugar de la libertad. No creo que sean alternativas excluyentes. Al contrario, dignidad y libertad están profundamente relacionadas; se presuponen y se potencian mutuamente. No obstante, el enfoque de la libertad, con todos sus

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La dignidad depende de factores externos y factores internos. Sus factores externos son el reconocimiento, el respeto, y las condiciones concretas -culturales, materiales, económicas, políticas, etc—. Para tomar un ejemplo cercano: asegurar las condiciones para que todos y todas en el Brasil puedan comer sus tres comidas al día implica cubrir necesidades humanas básicas. Pero más que todo, se trata de respetar y conservar la dignidad humana. Se trata asimismo del acceso a un empleo sustentable22 o a un pedazo de tierra que se pueda cultivar. La lucha política contra el desempleo y a favor de una reforma agraria que dé una distribución más justa de la tierra es, ante todo, parte de lo que podríamos llamar una "política de dignidad". La misma importancia tienen los factores internos de la dignidad: la dignidad humana surge del autorrespeto, de la autoestima, de la autoafirmación de la persona. Se trata, en otras palabras, de la necesidad de amarse a sí mismo, pero no como egoísmo. Estamos, como Amartya Sen, lejos de afirmar el mal uso de la sentencia famosa de Smith acerca del carnicero, el cervecero y el panadero para promover el egoísmo como la virtud económica por excelen-

méritos excelentemente elaborados por Sen, también tiene algunas limitaciones, como ha mostrado claramente el fracasado modelo neoliberal. Señalo algunas de ellas en forma de preguntas: 1) ¿Es libertad realmente una meta, un fin en sí (véase Aristóteles, La ética nicomáqueza, libro 1, parte 7), o más bien, un medio, una capacidad para realizar algo?; 2) La capacidad de evitar el hambre, la muerte prematura por enfermedades curables, así como el acceso a la educación o al trabajo son adecuadamente definidos como libertades en sí (véase Sen, 1999, pp. 35 y ss.)? ¿No deben definirse, acaso, como condiciones para hacer uso de su libertad?; 3) ¿Soy realmente libre frente a la vulnerabilidad-dignidad del Otro? Esto lleva a una discusión profunda del carácter "esencial" de la libertad, en el que sería fructífero, en mi opinión, nutrirse del pensamiento sobre la libertad que presentan autores tan diversos corno, por ejemplo, Martín Lutero, Emmanuel Lévinas y Enrique Dussel. En breve, se podría decir que la libertad del yo en cierto sentido se restringe con la presencia del Otro, pero a la vez que la libertad verdadera es estar ligado a ese Otro y poder responder a su llamamiento, poder servirle. En relación con la tesis de Sen, me parece necesario investigar más a fondo qué consecuencias tendría para el proceso de desarrollo esta limitación de la libertad propia por la defensa o promoción de la libertad de la otra persona. 22 Véase la importante observación de Bernardo Kliksberg referente al aumento del desempleo como tema ético: "El Premio Nobel de economía Roben Solow critica acerbamente el razonamiento economicista al respecto. Dice Solow que los economistas convencionales suponen que si el desempleo es alto, los desocupados buscarán cada vez más activamente trabajo, y bajarán sus aspiraciones salariales, y ello producirá un equilibrio entre oferta y demanda. La realidad es distinta. Las investigaciones muestran que cuando el desempleo se prolonga, la persona se deteriora psicológicamente, su autoestima sufre, su familia es muy afectada, y en lugar de buscar trabajo, tiende a retirarse del mercado laboral porque no puede tolerar nuevos rechazos. Incluso, se retrae socialmente, porque tiene "vergüenza". Este proceso es muy visible actualmente en América Latina en las clases medias en descenso. Están abandonando sus pertenencias sociales, porque se sienten inferiorizadas. Estos sufrimientos humanos son otro tema ético" (Kliksberg, 2001).

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cia.23 El amor a sí mismo lo entendemos como en el mandamiento bíblico "Ama a tu prójimo como a ti mismo" (Levítico 19:18, San Mateo 19:19, par.), que está presente, de forma análoga, en casi todas las grandes religiones. Aquí encontramos una autorreflexión, una interdependencia profunda, expresada en la pequeña palabra "como" ("como a ti mismo"), que conforma el núcleo de la dignidad humana y que nos relaciona a cada uno. La vida buena, la vida en plenitud entendida éticamente, depende de esta interrelacionalidad entre lo interno (amarse a sí mismo) y lo externo (amar a su prójimo). 24 Cuando digo que los factores internos de la dignidad son tan importantes como los externos, no quiero despolitizar el concepto. Lo que quiero subrayar es que la dignidad humana puede estar presente a pesar de la falta de un reconocimiento explícito externo de ella; esto es lo que le da su enorme importancia como fuerza de supervivencia y resistencia en situaciones de marginación y opresión. La fuerza de hacer frente a las dificultades, de resistir, recuperarse y seguir adelante (lo que en inglés se expresa con las palabras "doping'j "resilience") es al mismo tiempo fundamento y efecto de la vulnerabilidad: dignidad humana. Es más originario y va más allá de lo político, sin que en ningún momento quite la importancia de lo político. Al contrario, la afirmación de dignidad propia lleva a demandas políticas fundamentales. ¿Será por eso que, por ejemplo, el movimiento zapatista ha tenido un impacto tan grande y ha ganado tantos simpatizantes en el mundo, pues se trata de una manifestación política de la dignidad de los excluidos?25 ¿Será por eso que los "sin tierra" se encuentran hoy entre los actores sociales más importantes del Brasil, y con repercusiones significativas en toda la región? ¿Será por eso que se hace cada vez más urgente y prioritario la tarea de promover el papel protagonista de la mujer en procesos comunitarios de desarrollo? No es por acaso que las luchas de las mujeres latinoamericanas, desde las madres y abuelas en la Argentina y las viudas en Guatemala hasta las líderes comunitarias en tantos países..., son reconocidas 23 "No es de la benevolencia del carnicero, del cervecero o del panadero que esperamos nuestra comida, sino de la consideración que ellos hacen de sus propios intereses. Apelamos no a su sentido humanitario sino a su amor por sí mismos" (Adam Smith, An inquiry into the nature and causes ofthe Wealth ofNations, 1776, nueva edición, Londres, 1910, citado por Amartya Sen [2001]). 24 Esta interdependencia se puede expresar de varias maneras. En África del Sur es común hacer referencias al concepto de ubuntu, que subraya el carácter comunitario de la identidad de cada individuo: "Yo soy en cuanto tú eres". En la misma lógica, también ligado a la interpretación que E. Lévinas hace de la prohibición del asesinato ("No matarás a tu prójimo porque tú lo eres"), Franz Hmkelammert ha desarrollado la tesis "asesinato es suicidio". 25 El Premio Nobel de Literatura, José Saramago, expresó después de un viaje a Chiapas que los zapatistas habían dado al mundo "una lección en dignidad".

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mundialmente como admirables ejemplos de cómo hacer de su vulnerabilidad y dignidad una fuerza de resistencia y nueva vida. En resumen, la capacidad humana de verse, aun en circunstancias adversas, como persona completa, integral y con valor intrínseco es un valor fundamental en e) mundo actual globalizado. Por lo tanto, el fortalecimiento de esta capacidad, expresado como dignidad humana, debe ser visto como un requerimiento mínimo y un criterio de juicio ético del proceso de desarrollo.

V. JUSTICIA: DEMANDA PRIORITARIA Y HORIZONTE ÚLTIMO DEL DESARROLLO EN UN MUNDO GLOBALIZADO

Vulnerabilidad, dignidad y justicia. Al proponer que la vulnerabilidad sea reconocida como un valor ético por ser un factor antropológico y ético constituyente, y al decir que la dignidad humana no depende de la actitud o acción política del Estado o de los partidos, ni de la sociedad civil o de las compañías privadas, es importante al mismo tiempo mantener con fuerza que esto no reduce el significado del tercer valor ético fundamental: la justicia. Hemos definido la globalización como la conciencia de la vulnerabilidad compartida y asimétrica. Aunque en cierto sentido esta asimetría relacional siempre se mantendrá por tratarse de múltiples relaciones unilaterales e incompatibles,26 el carácter sistemático y acumulado de esta asimetría crea conciencia de la ausencia de justicia en el mundo globalizado, y se convierte en la demanda de aquélla. De igual manera, "la irrupción de la dignidad de las víctimas"27, a pesar y en contra de las injusticias, es a la vez una expresión de protesta y demanda de justicia.28 ¿Qué significa la justicia en un mundo globalizado? ¿Qué forma tomará la justicia? Como en el caso de la libertad o de la equidad, el concepto de justicia puede entenderse de varias maneras, divergentes entre sí y hasta incompatibles. Volvamos ahora brevemente a mi distinción inicial de las dos dimensiones de lo ético —ética como buen comportamiento, buen proceso, o ética como buena meta o buen resultado—. Algo parecido podemos decir sobre la justicia. Justicia puede ser simplemente que se cumplan las leyes, que se sigan las reglas del juego. Esto en sí -repito—, en América Latina y en el mundo, es sumamente 26

L,0gstrup subraya que la demanda ética que surge de la interdependencia siempre es unilateral (L0gs:rup, 1989 [1956]). 27 Véase el significado de "la irrupción de los pobres" en la obra del teólogo de la liberación Gustavo Gutiérrez (Gutiérrez, 1982). 28 Para Rawls el autorrespeto es quizás el bien más importante de rodos en la elaboración de una teoría de la justicia (Sen, 1999, p. 136, véase nota arriba).

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importante. Y a la vez, hay que ir más allá. Inspirado por el concepto teológico de "justificación", creo que se debe ver a la justicia también como inclusión radical frente a leyes jurídicas y económicas que excluyen y deshumanizan. 29 La ley es necesaria. La corrupción y la impunidad frente a la ley tienen efectos desastrosos en la sociedad. La comunidad se construye por medio de leyes cuando éstas son consideradas justas y, por lo tanto, respetadas. Hasta cierto punto, la aplicación de la justicia en el mundo se expresa en las leyes y su cumplimiento. No obstante, es una verdad cristiana y humana muy profunda que la ley debe servir a la vida humana, y no al revés. Porque una ley puede llegar a convertirse en una ley que mata, a pesar de que su intención sea buena o su fundamento sea legítimo. En ese momento, la obediencia de la ley se impone por encima de las necesidades básicas de la vida humana: el derecho a la vida digna de todas las personas de la comunidad. Como reconocerán, esta reflexión se inspira en la crítica de la vigencia soteriológica y ética de la ley que encontramos en los evangelios y en las espitólas de Pablo. El sábado fue instituido páralos seres humanos, no al revés, dice Jesús (San Marco 2:27, par.). La ley mata, dice Pablo (Romanos 3; Calatas 3; 1 Corintios 15:56). "Justificación" quiere decir restitución de la vida, vida en dignidad y en plenitud, en contra de la ley que mata. Cuando en el mundo globalizado se imponen leyes políticas, jurídicas y económicas que llevan a la exclusión creciente de seres humanos, esto es una señal de que la ley no sirve a su propósito principal: el propósito de servir a la vida humana, de proteger a. la persona vulnerable como un ser frágil y digno. Las leyes más peligrosas son las que se establecen como leyes "naturales", por lo tanto, leyes eternas e inmutables. El cálculo medio-fin, la ley de la eficiencia y la rentabilidad, son leyes consideradas casi naturales y eternas en el sistema de la global ización. Urge, por tanto, subordinar estas leyes a la lógica de la vida humana. Aquí encontramos, en mi opinión, el carácter inmoral del neoliberalismo que ha reinado en América Latina y en casi todo el mundo durante más de una década. Este sistema da prioridad absoluta a la propiedad y al contrato, aun al costo de tantas vidas humanas.30 Ahora notamos con satisfacción que cada vez más gente —incluso líderes políticos, hombres de negocios y economistas- ve que así no se puede seguir. Un sistema que da prioridad a "leyes" económicas sobre la vida humana no es económicamente sostenible, ni éticamente legítimo. 29 Esta interpretación y aplicación del concepto teológico de "justificación" en un contexto de globalización se inspira en las contribuciones originales y renovadoras de Elsa Tamez (1991,

1993) y Franz Hinkelammert (1996, 1999) 30 Véase Myhrvold-Hanssen, 2002.

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VULNERABILIDAD, DIGNIDAD Y JUSTICIA...

ÉTICA Y ECONOMÍA EN EL MUNDO CONTEMPORÁNEO

Pero todavía falta mucho para que esta realización en el nivel de conciencia y la teoría se convierta en realidades políticas. También desde esta perspectiva, tenemos que ver la necesidad ética de cancelar las deudas impagables e injustas de los países pobres del planeta. La obligación de los pueblos pobres y sufridos de pagar deudas sobre las que no han tenido influencia política y de las que no han recibido beneficios, tiene que ceder frente a la obligación de brindar alimentación, salud y educación a nuevas generaciones en estos países. La deuda externa no puede ni debe hacerse eterna. La justicia va más allá del simple cumplimiento de las reglas y los contratos. La justicia sirve a la vida. Por lo tanto, tiene aspectos materiales, no sólo formales. Para la gente que vive al margen del sistema, para aquellos que no reciben ninguna de las supuestas bendiciones de la globalización, la justicia quiere decir techo, tierra, trabajo, alimentación, educación, salud. Otra vez estamos ante un mínimo que es un máximo, ante un fundamento que también es un horizonte último. Es verdad que la justicia no puede esperar, no se puede posponer. Y a la vez, es verdad que vivimos en un mundo en el que la justicia completa, la vida en plenitud y la dignidad para todos y todas, siguen siendo una esperanza más que una realidad presente. Tenemos que vivir en esta tensión, siempre buscando los pasos primeros, los actos que -aunque parezcan insignificantes— se pueden dar ahora con el fin de un día llegar a la meta. En este sentido, las dos dimensiones de la ética con que empecé esta ponencia no se contradicen; más bien, se ve una interrelación íntima entre ética como proceso y ética como realización de la vida buena y la sociedad global buena. Para terminar quisiera decir que, en mi opinión, vulnerabilidad, dignidad y justicia son valores éticos indispensables en la tarea de construir un mundo más humano: La vulnerabilidad, por ser —misteriosamente, en medio de lo frágil y lo débil— un factor antropológico y ético constituyente. La dignidad, por ser la fuerza que surge de la vulnerabilidad, y que desafía a cualquier sistema político, económico y social que no respete, proteja y promueva la persona humana tal como es. La justicia, porque más allá del necesario respeto de los contratos y las leyes, requiere una inclusión radical y una defensa incansable de la vida humana: la vida en plenitud, la vida para todos y todas.

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VULNERABILIDAD, DIGNIDAD Y JUSTICIA...

ÉTICA Y ECONOMÍA EN EL MUNDO CONTEMPORÁNEO

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Etica de la economía

Provengo de un pequeño país que, desde los años ochenta, ha aplicado ortodoxamente los postulados de una economía de mercado abierto. Los sacrificios iniciales fueron no pequeños, pero los éxitos fueron también considerables. Alto crecimiento, baja inflación, finanzas públicas ordenadas, decrecimiento del número de pobres, en los primeros años aumento del empleo, etcétera. Sin embargo, pasados quince años, aunque nadie quiere perder lo alcanzado, se constata un creciente descontento y un malestar que abarca no sólo el campo económico. Aunque hemos recuperado la democracia, en muchos aspectos estamos ante un país más desarticulado, con menos ciudadanos y más consumidores. Hay una pena que se extiende. Existe el sentimiento de que pasamos de un período militar, donde las fuerzas armadas no estuvieron bajo el control político civil, a algo analógico: un grupo de economistas que en cierto modo están por encima del sentir y control ciudadano. En este contexto quisiéramos reanalizar las relaciones entre ética y economía. Procederé en dos partes. En la primera, constataré ciertos deslizamientos, o cierta evolución en las relaciones entre ética y economía; en la segunda, me referiré a ciertos desafíos particulares en la actual coyuntura que vive nuestro país.

I. DESLIZAMIENTOS o EVOLUCIÓN DE LAS RELACIONES ENTRE ÉTICA Y ECONOMÍA

El desarrollo de las relaciones entre ética y economía no ha sido lineal ni fácil. Toda descripción somera de una evolución comporta necesariamente elementos de simplificación. Señalaré cuatro "deslizamientos" o líneas de progresión.

* Rector de la Universidad Alberto Hurtado de Chile. 57

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Fernando Montes S. J.'

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\. La economía nace merodeando el campo de la reflexión erica. De hecho, Adam Smirh fue ante rodo un moralista. El conjunto de su obra, en particular La teoría de los sentimientos morales, lo atestigua. 2. Una ve?, constituida la economía como ciencia, tuvo la tentación de concebirse cada vez más como ciencia exacta. Usó más y más las formalizaciones y modelos predicrivos matemáticos y se desligó de la consideración moral. La persistencia, complejidad y novedad de los problemas, el progreso en la epistemología de las ciencias y otros factores han contribuido a pensar que el desarrollo no puede limitarse a lo puramente económico ni depender exclusivamente de la economía. Se ha llegado a hablar de desarrollo del capital social y, por ende, de desarrollo humano. Testigo de esta evolución es el indio Amartya Sen, Premio Nobel de Economía, que habla del desarrollo como libertad. La ética pasa a ocupar un lugar de privilegio en la búsqueda de soluciones económicas. Los economistas se hacen más suspicaces frente a la "mano invisible", que parece ser desigual en el modo de repartir sus golpes o restablecer los equilibrios. En otras palabras, ha habido un paulatino retorno a los factores éticos.

b) De la administración a la economía 1. Por la inmediatez de los problemas y sus consecuencias prácticas, se desarrolló fuertemente un pensamiento moral ligado a la empresa y a la administración. Ese pensamiento tuvo, por lo general, una lógica utilitarista y pragmática, aunque no exclusivamente. Lo ético (no robar, no mentir, cumplir los compromisos) es presentado como buen negocio, como algo rentable a largo plazo. 2. De esa visión más ligada a los negocios, se ha ido pasando paulatinamente a la necesidad de una reflexión etica en torno a la economía misma, a los modelos que ella propone y a las decisiones globales que se román. La economía parecía en deuda con la moral, pues prácticamente sólo trataba el problema de la equidad relacionado con la distribución. Hoy vemos que todas las decisiones económicas tienen consecuencias inmediatas en la conducta humana, en la organización social y en la cultura.

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a) De Adam Smith a Amartya Sen. Redescubrimiento de la economía como ciencia social

ÉTICA DE LA ECONOMÍA

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1. Muy frecuentemente se buscó en la ética una justificación o una aprobación desde el punto de vista de la vida social. Por ejemplo, debió justificarse el lucro o el préstamo a interés. Es famosa la defensa del relativo "egoísmo" del carnicero y el panadero en un texto frecuentemente citado de Adarn Smith. 2. En un mundo que ha perdido sus metarrelatos, se ha visto la necesidad de ir al fondo de las cosas discutiendo el destino mismo de la economía y su ubicación en el conjunto. Ella se ha ido abriendo a una interrogación total y de fondo, sobre todo al situarla en el conjunto del proyecto humano. ¿Para qué?¿Por qué y cómo? ¿Qué consecuencias tiene no sólo económicas sino para toda la vida social y humana?

d) De los valores económicamente relevantes a. la, responsabilidad social 1. Tal vez haciéndose eco de las consideraciones de Weber en la Etica protestante y el espíritu del capitalismo, se ha reflexionado en los "valores que contribuyen al desarrollo económico". Se estudió cómo fomentar el espíritu de trabajo bien hecho, la honradez, la verdad, la austeridad y el espíritu de ahorro, así como la capacidad de riesgo, porque eso tenía directa insidencia en el desarrollo económico. Últimamente se ha insistido en la confianza (Peyrefitte). Ése es un avance desde el punto de vista ético porque lleva a comprender el factor humano de la economía, que no es sólo un problema monetario o de producción. 2. Desde esa consideración centrada en los valores se ha abierto otra perspectiva para reanalizar la relación entre ética y economía: tomar conciencia de las hondas consecuencias que tienen las teorías y decisiones económicas en la vida y desarrollo de las personas y las sociedades. Las decisiones no son neutras como podría pretender un cierto tipo de ciencia. Cada decisión influye en la vida y en la muerte de hombres, mujeres y niños; y marcan los movimientos sociales y sus organizaciones.

II. ALGUNOS DESAFÍOS PARTICULARES Precisamente desde la perspectivas de las consecuencias que se siguen de las diferentes opciones económicas, señalaré cinco puntos que se presentan como desafíos.

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c) De la justificación al sentido

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a) La perspectiva, desde donde se hace economía El conocimiento humano, por objetivo que sea, está fuertemente influido por la perspectiva desde el cual se hace. El lugar social colorea la elección de los temas, cuestiona las soluciones y, ciertamente, interviene en los acentos. Si esto es verdad en cualquier parte de la tierra, lo es aún más en América Latina, porque se trata de sociedades profundamente segmentadas. Los profesionales generalmente provienen de un grupo social y se relacionan con dicho grupo. La situación se agrava porque normalmente se tiene como referencia principal el mundo académico de sociedades desarrolladas. Los académicos repiten lo aprendido en Chicago, con los matices propios de esa escuela, usando métodos y mediaciones americanas, y pensando publicar en revistas de referato que avalan la validez académica. La ciencia tiene algo de universal, y no se trata de fomentar un nacionalismo estrecho; pero una ciencia aplicada, una ciencia social como es la economía, es necesariamente deudora de su entorno. Permítanme una analogía con lo sucedido con la Teología de la Liberación, que surgió en los años sesenta en América Latina. Por 500 años había habido facultades teológicas en el continente y, curiosamente, eran muy pocas las cosas relevantes que se habían producido en nuestras tierras. Poseíamos un pensamiento reflejo, repetidor de textos y doctrinas europeas. En los años sesenta, un grupo de teólogos cambia el interlocutor, porque ya no serán más las universidades europeas, y cambia el lugar mismo de reflexión. Ya no serán los temas clasicos discutidos en Europa, sino los problemas propios de los más pobres de América Latina. Se reflexiona con rigor, desde comunidades de base y se habla con ellas. Al comienzo, el rechazo del mundo académico fue general. Se criticaba el método, la elección de los temas, los presupuestos filosóficos. Poco a poco, sin embargo, el tema se fue imponiendo; se percibió un aire fresco, verdadero y renovador. Se cambió la jerga. Gustavo Gutiérrez fue recibiendo doctorado Honoris Causa tras doctorado en reconocimiento y respeto por su trabajo. Otro ejemplo. En mi patria, ante la grave situación de la vivienda, un sacerdote convocó a algunos arquitectos para planear casas elementales que resolvieran, al menos transitoriamente, el problema. Los arquitectos profesionales, formados en nuestras universidades, fueron incapaces. Un joven, sin estudios de arquitectura, sobre un papel cuadriculado de aritmética propuso un modelo que ha dado alivio a miles y miles de familias jóvenes y a los más pobres, que no tenían siquiera lo más mínimo en términos de privacidad y vida familiar. Faltaba alguien que hiciera arquitectura desde otro ángulo, con ojos nuevos y creatividad... aunque con pocos medios.

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En Chile, los economistas conocen a los pobres fundamentalmente por las estadísticas. En las universidades se estudian casos importados y los jóvenes no conocen la realidad de su pueblo. Están más familiarizados con lo que pasa en Miami que con las poblaciones más pobres de su ciudad. No deja de ser significativo el vuelco dado por Yunus, con su banco de los pobres, que desde Bangladesh rompió todas las certezas de banqueros y teóricos clásicos. En la Universidad Católica se publicó un libro de artículos sobre la pobreza en Chile, destinado a nosotros, y todos esos artículos están escritos en inglés. En nuestro Banco Central se hacen regularmente seminarios entre los investigadores del lugar, y también se hacen en inglés. Esto es anecdótico, pero es grave porque denota un grupo herodiano... es decir, vueltos a la cabeza del imperio y no hacia aquellos a quienes se debe servir. Una relación fructífera entre ética y economía supone necesariamente cuestionar el punto de partida y el punto de referencia de esta ciencia. Una experiencia interesante, llevada a cabo en Chile, es el programa de viviendas populares (Un Techo para Chile), que agrupa estudiantes de todas las universidades que sienten el vacío en la formación recibida y quieren conocer y servir a los más necesitados de su pueblo. Eso ha influido en su modo de estudiar y de producir académicamente.

b) Economistas vs. políticos. La necesidad de interdisciplinctnedad Es un hecho que poco a poco la economía ha ido convirtiéndose en el tema central cuando se habla de desarrollo. Si hoy todos reconocen que el desarrollo humano no se limita a lo económico, en la práctica el tema económico sigue siendo central. Esto ha significado que los economistas y los empresarios han tomado el relevo de los políticos en las decisiones más importantes. Ellos deciden las inversiones, asignan los sacrificios, determinan los ritmos, etcétera. Los políticos, con menos ciencia en la materia, pierden ante los empresarios y economistas su autoridad. En otras palabras, en la actualidad vemos que se desarticula el sistema político. Los políticos pierden estima y autoridad. Hagan las promesas que hagan, a la hora de llegar al poder, deben seguir los dictados de los economistas, que reconocen pocas posibilidades de movimiento. Esto puede tener consecuencias fatales, como el desinterés en la política, la falta de participación de los jóvenes... lo cual puede llevar a aventuras antidemocráticas o populistas. La centralidad de lo económico ha llevado también a una desarticulación de los sistemas sociales de participación. Las organizaciones populares se disgregaron. De ciudadano se ha pasado a consumidor.

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c) Una economía que no nos quite el carácter de ser sujetos de la historia Cinco preguntas que vienen del siglo xix El Renacimiento significó un sueño de la centralidad del ser humano en el universo. Eso llegó a formularse en el Siglo de las Luces y en la Revolución francesa en una gran confianza en la razón y la libertad. Surgieron, sin embargo, en el siglo xix preguntas que cuestionaron a fondo las certezas culturales de la centralidad del sujeto libre y razonable. Marx nos llenó de dudas, porque nos condicionó fuertemente a los sistemas productivos y a las clases sociales. La libertad, ciertamente, era algo que debía obtenerse a largo plazo, porque estaba limitada por sus alineaciones. Por otra parte, Freud nos hizo descubrir que nuestra libertad estaba inmersa en un mundo inconsciente de pulsiones y traumas desconocidos que nos arrebatan la libertad y la condicionan. Por su parte, Darwin nos quitó la pretendida diferencia esencial del hombre con los otros seres, pues nos hizo ser parte de una cadena de vivientes que, pasando de las células primordiales, llegó hasta la conciencia. Este planteo es hoy aún más radical, porque se estudia la evolución de la materia y se nos inserta en un proceso que va de los elementos minerales a la vida y la conciencia. Para consolarnos, se nos dice que somos polvo de estrellas... pero, en definitiva, sólo polvo. Nietzsche lleva todas esas preguntas al plano moral y nos interroga en esas circunstancias sobre las fuentes de la moralidad. Es interesante que la "hubris", el orgullo humano nacido en el Renacimiento, es fuertemente cuestionado; el sujeto parece perder su autonomía, y su libertad es puesta en entredicho. Touraine nos recuerda que la modernidad nació sobre dos pilares: la razón y la libertad, pero que, por la concepción reinante en la ciencia, la razón aplastó a la libertad. El hombre fue sometido a un destino impuesto por las leyes de la naturaleza que se extendieron a las ciencias sociales y políticas. Se establecieron regímenes que parecían imponer la fuerza de la razón ordenadora en la sociedad destruyendo al individuo. En esa línea se inserta parte de la economía clásica, y eso entra en crisis. Hay que repensar el rol de la libertad y el factor humano. Hay que reintroducir la ética para que las leyes económicas no sean concebidas como algo inexorable, sino como una oportunidad para que el hombre sea sujeto de la historia, libre y responsable de los demás.

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En suma, puesto que las consecuencias de las decisiones económicas tienen repercusiones sociales y políticas, es necesaria una reformulación ética.

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La crisis de un constructivismo voluntarista, que creyó que se podía conducir la economía de manera arbitraria, y el reconocimiento de que hay ciertas leyes y principios que se deben respetar hicieron creer que el hombre debía bajar la cabeza y someterse a esas leyes. Es un desafío llegar a un equilibrio a fin de desarrollar su libertad y su responsabilidad.

d) La economía dentro de un cambio cultural Sabemos que la cultura es lo que nos permite vivir humanamente, lo que nos permite ordenar nuestro mundo, tener parámetros para ubicarnos, lo que ordena nuestros valores y fija nuestros fines jerarquizando los medios. Somos cada vez más conscientes de que la economía se entiende dentro de una cultura y que ella influye a su vez en la cultura. El verdadero desarrollo está ligado a un desarrollo cultural. Una invasión cultural puede paralogizar y dejar a las víctimas en estado de anomia, de autismo cultural. Parte de eso les pasó a nuestros grupos étnicos a la hora de la invasión hispánica. Un cambio de cultura rompió el alma de muchos pueblos. Quisiera señalar dos elementos de la cultura en referencia al problema de la ética y la economía: el problema de los fines y medios, y el problema del individualismo y las redes de trasmisión de la cultura. 1. Fines y medios Israel introdujo en nuestra cultura la noción de progreso y de fin. Ante el mito del eterno retorno (Eliade) de los pueblo antiguos, Israel rompió ese círculo infernal. Se puso en marcha tras una esperanza: la tierra prometida. Esa tierra ordenó la marcha, permitió elegir los medios y fijar los plazos. Cuando se nubla el fin, erramos sin destino. Un ser sin fin pierde la libertad. Si llegamos a un aeropuerto sin saber nuestro destino, todos los vuelos pierden su sentido para nosotros. Fácilmente quedamos sin sentido y sin esperanza, o convertimos en fines los medios que son sólo medios. Hacer de un medio un fin es hacerse esclavo. Vivimos en una sociedad rica en medios y carente de fines por los cuales valga la pena vivir y sacrificarse. 2. Individuo vs. persona Nuestra cultura ha insistido en el individuo más que en la persona. El concepto de persona recalca la idea de que somos un centro de relaciones; en cambio, la noción de individuo acentúa la división, la diferencia. Al insitir en el individuo,

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ÉTICA Y ECONOMÍA EN EL MUNDO CONTEMPORÁNEO

el autoconomiciento, la autorrealización, la competencia, se convierten en valores importantes en desmedro del servicio, la solidaridad, la división complementaria del trabajo y, sobre todo, el sacrificio por los demás. Fácilmente se quiebra el sentido social, el sentido de pertenencia, de responsabilidad social. Hay problemas para el sacrificio y para soportar la frustración. En parte eso se debe a un debilitamiento del rol del padre, cuya función psicológica es abrirnos a un mundo más ancho que la relación madre-hijo. El padre nos inserta en un mundo más amplio: el mundo social. Ese mundo supone aceptar una cultura recibida de los mayores, los derechos de otros, etcétera. El padre nos limita y a la vez nos abre a un mundo más amplio. Hoy se insiste en nuestros derechos, en los derechos del niños... pero no se nos educa en nuestros deberes. Se ha roto la figura del padre y con eso la red de transmisión de valores. Como dice Albert Camus en su novela El primer hombre, ahora todos estamos condenados a inventar nuestro mundo, y eso es terrible porque nos condena a la soledad. Así se distorsiona la noción de libertad, que se convierte en autoafirmación más que en solidaridad y responsabilidad; convierte la noción de amor en autocomplacencia y hedonismo. Ésta es una cuestión interesante, y la economía tiene mucho que decir al respecto, porque responde a necesidades humanas y crea nuevas necesidades.

e) Gmtuidad No quisiera terminar esta exposición sin referirme a algo que no es fácil ligar con la economía, pero que es altamente esencial para la humanidad. Me refiero a la gratuidad. Es algo en lo que los pueblos latinoamericanos podemos aportar. Desde nuestra pobreza, nuestro sentido de acogida, nuestro gusto por la fiesta, podemos decir algo acerca del verdadero desarrollo humano. Lo más humano no se compra ni se vende, tiene valor pero no tiene precio. La amistad, una sonrisa, la felicidad, el amor... la misma muerte, se reciben y se dan. La poesía es una dimensión humana que también está en el reino de lo gratuito. Cuando Miguel Hernández estaba preso en las cárceles de España, le escribía a su hijo "tu risa me hace libre... cárcel me quita". No es fácil que un economista entienda esa lógica, que es esencial para la vida del hombre en esta tierra y para su desarrollo. Vengo de una tierra que ha obtenido dos premios Nobel de Literatura por su poesía, y no podemos dejar que se cercene esta dimensión. Neruda le pedía al aire que no se dejara encajonar, que no se vendiera, que correteara haciendo fiesta. Paradójicamente, eso no puede ser ajeno

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al pensar económico. El Evangelio tiene en sus inicios una máxima sabia: "No sólo de pan vive el hombre". Dicho de otro modo, necesitamos alimentarnos de panes confeccionados con trigos más sutiles. En esa línea podemos aportar algo, porque nuestro mundo por ser pobre es más poético y más gratuito. El mismo Neruda, al visitar Machu Pichu, y al ver las maravillas hechas por el ser humano y contemplar los éxitos de la empresa productiva, le pregunta a las ruinas: Aire en el aire... ¿y el hombre dónde estaba? Piedra en la piedra... ¿y el hombre dónde estaba?... Piedra en la piedra ¿y en la base harapos?... Y suplica a esos restos de piedras milenarias "devuélveme al esclavo que enterraste". Hay ahí una intuición: el rechazo de un progreso que pueda esclavizarnos. Pienso, con Amartya Sen que ética y economía se relacionan porque finalmente en ellas se juega la libertad del ser humano. Y esa libertad humana es rica en novedades, en recursos... en sencillez y gratuidad. En otras palabras, no podemos descuidar de producir en abundancia el pan que compartimos, para que en ninguna mesa de nuestro continente él escasee. Pero debemos saber que ese pan se amasa no sólo con trigo sino con lágrimas, con dignidad, con esperanzas y con libertad. Ahí se expresa el alma de la parte nuestra de América.

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ÉTICA DE LA ECONOMÍA

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Página en blanco a propósito

DILEMAS ÉTICOS DE AMÉRICA LATINA

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PARTE II

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Página en blanco a propósito

Bernardo Kliksberg

I. UNA AGUDA Y SILENC1OSA DISCRIMINACI6N

La aspiracion a una sociedad entre cuyos pilares cste la superacion de las discriminaciones se halla en las entranas del "sueno latinoamericano". Recorre toda la historia del continente, tiene profundas representaciones a nivel nacional en casi codos los paises, y es objeto actualmente de continuas luchas. En estos ticmpos, cuando con grandes sacrificios los pueblos ban logrado hacer avanzar procesos genuinos de democratizaci6n, se suceden los esfuerzos para denunciar las discriminaciones de toda indole, y bregar por su superacion. Sin embargo, no bastan los suefios para cambiar las duras realidades de la region. La recorren graves tendencias hacia la pauperization y la polarizaci6n social, que estan despertando fuerte preocupacion canto dentro de los paises, como a nivel internacional, y que son el contexto propicio para la acentuacion de discriminaciones. Asi, las desigualdades extremas en el acceso a oportunidades socioeconomicas mantienen y agudizan dramas, tales como la miseria en que viven las comunidades indigenas, la marginacion en algunos paises de la poblacion de color, la inferiorizacion de la mujer, sobre todo de la mujer pobre en diversas areas, la marginacion de los discapacitados y de las personas mayores de edad. De todo ello surge una sociedad con fuertes fracturas, que generan exclusion, tension social y, con frecuencia, ideologias intolerantes racionalizadoras escas ultimas. Deseamos focalizar en este trabajo un aspecto de las discriminaciones que recorren la realidad de la region y que deberian ser objeto de muchisima mas atencion. Se trabaja cada vez mas sobre las inequidades que la caracterizan en pianos como el acceso al trabajo, la distribution de ingresos, las oportunidades educativas, el acceso a la atencion de salud, pero son limitados los analisis sobre que esta pasando en una cuestion vital: las posibilidades que tienen los diversos estratos sociales en cuanto a la conformation de una unidad familiar solida y estable. Las cifras indican que existen grandes diferencias, que alii se esta produciendo un silencioso drama de vastas proporciones. 69

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Un tema etico central: el impacto de la pobreza sobre la familia en America Latina

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Independientemente de su voluntad, numerosas parejas jóvenes no tienen las oportunidades reales para conformar o mantener una familia. Muchas familias son destruidas ante el embate de la pobreza y la desigualdad, otras se degradan, y otras no llegan siquiera a constituirse. Hay una grosera discriminación en este campo, que es reforzada por la falta de políticas públicas activas que hagan hincapié en la protección de la unidad familiar. Todo ello afecta visceralmente a la visión de una sociedad pluralista y diversa. El derecho elemental a la formación y al desarrollo de una familia debería ser uno de sus pilares. En este trabajo se desea sobre todo estimular la investigación, la reflexión y el intercambio sobre esta temática. Para ello, en un primer momento, se plantean algunos elementos sobre los roles claves que juega la familia en las sociedades actuales, y en el mismo proceso de desarrollo. En segundo término, se refieren algunos datos sobre los agudos problemas sociales que sufre la región y que caracteriza el contexto en el que viven las familias. En tercer término, se examinan ciertos impactos de este contexto sobre la unidad familiar. Finalmente, se efectúa una reflexión de conjunto.

II. EL REDESCUBRIMIENTO DE LA FAMILIA

A inicios del siglo xxi existe una creciente revalorización del rol de la familia en la sociedad. Desde la perspectiva espiritual, la familia apareció siempre como la unidad básica del género humano. Las grandes cosmovisiones religiosas destacaron que su peso en lo moral y afectivo era decisivo para la vida humana. En los últimos años, se han sumado a esa perspectiva fundamental conclusiones de investigaciones de las ciencias sociales que indican que la unidad familiar realiza, además, aportaciones de gran valor en campos muy concretos. Entre otros aspectos, las investigaciones destacan el papel de la familia en el rendimiento educativo, en el desarrollo de la inteligencia emocional, en las formas de pensar, en la salud y en la prevención de la criminalidad. La calidad de las escuelas tiene un fuerte peso en el rendimiento educativo. El curriculum, la capacitación de los docentes, los textos escolares, los otros materiales de apoyo utilizados, la infraestructura escolar, influyen en todos los aspectos de los procesos de aprendizaje. Pero hay otros factores incidentes, según refieren las investigaciones. Según concluye un informe de la CEPAL (1997), el 60% de las diferencias en los desempeños estarían vinculadas al clima educacional del hogar, a su nivel socioeconómico, a la infraestructura de vivienda (hacinadas y no hacinadas) y al tipo de familia. Aspectos básicos de la estructura de la familia tendrían, por tanto, fuerte influencia en los resultados educativos. Entre ellos,

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figuran elementos como el grado de organicidad del núcleo familiar, el capital cultural que traen consigo los padres, su nivel de dedicación para acompañar los estudios de los hijos, así como su apoyo y estímulo permanente a estos últimos. Múltiples estudios corroboran esta tendencia y el papel clave de la fortaleza del núcleo familiar. La Secretaría de Salud y Servicios Humanos de los Estados Unidos realizó un estudio con 60.000 niños. Wilson (1994) informa sobre sus conclusiones: En todos los niveles de ingreso, salvo el muy alto (más de 50.000 dólares al año), en el caso de los dos sexos y para los blancos, negros e hispanos por igual, los niños que vivían con una madre divorciada o que nunca se había casado, estaban claramente peor que los pertenecientes a familias que vivían con los dos progenitores. En comparación con los niños que vivían con sus dos padres biológicos, los niños de familia con un solo progenitor eran dos veces más propensos 3 ser expulsados o suspendidos en la escuela, a sufrir problemas emocionales o de conducta y a tener dificultades con sus compañeros. También eran mucho más proclives a tener una conducta antisocial. Las características de la familia tienen asimismo influencia sobre otro tipo de educación, la emocional. Hay un significativo interés actualmente en el tema de la denominada "inteligencia emocional". Según indican las investigaciones de Goleman (1995), y otras, el buen desempeño y el éxito de las personas, en su vida productiva, no se hallan ligados sólo a su cociente intelectual, sino que tienen estrecha relación con sus calidades emocionales. Entre los componentes de este orden particular de inteligencia, se hallan el autodominio, la persistencia, la capacidad de automotivación, la facilidad para establecer relaciones interpersonales sanas y para interactuar en grupos, y otros semejantes. Según se ha verificado, con frecuencia personas de elevada inteligencia emocional tienen mejores resultados que otras con cociente intelectual mayor, pero reducidas calidades en ese orden. La familia tiene un gran peso en la conformación y desarrollo de la inteligencia emocional. Los niños perciben en las relaciones entre sus padres, y de estos úlimos con los niños mismos, modos de vincularse con lo emocional que van a incidir sobre sus propios estilos de comportamiento. Destaca Goleman: "La vida en familia es nuestra primera escuela para el aprendizaje emocional". Otro aspecto en que la familia, con su dinámica, va moldeando perfiles de comportamiento en los niños es el que se produce en el campo de "las formas de pensar". Naum Kliksberg (1999) señala, al respecto, que el niño se vincula con sus padres y hermanos a través de tres modalidades básicas: de aceptación pasiva, de imposición autoritaria y de diálogo democrático. En los hogares tiende a predominar alguno de estos modelos de interacción. Resalta el investigador que si el

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predominante es el de aceptación pasiva, se genera una forma de pensar "sometida" que acepta argumentos y posiciones, sin inquirir mayormente sobre sus fundamentos. Si la interacción usual es la autoritaria, se desarrolla una forma de pensar orientada a imponer el propio pensamiento al otro, y sólo centrada en las coerciones necesarias para lograr ese objetivo. Si, en cambio, el modelo de interacción es "dialogal democrático", la forma de pensar que se desenvuelve es crítica, se sabe escuchar al otro, se trata de entenderlo y de explicarse. En el campo de la salud, Katzman (1997) señala, resumiendo estudios efectuados en el Uruguay, que los niños extramatrimoniales tienen una tasa de mortalidad infantil mucho mayor, y que los niños que no viven con sus dos padres tienen mayores daños en diferentes aspectos del desarrollo psicomotriz. Una preocupación central de nuestro tiempo es el aumento de la criminalidad en diversos países. La familia aparece, a la luz de las investigaciones al respecto, como uno de los recursos fundamentales con que cuenta la sociedad para prevenir la criminalidad. Los valores inculcados a los niños en la familia en esta materia, en los años tempranos, y los ejemplos de conducta observados van a incidir considerablemente sobre sus decisiones y conductas futuras. Un estudio realizado en los Estados Unidos (Dafoe Whitehead, 1993) identificó que, al examinar la situación familiar de los jóvenes en centros de detención juvenil en el país, se verificaba que más del 70% provenían de familias con padre ausente. En resumen, la familia, junto a sus históricas y decisivas funciones afectivas y morales, exaltadas en religiones como la cristiana y la judía, entre otras, cumple funciones esenciales para el bienestar colectivo. A partir de esa visión, existe, en diversos países desarrollados, un activo movimiento de creación de condiciones favorables para el buen desenvolvimiento y el fortalecimiento de la familia. Las políticas públicas de los países de la Comunidad Económica Europea brindan, entre otros aspectos: garantías plenas de atención médica adecuada para las madres durante el embarazo, el parto y el período posterior, amplios permisos remunerados por maternidad que van desde tres meses en Portugal hasta 28 semanas en Dinamarca, subvenciones a las familias con hijos, deducciones fiscales. Diversos países, como los nórdicos, han establecido amplios servicios de apoyo a la familia, como las guarderías, y servicios de ayuda domiciliaria a ancianos e incapacitados. La necesidad de fortalecer la institución familiar y apoyarla de modo concreto tiene múltiples defensores. Reflejando muchas opiniones similares, un estudio español (Caballo, 1990) plantea que "la familia es una fuente importante de creación de capital humano. Por una parte, ofrece servicios de salud en forma de cuidado de enfermos y niños que tendrían un elevado coste si tuvieran que ser provistos por el mercado o el sector público. Por ocra, es en ella donde tiene lugar

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la primera educación que recibe un niño, que es además la que tiene una rentabilidad más elevada". Ante ello se pregunta: ¿En la práctica, el sector público está financiando gran parte de los gastos en educación en la mayoría de los países? La otra pregunta inmediata es: ¿entonces, por qué sólo una parte de la educación, la impartida en escuelas públicas o privadas? Si este tipo de educación es subvencionada, no hay razón alguna para que no se subvencione también la educación impartida en la casa. Otro trabajo (Navarro, 1999) reclama: "la universalización (en España) de los servicios de ayuda a la familia", y demuestra su factibilidad en términos de costos económicos. Frente a esta revalorización internacional del rol de la familia, y la verificación de sus enormes potencialidades de aporte a la sociedad, ¿qué sucede en los hechos en América Latina? ¿Cuál es el contexto socioeconómico actual y cómo afecta a las familias concretas de la región?

III. LOS AGUDOS INTERROGANTES SOCIALES

La evolución de la situación social de la región ha generado fuerte alarma en amplios sectores. Diversos organismos internacionales, entre ellos las Naciones Unidas y el BID, han llamado la atención sobre los inquietantes déficits sociales. La Iglesia, a través de sus máximas autoridades, ha hecho repetidos llamamientos a dar la máxima prioridad a las graves dificultades que experimentan extensos grupos de la población. La ciudadanía ha indicado, por diversas vías, que considera que sus problemas de mayor gravedad se hallan en el área social. Según el Panorama Social de la CEPAL (2001), la población ubicada por debajo de la línea de la pobreza representaba el 41% de la población total de la región en 1980, cifra muy elevada en relación con los promedios del mundo desarrollado y de los países de desarrollo medio. Portugal, el país con más pobreza de la Unión Europea, tiene un 22% de la población pobre. La cifra empeoró en las dos últimas décadas y el porcentaje de pobreza latinoamericano pasó a significar en 2002 el 44% de una población mucho mayor. Las estimaciones nacionales indican que la pobreza tiene una alta presencia en toda la región con muy pocas excepciones. En Centroamérica, son pobres el 75% de los guatemaltecos, el 73% de los hondurenos, el 68% de los nicaragüenses y el 55% de los salvadoreños. Es pobre el 53% de la población peruana, más del 70% de la ecuatoriana, y el 63% de la boliviana. En México, es pobre actualmente el 51,7%

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de la población y en el Brasil se estima que 44 millones de personas están en extrema pobreza con un ingreso de menos de un dólar diario (Proyecto Fome Zero, 2004). La Argentina es un caso muy ilustrativo de las dificultades de la región. Un país que tenía a inicios de los años sesenta porcentajes menores al 10% en pobreza, llegó a fines de 2002 a un 58% de la población por debajo de la línea de la pobreza. CUADRO 1. Evolución de la pobreza en América Latina, 2000-2002 (porcentaje de la población)

Año

Indigencia

Pobreza

2000 2001 2002

17,8% 18,6% 20,10%

42,1% 43,0% 44,0%

Nota: de 2000 a 2002 se generaron 15 millones de nuevos pobres.

La región presenta elevados niveles de desocupación e informalidad que son una causa central de la evolución de la pobreza. La tasa de desempleo promedio subió del siguiente modo: CUADRO 2. América Latina. Crecimiento y desempleo, 1980-2003 Período

1981-1990 1991-1997 1998-2003

Jasa de desempleo urbano

8,4% 8,8% 10,4%

Fuente: CEPAL. Informes anuales.

A esas altas tasas se suma el ascenso del porcentaje de la mano de obra activa que trabaja en la economía informal, constituida en tramos importantes por ocupaciones inestables, sin base económica sólida, de reducida productividad, bajos ingresos, y por la ausencia de toda protección social. La informalización implica, según subraya Tokman (1998), un proceso de descenso de la calidad de los trabajos existentes. En 1980 trabajaba, en la economía informal, el 40,6% de la mano de obra no agrícola ocupada; hoy representa el 59%. A ello se agrega la precarización: hay un número creciente de trabajadores sin contrato o bajo contratos temporales. Alrededor del 35% de los asalariados está en esas condiciones en la Argentina, Colombia y Chile, y el 74% en el Perú. Uno de los puntos de preocupación central, con múltiples consecuencias, es que las serias dificultades ocupacionales son aun de mayor envergadura en los grupos jóvenes. Así lo indica el cuadro siguiente:

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CUADRO 3. América Latina: desempleo juvenil, 1990-2002 (tasas anuales) Grupo de edad

15-19 15-24 10-19 20-19 15-17 18-24 15-19 20-24 12-17 18-24 12-24 15-24 15-24 10-24 12-19 20-24 15-24 15-19 20-24 14-24 14-24 15-24

Bolivia Brasil Chile Colombia Costa Rica Ecuador El Salvador Honduras México Panamá Paraguay Perú Uruguay Venezuela

1990 1995 2000

46,6 30,1 5,0 5,4 11,0 9,3 15,8 10,1 21,0 16,6 13,5 15,3 13,3 10,2 13,1 9,9 31,9 10,8 7,8 11,2 25,5 19,9

21,7 15,2 133 9,5

15,9 12,0

10,4 13,5 18,6 10,7 7,0

18,4 14,1 15,4 26,6 18,0

39,5

17,8 14,7 26,1 20,1 44,7 34,8 10,9 17,4 14,3 5,4 4,1 32,6

17,1 31,7 25,3

Puente: HNUD, 2004.

Como se observa, el desempleo entre los jóvenes viene creciendo fuertemente en todos los países. Ello crea un foco de conflicto muy serio. Desempleo, subempleo y pobreza se ligan estrechamente. Llevan a carencias de todo orden en la vida cotidiana. Una de sus expresiones más extremas es la presencia, en diversos países, de cuadros alarmantes de desnutrición. Las cifras de desnutrición son elevadas en toda la región como puede apreciarse en el siguiente cuadro: CUADRO 4. Desnutrición infantil ' País

Argentina Bolivia Brasil

Último año

1995/1996 1998 1996

12,4 26,8 10,5 (continúa)

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País Argentina

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CUADRO 4. (Continuación)

El Salvador Guatemala Honduras México Nicaragua Panamá Paraguay Perú Rep. Dominicana Uruguay Venezuela América Latina

Ultimo año

1999 2000 1996 1998 1998 1999 1996 1999 1998 1997 1990 2000 1996 1992/93 2000

1,9 13,5 6,1 26,4 23,3 26,4 38,9 17,7 24,9 18,2 13,9 25,4 10,7 9,5 12,8 18,9

Fuente: cálculo basado en datos de la OMS, Departamento de Nutrición para la Salud y el Desarrollo, 2002. PNUD, 2004.

Un informe de la Organización Panamericana de la Salud y la CEPAL (1998) destacaba sobre el problema: "Se observa en casi todos los países de la región un incremento en enfermedades no transmisibles crónicas asociadas con la alimentación y la nutrición". La desnutrición y otros aspectos de la pobreza llevan a fuertes retrasos en los niños pobres, que van a afectar toda su existencia. Estudios de Unicef (1992) identificaron retrasos en el desarrollo psicomotor de una muestra de niños pobres a partir de los 18 meses de edad. A los 5 años, la mitad de los niños de la muestra examinada presentaban retrasos en el desarrollo del lenguaje, 40% en su desarrollo general y 30% en su evolución visual y motora.

IV. LA REGIÓN MÁS DESIGUAL DEL PLANETA

Junto a la pobreza, la situación social de América Latina se singulariza por acentuadas inequidades. La región se ha convertido, según indican las cifras, en el continente de mayor polarización social del mundo. El Informe de Progreso Económico y Social del BID (1998/1999) proporciona las siguientes cifras al respecto:

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País Chile Colombia Costa Rica Ecuador

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Como se observa, en América Latina el 5% más rico de la población recibe el 25% del ingreso. La proporción supera a lo que recibe el 5% más rico en las otras áreas del mundo. A su vez, es la región donde el 30% más pobre de la población recibe el menor porcentaje del ingreso (7,6%) en relación con todos los otros continentes, como puede apreciarse en la siguiente figura del BID: FIGURA 2. Ingreso que recibe el 30% más pobre (porcentaje del ingreso total)

Fuente: figuras 1 y 2: BID-IPES, 1998.

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FIGURA 1. Ingreso que recibe el 5% más rico (porcentaje del ingreso total)

Medida asimismo en términos del coeficiente de Gini, que da cuenta del nivel de desigualdad en la distribución del ingreso de una sociedad, América Latina presenta el peor coeficiente de Gini, a nivel mundial, como puede apreciarse a continuación: CUADRO 5. Inequidad comparada (medida con el coeficiente de Gini) Países más desarrollados, en términos de equidad (Suecia, Dinamarca, Países Bajos, otros)

0,25 a 0,30

Países desarrollados

0,30

Promedio universal

0,40

América Latina

0,57

Cuanto más bajo es el coeficiente de Gini, mejor es la distribución del ingreso en una sociedad. El de América Latina supera ampliamente a los de los países más equitativos, y es significativamente más elevado que la media mundial. Pueden observarse cifras comparativas nacionales en el siguiente cuadro: CUADRO 6. Indicadores de desigualdad para algunos de los países de América Latina, Estados Unidos e Italia

Coeficiente de Gini Brasil (2001)

Guatemala (2000) Colombia (1999) Chile (2000) México (2000) Argentina (2000) Jamaica (1999) Rep. Dominicana (1997) Costa Rica (2000) Uruguay (2000) Estados Unidos (1997) Italia (1998)

59,0 58,3 57,6 57,1 54,6 52,2 52,0 49,7 46,5 44,6 40,8 36,0

Porcentaje Relación entre Porcentaje del del 20% los ingresos del 10% superior inferior en el décimo decil en el ingreso total ingreso total y el primer decil

47,2% 46,8% 46,5% 47,0% 43,1% 38,9% 40,1% 38,6% 34,8% 33,5% 30,5% 27,4%

2,6% 2,4% 2,7% 3,4% 3,1% 3,1% 3,4% 4,0% 4,2% 4,8% 5,2% 6,0%

54,4 63,3 57,8 40,6 45,0 39,1 36,5 28,4 25,1 18,9 16,9 14,4

Fuente: Banco Mundial, 2004.

Las acentuadas disparidades sociales de la región tienen impactos regresivos en múltiples áreas: reducen la capacidad de ahorro nacional, limitan el mercado interno, afectan a la productividad, causan diversos efectos negativos sobre el

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sistema educativo, perjudican la salud pública, potencian la pobreza, favorecen la exclusión social, erosionan el clima de confianza interno, y debilitan la gobernabilidad democrática. Inequidad y pobreza interaccionan estrechamente. El empeoramiento de la incquidad ha operado como un factor de gran peso en el aumento de la pobreza en la región. Así lo indican, entre otros estudios, los realizados por Birdsall y Londoño (1997). Los investigadores han reconstruido cuál sería la curva de pobreza de América Latina si la desigualdad hubiera seguido en los años ochenta en los mismos niveles que presentaba a los inicios de la década de 1970, que eran elevados, pero que se acentuaron después. Las conclusiones son las que aparecen en el siguiente gráfico: FIGURA 3. El impacto de la desigualdad sobre la pobreza en América Latina, 1970-1995

Fuente: Birdall y Londoño, 1997.

La línea sólida del cuadro indica la evolución de la pobreza en millones de pobres entre 1970 y 1995. La línea quebrada es una simulación econométrica que indica cuál hubiera sido esa evolución si se hubiera mantenido la estructura de distribución de ingresos de inicios de los años setenta. La pobreza hubiera sido en ese caso, según estiman, la mitad de la que efectivamente fue. Hay un "exceso de pobreza", de importantes dimensiones, causado por el aumento de la desigualdad. La pobreza y la inequidad tienen expresiones agudas en los indicadores de mortalidad materna e infantil. La cifra promedio de niños que fallecen antes de cumplir 5 años de edad es, en la región, de 71 de cada 1.000. Supera a la de región de Asia Oriental y el Pacífico, que es de 57,1. Hay fuertes diferencias

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entre los países (la tasa asciende en Haití a 140,6 y en Bolivia a 99,1), y también son acentuadas las disparidades entre los diversos niveles sociales, como puede observarse: CUADRO 7. Tasa de mortalidad de menores de 5 años

País /región Bolivia Brasil Colombia República Dominicana Guatemala Haití Nicaragua Paraguay Perú América Latina y el Caribe Asia Oriental, Pacífico Asia Central Oriente Medio, África del Norte Asia del Sur África Subsahariana Totalpaíses

1

Tasa de mortalidad de menores de 5 años (en miles) 2 4 Promedio 3 5

146,5 98,9 52,1 89,9 89,1 163,3 68,8 57,2 110,0 97,3 84,0 82,5 140,6 144,2 191,7 148,3

114,9 56,0 37,1 73,0 102,9 150,1 66,6 50,0 76,2 80,8 62,9 64,5 117,8 152,6 190,9 140,8

104,0 39,2 30,7 60,1 82,0 137,1 52,5 59,0 48,0 68,1 53,7 69,8 92,2 136,1 174,3 126,8

47,8 26,7 34,9 37,3 60,7 130,6 48,5 39,4 44,1 52,2 41,1 57,5 80,1 110,8 156,6 110,0

32,0 33,3 23,6 26,6 37,9 105,6 29,7 20,1 22,1 38,8 27,1 40,2 50,4 71,7 112,4 77,4

99,1 56,7

37,4 61,0 79,2 140,6 56,0 46,6 68,4 71,7 57,1 64,9 100,3 126,6 168,4 124,2

Fuente: Banco Mundial, 2004.

En Bolivia, en el 20% más rico de la población, mueren 32 de cada 1000 niños antes de cumplir cinco años; en el 20% más pobre la cifra se quintuplica: 146,5 por mil. Esta gravísima realidad tiene un sesgo étnico muy concreto, pues la más afectada es la población indígena. Lo mismo sucede en Perú, donde la mortalidad infantil antes de los 5 años del 20% más pobre quintuplica a la del 20% más rico, 111 vs. 22.2, y en el Brasil la triplica: 98,9 vs. 33,3. Las cifras de desnutrición infantil crónica muestran asimismo importantes disparidades por etnias, residencia urbana o rural, y estratos de ingresos. Véase el siguiente cuadro correspondiente a la región andina:

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País Lugar de residencia1 Ciudades grandes Ciudades pequeñas Pueblos Área rural Etnicidttd Población no indígena Población indígena Región Alciplano Otras regiones Deciles de SES3 1 (menor)

2

3 4 5 6 7 8 9 10 (mayor) índice de concentración^ Total países

Colombia

Ecuador

Perú

Bolivia

12,7 10,9 14,0 19,3

20,7 22,4 28,2 .35,2

13,2 20,1 27,2 40,8

18,5 20,3 22,4 37,2

24,2 58,2

22,5 47,0

23,7 50,5

33,3 22,2

38,5 18,2

31,2 23,9

38,5 51,8 30,6 27,6 17,9 24,4 19,0 19,1 15,8 11,9 -0,223 26,5

49,6 46,8 39,6 32,5 23,4 19,9 18,3 12,8 12,6

42,2 39,9 38,7 32,8 31,8 25,0 22,7 18,2 13,5

...2

26,8 24,1 17,1 14,9 16,3 15,2 11,0

11,7 6,3 5,4 -0,221 14,9

5,2

9,7

-0,311 26,1

-0,223 26,9

1 Según encuestas del DHS (Banco Mundial, 2004) (Colombia, Perú, y Bolivia), las ciudades grandes incluyen capitales nacionales y ciudades de más de 1 millón de habitantes, y las ciudades pequeñas van de 50.000 a 1 millón de habitantes. Según encuestas de I.SMS (Ecuador), las ciudades pequeñas tienen entre 5.000 y 1 millón de habitantes. 2 El símbolo (...) indica que la información no está disponible. 3 Deciles de SES son tomados para niños, y no corresponden a los deciles de la población, debido a las diferencias socioeconómicas en fertilidad 4 El índice de concentración mide la desigualdad social respecto del retraso en el crecimiento. El índice de concentración es una generalización del coeficiente de Gini, y oscila entre -1 y 0. Los valores cercanos a —1 indican mayor desigualdad social. Fuente: Larrea y Freiré, 2002.

Las tasas de desnutrición infantil en la región andina son altas; superan en Bolivia, Ecuador y Perú el 21%, pero muestran asimismo claros gradientes eco-

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CUADRO 8. Prevalencia del retraso del crecimiento infantil (%), por país, lugar de residencia, etnicidad, región y status socioeconómico, en cuatro países andinos

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nómicos. En general, en los países andinos las tasas de desnutrición crónica son tres veces mayores en los deciles más pobres que en los más ricos. Así, por ejemplo, en el 10% más rico de Ecuador, sólo el 11% de los niños presenta problemas de desnutrición, mientras que en el 10% más pobre la cifra casi se cuadruplica y en la población indígena la cifra llega al 58%. La mortalidad materna se cobra numerosas víctimas en la región. Según denunció la OPS (2004), 23.000 mujeres mueren en América Latina y el Caribe durante el embarazo o el parto, en la gran mayoría de los casos por "causas evitables que son prevenidas en forma rutinaria en los países desarrollados". El riesgo de fallecer por dar a luz es en América Latina de 1/160 frente a los I/ 4.000 en Europa occidental, esto es, 25 veces mayor. Mientras que en los Estados Unidos mueren anualmente 17 madres por cada 100.000 niños nacidos vivos, en Haití son 600 y en Colombia 100. Entre las causales básicas, estas cifras están vinculadas con la inexistencia de asistencia médica institucionalizada. El 24% de las madres no tienen asistencia médica durante el embarazo, y una tercera parte no tiene atención médica en el momento del parto. Las cifras muestran altos sesgos según los gradientes económicos como puede observarse en el Cuadro 9. En el 20% más rico de la población, las cifras de asistencia institucionalizada superan el 90%, tanto en la atención durante el embarazo como en el parto. En el 20% más pobre los déficit son agudísimos. En Solivia, el 60% carece de atención prenatal; y el 80%, de asistencia médica durante el parto. En el Brasil, casi un tercio del quintil más pobre carece de atención institucionalizada en ambos casos. En Perú, en el 20% más pobre, un 60% no tiene atención durante el embarazo y un 86% no la tiene durante el parto. La inequidad muestra también significativas expresiones en dos áreas claves para la infancia: una cobertura completa de vacunación y la prevalcncia de diarreas. Como puede apreciarse a continuación, el 20% más pobre de la región tiene pronunciados problemas en ambos campos frente al 20% más rico. En materia de cobertura completa de vacunas, mientras el 56% del quintil más rico cuenta con ella, en el más pobre el porcentaje es un 17% menor: 39%. La prevalencia de diarreas en los niños duplica en el 20% más pobre al 20% más rico en países como Brasil, Bolivia y Perú.

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82

96,1

República Dominicana

87,7 89,7 91,4

79,1 80,6 86,9 86,8 33,4 28,8

64,8 72,3 80,7 84,7 21,1

69,5 37,3 57,5 64,9 78,2 13,7

Perú América Latina y el Caribe Asia Oriental, Pacífico Asia Central

África del Norte

71,1

69,5 64,8

55,0

África Subsahariana Todos los países

75,7 70,8

91,0 80,6

93,6

34,6 70,9 84,2

35,2

73,0 43,0

86,9

81,9

96,2 96,3

76,0

95,6

0,13

31,2

24,6

5,3

0,30 0,10

12,8

82,7

30,5

13,7 40,2

41,2

32,9

24,0

9,3

88,6

60,6

71,6

19,8

;

0,32

0,05

0,08

0,11

0,17

0,07

0,07

0,19 0,14

0,01

0,09

0,08

0,17

CI*

42,1

32,9

8,1

21,7

92,3

53,0

58,4

48,0

49,9

58,8

37,3

16,1

96,9

88,7 85,2

44,8

2

51,6

11,7 41,2

37,7

95,1

68,4

72,9

75,1

69,0

79,8

31,1 47,4

97,3

95,7 92,8

67,7

3

52,5

82,1 84,0 66,2

17,7 46,2

49,3 59,2

38,5

0,25

0,26

0,46

0,36

0,04

92,8

21,9

58,6

82,2

99,7

0,22 60,8

0,20

56,4 65,8

96,6

98,6

0,31

66,0 94,3 93,4 80,6

0,19

64,6

0,18

0,21

0,42 46,3

34,8

0,02

0,09

0,07

0,28

C7*

98,1

92,3

91,5 78,2

95,3

84,5 97,8

87,7 98,1

56,7

Promedio

97,9 98,6

5

85,6

90,3

87,9

86,0

60,7

62,8

98,4

98,9

97,7

87,9

4

Tasas de partos asistidos por personas médicamente entrenadas

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* índice de concentración. Fuente: Banco Mundial, 2004.

74,9

23,2

16,8 61,1

Sur de Asia

49,3

93,3

67,3

96,0

83,9

81,5

94,8 98,5

96,0

89,0

85,6

79,5

Paraguay

86,9

80,9

67,0

Nicaragua

52,5 67,7

91,0

72,3

60,0

Haití

98,3

82,5

65,1 85,6

83,7

49,3

41,1

34,6 44,3

Guatemala

Medio Oriente,

95,9 90,0

99,0

98,2

62,3 72,2

89,8

87,7 81,1

67,5

Colombia

95,3 98,1 99,9

96,9 95,4

93,4

Brasil

5 Promedio

99,2

88,6

70,4

57,8

38,8

Bolivia

4

3

2

País I región

/

Tasas de cuidados básicos prenatales por personas médicamente entrenadas

CUADRO 9. Cuidados básicos prenatales y partos asistidos

47,2 35,3 75,3 36,4 63,5 53,2 60,3

66,9 30,2 43,0 20,1 74,6 30,8 63,8 47,6 56,8 67,9

53,8 28,0 41,2 18,8 61,0 20,2 55,3 39,6 48,3 64,2

Colombia República Dominicana Guaremala Haití Nicaragua Paraguay América Latina y el Caribe Asia Oriental, Pacífico Asia Central

41,6 44,4 50,3

42,0 45,8

29,8 33,6 38,3

Sur de Asia Todos los países

64,4 66,9 66,6

49,8 53,1 57,2

81,1

72,9 77,4

56,5

66,0

53,0

0,05

50,7

47,3

42,0

61,0

70,9

0,17 0,14

0,17

0,17

0,04

0,09 0,08 59,3

0,04

49,4

0,18

63,0

34,2

72,6

0,17

30,2

73,1

0,00

42,6

44,1

0,12

0,07 0,06

42,5

73,2

75,7

64,6

56,0

71,7

40,7

85,7

37,9

38,3

38,7

65,5

51,7

74,1

42,6

70,6

25,5 72,5

73,8

30,6

83,1

33,4

cr* 0,08

24,5 21,2

17,0

21,0

10,5 19,0

19,7

21,4

9,8

16,1

30,9

22,8

17,9

18,3 18,4

1 21,8

23,3 19,6

20,3 14,4

15,6

9,9

20,3 17,8

8,5

19,1

22,5

14,3

19,1

9,9 15,0

17,5

18,6

9,2

14,2

14,0

27,1

23,3 24,4

17,8

21,5

16,8

19,8

12,7

20,5

16,4

12,9

6,3

18,5

22,6

15,3

17,2

16,7

14,9 22,3 18,9

14,8

18,7

9,3 15,8

17,0

17,9

8,1

14,0

27,4

20,9

15,7

18,2

14,7 12,4

13,7

8,6 14,6

10,9

8,7 4,6 9,3

20,4

16,0

10,1

-0,05

-0,05

-0,04

-0,06

-0,02

-0,08

-0,09

-0,11

-0,11

-0,07

-0,04

-0,06

-0,08

-0,09

-0,16 10,0

-0,07 13,1

7,4

CI*

11,7 . 19,2

15,7

14,1

7,4

14,4

31,6

17,7

14,1

14,9

9,3

17,9

Aparición de casos de diarrea (%) 4 5 Promedio 3

2 19,8

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* índice de concentración. Fuente: Banco Mundial, 2004a.

Norte de África África Subsahariana

62,5

71,8

53,3 31,4

Medio Oriente,

Perú

42,2

84,9 68,2 46,9

21,0

24,9 74,0

56,6

Bolivia Brasil

Cobertura de inmunización 4 5 Promedio 3

1 21,8

País 1 región

2

CUADRO 10. Cubertura completa de inmunización y aparición de casos de diarrea

UN TEMA ÉTICO CENTRAL...

85

Ante estos datos, cabe interrogarse acerca del impacto de la pobreza y la inequidad sobre una institución fundamental del tejido social: la familia.

V. ALGUNOS IMPACTOS DE LA SITUACIÓN SOCIAL

La familia es un ámbito determinante de los grados de crecimiento, realización, equilibrio, salud y plenitud efectiva, que las personas pueden alcanzar. Aspectos centrales del progreso y bienestar de la sociedad y de sus miembros dependen de las condiciones en que operan las estructuras familiares. El deterioro de parámetros socioeconómicos básicos de la vida cotidiana de amplios sectores de la población de la región está incidiendo, de manera silenciosa, en un proceso de reestructuración de numerosas familias. Surge así el perfil de una familia desarticulada en aspectos importantes, inestable, significativamente debilitada. Ese tipo de familia difícilmente pueda cumplir las funciones potenciales de la unidad familiar, caracterizadas en una sección anterior. Ello hace que el reducto último con que cuenta la sociedad para hacer frente a las crisis sociales no pueda, a causa de su debilidad, cumplir el rol que debería desempeñar. Entre las principales expresiones de los procesos en curso, respecto de las familias, se hallan las que se presentan someramente a continuación.

a) Mujeres solas jefas de hogar Un número creciente de unidades familiares tiene sólo uno de los progenitores al frente, en la inmensa mayoría de los casos, la madre. La correlación entre esta situación y la pobreza es muy estrecha. Un gran porcentaje de las mujeres jefas de hogar pertenecen a estratos humildes de la población. Un estudio BID-CEPALPNUD (1995) describe así la situación: La casi totalidad de los países de América Latina tienen porcentajes de hogares con jefatura femenina superiores al 20%, lo que contribuye fuertemente al fenómeno conocido como "la feminización de la pobreza". Los estudios de la CEPAL dejan en evidencia la mayor pobreza relativa -muchas veces la indigencia- de los hogares a cargo de una mujer.

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SOBRE LA FAMILIA LATINOAMERICANA

86

DILEMAS ÉTICOS DE AMÉRICA LATINA

Las consecuencias de pertenecer a una familia donde el progenitor masculino se halla ausente son muy considerables. Además de lo que significan afectivamente, los padres aportan a los hijos activos fundamentales para la vida. En una investigación pionera sobre el tema, Katzman (1997) reconstruye el cuadro resultante. Señala lo siguiente acerca del rol del padre: La presencia del padre es clave para proveer o reforzar ciertos activos de los niños: i) como modelo forjador de identidades, especialmente para los varones; ii) como agente de contención, de creación de hábitos de disciplina y transmisor de experiencias de vida; iii) como soporte material, ya que la falta del aporte del padre reduce considerablemente los ingresos del hogar, particularmente porque las mujeres ganan entre un 20% y un 50% menos que los hombres, y iv) como capital social, en la medida en que la ausencia del padre implica la pérdida de una linca de contacto con las redes masculinas, tanto en el mundo del trabajo como en el de la política; además, al cortarse el nexo con las redes de parientes que podría aportar el padre, disminuyen significativamente los vínculos familiares potenciales. La ausencia del padre va a significar la inexistencia de todos estos activos. Las consecuencias pueden ser muy concretas. Afecta al rendimiento educacional, debido al empobrecimiento del clima socioeducativo del hogar; pesa fuertemente sobre el desarrollo de la inteligencia emocional; golpea la salud; crea condiciones propicias para sensaciones de inferiorización, aislamiento, resentimiento, agresividad; resta una fuente fundamental de orientación en aspectos morales. En una investigación sobre menores internados en el Instituto Nacional del Menor, en el Uruguay, Katzman encuentra que sólo uno de cada tres formaba parte de una familia normal cuando se habían producido los hechos que condujeron a su internación. La cifra, como señala, es sugerentemente similar a la que arroja el estudio sobre centros de detención juvenil en los Estados Unidos. El 63,8% de los niños internados en el Uruguay vivía con su madre, un 30,8% con un padrastro o madrastra, y el 5,4% sin sus padres. Las fuertes desventajas relativas de los niños criados en hogares de este tipo se agudizan, como marca el investigador, en las condiciones de los mercados de trabajo modernos, que exigen un nivel de preparación cada vez mayor y, por lo tanto, procesos educativos cada vez más extensos. Contar con una familia integrada, que apoye emocional y prácticamente ese esfuerzo prolongado, es estratégico para poder llevarlo a cabo. Los niños y jóvenes de familias desarticuladas carecen de este capital social clave.

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b) Efectos de la familia incompleta sobre los hijos

UN TEMA ÉTICO CENTRAL...

87

Una proporción creciente de hombres jóvenes de los estratos humildes se resisten a constituir hogares estables. Ello va a aumentar las tasas de familias irregulares e inestables (concubinatos). Esta tendencia parece fuertemente influida por el crecimiento de la pobreza, la desocupación y la informalidad en la región. En muchos de estos casos, el joven no ve la posibilidad de encontrar un empleo estable que le permita cumplir el rol de proveedor principal de los ingresos del hogar, que se espera de él. Por otra parte, un porcentaje significativo de la población ocupada gana salarios mínimos que se hallan por debajo de los ingresos que se necesitarían para solventar los gastos básicos de una familia, aunque se cuente con el aporte femenino. La situación general, como lo indican las encuestas, muestra además un gran temor por la inestabilidad que caracteriza al mercado de trabajo. A todo ello se suman dificultades objetivas, como las severas restricciones para acceder a una vivienda. En estas condiciones, el joven no se ve a sí mismo en rol de esposo y padre de una familia estable, y percibe que le será casi imposible afrontar las obligaciones que ello supone. Un conflicto similar parece ser uno de los precipitantes del abandono de hogar de jóvenes de las zonas urbanas pobres. Katzman (1992) sugiere que la aparente "irresponsabilidad" con que actúan estaría influida por la sensación de que están perdiendo legitimidad en su rol de esposos y padres, al no poder cumplir con la obligación de aportar buena parte de los ingresos del hogar. Sienten dañada su autoestima en el ámbito externo, por la dificultad de encontrar inserción laboral estable, y en el familiar, porque no están actuando según lo que se espera de su rol. A ello se suma un creciente nivel de expectativas de consumo en los hijos de hogares humildes, en lo que influye el mensaje de los medios masivos de comunicación. El joven cónyuge se siente así muy exigido, impotente para poder enfrentar las demandas, y desacreditado. En psicología social se plantea que, en estas situaciones altamente opresivas, las personas tienden a enfrentarlas hasta las últimas consecuencias, o a producir lo que se denominan conductas de "fuga".

d) Nacimientos ilegítimos Un claro síntoma de erosión de la unidad familiar lo da el aumento del número de hijos ilegítimos. La renuencia a formar familia estimula el crecimiento de la tasa de nacimientos de este orden. Los estudios de Katzman sobre el Uruguay muestran la siguiente tendencia:

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c) La renuencia a formar y mantener familias

DILEMAS ÉTICOS DE AMÉRICA LATINA CUADRO 11. Tasa de hijos ilegítimos, Montevideo, Uruguay, 1975, 1984y 1993 Años

Tasa de hijos ilegítimos (%)

1975 1984 1993

20,9 23,8 34,5

Fuente: Katzman, 1997.

Como se observa, en sólo 18 años el número de hijos ilegítimos en Montevideo aumentó en un 65%. La ilegitimidad tiene más alto nivel de presentación en las madres más jóvenes, pero es alta en todas las edades.

e) Madres precoces Otra cuestión que merece atención es el significativo aumento en la región del número de madres adolescentes. En la gran mayoría de los casos, la maternidad en la adolescencia no forma familias integradas, pues suele quedar sola la madre con los hijos. Es, asimismo, una causa importante del crecimiento de niños ilegítimos antes referido y constituye, de por sí, una fuente de familias extremadamente débiles. Según las cifras disponibles, la maternidad en la adolescencia se halla estrechamente asociada a la pobreza. En los centros urbanos, en el 25% más pobre de la población, el 32% de los nacimientos son de madres adolescentes, y en las zonas rurales, el 40%. En el 25% siguiente, en cuanto al nivel de ingresos, las cifras son: 20% en los centros urbanos y 32% en las áreas rurales. En total, el 80% de los casos de maternidad adolescente urbana, de la región, están concentrados en el 50% más pobre de la población, mientras que el 25% más rico sólo tiene un 9% de los casos. En las zonas rurales, las cifras son: 70% de los casos en el 50% más pobre, y 12% en el 25% más rico. Aun dentro de los sectores pobres, se observa que cuanto mayor es el nivel de pobreza, más alta es la tasa de maternidad adolescente. La fuerte correlación entre pobreza y maternidad adolescente permite inferir que los aumentos en la pobreza, como los que se están produciendo en la región, actuarán de estímulos para este tipo de maternidad y, por tanto, para la generación de familias muy débiles. Una variable central en este proceso es un componente de la pobreza: las carencias educativas. En los centros urbanos de la región, el porcentaje de madres adolescentes entre las jóvenes urbanas con menos de seis años de educa-

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ción es del 40%, es decir que supera a los promedios nacionales del 32%. En el grupo que tiene de seis a nueve años de estudio, el porcentaje de casos de maternidad adolescente desciende al 30%. En las jóvenes con 10 a 12 años de estudio, baja al 15% y, en las que tienen 13 o más años de estudio, es inferior al 10%. La situación que subyace tras el embarazo adolescente en los sectores desfavorecidos configura un "círculo perverso regresivo". La pobreza y la inequidad impactan severamente a dichos sectores en materia educativa. Con limitada escolaridad —recuérdese que la escolaridad promedio de toda América Latina es de sólo 5,2 años, y la de los sectores pobres considerablemente menor—, se dan condiciones que facilitan el embarazo adolescente. A su vez, la maternidad en la adolescencia va a conducir a que estas jóvenes dejen sus estudios. Las cifras indican que las madres pobres adolescentes tienen entre 25 y 30% menos de capital educativo que las madres pobres que no han tenido embarazo adolescente. Al tener menor nivel educativo e hijos a cargo, las madres adolescentes verán reducidas sus posibilidades de obtener trabajos e ingresos, con lo que se consolida y profundiza la situación de pobreza.

f ) Violencia doméstica En la región tiene gran amplitud el fenómeno de la violencia doméstica. Según estiman Buvinic, Morrison y Schifter (1999), entre 30 y 50% de las mujeres latinoamericanas -según el país en que vivan- sufren de violencia psicológica en sus hogares; y entre 10 y 35%, de violencia física. Además de su inhumanidad básica y de sus múltiples repercusiones sobre la mujer, la violencia doméstica causa daños graves a la estructura familiar y tiene repercusiones de todo tipo en los hijos. Un estudio realizado por el BID en Nicaragua (1997) muestra que los hijos de familias con violencia intrafamiliar son tres veces más propensos a asistir a consultas médicas y son hospitalizados con mayor frecuencia. El 63% de ellos repite años escolares y abandona la escuela, en promedio, a los 9 años de edad. Los de hogares sin violencia permanecen, en promedio, hasta los 12 años en la escuela. Por otra parte, la violencia doméstica es a su vez un modelo de referencia con posibilidades de ser reproducido por los hijos, lo que llevará también a que constituyan familias con serias deficiencias. Diversos estudios, entre ellos el de Strauss (1980), indican que la tasa de conductas de este orden, en hijos que han visto en sus hogares este comportamiento, supera ampliamente a las observables en hijos de familias sin violencia.

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UN TEMA ÉTICO CENTRAL...

DILEMAS ÉTICOS DE AM ERICA I ATINA

Si bien el fenómeno es de gran complejidad y depende de por numerosas variables, la pobreza aparece claramente como un factor de riesgo clave. Según refiere Buvinic (1997), en Chile por ejemplo, los casos de violencia física son cinco veces más frecuentes en los grupos de bajos ingresos, y la violencia física grave es siete veces más común en ellos, relaciones que se verifican también en otros países. Las realidades cotidianas de desocupación, subocupación e informalidad, antes mencionadas, y otros procesos de deterioro económico, tensan al máximo las relaciones intrafamiliares y crean ambientes propicios a este fenómeno, que es fatal para la integridad de la familia.

g) Incapacidad ¿e la familia de proporcionar una infancia normal La pobreza y la inequidad colocan a numerosas familias en serias dificultades para poder dar a sus hijos la infancia que desearían y que les correspondería. Ante la presión de las carencias, se abre un cúmulo de situaciones que afectan duramente a los niños, crean todo orden de conflictos en la unidad familiar e impiden que la familia cumpla muchas de sus funciones. Una de las expresiones principales de la problemática que se plantea es la figura del niño que trabaja desde edades tempranas, lo que obedece, en muchísimos casos, a razones esencialmente económicas. El niño es enviado a trabajar, o se procura trabajos, para poder realizar algún aporte al hogar carenciado del que proviene y poder subsistir personalmente. Como lo ha señalado reiteradamente la OIT, la situación del niño trabajador es muy dura y contradice los convenios internacionales vigentes de protección del niño, así como los objetivos básicos de cualquier sociedad. Los niños que trabajan padecen largas jornadas, graves riesgos de accidentes de trabajo, ninguna protección social y magras remuneraciones. Asimismo, implica en muchos casos el retraso escolar o, directamente, la deserción del sistema educacional. Ello lo colocará en condiciones de inferioridad para ingresar al mercado de trabajo en el futuro. Según la OIT, 22 millones de niños menores de 14 años trabajan en la región. La vinculación entre pobreza y trabajo infantil es muy estrecha. En el Brasil, se estima que el 54% de los niños menores de 17 años que trabaja, proviene de hogares con renta per cápita menor al salario mínimo.

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UN TEMA ÉTICO CENTRAL...

91

Existe en la región una población creciente de niños que viven en las calles de muchas urbes. Se los puede encontrar en Río de Janeiro, Sao Paulo, Bogotá, México, Tegucigalpa, y muchas otras ciudades, sobreviviendo en condiciones cruentas. Buscan cada día el sustento para vivir. Están expuestos a todo tipo de peligros. Se han encarnizado con ellos grupos de exterminio, y se ha estimado que no menos de tres niños de la calle son asesinados diariamente en ciudades del Brasil, entre otros países. No se ha logrado cuantificar su número preciso, pero pareciera que tiende a aumentar significativamente. El papa Juan Pablo II, que ha denunciado permanentemente esta situación inhumana, los describió señalando que son "niños abandonados, explotados, enfermos". La presencia y el aumento de los niños de la calle tienen que ver con múltiples factores, pero claramente estar denotando una quiebra profunda de la estructura básica de contención, la familia. Los procesos de erosión de la familia, de desarticulación de la misma, de constitución de familias precarias, y las tensiones extremas que la pauperización genera en interior de la familia, minan silenciosamente la capacidad de las familias de mantener en su seno a estos niños. Es una situación de frontera que está indicando la gravedad del silencioso debilitamiento de muchas unidades familiares de la región. Cuestiones como el aumento de mujeres solas jefas de hogar, la renuencia de hombres jóvenes a formar familias, los nacimientos ilegítimos, madres precoces, violencia doméstica, incapacidad de las familias de proporcionar una infancia normal, niños de la calle, son parte de este cuadro de debilitamiento. Deben ser priorizadas en las políticas públicas y por toda la sociedad, y se les deben buscar soluciones urgentes.

VI. UNA REFLEXIÓN DE CONJUNTO

¿Se puede enfrentar el conjunto de problemas identificados? No es admisible ninguna declaración de impotencia al respecto; América Latina tiene enormes recursos potenciales de carácter económico y una historia plena en valores como para encarar problemas de este orden. Cuenta actualmente, asimismo, con un logro de gigantescas proporciones, la democratización de la región. Este desafío tiene que ser prioridad para las democracias establecidas en toda la región, con tantos esfuerzos y luchas de la población. Es lo que se espera de un sistema democrático. Amartya Sen (1981) ha identificado cómo las grandes hambrunas masivas de este siglo se han producido bajo regímenes dictatoriales. En cambio, en la

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h) Los niños de la calle

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democracia, la presión de la opinión pública, de los medios, de diversas expresiones de la sociedad organizada, obliga a los poderes públicos a prevenirlas. Los Estados y las sociedades latinoamericanas deben proponerse amplios pactos sociales para fortalecer la familia. Las políticas públicas en la región deben tomar debida nota de la trascendencia de los roles que juega la familia y actuar en consonancia. En el discurso público usual en América Latina se hace continua referencia a la familia, pero en la realidad no hay un registro en términos de políticas públicas. Son limitados los esfuerzos para montar políticas orgánicas de protección y fortalecimiento a la unidad familiar, agobiada por el avance de la pobreza y la inequidad. Existen numerosas políticas sectoriales, hacia las mujeres, los niños, los jóvenes, pero pocos intentos para armar una política vigorosa hacia la unidad que los enmarca a todos y que va a incidir a fondo en la situación de cada uno: la familia. La política social debería estar fuertemente enfocada hacia esta unidad decisiva. Es necesario dar apoyo concreto a la constitución de familias en los sectores desfavorecidos, proteger detalladamente los diversos pasos de la maternidad, respaldar las sobreexigencias que se presentan a las familias con problemas económicos en los trances fundamentales de su existencia, darles apoyo para erradicar el trabajo infantil y para que sus niños puedan dedicarse a la escuela, desarrollar una red de servicios de apoyo a las mismas (guarderías, apoyos para ancianos y discapacitados, etc.), extender las oportunidades de desarrollo cultural y de recreación familiar. Ello exige políticas explícitas, contar con instrumentos organizacionales para su ejecución, asignación de recursos, alianzas entre el sector público y sectores de la sociedad civil que pueden contribuir a estos objetivos. El peso de la pobreza y la inequidad sobre los sectores humildes de América Latina está creando "situaciones sin salida" que es imprescindible enfrentar, a través de políticas como las referidas y otras que aborden los planos trascendentales del empleo, la producción y diversos aspectos económicos. Es inadmisible que puedan seguir operando "círculos de hierro" como el que capta un informe sobre la familia de la CEPAL (1997b). Este informe señala que "según el país, entre el 72 y el 96% de las familias en situación de indigencia o pobreza tienen padres con menos de 9 años de instrucción". Ello significa que la pobreza lleva en la región a una educación limitada, que a su vez conduce a formar familias cuyos hijos tendrán una escolaridad reducida, lo que influirá en mantener destinos familiares de pobreza intergeneracionalmente. Se podrá argüir que no existen recursos para llevar adelante políticas de familia innovadoras. Es necesario, desde ya, hacer todo lo posible para que los países crezcan, mejoren su productividad y competitividad, y se amplíen los recursos, pero al mismo tiempo se hace imprescindible no perder de vista las prioridades

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finales del desarrollo y se debe procurar protegerlas. Sociedades más pobres que otras tienen, sin embargo, mejores resultados en términos de familia, porque en sus políticas públicas y sus asignaciones presupuestarias han dado efectivo apoyo a las madres, los niños y las unidades familiares. Asimismo, se deben ampliar los recursos convocando ampliamente a toda la sociedad a participar activamente en las políticas de respaldo a la familia. Diversas sociedades avanzadas del mundo cuentan, en este campo, con importantes aportes de la sociedad civil y del trabajo voluntario. Al fortalecer la familia se mejora el capital humano de la sociedad, palanca del crecimiento económico y el desarrollo social, y base de la estabilidad democrática. Pero incluso, más allá de ello, actuar en esta dirección no es sólo mejorar un medio, sino que hace al fin último de toda sociedad democrática. La familia es una base fundamental para múltiples áreas de actividad, pero es sobre todo un fin en sí mismo. Fortalecerla es dar paso efectivo a las posibilidades de desarrollo de las potencialidades del ser humano, es dignificarlo, es ampliar sus oportunidades, es hacer crecer su libertad real. Cada hora que transcurre en esta América Latina, afectada por los problemas sociales descriptos sin que haya políticas efectivas en campos como éste, significará más familias destruidas o que no llegarán a formarse, madres adolescentes, niños desertando de la escuela, jóvenes excluidos. La ética, en primer lugar, la propuesta de la democracia y el ideario histórico de la región exigen sumar esfuerzos y actuar con urgencia para evitarlo.

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UN TEMA ÉTICO CENTRAL...

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Economía y democracia*

La brecha que existe entre las expectativas que generó la extensión de los regímenes democráticos en la región y la satisfacción con sus resultados es considerable. Según Latinobarómetro, mientras que en 2002 el 57% de la población consideraba a la democracia como el mejor sistema de gobierno, sólo el 33% se sentía satisfecho con su funcionamiento. Es poco verosímil que el descrédito de la democracia en nuestra región corresponda a una preferencia por regímenes dictatoriales. Antes bien, los ciudadanos de un conjunto amplio de países latinoamericanos conocen muy bien los horrores de las dictaduras. Lo que la gente quiere es democracias eficaces, que cumplan con los principios que inspiran esta forma de gobierno. Una frustración similar se expresa en el terreno económico. Las expectativas que generaron las reformas orientadas a ampliar el papel del mercado en los procesos económicos han quedado insatisfechas en gran parte de la región. El * Ex Secretario General de la Clil'AL, actúa! Subsecretario General para Asuntos Económicos y Sociales de las Naciones Unidas. ** Documento presentado en el Encuentro Internacional "Movilizando el Capital Social y el Voluntariado de América Latina", realizado en Santiago de Chile, el 22-23 de mayo de 2003, organizado por el mi) y el Gobierno de Chile. Preparado originalmente para el proyecto del PNUD sobre Democracia en América Latina. Utiliza ampliamente documentos institucionales de la CFPAL, donde se han recogido los aportes del autor, y en la Sección I.C un documento elaborado por la chi'AL para el Comité Ejecutivo de Asuntos Económicos y Sociales de las Naciones Unidas (Naciones Unidas, 2001). En los últimos años me he beneficiado enormemente en el análisis de estos temas de las discusiones con algunos colegas, en particular con Eugenio Lahera, Manuel Marfán, Ernesto Ottone y Juan Carlos Ramírez, algunas de cuyas contribuciones se recogen en los documentos de la CKPAL y Naciones Unidas ya mencionados. También me he beneficiado a lo largo de muchos años de múltiples discusiones con mi amigo Carlos Vicente de Roux. Agradezco a Eugenio Lahera y a María Angela Parra su colaboración en la elaboración de este ensayo, así como los comentarios detallados de Reynaldo Bajraj, Carlos Vicente de Roux y Arturo O'Connell y de los participantes en un taller realizado por el PNUD y la ciil'AL, bajo la coordinación de Dante Caputo, donde se discutió una versión anterior de este ensayo. Por supuesto, la responsabilidad por el conjunto es exclusivamente personal. 95

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José Antonio Ocámpo"

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crecimiento del comercio internacional y de la inversión extranjera directa refleja una internacionalización relativamente exitosa de importantes sectores de nuestras economías. Al mismo tiempo, los esfuerzos por controlar la inflación han sido exitosos en la mayor parte de los países. Pese a estos avances, los ritmos de crecimiento económico siguieron siendo bajos y los niveles de pobreza se mantienen altos. En efecto, el ritmo de crecimiento económico de América Latina desde 1990 ha alcanzado sólo un 2,6% anual, la mitad del logrado durante la etapa de industrialización liderada por el Estado entre los años cincuenta y setenta (5,5%). Aun entre 1990 y 1997, hasta ahora la etapa de mejor desempeño del nuevo "estilo de desarrollo", la tasa de crecimiento (3,7% anual) fue muy inferior a la que caracterizó a América Latina hasta la crisis de la deuda. Por otra parte, aunque la incidencia de la pobreza se redujo durante dicho período, lo hizo a un ritmo insatisfactorio, de tal forma que en 1997 el PIB por habitante superaba ya en un 6% al de 1980, pero la incidencia de la pobreza seguía siendo superior a la de entonces en tres puntos porcentuales. Además, desde 1998, tanto el crecimiento económico como la tendencia a la reducción de la pobreza se detuvieron, dando origen a lo que la CEPAL ha venido a denominar la "media década perdida". Esta doble frustración explica la insatisfacción que se ha venido extendiendo en la región, tanto con los resultados de la democracia como de las reformas de mercado. En la mentalidad de los ciudadanos de la región, ambas están, además, correlacionadas. En efecto, cuando se pregunta en la misma encuesta si se preferiría un sistema autoritario sobre uno democrático si diera mejores resultados en el terreno económico, una ligera mayoría de los encuestados responde que sí (51%). Por otra parte, aunque la mayoría de la población latinoamericana prefiere un sistema de mercado (58%), la insatisfacción con los resultados de las reformas económicas se refleja en el exiguo apoyo a las privatizaciones (29%); éste es, por lo demás, un reflejo del rechazo a las decisiones políticas que condujeron a dichos procesos. La relación entre la insatisfacción con la democracia y con las reformas económicas responde en América Latina a un hecho real: la nueva oleada de democratización, que se inició a mediados de los años ochenta, asumió las reformas económicas orientadas a ampliar la esfera del mercado como su propia agenda. Algunos autores reflejaron esta coincidencia como un hecho histórico en la historia de la democracia latinoamericana (véase, por ejemplo, Domínguez y Purcell, 1999). Posiblemente América Latina sea, con Europa central, la región del mundo en desarrollo donde se combina en forma más clara el avance en materia de democracia representativa con liberalización de los mercados.

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La tensión entre democracia y desarrollo económico puede estar llegando a un punto de inflexión. Este ensayo espera contribuir al análisis de cómo superar esta tensión. Esta dividido en cuatro partes. La primera analiza las relaciones conceptuales entre economía y democracia. La segunda considera sucintamente algunas relaciones entre globalización y democracia. La tercera y cuarta miran a las instituciones y políticas nacionales e internacionales que pueden contribuir a potenciar una mejor relación entre economía y democracia y, por el lado negativo, algunas que la deterioran.

I. TRES PRINCIPIOS PARA UNA BUENA RELACIÓN ENTRE ECONOMÍA Y DEMOCRACIA 1. Democracia es extensión de ciudadanía El punto de partida de este ensayo es que democracia es mucho más que régimen democrático, es decir que las instituciones electorales, el equilibrio y control mutuo de los poderes, las responsabilidades de las mayorías y los derechos de las minorías que caracterizan a los regímenes democráticos (O'Donnell, 2002). Democracia es la extensión del concepto de la igualdad jurídica y, por ende, de los derechos ciudadanos, en un sentido amplio, es decir, como ciudadanía civil, política y social. Este concepto fuerte de democracia se identifica, así, con una visión moderna y amplia de ciudadanía, que va más allá de los derechos políticos. Identifica, en particular, a la democracia como la extensión efectiva de los derechos humanos, en su doble dimensión de derechos civiles y políticos, que garantizan la autonomía individual frente al poder del Estado y la participación en las decisiones públicas, y la de los derechos económicos, sociales y culturales, que responden a valores de la igualdad, la solidaridad y la no discriminación (CEPAl, 2000a). Esta visión paralela de democracia y de ciudadanía resalta, asimismo, la universalidad, indivisibilidad e interdependencia de estos conjuntos de derechos, que han sido, por lo demás, el producto de un largo proceso histórico. Si bien los derechos civiles y políticos y los derechos económicos, sociales y culturales se rigen por estatutos jurídicos diversos en cuanto a su carácter, exigibilidad y mecanismos de protección, todos forman parte de los derechos fundamentales de las personas, reconocidos en las declaraciones y convenciones internacionales correspondientes. De esta manera, si no se logran avances respecto de los derechos económicos, sociales y culturales -e incluso de los derechos civiles,

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aún de limitada aplicación en la región—, los derechos políticos, tan difícilmente alcanzados en muchos países latinoamericanos, tienden a perder sentido para los sectores con menores recursos. El reconocimiento de la igualdad jurídica de las personas es quizás el avance más trascendental de la era moderna y estuvo asociado al surgimiento del capitalismo moderno, que exigía reconocer a quienes transan en el mercado como iguales ante la ley. En el pensamiento económico, este concepto ha tenido un renacimiento contemporáneo en la literatura institucionalista, que ha hecho hincapié en el buen funcionamiento de los sistemas jurídicos, incluida la igualdad ante la ley, así como en el respeto a los derechos de propiedad, como elementos esenciales para la reducción de los costos de transacción y, por ende, para el buen funcionamiento de los mercados (North, 1990). Sin embargo, una extensa literatura histórica, tanto de carácter político como económico, ha enfatizado la tensión que también existe entre igualdad social y derechos de propiedad, en la medida en que los segundos consolidan también la desigualdad en la distribución de la riqueza y el ingreso que genera el propio funcionamiento de los mercados. De ahí se deriva la persistente ambivalencia histórica de la relación entre pensamiento liberal y democracia (véase, por ejemplo, Bobbio, 1989). La superación, siempre incompleta, de la tensión entre los principios de igualdad y de protección de la propiedad sólo ha sido posible a través de la ciudadanía política, que ha ido incorporando gradualmente principios de ciudadanía social a lo largo de la historia. Estos principios se refieren generalmente a medidas sociales redistributivas que compensan la desigualdad reproducida y generada por las fuerzas del mercado, pero también a regulaciones económicas que buscan afectar directamente a la relación entre el funcionamiento de los mercados y la distribución del ingreso. La extensión de ciudadanía social ha significado, por lo tanto, la expansión del papel regulador y redistributivo del Estado, que ha sido visualizado por algunas corrientes económicas como una restricción a los derechos de propiedad y, por ello, como generador de "distorsiones" al buen funcionamiento de los mercados. Este es, de hecho, uno de los temas que diferencia profundamente a las distintas escuelas de pensamiento económico. Como corolario, estas intervenciones del Estado —o, en el caso opuesto, su desmonte- deben ser analizadas no sólo en función de los efectos sobre el funcionamiento de los mercados sino también de los beneficios que generan -o de su pérdida- (Atkinson, 1999). En última instancia, deben ser analizadas en términos de su eficacia para reducir de las desigualdades generadas por las fuerzas del mercado y de los beneficios que derivan de una mayor igualdad y cohesión social.

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Entre estos beneficios se cuentan los efectos positivos que tiene la mejor distribución del ingreso sobre el crecimiento económico (Ros, 2000, cap. 10; Lustig, Arias y Rigolini, 2001), así como la visión de la cohesión social y la estabilidad política como fuentes de competitividad internacional en una era global. En sociedades altamente desiguales, como las latinoamericanas, la superación de la tensión entre los principios mencionados es particularmente compleja. En primer término, la garantía de una efectiva igualdad de oportunidades resulta de por sí más difícil, ya que las personas que están en situación de desventaja no han llegado a ella por obra de una sola carencia, sino de una combinación de ellas. De allí que igualar las oportunidades requiera intcgralidad y un tratamiento diferenciado (acción positiva) para quienes son distintos o están en situaciones disímiles. Además, la igualdad de oportunidades es un objetivo insuficiente. En efecto, el mérito como factor de movilidad da lugar a ascensos y descensos sociales y, a la larga, genera desigualdad de oportunidades. Por otra parte, en la medida en que la sociedad no ofreció oportunidades adecuadas a un amplio contingente de la población en etapas tempranas de su vida, produjo pérdidas que son en gran medida irreparables, por ejemplo, en el caso de aquellas personas que experimentaron desnutrición en las etapas tempranas de su vida o no alcanzaron los niveles mínimos de educación necesarios para una buena inserción productiva. De allí la necesidad de contar con políticas que compensen la desigualdad de trayectorias y no sólo de oportunidades. En esta visión de democracia y ciudadanía, la equidad social es vista, por lo tanto, como un objetivo en sí mismo, como la verdadera expresión de los propósitos colectivos que animan a la sociedad y, por ende, como principio básico de cohesión social. La defensa de los derechos económicos, sociales y culturales, y su redefinición gradual hacia formas más complejas (Borja, 2002) se transforman en el objetivo mismo del desarrollo económico y social. Más aún, dado el avance en materia de derechos políticos durante las últimas décadas, América Latina está en un momento oportuno para priorizar el tema de la ciudadanía social, como requisito mismo para el avance de la democracia política (CEPALHDH, 1997). Si bien la visión de estos derechos como un todo indivisible es objeto de amplio consenso, su indivisibilidad es mucho más compleja cuando se pasa al plano de su aplicación. Garantizar el ejercicio de los derechos económicos, sociales y culturales ha resultado tan intrincado como evitar la violación de los derechos civiles y políticos de las personas y las comunidades. Asegurar el cumplimiento del "derecho de toda persona a un nivel de vida adecuado para sí y su familia, incluso alimentación, vestido y vivienda adecuados, y a una mejora

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continua de las condiciones de existencia" (art. 11 del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales) entra de lleno en el terreno económico, ya que se trata de la generación de una masa de recursos suficientes y de su adecuada asignación. Como es evidente, la sola declaración política de reconocimiento de estos derechos no permite crear riqueza o repartir lo inexistente. Su instrumentación debe ser compatible, por lo tanto, con el nivel de desarrollo alcanzado y, como veremos, con el "Pacto fiscal" imperante en cada sociedad, para así evitar que se traduzca en expectativas insatisfechas o en desequilibrios macroeconómicos que afecten, por otras vías, a los sectores sociales a los cuales se busca proteger. Equidad, en este sentido, debe entenderse como el establecimiento de metas que la sociedad sea efectivamente capaz de alcanzar, dado su nivel de desarrollo. Es decir, su punto de referencia es lo realizable, pero no menos de ello y, por ende, como lo han recogido los debates sobre derechos económicos y sociales, lo máximo entre lo realizable. Equidad, en este sentido, debe entenderse como el establecimiento de metas que la sociedad sea efectivamente capaz de alcanzar en estas áreas, considerando su nivel de desarrollo. Al afirmar esto es necesario no olvidar, sin embargo, que la contrapartida de todo derecho son las responsabilidades y obligaciones de los miembros de la sociedad que acceden a los beneficios sociales correspondientes (Palme, 2000). Entre estas responsabilidades se encuentran la de contribuir a la producción (en la medida de las capacidades) y/o a la reproducción, cumplir las obligaciones tributarias y participar en la esfera pública. El marco de derechos ciudadanos que sirve como punto de partida de este ensayo tiene una gran coincidencia con otras visiones contemporáneas del desarrollo, como el concepto de "desarrollo humano" (PNUD, 1994), el "desarrollo como libertad" (Sen, 1999) o la perspectiva que ha venido impulsando recientemente el Banco Mundial. Corresponde, además, al concepto de desarrollo integral que la CEPAL ha formulado a lo largo de su historia, más recientemente en CEPAL (2000a). Esta visión busca explotar las sinergias entre los distintos aspectos del desarrollo, pero no puede ignorar las disyuntivas que la búsqueda de estos múltiples objetivos puede generar y, por supuesto, va más allá de la búsqueda de dichas sinergias. En palabras de la CEPAL: "Esta visión integral del desarrollo va más allá de la complementariedad entre las políticas sociales, económicas, ambientales y el ordenamiento democrático, entre capital humano, bienestar social, desarrollo sostenible y ciudadanía: debe interpretarse como el sentido mismo del desarrollo" (CEPAL, 2000a, vol. I, p. 41). Las consecuencias de esta perspectiva son más profundas de lo que la mayoría de los economistas están dispuestos a aceptar. Siguiendo a Polanyi (1957),

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significa fundamentalmente que el sistema económico debe estar subordinado a objetivos sociales amplios. En las sociedades contemporáneas, este principio puede verse como una respuesta a las fuerzas centrífugas que caracterizan actualmente al ámbito privado. Efectivamente, en muchos países en desarrollo (e industrializados), la población viene perdiendo el sentido de pertenencia a la sociedad, de identificación con propósitos colectivos y de desarrollo de lazos de solidaridad. Estas tendencias ponen, por lo tanto, de manifiesto la importancia de fomentar esos lazos, con el fin de "crear sociedad", es decir, una conciencia más difundida sobre las responsabilidades de los individuos respecto del conjunto de la organización social. En este sentido, los derechos humanos, en su doble dimensión, configuran un verdadero marco ético para las políticas económicas y sociales y el ordenamiento político.

2. Democracia es diversidad El segundo concepto esencial para el análisis de la relación entre economía y democracia se puede formular de manera simple: la democracia implica diversidad. En efecto, la ciudadanía no tiene sentido cuando los ciudadanos carecen de opciones entre las cuales elegir. Afortunadamente, la historia indica que aun las economías de mercado se caracterizan por su diversidad, por diferentes "variedades de capitalismo", para utilizar la expresión de Albert (1992) y Rodrik (1999). En efecto, aun detrás de la tendencia al fortalecimiento de las relaciones de mercado, el mundo moderno sigue mostrando variedades en las mezclas entre Estado y mercado, así como en las formas de accionar del Estado. En los países industrializados, siguen existiendo nfodelos diversos, que abarcan desde el Estado de Bienestar limitado de los Estados Unidos hasta los más elaborados Estados de Bienestar del continente europeo. En nuestra región, existen formas diversas a través de las cuales se han expresado dichas tendencias en las últimas décadas. Existen, por ejemplo, países que destinan al gasto social entre el 4 y el 6% del PIB y otros, como Costa Rica y Uruguay, que destinan más del 20%. Existen modelos de privatización radical de empresas estatales y otros donde este proceso ha sido muy limitado. Y existen distintos modelos de reestructuración de la seguridad social, con muy diversos componentes de solidaridad y diferentes mezclas de participación pública y privada. Esta visión tiene, además, sustento conceptual en la idea según la cual el desarrollo institucional posee dos características esenciales: aun si las funciones básicas de las instituciones son las mismas, la forma particular que adoptan es

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variable; y una de las explicaciones básicas de ello es que todo desarrollo institucional implica un proceso activo de aprendizaje, que da lugar a trayectorias diferentes (Rodrik, 2001). Para expresarlo en otros términos, esto implica que e! desarrollo institucional ("capital institucional"), así como la construcción de mecanismos de cohesión social ("capital social") y la formación de capital humano y capacidad tecnológica ("capital conocimiento"), son procesos esencialmente endógenos. Es interesante notar que la idea según la cual el desarrollo institucional y la cohesión social son procesos esencialmente endógenos ha sido reconocida, en las concepciones más recientes de la cooperación para el desarrollo, en las que se hace hincapié en que su eficacia depende del "sentido de pertenencia" (ownership) de las políticas nacionales. Este principio ha sido aceptado como un requisito esencial de la asistencia oficial para el desarrollo y de las políticas de los organismos financieros internacionales. Sin embargo, la contradicción entre este principio y el funcionamiento de la condicionalidad internacional es todavía objeto de mucha controversia (véase la sección IV.2). En contra de esta visión milita el "fetichismo de las reformas" que se ha implantado en la comunidad internacional: el fundamcntalismo de mercado, una de cuyas expresiones —y, ciertamente, no la más radical- fue el "Consenso de Washington". Detrás de ésta subyace la idea de que existe un modelo único de desarrollo, aplicable a todos los países en todas las circunstancias, y una visión de la "economía de mercado" como antagónica del intervencionismo estatal. Los organismos de Bretton Woods impulsaron esta visión a partir de los años ochenta a través de la "condicionalidad estructural". En los últimos años, esta visión se ha venido moderando, gracias al reconocimiento del desarrollo institucional y, por ende, del Estado como elementos complementarios del mercado. Pero aun así, el enfoque de estos organismos ha mantenido un sesgo hacia limitar la acción del Estado. Una de las expresiones de esta visión revisionista—que Rodrik ha denominado el "Consenso de Washington ampliado"- es la idea de "generaciones de reformas". En efecto, se dice que para superar los problemas que han experimentado las economías en desarrollo con los procesos de liberalización se necesita complementar la primera generación de reformas con una segunda y, quizás más adelante, una tercera. Las fronteras entre las "generaciones" de reformas se han desperfilado progresivamente. Incluso las primeras, asociadas a la liberalización de la economía y a la disciplina macroeconómica, se han prestado a distintas interpretaciones y sobre su contenido existen diferencias de énfasis y amplias polémicas. La "segunda" generación de reformas tiene tantos significados como interpretaciones posibles de lo que es un desarrollo institucional ade-

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cuado, foco de atención de quienes la propugnan. La necesidad de mejorar los resultados de las reformas en términos de equidad puede presentarse como un llamado a una "tercera" generación de reformas, que sitúe este objetivo en el centro de la agenda de políticas. Pero ésta no parece la manera más apropiada de plantear la necesidad de cambio. El concepto de "generaciones" de reformas lleva implícita la visión de procesos lineales y universales, en que los logros de etapas anteriores permanecen inmodificables como cimientos sobre los cuales se construyen los nuevos pisos del edificio. Sin embargo, esta afirmación resulta inapropiada cuando —como es el caso— la fragilidad de algunos de los cimientos da lugar a problemas que luego se trata de resolver en etapas posteriores. Éste es, por ejemplo, el caso en el cual la liberalización da lugar a mayores niveles de inestabilidad macrocconómica, a la destrucción de encadenamientos productivos y tecnológicos que no son sustituidos por otros de nuevo corte, o a crecientes dualismos en las estructuras productivas. En este caso, será necesario, más bien, "reformar las reformas" (French-Davis, 1999; CF.PAL, 2000a). La misma confusión terminológica afecta a la ¡dea de que es necesario "consolidar" las reformas. Hay un sustrato mínimo en torno del cual existe un cierto grado de consenso (aunque también voces discordantes): consolidación de los logros en materia macroeconómica, sobre todo con respecto a la solidez fiscal y a la reducción de la inflación, a la apertura a las oportunidades que ofrece la economía internacional, a la mayor participación del sector privado en el desarrollo y a la necesidad de contar con Estados más eficientes. Pero de inmediato surgen discrepancias profundas en cuanto al contenido de estos términos. De hecho, no hay un solo modelo de manejo macroeconómico que garantice los resultados señalados, ni una única forma de integrarse a la economía internacional, o de combinar los esfuerzos de los sectores público y privado. Estas diferencias se reflejan, por lo demás, como ya lo hemos señalado, en el desarrollo de los países industrializados y de la región, en el que la diversidad de soluciones a los temas propuestos en este consenso mínimo pasan a ser más importantes que la inalcanzable homogeneidad del nuevo "modelo de desarrollo". En realidad, la idea de que debe existir una especie de patrón, estilo o modelo único de desarrollo, aplicable a todos los países, no sólo es ahistórica, sino nociva y contraria a la democracia. El apoyo a la democracia está ligado al reconocimiento de que ella genera una diversidad de soluciones a los problemas de la gente. En definitiva, conceptos como el de "generaciones de reformas" o incluso el de "economía de mercado" pueden generar más confusión que claridad, e impiden reconocer la diversidad como un objetivo explícito y deseable.

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La valoración positiva de la diversidad no inhibe la capacidad de juicio sobre experiencias concretas. En no pocas ocasiones, han existido políticas que terminan destruyendo los fundamentos sobre los cuales funcionan los sistemas económicos, es decir, cayendo en el "populismo económico", para emplear el concepto sugerido hace algunos años por Dornbusch y Edwards (1989). Aunque este concepto no se ha empleado con gran precisión en los debates contemporáneos, suele utilizarse -y así, por lo tanto, lo emplearemos aquí— para referirse a prácticas macroeconómicas que tienden a generar prosperidades transitorias pero que, debido a la insostenibilidad de los niveles de gasto público o privado que promueven, conducen inexorablemente a la crisis. También ha sido utilizado para hacer alusión a políticas que buscan redistribuir el ingreso mediante formas de regulación económica que distorsionan severamente el funcionamiento de los mercados, pero en tal sentido es difícil diferenciarlo del intervencionismo estatal en un sentido más amplio. Este concepto ha sido criticado, con razón, por su imprecisión y la falta de relación clara con el concepto de populismo desarrollado por la ciencia política, que se refiere a formas particulares de movilización de masas basada en promesas de bienestar social. En efecto, el "populismo económico", tal como fue definido en el párrafo anterior, ha sido practicado en no pocos casos por regímenes políticos no populistas, incluso dictatoriales, y hasta por regímenes económicos aparentemente muy ortodoxos. Esto es cierto, como veremos, en países que han utilizado los períodos de euforia en los mercados internacionales de capitales para llevar a cabo procesos de liberalización financiera acelerados, acompañados de sobrcvaluación y otros desequilibrios macroeconómicos, que terminan desencadenando primero expansiones aceleradas del gasto público y privado y, posteriormente, fuertes crisis macroeconómicas. Por eso, quizás sería mejor referirse a estas formas de comportamiento macroeconómico como "facilismo" macroeconómico más que como "populismo".1 El corolario más importante de este ambiguo concepto es, sin embargo, que el avance de la democracia y el establecimiento de reglas macroeconómicas claras y fuertes no deben verse como antagónicos, sino como complementarios. Existen varias razones para esto y la forma de hacerlo es promoviendo soluciones democráticas y no sustituyendo los acuerdos democráticos por arreglos de 1

Ésre es el término que propuso Arturo O'Connell en las discusiones del proyecto.

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3. La democracia y las reglas macroeconómicas claras y fuertes son complementarias

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otra naturaleza, en particular por el excesivo peso otorgado a intervenciones de corte tecnocrático (véase, al respecto, la sección III.2). La razón más importante es que, para que la política pública sea eficaz y sostenida, tiene que haber coherencia entre las distintas metas establecidas por las autoridades. De hecho, la falta de coherencia ha sido uña de las principales causas de los dolorosos ajustes que ha sido necesario realizar en el diseño de política, como ocurrió en los años ochenta y en las crisis más recientes en América Latina. Por otra parte, la historia regional indica que todas las formas de inestabilidad macroeconómica son costosas en términos sociales. Los efectos regresivos de la inflación —y, especialmente, de una inflación alta— han sido constatados ampliamente en el pasado. También lo han sido los efectos de los desórdenes cambiarlos, ya que la fuga de capitales garantiza una cobertura adecuada de los intereses de los sectores poderosos, al tiempo que los ajustes posteriores del tipo de cambio, agudizados por la fuga de capitales, elevan la carga del servicio de la deuda externa y redistribuyen dicha carga sobre otros sectores sociales. La "década perdida" de los años ochenta y los fuertes vaivenes macroeconómicos de los noventa han permitido constatar que la inestabilidad real -es decir, los ciclos económicos acentuados— también tiene costos sociales elevados. Las recesiones provocan una desorganización de los servicios gubernamentales; una pérdida permanente del capital humano de los descmpleados o subempleados, que los conduce al desempleo estructural o a grandes sacrificios en términos de calidad del empleo y de los ingresos que pueden obtener cuando se reintegran al mundo laboral; una rápida elevación del desempleo y la pobreza, en tanto que la recuperación económica posterior rara vez conlleva un restablecimiento de los niveles de empleo y pobreza prevalecientes antes del ajuste, o dicho restablecimiento se da en forma más lenta que el deterioro precedente, por lo cual la inestabilidad del crecimiento crea una especie de histéresis en el empleo y la pobreza; y, en condiciones críticas, las crisis generan deserción escolar, que sacrifica para siempre las oportunidades de quienes abandonan sus estudios. Las crisis conllevan también una gran pérdida de recursos económicos, entre otros una pérdida irreversible de activos empresariales, tanto tangibles como intangibles, que puede tener efectos prolongados. En términos más amplios, la inestabilidad real, tanto como la inflación, afectan al proceso de ahorro e inversión y, en particular, promueven estrategias rnicroeconómicas "defensivas" que castigan la inversión en activos fijos y tecnología, y privilegian la utilización de oportunidades coyunturales y de estrategias de reestructuración empresarial orientadas a racionalizar lo existente, más que a desarrollar nuevas actividades.

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Por este motivo, existe una asociación negativa entre crecimiento de largo plazo y la amplitud del ciclo económico (Loayza, Fajnzylber y Calderón, 2002). Ambos factores, inestabilidad real y lento crecimiento económico, tienen efectos distributivos adversos, que se reflejan, en particular, en el comportamiento de las empresas pequeñas. Un ambiente de crecimiento es esencial para que florezcan estas empresas, que por el contrario son castigadas severamente por la inestabilidad real, en especial, aunque no únicamente, por el acceso inestable al crédito. Un crecimiento lento e inestable puede acentuar, por lo tanto, el dualismo (o heterogeneidad estructural) que caracteriza las estructuras productivas de los países en desarrollo. Esto fue lo que sucedió en América Latina en los años noventa: ia región generó más empresas de "clase mundial", capaces de integrarse exitosamente a la economía global, pero al mismo tiempo aumentaron las actividades de baja productividad, que originaron el grueso del empleo de mala calidad en la región durante los años noventa. La coherencia y la estabilidad son, por lo tanto, condiciones necesarias para lograr las metas del desarrollo, incluido el mejoramiento de la distribución del ingreso y de las oportunidades. Por lo general, cuando se ha logrado la estabilidad económica de corto plazo, la agenda de políticas tendrá un horizonte temporal más largo. En cambio, durante los episodios de recesión, desempleo, inflación creciente y crisis de balanza de pagos, la agenda de largo plazo tiende a desaparecer, y la recuperación del control macroeconómico se convierte en el único y más urgente objetivo de la política económica. Un contexto caracterizado por la estabilidad y la coherencia de las políticas ofrece, por lo tanto, un mayor grado de predectibilidad y alarga el horizonte temporal para la adopción de decisiones de individuos, empresas y autoridades y, por ende, facilitan el buen funcionamiento de la democracia. Sin embargo, la estabilidad y la consistencia son coherencia necesarias pero no suficientes para un mejor desempeño social en un contexto democrático. En general, son condiciones necesarias para todo conjunto de metas estructurales, muchas de las cuales pueden no tener una dimensión social evidente. Por ejemplo, puede darse el caso de que la meta estructural considerada como primordial y de mayor prioridad por las autoridades sea reducir el tamaño del Estado y ampliar el ámbito del sector privado, incluso a costa de sacrificar la política social. Por lo tanto, el conflicto no se plantea entre política social, por una parte, y estabilidad y coherencia macroeconómicas por otra, sino entre ésta y otras prioridades de largo plazo. Por lo demás, la baja inflación y las cuentas fiscales equilibradas son componentes de la estabilidad y la consistencia, pero no son sinónimos (CEPAL, 2000a, vol. III, cap. 1; Ocampo, 2001). Ésta es una consideración importante, ya que

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la mayor parte de las medidas macroeconómicas se han concentrado en estos dos aspectos. Entre otros ejemplos, en la antesala de sus respectivas crisis de los años noventa, México y las economías del Sudeste Asiático presentaban un equilibrio o un excedente fiscal y bajas tasas de inflación, al tiempo que exhibían atrasos cambíanos y déficit insostenibles en cuenta corriente. En otros casos, en los que la inflación y la política fiscal también estaban controladas, el problema más grave fue la alta concentración de deuda pública y/o externa en el corto plazo. Es interesante observar que, en la mayoría de estos casos, el superávit fiscal coexistía con excesos de gasto interno, reflejado en los desequilibrios de cuenta corriente, que implicaban la presencia de significativos déficit del sector privado. Si los gobiernos hubieran aprovechado las holguras contenidas en el excedente del sector público para financiar nuevos programas sociales, el desequilibrio macroeconómico general habría sido aún peor. En ese sentido, el exceso de gasto privado produce un efecto de desplazamiento ("crowding-out") de\ gasto público, tan claro como el efecto opuesto resaltado por la literatura económica ortodoxa. Como se sabe bien, en ausencia de desequilibrios fiscales, los déficit crecientes en cuenta corriente constituyen la contrapartida de déficit privados y del ingreso masivo de financiamiento externo dirigido a este sector, que pueden transformarse en fuentes de desequilibrio macroeconómico tanto o más agudas que las provenientes de déficit públicos, en particular cuando están acompañados de una regulación deficiente de los mercados financieros internos y terminan, por ende, en crisis financieras nacionales (Marfán, 2001). Como lo enseñan ya varias experiencias de este tipo, la brusca suspensión del financiamiento externo genera difíciles procesos de ajuste, con consecuencias negativas para los grupos más vulnerables. Esto implica, por lo demás, que el control de la inflación y de los desequilibrios fiscales no son siempre suficientes para garantizar el equilibrio macroeconómico. Todo esto resalta la importancia de lograr mayores niveles de estabilidad macroeconómica, en un sentido amplio del término, que incluye no sólo control fiscal y bajos niveles de inflación, sino también estabilidad del crecimiento económico y de las cuentas externas. Indica que lograr estabilidad de precios o un crecimiento rápido con rezago cambiarlo resulta costoso a la larga, al igual que con políticas procíclicas que agudizan los efectos de los ciclos financieros internacionales sobre las economías; o una aplicación demasiado estrecha de los objetivos de estabilización de precios, que ignore otras dimensiones de estabilidad y los costos de transición que pueden generar las políticas antiinflacionarias. Las fórmulas para hacerlo son diversas y, además, en la medida en que las distintas dimensiones de la estabilidad no son necesariamente complementarias, no deben ignorar las múltiples disyuntivas que enfrentan las autoridades.

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La tensión entre los principios de igualdad y de protección de la propiedad ha adquirido dimensiones nuevas en la fase actual de la globalización. La "nivelación del campo de juego" (homogeneización normativa) que ha traído la globalización ha significado un renovado impulso a la defensa de los derechos de propiedad y, más específicamente, a la extensión de las reglas de juego del mundo industrializado. Ello se ha expresado en la suscripción de múltiples tratados de protección a la inversión, así como la generalización de las reglas de protección a la propiedad intelectual. En un mundo en que las oportunidades de desarrollo están desigualmente distribuidas, esta homogeneización de las reglas del juego ha estado acompañada de tensiones distributivas crecientes. En efecto, durante el último cuarto del siglo XX la desigualdad internacional, medida por la dispersión del ingreso por habitante de los distintos países del mundo, aumentó y estuvo acompañada por un aumento en la variabilidad de dichos ingresos (CEPAL, 2002). Existe, además, evidencia amplia de un aumento en la desigualdad de la distribución del ingreso en el interior de los países, tanto en el mundo desarrollado como en el mundo en desarrollo (uNCTAD, 1997; PNUD, 1999; Gomia, 1999; Bourguinon y Morrison, 2002). De acuerdo con una de las estimaciones existentes, el 57% de la población mundial vive en países cuya distribución del ingreso se ha deteriorado, frente a sólo un 16% en aquellos en que ha mejorado, mientras que en los demás no se observa una tendencia definida (Cornia, 1999). Las explicaciones alternativas de estas tendencias siguen siendo objeto de un agitado debate. Una de las explicaciones de dichas tendencias es el aumento de los diferenciales de ingreso en función del grado de calificación de la mano de obra, que es un fenómeno virtualmente universal. Otra es la asimetría creciente que existe entre la movilidad internacional de algunos factores de producción (el capital y la mano de obra altamente calificada) y las restricciones a la movilidad de otros (mano de obra poco calificada), que genera fuerzas distributivas en contra de los últimos (Rodrik, 1997). El debilitamiento de las instituciones de protección social e incluso la creciente dificultad de los gobiernos para proporcionar instrumentos eficaces de protección social constituyen una tercera explicación. Esto último resulta paradójico, ya que la actual fase de globalización es un fenómeno multidimensional, que ha incluido también la extensión gradual de principios éticos comunes, entre los que se destacan las declaraciones de derechos humanos y los principios consagrados en las cumbres de las Naciones Unidas. Estos procesos se arraigan en una trayectoria de luchas de la sociedad

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II. UNAS BREVES NOTAS SOBRE GLOBALIZACIÓN Y DEiMOCRACIA

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civil internacional por los derechos humanos, la equidad social, la igualdad de género, la protección del medio ambiente y, más recientemente, la globalización de la solidaridad y el derecho a ser diferente. Estas dimensiones de la globalización han sido favorables para la extensión mundial de los regímenes democráticos y de una visión amplia de ciudadanía. Sin embargo, la coincidencia de este proceso con la libcraíización de las fuerzas del mercado ha generado tensiones, sin que se haya creado los mecanismos para atenuarlas. La razón básica de ello es que el proceso de globalización, al tiempo que ha promovido la democracia, ha erosionado la capacidad de acción de los gobiernos, en particular la efectividad de sus instrumentos de regulación económica. Ha retenido en manos de los Estados nacionales la compleja tarea de mantener la cohesión social, pero con menos márgenes de acción para hacerlo. Más aún, como resultado de la homogenización normativa y del peso creciente de la condicionalidad estructural, los espacios para la diversidad que exige la democracia se han venido reduciendo. Como se ha hecho evidente en las controversias recientes sobre la inestabilidad financiera internacional, estos dilemas sólo se resuelven, en última instancia, fortaleciendo una gobernabilidad global. Pero en ésta y otras materias, las tendencias democráticas del mundo actual son virtualmente nulas. No hay, en efecto, procesos en curso que estén abriendo espacios para que las decisiones económicas de carácter global tengan algún contenido democrático. Más aún, independientemente de su contenido democrático, no existen ni siquiera fuerzas favorables a la creación de espacios más amplios de gobernabilidad económica internacional. La ausencia de una verdadera internacionalización de la política es, en tal sentido, la principal paradoja que caracteriza al actual proceso de globalización. En otras palabras, la acentuación simultánea de las fuerzas democráticas y de las tensiones distributivas no ha estado acompañada de un fortalecimiento efectivo de instancias políticas que permitan reducir la tensión entre ambas. Existen, en efecto, espacios incipientes de ciudadanía global, que toman la forma particular de luchas de la sociedad civil internacional, pero su capacidad para transformar la realidad sigue dependiendo de su incidencia en los procesos políticos nacionales. Esto tiene implicaciones profundas para el ordenamiento internacional. Implica, en primer lugar, que es necesario crear espacios democráticos de carácter global. Sin embargo, este proceso será necesariamente lento. Por ello, y en tanto las expresiones de la ciudadanía política sigan siendo esencialmente nacionales, implica que hoy el fomento de la democracia como valor universal sólo adquiere sentido si se permite que los procesos nacionales de representación

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y participación determinen las estrategias de desarrollo económico y social, y ejerzan una mediación eficaz de las tensiones propias del proceso de globalización. Esto significa, a su vez, que el ordenamiento internacional debe ser respetuoso de la diversidad, dentro de los límites de la interdependencia. También implica que una función esencial de los organismos internacionales es apoyar las estrategias nacionales que contribuyan a reducir, por la vía de la ciudadanía política, las profundas tensiones que existen hoy entre el principio de igualdad y el funcionamiento de los mercados globalizados.

III. INSTITUCIONES NACIONALES 1. Mercado, Estado y sociedad El análisis precedente indica en forma categórica que es necesario encontrar un nuevo equilibrio entre el mercado y el interés público que permita hacer frente a las poderosas fuerzas centrífugas de los mercados globalizados. La definición de "interés público" nos remite, a su vez, a las discusiones clásicas sobre las funciones del Estado o, en términos del debate contemporáneo, al desarrollo institucional. 2 Existen muchas taxonomías posibles pero, para los propósitos de este ensayo, podemos utilizar una muy simple, que permite clasificar las funciones/instituciones públicas relevantes para el análisis de la relación entre economía y política en dos grandes agrupaciones: las que garantizan el buen funcionamiento de los mercados y las que garantizan la coherencia entre dicho funcionamiento y la cohesión (o integración) social. Las primeras pueden clasificarse, a su vez, en cuatro conjuntos de funciones, ciertamente interrelacionadas: a) las orientadas a reducir los costos de las transacciones entre agentes económicos (información, negociación, vigilancia y control) a través de la clara asignación de derechos de propiedad (en un sentido genérico, y no sólo de propiedad privada), y de instituciones judiciales para dirimir la violación de dichos derechos o posibles colisiones de intereses; b) el manejo de los bienes y espacios comunes (commons), el suministro adecuado de bienes públicos (en el sentido económico del término, es decir, de bienes cuyo consumo es no rival y no excluyente) y de bienes que generan externalidades positivas; por el lado negativo, estas funciones se relacionan, a su vez, con la prevención de males públicos y la reducción de la producción de bienes que 2 Véanse, al respecto, los textos ya clásicos de Musgrave (1959) y Atkinson y Stiglitz (1980), así como el ensayo más reciente de Rodrik (2001).

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generan extern al ¡(lacles negativas; c) el manejo directo o la regulación de mercados no competitivos, ya sea por la presencia de economías de escala o de problemas de información, incluida la ausencia de información sobre el futuro, que implica que los mercados que involucran una dimensión intertemporal son esencialmente imperfectos; y d) la búsqueda de resultados macroeconómicos adecuados, tanto evitando el desequilibrio macroeconómico de corto plazo (la recesión y el desempleo, así como la inflación y desequilibrios insostenibles de la balanza de pagos) como suministrando condiciones apropiadas para un crecimiento de largo plazo (incentivos y financiamiento de la innovación tecnológica, la acumulación de capital humano y la inversión, y superación de las fallas de coordinación entre las decisiones complementarias de inversión). Expresando estas ideas en términos de desarrollo institucional, podemos hablar de la necesidad de instituciones creadoras de mercado, proveedoras de bienes públicos (en un sentido genérico, que incluye los bienes comunes y aquellos con airas cxternalidades), de regulación microeconómica y de regulación macroeconómica. Las funciones mencionadas incluyen elementos de política social. Así, el capital humano es un bien sujeto a altas externalidades que es, además, crítico para el crecimiento económico. La regulación de los mercados laborales es igualmente uno de los elementos centrales de la regulación microeconómica y puede contribuir a una buena regulación macroeconómica. Sin embargo, los mejores resultados del funcionamiento de los mercados pueden dar lugar a muy diferentes resultados distributivos. El concepto de "óptimo de Pareto" de la economía de bienestar es la expresión más concreta de la forma como un resultado eficiente desde el punto de vista de los mercados es coherente con distintas combinaciones de distribución de sus beneficios. Este concepto es, por lo tanto, insuficiente cuando se trata de analizar las relaciones entre economía, sociedad y política o, como se ha expresado anteriormente, a las funciones/instituciones que interrelacionan el funcionamiento de los mercados con la cohesión social. Las funciones de este segundo conjunto de instituciones es amplia, pero quizás genéricamente podemos referirnos a tres, también estrechamente interrelacionadas: a) las distributivas, que buscan garantizar una estructura deseable de propiedad de activos, de distribución del ingreso, de provisión de servicios sociales y de funcionamiento de los mercados (particularmente de mercados de factores de producción) que garanticen estos resultados; b) las de manejo de los conflictos generados por el funcionamiento de los mercados y de conformación de acuerdos para administrarlos y, eventualmente, superarlos; y c) las de participación en los procesos decisorios, no sólo los que atañen a los resultados distributivos del funcionamiento de los mercados sino también en aquellos

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que desarrolle la sociedad para el funcionamiento mismo de los mercados. Esto último es esencial, como también lo señalamos en relación con las funciones distributivas, ya que el propio funcionamiento de los mercados da lugar a distintos resultados distributivos y no es posible, en general, lograr los resultados distributivos deseables sin incidir sobre el funcionamiento de los mercados. En este contexto, vale la pena recordar con Sen (1999) que el ejercicio de la ciudadanía política y de los canales específicos que proporciona la democracia no sólo es un derecho, que contribuye como tal al bienestar de las personas, sino también el medio más efectivo para garantizar que los objetivos sociales del desarrollo estén adecuadamente representados en las decisiones públicas. En el marco de derechos ciudadanos que sirve como elemento articulador de este ensayo, los resultados sociales deseables pueden definirse como unos mínimos que la sociedad debe garantizar a todos sus ciudadanos, que desde el marco de ciudadanía son sus derechos económicos y sociales, y desde el marco de la economía del bienestar son "bienes de valor social" (merit goods] ? La determinación de cuáles son estos bienes supone la definición de auténticas preferencias sociales, que por lo tanto van más allá de las preferencias individuales que sirven de partida a todo el análisis de la economía de bienestar. De hecho, tal definición tiende a hacerse a través de procesos políticos y expresarse en normas constitucionales y legales. En épocas recientes, las cartas políticas de Brasil, Colombia y Venezuela son expresiones concretas de ello y, en tal sentido, la definición de los "bienes de valor social" son elementos esenciales de los pactos sociales que las instituciones políticas han definido explícitamente. Como es obvio, este concepto está estrechamente relacionado con la discusión sobre derechos en la primera sección de este ensayo. Allí señalamos que el concepto de derechos implica la igualdad de oportunidades, modificada para incluir a aquellos para quienes la sociedad más justa ha llegado tarde, y también a aquellos que no alcanzan estándares mínimos de bienestar. Estos últimos calificativos implican que las desigualdades de origen no deben ser confirmadas por la sociedad, sino modificadas con acciones positivas. Además, como la posibilidad de acceso de toda la población y la definición misma de los bienes de valor social —como de los derechos- se amplían con el tiempo, los logros en distintos períodos históricos deben interpretarse respecto de las potencialidades que entonces existen. Implica, además, que hacer realidad dicho acceso, apenas sea posible, es una exigencia ética. 3 Ésta es la traducción alternativa de concepto de "merit goods" o "merit wants" de Musgrave (1959) que hizo CKPAL (2000a) en sustitución de "bienes meritorios", que no capta en forma precisa el sentido de la expresión inglesa.

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Las funciones básicas de las políticas públicas se relacionan, por lo tanto, con cómo garantizar el buen funcionamiento de los mercados y la coherencia entre dicho funcionamiento y la cohesión social, incluidos la definición y el suministro de los bienes de valor social. Sin embargo, en este sentido amplio, las "políticas públicas" deben ser entendidas como toda forma de acción organizada en favor de objetivos de interés común, más que exclusivamente como acciones estatales. En este sentido, el ámbito de "lo público" debe concebirse como el punto de encuentro de los intereses colectivos más que como un sinónimo de las actividades del Estado. Aunque el liderazgo natural recae necesariamente sobre el Estado, el cumplimiento de estas funciones debe tener en cuenta no sólo las "fallas del mercado", que dan lugar a dichas funciones, sino también las "fallas del gobierno" (y de otras formas de acción colectiva). Estas últimas incluyen los problemas de representación o de agencia, la introducción de racionalidades no económicas ni sociales (burocráticas o clientelistas) en el funcionamiento de las instituciones, el reflejo en su operación de intereses económicos y sociales dominantes (es decir, de problemas de economía política), las oportunidades que genera la intervención del Estado para la captura de rentas y los problemas de información que afectan igualmente alas acciones gubernamentales. 4 En un contexto caracterizado por la crisis del Estado, donde estas fallas han llegado a ser protuberantes, es necesario, por lo tanto, no sólo buscar mejorar el funcionamiento de los aparatos estatales, sino también abrir nuevos espacios para la participación de la sociedad civil. Este enfoque resalta, por lo tanto, la importancia de crear una institucionalidad fuerte -una alta densidad institucional-, con participación activa de múltiples actores sociales y adecuada responsabilidad ante la ciudadanía -es decir, una alta densidad democrática—. Abre espacios tanto a instituciones estatales como de la sociedad civil y, en uno y otro caso, tanto a instituciones locales como nacionales y supranacionales, como reflejo de la profunda reestructuración de los espacios de lo público que ha tenido lugar en las últimas décadas. Significa, en otras palabras, que todos los sectores de la sociedad deben participar más activamente en las instituciones públicas democráticas, pero también desarrollar múltiples instituciones propias, que fortalezcan las relaciones de solidaridad y responsabilidad social, que consoliden una cultura de convivencia y desarrollo colectivo. 4 Éstos son los temas preferidos de la nueva literatura institucional en relación con el funcionamiento de los gobiernos, pero tienen una larga tradición en la literatura sobre elección pública. Sobre los nuevos enfoques institucionales, véanse los textos recogidos en Saiegh yTommasi (1998).

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Estas reflexiones nos llevan a otra que se relaciona directamente con el concepto de democracia como diversidad: no es posible una democracia efectiva sin que los ternas de organización económica y social sean parte de su agenda. Sustraerle dichos temas a la democracia es dejarla sin uno de sus contenidos fundamentales. Este concepto choca, sin embargo, con algunas de las ideas más difundidas en el pensamiento económico contemporáneo, que puede denominarse con razón como "ideología tecnocrática". Tras este concepto subyace una visión profundamente pesimista de la democracia, en la que se la visualiza como un sistema de competencia por la concesión de privilegios del Estado, de "búsqueda de rentas", para utilizar el término más conocido. Frente a esta racionalidad sólo cabría desarrollar instituciones económicas aisladas de la democracia e incluso protegidas contra ella. También subyace una tendencia oligárquica intrínseca —en un sentido muy platónico del término, como "gobierno de los sabios"— que comparten, de una u otra manera, todas las escuelas de pensamiento económico, y que otorga al conocimiento y al grupo elitista que lo controla (la tecnocracia) el papel central en la adopción de decisiones económicas.'' Sin descartar la importancia de instancias técnicas sólidas en todo buen ordenamiento del Estado y sin perjuicio, además, de reconocer el trasfondo científico del análisis económico, la verdad es que este último está siempre permeado de ideología, que divide a la economía en escuelas de pensamiento antagónicas. Por este motivo, la economía debe estar sujeta a la política y, en particular, a procesos políticos democráticos, porque ésta es la manera en que la sociedad dirime sus controversias ideológicas. Este tipo de razonamiento tiene tres implicaciones básicas. La primera es que es difícil pensar en buenas democracias sin partidos políticos sólidos que ofrezcan a la ciudadanía opciones alternativas de ordenamiento económico y social. Sin esta competencia ideológica, la política se vuelve, en el peor de los casos, clientelismo puro, y en el mejor, competencia electoral entre potenciales "gerentes públicos". ¿No será que las tendencias que experimenta la política en uno y otro sentido, y su incapacidad de convocar a la gente, están asociadas a la sustracción de contenidos básicos de la política? Revertir esta tendencia, cargando, por lo tanto, de mayor contenido a la democracia, es esencial para tener una política que responda más a las necesidades del desarrollo. Para lograr estos resultados, es necesario garantizar el pluralismo en el debate académico y crear mecanismos que transformen estos debates técnicos en 5

Algunas de estas ideas se analizan en forma más extensa en Ocampo (1992).

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2. Democracia, debate público y tecnocracia

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debates sociales. De ahí se deriva la importancia de facilitar la interacción entre los grupos académicos y las distintas organizaciones sociales y de difundir los debates correspondientes a través de los medios masivos de comunicación. La tercera implicación es que el fortalecimiento de las instancias tecnocráticas y las autoridades económicas autónomas debe estar acompañado de un control político apropiado. Un elemento esencial es el fortalecimiento de la capacidad de las instancias de control político pata hacerlo con propiedad. En esta perspectiva, la prioridad es la conformación de cuadros técnicos de apoyo a los parlamentos, a los partidos políticos, a los sindicatos y organizaciones populares y a las organizaciones empresariales, sin lo cual no puede haber una interlocución apropiada con los sectores técnicos de los gobiernos. Ésta es una de las prioridades de la agenda democrática a la que se ha prestado poca atención. Las contribuciones de la reciente literatura sobre "economía de la política" pueden ayudar a entender más cómo las instituciones políticas coadyuvan al cumplimiento de estos principios, colaborando con a mejorar la relación entre los debates ideológicos, los programas políticos, los procesos decisorios y las políticas públicas (véase, sobre este último tema, la sección III.6). F.n tal sentido, dichos análisis permite entender las virtudes y límites de las instituciones desarrolladas para superar las principales "fallas del gobierno", garantizando, en particular, la primacía de los intereses generales vs. los específicos, y de los intereses de los electores sobre los de los elegidos, así como la capacidad efectiva de traducir las preferencias en decisiones y políticas públicas. El análisis del funcionamiento de los partidos, de las instituciones electorales, de las reglas para expresión de los intereses específicos (lobbying), de los contrapesos institucionales, y de las reglas que definen la relación entre poderes y los procesos decisorios son algunos de los temas críticos en tal sentido (Persson y Tabellini, 2002). Sobre este tema y, en particular, sobre su relación con las políticas económicas en América Latina, queda mucho por investigar (véase, al respecto, BID, 2000, cap. 4).

3. El desarrollo de marcos integrados de política económica y social Como se desprende del análisis sobre las funciones/instituciones públicas, el cumplimiento de los objetivos sociales del desarrollo no se puede lograr sin incidir sobre el funcionamiento de los mercados. Expresado en términos de una economía en desarrollo, la búsqueda de mayores niveles de bienestar para la población exige un crecimiento económico dinámico, pero éste resulta insuficiente cuando los patrones de desarrollo económico generan tendencias

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distributivas desfavorables, como una y otra vez lo ha reiterado la experiencia latinoamericana. En estas condiciones, la política social, por acertada que sea, no puede corregir estas tendencias adversas. En tal sentido, la experiencia internacional y nuestra propia historia, indican que el desarrollo social debe concebirse como el producto de tres factores básicos: a) una política social de largo plazo, destinada a incrementar la equidad y garantizar la inclusión; b) un crecimiento económico estable que genere un volumen adecuado de empleos de calidad y un ambiente favorable para el progreso de las pequeñas empresas; y c) una reducción del dualismo (o heterogeneidad estructural) de los sectores productivos, que reduzca las brechas productivas entre distintas actividades económicas y entre distintos agentes productivos. Estos dos últimos elementos pertenecen al ámbito de la política y los procesos económicos. Esto indica claramente que será imposible avanzar en el desarrollo social si los objetivos sociales no se colocan en el centro de la política económica. Más aún, cada vez es más evidente que sólo mediante una estrategia de este tipo será posible consolidar el desarrollo económico. En efecto, el mundo no ha conocido hasta ahora sociedades industrializadas con los niveles de desigualdad de ingresos y segmentación social que caracterizan a la mayoría de los países latinoamericanos. La desigualdad social puede convertirse, de hecho, en una verdadera trampa al desarrollo, en la medida en que la marginalización de grupos amplios de la población de los frutos del desarrollo económico reduce la acumulación de capital de las pequeñas empresas, rurales y urbanas, y limita la acumulación de capital humano. Ciertas características del mundo contemporáneo afianzan aún más esta visión. En efecto, la experiencia internacional demuestra que las ventajas competitivas basadas en bajos salarios son frágiles e inestables. Para competir en la sociedad de conocimiento, es fundamental la producción eficiente, la innovación de procesos, el diseño y diferenciación de productos, y el desarrollo de servicios de apoyo óptimos. Para todo ello es esencial contar con un capital humano calificado, capaz de adaptarse de manera flexible a los cambios característicos del mundo de hoy. Por último, pero no menos importante, el logro de consensos sociales estables es más complejo en sociedades desiguales. La desigualdad genera riesgos políticos para la actividad productiva y presiones redistributivas que reducen la predictibilidad de la política fiscal y, más en general, de las decisiones gubernamentales. Para expresarlo en términos del debate sobre estabilidad macroeconómica —y tal como, por lo demás, lo enseña extensamente la historia latinoamericana—, las sociedades desiguales son un campo fértil para experimentos populistas, que poco contribuyen a lograr los objetivos de igualdad social, al tiempo que entraban el desarrollo económico.

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Para alcanzar estos objetivos, la política social debe estar orientada fundamentalmente hacia los determinantes de la distribución del ingreso: educación, empleo, distribución de la riqueza y dependencia demográfica, así como a sus dimensiones étnicas y de género. Estos factores son la clave de la transmisión ¡ntergeneracional de la pobreza y la desigualdad. Romper estos encadenamientos es, por lo tanto, la clave de una estrategia social exitosa (CEPAL, 2000a y 2000b). A su vez, la política social debe guiarse por cuatro principios básicos: universalidad, solidaridad, eficiencia e integralidad. En los últimos años se ha producido una gran confusión con respecto a este tema, ya que los instrumentos —focalización, criterios de equivalencia entre contribuciones y beneficios, descentralización, participación del sector privado—, y no los principios, han guiado las reformas del sector social. Más aún, los principios rectores de las reformas hacen hincapié en el papel esencial de la política social como instrumento de cohesión social. Por lo tanto, los instrumentos deben estar claramente subordinados a los principios señalados. Así, la focalización debe considerarse un instrumento para lograr que los servicios básicos tengan una cobertura universal y nunca como un sustituto de la universalidad. Los criterios de equivalencia no deberían entrar en contradicción con el principio de solidaridad. Aplicados en forma adecuada, son un instrumento que contribuye a la eficiencia, al igual que la descentralización y la participación del sector privado. El excesivo énfasis instrumental que ha caracterizado a las reformas sociales puede haber afectado también a su capacidad de convocatoria política. América Latina había desarrollado en su etapa de industrialización lidcrada por el Estado —y en unos pocos países, particularmente del Cono Sur, desde antes— unos "Estados de bienestar segmentados", que se caracterizaban por su incapacidad para cubrir a toda la población y, como se vino a demostrar con el tiempo, su insostcnibilidad financiera. Esta estrategia de desarrollo social encarnaba privilegios —aunque ciertamente más limitados que aquellos que tenían desde antes y continuaron teniendo los sectores más ricos de la población- y contribuía de esta manera a generar nuevas formas de desigualdad en sociedades de por sí inequitativas. La racionalización de estos sistemas, la descentralización y participación de agentes privados que caracterizó a las reformas, así como la inclusión de criterios de focalización del gasto social en los sectores más pobres de la población constituyó un avance. Sin embargo, la capacidad de convocatoria de la ciudadanía en torno a este "Estado focalizador", para ponerle un nombre, ha resultado limitada, entre otras cosas porque no ofrece lo mínimo que la sociedad espera del Estado: una propuesta para el conjunto de la sociedad y no sólo para

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algunas de sus partes. Su efecto sobre la distribución del ingreso es posiblemente más limitada que las estrategias universales que han caracterizado a los Estados de Bienestar más desarrollados (Palme, 2000) o, en la propia América Latina, las políticas sociales más universales de Costa Rica, Cuba y Uruguay, los tres países latinoamericanos con mejor distribución del ingreso. Además, algunos de sus instrumentos no han sido inmunes a las "fallas del gobierno": los subsidios a la demanda han sido apropiables por el clientelismo, y la participación privada en la oferta de servicios sociales se ha convertido en un nuevo mecanismo de presión para mantener formas de segmentación que reproducen desigualdades existentes. Todo esto resalta la importancia de retomar como marco de las políticas sociales los principios básicos enunciados. Dada la innegable relación existente entre desarrollo económico y social, es indispensable diseñar marcos integrados de política. Estos marcos deben considerar explícitamente la relación entre desarrollo y equidad, pero también las que existen entre distintas políticas sociales (refuerzo mutuo entre distintas políticas sociales, sobre todo a través de programas integrados de erradicación de la pobreza) y entre políticas económicas (conexiones entre macro y mesoeconomía, para facilitar el desarrollo de sectores dinámicos de pequeñas empresas). Uno de los puntos más débiles en esta esfera es la falta de instituciones que promuevan la integralidad. Estas instituciones deben crear, en primer término, normas que faciliten la "visibilidad" de los efectos sociales de las políticas económicas. Esto exige, entre otras cosas, que las autoridades macroeconómicas, incluidos los bancos centrales, examinen periódicamente los efectos esperados de sus políticas sobre el empleo y los ingresos de los sectores más pobres; normas que exijan que los proyectos de ley de presupuesto y de reforma tributaria incorporen un análisis de los efectos distributivos del gasto público o los mayores tributos; y la obligación de las entidades públicas encargadas de la política tecnológica, industrial o agropecuaria de analizar regularmente a quién benefician sus programas. Éste es sólo el punto de partida hacia el diseño de sistemas eficaces de coordinación entre las autoridades económicas y sociales, en los que las prioridades sociales se incorporen en el centro mismo del diseño de la política económica, es decir, de la política monetaria, fiscal, tecnológica o productiva. El desarrollo de estos mecanismos debe abrir, además, nuevos espacios para la participación de distintos actores sociales, en particular de los sectores más pobres de la población.

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Como lo ha señalado extensamente la literatura institucional, no existe mercado sin derechos de propiedad, pero tampoco existe mercado que funcione en un vacío institucional. Por este motivo, cuando se afirma que no es posible sustraerle a la democracia los temas de la organización económica, ello se aplica en primer término a la definición de las reglas que definen las relaciones de propiedad. No existe ningún campo de la economía donde existan tantas diferencias entre las escuelas de pensamiento económico como éste y, sobre todo, respecto de dos dimensiones específicas: los límites que debe imponer la sociedad a la gran propiedad privada (la "función social de la propiedad") y el alcance de la propiedad estatal. Pero este tema abarca por lo menos otras dos dimensiones: el fomento de la pequeña propiedad privada y de formas alternativas de propiedad (cooperativa, comunal). Los límites a la gran propiedad privada se relacionan, en primer término, con la fuerte asociación que existe entre una mala distribución de activos y una mala distribución del ingreso, ambas características destacadas de América Latina. Los primeros límites se establecen, por lo tanto, en relación con los niveles de desigualdad en la distribución de activos que una sociedad está dispuesta a tolerar, así como el establecimiento de la tributación a las rentas del capital o a la riqueza misma como fuente de redistribución de la propiedad y del ingreso. Un segundo conjunto de límites se relaciona con el posible abuso del poder de mercado, que pueden llegar a tener los grandes propietarios, y forma parte de las reglas sobre buen funcionamiento de los mercados a que hemos hecho mención en una sección anterior. El tercero se refiere a la capacidad del poder económico de extender su influencia más allá de los mercados, gracias a su audiencia preferencial en el sistema político o a la extensión de su control hacia otras esferas del poder típicas de la sociedad contemporánea —los medios de comunicación, en particular—. Las reglas constitucionales y legales que definen los límites a la relación entre poder económico y poder político, así como entre el poder económico y el control de los medios de comunicación, son, por lo tanto, parte esencial de la política hacia la gran propiedad privada (o, en caso contrario, de su ausencia). En la producción de bienes públicos o bienes con fuertes externalidades, o cuando el control del sector correspondiente confiere un gran poder económico en una economía determinada, una de las opciones que han promovido algunos movimientos políticos y escuelas de pensamiento económico ha sido la propiedad estatal. La regulación indirecta del sector correspondiente es una

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4. Políticas sobre la propiedad

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opción en estos casos, pero enfrenta serios problemas de información asimétrica y dificultades para evitar la "captura de la regulación" por parte del poder económico que controla el sector respectivo. Por este motivo, la propiedad directa puede ser la opción más conveniente. Sin embargo, la evidencia indica que esta opción enfrenta problemas asociados tanto a las "fallas del gobierno" como a la indefinición efectiva de los derechos de propiedad. Uno y otro problema dan origen a una apropiación privada de la empresa correspondiente o de algunas de sus operaciones (control de la burocracia y de los contratos de la empresa y, en el caso extremo, corrupción), así como a la ausencia de incentivos económicos fuertes (restricciones presupuéstales "débiles") que se traducen en ineficiencia en su gestión. Debe agregarse, además, que en este caso se genera uno de los problemas que caracterizan a la gran empresa privada, aunque con signo inverso: el control político puede generar exceso de control económico. Todo esto significa que la definición de reglas que garanticen el carácter efectivamente público de las empresas estatales y de su buen funcionamiento económico son, por lo tanto, parte esencial de una política sobre la propiedad, en el sentido amplio en que utilizamos este término. La defensa de los bienes y espacios comunes (commons) ha adquirido una importancia creciente con la conciencia sobre la importancia del medio ambiente, pero abarca una familia más amplia de temas, entre los que se destacan los espacios públicos urbanos y rurales que subsisten. No es evidente que el problema se pueda solucionar en estos casos con la asignación privada de los bienes correspondientes, entre otras cosas porque la inexistencia de algunos mercados (la de servicios ambientales, en particular) generaría ineficiencias en la asignación de recursos, la falta de información sobre la naturaleza específica de las cxternalidades tornaría ineficiente, de por sí, la regulación, y porque el control privado del recurso podría generar una apropiación indeseable de la regulación.6 El problema es aún más complejo porque la asignación de derechos de propiedad sobre otros activos puede dar lugar a la presunción de derechos sobre activos o servicios ambientales asociados sobre los cuales la propiedad no está claramente definida. Uno de los casos más relevantes es la propiedad de la tierra, ya que los propietarios consideran que los recursos ambientales que están asociados a ella, tales como los recursos hídricos o la flora y fauna transhumante, son parte integral de sus derechos. Esto resalta la necesidad de una normativa constitucional y legal clara sobre los bienes y espacios comunes y el establecimiento de mecanismos efectivos de defensa de la propiedad social colectiva de dichos bienes. 6 La controversia sobre la asignación de derechos de propiedad privada sobre fuentes de agua es un caso en cuestión.

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El fomento de la pequeña propiedad privada debería ser quizás el menos controvertible de los elementos de una política sobre la propiedad. En tal sentido, se puede incluso argumentar que la propiedad privada más afín con la democracia es una propiedad ampliamente difundida.7 De acuerdo con este principio, las políticas correspondientes son la promoción del acceso a la propiedad sobre la vivienda, el apoyo a las pequeñas empresas, rurales (campesinas) y urbanas, el apoyo al pequeño accionista y—un tema hoy más debatible que hace algunos años— la participación de los trabajadores en la propiedad y la gestión de las empresas (que, en terminología moderna, puede concebirse como una forma a través de la cual los trabajadores adquieren algunos derechos de propiedad sobre la empresa en la que trabajan). El fomento de la pequeña propiedad debe estar estrechamente asociado con el apoyo a formas asociativas de propiedad, que en la práctica desarrollan los pequeños propietarios para explotar las economías de escala en actividades asociadas (en la adquisición de insumos o en la comercialización de sus productos, por ejemplo) y, por lo tanto, para competir con la gran propiedad. El fomento de estas formas alternativas surge también de la coexistencia de las economías modernas con espacios comunales -entre los que se destacan los de las comunidades indígenas-, así como de las ventajas que tienen estas formas de propiedad como expresión de un mayor espacio de "lo público".8

5. Pacto fiscal y racionalidad estatal Las finanzas públicas están en el centro de todo proceso democrático. En este sentido, como lo ha señalado la CEPAL (1998), la robustez o fragilidad de las finanzas públicas refleja la fortaleza o debilidad del "Pacto fiscal" que contribuye a legitimizar el papel del Estado y el campo de las responsabilidades gubernamentales en la esfera económica y social. En efecto, la ausencia de un patrón generalmente aceptado de las funciones estatales erosiona el consenso sobre la cuantía de los recursos que debe manejar el Estado, de dónde deben surgir éstos y cuáles deben ser las reglas para su asignación y utilización. Por el contrario, un acuerdo político de los distintos sectores sociales sobre qué debe hacer el Estado ayuda a legitimar el nivel, composición y tendencia del gasto público y de la carga tributaria necesaria para su fmanciamiento. Visto en este contexto, el "Pacto fiscal" debe contar con cinco elementos fundamentales: a) Establecer reglas claras de disciplina fiscal, pero también una 7 8

Véase una defensa de este punto de vista en Ramos (1991). Véase, por ejemplo, Moulian (2000).

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estructura tributaria adecuada para las funciones que la sociedad le asigna al Estado; b) Transparencia del gasto público, lo cual implica, por una parte, la inclusión de todas las partidas de gasto dentro de los presupuestos públicos -incluidas, por lo tanto, aquellas de carácter contingente o las que resultan de los múltiples beneficios tributarios que contemplan típicamente nuestras legislaciones- y, por otra, el conocimiento público de tales presupuestos, de su cumplimiento y de su evaluación; c) Introducir criterios de eficiencia en la gestión del Estado; d) Reconocer el papel central que desempeña el presupuesto público en la provisión de bienes de valor social y, más en general, en la distribución del ingreso; e) Finalmente, fomentar instituciones fiscales equilibradas y democráticas, y abrir nuevos espacios para la participación ciudadana. El primero de estos criterios requiere consideraciones especiales. Las reglas de disciplina deben materializarse en metas de equilibrio presupuestario o límites al endeudamiento público, dentro de una presupuestación de carácter plurianual que sirva como elemento ordenador de los planes de acción del Estado. Este manejo no debe ser incompatible, sin embargo, con el uso de la política fiscal en el corto plazo con propósitos de compensación del ciclo económico. Estas reglas son esenciales para la estabilidad macroeconómica aunque, según vimos, no son suficientes. En cualquier caso, las reglas de equilibrio presupuestario deben estar acompañadas de la asignación de recursos adecuados para el cumplimiento de las funciones básicas que la sociedad asigne al Estado. De hecho, una de las características de América Latina es, sin duda, la tendencia a cargar de objetivos al Estado, pero al mismo tiempo darle pocos recursos para cumplirlos, produciendo de esta manera tanto desequilibrios fiscales como continuos incumplimientos de los programas de gobierno, ambos con efectos nocivos para la democracia. Esto es, por cierto, el reflejo de la ausencia de una cultura de responsabilidad de la ciudadanía frente al Estado y, en particular, de responsabilidad tributaria, es decir, de una cultura de deberes ciudadanos que, como hemos visto, son la contrapartida de los derechos. Por eso, en países donde -como acontece en América Latina casi como regla- las tasas de tributación son inferiores a las que corresponden a su nivel de desarrollo, el "Pacto fiscal" pasa ineludiblemente por una elevación de la carga tributaria. Una de las formas que adopta la ausencia de una cultura de responsabilidad tributaria es la tendencia a cargar de excepciones las normas tributarias. De ahí la conveniencia de limitar estos beneficios específicos, de incluir dentro del debate presupuestario estimaciones de los costos de los beneficios tributarios establecidos en la legislación y, por supuesto, de castigar en forma severa a quienes violen las normas tributarias.

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Las instituciones fiscales que se adopten deben perseguir los objetivos mencionados en forma simultánea. En tal sentido, deben buscar la disciplina fiscal, pero también garantizar niveles de ingreso compatibles con los planes de gobierno que surgen del proceso democrático y ofrecer incentivos al buen uso de los recursos. La idea de hacer descansar estas responsabilidades sobre unos pocos órganos del poder central -en particular, unos Ministerios de Hacienda fuertes— no ha resultado en la práctica la más adecuada, porque no logra que la cultura de disciplina y buen uso de los recursos permec toda la estructura del Estado, e incluso fomenta enfrentamientos en el interior del Estado y la búsqueda de prácticas cuasifiscales para evadir los controles que ejercen dichos órganos. Mucho menos lo lograría hacer recaer dicha función sobre un poder autónomo -una Junta Fiscal (Fiscal Board)- que, por lo demás, puede considerarse como una institución que sustraería a la democracia uno de sus elementos más esenciales. En efecto, en una democracia nada puede reemplazar las funciones básicas de los parlamentos en la definición de los niveles de ingreso y gasto público deseables, ni la responsabilidad en el buen uso de los recursos de cada órgano y funcionario del Estado. En tal sentido, la promulgación de leyes de responsabilidad fiscal y la adopción de reglas fiscales explícitas por parte de los gobiernos es una orientación más apropiada para lograr la disciplina fiscal, como lo son, en relación con el buen uso de los recursos, las acciones orientadas a mejorar la gestión de las políticas públicas (véase, al respecto, la sección siguiente). Uno de los corolarios más importantes del análisis anterior es que todo arreglo fiscal equilibrado y democrático debe fortalecer las instancias más débiles dentro del proceso presupuestal: el poder legislativo, los gobiernos subnacionales y la ciudadanía. Esto implica, sin duda, que es necesario robustecer el análisis presupuestario por parte de rodas estas instancias para promover uri amplio debate democrático. La creación de Oficinas de Análisis Presupuestario en los parlamentos, así como cíe instancias de participación ciudadana en los debates presupuestarios, incluidos los esquemas de presupuestos participativos y el involucramicnto de la sociedad civil en los debates de los planes fiscales plurianuales (como parte de los debates sobre los planes de desarrollo) o anuales, son virtudes democráticas que deben promoverse.

6. Políticas públicas Las acciones orientadas a mejorar el uso de los recursos públicos debe partir de definir las "políticas públicas" como la unidad básica de análisis de la gestión pública (Lahera, 2002). En su origen, ellas reflejan las controversias ideológicas

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existentes en la sociedad, que se traducen en propuestas de desarrollo que ingresan en la agenda de los partidos y de los movimientos sociales. Pero el paso al mundo de lo factible se da cuando ellas son operacionalizadas por los gobiernos en políticas públicas, iniciando el ciclo analítico de las políticas públicas: diseño, gestión y evaluación. En el concepto tradicional, las políticas públicas corresponden al programa de acción de una autoridad pública. Pero ese concepto asigna un papel demasiado central al Estado, ignorando que las autoridades políticas y administrativas no tienen una posición excluyente en el tratamiento de los problemas públicos. Las políticas públicas pueden ser definidas, así, en forma más clara como flujos de información y cursos de acción relacionados con un objetivo público definido en forma democrática y coherente, por lo tanto, con las orientaciones del Estado y el programa de gobierno escogido por la ciudadanía. Estos cursos de acción y flujos de información son desarrollados por el sector público, pero frecuentemente cuentan con la participación de la comunidad y del sector privado. Una política pública de calidad incluirá contenidos, instrumentos, definiciones institucionales y la previsión de sus resultados. Este concepto incluye tanto a las políticas de gobierno como a las de Estado. Estas últimas son, en realidad, políticas de más de un gobierno, pero también es posible considerarlas como aquellas que involucran al conjunto de los poderes del Estado en su diseño o ejecución. Por otra parte, es frecuente que las políticas públicas sean una extensión o profundización de otras y rara vez se extinguen por completo; es más habitual que cambien o se combinen con otras, pero algunas tienen aspectos temporales definidos. Las políticas públicas permiten ordenar, en torno a su finalidad o propósito, leyes, metas ministeriales, prácticas administrativas y partidas presupuestarias. Ellas pueden entregar al gobierno los principales criterios de análisis estratégico, así como de evaluación de la gestión pública. El apoyo de los partidos al gobierno podría estructurarse en torno a ellas. Por las mismas razones, conviene que quien quiera reformar el Estado, lo haga en torno de las políticas públicas y no de consideraciones exclusivamente organizacionales. Visto de esta manera, la capacidad de formular y ejecutar políticas públicas es un indicador del desarrollo político, bastante más sensible que las constituciones o las leyes. El buen manejo del gobierno equivale a que las políticas públicas tengan una trayectoria óptima en cada una de sus fases. Ése es también el contenido de la reforma del Estado: un buen gobierno reforma su estructura y su gestión de modo que las políticas públicas se cumplan de manera cabal. Cabe recordar que, desde el punto de vista de la nueva economía institucional, la elección de un tipo de organización conduce a la elección de arreglos

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contractuales, que a su vez están determinados por el nivel de los costos de transacción. Cada tipo de contrato representa diferentes costos de supervisión, mediación y negociación. La forma de organización económica, junto con la función del mercado, cambia conforme se elijan diferentes tipos de arreglos contractuales. Conviene notar que las estructuras de organización compleja son ¡ncrementalmente más eficientes hasta cierto punto, más allá del cual los beneficios marginales del aumento del tamaño (y complejidad) de la organización comienzan a decrecer. Esto es así porque, a medida que aumenta el tamaño de la empresa y se añaden niveles de organización, la organización comienza a perder el control de la información (surgen problemas de agencia, del polizonte, etc.) afectando negativamente al proceso de decisión, con lo que se pierden las ventajas de la integración. En esta perspectiva, las políticas públicas son la unidad de transacción del sector gubernamental. Corresponde también a la naturaleza de las políticas públicas que ellas tengan costos de transacción, generados por la estructura del gobierno, así como por el medio legal, político, económico y cultural. Debe reconocerse, en tal sentido, que los criterios tradicionales del análisis económico no siempre resultan apropiados en un contexto en el cual las funciones de producción son múltiples, están encargadas a varios actores, son objeto de debate entre ellos y no existe, en última instancia, ninguna disciplina de mercado. Por otra parte, las organizaciones, además de tener alguna función de producción, tienen una estructura de gobernabilidad, la que permite no sólo gobernar internamente a la organización, sino también relacionar a la organización con otras para completar las distintas transacciones. La gobernabilidad de la organización es un factor clave para minimizar los costos de transacción. La gobernabilidad será un esfuerzo para establecer un orden que permita mitigar el conflicto y obtener ganancias mutuas. Pero ello requiere, a la vez, que el gobierno sea gobernable. Este enfoque permite conccptualizar mejor los problemas asociados a la reforma del Estado. Sobre esta materia, existen distintos enfoques. Sin embargo, las consideraciones precedentes indican que el análisis del gobierno centrado en la administración y los organigramas tienen una capacidad analítica limitada. De manera creciente, los problemas de la organización gubernamental se refieren al procesamiento de la información: se trata menos de división del trabajo que del proceso de decisión y ejecución. Los enfoques predominantes sobre reforma del Estado pueden dividirse en cuatro grandes vertientes:

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a) El enfoque de estructura, que plantea que la eficiencia está subrepresentada en el proceso político, porque siendo del interés de todos no es problema prioritario de nadie; es más, a menudo existen beneficiarios particulares de la ineficiencia. De allí que se proponga la creación de agencias públicas encargadas de representar la búsqueda de eficiencia. Ésta es una solución simplista. b) Un enfoque de corte cuantitativista, con dos variantes. Por una parte, aquellos para quienes modernizar el Estado es achicarlo. Por otra parte, quienes creen que lo determinante es aumentar ciertos insumos y recursos (más computadores, mejores sueldos). Esta segunda vertiente tiende a alentar la autojustificación funcionaria, riesgo inherente a toda burocracia. El aumento de los recursos por sí solo no garantiza resultados óptimos. c) El tercer enfoque plantea la necesidad de centrar la reforma del Estado en el logro de sus objetivos, preocupándose más de los productos que de los insumos y de la normativa que determina las modalidades de operación del sector público. Se ha criticado a este enfoque desde el punto de vista de la eficiencia, ya que aquella centrada en objetivos difiere de la eficiencia organizacional. Esta última incluye diversos aspectos referidos a la innovación, adaptabilidad, aprendizaje organizacional y capacidad para evaluar el cambio. d) Un enfoque que podría ser complementario del anterior es el del cambio por procesos. Éstos incluyen organización y método, racionalización, calidad total, reingeniería, dcsregulación y medición del rendimiento. Lo mismo sucede respecto de quienes jerarquizan la necesidad de reformar la gestión pública, por ejemplo desregulando internamente el gobierno o sometiendo su gerencia a profundas modificaciones. Muchas de estas propuestas tienen algún valor, pero la dispersión de los esfuerzos de reforma a los cuales han dado lugar han minado la eficacia y la eficiencia del proceso. Ninguno de estos enfoques toma, sin embargo, como objetivo de reforma lo que hemos caracterizado como la unidad básica de transacción: las políticas públicas. Esto implica que, más que mirar a las actividades del sector público como determinadas por su organización, conviene mirar la organización como un instrumento para la realización de las políticas públicas; es decir, al órgano (el gobierno) como un instrumento de la función (las políticas públicas). Con este enfoque se reconoce la evidente necesidad de racionalizar la estructura del Estado y de mejorar la calidad de sus recursos humanos e insumos materiales, pero se privilegia la consideración del diseño, gestión y evaluación de conjuntos significativos de líneas de acción y modificaciones institucionales referidas a un objetivo público. Ello no implica menospreciar los procedimientos y normas administrativas, que son un avance democrático. Es en torno a

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estos flujos de información y acción que los problemas del sector público deben ser ordenados y resueltos. Primero debe cambiar la forma de trabajo y luego la estructura, ya que ésta sigue a la estrategia.

IV. INSTITUCIONES INTERNACIONALES 1. La exigibilidad de los derechos económicos y sociales y su relación con la asistencia internacional En el marco de derechos que sirve como punto de partida de este ensayo, la construcción de la agenda social se identifica con el reconocimiento de todo miembro de la sociedad como ciudadano y, por lo tanto, como depositario de derechos. Desde este punto de vista, los "bienes de valor social" son simultáneamente derechos y mercancías, por lo que deben ser reglamentados como parte del proceso de garantía de su suministro. Una de las actividades esenciales en este campo es la producción, la difusión y el análisis de información sobre la situación de los derechos económicos, sociales y culturales y otros derechos, y el cumplimiento de las metas acordadas en las cumbres mundiales, para contribuir a determinar las prioridades, crear una cultura de responsabilidad y lograr los ajustes necesarios en las políticas públicas. El alcance internacional de las declaraciones y convenciones sobre derechos humanos puede considerarse como la definición, aún incipiente, de un concepto de ciudadanía local. Sin embargo, en esta materia, no ha habido un tránsito pleno de una institucionalidad nacional a una internacional. En efecto, el respeto a los derechos humanos sigue siendo una responsabilidad básicamente nacional, y no existen hasta ahora políticas o mecanismos internacionales claros, definidos y estables que permitan que las voluntades y realizaciones de los países trasciendan la esfera nacional. Por otra parte, la aplicación de estos derechos se circunscribe a los Estados y no cubre explícitamente a otros agentes sociales. Por último, la exigibilidad de estos derechos no tiene hasta ahora incentivos claros, ni existen métodos que garanticen su aplicación en cada Estado nacional. Por este motivo, la exigibilidad de los derechos económicos, sociales y culturales debe evolucionar hacia una exigibilidad política mucho más clara. Esto se lograría, en particular, mediante el debate, en foros nacionales representativos, de las evaluaciones nacionales e internacionales periódicas sobre el cumplimiento de los compromisos adoptados por los países. Esta evaluación debe ser integral y abarcar no sólo el respeto de estos derechos, sino también de otros cuerpos de

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derechos sociales reconocidos internacionalmente (los principios y derechos fundamentales aplicables en la esfera del trabajo acordados en el seno de la Organización Internacional del Trabajo, y los derechos de los niños, las mujeres y los grupos étnicos), así como los compromisos adquiridos en las cumbres mundiales de las Naciones Unidas, con los que están estrechamente relacionados. Estos debates en torno a las evaluaciones nacionales sobre el cumplimiento de los compromisos internacionales podrían estar acompañados de procesos similares a nivel regional. Esta exigibilidad política puede ceder paso progresivamente, en algunos casos calificados, a una exigibilidad judicial, tanto en tribunales nacionales como en tribunales internacionales competentes. La Unión Europea ha sido la única parte del mundo donde se ha dado este paso. En todos los casos, como ya se ha mencionado, los compromisos y su consecuente exigibilidad deben concordar con el grado de desarrollo de los países y, en particular, con su capacidad para alcanzar metas que puedan beneficiar efectivamente a todos los ciudadanos, evitando tanto el voluntarismo como el populismo. Por otra parte, es importante reconocer que la responsabilidad por la observancia de los derechos, su desarrollo y su aplicación supera las fronteras de lo estatal. Por lo tanto, es fundamental el establecimiento de alianzas entre múltiples actores. Consciente de ello, las Naciones Unidas han hecho un amplio llamado al sector empresarial de todos los países, a través del Convenio Global (Global Comfact),a promover el respeto de los derechos humanos en ese ámbito, tanto en sus prácticas como mediante el respaldo a políticas públicas sobre derechos humanos, el respeto de los derechos laborales básicos y la protección del medio ambiente. 9 Este proceso ha estado acompañado de iniciativas estrictamente privadas, tanto por parte de sectores empresariales como de movimientos sociales de distinto origen.10 Los principios de responsabilidad social corporativa, que estas iniciativas encarnan, han comenzado a ser sujetos a un seguimiento regular por parte de distintas organizaciones, como parte de la consolidación de una verdadera cultura, estrechamente vinculada al proceso de globalización, basada en criterios de responsabilidad social y ambiental de los actores privados. Vale la pena agregar, sin embargo, que existe todavía amplia controversia entre quienes (principalmente organizaciones no gubernamentales) abogan por esquemas de responsa9 www.unglobalcompact.org. 10 Entre las iniciativas correspondientes se encuentran las directrices sobre empresas multinacionales preparadas por la üCDt en 2001, el índice de Sostenibilidad de Dow Jones, la certificación internacional sobre gestión ambiental iso 14001, y el índice de Responsabilidad Corporativa, promovido por la empresa inglesa Business and the Community y asociado al índice bursátil británico (Financial Times Stock Exchange).

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bilidad empresarial de carácter obligatorio y aquellos (las organizaciones empresariales) que los consideran como marcos voluntarios que definen "mejores prácticas" que se irán extendiendo a través de la emulación. El contraste entre estas dos perspectivas fue evidente en la reciente Cumbre de Desarrollo Sostenible de Johannesburgo. Como lo hemos señalado en forma reiterada, la capacidad efectiva de garantizar los derechos económicos y sociales o, lo que es equivalente, de suministrar un nivel determinado de "bienes de valor social" depende del nivel de desarrollo de los países. En este sentido, las acentuadas desigualdades y asimetrías del orden global indican que un elemento esencial de la materialización de los derechos es la asistencia oficial para el desarrollo. Ésta debería proporcionarse, por lo tanto, de conformidad con los compromisos adquiridos en el seno de las Naciones Unidas y los criterios básicos que comparte la comunidad internacional y que fueron definidos claramente en la Cumbre de Monterrey sobre Financiación para el Desarrollo: el otorgamiento de prioridad a la lucha contra la pobreza y el "sentido de pertenencia" de las estrategias y políticas de desarrollo económico y social (Naciones Unidas, 2002). La cooperación para el desarrollo debe concebirse desde esta perspectiva, como un apoyo simultáneo a la construcción de la democracia y la erradicación de la pobreza, de acuerdo con un enfoque en que se dé un papel central a los derechos. Algunas propuestas internacionales sobre la materia, entre otras la "Iniciativa 20/20", han representado avances importantes en esta dirección (Ganuza, León y Sauma, 2000). Un enfoque complementario es el reconocimiento explícito de que la globalización económica no logrará el propósito de contribuir a la convergencia de los niveles de desarrollo de los distintos países si no está acompañada de flujos de recursos que estén orientados explícitamente a este objetivo (CEPAL, 2002). La Unión Europea ha sido, indudablemente, el proceso internacional en el que estos principios se han plasmado más claramente, a través de su política de "cohesión social". Es sintomático de la filosofía política subyacente a estos acuerdos que la profundización de la integración económica en el último decenio del siglo xx fuera acompañada por el fortalecimiento de dicha política de cohesión (Marín, 1999). Más aún, actualmente esta política se aplica también —aunque con matices— a los países de Europa central interesados en integrarse a la Unión Europea.

2. La condicionalidad internacional Las consideraciones sobre recursos financieros internacionales nos llevan al debate sobre la condicionalidad a través de la cual se facilitan dichos recursos y su

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relación con los procesos nacionales de participación y representación política. En este sentido, las conclusiones de los debates recientes tienen una visión positiva de esta relación, al señalar enfáticamente que la condicionalidad no es efectiva, o por lo menos es un medio ineficiente para alcanzar objetivos que la comunidad internacional quiere atar al apoyo financiero. Si no hay un verdadero "sentido de pertenencia" (ownership) de las políticas involucradas -es decir, mientras no tengan un fuerte apoyo interno—, no tienen muchas probabilidades de mantenerse. Esto está asociado con el hecho de que el sentido de pertenencia es esencial para la construcción de instituciones, que es reconocida en forma amplia hoy como una de las claves de las políticas de desarrollo exitosas. Sin embargo, el significado particular de este principio ha sido objeto de mucha controversia y, en muchos casos, ha estado acompañado de prácticas que lo ignoran y a través de las cuales se procura incluso "forzar" ese "sentido de pertenencia" para que se lleven a cabo las políticas que los organismos internacionales consideran apropiadas (Helleiner, 2000; Stiglitz, 2002). Con todo, el "sentido de pertenencia" establece la regla básica para el funcionamiento de los organismos internacionales: su papel no es sustituir, sino respaldar los procesos nacionales de participación y representación política. En el caso del FMI, la condicionalidad ha sido un tema central de debate desde hace mucho tiempo. El tema se ha vuelto cada vez más problemático. Este hecho está asociado a que el ámbito de la condicionalidad se ha expandido gradualmente para incluir estrategias internas de desarrollo económico y social e instituciones que, como lo indicó un Grupo de Trabajo Especial de las Naciones Unidas, "por su naturaleza deben ser decididas por autoridades nacionales legítimas, basadas en un amplio consenso social" (Naciones Unidas, 1999, sección 5). Esta ampliación de la condicionalidad, no sólo hacia nuevos ámbitos económicos sino también hacia temas de política social y de gobernabilidad, ha sido criticada por los países en desarrollo (Grupo de los 24, 1999). Por este motivo, la necesidad de restringir la condicionalidad a la política macroeconómica y a temas del sector financiero es compartida por un amplio grupo de analistas con visiones bastante diferentes del futuro papel del FMI (Council on Foreign Relations, 1999; Collier y Gunning, 1999; Crow, Arriazu yThygesen, 1999; Feldstein, 1998; Helleiner, 2000; Meltzer et al., 2000 y Rodrik, 1999). Conclusiones similares a las anteriores se aplican a los bancos multilaterales de desarrollo. En relación con este tema, un informe del Banco Mundial que analizó los préstamos estructurales, llegó a la conclusión de que la condicionalidad no tiene influencia en el éxito o fracaso de esos programas (Banco Mundial, 1998).'' 11

Véanse también Gilbert, Powell y Vines (1999) y Stiglitz (1999).

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En todo caso, de acuerdo con el mismo informe, la efectividad de la ayuda no es independiente de las políticas económicas que el país sigue. En particular, los efectos de la asistencia oficial para el desarrollo (incluido el financiamiento multilateral) sobre el crecimiento son mayores en países que adoptan "buenas políticas", que, de acuerdo con la definición del documento del Banco Mundial ya mencionado, incluyen entornos macroeconómicos estables, regímenes comerciales abiertos, protección adecuada de los derechos de propiedad y burocracias públicas eficientes que puedan proveer servicios sociales de buena calidad. En cualquier caso, el estudio concluye —en forma algo incoherente con algunas de las conclusiones precedentes— que la condicionalidad "tiene en todo caso un papel, permitir que el gobierno se comprometa con las reformas y dar señales acerca de la seriedad de éstas, pero para ser efectiva en este objetivo debe focalizarse en un pequeño número de medidas verdaderamente importantes" (Banco Mundial, 1998). Estos argumentos y controversias han sido instrumentos para la aceptación del "sentido de pertenencia" como un tema central de los programas de asistencia oficial para el desarrollo (OECD/DAC, 1996) y, más recientemente, del FMI y del Banco Mundial (Kóhler y Wolfensohn, 2000; Banco Mundial, 1998). Asimismo llegaron a la conclusión de que la condicionalidad debe ser más focalizada (Kóhler, 2000), un tema que fue discutido por el Directorio del FMI en 2001, basándose en una evaluación interna de dicho organismo (FMI, 2001). Esta evaluación reconoció que la condicionalidad estructural se había sobre extendido, particularmente en relación con los procesos de reforma de las economías en transición y durante la crisis asiática. Aún más, aceptó que el sentido de pertenencia de los programas de ajuste es esencial para que los programas de financiamiento de emergencia del FMI funcionen adecuadamente y, por lo tanto, que la condicionalidad "no debería infringir la soberanía nacional". Sin embargo, también estableció claramente que un elemento esencial de las políticas del FMI debe ser salvaguardar los recursos del Fondo, para lo cual se requiere la condicionalidad. Una debilidad importante de los dos informes mencionados es la ausencia de una clara comprensión de cómo opera la condicionalidad para reducir, eliminar o distorsionar el "sentido de pertenencia" de las políticas. El mecanismo no es -o, al menos, no siempre o no principalmente— una imposición del equipo o del directorio del FMI o de los bancos multilaterales. En realidad, cuatro canales adicionales son decisivos: a) las condiciones en las que está disponible el financiamiento restringen severamente las opciones de los países; b) en situaciones de crisis, un posible apoyo del Banco Mundial o del FMI afecta a las discusiones en el interior de los gobiernos, aumentando el poder de negociación de los grupos que se inclinan hacia los puntos de vista de dichos organis-

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mos; c) el soporte técnico que las instituciones proveen a los países también sesga las discusiones internas; y d) la participación del equipo de estas instituciones en dichas discusiones tiene un efecto similar. Un punto esencial en este sentido es la confusión que pesa sobre el término "reformas estructurales". En realidad, existen al menos dos significados del término que son relevantes para el debate sobre condicionalidad macroeconómica. El primero de ellos se refiere a los factores institucionales que afectan directamente a los equilibrios macroeconómicos, es decir, el equilibrio de la balanza de pagos (v. gr., regímenes cambiarlos inconsistentes o una cuenta de capitales que ha sido liberalizada sin tomar las medidas preventivas adecuadas) o su contrapartida en los déficit del sector público o privado. El segundo se refiere a factores institucionales que pueden ser importantes para el funcionamiento de las economías, pero tienen un efecto más indirecto en los equilibrios macroeconómicos: en la terminología del trabajo del FMI sobre condicionalidad, factores que determinan la eficiencia y capacidad de recuperación (resiliencé) de la economía frente a choques adversos. Las reformas estructurales impulsadas por el FMI y el Banco Mundial tienen una comprensión particular de qué es lo deseable en este sentido: las economías liberalizadas son más eficientes y tiene mayor capacidad de recuperación. Pero los equilibrios macroeconómicos estructurales pueden producirse, y de hecho se han producido en el pasado en economías con altos niveles de intervención del Estado. Asimismo, subsiste un amplio debate académico sobre si las economías más liberalizadas tienen mayor capacidad tanto para recuperarse como para crecer. Hoy sabemos que la liberalización puede aumentar la vulnerabilidad, en particular frente a choques externos; sin una corrección adecuada de las fallas del mercado, la eficiencia no está garantizada; y las economías liberalizadas no necesariamente crecen más rápido. Un conocido ensayo de Rodríguez y Rodrik (2001) aclara este punto: la estabilidad macroeconómica es esencial para el crecimiento, pero las economías liberalizadas (en particular con relación al comercio) no necesariamente crecen más rápido. Aún más, dicho ensayo muestra que las medidas tradicionales de apertura, que han sido extensamente utilizadas en los análisis del FMI y el Banco Mundial, son inadecuadas. De esta manera, para que el "sentido de pertenencia" de las políticas sea compatible con el apoyo internacional, se deben cumplir dos condiciones adicionales: a) deben establecer una fuerte restricción contra cualquier forma de condicionalidad del FMI que vaya más allá de los factores que afectan directamente los equilibrios macroeconómicos;12 y b) los países deben poder disponer 12

En cal sentido, una de las dificultades que encaran las discusiones y decisiones del FMI sobre este tema se asocian a que, a pesar de que se espera que el FMI concentre su atención en los temas macroeconómicos y financieros, también debe velar por los "aspectos institucionales y

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de paquetes alternativos de reforma y las instituciones de Bretton Woods deben proveer estas alternativas con el mismo rigor técnico con que cuentan los programas tradicionales de reforma y deben estar disponibles para prestar soporte técnico en tal sentido cuando los países lo soliciten. Para cumplir este segundo objetivo, la composición del equipo técnico del FMI y del Banco Mundial debe ser representativa de las visiones heterogéneas que existen-acerca del ajuste macroeconómico y estructural, y/o estas instituciones deben estar dispuestas a acudir a organismos o economistas que piensan de manera diferente para apoyarlos en el diseño de programas alternativos. Por lo demás, esto también implica que el "sentido de pertenencia" sólo puede ser promovido a través de una discusión pluralista efectiva acerca de las virtudes de los paquetes alternativos de reformas macrocconómicas y estructurales (Stiglitz, 1999). Por otra parte, la clara inclusión de criterios sociales en el diseño de los programas del FMI y del Banco Mundial, en particular el énfasis en la reducción de la pobreza como un objetivo explícito de la ayuda externa, representa una mejora significativa en los programas de ambas instituciones. Sin embargo, esto no debe entenderse como un argumento adicional para aumentar la condicionalidad. En este sentido, existe el riesgo de que la condicionalidad termine expandiendo una visión particular, y no necesariamente la más adecuada, de cómo organizar los programas sociales en el mundo en desarrollo. En particular, es necesario hacer hincapié en que la inclusión de los temas sociales dentro de los programas de ajuste no implica simplemente diseñar redes adecuadas de protección social para sectores sociales afectados por las crisis macroeconómicas o los programas de ajuste estructural; en realidad, esta visión compensatoria del papel de los programas sociales ha sido seriamente cuestionada (Naciones Unidas, 2001). De acuerdo con las consideraciones precedentes, se trata más bien de incluir las implicaciones sociales en el diseño mismo de ia política macroeconómica y de las reformas estructurales.

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La desigualdad en las oportunidades en América Latina: una revisión crítica de los resultados de las últimas dos décadas

I. Éste es un momento importante en la discusión en América Latina y sobre América Latina en cuanto a las estrategias de desarrollo. Los resultados económicos, sociales y políticos de las ultimas dos décadas deben llevarnos a una reflexión profunda, sin dogmatismos. Creo que se ha abierto un espacio para la discusión amplia y creativa, que permite volver a abrir la agenda del desarrollo, sin la prepotencia de creer que tenemos todas las respuestas y que existe una receta única 1 de aplicación universal para el logro de un crecimiento sostenido y sostenible, acompañado del mejoramiento social. Debemos mirar los resultados con humildad ante los fracasos, y con seriedad y sobriedad ante los aciertos y las lecciones aprendidas. II. Ciertamente, el siglo xx vio quintuplicarse el ingreso per cápita de la región, el sector industrial pasó de representar el 5% de la producción a un 25%. La esperanza de vida pasó de 40 a 70 años y el índice de alfabetismo pasó del 35% al 85%. III. Sin embargo, la brecha entre los países industrializados y los países en desarrollo siguió aumentando (por ejemplo, la participación de América Latina en el comercio internacional pasó del 7% al 3%) y las desigualdades en la región y en el interior de los países también. Nos hemos ganado el trofeo de ser la región más desigual del mundo, con un coeficiente de Gini con valores entre el 0,5 y el 0,6, mientras en el mundo desarrollado es alrededor del 0,3. Un coeficiente de Gini del 0,6 significa que el 10% más rico de la población tiene alrededor de 84 Directora de la CEPAI,, México, ex Vicepresidema de Costa Rica, ex Coordinadora del Sector Social y del Plan de Combate a la pobreza. Aunque suene a caricatura, muchos creyeron que la apertura y privatización en lo económico, la focali'zación en lo social y la minimización del Estado en lo político eran la receta necesaria para lograr el crecimiento económico, el cual, a través del "goteo", llevaría a los sectores más vulnerables al disfrute de los beneficios del crecimiento. 137

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Rebeca Grynspan*

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veces más recursos que el 10% más pobre. En América Latina, el 20% más pobre de la población recibe únicamente el 3,3% del ingreso nacional, mientras que el 20% más rico recibe el 57,9%. Más de 200 millones de personas son pobres en la región, alrededor del 40-45% de las personas y del 35-40% de los hogares se encuentran en esta situación. IV. Si bien no hay ningún nivel de pobreza que pueda considerarse "normal", uno se pregunta si este nivel de pobreza en América Latina es el esperado de acuerdo con el patrón mundial. Un estudio de Londoño señala que hay un "exceso" de pobreza en América Latina generado por un "exceso" de desigualdad. América Latina es más desigual que lo que sería esperable para su nivel de desarrollo económico. Por esta razón, un 50% de la pobreza (100 millones de personas) se explica por el "exceso" de desigualdad de la región. V. Según Londoño, para el decenio 1995-2005, suponiendo para la región un crecimiento del producto per cápita del 1,9% anual y sin que se produzcan cambios en los niveles de desigualdad, la pobreza continuaría creciendo en términos absolutos a un ritmo anual de un millón de personas. VI. La desigualdad y la pobreza en la región no son un producto reciente; aun en la década de 1960 y 1970 los índices dejaban mucho que desear. Sin duda, la crisis de los años ochenta profundizó esta realidad. De esta crisis aprendimos que los desequilibrios macroeconómicos y la irresponsabilidad fiscal no son una buena receta para lograr un crecimiento sostenible y que sus efectos sobre la pobreza y la desigualdad pueden ser devastadores. Pero ¿por qué a pesar de los esfuerzos (por ejemplo la reducción de los aranceles en casi la mitad y de las barreras no arancelarias en menos de la mitad, la apertura de la cuenta de capitales, los ajustes fiscales, la reforma financiera) realizados y de los programas de ajuste estructural los resultados de estas dos décadas son tan desalentadores? ¿Qué pasó? Revisemos los resultados. VIL Primero, en el campo económico. Si bien en general estabilizamos las macroeconomías y se bajó la inflación, el crecimiento no fue ni lo acelerado, ni lo estable que se esperaba. En promedio crecimos un 3,2% anual, muy alejado del 6% requerido "para reducir razonablemente los rezagos tecnológicos y sociales" (CEPAL, 2000) y muy inferior al crecimiento experimentado en las décadas anteriores a la crisis en que el crecimiento fue alrededor de un 5,5% anual. Además seguimos experimentando una volatilidad enorme en la producción, el doble que la que sufren los países desarrollados, con el agravante de que

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esta volatilidad afecta más fuertemente al consumo de las personas, que es exactamente lo contrario de lo que sucede en los países desarrollados. O sea, tenemos economías mucho más riesgosas tanto para las personas y las familias como para las empresas. Para ejemplo un botón, en los años 1998-1999 cuando América Latina sufrió por la crisis asiática, a pesar de que no se puede catalogar de una crisis de gran magnitud, la CEPAL (CEPAL 2000) estima que el deterioro en los ingresos como consecuencia de la crisis financiera aumentó en 7 millones el número de pobres. Esta vulnerabilidad tiene diversas explicaciones. Una parte se explica en que la mayor estabilidad lograda ha ido acompañada de un aumento en el déficit externo, el cual se ha financiado con capitales volátiles y sin recuperar los niveles de ahorro e inversión anteriores a la crisis. Por otro lado, esta mayor vulnerabilidad no sólo económica sino también social ante los embates externos, también se explica por la falta de mecanismos de apoyo y de acciones anticíclicas que permitan reducir los costos sociales. Y por último, quiero mencionar uno de los elementos menos analizados, y es el hecho de que en la crisis de los ochenta perdimos lo que yo llamo "el colchón" (el "buffer") para enfrentar situaciones difíciles. Nos hemos concentrado en analizar los flujos y la recuperación del nivel precrisis de los flujos, pero se nos olvidó la pérdida de los "stocks", especialmente en los sectores medios empobrecidos. La pérdida de "capital" tanto en términos del ahorro de las personas en dinero como en bienes, donde la depreciación de éstos no pudo ser compensada (deterioro de la casa, del carro, etc.), y la pérdida en capital humano (por ejemplo, los jóvenes que durante la crisis dejaron sus estudios, especialmente en los sectores pobres y medios bajos). El crecimiento experimentado durante las últimas dos décadas, precisamente por no haber sido ni tan elevado ni tan estable como se esperaba, no ha permitido volver a construir esos "colchones" que nos ayudan a enfrentar los riesgos, ese ahorro generado en el pasado por décadas de alto crecimiento. Por lo tanto, ni en cuanto a bienes, ni en cuanto a capital humano, se ha recuperado lo perdido en la crisis. VIII. Esta mayor volatilidad y vulnerabilidad de la economía y de las personas, se ve agravada por el hecho de que en las "bajadas" (cuando se desacelera la tasa de crecimiento o cuando hay recesión) aumentan la pobreza y la desigualdad (no sólo porque disminuye el producto o su tasa de crecimiento, sino porque no se protege el capital humano por la predominancia del asistencialismo, por la focalización mal entendida, porque el gasto social es pro cíclico) y en las "subidas" lo que se pierde en desigualdad, por lo menos en América Latina, no se recupera después,

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LA DESIGUALDAD EN LAS OPORTUNIDADES EN AMÉRICA LATINA...

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aunque volvamos a crecer (la desigualdad es flexible al alza pero inflexible a la baja). En cuanto a los niveles de pobreza, ésta se recupera mucho más lentamente que el producto. Es el perfecto círculo vicioso de América Latina. IX. Como señala el PNUD (1996), "con frecuencia las políticas de ajuste equilibraron los presupuestos pero desequilibraron la vida de la gente"; y seguimos desequilibrados. Éstos no son males menores que si esperamos pacientemente se van a solucionar con el crecimiento. Esta manera de pensar no sólo es un reduccionismo económico sino, como dice Stiglitz, "mala economía". Cuántas veces habrá que repetir que ¡el corto y el largo plazo comienzan al mismo tiempo! Éste es un problema central del planteamiento del goteo, que de hecho apuesta al crecimiento en el corto plazo, pero en el largo plazo "la jarana sale a la cara". Porque el goteo no apuesta a las capacidades de la gente, a la inversión en capital humano y en capital social, que es precisamente apostar al proceso de la igualdad de oportunidades para la potenciación de las capacidades de la gente (Sen, 2000). X. Los resultados arriba expuestos han dividido la discusión sobre el desarrollo en América Latina por lo menos en dos grupos: los que argumentan que el problema es que las reformas han sido incompletas y por tanto sería un error dar marcha atrás y que lo que se requiere es "la profundización de las reformas", y los que argumentan que el problema es que el modelo era incompleto y reduccionista, ya que se marginaban otras dimensiones trascendentales del desarrollo económico y social, lo que afectó negativamente tanto al crecimiento como a la situación social de la región. El consenso se ha ido moviendo en esta última dirección. Se apostó al mercado, a la apertura, a la privatización, a la minimización del Estado, a la macroeconomía (abandonando la política sectorial, por ejemplo, los programas de desarrollo rural para enfrentar el desequilibrio rural-urbano) y se marginaron elementos fundamentales del desarrollo. Dani Rodrik muestra en su artículo "¿Has Globalization gone to far?" cómo la apertura tanto de bienes como de la cuenta de capitales es mucho menos importante para el crecimiento y para hacerle frente a los "shocks externos" que el sistema de protección social, una institucionalidad democrática, un mejor sistema jurídico y de aplicación de la justicia y una mayor equidad. XI. En la misma línea de que el problema de la desigualdad relativa no sólo es pertinente por su impacto en la erradicación de la pobreza y en las aspiraciones de integración social y la sostenibilidad democrática, sino también porque atenta en contra de las mismas posibilidades de seguir creciendo sostenidamente, se han pronunciado Birdsall, Ross y Sabot (1994):

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La evidencia sugiere que en América latina, la asociación entre un crecimiento lento y una elevada desigualdad se debe en parte al hecho de que esa elevada desigualdad puede constituir en sí un obstáculo para el crecimiento. Inversamente, el bajo nivel de desigualdad que existe en Asia Oriental puede haber constituido un significativo estímulo para el crecimiento económico. Sin mejoramientos claros en los niveles de desigualdad, todo el peso en la reducción de la pobreza recaería en el crecimiento. En este escenario, se demandaría de un crecimiento alto y sostenido para obtener resultados significativos en la reducción de la pobreza, lo que como vimos es poco probable precisamente por los altos niveles de desigualdad pero... aunque creciéramos más, sin canales de transmisión de los beneficios a los grupos más pobres y medios de la población para que participen de ese crecimiento y se beneficien de él, poco se puede avanzar para enfrentar la parte "dura" de la pobreza. XII. Como se señaló, el balance distributivo de la última década muestra resultados desalentadores, ya que persisten y tienden a crecer los elevados niveles de desigualdad y rigidez en la distribución del ingreso, incluso en países que han logrado altas tasas de crecimiento. Con la excepción de Uruguay, ningún otro país logró reducir los niveles de desigualdad entre 1985 y 1995, a pesar de que algunos de ellos crecieron a tasas elevadas y por períodos más o menos prolongados. XIII. Veamos las desigualdades que alimentan esta desigualdad global (¡para llamarla con un término de moda!) en América Latina. Por cuestiones de tiempo, me referiré a las desigualdades en el mundo del trabajo, en la provisión de servicios básicos y en educación (aunque habría que referirse a las desigualdades en las oportunidades entre hombres y mujeres, a las desigualdades de etnia, a la desigualdad en la distribución de la cierra y en el acceso al crédito y a la creciente segregación habitacional, para mencionar sólo algunas). XIV. Con respecto al empleo, es claro que el modelo fue incapaz de producir la cantidad y la calidad de empleos requeridas. No sólo las tasas de desempleo han aumentado y se han mantenido a niveles elevados, sino que de cada 100 empleos nuevos generados en la última década, 69 se generaron en el sector informal, lo que ha estancado la productividad laboral promedio (CEPAL, 1997) y, por tanto los salarios reales se estancaron a los niveles de 1996 y en general ¡siguen siendo inferiores a los de 1980! Como si esto fuera poco, han aumentado las disparidades de ingresos entre los ocupados con distintos niveles de calificación, en favor de los más calificados y ubicados en sectores más dinámicos

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LA DESIGUALDAD EN LAS OPORTUNIDADES EN AMÉRICA LATINA,..

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(CEPAL, 1997). Este fenómeno destaca como uno de los principales factores de desigualdad en la región y como uno de los principales obstáculos para mejorar la distribución del ingreso, agravado por el hecho de que ha comprometido de manera creciente no sólo a los sectores pobres sino también a los sectores medios (especialmente a los jóvenes). "Esta tendencia puede acentuarse con la revolución de la información y el conocimiento, agravando la división entre integrados y excluidos" en un área que constituye el eje de la integración social, ya que más allá de ser el principal medio de subsistencia, es la actividad que proporciona identidad psicosocial (CEPAL, 2000). XV El desempleo, la informalidad y la precarización del empleo formal, junto a las políticas públicas seguidas de las últimas décadas, han profundizado las desigualdades en la provisión de servicios básicos como salud y seguridad social, al debilitarse las fuentes de financiamiento de estos sistemas. No hay duda de que el abuso y la ineficiencia de los sistemas contribuyó también de manera importante a la crisis experimentada en la prestación pública de estos servicios y a la necesidad de su reforma, pero hoy por hoy también es evidente que, a pesar de la recuperación del gasto social, ha aumentado la segregación en la prestación de servicios, afectando tanto a la cobertura como a la calidad de aquéllos. Además, el debilitamiento de los elementos de solidaridad ha puesto en duda la sostenibilidad y equidad de la reforma efectuada. Esta desigualdad se expresa claramente en las diferencias en la esperanza de vida y la mortalidad infantil entre países, entre estratos socioeconómicos y entre zonas geográficas. Como bien ha dicho Bernardo Kliksberg (2000), éste no es un punto menor, estas desigualdades expresan decisiones entre la vida y la muerte, es la probabilidad para los adultos de morir a los 65 o a los 75 años; para los niños es la probabilidad de nacer vivo y de vivir más de un año.2 Por supuesto que muchas de las decisiones que se toman nunca se ponen en esta dimensión, pero en realidad... ésta es la dimensión que tienen. ¿Quién tiene el derecho de sacrificar una generación, ya sea de adultos o de niños? XVI. Las desigualdades generadas en el mercado de trabajo, en la generación de ingresos de las familias y en el acceso a los servicios básicos tienen factores explicativos claros: "una también elevada concentración del capital educativo, y el patrimonio físico y financiero" de las familias (CEPAL, 2000). 2

De acuerdo con las cifras del PNUD (1999), la esperanza de vida al nacer en los países desarrollados era 77,7 años y en los países en desarrollo 64,4, la mortalidad infantil de 44 y 41 por 1.000 en El Salvador y Honduras vis á vis un 12 por mil en Costa Rica (BID, F..SDB, 1996).

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Las enormes desigualdades en cuanto al capital financiero, donde sólo el 2% de los créditos llegan a las microcmpresas, y en cuanto al acceso a la tierra, con índices de Gini superiores a 0,9 para México, Chile y Paraguay, entre 0,8 y 0,85 para Venezuela y Costa Rica, y no menor al 0,65 para los otros países latinoamericanos, son sin duda factores de gran importancia. Pero si tenemos que escoger, son las desigualdades en educación y en el capital humano las que han contribuido de manera creciente a la persistencia de la alta desigualdad en el continente. Londoño encuentra que el efecto de la dispersión del capital humano podría haber significado un aumento de cinco puntos en el coeficiente de Gini. Esta dispersión en el capital humano, producto de una expansión insuficiente en los servicios educativos, se ha traducido también en una insuficiencia global de educación que repercute directamente sobre las posibilidades de un crecimiento sostenido de calidad. La CEPAL, en su informe sobre el Panorama Social (1997), establece: Pese a la importante expansión educacional registrada en la región, en los últimos 15 años se mantuvieron las acentuadas desigualdades en las posibilidades de los jóvenes de diferentes estratos sociales de lograr un nivel de educación que les permita alcanzar un cierto nivel mínimo de bienestar. Actualmente, sólo alrededor de 20% de los jóvenes cuyos padres no completaron la educación primaria logran terminar el ciclo secundario; en cambio, ese porcentaje supera el 60% entre los hijos de padres que han cursado al menos 10 años de estudio. Si no hacemos nada, ya sabemos, que el 80% de jóvenes provenientes de hogares cuyos padres no terminaron la primaria, serán probablemente pobres, y no podrán beneficiarse de los beneficios de una era basada en el conocimiento y la información. ¿Otra generación perdida? La preocupación por la transmisión intergeneracional de la pobreza y de las oportunidades de bienestar debe llevar a propuestas que logren promover un salto cualitativo de los sectores más vulnerables, tanto en cuanto a su acceso a las oportunidades educativas como a la calidad de la misma. La simple mejora en el promedio del número de años de estudio de la población en general y de estos sectores en particular (sin menospreciar el enorme esfuerzo que esto significa) no es suficiente para cerrar la brecha en las desigualdades educativas. Prueba de lo anterior es que, a pesar del aumento en la cobertura educativa experimentada en los últimos 10 o 15 años, la brecha educativa ha venido aumentando (CEPAL, 1997). Lo anterior se ve agravado por el hecho de que el número de años de estudio no es la única fuente de desigualdades en la formación del capital educacional; igualmente importante y preocupante es la calidad de la educa-

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ción a la que tienen acceso los jóvenes de los distintos estratos sociales y la creciente brecha en la calidad educativa si se comparan las escuelas públicas con las privadas.3 Es así como, sin haber superado en muchos de los países de la región el tema de la cobertura de la educación básica, el nuevo desafio se asocia con la necesidad de ofrecer una educación de calidad. El conocimiento se ha convertido en el principal factor productivo y la postergación de políticas sociales que expandan las posibilidades de ampliar el capital humano ya no sólo es una grave falta ética, sino un error económico que priva a la sociedad de recursos flexibles y calificados para adaptarse a la veloz incorporación de progreso técnico en los procesos productivos, elemento imprescindible para la competitividad de nuestros países en el mediano plazo (Franco, 1996). Como concluyen Birdsall, Roos y Sabot (1994), "la inversión en educación constituye, por lo tanto, un factor clave del crecimiento sostenido, no sólo porque contribuye directamente a través de los efectos relacionados con la productividad, sino porque reduce la desigualdad de los ingresos". XVII. El combate a la pobreza, la disminución de la desigualdad y la mejora de las oportunidades educativas para las mayorías siguen siendo los retos viejos y nuevos que enfrentan las sociedades latinoamericanas. Ya sabemos cómo crecer con exclusión, es hora de que aprendamos a hacerlo con desarrollo social. Debemos apostar a una estrategia de desarrollo que combine el crecimiento económico con el desarrollo social y la sostenibilidad ambiental; un modelo que articule la acción del mercado, el Estado y la sociedad civil. Para lograr lo anterior requerimos de tres elementos: i) un motor de crecimiento de calidad; ii) una política social incluyente y iii) una institucionalidad permanente y responsable. XVIII. Un motor de crecimiento de calidad que permita la creación de empleo de alta productividad y, por tanto, de remuneraciones y salarios reales altos. Se requiere de una inversión privada que se dirija a la producción de bienes de alto valor agregado, que valorice los recursos humanos y ambientales y pueda pagar salarios compatibles con una alta calidad de vida. Estas inversiones sólo serán posibles si contamos con una población sana y educada, que incorpore tecnología 3

En esta dirección es interesante leer el artículo de Victoria Tatti del periódico El Clarín de la Argentina, publicado del jueves 20 de abril de 2000, y el análisis aparecido en el periódico El Mercurio de Chile por Bárbara Eyzaguirre, Carmen Le Foulon y Ximena Hinzpeter, del domingo 2 de julio de 2000.

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y conocimiento a la producción y genere ese círculo virtuoso entre producción y generación de empleo de calidad. Es este círculo virtuoso el que permite una demanda desde el sector productivo por inversión en educación y capital humano; ya no sólo como una demanda social sino como una necesidad económica, lo que internaliza la variable social en la lógica del crecimiento económico. La pregunta que siempre surge en este punto es: ¿qué es primero: la inversión en educación o la inversión productiva que demanda esa mano de obra? ¿Educamos antes o cuando el aparato productivo requiera de mano de obra tan calificada? El tipo de inversión que atraigan nuestros países, dependerá de la calidad de los recursos humanos que hayamos formado y del tipo de sociedad que hayamos construido. XIX. Una política social incluyente: el contar con un motor de crecimiento de calidad es un requisito necesario pero no suficiente. Igualmente podría darse que a los empleos de calidad creados sólo tengan acceso los sectores medios altos y altos, y que los hijos de los sectores vulnerables no logren romper los determinantes de la pobreza del hogar en que nacieron. Necesitamos de una política social que invierta en las personas, amplíe sus capacidades y cierre las brechas existentes en el acceso a las oportunidades, el conocimiento y la información. Una política social basada en el reconocimiento de derechos y responsabilidades, y no en la distribución de dádivas. Una política social diseñada no para excluir a la clase media, sino para incluir a los pobres en el acceso a los servicios de calidad de que goza el resto de la población. Una política social que no se conforme con ofrecerles a los pobres paquetes básicos o mínimos, que sin duda les ayudan, pero que lo siguen manteniendo en la marginalidad. Una política social que aspira, no sólo a la sobrevivencia y a satisfacer las "necesidades mínimas" sino al desarrollo de las potencialidades humanas y a una cultura de derechos y de respeto. En este punto vale la pena oír y aprender la lección que nos enseñan los pobres a través del libro Volees of' the Poor (Deepa Narayan,1999). XX. Una institucionalidad democrática, permanente y responsable: requerimos de instituciones permanentes, con visión de largo plazo y basadas en una activa participación ciudadana. Aun cuando contáramos con un motor de crecimiento de calidad y con una política social incluyente, el factor que seguirá siendo clave para completar el modelo es el de las instituciones que logren darle sustento a los dos factores anteriores. Esta institucionalidad requiere de la acción conjunta del mercado, el Estado y la sociedad civil. El Estado debe recuperar su papel estratégico y concertador, el mercado debe proveer los bienes de la

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manera más eficiente y al menor cosco (para lo cual muchas veces requiere de una regulación adecuada), y la sociedad civil debe proyectarse no sólo como una ejecutora de proyectos (visión de ONG) sino fundamentalmente como la principal responsable de, por un lado, ejercer el control ciudadano sobre el gobierno y el diálogo con el gobierno y e! sector privado, y, por otro lado, de proveer una visión de largo plazo como elemento indispensable de todo proyecto de sociedad. Esta función difícilmente podrán cumplirla los gobiernos cuya vida está sujeta a procesos electorales continuos y, precisamente, en un marco democrático, al cambio. Los gobiernos tienden a pagar costos políticos muy altos en el corto plazo, por impulsar reformas cuyos beneficios sólo se ven en el largo plazo. Por eso le corresponde a la sociedad civil, como un ejercicio esencial de una ciudadanía activa, promover un sentido de más largo plazo y establecer prioridades que trasciendan los ciclos electorales a los que está sometida la democracia. XXI. Apostemos a un crecimiento que proporcione empleos de calidad, que valorice nuestros recursos humanos y ambientales, no que los degrade; apostemos a una política social que nos permita pasar de sociedades divididas por la pobreza a sociedades integradas por las oportunidades; apostemos a una profundización democrática que reinvindique la política como un espacio de diálogo y de servicio público, una democracia más participativa y más plural. Y como dice el antiguo refrán: Si no es ahora... ¿cuándo?

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Desigualdades ocultas

La reforma del sector salud ha sido uno de los procesos de transformación sectorial más extendidos en América Latina y el Caribe en la última década. A pesar de que fue concebida como un medio para incrementar la equidad en la provisión de servicios y satisfacer las necesidades de salud de la población, las consideraciones en torno a las inequidades de género han sido escasamente abordadas. A mediados de los noventa, la mayoría de los países de América Latina y el Caribe iniciaron reformas de sus sistemas de salud y la extensión de sus programas de seguridad social. La reforma sectorial formó parte del proceso de reforma del Estado y sus políticas se centraron prioritariamente en cambios institucionales y financieros en los sistemas de salud. Sus ejes centrales han sido la privatización, la descentralización y la separación de funciones entre la provisión y la regulación de los servicios. Estas políticas, aunque en gran medida estandarizadas por las instituciones financieras internacionales, han tenido alcances e impactos diferenciados por país y subregión. La característica común en la mayoría de los países ha sido la limitada inserción de la perspectiva de género para abordar temas cruciales como el de los determinantes de salud, el acceso a servicios, el financiamiento, y el trabajo y la participación social en salud. La observación actual revela que no es posible seguir insistiendo en el potencial impacto de la reforma sectorial para reducir las inequidades si las necesidades y condiciones específicas de hombres y mujeres no se toman en cuenta desde el inicio en su diseño, implementación, financiamiento y monitoreo. En relación con los determinantes de salud, la información disponible en América Latina y el Caribe muestra las disparidades entre hombres y mujeres en términos de participación social y política, acceso a la vivienda, educación, información, ingreso, protección social, alimentación, saneamiento básico, agua * Directora General de la Organización Panamericana de la Salud. 149

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Mirta Roses"

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potable, así como en otros aspectos como el uso del tiempo libre, riesgos frente a la violencia sexual y doméstica, y la participación en el trabajo doméstico y comunitario. Todos estos factores se presentan de manera distinta según el sexo y, por lo tanto, establecen condiciones de vida, riesgos de salud y posibilidades de acceso a recursos y servicios diferenciados entre mujeres y hombres. Las mujeres están concentradas en los trabajos de menor remuneración y con escasa protección laboral, a pesar de que su nivel educativo se ha incrementado considerablemente en las últimas dos décadas. Según datos de la CEPAL del año 1999, la relación entre el ingreso per cápita de las mujeres y el de los hombres fue en Bolivia de 45,1%, en el Brasil 48,5%, en Costa Rica de 38,6%, en México 32,6% y en Guatemala el 37,6%. Asimismo, la proporción de hogares encabezados por mujeres en los distintos estratos de pobreza es realmente alarmante. Hacia 1999, en Bolivia el 24,4% de los hogares en condición de indigencia estaban encabezados por mujeres, en la Argentina el 36,9%, en Costa Rica el 55,8%, en El Salvador el 35,5% y en Honduras el 32,2%. En este sentido, aunque en la mayoría de las políticas de reforma se establece la población pobre como grupo prioritario, la ausencia de un análisis desagregado por sexo limita el desarrollo de estrategias eficaces que atiendan a la población según sus necesidades. El sexo también se articula con otras categorías que pueden traer consigo diferentes niveles de vulnerabilidad social como la edad, la etnia, la zona de residencia, entre otras. Además, el trabajo doméstico no reconocido ni compartido constituye una carga de trabajo adicional para las mujeres y una exposición a riesgos laborales específicos dentro del hogar. Igualmente, la violencia originada por razones de género es uno de los problemas más graves de salud pública. Según datos de las encuestas demográficas y de salud, en Nicaragua (1998), a nivel nacional, el 29% de las mujeres alguna vez en unión ha sido objeto de abuso físico o sexual alguna vez en su vida por parte de sus compañeros. En Colombia (2000), el 41% de las mujeres señaló que había sufrido violencia física por parte del esposo, y en Perú (2000), el 41% de las mujeres alguna vez unidas manifestó haber sido empujada, golpeada o agredida físicamente por su esposo o compañero. En términos de condiciones de salud, la mayor longevidad femenina no implica en ninguna medida mejor salud o calidad de vida. Las complicaciones vinculadas al embarazo y a la capacidad reproductiva continúan apareciendo como causas importantes de muerte. Tal como se señala en el informe de la OPS/OMS, La Salud en las Amérícas 2002, en los albores del siglo xxi, el 15% de las madres gestantes en la región sufrirán complicaciones potencialmente mortales durante el embarazo, el parto o el puerperio y, anualmente, por lo menos 22.000 mujeres en edad fértil de América Latina y el Caribe morirán por esa causa.

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Por otro lado, la utilización de los servicios de salud se asocia a diversas variables como el estrato socioeconómico, la edad y el tipo de servicios. Las mujeres tienden a utilizar más los servicios preventivos, mientras que los hombres recurren con más frecuencia a los de urgencia, y las diferencias son variables en cuanto a servicios hospitalarios. Por su función reproductiva, las mujeres tienen mayor necesidad de utilizar los servicios de salud. En cuanto al financiamiento de los servicios de salud, habitualmente las mujeres pagan más que los hombres por su salud y participan con enormes desventajas en el sistema formal e informal de prestación de salud. Por estas y otras razones, resultan más afectadas cuando hay variaciones en los servicios públicos y cuando hay dificultad para acceder a ellos. Esta situación de discriminación negativa de las mujeres contrasta enormemente con su rol como productoras de salud. Está comprobado que en los países de las Américas, las mujeres son las principales gestoras de la salud familiar para todos los grupos de edad: niñas y niños, adolescentes, adultos y adultos mayores. Se sabe también que las mujeres representan el 80% de la fuerza laboral remunerada en salud (aunque con muy escasa presencia en puestos de toma de decisión), y que representan el 90% del voluntariado comunitario en salud, además de ser las principales protectoras de la salud familiar, donde ocurre el 80% de los actos de detección oportuna y atención primaria de la salud. Como indica el informe de la OPS, uno de los principios más básicos y generales de la reforma de los sistemas de salud expresa el concepto más democrático de que las políticas públicas abren espacios a la participación de la sociedad civil en la definición de los intereses públicos y en la forma de satisfacerlos. Cuando se habla de sistemas de salud no sólo se incluye a los establecimientos y redes, sino también a todos los que cumplen una función de provisión de cuidados de salud a las personas, "sin importar su naturaleza jurídica o económica". ¿Tiene entonces la mujer, en este marco, la posibilidad de ocupar un lugar mejor? Los cambios en los modelos de gestión deben incluir a la mujer, pieza clave en la promoción de salud, de una forma más dinámica y contundente. Pero persisten muchos interrogantes al respecto. Cabe preguntarse: ¿incluyen estas reformas medidas para reducir brechas injustas? ¿Consideran impactos diferenciales para mujeres y hombres de distintos grupos sociales? ¿La gestión de los recursos humanos incluye la participación femenina? Un punto clave de este proceso, la descentralización, que aparece como una oportunidad para consolidar la participación de la mujer, también puede dar resultados negativos. Lo que podría ser un mecanismo canalizador de la voz

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DESIGUALDADES OCULTAS

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femenina puede resultar en un efecto atomizador, relegando esas voces tan sólo a los niveles locales de discusión. Además, ¿proponen las plataformas de estas reformas mecanismos de inclusión para las mujeres de estratos sociales más pobres? Los laberintos de la exclusión pueden ser infinitos. Las palabras pueden variar su sentido según cómo sean aplicadas. Políticas aparentemente neutras como "reducción de costos", "eficiencia" y "descentralización" pueden reflejar, como señala Elsa Gómez, consultora del Programa Mujer, Salud y Desarrollo de la OPS, profundos sesgos de género porque implican transferencias de costos de la economía remunerada a la economía basada en el trabajo no pago de las mujeres, que son las principales proveedoras y promotoras del cuidado de salud en el hogar. La mayoría de los países garantizan expresamente el derecho de los habitantes a los cuidados de salud, muchos de ellos en sus constituciones. Pero, curiosamente, no hay información accesible para que cada ciudadano conozca, ejerza y exija este derecho. Muchas veces las prestaciones básicas (ofrecidas en forma de paquetes) no son suficientes. La mujer es la principal afectada por estos problemas, entre otras cosas, por su mayor morbilidad y longevidad. No cabe duda de que no existe neutralidad de género en las políticas sobre el sector salud. El proceso todavía está abierto. Las políticas que no consideren las desigualdades de género terminarán siendo limitantes, produciendo, perpetuando o exacerbando las desigualdades, en desmedro de las salud de la sociedad y de las generaciones futuras. Incorporar la mirada de género garantiza la solidez de las políticas desarrolladas en los procesos de reforma de los sistemas de salud. Es imperativo documentar las inequidades de género y diseminar estratégicamente esta información para fortalecer estrategias para este análisis. También propiciar mayor diálogo e interacción entre la sociedad y sus Gobiernos para poder abrir el juego a mayores y mejores propuestas integradas, plurales e iguales. Aún la agenda sobre género y reforma tiene varias asignaturas pendientes. Se necesita revisar el tema de la salud como derecho humano, que no se agota en el acceso a los servicios, y aspectos como la dignidad y privacidad deben ser operacionalizados más allá de arreglos institucionales sobre problemas técnicos y de infraestructura, incorporando a las personas como sujetos sociales en la gestión en salud. Por otro lado, los procesos de globaiización han transformado el mapa laboral en América Latina y el Caribe, generando nuevas condiciones de trabajo y nuevos retos vinculados a la migración, el tráfico de personas, particularmente de mujeres, y la explotación sexual, entre otros aspectos. En este sentido, la reforma del sector salud debe ser analizada más allá de los componentes institu-

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clónales y/o sectoriales, colocándola en un marco amplio de políticas públicas, donde la salud sea entendida y atendida como un producto social. Las inequidades sólo pueden ser transformadas cuando se hacen visibles y se actúa para eliminarlas. Incorporar la perspectiva de género en los procesos de reforma es un reto ético y político impostergable que nos asegurará tener sociedades más justas y saludables.

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DESIGUALDADES OCULTAS

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Página en blanco a propósito

Desafíos de la educación para el desarrollo humano integral

Analizar el aporte de la educación al desarrollo humano en el marco de las profundas transformaciones sociales que han ocurrido en las últimas décadas, exige replantear tanto la perspectiva desde la cual concebimos el modelo de sociedad que aspiramos a construir en el siglo xxi, como también las nuevas funciones que la educación debe desempeñar para que nadie quede excluido. En este sentido es necesario revisar las concepciones de desarrollo humano proponiendo un paradigma superador de las tradicionales perspectivas que privilegiaban únicamente el progreso económico. Una visión integral del desarrollo debe incorporar aspectos tales como la calidad de vida, la protección del medio ambiente, el acceso al trabajo digno, la eliminación de la pobreza, la democratización de todos los aspectos de la vida social. Se trata, según el Informe Argentino sobre Desarrollo Humano (1995), de: un desarrollo que pone a la gente en primer lugar. Que no sólo genera crecimiento económico sino que distribuye sus beneficios de manera equitativa [...]. La dimensión humana del desarrollo exige como condición el desenvolvimiento pleno de las capacidades de las personas [...]. Se trata de una ética conforme a la cual todas las personas deben participar —en tanto sujetos activos del desarrollo— en las transformaciones de las relaciones del poder.

Esta breve cita permite proponer que las posibilidades de las personas de participar de los beneficios de las asombrosas transformaciones científico-tecnológicas y de los bienes que estas últimas permiten crear, dependen principalmente de su protagonismo. En este marco, la tarea de la escuela en cuanto al desarrollo en los niños y jóvenes de las competencias necesarias para esta participación es fundamental. Una de las paradojas centrales de la época consiste en que el avance tecnológico está siendo acompañado de alarmantes tendencias hacia la marginación

* Ministro de Educación de la Argentina. 155

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Daniel Filmus*

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de importantes sectores de la población. La complejidad del mundo actual y el nuevo papel que desempeña el conocimiento colocan en peligro de exclusión a quienes no accedan a los saberes que les permitan comprender y participar en los nuevos procesos sociales de fin de siglo. ¿Existe otra institución que no sea la escuela y que esté en condiciones de crear, recrear y transmitir los saberes y valores que se requiere para la integración social? Nos animamos a plantear que no. Es evidente la prioridad de destacar el papel de estos saberes (y de los certificados que los acreditan) para incorporarse a un mercado de trabajo cada vez más selectivo. Pero no menos importante es su rol en la posibilidad de realizar una lectura crítica de la compleja realidad, en el procesamiento e interpretación de información que llega cada vez más rápidamente, en el manejo de las nuevas categorías de tiempo y espacio que nos proponen desde los medios de comunicación, en el desarrollo de la capacidad de organización y articulación de las demandas sociales y en la posibilidad de participar del conjunto de las instituciones de la sociedad. En definitiva, es imposible acceder a la ciudadanía plena sin contar con los conocimientos y competencias que distribuye el sistema educativo.

El, PAPEL DE LA EDUCACIÓN EN UNA CONCEPCIÓN INTEGRAL DEL DESARROLLO HUMANO

Si partimos de la perspectiva de la concepción de desarrollo humano anteriormente citada, la incertidumbre, el aumento de la polarización social, la tendencia a la exclusión, etc., que parecen signar esta época, lejos de cuestionar el lugar de la escuela, lo amplían, y también potencian las funciones que la educación debe desempeñar. En este contexto, consideramos indispensable proponer un conjunto de elementos crecientemente consensuados en torno de los cuales es posible delinear las principales funciones de la educación que apuntan hacia la construcción de un modelo de desarrollo humano integral. Nos referimos a cuatro ejes vertebradores: a) la identidad nacional, b) la democracia, c) la productividad y el crecimiento, y d) la integración y la equidad social.

a) Educar para la, consolidación de la identidad nacional Uno de los principales desafíos educativos del momento es la recuperación del papel de la escuela en torno a la consolidación de la identidad nacional. Cabe destacar el lugar central que ocupó esta problemática en la etapa del surgimien-

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to del Estado nacional. Es posible proponer que su lugar entre las tareas actuales no es menos importante. Nuestra identidad como nación depende, en gran parte, de la capacidad del sistema educativo de crear, recrear y transmitir a todos los argentinos los valores, pautas culturales y códigos comunes. Quedar marginado de estos valores, pautas o códigos implica, al mismo tiempo, quedar excluido de la posibilidad de participación en importantes esferas de la vida nacional. Aunque son poderosos mecanismos socializadores, los medios de comunicación de masas no garantizan esta función. Por el contrario, la actual indiferenciación de los mensajes, producto de la universalización de los códigos de los medios masivos, plantea nuevos problemas a la construcción de las identidades nacionales. Es la escuela la que está en condiciones de integrar culturalmente a través de su accionar cotidiano. Dos objeciones se suelen anteponer a esta propuesta. La primera de ellas hace referencia a la identidad nacional como algo heredado, ya construido por quienes forjaron la Nación, y no como una preocupación permanente. Ésta es una visión estrecha de los mecanismos de construcción de las identidades comunes. El pasado compartido es sólo uno de los elementos constitutivos de la nacionalidad. Tan importante como este factor es la definición conjunta de los principales problemas del presente y la construcción también compartida de un proyecto futuro. Justamente, ésta fue la estrategia exitosa de la Generación del '80. No había en aquel entonces un pasado necesariamente común para todos los habitantes de este suelo. La consolidación del sentimiento nacional estuvo mis vinculada a la posibilidad de incorporar a distintos grupos sociales a un proyecto nacional hegemónico que a la apelación al acervo y la conciencia histórica (Rouquié, 1982). La segunda de las objeciones es planteada desde las perspectivas que vaticinan que la globalización y la universalización acabarán con las identidades nacionales o regionales. Por el contrario, es posible sostener que el fortalecimiento de las identidades nacionales es necesario para garantizar que el proceso de integración planetaria no sea el resultado de la imposición de la voluntad de algunos países sobre otros. Sólo se puede integrar lo diferente, aquello que tiene personalidad propia. Un proceso basado en la pérdida de la identidad nacional conduce a la disolución, no a la integración. Es necesario señalar que en muchos casos los valores considerados como universales por quienes monopolizan los mercados culturales a nivel global, no son tales. Son los valores nacionales de aquellos países que, por su situación de privilegio, están en condiciones de convertir su "arbitrario cultural" en el universo de los valores, códigos y significados posibles (Bourdieu y Passeron, 1977). Fortalecer la identidad nacional no es incompatible con una integración más activa al escenario mundial. De hecho, los procesos exitosos de integración regio-

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DESAFÍOS DE LA EDUCACIÓN PARA EL DESARROLLO HUMANO INTEGRAL

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nal, como el de la Comunidad Económica Europea, muestran al mismo tiempo procesos muy interesantes de revalorización de las culturas nacionales y locales. Por otra parte, es importante destacar que la concepción de identidad nacional que está implícita en esta propuesta no presupone la negación de las identidades y culturas particulares. Ello marca una diferencia respecto de una "tradición" de nuestro sistema educativo. La necesidad de aportar a la construcción de la Nación implicó, en muchos momentos, una escasa atención de nuestras escuelas al respeto de las identidades regionales, sociales y étnicas. En la actualidad y siguiendo a A. Touraine (1995), se debe rescatar una acción educativa que permita la integración cultural a partir del reconocimiento de las diferencias: "¿Para qué sirve la escuela si no es capaz de hacer que niños y niñas formados en medios sociales y culturales diferentes compartan el espíritu nacional, la tolerancia y la voluntad de libertad?". Pero no se trata sólo del reconocimiento de la heterogeneidad, se trata de utilizarla como elemento pedagógico. Si el otro es distinto, es posible aprender cosas de él (Mayor Zaragoza, 1995). En palabras de Emilia Ferreiro (1994): "Transformar la diversidad conocida y reconocida en una ventaja pedagógica: ese me parece ser el gran desafío para el futuro". En esta dirección, la identidad nacional no significa uniformidad cultural. Por el contrario, es unidad en la diversidad. En el caso argentino, este aspecto está enfatizado porque el elemento estructurador de la identidad está determinado por el carácter federal de la Nación. Por último, la revalorización de la identidad nacional debe convertirse en un factor que sustente la integración regional y subregional, y no en un elemento alternativo. Cualquier modelo de desarrollo y crecimiento sostenido supone mayores niveles de cooperación e interdependencia con otras naciones y en particular con las de la región. El atraso relativo que existe en los aspectos culturales y educativos del proceso de integración respecto de las temáticas económicas, exige un papel más activo de la escuela para vencer los prejuicios propios de los nacionalismos estrechos. Estos prejuicios se constituyen muchas veces en uno de los principales obstáculos para las estrategias de integración latinoamericana.

b) Educar para la democracia A pesar de que el objetivo de la formación para la ciudadanía ha estado presente desde la conformación de nuestro sistema educativo, los períodos en los cuales existieron restricciones al ejercicio de los derechos ciudadanos han sido numerosos. Los actuales desafíos en torno a la educación para la democracia resultan mucho más complejos. Por un lado, porque es necesario desmontar las culturas

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autoritarias construidas en las etapas donde no tuvieron plena vigencia las instituciones políticas. Por otro, porque en el marco de creciente complejidad de la sociedad moderna la participación ciudadana requiere de una capacitación que vaya mucho más allá de la alfabetización básica propuesta como objetivo sobre fines del siglo xix (Tenti, 1993). La educación para la democracia debe abarcar, entre otros aspectos, las tres dimensiones en las que, según Claus Offe, se constituye la relación entre los ciudadanos y la autoridad estatal (Offe, 1990). La primera de ellas tiene que ver con la propia génesis del Estado liberal y hace referencia a la libertad «negativa». Es decir, la posibilidad de los ciudadanos de hacer valer sus garantías contra la arbitrariedad política o frente a la fuerza y la coacción organizada estatalmente. Esta dimensión, siempre presente en el debate respecto de la relación Estadosociedad civil, adquiere en nuestro país y en la región una relevancia particular. La dolorosa experiencia argentina en torno a la conculcación de los derechos humanos más básicos y sus secuelas en nuestra vida cotidiana exigen que esta problemática se encuentre permanentemente en la formación ciudadana. "¿Cómo educar después del Proceso?" pregunta Graciela Frigerio (1993), parafraseando las reflexiones de Adorno y Masscheleim respecto de Auschwitz e Hiroshima, respectivamente. El desafío de la escuela y los docentes en esta dirección no es pequeño. El compromiso con valores como la vida, la justicia, la verdad y la paz debe adquirir una dimensión superior. La segunda de las dimensiones a la que queremos hacer referencia es la concepción "positiva" de la libertad. Es la que tiene que ver con la condición ciudadana de ser soberana de la autoridad estatal. En este punto la educación juega un rol preponderante en la formación para la participación política. No sólo en cuanto a ejercer el derecho universal al voto, sino en el conjunto de las instituciones de la vida social. El ciudadano como sujeto activo en los partidos políticos, en las organizaciones gremiales, empresariales, confesionales, vecinales, estudiantiles, etc., que conforman la red que permite el ejercicio cotidiano e inmediato de la participación democrática. La función de la escuela en esta temática tiene dos vertientes. Por un lado, debe brindar la formación en el pensamiento crítico y en el respeto al pluralismo y al disenso como para poder participar en el debate político. Por el otro, debe formar en las competencias y calificaciones necesarias para la comprensión de los procesos sociales, para ejercer la representación y elegir representantes y para la toma de decisiones en torno a las diferentes alternativas de desarrollo económico-social (Ibarrola y Gallart, 1994). Por último, y en el marco de un Estado activo en las políticas sociales, la escuela también debe desempeñar un importante rol en una tercera dimensión

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del ejercicio de la ciudadanía. Es la que tiene que ver con la participación social como "cliente que depende de servicios, programas y bienes colectivos suministrados estatalmente para asegurar sus medios materiales, sociales y culturales de supervivencia y bienestar" (Offe, 1990). Estamos haciendo referencia a la formación en la capacidad de demanda de aquellos bienes que, como la educación, la justicia, la seguridad, el medio ambiente sostenible, aseguran la posibilidad de una igualdad de oportunidades en pos de alcanzar una mejor calidad de vida. Algunos aspectos de las dimensiones señaladas exigen la incorporación de contenidos específicos al desarrollo curricular para ser conocidos y aprendidos por los estudiantes, con el objeto de que luego puedan hacer valer sus derechos ciudadanos. Otros, en cambio, requieren de la modificación de las instituciones escolares en dirección a convertirse en organizaciones profundamente democráticas donde las actitudes de protagonismo se internalicen a partir del ejercicio cotidiano. No hay forma de aprender a participar que no sea participando. Respecto de los aspectos curriculares, la formación para la democracia no debiera ser partimonio o agotarse en una materia específica. Se trata, como en el caso de la educación moral para Durkheim, de un contenido que debe estar presente en el conjunto de las disciplinas (Tenti, 1993). La educación en las prácticas tolerantes y democráticas, por su parte, representan un particular desafío para los docentes. La práctica pedagógica muestra que, cuando se trata de valores, los estudiantes no internalizan lo que se les dice, sino las conductas que observan diariamente. No se trata de discursos, el compromiso profundo con este tipo de formación se manifiesta principalmente a través del ejemplo brindado por la actitud cotidiana.

c) Educar para la productividad y el crecimiento Una de las características principales de las transformaciones ocurridas en los últimos años ha sido haber colocado a la educación y al conocimiento como uno de los factores principales de la productividad y la competitividad de las naciones. El proceso de globalización de los mercados implica el riesgo de marginación a perpetuidad para quienes queden fuera de este proceso. Los elementos centrales del crecimiento de las naciones en el último siglo, recursos naturales, capital, tecnología y trabajo, han perdido importancia como ventajas comparativas. "Dado que reduce la necesidad de materias primas, trabajo, tiempo, espacio, y capital, el conocimiento pasa a ser el recurso central de la economía avanzada", señala A. Toffler (1992). "Los factores tradi-

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clónales de producción, tierra, trabajo y capital se están convirtiendo en fuerzas de limitación más que en fuerzas de impulso. El conocimiento se está convirtiendo en un factor crítico de producción", agrega P. Drucker (1993). Taichi Sakaiya (1994), al definir la "sociedad del conocimiento", también prevé que la importancia del conocimiento estará por encima del resto de los factores productivos: "la creación de valor-conocimiento muy pronto se va a considerar la palanca principal del crecimiento de la economía social y de la acumulación de bienes de capital". Otros autores sostienen que, actualmente, el conjunto de los factores antes mencionados se pueden desplazar alrededor del mundo para instalarse en aquellas regiones en las cuales puedan maximizar sus beneficios. "Dónde se instalen dependerá de quienes puedan organizar la capacidad cerebral para aprovecharlos. En el siglo que se avecina la ventaja comparativa será la creación humana", señala Lester Thurow (1993). En un mundo donde las materias primas y los productos se desplazarán con mucha rapidez, "lo único que persistirá dentro de las fronteras nacionales será la población que compone un país. Los bienes fundamentales de una nación serán la capacidad y destreza de sus ciudadanos" (Rcich, 1993). El sentido de esta breve compilación de citas es plantear que el debate actual en los países más desarrollados está centrado en la reconversión de sus sistemas educativos para las nuevas condiciones de competitividad. Cabe destacar que no se trata únicamente de promover la creación de una pequeña élite extremadamente educada. Los trabajos mencionados plantean que han tenido más éxito las economías dirigidas principalmente hacia la investigación en nuevos procesos productivos (Japón o Alemania) que las que desarrollaron nuevos productos. No es ésta una distinción meramente técnica, posee consecuencias muy importantes para el diseño de las estrategias educativas y científicas. Explicado con palabras de Thurow (1993): "Si el camino que lleva al éxito es la invención de nuevos productos, la educación del 25% más inteligente de la fuerza de trabajo es decisiva. Si el camino que lleva al éxito es el que está en hacer los productos más baratos y mejor, la educación del 50% inferior de la población ocupa el centro del escenario. Este sector de la población debe abordar esos nuevos procesos. Si el 50% inferior no puede aprender lo que debe ser aprendido, será imposible utilizar los nuevos procesos de alta tecnología". ¿Son estas estrategias viables únicamente para los países centrales? Nos animamos a proponer que no. Las posibilidades de crecimiento sostenido y de aumento de la productividad en los países como el nuestro están íntimamente vinculadas al desarrollo de las capacidades endógenas. Estas capacidades son necesarias tanto para construir una base económica menos dependiente del

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exterior en cuanto a los productos básicos estandarizados y los de avanzado desarrollo tecnológico, como para una inserción más competitiva en el comercio internacional. En momentos en los que la apertura de los mercados es una de las características principales de la época, estas capacidades dependen principalmente de las competencias que el sistema educativo sea capaz de desarrollar en el conjunto de los ciudadanos para que estén en condiciones de incorporarse en los nuevos procesos productivos. En nuestro caso, la alta capacitación de los recursos humanos es, también, una de las principales ventajas comparativas que se puede privilegiar en el marco de la integración subregional con el Mercosur. Es importante destacar que el énfasis colocado en el aporte de la educación al aumento de la productividad no implica caer en un enfoque puramente economicista. Las estrategias que plantean combinar competitividad con equidad proponen modelos en los cuales el desarrollo integral permite incorporar a toda la población a sus beneficios. Beneficios que surgen, en primer lugar, a partir de la apertura de nuevas y más calificadas fuentes cíe trabajo y, por lo tanto, de alternativas para la integración social para nuevos sectores. En segundo lugar, posibilitan la elevación del nivel de vida de la población. Por un lado, porque permiten el desarrollo de tecnologías y la producción de bienes para resolver en forma más económica y urgente problemas sociales que, como la salud, vivienda, transporte alimentación, etc., tienen larga data. Por otro lado, porque la productividad basada en la incorporación y difusión del progreso técnico permite generar condiciones para una competitividad "genuina". Ello implica frenar la tendencia hacia la competitividad "espuria", que está sustentada en la disponibilidad de uso de mano de obra barata y en la depredación ambiental. Por último, la ya mencionada coincidencia actual entre las competencias exigidas para el desempeño en el mundo del trabajo y las necesarias para la participación social y política plena, genera una nueva situación. Al formar para la productividad y la competitividad, el sistema educativo también puede estar contribuyendo a la participación de los ciudadanos en el debate acerca del modelo de relaciones laborales, de acumulación y de distribución de los bienes producidos que la sociedad escoge como propio.

d) Educar para la integración y la equidad social El dinamismo del crecimiento del sistema educativo en distintos momentos históricos fue claramente superior al del resto de los subsistemas sociales, por lo que se convirtió en el principal pasaporte para la integración social y para la movilidad social ascendente.

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La década de 1980 significó la reversión de los procesos de integración social. Producto de la declinación económica y de la crisis del modelo de Estado, se desarrolló en el país una tendencia hacia el aumento de la desigualdad y la marginación social. En este contexto, la función de la escuela en cuanto a la distribución equitativa los conocimientos, habilidades y competencias necesarias para la integración social aparece como fundamental. En los momentos de expansión de! mercado laboral, la mayor escolaridad permitió la movilidad social ascendente. En situación de crisis, la educación se convirtió en un mecanismo eficaz para atenuar su impacto. Frente a las tendencias excluyentes que provienen de otros ámbitos de la vida social, particularmente del mercado, actualmente la escuela constituye el único servicio del Estado en condiciones de llegar a la totalidad de la población. Es necesario enfatizar este factor debido al vertiginoso crecimiento de las tasas de desocupación y de ios grupos que conforman la nueva pobreza en los grandes centros urbanos. El peligro de "anomia" en que se encuentran estos grupos es sumamente alto. Sus características son marcadamente diferentes a las de quienes integran la pobreza urbana tradicional de la Argentina. Ella estaba compuesta mayoritariamente por los sectores que se aglutinaron en los suburbios de las grandes ciudades, en el marco de los procesos de urbanización que se desarrollaron a partir del crecimiento industrial. El haber llegado a la ciudad les permitió acceder también a un conjunto de servicios de los que antes carecían (salud, educación, etc.) y a organizaciones que, como los sindicatos y los movimientos políticos, los contuvieron y expresaron en sus reclamos. Aun en la pobreza, mejoraron su situación anterior, su integración no fue particularmente conflictiva. Los sectores recientemente pauperizados, en cambio, ya habían logrado un cierto nivel de participación en los servicios y las organizaciones mencionadas y ahora lo están perdiendo. Expresan su descontento muchas veces en forma violenta, contra toda la sociedad. No tienen un referente (Estado, empresa, sindicato, etc.) ante el cual manifestar su disconformidad. Tampoco organizaciones que los convoquen. La ruptura del tejido social destruye sus posibilidades de estructurarse solidariamente en función de sus demandas. Muchas veces, las sectas o las patotas se convierten en sus principales grupos de pertenencia. En dirección a estos grupos, la escuela debe cumplir una función irreemplazable tanto en torno a la cohesión social como a la igualdad de posibilidades. Aquellos niños y jóvenes que queden actualmente al margen de la escuela o que habiendo accedido a ella no alcancen los saberes que la educación promete, quedarán inexorablemente marginados de las posibilidades de participación laboral y social en el próximo siglo.

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¿Cuáles son los elementos mínimos que la escuela debe proveer a todos los habitantes para posibilitar su inclusión social? La Conferencia Mundial sobre Educación para Todos, celebrada en Tailandia en 1990, dio un paso importante en dirección a responder esta pregunta al definir las Necesidades Básicas de Aprendizaje (NEEAS). Allí se describieron las NEBAS como un conjunto de herramientas esenciales para el aprendizaje (lectura, escritura, expresión oral, cálculo, solución de problemas) y los contenidos básicos del aprendizaje (conocimientos teóricos y prácticos, valores y actitudes) necesarios para que los seres humanos puedan sobrevivir y trabajar con dignidad, participar plenamente en el desarrollo, mejorar la calidad de vida, tomar decisiones fundamentadas y continuar aprendiendo. La amplitud de las necesidades básicas y la manera de satisfacerlas varían según cada país y cada cultura y cambian inevitablemente con el transcurso del tiempo. Es posible proponer que la principal función del sistema educativo respecto de las posibilidades de aportar a la integración y a la equidad social, está indisolublemente vinculada a su capacidad de satisfacer las NEBAS de todos los ciudadanos argentinos. Como hemos visto, la democratización de los bienes que promete la educación es condición necesaria, pero no suficiente para una democratización integral de la sociedad. Es por ello que la tarea de articular las acciones educativas con el conjunto de políticas económico-sociales se torna imprescindible para garantizar crecientes niveles de justicia social.

CONCLUSIONES La vertiginosidad de las transformaciones marca el signo del nuevo siglo: la incertidumbre. Enfrentamos el futuro con la angustia de saber que ya no poseemos teorías sociales que permitan prever un solo horizonte posible. Pero también con la oportunidad que significa saber que si el escenario futuro no está predeterminado, su configuración depende del papel que desempeñen los actores sociales. Nos permitimos proponer que las posibilidades de construcción de un modelo de desarrollo humano integral estarán definidas, en gran medida, por el sentido que adopte la resolución de una de las principales tensiones que presiden el conjunto de los cambios. Es la tensión producida entre las fuerzas que tienden hacia la exclusión y las que tienden hacia la inclusión. Planteado en otros términos: ¿los beneficios de los avances científico-tecnológicos que logra la hu-

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manidad serán para algunos o para todos? Esta problemática se plantea tanto a nivel de las desigualdades entre los distintos países, como a nivel de las relaciones sociales en el interior de cada uno de ellos. En la primera de estas dimensiones, las estadísticas muestran que la brecha en los niveles de desarrollo y bienestar entre los diferentes países tienden a ensancharse en forma alarmante. Nuestro objetivo principal radica en alcanzar la capacidad de integrarnos con un sentido protagonice en un orden mundial caracterizado por la globalización de las relaciones. Ello implica dejar de lado tanto las visiones arcaicas que tienden al aislamiento, como las estrategias que plantean modelos de articulación donde las posibilidades de integración se basan en la renuncia a defender nuestra identidad e intereses. En la dimensión interna, se trata de desarrollar un modelo social integrador, capaz de contrarrestar las tendencias hacia el aumento de las desigualdades sociales y hacia la exclusión. En este marco, nos animamos a proponer que la educación está en condiciones de convertirse en la estrategia fundamental de un modelo integrador, donde los mecanismos de articulación al orden mundial permitan que el conjunto de la ciudadanía pueda disfrutar de los beneficios del modelo. La posibilidad de que la educación desempeñe este papel depende, entre otros factores, de enfrentar con éxito el desafío de atender con similar énfasis el conjunto de las funciones planteadas para el sistema educativo. Ello implica romper con la histórica tendencia a privilegiar en cada etapa del desarrollo sólo alguna de las dimensiones sociales a las que la educación puede aportar. El aumento de la complejidad e interdependencia de los factores sociopolíticos y económicos exige la generación de la capacidad del sistema educativo de brindar un aporte integral al progreso social. Veamos algunos ejemplos. Educar para la elevación de los niveles de productividad y competitividad es imprescindible para la integración plena al mercado mundial. Pero en las actuales condiciones de convivencia internacional, es impensable que esta integración pueda efectivizarse al margen de la vigencia de las instituciones democráticas. Al mismo tiempo, una educación centrada en el fortalecimiento del sistema democrático que no contemple su aporte a mayores niveles de equidad, permitirá la agudización de los conflictos de gobernabilidad de nuestro país. Conflictos que, a su vez, cuestionarán la estabilidad institucional. Educar para la justicia social, sin mejorar las condiciones de competitividad y productividad, imposibilitará que se produzcan los bienes y servicios necesarios para garantizar que la prometida equidad permita una elevación del nivel de vida de toda la población. Finalmente, es impensable proponer que la integración nacional dependa únicamente de los factores productivos y distributivos. Como hemos visto, es imprescindible el aporte que la educación puede

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realizar a la construcción de la identidad nacional a partir de la distribución de valores y pautas culturales comunes. Por último, cabe destacar que un proyecto educativo de semejante magnitud requiere de una energía social y de tiempos políticos que sólo se pueden obtener con un profundo compromiso con el cambio del conjunto de la comunidad. Este compromiso se debe expresar, en primer lugar, en el apoyo a la profesionalización y la jerarquización de la tarea docente como contrapartida de su esfuerzo cotidiano en dirección a encabezar la epopeya por la transformación. Y sólo será posible en la medida que la sociedad recupere su capacidad de proyectarse hacia un futuro en el cual un modelo de desarrollo humano integral sea posible.

REFERENCIAS BIBLIOGRÁFICAS Bourdieu, P. y J. C. Passeron (1977), La Reproducción: elementos para una teoría del sistema, de enseñanza, Barcelona, Laia. Drucker, Peter F. (1993), La sociedad poscapitalista, Buenos Aires, Sudamericana. Ferreiro, E. (1994), "Literacy development: Construction and reconstruction", en: D. Tirosh (comp.), Impücil and explicit knowledge: An educalional approach, Human Development, Norwood, Ablex. Frigerio, G. y M. Poggi (1993), La institución escolar. Programa de Transformación de la Formación Docente, Buenos Aires, Ministerio de Cultura y Educación de la Nación. Ibarrola, M. De, M. A. Gallare y otros (1994), "Democracia y productividad - Desafíos de una nueva educación media en América Latina", Oficina Regional de Educación de la Unesco. Mayor, Federico (1995), La memoria delfuturo,Unesco. Offe, Claus (1990), "Reflections on the Institucional Self-transformation ofMovement Polines: ATentative Stage Model", en: R. Dalton y M. Kuechler (comps.), Challenging the Political Order: New SocialMovements in Western Democracies, Nueva York, Oxford University Press. Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo (1995), Informe Argentino de Desarrollo Humano. Reich, R. (1993), El trabajo de las naciones, Buenos Aires, Vergara. Rouquié, A. (1982), Poder militar y sociedad política en la Argentina, t. II, Buenos Aires, Emecé. Tenti, E. (1993), Prioridades de investigación en política social en la Argentina, Buenos Aires, Fondo de las Naciones Unidas para !a Infancia (Unicef). Thurow, L. (1993), La guerra del siglo xxi, Buenos Aires, Vergara. Toffler, A. (1992), El cambio del poder, Barcelona, Plaza y Janes. Touraine, A. (1995), Critique ofmodernity, Cambridge, Blackwell Publishcrs.

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Ética para el buen oficio político

A Luis Ossio SANJINÉS, por su inspiración y ejemplo.

I. PRESENTACIÓN El argumento que vamos a desarrollar puede plantearse del modo siguiente: 1) América Latina no puede renunciar al desarrollo; 2) el desarrollo no se conseguirá sin la política: necesitamos buenas políticas que produzcan buen desarrollo; 3) actualmente tenemos un déficit de buenas políticas y un superávit de malas políticas; 4) las malas políticas no se corrigen con la ética sino con las buenas políticas;1 5) entonces, ¿para qué sirve la ética?, ¿qué puede aportar la ética a las buenas políticas?, ¿qué ética política es necesaria para el buen desarrollo? Vamos a dar por supuesto que el desarrollo sigue siendo un objetivo irrenunciable para América Latina. No consideraremos, pues, el pensamiento alternativo que propone el abandono de la idea de desarrollo como horizonte de progreso. Sin embargo, el concepto que adoptaremos del desarrollo no es el concepto utilitarista todavía dominante sino el elaborado por Amartya Sen y popularizado por el PNUD como "desarrollo humano sostenible".2 Como se sabe, la propuesta seniana es relevante tanto para los países en desarrollo como para los países desarrollados. Tampoco vamos a insistir excesivamente en la importancia trascendental que la política tiene para el desarrollo. Estamos ya lejos de las ilusiones tecnocráticas que dominaron por tanto tiempo el pensamiento y la práctica del desarrollo. El Presidente Lula recordaba enfáticamente esta mañana que el desarrollo precisa de buena política y de buenos políticos. Desde el descubrimien-

* Director del Instituí Internacional de Governabilitat de Catalunya (lic.c) Universitat Oberta de Catalunya. 1 Esta afirmación la tomo prestada de Manuel Zafra Jaén, a cuya amistad, conversaciones y lecturas tanto debo. 2 Un compendio divulgativo del pensamiento de Sen se encuentra en su obra El desarrollo como libertadÁlW-)). Una buena síntesis analítica del contraste entre la concepción utilitarista y la concepción seniana del desarrollo puede verse en Joan-Oriol Prats Cabrera (1999).

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Joan Pratt"

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to de la importancia que las instituciones tienen para el desarrollo y del hecho de que, aunque los cambios institucionales no se originen siempre en la política necesitan de ella para su consolidación e inserción en el marco institucional general, ya nadie niega la importancia que las buenas o las malas políticas tienen para el desarrollo. En el Anexo 1 de este trabajo exponemos cómo el reconocimiento de la naturaleza y necesidad de la reforma institucional conduce al reconocimiento de la necesidad, a la revalorización y a la exigencia de reforma de la política.

La mala gobernabilidad es la matriz de la brecha de desarrollo de América Latina El desarrollo de América Latina no anda bien. Entre 1975 y 2000 el PIB per cápita de América Latina creció al 0,7%, mientras que en los países de la OCDE lo hizo al 2% anual. Se sigue ampliando una brecha con los países ricos, originada al menos desde mediados del siglo xvm y que hoy, a principios del siglo xxi, se ha hecho estructural. Los datos sociales no son alentadores. Según los datos de la CEPAL, en 1980 teníamos en América Latina 135,9 millones de pobres y 62,4 millones de indigentes que representaban el 40,5% y el 18,6%, respectivamente, de la población total. En 1999 los pobres habían aumentado a 211,4 millones, el 43,8%, y los indigentes a 89,4 millones, el 18,5% de la población total. Por lo demás, como es bien sabido, América Latina sigue siendo el continente de la desigualdad, que se ha hecho tan estructural como la brecha del crecimiento. Desde luego, es siempre necesario advertir que hablar de América Latina es una licencia intelectual, dada la diversidad de situaciones nacionales, regionales y hasta locales. Pese a ello, las reflexiones que siguen pretenden ser un marco de referencia de relevancia general para la región. La hipótesis que inspira este trabajo, y que se encuentra cada vez mejor fundamentada, es que la razón de ser profunda de esta ampliación estructural de la brecha de desarrollo se encuentra en la mala gobernabilidad general que registra la región. Por gobernabilidad entendemos aquí las reglas y procedimientos (instituciones) a través de las cuales los actores estratégicos de un determinado sistema social (organizaciones) resuelven los conflictos y toman decisiones de autoridad. Obvio resulta decir que las instituciones pueden ser formales o informales, que los actores estratégicos pueden ser gubernamentales o no gubernamentales, nacionales o internacionales, que los conflictos pueden ser declarados o latentes y hasta ocultos, y que la toma de decisiones comprende tanto las adoptadas en las instituciones formales como las negociadas informal-

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mente.3 En el Anexo 2 de este trabajo incluimos una exposición de buena parte de la investigación empírica existente sobre las relaciones entre instituciones y desarrollo.4 Los datos de que disponemos sobre la evolución de la gobernabilidad tampoco son muy alentadores. Es cierto que en comparación con el pasado hay progresos que vale la pena registrar. De los 11 Presidentes que en los últimos 20 años tuvieron que abandonar sus cargos antes de finalizar el mandato, todos lo hicieron por métodos constitucionales, lo que sin duda constituye una muy buena noticia para la región. El indicador de estabilidad política ha mejorado sin duda, aunque no en todos los países y, en general, se encuentra a considerable distancia de los países desarrollados. Los indicadores de desarrollo democrático dieron un gran salto adelante con las transiciones del autoritarismo a las democracias, pero se estancaron pronto y en algunos casos han retrocedido. Los indicadores de libertades civiles se están deteriorando en bastantes países. El Estado de Derecho no avanza y hasta retrocede en algunos casos. Sucede lo mismo con los indicadores de corrupción y eficacia del gobierno. El indicador de calidad rcgulatoria se ha movido positivamente por lo general. Pero la confianza en las instituciones políticas y legales y la confianza interpersonal han caído llamativamente. 5 Todo lo anterior apunta a la vigencia en la región de unas democracias y una ciudadanía todavía de muy baja intensidad. En general, las democracias vigentes flotan sobre una profunda desigualdad y a veces diversidad étnica y cultural, sobre mercados muy imperfectos y fragmentados, desigual y problemáticamente integrados en los mercados globales, sobre culturas civiles y políticas con poco fundamento democrático y plagadas de "demócratas por defecto". Todo esto no es ninguna idiosincrasia latinoamericana. Responde a razones históricas profundas y se halla condicionado por una geopolítica y un tipo de inserción económica internacional que no pueden ignorarse. La consecuencias se ven en los bajos niveles de cultura de la legalidad, en la supervivencia del clientelismo (que consigue en muchos casos hacer del voto no el ejercicio de una libertad sino la transacción de un activo), el corporativismo, el parrimonialismo, la connivencia ilegítima entre negocios y política... Todo lo cual delata una estructura institucional informal (las verdaderas reglas del juego) 3

Si se quiere un mayor desarrollo del concepto de gobernabilidad y de su relación con el de gobernanza, así como de la importancia de ambos para el desarrollo, puede verse Joan Prats, (2001). 4 La autoría del texto del Anexo 2 corresponde a Joan-Oriol Prats Cabrera. 5 Una batería muy completa de indicadores de gobernabilidad puede encontrarse en IIG (2003).

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ÉTICA PARA EL. BUEN OFICIO POLÍTICO

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rodeada de una gran opacidad, conocida sólo por sus operadores, que subvierte las reglas democráticas formales y explica por qué el poder conquistado electoralmente queda muchas veces en manos de coaliciones (políticas, económicas, mediáticas, sindicales, incluidos los actores internacionales) que impiden el diagnóstico, la visión, las políticas y los liderazgos necesarios para emprender el desarrollo humano sostenible.6 El cuadro trazado es sombrío. No sería justo no completarlo con las luces que sin duda existen. Principalmente a nivel local y estatal, y ahora quizás también en el Brasil y la Argentina a nivel federal por la esperanza que despiertan el liderazgo de los Presidentes Lula y Kirchncr. América Latina es de hecho un gran laboratorio de experiencias empresariales, sociales, culturales y políticas, de esfuerzos generosos y voluntarios que están alumbrando nuevos entendimientos del desarrollo y del rol que para su producción juegan la sociedad civil, las empresas y los gobiernos en sus diferentes niveles. Todos estos movimientos tratan de ser capturados por la vieja política, pero desde su autonomía pueden convertirse en actores relevantes del cambio cultural e institucional que el desarrollo demanda. Lo que está pendiente es la elaboración intelectual y práctica de proyectos políticos capaces de articular y multiplicar estos esfuerzos impactando de modo general en la cultura, las políticas y los comportamientos empresariales.

Ética y oficio político Ya estamos lejos de los encantamientos tecnocráticos. La política importa para el desarrollo y mucho. La vieja aproximación tecnocrática al desarrollo se basó en el supuesto infundado de que la ciencia y la técnica tenían las soluciones a los problemas de desarrollo y que la aplicación efectiva de estas soluciones era sólo cuestión de "voluntad política". Hoy sabemos que la ciencia y la técnica representan aproximaciones tan importantes como limitadas al desarrollo, que a partir de ellas es necesario realizar opciones políticas y que esas opciones no son el simple correlato de la voluntad. Ni la ciencia comprende todas las razo6 Una exposición de los procesos a través de los cuales en las democracias de baja intensidad el proceso político puede ser capturado por coaliciones rentistas capaces de bloquear las reformas necesarias para el desarrollo puede verse en Pranab Bardham (2001). El argumento en que se centra Bardham es que las instituciones de una sociedad son a menudo el resultado de conflictos distributivos estratégicos entre diferentes grupos sociales, y la desigualdad en la distribución del poder y los recursos a veces puede bloquear el realíneamiento de estas instituciones hacia formas conducentes al desarrollo de todos.

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nes disponibles ni la voluntad política se produce en el vacío. Contrariamente, las opciones políticas se dan siempre dentro de un marco institucional determinado que expresa un equilibrio de fuerzas y de preferencias, así como de potenciales conflictos entre actores estratégicos. Pero la decisión política nunca está totalmente predeterminada, siempre es basta cierto punto fruto de la libertad y la responsabilidad. De ahí la importancia de la ética de los decisores. Por eso, como enseñara Popper en su crítica del determinismo historicista, tenemos responsabilidad moral por la historia. Por eso, el juicio técnico y experto, que tan necesarios resultan, no pueden nunca imponerse ni sustituir al juicio político. El Consenso de Washington representó —esperemos— la última ilusión tccnocrática en materia de desarrollo. A nuestro modo de ver, sus críticos no han enfatizado suficientemente este aspecto. No podemos seguir suponiendo que las políticas económicas son realizadas por una autoridad democrática o por un dictador benevolente, omnisciente y omnipotente como sucede cuando adoptamos una visión normativa de la política económica y achacamos sus problemas de implementación a la famosa "falta de capacidad técnica o de voluntad política". Cuando reconocemos que toda propuesta de reforma es sólo el comienzo de un proceso que es político en todos sus estadios (legislación e implementación, incluida la opción por un tipo y otro de agencia administrativa y de su forma de operación), podemos aproximarnos más fecundamente a la realidad. Desde una perspectiva positiva, la política económica aparece como un juego dinámico, cuyas condiciones son inciertas y cambiantes y cuyas reglas son construidas al menos parcialmente por los participantes a medida que el juego avanza. Cada participante tratará de manipular la operación subsiguiente del juego para obtener el resultado que mejor se ajuste a sus intereses.7 Si se adopta esta sencilla perspectiva las instituciones pasan a cobrar un rol determinante para el entendimiento de la formulación y aplicación de las políticas.

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Desde esta perspectiva visionamos cada acto de política no como una elección hecha para maximizar una función social de bienestar, sino como un episodio o jugada dentro de la serie de reglas e instituciones existentes, pero admitiendo cierto margen de libertad para realizar movimientos estratégicos que son capaces de afectar o alterar a las futuras reglas e instituciones. Desde esta misma perspectiva, las constituciones e instituciones en general tampoco son vistas como textos sagrados escritos bajo condiciones ex ante ideales y de ausencia de conflicto, merecedoras de consenso unánime y proveedoras del conjunto de reglas necesarias para la elaboración de los futuros actos de política. Contrariamente, las instituciones se consideran como contratos incompletos que regulan un mundo cambiante y complejo, y que contienen algunas provisiones sobre los procedimientos con los que crataremos contingencias imprevistas y que se hallen sujetos a enmiendas explícitas y a cambios implícitos producidos por actos de política (Dixit, 1996).

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Los supuestos intelectuales del Consenso de Washington habían seguido fieles al racionalismo instrumental que acompañó la teoría y práctica del desarrollo desde sus inicios. Se trataba de empaquetar, conforme a la mejor teoría económica prevalente en el momento, un mix de políticas de pretendido valor universal implantables urbi et orbe por autoridades dotadas de la suficiente voluntad política, gracias a la represión si fuera necesario, y de la suficiente ciencia, gracias a los consultores internacionales "golondrinos" aportados por las agencias internacionales. Nuevamente la fe ciega en la ciencia, unida a la idea de progreso a la occidental como valor universal y a la falta de conciencia de los propios límites intelectuales y de acción colectiva iban a producir resultados calamitosos.8 No habrá desarrollo humano sin buena política. Pero la mala política no se corrige con la ética sino con la buena política. Entonces, ¿para qué nos sirve la ética? ¿Necesita la política de la ética? ¿Qué clase de ética demanda la buena política? En materia de ética tendremos que ser tan específicos como en cualquier otra cosa importante, si queremos superar el estadio de meros agitadores morales en el mejor de los casos o el de cobertura pseudoética de malas prácticas empresariales y políticas en el peor (no puedo olvidar que quien ganó en España un doctorado honoris causa por haber financiado la introducción de la ética empresarial se halla en prisión por haber protagonizado uno de los mayores fraudes financieros, así como una muy grave conspiración política). No corresponde ahora exponer lo que entendemos por ética. Sin embargo, como creemos que para el debate de ética y política resulta fundamental tener una idea clara y precisa sobre el origen y fundamento de los juicios éticos, en el Anexo 3 de este trabajo explicitamos nuestro entendimiento de este tema clave. Más allá del núcleo ético compartido que todos necesitamos como ciudadanos, cada función social específica plantea requerimientos éticos específicos. No es la misma ética la que necesitamos como políticos, empresarios, profesores, trabajadores, padres, religiosos, etcétera. No bastan altos niveles éticos ge8

Todo el esquema de la cooperación tradicional al desarrollo, aún en gran parte vigente, se basó en la ilusión de que los expertos -internacionales y nacionales- podían obtener todo el conocimiento necesario sobre qué era necesario y posible hacer en cada momento para producir desarrollo y sobre cómo hacerlo. Hoy hemos descubierto que el conocimiento experto es limitado y necesariamente defectuoso, que el conocimiento necesario para el desarrollo humano se halla disperso entre el conjunto de actores y, sobre todo, que el éxito en la conducción de la transformación en que consiste el desarrollo depende de un tipo de conocimiento que no es conocimiento experto, sino posesión de habilidades y capacidades para dirigir la acción colectiva, el cual no puede obtenerse por investigación o estudio sino sólo a través del aprendizaje desde la acción y para la acción. Ésta es la sabiduría característica de los líderes y emprendedores públicos, a la que la sabiduría de los expertos puede ayudar y complementar pero nunca sustituir.

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nerales para producir buenos políticos. ¿Se imaginan ustedes el Brasil gobernado por los mejores Santos de la Corte Celestial? ¿Se imaginan a los Santos gobernando las empresas? Todos piensan espontáneamente que sería una gran catástrofe. Pero quizás sí se los imaginan creando ONG e incluso transnacionales, siguiendo el ejemplo que va de Ignacio de Loyola a Teresa de Calcuta pasando por el polémico Escriba de Balaguer. Pero tendrán que reconocer que en todos estos casos, sin perjuicio del ímpetu ético y —para los creyentes— hasta divino, los personajes citados reunían ingentes dosis de lo que hoy llamamos liderazgo y capacidad de emprender. Sin duda, hoy hay muchos santos anónimos que empujan ONG, pero ninguno puede prescindir de enviar a su gente a seguir los cursos de liderazgo y gestión de entidades no lucrativas. Para encontrar la ética específica que requiere la buena política es necesario reconocer la política como un oficio, como una función socialmente necesaria, quizás la más importante y difícil de todas. Es necesario salir del menosprecio estúpido (los griegos consideraban "estúpido" al que se ausenta de los intereses de la ciudad, no se interesa y no participa en la polis) de la política para repol ¡tizar la sociedad, reencantarla y poder así reinventar y reformar la política, es decir, superar las malas políticas que hoy bloquean el desarrollo e ir instalando las buenas políticas que el desarrollo humano requiere. Hay que redescubrir el oficio de la política en la línea iniciada por los grandes pensadores republicanos.9 Obviamente, en democracia, desde el axioma fundamental de la igualdad en la participación política, se trata de un oficio abierto a todos, sin que quepa 9

El republicanismo es una concepción radical de la democracia que se contrapone a la concepción liberal hoy prevaleciente. A lo largo de la historia, república y democracia se han utilizado indistintamente. El liberalismo no fue democrático inicialmente y cuando aceptó la democracia impuso una idea de ésta que no se corresponde con la tradición republicana: la República romana (Cicerón), el Renacimiento humanista italiano (Maquiavelo), la tradición de la Commonwealth británica (Harrington y íVülton), el federalismo español (Pi i Margall), algunas corrientes del socialismo democrático (Bersteín)... El republicanismo es un proyecto de liberación humana. Su valor final es la libertad, pero entendida de modo radical, como la situación en la que la persona no está sujeta al dominio de nadie, ni en la esfera privada, ni en la esfera pública. Esto sólo es posible si, además del derecho, contamos con ciudadanos que cultivan las virtudes públicas (como las señaladas ya por Cicerón: igualdad, sencillez, honestidad, integridad, prudencia, etc.), que califican para formar parte de la res publica y para participar en su determinación. La lucha por las libertades y contra la dominación, la reivindicación de las virtudes ciudadanas y la dignificación de la esfera pública, adaptadas a las exigencias de cada tiempo, son constantes de la tradición republicana. Pero la reivindicación de las virtudes públicas o cívicas que hace el republicanismo no puede confundirse con el discurso moralista al uso. El republicanismo se limita a resaltar las características, valores y capacidades que han de determinar el comportamiento público o de acción y participación democrática de los ciudadanos (El libro más conocido sobre el tema se debe a Philip Pettit (1999), Republicanismo. Una teoría sobre la libertad y el gobierno.

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su reserva a los guardianes o tutores que desde Platón han tratado de "liberar" a las democracias de sus imperfecciones. Pero la apertura del oficio al conjunto de la ciudadanía no priva a ésta de reconocer y desarrollar las capacidades necesarias para su buen desempeño. El cultivo de las virtudes públicas sobre las que siempre insistió la tradición republicana tiende precisamente a ello. En todo caso, hay que tener presente que el oficio requerido para hacer la mala política es muy diferente al oficio requerido para la buena política. Las éticas de uno y otro también han de ser muy diferentes. ¿Qué hace el mal político? Niega y desconoce la realidad, la falsea, presenta falsas imágenes que producen falsas ilusiones, temores y esperanzas, manipula (son los vendedores acríticos del Consenso de Washington, los que proclamaron: ya somos una democracia, una economía del mercado, un estado social, una administración por resultados superadora de la burocracia wcberiana...). Estos políticos son grandes conservadores del statu quo cultural, político, económico y ético. Producen desarrollo aprovechando una coyuntura positiva de orden internacional; pero se trata de un desarrollo volátil y de pobre calidad distributiva. No transforman los patrones de gobernabilidad: son hábiles operadores de partidos caudillistas, fragmentados y de baja institucionalización; se saben manejar en las alcantarillas del financiamiento político, manejan las redes clientelares electorales, asignan los empleos públicos en una administración patrimonializada, gestionan mayorías parlamentarias ocasionales y transan con los votos de los legisladores, intermedian con el sector privado la producción de leyes y reglamentos, las adjudicaciones en licitaciones públicas o en las privatizaciones, negocian la concesión de beneficios y exenciones.... Cuando este tipo de oficio prevalece en la política estamos ante la mala gobernabilidad que bloquea el desarrollo. Es este tipo de política el que justamente merece el repudio cívico y el desprestigio hoy generalizado de la política. Pero repárese que, para hacer bien todo esto, hace falta una ética: la que se corresponde con las instituciones informales en las que opera hábilmente el mal político. En efecto, el mal político para cumplir bien con su oficio ha de ser confiable. Ha de cumplir sus contratos. Ha de ser hombre de palabra. Y ha de ser capaz de hacerse respetar cuando los otros no cumplan la suya. Ha de ser respetable, respetado y temido por todos aquellos con los que contrata en la opacidad de las instituciones informales. Obviamente, este mal político puede ser una buena persona, un buen padre, marido, amigo, socio... incluso crear fundaciones y cátedras para la ética política. En el mejor de los casos aportará a la sociedad estabilidad política, cohesión con desigualdad, pero será incapaz de producir las transformaciones que requiere la conquista de la verdadera democracia y el desarrollo humano.

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¿Qué es lo que hacen los buenos políticos que en parte tenemos y que masivamente necesitamos? Primeramente, son grandes patriotas, pero patriotas que no sólo aman al país que fue y es sino también al que puede y debe ser; no se engañan ni engañan con la realidad, pero no renuncian a un ideal, tienen un proyecto, una estrategia, forman equipos y tratan de proyectar su acción en el tiempo creando partidos institucionalizados. En segundo lugar, desarrollan lo que Berlin llamó el buen juicio político, tan diferente del juicio científico o experto: captan las anomalías, las amenazas y oportunidades, soportan la presión, crean sistemas de información, proponen metas creíbles y movilizadoras, crean conceptos e imágenes, superan bloqueos que previamente parecían insuperables, gestionan conflictos, negocian, construyen coaliciones, saben lo que en cada momento corresponde hacer y en base a ello renuncian a involucrarse en muchas cosas importantes pero inoportunas... Para hacer todo esto tienen que contar o pactar con quienes manejan la mala política, pero lo hacen poniéndolos al servicio de la transformación de la propia política y no dejándose atrapar en su lógica conservadora. Transformando al país, no sólo lo hacen crecer, sino que dejan mejores instituciones, mejores prácticas políticas, mejores valores, actitudes y capacidades. Transformando la política se transforman a sí mismos y a la sociedad. ¿O es que alguien cree que podremos alguna vez ser desarrollados y seguir siendo como somos, por ejemplo, en materia de relaciones de género? Lo que importa para pensar y dirigir las acciones de desarrollo apropiadas a cada situación es la comprensión de la situación en su singularidad, de los hombres, acontecimientos y peligros particulares, de las esperanzas y los miedos concretos que intervienen activamente en un determinado momento y lugar. Damos confianza a determinadas personas no por sus calidades intelectuales sino porque les atribuimos buen ojo, sentido y olfato político, porque creemos que no nos defraudarán cuando vengan los momentos de tensión y conflicto, porque confiamos en su sentido de ponderación y equilibrio necesarios para mantener las coaliciones necesarias y no generar antagonismos innecesarios. El don intelectual que poseen estos individuos es una capacidad para integrar una amalgama de datos constantemente cambiantes, multicolores, evanescentes, solapándose perpetuamente... en un esquema único y verlos como síntomas de posibilidades pasadas y futuras. Su compromiso no es diseccionar, correlacionar datos y formular teorías, sino sentir y vivir los datos, discernir lo que es importante del resto, y determinar lo importante en función de las oportunidades que determinados datos revelan... Es un sentido acerca de lo cualitativo más que de lo cuantitativo, de lo específico y singular más que de lo general; es una especie de conocimiento directo, distinto a una capacidad para la descripción, el cálculo o

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DILEMAS ÉTICOS DE AMÉRICA LATINA la inferencia; es lo que se llama variadamente sabiduría natural, comprensión imaginativa, penetración, capacidad de percepción y, más engañosamente, intuición, como opuestas a las virtudes marcadamente diferentes -admirables como son- del conocimiento o saber teórico, la erudición, las capacidades de razonamiento y generalización, el genio intelectual... "No creemos que estas capacidades o sabidurías prácticas puedan ser propiamente enseñadas" (Berlín, 1998, pp. 120-121).

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Fácilmente comprenderemos que la ética necesaria para este oficio es muy exigente. Los dilemas éticos que enfrenta el buen político son permanentes. En casi todas las decisiones importantes hay más de un bien ético en juego y la información sobre los costes y beneficios de toda decisión nunca es suficientemente precisa (a veces ni siquiera está claro lo que conviene ya no al país sino al político que decide). Desde luego siempre hay un límite por debajo del cual las decisiones son éticamente reprobables, pero los contornos son borrosos (¿dónde termina la política industrial razonable y comienza la concesión a las empresas poderosas de privilegios que deteriorarán la institucionalidad propia del mercado eficiente?). En general, en contextos decisionales específicos, casi nunca se impone una sola solución como la única éticamente correcta. La grandeza de la política reside en que, una vez rechazadas las decisiones abiertamente contrarias a los intereses generales, hay que optar entre bienes públicos igualmente valiosos. En estas decisiones se mezclan conocimiento, razón, sensibilidad, valores, cálculos, azar... Es el momento egregio de la política que no puede ser sustituido por ningún manual o consultor. Es también el momento de la libertad y la vida en toda su plenitud. Son los momentos en que hacemos historia.10 Seguidamente nos vamos a permitir la audacia de establecer una serie de principios éticos que deben ser considerados en el oficio del buen político. Aunque esta exposición no tiene en absoluto valor de conocimiento académico, tampoco es una mera ocurrencia. Además de reflejar la reflexión sobre la propia experiencia, se apoya en algo más objetivado: la convicción de que los buenos políticos son los que mejoran constante y decididamente la gobernabilidad del 10

Todos nosotros somos "tomadores de historia". Algunos de nosotros somos por nuestra capacidad analítica ex fon "contadores de historia"; otros por su afición previsora ex ante son "contadores de historias"; sólo unos cuantos alcanzan la calidad de "hacedores de historia" y, sin duda, los buenos políticos, como en general todos los líderes y emprendedores, se encuentran entre ellos.

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país, su sistema institucional en sentido amplio, al que consideran el mejor activo para lograr el desarrollo humano sostenible. Los buenos políticos son hombres y mujeres prácticos. Tras un discurso como éste tenderán siempre a preguntar: bueno, ¿y qué puedo hacer yo para que la ética fortalezca el buen desempeño de mi oficio? Como además son inteligentes y vivos, si se les ofrece un manual lo rechazarán, pero seguirán inquiriendo: ¿existen algunos principios o guías que me ayuden a ver mejor las exigencias de mi oficio y a cultivar el desarrollo personal necesario? El oficio de buen político no se aprende en una maestría. Las maestrías enseñan a gestionar y a administrar. Los buenos políticos siempre son líderes y emprendedores, hacen historia. Ellos no nacen, se hacen a sí mismos por la determinación de ponerse al frente y hacer una diferencia positiva. En el bien entendido que, como decía Peter Drucker, sólo es líder el que tiene seguidores. Los buenos políticos se esfuerzan siempre, como los grandes artistas y todos los creadores. Nunca se puede decir ya domino plenamente el oficio, como nunca se puede decir, por ejemplo, que el violín o la guitarra ya no tienen secretos para mí. Los buenos políticos mueren aprendiendo y para aprender practican permanentemente las disciplinas 11 que los ayudan a dominar su oficio. Para ello necesitan guías o principios éticos y ahí van unos cuantos. 1. Subjetivamente se esfuerzan por el autoconocimiento y el autodominio. Sin ello es imposible la autenticidad, la integridad. Sin ello no se logra inspirar confianza ni se consigue la buena comunicación. Comunicar no es hablar bien, ni siquiera expresar buenas cosas, sino conseguir la atención y el respeto de las audiencias, lo que se hace imposible si la audiencia no percibe autenticidad en los mensajes, es decir, si no reconoce una coherencia básica entre el mensaje y la trayectoria de vida. ¿Conozco mis motivaciones y ambiciones últimas? ¿Tengo una medida adecuada de mis capacidades? ¿Soy capaz de reconocer y resistir las peores tentaciones del poder? ¿Sé encontrar los espacios de recogimiento en los que me pregunto permanentemente quién soy, que pretendo, para qué estoy en 11

Seguimos en este punto la obra bien conocida de Peter Senge: "Por disciplina no aludo a un 'orden impuesto' o un 'medio de castigo', sino a un corpus teórico y técnico que se debe estudiar y dominar para llevarlo a la práctica. Una disciplina es una senda de desarrollo para adquirir ciertas aptitudes o competencias. Al igual que en cualquier disciplina, desde la ejecución del piano hasta la ingeniería eléctrica, algunas personas tienen un 'don' innato, pero con la práctica cualquiera puede desarrollar un grado de habilidad. I.a práctica de una disciplina supone un compromiso constante con el aprendizaje. 'Nunca se llega": uno se pasa la vida dominando disciplinas. Nunca se puede decir: 'Somos una organización inteligente', así como nadie puede decir: 'Soy una persona culta. Cuanto más aprendemos, más comprendemos nuestra ignorancia" (Senge, 1992).

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este mundo? ¿Conozco mis modelos mentales? ¿Soy capaz de comprender los modelos mentales de mis interlocutores y adversarios sin dejar de ser fiel a mis propósitos? ¿Soy capaz de resistir al oportunismo del cambio? ¿Soy capaz de cambiar cuando resulta necesario? Cuando integramos en nuestra vida la disciplina del dominio personal asumimos dos compromisos permanentes. Por un lado, clarificamos continuamente lo que es importante para nosotros. Por otro, aprendemos a ver con mayor claridad la realidad. Esta yuxtaposición entre visión (lo que estamos determinados a ser) y una clara imagen de la realidad actual (dónde estamos en relación a lo que queremos) genera lo que denominamos "tensión creativa". La esencia del dominio personal consiste en aprender a generar y sostener la tensión creativa en nuestras vidas. Las gentes con alto nivel de dominio personal comparten varias características. Tienen un sentido especial del propósito que subyace a sus visiones y metas. Para esas personas, una visión es una vocación y no sólo una buena idea. Ven la "realidad actual" como una aliado, no como un enemigo. Han aprendido a percibir las fuerzas del cambio y a trabajar con ellas en vez de resistirlas. Son profundamente inquisitivas, y desean ver la realidad con creciente precisión. Se sienten conectadas con otras personas y con la vida misma. Sin embargo, no sacrifican su singularidad. Se sienten parte de un proceso creativo más amplio, en el cual pueden influir sin controlarlo unilateralmente. Las gentes con alto dominio personal "nunca llegan". El dominio personal no es algo que se posee. Es un proceso. Es una disciplina que dura toda la vida. Las gentes con alto nivel de dominio personal son muy conscientes de su ignorancia, su incompetencia, sus zonas de crecimiento. Y sienten una profunda confianza en sí mismas. ¿Una paradoja? Sólo para quienes no entienden que "la recompensa es el viaje". La tensión creativa constituye el principio central del dominio personal, e integra todos los elementos de la disciplina. Es la fuerza que entra en juego cuando reconocemos una visión personal que está reñida con la realidad actual. El dominio de la tensión creativa genera capacidad para la perseverancia y la paciencia. Transforma también el modo en que enfocamos el fracaso. Éste es simplemente una oportunidad para aprender. No testimonia nuestra falta de valía ni nuestra impotencia. Las sociedades abiertas a la innovación y el progreso no ven mal el fracaso: todos los emprendedores esforzados y de talento tendrán que experimentarlo para seguir avanzando.12

Quizás se encuentre también alguna luz en los versos de un poco conocido poeta catalán que me decido a traducir: 12

Textos elaborados a partir de la obra de Peter Senge (1992).

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Comienza preguntándote quién eres las respuestas serán tu autenticidad inspirarás confianza, tendrás integridad serás de una pieza porque si no, ¿quién habría de seguirte si caminas perdido? Siempre sabrás tu lugar tendrás propósitos y metas a los que te mantendrás fiel sin distraerte porque ya conoces el dicho "si quieres vencerlos, distráelos". Quiérete, cree en n mismo no precisas agradarte pero rompe el ensimismamiento mírate desde tu propósito que es el dueño que te mira ante el que responderás pues cuando no hay a quién responder llegan ios problemas. Quiérete desde la sencillez de la verdad Kl arrogante se miente su confianza insulta. Nunca te engañes pues todo se torcerá pero háblate positivamente con palabras amorosas, poderosas y confiadas la clave de tu autodominio es tu conocimiento y el quererte sin arrogancia. Cree en ti mismo y mantente firme, de una pieza no valen las ambivalencias sobre lo que somos o hemos de hacer. Escucha mucho Dios te dio dos orejas y una boca pero cuando tengas la decisión correcta que nada y que nadie te hagan claudicar porque tu amo no te lo perdonaría.

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Si no te conoces, si no te quieres si no crees cien por cien en ti mismo sin arrogancia ¿cómo serás esa fuerza que orienta y empuja? Cuando ya sepas lo que hay que hacer no demores, hazlo por el camino más sabio sin que la prudencia te haga traidor. Todo el mundo se merece un sueño pero todo sueño ha de tener un plan no vale encantarse manos a la obra. (Joanot de Prades, "Poemas a los príncipes republicanos", manuscrito inédito cedido por el autor, Barcelona, 1996.)

2. Los buenos políticos tienen un compromiso con la realidad que pretenden transformar. Buscan el conocimiento y la información necesarias no sólo para operar en la realidad sino para transformarla. Para ello generan sistemas de información y de conocimiento, construyen equipos, establecen "sensores" y sistemas de alerta. Saben que no pueden saberlo todo, pero que es imperdonable cometer errores por no contar con la información necesaria y disponible. Pero el tipo de información y conocimiento que precisan es diferente de la información y el conocimiento que construye la ciencia y la técnica. Éstas producen conocimiento codificado, fácilmente comunicable, dotado de gran valor objetivo en tanto no se halle falsado. Es loco ir contra el conocimiento científicamente bien establecido. Por eso el buen político se rodea de asesores que están al día y, por ejemplo, supera viejos esquemas ideológicos e interioriza las lecciones aprendidas por la comunidad internacional en materia de desarrollo. El compromiso con la realidad es compatible y se refuerza con la firmeza de los valores y los principios, pero es incompatible con el apego dogmático a esquemas ideológicos periclitados. El buen político no desarma la ideología para caer en el pragmatismo más oportunista; contrariamente afirma valores y principios, desarrolla nuevos conceptos, imágenes y eslóganes movilizadores, y con todo ello adapta viejas y respetables ideologías a las nuevas realidades. El tipo de información y de conocimiento que precisa el buen político es muy diferente del conocimiento científico y experto: necesita conocer los desafíos, las oportunidades y amenazas, los actores estratégicos, sus ambiciones y sus miedos, sus estrategias, necesita conocer muy bien los conflictos actuales y potenciales, los recursos y alianzas que puede movilizar, su consistencia y durabilidad... necesita,

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en definitiva, crear los sistemas de información y conocimiento precisos para formular y desarrollar buenas estrategias de cambio. Para ello tiene que desarrollar una capacidad de pensamiento sistémico y estratégico, de reflexión y de indagación, tiene que ser capaz de comprender el sistema y de ver sus anomalías y desarmonías, pues ellas son siempre las que apuntan a la necesidad y la posibilidad de cambios. El mero operador político conoce personas y hechos, gestiona conflictos y compra ambiciones, pero no tiene rumbo. Pone su conocimiento como máximo al servicio de las próximas elecciones. No sabría ponerlo al servicio de las próximas generaciones, porque no tiene visión, no tiene metas y propósitos de cambio. Su pasión por el poder se agota en sí misma. Para él, el poder no es instrumental para el desarrollo humano. El buen político ve y va más allá, es capaz, de ver procesos lentos y graduales, sabe aminorar el ritmo frenético para prestar atención no sólo a lo evidente sino a lo sutil. Busca más allá de los errores individuales o la mala suerte para comprender los problemas importantes. Trata de descubrir las estructuras sistémicas que modelan los actos individuales y posibilitan los acontecimientos. Sabe que esas estructuras que se trata de cambiar no son exteriores, pues son las propias instituciones en las que él opera y a las que pertenece. Sabe que lo fundamental es comprender cómo su posición intcractúa con el sistema institucional real. Pero a medida que comprende mejor las estructuras que condicionan su conducta, ve con más claridad su poder para adoptar las políticas capaces de modificar las estructuras y las conductas. Sabe que todos formamos parte del sistema que se trata de reformar. Para él no hay nada externo y por eso comprende mejor que nadie la sabiduría de la vieja expresión "hemos descubierto al enemigo: somos nosotros". 3. Los buenos políticos se orientan siempre a elevar la gobernabilidad, la institucionalidad existente. Cuando los políticos hacen algo notable pero no lo dejan institucionalizado, la supervivencia del progreso logrado es problemática. Suele desaparecer con su creador, que no habrá sido un buen político al no lograr su institucionalización, al hacer depender de su persona el progreso, al no haber elevado la gobernabilidad. Oí decir una vez a un interlocutor anónimo que "los únicos caudillos que valen son los que acaban haciéndose prescindibles creando buenas instituciones". Esta frase expresa el concepto que Maquiavelo tenía del buen Príncipe, que es el que fija en buenas instituciones el futuro progreso de la República. La idea la remachó magistralmente Napoleón afirmando que "los hombres, por grandes que sean, no pueden fijar la historia. Sólo las instituciones pueden hacerlo".

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Esta sabiduría histórica se corresponde con resultados muy recientes y reveladores en el ámbito de las relaciones entre gobernabilidad y desarrollo. En particular los trabajos de Kaufmann y su equipo (2002) desafian la creencia convencional de que la producción de crecimiento acarreará inevitablemente mejoras en la gobernabilidad. Contrariamente, sus trabajos revelan que mientras existe una relación causal y a largo plazo entre buena gobernabilidad y crecimiento duradero y de calidad, la causalidad no funciona en sentido inverso. Lo que ratifica que la gobernabilidad no es un bien de lujo, sino un bien público que es necesario cultivar en todos los estadios del desarrollo. El buen político sabe que la gobernabilidad exigida por el desarrollo humano es la gobernabilidad democrática. Sabe también que la democracia es un sistema exigente que no debe confundirse con las meras aperturas electorales, las seudodemocracias, semidemocracias, las democracias delegativas u otras expresiones descriptivas de las formas más o menos imperfectas de democracia de que disponemos en la región. El buen político sabe que la democracia es un proceso complejo y de fin abierto, en el que se experimentan avances y retrocesos. Sabe que la calidad democrática depende de un criterio fundamental: el grado de igualdad política efectiva que el sistema político permite. Sabe que la opción democrática no es sólo una opción de conveniencia que se justifica por las ventajas positivas que la democracia aporta; no es un demócrata por defecto; es demócrata también por una convicción ética desde la que cree en la superioridad moral de la democracia sobre cualquier otro sistema político. Dicha convicción es la afirmación axiomática de la igualdad humana intrínseca, de que el bien de todo ser humano, cualquiera sea su condición, es intrínsecamente igual al de cualquier otro. La igualdad política no es obviamente una constatación empírica sino un juicio moral sobre el que se interioriza un imperativo categórico. Su formulación más conocida es la que en 1776 hicieron los autores de la Declaración de Independencia de los Estados Unidos: "Sostenemos como evidente estas verdades: que todos los hombres son creados iguales; que son dotados por su Creador de ciertos derechos inalienables; que entre éstos están la vida, la libertad y la búsqueda de la felicidad". Esta afirmación no es ni una manifestación de cinismo ni una descripción de la realidad. Es sencillamente un juicio moral que afirma el deber moral de tratar a todas las personas como si poseyesen una igual pretensión a la vida, la libertad, la felicidad y otros bienes e intereses fundamentales. Significa, igualmente, que ninguna persona está definitivamente mejor cualificada que otras, tanto para gobernar como para dotar a cualquiera de ellas de autoridad completa y final sobre el gobierno del Estado. Significa que los derechos de participación política han de ser asignados por igual y que deben

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crearse las condiciones para que toda personas adulta pueda enjuiciar lo que sea mejor para su propio interés y para los intereses generales. Sabe que sin igualdad en la participación política, sin una representación política de calidad, sin inclusión política real y efectiva, la acción social de los gobiernos tenderá siempre a ser paternalista y clientelar. Piensa, como ya escribiera John Stuart Mili (1985, p. 34) en 1861, en Consideration onRepresentative Goverment, que es evidente que El único gobierno que puede satisfacer plenamente las exigencias del estado social es aquel en el que participa todo el pueblo; que cualquier participación, incluso en las más nimias funciones públicas, es útil; que la participación debe ser tan amplia en todas partes como permita el nivel general de mejoramiento de la comunidad; y que nada puede ser tan deseable en último término como la admisión de todos a compartir el poder soberano del Estado. Pero dado que, en una comunidad que exceda el tamaño de una pequeña población, todos no pueden participar personalmente sino en alguna porción mínima de la acción pública, el resultado es que el tipo ideal de un gobierno perfecto debe ser el representativo. 4. El buen político dispone de una estrategia de desarrollo, que ve como parte de un proyecto nacional. Son este proyecto y estrategia los que dan sentido a sus decisiones particulares y lo ayudan a movilizar los recursos y a construir las coaliciones necesarias para enfrentar los conflictos inherentes al cambio. El proyecto del buen político no es un plan irrealista, voluntarista, de esos que plantean y prometen resolver bajo su mandato todos los males patrios y que normalmente acaban en populismo, frustración, desgobierno y división nacional. Desde el imperativo etico de conocer la realidad, el buen político sabe las constricciones con que cuenta, sus recursos y alianzas y propone sólo aquellos cambios que con su liderazgo devienen viables y factibles. Sabe que, son los éxitos en los primeros pasos y conflictos los que le permitirán ampliar sus alianzas y seguir avanzando hacia objetivos más ambiciosos. Sabe que por mal que estemos, nada hay que no sea empeorable, y se mueve tan decidida como cuidadosamente. Sabe que no hay peor político que el que, quizás en nombre de ideales respetables, conduce su país al desgarramiento y al desgobierno. Como buen demócrata sabe que no hay buen gobierno sin fuerte compromiso social. Que el imperativo moral de la igualdad política impone avanzar decididamente hacia la creación de las condiciones que hacen que la igualdad y la libertad sean reales y efectivas. Que la democracia sólo es una fachada para la gente que, víctima de la indigencia o la pobreza, no puede realizar su derecho a la igualdad en la participación política y se ve forzada a renunciar o a transar

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con sus derechos políticos. Que en sociedades profundamente desiguales o hasta estructuralmcnte dualizadas como las nuestras, o la democracia sirve para ir creando las condiciones económicas y sociales de la igualdad política o la democracia se deteriora inevitablemente. Por ello mismo entiende el compromiso democrático como inseparable e integrante del desarrollo humano. Sabe que no hay proyecto democrático sin proyecto de desarrollo. Sabe que aún está lejos el día de la verdadera democracia, que será cuando ningún/a latinoamericano/a, desde la libertad conquistada, deje de mirar a los ojos a cualquier otro. Pero se sabe al frente y responsable de un tramo significativo de este viaje. Se sabe haciendo historia, o intentando hacerla. El buen político ha aprendido que los avances económicos y sociales que no quedan institucionalizados en la cultura cívica y política democrática (como los experimentados en tantos populismos y autoritarismos latinoamericanos) son una bomba del tiempo para el desarrollo humano sostenible del país. La cultura del beneficio o caridad social a lo Evita Perón, o de tantas otras primeras o segundas damas, no produce ciudadanos sino clientes y asistidos. La ciudadanía es una extensión de la cultura de los derechos que debe quedar fijada y garantizada en las instituciones del Estado social y democrático de derecho. Si las mejoras sociales no se acompañan con esta institucionalidad, entonces sólo hay un espejismo de desarrollo que propala malas culturas políticas que acabarán cobrando un alto precio a los países en los que arraiguen. Si un sistema político debe persistir ha de ser capaz de sobrevivir a los desafíos y a la agitación que sin duda se presentarán en forma de las crisis más diversas. Conseguir la durabilidad de la democracia no equivale sólo a navegar con buen tiempo, también hay que poder navegar con borrascas y en peligro [...]. Durante el siglo XX, el colapso de la democracia fue un hecho frecuente como lo atestiguan los setenta casos de quiebras de la democracia que se mencionaron al comienzo de este capítulo. Pero algunas democracias consiguieron campear los temporales y hasta resurgir más fuertes que antes, aunque otras no. ¿Por qué? No hay una sola razón. Pero sí una principal: la estabilidad y progreso democráticos de un país se ven favorecidos si sus ciudadanos y líderes defienden con fuerza las ideas, valores y prácticas democráticas, que se transmiten de una generación a otra. Una cultura polírica democrática contribuye a formar ciudadanos que creen que la democracia y la igualdad política son fines ¡rrenunciables, que el control sobre el ejército y la policía ha de estar completamente en manos de las autoridades electas, que las instituciones democráticas básicas (la autoridad corresponde a los cargos públicos electos; elecciones libres, imparciales y frecuentes; libertad de expresión; acceso a fuentes alternativas de información; autonomía

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de las asociaciones, y ciudadanía inclusiva) deben ser preservadas; y que las diferencias y desacuerdos entre los ciudadanos deben ser tolerados y protegidos (Dahl, 1999, pp. 177-178).

5. Los buenos políticos impulsan siempre la transparencia, combaten la opacidad en la que se envuelven siempre los malos políticos. Sin transparencia en el ámbito público tiene poco sentido la participación política y se hace muy difícil la rendición de cuentas. La transparencia se mide por el grado en que un sistema institucional permite a los ciudadanos o a las organizaciones interesadas acceder eficazmente a información relevante, confiable, suficiente y de calidad en el ámbito económico, social o político que resulte necesario para la defensa de sus intereses o para su participación en la definición de los intereses generales. Estos flujos de información no pueden ser asegurados por los mercados, en parte porque puede haber beneficios importantes derivados de la no revelación. Por eso, el rol de la política y del Estado resulta crítico en este punto, aunque nada fácil, pues también hay rentas políticas derivables de la opacidad. La orientación a la transparencia no es sólo una exigencia de la lucha contra la corrupción. Es también una condición para avanzar en la calidad de la democracia y generar buena cultura política. Pero no basta sólo con la transparencia en el ámbito público. El buen político sabe que hoy la definición y realización de los intereses generales no es ningún monopolio del gobierno, pues éste se ve obligado a decidir y actuar en redes de interdependencia con las empresas y, a veces, con algunas organizaciones sociales. Si estas relaciones no son transparentes, resulta muy alto el riesgo de extorsión de las empresas por los políticos, de captura del gobierno por las empresas, o de connivencias entre unos y otros contrarias a los intereses generales. Por eso, el buen político sabe que la exigencia de transparencia, como imperativo de buena gobernabilidad, alcanza tanto al sector público como al privado, así como a las relaciones entre ambos. Hoy la gobernanza gubernamental ya no es separable de la consideración de la gobernanza empresarial, cuando nos planteamos la construcción de una verdadera gobernanza democrática. Y la letanía de escándalos, encabezada por Enron y Worldcom, que ha recorrido el mundo, pone de manifiesto las graves consecuencias en el ámbito público de profundos defectos en la gobernanza corporativa. Por eso, las políticas de transparencia deben incluir a los gobiernos y a las empresas. Por lo tanto, se trata del uso de préstamos a inversionistas privados y de la solvencia de los prestatarios; cuentas audkadas apropiadamente de instituciones clave gubernamentales, privadas y multinacionales; el proceso presupuestario y

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datos clave de la gestión del gobierno; estadísticas monetarias y de la economía real del banco central así como de la provisión de servicios públicos; revelación del financiamiento político y de campañas electorales; registro y publicidad de la votación de los legisladores; supervisión efectiva del papel del Parlamento, los medios y la ciudadanía en las cuentas presupuestarias públicas así como de las actividades de las instituciones e inversionistas externos (Kaufman, 2003). Los buenos políticos enfrentan constantemente el desafío de la captura del Estado, ya sea por grupos políticos, burocráticos, de negocios, financieros o sindicales privilegiados. No olvida la sabiduría de Adam Smith (pp. 12-26) quien advirtiera que "rara vez se verán juntarse los de una misma profesión u oficio, aunque sea con motivo de diversión o de otro accidente extraordinario, que no concluyan sus juntas y sus conversaciones en alguna combinación o concierto contra el beneficio común, conviniéndose en levantar los precios de sus artefactos o mercaderías". Saben que en los mercados y en las democracias imperfectas todos los grupos de interés con acceso al gobierno tratan de atentar contra los intereses generales, propenden a la opacidad y ocultan sus intereses particulares bajo el velo de los intereses generales. En especial prestan atención al dato crecientemente revelado por investigaciones empíricas de la gravedad de la tendencia de algunas empresas y conglomerados empresariales —incluidos los internacionales— a afectar ilícitamente a la formación de políticas, leyes y regulaciones estatales. La preponderancia de la captura del Estado por parte de poderosos conglomerados (incluyendo algunas transnacionales) pone de relieve cuatro corolarios que desafían los puntos de vista ortodoxos sobre la gobernabilidad y el clima de inversión. En primer lugar, replantea el enfoque tradicional para evaluar el ambiente de negocios y el clima de inversión. Se asumía que era el gobierno quien provee este clima a un sector empresarial pasivo. Pero la realidad es más compleja, mostrando conglomerados y élites poderosas que juegan un papel importante en la formación de las reglas del juego constitutivas del entorno de negocios. 2) En segundo lugar, la existencia de la captura del Estado es una manifestación extrema de la necesidad de entender el nexo entre la gobernanta de los sectores público y privado y, consiguientemente, replantea la recomendación tradicional de controlar la corrupción como un problema casi exclusivo del sector público. 3) Por último, será difícil establecer estrategias de gobernabilidad democrática sin un mejor conocimiento del tipo de nexos específicos existentes entre sector público y privado en un determinado país (Kaufman, 2003, p. 13). De las crisis vividas en Asia, Rusia y América Latina hemos aprendido que el sector financiero ha estado especialmente involucrado en la captura del Estado con consecuencias muy negativas para la gobernabilidad general. Los datos exis-

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rentes indican una correlación fuerre enrre el grado de solidez bancaria y el nivel de conrrol de la corrupción. Estos datos apuntan en el sentido de que una estrategia de fortalecimiento de la gobernabilidad no podría dejar de considerar el fortalecimiento de la gobernanza de las corporaciones privadas y en particular del sector financiero (Kaufman, 2003, p. 17). El buen político sabe distinguir entre las instituciones del mercado y las empresas actualmente existentes. Sabe que a largo plazo el determinante fundamental del número, la calidad, productividad y competitividad de las empresas estriba en la calidad de las instituciones del mercado. Sabe también que necesita la colaboración del sector empresarial existente o, al menos, de una parte significativa este último para impulsar una mejor institucionalidad del mercado y de las relaciones entre las empresas y el Estado. Pero sabe que el gobierno ha de ser mucho más favorecedor del desarrollo de los mercados que de los negocios. Salvar o fortalecer empresas sin asegurar su capacidad para sobrevivir o desarrollarse en entornos de mercados más amplios y perfeccionados equivale a proteger campeones de mercados imperfectos y a bloquear en consecuencia y más pronto que tarde el desarrollo. Sabe lo difícil que resultan estas decisiones y trata de desarrollarlas con transparencia y buscando las difíciles alianzas con las que enfrentar los inevitables conflictos. Respeta la empresa y la riqueza obtenida a través de ella, pero siempre que, tal como exigía Adam Smith, no se hayan obtenido violando "las reglas de juego limpias", es decir, siempre que se haya buscado el propio interés "por un camino justo y bien dirigido". Por eso, como Adam Smith también enseñó, sabe que defender la libre empresa es diferente de defender a los empresarios, pues estos, en ausencia de instituciones garantizadoras del "camino justo y bien dirigido" (principalmente la libre competencia y una política industrial coherente con ella), tenderán a realizar su propio interés a costa del interés común. El buen político sabe además que, si no hay buenas reglas del juego y buen manejo de las relaciones entre el gobierno y las empresas, es la propia democracia la que se acaba poniendo en riesgo. Los vínculos estrechos entre los negocios y los gobiernos son perjudiciales para la democracia y para la confianza pública en el gobierno democrático. Las empresas, por su propia existencia, plantean un problema a la democracia, pues mediante su disposición de recursos, poder de persuasión y privilegios legales (principalmente la responsabilidad limitada) inevitablemente alcanzan mayor peso político que los ciudadanos individuales. Lo mismo puede decirse de las graves desigualdades económicas. Ambas desigualdades tienen sus ventajas pero también sus límites. Los gobiernos han de ser arbitros, ejercer de contrapeso de grupos privados poderosos. Pero si en vez de ello permiten o estimulan que las

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empresas privadas o los individuos poderosos los manipulen, entonces llevan la fe pública en la democracia hacia el punto de ruptura. 13 El buen político sabe que no es el capitalismo sino su forma institucional específica de economía de mercado lo que constituye una condición favorecedora de la democracia. Pero no se le oculta que la estrecha relación entre democracia y economía de mercado oculta una inevitable paradoja: si bien el desarrollo de las economías de mercado producen transformaciones económicas y sociales que propenden a la democratización política, no es menos cierto que la economía de mercado, al provocar una distribución muy desigual de muchos recursos clave (riqueza, ingresos, status, prestigio, información, organización, educación, información y conocimiento...), determina que unos ciudadanos tengan una influencia mayor que otros sobre las decisiones políticas. La consecuencia es que, de hecho, los ciudadanos no son iguales políticamente y, de este modo, la fundamentación moral de la democracia, la igualdad política, se ve seriamente vulnerada. 14 6. Los buenos políticos se orientan a la rendición de cuentas y a la asunción de responsabilidades. Saben que sin buenos sistemas de transparencia y responsabilización el ejercicio del poder no puede superar los riesgos a que está continuamente sujeto. No cree que los políticos sean corruptos, pero sabe que todos —comenzando por él mismo— somos corruptibles. Por eso, aunque valora el discurso, se esfuerza porque se traduzca en instituciones eficaces de rendición de cuentas. Nuevamente sabe que las buenas instituciones son las que hacen que todo funcione correctamente cuando nos flaquea la ética.15 Que la tendencia del ser humano a acrecentar y abusar del poder corre paralela a la propensión a ocultar la información y silenciar la crítica, a exigir responsabilidades desde la oposición y a boicotear su exigencia y producción desde el gobierno. 13

The Economist, pp. 15-16 del survey "Capitalism and Democracy", 28 de junio de 2003. El argumento se encuentra desarrollado en Dahl, 1999, pp. 195-204. 15 Es muy conocido el aserto de Lord Acton en 1887: "El poder tiende a corromper; el poder absoluto corrompe absolutamente". Un siglo antes, William Pitt, hombre de amplia experiencia política, dijo algo similar: "El poder ilimitado es proclive a corromper las mentes de quienes lo poseen". Ésta fue la perspectiva adoptada por los miembros de la Convención Constitucional Americana de 1787: "Señor, hay dos pasiones que tienen una poderosa influencia sobre los asuntos de los hombres", decía Benjamín Franklin, el delegado de más edad: "Éstas son la avaricia y la ambición: el amor al poder y el amor al dinero". Uno de los delegados más jóvenes, Alexander Hamilton, coincidió en la idea: "Los hombres aman el poder". Y Georges Masón puntualizaba: "Dada la naturaleza del hombre, podemos estar seguros de que aquellos que tienen el poder en sus manos [...] siempre [...] en cuanto puedan [...] lo acrecentarán". 14

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Pero el buen político sabe también que las instituciones de rendición de cuentas interiorizadas en los procesos gubernamentales (controles ex ante del gasto, controles de gestión presupuestaria, evaluación interna de desempeño personal y de resultados organizativos, controlarías, oficinas anticorrupción...) resultan tan necesarias como insuficientes. La experiencia le demuestra y las investigaciones empíricas más actuales le confirman que sin mecanismos más amplios de transparencia y responsabilización externa a cargo de evaluadores externos independientes, los medios de comunicación, los parlamentos, las fiscalías y los jueces penales, y hasta determinadas organizaciones sociales..., sin todo esto, los mecanismos internos de control y responsabilización no funcionan efectivamente. Especialmente en países como los nuestros, donde las estructuras administrativas son altamente imperfectas y vulnerables. Desde luego que el buen político conoce bien las imperfecciones que afectan a los medios de comunicación y a las organizaciones sociales con funciones de supervisión, alerta, control y exigencia de responsabilidad. Pero, además de tratar de superarlas garantizando mayor pluralismo, objetividad e independencia, comprende que el gran aprecio que la ciudadanía muestra por estas instituciones se debe a la convicción cívica profunda de que sin ellas la opacidad y los negociados políticos acabarían matando el nervio democrático. Donde la captura del Estado es preponderante, necesitamos replantear las estrategias para tratar la mala gobernabilidad. En lugar de enfocarnos en cambios en las estructuras burocráticas internas y en reglas y regulaciones organizacionales, la implicación de este trabajo señala de nuevo la necesidad de enfocarse en medidas de rendición de cuentas externas más amplias, donde los mecanismos de voz y transparencia figuren prominentemente, incluyendo revelación de votos parlamentarios, declaración de activos, encuestas transparentes, y exigencia de estándares más altos para los medios de comunicación. La necesidad de enfocarse cada vez más en estos temas se debe en parte a la creciente evidencia de que el trasplante directo de plantillas de la OCDE —tipo nueva gestión pública— para rendición de cuentas internas del gobierno no ha dado resultados en las economías emergentes. De manera similar, crear nuevas agencias públicas, tales como las oficinas y comisiones anticorrupción, ha fallado casi siempre. El reto consiste en mover el péndulo hacia mecanismos de rendición de cuentas externos, con nuevos enfoques participativos, que provean mecanismos de voz y retroalimentación a las partes interesadas fuera del ejecutivo complementando las áreas prioritarias de fortalecimiento institucional fuera del gobierno. Existen ya diversas experiencias en esta dirección (Kaufman, 2003, pp. 13-14).

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7- El buen político se orienta a la construcción y desarrollo del Estado de derecho. Sabe que América Latina, por lu general, registra niveles muy limitados de Estado de derecho. En cualquier caso no confunde a éste con la mera seguridad jurídica del estado de los derechos existentes. La desigualdad estructural que atraviesa la región se expresa también en un acceso muy desigual, entre otros, a los derechos de propiedad eficazmente protegidos. Si confundimos el Estado de derecho con la segundad jurídica del statu quo, muchos países latinoamericanos serían campeones del Estado de derecho. El entramado de privilegios económicos y sociales expresados en la distribución de la tierra, los beneficios fiscales a algunas empresas, los privilegios comerciales, los monopolios otorgados a algunas corporaciones profesionales, regímenes privilegiados de determinados colectivos laborales... y un largo etcétera son restos de un sistema jurídico, procedente del tiempo colonial, en que el derecho se configuraba más como un entramado de privilegios personales o corporativos que como un orden abstracto fundamentador de una ciudadanía universal. Todos los buenos políticos experimentan la dificultad de ir desmontando esos entramados bloqueadores del desarrollo, que suelen hallarse amparados por leyes hechas muchas veces —como solemos decir— con nombre y apellidos. Pero ningún buen político renuncia a este objetivo, pues sabe que la democracia y el desarrollo humano exigen el fortalecimiento progresivo del verdadero Estado de derecho, es decir, el que garantiza derechos de ciudadanía política, civil, económica, social y cultural, con carácter universal, para el conjunto de la población. Capta intuitivamente la idea expresada por Amartya Sen de que "la reforma legal y judicial es importante no sólo para el desarrollo del Estado de derecho, sino también para el desarrollo en las esferas económica, política, civil, social y cultural, las cuales a su vez forman parte del concepto integral de desarrollo humano". Y coincide con la evidencia empírica, pues disponemos ya de análisis econométricos que indican que existe una relación causal y significativa entre el nivel de Estado de derecho, por un lado, y la riqueza de las naciones, el grado de alfabetización y escolarización y la tasa de mortalidad infantil, por otro.16 Hoy sabemos también que el fenómeno de la captura del Estado no se agota en el ejecutivo sino que incluye también al legislativo y al judicial. Por eso sabemos que los programas tradicionales de fortalecimiento institucional basados en formación, cambio en las reglamentaciones, informatización, mejora de recursos presupuestarios, simplificación de procedimientos, reducción de dilaciones, gestión de la carga, visitas de estudios, etc., no producen avances 16

Véase Kaufmann (2001), pp. 4-5.

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sostenibles si no van acompañados de programas tendentes a reducir la captura del poder legislativo y judicial por los grupos de interés más diversos. Por ejemplo, aunque la independencia del poder judicial con relación al poder político continúa siendo un tema mayor en muchos países, en otros es superado por la necesidad de asegurar esta independencia frente al poder económico nacional e internacional; y en otros, por asegurar la transparencia y responsabilización de unos jueces bastante independientes pero poco responsables y eficaces capturadotes de rentas. Superar esa captura es necesario para unlversalizar el derecho de acceso a la justicia y eliminar el impuesto regresivo que la corrupción judicial supone hoy para los pobres y para las pequeñas empresas. Avanzar hacia la independencia, la transparencia, la responsabilización y la confiabilidad de los jueces, administradores y legisladores sigue siendo el tema clave de la construcción del Estado de derecho. Pero la estrategia precisa para lograrlo debe plegarse perfectamente a las condiciones específicas de cada país. En particular, es preciso conocer si el déficit de independencia procede de la subordinación política, de la captura económica o de cualquier otra fuente, o en qué grado procede de cada una de ellas. Sólo este conocimiento -que debe ser la base de todo buen diagnóstico- nos puede alumbrar los puntos de entrada de un proceso eficaz de reforma. 8. Por último, el buen político cultiva la sensibilidad ética, la simpatía y la empatia. Trata de no perder nunca la capacidad de ponerse en el lugar del otro e imaginar cómo siente y piensa. Sabe que el juicio ético es a la vez corazón y razón. Por ello combate permanentemente la apatía, la alogia y la anestesia moral con la que tienden a contagiarnos tantos "triunfadores" al uso. Sabe que las gravísimas diferencias sociales que registramos propenden a inhibir la empatia y a asignar valores diferentes a la vida humana en función del grupo de pertenencia. Al final ya no vemos a los pobres; los usamos pero no los sentimos nuestro prójimo. El buen político trata de no ser cooptado y anulado por los poderosos, pues no olvida las advertencia de Adam Smith, en La teoría de los sentimientos morales, "la disposición a admirar, y casi a adorar, al rico y al poderoso y a despreciar o al menos menospreciar a las personas pobres y de medios limitados, aun cuando sea necesaria para establecer y para mantener la distinción de jerarquías y el orden social, es a su vez la causa más grande y universal de la corrupción de nuestros sentimientos morales". Por eso, e! buen político no descuida los gestos de compasión y apoyo hacia las víctimas y los pobres, de respeto y consideración hacia los honestos, los emprendedores, los esforzados, los innovadores, los solidarios... en definitiva, hacia los hombres y mujeres que necesitamos asegurar para que la locura del neoliberalismo (con su sueño imposible de un consu-

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mo irrestricto e irresponsable de recursos no renovables, con la manipulación mediática y el aturdimiento sensible que provoca, y con la subordinación de los intereses del mundo a los hegemónicos de la pax americana) no impida el resurgir, el arraigo y la expansión incontenible de una gobernanza global multilateral y democrática sobre la que pueda florecer el desarrollo humano sostenible.

ANEXO 1 El desarrollo como cambio institucional y la revalorización de la política Desde el plano teórico, la mejor fundamentación que nos consta de las relaciones entre instituciones y desarrollo sigue siendo la aportada por el neoinstitucionalismo histórico de Douglas C. North, que ha sido construido desde una teoría del comportamiento humano, combinada con una teoría de los costes de transacción y una teoría de la producción. Se parte de la consideración tradicional de las instituciones como una creación humana para resolver las incertidumbres que surgen en la interacción como consecuencia de la complejidad de los problemas a resolver y de las limitaciones de nuestras mentes para procesar la información existente. Se descubre que económicamente las instituciones son importantes en la medida en que determinan lo costoso que en una determinada sociedad resulta hacer transacciones. También porque afectan a los costes de transformación y determinan en gran medida la estructura productiva de un país. Finalmente, las instituciones determinan igualmente la cantidad, el tipo y la forma de los conocimientos y habilidades efectivamente disponibles en una determinada sociedad (North, 1991).17 17

Aquí radica el fundamento económico de la lucha por la seguridad jurídica. El avance hacia mercados eficientes ha exigido históricamente y sigue exigiendo ahora la reducción progresiva hasta la eliminación del poder arbitrario. La interdicción de la arbitrariedad es la columna vertebral del mercado eficiente. Ella fue la bandera de las revoluciones liberales europeas que iniciaron el proceso de extensión de la ciudadanía y el mercado desde los muros de las villas o burgos a todo el territorio nacional creando la nación moderna. El gobierno constitucional no sólo es un ideal de libertad personal y política, es también una exigencia para el funcionamiento eficiente de los mercados. Las diferencias de incertidumbre respecto de la seguridad de los derechos se corresponden probadamente con las diferencias de desarrollo observables entre los países. Cuando un sistema institucional define y garantiza pobremente los derechos de propiedad del conjunto de la población, la inseguridad resultante no se traduce sólo en mayores costes de transacción sino en la utilización de tecnologías que incorporen poco capital fijo y no impliquen acuerdos a largo plazo. Las empresas tenderán a ser de pequeña dimensión, salvo cuando pertenezcan o estén protegidas por los gobiernos o por su propia fuerza o la de una potencia exterior.

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Para los países en desarrollo lo más grave, con todo, es que las "malas" instituciones tienden a bloquear el desarrollo al influir negativamente en la cantidad, tipo y forma del conocimiento y las habilidades socialmente disponibles. Como las instituciones delimitan las oportunidades de maximización de las organizaciones, también delimitan la dirección que tomará la adquisición de conocimientos y habilidades organizativas. Los conocimientos y habilidades requeridos para maximizar la utilidad de las organizaciones en una economía de mercado moderna son bastante diferentes de los requeridos en un contexto institucional donde la maximización depende de sabotear a los competidores, donde el trabajo organizado incentiva la ralentización o el abandono laboral, donde los agricultores fían casi todo a su capacidad de presión para que el gobierno restrinja la producción o eleve los precios. Lo importante es percibir que el tipo de conocimiento disponible juega como dinamizador u obstaculizador del desarrollo. Dado que el cambio social necesario para éste es altamente dependiente de las representaciones mentales o modelos subjetivos de los actores, la incentivación de un sistema inadecuado de conocimientos tenderá a reforzar el statu quo institucional. Los actores serán más remisos a captar o aceptar los beneficios alcanzables con el cambio y, por el contrario, tenderán a dramatizar los costes del cambio o la no necesidad de este último. Comprender todo lo anterior es imprescindible para producir desarrollo hoy. Pero quizás es todavía más importante comprender que la reforma institucional de un país no podrá hacerse por mera voluntad política, cambio planificado o por decreto. Lo que está implicado en el cambio institucional es nada menos que las reglas estructurantes de la acción colectiva, los modelos mentales, los valores, las actitudes y capacidades y los equilibrios de poder. Esto sólo puede resultar del proceso de aprendizaje social y sólo puede darse incrementalmcnte. Las correlaciones de que depende el cambio institucional son excesivamente complejas como para permitir su planeamiento válido. Es esa complejidad lo que no sólo hace muy difícil la programación temporal de los cambios sino que producirá también casi inevitablemente cambios no intencionados y efectos imprevistos. El cambio institucional no puede ser sólo fruto de la voluntad humana. Requiere condiciones que North ha expresado del modo siguiente: Las fuentes de donde procede la demanda de cambio institucional son complejas. Básicamente, son los cambios en los precios relativos y los cambios en las preferencias. Producido un cambio significativo en alguno de estos factores, los actores sociales que se sienten amenazados tratarán de imponer una lectura de éstos compatible con el mantenimiento del statu quo, dramatizarán los costes y

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minimizarán los beneficios esperables del cambio institucional en cuestión. La demanda de cambio institucional se articulará si un número suficiente de actores sociales comparten la percepción no sólo de que pueden perder considerables beneficios potenciales, sino sobre todo de que van a ver seriamente deteriorados sus beneficios actuales de permanecer en el statu quo. No obstante, el cambio no se producirá cuando los actores perciban la situación como de "equilibrio institucional", es decir, cuando, a la vista de la fuerza de cada actor social relevante y de los arreglos institucionales existentes, acaben concluyendo que nadie va a obtener ventajas claras de la inversión en el cambio institucional. Por el contrario, el cambio institucional ocurrirá cuando un cambio en los precios relativos o en las preferencias conduzca a una o a ambas partes de un intercambio a la percepción de que pueden capturar mayores beneficios cambiando los términos del contrato. Se intentará entonces renegociar el contrato; pero como el contrato está inserto en una jerarquía de reglas, la renegociación no será posible sin renegociar a la vez estas reglas (o violando alguna norma de comportamiento). En tal caso, la parte que espera mejorar su posición de negociación, para conseguirlo tendrá que invertir recursos en el cambio del marco institucional de sus contratos. En estos casos, el cambio en los precios o en las ideas acabará produciendo la erosión de las reglas o instituciones vigentes y su posterior sustitución por otras (North, 1991, p. 57). Las sociedades más exitosas en términos de desarrollo son las que han conseguido ir creando las condiciones del cambio institucional permanente. El éxito de las sociedades occidentales avanzadas parece radicar en haber creado un contexto institucional que ha hecho posible nuevos acuerdos y compromisos entre los actores sociales. Las instituciones políticas deben, pues, evolucionar para procurar ese marco facilitador del cambio incrementa!. Desde una perspectiva de gobernabilidad, consolidar la democracia no equivale, pues, a defender, por ejemplo, el statu quo de un mero turno electoral caudillista o partidocrático en el ejercicio de un poder en gran parte patrimonial, clientelar, mercantilista y arbitrario. Exige promover la evolución o cambio institucional hacia una sistema de representación y participación política que permita el máximo de intercambios entre el máximo de actores. Es por esta vía como la consolidación democrática se corresponde, además, con la eficiencia económica y la integración social. El reconocimiento de la dimensión institucional del desarrollo conlleva la necesidad de redescubrir y revalorizar la política en las estrategias de desarrollo. North ya señaló que una de las conclusiones más interesantes del neoinstitucionalismo económico es que la política y la economía están inextricablemente relacionadas y que no podemos explicar el desempeño económico de una deter-

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minada sociedad sin considerar esta relación (North, 1991, p. 72). Desgraciadamente no existe todavía conciencia suficiente de la correlación entre la debilidad de las instituciones democráticas y la debilidad de las instituciones económicas en América Latina. El discurso democrático aún está demasiado alejado del discurso económico y social. Parece a veces como si no existiera vínculo estructural entre ambos, lo que se compadece mal con la necesidad de una aproximación integral al desarrollo. Afortunadamente se están dando avances importantes en la dirección que juzgamos correcta tal como muestra el texto siguiente: Según análisis econométricos que se presentan en este informe, más de la mitad de las diferencias en los niveles de ingreso entre los países desarrollados y los latinoamericanos se encuentran asociadas a las deficiencias en las instituciones de estos últimos. La falta de respeto por la ley, la corrupción y la ineficacia de los gobiernos para proveer los servicios públicos esenciales son problemas que en mayor o menor medida padecen los países latinoamericanos, incluso más que otras regiones del mundo en desarrollo [...J. La asociación entre calidad de las instituciones y desarrollo económico, humano y social es especialmente estrecha, en parte porque las instituciones están influidas por el mismo proceso de desarrollo [...]. La pregunta que aún no se ha respondido en forma suficientemente satisfactoria es ¿cómo se cambian las instituciones? Desde un punto de vista analítico, es necesario entender primero qué determina la calidad de las instituciones para poder abordar luego el problema de cómo cambiarlas. las instituciones públicas son, por naturaleza, la expresión de fuerzas políticas a través de las cuales las sociedades intentan resolver sus problemas colectivos. Por consiguiente, la calidad de las instituciones debe estar influida, necesariamente, por reglas y prácticas del sistema político. No obstante, las relaciones entre la política y la calidad de las instituciones han sido objeto de muy pocos estudios, incluso entre los organismos internacionales, a pesar de las importantes implicaciones para sus actividades. En este informe hemos decidido incursionar, con cierto temor, en el difícil terreno de las ciencias políticas. La calidad de las instituciones públicas constituye el puente que une el desarrollo con las reglas y prácticas del sistema político. El desarrollo depende en buena parte de las instituciones públicas, pero éstas a su vez se crean y transforman en el contexto generado por el sistema político. Por consiguiente, no es aventurado afirmar que el desarrollo económico, humano y social depende de la existencia de instituciones políticas que faciliten una representación efectiva y permitan el control público de políticos y gobernantes [...]. La mayor parte de las democracias latinoamericanas se encuentra actualmente en una coyuntura decisiva. El entusiasmo inicial que acompañó la ola de

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democratización que se propagó en América Latina hace más de una década ha comenzado a erosionarse y, en muchos casos, ha sido reemplazado por la insatisfacción y el cinismo. Además, existe un creciente consenso de que se requieren reformas institucionales de amplio alcance para estimular la eficiencia económica y la equidad social. Pero, a diferencia de muchas de las reformas anteriores, que en su mayoría involucraron aspectos técnicos, estas reformas no pueden concebirse por fuera de la política. En pocas palabras, cualquier intento por poner en práctica las llamadas "reformas de segunda generación" estará destinado al fracaso si no tiene en cuenta la política. Así pues, la política y las instituciones políticas habrán de adquirir preeminente importancia en los años venideros (Banco Interamericano de Desarrollo, 2000). Algunos han llegado a proponer que el verdadero objetivo del análisis económico sea el descubrir los arreglos institucionales que subyacen a todo sistema de producción e intercambio para concebir otros alternativos y viables que mejoren el desempeño económico colectivo, nada de lo cual puede hacerse sin introducir el análisis político (Fuentes Quintana, 1993). En realidad, en toda sociedad se da un modo específico de relacionamiento entre la política y la economía que constituye el principal determinante del desempeño económico. En las sociedades actuales la parte del PIB gestionada por los gobiernos y la ubicuidad y dinamismo de las regulaciones impuestas por éstos contienen las claves más determinantes del desempeño económico. La teoría macroeconómica nunca resolverá los problemas que enfrenta a menos que reconozca que las decisiones adoptadas en el proceso político afectan críticamente al funcionamiento de la economía. Esto sólo puede hacerse mediante una modelización del proceso económico-político que incorpore las instituciones específicas afectadas y la consiguiente estructura del intercambio político y económico (North, 1991). El reconocimiento del valor y hasta de la imprescindibilidad de la política para el desarrollo, remite a la agencia humana, a nuestra libertad y responsabilidad por la historia y, consiguientemente, a la trascendencia de las valoraciones y preferencias morales desde las que, cuando se dan las condiciones, procedemos a la reforma institucional. Las consideraciones anteriores nos parecen especialmente relevantes para América Latina porque, dados los niveles existentes de dualización, exclusión y desigualdad y las tradiciones populistas, caudillistas, corporativas y autoritarias todavía presentes, enfocar aquí la construcción de la gobernabilidad democrática desde una teoría del neoliberalismo individualista radical no parece el mejor camino. Entre otras razones porque en la mayoría de nuestros países la gran tarea pendiente es la construcción de la comunidad nacional y la ciudadanía plena. Y ello no podrá hacerse sin poner en primer término la construcción de

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unas instituciones que, partiendo del reconocimiento del valor de los mercados, no los convierta en Deus ex machina sino que reconozca sus limitaciones y su radical insuficiencia para enfrentar los retos globales que la región tiene planteados. El desarrollo de los mercados puede ayudar, pero no garantizará por sí solo la construcción de una ciudadanía plena, libre y responsable. Esto exigirá de otros valores adicionales, integrantes de los que el PNUD llama el desarrollo humano. Gobernabilidad democrática es, pues, también construir una cultura cívica que no se agote en los valores de eficiencia, productividad, competitividad y realización individual, sino que abrace otros como los de solidaridad, convivencia, compasión, igualdad, dignidad y libertad, traducidos en proyectos personales integradores, un sistema de deberes y de un sentido de responsabilidad por la comunidad. La reforma institucional que el desarrollo humano exige, y que constituye el objeto de la política necesaria, es un proceso extraordinariamente difícil porque supone cambios en los actores, en las relaciones de poder y en los modelos mentales. Es decir, se trata de un proceso de aprendizaje social casi necesariamente tensionado porque, aunque se traduzca en beneficios para el conjunto de la sociedad, está lleno de incertidumbres y esfuerzos costosos para los ganadores y de sacrificios inevitables para los perdedores. Además, como las instituciones son formales e informales, la simple reforma legislativa no garantiza el enraizamiento del cambio institucional si no va acompañada de un cambio en las actitudes, valores y competencias sociales capaz de insertar en la cultura política las nuevas reglas. De ahí que pueda decirse, con razón, que el cambio institucional no puede hacerse sólo por legislación o decreto, de arriba hacia abajo, sino que supone también el protagonismo o participación activa de los actores actual o potencialmente interesados, es decir, un movimiento de abajo hacia arriba sin el cual no se puede garantizar la transformación necesaria de la informalidad institucional. En las condiciones específicas de la mayoría de nuestros países, la reforma institucional democrática es todavía más difícil y urgente. Es más difícil porque la propia imperfección democrática dificulta la calidad representativa, a la vez que amplios grupos de la población participan no como sujetos activos del proceso democrático sino, en el mejor de los casos, como meros reivindicantes de protección o de una participación subordinada a los beneficios distributivos. Resulta inquietante que, ante la ya imposible o la radical insuficiencia de la redistribución estatal y ante la pervivencia de las prácticas patrimonial-burocráticas, las nuevas democracias, o mejor dicho sus partidos, no hayan sido capaces de generar proyectos políticos que alienten suficientemente la organización y participación política de la gente. En estas condiciones no puede darse en nuestros

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países la "eficiencia adaptativa", que es la que permite la reforma institucional incremental en las democracias representativas avanzadas. Y como tampoco puede darse ninguna revolución creíble, corremos el riesgo de quedarnos sin reforma y sin revolución, pero con un descontento y una rebelión crecientes al no percibirse una luz de esperanza al final del túnel. Es a este tipo de círculos viciosos a los que aludía el Presidente Fernando Henrique Cardoso cuando urgía por la reforma política, sin la cual, decía en el Círculo de Montevideo, no será posible ni la reforma económica, ni la social, ni la del Estado. O nuestras democracias son capaces de reformarse o no serán capaces de producir desarrollo para todos, con lo que dejarán el campo presto para nuevos emprendedores políticos cuyo rumbo no tiene por qué ser necesariamente democrático. Al fin y al cabo, si los demócratas oficiales no se cansan de identificar su imperfectísima democracia con "la democracia" y su más imperfecta seguridad jurídica con "el Estado de derecho", no es de extrañar que quienes han quedado excluidos acaben sintiendo poco aprecio por la una y por el otro. No son meros temores. El proceso venezolano, el deterioro colombiano, las incógnitas argentinas y las dificultades de tantos países andinos y centroamericanos expresan procesos inquietantes. No hay reforma institucional verdadera sin líderes ni emprendedores, públicos, privados, sociales, culturales... capaces de construir y articular las coaliciones necesarias, enfrentar los conflictos inevitables, llegar a los acuerdos convenientes y fijar en la cultura cívica y política las nuevas reglas del juego. En América Latina existen no sólo condiciones objetivas sino también capacidades subjetivas para la generación de liderazgos innovadores. No es cierto que los jóvenes se desinteresen de la política, aunque sí que "pasan" de la política que se les ofrece por la vía de los padrinazgos, compadreos o congresos partidistas tradicionales, lo que dista de ser un signo negativo. Si los partidos y sus viejas e inadecuadas coberturas ideológicas no son capaces de movilizar, no es porque la movilización social no sea posible, como demuestra la experiencia de tantos esforzados emprendedores e innovadores comunitarios, empresariales, culturales y económicos. La descentralización, allí donde no ha quedado aprisionada por el patrón clientelar de la política tradicional, ha demostrado su potencial para articular entornos generativos de nuevos actores y positivos em prendimientos con capacidad, aveces, de regenerar las viejas estructuras partidistas. Facilitarla mediante una correcta y precisa definición de competencias, recursos financieros y relaciones intergubernamentales sigue siendo una de las tareas más promisorias de la reforma política democrática. Lo que precisamos urgentemente es una revalorización y reinvención de la política como responsabilidad compartida entre todos por la construcción y el progreso de nuestras comunidades y naciones; y, desde ellas, de un orden interna-

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cional más justo y vivible. Los griegos llamaban "idiota" al "ausente de la ciudad", a quien se dedicaba exclusivamente a sus asuntos privados renunciando de hecho a su condición de ciudadano. Necesitamos estimular una ciudadanía activa que impulse las reformas exigidas para nuestro desarrollo democrático. Sin ella será imposible la renovación o sustitución de los indispensables partidos políticos. Tampoco podemos confiar sólo en los gobiernos y en la mejora de sus capacidades expertas, porque lo que está en juego no es principalmente la calidad de las políticas públicas sino la necesidad de una práctica política democrática renovada. Nadie sabe muy bien cómo se hace eso, incluidos ios expertos. Por eso necesitamos liderazgos que se pongan al frente de procesos de experimentación y aprendizaje social en todos los ámbitos de la existencia colectiva. El tipo de liderazgo político requerido por el cambio institucional positivo difícilmente pueda prescindir de la etica, dado el papel de los valores en la transformación institucional positiva. Burns lo expresó claramente: La esencia del liderazgo está en el reconocimiento de la necesidad real, en el descubrimiento y explotación de las contradicciones entre los valores y las prácticas, en el realineamiento de los valores, en la reorganización de las instituciones y en el gobierno del cambio. Esencialmente, la tarea del líder consiste en la elevación de las conciencias, en inducir a la gente a tomar conciencia de lo que siente y a sentir sus verdaderas necesidades tan fuertemente, a definir sus valores tan sentidamente que pueda ser movilizada para la acción transformadora (Burns, 1975, pp. 43-44). En la misma línea, Heifetz (1994) propone que, en lugar de definir el liderazgo como una posición de autoridad en una estructura social o como un conjunto de características personales, resulta más útil en nuestro tiempo definirlo como una actividad o trabajo adaptativo susceptible de ser emprendido desde todas las posiciones sociales y por cualquier persona en algún momento en su vida. El trabajo adaptativo consiste en el aprendizaje requerido para abordar los conflictos entre los valores de las personas, o para reducir la brecha entre los valores postulados y la realidad que se enfrenta. El trabajo adaptativo requiere un cambio de valores, creencias o conductas. La exposición y orquestación del conflicto —de las contradicciones internas—, en los individuos y los grupos, potencian la movilización de las personas para que aprendan nuevos modos de actuar. Necesitamos políticos emprendedores en el sentido expresado por Spinosa, Flores y Dreyfus, es decir, políticos capaces de captar "desarmonías" en las prácticas sociales, vivir intensamente estas desarmonías como un problema de identidad o sentido vital y actuar como generadores en un espacio colectivo deter-

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minado de un proceso de transformación de prácticas sociales que producirá nuevas identidades, significados y reglas. Los verdaderos emprendedores tienen fuerza para hacer historia, superando todos los costes de incertidumbre inherentes a su tarea, porque viven la desarmonía que descubren y deciden vivir para superarla transformándose a sí mismos y al espacio colectivo en el que actúan. Por ello, los citados autores consideran que fortalecer la capacidad de iniciativa no es tanto un problema de conocimientos como de sensibilidad.18 Hemos entrado en un tiempo histórico nuevo de complejidad, interdependencia y mutación sin precedente. El desarrollo ya no depende tanto del manejo de un stock de conocimientos de lenta evolución como de la generación de una capacidad social de aprendizaje de nuevas formas y competencias de acción colectiva, es decir, de reforma institucional permanente. En el nuevo entorno del desarrollo, el aprendizaje social y la reforma institucional no tienen un punto claro de llegada. Difícilmente podremos decir un día que ya hemos consolidado la democracia, hecho eficientes los mercados y equitativa la sociedad (conceptos que, por lo demás, son meramente históricos y no tienen nada que ver con ninguna pretendida condición de naturaleza). Cada generación va a tener su responsabilidad en esta reconstrucción incesante de nuestra historia. El siglo XXI todavía podría ser el de América Latina. Frente al tercer centenario de su emancipación no podemos menospreciar sino reinventar y revalorizar la política como la acción de cada uno en interés de todos, como oportunidad para la autorrealización de un yo comunitario frente a un ego egoísta, como una larga marcha de aprendizaje y construcción de instituciones estimuladoras de comportamientos individuales y organizativos eficientes y solidarios. Esta labor en absoluto está reservada a una élite reducida y selecta. Los políticos líderes y emprendedores que necesitamos para ello no nacen ni se fabrican en escuelas de lujo, sino que se hacen a sí mismos por la determinación de serlo. No hay ninguno de nosotros que en algún momento, en alguna situación, no pueda ponerse al frente y generar un proceso de aprendizaje positivo en su ámbito social. Ocupará entonces una posición de liderazgo, y si lo está haciendo desde la lucidez intelectual y el compromiso por el perfeccionamiento ético, estará haciendo además la política que necesitamos. 18

Para nuestros autores, hay dos clases de competencias requeridas para hacer historia: 1) ser capaz de sentir y hacerse cargo de las desarmonías experimentadas en el propio espacio vital colectivo y 2) ser capaz de cambiar el propio espacio sobre la base de las prácticas en desarmonía. Ello es imposible desde una actitud meramente intelectual, pues exige compromiso y experimentación comprometida. Los emprendedores hacen historia a través de la articulación, la apropiación cruzada y la reconfiguración de las prácticas y las identidades de su espacio vital. Esto no es una tarea especializada sino la mejor forma de vivir nuestra cotidianeidad (Flores, Spinosa y Dreyfus, 1997, pp. 356-358).

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Instituciones y desarrollo: una revisión de la literatura empírica actual Joan-Oriol Fracs Cabrera* La forma en que se toman e implementan las decisiones públicas influye de manera determinante en la actividad económica. La existencia de oportunidades de manifestar las preferencias, la provisión de ley y orden, la existencia de derechos de propiedad estables, de bienes públicos básicos y de redistribuciones que promuevan el bienestar y no resulten capturadas por intereses improductivos, depende fundamentalmente de la alineación de las capacidades institucionales con las coaliciones distributivas del país.19 La evidencia empírica en torno a la importancia de la gobernanza para el desarrollo se ha remarcado en múltiples estudios (véanse, por ejemplo, Hall y Jones, 1999; Kaufman, Kraayy Zoido-Lobatón, 1999; Clague etal, 1997; KnackyKeefer, 1997, 1995; Barro, 1996). El conjunto de estos estudios demuestra, utilizando técnicas econométricas, que las variables de gobernanza, como son las reglas que fomentan las libertades políticas y civiles, la responsabilidad política, el nivel de corrupción derivada de incentivos perversos en las reglas y procedimientos, la calidad de la regulación y otras que se comentan en detalle más adelante, están directamente relacionadas con el crecimiento y el bienestar, medido como PIB per cápita, niveles de inversión del país, o indicadores de pobreza como la tasa de mortalidad infantil. A continuación señalamos cuatro de los argumentos más utilizados por la literatura para explicar la constatada relación positiva entre gobernanza y desarrollo. En primer lugar, la literatura señala la importancia de los frenos y contrapesos a la acción de gobierno para promover políticas públicas que atiendan a los problemas de la ciudadanía y eviten la opresión de las minorías (Knack y Keffer, 2002). La denominada "accountability" del gobierno provee de los incentivos necesarios para evitar potenciales comportamientos oportunistas en el ejercicio del poder. El marco constitucional en el que se dibujan estos frenos y contrapesos cobra, pues, una importancia vital en la traslación de las preferencias ciudada* Analista del Instituto de Governabilitat de Catalunya (IIGC). El alineamiento entre capacidades institucionales y las coaliciones distributivas de actores estratégicos en el país determina la viabilidad de las políticas de reforma institucional en un país determinado. Por mucho que en un país exista la capacidad institucional para llevar a cabo una determinada política (se cuenta con los medios y los instrumentos adecuados), si la coalición distributiva que impulsa esta última no engloba a los actores adecuados, su viabilidad será mínima. Los incentivos que confrontan los diversos actores que apoyan una política resultan de vital importancia para entender los resultados de la política misma. 19

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ANEXO 2

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ñas en políticas públicas bajo unos principios que eviten tanto la tiranía de las mayorías como de las minorías. Esto resulta especialmente relevante en condiciones de elevada polarización económica y social como la que existe en América Latina. En segundo lugar, la literatura institucional señala la importancia de las instituciones para fijar los derechos de propiedad estables, evitar la captura de rentas y fomentar así el funcionamiento eficiente de los mercados. La existencia de derechos de propiedad estables y la predecibilidad provista por el Estado de derecho son precondiciones básicas para el intercambio eficiente y la inversión a largo plazo (Bates, 2001; North, 1990). Sin dichas precondiciones, no existe confianza en el mercado y se abren las puertas a la conocida captura de rentas. La captura de rentas tiene lugar cuando los potenciales competidores en el desarrollo de una actividad no pueden acceder a determinadas oportunidades y/o recursos debido a la existencia de derechos protegidos sobre determinados mercados, subsidios, recursos naturales y, más importante si cabe en la sociedad actual, sobre la información. En tercer lugar, se señala también desde la literatura la importancia de las instituciones para evitar la corrupción y otras formas de captura de rentas. Los ya tradicionales argumentos de Krueger (1974) y Posner (1975), así como los más recientes de Khan (2000) o Bardham (2001), muestran cómo la acción colectiva requiere de instituciones que eviten el conocido juego de suma negativa, donde a los actores les conviene más invertir en recursos para intentar capturar rentas vía corrupción que invertir en actividades productivas en el mercado. Sin duda, las instituciones están en la raíz de este problema, que no es de inmediata solución, puesto que se encuentra sometido a procesos que dependen de la historia del país (path-dependent) y de las coaliciones distributivas existentes. Bajo determinados patrones culturales y coaliciones distributivas, una institución que a nadie le gusta individualmente persiste como resultado de una red mutuamente sostenida de sanciones sociales, de modo que la gente se acaba adaptando a ella debido al miedo de perder reputación si no lo hace (Bardhan, 200l,p. 9).20 Finalmente, en cuarto lugar, la literatura acostumbra a señalar que las instituciones son vitales para el establecimiento de una burocracia de calidad, un poder judicial independiente y una democracia que fomente el desarrollo. Una 20

Esto supone que, bajo determinadas circunstancias, y en ausencia de instituciones adecuadas como condición necesaria, las sociedades pueden verse encerradas en un equilibrio caracterizado poi una elevada corrupción y bajos niveles de desarrollo y de democracia (Bardhan, 1997; Shleifer yVishny, 1993).

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burocracia fuerte y un poder judicial independiente dependen, fundamentalmente, de reglas y procedimientos que incrementen la transparencia y la responsabilidad y, con ello, el coste de la corrupción y la captura de rentas improductiva. Como señaló Dany Rodrick (1997), la democracia, mediante la rendición de cuentas electoral y de otros tipos, permite tasas de crecimiento a largo plazo más predecibles y estables y provee de mejores mecanismos para afrontar condiciones económicas adversas y promover la redistribución de la riqueza y la lucha contra la pobreza.21 Sin embargo, la democracia formal no es ninguna fórmula mágica para el desarrollo, pues sin instituciones de calidad la democracia puede también ser víctima de la captura de rentas por parte de grupos políticos corruptos nada representativos de la población o de grupos económicos improductivos que capturan derechos monopólicos sobre determinados mercados o recursos. La calidad de las instituciones explica, pues, los fallos del Estado y del mercado para promover el crecimiento y la reducción de la pobreza. A su vez, todos estos factores están interrelacionados en cuanto tienen su fundamento en el papel de las instituciones para resolver los problemas de la acción colectiva. Los problemas de acción colectiva especialmente importantes para el desarrollo se pueden concretar en dos: los problemas de oportunismo y los problemas de coordinación, ambos resultantes del problema conocido como de compromiso, de credibilidad o de confianza de las instituciones. Brevemente y de forma muy sencilla, podemos definir el problema del oportunismo o del "free-rider" como el derivado de anteponer los intereses individuales sobre los colectivos, a la hora de compartir los costes derivados de una determinada política pública, mientras que los problemas de coordinación son aquellos derivados de las disputas inherentes a cómo compartir los beneficios del cambio generado por dicha política pública (Bardhan, 2000). Estos dos tipos de problemas redundan en la credibilidad, el compromiso o la confianza en el cambio institucional. Cuando los problemas de oportunismo o de coordi-nación son demasiado elevados, el cambio institucional positivo es poco probable y, aunque se produzca, resulta poco creíble, pues no genera la confianza necesaria entre los operadores económicos y, por tanto, no conduce al desarrollo económico sostenido a lo largo del tiempo. (Para una revisión más detallada sobre las causas y los efectos de los problemas de credibilidad o compromiso véase North y Weingast, 1989; Greif, 1997; Greif, Milgrom y Weingast, 1994; Dixit y Londregan, 1995; Dixit, 1999; Aoki, 2000.) 21

Estas ideas son compartidas por Dahl (2000), cuando enumera las ventajas que la democracia aporta al desarrollo.

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Así pues, la calidad de las instituciones resulta clave para incrementar la credibilidad de las políticas de un país determinado, lo que, a su vez, es condición necesaria para un incremento de la inversión, el crecimiento y las políticas públicas de reducción de la pobreza en general (redistribución, inversión en bienes públicos o bienes comunes locales, y otras). La reforma política pasa a entenderse, pues, como precondición básica del éxito de otro tipo de reformas que, como las económicas, dependen de los incentivos y las restricciones a que la gobernanza somete a los distintos actores implicados (Tamassi, 2002). Tanto las reformas institucionales de primera generación (estabilizaciones macroeconómicas y apertura comercial) como las de segunda generación (modernización del Estado, reforma judicial, políticas de liberalización y regulación, y la descentralización) han tenido y tienen todavía como objetivo fundamental la mejora de las reglas del juego para reducir el oportunismo, aumentar la coordinación y, así, proveer de credibilidad al marco que guía el comportamiento de los agentes en el sector público y privado (Haggard y Kaufman, 1992).

ANEXO 3 El doble origen y fundamento, racional y sensible, de las normas éticas Aunque personalmente me cuesta imaginar un mundo sin religión, no me parece intelectualmente apropiado fundamentar religiosamente nuestras valoraciones y normas éticas. Además de inadecuado es altamente peligroso: si queremos evitar los riesgos de los fundamentalismos hemos de situar religión y ética en planos diferentes. La historia de la liberación humana comienza con el laicismo y la separación consiguiente entre religión, por un lado, y ética y derecho, por otro. La ética es una exigencia de la supervivencia y el desarrollo de la especie humana, una dimensión clave de nuestra cultura, que interesa e involucra a creyentes y no creyentes de todo tipo, y que guarda cabal sentido tanto cuando se tiene como cuando se debilita o se pierde la fe. El fundamento de la ética no se encuentra en la relación de los seres humanos con Dios sino con el prójimo. Por lo demás, en nuestro tiempo, no tenemos ninguna constancia empírica de que las actitudes religiosas más fervientes se correspondan con las actitudes éticamente más meritorias. Aun imaginando un mundo en el que se hubiera erradicado la religión, la ética seguiría siendo una exigencia de la supervivencia y desarrollo de la especie humana. Cuántas veces se ha querido desconocer este dato elemental y, en todos los gulags de la historia, se ha pretendido sustituir la ética por la ciencia, se han sacrificado la libertad y el progreso humano. ¿Dónde

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se encuentra entonces el fundamento de la ética? ¿Cómo surgen y evolucionan nuestras normas y valoraciones éticas? Para desarrollar estas cuestiones me instalaré en los nada sospechosos filósofos morales escoceses Hume y Smith, en los que muchos seguimos encontrando uno de los mejores fundamentos de las modernas ciencias sociales. Hume combatió la corriente del racionalismo constructivista ilustrado que consideraba que la sociedad puede ser objeto de pleno conocimiento y de gobierno perfecto desde la ciencia. Habiendo vivido la devastación producida por los conflictos religiosos de su tiempo saludó positivamente la llegada de la Ilustración, pero se demarcó claramente de los "philosophes"y de su idea de una razón rígida e inmutable, casi trasunto de la divina, que acabó justificando la pervivencia de las estructuras del Antiguo Régimen a través de la centralización, tai como observara Tocqucville. Frente a esa razón deificada, Hume nos propone quedarnos con la "creencia", es decir, en un cierto sentido del mundo producido a partir de la reflexión sobre nuestras percepciones imperfectas de la realidad. Esta reflexión que hace brotar la creencia se debe a la imaginación y puede ser siempre socavada por la razón. Nuestras creencias no proceden de la razón sino de la imaginación. Al reflexionar imaginativamente y construir un sentido para nuestro mundo no sólo expresamos nuestras percepciones, sino que las ordenamos valorativamente. Mediante la constante aplicación de la razón a nuestras creencias fundamos el espíritu de tolerancia y evitamos todo dogmatismo. Una asociación política fundada en un sistema de creencias tiene la doble cualidad de superar el dogmatismo y de reconocer el papel de las valoraciones éticas en la reflexión o imaginación que funda las creencias.22 En 1759, estimulado por Hume, Adam Smith, desde su cátedra de filosofía moral, publicaba la Teoría de los sentimientos morales. Para Smith las valoraciones y normas éticas se fundan en la experiencia de la interacción humana y surgen como un derivado intelectual y sensible de la simpatía, la empatia y la compasión humanas. Por más egoísta que quiera suponerse al hombre, evidentemente hay algunos elementos en su naturaleza que lo hacen interesarse en la suerte de los otros de tal modo que la felicidad de éstos le es necesaria aunque de ello nada obtenga, a no ser el placer de presenciarla. De esta naturaleza es la lástima o compasión, emoción que experimentamos ante la miseria ajena, ya sea cuando la vemos o 22

"Derribemos también esa pretendida razón rígida e inmutable; quedémonos con la creencia, pues ella es suficientemente fuerte para garantizar la vida y la convivencia pero demasiado débil para permitir que en ella se apoye el fanatismo" (Félix Duque, "Introducción", en Tratado de la naturaleza humana, libro I [Hume, 1984J).

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cuando se nos obliga a imaginarla de modo particularmente vivido [...]. Como no tenemos la experiencia inmediata de lo que otros hombres sienten, solamente nos es posible hacernos cargo del modo en que están afectados, concibiendo lo que nosotros sentiríamos en una situación semejante [...]. Por medio de la imaginación nos ponemos en la situación del otro, concebimos estar en su cuerpo, y, en cierta medida, nos convertimos en una misma persona, de allí nos formamos una ¡dea de sus sensaciones, aun sentimos algo que, si bien en menor grado, no es del todo desemejante a ellas (Smith).

La aceptación, el aplauso, el rechazo o la aversión de determinados comportamientos se funda en nuestra razón —a través del juicio de conveniencia— y en nuestros sentidos o sensibilidad -nos duele o nos alegra o eleva-. Por eso, la sanción ética conlleva siempre la doble carga intelectual y emotiva. La razón es importante porque no experimentamos simpatía ni compasión por los sentimientos ajenos sin más, sino por la relación entre éstos y su motivación y circunstancia. No nos alegramos si no compartimos la dicha de algunos locos. No experimentamos el mismo sentimiento ante el dolor ajeno cuando lo consideramos merecido y cuando no.23 Sin razón no hay valoración propiamente ética. Pero la sola razón no basta. El fundamento de la ética está en la disposición humana a sentir al prójimo como a nosotros mismos, la cual puede ser cultivada como virtud o anestesiada o corrompida. Los casos extremos de perversión ética proceden de los comportamientos psicópatas incapaces de sufrir y de gozar con los otros, comportamientos que son debidos a alteraciones psicológicas individuales, pero que también vienen fomentados por estructuras sociales profundamente desiguales que inhiben la empatia, o por identidades fundamentalistas que atribuyen valores diferentes a la vida humana según el grupo de pertenencia. Pero existen formas menos extremas y más comunes de corrupción moral. Para Smith, "la disposición a admirar, y casi a adorar, al rico y al poderoso y a despreciar o al menos menospreciar a las personas pobres y de medios limitados, aun cuando sea necesaria para establecer y para mantener la distinción de jerar23

Algunas aproximaciones actuales al desarrollo que enfatizan exclusivamente los factores endógenos, tales como el bajo capital social o las instituciones inadecuadas y falentes, sin considerar la responsabilidad de los factores exógenos, tales como el régimen del comercio internacional, la arquitectura del sistema financiero, el consumo de productos ilegales en los países desarrollados o los niveles desproporcionados de contaminación procedentes de éstos, son actitudes que tienden a culpabilizar exclusivamente a la víctima y a anestesiar moralmente a los ciudadanos de los países desarrollados. En éstos, el verdadero problema no es la duda por la eficacia de la ayuda, sino la falta de movimiento y compromiso cívico suficiente para forzar a los gobiernos a incrementar y a reformar la ayuda a un mismo tiempo.

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quías y el orden social, es a su vez la causa mis grande y universal de la corrupción de nuestros sentimientos morales" (Smith, 1988). Adam Smith ha sido interesadamente malinterpretado en sus ideas sobre la riqueza, los empresarios y la mano invisible. A su juicio, es moralmente reprochable toda riqueza obtenida violando "las reglas de juego limpias". La mano invisible sólo promueve "a veces" el interés común cuando el particular busca su propio interés "por un camino justo y bien dirigido". Por último, defender la libre empresa es diferente de defender a los empresarios, pues éstos, en ausencia de instituciones garantizadoras del "camino justo y bien dirigido" (principalmente la libre competencia), tenderán a realizar su propio interés a costa del interés común.24 De ahí que para Adam Smith el fundamento de la sociedad no se encuentra ni en la mano invisible, ni en los empresarios, ni en la riqueza sino en la justicia, el derecho y la ética: Cuando prevalece la injusticia, la sociedad necesariamente se destruye. La beneficencia es un ornamento que embellece, no el fundamento que soporta el edificio, y por ello sólo basta con recomendar que se adopten conductas benéficas, pero no hay que imponerlas. Por el contrario, la justicia es el principal pilar del edificio. Si se lo quitara, todo el inmenso tejido de la sociedad se rompe y queda sólo en átomos. A efectos de cumplir con la justicia, la naturaleza ha puesto en el corazón humano un sentimiento de abandono, de temor al castigo merecido, como la mayor garantía que tienen las sociedades, como protección de sus miembros más débiles, para frenar la violencia y para castigar al culpable (Smith, 1988, pp. 12-26).

La justicia se fundamenta en normas generales umversalmente aceptadas y establecidas por la concurrencia de los sentimientos de todos los hombres. Dichas normas están, en última instancia, fundadas en la experiencia de lo que, en casos particulares, aprueban o reprueban nuestras facultades morales o nuestro sentido del mérito y de la conveniencia. Originariamente no aprobamos o condenamos los actos en particular porque al examinarlos resulten estar de acuerdo o no con alguna regla general. Por el contrario, la regla general se forma a través de la experiencia, a través del juicio moral socialmente compartido que realizamos sobre lo aceptable o reprobable de determinado tipo de actos o comportamientos. El juicio moral posee una doble naturaleza, intelectual y sensible. La inducción de reglas generales es una operación imposible sin la razón. Si nuestros ~4 "Raía vez se verán juntarse los de una misma profesión u oficio, aunque sea con motivo de diversión o de otro accidente extraordinario, que no concluyan sus juntas y sus conversaciones en alguna combinación o concierto contra el beneficio común, conviniéndose en levantar los precios de sus artefactos o mercaderías" (Smith, 1988, pp. 12-26).

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juicios morales dependieran sólo de nuestra emociones y sentimientos inmediatos tan influenciables por nuestros estados de salud, humor o circunstancias, la vida social se resentiría sin duda. El juicio ajeno sobre nuestros propios comportamientos debe responder a reglas ciertas, y esta certidumbre sólo puede ser asegurada por la razón. Pero de ahí no se deduce que la norma moral proceda exclusivamente de la razón, pues las experiencias primarias de lo bueno y de lo malo, a partir de las cuales la razón elabora las reglas generales, no proceden de ésta sino de un inmediato sentido y emoción sobre los comportamientos observados. Por ello, la corrupción moral implica a la vez alogia, apatía y anestesia. Esta doble naturaleza, intelectual y sensible, de las normas éticas explica por que su fundamento se encuentra muchas veces no sólo en la ética sino también en otras disciplinas puramente intelectuales. Tomemos, por ejemplo, la imparcialidad de los funcionarios, una institución que puede valorarse éticamente sin duda, ya que imaginar un funcionario actuando parcialmente a favor de intereses particulares a través de la autoridad de la que ha sido investido para defender el interés público en el marco de las leyes, es algo que -por más corriente que resulte en algunos países- excita negativamente nuestra sensibilidad y produce un juicio moral negativo. Pero la imparcialidad de los funcionarios también es objeto de valoración desde el derecho, la economía, la ciencia política, etc., en tanto que, como institución político-administrativa, se justifica por asegurar determinados bienes públicos sin los cuales se resentirían la seguridad jurídica, la eficiencia económica o la credibilidad del proceso político-administrativo. Corresponde a estas ciencias discutir los arreglos institucionales alternativos disponibles, sus diferentes efectos y el alcance distributivo entre grupos sociales correspondiente a cada uno de ellos. Corresponde a la práctica política el pasar de uno a otro tipo de arreglos institucionales. En todas estas operaciones tiene un rol la ética. Esta doble naturaleza explica también tanto la necesidad como la radical insuficiencia de los enfoques puramente intelectuales o puramente sensibles para el mejoramiento ético de nuestros comportamientos. El fracaso de los tecnócratas tiene su raíz en la sinrazón que representa reducir el progreso o desarrollo humano exclusivamente a su dimensión unilateral de racionalidad instrumental. Sin indignación moral ante hechos irrefutablemente indignos, falta la pasión necesaria para remover el statu quo viciado generador de la apatía moral, la alogia y la anestesia que están dejando maltrecha nuestra capacidad de juzgar. Necesitamos la indignación bien informada de todos los Bernardos Kliksberg del mundo, necesitamos de actitudes proféticas religiosas o laicas para conjurar la amenaza de un mundo tecnificado dominado por unas élites globales y unas clases medias en los países centrales insensibles al dolor ajeno, a la desi-

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gualdad y la injusticia, a la discriminación racial, de género o religiosa, o a la suerte de las generaciones futuras, ensimismados en los yoes más egóticos, autoerigidos en eje del bien, perseguidores histéricos de una seguridad total imposible y sólo para ellos... con una propensión a la vez a la alogia, la anestesia y la apatía moral.

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ÉTICA PARA EL BUEN OFICIO POLÍTICO

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ÉTICA PARA EL BUEN OFICIO POLÍTICO

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La lucha contra la corrupción*

Señor Rector de la Universidad Católica Boliviana, señores representantes de las instituciones auspiciadoras de este seminario, amigas y amigos. A estas alturas de la historia, ha quedado claro que el modelo político y económico vigente en el mundo es un modelo que ha mostrado ventajas comparativas que le han permitido la preeminencia en relación con los otros ensayos para establecer formas de vida, formas de desarrollo, formas de crecimiento a lo largo de la historia. Está claro que quienes propician ese modelo han construido una estructura y una red compleja y muy importante que hemos definido como "globalización". Y está claro que se trata de un modelo, desde el punto de vista económico, más eficiente que lo que fuera su gran alternativa y que cayera destruido después de la caída del muro de Berlín: el modelo socialista. Pero lo que no está claro es si este modelo político y económico lleva consigo de manera intrínseca la posibilidad de resolver el desafío ético. El gran aplazo del modelo vigente en el mundo es, precisamente, el de la ética. Diría más, parece que hay una contradicción en los términos, por la naturaleza y las premisas del crecimiento, del desarrollo, de la competencia que existen en el mundo y la posibilidad de que esos métodos sean compatibles con respuestas de carácter ético. El Sr. Kliksberg mencionaba, sin embargo, que el punto de partida de una visión ética en la economía lo podíamos encontrar, y no tengo dudas de ello, en las premisas de Smith, el fundador de esta lógica y el fundador de esta filosofía económica. Pero suele pasar con frecuencia, le ocurrió al socialismo y ésta no va a ser la excepción con el liberalismo, que entre las propuestas teóricas y la aplicación práctica hay una distancia tan grande que a veces se produce un divorcio * Discurso de apertura del autor, entonces Vicepresidente de Bolivia, al inaugurar el Seminario Internacional "Capital Social, Ética y Desarrollo" realizado en la Paz, Bolivia, el 25 y 26 de noviembre de 2002. Organizado por el BID, el Gobierno de Bolivia, la Universidad Católica de Bolivia y la CAF. ** Ex Vice-Presiden te y actual Presidente de la República de Bolivia. 213

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Carlos Mesa Gisbert"

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entre lo que son premisas conceptuales y lo que son aplicaciones prácticas. Tengo para mí que el problema es saber si realmente este modelo podrá encontrar una respuesta ética o no. Y tengo para mí que hay serias dificultades de que lo logre por, insisto, la naturaleza en la que se funciona a partir de las premisas que el mundo desarrolla en, sobre todo, el ámbito de la economía y la sociedad. Alguien decía que la política no es el arte de la ética. Casi, casi tendríamos que decir que es una verdad de Perogrullo. Pero que en las circunstancias que hoy estamos analizando tiene particular trascendencia, porque lo que Kliksberg decía, a propósito de la economía, es perfectamente aplicable al resto de las disciplinas. El gran problema que estamos afrontando es que cada vez es mayor la separación entre política y ética, entre economía y ética, entre funcionamiento de la sociedad, y de las sociedades entre sí, y ética. Tampoco es un descubrimiento saber que el conjunto de nuestra naturaleza está vinculado a la corrupción. Somos proclives a la corrupción. Practicamos la corrupción. Y nos hemos desarrollado en el medio de la corrupción a lo largo de la historia. Con momentos peores y momentos mejores. La relación entre las naciones no es una relación en que prime la ética, sino que es una relación en la que prima el poder, la violencia, el dominio de unos sobre otros. De manera más o menos sofisticada, desde luego. Desde el proceso de conquista hacia la esclavitud del conquistado, hasta los procesos de conquista económica y de dominio mundial de hoy que matizan esta relación de injusticia, hay, sin duda alguna, elementos distintos, pero la relación esencial no cambia. Es en este contexto que debemos entender el desafío de la lucha por la ética. ¿Por qué hoy nos preocupa tanto la ética? ¿Por una razón de carácter moral? Sí, en parte. ¿Por una razón de carácter práctico? Sí, en mayor parte. Las naciones desarrolladas, los organismos internacionales, el conjunto de quienes están trabajando por un mundo más equilibrado, se dan cuenta de que hoy la corrupción se ha convertido en un verdadero freno para el desarrollo económico y en un verdadero freno para la eficiencia de este modelo. Lo cual es una buena noticia, porque, si no fuera así, probablemente no estaríamos hoy hablando de ética. Estamos hablando de ética porque la rueda de este modelo y de este sistema empieza a trabarse por problemas de corrupción, cosas que antes o no ocurrían o no se percibían. Bien, bienvenido que por razones de tipo práctico y también, si ninguna duda, lo creo, por razones de tipo moral, hay una combinación de ambas, estemos hoy preocupándonos por el tema de la corrupción. El problema de la corrupción, está claro, no es un problema exclusivo de América Latina, es un problema mundial. Pero, lamentablemente, los países de América Latina, y Bolivia es parte de esos países, están entre los que tienen mayores, estamos entre los que tenemos mayores niveles de corrupción. Por

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diferentes razones, que tendrían que analizarse también en vinculación con nuestra cultura, nuestro comportamiento, nuestras formas sociales. ¿Qué es lo que tenemos que hacer en el camino de luchar contra la corrupción? Primero entender, y ésta es la razón de este seminario, que hay una vinculación estrechísima entre ética y desarrollo. Y que hoy la lucha contra la pobreza, la lucha por el crecimiento, la lucha por una sociedad mejor, pasa, indispensablemente, por resolver el problema de la corrupción. No vamos a poder avanzar si no somos capaces de resolver este problema que es, sin ninguna duda, uno de los temas fundamentales de nuestras sociedades. En el caso boliviano, los ciudadanos bolivianos consideran que el primer problema es la crisis económica; el segundo problema, la corrupción; y, obviamente, a partir de esa realidad, uno puede darse perfecta cuenta de que ya no estamos hablando de algo accesorio, sino que estamos hablando de algo central. El rector de la Universidad decía, y es sin duda un elemento fundamental, que no vamos a poder tener éxito solamente a partir de legislación capaz, o teóricamente planteada para luchar contra la corrupción, si esa legislación no es clara, sencilla, de pocos pasos, con un objetivo fundamental, que sea reducir las oportunidades de corrupción y hacer más difícil al corrupto serlo. Ya se ha convertido en una premisa aceptada por todos que no vamos a poder resolver el problema estrictamente con premisas morales y con leyes, sino que vamos a tener que hacer que los mecanismos objetivos hagan de la corrupción un mal negocio. Otra vez, la vinculación de lo práctico con las razones morales. Y es verdad, tenemos que cerrarle las oportunidades al corrupto y tenemos que hacer que la relación costo-beneficio de un hecho de corrupción sea alta, al punto de que no convenga hacerlo. No por razones morales, exclusivamente, sino por razones prácticas. Si tú sabes que metido en un acto de corrupción tus posibilidades de salir indemne y de disfrutar de ese hecho de corrupción son mínimas, no vas a sentirte tentado a hacerlo. Pero, como ocurre en Bolivia, si tus posibilidad de éxito son muy altas y, además, las posibilidades de éxito siguiendo el camino recto son muy bajas, no hay ninguna razón práctica por la que tú te inclines por la línea correcta. En América Latina, uno de los problemas más serios de la corrupción es la burocracia. La burocracia se ha convertido en un instrumento extraordinariamente útil para la corrupción, porque multiplica los pasos a seguir, desde el punto de vista de la formalidad, porque multiplica las oportunidades de que esos pasos se conviertan en elementos de traba y, por supuesto, sólo resolubles por la vía de la corrupción, porque hacen más lento esos procesos y porque no obtienen los resultados para los que han sido creados. Si ustedes analizan, en la mayor parte de los casos, la burocracia ha sido creada para frenar la corrupción;

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LA LUCHA CONTRA LA CORRUPCIÓN

DILEMAS ÉTICOS DE AMÉRICA LATINA

y si ustedes analizan, en la mayor porte de los casos, la burocracia lo único que ha hecho es multiplicarla. Romper esa extremadamente compleja red de burocracia en nuestros países es muy difícil y es una de las tareas más importantes en las que tenemos que empeñarnos. No solamente a partir de la burocracia física, sino a partir de la maraña legal que hace que la burocracia exista o que la coloca o la crea a partir de los buenos deseos de eliminarla. Frecuentemente, leyes que buscan luchar contra la corrupción no hacen más que ampliarla por ese mecanismo. El siguiente elemento es el de la justicia. Está claro, es otra verdad de Perogrullo, una democracia sin justicia, no es democracia. Si esa premisa es real, una buena parte de los países de América Latina hoy no tenemos democracias que puedan definirse como tales. Bolivia es un ejemplo claro de ello. Y en la medida en que no seamos capaces de garantizar una justicia para todos, no seremos capaces de garantizar una democracia real. Y ése es, probablemente, el corazón del problema. Porque casi todos los procesos de reforma del Estado que hemos encarado se han estrellado con ese corazón que no hemos podido penetrar y que no hemos podido modificar en la medida que debemos hacerlo. Ésa es la razón por la que yo estoy aquí con ustedes. Como ustedes saben, como candidato a la vicepresidencia acompañé al Presidente Sánchez de Lozada con la premisa de la lucha contra la corrupción. Llevo cuatro meses como Vicepresidente de la República, y muchos de los bolivianos que han votado por mí se preguntan si hicieron una elección correcta. ¿Qué pasa con la corrupción? ¿Por qué el Vicepresidente de la República no hace nada concreto contra la corrupción? La primera respuesta es que, como podía haberlo previsto desde el principio, otra cosa es con guitarra. Cuando uno tiene la guitarra y se da cuenta de la complejidad de la partitura, sabe que los tiempos son muy estrechos, las demandas son muy altas y probablemente sobredimensionadas en relación a las posibilidades reales. ¿Qué es lo que estamos haciendo en la lucha contra la corrupción? Trabajamos en dos frentes: el frente de largo plazo, hemos mencionado que para cambiar cultura, comportamiento, forma de acción, no solamente del Estado, sino de los ciudadanos, se necesita una generación. Cuando tú dices que necesitas veinticinco años para cambiar las cosas, el deseo más importante de la gente es colgarte, porque no han votado por ti para que resuelvas las cosas en veinticinco años. Pero, tengo la mala noticia de decirles que sí, ése es el tiempo que vamos a tardar en un cambio; y estamos trabajando en un proceso de reforma institucional del Estado de largo plazo que implica modificaciones profundas de los tres poderes del Estado: del ejecutivo, el legislativo y el judicial. Particularmente el poder judicial, en el que de verdad tenemos que hacer cambios, que comiencen por romper el vínculo de cordón umbilical dependiente del poder judicial, del poder ejecutivo, que en general controla el sistema judicial. Pero

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ése no es el único punto. Tenemos que hacer más eficiente el trabajo de los jueces, apuntar a que cubran los requerimientos objetivos demográficos que tiene el país y lograr que los jueces respondan realmente a los criterios de procedimiento adecuados, rompiendo los vínculos de corrupción que se han convertido en el vínculo del poder económico de quien va a un tribunal de justicia. Pero tenemos que cambiar también el poder ejecutivo y el poder legislativo. Tenemos que convertir al poder legislativo en fiscalizador de verdad y en legislador de verdad y devolverle su capacidad de representación. La gente no cree en los legisladores y, lo que es más grave, no cree que los legisladores genuinamente los representen. Y ésta es una práctica difícil de cambiar porque el componente político, lo hemos visto en los últimos días, es muy fuerte y no hay posibilidad de un diálogo sensato. Mientras el debate del Parlamento sea el número de votos y no la fuerza de los argumentos, no vamos a romper esa lógica y, lamentablemente, hemos vuelto a entrar en ese mismo mecanismo a pesar de un cambio muy importante en la composición del poder legislativo. Pero, en el corto plazo, mientras trabajamos en un proceso de reforma institucional de largo plazo, tenemos que encontrar respuestas. Estamos haciendo lo que podría definirse como "un proceso de ensayo y error", que permita ver si lo que estamos haciendo es correcto. Dirán ustedes: es demasiado riesgo en un momento de demanda tan importante como éste. ¿Qué es lo que estamos haciendo? Trabajar en la investigación de casos específicos, hacer su seguimiento, impulsar que esos casos se desarrollen, por presión de la opinión publica y por nuestro peso moral, y estamos logrando algunos resultados muy importantes desde el momento en que empezamos a trabajar con fiscales y con jueces que tienen a su cargo casos particularmente sensibles que habían sido detenidos o que están congelados desde hace meses. Estamos poniendo a esos fiscales y a esos jueces a trabajar. Solamente con la pregunta y la presencia de nuestra representante de lucha contra la corrupción, esta lógica de frenar, esta lógica de ocultar, este paraguas de influencias o un proceso "natural" (entre comillas) de retardación de justicia se está empezando a cambiar. Tenemos que identificar, hemos trabajado como ustedes saben en el caso del terremoto de Aiquile, estamos trabajando en el caso del avión Bitchcraft y vamos a ponernos a trabajar intensamente en temas de preocupación de hoy. ¿Qué pasa, por ejemplo, con el sistema de la capitalización? Lo que no quiere decir revisar los contratos de capitalización; quiere decir algo más simple que eso: ¿se cumplieron o no se cumplieron esos contratos? No se trata de colocar en el tapete la seguridad jurídica, se trata de garantizar la seguridad jurídica consultando si las empresas capitalizadas cumplieron su parte en el trato o no la cumplieron. Y ésa es una responsabilidad en la que queremos entrar.

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I A LUCHA CONTRA LA CORRUPCIÓN

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En otras palabras: una tarea de largo plazo, lenta, menos espectacular, pero fundamental, verdaderamente esencial, que revise los mecanismos legales, que establezca procesos de institucionalización, que acelere los caminos, que cambie mentalidades. Es el proceso de reforma en el que estamos a largo plazo. Y en el corto plazo, el análisis específico de casos que dé como resultados que quienes son responsables de actos de corrupción estén donde deben estar; probablemente, en la cárcel. No es un tema fácil. No es un tema tan rápido como el que yo había previsto, sobre todo el de corto plazo, pero sí es un tema en el que vamos a darle resultados a la sociedad. Resultados que la sociedad necesita, porque la sociedad necesita dos cosas: el camino de la estructura de largo plazo y el camino de las señales; una señal adecuada a veces, incluso, es más eficiente que lo que se pueda pensar en el largo plazo con grandes estructuras de organización o de metodología. La lucha contra la corrupción es una larga tarea, que no se gana nunca porque la naturaleza humana está en un matrimonio indisoluble con la corrupción. El bien y el mal son parte de nuestra naturaleza, que nos acompañará por siempre. Pero es una lucha, precisamente por eso, que no debe detenerse. Me congratulo de que las condiciones prácticas hayan colocado al mundo en la necesidad de hablar de corrupción, para pelear contra ella. Me congratulo de que estemos sumando, además, sectores que siempre han defendido principios morales para forzar a que los principios morales sigan siendo los elementos esenciales. Y me sigo preguntando si esa materia en la que el mundo se aplazó, y está aplazado hoy a partir del modelo vigente, podrá ser resuelta o no.

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PRÁCTICAS EJEMPLARES

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PARTE III

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Página en blanco a propósito

El nuevo escenario de las políticas sociales en la Argentina

Muchos expertos hablan de pobreza y lo hacen como aquel sacerdote y escriba en la parábola del buen samaritano, como un fenómeno externo y en tercera persona. Los que tenemos la responsabilidad de conducir las políticas sociales debemos ser capaces de aprender y asumir la experiencia vital y cotidiana de los que menos tienen para que, concretamente, seamos capaces de hacer. ALICIA KIRCHNER

I. ANTECEDENTES Y CONTEXTO LATINOAMERICANO A partir de los procesos de reforma del Estado y de las privatizaciones de servicios y empresas públicas que se iniciaron en la Argentina en los años noventa, las relaciones entre el Estado y la sociedad civil, así como sus funciones, se vieron profundamente reformuladas. Este proceso implicó el retiro del Estado a un "Estado mínimo", reflejo del modelo neoliberal instalado. La sociedad civil sufrió un efecto de desmembramiento y de individualismo, expresado en un "sálvese quien pueda" que quebró tanto los lazos como los espacios de contención y organización. Los vínculos y relaciones entre el Estado y la sociedad civil cedieron lugar, en ese contexto, al fundamentalismo del mercado, como punto neurálgico desde donde la política social y económica era pensada y conducida. Frente al predominio de fuerzas puramente financieras y el desplazamiento de las políticas sociales estatales, la sociedad civil vio erosionadas sus bases de contención y muchas de sus formas organizativas fueron avasalladas. El efecto de todo este proceso es el que hoy vivimos casi todos los países de América Latina y que se derrama en situaciones de pobreza y exclusión. La sociedad civil en su conjunto perdió toda referencia con otras formas de organización que excedieran el marco del mercado. Fue así como proliferaron en la región "los programas sociales enlatados con una lógica compensatoria".1 * Ministra de Desarrollo Social de la Argentina. En la exposición de la Dra. Alicia Kirchner en el Congreso Internacional del CLAD sobre Reforma del Estado, Panamá, noviembre de 2003. !

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Alicia Kirchner*

PRÁCTICAS EJEMPLARES

Copiar estos programas fue asumir respuestas iguales para realidades diferentes, pero lo cierto es que estas copias fueron los indicadores tangibles de que como país no estábamos en un proyecto nacional y sí en el de otros. Estos programas fueron cómplices del modelo y resultaron, como tales, incompetentes para sentar bases que permitieran progresivamente dar respuestas a un desarrollo a escala humana. En la Argentina, por ejemplo, la política social se referenciaba en más de cincuenta programas que representaban la oferta social, sin contar con un hilo conductor que los caracterizara en la aplicación de la política. Comprendían acciones superpuestas, con lo que se descuidaba la integralidad del trabajo hacia sus verdaderos destinatarios: la sociedad civil. Aparecieron también distorsiones en algunas organizaciones, que nacieron especialmente al calor de los políticos del gobierno de turno, a los que éstos derivaban fondos públicos de manera discrecional. El Estado fue convencido, por ese interesado fundamentalismo, de que era "un gran inútil" y, como tal, renunció a su ejercicio. En ese contexto y como respuesta a la crisis, se crea en el 2002 un programa focalizado en la desocupación: "el Jefes y Jefas de Hogar". Justo es decir que, más allá de las debilidades que existieron en su aplicación, dio una respuesta concreta al momento de la emergencia. Entendemos que los planes de ingreso deben ser medidas temporales y excepcionales, "ya que la principal forma de afiliación a la sociedad opera a través del trabajo, y éste es la vía principal para obtener una identidad y un reconocimiento social, que permitan superar la exclusión" (De Lorenzo, 2004). Por eso, los planes sociales no pueden ser proyectados como permanentes. Si lo hiciéramos sería mucho más que asistencialismo, porque estaríamos decidiendo de antemano el fracaso del Estado de cara a la cuestión social, tema central que constituye uno de los impactos mayores del mundo moderno. Pero, además, permitiríamos el reciclado del clientelismo como cultura que degrada a la política hasta límites insospechados. Hoy, el Estado recupera su fortaleza para producir los cambios y para interpretar y abordar la compleja realidad social y "debe orientarse centralmente a crecer y reinstalar la movilidad social ascendente que caracterizó a la Argentina. Educación y salud, políticas de primera calidad, protección y promoción social de los que más necesitan, deben ponerse al servicio del objetivo de expatriar el escarnio de la pobreza" ?•

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Palabras pronunciadas por el Presidente de la Nación, Néstor Carlos Kirchner, el 1 de marzo de 2004.

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EL NUEVO ESCENARIO DE LAS POLÍTICAS SOCIALES...

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En América Latina hay una sed de ética; vastos sectores confluyen en la necesidad de superar la escisión entre ética y economía que caracterizó las últimas décadas. Una economía orientada por la ética no aparece como un simple sueño, sino como una exigencia histórica para lograr que la paradoja de la pobreza en medio de la riqueza pueda realmente superarse y construir un desarrollo pujante sustentable y equitativo.

BKKNARDO KI.IKSBERC (2004). Existe un permanente debate que tiende a reducir la aplicación de la política social a un plan de ingresos. Entendemos que no es posible uniformar respuestas ante las particularidades y realidades diferentes, la política social es mucho más compleja. Nuestro desafío es ir más allá de lo que homoginiza. Las respuestas enlatadas que se exportan como programas y que sirven, como decíamos, para dar supuestas respuestas a problemáticas parecidas, pierde impacto, porque no produce cambios al no tener en cuenta las particularidades y no producen inversión para el desarrollo social. La carencia de oportunidades y la inequidad de la última década en la Argentina, que tuvo su crisis en el 2001, fueron resultado de un modelo de país que despojó a la familia de derechos y de obligaciones. El resultado inevitable fue la "des-ciudadanización", por lo cual amplios sectores de la población se vieron sustraídos del ejercicio de sus derechos sociales y, por lo tanto, desprovistos de la posibilidad de acceso a un real desarrollo no sólo individual sino también colectivo. Este es el cambio que inició el Presidente Néstor Carlos Kirchner a partir de mayo del 2003 y que expresa concretamente cuando dice: La política puesta al servicio del bien común, las instituciones reconciliándose de a poco con la sociedad, el Estado tratando de restañar las heridas con asistencia y, sobre todo, con una intensa tarea de promoción social, las variables macroeconómicas bajo control y una proactiva inversión estatal al servicio del crecimiento y promoción de la actividad; el acento puesto en el fortalecimiento de la educación pública para que cumpla su rol de igualadora de oportunidades, forma parte "del nuevo escenario"