Introducción a la Unión Europea: un análisis desde la economía [4 ed.] 9788420688794, 8420688797

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Introducción a la Unión Europea: un análisis desde la economía

Rafael Muñoz de Bustillo Llorente Rafael Bonete Perales

Introducción a la Unión Europea: un análisis desde la economía Cuarta edición revisada y ampliada

Alianza Editorial

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Edición electrónica, 2014 www.alianzaeditorial.es

© Rafael Muñoz de Bustillo Llorente, Rafael Bonete Perales, 1997, 2000, 2002, 2009 © Alianza Editorial, S. A. Madrid, 2014 Juan Ignacio Luca de Tena, 15. 28027 Madrid ISBN: 978-84-206-8879-4 Edición en versión digital 2014

A David Anisi (1949-2008) In memoriam

Índice

Lista de cuadros y gráficos .......................................................................................................................

13

Prefacio .........................................................................................................................................................

17

1. La economía de mercado como economía abierta .....................................................................

21 21 23 30 33 38 41

1.1 1.2 1.3 1.4 1.5 1.6

Introducción .............................................................................................................................. Aproximación a las claves explicativas del comercio internacional......................................... El comportamiento histórico del comercio mundial: algunos datos significativos.................. Características del comercio internacional en la actualidad..................................................... Determinantes del crecimiento del comercio mundial ............................................................. Recapitulación...........................................................................................................................

2. Elementos de la teoría económica de la integración .................................................................. 2.1 2.2 2.3 2.4 2.5 2.6

Introducción .............................................................................................................................. Factores a favor y en contra de la integración económica........................................................ Evaluación económica de los procesos de integración: el mercado único europeo................. Lo que queda pendiente ............................................................................................................ Razones para la no integración: el caso de Noruega ................................................................ Recapitulación...........................................................................................................................

3. Aspectos históricos de la Europa comunitaria ............................................................................ 3.1 3.2 3.3 3.4 3.5

Antecedentes ............................................................................................................................. La integración sectorial............................................................................................................. Vuelta a la integración económica: la Comunidad Económica Europea.................................. Hacia la unión económica y monetaria y la UE ampliada ....................................................... Los desafíos inmediatos ............................................................................................................

43 43 46 53 60 62 64 65 65 67 68 70 73

10

Introducción a la Unión Europea: un análisis desde la economía La diversidad comunitaria: algunos datos sobre los 27 ............................................................ Recapitulación...........................................................................................................................

75 75

4. El marco institucional y jurídico de la UE ...................................................................................

79 79 81 81 83 86 88 89 89 90 91 91 92

3.6 3.7

4.1 4.2

4.3 4.4 4.5 4.6

Introducción .............................................................................................................................. El marco institucional de la UE ................................................................................................ 4.2.1 La Comisión Europea.................................................................................................... 4.2.2 El Consejo de Ministros................................................................................................ 4.2.3 El Parlamento Europeo ................................................................................................. 4.2.4 El Tribunal de Justicia................................................................................................... 4.2.5 El Tribunal de Cuentas.................................................................................................. 4.2.6 El Consejo Europeo ...................................................................................................... Órganos consultivos de la UE ................................................................................................... El Banco Europeo de Inversiones ............................................................................................. El procedimiento legislativo ordinario y los actos jurídicos de la UE ..................................... Recapitulación...........................................................................................................................

5. El presupuesto comunitario ............................................................................................................. 5.1 5.2 5.3 5.4 5.5 5.6 5.7

Introducción .............................................................................................................................. El ciclo y los principios presupuestarios .................................................................................. Peculiaridades del presupuesto comunitario ............................................................................. Los ingresos comunitarios ........................................................................................................ La estructura del gasto .............................................................................................................. El impacto redistributivo del presupuesto................................................................................. Recapitulación...........................................................................................................................

6. Las políticas comunes I: Política comercial común ................................................................... 6.1 6.2 6.3

Introducción .............................................................................................................................. La doble faceta de la política comercial común ....................................................................... Recapitulación...........................................................................................................................

7. Las políticas comunes II: Política agrícola común y la «Europa Azul» ................................. 7.1 7.2 7.3 7.4 7.5 7.6 7.7 7.8

7.9

Introducción .............................................................................................................................. Las razones de la PAC............................................................................................................... Evolución histórica.................................................................................................................... Efectos positivos y negativos de la PAC ................................................................................... ¿La última reforma de la PAC?................................................................................................. La PAC y los acuerdos agrarios de la Ronda Uruguay............................................................. El futuro de la PAC ................................................................................................................... La política común de pesca....................................................................................................... 7.8.1 Características del sector............................................................................................... 7.8.2 Contenido de la política común de pesca ..................................................................... Recapitulación...........................................................................................................................

8. La política de desarrollo regional .................................................................................................. 8.1 8.2 8.3 8.4

Introducción .............................................................................................................................. ¿Tiene sentido la existencia de una política de desarrollo regional?........................................ Las diferencias en niveles de renta entre las regiones comunitarias ........................................ El contenido de la política de desarrollo regional de la UE .....................................................

95 95 96 99 101 103 106 110 113 113 115 123 125 125 126 128 130 133 138 139 140 141 144 145 147 147 148 153 158

Índice

11 8.4.1 Evaluación ..................................................................................................................... Recapitulación...........................................................................................................................

166 167

9. La unión monetaria europea ...........................................................................................................

169 169 171 172 174 182 188 190 192 195 198 202 203 207

8.5

9.1 9.2 9.3 9.4 9.5 9.6

Introducción .............................................................................................................................. El sistema monetario europeo previo a la unión monetaria...................................................... Los problemas del sistema monetario europeo......................................................................... La unión monetaria: un análisis coste-beneficio ...................................................................... Los criterios de convergencia y el Pacto de Estabilidad y Crecimiento................................... La tercera fase de la unión monetaria ....................................................................................... 9.6.1 El Banco Central Europeo ............................................................................................ 9.6.2 La política de tipo de cambio........................................................................................ 9.6.3 Los nuevos Estados miembros, el SME-II y la unión monetaria ................................. 9.6.4 Algunas consideraciones sobre los costes para los ciudadanos de la transición al euro... 9.6.5 Consideraciones finales ................................................................................................ 9.7. Unión monetaria y fiscalidad.................................................................................................... 9.8. Recapitulación y reflexión final................................................................................................

10. Política social ..................................................................................................................................... 10.1 10.2 10.3 10.4 10.5 10.6 10.7

Introducción .............................................................................................................................. La política social en la UE........................................................................................................ Evolución de la política social de la UE................................................................................... Análisis de algunas intervenciones comunitarias en materia de política social ....................... El impacto social de la unión monetaria y la ampliación......................................................... El debate sobre política social más allá de las actuaciones comunitarias. Los retos de la política social en Europa ........................................................................................................... Recapitulación...........................................................................................................................

11. Mercado de trabajo y política de empleo ..................................................................................... 11.1 11.2 11.3

11.4

11.5

Introducción .............................................................................................................................. Las características del desempleo y del mercado de trabajo en la UE..................................... Interpretación de las causas del desempleo y las propuestas comunitarias de política de empleo ....................................................................................................................................... 11.3.1 La Estrategia Europea de Empleo............................................................................... La cuestión de la inmigración................................................................................................... 11.4.1 Algunos datos.............................................................................................................. 11.4.2 Inmigración intracomunitaria y ampliación................................................................ 11.4.3 Economía de la inmigración ....................................................................................... Recapitulación...........................................................................................................................

12. Otras actuaciones comunitarias: política de competencia, política medioambiental y ayuda al desarrollo ............................................................................................................................ 12.1 12.2 12.3

Introducción .............................................................................................................................. La política de defensa de la competencia ................................................................................. 12.2.1 Contenido básico......................................................................................................... La política medioambiental y energética .................................................................................. 12.3.1 Política energética ....................................................................................................... 12.3.2 Política medioambiental .............................................................................................. 12.3.2.1 Evolución histórica.....................................................................................

209 209 211 220 230 234 239 249 251 251 255 267 278 291 291 292 295 296

299 299 301 303 309 309 313 316

12

Introducción a la Unión Europea: un análisis desde la economía 12.3.2.2 El VI Programa (2002-2012) ..................................................................... 12.3.2.3 La UE y el cambio climático ..................................................................... La política de cooperación y ayuda al desarrollo de la Unión Europea................................... 12.4.1 La cooperación y ayuda al desarrollo en los tratados................................................. 12.4.2 Los instrumentos comunitarios de ayuda y cooperación al desarrollo....................... Recapitulación...........................................................................................................................

318 319 322 323 325 330

Notas ..............................................................................................................................................................

331

Referencias bibliográficas .........................................................................................................................

365

Bibliografía de ampliación ........................................................................................................................

379

12.4

12.5

Lista de cuadros y gráficos

Cuadros 1.1 1.2 1.3 1.4 1.5 1.6 1.7 1.8 2.1 2.2 2.3 2.4 2.5 2.6 2.7 3.1 4.1 4.2 4.3 5.1 5.2

Dotación relativa de factores: UE-15, Norteamérica, y Australia y Nueva Zelanda .......... Comportamiento del comercio mundial, 1820-2005 (tasa de crecimiento anual acumulativa del volumen de exportaciones) .......................................................................................... Tasa de apertura de bienes, 1913-2008 ....................................................................................... Exportaciones de mercancías respecto a la producción de mercancías (%) ........................ Exportaciones mundiales por regiones (2006) (%) .................................................................. Principales países exportadores e importadores (2006)........................................................... Comercio intraindustrial en la OCDE ......................................................................................... Evolución de la protección arancelaria media (%) ................................................................... Principales acuerdos de integración económica ........................................................................ Niveles de integración económica ............................................................................................... Comercio extracomunitario de la UE-15 y UE-27 (% sobre el total) ................................... Estimación de los beneficios asociados a la eliminación de barreras interiores en la CE (% del PIB de la CE-7) .................................................................................................................. Evolución de la concentración industrial en la UE .................................................................. Índice de precios relativos (PPA), UE 2006 ............................................................................... Argumentos explicativos del voto negativo a la integración de Noruega en la UE (% de todos los argumentos dados) ......................................................................................................... Diversidad de los Estados de la UE: algunos indicadores relevantes .................................... Distribución de votos en el Consejo según el Tratado de Niza y bajo el supuesto de proporcionalidad una vez culminada la adhesión de los 12 países candidatos .................... Composición del Parlamento Europeo (período 2004-2009) ................................................. Grupos parlamentarios (período 2004-2009) ............................................................................ Marco financiero 2007-2013 ........................................................................................................ Importancia de los ingresos comunitarios de 1985 a 2007 (%) .............................................

26 30 31 32 34 37 38 39 44 45 47 54 57 59 63 76 85 87 88 100 101

14 5.3 5.4 5.5 6.1 6.2 6.3 7.1 7.2 7.3 8.1 8.2 8.3 8.4 8.5 9.1 9.2 9.3 9.4 9.5 10.1 10.2 10.3 10.4 10.5 10.6 10.7 11.1 11.2 11.3 11.4 11.5 11.6 11.7 12.1 12.2 12.3 12.4 12.5 12.6 12.7

Introducción a la Unión Europea: un análisis desde la economía Desglose de los gastos comunitarios de 1975 a 2006 (%) ...................................................... Desglose (%) de los gastos comunitarios (2007-2008, 2013) según rúbricas del marco financiero 2007-2013 ..................................................................................................................... Contribución neta por Estado miembro (UE-15), 2000 y 2005 ............................................. Comercio intracomunitario como % del comercio total en 2004 (UE-25) .......................... Distribución geográfica (%) del comercio exterior de bienes de la UE (2006) .................. Importancia de la UE, EEUU, China, Japón y Canadá en el comercio de bienes (2005).. Importancia de la ayuda a la agricultura sobre los ingresos de los agricultores (%), 1986-1988 y 2004-2006 ................................................................................................................ Importancia presupuestaria del primer y segundo pilar de la PAC, en millones de euros a precios constantes de 2004 ........................................................................................................ Importancia del sector pesquero en la UE-27 y Noruega e Islandia (2006) ........................ Principales indicadores económicos de las regiones españolas y las regiones más pobres y más ricas del resto de los Estados miembros (NUTS 2) .............................................. Población en regiones según nivel de renta (NUTS 3), 2005, PIB UE-27 = 100 ................ Objetivos, fondos e instrumentos estructurales ......................................................................... Asignación aproximativa de los recursos presupuestarios de la política de desarrollo regional durante el período 2007-2013 (millones de euros a precios corrientes) ................... Desglose por sectores de los préstamos concedidos por el BEI para el desarrollo regional. Año 2006 (millones de euros) ............................................................................................... Papel del euro en el sistema internacional ................................................................................. Recesiones y déficit público en la UE-15, 1970-2006............................................................. Posición con respecto a los criterios de convergencia de los países de la UE que no pertenecen a la UME ........................................................................................................................... Opinión de los ciudadanos de la eurozona sobre las ventajas y desventajas del euro (2006). Diferencias de tipos impositivos en la UE, 2007 ...................................................................... Gasto social por habitante, euros en PPA, 2005 ........................................................................ Composición del gasto social público (como % del gasto social y del PIB). UE-27, 2005.. Población receptora de transferencias sociales como principal fuente de renta e impacto sobre la tasa de pobreza ............................................................................................................ Participación ajustada de la masa salarial en el PIB cf. ........................................................... Indicadores de desigualdad de género. UE-27, Estados Unidos y Japón ............................. Descomposición de las diferencias en PIB per cápita con respecto a EEUU de los países de la UE-15, Noruega, Suiza y Japón (2002) ...................................................................... Tasa de dependencia demográfica (población 65 y + / población 15-64). UE-27 (%) ...... Tasas de desempleo y de actividad en la UE-27 ....................................................................... Algunas características de los mercados de trabajo de la UE-27 ........................................... Niveles relativos de productividad, 1960-2006, EEUU = 100 ................................................ Indicadores de uso de las tecnologías de la información y comunicaciones ....................... Elementos institucionales y procesos de la Estrategia de Empleo Comunitaria ................. Restricciones a la movilidad laboral a los trabajadores de los países de la ampliación ..... Utilización de prestaciones sociales por parte de inmigrantes en distintos países ............. Distribución de competencias en la UE ...................................................................................... Importancia relativa de las ayudas estatales en la UE .............................................................. Ayuda estatal (%) según objetivos horizontales y sectoriales (2002-2006) ......................... Indicadores de calidad medioambiental ..................................................................................... Índice de emisiones de gases efectos invernadero y objetivo ................................................. Ayuda oficial al desarrollo, AOD (2007) ................................................................................... Decisiones de financiación para la ayuda humanitaria por regiones (2007) ......................

104 105 107 114 114 115 127 135 143 154 156 161 163 165 175 186 197 201 205 213 216 217 222 231 242 245 252 258 273 282 287 294 296 300 307 309 314 321 326 328

Índice de cuadros y gráficos

15 Gráficos

1.1 1.2 1.3 1.4 2.1 2.2 2.3 3.1 4.1 5.1 5.2 8.1 8.2 8.3 9.1 9.2 9.3

Índice de apertura en bienes y servicios (2008): UE, Japón y EEUU................................... Coeficiente de retención de ahorro ............................................................................................. Participación en el comercio mundial (exportaciones) según región .................................... Índice de costes de transporte y comunicaciones ..................................................................... Posibles sendas de crecimiento tras la creación de un mercado único .................................. Convergencia de precios en la UE ............................................................................................... Estructura productiva de la UE, EEUU y España .................................................................... Aumento de PIB, población y superficie (%) en las últimas tres ampliaciones ................. El procedimiento legislativo ordinario ........................................................................................ PIB pc PPA y contribución neta como % de la RNB, UE-27, 2006 ...................................... Evolución del saldo financiero de España con la UE (% PIB) .............................................. Convergencia sigma en España, Estados Unidos, Japón y la UE-15 .................................... Dispersión de PIB pc regional (NUTS 3) en la UE, 2004 ....................................................... Evolución del PIB per cápita (PPA) en los «países de cohesión». UE-15 = 100 ................ Tipo de cambio medio anual de la peseta con respecto al dólar y al marco alemán .......... Convergencia en tipo de interés (1990-2007) ............................................................................ Combinaciones de divergencia económica y flexibilidad laboral que determinan una unión monetaria óptima ................................................................................................................. 9.4 El Sistema Europeo de Bancos Centrales (SEBC), el Banco Central Europeo (BCE) y sus órganos de gobierno ................................................................................................................ 9.5 Tipo de cambio dólar-euro (1999-2008)..................................................................................... 9.6 Tipo de cambio histórico del dólar con respecto al euro (1960-2007).................................. 9.7 Criterios alternativos de límite de inflación para los países candidatos a la UME ............. 9.8 Inflación percibida e inflación registrada. España 1997-2008 ............................................... 9.9 Distribución de la presión fiscal por categoría de base imposible (2005)............................ 10.1 Gasto social y en educación como % del PIB. UE, 2005 ........................................................ 10.2 Gasto relativo en protección social y nivel de renta (2005) .................................................... 10.3 Gasto social y tasa de pobreza...................................................................................................... 10.4 Participación del FSE en el presupuesto comunitario (%) ...................................................... 10.5 Coste laboral por hora, UE-27 = 100, 2005 ............................................................................... 10.6 Estructura del coste laboral (2006) .............................................................................................. 10.7 Tasa de actividad y gasto social público (2003) ........................................................................ 11.1a Tasas de desempleo en la UE-15 y EEUU (1960-2007).......................................................... 11.1b Diferencia en tasas de desempleo: UE-15 - EEUU .................................................................. 11.2 Tasa de actividad femenina y trabajo a tiempo parcial, TP, UE-15, 2007 ............................ 11.3 Índice de regulación laboral y gasto social ................................................................................ 11.4 Tasa de cobertura del comercio exterior según tipo de bienes (2005) .................................. 11.5 Evolución del empleo y del PIB en España, Francia, Alemania y Estados Unidos ........... 11.6 Índice de regulación laboral y tasa de desempleo ..................................................................... 11.7 Gasto en políticas activas de mercado de trabajo (% total políticas de empleo). UE-27, 2007 ................................................................................................................................................... 11.8 Gasto en I+D como % del PIB: UE, Estados Unidos, Suecia y España. 1981-2005 ......... 11.9 El triángulo dorado danés.............................................................................................................. 11.10 Movilidad espacial laboral (anual) (% de la población potencialmente activa) .................. 12.1 Resultados de las actuaciones de la UE en materia de control de fusiones: 1990-2007 ... 12.2 Oferta primaria de energía, UE-27, 2006 ...................................................................................

31 33 35 41 55 58 61 72 92 109 110 150 157 165 170 176 181 191 193 194 198 202 204 212 214 218 224 236 239 243 254 254 262 266 268 270 275 279 281 289 293 305 310

Prefacio

Cuando se han cumplido más de dos décadas de la incorporación de España a la Unión Europea, UE, los asuntos comunitarios se han convertido en uno de los polos sobre los que gravita parte importante de la atención de la opinión pública. Por otra parte, el carácter abierto del proyecto europeo, y por lo tanto cambiante con el paso del tiempo, tanto por la entrada de nuevos países, de los seis miembros fundadores a los 27 de la actualidad, como por la ampliación de los campos de actuación comunitarios, garantiza que la realidad comunitaria esté continuamente en proceso de redefinición, algo de lo que el tormentoso proceso de ratificación del Tratado de Lisboa no sería sino una de sus últimas manifestaciones. En este contexto, el libro que presentamos a continuación, ahora en su cuarta edición, revisada y aumentada, tiene como objetivo ofrecer al lector una visión del funcionamiento de la Unión Europea desde una perspectiva económica, con el propósito de facilitar tanto las claves explicativas de sus actuaciones como las razones que hay detrás de su relativo fracaso, o, más rigurosamente, su falta de implicación en otros frentes, como pueda ser la política social o la política de empleo. Como tal, el libro no pretende realizar un seguimiento exhaustivo de todas las actuaciones comunitarias, algo para lo cual el lector interesado cuenta con excelentes publicaciones, sino que voluntariamente se hace un esfuerzo por abordar de forma asequible, pero rigurosa, el porqué y el cómo de las actuaciones comunitarias, desde una perspectiva que pretende trascender a la descripción de las mismas. En la medida en que la Comunidad Europea nace con el objetivo de aumentar la intensidad de los flujos comerciales entre los países miembros, el primero de los capítulos de este trabajo se dedica a analizar cuáles son los factores que explican la vocación de apertura que tienen las economías de mercado. En el mismo se introduce al lector en las explicaciones

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Introducción a la Unión Europea: un análisis desde la economía

que desde la Economía se dan del fenómeno del comercio internacional, así como sus características y su evolución más reciente. Dentro de este mismo espíritu, en el capítulo 2 se aborda el estudio de las ventajas e inconvenientes de los procesos de integración económica, de los que la UE sería su exponente más brillante, para terminar comentando las dificultades a las que se enfrenta la teoría económica en el momento de ofrecer una evaluación empírica definitiva de los procesos de integración vigentes. Los capítulos 3, 4 y 5, dedicados a la historia de la UE, a las instituciones comunitarias, y al presupuesto, abren un segundo bloque temático, de carácter instrumental, con el que se pretende situar históricamente el proceso de integración europeo y dotar al lector de los conocimientos necesarios para entender lo esencial del proceso de toma de decisiones dentro de la UE y su posterior desarrollo. Simultáneamente la revisión del presupuesto permitirá conocer cuáles son las actividades que tienen una importancia mayor en términos de gastos. Junto a ello se efectúa una primera aproximación a las distintas posiciones que los Estados miembros tienen tanto en lo que se refiere a su contribución a la financiación comunitaria como en lo relativo a los beneficios directos monetarios que obtienen de su pertenencia a la UE. Una vez familiarizados con estos elementos básicos del funcionamiento comunitario, los capítulos 6 al 8 se dedican al estudio de las principales políticas comunes (comercial, agrícola y pesca) y la política de desarrollo regional, una actividad comunitaria que, sin merecer el estatus de «política común», tiene una importancia creciente a la hora de entender el quehacer comunitario. Los capítulos 9, 10 y 11 tienen como nexo de unión el estar relacionados con lo que podríamos denominar los aspectos macroeconómicos de la UE. Así, el capítulo 9 trata el funcionamiento de la Unión Monetaria, estudiando las luces y sombras del último gran avance de integración económica protagonizado por la UE, mientras que el capítulo 10 repasa las razones existentes detrás de la relativamente escasa presencia comunitaria en la órbita de la política social, un área que según todos los pronósticos tendrá una importancia creciente en el marco de la Unión Monetaria. Por último, el capítulo 11 analiza cuáles son las características del creciente desempleo padecido por la UE y la diversidad de experiencias, también en este campo, de los Estados miembros, para debatir con posterioridad si existen elementos comunes a los mercados de trabajo de los países que integran la UE que nos permitan hablar de la existencia de un mercado de trabajo europeo. Con este marco de referencia, la segunda parte del capítulo se dedica a analizar la perspectiva de la Comisión de la UE sobre las causas del desempleo, así como sus propuestas de actuación, que habrían cobrado en la última década un protagonismo hasta ahora desconocido gracias a la Cumbre del Empleo de Luxemburgo y la coordinación que a raíz de la misma realizan los países de la UE de sus políticas de empleo. Una vez estudiadas las principales actuaciones de la UE, el último de los capítulos tiene como finalidad poner de manifiesto que éstas no se agotan en los campos antes tratados, extendiéndose a otras múltiples facetas de la vida económica y social de los países miembros. Entre esas áreas, y a modo de ejemplo, se han elegido la política de competencia, la política de energía y medio ambiente y la política de cooperación al desarrollo. Por último, conscientes del nivel necesariamente introductorio del análisis desarrollado, hemos querido incorporar, a modo de apéndice, una brevísima selección de bibliografía de ampliación que facilite al lector interesado profundizar en los distintos temas abordados en

Prefacio

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el mismo, junto con las direcciones de Internet más útiles para el seguimiento del quehacer comunitario. Para acabar esta introducción queremos hacer nuestras las conocidas palabras de John Donne (1572-1631): «Ningún hombre es una isla, encerrado en sí mismo», algo especialmente válido cuando de lo que se trata es de intentar sistematizar y transmitir conocimientos. Conste, pues, nuestro agradecimiento para todos aquellos especialistas en la UE cuyo trabajo ha facilitado nuestra labor.

1.

1.1

La economía de mercado como economía abierta

Introducción

Como paso previo al estudio de la Unión Europea, ejemplo actual más relevante de un proceso de integración económica en marcha, dedicaremos este primer capítulo a repasar cuáles son los factores inherentes al funcionamiento de las economías de mercado que explican su vocación de apertura al exterior como condición necesaria, al menos a largo plazo, para el desarrollo económico. Para ello basta con identificar el estatus del sistema económico que antecede a la consolidación del capitalismo, el feudalismo, en lo que se refiere a las relaciones económicas de las distintas zonas o feudos, ya que en la mayor parte de los casos no se puede hablar de países en su concepción de Estado-nación actual. Dos son las características que sobresalen. En primer lugar, la marginalidad de las relaciones económicas que cada «zona» mantenía con el exterior, y en segundo lugar, y asociado a lo anterior, la autosuficiencia económica de las mismas. Obviamente, y desde el momento en que existían bienes —y servicios— que no estaban disponibles de forma natural en cada núcleo de población, tanto por razones de índole natural (sal o especias, por ejemplo) como económicas (cirujanos-barberos, por ejemplo), el comercio estuvo presente en la Europa feudal incluso en los siglos más oscuros de la misma tras el hundimiento del orden comercial establecido en el Mediterráneo romano. Sin embargo, este comercio tenía la característica, en la mayoría de los casos, de ser una actividad extraordinaria, anormal a la vida rutinaria de las comunidades —accidental, en terminología de Pirenne (1939) 1—, como refleja, por ejemplo, la primitiva acepción de la feria como fiesta, que llega incluso a dar lugar a la prohibición promulgada por Carlomagno de que los siervos de sus dominios vagaran por los mercados, lo que indicaría, en opinión de este autor, «que iban a ellos más bien

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Introducción a la Unión Europea: un análisis desde la economía

por diversión que por afán de ganar dinero» (p. 15), y en gran parte asociada a bienes de lujo o suntuario 2. La ausencia de comercio y la autosuficiencia obviamente son características complementarias del orden económico feudal, en el sentido de que la imposibilidad de comerciar exige la cobertura interna de todas las necesidades económicas mediante su producción en la zona donde se van a consumir. Simultáneamente, la ausencia de posibilidades de dar salida a la posible producción excedentaria, una vez cubiertas las necesidades locales, desincentiva cualquier proceso de generación de excedente. No es de extrañar, por lo tanto, que el éxito económico del Renacimiento esté asociado con el éxito de determinadas ciudades en sus aventuras comerciales: Venecia, las ciudades hanseáticas, etc. De igual forma, tampoco es de extrañar que Gran Bretaña fuera a mediados del siglo XVIII, esto es, en la época a partir de la que se ha fechado históricamente lo que se ha venido a conocer como «Revolución Industrial», una potencia comercial sin parangón, en la cual, tras la agricultura, la segunda actividad que absorbía mayor cantidad de mano de obra era el comercio marítimo. En esta misma época encontramos también la primera, y todavía plenamente vigente, explicación teórica del nexo entre comercio, y por lo tanto tamaño del mercado, y el éxito económico. Nos referimos a la Investigación sobre la naturaleza y causas de la riqueza de las naciones, de Adam Smith, publicada en 1776. Para Smith, la capacidad de producir a partir de unos determinados recursos venía determinada por la intensidad con la que se aplicara en la producción de los distintos bienes los principios de la división del trabajo, que suponía descomponer las distintas actividades necesarias para producir un bien en tantas tareas sencillas como fuera posible. Actuando de esta forma se conseguía una mejora de la productividad por tres vías complementarias. En primer lugar, por la reducción de los tiempos muertos entre actividad y actividad. En segundo lugar, por la mejora en la destreza productiva de los trabajadores como resultado de su concentración en una sola tarea. Por último, por la mayor facilidad para la introducción de nueva maquinaria asociada a la simplificación de las tareas a realizar en las distintas etapas del proceso productivo. Pero de la misma manera que el crecimiento de la productividad —fuente principal del crecimiento económico para la mayor parte de economías 3— dependía, para Smith, de la división del trabajo, ésta tenía su límite natural en el tamaño del mercado, en la medida en que, cuanto mayor fuera éste, mayores serían las posibilidades de que una persona pudiera trabajar, garantizando simultáneamente su subsistencia, en la realización de una tarea minúscula, tal y como se derivaba del principio de división del trabajo. En definitiva, cuanto mayor sea el ámbito del mercado para el que se produzca determinado bien, mayores serán también las posibilidades de especialización productiva de los trabajadores del mismo. Esta lógica económica es la que explica que el paso previo para la puesta en marcha de procesos de crecimiento económico de cierta intensidad sea siempre la creación y consolidación de un mercado suficientemente amplio, proceso que históricamente viene acompañado por la creación de los Estados-naciones y la simultánea aparición de los mercados nacionales, en donde la existencia de una moneda común y una regulación única va acompañada por una política de mejora de las comunicaciones internas que posibilite en la práctica el funcionamiento de ese mercado interno. No es así de extrañar que la prontitud o tardanza de los procesos de despegue económico en los distintos países de Europa esté fuertemente asociada con la capacidad de los mismos de crear y mantener un mercado na-

1. La economía de mercado como economía abierta

23

cional de suficiente tamaño, esto es, un único espacio económico que posibilite la especialización productiva asociada a la división del trabajo. Así, por ejemplo, en España no se consigue la plena unificación monetaria hasta la reforma de 1868, que instaura la peseta como unidad monetaria, culminando así un proceso de reforma monetaria que pretendía poner orden en los distintos sistemas monetarios —ninguno de ellos decimal— que coexistían en las distintas regiones del país a comienzos del siglo XIX. Simultáneamente, la fuerte, aunque poco eficiente, inversión en ferrocarriles que se produce tras la promulgación de la Ley de Ferrocarriles de 1855 intenta, con desigual fortuna, romper las barreras geográficas al comercio existentes en este país que dificultaban enormemente la creación de un mercado nacional 4. Por último, hasta la primera mitad del siglo XIX no se lleva a cabo la eliminación plena de los distintos aranceles interiores vigentes (el último, el del País Vasco, fue abolido en 1841), portazgos, pontazgos, etc. Factores todos ellos que sin duda retrasaron el proceso de industrialización en nuestro país. Como hemos visto, la creación de un mercado interior aparece como condición necesaria del crecimiento económico, pero con éste, inevitablemente, llegará un momento en el que el propio, y otrora vasto, mercado interior empiece a limitar y estrangular las posibilidades de crecimiento de la productividad. En especial si el cambio técnico está sesgado en favor de tecnologías de producción en masa sujetas a economías de escala (esto es, un crecimiento de los costes menos que proporcional al crecimiento de la producción), que no es sino la forma moderna de referirse a los efectos beneficiosos sobre la productividad de la división del trabajo. Lo que hará a la vez natural y necesario que las empresas —respaldadas por sus respectivos países— se vuelvan hacia el sector exterior, de forma que la opción por los mercados internacionales sería, en este contexto, la vía para superar las restricciones impuestas por el ahora ya limitado mercado interno.

1.2

Aproximación a las claves explicativas del comercio internacional

Hasta el momento hemos explicado la vocación abierta de la economía capitalista, haciendo referencia al papel de la división del trabajo y el tamaño de mercado en el crecimiento de la productividad, y por lo tanto en el desenvolvimiento económico de las naciones, lo que significaría que en última instancia el motor del comercio estaría en causas tecnológicas. Sin embargo, la explicación clásica del comercio internacional 5 se basa en dos factores distintos: el concepto de ventaja absoluta y el concepto de ventaja comparativa. Pudiéndose decir que, aunque han pasado alrededor de doscientos años desde su formulación, ya que el concepto de ventaja absoluta se debe a Adam Smith (1776), mientras que el segundo aparece por primera vez en la obra de David Ricardo (1817), la teoría moderna del comercio internacional ha cambiado muy poco con respecto a su primitiva formulación 6. El principio de la ventaja absoluta como rector del comercio internacional se limita a enunciar una reflexión de sentido común: si dos países distintos acogen dentro de sus fronteras a empresas que producen dos bienes también distintos, pero por las razones que sean —las condiciones geográficas y climáticas, por ejemplo— uno de los países, llamémosle X, produce de forma mucho más eficiente un bien, llamémosle A, y el otro, Y, produce más eficientemente el otro bien, B, entonces los dos países se beneficiarán si se limitan a

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Introducción a la Unión Europea: un análisis desde la economía

producir tan sólo el bien que producen más eficientemente, consiguiendo el otro bien mediante el comercio internacional con el otro país. Cuando España exporta naranjas a Noruega e importa salmón ahumado de este país, ambos países no están sino aprovechando sus respectivas ventajas absolutas en la producción de tales bienes. Las ventajas absolutas explican así la mayor parte del comercio de las grandes rutas comerciales del pasado, como la ruta de la seda, por ejemplo, y todavía una parte importante del comercio internacional —como el comercio de productos energéticos— se rige por el principio de la ventaja absoluta. Sin embargo, la posibilidad de alcanzar mejoras en el bienestar (esto es, incrementos de la cantidad de bienes y servicios disponibles) mediante el comercio internacional no se limita a la señalada por esta teoría, siendo el segundo de los principios explicativos de las bondades del comercio mucho menos intuitivo que el primero, ya que la teoría de la ventaja comparativa (TVC) viene a decir que dos países se pueden beneficiar del comercio internacional aunque uno de ellos sea menos eficiente que el otro en la producción de todos los bienes. La razón de esta aparente incongruencia está en que el país que produce los dos bienes menos eficientemente muy probablemente fabricará uno de los dos «menos mal» que el otro. De igual forma que muy probablemente el país que muestra mayor eficiencia en la producción de ambos bienes fabricará uno de ellos mucho más eficientemente que el otro, con lo que los dos países ganarán si concentran sus esfuerzos productivos precisamente en la producción del bien que fabrican «menos mal» y «mucho mejor», respectivamente. La argumentación anterior gana en claridad si se hace uso del concepto de coste de oportunidad. Por coste de oportunidad se entiende lo que se sacrifica, esto es, lo que se deja de hacer o se deja de tener como resultado de hacer o tener otra cosa. Así, el coste de oportunidad de leer estas páginas es el no estar disfrutando de una buena novela o un paseo agradable, o un sueño reparador, etc. En un mundo de recursos dados, el coste de oportunidad de producir el bien A es que se están utilizando n horas de trabajo/hombre, m horas de trabajo/máquina y determinada cantidad de recursos naturales (p. ej., energía), que por lo tanto no se podrán utilizar en la producción del bien B. Pues bien, lo que los distintos países se tienen que preguntar es cuál es el coste de oportunidad de producir un bien (siempre en términos del otro bien), independientemente de la cantidad de recursos que tengan que utilizar en la producción de uno u otro bien, de forma que si el coste de oportunidad es distinto entre los países, entonces habrá lugar para el comercio exterior. Veámoslo con un ejemplo. Imaginemos que el país X utiliza 10 unidades de recursos para producir el bien A y tan sólo 5 para producir una unidad del bien B, de lo que se deduce que el coste de oportunidad de cada unidad de A son dos unidades de B. Mientras que por cada unidad de B que se opte por producir la producción de A caerá en 0,5 unidades, ése será su coste de oportunidad. Alternativamente, en el país Y producir una unidad del bien A exige 12 unidades de recursos, mientras que producir una unidad del bien B exige 8 unidades de recursos. Como se puede ver, Y, por cualesquiera razones, es menos eficiente en la producción de ambos bienes; sin embargo, mientras que en la producción del bien A sólo emplea un 20% más de recursos por unidad que el país X, en la producción del bien B emplea un 60% más que el país X, con lo que según la TVC tendría sentido que el país Y concentrara sus esfuerzos en la producción de A. De hecho, por cada unidad de A que se produce en el país Y se deja de producir 1,5 unidades de B, mientras que en el país X por una unidad de A se estaría dis-

1. La economía de mercado como economía abierta

25

puesto a ofrecer hasta 2 unidades de B, con lo que a un «precio» de digamos 1,75 unidades de B por cada unidad de A ambos países mejorarían su posición si el país Y se dedicara en exclusiva a la producción de dicho bien. Pero para que haya comercio entre dos países ambos tienen que tener algo que vender deseado por el otro 7, pudiéndose comprobar cómo en este ejemplo al país X le conviene especializarse en aquello que produce no sólo mejor, sino mucho mejor que el país Y, que en este caso es el bien B, ya que por cada unidad de B que deja de producir sólo consigue en su país 0,5 unidad de A, mientras que lejos de sacrificar la producción de una unidad de B para conseguir 0,5 de A, si lleva esa unidad de B al país Y podrá obtener hasta 0,66 unidades de A, esto es, hasta un tercio más. Aunque la TVC, con las lógicas sofisticaciones analíticas desarrolladas con el paso de los años y la introducción de elementos ausentes en nuestro ejemplo, pero presentes en el mundo real, como costes de transportes, etc., sigue siendo el núcleo central de la teoría del comercio internacional, merece la pena detenernos en dos aportaciones posteriores. La primera de las ampliaciones es producto de la existencia de una pregunta no resuelta por la TVC, referida a la causa última de las diferencias en coste de oportunidad entre los bienes en los distintos países, mientras que la segunda ampliación es el fruto de la constatación, al menos en las últimas cuatro décadas, de que los flujos comerciales existentes en el mundo no seguían los patrones esperables según la TVC y posteriores ampliaciones. Veámoslas. El teorema de Heckscher-Ohlin, H-O, desarrollado por los economistas suecos Eli Heckscher (1919) y Bertil Ohlin (1933), responde a la pregunta arriba formulada, señalando que, siempre que se cumplan determinados supuestos 8, las ventajas comparativas de cada país responderán a la existencia de distintas dotaciones de factor capital y factor trabajo en los diferentes países. De forma que, en términos generales, los países menos desarrollados que normalmente tienen una mayor dotación de factor trabajo —y por lo tanto un menor coste de éste— mostrarán ventajas comparativas en la producción de bienes intensivos en mano de obra, mientras que los países desarrollados con una mayor dotación de capital disfrutarán de ventajas comparativas en la producción de bienes intensivos en capital. En el cuadro 1.1, donde se recogen estimaciones de la dotación de distintos factores productivos para los Estados miembros de la UE-15, Norteamérica, Australia y Nueva Zelanda, se puede observar las fuertes diferencias existentes entre los mismos, de lo que según el teorema de H-O se deducirían costes de oportunidad distintos y por lo tanto oportunidades de comercio exterior. Los indicadores del cuadro recogen la participación del país en el volumen total del factor correspondiente al total de países incluidos en el cuadro dividido por la participación del país en el PIB agregado expresado en porcentajes. De esta forma, valores superiores a 100 significa que ese país tiene una dotación de ese factor superior al peso de su PIB en el PIB agregado; por el contrario, valores inferiores a 100 indicaría una menor presencia relativa del factor en cuestión. Como corolario de este teorema, también se puede demostrar formalmente (de lo que se encargó el premio Nobel de economía Paul Samuelson en 1948) que, de garantizarse determinadas condiciones, el comercio internacional entre países con distinta dotación de factores pondrá en marcha un proceso de igualación progresiva del precio de éstos. En términos muy simples, este proceso se explicaría porque el aumento de demanda de bienes intensivos en capital provocado por el comercio internacional en aquellos países con mayor dotación relativa de capital (menor precio relativo del mismo) generará un progresivo aumento

26

Introducción a la Unión Europea: un análisis desde la economía

Cuadro 1.1 Dotación relativa de factores: UE-15, Norteamérica y Australia y Nueva Zelanda Trabajo según nivel educativo

Tierra cultivable

Capital

Alto

Medio

Bajo

Alemania Austria Bélgica Dinamarca España Francia Finlandia Grecia Irlanda Italia Japón Países Bajos Portugal Reino Unido Suecia

146 11 99 114 89 101 144 114 77 88 139 89 61 68 119

42 38 49 94 45 51 67 59 58 35 112 62 40 62 78

132 134 107 91 197 143 149 284 186 149 193 67 392 123 88

194 142 133 131 222 164 153 300 157 163 129 104 423 150 113

25 47 19 111 167 75 107 176 90 51 8 14 133 27 69

EEUU Canadá

81 107

147 75

41 58

24 41

128 311

Australia Nueva Zelanda

107 112

89 184

122 59

81 123

614 33

NOTA:

El valor para cada factor y país es el resultado de dividir el peso del factor en el total (para los países contemplados y Noruega) por el peso del PIB del país en el PIB total. FUENTE:

Reeve (2006).

del precio de éste, mientras que el aumento de la demanda de bienes intensivos en mano de obra fabricados en los países con mayor dotación relativa de trabajo (normalmente países menos desarrollados) provocará un aumento de los salarios hasta converger con los existentes en los países más desarrollados (con ventaja comparativa, por lo tanto, en bienes intensivos de capital). En definitiva, la teoría de H-O explicaría tanto el porqué de la existencia de determinadas ventajas comparativas en los distintos países como la «provisionalidad» de las diferencias en la remuneración de los factores entre países 9. El impacto del comercio sobre la remuneración de los factores explicaría así, para algunos estudiosos del mercado de trabajo, al menos parte del creciente aumento de las diferencias salariales experimentado desde hace tres décadas en la mayoría de los países industrializados. De hecho, el aumento del comercio con los países menos desarrollados (fundamentalmente en bienes in-

1. La economía de mercado como economía abierta

27

tensivos en mano de obra poco cualificada) provocaría una reducción de la demanda de este tipo de trabajadores en los países desarrollados 10. Cabe plantearse, antes de proseguir con nuestro repaso, hasta qué punto la TVC y la teoría de H-O se han visto contrastadas en la realidad. En lo que se refiere a la TVC, existe evidencia, como la aportada por Balassa (1963) referida al comercio entre Gran Bretaña y Estados Unidos, en donde se muestra que: 1) el comercio existe aun en presencia de desventajas absolutas, que en este caso se manifestaban en una productividad media en Estados Unidos el doble de la de Gran Bretaña; 2) la especialización productiva de cada país corresponde, grosso modo, con aquella que aprovecha las ventajas comparativas del país. Lo que se refleja en que aquellos sectores de Gran Bretaña en los cuales las diferencias en productividad eran menores coincidían precisamente con los sectores de mayor intensidad exportadora. En lo que se refiere al análisis de H-O, los resultados son menos concluyentes, como pone de manifiesto la conocida paradoja de Leontief, que hace referencia a un estudio realizado por Wassily Leontief (1906-1999) en los años cincuenta, en el cual, tras analizar los flujos comerciales de Estados Unidos, se llega a la conclusión de que este país exportaba bienes intensivos en mano de obra e importaba bienes intensivos en capital, al contrario de lo que se derivaría del cumplimiento del teorema de H-O, aunque con posterioridad se intentará explicar esta paradoja haciendo referencia a la intensidad de capital humano incorporado en la mano de obra americana. Estudios posteriores, como el realizado por Bowen et al. (1987) sobre 27 países y teniendo en cuenta 12 distintos factores productivos, sólo confirman el resultado previsto (esto es, el que se derivaría de la aplicación del teorema y la dotación de factores de cada país) en un número inferior al 70% de las veces 11. Con lo que se podría decir que el comercio mundial respondería más a la diferencia en eficiencia productiva que a la diferencia en dotación de factores, de tal forma que de lo segundo no siempre se tenga que derivar lo primero 12. En todo caso, es importante tener en cuenta que la dotación de factores es algo dinámico, de forma que con el paso del tiempo, al alterarse ésta, se alterarían también las corrientes comerciales. Es más, de acuerdo con el denominado efecto Rybczynski (Tadeusz Rybczynski, 1923-1998), la rápida acumulación de un factor de producción por parte de un país derivará en un aumento de la producción y de las exportaciones que utilizan intensivamente dicho factor, lo que puede explicar la aparición de exportaciones intensivas en capital por parte de países todavía con una dotación relativa de mano de obra muy abundante, algo que en principio podría ir en contra de la hipótesis de H-O. El análisis de Romalis (2003) de la dotación de factores y la estructura del comercio de EEUU confirma tanto la importancia de la dotación relativa para explicar el comercio, como la existencia de un efecto Rybczynski que explicaría el cambio de la estructura del comercio de este país con los «tigres asiáticos» (Hong-Kong, Taiwan y Corea). La segunda de las ampliaciones a las que hacíamos referencia más arriba tiene que ver con la constatación empírica realizada en la década de los setenta de que una parte muy significativa del comercio mundial correspondía al comercio de productos similares, entre países de características y dotaciones de factores parecidas, y no a productos distintos entre países con distintas dotaciones de factores, como cabría esperar del cumplimiento del teorema de H-O. La explicación tradicional del comercio tiene así que complementarse con otra capaz de explicar las causas de la existencia del llamado comercio intraindustrial, se-

28

Introducción a la Unión Europea: un análisis desde la economía

gún el cual un país exporta e importa coches, televisores, etc., de características muy similares y con socios comerciales de parecido nivel de desarrollo/dotación de factores. De alguna manera, la explicación de dicho fenómeno había estado siempre presente en el saber económico convencional, aunque paradójicamente estuviera ausente de la teoría económica ortodoxa por cuestiones relacionadas con la preeminencia dentro de ésta del supuesto de competencia perfecta. El comercio intraindustrial estaría así explicado por la existencia conjunta de diversificación de bienes y de economías de escala (costes medios decrecientes con el tamaño de planta productiva), que de ser suficientemente amplias exigirían para su pleno aprovechamiento mercados de tamaño superior a los mercados nacionales. Lo que explicaría, a su vez, que los mismos países importaran y exportaran bienes prácticamente iguales (p. ej. coches), pero sin embargo no idénticos (diferentes modelos). De este modo, tras doscientos años, la teoría de la división del trabajo como causa del crecimiento de la productividad hacía su entrada en la teoría del comercio internacional bajo el epígrafe de economías de escala y comercio internacional 13. Como se puede apreciar, la conclusión principal de la teoría del comercio internacional, la obtención de mejoras en bienestar cuando existe el comercio entre países, lejos de verse cuestionada por esta ampliación teórica, sale reforzada. De hecho, el comercio intraindustrial permite a la población de un determinado país acceder simultáneamente a bienes más baratos, en cuanto que hace posible alcanzar una mayor escala de producción, y por lo tanto unos costes más bajos y más variados, puesto que la especialización —gracias al comercio internacional— no supone merma de diversidad. Sin embargo, y a la luz de esta aproximación, algunos autores han planteado, en lo que se ha venido a conocer como comercio estratégico, la posibilidad de que, bajo supuestos muy concretos, la consideración de la existencia de economías de escala pueda hacer aconsejable la puesta en marcha de políticas comerciales proteccionistas, algo que, como sabemos, sería incompatible con las conclusiones alcanzadas por la teoría pura del comercio internacional. La primera justificación del proteccionismo se produce en presencia de lo que se conoce como economías externas, definidas como factores externos a la empresa que hacen que con el aumento de la producción del sector se reduzcan los costes de ésta (esto es, el coste medio de cada empresa depende del tamaño del sector, al margen del efecto que tenga el tamaño o escala de la empresa). En este caso podría darse que países con unos costes internos medios caeteris paribus mayores acapararan el mercado mundial de un determinado bien simplemente por tener un sector de mayor tamaño, por haber empezado la producción con anterioridad, por ejemplo, y por lo tanto por poder aprovecharse de las economías externas existentes. En ese caso, la protección temporal del sector podría permitir la creación de empresas hasta alcanzar un tamaño suficiente como para disfrutar de las economías externas existentes en el país competidor. Al margen de esta recomendación de política económica, que luego cuestionaremos, la conclusión que se obtiene de la existencia de este tipo de procesos es que la historia importa, hasta el punto de que en muchos casos la especialización espacial sería fruto en un primer momento del azar, que luego se refuerza por la actuación de las economías externas 14. La segunda justificación se deriva de la existencia de economías de escala internas a la empresa, en el sentido de que a mayor producción menores serán los costes medios. En tal caso, y en presencia de empresas en determinados países ya instaladas en el sector, las nuevas empresas potencialmente entrantes no podrán competir con las ya instaladas, a no ser

1. La economía de mercado como economía abierta

29

que participen en la producción con un tamaño lo suficientemente grande como para disfrutar de economías de escala (esto es, alcanzar la escala mínima eficiente), lo que puede hacer necesarios grandes desembolsos de capital fuera del alcance de las empresas del país. Cabe la posibilidad de que, incluso en el caso de que sean capaces de obtener la financiación necesaria, no puedan competir de igual a igual si las economías de escala son de carácter dinámico, esto es, se generan con la producción acumulada a lo largo del tiempo y no con el volumen de producción en un momento dado. La llamada curva de aprendizaje, según la cual el coste medio de producir un determinado bien decrece con el número de unidades producidas gracias a la mejora de los conocimientos conseguida con la práctica, sería un ejemplo de lo anterior 15. En los dos casos se justificaría la protección temporal del sector, siguiendo el argumento clásico de la escuela historicista alemana de la industria naciente, en cuanto que: 1) para que en el futuro se puedan manifestar las ventajas comparativas potenciales de un país en determinado sector puede ser necesaria una primera fase en la que mediante el uso de aranceles (política comercial) o subvenciones (política interna industrial) se posibilite la aparición de empresas en el sector que de otra manera no podrían competir con las empresas ya instaladas en otros países, y 2) en el supuesto de existencia de economías de escala externas a la empresa, la protección del sector que las genera permitirá la potenciación del resto de las actividades industriales que se beneficien de tales economías externas (existencia de trabajadores con alto nivel de formación, creación de economías de aglomeración, existencia de oferta de servicios especializados a empresas, etc.). Este segundo argumento es el que justificaría la puesta en marcha de la denominada política comercial estratégica, según la cual estaría justificada la protección (mediante aranceles, cuotas a la importación y barreras no arancelarias, subvenciones y desgravaciones fiscales, etc.) de sectores considerados estratégicos y con gran capacidad de crecimiento futuro como semiconductores, aviones, comunicaciones, tecnologías de la información, etc., con gran capacidad de arrastre y efectos positivos sobre el resto de la economía. Aunque no es éste lugar para entrar de lleno a debatir la racionalidad económica existente detrás de este tipo de políticas, cabe plantear cuando menos ciertas cautelas a su puesta en marcha. En primer lugar, nos enfrentamos con la dificultad que entraña identificar qué tipos de sectores deberían ser objeto de esa protección de industria naciente, algo que no agotaría los problemas, ya que, una vez elegidos los sectores, habría que asegurar que la protección temporal necesaria hasta que el sector alcance la mayoría de edad no se convierta en una protección indefinida (como ha ocurrido en muchas de las experiencias latinoamericanas de sustitución de importaciones de los años sesenta y setenta). Problema este que en muchos casos acaba haciendo necesaria la puesta en marcha de planes masivos de reestructuración para liquidar una industria que crece de forma ineficiente precisamente por la protección de la que se beneficia y que la aísla de la disciplina de la competencia internacional 16. Por último, conviene tener en cuenta que, mientras que las teorías «clásicas» del comercio internacional se centran en las ganancias a corto plazo generadas por la correcta especialización económica (en cuanto permite una mejor utilización de los recursos disponibles), en el análisis teórico actual se traslada el énfasis a los posibles efectos del comercio internacional sobre el crecimiento económico. Efectos estos que se asocian sobre todo con la mejora tecnológica, la innovación y el establecimiento de nuevas actividades productivas 17.

30

1.3

Introducción a la Unión Europea: un análisis desde la economía

El comportamiento histórico del comercio mundial: algunos datos significativos

Comenzábamos este capítulo introductorio haciendo referencia al largo proceso de internacionalización de la economía que se inicia con la consolidación del capitalismo en el siglo XVIII. Corresponde ahora refrendar tal afirmación con algunas breves referencias estadísticas que nos permitan ver la intensidad de tal proceso, así como su distribución temporal concreta. En lo que a la intensidad del crecimiento del comercio mundial en una visión a largo plazo se refiere, en el cuadro 1.2 se recoge el comportamiento de la tasa de crecimiento anual acumulativa del volumen de exportaciones para una serie de países desarrollados desde 1820 hasta 2005. Cuadro en el que se puede apreciar la existencia de fuertes diferencias en el comportamiento de las exportaciones entre los subperíodos contemplados, de forma que tras un período de crecimiento significativo, que iría desde 1820 hasta 1913, se produce un fuerte parón coincidiendo con las dos guerras mundiales y la depresión de los años treinta, para volverse a recuperar con inusual fuerza en el período que va desde 1950 hasta 1973. Situándose con posterioridad en niveles ligeramente superiores a los del período 1820-1913 18.

Cuadro 1.2 Comportamiento del comercio mundial, 1820-2005 (tasa de crecimiento anual acumulativa del volumen de exportaciones) 1820-1870 1870-1913 1913-1950 1950-1973 1973-1989 1870-1989 1990-2005 Francia Alemania Japón Holanda Reino Unido Estados Unidos Media *

4,0 4,8 — — 4,9 4,7 4,2

2,8 4,1 8,5 2,3 2,8 4,9 3,9

1,1 –2,8 2,0 1,5 0,0 2,2 1

8,2 12,4 15,4 10,3 3,9 6,3 8,6

4,6 4,7 6,8 3,6 3,9 4,7 4,7

3,5 3,5 7,5 3,7 2,3 4,3 4,0

4,9 5,5 3,6 7,3 4,7 5,2 5,7

* Media aritmética de los anteriores países junto con: Australia, Austria, Bélgica, Canadá, Dinamarca, Finlandia, Italia, Noruega, Suecia y Suiza. FUENTE:

Maddison (1991), p. 75; UNCTAD (2007) y elaboración propia.

Este comportamiento desigual del comercio en los distintos subperíodos contemplados se refleja de forma clara cuando revisamos cuál ha sido el valor de la tasa de apertura (exportaciones más importaciones con respecto al PIB) a lo largo de este siglo en los seis países arriba contemplados (cuadro 1.3). Puede apreciarse así cómo el fuerte crecimiento del comercio exterior experimentado en las últimas décadas responde fundamentalmente, en lo que se refiere a esta muestra de países y al comercio de mercancías, al proceso de recuperación de la intensidad del comercio internacional existente antes de la Primera Guerra

1. La economía de mercado como economía abierta

31

Mundial 19. Es interesante también hacer hincapié en la gran diversidad de niveles de apertura existentes entre los distintos países, tal y como se aprecia en el gráfico 1.1, en este caso referidos al conjunto de bienes y servicios, para los países de la UE-27 más Estados Unidos y Japón 20.

Cuadro 1.3 Tasa de apertura de bienes, 1913-2008

Francia Alemania Japón Holanda Reino Unido Estados Unidos Media FUENTE:

1913

1950

1973

1987

30,9 36,1 30,1 100,0 47,2 11,2 42,6

21,4 20,1 16,4 70,9 37,1 6,9 28,8

29,2 35,3 18,2 74,8 37,6 10,8 34,3

34,8 46,8 16,1 86,5 42,0 15,2 40,2

2000 45,6 54,8 17,4 105,5 42,6 20,7 47,8

2008 46,4 76,1 31,9 116,8 46,0 23,9 56,9

Maddison (1991), p. 149; Eurostat y elaboración propia.

Gráfico 1.1 Índice de apertura en bienes y servicios (2008): UE, Japón y EEUU

FUENTE:

Eurostat (previsiones).

32

Introducción a la Unión Europea: un análisis desde la economía

Todos estos datos ponen de manifiesto que, en gran parte, el nivel de «globalización» de la economía no es un fenómeno totalmente nuevo cuando se contempla bajo una amplia perspectiva temporal. Teniendo en cuenta lo anterior, es importante también llamar la atención sobre algunos aspectos nuevos del comercio mundial en la actualidad con respecto a las características del mismo hace un siglo, en concreto 21: a)

Las similares, y en algún caso menores, tasas de apertura en mercancías dejan de serlo cuando éstas se computan exclusivamente con respecto a la producción de mercancías, cambio que responde al proceso de terciarización de las economías experimentado en este siglo (cuadro 1.4).

Cuadro 1.4 Exportaciones de mercancías respecto a la producción de mercancías (%)

Alemania Francia Italia Japón Reino Unido Estados Unidos FUENTE:

1890

1913

1960

1970

1980

1990

22,7 18,5 14,4 10,2 61,5 14,3

29,2 23,3 21,9 23,9 76,3 13,2

24,6 16,8 19,2 15,3 33,8 9,6

31,1 25,7 26,0 15,7 40,7 13,7

48,5 44,0 43,1 25,8 52,6 30,9

57,8 53,5 43,9 18,9 62,8 35,8

Feenstra (1998), p. 35.

b) A lo largo del siglo XX se produce un aumento significativo del comercio internacional de servicios, que continúa en nuestros días, alcanzando en 2007 el 25% del comercio mundial, según datos de la OMC. c)

Los flujos financieros a largo plazo no son en términos relativos mayores que los existentes a principios de siglo XX 22, pero mientras que entonces prácticamente se limitaban al sector público y el ferrocarril, en la actualidad se dirigen a un número mucho mayor de sectores y actividades. Una contrastación de lo anterior nos la ofrece Taylor (1996) mediante el cálculo, para doce países, del llamado «índice de retención de ahorro», que no es sino el coeficiente estimado de una función lineal que relaciona la tasa de ahorro de un país con su tasa de inversión. De forma que un mayor valor del coeficiente significa una menor utilización del mercado internacional de capitales. Como se puede apreciar en el gráfico 1.2, en la década de 1980 este índice toma valores similares a los de comienzos de siglo XX, estando éstos por encima de los correspondientes a finales del siglo pasado. Paralelamente, los movimientos de capital a corto plazo, insignificantes a principios de siglo XX, han pasado a ocupar un papel dominante.

d) Por el contrario, y a pesar de que la presencia de las cuestiones relacionadas con la inmigración en los medios de comunicación nos podría llevar a pensar que es un fe-

1. La economía de mercado como economía abierta

33

Gráfico 1.2 Coeficiente de retención de ahorro 1,1 1 0,9 0,8 0,7 0,6 0,5 0,4 0,3 1870-79 1880-89 1890-89 1900-09 1910-19 1920-29 1930-39 1940-49 1950-59 1960-69 1970-79 1980-89 FUENTE: Taylor

(1996), cuadro 3, y elaboración propia.

nómeno nuevo en su intensidad, se ha producido en realidad, al menos en términos relativos, una reducción drástica de los movimientos de personas. Así, mientras que a finales del siglo XX Estados Unidos era el único país con una tasa estable de inmigración (legal e ilegal) elevada, alrededor del 4% de su población, en la década de 1890 recibía emigrantes equivalente al 9% de su población, una magnitud que para Canadá era del 5%, para Australia del 16,6% y para Argentina del 25,6%. Mientras que en los países emisores el Reino Unido perdía por la emigración a más del 5,4% de su población, España el 6%, Suecia el 7,2% y Portugal más del 4% (Green y Urquhart, 1976). Una cuestión distinta, que no contradice lo anterior, es que algunos países, como España o Grecia, se hayan visto «sorprendidos» por entradas de inmigrantes sin parangón en su historia reciente.

1.4

Características del comercio internacional en la actualidad

Una vez comprobada la creciente importancia del comercio internacional en el funcionamiento de las economías actuales, aunque teniendo presente que la existencia de una economía «global» no es un fenómeno que aparezca por primera vez en las últimas décadas, sino que probablemente se remonte a finales del siglo XIX coincidiendo con el nacimiento

34

Introducción a la Unión Europea: un análisis desde la economía

de las grandes empresas industriales y el abaratamiento del transporte 23, cabe preguntarse cuáles son las características del comercio internacional en nuestros días, su evolución más reciente, los principales exportadores e importadores, los productos intercambiados y la distribución geográfica de exportaciones e importaciones. Empezando por esta última cuestión, análisis de las estadísticas de flujos comerciales, en el cuadro 1.5 se reproduce la distribución de las exportaciones mundiales en 2006 por regiones, destacando el fuerte peso que tiene el comercio con origen y destino Europa, el 71%. Este fenómeno pone de manifiesto el alto grado de integración comercial de la región. Sólo Asia, con cerca del 60%, se aproxima al valor europeo, mientras que en el otro gran centro económico, Norteamérica, el peso de las exportaciones con origen y destino en la misma región se situaría muy por detrás de estos valores, el 38%. Si tenemos en cuenta que la región está compuesta por sólo dos países (Canadá y EEUU), este resultado no debería esconder la fuerte integración comercial de ambos países. En el otro extremo destaca el bajo peso del comercio intrarregional africano, que no alcanzaría el 12% de sus exportaciones. Cuando el análisis se realiza teniendo en cuenta el nivel de desarrollo económico, se observa que la mayor parte de las exportaciones de los países desarrollados (el 74% en 2005) tiene como destino otros países desarrollados. Por el contrario, en el comercio (exportaciones) con origen y destino en países en desarrollo no llegan a la mitad de sus exportaciones (el 43,9% en 2005). Por último, las economías en transición comercian entre sí (de nuevo exportaciones) sólo el 19,7%. Éste sería uno de los cambios más significativos acontecidos en las últimas décadas en términos de dirección del comercio exterior, ya que a principios de los ochenta los países de economía planificada (ahora en su mayoría países en transición) realizaban, según la UNCTAD, alrededor de la mitad de su comercio internamente.

Cuadro 1.5 Exportaciones mundiales por regiones (2006) (%) Destino Origen

Mundo

América del Norte 14,2 América Latina 3,6 Europa 42,1 CEI * 3,6 África 3,1 Oriente Medio 5,5 Asia 27,8 Mundo 100,0

Norte- América américa Latina 38,4 5,7 18,3 1,0 3,4 3,1 30,1 100,0

28,4 29,5 17,6 2,0 3,0 1,2 18,4 100,0

Europa

CEI *

África

5,5 1,7 71,3 4,8 2,9 2,0 11,8 100,0

2,8 2,1 48,7 27,7 0,5 1,0 17,1 100,0

7,7 4,0 42,6 2,0 11,6 7,4 24,7 100,0

Oriente Medio

Asia

11,0 2,1 33,8 3,5 1,7 18,8 29,2 100,0

11,1 2,2 12,9 1,6 2,6 12,0 57,7 100,0

* Comunidad de Estados Independientes. FUENTE: OMC, Estadísticas del Comercio Internacional, 2007.

En lo que se refiere al peso en el comercio mundial (exportaciones) de las distintas agrupaciones de países según su nivel de desarrollo, en el gráfico 1.3 se puede comprobar cómo los países desarrollados, después de haber alcanzado el 70% de las exportaciones

1. La economía de mercado como economía abierta

35

Gráfico 1.3 Participación en el comercio mundial (exportaciones) según región

FUENTE:

OMC y elaboración propia.

mundiales en 1990, en 2006 suponían algo menos del 60%. Correlativamente, las exportaciones de los países en desarrollo habían pasado de suponer alrededor de la cuarta parte de las exportaciones en 1990 a alcanzar el 36% en 2006, aunque la mayor parte de esta ganancia se explicaría por el comportamiento de las exportaciones chinas. En cualquier caso, es interesante señalar que la baja participación de los países menos desarrollados en el comercio mundial no responde al hecho de que estos países sean, por término medio, países más cerrados, sino a su escaso poder económico. Así, los países de renta baja tenían en 2006 una tasa de apertura media (exportaciones más importaciones con respecto al PIB) del 57%, superior a la tasa de apertura de los países de la OCDE de renta alta, 46%, un valor a su vez inferior a la tasa de apertura media de los países de renta media baja (incluyendo China) con el 76,8% 24.

36

Introducción a la Unión Europea: un análisis desde la economía

Esta similar tasa de apertura entre ambos grupos de países va acompañada, sin embargo, por un mayor nivel de proteccionismo; así en 2001, mientras que el arancel medio de los países desarrollados era del 4%, los países menos desarrollados aplicaban un arancel medio del 12,6%, con valores que llegan al 26% en los países del norte de África (UNCTAD, 2004). Escenario que probablemente no cambie hasta que finalice la actual ronda de negociaciones de la OMC. Con relación a la evolución creciente del comercio mundial, hay que subrayar que en el período 1990-2000 su crecimiento medio fue del 6% para mercancías y servicios, muy por encima de la tasa media de crecimiento del PIB. Esta tendencia se ha mantenido tras el cambio de siglo, con un crecimiento anual medio de las exportaciones mundiales en el período 2000-2006 del 5,5%, por encima del crecimiento del PIB mundial, estimado en el 3% anual, si bien el cambio del escenario económico mundial en el 2008 y 2009 se concretará también en unas menores tasas de crecimiento del comercio mundial. Por regiones destaca el alto dinamismo comercial de Asia (con un aumento de sus exportaciones de mercancías del 10%) e Iberoamérica (6%). Por último, el cuadro 1.6 nos suministra la relación de los 18 principales países importadores y exportadores, cuyo com25 portamiento explica más de las dos terceras partes del comercio mundial en 2006 . Nótese que los 16 primeros exportadores coinciden, con ligeras variaciones, con los 16 principales países importadores (el coeficiente de correlación para bienes es del 0,89 y para servicios 0,74). Una vez localizada la dirección y evolución de los principales flujos comerciales en el contexto mundial, cabe preguntarse si ese comercio, que mayoritariamente se realiza entre países desarrollados, responde a las características del denominado comercio intraindustrial. Para ello utilizaremos el llamado Índice de Grubel y Lloyd, que se define como: | Xi – Mi | Índice G-LL = 1 – ———— Xi + Mi donde Xi y Mi representan las exportaciones e importaciones de bienes de naturaleza similar (cuanto más estrecha sea su definición, más se acercará el índice a la medición del comercio intraindustrial). Índice que toma valores entre 0, en el caso de que no coincidan en absoluto los bienes que se importan y exportan, y 1, en el caso de que se importen y exporten los mismos bienes en las mismas cantidades. En el análisis realizado por estos autores para un conjunto de diez países industriales se obtuvieron resultados que iban del 0,30, para combustibles minerales, lubricantes e industrias asociadas, al 0,66, en el caso de productos químicos; con un valor medio para el conjunto de sectores contemplados en el análisis de 0,48 26. Datos posteriores, como los reproducidos para los países de la OCDE, entre ellos 17 países de la UE (cuadro 1.7), avalan los resultados obtenidos por Grubel y Lloyd, señalando, ya para el caso de la Unión Europea, la existencia de unos niveles de comercio intraindustrial superiores al 50% en todos los países comunitarios contemplados en el cuadro menos Grecia 27. Los mayores índices de comercio intraindustrial se dan en el comercio de los productos más sofisticados y con mayores posibilidades de diferenciación y economías de escala como productos químicos o equipo de transporte, con valores del 60% al 70%, al

1. La economía de mercado como economía abierta

37

Cuadro 1.6 Principales países exportadores e importadores (2006) Cuota sobre el comercio mundial de

Principales países exportadores

Alemania EEUU China Japón Francia Países Bajos Reino Unido Italia Canadá Bélgica Corea Hong Kong Fed. Rusa Singapur México Taiwán Arabia Saudita España Total

Mercancías a

Servicios

9,2 8,6 8,0 5,4 4,1 3,8 3,7 3,4 3,2 3,1 2,7 2,7 (0,2) 2,5 2,2 (1,2) 2,1 1,9 1,7 1,7

8,3 14,1 3,3 4,4 4,2 3,0 8,3 3,5 2,1 2,1 1,8 2,6 1,1 2,1 0,6 1,0

69,9

Cuota sobre el comercio mundial de

Principales países importadores

3,8 66,3

Mercancías b

Servicios

EEUU Alemania China Reino Unido Japón Francia Italia Países Bajos Canadá Bélgica Hong Kong España Corea México Singapur Taiwán India Fed. Rusa

15,5 7,3 6,4 5,0 4,7 4,3 3,5 3,4 2,9 2,9 2,7 (0,3) 2,5 2,5 2,2 1,9 (0,9) 1,6 1,4 1,3

11,6 8,3 3,8 6,5 5,4 4,1 3,7 2,9 2,7 2,0 1,4 2,9 2,6 0,9 2,3 1,2 2,4 1,7

Total

71,9

66,4

(a) El número entre paréntesis refleja las exportaciones una vez descontadas las re-exportaciones. (b) El número entre paréntesis refleja las importaciones dirigidas al mercado local («retenidas»). FUENTE:

OMC y elaboración propia.

tiempo que aquellos con procesos de transformación menos complejos, como los productos alimenticios, se sitúan en valores del 40% o menores (OCDE, 2002). Esto explica que mientras el nivel del comercio intraindustrial de la UE con países de renta alta supera el 70%, este valor vaya reduciéndose progresivamente según cae el nivel de renta de los socios comerciales, situándose en el 32% en el caso de comercio con países de renta baja. Estos resultados también son extensibles al caso del comercio estadounidense, con valores que alcanzan casi el 100% en sectores como maquinaria de oficina, equipos de generación de energía o química inorgánica, y sólo 5% en calzado o 10% en vestidos (Krugman, 1994, p. 159).

38

Introducción a la Unión Europea: un análisis desde la economía

Cuadro 1.7 Comercio intraindustrial en la OCDE País

1988-1991

1996-2001

75,9 — — 71,8 70,1 54,9 67,1 77,6 68,2 69,2 64,2 61,6 61,6 56,4 52,4

77,5 77,4 76,0 74,2 73,7 72,1 72,0 71,4 71,2 68,9 66,6 64,8 64,7 62,6 61,3

Francia República Checa Eslovaquia Austria Reino Unido Hungría Alemania Bélgica-Luxemburgo España Países Bajos Suecia Dinamarca Italia Polonia Portugal

País Irlanda Finlandia Grecia UE-17 * Canadá Corea México Suiza EEUU Japón Nueva Zelanda Turquía Noruega Australia Islandia

1988-1991

1996-2001

58,6 53,8 42,8 67,1 73,5 41,4 62,5 69,8 63,5 37,6 37,2 36,7 40,0 28,6 19,0

54,6 53,9 36,9 71,3 76,2 57,5 73,4 72,0 68,5 47,6 40,6 40,0 37,1 29,8 20,1

* Media no ponderada. FUENTE:

OCDE (2002), p.161.

En resumen, una caracterización general del comercio mundial, en el que la UE participa muy activamente (alrededor de una quinta parte de éste, 18% de las exportaciones y 19% de las importaciones en 2005 excluyendo el comercio intracomunitario), no debe olvidar su elevada concentración geográfica en los países desarrollados y el peso significativo del comercio intraindustrial.

1.5

Determinantes del crecimiento del comercio mundial

A la hora de explicar el desarrollo en intensidad del comercio internacional producido desde la Segunda Guerra Mundial hay que hacer referencia a varios factores de índole muy distinta. Obviamente, uno de ellos es el fuerte boom económico que, contra todo pronóstico, si tenemos en cuenta la intensidad de la destrucción física y humana de la guerra, se produce desde la finalización de ésta hasta finales de la década de los sesenta (enterrándose ya definitivamente con la subida de los precios del petróleo en 1973). Crecimiento económico que permite que el comercio mundial se convierta en una verdadera fuente de ganancia de eficiencia asignativa, lejos de la política de «empobrecer al vecino» practicada en los años treinta, que tuvo como principal resultado el hundimiento de la importancia relativa del comercio internacional. La existencia de suficiente demanda interna, fruto de la inversión, el consumo y la actividad del sector público (con distinta importancia según los

1. La economía de mercado como economía abierta

39

países) eliminaba la presión sobre el sector exterior como única fuente de obtención de demanda efectiva y, por lo tanto, potenciaba su papel como mecanismo para alcanzar una asignación de recursos eficiente. En segundo lugar, la puesta en marcha de un nuevo sistema de organización económica mundial, basado en un sistema de tipos de cambios cuasi-fijos, con el Fondo Monetario Internacional como garante del funcionamiento de la vertiente monetaria de los flujos comerciales, y el GATT (Acuerdo General sobre Aranceles y Comercio) 28 como encargado de la progresiva reducción de los niveles de proteccionismo de los distintos países firmantes, tendrá como efecto la reducción de la altísima protección media existente tras la Segunda Guerra Mundial, alrededor del 40%, llegándose en la última de las rondas negociadoras concluidas, la Ronda Uruguay, a reducir la protección media en la UE hasta el 5,4% existente en 2006 (cuadro 1.8), aunque, de haberse llegado a aplicar plenamente los compromisos establecidos en la Ronda Uruguay, los países industrializados tendrían un arancel medio del 3,9%. Esta reducción, al estar expresada en términos medios, pone en evidencia que la protección nominal arancelaria es prácticamente nula en muchas mercancías (afectando las franquicias arancelarias al 43% de las importaciones de los países industrializados), reduciéndose paralelamente, también de forma significativa, los productos gravados por los países menos desarrollados con aranceles superiores al 15% (que pasan de afectar al 7% de las importaciones a afectar al 5%) 29. Esta liberalización comercial que todavía puede ser mayor una vez concluya la Ronda de Doha, iniciada en 2001 pero sin acuerdo final en septiembre de 2008, ha estado potenciada sin duda por una fuerte desregulación de los movimientos de capitales, la cual se ha manifiestado claramente en un crecimiento de las transacciones de capital muy por encima del crecimiento experimentado por el comercio de bienes y servicios, y ha facilitado a su vez la descentralización espacial transnacional de la producción (y el consiguiente aumento del comercio). El tercero de los factores que ha propiciado el fuerte crecimiento del comercio experimentado en las últimas décadas es, sin duda alguna, la significativa reducción de los costes de transportes producida durante el siglo XX, algo que, junto con la revolución de las tecnologías de la comunicación, ha posibilitado la descentralización transnacional de la produc-

Cuadro 1.8 Evolución de la protección arancelaria media (%)

Francia Alemania Italia Reino Unido Unión Europea Canadá Estados Unidos FUENTE:

1875

1913

1931

1950

12-15 4-6 8-10 0 — n.d. 40-50

20 17 18 0 — 26 44

30 21 46 n.d — n.d. 48

18 26 25 23 — n.d. 14

Bordo et al. (1999), p. 63, y UNCTAD, World Tariff Profiles 2006.

Pre-Ronda Uruguay — — — — 5,7 9,0 4,6

2006 — — — — 5,4 5,5 3,5

40

Introducción a la Unión Europea: un análisis desde la economía

ción, sin sacrificar por ello la necesaria coordinación entre los distintos establecimientos productivos de una misma empresa situados en diferentes países 30. Reducción de costes, como se puede apreciar en el gráfico 1.4, que recoge el comportamiento de los costes de transporte durante el presente siglo, tanto marítimo como aéreo, y los costes de comunicaciones (representados por el coste de las comunicaciones telefónicas transatlánticas y el coste de la comunicación vía satélite), y que ha permitido que entren en el campo del comercio internacional bienes y servicios antes excluidos del mismo debido a los costes de transporte (como por ejemplo el turismo) 31. El encarecimiento de los costes de la energía y el aumento de la demanda de fletes asociada al fuerte crecimiento experimentado en China y posteriormente en la India explica que en la última década y media el peso del coste de los fletes en las importaciones se haya mantenido en valores alrededor del 5% de las importaciones, aumentando hasta el 5,9% en 2006, no esperándose reducciones significativas en los próximos años (UNCTAD, 2007b). El cuarto de los factores que ha afectado a la evolución del comercio mundial es la aparición de toda una serie de acuerdos de integración por los cuales distintos países se comprometen a reducir sus barreras comerciales hasta su plena eliminación, con la finalidad de fomentar el comercio entre los mismos 32. Esta denominada vía regionalista al aumento del comercio exterior, frente a la vía multilateralista avalada por el GATT inicialmente y por la OMC en la actualidad, basada en el funcionamiento de la cláusula de «nación más favorecida», en virtud de la cual los acuerdos de reducción arancelaria negociados con cualquier país se tienen que hacer extensivos al resto de países pertenecientes a la OMC, sería otra de las características de la evolución del comercio internacional en las últimas décadas cuya importancia y efectos positivos y negativos no es fácil determinar. De hecho, sigue existiendo un debate abierto en la actualidad sobre si la creación de bloques comerciales 33 contribuye a la liberalización del comercio mundial o si, muy al contrario, no hace sino crear fortalezas económicas en donde al tiempo que se facilita el comercio intrabloque se dificulta el comercio internacional externo al bloque 34. Sin ser exhaustivos 35, podemos convenir que, en primer lugar, los acuerdos de integración tienen la ventaja de facilitar el comercio internacional en cuanto que eliminan las barreras al comercio intrarregional 36, aunque al crear zonas de gran poder económico pueden hacer más probable la aparición de comportamientos comerciales agresivos y el desencadenamiento de guerras comerciales. En segundo lugar, no debemos olvidar que los comportamientos cooperativos parecen alcanzarse con mayor facilidad cuando los jugadores son pocos, lo que ocurriría en el caso de los bloques comerciales, aunque también es mayor la capacidad de los jugadores de sobrevivir si no se llega a acuerdo, con lo que el resultado final queda por determinar 37. En tercer lugar, los bloques comerciales pueden llegar a cubrir más fácilmente la liberalización de aquellas cuestiones que de momento no lo han sido de forma suficiente en el marco de la OMC. Por ejemplo, el contenido y evolución del Mercado Único Europeo no debe descartarse como laboratorio de pruebas para las próximas negociaciones de la OMC. Así mismo, como muestra el caso de México con relación a la NAFTA (Tratado de Libre Comercio de Norteamérica) o de los países candidatos a la UE antes de 2004 y 2007, la posibilidad de formar parte de un bloque comercial puede actuar como incentivo para que finalmente se adopten medidas de liberalización que en otros escenarios se enfrentarían a más obstáculos. Por último, la pertenencia a un bloque comercial puede facilitar que se importen del resto del bloque instituciones económicas y reglas más estables, así como regulaciones más avanzadas 38.

1. La economía de mercado como economía abierta

41

Gráfico 1.4 Índice de costes de transporte y comunicaciones

FUENTE:

1.6

Informe sobre el Desarrollo Mundial. Banco Mundial (1995).

Recapitulación

Indudablemente la internacionalización de las relaciones económicas, la llamada «globalización» de la economía, es uno de los elementos más característicos de la economía mundial de finales del siglo XX y principios del XXI. En este capítulo se ha documentado tanto el crecimiento del componente internacional de la economía como las razones que pueden explicarlo. En lo que se refiere al crecimiento de las relaciones económicas entre países

42

Introducción a la Unión Europea: un análisis desde la economía

destaca el hecho de que gran parte del mismo no es sino la recuperación de los niveles de internacionalización económica existentes a finales del siglo XIX, así como la desigual participación de los distintos países, subrayándose el papel predominante de los países de ingresos más elevados. El creciente protagonismo de las relaciones económicas internacionales, del que los procesos de integración económica regional serían una de sus manifestaciones (a la vez causa y resultado), se explicaría por las propias características de la economía de mercado y el papel que en ella tiene la división del trabajo como fuente de ganancia de productividad. Paralelamente se explora la capacidad de las teorías «clásicas» del comercio: ventajas comparativas, ventajas absolutas, ampliaciones y el teorema de Heckscher-Ohlin, para explicar el comportamiento del comercio mundial. En lo que a esto respecta se hace especial hincapié en el fenómeno del comercio intraindustrial como desafío a las explicaciones más tradicionales de los flujos del comercio. Por último, se identifican las razones explicativas de la evolución del comercio mundial en las últimas décadas, resaltando la importancia de la configuración de los bloques comerciales entre las mismas.

2. Elementos de la teoría económica de la integración

2.1

Introducción

Como hemos visto en el capítulo anterior, una de las características de la evolución del comercio internacional en las últimas décadas es la proliferación del número de acuerdos de integración comercial, con distintas ambiciones, duración y éxito (véase el cuadro 2.1). Sin lugar a dudas, este proceso de regionalización del comercio mundial, experiencias históricas al margen 1, ha estado liderado por la Unión Europea. El análisis económico tradicional distingue cinco niveles distintos de integración económica según cual sea la intensidad de eliminación de las trabas al comercio entre los países que forman parte del proyecto de integración, y por lo tanto según cual sea la intensidad de la creación de un único mercado entre ellos (véase el cuadro 2.2). El primero de los niveles de integración, denominado zona o acuerdo de libre comercio, supone la eliminación de los aranceles interiores entre los países firmantes del acuerdo, manteniendo sin embargo cada uno de ellos su propia política comercial exterior con respecto a los países terceros no pertenecientes al acuerdo. Un ejemplo de este tipo de acuerdo sería la North American Free Trade Association, NAFTA (también conocida como TLC, Tratado de Libre Comercio), creada originalmente por Canadá y los Estados Unidos y ampliada hacia el sur con la incorporación de México en 1993. El segundo nivel de integración, la unión aduanera, resuelve uno de los problemas asociados a las zonas de libre cambio, cual es la tendencia a que las importaciones de terceros países se hagan a través del país con menores aranceles exteriores, distorsionando por tanto los flujos de comercio con terceros países y los ingresos arancelarios de los distintos países miembros en favor de aquel con un arancel exterior más bajo. Una solución, que paralelamente avanza en el proceso de integración, es la homogeneización de los aranceles exteriores con terceros países mediante la creación de un

44

Introducción a la Unión Europea: un análisis desde la economía

Cuadro 2.1 Principales acuerdos de integración económica Denominación

Miembros fundadores

Miembros actuales

Comunidad Económica Europea CEE-6

Bélgica, Países Bajos, Luxemburgo, Francia, RFA, Italia

27

1957

Asociación Europea de Libre Comercio (EFTA)

Austria, Dinamarca, Noruega, Portugal, Suiza, Suecia, Reino Unido

Islandia, Noruega, Suiza y Liechtenstein

1960

Mercado Común Centroamericano

El Salvador, Guatemala, Honduras, Nicaragua

+ Costa Rica

1960

Pacto Andino (Comunidad Andina)

Bolivia, Colombia, Ecuador, Perú

1969

Comunidad y Mercado Común Caribeño (CARICOM)

Antigua y Barbuda, Bahamas, Barbados, Belice, Dominica, Granada, Guyana, Haití, Jamaica, Montserrat, Sant Kitts y Nevis, Santa Lucía, San Vicente y las Granadinas, Surinam y Trinidad y Tobago

1973

Comunidad Económica de África Occidental (CEAO)

Costa de Marfil, Níger, Malí, Senegal, Benin, Mauritania, Burkina-Faso, Liberia, Sierra Leona, Guinea, Nigeria, Togo, Ghana, Guinea Bissau, Gambia, Cabo Verde (a)

– Mauritania

1975

Acuerdos de Comercio Preferencial de la ASEAN (Asociación de Países del Sudeste Asiático)

Indonesia, Malasia, Filipinas, Singapur, Tailandia

+ Vietnam, Laos, Camboya, Brunei y Myanmar

1967

Asociación Latinoamericana de Integración (ALADI)

Países del Pacto Andino más Argentina, Brasil, Chile, México, Paraguay, Uruguay y Venezuela

+ Cuba

1979

ANZCERTA (Australia, New Zealand Closer Economic Agreement)

Australia, Nueva Zelanda

Área de Libre Comercio Canadá-Estados Unidos transformada en el Área de Libre Comercio Norteamericana (NAFTA)

Estados Unidos y Canadá

Mercado Común del Sur (MERCOSUR)

Argentina, Brasil, Paraguay, Uruguay

(CEFTA) Acuerdo Centroeuropeo de Libre Comercio

Polonia, Hungría, República Checa, Eslovaquia

Albania, Bosnia y Herzegovina, Croacia, Macedonia, Moldavia, Montenegro, Serbia y Kosovo (UNMIK)

1992

(ALBA) Alternativa Bolivariana de América

Bolivia, Cuba, Nicaragua, Venezuela

+ Honduras

2007

(a) Existen otros ocho proyectos de integración en el África subsahariana. FUENTE:

Elaboración propia.

Creación

1983

+ México

1988

1991

2. Elementos de la teoría económica de la integración

45

Cuadro 2.2 Niveles de integración económica

Zona de libre comercio Unión aduanera Mercado común Unión económica Unión política

Eliminación de aranceles y similares

Arancel exterior común

X X X X X

X X X X

Libertad de Instituciones Instituciones movimientos económicas políticas de capital comunes comunes y trabajo

X X X

X X

X

arancel exterior común, lo que en definitiva supone la cesión de las competencias nacionales de comercio exterior en favor de las autoridades supranacionales encargadas del funcionamiento de la unión aduanera 2. La Unión Europea, en su estado actual, se puede considerar como un buen ejemplo de unión aduanera plenamente consolidada. El siguiente paso en el proceso de integración vendría definido por la ampliación de la libertad de movimientos de mercancías propia de una unión aduanera a los factores trabajo y capital, en cuyo caso se hablaría de la existencia de un mercado común. De nuevo la Unión Europea, a partir de la aprobación del Acta Única Europea, sería un buen ejemplo de este nivel de integración. En lo que a esto respecta, es interesante señalar que, desde un punto de vista teórico (Mundell, 1957), el libre movimiento de mercancías y el libre movimiento de factores se interpretan como vías alternativas de alcanzar la eficiencia asignativa. Esto es, un país con dotación abundante de un factor puede bien especializarse en la producción de bienes que requieran de ese factor, y exportarlos, o, alternativamente, exportar el factor abundante (ya sea éste capital o trabajo). Sin embargo, desde un punto de vista de aceptabilidad política, el movimiento de factores, especialmente cuando es factor trabajo, está sujeto a una mayor resistencia que el movimiento de bienes, lo que explicaría que, atendiendo a la historia, los movimientos de factores hayan sido siempre complementarios, y no sustitutivos, de los movimientos comerciales 3. El cuarto nivel de integración económica, denominado unión económica 4, exige que una vez alcanzada la plena unión aduanera entre los países miembros, y eliminadas las trabas al libre movimiento de factores, los países miembros decidan proceder a la paulatina homogeneización de sus mecanismos de intervención en la economía (sistema impositivo, seguridad social, legislación comercial, etc.). Se incluye además en esta fase la puesta en marcha de un único sistema monetario con el objetivo final de hacer indiferenciable una transacción comercial realizada dentro del espacio nacional de un país de una realizada entre dos países distintos. La Unión Europea se encontraría en la actualidad en proceso de creación de una unión económica, para lo cual su gran apuesta ha sido la unificación monetaria, cuyo contenido se analizará en el capítulo 9. Una vez alcanzada plenamente la unión económica, el único paso restante de potenciación de la integración entre los países miembros de la misma sería la creación de una unión

46

Introducción a la Unión Europea: un análisis desde la economía

política (al igual que el Zollverein germánico creado en 1834 desembocó en el Imperio alemán). La transformación de la Unión Europea a largo plazo en unos Estados Unidos de Europa, que se deja entrever, si bien de forma minoritaria en la actualidad, en las declaraciones políticas de algunos de los Estados miembros, sería un ejemplo de una evolución en esta línea.

2.2

Factores a favor y en contra de la integración económica

Lo primero que conviene aclarar a la hora de intentar explicar mediante argumentos económicos la existencia de acuerdos de integración económica entre países es que tales acuerdos responden sólo parcialmente a razones económicas, existiendo también en muchos casos —de lo que sería un ejemplo paradigmático la Unión Europea— fuertes motivaciones políticas detrás de los procesos de integración (véase el capítulo 3). Dado que los procesos de integración económica tienen como principal resultado la potenciación de las relaciones comerciales entre los países firmantes, es evidente que las ventajas económicas derivadas del mismo se explicarían con idénticos argumentos a los utilizados en el capítulo anterior para presentar las ventajas del comercio internacional. Con lo que podremos decir que un proceso de integración será tanto más ventajoso para sus miembros cuanto mayor sea su impacto sobre el volumen de comercio exterior de los mismos. Siguiendo esta línea argumental, tal y como la desarrolló Jacob Viner (1950) en un trabajo que con el tiempo se convertiría en el análisis clásico de los procesos de integración económica, el cambio de las condiciones de comercio asociado a la puesta en marcha de acuerdos de integración entre dos o más países genera, en términos estáticos, dos tipos de efectos sobre el comercio exterior. Por un lado, al abaratarse con respecto a países terceros el coste de las importaciones de los países pertenecientes al acuerdo, gracias a la eliminación de los aranceles entre los países firmantes, se producirá el efecto desviación de comercio, penalizándose así el comercio con terceros países en favor del comercio con los países de la zona de libre comercio, ZLC, o la unión aduanera, UA. En el ejemplo siguiente, en el que se recoge el comercio entre dos países y el resto del mundo (RDM) antes y después de la firma de un acuerdo de integración, se puede ver perfectamente el impacto de este efecto desviación:

Precio

Arancel

Precio final sin ZLC

Precio final con ZLC

País más competitivo con

España

13 $

—

Francia RDM

10 $ 9$

15% 15%

13 $

13 $

11,5 $ 10,35 $

10 $ 10,35 $

sin

X X

2. Elementos de la teoría económica de la integración

47

En ausencia de acuerdo el precio más competitivo es el del producto del RDM, mientras que tras la firma del acuerdo de integración la eliminación del arancel de España con respecto a los productos franceses producirá un cambio del flujo comercial en favor de este país, aun cuando el precio del RDM antes de arancel sea más competitivo. Por otro lado, el proceso de integración dará lugar a la sustitución de productos nacionales más caros por importaciones de otros países miembros, ahora más baratas tras la eliminación de los aranceles, con lo que se generará un efecto de creación de comercio. En línea con la teoría del comercio internacional, Viner concluye que un proceso de integración será tanto más beneficioso cuanto mayor sea el efecto creación de comercio y menor el efecto desviación. Resumiendo, la primera ventaja asociada a la creación de una ZLC o una UA será la asociada al aumento del comercio exterior. En segundo lugar, ahora ya en términos dinámicos, se podría esperar que, si el acuerdo de integración genera una mejora de la asignación de los recursos de los países miembros, y como resultado de lo anterior el relanzamiento del crecimiento económico, se produzca un aumento del comercio tanto entre los países miembros como con el resto del mundo 5. Así, por ejemplo, entre 1980 y 1991 el peso en el consumo de productos industriales de la producción interior en los países miembros de la Comunidad Europea pasó del 67% al 56%, mientras que aumentaban las importaciones procedentes de otros países miembros (del 19% al 25%) y del resto del mundo (14% al 19%), con lo que se habría producido una doble creación de comercio (Tugores, 1999). Si bien estos resultados sólo se mantienen para el caso de bienes manufacturados, ya que en el sector altamente intervenido de la producción agrícola los resultados indican la existencia de una fuerte desviación de comercio 6. A modo de resumen, en el cuadro 2.3 se puede observar cómo en la UE-15 desde principios de la década de los noventa, a diferencia de lo ocurrido en la década de los ochenta, el comercio exterior extracomunitario (especialmente con EEUU) habría crecido más rápidamente que el comercio intracomunitario, reduciéndose por lo tanto la participación de éste en el comercio total. Lo que significa que en términos agregados habría primado la creación de comercio sobre la desviación. Así mismo, el cuadro refleja el impacto de la ampliación, que al convertir parte del comercio extracomunitario (el de la UE-15 con los nuevos miembros) en comercio intracomunitario da lugar a una caída del peso del primero en el comercio de la UE. Cuando se comparan los valores correspondientes de los años 2000 y 2006 para la UE-27 se observa la estabilidad del peso del comercio extracomunitario en lo que va de década. Cuadro 2.3 Comercio extracomunitario de la UE-15 y UE-27 (% sobre el total) UE-15

Exportaciones Importaciones FUENTE:

UE-27

1963

1970

1980

1990

2000

2000

2006

44,2 51,7

40,5 43,9

39,0 45,9

34,1 36,7

40,6 43,5

32,0 36,5

31,7 35,9

Comisión Europea y elaboración propia.

48

Introducción a la Unión Europea: un análisis desde la economía

Además de la propuesta de análisis de Viner, existen otros criterios, planteados con posterioridad, si bien con menor potencial analítico, para evaluar los procesos de integración desde la óptica de su impacto sobre el comercio. Destaca el propuesto por Jacquemin y Sapir, distinguiendo entre integración natural y estratégica, según se practique una política comercial abierta que permita potenciar los efectos de creación de comercio o alternativamente se plantee la integración precisamente para incrementar el poder de mercado mundial de los países integrantes y con él su capacidad para alterar los flujos naturales (derivados de las ventajas comparativas) de comercio. Pero además de potenciar el comercio, en tercer lugar y también desde un punto de vista dinámico, la integración económica, al aumentar el tamaño del mercado de las empresas de los países miembros, facilitará la consecución de economías de escala en la producción en todos aquellos sectores en los que el tamaño del mercado nacional sea inferior a la escala mínima eficiente (tamaño de planta a partir del cual desaparecen, o se vuelven insignificantes, las economías de escala). Efecto que será tanto más importante cuanto más intenso sea el proceso de integración, esto es, cuando la eliminación formal de aranceles se vea acompañada por la eliminación de toda una serie de barreras no arancelarias, como los trámites administrativos, las diferencias de legislación de seguridad e higiene, etc. Simultáneamente, el aumento de tamaño de la empresa puede generar economías de escala y/o de amplitud 7 también en el campo de la investigación y desarrollo, facilitando la aparición e incorporación de nuevas tecnologías de proceso y producto. En cuarto lugar, la integración puede hacer compatible la existencia de «campeones nacionales» (grandes empresas líderes en el sector) que disfruten de fuertes economías de escala con la existencia de competencia. Esto es, puede hacer compatible la concentración sectorial nacional (un número relativamente pequeño de empresas que aportan la mayor parte de la producción nacional) con la existencia de fuerte rivalidad en el mercado gracias a la competencia de empresas extranjeras que operan de igual a igual en el mercado nacional, conjurando de este modo (o al menos dificultando) la existencia de comportamientos oligopolistas y por lo tanto evitando la aparición de «rentas económicas» 8. Relacionado con el elemento anterior, la participación de un país en un proceso de integración puede servir como revulsivo para su clase empresarial, en el sentido de situarla en una posición en la que la alternativa sea, como señala el dicho popular, «renovarse o morir». El aumento de competencia hará así imperiosa la puesta en marcha de procesos de reforma que eliminen las prácticas no eficientes dentro de la empresa (lo que los economistas llaman ineficiencia-X). La potenciación de un cambio-modernización de la cultura empresarial dominante sería así un efecto no por difícil de cuantificar menos importante. En especial cuando el país que experimenta este proceso, como en el caso español, es un país en el que por razones históricas las empresas disfrutaban de un fuerte nivel de protección a todos los niveles y por lo tanto tenían pocos incentivos para mejorar su productividad. En quinto lugar, cuando el proceso de integración comercial se acompaña de una liberalización del movimiento de factores (esto es, en el supuesto de formar un mercado común), lo cual, como sabemos, no tiene que producirse en todos los casos, los países miembros se beneficiarán de la posibilidad de colocar sus recursos en aquellas áreas geográficas de la unión aduanera donde sean más escasos (lo que en términos de precio de los factores significará una remuneración más alta), alcanzándose así una mayor eficiencia asignativa. En este sentido, la libre movilidad del factor trabajo potenciará su despla-

2. Elementos de la teoría económica de la integración

49

zamiento de aquellas zonas en donde éste es excedentario hacia las áreas en donde existe escasez del mismo 9, beneficiando tanto al país suministrador, al reducirse el desempleo en el mismo, como al país receptor, al reducirse gracias al aumento de la oferta de trabajo las presiones al alza sobre los salarios y/o cubrirse puestos de trabajo (normalmente en el segmento de baja cualificación) que de otra forma quedarían vacantes. Así mismo, la libre circulación de capitales facilitará la utilización de los mismos en aquellos países en donde son más escasos, y por lo tanto más remunerativa la inversión. Si bien en este último caso se puede plantear que sólo aquellos países que atraigan inversión se beneficiarán de esta posible ventaja asociada a la integración económica 10, y no así aquéllos desde donde «emigra» la inversión, ya que éstos se verán privados de unos puestos de trabajo (los derivados de la nueva inversión) que quizás, en ausencia de integración económica, habrían permanecido en el país 11. La relación positiva entre la formación de un bloque comercial y el aumento de la inversión puede venir, sin embargo, por una vía distinta de la mera atracción de inversión extranjera de otros países miembros del bloque, ya que ésta, paradójicamente, puede aumentar, bien como resultado de la mejora de las expectativas empresariales asociada a la integración o como fruto de la necesidad de llevar a cabo una modernización del aparato productivo para poder hacer frente al aumento de la competencia exterior y garantizar la supervivencia de las empresas. De esta manera tanto las buenas como las malas expectativas (no así las «muy malas», que conducirían a la desinversión) podrían dar lugar a un aumento de la inversión, con el correspondiente efecto positivo sobre la demanda efectiva en el corto plazo y sobre la productividad del capital instalado en el largo plazo. De forma complementaria, como señalan Baldwin y Seghezza (1996), la conexión entre comercio exterior y crecimiento puede venir de la mano de un cambio en la composición sectorial de la producción a favor de sectores más intensivos en la utilización de capital (lo que de por sí generaría un aumento de la inversión) y/o por la reducción del precio de los bienes de capital fruto de la mayor competencia, lo que aumentaría tanto la inversión como su impacto en términos de acumulación de capital. Resumiendo, en la medida en que la integración económica ponga en marcha, por una u otra vía, un aumento de la inversión, el proceso de integración se dejará sentir también sobre el crecimiento económico 12. Por último, cabe destacar algunas otras ventajas no tradicionales, algunas ya mencionadas en el capítulo anterior al caracterizar el regionalismo comercial, asociadas a la pertenencia a un bloque comercial, recogidas por la literatura más moderna sobre integración regional 13. Así, por ejemplo, la pertenencia a un bloque comercial puede otorgar a los países miembros un poder de negociación superior en los foros internacionales en los que participen 14, si bien tal efecto sólo se daría si se logra la plena identificación de los intereses nacionales con los intereses del bloque económico formado. Por otra parte, la participación en un acuerdo de integración regional puede aumentar la credibilidad de los países miembros actuando como señal del compromiso de los mismos con respecto al mantenimiento temporal de las políticas económicas puestas en marcha para acceder al acuerdo de integración. Esto es, los acuerdos de integración servirían para dotar de consistencia temporal o, si se prefiere, «cementar» la política de liberalización comercial, desregulación de mercados, «democracia», etc., asociada a muchos procesos de integración, y mandarían una señal de compromiso del país con el mantenimiento de tales reformas al resto del mundo, en la me-

50

Introducción a la Unión Europea: un análisis desde la economía

dida en que aumentaría los costes de un cambio de política que en muchos casos podría llevar a la salida del país del acuerdo de integración. De igual forma, cabe pensar que la integración comercial, para algunos países, principalmente los países más pequeños, funciona como un mecanismo de seguro para garantizar el mantenimiento futuro del acceso a los mercados del resto de los países miembros, esto es, protegerse frente al riesgo de una guerra comercial, o un retroceso por una u otra vía de los niveles existentes de apertura comercial. Sin embargo, junto con las ventajas arriba señaladas, la integración económica también puede tener efectos negativos sobre los países integrantes. En primer lugar, la apertura al exterior asociada a la eliminación de las barreras comerciales generará un cambio en la composición sectorial de la economía de los distintos países integrantes. La especialización asociada a la teoría de la ventaja comparativa generará el hundimiento de algunos sectores y el crecimiento de otros. Lo que supone que, al menos a corto-medio plazo, existirá un coste de ajuste que recaerá sobre aquellos sectores más débiles (esto es, comparativamente menos competitivos) de la economía. En relación con lo anterior hay que señalar que la teoría pura del comercio internacional demuestra que, bajo determinados supuestos, todos los países se pueden beneficiar globalmente del comercio internacional, pero no así que la conclusión anterior sea válida para todos los agentes económicos que constituyen las distintas economías nacionales. De hecho, puesto que el comercio internacional conduce a la especialización en la producción de determinados bienes y al abandono de la producción de otros, y puesto que la producción de los distintos bienes exige de distinta combinación de factores, aquellos propietarios de los factores de producción más intensamente utilizados en la producción de los bienes en los que el país tiene ventaja comparativa se verán beneficiados por el comercio internacional, mientras que los propietarios de aquellos factores más intensamente utilizados en la producción de los bienes en los que el país es comparativamente menos competitivo se verán perjudicados, ya que caerá su demanda y por lo tanto caerá simultáneamente el precio del factor en el mercado y la renta de sus propietarios 15. Por otra parte, si los sectores que utilizan distinta combinación de factores en su producción están localizados, como así suele ser en muchos casos, en distintas áreas geográficas del país, la integración no sólo perjudicará a algunos colectivos y beneficiará a otros, sino que simultáneamente perjudicará a algunas regiones y beneficiará a otras 16. Así pues, la teoría económica puede asegurar que, si se cumplen toda una serie de supuestos, la apertura de un país al comercio internacional dará lugar a una ganancia global de bienestar, puesto que aumentará la posibilidad de acceso a bienes, pero no significará que tal mejora vaya a ser extensible a todos los colectivos y/o zonas geográficas 17. En este sentido, se puede decir que el impacto negativo de los procesos de integración será mayor cuanto más importante sea el comercio interindustrial generado tras el acuerdo, ya que es este tipo de comercio el que supone la utilización de distintos factores y el que en muchos casos se caracteriza por una fuerte especialización espacial. Siguiendo la misma lógica, el impacto negativo será menor en los supuestos, como ha ocurrido en la UE, en los que el comercio intraindustrial sea el que predomine. Esta conclusión explica que los procesos de apertura al exterior, bien por reducción de aranceles asociada a las distintas rondas de negociación del GATT y posteriormente de la OMC, bien por la puesta en marcha de un proceso de integración entre varios países, se en-

2. Elementos de la teoría económica de la integración

51

frenten siempre con resistencias de grupos concretos. Y que en muchos casos los gobiernos cedan ante tales resistencias, ya que aunque los beneficios sean mayores que los costes, los primeros estarán por lo normal muy distribuidos entre la población (afecta poco a muchas personas), mientras que los costes estarán muy concentrados (afectan muy intensamente a pocas personas, normalmente en un área geográfica muy limitada), lo que facilitará la organización de aquellos que se ven perjudicados por el proceso de apertura y potenciará el efecto de sus medidas de oposición. En segundo lugar, siguiendo con los efectos negativos de la integración y a la luz de las teorías del comercio internacional en presencia de externalidades a las que hemos hecho referencia en el capítulo anterior, también es posible que, de ponerse en marcha un proceso de integración antes de haber consolidado determinados sectores nacionales (esto es, antes de que éstos hayan alcanzado su escala mínima eficiente), la integración imposibilite su consolidación aun en el caso de que el país tenga ventajas potenciales en la producción en esos sectores, impidiendo simultáneamente que otros sectores se aprovechen de las economías externas que podrían generar. En lo que a esto respecta, Brulhart y Torstensson (1996), tras analizar el impacto de la integración europea sobre la localización industrial, concluyen que la intensificación del proceso de integración ha conducido a una concentración de las actividades productivas sujetas a economías de escala en los países del centro de la UE y no así en los países periféricos. En tercer lugar, cabe plantear que a la hora de definir las ventajas asociadas a la integración económica arriba recogidas sólo se han tenido en cuenta criterios de eficiencia económica (mejor asignación de recursos y reducción de los costes de producción gracias a las economías de escala), sin incorporar en el análisis otros aspectos de la vida de las personas que no son susceptibles de ser resueltos de forma eficiente por el funcionamiento del mercado (Gray, 1990). En concreto, si consideramos que el bienestar de los individuos está relacionado positivamente con algún tipo de «identidad nacional», los procesos de integración, en la medida en que socaven total o parcialmente ésta, generarán, junto con las mejoras de bienestar antes aludidas, pérdidas de bienestar asociadas a la pérdida de identidad nacional. En esta línea, Kindleberger (1984) planteaba que las distintas «unidades de convivencia» tienen un tamaño óptimo distinto según éstas se definan en términos sociales, políticos o económicos, aumentando su tamaño óptimo cuando el criterio de decisión pasa del social al político, y de éste al económico. De tal manera que la optimalidad económica exigiría incluir en un mismo ámbito de toma de decisiones realidades sociales y políticas diversas, sacrificando (al menos parcialmente), por lo tanto, independencia en estos campos en aras de una mayor eficiencia económica. Lo que se plantea es que los valores nacionales pueden ser muy distintos en lo que se refiere a cuestiones como: nivel tolerable de desigualdad entre personas, importancia concedida al desempleo, aceptación de las desigualdades regionales de renta, aceptación de distintos grados de composición y presión fiscal, preferencia temporal, grado de apreciación por el medio ambiente, etc. De tal manera que cuando aumenta el ámbito espacial de toma de decisiones se pierde capacidad para la toma de decisiones que se ajusten a los valores diferenciales de cada una de las «nacionalidades» que componen el espacio económico integrado. Un caso concreto de esta cuestión es el desarrollado por Johnson (1965) y Cooper y Massell (1965) al estudiar qué ocurre cuando un país tiene entre sus objetivos el hacer má-

52

Introducción a la Unión Europea: un análisis desde la economía

ximo su acceso a bienes y servicios —algo que se consigue, como señala la teoría de la ventaja comparativa, mediante el recurso al comercio exterior— y simultáneamente contar con una fuerte industria nacional. Concluyen estos autores que la integración comercial puede ser incompatible con el mantenimiento de una industria nacional del tamaño deseado. En cuyo caso habría que elegir entre el mantenimiento de ésta o la especialización en aquellas actividades para las que se tengan ventajas comparativas. De este modo, si existe una preferencia por la industria —por cualesquiera razones 18—, la integración comercial plena puede no ser una opción que haga máximo el bienestar de esa sociedad. Si bien, en todo caso, debe quedar claro que el mantenimiento de la industria se haría a costa de acceder a una bolsa de bienes y servicios inferiores a los que se podrían alcanzar en presencia de integración comercial total. De igual modo que el mantenimiento de los valores nacionales se haría a costa de sacrificar mayores niveles de eficiencia económica, cuya consecución exigiría poder contar con un espacio económico de mayor tamaño. Una cuestión que, como veremos, aparece de forma recurrente cuando se debaten cuestiones de política social y/o política de empleo. En cuarto lugar, la especialización anunciada por la teoría de la ventaja comparativa y el teorema de H-O puede condenar a un país a basar su crecimiento en sectores que, desde una perspectiva dinámica, sean sectores de poco futuro, por producir, por ejemplo, bienes de baja elasticidad renta, es decir, bienes cuya demanda es muy poco sensible al aumento de la renta. Lo mismo ocurriría si el comercio internacional lleva a un país a especializarse en industrias de escasa «oportunidad tecnológica», es decir, con pocas posibilidades de innovación, en cuyo caso la consecución de eficiencia estática (mejora en la asignación) se podría estar consiguiendo a costa de una pérdida de eficiencia dinámica (menor crecimiento futuro). En quinto lugar, frente al argumento del incremento del poder negociador recogido entre las ventajas, cabe plantear que tal argumento sólo es válido en el caso de que el país en cuestión consiga convertir sus intereses particulares en intereses del bloque comercial, de forma que la actuación de éste en las negociaciones refleje punto por punto sus propios intereses, ya que de no ser así podría muy bien ocurrir todo lo contrario: que el bloque negociara según sus intereses utilizando como moneda de cambio los intereses individuales de uno o varios de los países miembros menos poderosos. En definitiva, nos encontraríamos ante una versión económica del viejo dilema a la hora de elegir entre ser «cola de león o cabeza de ratón» 19. A modo de recapitulación, y éste es el mensaje que se quiere transmitir con estas páginas dedicadas a las ventajas y los inconvenientes de la integración económica, podríamos decir que todo proceso de cambio económico —y por ende social— genera efectos de tipo contradictorio sobre los niveles de bienestar de la población, incluso en aquellos casos en los que el efecto neto es claramente positivo. De forma que, aunque se pudiera llegar a conocer cuál es el impacto de la misma sobre sectores concretos, es mucho más difícil, por no decir imposible, ampliar esas conclusiones al conjunto de la sociedad, sobre todo cuando el campo de análisis va más allá de la eficiencia productiva y asignativa para comprender también cuestiones distributivas y extraeconómicas.

2. Elementos de la teoría económica de la integración

2.3

53

Evaluación económica de los procesos de integración: el mercado único europeo

Dada la complejidad de los procesos de cambio asociados a la puesta en marcha de acuerdos de integración y la dificultad de discriminar entre los distintos factores que afectan a la evolución de las economías reales sometidas a tales procesos de cambio, es muy difícil contar con análisis completos y definitivos del impacto de la integración en las distintas economías nacionales. La Unión Europea es un buen ejemplo de lo anterior: tras más de cincuenta años de existencia y aunque se dispone de múltiples cuantificaciones del impacto de la integración sobre el comercio y el PIB de los países miembros, es imposible ofrecer una cifra definitiva e irrebatible al respecto. Y ello fundamentalmente porque, o bien hay que estimar cuál es el impacto sobre la economía del proceso de integración (modelos analíticos) basándose en la existencia de una serie de relaciones causa-efecto avaladas por la racionalidad económica, con los problemas que conlleva 20, o bien hay que proceder a construir un antimundo que refleje lo que habría ocurrido en ausencia de integración y comparar con posterioridad los resultados realmente alcanzados (modelos de residuo), con lo que la veracidad del resultado dependerá de nuestra capacidad para crear realidades económicas virtuales próximas a lo que en verdad habría ocurrido, algo de lo que el análisis económico no puede presumir, al menos en lo que al crecimiento económico se refiere 21. Si bien ello no es óbice para que la creencia dominante, respaldada en los argumentos teóricos que hemos expuesto brevemente más arriba, sea que tal proceso habría servido para potenciar el desarrollo europeo mucho más allá de lo que se habría conseguido en presencia de un mercado europeo compartimentado. Uno de los intentos más ambiciosos de estimación del impacto de la potenciación de la integración económica entre los países miembros de la UE se produjo a mediados de los ochenta, con ocasión del debate sobre la conveniencia de impulsar el por entonces estancado proceso de integración europeo mediante la creación de un verdadero Mercado Único para el año 1992. En este contexto, y por mandato de la Comisión, se creó un grupo de trabajo, bajo la dirección de Paolo Cecchini, con la misión de evaluar los beneficios potenciales asociados a la plena eliminación de las barreras al comercio existentes entre los países miembros de la por aquel entonces llamada Comunidad Europea, aun después de la eliminación de aranceles interiores a finales de la década de los sesenta. Este grupo de trabajo se fijó como objetivo evaluar el impacto que tendría sobre la economía la total eliminación de las barreras comerciales existentes en tres campos distintos: (1) las barreras físicas, entendiendo por tales los controles en frontera y los trámites administrativos de aduanas; (2) las barreras técnicas, incluyendo bajo esta rúbrica los problemas causados por la existencia de regulaciones técnicas heterogéneas sobre bienes y servicios, el comportamiento discriminatorio del sector público a favor de los operadores nacionales a la hora de contratar suministradores privados 22, los obstáculos a la creación de filiales por parte de empresas extranjeras y, por último, la existencia de legislaciones nacionales restrictivas en lo referente a la libertad de comercio de servicios entre países, y (3) las barreras fiscales, asociadas a la existencia de tarifas diferentes de IVA e impuestos especiales entre países. A la hora de estimar los beneficios derivados de la eliminación de tales barreras se hizo una distinción entre los beneficios directos: aumento del comercio, y los beneficios indi-

54

Introducción a la Unión Europea: un análisis desde la economía

rectos. Incluyéndose entre estos últimos: a) reducción del coste de producción como resultado de la materialización de economías de escala potenciales, fruto a su vez del aumento del tamaño del mercado, y b) aumento de la productividad gracias a la eliminación de las barreras que impedían la competencia efectiva y, por lo tanto, facilitaban la aparición de comportamientos oligopolistas y la existencia de ineficiencia-X en las empresas protegidas de la competencia exterior (cuadro 2.4) 23.

Cuadro 2.4 Estimación de los beneficios asociados a la eliminación de barreras interiores en la CE (% del PIB de la CE-7) *

I. II. III. IV.

Barreras físicas Barreras técnicas Consecución de economías de escala Aumento de la competencia Beneficios totales

Estimación baja

Estimación alta

0,2 2,0 2,0 1,6 5,8

0,3 2,4 2,1 1,6 6,4

* Precios de 1985, incluye a los seis países fundadores más el Reino Unido. FUENTE:

Informe Cecchini (1988).

Como se puede apreciar, los beneficios contemplados se reducen fundamentalmente a dos: el aumento de la competencia y la reducción de los costes (tanto directamente por reducción de los costes de transacción como indirectamente gracias a la posibilidad de alcanzar economías de escala al ampliarse el tamaño de mercado) generada por la eliminación efectiva y total de las trabas al comercio entre los países. Estaríamos refiriéndonos a cambios que afectan fundamentalmente al lado de la oferta de la economía (la creación del mercado único sería así una medida de política económica de oferta). Si paralelamente, como así hizo el grupo de estudio, se considera que la mejora en el funcionamiento del lado de la oferta de la economía conducirá a un relanzamiento de la demanda agregada (gracias al aumento de la inversión y la mejora de la competitividad de las empresas europeas —aumento de las exportaciones extracomunitarias—), entonces el efecto final sobre la economía comunitaria sería mayor (alrededor de dos puntos más de crecimiento del PIB), en especial si estos cambios van acompañados de medidas de política económica expansiva. Cambios que a su vez servirían para compensar el impacto negativo que a corto plazo podría tener sobre el empleo la reestructuración sectorial asociada a la puesta en marcha del mercado único. Una complementariedad, que, sin embargo, se vio frustrada por la entrada de la economía europea en recesión en 1992 y la puesta en marcha por parte de los distintos gobiernos nacionales de políticas restrictivas de la demanda con la finalidad de cumplir los criterios de convergencia nominales fijados en el Tratado de Maastricht como requisito para la entrada de los Estados miembros en la unión monetaria (véase el capítulo 9). Las estimaciones de este informe han sido criticadas tanto por exceso como por defecto 24. Por exceso, por aquellos que consideran que adopta, como resultado de la meto-

2. Elementos de la teoría económica de la integración

55

dología utilizada, una visión demasiado optimista en lo que se refiere al impacto del mercado único sobre las economías de escala o por poner demasiado énfasis en éstas como fuente de ganancia de productividad, frente a la importancia que tendrían en la actualidad los procesos de especialización flexible. Por defecto, por aquellos que opinan que el estudio se centra tan sólo en los efectos estáticos derivados de la creación de un mercado único, sin entrar a valorar los efectos dinámicos asociados al cambio en el medio en el que operan las empresas o, lo que es igual, por evaluar el impacto sobre el PIB pero no sobre su tasa de crecimiento. Desde esta aproximación, Baldwin (1989 y 1992) considera que el aumento de la renta terminaría generando un aumento en el volumen de ahorro que, de traducirse también en un aumento de la inversión, daría lugar a un correspondiente aumento del stock de capital que a su vez contribuiría a posteriores mejoras del PIB. En el gráfico 2.1 se representa la diferencia entre los efectos estimados en el informe Cecchini, que se limita a predecir un salto en el nivel de renta de determinada magnitud, sin que por ello se vea alterada la tasa de crecimiento del PIB comunitario, y los posibles efectos dinámicos previsibles (bajo distintos supuestos) si, como señala Baldwin, aumenta el stock de capital por trabajador y la productividad del mismo. Dentro de estas ganancias dinámicas habría que considerar otros muchos factores, entre los que destaca el impacto favorable que la consecución del mercado único pueda tener sobre la inversión en I+D y el cambio técnico (Krugman, 1990), fuente última de crecimiento de la producción y la productividad a largo plazo 25. En conjunto, sin embargo, la evidencia empírica sobre la relación entre integración y crecimiento económico no nos ofrece una respuesta clara. Hasta ahora hemos presentado algunas reflexiones que afectan a los estudios ex-ante. El estudio ex-post 26 sobre los efectos del mercado único europeo más completo de los publi-

Gráfico 2.1 Posibles sendas de crecimiento tras la creación de un mercado único

56

Introducción a la Unión Europea: un análisis desde la economía

cados hasta el momento nos presenta toda una serie de conclusiones de las que destacamos las siguientes: a) Cambios en el comercio y los flujos de inversión directa La eliminación de barreras arancelarias habría generado un aumento del volumen de comercio entre los Estados miembros entre un 20% y un 30%. El peso de las importaciones intra UE en el conjunto de importaciones habría aumentado en 6,7 puntos, pasando del 61,2% al 67,9%, mientras que la importación intra UE habría pasado del 46,9% al 50%. Un aumento que no se habría hecho a costa de las importaciones extracomunitarias, ya que éstas habrían aumentado entre 1980 y 1993 su peso en el consumo (en lo que se refiere a manufacturas) del 12% al 14% 27. Este aumento del comercio ha sido fundamentalmente comercio intraindustrial y, en especial, comercio de productos diferenciados tanto en precio como en calidad, que habrían pasado de suponer el 35% del comercio en manufacturas en 1985 a suponer más del 42% en 1994. Por el contrario, el comercio en productos de precios y calidades similares habría permanecido estable alrededor del 20%. En lo que se refiere al crecimiento de la inversión extranjera directa, IED, ésta ha superado al crecimiento en el comercio. Así, mientras que en 1986 la IED (entradas y salidas) suponía el 0,49% del PIB, en 2005 se situaba en el 2%, tras haber alcanzado un máximo de 3,6% en 2000. De esta forma, el stock de inversión extranjera directa de la UE-15 en el exterior alcanzaba el 60% del PIB, mientras que el stock derivado de la inversión de empresas extranjeras en la UE-15 se situaba ligeramente por debajo del 50% del PIB de la UE. Este proceso de aumento de la IED, sin duda una faceta más del fenómeno de la globalización, ha ido acompañado por un aumento del peso de la IED intraeuropea. Así, mientras que en 1995 en la UE-15 el 50% de las salidas de IED y el 53% de las entradas provenían de otro país comunitario, en 2005 este porcentaje había aumentado al 66% y 78% respectivamente. Un aumento este probablemente resultado, al menos en parte, del proceso de reorganización de la estructura productiva y empresarial asociado al mercado único y a la puesta en marcha de la Unión Monetaria, causa a la que algunos estudios adjudican hasta un 42% del aumento de la IED. b) Cambios en la estructura productiva de los mercados La realización del mercado único generó una ola de fusiones y adquisiciones, fundamentalmente intracomunitarias (70%), reflejo del fuerte proceso de reestructuración empresarial existente. Un proceso que se manifestaría en el aumento de los niveles de concentración de mercado, que para el conjunto del sector manufacturero pasa del 20,45% al 22,8%, si bien con aumentos muy diferentes según sectores (cuadro 2.5). Este aumento de concentración habría permitido aprovechar economías de escala, mientras que el aumento de competencia asociado a las medidas de reducción de las barreras al comercio habría impedido que esa mayor concentración se tradujera en mayor poder de mercado y por lo tanto en aumento de precios. El efecto procompetitivo del programa de mercado único se habría manifestado así en una reducción de la dispersión de precios dentro de la UE y en la caída del margen sobre costes 28. En lo que se refiere a la convergencia de precios en los años centrales de la construcción del mercado único, hay

2. Elementos de la teoría económica de la integración

57

Cuadro 2.5 Evolución de la concentración industrial en la UE Sector

IC4 en 1987 (%)

Total manufacturas (media aritmética)* Sectores tradicionales Sectores de alta intensidad publicitaria Sectores intensivos en tecnología Sectores intensivos en I+D y publicidad Equipo de comunicaciones Aeroespacial Relojes Electrodomésticos Aceites y grasas Instrumentos de medición Material de ferrocarril Instrumentos médicos

20,5 13,2 22,3 32,9 30,1 30,6 47,7 17,2 36,9 21,7 9,3 45,5 24,3

IC4 en 1993 (%) 22,8 14,4 23,6 38,9 32,4 64,1 64,3 31,7 50,5 30,2 15,3 50,9 29,2

* IC4 = Cuota de mercado de las cuatro principales empresas del sector. 71 sectores. FUENTE:

European Economy (1996), p. 120.

que señalar que ésta ha sido mayor en los sectores que muestran una mayor tasa de comercio intracomunitario, lo que explicaría la ausencia de convergencia en los sectores de energía 29 y construcción, y la menor intensidad de la convergencia en servicios, un resultado que se observa también en la UE-25. Así en 2004 la dispersión de precios en servicios, sometidos a una menor competencia internacional, era el triple de la dispersión de precios en los bienes semiduraderos como ropa o calzado y 2,5 veces mayor que la dispersión de precios de bienes duraderos como automóviles, muebles, etc. (Ilzkovitz et al., 2007). Otra forma de contrastar si ha existido convergencia de precios es mediante el índice de paridad de poder adquisitivo (PPA), que mide el coste de acceder a una misma cesta de la compra en distintos países, ya que calculando la evolución de dispersión de este índice (utilizando el coeficiente de variación, por ejemplo) para distintos años se puede comprobar si los precios siguen una tendencia divergente o convergente en la UE. En el gráfico 2.2 se recoge la evolución de la dispersión de precios durante la última década medida por este procedimiento, pudiéndose comprobar la existencia de un proceso significativo de convergencia, que se manifiesta en la reducción del índice en prácticamente una tercera parte en el caso de la UE-25, y magnitudes más pequeñas, aunque todavía relevantes para el caso de la UE-15, 20%, y la eurozona-12, 26% . Aun así, como se puede apreciar en el cuadro 2.6 que recoge los índices de PPA de los distintos Estados miembros de la UE (un índice superior a 100 significará que el país es caro en términos relativos, mientras que si es inferior a 100 significará que es un país relativamente barato), las diferencias de precios entre los países de la UE siguen siendo signi-

58

Introducción a la Unión Europea: un análisis desde la economía

Gráfico 2.2 Convergencia de precios en la UE

NOTA :

Coeficiente de variación del índice de precios para consumo final de las unidades comésticas (en %)

FUENTE:

Eurostat y elaboración propia.

ficativas. Dinamarca e Irlanda aparecen como los países más caros de la UE, mientras que Bulgaria y Rumanía serían los más baratos. Es interesante señalar que según la Comisión (Internal Market Scoreboard, n.º 8, 2001), los precios no siempre son mayores en los países con mayor nivel de renta. Por otra parte, en muchos casos las diferencias de precios se mantienen una vez descontado el efecto del IVA, lo que significa que existen otros factores, además de la diferente fiscalidad del consumo, que explican tales diferencias. También hay que destacar que, aunque las diferencias de precios para algunos productos entre países son muy significativas, en muchos casos las diferencias de precios entre regiones de un mismo país no lo son menos. En lo que se refiere a la reducción del margen sobre costes, según estimaciones de Allen et al. (1998), la reducción de la protección exterior resultado de la puesta en marcha del programa de mercado único habría repercutido en una caída de la demanda, con la correspondiente caída de su cuota de mercado nacional, lo que a su vez llevaría a una reducción del margen sobre costes (como mecanismo de compensar la caída de demanda). Una reducción estimada en un 3,6% para el conjunto del sector manufacturero, con valores entre –15,7% en maquinaria de oficina y +2,2% en vehículos a motor.

2. Elementos de la teoría económica de la integración

59

Cuadro 2.6 Índice de precios relativos (PPA), UE 2006 País

PPA

País

Alemania Austria Bélgica Bulgaria Chipre Dinamarca Eslovaquia Eslovenia España Estonia Finlandia Francia Grecia Hungría Irlanda

100,1 97,6 98,3 35,6 81,6 129,0 52,5 68,9 87,7 58,5 110,0 101,4 80,1 55,1 116,0

Italia Letonia Lituania Luxemburgo Malta Países Bajos Polonia Portugal Reino Unido República Checa Rumanía Suecia

97,5 51,1 48,9 103,7 66,2 99,8 54,3 79,4 106,9 56,5 48,2 113

UE-15 UE-25

100,0 95,8

FUENTE:

PPA

Eurostat.

c) Efectos macroeconómicos En las páginas anteriores se han ido relatando distintos mecanismos de ganancia de eficiencia productiva asociados al mercado único, que en conjunto han tenido sin lugar a dudas un impacto positivo sobre el PIB y el empleo. Sin embargo, no es fácil ofrecer una estimación de cuál es la intensidad del impacto de tales cambios. Por un lado, en muchos casos el efecto final puede exigir bastante tiempo para revelarse en toda su magnitud; por otra parte, al tiempo que se introducen los cambios promovidos por el mercado único, se han producido otra serie de eventos con impacto económico (como la crisis de comienzos de la década de 1990, o el prolongado estancamiento de la economía alemana, por citar sólo dos) cuyos efectos son difíles de separar de los efectos de las iniciativas asociadas al mercado único. En todo caso, a comienzos de la presente década se estimaba que el PIB de la UE era un punto o punto y medio superior (equivalente al presupuesto comunitario) gracias al mercado único, mientras que el empleo habría aumentado entre 300.000 y 900.000 puestos de trabajo y la inflación estaría entre un punto y un punto y medio por debajo de la que existiría en ausencia del mercado único. Unos resultados favorables, pero distantes de las estimaciones ex-ante arriba comentadas. Diferencia ésta que en gran parte se explicaría, como se ha señalado, por la política económica restrictiva puesta en marcha por los Estados miembros para cumplir los criterios de convergencia exigidos en el Tratado de Maastricht para entrar a formar parte de la unión monetaria. En cualquier caso, y dado que la mayoría de los estudios cubren sólo el período hasta 1994, era dudoso que en ellos se contemplara todo el impacto del mercado único, no sólo por no recogerse el impacto a medio-largo pla-

60

Introducción a la Unión Europea: un análisis desde la economía

zo, sino por no haberse culminado todavía el proceso de puesta en marcha de las medidas incorporadas en el programa del mercado único. En la actualidad se cuenta con nuevos estudios del impacto económico del mercado único (y la ampliación) para el período 19922006 (Ilzkovitz et al., 2007). Para la UE-15 las actuaciones del mercado único habrían supuesto, según estas estimaciones, unas ganancias económicas superiores al 1,8% del PIB, a las que habría que sumar cerca de 0,3% como resultado de la ampliación, lo que arroja unas ganancias totales del 2,10% del PIB. El impacto para el conjunto de la UE-25 sería ligeramente mayor y cercano al 2,2% del PIB. En lo que se refiere al impacto sobre el empleo, las estimaciones señalan un crecimiento del empleo debido a ambas causas en cerca de 2,5 millones de puestos de trabajo para la UE-15, equivalente al 1,5% (1,36% para el conjunto de la UE-25). Estos resultados obedecerían fundamentalmente al aumento de eficiencia asignativa fruto del incremento del comercio y al aumento de la eficiencia productiva, derivada de la mayor competencia.

2.4

Lo que queda pendiente

De acuerdo con lo señalado en la sección anterior, el mercado único parece estar dando sus frutos, aunque a un ritmo menor que el esperado. Sin embargo, como también se ha visto más arriba, no todos los sectores de la economía parecen haberse beneficiado de igual manera de la preocupación comunitaria por aumentar la compentencia y unificar los mercados. El elemento más llamativo en lo que a esto se refiere lo constituye sin duda alguna el sector servicios. Ello, en cualquier caso, dista mucho de ser una coincidencia. Como ya hemos visto en las páginas anteriores, gran parte de las medidas asociadas a la construcción de un mercado único han estado dirigidas a eliminar las trabas todavía existentes al movimiento de mercancías y, en menor medida, a la libre entrada de empresas en mercados como telefonía o energía, a menudo protegidos. Sin embargo, como se puede ver en el gráfico 2.3, que recoge la estructura productiva de la UE-27 siguiendo la clásica división de agricultura, industria, construcción y servicios, y los subsectores de éste: comercio, transporte y comunicaciones, servicios a empresas y financieros y otros servicios, ya hace mucho tiempo que la UE ha dejado de ser una economía «industrial» para pasar a ser una economía de servicios, donde éstos suponen el 72% del PIB. Por lo tanto, es lógico que las autoridades comunitarias hayan pasado a plantearse en qué medida existe un mercado único de servicios, y en su caso qué factores dificultan su existencia y qué políticas podrían acelerar su consolidación. Detrás de ese interés estarían las mismas razones que ya explicamos en el caso de los mercados de bienes: la confianza en que mayor competencia y un mercado más grande repercutan en un aumento de la competitividad europea también en este sector. En el gráfico 2.3 se han representado también la estructura sectorial de Estados Unidos y de España con dos finalidades distintas. En el caso de España se pretende facilitar la comparación entre la estructura productiva del país con la media europea, y llamar la atención sobre las diferencias existentes, utilizando un caso cercano del que destaca la hipertrofia del sector de la construcción y, en menor medida, del comercio (que incluye la hostelería). La motivación detrás de la introducción del caso de EEUU es distinta, ya que en este caso se pretende llamar la atención sobre el menor desarrollo del sector servicios en la UE, hecho que frecuentemente se esgrime como explicación de la menor capacidad de generación

2. Elementos de la teoría económica de la integración

61

Gráfico 2.3 Estructura productiva de la UE, EEUU y España

FUENTE:

OCDE y elaboración propia.

de empleo de la economía europea, al ser el sector servicios un sector intensivo en mano de obra. La actuación comunitaria en esta materia se ha materializado en la Directiva «Servicios» (Directiva 2006/123/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 12 de diciembre de 2006, relativa a los servicios en el mercado interior [Diario Oficial L 376 de 27.12.2006), que tendría como objetivo facilitar la libertad de establecimiento de los prestadores de servicios en otros Estados miembros de la UE y la libertad de prestación de servicios entre los Estados miembros con el fin de crear un auténtico mercado interior de servicios en 2010. Este objetivo va acompañado de otros como ampliar la posibilidad de elección de los destinatarios de los servicios y mejorar su calidad. En concreto, se pretende: • facilitar la libertad de establecimiento y la libertad de prestación de servicios en la UE; • reforzar los derechos de los destinatarios de los servicios en su calidad de usuarios de dichos servicios; • fomentar la calidad de los servicios; • establecer una cooperación administrativa efectiva entre los Estados miembros. Para ello se establece un marco jurídico general para cualquier servicio prestado a cambio de una remuneración económica. Sin embargo, el establecimiento de una amplia lista de sectores excluidos (algunos de ellos por contar con regulación comunitaria previa) hace

62

Introducción a la Unión Europea: un análisis desde la economía

que la medida sea mucho menos radical de lo que inicialmente se consideró. Los servicios finalmente excluidos son: servicios no económicos de interés general; los servicios financieros (como los bancarios, de crédito, de seguros y reaseguros, de pensiones de empleo o individuales, de valores, de fondos de inversión y de pagos); los servicios de comunicaciones electrónicas en lo que se refiere a los ámbitos que se rigen por las directivas en la materia; los servicios de transporte, incluidos los portuarios; los servicios de las empresas de trabajo temporal; los servicios sanitarios; los servicios audiovisuales; las actividades de juego por dinero; las actividades vinculadas al ejercicio de la autoridad pública; determinados servicios sociales (relativos a la vivienda social, la atención a los niños y el apoyo a personas necesitadas); los servicios de seguridad privados y los servicios prestados por notarios y agentes judiciales designados mediante un acto oficial de la Administración. De hecho, la directiva aprobada toma el lugar de una polémica iniciativa, la fallida «directiva Bolkestein» (el nombre del comisario de Mercado interior del momento, 2004, comisario Frits Bolkestein) con una intención más desreguladora y un menor número de excepciones. Este proyecto de directiva tenía como elemento clave el principio del país de origen de acuerdo con el cual los Estados miembros deben garantizar que los «proveedores están sometidos solamente a las normativas nacionales de su Estado miembro de origen». Ello significa que las autoridades del país donde se proveen los servicios no tiene capacidad para ejercitar supervisión, ni poner trabas a las operaciones de empresas de servicios de otros países, ya que los responsables de ello serían las autoridades del país de origen. El temor a que este proceso de desregulación diera lugar a dumping social (véase capítulo 10) al favorecer a las empresas instaladas en aquellos países con menores costes laborales, incluyendo aquellos vinculados a una mayor protección social, generó una fuerte respuesta social que acabó con la eliminación de los aspectos más polémicos de la propuesta.

2.5

Razones para la no integración: el caso de Noruega

En 1994 el pueblo noruego, consultado en referéndum, rechazó, por segunda vez tras el resultado también negativo de 1972, su incorporación a la UE con un 52,2% de los votos y una participación del 89% de los votantes potenciales. Este país sería así un ejemplo vivo de que, a pesar de los elementos positivos asociados a la integración económica, la población puede considerar el impacto global de la misma insatisfactorio y actuar en consecuencia en el caso de plantearse un referéndum 30. ¿Cuáles fueron los factores que decidieron este resultado? Noruega es un país de 4,7 millones de habitantes, y un PIB per cápita en 2008, en paridad de poder adquisitivo, un 63% superior a la media de la UE-15 y un 21% superior al de Estados Unidos. En el momento de negociar por segunda vez su incorporación a la UE, Noruega era miembro del Espacio Económico Europeo, lo que aseguraba su libre acceso al mercado comunitario. Sin embargo, el gobierno planteó su plena integración en aras a mejorar la cooperación y coordinación de la política económica, algo considerado necesario para generar empleo e incentivar nuevas inversiones 31. Los problemas principales relacionados con la integración, sobre los que gravita el debate político, son: la pesca, la agricultura, el petróleo (yacimientos del mar del Norte), la política regional, la política social y las cuestiones de soberanía nacional. En lo que se refiere a la pesca, aunque la UE

2. Elementos de la teoría económica de la integración

63

atiende a la mayoría de las peticiones noruegas, asumiendo su posición de no aumentar las capturas, las principales organizaciones del sector rechazan el acuerdo al suponer la pérdida del control de los recursos noruegos por parte del país y el aumento de concesiones pesqueras a otros países comunitarios (especialmente España). En lo relativo al petróleo, el cambio de posición comunitaria garantizando el control nacional sobre los recursos petrolíferos y reconociendo el derecho a la participación del Estado en su explotación resuelve los problemas planteados. En cuanto a la agricultura, en Noruega el 77% de las rentas agrícolas proviene de ayudas públicas, lo que genera unos precios agrícolas el doble de los comunitarios; la principal organización agrícola estima en 90.000 los puestos de trabajo que se perderían en el sector como resultado de la integración, lo que explicaría que esta opción fuera rechazada en las zonas rurales. Los problemas asociados a la política regional se hubieran resuelto mediante la creación de una nueva zona de intervención comunitaria en materia de política regional, dirigida a regiones con escasa densidad de población. Así mismo, se considera que el avanzado Estado de bienestar noruego y su generosa política social (27,5% del PIB sin contar educación en el momento del referéndum, el 24% en 2005) son incompatibles con la plena integración, algo que explicaría la mayor oposición femenina (57% del voto femenino frente al 48% masculino) 32. Por último, en lo que se refiere a la soberanía, mientras que los partidarios de la integración plantean ésta como un aumento de la capacidad de decisión del país en asuntos ahora fuera de su capacidad de toma de decisiones (y como forma de romper el aislamiento), los contrarios a la integración resaltan la pérdida de capacidad decisora en asuntos vitales para el país como la política social o la pesca. En el cuadro 2.7 se recoge, a modo de resumen, la importancia concedida a los distintos aspectos relacionados con la integración a la hora de explicar el rechazo a la misma por parte de los votantes. Como se puede ver, los argumentos se agrupan en aquellos relacionados con la «cultura política»: reducción del peso de las instituciones democráticas nacionales y la soberanía 33, por un lado, y aspectos económicos por otro.

Cuadro 2.7 Argumentos explicativos del voto negativo a la integración de Noruega en la UE (% de todos los argumentos dados) Pérdida de soberanía, democracia Críticas a la UE y a su sistema Política económica Agricultura Empleo Cuestiones medioambientales Pesca, cuotas de pesca FUENTE:

Sciarini y Listhaug (1997), p. 429.

26 12 10 7 7 7 5

Política regional Estado de bienestar, pensiones... Sabemos lo que tenemos, pero... Idioma, religión, alcohol Control de fronteras, drogas Otros argumentos para el «No»

4 3 3 3 3 10

64

2.6

Introducción a la Unión Europea: un análisis desde la economía

Recapitulación

En este capítulo se ha visto cómo, si bien la teoría económica no cuenta con las herramientas adecuadas para reproducir con exactitud el comportamiento de sociedades tan complejas y descentralizadas como las modernas economías de mercado, y por lo tanto sus estimaciones sobre el impacto en las mismas de los procesos de integración económica en marcha deben entenderse como aproximaciones y cuantificaciones meramente tentativas, existe un consenso generalizado (basado fundamentalmente en análisis teóricos) sobre la bondad de este tipo de procesos a medio-largo plazo. Algo que no se debe interpretar en modo alguno como la ausencia de costes en sectores económicos y de población concretos, que en algunos casos pueden llegar a ser significativos. De este modo, frente a las ventajas económicas asociadas a los procesos de integración, materializadas en: a) un aumento del comercio, b) la mayor facilidad para las empresas de alcanzar su escala productiva mínima eficiente gracias al aumento del tamaño del mercado, c) la incentivación de la renovación empresarial y la inversión resultado de la entrada en competencia en los mercados nacionales de otras empresas de otros países, con un efecto positivo sobre el crecimiento económico, d) el propio aumento de la competencia, e) el aumento en la capacidad de negociación internacional fruto de la unión de países que antes actuaban de forma separada en los foros internacionales o f) el aumento de credibilidad, se pueden plantear efectos negativos como: a) el impacto desigual de lo anterior sobre regiones y sectores económicos, de forma que la ganancia global sea perfectamente compatible con pérdidas por parte de grupos concretos, b) la posibilidad de que el marco transnacional creado con el proceso de integración, siendo eficiente para el funcionamiento de la economía, no lo sea para otros campos de la vida humana, o c) la pérdida de capacidad de decisión en asuntos nacionales o internacionales en el caso de que la posición del país no coincida con la dominante entre los países integrantes del acuerdo comercial. En última instancia, los estudios económicos se limitan a evaluar el impacto de los procesos de integración sobre un conjunto de variables amplias, pero en todo caso asociadas a dos esferas de la vida de las personas muy concretas: la eficiencia asignativa y la eficiencia productiva. Esto es, ¿se está produciendo lo que se debería producir y en cantidades adecuadas dada la demanda del mercado?, ¿se produce al coste menor posible?, pero no nos dicen nada sobre otros efectos: a) el impacto distributivo del proceso de integración, esto es, quién gana y quién pierde, o b) el impacto sobre otras variables extraeconómicas que sin embargo afectan al bienestar de la población. Obviamente, una evaluación definitiva del impacto de los procesos de integración sobre las vidas de los ciudadanos exigiría completar los estudios económicos —ya de por sí insuficientes— con otra serie de análisis de tal complejidad que tal pretensión sería, con seguridad, quimérica. Por último, la referencia a Noruega pretende mostrar cómo la percepción y distinta ponderación de la multiplicidad de factores, a tener en cuenta para valorar positiva o negativamente la incorporación a una forma de integración económica, puede hacer que no coincida la decisión política y lo expresado por los habitantes de un país.

3. Aspectos históricos de la Europa comunitaria

3.1

Antecedentes

Ciertamente la idea de una Europa unida no es algo que nazca con los trabajos preliminares a la constitución de las Comunidades Europeas en la década de los cincuenta. Antes de este intento se habían puesto en marcha innumerables proyectos de unión, desde el Imperio Romano, pasando por el Sacro Imperio de Carlomagno en el siglo IX, hasta las experiencias históricamente más cercanas de Napoleón y el III Reich, los trabajos de la Unión Paneuropea en el período de entreguerras 1 o la propuesta de unión anglo-francesa presentada por Churchill al gobierno francés en 1940, coincidiendo con el armisticio franco-alemán 2. Experiencias, en todos los casos, que comparten el objetivo de propiciar la unificación de los países europeos bajo una única estructura política, por muy distintos que fueran entre sí los métodos propugnados con este fin. Sin embargo, y centrándonos en el siglo XX, habrá que esperar a la puesta en marcha de los primeros intentos de integración económica sectorial para que el sueño de una Europa unida empiece a ganar lentamente credibilidad. La Segunda Guerra Mundial fue una contienda tremendamente destructiva, tanto en términos de vidas humanas (55 millones de muertos, 35 millones de heridos, 3 millones de desaparecidos y 30 millones de desplazados o deportados) como en lo que se refiere a destrucción de infraestructura física (estimada en 3 billones de dólares). El gasto en material bélico alcanzó los 1,5 billones de dólares (siete veces más que en la Primera Guerra Mundial), y aunque la destrucción de capacidad industrial alemana resultó ser inferior a la esperada (alrededor de un 10%) 3, ciudades enteras como Dresde o Colonia, en Alemania, o Rotterdam y Varsovia, en Holanda y Polonia respectivamente, fueron absolutamente arrasadas por la acción de uno u otro bando en distintos momentos de la contienda, estimándose en alrededor del 40% el porcentaje de viviendas destruidas en Alemania. Como resumen del

66

Introducción a la Unión Europea: un análisis desde la economía

impacto que esta destrucción tuvo sobre la actividad económica baste señalar que al finalizar la contienda la mayoría de los países europeos participantes tenían una producción industrial inferior a la mitad de la correspondiente a 1938, mientras que la renta real sufría caídas entre el 20% y el 30% en el caso de Francia, Bélgica o Italia, y cercanas al 40% en el caso de la RFA (la RDA vio reducida su renta a poco más de la tercera parte) con respecto a los niveles alcanzados antes de la contienda 4. Pero el hundimiento de la economía no fue sólo el resultado de la destrucción de recursos provocada por la guerra. Un decenio de depresión económica (1929-1939) y seis años de contienda (1939-1945) también habían afectado muy negativamente al sistema de intercambios europeos existente hasta finales de los años veinte. De tal manera que las fuertemente interrelacionadas economías europeas de los años veinte habían dado paso, por mor de la ausencia de convertibilidad de las distintas monedas nacionales, a una situación donde el comercio se realizaba fundamentalmente a través de acuerdos bilaterales y donde la necesidad de equilibrio de intercambios limitaba forzosamente el volumen de éstos a la capacidad del país con menor potencial exportador 5. En este contexto, en 1947, tras un invierno extremadamente crudo, que se vería sucedido por una fuerte sequía hasta hacer de la cosecha de ese año la peor del siglo 6, los Estados Unidos, por boca del secretario de Estado del presidente Truman, el general George C. Marshall, proponen a los países europeos (incluyendo la URSS) la puesta en marcha de un programa de ayuda económica que sirva para impulsar un proceso de recuperación sostenida de la economía europea, aunque poniendo como condición la existencia de un «acuerdo entre los países europeos en lo relativo a cuáles son sus necesidades y al papel que los mismos están dispuestos a asumir» 7. Las razones de la generosa oferta americana son múltiples, e incluirían desde motivaciones humanitarias hasta razones de tipo político, como el temor a que las malas condiciones de vida se tradujeran en un mayor apoyo a los ya de por sí florecientes partidos de izquierda (recordemos que en Italia el Partido Comunista era el segundo en número de escaños, con una cuarta parte de éstos en 1951, mientras que en Francia comunistas y socialistas sumaban algo más de la tercera parte de los mismos), o consideraciones económicas, desde el momento en que la ayuda contribuiría a fortalecer una economía que necesariamente tendría que acudir al mercado americano para su reconstrucción, reforzando la demanda efectiva de las empresas americanas y contribuyendo por lo tanto a conjurar el peligro de recesión. De hecho, el 80% de la ayuda volvería finalmente a los Estados Unidos en forma de pedidos comerciales para sus empresas. Las condiciones avanzadas por el general Marshall recibieron pronta respuesta en una conferencia celebrada en París en 1947 por los países que se convertirían en los receptores de la misma 8. Esta conferencia daría lugar a la creación de la Organización Europea de Cooperación Económica (que se convertiría en 1961 en la OCDE) como organismo encargado de la gestión de la ayuda 9. Este proceso de cooperación culminó con la creación dos años más tarde de la Unión Europea de Pagos, UEP, con el objetivo de potenciar el comercio intraeuropeo aun en presencia de monedas no convertibles, escapando así a las limitaciones del bilateralismo 10. Desde su entrada en funcionamiento en 1950, la UEP actuó como una central de compensación (con un mecanismo paralelo de crédito), de tal manera que las compensaciones de comercio exterior en vez de realizarse bilateralmente se realizaran multilateralmente.

3. Aspectos históricos de la Europa comunitaria

67

Así, por ejemplo, si Francia mantenía un superávit comercial en su comercio bilateral con Italia, mientras que este país tenía superávit en sus relaciones con Austria, y Austria a su vez exportaba más de lo que importaba de Francia, entonces las cuentas pendientes entre Italia y Francia se cancelaban total o parcialmente utilizando el superávit que este país tenía con Austria, a su vez acreedor de Francia. Proceso que ampliaba notablemente las posibilidades de comercio exterior entre los países miembros en situación de escasez de divisas. En el período de tiempo durante el que estuvo vigente, hasta el establecimiento de la plena convertibilidad entre las distintas monedas europeas en 1958, el mecanismo de la UEP llegaría a liquidar 47.000 millones de dólares, las 3/4 partes por compensación, lo que supone alrededor del 30% del comercio mundial en ese período (Tamames, 1994).

3.2

La integración sectorial

El siguiente paso significativo en el proceso de integración de las economías europeas tiene como protagonista principal a Jean Monnet, comisario general del Plan de Desarrollo francés, y a Robert Schuman, ministro de Asuntos Exteriores de este mismo país 11 y su proyecto de integración económica sectorial centrada inicialmente en el sector del carbón y del acero. Sector este cuyo crecimiento se veía impedido por la segmentación del mercado europeo fruto de la existencia de aranceles entre estos países, lo que a su vez dificultaba su explotación racional. La propuesta de Monnet y Schuman para la potenciación de este sector se basaba en la creación de un mercado común limitado al mismo que permitiera la potenciación de la capacidad productiva del sector, a la vez que sentara las bases de un acercamiento franco-alemán, desde el momento en que la mayor concentración de capacidad productiva se daba en el Sarre y la cuenca del Ruhr en Alemania 12. La propuesta fue secundada rápidamente por Alemania, ya que su participación en esta institución le posibilitaba el control —junto con otros países— de la producción de carbón y acero. Bélgica, Holanda, Luxemburgo (que en 1948 habían puesto en marcha un proceso de Unión Económica —Benelux— culminado en 1960) e Italia también aceptaron la propuesta 13. El Reino Unido abandonó las reuniones preparatorias por varias razones. En primer lugar, optó por potenciar sus relaciones privilegiadas con los Estados Unidos y con la Commonwealth, en un intento por conservar su estatus como potencia mundial. En segundo lugar, se inclinó por mantenerse al margen de cualquier tipo de disciplina o cesión de soberanía asociada a los procesos de integración. Por último, las recientes nacionalizaciones del sector por parte del gobierno británico dificultaban su adhesión al proyecto. Las negociaciones culminaron con la firma del Tratado fundacional de la Comunidad Económica del Carbón y del Acero (CECA), conocido como el Tratado de París, el 18 de abril de 1951, que finalmente entraría en vigor el 23 de julio de 1952. La importancia de la CECA trasciende a su impacto sobre el sector del carbón y el acero 14, ya que su buen funcionamiento sentó las bases para que se empezara a negociar la extensión de lo acordado al conjunto de la economía como la vía más aconsejable para potenciar la unidad de los países europeos, en especial después de fracasar —en 1954— el intento de crear una Comunidad Europea de Defensa (CED) como resultado de la no aprobación del proyecto por parte de la Asamblea francesa.

68

3.3

Introducción a la Unión Europea: un análisis desde la economía

Vuelta a la integración económica: la Comunidad Económica Europea

El fracaso de las vías políticas y militares, reflejado por el estancamiento del Consejo de Europa y el fracaso de la CED, junto con el éxito de la iniciativa de integración sectorial representada por la CECA, hicieron que todos los esfuerzos de los partidarios de una unión europea se centraran en la creación de un mercado común que abarcara todas las facetas de la vida económica. Esfuerzos que dieron lugar a una primera reunión preparatoria en Messina (Italia) en 1955, de la que salió el mandato para que el ministro belga de Asuntos Exteriores, Henri Spaak, realizara un informe que recogiera tanto las posibles ventajas derivadas del establecimiento de una unión aduanera entre los países participantes en las negociaciones como las distintas áreas a las que debería atender el «Mercado Común» una vez constituido. Informe —conocido como «Informe Spaak»— que sirvió de base para la elaboración de los tratados de integración, que se firmarían definitivamente en 1957. El 25 de marzo de 1957 los representantes de Italia, Francia, Bélgica, Países Bajos, Luxemburgo y Alemania, reunidos en Roma, rubricaban el Tratado constitutivo de la Comunidad Económica Europea, CEE, por el que se preveía la creación, tras un período transitorio de 12 años, de una unión aduanera, con libre circulación de mercancías (2.ª parte, título I) y factores (2.ª parte, título III), y competencias bien compartidas con los Estados miembros o exclusivas, en agricultura (2.ª parte, título II), transporte (2.ª parte, título IV), política comercial (3.ª parte, título II) y política energética, defensa de la competencia (3.ª parte, título I) y política social (3.ª parte, título III). Simultáneamente, con el objetivo de facilitar el crecimiento de la industria nuclear de los países de la CECA se firmó el Tratado de la Comunidad Europea de la Energía Atómica, CEEA, o Euratom. Como veremos posteriormente en cada uno de los capítulos dedicados a las políticas comunitarias, el proceso de construcción de la unión aduanera se desarrolló sin incidentes, y con una utilización muy limitada por parte de los Estados miembros de la cláusula de salvaguardia —mecanismo contemplado en el tratado en virtud del cual los países con dificultades importantes e imprevistas para seguir adelante con el proceso de integración en algún sector concreto puedan adoptar medidas temporalmente de carácter excepcional—, culminándose el 1 de julio de 1968, con un adelanto de dieciocho meses con respecto a la fecha prevista en el tratado. Resultado que en gran parte se explica por la coincidencia del proceso de integración con un período de expansión económica sin precedentes, con tasas medias de crecimiento medio anual de alrededor del 5%, lo que redujo la presión de la competencia exterior sobre los mercados nacionales y a la vez facilitó la absorción de los trabajadores desplazados de los sectores menos competitivos y por lo tanto más afectados por el proceso de integración. De hecho, el principal problema con el que se enfrentaron los países miembros en esta etapa, y que generó un impasse institucional a mediados de la década —la llamada «crisis de la silla vacía»— que se prolongó por un espacio de nueve meses, fue fruto del desacuerdo entre los países miembros, en este caso Francia, respecto al procedimiento de toma de decisiones en la CE 15. Situación esta que no se resolvió —si bien provisionalmente— hasta que se reconoció el derecho de los países miembros a vetar las decisiones comunitarias cuando consideraran que se atentaba contra intereses nacionales vitales. En definitiva, la vieja

3. Aspectos históricos de la Europa comunitaria

69

cuestión de hasta dónde se podía llevar el concepto de supranacionalidad en la construcción de la CE 16. Durante esta primera fase, y tan sólo cuatro años después de la firma del Tratado, la CE recibió la primera solicitud de incorporación de nuevos miembros. Paradójicamente, fue el Reino Unido, que había declinado su participación en el proyecto en el momento de su constitución, el que en 1961 solicitó —junto con Irlanda, Dinamarca y Noruega— la incorporación a la CEE 17. Ampliación bloqueada en dos ocasiones (1963 y 1967) por la negativa de Francia a aceptar al Reino Unido, país que, en la opinión del general De Gaulle, actuaría como «caballo de Troya de los Estados Unidos», y por la opción de los países miembros en favor de proceder a la culminación del proceso antes de admitir a nuevos miembros que pudieran retrasarlo. Así, los candidatos tuvieron que esperar hasta 1973 para que se materializara su incorporación (excluyendo a Noruega, donde los partidarios de la integración resultaron derrotados en referéndum con un 53% en contra). El éxito del proceso de formación de la unión aduanera animó a los países miembros a profundizar en la integración de las economías comunitarias y avanzar hacia la constitución de una unión económica y monetaria 18, UEM, cuyos elementos centrales y etapas se definirían en el llamado Plan Werner (1970). Sin embargo, el hundimiento del orden monetario existente desde el fin de la Segunda Guerra Mundial, manifestado en última instancia por el anuncio de no convertibilidad del dólar en oro 19 realizado por el presidente Nixon en 1971, hizo que se abandonara el plan de unión monetaria sustituyéndose por el establecimiento de un sistema de flotación, la serpiente monetaria europea, con fluctuaciones máximas del 2,25% con respecto al tipo de cambio central acordado. La coincidencia temporal de los problemas monetarios con el aumento de los precios del petróleo y el desencadenamiento de una fuerte recesión, por este y por otros factores en todos los países miembros de la CE, hizo que se aparcaran los planes de profundización de la integración económica entre los países miembros. Esta reacción será una constante de la historia de la CE: la existencia de un comportamiento cíclico en la intensidad del proceso de integración, de tal manera que en las épocas de bonanza económica se potencian los acuerdos de integración, mientras que en las épocas de recesión se bloquean o ralentizan los mismos. Si bien a finales de la década de los setenta, en concreto en 1979, con la creación del Sistema Monetario Europeo, se dio un nuevo paso en la coordinación de las políticas nacionales de tipo de cambio, habrá que esperar hasta mediados de la década de los ochenta para que se adopten medidas importantes encaminadas a potenciar el proceso de integración, prácticamente paralizado durante toda la década de los setenta. Aunque los países de la CE-9 contaban para estas fechas con una unión aduanera plenamente vigente, era evidente que aún existían numerosos elementos —barreras no arancelarias— que impedían la existencia de un único mercado efectivo en el territorio de la CE. La eliminación de tales trabas —físicas, fiscales y técnicas— fue el objetivo del Acta Única Europea, que, aprobada en Luxemburgo y en La Haya el 17 y el 28 de febrero de 1986, entraría en vigor el 1 de julio de 1987. Acta Única Europea que: (1) además de fijar la fecha del 1 de enero de 1993 como objetivo para la consecución de un verdadero mercado único europeo, justificaba la adopción de medidas para conseguir la eliminación efectiva de todas las trabas existentes a la libre movilidad de mercancías y factores; (2) ampliaba el campo de actuación de la Comunidad en áreas como la cooperación monetaria, la política medioambiental, I+D, energía, etc.; (3) asumía la necesidad de profundizar en la cohesión económica y social de la Comunidad

70

Introducción a la Unión Europea: un análisis desde la economía

(esto es, reducir las diferencias en nivel de vida); (4) incorporaba cambios institucionales importantes, como el aumento de peso del Parlamento Europeo en el funcionamiento de la Comunidad y la reforma del procedimiento de toma de decisiones, aumentando el campo de las decisiones sujetas a aprobación por mayoría simple, reduciendo por tanto la capacidad de veto de los países miembros. En esta década también tiene lugar la segunda ampliación de la Comunidad, con la incorporación de Grecia, en 1981, y la tercera, con la incorporación de España y Portugal 20, en 1986. Con lo que la Comunidad Europea, ahora con 12 miembros, se extendió significativamente hacia el flanco sur del continente.

3.4

Hacia la unión económica y monetaria y la UE ampliada

La aprobación del Acta Única Europea (AUE) y los buenos resultados económicos alcanzados en el conjunto de la Comunidad propician que en 1988 los jefes de Estado y de gobierno encarguen al presidente de la Comisión Europea la elaboración de un informe sobre los requerimientos, etapas y medios necesarios para la transformación de la CE en una Unión Económica y Monetaria. A partir de esa fecha, y bajo la aceleración política del proceso integrador que significó poco después la unificación alemana, se puede decir que la actividad comunitaria va a girar en torno a los requisitos necesarios para poder crear una UEM, en especial en lo que se refiere al proceso que se debería seguir hasta la creación de una única moneda común, opción adoptada en el Informe Delors como mecanismo para resolver los problemas de coordinación monetaria. En la medida en que la creación de la UEM hacía necesaria la revisión de algunos aspectos del Tratado de Roma, tras la celebración de dos conferencias intergubernamentales preparatorias, en 1991 se aprobó, en la ciudad holandesa de Maastricht, el Tratado de la Unión Europea (que pasaría a ser conocido como el Tratado de Maastricht) en el que se sentaban las bases para la creación de una unión económica y monetaria entre los países miembros y para la puesta en marcha de una política exterior y de seguridad común y el aumento de la cooperación judicial y policial entre los Estados miembros, con el propósito, respectivamente, de mejorar el funcionamiento de las economías comunitarias, conseguir una mayor presencia comunitaria en los foros políticos internacionales y mejorar la seguridad en un espacio común sin fronteras. Paralelamente, el Tratado de Maastricht plantea reformas internas del funcionamiento institucional comunitario que alejen a la UE de las tentaciones burocratizadoras y la acerquen a sus ciudadanos, reduciendo lo que se ha venido a conocer como el «déficit democrático», mediante la potenciación de las funciones del Parlamento Europeo. La inestabilidad monetaria que sacudió al mundo desde la firma del tratado, y en especial las «tormentas monetarias» de 1992 y 1993, junto con la recesión económica de los primeros años de la década de los noventa, aunque dificultaron la participación de algunos países europeos en este proceso de integración monetaria, volviéndose a hablar de la Europa de dos velocidades o de geometría variable, no supusieron el abandono del mismo, como ocurriera con el Plan Werner. En este contexto, hay que señalar el interés que ha demostrado la Comisión Europea por incorporar en el proceso de creación de la unión económica y monetaria una reflexión sobre el lado real de la economía, reflexión que se materia-

3. Aspectos históricos de la Europa comunitaria

71

lizaría en la aprobación en 1993 del Libro Blanco sobre Crecimiento, Competitividad y Empleo. En este Libro Blanco, escasamente desarrollado con posterioridad por ausencia de voluntad política de los Estados miembros, se trataron las vías a seguir para la lucha contra el desempleo en la UE. Como consecuencia clara del éxito del mercado único europeo y de los cambios geopolíticos experimentados en Europa derivados de la caída del Muro de Berlín, la cuarta ampliación de la UE no tardó en producirse, esta vez hacia el norte, con la incorporación en 1995 de Suecia, Austria y Finlandia: UE-15. Este hecho, además de mostrar lo fáciles que son las ampliaciones cuando los candidatos son países ricos, puso de manifiesto el interés que despierta el proyecto de Unión Europea en países otrora desvinculados del mismo 21. Ampliación que prácticamente vació de contenido el acuerdo de formación de una zona de libre comercio entre la UE y los escasos países que a principios de la década de los noventa seguían perteneciendo a la Asociación Europea de Libre Comercio —entre los que se encontraban los tres nuevos miembros—, por el cual se creaba el Espacio Económico Europeo (EEE) 22. Para concluir este breve recorrido histórico, merece la pena recordar tres hechos significativos de la historia más reciente comunitaria. En primer lugar, si tenemos en cuenta que, como señaló Garton Ash, «el “regreso a Europa” fue el lema central de la revolución pacífica que experimentó hace diez años la Europa del Este» 23, era evidente que la UE no podía permanecer ajena a las aspiraciones de parte de los países de Europa del Este, a la que habría que añadir los deseos claramene expresados por Malta y Chipre de incorporarse a la UE. Sin ninguna duda, las ampliaciones de mayo de 2004 y de enero de 2007, y la consiguiente incorporación de doce países a la UE, diez de los cuales estaban muy lejos de las reglas propias de las economías de mercado quince años antes de su incorporación al ejemplo más exitoso de integración económica a escala mundial, han transformado de forma muy profunda y lo seguirán haciendo en el futuro el proceso de integración europea. Una primera visión de la importancia de su incorporación con relación a las dos ampliaciones previas tanto en términos demográficos, territoriales y económicos se recoge en el gráfico 3.1. Además, de forma individualizada en el cuadro 3.1 podemos ver cómo los doce países que se han incorporado a la UE en las dos últimas ampliaciones son de muy distinto tamaño en términos demográficos y tienen un nivel de desarrollo significativamente más bajo que la media de la UE, aportando tan sólo el 13% del PIB comunitario. Debe resaltarse que, a pesar del poco peso económico de los 12 nuevos miembros de la UE, su incorporación ha hecho posible que por primera vez, y gracias a estas dos ampliaciones, la UE supere a los Estados Unidos en términos de PIB en paridad de poder adquisitivo. En 2007 lo superó en 3 puntos porcentuales y a Japón en 32 puntos porcentuales. A lo largo de los restantes capítulos se hará referencia frecuentemente a los efectos que la ampliación está generando sobre aspectos concretos de la nueva UE. En segundo lugar, en la Cumbre de Bruselas de diciembre de 2005 se cerró finalmente el debate sobre el marco financiero necesario para hacer realidad el funcionamiento de la UE desde el año 2007 hasta el año 2013 (véase capítulo 5). Por último, si bien tras el fracaso de la Conferencia Intergubernamental, CIG, de 1996, plasmado en el Tratado de Amsterdam, no se pudo llevar a cabo una transformación cualitativa de las instituciones comunitarias para adaptarlas a las exigencias de una UE ampliada, finalmente el Tratado de Niza de 26 de febrero de 2001 ha facilitado al menos parcial-

72

Introducción a la Unión Europea: un análisis desde la economía

Gráfico 3.1 Aumento de PIB, población y superficie (%) en las últimas tres ampliaciones

Fuente: Eurostat y elaboración propia.

mente los cambios institucionales necesarios para la adhesión de nuevos Estados miembros. Sin embargo, tampoco el Tratado de Niza se llegó a considerar como el cambio necesario que necesitaba la UE ampliada para funcionar correctamente. De ahí que se pretendiera superar lo alcanzado hasta ahora óptandose, quizá con un excesivo optimismo, por dotar a la UE de una Constitución. El freno que supuso el rechazo de Francia y los Países Bajos en la primavera de 2005 a la mal llamada «Constitución Europea» provocó que tampoco haya sido posible que la nueva etapa en la construcción política de Europa, que iba a representar la entrada en vigor del «Tratado por el que se establece una Constitución para Europa» (nombre oficial de la Constitución Europea), se haya hecho realidad. Finalmente, y en un ejercicio de responsabilidad encomiable por parte de los Estados miembros junto con el liderazgo eficaz de Alemania, se ha optado por rescatar lo más relevante de su contenido y prescindir de lo que más rechazo causaba 24 para volver a la reforma de Tratados como vía tradicional de avance en la integración europea. Esta voluntad de avanzar se ha plasmado en la rúbrica, por parte de los Jefes de Estado y de Gobierno de los 27 países de la UE, del Tratado por el que se modifican el Tratado de la UE y el Tratado constitutivo de la Comunidad Europea en la Cumbre de Lisboa del 13 de diciembre de 2007. Sin embargo, una vez más, el «No» irlandés de 12 de junio de 2008 25 ha frenado el proceso de ratificación del denominado Tratado de Lisboa (que incluye un nuevo Tratado de la UE y el Tratado de

3. Aspectos históricos de la Europa comunitaria

73

Funcionamiento de la UE), cuya entrada en vigor estaría a la espera de encontrar una solución a la negativa irlandesa y a la oposición por parte del presidente de Polonia y el presidente de la República Checa. Sólo cuando se resuelvan estos problemas se podrá considerar cerrada la crisis abierta con el rechazo de la Constitución Europea, salvando en el proceso gran parte de lo que ya se había recogido en esta fallida constitución.

3.5

Los desafíos inmediatos

Como en el pasado reciente, el fenómeno integrador europeo se enfrenta a un número elevado de desafíos que nos prometen grandes interrogantes y, simultáneamente, aseguran el dinamismo y la vitalidad de la integración europea en los próximos años. En primer lugar, la materialización de la UEM, compuesta en 2009 por dieciséis países pero con un número apreciable de los restantes Estados miembros queriendo incorporarse a corto y medio plazo, seguirá absorbiendo gran parte de las energías de los agentes implicados en este proceso. En la primera década de su existencia, la unión monetaria ha funcionado sin grandes sobresaltos y el balance es claramento positivo, salvo quizá el irregular comportamiento del euro con respecto al dólar y algunas pequeñas deficiencias, según varios autores, en los niveles de transparencia y comunicación del Banco Central Europeo; sin embargo, como se verá en el capítulo 9, este balance tan positivo en la primera década no significa que se hayan eliminado todas las dudas y obstáculos reales a los que se enfrenta. En segundo lugar, aunque las dos últimas ampliaciones parecen haber dejado agotada a la UE («la fatiga europea»), el reconocimiento de tres países como candidatos (Croacia, Turquía y Macedonia) y los deseos de incorporarse a la UE recientemente manifestados por Islandia, todavía no formalizados a finales de 2008, nos anuncia que más pronto o más tarde se producirán nuevas ampliaciones. Después de todo el debate sobre la capacidad de absorción de la UE generado en el contexto de las dos últimas ampliaciones y su relación con el rechazo francés y holandés al Tratado Constitucional es muy probable que sólo Islandia y Croacia se incluyan en la próxima ampliación, previsiblemente alrededor de 2010, si finalmente entra en vigor el Tratado de Lisboa. La incorporación de este país balcánico a la UE no parece plantear problemas. Especialmente si tenemos en cuenta que este pequeño país (4,4 millones de habitantes y 56.414 km2), además de tener un nivel de desarrollo superior (en 2005 su PIB per cápita era, en PPA, del 49% de la UE-25) a Bulgaria y Rumanía, no va a generar problemas en materia presupuestaria, al menos vía gasto agrario, al suponer el sector agrario menos del 5% del PIB y tener ocupados en este sector sólo alrededor del 6% de los trabajadores. Cuestión muy distinta es el caso de Turquía. Este país comenzó a pedir su asociación al Mercado Común en 1959, consiguiéndolo en 1963. Treinta años después vio rechazada su candidatura oficial, presentada en 1987, a formar parte del mismo. Desde el 3 de octubre de 2005 la UE y Turquía, país candidato ahora, se hallan inmersos, por primera vez, en las negociaciones de adhesión 26, aunque ya en 2004 recibió 250 millones de euros en concepto de ayuda financiera a la adhesión, alcanzando los 300 millones en 2005 y los 500 en 2006. Parte fundamental del procedimiento de adhesión es la negociación del capítulo agrario, uno de los que tradicionalmente plantea más problemas. Su negociación no va a estar exenta de dificultades si tenemos en cuenta la importancia de la agricultura en Turquía, su bajo

74

Introducción a la Unión Europea: un análisis desde la economía

nivel de protección —según la OCDE alrededor de un tercio del existente en la UE— y, sobre todo, el poco deseo que tienen un gran número de Estados miembros de la UE-27 de ver incrementados en el futuro los recursos destinados a la PAC. Si bien a mediados de esta década la aportación de la agricultura al PIB en Turquía era muy similar a los valores que se dan en Rumanía y Bulgaria, así como su renta per cápita, el hecho de que el valor de su producción agraria multiplique por tres el valor de la producción agraria del conjunto de Rumanía y Bulgaria, junto con un empleo agrario que absorbe casi el 34% del empleo total de un país con más de 70 millones de habitantes, nos lleva a concluir que estamos ante un escenario muy distinto al que ha significado la incorporación del sector agrario de estos dos países a la agricultura europea. De hecho, en el plano agrario estaríamos más cerca de lo que representa la suma de las ampliaciones de mayo de 2004 y enero de 2007. Todo ello, con la diferencia de que hay una mayor predisposición, por motivos culturales (fundamentalmente relacionados con su identidad musulmana, que contrasta con la tradición cristiana de los Estados de la UE), entre otros, a ver más dificultades en todo lo que rodee la incorporación de Turquía, sobre todo si tenemos en cuenta que probablemente superará los 82 millones de habitantes en 2015 y los 97 millones en el 2050, pasando, por tanto, a ser en menos de una década el país más poblado de la UE; incremento demográfico este con consecuencias muy importantes (véase capítulo 4) a la hora de tomar decisiones en el Consejo de la Unión Europea o en el Parlamento Europeo. Por otra parte, el fuerte potencial migratorio de Turquía, derivado de su alta tasa de natalidad (el doble de la media europea), del alto porcentaje de población joven (el 28% tiene menos de 14 años, frente al 16% comunitario) y de la diferencia de renta (el 42% de la media comunitaria), también es visto con suspicacia en una Europa actualmente poco favorable a la inmigración (véase capítulo 11). Si a lo anterior le añadimos los elevados efectos presupuestarios que supondría la aplicación de la política de desarrollo regional a Turquía, cuyo montante muy probablemente casi triplicaría 27 el coste derivado de la aplicación de la Política Agrícola Común (véase capítulo 7) a este país candidato, indiscutiblemente las dificultades son mayores. Por lo tanto, aunque los problemas a los que se enfrenta la incorporación de Turquía a la UE no se derivan sólo de los aspectos agrarios y de aplicación de la política de desarrollo regional, éstos no van a facilitar que, a medio plazo, termine incorporándose. En todo caso, debe tenerse en cuenta que el montante necesario de recursos presupuestarios derivados de la incorporación de Turquía al sector agrario europeo dependerá, por un parte, del grado de transformación que haya sufrido el modelo de protección agrario europeo en el momento de incorporarse este país y, por otra parte, de lo que se haya transformado la agricultura turca hasta la fecha de la incorporación. No debe incluso descartarse que la futura aplicación del sistema de protección agraria de la UE a Turquía sea una fuente de revisión previa y en profundidad de la misma (Andoura, 2006). A lo anterior habría que añadir los efectos presupuestarios que finalmente tengan los posibles períodos transitorios que terminen aplicándose y el alcance de las reformas que, muy probablemente, modificarán a medio plazo de forma muy significativa la protección agraria europea actual y su peso en el presupuesto. Todo ello sin olvidar los cambios que en los próximos años pueda tener la economía turca, la cual en nuestros días equivale a algo más del 2% de la UE-27, vía elevadas tasas de crecimiento económico como en el último quinquenio. Estas tasas de crecimiento superiores a las de la UE, además de disminuir el número de activos en el sector agrario, podrían significar una rebaja importante de los

3. Aspectos históricos de la Europa comunitaria

75

recursos presupuestarios que se considera necesarios asignar a la política de desarrollo regional de una UE con Turquía incorporada. En definitiva, las dificultades a las que se enfrenta el proceso de adhesión de Turquía a la UE están más relacionadas con aspectos culturales y políticos que con las implicaciones presupuestarias de su adhesión, especialmente si Turquía es capaz de mantener las tasas de crecimiento económico que ha tenido desde 2002.

3.6

La diversidad de la UE: algunos datos sobre los 27

La enorme diversidad económica, social y cultural de los 27 países miembros de la Unión Europea es a la vez una de sus principales potencialidades y una de las principales fuentes de conflictos intracomunitarios. Potencialidad porque, como hemos visto en el capítulo 1, cuanto más diferentes sean los países, mayores serán las ventajas derivadas de su integración comercial. Inconveniente porque cuanto más distintos sean los países, más fácil será que aparezcan conflictos a la hora de tomar decisiones de política económica que sean igualmente favorables para todos los Estados miembros. En la medida en que es imposible repasar con detalle en estas páginas las diferencias existentes entre los 27, nos limitaremos a presentar algunos indicadores (cuadro 3.1), principalmente económicos, que permitan obtener una primera impresión de las diferencias a las que hacemos referencia. Las variables escogidas son: (0) población; (1) superficie, como reflejo de las diferencias de tamaño de los Estados miembros, algo que debe tenerse en cuenta a la hora de plantear los mecanismos de toma de decisiones dentro de la Comunidad; (2) densidad de población (habitantes por km2); (3) renta per cápita, una vez normalizada para tener en cuenta las diferencias de precios entre los distintos países (esto es, en términos de paridad de poder adquisitivo); (4) importancia del gasto público sobre el PIB; (5) distribución de la renta expresada mediante el índice de Gini; 6) tasa de empleo; (7) tasa de desempleo; (8) importancia del comercio intracomunitario; (9) porcentaje de hogares con acceso a Internet, como indicador del distinto grado de inmersión de los Estados miembros en el mundo de las tecnologías de la información y las comunicaciones, TIC; (10) grado de participación en las elecciones europeas, como indicador de su implicación en el proceso de construcción europea.

3.7

Recapitulación

En este capítulo se ha visto cómo, aunque la idea de una Europa unida es anterior al nacimiento de las Comunidades Europeas, fue la necesidad de garantizar la paz en Europa la que finalmente creó las condiciones para que la integración económica sectorial (CECA) se convirtiera en un instrumento para alcanzar un fin político. Especialmente, tras el fracaso de la Comunidad Europea de Defensa, la integración económica avanzó de forma general (CEE), siguiendo los caminos marcados en el Tratado de Roma y con la ayuda de un crecimiento económico muy favorable. La Comunidad atrajo desde el principio a países terceros al ser contemplada como una garantía de mejora económica y de estabilidad política. Las sucesivas ampliaciones (1973, 1981, 1986, 1995, 2004, 2007) se

493.274.711 464.030.302 389.952.375 10.584.534 7.679.290 10.287.189 5.447.084 82.314.906 1.342.409 4.314.634 11.171.740 44.474.631 61.538.322* 59.131.287 778.684 2.281.305 3.384.879 476.187 10.066.158 407.810 16.357.992 8.298.923 38.125.479 10.599.095 21.565.119 2.010.377 5.393.637 5.276.955 9.113.257 60.852.828

4.241,7 3.892,7 3.154,1 30,5 111,0 78,9 43,1 357,0 45,2 70,3 131,6 504,8 544,0 301,3 9,3 64,6 65,3 2,6 93,0 0,3 33,9 83,9 312,7 91,9 238,0 20,3 49,0 304,5 410,9 243,8

Superficie (Mil. km2)

116,3 119,2 123,6 347,0 69,2 130,4 126,4 230,6 29,7 61,4 84,9 88,1 113,1 196,3 83,7 35,3 51,8 183,1 108,2 1.359,4 482,5 98,9 121,9 115,3 90,6 99,0 110,1 17,3 22,2 249,6

100,0 103,8 111,6 118,0 38,1 81,5 122,8 113,1 72,1 146,3 97,8 106,8 111,2 101,4 93,1 58,0 60,3 276,4 63,4 77,1 130,8 127,3 53,8 74,6 10,7 88,7 68,5 116,7 126,1 115,8

Densidad 2007 (hab. × km2) PIB pc PPA

FUENTE:

Eurostat y elaboración propia.

46,8 46,9 47,1 48,9 37,1 43,6 51,5 45,4 33,0 34,2 42,3 38,6 53,4 50,1 43,9 37,2 34,0 39,0 51,9 44,1 46,1 49,3 43,9 46,4 35,0 45,3 37,7 48,8 55,6 44,6

2006 GP/PIB %

* Sin incluir los departamentos de ultramar. (a) Mayores de 15 años.

UE-27 UE-25 UE-15 Bélgica Bulgaria R. Checa Dinamarca Alemania Estonia Irlanda Grecia España Francia Italia Chipre Letonia Lituania Luxemburgo Hungría Malta Países Bajos Austria Polonia Portugal Rumanía Eslovenia Eslovaquia Finlandia Suecia Reino Unido

2007 Población

— 30 30 28 26 25 24 28 33 32 34 31 27 32 29 39 35 28 33 28 26 25 33 38 31 24 28 26 23 34

53,3 53,5 54,1 49,6 49,0 55,6 63,2 54,3 57,6 60,8 49,0 53,4 52,3 45,9 61,9 56,9 53,9 53,7 46,8 47,4 64,0 58,3 48,5 57,6 51,3 56,8 52,3 57,0 66,8 58,9

7,1 7,2 7,0 7,5 6,9 5,3 3,8 8,4 4,7 4,6 8,3 8,3 8,3 6,1 3,9 6,0 4,3 4,1 7,4 6,4 3,2 4,.4 9,.6 8,1 6,4 4,9 11,1 6,9 6,1 5,3

2005-2006 2007 2007 Gini % T. empleo % (a) T. desempleo %

Cuadro 3.1 Diversidad de los Estados de la UE: algunos indicadores relevantes

68,3 — — 76,7 59,3 85,6 71,0 63,7 66,1 63,7 63,1 71,1 65,2 60,4 70,2 72,5 63,6 89,7 79,0 50,4 79,4 72,6 78,9 77,5 70,3 68,5 86,9 57,3 60,2 63,0

X

64,1 — — 71,8 60,9 80,5 72,0 63,8 74,1 68,3 57,4 61,0 68,9 56,9 68,6 76,5 62,6 70,3 69,7 67,8 49,7 80,2 72,7 75,7 63,4 77,8 75,7 63,9 69,7 58,3

M

2006 Comercio intracomunitario %

54 56 59 60 19 35 78 71 53 57 25 45 49 43 39 51 44 75 38 — 83 60 41 40 22 58 46 69 79 67

% hogares

Internet 2007

— 45,7 49,1 90,8 28,3 — 47,9 43,0 26,8 63,2 45,1 42,8 58,8 73,1 71,2 41,3 48,4 89,0 38,5 82,4 39,3 42,4 20,9 38,6 — 28,3 17,0 39,4 37,8 38,8

Particip. en elecciones europeas % 2004

76 Introducción a la Unión Europea: un análisis desde la economía

3. Aspectos históricos de la Europa comunitaria

77

pueden así contemplar como una prueba de la capacidad de arrastre o «efecto centrípeto» de la misma. Aunque la crisis económica de los setenta significó un freno en el proceso de integración, tras más de dos lustros de estancamiento (al que no es ajena la propia recesión económica de los Estados miembros) la CE supo reaccionar con la aprobación del Acta Única Europea y el proyecto del Mercado Único 1992, iniciativas ambas evaluadas positivamente con posterioridad y que sentarían las bases para la puesta en marcha de la unión económica y monetaria. La correcta canalización de este y otros desafíos inmediatos, como la correcta gestión de las ampliaciones de 2004 y 2007, garantiza sin lugar a dudas que en los próximos años se siga debatiendo el contenido de la UE ampliada. Un debate que con toda seguridad seguirá movilizando a las «fuerzas centrífugas», como ha ocurrido en los últimos años con ocasión del debate y fracaso final del proyecto de Constitución Europea, partidarias de convertir al mejor ejemplo de integración económica en la actualidad en una mera zona de libre cambio. El resultado final de esta tensión, cuya continuación está garantizada en una UE ampliada más heterogénea que nunca y con un gran número de países queriéndose incorporar, dependerá en última instancia de la percepción que tengan los ciudadanos europeos de las ventajas e inconvenientes que se derivan de participar en un proyecto de calado político, pero donde claramente han predominado hasta el momento los aspectos económicos. En conclusión, se puede afirmar que el proceso de integración europea, lejos de desarrollarse de forma lineal y con una intensidad constante, ha adoptado una trayectoria fuertemente desigual, influida fundamentalmente por el ciclo económico, pero también por impulsos políticos en momentos clave. En la actualidad, y a la espera de que entre en vigor el Tratado de Lisboa y de cómo se resuelvan las próximas ampliaciones, el avance en el proceso integrador precisa, una vez más, de unas condiciones económicas favorables y de un impulso político sostenido capaz de neutralizar a los partidarios de un menor grado de integración política, económica y social entre los distintos Estados del continente europeo.

4.

4.1

El marco institucional y jurídico de la UE

Introducción

Es evidente que todo proyecto integrador debe dotarse de un marco institucional y jurídico que simultáneamente actúe como restricción y posibilidad de avance al fijar las reglas por donde deben evolucionar las voluntades políticas de los Estados miembros. La identificación de las instituciones de la UE y la presentación del ordenamiento jurídico comunitario, en el contexto de esta obra 1, tienen como finalidad resaltar la madurez de la integración europea y adentrar al lector en las diferencias claras que existen entre la organización política y jurídica de los Estados miembros y su equivalente en el ámbito de la UE. La peculiaridad del entramado institucional y del sistema normativo comunitario es de tal intensidad que el establecimiento de cualquier paralelismo entre la organización de los Estados modernos y la organización de la UE sería inadecuado. Teniendo esto presente, procede detenerse, aunque sea brevemente, a reflexionar sobre las características especiales de la UE, que se traducirán en la naturaleza también especial de sus instituciones de gobierno. Como se ha planteado con anterioridad, cualquier proceso de integración económica supone la aceptación, por parte de los países que participan en el proyecto, de la cesión de parte de su soberanía nacional a favor de la institución supranacional creada con tal propósito. Cesión que será tanto más importante cuanto más ambicioso sea el proyecto planteado. Aunque desde algunas posiciones, por ejemplo Louis (1995), se defiende que más que de «cesión» de soberanía habría que hablar de «ejercicio conjunto de soberanía», en el sentido de que tal cesión se hace de forma consensuada —los países tienen soberanía a la hora de decidir incorporarse o no al proyecto—, y una vez aceptada tal cesión siguen estando presentes con voz y voto en la toma de decisiones en las instituciones correspondientes.

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Introducción a la Unión Europea: un análisis desde la economía

En cualquier caso, y aunque lo anterior sea válido, no es menos cierto que, una vez realizada la integración, los países tienen que aceptar el conjunto de normas anteriormente existentes (la obligada aceptación del llamado acquis o acervo comunitario), y que aunque la participación en las decisiones futuras esté garantizada, tal participación excluye en muchos ámbitos la posibilidad de veto, con lo que en última instancia se pasa de una situación en la que la capacidad de decisión es plena —al menos formalmente— a una situación en la que tal capacidad se ve fuertemente reducida por los mismos mecanismos de decisión acordados, propios del funcionamiento de las instituciones comunitarias. Esto hace que en los órganos de gobierno comunes —para aquellos campos de actuación que sean competencia atribuida exclusiva o concurrente 2 de la UE— coexistan, junto con las tensiones ideológicas propias de la vida política de cualquier país, tensiones entre la posición de los distintos países derivadas de la defensa que éstos hagan de sus intereses nacionales. Algo especialmente presente en la UE, donde coexisten instituciones diseñadas para defender los intereses comunitarios e instituciones en las que la presencia de los intereses nacionales y su defensa es claramente el principal factor a tener en cuenta a la hora de entender su dinámica. Esta dualidad de intereses comunitarios e intereses nacionales explica que el funcionamiento de este tipo de instituciones sea más complejo que el funcionamiento, ya de por sí complejo, de las instituciones nacionales de gobierno. Esta característica también explica que sea difícil trasladar de una forma nítida la clásica distinción de poderes —ejecutivo, legislativo y judicial— al ámbito comunitario, en donde los contornos entre los mismos están mucho menos delimitados. Sin embargo, y para huir de explicaciones lineales y simplistas en mundos que no lo son, también se puede defender que la integración, aunque en términos genéricos suponga, tal y como hemos señalado, una cesión de soberanía, puede en algunas situaciones, paradójicamente, reforzar la capacidad de actuación de los gobiernos nacionales por al menos dos razones. En primer lugar, en la medida en que sirve para refuerzo de decisiones, cuando éstas son coincidentes con políticas comunitarias, que en otros contextos serían difíciles de adoptar y mantener, protegiéndolas de las presiones interiores 3. En segundo lugar, en cuanto que incrementa la capacidad de los Estados miembros de hacerse oír en las negociaciones de ámbito extracomunitario. Este hecho aumenta las posibilidades de conseguir resultados satisfactorios con respecto a lo que ocurriría si cada país acudiera individualmente a las negociaciones, especialmente cuando el poder económicopolítico de los países es muy desigual 4. El capítulo que nos ocupa se estructura en dos apartados. En el primero presentamos brevemente los objetivos, funcionamiento y competencia de las instituciones de la UE: la Comisión, el Consejo de Ministros, el Parlamento Europeo, el Tribunal de Justicia y el Tribunal de Cuentas, junto con el Consejo Europeo (órgano político elevado a la categoría de institución por el Tratado de Lisboa), los órganos consultivos de la Unión —el Comité Económico y Social (CES) y el Comité de las Regiones— y el Banco Europeo de Inversiones. Aunque el Tratado de Lisboa también eleva a la categoría de institución al Banco Central Europeo, su análisis se abordará en el capítulo 9. En el segundo apartado se describirá el procedimiento legislativo ordinario y el contenido básico de los actos jurídicos de la UE. En ambos apartados se incluirán las novedades contempladas en el Tratado de

4. El marco institucional y jurídico de la UE

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Lisboa (tanto en el nuevo Tratado de la UE como en el Tratado del Funcionamiento de la UE), cuya entrada en vigor estaba prevista para el 1 de enero de 2009, si en esa fecha se habían depositado todos los instrumentos de ratificación. Finalmente, el resultado del referéndum irlandés de 12 de junio lo ha impedido, si bien las posturas de la República Checa y Polonia tampoco facilitaban el cumplimiento de entrada en vigor del Tratado de Lisboa según lo inicialmente previsto. A pesar de que a lo largo del 2009 no entrará en vigor y lo más probable es que lo haga a lo largo del 2010, se ha considerado conveniente incluir en este capítulo y en los siguientes las novedades que el mismo introduce. Obrando así se ha tenido en cuenta la voluntad decidida de los Estados miembros de la UE manifestada en el Consejo Europeo de Bruselas de 15 y 16 de octubre de 2008 de definir los elementos de una solución y de una vía común de avance que permita su entrada en vigor lo más pronto posible.

4.2

El marco institucional de la UE

4.2.1

La Comisión Europea

La Comisión Europea constituye, sin duda alguna, el núcleo central del funcionamiento de la Unión Europea. Tiene asignada fundamentalmente la misión de supervisar la aplicación del Derecho de la Unión bajo el control del Tribunal de Justicia de la Unión Europea (es la guardiana de los Tratados), ejecutar el Presupuesto General de la UE, gestionar los programas (destacando, por ejemplo, la gestión de los fondos comunitarios), proponer cuantas medidas crea oportunas para el funcionamiento de la Comunidad, manteniendo un cuasi-monopolio de la iniciativa normativa, y negociar los acuerdos externos. En cuanto que «gestor» de la UE, la Comisión, con sede en Bruselas, cuenta con el apoyo de unos 21.000 funcionarios (de los que aproximadamente un tercio corresponden a intérpretes y traductores, fruto del pleno reconocimiento de la igualdad de 23 lenguas en el ámbito comunitario y el trabajo de traducción de documentos e interpretación en reuniones y conferencias al que tal reconocimiento da lugar), repartidos fundamentalmente en Bruselas, sede de la Comisión, y en Luxemburgo. El incremento del número de miembros de la UE generado por las dos últimas ampliaciones eleva a 420 posibilidades de traducción e interpretación las actuales 110 y con ello los recursos destinados a hacer realidad la igualdad de los idiomas en el seno de la UE necesariamente tendrán que aumentar. Los amplios ámbitos sobre los que actúa la Comisión pueden deducirse de la lista de servicios y direcciones generales existentes dentro de la misma (marzo de 2008): Servicios Generales Eurostat

Comunicación

Oficina de Publicaciones

Secretaría General

Oficina Europea de Lucha contra el Fraude

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Introducción a la Unión Europea: un análisis desde la economía

Políticas Agencias Ejecutivas Agricultura y Desarrollo Rural Justicia, Libertad y Seguridad Centro Común de Investigación Medio Ambiente Competencia Economía y Finanzas Educación y Cultura Empleo, Asuntos Sociales e Igualdad de Oportunidades

Empresa e Industria Energía y Transportes Fiscalidad y Unión Aduanera Investigación Sociedad de la Información y Medios de Comunicación Mercado Interior y Servicios Pesca y Asuntos Marítimos Política Regional Sanidad y Protección de los Consumidores

Relaciones Exteriores Ampliación Comercio Desarrollo

EuropeAid- Oficina de Cooperación Relaciones Exteriores Ayuda Humanitaria Servicios Internos

Informática Infraestructuras y Logística-Bruselas Infraestructuras y Logística-Luxemburgo Interpretación Oficina de Consejeros de Política Europea Oficina de Gestión y Liquidación de Derechos

Presupuestos Responsables de la protección datos Servicio de Auditoría Interna Traducción Servicio Jurídico Personal y Administración

La responsabilidad última del trabajo de la Comisión recae en los 27 comisarios que forman la misma, elegidos en razón de su competencia general y de su compromiso europeo de común acuerdo por los países miembros y aceptados por el Parlamento Europeo, por un mandato de cinco años renovables. En cuanto que órgano impulsor de la actividad de la UE, la Comisión es, al menos en teoría, la institución comunitaria más próxima a la defensa de los intereses de la UE como un todo frente a los intereses individuales de los distintos países miembros. Los acuerdos de esta institución se adoptan por mayoría de sus miembros. Los comisarios deben mantener un compromiso de independencia con respecto a los Estados miembros. Los Estados miembros deben respetar su independencia y deben abstenerse de influir en el desempeño de las funciones de los miembros de la Comisión, al configurarse ésta como un poder moderador e independiente que promueve el interés general. Por su parte, los miembros de la Comisión no solicitarán ni aceptarán instrucciones de ningún gobierno, institución, órgano u organismo. Se abstendrán también de realizar todo acto incompatible con sus obligaciones o con el desempeño de sus funciones.

4. El marco institucional y jurídico de la UE

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En lo que se refiere a los poderes de la Comisión en materia de relaciones exteriores, cabe señalar que, en términos generales, dispone del poder de negociación de los acuerdos internacionales dentro del marco de actuación que le suministra el Consejo. Además, la Comisión comparte con el Consejo la representación de la UE ante terceros países, organizaciones y conferencias internacionales. Desde el 1 de noviembre de 2005 la composición de la Comisión se ha reducido a un nacional por Estado miembro. En el Tratado de Niza se dispusó que una vez la Unión Europea cuente con 27 Estados, en la primera Comisión que se haya que elegir, lo cual ocurrirá en 2009, el número de miembros de la Comisión será inferior al número de Estados miembros, si bien no es seguro que finalmente esto ocurra. El Consejo, por unanimidad, establecerá las modalidades de elección de los comisarios con arreglo a una rotación igualitaria. En todo caso, le corresponde al Consejo fijar por mayoría cualificada el número de miembros de la Comisión, así como la designación del presidente de la misma. Una vez entre en vigor el Tratado de Lisboa, la Comisión seguirá teniendo un comisario por país, pero a partir del año 2014, salvo que el Consejo Europeo decida otra cosa por unanimidad, su número se reducirá a los dos tercios del número de Estados miembros (18 comisarios en una UE de 27 Estados miembros), los cuales serán elegidos mediante un sistema de rotación entre los Estados que permita tener en cuenta la diversidad geográfica y demográfica de los mismos. Con esta reducción del número de comisarios se pretende que sea más operativa. A pesar de ello, en la Cumbre de Bruselas de 11-12 de diciembre de 2008, y con la finalidad de facilitar la aprobación en referéndum por parte de Irlanda del Tratado de Lisboa, el Consejo Europeo acordó que «siempre que entre en vigor el Tratado de Lisboa, se adoptará una decisión (...) con el fin de que la Comisión siga incluyendo a un nacional de cada Estado miembro». El presidente de la Comisión, una vez entre en vigor el Tratado de Lisboa, seguirá siendo elegido por el Parlamento Europeo, si bien deberá representar a la mayoría ganadora en las elecciones a esta institución, cuyos resultados deberán tenerse en cuenta por el Consejo Europeo para su posterior presentación a fin de ser confirmado o investido por el Parlamento Europeo. El Presidente de la Comisión, el Alto representante de la Unión para Asuntos Exteriores y de Política de Seguridad y los demás miembros de la Comisión se someterán colegiadamente al voto de aprobación del Parlamento Europeo. Sobre la base de dicha aprobación, la Comisión será nombrada por el Consejo Europeo, por mayoría cualificada.

4.2.2

El Consejo de Ministros

El Consejo es la única institución comunitaria en la que están claramente presentes los intereses de los países miembros. Comparte con el Parlamento Europeo la función legislativa y presupuestaria, si bien, una vez entre en vigor el Tratado de Lisboa, el poder legislativo del Parlamento saldrá claramente reforzado. Tiene atribuidos también poderes ejecutivos y poderes de coordinación y definición de políticas. El Consejo está formado por los ministros de los gobiernos de los países miembros, variando por lo tanto su composición en función del asunto a discutir. El número de formaciones del Consejo de Ministros lo decide el Consejo Europeo por mayoría cualificada. Así, por ejemplo, los temas económicos los discuten, en el seno del Consejo, los ministros

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Introducción a la Unión Europea: un análisis desde la economía

de Economía y Hacienda, conocido bajo el nombre de ECOFIN, los temas agrícolas los ministros de Agricultura, etc. Los trabajos los prepara el Comité de Representantes Permanentes (COREPER). Este Comité está formado por los embajadores de los Estados miembros ante la UE y es el encargado de preparar la agenda de las reuniones del Consejo de Ministros y llevar a cabo los mandatos que éste le confíe, adelantando así mismo la obtención de acuerdos mediante la realización de los oportunos contactos y discusiones previas. Cabe la posibilidad de que un Estado esté representado por un representante político regional facultado por el Gobierno central. En este supuesto participa en el Consejo para representar al Estado del que forma parte y no al territorio subestatal. Durante buena parte de la historia de la UE, de hecho desde la finalización de la «crisis de la silla vacía» con la aprobación del Acuerdo de Luxemburgo en 1966, los países miembros podían forzar la aprobación por unanimidad de los temas debatidos en el Consejo, lo que les otorgaba en la práctica poder de veto y alargaba los procesos de deliberación y adopción de medidas por parte de este órgano. Desde la entrada en vigor del Acta Única Europea en 1987 hasta nuestros días ha habido una progresiva extensión del voto por mayoría cualificada en el Consejo de Ministros, ampliada de forma muy significativa en el Tratado de Lisboa 5, si bien siguen existiendo cuestiones que precisan la unanimidad, como por ejemplo la normativa sobre el sistema de recursos propios del presupuesto de la UE, o sobre seguridad social. En los casos en los que el Consejo deba adoptar un acuerdo por mayoría cualificada, y dado el desigual tamaño de los Estados miembros, el reparto de votos no cumple la máxima de un país un voto, sino que responde, aunque de forma no proporcional (como se puede comprobar en el cuadro 4.1), a las diferencias en población. A modo de comparación, en el cuadro 4.1 se indica cuál sería la distribución de votos si se aplicara el criterio proporcional de acuerdo a la población de cada país. La mayoría cualificada se alcanza, desde el 1 de enero de 2007, con 255 votos (73,9% del total). A lo que hay que añadir que estos votos representen al menos 14 de los 27 Estados miembros y al menos el 62% de la población de la UE-27, lo que significa que existe una minoría de bloqueo de 91 votos. Si bien hay el compromiso 6 de que cuando un grupo de países consiga entre 23 (minoría de bloqueo anterior a la última ampliación) y 25 votos en contra de la decisión sometida a votación las discusiones se mantengan «durante un período razonable» de tiempo con la finalidad de alcanzar el consenso. El sistema de distribución de votos entre los países miembros es precisamente uno de los aspectos que tampoco se modificó por el Tratado de Amsterdam. Cuestión esta que no dejó de preocupar, en especial ante la previsión de futuras ampliaciones. De ahí la importancia del contenido del Tratado de Niza con relación también al Consejo. Una vez se ha culminado la adhesión de los doce países candidatos, los acuerdos del Consejo a propuesta de la Comisión requieren al menos 258 votos que representen la votación favorable de la mayoría de los miembros. En los demás casos, requerirán al menos 258 votos que representen la votación favorable de dos tercios de los Estados miembros como mínimo. En todo caso, cuando en el Consejo se adopte una decisión por mayoría cualificada, ésta debe representar como mínimo al 62% de la población total de la Unión, otorgándosele así más poder real a Alemania al ser el Estado más poblado de la Unión. De hecho, sólo las tres combinaciones: Alemania, Reino Unido, Francia; Alemania, Reino Unido, Italia, y Alemania, Francia e Italia son capaces de alcanzar la minoría de bloqueo necesaria (38% de la población de la UE) con únicamente tres países.

4. El marco institucional y jurídico de la UE

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Cuadro 4.1 Distribución de votos en el Consejo según el Tratado de Niza y bajo el supuesto de proporcionalidad una vez culminada la adhesión de los 12 países candidatos

Alemania Francia Italia Reino Unido España Polonia Rumanía Países Bajos Grecia R. Checa Bélgica Portugal Hungría Suecia Austria Bulgaria Dinamarca Finlandia Irlanda Eslovaquia Lituania Luxemburgo Eslovenia Letonia Estonia Chipre Malta TOTAL UE-27

Número

%

29 29 29 29 27 27 14 13 12 12 12 12 12 10 10 10 7 7 7 7 7 4 4 4 4 4 3

8,4 8,4 8,4 8,4 7,8 7,8 4,1 3,8 3,5 3,5 3,5 3,5 3,5 2,9 2,9 2,9 2,0 2,0 2,0 2,0 2,0 1,2 1,2 1,2 1,2 1,2 0,9

345

100

% población UE* 17,05 12,25 11,97 12,31 8,18 8,03 4,67 3,27 2,18 2,13 2,12 2,07 2,09 1,83 1,67 1,71 1,10 1,07 0,77 1,12 0,76 0,08 0,41 0,50 0,30 0,15 0,07

Habitantes por Votos aprox. voto (millones) según población 2,8 2,0 1,9 2,0 1,4 1,4 1,6 1,2 0,8 0,8 0,8 0,8 0,8 0,8 0,8 0,8 0,7 0,7 0,5 0,7 0,5 0,1 0,5 0,6 0,3 0,2 0,1

59 41 38 42 27 27 16 11 7 7 7 7 7 6 6 6 4 4 3 4 3 1** 1 2 1 1** 1**

100

* Consideramos como población aproximada 482 millones de habitantes. ** Al no ser posible dejar a un Estado sin votos, asignamos un voto. FUENTE:

Elaboración propia.

El lector puede observar en el cuadro 4.1 la continuación y primacía de los criterios políticos, lejanos de un criterio más técnico como el derivado de la proporcionalidad, que recoge el Tratado de Niza a la hora de repartir el número de votos en el seno del Consejo de Ministros en una UE de 27 Estados miembros.

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Introducción a la Unión Europea: un análisis desde la economía

El Tratado de Lisboa, además de no contemplar la asignación de un número de votos a cada Estado miembro, trae consigo una modificación sustancial de lo que se considera mayoría cualificada, si bien esta modificación entrará en vigor a partir del 1 de noviembre de 2014 o incluso en 2017, al establecer que ésta se definirá como un mínimo del 55% de los miembros del Consejo que representen a Estados miembros participantes que reúnan como mínimo el 65% de la población de dichos Estados. Por su parte, se considera que una minoría de bloqueo estará compuesta al menos por el número mínimo de miembros del Consejo que representen más del 35% de la población de los Estados miembros participantes, más un miembro, a falta de lo cual la mayoría cualificada se considerará alcanzada. En el supuesto de que el Consejo no actúe a propuesta de la Comisión o del Alto Representante de la UE para Asuntos Exteriores y Política de Seguridad, la mayoría cualificada se definirá como un mínimo del 72% de los miembros del Consejo que representen a Estados miembros participantes que reúnan como mínimo el 65% de la población de dichos Estados. Los cambios introducidos por el Tratado de Lisboa en la consideración de la mayoría cualificada, además de justificar por sí mismo la necesidad de su entrada en vigor según un gran número de autores, pretenden facilitar la toma de decisiones en el Consejo de Ministros y dotarlo así de más eficacia.

4.2.3

El Parlamento Europeo

El Parlamento Europeo está compuesto por representantes de los ciudadanos de la Unión. Sus atribuciones más relevantes son las siguientes: a)

Competencias presupuestarias y de control del presupuesto. De hecho, además de aprobar definitivamente el presupuesto y controlar su ejecución, participa en el proceso presupuestario (véase el capítulo 5), siendo una de las dos ramas, en pie de igualdad con el Consejo, de la autoridad presupuestaria. b) Competencias de control sobre la Comisión y el Consejo. Varios son los instrumentos de control a disposición del Parlamento. Por ejemplo: le corresponde al Parlamento Europeo la elección del Presidente de la Comisión. También puede votar una moción de censura contra la Comisión y, si se aprueba dicha moción, los miembros de la Comisión deberán dimitir colectivamente de sus cargos y el Alto Representante de la Unión para Asuntos Exteriores y Política de Seguridad deberá dimitir del cargo que ejerce en la Comisión. Así mismo, los miembros de la Comisión deben comparecer ante las comisiones parlamentarias competentes. Además, el Consejo y la Comisión están obligados a responder a las preguntas que les formule el Parlamento. c) Participación en el proceso legislativo. El Parlamento Europeo ejerce conjuntamente con el Consejo la función legislativa. En el Tratado de Lisboa se contempla que el procedimiento actual de codecisión actual entre el Parlamento y el Consejo pase a ser el procedimiento legislativo ordinario e incrementa de forma muy significativa el número de materias sujetas a colegislación. Por lo tanto, una vez que entre en vigor el Tratado de Lisboa, el Parlamento, por primera vez, pasará a situarse en igualdad con el Consejo en materia legislativa, pudiéndose considerar una primera cámara

4. El marco institucional y jurídico de la UE

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Cuadro 4.2 Composición del Parlamento Europeo (período 2004-2009) N.º de escaños

País Alemania Francia Italia Reino Unido España Polonia Rumanía Países Bajos Grecia R. Checa Bélgica Portugal Hungría Suecia FUENTE:

99 78 78 78 54 54 35 27 24 24 24 24 24 19

% sobre País el total 12,61 9,93 9,93 9,93 6,87 6,87 4,45 3,43 3,05 3,05 3,05 3,05 3,05 2,42

Austria Bulgaria Dinamarca Finlandia Eslovaquia Irlanda Lituania Letonia Eslovenia Luxemburgo Estonia Chipre Malta Total U-27

N.º de % sobre escaños el total 18 18 14 14 14 13 13 9 7 6 6 6 5 785

2,29 2,29 1,78 1,78 1,78 1,65 1,65 1,14 0,89 0,76 0,76 0,76 0,63 100

Elaboración propia.

del poder legislativo, satisfaciéndose así las reiteradas demandas de dotar al Parlamento Europeo de un mayor protagonismo como poder legislativo que es. Esta mayor participación en el proceso legislativo justifica por sí mismo la necesidad de que entre pronto en vigor. El Parlamento Europeo, revestido ahora de más poder, está formado por 785 miembros organizados internamente en grupos parlamentarios, normalmente definidos por identidades políticas 7, y por lo tanto plurinacionales. Una vez entre en vigor el Tratado de Lisboa su número no excederá de 750 más el Presidente y cada Estado tendrá un máximo de 96 diputados y un mínimo de 6. El reparto tendrá que ser decrecientemente proporcional a la población de cada Estado miembro, correspondiéndole adoptar al Consejo Europeo por unanimidad, a iniciativa del Parlamento Europeo y con su aprobación, una decisión por la que se fije la composición del mismo. En el cuadro 4.2 se recoge la distribución de los escaños del Parlamento Europeo por países poco antes de celebrarse las elecciones de 2009, mientras que en el cuadro 4.3 se presenta la distribución por grupos parlamentarios resultante de las últimas elecciones (2004), incorporando también los eurodiputados de Rumanía y Bulgaria. Por otra parte, las diferencias competenciales existentes entre los Parlamentos nacionales y el Parlamento Europeo, junto con la inexistencia de una única sede (con lo que las reuniones se realizan, al modo de los Parlamentos itinerantes renacentistas, en Estrasburgo y Bruselas, estando la Secretaría General y sus servicios en Luxemburgo), han afectado en muchos casos a su credibilidad y fomentado el absentismo de los europarlamentarios. Im-

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Introducción a la Unión Europea: un análisis desde la economía

presión que, junto con la lejanía percibida por los ciudadanos comunitarios de gran parte de lo que acontece en las instancias de poder de la UE, se traduce en una elevada abstención por parte del electorado de los Estados miembros en las correspondientes elecciones al Parlamento Europeo celebradas periódicamente (cada cinco años).

Cuadro 4.3 Grupos parlamentarios (período 2004-2009) Grupos parlamentarios Grupo del Partido Popular Europeo (Demócratas-Cristianos) y de los Demócratas Europeos Grupo Socialista en el Parlamento Europeo Grupo de la Alianza de los Demócratas y Liberales por Europa Grupo de los Verdes/Alianza Libre Europea Grupo Confederal de la Izquierda Unitaria Europea/Izquierda Verde Nórdica Grupo Unión por la Europa de las Naciones Grupo Independencia/Democracia Otros Total FUENTE:

4.2.4

N.º de escaños

% sobre el total

302 214 78 40

38,47 27,26 9,93 5,09

39 27 15 70

4,96 3,43 1,91 8,91

785

100

Elaboración propia.

El Tribunal de Justicia

El Tribunal de Justicia de la Unión Europea, con sede en Luxemburgo, es el órgano jurisdiccional encargado de garantizar el respeto al derecho en la interpretación y ampliación de los tratados. Su jurisdicción es obligatoria para todos los Estados miembros. Una vez entre en vigor el Tratado de Lisboa, esta institución se desglosará en tres: Tribunal de Justicia, Tribunal General (que sustituirá al actual Tribunal de Primera Instancia creado en 1989) y los tribunales especializados creados por el Tratado de Niza. Estos últimos conocerán de recursos en primera instancia en determinadas materias (por ejemplo: función pública europea). Los cambios previstos en el Tratado de Lisboa pretenden otorgarle una mayor eficacia en el desempeño de sus funciones. Su principal papel en la construcción europea, derivado de su triple función de control de la legalidad de los actos comunitarios, control de los Estados miembros con relación al cumplimiento del derecho comunitario e intérprete del derecho comunitario, ha sido precisamente el de reforzar el sistema legal comunitario, garantizando el respeto al derecho en la interpretación y aplicación del derecho comunitario, evitando, por lo tanto, en palabras de uno de sus ex presidentes, el español Rodríguez Iglesias, «que cada miembro pueda, mediante una interpretación restrictiva, diluir el alcance de las obligaciones que ha asumido en virtud de los Tratados», defendien-

4. El marco institucional y jurídico de la UE

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do así mismo su posición frente a los sistemas legales de los países miembros. En todo caso, su función a lo largo de sus años de existencia ha ido más allá de la jurisdiccional, habiendo contribuido de forma muy significativa al proceso integrador europeo, protegiendo sus valores y sus objetivos. De hecho, la doctrina expresada por este tribunal se ha revelado fundamental a la hora de interpretar el derecho de la UE; así mismo ha desempeñado una función clave en el reconocimiento de los principios generales del derecho al reconocer principios tan importantes como el de equilibrio institucional, proporcionalidad y no discriminación, entre otros. El Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas está compuesto por un juez por cada Estado miembro y estará asistido por al menos ocho abogados generales, si bien el Tratado de Lisboa prevé que el Tribunal General dispondrá de al menos un juez por Estado miembro; por lo tanto, cabe la posibilidad de que haya más de un juez por Estado miembro. Tanto los jueces como los abogados generales son nombrados de común acuerdo por los gobiernos de los Estados miembros para un período renovable de seis años. 4.2.5

El Tribunal de Cuentas

El Tribunal de Cuentas o «conciencia fiscal» de la UE, con sede en Luxemburgo y formado por un representante de cada uno de los Estados miembros nombrado por un período renovable de seis años, fue elevado por el Tratado de la Unión Europea a la categoría de institución. Así mismo vio reforzadas sus competencias. Los miembros del Tribunal de Cuentas ejercen sus funciones con plena independencia, en interés general de la UE, y por lo tanto, en el cumplimiento de sus funciones, no solicitarán ni aceptarán instrucciones de ningún gobierno ni de ningún organismo. Serán elegidos entre personalidades que pertenezcan o hayan pertenecido en sus respectivos Estados a instituciones de control externo que estén especialmente calificadas para esta función. Le corresponde al Tribunal examinar las cuentas de la totalidad de los ingresos y gastos de la UE y de cualquier órgano u organismo creado por la misma en la medida en que el acto constitutivo de dicho organismo no excluya dicho examen. Le corresponde elaborar, después del cierre de cada ejercicio presupuestario, un informe anual. Podrá también presentar informes especiales sobre cuestiones particulares y emitir dictámenes a instancia de una de las demás instituciones de la UE. Por último, le corresponde asistir al Parlamento Europeo y al Consejo en el ejercicio de su función de control de la ejecución del presupuesto. 4.2.6

El Consejo Europeo

A diferencia de las instituciones anteriormente estudiadas, el origen del Consejo Europeo no hay que buscarlo en el Tratado de Roma, sino en las reuniones (cumbres) al más alto nivel mantenidas por los representantes de los Estados miembros (Jefes de Estado o de Gobierno). Una vez que entre en vigor el Tratado de Lisboa, se convertirá en institución pero seguirá como hasta ahora sin ejercer función legislativa alguna, aunque dando a la UE los impulsos necesarios para su desarrollo y definiendo sus orientaciones y prioridades políticas generales. Está compuesto por los Jefes de Estado o de Gobierno de los Estados

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Introducción a la Unión Europea: un análisis desde la economía

miembros, así como por su Presidente y el Presidente de la Comisión. Está previsto que participe en sus trabajos el Alto Representante de la Unión para Asuntos Exteriores y Política de Seguridad. El Consejo Europeo se reúne dos veces al año por convocatoria de su Presidente. Una vez que entre en vigor el Tratado de Lisboa, esta institución eligirá a su Presidente por mayoría cualificada para un mandato renovable una sola vez de dos años y medio, superándose así, por fin, los inconvenientes derivados de la ausencia de continuidad que se generaban hasta ahora por el hecho de que la Presidencia del Consejo la ejerciera sólo durante seis meses el Presidente de Gobierno o Jefe de Estado del Estado miembro que le correspondiera, según un turno previamente establecido. Si bien, debemos tener en cuenta que la futura coexistencia de las presidencias semestrales con la Presidencia permanente del Consejo es muy probable que si no se delimitan muy bien las funciones genere algún conflicto entre las autoridades políticas del país que ejerce la presidencia semestral y la nueva figura de Presidente del Consejo Europeo. En todo caso, le corresponde al Presidente del Consejo Europeo, que no podrá ejercer mandato nacional alguno, además de presidir e impulsar los trabajos de esta institución, velar por la preparación y continuidad de los trabajos en cooperación con el Presidente de la Comisión, esforzándose por facilitar, en todo caso, la cohesión y el consenso en el seno de esta nueva institución.

4.3

Órganos consultivos de la UE

Además de las instituciones arriba comentadas existen toda una serie de órganos consultivos, entre los que destacan: el Comité Económico y Social y el Comité de las Regiones. El Comité Económico y Social, CES, con sede en Bruselas, es un órgano consultivo formado por representantes de los trabajadores, de los empresarios y de otros sectores representativos de la sociedad civil, en particular en los ámbitos socioeconómico, cívico, profesional y cultural del denominado tercer sector, compuesto por representantes de actividades diversas: agricultura, transporte, comercio, pequeñas y medianas empresas, profesionales liberales y consumidores. Los miembros del CES, que no podrán exceder de 350, son nombrados para un período renovable de cinco años. Le corresponde adoptar al Consejo la lista de miembros establecida de conformidad con las propuestas de cada Estado miembro. El CES tiene un papel exclusivamente consultivo y deliberante centrado en la realización de dictámenes no vinculantes. Asiste en sus funciones consultivas tanto al Parlamento como al Consejo y a la Comisión. El Comité de las Regiones es un organismo creado a iniciativa de España y Alemania (dos de los Estados miembros de la UE en los cuales los gobiernos de ámbito regional tienen un mayor poder) por el Tratado de la Unión Europea. Este Comité es un organismo de carácter consultivo, cuyo número de miembros no podrá exceder de 350, formado por representantes de los gobiernos regionales y locales de los Estados miembros, con la finalidad de ampliar la presencia de las regiones en el funcionamiento de la UE. Con esta finalidad, y a tenor de lo establecido en el Tratado de Lisboa, este Comité será consultado por el Parlamento Europeo, el Consejo o la Comisión en los casos previstos en los tratados y en cualesquiera otros, en particular aquellos que afectan a la cooperación transfronteriza, cuando una de estas instituciones lo estime oportuno.

4. El marco institucional y jurídico de la UE

4.4

91

El Banco Europeo de Inversiones

El Banco Europeo de Inversiones, BEI, con sede en Luxemburgo, es una institución financiera 8 formada por los propios Estados miembros de la Unión. Tiene como misión contribuir al desarrollo equilibrado y estable del mercado interior en interés de la Unión. A tal fin el BEI facilita, mediante la concesión de préstamos y garantías y sin perseguir fines lucrativos, la financiación, en todos los sectores de la economía, de proyectos para el desarrollo de las regiones más atrasadas, proyectos destinados a la modernización o reconversión de empresas, o a la creación de nuevas actividades inducidas por el establecimiento o el funcionamiento del mercado interior, proyectos de interés común a varios Estados miembros siempre que éstos no puedan ser financiados con los diversos medios de financiación existentes en cada uno de los Estados miembros. En todo caso, y como también prevé el Tratado de Lisboa, facilita la financiación de programas de inversión en combinación con acciones de los fondos estructurales y otros instrumentos financieros de la Unión. Para disponer de los fondos necesarios recurre al mercado de capitales y a sus propios recursos. El capital del BEI lo suscriben los Estados miembros de la Unión, contando con un Consejo de Gobernadores encargado de fijar las líneas generales de política de crédito, un Consejo de Administración encargado del control de la administración general del banco y un Comité de Dirección encargado de su gestión diaria. A lo largo del siglo XXI ha visto incrementado su protagonismo como banco público de la UE, especialmente en materia de política de desarrollo regional (véase capítulo 8)

4.5

El procedimiento legislativo ordinario y los actos jurídicos de la UE

Una vez descritas brevemente las instituciones comunitarias, los órganos consultivos de la UE y el BEI, procede conocer, aunque sea de forma básica, cuál es el procedimiento legislativo ordinario previsto en el Tratado de Lisboa (regulado en el artículo 294 del Tratado de Funcionamiento de la UE, el cual reproduce lo contemplado en el 251 del TCE), así como los actos jurídicos de la UE9. En lo que al primer aspecto se refiere, en el gráfico 4.1 se recoge de forma esquemática el procedimiento legislativo ordinario, el cual consiste fundamentalmente en la adopción conjunta por el Parlamento Europeo y el Consejo, a propuesta de la Comisión, de un reglamento, una directiva o una decisión. El Tratado de Lisboa, a la hora de abordar los actos jurídicos de la UE, ha mantenido la distinción ya consolidada entre reglamentos, directivas, decisiones, recomendaciones y dictámenes, y se ha evitado así la compleja distinción entre la ley europea, ley marco europea, reglamento europeo, reglamento delegado, decisión europea, reglamento europeo de ejecución y decisión europea de ejecución, contemplados todos ellos en el fallido Tratado por el que se establecía una Constitución para Europa. Se mantiene, por tanto, que el reglamento tendrá un alcance general y será obligatorio en todos sus elementos y directamente aplicable en cada Estado miembro. La directiva, por su parte, obliga al Estado miembro destinatario en cuanto al resultado que deba conseguirse, si bien deja a las autoridades nacionales la elección de la forma y los medios. La decisión es obligatoria en todos sus elementos, si bien cuando designe a los destinatarios sólo será obligatoria para éstos. Por último, se establece que las recomendaciones y dictámenes no serán vinculantes.

92

Introducción a la Unión Europea: un análisis desde la economía

Gráfico 4.1 El procedimiento legislativo ordinario

FUENTE

4.6

: Tratado de Lisboa y elaboración propia.

Recapitulación

La dimensión económica de la UE no debe hacernos olvidar que ésta es una creación del derecho y a su vez un ordenamiento jurídico. Partiendo de esta realidad, en este capítulo hemos identificado el marco institucional y jurídico de la UE con un triple objetivo. En primer lugar, resaltamos sus peculiaridades con respecto a la organización política y jurídica de los Estados miembros. En segundo lugar, se destaca la cesión de soberanía estatal que su existencia supone, sin que por ello los Estados miembros hayan renunciado a defender sus

4. El marco institucional y jurídico de la UE

93

intereses nacionales y a participar en la configuración del interés comunitario. Por último, se señalan algunas mejoras introducidas por el Tratado de Lisboa cuya materialización tendrá lugar cuando entre en vigor. Dentro de las múltiples aproximaciones al marco institucional se ha elegido la descripción de las funciones de la Comisión, el Consejo de Ministros, el Parlamento Europeo, el Tribunal de Justicia, el Tribunal de Cuentas y el papel del Consejo Europeo, para finalizar con la descripción del Comité Económico y Social y del Comité de las Regiones, por su relevancia como órganos consultivos. Junto a estos órganos consultivos nos centramos en la identificación de las funciones del Banco Europeo de Inversiones. Por último y de forma muy breve, dado el carácter instrumental de este capítulo, se describe el procedimiento legislativo ordinario y los diferentes actos jurídicos de la UE.

5.

5.1

El presupuesto comunitario

Introducción

Antes de abordar el estudio de las principales actuaciones comunitarias es importante conocer de dónde se obtienen los fondos necesarios para llevarlas a cabo y cuáles son sus campos principales, cuestiones ambas cuya constatación nos permitirá introducirnos en el estudio de las funciones de la Unión Europea y en la «utilidad» percibida de la misma. Si bien conviene aclarar desde el principio que el estudio de las finanzas públicas comunitarias sólo nos informa parcialmente sobre el quehacer comunitario, al existir actuaciones de carácter legislativo (reguladoras o desreguladoras) que no se traducen en partidas presupuestarias 1. Teniendo en cuenta este hecho —la UE no sólo, ni fundamentalmente, se expresa vía presupuesto—, procede acercarnos al estudio de la hacienda pública comunitaria 2 teniendo presente que las finanzas públicas de la UE han evolucionado a la par del nivel competencial adquirido a lo largo del tiempo 3, mostrando por lo tanto un carácter marcadamente dinámico; intentando mantener un equilibrio entre los deseos de los Estados miembros y la necesidad de financiación de las actuaciones comunitarias. Las competencias asumidas por la UE desde sus inicios (y progresivamente desarrolladas tras su consolidación como unión aduanera) hicieron incompatible el proyecto comunitario con la existencia de un mero presupuesto de funcionamiento, propio de las organizaciones internacionales clásicas, motivando la configuración de un presupuesto operativo. La UE pasó así de una primera fase plenamente intergubernamental caracterizada por la financiación del presupuesto vía aportaciones nacionales (1958-1970), claramente limitadora de las posibilidades de actuación, a un presupuesto financiado en gran medida por recursos propios (pertenecientes por derecho propio a la UE).

96

Introducción a la Unión Europea: un análisis desde la economía

Dentro de la variedad de cuestiones susceptibles de ser tratadas bajo este epígrafe, dedicaremos un primer apartado a presentar brevemente el ciclo presupuestario y los principios aplicados a la manifestación más importante de la hacienda pública europea: el Presupuesto General de la Unión Europea (PGUE) 4. A continuación, nos detendremos en destacar algunas peculiaridades de éste con relación a los presupuestos nacionales. En los siguientes apartados señalaremos los principales componentes del PGUE, tanto en lo que se refiere a las fuentes de financiación de las actividades de la UE como a las principales partidas de gasto, lo que nos servirá para ver la intensidad con la que la Unión Europea se dedica a los distintos campos de actuación de su competencia. Por último, se analizará cuál es la relación existente entre la contribución a las arcas comunitarias de los distintos países miembros y los ingresos monetarios directos que obtienen de su participación en los distintos programas de financiación comunitaria, esto es, su saldo financiero.

5.2

El ciclo y los principios presupuestarios

El ciclo presupuestario se divide en tres etapas: elaboración y aprobación, ejecución y finalmente control. La etapa de elaboración y aprobación del presupuesto recogido en el Tratado de la Comunidad Europea es relativamente prolija. Así, la redacción de un primer borrador (anteproyecto) es tarea de la Comisión, que lo presenta para su aprobación al Consejo antes del 15 de junio del año anterior a su entrada en vigor. El Consejo define, sobre la propuesta de la Comisión, el proyecto de PGUE antes del 31 de julio, y tras su aprobación por mayoría lo presenta al Parlamento para su estudio. El Parlamento (primera lectura) tiene 45 días para proponer, si así lo estima oportuno, cambios en el apartado de gastos del PGUE presentado por el Consejo, en cuyo caso el presupuesto volverá al Consejo. El Consejo actuará de la siguiente manera con respecto a los cambios propuestos por el Parlamento: (1) si son cambios en gastos considerados no obligatorios (aquellos que no se corresponden con obligaciones de actuación contempladas en los tratados, por ejemplo los gastos de funcionamiento, Fondos Estructurales, Fondo de Cohesión, gastos en I+D, etc.), el Consejo puede a su vez modificar las enmiendas en un plazo de 15 días; (2) si son modificaciones en partidas de gastos consideradas gastos obligatorios (los derivados de las obligaciones internas y externas que tiene que cumplir y que se derivan de los tratados o de actos adoptados en virtud de éstos, por ejemplo los gastos derivados de la intervención en los mercados agrícolas, los gastos de cooperación con terceros países, etc.), el Consejo, tras el correspondiente debate, tomará la decisión final sobre las mismas, devolviendo el proyecto de PGUE al Parlamento. Por último, el Parlamento (segunda lectura en la sesión plenaria de diciembre) puede enmendar los cambios incorporados por el Consejo en las modificaciones sobre gastos no obligatorios 5 planteadas por el Parlamento —no así en el caso de gastos obligatorios— y aprobar definitivamente el presupuesto en un plazo máximo de 15 días 6. La etapa de elaboración y aprobación del presupuesto contemplada en el Tratado de Funcionamiento de la UE (art. 310 y siguientes) introduce algunas modificaciones importantes. En primer lugar, se establece que la Comisión presentará al Parlamento Europeo y al Consejo, a ambas instituciones y no sólo al Consejo como hasta ahora, una propuesta que debe contener el proyecto de presupuesto, a más tardar el 1 de septiembre del año que pre-

5. El presupuesto comunitario

97

cede al de su ejecución. En todo caso, la Comisión puede modificar el proyecto de presupuesto hasta la convocatoria del nuevo Comité de Conciliación, el cual estará compuesto por los miembros del Consejo o de sus representantes y por un número igual de miembros que representen al Parlamento Europeo. En segundo lugar, el Consejo adoptará su posición sobre el proyecto de presupuesto y lo trasladará al Parlamento Europeo, a más tardar el 1 de octubre del año que precede al de la ejecución del presupuesto, informándole de las razones que le hayan llevado a adoptar su decisión. En tercer lugar, si en el plazo de cuarenta y dos días desde dicha transmisión el Parlamento aprueba la posición del Consejo, si esta institución no se pronuncia, el presupuesto se considera adoptado. En el supuesto de que aprueben enmiendas por mayoría de los miembros que lo componen, el proyecto así enmendado será transmitido al Consejo y a la Comisión. En este caso, se convocará sin demora al Comité de Conciliación. No obstante, si en un plazo de diez días a partir de la transmisión del proyecto, el Consejo comunica al Parlamento Europeo que aprueba todas sus enmiendas, el Comité de Conciliación no se reunirá. Si finalmente se reune, le corresponde alcanzar, en un plazo de veintiún días a partir de su convocatoria, un acuerdo por mayoría cualificada de los miembros del Consejo o sus representantes y por mayoría de los miembros que representen al Parlamento Europeo, sobre un texto conjunto basado en las posiciones del Parlamento Europeo y del Consejo. En todo caso, le corresponde a la Comisión participar en los trabajos de este Comité y tomar todas las iniciativas necesarias para propiciar un acercamiento entre las posiciones del Parlamento y del Consejo. Si el Comité de Conciliación no alcanza un acuerdo sobre un texto conjunto, la Comisión presentará un nuevo proyecto de presupuesto. Si el Comité de Conciliación alcanza un acuerdo sobre el texto conjunto, el Parlamento Europeo y el Consejo disponen cada uno de catorce días a partir de la fecha de dicho acuerdo para aprobar el texto conjunto. En este caso, se considera aprobado el presupuesto. También se considera definitivamente aprobado de conformidad con el texto conjunto si no adoptan decisión alguna o si una de las dos instituciones aprueba el texto conjunto y la otra no adopta ninguna decisión. Le corresponde también a la Comisión presentar un nuevo proyecto de presupuesto si el Parlamento Europeo, por mayoría de los miembros que lo componen, y el Consejo rechazan el texto conjunto, o si una de estas instituciones rechaza el texto conjunto mientras que la otra no adopta decisión alguna. Así mismo, le corresponde presentar a la Comisión un nuevo proyecto de presupuesto si el Parlamento Europeo, por mayoría de los miembros que lo componen, rechaza el texto conjunto mientras que el Consejo lo aprueba. Por lo tanto, se puede considerar que el Tratado de Funcionamiento de la UE otorga más poder al Parlamento en la fase de elaboración y aprobación del presupuesto. Además, la desaparición de la distinción entre gastos obligatorios (los derivados de las obligaciones internas y externas que tiene que cumplir y que emanan de los tratados o de actos adoptados en virtud de éstos, por ejemplo los gastos de intervención en los mercados agrícolas, los gastos de cooperación con terceros países, etc.), en los que el Consejo tenía la última palabra, y no obligatorios (aquellos que no se corresponden con obligaciones de actuación contempladas en los tratados, por ejemplo los gastos de funcionamiento, Fondos Estructurales, Fondo de Cohesión, gastos en I+D, etc.), en los que el Parlamento tenía la última palabra, refuerza indiscutiblemente el poder, en sintonía con otras partes del Tratado de Lisboa, de esta institución. Una vez aprobado, la etapa de ejecución le corresponde a la Comisión, que deberá actuar de acuerdo al principio de buena gestión financiera y dentro del límite de los créditos

98

Introducción a la Unión Europea: un análisis desde la economía

autorizados. La etapa de control sobre su ejecución recae, en primer lugar, sobre el Parlamento. En segundo lugar, al igual que ocurre en el control de las finanzas nacionales en cada uno de los Estados miembros, el Tribunal de Cuentas es el responsable de ejercer un control externo de carácter técnico. Este sistema de control de la ejecución presupuestaria se complementa desde mediados de 1999 por la Oficina Europea de Lucha contra el Fraude (OLAF) 7, cuya finalidad es doble. En primer lugar, llevar a cabo investigaciones administrativas externas con el fin de reforzar la lucha contra el fraude, la corrupción y cualquier tipo de actividad ilegal que afecte a los intereses financieros de la UE. En segundo lugar, se encarga de efectuar investigaciones administrativas internas encaminadas a luchar contra el fraude, la corrupción y contra cualquier otra actividad ilegal que afecte a los intereses financieros de la UE. Así mismo, le corresponde investigar los hechos graves vinculados al ejercicio de actividades profesionales que pudieran suponer incumplimiento de las obligaciones por parte de funcionarios y agentes de la UE susceptibles de dar lugar a procedimientos disciplinarios o penales. El PGUE no sólo está sujeto a un ciclo presupuestario en el que participan intensamente las dos ramas de la autoridad presupuestaria, Parlamento y Consejo, sino que también procura cumplir aquellos principios defendidos tradicionalmente por la hacienda pública, aunque en el caso comunitario procede hacer ciertas matizaciones: a)

Principio de unidad. Todos los ingresos y gastos deben consignarse en un documento único: el presupuesto. Principio con excepciones en el ámbito comunitario, como son, por ejemplo, el Fondo Europeo de Desarrollo, FED. b) Principio de universalidad. Este principio significa, en primer lugar, que el presupuesto debe contemplar todos los ingresos y gastos derivados de la actividad financiera, no debiéndose destinar ingresos comunitarios concretos a gastos comunitarios predeterminados (esto es, no deben existir ingresos finalistas o regla de no asignación). Este principio tiene también excepciones en la UE, como ocurre con los programas complementarios de investigación, en los que los Estados miembros cuentan con cierta capacidad de asignación de gasto. En segundo lugar, bajo este principio se consigue que tanto los ingresos como los gastos se consignen en el presupuesto por su importe íntegro, sin contracción entre ellos (regla de no contracción). c) Principio de anualidad. En su triple acepción significa: (1) los gastos consignados en el presupuesto se autorizan exclusivamente para dicho ejercicio; (2) el ejercicio presupuestario coincide con el año natural; (3) no se pueden rebasar los créditos autorizados en el presupuesto. Sin embargo, la realidad es que la UE debe hacer compatible el cumplimiento de este principio con la existencia cada vez mayor de actividades plurianuales. De ahí que existan los denominados créditos disociados 8, los cuales se dividen a su vez en créditos de compromiso (CC) y créditos de pago (CP). Los CC cubren durante el ejercicio fiscal en curso el coste total de aquellas obligaciones jurídicas contraídas por iniciativas comunitarias cuya realización se extiende más allá del ejercicio. Por su parte, los CP cubren, teniendo en cuenta la cantidad consignada en el presupuesto, los gastos derivados de la ejecución de los compromisos contraídos a lo largo del ejercicio en curso o de anteriores. Los presupuestos rectificativos y/o suplementarios, junto con la posibilidad de prórrogas suplementarias y la posibilidad de aplicar excedentes presupuestarios del

5. El presupuesto comunitario

99

ejercicio anterior al ejercicio en curso, son algunas de las excepciones comunitarias a este principio. d) Principio de especialidad. No se permiten las autorizaciones globales, es decir, tanto los ingresos como los gastos deben estar clasificados conforme a su naturaleza, afectación o destino. La posibilidad de transferir créditos y la existencia de créditos globales y provisionales son algunas de las excepciones que afectan a este principio en el ámbito comunitario. e) Principio de publicidad. Una vez aprobado, el PGUE se publica en el Diario Oficial de la Unión Europea. La misma publicidad procede en los casos de presupuesto suplementario y rectificativo. f) Unidad de cuenta. Desde 1999 la totalidad de las operaciones presupuestarias se denominan en euros. Previamente se habían denominado en ecus.

5.3

Peculiaridades del presupuesto comunitario

A diferencia de los presupuestos nacionales, el PGUE, como también se contempla en el Tratado de Funcionamiento de la UE, tiene obligatoriamente que ser un presupuesto equilibrado 9, esto es, los ingresos consignados en el mismo deben ser iguales a los gastos presupuestados, con lo que se excluye la posibilidad de recurrir al endeudamiento y por lo tanto utilizar el presupuesto como herramienta de actuación anticíclica sobre la economía, aunque, como veremos, el pequeño tamaño relativo del mismo haría prácticamente inapreciable su contribución en este campo de no estarle vedada a la Unión su intervención contracíclica. Junto a la regla del equilibrio presupuestario se debe considerar también como peculiaridad el hecho de que se utilice el euro como unidad de cuenta presupuestaria, abriéndose así la posibilidad de que las oscilaciones monetarias de las divisas nacionales que estén fuera de la unión monetaria europea con respecto al euro modifiquen finalmente los fondos efectivamente percibidos por el país en cuestión, en la medida en que los pagos se realizan finalmente en las distintas monedas nacionales 10 de los países que todavía no se han integrado en la UME. La tercera peculiaridad digna de mención es su escasa importancia en términos relativos con respecto al PIB comunitario. Así, por ejemplo, el PGUE de 2008 alcanza los 132 millardos de euros, lo que en términos relativos supone alrededor del 1,06% del PIB comunitario, estando previsto que el peso del PGUE con respecto al PIB comunitario, según lo acordado en la Cumbre de Bruselas de diciembre de 2005 11, se mantenga básicamente al mismo nivel e incluso menos hasta el año 2013 (cuadro 5.1). Una cifra muy inferior a la que resulta de comparar el peso de los presupuestos de los países miembros sobre sus respectivas economías nacionales, que va del 40% al 68% según los países (38,6% en el caso español en 2006), lo que pone de manifiesto lo reducido de las competencias comunitarias de gasto hasta la fecha 12. Si bien, como ya hemos advertido, desde el momento en que gran parte de las actuaciones comunitarias son de tipo legislativo —fundamentalmente desreguladoras— la utilización de criterios presupuestarios puede dar una idea falsa del impacto real de las actividades de la Unión sobre los países miembros. Por último, y a diferencia de lo que ocurre en los presupuestos nacionales, la concentración de los gastos es y será muy elevada (cuadro 5.1), con dos de las actuaciones comunita-

54.294 10.434 43.860 53.035 41.864 1.503 910 593 7.009 7.111

55.368 11.295 44.073 52.400 41.453 1.645 1.050 595 7.339 7.255

2011 56.876 12.153 44.723 51.775 41.047 1.797 1.200 597 7.679 7.400

2012 58.303 12.961 45.342 51.161 40.645 1.988 1.390 598 8.029 7.610

2013

FUENTE:

0,18% 1,24%

0,18% 1,24%

0,27% 1,24%

0,24% 1,24%

0,28% 1,24%

0,27% 1,24%

0,30% 1,24%

0,24% 1,24%

820.780 1,00%

86.4316 1,048%

382.139 74.098 308.042 371.344 293.105 10.770 6.630 4.140 49.463 49.800 800

Total (2007-2013)

Acuerdo Interinstitucional entre el Parlamento Europeo, el Consejo y la Comisión sobre disciplina presupuestaria y buena gestión financiera (2006/C 139/01).

Margen disponible Límite máximo recursos propios en % de la RNB

116.650 119.620 111.990 118.280 115.860 119.410 118.970 1,06% 1,06% 0,97% 1,00% 0,96% 0,97% 0,94%

53.616 9.754 43.862 53.666 42279 1.380 790 590 6.739 6.973 190

2010

Total de créditos de pago En porcentaje de la RNB

52.415 9.097 43.318 54.322 42.697 1.258 690 568 6.469 6.818 191

2009

12.0702 12.1473 12.2564 12.2952 12.4007 12.5527 12.7091 1,10% 1,08% 1,07% 1,04% 1,03% 1,02% 1,01%

51.267 8.404 42.863 54.985 43.120 1.199 600 599 6.199 6.633 419

1. Crecimiento sostenible 1.a Competitividad para el crecimiento y el empleo 1.b Cohesión para el crecimiento y el empleo 2. Conservación y gestión de los recursos naturales Incluidos gastos de mercados y pagos directos 3. Ciudadanía, libertad, seguridad y justicia 3.a Libertad, seguridad y justicia 3.b Ciudadanía 4. La Unión Europea como actor mundial 5. Administración 6. Compensaciones

2008

Total de créditos de compromiso En porcentaje de la RNB

2007

Créditos de compromiso

Cuadro 5.1 Marco financiero 2007-2013

100 Introducción a la Unión Europea: un análisis desde la economía

5. El presupuesto comunitario

101

rias —crecimiento sostenible y conservación y gestión de recursos naturales—, absorbiendo alrededor del 80% del presupuesto. Este hecho facilita que el bajo peso de las acciones de gasto comunitarias en términos globales sea compatible con un impacto significativo en sectores concretos y especialmente relevante para determinados países pequeños (Irlanda, Grecia y Portugal y gran parte de los que se han incorporado a la UE en las dos últimas ampliaciones).

5.4

Los ingresos comunitarios

La financiación comunitaria ha sufrido toda una serie de cambios desde la aprobación del Tratado de Roma hasta la actualidad, cambios que han reflejado tanto la necesidad de encontrar nuevas fórmulas que permitieran la recaudación de los fondos necesarios para cubrir las crecientes competencias de la UE —en materia de cohesión económica, por ejemplo— como la necesidad de equilibrar las contribuciones de los distintos Estados miembros, evitándose así grandes desviaciones injustificadas entre la contribución de los distintos países y los beneficios directos monetarios percibidos por éstos. La estructura actual de ingresos propios de la Comunidad es el resultado de añadir a los ingresos propios tradicionales contemplados en el Tratado de Roma: las exacciones reguladoras agrarias y cotizaciones del azúcar e isoglucosa (ambos englobados en el concepto de derechos agrícolas) y los derechos de aduanas, dos nuevas figuras (recursos propios de naturaleza fiscal o de equilibrio) incorporadas con posterioridad para garantizar la suficiencia financiera comunitaria. La primera, un porcentaje en concepto de IVA (3.er recurso), adoptada en 1970 pero no incorporada hasta finales de la década, y la segunda, un porcentaje en función del PNB (4.º recurso), creada en 1988. En el cuadro 5.2 se puede contemplar la evolución e importancia de las fuentes de ingresos comunitarios. Las dos primeras fuentes de ingresos propios de la UE, con tendencia a disminuir, son el resultado natural del proceso de integración. En primer lugar, constituyen ingresos tradicionales tanto los derechos variables, convertidos a partir del 2007 en aranceles en virtud de la arancelización acordada en la Organización Mundial del Comercio, con los que se grava la importación de aquellos productos agrícolas 13 que se benefician del principio de preferencia comunitaria (véase el capítulo 8), como las cotizaciones sobre el azúcar y la isoglucosa 14. En segundo lugar, desde el momento en que se forma la unión aduanera, al pasar a Cuadro 5.2 Importancia de los ingresos comunitarios de 1985 a 2007 (%)

1. 2. 3. 4. 5.

Derechos agrícolas Derechos de aduanas IVA Recurso PNB/RNB Otros ingresos

FUENTE:

1985

1988

1991

1994

1997

2000

2005

2006

2007

7,8 29,6 54,2 — 8,4

6,2 22,3 57,2 10,6 3,7

4,4 20,4 55,8 13,3 6,1

3,1 16,9 50,4 26,8 2,7

2,4 15,2 42,5 26,2 2,7

2,3 13,0 38,1 42,3 4,3

1,8 11,4 14,7 65,2 6,9

0,9 12,9 16,0 64,2 5,9

1,3 13,2 16,3 62,5 6,7

Comisión Europea y elaboración propia.

102

Introducción a la Unión Europea: un análisis desde la economía

ser el comercio exterior competencia comunitaria, también pasan a ser ingresos propios de ésta la recaudación en concepto de aranceles a la importación de países no miembros 15. Estos ingresos demostraron ser, con el paso del tiempo, insuficientes para cubrir las necesidades de financiación de las actividades comunitarias debido a su poca capacidad de crecimiento, al depender su evolución de elementos como el grado de proteccionismo exterior y el grado de autosuficiencia agraria, factores ambos que han tenido un comportamiento negativo sobre la recaudación en el sentido de reducirse el primero y aumentar el segundo, haciéndose necesaria la aprobación de nuevos ingresos 16. Para resolver la falta de elasticidad de los ingresos comunitarios (capacidad de éstos para crecer al ritmo de las necesidades de financiación), a partir de 1979 se incorpora un nuevo recurso, consistente en la transferencia a las arcas comunitarias por parte de los países miembros de un determinado porcentaje de los ingresos impositivos recaudados en concepto de Impuesto sobre el Valor Añadido, IVA. Es el tercer recurso, que se diseña como mecanismo de financiación para hacer frente a la insuficiencia de los ingresos propios tradicionales para cubrir las necesidades comunitarias, por lo que no se fija un porcentaje concreto de recaudación, sino que éste variará según las necesidades. Imponiéndose en un primer momento un límite del 1% de la recaudación total por este concepto en cada uno de los Estados miembros, este límite aumentaría al 1,4% en 1985 para hacer frente a las necesidades suplementarias de gasto asociadas a las nuevas acciones comunitarias contempladas en el Acta Única, para disminuir de forma muy intensa en el período 2000-2006 y todavía más en el 2007-2013. Como es sabido, el IVA grava el consumo final de bienes y servicios, por lo que la cantidad recaudada por este concepto en cada país dependerá de la importancia relativa que tenga el consumo en el conjunto de los componentes de la demanda y del tipo impositivo medio aplicado. Por ejemplo, mientras que para la media de la UE-27 el consumo en 2008 suponía el 78% del PIB, en Grecia alcanzaba el 87,6%, mientras que en Luxemburgo era el 51,5% y en Irlanda el 64,8%. En lo que se refiere al tipo estándar del IVA, mientras que en Suecia, Dinamarca o Hungría en 2005 alcanzaba el 25%, en Luxemburgo y Chipre era del 15%, en España y Alemania del 16% y en el Reino Unido del 17,5%. De tal manera que dos países con el mismo PIB podrían muy bien generar recaudaciones distintas de IVA, para lo que bastaría con que en uno de ellos el consumo absorbiera una mayor parte de la producción y/o que el tipo medio fuera mayor. Para evitar el tratamiento asimétrico que se produciría en este caso entre países por otra parte iguales, la aportación por este concepto se calculaba aplicando el porcentaje necesario para equilibrar el presupuesto —con la limitación arriba señalada— sobre una recaudación teórica calculada para cada uno de los países mediante el procedimiento de aplicar un determinado porcentaje a una base imponible teórica o armonizada. La Comisión calculaba esta base imponible dividiendo la recaudación de cada país por un tipo impositivo medio, con el límite, desde 1988, de que esta base imponible no sea superior al 55% del PNB. Límite que pretende actuar como factor de homogeneización 17. La insatisfacción general con relación al carácter del recurso IVA se puso claramente de manifiesto en la Cumbre de Berlín de marzo de 1999 al discutirse y aprobarse al más alto nivel las perspectivas financieras para el período 2000-2006. En esta cumbre finalmente se acordó disminuir el tipo máximo del recurso IVA al 0,75 en el año 2002 y al 0,5 en el año 2004. En la Cumbre de diciembre de 2005, en la cual se aprobó el marco financiero para el período 2007-2013, se acordó que el tipo de referencia del IVA sería el 0,30% de las bases niveladas del IVA de los Estados miembros. Así mismo se acordó, con el objeto de disminuir su carga presupuestaria respectiva, aplicar tipos

5. El presupuesto comunitario

103

de referencia reducidos a Alemania (0,225%), a Austria (0,15%) y a Suecia y Países Bajos (0,10% a ambos países). El mensaje quedaba claro: el IVA cada vez va a desempeñar un papel menor en la financiación comunitaria y especialmente en aquellos países con un saldo financiero muy desfavorable con la UE. La dificultad cada vez mayor que tuvo la UE en la década de los ochenta para cumplir el equilibrio presupuestario exigido por el Tratado de Roma, a pesar de los anticipos y todo tipo de contabilidad creativa, llevó a que en 1988 se aprobara un nuevo recurso conocido como cuarto recurso o recurso PNB por estar basado en el PNB de los Estados miembros, desde 2002 denominado recurso RNB, una vez aplicado el SEC-95. Paradójicamente se abrió, al menos parcialmente, la puerta al sistema existente antes de 1971 basado en contribuciones en función del PNB relativo de cada país, si bien con la diferencia, formal pero importante, de que en la actualidad esta fuente de ingresos tiene la categoría de recurso propio de la UE y no de contribución a modo de cuota de los Estados miembros 18. Su cuantía se fija en el marco del procedimiento presupuestario, teniéndose en cuenta todos los demás ingresos del PGUE y con el objetivo final de conseguir el equilibrio presupuestario. Dada la disminución de los derechos agrícolas y de los derechos de aduana y la disminución pactada del IVA, este recurso RNB tiene cada vez un mayor protagonismo en la financiación de la UE. Por último, en el apartado de otros ingresos no considerados propios se incluyen ingresos procedentes de las retenciones aplicadas a los funcionarios de la UE, multas impuestas por la Comisión, excedentes de ejercicios anteriores, intereses de demora, etc. La Cumbre de Bruselas de diciembre de 2005, como ocurrió en la de Berlín de 1999, tampoco ha sido capaz de modificar el sistema de recursos propios en profundidad, cerrando la puerta en los próximos años a la introducción de nuevos recursos presupuestarios 19 como por ejemplo el impuesto sobre el CO2 y la energía, impuestos especiales sobre el tabaco, alcohol e hidrocarburos, impuestos sobre la renta de capital, señoreaje del Banco Central Europeo 20, etc. Si bien en este caso, conscientes de lo insatisfactorio que es el sistema de ingresos actuales de la UE, se ha acordado que a lo largo del año 2009 la UE debería realizar una nueva evaluación global del marco financiero, que abarque los ingresos pero también los gastos, con el fin de sostener y potenciar la modernización de sus finanzas. Le corresponde a la Comisión llevar a cabo esta revisión y presentar un informe sobre esta cuesión en 2008-2009. Sobre la base de esta revisión, el Consejo Europeo podrá tomar decisiones sobre todos los temas considerados. En todo caso, esta revisión no tendrá repercusiones inmediatas sobre la financiación comunitaria, ya que sus conclusiones no se tendrán en consideración hasta los trabajos preparatorios de las siguientes perspectivas financieras, con efecto a partir de 2013. Por otra parte, la exigencia de unanimidad para aprobar los cambios necesarios, e insistentemente demandados por la Comisión, no facilita que finalmente vaya a haber grandes cambios con relación a la situación actual.

5.5

La estructura del gasto

Del análisis de la estructura de gastos del PGUE (cuadro 5.3) y su evolución se desprenden dos conclusiones importantes: (1) la historia presupuestaria de la vertiente del gasto del PGUE está protagonizada por el gasto en política agrícola (englobada desde 2007 en la rú-

104

Introducción a la Unión Europea: un análisis desde la economía

Cuadro 5.3 Desglose de los gastos comunitarios de 1975 a 2006 (%) Categorías

1975

1980

1985

1988

1993

2000

2005

2006

1. 2. 3. 4. 5. 6.

74,4 6,5 4,3 — 6,3 8,5

71,5 11,4 3,8 — 5,2 8,1

70,7 13,2 3,4 — 4,7 8,0

64,4 15,6 1,9 — 4,7 13,4

53,7 30,4 4,2 6,5 5,1 —

48,5 33,1 4,6 6,4 5,7 1,7

42,6 36,4 4,5 7,8 5,4 3,3

45,5 31,6 4,8 7,9 5,9 4,3

PAC Acciones estructurales Acciones exteriores Políticas internas Gastos administrativos Otros

FUENTE:

Comisión y elaboración propia.

brica de conservación y gestión de los recursos naturales), aunque en la última década se ha puesto en marcha un proceso —no siempre exitoso— de reducción del impacto de esta actividad sobre el presupuesto; (2) la política de desarrollo regional (englobada desde 2007 en la rúbrica de crecimiento sostenible) ha incrementado progresivamente su protagonismo en la estructura de gasto, duplicando su peso relativo en el gasto de la UE desde mediados de la década de los ochenta y superando en nuestros días en importancia presupuestaria a la PAC. La primera de las partidas de gasto, bajo la rúbrica de agricultura hasta 2006, recoge precisamente la importancia del gasto comunitario en el sostenimiento de la política agrícola común, PAC, así como la reducción de su peso relativo en más de 30 puntos desde mediados de la década de los setenta, una reducción a la que no es ajena las reformas de la PAC de 1992, 1999 y 2003 y la evolución de los mercados mundiales agrarios 21. El segundo de los bloques de gasto recoge hasta 2006, bajo el epígrafe de acciones estructurales, todos aquellos gastos dirigidos a reducir las diferencias de nivel de desarrollo entre los distintos países y regiones comunitarias, y comprendería los fondos dedicados al desarrollo regional gestionados por el FEDER (véase el capítulo 8), los gestionados por el Fondo Social Europeo (FSE), los dedicados a la mejora de las estructuras agrarias (FEOGA-Orientación), los dedicados a mejorar las estructuras del sector pesquero a través del Instrumento Financiero de Orientación Pesquera, desde 1993 y hasta 2006, y los Fondos de Cohesión (aproximadamente el 10% del total) puestos en marcha a raíz del Tratado de la UE. Siguiendo en orden de importancia, nos encontramos con los gastos de cooperación al desarrollo, incorporados en la rúbrica más genérica de acciones exteriores, que aunque supone tan sólo el 15% de la ayuda al desarrollo realizada por el conjunto de los países miembros, tanto directamente como a través de la UE, equivale a alrededor del 7,5% del gasto total mundial dedicado a este menester. Si bien hay que tener en cuenta que una parte muy importante de la ayuda al desarrollo, la dirigida a los países del ACP (ex colonias de los países europeos en África, Caribe y Pacífico), no consta en esta rúbrica del cuadro 5.3 al financiarse a través del Fondo Europeo de Desarrollo, FED, al margen del PGUE. Las acciones exteriores incluyen también los gastos en política exterior y de seguridad común (PESC), todavía marginales dado la reciente asunción de tal competencia por la UE y la escasa disposición de los Estados a incrementar esta partida de gasto.

5. El presupuesto comunitario

105

A continuación se distingue, a partir de la década de los noventa, los fondos dedicados a políticas internas, entre los que destacan los destinados a investigación y desarrollo y toda una serie de gastos, dedicados a formación y juventud, energía, protección al consumidor, etc. En quinto lugar, quedarían los gastos de administración, que suponen el 5% del presupuesto, absorbido casi en sus dos terceras partes por la Comisión. Por último, y en la categoría de otros, se contemplan tanto las provisiones y reservas mantenidas por la Unión en concepto de garantías sobre préstamos, como los reembolsos de los que se benefician los países miembros en compensación por los gastos asociados a la recaudación que hacen para la UE de sus recursos propios, incluyéndose también, a partir del año 2000, las ayudas preadhesión dirigidas a los Estados que finalmente se han incorporado a la UE en 2004 y 2007. Desde 2007, con la introducción de nuevas rúbricas como la de conservación y gestión de los recursos naturales, la de crecimiento sostenible y la de ciudadanía, libertad, seguridad y justicia, junto con la aprobación del FEAGA, FEADER y el Fondo Europeo de Pesca (véase capítulo 7) y la desaparición del FEOGA-Garantía, FEOGA-Orientación e Instrumento Financiero de Orientación Pesquera, las comparaciones de la evolución de las rúbricas más importantes de gasto presupuestario son más difíciles de llevar a cabo al no financiar lo mismo los tres nuevos fondos que los que han desaparecido. Con la finalidad de conocer las nuevas prioridades de gasto, en el cuadro 5.4 se reproduce el peso de las distintas políticas en 2007 y 2008, junto con su importancia prevista en 2013. Como se puede apreciar, las vigentes perspectivas financieras contemplan un aumento de la importancia de los gastos contemplados en la rúbrica de «crecimiento sostenible», que aglutina las políticas de competitividad y empleo (incluyendo fomento de la investigación, mejora de la calidad educativa y política de cohesión). Por contra, continúa la reducción relativa de los gastos en materia de política agrícola, que suponen el grueso de los gastos incluidos en la rúbrica de conservación y gestión de los recursos naturales (cerca del 80% de éstos). La rúbrica de ciudadanía, libertad, seguridad y justicia, que contempla los gastos en nuevas competencias como justicia, protección de fronteras, inmigración, etc., sigue siendo marginal en el conjunto del gasto, aunque aumenta en un 60% su importancia relativa en el período. También está previsto un aumento de las acciones exteriores (incluyendo los instrumentos de preadhesión y las reservas para ayudas de emergencia). La rúbrica de administración Cuadro 5.4 Desglose (%) de los gastos comunitarios (2007-2008, 2013) según rúbricas del marco financiero 2007-2013 Rúbricas

2007

2008

2013

Crecimiento sostenible Conservación y gestión de los recursos naturales Ciudadanía, libertad, seguridad y justicia La Unión Europea como socio mundial Administración Compensaciones

43,3 44,4 1,0 5,4 5,5 0,4

42,6 44,9 1,0 5,7 5,6 0,1

45,9 40,3 1,6 6,3 6,0 —

FUENTE:

Comisión Europea.

106

Introducción a la Unión Europea: un análisis desde la economía

comprende todos los gastos de administración de las instituciones y políticas comunitarias, que, en contra del criterio de la Comisión, se consideran conjuntamente y no se distribuyen entre las distintas rúbricas en función de su incidencia. Por último, las compensaciones, que desaparecen en 2010, incluye cantidades dirigidas a compensar efectos negativos asociados a la última ampliación.

5.6

El impacto redistributivo del presupuesto

Puesto que uno de los objetivos de la UE es la cohesión económica y social, entendida como la convergencia de sus economías más débiles hacia los niveles de renta media comunitaria, es importante plantearse hasta qué punto el PGUE juega un papel positivo en la consecución de tal objetivo o si por el contrario las contribuciones netas de los distintos países no guardan relación con su nivel relativo de renta. Una forma directa, aunque claramente imperfecta, de contrastar el grado en el que el PGUE contribuye a la reducción de las disparidades de rentas entre los Estados miembros es mediante el cálculo del saldo financiero o presupuestario de cada país, definido como la aportación a los ingresos comunitarios menos los gastos comunitarios realizados en cada país, y comprobar si aquellos países con un saldo financiero positivo, esto es, países que contribuyen a las arcas comunitarias por encima de lo que se benefician de los gastos, coinciden jerárquicamente con los países más desarrollados de la Unión. El interés de este tipo de análisis trasciende la mera curiosidad académica, ya que una de las cuestiones que más problemas ha dado a la UE, hasta el punto de frenar el proceso de integración a comienzos de la década de los años ochenta, ha sido precisamente la existencia de un desfase «injustificado» entre la aportación del Reino Unido al presupuesto comunitario y los beneficios directos, especialmente en el marco de la PAC, que de la participación en los programas comunitarios obtenía este país. Este hecho dio lugar a la aprobación de un sistema de devoluciones especiales ad hoc para el Reino Unido, todavía vigente, conocido como el cheque británico 22, por el cual hasta el año 2007 se ha devuelto a este país alrededor del 66% de su saldo financiero positivo con la UE. A partir del 2008, según lo pactado en el marco financiero 2007-2013, está previsto que el montante se reduzca en 10.500 millones de euros a precios de 2004 a lo largo de este período, lo que significa una reducción del mismo de alrededor del 20%. Aunque los desequilibrios presupuestarios, más allá del caso británico, han estado de forma cíclica en la agenda comunitaria, será sobre todo a mediados de la década de los noventa cuando más presencia tengan en el debate sobre la financiación de la UE. No ha sido ajeno a este hecho el cambio de actitud de Alemania, en un contexto de restricciones presupuestarias y crisis económica, así como la concentración de «grandes perdedores» en un número restringido de países. En concreto, Alemania, Países Bajos, Austria y Suecia. El cuadro 5.5 recoge el saldo financiero de los Estados miembros de la UE-15 23, definido como la diferencia entre la contribución a las arcas comunitarias de cada país y la percepción de ingresos a través de los distintos programas de gastos comunitarios, en dos períodos distintos: 2000 y 2005. Este saldo, o contribución neta, está expresada tanto en términos absolutos como en términos relativos con respecto al PIB del país y en magnitudes per cápita. Como información complementaria, el cuadro incluye también el orden de

5. El presupuesto comunitario

107

Cuadro 5.5 Contribución neta* por Estado miembro (UE-15), 2000 y 2005 Año 2000 ContribuContribución Euros bución neta per neta/ (mill. cápita PIB (%) euro)*

Estados

Alemania Austria Bélgica Dinamarca España Finlandia Francia Grecia Holanda Irlanda Italia Luxemburgo Portugal R. Unido** Suecia

9.273,2 543,5 327,3 –169,1 –5.055,9 216,9 1.415,3 –4.373,9 1.737,7 –1.674,4 –713,4 65,1 –2.112,0 3.774,7 1.117,4

0,47 0,27 0,13 –0,10 –0,86 0,17 0,1 –3,61 0,44 –1,83 –0,06 0,35 –1,93 0,25 0,5

Año 2005

Orden

113 67 31 –32 –128 42 24 –417 110 –453 –12 163 –211 64 126

3 5 8 11 12 7 9 14 4 15 10 1 13 6 2

PIB pc UE-15 = 100 (PPA)

106,4 111,8 110,7 117,9 83 103,6 99 67,2 114,2 118,8 98,6 188 75,3 103 103,3

Contribución neta/

Contribución neta/

(mill. euro)*

RBN (%)

6.064,3 277,9 607,5 265,3 –6.017,0 84,8 2.883,0 –3.900,5 2.636,0 –1.136,6 2.199,0 86,2 –2.376,0 1.529,0 867,0

0,27 0,11 0,20 0,13 –0,67 0,05 0,17 –2,19 0,56 –0,83 0,16 0,36 –1,64 0,08 0,30

Euros per

Orden

cápita

73 33 57 48 –136 16 45 –349 161 –266 37 182 –224 25 95

10 4 7 5 13 9 11 14 3 2 12 1 15 8 6

PIB pc UE-15 = 100 (PPA)

104,5 117,0 110,0 115,0 93,5 104,6 102,18 87,4 119,1 130,6 95,6 240 68,5 108,3 112,45

* Definimos la contribución neta como la aportación a los ingresos de la UE del país menos los gastos de la UE en el mismo país, de tal forma que aquellos países con una contribución neta negativa tendrían un saldo presupuestario favorable. ** Una vez recibida la compensación a favor del RU. FUENTE:

Comisión, Financial Reports, varios años.

países según su posición contribuidora neta de acuerdo a esta última magnitud (euros por habitantes) con el objetivo de poner de manifiesto cómo en muchos casos el hecho de tener una renta per cápita mayor, caso Irlanda, no significa ser un mayor contribuyente neto. Por otra parte, tener menor renta per cápita tampoco garantiza una menor contribución neta per cápita. Éste sería el caso de Alemania, por ejemplo, que siendo el quinto mayor contribuyente neto per cápita se sitúa en el décimo en términos de renta per cápita. En lo que se refiere a la posición de los distintos países con relación a su contribución financiera neta, hay que resaltar la importancia que tiene para su correcta interpretación la utilización de indicadores de tipo relativo, ya sea en términos per cápita o en relación al PIB o RNB. Así, por ejemplo, mientras que España aparece como el país con una mayor diferencia absoluta entre ingresos y gastos, una contribución financiera neta en 2000 de –5.055,9 millones de euros y –6.017 millones de euros en 2005, en relación a su PIB

108

Introducción a la Unión Europea: un análisis desde la economía

(–0,86% y 0,67%) o en términos per cápita (–128 y –136 euros) España queda a mucha distancia de Irlanda, Grecia o Portugal. Para comprobar cuál es la relación entre la contribución financiera neta de cada país y su nivel relativo de renta (posición con respecto al PIB medio comunitario), en el gráfico 5.1 se ha representado la contribución neta en términos de PIB y el PIB per cápita relativo (con respecto a la media comunitaria) de cada Estado miembro, en este caso para la UE-27 y 2006. Como se puede apreciar, en términos generales existe una relación de tipo inversa entre el nivel relativo de renta y el saldo financiero, que para su mejor interpretación gráfica se define en este caso como participación en gastos menos contribución a los ingresos de cada país, de forma que un saldo positivo significa que el país, contablemente, recibe más de lo que aporta, y un saldo negativo, que contribuye en más de lo que recibe. De forma global, los países más pobres tienen saldos positivos y mayores cuanto mayor es su distancia con respecto a la media. Ello, sin embargo, no implica que lo anterior ocurra en todos y cada uno de los casos. Por lo tanto, podemos decir que el presupuesto cumple, en términos globales, con una función niveladora. Entre las excepciones a la norma destaca Irlanda, que teniendo un PIB per cápita muy por encima de la media se beneficia de un saldo neto a su favor muy apreciable 24. Este hecho viene explicado en parte por la protección que proporciona la PAC y las características propias del sector agrario irlandés, especializado en los productos más protegidos, y sobre todo por la importancia que ha tenido el apoyo al desarrollo regional por parte de la UE a este país, perteneciente hasta principios de esta década, junto con Portugal, Grecia y España, al grupo de países de la cohesión o menos desarrollados de la UE. El rápido crecimiento económico hace que en poco tiempo cambie de forma radical la posición relativa del país, sin que cambie con igual intensidad su posición como receptora de fondos, ya que tales transferencias en muchos casos responden a los datos económicos del pasado y no se ajustan en tiempo real. Destaca también el caso de Grecia, que, si bien tiene una renta per cápita cercana a la media, disfruta de la contribución neta más favorable de todos los países de la UE-27. Sin embargo, a pesar del descontento reinante con relación a las contribuciones netas y el ajuste muy lejos de ser perfecto entre contribución al presupuesto y nivel relativo de renta, los cambios realizados en la última década no son muchos ni se pueden calificar de radicales. Así, en la Cumbre de Berlín de marzo de 1999 se optó por no introducir grandes cambios a la espera de otro momento políticamente más idóneo. Junto con los cambios en la aportación vía IVA a la que nos hemos referido más arriba, se realizaron los siguientes ajustes: (1) Aumentar al 25%, a partir del año 2001, el porcentaje retenido por los Estados miembros en concepto de gastos de recaudación. Con esta medida se esperaba mejorar tanto la posición presupuestaria de Alemania como la de los Países Bajos, al ser ambos Estados miembros grandes importadores de terceros países. (2) Continuar aplicando el descuento a la contribución británica, pero modificando su financiación con la finalidad de que Austria, Alemania, Países Bajos y Suecia puedan beneficiarse de una reducción del 25% de su participación normal. Ambas cuestiones no fueron suficientes para situar a estos países en una posición, en términos de contribuciones netas presupuestarias, similar a la del resto de los países ricos de la UE. Tampoco la satisfacción fue plena en lo concerniente al mantenimiento del sistema de ingresos y la estructura de gastos. De ahí que en la Cumbre de Bruselas de diciembre de 2005 se acordara, con vista a su aplicación en el período 2007-2013: (1) aplicar tipos de

5. El presupuesto comunitario

109

Gráfico 5.1 PIB pc PPA y contribución neta como % de la RNB, UE-27, 2006

FUENTE:

Eurostat, Comisión Europea y elaboración propia.

referencia reducidos a Alemania (0,225%), a Austria (0,15%), a Suecia y Países Bajos (0,10% a ambos países); (2) beneficiar a los Países Bajos y Suecia, que gozarán de una reducción bruta anual en su contribución RNB de 605 millones de euros y 150 millones de euros (a precios de 2004), respectivamente. Estos ajustes se reconocen como respuestas transitorias en la medida que existe el compromiso, al que se ha aludido más arriba, de proceder a una revisión global y amplia que abarque todos los aspectos de los gastos de la UE, incluida la PAC, y de los recursos, incluida la reducción del Reino Unido, con vistas a su reforma en las siguientes perspectivas financieras (2014-2020). Por último, y para situar el impacto de las ayudas comunitarias en el contexto de una economía media como la española, en el gráfico 5.2 se reproduce la evolución del saldo financiero, definido, al igual que en el gráfico anterior, como gastos recibidos menos aportación de ingresos. El análisis de su evolución en relación con el PIB desde la incorporación de España a la UE hasta la actualidad revela dos cuestiones de interés. En primer lugar, sorprende el relativamente pequeño saldo financiero positivo correspondiente a los primeros años, que responde a que gran parte de los gastos —fundamentalmente aquéllos fuera del FEOGA-Garantía— no son automáticos, en la medida en que exigen la existencia de proyectos concretos y cofinanciación del país beneficiario, de forma que el resultado final depende en gran parte de la eficiencia de los distintos gobiernos a la hora de poner en marcha proyectos «subvencionables» por la UE. Este hecho se refleja también en la existencia de

110

Introducción a la Unión Europea: un análisis desde la economía

Gráfico 5.2 Evolución del saldo financiero de España con la UE (% PIB) *

* Fondos recibidos menos contribución al presupuesto comunitario. FUENTE:

Comisión Europea, Ministerio de Economía y Hacienda, y elaboración propia.

saldos financieros positivos pero no de gran cuantía en los países de la ampliación en los primeros años de su singladura comunitaria. En segundo lugar, se observa que en los últimos años, por razones vinculadas a las últimas ampliaciones de la UE25 y al marcado crecimiento económico experimentado por el país, el saldo financiero cada vez es menos favorable, lo que anticipa, si tenemos en cuenta lo acordado en el marco financiero 2007-2013 y la opción por la austeridad presupuestaria, un saldo cercano a cero en los próximos años.

5.7

Recapitulación

Probablemente, una de las formas más rápidas de responder a la pregunta de a qué se dedica una organización sea acudiendo a su presupuesto. Eso es precisamente lo que se ha pretendido realizar en este capítulo, señalando en todo caso que si bien lo anterior es válido también para la UE, en la medida en que la actuación principal de la misma es el mantenimiento de un mercado único entre los países miembros, hay que tener presente que su impacto sobre éstos va a ir siempre mucho más allá del mero impacto presupuestario. En términos globales, el Presupuesto General de la UE se presenta como de escasa intensidad relativa (si lo comparamos con los presupuestos nacionales), si bien su concentración en áreas muy

5. El presupuesto comunitario

111

concretas como la política agrícola o la política de cohesión económica y social permite que un bajo peso relativo sea compatible con cierta capacidad para llegar a los ciudadanos europeos. En lo que se refiere a los ingresos, el repaso de su evolución desde que la UE empieza a tener ingresos propios (y por lo tanto deja de financiarse con el sistema habitual de los organismos internacionales, esto es, mediante aportaciones nacionales) permite comprobar cómo el sistema diseñado en un principio, basado en los ingresos de aduanas fundamentalmente, demuestra ser claramente insuficiente para hacer frente a las crecientes demandas de gastos, habilitándose sucesivamente con el paso del tiempo dos nuevas vías, basadas en un porcentaje de la recaudación corregida del IVA de cada país, en un primer lugar, y en una aportación en función del PIB relativo, posteriormente. El análisis de la relación entre aportación al presupuesto comunitario e ingresos directamente obtenidos en cada país de los distintos programas de gasto ocupa la última parte del capítulo. De nuevo, y tras hacer la necesaria advertencia de que el signo de la contribución financiera neta es sólo uno de los componentes (y desde luego no el más importante) a tener en cuenta a la hora de evaluar los costes y beneficios de la pertenencia de un país a la UE, se comprueba cómo la mayor parte de los países contribuidores netos son países con un nivel de renta superior a la media comunitaria. Destacando así mismo el lugar ocupado por nuestro país como el mayor receptor neto de fondos comunitarios. Posición que, sin embargo, se altera cuando se utilizan indicadores de tipo relativo (euros por persona o contribución neta con respecto a la RNB).

6.

6.1

Las políticas comunes I: Política comercial común

Introducción

Dos son las razones que justifican comenzar nuestra aproximación a las políticas comunes de la UE por la política comercial (arts. 131-134 del TCE y 206-207 del Tratado de Funcionamiento de la UE). En primer lugar, la UE nace como una unión aduanera, por lo que es en el campo de la política comercial en el que se hacen las primeras intervenciones de la Comunidad Económica Europea como tal 1. En segundo lugar, los vínculos comerciales extracomunitarios no han dejado de ser importantes (véanse los cuadros 6.1 y 6.2), tanto por la diversidad de los socios comerciales como por su peso en el comercio total de la UE, prácticamente el 34%. Todo ello, a pesar de que en la actualidad el comercio intracomunitario sigue creciendo (del 40% en 1960 al 66% en 2004) y se mantiene como la parte fundamental en las relaciones comerciales de los Estados miembros de la UE, aunque de forma muy desigual, como nos muestran los casos extremos de la República Checa, con un 83% de su comercio con otros países de la UE, y del Reino Unido, con 27 puntos porcentuales menos. El peso real que tiene el comercio intracomunitario de bienes no ha impedido que la UE sea en la actualidad el mayor bloque comercial del mundo (véase el cuadro 6.3), protagonista de alrededor del 19% de las importaciones y del 18% de las exportaciones mundiales de bienes (excluyendo el comercio intracomunitario). Esta realidad, junto a la importancia que la UE tiene en las negociaciones de la OMC, hace imprescindible abordar el estudio del estatus de las relaciones que mantiene la UE con sus socios comerciales externos, especialmente si tenemos en cuenta que la política comercial de la UE es un instrumento dentro de otras políticas como la PAC, la política de cooperación y ayuda al desarrollo, la política de la competencia, la política industrial, la política medioambiental y la acción exterior de la UE 2. En todo caso, les corresponde al Parlamento Europeo y al Con-

114

Introducción a la Unión Europea: un análisis desde la economía

sejo, con arreglo al procedimiento legislativo ordinario (véase capítulo 4), adoptar mediante reglamentos las medidas por las que se define el marco de aplicación de la política comercial común.

Cuadro 6.1 Comercio intracomunitario como % del comercio total en 2004 (UE-25) Estados

%

Estados

%

República Checa Luxemburgo Eslovaquia Portugal Austria Polonia Letonia Estonia Bélgica Hungría Eslovenia Dinamarca España

83 82 82 78 76 76 76 75 75 73 72 71 70

Chipre Francia Países Bajos UE-25 Suecia Lituania Alemania Malta Irlanda Finlandia Italia Grecia Reino Unido

68 67 67 66 65 64 64 64 62 60 60 57 56

FUENTE:

Eurostat.

Cuadro 6.2 Distribución geográfica (%) del comercio exterior de bienes de la UE (2006) Estados China (excluido Hong-Kong) Estados Unidos Federación Rusa Noruega Japón Suiza Turquía Resto del mundo FUENTE:

Eurostat.

Importaciones

Exportaciones

14,4 13,2 10,4 5,9 5,7 5,3 3,1 42,0

5,5 23,2 6,3 3,3 3,9 7,5 4,3 46,0

6. Las políticas comunes I: Política comercial común

115

Cuadro 6.3 Importancia de la UE, EEUU, China, Japón y Canadá en el comercio de bienes (2005) Importaciones (%)

Exportaciones (%)

19,0 22,0 7,6 6,4 4,4 40,6

18,0 12,1 10,2 7,6 4,9 47,2

Unión Europea Estados Unidos China (excluido Hong-Kong) Japón Canadá Resto del mundo FUENTE:

6.2

Eurostat (Comext), FMI y elaboración propia.

La doble faceta de la política comercial común

Las dos primeras decisiones relativas a la política comercial comunitaria fueron el proceso de desmantelamiento de los aranceles interiores y el sistema de determinación del Arancel Aduanero Común con el que sustituir la distinta normativa arancelaria nacional. El proceso de eliminación de aranceles interiores se produjo de forma escalonada (al igual que se hace en el caso de la incorporación de nuevos socios) en un período de tiempo inferior al previsto, quedando concluido el 1 de julio de 1968. Sin embargo, la eliminación de las barreras arancelarias comunitarias no evitó el mantenimiento por otros medios de una elevada segmentación en el mercado comunitario; de ahí la necesidad, que se plantearía con posterioridad, de eliminar las barreras no arancelarias existentes entre los distintos Estados miembros. Actuación que no se llevaría a cabo hasta 1993 con la consecución del mercado único. El Arancel Aduanero Común se definió como la media aritmética de los aranceles previamente aplicados en los seis territorios aduaneros que comprendían la Comunidad, procediéndose igualmente a su implantación mediante un sistema escalonado de plazos. Precisamente la fijación por parte del Consejo de Ministros, por mayoría cualificada y a propuesta de la Comisión, de los distintos aranceles que conforman el Arancel Aduanero Común 3, junto con las suspensiones arancelarias, contingentes arancelarios, franquicias arancelarias, los regímenes de perfeccionamiento activo y pasivo y la regulación de los depósitos aduaneros y zonas francas, constituyen el primer elemento que conforma lo que se conoce como política comercial autónoma de la Comunidad (aquella que puede desarrollar unilateralmente, sin necesidad de acuerdo con otro u otros países, siempre dentro del marco de los compromisos adquiridos en la OMC). Dentro de la cual también se encuentran como segundo y tercer componentes el régimen aplicable a las importaciones 4 y el régimen aplicable a las exportaciones 5. Prácticamente la totalidad de las importaciones y exportaciones entra dentro de la categoría de importaciones y exportaciones libres, en el sentido de no estar sometidas a ninguna restricción, salvo el caso de algunos productos agrarios. En lo que se refiere al régimen aplicable a las importaciones, está previsto la posibilidad de recurrir a medidas de salvaguardia (como por ejemplo la fijación de un contingente), adoptadas por la Comisión o el Consejo, cuando la importación de un producto concreto provoque o amenace con provocar un perjuicio grave a los productores de la UE afectados por la importa-

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Introducción a la Unión Europea: un análisis desde la economía

ción. En todo caso, no se pueden aplicar medidas de salvaguardia a un producto originario de un país menos desarrollado miembro de la OMC a menos que la cuota del país en las importaciones comunitarias del producto en cuestión supere el 3%. Si bien existe la posibilidad de utilizar las medidas de salvaguardia, la realidad es que se adoptan pocas veces (sólo tres veces de 2004 a 2006). La amenaza de aplicación implícita al hecho de su existencia es a menudo suficiente para desactivar posibles conflictos comerciales. En lo que se refiere a las exportaciones, el régimen aplicable, como hemos señalado, es libre con algunas excepciones, entre las que estarían las habituales referidas a la tecnología de doble uso, civil y militar (en este caso restricciones por razones de seguridad) o defensa del patrimonio comunitario. También está previsto la adopción de medidas de salvaguardia (normalmente una limitación cuantitativa de exportaciones) cuando sea necesario para prevenir una situación crítica debida a la escasez de productos esenciales (productos agrícolas, por ejemplo), para remediarla, o para hacer posible el cumplimiento de acuerdos internacionales firmados por la UE, especialmente en materia de productos básicos. En lo que a esto se refiere, existe la posibilidad de limitar sólo las exportaciones a determinados destinos o las provenientes de determinadas regiones de la UE. El cuarto componente de la política comercial autónoma lo constituye la política de defensa comercial que la UE puede poner en marcha en presencia de competencia desleal por parte de las empresas exportadoras de terceros países. Este es el sentido de los derechos antidumping 6 que se activan, normalmente ante la denuncia de un grupo de empresas que representan una proporción importante del sector afectado en la UE, cuando se demuestra la existencia de diferencias injustificadas entre el precio en origen de un bien y su precio (menor) de exportación. En concreto, se considera que un producto es objeto de dumping cuando su precio de exportación a la UE es inferior al precio comparable establecido para el producto similar en el país de exportación, en el curso de operaciones comerciales normales. Si bien la UE sigue siendo muy activa en la utilización de los derechos antidumping, aunque menos que los Estados Unidos, en la actualidad se enfrenta cada vez más a su utilización por parte de países terceros, dentro de una tendencia muy marcada en los últimos años como medida de protección ante las exportaciones europeas 7. La segunda manifestación de la política de defensa comercial, los derechos compensatorios 8, se activa, si bien con mucha menor frecuencia (a finales de 2006 estaban vigentes 12 medidas antisubvenciones de la UE) que el caso de los derechos antidumping, en presencia de subvenciones que hagan que los bienes exportados puedan competir favorablemente en el país de destino al no tener que resarcirse de todos los costes de producción en el momento de la venta. La decisión de imponer un derecho compensatorio o, en su caso, un derecho antidumping le corresponde al Consejo por mayoría simple, mientras que a la Comisión le corresponde la investigación sobre si procede o no tomar medidas de defensa comercial, para lo cual determinará si se produce dumping, si se perjudica a los productores europeos cuyos productos compiten con los productos importados objeto de dumping y si, finalmente, la intervención para eliminar tal perjuicio no va en contra del interés económico más general de la UE. Por último, la UE dispone del denominado Reglamento sobre Obstáculos al Comercio (ROC) 9, el cual permite presionar para conseguir una mayor apertura de los mercados de aquellos terceros países, miembros de la OMC o no, que según la UE sean especialmente proteccionistas y perjudiquen los intereses de los exportadores comunitarios. El ROC trata, por tanto, de que se cumpla lo acordado por la UE en el marco de negociaciones multilate-

6. Las políticas comunes I: Política comercial común

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rales o bilaterales, y para ello otorga a las empresas de forma individual (3 casos entre 1995 y 2005) e industrias, o a sus asociaciones (20 casos: 9 asociaciones nacionales y 11 europeas, en el mismo período), así como a los Estados miembros, el derecho a presentar una denuncia ante la Comisión para que investigue y determine si hay pruebas de que se ha producido una violación de las normas de comercio internacional que hayan generado un perjuicio comercial a la UE. El ROC tiene un ámbito de aplicación muy amplio al incluir tanto los obstáculos comerciales (definidos en el ROC como cualesquiera prácticas comerciales adoptadas o mantenidas por un tercer país respecto de las cuales las normas internacionales establezcan un derecho de acción) que afecten a los bienes como los que afecten a los servicios y a los derechos de propiedad intelectual. Si el país tercero no llega a un acuerdo con la UE y no elimina, por tanto, los obstáculos comerciales que ésta cree injustificados (en doce de los veintitrés casos planteados entre 1995 y 2005 se ha llegado a este acuerdo), se recurre a la OMC (si el país tercero es parte de esta organización internacional). Si la decisión de la OMC es favorable a los intereses de la UE (cuatro de los cinco casos que han llegado a la OMC) y el país tercero cumple lo dictaminado por la OMC, la UE no adoptará medidas de retorsión (o represalia) como, por ejemplo, suspensión de concesiones, aumento de aranceles o la imposición de restricciones cuantitativas. En caso contrario, la UE puede adoptar estas medidas de retorsión señaladas, entre otras, precisando para ello la mayoría cualificada del Consejo. El quinto y último componente de la política comercial autónoma lo constituye fundamentalmente un conjunto de ventajas concedidas a la exportación de determinados productos desde terceros países hacia la UE, recogidas con la denominación de Sistema de Preferencias Generalizadas (SPG) 10 sin necesidad de reciprocidad y con carácter generalizado para el conjunto de países en vías de desarrollo. Este sistema, vigente desde 1971, fue la respuesta comunitaria a las peticiones realizadas desde la UNCTAD (Conferencia de las Naciones Unidas para el Comercio y el Desarrollo) en 1970 para que los países industrializados abrieran sus mercados a los productos manufacturados de los países menos desarrollados, PMD, con el objetivo de potenciar sus procesos de industrialización. En la actualidad el SPG contempla un régimen general en el que se distingue entre productos sensibles y no sensibles (no pagan aranceles), un régimen especial de estímulo del desarrollo sostenible y la gobernanza 11 y un régimen especial para los países más pobres del planeta 12. El SPG beneficia a un gran número de países asiáticos, de América Latina, africanos y algunos pertenecientes a la antigua Unión Soviética. El ciclo actual del SPG comenzó en 2006 y expirará en 2015, estableciéndose una nueva regulación periódicamente (2006-2008, 2009-2011, 2012-2015) en la que únicamente está previsto introducir meras revisiones técnicas. En la práctica es previsible que a medio plazo el SPG siga perdiendo protagonismo como resultado de las reducciones arancelarias acordadas en las negociaciones de la OMC a los miembros de esta organización internacional y que derivan en la erosión de las preferencias otorgadas por la UE a los países menos desarrollados. La futura entrada en vigor de los acuerdos comerciales en virtud de los cuales se establece una zona de libre comercio con alguno de los países que tradicionalmente se han visto beneficiados del SPG, como por ejemplo los que se están negociando con la Comunidad Andina o con Centroamérica o India, también terminará influyendo en la pérdida de protagonismo del mismo en las relaciones comerciales de la UE. La segunda faceta sobre la que descansa la política comercial común es la denominada política comercial convencional, que incluiría todos aquellos acuerdos firmados entre la

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UE y otro u otros países que fijan un marco de relaciones comerciales privilegiadas, en la mayoría de los casos, entre los países firmantes 13. La UE tiene firmados alrededor de 500 acuerdos sectoriales o de carácter general con terceros países. Pudiéndose afirmar que la UE tiene, desde hace décadas, una jerarquía de acuerdos con terceros países que se traduce en una «pirámide de privilegios» (Hine, 1985). Aunque en realidad la progresiva liberalización del comercio emanada de la Ronda Uruguay, y la que previsiblemente emanará de la Ronda de Doha para el Desarrollo iniciada en 2001 pero todavía sin concluir a mediados de 2008 14, está desdibujando claramente este elemento de privilegio más propio de épocas pasadas. Antes de presentar los acuerdos existentes más representativos, es conveniente conocer cuáles son las principales características que modulan el contenido de la política comercial convencional: a)

La ordenación de los acuerdos comerciales tiene un carácter dinámico, es decir, la posición privilegiada disfrutada por un país en virtud de un determinado acuerdo puede variar con el tiempo, como así lo muestran las mejoras de los acuerdos comerciales de países como México, Chile o Sudáfrica, y en el futuro próximo con Corea del Sur, India, Ucrania, Comunidad Andina e incluso Centroamérica con la UE. b) El contenido de los acuerdos depende en gran medida de la presión que ejerzan los distintos países miembros de la UE en defensa de sus intereses comerciales. Lo que explica tanto su complejidad como el gran número de excepciones que se aplican a productos específicos (productos agropecuarios, por ejemplo). c) A la hora de entender la pirámide de privilegios es fundamental tener en cuenta los antiguos lazos coloniales existentes entre los Estados miembros y determinados países terceros. Estos lazos explican en algunos casos que no sean siempre los países menos desarrollados los que disfrutan de los mayores privilegios comerciales. d) La existencia de una mayor preferencia no significa necesariamente un mayor aprovechamiento de la misma. Prueba de ello es que Japón y los Estados Unidos, sin disfrutar de preferencia alguna, siguen teniendo una presencia muy relevante en los mercados de la UE. e) La política comercial convencional trasciende el campo estricto del comercio internacional para convertirse también en un arma política en manos de la UE. El primer lugar de la pirámide de privilegios lo ocuparían los acuerdos comerciales existentes entre Noruega, Suiza, Liechtenstein e Islandia con la UE. Estos cuatro países, sobre todo los dos primeros, son clientes y suministradores de primer orden en el comercio intraindustrial de la UE con el resto del mundo. Noruega es el cuarto importador mundial de productos de la UE y el séptimo suministrador de la UE, mientras que Suiza es el sexto y segundo respectivamente. La UE tiene un déficit comercial con Noruega mientras que con Suiza disfruta de un superávit. La UE con estos países constituyen prácticamente una zona de libre comercio en productos industriales y agrícolas transformados, si bien quedan excluidos los productos pesqueros, muy relevantes en el caso de Noruega, y los productos agrícolas no transformados. En segundo lugar, se encuentra Turquía. Este Estado disfruta, desde el 31 de diciembre 1995, de una unión aduanera con la UE, si bien de la misma se excluye el sector agrario, en

6. Las políticas comunes I: Política comercial común

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el que se aplican concesiones comerciales bilaterales, y el sector servicios; centrándose la unión aduanera por lo tanto en los productos industriales. En los últimos años ha sido el séptimo suministrador de la UE y el quinto destino de nuestras exportaciones. Se espera que en 2010 forme parte de la zona de libre comercio de la cuenca mediterránea con la UE y el resto de los países que forman parte de la política euromediterránea. Junto a Turquía, Andorra y San Marino, también son parte de la unión aduanera de productos industriales con la UE, en este caso desde 1991. El tercer escalón de las relaciones comerciales privilegiadas con el UE estaría formado por la política euromediterránea, impulsada en la década de los noventa en un proceso que comienza con las declaraciones del Consejo Europeo de Lisboa de 1993 y se intensifica con la celebración de la I Conferencia Euromediterránea en Barcelona a finales de 1995. Desde entonces no se han conseguido alcanzar los objetivos previstos (crear una zona de estabilidad y próspera a ambas orillas del Mediterráneo) debido, sobre todo, a la lentitud por parte de los países socios mediterráneos (PSM) a la hora de avanzar en la parte que les correspondía. Todo ello a pesar de la celebración de un gran número de Conferencias Euromediterráneas (Malta, 1997; Stuttgart, 1999; Valencia, 2002; Barcelona, 2005; Marsella, 2008; entre otras) y de la firma de los Acuerdos de Asociación con Turquía (bajo la forma, en este caso, de una unión aduanera), Argelia, Marruecos, Túnez, Egipto, Israel, Jordania, Autoridad Palestina y Líbano, en los que se contemplan tanto el libre acceso de las exportaciones de manufacturas de estos países hacia la UE como un acceso favorable de los productos agrarios y una gradual liberalización del comercio de servicios y las inversiones (salvo Siria). Sin embargo, en materia comercial los resultados, facilitados por las Conferencias Euromediterráneas de Comercio (Bruselas, 2001; Toledo, 2002; Palermo, 2003; Estambul 2004 y Marrakech, 2006), son bastante positivos si tenemos en cuenta que las exportaciones de los PSM a la UE-27 en el período 2000-2006 han aumentado como media un 10% y las importaciones un 4%. A pesar de estos datos positivos, no es menos cierto que si tenemos en cuenta que todos los PSM, excluido Turquía, tan sólo superan levemente el 5% de las exportaciones de la UE, es evidente que el camino por recorrer para que los PSM tengan un mayor peso en el comercio exterior de la UE todavía es largo. En este contexto, se puede considerar que el objetivo fundamental de la política euromediterránea es todavía, como era en su inicio, frenar la inestabilidad política y económica existente en estos países y mostrar simultáneamente que la actividad exterior de la UE no se ha polarizado hacia los países del este europeo. A la vez se pretende crear un marco jurídico más seguro que facilite la presencia de las empresas de la UE en esta zona y evitar que los acuerdos finales de la Ronda Uruguay, y los que se deriven de la Ronda de Doha, afecten negativamente a los privilegios vigentes de estos países en sus relaciones comerciales con la UE. Entre los compromisos económico-financieros alcanzados, y centrándonos en la política comercial comunitaria, destacan: a)

Creación progresiva (hasta el año 2010) de una zona de libre comercio euromediterránea, que afectará fundamentalmente a los productos industriales. La liberalización de los productos agrícolas, sin embargo, se enfrenta a la gran limitación derivada de la necesidad de hacer compatibles tales acuerdos con las políticas agrarias de ambas partes.

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Introducción a la Unión Europea: un análisis desde la economía

b) Adopción de una serie de medidas para mejorar el comercio de servicios y facilitar el desarrollo de las inversiones comunitarias en los PSM. c) Compromiso de mejora de la protección de la propiedad intelectual, evitando así la piratería de marcas en los bienes de consumo. d) Adopción por parte de los PSM de normas sobre legislación empresarial y defensa de la competencia (con la finalidad de evitar distorsiones al comercio mediante subvenciones, etc.). La insatisfacción ya señalada en lo concerniente al escaso cumplimiento de los objetivos establecidos en la Declaración de Barcelona ha generado un debate, a instancias de Francia, sobre la idoneidad de continuar con el proceso de Barcelona (o Partenariado Euromediterráneo) frente a la creación de una Unión para el Mediterráneo 15. En todo caso, parece que la opción francesa no ha sido acogida en la UE con suficiente entusiasmo como para dejar de lado la política euromediterránea, si bien finalmente se ha mantenido el nombre propuesto por Francia y se ha acordado, que la Secretaría permanente le corresponde a Barcelona. En todo caso, el perfeccionamiento de la política euromediterránea sigue siendo algo ineludible si tenemos en cuenta la importancia de esta zona para las relaciones comerciales de la UE, al ser el flanco sur del Mediterráneo una fuente potencial —y real— de conflicto. Por una parte, no se puede olvidar la combinación de proximidad física con Europa y los bajos niveles de desarrollo y desigualdad, que en muchos casos han conducido a la aparición de fuertes tensiones internas que han derivado en enfrentamientos civiles. Además, es un hecho que el aumento de la presión migratoria desde estos países hacia la UE ha motivado un progresivo acercamiento de la UE hacia esta zona. En cuarto lugar, a comienzos del siglo XXI la UE ha firmado una serie de Acuerdos de Libre Comercio con países terceros: México 16, Sudáfrica 17 y Chile 18, que, junto con los que está negociando con Mercosur 19 (Brasil Argentina, Uruguay y Paraguay), Centroamérica (Costa Rica, El Salvador, Guatemala, Honduras, Panamá y Nicaragua), Comunidad Andina 20 (Perú, Colombia, Ecuador y Bolivia), Corea del Sur 21, ASEAN 22 (Brunei-Darussalam, Camboya, Indonesia, Laos, Malasia, Birmania/Myanmar, Filipinas, Singapur, Tailandia y Vietnam), Consejo de Cooperación del Golfo 23 (Bahrein, Kuwait, Omán, Qatar, Arabia Saudita y Emiratos Árabes Unidos) e India, terminará ampliando, una vez entren en vigor todos ellos 24, de forma muy significativa el porcentaje de las importaciones de la UE no sujetas a aranceles y el porcentaje de sus exportaciones con destino a terceros países exentas de arancel. En quinto lugar destaca el acuerdo entre la UE y los denominados países ACP (África subsahariana, Caribe y Pacífico), en su práctica totalidad antiguas colonias de los Estados miembros de la UE. En la actualidad, y hasta 2020, el marco regulador de las relaciones comerciales entre la UE y los 77 países ACP (48 africanos, 15 caribeños y 14 del área del Pacífico) lo constituye el Acuerdo de Partenariado Económico de Cotonou (Benin), firmado el 23 de junio de 2000, y en el que destaca el impulso de un sistema de preferencias comerciales no recíprocas a favor de ACP en torno a seis acuerdos de partenariado económico de la UE, cuya negociación está en curso o ya culminada, con cuatro grupos de países de África subsahariana (África occidental, África central, sur de África, excluyendo Sudáfrica, cuyas relaciones comerciales están reguladas por el acuerdo más arriba citado, y este de África), uno con los países caribeños englobados en el CARIFORUM y firmado el 16 de

6. Las políticas comunes I: Política comercial común

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diciembre de 2007, y otro con el área del Pacífico. Además de la configuración, desde 2008, de estos seis acuerdos con la UE, los elementos fundamentales y a su vez diferenciadores de los acuerdos ACP anteriores 25 al Acuerdo de Cotonou son los siguientes:

• El continuo diálogo político pasa a ser fundamental en las relaciones entre la UE y los países ACP y condicionará más que en el pasado el desarrollo de las estrategias de cooperación. • La implicación de la sociedad civil y en general de los actores no gubernamentales pasan a ser un rasgo fundamental del nuevo acuerdo a la hora de aplicar los programas y proyectos previstos en el acuerdo o nacidos al amparo del mismo. • Las estrategias de desarrollo contempladas en el mismo tienen como objetivo principal la reducción de la pobreza teniendo en cuenta la naturaleza multidimensional de la misma. Las áreas prioritarias son la potenciación del desarrollo económico, humano y social, así como el impulso de la integración regional entre los países ACP. • Más allá de los efectos positivos que pueda tener la liberalización comercial, se ha incrementado con respecto al pasado la ayuda financiera encaminada a mejorar la situación económica de los países ACP. Si para el el período 2000-2007 fueron asignados 13,5 millardos de euros al noveno Fondo Europeo de Desarrollo, a los que hay que añadir 9,9 millardos provenientes del anterior FED que finalmente no se gastaron, en el período 2008-2013 y en el marco del décimo FED se disponen de 22,7 millardos, más los recursos que finalmente aporte el BEI. Dentro de estas magnitudes la ayuda vinculada al comercio destinada a los países ACP, vía FED, podría alcanzar los 650 millones de euros, cuyo destino principal es la ayuda técnica, la potenciación de la integración regional entre los países ACP y el cumplimiento de las condiciones sanitarias y fitosanitarias necesarias para facilitar sus exportaciones hacia la UE. A pesar de todos los esfuerzos realizados, los flujos de comercio con los países ACP no llegan a significar, con tendencia a disminuir en los últimos años, el 3% del total de las exportaciones e importaciones de la UE, si bien para gran parte de estos países la UE es un mercado fundamental para sus exportaciones, incluidas las de productos agrarios. El cambio al alza del precio de los productos agrarios y un gran número de materias primas, junto con la mayor presencia de China, y también de los Estados Unidos, en aquellos países del continente africano con una oferta atractiva de productos enérgeticos, comienza ya a influir en el valor económico de parte de las exportaciones de África hacia la UE pero, sobre todo, está generando un replanteamiento de los lazos comerciales de Europa en este continente. Fuera ya de la pirámide de privilegios, es evidente que las relaciones comerciales de la UE con los Estados Unidos tienen un interés fundamental para la primera potencia comercial mundial, especialmente si tenemos en cuenta que a este país se dirigen casi el 24% de las exportaciones totales de la UE y provienen alrededor del 14% de sus importaciones, habiendo perdido su tradicional condición de primer suministrador mundial de la UE sólo recientemente (2006) al haber sido superado por China en más de un punto porcentual. Estados Unidos sigue siendo, sin embargo, el principal cliente de la UE. La importancia de los lazos comerciales a ambos lados del Atlántico, valorados en más de 440 millardos de euros en el caso del comercio de bienes en el año 2007, ha generado que se hayan planteado varias veces la constitución de una zona de libre comercio entre estos dos bloques co-

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Introducción a la Unión Europea: un análisis desde la economía

merciales. Si bien, los obstáculos derivados de las peculiaridades del sector agrario en ambas orillas del Atlántico y, sobre todo, el impacto que esta zona de libre comercio hubiera tenido en el sistema multilateral impulsado por la OMC han frenado lo que se habría convertido en la zona de libre comercio más importante del mundo. Finalmente, en lugar de constituir una zona de libre comercio, en la cumbre UE-EEUU de abril de 2007 se firmó el Marco para el Avance en la Integración Económica Transatlántica, en el que se encomendó al Transatlantic Economic Council (TEC) la tarea de llevar a cabo el programa de trabajo acordado 26. En la última cumbre, celebrada en junio de 2008, se ha revisado el trabajo realizado hasta ahora por el TEC en materia, sobre todo, de liberalización de las inversiones entre ambas partes y se han identificado posibles fuentes de proteccionismo con el objetivo de desactivarlas. Con el objetivo de aumentar la presencia comunitaria en otras regiones del planeta, evitando así pérdidas de mercados especialmente dinámicos, la UE está mostrando desde mediados de los noventa un especial interés por intensificar todavía más sus relaciones comerciales con un gran número de países asiáticos pertenecientes a la OMC. Prueba de ello es la próxima configuración de una zona de libre comercio con ASEAN, y en otras zonas de Asia como es el caso de China 27, primer suministrador de la UE y el segundo destino de sus exportaciones, y mercado fundamental a escala mundial y de largo recorrido para los intereses europeos. También la UE ha cambiado su posición recientemente hacia India 28, cuyo mayor socio comercial es la UE. El interés por ambas partes de potenciar las relaciones comerciales ha propiciado el inicio en 2007 de negociaciones para el establecimiento de una zona de libre comercio con la UE. Lo mismo se puede afirmar de Corea del Sur, como muestra la pronta configuración de una zona de libre comercio con ese país, y Japón 29. Una vez entre en vigor las zonas de libre comercio de Corea del Sur e India, junto con la de ASEAN, una parte muy significativa de las exportaciones de Asia entrarán libres de aranceles a la UE, lo que traerá consigo un incremento del comercio en ambos sentidos; además, estos tres países pasarán a formar parte de la zona más privilegiada de relaciones comerciales con la UE. A las distintas iniciativas institucionales 30 para impulsar el comercio de bienes y servicios entre Asia y la UE hay que añadir la importancia cada vez mayor de las iniciativas privadas 31. Por último, las relaciones comerciales de la UE con algunos de los Estados que formaban parte de la antigua Unión Soviética están muy condicionadas tanto por el hecho de ser miembros o no de la OMC como por su participación en la Política Europea de Vecindad 32 (PEV) de la UE. En el caso de Rusia, cuyo principal cliente y tercer suministrador después de China y Estados Unidos es la UE, el Acuerdo de Partenariado y Cooperación (APC), en vigor desde 1997 y con una vigencia prevista de 10 años, va a ser pronto sustituido por un nuevo APC en el que se actualizará el nuevo marco de relaciones comerciales y se tendrá en cuenta la importancia estratégica, especialmente en el sector energético, de este país para la UE. En la actualidad, una parte de sus exportaciones hacia la UE se benefician del SPG. Su esperada incorporación a la OMC facilitará el marco regulador de las relaciones comerciales. La incorporación de Ucrania a la OMC, el 16 de mayo de 2008, ha facilitado de forma significativa el marco de relaciones comerciales con la UE, regulados hasta ahora con un APC, que entró en vigor en 1998 y con una duración prevista de 10 años, y la posibilidad de acogerse en un número significativo de productos al SPG. El nuevo escenario que se abre con su incorporación a la OMC y la renegociación de un nuevo APC intensificará

6. Las políticas comunes I: Política comercial común

123

todavía más los lazos comerciales entre la UE y Ucrania. Especialmente desde el lado europeo, al ser la UE, desde la ampliación de 2007, el primer destino de las exportaciones ucranianas. Finalmente, de la Cumbre de septiembre de 2008 entre la UE y Ucrania, celebrada bajo el trasfondo del conflicto entre Rusia y Georgia, ha salido el compromiso de firmar un Acuerdo de Asociación mucho más ambicioso que el inicialmente previsto.

6.3

Recapitulación

En este capítulo señalamos en primer lugar el peso de la UE en el comercio mundial y su papel de líder como bloque comercial, identificando, así mismo, el origen geográfico de sus importaciones y el destino de sus exportaciones, que en ambos casos se concentran en países de alto nivel de ingresos. Una vez conocido el marco general de los intercambios comunitarios, se describen cuáles son los componentes de la política comercial autónoma (aquella que se realiza sin necesidad de contar con el acuerdo de terceros países, si bien dentro del marco de la OMC): arancel aduanero común, régimen aplicable a las exportaciones e importaciones, política de defensa comercial y sistema de preferencias generalizadas. A continuación se procede a ordenar jerárquicamente, atendiendo a los niveles de preferencias concedidos, los acuerdos comerciales englobados en la política comercial convencional: acuerdos con los países EFTA, el acuerdo con Turquía, los acuerdos firmados en el marco de la política euromediterránea, Los acuerdos de libre comercio firmados a principios del siglo XXI con países como México, Chile, Sudáfrica, los seis acuerdos de partenariado económico con los países ACP. Este análisis pone de manifiesto tanto el carácter dinámico de la política comercial convencional (acuerdos cuya importancia real evoluciona con el paso del tiempo) como la relación entre éstos y los intereses proteccionistas de la UE, la importancia desempeñada por los antiguos lazos coloniales, su utilización como arma política y finalmente el desigual aprovechamiento de las preferencias contempladas en los mismos por parte de los países terceros. Por último, se delimita cuál zes la importancia de las relaciones no preferenciales y siempre difíciles entre la UE y los Estados Unidos, así como el creciente interés mostrado por la UE en potenciar sus relaciones comerciales con Asia y con Rusia y sus países vecinos antiguos miembros de la Unión Soviética, y los intentos actuales, tampoco exentos de dificultades, de plasmar este interés en la firma de acuerdos de libre comercio con un número muy representativo de países asiáticos y en la mejora de los acuerdos de partenariado y cooperación con Rusia y especialmente con Ucrania.

7.

7.1

Las políticas comunes II: Política agrícola común y la «Europa Azul»

Introducción

Ninguna de las políticas comunitarias se considera un elemento tan importante de la integración europea como la Política Agraria Comunitaria (PAC), conocida también como la Europa Verde. Importancia reconocida que, sin embargo, no impide el enfrentamiento de los Estados miembros a la hora de evaluar su impacto sobre la UE, ya que mientras que algunos países la consideran la columna vertebral de la integración europea —Francia—, otros, como el Reino Unido, mantienen que su desaparición sería un hecho muy positivo para Europa. En todo caso, y sin olvidar que la PAC ha sido polémica desde su mismo nacimiento, es evidente que es en el sector agrario donde la integración europea ha ido más lejos. Aparte de su significado político, del peso económico que el sector tiene en la UE y de su importancia en términos de gasto 1 (la PAC hasta 2008 ha sido la política de la UE que más recursos presupuestarios ha absorbido), su relación con la evolución del mundo rural europeo y su papel como elemento condicionante de la política comercial de la UE, como prueba su importancia en las negociaciones del capítulo agrario de la OMC, son otras de las razones que hacen del estudio de la PAC una pieza central para el conocimiento de la UE. El presente capítulo tiene por lo tanto como objetivo analizar los argumentos comúnmente utilizados para justificar la existencia de la PAC, destacar los rasgos principales de su evolución histórica, estudiar sus efectos sobre la agricultura y presentar el contenido básico de la reforma de la PAC de 2003 y de la iniciada en 2008, así como el impacto que sobre ésta pueden tener los acuerdos agrarios de la OMC. Concluiremos con una reflexión sobre el futuro posible al que se enfrenta la PAC a medio plazo. Así mismo, y para terminar, se sintetizarán las principales coordenadas de la política de pesca comunitaria, la Euro-

126

Introducción a la Unión Europea: un análisis desde la economía

pa Azul, incluida inicialmente en la PAC y que en la actualidad aún comparte muchos de los principios de ordenación que informan la PAC, si bien la racionalidad económica de la intervención en el sector pesquero es diferente de la defendida para el sector agrícola, lo que hace conveniente su tratamiento por separado.

7.2

Las razones de la PAC

Lo primero que llama la atención cuando se comprueba la magnitud de recursos dedicados a la agricultura en la UE es cómo es posible que un sector que cada vez tiene un papel menos importante en términos de aportación al PIB y de generación de empleo en las economías desarrolladas 2 pueda absorber una parte tan significativa del Presupuesto General de la UE. Un presupuesto que, como hemos visto, destaca por su escasa dotación de recursos para la intervención en otras áreas, a excepción de la política de desarrollo regional. Las razones que explican que la UE eligiera este campo de la actividad económica como su principal área de actuación son inmediatas. En primer lugar, el sector agrícola, tal y como se puede comprobar en el cuadro 7.1, donde se recoge una estimación de la OCDE de la importancia de las subvenciones que por distintas vías reciben los agricultores, expresadas con respecto a los ingresos totales agrícolas, es y ha sido un sector fuertemente protegido en la práctica totalidad de los países desarrollados, si bien se observa una disminución de esta protección en los últimos años. De forma que, en la medida en que a mediados de la década de los cincuenta del pasado siglo existía en los Estados miembros de la CECA una situación clara de intervencionismo agrario, la realización de un mercado común no podía culminarse sin homogeneizar los mecanismos de intervención existentes en el sector agrario de los países fundadores de la UE. Una vez visto que la razón que está detrás de la «comunitarización» inicial de la política agrícola es la existencia de tantas políticas agrícolas distintas como países integrantes de la Comunidad, y de ahí la necesidad de su homogeneización para permitir la creación de un mercado único en esta área, el siguiente paso en nuestro proceso de estudio de la PAC es preguntarse el porqué de esa intervención, para lo cual es conveniente repasar cuáles son las principales características económicas del sector que han hecho de él un candidato modélico para la intervención. En los mercados competitivos (una calificación que parece encajar bastante bien con la mayor parte de los mercados de productos primarios agrícolas: muchos oferentes y demandantes, productos homogéneos, esto es, indiferenciables, y libertad de entrada), la evolución de los ingresos de los productores depende del comportamiento que siga la demanda de sus productos (algo que escapa del control del productor individual) y del comportamiento que siga la oferta total (algo que también escapa, paradójicamente, del comportamiento del productor individual). Siguiendo esta línea argumental, la demanda y la oferta agrícola (y su evolución) se caracterizan por: 1) La demanda muestra una escasa sensibilidad ante los cambios en la renta, esto es, cuando aumentan los ingresos de los consumidores, aumenta su demanda de productos agrícolas, pero en una proporción mucho más baja que el aumento de éstos. Así, por ejemplo, en España, mientras que en 1968 se dedicaba el 51% de la renta fami-

7. Las políticas comunes II: Política agrícola común y la «Europa Azul»

127

Cuadro 7.1 Importancia de la ayuda a la agricultura* sobre los ingresos de los agricultores (%), 1986-1988 y 2004-2006 País Australia Canadá Estados Unidos Japón Noruega

1986-1988

2004-2006

8 36 22 64 71

5 22 14 55 66

País Nueva Zelanda OCDE Suiza Turquía UE

1986-1988

2004-2006

10 38 77 16 41

1 29 66 24 34

* Medida a través del concepto de Estimación de apoyo al productor, calculado por la OCDE, el cual recoge el porcentaje que representa sobre los ingresos de los agricultores las transferencias de origen presupuestario que recibe el agricultor y la diferencia entre el precio interior y el mundial multiplicado por la cantidad producida. FUENTE:

OCDE (2007).

liar a la compra de productos de alimentación, en 2005, con una renta mucho mayor, el porcentaje había caído al 18% (compárese, por ejemplo con el 44% de Rumanía, por ejemplo). 2) Por otra parte, la oferta agrícola ha crecido de forma muy significativa, en primer lugar como resultado de la mecanización de las tareas agrícolas y con posterioridad como fruto de la introducción de las llamadas técnicas químico-biológicas: fertilizantes, pesticidas, selección de semillas («revolución verde») y manipulación genética. Como es sabido, cuando en un mercado cuyos precios se determinan libremente se produce un aumento muy significativo de la oferta y un aumento mucho más modesto de la demanda, el resultado natural es la caída de precios, que puede llegar a provocar, en la medida en que la demanda agrícola no sólo es poco sensible con respecto a la renta, sino también con respecto a los precios, una reducción de los ingresos de los agricultores (la vieja paradoja de que las buenas cosechas puedan dar lugar a una caída de los ingresos, y viceversa, que a su vez explica la decisión de destruir parte de las mismas antes que colocarla en el mercado) y que en cualquier caso provocará una reducción de la renta de los agricultores en términos relativos, esto es, vis à vis con otros colectivos de trabajadores-empresarios. Esta razón, el impacto negativo, en ausencia de intervención en el mercado, que tiene sobre la población que vive de la agricultura el propio proceso de crecimiento económico, junto con la conveniencia de evitar la despoblación de las zonas rurales, la corrección del comportamiento claramente inestable de los precios agrícolas como resultado de su fuerte dependencia de los ciclos climatológicos naturales o la consideración del agricultor como colaborador en la tarea de proteger el medio ambiente, son algunos de los motivos que están detrás de la intervención en este sector 3. Junto con estos factores, compartidos por la mayoría de los países desarrollados, en el caso de la CE-6 la racionalidad económica de la intervención en los mercados agrarios se vio apoyada inicialmente por el comportamiento estratégico seguido en las negociaciones

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Introducción a la Unión Europea: un análisis desde la economía

por Francia, que como primera potencia agraria comunitaria tenía especial interés en ver aumentadas sus exportaciones de productos agrarios hacia el resto de Europa. En definitiva, si un mercado común de productos industriales beneficiaba a Alemania, la consecución de un mercado común agrícola con altos niveles de protección beneficiaba al país mejor dotado de recursos agrarios, que además contaría con el apoyo presupuestario de la Comunidad en sus exportaciones hacia países terceros. Al interés específico galo hay que añadir que la importancia económica del sector agrario en los años cincuenta y la defensa del mismo por parte de las organizaciones agrarias (FNSEA en Francia y la DBV en Alemania) obligaban a un tratamiento específico y favorable de este sector si se quería llevar a buen puerto el proyecto de integración europea. Por último, se consideró que el establecimiento de unas reglas comunes en el sector agrario evitaría la existencia de grandes disparidades de precios de los productos del sector entre los distintos Estados miembros del mercado común, facilitando así que el comportamiento de los salarios en los distintos países de la Comunidad no se diferenciara por razones vinculadas a subidas de diferente intensidad de los precios agrarios.

7.3

Evolución histórica

Habiendo fracasado los múltiples intentos para configurar un mercado agrícola común antes de que los Estados miembros de la CECA acordaran formar una unión aduanera, en el Tratado de Roma se optó por considerar al sector agrario como merecedor de una política común, con unos objetivos inspirados en gran parte en las legislaciones nacionales de los Estados miembros. El artículo 33.1 (antiguo 39), tras la reforma de Amsterdam, considerado en su día como una pequeña enciclopedia de economía agraria, indica como objetivos de la PAC, los cuales se reproducen en el artículo 39 del Tratado de Lisboa, los siguientes: a)

Incrementar la productividad agrícola, fomentando el progreso técnico de forma racional, así como el empleo óptimo de los factores de producción, en particular de la mano de obra. b) Garantizar así un nivel de vida equitativo a la población agrícola, en especial, mediante el aumento de la renta individual de los que trabajan en la agricultura. c) Estabilizar los mercados. d) Garantizar la seguridad de los abastecimientos. e) Asegurar al consumidor suministros a precios razonables. Dos elementos llaman la atención de la lista de objetivos arriba reproducida. El primero de ellos es el objetivo de garantizar la seguridad de los abastecimientos. Objetivo que, si bien en la actualidad puede resultar anacrónico, no lo era en ningún caso cuando se redactó el Tratado de Roma, en una época en la que todavía estaban muy cercanos los años de hambre de la postguerra y en la que sólo los Países Bajos tenían excedentes de productos alimentarios (con una producción que excedía en un 13% a su consumo nacional), mientras que Francia e Italia estaban muy próximos a la autosuficiencia (98% de sus necesidades cubiertas internamente) y la RFA y Bélgica-Luxemburgo se situaban en el 74% y 70% respectivamente. El segundo elemento es la probable inconsistencia entre el objetivo de asegu-

7. Las políticas comunes II: Política agrícola común y la «Europa Azul»

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rar precios «razonables» a los consumidores y simultáneamente asegurar un nivel de renta suficiente a los agricultores. Objetivos que no son incompatibles per se, ya que la utilización de sistemas de subvenciones que no hagan recaer el peso del aumento de ingresos de los agricultores sobre los precios puede permitir su consecución simultánea, pero que sí resultarían serlo con el sistema de intervención vía precios elegido en la UE hasta comienzos de la década de los noventa. Desde el primer momento se puso de manifiesto que la regulación contenida en el Tratado de Roma era insuficiente para poner en marcha una política agraria de ámbito comunitario, y teniendo en cuenta el artículo 37 se convocó una conferencia (Stresa, 1958) donde finalmente se diseñaron las grandes líneas que se deberían tener en cuenta para hacer realidad lo expresado en el Tratado. La primera cuestión a determinar era el mecanismo de intervención garantizador de la protección agraria, optándose, tras tener en cuenta las experiencias nacionales de los países más proteccionistas, por la fijación de unos precios de garantía elevados y la protección en frontera. Elegido el mecanismo de intervención, quedaba por determinar qué productos o grupo de productos iban a ser los primeros en ser regulados por la Comunidad, recayendo finalmente la elección en los cereales, tanto por su importancia en la cadena alimenticia como por estar fuertemente intervenidos por los Estados miembros. Regulación que inspiró en gran medida el modelo a seguir en las siguientes organizaciones comunes de mercado, OCM 4 (marco regulador del nivel de protección disfrutado por cada producto o grupo de productos agrarios), adoptadas a lo largo de los años sesenta y con posterioridad. Paralelamente a este proceso, se fue fijando el conjunto de principios que habrían de inspirar el funcionamiento de la PAC, pudiéndose distinguir tres principios: 1.

2.

3.

Unidad de mercado. Principio en virtud del cual los productos agrarios podrán circular libremente por todo el territorio comunitario, como no podía ser de otra forma en una unión aduanera. Algo que exigirá la centralización de los mecanismos de intervención en los precios agrícolas con la finalidad de que éstos sean homogéneos en todos los Estados miembros. Preferencia comunitaria. Con cuya aplicación se garantiza que la elevación de los precios agrícolas comunitarios no genere una desviación de la demanda de productos agrícolas hacia el exterior. Esto es, un principio que consagra la prioridad de los productos comunitarios sobre los provenientes de terceros países 5. Solidaridad financiera. Que garantiza que la financiación de la PAC se hará independientemente de la relación entre gastos agrarios generados en un Estado y su participación en los ingresos comunitarios.

Una vez decidida la intervención, fijados los principios de la misma y creada la organización encargada de su gestión, el Fondo Europeo de Orientación y Garantía Agrícola (1962) —FEOGA—, quedaba por decidir cuáles iban a ser los mecanismos concretos de actuación sobre los distintos mercados agrícolas, para lo cual se procedió definiendo cuatro tipos distintos de OCM, en las que se agruparían los distintos productos agrícolas sujetos a intervención. El contenido de las OCM ha variado bastante a lo largo del tiempo como resultado de las distintas reformas aprobadas 6. La financiación de las medidas de apoyo (precios superiores a los precios de mercado, ayudas directas, restituciones a la exportación,

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Introducción a la Unión Europea: un análisis desde la economía

entre otras) contempladas en cada una de ellas ha corrido a cargo de la sección Garantía del FEOGA hasta 2006. Paralelamente a esta política de mantenimiento de precios, el FEOGA, en este caso en su vertiente socioestructural (FEOGA-Orientación), ha puesto en marcha, hasta 2006, toda una serie de programas para la reforma de las estructuras agrícolas comunitarias. Programas que en cualquier caso han sido poco importantes, hasta la potenciación del segundo pilar de la PAC en el período 2007-2013.

7.4

Efectos positivos y negativos de la PAC

Atendiendo a los objetivos planteados en el Tratado de Roma (art. 33), recogidos en su integridad en el Tratado de Lisboa, se puede concluir que, en lo que se refiere al primero de ellos (aumento de la productividad), los resultados han sido satisfactorios. Así, entre 1965 y 1985, esto es, antes del comienzo de la reforma de la PAC, la agricultura europea aumentó significativamente su productividad (por encima del 2% anual), fundamentalmente como resultado de la intensificación en el uso de determinados inputs (fertilizantes, pesticidas) y mediante el aumento del grado de mecanización. Junto con estos factores, el aumento del tamaño medio de las explotaciones —de 11,2 hectáreas en 1960 a 22 hectáreas en 1991 para la CE-10—, y sobre todo la reducción de las necesidades de mano de obra (a una tasa anual del 3%), explicarían el buen comportamiento de la productividad agraria comunitaria. Un resultado que, sin embargo, no obedecería, como no fuera marginalmente, a la política socioestructural de la PAC, sino más bien a los ajustes experimentados por los sectores agrarios de los países miembros fruto del aumento de su nivel de desarrollo, prueba de lo cual serían los resultados similares obtenidos en modelos agrarios muy distintos a los comunitarios. En lo que respecta al segundo objetivo (garantizar un nivel de vida equitativo a la población agrícola), nos encontramos con que no es fácil conocer su cumplimiento real ni discriminar en qué medida tal comportamiento se debe a la PAC. Si bien la mayoría de los estudios disponibles considera que éste se habría logrado sólo parcialmente, y con grandes diferencias entre los Estados miembros. Y ello con un elevado coste y sobre todo gracias a la considerable disminución del número de activos en el sector. El objetivo de estabilización de los mercados sí se habría conseguido, aunque también en este caso con un elevado coste. Muestra de ello sería el escaso impacto que tuvieron la crisis alimentaria de la década de los setenta y la correspondiente subida de los precios mundiales de los productos agrícolas, que sin embargo no afectaron a los precios agrarios comunitarios, gracias al aislamiento del mercado comunitario del resto del mundo. En cuarto lugar, se puede decir que la PAC ha tenido claramente éxito en la consecución del objetivo de seguridad alimentaria para los países miembros de la UE, no siendo excepcional que en el pasado reciente el grado de abastecimiento de la mayoría de los productos agrarios, si exceptuamos el arroz, las frutas frescas y la carne de ovino y caprino fundamentalmente, superara el 100%. Por último, también parece haberse cumplido el objetivo de asegurar al consumidor suministros a precios razonables al menos hasta mediados de la primera década del siglo XXI, a pesar de la dificultad que entraña saber qué es «razonable», en especial cuando existen

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otras formas de protección (subsidios directos) que no repercuten en medida alguna el coste de la protección sobre los precios. Como prueba del cumplimiento de este objetivo normalmente se hace referencia a la poca importancia que en nuestros días tiene el precio de los productos agrarios en los niveles de inflación en los Estados miembros de la UE (si bien parte de esa escasa importancia obedecería también a la caída del peso de estos productos en la cesta de la compra). En todo caso, los incrementos sostenidos de los precios agrarios a escala mundial observados, sobre todo a partir de 2007, motivados entre otras razones por la mayor y distinta demanda de alimentos por parte de China e India y la progresiva importancia de los agrocombustibles, puede poner a prueba este objetivo de la PAC e, incluso, como ocurrió en la crisis alimentaria de la década de los setenta, reforzar algunos de los mecanismos de protección progresivamente abandonados en Europa. En todo caso hay que señalar que las estimaciones disponibles (OCDE-FAO, 2008) consideran que no es probable que tales aumentos de precios vayan a continuar más allá del 2010, año a partir del cual las estimaciones reflejan estabilidad o caída de precios dependiendo de los productos. Vistos cuáles son los resultados positivos alcanzados por la PAC, no nos queda sino plantear cuáles han sido los resultados no deseados asociados a esta política. Resultados no deseados cuya importancia ha ido disminuyendo según se han ido aplicando las reformas de 1992, 1999 y 2003 aprobadas con ese objetivo. En primer lugar nos ocuparemos de los efectos sobre los mercados mundiales de productos agrarios derivados de la forma de protección propia de la PAC hasta la reforma de 1992. Como es sabido, la protección vía precios de garantía elevados incentiva la producción, con lo que en un contexto de estancamiento de la demanda de productos agrarios propio de sociedades desarrolladas es inevitable que tal sistema conduzca a la aparición de excedentes. Desde el inicio de la PAC se conocían los efectos que la fijación de los precios de garantía elevados iba a provocar sobre los mercados mundiales, los cuales se pusieron de manifiesto, sobre todo, en la década de los setenta y ochenta. El paso del tiempo no ha hecho más que constatar su parte de responsabilidad en el hundimiento de los mercados agrarios mundiales al menos hasta principios de la década de los noventa. Las masivas exportaciones comunitarias subvencionadas provocaron disminuciones notables de los precios mundiales. Estas disminuciones afectaron de forma diversa a los países terceros desarrollados y a los países terceros menos desarrollados, dependiendo sus efectos del hecho de ser un país importador o ser exportador. Por ejemplo, países desarrollados e importadores como Japón se vieron favorecidos por esta situación de precios mundiales bajos, mientras que los países ricos y exportadores (Estados Unidos, Canadá, Australia, etc.) se vieron desplazados en muchos mercados por las exportaciones comunitarias subvencionadas. Generándose en algunos casos (Estados Unidos) guerras de subvenciones. En todo caso, los países terceros ricos exportadores son los que más han criticado los efectos distorsionadores de la PAC sobre el comercio mundial de productos agrarios, en especial una vez que los acontecimientos históricos (final de la Guerra Fría) restaran interés estratégico a la existencia de una UE fuerte. Por su parte, los países menos desarrollados exportadores (Argentina, por ejemplo) fueron incapaces de hacer frente a las exportaciones masivas comunitarias y a la preferencia comunitaria, que impedía además que éstos pudieran seguir exportando a la UE. Los efectos

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Introducción a la Unión Europea: un análisis desde la economía

sobre los países importadores menos desarrollados no son concluyentes. Así, a corto plazo, unos precios mundiales bajos —hasta mediados de esta década— han facilitado el acceso de estos países como demandantes a los mercados mundiales agrícolas. En este sentido, la FAO (1995) llegó a afirmar que el contexto de precios agrarios bajos habría reducido el hambre en el mundo en un 25%. Sin embargo, como viene señalando el Banco Mundial reiteradamente, los efectos a medio y largo plazo de unos precios mundiales de los alimentos bajos pueden, paradójicamente, perjudicar a los países menos desarrollados. Fundamentalmente, la razón sería que, al ser la relación precios mundiales-precios interiores del país en cuestión favorable a los primeros, no habría muchos incentivos para desarrollar un sector agrario propio, perjudicándose a los sectores ya establecidos. Además, si tenemos en cuenta que la pobreza se concentra en las zonas rurales, la falta de precios suficientemente altos que estimule la producción agraria propia finalmente se traducirá en un agravamiento de la situación de pobreza. En la situación actual de precios elevados de los productos agrarios, además de mejorar la situación del sector agrario de los países menos desarrollados y empeorar la de aquellos que son importadores de alimentos y la de las personas de menor renta, tanto en los países ricos como, sobre todo, en los países pobres, es muy probable que se potencie la dimensión exportadora de la UE, a pesar de no poder contar, al menos a partir de 2013, con las subvenciones a las exportaciones de los productos agrarios. Sin embargo, los efectos negativos de la PAC no se manifiestan únicamente en los mercados mundiales, ya que la forma concreta de protección adoptada por la PAC genera otros efectos no deseables sobre la economía de los Estados miembros. En primer lugar, los consumidores comunitarios de productos agrarios pagan unos precios más elevados que en otras latitudes donde no se protege al sector vía precios, como se hacía en la UE hasta las reformas de 1992, 1999 y 2003. Algunos estudios consideran que la existencia de la PAC se traducía, al menos hasta mediados de la década de los noventa, en que el consumidor soporta el equivalente a un impuesto indirecto sobre los alimentos superior al 10%. Efecto este que recaería en mayor medida sobre las capas de población más desfavorecidas, las cuales gastan una mayor parte de su renta en el consumo de alimentos. En segundo lugar, se ha denunciado que el mantenimiento de precios agrarios elevados, durante las tres primeras décadas de existencia de la PAC, ha disminuido la competitividad de los sectores comunitarios exportadores (fundamentalmente productos manufacturados) al tener que pagar salarios más elevados que los países competidores con precios agrarios más bajos. En tercer lugar, y puesto que la forma dominante de intervención, hasta mediados de esta década era el mantenimiento de un precio de intervención superior al precio de mercado, en términos generales los agricultores se benefician de la PAC de forma proporcional a su capacidad productiva, incluso en el nuevo escenario basado en una ayuda directa, abierto en la reforma de 2003, al estar ésta vinculada a rentas obtenidas en el pasado. De manera que, paradójicamente, en cumplimiento de la máxima bíblica de «al que tiene le será dado y tendrá más» (San Mateo, 25:29), los grandes agricultores de las regiones agrarias más ricas son los que reciben mayor ayuda de la PAC, siendo el resultado final, como así denunció en la década de los ochenta la Comisión, que el 20% de los agricultores —los más ricos— reciben el 80% de las ayudas. Con lo que al final la UE ha tenido durante mucho tiempo una PAC demasiado generosa con los que menos lo necesitan y cicatera con los más

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necesitados, que probablemente sean también los que cumplen un papel más valioso desde el punto de vista ecológico. Así, de acuerdo con los datos del Sistema Integrado de Control de Gestión, en 2006 el 1,3% de las explotaciones agrícolas de la UE-25, las de mayor tamaño que reciben pagos superiores a los 50.000 €, se beneficiaban del 28,3% de las ayudas directas agrícolas, mientras que en el otro extremo (con pagos de menos de 1.250 €) el 64,2% de las explotaciones recibían el 5,1%. En España se reproduce este comportamiento, ya que las grandes explotaciones, que suponen el 1,1% del total, recibían el 22% de las ayudas, mientras que en el otro extremo el 50,6% recibía el 4,6% (EC-DGA, 2007). En cuarto lugar, los incentivos a la producción motivados por precios elevados parecen haber afectado negativamente al medio ambiente rural, al utilizar el agricultor productos contaminantes en su búsqueda de maximizar una producción cuya compra garantizaba finalmente el FEOGA 7. Este efecto negativo se ha conseguido disminuir de forma siginificativa gracias al desarrollo, iniciado de forma tímida a comienzos de la década de los noventa, de una política agroambiental aplicada cada vez con más intensidad y dotada de más recursos. Por último, la PAC habría provocado una revalorización del precio del factor tierra, al generar ésta una renta garantizada por la protección. Elevación de precio que representa una barrera de entrada al sector a la que se enfrentan los agricultores jóvenes, con lo que se retrasaría el cambio generacional en el campo (con los efectos negativos que ello tiene sobre la productividad, al ser éste el colectivo potencialmente más innovador). Todas estas razones que afectan a los Estados miembros y a los mercados mundiales, pero sobre todo el elevado coste presupuestario de una protección generadora de excedentes (los cuales hay que exportar de forma subvencionada, almacenar, destruir o transformar), explican que la UE, después de varios intentos frustrados, pusiera en marcha en mayo de 1992 una reforma de la PAC, seguida, dada la insuficiencia de la misma para minimizar los efectos negativos de la PAC, por las reformas de 1999 y 2003. El desarrollo de estas tres reformas ha generado que la PAC actual tenga muy poco que ver con la existente en la UE en la década de los ochenta. En todo caso, no se ha renunciado a transformar todavía más la PAC para hacer frente a los cambios acaecidos en el mundo agrario tanto en Europa como a escala mundial. De ahí que, como estaba previsto en la reforma de 2003, la Comisión haya procedido a la presentación, en noviembre de 2007, del plan de reforma titulado Agricultura: un chequeo para racionalizar la Política Agrícola Común y hacer frente a nuevos desafios y cuya concreción de las primeras actuaciones han visto la luz a lo largo de 2008.

7.5 ¿La última reforma de la PAC? La idea central que inspira gran parte de las reformas (1992, 1999, 2003) más importantes de la PAC es la sustitución parcial del régimen de protección, basado en unos precios de intervención garantizados y en el compromiso de adquirir la totalidad de la producción, por una ayuda directa (pagos compensatorios en la reforma de 1992) a los agricultores desvinculada de su producción presente pero vinculada a la producción pasada. Todo ello con el objetivo final de que los precios comunitarios de los productos agrarios disminuyan hasta situarse en niveles próximos a los mundiales, hecho que en el caso de los cereales dismi-

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Introducción a la Unión Europea: un análisis desde la economía

nuiría drásticamente las restituciones a las exportaciones y además facilitaría su utilización para la alimentación animal al ser, después de la disminución precios, más competitivos. A la espera de concluir la aprobación de la próxima reforma de la PAC, iniciada fundamentalmente en 2008, la última reforma general aprobada es la del 26 de junio de 2003. Tres son los motivos principales que inspiraron esta reforma. En primer lugar, con ella se pretende que los productos agrarios comunitarios sean más competitivos en un marco de simplificación de la PAC, sin olvidar las exigencias medioambientales y sociales que plantea el ciudadano europeo en la actualidad. En segundo lugar, era conveniente llevarla a cabo antes de que dieran comienzo las negociaciones sobre el próximo marco financiero a aplicar a partir del 2007 para poder incorporar en éste las necesidades financieras asociadas a la misma. Y por último, la Comisión entendía que su posición en las negociaciones agrarias en la OMC sería más sólida tras la reforma. Estas razones explicarían que, en principio, la reforma de la PAC de junio de 2003 se haya considerado fundamentalmente una cuestión no vinculada a la ampliación y sí a las negociaciones del capítulo agrario en el seno de la OMC. En la práctica, sin embargo, la reforma ha terminado afectando, como no podría ser de otra forma, a la aplicación de la PAC en los nuevos Estados miembros. Incluso la Comisión al presentar sus propuestas de reforma (Comisión, 2003) reconoció que, «ante la inminente ampliación, hemos de aprovechar la oportunidad para encuadrar nuestra perspectiva de futuro, de modo que los agricultores de los actuales y los futuros Estados miembros obtengan certezas». Los aspectos más destacados de la reforma de 2003, cuya entrada en vigor no ha sido uniforme en los distintos países de la UE, son los siguientes: 1) Antes de su entrada en vigor existía toda una serie de primas por cultivos herbáceos y por animal ligadas al requisito de producir carne de vacuno o productos lácteos. Sin embargo, en la reforma se establece una ayuda única por explotación (régimen de pago único o RPU) para los agricultores de la UE, cuya entrada en vigor fue en 2005 o en 2007, si algún Estado precisa de un período transitorio. Esta ayuda única por explotación, basada en la producción histórica referida al período 2000-2002, es independiente de la producción (disociación o desvinculación) y, por lo tanto, ha sustituido a la mayoría de las primas otorgadas en el marco de las actuales OCM. Quedan fuera de estas ayudas las frutas y hortalizas, y en el sector lácteo se ha tenido que esperar hasta el 2008, si bien en este último caso los Estados miembros han podido introducir la ayuda única en el sector antes. Simultáneamente se ha acordado que se podrá mantener, de forma limitada, un elemento de vinculación a la producción, a fin de evitar el abandono de la misma. Por lo tanto, la disociación o desvinculación de la producción acordada en esta reforma no es total, como quería la Comisión inicialmente. En todo caso, con el objetivo de fomentar tipos específicos de producción agraria que favorezcan la protección del medio ambiente, la calidad de los productos y la comercialización, los Estados miembros podrán abonar a sus agricultores pagos adicionales equivalentes al 10%, como máximo, de la suma de los pagos únicos por explotación. 2) De una reducción facultativa de las ayudas directas, previa a la reforma, para hacer cumplir la legislación medioambiental y los denominados requisitos medioambien-

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tales específicos se ha pasado a que la concesión íntegra de la ayuda única por explotación y otras ayudas directas estén vinculadas al respeto de una serie de normas legales en materia de medio ambiente, seguridad en el trabajo, salubridad alimentaria, sanidad animal y vegetal y bienestar animal, así como a la condición de mantener las tierras agrarias en buenas condiciones agronómicas y ambientales. Por lo tanto, hay un claro elemento de condicionalidad, mucho más fuerte que en la actualidad, de tal forma que si no se cumple las ayudas directas se reducirán de forma proporcional al riesgo o daño creado 8. 3) Se ha optado por potenciar el segundo pilar de la PAC mucho más que en las dos anteriores reformas (1992, 1999). De hecho, los fondos de la UE destinados al desarrollo rural se han incrementado considerablemente en los últimos años 9, ampliándose su alcance con la inclusión de nuevas medidas. Estos nuevos recursos (véase cuadro 7.2) persiguen promover la protección del medio ambiente, la calidad y el bienestar animal para que los agricultores puedan cumplir con la normativa comunitaria en relación con la producción y así poder recibir las ayudas únicas. Sin embargo, no debe sacarse la conclusión de que el aumento del protagonismo del segundo pilar, a través de más recursos presupuestarios a favor del Fondo Europeo Agrícola de Desarrollo Rural (FEADER) deja en un segundo plano la importancia de los fondos a disposición del primer pilar (gastos de mercado y pagos directos), a través del Fondo Europeo de Garantía Agrícola 10 (FEAGA): el primer pilar disminuye, pero conservando una importancia muy significativa en el período 2007-2013. De hecho, declaraciones programáticas al margen, en términos relativos el primer pilar mantiene su importancia en el gasto total, incrementándola ligeramente al final del período (del 80,1% al 81,5%). Cuadro 7.2 Importancia presupuestaria del primer y segundo pilar de la PAC, en millones de euros a precios constantes de 2004 Año

Primer pilar

Segundo pilar

2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013

43.120 42.687 42.279 41.864 41.453 41.047 40.646

10.719 10.447 10.185 9.955 9.717 9.483 9.253

293.108

69.750

Total 2007-2013 FUENTE:

Comisión y elaboración propia.

4) Se ha pactado también que se lleve a cabo una reducción de las ayudas directas a recibir por parte de las explotaciones de mayor tamaño con el objetivo de financiar,

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Introducción a la Unión Europea: un análisis desde la economía

en parte, el desarrollo rural. Esta «modulación» se aplica teniendo en cuenta, en primer lugar, que las regiones ultraperiféricas están exentas. En segundo lugar, que las explotaciones con ayudas directas anuales de hasta 5.000 euros quedan también exentas (el 82% de las explotaciones en 2006). En tercer lugar, la reducción a las ayudas directas no afectan a los nuevos Estados miembros hasta que dichas ayudas alcancen el nivel normal en la UE (2013). Por último, las explotaciones que perciban mayores ayudas verán disminuido en un 3% su importe en 2005, un 4% en el 2006 y un 5% 11 en el año 2007 y siguientes hasta el 2013. Se ha eliminado, por tanto, en el acuerdo final, el límite máximo de 300.000 euros por explotación que había defendido la Comisión en su comunicación de julio de 2002 (en 2006 el 0,04% de las explotaciones de la UE-25 superaban este límite, recibiendo casi el 7% de los pagos directos). En principio cada Estado miembro recibirá el 80% 12, como mínimo, de sus fondos de modulación, si bien la distribución se llevará a cabo teniendo en cuenta la superficie agraria, el empleo agrario y el PIB per cápita en paridad de poder adquisitivo. 5) Por último, como suele ser habitual en las reformas de la PAC, se han acordado toda una serie de medidas para estabilizar ciertos mercados agrarios y mejorar algunas OCM. En concreto se trata de actuaciones sobre el sector de cultivos herbáceos 13, frutos de cáscara 14 (almendra, avellanas, nueces, pistachos y algarrobas) y sector lácteo 15. Así mismo, se decidió, que en otoño de 2003 la Comisión presentaría, como así lo ha hecho, una comunicación sobre la reforma de los sectores del aceite de oliva, el tabaco y el algodón 16 dentro de la lógica de la actual reforma, habiendo finalmente procedido a las reformas de las correspondientes OCM y con posterioridad de las del azúcar (2006), de las frutas y hortalizas, y del vino (2007). Como ya se ha señalado, la propia reforma de 2003 contemplaba una serie de cláusulas de revisión, conocidas como el «chequeo» de la PAC, con el objetivo de mejorar el desarrollo de la reforma teniendo en cuenta la experiencia acumulada en su puesta en práctica. Por lo tanto, la próxima reforma, que a mediados de 2008 se está debatiendo en el Consejo de Ministros de Agricultura, a juicio de la Comisión (no compartido por las organizaciones agrarias) no debe contemplarse como una reforma fundamental, sino más bien como un intento de racionalizar y modernizar la PAC y una oportunidad para profundizar en la revisión de la misma y llevar a cabo los ajustes correspondientes con vistas a su aplicación en el período 2009-2013, es decir dentro de las actuales perspectivas financieras. Las preguntas centrales que se están debatiendo por parte de la Comisión son las siguientes 17: 1) ¿ Cómo conseguir que el régimen de pago único sea más efectivo, eficaz y sencillo que el que se aplica desde la reforma de 2003? En respuesta esta pregunta la Comisión considera que se deben tomar al menos las siguientes medidas: — De unos pagos a los agricultores basados en ingresos históricos se debe pasar a un sistema en mayor medida de tanto alzado. — Debe aumentarse la proporción de los pagos disociados sin olvidar que las ayudas vinculadas están llamadas a desempeñar un papel importante en aquellas re-

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giones en las que la producción se realiza a pequeña escala pero tiene una especial importancia económica o medioambiental. — Debe reducirse gradualmente el nivel de ayudas conforme aumentan los pagos globales a las grandes explotaciones. — Aumentar la superfice de tierras que un agricultor debe poseer para poder obtener ayuda comunitaria. — Mejorar las normas de condicionalidad que los agricultores deben cumplir para poder recibir ayudas vía PAC. 2) ¿Cómo garantizar en un mundo globalizado y en una UE-27 la pertinencia de instrumentos de apoyo al mercado creados para una Comunidad de seis países? A la hora de determinar los ajustes necesarios para que los instrumentos de apoyo al mercado sean los adecuados para la UE ampliada, la Comisión se inclina por lo siguiente: — Las intervenciones, siempre que estén justificadas, deben convertirse en una red de seguridad para los agricultores. — Habría que disminuir de forma muy drástica las ayudas al cereal. — Debería de eliminarse la retirada de tierra siempre que se encuentren otras vías para mantener los correspondientes beneficios medioambientales que tal retirada de tierra ha proporcionado. — Dado que está prevista la desaparición de las cuotas lácteas, procede adoptar medidas para que ésta sea lo menos perjudicial posible, todo ello garantizando que aquellas regiones, como las zonas de montaña, que dependen mucho del sector lácteo reciban las ayudas correspondientes. 3) ¿Cómo hacer frente a nuevos desafíos, tales como el cambio climático, el auge de los biocarburantes o la gestión del agua, o a otros ya presentes como la protección de la biodiversidad? La adaptación de la PAC a los nuevos desafíos precisa, a juicio de la Comisión, de la introducción de al menos las siguiente medidas: — Incrementar los recursos destinados al segundo pilar de la PAC a través del aumento de la tasa de modulación progresivamente hasta 2013. — Procede examinar si la prima para los cultivos energéticos sigue siendo necesaria teniendo en cuenta el apoyo que ya recibe la producción de los biocombustibles. — Debe utilizarse la condicionalidad para cumplir lo relativo a la gestión del agua y el cambio climático. Corresponde ahora convertir estas medidas propuestas por la Comisión en normas reguladoras del sector agrario europeo para poder determinar cómo será la PAC en el período 2009-2013.

138

7.6

Introducción a la Unión Europea: un análisis desde la economía

La PAC y los acuerdos agrarios de la Ronda Uruguay

La PAC no sólo se ha visto afectada por la reforma de 1992, 1999 y 2003. Sin lugar a dudas, los acuerdos alcanzados en la octava ronda de negociaciones del GATT (Ronda Uruguay), en vigor desde 1995, también han condicionado las posibilidades de desarrollo de la PAC hasta los primeros años del presente milenio. El contenido más importante para los intereses comunitarios de estos acuerdos agrarios, a la espera de la entrada en vigor del próximo capítulo agrario que finalmente se apruebe en la Ronda Doha 18, se puede dividir en cuatro apartados: 1) La UE se comprometió a reducir progresivamente las subvenciones a las exportaciones de sus productos agrarios. Reducción que se ha aplicado tanto a los desembolsos presupuestarios destinados a las restituciones a las exportaciones (36%) como a las cantidades exportadas (21%) que se han beneficiado de estas restituciones. 2) Los compromisos en materia de ayuda interna se han concretado en la reducción de un 20% de la medida global de ayuda (MGA). Finalmente, se han incluido en esta MGA subvenciones a los inputs, precios de intervención, ayudas a los costes de comercialización y ayudas a la industria de transformación, siempre que de éstas se beneficien también los agricultores. Este compromiso ha tenido especial interés porque ha excluido de la reducción posibilidades tan importantes para los intereses comunitarios como: los pagos compensatorios incluidos en la reforma de la PAC, los dedicados a I+D en el sector agrario, los realizados en el ámbito de políticas de desarrollo regional y mejora del medio ambiente, entre otros. 3) La UE ha tenido que convertir todos los medios de protección en frontera, que ha aplicado tradicionalmente a la importación de productos agrarios, en equivalentes arancelarios (lo que se ha traducido en una mayor transparencia del nivel de protección). A continuación, ha tenido que reducir progresivamente el nivel de protección en frontera. Con el cumplimiento de lo anterior, la UE ha visto disminuidas sus posibilidades de defender el principio de preferencia comunitaria, al verse obligada a transformar los distintos instrumentos que tradicionalmente ha utilizado para aislar su mercado del resto del mundo (restricciones cuantitativas, derechos variables a la importanción o prélèvements) en aranceles, aumentando la transparecencia del sistema de protección, lo que ha derivado en una reducción de la protección en frontera y un aumento de las importaciones. 4) Dentro de esta línea de mayor transparencia en las medidas de protección, la UE (al igual que el resto de los miembros de la OMC) ha tenido, en virtud de los acuerdos alcanzados, más dificultad a la hora de utilizar medidas fitosanitarias o veterinarias como barreras al comercio de productos agrarios. Si el capítulo agrario de la Ronda Uruguay, considerado como una consagración de la excepción agraria en las reglas del comercio internacional 19, terminó afectando a la PAC, aunque menos de lo temido en el curso de las negociaciones, es muy probable que lo que finalmente se acuerde en la Ronda Doha, si verdaderamente pasa a ser un instrumento de liberalización del comercio mundial, termine también influyendo de forma apreciable sobre

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el sector agrario europeo. Especialmente si se incorporan los siguientes compromisos defendidos por la UE a lo largo de los últimos años de las negociaciones: 1) Eliminar las subvenciones a la exportación existentes en la PAC en el año 2013. 2) Recortar en un 60% los niveles arancelarios medios en los productos agrícolas importados, salvo que estos productos sean considerados sensibles, en cuyo caso la reducción será de un 8%. 3) Recortar en al menos un 70% aquellas subvenciones agrícolas que más distorsionan el comercio mundial de productos agrícolas. Sin duda alguna, la incorporación de estos tres compromisos, si finalmente concluye con éxito la Ronda Doha, afectará a la nueva regulación de la PAC. En todo caso, el desarrollo de la reforma iniciada en 2008 prepara, en parte, el camino para que la UE pueda asumir estos compromisos sin grandes cambios en el futuro.

7.7

El futuro de la PAC

Junto con los resultados de la reforma de la PAC de 2003, los esperados de la reforma de 2008 y el acuerdo agrario de la Ronda Doha (pérdida de autonomía para regular el sector agrario comunitario), el futuro de la PAC 20 se verá afectado en los próximos años al menos por cuatro factores que inevitablemente modularán su contenido: 1) La evolución y el probable mantenimiento al alza de los precios mundiales de productos agrarios como la observada a lo largo del año 2008 terminará afectando a las posibilidades de producción de la PAC. En este escenario es muy probable que se revisen aquellas medidas, propias de la PAC, que condicionan las posibilidades de crecimiento de la oferta agraria europea. En este nuevo escenario de precios de productos agrarios elevados, el cual se prevé que se mantenga en los próximos años, la PAC tendrá que revisar las medidas que impidan una mayor presencia de los productos agrarios europeos en los mercados mundiales. 2) La persistencia de precios elevados en el sector de la energía terminará afectando al protagonismo de los agrocombustibles en la oferta energética europea 21 y, por lo tanto, se abre un escenario en el que se tendrá que cambiar de una gestión de los excedentes en el sector de los cereales, propio de la PAC en las últimas décadas, a un escenario, más propio de la economía, de gestión de la escasez. La intensidad de este cambio dependerá de la relevancia que la potenciación de los agrocombustibles pueda tener sobre los precios de los productos agrarios y de las medidas que desde la UE se adopten para evitar que el nuevo escenario energético distorsione la producción agraria en Europa. 3) Los efectos del cambio climático sobre la variabilidad de la oferta y de la demanda inaugura un nuevo escenario en el que cada vez van a tener más protagonismo los mecanismos de gestión de riesgos dentro de la PAC. Habrá que repensar la PAC para incorporarlos sin que por ello disminuya la importancia de las actuaciones que adopten los gobiernos de los Estados miembros dentro de sus competencias en materia de gestión de riesgos.

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4) El incremento de las críticas a la falta de legitimidad interna de la PAC en un escenario en el que el contribuyente europeo es cada vez más exigente va a mantenerse en los próximos años. Este hecho dificultará que en el futuro se mantenga la presencia de la PAC dentro de las prioridades de la UE. Especialmente, si tenemos en cuenta que muy probablemente los conflictos redistributivos propios de períodos de crisis económicas son muy propicios a revisar situaciones en las que pueda parecer que un sector (el agrario) se beneficia más que otro sin estar justificado (al menos a ojos del ciudadano europeo). Lo anterior, salvo que la situación económica en Europa mejore de forma apreciable y se desactive parte del conflicto redistributivo, influirá muy probablemente en la importancia presupuestaria de la PAC en las negociaciaciones del próximo marco financiero para el período 2014-2020. La vinculación reiterada por parte del Reino Unido, ya señalada, de la desaparición del cheque británico a una menor importancia presupuestaria de la PAC abre las puertas también a la discusión futura sobre el grado de renacionalización de la misma en un escenario de cuestionamiento de su protagonismo en el Presupuesto General de la UE 22.

7.8

La política común de pesca

La pesca es otro de esos sectores de la actividad económica en el que el funcionamiento del libre mercado se aleja de la obtención de resultados que se puedan calificar de eficientes, en términos de los niveles de producción alcanzados en ese mercado. Si en el caso de la agricultura la racionalidad de la intervención del sector público descansaba en consideraciones de tipo distributivo (acompañadas de factores de tipo ecológico-cultural): evitar el empobrecimiento relativo de los agricultores como grupo y evitar por lo tanto la despoblación del mundo rural, los factores que explican la intervención en el sector de la pesca son de un orden totalmente distinto. La teoría económica nos indica que para que un mercado funcione correctamente, esto es, para que se produzca justo la cantidad que hay que producir atendiendo a la utilidad que tal bien reporta a los consumidores, tienen que cumplirse toda una serie de condiciones, entre las que se encuentra el que el productor tenga en cuenta, a la hora de producir, el precio de todos los factores que utiliza en su producción, lo que significa que todos los factores utilizados deben tener un dueño, deben ser propiedad de «alguien», que fije un precio por su utilización. Cuando esto no ocurre, la reacción natural de los productores será proceder a la utilización «abusiva», es decir, más allá de lo que sería conveniente desde un punto de vista económico, del factor o recurso concreto de utilización libre para el productor. Un problema similar es el que se produce en el sector pesquero. Cuando un barco se hace a la mar para iniciar su campaña de pesca, lo racional, para el patrón del barco y sus marineros (que en muchos casos cobran en función de las capturas conseguidas), es explotar al máximo su capacidad de pesca, aunque de ello se pueda seguir que en el futuro, como resultado de producirse una sobreexplotación de las pesquerías, tengan que dejar la actividad (o en cualquier caso vean reducidas sus capturas). Y esto es así porque, aunque cada pescador individual sea consciente de que su actividad está conduciendo a la sobreexplotación de la pesquería, no tendrá ningún incentivo para proceder a su autolimitación, ya que de hacerlo así lo único que conseguiría es que otros pescadores tuvieran mejores capturas.

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En estas circunstancias, y esto es lo importante, el comportamiento racional de los empresarios de la pesca conduce inevitablemente a la sobreexplotación del recurso. Este elemento es el que explica que, desde el momento en que la capacidad de captura (por aumento de la flota pesquera y mejora de las artes de pesca —tecnificación y mecanización de la pesca—) supera la tasa de reproducción de las distintas especies de uso comercial, sea necesario, si el objetivo es garantizar la supervivencia de la actividad a largo plazo, que «alguien» se otorgue la propiedad de los mares y distribuya cuotas de pesca entre las empresas pesqueras postulantes, limitando su captura en función del objetivo que se tenga de mantenimiento de la pesquería a largo plazo. En este contexto, cualquier política pesquera tendrá que cubrir al menos cuatro frentes distintos: 1) Ordenar la utilización de las aguas sobre las que tiene control con el objetivo de adecuar su explotación a los objetivos de largo plazo que tenga (ya sea su depredación escalonada, el mantenimiento de los recursos a largo plazo, etc.). 2) En el caso de que la capacidad de pesca sea superior a las disponibilidades existentes en los caladeros, procederá negociar acuerdos con otros Estados para la explotación de sus recursos pesqueros. 3) Apoyar la reestructuración de las flotas pesqueras, en el caso de exceso de capacidad, para reducir el coste social asociado a la misma. 4) Ordenar el funcionamiento de determinados mercados (productos) para evitar que la estacionalidad de la producción (asociada a cada una de las campañas de pesca según productos) y la relativa rigidez de la demanda de pescado generen una situación de fuerte inestabilidad en los mercados de estos productos. Éstas son precisamente las líneas de actuación de la política común de pesca, existente como tal, independientemente de la PAC, desde 1983 23. 7.8.1

Características del sector

El sector pesquero comunitario se caracteriza fundamentalmente por los siguientes hechos: 1) Concentración espacial de la actividad. A pesar de su poca importancia aparente (0,1% del PIB de la UE y poco más de 193.000 empleos directos —pescadores—), para algunas regiones, en la mayoría de los casos regiones poco desarrolladas, el sector pesquero sigue siendo importante para su economía. Así, aunque en las más de 300 áreas de costa identificadas en la UE el empleo en el sector pesquero sólo representa entre el 1 y 1,5% del empleo total, este porcentaje aumenta hasta llegar a suponer del 10 al 20% en zonas como la costa atlántica española (por ejemplo, Galicia, donde el sector representa cerca del 5% del PIB) o la costa oriental de Italia y Escocia (en cerca de 80 zonas costeras el sector pesquero absorbe entre 2 y 10% del empleo total). Por tanto, los efectos de la ordenación del sector pueden tener un impacto importante en determinadas regiones de la UE, con pocas posibilidades de encontrar alternativas de desarrollo a corto y medio plazo, especialmente si tenemos en cuenta

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Introducción a la Unión Europea: un análisis desde la economía

que cada empleo directo en el sector puede generar hasta seis empleos indirectos; algunas estimaciones incluso hablan de diez, en áreas de actividad económica conexas. 2) Insuficiencia de los caladeros. Los caladeros comunitarios no son capaces ni de hacer frente a la demanda comunitaria ni de absorber la capacidad de pesca del sector. Circunstancia esta que, además de generar un flujo importante de importaciones, obliga a mantener una política de relaciones exteriores continuada 24, en búsqueda de acuerdos de reciprocidad («te dejo pescar en mis aguas territoriales si me dejas pescar en las tuyas») o acuerdos en aguas de terceros países mediante las compensaciones correspondientes. 3) Sobredimensión del sector. De acuerdo con el anuario de la FAO, la UE, con 7,2 millones de toneladas de capturas en 2004 —incluyendo acuicultura—, es en la actualidad la tercera potencia mundial en el sector tras China (48,9 millones) y Perú (9,6 millones), aunque no por ello deja de sufrir las consecuencias de la situación de escasez de caladeros existente en el sector. Prueba de ello es que desde 1995 a 2006 el número de barcos de la UE-15 ha disminuido en un 22%. El tonelaje en un 14% y la potencia en un 19%. En todo caso, el peso del ajuste ha terminado recayendo sobre los Estados miembros con mayores flotas, como es el caso de España y Dinamarca. En ambos países en una década (1995-2005) las capturas han disminuido en un 27% y 54%, respectivamente. Además de lo anterior hay que señalar, antes de pasar a revisar brevemente las actuaciones comunitarias en el campo de la Europa Azul, que el interés de los países miembros en este campo es muy diverso, al encontrarse en situaciones muy diferentes. Así, aunque todos los países miembros, a excepción de Luxemburgo, Austria, Hungría, República Checa y Eslovaquia cuentan con litoral, la importancia de su producción pesquera, las importaciones netas, el empleo en el sector y el consumo de pescado son muy distintos (cuadro 7.3), aportando dos de ellos, Dinamarca y España, el 30% de las capturas de la UE-27 en 2006. Se observa también una distribución muy desigual en cuanto a su importancia como consumidores, con Portugal, España y Estonia como principales consumidores, con un consumo medio persona y año que en el caso de Portugal quintuplica a los países de menor consumo como Austria o Alemania, multiplicando por 10 el de Hungría. En conjunto, la UE no es autosuficiente en este campo, como tampoco lo son la mayoria de los Estados miembros, y tiene que realizar unas importaciones netas que en 2003 se acercaron a la quinta parte de su producción. La desigual distribución de producción y consumo también se hace extensible al número de barcos y toneladas brutas registradas25, siendo España el tercer país con una mayor flota, después de Grecia e Italia, aunque en los dos primeros países predominan los barcos pequeños. De hecho, si tenemos en cuenta las toneladas brutas registradas, España es con el 24,4% del total el primer país, seguido de Reino Unido con el 11,1% y Francia con el 10,9% (Eurostat, 2007). En este sentido, es interesante señalar que si bien ninguno de los nuevos Estados miembros con litoral marítimo aporta una flota pesquera importante a la UE (la suma de los 12 Estados que se han incorporado en 2004 y 2007 no alcanza el 10% de la UE-15), Noruega, país que en el último momento decidió por referéndum no adherirse a la UE, e Islandia cuentan con una gran capacidad productiva en este campo —equivalente al 67% de capturas— frente a la de la UE-27, habiendo sido precisamente éste uno de los factores que

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143

Cuadro 7.3 Importancia del sector pesquero en la UE-27 y Noruega e Islandia (2006) Capturas (miles de toneladas)

País

Importaciones netas (X-M) Miles de €

Empleo total en el sector*

Consumo (kg. per cápita)**

Alemania Austria Bélgica Dinamarca España Francia Grecia Irlanda Italia Países Bajos Portugal Reino Unido Finlandia Suecia

279,0 0,4 22,5 867,8 710,9 582,8 98,1 210,7 312,0 433,2 229,1 615,8 146,3 269,3

–16.686 –231.113 97.814 1.975.534 –75.381 –1.265.001 125.689 168.676 –1.758.855 1.125.136 –457.687 342.884 –97.376 761.896

16.409 734 1743 14.060 92.777 64.712 37.701 10.584 47.957 9.049 33.229 33.534 2.740 3.955

11,8 9,3 21,1 23,3 43,3 29,3 22,1 13,9 22,6 22,3 54,4 19,7 30,0 25,3

Chipre Eslovaquia Eslovenia Estonia Hungría Letonia Lituania Malta Polonia R. Checa

2,1 3,0 1,1 86,9 7,5 140,4 153,1 1,3 123,1 4,6

–19.903 –14.065 –31.135 5.677 –22.949 –1.151 66.083 –19893 170.152 –34281

1.175 1.180 623 6.700 1.680 10.580 6.565 1.441 19.923 2.267

24,9 6,9 6,5 43,3 4,2 13,2 36,7 30,2 9,6 10,6

7,5 6,7

–3.206 –17.649

1.483 13.687

3,1 2,6

422.814

20,3

20.094 6.100

48,7 91,5

Bulgaria Rumanía UE-27

5.315,4

Noruega Islandia

2.245,2 1.344,5

2.309.200 999.422

* La Comisión Europea hace notar que la existencia de grandes diferencias en la definición de qué se entiende por trabajador en el sector pesquero obliga a considerar estas cifras con cautela. Se incluye: pescadores, transformación y aquicultura. Año 2002-2003 salvo para Alemania, Austria, Bélgica, España, Hungría, Letonia, Malta y Suecia. En estos ocho países los datos de empleo son de 2004-2005. Los datos de empleo de Rumanía y de Bulgaria son de 2006 y 1995 respectivamente. ** Suministro disponible por persona en el año 2000. Para Bélgica y Luxemburgo los datos se ofrecen conjuntamente sin distinguir entre los dos países. FUENTE :

Eurostat y elaboración propia.

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Introducción a la Unión Europea: un análisis desde la economía

estuvo presente en el debate sobre la adhesión de Noruega: la reticencia a someter su política pesquera y sus caladeros al control comunitario. Lo mismo se puede afirmar de las reticencias islandesas a incorporarse a la UE, si bien éstas comienzan a disminuir según se ha incrementado, recientemente, el deseo del gobierno de esta isla de formar parte de la UE. Por último, es interesante descatar la mayor importancia que está adquiriendo la acuicultura dentro de la oferta pesquera de la UE. Si en 1995 llegó a significar el 13% de la producción pesquera total, diez años más tarde alcanza el 18%. Esta mayor relevancia de la acuicultura es especialmente destacada en Francia (20%), España (17%), Reino Unido (14%) e Italia (14%). 7.8.2

Contenido de la política común de pesca

La política común de pesca tiene, en coherencia con lo señalado más arriba, tres áreas distintas de actuación. La primera, la política de acceso a los caladeros, conservación y gestión de los recursos, incluye la organización de la utilización de los caladeros comunitarios, en este caso limitada a los caladeros atlánticos, ya que en el Mediterráneo, al no existir zona de exclusividad económica de 200 millas, son los distintos países los que controlan la utilización productiva de sus 12 millas costeras (principio generalizado a las primeras 12 millas en todos los litorales). El papel de la UE se centra, en este campo, en la fijación por parte del Consejo de Ministros de la UE del total autorizado de capturas (TAC), según especies (más de cincuenta), y en la distribución de las cuotas por países. Las cuotas que se asignan a cada Estado condicionan claramente su actividad pesquera. Paralelamente la UE, para garantizar la conservación de parte de los recursos pesqueros, fija los tamaños mínimos exigibles a las capturas y por lo tanto el tipo de malla y nivel máximo de capturas asociadas permisible, siendo también de su competencia el control del cumplimiento de las cuotas y la aplicación de las sanciones pertinentes en caso de incumplimiento. Con el objetivo, entre otros, de organizar la coordinación de las operaciones de control e inspección de los Estados miembros y coordinar las operaciones de lucha contra la pesca ilegal se ha creado la Agencia Comunitaria del Control de la Pesca 26, con sede en Vigo. En un contexto en que la capacidad productiva del sector es superior a las posibilidades de explotación de los caladeros comunitarios, la UE tiene también competencias para negociar con terceros países la presencia de flotas comunitarias en sus caladeros. Una actividad con la que se intenta conseguir el mantenimiento de la actividad pesquera de los países miembros en sus caladeros tradicionales (anteriores a la generalización de la zona económica exclusiva) y simultáneamente buscar nuevos caladeros para la flota pesquera comunitaria. Los acuerdos con terceros países en este campo suelen ir acompañados de contraprestaciones económicas cuantiosas (con un coste que alcanza el 30% de los recursos que la UE dedica a este sector), tanto directas como indirectas (por ejemplo, facilitar la incorporación a la tripulación de los buques comunitarios de trabajadores del país tercero). Dentro de la revisión que se está acometiendo de la Política Común de Pesca, en los últimos años la Comisión ha defendido la transformación de los acuerdos bilaterales con contrapartida financiera en Acuerdos de Asociación Pesqueros con el objetivo de fomentar una pesca sostenible en el interés de ambas partes. Así mismo, ha promovido que se potencie la constitución de sociedades mixtas con posibilidades de exportar productos pesqueros a la UE sin pagar aranceles.

7. Las políticas comunes II: Política agrícola común y la «Europa Azul»

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La segunda área de actuación de la política pesquera es la constituida por su política de mercados, regulada a través de la correspondiente organización común de mercados 27, en la que se fijan los precios de retirada, la información que se le debe suministrar a los consumidores, la regulación básica de las organizaciones de productores, normas de comercialización y, en su caso, los derechos aplicables en frontera para regular las exportaciones e importaciones. En tercer lugar, y dadas las necesidades de ajuste del sector ante el exceso de capacidad existente, desde 1983 se ha ido desarrollando una política de ajuste socioestructural aplicable al sector pesquero. El Instrumento Financiero de Orientación Pesquera, IFOP, desde 1993 hasta 2006, ha contribuido a la financiación de la adaptación de las estructuras del sector pesquero. Por otra parte, las regiones pesqueras incluidas en el objetivo de convergencia de la política de desarrollo regional (véase el capítulo 8) se han beneficiado también del FEDER y del Fondo Social Europeo. Estos fondos estructurales tienen la finalidad de reducir los efectos sociales negativos que la necesaria reestructuración del sector pueda tener sobre las poblaciones costeras. Por último, desde 2007 el nuevo Fondo Europeo de Pesca (FEP), que sustituye al IFOP, se encarga de la financiación de la Política Común de Pesca durante el período 2007-2013. El FEP 28 dispone para ello de 3.800 millones de euros a lo largo de siete años. Este nuevo fondo se espera que contribuya al logro de objetivos económicos medioambientales y sociales encaminados tanto a garantizar el mantenimiento de las actividades pesqueras, fomentar un desarrollo sostenible de la pesca interior, reforzar el desarrollo de empresas económicamente viables en el sector pesquero, facilitar la explotación sostenible de los recursos pesqueros y la reducción de la presión sobre los mismos. Todo ello sin olvidar promover el desarrollo sostenible y la mejora de la calidad de vida en zonas con actividades en el sector de la pesca, así como la igualdad entre hombres y mujeres en el desarrollo del sector pesquero y de las zonas de pesca. Dentro de las medidas prioritarias que pretende financiar destacan las destinadas a favorecer la adaptación de la flota pesquera comunitaria. Éstas no pueden suponer en ningún caso un aumento de la capacidad de captura o de la potencia del motor del buque y deben centrarse, sobre todo, en la financiación de la retirada temporal o permanente de los barcos de pesca y en la reconversión o jubilación anticipada de los pescadores.

7.9

Recapitulación

En este capítulo estudiamos la política comunitaria que más recursos presupuestarios absorbe, siendo probablemente de forma simultánea la más conocida y la más criticada de la UE. Para ello, en primer lugar, analizamos las razones (peculiaridades del sector agrario en las sociedades desarrolladas, intereses iniciales de las organizaciones agrarias, criterios distributivos) que explican la existencia de un elevadísimo grado de comunitarización del sector agrario desde el inicio del proceso de integración. En segundo lugar, un recorrido por la evolución histórica de la PAC nos aporta claridad respecto a las causas que explican la opción en favor de una política agraria altamente proteccionista, basada en el mantenimiento de precios. En tercer lugar, se identifican los efectos positivos y negativos del proteccionismo propio de la PAC cuya ponderación explica en gran medida el contenido fundamental

146

Introducción a la Unión Europea: un análisis desde la economía

de las reformas de la PAC de 1992, 1999 y 2003, y la iniciada en 2008. En cuarto lugar, se identifica el contenido del capítulo agrario de la Ronda Uruguay y de la inconclusa, a finales de 2008, Ronda de Doha. A continuación se presentan el resto de los factores principales que modularán su futuro: un escenario de precios mundiales agrarios elevados, la intensificación de las relaciones entre el sector energético y oferta de productos agrarios, la relación entre cambio climático y cambios en la oferta y demanda de productos agrarios y el posible incremento de las críticas hacia la PAC. Por último, y de forma independiente a la PAC (aunque en su origen formara parte de ésta), se repasan brevemente las razones que explican que la política de pesca sea también un campo de actuación comunitaria, concretándose las cuestiones a solucionar por las políticas pesqueras de las sociedades desarrolladas (en un contexto de escasez de recursos pesqueros), resaltándose las características del sector (concentración espacial de la actividad, insuficiencia de caladeros, sobredimensión del sector) y el contenido fundamental de la Europa Azul (política de mercados, acuerdos con países terceros y política de ajuste socioestructural).

8.

8.1

La política de desarrollo regional

Introducción

Si observamos la historia presupuestaria de la UE y/o sus pronunciamientos políticos sobre los problemas internos de la misma, se puede comprobar cómo la preocupación por la existencia de niveles muy distintos de desarrollo económico entre las distintas regiones que forman la UE 1 y la dificultad de conseguir de forma rápida y automática la convergencia entre las mismas ha sido una cuestión que ha ganado progresivamente importancia. Prueba de ello es que desde 2008 constituye, por primera vez, la principal rúbrica de gasto del presupuesto de la UE, mientras que en las dos últimas décadas le ha correspondido a la PAC este lugar. Algo que sería coherente con el protagonismo que el concepto de cohesión económica, social y territorial ha cobrado en las declaraciones políticas de la UE en los últimos años y en el Tratado de Funcionamiento de la UE (arts. 174-178). Las dos últimas ampliaciones de la UE y el comparativamente menor nivel de desarrollo de los nuevos Estados miembros, con un PIB per cápita conjunto que se situaba en el 59% del de la UE-27 en 2005, junto con su situación geográfica, en la periferia de la UE en todos los casos, no hará sino reforzar el interés comunitario por estas cuestiones. Al tiempo, la ampliación de la UE a países de menor renta ha producido en términos estadísticos una caída de la renta media de la UE, y por lo tanto un enriquecimiento relativo de las regiones menos ricas de la antigua UE-15. Es previsible que este hecho tenga continuidad en las próximas ampliaciones. Aunque el núcleo de este capítulo es el estudio de la política de desarrollo regional de la UE, antes de abordar los distintos instrumentos de actuación comunitaria en este campo ocuparemos nuestra atención en repasar la fundamentación teórica que avalaría, en su caso, la actuación comunitaria en materia de política regional, así como en conocer, siquiera so-

148

Introducción a la Unión Europea: un análisis desde la economía

meramente, cuál es la intensidad y evolución de las disparidades económicas existentes entre las distintas regiones de la UE.

8.2

¿Tiene sentido la existencia de una política de desarrollo regional?

Si preguntáramos a los economistas si debe existir algún tipo de actuación pública tendente a reducir las diferencias espaciales de renta, la respuesta, como en tantas otras ocasiones en el campo de la economía, distaría de ser única, ya que, según cual sea la interpretación del funcionamiento de la economía de mercado con la que sintonicen —la escuela económica a la que pertenezcan—, su respuesta puede ser tanto positiva como negativa. Así, existen argumentos para defender que, partiendo de espacios económicos con distintos niveles de renta, el propio funcionamiento del mercado hará, con el paso del tiempo (y no necesariamente mucho), que converjan sus niveles de renta per cápita. La razón última que explicaría este necesario proceso de convergencia estaría en que la zona más pobre presuntamente lo sería por tener una dotación inferior de factores, ya sea capital o trabajo cualificado. De ser así, la teoría económica nos dice que la remuneración de esos factores debería ser mayor que en otras regiones con mayor abundancia de éstos. Esta diferencia de remuneración atraería al capital o trabajo cualificado, que se desplazaría desde aquellas regiones más ricas, donde tales factores serían más abundantes (y por lo tanto tendrían una remuneración menor) 2. Este proceso de desplazamiento de los factores en busca de su mayor rentabilidad no sólo pondría en funcionamiento un proceso de convergencia, en la medida en que al atraer capital por esta causa las regiones más pobres crecerían más rápidamente, sino que, y esto es más importante, tal proceso se daría de forma automática, sin necesidad, por lo tanto, de poner en marcha acciones concretas por parte del sector público 3. Paralelamente se puede pensar en la existencia de otra serie de mecanismos que favorecerían y reforzarían este proceso de convergencia, sobresaliendo entre ellos la posibilidad de beneficiarse de procesos de difusión tecnológica y el propio cambio estructural. En lo que al primer factor se refiere, la existencia de una gran bolsa de nuevas tecnologías de proceso y producto ya desarrolladas pero no incorporadas en los procesos productivos de las regiones menos favorecidas facilitará su uso (con el consiguiente aumento de la productividad), mientras que las regiones más avanzadas, al haber incorporado ya tales mejoras, se verán limitadas en su cambio técnico por el desarrollo de nuevos procesos o productos (algo siempre más costoso y lento que el uso de tecnologías ya desarrolladas). En lo que se refiere al cambio estructural, simplemente señalar que en la medida en que los sectores más presentes en las regiones menos desarrolladas (como el agrícola) tengan unas productividades sensiblemente inferiores a las de los sectores dominantes en aquellas regiones más avanzadas, el propio cambio sectorial en favor de estos últimos, que se produce en todo proceso de desarrollo, inevitablemente generará una mayor tasa de crecimiento de la productividad y la renta en las regiones más pobres 4. Alternativamente, se puede pensar que los procesos de desarrollo económico están sujetos a fuerzas centrípetas, o de «causación circular acumulativa» en terminología del Nobel sueco Gunnar Myrdal, según las cuales aquellas regiones ricas/desarrolladas generan en su propio proceso de enriquecimiento/desarrollo características que las hacen cada vez más

8. La política de desarrollo regional

149

deseables como lugar de localización de nuevas actividades económicas. Por lo tanto, lejos de ponerse en marcha un proceso de convergencia entre los niveles de desarrollo de las distintas regiones, con el paso del tiempo tendría lugar un proceso de profundización de tales diferencias al generarse flujos inversores y migratorios desde las regiones pobres hacia las ricas. Varios son los factores que podrían explicar este fenómeno. Por un lado, y por definición, los mercados más atractivos estarán en las regiones ricas, de forma que si las empresas obtienen ventajas (por razones de transporte o de otro tipo) de su localización cerca de los mercados a los que abastecen, éstas tenderán a situarse en la misma región. Por otro lado, pueden existir lo que se denominan «economías de aglomeración», que significa que las empresas encuentran ventajas importantes de costes por el mero hecho de localizar sus actividades productivas en lugares próximos las unas de las otras. Así, por ejemplo, si existen muchas empresas localizadas en un área espacial concreta, será más fácil contar con una mayor oferta de proveedores, mejores infraestructuras, servicios especializados, etc. En cuyo caso bastaría con que las ventajas asociadas a las economías de aglomeración fueran superiores a los costes asociados a producir en estas áreas más congestionadas (salarios más elevados, mayor coste del suelo...) para que las empresas optaran por su localización en estas zonas en contra de aquellas zonas menos desarrolladas. Recientemente este planteamiento habría obtenido cierto apoyo teórico de la denominada teoría del crecimiento endógeno, que plantea por primera vez dentro del campo de la teoría del crecimiento la posibilidad de que la existencia de rendimientos crecientes (ya sean internos o externos a la empresa) ponga en marcha procesos de crecimiento alimentados por mecanismos del tipo de los comentados más arriba. Si estos factores son suficientemente importantes, el resultado del crecimiento económico a corto y medio plazo 5 será la ampliación de las disparidades entre las regiones, si no en términos relativos, sí en términos absolutos. A la hora de optar por una de estas dos interpretaciones debemos tener en cuenta que ambas se apoyan en argumentos convincentes. Así, tiene sentido pensar que los factores irán allí donde sean más rentables, y seguramente éstos serán más rentables allí donde sean más escasos. Es probable, por tanto, que siempre que existan unas infraestructuras mínimas que permitan el desplazamiento de las empresas hacia aquellas regiones y de los productos allí producidos hacia los mercados que los demanden 6 eventualmente se produzcan el tipo de ajustes equilibradores mencionados con anterioridad. Igualmente tiene sentido pensar que la producción será más fácil —y por lo tanto menos costosa— si las empresas se localizan en núcleos industriales de tamaño suficiente como para suministrar todos los inputs necesarios. Algo especialmente importante en estos tiempos de producción just in time y subcontratación generalizada. De ahí que la respuesta final tenga que venir del análisis empírico. Si bien, adicionalmente, se puede plantear la posibilidad de que, al igual que parece ocurrir en algunos casos con la desigualdad en la distribución de la renta 7, la desigualdad espacial aumente en una primera fase con el crecimiento económico, disminuyendo a continuación con la aparición de los primeros problemas de congestión industrial en los núcleos más desarrollados y con la reducción de la densidad de población en las zonas más deprimidas 8. Cuando acudimos al análisis empírico para comprobar cuál de las dos interpretaciones sobre el comportamiento espacial de la renta que acompaña al proceso de crecimiento es más acertada, nos encontramos con distintos resultados según el país o grupos de países so-

150

Introducción a la Unión Europea: un análisis desde la economía

Gráfico 8.1 Convergencia sigma en España, Estados Unidos, Japón y la UE-15 *

* Desviación estándar del PIB per cápita relativo.

8. La política de desarrollo regional

FUENTE:

151

a) De la Fuente (1996), p. 21, BBV, INE y elaboración propia; b) Barro y Sala-i-Martín (1991), p. 155, US Census Bureau y elaboración propia; c) Sala-i-Martín (1994) y elaboración propia; e) Comisión Europea, Eurostat y elaboración propia.

152

Introducción a la Unión Europea: un análisis desde la economía

bre los que realizamos la contrastación, según el espacio temporal que tomemos de referencia y según la metodología utilizada 9, con la dificultad añadida de que no siempre se puede conocer hasta qué punto el proceso de convergencia, de existir, es fruto de las fuerzas del mercado o ha estado condicionado por la actuación del sector público. Así, para el caso español, es fácil comprobar cómo desde 1955 ha existido un proceso de convergencia en PIB per cápita entre las regiones españolas 10, si bien el mismo no obedece tanto a la existencia de un proceso de desplazamiento de las inversiones de las regiones ricas hacia las pobres, como a la emigración de la población desde éstas hacia aquéllas, con un impacto automático positivo —por razones aritméticas— sobre la renta por habitante de las regiones que abandonan. El caso de Estados Unidos es distinto, ya que en primer lugar la diferencia entre Estados es bastante más reducida que la existente en las regiones de la UE 11, habiéndose producido un lento proceso de convergencia que curiosamente, en la última década y media y en algunos sectores como el automóvil, estaría provocado por el interés de las empresas de «huir» de zonas con un alto nivel de sindicación hacia otras, fundamentalmente los Estados del sur, con escasa presencia sindical. Dentro aún del análisis empírico de las disparidades regionales, el gráfico 8.1 recoge el comportamiento de una de las posibles formas de interpretar la convergencia, la que a partir de los trabajos de Barro y Sala-i-Martín se conoce como convergencia σ (sigma), que hace referencia a la evolución de la dispersión de la renta per cápita de las distintas regiones sujetas a estudio, tal y como la recoge la desviación estándar, para (a) las Comunidades Autónomas españolas (1957-2005), (b) los Estados de Estados Unidos (1880-2006), (c) 47 prefecturas japonesas (1930-2002) y (d) los países de la UE-15 entre 1960 y 2007. Como se puede apreciar, en los tres primeros casos referidos a distintos ámbitos geográficos (CC. AA, Estados y prefecturas) se produce una significativa reducción de la dispersión de la renta. Esta tendencia, sin embargo, se frenaría a mediados de la década de los setenta. En lo que se refiere a los países de la UE-15, el gráfico muestra un proceso de convergencia hasta la década de 1980 que se transforma en divergencia desde mediados de 1995. Otra forma de comprobar el comportamiento a lo largo del tiempo de la renta relativa de las distintas regiones de un país o grupo de países es preguntarnos si las regiones más pobres tienen una tasa de crecimiento de la renta per cápita superior a la media. O lo que es igual, si el crecimiento de la renta depende positivamente de la distancia entre la renta per cápita de la región y la renta media del país, en cuyo caso se produciría lo que Barro y Sala-i-Martín denominan convergencia ß (beta). En lo que a este concepto se refiere, la evidencia disponible parece avalar la existencia de una relación positiva entre las distancias relativas de renta per cápita de cada región con respecto a la media y la tasa de crecimiento, de forma que las regiones con renta per cápita por debajo de la media tendrían una tasa de crecimiento mayor cuanto mayor fuera su distancia con respecto a esta media. Si bien, según las estimaciones disponibles, esa tasa de convergencia sería muy reducida, alrededor del 2%, lo que significa que tendrían que transcurrir 35 años antes de que una región por debajo de la media viera reducida su distancia con respecto a ésta en la mitad. No estando tampoco claro si esa convergencia detectada se puede clasificar de absoluta, esto es, si concluirá con una eliminación total de las diferencias de renta per cápita entre las regiones, o si por el contrario desaparecerá antes de alcanzar tal igualdad 12, en cuyo caso la existencia de convergencia no sería suficiente para rechazar la conveniencia de desarrollar algún tipo de política regional.

8. La política de desarrollo regional

8.3

153

Las diferencias en niveles de renta entre las regiones comunitarias

Antes de proceder a comentar cuál es la intensidad de las diferencias de renta entre las 271 regiones, o NUTS II en terminología de la UE, de la UE-27 (cuadro 8.1), merece la pena señalar que las diferencias entre regiones van más allá de las variables a las que aquí haremos referencia: PIB per cápita (en PPA), PIB por persona ocupada (productividad), tasa de empleo (definida como población ocupada con respecto a población de más de 15 años), tasa de desempleo e importancia relativa de la agricultura (empleo agrícola). Con estas variables se pretende ofrecer tanto la posición relativa de cada región en el conjunto de la UE, como algunas claves del porqué de la misma. Es evidente que, además de las diferencias en estas variables económicas, las distintas regiones se diferencian en cultura, historia, ecosistema dominante y situación concreta en el mapa europeo en relación con las zonas que concentran la actividad económica. Así, desde un punto de vista espacial, en la UE las regiones más ricas coinciden grosso modo con las situadas en el llamado eje dorsal europeo, que iría desde el sudeste de Gran Bretaña hasta el norte de Italia y con ramificaciones hacia la región de París (frecuentemente referido en la literatura como la «banana europea»). Este área incluiría algo menos de la sexta parte del territorio de la UE-15 pero aportaría la mitad de la renta comunitaria. También hay que destacar, si bien en menor medida, el llamado arco mediterráneo, que agruparía a un conjunto de regiones que, aun a pesar de tener una renta sensiblemente inferior a las de la Europa central (por oposición a la Europa periférica), ha mostrado en las últimas décadas un gran dinamismo económico. El arco atlántico, la antigua RDA y, en mayor medida, la mayoría de los nuevos Estados miembros, especialmente los países bálticos (Estonia, Letonia y Lituania), Bulgaria, Rumanía y Polonia constituirían por contra las regiones consideradas periféricas en el mapa económico comunitario. Por último, estarían las regiones ultraperiféricas, que incluirían a toda una serie de islas y zonas pertenecientes a Grecia, Portugal, España y Francia. La información recogida en el cuadro 8.1 sobre la posición de las regiones más ricas y más pobres de cada Estado miembro y la posición mantenida por las regiones españolas se complementa con la resumida en el cuadro 8.2, que indica cuál es el porcentaje de población de cada país que reside en regiones con una renta media inferior a determinados niveles (expresados con respecto a la renta media comunitaria). Así, por ejemplo, en el caso de Francia, el cuadro nos indicaría que sólo el 7,5% de su población reside en regiones con una renta inferior o igual al 80% de la media comunitaria, el 53% en regiones con renta inferior o igual a la media europea. Esto significa que alrededor del 47% viven en regiones con una renta superior a la media. Así mismo, en el cuadro se ha marcado con fondo gris la posición de la renta media de cada país, de forma que los valores con fondo gris recogerían la población que vive en regiones con una renta media inferior a la nacional, 65% en el caso de Francia. Este cuadro también nos permite comprobar cómo en determinados países existe lo que Esteban (1995) denomina «polarización» de rentas, en el sentido de producirse un salto importante entre regiones ricas y regiones pobres. Eso ocurre, por ejemplo, en Francia, en donde el 94% de la población estaría en regiones con renta inferior al 140% de la media comunitaria, mientras que el 6% restante estaría en regiones, París entre ellas, con una renta superior al 150%; o en Suecia, donde el 79% de la población están en regiones con una renta per cápita inferior al 130% de la media Europea (y el 62% en regiones con

154

Introducción a la Unión Europea: un análisis desde la economía

Cuadro 8.1 Principales indicadores económicos de las regiones españolas y las regiones más pobres y más ricas del resto de los Estados miembros (NUTS 2) Región

País

Nord-Est Yuzhen Tsentralen Lubelskie Észak-Alföld Vy´chodné Slovensko Letonia Yugozapaden Lituania Dytiki Ellada Norte Severozápad Estonia Campania Extremadura Brandenburg - Nordost Bucuresti-Ilfov Malta Cornwall and Isles of Scilly Andalucía Mazowieckie Castilla-La Mancha Prov. Luxembourg Galicia Itä-Suomi Eslovenia Región de Murcia Languedoc-Roussillon* Burgenland Principado de Asturias Ciudad Autónoma de Melilla Chipre Ciudad Autónoma de Ceuta Canarias

RO BU PL HU SK BG LI GR PT CZ EE I ES A RO UK ES PL ES B ES FIN ES F AUS ES ES CH ES ES

PIB pc UE-27 = 100

Tasa empleo %

24,2 26,9 35,0 40,9 43,1 49,9 52,2 53,2 59,1 59,8 61,0 62,9 66,9 69,7 74,2 74,8 77,4 77,4 80,4 81,2 81,8 82,7 84,2 85,3 86,9 87,7 88,6 88,7 90,2 91,3 92,6 93,5 93,7

54,0 45,2 52,5 42,4 46,6 55,3 52,7 52,7 44,7 57,6 53,0 56,8 36,3 44,1 50,8 52,7 46,7 55,0 47,6 53,5 49,5 49,8 48,6 48,9 55,8 53,7 42,9 54,3 44,8 44,4 60,7 41,0 53,2

Desempleo %

5,9 8,2 12,8 11,0 19,1 6,8 6,5 5,6 9,5 8,9 12,8 5,9 12,9 13,4 17,5 4,8 7,3 3,8 12,7 12,3 8,8 7,7 8,5 11,3 6,0 7,9 11,5 5,0 9,3 13,4 4,5 21,0 11,7

% Empleo agrícola

47,7 11,3 35,9 7,6 4,2 11,2 3,2 12,4 22,1 12,1 2,6 5,0 4,8 12,2 4,4 2,1 1,8 2,8 8,2 12,8 7,3 4,5 9,5 10,0 9,5 9,9 5,8 5,9 5,5 4,3 3,4

Productividad UE-27 = 100

23,9 30,2 36,7 51,7 50,0 46,0 49,3 52,8 69,6 53,9 59,2 57,2 97,5 81,6 72,6 70,7 89,2 75,3 87,1 85,8 83,8 89,0 85,5 90,9 78,8 84,2 115,3 83,6 98,2 116,4 85,6 124,9 89,5

una renta per cápita inferior a la media del país), mientras que cerca del 21% residen en regiones con una renta del 180% de la media comunitaria. Este tipo de discontinuidad es especialmente llamativa en el caso la República Checa, Eslovaquia y Hungría, con rentas medias por debajo de la comunitaria pero con regiones con rentas medias muy por encima de ésta (Praga con 160%, Bratislava con 148% o Budapest con 137%).

8. La política de desarrollo regional

155

Cuadro 8.1 (Continuación) Región

País

Comunidad Valenciana Flevoland Castilla y León European Union (27) Cantabria Border, Midlands and Western Közép-Magyarország Östra Mellansverige Lisboa La Rioja Illes Balears Cataluña Denmark Comunidad Foral de Navarra País Vasco Attiki Comunidad de Madrid Prov. Auton. Bolzano-Bozen Åland Bratislavsky´ kraj Southern and Eastern Utrecht Praha Stockholm Île de France Wien Hamburg Région de Bruxelles-Capitale Luxembourg (Grand-Duché) Inner London

ES PB ES ES IRL H SW PT ES ES ES ES ES GR ES IT FIN SK IRL PB CZ SW F AUS A B UK

PIB pc UE-27 = 100

Tasa empleo %

94,8 96,3 97,0 100,0 100,9 104,3 104,9 105,4 106,3 110,0 113,7 122,1 126,7 129,2 130,8 131,1 133,9 136,7 139,5 147,9 158,1 158,4 160,3 172,2 172,6 177,6 202,1 240,5 264,3 302,7

54,0 68,2 48,3 52,8 51,1 58,2 51,4 63,9 55,1 55,3 59,2 57,4 63,4 56,8 53,4 50,8 58,9 57,5 56,6 60,6 61,0 66,6 60,3 69,5 54,9 54,8 54,6 44,0 52,4 57,3

Desempleo %

8,4 5,2 8,1 8,2 6,6 4,6 5,1 7,3 8,5 6,2 6,5 6,6 3,9 5,3 7,0 8,3 6,4 2,6 4,6 4,3 3,3 2,8 6,1 9,4 8,8 9,8 17,6 4,7 8,9

% Empleo agrícola

2,9 2,7 8,1 5,9 4,2 8,8 1,1 2,6 1,1 6,7 1,8 2,6 3,1 4,8 1,5 0,7 1,0 6,6 5,7 1,6 4,7 1,4 0,5 0,5 0,4 0,8 0,9 0,1 1,8 0,5

Productividad UE-27 = 100

87,9 81,7 99,9 100,0 97,5 96,4 104,8 96,9 99,0 99,2 97,1 106,7 106,6 116,0 122,0 136,9 115,2 125,5 115,7 122,2 138,2 129,3 130,9 142,8 185,9 166,7 184,9 288,6 274,3 294,6

* Excluyendo territorios de ultramar. NOTA: En negrita la región más rica. PIB pc 2007 en PPA. Tasa de empleo definida como población ocupada con respecto a población de más de 15 años, 2006. Tasa de desempleo definida como desempleados con respecto a población activa, 2006. Productividad definida como producción total con respecto a empleo.

Como forma de complementar la información recogida en los cuadros 8.1 y 8.2, en el gráfico 8.2 se reproduce un índice sintético de dispersión, calculado sobre unidades espaciales más desagregadas (NUTS 3, que en el caso de España son provincias). En el mismo se puede observar cómo España muestra un grado de dispersión espacial de la renta inferior a la mayor parte de los países de la UE. Igualmente destaca el alto grado de dispersión

48,8

59,2 70,5 77,5 82,3 84,2 86,0 88,2 90,0 91,5 91,8 94,5 94,8 96,6 97,7

100

110 120 130 140 150 160 170 180 190 200 210 220 230 240 250 260 270 280 290 300 310 320 330 340 350 360

FUENTE:

100,0

98,9 99,6

28,7

43,4 47,0 57,6 65,0 73,7 80,3 100,0

40,2

4,0 5,6 21,0 32,5

AUS 60,5 84,4

100,0

45,7 59,4 70,2 75,2 80,8 90,1

39,4

100,0

9,2 56,0 72,5

BUL R. CH

1,4 2,8 6,9 100,0 15,2 22,4

B

Eurostat y elaboración propia.

* Max 530.

1,4 7,3 17,2 31,7

20 30 40 50 60 70 80 90

98,6

A

PIB pc
0,75% al 3%

Alemania Austria Bélgica Dinamarca España Finlandia Francia Grecia* Irlanda Italia Luxemburgo Países Bajos Portugal Suecia Reino Unido

0 0 0 0 0 3 0 1 0 1 1 0 1 2 0

4 0 4 2 2 2 2 2 0 2 0 1 4 4 4

13 9 26 7 17 5 10 21 19 33 1 17 26 10 19

10,8 0,0 10,8 5,4 5,4 13,5 5,4 13,0 0,0 8,1 2,7 2,7 13,5 16,2 10,8

35,1 24,3 70,3 18,9 45,9 13,5 27,0 91,3 51,4 89,2 2,7 45,9 70,3 27,0 51,4

Total

9

33

233

7,8

43,1

* 1979-1996 y 2002-2006 FUENTE:

OCDE, Eurostat y elaboración propia.

que el número de ocasiones entre 1970 y 2006 en las que los países de la UE han sufrido recesiones de más de dos puntos del PIB, o incluso recesiones entre 0,75 y 2 puntos, es escaso, 9 en el primer caso y 33 en el segundo. En cualquier caso mucho menor que el número de años en los que el déficit supera el número mágico del 3%, 233, lo que supone más del 40% de los países-años. Más aún, cabe plantearse, como así se deduce de la teoría keynesiana estándar, si no es posible que la limitación en la utilización de una política fiscal compensatoria de suficiente intensidad en caso de crisis no termine retrasando la recuperación y aumentando la dimensión de las posibles recesiones. Sobre todo si tenemos en cuenta que el Pacto de Estabilidad y Crecimiento limita el uso de los estabilizadores automáticos 34 y la propia acción contracíclica del sector público, limitación ésta que podría incluso generar que las recesiones traspasaran el 2% del PIB, evitándose así las penalizaciones pero aumentando su coste en términos de empleo. El Pacto de Estabilidad y Crecimiento tendría por lo tanto como efecto secundario, en el caso de ser cumplido por los Estados miembros, el limitar aún más la capacidad de realizar política económica por parte de los países integrantes de la UME, ya que a la eliminación de la política de tipo de cambio y la cesión de competencias en materia de política moneta-

9. La unión monetaria europea

187

ria se le sumaría la existencia de un límite a la capacidad de cada país de realizar política fiscal expansiva, algo que tiene que ser considerado como un coste de la UME, al menos para aquellos que todavía crean en la eficacia de este tipo de políticas para luchar contra el desempleo en situación de recesión económica. Éste será, quizá, el coste más significativo de pertenecer a la UME, ya que, si tenemos en cuenta que desde mediados de los años ochenta muchos países europeos, como Francia o los Países Bajos, habían adoptado como directriz principal de política económica la asociación de su moneda con el marco, y que otros muchos países, entre ellos España, habían hecho de la estabilidad cambiaria la guía central de sus actuaciones en materia de política económica, entonces hay que concluir que la culminación de unión monetaria acontecida en enero de 1999 no habría supuesto para estos países cambios de tanta intensidad (esto es, habría supuesto la desaparición formal de una soberanía en política monetaria que ya hace tiempo habría desaparecido de facto). Sin embargo, si atendemos al comportamiento de las finanzas públicas de los países de la zona euro desde su creación, se observa que los mismos han estado muy lejos de atender a las limitaciones impuestas con el Pacto. Desde su creación hasta 2006 hasta seis Estados miembros han superado el nivel máximo de endeudamiento permitido, algunos como Italia en cinco ocasiones y otros como Alemania o Portugal en cuatro, mientras que sólo un país y durante un único período, Portugal en 2003, sufría una caída del PIB que justificaba el incumplimiento (el 0,8%). Probablemente la suma del incumplimiento sistemátco del Pacto y las críticas a su fundamentación teórica y conveniencia, que se recoge de forma muy gráfica en el título del trabajo de Fischer, Jonung y Larch (2006): «101 propuestas para reformar el Pacto de Estabilidad y Crecimiento. ¿Por qué tantas?», llevaron en 2005 a una revisión del mismo consistente en: (1) Se considera el déficit en términos cíclicos, esto es teniendo en cuenta el momento del ciclo en el que se encuentra la economía, lo que equivale a calcular cuál sería en cada momento la situación si la economía estuviera operando en situación de pleno empleo. (2) Se introduce una referencia a la sostenibilidad de la deuda (el déficit se traduce en deuda pública), un aspecto incorporado pero no tenido en cuenta a la hora de «examinar» el cumplimiento de los criterios de convergencia nominal. Simultáneamente se introducen otros cambios relacionados con el mecanismo de actuación en caso de existencia de un déficit excesivo. (3) Los déficit superiores al 3% no se consideran excesivos si son resultado de sucesos económicos adversos inesperados con impacto negativo sobre las finanzas públicas. (4) Por recesión severa se entiende no sólo la caída del PIB en más de un 2%, sino también un crecimiento negativo del PIB o una pérdida acumulada de output durante un período largo de crecimiento inusualmente bajo con respecto a su potencial. (5) La Comisión deberá tener en cuenta en su análisis otros elementos como: políticas de potenciación de I+D, inversión pública, reforma de pensiones, y otros factores relevantes en opinión del país implicado. (6) Se amplía el período de toma de decisiones sobre déficit excesivo por parte de un miembro de la UME. El resultado de estos cambios es el mantenimiento formal de las restricciones, aunque no su mantenimiento en la práctica, ya que las circunstancias «atenuantes» son tantas y tan flexibles en su interpretación que se hace mucho más difícil (y en todo caso menos automático) la apertura de un expediente por exceso de déficit. No podemos terminar esta sección sin aludir a un efecto indirecto que la política de cumplimiento de los criterios de convergencia ha tenido sobre la economía de la UE. Si recordamos, la fijación de los criterios de convergencia se realizó en un contexto de buen

188

Introducción a la Unión Europea: un análisis desde la economía

funcionamiento de la economía europea; sin embargo, ya en 1992, año de aprobación del Tratado de Maastricht, las economías europeas entraron en una fase recesiva, dándose la paradoja de que todos los países europeos ajustaron sus políticas presupuestarias y monetarias a las necesidades impuestas por el cumplimiento de los criterios de convergencia, lo que implicaba políticas restrictivas en un momento en el que era necesario hacer todo lo contrario para intentar compensar la caída en la actividad económica. Indudablemente el impacto de 15 países aplicando de forma coordinada políticas contractivas en un momento de recesión no hizo sino aumentar la intensidad y duración de la misma. Ése es, al menos, el sentir de muchos expertos, sobre todo americanos, cuando achacan la responsabilidad de una parte importante del diferencial de desempleo existente entre la UE-15 y Estados Unidos a la inadecuada política económica seguida durante la crisis 35. Frente a esta crítica, la Comisión Europea ha defendido que el esfuerzo de estabilización era necesario, y que gracias a él se ha conseguido una recuperación fuerte y solvente de las economías europeas, apoyada, entre otros factores, en el relanzamiento de la inversión, fruto a su vez de la caída de los tipos de interés hecha posible por la política de contención del gasto público y lucha contra la inflación impuesta por los criterios de convergencia 36.

9.6

La tercera fase de la unión monetaria

Una vez desarrollada, según lo previsto, la primera fase (1 de julio de 1990) de la proyectada UME, centrada principalmente en la liberalización de los movimientos de capital, así como la segunda fase (1 de enero de 1994), con la creación del Instituto Monetario Europeo 37, el Consejo Europeo celebrado en diciembre de 1995 en Madrid finalmente aprobó tanto la denominación de la moneda común (euro) como un plan de puesta en marcha escalonada de la unión monetaria de tres años y medio, acortado levemente en noviembre de 1999, a partir de la identificación en 1998 de aquellos países que cumplieran los criterios de convergencia y hasta la plena sustitución de las distintas monedas nacionales de estos países por el euro en el año 2002. Un período de tiempo considerado por muchos como excesivamente largo, pero según algunos analistas 38 necesario para permitir la acuñación de las nuevas monedas y la emisión de billetes, adaptar los varios millones de máquinas expendedoras en servicio en la zona euro para su funcionamiento con las nuevas monedas, ajustar los programas informáticos de las empresas para el reconocimiento del euro (se estima que cerca del 80% del software de las empresas necesitaba esta adaptación), adaptar las administraciones públicas de los países de la UME a la nueva situación con la finalidad de contar con un sistema de contabilidad pública apropiado al nuevo escenario monetario y dar tiempo a los ciudadanos para habituarse a pensar en términos de una nueva moneda. Siguiendo lo acordado y las modificaciones introducidas en noviembre de 1999 con relación a la duración de la fase 3B, a partir del 1 de enero de 1999 el Sistema Europeo de Bancos Centrales (SEBC), y en concreto el Eurosistema (Banco Central Europeo junto con los Bancos Centrales de los Estados miembros de la zona euro), se convirtió en la autoridad encargada de la aplicación de la política monetaria para toda la zona euro. Así mismo, a partir de esa fecha la política de tipo de cambio ha pasado a ser competencia comunitaria, en este caso compartida por el Ecofin (restringido a los países de la eurozona), lo que,

9. La unión monetaria europea

189

dadas las relaciones entre la política cambiaria y la monetaria, ha sido motivo de fricciones entre el SEBC y el Ecofin 39. Una cuestión que ha pasado en gran parte desapercibida, pero con implicaciones distributivas importantes, es el proceso por el cual los distintos países de la zona euro cambian sus respectivas bases monetarias nacionales (dinero legal en manos del público y reservas de los bancos en el Banco Central) por las nuevas monedas y billetes en euros. El procedimiento acordado es que cada país compre esos billetes y monedas con activos que no pierdan el valor tras la desaparición de las monedas nacionales (como oro o divisas de terceros países), hasta ese momento parte de las reservas de los Bancos Centrales. De forma que aquellos países con una mayor base monetaria, por utilizar más el dinero legal que otros sistemas de pago como las tarjetas de crédito o las transferencias, realizarán una mayor contribución a las arcas del Banco Central Europeo con la instauración del euro que aquellos otros con menor base monetaria 40. Sin embargo, la participación de los ingresos futuros generados por estos activos no dependerá de la aportación que cada país haga en el proceso de sustitución de su base monetaria, sino que dependerá de la participación de cada país en el capital del BCE. Una participación que está en función del porcentaje de la población de cada país con respecto a la población de la zona euro y del porcentaje del PIB medio 1992-1996 de cada país con respecto al PIB total de la zona euro. En la medida en que estos porcentajes no tienen que coincidir, se produce una redistribución entre los países de la zona euro, beneficiándose aquellos países grandes en términos de PIB y población y con una base monetaria pequeña en términos relativos. De este modo, según estimaciones realizadas por Anchuelo (1999), la participación de España en el capital del BCE sería del 11,19%, mientras que su participación en la base monetaria total sería del 12,54%, lo que arrojaría unas pérdidas de activos en este proceso de 1 billón de pesetas (los valores correspondientes para Alemania serían de 30,95 y 37,69% respectivamente, lo que arroja unas pérdidas de 5 billones). Entre los países beneficiados en este proceso destaca Francia, con una participación en la base monetaria de la zona euro del 10,79% y una participación en el capital del BCE del 21,38%, lo que arroja unas ganancias de casi 8 billones de pesetas en el proceso. Tras el lanzamiento del euro con los 11 países que en opinión del Consejo cumplían las condiciones de convergencia y que habían mostrado su intención en incorporarse a la UME, en 2001 se produjo la incorporación de Grecia, el único país excluido de la primera fase, aunque posteriormente se cuestionó la rigurosidad de los datos aportados por este país. El 1 de enero de 2007 se incorporó Eslovenia, el primer país de la ampliación en entrar en la UME, en 2008 Malta y Chipre y un año más tarde Eslovaquia. Junto con los países de la UME, algunos pequeños Estados como el Vaticano, Mónaco o San Marino y los territorios franceses de Saint-Pierre-et-Miquelon y Mayotte tienen acuerdos con la UE para la utilización del euro como moneda, mientras que otros países, como el Principado de Andorra, la República de Montenegro y Kosovo lo utilizan de facto. En lo que se refiere a la mecánica de incorporación, los nuevos socios, éstos tienen la posibilidad de seguir un proceso de incorporación escalonado en tres años, similar al aplicado en la primera ola, o, alternativamente optar por una entrada rápida o «big bang» en el que no habría período de transición (pero sí un período de circulación doble —euro y antigua moneda nacional— de seis meses) 41. En todo caso, los nuevos Estados miembros, a diferencia de lo que ocurre en los casos de Reino Unido y Dinamarca, no disfrutan de la posibilidad de quedarse fuera de la zona euro una vez cumplan los criterios de admisión.

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9.6.1

Introducción a la Unión Europea: un análisis desde la economía

El Banco Central Europeo

Como ya se ha señalado, la soberanía monetaria en la zona euro la tiene atribuida el Eurosistema (el BCE más los Bancos Centrales nacionales de los Estados miembros de la zona euro), mientras que el Sistema Europeo de Bancos Centrales (SEBC) incluye también a los Bancos Centrales de los Estados miembros de la UE que todavía no forman parte de la zona euro. Por lo tanto, mientras no pertenezcan todos los Estados miembros de la UE a la zona euro seguirá existiendo la diferencia entre SEBC y Eurosistema. Aunque el BCE, con sede en la ciudad de Fráncfort (considerada la capital financiera de Alemania y sede también del Bundesbank), es la pieza clave de la autoridad monetaria común, el principio de subsidiariedad sigue permitiendo que los Bancos Centrales de los Estados miembros (véase el gráfico 9.4) desempeñen un papel importante, sobre todo en el caso de pertenecer a la zona euro. Este hecho, evidentemente, no impide que el SEBC sea independiente de las autoridades políticas 42, más incluso que el propio Bundesbank alemán 43, para evitar que tengan la tentación de influir sobre el mismo en el desempeño de sus funciones. Detrás de esta defensa a ultranza de la independencia institucional del SEBC se encuentra el convencimiento ampliamente compartido, aunque no unánime, de que ésta es una condición necesaria para que pueda cumplir correctamente su cometido. El objetivo central, atribuido por el TCE (art. 105), del BCE es el mantenimiento de la estabilidad de precios, que se define de forma relativamente estricta como «un incremento interanual por debajo del 2% del Índice Armonizado de Precios al Consumo». Aunque sin olvidar que también le corresponde apoyar las políticas económicas generales de la UE con el fin de contribuir a la realización de los objetivos comunitarios establecidos en el artículo 2 del TCE (entre los que se encuentra, por cierto, promover el progreso económico y social y un alto nivel de empleo). Sin poder prescindir de este objetivo central, el Eurosistema, además de tener que ser consultado sobre aquellas propuestas de actos comunitarios o iniciativas nacionales que entren en el ámbito de su competencia, tiene fundamentalmente encomendadas las siguientes tareas: Definición y ejecución de la política monetaria única 44. Posesión y gestión de las reservas oficiales de divisas de los Estados miembros. Promoción del buen funcionamiento de los sistemas de pago en el área euro. Contribución a la buena gestión de las políticas de supervisión prudencial de las entidades de crédito y a la estabilidad del sistema financiero 45. — Autorización de la emisión de billetes en el área euro 46. — Realización de operaciones en divisas siguiendo la política cambiaria definida por el Ecofin, si bien éste tendrá que haber consultado antes al BCE las propuestas relativas a la política exterior cambiaria de la UE. — — — —

Para alcanzar el objetivo de estabilidad de precios, el BCE cuenta con las herramientas habituales de política monetaria mediante las que afectar a la liquidez del sistema y, a través de ésta, al comportamiento de precios. En concreto, el Eurosistema realiza operaciones de mercado abierto, ofrece facilidades permanentes y exige el mantenimiento de unas reservas mínimas a las entidades de créditos. Las operaciones de mercado abierto consisten básicamente en la gestión de liquidez en el sistema mediante distintos procedimientos que

9. La unión monetaria europea

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Gráfico 9.4 El Sistema Europeo de Bancos Centrales (SEBC), el Banco Central Europeo (BCE) y sus órganos de gobierno SEBC

Banco Central Europeo

Eurosistema Bancos Centrales nacionales de la UE

Consejo de Gobierno Pertenecientes a la Unión Monetaria

Comité Ejecutivo Consejo General

Excluidos temporalmente de la Unión Monetaria

*

*

*

CONSEJO DE GOBIERNO: Formado por el Consejo Ejecutivo (seis miembros) y los gobernadores de los Bancos Centrales de la zona euro. Responsable de la toma de decisiones para garantizar que se alcancen los objetivos del SEBC (estabilidad de precios): formulación de la política monetaria.

COMITÉ EJECUTIVO: Formado por el presidente, un vicepresidente y cuatro miembros. Responsable de la puesta en marcha de las decisiones adoptadas en el Consejo de Gobierno y de la gestión diaria del BCE, prepara las reuniones de éste. Dirige, junto con el Consejo de Gobierno, el Eurosistema.

CONSEJO GENERAL: Formado por el presidente, un vicepresidente y todos los gobernadores de los países de la UE. Foro de discusión sobre las relaciones de la zona euro y el resto de los países de la UE.

FUENTE:

Elaboración propia.

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Introducción a la Unión Europea: un análisis desde la economía

incluyen las «subastas» de dinero en la que participan las entidades de crédito. Si el objetivo del BCE es aumentar la liquidez, se fijará un tipo de interés bajo en las mismas, y por lo tanto se incentivará a las entidades de crédito a participar, con lo que aumentará la cantidad de crédito disponible en la economía. En caso contrario, el BCE ofrecerá el dinero a unos tipos más elevados, con lo que el efecto será de una contracción del crédito (debido a su encarecimiento). Este tipo de operaciones tienen un papel importante en la política monetaria del BCE a efectos de gestionar la liquidez del mercado y el tipo de interés y señalar cuál es la orientación de la política monetaria47. Las facilidades permanentes tiene un horizonte de actuación a más corto plazo, ya que con ellas se pretende incrementar o detraer liquidez a un día. Por último, con la obligación de las entidades de crédito de mantener unas reservas mínimas (remuneradas al tipo de interés de las operaciones principales del Eurosistema) se pretende estabilizar los movimientos de tipos de cambio y aumentar o reducir el déficit estructural de liquidez, con lo que se dota de más capacidad de actuación a las políticas de gestión de liquidez del BCE. Según un gran número de analistas, tres son al menos las cuestiones que tiene que abordar el BCE para incrementar su eficacia. En primer lugar, debe mejorar la forma en que comunica a los mercados financieros la ejecución de su política monetaria 48. En segundo lugar, se reclama un incremento de la cooperación entre los Bancos Centrales Nacionales de la zona euro y el BCE. Por último, garantizar que las sucesivas ampliaciones de la unión monetaria no disminuyan la agilidad del BCE a la hora de tomar decisiones 49. Esta última cuestión se ha solucionado a través del establecimiento de un sistema en virtud del cual, una vez la zona euro haya superado los 15 Estados miembros, es decir en 2009, se asignan 21 votos al Consejo de Gobierno del BCE independientemente del número de Estados que la formen. De estos 21 votos, 15 se distribuyen entre tres grupos de países y se reservan 6, que en todo caso les corresponden a los 6 miembros del Comité ejecutivo del BCE cuyo número no varía con las ampliaciones de la zona euro. Por lo tanto, los 15 votos se distribuyen de la siguiente manera: 4 para los países del primer grupo (los países con más peso económico, entre los que está España), 8 para los países del segundo grupo (los países con peso económico mediano) y 3 para los países del tercer grupo (los países con menos peso económico). Este sistema trae consigo que a partir de 2009 no todos los países de la zona euro participarán siempre en las votaciones del Consejo de Gobierno del BCE.

9.6.2

La política de tipo de cambio

En sus primeros tres años de andadura el euro no se comportó como se esperaba en lo que se refiere a su cotización con respecto al dólar. Así, aunque no existía consenso sobre cuál podría ser la cotización del euro a medio plazo, todos los analistas confiaban en que a corto plazo el euro se apreciara frente al dólar, en parte porque se esperaba que el Banco Central Europeo practicaría una política restrictiva para cimentar la reputación de la recién nacida moneda. Sin embargo, como se puede ver en el gráfico 9.5, en sus 2-3 primeros años de singladura la cotización del euro mostró una clara tendencia a la baja, alcanzando una depreciación máxima del 27% en mayo de 2001. Este comportamiento inesperado del euro se intentó explicar, en un primer momento, por causas tan variadas

9. La unión monetaria europea

193

Gráfico 9.5 Tipo de cambio dólar-euro (1999-2008)

FUENTE:

ECB y elaboración propia.

como la guerra de Kosovo, la dimisión en pleno de la Comisión Europea, la bajada inicial de los tipos de interés por parte del BCE y el diferencial de crecimiento económico favorable a los EEUU, en pleno proceso de revolución de la nueva economía. El paso del tiempo ha hecho que desaparezcan de la lista de causas las de carácter más coyuntural. Otras, como el diferencial de crecimiento favorable a los EEUU, perdieron peso tras la entrada de la economía americana en una fase de estancamiento, reforzada por los acontecimientos del 11 de septiembre. En lo que a esto respecta, probablemente el papel que tiene el dólar como moneda «refugio» en situación de incertidumbre tenga algo que ver con la no recuperación del euro a finales de 2001, a pesar de la relativa mejor situación de la economía europea. Un año más tarde el euro cambió su tendencia de cotización con respecto al dólar, comenzando una apreciación que le situaba a finales de 2003 en un valor igual al de su lanzamiento, 1,16 $. El proceso de apreciación se ha mantenido desde entonces, salvo una corrección en 2005, superando a mediados de 2008 los 1,57 $, lo que supone casi un 36% de apreciación desde la cotización de salida (y un 74% desde el punto de cotización más baja). Curiosamente, el desencadenamiento de la crisis financiera de los EEUU en la segunda mitad de 2008, contra todo pronóstico, ha derivado en una apreciación de la moneda americana, un comportamiento que difícilmente se puede explicar sin atender al papel que, contra viento y marea, todavía tiene la moneda americana como refugio en épocas de crisis, aunque la crisis la haya desatado el irresponsable comportamiento del sistema financiero de ese país. De esta forma, en menos de una década el euro ha experimentado una etapa de cotización a la baja y otra de fuerte cotización al

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Introducción a la Unión Europea: un análisis desde la economía

alza. Durante los primeros años, la debilidad del euro contribuyó a aumentar las tensiones inflacionistas de la eurozona, al encarecer las importaciones, pero también habría servido para reforzar la competitividad del comercio exterior comunitario, potenciando el crecimiento económico en una época, recordemos, caracterizada por la atonía económica de gran parte de los países de la UE, y en especial en la «locomotora» alemana. En los últimos años, sin embargo, habrían cambiado las tornas y la apreciación del euro estaría restando competitividad exterior a la economía europea, especialmente a aquellos países, como España, con un diferencial de inflación, al tiempo que contribuiría a rebajar las tensiones inflacionistas derivadas, entre otros factores, del encarecimiento del petróleo (un producto que, recordemos, cotiza en dólares). En todo caso, y como se aprecia claramente en el gráfico 9.6, en términos históricos hasta 2004 la cotización del euro se mantuvo dentro de un rango de tipo de cambio que no era desconocido en épocas anteriores, sin alcanzar cotizaciones que se puedan calificar, desde esta perspectiva, como «anormalmente» bajas, como demuestra el hecho de que a finales de los años setenta las monedas integrantes del euro se cambiaban a un valor equivalente a 0,63 $. Los altos valores alcanzados por el euro en 2008 sí se pueden considerar «anormales», desatando todo tipo de especulaciones y debates sobre el «fin de la hegemonía del dólar». En lo que a esto respecta, hay que señalar que la historia económica conoce al menos otro cambio de moneda como divisa líder mundial. En 1899 las reservas de libras esterlinas duplicaban a las de su competidor más próximo, el franco y el marco, y eran mucho mayores que las reservas en dólares. Incluso tan tarde como 1940 había depositadas en las reservas de los Bancos Centrales el doble de libras que de dólares. Sin embargo, cinco años más tarde la posición era exactamente la contraria.

Gráfico 9.6 Tipo de cambio histórico del dólar con respecto al euro (1960-2007)

FUENTE:

OCDE (2001b), p. 6, ECB y elaboración propia.

9. La unión monetaria europea

195

Tres son los factores que determinan la posición de una moneda como divisa. El primero de ellos, como hemos visto, tiene que ver con el tamaño económico del país que la emite y la importancia de su comercio exterior; también es importante el desarrollo alcanzado por sus mercados financieros, así como la confianza en la estabilidad del valor de su moneda. Junto con ello hay que señalar que la utilización de una divisa está sujeta a lo que se denominan economías de red, término que hace referencia a que la utilidad que un agente deriva del consumo de algo depende del número de agentes que consumen ese mismo bien (el ejemplo típico es un programa informático, cuyo valor crece con la utilización que otras personas hagan del programa, lo que facilita el intercambio de archivos). La utilización de una moneda como divisa claramente es un ejemplo de este tipo de economías. El tercer elemento es la «inercia», en el sentido de que cuando una moneda se utiliza de forma dominante como divisa es fácil que se siga utilizando como tal aunque los determinantes económicos subyacentes hayan cambiado, en la medida en que la existencia de liquidez mundial y reservas de la misma incentiva su utilización. Desde una perspectiva dinámica, la inercia explicaría que los cambios en la jerarquía de divisas mundiales se retrasaran en el tiempo, mientras que la existencia de economías de red podría dar lugar a cambios muy rápidos una vez alcanzado determinado valor umbral (tipping point) en el sentido de que cuando la divisa pasa a ser utilizada por determinado número de agentes todos pasen a utilizarla para beneficiarse de esas ventajas de red. De acuerdo con las estimaciones de Chinn y Frankel (2008), el proceso de fortalecimiento progresivo del euro como moneda de reserva podría llevar a una situación de liderazgo del euro en un plazo relativamente corto (2015-2020), para lo que bastaría que el dólar mantuviera la tendencia de depreciación experimentada en las últimas décadas y que la UME se viera reforzada con la entrada de Reino Unido (o, alternativamente, que el centro financiero de Londres aumentara las transacciones en euros). 9.6.3

Los nuevos Estados miembros, el SME-II y la unión monetaria

La relación del euro con las monedas de los países que perteneciendo a la UE están fuera de la zona euro está mediatizada por la existencia de un mecanismo de tipo de cambio, conocido como MTC II, creado en 1998 y similar al mecanismo de limitación de las fluctuaciones de las monedas del SME vigente hasta la creación de la UME y denominado SME-II. Este mecanismo establece un tipo de cambio cuasifijo entre el euro y el resto de las monedas comunitarias que opten por pertenecer al mismo, junto con una banda de fluctuación idéntica a la existente en el SME desde agosto de 1993 hasta su desaparición a finales de 1998, igual al +/–15%, aunque Dinamarca mantiene una banda de fluctuación igual a la original del SME de +/– 2,25%. Si bien la participación en el MTC II es voluntaria, al mantenerse la obligatoriedad de permanencia en el sistema durante un período mínimo de dos años antes de la incorporación a la UME, se convierte en obligatoria para aquellos Estados miembros que pretendan integrarse en la unión monetaria 50. En la actualidad, junto con Dinamarca, participan en el MTC II: Estonia y Lituania (desde julio de 2004) y Letonia (desde mayo de 2005), mientras que Grecia, Eslovaquia, Chipre y Malta participaron durante los dos años previos a su incorporación a la UME, tal y como exigen las condiciones de convergencia. Como ya se ha comentado, los nuevos Estados miembros, a diferencia del Reino Unido y Dinamarca, no cuentan con cláusulas de descuelgue (opt-out) que les permitan mantener-

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Introducción a la Unión Europea: un análisis desde la economía

se indefinidamente fuera de la UME, aunque en los tratados, más allá de la presión política, no existen mecanismos formales para forzar la entrada al mismo de los Estados miembros. Suecia, por ejemplo, se ha mantenido fuera de la UME tras el fracaso del gobierno en conseguir el apoyo a la adhesión del país a la UME en el referéndum de septiembre de 2003, sin que existan expectativas de una próxima incorporación 51. Pero más allá de la situación concreta con respecto al MCT II de los Estados miembros que no pertenecen a la eurozona, cabe plantearse si es en el interés de los mismos su incorporación temprana a la UME, una vez cumplan los requisitos, o si por el contrario las circunstancias de sus economías aconsejan un período de adaptación más largo. Utilizando los argumentos que hemos ido desgranando en las páginas anteriores, hay razones para pensar que los nuevos miembros se podrían beneficiar de una rápida integración. Por un lado, en todos los casos (menos Rumanía) estamos en presencia de países con tasas de apertura superiores a la media de la UE-27, y una muy fuerte integración comercial con la UE. Por otra parte, son economías pequeñas y con un alto nivel de apertura financiera, lo que les hace a la vez altamente vulnerables a inestabilidades monetarias y con escasa capacidad para hacerlas frente. Más aún, muchos de los países de la ampliación muestran unos mercados de trabajo más flexibles, que se refleja en una alta movilidad espacial (en aquellos casos que no se ven afectados por moratorias a la libre movilidad de trabajo). Junto a ello, el menor desarrollo de sus mercados de capitales los hace susceptibles de tener mayores tipos de interés con el efecto negativo de ello sobre su proceso de crecimiento. Todos estos factores hacen pensar que estos países se podrían beneficiar de una pronta incorporación al euro (como es el caso de Eslovenia, Chipre, Malta y Eslovaquia). En el lado negativo, los países de la ampliación muestran una menor sincronización de sus ciclos económicos con el resto de Estados miembros, aunque en algunos casos como Eslovenia, Hungría y Polonia ya se habrían alcanzado altos niveles de sincronización. De todo ello se deduce que probablemente para los nuevos Estados miembros, a pesar de su fuerte diferencia en nivel de renta per cápita, la opción de incorporación a la UME sea una opción razonable. Sin embargo, el proceso no parece fácil. En el cuadro 9.3 se recoge la situación de los países de la ampliación en lo que se refiere al cumplimiento de los criterios de convergencia en 2007, marcando con fondo gris los criterios que cumplirían los distintos países. Como se puede ver, la situación dista de ser la más adecuada en lo que se refiere a déficit e inflación, así como en lo relativo a su pertenencia al MTC II. En lo que a la inflación se refiere, es interesante señalar el escaso sentido que tiene la aplicación de los antiguos criterios de convergencia, de la forma que se aplicaron al primer grupo de países, en la actualidad. ¿Cuál es el sentido de aplicar como umbral la media de los tres países de la UE con menor inflación (+ 1,5 puntos)? ¿No tendría más sentido aplicar como referencia el objetivo de estabilidad de precios del BCE? En el gráfico 9.7 se reproduce como información complentaria el impacto de adoptar criterios alternativos que van desde la media de los tres países de la eurozona con menor inflación a la de los tres países con comportamiento más próximo a lo que el BCE entiende por estabilidad de precios (cerca, pero por debajo, del 2%), pasando por establecer este criterio como referencia (1,9%). Como se puede observar, las diferentes formas de interpretar el criterio de convergencia de inflación ofrecen resultados en términos de umbrales máximos de inflación bien distintos.

9. La unión monetaria europea

197

Cuadro 9.3 Posición con respecto a los criterios de convergencia de los países de la UE que no pertenecen a la UME

Bulgaria R. Checa Estonia Letonia Lituania Hungría Polonia Rumanía Eslovaquia Dinamarca Suecia Reino Unido Media 3 Criterio

Tasa de inflación (%)*

Déficit público (%) **

Deuda Pública (%) **

Tipo de interés a largo plazo (%) *

7,6 3 6,7 10,1 5,8 7,9 2,6 4,9 1,9 1,7 1,7 2,3 1,3 2,8

3,2 –2,9 3,6 –0,3 –0,6 –9,2 –3,8 –1,9 –3,7 4,6 2,5 –2,7

22,8 30,1 4,0 10,6 18,2 65,6 47,6 12,4 30,4 30,3 47,0 43,2

4,54 4,28 5,69 5,28 4,55 6,74 5,48 7,15 4,49 4,29 4,17 5,06 4,4 5,9

90% 25-30% 25-30% 77,0% +/–70% 20-30% < 44% 60-70% +/–80% +/–90% +/–90% 27,0% 10-20% +/–10% 58,0% +/–40% +/–50% 98-99% +/–80% +/–40% +/–80% n.d. 100,0% 50,0% +/–90% > 90% PIB pc = Productividad por ocupado × Tasa de empleo Población Ocupado Población de forma que, mientras exista desempleo, el objetivo de aumentar la producción per cápita se podrá alcanzar de igual forma aumentando la productividad y/o aumentando la tasa de empleo. Aunque, obviamente, el efecto distributivo de una y otra vía de aumento de la renta per cápita sea distinto 18. Una vez detectada esa menor capacidad de las economías europeas para generar empleo por unidad de PIB, procede preguntarse, como así hace la Comisión, qué factores pueden explicar ese comportamiento, para lo cual es obligado entrar a analizar la segunda de las fuentes aludidas para explicar el problema diferencial de desempleo que aqueja a la UE: el funcionamiento del mercado de trabajo.

274

Introducción a la Unión Europea: un análisis desde la economía

Sin embargo, y como paso previo, conviene señalar que la búsqueda de mecanismos para intensificar la capacidad de generación de empleo por unidad de PIB no tiene por qué suponer una renuncia a tener sectores con altos niveles de productividad. Recordemos que cuando hablamos de la productividad de una economía nos estamos refiriendo a la productividad media, un valor ficticio que corresponde a la suma de las productividades de cada sector ponderada por la importancia de los distintos sectores en el conjunto de la economía, de forma que detrás de distintos valores medios de productividad se pueden esconder economías con productividades similares sector a sector, pero con distinta composición sectorial. Teniendo esto en cuenta, la mayor capacidad de generación de empleo de las economías europeas se debería conseguir, y ésta sería la propuesta de la Comisión, no sacrificando la productividad de los sectores punta, necesariamente de alta productividad, ya que de otra forma perderían su capacidad de competir en los mercados abiertos, sino potenciando el crecimiento de los sectores de baja productividad —lo que en terminología comunitaria se denominan yacimientos de empleo 19. Ahora bien, los empleos de baja productividad solamente se podrán generar —en especial en el sector privado— si los costes laborales de las personas que los desempeñan son también bajos, ya que la iniciativa privada exigirá a sus inversiones en estos sectores un tipo de beneficio equiparable al beneficio medio de la economía 20. De forma que es razonable pensar que la baja capacidad de creación de empleo por unidad de PIB en Europa estará asociada a determinadas características del mercado de trabajo europeo que impidan o dificulten la creación de empleo en ese segmento del mercado de baja productividad-bajos salarios. En lo que a esto respecta, y con todas las cautelas, ya que estamos hablando de un supuesto «mercado de trabajo europeo» que, tal y como hemos visto, es algo que está muy lejos de ser homogéneo, lo primero que hay que señalar es que cualesquiera que sean los factores que dificultan la creación de empleos de baja productividad-bajos salarios, éstos no son, al menos en gran parte, fruto de la improvisación o la casualidad, y responden a la persecución de determinados objetivos. Así, por ejemplo, cuando entre estos factores se hace referencia al peso de los sindicatos en las negociaciones colectivas, y a su interés por reducir el abanico salarial (diferencia entre los salarios más altos y los más bajos), a pesar de que esta opción pueda dificultar la creación de puestos de trabajo en el segmento inferior (ya que la reducción del abanico salarial se realiza normalmente por aproximación desde los salarios bajos, y no lo contrario), no hay que olvidar que tal estrategia suele responder a un criterio determinado de lucha sindical en favor de una mayor igualdad. De igual manera que cuando se plantea que los salarios mínimos tienen idéntico efecto, hay que tener presente que detrás de tal tipo de normativa está el interés de una determinada opción política, y por lo tanto debemos entender que una parte significativa de la sociedad defiende que todos los trabajadores accedan a un salario mínimamente digno. De forma que lo que se somete a discusión no es la bondad en sí de las regulaciones sociales vigentes, sino su impacto sobre el funcionamiento del mercado de trabajo y la probable aparición de efectos perversos, que habría que tratar de evitar (en el espíritu de la Comisión) sin por ello abandonar los objetivos que se pretendían cubrir con las regulaciones originarias. Antes de presentar las propuestas comunitarias en este campo, conviene señalar que el tema que nos ocupa es extraordinariamente complejo como para resolverlo satisfactoria-

11. Mercado de trabajo y política de empleo

275

mente en una obra introductoria como ésta. A modo de ejemplo, más arriba hemos señalado que detrás de la baja capacidad de creación de empleo por unidad de PIB de las economías europeas podría encontrarse el tipo de regulación al que está sometido el mercado de trabajo, lo que dificultaría la creación de empleos de baja productividad. Sin embargo, si planteamos cuál es la relación entre el grado de intervención en el mercado de trabajo, según el índice confeccionado por la OCDE, y la tasa de desempleo (gráfico 11.6), vemos que el resultado está lejos de ser concluyente. Como pone de manifiesto el que los países con menor tasa de desempleo no coincidan con aquellos con menor grado de intervención en el mercado de trabajo, y que países con niveles similares de intervención muestren comportamientos muy distintos en términos de desempleo 21. En este contexto, el Libro Blanco defiende la conveniencia de adoptar medidas en materia de regulación laboral encaminadas a potenciar el efecto sobre el empleo del crecimiento económico, y que, por lo tanto, necesariamente inciden en la actuación selectiva sobre la regulación laboral con la finalidad de potenciar el empleo en los segmentos de baja productividad. Sin embargo, estas actuaciones no deberían, y aquí está la dificultad de la opción elegida por la Comisión, deteriorar las condiciones de vida de los trabajadores que accedan a este tipo de trabajo. Algo con lo que se intenta evitar que la solución del problema del

Gráfico 11.6 Índice de regulación laboral y tasa de desempleo

FUENTE:

OCDE (1994) y elaboración propia.

276

Introducción a la Unión Europea: un análisis desde la economía

desempleo se haga a costa del aumento del número de trabajadores con ingresos inferiores o próximos a los umbrales de pobreza. Un peligro claro de este tipo de opción de política económica, como pone de manifiesto el hecho de que en 2006 un 8% de los trabajadores de la UE-27 entraran dentro de la categoría de pobres (ingreso inferior a 60% de la renta mediana). En este sentido, la comparación de la proporción de trabajadores con salarios bajos (definidos como inferiores a 2/3 del salario mediano) en Europa y Estados Unidos (donde el salario medio del 10% de los trabajadores peor pagados habría estado cayendo, en términos reales, desde 1979 y donde el salario mínimo estaría, en términos reales, al nivel de finales de los años cincuenta) pone claramente de manifiesto la significativa menor presencia de trabajos de baja productividad-bajos salarios en Europa (Ioakimoglou y Soumeli, 2002): sólo España, Irlanda y el Reino Unido se acercan, con valores próximos al 20%, a la cifra estadounidense, país con una cuarta parte de sus trabajadores dentro de esta categoría. Esta contradicción aparecerá de nuevo en el informe El Empleo en Europa 2007 (European Commission, 2007b), que dedica uno de sus capítulos a estudiar las razones de la caída de la participación de los salarios en la renta que se produce en los países de la UE-15 desde principios de la década de 1980, y que entre otros factores (globalización y cambio técnico) se explica por la pérdida de poder de negociación de los trabajadores y por el deterioro del salario mínimo. A la luz de las conclusiones del Libro Blanco, la Comisión propuso actuar en distintos frentes. En algunos casos, como el relativo a la potenciación de la contratación a tiempo parcial, sin que ello signifique pérdida de protección social o empeoramiento de las condiciones de empleo de los trabajadores, la iniciativa comunitaria culminará en acciones legislativas específicas (Directiva 97/81/CE relativa al acuerdo marco sobre el trabajo a tiempo parcial concluido por la UNICE, el CEEP y la CES sobre no discriminación de los trabajadores a tiempo parcial). En otros, como el relativo a la reducción del peso de las cotizaciones sociales para los empleos de menores salarios y cualificación, con la finalidad de potenciar la creación de este tipo de trabajos, las propuestas de la Comisión se quedaron simplemente en eso, en propuestas. Otras, como la relativa al mejor aprovechamiento de la capacidad de creación de empleo de las PYME, revisando aquellas «limitaciones de tipo financiero, fiscal, administrativo y legal» (p. 158) que puedan suponer un coste especialmente elevado para las unidades productivas de pequeño tamaño por falta de personal especializado en su cumplimiento, todavía están presentes en la agenda de trabajo de la UE. La Comisión, en lo que se convertirá en una constante de las actuaciones en materia de lucha contra el desempleo, obtuvo peores resultados en aquellas iniciativas dirigidas a reforzar las actuaciones del lado de la demanda de trabajo mediante políticas expansivas de corte keynesiano. Esta vía de actuación, además de crear empleo de forma directa, habría tenido la ventaja de suponer un estímulo de la demanda efectiva en un momento en el que los requisitos de reducción del déficit público con vistas a la integración monetaria hacían poco probable la actuación en este campo por parte de los Estados miembros 22. Sin embargo, la cantidad aprobada con esta finalidad en la Cumbre de Edimburgo de 1993, que sumaría unos 30.000 millones de ecus, equivalentes al 0,5% del PNB comunitario, para su inversión «en los próximos» años, era claramente insuficiente para resolver las necesidades no satisfechas en estos sectores 23 y simultáneamente dar el impulso agregado necesario para ayudar en la lucha contra el desempleo.

11. Mercado de trabajo y política de empleo

277

Por escaso que pueda parecer el esfuerzo inversor planteado en la Cumbre de Edimburgo y en sucesivas reuniones de jefes de Estado y de gobierno —como la celebrada en Copenhague (1994)—, el avance en esta línea de actuación se vio frenado por la dificultad para obtener el visto bueno del Ecofin (que ha hecho gala en una y otra ocasión de una inquebrantable aversión al endeudamiento) a la emisión de obligaciones comunitarias. De forma que, cuando se leen las conclusiones de la Cumbre de Madrid de diciembre de 1995 sobre la «Aplicación del enfoque adoptado por la UE en el ámbito del empleo» no aparece una sola referencia a esta iniciativa de inversión, centrándose el texto en el repaso de las cinco áreas de actuación prioritaria en el mercado de trabajo acordadas en la Cumbre de Essen (1994): (1) mejora de la formación profesional; (2) aumento de la intensidad de creación de empleo del crecimiento; (3) reducción de los costes laborales no salariales; (4) mejora de la efectividad de la política laboral y (5) mejorar las medidas dirigidas a ayudar a los grupos de población más afectados por el desempleo. Como vemos, medidas todas coherentes con el análisis desarrollado en el Libro Blanco, pero donde destaca por su ausencia cualquier referencia a los grandes programas de inversión incorporados también en el Libro Blanco. De hecho, en la Cumbre de Florencia (1996), el presidente de la Comisión ni siquiera consiguió, como pretendía, destinar los fondos sobrantes de la PAC a proyectos de infraestructuras, optando los Estados miembros por utilizar los mismos para reducir sus déficit públicos. La ausencia en el discurso comunitario de consideraciones relativas a la importancia de la demanda efectiva en la lucha contra el desempleo es una de las grandes constantes del discurso comunitario sobre el problema del empleo en Europa. Para la UE el problema del desempleo está siempre, en primer lugar, del lado de los que buscan trabajo; ya sea por no buscarlo con suficiente ahínco, por no tener las características exigidas por las empresas, por buscarlo en el lugar equivocado (falta de flexibilidad espacial) o por no tener incentivos para hacerlo (prestaciones sociales generosas, salarios muy bajos, alta presión fiscal). En segundo lugar, del lado del funcionamiento del mercado de trabajo: mercados segmentados donde un grupo de trabajadores permanentes con buenas condiciones de trabajo impiden que el mercado se adapte a las circunstancias de la economía dando lugar a unos salarios demasiado altos como para compensar la contratación de nuevos trabajadores, salarios demasiado altos debido a los también altos costes laborales no salariales (cotizaciones sociales) o falta de competencia, etc. Según esa línea argumental defendida en el seno de la UE, el problema del desempleo no estaría en problemas relacionados con la falta de demanda efectiva. Al asumir esta visión del funcionamiento del mercado de trabajo, la UE no hace sino sumarse a la que se ha convertido en visión dominante de la economía según la cual el desempleo es siempre un problema de oferta. Ello es especialmente preocupante si tenemos en cuenta que para muchos analistas, especialmente del otro lado del Atlántico, entre ellos los memorial Nobel de Economía Franco Modigliani y Robert Solow (Modigliani et al., 1998), una parte importante del diferencial de desempleo existente en la UE obedecería a la política económica contractiva practicada en Europa en las últimas décadas del siglo XX fruto, en un primer momento, de la mecánica de funcionamiento del SME y, con posterioridad, del objetivo de cumplimiento de los criterios de convergencia de Maastricht. En definitiva, lo que se plantea desde esta visión alternativa es algo tan sencillo como que «es más fácil animar a la gente a buscar trabajo cuando hay trabajos esperando ser encontrados».

278

Introducción a la Unión Europea: un análisis desde la economía

La reflexión sobre el desempleo en Europa del Libro Blanco y las iniciativas sobre esta materia aprobadas en distintas cumbres celebradas desde su publicación tendrán su culminación en dos cumbres celebradas en Luxemburgo en 1997 y en Lisboa en 2000, que junto a la revisión del cumplimiento de los objetivos de esta última realizada en 2005, marcarán la actuación de la UE en esta materia.

11.3.1

La Estrategia Europea de Empleo

En la Cumbre sobre el Empleo de Luxemburgo de 1997, la primera dedicada monográficamente a este tema 24, se puso en marcha la Estrategia Europea del Empleo, EEE, consistente en las siguientes líneas de actuación para los países miembros (enmarcadas en términos generales en la línea apuntada en el Libro Blanco), que no para la UE en sí, ya que la única vía mediante la que la UE contribuye a la política de empleo siguen siendo los Fondos Estructurales 25. 1) Coordinación de las políticas de empleo, que seguirán unas orientaciones comunes, o directrices de empleo, con la voluntad de convergencia hacia objetivos comunes, verificables y actualizados. Se trata de aplicar el método de la convergencia nominal de Maastricht, pero sin cuantificar los objetivos y sin incentivos concretos para recompensar su cumplimiento. Los Estados miembros se comprometen a preparar unos Planes Nacionales de Acción para el empleo de carácter anual, acordes con las directrices generales, que recojan los compromisos nacionales en materia de empleo y cuyo cumplimiento se evaluará en el correspondiente Consejo Europeo de cierre de año. 2) Plan de acción del BEI a favor de las PYME, las grandes generadoras de empleo en Europa, nuevas tecnologías, nuevos sectores y redes transeuropeas. En 2005 el 98,7% de los 19,65 millones de empresas europeas tenían menos de 50 empleados y aportaban el 50% del empleo de la UE, mientras que las empresas con más de 50 empleados pero menos de 250 (el 1,1% del total de empresas) aportaban otro 17%. En conjunto, en 2005 los 19,6 millones de PYME de la UE aportaban el 67,1% del empleo y el 57,6% de la producción (Eurostat). 3) Mantenimiento de la política de estabilidad macroeconómica, saneamiento de las cuentas públicas, moderación salarial y reformas estructurales. Con este marco de referencia, las directrices de empleo definidas por primera vez en 1998, pero mantenidas en términos generales en los años 1999 y 2000, definieron cuatro áreas de actuación (pilares) con el objetivo de: • Pilar I: Aumentar la «empleabilidad» de los desempleados. • Pilar II: Desarrollar una cultura de empresa. • Pilar III: Promover la adaptabilidad de los trabajadores para facilitar el crecimiento y el empleo. • Pilar IV: Fortalecer la igualdad de oportunidades.

11. Mercado de trabajo y política de empleo

279

Como se puede apreciar, exceptuando el cuarto pilar, relacionado con las cuestiones de igualdad, que, como vimos en el capítulo anterior, han sido uno de los iconos de la actuación comunitaria, el resto de las actuaciones tienen como objeto la mejora de la capacidad de los desempleados (actuales o potenciales) de encontrar trabajo, ya sea facilitando su formación en consonancia con las necesidades del mercado de trabajo, ya potenciando su iniciativa para que se conviertan en trabajadores autónomos, ya sea mejorando su adaptabilidad con la finalidad de reducir el riesgo de desempleo o su duración en caso de perder el trabajo. De nuevo, para la UE el problema se localiza del lado de la oferta de trabajo. En la medida que con el paso del tiempo estos cuatro objetivos han sido sustituidos por otros que indicamos más adelante, no se ha considerado oportuno relatar los componentes de cada uno de esos pilares, aunque sí indicar que, a partir de este momento, la UE apostará por impulsar las políticas activas de mercado de trabajo, entendidas como formación, potenciación de los servicios de empleo personalizados, etc., frente a las políticas pasivas, entendidas como la mera sustitución de ingresos mediante prestaciones por desempleo, fijando un porcentaje mínimo del gasto en políticas de empleo que los Estados miembros deberán dedicar a estas políticas activas (en concreto el 20%) 26. En el gráfico 11.7, donde se reproduce el peso que tienen las políticas activas de mercado de trabajo en el gasto total en políti-

Gráfico 11.7 Gasto en políticas activas de mercado de trabajo (% total políticas de empleo). UE-27, 2007 —el dato sobre cada columna corresponde al valor gasto público con respecto al PIB (%) dedicado a políticas de empleo (2005)

y FUENTES: Incluye todos los gastos en políticas de mercado de trabajo menos jubilación anticipada y prestaciones y subsidios de desempleo. Eurostat y elaboración propia. NOTAS

280

Introducción a la Unión Europea: un análisis desde la economía

cas de mercado de trabajo, se observa de nuevo la diferente estrategia en términos de proteción activa y pasiva que siguen los Estados miembros, aunque siempre en un contexto de aumento de peso de las primeras. Este enfoque de política de empleo se verá refrendado en Cumbre de Lisboa, celebrada en marzo del 2000, que además recogió la preocupación de la UE por su retraso en materia de producción y utilización de nuevas tecnologías de la información y las comunicaciones (TIC) y por el impacto de ese retraso en el crecimiento de la economía y el empleo. La UE adoptó en esta cumbre tres objetivos concretos en materia de empleo: (1) elevar para el año 2010 la tasa de empleo de la población de 15-64 años hasta el 70% (con una meta intermedia en 2005 del 67%); (2) aumentar la tasa de empleo femenina hasta el 60% (57% en 2005), y (3) aumentar la tasa de empleo de las personas de 55-64 años hasta el 50%. Las preocupaciones manifestadas en esta cumbre, inicio de lo que después se llamaría el Proceso de Lisboa, están claramente relacionadas con el fortísimo crecimiento experimentado por la economía norteamericana en la segunda mitad de los años noventa. Un crecimiento que dio lugar a una reducción del desempleo a unas tasas desconocidas desde los años sesenta y que, y esto es lo más relevante, fue acompañado de un fuerte crecimiento de la productividad (el 2,1% en el período 1995-2007 frente al 1,2% en 1987-1995) 27. Según todos los indicios, ese fuerte crecimiento de la productividad, que permitió, por primera vez en mucho tiempo, hacer compatible en los EEUU bajo desempleo, crecimiento económico y estabilidad de precios, se consideró el resultado de la entrada en pleno rendimiento de las TIC, en las que las empresas americanas habían estado invirtiendo desde mucho antes (en 1995, por ejemplo, el 46,5% de la inversión empresarial se dirigió a equipos de proceso de información), y que empezaba a dar sus frutos. Así, de acuerdo con Van Ark et al. (2003), la productividad en EEUU habría crecido más que en la UE debido al mayor peso en el empleo del sector productor de TIC y al mayor crecimiento de la productividad en los sectores de servicios que hacen un uso más intensivo de las TIC (sector financiero y comercio). Este retraso de la UE en adentrarse en los procelosos mares de la nueva economía es resultado, a su vez, del menor peso que históricamente han tenido las actividades de investigación y desarrollo, I+D, en los Estados miembros de la UE. Tal y como se puede apreciar en el gráfico 11.8, el esfuerzo inversor en I+D en la UE ha sido significativamente inferior al de EEUU. Una vez más, este menor esfuerzo investigador europeo esconde realidades muy distintas por países. Así, en 2006 Suecia, en un extremo, dedica 3,8 puntos de su PIB, por encima de EEUU o Japón y casi el doble de la media europea, a este menester, mientras que en España el esfuerzo en I+D se situaba en el 1,16% del PIB, tan sólo por delante de Grecia, 0,57%, y Portugal, 0,81%, e Italia (1,1%) entre los países de la UE-15. En lo que se refiere a los países de la ampliación el resultado es muy dispar, con valores entre el 0,4% y el 0,5% del PIB en los casos de Bulgaria, Chipre, Rumanía y Eslovaquia, y valores superiores a los españoles en los casos de la República Checa (1,54%) o Eslovenia (1,59%). Es interesante resaltar el hecho de que Suecia (o Dinamarca, con un esfuerzo en I+D del 2,45% del PIB) aparece en un lugar destacado tanto en términos de desarrollo del Estado de bienestar como en términos de vocación y esfuerzo investigador. No parece así que uno y otro objetivo, una sociedad solidaria y dinámica a la vez, estén reñidos, al menos en estos casos.

11. Mercado de trabajo y política de empleo

281

Gráfico 11.8 Gasto en I+D como % del PIB: UE, Estados Unidos, Suecia y España, 1981-2005

FUENTE:

Eurostat, OCDE y elaboración propia.

Esta diferencia en la cantidad relativa de recursos dedicados a las actividades de I+D se reflejará, a su vez, en una mucho menor penetración de las nuevas tecnologías en la sociedad, ya sea como herramienta de consumo o de producción. En el cuadro 11.4 se han recogido una serie de indicadores relacionados con las nuevas tecnologías y su grado de presencia en la sociedad europea. En concreto: el acceso en los hogares a ordenadores personales, el número de teléfonos móviles y fijos, la penetración de Internet en los hogares, su calidad (expresada en términos de acceso a banda ancha), y desde la perspectiva de las empresas la importancia del comercio electrónico, el gasto en tecnología de la información y el empleo generado en los sectores de alta tecnología. De los datos recogidos en el cuadro destaca: (1) la fuerte dispersión de resultados en relación al acceso y uso de TIC en los países de la UE, con la excepción del ítem referido a telefonía móvil y, en menor medida, a los hogares con acceso a ordenadores; y (2) existencia de una brecha en términos de gasto en TIC con respecto a EEUU, donde éste alcanza el 3,3% del PIB, si bien algunos Estados superan esa magnitud. Llegados a este momento quizá merezca la pena reflexionar, siquiera brevemente, sobre el impacto de la «nueva economía» en el empleo y en la distribución de la renta. En lo que se refiere al empleo, los «nuevos» sectores de la información están creando empleo a un ritmo muy superior al del resto de la economía.

282

Introducción a la Unión Europea: un análisis desde la economía

Cuadro 11.4 Indicadores de uso de las tecnologías de la información y comunicaciones % de % de % de Gasto en % ventas empleo en hogares hogares tecnología por sectores con acceso con acceso de la inforInternet de alta tec- a ordena- a Internet mación (2006) nología** dores en casa % PIB* (2006) (2007) (2007)

Tasa de penetración de banda ancha (2007)

Teléfonos por habitante (%) Móviles

Fijos

UE-27 UE-25 UE-15

2,7 — 2,7

4,2 4,2 4,4

4,4 — —

64 66 68

54 56 59

18,2 19,0 20,8

105 106 108

47 49 53

Alemania Austria Bélgica Bulgaria Chipre Dinamarca Eslovaquia Eslovenia España Estonia Finlandia Francia Grecia Hungría Islandia Italia Letonia Lituania Luxemburgo Malta Países Bajos Polonia Portugal R. Checa Reino Unido Rumanía Suecia

2,9 2,8 2,8 2,0 — 3,2 2,5 2,2 1,4 2,9 3,2 3,1 1,2 2,5 1,5 1,7 2,3 1,8 — — 3,3 2,6 1,8 3,2 3,5 2,1 3,8

3,3 —3,4 0,5 0,6 — 1,1 —6,2 — — — 0,9 2,4 9,8 0,9 — 5,4 — — — 3,2 —3,7 7,0 1,2 —

5,2 4,1 4,6 3,1 2,1 5,2 4,3 3,8 3,4 3,6 6,7 5,0 2,2 5,9 6,5 4,3 2,7 2,7 3,5 6,2 4,5 3,0 2,3 4,6 5,2 1,9 6,0

79 71 67 23 53 83 55 66 60 57 74 62 40 54 65 53 49 46 80 63 83 54 48 43 75 34 83

71 60 60 19 39 78 46 58 45 53 69 49 25 38 57 43 51 44 75 54 83 41 40 35 67 22 79

21,1 18,4 23,9 5,7 11,1 37,2 6,9 15,3 16,8 20,0 28,8 22,3 6,8 11,6 15,5 15,9 11,6 12,7 24,6 13,9 33,1 6,8 14,8 12,2 23,8 6,6 28,3

104 112 89 107 112 107 91 91 105 118 108 84 98 99 110 133 95 139 151 85 113 96 116 124 115 81 106

67 30 30 32 50 43 22 28 41 35 36 62 55 33 41 46 29 23 52 50 37 30 40 28 55 19 55

C. Variación

0,284

0,831

0,338

0,262

0,335

0,488

0,156

0,322

* Gasto en hardware, equipamiento, software y otros servicios. ** Manufacturas de alta tecnología y servicios de alta tecnología intensivos en conocimiento. FUENTE:

Eurostat y elaboración propia.

11. Mercado de trabajo y política de empleo

283

Pero a la hora de determinar el impacto sobre el empleo de la «nueva economía» no es suficiente con fijarse en su potencial de creación de empleo, sino que hay que detenerse también en estudiar su, parafraseando a Schumpeter, potencial de destrucción de puestos de trabajo 28. Por poner un ejemplo, el comercio electrónico de ventas de billetes de avión, una de las áreas en donde el crecimiento del comercio-e puede ser más intenso, y en el que todas las compañías aéreas han mostrado gran interés (un interés lógico si tenemos en cuenta que supone un ahorro de coste estimado del 87% sobre el coste de emisión del tradicional billete en papel), supone la creación de puestos de trabajo en el diseño y mantenimiento de páginas web, pero simultáneamente puede significar el cierre de muchas pequeñas empresas de agencias de viaje, y la correspondiente pérdida de empleos. Por ejemplo, en EEUU en 1996 el 80% de las compras de billetes de avión se hacían en agencias de viajes independientes, mientras que en 1998 este porcentaje se había reducido al 52% y en 2007, de acuerdo con la IATA, el 70% de los billetes de avión eran ya electrónicos. La Comisión Europea (1998) en su informe dirigido al Consejo Europeo: Oportunidades de empleo en la Sociedad de la Información. Explotar el potencial de la revolución de la información consideraba que: (1) el aumento de las telecomunicaciones (dentro de las cuales Europa es líder en telefonía celular, con una densidad de teléfonos sensiblemente superior a la de EEUU); (2) la reducción de costes telefónicos fruto del aumento del número de operadores en el mercado y de las iniciativas de la propia Comisión como la relativa al llamado roaming (recargo por llamadas internacionales a teléfonos celulares); (3) el aumento del uso de Internet asociado entre otros factores a esta reducción; (4) el aumento del comercio-e, y (5) el aumento del sector multimedia, sentaban las bases para que el impacto de la Sociedad de la Información sobre el empleo fuera positivo en términos netos. Sin embargo, no todos los analistas son tan optimistas. Así, la sección dedicada a «Empleo, Educación y Formación» del informe final de una serie de reuniones de trabajo auspiciadas por la OCDE sobre las implicaciones económicas de la Sociedad de la Información (OECD, 1999), refleja cierta preocupación por los impactos negativos que a corto plazo pueda tener la revolución de la Sociedad de la Información sobre el empleo, coincidiendo la mayoría de los participantes en que nada garantiza que los efectos positivos de la liberalización de las telecomunicaciones y el aumento de la competitividad compensen los efectos negativos directos de la racionalización de las cadenas productivas y los aumentos de productividad fruto de la sustitución de trabajo por capital. En esta línea, y puesto que uno de los sectores donde mayor puede ser el impacto es el comercio, algunos autores se preguntan si no es posible que la revolución de la Sociedad de la Información suponga el fin del papel de «reserva de empleos» que el sector servicios ha jugado hasta el momento. Algo preocupante especialmente en un contexto de beligerancia con respecto al papel del sector público, que, en ausencia de otras fuentes de generación de empleo, tendría mucho que decir en la puesta en marcha de toda una serie de nuevos servicios personales relacionados con el envejecimiento de la población y la «sociedad del ocio». Los optimistas señalan a la experiencia histórica como reflejo de lo injustificado de estas preocupaciones, pero los propios historiadores nos recuerdan que el impacto en el medio plazo de las nuevas tecnologías y formas de organización social asociadas a la llamada revolución industrial fueron negativas para los trabajadores durante al menos dos generaciones. En palabras del informe:

284

Introducción a la Unión Europea: un análisis desde la economía

Las tecnologías de la información y la comunicación eliminan puestos de trabajo que ahora se pueden hacer con software o hardware. Simultáneamente, se crean nuevos trabajos de forma continuada. El impacto futuro global de tales cambios sigue siendo incierto. Ciertamente variará para cada sector, región y cualificación de los trabajadores, pero el impacto concreto no se conoce todavía suficientemente bien. (Op. cit., p. 32.)

Desde otra perspectiva, las TIC facilitan el traslado de actividades a zonas remotas (deslocalización) con costes salariales más bajos (por ejemplo India). Según estimaciones de la OCDE (2007c), cerca del 20% del empleo es potencialmente trasladable a otros lugares gracias a las nuevas tecnologías. En lo que sí parece haber más consenso es que la revolución de la Sociedad de la Información está generando la desaparición de trabajos de formación intermedia y generando por lo tanto una polarización de cualificaciones, acentuándose así la brecha existente entre los trabajadores altamente cualificados y los no cualificados. A modo de ejemplo, de acuerdo con encuestas de ámbito europeo auspiciadas por la Comisión, un 36% de las empresas encuestadas preveían una reducción futura de sus necesidades de trabajadores no cualificados. De hecho, con mayor o menor intensidad esta polarización sería, junto con la globalización y la reducción del peso sindical, una de las claves del aumento de la dispersión salarial experimentado en gran parte de los países de la OCDE, y especialmente en EEUU. En este contexto de creciente importancia del sector de TIC, en la Cumbre de Lisboa de marzo de 2000, ya citada, la UE se fijó como nuevo «objetivo estratégico» el «convertirse en la economía basada en el conocimiento más competitiva y dinámica del mundo, capaz de crecer económicamente de manera sostenible con más y mejores empleos y con mayor cohesión social», para lo cual se propusieron, entre otros objetivos a medio plazo, los siguientes: — Universalización del uso de Internet en la escuela (en 2006 prácticamente todas las escuelas, el 96%, tenían acceso a Internet, el 67% con banda ancha, al tiempo que el 74% de los profesores utilizaban ordenadores como herramienta de aprendizaje). — Plena alfabetización digital para todos los trabajadores y estudiantes al terminar los estudios en una primera fase y para todos los ciudadanos con posterioridad. — Aumento considerable de la inversión en capital humano como porcentaje del PIB, de manera que el número de personas de 18 a 24 años que no reciben enseñanza o formación se reduzca a la mitad a más tardar en el 2010. — Abrir el mercado a la competencia para reducir el coste de acceso a Internet. — Alcanzar un acuerdo sobre legislación de comercio-e (seguridad en los pagos, impuestos indirectos...). — Potenciar la competencia en telecomunicaciones: en Europa la penetración del teléfono móvil es mayor que en EEUU, y parece que ésa va a ser una de las vías de expansión de Internet en el futuro próximo: desvincular Internet del PC. — Establecimiento de un espacio europeo de I+D que incluya el desarrollo de mecanismos de coordinación de los programas de I+D, la mejora de las condiciones para la inversión privada en I+D, la supresión de obstáculos a la movilidad de los investigadores, la puesta en marcha de una patente comunitaria, etc.

11. Mercado de trabajo y política de empleo

285

En definitiva, el futuro de la economía (esa nueva economía que en opinión de los analistas aparece despojada, quizá prematuramente si tenemos en cuenta la evolución de la economía mundial a partir de 2008, de parte de las lacras de la vieja economía, como la inflación) y, por ende, el futuro del mercado de trabajo europeo pasa, según la Comisión, por la plena incorporación y utilización de las TIC en los procesos de producción y distribución. Por otra parte, la mera introducción de las mismas no genera cambios en la productividad a corto plazo; de hecho, pueden tener un impacto negativo, ya que éste sólo se manifiesta en todo su potencial tras un proceso de aprendizaje reforzado por cambios organizativos, y tras la generalización de las nuevas tecnologías en otros sectores que permitan trabajar en red. De forma que esta estrategia de preparación para la nueva economía no haría sino reforzar tres de los cuatros pilares básicos de la política de empleo, en concreto el dirigido a aumentar la «empleabilidad» de los desempleados (potenciar la formación), el dirigido a desarrollar una cultura de empresa (fomentar la creación de empresas) y el centrado en la promoción de la adaptabilidad de los trabajadores para facilitar el crecimiento y el empleo. Pero junto a la defensa de una necesaria profundización de la UE en la Sociedad del Conocimiento, como herramienta central de la estrategia de lucha por más empleo y de mayor calidad, la Cumbre de Lisboa marcó un extraño viraje en la política comunitaria en la medida en que el desempleo desaparece de sus objetivos para convertirse el empleo, como hemos visto con objetivos concretos, en el elemento central de la estrategia comunitaria. En lo que a esto respecta, hay que señalar que existen excelentes razones para hacer del aumento de tasa de empleo una variable a perseguir. En primer lugar, en presencia de un proceso de envejecimiento de la población (caída en el porcentaje de población en edad potencialmente activa) el aumento de la tasa de actividad y empleo se convierte en una de las políticas necesarias para reducir el impacto que ese proceso de envejecimiento va a tener en el futuro sobre la oferta de trabajo, sobre el crecimiento económico y sobre la viabilidad de los sistemas de pensiones en particular y del sistema de protección social en general. En segundo lugar, algunos de los modelos más exitosos de protección social, como el sueco, se caracterizan por tener ya un alto nivel de empleo, de forma que este objetivo contaba, de partida, con el apoyo de estos países. Por último, como hemos visto, las tasas de desempleo son tan variadas entre los Estados miembros que era muy difícil llegar a acuerdos sobre un objetivo común para todos. Junto a esto no hay que olvidar que, a diferencia de lo que ocurriera en la década de los sesenta, cuando el pleno empleo estaba en la agenda de todos los partidos políticos, en la actualidad muchos responsables políticos han «tirado la toalla» en lo que a este objetivo se refiere, considerándolo fuera de sus posibilidades (o de sus pretensiones), salvo en algunos períodos electorales. Pero, junto con el objetivo de más empleo (que bajo un escenario demográfico de menor crecimiento de la población activa se traduciría también en menos desempleo), la Cumbre de Lisboa incorporó entre sus objetivos el de «mejor» empleo. Y aquí es donde empiezan a aparecer las contradicciones, en la medida en que el objetivo de mayor flexibilidad del mercado de trabajo (en algunas de sus formulaciones) puede entrar en conflicto con empleos de mejor calidad, como ocurre cuando la flexibilidad se obtiene recurriendo a contratos por tiempo definido o a trabajo a tiempo parcial no deseado (en 2006, la media no ponderada de trabajadores involuntarios a tiempo parcial —por no haber encontrado trabajo a tiempo completo— en la UE era del 24%, con países como España donde éste alcanza 1/3 de los

286

Introducción a la Unión Europea: un análisis desde la economía

trabajadores a tiempo parcial). Más aún, la Comisión no ha sido capaz hasta el momento, a diferencia de lo ocurrido con el objetivo de más empleo, de ofrecer algún indicador o indicadores con los que hacer un seguimiento de la evolución de la calidad de empleo. Aunque es evidente que cuando se habla de «calidad» entramos en un terreno opinable y complejo, no por ello se debe renunciar desde la UE a ofrecer datos sobre calidad del empleo. Especialmente si tenemos en cuenta que la Comisión puede utilizar los recursos de los que dispone la Fundación europea para la mejora de las condiciones de vida y trabajo (http://www.eurofound.europa.eu/), con sede en Dublín, encargada de investigar sobre estas cuestiones. De hecho, se dispone de información suficiente para defender que determinadas variables: seguridad, condiciones de trabajo, salario, duración de la jornada laboral y capacidad para adaptarla a las necesidades de los trabajadores, etc., contribuyen a la calidad de los trabajos. Sin embargo, la Comisión optó en un primer momento (Comisión, 2001, p. 11) por utilizar como indicador la satisfacción con el trabajo, un indicador escasamente cualificado para esa misión (Muñoz de Bustillo y Fernández, 2005). Más tarde ha optado la institución comunitaria (Raveaud, 2007) por concentrarse en las transiciones entre trabajos clasificados por salarios (lo que nos da información sobre transiciones, pero no sobre la calidad de los trabajos), amén de hacerlo sólo para las transiciones a mejor, como si el mercado de trabajo fuera un camino de una única dirección donde los trabajadores pudieran progresar pero no empeorar sus condiciones laborales (en este caso salario). Con ello, al final, este aspecto queda casi relegado al ámbito programático y excluido de la evaluación. En todo caso, el paso del tiempo ha «institucionalizado» la Estrategia de Empleo Europea inaugurada en la Cumbre de Luxemburgo, dando lugar a una serie de procedimientos, recogidos en el cuadro 11.5, que sirven como herramienta de política de empleo comunitaria, siempre dentro de los límites marcados por el método de coordinación abierta, y de seguimiento de la evolución de la UE y sus Estados miembros en lo que al cumplimiento de los objetivos de Lisboa se refiere. Cinco años después de su proclamación, la Comisión Europea puso en marcha un procedimiento de evaluación de los resultados alcanzados que dio lugar a un nuevo documento en el que se propone centrar la estrategia de Lisboa sobre el crecimiento y el empleo. En palabras de la Comisión: «La estrategia de Lisboa ha llegado a una nueva fase [...] Es absolutamente necesario dar prioridad al crecimiento y el empleo» (Comisión Europea, 2006, p. 6). Para ello se plantean cuatro líneas de actuación prioritaria centradas en la inversión en I+D, la potenciación de la iniciativa empresarial, la potenciación del empleo (desde una perspectiva fundamentalmente de oferta) y, de forma novedosa, el aseguramiento de suministro de energía suficiente y asequible. En lo que se refiere a la política de empleo, los hasta el momento Planes Nacionales de Acción, centrados en la problemática del empleo, se transforman en los Planes Nacionales de Reforma, donde el empleo comparte espacio con directrices en materia de política macroeconómica (seis directrices para el período 2008-2010, entre ellas estabilidad financiera, crecimiento, evolución salarial acorde con la estabilidad macroeconómica y el crecimiento, etc.) y microeconómica (nueve directrices, entre ellas aumentar el gasto en I+D, potenciación de la innovación y el uso de TIC, profundizar el mercado único, aumento de la competencia, reducción de cargas administrativas a empresas, etc.). Dentro de las directrices de empleo, se aprueban las siguientes (2005-2008), que se prorrogarán hasta el 2010:

11. Mercado de trabajo y política de empleo

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Cuadro 11.5 Elementos institucionales y procesos de la Estrategia de Empleo Comunitaria — Directrices de Empleo: La Comisión propone anualmente un conjunto de prioridades comunes en materia de política de empleo. — Planes Nacionales de Reforma (hasta 2005 denominados Planes Nacionales de Acción): Cada Estado miembro redacta un programa de actuaciones en materia de empleo acordes con las Directrices de Empleo indicando cómo se van a poner éstas en marcha en cada país. — Informe conjunto de empleo: Constituye un capítulo del Informe Anual de Progreso de la UE (EU Annual Progress Report) en el que se resumen los avances en materia de empleo. — Recomendaciones: De considerarlo oportuno, el Consejo puede adoptar (por mayoría absoluta), la evacuación de recomendaciones en materia de empleo a países concretos. Por ejemplo, en el 2008 se recomendó a España garantizar la aplicación efectiva de las reformas educativas en marcha para reducir el abandono escolar, incrementar la competencia en el sector energético o hacer más atractivo el trabajo a tiempo parcial; a Bélgica reducir la presión fiscal sobre el trabajo, etc. — Herramientas: El Comité de Empleo decide anualmente los indicadores a utilizar en la evaluación del comportamiento del empleo en los Estados miembros en función de los objetivos recogidos en las Directrices de Empleo. Así, en el seguimiento y análisis del cumplimiento de las Directrices de Empleo 2005-2008 se utilizan un conjunto de más de setenta indicadores, divididos en indicadores de seguimiento (monitoring) e indicadores para el análisis. Por ejemplo, el objetivo de poner en marcha políticas dirigidas a alcanzar el pleno empleo, mejorando la productividad y la calidad del trabajo y mejorando la cohesión social y territorial contempla los siguientes indicadores de seguimiento: tasa de empleo, crecimiento del empleo, tasa de actividad, crecimiento de la productividad del trabajo, disparidades regionales en empleo y desempleo; y los siguientes indicadores de análisis: tasa de empleo equivalente, crecimiento del PIB en términos reales, crecimiento de la oferta de trabajo, transición de estatus de empleo (entre empleo, desempleo e inactividad), dispersión de las tasas de empleo y desempleo regional 29. FUENTE:

Elaboración propia.

— Directriz 17: Aplicar políticas de empleo conducentes al pleno empleo, la mejora de la calidad y la productividad del trabajo y el fortalecimiento de la cohesión social y territorial. — Directriz 18: Promover un enfoque del trabajo basado en el ciclo de vida. — Directriz 19: Asegurar unos mercados de trabajo inclusivos, aumentar el atractivo del trabajo y hacer que el trabajo sea remunerador para los solicitantes de empleo, entre ellos las personas inactivas. — Directriz 20: Mejorar la adecuación a las necesidades del mercado de trabajo. — Directriz 21: Promover la flexibilidad combinada con la seguridad del empleo y reducir la segmentación del mercado de trabajo, prestando la debida atención al papel de los interlocutores sociales. — Directriz 22: Asegurar que la evolución de los costes laborales y los mecanismos de fijación de salarios favorezcan el empleo. — Directriz 23: Ampliar y mejorar la inversión en capital humano. — Directriz 24: Adaptar los sistemas de educación y formación en respuesta a las nuevas exigencias en materias de competencias.

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Introducción a la Unión Europea: un análisis desde la economía

Algunos analistas, Raveaud (2007), ven en este cambio una reducción del ámbito de la Agenda de Lisboa que pasaría a limitarse a aumentar la flexibilidad de los mercados de trabajo y aumentar la oferta de trabajo. Pero al margen de esta interpretación, lo que sí se observa es una priorización del crecimiento económico que muy probablemente se dejará sentir cuando los Estados miembros tengan que optar por objetivos que no siempre, pero sí frecuentemente, son incompatibles, como puedan ser una evolución de los costes laborales que favorezcan el empleo (Directriz 22), lo que normalmente se entiende en términos de moderación salarial con aumentar el atractivo del trabajo (Directriz 19), por no hablar ya del componente olvidado de la Agenda de Lisboa de «mejores» trabajos. La prioridad que en el Espacio Europeo de Educación Superior, EEES, se ha otorgado a las necesidades del mercado a la hora de diseñar los nuevos grados universitarios (Directriz 24) se podría interpretar también en estos términos. Obviamente, junto a este objetivo, el EEES persigue otros como la potenciación de la movilidad de los estudiantes, profesores y graduados superiores en el conjunto de la UE y más allá (recordemos que el EEES reúne a casi medio centenar de países). Junto al énfasis en el crecimiento, quizá la principal novedad de la Agenda de Lisboa renovada sea la consagración del que se ha convertido en nuevo mantra o término fetiche de la política de empleo comunitaria y que abordamos brevemente a continuación. Nos referimos a la combinación de flexibilidad y seguridad —flexiseguridad— como la clave para conseguir un mercado de trabajo en donde la flexibilidad laboral necesaria para alcanzar cotas mayores de competitividad empresarial no se obtenga al coste del deterioro de la seguridad y calidad de los empleos. Tradicionalmente se distinguen varios ámbitos de flexibilidad de la empresa para adaptarse a las cambiantes circunstancias del mercado y la demanda: flexibilidad numérica externa (facilidad para contratar y despedir de forma que la plantilla de la empresa se ajuste a sus necesidades de mano de obra, determinadas éstas por la demanda de mercado) e interna (capacidad de cambiar el input de trabajo mediante variaciones en la jornada sin tener que recurrir a despidos o contrataciones), funcional (capacidad de las empresas para cambiar las funciones desarrolladas por sus trabajadores), salarial (capacidad para reducir salarios en presencia de caída de la demanda) y espacial (capacidad para trasladar de lugar a sus trabajadores allí donde sean más necesarios). Sin embargo, en muchos casos, el logro de mayores cotas de flexibilidad para la empresa puede derivar en costes para los trabajadores. Así, la flexibilidad numérica externa, en la medida que suponga condiciones más libres de despido, aumentará la inseguridad de los trabajadores, la interna puede afectar a la combinación trabajo-vida familiar de los trabajadores, la funcional puede afectar a sus condiciones de trabajo, la salarial implicará inseguridad de ingresos en presencia de recesiones y la espacial costes de traslado (especialmente altos en familias con ambos cónyuges empleados). Con el término flexiseguridad, y con las prácticas a él asociadas, se intenta generar una combinación de ambos elementos que permitan que la mayor flexibilidad de las empresas no se traduzca en mayor inseguridad de los trabajadores. El modelo de referencia es el modelo laboral danés, que combina una alta facilidad de contratación y despido, con un alto nivel de protección social, de forma que la pérdida de trabajo no afecte negativamente los ingresos de los trabajadores despedidos, acompañado de una política activa de mercado de trabajo que potencia, mediante la formación, la adaptabilidad de los trabajadores. Este

11. Mercado de trabajo y política de empleo

289

Gráfico 11.9 El triángulo dorado danés

FUENTE:

Madsen (2006).

«triángulo dorado», gráfico 11.9, como se le conoce, que tendría sus orígenes en el conocido como «acuerdo de septiembre» de 1899 mediante el cual se consagró el derecho a contratar y despedir sin trabas a cambio de la puesta en marcha de un sistema público de prestaciones, se habría convertido en el modelo a imitar para la Comisión Europea (European Commission, 2007). En términos globales, por lo tanto, se trataría de alcanzar una situación en la que la existencia de altos niveles de protección social y sistemas efectivos de formación y política activa de mercado de trabajo hiciera posible altos niveles de flexibilidad laboral para las empresas y niveles elevados de seguridad para los trabajadores. Para ello, junto con la existencia de prestaciones por desempleo universales y generosas, habría que contar con unas políticas de formación a lo largo de la vida que garanticen la empleabilidad de los trabajadores, incluso en edades maduras, con unas políticas de mercado de trabajo (y probablemente una ética del trabajo) que limiten el potencial efecto desincentivador que las altas prestaciones podrían tener sobre la oferta de trabajo. Todo ello significa altos niveles de desarrollo del Estado de bienestar y por lo tanto también una presión fiscal relativamente alta, de ahí las fuertes dosis de escepticismo sobre su posible generalización en la UE en los próximos años. Para terminar, queremos señalar que existen indicios de que la UE está inmersa en un proceso de replanteamiento del equilibrio entre las demandas (que no necesariamente necesidades) de liberalización del mercado y los objetivos de protección y cohesión social, a favor del primero. Un ejemplo de ello es la reciente sentencia del Tribunal de Justicia de la UE de diciembre de 2007 conocida como el caso Laval. Los hechos son los siguientes: en el año 2004, Laval un Partner Ltd, una empresa con sede social en Letonia, desplazó a 35 obreros letones para realizar una serie de trabajos de remodelación de una escuela de

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Introducción a la Unión Europea: un análisis desde la economía

Vaxholm, Suecia. Esta empresa había obtenido la licitación de los mismos en competencia con otras empresas suecas, al ofrecer un presupuesto más bajo, entre otros factores por pagar a sus trabajadores letones salarios más bajos que los salarios suecos. Una vez comenzados los trabajos, la sección local de la Federación sueca de Obreros de la Construcción contactó con la empresa con la finalidad de negociar con la misma un convenio de características similares a las existentes en el resto de las empresas del sector, incluyendo el salario mínimo, que en Suecia se negocia por convenio colectivo y no es, como en España, una ley estatal. La empresa letona se negó a ello al considerar que el convenio relevante era el de su país de origen, lo que dio lugar a la activación de determinadas acciones de boicot a la empresa por parte del sindicato. Al cabo de unos meses dichas acciones sindicales derivaron en la imposibilidad de continuar la obra y la anulación del contrato por parte de la municipalidad de Vaxholm. La empresa Laval consideró que tales acciones atentan contra la libertad de comercio de la UE y presentó una demanda ante el TJUE. El alto tribunal, en su sentencia, considera que el salario mínimo negociado por los sindicatos suecos en convenio colectivo no obliga a la empresa letona porque éste no está fijado en una norma, ni legal ni convencional, que tenga eficacia general. Igualmente consideró que no es aplicable el resto de las cláusulas del convenio colectivo del sector, ya que el Estado sueco no ha establecido normativamente la eficacia general de los convenios colectivos (algo que, dada la alta tasa de afiliación sindical de Suecia no es necesario). En consecuencia, el TJUE falló en contra de los sindicatos por «haber restringido la libre prestación y movilidad de servicios». Este resultado: la diferenciación entre la normativa laboral que emana de una ley y aquella que emana de los convenios colectivos negociados por sindicatos y empresas, y la consideración de este segundo procedimiento como no aplicable a empresas extranjeras que operen en el país, tiene implicaciones importantes, ya que sin duda afecta a la capacidad de los sindicatos de defender las condiciones de trabajo y salariales de los trabajadores en una UE cada vez más abierta 30. Un segundo ejemplo de esa deriva hacia una interpretación más liberal y menos regulatoria de las relaciones laborales es la también reciente aprobación por parte de los ministros de Trabajo de la UE de la modificación de la Directiva de la jornada laboral —COM(2008) 568— a la que ya hemos aludido en estas páginas. Aunque esta reforma mantiene formalmente el límite de 48 horas semanales, institucionaliza y extiende a toda la Unión el principio de opt-out que hasta entonces había sido utilizado principalmente por el Reino Unido para esquivar el límite de 48 horas impuesto por la anterior Directiva (2003/88/CE). El optout significa, simplemente, que el trabajador y el empresario pueden acordar un límite de jornada superior a las 48 horas semanales: de hecho, la reforma de la directiva establece un límite especial para los que se acojan al opt-out, de 60 o incluso 65 horas semanales para determinados colectivos como los médicos 31. Más aún, las 60 horas semanales son de cómputo trimestral, lo cual significa que las jornadas podrán alcanzar hasta las 78 horas semanales. Aunque la actuación in extremis del Parlamento Europeo ha frenado la reforma, la misma es muy reveladora de los nuevos tiempos que corren en la Comisión y el Consejo, ya que con ella se pretende consagrar el principio de la «libre negociación» de las partes implicadas, trabajadores y empresarios, a la hora de fijar la jornada semanal. Esto es así ya que el límite de 48 horas sigue siendo vinculante hasta que se produzca la «exclusión voluntaria» del trabajador mediante contrato. Sin embargo, hay que ser conscientes de que la razón de ser del Derecho del Trabajo es el reconocimiento de la existencia de fuertes desequilibrios

11. Mercado de trabajo y política de empleo

291

de poder negociador entre las partes, a favor de la empresa 32. Por lo tanto, situar ahora la «libre» negociación entre iguales como nuevo eje del funcionamiento del mercado de trabajo supone una reinterpretación radical de la naturaleza de la relación laboral.

11.4

La cuestión de la inmigración

La emigración se ha convertido en uno de las cuestiones que más preocupan a la opinión pública europea. En el momento de escribir estas páginas la UE discute una directiva dirigida a establecer patrones comunes en algunos aspectos relativos a los inmigrantes ilegales (como períodos máximos de internamiento), hasta ahora una competencia exclusiva nacional. La puesta en marcha del Acuerdo de Schengen en 1984, que elimina los controles aduaneros entre los países de la UE (salvo Irlanda y el Reino Unido), junto a Suiza, Noruega e Islandia, y el crecimiento de los movimientos migratorios experimentado desde mediados de la década de 1980, ha puesto en evidencia la existencia de una posible contradicción entre el carácter nacional de las políticas migratorias y sus implicaciones comunitarias desde el momento que una vez en un país del espacio Schengen los inmigrantes pueden desplazarse libremente a otros países del mismo 33. Al fin y al cabo, de igual forma que la política comercial que rige los flujos de bienes y servicios con el exterior es una política común, como lo es la que rige los movimientos de capitales, tiene sentido plantear también una acción común dirigida a regular el movimiento del tercer factor de producción: la mano de obra. La existencia de efectos externos comunitarios de las políticas immigratorias nacionales se ha puesto recientemente en evidencia con la decisión del gobierno de Berlusconi de cambiar la legislación italiana con la finalidad de facilitar la expulsión de más de medio millón de emigrantes ilegales rumanos (de etnia romaní), y los más que probables efectos negativos que tal medida tendría sobre los países vecinos. Tres son las cuestiones relacionadas con el tema de la inmigración que vamos a tratar en esta sección. La primera está relacionada con la intensidad immigratoria en la UE. La segunda tiene que ver con el efecto que las últimas ampliaciones han tenido sobre la emigración dentro de la UE-27. La tercera se refiere al impacto de la emigración sobre el mercado de trabajo y la protección social de los países receptores. 11.4.1

Algunos datos

A comienzos de 2005 había alredor de 17 millones de extranjeros extracomunitarios residentes en la UE-27, lo que supone alrededor del 5% de la población. El número de inmigrantes ha crecido de forma significativa en la última década. Mientras que en 1996 la inmigración neta del conjunto de la UE-27 rondaba los 0,6 millones de personas/año, en 2007 ésta superaba los 1,6 millones, con valores positivos para todos los países menos los tres Estados bálticos, Bulgaria, Polonia y Países Bajos. Si nos centramos en la inmigración extracomunitaria, Turquía con 2,3 millones, Marruecos con 1,7, Albania con 0,8 y Argelia con 0,6 aparecen como los países con mayor presencia de inmigrantes en la UE. En lo que se refiere a sus causas, en países con una mayor tradición de acogida de inmigrantes como Austria, Francia o Suecia, la inmigración responde de forma importante a la existencia de

292

Introducción a la Unión Europea: un análisis desde la economía

procesos de reunificación familiar, mientras que en Irlanda, España o el Reino Unido, la inmigración está más vinculada a motivaciones laborales (OECD, 2006b). En todo caso, las estadísticas de inmigración están sesgadas a la baja tanto por el hecho de que muchos inmigrantes adoptan la nacionalidad del país de acogida (con lo que pasan a ser considerados nacionales en las estadísticas) como por la existencia de inmigración ilegal, que en algunos países como Grecia puede superar el 3% de la población, aunque para el conjunto de Europa el porcentaje probablemente es mucho menor, alrededor del 1% (OECD, 2007b) 34. Si dirigimos nuestra atención de nuevo a las cuatro últimas columnas del cuadro 11.2, podremos observar la fuerte diferencia en el peso que los inmigrantes tienen en la población potencialmente activa en los distintos Estados miembros. En primer lugar, hay un grupo de países con una incidencia alta (más del 10%) de inmigrantes, que incluye a Luxemburgo, Estonia, Chipre, España, Irlanda y Austria; en todos los casos, a excepción de Luxemburgo (y en menor medida Irlanda), fundamentalmente inmigrantes de fuera de la UE-25. Un segundo grupo, formado también por cinco países: Bélgica, Alemania, Grecia, Italia y el Reino Unido, donde a excepción de Italia y Grecia, los inmigrantes extra UE-25 no son tan dominantes; se puede calificar como de intensidad inmigratoria intermedia (entre el 6-10% de la población activa). El tercer grupo estaría formado por Francia, Dinamarca, Suecia, Países Bajos y Portugal, con intensidad media baja (valores entre el 3% y el 6%), en el último caso muy mayoritariamente extracomunitaria (de las antiguas colonias: Mozambique, Angola y Cabo Verde). En el resto, la presencia de inmigrantes es, al menos por el momento, marginal 35. En conjunto, un 5,35% de la población y un 6,4% de la población potencialmente activa de la UE-27 es extranjera, en sus dos terceras partes extracomunitaria y de los dos últimos países en incorporarse a la UE: Rumanía y Bulgaria. En resumen, variedad de situaciones y fuerte presencia extracomunitaria, lo que a su vez llama la atención sobre la relativa baja tasa de movilidad de la población comunitaria entre los países de la UE. 11.4.2

Inmigración intracomunitaria y ampliación

Todo ciudadano de la Unión Europea que disponga de un documento de identidad o pasaporte válido tiene derecho a desplazarse a otro Estado miembro, no pudiéndole exigir en ningún caso visado de entrada ni de salida. Para períodos de más de tres meses, la única exigencia es desarrollar un trabajo, estudiar, tener recursos suficientes o ser familiar de alguna persona que reúna estas condiciones. De forma que la movilidad entre Estados de la UE es prácticamente libre. Sin embargo, y salvo excepciones, como se puede ver en el gráfico 11.10, la movilidad laboral entre Estados miembros es relativamente baja: por término medio, entre 2000 y 2005 sólo entre 0,1% y 0,4% de la población en edad de trabajar se desplazó a trabajar a otro país de la UE-15, un porcentaje sensiblemente inferior a la tasa de movilidad espacial entre regiones de un mismo país, que alcanza el 1%, y muy por debajo de la tasa de movilidad entre Estados de EEUU. Desde una perspectiva temporal más amplia, el 32% de los estadounidenses viven en un Estado distinto del que les vio nacer, un porcentaje más del doble que aquellos ciudadanos de la UE que viven en una región distinta de la de nacimiento, el 18%, y mucho más elevado de los que viven en un país de la UE distinto (4%) (Vanderbrande et al., 2006).

11. Mercado de trabajo y política de empleo

293

Gráfico 11.10 Movilidad espacial laboral (anual) (% de la población potencialmente activa)

FUENTE:

OCDE (2007), p. 155.

Esta baja tasa de movilidad intracomunitaria es, sin embargo, compatible con la existencia de brotes de movilidad específicos asociados a determinados shocks, como pueda ser la entrada de un nuevo Estado miembro en la UE. Desde la apertura de la UE hacia los países meridionales: Portugal, España y Grecia, caracterizados en su momento por una notable menor renta per cápita, hasta las dos últimas ampliaciones hacia países con todavía mayores diferencias de renta (y altas tasas de desempleo fruto de los efectos de la transición de economías planificadas a economías de mercado), las ampliaciones han desatado el temor a que fueran a ir seguidas de fuertes movimientos migratorios desde los nuevos Estados miembros hacia los países de la UE-15, sobre todo hacia aquellos más prósperos o más cercanos 36. Como medida de protección, muchos países han fijado (véase cuadro 11.6) restricciones temporales a la movilidad laboral (incorporadas en los Tratados de Adhesión). En principio, estas medidas tienen una duración máxima de cinco años (transcurridos dos años tiene lugar una revisión de la situación, tras la cual los Estados miembros pueden decicir su ampliación por otros tres). Una vez transcurridos cinco años, los Estados miembros tienen que levantar las restricciones a la movilidad laboral salvo situación grave en sus mercados laborales, en cuyo caso se podrá ampliar por otros dos años. Estas restricciones son recíprocas, esto es, las pueden aplicar también los países en-

294

Introducción a la Unión Europea: un análisis desde la economía

Cuadro 11.6 Restricciones a la movilidad laboral a los trabajadores de los países de la ampliación Entrada de trabajadores de los países de la ampliación Mayo 2004 - Abril 2006 Austria Bélgica Dinamarca Finlandia Francia Alemania Grecia Irlanda Italia Luxemburgo Países Bajos Portugal España Suecia Reino Unido

Restringida Restringida Restringida Restringida Restringida Restringida Restringida Libre Restringida Restringida Restringida Restringida Restringida Libre Libre

Mayo 2006 - Abril 2009 Restringida Restringida Restringida Libre Restringida * Restringida Libre Libre Libre (desde 06/2006) Restringida Libre (desde 05/2007)** Libre Libre Libre Libre

Entrada de trabajadores de Bulgaria y Rumanía 2007-2008 Restringida Restringida Restringida Libre Restringida* Restringida Restringida Restringida Restringida*** Restringida Restringida Restringida Restringida Libre Restringida

* Con excepciones para los sectores de sanidad, transporte, construcción y hostelería. ** Abierto desde mayo de 2006 para un número significativo de sectores. *** Procedimientos simplificados de obtención de permiso de trabajo en algunos sectores. FUENTE:

OCDE (2007b).

trantes. En conjunto, las restricciones podrán durar un máximo siete años (suponiendo graves perturbaciones en el mercado de trabajo), o cinco en circunstancias «normales», lo que significa plena libertad de movilidad laboral en 2009 (2011 en caso extremo) para los países de la ampliación de 2004 y 2012 (2014 en caso extremo) para Bulgaria y Rumanía. En todo caso, más de la mitad de los países de la UE-15 ya han abierto plenamente sus mercados de trabajo a los países de la primera ampliación. Si bien todavía es pronto para hacer una evaluación del impacto de la ampliación sobre los movimientos migratorios, en parte debido a la existencia de restricciones, los estudios disponibles (Zimmermann, 2007) parecen confirmar que: (1) los movimientos migratorios han sido menores de los esperados (lo mismo ocurrió tras la entrada de España y Portugal); (2) no se detectan efectos negativos sobre la tasa de desempleo o los salarios en los países con mercados laborales abiertos (Suecia, Reino Unido, Irlanda), igualmente no se detectan movimientos de población con la finalidad de beneficiarse de las prestaciones sociales de los países de acogida, y (3) se detecta un efecto «dominó» por el cual la emigración de trabajadores hacia Estados de la UE crea oportunidades de inmigración en los países de la ampliación: por ejemplo, trabajadores ucranianos en Polonia, con lo que los mismos países pasan a ser simultáneamente receptores y emisores de inmigración.

11. Mercado de trabajo y política de empleo

11.4.3

295

Economía de la inmigración

La motivación principal de la emigración (centrándonos en la inmigración económica, frente al asilo, con una motivación distinta) es trabajar y acceder a una vida mejor que la que esperan alcanzar los emigrantes en su país de origen. Ello, junto al hecho de que los inmigrantes suelen pertenecer al grupo de edad en los años centrales de la vida laboral con mayor tasa de actividad, hace que el principal impacto de la emigración sobre los países receptores sea sobre el mercado de trabajo, mediante un aumento de la oferta de trabajo. A la hora de saber las implicaciones de ese aumento de la oferta de trabajo es vital conocer si los inmigrantes compiten con los trabajadores locales o si, por el contrario, son complementarios de éstos, lo que significa que acuden a mercados laborales (ocupaciones, sectores, etc.) donde la oferta de trabajo de los trabajadores nacionales es baja o inexistente. En el caso de que los trabajadores extranjeros compitan con los nacionales en los mismos mercados y ocupaciones, el resultado será una caída del salario (o un menor crecimiento de éste) o del desempleo; en caso contrario, la inmigración no tiene por qué afectar negativamente a los salarios de los trabajadores nacionales, pudiendo muy bien ocurrir lo contrario (si la complementariedad se traduce en un aumento de la productividad de los trabajadores nacionales). Aunque, como siempre ocurre en estos casos, la evidencia disponible es contradictoria, gran parte de ella apunta a que trabajadores inmigrantes y nacionales parecen competir en segmentos distintos del mercado laboral, y por lo tanto la inmigración no tendría efectos relevantes sobre los salarios de los trabajadores nacionales. Sólo aquéllos con peor formación y cualificación laboral, así como los inmigrantes que ya llevan tiempo residiendo en el país, se verían afectados negativamente en sus salarios. En lo que se refiere al impacto sobre los gastos en protección social, destacan dos conclusiones: (1) No parece que la distinta «generosidad» de los sistemas de protección social sea uno de los factores determinantes de los movimientos migratorios (lo que se conoce en la literatura como «turismo social»). Otros factores, como la existencia de redes de apoyo (existencia de un grupo de compatriotas o familiares en los lugares de destino que facilitan el proceso de inserción laboral) o la situación del mercado de trabajo son más importantes. En todo caso, la información sobre prestaciones sociales de los inmigrantes antes de llegar al país de destino es muy pequeña como para ser relevante en la decisión de emigrar. (2) Una vez en el país de destino, no se observa un mayor uso sistemático de los sistemas de protección social de los inmigrantes, aunque sí en algunos países. El cuadro 11.7 recoge, a modo de ejemplo, algunos de estos resultados. (3) Las poco halagüeñas perspectivas demográficas futuras de los países de la UE confieren a la inmigración una dimensión nueva como mecanismo de apoyo demográfico, si bien para que la inmigración contribuya a la salvaguardia de los sistemas nacionales de protección (especialmente pensiones) es vital la plena integración de los inmigrantes en los sistemas de producción de los países de acogida, no sólo en lo que se refiere a las primeras generaciones, paradójicamente con menores dificultades de insercción productiva (aunque no necesariamente social), sino también en las segundas y terceras generaciones, para lo cual es clave un buen funcionamiento de los sistemas educativos.

296

Introducción a la Unión Europea: un análisis desde la economía

Cuadro 11.7 Utilización de prestaciones sociales por parte de inmigrantes en distintos países País

Autor

Programa social

Resultados

Suecia

Hansen y Lofstrom (2003) y Bengtsson and Scout (2006)

Asistencia social, prestaciones de enfermedad

Los inmigrantes las utilizan más

Estados Unidos

Borjas y Trejo (1991)

Asistencia social

Diferencias explicadas por características observables

Alemania

Bird et al. (1999)

Asistencia social

Diferencias explicadas por características observables

Suiza

Winkelmann (2002)

Utilización de servicios de salud

Diferencias explicadas por características observables

Estudio comparado países de la UE con el PHOGUE

Brücker et al. (2002)

Prestaciones de desempleo y pensiones

Depende del país y la prestación

España

Muñoz de Bustillo y Antón (2007)

Prestaciones sociales en general, pensiones, desempleo y sanidad

Diferencias explicadas por características observables (edad, etc.)

FUENTE:

11.5

Elaboración propia.

Recapitulación

La constatación de que el desempleo es el problema central de las economías de la UE, su caracterización como juvenil y de larga duración, y el papel de las prestaciones por desempleo en la reducción de su impacto social ocupan la primera parte de este capítulo. Por otra parte, el análisis comparativo de las características del mercado de trabajo de los Estados miembros, realizado con posterioridad, llama la atención sobre las diferencias existentes en la regulación y funcionamiento de los distintos mercados nacionales, algo que hace que todavía estemos muy lejos, aun en presencia de un mercado único, de poder hablar de la existencia de un mercado de trabajo europeo. Así mismo, la revisión de las experiencias nacionales permite comprobar cómo, dentro de la UE, existen países que por distintas vías han sido capaces de resolver el problema del desempleo sin renunciar al mantenimiento de su modelo social (Dinamarca o los Países Bajos, por ejemplo).

11. Mercado de trabajo y política de empleo

297

El repaso de las propuestas de actuación comunitarias en materia de empleo realizado con posterioridad ha servido para poner de manifiesto cómo para la UE la creación de empleo pasa por la intensificación de la capacidad de creación de empleo del crecimiento económico, lo que exige a su vez la revisión de la regulación laboral. De igual modo, la Comisión es consciente, aunque quizá este mensaje sea más difícil de transmitir, de que la reducción de las estadísticas de desempleo mediante la generación de trabajos de baja productividad no es suficiente para resolver el problema de fondo asociado al desempleo: la insuficiencia de ingresos para alcanzar un nivel de vida «digno». Con lo que necesariamente, si se quiere mantener uno de los elementos diferenciales del modelo europeo de economía de mercado, cual es el ser un modelo en donde los resultados distributivos del mercado se ven tamizados por la acción compensadora del sector público, esta política tendrá que acompañarse de medidas de distinto orden dirigidas a evitar que los trabajadores de estos segmentos inferiores del mercado de trabajo sean excluidos del acceso a niveles medios de consumo. Un objetivo que se podría alcanzar bien mediante la reducción de los costes laborales no salariales de este segmento, lo que permitiría que la reducción de costes necesaria no recaiga en su totalidad sobre la nómina de los empleados, bien mediante una actuación progresiva vía gasto público que complementara los ingresos de estos segmentos del mercado de trabajo. Algo sin duda a tener en cuenta en estos momentos de debate sobre el futuro del Estado de bienestar. La combinación de flexibilidad y seguridad mediante la existencia de programas de mantenimiento de rentas y sistemas complejos de formación a lo largo de la vida y políticas activas de mercado de trabajo se plantea como una solución deseable, aunque se reconoce su dificultad de implantación en contextos institucionales y culturas distintas de las de los países donde se ha desarrollado con éxito esta opción. La Cumbre de Luxemburgo marca un punto de inflexión en el discurso comunitario con respecto al desempleo en el sentido de fijar, por primera vez, unas directrices comunitarias consensuadas de actuación contra el desempleo y fomento del empleo, a revisar anualmente, junto con un procedimiento de evaluación, también anual, de los compromisos de cada país en este campo (unos compromisos públicos y recogidos en los Planes Nacionales de Acción). En esta línea de cambio, la Cumbre de Colonia (1999), al plantear la necesidad de establecer un diálogo macroeconómico con participación de los agentes sociales que contemple salarios, política presupuestaria y política financiera, da también un paso hacia delante en el camino hacia un mayor peso de la UE en la política de empleo. Un punto de inflexión que, a pesar de todo, quizás no sea suficientemente intenso como para cerrar totalmente la brecha existente entre las declaraciones políticas y la puesta en marcha de medidas de política económica dirigidas a combatir el desempleo. Con relación a esto, hay que señalar que la preocupación mostrada por los líderes europeos por el problema del paro no ha sido suficiente como para facilitar que se habilitara la financiación necesaria para llevar a cabo los modestos proyectos de inversión en grandes redes europeas incluidos en el Libro Blanco, diseñados con el objetivo de estimular la demanda de trabajo, relanzar la economía y simultáneamente mejorar las infraestructuras europeas. Por último, la UE, en su Cumbre de Lisboa tomó conciencia de su retraso respecto al mundo de las nuevas tecnologías de la información y las comunicaciones y sobre todo de la distancia en materia de crecimiento económico de los Estados Unidos, proponiendo un ambicioso plan de puesta al día del viejo continente. La posterior revisión de la Agenda de Lisboa, además de poner de manifiesto el difícil cumplimiento de los objetivos inicialmente

298

Introducción a la Unión Europea: un análisis desde la economía

acordados, ha intentado mejorar el cumplimiento de los objetivos perseguidos en materia de empleo. Si bien, siguiendo la tónica marcada por la Cumbre de Luxemburgo, en este proceso la UE se reserva tan sólo un papel de impulso y coordinación, dejando a los Estados miembros la responsabilidad de la puesta en marcha de las medidas acordadas. El aumento de los flujos inmigratorios es otra de las cuestiones tratadas en el marco de la UE, especialmente en los últimos años, por dos razones distintas. En primer lugar, la entrada en la UE de un número significativo de países, con una población considerable cuando se contempla de forma agregada, y un menor nivel de renta, ha alertado a la opinión pública sobre el peligro de «invasión» de trabajadores desde los países de la ampliación una vez incorporados estos países en la UE. Este temor se ha traducido en la activación de restricciones temporales a la movilidad laboral. No parece, sin embargo, que estos movimientos hayan sido tan intensos como se esperaba, habiendo tenido un impacto que, en términos generales, se califica de favorable para las economías de los países receptores. La otra cuestión es el mayor papel que se demanda de la UE en la gestión de unos flujos migratorios (desde fuera de la UE), hasta ahora en manos de los distintos Estados de primera acogida. La adecuada gestión de los flujos migratorios, algo que en el contexto europeo se interpreta en términos de una correcta gestión económica (esto es, ajustada a las necesidades del mercado de trabajo), junto con el aumento de la tasa de empleo, el envejecimiento de la población activa y la compatibilización de altos niveles de empleo, bajo niveles de desempleo y altos niveles de protección social que garanticen un mercado flexible pero seguro, se conforman así como los principales problemas a los que deberá dar soluciones la UE y sus Estados miembros en el futuro.

12. Otras actuaciones comunitarias: política de competencia, política medioambiental y ayuda al desarrollo

12.1

Introducción

Cuando se repasa el catálogo de actividades comunitarias (cuadro 12.1), se observa que son pocos los campos en los que no interviene de una u otra manera o sobre los que no se plantea la oportunidad de una actuación comunitaria, aunque no todas las propuestas prosperan. Por ejemplo, la propuesta sueca, defendida en la década de los noventa, de incorporar la política de vivienda al campo de actuaciones comunitarias, no llegó a prosperar por falta de apoyo por parte de un gran número de Estados miembros. En el momento de escribir estas páginas, y en el contexto de la crisis financiera mundial, se está planteando la necesidad de superar las respuestas nacionales y empezar a configurar un mecanismo de supervisión y cooperación del sistema financiero en el ámbito de la UE en el que también se contemple una regulación europea para las agencias de calificación crediticia. Incluso desde la Comisión no se descarta tanto adoptar sistemas de garantías de depósitos más consistentes en todos los Estados miembros como tomar medidas concertadas de rápida ejecución en el área de supervisión de los bancos transfronterizos, llegándose incluso a plantearse la regulación de los sueldos de los ejecutivos en el sector financiero. En definitiva, se pretende avanzar en la adopción de reglas financieras comunes en la UE. Sin embargo, a la espera de que esto se haga realidad (no siempre lo que propone la Comisión o los Estados miembros termina convirtiéndose en una política de la UE), hemos optado por centrarnos en tres áreas: política de competencia, política de energía y medio ambiente y ayuda al desarrollo. Áreas que consideramos buenos ejemplos, ya con cierto historial, y en el caso del derecho de la competencia con una madurez y eficacia acreditada, para entender la contribución específica de la intervención comunitaria en ámbitos tradicionalmente propios de los Estados.

300

Introducción a la Unión Europea: un análisis desde la economía

Cuadro 12.1 Distribución de competencias en la UE Competencias amplias III Áreas económica y social Política de competencia Política cultural Política regional Política social y de empleo Política de empresa Igualdad de oportunidades Política industrial Salud pública Solidaridad/Asistencia social Política de consumo Política monetaria (a) Educación, formación y juventud Medio ambiente Mercado interno Investigación y desarrollo Redes transeuropeas/Movilidad III Política sectorial Agricultura Pesca Transporte Información y telecomunicaciones Política audiovisual Energía III Política exterior Política exterior y de seguridad Política de desarrollo Ayuda humanitaria Política comercial común IV Justicia y asuntos internos Política de asilo, fronteras e inmigración Cooperación judicial y policial Narcóticos (a) Países de la zona euro. FUENTE: Alesina

y Wacziarg (1999), p. 37.

Competencia compartida

Competencia limitada

* * * * * * * * * * * * * * * * * * * * * * * * * * * * *

12. Otras actuaciones comunitarias

301

De hecho, cuando se discute la oportunidad de tal o cual intervención desde el ámbito de la UE, se está planteando el antiguo problema teórico, con implicaciones prácticas de importancia, de cuál es el ámbito de actuación más adecuado para la solución del problema concreto que se plantea: el local, el regional, el estatal o el comunitario. Precisamente, uno de los debates más interesantes que se han desarrollado en la UE en los últimos años, la cuestión de la subsidiariedad, pretende clarificar este problema 1. Por subsidiariedad se entiende en el lenguaje comunitario que cada una de las acciones de intervención realizadas en el espacio de la UE se lleve a cabo por aquella institución —ámbito de gobierno— que más eficientemente pueda hacerlo. Algo que también se hace extensible a la propia acción legislativa: plantear en todo momento cuáles son las ventajas asociadas al tratamiento comunitario de un tema frente a su tratamiento de forma descentralizada. Este debate tiene un claro componente técnico —estudiado desde hace tiempo por la teoría del federalismo fiscal— y una vertiente política reflejo de las distintas concepciones de lo que debe ser la Unión Europea, donde aquellos partidarios de una unión con pocos poderes, no más allá de los estrictamente necesarios para garantizar el libre comercio, defienden la aplicación del principio de subsidiariedad en beneficio de los Estados, mientras que los defensores de una UE fuerte, base de una futura unión política dentro de un modelo federal de Europa, son partidarios de la cesión de competencias hacia arriba. Las razones que hay detrás de la elección de estos tres campos de actuación son: (1) en el caso de la política de competencia, la obligatoriedad de desarrollar una política comunitaria de homogeneización normativa como forma de garantizar la igualdad de trato a las empresas en todos los países miembros, junto con la importancia que un alto nivel de competencia tiene para su buen funcionamiento; (2) en el caso de la política de energía y medio ambiente, la fuerte dependencia energética de la UE junto con la vinculación existente entre energía y medio ambiente y la necesidad de tratar desde el ámbito europeo un fenómeno, como la contaminación, que en muchas de sus variantes: CO2, SO2, no conoce fronteras y con incidencia en los costes empresariales, y (3) en lo referido a ayuda al desarrollo, la importancia relativa que ha tomado la actuación comunitaria en este campo y su peso creciente en la opinión pública.

12.2

La política de defensa de la competencia

Uno de los elementos que ha caracterizado la evolución de las economías de mercado desde mediados del siglo XIX ha sido la aparición y consolidación de las grandes empresas y, en paralelo con este fenómeno, el aumento de la concentración industrial, esto es, la aparición en numerosos mercados de un número reducido de empresas que controlan un porcentaje relativamente elevado de las ventas del sector. Este proceso de concentración de mercado puede deteriorar el nivel de competencia existente en los mercados y por lo tanto afectar negativamente a la eficiencia asignativa y productiva del sistema de mercado. El análisis económico tradicional considera que son tres las fuentes de ineficiencia asociadas a la falta de competencia en un mercado: 1) En primer lugar, se puede demostrar que en situación de monopolio —por coger el caso extremo— la producción será menor y el precio de venta mayor que la produc-

302

Introducción a la Unión Europea: un análisis desde la economía

ción correspondiente bajo el supuesto de existir competencia en el mercado. Por lo tanto, se produce simultáneamente una pérdida de bienestar para los consumidores —la derivada de un menor nivel de producción— y una transferencia de renta de éstos hacia el empresario monopolista —la derivada de pagar un precio mayor por el producto. Las estimaciones disponibles para Estados Unidos sitúan esta pérdida de bienestar social entre el 0,5% y el 2% del PIB 2. 2) Desde el momento en que el empresario monopolista puede obtener altos beneficios sin preocuparse de la eficiencia con la que funciona la empresa, ya que la ausencia de competencia le permite trasladar sus costes, por altos que sean, a precios, este tipo de estructura de mercado favorecerá el «relajo gerencial» y la pérdida de eficiencia productiva. En esta línea, la falta de competencia puede también tener un impacto negativo sobre las actividades de innovación y/o mejora de productos, ya que la ausencia de este tipo de actividades no pondría en peligro, al no haber competencia, su situación en el mercado. 3) Por último, y puesto que el empresario monopolista se beneficia de su situación como único oferente en el mercado, cabría esperar que dedicara recursos a fortalecer su situación, esto es, a impedir o cuando menos dificultar, mediante la creación de barreras de entrada, que otras empresas entren al mercado (publicidad, cambios acelerados de modelos, etc.). Desde un punto de vista colectivo, estos recursos no generarían ninguna utilidad, ya que su única finalidad sería ayudar a mantener la posición monopolista de la empresa. Todo lo anterior, que se puede hacer extensible a situaciones en donde exista más de una empresa —oligopolios—, pero en las que no haya competencia efectiva por mor de la existencia de pactos implícitos o explícitos entre ellas, ha conducido a que en los distintos Estados (con el caso pionero de la Ley Sherman en Estados Unidos promulgada en 1890) se hayan desarrollado legislaciones de defensa de la competencia con la finalidad de impedir aquellas actuaciones que puedan atentar contra la libre competencia y por lo tanto repercutir negativamente en el funcionamiento de la economía. A la hora de diseñar la estrategia a seguir con el objetivo de mantener niveles suficientes de competencia en los mercados, caben dos tipos de planteamiento. Por un lado, se puede considerar que la mera existencia de una estructura de mercado concentrada (oligopolística) generará per se una situación de ausencia de competencia, de forma que bastará con que un mercado pueda ser definido como concentrado para poner en marcha los mecanismos legales de intervención pertinentes, dirigidos fundamentalmente a reinstalar las condiciones necesarias para permitir la competencia en el mismo (mediante una división de las empresas existentes, la creación de las condiciones necesarias para que entren nuevos competidores, etc.). Alternativamente se puede considerar que la existencia de un alto nivel de concentración de mercado, siendo condición necesaria, no es condición suficiente para que aparezcan comportamientos lesivos para la competencia. En este caso, la actuación en defensa de la competencia sólo se activará cuando las empresas que operen en mercados concentrados realicen prácticas que atenten contra la competencia. Abundando en este aspecto, es posible que en presencia de economías de escala (a mayor producción, menores costes por unidad producida) la existencia de un menor número de empresas esté asociada a una mayor efi-

12. Otras actuaciones comunitarias

303

ciencia productiva, compensándose parte o la totalidad de los efectos negativos arriba enunciados. También puede ocurrir que la posibilidad de disfrutar, aunque sea temporalmente, de una posición dominante en el mercado actúe como incentivo a la innovación (aumento de la eficiencia productiva dinámica). De ser así, la intervención reguladora debería ajustarse para no impedir que se alcanzaran tales mejoras de la eficiencia productiva. De estas dos aproximaciones a la política de defensa de la competencia, la legislación comunitaria, basada en los artículos 101 y 102 del Tratado de Funcionamiento de la UE (arts. 81 y 82 del TCE), adopta la segunda, en la medida en que considera que el objeto de las actuaciones de defensa de la competencia no es la existencia en sí misma de muchas o pocas empresas en un mercado, sino en qué medida su comportamiento beneficia a los consumidores o los perjudica. 12.2.1

Contenido básico

Antes de entrar a revisar brevemente cuáles son las líneas genéricas de actuación comunitaria en este campo, hay que señalar que, a la hora de adoptar una postura frente al fenómeno de la concentración industrial, la UE frecuentemente se enfrenta a dos intereses distintos de difícil cumplimiento simultáneo. Por un lado, la fragmentación de la economía europea ha conducido, en muchos sectores, a la existencia de empresas con tamaño insuficiente para enfrentarse en el mercado mundial con sus homólogas de Estados Unidos o Japón, por lo que desde la Comisión se ha favorecido la creación de grupos industriales o alianzas entre empresas con la finalidad de alcanzar el tamaño suficiente para operar en igualdad de condiciones con las grandes empresas mundiales. Sin embargo, este objetivo de política industrial puede entrar en conflicto con el mantenimiento de niveles aceptables de competencia dentro de los mercados nacionales. Conflicto que en parte se resuelve en la medida en que la propia creación de un mercado común, al aumentar el tamaño del mercado, hace compatible la existencia de un menor número de empresas de mayor tamaño y el mantenimiento de la competencia, algo que sin embargo no soluciona, como veremos más adelante, todos los problemas 3. Los principales frentes de la política de competencia comunitaria son: 1) La prohibición de los acuerdos entre empresas que falseen, restrinjan o impidan la competencia dentro del mercado común (art. 101), impidiendo así mismo la explotación «abusiva» de la posición dominante en el mercado por parte de las empresas que disfrutan de tal situación (art. 102). 2) La prevención de la pérdida de competencia en los mercados como resultado de la fusión o absorción de empresas («Reglamento comunitario de concentraciones»). 3) El control de las ayudas estatales a empresas (art. 107). En lo que se refiere al primer frente de actuación de la política de defensa de la competencia, el artículo 101 del Tratado de Funcionamiento de la UE prohíbe expresamente fijar directa o indirectamente precios de compra o venta, limitar o controlar la producción, el desarrollo técnico o las inversiones, repartirse mercados o fuentes de abastecimiento, etc., si bien esta prohibición no se aplicará en el caso de que tales comportamientos «contribu-

304

Introducción a la Unión Europea: un análisis desde la economía

yan a mejorar la producción o la distribución de los productos o a fomentar el progreso técnico o económico y reserven al mismo tiempo a los usuarios una participación equitativa en el beneficio resultante», siempre y cuando no se produzca una eliminación sustancial de la competencia. El tratamiento referido a la explotación abusiva de la posición dominante 4 por parte de una o más empresas es idéntico al anterior, ya que no se prohíbe la existencia de una posición dominante per se, sino su utilización «abusiva». Como ejemplo del trabajo de la Comisión en la lucha contra cárteles de ámbito mundial o europeo, en 2006 adoptó siete decisiones finales en las que se multó a 41 empresas por un importe de 1.846 millones de euros (frente a 33 empresas y 6.883 millones de euros en 2005). En lo que se refiere a abuso de posición dominante, la Comisión ha prestado una atención preferente a aquellos sectores clave para el desarrollo de una economía «inteligente» en Europa. En 2006, por ejemplo, investigó a Telefónica por presunta compresión de márgenes en el mercado español de banda ancha (Comisión Europea, 2007). Esta investigación derivó en la imposición de una multa de 151,8 millones de euros por abuso de posición dominante de la operadora en el mercado de banda ancha entre los años 2001 y 2006, al considerar que cobraba a sus rivales precios excesivos por el alquiler de su infraestructura de red y les dejaba un margen de beneficios insuficiente para competir. En 2007 ha impuesto a Microsoft una multa de 899 millones de euros por exigir a las empresas de servidores precios «no razonables» para acceder a sus sistemas operativos, no habiendo puesto en marcha así los cambios de conducta exigidos a la empresa en 2004 cuando fue multada con 497 millones de euros por abuso de posición dominante. En la medida en que una de las vías más frecuentes de acceso a una posición dominante es la adquisición o fusión de empresas, la UE dispone de un procedimiento de aprobación de las fusiones de ámbito comunitario 5, entendiendo por tales aquellas en las que los ingresos de todos los implicados en el conjunto de sus operaciones superen los 5.000 millones de euros, o cuando los ingresos comunitarios de al menos dos de los implicados superen los 250 millones de euros, siempre y cuando éstos no se obtengan mayoritariamente (2/3 partes) en el mismo país. En coherencia con los artículos 101 y 102 del Tratado de Funcionamiento de la UE, el objetivo de la regulación de concentraciones comunitaria no es la prohibición per se de las mismas, sino controlar que no den lugar a la aparición o fortalecimiento de una posición dominante que impida de forma relevante la competencia en el mercado común o en una parte sustancial del mismo. Si del análisis efectuado por la Comisión se concluyera que existe tal peligro, ésta está capacitada para prohibir la operación de concentración, pudiendo llegar a imponer multas en caso de incumplimiento de hasta el 10% de los ingresos totales de las empresas implicadas (arts. 14 y 15 del Reglamento de concentraciones). Las fusiones de ámbito no comunitario, esto es, nacional, están sujetas a la normativa de cada uno de los Estados, aunque los Estados miembros pueden solicitar a la Comisión la intervención en los casos de estricta competencia nacional si así lo estiman oportuno. Dada la importancia que han tenido las fusiones y absorciones de empresas en la última década, como resultado del impacto sobre las estrategias de reestructuración sectorial y empresarial de la mundialización de la economía, y la consolidación del mercado único y la introducción del euro en el ámbito comunitario, la actividad de la Comisión en este campo muestra también una tendencia creciente (gráfico 12.1). Por otra parte, y a diferencia de otras olas de fusiones anteriores, la mayoría de las fusiones y absorciones de la presente ola

12. Otras actuaciones comunitarias

305

tienen un carácter horizontal, esto es, son fusiones de empresas que operan en el mismo mercado (en contraposición a fusiones o adquisiciones con las que se pretende ampliar y diversificar los campos de actuación de la empresa), lo que aumenta la probabilidad de que tengan un efecto negativo sobre la competencia. A pesar de ello, el número de casos en los que la Comisión decide prohibir la fusión es normalmente muy bajo (sólo un 1% de las 3.515 fusiones evaluadas por la Comisión entre 1990 y 2007 tuvieron ese desenlace); en otros casos (el 7%) la intervención comunitaria introdujo modificaciones importantes en los acuerdos de fusión, mitigando así su impacto negativo sobre la competencia. Como ejemplo del quehacer comunitario en esta área veamos a continuación dos casos concretos con resultados distintos: el caso Alcatel-Alsthom y el caso Aeroespatial-Alenia/De Havilland (Martin, 1994). En el caso Alcatel-Alsthom, la Comisión estudió la noti-

Gráfico 12.1 Resultados de las actuaciones de la UE en materia de control de fusiones: 1990-2007

FUENTE:

Comisión Europea y elaboración propia.

306

Introducción a la Unión Europea: un análisis desde la economía

ficación de una filial de Fiat en la que se informaba de su intención de adquirir, mediante una subsidiaria 100% de su propiedad, el control de una subsidiaria de Alcatel-Alsthom dedicada a la producción de baterías para vehículos. En una primera respuesta, la Comisión rechazó la fusión alegando que, de realizarse, se crearía una empresa con una posición dominante en el mercado francés, 60% del mismo, una cuota de mercado el triple de la disfrutada por la siguiente empresa en importancia. Ante la negativa de la Comisión, Fiat propuso desinvertir en otra empresa de baterías de su propiedad de forma que se creara una tercera empresa independiente en el mercado, ante lo cual la Comisión da su visto bueno a la fusión. El caso Aeroespatial-Alenia/De Havilland hace referencia al intento de toma de control por parte de la empresa italiana Alenia de la empresa canadiense De Havilland, ambas dedicadas a la producción de aviones de turbohélice para vuelos regionales (máximo una hora) con capacidad de 20 a 70 asientos. La empresa Alenia se había aliado previamente con Aeroespatiale convirtiéndose en el líder europeo de este segmento del mercado de aviones, mientras que De Havilland era la segunda empresa mundial en este sector. La Comisión, tras analizar el mercado relevante, consideró que la empresa naciente de la fusión pasaría a disfrutar del 72% de la cuota de mercado europeo en aviones de 40-59 asientos y del 76% de aviones de más de 60 asientos, procediendo a rechazar la fusión al considerar que el aumento de la concentración, en un mercado con fuertes barreras de entrada, podría hacer peligrar la competencia 6. El tercero de los campos de actuación en política de competencia es de naturaleza distinta a los dos anteriores, pues supone el establecer controles a la capacidad de los Estados miembros de ayudar a sus empresas (esto es, establecer límites a su autonomía a la hora de desarrollar una política industrial nacional). Si observamos el cuadro 12.2, las ayudas estatales absorben cantidades importantes de recursos en el conjunto de la UE, una media para la UE-25 de 0,59% del PIB, lo que pondría de manifiesto la importancia que todavía tiene esta vía de intervención pública en los Estados miembros y, paralelamente, la importancia del papel fiscalizador comunitario para garantizar que tales ayudas no falseen el proceso de competencia al conferir a las empresas receptoras ventajas a la hora de competir en el mercado común. En todo caso, la tendencia seguida por esta rúbrica del gasto desde 1990 es claramente decreciente, pasando la UE-15 del 1,1% en 1990 a 0,57% en 2005, aunque gran parte de la caída obedece a la incorporación de países con menores gastos en esta materia, ya que en Alemania, el país con un mayor gasto absoluto en ayudas estatales a empresas, un 31,9% del total de la UE-25, el gasto permanece estable en la última década en el 0,9% del PIB. En este área, de nuevo, la Comisión tiene que moverse por el estrecho filo de la navaja que separa aquellas ayudas justificables desde el punto de vista económico y/o social (corrección de fallos del mercado o apoyo a actividades que no se desarrollarían espontáneamente en el mercado, pero de interés social) de aquellas otras que se utilizan con la finalidad de conferir una ventaja espuria a las empresas beneficiarias en el mercado. Con esa finalidad en el artículo 107 del Tratado de Funcionamiento de la UE se declaran incompatibles con el mercado común las ayudas otorgadas por los Estados miembros en la medida en que: (1) confieran ventaja económica a los beneficiarios; (2) se otorguen por parte del Estado o utilizando sus recursos, independientemente de la forma adoptada por la ayuda (sea ésta subvenciones directas o indirectas a los intereses, reducción o exención de tasas o impuestos, etc.) 7; (3) se concedan selectivamente a determinadas empresas o activi-

12. Otras actuaciones comunitarias

307

Cuadro 12.2 Importancia de las ayudas estatales en la UE Ayudas como % del PIB

Gasto por ocupado (€) 2005

1990

2000

Alemania Austria Bélgica Bulgaria* Chipre Dinamarca Eslovaquia Eslovenia España Estonia Finlandia Francia Grecia Hungría Irlanda Italia Letonia Lituania Luxemburgo Malta Países Bajos Polonia Portugal R. Checa Reino Unido Rumanía* Suecia

1,05 — 1,47 — — 0,62 — — 0,59 — — 0,76 3,70 : 0,95 2,48 — — 0,77 — 0,45 — 1,75 — 0,38 — —

0,9 0,68 0,48 0,85 2,63 1,03 0,56 0,81 0,91 0,1 1,37 0,61 0,69 1,11 1,08 0,48 0,58 0,33 0,35 3,17 0,5 0,88 0,85 2,45 0,2 2,93 0,4

0,9 0,56 0,4 0,21 1,43 0,63 0,66 0,64 0,42 0,46 1,72 0,56 0,2 1,83 0,63 0,45 0,84 0,58 0,15 3,16 0,4 0,77 0,67 0,54 0,26 1,84 1,08

31,9 2,1 1,9 — 0,3 2,1 0,4 0,3 5,9 0,1 4,2 15,1 0,6 2,5 1,6 10,0 0,2 0,2 0,1 0,2 3,1 2,9 1,5 0,8 7,1 — 4,9

555 358 282 — 552 480 114 185 198 81 1.115 386 83 413 514 283 104 81 222 956 245 133 192 111 160 — 716

UE-15 NEM-10

1,10 —

0,62 —

0,57 0,91

92,1 7,9

348 171

UE-25

—

0,64

0,59

100,0

322

* 2004. FUENTE:

Eurostat, Statistics in Focus 125/2007 y elaboración propia.

2005

Gasto total por país como %, UE-25, 2005

308

Introducción a la Unión Europea: un análisis desde la economía

dades productivas, y (4) afecten a los intercambios comerciales entre los Estados miembros, falseando o amenazando con falsear la competencia. Una actividad esta que, además de conculcar la libre competencia, podría poner en marcha dentro de un mercado único una peligrosa carrera de ayudas estatales, con resultados negativos para todos los participantes. Como en casos anteriores, se consideran compatibles con el mercado común aquellas ayudas de carácter social o las destinadas a reparar los perjuicios causados por desastres naturales o acontecimientos excepcionales y las concedidas con objeto de favorecer la economía de las regiones de Alemania afectadas por la antigua división del país. Podrán también considerarse compatibles con el mercado común las ayudas destinadas a favorecer el desarrollo económico de regiones con un nivel bajo de vida o alto nivel de paro, las destinadas a la realización de un proyecto de interés común o a poner remedio a una grave perturbación en la economía de un Estado miembro, las destinadas a facilitar el desarrollo de determinadas actividades o regiones económicas (siempre que no alteren las condiciones de los intercambios en forma contraria al interés común), las destinadas a promover la cultura y la conservación del patrimonio y aquellas que así considere el Consejo, a propuesta de la Comisión, por mayoría cualificada. En 1998 la Comisión procedió a simplificar y clarificar los procedimientos con la finalidad de concentrarse en los casos más importantes, para lo cual se aprobó la legislación que habilita a la Comisión a liberar determinados tipos de ayudas estatales horizontales mediante la exención en bloque del requisito de notificación (ayuda dirigida a las PYME, I+D, protección del medio ambiente, empleo, formación y programas de ayuda regional) 8. Así mismo, la Comisión está facultada para aplicar el criterio de minimis por el cual las ayudas de pequeña cuantía no tienen que notificarse. Como ocurre con el control de fusiones, la mayoría de las ayudas estatales evaluadas por la Comisión obtienen el visto bueno de ésta. En el período 2001-2007 sólo el 6% de las ayudas recibieron un informe negativo, en cuyo caso las empresas beneficiadas por la ayuda tienen que proceder a su devolución. En el cuadro 12.3 se recoge la distribución de ayudas por objetivos para el conjunto de la UE-27 y para los países de la UE-12 según responda a objetivos horizontales o sectoriales para el período 2002-2006. Tomando como referencia este último año, en 16 Estados miembros el 90% o más de la ayuda pertenecía a la categoría de objetivos horizontales. Existe el compromiso de los Estados miembros de redirigir progresivamente las ayudas hacia este tipo de objetivos. Por último, la Comisión ha realizado una labor de estímulo y seguimiento del proceso de liberalización y desregulación de sectores como las telecomunicaciones, la producción y distribución de energía y gas, el transporte y el servicio postal que ha acompañado la construcción del mercado único. Así, por ejemplo, en lo que a esta última actividad se refiere, está previsto que los servicios postales europeos estén plenamente liberalizados en el año 2009 (con las cautelas pertinentes en lo que se refiere al mantenimiento de un servicio universal obligatorio). Si bien hay que reconocer que la tan anunciada liberalización, uno de los ejes de la estrategia de mejora de la competitividad anunciados en la Cumbre de Lisboa, se enfrenta a fuertes reticencias por parte de muchos de los Estados miembros. En esta línea, la política de favorecer las fusiones y adquisiciones transnacionales de empresas es incompatible, por ejemplo, con la posibilidad de veto que el gobierno todavía tiene en algunos países (mediante el uso de la llamada acción de oro en España) ante determinadas fusiones; lo mismo se podría decir de la actitud francesa ante la liberalización del sector de la energía eléctrica, etc.

12. Otras actuaciones comunitarias

309

Cuadro 12.3 Ayuda estatal (%) según objetivos horizontales y sectoriales (2002-2006) UE-27 UE-12

UE-27

UE-12

Objetivos horizontales

73

33

Ayuda sectorial

27

67

— Medio ambiente y ahorro energ.

23

2

— Manufactura

6

27

— Desarrollo regional

18

14

— Astilleros

1

2

— I+D

12

3

— Acero

1

5

— PYME

11

4

— Vehículos a motor

0

3

— Formación

2

1

— Carbón

12

20

— Empleo

4

6

— Otros no manufacturas

1

4

— Serv. financieros

7

15

— Otros servicios

1

1

— Otros (comercio, cultura, desastres naturales, capital riesgo, innovación y ayudas sociales FUENTE:

4

2

European Commission (2008), p. 26.

12.3

La política medioambiental y energética

Aunque el medioambiente se ve afectado por miles de actuaciones humanas que trascienden aquéllas relacionadas con la generación y utilización de energía, es indudable que la energía es uno de los elementos con mayor incidencia sobre éste. Por ello tiene sentido tratar ambos aspectos de la actuación comunitaria de forma integrada. Pero la relación entre energía y medioambiente no sólo se reduce a los factores puramente físicos derivados de la existencia de las leyes de la termodinámica. Ambos campos de actuación comparten también la necesidad de su estudio desde una óptica mundial, en un caso porque muchos de los efectos medioambientales de la actividad humana trascienden las barreras nacionales y europeas, en otro por la alta dependencia energética exterior de la UE. 12.3.1

Política energética

La Unión Europea se ha caraterizado siempre por tener una alta dependencia energética del exterior. En 2006 la UE-27 importaba del exterior el 54% de sus necesidades, aunque esa dependencia es mayor en países como España (81%), Irlanda (90%) o Italia (86,8%). En el otro extremo Polonia, el Reino Unido y los Países Bajos tienen tasas de dependencia más

310

Introducción a la Unión Europea: un análisis desde la economía

Gráfico 12.2 Oferta primaria de energía, UE-27, 2006

FUENTE:

Eurostat y elaboración propia.

bajas, 20%, 21% y 38% gracias a sus reservas de carbón, petróleo del mar del Norte y gas respectivamente. Este alto nivel de dependencia exterior se refleja también en la combinación de fuentes de energía utilizadas, donde el petróleo y el gas, principalmente importados, suponen, como se puede ver en el gráfico 12.2, el 60% de la oferta primaria de energía (un 70% en España). La coincidencia de una alta dependencia exterior, junto con el encarecimiento experimentado por el petróleo y el gas desde comienzos del presente siglo, superando cotas que hace poco se consideraban inalcanzables de más de 145 dólares el barril, y la fuerte concentración de la oferta de productos energéticos en zonas consideradas políticamente inestables (en 2005, casi un tercio del petróleo y el 42% del gas importado por la UE-27 provenía de Rusia), junto al riesgo potencial de que esa dependencia se pueda convertir en fuente de debilidad, no sólo económica, sino política para la UE, ha llevado a la Comisión Europea a tomar una actitud más activa en materia de política energética. Estas consideraciones se ven además reforzadas por la necesidad de contemplar conjuntamente las cuestiones energéticas y medioambientales, ya que la generación y consumo de energía es la causa principal del calentamiento de la Tierra, y como veremos más adelante, una de las principales preocupaciones medioambientales de la UE y los europeos. Partiendo del reconocimiento de estos problemas, la Comisión Europea (2002b), en su Libro Verde Energía: controlemos nuestra dependencia, plantea actuar en los siguientes campos: (1) sobre la oferta, aumentando la diversificación de los proveedores de energía y potenciando las fuentes energéticas alternativas, especialmente energías renovables y biocarburantes. (2) Sobre la demanda, aumentando la eficiencia energética de la producción y potenciando simultáneamente el ahorro energético. Esta iniciativa, mediante la cual la Unión Europea entronca con sus orígenes ya que, no olvidemos, la primera iniciativa de integración europea estuvo relacionada con el sector del carbón, tiene continuidad en el Libro

12. Otras actuaciones comunitarias

311

Verde Una estrategia europea para una energía sostenible, competitiva y segura, de marzo de 2006 —COM(2006) 105 final— y en la Comunicación de la Comisión al Consejo Europeo y al Parlamento Europeo Una Política Energética para Europa. La postura de la Comisión es clara al respecto, como refleja el primer párrafo de la Comunicación al señalar que: (1) La energía es un elemento fundamental para el funcionamiento de Europa; (2) la era de la energía barata parece haberse terminado; (3) la interdependencia de los Estados miembros en el terreno de la energía, como en tantos otros, está aumentando, y (4) Europa necesita intervenir urgentemente, y de forma concertada, si quiere conseguir una energía sostenible, segura y competitiva. Para ello la Comisión propone actuar desde una triple perspectiva: «Luchar contra el cambio climático, limitar la vulnerabilidad exterior de la UE frente a la importación de hidrocarburos y promover el crecimiento y el empleo, garantizando así una energía a buen precio y de abastecimiento seguro en beneficio del consumidor» (p. 6), donde la lucha contra el cambio climático debería actuar como catalizador de una nueva revolución industrial basada en el conocimiento y con un bajo índice de carbono, mediante el ahorro energético, la reducción de la vulnerabilidad de la UE frente a la volatilidad de los precios del petróleo y el estímulo de tecnologías innovadoras y la creación de empleo. Los elementos centrales de esa Nueva Política Energética Europea son: 1) Creación de un auténtico mercado interior de la energía. Las características del sector de la energía, resumidas en la existencia de pocas empresas, que operan fundamentalmente en mercados nacionales, junto con el todavía bajo nivel de interconexión eléctrica explican que el sector de la energía todavía esté muy lejos de ser un sector competitivo. Con esa finalidad propone la separación efectiva de la producción y distribución de energía, la armonización de las normas técnicas necesarias para el buen funcionamiento del comercio transfronterizo de energía y mejorar la transparencia en relación con la capacidad de generación disponible, con la finalidad de evitar la manipulación de precios. Así mismo se propone la puesta en marcha de un plan de interconexión y mejora de las redes transeuropeas de energía y adecuar la capacidad de generación de electricidad y suministro de gas a la creciente demanda. Por último, la Comisión propone la aprobación de una Carta del consumidor de energía, donde se reconozcan sus derechos, incluyendo el reconocimiento del derecho de acceso a la energía por parte de los colectivos más vulnerables. 2) Potenciar la seguridad y solidaridad energética ayudando a los Estados miembros que dependen predominantemente de un solo proveedor a diversificar sus fuentes de energía, potenciando nuevos proyectos que traigan gas desde nuevas regiones, estableciendo nuevos nudos de intercambio en Europa central y estudiando maneras de fortalecer los mecanismos de solidaridad en caso de crisis, incluyendo mayores reservas estratégicas. 3) Compromiso de reducción de gases de efecto invernadero (véase el siguiente epígrafe). 4) Potenciación de la eficiencia energética en los ámbitos locales, nacionales, comunitario e internacional, en línea con el Plan de acción para la eficiencia energética aprobado en 2006. Entre las medidas clave se incluye: acelerar la utilización de vehículos de alto rendimiento energético y garantizar que los costes reales del transporte recaigan en los consumidores, mejorar el rendimiento energético de los edificios, utilizar la fiscalidad como he-

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Introducción a la Unión Europea: un análisis desde la economía

rramienta para incentivar un consumo eficiente de energía, y mejorar el rendimiento de la generación, transporte y distribución del calor y la electricidad. 5) Potenciar el uso de energía renovable, fijando un objetivo para el año 2020 del 20% de la energía (frente al 7% de la actualidad). Para ello, además de la potenciación de la energía eólica y solar, se confía en realizar avances en el campo de la calefacción y la refrigeración (mediante energía solar y geotérmica), y la potenciación de los biocombustibles (un 10% en transporte). En la actualidad (2008) el objetivo de biocombustible está pendiente de aprobación —COM(2008) 19 final. En todo caso, la escalada de precios de los alimentos experimentada en 2007-2008 y el impacto que sobre dicho aumento pudiera haber tenido la creciente demanda de productos agrícolas para la producción de biocombustibles, en algunos casos en competencia con la demanda de alimentos, ha generado una corriente crítica con respecto a la potenciación de esta fuente alternativa de energía. Por otra parte, estudios auspiciados por la propia Comisión Europea (De Santi, 2008) son bastante críticos con los efectos supuestamente beneficiosos de esta opción tanto en lo que se refiere a la reducción de emisión de gases efecto invernadero (en comparación con derivados del petróleo), como en reducción de dependencia y aumento del empleo, inclinándose por la potenciación de la biomasa para generación de calor o electricidad como una alternativa más interesante desde la perspectiva del análisis coste beneficio. 6) Potenciación de tecnología energética mediante un Plan Europeo de Tecnología Energética, con la finalidad de reducir el coste de la energía no contaminante y mejorar las tecnologías que permiten la reducción de las emisiones de carbono. La investigación en este campo debe contemplar el desarrollo de sistemas de captura y almacenamiento de CO2. 7) La energía nuclear supone en la actualidad el 14% de la energía consumida en la UE, y aporta el 35% de la energía eléctrica (alcanzando el 78% en Francia). En la actualidad (2008) hay 146 plantas de energía nuclear en funcionamiento en la UE y cuatro en construcción. La energía nuclear es una energía «limpia» en lo que se refiere a la emisión de gases efecto invernadero, aunque tiene numerosos problemas específicos de seguridad que le han granjeado una reputación negativa. La UE reconoce explícitamente que «la decisión de generar o no electricidad nuclear corresponde a cada Estado miembro» (p. 18), si bien señala que en el supuesto de que se reduzca su peso en la producción de energía es imprescindible que el mismo se efectúe de forma paralela a la introducción de otras fuentes de baja emisión de carbono, ya que en caso contrario sería imposible cumplir con los objetivos de Kyoto. 8) Necesidad de trabajar coordinadamente con el resto de los países desarrollados y menos desarrollados, PMD, integrando las políticas europeas de energía y desarrollo para asegurar los objetivos arriba planteados. La energía, por lo tanto, debe convertirse en un elemento clave de las relacciones exteriores. No hay que olvidar que el encarecimiento de la energía es especialmente gravoso para los PMD, en su mayoría importadores de petróleo. El campo de la energía debe así convertirse en otro ejemplo, como lo ha sido el de las telecomunicaciones, de «salto al futuro» que permita a los PMD quemar etapas tecnológicas y pasar a disfrutar de tecnologías limpias, para cuya finalidad la UE movilizará los instrumentos de que dispone (el Décimo Fondo Europeo de Desarrollo, la Asociación UE-África sobre infraestructura, que cubre los proyectos regionales de generación y transporte de electricidad, el Fondo ACP-UE para la energía, etc.).

12. Otras actuaciones comunitarias

313

Una prueba clara de la importancia que el sector energético tiene para la UE en la actualidad es la incorporación en el Tratado de Funcionamiento de la UE del título XXI, en el que, si bien en un único artículo (194) por primera vez se singulariza este sector en un tratado de la UE, en el mismo se declara que en el marco del establecimiento o del funcionamiento del mercado interior y atendiendo a la necesidad de preservar y mejorar el medio ambiente, la política energética de la UE tendrá por objetivo, con espiritu de solidaridad entre los Estados miembros: garantizar el funcionamiento del mercado de la energía, garantizar la seguridad del abastecimiento energético de la UE, fomentar la eficiencia energética y el ahorro energético, así como el desarrollo de energías nuevas y renovables y, por último, fomentar la interconexión de las redes energéticas. En todo caso, debe tenerse en cuenta, por una parte, que las medidas que se adopten no afectarán al derecho de un Estado miembro a determinar las condiciones de explotación de sus recursos energéticos, sus posibilidades de elegir entre las distintas fuentes de energía y la estructura general de su abastecimiento energético; por otra parte, para adoptar medidas de carácter fiscal se requerirá la unanimidad del Consejo, previa consulta del Parlamento Europeo. Ambas cautelas nos informan del largo camino que queda por recorrer para configurar una política energética común en la UE, pero es innegable que éste ya se ha empezado a recorrer. 12.3.2

Política medioambiental

La configuración de un bloque comercial como la UE, formado por países con distintos niveles de preferencias respecto a las exigencias medioambientales y distintos niveles de calidad medioambiental (véase el cuadro 12.4), llevó a plantearse a los Estados miembros la conveniencia de adoptar una perspectiva supranacional en el diseño de las grandes líneas de la política medioambiental por al menos cinco razones: a)

Una libre circulación de productos en todo el territorio comunitario (por ejemplo, residuos) sin unas garantías mínimas respecto a su impacto medioambiental vaciaría de contenido las exigencias medioambientales nacionales, al no poderse discriminar entre productos nacionales y productos provenientes de países terceros. b) La existencia de diferencias excesivas con respecto a la legislación medioambiental (por ejemplo, exigencias «excesivas» en materia de embalajes de productos que solamente cumplen los productores nacionales) puede ser fuente de distorsiones en el comercio, cuando se utiliza con finalidad proteccionista. c) Desde el momento en que la normativa medioambiental repercute en la estructura y dimensión de los costes de las empresas 9, la existencia de legislaciones medioambientales nacionales con distintos grados de exigencia puede facilitar la aparición de ventajas competitivas en los países menos exigentes (dumping ecológico) y, por lo tanto, aumentar el coste de cumplimiento de tales normativas en los países más estrictos (pérdida de empleos, deslocalización de empresas, etc.). d) Como es bien sabido, gran parte del impacto medioambiental de la actividad productiva trasciende las fronteras nacionales del país donde se localiza la fuente contaminante, con lo que, al menos en presencia de determinado tipo de problemas medioambientales, una aproximación multinacional será más efectiva que la toma de

314

Introducción a la Unión Europea: un análisis desde la economía

Cuadro 12.4 Indicadores de calidad medioambiental

UE-27 UE-25 Alemania Austria Bélgica Bulgaria Chipre Dinamarca Eslovaquia Eslovenia España Estonia Finlandia Francia Grecia Hungría Irlanda Italia Letonia Lituania Luxemburgo Malta Países Bajos Polonia Portugal R. Checa Reino Unido Rumanía Suecia

Exposición de la Áreas de biodiversidad población urbana a protegidas contaminación por (Directiva habitats) partículas en % del total ** suspensión**

Emisión de CO2 Tn. pc*

Residuos urbanos Kg pc**

Extracción de agua dulce m3 pc*

8,7 8,9

517 525

— —

— 12,2

30,0 29,3

10,6 9,7 11,8 7,1 10,3 9,3 7,4 8,3 8,5 13,4 10,9 6,6 10,1 6,1 11,4 8,4 3,3 4,1 26 7,5 10,8 8,6 6,4 12,3 9,3 5,1 5,8

296 652 557 556 553 446 385 435 804 737 432 443 466 390 566 583 548 745 411 702 468 625 617 475 488 259 301

462,0 459,5 642,5 775,2 296,1 126,0 193,5 147,4 901,1 1.038,1 451,2 540,8 809,3 2.046,0 194,4 737,8 103,1 690,4 142,2 34,7 633,3 316,7 103,2 190,7 — 244,8 298,1

9,9 10,6 10,0 — 7,2 7,4 11,8 31,4 22,6 15,9 12,7 7,9 16,4 15,0 10,2 14,2 11,0 10,0 14,8 12,6 8,4 4,2 17,4 9,2 6,5 — 13,7

25,6 30,4 33,9 55,4 — 27,1 28,3 33,3 33,8 22,7 16,6 21,1 36,1 35,8 15,4 41,6 — 20,2 — — 31,4 44,7 32,0 40,7 24,8 52,2 20,4

* 2005. ** 2006. NOTA: Los indicadores reproducidos recogen distintos problemas y objetivos medioambientales: la emisión de CO2 a la atmósfera, principal agente causante del efecto invernadero, el aumento de la generación de residuos urbanos asociado a las pautas de consumo de los países de renta alta, la creciente utilización de agua vinculada a la agricultura y usos domésticos en un contexto de stress hídrico en muchos países, la polución atmosférica por partículas en suspensión (inferiores a 10 micrómetros) con efectos negativos sobre el aparato respiratorio y el corazón, y el mantenimiento de la biodiversidad, reflejada en la aprobación de áreas de protección de la naturaleza de acuerdo con la Directiva habitats —Natura 2000, Directiva 92/43/CEE. FUENTE:

Eurostat y elaboración propia.

12. Otras actuaciones comunitarias

e)

315

medidas de ámbito exclusivamente nacional. Así, por ejemplo, tomando las deposiciones ácidas (la llamada «lluvia ácida» producida por las emisiones de SO2), según el Meteorologica Synthesizing Center (1996), el porcentaje de las emisiones de SO2 con impacto sobre el territorio nacional del país emisor era, en el período 1985-1994, del 50% para España, del 37% para Portugal, del 56% para Italia o del 75% para el Reino Unido. El análisis de la relación existente entre nivel de desarrollo económico y calidad medioambiental (relacionada ésta tanto con la sensibilidad medioambiental como con la legislación en esta materia) pone de manifiesto que una parte de los problemas medioambientales —aunque no todos, en especial los asociados a la emisión de CO2 (efecto invernadero)— se pueden resolver como resultado del propio proceso de crecimiento 10. En este contexto, cuando en un bloque comercial formado por países con distinto grado de desarrollo, como lo es la UE, se plantea la necesidad —por las razones arriba expuestas— de garantizar unos mínimos medioambientales, se hace imprescindible la puesta en marcha de algún tipo de compensación que favorezca a aquellos países con un grado de desarrollo más bajo, que sin embargo, y por ello mismo, estarían adoptando una normativa medioambiental demasiado avanzada para su nivel de desarrollo 11. La progresiva consideración a escala comunitaria de la cuestión medioambiental sería así el paso previo a la creación de los fondos de ayuda económica necesarios para que los países menos desarrollados puedan alcanzar niveles de respeto medioambiental propios de países con un mayor nivel de desarrollo.

La progresiva incorporación de los objetivos medioambientales en las actividades de la UE se ha beneficiado de la experiencia previa de aquellos Estados miembros más avanzados en la tarea de hacer compatible el crecimiento económico y el respeto al medio ambiente, países que tradicionalmente han utilizado instrumentos legislativos (legislación medioambiental), instrumentos económicos (impuestos y subvenciones) e instrumentos de apoyo de carácter horizontal, en su doble faceta de facilitar la obtención de la información medioambiental necesaria para la toma de decisiones (agencias nacionales especializadas) y de concentrar recursos económicos para modificar los comportamientos en aquellos sectores generadores de problemas medioambientales. Este triple frente de actuaciones se ha trasladado, a distintas velocidades, a la UE, concretándose en un gran número de directivas marco y reglamentos y en la puesta en marcha en 1993 de una agencia especializada comunitaria: la Agencia Europea de Medio Ambiente (AEMA) 12, con sede en Copenhague. Junto a ello, la UE, además de destinar una parte importante de los Fondos Estructurales y del Fondo de Cohesión a la protección del medio ambiente, desde 1992 dispone de un instrumento financiero específico para la protección del medio ambiente (LIFE) 13. Sin embargo, las limitaciones de la UE en política fiscal, en especial las exigencias de unanimidad en el Consejo de Ministros para la adopción de medidas fiscales, han impedido hasta el momento un recurso significativo a los instrumentos económicos en la política medioambiental. Junto a las medidas de carácter interno, la UE, consciente de la dimensión mundial de los problemas medioambientales, ha aumentado en los últimos años su presencia en los foros internacionales dedicados al medio ambiente. Destaca en el campo internacional su

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Introducción a la Unión Europea: un análisis desde la economía

participación activa y su liderazgo en la Conferencia del Clima celebrada en Bonn en julio de 2001 con el objetivo de desarrollar lo acordado en la Conferencia de Kioto de 1997 sobre la reducción de los gases de efecto invernadero, en la Cumbre Mundial sobre Desarrollo Sostenible (Johanesburgo, septiembre de 2002), y en la 13ª Conferencia de las Partes (COP 13) de la Convención Marco de Naciones Unidas sobre Cambio Climático celebrada en Bali en 2007. 12.3.2.1 Evolución histórica Desde la Declaración de la Cumbre Europea de París de 1972, en la que se destacaba la importancia del desarrollo de una política ambiental en la UE, hasta el contenido del título XIX del TCE (arts. 174-176), tras la reforma introducida por el Tratado de Amsterdam, los intentos por configurar una política del medio ambiente (art. 3.k) se han enfrentado a muchos obstáculos. Destaca entre ellos la oposición de los Estados miembros (alegando el principio de subsidiariedad), la dificultad de definir el contenido de la misma y la falta de base jurídica sobre la que fundamentar las intervenciones, al menos hasta la aprobación del Acta Única Europea. Como ya se ha comentado, el contenido básico de la política medioambiental se recoge en el título XIX del TCE. Con los artículos 174-176 se supera la escasa apoyatura jurídica que tradicionalmente había tenido la UE para sustentar su política medioambiental, aunque sin poderse llegar a hablar de la existencia de una verdadera política común en este campo. Del articulado del TCE podemos destacar los siguientes elementos: (a) tanto la conservación, la protección y la mejora de la calidad del medio ambiente como la utilización prudente y racional de los recursos naturales son objetivos que debe alcanzar la política de la UE en el ámbito del medio ambiente. Sin olvidar, además, la protección de la salud de las personas con el fomento de medidas a escala internacional destinadas a hacer frente a los problemas regionales o mundiales del medio ambiente; (b) aun teniendo en cuenta la pluralidad de situaciones existentes en las distintas regiones comunitarias, la UE tendrá como objetivo alcanzar un nivel de protección medioambiental elevado; (c) los principios inspiradores de su actuación serán la cautela y la prevención, la concentración en la fuente, esto es, donde se atenta contra el medio ambiente, y el principio de que quien contamina paga; (d) a pesar de la mayor implicación de la UE en la dimensión internacional de la protección al medio ambiente, los Estados miembros siguen manteniendo sus competencias para negociar en las instituciones internacionales y concluir acuerdos internacionales; (e) el Consejo sigue necesitando la unanimidad para adoptar disposiciones de carácter fiscal que persigan objetivos medioambientales. También se necesita la unanimidad para adoptar medidas de ordenación territorial, de utilización del suelo (salvo gestión de residuos y medidas de carácter general), gestión de recursos hídricos, junto con las medidas que afecten de forma significativa a la política energética de un Estado miembro, y (f) sin perjuicio de la puesta en marcha de determinadas medidas de carácter comunitario, serán los Estados miembros los que tendrán a su cargo la financiación y ejecución de las políticas en materia de medio ambiente. Si bien el apoyo financiero del Fondo de Cohesión está previsto para cuando una medida comunitaria implique costes que se consideran desproporcionados para las autoridades públicas de un Estado miembro.

12. Otras actuaciones comunitarias

317

En el Tratado de Funcionamiento de la UE, el título XX (artículos 191-193) hereda los artículos 174-176 del TCE. En definitiva, una vez más, las esperanzas y objetivos de la UE en este campo se ven frustrados por las limitaciones que todavía soporta la toma de decisiones en esta materia, en especial en aquellos campos, como el fiscal, con mayor efectividad a la hora de transformar los comportamientos medioambientales de los agentes económicos Teniendo en cuenta la endeble apoyatura legislativa con la que contaba la Comisión, no debe sorprendernos que el acercamiento comunitario a los problemas medioambientales fuera tímido en sus inicios, como así lo demuestra el contenido del I Programa de Acción Ambiental adoptado por la UE (1973-1976), de carácter voluntario (elemento que compartirá con los siguientes programas), que además tendría que enfrentarse a un contexto adverso marcado por la crisis del petróleo y la consiguiente recesión económica. Contexto económico adverso al que volvería a enfrentarse el II Programa (1977-1981), con unos objetivos similares al primero y que tampoco en esta ocasión facilitaría la obtención de resultados relevantes. No será por tanto hasta la aprobación del III Programa (1982-1986) cuando se introduzcan cambios cualitativos importantes que marquen el contenido de los posteriores planes de acción. Cambios que se materializarán en un renovado énfasis en la modificación de las actitudes (sensibilización - información - educación), en el control de impacto medioambiental de las políticas comunitarias (en especial la PAC), en el apoyo de la adopción de medidas de carácter preventivo (por ejemplo, la evaluación del impacto medioambiental de las inversiones en infraestructuras) y en la creación de ayudas a los esfuerzos de I+D en este campo. El IV Programa (1987-1992) continuó con esta línea de actuación, aunque sin mejorar de forma notable los resultados, algo que haría evidente que se había llegado al límite de lo conseguible mediante esta línea «blanda» de actuación medioambiental. Un resultado que en palabras de la Comisión no habría supuesto sino la «ralentización del deterioro del medio ambiente». En esta rápida evolución histórica merece la pena destacar las referencias al medio ambiente incorporadas en el Libro Blanco sobre Crecimiento, Competitividad y Empleo, donde se insiste, apartándose de las visiones defensoras de la existencia de una relación de carácter negativo entre empleo y medio ambiente, en las grandes posibilidades de generación de empleo asociadas a la protección del medio ambiente. Paralelamente, la Comisión defiende las ventajas que podrían derivarse de un cambio en la estructura de la presión fiscal, desplazándola de los costes laborales hacia aquellas actividades con impacto negativo sobre el medio ambiente (en concreto, la sustitución de las cotizaciones sociales de aquellos colectivos de trabajadores menos cualificados por una ecotasa que grave el consumo de combustibles generadores de CO2). En esta línea de integración de las visiones ecológicas y económicas, otrora antagónicas, el Libro Blanco propone considerar el respeto al medio ambiente como un elemento diferenciador y constitutivo de ventajas competitivas de las empresas comunitarias (para explotar así el creciente mercado de «productos verdes»). En el V Programa (1993-2000), la UE se fijó como meta encauzarse hacia la realización de un desarrollo sostenible, entendido como «el que posibilita la satisfacción de las necesidades del presente sin poner en peligro la capacidad de las generaciones futuras para satisfacer sus propias necesidades». La consecución de este objetivo exigía un cambio radical de los comportamientos de toda la UE, de los Estados miembros, del mundo empresarial y

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Introducción a la Unión Europea: un análisis desde la economía

de las actitudes de los ciudadanos, a todas luces un objetivo mucho más ambicioso que las herramientas de política económica puestas a disposición de la Comisión para su consecución. La evaluación global del V Programa del Medio Ambiente puso de manifiesto que a pesar de haber conseguido avances (mejora del tratamiento de aguas residuales, reducción notable de emisiones industriales de sustancias tóxicas y disminución de la acidificación de bosques y ríos), el medio ambiente de la UE seguirá deteriorándose si no se adoptan toda una serie de medidas globales consistentes en avanzar más en la aplicación de la legislación medioambiental en los Estados miembros, intensificar y profundizar en la integración del medio ambiente en las políticas económicas y sociales e involucrar más a todas las partes interesadas en la protección del medio ambiente. Lo anterior, así como la por entonces próxima ampliación de la UE, condicionó el contenido del VI Programa del Medio Ambiente que se analiza a continuación. 12.3.2.2 El VI Programa (2002-2012) A juicio de la Comisión, la política de medio ambiente comunitaria tiene que aplicar una estrategia innovadora y simultáneamente buscar nuevas formas de trabajar conjuntamente con una sociedad cada vez más preocupada por cuestiones como el cambio climático, disminución de la biodiversidad, degradación de suelos, creciente volumen de residuos y el ruido. Estos ejemplos se contemplan como muestras claras de deterioro medioambiental evitable e incompatible con el desarrollo sostenible. El VI Programa defiende la necesidad de desarrollar cinco estrategias prioritarias para mejorar la situación medioambiental de la UE. En primer lugar, se contempla como fundamental mejorar la aplicación de la legislación medioambiental vigente. Con este fin se proponen acciones tan diversas como combatir con efectividad el delito ecológico o promover una mayor calidad en las inspecciones medioambientales de los Estados miembros sin olvidar la clasificación de los Estados miembros de la UE según el grado de cumplimiento de la legislación medioambiental. En segundo lugar, se destaca como estrategia fundamental la integración de la problemática medioambiental en otras políticas, como por ejemplo la de transportes y la PAC, a través de toda una serie de indicadores para medir los progresos en la integración. En tercer lugar, se pretende crear las condiciones para que el mercado termine actuando a favor del medio ambiente. Las acciones defendidas para lograr lo anterior incluyen, entre otras, tanto el fomento de la aplicación mucho más amplia que en la actualidad del sistema comunitario de gestión y auditoría medioambiental como la creación de mecanismos para recompensar el rendimiento ecológico de las empresas. En este contexto, se considera fundamental ayudar a los consumidores a elegir productos con conocimiento de causa sobre sus aspectos medioambientales. En este sentido, la Comisión se propone estudiar de qué manera las empresas pueden ofrecer a los consumidores la información necesaria a través de Internet o de otras vías. Así mismo está previsto emprender otras acciones, entre las que destacan la evaluación de los resultados y eficacia de la etiqueta ecológica y la introducción de la dimensión ambiental tanto en el sector financiero como en las compras del sector público. La Comisión, para dar ejemplo, se ha comprometido a hacer esto último en los contratos de las instituciones comunitarias. Junto a lo anterior, hay un compromiso comunitario para evaluar, a mediados de esta década, las subvenciones

12. Otras actuaciones comunitarias

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que se aplican tanto en el marco de la PAC como en el de la Política de Desarrollo Regional y que puedan tener un efecto nocivo para el medio ambiente. En cuarto lugar, se considera que hay que facilitar la modificación de los comportamientos de los ciudadanos de la UE mejorando el acceso y la calidad de la información medioambiental que se les ofrece. Para ello, a juicio de la Comisión, se les debe suministrar instrumentos prácticos en el ámbito regional o local para que ellos mismos puedan comparar su rendimiento ecológico y mejorarlo en su caso. La quinta y última estrategia está dirigida a perfeccionar la planificación y gestión de los usos del suelo. Con este fin, desde las instancias comunitarias se propone un amplio elenco de medidas. Por ejemplo, se desea implicar en mayor medida a la Política de Desarrollo Regional de la UE en el tratamiento correcto de la planificación sostenible de los usos del suelo, apoyar el turismo sostenible, aumentar los recursos dirigidos a financiar las medidas agroambientales en la PAC, potenciar el transporte público y sobre todo llevar a cabo una tarea de difusión de las mejores prácticas con respecto a una planificación sostenible. A pesar de las buenas intenciones de la Comisión, el escaso progreso de la situación medioambiental, a mediados de la primera década del presente siglo, avalado por los distintos informes de la AEMA para toda Europa, no justifica un excesivo optimismo a medio plazo en este campo de actuación comunitaria. Consciente de la amplitud del problema medioambiental, el VI Programa (2002-2012), con el objetivo de concentrar las actuaciones de la UE en materia medioambiental, identifica cuatro áreas de preocupación prioritarias: (1) el cambio climático, (2) la naturaleza y la biodiversidad, (3) las relaciones entre medio ambiente y salud, y (4) los recursos naturales y los residuos. 12.3.2.3 La UE y el cambio climático De acuerdo con el Eurobarómetro de primavera 2008, detrás de la pobreza y la falta de comida y agua potable (68%), el cambio climático es para los europeos (62%) el principal problema al que se enfrenta el mundo. En lo que a esto respecta, se puede decir, entonces, que la sintonía de la Comisión con los ciudadanos europeos es perfecta, ya que en lo que se refiere al cambio climático la UE hace suyas las conclusiones del informe del Grupo Internacional de Expertos sobre el Cambio Climático de 2007 (IPCC, 2008), según el cual la acción humana, mediante la emisión de gases con efecto invernadero, está más allá de toda duda detrás del calentamiento de la Tierra experimentado en el último siglo. En sus propios términos: «El calentamiento del sistema climático es inequívoco» (p. 2), «la mayor parte del aumento observado del promedio mundial de temperatura desde mediados del siglo XX se debe muy probablemente al aumento observado de gases invernadero antropógenos» (p. 6), las emisiones mundiales de gases con efecto invernadero, GEI 14, «han aumentado en un 70% entre 1970 y 2004» (p. 5). Así mismo, la UE suscribe plenamente la preocupación por los costes económicos presentes y futuros de dicho proceso de calentamiento global, que, si bien sujetos a controversia por la diversidad de efectos (positivos sobre la agricultura en algunas regiones de países desarrollados de alta latitud y muy negativos en otras regiones como el Sahel, acontecimientos meteorológicos extremos, etc.) y por la dificultad de su cuantificación económica,

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Introducción a la Unión Europea: un análisis desde la economía

se estiman que podrían llegar a ser muy elevados. La razón de ello es que el cambio climático es una amenaza para elementos básicos del soporte de la vida humana como el agua, los alimentos, la salud o la propia biodiversidad (se estima que bastaría un cambio entre 2 y 4 grados centígrados para que el 15-40% de las especies se vieran en peligro de extinción). Mientras que algunos estudios, como el de Jorgeson et al. (2005) para Estados Unidos, sitúan el impacto del cambio climático (para un calentamiento de 3 grados centígrados) entre un +1 y – 1,2% del PIB, dependiendo de que se adopte un escenario optimista, en el que dominan los efectos positivos sobre la agricultura, o pesimista, en el que priman los efectos adversos, el Informe Stern (2007), sin duda la investigación más ambiciosa sobre el coste del calentamiento de la Tierra disponible, al incluir una lista exhaustiva de impactos potencial (por ejemplo, el coste del aumento de probabilidad de desarrollo de fenómenos meteorológicos extremos 15) estima costes negativos más sustanciales, que podrían suponer del 5% al 20% del PIB en los escenarios más adversos 16. Los 15 Estados miembros de la UE en el momento de la Cumbre de Kyoto (1997) se comprometieron a una reducción conjunta de sus emisiones de gases con efecto invernadero, efectiva en el período 2008-2012, de un 8% con respecto a los valores de 1990. Este compromiso global se tradujo en compromisos específicos para cada uno de los Estados miembros. Los nuevos Estados miembros no están incluidos en este acuerdo, pero, con la excepción de Malta y Chipre, tienen sus propios compromisos que contemplan reducciones entre el 6% y el 8%. En el cuadro 12.5 se reproduce la situación correspondiente de las emisiones totales de GEI (excluidas las emisiones derivadas del uso de la tierra, los cambios en el uso de la tierra y la silvicultura) por países en 1996 y 2006 junto con el límite fijado en el Compromiso de Kyoto. Como se puede apreciar, en 2006 las emisiones de la UE-15 se situaron un 2,6% por debajo de los niveles del año de referencia (1990), aunque todavía eran un 6% superiores al compromiso adquirido para 2008-2012. En todo caso, la Comisión se considera optimista en cuanto a la capacidad de la UE de alcanzar los compromisos de reducción de GEI 17. Tal es así que el Consejo Europeo de marzo de 2007 acordó reducir al menos un 20% las emisiones de gases de efecto invernadero de aquí a 2020. Un porcentaje que podría llegar al 30% en caso de alcanzarse un acuerdo mundial que comprometa a otros países desarrollados a lograr reducciones «comparables de las emisiones y a los países en desarrollo económicamente más avanzados a contribuir adecuadamente en función de sus responsabilidades y capacidades respectivas» 18. En todo caso, el cuadro 12.5 llama la atención sobre el desigual cumplimiento de los Estados miembros. Entre los cumplidores destaca Suecia, y en menor medida Francia y el Reino Unido, que cumplirían el objetivo en la actualidad, mientras que entre los incumplidores destacan España, con unas emisiones un 30% superior al objetivo pactado para 2008-2012, y Austria con un resultado similar. El elemento central en la estrategia europea de lucha contra el cambio climático es el Programa Europeo para el Cambio Climático (ECCP en su acrónimo en inglés) puesto en marcha por la Comisión en marzo de 2000 que contempla la adopción de distintas medidas para combatir el cambio climático de acuerdo con los compromisos de Kyoto. El núcleo de este programa es la puesta en marcha de un sistema de permisos de emisión comerciables, el European Union Greenhouse Gas Emission Trading Scheme (EU ETS) que se ha convertido en el mecanismo de intercambio de permisos de emisión de gases invernadero multinacional y multisectorial más grande del planeta. Este esquema, basado en la Directiva 2003/87/EC, vigente desde el 25 de octubre de 2003, establece un régimen para el comer-

12. Otras actuaciones comunitarias

321

Cuadro 12.5 Índice de emisiones de gases efectos invernadero y objetivo

1996

UE-15

2006

Objetivo

Desviación % en emisiones con respecto al objetivo 1990

1996

2006

7,4

5,8

98,8

97,3

92,0

8

105,9 90,4 106,0 129,1 107,4 101,3 108,8 106,5 110,4 101,3 79,2 108,9 112,8 107,2 93,7

115,2 81,5 94,0 101,7 149,5 96,0 113,1 124,4 125,5 109,9 101,2 97,4 138,3 91,1 84,0

87,0 79,0 92,5 79,0 115,0 100,0 100,0 125,0 113,0 93,5 72,0 94,0 127,0 104,0 87,5

13 21 7,5 21 –15 0 0 –25 –13 6,5 28 6 –27 –4 12,5

95,5 96,8

92,3 94,3

s.o. s.o.

— —

— —

Bulgaria Chipre Eslovaquia Eslovenia Estonia Hungría Letonia Lituania Malta Polonia R. Checa Rumanía

65,0 125,3 71,1 95,0 50,8 70,6 48,5 47,1 119,7 79,6 82,2 68,3

53,8 170,1 67,9 101,2 44,3 68,1 44,9 47,0 145,0 71,1 76,3 56,3

92,0 s.o. 92,0 92,0 92,0 94,0 92,0 92,0 s.o. 94,0 92,0 92,0

8 — 8 8 8 6 8 8 — 6 8 8

–29,3 — –22,7 3,3 –44,8 –24,9 –47,3 –48,8 — –15,3 –10,7 –25,8

–41,5 — –26,2 10,0 –51,8 –27,6 –51,2 –48,9 — –24,4 –17,1 –38,8

EEUU Japón

109,3 106,8

114,4 105,3

s.o. 94,0

— 6

— 13,6

— 12,0

Austria Alemania Bélgica Dinamarca España Francia Finlandia Grecia Irlanda Italia Luxemburgo Países Bajos Portugal Suecia Reino Unido UE-27 UE-25

NOTAS:

21,7 14,4 14,6 63,4 –6,6 1,3 8,8 –14,8 –2,3 8,3 10,0 15,9 –11,2 3,1 7,1

32,4 3,2 1,6 28,7 30,0 –4,0 13,1 –0,5 11,1 17,5 40,6 3,6 8,9 –12,4 –4,0 — —

s.o. = sin objetivo. Emisiones de los seis gases de efecto invernadero considerados en el Protocolo de Kyoto ponderados por su potencial de calentamiento global (GWP) en unidades equivalentes de CO2. FUENTE:

Eurostat y elaboración propia.

322

Introducción a la Unión Europea: un análisis desde la economía

cio de derechos de emisión de gases de efecto invernadero en la UE («el régimen comunitario») con la finalidad de, en sus propios términos, «fomentar reducciones de las emisiones de gases de efecto invernadero de una forma eficaz en relación con el coste y económicamente eficiente, al tiempo que reconoce que, a más largo plazo, habrá que reducir las emisiones mundiales de gases de efecto invernadero en aproximadamente un 70% respecto a los niveles de 1990». En términos muy básicos, el sistema funciona de la siguiente manera: los países miembros fijan la cuantía de derechos de emisión de GEI en sintonía con los objetivos de reducción de los GEI, y proceden a distribuir los derechos entre las empresas de acuerdo con sus Planes Nacionales de Asignación (o National Allocation Plans, NAP) 19. Inicialmente el EU ETS se centró en las grandes empresas que emiten más de la mitad de las emisiones de CO2 europeas (alrededor de 12.000 instalaciones en 25 países y seis sectores industriales), aunque en la actualidad se está discutiendo la posibilidad de incluir en 2011 las emisiones de la aviación y ampliar el sistema a otros sectores y gases invernadero en 2013. Las empresas utilizan tales permisos para emitir GEI —fruto de su actividad productiva— pero tienen incentivos para reducir las emisiones, ya que en el caso de no necesitar todos los permisos asignados pueden vender los permisos sobrantes en un mercado de permisos de emisiones a otras empresas que los necesiten al superar sus emisiones los permisos asignados. Este sistema facilita que la reducción de emisiones se produzca en aquellas actividades o sectores donde técnicamente es más sencillo y económicamente menos costoso, reduciendo por lo tanto el coste económico de la reducción de GEI. Según estimaciones de la Comisión, el sistema de derechos transferibles de emisión vigente permitirá reducir a alrededor de la mitad el coste de cumplimiento de los objetivos de Kyoto (que se estima en menos del 0,1% del PIB de la UE). En los dos primeros años de funcionamiento del EU ETS, 2005-2006, los derechos de emisión asignados fueron superiores en alrededor de un 3% a las emisiones controladas, con lo que el precio de los permisos cayó a niveles muy bajos (alrededor de 1 euro por tonelada de CO2), y la fijación de límites de emisión más estrictos por debajo (alrededor del 6%) de las proyecciones de emisión existentes para el período 2008-2012 ha hecho que el precio de los derechos en 2007 se sitúe entre los 12 y 25 euros por tonelada de CO2 (EEA, 2007).

12.4

La política de cooperación y ayuda al desarrollo de la Unión Europea

El origen de la actuación comunitaria en este campo se encuentra en los artículos 131-136 del Tratado de Roma, en los que se establecía un régimen de asociación con los distintos territorios ex coloniales de los Estados miembros, y en el protocolo anexo del mismo relativo al Fondo Europeo de Desarrollo, FED. Si bien, con posterioridad, la ayuda comunitaria al desarrollo se extendería a países menos desarrollados sin vínculos ex coloniales con los Estados miembros 20, ampliando tímidamente su área de actuación hacia América Latina y Asia, superándose así la tradicional concentración de la cooperación y ayuda al desarrollo comunitaria en África. Será, sin embargo, en la década de los noventa cuando la coincidencia de toda una serie de acontecimientos provoque una transformación sustancial del alcance y sentido de la misma. Así, la caída del muro de Berlín aumentará el número de países receptores de ayuda

12. Otras actuaciones comunitarias

323

al desarrollo (fundamentalmente los PECO), algo que generará fundados temores en los países tradicionalmente receptores a ver disminuido el montante de recursos canalizados hacia ellos. Mientras, la progresiva desaparición de las zonas de influencia existentes en el contexto de la Guerra Fría provocará que determinados países que recibían tradicionalmente ayuda del bloque soviético pasen a ser nuevos demandantes de ayuda procedente de la UE. Ambas realidades habrían desembocado en un aumento del protagonismo de la UE como oferente de ayuda al desarrollo en los últimos años, hasta situarse como el mayor donante mundial. El protagonismo de la UE en el campo de la ayuda al desarrollo se ha modulado progresivamente por una triple vía. En primer lugar, la UE empieza a percibir claramente la interdependencia existente entre los bajos niveles de desarrollo de los países vecinos y su propia seguridad: el desarrollo de determinadas regiones próximas a las fronteras de la UE puede facilitar el control de los flujos migratorios hacia la UE y rebajar las posibilidades de conflictos cuyo coste de reparación es siempre mayor que la prevención. En segundo lugar, la tradicional sensación de culpabilidad que la UE venía arrastrando por las posibles vinculaciones entre subdesarrollo y colonialismo ha dejado paso a la idea de que el despegue económico de los países menos desarrollados es una responsabilidad compartida (codesarrollo) en la que cada vez es más importante el papel de los países receptores, que pasarían de esta forma a tener un comportamiento más activo a la hora de adoptar medidas encaminadas a disminuir el grado de dependencia de los países ricos. Por último, la posible interpretación de los resultados de la Ronda Uruguay y los futuros resultados que se deriven de la Ronda Doha como una erosión relativa de las preferencias comerciales de las que venían disfrutando los países menos desarrollados en sus relaciones con la UE puede propiciar una proliferación de mecanismos compensadores destinados a neutralizar los efectos negativos para los intereses de los países más pobres derivados de una mayor liberalización del comercio mundial. 12.4.1

La cooperación y ayuda al desarrollo en los tratados

La incorporación del título XVII (Cooperación al desarrollo) al TCE llevada a cabo en el Tratado de Maastricht significó en su momento un reconocimiento de la importancia que había adquirido la política de cooperación al desarrollo 21 protagonizada por la UE como instrumento para facilitar la inserción de los países en desarrollo en la economía mundial, aunque sin llegar a disminuir la importancia de los Estados miembros en esta tarea. El Tratado de Amsterdam no supuso grandes cambios más allá de la modificación de la numeración (el título XVII pasa a ser el XX y los artículos 130U-130Y pasan a ser 177181). Por tanto, el contenido esencial del TCE en materia de cooperación al desarrollo no ha variado en los últimos años, al menos hasta que se apruebe el Tratado de Lisboa, salvo permitir una mayor implicación del Parlamento Europeo en el proceso de decisión, manteniéndose que la política de la UE en este ámbito está supeditada a la consecución de objetivos políticos (contribuir al desarrollo y consolidación de la democracia, del Estado de derecho y al respeto de los derechos humanos y libertades fundamentales) y objetivos económicos (lucha contra la pobreza, inserción armoniosa y progresiva de los países menos desarrollados en la economía mundial, junto con el desarrollo económico y social duradero

324

Introducción a la Unión Europea: un análisis desde la economía

—en particular de los países menos favorecidos), incluyéndose la posibilidad de que el Banco Europeo de Inversiones contribuya a la realización de estos objetivos. Se señala, además, que estos mismos objetivos políticos y económicos deberán tenerse en cuenta en la aplicación de políticas comunitarias que puedan afectar a los países menos desarrollados (por ejemplo, la política comercial común). Ante la poca operatividad de la programación anual de las actuaciones comunitarias en este campo, el TCE abrió la posibilidad de poner en marcha programas plurianuales en esta área. A esta novedad se suma una mayor participación del Parlamento Europeo en su configuración. A su vez, se reconoce el carácter complementario de la política de la UE en el ámbito de la cooperación y ayuda al desarrollo con respecto a la llevada a cabo por los Estados miembros. Reconocimiento que se ha traducido en una mayor coordinación entre la UE y sus Estados miembros, junto con una mayor cooperación con terceros países y en el seno de las organizaciones internacionales dedicadas a la cooperación y ayuda al desarrollo. Por último, y con ánimo de explotar la experiencia acumulada por parte de los Estados miembros, se abre la posibilidad de llevar a cabo acciones conjuntas entre éstos y la UE de una forma más intensa que en el pasado. En este sentido, cuando se observa el cuidado puesto por la UE para dejar claro que su acción en el campo de la cooperación para el desarrollo y la ayuda de emergencia es complementaria a la de los Estados miembros, sin pretender su sustitución, no se puede dejar de pensar que, para los Estados miembros, la política de cooperación al desarrollo es, en gran parte, un elemento más de su política comercial —en la medida en que la mayor parte de la misma es ayuda condicionada a la realización del gasto en el país donante—, lo que explicaría su no comunitarización, ya que, aunque con ello se ganase eficiencia (en caso de que así fuera), se perdería, sin embargo, la posibilidad de vincular la ayuda al donante, que ahora pasaría a ser la UE. Por su parte, el Tratado de Funcionamiento de la UE, además de heredar los artículos 177-181 del TCE, introduce en primer lugar un nuevo capítulo tercero dedicado a la ayuda humanitaria. En el su único artículo (214) se contempla que las acciones de la Unión en el ámbito de la ayuda humanitaria se llevarán a cabo en el marco de los principios y objetivos de la acción exterior de la UE, sin perjuicio de las competencias de los Estados miembros para negociar en los foros internacionales y celebrar acuerdos. En todo caso, las acciones de los Estados miembros y de la Unión, también en el campo de la ayuda humanitaria, se complementarán y se reforzarán mutuamente. Le corresponde a la Comisión adoptar las correspondientes iniciativas para fomentar esta coordinación con el objeto de aumentar la eficacia y la complementariedad de los mecanismos nacionales y de la UE en este campo. En segundo lugar, introduce como novedad la creación del Cuerpo Voluntario Europeo de Ayuda Humanitaria mediante el cual los jóvenes europeos puedan contribuir a las acciones de ayuda humanitaria de la UE. Por último, la incorporación en el nuevo TUE del artículo 21 dentro de las disposiciones generales relativas a la acción exterior de la Unión, en el que se contempla que la Unión definirá y ejecutará políticas comunes y acciones, y se esforzará por lograr un alto grado de cooperación en todos los ámbitos de las relaciones internacionales con el fin de apoyar el desarrollo sostenible en los planes económico, social, medioambiental de los países en desarrollo, con el objetivo fundamental de erradicar la pobreza, puede facilitar un mayor fortalecimiento de la coherencia entre desarrollo y seguridad, y la consiguiente presencia cada vez más destacada del desarrollo en la agenda de la acción exterior de la UE. Espe-

12. Otras actuaciones comunitarias

325

cialmente si tenemos en cuenta que la UE se compromete a velar por mantener la coherencia entre los distintos ámbitos de su acción exterior y entre éstos y sus demás políticas. 12.4.2

Los instrumentos comunitarios de ayuda y cooperación al desarrollo

Aunque, como se ha señalado más arriba, los Estados miembros son y seguirán siendo claves en la ayuda a países terceros, la UE sigue sin renunciar, a pesar de la tendencia a la disminución de la Ayuda Oficial al Desarrollo (AOD) por parte de los países más ricos del planeta observada a lo largo de la década de los noventa y también en gran parte de la primera década del siglo XXI 22, a incrementar progresivamente su protagonismo en el ámbito de la solidaridad internacional, como lo prueba su cada vez mayor presencia como donante mundial. La progresiva importancia de la UE en el campo de la ayuda exterior ha generado una clara necesidad de mejorar su gestión, eficacia y coherencia. Con estos objetivos, desde el 1 de enero de 2001 la Oficina EuropeAid, con unos efectivos de 1.200 trabajadores, se encarga de la gestión de alrededor del 80% de la ayuda exterior de la UE. Al menos son cuatro las razones que pueden justificar una mayor implicación de la UE en la ayuda al desarrollo. En primer lugar, es difícil comprender el énfasis comunitario en la defensa de la cohesión económica y social dentro de sus fronteras sin una paralela defensa de la misma con relación a los países menos desarrollados. En segundo lugar, si se quiere incrementar el peso político de la UE en el mundo, no se puede prescindir de la relación existente entre la ayuda al desarrollo y una mayor comunitarización de la política exterior y de seguridad común. En tercer lugar, es de sumo interés para la UE como bloque comercial que sus clientes o potenciales clientes mejoren su situación económica con la ayuda de fondos comunitarios o a través de una política comercial preferencial. Por último, la ayuda al desarrollo proveniente de la UE puede contemplarse como un intento de neutralizar, parcialmente, los efectos negativos que soportan los países menos desarrollados como consecuencia de la existencia de determinadas políticas comunitarias (por ejemplo, la PAC). A pesar de que, como hemos visto, hay razones que justifican una implicación elevada de la UE en la ayuda a terceros países, la realidad es que en nuestros días la cooperación y ayuda al desarrollo es una competencia compartida entre los Estados miembros y la UE, siendo los primeros los que aglutinan la mayoría de los recursos utilizados con la finalidad de mejorar la situación económica de los países terceros menos desarrollados (cuadro 12.6). Sin embargo, hay que señalar que la UE por sí sola, sin incluir por tanto los programas de ayuda bilateral de sus Estados miembros, se ha convertido, en términos absolutos y a lo largo de la primera década del siglo XXI, en el tercer donante mundial (10,1% del total de la OCDE en 2007), sólo detrás de Estados Unidos y Alemania. Nótese que la Comisión Europea aporta en Ayuda Oficial al Desarrollo más de la mitad (54%) de la que aporta los Estados Unidos, alcanzando el 0,072% del PIB de la UE-15, a precios de mercado y según el tipo de cambio medio dólar-euro de 2007. Así mismo, en el mismo año, la suma de la Ayuda Oficial al Desarrollo de los Estados miembros de la UE que son donantes y la correspondiente a la Comisión Europea equivale a más del triple (3,4 veces) de la que aporta los Estados Unidos y supera en más de un 75% a la del resto del mundo, alcanzando el 0,45% del PIB de la UE.

326

Introducción a la Unión Europea: un análisis desde la economía

Cuadro 12.6 Ayuda oficial al desarrollo, AOD (2007) País

AOD/PNB %

Austria Bélgica Dinamarca Finlandia Francia Alemania Grecia Irlanda Italia Luxemburgo Países Bajos Portugal España Suecia Reino Unido

0,49 0,43 0,81 0,40 0,39 0,37 0,16 0,54 0,19 0,90 0,81 0,19 0,41 0,93 0,36

Total UE-15 R. Checa Hungría Letonia Lituania Polonia Eslovaquia

Millones de $ 1.798 1.953 2.563 973 9.940 12.267 501 1.190 3.929 365 6.215 403 744 4.334 9.921 62.096

0,11 0,07 0,06 0,11 0,09 0,09

179 91 16 47 356 68

Total UE-21

62.853

Comisión

11.771

Total UE y Comisión

74.624

Estados Unidos Canadá Japón Noruega Suiza Australia Nueva Zelanda Total otros países FUENTE:

OCDE (2008).

0,16 0,28 0,17 0,95 0,37 0,3 0,27

21.753 3.922 7.691 3.727 1.680 2.471 315 41.559

12. Otras actuaciones comunitarias

327

Es sabido que los Estados miembros tienen a su disposición una variada gama de instrumentos para transferir recursos a países terceros con la finalidad de que éstos puedan hacer frente a situaciones extremas o, sin llegar a estos supuestos, para que su acceso a la senda del progreso sea lo menos dificultosa posible. La UE se ha servido de la experiencia acumulada por sus Estados miembros y utiliza a grandes rasgos instrumentos similares. De la gran variedad de instrumentos que utiliza la UE para hacer realidad la mejora de la situación económica de terceros países, los siguientes pueden considerarse los más importantes: 1) La UE, conocedora de las relaciones entre las posibilidades de exportación de los países menos desarrollados y la mejora de su situación económica, ha optado, prácticamente desde sus orígenes y de forma progresiva, pero teniendo en cuenta que la generosidad termina cuando se choca frontalmente con los intereses de algún Estado miembro, por el otorgamiento de preferencias comerciales a través de acuerdos como el Sistema de Preferencias Generalizadas (véase capítulo 6) o dentro de la política comercial convencional (por ejemplo, las ventajas comerciales concedidas en el ámbito de la política euromediterránea). 2) La participación de la UE (por ejemplo, vía OCDE, G-7, FMI) en la adopción de políticas macroeconómicas favorecedoras de un crecimiento de la economía mundial también puede considerarse, al menos así lo defiende la Comisión, como una actuación facilitadora del despegue económico de los países menos desarrollados. 3) La UE también participa, junto con los programas de ayuda del FMI y el Banco Mundial, a través de su ayuda macrofinanciera (AM) en los esfuerzos políticos y económicos de reforma de los países beneficiarios. Durante el período 2000-2007 se han aprobado por parte de la UE-19 decisiones por un importe de 1.085 millones de euros. El 72% de esta AM ha ido destinado a los países balcánicos y el resto a Moldavia, Líbano, Georgia, Armenia y Tayikistán. 4) La ayuda humanitaria sigue siendo en sus diversas modalidades (general, de emergencia, ayuda alimentaria urgente, ayuda a refugiados y prevención de desastres, lucha contra el sida, etc.) la faceta más conocida dentro del amplio abanico de instrumentos de los que dispone la UE para mostrar su compromiso solidario con terceros países. La pieza clave de la ayuda humanitaria de origen comunitario es, desde 1992, la Oficina Europea de Ayuda Humanitaria 23 (ECHO). La diversidad de sus actuaciones, el incremento de su dotación presupuestaria (comenzó su andadura con 368 millones de euros en 1992 hasta los 769,5 millones de 2007) y la amplia cobertura geográfica (véase el cuadro 12.7) explican que la UE siga siendo el mayor donante individual de ayuda humanitaria en el mundo. 5) La ayuda alimentaria tiene cada vez mayor importancia 24 dentro de la ayuda de la UE a terceros países. Su objetivo es promover la seguridad alimentaria, mejorar el nivel de nutrición de los países menos desarrollados y apoyar las producciones autóctonas de alimentos reduciendo así su dependencia exterior. 6) La asistencia técnica, junto con la transferencia de tecnología a países menos desarrollados, es otra área de actuación de la UE en el campo de la cooperación y ayuda al desarrollo. Este instrumento pretende hacer posible la mejora del capital humano y el nivel tecnológico de los países receptores, evitando sin embargo el aumento de las cargas financieras que tendrían que asumir de realizar este proceso a

328

Introducción a la Unión Europea: un análisis desde la economía

Cuadro 12.7 Decisiones de financiación para la ayuda humanitaria por regiones (2007) Regiones del mundo

Millones de euros

África, Caribe y Pacífico Asia Oriente Medio y Norte de África América Latina Cáucaso y Moldavia Otros*

418,7 109,8 99,1 32,1 25,8 83,0

Total

768,5

* Incluyen las decisiones de financiación no regionalizadas como las dedicadas a la prevención de desastres, evaluación y análisis de ayuda humanitaria, las aportaciones a UNICEF, Organización Mundial de la Salud o al Programa de Alimentos de las Naciones Unidas. FUENTE:

ECHO, Informe anual 2007.

través de acuerdos comerciales privados cuyo coste probablemente dificultaría la transformación de sus sistemas económicos. 7) La UE lleva también a cabo, cada vez con mayor frecuencia, actuaciones generales de financiación del desarrollo mediante la firma de protocolos financieros anejos a los acuerdos comerciales con países terceros (por ejemplo, con países mediterráneos) o mediante ayuda financiera destinada a países asiáticos y de América Latina para potenciar su desarrollo rural o proyectos de integración regional. Junto a estas clásicas actuaciones, el BEI también destina parte de sus recursos (alrededor del 10%) a financiar, por medio de créditos a bajo interés, inversiones en sectores considerados prioritarios para el desarrollo económico de los países terceros menos avanzados y con claras insuficiencias de capital para acometer estas inversiones. 8) La cooperación y ayuda al desarrollo de la UE dirigida a los países ACP se materializa, en gran parte, a través del Fondo Europeo de Desarrollo (FED), considerado por la Comisión el instrumento más completo de cooperación entre el norte y el sur jamás alcanzado. Si el noveno FED (2000-2007) tuvo a su disposición más de 13 millardos de euros, al décimo FED (2008-2013) se le han asignado más de 22 millardos de euros. 9) Por último, y aunque la UE no es el único accionista del Banco Europeo de Reconstrucción y Desarrollo (BERD), organismo creado por iniciativa comunitaria con la finalidad de facilitar el proceso de transición a la economía de mercado de los antiguos países de «socialismo real», es evidente que su participación, junto con la de sus Estados miembros, posibilita que ésta tenga una gran influencia en el destino de sus préstamos. En el contexto de continua pugna, también en la materia que nos ocupa, entre la Comisión y los Estados miembros, esta institución comunitaria ha expresado reiteradamente, sin

12. Otras actuaciones comunitarias

329

éxito, la conveniencia de que la gama de instrumentos presentados más arriba se viera aumentada, en primer lugar, con una política común de inmigración potenciadora de unas remesas de emigrantes facilitadoras del desarrollo en sus países de origen, más allá de los recientes intentos de ordenar, y en su caso reprimir, los flujos de inmigración. En segundo lugar, se echa en falta una profunda revisión de aquellas políticas comunitarias con efectos negativos para los países menos desarrollados, si bien la entrada en vigor del Tratado de Lisboa, como ya se ha comentado, puede facilitar un cambio favorable al pasar a ser el desarrollo un elemento clave de la agenda exterior de la UE. Por último, junto a esta ampliación de los instrumentos la Comisión tampoco ha visto colmada, de momento, su pretensión de incorporar el FED al presupuesto general de la UE, lo que significaría, de ahí la oposición de algunos Estados miembros, que el control de los fondos del FED pasaría a estar en manos de la Comisión y el Parlamento en lugar de seguir siendo controlados directamente por los Estados miembros de la UE (que también son los que financian directamente este fondo). Entre las críticas vertidas sobre la política de cooperación y ayuda al desarrollo de la UE, además de la referente a la insuficiencia de los recursos disponibles, destacan fundamentalmente las dirigidas al exceso de concentración de la misma, las provocadas por las prioridades de intervención y las derivadas de la insuficiencia de la política comercial preferencial. En lo que al primer aspecto se refiere, se critica su excesiva concentración geográfica, explicada tradicionalmente por razones coloniales. De hecho, los países ACP (ex colonias) absorben gran parte de la cooperación y ayuda al desarrollo de la UE. En 1992 llegaron a absorber el 54% del total, si bien desde entonces ha disminuido hasta situarse en torno al 30%. En segundo lugar, no siempre hay relación entre el nivel de pobreza de los países receptores de ayuda y el montante de la misma. Es decir, no siempre a mayor pobreza corresponde más ayuda, lo que nos indica que, como ocurre en el caso de los Estados miembros, no pocas veces tienen más peso las consideraciones políticas a la hora de ayudar más a unos países que a otros. Por último, y a pesar de que una buena estrategia de ayuda es facilitar las exportaciones de los países pobres, la política comercial comunitaria, a pesar de iniciativas tan loables como el programa «todo menos armas», no parece haber agotado todas las posibilidades referidas al otorgamiento de preferencias comerciales a terceros países menos desarrollados. Como reflexión final, cabe señalar que el futuro de la ayuda y cooperación al desarrollo de origen comunitario, como la ayuda y cooperación en general, podría verse condicionado por los siguientes factores: (a) un probable aumento del nivel de exigencia por parte de los donantes con relación a las condiciones a cumplir por parte de los países receptores (por ejemplo, mayor vinculación a la adopción de políticas internas estructurales y respeto al medio ambiente); (b) una pérdida progresiva de importancia de parte del continente africano, en concreto el África subsahariana, en comparación con períodos anteriores, al haber perdido el papel tradicional de suministrador complementario de materias primas 25; (c) un mayor protagonismo de las ONG de desarrollo dentro de la progresiva descentralización que está experimentando la ayuda humanitaria 26; (d) un énfasis cada vez mayor en la prevención de conflictos, cuyo coste es siempre inconmensurablemente inferior al derivado de

330

Introducción a la Unión Europea: un análisis desde la economía

la intervención ex post (caso Ruanda o Kosovo); y (e) la reacción final de la UE en el debate abierto, y en absoluto concluido, respecto al dumping social y al dumping ecológico, que puede traducirse en un incremento de las barreras comerciales frente a determinadas importaciones tradicionalmente provenientes de los países menos desarrollados.

12.5

Recapitulación

En este capítulo se han seleccionado tres actuaciones comunitarias representativas de la cada vez mayor intervención de la UE en tareas ejercidas tradicionalmente por los Estados miembros. En primer lugar, se ha analizado de forma breve la política de defensa de la competencia ejercida por la UE desde sus inicios, pero impulsada con ocasión del mercado único, resaltándose la lógica de su existencia (identificación de las fuentes de ineficiencias asociadas a la falta de competencia en un mercado único) y su contenido básico (arts. 81, 82, 87 del TCE y Reglamento sobre Concentraciones). En segundo lugar, ha sido objeto de análisis la reciente política medioambiental y energética de la UE . Este análisis se ha concretado, en primer lugar, en la identificación de los elementos centrales de la nueva Política Energética de la UE. En segundo lugar, se ha procedido a la presentación de las razones de la existencia de una política medioambiental en la UE (impedir la libre circulación en un mercado único de productos perjudiciales para el medio ambiente, evitar que se utilice la política medioambiental como una barrera neoproteccionista, eliminar la posibilidad de que los países menos exigentes obtengan ventajas competitivas o incentivar a los países menos desarrollados para que adopten medidas protectoras de su medio ambiente), el seguimiento histórico de la misma y las implicaciones del TCE en este ámbito, concluyendo con la presentación del VI Programa del Medio Ambiente. Por último, se estudian los aspectos básicos de la política de cooperación y ayuda al desarrollo propia de la UE. Para ello se concretan las razones de su mayor protagonismo en la actualidad (final de la Guerra Fría, relación con la PESC, disminución relativa de las preferencias disfrutadas por los PMD como resultado de los acuerdos adoptados en la Ronda Uruguay, etc.) y se detalla el contenido de los tratados tras la reforma de Amsterdam y el contenido del Tratado de Lisboa, una vez entre en vigor, con relación a esta acción comunitaria, complementaria de la desarrollada por los Estados miembros. A continuación, se describen brevemente la multitud de instrumentos comunitarios de ayuda y cooperación al desarrollo: preferencias comerciales, ayuda humanitaria, asistencia técnica, entre otros. Para concluir, se repasan algunas de las críticas vertidas sobre este campo de actuación (excesiva concentración, escasos recursos, vínculos neocoloniales...) y se presentan algunos de los factores que condicionarán su futuro. Por ejemplo, mayor nivel de exigencia por parte de los donantes, incremento del protagonismo de las ONG de desarrollo y un mayor énfasis en la prevención.

Notas

Capítulo 1 1 Como señala Pirenne (1939): «El mercader se improvisa, por decirlo así, de acuerdo con las circunstancias [...] El comercio ha dejado de ser una de las ramas de la actividad social, a tal grado, que cada dominio se esfuerza en satisfacer por sí solo todas sus necesidades» (pp. 14-15). 2 La ampliación del comercio a otros bienes directamente relacionados con el proceso de producción sería uno de los factores que diferenciarían, según Jones (1997), a Europa de los países asiáticos a finales de la Edad Media. 3 Partiendo del concepto de función de producción, que asocia la producción de bienes y servicios de una determinada sociedad, Y, con la utilización de toda una serie de inputs productivos, normalmente trabajo, L, recursos naturales, RN, y capital, K: Y = f (L, RN, K) se puede ver fácilmente cómo las dos vías posibles de crecimiento son aumentar los recursos disponibles, ya sean los recursos naturales —en cuyo caso nos encontraríamos en las denominadas economías de frontera, en donde el crecimiento se da mediante el sometimiento de recursos naturales hasta entonces libres de uso económico—, la población, ya sea mediante el aumento de la población activa sobre la misma base de población total, ya sea mediante un política natalista (con efectos distintos, ya que sólo en el primer caso aumentaría la producción per cápita), o mediante la acumulación de capital. O bien aumentando la productividad de los mismos, lo que significaría que el mismo volumen de recursos, gracias a su utilización más efectiva, fruto del cambio técnico o de la mejora en la organización del trabajo, generaría un mayor volumen de output. Del análisis de las series históricas disponibles (Maddison, 1991) se comprueba cómo el crecimiento económico moderno responde fundamentalmente al aumento de la productividad (asociado, eso sí, al aumento del stock de capital por trabajador y al aumento del capital humano —conocimientos— incorporado en éste).

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4 Aunque sin llegar a conseguirlo plenamente, como demuestra la existencia de diferencias significativas de precios en las distintas regiones del país y la mayor fluctuación a la que está sometido el precio del producto básico por excelencia de la época, el trigo, en Valladolid, centro de una región productora, y Barcelona, centro de una región no productora pero puerto de mar, lo que facilitaba la compensación vía importaciones en presencia de malas cosechas (Tortella, 1994, p. 115). 5 Recordemos que estamos en una época en la que todavía no se habían alcanzado los límites al mercado nacional. 6 Como no sea, como veremos más adelante, para incorporar la existencia de economías de escala como fuente de comercio internacional. Algo formulado en sus propios términos por Smith, pero abandonado hasta hace relativamente poco tiempo por la dificultad para tratarlo con las herramientas de análisis dominantes en la economía. 7 En especial en una economía de trueque como la de nuestro ejemplo, carente de dinero. Aunque lo anterior también sería necesario en economías monetizadas, ya sea ese «algo» divisas —en el corto plazo— o propiedades. 8 Entre las que destacan la necesidad de que los países utilicen la misma tecnología, sujeta a rendimientos constantes a escala, especialización incompleta de la producción, preferencias iguales, competencia perfecta, movilidad perfecta de los factores de producción dentro del país y nula entre países, ausencia de costes de transporte y aranceles, y pleno empleo. 9 Convergencia que se habría producido entre los países más industrializados, como demuestra que mientras que en 1959 la media no ponderada de los salarios reales del sector manufacturero de Japón, Italia, Francia, Alemania y el Reino Unido era de 24, sobre un valor de 100 para Estados Unidos, en 1990 fuera de 102, también sobre 100 para Estados Unidos. Pero no así entre este grupo de países y el resto del mundo. 10 El resto de los factores normalmente considerados son el cambio tecnológico, intensivo en cualificación y que por lo tanto reduce también la demanda de trabajo poco cualificado, y la reducción del poder sindical, que desprotegería a aquellos más vulnerables a la competencia. En una revisión de los trabajos disponibles sobre esta cuestión, Cline (1997) estima que este factor explicaría alrededor de un 20% del aumento de la desigualdad salarial, aunque en otros trabajos, como Wood (1994), el impacto estimado es mayor. 11 El lector interesado por las cuestiones de contrastación de las teorías del comercio internacional puede acudir a Leamer y Levisohn (1995). 12 Cabe pensar que los problemas de contrastación de la teoría H-O están vinculados, al menos en parte, a debilidades asociadas a las versiones concretas del modelo H-O contrastadas. Esa es la postura de Hakura (1999), que desarrolla una variante del modelo de H-O en el que los países tienen una distinta dotación de factores y distinta tecnología. Bajo estos supuestos Hakura obtiene, sobre una muestra de los países fundadores de la CE + el Reino Unido (1970 y 1980), unos resultados coherentes con los que se derivarían de la aplicación del teorema de H-O, un 70% de las veces (mientras que suponiendo tecnologías idénticas la coherencia entre «realidad» y modelo se reduce al 50%). 13 La dificultad de incorporación de este fenómeno en la teoría ortodoxa del comercio internacional deriva del hecho de que en presencia de economías de escala la estructura de mercado normalmente se desvía de la competencia perfecta hacia estructuras oligopolistas o monopolistas. Mientras que el supuesto de competencia perfecta, como vimos, era uno de los supuestos sobre los que descansaban gran parte de las conclusiones extraídas de los modelos tradicionales de comercio internacional. 14 La existencia de economías externas es más fácil de integrar en los modelos tradicionales, pues permite mantener el supuesto de mercados competitivos. Una aproximación asequible a este tema se puede encontrar en Krugman (1992). 15 El comportamiento de los costes de producción del bombardero americano B-52 durante la Segunda Guerra Mundial, con unos costes medios que se reducían en un 29,5% cada vez que se doblaba la producción, gracias al aprendizaje asociado al incremento de la misma, es un magnífico ejemplo de economías de escala dinámicas internas a la empresa.

Notas

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16 Una aguda crítica de la política comercial estratégica, en el caso de los Estados Unidos, se puede encontrar en Krugman y Obstfeld (2007), cap. 10. Precisamente Krugman es uno de los autores que más ha contribuido a la incorporación a la teoría del comercio internacional de la existencia de concentración de mercado y economías de escala. 17 Un análisis accesible de las conexiones entre comercio internacional y crecimiento, desde esta aproximación dinámica, se puede encontrar en Rodrik (1999). 18 Si bien en términos globales las exportaciones crecen significativamente por encima del PIB del mismo grupo de países, 4,0% frente a 2,8%, lo que significa que las exportaciones se habrían doblado cada dieciocho años, mientras que el PIB necesitaría de un período medio de veinticinco años para multiplicarse por dos. 19 En este sentido, es interesante constatar que, como señalan Bluestone y Bluestone (1993), el bombardeo intensivo de núcleos industriales como Dresde y la total destrucción del poderío económico japonés en Hirosima y Nagasaki tuvieron como resultado el que durante años los competidores extranjeros de los Estados Unidos tuvieran que concentrarse en la reconstrucción de sus propias industrias antes de considerar la posibilidad de exportar parte de su producción. Algo que explica que las importaciones de los Estados Unidos como porcentaje del PIB no recuperaran el nivel que tenían antes de la depresión hasta que prácticamente hubo transcurrido un cuarto de siglo desde el final de la Segunda Guerra Mundial. 20 Interesa destacar cómo aquellos países con mercados nacionales más pequeños muestran también un mayor nivel de apertura (Bélgica, Países Bajos, Irlanda o Dinamarca), así como la significativa menor apertura de Estados Unidos y Japón. 21 Un desarrollo de estos aspectos se puede encontrar en Bordo, Eichengreen e Irwin (1999) o Baldwin y Martin (1999). 22 La exportación de capital en Gran Bretaña por esas fechas llegó a alcanzar el 9% del PIB. En el período 1880-1913 los déficit por cuenta corriente de Australia, Canadá y Argentina superaron en un número considerable de años el 10% del PIB, lo que significa exportaciones considerables de capital de las naciones más industrializadas de la época. Véase Bordo et al. (1999). 23 Como señala Krugman (1993), en esa época Gran Bretaña, la primera potencia económica mundial, exportaba más de un tercio de su producción, lo que supone más del triple de lo que exportaba en 1993 los Estados Unidos (11%). Este autor considera que la aparición de la economía mundial podría muy bien fijarse a partir de la apertura del canal de Suez en 1869 (Krugman, 1995). 24 Si bien con una fuerte dispersión entre países, como demuestran los valores de la República Centroafricana: 36,6% y Ghana: 103%. 25 Si ampliáramos la lista veríamos que, sobre un total de más de 200 países y territorios, sólo una treintena de ellos aportan el 87% de las exportaciones de mercancías y el 88% de las exportaciones de servicios. 26 Datos referidos a 1967, mostrando el comercio intraindustrial una tendencia creciente desde el valor medio de 0,36 obtenido para 1959. Por otra parte, el índice de comercio intraindustrial aumenta significativamente de intensidad cuando se limita la muestra a los seis países fundadores de la Comunidad Europea, alcanzando un valor de 0,67. Grubel y Lloyd (1975). 27 Del Río (1996) ofrece unas estimaciones del comercio intraindustrial de manufacturas con valores medios más modestos, muy probablemente como consecuencia de la utilización de una definición sectorial más estrecha, manteniéndose, sin embargo, la clasificación anterior. Lo cual es lógico si tenemos en cuenta que las dos variables con mayor capacidad explicativa del comercio intraindustrial en la CE son el nivel de desarrollo-tamaño del mercado y la proximidad geográfica. Elementos que se manifiestan también en el caso español, en donde el comercio intraindustrial intracomunitario era en 1985, según estimaciones de Carmela Martín (1992), el 43,6% (frente al 26,5% con el resto del mundo), pasando al 54,1% y 32,6% respectivamente en 1990. En el caso de España, según datos de la misma autora (Martín, 1997), el índice de comercio intraindustrial con la UE pasa del 48,7% en 1986 al 57,8% en 1996 (28,2% y 39,9% con el resto del mundo), manteniéndose en niveles similares desde entonces: 58% en 2001 (Gordo y Pérez, 2004).

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28 Transformado en la Organización Mundial del Comercio en 1994, en virtud del acuerdo alcanzado en la última de las rondas negociadoras del GATT, la Ronda Uruguay. 29 Entre las múltiples publicaciones referidas a esta ronda de negociaciones el lector interesado puede consultar en Bonete (2008). 30 De hecho, la transnacionalización de las actividades productivas ha sido de tal intensidad que, según estimaciones recogidas por Lang y Hines (1993), aproximadamente las dos terceras partes del comercio mundial de mercancías estarían gestionadas por empresas transnacionales, ETN. Estimándose así mismo que el 40% del comercio mundial se realiza dentro de las propias ETN. Así, por ejemplo, cinco ETN gestionan el 77% del comercio de cereal, tres el 80% del comercio de plátanos, mientras que idéntico número el 85% del comercio de té. 31 La reducción de los costes de transporte también tuvo un papel determinante en la primera ola de globalización de la economía. Una reducción de costes que viene, en este caso, de la mano del ferrocarril y la navegación a vapor. Como ejemplo, según estimaciones de Bairoch (1989), mientras que en 1830 el coste de transporte del trigo (una distancia hipotética de 800 km) alcanzaba el 79% del coste de producción, en 1880 éste se había reducido a la mitad, y en 1910 al 27,5%; para barras de hierro la caída sería aún mayor, del 92% al 19%, mientras que en el caso de bienes manufacturados de hierro pasaría del 27% al 6%. 32 Sólo entre 1948 y 1994 se notificaron al GATT 109 acuerdos regionales de integración comercial, de forma que cuando en 1995 se establece la OMC, de sus 120 miembros sólo tres (Hong-Kong, Japón y Corea del Sur) no pertenecían a ninguno de los 62 acuerdos regionales todavía vigentes. 33 Permitidos por el artículo XXIV del GATT. 34 Sobre esta cuestión véanse Borman y Koopmann (1994) o Deepak (1993) y la síntesis de Tamarit (1996), Baldwin (1997) y Camarero (2000). 35 La multitud de razones que explican en parte la dificultad de construir una teoría al respecto pueden consultarse en Fernández (1997). 36 Una discusión en profundidad de esta cuestión puede consultarse en Campa y Soreson (1996). Un ataque frontal al regionalismo comercial junto con una defensa de las medidas unilaterales encaminadas a reducir el proteccionismo pueden obtenerse en Vamvakidis (1999). 37 Véase Melo y Paraganiya (1993). 38 Por ejemplo, en el caso de España, la mejora de la normativa medioambiental se deriva claramente de nuestra pertenencia a la UE.

Capítulo 2 1 Dentro de las experiencias históricas, hay que referirse obligatoriamente a la Unión Comercial Prusiana (1818-1833), que daría lugar a la creación del Zollverein, una unión aduanera de los Estados alemanes constituida el 1 de enero de 1834, que permitiría sentar las bases para la creación de una única área económica dentro de los límites de la confederación alemana, contribuyendo, por lo tanto, a la posterior unificación política germana. 2 Otro mecanismo para resolver el problema es la utilización de reglas de origen, mediante las cuales el tratamiento arancelario de un producto que pasa de un país miembro de la unión aduanera a otro país también miembro es distinto según éste haya sido fabricado en el país miembro o importado por éste de otro tercer país. Solución que, sin embargo, no está exenta de problemas, como pueda ser, por ejemplo, cuál debe ser el contenido «nacional» de un producto para considerar que se ha fabricado internamente. Una revisión de esta cuestión se puede encontrar en Krueger (1993). 3 Un análisis histórico sobre la complementariedad de los movimientos de factores y comercio se puede encontrar en Collins et al. (1997). Por su parte, desde otra aproximación, Markusen (1997) defiende la complementariedad de la liberalización comercial y la liberalización de los movimientos de capitales, en el

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sentido de que este último proceso permitiría a los países acceder a inputs fundamentales para explotar los factores relativamente abundantes de los que disponen. 4 O unión económica y monetaria, aunque el primero de los términos englobe al segundo. 5 En el caso de uniones aduaneras, la obligatoriedad de reducir el arancel exterior común medio tendrá un impacto positivo sobre el comercio extracomunitario en aquellos países que fueran más proteccionistas antes de la integración (España, por ejemplo), pero afectará negativamente a aquellos menos proteccionistas, que se verán obligados a aumentar sus aranceles. Éste sería, por ejemplo, el caso de Suecia, Finlandia y Austria tras su integración en la UE. 6 La existencia de estas tendencias de desviación de comercio estuvo presente, por ejemplo, en las negociaciones mantenidas con vistas a la incorporación de España a la CE y los efectos negativos que ésta podría tener sobre las importaciones de soja a España de los Estados Unidos, principal suministrador español antes de la incorporación de este país en la CE. Firmándose finalmente un acuerdo por el cual España se comprometía a importar cierta cantidad de soja tras la incorporación para evitar precisamente que debido a la Política Agrícola Común se desviara el comercio a favor de los productores europeos. En términos globales (Martín, 1992), entre 1985 y 1989 en España aumentó el peso de las importaciones en el PIB, tanto comunitarias (5,8 puntos) como extracomunitarias (1,3 puntos), sin que se apreciara la existencia de desviación de comercio significativa. 7 Por economías de amplitud se entiende el fenómeno por el cual la producción de dos bienes o servicios por parte de una misma empresa arroja unos costes inferiores a su producción por separado. 8 Término por el que se designan en economía los beneficios extraordinarios alcanzados por una empresa como resultado de disfrutar de una posición monopolista o cuasimonopolista en el mercado. 9 Obviamente la emigración también se puede dar en ausencia de acuerdos de integración, como demuestra el fuerte desplazamiento de trabajadores de España, Italia y Portugal hacia Alemania, Francia, Países Bajos, Luxemburgo, etc., en la década de los sesenta, cuando la modernización agraria en los países del sur de Europa generaba excedentes de mano de obra, mientras que el intenso proceso de crecimiento industrial del resto de los países continentales europeos de economía de mercado generaba un exceso de demanda de mano de obra. No obstante, la existencia de libertad de movimiento facilita este proceso y mejora las condiciones de trabajo de los emigrantes. 10 Éste sería, por ejemplo, el caso español, en donde la incorporación de España a la CE aparece como una de las variables explicativas del comportamiento de la inversión exterior, especialmente en el sector no manufacturero (Díaz de Sarralde y Martínez, 1996). 11 El análisis del impacto de la inversión extranjera directa, IED, sobre el empleo en el país de origen queda fuera del ámbito de este trabajo. Aunque como mínimo hay que señalar que las condiciones para que se pueda decir que la IED tiene un efecto negativo significativo sobre el empleo en el país de origen, son más complejas de lo que a primera vista parece, ya que tendría que ocurrir que: a) la inversión dentro y fuera de las fronteras nacionales fuera totalmente sustitutiva; b) la producción en el exterior asociada a la IED no generara demanda para otros establecimientos industriales del país de origen; c) los beneficios repatriados no afectaran positivamente al funcionamiento de la economía en el país de origen, etc. 12 Aunque la relación entre crecimiento económico e inversión es compleja, se puede decir que la inversión, mediante su triple efecto: aumenta la demanda efectiva, aumenta la capacidad productiva e incorpora nueva tecnología en la producción, y desempeña un papel clave en los procesos de crecimiento. 13 Véase, por ejemplo, Fernández y Portes (1998). 14 En palabras de Nicolás Sartorius: «En la era de la globalización o se es un sujeto global o se vive subordinado a la esfera de influencia de alguien que realmente lo es» («Europa: ¿Un sujeto político global?», El País, 30-7-1999, p. 11). 15 En esta línea, algunos autores (Wood, 1994) defienden que detrás de la caída en los ingresos de los trabajadores de baja cualificación producida en la última década en los Estados Unidos se esconde el hundimiento de aquellos sectores intensivos en este tipo de mano de obra como resultado de la competencia de las importaciones de los nuevos países industrializados.

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16 Un buen ejemplo de lo anterior lo encontramos, dentro del sector primario (agricultura, ganadería y pesca), en la producción de leche y la producción hortofrutícola en España tras la adhesión a la CE. Los productores de leche, concentrados principalmente en la cornisa cantábrica y en Galicia, se encontraron tras la incorporación con que no podían competir con las importaciones de leche de Francia, Países Bajos y Alemania, países con una productividad en el sector significativamente más elevada. Simultáneamente, la existencia de excedentes comunitarios (aunque España no fuera autosuficiente) provocó la asignación a España de una cuota de producción inferior a la producción existente, con lo que se puede decir que los trabajadores y propietarios del sector lácteo se han visto claramente perjudicados por la liberación comercial derivada de la integración europea. Curiosamente los consumidores se han beneficiado en el caso de la leche, por la caída de precios, y se han visto perjudicados en el caso de los productos hortofrutícolas (especialmente los de fuera de temporada), ya que el aumento de demanda fruto de la incorporación plena de los consumidores europeos ha sido superior al aumento de oferta. Alternativamente, el sector hortofrutícola, principalmente situado en el este del país, se habría visto claramente beneficiado, por mor de sus ventajas absolutas, de la integración. 17 El desarrollo formal de este argumento se debe a Samuelson (1971) y Jones (1971), que transformaron el modelo clásico de Ricardo de un solo factor (y por lo tanto sin impacto distributivo) en un modelo de varios factores, uno móvil (el factor trabajo) y el resto específicos de cada bien. 18 Por ejemplo, razones de seguridad nacional, como contar con una industria que evite una dependencia exterior total en campos susceptibles de ser utilizados para ejercer presiones políticas. 19 Un argumento utilizado en nuestro país por los detractores de la firma del tratado de asociación firmado entre la UE y Marruecos, según el cual la UE habría sacrificado los intereses de España —que en esta versión se identificarían con los intereses de los productores de tomates— en aras de los intereses de los sectores de manufacturas del resto de Europa. 20 Por señalar uno de los problemas a los que se enfrentan los investigadores, los procesos de integración se materializan en una reducción de aranceles —conocida—, pero lo que afecta a la economía no es la eliminación de aranceles, sino su efecto sobre los precios relativos, y a partir de ahí sobre los flujos comerciales. Existiendo múltiples factores que pueden afectar a la traducción de cambios en aranceles a cambios en precios. 21 Un buen resumen de los distintos trabajos disponibles y la metodología utilizada en su realización se puede encontrar en El-Agraa (1989 y 1994), cap. 6, y en Smith y Gasiorek (1999). 22 Se estima que las compras del sector público de la UE-15 a suministradores privados suponen más del 16% del PIB comunitario, alcanzando el 21,5% en los Países Bajos y el 13% en España (datos de 2002). En 1999 las compras públicas transfronterizas se estimaban en alrededor de un 10%. Desde entonces ha habido un aumento significativo en el grado de transparencia de las compras públicas, como demuestra el hecho de que el llamado índice de transparencia (% de compras que se realizan por procedimientos públicos con información) en la UE-15 haya aumentado del 8,4% en 1995 al 16,2% en 2002 (23,6% en España), con lo que muy probablemente los valores actuales sean mayores. La preocupación de la Comisión por abrir el mercado de las compras de las administraciones públicas a la competencia se refleja en la aprobación desde 1992 de toda una serie de directivas sobre esta cuestión. Las evaluacioens realizadas por la Comisión ponen de manifiesto que la aplicación de las reglas de compras públicas recogidas en las directivas tiene un efecto importante sobre los precios (una reducción de precios alrededor del 30%) (EC, 2004b). 23 Una estimación del impacto del mercado único para el caso español se puede encontrar en un estudio realizado para el Instituto de Estudios Económicos por J. C. Collado (dir.), con una metodología similar a la incorporada en el Informe Cecchini. Estimándose un impacto positivo sobre el PIB de 4 puntos, que estaría fundamentalmente explicado por el impacto favorable sobre el tipo de interés de la liberalización financiera y por la eliminación de distintas restricciones de oferta. 24 Los mismos problemas que hemos mencionado a la hora de evaluar el impacto de la integración económica en Europa se presentan cuando se intenta evaluar otros procesos de integración. Así, la incor-

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poración de México al acuerdo de libre comercio existente entre Estados Unidos y Canadá y la creación de la NAFTA han dado lugar a la aparición de toda una serie de trabajos que intentan estimar el impacto de dicho acuerdo en los distintos países firmantes, con metodologías muy diferentes, que van desde estudios centrados en aspectos concretos del acuerdo, como el de Garber (ed.) (1993), hasta complejos análisis de equilibrio general aplicado, como los recogidos en Francois y Shield (1994). Trabajos que concluyen en términos globales señalando que los efectos esperables, en términos de ganancias de bienestar, serán de pequeña intensidad para Estados Unidos y Canadá, y más significativos para México. Resultado que se explicaría fundamentalmente por el impacto que tendrían sobre la economía mexicana las inversiones extranjeras que deberían acudir a este país como producto de la gran diferencia en dotación de capital —y por lo tanto de rentabilidad según la lógica de este tipo de modelos— entre uno y otro lado del Río Grande. En 1997, tras la publicación de los primeros datos sobre el primer trienio de vigencia del NAFTA, la administración Clinton estimaba que se habían creado entre 90.000 y 160.000 nuevos puestos de trabajo en Estados Unidos como resultado del mismo; sin embargo, el Programa de Ayuda a los Ajustes Comerciales del Departamento de Trabajo del mismo gobierno estimaba que cerca de 132.000 trabajadores habían perdido su trabajo como efecto del acuerdo. En conjunto se calcula que los 2 millardos de dólares de superávit comercial de los Estados Unidos con México antes del acuerdo se han convertido en 16 millardos de déficit. Simultánea e incomprensiblemente, según el FMI los salarios en la frontera mexicana cayeron en un 30%. D. Broder (1997), «I told you so», New York Times (13-7-1997), p. E.17. 25 En esta línea, a partir del trabajo de Keller (1999) se puede defender que si la reducción de barreras arancelarias se traduce en un aumento de la importación de bienes intermedios intensivos en I+D, la integración económica conducirá al aumento de la productividad, fruto de la aceleración de la difusión de tecnología. De forma que la estructura del comercio de importaciones podría explicar hasta el 20% de las variaciones de los países en lo que se refiere a crecimiento de la productividad. 26 Publicados en 1997 bajo el título The Single Market Review Series y resumidos en el informe Economic Evaluation of The Internal Market-European Economy, 1997(4). 27 La UE estima que el 70% de dicho incremento es resultado de la implantación del mercado único. Sin embargo, en el estudio de las series de comercio exterior de la UE no se observa ninguna ruptura clara en la misma asociada a la implantación del mercado único, con lo que se podría pensar, siguiendo a Flam (1998), que «la estadística descriptiva no parece darnos motivos para creer que el mercado único haya tenido un efecto importante sobre el comercio» (p. 470). 28 Uno de los elementos que indican la existencia de un mercado integrado es la convergencia de precios en el mismo, de forma que éstos sólo se diferencien por razones de costes de transporte, etc. El margen sobre costes refleja el grado de monopolio, o poder de mercado, existente en el mercado, de forma que en un mercado de competencia perfecta éste tomaría un valor cero. 29 Un sector todavía sin liberalizar en 1993 y sujeto a precios regulados y diferencias impositivas. 30 El caso noruego no es el único. En 1992 Suiza votó en referéndum su incorporación al Espacio Económico Europeo, EEE, una zona de libre cambio formada por los países de la Asociación Europea de Libre Cambio, EFTA, y la CE. De los 23 cantones suizos 16 votaron en contra de la integración (el 50,3% de los votos), tras una campaña en la que se produce una fuerte movilización (78,3% de participación). El resultado final es contrario al respaldado por las dos cámaras del Parlamento y por los gobiernos cantonales, así como por tres de los cuatro partidos de la coalición gubernamental. 31 La información recogida en esta sección se basa en los trabajos de Sogner y Archer (1995) y Sciarini y Listhaug (1997). 32 El empleo público, mayoritariamente femenino, supone en Noruega el 30% del empleo total. 33 En palabras de Sogner y Archer (1995): «El voto contrario a la integración era, en gran medida, una expresión cultural. Era el voto de los que miraban hacia el mar en vez de hacia el continente, de aquéllos a favor de las regiones en vez del centro y de los que defendían un modo de vida especial noruego, libre de lo que consideraban como un control político de Bruselas» (p. 406).

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Capítulo 3 1 Asociación creada en 1924 con el propósito de potenciar la constitución de una Unión Europea capaz de frenar la expansión del comunismo soviético y actuar de contrapoder al poderío económico de los Estados Unidos. 2 Un buen resumen de los distintos intentos de unificación política en Europa en el siglo XX se puede encontrar en Tamames (1994). Un estudio detallado de la integración europea en una perspectiva histórica puede consultarse en Bonete (2000). 3 En todo caso, parece que los bombardeos no resultaron ser «económicamente eficientes». En 1944 el gobierno de los Estados Unidos propició la creación del USSBS (United States Strategic Bombing Survey), dirigido por J. K. Galbraith y en el que trabajaron gran parte de los que serían figuras centrales de la economía en las próximas décadas, como N. Kaldor, E. F. Schumacher, P. A. Baran o E. W. Dennison, con la finalidad de evaluar los efectos de los ataques aéreos. El informe, titulado Los efectos del bombardeo estratégico sobre la economía bélica de Alemania, concluía que «el coste en aviones, hombres y bombas había sido para la economía americana muy superior a las pérdidas de producción infligidas a Alemania» (Galbraith, 1981, p. 258). 4 D. H. Alcroft (1978). 5 En palabras de Cameron (1989): «Antes de la guerra, Europa importaba más de lo que exportaba, alimentos y materias primas en particular, y pagaba la diferencia con las ganancias producidas por sus inversiones en el extranjero, su marina mercante y sus servicios financieros. Después de la guerra, con la marina mercante destruida, sus inversiones en el extranjero liquidadas, los mercados financieros en desorden, [...] Europa tenía ante sí un sombrío panorama tan sólo para abastecer a su población de las necesidades básicas» (p. 423). 6 En el invierno de 1946-1947 alrededor de 140 millones de europeos vivían con menos de dos mil calorías diarias (Henderson, 1962). 7 Una revisión crítica del contenido y limitaciones del Plan Marshall puede consultarse en Milward (1984). 8 A la conferencia asistieron todas las naciones democráticas de Europa occidental, incluyendo Islandia, los países neutrales (Suecia y Suiza) y Austria, que se encontraba bajo ocupación militar. La Unión Soviética abandonó la reunión calificando la propuesta americana de «complot imperialista». Portugal, Grecia y Turquía, por su parte, ya habían recibido ayuda bilateral americana para luchar contra el comunismo. Alemania estuvo ausente de la conferencia, aunque no de la ayuda, al no tener gobierno que la representara. Finlandia y Checoslovaquia mostraron interés en acudir, pero fueron llamados al orden por la URSS, mientras que España, a sugerencia del ministro francés de Asuntos Exteriores, George Bidault, fue excluida temporalmente hasta que no cambiara de gobierno. De hecho, en 1948 el Congreso de los Estados Unidos aprobó la inclusión de España en el Plan Marshall, argumentándose por parte del congresista que propuso su inclusión que «la exclusión de España significa satisfacer de manera vergonzosa y estúpida a los rojos de Moscú y a los rojos de nuestros propios departamentos de Estado e Industria y Comercio» (citado en Preston, 1994, p. 718). 9 Ayuda que en términos reales de 1990 alcanzaría los 110.000 millones de dólares. Una cifra considerable, especialmente si tenemos en cuenta que el gasto federal en asistencia humanitaria y ayuda al desarrollo correspondiente al mismo año era tan sólo de 4.800 millones de dólares (Bluestone y Bluestone, 1993, p. 270). Esta ayuda, equivalente a alrededor del 5% del PIB de los países beneficiarios de la misma, se dedicó en un 27,3% a la compra de materias primas, en un 26,5% a la compra de material militar, en un 25,8% a la compra de trigo, otros alimentos y abonos, en un 12,5% a la compra de productos petrolíferos y el 8% restante a la compra de productos metalúrgicos no férreos y productos siderúrgicos (Banco Exterior de España, 1979). 10 La creación de la UEP también se benefició del apoyo de los Estados Unidos, que aportaron los 350 millones de dólares que constituyeron el capital inicial de la institución (cantidad a la que se le añadirían las cuotas nacionales) y posibilitaron la puesta en marcha de un sistema de créditos que per-

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mitiría la liquidación de los déficit comerciales existentes una vez hechas las compensaciones pertinentes. 11 Que se convertirían junto con Konrad Adenauer, Henri Spaak y Alcide De Gaspieri en los «padres fundadores» de la Comunidad Europea. 12 En palabras de Schuman (9 de mayo de 1950): «La solidaridad de la producción que se creará así manifestará que toda guerra entre Francia y Alemania se hace no sólo impensable, sino materialmente imposible [...]. La unión de las naciones europeas exige que la oposición secular entre Francia y Alemania sea eliminada» (citado en Sánchez-Gijón, 1975). 13 Si bien Bélgica temió desde el principio la competencia alemana, las concesiones otorgadas a este país y el empeño de Spaak en defender la integración europea facilitaron su adhesión al proyecto. Los Países Bajos abrazaron desde el inicio la posibilidad de crear un mercado común en ambos productos por razones fundamentalmente económicas. Sin duda alguna, el desarrollo del comercio de estos productos hacia terceros países beneficiaría al puerto de Rotterdam; además, su nivel de competitividad en ambos productos era equiparable al alemán. La aceptación belga del proyecto arrastró la decisión de Luxemburgo por los especiales lazos económicos existentes entre ambos países (desde 1922 constituyen una unión aduanera). Italia consideró positivo el establecimiento de este mercado común al ser un importador neto de carbón y acero y pagar un precio muy superior al alemán o incluso al francés. La oposición italiana vino de los empresarios del sector. Finalmente la concesión de compensaciones y un período de ajuste de cinco años facilitaron la aceptación por parte de los productores italianos. 14 En cualquier caso positivo, ya que facilitó el pleno desarrollo del sector, en especial en lo que al acero se refiere, con un crecimiento en el período 1950-1970 por encima de la media mundial (242% frente a 216%), con lo que la cuota de estos países en el mercado mundial pasó de un 16,8% en 1950 a 21,3% diez años más tarde. 15 En concreto, para desarrollar la financiación de la política agraria comunitaria era necesario ampliar los recursos presupuestarios de la Comunidad. La Comisión, apoyándose en el tratado, defendía la ampliación de los recursos propiamente comunitarios y, como corolario, la ampliación de los poderes del Parlamento Europeo, y los suyos propios, sobre el presupuesto. La Comisión, antes de dar a conocer al Consejo sus propuestas, las presentó al Parlamento, provocando amplias críticas por parte del general De Gaulle. La posibilidad de ampliación de los poderes de la Comisión y el Parlamento no encajaba en la visión europea del mandatario francés. Si bien lo que verdaderamente le preocupaba era que según estaba dispuesto en el Tratado de Roma, a partir del 1 de enero de 1966 las decisiones en el Consejo se podían adoptar por mayoría cualificada. 16 Desde el punto de vista del funcionamiento interno de la CE, por estas fechas se produce también un cambio de índole práctica importante, al llegar los países miembros a un acuerdo por el cual se unifican las instituciones —Tratado de Fusión de los Ejecutivos— de las tres comunidades europeas (CECA, CEE y CEEA), firmado en Bruselas en 1965 (de ahí que se conozca como el Tratado de Bruselas), que entraría en vigor en 1967. 17 Por estas mismas fechas se produjeron también las solicitudes de ingreso de España y Portugal, que no fueron consideradas al exigir el Tratado de Roma que los países integrantes respetaran las reglas del juego democrático, algo que obviamente no ocurría con las dictaduras de Franco y Salazar. 18 Opción aprobada en la reunión de jefes de Estado y de gobierno de los países miembros celebrada en La Haya en diciembre de 1969. 19 Esencialmente el Sistema Monetario Internacional acordado en la Conferencia de Bretton Woods, celebrada en 1944, se basaba en el mantenimiento de la convertibilidad del dólar con el oro, a una paridad determinada, y el mantenimiento de un tipo de cambio fijo entre el resto de las monedas y el dólar, convirtiéndose así esta moneda en la divisa principal en el ámbito mundial. 20 Países que desde 1974, en el caso de Portugal, con la Revolución de los Claveles, y 1977, con la celebración de las primeras elecciones generales libres desde 1936 y con la aprobación de la Constitución en 1978, en el caso de España, habían pasado a formar parte de los países democráticos y por lo tanto supera-

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do el principal escollo que les separaba de su integración en la CE. Si bien, como demuestra el tiempo necesitado para hacer efectiva su incorporación, las negociaciones en los dos casos, pero sobre todo en el caso español (debido a su mayor potencial económico), fueron largas, retrasando la incorporación más de un lustro (más de tres si tenemos en cuenta los largos períodos transitorios fijados para algunos sectores, como la pesca, que según el Tratado de Adhesión no estarían plenamente incorporados hasta 1996, aunque con posterioridad se acortara este período). 21 Si bien tal interés no sea extensible a Noruega, país que, como se vio en el capítulo anterior, en 1994 optó en referéndum, por segunda vez, por mantenerse al margen del proyecto europeo. 22 En la actualidad este acuerdo, adoptado en 1992, afectaría sólo a Noruega, Islandia y Liechtenstein y los países de la UE-15, habiendo optado Suiza por mantenerse al margen del mismo. 23 Timothy Garton Ash et al., «Europa tras la guerra de Kosovo», El País, 29-11-1999, p. 12. 24 El 29 de mayo de 2005 Francia rechazó en referéndum la aprobación de la nueva constitución europea por un 54% de los votos. La participación del 69% muestra el interés del pueblo francés por la cuestión a dirimir. De acuerdo con el Eurobarómetro 171 (2005), el rechazo fue especialmente intenso entre las personas con 40-54 años y en el grupo más joven (18-24 años) y entre los trabajadores manuales (74% de rechazo). En términos del espectro político el rechazo fue total entre los votantes del Partido Comunista (94%) y de la extrema derecha Frente Nacional/Movimiento Nacional Republicano (95%) y mayoritario entre los votantes socialistas y de los verdes (61%). Poco después, el 1 de junio, los votantes holandeses se sumaron al rechazo con un resultado todavía más abultado: el 61,6%. De nuevo el rechazo fue mayor entre los jóvenes (74% de rechazo entre los votantes de 18-24 años), los trabajadores manuales (78% de rechazo) y aquellos próximos al Partido Socialista (87%) (Eurobarómetro, 172, 2005). 25 De acuerdo con los resultados del Eurobarómetro 245, dedicado a estudiar las razones del «no» irlandés al Tratado de Lisboa (el 52,3% de los votantes eligieron esta opción), los jóvenes, mujeres e inactivos y trabajadores manuales habría apoyado el «no», mientras que los mayores de 55 años y los autónomos habría apoyado mayoritariamente el «sí». Las razones del «no» serían múltiples e incluirían la falta de información, y el convencimiento de que el «no» otorgaría a Irlanda una mejor posición para renegociar el tratado, mantener su neutralidad y su sistema impositivo. El sondeo también refleja el mayor éxito de la campaña en favor del rechazo del Tratado: el 68% de los votantes considera que la campaña del «no» fue más convincente. 26 Sobre la discriminación que supone el marco de negociación tan exigente impuesto a Turquía y el hecho de que en el mismo se establezca por primera vez que las negociaciones pueden dar como resultado la no adhesión, véase Harveyn (2006). 27 Véase Grethe (2005).

Capítulo 4 1 Nos centraremos en la caracterización del marco institucional y jurídico propio del ámbito de la Comunidad Europea dentro del «primer pilar» de la UE (las Comunidades Europeas: CE, CECA y Euratom). Por entender que quedan al margen de nuestra obra, no analizamos las peculiaridades de la CECA y Euratom, como tampoco el contenido del «segundo pilar» (política exterior de seguridad común) ni lo referente al «tercer pilar» (cooperación en materia de justicia e interior). El carácter instrumental de este capítulo (identificación del marco institucional y jurídico del funcionamiento comunitario) impide así una mayor profundización en este campo. El lector interesado en estas cuestiones institucionales y de derecho comunitario puede encontrar un tratamiento completo y a la vez accesible en la obra de Mangas y Liñán (2005). Un estudio pormenorizado de los cambios que ha introducido el Tratado de Niza en el sistema institucional puede consultarse en G. Gutiérrez (2001) y en Mangas (2008a). Una síntesis de los aspectos positivos y negativos del Tratado de Lisboa puede consultarse en Mangas (2008b).

Notas

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2 En el supuesto de las competencias atribuidas de carácter exclusivo, los Estados miembros no tienen poder normativo sobre la materia en cuestión; sin embargo, en el caso de competencias atribuidas concurrentes los Estados miembros poseen cierto poder normativo compartido con la UE. 3 Este argumento se recoge, por ejemplo, en el informe sobre la unión monetaria elaborado en 1995 por un conjunto de institutos de investigación alemanes, en el que se señala que «para algunos países, la entrada en la unión monetaria encarna precisamente la oportunidad, gracias a la presión exterior, de conseguir en el interior la disciplina financiera y salarial que no se conseguiría de otra forma» (El País, 25-101995, p. 52). 4 Éste es uno de los argumentos aludidos por el gobierno español en el conflicto pesquero del «fletán» (1994) que enfrentó a las flotas congeladoras española y portuguesa que operan en Terranova con Canadá. A este respecto recordemos, sin embargo, el cuestionamiento que en el capítulo 2 se realizaba del supuesto automatismo de esta ventaja. 5 La reducción de unanimidad a mayoría cualificada no fue muy relevante en el Tratado de Amsterdam. Únicamente se consiguió en materia de coordinación de normas sobre libertad de establecimiento de extranjeros, programa marco de investigación y empresas comunes de I+D. Si bien simultáneamente se introdujo en once nuevos preceptos (materia de empleo, cooperación aduanera, exclusión social, igualdad de oportunidades hombre-mujer, salud pública, lucha contra el fraude, etc.) la votación por mayoría cualificada. Con el Tratado de Niza se amplía la mayoría cualificada a cerca de treinta cuestiones. 6 El denominado Compromiso de Ioannina, alcanzado el 29 marzo de 1994 (y adaptado tras la renuncia de Noruega a la integración, por decisión del Consejo de 1 de enero de 1995), que sirvió para resolver temporalmente la discrepancia entre los partidarios de mantener la minoría de bloqueo en los 23 votos necesarios antes de la ampliación y los partidarios de aumentar el número de votos necesarios hasta 25. En la actualidad, y en virtud de este compromiso, cuando un número de países miembros disponga de un número de votos entre 23 y 25 y manifieste su intención de oponerse, el Consejo hará todo lo que esté a su alcance para obtener la aprobación por 68 votos. Si el Consejo no tiene éxito en su objetivo, la minoría de bloqueo quedaría establecida en 26 (Díez, 1996). 7 Aunque los grupos parlamentarios están formados en función de supuestas afinidades ideológicas, de lo anterior no se deduce que su posición con respecto a los temas tratados en la Cámara sea siempre unánime, ya que los grupos son claramente heterogéneos. 8 En www.eib.org se puede consultar sus informes anuales en los que se recoge tanto la cuantia como el destino de sus préstamos fuera y dentro de la UE. 9 Excluimos las fuentes del derecho comunitario no escritas: los principios generales del derecho, entre los que estarían, a tenor del Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas, el principio de proporcionalidad, la prohibición de la doble penalización y la salvaguardia de los derechos fundamentales.

Capítulo 5 1 Igualmente hay que recordar que el principal impacto de la UE sobre la mayoría de sus Estados miembros es el derivado de su propia existencia y por lo tanto de la ampliación del tamaño del mercado. 2 Un estudio más pormenorizado de la hacienda pública comunitaria puede consultarse en Barberán (2008). 3 Desde las originalmente incorporadas en el Tratado de Roma y las contempladas en el Acta Única Europea (medio ambiente, I+D y potenciación de la política de cohesión económica y social, entre otras) hasta llegar a las derivadas del Tratado de la UE, del Tratado de Amsterdam, y en el futuro del Tratado de Lisboa, si finalmente entra en vigor. 4 Note el lector que la actividad financiera de la UE no se ciñe exclusivamente al presupuesto comunitario. El hecho de que el Banco Europeo de Inversiones y el Fondo Europeo de Desarrollo se aborde en

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otros capítulos de esta obra explica que nos centremos en lo que en todo caso es la manifestación más importante de la actividad financiera de la UE. 5 En cualquier caso, el aumento de los gastos no obligatorios propuesto por el Parlamento tendrá que ser inferior al incremento máximo establecido por la Comisión en función del comportamiento del PIB comunitario, la evolución del coste de la vida y el comportamiento de los presupuestos de los países miembros. 6 En el supuesto de que al terminar este proceso exista todavía un desacuerdo significativo entre ambas instituciones, el Parlamento podrá rechazar el presupuesto (para lo cual hace falta la presencia de la mayoría de sus miembros y las 2/3 partes de los votos emitidos) obligando al Consejo a presentar un nuevo presupuesto. En el caso de comenzar el año sin presupuesto, se prorroga automáticamente el vigente en el período anterior con un límite de gasto mensual igual a la doceava parte de éste. 7 Previamente existió la Unidad de Coordinación de Lucha contra el Fraude (UCLAF), creada en 1987, pero su limitado éxito en la lucha contra el fraude, puesto de manifiesto, entre otros, por el Tribunal de Cuentas, llevó a la creación en 1999, en sustitución de la UCLAF, de la Oficina Europea de Lucha contra el Fraude con un grado mucho mayor de independencia que la UCLAF y con más competencias. 8 Los créditos no disociados son aquellos que cubren operaciones cuya ejecución debe llevarse a cabo en su integridad en un único ejercicio presupuestario. 9 Un saldo positivo se consignaría como ingreso en el presupuesto del ejercicio siguiente. Aquellos gastos suplementarios no previstos deben consignarse en un presupuesto rectificativo o suplementario para que esté garantizada su financiación. 10 Circunstancia que antes de la existencia del euro y para el caso español, por ejemplo, y en el ámbito de la política comunitaria de mantenimiento de precios agrícolas, deparó sorpresas agradables al sector agrario, al fijarse los niveles de protección en ecus y experimentar la peseta en los últimos años repetidas devaluaciones frente al ecu. 11 Note el lector que en las perspectivas financieras los importes consignados de gastos son límites máximos. Tanto la Comisión como el Consejo y el Parlamento se comprometen a respetar los límites máximos fijados en dichas perspectivas. Sin olvidar que, de hecho, el campo de actividades cubiertas por cada rúbrica debe ser lo suficientemente amplio para introducir cierta flexibilidad en la gestión presupuestaria. Nótese también que las perspectivas financieras no pueden identificarse con un presupuesto anual, ya que el procedimiento presupuestario anual sigue siendo necesario para fijar tanto el importe efectivo del gasto dentro de los límites máximos como su distribución entre las diferentes líneas presupuestarias. 12 Si bien hay que señalar que, aunque el peso del PGUE sea muy bajo en términos relativos, su importancia ha aumentado significativamente con el proceso de consolidación de la UE, pasando de ser equivalente al 0,6% en 1973 al 1,08% de la actualidad. Sobre la evolución y desafíos a los que se enfrenta el PGUE es muy clarificadora la obra de I. Begg (2005). 13 Desde el 1 de julio de 1995, en virtud de lo acordado en la Ronda Uruguay del GATT, las exacciones reguladoras agrarias han sido sustituidas progresivamente, en gran parte, por derechos de aduana (aranceles), encuadrándose desde el 2007 bajo el concepto de aranceles. 14 En concreto esta figura impositiva incluye en realidad las cotizaciones a la producción con la finalidad de que los productores participen en el sostenimiento del mercado, una cotización complementaria para cubrir lo que no cubre lo anterior y, por último, las cotizaciones al almacenamiento con el objetivo de garantizar una comercialización regular del azúcar. 15 Aunque una parte de lo recaudado —como en el caso de los derechos agrícolas, el 10%— se quedaba en el país de entrada en concepto de costes de recaudación. En la Cumbre de Berlín se acordó incrementar al 25% la retención en concepto de gastos de recaudación con efectos a partir del año 2001. 16 Por otra parte, la aportación de los distintos países a la financiación comunitaria pasaba a depender de factores sólo indirectamente relacionados con la capacidad económica del país, ya que en última instancia dependía de su orientación comercial, de forma que aquellos con mayores relaciones comerciales extracomunitarias, como ocurría con el Reino Unido, por ejemplo, contribuían más que proporcionalmente a su capaci-

Notas

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dad económica a la financiación comunitaria, simplemente por tener unas relaciones comerciales especiales con los miembros de la Commonwealth y Estados Unidos y por su mayor dependencia agrícola del exterior. 17 La prevista reducción progresiva de este límite superior ha dado como resultado que el límite se sitúe en un 50% del PIB en 1999. Por otra parte, el método utilizado, al basarse en la recaudación para calcular la base imponible, beneficia a aquellos países con fraude fiscal, en el sentido de que el porcentaje de contribución se aplica sobre una recaudación real inferior a la que correspondería a su nivel real de gasto. 18 En 1990 se cambia la descripción de los recursos propios de tal manera que «cualquier ingreso impositivo asignado de forma definitiva a la Comunidad para financiar su presupuesto y al que tenga derecho de forma automática sin que sea necesaria la subsiguiente decisión de la autoridad nacional» pasa a ser considerado recurso propio de la Comunidad. 19 Un estudio sobre las alternativas disponibles puede consultarse en los documentos de la Comisión Europea (2002): Las finanzas públicas de la Unión Europea y (2004): Financing the European Union: Commission report on the operation of the own resources system. 20 Un estudio sobre las ventajas e inconvenientes de considerar el señoreaje del BCE un nuevo ingreso puede consultarse en Bonete (1999). 21 En parte, como veremos en el capítulo 7, mediante un proceso, la llamada «renacionalización de la PAC», por el cual pagos antes realizados desde la UE han pasado a ser ahora parte de los presupuestos nacionales de cada país. 22 Conocido técnicamente como compensación británica o concesión al Reino Unido de una corrección de los desequilibrios presupuestarios. Sobre su escaso fundamento actual y las distintas opciones barajadas véase Bonete (2006). Su cálculo viene detallado en el artículo 4 de la Decisión del Consejo de 7 de junio de 2007 sobre el sistema de recursos propios de las Comunidades Europeas (2007/436/CE, Euratom). 23 Aunque en este último año de referencia ya se habían incorporado 10 nuevos países a la UE, no los incluimos al disfrutar todos ellos de contribuciones netas favorables y no ser relevante en nuestro análisis de identificación de la evolución Estados miembros con contribuciones netas desfavorables. 24 Aunque tradicionalmente se asume en aras de la cohesión económica y social que los Estados miembros más ricos de la Comunidad aportan más al presupuesto, sobre la distribución final de las finanzas comunitarias intervienen otros muchos factores. Así, por ejemplo, resulta curioso constatar cómo la lista de países que reciben una mayor cantidad de dinero comunitario per cápita coincide en gran medida con la relación de países con un índice de votos per cápita en el Consejo de Ministros superior a la media (Widgren, 1995). 25 Un análisis sobre cómo va a afectar a la contribución neta de España las últimas ampliaciones puede consultarse en Zubiri, I (2007).

Capítulo 6 1 Un estudio profundo de la evolución de la noción comunitaria de la política comercial y del reparto de competencias en esta materia puede consultarse en González (1998). 2 En el mismo Tratado de Funcionamiento de la UE (art. 207) se establece que la política comercial común se basará en principios uniformes, en particular por lo que se refiere a las modificaciones arancelarias, la celebración de acuerdos arancelarios y comerciales relativos a los intercambios de mercancías y de servicios, y los aspectos comerciales de la propiedad intelectual e industrial, las inversiones extranjeras directas, la uniformización de las medidas de liberalización, la política de exportación, así como las medidas de protección comercial, entre ellas las que deban adoptarse en caso de dumping y subvenciones. La política comercial común se llevará a cabo en el marco de los principios y objetivos de la acción exterior de la UE. 3 El Código Aduanero Comunitario (Reglamento 2913/92 del Consejo de 12 de octubre y Reglamento 2454/93 de la Comisión del 2 de julio) es la referencia obligada para llegar a entender la regulación del arancel aduanero común.

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4 El régimen aplicable a los países miembros de la OMC o asimilados viene regulado en el Reglamento 3285/94. En el caso de países no miembros de la OMC, el Reglamento 519/94 establece la regulación básica. 5 El Reglamento 2603/69 del 20 de diciembre recoge el principio general de libre exportación salvo en los supuestos excepcionales, como podrían ser situaciones graves de desabastecimiento. Por otro lado, aunque la Comisión ha intentado alcanzar una mayor comunitarización de las medidas de fomento a la exportación (crédito a la exportación, seguro de crédito a la exportación, promoción de las exportaciones), la oposición de los Estados miembros —que tenderían a ver sus exportaciones como competidoras entre sí— ha impedido que se avanzara en esta línea. Las principales actuaciones comunitarias hasta el momento se han centrado en programas de formación de directivos y en facilitar información sobre determinados mercados emergentes. En el futuro se pretende crear centros europeos en plazas comerciales internacionales, acudir a ferias internacionales bajo un mismo pabellón comunitario e incrementar la información disponible encaminada a potenciar la presencia de empresas comunitarias en el exterior. 6 Contemplados en el Reglamento 384/96 del Consejo, de 22 de diciembre. La evolución de los derechos antidumping ha sido una constante en los últimos años. De hecho, en sus orígenes el dumping estaba normalmente ligado a estrategias empresariales para penetrar nuevos mercados o a estrategias públicas para fomentar la exportación mediante subvenciones. Sin embargo, en la actualidad se comienza a hablar de la posibilidad de que las prácticas abusivas en mercados de trabajo no libres: ausencia de libertad sindical, trabajo infantil, o la actuación abusiva contra el medio ambiente, puedan constituir casos de dumping, bien social o ecológico. Contra estas modalidades de dumping desde algunos sectores se pide la actuación en virtud del principio de defensa contra el comercio desleal. La inclusión en la agenda de la OMC de las relaciones entre comercio y medio ambiente y la exclusión del dumping social constituyen una muestra más de la falta de acuerdo en su definición y de su temor a que pueda utilizarse como instrumento neoproteccionista. 7 Si entre enero de 1995 y diciembre de 2005 la UE impuso 194 medidas definitivas antidumping, los Estados Unidos impusieron 201 e India 309. Sobre la importancia de la UE como acusador y acusado en la adopción de derechos antidumping puede consultarse en Zanardi (2004). 8 Las cuestiones básicas se encuentran recogidas en el Reglamento 2026/97 del Consejo del 6 de octubre de 1997, conocido también como Reglamento antisubvenciones. 9 Reglamento 3286/94 de 22 de diciembre por el que se establecen procedimientos comunitarios en el ámbito de la política comercial común con objeto de asegurar el ejercicio de los derechos de la Comunidad en virtud de las normas comerciales internacionales, particularmente las establecidas bajo los auspicios de la OMC. Tal Reglamento permite presionar para conseguir una mayor apertura de sus mercados, por diversas vías siempre dentro de lo que fije el Órgano de Solución de Diferencias de la OMC, si el país tercero es miembro de la OMC, o el acuerdo bilateral concreto en caso contrario. 10 Regulado para el período 2006-2008 por el Reglamento 980/2005 del Consejo de junio de 2005, relativo a la aplicación de un sistema de preferencias arancelarias generalizadas. 11 La UE fundamenta este régimen especial de otorgamiento de preferencias arancelarias adicionales en el concepto integral de desarrollo sostenible reconocido por un amplio abanico de convenios e instrumentos internacionales, como por ejemplo la Declaración de las Naciones Unidas sobre el Derecho al Desarrollo de 1986, la Declaración de Río sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo de 1992, la Declaración de la OIT relativa a los principios y derechos fundamentales en el trabajo de 1998, la Declaración del Milenio de las Naciones Unidas de 2000 y la Declaración de Johannesburgo sobre el Desarrollo Sostenible de 2002. En palabras de la UE: «Los países en desarrollo que son vulnerables por su falta de diversificación y su insuficiente integración en el comercio mundial y, al mismo tiempo, asumen responsabilidades especiales como consecuencia de la ratificación y aplicación efectiva de los convenios internacionales sobre derechos humanos y laborales, protección del medio ambiente y gobernanza, deben poder contar con preferencias arancelarias adicionales, destinadas a fomentar el crecimiento económico y, de este modo, responder positivamente a la necesidad de desarrollo sostenible» (Reglamento 980/2005, séptimo considerando).

Notas

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12 En concreto, los 50 países más pobres del planeta y que se benefician del régimen «todo menos armas», a los cuales se les concede un acceso libre de aduana y cuota a todos sus productos (excepto municiones y armas). 13 Una actualización permanente de las relaciones comerciales de la UE con el resto del mundo puede consultarse en http://ec.europa.eu/trade/issues/bilateral/data.htm. 14 Sobre los distintos escenarios que se plantean en la Ronda Doha puede consultarse Bouët, A. et al (2007). 15 Sobre las limitaciones de esta propuesta, los intereses de Francia y los pasos a seguir para configurar una verdadera Unión Euromediterránea, véase Escribano y Lorca (2008) y Soler (2008). En todo caso, y a la la espera de los resultados de la presidencia francesa de la UE en el segundo semestre de 2008, la Política Euromediterránea, desde 2004, se complementa con la Política Europea de Vecindad (PEV). 16 Desde la entrada en vigor, en octubre de 2000, del denominado Acuerdo Global (o Acuerdo de Partenariado Económico, Coordinación Política y Cooperación, cuyo contenido puede consultarse en http://ec.europa.eu/external_relations/mexico/index_en.htm) con México, el comercio entre México y la UE se ha incrementado de manera muy significativa (más de un 30% en los primeros cuatro años de vigencia), pasando a ser la UE el segundo socio comercial de México, una vez se ha liberalizado en 2007 completamente el comercio de manufacturas. Está previsto que en 2010 se liberalice una parte importante del comercio de productos agrarios. 17 El Acuerdo de Comercio, Desarrollo y Cooperación UE-Sudáfrica, firmado en Pretoria en octubre de 1999, establece la configuración de una zona de libre comercio una vez concluido el período transitorio en 2012, estando previsto que a partir de esa fecha el 95% de las exportaciones provenientes de Sudáfrica se exporten libres de aranceles a la UE y el 86% de lo que exporte la UE a Sudáfrica lo haga en las mismas condiciones. 18 El socio comercial más importante de Chile es la UE (el lugar 36 entre sus socios comerciales). Desde la entrada en vigor del Acuerdo de Asociación de 2002 (véase http://ec.europa.eu/trade/issues/bilateral/countries/chile/euchlagr_en.htm) se ha ido configurando una zona de libre comercio que se ha traducido en incrementos significativos del comercio entre ambos exportadores. 19 La UE es el segundo socio comercial de Mercosur mientras que, para la UE, Mercosur es el octavo socio comercial. Si bien inicialmente estaba previsto que entre la UE y Mercosur se constituyera una zona de libre comercio en 2005, los conflictos propios de Mercosur y la distinta visión sobre comercio de productos agrarios han impedido que finalmente ésta llegue a configurarse. Prueba de que todavía no se dan las condiciones para que el acuerdo entre la UE se firme pronto es que en la Declaración final de la V Cumbre Latinamérica-Caribe-UE (LAC-UE), celebrada en Lima el 16 de mayo de 2008, se subraya «la importancia de un ambicioso y balanceado Acuerdo de Asociación Mercosur-UE y reiteramos nuestro compromiso para llevar las negociaciones a un resultado exitoso tan pronto como las condiciones lo permitan, sobre la base del trabajo existente ya alcanzado». 20 Tanto en el caso de Centroamérica y de la Comunidad Andina se manifiesta en la Declaración final de la V Cumbre Unión Europea-America Latina y Caribe-UE (LAC-UE) que se constata «con satisfacción el inicio, en 2007, de las negociaciones entre la UE y América Central y la Comunidad Andina para Acuerdos de Asociación Birregional ambiciosos y comprensivos, que tomen en cuenta las asimetrías entre y al interior de cada una de las regiones. Constatamos el progreso efectuado tras las primeras tres rondas de conversaciones y reconfirmamos nuestros objetivos comunes de efectuar un progreso sustantivo en las negociaciones con la finalidad de permitir su conclusión durante el 2009». 21 Si bien las negociaciones para el establecimiento de una zona de libre comercio entre Corea del Sur y la UE se iniciaron en mayo de 2007, un año después ya se había celebrado la séptima ronda de negociaciones; siendo muy probable la conclusión del Acuerdo a finales de 2008. 22 El Consejo autorizó el 23 de abril de 2007 a la Comisión para que iniciara las correspondientes negociaciones con ASEAN para establecer una zona de libre comercio con esta dinámica región. A lo largo de 2008 están previstas cuatro reuniones con la finalidad de firmar un acuerdo amplio de liberalización, en

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el que se incluyan también los servicios y las inversiones, lo más pronto posible, dado el interés por parte de ambas partes de que así sea. 23 Aunque desde el inicio de las negociaciones en 1990 han sufrido muchas interrupciones por razones distintas, siendo una de las más importantes la necesidad de configurarse el Consejo de Cooperación del Golfo en una unión aduanera, lo cual no se consiguió hasta 2005, desde el 2007 se han llevado a cabo grandes avances, lo que permite pensar que pronto habrá una zona de libre comercio entre la UE y el Consejo de Cooperación del Golfo. 24 Esta opción por el bilateralismo por parte de la UE puede interpretarse como una consecuencia de los pocos avances en la Ronda de Desarrollo de Doha o como una de las causas de su escaso avance, al poderse configurar así acuerdos comerciales que defiendan más los intereses de la UE que lo que se puede derivar de las negociaciones de la OMC. Ello haría que el interés por finalizar estas negociaciones termina siendo menor. Sobre la posibilidad de que la proliferación de acuerdos comerciales regionales pueden facilitar la liberalización comercial según los objetivos de la OMC, véase Estevadeordal A. y Suominen K. (2008) y la extensa literatura aportada en su investigación. 25 Este acuerdo tiene como antecedentes el denominado acuerdo de Yaundé I (Camerún), firmado en 1964, y Yaundé II (1969). Tras la ampliación de la Comunidad en 1975, entró en vigencia el Convenio de Lomé I (Togo) firmado por 46 países ACP y la Comunidad. En 1979 el Convenio de Lomé II ya vinculaba a 58 países ACP, incrementándose el número hasta 65 países en el Convenio Lomé III, pasando a ser 70 los beneficiarios del Convenio Lomé IV durante el período 1990-2000. 26 Véase su contenido en http://trade.ec.europa.eu/doclib/docs/2007/may/tradoc_134654.pdf. 27 China ha sido tradicionalmente uno de los países que más se ha beneficiado del Sistema de Preferencias Generalizadas de la UE, el segundo en 2005. Las relaciones comerciales de China con la UE, desde la incorporación de China a la OMC, vienen reguladas por las reglas propias de esta organización internacional. 28 Durante la Cumbre UE-India de septiembre de 2005 se acordó la puesta en marcha de un Plan Conjunto para incrementar la cooperación y las relaciones comerciales bilaterales. 29 En la X Cumbre UE-Japón, celebrada en Bruselas en 2001, se adoptó, y así se ha confirmado otra vez en cumbres posteriores como la celebrada en Tokio en junio de 2004, la conveniencia de desarrollar el contenido del Plan Conjunto UE-Japón, aprobado en 2001 hasta al menos 2011 con el objetivo de incrementar sus lazos comerciales y prevenir posibles conflictos comerciales entre ambas potencias comerciales, para lo cual se han firmado también varios acuerdos bilaterales como el Acuerdo de Mutuo Reconocimiento de 2002. 30 En la actualidad el ASEM (Asian-Europe Meeting, cuya séptima cumbre tiene prevista su celebración en China en octubre de 2008) es el foro de diálogo informal donde se canalizan, desde 1996, los distintos intentos de intensificar los lazos económicos, políticos y culturales de la UE-27 con una relación muy significativa de países asiáticos (China, India, Japón, Corea del Sur, Paquistán, Mongolia y los Estados miembros de la ASEAN). En el pilar económico de ASEM se pretende complementar las medidas que se toman en la OMC e incluso ir más allá en la liberalización comercial de los flujos entre la UE y estos países. Los países asiáticos de la ASEM son fundamentales para los intereses comerciales de la UE: ya alcanzan más del 25% de nuestras importaciones y más del 20% de las exportaciones europeas. 31 Como demuestra el caso de Japón, cuando se pretende ir más allá de lo previsto en la OMC para mejorar los intercambios comerciales, el sector privado toma la iniciativa a través de los Business Dialogue Round Table siguiendo el ejemplo iniciado por Estados Unidos y Canadá a mediados de los noventa. 32 La PEV empezó a desarrollarse en el contexto de la ampliación de la UE en 2004 con el objetivo de que esta ampliación y las siguientes no perjudicaran de forma significativa a los intereses de nuestros países vecinos, algunos de ellos con claro interés por pertenecer a la UE. La PEV está estructurada sobre acuerdos entre la UE y el país tercero (Argelia, Armenia, Azerbaiyán, Georgia. Moldavia, Ucrania y los Países Socios Mediterráneos). Rusia no forma parte de la misma y Bielorrusia, al no tener un acuerdo comercial en vigor con la UE, tampoco. Un seguimiento de la PEV puede realizarse en http://ec.europa.eu/world/enp/partners/index_es.htm.

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Capítulo 7 1. Importancia decreciente, si tenemos en cuenta que en 1970 llegó a absorber el 87% del presupuesto y a principios de la década de los ochenta se situó en torno al 65%. En la actualidad (2008) no supera el 43%. Si en 1998 el 0,61% del PIB de la UE se destinaba a la PAC, diez años más tarde no supera el 0,43%. En una década se espera que absorba no más del 0,33% del PIB de la UE. 2 En 2007 el sector primario suponía el 1,6% del PIB y el 5,6% de la población empleada en la UE. En todo caso, existen fuertes diferencias entre países. En el extremo inferior, en el Reino Unido el empleo agrícola sólo supone un 1,4% del empleo total, mientras que en Rumanía el porcentaje alcanza el 29,5%. De los países de la UE-15 la agricultura sólo tiene un peso comparativamente alto en el empleo en Portugal y Grecia, alrededor del 11,5%, mientras que en España se sitúa en el 4,5% (Eurostat). 3 Sin pretender ser en ningún caso exhaustivos en el estudio de las razones que justifican el proteccionismo en el sector agrario. Así, a modo de ejemplo, desde otro tipo de aproximaciones se hace referencia al desproporcionado peso que tienen las poblaciones rurales, por mor de los sistemas electorales vigentes, en las elecciones políticas, con lo que este colectivo tendría más posibilidades que otros de presionar en favor de medidas proteccionistas, lo que a su vez se reflejaría en los distintos presupuestos nacionales dedicados a apoyar al sector. 4 En la actualidad hay 21 OCM, si bien con la reforma iniciada en 2008 se pretende que haya una única OCM de carácter general. 5 Un estudio profundo de este principio, sin duda la columna vertebral del proteccionismo que caracteriza a la PAC, puede consultarse en Massot (1996). 6 Una exposición de las mismas puede consultarse en Reig (2008). Para un seguimiento de las reformas recientemente aprobadas véase http://ec.europa.eu/agriculture/index_es.htm. 7 Una profundización sobre estas cuestiones, vinculadas sobre todo a lo perjudicial que ha sido hasta ahora la PAC para el mundo rural de la Comunidad, puede consultarse en Mahé (1999). 8 Contemplándose la posibilidad de una reducción parcial o total de las ayudas en caso de negligencia (hasta un 10% y un 20% si es reincidente) o incumplimiento (del 50% a la pérdida total ) durante uno o varios años. 9 Alcanzado en el presupuesto de 2008 un 23,5% de los más de 55 millardos destinados a la rúbrica de Conservación y Gestión de Recursos Naturales, mientras que en el 2007 no superó el 22%, siendo lo habitual a principios del siglo XXI no superar el 15%. 10 Las cuestiones sobre la nueva financiación de la PAC vía FEADER o FEAGA vienen reguladas en el Reglamento (CE) nº 1290/2005 del Consejo, de 21 de junio de 2005. 11 Según los cálculos de la Comisión, una modulación del 5% significan 1.200 millones de euros más para el desarrollo rural. 12 En el caso de los Estados miembros cuya producción de centeno supere el 5% de la producción total de cereales y el 50% de la producción total del centeno de la UE, el 90% de los fondos provenientes de la modulación se quedarán en el país donde se han obtenido. Este supuesto se aplica a Alemania al ser este país el único que cumple ambas condiciones. 13 En concreto, se trata de mantener el precio de intervención en los cereales, reestructurar el sector del centeno utilizando fondos provenientes de la modulación, conversión del actual suplemento destinado a las proteaginosas en una ayuda específica de superficie de cultivo, ayudar a los cultivos energéticos (crédito al carbono) siempre que haya contrato con la empresa transformadora (salvo transformación directa por el agricultor), abonar el suplemento del trigo duro independientemente de la producción, introducir una nueva prima para la mejora de la calidad del trigo destinado a la producción de sémola y pasta, convertir el 40% de la ayuda a los productores de patatas de fécula en la ayuda única por explotación, convertir la ayuda directa en el caso de los forrajes desecados que percibe el agricultor en ayuda única por explotación, adecuar el sector del arroz a la iniciativa comunitaria EBA (todo menos armas) y, por lo tanto, incrementar la ayuda directa a percibir por el agricultor y proceder

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a la retirada obligatoria de tierra (10% excepto agricultura ecológica o superficies menores de 20 hectáreas). 14 Fundamentalmente, la aplicación de un pago anual a tanto alzado por hectárea, el cual se puede duplicar vía financiación nacional, con una superficie máxima garantizada en toda la UE. 15 Básicamente, se ha prorrogado el sistema de cuotas lácteas hasta la temporada 2014-2015, se han recortados los precios de intervención para la mantequilla y la leche en polvo desnatada, aplicación de la ayuda única por explotación a partir de 2008, y se le ha otorgado un incremento de la cuota láctea a varios países de la UE. 16 Sobre los problemas que ha planteado esta reforma puede verse Bonete (2007). 17 Un seguimiento del debate nos lo ofrece http://ec.europa.eu/agriculture/healthcheck/index_en.htm. 18 Un seguimiento del estado de las negociaciones en el capítulo agrario puede obtenerse en http://www.wto.org. 19 Sobre esta cuestión, véase García Álvarez Coque (2008) y Compes et al. (2002). 20 Un análisis detallado sobre el balance y perspectivas de la PAC puede consultarse en García Delgado y García-Grande (2005). Sobre el futuro de la PAC es muy esclarecedora la aportación de Atance (2008). 21 Sobre esta cuestión es muy relevador el trabajo de Delgado y Santos (2008). 22 Un estudio sobre los avatares de la financiación de la PAC y las posibles reformas presupuestarias puede consultarse en Massot (2007) y en Bonete (2008). 23 Los primeros intentos de la Comisión de poner en marcha una política pesquera común datan de 1966, con la presentación del Informe sobre el Sector Pesquero de los Países Miembros de la CEE y los Principios Básicos de una Política Común, si bien fueron necesarios ocho años para que esta propuesta cuajara. Antes de su puesta en marcha gran parte de las aguas comunitarias estaban controladas por la Comisión de Pesca del Noreste Atlántico. Durante este período de consolidación la aplicación por parte de algunos países de una zona de derechos económicos exclusivos, ZEE, de 200 millas y el respaldo conseguido por los mismos en la II Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Derecho del Mar, celebrada en 1977, animaron a la Comunidad a aplicar el principio de 200 millas de ZEE y a profundizar en la puesta en marcha de una política común en este campo. 24 La Comunidad Europea tiene convenios pesqueros con cerca de 30 países, tanto con países septentrionales (Noruega, Rusia, Canadá, entre otros) como con países africanos y del océano Índico (Mauritania, Seychelles, etc.). Un análisis de estas relaciones exteriores en materia pesquera puede consultarse en el informe del Consejo Económico y Social n.º 3 (1999). 25 Una aproximación a la importancia de la flota pesquera por Estados y las características y modalidades de la misma se puede obtener en http://ec.europa.eu/fisheries/fleetstatistics/index.cfm?lng=es. 26 Establecida por el Reglamento (CE) nº 768/2005 del Consejo, de 26 de abril de 2003. 27 Regulada por el Reglamento (CE) nº 104/2000 del Consejo, de 17 de diciembre de 1999, por el que se establece la organización común de mercados en el sector de los productos de la pesca y de la acuicultura. 28 Regulado por el Reglamento (CE) nº 1198/2006 del Consejo, de 27 de julio de 2006, relativo al Fondo Europeo de Pesca.

Capítulo 8 1 En estas páginas, salvo que se señale lo contrario, por región se entenderá lo que en terminología de la estadística comunitaria (Eurostat) se denomina NUTS II (segundo nivel de la nomenclatura de las unidades territoriales estadísticas). En el caso español coincide con las Comunidades Autónomas. 2 Subyace a esta aseveración uno de los supuestos centrales de la teoría económica, la existencia de rendimientos decrecientes, según el cual la aportación que hacen al producto final cantidades crecientes de

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un factor productivo es siempre positiva pero cada vez menor. Ello significa que un determinado factor será más productivo, y por lo tanto más rentable, allí donde sea más escaso. Lo anterior significa que el capital tendrá incentivos para situarse en aquellas regiones donde al ser éste menos abundante, sea más productivo y por lo tanto rentable para su propietario. 3 Según esta aproximación, este proceso de convergencia solamente se frustraría en el supuesto de que los factores sobre cuya explotación se asentara la diferencia de renta per cápita fueran inmóviles (recursos naturales, por ejemplo). 4 En De la Fuente (1996) se realiza una simulación con el objetivo de contrastar cuál es el peso de este factor en la convergencia de productividades entre regiones, obteniéndose como resultado que, de haberse mantenido en 1991 la estructura sectorial del empleo correspondiente a 1955, la convergencia de renta per cápita entre las regiones españolas habría visto limitada su intensidad a algo menos del 60% de lo que realmente se ha producido (pp. 34-40). 5 En principio, la convergencia se tendría que dar en un plazo temporal que fuera lo suficientemente corto como para que se notara —aunque no se culminará— en el plazo de una generación, puesto que, de no ser así, el hecho de que a largo plazo se produzca la convergencia podría no ser suficiente como para que el sector público se inhibiera de la actuación en este campo, ya que, como dijera Keynes en su conocida expresión, «a largo plazo todos muertos». 6 En palabras de la Comisión: «Una región también debe poseer las características de la oferta que atraigan a ambas (inversión y transferencia de tecnología) y la capacidad para utilizarlas eficazmente», con lo que los procesos de convergencia, incluso en el mejor de los mundos, distarían de ser automáticos (Sexto informe periódico sobre la situación y evolución socioeconómica de las regiones de la UE, 1999). 7 En muchos casos la desigualdad en la distribución de la renta aumenta con las primeras fases del crecimiento económico, para reducirse posteriormente (aunque de forma no automática) con el mantenimiento del mismo, formando una especie de U invertida. Una relación que se conoce como la curva de Kuznets, en honor a Simon Kuznets, economista americano que investigó en los años cincuenta esta relación. 8 En este sentido, recordemos que la renta per cápita de determinada región es el resultado de dividir la producción de la región por su número de habitantes, con lo que su aumento puede responder tanto al crecimiento de la producción como a la reducción de la población. 9 Véase, por ejemplo, Begg (1999). 10 Habiéndose reducido tanto la desviación estándar entre el PIB per cápita entre las regiones como la diferencia entre el PIB per cápita máximo y el mínimo. 11 Aunque esta diferencia obedece fundamentalmente a la comparación entre unidades espaciales distintas, más grandes en el caso de Estados Unidos —Estados— que en la UE —regiones—, de forma que cuando el análisis se hace tomando a los Estados miembros de la UE, los resultados son similares. Lo mismo ocurre cuando se compara la desigualdad espacial interna país por país con la de Estados Unidos. 12 Para los interesados en profundizar en este tema se recomienda el artículo de Ángel de la Fuente (1996), así como el número monográfico de la revista Moneda y Crédito dedicado a «Crecimiento y Convergencia», 198 (1994). Por último, en Groot y Florax (2005) se puede encontrar un meta-análisis de la convergencia beta. 13 A modo de ejemplo, estos autores estiman que la eliminación de las diferencias entre las regiones en dotación de estos dos recursos reduciría la desigualdad regional en PIB per cápita a largo plazo en España alrededor de un tercio. 14 A este respecto véanse Landáburu (1995) y el capítulo 12 de Amstrong y Taylor (1993). 15 En este caso no sólo por la existencia de regiones relativamente atrasadas, sino también como mecanismo para compensar por vía de la política regional a este país por su desproporcionada contribución al presupuesto al beneficiarse marginalmente (en aquellos años) de los gastos en política agrícola comunitaria. 16 Un excelente recorrido histórico de la política de desarrollo regional puede consultarse en Rodríguez (1995) y en Bache (1998).

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17 En el período 2000-2006 se consideraron también Fondos estructurales el Instrumento Financiero de Orientación Pesquera, IFOP, y el FEOGA-sección Orientación. Ambos han dejado de existir, siendo la regulación básica de los actuales Fondos estructurales la contemplada en el Reglamento (CE) No. 1080/2006 del Parlamento Europeo y del Consejo de 5 de julio de 2006 relativo al Fondo Europeo de Desarrollo Regional y por el que se deroga el Reglamento (CE) No. 1783/1999 y el Reglamento (CE) No. 1081/2006 del Parlamento Europeo y del Consejo de 5 de julio de 2006 relativo al Fondo Social Europeo y por el que se deroga el Reglamento (CE) No. 1784/1999. 18 Dieciséis regiones en Austria, Grecia, Italia, Alemania, Bélgica, Portugal, Reino Unido y España (en este caso Región de Murcia, Principado de Asturias, Ciudad Autónoma de Ceuta y Ciudad Autónoma de Melilla). 19 Trece regiones en Finlandia, Irlanda, Italia, Grecia, Chipre, Hungría, Portugal, Reino Unido y España (en este caso Castilla y León, Islas Canarias, y Comunidad Valenciana). 20 El origen de este fondo está en la intención de la UE de compensar a aquellos países que por su menor capacidad económica se encontraban en una peor situación para acceder a las ventajas asociadas a la creación de la UME. Una vez conocida la relación de países que finalmente han formado la unión monetaria europea, se planteó la posibilidad de que los denominados países de la cohesión, salvo Grecia al no pasar a formar parte de la UME, dejaran de percibir apoyo vía este fondo. Finalmente, al aprobarse en la Cumbre de Berlín de marzo de 1999 las perspectivas financieras para el período 2000-2006, quedó claro que también los países que en el período anterior habían sido receptores del mismo iban a seguir siéndolo. En el nuevo período 2007-2013, como en el anterior, se ha optado por dirigir sus recursos a los Estados miembros de menor renta con independencia de su pertenencia o no a la UME. La regulación fundamental del Fondo de Cohesión es en la actualidad el Reglamento (CE) No. 1084/2006 del Consejo de 11 de julio de 2006 por el que se crea el Fondo de Cohesión y se deroga el Reglamento (CE) No. 1164/94. 21 De hecho, además de su regulación específica tiene una regulación común en el Reglamento (CE) 1083/2006 del Consejo de 11 de julio de 2006 por el que se establecen las disposiciones generales relativas al Fondo Europeo de Desarrollo Regional, al Fondo Social Europeo y al Fondo de Cohesión y se deroga el Reglamento (CE) No. 1260/1999. 22 Además del fomento de la cohesión económica y social, también le corresponde el fomento de la innovación, la potenciación de la sostenibilidad medioambiental, la colaboración en financiación de las Redes Transeuropeas de Transportes, el fomento de las PYME y la participación en la financiación de las medidas para asegurar un aprovisionamiento energético sostenible, competitivo y seguro. Todas estas prioridades terminan también facilitando el impulso de las regiones menos desarrolladas de la UE. 23 El FEI, creado en el Consejo Europeo de Edimburgo y cuya puesta en funcionamiento tuvo lugar en junio de 1994, tiene como objetivo facilitar, mediante la concesión de garantías, la realización de grandes proyectos de infraestructuras (especialmente los asociados a las redes transeuropeas), así como las inversiones realizadas por PYME. El BEI aporta al FEI el 40% de su capital inicial (2.000 millones de ecus), la UE un 30%, aportando un grupo de entidades financieras el resto. 24 Una estimación de los saldos fiscales regionales para un conjunto de países comunitarios se puede encontrar en Prud’homme (1999). 25 En última instancia (Santos, 2008), sólo alrededor del 27% de los Fondos Estructurales que reciben la regiones beneficiarias de la UE-15 provienen de otros países, mientras que el resto provendría de contribuciones al presupuesto comunitario de las propias regiones (cerca del 40%) o de otras regiones del mismo país.

Capítulo 9 1 Es importante recordar que en las economías desarrolladas el dinero en forma de moneda y papel moneda, esto es, el dinero materializado en un soporte físico, supone una parte muy pequeña (en España infe-

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rior al 10%) de lo que se considera como dinero, que incluye las cuentas corrientes y de ahorro, los depósitos a plazo fijo y otros activos financieros líquidos en manos del público. 2 En concreto, se toma como referencia la importancia relativa del PIB de cada país, su volumen de comercio intracomunitario y las cuotas con que cada país participa en los instrumentos de apoyo financiero a corto plazo del SME. 3 De hecho, a tenor del artículo 109G del TCE, la composición del ecu no se pudo modificar a partir del 1 de noviembre de 1993 (fecha de su entrada en vigor). 4 Antes del 2 de agosto de 1993 el margen de fluctuación era mucho más estrecho, +/– 2,25% con carácter general y +/– 6% para algunas monedas —peseta, libra, escudo y lira (hasta 1990)—, procediéndose a ampliar la banda de fluctuación para poder hacer frente a los movimientos especulativos sin necesidad de revisar continuamente el tipo de cambio central de las monedas sometidas a estos ataques especulativos. 5 El FECOM, creado en 1973, tenía entre sus competencias la financiación a corto plazo de las necesidades de divisas de los países miembros para sostener sus monedas dentro de la banda de fluctuación pactada en presencia de presiones devaluatorias, así como la recepción de parte (el 20%) de las reservas monetarias de oro y dólares de los Estados miembros que cambiaban por ecus. Moneda esta que utilizaban los Bancos Centrales en sus actuaciones estabilizadoras y/o para liquidar las deudas contraídas con el FECOM. Desde 1994 hasta mayo de 1998 el IME, antecedente del actual Banco Central Europeo, fue el encargado de estas y otras funciones de coordinación monetaria. 6 Obviamente, en la última etapa del SME, cuando por razones de fuerza mayor y con carácter temporal se aumentó la posibilidad de fluctuación del tipo de cambio sobre su valor de referencia hasta un 15%, los países recuperaron esta herramienta de política económica. Herramienta de la que carecían cuando la banda de fluctuación se limitaba al 2,25%. Un interesante estudio sobre el SME puede consultarse en López (2000). 7 De hecho, el diferencial de inflación explica una gran parte del comportamiento de los tipos de cambio. Así, para la OCDE (menos Turquía y México) y el período 1973-1993, el 97% de la depreciación de las distintas monedas con respecto al dólar se explica por el diferencial de inflación (Obstfeld, 1995). 8 Aspiración ya puesta de manifiesto en la Cumbre de La Haya de diciembre de 1969 y retomada en el Informe Delors a finales de los ochenta. Una revisión de estos y otros intentos previos de integración monetaria en el ámbito europeo se puede encontrar en Kock (1996). 9 Para un análisis en profundidad del impacto de las variaciones en el tipo de cambio sobre el comercio entre los países de la UE, véase el número especial de European Economy, n.º 4, 1995, dedicado a este tema. 10 De hecho, a principios de 1999 el real llegó a perder un 40% respecto al dólar en poco más de una semana. 11 Un buen ejemplo de la importancia de estos costes de transacción nos lo ofrece un estudio realizado por la Oficina Europea de Asociaciones de Consumidores, según el cual un ciudadano comunitario que empezara en Bruselas un periplo por los países de la UE-12 con 40.000 francos belgas y fuera cambiando sucesivamente su moneda a las monedas correspondientes del resto de los países sin efectuar gasto alguno a lo largo del viaje volvería a Bruselas con tan sólo 21.300 FB, esto es, habría perdido el 47% del dinero que tenía. 12 Definida como exportaciones nominadas en dólares con respecto a exportaciones totales dividido por exportaciones estadounidenses con respecto a exportaciones totales. 13 Opción preferida por los operadores que trabajan en el mercado de divisas al ser los costes de transacción de esta vía inferiores a los costes de transacción asociados al cambio directo de x por y. Estos menores costes se explicarían por la existencia de economías de escala. 14 Un análisis accesible de estas cuestiones se puede encontrar en Bertuch-Samuels y Parmeshwar (2007) 15 El FMI, en su World Economic Outlook de octubre de 1997, estimaba que la creación de la UME tendrá un impacto positivo sobre el crecimiento de los países integrantes de la misma (expresado con res-

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pecto al crecimiento que se alcanzaría en ausencia de UME) de 0,2% para el año 2000, 1% para el 2002 y 2,9% para el 2010. Si bien la fuente del mismo no estaría en la creación de la unión monetaria per se, sino en el esfuerzo de estabilización macroeconómica (reducción de la inflación y del déficit) asociado al cumplimiento de los criterios de convergencia. 16 Véase Llorca y Martínez (1998). 17 Hablamos de pérdida total en el sentido de que, en presencia de un tipo de cambio cuasifijo, la capacidad de los países de actuar libremente sobre las variables monetarias de su economía y al mismo tiempo respetar sus compromisos de mantenimiento del tipo de cambio es mínima, por lo que la adopción de una moneda única tan sólo eliminaría la pequeña capacidad de maniobra restante. Así, por ejemplo, si un país decide poner en marcha una política monetaria expansiva, de reducción del tipo de interés, mientras que el resto de los socios de la Unión realizan una política de signo contrario, la expansión de la demanda interna y la reducción de la entrada de capitales exteriores generarán un aumento del déficit de la balanza básica. Lo cual impedirá el mantenimiento del tipo de cambio a medio plazo, en cuanto se gasten las reservas disponibles, y a la vez compensará parte del efecto expansivo sobre la oferta monetaria. De esta forma se reducirá la efectividad de la medida a la vez que se pondrá en peligro el mantenimiento de los compromisos cambiarios. 18 Ése sería el sentido de las palabras del ministro de Economía y Hacienda español cuando en otoño de 1999, ante el crecimiento del diferencial de inflación de España con la zona euro, se lamentaba de que la política monetaria del BCE (reducción y mantenimiento de un bajo tipo de interés) no fuera la más adecuada para España (un país con crecimiento económico sensiblemente superior a la media europea). 19 A este respecto, Hutchinson y Kletzer (1995), tras evaluar la evidencia disponible sobre la asimetría de los shocks sufridos por las economías europeas, concluyen señalando que «en conjunto la evidencia [...] es coherente a la hora de señalar la existencia en Europa de shocks asimétricos significativos [...]» (p. 156), que podrían aumentar si el programa de mercado único y la unión monetaria conducen a una mayor especialización industrial (como en Estados Unidos). 20 Tomando el ejemplo de los Estados Unidos, con el final de la Guerra Fría el Estado de California, sede de múltiples empresas suministradoras del Pentágono, sufrió las consecuencias de la reducción del presupuesto de defensa, aumentando su tasa de desempleo dos puntos por encima de la media nacional —sin este Estado—; sin embargo, el impacto económico negativo de este shock asimétrico se vio compensado parcialmente por el propio efecto estabilizador del presupuesto federal, ya que por cada dólar de reducción del PIB estatal disminuyen los pagos en impuestos federales de los residentes de este Estado en 20 centavos de dólar y aumentan las transferencias dirigidas al mismo en otros 10 centavos, con lo que en términos de renta disponible se compensa prácticamente un tercio de la caída del PIB. 21 El Informe MacDougall de 1977 cifraba estas necesidades en un 7% del PIB comunitario, si bien existen otros estudios, como el de Italianer y Pisani-Ferry (1992), que estiman estas necesidades en cantidades mucho más modestas, de alrededor del 0,25% del PIB comunitario, en el caso de un sistema de compensación basado en los cambios en la tasa de desempleo. A modo de comparación es interesante saber que las transferencias interregionales de la Seguridad Social en cuatro países de la Unión —España, Italia, Bélgica y Alemania (sin los Länder orientales)— fluctúan del 1,22% del PIB en el caso belga al 3,69% del PIB para Italia, una cifra ligeramente superior al caso español, aunque en este caso también existe una motivación redistributiva ajena a las cuestiones de estabilización en presencia de shocks asimétricos (Miller, 1994). 22 Curiosamente, según la Encuesta del Mercado de Trabajo realizada por la Comisión de la CE en 1994, los trabajadores desempleados portugueses, italianos, españoles y británicos serían los que tendrían menos inconvenientes a la hora de desplazarse a trabajar a otro país comunitario, con una media de respuestas positivas del 44%, frente a un 29% de los alemanes occidentales. Una vez que se elimina la negativa a vivir en el extranjero como razón para no emigrar, los factores que reducirían la flexibilidad espacial transcomunitaria más frecuentemente señalados entre los hombres desempleados son las dificultades de vivienda y el coste de transporte (más del 60% de respuestas), las barreras idiomáticas (alrededor del

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30%), las malas perspectivas de trabajo y los bajos salarios (18%) y por último las barreras culturales (15%). 23 Sobre esta cuestión, véase De Grauwe (1995). 24 No estando ni siquiera claro que la opción de creación gradual de la unión monetaria durante un período relativamente largo de tiempo (cerca de diez años si contamos desde la entrada en vigor del TUE hasta la eliminación de la circulación de las monedas y billetes nacionales) sea mejor que el procedimiento de cambio radical de forma mucho más breve. 25 El valor concreto del 3% obedece a que éste es el que permite estabilizar el peso de la deuda pública sobre el PIB en el 60% bajo el supuesto de un crecimiento nominal del PIB del 5% (la ecuación correspondiente es déficit máximo como % del PIB = aumento nominal del PIB x objetivo de endeudamiento sobre PIB, esto es, 0,05 × 0,6 = 0,03). Obviamente los países con un crecimiento nominal del PIB mayor (o con niveles de endeudamiento menores) podrían permitirse déficit mayores sin con ello sobrepasar el límite del 60%. 26 Es importante tener en cuenta que lo que aquí se discute no es si los déficit y endeudamientos de los sectores públicos europeos son excesivos o no, sino si su corrección es condición necesaria para el buen funcionamiento de una futura unión monetaria. 27 En este sentido, por ejemplo, el criterio del déficit público se cualifica en el tratado (art. 104) indicando que se podrá considerar, en caso de no cumplimiento, la importancia que tenga la inversión pública en el déficit, aludiendo así al criterio «clásico» de que los déficit públicos encuentran justificación cuando contribuyen al aumento del capital físico —infraestructuras— del país, al considerar que con mayor capital será más fácil pagar la deuda generada por el déficit. De igual modo, se indica que si la evolución del déficit ha mejorado, y su valor se acerca al de referencia, se podrá considerar su admisión aunque no cumpla estrictamente este requisito en el momento de la evaluación (datos de 1997). 28 A finales del 2001 sólo un 25% de los votantes estaban a favor de la integración del Reino Unido en la unión monetaria, mientras que un 57% estaba en contra. 29 Aunque alguna empresa japonesa emblemática ha declarado que reconsideraría sus inversiones en la isla de permanecer el Reino Unido fuera de la unión monetaria, según un informe de A. T. Keraney publicado en julio de 1999 sobre esta cuestión, sólo el 3% de los directivos consultados consideraron que la no entrada en la zona euro afectaría a sus proyectos de inversión en Gran Bretaña. La encuesta concluía señalando que el nivel de imposición y la existencia de una regulación «amigable» tenían, en opinión de los entrevistados, más importancia a la hora de decidir la localización de la inversión (The Economist, 6-111999). 30 Varias son las razones que explican esta cautela: (1) tendencia a endeudarse más ante un abaratamiento del coste de financiación de la deuda fruto de la reducción de la prima de riesgo resultante de una total integración de los mercados financieros; (2) expectativas optimistas respecto a la velocidad de convergencia real, lo que posibilitaría, gracias a la mayor renta futura esperada, aumentar los límites de endeudamiento sin comprometer la capacidad futura de pago; (3) compensar los efectos negativos sobre determinados sectores de la plena integración de mercados, y (4) la pérdida de autonomía cambiaria y monetaria dejará como únicos instrumentos de política económica la política fiscal y la política de rentas, por lo que habría que esperar un aumento del recurso de los países al endeudamiento en presencia de shocks asimétricos. Razones que, entre otras, podrían llevar a la adopción de políticas fiscales laxas por parte de algún Estado miembro y finalmente generar, y éste es el mayor temor, tanto presiones inflacionistas como presiones ante el Banco Central Europeo para facilitar su financiación. 31 Cuya aprobación se derivaba además de la insuficiencia de lo recogido fundamentalmente en el artículo 104C del TCE, anterior a la reforma de Amsterdam, y en el protocolo sobre el procedimiento aplicable en caso de déficit excesivo. Por ejemplo, en el artículo 104 (antiguo 104C) se establece como penalización «la imposición de multas de una magnitud adecuada», pero sin cuantificarlas. 32 Aunque la regulación recogida en el Reglamento n.º 1467/97 del Consejo, de 7 de julio de 1997, relativo a la aceleración y clarificación del procedimiento de déficit excesivo, no hace nada fácil la adopción

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final de la multa. Para un análisis de las imperfecciones del Pacto de Estabilidad y Crecimiento y de los problemas que puede plantear su aplicación, puede consultarse Anchuelo (2000) y Bonete (1998). 33 Como ejemplo de la dureza del tipo de medidas planteadas en uno u otro momento por el país que ha liderado la aprobación del Pacto de Estabilidad, Alemania, baste con señalar que en 1995 el ministro de Hacienda alemán, Theo Waigel, propuso que los países incumplidores tuvieran que depositar una fianza de 1/4 de punto de PIB por cada punto en el que su déficit público sobrepasase el 3%, fianza que se convertiría en multa si tal incumplimiento se mantuviese por más de dos años. Algo que paradójicamente contribuiría a agrandar el déficit del país «transgresor». Para tener una idea de la dureza de este criterio basta con pensar que si el Reino Unido, que en 1991 cumplía los criterios de Maastricht, hubiera entrado en esa fecha en una hipotética unión monetaria, a finales de 1995 habría tenido que depositar en calidad de fianza más del 3% de su PIB, del que 2/3 se habrían convertido en multa, mientras que Francia, en idéntica situación en 1991, habría tenido que aportar un 2,25% de su PIB en concepto de fianza, la mitad de la cual se habría convertido en multa (Financial Times, 14-11-1995). 34 Por estabilizadores automáticos se entiende en economía aquellos ingresos y gastos públicos que al estar ligados al comportamiento de la renta responden automáticamente ante cambios en ésta. De este modo, en presencia de una recesión, al aumentarse automáticamente los gastos y reducirse los ingresos se compensaría, al menos parcialmente, el impacto de la recesión sobre la renta disponible de los ciudadanos. Compensación que frenaría el impacto de la recesión sobre la propia actividad económica. El impuesto sobre la renta y las prestaciones por desempleo serían dos buenos ejemplos de este tipo de estabilizadores automáticos. 35 Ésa es la posición defendida también por Paul De Grauwe (1998), uno de los más reputados especialistas europeos en la UEM, que responsabilizaría a la combinación de política fiscal y monetaria restrictiva aplicada por los países candidatos a la integración monetaria y auspiciada por el Tratado de Maastricht de gran parte del incremento del desempleo experimentado en Europa en la década de los noventa. 36 Es interesante señalar que la Comisión es consciente de que la adhesión a los criterios de convergencia puede restar flexibilidad a las economías en los procesos de reestructuración económica. Así, en su informe anual sobre el proceso de ampliación la Comisión consideró que una incorporación anticipada de los países candidatos a la unión monetaria podría tener consecuencias «altamente perniciosas» al quitarles la flexibilidad necesaria para la reconstrucción de sus economías (The Economist, 6-11-1999). 37 El IME, encargado fundamentalmente de preparar la correcta llegada de la UME, dejó de existir con la puesta en funcionamiento del Sistema Europeo de Bancos Centrales a finales de 1998. 38 Ésa al menos es la conclusión a la que se llega en el documento COM (1999) 174 final, de marzo de 1999, sobre la «duración del período de transición asociado a la introducción del euro». 39 Nos referimos fundamentalmente a la relación existente entre la balanza por cuenta de capital y el tipo de interés. Así, un tipo de interés relativo alto generaría una entrada de capitales extracomunitarios y por lo tanto conduciría a una apreciación del euro, mientras que un tipo de interés relativo bajo conduciría mediante el procedimiento contrario (reforzado por la salida de capitales de la zona euro hacia el exterior en busca de mayor rentabilidad) a la depreciación del euro. De ahí que sea necesario que tanto el Ecofin-12 como el SEBC tengan en cuenta sus respectivos intereses a la hora de actuar sobre el tipo de cambio el primero y el tipo de interés el segundo. Recuérdese que uno de los problemas que condujeron a la salida de la libra del SME fue, en concreto, la incompatibilidad entre los objetivos del Banco de Inglaterra en lo que se refería al tipo de interés adecuado a la economía británica y su capacidad para mantener el tipo de cambio de la libra dentro de las bandas de fluctuación permitidas por el SME. 40 Entre los primeros estarían Alemania (al haberse convertido su moneda en unidad de pago y depósito de valor alternativa a la moneda nacional en muchos países de Europa del Este), Italia o España. Mientras que entre los últimos sobresaldría Francia, país pionero en la introducción de nuevos medios de pago y con unos coeficientes de caja (reservas obligatorias) muy bajos. 41 Cabría una tercera opción, un «big-bang pero menos» con un período de transición de un año (phasing-out), durante el que los contratos y otros instrumentos legales se podrán referir a cualquiera de las dos

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monedas —la antigua o la nueva—. Con ello se intenta mantener las ventajas del ajuste rápido sin afectar negativamente la adaptación de aquellas partes del sistema monetario, como todo lo asociado con las tecnologías informáticas, que puedan requerir más tiempo para su adaptación al euro. 42 Para que no haya ninguna duda sobre la independencia, en el artículo 108 del TCE se nos dice que «en el ejercicio de las facultades y en el desempeño de las funciones y obligaciones que les asigna el presente Tratado y los Estatutos del SEB, ni el BC, ni los bancos centrales nacionales, ni ninguno de los miembros de sus órganos rectores podrán solicitar o aceptar instrucciones de las instituciones y organismos comunitarios, ni de los gobiernos de los Estados miembros, ni de ningún otro órgano. Las instituciones y organismos comunitarios, así como los gobiernos de los Estados miembros, se comprometen a respetar este principio y a no tratar de influir en los miembros de los órganos rectores del BCE y de los bancos centrales nacionales en el ejercicio de sus funciones». 43 Es mucho más difícil modificar el TCE que los estatutos del Bundesbank, para lo cual se precisa únicamente mayoría simple en el Parlamento alemán. 44 Los elementos clave a tener en cuenta para comprender la política monetaria del BCE son fundamentalmente la evolución del agregado monetario M3 (suma del efectivo en circulación, los depósitos a la vista, los depósitos a plazo hasta dos años y los depósitos hasta tres meses disponibles con preaviso) y un conjunto de variables (crecimiento de los salarios, crecimiento del crédito al sector privado, tasa de paro, crecimiento del PIB, evolución del tipo de cambio del euro, etc.) que permiten evaluar la evolución prevista de los precios. El valor de M3 se ha fijado en un crecimiento anual del 4,5%, al considerarlo compatible con la estabilidad de precios. 45 Dada la importancia de esta cuestión, y por si fuera necesario que el BCE tuviera más poder en este campo de actuación, está incluso previsto que el Consejo, por unanimidad, a propuesta de la Comisión, previa consulta al BCE y previo dictamen conforme del Parlamento Europeo, pueda encomendar al BCE tareas específicas respecto de políticas relacionadas con la supervisión prudencial de las entidades de crédito y otras entidades financieras, con excepción de empresas de seguros (art. 105.6 TCE). 46 Si bien los Estados miembros de la zona euro podrán realizar emisiones de moneda metálica, para las cuales será necesaria la aprobación del BCE en cuanto al volumen de emisión (art. 106.2 TCE). 47 Un seguimiento de las actividades del BCE y de los instrumentos que utiliza en el mercado monetario para controlar los tipos de interés a muy corto plazo (operaciones de mercado abierto, coeficiente de caja y facilidades permanentes de crédito) puede obtenerse en http://www.ecb.int/. Véase, así mismo, BCE (2006) La aplicación de la política monetaria en la zona del euro. 48 En este sentido pueden consultarse dos versiones distintas en Randzio-Plath (2000) y Buiter (1999). 49 Una discusión en profundidad de esta cuestión la encontramos en Baldwin et al. (2000). 50 El funcionamiento del MTC II se puede consultar en: http://europa.eu/scadplus/leg/es/lvb/ l25082.htm. 51 La Comisión independiente designada para evaluar la entrada de Suecia en la UME liderada por el prestigioso economista sueco Lars Calmfors concluyó señalando que las ganancias esperadas eran «pequeñas pero seguras». Aun así un 55,9% de los votantes expresaron su oposición a la entrada en la UME frente a un 42% de votos afirmativos, en el contexto de una alta participación (el 82,6%). Estos resultados han alejado la cuestión del euro de la agenda política sueca. Por otra parte, el tiempo transcurrido desde el referéndum ha reforzado la opinión de mantener el status quo monetario, como se refleja en que a finales de 2007 los partidarios del sí en un hipotético referéndum había caído al 35%, mientras que los defensores del no se mantenían en un cómodo 50,8% (Statistics Sweden, Party Preference Survey, 2007). 52 En lo que a esto respecta, sólo en Irlanda, donde la libra irlandesa era, sin duda, un signo de independencia frente al Reino Unido, el porcentaje de respuestas en este ítem es elevado, un 24%. En Finlandia alcanza casi el 17% pero sobre un porcentaje muy bajo de población que considera en términos globales que el efecto del euro ha sido negativo (el más bajo con 16,3%).

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53 Las limitaciones del procedimiento utilizado para convertir las respuestas de los consumidores a la pregunta «¿Cómo piensa que se han comportado los precios al consumo en los últimos 12 meses? (han aumentado mucho, moderadamente, un poco, han permanecido más o menos iguales, han caído, no sabe)», en un índice de percepción de la inflación, se discuten en Días, Duarte y Rua (2007). Estos autores proponen un método distinto de construcción del índice a partir del cual no se observa la existencia de una brecha entre la inflación registrada y percibida. 54 Los detalles de dicha directiva se pueden encontar en http://ec.europa.eu/taxation_customs/taxation/personal_tax/savings_tax/savings_directive_review/index_en.htm.

Capítulo 10 1 En el sentido de garantizar la provisión pública universal de una serie de servicios sociales (educación, salud, etc.), incluyendo transferencias para cubrir aquellas necesidades humanas consideradas básicas por la sociedad independientemente de la posición de cada individuo en el mercado de trabajo (seguro de desempleo, pensiones y algún tipo de ingresos mínimos garantizados principalmente). Véase Muñoz de Bustillo (1989 y 2000). 2 Cuando se utiliza como índice de distribución el índice de Gini, el resultado es mucho menos dramático, ya que la reducción media es del 13%. Destacando en un extremo Dinamarca, con una caída en el índice de Gini del 23,3%, e Italia, con un 2,9% en otro. En España la desigualdad, tal y como la mide este índice, se reduce en un 8%. Statistiques en bref. Population et Conditions Sociales, 9-2000. 3 Nos referimos al gasto en protección social en sentido estricto (esto es, sin considerar educación) por persona a precios constantes. El crecimiento mayor se produce en Irlanda y Grecia, seguido de Luxemburgo, Portugal y España. En lo que a esto respecta, hay que tener en cuenta que el aumento del gasto per cápita puede ir acompañado de un estancamiento, o incluso caída, del peso de la protección social en el PIB, para lo que basta con que el gasto social crezca menos que el PIB o que se reduzca, por mejora de la coyuntura económica, por jemplo, el número de beneficiarios de las políticas sociales. De hecho, en el período 1995-2005 varios países, entre ellos España, redujeron el peso de los gastos sociales en el PIB. 4 Nos referimos al informe del Comité de Trabajo de la OECE —antecesora de la OCDE— dirigido por Albert Depéreé, al llamado Informe Ohlin, producido por el célebre economista sueco para la OIT, y por último al Informe Spaak, relacionado con los trabajos preparatorios de la Conferencia de Messina, previa a la fundación de la CE. 5 Ya que el artículo 117 señala la necesidad de mejorar las condiciones de trabajo con la finalidad de hacer posible su armonización mientras se mantiene su mejora y como tal es tan sólo una declaración de intenciones, mientras que el artículo 118 señala que la Comisión tendrá entre sus funciones la de promover la cooperación en materia de política social entre los Estados miembros, pero sin dotar a esta institución de ningún mecanismo para hacer operativa esa competencia. 6 Estos artículos se corresponden con el 141 y 142 del TCE vigente en la actualidad, y 156 y 157 del Tratado de Funcionamiento de la UE. 7 En el caso de la igualdad de retribuciones, la presión francesa obedecía al hecho de que éste era uno de los pocos países europeos que había ratificado el Convenio de Remuneración Equitativa de 1951, lo que le situaba en una posición competitiva desventajosa en sectores como el textil, con una fuerte presencia de mano de obra femenina. 8 Como puede observarse, en algunos casos, como el de Rumanía, los países con mayor participación de la masa salarial en el PIB son aquellos tradicionalmente considerados países de bajos salarios. Este resultado contraintuitivo obedece a que este indicador se ve afectado también por la productividad. De forma que países con bajo nivel salarial pero una estructura productiva antigua y centrada en sectores tradicionales como la agricultura pueden tener unos altos costes laborales unitarios agregados. Igualmente, la forma de definir el indicador: salario medio de los trabajadores asalariados partido por productividad aparente

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del trabajo (calculada teniendo en cuenta todos los ocupados) implica que cuanto mayor sea el número de trabajadores autónomos, mayor será el coste salarial ajustado, de forma que, caeteris paribus, aquellos países con menor tasa de asalarización (menor % de trabajadores por cuenta ajena) mostrarán también una mayor participación salarial ajustada del PIB. 9 A modo de comparación, en 2006 los Presupuestos Generales del Estado Español contemplaban una partida de 6,5 millardos de euros para fomento del empleo y 13,6 para desempleo, de forma que ambas rúbricas suponían más del doble del presupuesto comunitario del FSE (2,3 veces exactamente). 10 Aunque el acuerdo sobre política social mantiene la exigencia de unanimidad para temas de Seguridad Social y protección de los trabajadores, representación y defensa colectiva de los intereses de los trabajadores, condiciones de empleo de los nacionales de terceros países residentes legalmente en la UE y contribuciones financieras dirigidas al fomento del empleo. 11 Como señaló el grupo de expertos sobre derechos fundamentales encargado de la redacción del informe Affirming Fundamental Rights in the European Union (1999), el Tratado de Amsterdam puede que no haya conducido al reconocimiento de derechos fundamentales específicos, pero sin embargo ha supuesto un paso importante hacia el reconocimiento del principio de protección de los mismos por parte de la UE. Así, en vez de plantear un listado de derechos fundamentales, el tratado establece procedimientos para asegurar su protección. Por ejemplo, el artículo 13 otorga poderes al Consejo para combatir la discriminación, dando la oportunidad a la Comunidad de desarrollar políticas tendentes a prevenir la discriminación y poderes para suspender a un Estado miembro en caso de incumplimiento grave y persistente de tales principios (art. 6). 12 Permitiéndose expresamente la discriminación positiva (art. 141). 13 Para más detalles, véase Torrents (1999). 14 Para más detalles, véase la Comunicación Trabajar juntos, trabajar mejor: Un nuevo marco para la coordinación abierta de las políticas de protección social y exclusión y Joint Report on Social Protection and Social Inclusion 2007 (disponible en http://ec.europa.eu/employment_social/spsi/docs/social_inclusion/2007/joint_report_en.pdf). 15 Así, para el grupo de trabajadores entre 25-29 años, con igual acceso que los hombres a educación y trabajo, según Eurostat la brecha salarial es del 14%. 16 Esta sección sigue el trabajo de Aragón et al. (1999). 17 Obviamente, el interés de la Comisión por el diálogo social no se agota con la creación de los CEE, existiendo otras muchas iniciativas comunitarias en este campo, como los pactos territoriales por el empleo, por ejemplo. 18 Como ejemplo del cambio de los tiempos es interesante señalar que en 1961 el Reino Unido, bajo el gobierno conservador de Harold Macmillan, suscribió la Carta social europea elaborada por el Consejo de Europa, un documento más ambicioso que la Carta social de la CE cuyo planteamiento inspira el Acuerdo sobre Política Social anexo al Tratado de Maastricht. 19 En España, poco después, se produjo un hecho similar, con idéntico protagonismo en los medios de comunicación, en relación con el cierre de una planta de la empresa estadounidense Gillett en Sevilla. Entre otros casos de deslocalización cabe mencionar el cierre de la fábrica de Renault en Vilvoor, Bélgica, provocado según la empresa por los altos costes salariales, y el traslado de su producción a otras plantas de la empresa en Francia y España. Este cierre tuvo gran trascendencia pública y dio lugar a la puesta en marcha de algunas acciones sindicales de protesta coordinadas en varios países. 20 Entre otros factores, hay que destacar la proximidad a los mercados, la existencia de infraestructuras, la cercanía a los proveedores, la existencia de oferta de trabajo cualificada, etc. 21 Esta brecha se ampliaría todavía más si se tuvieran en cuenta las aportaciones a la Seguridad Social de los trabajadores y las retenciones a cargo del impuesto sobre la renta. 22 Para más detalles, véase Aragón y Rocha (1999). 23 En todo caso, del análisis comparativo del gasto sanitario y la población mayor de 65 en el contexto de la OCDE se concluye que no hay una relación positiva entre ambas variables, por lo que, muy probable-

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mente, el impacto del envejecimiento demográfico sobre la salud no sea tan importante como se podría pensar. De hecho, lo que ocurre es que este proceso de envejecimiento se da a la par de una mejora en la salud de las personas mayores. Esto es, las personas que dentro de veinte años tengan 80 años disfrutarán, por término medio, de mejor salud que las que tienen 80 años en la actualidad. 24 Unos planes que, como señala la Comisión en el Green Paper sobre «Pensiones complementarias en el mercado único» —COM (97) 283—, se pueden beneficiar de contar con un mercado financiero integrado (mayores posibilidades de inversión y diversificación de los fondos de pensiones y eliminación del riesgo de cambio) y que por lo tanto deberían beneficiarse de la creación de la UME. 25 En el Reino Unido las prestaciones asociadas a la pensión básica estatal están muy por debajo de las del resto de los países de la UE, lo que explica que 2/3 de los trabajadores participen de algún otro plan de pensiones, ya sea individual o de empresa. 26 Informe conjunto de la Comisión y del Consejo, de 6 de marzo de 2003, sobre la adecuación y la viabilidad de las pensiones, p. 64.

Capítulo 11 1 El título VIII del TCE, que se dedica al tema del empleo, no hace sino desarrollar esta idea. Así, en el artículo 125 el TCE señala que «los Estados miembros y la Comunidad se esforzarán por desarrollar una estrategia coordinada para el empleo», mientras que el artículo 127 señala que «la comunidad contribuirá a un alto nivel de empleo mediante el fomento de la cooperación entre los Estados miembros, así como apoyando y, en caso necesario, complementando sus respectivas actuaciones». 2 Si bien desde el triunfo del keynesianismo, tras la finalización de la Segunda Guerra Mundial y como resultado de la creciente implicación del sector público en el manejo de la economía, mediante políticas contracíclicas, las fluctuaciones económicas se han limitado significativamente, de tal forma que ahora se habla de recesión cuando se produce una reducción del crecimiento económico, siendo inusual la existencia de caídas de la producción significativas y de más de un período. Este hecho se pone claramente de manifiesto cuando se analiza el número de países que experimentaron caídas en el PIB en el período 1887-1989 (sobre una muestra de 16 países de la OCDE), destacando tanto la menor incidencia de las recesiones desde finales de los años cuarenta como su mucha menor intensidad, ya que en los dos únicos años en que se produce una caída del PIB para el conjunto de países contemplados (1975 y 1982), ésta no llega al medio punto porcentual (Maddison, 1991). 3 Cuestión distinta es el comportamiento de la tasa de empleo (con respecto a población), que siempre ha mostrado un valor superior en Estados Unidos que en Europa. De hecho, esta diferencia aumenta durante gran parte del período para el que existen datos. A mediados de la década de 1970 la diferencia se reducía a menos de tres puntos, y dos décadas más tarde superaba los doce. Desde entonces, y en consonancia con los esfuerzos comunitarios por aumentar la tasa de empleo, la diferencia se ha recortado a la mitad, seis puntos. 4 Así, tomando como ejemplo el caso español, según la Encuesta de Población Activa, EPA, correspondiente al segundo trimestre de 1998, del 23% de hogares en los que existía algún parado, sólo la tercera parte correspondía a hogares con todos sus activos parados. Por otra parte, de esos 936.000 hogares con todos sus activos parados, sólo una tercera parte correspondía a viviendas familiares en las que no hubiera ningún perceptor de ingresos, ya fueran pensiones o prestación por desempleo. Como resultado, sólo alrededor del 2,5% de los hogares contemplados en la Encuesta de Población Activa no tenían ninguna fuente de ingresos, ya fuera de trabajo, pensiones o desempleo. Una proporción que se mantiene estable en el tiempo. 5 Véase OCDE (1999), pp. 113-114. 6 Así, por ejemplo, en 2007 la tasa de desempleo del colectivo con estudios inferiores al grado de secundaria era, para el conjunto de los 15 países miembros de la UE, del 48,3%, más de cuatro veces superior a la media.

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7 La constatación de este hecho ha llevado a la Comisión a proponer a los Estados miembros la conversión de los programas de protección a los desempleados, considerados tradicionalmente como programas de política pasiva de mercado de trabajo, en una especie de «seguro de empleabilidad» (employability insurance) que permita a los desempleados, desde el momento mismo de quedarse sin trabajo, acceder a programas de formación que faciliten su pronta reinserción laboral. 8 Ya que al mantener parte de los ingresos de los desempleados se evita una caída mayor de la demanda y por lo tanto un mayor aumento del desempleo. 9 Para el conjunto de la UE, en 2007 existe una pequeña relación inversa entre tasa de trabajo a tiempo parcial y tasa de desempleo; sin embargo, esta relación desaparece cuando se excluye de la muestra a los Países Bajos, con una baja tasa de desempleo y un anormal recurso a este tipo de trabajo. 10 En cualquier caso, las diferencias en la facilidad (o, si se prefiere, el coste) de despido no parecen ser capaces de explicar el distinto recurso que se hace de esta figura de contratación en los países miembros de la UE. Así, países con legislaciones similares, como Luxemburgo o Finlandia (en los dos casos considerados países de protección intermedia por la OCDE), presentan una tasa de empleo eventual de 6,8% y 15,9% respectivamente; pudiéndose decir lo mismo de países como Italia y España, considerados los dos de alta protección y con tasas de empleo eventual tan distintas como el 13,2% y el 31,7%. 11 En 2005 España tuvo una tasa de accidentes laborales mortales (excluyendo los accidente in itinere) de 3,5 (por 100.000 trabajadores), un 50% superior a la media de la UE-15 (2,3 por cada 100.000 trabajadores), lo que la situó en el primer puesto de la UE en mortalidad laboral. En concreto, España, con 400 víctimas mortales de accidentes laborales, superó en número a países como Alemania, Francia o el Reino Unido, en los tres casos con poblaciones laborales más altas. Sobre la relación entre trabajo temporal y siniestralidad laboral en España, véase Guadalupe (2003), según la cual existe una diferencia sistemática de probabilidad de accidente según el tipo de contrato de trabajo que no es totalmente explicable por la distinta composición de los trabajadores con contrato temporal e indefinidos (el sector en el que trabajan, y el mayor o menor riesgo de éste, etc.). Una visión distinta se puede encontrar en Hernanz y Toharia (2004), para los que serían las distintas características de los trabajadores las que explicarían su distinta probabilidad a sufrir accidentes de trabajo. 12 Todos los países tienen una limitación de la jornada semanal máxima, consagrada en la Directiva de la CE (93/104/CE), en virtud de la cual se fija un máximo de 48 horas por semana (salvo excepciones contempladas en la norma). En el momento de la aprobación de la Directiva este límite sólo afectó al Reino Unido, sin legislación al respecto. En todos los demás países existían límites iguales (Alemania, Irlanda o Italia) o inferiores (Dinamarca, Países Bajos, etc). Además, en los países con máximos legales más altos, los convenios colectivos suelen establecer limitaciones por debajo de los límites legalmente establecidos. Así, en Alemania, con un límite legal de 48 horas, los convenios sitúan éste entre las 35 y 39; en Italia, con el mismo límite legal, entre 36 y 40, y en los Países Bajos, con 45 horas de límite legal, los convenios lo sitúan entre 36 y 40. La comparación de la limitación de las legislaciones nacionales en lo que respecta al número máximo de horas de trabajo semanal permite comprobar que en este campo la intervención comunitaria ha distado de ser agresiva. 13 Hay que recordar que el salario mínimo se utiliza en muchos casos como criterio de elegibilidad en toda una serie de prestaciones sociales, como pueda ser, en el caso español, becas, justicia gratuita, acceso a viviendas sociales, objetivo de pensión mínima en el medio plazo, etc. Por lo tanto, los efectos de su fijación a un nivel mayor o menor trascienden al colectivo de trabajadores que se «benefician» de su existencia. Precisanmente para evitar que esta circunstancia pudiera frenar el crecimiento del salario mínimo en España se ha desarrollado un indicador alternativo a éste (el indicador público de renta de efectos múltiples, IPREM) con el que se vinculan muchas de estas prestaciones. A modo de ejemplo, el IPREM mensual correspondiente a 2008 es de 516,9 euros, mientras que el Salario Mínimo Interprofesional alcanza los 600 euros. 14 Algo que en el futuro podría cobrar cierto protagonismo en la UE, a tenor de la propuesta de la Cumbre de Colonia de poner en marcha un Pacto sobre el Empleo, uno de cuyos pilares sería la coordina-

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ción de la política económica y la mejora de la interacción entre la evolución de los salarios y la política monetaria, presupuestaria y financiera, y para cuyo desarrollo resultará «útil mantener un diálogo macroeconómico fructífero entre los interlocutores sociales, los responsables de la política fiscal y de empleo y los responsables de la política monetaria» (Cumbre de Colonia. Conclusiones de la Presidencia, 3-4 de junio de 1999). 15 Así, tomando una vez más el caso español como ejemplo, entre 1985 y 1991, esto es, en el período de crecimiento de la segunda mitad de los años ochenta, la economía española generó alrededor de dos millones de puestos de trabajo, lo que permitió recolocar en el sistema productivo a los trabajadores que se habían visto expulsados de éste con anterioridad, bien como resultado de la crisis económica general, bien como resultado de la crisis y transformación de sectores concretos de la economía. Sin embargo, la creación de puestos de trabajo fue insuficiente como para absorber a todos los nuevos activos incorporados al mercado de trabajo durante esos años. 16 Si utilizamos el concepto de elasticidad del empleo con respecto al PIB (que recogería la relación entre los cambios del empleo y los cambios del PIB), entre 1968 y 1998, se comprueba que ésta ha aumentado de forma significativa en el período. Así, la elasticidad empleo-PIB era en el período 1968-1978 = 0,20, en 1978-1988 = 0,63 y en 1988-1998 = 0,84. Lo que indicaría un aumento en la capacidad de generación de empleo asociada al crecimiento del PIB. Walterskirchen (1999). 17 Para la media de la UE-15 este índice era en 1995 del 49,3%, con un valor máximo para Dinamarca, país donde el 60% de la población trabaja, y un mínimo para España, donde tan sólo lo hace un 37,2%. 18 Así, en Estados Unidos, tomando la unidad familiar como unidad de análisis, mientras que en las décadas de los cincuenta y sesenta las familias aumentaron su renta familiar fundamentalmente gracias al aumento de los salarios reales (lo que significa aumento de la productividad), en la década de los ochenta las familias tuvieron que acudir en muchos casos a aumentar su oferta de trabajo para aumentar —o mantener— sus niveles de renta. 19 En concreto: servicios de proximidad (ayuda a domicilio a personas mayores y minusválidas, guarderías, apoyo escolar, seguridad en edificios y viviendas, comercios de proximidad en zonas rurales y barrios periféricos), medios audiovisuales, ocio y cultura, y mejora de las condiciones de vida (renovación de barrios y viviendas y desarrollo de transportes colectivos). 20 En la medida en que en este tipo de sectores las inversiones suelen ser también menores que en los sectores de alta productividad (esto es, una baja relación capital-producto), se podrá alcanzar el mismo tipo de beneficio (esto es, el mismo beneficio por unidad de capital invertido) con unos beneficios totales menores, lo que puede hacer factible dedicar una parte mayor de los ingresos al pago de salarios. Pero en cualquier caso el resultado final exigirá unos salarios menores. 21 Para un análisis más completo de la correlación existente entre el «rigor» de la normativa de protección al empleo y el comportamiento de éste, véase el estudio de la OCDE sobre el empleo (1994, pp. 74-86), en donde se recoge la existencia de una correlación negativa entre diversos indicadores de empleo y el «rigor» de la protección al empleo, si bien, como señala la propia OCDE, de tal correlación negativa no se puede, a partir de la información disponible, deducir la existencia de una causalidad en el mismo sentido. Un asunto que también se aborda en Koedijk y Kremers (1996). Una visión crítica del análisis de la OCDE se puede encontrar en Howell (2005). 22 La Comisión, aunque asume desde la primera página del Libro Blanco la dificultad existente para poner en marcha políticas expansivas de corte tradicional, y la prioridad en ese momento del objetivo de consolidación fiscal incorporado en el Tratado de Maastricht, defiende dos actuaciones concretas («ejes de desarrollo» en terminología del Libro Blanco) centradas en la mejora de las comunicaciones, tanto telecomunicaciones como transportes transeuropeos de personas, mercancías y energía, junto a infraestructuras asociadas al medio ambiente (sobre todo agua). En el primer caso, telecomunicaciones o eje I, con el objetivo de aprovechar al máximo la nueva ola de innovación tecnológica asociada a las autopistas de la información, y en el segundo caso, transporte e infraestructuras, eje II, como vía para compensar la reducción del esfuerzo de inversión en infraestructuras experimentado en el último decenio y potenciar la integración europea.

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23 Sobre todo si tenemos en cuenta la caída del peso de la inversión pública en el PIB experimentada en las últimas décadas, que para el conjunto de la Comunidad pasa del 3,9% en el período 1970-1973 al 2,8% de 1985 en adelante. 24 El hecho de que haya que esperar cuarenta años para dedicar monográficamente una cumbre a la cuestión del empleo, el principal problema de la UE desde la década de 1970, dice en sí mismo mucho sobre dónde están las competencias en materia de empleo. 25 La importancia de las transferencias del FSE en la financiación de la política de empleo es muy distinta según países, en un rango que va del 2% al 50%. Como única novedad se puede mencionar una referencia a la intención de la UE (Agenda 2000) de dirigir todas sus políticas sectoriales a la generación de empleo en cada uno de sus campos de actuación. 26 Un objetivo que no era en absoluto ambicioso si tenemos en cuenta que el valor mínimo, correspondiente a España, se situaba en 1997 en el 21%. 27 The Conference Board and Groningen Growth and Development Centre, Total Economy Database, enero 2008. 28 Nos encontramos ante el viejo debate, pues sus orígenes aparecen en el célebre capítulo «Sobre la maquinaria» de la tercera edición de los Principios de Economía Política e Imposición, de David Ricardo (1821), y en las luchas del movimiento Luddita en la Gran Bretaña de principios del XVIII, relativo a si los cambios tecnológicos ahorradores de mano de obra, como lo son gran parte de los asociados a la Sociedad de la Información, pueden tener un efecto global negativo sobre el empleo. 29 El conjunto de indicadores utilizados se puede encontrar en: http://ec.europa.eu/employmentsocial/employment_strategy/pdf/list_indicators_2007_en.pdf. 30 Esta sentencia se une a otras en la misma línea, la anterior conocida como el caso Viking, y una posterior conocida como el caso Ruffet. Un breve relato de estos casos, así como la posición sindical ante las sentencias del TJ se puede encontrar en http://www.ccoo.es/comunes/temp/recursos/99999/115074.pdf. 31 Excepción que, al margen de sus efectos beneficiosos de contención de los costes de los hospitales, es particularmente preocupante, ya que todo parece indicar que el alargamiento de los turnos tiene un efecto significativo sobre el riesgo de cometer errores médicos (Landrigan et al., 2004). 32 La directiva revisada pretende proteger la libertad de los trabajadores a la hora de decidir si quieren trabajar jornadas más largas, haciendo que la exclusión voluntaria sólo pueda firmarse después de al menos cuatro semanas de trabajo, lo cual según la Comisión impide que a un trabajador le nieguen un puesto por negarse a firmar una exclusión voluntaria. Esta cláusula, sin embargo, no protege al trabajador de la no renovación del contrato en un mercado de trabajo, como el español, con un tercio de los trabajadores con contratos temporales, ni de otras posibles represalias empresariales. 33 El artículo 63(3) del TCE señala que el Consejo debe adoptar, entre otras, «medidas sobre política de inmigración en los siguientes ámbitos: (a) condiciones de entrada y de residencia, y normas sobre procedimientos de expedición por los Estados miembros de visados de larga duración y de permisos de residencia, incluidos los destinados a la reagrupación familiar, y (b) la inmigración y la residencia ilegales, incluida la repatriación de residentes ilegales». 34 La preocupación por la imigración ilegal en la UE ha sido una parte importante de la política común sobre migración de la UE desde su nacimiento. En la Comunicación de la Comisión sobre las prioridades políticas en la lucha contra la inmigración ilegal de los nacionales de terceros países (2006) se puede encontrar una evaluación institucional de esta política. 35 Es importante señalar que los flujos migratorios y su intensidad pueden sufrir bruscas alteraciones en un espacio relativamente corto de tiempo. En España, por ejemplo, la inmigración ha pasado en poco más de una década a suponer del 1% al 10% de la población y a pasar de ser un hecho marginal a ocupar un papel muy significativo en la economía y opinión pública. Algo parecido ha ocurrido en Grecia o en Irlanda. 36 El debate asociado a la inmigración derivada de la ampliación de 2004 a los países del Este adoptó como «cabeza de turco» la figura del «fontanero polaco» que presuntamente iba a invadir los mercados de trabajo de los países de la UE-15, hundiendo los salarios y las condiciones de trabajo. No parece, sin em-

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bargo, que se haya producido tal invasión. En 2004, el primer año de la ampliación, de acuerdo con el Worker Registration Scheme (WRS), un sistema de registro de trabajadores extranjeros del Reino Unido, el número de fontaneros polacos en este país era sólo 95 personas (Servicio de Estudios de la Caixa, 2006).

Capítulo 12 1 Resultado de este debate es el artículo 5 del TCE añadido por el artículo G del Tratado de Maastricht: «La Comunidad actuará dentro de los límites de las competencias que le atribuye el presente Tratado y de los objetivos que éste le asigna. En los ámbitos que no son de su competencia exclusiva, la Comunidad intervendrá conforme al principio de subsidiariedad, sólo en la medida en que los objetivos de la acción pretendida no puedan ser alcanzados de manera suficiente por los Estados miembros y, por consiguiente, puedan lograrse mejor, debido a la dimensión o a los efectos de la acción contemplada a nivel comunitario. Ninguna acción de la Comunidad excederá de lo necesario para alcanzar los objetivos del presente Tratado». Por su parte, el nuevo TUE, si finalmente entra en vigor el Tratado de Lisboa, contempla, como prueba de que el debate no ha perdido actualidad, en su artículo 5: «1. La delimitación de las competencias de la Unión se rige por el principio de atribución. El ejercicio de las competencias de la Unión se rige por los principios de subsidiariedad y proporcionalidad. 2. En virtud del principio de atribución, la Unión actúa dentro de los límites de las competencias que le atribuyen los Estados miembros en los Tratados para lograr los objetivos que éstos determinan. Toda competencia no atribuida a la Unión en los Tratados corresponde a los Estados miembros. 3. En virtud del principio de subsidiariedad, en los ámbitos que no sean de su competencia exclusiva, la Unión intervendrá sólo en caso de que, y en la medida en que, los objetivos de la acción pretendida no puedan ser alcanzados de manera suficiente por los Estados miembros, ni a nivel central ni a nivel regional y local, sino que puedan alcanzarse mejor, debido a la dimensión o a los efectos de la acción pretendida, a escala de la Unión. Las instituciones de la Unión aplicarán el principio de subsidiariedad de conformidad con el Protocolo sobre la aplicación de los principios de subsidiariedad y proporcionalidad. Los Parlamentos nacionales velarán por el respeto del principio de subsidiariedad con arreglo al procedimiento establecido en el mencionado Protocolo. 4. En virtud del principio de proporcionalidad, el contenido y la forma de la acción de la Unión no excederán de lo necesario para alcanzar los objetivos de los Tratados. Las instituciones de la Unión aplicarán el principio de proporcionalidad de conformidad con el Protocolo sobre la aplicación de los principios de subsidiariedad y proporcionalidad.»

2 Véase Scherer y Ross (1990), pp. 661-667. 3 La creación de un mercado único ha reforzado la concentración de mercado y por lo tanto la importancia de las actuaciones comunitarias en este campo. 4 Por posición dominante se entiende la situación de poder económico de la que disfruta una empresa cuando tiene la posibilidad de evitar la existencia de competencia efectiva en el mercado relevante. Situación esta que le permite comportarse con un alto grado de independencia con respecto a sus competidores, clientes y consumidores. 5 Reglamento (CE) n.° 139/2004 del Consejo, de 20 de enero de 2004, sobre el control de las concentraciones entre empresas («Reglamento comunitario de concentraciones»). 6 Una resolución que mereció fuertes críticas del por entonces Comisario encargado de la industria, Martin Bangemann: «Lo que me molesta es que hay por ahí algunos académicos, la mayoría abogados de profesión, que no tienen ni idea de cómo funciona la economía real. Son estos expertos los que están adoptando las decisiones en materia de competencia, lo que es una completa locura» (Martín, 1994, p. 329). 7 La fórmula de ayuda utilizada con mayor frecuencia en la UE son las subvenciones, que en el período 2004-2006 supusieron el 49% de las ayudas, seguidas muy de cerca por la exención de impuestos, 43%,

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y muy de lejos por la concesión de créditos blandos, 3%. La comparación con la década pasada muestra el aumento del peso de las exenciones de impuestos, que en el período 1997-1999 sólo alcanzaban el 22%. 8 Reglamento n.º 994/98 CE de 7 de mayo de 1998 sobre la aplicación de los artículos 92 y 93 del tratado a determinadas categorías de ayuda estatal horizontal. 9 La tendencia creciente de las empresas a gastar en medidas de protección del medio ambiente es una realidad. A modo de ejemplo, de los 63.340 millones de ecus de gasto ambiental realizado en la UE-12 en 1992 (equivalente al 1,2% del PIB comunitario), el 40% correspondió al sector privado, con una tendencia creciente (Borrell, 1995). 10 A este respecto véase el artículo de Shafik (1994). 11 En concreto, existen problemas medioambientales que muy probablemente se resolverán con el desarrollo (tratamiento de aguas residuales), con lo que la mejor política medioambiental en estos casos sería el propio crecimiento, mientras que existen otros problemas, como la emisión de CO2, que precisamente por el menor grado de desarrollo todavía no se habrían convertido en cuestiones prioritarias para los países menos desarrollados. 12 De gran utilidad para el lector interesado en el estado medioambiental de Europa es el seguimiento de las actividades de la AEMA a través de su página en Internet: http://www.eea.eu.int. La OECD, en su correspondiente página (www.oecd.org), también es una fuente de información muy útil sobre cuestiones medioambientales en los países ricos. 13 En su tercera convocatoria, LIFE III 2000-2004, posteriormente prorrogado hasta 2006, tuvo una dotación cercana a los 1.000 millones de euros. El instrumento LIFE financia tanto acciones centradas en la protección de la naturaleza (LIFE-naturaleza) como proyectos de demostración a favor de industrias y corporaciones locales (LIFE-medio ambiente) o a favor de terceros países, tanto mediterráneos como bálticos (LIFE-terceros países). Desde 2007, LIFE+ es el único instrumento financiero en materia de medio ambiente con una dotación media prevista cercana a los 300 millones de euros anuales en el período 20072013. El presupuesto general para las subvenciones de las actividades de los proyectos de LIFE+ en 2008 ascendió a 207,5 millones de euros, el 10,7% asignado a España. Al menos un 50% de los fondos se asignará a medidas de apoyo a la conservación de la naturaleza y la biodiversidad. 14 Los GEI comprenden el metano, CH4; óxido de nitrógeno, N2O; hexafloruro de azufre, SF6; hidrofluorocarburos, HFC; perfluorocarburos, PFC, y dióxido de carbono, CO2. La emisión de CO2 es la más importante de todas (el 84% del total de emisión de GEI en España en 2005), de forma que la emisión de GEI se expresa en términos de CO2 equivalente. 15 De acuerdo con las estimaciones de Nordhaus (2006) para Estados Unidos, un pequeño aumento de la intensidad de los huracanes (del 5-10%), que según distintos modelos climáticos podría producirse con un aumento global de la temperatura de 2-3 ºC, podría duplicar el coste de los daños ocasionados por éstos (hasta alcanzar el 0,13% del PIB). Puesto que la relación entre aumento de temperatura y riesgo de huracanes no es lineal, aumentos mayores de aquéllas podrían generar aumentos más que proporcionales del coste. 16 Una visión crítica con la visión dominante se puede encontrar en el capítulo 24 del libro de Lomborg (2003), o más recientemente en Lomborg (2007). 17 Comunicación de la Comisión-Progresos realizados hacia la consecución de los objetivos de Kyoto (requerida por la Decisión 280/2004/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, relativa a un mecanismo para el seguimiento de las emisiones de gases de efecto invernadero en la Comunidad y para la aplicación del Protocolo de Kyoto, COM/2007/0757 final) 18 Para más detalles, véase Comisión Europea (2008b): Dos veces 20 para el 2020. El cambio climático, una oportunidad para Europa, Comunicación de la Comisión al Parlamento Europeo, al Consejo, al Comité Económico y Social Europeo, y al Comité de Las Regiones. COM (2008) 30 final. 19 Los Planes Nacionales de Asignación, además de fijar el volumen de derechos negociables de emisión y los criterios de distribución de los mismos entre las distintas empresas y sectores implicados, son el documento clave en el que los países recogen todas las actuaciones que van a desarrollar con la finalidad

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de cumplir los objetivos de Kyoto. En la actualidad los Estados miembros han redactado sus PAN para el período 2008-2012, que pueden ser consultados en http://ec.europa.eu/environment/climat/emission/ 2nd_phase_ep.htm. 20 Un repaso de la evolución histórica de la ayuda al desarrollo de origen comunitario puede consultarse en la obra conjunta Política comunitaria de cooperación para el desarrollo, publicada por el Instituto de Cooperación para el Desarrollo, Madrid, 1992. Junto a este trabajo, en McMahon (1998) se recoge tanto su evolución histórica como su estudio por zonas y los problemas de coordinación detectados entre los Estados miembros y la UE y entre la cooperación y ayuda al desarrollo y la PAC. Un estudio detallado de la Cooperación y Ayuda al desarrollo a finales de los noventa puede consultarse en Cox, A., y Chapman, J. (2000). Una sencilla introducción actualizada nos la proporciona Sotillo, J. A. (2006) 21 Autores como González Alonso (1998) destacan la inclusión de este nuevo título como una de las escasas novedades que el Tratado de Maastricht aportó al ámbito de las relaciones exteriores de la Comunidad. 22 En concreto, según el Comité de Ayuda de la OCDE, de 1994 a 1995 la AOD ha disminuido aproximadamente un 9%, entre 1995 y 1996 un 2%, entre 1996 y 1997 un 6% y entre 1999 y 2000 un 1,6%. Si bien en los primeros años del siglo XXI hubo una ligera mejoría, recientemente ha vuelto a disminuir de forma muy significativa: más de un 8% entre los años 2006 y 2007. Esta disminución responde a razones tanto estructurales (desaparición de la política de bloques, mejora económica de algunos países receptores, cuestionamiento de la eficacia de la ayuda, preferencia por las medidas comerciales, etc.) como coyunturales (control del gasto público en los países comunitarios para aprobar los criterios de convergencia). Para una síntesis sobre esta cuestión de cara también al futuro puede consultarse Alonso (2007). 23 Si bien la Oficina Europea de Ayuda Humanitaria coordina gran parte de las operaciones, la mayoría de ellas se realizan a través de las organizaciones no gubernamentales de desarrollo (más del 60% son ONG comunitarias) y de las agencias especializadas de las Naciones Unidas (por ejemplo, el Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Refugiados). 24 En 2007 absorbió el 28,6% (algo más de 220 millones de euros) de la ayuda comunitaria mientras que diez años antes no superó el 17%. El hecho de que la UE aporte casi el 50% de la totalidad de ayuda alimentaria mundial pone de manifiesto su importancia. El compromiso de la UE, adquirido en 2008, de aumentar su ayuda alimentaria destinada a los más desfavorecidos en un escenario de precios agrarios elevados garantiza que también en los próximos años sean el mayor donante. 25 El lector interesado en esta cuestión encontrará un estudio profundo en la obra de Grilli (1993). 26 Como referencia, en 2007 más de 135 organizaciones, entre las que destacan el Programa Mundial de Alimentos de las Naciones Unidas y la Cruz Roja Internacional, con sede en Estados miembros de la UE u otros (Suiza, Noruega, Estados Unidos), colaboraron con las operaciones humanitarias de ECHO.

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Bibliografía de ampliación

De entre las numerosas publicaciones en castellano que tratan los diversos ámbitos de actuación de la UE destacan las siguientes: J. Jordán Galduf (coord.), Economía de la Unión Europea (6.ª ed.), Madrid, Civitas, 2008. El impacto de la adhesión sobre la economía española se estudia en: C. Martín, España en la nueva Europa, Madrid, Alianza Editorial, 1998; J. A. Nieto (ed.), La economía española ante la Unión Monetaria española, Madrid, Síntesis, 1997. «Un análisis a partir de 60 indicadores de los cambios de España tras 20 años en la UE» se puede encontrar en 20 años de España en la Unión Europea (1986-2006). S. Piedrafita, F. Steinberg y J. I. Torreblanca (2006), Real Instituto Elcano, Madrid. Disponible en www.realinstitutoelcano.org/publicaciones/ libros/publicacion_20_europa.pdf En lo que se refiere a cada uno de los capítulos de esta obra, y limitándonos, preferiblemente, a una referencia en castellano por tema, destacan las siguientes publicaciones: Capítulos 1 y 2: J. Tugores Ques, Economía Internacional, Globalización e Integración Regional, 6.ª ed., Madrid, McGraw-Hill, 2006; F. Esteve Mora, «Atracción fatal: Una contribución al debate acerca de la integración de la economía española en la Unión Económica y Monetaria», en VV.AA., La larga noche neoliberal. Políticas económicas de los 80, Barcelona, Icaria, 1993. Capítulo 3: T. Judt: Postguerra. Una historia de Europa desde 1945, Madrid, Taurus, 2006; R. Tamames, La Unión Europea, caps. 1-3, Madrid, Alianza Editorial, 2002. Capítulo 4: A. Mangas y D. Liñán, Instituciones y Derecho de la UE, Madrid, Tecnos, 2005. Capítulo 5: I. Zubiri: Las consecuencias presupuestarias de la ampliación de la Unión Europea,

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Introducción a la Unión Europea: un análisis desde la economía

I. Zubiri (ed.), La ampliación al Este de la Unión Europea, Madrid, Academia Europea de Ciencias y Artes, 2007. Capítulo 6: E. Cuenca: «Las relaciones exteriores de la UE», La economía de la UE, cap. 15, Madrid, Pearson, 2007. Capítulo 7: J. M.ª García Álvarez-Coque, La Reforma de la Política Agraria Común, Madrid, Eumedia y Ministerio de Agricultura Pesca y Alimentación, 2006. Capítulo 8: R. Garrido, T. Mancha y J. R. Cuadrado, «La Política Regional y de Cohesión en la UE: veinte años de avance y un futuro nuevo», Investigaciones Regionales, n.º 10, 2007. Capítulo 9: Banco Central Europeo: Banco Central Europeo. Los primeros 10 años. BCE Boletín Mensual. BCE. Frankfurt am Main, 2008. Capítulo 10: Comisión Europea: Joint report on social protection and social inclusion 2008. Social inclusion, pensions, healthcare and long-term care, Bruselas, SEC(2008)91, 2008. Capítulo 11: Comisión Europea, Crecimiento, competitividad, empleo. Retos y pistas para entrar en el siglo XXI, Bruselas, 1994; G. Bosch, J. Rubery y S. Lehndorff: «Los modelos de empleo europeos agitados por vientos de cambio», Revista Internacional del Trabajo, n.º 3-4, pp. 285-314, 2007. Capítulo 12: Comisión Europea: Informe sobre la política de competencia 2006, Bruselas, COM(2007) 358 final, 2007; Comisión Europea: 2007 Environment Policy Review, COM(2008), 409, Luxemburgo, 2008; J. A. Sotillo: Un lugar en el mundo. La política de desarrollo de la UE, Madrid, Ed. Catarata, 2006. Un desarrollo accesible y conciso de la mayoría de los conceptos económicos utilizados en el libro se pueden encontrar en: Esteve, F., y R. Muñoz de Bustillo (2005): Conceptos de Economía. Alianza Editorial. The New Palgrave Dictionary of Economics (2008) http://www.dictionaryofeconomics.com/dictionary. Por último, el lector interesado encontrará una completa fuente de información comunitaria en la página web de la Unión Europea, a la que puede acceder directamente en la siguiente dirección: http://europa.eu/index_es.htm. Los aspectos relacionados con las condiciones de trabajo y calidad de vida se tratan en la página web de la Fundación Europea para la Mejora de las Condiciones de Vida y Trabajo: http://www. eurofound.europa.eu/ Los datos estadísticos relativos a la Unión Europea y sus Estados miembros se pueden consultar, en diversos formatos, incluyendo cuadros listos, posibilidad de creación de cuadros a la carta, informes, etc, en: http://epp.eurostat.ec.europa.eu/portal/page?_pageid=1090,1&_dad=portal&_schema= PORTAL. Otra excelente fuente de información sobre asuntos comunitarios, incluyendo bibliografía actualizada por temas, es la página web del Centro de Documentación Europea de la Universidad de Valencia, cuya dirección es: http://www.uv.es/cde. O en el Centro de Documentación Europea de la Universidad de Salamanca: http://cde.usal.es/