Ökologische Steuerreform: Steuern in der Flächennutzung: Von der klassischen Flächennutzung zur Steuer mit umweltpolitischer Lenkungsabsicht [1 ed.] 9783428484348, 9783428084340

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Finanzwissenschaftliche Forschungsarbeiten. N. F.

Band 63

Ökologische Steuerreform: Steuern in der Flächennutzung Von der klassischen Flächennutzung zur Steuer mit umweltpolitischer Lenkungsabsicht Herausgegeben von

Dieter Ewringmann

Duncker & Humblot · Berlin

Ökologische Steuerrefonn: Steuern in der Flächennutzung

Finanzwissenschaftliche Forschungsarbeiten Finanzwissenschaftliches Forschungsinstitut an der Universität zu Köln Begründet von Günter Schmölders Herausgegeben von Karl-Heinrich Hansmeyer und Klaus Mackscheidt

Neue Folge Band 63

Ökologische Steuerreform: Steuern in der Flächennutzung Von der klassischen Flächennutzung zur Steuer mit umweltpolitischer Lenkungsabsicht

Herausgegeben von

Dieter Ewringmann

Duncker & Humblot · Berlin

Die Deutsche Bibliothek - CIP-Einheitsaufnahme Ökologische Steuerreform: Steuern in der Flächennutzung : von der klassischen Flächennutzung zur Steuer mit umweltpolitischer Lenkungabsicht / hrsg. von Dieter Ewringmann. Berlin : Duncker und Humblot, 1995 (Finanzwissenschaftliche Forschungsarbeiten ; N. F., Bd. 63) ISBN 3-428-08434-9 NE: Ewringmann, Dieter [Hrsg.]; GT

Alle Rechte, auch die des auszugsweisen Nachdrucks, der fotomechanischen Wiedergabe und der Übersetzung, für sämtliche Beiträge vorbehalten © 1995 Duncker & Humblot GmbH, Berlin Fotoprint: Berliner Buchdruckerei Union GmbH, Berlin Printed in Germany ISSN 0430-4977 ISBN 3-428-08434-9

e

Gedruckt auf alterungsbeständigem (säurefreiem) Papier entsprechend ISO 9706

Vonvort Die wissenschaftliche und politische Diskussion über die "ökologische Steuerrefonn" hat sich in den letzten Jahren zunehmend auf verschiedene Vorschläge zum Ausbau der Energiebesteuerung konzentriert. Damit ist eine insgesamt bedauerliche Verengung des rur Umwelt bzw. Umweltpolitik relevanten Refonnspektrums eingetreten. Dies wird deutlich, wenn man sich auf die Gründe besinnt, die rur eine abgabenpolitische Flankierung des umweltpolitischen Instrumentariums sprechen. Ausgangspunkt rur alle ökonomischen Instrumentenvorschläge war und ist die mangelnde Effizienz des bestehenden, vorwiegend aus Ordnungsrecht und Subventionstatbeständen zusammengesetzten, Instrumentenbündels. Verbesserungsmöglichkeiten sehen Umweltökonomen vor allem in preislichen Mechanismen, die Umweltkosten den sie verursachenden Verfahren, Gütern oder Stoffen anlasten. Einen darur grundsätzlich geeigneten Mechanismus stellen hoheitliche Zwangsabgaben dar, mit deren Hilfe eine Art Preisersatzlösung geschaffen wird. Die allgemeine Logik solcher administrierter "Bepreisungen" bleibt unabhängig von der konkret gewählten Ausgestaltungsfonn stets dieselbe: Die relativen Preise von Faktoren und Gütern sollen um im Marktprozeß nicht berücksichtigte Bestandteile korrigiert werden, um dadurch entweder im Idealfall die Preise "die ökologische Wahrheit" (v. Weizsäcker) sprechen zu lassen oder - weil diese Wahrheit nicht feststellbar ist - die Preisstruktur so zu gestalten, daß die daraus resultierenden Marktwirkungen umweltpolitischen Vorstellungen entsprechen. M. a. W.: Preislösungen in der Umweltpolitik setzen darauf, daß durch die relative Verteuerung umweltschädlicher Verfahren und Produkte nach Anpassungsprozessen von Nachfragern und Anbietern die Marktchancen bzw. -anteile umweltfreundlicherer Verfahren und Produkte erhöht werden und so die Umweltbelastung zurückgeht. Dieser Zusammenhang offenbart, daß in der durchaus wichtigen und interessanten Energiesteuerdiskussion nur ein relativ kleiner Teilaspekt der umweltpolitischen Steuerungs- und "Bepreisungs-"Strategie behandelt wird: Erstens ist es für Preislösungen prinzipiell uninteressant, ob sie im Rechtsfonnengewand einer Steuer, einer Gebühr oder einer sonstigen speziellen Abgabenkategorie eingeruhrt werden. Insofern ist es unverständlich, daß die aktuelle Ökosteuerdiskussion die im nicht-steuerlichen Bereich der Zwangsabgaben bereits vorhandenen Abgaben, die bei ihrer Einführung und Erhebung gewonnenen Erfahrungen und die sich dort bietenden weiteren Ansatzpunkte ignoriert; es geht nicht nur um das

6

Vorwort

Steuere, sondern um das gesamte Abgabensystem. Zweitens kann sich die umweltpolitische Steuerungsperspektive nicht auf die Verteuerung von Energie beschränken, auch und erst recht nicht auf die wegen der CO 2-Problematik im Vordergrund stehende Verteuerung fossiler Energieträger. Es gibt eine Vielzahl umweltrelevanter Faktoren, Stoffe und Produkte, deren Umweltschädlichkeit völlig unabhängig von ihrer Energieintensität ist und die daher nicht über eine Veränderung der Energiepreise umweltpolitisch hinreichend steuerbar sind. Insofern kann der Ausbau der Energiebesteuerung bzw. die Einfilhrung neuer Energiesteuern möglicherweise ein erster Schritt, nicht aber die Ökoreform schlechthin sein. Drittens werden möglicherweise die Umweltwirkungen des Steuer- und Abgabensystems nicht nur von Energieabgaben und neuen oder bestehenden Zwangsabgaben auf umweltschädliche Tatbestände, die dann als Ökosteuern oder Umweltabgaben firmieren, geprägt; möglicherweise bezieht das System seine Umweltrelevanz in starkem Maße von der künftigen Entwicklung der Unternehmensbesteuerung, der Vermögensbesteuerung oder der persönlichen Einkommensbesteuerung. Vor diesem Hintergrund müssen Überlegungen zur Veränderung der Energiebesteuerung und zur Einfilhrung weiterer "Ökosteuern" in eine Gesamtperspektive umweltpolitischer Steuerung und abgaben- sowie steuersystematischer Entwicklung eingebunden werden. Dazu sind weitere Forschungsanstrengungen erforderlich. Vertiefte Analysen über die Wirkungen alternativer Ausgestaltungsoptionen einer Energiebesteuerung gehören dazu ebenso wie Untersuchungen über die Wirkungen bestehender Zwangsabgaben, über die Vereinbarkeit von nicht-ökologisch motivierten Abgaben- und Steuerreformplänen (z. B. Unternehmensteuerreform) mit ökologischen Reformansprüchen sowie zur konzeptionellen Basis und abgabentechnischen Umsetzung von Steuer- und Abgabenlösungen außerhalb des Energiebereichs. In seinem Forschungsprogramm hat das Finanzwissenschaftliehe Forschungsinstitut an der Universität zu Köln einige zentrale Fragen dieses Komplexes aufgegriffen. Erste Ergebnisse sind bereits veröffentlicht worden; sie beinhalten insbesondere eine kritische Würdigung bisheriger Reformvorschläge und Steuervergünstigungsregelungen auf der Grundlage einer steuersystematischen Gesamteinordnung l . Nach zahlreichen Arbeiten über umweltpolitische Sonderabgaben hat das Institut auch soeben eine grundlegende Arbeit zur ökologischen

I Siehe vor allem Linscheidt, a.rrruger, A. (1995): Beurteilung ökologischer Steuerreformvorschläge vor dem Hintergrund des bestehenden Steuersystems, Finanzwissenschaftliche Forschungsarbeiten NF Bd. 62, Berlin.

Vorwort

7

Bedeutung von Gebühren abgeschlossen 2 • Ein anderer Teil der gegenwärtigen Aktivitäten konzentriert sich auf die Frage, wo es - unabhängig vom Energiebereich - umweltpolitische Notwendigkeiten und abgabensystematisch geeignete Ansatzpunkte fUr weitere "Preislösungen" steuerlicher oder nicht-steuerlicher Art gibt. Erste Ergebnisse zu diesem Problembereich werden hiermit vorgelegt. Im Mittelpunkt steht dabei die Frage, ob Grund und Boden, ob Flächen bzw. bestimmte Flächennutzungen in diesem Sinne geeignete Abgabentatbestände sind, um umweltpolitische Lenkungsziele zu verfolgen, ohne gegen andere gewichtige Systemanforderungen zu verstoßen. Die Arbeit stellt, um an die aktuelle Diskussion anzuknüpfen, bewußt im Titel den Bezug zur "ökologischen Steuerreform" her, bezieht jedoch ebenso bewußt die Analyse nicht-steuerlicher Abgaben mit ein. Nach einer Darstellung der politischen Ziele fUr eine Flächennutzung und einer Systematisierung der in Betracht kommenden Preislösungen zur Beeinflussung der Flächennutzung werden sowohl unterschiedliche Konzeptionen und Techniken einer Naturschutzabgabe als auch Möglichkeiten einer Grund- oder Flächenbesteuerung mit ihren jeweiligen Problemen vorgestellt. Die Arbeit ist Helmut Loehr gewidmet, der 1995 sein sechzigstes Lebensjahr vollendet; als Vorstandsvorsitzender der Gesellschaft zur Förderung der finanzwissenschaftlichen Forschung e. V. Köln hat er seit vielen Jahren das von der Gesellschaft getragene Finanzwissenschaftliche Forschungsinstitut mit Rat und Tat bei der Verfolgung eigener, nicht durch Auftragsforschung vorgeprägter Forschungsprogramme unterstützt. Köln, Juni 1995

Dieter Ewringmann

2 Gawel, E. (1995): Die kommunalen Gebühren. Ökonomische, ökologische und rechtliche Aspekte einer gesamtwirtschaftlichen Neuorientierung, Finanzwissenschaftliche Forschungsarbeiten NF Bd. 64, Berlin. (In Vorbereitung)

Inhalt Kilian Bizer Das umweltpolitische Lenkungsziel in der Flächennutzung ....................................... 11

I Problemstellung ....................................................................................................... 1I 2 Ziele für die Flächennutzung einzelner Bereiche .................................................... 12 2.1 Land- und forstwirtschaftlich genutzte Flächen ................................................ 13 2.2 Siedlungs- und Verkehrsflächen ....................................................................... 15 3 Zusammenfassung ................................................................................................... 19

Bodo Linscheidt und Achim Truger Die Steuerung der Flächennutzung durch Abgaben ................................................... 23 I Zur Diskussion von Umweltabgaben und Ökosteuern ............................................ 23

2 Anforderungen an eine preisliche Steuerung der Flächennutzung .......................... 26 3 Ausgestaltung als "klassische" Umweltlenkungsabgabe ......................................... 29

4 Ausgestaltung als Ökosteuer ................................................................................... 32 Dieter Ewringmann und Kilian Bizer Die Naturschutzabgabe als Lenkungsinstrument in der Flächennutzung ................. 37

I Einleitung .......................................................................................................... :..... 37 2 Die Ausgleichsabgabe im System der Eingriffsregelung ........................................ 38 2.1 Die allgemeine Regelung bei Eingriffen in Natur und Landschaft ................... 38 2.2 Die Abgabenregelungen in den Naturschutzgesetzen der Länder ..................... 40 2.2.1 Ausgleichsabgaben als Bestandteil der Eingriffsregelung ....................... 40 2.2.2 Die Abgabentechnik ........ :........................................................................ 48 2.2.3 Die Praxis der Abgabenerhebung ............................................................. 51 3 Zur ökonomischen Beurteilung der Eingriffsregelung ............................................ 55 3.1 Ressourcenverwendung unter dem Verursacherprinzip .................................... 55

3.2 Die Anlastung von Eingriffsfolgen nach dem Naturschutzrecht.. ..................... 60 4 Ansatzpunkte für die Fortentwicklung der Abgabehlösungen innerhalb des geltenden Naturschutzrechts ............................................................................. 67 4.1 Die grundlegenden Abgabenstrategien im theoretischen Zusammenhang ........ 67

10

Inhalt

4.2 Ziele und Ansatzpunkte praktikabler Abgabenlösungen ................................... 69 4.3 Verbesserungsmöglichkeiten im Rahmen des geltenden Bundesnaturschutzrechts ................................................................................... 74 4.3.1 Verbesserung der Ausgleichsfunktion der naturschutzrechtlichen Ausgleichsabgaben .................................................................................. 76 4.3.2 Ausgleichsabgabe mit Lenkungsfunktion? .............................................. 81 5 Fortentwicklung der Abgabenlösung über das bestehende Naturschutzrecht hinaus ...................................................................................................................... 87 5.1 Die Naturschutzabgabe auf Restbeeinträchtigungen ......................................... 88 5.2 Begründung und Einordnung der Naturschutzabgabe als Sonderabgabe mit Lenkungsfunktion ....................................................................................... 97 5.3 Zur Konstruktion der Naturschutzabgabe ........................................................ 101 6 Konsequenzen und Probleme einer Naturschutzabgabe ........................................ 116 7 Schlußbemerkungen .............................................................................................. 122 8 Appendix ............................................................................................................... 125

Kilian Bizer unter Mitarbeit von Jan von Schuckmann

Von der Grundsteuer zur Fliehensteuer .................................................................... 137 1 Die traditionellen Ziele der Besteuerung von Grund und Boden und das umweltpolitische Lenkungsziel ............................................................................. 137 2 Ausgestaltung und Bewertung der bestehenden Grundsteuer................................ 140 2.1 Ausgestaltung, Erhebung und Aufkommen der Grundsteuer .......................... 140 2.2 Bewertung der Grundsteuer ............................................................................. 145 3 Flächennutzungsbezogene Reformvorschläge der Grundbesteuerung .................. 153 3.1 Bodenwertsteuer .............................................................................................. 154 3.2 Baulandsteuer .................................................................................................. 155 3.3 Wohnflächensteuer .......................................................................................... 156 3.4 Versiege1ungsfaktor in der Grundsteuer .......................................................... 157 4 Die Anforderungen an eine Flächenbesteuerung mit umweltpolitischem Lenkungszie1 ......................................................................................................... 162 4.1 Zielkonflikte zwischen den traditionellen Zielen und dem umweltpolitischen Ziel .................................................................................... 163 4.2 Grundlegende Ausgestaltungsmerkmale einer Flächensteuer ......................... 165 4.3 Feststellungsstatistische Voraussetzungen rur eine Flächensteuererhebung ... 168 4.4 Belastungs- und Wirkungshypothesen zur Flächensteuer ............................... 170 5 Zusammenfassung ................................................................................................. 176

Das umweltpolitische Lenkungsziel in der Flächennutzung Kilian Bizer

1 Problemstellung Mit dem "Flächenverbrauch" verbinden sich Umweltinanspruchnahmen, die in vielerlei Hinsicht als problematisch gelten: die Versiegelung fUhrt zu lokalen Hochwasserständen, die Bebauung verändert das Mikroklima und immer weniger Bodenfläche steht als Funktionsträger fUr funktionierende Ökosysteme zur VerfUgung. 1 Der Tatbestand "Flächen-" oder "Landschaftsverbrauch" beschreibt präziser formuliert die Umwidmung von Flächen wie Wald-, Acker-, Öd- oder Grünland in Siedlungs- und Verkehrsfläche. 2 Tabelle J

Entwicklung der Flächennutzung seit 1950 ( in % der Gesamtfläche; nur für die alten Bundesländer)

1950

1970

1989

1992

Siedlungs- und Verkehrsfläche

7,5

10,2

12,2

12,7

- Gebäudefläche

3,2

4,2

6,2

6,5

- Verkehrs fläche

3,5

4,5

5,0

5,1

Landwirtschaftsfläche

57,3

55,7

53,7

53,5

Waldfläche

28,4

28,9

29,8

30,0

Quellen: MohslMeiners (1994), S. 89; DoschIMüller-Kleißler (1994), Tabelle \.\.

In der langfristigen Betrachtung seit 1950 hat sich der Flächenanteil der Siedlungs- und Verkehrsfläche stetig erhöht. Die Zunahme beruht auf einem etwas schneller steigenden Anteiles der Gebäudefläche. Die Verkehrsfläche steigt ebenfalls, wenn auch weniger schnell. Der Anstieg geht zulasten der

Siehe z. B. MohslMeiners (1994). Zum "Flächenverbrauch" siehe MohslMeiners (1994), S. 88.

Kilian Bizer

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Landwirtschaftstläche. Der Waldanteil an der Gesamttläche hat sich jedoch erhöht (Tabelle I). Bei der Entwicklung handelt es sich um eindeutige Trends, die seit 1950 unverändert sind. Betrachtet man die kurzfristige Entwicklung von 1989 bis 1992 (flir die alten Bundesländer) näher, zeigt sich, daß die Steigerung der Siedlungsund Verkehrstläche (3,4 %) zwar auf die Zunahme bei den Gebäude- und Freitlächen zurückzuflihren ist, daß diese jedoch aus einem stärkeren Wachstum der Gewerbe- und Industrietlächen (+3,5 %) als des Wohnungsbaus (+1,1 %) resultiert. 3 Aus umweltpolitischer Sicht sind drei Aspekte der Flächennutzungsentwicklung von Bedeutung. Erstens geht mit der Ausweitung der Siedlungs- und Verkehrstläche eine Versiegelung einher. Zweitens erfolgt durch den Verkehrswegebau, aber auch durch die Ausweitung der Siedlungstläche, eine Zerschneidung von ansonsten verbundenen Ökosystemen. Drittens ist eine Ausweitung der Waldtläche ökologisch eher wünschenswert als jegliche Form der Versiegelung, allerdings gilt als unerwünscht, jede landwirtschaftlich nicht mehr genutzte Fläche in Wald umzuwandeln. Insofern wird der "Rückzug der Landwirtschaft aus der Fläche" auch aus ökologischen Gründen abgelehnt. Die umweltpolitische Problematik der Flächennutzung kann von daher auch nicht auf einen gemeinsamen Nenner wie eine allgemeine Nutzungsreduzierung gebracht werden. Vielmehr muß sich eine Zielformulierung nach einzelnen Nutzungsarten unterscheiden, ohne jedoch flir jede Einzelfolge des konkreten Falles eine Bewertung vorzunehmen. 2 Ziele für die Flächennutzung einzelner Bereiche Ziele in der Flächennutzung müssen von der bisherigen Nutzung ausgehend Flächenvorstellungen in quantitativer wie in qualitativer Hinsicht für einzelne Flächennutzungen vorgeben. Als grobe Einteilung der Flächennutzung können die land- und forstwirtschaftliche Nutzung und die Nutzung zu Siedlungs- und Verkehrstlächen, differenziert nach Wohnbautlächen, Gewerbe- und Industrietlächen und Verkehrstlächen, herangezogen werden. In der umweltpolitischen Diskussion bestehen hinsichtlich der einzelnen Flächennutzungsarten Zielvorstellungen, die im folgenden kurz zusammengefaßt werden.

3

Dosch/MUller-Kleißler (1994), S. 2.

Lenkungsziel in der Flächennutzung

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2. J Land- und forstwirtschaftlich genutzte Flächen Die herkömmliche Landwirtschaft muß, um den Ansprüchen an einen leistungsfähigen Naturhaushalt gerecht zu werden, "auf breiter Front den umweltpolitischen Erfordernissen angepaßt werden.,,4 Der bisherigen Entwicklung einer zunehmenden Intensivierung der Landwirtschaft wird ursächlich auch die höhere Umweltbelastung zugeschrieben,5 d. h. gleichzeitig, daß eine Extensivierung der Landwirtschaft zu einer geringeren Umweltbelastung führt. Beim derzeitigen Rückzug der Landwirtschaft aus den Grenzstandorten und beim prognostizierten Rückzug aus weiteren 30 % bis 80 % der landwirtschaftlich genutzten Fläche, würde die auch durch die Intensivbewirtschaftung noch nicht zerstörte Kulturlandschaft erheblich verändert. 6 Es käme entweder zu flächendeckenden Brachen oder zu Aufforstungen von Wald. Beides ist nur in begrenztem Ausmaß ökologisch wünschenswert. Zunächst gilt, daß die erwarteten Stillegungen in großem Maße Ökosysteme wie Ginster- und Gebüschbrachen auf Äckern und Wiesen sowie Hochstaudenfluren als Brachen in Auen begünstigen werden. Dabei geht es nicht um eine Maximierung der Artenvielfalt, sondern um die Entwicklung einer Vielzahl intakter Ökosysteme, die angesichts weiterhin gravierender Schadstoffeinträge über Luft und Wasser ein viel größeres Reaktionspotential auf Belastungen aufweisen als monotone Systeme. 7 Problematische Brachen können sekundäre Heiden auf ehemaligen Moorflächen und unbewirtschafteten Obstwiesen sein. In einigen Fällen zählen Brachen auch zu den Ursachen für den Rückgang bestimmter Wirtschaftswiesen. Positiv werden Brachen bewertet, weil auf ihnen weder Düngemittel noch Pestizide eingesetzt werden und auch keine Bodenverdichtung durch landwirtschaftliche Maschinen erfolgt. Überdies sind Brachen in einer intensiv genutzten Landschaft die einzigen Flächen, auf denen es zu natürlichen Übergangsstadien verschiedener Ökosysteme kommt. Wald muß sicherlich als ein standortgerechter Bewuchs akzeptiert werden, da ursprünglich der größte Teil des bundesdeutschen Gebiets bewaldet war. Als ein umweltpolitisches Leitbild wird eine flächendeckende Bewaldung jedoch nicht angestrebt. Es besteht weitgehender Konsens, daß es bei der Flächennutzung um den Erhalt einer artenreichen Kultur- und Naturlandschaft geht und nicht um die

4

SRU (1985), S. 30 I. Siehe Priebe (1985), S. 146; SRU (1985), S. 301.

6

Bergmann (1994), S. I.

7

Kaule (1991), S. 102.

14

Kilian Bizer

Rückführung auf einen Ursprungszustand. Insofern besteht für die ungenutzten landwirtschaftlichen Flächen kein allgemein gültiges Wiederaufforstungsziel. Aus ökologischer Perspektive ist eine extensive Bewirtschaftung ohne jeglichen Pestizid- und künstlichen Düngemitteleinsatz wünschenswert. Dadurch würde einerseits die artenreiche Kulturlandschaft erhalten, andererseits würde der landwirtschaftlich bedingte Schadstoffeintrag reduziert, so daß nicht nur der Boden sondern auch die darunterliegenden Grundwasservorkommen geschont würden. Zu den intensiv bewirtschafteten Gebieten zählen z. B. die JUlicher Börde, die ZUlpicher Börde, die Hildesheimer Börde oder die Unterfränkischen Lößgebiete. 8 Gerade unter diesen Landstrichen liegen ausgedehnte Grundwasservorkommen. Durch die intensive Bewirtschaftung werden bei Regenfällen PestizidrUckstände und Nitrate in die Grundwasservorkommen eingeschwemmt. Ein Schutz der Grundwasservorkommen wird infolgedessen nur über eine Extensivierung der Landwirtschaft auch in den besonders ertragreichen Gebieten erreichbar sein. Tabelle 2 Ökologischer und konventioneller Landbau Anzahl

Hektar

halBetrieb

Anteil an Gesamtfläche

öko!. wirtschaft. Betriebe

4.38

127.240

29,02

1,1 %

konv. wirtschaft. Betriebe

562.91

11.620.860

20,64

98,9%

Quelle: Bundestags-Drs. 12/6750, S. 34 und Bundestags-Drs. 12/6751, S. 14, eigene Berech-

nungen.

Die Zahl der anerkannt ökologisch wirtschaftenden Betriebe ist gegenüber der Zahl konventionell wirtschaftender Betriebe immer noch verschwindend gering. Auch ihr Flächenanteil von etwa I Prozent ist unbedeutend. Insofern besteht die Möglichkeit über einen Ausbau der ökologischen Landbewirtschaftung die gewünschten ökologischen Verbesserungen auf den landwirtschaftlichen Nutzflächen zu erreichen. Da nicht alle der landwirtschaftlichen Standorte durch Betriebe des alternativen Landbaus bewirtschaftbar sein werden, dürften zudem Flächen für Brachen oder Aufforstungen verbleiben. Als umweltpolitische Leitvorstellung für die landwirtschaftlich genutzte Fläche wird der ökologische Landbau angesehen. Eine ertragsorientierte Forstwirtschaft führt zu zahlreichen Konflikten mit dem Naturschutz. 9 Die Forstwirtschaft fördert standortfremde Baumarten, die

9

Siehe Kaule (1991), S. 177. Das folgende nach Hampicke (1991), S. 187 f. und Kaule (1991), S. 168 f.

Lenkungsziel in der Flächennutzung

15

einen höheren Ertrag versprechen. Dazu zählen z. B. Douglasien oder Fichten. Aufgrund der leichteren Zugänglichkeit bei der Ernte werden Hochwälder eher kahlgeschlagen, als daß aus altersmäßig durchmischten Beständen einzelne Bäume herausgenommen werden. Bei der Wiederaufforstung von Flächen werden dementsprechend Bäume gleichen Alters gesetzt, die nach Möglichkeit auch nur aus ein oder zwei Arten bestehen. Altgehölze mit ausreichend Totholz kommen allenfalls nach größeren Windbrüchen vor, ansonsten gilt fur den ertragsorientierten Waldbau Totholz als Schädlingsnest. In den vorherrschenden Hochwäldern fehlt es an natürlichen Kleinstrukturen wie Lichtungen, Biotopen entlang kleinerer Bachläufe. Vernachlässigt wird außerdem der Bewuchs von Waldrandzonen. Das umweltpolitische Leitbild rur Waldfläche müßte sich entsprechend den Beeinträchtigungen an einer Bewirtschaftung orientieren, die nicht nur Hochwald, sondern auch Nieder- und Mittelwälder fördert, die kleinräumigen Strukturen Platz einräumt und auch Altgehölze toleriert. Als Leitbild dienen die NaturwaIdreservate, die im bisherigen Umfang aber nur maximal 20.000 ha, das sind höchstens 0,3 % der Gesamtforstfläche, ausmachen. Naturwaldreservate werden vollständig von der Bewirtschaftung ausgenommen. 2.2 Sied/ungs- und Verkehrsjlächen

Siedlungs- und Verkehrsfläche teilen sich auf in Wohnbauland, Gewerbe- und Industrieflächen sowie Verkehrsflächen. Eine Ausweitung dieser Flächennutzungen geht in der Regel zulasten land- oder forstwirtschaftlich genutzter Flächen und zerschneidet damit Lebensräume. Das allgemeine umweltpolitische Ziel besteht in einer Reduzierung der Umwidmungen, so daß die Siedlungs- und Verkehrsflächen nicht mehr so schnell zunehmen. Alle drei Flächennutzungsarten bedeuten bis zu einem gewissen Grad eine Versiegelung des Bodens. Die rur 1992 geschätzte Versiegelung von bundesweit 5,5 % bis 7,5 % an der Gesamtfläche zeigt, daß diese deutlich unterhalb des Anteiles der Siedlungs- und Verkehrsfläche liegt. 1O Die Versiegelung beeinträchtigt die natürlichen Bodenfunktionen wie die Bereitstellung der Lebensgrundlage rur Menschen, Tiere, Pflanzen und Mikroorganismen, Medium für Energie- und Stoffkreisläufe wie den Wasserkreislauf, Abbau-, Ausgleichs- und Aufbaumedium rur stoffliche Einwirkungen. Die natürlichen Bodenfunkionen werden durch Profilaufbau, Nährstoffgehalt, chemische Milieus und Substrat bestimmt. 11 Ein zusätzliches umweltpolitisches Ziel liegt demnach darin, inner10 DoschIMUller-Kleißler (1994), S. 10. 11 MohslMeiners (1994), S. 79.

Kilian Bizer

16

halb der Siedlungs- und Verkehrsflächen die Versiegelung zu reduzieren, um die natürlichen Bodenfunktionen zu erhalten bzw. wiederherzustellen Im folgenden werden diese beiden Zielvorstellungen für Wohnbauflächen, Gewerbe- und Industrieflächen und Verkehrsflächen erörtert. Wohnbauflächen Die Wohnfläche pro Einwohner hat in der Bundesrepublik in den letzten Jahrzehnten deutlich zugenommen. Konnten 1950 nur 14 qm Wohnfläche in Anspruch genommen werden, waren es 1990 in den alten Bundesländern hingegen 37 qm. 12 40 35 30 qm / E

25 20 15 10 5 0

1950

1960

1968

1978

1987

1990

Quellen: Kleiber (1994), S. \07; Apel/Henckel (1993), S. 18; Borchard (1987), S. 16.

Abbildung I: Wohnfläche (in qm/Einwohner) in der zeitlichen Entwicklung seit 1950 in den alten Bundesländern

Die Ausweitung des Wohnflächenbedarfs hat unterschiedliche Ursachen: sie hängen zum einen mit der Verkleinerung der Haushalte zusammen, so daß weniger Flächen gemeinschaftlich genutzt werden können. Sie beruhen aber zum anderen vor allem auf den gestiegenen Einkommen und einer entsprechend vergrößerten Nachfrage nach Wohnfläche. Der bundesdeutsche Trend dürfte sich zudem weiter fortsetzen, Länder wie die Schweiz weisen bis zu 50 qmlE auf. 13 Die Folgen des erhöhten Wohnflächenbedarfs sind ökologisch vor allem deswegen bedenklich, weil sie mit einer fortschreitenden Entdichtung der Agglo12

Apel/Henckel (1993), S. 18 f.

13 Kleiber (1994), S. 107.

Lenkungsziel in der Flächennutzung

17

merationsräume einhergehen, weil Einwohner aus den Kemstädten in das Umland abwandern. Dieser Abwanderung folgt in der Regel ein tlächenintensiver Bau von freistehenden ein- bis zweigeschossigen Eigenheimen. Der Bau von freistehenden Eigenheimen verbraucht gegenüber einem tlächensparenden verdichteten Bauen ein Vielfaches an Wohnbauland. 14 Das umweltpolitische Ziel hinsichtlich der Flächennutzung durch Wohnbauland lautet demzufolge ein verdichtetes Bauen, damit weniger der bisher land- oder forstwirtschaftlich genutzten Fläche in Wohnbau land umgewandelt werden muß. Für bereits umgewandelte Flächen besteht jedoch ein weiteres umweltpolitisches Ziel: Auf diesen soll zwar verdichtet gebaut werden, um insgesamt einen geringeren Flächenverbrauch zu erreichen. Gleichzeitig kann die versiegelte Fläche des Grundstücks pro Bewohner reduziert werden, indem Nebentlächen so weit wie möglich nicht versiegelt werden. Der Verzicht auf versiegelte Nebentlächen bzw. auch die Entsiegelung ist ein umweltpolitisches Nebenziel. Dabei ist zu beachten, daß nicht flir jede Fläche eine Entsieglung erwünscht sein muß, da es je nach Umgebung oder Nutzung zu einem höheren Schadstoffeintrag in Boden und eventuell Grundwasser kommen kann. 15 Gewerbe- und Industrietlächen Gewerbebauland wird im Gegensatz zu Wohnbauland mehr als ausreichend ausgewiesen. 16 So wird nicht nur in den neuen Ländern darüber geklagt, daß viele Gewerbetlächen nicht ausreichend genutzt werden, sondern auch in den alten Ländern hat die Mehrheit der Städte "ein ausreichendes Potential an Gewerbe- bzw. Industrietlächen angegeben". 17 Auch für Gewerbetlächen gilt, insofern sind sie wie Wohnbau land zu betrachten, daß sie eine Versiegelung zur Folge haben. In den neuen Ländern zerschneiden ungenutzte Gewerbetlächen, die aber infrastrukturell schon erschlossen sind, Freitlächen. Für den Erhalt der Bodenfunktionen muß diese Versiegelung reduziert werden. Innerhalb der Bundesrepublik schwankt der Anteil der Gewerbe- und Industrietläche beträchtlich. Interessanterweise korreliert die Flächeninanspruchnahme von Gewerbe- und Industrietläche pro Einwohner jedoch negativ mit der

14 Interessant ist auch, daß die Wohnfläche von Eigentümerhaushalten pro Kopf größer als die von Mieterhaushalten ist. Siehe Borchard (1987), S. 16. 15 Das Hessisches Ministerium fur Umwelt, Energie und Bundesangelegenheiten (1994), S. 7 merkt dazu an, daß z. B. Flächen, auf denen wassergefilhrdende Stoffe gelagert oder umgeschlagen werden, von der Entsiegelung ausgenommen werden müssen. 16

So schon Gruber (1987), S. 300.

17

Kleiber (1994), S. 118.

2 Ewringmann

18

Kilian Bizer

Gemeindegröße: je größer die Gemeinde ist, desto geringer ist der Gewerbe- und Industrieflächenbedarf. Dieser Zusammenhang wird auf den Quadratmeterpreis zuTÜckgefilhrt, der ebenfalls mit der Gemeindegröße ansteigt. 18 Gleichzeitig wird verneint, daß ein unterschiedlicher Flächenbedarf von Branchen dabei eine Rolle spielt, weil die bisher ermittelten Flächenbedarfe um bis zu 1000 % in den einzelnen Branchen schwanken. 19 Daraus läßt sich entweder schließen, daß der produktionspezifische Flächenbedarf sich nicht an der Branchenzugeörigkeit orientiert, wenn einmal Branchen wie der Bergbau außer acht gelassen werden. Es läßt sich aber auch vermuten, daß es beträchtliche Flächeneinsparmöglichkeiten gibt, die in Abhängigkeit der Flächenkosten (Grundstückskosten) realisiert werden. Der Bau von Gewerbe- und Industriegebäuden richtet sich größtenteils an den Baukosten aus. Die geringsten Baukosten verursacht eine ein- bis zweigeschossige Bauweise, die zwar entsprechend flächen intensiv ist, aber wenig Bauzeit beansprucht. Aufgrund der weitgehenden Verfilgbarkeit von Gewerbeflächen stößt diese Flächenintensität auf keine Grenzen. Für Gewerbe- und Industrieflächen kann deshalb das umweltpolitische Ziel der reduzierten Ausweisung ohne Gefahr filr die Gewerbetätigkeit verfolgt werden. Wie beim Wohnbauland gibt es ausreichend Spielraum filr eine intensivere Flächennutzung statt einer flächenintensiven Nutzung. Verkehrsfläche Im Jahre 1992 war der Anteil der Verkehrsfläche an der Gesamtfläche 4,6 %.20 Zu den Verkehrsflächen zählen Straßen, Wege, Plätze, Eisenbahnanlagen und Flughäfen. Während bei den Bahnanlagen jedoch auch Abstellgleise und sonstige Betriebsflächen hinzugezählt werden, finden bei den filr Kraftfahrzeuge genutzten Verkehrsflächen nur Straßen, Wege und Plätze Eingang. Die funktional zum Straßenverkehr zugehörigen Flächen wie Parkplätze auf privaten Grundstücken, Lagerplätze etc. werden nicht als Verkehrsfläche erfaßt, um Doppelzählungen zu vermeiden. 21 Die vom Verkehr beeinträchtigte Fläche dürfte demzufolge weit über der ausgewiesenen Zahl liegen, da nicht nur die Lärmemissionen weit über die Verkehrswege hinausgetragen werden, sondern auch der Einzugsbereich von Schadstoffen liegt bei 10m bis 50 m längseits der Fahrwege. Würde ein "Rand18 19

Ape1/Henckel (1993), S. 16, Tabelle 5. Apel/Henckel (1993), S. 21.

20 Dosch/Mllller-Kleißler(1994), S. 8. 21

Apel/Henckel (1993), S. 26.

Lenkungsziel in der Flächennutzung

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streifen" von 50 m berücksichtigt, läge die so modifizierte Verkehrsfläche bei 10 % der bundesdeutschen Gesamtfläche. 22 Betrachtet man den Anteil, den die Verkehrsfläche an der bebauten Fläche hat, flUIt auf, daß die peripheren Gebiete Norddeutschlands, Bayerns oder auch die Eifel einen höheren Anteil als zentrale Regionen haben. 23 Das bedeutet, daß in dünn besiedelten Räumen deutlich mehr Verkehrsfläche im Verhältnis zur Gebäudefläche vorhanden ist als in dichter besiedelten Gebieten. Das flächenbezogene umweltpolitische Lenkungsziel stellt deswegen darauf ab, Verkehrsflächen insgesamt nicht weiter ansteigen zu lassen. Stattdessen sollten vorhandene Verkehrswege intensiver genutzt, bzw. eine Verkehrsreduzierung angestrebt werden. Innerhalb von Wohnbaugebieten ist dies über eine Sicherung der Nahversorgung möglich, die in bisherigen Bebauungsplänen nur unzureichend berücksichtigt wurden. 24 Ein weiterer Beitrag läßt sich über eine engere Verzahnung von Gewerbeflächen und Wohnflächen erreichen, so daß die Weglänge zwischen Wohn- und Arbeitsplatz erduziert wird. 2s

3 Zusammenfassung Die vorangegangene Betrachtung hat verdeutlicht, daß kein allgemeines Ziel rur alle Arten der Flächennutzung besteht. Es wurde jedoch deutlich, daß hinsichtlich der Flächennutzung innerhalb der Siedlungs- und Verkehrsfläche das gemeinsame umweltpolitische Problem existiert, daß jede Ausweisung einen "Landschaftsverbrauch" darstellt, der eine Zerschneidung von Kultur- bzw. Naturflächen bedeutet. Insofern besteht rur Wohn-, Gewerbe- und Industriesowie Verkehrsflächen primär das gemeinsame Ziel, die Flächenausweisung zu reduzieren. Neben der Zerschneidung von natürlich belassenen Flächen spielt die Bodenversiegelung mit ihren Folgen rur die Bodenfunktionen eine zentrale Rolle. Für bereits ausgewiesene Flächen gilt, daß sie entsprechend stäker genutzt werden. Es ist so wenig wie möglich zu versiegeln.

22 ApellHenckel (1993), S. 27. FUr die dicht besiedelte Region Mittlerer Neckar hat Ensslin (1987); S. 86 ermittelt, daß die indirekt von Verkehrsflächen betroffene Fläche ca. ein FUnftel der Gesamtfläche ausmacht. 23 DoschIMüller-Kleißler (1994), S. 10. 24 BunzellElsnerlLunebach (1994), S. 17. 2S SO das .,Leitbild Verkehr" des Raumordnungspolitischen Orientierungsrahmens, siehe Sinz (1993), S. 3; Raumordnungsbericht (1993), S. S. 2*

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Kilian Bizer

Es besteht zwar kein prinzipieller Widerspruch zwischen dem Ziel, weniger Siedlungs- und Verkehrsfläche auszuweisen und dem Ziel bereits ausgewiesene Flächen dennoch nicht dichter zu bebauen oder zu versiegeln. Ein Widerspruch bestünde nur dann, wenn steigende Nachfrage nach versiegelten oder bebauten Flächen vorausgesetzt wird. In der Praxis dürfte es sich allerdings um ein Abwägungsproblem zwischen verdichteter Bebauung und zusätzlicher Ausweisung handeln. Eine grobsteuemde Anreizsetzung muß von daher durch weitere Steuerungsinstrumente ergänzt werden. Bei Nutzungen, die keine Versiegelung bedeuten aber trotzdem umweltbeeinträchtigend sind, soll ein Anreiz zu umweltverträglichen Nutzzungsformen oder zur Einstellung der Nutzung gegeben werden. Letzteres ist für die herkömmliche Forstwirtschaft der Fall. Hier besteht das umweltpolitisches Ziel in der Forderung mehr Naturwaldreservate einzurichten. Bei der landwirtschaftlich genutzten Fläche geht es jedoch darum, eine andere Nutzungsform durchzusetzen, nämlich die der ökologischen Bewirtschaftung.

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Lenkungsziel in der Flächennutzung

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Die Steuerung der Flächennutzung durch Abgaben Bodo Linscheidt und Achim Truger

1 Zur Diskussion von Umweltabgaben und Ökosteuern Wie im vorstehenden Beitrag dargestellt, lassen sich viele Gründe filr eine ökologisch orientierte Änderung der gegenwärtigen Flächennutzung anfUhren. Abstrahiert man von naturwissenschaftlichen Kontroversen und sonstigen Differenzen über mögliche Ziele einer solchen Änderung und geht davon aus, es seien neue Flächennutzungsziele gefunden, so ist damit allerdings noch nicht geklärt, wie diese am besten verwirklicht werden können. Im Zusammenhang mit den in jüngerer Zeit häufig und in großer Vielzahl unterbreiteten Vorschlägen zur ökologischen Steuerreform I wurde hierzu u.a. das Instrument der Bodenversiegelungsabgabe 2 vorgeschlagen. Bei der sowohl im wissenschaftlichen als auch im politischen Raum sehr kontrovers gefUhrten Diskussion um die ökologische Steuerreform stand allerdings bisher die Energiebesteuerung stark im Vordergrund, während andere Elemente - wie gerade der Problemkomplex einer Steuerung der Flächennutzung - bisher kaum beachtet wurden. Angesichts der Komplexität der schon im Zusammenhang mit der Energiebesteuerung entstehenden Fragen war diese Vernachlässigung anderer umweltpolitischer Problem felder und der vorgeschlagenen Maßnahmen durchaus verständlich. Nachdem die ökonomische Analyse der Energiebesteuerung im Gange und bereits ein erheblicher Erkenntnisfortschritt zu verzeichnen ist, erscheint es nun um so notwendiger, sich auch den bisher ausgeklammerten Fragen zu widmen. Vor diesem Hintergrund ist die ausfUhrliche Beschäftigung mit der Frage der Steuerung der Flächennutzung durch Abgaben in diesem Sammelband zu verstehen. Zur Beantwortung der Frage, ob und gegebenenfalls in welcher Form eine solche Steuerung sinnvoll ist, soll daher einleitend zunächst die Grundidee der pretialen Len-

I Ein Überblick über die wichtigsten Vorschläge bis Anfang 1994 findet sich in LinscheidtITruger (1995), S.67ff. Interessante neuere Vorschläge präsentieren das DIW (1994) und GörreslEhringhaus/v. Weizsäcker (1994).

2 Siehe hierzu UPI (1988), v.Weizsäcker (1992), BinswangerlNutzinger/Zahmt (1990), Jüttner (1990). Ein tabellarischer Überblick über die jeweiligen Abgabevarianten findet sich in LinscheidtlTruger (1995), S.70ff.

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Bodo Linscheidt und Achim Truger

kung erläutert werden. Als theoretische Referenz kann dabei auf die klassische umweltökonomische Abgabendiskussion zurückgegriffen werden. Darüber hinaus sind aber auch die bei der Diskussion um die ökologische Steuerreform gewonnenen Erkenntnisse zu berücksichtigen. Zunächst zur "klassischen" Theorie der Umweltabgaben: Das Umweltproblem stellt sich aus ökonomischer Sicht als ein Problem negativer externer Effekte dar. 3 Die Aktivitäten der privaten Wirtschaftssubjekte haben umweltschädigende und damit die Konsum- oder Produktionsmöglichkeiten Dritter negativ beeinträchtigende Wirkungen, die nicht über den Markt abgegolten werden. Es besteht eine Differenz zwischen den privaten und den sozialen (Grenz-) Kosten dieser Tätigkeiten. Da die Privaten sich an den - annahmegemäß nur die privaten Grenzkosten widerspiegelnden - Preisen orientieren, setzten sie die tatsächlichen Kosten ihrer Handlungen als zu niedrig an und dehnen sie deshalb über das gesellschaftlich optimale Niveau hinaus aus. Auf die Flächennutzung bezogen heißt dies, daß die angesprochenen schädlichen Nebenwirkungen der Flächennutzung (z.B. Verschlechterung der Grundwasserqualität, Zerstörung des Lebensraumes rur Tiere und Pflanzen) nicht im privaten Kalkül berücksichtigt werden und die Fläche insgesamt zu intensiv genutzt wird. Zur Lösung dieses Problems durch Umweltabgaben gibt es in der umweltökonomischen Theorie nun im wesentlichen zwei Ansätze, die sich recht deutlich voneinander unterscheiden. Der erste Ansatz stammt bereits aus dem Jahre 1920 und wurde von dem englischen Nationalökonomen A.C. Pigou entwickelt. Sein Ansatz ist auf den ersten Blick sehr attraktiv, da er die erste stringente wirtschaftstheoretische Begründung für Lenkungsabgaben liefert, die zugleich noch den Anspruch auf volkswirtschaftliche Optimalität erhebt. Sein Rezept lautet folgendermaßen: Lege eine Steuer auf die umweltbelastende Tätigkeit, und zwar so, daß ihr Steuersatz gen au der Höhe der Differenz zwischen sozialen und privaten Grenzkosten im volkswirtschaftlichen Optimum entspricht. Nach Einführung einer solchen Korrektur-Steuer orientieren sich alle Entscheidungsträger - wie zuvor - an den Preisen. Da diese nun allerdings genau um die Höhe der externen Grenzkosten gestiegen sind, spiegeln sie die tatsächlichen Kosten der jeweiligen umweltschädlichen Tätigkeit wider, und es ergibt sich die volkswirtschaftlich optimale Situation. Durch die Besteuerung sind die externen Effekte in den Marktmechanismus integriert, sie sind internalisiert worden. So theoretisch elegant und attraktiv diese Lösung auch erscheinen mag; sie erweist sich in der Praxis als sehr problematisch. Eine Umweltpolitik, die konsequent den Pigou'schen lnternali-

3 Eine Darstellung der Theorie der externen Effekte und der Umweltabgaben findet sich in jedem Lehrbuch der Umweltökonomik. Gute Darstellungen finden sich bei Endres (1994), Weimann (1991) und Hansmeyer/Schneider (1990).

Die Steuerung der Flächennutzung durch Abgaben

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sierungsgedanken verfolgt, muß versuchen, das volkswirtschaftlich optimale Maß an Umweltverschmutzung zu bestimmen, wobei im Idealfall sämtliche Nutzen- und Kostenverläufe fUr die gesamte Volkswirtschaft bekannt sein müßten. Daß dies ein unlösbares Informationsproblem darstellt, ist unmittelbar einsichtig. In abgeschwächter Form beinhaltet eine Umweltabgabenkonstruktion nach Pigou bei der Abgabebemessung aber zumindest den expliziten Versuch einer Quantifizierung der externen Kosten der betreffenden Aktivität. Im zweiten Referenz-Ansatz, dem sogenannten Standard-Preis-Ansatz der beiden amerikanischen Ökonomen WJ. Baumol und W.E. Oates 4 , wird das Anspruchsniveau gesenkt. Der Pigou'sche Optimalitätsanspruch wird zugunsten des Ziels einer kostenminimalen Erreichung eines politisch vorgegebenen Standards (z.8. in Form einer Mengenbegrenzung fUr Emissionen) fallengelassen. Dieser Standard soll durch die Festsetzung eines Preises (=Abgabesatz) fUr die zu reduzierende, schädliche Tätigkeit erreicht werden. Zur genauen Einhaltung des Standards muß sich der Abgabesatz an den aggregierten Grenzvermeidungskosten bei Einhaltung orientieren. Damit ist allerdings auch dieser Lösungsansatz mit einem Informationsproblem verbunden. Die Grenzvermeidungskosten müssen geschätzt werden. Jede Abweichung von den tatsächlichen Kosten fUhrt dabei automatisch zu einer Abweichung vom gewünschten Standard, die entweder toleriert oder durch einen trial and error- Prozeß über Satzänderungen korrigiert werden muß. An den beiden referierten Leitbildern orientierte sich weitgehend die Konstruktion von Abgabelösungen in der umweltökonomischen Literatur. Sie sind gekennzeichnet durch ihren spezifischen Zuschnitt auf ein bestimmtes umweltpolitisches Problem und sind ganz auf die Erreichung des Umweltlenkungszieles ausgerichtet. Die Vorschläge zur ökologischen Steuerreform unterscheiden sich von dieser theoretischen Referenz zum Teil recht erheblich. Ohne dabei jedem einzelnen Vorschlag gerecht werden zu können - dazu sind die Vorschläge zu heterogen lassen sich u. E. zwei wesentliche Unterschiede ausmachen, die entweder einzeln oder im Verbund charakteristisch sind. 5 Erstens wird das Umweltproblem von vielen Vertretern der ökologischen Steuerreform nicht mehr nur als ein Emissionsproblem, sondern auch als ein Ressourcenproblem angesehen. Die ökologische Steuerreform soll daher nicht mehr nur einzelne Emissionsprobleme lösen, sondern sie wird zum zentralen Instrument einer insgesamt auf Nachhaltigkeit ausgerichteten Umweltpolitik. Das Umweltproblem wird also auf deutlich breiterer Front angegangen. Da hieraus häufig ein geringeres Anspruchsniveau im

Baumol/0ates (1971). Siehe hierzu auch Linscheidtrrruger (1995), S.64f.

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Hinblick auf die Verwirklichung einer ökologischen Feinsteuerung resultiert, sind die vorgeschlagenen Bemessungsgrundlagen teilweise breiter und weniger spezifisch an differenzierten ökologischen Vorgaben ausgerichtet. Zudem treten aus demselben Grund häufig langfristig angelegte, nicht quantitativ ausformulierte Reduktionsziele an die Stelle der durch Standards eindeutig vorgegebenen Punktziele. Zweitens wird - insbesondere beim Konzept der öko-sozialen Steuerreform - mit der Besteuerung umweltrelevanter Tatbestände nicht nur das umweltpolitische Ziel verfolgt, sondern es wird durch die gleichzeitige (aufkommensneutrale ) Senkung oder Abschaffung anderer, als beschäftigungsfeindlich angesehener Steuern oder Abgaben simultan das Ziel der Bekämpfung der Arbeitslosigkeit angestrebt. Wegen dieser beiden Modifikationen treten bei ökologischen Steuerreformvorschlägen die traditionellen Ziele und Beurteilungskriterien fUr Steuer- und Abgabensysteme stärker in den Vordergrund. Diese müssen dann zusätzlich zu den umweltpolitischen Kriterien erfUllt sein. 2 Anforderungen an eine preisliche Steuerung der Flächennutzung Der Einsatz von Abgaben als Instrument der Umweltpolitik setzt die Klärung einiger grundsätzlicher Fragen voraus. Erste Voraussetzung ist die Konkretisierung einer umweltpolitischen Zielsetzung; fUr den hier betrachteten Fall bedeutet dies die Festlegung ökologischer Flächennutzungsziele. Nur so ist der rationale Einsatz eines Lenkungsinstrumentariums im Sinne einer effizienten und überprütbaren Ziel-Mittel-Relation möglich. Die Basis hierfUr wurde in Kapitel I dieses Sammelbandes gelegt. Bei der Verwendung von Abgaben ist hierbei vor allen Dingen darauf zu achten, daß die Ziele sowohl hinreichend operationalisierbar als auch abgabentechnisch umsetzbar sind. Zumeist ist dabei ein Kompromiß zwischen Differenzierung und Praktikabilität zu finden. Gerade unter dem Aspekt der technischen Praktikabilität ist darauf hinzuweisen, daß preissteuernde Maßnahmen fUr die Erreichung ökologischer Feinsteuerungsziele - als Beispiel sei die Begrünung von Dachflächen genannt - häufig weniger geeignet sind. Dies leitet über zu der Frage, welche Funktionen eine Abgabe im Bereich der Flächennutzung erfUllen soll. Eigentlich ist fUr einen rationalen Instrumenteneinsatz zunächst zu prüfen, ob Abgaben überhaupt zum Einsatz kommen sollten, oder ob andere Instrumente - zu denken wäre etwa an Flächennutzungslizenzen vorzuziehen sind. In den folgenden Beiträgen wird jedoch ein deutlich pragmatischerer Ansatz gewählt. Das bestehende ordnungs- und planungsrechtliche Regelwerk - insbesondere die Vorschriften des Bundesnaturschutzgesetzes und die öffentliche Flächennutzungsplanung - wird in den Grundzügen als gegeben angenommen und der Einsatz von Abgaben als ergänzendes Steuerungsinstrument untersucht. Unter diesen Prämissen sind vor allem zwei Fragestellungen zu untersuchen:

Die Steuerung der Flächennutzung durch Abgaben

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Zum einen muß geprüft werden, welches Lenkungs- bzw. Reallokationspotential im Rahmen der bestehenden gesetzlichen Regulierungen rur preisliche Impulse grundsätzlich existiert. Dieser Untersuchungsschritt ist vor dem Hintergrund der grundlegenden Zielsetzungen marktsteuernder Instrumente im Umweltschutz zu sehen. 6 Abgaben sollen Verhaltensänderungen bewirken und die individuellen Entscheidungen in die umweltpolitisch erwünschte Richtung beeinflussen. Der Vorteil im Vergleich zu direkten ordnungsrechtlichen Eingriffen besteht darin, daß die Kosten bzw. Nutzeneinbußen einer derartigen Anpassung effizient auf die einzelnen Wirtschaftssubjekte verteilt werden, da eine dezentrale und an den individuellen Gegebenheiten orientierte Anpassung ermöglicht wird. Zudem werden in dynamischer Perspektive Anreize zur Entwicklung neuer Technologien bzw. Verhaltensweisen gesetzt. Entscheidende Voraussetzung rur die Nutzung eines derartigen Allokationsmechanismus ist jedoch, daß im Rahmen des bestehenden Ordnungs- und Planungsrechts überhaupt ein Verhaltensspielraum existiert. Je kleiner dieser Spielraum ist, desto geringer sind naturgemäß die durch dezentrale, marktsteuernde Maßnahmen erzielbaren Lenkungseffekte und Effizienzgewinne. Konkret bedeutet dies für den hier betrachteten Fall: Es müssen eindeutig umweltschädliche und dennoch erlaubte Flächennutzungen in ausreichendem Umfang existieren, die im Hinblick auf die gegebenen Nutzungsziele verändert werden können. Wenn geklärt ist, welche Entscheidungen prinzipiell nicht dem ordnungsrechtlichen Zugriff unterliegen, so ist noch eine weitere, rur das Lenkungspotential einer Abgabe entscheidende Frage zu klären: In welchem Umfang können selektiv erhöhte Preise die einzelwirtschaftlichen Entscheidungen innerhalb des freien Verhaltensspielraums beeinflussen? Marktsteuernde Instrumente sind generell nur insofern zur Erzielung von Lenkungserfolgen in der Lage, als die wichtigsten Akteure ihre flächenrelevanten Entscheidungen auch an den Flächennutzungspreisen orientieren. Eine völlige Irrelevanz der Preise rur diese Entscheidungen ist zwar wenig wahrscheinlich. Unter dem Aspekt der umweltpolitischen Effektivität ist jedoch wünschenswert, daß die Wirtschaftssubjekte auf gezielte Preiserhöhungen möglichst stark reagieren. In ökonomischer Terminologie geht es hier also um die Preiselastizität der Nachfrage nach einzelnen Flächennutzungen. Unter diesem Aspekt erscheint es rur eine rationale Fundierung abgabenpolitscher Maßnahmen sinnvoll, die Anpassungsreaktionen bzw. möglichkeiten der filr die Flächennutzung wichtigsten Gruppen näher zu analysieren. Neben den technologischen Anpassungspotentialen sind hierbei auch die Umstellungskosten (inklusive Nutzeneinbußen bei den privaten Haushalten) und die Relevanz eines Preisimpulses filr die entscheidende Instanz zu betrachten. Als für die Flächennutzung besonders bedeutsame Gruppen bzw. Sektoren sind

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Siehe hierzu Hansmeyer/Schneider (1990), S.24ff.

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vor allem Landwirtschaft, Wohnungswirtschaft und private Hausbesitzer, flächenintensives Gewerbe sowie die öffentliche Hand zu nennen. Bund, Länder und Kommunen kommt hierbei eine besondere Rolle zu. Zum einen erfolgt ein großer Teil der umweltschädlichen Flächennutzung - insbesondere Bodenversiegelung - ftir öffentliche Zwecke, beispielsweise fur den Verkehr. Zum anderen ist die Wirksamkeit von Preisen hier besonders gering einzuschätzen, da erhöhte Kosten nicht in dem Maße wie bei der Privatwirtschaft zu einer Veränderung der "Wettbewerbsposition" ftihren und über Steuererhöhungen auf den Bürger überwälzt werden können. Hinzu kommt, daß die wirtschaftslenkende Instanz und das zu lenkende Subjekt in vielen Fällen identisch sind. Als Beispiel sei der Fall einer auf Landesebene erhobenen Flächenabgabe genannt, die vom Land selbst durchgefuhrte Baurnaßnahmen belastet. Trotzdem muß dies nicht bedeuten, daß in diesem Bereich überhaupt keine Lenkungseffekte denkbar sind. Zu untersuchen ist beispielsweise, ob eine staatliche Ebene (etwa der Bund) das Verhalten der Gebietskörperschaften der anderen Ebenen (etwa die Gemeinden) durch die Veränderung von Flächennutzungspreisen beeinflussen kann. Die Entscheidungssituation der öffentlichen Hand ist im Hinblick auf die Zielsetzung einer ökologischen Steuerung der Flächennutzung durch Abgaben noch unter einem anderen Aspekt besonders bedeutsam. Üblicherweise wird beim Einsatz von Abgaben als umweltpolitisches Instrument nur die Nachfrageseite betrachtet. Nach dem Konzept des Standard-Preis-Ansatzes soll die Nachfrage des jeweiligen Objekts durch den Preisimpuls auf ein gewünschtes Niveau reduziert werden. Dies ist ftir gewöhnlich auch gerechtfertigt, da unerwünschte Rückwirkungen auf die Angebotsseite in den meisten Fällen ausgeschlossen werden können. Im Fall der Flächennutzung kann dies jedoch nicht apriori unterstellt werden. Die öffentliche Hand ist nicht nur Nachfrager, sondern durch ihre Zuständigkeit ftir die Ausweisung neuer Flächen zur wirtschaftlichen Nutzung (Bauland, Gewerbeflächen) entscheidend verantwortlich ftir das Flächenangebot. Das Aufkommen einer Abgabe könnte daher bei der Gebietskörperschaft mit der Ertragskompetenz zu Anreizen fuhren, die Flächenausweisung aus fiskalischen Gründen zu steigern. Folglich ist auch zu untersuchen, in weIchem Umfang derartige Anreize zu erwarten sind und weIche Maßnahmen zur Eindämmung dieses Zielkonflikts ergriffen werden können. Die hier genannten Anforderungen an eine wissenschaftliche Fundierung des Einsatzes von Abgaben im Problem feld Flächennutzung sind durchaus als hoch gesteckt einzustufen und können von den folgenden Beiträgen nur zum Teil eingelöst werden. Erforderlich sind neben der theoretischen Analyse der jeweiligen Entscheidungssituationen vor allem auch umfangreiche empirische Untersuchungen. Hier tut sich fiir die zukünftige finanzwissenschaftIiche Forschung ein weites Betätigungsfeld auf.

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Abschließend sei kurz auf die Ausgestaltungsvarianten flir eine tlächennutzungsorientierte Besteuerung eingegangen. Hinsichtlich des Abgabeobjekts bzw. der Bemessungsgrundlage ist zunächst zwischen den bestehenden Flächennutzungen und der Neuinanspruchnahme bisher naturnaher Flächen zu unterscheiden. Weiterhin sind unterschiedliche Grade der ökologischen Differenzierung der Bemessungsgrundlage denkbar (z.B. Versiegelungsfaktoren, Bewertungsfaktoren fur die land- und forstwirtschaftliche Nutzung). Zu entscheiden ist auch, ob die öffentliche Flächennutzung in die Bemessungsgrundlage aufgenommen werden soll. Hinsichtlich der Zahlungsmodalitäten sind sowohl einmalige als auch periodische Zahlungen denkbar. Die Höhe des Tarifs kann sich an den externen Kosten bzw. dem ökologischen Schaden der Flächennutzung, an den Kosten einer erwünschten Änderung der Nutzungsart oder auch an einem bestimmten Finanzierungszweck orientieren. Das entstehende Aufkommen kann sowohl fur bestimmte Maßnahmen zweckgebunden werden als auch in den allgemeinen Haushalt einfließen. Entsprechend der jeweils verfolgten Ziele sind unterschiedliche Ausgestaltungen denkbar. Wie die folgenden Beiträge zeigen, spricht auch nichts dagegen, mehr als eine neue Abgabeform in Erwägung zu ziehen. Im folgenden sollen zwei idealtypische Ausgestaltungsformen, die sich an der erläuterten Entwicklung der Umweltabgabendiskussion orientieren, in ihren Grundelementen und Anforderungen bezogen auf den Bereich der Flächennutzung kurz umrissen werden, um eine Basis flir die dann folgende nähere Untersuchung zweier Einsatzfelder bereitzustellen.

3 Ausgestaltung als "klassische" Umweltlenkungsabgabe Abgaben im Sinne der traditionellen umweltökonomischen Instrumentendiskussion werden ausschließlich unter dem Aspekt der umweltpolitischen Zielerreichung - d.h. der Lenkungswirkung - betrachtet. Diskutiert werden sie in erster Linie als Alternative bzw. als Ergänzung des bestehenden Ordnungsrechts. Letzteres erfolgt vor allem aus der Erkenntnis, daß das bereits entwickelte Regulierungsinstrumentarium durch Umweltabgaben nicht abgelöst, sondern allenfalls ergänzt werden kann. 7 Der Analyse dieses rechtlichen Rahmens kommt daher auch besondere Bedeutung zu. Für den Bereich der Flächennutzung ist vor allem das Naturschutzrecht von Bedeutung, daneben aber auch andere Bereiche des Umweltrechts, sofern es tlächennutzungsbeschränkende Vorgaben enthält. Ausfuhrlich zu untersuchen sind hierbei die verschiedenen Varianten einer solchen Ergänzung und das sich jeweils ergebende Wirkungspotential.

7 Diese pragmatische, sowohl an der Komplexität der umweltpolitischen Einzelziele als auch an den politischen Durchsetzungsmöglichkeiten orientierte Einschätzung der Einsatzfelder marktsteuernder ökonomischer Instrumente wird von HansmeyerlSchneider (1990), S.IIff. vertreten.

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Aufgrund der Dominanz der lenkenden Zielsetzung sind bei Umweltabgaben hohe Anforderungen an die Ausgestaltung zu stellen. Die Bemessungsgrundlage sollte möglichst genau an die spezifische Lenkungszielsetzung angepaßt sein. Ökologisch relevante Flächennutzungsunterschiede sind daher so genau wie möglich in der Bemessungsgrundlage abzubilden. Weiterhin ist eine naturwissenschaftlich begründete Differenzierung der Tarifbelastung nach der ökologischen Schädlichkeit einzelner Flächennutzungen zu fordern. Hierfiir sind exakte und gleichzeitig abgabentechnisch praktikable Maßstäbe für die Bewertung unterschiedlicher Nutzungsformen zu entwickeln. Technische Komplexität und ein im Vergleich zum entstehenden Aufkommen hoher Erfassungs- und Vollzugsaufwand sind bei erfolgreicher Lenkungswirkung zu akzeptieren, zumindest solange der Aufwand im Vergleich zur ordnungsrechtlichen Regulierung nicht unverhältnismäßig ist. Denn der Referenzmaßstab ist nicht das fiskalische Steuersystem, bei dem ein niedriger Erhebungsaufwand eine durchaus wichtige Zielsetzung darstellt, sondern das Umweltrecht. Die Tarithöhe sollte derart bemessen sein, daß Anpassungsreaktionen in merklichem Umfang zumindest mittelfristig zu erwarten sind. Bei einer Tarifbelastung unterhalb der Merklichkeitsschwelle ist das Ziel einer UmweltIenkungsabgabe verfehlt. Die bereits erwähnte Abschätzung der zu erwartenden Anpassungsreaktionen wichtiger Zielgruppen ist daher flir ein fundiertes Abgabenkonzept unbedingt zu empfehlen. Zu unterscheiden ist zwischen zwei Funktionen einer Umweltabgabe. Zum einen wird der Vollzug der bestehenden umweltrechtIichen Vorgaben unterstützt, da die Nichterflillung der Auflagen nicht mehr kostenlos möglich ist. Die Abgabenerhebung trägt dann dazu bei, die Flächennutzung zumindest auf den ordnungsrechtIich abgesteckten Rahmen zu begrenzen. Diese Funktion sollte vor dem Hintergrund des teilweise erschreckend defizitären Vollzugs umweltrechtIieher Normen nicht unterschätzt werden. Zum anderen hat die Abgabe jedoch auch ein eigenständiges, über den rechtlich vorgebenenen Bereich hinausgehendes Lenkungsziel zu erfiillen. Durch die Belastung auch der ordnungsrechtIich zulässigen Flächennutzung - d.h. der "Restbeeinträchtigung" - wird ein Anreiz fiir den einzelnen gesetzt, auch zur Erreichung weitergehender umweltpolitischer Ziele im Rahmen seiner Möglichkeiten beizutragen. Aus ökonomischer Sicht ist diese eigenständige Funktion einer Umweltabgabe dringend zu fordern, da mit einer ausschließlich vollzugsunterstiltzenden Zielsetzung von vorneherein auf die Nutzung der allokativen Überlegenheit preislicher Steuerung im Bereich der verbleibenden Verhaltensspielräume verzichtet würde. Voraussetzung hierflir ist jedoch, daß erlaubte Nutzungsformen auch tatsächlich und in hinreichend merklichem Umfang finanziell belastet werden. Dem teilweise vorgebrachten juristischen Einwand, dies sei eine ungerechtfertigte Belastung und widerspreche dem Verhältnismäßigkeitsprinzip, ist entgegenzuhalten, daß eine derartige Preissteuerung unter allen zur Verfügung stehenden Maßnahmen zur Erreichung anspruchsvoller umweltpolitischer Ziele dasjenige mit den höchsten Freiheitsgra-

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den darstellt und damit den geringstmöglichen Eingriff in die wirtschaftliche Handlungsfreiheit bedeutet. Trotz der Dominanz der Lenkungszielsetzung wird bei einer Umweltabgabe zwangsläufig auch ein mehr oder weniger hohes Aufkommen entstehen. Dies ergibt sich daraus, daß das Ziel der Abgabenerhebung nicht der vollständige Verzicht auf jede umweltbeeinträchtigende Flächennutzung - d.h. die Erdrosselung - ist; dies wäre schon aus verfassungsrechtlicher Sicht nicht zulässig. Vielmehr wird eine Reduktion auf ein tolerables Niveau bzw. die Beeinflussung der Flächennutzung in eine erwünschte Richtung angestrebt. Auch bei reinen Lenkungsabgaben kann daher ein nicht unerhebliches Aufkommen entstehen, selbst wenn dies nicht Zweck der Abgabenerhebung ist. Hieran zeigt sich, daß die Grenzen zur stärker fiskalischen Zwecken dienenden Ökosteuer durchaus fließend sind. Da die Einnahmenerzielung jedoch bei der Umweltlenkungsabgabe nicht im Vordergrund steht, wird zumeist eine Zweckbindung des Aufkommens fur Maßnahmen im selben umweltpolitischen Bereich, d.h. zur Unterstützung der Lenkungszielsetzung, empfohlen. 8 Hinsichtlich der rechtlichen Ausgestaltung bietet sich hierfUr die Form der Sonderabgabe an; allerdings ist dann auch auf die ErfUllung der fUr diesen Abgabetypus vom Bundesverfassungsgericht entwickelten Anforderungen zu achten. Eine derartige Zweckbindung ist jedoch nur dann sinnvoll, wenn tatsächlich geeignete Möglichkeiten zur effizienten Verwendung des Aufkommens fUr eine Umweltpolitik nach dem Gemeinlastprinzip (Subventionen, öffentliche Leistungen) existieren. Im Natur- und Landschaftsschutzbereich sind die Voraussetzungen hierfUr im Vergleich zu anderen Umweltpolitikbereichen sehr günstig. Das Spektrum der empfehlenswerten Verwendungsmöglichkeiten reicht von Subventionen fUr eine ökologisch vorteilhafte Flächenbewirtschaftung über den Ankauf von Flächen fUr die Erweiterung von Naturschutzgebieten bis hin zum aktiven Wiederherstellen von Naturlandschaften und Biotopen. Allerdings ist auch auf die Risiken einer derartigen Auslagerung von Aufgaben aus dem allgemeinen Haushalt hinzuweisen. 9 Die mangelnde parlamentarische Kontrolle kann zu einer ineffizienten und bürokratisch aufgeblähten "Fondswirtschaft" fUhren. Diese Gefahr besteht vor allem bei einem relativ zu den Verwendungsmöglichkeitenhohen Aufkommen und einer asynchronen Entwicklung von Einnahmen und Ausgabebedarf. 10 Allerdings kann die Zweckbindung dazu beitragen, daß ein finanziell bislang eher vernachlässigter Bereich

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Siehe hierzu EwringmannlSchafhausen (1982), S.62.

9 Eine Darstellung der Vor- und Nachteile einer Zweckbindung des Aufkommens von Umweltabgaben findet sich bei Linscheidtffruger (1995), S.98ff. und S.126ff.

10 Siehe hierzu Zimmermann (1987), S.196.

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wie der Naturschutz zu einer reichlicheren Mittelausstattung gelangt. In jedem Fall ist zu fordern, daß möglichst klare Vorgaben für die Verwendung des Aufkommens entwickelt werden sowie die Notwendigkeit und Effizienz der finanzierten Maßnahmen einer regelmäßigen Überprüfung unterzogen werden. Im Extremfall kann sich der Zielschwerpunkt einer Umweltabgabe von der Lenkungsfunktion mehr oder weniger vollständig auf die Finanzierungsfunktion verlagern: Aus der Wirkungszweckabgabe wird eine Verwendungszweckabgabe. Zu diesem Abgabentypus ist jedoch kritisch anzumerken, daß die Finanzierung allgemeiner öffentlicher Ausgabenprogramme vorrangig durch Steuern erfolgen sollte. In Frage kommen sie folglich aus finanzwissenschaftlicher Sicht nur in speziellen Ausnahmefällen, insbesondere zur Finanzierung von Sonderbedarfen einzelner Gruppen. Diese Einschätzung deckt sich auch mit den strengen Anforderungen, die vom Bundesverfassungsgericht für die Erhebung von Finanzierungssonderabgaben aufgestellt worden sind. Hiernach muß die Sonderabgabe eine homogene und abgrenzbare Gruppe belasten, die dem mit der Abgabenerhebung verfolgten Zweck evident nähersteht als jede andere Gruppe oder die Allgemeinheit der Steuerzahler. Das Aufkommen muß folglich gruppennützig verwendet werden. 11 Unabhängig von ihrer verfassungsrechtlichen Zulässigkeit weisen Finanzierungsabgaben keinen Bezug zur erläuterten allokativen Lenkungszielsetzung auf und werden daher nicht zum engeren Kreis der Umweltlenkungsabgaben gerechnet. Die Anwendungsbedingungen bzw. Einsatzfelder klassischer Umweltlenkungsabgaben fassen Hansmeyer/Schneider wie folgt zusammen: 12 "Abgaben lassen sich daher am besten einsetzen, - wo evidente Vollzugsprobleme zu lösen sind und zugleich ein finanzielles Anreizinstrument im Vorsorgebereich angewendet werden soll - wo Lenkungs- und Finanzierungserfordernisse ineinander übergehen - wo außerdem wirksamer Umweltschutz mit steigenden öffentlichen Vollzugs- und Kontrollkosten verbunden ist, die zumindest anteilig vom Verursacher finanziert werden sollen."

4 Ausgestaltung als Ökosteuer Wenn eine Ausgestaltung als Ökosteuer angestrebt wird, d.h., falls das Aufkommen aus der Umweltabgabe auch mittel- bis langfristig noch der allgemei11 Die strenge Anwendung dieses Anforderungskatalogs wird durch das jüngste Urteil des Bundesverfassungsgerichts zum - nunmehr verfassungswidrigen - Kohlepfennig demonstriert. 12

Hansmeyer/Schneider (1990), S.65.

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nen Staatsfinanzierung dienen soll, muß die Ökosteuer - positive Umweltwirkung vorausgesetzt - auch an den traditionellen steuerpolitischen Zielen gemessen werden. Wird die Steuer zusätzlich zum bestehenden Steueraufkommen erhoben, so reicht die Untersuchung ihrer spezifischen Inzidenz. Wird sie aufkommensneutral anstelle einer anderen gesenkten oder abgeschafften Steuer erhoben, so ist eine Differentialinzidenzuntersuchung dieser Substitution angezeigt. Im folgenden wird der dabei grundsätzlich zu beachtende Zielkatalog kurz dargestellt. Dabei soll - zur Vorbereitung des letzten Beitrags dieses Bandes über die Nutzung der kommunalen Grundsteuer zur Flächensteuerung - zwischen allgemeinen und spezifisch kommunalen steuerpolitischen Zielen unterschieden werden. Zunächst zu den allgemeinen Zielen der Besteuerung: 13 Zu berücksichtigen sind auch bei der Einführung einer Ökosteuer das Fiskalziel, das Allokationsziel, das Verteilungsziel und das Stabilisierungsziel. Das Fiskalziel dient dem Zweck der Einnahmeerzielung. Durch die Einruhrung einer neuen Steuer oder die Steuersubstitution soll das Steuersystem in seiner Fähigkeit, Einnahmen filr die staatliche Aufgabenerfilllung zu beschaffen, möglichst nicht beeinträchtigt werden. Das heißt zunächst bezogen auf den Einführungs zeitpunkt, daß die steuerlichen Einnahmen zur Deckung der mit ihnen vorgesehenen Ausgaben ausreichen müssen. Es heißt aber auch, daß sich das Steueraufkommen möglichst automatisch dem aufgrund von Wirtschaftswachstum und Inflation tendenziell über die Zeit zunehmenden Ausgabebedarf anpaßt oder aber zumindest ohne größere Schwierigkeiten durch entsprechende Maßnahmen (z.B. Steuersatzerhöhung) anpassen läßt. Für Ökosteuern läßt sich daraus ableiten, daß diese möglichst mit einer breiten, zumindest kurz- bis mittelfristig relativ preisunelastischen Bemessungsgrundlage versehen sein sollten. 14 In diesem Fall lassen sich lenkungsbedingte Schrumpfungen der Bemessungsgrundlage durch Steuersatzanhebungen kompensieren. Ist dagegen die Bemessungsgrundlage schmal und selbst kurzfristig sehr preiselastisch, so eignen sich solche Umweltabgaben nicht als Ökosteuern und es sollte eine Ausgestaltung als "klassische" UmweltIenkungsabgabe angestrebt werden. Zusätzlich zu den genannten Kriterien sollten aus fiskalischer Sicht auch die Konsequenzen der Steuereinführung für den Finanzausgleich in statischer und dynamischer Sicht betrachtet werden. Aus Sicht des Allokationsziels, das die optimale Verwendung der volkswirtschaftlichen Ressourcen zum Inhalt hat, sollte ein Steuersystem die Eigenschaf-

13

Die vorliegende Darstellung orientiert sich an Linscheidtffruger (1995), S.16ff.

Eine Beurteilung ökologischer Steuerreformvorschläge aus fiskalischer Sicht findet sich in Linscheidtffruger (1994). 14

3 Ewtingmann

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Bodo Linscheidt und Achim Truger

ten der Entscheidungsneutralität und der Praktikabilität und Erhebungsbilligkeit besitzen. Entscheidimgsneutral ist ein Steuersystem dann, wenn es keinen verzerrenden Einfluß auf die Entscheidungen der Besteuerten hinsichtlich der wirtschaftlich relevanten Größen ausübt. Besonders große volkswirtschaftliche Bedeutung wird dabei insbesondere dem Arbeitsangebot, der Arbeitsnachfrage sowie der Investition und dem Sparen beigemessen. Bei Vorliegen einer umweltpolitischen Zielsetzung muß das Konzept der Entscheidungsneutralität leicht modifiziert werden, da es auf der Überzeugung basiert, die privaten Entscheidungen der Wirtschaftssubjekte würden über den Markt in gesellschaftlich wünschenswerter Weise koordiniert. Umweltpolitische Allokationsziele legitimieren sich dagegen gerade aus der Überzeugung, fIlr Umweltgüter sei dies nicht der Fall, weshalb eine staatliche Einflußnahme auf die privaten Entscheidungen in diesem Bereich als wünschenswert angesehen wird. Demnach muß unter Berücksichtigung umweltpolitischer Zielsetzungen das Konzept der Entscheidungsneutralität wie folgt modifiziert werden: Nicht mehr jede steuerliche Einflußnahme auf die privaten Entscheidungen ist unerwünscht, sondern vielmehr nur noch eine solche, die nicht durch umweltpolitische Ziele legitimiert ist. Zur Entscheidungsneutralität tritt die Forderung nach Praktikabilität und Erhebungsbilligkeit. Ein Steuersystem kann als praktikabel bezeichnet werden, wenn es die Fähigkeiten der an der Steuererhebung Beteiligten nicht überfordert. Im Falle der Flächennutzung wäre also zunächst zu prüfen, ob eine hinreichend genaue Erfassung der Flächennutzung oder gegebenenfalls der Bodenversiegelungsgrade zum gegenwärtigen Zeitpunkt technisch überhaupt möglich ist. Natürlich reicht die Praktikabilität noch nicht aus. Es ist vielmehr auch zu fragen, ob eine praktikable Besteuerung auch erhebungsbillig, d.h. ob sie zu möglichst geringen Verwaltungs- und Entrichtungskosten erfolgt. So würde es aus allokativer Sicht keinen Sinn machen, eine Flächensteuer einzufllhren, deren Erhebung so teuer ist, daß sie einen beachtlichen Teil des Aufkommens verzehrt. Das Verteilungsziel ist erfllllt, wenn durch die Besteuerung das gewünschte Maß an Einkommensumverteilung erreicht wird. Geht man davon aus, daß das bestehende Maß an Umverteilung dabei ein nicht zu unterschreitendes Minimum darstellt, dann darf eine Steuerreform nicht regressiv wirken. Insgesamt können die personellen Verteilungswirkungen des Steuersystems oder einzelner Steuern pragmatisch am Verlauf des Quotienten von Steuerzahllast zu Bruttoperiodeneinkommen in Abhängigkeit vom Bruttoperiodeneinkommen abgelesen werden. Man spricht von einer progressiven (regressiven) Verteilungswirkung, wenn mit zunehmendem Einkommen der Anteil der Steuerlast zunimmt (abnimmt), von proportionaler Wirkung, falls er konstant bleibt. Das Stabilisierungsziel ist erfllllt, wenn die Unterziele Vollbeschäftigung, Preisniveaustabilität, angemessenes Wachstum und außenwirtschaftliches Gleichgewicht erreicht sind. Hierzu fordert man zumeist eine passive Stabilisie-

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rungspolitik in Fonn der built-in-flexibility des Steuersystems, d.h. eine automatische Dämpfung eventueller Konjunkturschwankungen durch das Steuersystem. Ob darüber hinaus auch eine aktive antizyklische Steuerpolitik betrieben werden sollte, ist stark umstritten. Aus der gegenwärtig dominierenden eher monetaristisehen oder angebotsorientierten wirtschaftspolitischen Grundposition heraus sind solche Maßnahmen abzulehnen. Aus ihrer Sicht reicht die bereits beim Allokationsziel erwähnte Entscheidungsneutralität des Steuersystems, d.h. der Abbau von Verzerrungen zuungunsten von Arbeit, Ersparnis und Investition, zur Konjunkturstabilisierung vielmehr bereits aus. Damit wird das Stabilisierungsziel in seiner Bedeutung als eigenständiges Steuersystemziel stark relativiert. Wie bereits erwähnt, müssen, falls eine Ökosteuer Teil des Gemeindesteuersystems werden soll, zusätzlich zu den allgemeinen Kriterien spezifisch gemeindliche Beurteilungskriterien angelegt werden. ls Zunächst muß das Kommunalsteuersystem eine stabile und bedarfsgerechte Einnahmeerzielung ennöglichen. Das Aufkommen soll zur Finanzierung des gemeindlichen Ausgabebedarfes ausreichen und sollte zur Venneidung prozyklischer Ausgabeschwankungen möglichst konjukturunabhängig sein. Überdies muß im Rahmen der Finanzautonomie der Gemeinden auch eine gewisse autonome Variierbarkeit des gemeindlichen Aufkommens gegeben sein, die üblicherweise über Hebesatzrechte verwirklicht wird. Um Anreize flir eine präferenzgerechte Bereitstellung kommunaler öffentlicher Güter zu schaffen, sollten Gemeindesteuern möglichst bei der örtlichen Bevölkerung und den ortsansässigen Betrieben in einem ausgewogenen Verhältnis erhoben werden (Prinzip des Interessenausgleichs). Dadurch soll eine einseitige Aufgabenerflillung zugunsten einer der beiden Gruppen oder die politische Abhängigkeit der Gemeinden von Interessengruppen verhindert werden. Schließlich soll ein gutes Kommunalsteuersystem die Einheitlichkeit der Lebensverhältnisse, d.h. das Ziel einer relativ gleichmäßigen Versorgung mit lokalen öffentlichen Gütern, dadurch gewährleisten, daß gravierende Finanzkraftunterschiede zwischen den Gemeinden vennieden werden. Schon die vorstehende sehr knappe Darstellung, der Ziele und Beurteilungskriterien flir ein Steuersystem verdeutlicht, wieviele Fragen vor der Einflihrung einer Ökosteuer und damit auch vor dem in Beitrag IV diskutierten Ersatz der bisherigen Grundsteuer durch eine ökologisch orientierte Flächensteuer im Idealfall zu beantworten sind. Wenn diese Fragen in dem genannten Beitrag weder alle behandelt, geschweige denn beantwortet werden, so deutet dies aber keineswegs auf die Unzulänglichkeit des Beitrages, sondern vielmehr darauf hin, daß auf diesem Gebiet noch ein großer Forschungsbedarf besteht.

IS Ein Überblick über Beurteilungsmaßstäbe rür Gemeindefinanzen findet sich beispielsweise in Beirat beim BMF (1982), S.23fT. und ZimmermannlPostlep (1980). 3*

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Literatur Baumol, W.JIOates, W.E. (1971): The Use of Standards and Prices for Protection of the Environment, in: Swedish Journal ofEconomics, S. 42-54. Beirat beim BMF (1982): Gutachten zur Reform der Gemeindesteuern, in: Schriftenreihe des BMF, Heft 31, Bonn. Binswanger, HC.lNutzinger, HG.lZahrnt, A. (1990): Umwelt (-) Steuern, Bund filr Umwelt und Naturschutz Deutschland e.V., Bonn. DIW (1994): Ökosteuer - Sackgasse oder Königsweg? Wirtschaftliche Auswirkungen einer ökologischen Steuerreform. Gutachten im Auftrag von Greenpeace, Berlin. Endres, A. (1994): Umweltökonomie. Eine Einfilhrung, Darmstadt. Görres, A.lEhringhaus, H.lv. Weizsäcker, E.U. (1994): Der Weg zur ökologischen Steuerreform, MUnchen. Hansmeyer, K.-HISchneider, HK. (1990): Umweltpolitik. Ihre Fortentwicklung unter marktsteuernden Aspekten, Göttingen. Jüttner, H (1990): Umweltpolitik mit Umweltabgaben: Ein Gesamtkonzept. Zur Diskussion gestellt vom Arbeitskreis "Haushalt, Wirtschaft, Finanzen" der GRÜNENIBUndnis 90 im Bundestag, Bonn. Linscheidt, B./Truger, A. (1994): Ökologische Steuerreform und Stabilität des Finanzsystems, in: Vierteljahrshefte des DIW, Heft 4/94, S. 434-452. Linscheidt, B./Truger, A. (1995): Beurteilung ökologischer Steuerreformvorschläge vor dem Hintergrund des bestehenden Steuersystems, Berlin. Umwelt- und Prognose-Institut Heidelberg e. V. (UPI) (1988): Öko steuern als marktwirtschaftliches Instrument im Umweltschutz: Vorschläge filr eine ökologische Steuerreform, UPI-Bericht Nr.9, Heidelberg. Weimann, J. (1991): Umweltökonomik. Eine theorieorientierte Einfilhrung, 2. Aufl., Berlin u.a. v. Weizsäcker (1992): Erdpolitik, 3. Aufl., Darmstadt. Zimmermann, H (1987): Die Umlegung der Kraftfahrzeug- auf die Mineralölsteuer, in: Probleme des Personenverkehrs, hrsg. von der Deutschen Verkehrswissenschaftlichen Gesellschaft, Bergisch-Gladbach, S. 179-203. Zimmermann, H.lPostlep, R.-D. (1980): Beurteilungsmaßstäbe filr Gemeindesteuern, in: Wirtschaftsdienst, Heft 5/1980, S. 248-253.

Die Naturschutzabgabe als Lenkungsinstrument in der Flächennutzung Dieter Ewringmann und Kilian Bizer

1 Einleitung Die vorliegende Arbeit beschäftigt sich mit Abgabenlösungen im Naturschutz. Derartige Abgaben können als Ausgleichsabgabe konzipiert sein, wie sie einige Bundesländer nach § 8 Abs. 9 BNatSchG verabschiedet haben. Der Wirkungskreis dieser Abgaben ist letztlich durch die Eingriffsregelung begrenzt. Denkbar sind aber auch darüberhinausgehende Abgabenlösungen, die die Nutzung von Natur nach bestimmten Maßstäben belasten. Durch das Investitionserleichterungs- und Wohnbaulandgesetz (lnvBauIG)I ist die Diskussion um Abgaben im Naturschutz erneut entflammt, da die Naturschutzbehörden der Länder, insbesondere der Stadtstaaten, berurchten, daß aufgrund einer verringerten Anwendbarkeit der naturschutzrechtlichen Eingriffsregelung des § 8 Bundesnaturschutzgesetz (BNatSchG) weniger naturzerstörende und -beeinträchtigende Maßnahmen vermieden, ersetzt und ausgeglichen werden. Seit dem Inkrafttreten des InvBaulG am 1. Mai 1993 ist die Eingriffsregelung nicht mehr auf Vorhaben im Innenbereich, deren Zulässigkeit sich aus § 34 BauGB ergibt, anwendbar. 2 Die Naturschutzbehörden müssen durch die Einschränkungen einen erheblichen Bedeutungsverlust berurchten, der zumindest durch die Anwendung von "Geldleistungen" in den Fällen ausgeglichen werden soll, in denen die abweichenden Ländervorschriften nach § 8b Abs. 2 die Zahlung von Geldleistungen vorsehen können. Auch rur diese Geldleistungen müssen Bemessungsgrundlagen gefunden werden, die sich im übrigen aber an den Ausgleichsabgaben der jeweiligen Länder orientieren dürften. 3 Im Gegensatz zu den bereits vorliegenden Untersuchungen, die zumeist aus juristischer, landschaftsplanerischer und ökologischer Perspektive geschrieben

Vom 22. April 1993, BGB!. 1 S.466. 2

Siehe detailliert Kuchler (1994), S. 211. Siehe dazu Kuchler (1994), S. 218 mit weiteren Nennungen.

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Dieter Ewringmann und Kilian Bizer

sind,4 beschäftigt sich diese Arbeit mit Abgabenlösungen aus der Sicht der Ökonomik. Im Vordergrund der Betrachtung steht die effiziente Allokation der Ressource Natur und Landschaft und die Frage, inwieweit die existierenden Regelwerke eine effiziente Allokation fördern oder behindern. Um diese Fragestellung zu beantworten, wird in Kapitel 2 die Rolle der Ausgleichsabgabe innerhalb der Eingriffsregelung untersucht. Kapitel 3 beurteilt die Eingriffsregelung einschließlich der Ausgleichsabgabe aus ökonomischer Sicht. In Kapitel 4 wird die beschränkte Funktion, die der Ausgleichsabgabe im geltenden Naturschutzrecht zukommt, auf Ansatzpunkte rur eine ökonomische Fortentwicklung hin untersucht. Entscheidendes Kriterium rur die Fortentwicklung ist die Durchsetzung des Verursacherprinzips. Kapitel 5 geht schließlich über das Konzept der Ausgleichsabgabe hinaus und untersucht Möglichkeiten von Abgaben lösungen die neben der naturschutzrechtlichen Eingriffsregelung bestehen können, gleichwohl mit dem Naturschutzrecht verbunden bleiben. Als eine derartige Abgabenlösung wird eine Naturschutzabgabe entwickelt und in einer möglichen Gesetzesstruktur vorgestellt. Auf Ansätze, losgelöst von der Systematik des Naturschutzrechts, Naturtatbestände einer allgemeinen Besteuerung zu unterwerfen, wird demgegenüber nicht eingegangen. 2 Die Ausgleichsabgabe im System der Eingriffsregelung Eine Untersuchung der naturschutzrechtlichen Ausgleichsabgabe muß zwangsläufig mit der Eingriffsregelung des § 8 BNatSchG beginnen, der die Ausgleichsabgabe als Instrument beigeordnet ist. Im folgenden wird deshalb zuerst auf die Eingriffsregelung abgestellt (Abschnitt 2.1). Anschließend werden die Abgabenregelungen der Länder näher betrachtet (Abschnitt 2.2).

2.1 Die allgemeine Regelung bei Eingriffen in Na/ur und Landschaft Zu den wesentlichen Neuerungen, die das deutsche Naturschutzrecht durch das BNatSchG vom 23.12.1976 als Rahmennorm und durch die Naturschutzgesetze bzw. die Gesetzesänderungen der Länder erfahren hat, gehört die Verankerung des Verursacherprinzips rur alle Eingriffe in Natur und Landschaft. 5 Zum einen ist der Verursacher eines Eingriffs verpflichtet, vermeidbare Beeinträchti4 Eine Ausnahme bilden BenkertiZimmermann (1979), Schweppe-Kraft (1992) und Hartje (1994), die Arbeiten von Hampicke (199Ia) und (I991b) beschäftigen sich hingegen nicht mit Naturschutzabgaben als einem Allokationsinstrument. 5 Siehe dazu Heiderich (1979), S. 19. In Baden-Württemberg und Schleswig-Holstein galt durch ähnlich gestaltete Eingriffsregelungen schon vorher ein Verursacherprinzip. Siehe dazu Burmeister (1988), S. 9.

Die Naturschutzabgabe als Lenkungsinstrument in der Flächennutzung

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gungen von Natur und Landschaft zu unterlassen. Zum anderen muß er die von ihm nicht vermeidbaren erheblichen Beeinträchtigungen innerhalb einer bestimmten Frist "ausgleichen". Da unvermeidbare Beeinträchtigungen eines Eingriffs nur dann als ausgeglichen gelten, "wenn nach seiner Beendigung keine erhebliche oder nachhaltige Beeinträchtigung des Naturhaushalts zurückbleibt und das Landschaftsbild landschaftsgerecht wieder hergestellt oder neugestaltet ist",6 schließt die Grundsatzregelung letztlich eine erhebliche funktionelle Schädigung von Natur und Landschaft aus. Der Logik der allgemeinen Grundnorm entsprechend sind Eingriffe, deren Beeinträchtigungen nicht im erforderlichen Umfang ausgeglichen werden können, unzulässig. Eine Ausnahme besteht, wenn der Eingriff aus übergeordneten Interessen des Gemeinwohls vorrangig ist. Dann müssen die Belange von Naturschutz und Landschaftspflege nach Abwägung hinter sonstige Belange zurücktreten. Werden Eingriffe trotz unvermeidbarer und nicht ausgleichbarer Beeinträchtigungen unter diesen Voraussetzungen zugelassen, so treffen den Verursach er "Ersatzpflichten" in Form von Maßnahmen des Naturschutzes und der Landschaftspflege, die er entweder selbst durchführen oder auf eigene Kosten von der Behörde durchführen lassen oder in Form einer Abgabe leisten muß. Auch die Abgabe ist "Ersatzausgleichsmaßnahme" und bleibt daher auf den Rahmen beschränkt, der durch die Ausgleichspflicht vorgegeben ist. 7 Abgaben können in diesem System mithin nur eine subsidiäre Rolle in Ausnahmefallen übernehmen. Die wesentlichen Allokationsentscheidungen über die Nutzung von Natur und Landschaft sind durch ein weitreichendes Schädigungsverbot bzw. durch Vermeidungs-, Verminderungs- und Beseitigungspflichten vorgegeben, die Schädigungen verhindern sollen. Eine wesentliche Funktion rur die Allokation von Natur bzw. zur Regelung der Nutzungsansprüche ist daher von Abgaben, die innerhalb der Eingriffsregelung angesiedelt sind, nicht zu erwarten. Folgende vier Fallunterscheidungen können dies für die Eingriffsregelung verdeutlichen. (1) Geplante Vorhaben, rur die erhebliche Beeinträchtigungen nicht ausgeschlossen werden können. Bei ihnen wäre eine Naturalrestitution nicht möglich; sie werden daher grundsätzlich nicht genehmigt. Es ergibt sich kein Anlaß für eine Abgabenerhebung. (2) Geplante Vorhaben, deren Beeinträchtigungen vermeidbar und/oder ausgleichbar sind. Für den Fall, daß sie ausgleichbar sind, unterstellt das Gesetz eine Naturalrestitution als möglich. Die Kosten rur die entsprechen-

6

§ 8 Abs. 2 BNatSchG.

Zur Diskussion der PrUfungsfolge des § 8 BNatSchG siehe zum Beispiel Burmeister (1988), S. 23 f. 7

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den Maßnahmen sind vom Verursacher zu tragen. Wenn durch die Maßnahme das Schutzziel in vollem Umfang erreicht wird, kommt auch hier eine Abgabenerhebung nicht in Betracht. (3) Geplante Vorhaben, die mit nicht ausgleichbaren Beeinträchtigungen einhergehen, aber aus übergeordneten Gesichtspunkten genehmigt werden. Für diese muß der Verursach er Ersatzmaßnahmen vornehmen, die in der Regel am Eingriffsort bestehenbleibende Funktionsstörungen der Natur an anderem Ort so kompensiert, daß in einer großräumigen Betrachtung ein gleichwertiger Neuzustand von Natur und Landschaft geschaffen wird. Wenn diese Gleichwertigkeit nach Durchführung der Ersatzmaßnahmen unterstellt wird, entfällt auch für diesen Fall eine Abgabenerhebung. (4) Abgaben kommen nur in dem Fall in Betracht, in dem ein vorrangiger Eingriff vorgenommen wird, der mit erheblichen oder nachhaltigen Beeinträchtigungen bzw. externen Effekten am Eingriffsort verbunden ist, und die der Verursacher nicht durch entsprechende Ersatzrnaßnahmen am Eingriffsort, die Natur- und Landschaftsfunktionen wiederherstellen, ausgleichen kann. Der allgemeine Katalog von Vermeidungs-, Ausgleichs- und Ersatzpflichten des Verursachers ist in alle Landesnaturschutzgesetze übernommen worden. Die Art der vorgeschriebenen Ersatzmaßnahmen und insbesondere die Rolle von Entschädigungszahlungen bzw. Abgaben ist allerdings in den einzelnen Ländern unterschiedlich geregelt. 2.2 Die Abgabenregelungen in den Naturschutzgesetzen der Länder Abschnitt 2.2.1 diskutiert die Funktion von Ausgleichsabgaben innerhalb der Eingriffsregelung. Die Rolle von Ausgleichsabgaben ist in den Bundesländern sehr unterschiedlich geregelt. Abschnitt 2.2.2 stellt diese Unterschiede in der Abgabentechnik dar, Abschnitt 2.2.3 beleuchtet die bisherige Praxis der Abgabenerhebung. 2.2.1 Ausgleichsabgaben als Bestandteil der Eingriffsregelung Alle Ländergesetze enthalten Vorschriften über Pflichtzahlungen, die der Verursach er von Eingriffen unter bestimmten Bedingungen an das Land oder eine sonstige öffentliche Körperschaft zu leisten hat. So können z. B. in Bayern und Sachsen-Anhalt Verursach er von nicht ausgleichbaren Beeinträchtigungen aus vorrangigen Eingriffen zur Vornahme eigener Ersatzmaßnahmen verpflichtet

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werden. 8 Sie können aber auch verpflichtet werden, die Kosten zu erstatten, die der Naturschutzbehörde bei der DurchfUhrung einer entsprechenden Ersatzmaßnahme entstanden sind. In diesen beiden Ländern ist hingegen kein finanzieller Ausgleich fUr den Fall vorgesehen, daß Ersatzrnaßnahmen des Verursachers "in Natur" nicht möglich oder nicht sinnvoll sind und auch die Naturschutzbehörde diese nicht durchführen kann. Auch andere Abgabenformen, die nach Ersatzmaßnahmen des Verursachers verbleibende Restbeeinträchtigungen belasten würden, gibt es in Bayern und Sachsen-Anhalt nicht. In den übrigen Bundesländern haben sich Abgabenformen herausgebildet, die im juristischen Schrifttum bisweilen dem Begriffspaar "alternative Ausgleichsabgabe" versus "subsidiäre Ausgleichsabgabe,,9 zugeordnet werden. Als "alternativ" wird eine Abgabe dann bezeichnet, wenn der Verursacher zur Vornahme eigener Ersatzmaßnahmen oder zur Zahlung des erforderlichen Geldbetrages verpflichtet werden kann, mit dem eine öffentliche Körperschaft die Ersatzmaßnahme anstelle des Verursachers durchfUhrt. Subsidiäre Abgaben werden demgegenüber nur erhoben, wenn Ausgleichs- bzw. Ersatzrnaßnahmen nicht durchfUhrbar bzw. die Beeinträchtigungen nicht kompensierbar sind. Die Unterscheidung in alternative und subsidiäre Abgaben fUhrt jedoch aus ökonomischer Sicht nicht weiter. In ökonomischer Betrachtung kommt es vielmehr darauf an, ob und in welchem Umfang eine Kostenanlastung beim Verursacher in den Fällen erfolgt, in denen ihn keine Kosten fUr Maßnahmen treffen, die Ausgleich oder ausreichenden Ersatz gewährleisten. Dabei ist es zweitrangig, ob dies von vornherein über die Alternative "Maßnahme oder Zahlung" geschieht oder aber nach der Maxime "Zahlung, sofern keine Maßnahme möglich". Ökonomisch von größerer Bedeutung ist demgegenüber zunächst die Unterscheidung, ob es bei den Abgaben um die Erstattung öffentlicher Ersatzmaßnahmekosten oder um die Anlastung monetärer Äquivalente für nicht oder nicht ausreichend erbrachte Ausgleichs- bzw. Ersatzleistungen des Verursachers geht. Im ersten Fall findet nämlich eine monetäre Belastung des Verursachers nur dann und nur insoweit statt, als die Naturschutzbehörden anstelle des Verursachers tatsächlich eine konkrete Ersatzmaßnahme im Zusammenhang mit dem Eingriff durchfUhren kann. Sofern die Naturschutzbehörde eine solche Maßnahme nicht durchfUhren kann oder aus sonstigen Gründen davon absieht, bleibt der Verursach er kostenfrei. Im zweiten Fall findet stets eine Kostenanlastung beim Verursach er statt. Entweder führt der Verursacher Ersatzmaßnahmen selbst durch und trägt die 8 Art. 6a Abs. 3 BayNatSchG und § 13 Abs. I NatSchGLsA. Ähnlich sind die Regelungen in Niedersachsen (§ 12 Abs. 2 Nieders.NatSchG) und Nordrhein-Westfalen (§ 5 Abs. I NW LPflG). 9

Siehe dazu Soell (1982), S. 531.

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Maßnahmekosten oder aber - sofern er dies nicht muß, kann oder will und daher nicht in ausreichendem Maße "Ersatz in Natur" leistet - er unterliegt einer Ersatzzahlungspflicht, unabhängig davon, ob das Land an seiner Stelle Ersatzrnaßnahmen im Zusammenhang mit dem Eingriff durchführt. In diesem Zusammenhang ist außerdem von Bedeutung, in welchem Umfang Ersatzzahlungspflichten entstehen. Nach der Logik des geltenden Naturschutzrechts bilden die "Rekultivierungskosten,,10 stets die Obergrenze fUr die Zahlungspflichten des Verursachers. Dies ist zwingend unter der Prämisse, daß Ausgleichs- und Ersatzmaßnahmen stets Gleichartigkeit bzw. Gleichwertigkeit des Zustands vor dem Eingriff gewährleisten, also letztlich keine erhebliche Beeinträchtigung übrigbleibt. Dem Verursach er sollen nach dem deutschen Naturschutzrecht die Kosten angelastet werden, die zur Erfüllung seiner gesetzlichen Pflichten aufzuwenden sind bzw. wären. Daraus erklärt sich die in mehreren Ländergesetzen enthaltene Regelung, daß der Verursach er eine Ausgleichsabgabe in der Höhe zu entrichten hat, die den Kosten der nicht von ihm durch gefUhrten Ausgleichs- oder Ersatzmaßnahme entspricht. 11 Für die Quantifizierung dieser Kosten fehlt jedoch in der Regel eine realistische Basis, sofern nicht Naturschutzbehörden Maßnahmen fUr den Verursacher durchfUhren. Es bleibt zudem die Frage, wie verfahren werden soll, wenn zwar Maßnahmen vom Verursacher oder von der Naturschutzbehörde an seiner Stelle durchfUhrbar sind und auch tatsächlich durchgefUhrt werden, diese aber dem Anspruch der Naturalrestitution bzw. der Gleichwertigkeit der natürlichen Verhältnisse nicht genügen, so daß insgesamt negative externe Effekte in bezug auf den Eingriffsort und den betroffenen Landschaftsraum übrigbleiben. Und schließlich geht es noch um die Behandlung der als nicht erheblich angesehenen Beeinträchtigungen. Eine Abgabe, die den gesamten "Restschaden" erfaßt, wäre zwar die konsequente Ergänzung aus ökonomisch-allokativer Perspektive. Eine solche Abgabe, die über die nach dem Verursacherprinzip auferlegten Vermeidungs-, Verminderungs- und Beseitigungspflichten hinausginge, ist jedoch im geltenden Naturschutzrecht nicht angelegt. 12 Zumindest herrscht die Meinung vor, daß sich auch die Abgabepflichten in dem Rahmen halten müssen, der durch die gesetzlichen Vermeidungs-, Ausgleichs- und Ersatzpflichten vorgegeben ist. 13 Das tatsächliche Ver10 In § 6 Abs. 3 HNatG und in § 7 Abs. 2 VorlThürNatG wird explizit von Rekultivierungskosten gesprochen. In Bremen bilden ausdrücklich die Kosten die Obergenze, "die der Verursacher fllr Ersatzmaßnahmen aufwenden müßte." § l1 Abs. 8 Nr. 2 BremNatSchG. Ähnlich lautet die Regelung in Hamburg.

11 So zum Beispiel die Regelungen von Bremen (BremNatSchG § 12 Abs. 8), Hamburg (HmbNatSchG § 9 Abs. 7), Nordrhein-Westfalen (NWLG § 5 Abs. I), Saarland (SNG § 11 Abs. 5), Schieswig-Hoistein (SHLPflegG § 8 Abs. 4). 12

Siehe dazu ausfllhrlich KapitelS.

13

Dazu Soell (1982); Breuer (1980), S. 89 ff.

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hältnis von Venneidungspflichten und Abgabepflicht wird in den Naturschutzgesetzen der Länder stark von der Durchfuhrbarkeit der Ersatzrnaßnahmen geprägt, die ihrerseits wiederum davon abhängt, in welchem räumlich-funktionalen Rahmen man Maßnahmen als Ersatzrnaßnahmen zur Herstellung gleichwertiger Natur- und Landschaftsbedingungen gelten läßt. Die allgemeine Grundnonn des "Ausgleichs" von Eingriffsfolgen im engeren Sinne der Naturalrestitution könnte strenggenommen nur am Eingriffsort selbst erfUllt werden. Dies ist jedoch allenfalls bei zeitlich befristeten Eingriffen durch anschließende Rekultivierung annähernd möglich. "Ausgleichende" Maßnahmen am Eingriffsort, wie z. B. die landschaftsgerechte EinfUgung einer Straße in ihre Umgebung durch entsprechende Böschungsgestaltung oder Bepflanzung können in der Regel schon nicht mehr den vollen Ausgleich im Sinne von § 8 Abs. 2 Satz 4 BNatSchG bewirken. Häufig scheiden ausgleichende Maßnahmen am Eingriffsort selbst aus, so daß dort Funktionen von Natur und Landschaft gestört werden. Lassen sich dann Maßnahmen außerhalb des Eingriffsortes aber innerhalb der Eingriffsregion durchfuhren, von denen bestenfalls angenommen werden kann, daß sie die Funktionsstörung in dieser Region mindern, so kann man eigentlich schon nicht mehr eine räumlich-funktionale Naturalrestitution unterstellen. Je mehr man den räumlichen und/oder funktionalen Bezug lockert und Maßnahmen ohne Bezug zur gestörten Funktion und zum Eingriffsort zuläßt, desto mehr erhalten diese den Charakter von Ersatzrnaßnahmen, die nicht mehr Naturalrestitution sind, sondern auf dem Kompensationsgedanken beruhen. 14 Je enger andererseits die Ersatzmaßnahmepflicht an den Eingriffsort gebunden wird, desto größer ist die Wahrscheinlichkeit, daß der Verursacher selbst aus tatsächlichen, rechtlichen, ökonomischen oder sonstigen Gründen nicht in der Lage ist, derartige Maßnahmen durchzufuhren. Damit erhöht sich zugleich die Notwendigkeit, monetäre Ersatzleistungen zu erbringen. In einem solchen Fall können die Naturschutzbehörden die DurchfUhrung von Ersatzrnaßnahmen übernehmen; entsprechende Länderregelungen bestehen in einigen Fällen. Die dann vom Verursacher zu tragenden finanziellen Belastungen und die Verwendung der von ihm aufgebrachten Mittel sind jedoch in den einzelnen Ländern unterschiedlich geregelt. In Niedersachsen, Nordrhein-Westfalen, Bayern und Sachsen-Anhalt sind Zahlungen darauf beschränkt, daß die zuständige Naturschutzbehörde Ersatzrnaßnahmen auf Kosten des Verursachers durchfuhren lassen kann, wenn dieser selbst die Maßnahmen nicht durchfUhrt bzw. nicht durchfUhren kann. Die Ersatzrnaßnahmen sollen die gestörten Funktionen im betroffenen Raum sichern.

14 Siehe Soell (1982), S. 530.

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Diese Regelung fuhrt dazu, daß der Verursach er für von der Naturschutzbehörde tatsächlich "fur ihn" durchgeführte Maßnahmen die Kosten tragen, also dem Land erstatten muß. Wenn jedoch die Naturschutzbehörde eine entsprechende Maßnahme im betroffenen Raum nicht durchführt oder nicht durchführen kann, trifft den Verursach er keine Zahlungs- bzw. Ausgleichspflicht. In Bremen und Hamburg greift die Abgabe unabhängig von der Durchfuhrbarkeit einer Ersatzmaßnahme in dem vom Eingriff betroffenen Raum. Für den Fall, daß der Verursacher die Ersatzmaßnahme nicht durchführen kann, hat er eine Ausgleichsabgabe zu entrichten, deren Aufkommen zweckgebunden ist für Maßnahmen, die eine funktionale Kompensation innerhalb des Landesgebietes ermöglichen. Die Abgabe stellt daher sicher, daß der Verursacher bei nicht selbst durchgefuhrten Ersatzrnaßnahmen in Höhe der dadurch ersparten Kosten belastet wird, wenn die Naturschutzbehörde eine äquifunktionale Maßnahme durchführen bzw. nachweisen kann. Sie versagt nur, "wenn Maßnahmen zur Herstellung eines funktional gleichartigen oder ähnlichen Zustandes zur Kompensierung einer Beeinträchtigung von Natur und Landschaft, z. B. der Vernichtung eines Feucht- oder Ufergebietes, auf dem gesamten Territorium des betreffenden Landes nicht möglich sind."ls Von ähnlicher Qualität ist die Regelung in Mecklenburg-Vorpommern. Dort ist für den Fall, daß Maßnahmen aus rechtlichen oder tatsächlichen Gründen nicht durchführbar sind, ein "Geldbetrag" zu entrichten, der sich in der Höhe nach der nicht durchführbaren Ersatzmaßnahme richtet und zweckgebunden "im betroffenen Raum" für Naturschutz und Landschaftspflege verwendet werden muß. 16 In anderen Ländern - wie in Berlin, Hessen und im Saarland - ist der räumlich-funktionale Bezug zwischen Eingriff und Verwendung des Abgabenaufkommens noch weiter gelockert. Die Abgabe ist zweckgebunden für Maßnahmen, die allgemein dem Naturschutz und der Landschaftspflege dienen. Hier dürfte daher praktisch in jedem Fall der Verursach er für nicht durchgeführte eigene Ersatzrnaßnahmen abgabepflichtig gemacht werden können. Hessen gilt dementsprechend als Paradebeispiel für eine Regelung der "praktisch immer möglichen Ersatzmaßnahme, weil nur allgemein von einer Kompensation 'zu Zwecken des Naturschutzes und der Landschaftspflege' die Rede iSt.,,17

IS Breuer (1980), S. 97. 16

§ 1 Abs. 3 Satz 2 NatSchGLMV.

17 Blume (1993), S. 941.

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Einen anders gelagerten Fall stellt die Ausgleichsabgabe des Landes BadenWürttemberg dar 18 , die auch aus anderen Gründen eine Sonderstellung einnimmt. In Baden-Wilrttemberg soll die Abgabe den bei (unzureichenden bzw. unmöglichen) Ausgleichs- und Ersatzmaßnahmen der Natur und der Landschaft zugerugten Schaden belasten. Nach § II Abs. 3 und 4 des dortigen Naturschutzgesetzes können nicht ausgleichbare Beeinträchtigungen durch weitergehende Veränderungen der Oberflächengestalt, insbesondere durch Abgrabungen und Aufschüttungen, zum Zwecke einer Neugestaltung der Landschaft oder durch Ersatzmaßnahmen an anderer Stelle kompensiert werden. Soweit dies nicht möglich ist und Beeinträchtigungen bestehen bleiben, hat der Verursach er rur den Natur und Landschaft zugerugten Schaden eine Ausgleichsabgabe zu entrichten. Die Abgabepflicht knüpft also nicht an die Nicht-Durchruhrbarkeit von Maßnahmen, sondern an die Nicht-Vermeidung von Beeinträchtigungen bzw. Schäden an; sie ist daher abgabentypisch eine "Restschadenabgabe" und entspricht insofern am ehesten wesentlichen Grundmerkmalen einer Pigou-Steuer. Da ihr jedoch grundsätzlich Maßnahmen-, Ausgleichs- und Vermeidungspflichten vorangehen und als Schäden nur nicht kompensierte erhebliche Beeinträchtigungen angesehen werden, hat sie gegenüber dem Steuergedanken der PigouSteuer nur eine eingeschränkte Internalisierungswirkung und Allokationsfunktion. Die baden-württembergische Abgabe ist an den Naturschutzfonds zu entrichten, der nach § 50 NatSchG B.-W. allgemein die Bestrebungen für die Erhaltung der natürlichen Umwelt und der natürlichen Lebensgrundlagen fördert. 19 Eine Bindung der Ausgleichsabgabenmittel an den Aufbringungstatbestand ist hier nicht vorgesehen. Insofern muß unterstellt werden, daß jeder Verursach er, der nicht oder nicht ausreichend Ersatzleistungen erbringt, auch tatsächlich mit der Abgabe belastet wird. Ziehen wir eine Zwischenbilanz: Der Überblick über die in den Landesgesetzen bestehenden Regelungen (siehe Anhang B) zeigt, daß die Ausgleichsabgaben in ein System einbezogen worden sind, das die Nutzung von Natur und

18 Die rheinland-pflilzische Ausgleichsabgabe nach § 5a LPflG mit der entsprechenden Ausgleichsabgabenverordnung ist eng an die Abgabe Baden-WUrttembergs angelehnt. Mittlerweile hat auch das Saarland durch die AA VO vom 9. Marz 1993 eine a1tnliche Ausgleichsabgabe eingerichtet. 19 In Rheinland-Pfalz sind Ausgleichzahlungen an einen bestimmten Haushaltstitel zu entrichten. Die eingegangenen Mittel sind zweckgebunden rur die Finanzierung von Maßnahmen, die dem zerstörten Naturgut entsprechende Funktionen des Naturhaushalts oder des Landschaftsbildes herstellen oder sichern (§ 5 der RP-AA VO vom 24. Januar 1990). Im Saarland regelt die AA VO nicht die Verwendung; es gilt die in § II Abs. 4 SNG vorgesehene Zweckbindung rur die Finanzierung von Maßnahmen, die der Verwirklichung der Ziele des Naturschutzes und der Landschaftspflege dienen.

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Landschaft durch behördliche Genehmigung und durch Vermeidungs-, Ausgleichs- und Ersatzpflichten der Verursacher regelt. Abgaben haben innerhalb dieses Systems die Aufgabe, einen finanziellen Ersatzausgleich in den Fällen sicherzustellen, in denen der Verursacher nicht zu Ausgleichs- bzw. Ersatzrnaßnahmen im Naturraum in der Lage ist. Nach der restriktivsten Auffassung, die lange Zeit vom Bund vertreten wurde, kommen Ausgleichsabgaben nur in Betracht, wenn sie zur Finanzierung behördlicher Ersatzrnaßnahmen verwendet werden, die im konkreten räumlich-funktionalen Zusammenhang mit dem Eingriff stehen. Nach diesem Verständnis, das so z. B. auch von Nordrhein-Westfalen und Niedersachsen gesetzlich umgesetzt wurde, ist die Abgabepflicht lediglich Kostenerstattung für eine behördliche Ersatzrnaßnahrne. Sie wird dementsprechend auch nur dann flillig, wenn die Maßnahme durchgeführt wird. Wenn also wegen der Undurchführbarkeit einer entsprechenden funktionssichernden Maßnahme im Eingriffsraum Beeinträchtigungen entstehen, wird der Verursach er nicht mit Kosten belastet. In anderen Bundesländern - wie in Bremen - wird der enge Zusammenhang zwischen Abgabe und behördlicher Ersatzmaßnahme zwar gelockert; insofern steigt die Wahrscheinlichkeit, daß im Falle nicht ausgleichbarer Beeinträchtigungen zumindest eine finanzielle Kompensation erfolgt. Sicher ist dies jedoch nur in den Fällen, in denen die bei Undurchführbarkeit von Ausgleichs- und Ersatzrnaßnahmen seitens des Verursachers erhobene Abgabe für räumlich und funktional nicht speziell eingeschränkte Verwendungen zweckgebunden ist, also generell für Maßnahmen des Naturschutzes und Landschaftspflege verwendet werden kann. Ob diese dem Grundgedanken der Eingriffregelung des gegenwärtigen Naturschutzrechts überhaupt noch entspricht, war lange umstritten. Der Bund hatte sich - wie bereits erwähnt - auf den Standpunkt gestellt, es müsse ein konkreter sachlicher Zusammenhang zwischen Aufbringungs- und Verwendungstatbestand bei der Ausgleichsabgabe bestehen. Dieser Anforderung würden nur die "engsten" Länderregelungen genügen. Baden-Württemberg hat dieser Rechtsauffassung zwar stets widersprochen, hat aber dennoch eine Sollvorschrift in die Ausgleichabgabenverordnung übernommen, die zumindest formal dem Bundesanliegen Rechnung trägt. Nach dem 1980 neu eingefügten § 4a der Ausgleichsabgabenverordnung (AA VO) ist die Ausgleichsabgabe zu verwenden für Maßnahmen, "durch die dem zerstörten Gut entsprechende Werte oder Funktionen des Naturhaushalts oder des Landschaftsbildes hergestellt oder in ihrem Bestand gesichert werden. Bei diesen Maßnahmen soll der räumliche Bezug zum Eingriff berücksichtigt werden." Inzwischen hat die Ausgleichsabgabe Baden-Württembergs auch höchstrichterliche Zustimmung erhalten. So entschied das Bundesverwaltungsgericht nicht nur, daß es sich um eine "verfassungsrechtlich zulässi-

Die Naturschutzabgabe als Lenkungsinstrument in der Flächennutzung

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ge Sonderabgabe" handele, sondern daß ihr auch keineswegs die rahmenrechtliche Vorschrift des § 8 Abs. 9 BNatSchG entgegenstünde. 20 Dennoch wird durch die Einfügung der Sollvorschrift deutlich, daß den Ausgleichsabgaben im deutschen Naturschutzrecht nur die Rolle einer monetären Ersatzkompensation zukommt und daß ihre tatsächliche Erhebung von zahlreichen Randtatbeständen, um nicht zu sagen: Zufälligkeiten, abhängt. Die Regelungsabsicht des Landes Baden-Württemberg geht zwar in Richtung einer Schadensabgabe und damit über den engeren Kompensationsrahmen hinaus; der Grundgedanke läßt sich jedoch nur teilweise umsetzen. Der Rechtsrahmen zwingt auch diejenigen in ein relativ starres Konzept, die Ausgleichsabgaben zum Instrument eines "konsequent angewendeten Verursacherprinzips,,21 machen wollten. Der notwendige Ausgestaitungskompromiß 22 fiihrte schließlich dazu, daß sich auch die unterschiedlichen ökonomischen Funktionen, die auf Abgabenlösungen übertragen werden können, verwischen. So weist Heiderich beispielsweise darauf hin, daß die Ausgleichsabgabe das Verursacherprinzip auch dort zur Geltung bringen soll, wo ein "Ausgleich in Natur" nicht möglich ist und der Verursacher daher keine Kosten zu tragen hat. Heiderich kommt zu dem Schluß, daß "die Ausgleichsabgabe [... ] daher nicht nur konsequent [ist], sondern auch gerecht gegenüber dem Verursacher, der die vollen Rekultivierungskosten aufzubringen hat.,,23 Danach hat die Ausgleichsabgabe die Aufgabe, den ökonomischen Vorteil bei nicht durchsetzbaren Maßnahmepflichten des Verursachers abzuschöpfen. Die Abgabe hat sich nach Meinung Heiderichs "als wirksames Instrument zur Einschränkung des Landschaftsverbrauchs, als das sie konzipiert wurde, bewährt.,,24 Damit konstatiert er für die baden-württembergische Abgabe aber eine über die Ausgleichsfunktion hinausgehende Lenkungsaufgabe.

20 BVerwGE vom 4. Juli 1986 (4 C 50.83) Bd. 74, S. 308-314; In einer zweiten Entscheidung, BVerwGE vom 20. Januar 1989 (4 C 15.87) Bd. 81, S. 220-226, wurde schließlich auch die Zulassigkeit rur die Erhebung der Abgabe von Bundesbehörden geklan. 21 So Heiderich (1981), S. 507. 22 In Baden-WOrttemberg war zunächst im Referentenentwurf eine laufende Abgabe vorgesehen. Mit ihr sollte laut Heiderich (1981), S. 507 ein "marktkonformer Anreiz geschaffen werden, den Umfang des Eingriffs nach Zeitdauer und Flächenausdehnung möglichst gering zu halten." Diesem Vorschlag ist der Gesetzgeber jedoch nicht gefolgt. 23 Heiderich (1979), S. 20. 24 Heiderich (1981), S. 509.

48

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Trotz der besonderen Stellung der baden-württembergischen Abgabe kann sie indessen eine Lenkungsfunktion nur begrenzt erfüllen. 2s Versteht man als Lenkung entweder im engeren Sinne eine Veränderung der mit der Abgabe belasteten Bemessungsgrundlage oder im weiteren Sinne eine hoheitliche Verhaltensbeeintlußung, so wird deutlich, wie wenig Lenkungsimpulse von der bestehenden Abgabenkonstruktion ausgehen können. Das Verhalten in bezug auf die Nutzung von Natur und Landschaft ist durch umfangreiche Vermeidungs-, Ausgleichs- und Ersatzptlichten vorgeprägt; über den ordnungsrechtlichen Rahmen der Eingriffsregelung hinaus existiert kein Abgabetatbestand, der lenken könnte. Wer lenken will, muß ordnungsrechtlich zulässige Beeinträchtigungen belasten,26 d. h. die sogenannten Restschäden, weil nur noch in diesem Bereich freie Verhaltensentscheidungen möglich sind. Eine echte Lenkungsabgabe müßte daher über den Horizont der Eingriffsregelung hinausgehen und die von Eingriffen verursachten nicht-nachhaltigen und unerheblichen Restbeeinträchtigungen von Natur und Landschaft belasten. 2.2.2 Die Abgabentechnik Bei den meisten "Abgaben"-Lösungen nach dem Naturschutzrecht der Länder spielt die für Abgaben charakteristische Technik, zur Bestimmung der Abgabeschuld eine allgemeine Bemessungsgrundlage und einen Tarif festzulegen, keine Rolle. Nach der Philosophie der "Kostenerstattungsabgaben" für von der Naturschutzbehörde anstelle des Verursachers durchgeführte Maßnahmen - wie sie in Niedersachsen, Nordrhein-Westfalen, Bayern und Sachsen-Anhalt bestehen ergibt sich die Höhe der Abgabeschuld quasi automatisch aus den Kosten der von der Naturschutzbehörde durchgeführten Ersatzmaßnahme. Aus § 5 Abs. I Satz 4 des Landschaftsgesetzes Nordrhein-Westfalen geht z. B. hervor, daß allerdings schon dabei eine fiktive Kostenobergrenze Bedeutung erlangt; die Kosten der Ersatzmaßnahmen, die in diesem Fall ersatzweise vom Kreis oder der kreisfreien Stadt durchgeführt werden, dürfen nämlich "den Betrag nicht übersteigen, der für die nicht durchgeführte Ausgleichsmaßnahme hätte aufgewendet werden müssen." Eine Regelung, die als Obergrenze für die Abgabenbelastung die Kosten der (fiktiven) vollständigen Naturalrestitution ansetzt, existiert auch in den übrigen Bundesländern. Sie ist in sich konsistent, weil fingiert wird, daß nach einem Ausgleich im Sinne von § 8 Abs. 2 Satz 4 BNatSchG keine Schädigung mehr 2S Insofern ist auch Hartje (1994), S. 333 und 341 zu widersprechen, der nicht nur die Ausgleichsabgabe von Baden-WUrttemberg, sondern auch die von Berlin, Brandenburg, Bremen, Rheinland-Pfalz, Saarland und Sachsen als Lenkungsabgaben einstuft. Ausfilhrlicher dazu Kapitel 4.

26

Gawel/ Ewringmann (1994), S. 310.

Die Naturschutzabgabe als Lenkungsinstrument in der Flächennutzung

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übrigbleibt. Abgaben in Höhe der Ausgleichs- bzw. Rekultivierungskosten hätten daher eine vollständige Kosteninternalisierung beim Verursach er zur Folge. Die Höhe der Ausgleichskosten ist indessen für die überwiegende Anzahl von Eingriffen in Natur und Landschaft nicht ermittelbar, da sie gerade nicht ausgleichbare Beeinträchtigungen hervorrufen. Noch problematischer wird die Bezugsgröße für die Abgabenbemessung, wenn sie an den Kosten ansetzt, "die der Verursach er aufwenden müßte, wenn er die Ersatzmaßnahme durchfuhren könnte.'.27 Zum einen läßt sich bei Ersatzrnaßnahmen kaum die Fiktion aufrechterhalten, daß keine Beeinträchtigungen "per Saldo" übrigbleiben; zum anderen lassen sich undurchführbare Ersatzrnaßnahmen in der Regel kostenmäßig nicht quantifizieren. In Würdigung dieser Probleme wird im Naturschutzgesetz Hamburgs die Möglichkeit geschaffen, soweit die Kostenermittlung fur die fiktive Ersatzmaßnahme unmöglich ist, die Abgabe "nach Dauer und Schwere des Eingriffs sowie Wert oder Vorteil für den Verursacher" zu bemessen. Eine ähnliche Formulierung kannte das NatSchG von Baden-Württemberg und besteht für die Abgaberegelung in RheinlandPfalz. In Berlin und im Saarland werden "Dauer und Schwere" zur Bemessung hernagezogen, wobei Berlin den Vorteil für den Verursach er indirekt über die Dauer berücksichtigt, indem die Abgabe auch laufend erhoben werden kann. 28 Damit ist zugleich der erste Schritt vollzogen, um die Abgabe nach Bemessungsgrundlage und Tarif zu erheben. So wird in § 7 HmbNatSchG der Senat ermächtigt, in einer Rechtsverordnung zu regeln, daß die "Schwere des Eingriffs" anhand der beanspruchten Fläche und ihrer Funktion oder anhand der Menge des entnommenen Materials fest~estellt, also in Form einer Bemessungsgrundlage herangezogen werden kann? Umgesetzt worden ist dieser Gedanke der abgabentechnischen Ausgestaltung bisher nur durch spezielle Ausgleichsabgabenverordnungen in Baden-Württemberg, Rheinland-Pfalz und dem Saarland. Die Bemessung der Abgabe erfolgt in diesen Ländern grundsätzlich nach der Fläche. Sofern eine Entnahme stattfindet, wird die Ausgleichsabgabe nach der Menge des entnommenen Materials und bei bestimmten Vorhaben, bei denen die Bezugnahme auf die Fläche dem Wesen des Eingriffs nicht gerecht wird, nach der Höhe der Baukosten oder dem umbauten Raum bemessen. Die Menge des entnommenen Materials kann nur insoweit zugrunde gelegt werden, als sie fur die nicht ausgleichbaren Beeinträchtigungen ursächlich ist.

27

So § 9 Abs. 7 HmbNatSchG.

28

§ 14 Abs. 7 Satz 2 NatSchG Bin.

29

Eine entsprechende Rechtsverordnung ist allerdings bis heute nicht ergangen.

4 Ewringmann

Dieter Ewringmann und Kilian Bizer

50

Tabelle J Die Sätze der Ausgleichsabgabe in Baden-Württemberg, Rheinland-Pfalz und dem Saarland Baden-W ü rttem berg

Rheinland-Pfalz

Saarland

Festsetzung nach der Fläche

1,0 - 2,0 DMlqm

1,0 - 2,0 DM/qm

1,0 - 2,0 DMlqm

Festsetzung nach der Entnahme

0,5 - 1,5 DM/qm

0,2 - 0,5 DMlqm

0,2 - 0,5 DM/qm

Festsetzung nach den Baukosten

0,5 - 2,0 %

--

--

Festsetzung nach umbautem Raum

--

0,5 - I DMlqm

0,5 -I DMlqm

Quellen: AA VO Baden-WUrrtemerg vom 30.10.1990, AusglV Rheinland-Pfalz vom 24.01.1990, AA VO Saarland vom 09.03.1993.

Innerhalb dieser Rahmensätze wird die effektive Abgabenhöhe nach Dauer und Schwere des nicht ausgleichbaren Eingriffs, nach Wert, bzw. Vorteil rur den Verursacher sowie - und dies ist in der ansonsten sehr konsistenten Regelung eigentlich ein Fremdkörper - nach der wirtschaftlichen Zumutbarkeit30 festgesetzt. Da bei der Ermittlung der Abgabenschuld Dauer und Schwere des Eingriffs berücksichtigt werden, deren Beurteilung sich ihrerseits nach •

dem Zeitraum der Beeinträchtigung,

•

der Größe der Fläche, auf der der Eingriff nicht oder nicht vollständig ausgleichbar ist oder rur die der Zugang beschränkt wird,

•

den Auswirkungen des Vorhabens, bezogen auf die Höhe, Tiefe oder das Volumen, und

•

der sonstigen Belastung des Naturhaushaltes oder der Beeinträchtigung des Landschaftsbildes

richtet, erfilllt die Abgabe abermals wesentliche Merkmale einer Schadensabgabe. Dem trägt auch die Regelung nach § 4 Abs. 1 AAVO Baden-Württemberg Rechnung, nach der bei besonders schweren Eingriffen bzw. Schäden - insbesondere bei geschützten Landschaftsteilen, Feuchtgebieten, Ufervegetationen

30 Vgl. die früher in § 11 Abs. 6 Satz 2 BW NatSchG zu findende Formulierung: "Die Höhe ist nach Dauer und Schwere des Eingriffs, Wert oder Vorteil flIr den Verursacher oder nach der wirtschaftlichen Zumutbarkeil zu bemessen." (eigene Hervorhebung) Dieser Passus ist mittlerweile gestrichen worden. In derselben Formulierung findet er sich aber in § 9 Abs. 4 Satz 2 SächsNatSchG.

Die Naturschutzabgabe als Lenkungsinstrument in der Filichennutzung

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oder Erholungsschutzstreifen an Gewässern - die Rahmensätze auf das Doppelte erhöht werden können. 31 Genau in diesem Punkt besteht eine der Abweichungen vom mittlerweile in Hessen angewendeten Verfahren. Das Verfahren, daß sich de nomine (noch) an der Obergrenze der Rekultivierungskosten orientiert, erlaubt keinen Spielraum bei der Abgabenfestsetzung nach der Schwere, sondern beruht auf an Biotoptypen und Fläche orientierten Punktwerten, denen über einen Rekultivierungserfolgsindex ein Geldwert zugeordnet wird. Damit folgt Hessen einem deutlich vom baden-württembergischen Ansatz zu unterscheidenden Ansatz, der keine festen Abgabesätze vorgibt; vielmehr orientiert sich die Zahlung zum einen an einer naturwissenschaftlichen Bestandsaufnahme, zum anderen an den Kosten bisheriger Rekultivierungsmaßnahmen. Auf dieses Verfahren, das als Biotopwertverfahren bezeichnet wird, ist im folgenden Abschnitt näher einzugehen. 2.2.3 Die Praxis der Abgabenerhebung Nach wie vor bestehen in den meisten Bundesländern nur allgemeine gesetzliche Grundlagen filr die Abgabenerhebung, und es fehlen Durchfilhrungsverordnungen bzw. Verwaltungsvorschriften. Die praktische Relevanz der bisherigen Ausgleichsabgaben ist daher als gering einzuschätzen. Allerdings steigt die Bedeutung der Ausgleichsabgabe an. Die durch das InvBaulG neu eingefilgten §§ 8 a-c BNatSchG regeln das Verhältnis der Eingriffsregelung zum Baurecht direkt, ermöglichen den Ländern aber, abweichende Vorschriften zu erlassen. So können die Länder die direkte Bestimmung des Verhältnisses zum Baurecht bis zum 30. April 1998 aussetzen (§ 8a Abs. 1 BNatSchG) und generell Vorhaben in Gebieten mit Bebauungsplänen von der Eingriffsregelung ausnehmen. Sie können aber auch rur die im Zusammenhang bebauten Ortsteile sowie filr Gebiete mit Bebauungsplänen, die vor dem 1. Mai 1993 in Kraft getreten sind, Geldleistungen für verbliebene, nicht ausgeglichene oder nicht ersetzte Beeinträchtigungen verlangen, wenn die Bebauungspläne entsprechende Folgen nicht schon berücksichtigt haben. 32 In Bremen und Hamburg sollen entsprechende Ausgleichsabgabenverordnungen erlassen werden, um einerseits im Zuge der Erleichterung des Genehmigungsverfahrens durch das InvBaulG wenigstens Ausgleichszahlungen für Beeinträchtigungen zu erhalten, für die nach § 8b Abs. 2 BNatSchG Geldzahlungen gefordert werden dürfen, weil kein Ausgleich oder Ersatz auf der Planungsebene 31

Entsprechende Regelungen haben auch die §§ 4 der AA VO Saarland und der AusglV Rh.-Pf.

32 Entsprechend gering wird der Anwendungsbereich des § Sb Abs. 2 BNatSchG gesehen. Kuchler (1994), S. 214; Blume (1993). 4*

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vorgenommen wurde. Die Verordnungen sind aber noch nicht über das Entwurfsstadium hinausgelangt. Auch Berlin sieht die Erhebung einer Abgabe vor33 , die dann wohl auch als systematische Grundlage rur die Geldleistungen nach § 8b Abs. 2 BNatSchG dienen wird. Nach § 14 Abs. 6 BlnNatSchG ist eine Abgabe dann zu entrichten, wenn Ausgleichs- oder Ersatzmaßnahmen "nicht möglich oder untunlich" sind. Da bisher eine Verordnung fehlt, die Bemessung und Erhebung regelt, können auch keine Abgaben erhoben werden. Momentan steht noch das Eingriffsbewertungsverfahren zur Diskussion. 34 Hessen gehört zu den Bundesländern, die mit Eingriffbewertungsverfahren einschlägige Erfahrungen gesammelt haben und auch nach dem InvBaulG an der Abgabenerhebung im Innenbereich festhalten. Die frühere Differenzmethode3S ist mehrfach kritisiert und von der Rechtsprechung als willkürliches Verfahren bezeichnet worden. 36 Mittlerweile wird ein neues Verfahren angewendet, das als Biotopwertverfahren bezeichnet wird. 37 Das per Richtlinie festgesetzte Verfahren soll einen einheitlichen Maßstab darur schaffen, Ausgleiche zu beurteilen und Abgaben zu bemessen. Das Biotopwertverfahren beruht auf Punktzahlen, die rur bestimmte Biotoptypen festgelegt sind. Der Punktwert (in DM) wird über einen Rekultivierungserfolgsindex aus der Gesamtheit der Kosten von Ausgleichs- und Ersatzmaßnahmen ermittelt. Der Punktwert beträgt z. Zt. 0,62 DM. Für die einzelnen Eingriffe werden sogenannte Flächenbilanzen erstellt, die den Zustand vor dem Eingriff und nach dem Eingriff vergleichbar machen. In die Punktzahl "nach dem Eingriff' gehen dabei die vorgenommenen Ausgleichsmaßnahmen mit ein. 38 Sind überhaupt keine Ausgleichsmaßnahmen möglich, müssen nicht - wie bisher - die Rückbaukosten 39 zugrundegelegt werden, sondern die Abgabe ergibt sich aus der Punktzahl vor dem Eingriff abzUglich der 33

Für Berlin siehe die umfangreiche Vorstudie von Auhagen et al. (1993).

34

Auhagen et al. (1993), S. 4.

3S Nach dem Erlaß des Hessischen Ministers rur Landwirtschaft, Forsten und Naturschutz vom 17.12.1987.

36 VG Kassel: Urteil vom 4.1.1991 - 2N E 1675/90 und Hess. VGH, Urteil vom 12.2.1993 - 4 UE 2744/90.

37

Erlaß des Hessischen Ministers fiJr Landwirtschaft, Forsten und Naturschutz vom 17. Mai.

Ersatzrnaßnahmen des Verursachers werden in Hessen nur ausnahmsweise zugelassen. In der Regel wird eine Abgabeerhebung präferiert. Nach § 6 Abs. 3 HENatSchG ist eine Abgabe zu entrichten, "soweit Eingriffe nicht oder nicht vollständig ausgeglichen werden können". Von Ersatzrnaßnahmen des Verursachers ist anders als im BNatSchG nicht die Rede. Zur möglicherweise anstehenden Anpassung an die neuen §§ 8a-c BNatSchG siehe Blume (1993). 38

39 Umstritten war lange, ob die Rückbaukosten auch den Rückbau oberirdischer Bauteile umfassen, oder ob dieser baugesetzlich bereits abgedeckt ist. Siehe dazu die Entscheidung des Hess. VGH vom 12.2.1993 - 4 UE 2744/90.

Die Naturschutzabgabe als Lenkungsinstrument in der Flächennutzung

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Punktzahl nach dem Eingriff. Die ennittelte Punktdifferenz wird multipliziert mit dem Punktwert (in DM). Die hessische Methode den Punktwert systemimmanent aus den vorgenommenen Ausgleichsrnaßnahmen zu errechnen, ennöglicht eine regelmäßige, relativ objektive Anpassung des "Ausgleichsabgabensatzes" . Der Rekultivierungserfolgsindex, aus dem sich der Punktwert bestimmt, soll alle zwei bis drei Jahre neu ennittelt werden. Der Versuch, breite "flächendeckende" Infonnationen über die bisherigen Abgaben- und Entschädigungsfalle zu erhalten, wird in den meisten Ländern dadurch erschwert, daß die Zuständigkeit nicht bei den obersten Naturschutzbehörden liegt, die eingehenden Mittel nicht im Landeshaushalt verbucht werden und eine "Evidenzzentrale" nicht besteht. So werden die Zahlungspflichten in Hamburg von den Bezirken, in Nordrhein-Westfalen von den Regierungspräsidien festgelegt, und auch die Mittelvergabeentscheidungen werden dezentral getroffen. Selbst wenn es eine zentrale Einnahmestelle im Landeshaushalt gibt, ist sie nur bedingt zuverlässig. So lehrt das Beispiel Hessen, daß in vielen Fällen die Kreis- oder Stadtkassen die Mittel selbst verwalten, anstatt sie an den Landeshaushalt abzuführen. Die in Hessen festgesetzten und erhobenen Beträge summierten sich von 1985 bis 1992 auf knapp 31 Mio DM. Tatsächlich als Einnahmen im Landeshaushalt verbucht wurden aber nur 8,6 Mio DM. Die Differenz ergibt sich sowohl aus der erwähnten Selbstverwaltung der Mittel durch Kreise und Städte als auch daraus, daß gegen einige Festsetzungen Rechtsmittel eingelegt wurden. Wie die Ausgleichsabgabe in Hessen an Bedeutung gewonnen hat, läßt sich an den deutlichen Steigerungen seit 1990 ablesen. Zieht man die Buchungen des ersten Halbjahres 1993 mit hinzu, führen weitere 6 Mio DM dazu, daß ca. 60 % der gesamten Einnahmen aus der Ausgleichsabgabe seit 1985 aus dem Jahr 1992 und der ersten Jahreshälfte von 1993 stammen. Diese Entwicklung ist nicht zuletzt auf das seitdem geltende Biotopwertverfahren zurückzuführen, das in seiner Anwendbarkeit und gerichtlichen Zuverlässigkeit als erheblich verwaltungsfreundlicher eingeschätzt wird. Verwendet werden die Mittel für Ersatzrnaßnahmen, die in einem losen räumlichen Zusammenhang zum Eingriff stehen. 40

40 Blume (1993), S. 941 verweist auf Hessen als Beispiel rur die mögliche Weite der Ersatzregelung.

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Tabelle 2

In Hessen festgesetzte und erhobene sowie im Landeshaushalt als Einnahme verbuchte Ausgleichsabgabe Jahr

Festgesetzt

Als Einnahme verbucht

1985

556.775,- DM

1986

254.470,- DM

1987

1.850.695,-DM

1988

1.663.969,-DM

1989

1.476.333,-DM

1985 bis 1991:

1990

4.669.435,-DM

5.735.704,-DM

1991

8. 144.947,-DM

1992

12.191.083,-DM

2.843.256,-DM

Summe:

30.807.707,-DM

8.578.960,- DM

Quelle: Hessischer Landtag, Drs. 13/4793.

Die zeitlich am weitesten zurUckreichenden Erfahrungen mit der Ausgleichsabgabe liegen aus Baden-Württemberg vor. Dort werden Abgaben seit Inkrafttreten der Ausgleichsabgabenverordnung im Jahre 1977 erhoben. 41 Seitdem wurden ca. 33 Mio DM erhoben. Die jährliche Abgabensumme unterliegt starken Schwankungen, da sie in besonderer Weise von der DurchfUhrung von Großprojekten abhängt. In den vergangenen Jahren sind beispielsweise über 80 % des Aufkommens als Ausgleichsabgabe fUr den Stuttgarter Flughafen in den Fonds geflossen. 42 Die Mittel werden zentral in einen Naturschutzfonds eingezahlt und müssen fUr die Zwecke des Naturschutzes und der Landschaftspflege verwendet werden. Eine Übersicht gibt Tab. 3.

41 Ursprünglich die Verordnung des Ministeriums rur Ernährung, Landwirtschaft und Umwelt über die Ausgleichsabgabe nach dem Naturschutzgesetz (Ausgleichsabgabenverordnung - AA VO) v. 1.12.1977 i. d. F. v. 22.12.1980, GB!. S. 67; zuletzt geändert durch die Verordnung des Umweltministeriums zur Änderung der Ausgleichsabgabenverordnung v. 30.10.1990, GB!. S. 342.

42 Stiftung Naturschutzfonds (0. J.), S. 57 und Informationen der Stiftung Naturschutzfond.

Die Naturschutzabgabe als Lenkungsinstrument in der Flächennutzung

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Tabelle 3 Einnahmen des baden-württembergischen Naturschutzfonds aus der Ausgleichsabgabe

Zeitraum

Ausgleichsabgabe

1978-1987 1988-1992

8.970.647,-DM 11.921.245,-DM

Quelle: Stiftung Naturschutzfonds Baden-WUrttemberg

Dem Beispiel Baden-Württembergs folgend haben in den neuen Ländern Brandenburg und Sachsen einen Naturschutzfonds eingerichtet. Dort und in den anderen Ländern werden die Ausgleichsabgaben in den kommenden Jahren an Bedeutung gewinnen. 3 Zur ökonomischen Beurteilung der Eingriffsregelung Wie eingangs bereits kurz umrissen sind die Ausgleichsabgaben der Länder Bestandteil der Eingriffsregelung und haben kein eigenständiges Anwendungsfeld. Nachdem im vorangegangenen Kapitel deutlich wurde, daß die Länder trotz der bundesrechtlichen Eingriffsregelung durchaus unterschiedliche Abgabetypen entwickelt haben, soll nun die Eingriffsregelung auf ihre ökonomischen Gehalt hin untersucht werden. 3. J Ressourcenverwendung unter dem Verursacherprinzip Bei der ökonomischen Beurteilung kommt es darauf an, ob bzw. in welchem Ausmaß durch das bestehende Regelungssystem von Vermeidungs-, Ausgleichsund Ersatzpflichten einschließlich der Ausgleichsabgaben das Verursacherprinzip durchgesetzt und dadurch eine verursachergerechte Kostenverteilung sowie eine effiziente Nutzung knapper Naturressourcen erreicht bzw. ein bestimmtes Schutz- oder Lenkungsziel kostengünstig verwirklicht wird. Es gibt zwar - worauf Breuer43 unter Rückgriff auf einen entsprechenden Systematisierungsvorschlag von Bullinger zu Recht hinweist - unterschiedliche Systeme der praktischen Umsetzung des Verursacherprinzips und der Verbindung von Verursacherhaftung und Kostenzurechnung. Der Bezugspunkt tUr ihre ökonomische Beurteilung ist jedoch stets, inwieweit dadurch eine rationale Entscheidung über die Verwendung knapper NaturgUter sichergestellt wird. 43

Breuer (1980).

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In ökonomischer Sicht sind Eingriffe in Natur und Landschaft Ressourcenverwendungen. Die Regelung von Eingriffen und ihren Folgen ist daher ein Allokationsproblem. Dabei geht es um die Entscheidung, wer in weIchem Ausmaß und fiir weIche Verwendungsart natürliche Ressourcen nutzen darf. Die ökonomische Grundforderung fiir eine effiziente Allokation besteht allgemein darin, daß bei jeder Nutzungsentscheidung sämtliche potentiellen Entscheidungsfolgen zu berücksichtigen sind. Einbezogen werden müssen auch die Folgen, die nicht den Entscheidenden selbst, sondern Dritte und die Allgemeinheit treffen. Diese Folgen werden gemeinhin als externe Effekte bezeichnet. Eine effiziente Nutzung knapper Produktionsfaktoren und auch der knappen natürlichen Ressourcen kann nur zustandekommen, wenn gerade diese externen Effekte in die Wirtschaftlichkeitsrechnung einbezogen werden. Bezüglich der negativen externen Effekte muß dies durch Anlastung von Kosten geschehen. Eine Spezifizierung dieses allgemeinen Grundsatzes 44 fiir die negativen Folgen wirtschaftlicher Aktivitäten in bezug auf die Umwelt, auf Natur und Landschaft stellt das umweltpolitische Verursacherprinzip dar. Es postuliert im konkreten Fall des Natur- und Landschaftsschutzes, daß bei jeder Entscheidung tiber wirtschaftliche Aktivitäten, die Eingriffe in Natur und Landschaft darstellen, alle Kosten Berücksichtigung finden, die mit der geplanten Natur- und Landschaftsnutzung zusammenhängen. Nun lassen sich die Konsequenzen von Entscheidungen über Naturnutzung oder Nutzungsverzicht dem Verursacherprinzip entsprechend auf unterschiedliche Weise in die einzelwirtschaftliche Kalkulation einbeziehen: Zum einen durch staatliche Festsetzung von "Schattenpreisen" oder von monetären Äquivalenten fiir unterschiedliche Grade der Naturnutzung bzw. -beeinträchtigung und zum anderen durch staatliche Begrenzungen des zulässigen Nutzungsgrades. Im ersten Fall erfolgt die Kostenanlastung durch das Auferlegen bzw. Androhen von Zahlungspflichten (Abgabenlösung), im zweiten Fall werden Vermeidungs-, Unterlassungs- oder Maßnahmepflichten auferlegt (sog. Auflagenlösung des Ordnungsrechts); die zu ihrer Erfiillung erforderlichen Kosten fllr Maßnahmen oder fiir den Verzicht auf den Eingriff fallen beim Verursach er an. Beide Verfahren der Kostenanlastung entsprechen zwar dem Verursacherprinzip, jedoch sind sie mit unterschiedlichen Allokationsregeln und Allokationsfolgen verbunden. Im Fall der reinen Abgabenlösung bleibt es dem Verursacher grundsätzlich freigestellt, in weIchem Umfang er die Natur nutzt. Jede potentielle Beanspruchung in Form einer Beeinträchtigung wird ihm jedoch fiir seine Kalkulation in

44 Andere Möglichkeiten zur Einbeziehung von Entscheidungsfolgen bieten Eigentums-, Verfiigungsrechts- und Verhandlungslösungen; auf sie und auf pragmatische Ansätze der Mengensteuerung wird hier nicht eingegangen. Siehe dazu ausjUngerer Zeit Maier-Rigaud (1994).

Die Naturschutzabgabe als Lenkungsinstrument in der Flächennutzung

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eine monetäre Größe umgerechnet. Die individuelle Nutzungsentscheidung kann sich dann am Vergleich zwischen ökonomischem Eingriffsnutzen und den Eingriffskosten (einschI. der Abgabekosten) ausrichten. Es besteht die Möglichkeit, Abgabekosten zu reduzieren, indem Beeinträchtigungen durch eigene (billigere) Vermeidungs- und/oder Ausgleichsrnaßnahmen vermieden werden. Die Allokation der natürlichen Ressourcen und damit auch der Grad der Umwelt- bzw. Naturbelastung regelt sich also über individuelle Kosten-Nutzen-Abwägungen. Die Kostenanlastung nach dem Verursacherprinzip verfolgt nur das allgemeine politische Ziel, die Rahmenbedingungen für eine effiziente Allokation zu verbessern. Dies fUhrt zwar durch Kostensteigerung tendenziell zu einer Verringerung der Naturnutzung, der Grad der Naturbeanspruchung bzw. ein ganz bestimmter Schutz ist indessen nicht Gegenstand konkreter staatlicher Zielvorgabe. Die Erfassungs-, Bewertungs- und Zurechnungsprobleme, die der Erhebung einer derartigen Schadensabgabe zur Internalisierung der gesamten sozialen Zusatzkosten von Eingriffen entgegenstehen, sind aus dem umweltökonomischen Schrifttum seit langem bekannt. 4s Auf die besondere Problematik bei nicht ausgleichbaren Beeinträchtigungen infolge von Eingriffen in Natur und Landschaft haben Benkert und Zimmermann hingewiesen. 46 Eine Schadensinternalisierung über eine reine Abgabe vom Pigou-Typ ist nicht praktikabel. Die alternative Form der Internalisierung von ansonsten extern anfallenden Entscheidungsfolgen besteht in der Verpflichtung des Verursachers, bestimmte Umweltbeeinträchtigungen zu unterlassen, Maßnahmen zu ihrer Vermeidung, zu ihrer Verminderung, zu ihrer Beseitigung oder zu ihrem Ausgleich durchzufUhren, wodurch grundsätzlich das jeweils tolerierte Ausmaß der Umweltnutzung vorgegeben wird. Ob, unter weIchen Bedingungen und in weIchem Ausmaß Eingriffe zugelassen und Beeinträchtigungen toleriert werden, ist also durch staatliche Entscheidung, häufig auch fUr den Einzelfall, geregelt. Die Allokationsmöglichkeiten werden hier aufgrund staatlicher Nutzen-Kosten- bzw: Verhältnismäßigkeitsabwägungen auf einen bestimmten Rahmen eingeengt. Die Kostenanlastung entsteht nach Maßgabe der Maßnahmen- bzw. Unterlassungspflichten in Form von Normerfilllungskosten. Im Gegensatz zur Internalisierungsabgabe wird durch staatliche Allokationsentscheidung konkret vorgegeben, in weIchem Maß jeweils eine Ressourcennutzung durchgefUhrt werden darf oder auf die Nutzung zu verzichten ist. Damit wird, anders gesagt, das Ausmaß der externen Effekte begrenzt. 47 Der Staat entscheidet aber zugleich, daß die

4S

Siehe z. B. RSU (1978), S. 587 tT.

46

BenkertlZimmermann (1978), S. 98 tT.

47

Daß damit keineswegs ein rigides Mengenmanagement verbunden ist, zeigt Gawel (1994), S.

106 tT.

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"Restwirkungen" von der Allgemeinheit zu tolerieren sind. Das Ordnungsrecht folgt daher dem Verursacherprinzip nur bis zur Grenze der Vermeidungs- und Beseitigungspflicht. Die tolerierten Effekte der vom Verursacher jenseits dieser Grenze durchgeftlhrten wirtschaftlichen Aktivitäten bleiben jedoch extern, die tatsächliche Nutzung von Natur folgt insoweit dem Gemeinlastprinzip. "Auflagensysteme", die Vermeidungs- und Beseitigungspflichten auferlegen, verwirklichen daher - sofern nicht im Einzelfall totale Nutzungsverbote ausgesprochen werden - allenfalls ein partielles Verursacherprinzip. Der Verursacher entscheidet über das tatsächliche Ausmaß seiner Umweltbeanspruchung, ohne die Folgen dieser (erlaubten) Beanspruchung kalkulieren zu müssen. Seine im vorgegebenen Rahmen getroffene Nutzungsentscheidung kann nur zufällig dem Kriterium ökonomischer Rationalität folgen. Die Nutzungen, die über das staatlich durch bestimmte Pflichten verknappte Potential hinausgehen, erscheinen kostenlos und sind keinem einzelwirtschaftlichen Kosten-Nutzen-Kalkül mehr unterworfen. Eine vollständige Anwendung des Verursacherprinzips setzt daher einen Internalisierungsmechanismus zur Ergänzung des Steuerungssystems über Vermeidungs- und sonstige Pflichten voraus. Im konkreten Fall geht es um die Internalisierung der erlaubten, ansonsten aber extern bleibenden Entscheidungsfolgen aus Eingriffen in Natur und Landschaft. Damit sieht sich aber ein System, das einerseits "Auflagen" präferiert, andererseits in vollem Umfang das Verursacherprinzip verwirklichen will, letztlich vor die gleichen Schwierigkeiten gestellt, die oben bereits bei der Internalisierungsabgabe erwähnt worden sind. Die tatsächlichen (Rest-)Umweltnutzungen müßten nämlich erfaßt, bewertet und dem Verursacher als monetäres Äquivalent angelastet werden. Da eine exakte Belastung jeder Aktivität mit den monetarisierten externen Effekten, den Umweltschäden oder -beeinträchtigungen nicht möglich ist, kann das Verursacherprinzip nur näherungsweise über Ersatzlösungen und mit Hilfsrnaßstäben durchgesetzt werden. Wenn eine exakte Kostenanlastung nicht erfolgen kann, so läßt sich daraus folgern, daß die Allokation der knappen Umweltressourcen auch nicht allein individuellen Kosten-Nutzen-Entscheidungen überlassen werden kann. Die Gesamtallokation kann weder optimal im markttheoretischen Sinne sein, noch muß sie dem von der Politik gewünschten und geduldeten Nutzungsziel entsprechen. Aus diesem Grunde sind gemischte Allokationssysteme erforderlich, bei denen staatlicherseits nutzungsbeschränkende Vorgaben gemacht werden, innerhalb des dadurch abgesteckten Rahmens individuelle Allokationsentscheidungen möglich bleiben und gesamtwirtschaftlich rational getroffen werden können. Aus der faktischen Unmöglichkeit der vollständigen Kosteninternalisierung darf jedoch nicht gefolgert werden, daß die vom Staat ftlr zulässig erklärten

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Nutzungen kostenfrei bleiben müßten. Staatliche Nutzungsbeschränkungen stekken ja für die Gesamtheit von Verursachern oder für einzelne Verursach er lediglich den Spielraum ab, der für externe Effekte verbleibt. Wie dieser Spielraum im Einzelfall tatsächlich ausgeschöpft, ob die zulässige Nutzung in vollem Umfang oder nur zu einem Teil beansprucht wird, wieviele Entscheidungsfolgen also extern bleiben, muß sich aus der einzelwirtschaftlichen Kalkulation anhand allgemein gültiger Kriterien ergeben. Aus ökonomischen Erwägungen muß die "Restnutzung" kostenpflichtig gemacht werden, •

um die verbleibenden Nutzungsmöglichkeiten bzw. die durch den Verzicht auf Nutzung entstehenden Lasten "gerecht" zu verteilen,

•

und um die zur Nutzung "freigegebenen" Ressourcen in die Verwendungsbereiche zu lenken, in denen der höchste Gesamtnutzen verwirklicht werden kann.

Die Kostenanlastung gewinnt dabei in der Praxis freilich eine andere Bedeutung als bei der "idealen" Internalisierungsabgabe. Geht es dort um die Anlastung sämtlicher sozialer Zusatzkosten, die den Markt in die Lage versetzen soll, über den Gesamtumfang an Umweltbeanspruchung und über die Beiträge der einzelnen Verursach er ohne weitere staatliche Lenkung zu entscheiden, kommt es hier darauf an, vom Verursacher rur die Beanspruchung der über ihre natürliche Knappheit hinaus staatlicherseits künstlich verknappten Ressourcen eine Art Nutzungsentgelt zu verlangen, das zum wirtschaftlichen Umgang mit der Ressource veranlassen soll. Greift man auf die dem Verursacherprinzip zugrundeliegende Idee zurück, daß ökonomische Entscheidungen unter Berücksichtigung sämtlicher Entscheidungsfolgen getroffen werden sollen, so läßt sich der Unterschied zwischen den hier behandelten "verursachergerechten" Allokationssysternen auch wie folgt charakterisieren: im ökonomisch-theoretischen Idealmodell soll der Verursach er sämtliche Folgen berücksichtigen, die seine Entscheidung rur die - allerdings in der Praxis nicht feststellbare - gesamtgesellschaftliche Nutzenfunktion hat. In der Praxis verringert sich der Anspruch darauf, alle Konsequenzen vom Verursach er berücksichtigen zu lassen, die seine Entscheidung für eine bestimmte (umwelt-)politische Zielfunktion hat, damit er seine Handlungen diesen Zielen annähern kann. Daraus ist weiter zu folgern, daß die Umweltpolitik nur dann auf die "Internalisierung" der Restwirkungen von Eingriffen in Natur und Landschaft verzichten kann, wenn diese Restbelastungen für den Staat uninteressant sind, weil sie seine Ziele nicht berühren. Nach den erklärten Zielen und Grundsätzen der Umweltpolitik muß es indessen generell ausgeschlossen werden, daß Struktut und Entwicklung der "Restnutzung" für den Staat irrelevant sein können: Die Umweltpolitik hat sich zum einen eindeutig auf das Verursacherprinzip festgelegt und damit praktisch ausge-

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Dieter Ewringmann und Kilian Bizer

schlossen, daß Folgewirkungen für die Allgemeinheit im einzelwirtschaftlichen Entscheidungsprozeß nicht berücksichtigt werden müssen. Zum anderen verlangt auch der Vorsorgegrundsatz, ohne ihn damit umfassend definieren zu wollen, daß über die zur Abwehr unmittelbarer Gefahr erforderlichen staatlichen Verknappungsentscheidungen hinaus •

im Hinblick auf die unvollständige Informationsbasis und

•

im Hinblick auf die künftigen Generationen langfristig offenzuhaltenen Optionen

jede Umweltnutzung einem strengen Abwägungs- und Sparsamkeitsgebot unterworfen wird. Auch dies setzt eine individuelle "Folgenanlastung" voraus.

3.2 Die Anlastung von Eingriffs/algen nach dem Naturschutzrecht Im folgenden soll überprüft werden, in welchem Umfang Entscheidungsfolgen im deutschen Naturschutzrecht dem Verursacher angelastet werden. Um das Ausmaß der in den Landesgesetzen geregelten Kostenanlastungsprinzipien und ihren Abstand von der Norm des Verursacherprinzips verdeutlichen zu können, bedarf es zunächst der Systematisierung der negativen Wirkungen von Eingriffen sowie der Unterscheidung zwischen erheblichen und unerheblichen Eingriffsfolgen sowie zwischen nachhaltigen und vorübergehenden Effekten. Ebenfalls von Interesse sind die Divergenzen zwischen Bundes- und Landesrecht, etwa die lange Zeit unterschiedlich geregelte Anwendbarkeit der Eingriffsnorm im Innen- und Außenbereich nach Bundes- oder Landesrecht. Mittlerweile hat die bundesrechtliche Regelung des Verhältnisses von Bau- und Naturschutzrecht in den neuen §§ 8a-c BNatSchG den Ländern die Anwendbarkeit der Eingriffsregel fllr Vorhaben, die nach § 34 BauGB zulässig sind, untersagt. 48 Beachtenswert sind auch die geringfllgif unterschiedlichen Eingriffsdefinitionen zwischen Bund und einigen Ländern.4 Vorhaben, die von vornherein als befristet gelten können, wie dies beim Abbau von Bodenschätzen oder sonstigen Bodenbestandteilen der Fall ist, haben während der Dauer des Eingriffs negative Wirkungen auf Natur und Landschaft.

48 Nach § 8 b BNatSchG können die Länder abweichend von § 8 a BNatSchG bis zum 30. April 1998 bestimmen, daß "Geldleistungen" auch rur Maßnahmen im Innenbereich erhoben werden können. Nach Ablauf der Frist gilt, daß die Eingriffsregelung nur noch beschränkt auf den Innen- aber weiterhin auf den Außenbreich anzuwenden ist.

49 Niedersachsen berUcksichtigt z. B. nur erhebliche aber nicht nachhaltige Beeinträchtigungen als Eingriffe. In Hessen zählen auch Beeinträchtigungen von Erholungswert und örtlichem Klima zu möglichen Eingriffen. Siehe Burmeister (1988), S. 26.

Die Naturschutzabgabe als Lenkungsinstrument in der Flächennutzung

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Nach Beendigung des Eingriffs kann durch Rekultivierungsmaßnahmen u. U. der Eingriff so weit rückgängig gemacht werden, daß keine erheblichen Beeinträchtigungen verbleiben. Eine Naturalrestitution im engeren Sinne bleibt jedoch ausgeschlossen oder zumindest auf seltene EinzelflilIe begrenzt. Das bedeutet, daß über die während des Eingriffs entstehenden externen Effekte hinaus auch nach Beendigung des Eingriffs negative Folgewirkungen auftreten, die je nach Umfang der Rekultivierung bezogen auf den Einzelfall als "erheblich" oder "unerheblich" definiert werden können, in jedem Fall aber nachhaltig sind. Bei Vorhaben, die ihrem Zweck nach nicht befristet sind - wie Bauwerke, Bahntrassen oder Straßenbauten - ist von nachhaltigen Beeinträchtigungen auszugehen. Diese können durch besondere Maßnahmen wie Schutzpflanzungen, landschaftsgerechte Trassierung usw. gemindert werden. Es bleiben jedoch auf Dauer negative externe Effekte übrig, deren Erheblichkeit oder Unerheblichkeit sich abstrakter Feststellung entzieht. Die Betrachtung der Ausgleichbarkeit konzentriert sich auf den räumlichfunktionalen Zusammenhang am Eingriffsort. Eine Vermeidung jedes negativen externen Effektes wäre nur bei einem totalen Eingriffsverbot zu verwirklichen. Da dies weder praktikabel noch sinnvoll ist, müssen Funktionsbeeinträchtigungen am Ort des Eingriffs akzeptiert werden. Ihr Ausmaß hängt vom staatlichen Ziel- und Regelungssystem und den dadurch induzierten Vermeidungs- bzw. Beseitigungsaktivitäten ab. Daß bestimmte Beeinträchtigungen am Eingriffsort geduldet werden (müssen), bedeutet jedoch aus den oben genannten Gründen keineswegs, daß sie fur den Verursacher entscheidungsunerheblich sein dürfen. Ihre Bedeutung kann durch Kostenansätze tUr die einzelwirtschaftliche Kalkulation transparent und rechenbar gemacht werden. Dies kann durch Abgaben auf die "Restnutzung" oder "Restbeeinträchtigung" geschehen. Die daraus resultierende finanzielle Belastung kann vom Verursacher durch die Intensität seiner Vermeidungs- und Rekultivierungsmaßnahmen am Eingriffsort mitbestimmt werden. Da gleichwohl unvermeidliche externe Effekte bestehen bleiben werden, bietet sich außerdem die Möglichkeit, diese mit positiven externen Effekten, die der Verursacher durch andere Maßnahmen bewirkt, aufrechnen zu lassen und so die Abgabeschuld zu verringern. Insofern würde auch dem größeren räumlich-funktionalen Natur- und Landschaftszusammenhang Rechnung getragen, und es würden Leistungen des Verursachers gewürdigt, die zwar an einem anderen als dem Eingriffsort und/oder bezogen auf andere als die gestörten Natur- und Landschaftsfunktionen, aber im Sinne des Naturund Landschaftsschutzes erbracht werden. Geht man von diesen, fur die vollständige Anwendung des Verursacherprinzips maßgeblichen, Kriterien aus, so zeigt sich, daß im geltenden Naturschutzrecht die Entscheidungsfolgen bei Eingriffen in Natur und Landschaft nur un-

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vollständig Berücksichtigung finden, und die entsprechenden Kosten dem Verursacher nur partiell angelastet werden. Rationale Verwendungsentscheidungen über die umweltrechtlich verknappten natürlichen Ressourcen können daher nicht zustandekommen. Die Eingriffsregelung des Naturschutzrechts erfaßt als "Eingriffe in Natur und Landschaft" solche Vorhaben, die geeignet sein könnten, durch Veränderung von Gestalt oder Nutzung von Grundflächen die Leistungstahigkeit des Naturhaushalts oder das Landschaftsbildso "erheblich" oder "nachhaltig"SI zu beeinträchtigen. Alle geplanten Vorhaben, deren Potential an externen Effekten nicht als erheblich oder nachhaltig eingestuft wird, sind demnach nicht als Eingriff anzusehen. Die Gesamtheit der von ihrer Durchführung dennoch ausgehenden externen Effekte unterliegt daher auch keiner Internalisierungsregel. Darüberhinaus ist der frühere Geltungsbereich der Eingriffsregelung, der sich auf den Innen- wie den Außenbereich erstreckte, durch das InvBaulG zumindest ab 1998 eingeschränkt worden. s2 Damit hat sich Baden-Württemberg mit seiner lange diskutierten Abweichung von der bundesrechtlichen Vorgabe schließlich durchgesetzt. Die neue bundesrechtliche Regelung des Verhältnisses von Baurecht und Naturschutzrecht geht quasi davon aus, daß Vorhaben im Innenbereich zu keiner Ressourcennutzung im Sinne des Naturhaushaltes führen. Alle weiteren Regelungen betreffen nur solche Vorhaben, deren Schädigungspotential als erheblich oder nachhaltig angesehen wird. Für den "Veranlasser" solcher Vorhaben bzw. fUr den potentiellen Verursacher der negativen externen Effekte gilt der allgemeine Grundsatz, daß er vermeidbare Beeinträchtigungen unterlassen und unvermeidbare Beeinträchtigungen auszugleichen, d. h. auch die dafür anfallenden Kosten zu tragen hat. Nach dem Wortlaut des BNatSchG und der gleichlautenden Ländervorschriften sind die Folgen eines Eingriffs dann ausgeglichen, "wenn nach seiner Beendigung keine erhebliche oder nachhaltige Beeinträchtigung"S3 zurückbleibt. Auch dabei werden alle unerheblichen und vorübergehenden Effekte ausgeblendet und dementsprechend nicht angelastet. Die Regelung kann zudem eigentlich nur befristete Eingriffe erfassen, bei denen anschließend ("nach Beendigung") eine weitergehende Naturalrestitution möglich ist.

so Oder des Erholungswertes und des örtlichen Klimas, das in Hessen ebenfalls unter die Eingriffsregelung fällt. 5\ Ausgenommen in Niedersachsen. 52 Der neue § 8a Abs. 6 BNatSchG nimmt ab 30. April 1998 Vorhaben im Innenbereich von der Eingriffsregelung aus. 53

§ 8 Abs. 2, Satz 4 BNatSchG, nur die niedersächsische Länderregelung lautet anders.

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Ein befristeter Eingriff ist zulässig, wenn nach seiner Beendigung nur noch "unerhebliche" oder "nicht nachhaltige" Beeinträchtigungen am Eingriffsort fortbestehen. Für den Verursacher eines solchen Eingriffs werden daher unvermeidbare negative externe Effekte während des Eingriffs und spätere Beeinträchtigungen, die die Schwelle der Erheblichkeit und Nachhaltigkeit nicht überschreiten, nicht entscheidungserheblich. Können erhebliche und nachhaltige Beeinträchtigungen am Eingriffsort nach Ende des Eingriffs nicht ausgeschlossen werden, ist der Eingriff grundsätzlich unzulässig. Die Kosten treffen dann den potentiellen Verursach er in Form des entgangenen Nutzens aus dem nicht zugelassenen Vorhaben. In den Fällen, in denen es um die Entscheidung landespolitisch vorrangiger Projekte geht, können Eingriffe auch dann erlaubt werden, wenn eine Naturalrestitution im Sinne des Naturschutzrechts nicht möglich ist, wenn also nach Beendigung des Eingriffs sogar erhebliche oder nachhaltige Effekte am Eingriffsort verbleiben. Den Verursach er treffen dann jedoch Kompensationspflichten. Er hat Kosten für Ersatzrnaßnahmen an einem anderen Ort als dem Eingriffsort aufzuwenden, mit denen positive externe Effekte als Kompensation für die negativen Effekte am Eingriffsort geschaffen werden. Unter der hier zunächst einmal zu unterstellenden Prämisse der Durchführbarkeit von Ausgleichs- oder Ersatzrnaßnahmen und der ÜberpTÜfbarkeit des Ausgleichs- bzw. Kompensationserfolges •

wird der Verursacher von grundsätzlich zulässigen befristeten Eingriffen mit Kosten für die Vermeidung der von vornherein vermeidbaren externen Effekte und der nach Beendigung des Eingriffs vermeidbaren erheblichen und nachhaltigen externen Effekte konfrontiert;

•

wird der Verursacher von grundsätzlich unzulässigen, aber aus übergeordneten Aspekten tolerierten befristeten Eingriffen mit den Kosten für die Vermeidung der von vornherein vermeidbaren externen Effekte und mit den Kosten für die Kompensation der unvermeidbaren erheblichen und nachhaltigen externen Effekte belastet. In letzterem Fall entstehen die Kosten durch "Ersatzmaßnahmen".

Für die Beeinträchtigungen, die unvermeidbar während des Eingriffs durch befristete Vorhaben auftreten, findet also eine Kostenanlastung nach geltendem Recht ebensowenig statt wie rur die nach Beendigung und nach Durchführung von Ausgleichs- oder Ersatzrnaßnahmen verbleibenden Effekte, die nicht als erheblich und nachhaltig eingestuft werden. Da das Naturschutzrecht nicht zwischen befristeten und dauerhaften Vorhaben unterscheidet, gelten rur Eingriffe, die auf Dauer angelegt sind, die oben dargestellten Regeln ebenfalls. Das bedeutet, daß die Naturalrestitution als

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Grundprinzip unterstellt wird. Entsprechend werden dem Verursach er Vermeidungs- und Ausgleichskosten angelastet. Sofern dadurch erhebliche und nachhaltige Beeinträchtigungen ausgeschlossen werden, ist das Vorhaben zulässig. Für die nicht erheblichen Restbeeinträchtigungen findet keine Kostenanlastung statt. Können erhebliche dauerhafte externe Effekte nicht vermieden werden, ist das Vorhaben grundsätzlich unzulässig - der "Verursacher" trägt die Kosten in Form des Nutzenentgangs. Werden solche Eingriffe aus übergeordneten Aspekten dennoch genehmigt, so treffen den Verursach er entsprechende Ersatzmaßnahmepflichten. Für dauerhafte Eingriffe erscheint dieses Konzept - insbesondere die primäre Ausgleichspflicht im Sinne der Naturalrestitution - allerdings noch weniger tragfähig und plausibel als fUr befristete Vorhaben. Da bei Vorhaben - wie Straßenbauten usw. - eine Beendigung des Eingriffs de facta auszuschließen ist, haben die Beeinträchtigungen stets nachhaltigen Charakter und eine gleichartige Rekultivierung scheidet praktisch aus. Hier können neben "normalen" Vermeidungsmaßnahmen zur Schadensbegrenzung vom Verursacher zusätzliche Maßnahmen - wie Geländeanpassung oder Schutzpflanzungen - verlangt und insoweit Kosten angelastet werden. Zwangsläufig rücken jedoch die Ersatzmaßnahmen in den Vordergrund, die die am Eingriffsort gestörten Funktionen durch Maßnahmen an anderer Stelle gewährleisten oder anderweitige Verbesserungen bewirken sollen. Dabei handelt es sich jedoch nicht mehr um Naturalrestitution, sondern um Kompensation durch positive externe Effekte. Die Verpflichtung zu derartigen Ersatzrnaßnahmen würde dann zu einer Internalisierung der erheblichen Eingriffsfolgen fuhren, wenn die positiven externen Effekte dieser Maßnahme die verbleibenden erheblichen negativen Effekte des Eingriffs kompensieren. In diesem Punkte sind jedoch die Regelungen zur Kostenanlastung in den meisten Bundesländern lückenhaft. In den Ländern, in denen - wie in Bayern - die Entschädigungszahlungen der Verursach er fUr Ersatzmaßnahmen an die tatsächliche DurchfUhrung derartiger Maßnahmen durch das Land gebunden sind, findet keine Kostenanlastung statt, falls Verursacher und Land aus rechtlichen (z. B. fehlende Verfllgungsbefugnis über Flächen) oder tatsächlichen Gründen eine Ersatzmaßnahme nicht sinnvoll durchfUhren können. In den Ländern, in denen selbst bei Undurchfuhrbarkeit von Ersatzmaßnahmen im regionalen und funktionalen Zusammenhang mit dem Eingriff eine Ausgleichsabgabe gezahlt werden muß, werden dem Verursacher zwar Eingriffsfolgen monetär angelastet. In welchem Umfang aber die Abgabenbelastung zu einer wirklichen Kompensation beiträgt, läßt sich schwer bestimmen, da das Ausmaß der damit bewirkten positiven externen Effekte davon abhängt, fUr welche Maßnahmen das Land die Ausgleichsabgabe verwendet.

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Bezüglich der Internalisierung von Eingriffsfolgen bietet das Naturschutzrecht daher folgendes Bild: Erstens bleiben die im Einzelfall als unerheblich eingestuften und die "nur vorübergehenden" negativen externen Effekte generell unberücksichtigt. Das Folgeproblem, daß bei der Vielzahl kleinerer Eingriffe mit jeweils relativ geringen Belastungen von Natur und Landschaft insgesamt erhebliche Funktionsstörungen hervorgerufen werden können, bleibt ausgeblendet. Zweitens findet im "unproblematischen Normalfall" eine vollständige Internalisierung erheblicher externer Effekte statt. Der Verursacher führt Vermeidungs- und Ausgleichsrnaßnahmen durch und hat die entsprechenden Kosten aufzuwenden. Das Ergebnis wird freilich vom behördlichen Ermessen bestimmt. Da es eine wirkliche Naturalrestitution nicht geben kann, bleibt es den Naturschutzbehörden vorbehalten, Maßnahmen zu verlangen, von denen mit einer gewissen Plausibilität erwartet werden kann, daß sie eingriffsbedingte Funktionsstörungen am Eingriffsort beseitigen. Lassen sich Maßnahmen mit dem gewünschten Ausgleichseffekt nicht bestimmen, so darf im Regelfall das Vorhaben nicht verwirklicht werden. Die Konsequenzen der Unmöglichkeit der Naturalrestitution treffen den Antragsteller in vollem Umfang. Drittens gilt dies nicht für die sogenannten vorrangigen Eingriffe, bei denen die Fiktion einer Naturalrestitution nicht aufrechterhalten werden kann, die jedoch aus allgemeinen landespolitischen Erwägungen durchgeführt werden sollen. Bei solchen Vorhaben kann das Land Ersatzleistungen des Verursachers verlangen. Den Internalisierungsumfang bestimmt die Behörde durch die Verpflichtung zu Maßnahmen, von denen angenommen werden kann, daß sie einen gleichwertigen Naturzustand in der betroffenen Region herstellen. Das Ermessen ist entsprechend groß.

Wenn solche Maßnahmen vom Verursacher nicht durchgeführt werden können, findet in den meisten Bundesländern eine Internalisierung der natürlichen Eingriffsfolgen nur statt, wenn das Land bzw. die zuständige Naturschutzbehörde eine Maßnahme durchführt. Wenn das Land dazu nicht in der Lage ist, kommt eine finanzielle Belastung des Verursachers nicht in Betracht. Die gegenwärtige Regelung führt daher zu der Konsequenz, •

daß ein Verursacher vorübergehende Eingriffsfolgen bei seiner Entscheidung nicht zu berücksichtigen hat,

•

daß ein Verursach er "unerhebliche" Auswirkungen seines EinzeIvorhabens nicht berücksichtigen muß, auch dann nicht, wenn die Unerheb-

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lichkeit im Verbund mit vielen unerheblichen Effekten anderer Vorhaben durchaus erheblich werden könnte, •

daß ein Verursacher bei vorrangigen Eingriffen die Folgen um so weniger zu berücksichtigen braucht, je stärker und umfangreicher sein Vorhaben Natur und Landschaft beeinträchtigt und je geringer dadurch die Chance einer äquifunktionalen Ersatzleistung wird.

Die vielen kleinen Naturverbrauche "unerheblicher" Art, die sich insgesamt zu einem beachtlichen Naturverbrauch aggregieren, finden also ebensowenig eine ökonomische Sanktion wie der unersetzliche und nicht kompensierbare Verbrauch durch Großvorhaben. Der Knappheit von Natur und Landschaft wird insofern nicht Rechnung getragen. Zusammenfassend muß man daher zu dem Ergebnis gelangen, daß die Allokationsregeln des Naturschutzrechts weder ökologisch effektiv noch ökonomisch effizient sind; zudem lassen sie im intersubjektiven Vergleich zwischen Verursachern keine gerechte Kostenanlastung zu. Juristisch dUrften sie auch dem Gleichbehandlungsgebot widersprechen. Daß im Gesamtsystem etwas nicht stimmt, läßt sich nicht zuletzt anhand der tatsächlichen Rolle der Abgaben darstellen. Ausgleichsabgaben dienen im gegenwärtigen Recht als monetäre Kompensation filr vom Verbraucher selbst nicht durchgefilhrte bzw. durchführbare "Natur"-Maßnahmen, die erhebliche funktionale Natur- und Landschaftsbeeinträchtigungen ausschließen sollen. Das in den meisten Ländern extrem niedrige Aufkommen und die zu vernachlässigende Zahl von Abgabefällen müßten daher eigentlich ein Indiz dafilr sein, daß keine erheblichen Beeinträchtigungen von Natur und Landschaft hervorgerufen worden sind, die nicht durch Verursachermaßnahmen ausgeglichen oder kompensiert worden wären. Diese Schlußfolgerung widerspricht den empirischen Befunden und den Klagen des Naturschutzes fundamental und ist nicht zu halten. In Verbindung mit dem ökonomischen Aspekt der unzureichenden und unterschiedlichen Einbeziehung von Eingriffsfolgen in einzelwirtschaftliche Nutzungsentscheidungen müßte dies Anlaß genug sein, die Effizienz des Naturschutzrechts erneut zu überdenken. 54

54

Zur Effizienz siehe auch Knauer (1981), S. 516 tT.

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4 Ansatzpunkte für die Fortentwicklung der Abgabenlösungen innerhalb des geltenden Naturschutzrechts Die vorangegangenen Kapitel haben die Abgabenregelungen der Länder sowie die Defizite der geltenden Eingriffsregelung dargelegt, um im folgenden aufzuzeigen, wie Abgabenlösungen innerhalb des Naturschutzrechts fortentwikkelt werden können. Dafür werden zunächst die theoretischen Abgabenstrategien erläutert (Abschnitt 4.1), um daraus die Ziele und Ansatzpunkte praktikabler Abgabenlösungen zu entwickeln (Abschnitt 4.2). Schließlich geht es um konkrete Verbesserungsmöglichkeiten der bestehenden Abgabenlösungen (Abschnitt 4.3). 4.1 Die grundlegenden Abgabenstrategien im theoretischen Zusammenhang Die Diskussion um eine Fortentwicklung des gesamten Naturschutzrechts kann hier in der erforderlichen Breite und Tiefe nicht durchgeführt werden. Stattdessen soll überprüft werden, ob und gegebenenfalls wie Abgabenlösungen über ihre bisherige (eingeschränkte) Funktion als Ausgleichsabgabe hinaus die Eingriffsregelung ergänzen können. In der wirtschaftstheoretischen Diskussion um Umweltfragen wird üblicherweise zwischen "Internalisierungsstrategie" und "Entgeltstrategie" unterschieden. Bei Abgaben nach dem Internalisierungsmodell geht es um die Anlastung der sozialen Zusatzkosten als monetäre Äquivalente für externe Effekte wirtschaftlicher Aktivitäten in Bezug auf die Umwelt. Entgeltabgaben stellen monetäre Äquivalente für die Inanspruchnahme öffentlicher Leistungen dar. Für die praktische Umweltpolitik und für die Anwendung praktikabler Abgabenlösungen spielt dieser Unterschied jedoch keine ausschlaggebende Rolle. Im Internalisierungs- und Entgeltmodell kommen lediglich unterschiedliche Ansätze für die ökonomische Erklärung des Umweltproblems zum Ausdruck. Dem Internalisierungsmodell liegt die Vorstellung zugrunde, daß ein Teil der Wirkungen wirtschaftlicher Aktivitäten am Markt nicht mit Preisen sanktioniert wird, insbesondere daß eine Differenz zwischen den einzelwirtschaftlichen Kosten solcher Aktivitäten und ihren gesamtwirtschaftlichen bzw. gesamtgesellschaftlichen Kosten in Höhe der sogenannten sozialen Zusatzkosten besteht. Dies gilt auch und vor allem für die daher extern bleibenden Auswirkungen auf die natürliche Umwelt, deren Belastung infolgedessen in der einzelwirtschaftlichen Kalkulation keine Berücksichtigung findet, deshalb insgesamt zu hoch ausfällt und somit den Tatbestand der Fehlallokation erfüllt. Bei dieser Betrachtung liegt die Therapie auf der Hand: Der Staat muß dafür Sorge tragen, daß die ansonsten nicht angelasteten sozialen Zusatzkosten den sie verursachenden wirtschaftlichen Aktivitäten zugerechnet werden. Dazu bietet sich eine Abgabe an. 5*

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Mit ihrer Festsetzung ist die staatliche Aufgabe in allokationstheoretischer Sicht hinreichend erfullt. Die Abgabe ist in einer Höhe festzusetzen, die den Grenzkosten für den Verzicht auf die Naturnutzung im Punkt optimaler Natur- und Landschaftsqualität entspricht; sie fungiert dann als "Schattenpreis", dessen Berücksichtigung den Gesamtprozeß quasi automatisch in den Zustand optimaler Allokation und Umweltbelastung überführt. Der Entgeltansatz betrachtet demgegenüber bestimmte Umweltqualitäten als öffentliche Güter, für deren "Angebot" der Staat zuständig ist. Die im allokativen Sinne beste Lösung wäre dann erreicht, wenn über den Marktpreis jeder Einzelne, der diese Güter in Anspruch nehmen will, ein Entgelt zahlen muß, das seinem Grenznutzen entspricht, und soviel angeboten wird, daß bei dieser Menge die Grenzkosten des Angebots den Grenznutzen der Nachfrager entsprechen. Für solche Güter kann sich jedoch ein Marktpreis nicht bilden, da die einzelnen Nutzer freiwillig nicht bereit sind, ihre Präferenzen offenzulegen und einen Preis zu entrichten. Das Entgelt muß daher in Form einer Zwangsabgabenzahlung erhoben werden. In bei den Fällen soll also eine Abgabe die Funktion des Marktpreises übernehmen, von dem man allein erwarten kann, daß er Umweltqualität bzw. Umweltnutzung pareto-optimal steuern kann. In beiden Fällen wird versucht, den Marktpreis zu simulieren, der im MarktrnodelI der vollständigen Konkurrenz die optimale Allokation sichert. In beiden Fällen betreibt der Staat Umweltpolitik lediglich in der Form der Festsetzung des "richtigen" Abgabesatzes; darüber hinaus werden keinerlei Restriktionen für einzelwirtschaftliche Umweltnutzungen geschaffen. In beiden Fällen wird schließlich das gleiche, theoretisch hohe Anspruchsniveau verfolgt, das in der Praxis aufgrund unüberwindbarer Informationsbarrieren nicht verwirklicht werden kann: Die erforderlichen Kenntnisse über individuelle und gesellschaftliche Nutzen unterschiedlicher Naturqualitäten, über die Grenzkosten der Realisierung unterschiedlicher Qualitäten der natürlichen Umwelt sowie über Kausalbeziehungen zwischen einzelnen Vorhaben und Naturbelastungen fehlen und machen daher die Bestimmung der optimalen Abgabenhöhe fur beide Ansätze illusorisch. Internalisierungs- und Entgeltstrategie sind also letztlich nur unterschiedliche Interpretationen der übergreifenden staatlichen Allokationsaufgabe bei "Marktversagen". Sie liefern der Umweltpolitik keine alternativen Realtypen von Abgaben, sondern können nur unterschiedliche Begründungen für die Erhebung von Umweltabgaben bereitstellen. Da für die Festsetzung der "richtigen" Internalisierungsabgabe und der "richtigen" Entgeltabgabe nicht als quasi objektiver Maßstab auf das bestimmbare Optimum zurückgegriffen werden kann, der theoretische Anspruch also nicht einlösbar ist, läßt sich in der Praxis ein Maßstab fur die Erhebung von Umweltabgaben nur aus umweltpolitischen Zielfunktionen gewinnen. Diese müssen Angaben über das Ausmaß, zumindest aber über die

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Richtung der gewünschten Allokationsänderung, über Qualitätssicherung bzw. tolerierte Umweltbelastung enthalten, an denen sich wirtschaftliches Verhalten orientieren soll. Die umweltpolitische Aufgabe besteht daher in einer gezielten Lenkung dieses Verhaltens und in Reparatur- und Sanierungseingriffen, sofern die Lenkungsmaßnahmen nicht ausgereicht haben. Primär soll jedoch die Lenkung einzelwirtschaftlichen Verhaltens sicherstellen, daß es im Gesamtergebnis nicht zu einer Verletzung der politisch gesetzten Umwelt- und Naturschutzziele kommt. Darüber hinaus soll unter Wahrung ökonomischer Prinzipien gewährleistet werden, daß dieses Ergebnis mit möglichst geringen negativen Nebenwirkungen (Kosten) erreicht wird. Eine einzelwirtschaftliche Verhaltenslenkung kann über Handlungs- bzw. Unterlassungspflichten oder über Zahlungspflichten erfolgen. Möglich und in allen bisherigen umweltpolitischen Ansätzen, die Zahlungspflichten einrichten, verfolgt ist auch eine Mischstrategie aus Handlungsund Zahlungspflichten. 4.2 Ziele und Ansatzpunkte praktikabler Abgabenlösungen Das Umweltrecht ist bisher vorrangig Ordnungsrecht, das Vermeidungs- und Beseitigungspflichten, Ausgleichs- und Ersatzpflichten erlassen hat. Sieht man einmal von totalen Verboten ab, so führt dies dazu, daß die erlaubten Umweltnutzungen und Naturbeeinträchtigungen einzelwirtschaftlich kostenfrei und daher auch entscheidungsunerheblich bleiben; insoweit ist zugleich das Verursacherprinzip partiell außer Kraft gesetzt. Formal wird dies damit begründet, daß bei Einhaltung der Pflichtgrenzen Schäden nicht auftreten können; infolgedessen kann es auch keinen Verursacher geben. Ökonomisch bedeutet dies, daß keine Beeinflussung anderer Produktions- und/oder Konsumfunktionen stattfindet. In der Praxis zeigt sich nicht zuletzt am Beispiel des Waldsterbens, daß eine solche Fiktion nicht aufrechterhalten werden kann. Auch erlaubte Eingriffe und Umweltnutzungen, die keine unmittelbare Gefahr und Schädigung herbeizuruhren scheinen, können Folgen rur Produktions- und Konsummöglichkeiten des Einzelnen und der Gesellschaft haben; diese Folgen aus der Verwendung knapper Naturressourcen müssen bei der Verwendungsentscheidung berücksichtigt werden. Aus diesem Grunde kommt ein System von Vermeidungs- und Beseitigungspflichten bei konsequenter Anwendung des Verursacherprinzips nicht um ergänzende Zahlungspflichten herum, also um die Erhebung von Abgaben. 55

55 Ob Verhaltenslenkung ausschließlich durch Auferlegung von Zahlungspflichten ökologisch wirksam betrieben werden kann, braucht hier angesichts der Ausgangssituation in der Bundesrepublik Deutschland nicht untersucht zu werden. Da sich der Beitrag nur mit Abgabenlösungen beschäftigt, wird auch nicht weiter verfolgt, daß Zahlungs- und Kostenpflichtigkeit von Umwelt-

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Als Steuerungs instrument können dabei Abgaben unmittelbar und mittelbar wirken. Zum einen kann Umweltpolitik versuchen, durch die Androhung oder die tatsächliche Erhebung von Abgaben einzelwirtschaftliches Verhalten unmittelbar zu verändern; in diesem Fall kann von Lenkungs-, Anreiz- oder Wirkungszweckabgaben gesprochen werden. Der Einsatz von Lenkungsabgaben zur unmittelbaren Verhaltenssteuerung folgt der Überlegung, daß die Abgabenerhebung Naturnutzungen in Fonn der Abgabentatbestände verteuert und so den Abgabepflichtigen bzw. einen bestimmten Teil der Abgabepflichtigen dazu veranlaßt, der Abgabenbelastung auszuweichen, also die vom Abgabentatbestand erfaßte Umweltnutzung einzuschränken. Die Wirkungen werden von der Ausgestaltung der Abgabe abhängen. Die Ausgestaltung einer Abgabe durch Wahl des Abgabengegenstandes, der Bemessungsgrundlage, des Tarifes und sonstiger abgabetechnischer Details kann ihrerseits nur mit Bezug auf ein bestimmtes Lenkungsziel erfolgen. Das umweltpolitische Lenkungsziel läßt sich allgemein als "Einschränkung der Umweltbeanspruchung" definieren. Im Bereich von Naturschutz und Landschaftspflege sollen Natur- und Landschaftsverbrauch bzw. die aus Eingriffen resultierenden Beeinträchtigungen vennindert werden. Da Venneidungen und Venninderungen von Beeinträchtigungen - wie in allen Umweltregelungsbereichen so auch im Naturschutz - bereits durch Verwaltungsrecht bzw. Auferlegen von Venneidungs- und Venninderungspflichten gesteuert werden, erhebt sich zunächst die Frage, •

ob das abgabenpolitische Lenkungsziel eine zusätzliche Venninderung des Naturverbrauchs über das ordnungsrechtliche Niveau hinaus beinhaltet; nur in diesem Fall kann eine Abgabe eigene allokative Lenkungsfunktionen übernehmen,

•

oder ob es sich darauf beschränkt, den tatsächlichen Naturverbrauch, soweit er - aufgrund von Vollzugslücken - über den vom Ordnungsrecht abgesteckten Rahmen hinausgeht, durch Abgabenerhebung genau auf diesen gesetzlichen Rahmen zu begrenzen. In diesem Fall verbinden sich Lenkungs- und Finanzierungsziele zu einem das Ordnungsrecht unterstützenden Ausgleichskonzept: Wer Venneidungspflichten nicht erfüllt, muß einen monetären Ausgleich leisten. Es handelt sich daher um Ausgleichsabgaben.

Zum anderen besteht die Möglichkeit, Abgaben zu erheben, um mit dem Abgabenautkommen über Subventionen Lenkungsimpulse zu geben oder sonstige

nutzungen auch durch Mengenregulierung (z. B. Zertifikatsmodelle) institutionalisiert werden können. Siehe z. B. Maier-Rigaud (1994), S. 128 tT.

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staatliche Sanierungs- und Präventionsprogramme zur Erreichung umweltpolitischer Ziele zu finanzieren; in diesem Fall kann von einer Finanzierungs- oder Verwendungszweckabgabe gesprochen werden. Diese an Zielen orientierte Unterscheidung von Lenkungs- und Finanzierungsabgaben darf jedoch den Blick dafilr nicht verstellen, daß die tatsächlichen Abgabewirkungen von der Ausgestaltung der Abgabe und von den Rahmenbedingungen abhängen. Jede praktikable Abgabe kann einen Teil der Abgabepflichtigen zu bestimmten Ausweichreaktionen bewegen, filr einen anderen Teil dagegen so unbedeutend bleiben, daß die Abgabe reaktionslos gezahlt wird; u. U. sind auch Ausweichreaktionen gar nicht möglich. Defacto wird daher jede Abgabe Lenkungs- und Finanzierungseffekte haben. Jede Abgabe, die an Umweltnutzungs- bzw. Umweltbelastungstatbeständen anknüpft, wird darüber hinaus einen mehr oder weniger großen Teil ansonsten extern bleibender Effekte durch Kostenanlastung internalisieren; der Internalisierungsgrad wird jedoch nicht von sozialen Zusatzkosten, sondern vom politischen Kalkül bestimmt. Die theoretischen Einteilungsversuche von Abgaben büßen daher in der Praxis an Aussagekraft ein. Gemeinsam ist indessen allen Umweltabgaben, daß sie Kalkulationsposten in einzelwirtschaftlichen Entscheidungen darstellen und somit dazu zwingen, Entscheidungen über "Umwelt" unter Berücksichtigung ihrer jeweiligen "Kosten folgen" zu treffen. Dies aber ist das zentrale Anliegen des Verursacherprinzips. Seine Verwirklichung schreitet um so mehr fort, je mehr Entscheidungsfolgen, weil und soweit sie politischen Zielen zuwiderlaufen, kostenpflichtig werden. Das Ausmaß der Kostenanlastung kann dabei unter verschiedenen Aspekten durchaus variiert werden, es hängt vor allem vom politischen Lenkungsziel ab. Im folgenden sollen die Möglichkeiten ergänzender Abgabenlösungen im Naturschutz allein unter dem Aspekt untersucht werden, inwieweit sie nach dem Verursacherprinzip zur umweltpolitischen Zielerreichung bei gleichzeitiger Wahrung von Kosteneffizienz beitragen können. Dabei geht es einmal darum, weIche Möglichkeiten sich de lege lata bieten, Ziele und Grundsätze des Naturschutzes verstärkt dadurch zu verwirklichen, daß durch Abgabenerhebung mit gezielter Verhaltensbeeinflussung und/oder mit Einnahmenerzielungsabsicht ein größeres Ausmaß an Eingriffsfolgen dem Verursacher kostenwirksam angelastet wird. Zum anderen soll die Fragestellung aber auch dahingehend erweitert werden, wie denn das gegenwärtige System verändert werden müßte, damit über Abgabenlösungen insgesamt eine ökonomisch effizientere Naturnutzung bei ökologischer Wirksamkeit gewährleistet werden kann. Nach diesen allgemeinen Überlegungen können folgende Abgabeformen unterschieden werden. Nach der Reichweite der Abgabenlösung bzw. nach dem Abgabengegenstand lassen sie sich einteilen in

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•

Abgaben auf die tatsächlichen externen Effekte oder Beeinträchtigungen bzw. auf die tatsächliche Umwelt- oder Naturnutzung;

•

Abgaben auf eine ordnungsrechtlich grundsätzlich unzulässige, aber gleichwohl nicht venniedene oder nicht venneidbare Beeinträchtigung bzw. Naturnutzung;

•

Abgaben auf beliebige Tatbestände, bei denen der umweltpolitische Bezug u. U. allein durch die Zweckbindung des Abgabenautkommens hergestellt wird.

Nach den dominierenden Abgabenzielen lassen sich unterscheiden: •

Lenkungs- und Anreizabgaben, die erhoben werden, um einzelwirtschaftliche Verhaltensweisen so zu beeinflussen, daß insgesamt umweltpolitische Ziele und Grundsätze erfüllt werden;

•

Ausgleichs- bzw. Vollzugshilfeabgaben, die erhoben werden, um unerwünschte Nebenwirkungen eines nicht vollständig vollziehbaren Auflagensystems auszuschalten;

•

Finanzierungsabgaben, die erhoben werden, um Mittel für ausgabenpolitische Maßnahmen zur umweltpolitischen Aufgabenerfüllung zur Verfügung zu haben.

Als Lenkungsabgabe im obengenannten Sinne läßt sich unter den deutschen Umweltabgaben allein die Abwasserabgabe bezeichnen. An ihr wird deutlich, daß mit einer Abgabe eigenständige Lenkungsziele nur verfolgt werden können, wenn sie in ihrer Eingriffsintensität über diejenige des ordnungsrechtlichen Rahmens hinausgeht, also an der tatsächlichen Emissionstätigkeit, am tatsächlichen Naturverbrauch usw. anknüpft und daher auch bzw. gerade die ordnungsrechtlich tolerierten Nutzungen erfaßt. Dies ist bei den typischen Ausgleichsabgaben nicht der Fall. Bei ihnen geht es eigentlich nur darum, Unzulänglichkeiten im Rahmen des ordnungsrechtlichen Eingriffssystems und Eingriffsniveaus zu "reparieren". Dort, wo Ordnungsrecht nicht nur erlassen wurde, sondern auch in vollem Umfang gegenüber jedem Nonnadressaten vollzogen wird, bleibt dementsprechend kein Raum für solche Abgaben. Da dies allerdings selten der Fall ist, führt das Regelungssystem ohne abgabenrechtliche Ergänzung in aller Regel zu Verletzungen umweltpolitischer Ziele und Grundsätze. Wenn das Ordnungsrecht nicht gegenüber jedem Verursacher anwendbar bzw. vollziehbar ist, sei es, daß im Einzelfall aus rechtlichen, technischen oder sonstigen Gründen Venneidungs- und Beseitigungspflichten nicht erfüllt werden können, so wäre weder das Qualitätsziel sicherzustellen noch eine gerechte und gleichmäßige "Verursacherhaftung" gewährleistet.

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Eine typische Ausgleichsabgabe war die Übergangsabgabe nach dem Benzinblei-Gesetz. Sie wurde von denjenigen Herstellern und Importeuren von Ottokraftstoffen erhoben, die während einer Zweijahresfrist über eine Ausnahmebewilligung Kraftstoffe mit höherem Bleigehalt in Verkehr brachten, als es der Gesetzesnorm entsprach. Die Abgabenhöhe entsprach weitgehend den Kosten, die für die Erzeugung von bleiarmem Benzin entstanden wären, das die gesetzlichen Werte erfüllte. Die Abgabe diente der Vorteilsabschöpfung bzw. der "verursachergerechten" Kostenanlastung. Darüber hinaus können solche Abgaben auch einen gewissen Anreizeffekt haben, da sie zumindest die Beantragung von Ausnahmegenehmigungen, also die Nichterfüllung gesetzlicher Pflichten, ökonomisch uninteressant machen können. 56 Als Ausgleichsabgaben geIten auch die Abgaben des deutschen Naturschutzrechts. Die Unzulänglichkeiten, die das bundesrechtlich vorgegebene System der Eingriffsregelung aufweist, werden allerdings nicht durch alle Länderabgaben ausgeglichen. Es wurde bereits darauf verwiesen, daß nicht in allen Fällen zwangsläufig eine gleichmäßige Kostenanlastung erfolgt und "Verursachergerechtigkeit" hergestellt wird. Auch die Naturschutzziele sind in den Fällen, in denen Ausgleichs- und Ersatzmaßnahmen des Verursachers nicht möglich sind, häufig nicht gewährleistet. Wo dann keine automatische Abgabepflicht eintritt, stehen der öffentlichen Hand nicht die für öffentliche Korrektur- bzw. Sanierungsmaßnahmen erforderlichen Mittel zur Verfügung. Dies macht deutlich, daß Ausgleichsabgaben, wollen sie im Rechtssystem liegende Schwächen der ökologischen Wirksamkeit "ausbügeln", vorrangig den Einnahmen- bzw. Finanzierungseffekten vertrauen müssen; der Unterschied zu Finanzierungsabgaben wird daher gering. Im Gegensatz zu Ausgleichsabgaben sind Finanzierungsabgaben für UmweItund Naturschutz nicht darauf beschränkt, nur AusnahmeflilIe ordnungsrechtlich grundsätzlich unzulässiger Naturbeeinträchtigungen zu belasten. Sie sind überhaupt nicht dadurch begrenzt, an umweltrelevante Tatbestände anzuknüpfen. Im Vordergrund steht allein die Einnahmeerzielung zur Finanzierung umweltpolitischer Aufgaben. Lenkungseffekte, die ja stets Ausweichmöglichkeiten zur Abgabenvermeidung voraussetzen, sind dabei unerwünscht. 57

56

Siehe ausfllhrlicher Abschnitt 4.3.2.

Als Beispiel fUr eine Finanzierungsabgabe sei hier nur auf die Altölabgabe hingewiesen. Sie wurde neben der Mineralölsteuer von Unternehmen erhoben, die bestimmte Schmier-, Gas- und Schweröle importieren oder herstellen. Das Aufkommen diente der Subventionierung von Unternehmen, die Altöl schadlos beseitigen. Solche Finanzierungsabgaben laufen nahezu zwangsläufig aufverselbständigte Fondslösungen hinaus; die Abgabe ist inzwischen abgeschaffi worden. 57

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4.3 Verbesserungsmöglichkeiten im Rahmen des geltenden Bundesnaturschutzrechts

Das naturschutzrechtliche Eingriffsniveau ist gegenwärtig durch das Ausmaß der gesetzlichen Vermeidungs- und Beseitigungspflichten vorgegeben. Die in diesem Zusammenhang wesentlichen Vorschriften des § 8 BNatSchG richten sich zunächst ausschließlich an den Landesgesetzgeber. Dieser muß z. B. nach § 8 Abs. 2 und 3 BNatSchG den Verursacher mit Vermeidungs- und Ausgleichspflichten belegen und Eingriffe untersagen, die mit nicht vermeidbaren und nicht ausgleichbaren Beeinträchtigungen verbunden sind und keinen Vorrang besitzen. Insoweit konstituiert das Bundesrahmenrecht landesgesetzlich unabdingbare Mindestpflichten, ist also bemüht, "durch eine Reihe von verbindlichen Vorgaben oder auch durch gewissermaßen halbverbindliche Regelungsmuster sicherzustellen, daß ein gewisses Mindestmaß an Effizienz des Naturschutzes in den Ländern nicht unterschritten wird,,58 . Darüber hinaus enthält z. B. § 8 Abs. 9 BNatSchG eine Ermächtigung fUr die Länder, ergänzende Regelungen, insbesondere über Ersatzmaßnahmen bei vorrangigen Eingriffen, zu erlassen; der Ermächtigungsumfang ist bisher unterschiedlich ausgelegt worden. Davon ist unmittelbar auch die Möglichkeit der Länder zur Abgabenerhebung betroffen, da das Bundesnaturschutzgesetz in § 8 BNatSchG die Abgabenerhebung selbst nicht mehr nennt bzw. regelt. Schrifttum und Rechtsprechung gehen unter Berücksichtigung des entstehungsgeschichtlichen Zusammenhangs überwiegend davon aus, daß § 8 Abs. 9 BNatSchG auch die Ermächtigung zur Abgabenerhebung um faßt, daß auch Bundesvorhaben der Abgabepflicht unterworfen werden können und daß eine Abgabe auch in den Fällen erhoben werden darf, in denen der Verursacher zwar Rekultivierungsmaßnahmen durchfUhrt, diese aber nach behördlicher Bewertung keinen vollen Ausgleich bzw. Ersatz gewährleisten. Allerdings darf - worauf Breuer deutlich hingewiesen hat 59 - die Abgabe nur im Rahmen der gesetzlichen Verursacherpflichten erhoben werden. Die Eingriffsregelung nach § 8 BNatSchG verwirklicht ein System, in dem die Kostenbelastung des Verursachers dem Grund und dem Umfang nach der materiellen Verantwortlichkeit folgen muß. Der Landesgesetzgeber hat daher "nicht nur die gebotenen Ausgleichs- und Ersatzmaßnahmen, sondern auch die Ausgleichsabgaben am Kompensationsgedanken"6O auszurichten. Dadurch ist zugleich die Möglichkeit des Einsatzes von Abgabenlösungen innerhalb der Landesnaturschutzgesetze begrenzt. Da die Abgaben als monetäre Ersatzmaßnahme zur ErfUllung ansonsten nicht erfilllbarer Rechtspflichten zu konstruieren sind,

58 Salzwedel (1981), S. 475. 59 Breuer (1980), S. 99. 60

Breuer (1980), S. 99.

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dürfen sie jenseits dieser Pflichten keine Belastungen hervorrufen. Logisch hängt also die Abgabenbelastung von der behördlichen Konkretisierung des Ausgleichs bzw. Ersatzes, d. h. von den fUr die Gleichwertigkeit des Naturzustandes und des Landschaftsbildes für erforderlich gehaltenen Maßnahmen ab. Da Vorhaben, die von vornherein nur "unerhebliche" bzw. "vorübergehende" externe Effekte erwarten lassen, nicht als Eingriffe im Sinne der Legaldefinition in Betracht kommen, unterliegen sie auch nicht der Eingriffsregelung und den daran geknüpften Folgepflichten. Das bedeutet auch, daß im gegenwärtigen Rahmen des Naturschutzrechts eine Abgabenbelastung für unerhebliche oder nichtnachhaltige Beeinträchtigungen nicht durchgesetzt werden kann. Zum gleichen Ergebnis muß man bezüglich erheblicher und nachteiliger Beeinträchtigungen gelangen, die de facto nach DurchfUhrung von Maßnahmen bestehen bleiben, nach behördlicher Bewertung jedoch als ausgeglichen oder kompensiert gelten. Da es sich bei der Naturalrestitution wie bei der Kompensation letztlich um eine Fiktion handelt und der tatsächliche "Naturverbrauch" kaum meßbar ist, ist die Wahrscheinlichkeit groß, daß die durch Ermessensentscheidung auferlegten Maßnahmepflichten Schädigungen nicht vollständig vermeiden können. Nach dem neuen Recht der §§ 8a-c BNatSchG haben die Länder auch weiterhin das Recht, "Geldleistungen" bei Bebauungsplänen, die vor dem 1. Mai 1993 in Kraft getreten sind, oder bei nach § 34 BauG im Zusammenhang bebauten Ortsteilen zu verlangen. Zu den Ländern, die diese Vorschrift bereits genutzt haben, zählt Hessen. 61 Gleichzeitig können die Länder aber auch den Innenbereich von der Eingriffsregelung mit allen ihren Folgen ausnehmen. Eine derartige, nach § 8b Abs. 1 bis zum 30. April 1998 befristete Aussetzung der Eingriffsregelung hat Bayern inzwischen vorgenommen. 62 Die von Baden-Württemberg mit der landesrechtIichen Umsetzung des BNatSchG in den siebziger Jahren begonnene Diskussion, ob die Eingriffsregelung nur auf den Außenbereich anzuwenden sei, ist damit endgültig dem Landesgesetzgeber überlassen. Die durch das InvBaulG eingefügten Normen eröffnen also lediglich die Möglichkeit, den Innenbereich von der Eingriffsregelung und damit von Abgabezahlungen auszunehmen, sie verpflichten das Land aber keineswegs, im Innenbereich einen unkompensierten Naturverbrauch zu erlauben.

De lege Iota können Abgaben lediglich in den Fällen begründet und erhoben werden, in denen den Verursachem weder ein pragmatisch bestimmter Aus-

61

62

Siehe Erlaß vom 19. August 1993. ..

Gesetz zur Anderung des Bayerischen Naturschutzgesetzes vom 28. April 1994. Beachtenswert ist, daß der Bund Naturschutz in Bayern gegen das Gesetz Popularklage beim Bayerischen Verfassungsgerichtshof erhoben hat. Der Bund Naturschutz vertritt die Auffassung, daß die Ausnahmeregelung filr die Länder nur mit Blick auf die neuen Länder konzipiert sei. Das Gesetz verstoße deshalb gegen das Willkürverbot. Siehe Süddeutsche Zeitung, 5.10.1994 (Nr. 229), S. 22.

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gleich im Sinne der Naturalrestitution noch ein Ersatz im Sinne der Kompensation möglich ist, und Vorhaben trotz ihrer generellen Unzulässigkeit im Einzelfall aufgrund eines landespolitischen Vorrangs durchgeftlhrt werden dürfen. Abgaben im geltenden Eingriffsrecht können daher nur Ausgleichsabgaben im obengenannten Sinne sein, die sich auf nach der Grundnorm unzulässige Beeinträchtigungen richten und mit denen in ökologischer wie ökonomischer Hinsicht bestehende Lücken des Eingriffsrechts geschlossen werden sollen. 63 Die "ökonomischen Lücken" sollen durch subsidiäre Anlastung der ansonsten vom Verursacher nicht aufzuwendenden Sollkosten der Pflichterftlllung, die "ökologischen Lücken" durch die damit verbundenen Finanzierungseffekte und die öffentliche Mittelverwendung geschlossen werden. Anknüpfungspunkt der Abgaben können nicht die tatsächlichen gesamten externen Effekte aus Eingriffen, sondern nur diejenigen externen Effekte sein, die grundsätzlich als unzulässig definiert werden. Vor diesem Hintergrund stellt sich zunächst die Frage, wie in den Bundesländern, in denen diese Ausgleichskonzeption bisher nur unvollständig verwirklicht wurde, die Abgabenregelungen "komplettiert" werden können. Daftlr bieten sich zwei Modelle an. Das eine Modell orientiert sich an der baden-württemberg ischen Konzeption der Ausgleichsabgabe mit einem nach Eingriffsart variiertem Abgabesatz. Das andere Modell basiert auf der Ausgestaltung der hessischen Ausgleichsabgabe, die sich über den Rekultivierungsindex und die Eingriffsbilanzierung stärker an die Fiktion der Naturalrestitution anlehnt. 64 4.3.1 Verbesserung der Ausgleichsfunktion der naturschutzrechtlichen Ausgleichsabgaben In den Ländern, in denen - wie z. B. in Niedersachsen, Nordrhein-Westfalen, Sachsen-Anhalt und Bayern - unvollständige Ausgieichsabgaben6S erhoben werden, liegt das Grundproblem darin, daß eine Zahlungspflicht nicht eintritt, wenn weder der Verursach er noch die zuständigen Naturschutzbehörden eine im räumlich-funktionalen Zusammenhang mit dem Eingriff stehende konkrete Ersatzmaßnahme als "Naturleistung" erbringen können. In diesem Fall werden Ziele und Grundsätze von Natur- und Umweltschutz dadurch verletzt, daß

63 Daraus, daß Abgaben innerhalb der bestehenden EingrifTsregelung lediglich als ergänzende Instrumente zum Ausgleich und Ersatz sinnvoll sein können, läßt sich jedoch noch nicht schließen, daß sie auf die Rolle der existierenden Ausgleichsabgaben festgelegt sein müssen. 64

Vergleiche Kapitel 2.

65 Als unvollständige Ausgleichsabgaben werden die zumeist als "Geldleistungen" umschrie-

benen Kompensationszahlungen fllr behördlich durchgefllhrte Ersatzmaßnahmen bezeichnet.

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•

der Verursach er nicht mit erheblichen Folgen seines Eingriffs konfrontiert, das Verursacherprinzip insoweit nicht durchgesetzt wird und dadurch Ungleichmäßigkeiten in der Verursacherhaftung hervorgerufen werden, die zugleich den Tatbestand der potentiel1en Fehlallokation erfUllen;

•

ein nach der Grundnorm nicht akzeptierter Naturverbrauch toleriert wird, ohne daß dem Land Mittel für allgemeine Vorsorge- und Sanierungsmaßnahmen zur VerfUgung gestellt werden, und insoweit die ökologische Wirksamkeit des Instrumentariums unzureichend ist.

Die Verletzung des ökonomischen Postulats der gleichmäßigen Kostenanlastung beim Verursacher läßt sich - bezogen auf den bestehenden Rechtsrahmen dadurch heilen, daß eine Zahlungs- bzw. Abgabepflicht stets dann einsetzt, wenn Maßnahmen des Verursachers selbst nicht durchfUhrbar sind. Die Zahlungspflicht muß zudem über den Rahmen der Kostenerstattung fUr behördliche Ersatzvornahmen hinausgehen; daß dies im geltenden Recht durchaus möglich ist, zeigt beispielsweise die Regelung in Baden-Württemberg, Rheinland-Pfalz, Saarland,Hessen und Berlin. Die zur Neukonzipierung in diesem Sinne erforderlichen gesetzestechnischen Eckpunkte lassen sich grob wie folgt charakterisieren: Erstens müssen die Verursacher vorrangiger Eingriffe, die mit nicht vermeidbaren und nicht ausgleichbaren Beeinträchtigungen im Innen- wie im Außenbereich verbunden sind, verpflichtet werden, durch eigene im Eingriffsraum durchzufUhrende Maßnahmen sicherzustellen, daß Natur und Landschaft in dem von ihnen genutzten Raum ihre Funktionen trotz der Beeinträchtigungen am Eingriffsort gleichwertig erfül1en können. Zweitens hat, soweit entsprechende Maßnahmen des Verursachers nicht durchgeführt werden können oder durchfUhrbare Maßnahmen die Gleichwertigkeit des Naturzustandes nicht herstellen können, die Naturschutzbehörde die entsprechenden Maßnahmen auf Kosten des Verursachers durchzufUhren. Drittens ist, sofern weder der Verursacher noch die Naturschutzbehörde entsprechende Maßnahmen im Eingriffsraum durchfUhren können oder die durchfUhrbaren Maßnahmen die Gleichwertigkeit des Naturzustandes nicht gewährleisten, eine Abgabe fUr die verbleibenden erheblichen Beeinträchtigungen zu entrichten.

Durch diese Änderungen läßt sich grundsätzlich sicherstel1en, daß jeder Verursacher, der seine al1gemeinen Gesetzespflichten nicht durch eigene Maßnah-

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men und die dafür aufzuwendenden Kosten erfüllt, in jedem Fall mit Entschädigungs- bzw. Abgabenkosten belastet wird. Im Gegensatz zum bisher z. B. in Bayern praktizierten Ansatz tritt dabei allerdings das Problem der Abgabenbemessung auf. Bisher ergibt sich die Höhe der Entschädigungszahlung praktisch automatisch durch die Behördenkosten für die Ersatzvornahme; die Ist-Kosten stehen fest. Nunmehr muß eine Abgabe aber gerade auch in den Fällen festgesetzt werden, in denen eine konkrete, auf den Eingriff bezogene Ersatzmaßnahme nicht oder nicht mit erforderlicher Wirkung durchgeführt wird und daher keine "objektiven" Kostendaten zur Verfügung stehen. Die Änderung macht daher zwangsläufig die Festlegung von Bemessungsgrundlage und Tarif erforderlich, mit deren Hilfe eine dem politischen Ziel entsprechende gleichmäßige Kostenanlastung gegenüber den Fällen erreicht werden soll, in denen der Verursach er bei Durchführbarkeit von Ausgleichs- und Ersatzrnaßnahmen die gesamten Kosten der Pflichterfüllung oder im "Normfall" der Undurchführbarkeit solcher Maßnahmen die gesamten Kosten der Nichtrealisierung seines Vorhabens trägt. Das Naturschutzgesetz muß daher zunächst einmal eine Ermächtigung zum Erlaß einer Abgabenverordnung aussprechen; eine abschließende Abgabenregelung im Gesetz selbst erscheint nicht sinnvoll. Das Hauptproblem der Konstruktion der Abgabenregelung selbst besteht in der Wahl der geeigneten Bemessungsmaßstäbe. Auf die allgemeinen theoretischen Probleme, die dabei auftreten, soll hier nicht näher eingegangen werden; sie sind von Benkert und Zimmermann ausführlich dargestellt worden. 66 Generell kommt es im geltenden Rechtsrahmen darauf an, einen plausiblen Maßstab zu finden, der den Unterschied zwischen gesetzlicher Pflicht und tatsächlicher Pflichterfüllung bzw. die dadurch ersparten Kosten widerspiegelt. Es geht also darum, die nicht vermiedenen negativen externen Effekte und die nicht durch positive externe Effekte an anderem Ort kompensierten erheblichen negativen Effekte über geeignete Hilfsgrößen abzubilden. Wenn auf die Eingriffsart als Hilfsgröße für die Abgabenbemessung abgehoben wird, kommt als Maßstab zum einen die für den Eingriff beanspruchte Fläche in Betracht. Zum anderen können Bauwerke nach ihrer Höhe und Breite veranlagt werden. Schließlich kann fllr Abbauvorhaben auf die entnommene Menge abgestellt werden. Dies entspricht weitgehend den in der Ausgleichsabgabenregelung von Baden-Württemberg angewandten Maßstäben; dort werden allerdings Turmbauten nach den Baukosten veranschlagt. Zu hohe Anforderungen dürfen an diese Maßstäbe ohnehin nicht gestellt werden: Es wurde bereits darauf hingewiesen, daß eine echte Internalisierung nicht möglich ist und ledig-

66

BenkertlZimmermann (1979), S. 99 f.

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lich pragmatische Lösungen nach politischen Kriterien umgesetzt werden können. Für eine möglichst gleichmäßige und an den verbleibenden Beeinträchtigungen orientierte Abgabenbelastung kommt es vielmehr auf die Dosierung des Abgabensatzes an. Auch in diesem Punkte stellt die baden-württembergische Lösung einen geeigneten Kompromiß dar. Die Festlegung von Rahmensätzen erlaubt die Würdigung des Einzelfalls durch Berücksichtigung von Zusatzaspekten, die bei der allgemeinen Maßstabswahl nicht Berücksichtigung finden können. Zur Bemessung der Abgabe innerhalb der Rahmensätze ist insbesondere der Dauer und Schwere des Eingriffs Rechnung zu tragen; in der badenwürttembergischen Ausgleichsabgabenverordnung und in den zugehörigen Verwaltungsvorschriften hat man versucht, dieses Kriterium weiter zu operationalisieren. Die beiden anderen früher verwendeten Kriterien - Wert oder Vorteil für den Verursach er und wirtschaftliche Zumutbarkeit - widersprechen aber der ursprünglichen Schadensabgabenidee. Völlig aus dem Rahmen - auch aus dem Rahmen der Ausgleichsabgabenidee - fiUIt die wirtschaftliche Zumutbarkeit. Sie entspricht einem Leistungsflthigkeitsdenken, das mit der vom Naturschutzgesetz auferlegten Ausgleichs- und Kompensationspflicht ebensowenig zu tun hat wie mit den verbleibenden Beeinträchtigungen aus dem Eingriff. Die Berücksichtigung wirtschaftlicher Vertretbarkeit ist auch im Verursacherprinzip bei ökonomischer Betrachtung nicht angelegt. Sie wird in dieser Form auch nicht bei der Entscheidung darüber berücksichtigt, ob ein Ausgleich oder eine Kompensation durchzuführen sind. Schließlich führt die Einzelanwendung dieses Kriteriums zu ungleichmäßiger Kostenbelastung bei Verursachern gleichartiger Beeinträchtigungen. Neben der Berücksichtigung der Eingriffsart, wie sie in der baden-württemberg ischen Ausgleichsabgabe zum Tragen kommt, kann auch alternativ auf die Eingriffsfolgen abgehoben werden. Eine an den Eingriffsfolgen ausgerichtete Abgabe, das dem von Hessen eingerichteten Abgabenmodell entspricht und innerhalb der Eingriffregelung die genannten Eckpunkte zu realisieren verspricht, legt der Abgabenbemessung zwei Bilanzierungen der ökologischen Funktion zugrunde, die jeweils in Punkten erstellt werden. Die erste Bilanzierung erfolgt vor dem Eingriff, die zweite nach dem Eingriff einschließlich der vorgenommenen Ausgleichs- und Ersatzmaßnahmen. Insofern entsteht ein höherer Vollzugsaufwand als nach dem baden-württembergischen Modell. Dafür werden die Eingriffsfolgen genauer erfaßt und dem Verursacher angelastet, der sich im übrigen Ausgleichsrnaßnahmen - bewertet nach Punkten - gutschreiben lassen kann. Die unzureichende ökologische Wirksamkeit der bisherigen Regelungen in den Ländern mit "unvollständiger" Ausgleichsabgabe kann auch dadurch verbessert werden, daß die Naturschutzbehörden das Abgabenaufkommen zweckgebunden zur Verfügung gestellt bekommen und damit Maßnahmen finanzieren,

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die insgesamt die Gleichwertigkeit von Natur und Landschaft im Landesgebiet sichern. In der Zweckbindungsklausel muß allerdings sichergestellt werden, daß die Mittel nicht fUr konkrete Ersatzrnaßnahmen zu verwenden sind, die im räumlichen und/oder funktionalen Zusammenhang mit dem Eingriff stehen müssen, der die Abgabepflicht entstehen läßt. Auch fUr die Auflösung des bisherigen engen Zusammenhangs zwischen Erhebungstatbestand und Verwendungszweck bietet die Lösung des Landes Baden-Württemberg ein gutes Beispiel. Im Naturschutzgesetz des Landes ist lediglich festgelegt worden, daß die Abgabe an den Naturschutzfonds beim Ministerium zu leisten ist. In den Vorschriften über den Naturschutzfonds (§ 50 BW NatSchG) sind dann allgemeine Aufgaben des Fonds genannt, zu deren Finanzierung auch die Ausgleichsabgabe dient. Diese sehr allgemein gehaltene Zweckbestimmung hat zwar zu Konflikten mit dem Bundesgesetzgeber geführt; immerhin ermöglicht auch die daraufhin vorgenommene Änderung der Verwendungsvorschriften im Rahmen der Ausgleichsabgabenverordnung in der Praxis immer noch eine vom Eingriff unabhängige Mittelverwendung, so daß gleichzeitig auch sichergestellt ist, daß die Abgabepflicht auch in jenen Fällen entsteht, in denen konkrete Ersatzrnaßnahmen nicht nachweisbar sind. Die bisher ergangene Rechtsprechung unterstützt diese Auffassung. So wird vom Bundesverwaltungsgericht betont, daß das BNatSchG auf die Erhaltung und Pflege "umfassender Gemeinschaftsgüter" ausgerichtet sei, die "deshalb nicht nur in ihrer jeweiligen örtlichen Vorfindlichkeit verletzbar und entsprechend schutzbedürftig [sind], sondern müssen auch insgesamt vor weiterer Minderung bewahrt werden.,,67 Aus den allgemein formulierten Zielen des BNatSchG leitet sich nach Auffassung des Gerichts ab, daß "die Leistungsfähigkeit des Naturhaushalts (... ) insgesamt erhalten oder geschont werden [kann], wenn ein unvermeidbarer Eingriff mit landespflegerischen Maßnahmen an anderer Stelle einhergeht.,,68 Auf diese Interpretation stützt sich letztlich auch Hessen, das gelegentlich als exemplarisch fUr eine weite Zweckbindung zitiert wird. 69 Dort soll das Aufkommen der Ausgleichsabgabe auf einen Haushaltstitel des Landes eingezahlt werden, der für die Belange des Naturschutzes genutzt wird. Hier ist die Zweckbindung also noch weiter als beispielsweise in Baden-Württemberg und nicht ganz unproblematisch. Das zeigt nicht zuletzt die oben bereits diskutierte bisherige Praxis, nach der eine Vielzahl der Unteren Naturschutzbehörden die eingenommenen Gelder nicht an den Landeshaushalt abfUhren.

67 BVerwG, Urteil vom 20. Januar 1989 - 4CI5.87. UPR 1989/9, S. 336 ff. 68 Siehe vorhergehende Fußnote, S. 337. 69 Siehe Abschnitt 2.2.1 das Zitat von Blume (1993), S. 941.

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4.3.2 Ausgleichsabgabe mit Lenkungsfunktion? Die Wirkungen einer im obengenannten Sinne umgestalteten Ausgleichsabgabe mit einer entsprechenden Annäherung an das baden-württembergische Modell werden sich vornehmlich auf zusätzliche Kostenbelastungen beim Verursacher, auf Finanzierungseffekte und auf daraus resultierende mittelbare Verbesserungen der ökologischen Effektivität des Instrumentariums konzentrieren. Selbst bei einer vervollständigten Ausgleichsabgabenkonzeption dürften dagegen unmittelbare abgaben induzierte Lenkungseffekte keine besondere Rolle spielen. Selbstverständlich kann jede Abgabe, auch die Ausgleichsabgabe des Naturschutzrechts, im Einzelfall eine abschreckende Wirkung auf Verursacher ausüben, ihren geplanten Eingriff überhaupt durchzufUhren; insoweit würde das Naturschutzziel nicht erst durch nachherige Behördenmaßnahmen, sondern durch den Verzicht auf Eingriffe verwirklicht. Ein solches Ergebnis kann allerdings - angesichts der gegenwärtigen Grundstruktur der Eingriffsregelung kaum beabsichtigt sein und müßte der Allokationslogik des geltenden Bundesrahmenrechts zuwiderlaufen; erst recht wäre es mit diesem Rahmen unvereinbar, wollte man die Ausgleichsabgabe zu einer gezieIten Anreiz- und Lenkungsabgabe umfunktionieren. Die Aufgabe einer solchen Lenkungsabgabe könnte nur darin bestehen, den mit Eingriffen verbundenen Naturverbrauch zu mindern. Eine Minderung wäre zum einen dadurch möglich, daß die aus dem Eingriff resultierenden Beeinträchtigungen verringert werden, zum anderen dadurch, daß der Eingriff unterbleibt und dadurch Beeinträchtigungen erst gar nicht entstehen. Nun handelt es sich bei den wegen der Vorrangigkeit von Vorhaben "ausnahmsweise" tolerierten Beeinträchtigungen um unvermeidbare und zudem nicht ausgleichbare Effekte. Ihre Vermeidung ist also schon definitorisch ausgeschlossen. Auch eine Kompensation durch "Naturmaßnahmen" an einem anderen als dem Eingriffsort scheidet aus, da die Abgabe nur bei Unmöglichkeit solcher Maßnahmen subsidiär erhoben wird. Ein Anreiz- und Lenkungseffekt könnte mithin nur in einer vollkommenen Abschreckung, d. h. darin bestehen, daß die Abgabe wegen der Verteuerung des Eingriffs, die nunmehr auch im Falle der faktischen Unmöglichkeit von Ausgleichs- und Kompensationsmaßnahmen einsetzt, den Eingriff insgesamt unrentabel macht und den Verursacher zum Verzicht auf sein Vorhaben veranIaßt. Dies müßte indessen im gegenwärtigen System als unerwünschter Nebeneffekt gelten, handelt es sich doch bei den abgabepflichtigen Tatbeständen ausschließlich um Vorhaben, die wegen eines überragenden landespolitischen Gesamtinteresses gegen alle Naturschutzaspekte bzw. nach Abwägung mit ihnen genehmigt und durchgefUhrt werden sollen. Der "Anreizeffekt" der Abgabe würde daher zu dem paradoxen Ergebnis fUhren, daß die aus Gründen des Natur6 Ewringmann

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schutzes erhobene Abgabe Vorhaben vereitelt, deren Verwirklichung das Land gerade deshalb ermöglichen will, weil es sonstige Ziele im Rang höher als die Naturschutzziele eingestuft hat. Das Problem träte besonders deutlich zutage, wenn die Abgabenlenkung landeseigene Projekte wie Straßen beträfe. In das gegenwärtige System passen daher Elemente einer Lenkungsabgabe nicht hinein; dies schließt nicht aus, daß auch bei der bisherigen Abgabenkonstruktion eine Abgabe in EinzelflilIen potentielle Verursach er von Eingriffen abhält, zu denen sie nur bereit oder wirtschaftlich in der Lage wären, wenn auf die Erfiillung der gesetzlichen Verursacherpflichten verzichtet würde. Es wäre allerdings in keinem Fall systemkonform, wollte man das Bewirken solcher Effekte zur Hauptfunktion der Naturschutzabgabe machen. Insofern kann auch der Analyse von Benkert und Zimmermann in diesem Punkt nicht gefolgt werden, die die jetzigen Ausgleichsabgaben zu echten Lenkungsabgaben umfunktionieren wollen. 70 Die Vorstellung, daß man den Abgabensatz entsprechend dem StandardPreis-Ansatz71 im trial-and-error Prozeß beliebig verändern könne, und daß sich dann die Adäquanz des Satzes "im Auftreten oder Ausbleiben der erwünschten Reaktion der Abgabepflichtigen,,72 zeige, läßt sich im Rahmen des BNatSchG nicht verwirklichen. Die Bemessung der Abgabe muß sich nach ihrer Funktion im System der Eingriffsregelung richten 73; sie findet daher logischerweise ihre Obergrenze in den fiktiven Kosten, die fUr Ersatzmaßnahmen zur Pflichterfiillung aufzuwenden wären. Insofern leitet sich die Abgabenhöhe grundsätzlich aus dem Niveau von Maßnahmen ab, die von der Naturschutzbehörde rur die Milderung von Eingriffsfolgen fUr erforderlich gehalten werden. Wenngleich daraus kein objektives Bemessungskriterium hergeleitet werden kann und wegen der Unmöglichkeit der Kostenermittlung plausible Ersatzmaßstäbe gesucht werden müssen, würde es sich doch mit dem Grundgedanken des BNatSchG nicht vertragen, wenn man die Abgabe völlig vom allgemeinen Maßstab der PflichterfUllung lösen und über den Soll-Kosten-Ansatz (Breuer) hinaus zur Abschreckung von Vorhaben einsetzen wollte. Wenn gegenwärtig Vorhaben aufgrund zu hoher Kostenbelastung unterlassen werden, so kann sich dies nur daraus ergeben, daß auch fiir vorrangige Eingriffe grundsätzlich die Pflicht zur Ersatzleistung aufrechterhalten wird. Auch die subsidiär zur Eingriffsregelung erhobene Abgabe bleibt Ersatzleistung, mit der gesetzlich geregelte Pflichten erfUllt werden. Ein von diesem Gedanken unabhängiger Spielraum zur Variation der Abgabenhöhe nach oben zur konkreten Abschreckung von Vorhaben besteht nicht.

70 Es wurde bereits erwähnt, daß auch der Auffassung widersprochen werden muß, daß die jetzigen Ausgleichsabgaben als Lenkungsabgaben zu verstehen sind. Vgl. Hartje (1994).

71 Siehe Baumol/Oates (1988), S. 174 ff. 72 BenkertlZimmermann (1979), S. 100. 73 Breuer (1980), S. 99.

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Bezüglich ihrer Anreiz- und Lenkungsfunktion kann die Naturschutzabgabe in ihrer gegenwärtigen Konstruktion daher auch nicht - wie dies häufig geschehen ist - mit der Abwasserabgabe verglichen werden. Zwar kommen beide Abgaben dort zum Zuge, wo Nutzungen der natürlichen Ressourcen genehmigt worden sind,74 die daran anknüpfende Abgabepflicht ist jedoch unterschiedlich geregelt. Die Erlaubnis fllr eine Abwassereinleitung setzt voraus, daß der Einleiter die Mindestanforderungen nach § 7 a WHG erflillt; nach dem Naturschutzrecht wird ein Eingriff grundsätzlich genehmigt, wenn der Verursacher vermeidbare Beeinträchtigungen unterläßt und die verbleibenden erheblichen Beeinträchtigungen ausgleicht. An diesem "Regelfall" läßt sich der wesentliche Unterschied zwischen Naturschutz- und Abwasserabgabe bereits verdeutlichen. Während der Verursach er eines Eingriffs, soweit er der Vermeidungs- und Ausgleichsanforderung nachkommt, abgabenfrei bleibt, muß der Abwassereinleiter auch dann eine Abgabe entrichten, wenn er die Mindestanforderungen erflillt. Geht die Abwasserabgabe also über den gesetzlichen Pflichtenkatalog hinaus und belastet auch alle gesetzlich tolerierten Naturnutzungen, so bleibt die Naturschutzabgabe auf den gesetzlichen Pflichtrahmen begrenzt, wird also nicht erhoben, wenn die Pflichten erflillt sind. "Ausgleichsanforderungen" nach dem Naturschutzrecht und Mindestanforderungen nach dem Wasserrecht dienen gleichermaßen der Schadens- bzw. Schädigungsabwehr. Die Naturschutzabgabe ist ausschließlich auf diesen Bereich der Gefahrenabwehr beschränkt; alle definitorisch jenseits der Schadensgrenze angesiedelten unerheblichen Beeinträchtigungen begründen keine Abgabepflicht. Die Abwasserabgabe greift demgegenüber auch im Vorsorgebereich und zwar fllr alle Beeinträchtigungen, die durch genehmigte Einleitungen verursacht werden. 7s Da die Naturschutzabgabe auf den Bereich der Schadensabwehr begrenzt ist, kann sie einerseits nur erhoben werden, wenn Schäden vom Verursacher selbst nicht vermieden bzw. ausgeglichen werden. Andererseits leitet sich daraus auch die Forderung ab, das Abgabenaufkommen zur Schadensabwehr oder -kompensation einzusetzen. Unter ökologischen Aspekten erfüllt die Naturschutzabgabe ihre Funktion nur, wenn eine zweckentsprechende Mittelverwendung erfolgt. Nach der inneren ökonomischen Logik der Abwasserabgabe wäre dagegen eine feste Zweckbindung des Mittelautkommens nicht erforderlich. Schließlich läßt sich der Unterschied zwischen Abwasser- und Naturschutzabgabe auch noch aus einer anderen Perspektive verdeutlichen. Die Abwasserabgabe erflillt zunächst einmal alle Funktionen, die auch von der Naturschutzab-

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BenkertlZimmermann (1979), S. 97.

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Natürlich nur insoweit, wie die Bemessungsgrundlage diese Beeinträchtigungen widerspie-

gelt. Ii*

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gabe übernommen werden. 76 Diejenigen Abwassereinleiter, die - aus welchen Gründen auch immer77 - die Mindestanforderungen nicht erfilllen, müssen für die dadurch nicht pflichtgemäß vermiedenen Emissionen eine Abgabe entrichten, die wie die Naturschutzabgabe den Verursachervorteil abschöpft oder zumindest verringert und dadurch einen Teil der ansonsten extern bleibenden Eingriffsfolgen internalisiert. Sie kann damit auch als Vollzugshilfe für das Ordnungsrecht klassifiziert werden, da sie die Nichterfüllung der gesetzlichen Pflichten ökonomisch unattraktiver macht. Über diesen auch von der Naturschutzabgabe abgedeckten Wirkungsbereich hinaus verfügt die Abwasserabgabe jedoch über eigene Wirkungsmöglichkeiten, die unabhängig vom ordnungsrechtlichen Eingriffsniveau sind. Auch die Abgabepflichtigkeit für die tolerierte Restbelastung ist im Gewässerschutz neben den Mechanismus behördlicher Allokationsentscheidungen durch Genehmigung ein zusätzliches Allokationssystem getreten, in dem über die im Einzelfall erfolgende tatsächliche Ressourcennutzung ausschließlich an Hand von "Preisen" für Vermeidungsaktivitäten und für Gewässernutzung entschieden wird. Die Abwasserabgabe "lenkt" also eigenständig die Allokation in dem nach Ordnungsrecht "unerheblichen" Bereich. Die Abgabenhöhe kann mithin vom Gesetzgeber frei variiert werden, um eine vorsorgepolitisch erwünschte Verringerung der Ressourcennutzung ohne ordnungsrechtliche Verschärfung durchzusetzen. Gerade darin besteht die Lenkungsfunktion von Umweltabgaben, und gerade dazu ist die Naturschutzabgabe im gegenwärtigen Rechtsrahmen nicht geeignet. 78 Wirkliche Lenkungsaufgaben können Abgaben nur übernehmen, wenn sie in dem vom Ordnungs- bzw. Verwaltungsrecht nicht geregelten Raum operieren. Der Typus der Ausgleichsabgabe - wie ihn die gegenwärtigen Ausgleichsabgaben nach dem Naturschutzrecht repräsentieren - ist indessen eine verwaltungsrechtliche Hilfskonstruktion und erfaßt ausschließlich "Sonderfälle" innerhalb der Eingriffsregelung. 79 Wesentlich zutreffender als ein Vergleich mit der Abwasserabgabe ist daher die Gegenüberstellung mit der schon angesprochenen

76 Daß die Abwasserabgabe ihre Funktion in ökonomischer Sicht auch nur höchst unvollständig erfllllt, ist ein anderes Problem; sie ist von der Grundkonstruktion her im Vergleich zur Ausgleichsabgabe nach dem Naturschutzrecht erheblich breiter. Zur Kritik an der Abwasserabgabe siehe EwringmannJGawellHansmeyer (1993). 77

Z. B. wegen alter Rechte und Befugnisse oder wegen unzureichenden Vollzugs.

Daraus läßt sich jedoch nicht schließen, sie sei dafilr generell nicht geeignet. Bunneister (1988), S. 14 ist darin zu widersprechen, daß Abgaben, die die volkswirtschaftlichen Venneidungkosten minimieren in den Bereich des Naturschutzes und der Landschaftspflege nicht paßten. Siehe dazu Kapitel 5. 78

79 Insofern ist es nicht hilfreich die Ausgleichsabgabe nach dem Naturschutzrecht als "Naturschutzabgabe" unter die die "bestehenden Umweltabgaben" zu subsumieren. Siehe BenkertlBunde/HansjUrgens (1991), S. 205.

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Abgabe nach dem Benzinblei-Gesetz. An diesem Beispiel läßt sich auch der systematische Unterschied zwischen Ausgleichs- und Lenkungsabgabe nochmals verdeutlichen. Wie bereits erwähnt, war die "Übergangsabgabe" nach dem BenzinbleiGesetz eine typische Ausgleichsabgabe, die in ihrer Grundkonstruktion den bestehenden Ausgleichsabgaben nach dem Naturschutzrecht durchaus entsprach. Als zum 1. Januar 1976 der zulässige Bleigehalt im Benzin auf 0,15 g/l abgesenkt wurde, stand es von vornherein fest, daß es aus übergeordneten - insbesondere wirtschaftspolitischen - Gesichtspunkten nicht möglich sein würde, diese Norm in jedem Einzelfall durchzusetzen. Ähnlich wie nach dem Naturschutzrecht bei bestimmten vorrangigen Vorhaben, die ansonsten wegen des nicht erreichbaren Ausgleichs- bzw. Kompensationserfolges verboten werden müßten, von der strikten Normanwendung Abstand genommen werden und sozusagen eine Sondergenehmigung erteilt werden kann, sah das BenzinbleiGesetz Ausnahmegenehmigungen rur das Inverkehrbringen von höher bleihaItigern Benzin rur eine Übergangszeit vor. Konsequenterweise sollte die Ausgleichsabgabe sicherstellen, daß in solchen Fällen die mit einer Sondergenehmigung ausgestatteten Unternehmen keinen Vorteil gegenüber denjenigen erlangten, die bereits die geringeren Bleiwerte einhielten, daß sie also nicht kostenlos aus der allgemeinen gesetzlichen Pflicht entlassen wurden. Die Abgabe hat daher - und zwar mit Erfolg80 - zum Ausgleich die Kosten angelastet, die rur die Erzeugung von bleiarmem Benzin entstanden wäre, das der Gesetzesnorm entsprochen hätte. Zwar kann man unterstellen, daß eine solche Ausgleichsabgabe auch einen gewissen Anreizeffekt hat, da sie durch Verteuerung die wirtschaftliche Attraktivität von Anträgen auf die Erteilung von Ausnahmebewilligungen einschränkt. Wie die derzeitigen Naturschutzabgaben hatte die Benzinbleiabgabe jedoch keinen von den ohnehin vorhandenen Rechtspflichten unabhängigen und darüber hinausgehenden eigenständigen Lenkungs- und Steuerungs bereich, in dem sie einen zusätzlichen ökologischen Beitrag kosteneffizient hätte erbringen können. Dies wäre nur möglich geworden, wenn die Abgabe auch den tolerierten Bleigehalt von bis zu 0,15 gll - u. U. mit bestimmten Abstufungen - abgabepflichtig gemacht und damit einen Anreiz zur weitergehenden Bleiverminderung gesetzt hätte. In gleicher Weise würde der Übergang zu einer eigenständigen Naturschutzabgabe mit Lenkungscharakter voraussetzen, daß auch diejenigen .Beeinträchtigungen Abgabengegenstand werden, die unterhalb der Schwelle von Erheblichkeit und Nachhaltigkeit bleiben und daher von der Eingriffsregelung des Naturschutzrechts noch nicht erfaßt werden. Für eine solche Ausweitung der

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Siehe dazu Gabriel/Zimmermann (1978).

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Abgabenkonstruktion bietet das Bundesrahmenrecht gegenwärtig indessen keinen Anknüpfungspunkt. Die engen Grenzen, die das Bundesnaturschutzrecht der Erhebung von Abgaben gezogen hat, lassen sich auch anhand der Entstehungsgeschichte der Ausgleichsabgabenregelung in Baden-Württemberg darstellen. In Baden-Württemberg hatte man bereits frühzeitig versucht, die Naturschutzabgabe trotz der Restriktionen nicht nur als Ausgleichs-, sondern als Lenkungsabgabe zu nutzen. Dies führte indessen zu zahlreichen Problemen und Konflikten. Bei der Einführung der baden-württembergischen Ausgleichsabgabe hatte zunächst zweifellos der Gedanke einer Internalisierungsabgabe Pate gestanden. So hieß es z. 8. im Referentenentwurf zum Naturschutzgesetz, daß der Verursacher für den Natur und Landschaft zugefügten "Sozialschaden" eine Abgabe zu entrichten habe, soweit ein Ausgleich nicht möglich sei. Außerdem sollte neben der einmaligen auch eine laufende Abgabe eingeführt werden, wenn der Eingriff länger als drei Jahre dauert. Damit sollte - wie Heiderich es formuliert - "ein marktkonformer Anreiz geschaffen werden, den Umfang des Eingriffs nach Zeitdauer und Flächenausdehnung möglichst gering zu halten,,81. Heiderich weist allerdings im unmittelbaren Anschluß an dieses Zitat selbst darauf hin, daß das BNatSchG eine solche Abgabe nicht zugelassen hätte. Der Landesgesetzgeber ist denn auch diesem Vorschlag nicht gefolgt. Zudem hat man in Baden-Württemberg - worauf bereits hingewiesen wurde von einer engen Zweckbindung des Abgabenaufkommens abgesehen. Auch darin lag ein lange nicht endgültig geklärter Konflikt mit dem Bundesnaturschutzrecht. Zumindest muß nach der Bundesauffassung davon ausgegangen werden, daß Abgabeerhebungstatbestand und Abgabenverwendung in einem räumlich-funktionalen Zusammenhang stehen "sollten". Auch insoweit sah sich das Land Baden-Württemberg gezwungen, seine frühere Regelung zu verändern. Nach der 1980 vorgenommenen Einfügung des § 4 a in die Ausgleichsabgabenverordnung ist das Abgabenaufkommen nunmehr "zweckgebunden für die Finanzierung von Maßnahmen zu verwenden, durch die dem zerstörten Gut entsprechende Werte oder Funktionen des Naturhaushaltes oder des Landschaftsbildes hergestellt oder in ihrem Bestand gesichert werden. Bei diesen Maßnahmen soll der räumliche Bezug zum Eingriff berücksichtigt werden". Dies verdeutlicht, daß die Abgabe letztlich nur der subsidiären Erfüllung der Kompensationspflicht dient. Schließlich drückt sich der zwischen Ausgleichs- und Lenkungsstrategie bestehende Konflikt auch darin aus, daß bei der Bemessung der baden-württem-

81 Heiderich (1979), S. 509.

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bergischen Ausgleichsabgabe lange Zeit die wirtschaftliche Zumutbarkeit zu berücksichtigen war. 82 Ihre Beurteilung richtete sich nach den Standortbedingungen des geplanten Vorhabens, nach der Markt- und Wettbewerbslage des betroffenen Unternehmens bzw. Wirtschaftszweiges und nach den ohnehin bereits zu tragenden Umweltschutzkosten. Im Kern läuft die Berücksichtigung dieses Kriteriums darauf hinaus, die Abgabenhöhe an die "Leistungsfähigkeit" des Unternehmens anzupassen, das ein Vorhaben plant. Das bedeutete zugleich, daß die Abgabenbelastung fiir "Grenzinteressenten" relativ gesenkt wurde, weil es als wirtschaftlich unvertretbar galt, daß Vorhaben solcher Unternehmen infolge der Abgabe undurchfiihrbar bzw. unattraktiv werden könnten. Damit wurde aber der Abgabenanreiz, der nur in einem Anreiz zum Verzicht auf einen geplanten Eingriff bestehen kann, gerade in den Fällen gemindert, in denen er im Sinne eines Lenkungseffektes hätte wirksam werden können. Man kann diese inzwischen veränderte Regelung auch so interpretieren, daß sie den notwendigen Komprorniß zwischen der allokativen Wirkung einer bewußten Lenkungsabgabe und der allokativen Logik des Naturschutzrechts darstellte. Wenn es nämlich aus landespolitischen Erwägungen opportun erschien, ein Vorhaben trotz Verstoßes gegen die Vermeidungs- und Ausgleichsptlichten zuzulassen, wäre es inkonsequent gewesen, gleichzeitig die Nutzung der behördlich zugeteilten Nutzungsrechte durch eine wirtschaftlich unvertretbare Abgabenbelastung unmöglich zu machen.

5 Fortentwicklung der Abgabenlösung über das bestehende Naturschutzrecht hinaus Im vorangegangenen Kapitel wurden die Möglichkeiten der Fortentwicklung der Abgabenlösung innerhalb der naturschutzrechtlichen Eingriffsregelung dargestellt. Als besonderes Defizit auch der fortschrittlichsten Ländergesetze wurde festgehalten, daß sowohl die nicht-nachhaltigen als auch die unerheblichen Beeinträchtigungen über die Ausgleichsabgabe nicht hinlänglich berücksichtigt werden können, und daß die Ausgleichsabgabe als Bestandteil der Eingriffsregelung nicht zu einer Lenkungsabgabe umfunktioniert werden kann. Im folgenden Kapitel wird eine Abgabe auf die Restbeeinträchtigungen durch Eingriffe entwickelt und begründet, die einen selbständigen Lenkungscharakter aufweist und die als Naturschutzabgabe bezeichnet werden soll. Es handelt sich dabei um einen Vorschlag, wie die bisher vom Naturschutzrecht nicht-sanktionierten Eingriffsfolgen einer Abgabe unterworfen und damit 82 Mittlerweile ist das Kriterium der wirtschaftlichen Zumutbarkeit aus dem baden-wOrttembergischen Gesetz gestrichen und findet sich nur noch im Sächsischen Naturschutzgesetz (§ 9 Abs. 4 Satz 2 SächsNatSchG).

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einer preisähnlichen Zusatzsanktion ausgesetzt werden können. Eine solche Abgabe steht "neben" dem geltenden Naturschutzrecht in dem Sinne, daß sie die bestehenden Verursacherpflichten nicht berührt. Sie entspricht aber nicht solchen Ansätzen, wie sie im Rahmen der Diskussion um die ökologische Steuerreform diskutiert werden, die ohne Anbindung an die naturschutzrechtliche Systematik die Fläche oder bestimmte Flächennutzungen als Maßstab für eine fiskalische Belastung wählen. 83 Dem Vorschlag könnten sicherlich im einzelnen alternative Gestaltungselemente gegenübergestellt werden: für Bemessungsgrundlage und Abgabesatz wird es je nach Standpunkt und Regelungsabsicht unterschiedliche Vorstellungen im Rahmen desselben Grundkonzepts geben. Die hier vorgelegte Fassung soll insoweit vor allem der möglichst konkreten Diskussion dienen. Für den Vorschlag ist es prinzipiell unerheblich, ob er als Bundes- oder Landesregelung umgesetzt wird. Ob die Rahmenkompetenz des Bundes für eine derartig detaillierte Vorgabe gegenüber den Ländern ausreicht, ist nicht zuletzt nach der neuesten Änderung des Art. 75 GG fraglich. 84 Andererseits müßte sicherlich auch geprüft werden, ob die Bundesländer neben das fortgeltende Bundesnaturschutzgesetz eigene Lenkungsabgaben der hier vorgeschlagenen Art setzen dürfen. Auf diese Rechtsfragen wird hier nicht im einzelnen eingegangen. Der Vorschlag ist als Bundesrahmengesetz ausgearbeitet; er kann aber leicht mit einigen Kürzungen und Ergänzungen in ein Landesgesetz transformiert werden. Abschnitt 5.1 ist einigen allgemeinen Merkmalen der Naturschutzabgabe gewidmet. Abschnitt 5.2 ordnet die Abgabe als Sonderabgabe mit Lenkungsfunktion ein. Abschnitt 5.3 behandelt schließlich, wie die Abgabe konkret ausgestaltet sein könnte. Ein entsprechender Gesetzentwurf ist im Anhang enthalten. 5. J Die Naturschutzabgabe aufRestbeeinträchtigungen Wirtschaftliche Entwicklung vollzieht sich unter ständiger Veränderung des Faktor- und Ressourceneinsatzes, d. h. auch unter permanenter Veränderung der Nutzung oder Gestalt von Grundflächen und damit durch Beanspruchung des Naturpotentials bzw. der natürlichen Ressourcen. Jede dieser Veränderungen, die zu einer zusätzlichen Beeinträchtigung von Natur und Landschaft führt, stellt eine Verknappung der natürlichen Potentiale, also einen Werteverzehr dar und ruft insoweit volkswirtschaftliche Kosten hervor. Es würde daher jeder umweltpolitischen, aber auch jeder wirtschaftlichen Logik entbehren, wollte man eine

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Zu letzterem siehe Bizer (1994). ..

Siehe Gesetz zur Anderung des GG, BGBI 1994 I, S. 3146 f.

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ungeregelte, kostenfreie und damit die tatsächliche Knappheit leugnende Naturnutzung erlauben. Kostenfreie Naturnutzungen lassen sich insbesondere auch nicht mit dem Argument rechtfertigen, wirtschaftliche Entwicklung sei auf Veränderungen von Natur und Landschaft angewiesen und die dabei auftretenden Beeinträchtigungen seien niemals vollständig venneidbar, ausgleichbar oder wiedergutmachbar; gerade darin kommt die Knappheit am deutlichsten zum Ausdruck. Ebensowenig wie die Tatsache, daß wirtschaftliche Leistungserstellung niemals ohne Einsatz von Arbeitskraft möglich ist, zu der Schlußfolgerung fUhren kann, Arbeitskraft müsse daher kosten frei zur Verfiigung gesteilt werden, läßt sich eine solche Folgerung auf den nicht venneidbaren Tatbestand der Naturbeanspruchung übertragen. Der Bundesgesetzgeber hat zwar der besonderen Bedeutung und der Knappheit von Natur und Landschaft mit dem BNatSchG Rechnung getragen: Die Gebote, Naturgüter je nach ihrer Regenerationsflihigkeit sparsam oder erhaltend zu nutzen, mit Boden sparsam und schonend umzugehen sowie den Verbrauch von Landschaft so gering wie möglich zu halten, sind als wesentliche Grundsätze des Naturschutzes und der Landschaftspflege gesetzlich verankert. Die allgemeine Eingriffsregelung berücksichtigt die Knappheit von Natur und Landschaft dadurch, daß sie das Ausmaß der im Einzelfall zulässigen und tolerierten Naturbeeinträchtigung und -beanspruchung durch Unterlassungs- und Maßnahmepflichten des jeweiligen Verursachers verwaltungsrechtlich reguliert, d. h. begrenzt. Der verwaltungsrechtlichen Regulierung sind jedoch im Rahmen der allgemeinen Eingriffsregelung (insbesondere auch aus verfassungsrechtlichen Gründen) Grenzen gesetzt. Die Zu lässigkeit von Veränderungen der Nutzung oder Gestalt von Grundflächen kann nicht an die Bedingung geknüpft werden, daß jedwede Naturbeeinträchtigung unterbleibt, eine Naturnutzung also nicht stattfindet. Eine allgemeine Verursacherverpflichtung zur Venneidung sämtlicher nachteiliger Folgen ist nicht vertretbar; sie könnte nur durch den Verzicht auf das die Veränderung auslösende Vorhaben erfiillt werden. Auch eine Verpflichtung zur Naturalrestitution im naturwissenschaftlichen Sinne ist nicht möglich. Derartige Verpflichtungen hätten eine de-facto- Veränderungssperre zur Folge, die als schematische Regelungskonsequenz unökonomisch und nach verfassungsrechtlichen Gesichtspunkten nicht sachgerecht wäre. Im Rahmen der allgemeinen Eingriffsregelung kann daher nur auf einer eingeschränkten und partiellen Venneidung und Wiedergutmachung bzw. auf einem Teilausgleich bestanden werden. Diese notwendige Beschränkung einer allgemeinen verwaltungsrechtlichen Regulierung hat zur Folge, daß sie Restbeeinträchtigungen toleriert und damit auch eine Restnutzung der knappen Naturressourcen ennöglicht.

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Die naturschutzrechtliche Zulässigkeit solcher Beeinträchtigungen darf allerdings nicht zu dem Schluß verleiten, sie seien folgen- und kostenlos und dürften daher nicht Gegenstand weiterer politischer Lenkungsanstrengungen sein. Sie mindern auf Dauer die Leistungsfähigkeit der Natur und begrenzen die weiterhin zur Verfügung stehenden Naturpotentiale. Sie mindern dadurch im übrigen auch künftige wirtschaftliche Entwicklungs- und Entscheidungsmöglichkeiten. Es besteht daher ein vitales öffentliches Interesse daran, Verursach er durch den Einsatz zusätzlicher Anreizinstrumente zu einer Verringerung der Restbeeinträchtigungen anzuregen. Die Belastung der Restbeeinträchtigungen mit Kosten ist aus wirtschafts- wie auch umweltpolitischen Erwägungen geboten; sie trägt dem Verursacher- und dem Vorsorgegrundsatz Rechnung. Die Aufgabe, durch Auferlegung einer Zahlungs- bzw. Kostenpflicht einen zusätzlichen finanziellen Anreiz zu vorsorglicher Verringerung der Restbeeinträchtigung zu geben, könnte von einer Naturschutzabgabe 8S übernommen werden. Eine solche Abgabe, die der verwaltungstechnischen Einfachheit halber hauptsächlich nach der Flächenbeanspruchung bemessen werden sollte, weil diese zugleich ein Wahrscheinlichkeitsmaßstab für das Ausmaß der Restbeeinträchtigungen ist, verteuert geplante Veränderungen der Nutzung und der Gestalt von Grundflächen. Sie geht daher als zusätzlicher Kostenfaktor in die Entscheidungen über naturbeeinträchtigende Maßnahmen ein und stellt insoweit einen dauerhaften Anreiz dar, sparsam mit der Natur umzugehen und durch Überprüfung der Dringlichkeit und Notwendigkeit von Flächenbeanspruchungen zugleich das Ausmaß der Restbeeinträchtigung unter Berücksichtigung der Kostenpflichtigkeit anzupassen. Die Naturschutzabgabe muß daher nach ihrer Funktion eindeutig als eine Anreiz- bzw. Lenkungsabgabe konstruiert werden. Da sie die Verursacherpflichten desBNatSchG unberührt lassen soll, eröffnet sie dem Verursach er von Eingriffen in Natur und Landschaft keine Möglichkeit, sich durch Abgabenzahlung von den Vermeidungs-, Ausgleichs- bzw. Wiedergutmachungspflichten des Naturschutzrechts zu befreien. Die Naturschutzabgabe ist vielmehr ein selbständiges und zusätzliches Lenkungsinstrument, das der Verminderung der von den verwaltungsrechtlichen Pflichten des BNatSchG nicht sanktionierten Restbeeinträchtigungen dient. Die Lenkungsfonktion der Naturschutzabgabe ist allerdings zwangsläufig auch mit Finanzierungseffekten verbunden. Im Unterschied zu ordnungsrechtlichen Maßnahmen, die jeden Normadressaten zur Erfilllung der Ordnungsnorm verpflichten, überlassen es Abgaben nämlich den Abgabepflichtigen, ob

8S In Abgrenzung von der Ausgleichsabgabe wie sie innerhalb der EingrifTsregelung Anwendung findet.

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sie die Abgaben (in voller Höhe) zahlen oder Maßnahmen zur Abgabenvenneidung oder -minderung durchführen. Abgaben sind preisliche Anreizinstrumente, die ihrer ökonomischen Logik entsprechend nur diejenigen zu Venneidungsmaßnahmen im Sinne des Lenkungszwecks veranlassen, deren Venneidungskosten geringer sind als die ansonsten zu zahlende Abgabe. Da Venneidungsmöglichkeiten und -kosten individuell unterschiedlich sind, wird dies stets nur fiir einen Teil der Abgabepflichtigen zutreffen. Der andere Teil der Abgabepflichtigen, der insoweit nicht unmittelbar zur Verwirklichung des Lenkungszwecks beiträgt, zahlt als Ausgleich dafür und damit er keine ungerechtfertigten wirtschaftlichen Vorteile erlangt, die Abgabe in voller Höhe. Dies muß auch für die Naturschutzabgabe gelten: Sie wird daher zwangsläufig ein Abgabenaufkommen erbringen. Dazu tragen die Abgabenpflichtigen in dem Maße bei, in dem sie nicht durch Einschränkung ihrer Flächenanspruche und der damit verbundenen Restbeeinträchtigung den Lenkungszweck verwirklichen helfen. Die zu erwartende Konsequenz, daß die Naturschutzabgabe über ihre unmittelbaren Lenkungseffekte hinaus auch ein Abgabenaufkommen entstehen läßt, macht Regelungen zur Verwendung dieses Aufkommens erforderlich. Da sich die Naturschutzabgabe aus der Sachkompetenz fiir Naturschutz ableiten und einen naturschutzpolitischen Lenkungszweck verfolgen soll, erscheint es angemessen, ihr Aufkommen ebenfalls zur Verfolgung dieses Zweckes zu verwenden. Das Aufkommen sollte demgemäß für Maßnahmen des Naturschutzes und der Landschaftspflege zweckgebunden werden. Dadurch würde zugleich sichergestellt, daß auch diejenigen zur Verwirklichung der Naturschutzziele beitragen, bei denen der Abgabenanreiz nicht ausreicht, den Lenkungszweck durch Einschränkung ihrer Restbeeinträchtigungen unmittelbar zu verwirklichen. Sie leisten statt dessen einen Beitrag zur Durchführung von Maßnahmen, die demselben Zwecke dienen. Durch das Aufkommen sollten insbesondere Maßnahmen finanziert werden, die sicherstellen, daß Grundflächen zum Zwecke des Naturschutzes erworben, gepachtet oder durch freiwilligen Nutzungsverzicht geschützt werden, daß wirtschaftliche Nachteile aus selektiven Nutzungsbeschränkungen ausgeglichen sowie sonstige Boden- und Biotopschutzanstrengungen durchführbar werden. Für die Finanzierung solcher Maßnahmen aus dem Abgabenaufkommen sind ausschließlich naturschutzpolitische Kriterien und Erwägungen ausschlaggebend; es werden Tatbestände gefördert, die dem der Naturschutzabgabenerhebung zugrundeliegenden Zweck entsprechen, und zwar unabhängig von der regionalen oder sektoralen Zugehörigkeit dessen, der den Tatbestand erfüllt. Die Verwendung sollte allerdings nicht bundesrechtlich etwa in Fonn eines Kataloges geregelt werden. Das Aufkommen, das den Ländern zufallen müßte, sollte stattdessen nur einer weiten Zweckbindung unterworfen werden, um es für Instrumente wie den Vertragsnaturschutz verwenden zu können. Der Vertragsnaturschutz, als Beispiel für eine zweckdienliche Verwendung des Aufkommens aus der Naturschutzabgabe, dient dazu,

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Grundstückseigentümern einen positiven finanziellen Anreiz zu geben, ihr Verhalten an Zielen des Naturschutzes auszurichten. Dabei kann es sich sowohl um einen Nutzungsverzicht, um die Beibehaltung bestimmter Nutzungen, die Einruhrung bestimmter Bewirtschaftungstechniken wie dem biologischen Landbau oder auch um umfangreiche Pflegernaßnahmen handeln. Diese Aspekte sprechen für die Form einer von den verwaltungsrechtlichen Verursacherpflichten nach § 8 BNatSchG unabhängigen Zahlungspflicht der Verursach er rur die von ihnen hervorgerufenen nachteiligen Restfolgen. Unter Berücksichtigung der vom Naturschutzgesetz bereits geschaffenen Rahmenbedingungen, der für den Naturschutz geltenden Kompetenzverteilung zwischen Bund und Ländern und der praktischen Umsetzbarkeit kann eine solche Zahlungspflicht am besten in Form einer Naturschutzabgabe begründet werden, die von den Bundesländern erhoben und zweckgebunden verwendet wird. Die Naturschutzabgabe soll die verwaltungsrechtliche Eingriffsregelung des Naturschutzrechts systemkonform durch eine selbständige abgabenrechtliche Regelung ergänzen. 86 Sie entspricht dem auch für den Naturschutz gültigen Verursacherprinzip, verwirklicht aber zugleich den Vorsorgegedanken, der auch in den Vermeidungsgeboten des Naturschutzgesetzes zum Ausdruck kommt. Durch die Naturschutzabgabe wird der dort angelegte Vorsorgeansatz von der Erheblichkeit oder Nachhaltigkeit einer Beeinträchtigung gelöst und damit im Sinne einer weitergehenden Vermeidung des Verbrauchs natürlicher Ressourcen vorverlagert. Gegenstand der Eingriffsregelung des § 8 BNatSchG sind Veränderungen der Gestalt oder Nutzung von Grundflächen, durch die die Leistungsfiihigkeit des Naturhaushalts oder das Landschaftsbild erheblich oder nachhaltig beeinträchtigt werden können. Für derartige Eingriffe sieht das Naturschutzgesetz eine feste Abfolge von Unterlassungs-, Ausgleichs- und Wiedergutmachungspflichten vor: •

Vermeidbare Beeinträchtigungen sind zu unterlassen.

•

Unvermeidbare Beeinträchtigungen sind durch Maßnahmen so weit auszugleichen, daß nach Beendigung des Eingriffs keine erheblichen oder nachhaltigen Beeinträchtigungen zurückbleiben.

•

Die Folgen unvermeidbarer und nicht-ausgleichbarer, aber vorrangiger Eingriffe sind durch Ersatzmaßnahmen soweit wie möglich wiedergutzumachen.

86 Ähnlich wie bei der Abwasserabgabe ist die Naturschutzabgabe deswegen als gesetzlich eigenständiges Instrument zu etablieren. Ein entsprechender Gesetzentwurf findet sich im Anhang.

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•

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An die Stelle der Ersatzmaßnahmen können die Länder weitergehende Maßnahmen setzen, z. B. Ersatzzahlungen, die eine Maßnahmendurchflihrung durch Dritte ermöglichen sollen.

Diese Verursacherpflichten enden an der Schwelle der Erheblichkeit oder der Nachhaltigkeit: Die nachteiligen und unvermeidbaren Folgen von Nutzungs- und Gestaltänderungen gelten dann als ausgeglichen bzw. wiedergutgemacht, wenn nach ihrer Beendigung keine erheblichen oder nachhaltigen Beeinträchtigungen zurückbleiben. Ausgleich und Wiedergutmachung haben prinzipiell durch Maßnahmen "in Natur" zu erfolgen. Nur in den Fällen, in denen es dem Verursach er aus rechtlichen oder faktischen Gründen nicht möglich ist, Naturalkompensation zu leisten, kann er zu finanziellen Ersatzleistungen verpflichtet werden; diese bleiben aber ebenfalls auf die Reichweite und Regelungsschärfe der vorrangigen verwaltungsrechtlichen Maßnahmenverpflichtungen beschränkt. Sie dürfen nur das abschöpfen, was der Verursacher erspart, weil er erhebliche oder nachhaltige Beeinträchtigungen nicht beseitigen kann bzw. muß. Die Eingriffsregelung des Bundesnaturschutzrechts beruht mithin auf dem Prinzip der Naturalrestitution. Dieses aus dem privatrechtlichen Schadensersatzrecht überlieferte Rechtsprinzip verpflichtet einen in Rechtspositionen Eingreifenden, die Folgen des Eingriffs zu beseitigen. Indem das Naturschutzrecht die Naturalrestitition an der Schwelle der Erheblichkeit oder Nachhaltigkeit anknüpft, stellt es sicher, daß Verursacher nach der Durchführung bestimmter Maßnahmen von weiteren allgemeinen verwaltungsrechtlichen Pflichten freigestellt sind. Die Folgenbeseitigung durch Ausgleich bzw. Wiedergutmachung wird damit fingiert.

Im naturwissenschaftlichen Sinne ist damit jedoch eine vollständige Wiederherstellung des durch einen Eingriff in seinen Funktionen gestörten Naturhaushalts oder des beeinträchtigten Landschaftsbildes nicht erreichbar: Zum einen lassen sich, wie dies bei der Flächenbeanspruchung, den Zerschneidungs- und Versiegelungseffekten eines Straßenneubaus besonders deutlich wird, stets nur als besonders bedeutsam bzw. erheblich bewertete Teilmengen der nachteiligen Gesamtfolgen (z. B. die Überbauung eines Feuchtbiotops) durch Verursach ermaßnahmen (z. B. die Neuanlage eines Feuchtbiotops) ausgleichen. Zum anderen stellen gerade derartige zur Wiedergutmachung durchzufUhrende Maßnahmen ihrerseits eingriffsartige Tatbestände dar, die Natur und Landschaft verändern bzw. beeinträchtigen. Insoweit setzen sich die nachteiligen Eingriffsfolgen durch die Verursacherverpflichtung zu eigenen Maßnahmen fort. Die Eingriffsfolgen können daher nicht wirklich rückgängig gemacht werden. Die verwaltungsrechtlichen Verursacherpflichten sind allenfalls als Pflicht zu einem partiellen Ausgleich anzusehen.

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Aus der Tatsache, daß im Naturschutzrecht nur ein partieller Ausgleich vorgeschrieben ist und unter Berücksichtigung des Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes auch nur ein partieller Ausgleich allgemein vorgeschrieben werden kann, folgt, daß selbst nach Erfüllung der Verursacherpflichten nachteilige Folgen für Natur und Landschaft bestehen bleiben. Diese verbleibenden Beeinträchtigungen werden im Naturschutzrecht insoweit toleriert, als sie nicht zum Anlaß genommen werden, den Verzicht auf die nachteilige Folgen auslösende Handlung ordnungsrechtlich zu erzwingen. Für das Instrumentarium des BNatSchG sind verbleibende Beeinträchtigungen also gewissermaßen nicht vorhanden; sie gelten als "unerheblich". Aus diesem Grunde gibt es im geltenden Naturschutzrecht für derartige Restbeeinträchtigungen auch keinen Sanktionsmechanismus. Dies bedeutet jedoch nicht, daß die verbleibenden Restbeeinträchtigungen auch unter umweltpolitischen und ökonomischen Aspekten unerheblich sind. Die rechtlich zulässigen "Restbeeinträchtigungen" , die im Einzelfall durchaus unter der Erheblichkeitsschwelle liegen können, stellen insgesamt und im Zusammenwirken mit anderen EinzelflilIen einen Naturverbrauch und eine Störung natürlicher Funktionen dar; sie sind im Sinne des Umweltschutzes bedeutsam. Der überwiegende Teil dieser nicht den verwaltungsrechtlichen Ausgleichspflichten unterliegenden Restbeeinträchtigungen ist dauerhafter Art zumindest insoweit, als der die Beeinträchtigungen auslösende Vorgang auf Permanenz angelegt ist. So stellen insbesondere Flächenbeanspruchungen für bauliche Vorhaben dauerhafte Begrenzungen des Naturpotentials dar; aus ihnen resultieren daher auch dann fortdauernde Beeinträchtigungen, wenn durch Ausgleichs- und Ersatzrnaßnahmen die im verwaltungsrechtlichen Sinne erheblichen räumlich-funktionalen Störungen wiedergutgemacht werden und insoweit partiell Kompensationen geleistet werden. Im volkswirtschaftlichen Sinne bedeutet dieser Zusammenhang, daß jeder Eingriff, auch wenn sein Verursach er seinen verwaltungsrechtlichen Pflichten genügt, mit einem endgültigen Werteverzehr, d. h. mit Kosten als Ausdruck der natürlichen Knappheit verbunden ist. Nach den ökonomischen Spielregeln muß ein solcher Werteverzehr monetär angelastet bzw. kompensiert werden. Ohne finanzielle Belastung des mit Restbeeinträchtigungen verbundenen Werteverzehrs werden falsche Signale für die Naturnutzung und für den Einsatz volkswirtschaftlicher Ressourcen gesetzt. Die Zurechnung des Werteverzehrs durch eine finanzielle Belastung ist durch das Verursacherprinzip gedeckt; da sie im BNatSchG und entsprechend in den Landesnaturschutzgesetzen nicht angelegt ist, erscheint es sinnvoll und notwendig, sie durch ein eigenständiges Abgabeninstrument vornehmen zu lassen.

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Das Verursacherprinzip als umweltpolitische Maxime verlangt grundsätzlich, daß der Verursacher fUr die von ihm hervorgerufenen Schäden bzw. Beeinträchtigungen die Kosten zu tragen, also finanzielle Kompensation fUr den damit verbundenen Werte-verzehr zu leisten hat. Der Verursacher von Eingriffen in Natur und Landschaft trägt indessen nach dem geltenden Naturschutzrecht nur jene Kosten, die ihm zur ErfUllung seiner Vermeidungs-, Ausgleichs- und Ersatzpflichten entstehen. Für die gleichwohl verbleibenden Restbeeinträchtigungen, die den tatsächlichen Naturverbrauch darstellen, bleibt er demgegenüber kostenfrei. Zur vollständigen Umsetzung des Verursacherprinzips bedarf es daher der finanziellen Belastung der Restbeeinträchtigungen von allen Vorhaben, die Gestalt oder Nutzung von Grundflächen verändern. Insoweit entspricht die Überlegung zur EinfUhrung einer Naturschutzabgabe auf nicht ausgleichs- und ersatzpflichtige Beeinträchtigungen dem auch mit der Abwasserabgabe verfolgten Ansatz: Auch die Abwasserabgabe ist Restbeeinträchtigungs- bzw. Restverschmutzungsabgabe. Sie macht (auch) jene Abwasseremissionen abgabepflichtig, die nach den ordnungsrechtlichen Normen des Wasserhaushaltsgesetzes nicht vermieden werden müssen und nach dem aktuellen Stand der technischen Möglichkeiten u. U. auch nicht vermieden werden können. Die Naturschutzabgabe muß daher einerseits konsequent das Verursacherprinzip umsetzen, andererseits auch zur konsequenten Verfolgung des Vorsorgeprinzips beitragen, indem sie Anreize fUr über die Anforderungen der Eingriffsregelung hinausgehende Vermeidungsanstrengungen setzt und die Schaffung ökologischer Freiräume ermöglicht. Eine wirksame Vorsorge kann - bei geeigneter Ausgestaltung - durch die Naturschutzabgabe auf die Restbeeinträchtigungen in doppelter Hinsicht ermöglicht bzw. unterstützt werden: (I) Die finanzielle Belastung der Restbeeinträchtigung verteuert Veränderungen von Gestalt und Nutzung von Grundflächen, mit denen nachteilige Folgen fUr Natur und Landschaft verbunden sind. Sie fließt daher bereits in die Planungsgrundlagen neuer Vorhaben ein und übt einen zusätzlichen Druck aus, die Entscheidung über das Vorhaben im vorhinein auch unter Berücksichtigung seiner "Restfolgen" und unter Kostenaspekten zu überdenken. In Abhängigkeit von der Höhe der Abgabenbelastung wird dadurch auch ein eigenständiger finanzieller Anreiz geschaffen, nichtnotwendige Veränderungen der Gestalt oder Nutzung von Grundflächen zu unterlassen oder die Veränderung auf eine geringere Flächengröße zu beschränken. Der Anreiz zum schonenden Umgang mit Flächen kann im übrigen durch die Möglichkeit verstärkt werden, durch Renaturierung belasteter Flächen die Abgabezahllast zu vermindern.

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(2) Das Aufkommen aus der Naturschutzabgabe soll fUr Maßnahmen des Naturschutzes und der Landschaftspflege zur VerfUgung stehen. In allen Fällen, in denen die Abgabe selbst keinen Anreiz zur zusätzlichen vorsorgenden Beschränkung naturbelastender Veränderungen durch den Verursacher ausübt, kann ihr Aufkommen die Naturschutzbehörden in die Lage versetzen, unabhängig von einzelnen Eingriffen und ihren Folgen zur Pflege von Natur und Landschaft vorsorglich Nutzungsbeschränkungen durchzusetzen, Flächenkäufe zu tätigen und sonstige Maßnahmen durchzufUhren, die demselben Zweck bzw. Sachprogramm wie die Abgabenerhebung dienen. Die Naturschutzabgabe sollte nicht zur finanziellen Doppelbelastung derselben naturbeeinträchtigenden Folgen von Veränderungen der Gestalt und Nutzung von Grundflächen fuhren. Da die zur ErfUliung der verwaltungs-rechtlichen Pflichten des Naturschutzgesetzes beim Verursacher anfallenden Kosten ausschließlich jene Maßnahmen betreffen, die erforderlich sind, damit keine erheblichen oder keine nachhaltigen Beeinträchtigungen zurückbleiben und somit der rechtliche Tatbestand von Ausgleich bzw. Wiedergutmachung als erfiillt angesehen werden kann, muß die Naturschutzabgabe demgegenüber die nach bzw. trotz ErfUliung der allgemeinen Verursacher- bzw. Maßnahmenpflichten noch verbleibenden, von der allgemeinen Eingriffsregelung des Naturschutzgesetzes nicht erfaßten Restbeeinträchtigungen belasten. In ErfUliung dieser Anforderung würde die Naturschutzabgabe daher auch die nach § 8 Abs. 9 BNatSchG zwar nicht ausdrücklich vorgesehenen, aber nach Maßgabe des Landesrechts teilweise bestehenden Ersatz- bzw. Ausgleichsabgaben und sonstige Zahlungspflichten unberührt lassen. Diese stellen ausschließlich Kostenerstattungen bzw. Ersatzzahlungen in jenen Fällen dar, in denen es dem Verursacher aus rechtlichen oder tatsächlichen Gründen nicht möglich ist, seinen verwaltungsrechtlichen Pflichten durch eigene Maßnahmen zu genügen; sie sind kein Entgelt fUr zulässige Restbeeinträchtigungen und steIlen insoweit auch keinen Anreiz zur Verminderung der Restbeeinträchtigungen dar. Die Naturschutzabgabe wäre dementsprechend nicht in die Verursacherpflichten des § 8 Abs. 2 BNatSchG eingebunden. Sie läßt die Eingriffsregelung und die dort sowie in den Ländervorschriften geregelte Abfolge von Vermeidungs-, Ausgleichs- und Ersatzpflichten unberührt. Verursacher können sich daher durch die Zahlung der Abgabe nicht von ihren Maßnahmepflichten befreien. Die Abgabe beträfe ausschließlich jene Beeinträchtigungen, die nicht Gegenstand verwaltungsrechtlicher Regulierung sind. Sie wäre ein selbständiges Lenkungsinstrument.

Die Naturschutzabgabe als Lenkungsinstrument in der Flächennutzung

97

Da die Restbeeinträchtigungen zumindest für den Gesamtzeitraum bestehen bleiben, für den die Veränderung von Gestalt oder Nutzung der Grundflächen Bestand hat, müßte die Naturschutzabgabe konsequenterweise als laufende Abgabe zu entrichten sein. Auch dadurch würde sie sich von den bestehenden Ausgleichsabgaben der Bundesländer unterscheiden; da diese Ersatz rur nicht durchführbare Maßnahmen sind, werden sie als Einmalzahlungen erhoben. Eine Zuständigkeit des Bundes zum Erlaß eines Naturschutzabgabengesetzes könnte sich aus Art. 75 Nr. 3 GG, der dem Bund eine Rahmenkompetenz rur den Naturschutz und die Landschaftspflege einräumt, ergeben. Da die Naturschutzabgabe den aus naturschützerischer Sicht unerwünschten, fortschreitenden Flächenverbrauch und die damit verbundenen Restbeeinträchtigungen vermindern soll, dient sie der Ergänzung und Unterstützung des BNatSchG, dessen Eingriffsregelung in der Vergangenheit nicht zu einem spürbaren Rückgang des fortschreitenden Flächenverbrauchs geführt hat. Wie eingangs bemerkt, wäre zu prüfen, ob die Naturschutzabgabe die für die Rahmenkompetenz dem Bundesgesetzgeber gezogenen Schranken überschreitet und ob sie den Bundesländern Raum läßt, die Naturschutzabgabe in den Grenzen des bundesrechtlichen Rahmens landesspezifisch auszugestalten. 5.2 Begründung und Einordnung der Naturschutzabgabe als Sonderabgabe mit Lenkungsfunktion Die Naturschutzabgabe kann nicht als Steuer konzipiert werden; sie soll die Restbeeinträchtigung von Natur und Landschaft belasten. Der Abgabeschuldner wird nicht nach seiner finanziellen Leistungsfähigkeit zur Finanzierung von Staatsaufgaben herangezogen, sondern weil und soweit er die Natur beeinträchtigt und dieses ihm zugerechnet wird, um ihm die Beeinträchtigung ökonomisch zu erschweren und/oder mit seiner Zahlung die Naturerhaltung anderweitig zu fördern. Insofern muß die Abgabe als Instrument des Naturschutzrechts, nicht des Finanzrechts, konzipiert werden. Das Aufkommen darf dementsprechend nicht den allgemeinen Deckungsmitteln zufließen, sondern muß rur besondere Naturschutzaufgaben zweckgebunden werden; es wird also in den Dienst einer Sonderaufgabe gestellt. Unabhängig von der allgemeinen finanzverfassungsrechtlichen Problematik, die eine derartige Zweckbindung bei einem Steuergesetz entstehen lassen würde, käme erschwerend hinzu, daß die Zweckbindung bei einer etwaigen "Naturschutzsteuer" des Bundes bundesgesetzlieh geregelt werden müßte, obgleich das Aufkommen den Ländern zustehen soll. Eine solche Bindung von Landessteuererträgen durch ein Bundesgesetz kann als verfassungsrechtlich bedenklich erscheinen; sie würde das Prinzip der Selbständigkeit und Unabhängigkeit der Haushaltswirtschaften 7 Ewringmann

98

Dieter Ewringmann und Kilian Bizer

von Bund und Ländern verletzen. Eine derartige bundesgesetzliche Zweckbindung von Landeseinnahmen ist nur außerhalb der Steuerkompetenzen zulässig. Da die Naturschutzabgabe für die Beeinträchtigung der Natur erhoben werden soll, kann sie auch nicht als Gebühr ausgestaltet werden. Eine individuell zurechenbare Gegenleistung der öffentlichen Hand, die für die Gebührenerhebung charakteristisch ist, ist in diesem Zusammenhang nicht erkennbar. Das Bereitstellen der Natur für Eingriffe ist nicht als Leistung anzusehen. Das Tolerieren des Eingriffs ist im übrigen unabhängig von den Eigentums- und Besitzverhältnissen. Die Veränderung von Nutzung oder Gestalt der Grundfläche findet in der Regel auf Grundstücken statt, die im Eigentum des Eingreifenden stehen; auch insoweit kann von einer öffentlichen Leistung nicht gesprochen werden. Auch ist die Gestattung der Veränderung nicht Abgabetatbestand; es wird auch keine öffentliche Einrichtung genutzt. Die Naturschutzabgabe ist folglich als eine Sonderabgabe zu konstruieren. Sie muß im Einklang mit den aus der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts ableitbaren finanzverfassungsrechtlichen Anforderungen an solche Sonderabgaben stehen. Das Bundesverfassungsgericht hat erstmals in seiner Entscheidung zur Berufsbildungsabgabe besondere Anforderungen an die Zulässigkeit von Sonderabgaben formuliert. Danach haben Sonderabgaben die seltene Ausnahme zu sein und können den Abgabeschuldnern nur dann auferlegt werden, wenn diese eine durch in der Rechtsordnung oder gesellschaftlichen Wirklichkeit vorgegebene gemeinsame Interessen abgegrenzte, homogene Gruppe bilden, die Gruppe eine spezifische Sachnähe zu dem mit der Aufgabeerhebung verfolgten Zweck kennzeichnet und das Abgabeautkommen im Interesse der Gruppe der Abgabepflichtigen, gruppennützig verwendet wird. 87 Diese Anforderungen gelten in voller Schärfe für Finanzierungssonderabgaben, nur eingeschränkt aber für solche Sonderabgaben, bei denen nicht die Finanzierung einer besonderen Aufgabe Anlaß zu ihrer Einführung gibt, sondern ein Lenkungszweck. Welche verfassungsrechtlichen Anforderungen etwa an unter diese Einschränkung fallende Ausgleichsabgaben mit Lenkungsfunktion ohne Finanzierungszweck im einzelnen zu stellen sind, hat das Gericht in seiner Entscheidung zum Investitionshilfegesetz ausdrücklich offen gelassen. 88 Die hier diskutierte Naturschutzabgabe dürfte jedoch als Ausgleichs- und Lenkungsabgabe ohne Finanzierungsfunktion ausgestaltbar sein. Bereits die Abgabenerhebung bei den Verantwortlichen für den Flächenverbrauch selbst soll den Gesetzeszweck verwirklichen, einen Anreiz zur Verminderung des Flächen-

87

BVerfGE 55.274 f.

88

BVerfGE 67, 256 (278).

Die Naturschutzabgabe als Lenkungsinstrument in der Flächennutzung

99

verbrauchs zu geben. Ungeachtet des bereits erwähnten Umstandes, daß jede Lenkungsabgabe zu Finanzierungseffekten führt, würde die Abgabe dann nach den Kriterien der verfassungsgerichtlichen Rechtsprechung keinen Finanzierungszweck verfolgen. Die Naturschutzabgabe soll die Veränderung der Gestalt oder der näher zu bezeichnenden Nutzung von Grundflächen belasten. Durch Abgabenlast und das Anbieten verschiedener Möglichkeiten, die Abgabenzahlung über Maßnahmen der Renaturierung von "Altflächen" oder nur sehr kurzfristige Inanspruchnahme von Flächen mit anschließender Renaturierung zu vennindern, bietet sie einen Anreiz zum schonenden Umgang mit Freiflächen. Schon durch ihre Erhebung wird damit ein naturschutzorientiertes Sachprogramm verfolgt. Auch wenn es zwischen Aufkommensentwicklung und Erreichung des Sach- bzw. Lenkungszwecks einer Naturschutzabgabe keine zwingende Verknüpfung gibt,89 so dürfte de facta das Aufkommen in dem MAße an Bedeutung verlieren, in dem der Sachzweck erreicht wird. Das Aufkommen ist jedenfalls bloßer Nebeneffekt, keinesfalls Nebenzweck der Naturschutzabgabe. Für die Naturschutzabgabe ist daher der Lenkungscharakter kennzeichnend. Lenkungsabgaben scheren aus dem klassischen Verständnis der Erfullung öffentlicher Aufgaben aus, weil sie nicht im Sinne der "Bedarfsdeckungsfinanz" Mittel zur Finanzierung der allein die Aufgabenerfullung sichernden Ausgaben bereitstellen sollen; sie sollen vielmehr Ausgabenprogramme überflüssig machen und Verhaltensänderungen durch die "Androhung" einer finanziellen Belastung bei unerwünschtem Verhalten bewirken. Dementsprechend müssen sich sowohl die Abgrenzung der in die Abgabepflicht einzubeziehenden Gruppe als auch die Wahl der Bemessungsgrundlage sowie die Höhe des Abgabesatzes nach dem Lenkungszweck richten. Soweit die Abgabefunktion nicht ausschließlich in der Einnahmeerzielung besteht, erhält insoweit auch das Kriterium der gruppenmäßigen Verwendung des Aufkommens einen anderen Sinn. Das Aufkommen muß zur Verfolgung des mit der Abgabe angestrebten Zwecks eingesetzt werden. Nach der Investitionshilfe-Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts darf sich der Gesetzgeber einer Sonderabgabe nur im Rahmen eines in dem in Anspruch genommenen Kompetenzbereich liegenden Sachzwecks bedienen, der über die bloße Mittelbeschaffung hinausgeht. Dieser Anforderung wird die Naturschutzabgabe vollständig gerecht, wenn sie im Bereich der Restbeeinträchtigungen die geschilderte Lenkungswirkung entfalten kann. Die Eigentümer in Anspruch genommener Flächen wären durch eine insbesondere in Verhaltensanforderungen des Naturschutzrechts zum Ausdruck

89 Gawel/Ewringmann (1994), S. 304. 7*

100

Dieter Ewringmann und Kilian Bizer

kommende, also in der Rechtsordnung vorgegebene gemeinsame Interessenlage von der Allgemeinheit abgegrenzt und insoweit eine homogene Gruppe. Dieser Annahme steht nicht entgegen, daß die Abgabepflicht grundsätzlich jeden Eigentümer einer Grundfläche treffen kann. Die Legitimation rur seine Heranziehung vermittelt ohnehin erst das Erfordernis der "Sachnähe" des Abgabepflichtigen. Beim Kriterium der Sachnähe kann es, weil eine Verursacherabgabe wie die Naturschutzabgabe nicht auf eine Finanzierung von Aufgaben abhebt, nicht auf die besondere Gruppenverantwortung rur die Abgabenverwendung ankommen. Maßgebend ist vielmehr die besondere Nähe zur Abgabefunktion. Diese ist bei Verursacherabgaben in besonderer Weise gegeben. Wer natürliche Ressourcen verbraucht, steht den daraus resultierenden Folgen und erforderlichen Maßnahmen evident näher als Dritte. 9O Die Verursachung des Verbrauchs von Flächen legitimiert ohne weiteres die Inanspruchnahme des Verursachers. Auch rur die gruppennütz;ge Verwendung des Aufkommens aus der Naturschutzabgabe könnten die Anforderungen an Finanzierungs-Sonderabgaben nur eingeschränkt gelten. Verursacherabgaben würden nachgerade ihre Lenkungsfunktion einbüßen, müßte das Abgabeaufkommen nach seiner Erhebung dem Verursacher unmittelbar zugute kommen. Die Naturschutzabgabe könnte allerdings auch mit dem Bedarf nach Ausgleich von Restbeeinträchtigungen legitimiert werden. Sie wäre damit in besonderer Weise der Natur- und Landschaftserhaltung verpflichtet. Vor diesem Hintergrund würde ihr eine beliebige Verwendung des Abgabeaufkommens die sachliche Legitimation rauben. Eine "landschaftserhaltungsnützige" Verwendung des Abgabeaufkommens wäre deshalb nicht nur besonders sinnvoll, sondern in verfassungsrechtlicher Hinsicht sogar geboten. Insofern müßte im Hinblick auf die Verursachergruppe genügen, daß ihr die Mittelverwendung im Interesse der Erhaltung und Schaffung von Freiflächen mittelbar nutzt, indem die Inanspruchnahme von Flächen dann eher hingenommen werden kann. Auch nach den Entscheidungen des Bundesverwaltungsgerichts scheinen einer Naturschutzabgabe keine unüberwindbaren Hindernisse entgegenstehen. Das Bundesverwaltungsgericht hat in seiner Entscheidung zur baden-württembergisehen Naturschutz-Ausgleichsabgabe91 eine solche, als "Entschädigung" rur den erfolgten Eingriff in Natur und Landschaft konzipierte Abgabe, in (finanz-)verfassungsrechtlicher Hinsicht ohne weiteres rur zulässig gehalten. Das Bundesverwaltungsgericht lehnte es dabei ab, die Ausgleichsabgabe als "Sonderabgabe mit Lenkungs- oder Antriebsfunktion" einzuordnen, rur die nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts die strengen Zulässigkeitsvoraussetzungen

90 91

So ftJr die Abwasserabgabe: OVG MOnster, DVBI. 1984,348 [350]. BVerwGE 74, 308 [310 f.).

Die Naturschutzabgabe als Lenkungsinstrument in der Flächennutzung

101

für Finanzierungs-Sonderabgaben nur eingeschränkt gelten. Stattdessen wurde der Ausgleichsabgabe keine selbständige Lenkungsfunktion innerhalb der naturschutzrechtlichen Eingriffsregelung zugeschrieben. Im Gegensatz zur Ausgleichsabgabe soll die Naturschutzabgabe die vom Bundesverwaltungsgericht angesprochene "Schadensausgleichsfunktion" wahrnehmen. Die Naturschutzabgabe wird u. a. die unterhalb der Erheblichkeitsschwelle durch Flächenverbrauch auftretenden Restbeeinträchtigungen von Natur und Landschaft ausgleichen und damit die durch Flächenverbrauch entstehenden volkswirtschaftlichen Kosten den Verursachern des Verbrauchs anlasten. Es spricht insofern einiges dafür, die (finanz-)verfassungsrechtliche Zu lässigkeit der Naturschutzabgabe rur ebenso unproblematisch zu halten, wie dies das Bundesverwaltungsgericht bei der Ausgleichsabgabe tut. 92 5.3 Zur Konstruktion der Naturschutzabgabe

Nachdem in den beiden vorangegangenen Abschnitten auf die Anforderungen abgehoben wurde, die an eine Naturschutzabgabe zu stellen sind, geht es im folgenden um die konkrete Ausgestaltung. Der aus diesen Überlegungen entwikkelte Diskussionsentwurf eines Naturschutzabgabengesetzes, auf dessen EinzeIregelungen in den Fußnoten verwiesen wird, befindet sich im Anhang. Die folgenden Überlegungen sind gegliedert in Abgabengegenstand, Abgabepflicht, Bemessungsgrundlage, Abgabentarif, Ermäßigungsregeln und Verwendung des Aufkommens. Es sei nochmals darauf hingewiesen, daß der Entwurf als Bundesrahmengesetz konzipiert ist. Sofern die Rahmenkompetenz eine derartige Regelung nicht erlauben sollte, kann das Grundkonzept auch als Landesabgabe mit entsprechenden formalen Anpassungen gestaltet werden. Abgabengegenstand sind Veränderungen der Nutzung von Grundflächen durch die Errichtung baulicher Anlagen oder durch sonstige Maßnahmen mit besonderer Bedeutung rur die Funktionsflihigkeit des Naturhaushalts oder des Landschaftsbildes. 93 Welche Arten von Veränderungen im einzelnen von den Oberbegriffen der Errichtung baulicher Anlagen oder sonstiger Maßnahmen erfaßt sind, bedarf später der Konkretisierung.

Zu den unter die bei den Kategorien fallenden Veränderungen zählen grundsätzlich sowohl Eingriffe im Sinne des § 8 BNatSchG als auch solche Veränderungen, die wegen des Unterschreitens der Erheblichkeits- oder Nachhaltigkeitsschwelle nicht Gegenstand der naturschutzrechtlichen Eingriffsregelung sind.

92

BverwGE 74, 308.

93

Vgl. § I Abs. I Satz I des Entwurfs.

102

Dieter Ewringmann und Kilian Bizer

Beide Kategorien von Veränderungen fUhren in der Regel gleichermaßen zu nachteiligen Folgen bzw. Restbeeinträchtigungen. Zulässige wie vorrangige Eingriffe sind zwar zur Minderung der nachteiligen Folgen mit Maßnahmenpflichten des Verursachers belegt, deren DurchfUhrung zur Freiheit von zusätzlichen Ver-pflichtungen verwaltungsrechtlicher Art fUhrt; sie bewirken jedoch im naturwissenschaftlichen Sinne keinen vollständigen Ausgleich bzw. keine vollständige Wiedergutmachtung aller nachteiligen Eingriffsfolgen. So ist z. B. die Versiegelung des unter besonderem naturschutzrechtlichen Schutz stehenden Bodens als Eingriff stets mit dauerhaften nachteiligen Folgen fUr Natur und Landschaft verbunden. Ein vollständiger Ausgleich dieser Belastungen ist auch dann nicht gegeben, wenn beispielsweise ein im Zuge der Bebauung trockengelegtes Feuchtbiotop an anderer Stelle als Wiedergutmachungsmaßnahme hergestellt wird. Die überbaute Fläche ist ökologisch verloren und nicht ersetzbar, und es verbleiben die nachteiligen Versiegelungsund Zerschneidungseffekte. Bezüglich derartiger nachteiliger Restfolgen werden Veränderungen der Nutzung oder Gestalt von Grundflächen, die Eingriffe im Sinne des § 8 BNatSchG sind, zusätzlich Gegenstand der Abgabenregelung .. Der Abgabenregelung unterliegen aber auch solche Veränderungen, die nicht zu den Eingriffen zählen, weil ihre nachteiligen Folgen nicht als erheblich oder nachhaltig im Sinne des § 8 BNatSchG bewertet werden. Der Grund fUr die Befreiung derartiger Veränderungen von den Maßnahmepflichten der Eingriffsregelung liegt darin, daß es am Maßstab des Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes gemessen nicht mehr als sachgerecht bezeichnet werden könnte, weitergehende Anforderungen an die Beseitigung auch von Restbeeinträchtigungen zu stellen. Gleichwohl sind sie in aller Regel mit zahlreichen Naturfolgen verbunden, die lediglich unterhalb der aus Verhältnismäßigkeitserwägungen anzusetzenden Regelungsschwelle bleiben. Die grundsätzliche Entscheidung, derartige Veränderungen mit NichtEingriffscharakter ebenfalls in die Abgabenpflicht einzubeziehen, ist daher unter Naturschutzaspekten sachgerecht: Die Entscheidung, ob es sich um eine Veränderung mit Eingriffscharakter oder um eine Veränderung mit im Sinne der Eingriffsregelung vemachlässigbaren Beeinträchtigungen handelt, muß von den Naturschutzbehörden nach denselben Kriterien getroffen werden wie die Entscheidung, ob die Folgen eines Eingriffs als ausgeglichen oder wiedergutgemacht angesehen werden können. Nach der Logik des BNatSchG fUhrt die ErfUllung der Verursacherpflichten bei Eingriffen grundsätzlich dazu, daß die nach DurchfUhrung von Ausgleichs- bzw. Ersatzmaßnahmen verbleibenden "Restbeeinträchtigungen" denjenigen entsprechen, die aus Veränderungen der Gestalt oder Nutzung von Grundflächen resultieren, die nicht der Eingriffsregelung unterliegen. Prinzipiell müssen in beiden Fällen die "Restbeeinträchtigungen" jeweils unterhalb der normativen Erheblichkeits- oder Nachhaltigkeitsschwelle

Die Naturschutzabgabe als Lenkungsinstrument in der Flächennutzung

103

liegen; es verbleiben damit aber regelmäßig nachteilige Folgen für den Naturhaushalt und das Landschaftsbild, die vom Naturschutzrecht bisher nicht weiter sanktioniert werden. Der Abgabetatbestand ist zur besseren Handhabbarkeit auf konkrete, für die Erhaltung der Funktionsfahigkeit des Naturhaushalts und des Landschaftsbildes wichtige Arten von Flächenbeanspruchungen durch Gestalt- oder Nutzungsveränderungen eingegrenzt: Die flächenmäßig bedeutsamste Form des Naturverbrauchs geschieht zunächst durch die Errichtung baulicher Anlagen auf offener Fläche oder im unversiegelten Boden. 94 Da die Überbauung von Freiflächen im Hinblick auf den Flächenverbrauch in der Bundesrepublik und die damit verbundenen Versiegelungs- und Zerschneidungseffekte das gravierendste Problem für die Erhaltung der Natur darstellt, wird diese Gruppe von Veränderungen durch die Abgaberegelung besonders herausgestellt. Welche besondere Bedeutung dieser Art des Flächenverbrauchs zukommt, unterstreicht die Regelung, daß den Ländern - anders als bei den sonstigen Maßnahmen mit Relevanz für Naturhaushalt und Landschaftsbild - in dem Entwurf einer Bundes-Naturschutzabgabe keine Möglichkeit eingeräumt wird, bestimmte Arten von Baurnaßnahmen auf Freiflächen wegen ihrer vermeintlich geringen ökologischen Bedeutung von der Abgabepflicht auszunehmen. 95 Da die Regelung in einer bundesrechtlich verankerten Naturschutzabgabe den Ländern insoweit keinen Ausfüllungsspielraum läßt, ist sie abschließend und gilt unmittelbar. 96 Damit wird zugleich sichergestellt, daß Baurnaßnahmen im bauplanungsrechtlichen Innenbereich ebenso abgabepflichtig sind wie Außenbereichsvorhaben. Freiflächen haben auch im Innenbereich besondere ökologische Funktionen. Einen Anreiz für ihre Erhaltung zu schaffen, hat deshalb durchaus Berechtigung. Der Begriff der baulichen Anlage wird folgerichtig in Anlehnung an das geltende Bauordnungsrecht der Länder definiert. 97 Die Begriffsdefinition bezieht jedoch zusätzlich einen Grundbestand an ähnlichen Flächenveränderungen ein, die als bauliche Anlage gelten. Dazu zählen Aufschüttungen, Ablagerungen und Abgrabungen. Alle drei Begriffe werden wie im Bauordnungsrecht verstanden. Unter Aufschüttung fallen deshalb auch Deiche und Dämme. Ablagerungen sind auch Deponien, was hier nicht zu einer Kollision mit dem geltenden Abfallrecht

94

Vgl. § I Abs. I Satz I Nr. I des Entwurfs.

95

Vgl. § lAbs. 2 des Entwurfs.

Unberührt von dieser Regelung bleibt, daß die Naturschutzabgabe nicht zwangsläufig vom Bund eingerichtet werden muß. Bei einer Umsetzung durch ein Bundeland würde die Einschränkung entfallen. 97 Vgl. § lAbs. 3 des Entwurfs. 96

Dieter Ewringmann und Kilian Bizer

\04

führt wie im Baurecht. Anders als bei der dort bestehenden Konkurrenz kommt es für die Naturschutzabgabe nicht darauf an, welche Behördenzuständigkeiten für die Planung von Deponien bestehen. Die ebenfalls als bauliche Anlagen definierten Lager-, Abstell- und Ausstellungsplätze98 haben gemeinsam, daß die einzelne Inanspruchnahme der Fläche an sich nur vorübergehender Natur ist. Was sie für den Naturhaushalt und das Landschaftsbild bedeutsam macht, ist ihre auf Dauer angelegte Verwendung für den entsprechenden Zweck. Es erscheint überdies sachgerecht, die Abgabepflicht bei demjenigen Verursacher zu konzentrieren, der für die Flächenveränderung insgesamt verantwortlich ist. Die Aufnahme der Hochwasserrückhaltebecken als bauliche Anlagen dient lediglich der Klarstellung. 99 Insbesondere ihre mögliche Erstellung in gewässernahen Auebereichen macht einen negativen Anreiz durch die Naturschutzabgabe erforderlich. Neben die baulichen Anlagen werden als Abgabengegenstand auch sonstige Maßnahmen einbezogen, die schützenswerte Teile von Natur und Landschaft beseitigen oder zerstören. 100 Unter diese Maßnahmen fallen zumindest Maßnahmen, die zu einer Zerstörung oder sonstigen Beeinträchtigung von Biotopen nach § 20 c BNatSchG führen, die Beseitigung und Zerstörung prägender Landschaftsbestandteile wie alter Weinberge und Obstwiesen, die Umwandlung von Dauergrünland, Öd- und Unland sowie von Waldflächen und schließlich die Trockenlegung und Verfüllung von Gewässern. 101 Nach § 20 c BNatSchG sind Maßnahmen, die zu einer Zerstörung oder sonstigen erheblichen oder nachhaltigen Beeinträchtigung dort im einzelnen genannter Biotope führen können, unzulässig. Die Länder können jedoch Ausnahmen aus überwiegenden Gründen des allgemeinen Wohls zulassen. In diesem Fall greift die Naturschutzabgabe und gibt mit ihrem flächenbezogenen Abgabemaßstab einen Anreiz dahin, die Beeinträchtigung solcher Biotope äußerst gering zu halten. Aber auch wenn die Beeinträchtigung derartiger Biotope unterhalb der Erheblichkeits- bzw. Nachhaltigkeitsschwelle liegt, greift die Naturschutzabgabe und bietet einen Anreiz diese Nutzung zu reduzieren. Insofern ist an diesem Beispiel die Bedeutung der Naturschutzabgabe als Restbeeinträchtigungsabgabe abzulesen.

98

Vgl. § lAbs. 3 Satz 2 Nr. 2 des Entwurfs.

99

Vgl. § lAbs. 3 Satz 2 Nr. 3 des Entwurfs.

100

Vgl. § I Abs. I Satz I Nr. 2 des Entwurfs.

101

Vgl. § lAbs. 4 Nr. I bis 4 des Entwurfs.

Die Naturschutzabgabe als Lenkungsinstrument in der Fllichennutzung

105

Die Beseitigung und Zerstörung prägender Landschaftsbestandteile einschließlich alter Weinberge und Obstwiesen wird gesondert angefllhrt, weil diese Flächen in besonderer Weise der Erhaltung einer landschaftstypischen Artenvielfalt dienen. Ihre Inanspruchnahme verstärkt den durch Versiegelung und Zerschneidung fortschreitenden Artenschwund erheblich und ist deshalb besonders unerwünscht. Gleiches gilt fllr die Umwandlung von Dauergrünland, Ödund Unland sowie von Waldflächen. Trockenlegung und Verfüllung von Gewässern sind durch ihren Zugriff auf den natürlichen Wasserkreislauf in der Regel fllr die Funktionsflihigkeit des Naturhaushalts und des Landschaftsbildes zumindest mittelbar bedeutsam. Dies rechtfertigt, sie besonders aufzuführen, wenn auch der flächenbezogene Abgabemaßstab die Auswirkungen derartiger Maßnahmen nur pauschal erfassen kann. Bei einer bundesrechtlichen Konzeption der Naturschutzabgabe sollte eine solche Auflistung nicht abschließend sein, sondern den Ländern z. B. erlauben, bestimmte Arten von sonstigen Maßnahmen von der Abgabepflicht auszunehmen, wenn von ihnen in der Regel keine nachteiligen Auswirkungen auf die Funktionsflihigkeit des Naturhaushalts und das Landschaftsbild ausgehen. 102 Damit können die Länder Bagatellflille von vornherein unbeachtet lassen, bei denen beispielsweise aus ökologischer Sicht eine zum vorherigen Zustand der Grundfläche gleichwertige Flächenbeschaffenheit hergestellt wird. Bei den bundesrechtlich in den Abgabetatbestand aufgenommenen Veränderungen dürfte dies selten der Fall sein. Insofern dürften Ausnahmen unwahrscheinlich sein. Wichtig ist ein Spielraum der Länder aber vor allem fllr den Fall, daß sie von der weitergehenden Ausgestaltungsmöglichkeit Gebrauch machen, indem sie weitere Maßnahmen den baulichen Anlagen und sonstigen Maßnahmen gleichstellen. 103 Eine entsprechende Regelung öffnet den Abgabetatbestand fllr weitergehende Regelungen der Länder. Damit ist sichergestellt, daß die Länder den in ihrem Bereich gegebenen Besonderheiten Rechnung tragen können. Es stellt zugleich klar, daß die bundesrechtlich festgelegten Veränderungsarten einen gewissen Mindeststandard für die Abgabenerhebung kennzeichnen, den die Länder nur fllr Bagatellfälle unterschreiten, aber nach ihren eigenen Vorstellungen erweitern können. Den Ländern bleibt bei der Gestaltung des Abgabetatbestandes also ein erheblicher Spielraum fllr substantielle eigene Regelungen.

102

Vgl. § lAbs. 2 des Entwurfs.

103

Vgl. § lAbs. 5 des Entwurfs.

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106

Da die Ausführung von Bundesgesetzen grundsätzlich den Ländern als eigene Angelegenheit obliegt, wird auch bei einer Bundesnaturschutzabgabe die Erhebung der Abgabe den Ländern zugewiesen. 104 Die Länder sind für die Erhebung der Naturschutzabgabe zuständig, die durch die beabsichtigte Lenkungswirkung der finanziellen Belastung von Veränderungen mit nachteiligen Naturfolgen und durch die Verwendung des Abgabenaufkommens das von den Ländern angewandte naturschutzrechtliche Instrumentarium unterstützen und ergänzen soll. Um keinerlei Mißverständnisse aufkommen zu lassen, sollte im Gesetz klargestellt werden, daß kein Zusammenhang zwischen Verursacherpflichten nach dem BNatSchG und der Pflicht zur Abgabezahlung besteht. 105 Zum einen sollen von der Abgabe - soweit es sich um Eingriffe im Sinne des BNatSchG handelt die verbleibenden nachteiligen Eingriffsfolgen unab-hängig von den im Einzelfall vorzunehmenden Ausgleichs- und Er-satzmaßnahmen sowie u. U. festgesetzten Ersatzzahlungen mit einer laufenden Belastung verbunden werden. Zum anderen sollte sicher gestellt sein, daß die Zahlung der Naturschutzabgabe nicht zum "Freikauf' von den Verursacherpflichten des § 8 BNatSchG dienen kann. Die Abgabenerhebung betrifft den Pflichtenkatalog des BNatSchG nicht, setzt vielmehr ausschließlich im "nicht-pflichtigen" Bereich an. Die subjektive Abgabepflicht knüpft an die tatsächliche Veränderung der Nutzung oder Gestalt von Grundflächen durch Errichtung baulicher Anlagen oder durch sonstige Maßnahmen an. Abgabepflichtig ist der für die Veränderung Verantwortliche. 106 Diese Verantwortung entfällt erst dann, wenn der Eigentümer aufgrund besonderer, öffentlich-rechtlicher Verhaltensverpflichtungen im Interesse der Allgemeinheit zur Vornahme oder Duldung von Veränderungen herangezogen werden kann. 107 Besonders bedeutsame Fälle in diesem Zusammenhang sind Maßnahmen der Gefahrenabwehr, Unterhaltungsmaßnahmen der öffentlichen Hand sowie Maßnahmen aus städtebaulichen Gründen. Maßnahmen der Gefahrenabwehr können den Eigentümer ebenso unverschuldet treffen, wie etwa besondere Verpflichtungen anläßlich der Unterhaltung öffentlicher (Wasser-) Wege. Wird der Eigentümer aus städtebaulichen Gründen zu einer Bebauung verpflichtet, erscheint es ebenfalls unangemessen, ihn zugleich zur Zahlung der Abgabe heranzuziehen. Da derartige Fälle wegen ihres Ausnahmecharakters keine entscheidende Bedeutung haben, ist eine differenzierte Ausgestaltung der Freistellung von der Abgabepflicht nicht geboten. Allerdings steht den Ländern

104

Vgl. § 1 Abs. 1 Satz 2 des Entwurfs.

105

Vgl. § 1 Abs. 1 Satz 3 des Entwurfs.

106

Vgl. § 2 des Entwurfs.

107

Vgl. § 2 Abs. 2 des Entwurfs.

Die Naturschutzabgabe als Lenkungsinstrument in der Flächennutzung

107

frei, ihre landesrechtliche Besonderheiten berücksichtigenden Ausfüllungsvorschriften zu erlassen. Darüber hinaus bleibt auch bei Anknüpfung an das Eigentum der Lenkungseffekt der Naturschutzabgabe in vollem Umfang erhalten. Bei der allein problematischen Nutzungsüberlassung wird der Eigentümer die Abgabelast für etwaige Veränderungen von vornherein in voller Höhe auf denjenigen abwälzen, der die Veränderung im Rahmen der Nutzungsabrede vornimmt oder im weiteren davon profitiert. Schließlich werden nur durch die Anknüpfung am Eigentum unübersehbare Probleme bei einem Übergang der Abgabepflicht vermieden. Die Abgabe ist grundsätzlich unbegrenzt und auf Dauer angelegt. Da sie von der Konzeption her an der Grundfläche anknüpft, kann sie nicht mit der Person des die Grundfläche Verändernden verbunden bleiben, wenn dieser den Bezug zur Grundfläche etwa durch Veräußerung oder Aufgabe der Nutzungsbefugnis völlig verliert. Dies macht eine Regelung für den Übergang der Abgabepflicht erforderlich. Eine Anbindung der Übergangsregelung etwa an den Übergang der Grundstücksnutzung ist aber tatbestandlich nur schwer zu fassen, da die Restbeeinträchtigung, auf die die Abgabe zielt, beispielsweise auch dann bestehen bleibt, wenn infolge des Wechsels des Verfügungsberechtigten die Nutzung des Grundstücks völlig aufgegeben wird. Die Anknüpfung am Eigentum schafft demgegenüber klare Verantwortlichkeiten. Sie vermeidet insbesondere, daß die Abgabepflicht durch rechtliche Nutzungskonstruktionen umgangen werden kann. Konsequenterweise wird in der Abgabenkonstruktion vorgesehen, daß mit einem Wechsel des Grundstückseigentums auch der Abgabeptlichtige wechselt. 108 Angesichts fehlender eigener Zuständigkeiten erlangen die Naturschutzbehörden Informationen über abgabepflichtigen Veränderungen nur im Wege der Mitwirkung an Verwaltungsakten der jeweils nach anderen Rechtsvorschriften zu-ständigen Behörden. Sofern behördliche Genehmigung, Zulassung, PIanfeststellung, sonstige Entscheidung oder Anzeige an eine Behörde nicht rechtlich vorgeschrieben sind, fehlt es daher den Naturschutzbehörden regelmäßig an einer Grundlage für die Festsetzung ~iner Abgabe. Insofern knüpft die Abgabepflicht an behördlichen Genehmigungen, Planfeststellungen oder sonstigen behördlichen Entscheidungen oder Anzeigen an und vereinfacht damit den Naturschutzbehörden die Erfassung der abgabepflichtigen Tatbestände im Sinne des des Abgabengegenstandes. 109

108

Vgl.

109

Vgl.

*2 Abs. I Satz 2 des Entwurfs. *2 Abs. 2 Satz I des Entwurfs.

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108

Da jedoch die naturschutzrechtlichen Vorschriften der Bundesländer zum Teil die Möglichkeit des Zugriffs auch auf grundsätzlich genehmigungsfreie Veränderungen zulassen, sollte auch die Naturschutzabgabe bei einer bundesrechtlichen Konzeption den Ländern die Möglichkeit einräumen, weitergehende Vorschriften zu erlassen. llo Der Zeitpunkt der Entstehung der Abgabepflicht fällt auf den Beginn der Veränderungen der Gestalt oder der Nutzung der Grundfläche, die zu Beeinträchtigungen im Sinne des Abgabengegenstandes filhrt." 1 Die Planung einer Veränderung und die genannten behördlichen Entscheidungen sowie Anzeigen an eine Behörde reichen daher filr den Beginn der Abgabepflicht nicht aus. Unmißverständlich klargestellt werden sollte, daß es sich um eine laufende Abgabe handelt. 1I2 Die durch Veränderungen der Gestalt oder Nutzung von Grundflächen hervorgerufenen nachteiligen Folgen filr Natur und Landschaft, fur die eine Abgabe erhoben wird, sind grundsätzlich dauerhafter Art. Sie belasten Natur und Landschaft zumindest während des gesamten Zeitraums, filr den die Veränderung Bestand hat. Zwar verbleiben selbst dann, wenn die mit nachteiligen Folgen verbundene Veränderung wieder rückgängig gemacht wird und die Grundfläche ihre ursprüngliche oder eine ökologisch gleichwertige Nutzung oder Gestalt erhält, regelmäßig noch Beeinträchtigungen, die sich erst nach einer Regenerationsphase abbauen. Diese Phase ist jedoch je nach betroffenem Ökosystem so unterschiedlich zu veranschlagen, daß eine einheitliche Regelung zu einer Verlängerung der Abgabepflicht nicht in Betracht gezogen werden kann. Unter diesen Aspekten ist es sachgerecht, die Abgabe als laufende Abgabe filr den Zeitraum zu erheben, fur den die Veränderung Bestand hat und die Abgabepflicht mit Ablauf des Jahres enden zu lassen, in dem die auf Herbeifuhrung des ursprünglichen oder eines ökologisch gleichwertigen Zustandes zielenden Maßnahmen abgeschlossen wurden. Gegenstand der Abgabe sind Veränderungen der Gestalt oder Nutzung von Grundflächen, soweit diese Veränderungen in der Errichtung baulicher Anlagen oder in sonstigen Maßnahmen bestehen." 3 Solche Veränderungen unterliegen der Abgabe, weil sie - auch wenn die ihren Verursachern auferlegten Pflichten nach BNatSchG erfilllt sind - in besonderer Weise nachteilige Restfolgen fur Natur und Landschaft hervorrufen. Als Bemessungsgrundlage muß daher prinzipiell das Ausmaß dieser nachteiligen Folgen herangezogen werden. Ein Wirklichkeitsmaßstab zur Erfassung derartiger Folgen existiert nicht. An seine Stelle 110

Vgl. § 2 Abs. 4 des Entwurfs.

111 Vgl. § 2 Abs. 3 des Entwurfs. 112 Vgl. § 2 Abs. 3 des Entwurfs. 113 Vgl. § 3 des Entwurfs.

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muß daher - wie im Abgabenrecht üblich - ein Wahrscheinlichkeitsrnaßstab treten. Ein geeigneter Regelrnaßstab in diesem Sinne ist die von der Veränderung unmittelbar betroffene Fläche: Mit hoher Wahrscheinlichkeit gehen von Vorhaben mit größerer Flächeninanspruchnahme höhere Restbeeinträchtigungen bzw. schwererwiegende nachteilige Folgen aus als von kleineren Vorhaben. Als Regelrnaßstab findet deshalb die Fläche Anwendung. Abweichungen vom Flächenmaßstab sind in besonderer Weise fur Abbauvorhaben und Entnahmen aus dem Boden angezeigt, mit denen regelmäßig auch Folgen mit größeren Nachteilen verbunden sind. Für Abgrabungen bietet sich ein Volumenmaßstab an. Diese Maßstabswahl entspricht weitgehend der bereits behandelten, im Lande Baden-Württemberg erhobenen, allerdings in ihrer rechtlichen Systematik und in ihrer Funktion andersartigen "Ausgleichsabgabe": Diese Abgabe ist - wie ähnliche Konstruktionen in anderen Bundesländern auch - "monetäre Ersatzmaßnahme" und insoweit in die Verursacherpflichten des Naturschutzrechts eingebunden. Sie hat im Rahmen der Eingriffsregelung die Funktion, einen möglichst vollständigen Ausgleich zwischen jenen Verursachern, die ihren verwaltungsrechtlichen Pflichten durch eigene Maßnahmen und damit durch Kostenübernahme nachkommen, und jenen Verursachern herzustellen, die aus rechtlichen oder faktischen Gründen eigene "Natur"-Maßnahmen nicht oder nicht in dem Maße durchfuhren können, daß eine Wiedergutmachung der erheblichen Eingriffsfolgen eintritt und daher Kosten sparen (Vorteilsabschöpfung). Auf den Einzelfall bezogen kann man ihre Aufgabe auch darin sehen, den Unterschied zwischen den vom Eingriff insgesamt hervorgerufenen unvermeidbaren erheblichen Beeinträchtigungen und den durch eigene Wieder-gutmachungsmaßnahmen beseitigten erheblichen Beeinträchtigungen finanziell anzulasten (Entschädigungen). Die Gesichtspunkte der Vorteilsabschöpfung und der Entschädigung sind in der baden-württembergischen Abgabenkonstruktion miteinander verbunden worden. Eine solche Abgabenkonzeption bringt u. a. die Schwierigkeit mit sich, einen hinreichend genauen Maßstab daflir zu finden, (1) welche erheblichen Beeinträchtigungen vom geplanten Vorhaben hervorgerufen werden, (2) welche erheblichen Beeinträchtigungen durch Wiedergutmachungsmaßnahmen in Natur funktional kompensiert werden, (3) inwieweit also die Verursacherpflichten erflillt sind oder nicht, denn nur bei einem Saldo zwischen (1) und (2) kann eine Abgabe erhoben werden, (4) welchen Vorteil der Verursach er infolge nicht durchflihrbarer Maßnahmen erlangt.

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Dieter Ewringmann und Kilian Bizer

Bei einem derart komplizierten Ansatz hat man in Baden-Württemberg als Regel-Bemessungsgrundlage den Wahrscheinlichkeitsrnaßstab "Fläche" gewählt. Als weitere Maßstäbe dienen Entnahmemengen und Baukosten fur Abbauvorhaben bzw. Turmbauten. Die Abgabenbemessung selbst richtet sich im übrigen nach zusätzlichen Kriterien, u. a. nach der "Schwere des nicht ausgleichbaren Eingriffs". Das bedeutet: Bei der Festsetzung der Abgabe muß u. a. auch berücksichtigt werden, inwieweit Ausgleichs- bzw. Ersatzrnaßnahmen die negativen Eingriffsfolgen gemindert haben. Trotz der damit verbundenen Bewertungsprobleme - eine Festsetzung kann de facta nur nach einem aufwendigen Gutachterverfahren erfolgen - hat sich die baden-württembergische Abgabe in verschiedenen Verwaltungsgerichtsverfahren als durchaus rechtssicher erwiesen: die angewandten Maßstäbe sind von den Gerichten grundsätzlich bestätigt worden. Insofern kann von weitaus komplizierteren Maßstäben für die Inanspruchnahme von Natur, wie sie etwa das hessische Biotopwertverfahren heranzieht, abgesehen werden. Wenn sich der Flächenmaßstab als Ausgangstatbestand im Rahmen der mit wesentlich größeren Problemen behafteten Ausgleichsabgabe anwenden läßt, so erst recht fur eine Restbeeinträchtigungsabgabe. Er sollte daher auch hier im Regelfall Anwendung finden. Gleiches gilt fur den Volumenmaßstab bei Abgrabungen. Bei Abgrabungen erscheint allerdings fur die Naturschutzabgabe anders als bei der Ausgleichsabgabe nach baden-württembergischen Naturschutzrecht, das auf die Entnahmemenge abhebt, der gesamte Erdraum relevant, auf den durch die Abgrabungsmaßnahmen zugegriffen wird. In die Berechnung fließt also das gesamte Abgrabungsvolumen ein. Im Rahmen dieser Vorgaben sollten die Länder in die Lage versetzt werden, die Berechnungsmodalitäten an geeigneten landesrechtlichen Regelungen zu orientieren und die Naturschutzabgabe möglichst harmonisch in das bestehende Landesrecht einzupassen. Die Abgabesätze sind nach den unterschiedlichen Veränderungstatbeständen sowie nach den unterschiedlichen Berechnungsmodalitäten gestaffelt. Die Abgabesätze müssen in ihrer Differenzierung und ihrer Höhe dem lenkenden Grundgedanken der Naturschutzabgabe entsprechen. Wie bereits in der allgemeinen Begründung dargestellt ist die Naturschutzabgabe eine Lenkungsabgabe nach dem Verursacherprinzip. Sie soll durch Verteuerung der abgabepflichtigen Veränderungen einen selbständigen Anreiz schaffen, die Notwendigkeit und Dringlichkeit geplanter Veränderungen und ihres Ausmaßes unter Berücksichtigung der zusätzlichen Abgabekosten wirtschaftlich zu überdenken und schonend mit der Natur umzugehen. Die Möglich-

Die Naturschutzabgabe als Lenkungsinstrument in der Flächennutzung

III

keit zur Vermeidung nachteiliger Restfolgen einer Veränderung von Grundflächen durch bauliche und sonstige Maßnahmen besteht vorwiegend in einer Beschränkung der für eine wirtschaftliche Nutzung geplanten Flächenbeanspruchung durch Versiegelung, Überbauung oder sonstige Maßnahmen. Die Vermeidungsmöglichkeiten sind daher in aller Regel anderer Art als beispielsweise im Immissions- und Gewässerschutz, wo in besonderem Maße auch technische Anlagen wie Kläranlagen bzw. Filtersysteme zur Vermeidung bzw. Verminderung von umweltbelastenden Schadstoffeinträgen dienen können. Dementsprechend kann sich der Abgabesatz und die in ihm zum Ausdruck kommende Anreizstärke im Bereich der Naturschutzabgabe nicht an den im Durchschnitt auftretenden Kosten technischer Vermeidungssysteme orientieren. Der Abgabesatz muß vielmehr die Ertragsminderungen berücksichtigen, die mit einer Einschränkung der Flächeninanspruchnahme bzw. -veränderung verbunden sind. Diese "Vermeidungskosten" differieren in Abhängigkeit vom Veränderungstatbestand, vom Typ der möglichen bzw. angestrebten wirtschaftlichen Nutzung sowie von regionalen und sektoralen Besonderheiten extrem stark. Für die Naturschutzabgabe wurden zunächst die Veränderungen der Gestalt oder der Nutzung von Flächen zusammengefaßt, die aus fachlicher Sicht eine Bedeutung für die Ziele des Naturschutzes und der Landschaftspflege haben. Diese lassen sich in sechs Kategorien gliedern. Zu den Kategorien zählen neben Bodenveränderungen, Veränderungen von Binnenwasserflächen und Uferbereichen, Veränderungen von Küstenbereichen, Beseitigung von Landschaftsstrukturen, die Anlage von Sport-, Freizeit- und sonstigen Einrichtungen und schließlich die Änderung land- und forstwirtschaftlicher Nutzungsformen. Für die einzelnen Formen der Veränderungen von Gestalt oder Nutzung von Flächen wurden die jährlichen Ertragsmöglichkeiten abzüglich der Aufwendungen pro Hektar geschätzt. Der Abgabesatz wurde so bemessen, daß die Belastungsgrenze, bei der der Gewinn vollständig aufgezehrt wird, nur in wenigen Fällen überschritten wurde. Für diese Fälle wurde das naturschützerische Interesse als übergeordnet eingeschätzt, so daß die Abgabe eine Umwandlung oder Nutzungsänderung verhindern soll.I14 In anderen Fällen, in denen es um ökologisch weniger bedeutende Flächen ging, wurde der Abgabesatz unterhalb der Belastungsgrenze festgesetzt. 115 Eine entsprechend der möglichen Veränderungen von Gestalt oder Nutzung ausdifferenzierte Abgabe hätte jedoch zu 33 Abgabesätzen geführt, so daß eine weitere Vereinfachung aus Vollzugsgründen notwendig schien.

114 So z. B. die Nutzung von natUrlichen Still- und FließgewllsserabschniUen oder die Beseitigung von Obstgärten. 115 Etwa die Anlage von Hochwasserrückhahebecken oder die Beseitigung oder Nutzung von Salzwiesen.

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Dieter Ewringmann und Kilian Bizer

Es kann auch nicht Aufgabe einer lenkenden Naturschutzabgabe sein, diesen Unterschieden durch ein entsprechend differenziertes System von Abgabesätzen Rechnung zu tragen, um so in jedem Einzelfall eine Vermeidung von Restbeeinträchtigungen durch Veränderungsverzicht sicherzustellen. Ein solchermaßen differenziertes und auf die Einzelfallbesonderheiten abstellendes Tarifsystem wäre nicht nur wegen seiner Erdrosselungstendenz verfassungswidrig; es würde auch der Lenkungsfunktion eines ökonomischen Abgabeninstrumentes widersprechen. Die Naturschutzabgabe muß als Lenkungsabgabe den potentiellen Verursachern von Veränderungen mit nachteiligen Folgen die wirtschaftliche Entscheidungsfreiheit darüber belassen, ob sie - dann allerdings mit Zusatzkosten - Veränderungen durchführen wollen; sie darf Veränderungen nicht generell wirtschaftlich unmöglich machen. Ihre Aufgabe besteht vielmehr darin, jenen Teil der Abgabepflichtigen zu Einschränkungen ihrer geplanten Naturnutzungen zu bewegen, der unter Berücksichtigung des Abgabesatzes und der individuell höchst unterschiedlichen "Verzichtskosten" sich dazu wirtschaftlich veranlaßt sieht. Wie groß dieser Teil der Abgabepflichtigen sein sollte und wie er sich aus Verursachern einzelner Veränderungsarten im Sinne des Abgabenobjekts unter Naturschutzaspekten zusammensetzen sollte, läßt sich angesichts der Heterogenität der in Betracht kommenden Tatbestände und der dadurch bedingten Informationsprobleme nicht ohne weiteres im vorhinein bestimmen. Aus diesen Gründen müssen im Naturschutzabgabengesetz Abgabesätze festgelegt werden, für die eine plausible Vermutung gilt, daß sie für den Durchschnitt der Abgabepflichtigen mit "durchschnittlichen Verzichtskosten" einen spürbaren Verzichts- bzw. Vermeidungsanreiz ausüben. Die z. B. in Pachtpreisen zum Ausdruck kommenden Ertragserwartungen aus Nutzungs- und Gestaltveränderungen von Grundflächen bzw. die Kosten beim Verzicht auf solche Veränderungen schwanken bei den von der Naturschutzabgabe erfaßten Tatbeständen zwischen wenigen Pfennigen pro Quadratmeter z. B. bei der Umwandlung von Dauergründland in Ackerfläche sowie 5 DM und mehr bei einer Nutzung durch bauliche Anlagen. Generell sind die entsprechenden "Kosten" bei einem Verzicht auf bauliche Nutzung erheblich höher als bei einem Verzicht auf sonstige Maßnahmen wie die Zerstörung besonders geschützter Biotope, die Beseitigung alter Weinberge und Obstwiesen und die Umwandlung von Dauergrünland in Äcker, etc. Aus diesem Grunde erscheint insoweit eine Differenzierung des Abgabesatzes angemessen. Der Abgabesatz von 0,60 DM/qm/Jahr fur bauliche Anlagen(mit Ausnahme der Abgrabungen) kann bei vielen baulichen Anlagen einen durchaus spürbaren Anreiz zu einem Restbeeinträchtigungen vermindernden flächensparenden Vorgehen darstellen. Dieser Satz würde andererseits für die überwiegende Zahl der sonstigen Maßnahmen zu einer prohibitiven Belastung führen und zu einer Art Veränderungssperre werden. Dem trägt

Die Naturschutzabgabe als Lenkungsinstrument in der Flächennutzung

113

die Absenkung des Satzes für sonstige Maßnahmen auf 0, 10 DM/qm/Jahr Rechnung. Die Notwendigkeit, für Abgrabungen auf den Volumensmaßstab zurückzugreifen, wurde bereits erläutert. Dabei ist insbesondere zu berücksichtigen, daß in die Bemessungsgrundlage nicht nur die Entnahme des wirtschaftlich nutzbaren Abgrabungsmaterials, sondern das gesamte abgegrabene Erdraumvolumen eingeht. Angesichts der unterschiedlichen Verwertungsquoten erscheint ein Abgabesatz von 0,10 DM/cbm/Jahr zweckgerecht und angemessen. 116 Für die hier diskutierte Version einer bundesrechtlich vorgeschriebenen Naturschutzabgabe erfolgt eine abschließende Festlegung der Abgabehöhe, die nicht mehr ausfüllungsflihig ist und unmittelbar in den Ländern gilt. Damit wird zugleich vermieden, daß sich im Hinblick auf landesrechtliche Regelungen zur Ausgleichsabgabe das Problem einer ungleichen Abgabebelastung im Naturschutzrecht durch denselben Gesetzgeber stellt. Da der Umfang der Naturschutzabgabe bundesrechtlich festgelegt ist und eine verfassungsrechtliche Verpflichtung des Bundes gegenüber den Ländern und umgekehrt, bei der Normierung von Abgaben auf das in der Kompetenz der jeweils anderen gesetzgebenden Körperschaft stehende Abgabensystem zu berücksichtigen, nicht besteht, bedarf es auch keiner näheren Überprüfung, ob sich Kollisionen mit der Höhe landesrechtlicher Ausgleichsabgaben ergeben. Zusätzlich zum Anreiz der Abgabeerhebungen kann ein Anreiz durch Ermäßigungsrege/n gegeben werden, der Renaturierungs- und Rekultivierungsmaßnahmen der Verursach er fördert. Die hierfür erforderlichen Ausgaben belasten den Abgabepflichtigen oder den letztlich mit der Abgabe Belasteten. Muß daneben die Abgabe gezahlt werden, wird der zur Rekultivierung Bereite wirtschaftlich in doppelter Weise in Anspruch genommen. Dies wird vermieden, indem die Abgabeerhebung für den Zeitraum der Rekultivierung, längstens aber für zwei Jahre, aussetzt. 117 Die Wiederherstellung des ursprünglichen oder eines gleichwertigen Zustandes der Grundfläche muß der Abgabepflichtige oder der Nutzer der Grundfläche glaubhaft machen; dies wird regelmäßig durch Vorlage von Planungsunterlagen über die Rekultivierungsmaßnahmen geschehen. Bei Zweifeln an der Glaubhaftigkeit der Angaben kann sich die Behörde weitere Unterlagen vorlegen lassen. Erfaßt werden sollte auch der Fall einer von vornherein als nur vorübergehend geplanten Veränderung, die innerhalb von zwei Jahren rückgängig gemacht wird. Bei derart kurzfristigen Veränderungen gilt die Vermutung, daß

116

Vgl. die Anlage zu § 4 des Entwurfs.

117

Vgl. § 5 Abs. I des Entwurfs.

H Ewringmann

Dieter Ewringmann und Kilian Bizer

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die Voraussetzungen für eine anschließende rasche Regenerierung erheblich günstiger sind als nach lang andauernden Veränderungen. Beispielsweise kann davon ausgegangen werden, daß viele Pflanzen- und Tierarten entweder im Umkreis der veränderten Fläche oder latent auf der Fläche selbst für eine rasche Wiederbesiedlung noch vorhanden sind oder daß ein schnelleres Wiedereingewöhnen standortgerechter Arten erfolgt. Sowohl die Veränderung selbst als auch die entsprechende Rekultivierung müssen innerhalb des Zweijahreszeitraumes abgeschlossen sein. Es kann deshalb grundsätzlich nur im Falle einer von der Dauer und den Auswirkungen her geringfügigen Inanspruchnahme der Grundfläche zu einer Abgabenbefreiung kommen. Damit der Verursacher der Veränderung sich die Abgabefreiheit nicht erschleicht, muß eine entsprechende Klausel verhindern, daß lediglich ge~lante aber nie durchgeführte Maßnahmen nicht von der Abgabepflicht befreien. I 8 Die wirksame Umsetzung dieser Vorschrift setzt voraus, daß die nach Landesrecht zuständige Behörde den Ablauf der geplanten Veränderung anhand der Angaben des Verursachers oder des Nutzers kontrolliert. Die Anreizwirkung der Naturschutzabgabe kann durch entsprechende Ermäßigungsregeln auch auf Grundflächen ausgedehnt werden, die vor Inkrafttreten des Naturschutzabgabengesetzes nachteilig verändert worden sind und daher von der Abgabenbelasstung nicht mehr betroffen sind. Dem Abgabepflichtigen kann die Möglichkeit eingeräumt werden, eine "Altfläche" im Ausgleich für eine nach dem Inkrafttreten des Gesetzes in Anspruch genommene Grundfläche zu renaturieren bzw. zu rekultivieren und dadurch seine laufende Abgabenbelastung zu mindern. Auch soweit der Abgabenanreiz im Einzelfall nicht ausreicht, Restbeeinträchtigungen durch neue Flächeninanspruchnahmen zu verhindern, wird so ein Anreiz geschaffen, durch Beseitigung bestehender "Altbeeinträchtigungen" die Gesamtbelastung von Natur und Landschaft zu begrenzen. Dadurch wird zugleich dem Gedanken Rechnung getragen, daß die Naturschutzabgabe ökologische Freiräume schaffen oder sichern soll, damit Grundflächenveränderungen auch auf längere Sicht eher hingenommen werden können. Erreicht der Abgabepflichtige diesen Normzweck durch eigene Aktivitäten in Form von rekultivierenden Maßnahmen, so soll ihm dies zugute kommen. I 19 Wiederum muß sichergestellt sein, daß sich die Rekultivierung einer anderen Fläche erst dann auf die Abgabehöhe auswirkt, wenn der für die veränderte Fläche gültige, einer Rekultivierung nachfolgende Zahlungszeitraum verstrichen ist.

118

Vgl. § 5 Abs. 2 des Entwurfs.

119

Vgl. § 6 Satz I und 2 des Entwurfs.

Die Naturschutzabgabe als Lenkungsinstrument in der Flächennutzung

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Damit wird auch insoweit eine abgaberechtliche Gleichstellung von Rekultivierungsmaßnahmen auf der veränderten Grundfläche und auf anderen Grundflächen erreicht. 120 Nach den Erfahrungen bei der Einführung der Abwsserabgabe muß der Gesetzestext eine Klausel enthalten, daß Widerspruch und Anfechtungsklage gegen den Bescheid über die Naturschutzabgaben keinen Suspensiveffekt haben und die Abgabe insoweit unter § 80 Abs. 2 Nr. 1 VwGO fällt. 121 Schließlich muß der Entwurf regeln wie mit dem Aufkommen aus der Abgabe verfahren wird. Die Regelungen müssen gewährleisten, daß die Naturschutzabgabe nur zweckgebunden verwendet wird, und damit eine wesentliche Voraussetzung für die verfassungsrechtliche Zulässigkeit dieser Sonderabgabe eigener Art erfüllen. Auf diesen Aspekt ist in Abschnitt 5.2 bereits näher hingewiesen worden. Bei der Festlegung der Aufkommensverwendung sollten Beispielsfälle von Verwendungsformen aufgelistet werden, die deutlich machen, daß bei der Verwendung der Abgabe der Gesetzeszweck, über Vermeidungsanreize und nachrangig über den Einsatz finanzieller Mittel ökologische Freiräume zu erhalten, im Vordergrund steht. 122 Der Erwerb oder die Pachtung von Grundflächen mit dem Zweck einer naturnahen Gestaltung oder einer natur- und landschaftsgerechten Nutzung eröffnet die Möglichkeit, geeignete Flächen für den Schutz des Naturhaushalts und des Landschaftsbildes sicherzustellen, die anderenfalls insbesondere wegen ihrer Nutzung auf Dauer für naturschützerische Belange verlorengehen würden. Aber auch eine Extensivierung der Nutzung kann Ziel der Bemühung sein, die Verfügungsbefugnis über eine Grundfläche zu erlangen. In beiden Fällen kommt etwa der Weg über eine Enteignung als Alternative aus verfassungsrechtlichen Gesichtspunkten im allgemeinen nicht in Betracht; naturschützerische Alternativen bestehen kaum. Freiwilliger Nutzungsverzicht oder Nutzungsbeschränkungen können zumeist nur gegen Entgelt bzw. gegen angemessenen Nachteilsausgleich durchgesetzt werden. Im Interesse eines effektiven Natur- und Lanschaftsschutzes zur Schaffung ökologischer Freiräume ist eine erhöhte Akzeptanz von Nutzungseinschränkungen aber dringend erforderlich. Auch insoweit sorgt die Verwendung des Abgabeaufkommens letztlich dafür, daß ökologische Freiräume schneller und effektiver geschaffen werden können. Demselben Zweck wie die Abgabenerhebung selbst dienen schließlich auch Maßnahmen, die gefährdete oder bereits

X*

120

Vgl. § 6 Satz 3 des Entwurfs.

121

Vgl. § 7 des Entwurfs.

122

Vgl. § 8 Abs. I des Enwturfs.

Dieter Ewringmann und Kilian Bizer

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in ihrer Funktion beeinträchtigte Böden und Biotope schützen, erhalten oder sanieren. Es ist daher aus naturschutzpolitischen Gesichtspunkten angemessen, das Abgabeaufkommen auch zur Finanzierung solcher Maßnahmen einzusetzen. Unbedingt sicherzustellen ist, daß die Trennung zwischen Maßnahmen des Eingriffsausgleichs und den Vermeidungsanstrengungen im Hinblick auf ökologisch relevante Restbeeinträchtigungen auch bei der Verwendung der Abgabe aufrecht erhalten wird. 123 6 Konsequenzen und Probleme einer Naturschutzabgabe Eine Naturschutzabgabe im Sinne des hier zur Diskussion gestellten Entwurfs ist Restbeeinträchtigungsabgabe und fUhrt insoweit einzelwirtschaftlich zu zusätzlichen Belastungen in Form von Einkommens(entzugs)effekten bei den Abgabenpflichtigen; die zweckgebundene Mittelverwendung schafft andererseits einzelwirtschaftlich positive Einkommenseffekte. Hinzu treten Substitutionseffekte durch Veränderung der relativen Preise zwischen einzelnen Naturnutzungsarten sowie zwischen Natur und anderen Faktoren. Ob es sich dabei um Zusatznutzen handelt, läßt sich bei fragmentarischen Internalisierungsvorgängen - und auch eine Naturschutzabgabe bleibt im Kontext der gesamten Güter- und Faktorpreise ein isolierter Ansatz - schwer verifizieren. Es fehlt ein Maßstab dafUr, ob die Preisstruktur nach EinfUhrung einer Naturschutzabgabe "richtiger" ist als ohne Abgabe; insofern können auch die Wohlfahrteffekte nicht genau bestimmt werden. Im Sinne einer schrittweisen EinfUhrung von pretialen Steuerungselementen in eine Welt von "Nutzungsgeschenken" in bezug auf die Umwelt stellt die Abgabe indessen ökonomisch einen tendenziell richtigen, ja notwendigen Schritt dar. Eine artifizielle Bepreisung von Naturnutzungen wirkt zwangsläufig selektiv in Abhängigkeit von der Naturintensität wirtschaftlicher Vorgänge. Dies ist Ziel umweltpolitischer Steuerung und Ausfluß des Verursacherprinzips, konstituiert aber zugleich die Widerstände gegen pretiale Lösungen. Bei einer Naturschutzabgabe sind insofern - sieht man von grundsätzlichen juristischen Einwänden gegen Restbeeinträchtigungsabgaben 124 und von verwaltungspraktischen Bedenken zunächst einmal ab - Widerstände vor allem aus dem Baubereich und aus der Landwirtschaft zu erwarten. Zu den Betroffenen gehören sowohl private Haushalte und Unternehmen als auch öffentliche Verwaltungen bzw. Budgets. Die durch ihre Zahlungspflichten und/oder Anpassungsreaktionen ausgelösten gesamtwirtschaftlichen und sektorspezifischen Wirkungen können hier nicht

123

Vgl. § 8 Abs. 2 des Entwurfs.

124

GawellEwringmann (1994).

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dargestellt werden; dazu bedürfte es gezielter zusätzlicher Wirkungsstudien. Um einen ersten Anhaltspunkt zu liefern, sollen jedoch einige finanzielle Belastungsziffern genannt werden. Sie stellen Zahlungspflichten unter der Prämisse dar, daß keine Ausweich- und Anpassungsmaßnahmen durchgefUhrt werden und die bisherige Art der Flächennutzung in Deutschland auch in bezug auf andere Einflußfaktoren stabil ist. Unter diesen Annahmen sind die Belastungswirkungen der Naturschutzabgabe reine Einkommenseffekte, sie entsprechen den Bruttoautkommenseffekten in den Länderbudgets (bzw. nach Abzug der Erhebungsund Verwaltungskosten der "Nettoergiebigkeit"); allokative Zusatzwirkungen entstehen dann nur durch die zuvor skizzierte zweckgebundene Autkommensverwendung. Wer sind die Hauptbetroffenen einer Naturschutzabgabe? Wie bereits bemerkt - zunächst ist hier an die Landwirtschaft zu denken. Weil sich die Abgabe auf die Erfassung negativer Veränderungen beschränkt, wird sich die landwirtschaftliche Belastung jedoch in sehr engen Grenzen halten. Im Rahmen ihrer bisherigen Flächennutzung unterliegt die Land- und Forstwirtschaft nämlich nach der Konstruktion der vorgestellten Abgabe keiner Belastung. Es bleibt ihr auch die Flexibilität zur Änderung ihrer Bewirtschaftungsformen auf den bisher bereits bewirtschafteten Flächen grundsätzlich erhalten. Von der Abgabe würde die Landwirtschaft nur insoweit betroffen, als sie bisher offene Flächen versiegelt oder überbaut und als sie bisher nicht landwirtschaftlich genutzte Flächen von besonderer Schutzwürdigkeit fUr eine zusätzliche Bewirtschaftung nutzen will. Angesichts der Tendenz zu weiteren flächenspezifischen Ertragssteigerungen, enger Marktgrenzen und langsamer Kurskorrekturen in der Agrarmarkt- und Agrarstrukturpolitik erscheint fur die Landwirtschaft in Deutschland insgesamt eine weitere Flächenkonzentration bei vermehrter Stillegung von Grenzflächen wahrscheinlich; es wird mit deutlichen Flächenstillegungen gerechnet. Tatbestände, an die die Naturschutzabgabe Zahlungspflichten knüpft, dürften daher von der Landwirtschaft tendenziell immer seltener erfUlIt werden, so daß auch keine hohen Folgelasten entstehen. Im Gegenteil wird die Landwirtschaft über die Verwendung des Abgabenautkommens zu den Begünstigten gehören. Dies gilt sicherlich nicht fur den Wohnungsbau. Sämtliche nach Inkrafttreten des Naturschutzabgaben-Gesetzes errichteten Neubauten würden abgabepflichtig. Nach dem hier verfolgten Konzept bliebe lediglich die Bebauung von Baulücken ausgespart. Da der Abgabenbetrag von der überbauten bzw. versiegelten Grundfläche sowie von der zusätzlich unmittelbar betroffenen Fläche abhängt, entfallt tendenziell bei höheren Mehrfamilien- bzw. Mietwohnungsgebäuden ein entsprechend geringerer Betrg auf den Mieter bzw. auf den Mietpreis als bei (niedrigen) Einfamilienhäusern.

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Bei einem Einfamilienhaus mit einer "unmittelbar betroffenen" Grundfläche von 300 qm würde sich bei dem im Entwurf vorgesehenen Abgabesatz zwischen 0,60 und 1,20 DM/qm die Jahresabgabe auf 180 - 360 DM und damit die monatliche Zusatzbelastung auf 15 - 30 DM belaufen. Bei einem Mehrfamilienhaus mit einer versiegelten Grundfläche von rd. 500 qm und mit 6 Wohnungen von jeweils rd. 90 qm Wohnfläche würde demgegenüber insgesamt eine Jahresabgabe von 300 - 600 DM fällig. Legt man diesen Betrag auf die Wohnflächen um, so resultiert daraus eine monatliche Mietverteuerung von knapp 0,05 - 0, 100M pro qm oder von 4,20 - 8,40 DM pro Wohneinheit. Nach den Angaben der Flächenstatistik wurden vom Wohnungsbau in den alten Bundesländern jährlich rd. 3.500 ha zusätzlich beansprucht. Legt man diese, auf sehr grober Zurechnung der Zunahmen von Gebäude- und Freiflächen beruhenden Daten zugrunde und veranschlagt fur die neuen Länder eine jährliche Zusatzfläche von 800 - 1.000 ha, so würde der Wohnungsbau im ersten Jahr der Abgabenerhebung insgesamt mit einer Abgabe von 25 bis 54 Mio. DM je nach Abgabesatz belastet werden. Nach den statistischen Werten fur das alte Bundesgebiet wurde vor der Vereinigung eine jährliche Zunahme an Betriebsflächen von knapp 4.000 ha und eine Zunahme der sogen. Gewerbeflächen in Höhe von rd. 1.000 ha jährlich ausgewiesen. Veranschlagt man fur die neuen Länder einen Anteil von rd. 20 v. H., so würde sich für das Bundesgebiet im ersten Jahr der Abgabenerhebung eine aggregierte Abgabenschuld zwischen 36 und 72 Mio. DM errechnen. Politisch besonders brisant wäre die Naturschutzabgabe sicherlich wegen ihrer unmittelbaren Belastung der öffentlichen Budgets. Denn auch die öffentlichen Hände würden für alle eigenen Neubaumaßnahmen auf offener Fläche abgbepflichtig, auch z. B. für die Neuanlage von Deponieflächen, solange nicht eine eigenständige Deponieabgabe im Rahmen der Abfallwirtschaftsregelungen erhoben wird, die die Einbeziehung in die Naturschutzabgabe erübrigen würde. Der wichtigste Faktor sind allerdings die jährlich neu hinzutretenden öffentlichen Verkehrsflächen: Insgesamt werden pro Jahr zwischen 10.000 und 15.000 ha für neue Verkehrsflächen beansprucht. Dies würde jährlich zu einem Anwachsen der Abgabeschuld um je nach Abgabesatz 60 bis 180 Mio. DM beitragen. Verteilt man diesen Betrag nach dem vom Verkehrsministerium ausgewiesenen Maßstab "Verkehrsflächen" auf die einzelnen Ebenen, so wäre daran der Bund mit rd. 16 v. H., die Länder mit 15 v. H. und die Gemeinden und Kreis mit rd. 69 v. H. beteiligt. Die spezifischen Konsequenzen für die Verkehrsflächen wären beachtlich: So würde künftig jeder neue Kilometer Bundesautobahn fortlaufend mit 36.000 72.000 DM pro Jahr belastet, jeder Kilometer Bundesstraße mit rd. 15.000 -

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30.000 DM pro Jahr und jeder Kilometer Landstraße noch mit 12.000 - 24.000 DM pro Jahr. Die Naturschutzabgabe trüge im übrigen sicherlich zu einer Effektivierung des Naturschutzrechts bei, weil sie ihm Vollzugsunterstützung gewährt. Durch ihre Lenkungswirkung im Rahmen der Erhebung mindert sie die Vollzugsschwierigkeiten ebenso wie durch die zweckgebundene Verwendung des Aufkommens: z. B. durch Ausgleichszahlungen an Normadressaten rur Nutzungsbeschränkungen werden Widerstände abgebaut und das Eigeninteresse an naturschutzgerechten Lösungen stimuliert. Die Abgabe ist auch so einfach konstruiert, daß ihr eigener Erhebungs- und Verwaltungsaufwand minimal ist. Sie knüpft zum einen an eindeutig abgrenzbaren Tatbeständen (bauliche Anlagen, bestimmte Nutzungsänderungen) an, mit denen die zuständigen Behörden im Wege der Genehmigungs-, Planfeststellungs-, sonstigen Entscheidungsverfahren und Anzeigepflichten ohnehin befaßt sind. Es werden zur Verwaltungserleichterung und besseren Handhabung also keine Tatbestände der Abgabenpflicht unterworfen, die von den Naturschutzbehörden nicht auch jetzt bereits, zumindest durch Mitwirkung an Verwaltungsakten, bearbeitet werden müssen. Auf die Behörden kommen daher keine neuen Bearbeitungstalle zu. Zum anderen brauchen die Behörden fur diese Bearbeitungs- und Veranlagungstalle auch keine neuen Informationen einzuholen. Sie können zur Feststellung des Beginns und des Endes der Abgabepflicht, der betroffenen Fläche bzw. des Abgrabungsvolumens und eventueller Rekultivierungsmaßnahmen auf ihnen ohnehin vorliegende Angaben zurückgreifen. Sämtliche benötigten Informationen müssen den Behörden bereits im Rahmen ihrer naturschutzrechtlichen und sonstigen Prüfungspflichten zugehen, insbesondere zur Entscheidung darüber, ob es sich bei Veränderungen um Eingriffe handelt, ob sie zulässig oder "vorrangig" sind und welchen Verursacherpflichten sie im Einzelfall unterliegen. Die Informationsanforderungen rur die Abgabenverwaltrung bleiben weit hinter denen des normalen naturschutzrechtlichen Vollzugs zurück. So einfach die Erhebung und Verwaltung der Naturschutzabgabe auch sein mag; die hier zur Diskussion gestellten Abgabesätze und die daraus berechneten Belastungsziffem verdeutlichen die zentralen Probleme einer laufend erhobenen Naturschutzabgabe bereits recht gut. Einerseits erscheinen die finanziellen Zusatzbelastungen z. T. - wie z. B. rur die Wohnungseinheiten - zu niedrig, um spürbare Lenkungswirkungen zu erzeugen, andererseits sind deutliche Belastungseffekte rur die öffentliche Hand berechenbar, der preisunelastisches Verhalten unterstellt wird; hier stellt sich die Frage, ob es Sinn macht, den öffentlichen Entscheidungsprozeß mit pretialen Anreizen bzw. Abschreckungen zu konfrontieren, zumal - was allerdings auch rur private Eingriffe gilt - nach der

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Logik des Naturschutzrechts die zulässigen und zugelassenen Eingriffe bereits einen abschließenden "Gemeinwohltest" positiv durchlaufen haben. Und schließlich und vor allem: die Aufkommenseffekte können sich so dynamisch entwickeln, daß die Grenzen einer zweckgebundenen Sonderabgabe gesprengt werden. Unter den hier gesetzten Prämissen und unter Zugrundelegung der zuvor genannten Zahlen könnte die Naturschutzabgabe, deren Aufkommen im ersten Jahr bis 300 Mio. DM betragen würde, aufgrund der Kumulationswirkung bereits im zehnten Jahren ein Aufkommen von bis zu 3 Mrd. DM erbringen; dies ist selbst unter Berücksichtigung der Tatsache beachtlich, daß es sich bei den von der öffentlichen Hand zu zahlenden Abgaben um vorher bereits vereinnahmte Zwangsabgaben (Steuern) handelt. Die angesprochenen Probleme gehen über den engen Zusammenhang von Abgabenlösungen weit hinaus und rucken den gesamten Allokationsprozeß von Natur, d. h. die Aufteilung von Natur- und Landschaftsressourcen aufkonkurrierende Nutzungsansprüche bis hin zu Nicht-Nutzungs-Präferenzen in den Vordergrund. Dem deutschen Naturschutzrecht fehlt es an einer Bewirtschaftungsperspektive für diese knappen Ressourcen. Es führt zu administrativen Einzelfallentscheidungen ohne vorgegebenen Gesamtrahmen. Da aber bei jeder Einzelfallentscheidung die "kleineren" Negativfolgen nicht-erheblicher und nichtnachhaltiger Art ausgeblendet werden, verknappt sich die administrierte Ressource infolge der Kumulation solcher Negativfolgen automatisch, ohne daß dies vom Management überhaupt registriert und bei den weiteren Verwendungsentscheidungen berücksichtigt würde. Das nach dem Wortlaut vermeintlich rigide ordnungsrechtliche System der naturschützenden Eingriffsregelung enthält daher Freiheitsgrade unkontrollierter Naturbeeinträchtigung im größeren Ausmaß. Es gilt daher, wie Gawel es in anderem Zusammenhang formuliert hat, Abschied zu nehmen von der Fiktion ordnungsrechtlicher Mengensteuerung. 125 Diese Erkenntnis hat im Rahmen der vorliegenden Arbeit zu Überlegungen geführt, zusätzlich ein pretiales Steuerungssystem zur Knappheitsbewirtschaftung einzusetzen. Stärker als im Wasser-, Abfall- und Immissionsschutzrecht stößt indessen eine Abgabe hier an die Grenze der "kollektiven Logik" des zugrundeliegenden ordnungsrechtlich-administrativen Entscheidungssystems. Während bei emissions- und immissionsorientierten Ansätzen das Vorhandensein von "Restbelastungen" erkannt und auch durchaus problematisiert wird, die aktuell vorhandenen Restbelastungen aber unter Berücksichtigung des Verhältnismäßigkeitsprinzips für den Kreis aller Normadressaten noch nicht als generell regulierungs- und sanktionierungsfähig eingestuft werden, deckt das Naturschutzrecht das Problem eher zu: Das Prinzip der Naturalrestitution erweckt bei

125

Gawel (1994), S. 106 tT.

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jeder zulässigen bzw. fur zulässig erklärten Veränderung den Anschein, daß Zusatzbelastungen nicht entstehen; insoweit erscheint ein zusätzlicher Sanktionsmechanismus auch gar nicht erforderlich. Dies um so weniger, als den fur zulässig erklärten Eingriffen eine Gemeinwohlabwägung zugrunde liegt, die als "Super-Allokationsnorm" verstanden werden muß; auch insofern erscheint eine weitere (pretiale) Regelung überflüssig, u. U. sogar gegen das Gemeinwohl gerichtet, weil sie die im Sinne des Kollektivs getroffene Entscheidung durch Individualanreize wieder in Frage stellen würde. Auch wenn die hier diskutierte Naturschutzabgabe "neben" das Naturschutzrecht treten soll, so wäre es doch sinnvoll, zuvor durch eine Novellierung des Naturschutzrechts die Eingriffsregelung und die dahinter stehende "Philosophie" der Naturalrestitution zu überarbeiten. Bei der Ausgestaltung der Naturschutzabgabe ist ein anderes Problem zutagegetreten: Das Zielgerüst fur den Naturschutz steht auf schwachen Füßen, d. h. der angestrebte Sollzustand ist nicht hinreichend umrissen, geschweige denn konkretisiert. WilI man beispielsweise eine weitere Verdichtung durch konsequente Bebauung, u. U. Hochhausbebauung, in städtischen Baulücken, oder will man gerade Baulücken wegen mikroklimatischer Funktionen und anderer Aspekte bewahren und stattdessen stärker auf die Besiedlung und Bebauung von Grundstücken im ländlichen Bereich setzen? Solche Fragen berühren unmittelbar die Abgabe, weil es u. a. darum geht, Baulückenbebauungen abgabeptlichtig zu machen oder abgabenfrei zu lassen. Insoweit ist der hier diskutierte Entwurf zwangsläufig bei Vorgabe anderer Zielvorstellungen anpassungs bedürftig. Im Vergleich zu den Grundsatzproblemen bereitet die Einbeziehung der öffentlichen Planungs- und Bauträger von Infrastruktur in die Abgabepflicht weniger Schwierigkeiten. Im Rahmen der ohnehin anzustellenden Kosten-NutzenAbwägungen werden lediglich einzelne Kostenbestandteile durch externe Vorgabe monetarisiert, und es finden Budgetumschichtungen z. B. vom Straßenbau in den Naturschutz statt. Angesichts der zunehmenden Diskussion um die Privatisierung öffentlicher Infrastrukturinvestitionen ist es offensichtlich, daß Substitutionsmöglichkeiten und Konkurrenzbeziehungen gesehen werden; öffentliche und private Träger dürfen dann auch nicht unterschiedlichen Mechanismen ausgesetzt werden, soweit es um Kostenanlastungen geht. Die Anlastung ist auch dann gerechtfertigt, wenn die Entscheidungsprozesse von anderen Faktoren bestimmt werden oder kosten- bzw. preisunelatisch sein sollten. Wenngleich Aufkommenshöhe und Lenkungseffekt nicht in unmittelbarem Zusammenahng stehen, so könnten doch die Aufkommenspotentiale einer Naturschutzabgabe fur die Abgabe selbst zum Problem werden. Zum einen geraten aufkommensstarke Zwangsabgaben politisch schnell unter den Einfluß fiskalischer Interessen; diese werden allzu leicht auch dominierend fur die Ausgestaltung. Zum anderen kann die Zweckbindung bei aufkommensdynamischen Son-

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derabgaben als Sprengsatz wirken, weil es auf Dauer keine sinnvollen Verwendungen in gleicher Höhe gibt. Nicht ohne Grund wird daher auch - wenngleich z. Zt. noch in einem etwas anderen Zusammenhang - über eine Besteuerung von Natur nachgedacht. Boden- bzw. Flächennutzung dürfte eine nachhaltig ergiebige Steuerquelle sein. Eine Flächensteuer könnte auch als Alternative zur ohnehin problematischen Grundsteuer diskutiert werden. 126 Dies geht indessen über den Rahmen dieser Arbeit hinaus; in ihr sollte lediglich die Diskussion um Preislösungen im Naturschutz wiederbelebt und durch einen konkreten Vorschlag über den beliebigen Austausch von Pros und Contras in bezug auf Abgaben hinaus weitergefuhrt werden. 7 Schlußbemerkungen Gegenstand der Untersuchung war die Fortentwicklung von Abgabenlösungen im oder neben dem Naturschutzrecht, um den anhaltenden Naturverbrauch in den Entscheidungen der Verursacher kostenwirksam werden zu lassen. Zu diesem Zweck wurde eingangs die Ausgleichsabgabe im System der Eingriffsregelung untersucht. Da die nach dem geltenden Naturschutzrecht erhobenen Ausgleichsabgaben nicht bundesrechtlich geregelt sind, sondern von den Ländern entworfen wurden, ist eine Vielzahl unterschiedlicher Lösungen entstanden. Aus diesen Regelungen wurden besonders die Abgabenlösungen von BadenWürttemberg, der später Rheinland-Pfalz und das Saarland folgten, und von Hessen hervorgehoben. Diese beiden Abgabentypen unterscheiden sich nach Bemessungsgrundlage und Tarif wesentlich voneinander. Sie vereint allerdings, daß sie als Bestandteile der Eingriffsregelung keine Lenkungsfunktionen übernehmen können, weil ihnen kein eigenständiger Regelungsbereich zugewiesen wird, in dem sie einen preislichen Impuls zu geringerem Naturverbrauch entfalten können. Innerhalb der Eingriffsregelung werden Eingriffsfolgen primär über Ausgleichs- und Ersatzrnaßnahmen geregelt. Die Ausgleichsabgaben haben nur eine Art "Lückenbüßer"-Funktion. Für die Länder, wie Bayern, Niedersachsen, Nordrhein-Westfalen und Sachsen-Anhalt, in denen Ausgleichszahlungen nur dann erhoben werden, wenn tatsächlich behördliche Maßnahmen fUr Ersatz oder Ausgleich durchgefUhrt werden, wurde ein Defizit angelasteter Eingriffsfolgen konstatiert, das zu einer ineffizienten Allokation fUhrt. Insoweit bestehen in einzelnen Ländern durchaus Möglichkeiten, über eine EinfUhrung bzw. Erweiterung der Ausgleichsabgabe Allokationsverbesserungen zu erreichen. Auch die Bedeutungssteigerung der Ausgleichsabgabe in jüngster Zeit deutet in diese Richtung.

126

Bizer (1994).

Die Naturschutzabgabe als Lenkungsinstrument in der Flächennutzung

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Die Tatsache, daß die im Rahmen der Vorschriften über Eingriffe in Natur und Landschaft nach § 8 BNatSchG von den Ländern eingeführte "Ersatzabgaben" nicht zu Lenkungsabgaben mit eigenem ökonomischen und ökologischem Steuerungspotential umfunktioniert werden können, besagt nicht, daß nicht außerhalb dieses Regelungssystems Abgaben mit Anreizfunktion erhoben werden könnten. Eine derartige Abgabe würde anders als die Ausgleichsabgaben die unerheblichen und nicht-nachhaltigen Belastungen mit erfassen und einem Verminderungsanreiz unterordnen. Die hier vorgeschlagene Naturschutzabgabe müßte also in der Perspektive der Abgabenerhebung von der Ausgleichsabgabe erheblich abweichen. Geht es im bisherigen System der Ausgleichsabgaben innerhalb des Rahmens der Eingriffssystematik nach § 8 BNatSchG darum, den Verursach er erheblicher oder nachhaltiger Beeinträchtigungen, weil er zu ihrem Ausgleich nicht in der Lage ist, in seiner Verursacherhaftung denjenigen gleichzustellen, die ihre eingriffs induzierten erheblichen oder nachhaltigen externen Effekte ausgleichen können, so käme es nunmehr darauf an, allen Verursachern - auch denjenigen, die ihre Ausgleichspflicht erfüllt haben, - im Sinne eines erweiterten Vorsorgeprinzips Kosten für unerhebliche bzw. vorübergehende Beeinträchtigungen in Rechnung zu stellen und sie zu einer sparsameren Naturnutzung nach individuellem Kosten-Nutzen-Kalkül anzuhalten. Die notwendigen Wirkungs bedingungen und Ausgestaltungsmerkmale einer Lenkungsabgabe des Naturschutzes sollen hier nicht noch einmal im einzelnen erörtert werden. Einige Aspekte bedürfen jedoch der besonderen Erwähnung: Die hier vorgeschlagene Naturschutzabgabe wurde als Abgabe nach der Bundesrahmenkompetenz konzipiert. Gleichzeitig wurde darauf hingewiesen, daß darin keine Zwangsläufigkeit gesehen wird, sondern - wie in anderen Bereichen, z. B. dem Sonderabfall, auch - eine landesspezifische Lösungen ebenfalls denkbar sind. Den Ländern bleibt also die Möglichkeit, in Ergänzung ihrer Naturschutzgesetze die "nur" vorübergehenden oder unerheblichen Beeinträchtigungen bzw. den im Einzelfall tatsächlich (trotz Vermeidungs-, Ausgleichsund Ersatzmaßnahmen) auftretenden Naturverbrauch mit einer Sonderabgabe zu belegen, die - ähnlich wie die Abwasserabgabe z. T. außerhalb der Landeswassergesetze plaziert wurde - "neben" .ihren Naturschutzgesetzen erhoben werden könnte; zumindest könnte sie die Regelungen über Eingriffe in Natur und Landschaft unberührt lassen. Zu einer solchen Maßnahme müßten die Länder grundsätzlich legitimiert sein. Der Bund hat durch sein Rahmengesetz lediglich eine Art Mindestschutzsystem etabliert, das auf die Vermeidung bzw. Neutralisation erheblicher bzw. nachhaltiger Schäden am Naturhaushalt und am Landschaftsbild abstellt. Dieser Schutz wird durch verwaltungsrechtliche Pflichten sichergestellt; sofern die Pflichterflillung durch Maßnahmen möglich ist, erstreckt sich die Verursacherhaftung im gleichen Umfang auf eine monetäre Ersatzleistung.

124

Dieter Ewringmann und Kilian Bizer

Der Bereich der nach Bundesrecht allgemein tolerierten Naturnutzungen ist rechtlich bisher nicht normiert, insoweit werden die in diesem Bereich stattfindenden Naturnutzungen weder durch einen rechtlichen noch durch einen ökonomischen Mechanismus gesteuert. Hier könnten daher Abgaben tatsächlich unabhängig von staatlichen Allokationsregeln des "Auflagentypus" einzeIwirtschaftliches Verhalten kostenorientiert beeinflussen. Wie der Überblick über die Abgabenregelungen und die Abgabenpraxis gezeigt hat, bestehen bereits gegenwärtig zwischen den Bundesländern erhebliche Unterschiede in der Kostenbelastung der Verursacher. Derartige Diskrepanzen sind vorprogrammiert, da § 8 Abs. 9 BNatSchG als allgemeine Ermächtigungsgrundlage lediglich eine Kannvorschrift darstellt, der die Länder nicht und insbesondere nicht einheitlich Folge leisten müssen. Würden einzelne Länder dazu übergehen, zusätzlich eine Naturschutzabgabe mit Anreizfunktion im bisher pflichtfreien Bereich zu erheben - und dies auch noch mit unterschiedlichen Bemessungsmaßstäben und Abgabensätzen -, so würde die Regelungsintensität zwangsläufig weiter auseinanderklaffen. Die damit verbundenen Probleme haben Benkert und Zimmermann anschaulich beschrieben: "Dann besteht ebenso wie bei der Wahl unterschiedlicher Bemessungsgrundlagen oder Tarife die Gefahr, daß das Landschaftspotential unterschiedlich stark beeinflußt wird, insbesondere, daß Nutzungsinteressenten in solche Länder abwandern, die ihnen hier günstigere Bedingungen einräumen. Dieses Problem besteht vor allem dann, wenn der Genehmigungsbehörde etwa das regionale Wirtschaftswachstum in jedem Falle höherrangig im Vergleich zum Landschaftsschutz erscheint. Hier könnte sich [... ]eine ruinöse Konkurrenz auf Kosten des Naturschutzes entwickeln, die sicher nicht in der Intention des Gesetzgebers lag.'d27 Diese Gefahr könnte dazu zwingen, eine solche Abgabe im Wege der Rahmenrechtsetzung vom Bund regeln zu lassen, wie dies auch bei dem neben dem Ordnungsrecht bestehenden Rahmengesetz zur Abwasserabgabe der Fall war. Wie weit dabei der Spielraum des Bundes nach der Verfassungänderung reicht, bedarf rechtlicher Prüfung.

127 Benkertl Zimmermann (1979), S. 101.

Die Naturschutzabgabe als Lenkungsinstrument in der Fillchennutzung

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8 Appendix Anhang A: Diskussionsentwurf eines Naturschutzabgabengesetzes

§1

(1) Für eine Veränderung der Gestalt oder der Nutzung von Grundflächen durch 1. die Errichtung baulicher Anlagen auf offener Fläche oder im unversiegelten Boden oder 2. sonstige Maßnahmen, die schützenswerte Teile von Natur und Landschaft beseitigen oder zerstören, ist eine Abgabe zu entrichten (Naturschutzabgabe). Die Abgabe wird von den Ländern erhoben. Die sich aus § 8 BNatSchG ergebenden Verpflichtungen bleiben unberührt. (2) Die Länder können bestimmen, daß bestimmte Arten von sonstigen Maßnahmen nach Abs. 1 Nr. 2, die in der Regel keine nachteiligen Folgen fUr die Funktionsfähigkeit des Naturhaushalts oder das Landschaftsbild erwarten lassen, nicht abgabepflichtig sind. (3) Bauliche Anlagen im Sinne des Abs.l Nr. 1 sind mit dem Erdboden verbundene, aus Baustoffen und Bauteilen hergestellte Anlagen. Als bauliche Anlagen geIten Anla-gen, die nach ihrem Verwendungszweck dazu bestimmt sind, überwiegend ortsfest benutzt zu werden, sowie 1. Aufschüttungen, Ablagerungen und Abgrabungen, 2. Lager-, AbsteH- und Ausstellungsplätze, 3. HochwasserrOckhaItebecken. (4) Sonstige Maßnahmen im Sinne des Abs. 1 Nr. 2 sind 1. Maßnahmen nach § 20c Abs. 1 BNatSchG, 2. Beseitigung und Zerstörung prägender Landschaftsbestandteile einschließlich alter Weinberge und Obstwiesen 3. Umwandlung von Dauergrünland, Öd- und Unland sowie Waldflächen, 4. Trockenlegung und VerfUllung von Gewässern.

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Dieter Ewringmann und Kilian Bizer

(5) Die Länder können weitere Anlagen den baulichen Anlagen nach Abs. 3 und weitere Maßnahmen den sonstigen Maßnahmen nach Abs. 4 gleichstellen.

§2

(I) Abgabepflichtig ist, wer die Gestalt oder die Nutzung einer in seinem Eigentum stehenden Grundfläche in einer dem § 1 entsprechenden Weise ändert oder eine solche Änderung zuläßt. Bei einem Wechsel des Eigentums an der Grundfläche geht die Abgabepflicht auf den neuen Eigentümer über.

(2) Die Abgabepflicht setzt voraus, daß für die Änderung eine behördliche Genehmigung, Planfeststellung, sonstige Entscheidung oder eine Anzeige an eine Behörde vorgeschrieben ist. Veränderungen, die der Eigentümer im Rahmen von Maßnahmen der Gefahrenabwehr, von Bau- und Unterhaltungsmaßnahmen der öffentlichen Hand sowie aus städtebaulichen Gründen vornehmen oder dulden muß, sind nicht abgabepflichtig. (3) Die Abgabepflicht beginnt zu dem Zeitpunkt, zu dem mit der die Beeinträchtigungen auslösenden Veränderung der Gestalt oder der Nutzung der Grundfläche begonnen wird. Sie endet mit Ablauf des Jahres, in dem geeignete Maßnahmen abgeschlossen werden, die auf die Herstellung des ursprünglichen Zustandes der Grundfläche oder eines ökologisch mindestens gleichwertigen Zustandes gerichtet sind. Veranlagungszeitraum ist das Kalenderjahr. (4) Die Länder können weitergehende Vorschriften zu den Absätzen 2 und 3 erlassen.

§ 3 Die Abgabe wird in der Regel nach der Fläche bemessen, die von der Veränderung unmittelbar betroffen ist. Bei Abgrabungen bemißt sich die Abgabe nach dem Abgrabungsvolumen. Das Nähere regeln die Länder. § 4 Der Abgabesatz bestimmt sich nach der Anlage zu diesem Gesetz. §5

(1) Die Abgabepflicht entsteht nicht fur die Dauer von zwei Jahren,

wenn der jeweilige Eigentümer oder Nutzer der Grundfläche glaubhaft macht, daß innerhalb dieser Frist geeignete Maßnahmen zu Herstellung des ursprünglichen oder eines mindestens gleichwertigen Zustandes durchgeführt und zum Abschluß ge-

Die Naturschutzabgabe als Lenkungsinstrument in der Filichennutzung

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bracht werden. Werden die Maßnahmen innerhalb dieser Frist nicht abgeschlossen, entsteht die Abgabepflicht rückwirkend in voller Höhe. (2) Bestehen vor Ablauf der Frist nach Absatz I tatsächliche Anhaltspunkte dafür, daß die Wiederherstellung nicht erfolgen wird, gilt Absatz I Satz 2 entsprechend.

§ 6 Die Abgabeschuld kann ermäßigt werden, wenn der Abgabepflichtige eine vor Inkrafttreten dieses Gesetzes nachteilig veränderte Grundfläche in einen solchen Zustand versetzt, daß eine rur die Leistungsfiihigkeit des Naturhaushalts oder das Landschaftsbild im Vergleich zu der abgabepflichtig veränderten Fläche mindestens gleichwertige Gestalt oder Nutzung der Grundfläche herbeigeführt wird. Die Ermäßigung richtet sich nach der Höhe der Abgabeschuld, die bei Anwendung dieses Gesetzes auf die Veränderung der anderen Grundfläche entstanden wäre. § 2 Absatz 3 Satz 2 bzw. § 5 Satz 2 gilt entsprechend. § 7 Widerspruch und Anfechtungsklage gegen den Abgabenbescheid haben keine aufschiebende Wirkung. §8

(l) Das Aufkommen aus der Naturschutzabgabe ist nach Maßgabe des Landesrechts für Maßnahmen des Naturschutzes und der Landschaftspflege, insbesondere rur Zahlungen zu verwenden, die erforderlich sind, um

- rur Zwecke des Naturschutzes und der Landschaftspflege zu erwerben, - Grundstücke zum Zweck einer natur- und landschaftsgerechten Nutzung zu pachten, - einen im Interesse des Naturschutzes und der Landschaftspflege erfolgten freiwilligen Verzicht auf Veränderung oder wirtschaftliche Nutzung von schutzwUrdigen Biotopen und charakteristischen Landschaftsteilen zu entgelten, - wirtschaftliche Nachteile aus Nutzungsbeschränkungen im Interesse des Boden-, Grundwasser- und Naturschutzes und der Landschaftspflege angemessen auszugleichen, soweit dies gesetzlich vorgesehen ist,

Dieter Ewringmann und Kilian Bizer

128

- Maßnahmen zum Schutz, zur Erhaltung oder zur Wiederherstellung der Funktion von Böden oder erhaltenswerten Biotopen zu finanzieren. (2) Ausgleichs- und Ersatzmaßnahmen für Eingriffe in Natur und Landschaft im Sinne des § 8 BNatSchG dürfen aus dem Abgabenaufkommen nicht finanziert werden.

Anlage zu § 4

Der Abgabesatz beträgt für 1. bauliche Anlagen nach § 1 Abs. 3 mit Ausnahme der Abgrabungen DM/qm/Jahr

0,60-1,20

2. sonstige Maßnahmen nach § 1 Abs. 4 DM/qm/Jahr

0,10-0,20

3. Abgrabungen DM/cbm/Jahr

0,10-0,20

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Soweit Ausgleichs- und Ersatzrnaßnahmen des Verursachers nicht möglich oder untunlich sind.

Berlin

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Verwendung ftlr die anstelle des Verursachers durchgeftlhrte Maßnahme.

Finanzierung von Maßnahmen, durch die dem zerstörten Gut entsprechende Werte oder Funktionen hergestellt oder in ihrem Bestand gesichert werden. Der räumliehe Bezug zum Eingriffsoll berUcksichtigt werden.

Zweckbindung I Verwendung Weitere Einzelheiten regelt die AusgleichsabgabenVO.

Sonstiges

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RVO ftlr Eingriffe, Bemißt sich nach Dauer uns Schwere des Eingriffs so- Maßnahmen im betroffenen Nawie dem aus ihm erwachsenen Wert oder Vorteil oder turraum, nach Möglichkeit im be- bei denen Fläche, Materialentnahme nach den Kosten der unterbliebenen Ersatzmaßnahme. troffenen Kreis. Maßstab ftlr Dauer, Schwere, Wert und Vorteil sein können.

Durch RVO kann bestimmt werden, daß sich die Höhe Maßnahmen, die dem Naturschutz Öffentliche Köroder der Landespflege dienen. perschaften sind der Abgabe nach Schwere und Dauer des Eingriffs ausgenommen. bemißt. Die Abgabe kann einmalig oder laufend erhoben werden.

Verursacher kann keine Er- Kostenerstattung satzrnaßnahmen vomehmen; die Naturschutzbehörde ftlhrt sie auf Kosten des Verursachers durch.

Branden- Wenn Ersatzrnaßnahmen burg tatsächlich oder rechtlich nicht möglich sind.

Tarif

2-10 DM/cm Versiegelte Fläche Materialentnahme 0,5-1,5 DM/cm Baukosten 1-5% Die genaue Festsetzung des jeweiligen Satzes richtet sich nach Dauer und Schwere des Eingriffs, Wert und Vorteil ftlr den Verursacher. Bei besonders schweren Eingriffen können die Sätze verdoppelt werden

Bayern

BadenWenn ein Eingriff WUrttem- nicht ausgleichbar ist. berg

Voraussetzung für die Ab- Bemessungsgrundlage gabenzahlung

Anhang B: Abgabenregelungen in den Naturschutzgesetzen der Länder

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Niedersachsen

Zweckbindung I Verwendung

Zu den Einzelheite siehe Erlaß des HMUvom 17.05.1991.

Eingriff ist nicht oder nicht Abgabe in Höhe der ersparten Rekultivierungskosten. Zu Zwecken des Naturschutzes vollständig ausgleichbar Die Berechnung erfolgte erst nach der Differenz-. jetzt und der Landschaftspflege nach der Punktwertmethode. oder Naturschutzbehörde verzichtet auf den Ausgleich.

Kosten der Ersatzmaßnahmen. Verursacherv kann selbst nicht ftlr Ersatzmaßnahmen sorgen; das Land ftlhrt die Eratzmaßnahmen auf Kosten des Verursachers durch.

Verwendung ftlr die anstelle des Verursachers durchgeftlhrten Maßnahmen.

Maßnahmen des Naturschutzes und der Landschaftspflege im betroffenen Raum.

Durch RVO können Höhe und Verfahren bestimmt werden.

Durch RVO können Höhe und Verfahren bestimmt werden.

Sonstiges

Maßnahmen, die dem zerstörten Gut entsprechende Werte oder Funktionen herstellen oder sichern.

Grundsätzlich entspricht die Abgabe den Kosten, die der Verursacher ftlr Ersatzmaßnahmen aufwenden mUßte, ansonsten ist die Höhe nach Dauer, Schwere des Eingriffs, Wert und Vorteil ftlr den Verursacher zu bemessen. Maßstab daftlr können Fläche, Funktion der Fläche oder Materialentnahme sein.

Mecklen- Verursacher kann aus tatGeldbetrag in Höhe der nicht erfolgten Ersatzburg/Vor- sächlichen oder rechtlichen maßnahmen. pommern GrUnden keine Ersatzmaßnahmen vornehmen.

Hessen

Tarif

Verursacher kann die ErObergrenze bilden die Kosten, die der Verursacher ftlr Maßnahmen, die dem zerstörten satzmaßnahmen nicht selbst Ersatzmaßnahmen aufwenden mUßte. Gut entsprechende Werte oder durchftlhren oder sinnvolle Funktionen herstellen oder siErsatzmaßnahmen sind chern. nicht möglich.

Hamburg Verursacher kann die Ersatzmaßnahmen nicht selbst durchftlhren oder sinnvolle Ersatzmaßnahmen sind nicht möglich.

Bremen

Voraussetzung filr die Ab- Bemessungsgrundlage gabenzahlung

Fortsetzung Anhang B

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Tarif

Zweckbindung I Verwendung

Finanzierung von Maßnahmen zur Verbesserung und Sicherung des Naturhaushalts und des Landschaftsbildes; sachlicher und räumlicher Bezug zum nicht ausgleichbaren Eingriff soll bestehen.

Zu den Einzelheiten siehe die AusglVvom 24.01.1990.

Sonstiges

Ersatzrnaßnahmen sind nicht möglich.

Soweit der Eingriff nicht Die Höhe richtet sich nach Dauer und Schwere des voll ausgleichbar ist, hat der Eingriffs, dem Wert oder Vorteil filr den Verursacher Verursacher eine Abgabe zu sowie der wirtschaftlichen Zumutbarkeit. entrichten.

Saarland

Sachsen

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Zwecke des Naturschutzes und der Näheres regelt Landschaftspflege, mögl ichst mit RVO. räumlichem Bezug zum Eingriff. -----

1-2 DM/cm Maßnahmen, die dem Naturschutz Zu den EinzeIheiVersiegelte Fläche 0,2-0,5 DM/cm ten siehe AAVO oder der Landschaftspflege dieMaterialentnahme vom 09.03.1993. Umbauter Raum 0,5-1 DM/cm nen. Höhe richtet sich nach Dauer und Schwere des Eingriffs. Die Schwere ist bei der Berechnung der Abgabe insbesondere anhand beanspruchter Fläche, ihrer Wertigkeit oder der Materialentnahme zu berücksichtigen.

1-2 DM/cm RheinDie nach ausgleich und Er- Versiegelte Fläche 0,2-0,5 DM/cm land-Pfalz satz verbliebenen erhebMaterialentnahme Iichen Beeinträchtigungen. Umbauter Raum 0,5-1 DM/cm Höhe bemißt sich nach Dauer und Schwere des Eingriffs sowie nach Wert und Vorteil filr den Verursacher.

Bei Verpflichtung des Ver- Kosten der von der unteren Naturschutzbehörde durch- Durchfilhrung der ErsatzmaßNordursachers zur Ersatzmaßgefilhrten Maßnahme, höchstens die Kosten der nicht nahrne. rheinWestfalen nahme kann dieser altema- durchfiIhrbaren Ausgleichsmaßnahme. tiv einen Geldbetrag zur Durchfilhrung zahlen.

Voraussetzung rur die Ab- Bemessungsgrundlage gabenzahlung

Fortsetzung Anhang B

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