Integracion Latinoamericana

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INTEGRACIÓN LATINOAMERICANA: EXPERIENCIAS

INTEGRACIÓN LATINOAMERICANA: EXPERIENCIAS

Jacquelina Brizzio, Santiago Espósito y José Emilio Ortega

Autoridades UNC Rector Dr. Hugo Oscar Juri Vicerrector Dr. Ramón Pedro Yanzi Ferreira Secretario General Ing. Roberto Terzariol Prosecretario General Ing. Agr. Esp. Jorge Dutto Directores de Editorial de la UNC Dr. Marcelo Bernal Mtr. José E. Ortega

Ortega, José Emilio Integración latinoamericana : experien-cias / José Emilio Ortega ; Jacquelina Erica Brizzio ; Santiago Martín Espósi-to. - 1a ed . - Córdoba : Editorial de la UNC, 2018. Libro digital, PDF Archivo Digital: descarga y online ISBN 978-987-707-072-9 1. Integración Regional. 2. Mercosur. I. Brizzio, Jacquelina Erica II. Espósito, Santiago Martín III. Título CDD 337

Diseño de colección y portada: Lorena Díaz Diagramación: Marco J. Lío ISBN 978-987-707-072-9 Universidad Nacional de Córdoba, Grupo Encuentro Editor, 2017

PRÓLOGO

Es habitual reconocer que el proceso europeo de integración por medios económicos y sociales ha generado admiración en el mundo. A pesar de sus altibajos, ha sido una historia de éxito que ha concitado el estudio y reflexión de un fenómeno único en la historia de la Humanidad, basado en compartir sectores considerables de la soberanía nacional de Estados; algunos de muy antigua formación como España o muy poderosos como Francia o Alemania. Es un proceso de integración política mediante instrumentos económicos plasmado en miles de normas jurídicas, fruto de la negociación y aprobación por mayorías cualificadas y en casos limitados. En la Unión Europea (UE), el mercado “común” es un medio (mercado interior es la terminología adecuada por su identidad con el mercado en el interior de un Estado), a diferencia de otros procesos que lo han imitado a gran distancia, para los que el mercado compartido –con infinitas excepciones- es el fin. Otro factor de éxito ha sido el hecho de que las grandes líneas del proyecto europeo nunca han estado mediatizadas por las ideologías o los partidos políticos ni sus dirigentes. La cohabitación entre líderes europeístas de diferentes ideologías políticas democráticas siempre fue posible y fueron los momentos más exitosos de la UE. 7

Algunas veces ese éxito se ha oscurecido por los responsables nacionales al ocultar a la opinión pública el verdadero origen de muchas normas nacionales. Haciendo pasar como iniciativas progresistas propias lo que se debe a la espectacular presión normativa de las normas europeas que aprueban, en codecisión el Parlamento Europeo y el Consejo, nuestro colegislador bicameral. Nuestra modesta sopa de letras se redujo a tres siglas (las míticas CECA, CEE y EURATOM) y desde 2009 a una sola sigla, la UE, Unión Europea, primero introducida de facto y más tarde de manera formal. Claro que los Tratados constitutivos han tenido una veintena amplia de reformas mediante procedimientos con control democrático europeo y nacional, dando una estabilidad y capacidad evolutiva a la integración europea. En más de 65 años de integración (1952-2017), solo un Estado ha optado por notificar su intención de retirarse, lo que demuestra el arraigo de la integración. Por el contrario, desde las iniciativas bolivarianas de panamericanismo, cuyo mejor y más constante ejemplo es la Organización de Estados Americanos; hasta ahora, hay una espesa y casi ilimitada sopa de letras. En las organizaciones y grupos de Estados (algunas ni siquiera se pueden considerar organizaciones) se crean, desaparecen no se sabe cómo, ingresan Estados que simultanean su membresía con otras diametralmente distintas y se retiran de unas y otras organizaciones con facilidad. Despilfarran sus energías con floridas palabras sin dar pruebas de voluntad real de compartir soberanía. Por ello, sorprenden libros como el que el lector tiene en sus manos, en los que todavía se muestra fe misionera en la integración latinoamericana. La idea de una cooperación institucionalizada y de solidaridad profunda entre pueblos se mantiene viva en Latinoamérica en algunos sectores. La idea integracionista alimenta todavía a muchos ciudadanos de 8

bien, a destacados profesores universitarios y a los intelectuales cuyas ideas éticas y estéticas se sobreponen al localismo. Piensan en el bien de los suyos gracias a sociedades abiertas dispuestas a mirar lejos. Es verdad que la evolución así como los múltiples ensayos y fracasos del integracionismo latinoamericano forman parte de las lecciones que hay que aprender. Por ello, esta obra hace un recorrido no pequeño por la integración europea, para, tras varias decenas de páginas, situarse en el largo y dificultoso recorrido latinoamericano. Es una opción legítima. Saber de dónde vienen. Lo que sucede es que vivimos una época en la que en cinco años hay tantos acontecimientos como en el siglo pasado. El tiempo ya no es el “eterno ayer”, ya no es ese concepto del desarrollo tan querido para los europeos del “tiempo concebido en progreso”. Ahora todo es casi instantáneo, el futuro se confunde con el presente. Por ello, más que hablar del pasado que no fue, conviene pensar en el futuro que ya llegó. Y en cómo abordar hoy planes creíbles. Todavía para los Estados de Latinoamérica la soberanía es una noción absoluta, megalómana, que no se puede subordinar a ningún valor, ya sea la paz, los derechos humanos, la democracia, la inclusión social o la igualdad de oportunidades. La sacralización de la soberanía por parte de los dirigentes latinoamericanos es una cortina de humo para seguir manteniendo la brecha de miseria material e intelectual de sus pueblos. Los repetitivos proyectos integracionistas nacen muertos por la persistente tendencia a ignorarlos al día siguiente aferrándose a la irrestricta soberanía e independencia. Esa es una diferencia radical entre el proceso europeo de integración y los procesos latinoamericanos. Nosotros aceptamos compartir soberanía y subordinar el Estado a las instituciones “federales” europeas y al respeto al Derecho de la 9

Unión. Para la UE la soberanía es un valor relativo cuyo ejercicio se subordina a la consecución de bienestar en igualdad del conjunto de la población y con ello un verdadero respeto a los derechos humanos. Para una mayoría de Estados europeos el proyecto nacional se retroalimenta del europeo; lo ha puesto de relieve el Presidente de Francia, Emmanuel Macron, en su fulgurante campaña electoral de 2017 en el que identificó su proyecto de país con el proyecto europeo. Eso es liderazgo europeísta y visión de futuro. Hace años que vengo sosteniendo (por escrito, desde 1995) que la integración europea forma parte del propio “proyecto nacional” de España. La gran mayoría de Estados estimaba que renunciar al ejercicio de algunas competencias soberanas atribuyéndolas a instituciones equilibradas con el sistema de pesos y contrapesos en las que todos participábamos, suponía, en último término, no una pérdida sino compartir soberanía y recuperarla. La contrapartida a la pérdida de soberanía era la simetría cooperativa del método comunitario en el que las instituciones ejercían sus respectivos papeles. La Unión Europea sigue siendo en bastantes aspectos un modelo para la política nacional de muchos de sus Estados miembros. Esto sería difícilmente imaginable en Latinoamérica. Por ejemplo, España nunca habría tenido políticas tan progresivas en materia de igualdad, consumidores, o medio ambiente, si no hubiera sido miembro de la UE. Pocas zonas del mundo llevan a cabo políticas de igualdad tan perseverantes y progresivas como las de la UE. A los europeos nos gusta definirnos y diferenciarnos de otros sistemas por las políticas de igualdad –de derechos, y también de redistribución de rentas- que facilitan la integración y la participación de sectores sociales marginados. Las políticas de igualdad (por ejemplo, entre mujeres y hombres y de no discriminación en general) 10

y de protección especial (por ejemplo, de personas con discapacidad y ancianos), han supuesto un factor de solidaridad, enriquecimiento y estabilidad de la sociedad europea. Las instituciones europeas, como la Comisión y el PE, han ido siempre por delante en medidas medioambientales respecto de los políticos españoles de cualquier signo. Sin los estándares europeos, jamás habríamos tenido una política medioambiental. Se podrían traer a colación otras políticas como la energética, la pesquera, la de cohesión económica, social y territorial, la de investigación y desarrollo, transportes y redes transeuropeas, vitales para España, y sin las que nunca hubiéramos alcanzado el nivel de bienestar que tenemos. Creemos en nuestro modelo, para nosotros sería un error pensar que es adaptable a otros Estados no europeos. Para nosotros la UE ha demostrado ser una garantía de paz y de bienestar económico y social en el marco de una de las sociedades más igualitarias del planeta. No hay un conjunto de Estados en el mundo que goce de nuestra salud política, social y económica. Nuestro proceso regional es muy anterior a la globalización, gracias al espacio económico y social creado nos hemos adelantado y resistido positivamente a un mundo global. No me cansaré de repetir que la diferencia entre las Naciones no es la riqueza en recursos materiales, el abismo hoy en día está originado por Estados bien organizados y Estados mal organizados. Hoy, en una economía abierta y globalizada, la ventaja competitiva internacional se funda en sólidas estructuras sociales y políticas que permitan la igualdad de oportunidades y una economía social competitiva. Una administración potente es una garantía de riqueza y de redistribución de ella. Cierto es que, para las generaciones de europeos nacidas después de la Caída del Muro de Berlín, la paz y el bienes11

tar, los dos bienes públicos imprescindibles en toda sociedad, no son proyectos de futuro, sino activos patrimoniales. Hasta ese punto se ha consolidado el proyecto europeo que, incluso en los momentos álgidos de la crisis, ha gozado de un apoyo siempre por encima del 60%. Frente a la Europa “existencial”, es decir la Europa volcada en los grandes proyectos entre 1950 y el 2000, desde esta última fecha acabó triunfando la idea de la Europa “instrumental”. Europa como instrumento de solución de los problemas inmediatos, renunciando, por la dramática heterogeneidad de percepciones tras las oleadas ampliatorias, a la profundización del proyecto político. La ciudadanía desea que se encuentren soluciones a los nuevos problemas y realidades. Se comprende que desde Latinoamérica se siga mirando a Europa. Aunque la obra de José E. Ortega, Santiago Espósito y Jacquelina Brizzio recoge la visión pesimista de junio de 2016, Europa empieza a mirar el futuro con esperanza. Ya he dicho que todo sucede con rapidez y nadie debe quedarse como la mujer de Lot, mirando atrás. El brexit ha sido nuestra vacuna. Causó estupor entre los restantes europeos que el pueblo británico y su gobierno hubiera sido capaz de auto-infligirse tan grave herida. El brexit, frente a los peores augurios, ha afianzado a los europeos en su proyecto, que puede mejorarse, pero no liquidarse. Se sorteó la amenaza de la extrema derecha en Austria –fueron como unos cuartos de final-; la coalición de demócratas ganó al horrible líder xenófobo y de ultraderecha en Países Bajos –ganamos en semifinales-; y la final de Champions de la democracia y del europeísmo fue Francia. Macron ganó defendiendo la Unión Europea como nunca en 65 años ningún líder lo hizo. Se conjuró el miedo a la disolución de la UE y los vientos de desestabilización del continente. Volvió a encenderse el orgullo de los logros de Europa. Hoy tenemos dos federadores 12

externos: el brexit y el autoritario, abyecto y antieuropeo presidente Trump. Gracias a ellos nos sentimos cohesionados. Nunca en la historia de la humanidad se presentó una hoja de servicios tan completa: la UE representa el 7% de la población del planeta, creamos el 20% de la riqueza del globo y representamos el 50% de todos los gastos sociales del planeta. Nosotros, los 28 Estados de la UE, gastamos en sanidad pública de calidad excepcional, educación, ayudas sociales, pensiones, transporte público de alta calidad subvencionado, etc., tanto como los 172 Estados restantes juntos del planeta. Eso es el integracionismo europeo, la más formidable redistribución de rentas en la sociedad más allá de los Estados. Eso es compartir soberanía y renuncia a decidir unilateralmente. Merece la pena. Latinoamérica tiene mucho que pensar, debatir, volver a pensar. Esta obra puede ayudar a pensar cómo labrar un futuro soñable para Latinoamérica. Pero se necesitan personas que con valentía superen complejos de antaño, buena formación y visión política.

Araceli Mangas Martín Catedrática de Derecho Internacional Público y Relaciones Internacionales de la Universidad Complutense de Madrid y Académica de Número de la Real Academia de Ciencias Políticas y Morales de España. Doctora Honoris Causa de la Universidad Nacional de Córdoba

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NUESTRO PUNTO DE PARTIDA

Diversos factores, como veremos a lo largo del texto, han incidido en que los fenómenos multidimensionales definidos como procesos de integración hayan impactado finalmente -en mayor o menor medida- en el continente americano, incluida la región del Cono Sur1. La creciente interdependencia generada hacia adentro y hacia fuera de las fronteras de los Estados Nacionales -significativamente acelerada durante el siglo pasado- afecta no sólo a los centros más vinculados a los flujos más dinámicos o centrales, sino que también alcanza a las zonas más alejadas y menos desarrolladas, crónicamente dependientes para su abastecimiento. Se verifica entre los países una necesidad incremental de mayor intercambio y apertura económica en los diferentes niveles de escala territorial2, y ello motiva en los gobiernos, la pro1 Las pretensiones del texto no van mucho más allá de introducir en la actualidad de los procesos de integración en general y algunos aspectos sobresalientes del Mercado Común del Sur (MERCOSUR) en particular. Para profundizar, se indicará bibliografía de referencia. 2 La denotación de “territorio” per se, es vaga y ambigua, presente en los discursos político y científico, utilizada recurrentemente en el derecho (tanto en su faz objetiva o normativa, como también subjetiva en tanto elemento constitutivo del Estado y también en relación al individuo y la comunidad y finalmente en la dimensión científico jurídica), heredada de la tradición westfaliana (en su sentido de bisagra en la concepción de la soberanía estatal, fundamentada en la integridad territorial), en las ciencias de la administración, del ambiente, la geografía, la historia, la economía, la sociología, etcétera. En la actualidad, el vocablo adquiere una naturaleza de comodín, “sobre utilizado

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cura de mecanismos para lograrla. Estas iniciativas, como veremos, se desarrollan en contextos más amplios, movilizados por una pluralidad de elementos, que se entroncan en el caso del Mercado Común del Sur3 (MERCOSUR) con el ingreso y estabilización de sus socios en el denominado paradigma democrático4 -consenso sobre la vigencia del Estado de Derecho, el compromiso con el orden constitucional (en sus distintos niveles) y el respeto a las formas de la democracia participativa-5 y con el abandono de tradicionales posiciones aisladas o autonomistas6. para atribuirle todas las virtudes de los términos de gobernanza, legitimidad, equidad, desarrollo, continuidad, liderazgo o excelencia”. Boussaguet Laurie et al, Diccionario de Políticas Públicas, Universidad Externado de Colombia, pág. 418. Independientemente de su clásica denotación de porción de superficie del Orbe, delimitada convencionalmente en términos políticos y jurídicos, que a veces reconoce en su configuración accidentes geográficos y a veces no, que involucra otros conceptos tales como suelo, subsuelo, espacio aéreo, mar territorial, zona económica exclusiva, etc., que se proyecta sobre lo social, lo económico, lo ambiental, lo administrativo, utilizaremos el término en sus diversas acepciones a lo largo del libro. 3 Nos extendemos infra sobre el mismo. 4 “A mediados de los años setenta, sólo tres países elegían sus autoridades mediante procesos electorales libres, justos y competitivos: Costa Rica, Colombia y Venezuela. Sin embargo, a finales de esa década, las transiciones políticas experimentadas en República Dominicana y Ecuador marcaron el inicio de una corriente democrática que se extendería por toda la región, y que Samuel Huntington bautizó como ‘tercera ola’. Esta corriente cobró fuerza renovada y un alcance más global alrededor de 1990, como resultado del derrumbe sorprendente y relativamente pacífico de los regímenes comunistas de Europa Oriental y del proceso de democratización en varios países de África y Asia”. Payne, Mark J., Zovatto, Daniel, Carrillo Flórez, Fernando, Allamand Zavala, Andrés. La Política Importa. Democracia y Desarrollo en América Latina. BIDIDEA, Washington, 2003, pág. 9. 5 Idem, pág. 10. El ascenso de la democracia ha deparado beneficios inestimables a la protección de los DDHH y las libertades políticas individuales y ha estimulado la participación de la ciudadanía en la toma de decisiones sobre distintos aspectos de la vida pública. Cualesquiera que sean las imperfecciones de las democracias de la región, la expectativa de que los funcionarios públicos y gubernamentales de los países de América Latina sirvan a los intereses de la ciudadanía y rindan cuentas ante ella es un enorme avance. 6 Vacchino Juan M., Integración Latinoamericana. De la ALALC a la ALADI, Editorial Depalma, 1983, pág. 1 y 2 con su inserción “progresiva, particular

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En el ámbito de las relaciones internacionales, las fronteras políticas entre los Estados son producto de procesos históricos de guerra y diplomacia7. El avance hacia la concertación política mediante la discusión de métodos y criterios para mejorar la calidad y la sustancia de las relaciones interestatales en el nivel regional, transforma el significado de las fronteras, afectando como anticipamos la conceptualización y la forma de actuar de los Estados Nacionales -soberanos- y de los sujetos colectivos subnacionales que lo constituyen -provincias o Estados- en relación a sus agendas domésticas. Estas decisiones que los Estados asumen, destinadas a morigerar o a eliminar límites sin modificar sus fronteras políticas, requieren como dijimos de un escenario macro y también de una estructura institucional y jurídica. El proceso o estado de cosas por el cual esas unidades soberanas o autónomas deciden formar un grupo, preferentemente regional, es denominado genéricamente integración8. Son muchos y muy variados los argumentos que se han utilizado para explicar este fenómeno: Se ha explicado -muy genéricamente- que es consecuencia de cambios culturales, económicos, sociales y jurídicos que conjunta o alternativamente se producen a nivel y separada” en el mercado mundial y el aislamiento recíproco característicos de su participación en el siglo XIX y gran parte del XX, “los países latinoamericanos son protagonistas de una paradojal tendencia que conduce a negar y subestimar la condición y la identidad latinoamericana (y los intereses que le son inherentes)”. 7 Krugman, Paul R. y Obstfeld, Maurice, Economía Internacional, Mc. Graw Hill, Madrid, Tercera Edición, 1995, pág. 212, citado por Brizzio, Jacquelina E., Los dilemas de la integración profunda en el Mercosur. El caso de los obstáculos técnicos al comercio, Maestría en Relaciones Internacionales, Centro de Estudios Avanzados, Universidad Nacional de Córdoba, 2010, inédita, pág. 2. 8 Balassa, Bela The Theory of Economic Integration, London, 1961, págs. 1-3, citado por Arnaud, Vicente G., Mercosur. Unión Europea, Nafta y los procesos de integración regional, segunda edición, Abeledo Perrot, 1999, pág. 21.

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internacional, los que provocan que unidades políticas independientes entre sí -sujetos colectivos autónomos o soberanos- vuelvan la mirada sobre sí mismos y hacia su propia organización interna. Se indicó también que la conformación de “bloques económicos” tiene por fin reducir o morigerar barreras entre los mercados internos de dos o más países, para estimular la creación de comercio9 y maximizar beneficios o bienestar de sus respectivas poblaciones10. Se ha afirmado que el desarrollo de la tecnología de las comunicaciones -que provoca un flujo permanente de información cuya utilización y procesamiento depende de las capacidades internas de la estructura estatal- facilita la transnacionalización de las agendas estatales, aceptando las unidades autónomas o soberanas, en virtud de ciertos condicionamientos preexistentes, asumir conjuntamente el abordaje de cuestiones tan disímiles como la preservación, protección o recomposición del medio ambiente, la adecuada tutela del derecho de los consumidores, la mejora sustantiva en la calidad de ciertos servicios, etcétera. Se sostiene, igualmente, que la integración se desarrolla al producirse la aceleración de la competencia sobre mercados 9 Existe “creación de comercio”, cuando en razón de la integración (liberación interna y arancel externo) los países compran más barato adentro del bloque, lo que antes importaban del resto del mundo, y tenemos “desviación de comercio” cuando por el mismo motivo los países se ven forzados a comprar en el bloque lo que antes importaban más barato. “Debemos tener claro que en un acuerdo regional se liberaliza y promueve el comercio intrarregional y se discrimina vis a vis el resto del mundo”. Todo proceso de integración preferencial supone “desvío de comercio cuando bienes de mejor precio y calidad que se adquirían en el resto del mundo son sustituidos por compras de bienes de los países miembros del acuerdo regional”. Arnaud, Vicente G., Mercosur. Unión Europea, Nafta y los procesos de integración regional, segunda edición, Abeledo Perrot, 1999, pág. 23. 10 Cuervo Morales Mauro Julián, El sistema de integración económica y la importancia de los efectos estáticos. Análisis Económico, 2000, XV (32), pág. 112.

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ampliados11. Determinadas restricciones al tráfico mercantil van dejando de ser materia exclusiva de la política interna, para pasar a ser parte de regulaciones internacionales -y por ende, impuestas a los Estados desde afuera-, sustanciadas en paradigmas encuadrados en la economía de mercado. Otros explican la integración a partir de la movilidad internacional de los flujos de capitales, que en el largo plazo vuelve inexorablemente vulnerables y dependientes de la inversión y el financiamiento externo a las economías menos homogéneas y diversificadas como las latinoamericanas12. No ha dejado de afirmarse que la integración se vincula con tradiciones o compromisos históricos, que producen imaginarios y lealtades comunes entre determinados pueblos, cuya compatibilidad posibilita desarrollar un futuro en común. También se ha sostenido que sólo hay integración a partir del paradigma vigente finalizada la Segunda Guerra Mundial, luego de firmado el Tratado de París de 1951 que constituyó la Comunidad Europea del Carbón y del Acero -CECA- y en particular a partir de los Tratados de Roma 11 Coincide en este punto, con los matices propios de su sesgo ideológico, buena parte de la literatura especializada en general. Baste en ese sentido la cita de Ayerbe, Luis Fernando en O Ocidente o ‘Resto’. A América Latina e o Caribe na cultura do Império. Colecao Bolsas de Pesquisa CLACSO Asdi, Buenos Aires, 2003, pág. 18: “... o processo de liberalizacao politica e economica que atinge, a partir dos anos 1980, grande parte dos países do Terceiro Mundo, com especial destaque para América Latina e o Caribe, estendendose, posteriormente, aos antigos países do bloco soviético. Como conseqüencia, estariam sendo criadas as condicoes institucionais para a disseminacao dos valores do capitalismo liberal a escala global”. 12 Considera al sistema capitalista como un todo, dentro del cual las economías nacionales constituyen subsistemas no estancos, debido a que su posibilidad de interpenetración en lo que se refiere a facilidades productivas, tecnología, patrones de consumo, instituciones privadas, gubernamentales e ideológicas. Sunkel, Osvaldo, “La naturaleza de la dependencia latinoamericana”, en Economía internacional II Teorías del imperialismo, la dependencia y su evidencia histórica, F.C.E., 1979, pág. 277.

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de 1957, creadores de la Comunidad Económica Europea -CEE- y de la Comunidad Europea de la Energía Atómica -CEEA o EURATOM-, fenómeno que tuvo impacto global, en diferentes esquemas, guardando como nota característica la creación -o la búsqueda- de un orden supranacional. En este sentido, se ha recordado que la popularización del término “integración económica” resultó a partir de su empleo por Paul G. Hoffman, administrador de la Cooperación Económica (Plan Marshall), indicando que significaba “la formación de un único mercado grande en el cual se dejaban permanente sin efecto las restricciones cuantitativas a los movimientos de mercaderías, barreras monetarias al flujo de pagos y eventualmente todas las tarifas”13. Se ha distinguido también experiencias de integración positiva y casos de integración negativa (fragmentaciones, divisiones), base de unidades futuras más grandes14. Y podríamos establecer algunas semejanzas entre los procesos de integración desarrollados por la Europa de posguerra y los utilizados más de un siglo antes en el Viejo Mundo, como a los propuestos en el Nuevo Continente en diversas etapas por personalidades del mundo político. Sin perjuicio de que en diversos capítulos de este libro profundizaremos estos argumentos, todos -y muchos otrosparecen influir de algún modo en los cambios más o menos profundos que los Estados han absorbido y experimentado, tanto en lo que se refiere a su estructura de gestión y ejercicio del imperium, como en su evolución socioeconómica. Así esbozada la aparición de este particular fenómeno denominado integración, anticipamos que no debe dejar de 13 Viner, Jacob, The customs Union Issue, Carnegie Endowment for International Peace, New York, 1950, pág. 132, citado por Arnaud, Vicente G.Mercosur. Unión Europea, Nafta y los procesos de integración regional, segunda edición, Abeledo Perrot, 1999, pág. 22. 14 Deutsch, Karl W., Las Naciones en Crisis, Fondo de Cultura Económica, pág. 21.

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considerársela un medio antes que un fin15; ciertamente innovador pero sin representar un experimento de modernización institucional16 o administrativo de exclusivo carácter tecnocrático; por el contrario, surge como un modo de organización que reconoce múltiples causas, como una respuesta al impacto de un mundo en evolución, que es consecuencia de ciertas transformaciones, y que posibilita otras.

Hacia un concepto de integración Definición coloquial

Al leer el vocablo integración, miramos, observamos, un puñado de símbolos, que nuestra mente, en rápido recorrido, vinculará con un algo, con un segmento de la realidad, objeto de innumerables discursos -a su vez, insumo de futuros discursos-. De igual modo actuamos si dicha palabra nos llega a través del oído, de boca de un eventual interlocutor. De tal forma, al operar como detonante, en algún rincón de nuestra mente, de la representación de un determinado hecho o fenómeno real, ese sonido -o su representación gráfica- tiene un significado17. 15 Conesa, Eduardo R. “Conceptos fundamentales de la integración económica”, Integración Latinoamericana nro. 71, Banco Interamericano de Desarrollo. Instituto de Integración de América Latina (BID-INTAL), agosto 1982, págs. 3-4, citado por Arnaud, Vicente G., Mercosur. Unión Europea, Nafta y los procesos de integración regional, segunda edición, Abeledo Perrot, 1999, pág. 22. 16 Con Douglas North (1990), entendemos por “institución” -y será el sentido que le daremos al término en toda la obra- a toda restricción construida por el hombre para orientar la manera como los individuos actúan en su vida cotidiana, a partir de convenciones sociales, normas informales y formales y de las características de la aplicación de dichas reglas de juego, las cuales, al tiempo que constriñen, proporcionan recursos y capacidades de acción. Boussaguet Laurie et al, Diccionario de Políticas Públicas, Universidad Externado de Colombia, 2009, pág.137. 17 Guibourg, Alejandro y otros, Introducción al conocimiento científico, EUDEBA, 1988, Capítulo I, punto 1.1.

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Cobra sentido delimitar la porción de realidad que pretendemos estudiar y de esta manera cimentar, con alguna precisión, el desarrollo que pretendemos construir en este texto, pues se dijo con razón que “no puede escribirse ningún análisis histórico o político sin el empleo de conceptos generales donde se impliquen inevitablemente algunas nociones de uniformidad”18. El Diccionario de la Real Academia Española19 nos ofrece el siguiente significado de “integración”: “... acción y efecto de integrar”. Mientras que por “integrar” refiere: “... Dicho de las partes: Constituir un todo. Completar un todo con las partes que faltaban. Hacer que alguien o algo pase a formar parte de un todo. Comprender (contener, incluir en sí algo)...”. La etimología de la palabra no es unívoca. El propio diccionario citado la explica a partir del término “integrare” (del cual se derivan la denotación de “completar” y el de “dar”). Sin embargo, diccionarios etimológicos de mucho prestigio20 ubican su raíz en el vocablo “integricare”, del cual se desprenden “entercarse” (obstinarse), “enterco” (terco) y el ya mencionado “entercar” (entregar, dar). La acción y efecto de incluir dentro de un todo diversos elementos, en ese momento, separados, parece ser la característica definitoria de nuestro término en un primer nivel de lenguaje coloquial, base sumamente útil para avanzar hacia un segundo nivel de especificidad, de carácter más técnico. Antecedentes de su definición técnica (breve síntesis)

Como sabemos, la historia del hombre civilizado y su organización social y política, se ha visto signada por etapas 18 Deutsch, Karl W., Las Naciones en Crisis, Fondo de Cultura Económica, pág. 22. 19 Real Academia Española. Diccionario de la Lengua Española. Vigésimo segunda edición, 2001. 20 García de Diego V., Diccionario Etimológico Español e Hispánico, EspasaCalpe, 1985.

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o ciclos21, en los cuales se han creado, consolidado y luego modificado diversas estructuras o dominios de vastos territorios22 y poblaciones generalmente heterogéneas23. Como característica común, advertimos que a partir de la imposición de las naciones dominantes, vencedoras o conquistadoras -según el caso- sobre las dominadas, vencidas o conquistadas, o de las colonizadoras sobre las colonizadas24 -en particular, 21 Secuencia de fenómenos que se renuevan en un orden inmodificable sin discontinuidad (lineal, secuencial, recurrente, divisible en sub fases). Boussaguet, Laurie et al, Diccionario de Políticas Públicas, Universidad Externado de Colombia, 2009, pág. 96. 22 En lo que se refiere a su dimensión material o geográfica -el área o la extensión de tierra- que pertenece a un Estado soberano o autónomo -política-, sometida a su jurisdicción -se encuentra bajo el imperium de una autoridad o de un sistema de autoridades-. 23 Entre las mismas, destacamos a los imperios -egipcio, asirio, babilónico, chino, persa, romano, azteca, inca, mongol, francés, alemán o prusiano, británico, español, portugués, otomano, austrohúngaro, etc.- en el pasado, y a la propia Unión de Repúblicas Socialistas Soviéticas en el siglo XX, que unieron bajo un mismo poder, transitoriamente y en diferentes modalidades y espacios, a más de un Estado soberano actual. 24 Relacionando el concepto de colonización con el de colonialismo. Como se explica en numerosos trabajos, correctamente sintetizados en Di Tella, Torcuato S.; Chumbita, Hugo; Gamba, Susana y Gajardo, Paz, Diccionario de Ciencias Sociales y Políticas, Supervisión de Editorial Emecé, Buenos Aires, 2001, pág. 96 a 99: “Se llama así (colonialismo) a la dominación política, también económica y cultural, sobre pueblos o territorios conquistados u ocupados. Se relaciona con la colonización, proceso de fundación de colonias o asentamientos de población, pero la noción de colonialismo denota el mantenimiento de la sujeción forzosa de una sociedad diferente o distante de la metropolitana”. El colonialismo mostró estilos y fases muy diferentes según la estrategia y la táctica de la potencia dominante. Respecto a la situación americana, recordamos que jurídica y políticamente las Indias tuvieron un estatus especial, desde su adjudicación por donación a los Reyes Católicos por bula de Alejandro VI (territorios descubiertos y por descubrir) con lo que se los consideró parte del patrimonio ganancial de éstos y a su fallecimiento, integran como un reino particular, los que correspondían a la corona de Castilla, con carácter “inalienable” (decisión de Carlos I), característica que se reflejó en la organización institucional territorial y jurídica. La expresión y criterio de “colonia” se empleará con

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los dominios de reinos europeos sobre pueblos americanos o africanos25-, las estructuras de tipo imperial26 en general -y la colonialista europea en particular27- llegan a un punto máximo de esplendor y poderío soberano que paradójicamente detona profundas y sucesivas crisis, sobreviniendo su paurecurrencia durante el reinado de Carlos III (1759-1788), en un plano de profunda reorganización del gobierno y administración de los Virreinatos, con la creación de nuevas instituciones y reformulación de jurisdicciones, que si bien dotan de mayor complejidad y cobertura a la estructura de Indias -limitando el accionar de los virreyes y en general el acceso de la dirigencia criolla a los puestos de gestión y administración-, diluyen aquella caracterización especial, “provincializando” los dominios de ultramar y reforzando el centralismo en torno a la corona, que buscaba imitar los ejemplos inglés y francés en lo que refiere a los criterios de dominación política y la maximización de los ingresos para la metrópoli -Leddy Pelan, John: El pueblo y el rey: la revolución comunera en Colombia, 1781, Editorial Universidad del Rosario, 2009, pág. 36-. Poseían un derecho especial (conformado por reales pragmáticas, provisiones, cédulas y decretos y también por disposiciones de carácter administrativo como las resoluciones u ordenanzas), pero no exclusivo (supletoriamente regía el de Castilla). 25 “El colonialismo es la forma que adquiere la expansión europea sobre el resto del mundo, distinguiéndose dos períodos: el que protagonizan las potencias mercantiles (España, Portugal, Inglaterra, Francia y otras), principalmente en América hasta el siglo XIX -con diferentes estilos según el imperio-, y luego el que llevan adelante las potencias industriales, sobre todo en África y Asia. Por regla general el Estado colonizador promovió la migración de ciertos sectores de su propia población para que se establecieran en los territorios ocupados, los cuales se constituyeron en minoría dominante sobre el conjunto de la población autóctona, a base de la supremacía militar y de la organización de un sistema económico dependiente de la metrópoli”. Ídem, pág. 96 26 Utilizamos el término para caracterizar a diversas formas de extensión del poder o imperium de unos Estados en otros, sin referirnos por ahora a las diferentes versiones de expansión política, económica, territorial o cultural desarrollados en las diferentes etapas de la historia, aún en la actualidad, conocida como imperialismo. 27 Que comienza con las campañas marítimas española y portuguesa -potencias que en 1494 ordenan sus dominios conforme el Tratado de Tordesillas-, seguida por expediciones inglesas, holandesas y francesas, que también compitieron por la expansión por Oriente -Oceanía, Asia-. Se suman tardíamente a este proceso naciones como Alemania o Bélgica.

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latino desmembramiento28, más o menos traumático según los casos, con la consecuente transición hacia otros tipos de relación interestatal29. Algunos encuentran en estos antecedentes, rasgos o formas capaces de caracterizar a tempranas manifestaciones del fenómeno integracionista; pero debemos aclarar que la expansión territorial desarrollada lo fue en el marco de un proceso de anexión generado unilateralmente, sujeto a restricciones de tipo sustancial30; lo que no constituye integración tal como 28 Ejmekdjian, Miguel Ángel, Introducción al Derecho Comunitario Latinoamericano, Depalma, 1995, págs. 3 y 4. 29 Se ubica claramente, al emanciparse los Estados americanos, una nueva fase del colonialismo, vinculada al intercambio comercial, que se examina en detalle infra. 30 Ejemplo: hacia fines del siglo XVIII, España contaba con cinco Virreinatos y dos Capitanías Generales en las que ejercía monopolio comercial, sin fomentar la industria ni permitir el tráfico directo con otras potencias. Agregamos a esta consideración la fundamentada impresión de que no se fomentaba intercambio o complemento alguno entre colonias. El sistema político y jurídico fue cambiante a lo largo de los siglos, asistemático, experimentando modificaciones improvisadas según la coyuntura; el económico, sostenido en el trabajo compulsivo de los indios y esclavos -aunque con excepciones según las regiones-, garantizó la transferencia directa de recursos naturales minerales y agrícolas, pero el atraso industrial de la península desencadenó su propia dependencia económica de otras potencias industriales y financieras y un creciente contrabando. El mercantilismo español fue “un fracaso cuyas consecuencias han venido pesando sobre la vida de España misma hasta la época contemporánea. El oro no pudo ser acumulado, la autarquía imperial resultó un mito y las industrias españolas quedaron arrasadas” -Lagunilla Iñárritu, Alfredo, “Mercantilismo y neomercantilismo en la historia económica de América”, El Trimestre Económico, Vol. 11, N° 41, 1944, pág. 72-. El rol de comerciantes en América, tanto los locales -sociedades locales o criollas y operadores internacionales, ingleses o franceses- fue creciente y hacia los movimientos independentistas dominante, en particular en las sociedades locales que más permeabilidad y movilidad generaron con la expansión comercial, como la rioplatense o la venezolana -en contraposición a las más afincadas en la explotación minera como el Alto Perú, o la actual Bolivia-. Controvertida es la caracterización del sistema: a) feudalismo; b) Capitalismo embrionario; c) Pluri-organización, por diversa -esclavismo, explotación indígena, productores autónomos, etcétera-;

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se la entiende actualmente, técnica sinalagmática vinculada estrechamente a la autonomía o soberanía política y a los beneficios socioeconómicos, o lo que es lo mismo, al acuerdo y unión entre los pueblos para su propio bienestar31. Sí constituye un antecedente en la construcción del paradigma integrador; no por su sustancia pero sí por la técnica utilizada, la constitución -a partir de 1834- del Zollverein o unión aduanera liderada por Prusia -que tomó a su cargo la representación en negociaciones con terceros países-, nucleando a una treintena de Estados germanos federados, sin aduanas interiores y que dividían proporcionalmente el arancel externo común32. También la organización de los Estados d) Desde sus elementos comunes: centralismo político metropolitano y el control del sistema económico desde el exterior de las colonias. 31 “[La] soberanía, tal como se concibió desde la Edad Media hasta mediados del siglo XX como un poder absoluto, es decir, la summa potestas y la plenitudo potestatis, es irreconciliable con el devenir de las relaciones internacionales en un mundo interdependiente y que a partir de los noventa está inequívocamente sumergido en las consecuencias de la mundialización. La concepción de la soberanía ha variado drásticamente en el Derecho Internacional contemporáneo. Hoy se reconoce que la integración en la economía mundial exige una permeabilidad en términos políticos. La nueva ecuación de soberanía se formula así: hay que reconocer que se ha perdido soberanía de hecho por parte de todos los Estados, hay que compartir la soberanía que resta para compensarla: sólo compartiendo soberanía ésta se puede acrecentar por medio del conjunto de los poderes económicos y políticos transnacionales”. Mangas Martín, Araceli, Integración, Soberanía y Globalización. Reflexiones. Anuario Argentino de Derecho Internacional, Córdoba, Argentina, 2004, págs. 149-150. 32 Entre 1835 y 1871 se incorporan importantes Estados germanos, pero sin Austria, que finalmente se enfrenta en 1866 con Prusia disolviéndose el Zollverein formalmente (que continuó funcionando de facto). La expansión comercial hacia adentro de la Unión Aduanera, frenó el avance del ingreso de manufacturas inglesas (con lo que fue claramente proteccionista y no tuvo objetivos librecambistas con el resto del mundo), consolidó la hegemonía prusiana y contribuyó a la unión política de Alemania lograda por Bismarck años más tarde. Pero se encuentra una diferencia importante con los procesos de integración contemporáneos, en el hecho de que la Unión Aduanera fue lograda bajo regímenes autoritarios, que se impusieron a la sociedad civil.

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Unidos de América, originalmente estructurados como Confederación de Estados independientes y centro de un dinámico e intenso proceso de evolución socioeconómica y político institucional que, paradójicamente, constituyó su gran aporte al mundo civilizado: el federalismo. Las cada vez más complejas características de la vida en relación, dinamizan cambios en los vínculos entre los Estados. La inveterada superposición entre la economía y la política, motiva a procurar diversos tipos de complementación, dentro de un marco bilateral, regional o multilateral33 -según la configuración de la iniciativa-34. Insistimos: no se trata de buscar soluciones conjuntas que se aplican a ámbitos nacionales diferentes, sino más bien de soluciones comunes destinadas a producir efectos en un ámbito más amplio. En ese contexto, los países se posicionan en mercados cada vez más globales Grossman, citado por Federico Pinedo en “Alcance de los acuerdos con el Brasil - Tratado de Libre Comercio y unión aduanera”, La Argentina en la Vorágine, Cap. VIII, Mundo Forense, Buenos Aires, 1943, pág. 138. Profundizaremos el tema en otros capítulos. 33 En el marco bilateral negocian dos Estados, asuntos y condiciones que no se extienden a terceros países. En el regional, la técnica sinalagmática apuntará hacia algún estadio de integración, entre países habitualmente vecinos. En el multilateral, se promueven y ejecutan relaciones sustentadas en normas de pretendida vocación universal, como las del Acuerdo General de Aranceles y Comercio (GATT), hoy Organización Mundial del Comercio (OMC). Arnaud, Vicente G., Mercosur. Unión Europea, Nafta y los procesos de integración regional, segunda edición, Abeledo Perrot, 1999, pág. 21. Abundante bibliografía es referida sobre el punto es referida en Brizzio, Jacquelina E., Los dilemas de la integración profunda en el Mercosur. El caso de los obstáculos técnicos al comercio, Maestría en Relaciones Internacionales, Centro de Estudios Avanzados, Universidad Nacional de Córdoba, 2010, inédita, pág. 7. 34 Instituto Interamericano de Estudios Jurídicos Internacionales, “Derecho de la Integración Latinoamericana. Ensayo de sistematización”, Ediciones Depalma, 1969, pág. 5, citado por Ortega, José Emilio y Brizzio, Jacquelina Érica, en Integración y Solución de Conflictos: Perspectivas y propuestas para el MERCOSUR, Academia Nacional de Derecho y Ciencias Sociales de Córdoba, 1998, pág. 7.

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con base en sus mejores o peores condiciones de producción, cantidad o calidad de recursos naturales y humanos, costos de producción, preferencias de los consumidores -originadas en sus diferentes pautas culturales, gustos, simpatías, escalas de valores, etcétera.-. A partir del siglo XVII, cuando en Occidente surgen los Estados modernos, comenzaron a implementarse desde la propia órbita pública, con firmeza, políticas económicas mercantilistas, concebidas entre uno y dos siglos antes, con el propósito de incrementar el poder económico estatal desarrollando la industria y el comercio exportador con diferentes perfiles: España procurando el incremento de sus depósitos de metales preciosos -metalismo-, Gran Bretaña creando grandes flotas marítimas y desarrollando sus redes internacionales financieras y comerciales -comercialismo-, Francia impulsando la explotación de descubrimientos científicos y preparando la futura revolución industrial -colbertismo-, Alemania otorgando a ese Estado que nacía un fuerte liderazgo en la conducción económica -cameralismo-, etc. Más allá de los matices, todos los caminos conducían, previa eliminación progresiva de los obstáculos internos al comercio -propios de las estructuras feudales que se estaban dejando atrás- a una economía nacional, iniciándose a la vez el proceso de industrialización y de división del trabajo35. A lo largo de la historia, las relaciones económicas internacionales no se han mantenido estáticas, mostrando diferentes etapas y caminos adoptados o ensayados por los pueblos, las naciones y posteriormente los países jurídicamente organizados. 35 Cierto es que “para comprender mejor hay que referirse a la herencia de Westfalia, es decir al nacionalismo que hunde sus raíces en esos tratados de paz (1648), cuando se entierra definitivamente el universalismo medieval y Europa comienza a concebirse como un conjunto de estados soberanos yuxtapuestos”. Martínez Neira, Manuel y Pérez González, Carmen. Historia de la Integración Europea. Universidad Carlos III de Madrid, pág. 3.

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En el comienzo de la etapa de industrialización, los Estados impusieron el proteccionismo36, mediante aranceles aduaneros a la importación de productos extranjeros y a la implementación de diversos instrumentos para detener las exportaciones de capital, con sustento teórico en las diversas corrientes mercantilistas37, que proponían el cierre de las fronteras a la producción extranjera para favorecer el crecimiento de las economías -comprensivas de la industria y el comercio- nacionales. En la medida en que fueron cumpliéndose objetivos de cierto desarrollo, los mismos Estados industrializados comenzaron a presionar internacionalmente por su expansión comercial y por la eliminación de barreras aduaneras proteccionistas para colocar sus manufacturas en otros mercados, entre los que ya surgían los incipientes Estados independizados americanos. Así, con Gran Bretaña -que se había preocupado por desarrollar redes de comercialización internacional- y más tarde los Estados Unidos como líderes38, surgió el deno36 Entendiendo por proteccionismo, el conjunto de mecanismos jurídicos que impiden el acceso al mercado nacional de productos extranjeros. Barral, Welber, O Comercio Internacional, Del Rey, Editora, Belo Horizonte, 2007, pág. 19, citado por Brizzio, Jacquelina E., Los dilemas de la integración profunda en el Mercosur. El caso de los obstáculos técnicos al comercio, Maestría en Relaciones Internacionales, Centro de Estudios Avanzados, Universidad Nacional de Córdoba, 2010, inédita, pág. 15. 37 Diversas teorías y principios de política económica utilizados en la época del absolutismo, en los inicios de la Edad Moderna, que se basaban en la limitación -por diversas vías- de la transferencia hacia el exterior de recursos y el incremento de metálico en el tesoro público, para lograr saldos favorables de la balanza comercial -concepto acuñado por los ingleses T. Mun y E. Midelssencuya reinversión nacional expandía la economía, la diversificaba y desarrollaba. Colbert en Francia -ministro de Luis XIV- y los ya referidos economistas británicos -ligados a grandes compañías que ejercieron tráfico monopólico en las colonias- fueron sus referentes. 38 Estos países desarrollaron un librecambismo asimétrico. EE.UU. fue originalmente proteccionista (oficialmente a partir del conocido Informe sobre

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minado librecambismo, cuyos fundamentos y beneficios fueron puestos de manifiesto en la teoría económica por autores como Smith o Ricardo39, como respuesta al mercantilismo. Se sostuvo que una competencia internacional sin trabas facilitaría en un nivel mundial la división del trabajo, y que los mayores beneficios se obtendrían si se especializaba la producción y se desarrollaba una economía de escala. manufacturas de Hamilton, de 1791), lo que generó conflictos en la Confederación por las altas tarifas de los Estados del Norte, victoriosos en la guerra civil que culminó en 1865, consolidando política y económicamente a ese país en un perfil que fronteras adentro no ha cambiado, como surge de sus políticas de subsidios y protección arancelaria y para-arancelaria en diferentes sectores. 39 Referimos someramente las leyes de las ventajas, enunciadas por Adam Smith y David Ricardo en el siglo XVII y XVIII: Smith habló de la ventaja absoluta, demostrando el resultado positivo que tienen los intercambios internacionales para los Estados, a fin de que cada país exporte todo producto obtenido a un costo más bajo que en el extranjero, y que a la inversa importe lo que se menos caro fuera que dentro de su territorio. Ricardo, de la ventaja comparativa, demostrando que los países no sólo pueden obtener beneficios en el intercambio, sino también en la especialización: cada país se especializará en la producción y la exportación de los bienes que pueda producir a un costo relativamente bajo, en los cuales es no absoluta, sino relativamente más eficiente que los demás, e importará bienes que produzca con costo relativamente elevado en los cuales sea relativamente menos eficiente que los demás. Las disímiles posibilidades de cada Estado, con sus ventajas absolutas y relativas, originan naturalmente diferencias de productividad, la cual se define como eficacia de la combinación de los factores de producción (Diccionario de Términos Económicos, Ed. Acento, Madrid, 1994.), que aumenta cuando la misma cantidad de materia prima, capital y trabajo generan mayor producción; la especialización y el intercambio, a escala internacional (generalmente entre países de una misma región continental), establecida, luego de una etapa de conversaciones o negociaciones políticas, por medio de la firma de convenios internacionales, constituye una alternativa muy utilizada en la actualidad para aprovechar beneficiosamente esas diferencias, pues evita la competencia descarnada e irracional y posibilita el completo abastecimiento de bienes y servicios a la comunidad de cada país, que de esta manera no se ve obligada a consumir sólo los productos nacionales que existan en el mercado interno, los que muchas veces son en determinados rubros caros, insuficientes o lisa y llanamente inexistentes.

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En América, la independencia de los Estados Unidos40 la defensa de la soberanía adquirida gradual y traumáticamente por muchos nacientes estados, y la necesidad de tomar rápidamente un rol en ese mundo que estaba transformando sus relaciones políticas y económicas, motiva determinadas iniciativas y esfuerzos en pos del desarrollo de federaciones o confederaciones. Los primeros pronunciamientos de Francisco Miranda -1791 en adelante- de Pedro Cañete o Juan Egaña -ambas en 1810- son, con matices, propuestas de unión latinoamericana, aunque desde una visión monárquica, por lo que fueron rechazadas en Buenos Aires en particular por Mariano Moreno -quien asimismo las consideraba inviables por la coyuntura política y la vastedad de los territorios a integrar-. En el Río de la Plata post 1810, sobresale la visión de José Gervasio Artigas41 respecto de la organización confederal con vocación sub-continental. 40 Declarada en Filadelfia el 4 de julio de 1776, en pleno transcurso del conflicto armado conocido como “Guerra de Independencia de los Estados Unidos” (1775-1783), mediante el cual las trece colonias originales, hasta entonces dependientes de la metrópoli británica, deciden enfrentarse a ésta, ante una sucesión de acontecimientos sucedidos en otras partes del mundo que motivan decisiones de orden político y económico (mayores restricciones, exigencias, incremento de la carga fiscal, amplio reconocimiento estatutario y territorial del Québec, etc.) tomadas por el Reino Unido con directo efecto sobre aquellas. En el Segundo Congreso Continental (1777), luego de varios meses de debate, se aprueban los “Artículos de la Confederación y Unión Perpetua”, ratificados por los trece Estados de la Unión entre 1778 y 1781. Se propone su revisión, instrumentada mediante la convención en 1786 (Annapolis), y la Gran Convención de 1987 (Filadelfia) logra los acuerdos que permiten aprobar la Constitución de los Estados Unidos, con un gobierno federal único y unipersonal, un poder legislativo bicameral (hay una evolución del Senado de órgano intermedio a cámara alta) y un poder judicial encabezado por una Corte Suprema. Desde 1789 a 1791, se debaten y finalmente se aprueba la Carta de Derechos de los Estados Unidos, que contiene las diez primeras enmiendas al texto constitucional. 41 José Gervasio Artigas Arnal (1764-1850), militar y político nacido en Montevideo con destacada actuación en las guerras de emancipación de las Provincias Unidas del Río de la Plata, ejerciendo un notable liderazgo político

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A su tiempo figuras continentales como José de San Martín42 y Simón Bolívar43 aportaron su propia visión sobre con base en la Banda Oriental (actual territorio de la República Oriental del Uruguay) que se extendió a las provincias de la Mesopotamia argentina y parte de la Provincia de Córdoba. Conocedor de la experiencia constitucional norteamericana, postula elementos combinados de sus diferentes procesos fundacionales (Artículos de la Confederación, Constitución y Carta de Derechos) a los que matiza con aportes relacionados con la idiosincrasia local y su propia reflexión. Los distintos documentos conocidos, entre ellos las instrucciones para los diputados de la Provincia Oriental a la Asamblea General Constituyente de 1813, diferentes reglamentos y estatutos adoptados en su rol de “Protector de los Pueblos Libres” -incluso acuerdos suscriptos con potencias como el Reino Unido en 1817- constituyen aportes tempranos, no cuantiosos pero sí “muy significativos” -Dalla Vía Alberto, Los precursores doctrinarios del federalismo argentino: José Gervasio Artigas y Manuel Dorrego, Academia Nacional de Ciencias Morales y Políticas, 28 de mayo de 2014, pág. 7-, y permiten colegir su propuesta de: a) Respeto de la “soberanía originaria o fundante” de los estados provinciales; b) Organización de una alianza defensiva de esa soberanía originaria, frente al conflicto externo -las metrópolis española y portuguesa- e interno -la posición centralista de Buenos Aires-; c) Garantizada la defensa, el impulso de una organización constitucional para las provincias y la Confederación; d) Organización de una instancia superior de gobierno, a cargo “solamente” de los negocios “generales” del Estado -ídem, pág. 13-, más confederativa que federativa en su inicio; e) En lo económico, liberación de aduanas interiores y establecimiento de un único arancel de exportación o importación (con pago en la localidad de origen o destino), con tasas preferenciales para productos americanos o de consumo masivo y tasas compensatorias a productos de ultramar que compitan con la industria regional (hasta un 40%); f ) El impulso de los puertos orientales de Maldonado y Montevideo para uso regional, para lo cual se debía desarrollar un soporte de infraestructura. Su influencia política -pese al fracaso personal, su destierro y exilio hasta su muerte en el Paraguay- trasuntó en prestigio para su figura -reconocido prócer de Uruguay y Argentina- y trascendencia de muchas de sus ideas, rescatadas en los pactos preexistentes a la Constitución Argentina de 1853 y en las “Bases” de Juan Bautista Alberdi. 42 José Francisco de San Martín y Matorras (1778-1850), militar y político nacido en Yapeyú, ejerció la conducción del Regimiento de Granaderos a Caballo (1812-1816) y del Ejército del Norte (1814), la Gobernación de Cuyo (1814-1816) en las Provincias Unidas del Río de la Plata, comandó las campañas a Chile y Perú (país en el que ejerció el cargo de Protector entre 1821 y 1822). Reconocido prócer de la independencia de estos tres países y máximo héroe nacional de la República Argentina, en la que paradójicamente vivió muy pocos años -no mucho más de una década-. 43 Simón José Antonio de la Santísima Trinidad Bolívar Palacios Ponte y Blanco (1783-1830), militar, político y diplomático nacido en Caracas, Presidente

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la unión de las noveles naciones, en particular el venezolano, desde su rol de hombre de gobierno, impulsando la formación de un único Estado Nación sudamericano -anfictionismo-, a partir de un pacto que genere un solo cuerpo político44. Tras esos primeros planteos, avanzadas las décadas, el influjo de otros estadistas y pensadores mantuvo en el continente americano latente la idea de propiciar la estabilidad social y política tanto interna como externa a partir de la expansión de la actividad comercial e industrial nacional y la cantidad y calidad de las relaciones internacionales económicas45. Aunque los conflictos internos hacia adentro y entre de Venezuela (1813-1814), de la Gran Colombia (1819-1830), Dictador del Perú (1824-1827) y Presidente de Bolivia (1825). 44 Transcurrida ya su campaña libertadora, como presidente de la Gran Colombia, Bolívar convoca en 1822 y en 1824 a una asamblea de plenipotenciarios en Panamá -que pertenecía a la Gran Colombia-, con el propósito de avanzar en una confederación perpetua, que finalmente se realizó en 1826 sin resultados. 45 En ese sentido, Juan Bautista Alberdi (1810-1884), abogado, diplomático y político inspirador de la Constitución de la Nación Argentina, recupera y actualiza el esfuerzo de Bolívar, y plantea en su Memoria “La Conveniencia y objeto de un Congreso General Americano”, leída ante la Facultad de Leyes de la Universidad de Chile para obtener el grado de Licenciado en 1844 -Alberdi ejerció la abogacía en Valparaíso por muchos años, además del periodismo-, que el venezolano, en la convocatoria a Panamá “se mostró hombre de Estado y político original”, rescatando su carácter de ejecutor antes que de utopista y su conciencia de estar dando un paso en una carrera gradual, defendiendo la necesidad de avanzar en un nuevo Congreso, que se actualice respecto a los objetivos políticos y de alianza ante agresiones externas que motivaban la reunión de Panamá, impulsando además de algunos asuntos de fijación de límites, “la recomposición de la América política”, impulsando el “equilibrio continental que debe ser base de nuestra política internacional civil o privada”, sobre una particularidad, las desequilibrantes dimensiones, pues “en América el vasto territorio es causa de desórdenes y atraso: él hace imposible la centralización del gobierno, y no hay estado ni nación donde haya más de un solo gobierno. El terreno es nuestra peste en América, como lo es en Europa su carencia. Chile el más pequeño de los Estados de América es más rico, más fuerte y más bien gobernado que todo. Más chico que él es el Estado Oriental del Uruguay, y resiste a la grande y anarquizada República Argentina”. Aboga por una “unión

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los Estados de América Central y Sudamérica, hábilmente aprovechados por las potencias centrales, impidieron la consolidación de esta visión. Avanzado el siglo XIX, el desarrollo de nuevas y poderosas economías nacionales en el centro, tanto la estadounidense como en varios países europeos -Alemania, Francia, Holanda, Bélgica, Suiza, etc.-, que a su vez organizaron y expandieron su economía a partir de su estructuración política, acelera la estructuración de un orden comercial planetario, con un patrón de intercambio definido; una corriente de manufacturas más inversión directa e indirecta desde las potencias industrializadas y otra corriente en sentido inverso de materias primas y alimentos desde los países periféricos46, continental de comercio”, que comprenda la uniformidad aduanera -la idea del “Zollverein” y cita el ejemplo alemán. La renovación de los objetivos se funda en ciertos logros: “Antes de 1825, la causa americana estaba representada por el principio de su independencia territorial: conquistado ese hecho, hoy se representa por los intereses de su comercio y prosperidad material (...) ya la Europa no piensa en conquistar nuestros territorios desiertos; lo que quiere arrebatarnos es el comercio, la industria ...”. La protección continental de las invenciones, la construcción de caminos internacionales, redes de comunicaciones comunes -incluso desde lo tarifario- planes americanos para la enseñanza -incluso para la universitaria-, la organización de una “judicatura de paz internacional” o corte conciliatoria, el establecimiento de un “derecho de gentes para nuestro continente privativamente y para con la Europa, son algunas de las ideas que el tucumano expone en esa intervención magistral, retomada en diversos ensayos por su autor, incluso en las Bases y puntos de partida para la organización política de la República Argentina (1852). 46 Segunda fase del colonialismo europeo e inicio del colonialismo norteamericano. Europa, se consolida en América, África, Asia y Oceanía. El llamado neomercantilismo, expresado en Francia por Ferry y Chamberlain, aboga por mantener dominios coloniales que representen mercados para el consumo de la producción industrial y fuente de abastecimiento de materias primas. La Conferencia de Berlín (1885), convocada por Alemania y Francia, reparte África. Se mantienen bajo dominio colonial a la India, Indonesia, Vietnam, etc. Entre 1891 y 1901, Australia cambia de status, aunque dentro del imperio británico (su constitución fue aprobada por el Parlamento del Reino

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desatando una creciente competencia económica y política en gran escala que generó numerosos problemas internos e internacionales47, e implicó cambios en el régimen librecambista hacia la siguientes décadas, cuya crisis terminal fueron los enfrentamientos bélicos de impacto mundial48 y entre la Gran Guerra y la Segunda, la medular Depresión de 193049, Unido) y mantiene su esquema comercial con la Corona casi sin modificaciones. El Canadá se organiza como Confederación en 1867, aunque subsiste su pertenencia al imperio británico (formalmente hasta 1982). Los países americanos desplegaron relaciones económicas del tipo neocolonialista: por caso, la subordinación financiera y comercial, que penetraba en lo político que el Reino Unido mantuvo a lo largo del siglo XIX y primeras tres décadas del siglo XX en países como la Argentina y Uruguay, o la de los Estados Unidos sobre Cuba y Haití y especialmente Puerto Rico, al que absorbió. 47 La fuerte exportación de capitales generaba concentración de recursos, desigualdad de los ingresos, más limitaciones para invertir en el país central, y se dirigían entonces en nuevas corrientes hacia regiones poco explotadas. Ello intensificaba, en lo interno, el descontento de las clases obreras por la carencia de inversión en el país, y en lo externo, la competencia y las pujas entre los Estados centrales por más y mejores oportunidades de explotación de los continentes periféricos. 48 La expansión genera conflictos, partiendo del epicentro del mundo: Europa. Por ello se dice que “el enfrentamiento entre Estados primero fue un asunto europeo y después se extendió a través de los respectivos imperios y el reparto colonial (así, la Conferencia de Berlín 1884-1885) por todo el planeta y favoreció una mentalidad de clara rivalidad. Esa pugna se aprecia especialmente entre Francia y Alemania: las guerras franco-prusiana (1870-1871), la gran guerra (1914-1918) la segunda guerra mundial (1939-1945). Por eso el entendimiento entre esas dos naciones ha sido el eje central sobre el que se ha construido el proceso de integración (europeo)”. Martínez Neira, Manuel y Pérez González, Carmen. Historia de la Integración Europea. Universidad Carlos III de Madrid, pág. 3. 49 “En realidad, la vida económica de Europa sufrió un triple impacto durante aquellos años. La Primera Guerra Mundial afectó al empleo doméstico, destruyó el comercio y devastó regiones enteras (también generó Estados en bancarrota). Muchos países, sobre todo de la Europa central, no se recuperaron nunca de sus efectos. Aquellos que sí lo consiguieron volvieron a venirse abajo con la Gran Depresión de la década de 1930, cuando la inflación, los fracasos empresariales y los desesperados esfuerzos por imponer aranceles para protegerse frente a la competencia extranjera dieron como resultado no sólo unos niveles

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volviendo la mayoría de los países al viejo sistema de protecciones arancelarias, produciéndose asimismo cambios en el centro, al consolidar los Estados Unidos su condición de potencia central, y desarrollando tanto este país como los estados europeos, agresivas políticas de sustitución de importaciones y control de cambios. Al volver los Estados al régimen proteccionista, las relaciones económicas entre éstos, cuando existieron, se desarrollaron exclusivamente sobre la base de tratados bilaterales -los primeros en ponerse en práctica-50. Sus deficiencias por establecer mecanismos de intercambio muy rígidos, o por pretender resolver problemas que excedían a los dos Estados firmantes, llevó a una nueva etapa de esta evolución en las relaciones económicas: la llamada cooperación internacional, de ámbito espacial mucho más amplio al involucrar a varios países, la que puede limitarse a establecer simples mecanismos de concertación en forma inorgánica, o puede crear programas permanentes de cooperación institucionalizada que algunos autores caracterizan como federativo51, cuyo ejemplo lo constituyen las organizaciones internacionales. de desempleo y de pérdida de capacidad industrial sin precedentes, sino también el derrumbe del comercio internacional (entre 1929 y 1926, el comercio franco-alemán descendió un 83 por ciento) acompañado de una competencia y resentimiento encarnizado entre Estados” Judt, Tony, Postguerra: una historia de Europa desde 1945, Penguin Random House, 2016, pág. 24. 50 Tratados de comercio, navegación, paz y amistad, etc. Sobre el concepto de “amistad” entre estados soberanos, nos hemos explayado en Ortega José Emilio y Espósito Santiago Martín, La “amistad” en las relaciones internacionales”, Revista En Estado, N° 2, Septiembre - Octubre de 2013, Editorial de la Provincia de Córdoba, págs. 58-74 y Ortega José Emilio y Espósito Santiago Martín, “Amistad y Cooperación en las fronteras argentino-chilenas: el caso de los Hielos Continentales o Campo de Hielo Sur. Una propuesta de soberanía compartida y “sustentable”. Revista Vía Iuris, número 17, 2014, pp. 141-168, Fundación Universitaria Los Libertadores, Bogotá, Colombia. 51 Para señalar el rasgo de que unidades individuales (soberanas) consensuaban la creación de una entidad internacional única a la que asignan algunas funciones muy limitadas.

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El fracaso de las primeras que se erigieron -como la Sociedad de las Naciones, en su objetivo de asegurar la paz-, motiva el interés por las teorías funcionalistas desarrolladas a partir de los trabajos de David Mitrany52 que proponían la transferencia de funciones específicas de los Estados -de carácter técnico- a los organismos internacionales. Promediando la Segunda Guerra Mundial y en especial a su fin, las ideas de Mitrany53 influyeron en los ideólogos norteamericanos y europeos, en los que se desarrollaron diversos esquemas que se acercaron a la visión funcionalista: el Ejército Aliado, las Naciones Unidas, el Acuerdo General 52 David Mitrany (1888-1975), historiador y politólogo rumano, naturalizado británico, padre de la denominada “teoría del funcionalismo”, enfoque surgido como una alternativa a los diseños federalistas relativos a la organización del sistema internacional. Si bien sus aportes fueron vistos con el tiempo como un aporte central a la construcción europea y por tanto a la integración contemporánea, diversos estudios aportan que su contribución fue más tangencial que directa. De hecho, a partir de los años 60 Mitrany analiza el proceso europeo, defiende el funcionalismo, pero plantea reparos sobre la regionalización (que limita el carácter funcional de la cooperación) y observa sólo una expansión geográfica de la soberanía nacional. Se reconocen en su desarrollo las influencias de formación (sus primeros trabajos analizan la experiencia rumana y de la Europa Central) como un aporte al debate sobre cómo re-estructural las relaciones internacionales vistos desde esa región del mundo, como así también que independientemente de cualquier consideración, “el funcionalismo dejó su huella en el debate teórico sobre la reorganización del sistema internacional al mediados del siglo XX”. Alexandrescu, Mihaik David Mitrany: From Federalismto Functionalism, Transylvanian Review, Vol. XVI, No. 1 (Spring 2007), pág. 30. 53 Entre las alternativas se analiza el “unionismo” (cooperación intergubernamental o interestatal cuyo marco sea un Consejo o Parlamento Europeo) y el federalismo (un gobierno único europeo, similar al norteamericano, partiendo de una convención constituyente, atribuyendo los estados soberanos competencias que le son propias a ese nuevo orden creado). La corriente funcionalista (Mitrany, David, The progress of international goverment, New Haven 1933) postula que ciertas funciones de los Estados podían ser asumidas por organizaciones supranacionales sin que se produzca una abdicación formal de la soberanía nacional (integración por sectores). Martínez Neira, Manuel y Pérez González, Carmen. Historia de la Integración Europea. Universidad Carlos III de Madrid, pág. 5.

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de Aranceles y Comercio (GATT) de carácter provisional, el Fondo Monetario Internacional (FMI), el Banco Internacional de Reconstrucción y Fomento; que no corresponden estrictamente al modelo teórico, dado que el funcionalismo se apoyaba en presupuestos tales como la lógica expansiva de las interdependencias y el apoyo político de la ciudadanía a las nuevas organizaciones supranacionales. Hacia fines de los 50, esta plataforma dará sustento a la teoría neofuncionalista, que realiza concretos aportes a la integración tal cual la concebimos hoy. Con el libramiento de la segunda guerra mundial, había quedado demostrado el fracaso de las organizaciones internacionales intergubernamentales creadas luego del primer enfrentamiento bélico global. Su déficit principal estribó en que los Estados miembros conservaron toda su soberanía o potestad -o lo que es lo mismo no transfirieron porción alguna de soberanía a estos organismos- enviando a su seno representantes con instrucciones estrictas, cuyas negociaciones -de alcanzarse acuerdos- deben ser ratificadas posteriormente, por medio de los mecanismos establecidos en sus respectivas constituciones nacionales. De lo dicho resulta que a la hora de procurar soluciones adecuadas a muchos problemas sufridos por determinados países o grupo de países, que las mismas nunca serán verdaderamente comunes, ni de aplicación directa o inmediata en ellos, no existiendo en la organización creada una voluntad única, distinta a la de sus miembros, ni el ejercicio por parte de la entidad de ciertas funciones soberanas. Por ello se dice que son organizaciones intergubernamentales. Las guerras de 1914-1918 y 1939-4554 determinaron el final de todo proyecto político que pretendiera unificar al 54 Entendidas como un proceso único. El traumático exterminio de doce millones de personas, el derrumbe del imperialismo monárquico, el nacimiento de nuevos estados, las duras imposiciones a Alemania, no alcanzaron para lo-

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continente europeo por la fuerza, y a la par el surgimiento de un debate serio sobre una reparación de las relaciones interestatales que presumieran alguna forma cooperativa55. La segunda posguerra, amén de consolidar el orden56 bipolar57 mostró a una Europa profundamente lastimada en su espíritu, su autoestima, su conciencia y por qué no su tradicional optimismo y vanagloria sobre sí misma, debilitada por el resentimiento y las frustraciones de naciones vecinas y destruigrar la estabilidad internacional después de 1918. “La violencia de la guerra no amainó, sino que se metamorfoseó en conflictos domésticos como polémicas nacionalistas, prejuicios raciales, enfrentamientos de clase y guerras civiles. En los años veinte y especialmente en los treinta, Europa entró en una zona nebulosa a medio camino entre la vida posterior a una guerra y la amenazadora perspectiva de otra”. Judt, Tony, Postguerra: una historia de Europa desde 1945, Penguin Random House, 2016, pág. 24. 55 “Esta continua conflictividad provocó un rechazo general y una reflexión intelectual que, en la mayor parte de los casos, propuso soluciones universalistas, no europeístas, aunque para esos pensadores Europa lo era todo. La maduración del capitalismo iba también en esa línea: los burgueses quieren paz para poder dedicarse al comercio, y el liberalismo -después- pedirá el libre cambio y la unión aduanera” Martínez Neira, Manuel y Pérez González, Carmen. Historia de la Integración Europea. Universidad Carlos III de Madrid, pág. 3. 56 Nos referimos a los instrumentos fundantes del esquema aliado y el marco político post Segunda Guerra Mundial (1939-1945). Sin soslayar las “las cuatro libertades” planteadas por el tres veces reelecto presidente norteamericano Franklin D. Roosevelt (1882-1945) en su mensaje al Congreso de EE.UU en 1941, señalamos: Carta del Atlántico (1941), Declaración de las Naciones Unidas (1942), Declaración de Moscú (1943), Declaración de El Cairo y Teherán (1943); Conferencia Monetaria y Financiera de Bretton Woods (1944); Conferencia de Dumbarton Oaks (1944); Conferencia de Yalta (1944); Acta de Chapultepec (1945), Conferencia de San Francisco (1945) y Actas de Postdam (1945). Las potencias aliadas (o “Naciones Unidas” conforme Roosevelt, 1941), combaten el expansionismo nazi-fascista, permaneciendo “fieles a la idea de reorganizar la vida internacional”. Baquero Lazcano, Pedro, Misión, crisis y futuro de las Naciones Unidas. Universidad Nacional de Córdoba, 1977, pág. 135 y sgtes. 57 Principio “de equilibrio de las grandes potencias” (ídem, pág. 143) que conlleva la existencia de “zonas de influencia”. EEUU se afirmó sobre Japón y Europa Occidental. La URSS sobre Europa Oriental e intentó extenderse al Asia. Ambos continuaron su carrera armamentista, poseyendo bombas atómicas.

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da económicamente58; situación que llevó a sus más preclaros líderes políticos e intelectuales a buscar soluciones de fondo que partieran de un proyecto concertado de reconstrucción continental, pues era evidente que ningún país europeo occidental podría por si solo hacer frente a los grandes frentes económicos y políticos dominantes: EE.UU. (Estados Unidos), que a partir de los Acuerdos deBretton Woods de 1944 afirmó sus posiciones en el cambio internacional y que avanzaría definitivamente sobre Europa Occidental y la Unión de Repúblicas Socialistas Soviéticas (U.R.S.S.), comandada por Iósif Stalin59, que ya había tomado significativas posiciones sobre Europa Oriental. 58 Cercenada políticamente por la Cortina de Hierro, hundida en la lógica de vencedores y vencidos y necesitada de una esperanza que la movilice. Las ideas europeístas no eran nuevas, pues habían sido transitadas desde diversos carriles por filósofos como Immanuel Kant (1724-1804), Georg Wilhelm Friedrich Hegel (1770-1831), Claude-Henri de Rouvroy, conde de Saint Simón (1760-1825), Auguste Comte (1798-1857, secretario de Saint Simón) o Émile Durkheim (1858-1917). La investigación más sólida sobre el punto según la mejor doctrina, Truyol y Serra Antonio, La integración Europea, Tecnos, Madrid,1999, ubica su génesis del europeísmo en la Edad Moderna “con la aparición del Estado Moderno, liberado de la tutela del Imperio y del Papado” -Mangas Martín Araceli y Liñán Nogueras, Diego, Instituciones y Derecho de la Unión Europea, Tecnos, Madrid, 2010, pág. 27-, época en la que ya se advierte un esfuerzo político por organizar un “sistema de Estados Europeos” esbozados en la paz de Westfalia -ídem, pág. 27-. 59 Iósif Vissariónovich Dzugashvili, conocido públicamente con el nombre de Iósif Stalin (1878-1953), ejerció la Secretaría General del Comité Central del Partido Comunista de la U.R.S.S. entre 1922 y 1952. Presidió el Consejo de Ministros de la U.R.S.S. entre 1941 y 1953. Lideró la profunda transformación social y económica que llevó a la U.R.S.S. al sitial de segunda potencia mundial. Tras firmar un pacto de no agresión con Alemania en 1939, luego de que el Eje invadiera su territorio en 1941 decide unirse a los Aliados. El ejército soviético -Rojo- logrará detener el avance de la Wehrmacht (6° Ejército Alemán) hacia Moscú, libraría combates decisivos en Stalingrado y se abriría paso cruzando la Europa Oriental hasta llegar a Berlín, venciendo en la batalla final contra lo que quedaba del III Reich. Fue uno de los protagonistas de Yalta y Potsdam y en la posguerra lideró el “segundo mundo”

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Quien durante la Primera Guerra oficiara como Primer Lord del Almirantazgo y durante la Segunda conflagración fuera el premier inglés, Winston Churchill60, dijo en 1945: “Entre los vencedores encontramos sólo una Babel de voces. Entre los vencidos no encontramos sino silencio y desesperación. Debemos crear una especie de Estados Unidos de Europa. El primer paso que debemos dar es constituir un Consejo de Europa. Para realizar esta tarea urgente, Francia y Alemania deben reconciliarse”61. La necesidad de no volver al pasado y la presión generada por el inicio de la Guerra Fría62, (países socialistas, opuestos al “primer mundo” liberal-capitalista hasta caída del Muro de Berlín en 1989). 60 Winston Churchill (1874-1965), político y estadista británico, líder del Partido Conservador, Primer Ministro del Reino Unido entre 1940-45 y 1951-55. Fue Ministro de Armamento, Guerra y Aire (1917-1921), de Colonias (1921), Hacienda (1924-1929) y Viceministro para las Colonias (1905-1908). Desempeñó diversas funciones militares y ejerció activamente la actividad periodística y el oficio de escritor (recibiendo el Premio Nobel de Literatura en 1953). 61 Azaola, José Miguel, La Unión Europea Hoy, Acento Editorial, Madrid, 1994, pág. 13. 62 Se entiende por “Guerra Fría” al período de tensión entre los EE.UU y la U.R.S.S. -y los estados por ellos liderados, respectivamente-, iniciada la segunda posguerra -aunque autores como Tony Judt ubican el conflicto aún en tiempos de la conflagración bélica-, que signó las relaciones internacionales globales prácticamente hasta finalizar el siglo XX, proyectándose sobre los campos político, económico y militar, y que utilizó diversas herramientas: la acción en organismos internacionales, la negociación diplomática bilateral o multilateral, la utilización de medios de comunicación y la ejecución de múltiples y diversas acciones de propaganda, la intromisión en asuntos internos de terceros países -con episodios de revoluciones y guerras civiles mediante el aprovisionamiento y hasta el entrenamiento o adoctrinamiento de grupos locales-, el acopio de arsenales -especialmente de armas nucleares-, la incentivación de enfrentamientos bélicos regionales, la organización de vastas redes militares ofensivas-defensivas y de inteligencia, entre otras, en el período comprendido entre 1947 (lanzamiento de la “Doctrina Truman” e inicio del Plan Marshall) y 1989 (avance de la “perestroika” soviética, derrumbe del Muro de Berlín). La instalación de bases militares estadounidenses e Europa (desde 1948), el bloqueo de Berlín (1948), las pruebas atómicas soviéticas (1949) y la bomba de hidrógeno norteamericana (1952) y soviética (1953), las alianzas militares

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precipita transformaciones inusitadas. En efecto: “La Europea postnacional, del Estado de bienestar, cooperante y pacífica, no nació del proyecto optimista, ambicioso y progresista que los “euroidealistas” de hoy imaginan desde la pura retrospectiva; fue el fruto de una insegura ansiedad. Acosados por el fantasma de la historia, sus líderes llevaron a cabo reformas sociales y fundaron nuevas instituciones como medida profiláctica para mantener a raya el pasado”63. Ya en 1943, se consolida en pleno corazón de Europa Occidental un antecedente muy importante: la Unión Económica constituida por Bélgica, Holanda y Luxemburgo (BENELUX). Gobernantes y personalidades del viejo mundo se pusieron en marcha con el objetivo de acordar políticas rescatando la idea de la Europa unida que reconocía valiosos antecedentes64. como la Organización del Tratado del Atlántico Norte (OTAN, países occidentales, desde 1949) y de la ANZUS (Australia, Nueva Zelanda y EE.UU, desde 1951) y el Pacto de Varsovia (países del Este, desde 1955), la guerra de Corea (1950-1953), la revolución cubana (1959), fundamentalmente por la posterior adhesión de su máximo responsable, el abogado, militar y político Fidel Alejandro Castro Ruz (1926-2016), al comunismo soviético, y la crisis de los misiles en dicho país (1962), la invasión soviética a Afganistán (1979), la Iniciativa de Defensa Estratégica norteamericana (1983), son algunos de sus hitos. El término comenzó a utilizarse en los Estados Unidos, haciéndose popular por una obra de 1947 “The Cold War”, publicada por el periodista, ensayista y analista político Walter Lippmann (1889-1974) -aunque se afirma que fue acuñado por el empresario y consejero político Bernard Baruch (18701965)-. También lo había utilizado el escritor inglés George Orwell (Eric Arthur Blair, 1903-1950) en 1945 (un artículo en el diario “Tribune” titulado “Tú y la bomba atómica” que de algún modo anticipa algunas de las ideas que desarrollará en su clásico “1984” en particular por la idea de que el mundo será dominado por dos o tres superpotencias que instalan el permanente estado de guerra -por acción o amenaza-), y seguramente había inspirado a Churchill cuando en 1946 habla por primera vez de la “cortina de hierro” o “telón de acero” entre el mundo occidental y el soviético. 63 Judt, Tony, Postguerra: una historia de Europa desde 1945, Penguin Random House, 2016, pág. 26. 64 Desde Pierre Dubois (1306), pasando por los proyectos de Saint-Pierre y Emanuel Kant (siglos XVIII y XIX), Saint-Simón (siglo XIX) y propuestas

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En el Congreso de la Haya de 1948, nació el denominado Movimiento Europeo, y en 1949 el Reino Unido, Francia, Bélgica, Holanda, Luxemburgo, Dinamarca, Irlanda, Italia, Suecia y Noruega constituyeron el Consejo de Europa, con sede en Estrasburgo (Francia), al que se incorporan en 1950 Grecia y Turquía y un año después la República Federal de Alemania, fuertemente controlada por las fuerzas aliadas65. Este organismo evolucionó como foro de discusión política, en el cual comenzó a debatirse el perfil de la futura integración. Bueno es destacar que todo este movimiento se desarrolló en un marco mundial que no sólo observaba con beneplácito el esfuerzo europeo; sino que participaba directamente en su sostenimiento político y especialmente económico por medio de generosas ayudas o donaciones humanitarias y del trascendente Plan Marshall, propuesto por el Secretario de Estado Norteamericano que así se apellidaba66 y que volcó (ya en el siglo XX) de tipo paneuropeo en el período de entreguerras (Richard Coudenhove-Kalengi, Aristide Briand), de raigambre federalista. 65 Superar lo que se había dado en llamar “el problema alemán”, que ya el auge prusiano había generado promediando el siglo XIX, era el desafío inmediato de la posguerra para las potencias vencedoras. La ingeniería política desplegada tras el fin de la Gran Guerra había fracasado y era necesario otro criterio. En las soluciones propuestas, pragmáticas, de ensayo y error, se advierte un recorrido gradual que parte de la intransigencia (extrema en el caso del comunismo stalinista), y permeada por la influencia de políticos e intelectuales que habían estudiado y vivido lo suficiente, paradójicamente de edades similares, experiencias de vida realizadas en zonas de frontera, involucradas en diversos roles durante la Gran guerra y la Segunda Guerra, influye hasta lograr soluciones de conciliación igualitaria, simétrica, entre Alemania y las principales potencias. Ayudó la mirada estadounidense, ya que las dos presidencias (1945-1949 y 1949-1953) de Robert S. Truman (1884-1972) se enfocaron en controlar el comunismo y fortalecer Europa Occidental, y en ese sentido propuso en Postdam el regreso a la Alemania de 1937, convencido de que dicho país debía reorganizarse como nación y estado (promovió la integración de las zonas ocupadas, el nacimiento de la República Federal de Alemania y la restitución de su institucionalidad). 66 George Catlett Marshall (1880-1959), militar y político norteamericano, Jefe del Estado Mayor del Ejército de los EE.UU entre 1939-1945, Secretario de Estado entre 1947-1949 y de Defensa entre 1950-1951. Al dictar una

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una gran suma de dinero a ese objetivo -alrededor de trece mil millones de dólares por cuatro años fiscales-, subsidiando a los exportadores europeos que vendieran productos a gobiernos o productores europeos, recibiendo por parte de esos agentes, pagos por importaciones que se inmovilizaban y no se utilizaban por los EE.UU.; que a su vez podían ser empleados por los Estados europeos en sus necesidades de desarrollo y en un programa conjunto de reconstrucción económica, organizado por los propios europeos. Surge así, en 1948, la Organización Europea de Cooperación Económica (OECE, luego OCDE), integrada por dieciséis estados europeos67, los EE.UU. y Canadá68, que contribuyó a impulsar la producción y circulación de bienes y servicios, que no sólo financió la recuperación industrial sino que también suprimió muchas de las barreras proteccionistas existentes hasta entonces, generando una prosperidad que también ayudó a distribuir más equitativamente entre la sociedad, estimulando “la convivencia entre los europeos mismos para ir desterrando las causas de las pasadas guerras e ir tejiendo una red de intereses comunes que hicieran inviable nuevas acciones hostiles”69. La idea de profundizar la unión entre los países europeos da su paso definitivo cuando en 1950 Jean Monnet70, conferencia en la Universidad de Harvard -5 de junio de 1947-, propone un plan de ayuda para la reconstrucción europea, oficialmente presentado el 12 de julio de ese año y denominado “European Recovery Program”, que luego se implementa, logrando el Premio Nobel de la Paz en 1953. 67 Alemania recién es aceptada en 1949, España no ingresó y tampoco lo hicieron los Estados del Este europeo, por oposición de la URSS, pese a la voluntad positiva a sumarse expresada por Polonia y Checoslovaquia. 68 Ambos países norteamericanos sin derecho a voto. 69 Mangas Martín, Araceli y Liñán Nogueras, Diego, Instituciones y Derecho de la Comunidad Europea, Ed. Tecnos (Reimpresión de la 3º Edición), Madrid, 2003, pág. 36. 70 Jean Monnet (1888-1979), empresario, banquero, consejero político y económico francés, de formación autodidacta. Europeísta convencido, sus ideas se desarrollaron en torno a la forma federativa, aunque puesto en la necesidad de impulsar la reconstrucción europea abogó por la mentada creación de una Alta

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consejero francés, elabora un plan difundido el 9 de mayo de ese año de modo unilateral71 por el canciller galo, Robert Schuman72, proponiendo “colocar el conjunto de la producción franco alemana del carbón y del acero bajo una alta autoridad común, en el seno de una organización abierta a la participación de los demás países de Europa”. La realidad económica de estos dos elementos era muy especial, variando sus condiciones de producción y consumo, drásticamente, de un país europeo a otro -mientras Alemania era un gran productor, otros importaban el total de su demanda-, estando también fuertemente condicionadas por Estados Unidos y el Reino Unido -de hecho, la explotación de la estratégica cuenca del Ruhr73 se realizó mediante un sisteAutoridad que supervisase toda la producción de carbón y acero de Francia y Alemania. Tuvo a su cargo la conducción del Plan de Reconstrucción de Europa (desde 1947). Presidió a la Comunidad Europea del Carbón y del Acero (CECA) entre 1952 y 1955, año en el que organizó el Comité de Acción para los Estados Unidos de Europa (lo presidió hasta 1975). 71 En efecto, los EE.UU fueron notificados oficialmente el día 8 y el Reino Unido no recibió comunicación previa. 72 Jean-Baptiste Nicolas Robert Schuman (1886-1963), fue un abogado y político francés. Referente de la Cuarta República Francesa (1946-1958). Ministro de Finanzas (1946-1947), Presidente del Consejo de Francia (19471948), Ministro de Asuntos Exteriores (1948-1953), Ministro de Justicia (1955-1956) y Presidente de la Asamblea Parlamentaria Europea (1958-1960) 73 La “región” o “cuenca” del río Ruhr abarca a un conjunto de distritos administrativos del Länder o Bundesland de Renania del Norte-Westfalia -que debatió ideas separatistas en los años 20 del siglo pasado-, en el extremo oeste de la República Federal de Alemania que concentra la zona industrial más fuerte de Europa, muy densamente poblada. Es administrada desde 1920 por una Asociación Regional -regionalverband o zweckverband-, cuyo estatus actual es de agrupación metropolitana o corporación de Derecho Público sin potestad territorial, caracterizada por un “tener un ámbito competencial derivado fundamentalmente de la delegación de los municipios y el resto de las entidades locales que las integran” -Gracia Retortillo Ricard, El nivel supramunicipal de gobierno en Alemania, Revista d’ Estudis Autonòmics i Federals (REAF), núm. 11, octubre 2010, pág. 125-, que nació como Asociación de Asentamientos de la Región Carbonífera del Ruhr y que en 1975 mutó a Asociación Comunal (desde 2004 posee su actual denominación). Se trata de una zona de importan-

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ma de administración internacional hasta 1949-. El establecer una política auténticamente común, en función del interés del continente europeo en su conjunto, que satisfaga las demandas de todos en base a la libertad de circulación y la competencia leal, no era una empresa fácil. Y no se trataba sólo de una propuesta económica, sino también de una cuestión política vinculada a la utilización de insumos básicos para la producción de armamento, como lo eran el carbón -energía- y el acero -base de la industria bélica-. Para garantizar el objetivo, la Declaración puntualizaba que debía constituirse un organismo supranacional, al cual los Estados le atribuyan competencias específicas, sometiéndose luego a sus decisiones. “Con la creación de una Alta Autoridad nueva, cuyas decisiones obligaran a Francia, Alemania y a los países que se adhieran a ella, esta proposición echará los primeros cimientos concretos de una federación europea indispensable para la preservación de la paz”, señalaba la proclama. El Canciller alemán, Konrad Adenauer74, expresó que “este plan de gobierno francés dota a las relaciones entre nuestros dos países, que amenazaban con cia cardinal y notorio peso específico, originalmente extractiva y generadora de producción siderúrgica. En el período entreguerras fue ocupada entre 1923 y 25 por tropas francesas. Con el Plan Schuman se concluyó el régimen de internalización “accediendo Alemania a su explotación en condiciones de igualdad en el marco de la CECA” -Mangas Martín Araceli y Liñán Nogueras Diego J., Instituciones y Derecho de la Unión Europea, Tecnos, Madrid, 2010, pág. 22. Contemporáneamente se ha reconvertido al patrimonio cultural y al turismo. 74 Konrad Adenauer (1676-1967) fue un abogado y político alemán, nacido y criado en Colonia (Renania del Norte-Westfalia), ciudad en la que desarrolló una trascendente carrera pública y en la que fue su más joven alcalde, en plena Gran Guerra. Adelantado a su tiempo en cuanto a ciertas ideas sobre la nacionalidad, postergado en épocas de Weimar y perseguido en tiempos del III Reich, no fue sino hasta la posguerra en la que tendría la oportunidad de alcanzar la trascendencia. Comprendió anticipadamente que la recuperación alemana no llegaría sin una conciliación de objetivos con Francia y una inserción igualitaria de su país en el orden internacional. Participó originalmente del Partido de Centro, pero luego fue motor de la Democracia Cristiana. En 1948, ejerció la presidencia del Consejo Parlamentario constituido para ela-

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paralizarse por la desconfianza y la reserva, de un nuevo impulso hacia una cooperación constructiva”75. Alemania -primera en ratificarlo-, Francia, Italia, y los países de BENELUX firman el 18 de abril de 1951 el Tratado constitutivo de la Comunidad Europea del Carbón y el Acero (CECA), cuya intención política es predominante, partiendo de la necesidad de aportar a la paz mundial esfuerzos creadores, generando solidaridad de hecho, preocupados por mejorar el bienestar de la población, sustituyendo la rivalidad entre pueblos por la fusión de intereses comunes y con la vocación de profundizar gradualmente el proceso. El Tratado establece objetivos económicos concretos, políticas de ayuda financiera e inversiones, de empleos, social, comercial, de transportes, etc., y crea por expresa voluntad de los Estados parte, instituciones encargadas de conducir el proceso a las cuales le asignan potestades soberanas ejecutivas, legislativas y judiciales, con lo que adquieren carácter supranacional, lo que será estudiado en su oportunidad. En paralelo, se agregan otras iniciativas, como la firma en Bruselas, el día 19 de marzo de 1948, entre Francia, Alemania y los países BENELUX, del Tratado de colaboración económica, social y cultural y de legítima defensa colectiva, antecedente de otros movimientos cooperativos en materia de política militar, que devinieron en la firma de un tratado que preveía la creación de la Comunidad Europea de la Defensa (CED); asimismo, la necesidad de dotar de mayor cohesión entre los Estados estimula a Italia, a través de su Ministro Alcide de Gásperi76 (que retoma los aportes del antifascisborar la Ley Fundamental de la República Federal de Alemania, designado Canciller entre 1949 y 1963. 75 Judt, Tony, Postguerra: una historia de Europa desde 1945, Penguin Random House, 2016, pág. 240. 76 Alcide de Gásperi (1881-1954) fue un político italiano (aunque nacido en la región de Pieve Tesino, que pertenecía al Imperio Austrohúngaro en esa

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mo, en particular, los escritos de Altiero Spinelli77, Secretario General del Movimiento Federalista Europeo en Italia en 1952), a plantear la creación de una Comunidad Política Europea (CPE), con competencia en relaciones exteriores, la coordinación de las políticas económicas y el establecimiento de un mercado común, que absorbería gradualmente a la CECA y a la CED. El proyecto de Tratado planteaba un esquema claramente federalista: una Asamblea Europea elegida por sufragio directo, un órgano de decisión conjunto y un sistema fiscal propio. Estas iniciativas se frustrarían por la oposición del parlamento francés, hallando una salida los Estados signatarios al incorporar a Alemania e Italia en el ya suscripto Tratado de Bruselas. El natural impasse que siguió al fracaso de la CED y de la CPE, sin que se alteraran los objetivos económicos de CECA -en sus 14 primeros años de existencia la producción de acero se elevó de 41,9 millones de toneladas a 85 millones- y el permanente debate de los países fundamentalmente a través del Consejo de Europa, llevaron a plantear el futuépoca, por ello su educación, etapa universitaria y primeras experiencias en la política las realiza en Viena, adquiriendo la ciudadanía italiana en 1918). Fundó el Partido Popular, luego Democracia Cristiana. Fue opositor al fascismo. En la posguerra, coincide con Schuman o Adenauer en los grandes lineamientos de la reconstrucción europea. Fue presidente del Consejo de Ministros de su país (1945-1947), Presidente provisional de la República Italiana (1946) y Ministro de Asuntos Exteriores (1951-1953). 77 Altiero Spinelli (1907-1986), escritor y político italiano, fundador en 1943 del Movimiento Federalista Europeo, luego co-fundador de la Unión Federalista Europea en 1946. Apoyó el Plan Marshall y el proyecto de Comunidad Europea de la Defensa. Se acercó a Jean Monnet y a de Gasperi. Impulsó en los 60 la creación del Instituto de Asuntos Internacionales y fue Comisario Europeo entre 1970 y 1976, Diputado Nacional (1973-1983), integrando el Parlamento Europeo en simultáneo y reelecto en este organismo en 1984, año en el que propuso un proyecto de Constitución para los Estados Unidos de Europa, que si bien contó con la aprobación del Parlamento Europeo, fue rechazada por la Comisión, pero fue un precedente de la revisión de los tratados impulsada poco tiempo después.

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ro de la integración europea directamente sobre andariveles económico sociales, desarrollando las instituciones. Luego de una relance en 1955, y sobre el trabajo de un Comité Intergubernamental de Expertos, se negociaron en Bruselas y se firmaron en Roma, en 1957, por Italia, Francia, Alemania y los Países Bajos de los Tratados de Roma, fundantes de la Comunidad Económica Europea (CEE) y de la Comunidad Europea de la Energía Atómica (EURATOM), que entraron en vigor el primero de enero de 1958. Se evoluciona en consecuencia -y en procesos que son harto conocidos- hacia fórmulas permanentes de cooperación institucionalizada reforzada, y se van conformando espacios multilaterales que implican para los miembros del bloque constituido, una posibilidad diferente para su desarrollo interno -para mejorar la escala en la circulación de bienes, servicios o factores productivos- y propiciando un mejor posicionamiento internacional, al elevar la calidad de su poder de negociación externo. Concepto técnico de integración

Ahora bien, ¿Es la evolución de la integración europea una matriz exclusiva y excluyente para explicar el sentido actual del término integración? ¿Es el de integración un concepto pura o exclusivamente económico, pues se consolida a partir de la consagración de objetivos de liberación, cooperación y desarrollo? ¿O debemos decir que es un concepto jurídico, pues los procesos nacen con la firma de tratados y la aparición de instituciones que dictan y aplican normas obligatorias? ¿O quizá debamos afirmar que es un concepto político, pues se verifica después de negociaciones entre Estados y respondiendo invariablemente al propósito de mejorar la calidad de la relación entre unidades autónomas y -en particular- soberanas? 49

Del esbozo de sus características sobresalientes surge claramente que el primer objetivo de los procesos de integración es desarrollar, en un ámbito territorial ampliado, flexibilizando deliberadamente, con sentido teleológico, los impactos económicos del clásico concepto -emblema del Derecho Público- de las fronteras o límites78 entre los países socios, un programa de acción económica común -libre circulación de bienes, de servicios y de factores productivos-. Se sigue en este sentido el paradigma clásico de considerar eje de la integración a la función de los aranceles aduaneros y del régimen de comercio, toda vez que ambos resumen en conjunto, mejor que ningún otro resorte del funcionamiento del Estado, aristas de política internacional, política económica, regulación jurídica e indicador de la vocación comercial. Se dice que “la integración constituye el escalón superior que se ha alanzado, por lo menos hasta hoy, en el proceso de creciente complejidad que han adquirido las fórmulas que han plasmado la interdependencia cada vez más intensa entre las naciones”79, implicando un “proceso de transferencia de lealtades que ha sido objeto de un tratamiento meto78 De acuerdo al Diccionario de Ciencias Jurídicas, Políticas, Sociales y de Economía (Dirección de Víctor de Santo), Ed. Universidad, Buenos Aires, 1999, pág. 455, se entiende por “frontera”, “La línea natural o ideal que separa dos espacios sometidos a órdenes jurídico-políticos diferentes, estableciendo la órbita espacial de validez de los mismos. Su delimitación adquiere gran importancia dentro del Derecho Internacional. Las fronteras pueden trazarse siguiendo los accidentes naturales del suelo (fronteras naturales) o trazando líneas artificiales, por acuerdo de países limítrofes (fronteras artificiales o convencionales)”. Usualmente se lo ha utilizado como sinónimo de límite (internacional o de un estado autónomo que posteriormente se transforma en soberano), aunque en la actualidad se reserva el uso de aquel para señalar divisiones internacionales y éste para indicar a las internas. Volveremos sobre este concepto, de dinámica evolución a lo largo de la historia. 79 Muns, Joaquín, “Significado, alcance y problemas de la integración económica regional, en Muns Joaquín, Lecturas de integración económica. La Unión Europea, Publicacions i Edicions, Universitat de Barcelona, 2005, pág. 29.

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dológico exhaustivo por parte delas escuelas funcionalista y neo funcionalista”80. No obstante ello, economía y comercio no deben confundirse, como tampoco debe soslayarse que la economía es una ciencia social, cuyo objeto es el hombre, sus necesidades y la satisfacción de las mismas, en un contexto de recursos limitados. El hecho económico es un hecho del hombre y como tal es un hecho cultural81, que sirve para la evolución de su razonamiento, de su inserción social, de su comportamiento y de su comunicación con otros hombres. Por todo ello, afirmamos que lo económico en tanto vasto capítulo del género cultural82, trasciende lo comercial, y que en definitiva la integración, como hecho y acto con sentido político-económico, es una de sus ramas, y deberá concebirse sin ser despojada de los múltiples elementos culturales 80 Idem, pág. 29. 81 Entendiendo por que “cultura es todo lo que hacen los hombres cuando actúan y reflexionan acerca de su vivir comunitario e histórico” Di Tella, Torcuato S.; Chumbita, Hugo; Gamba, Susana y Gajardo, Paz, Diccionario de Ciencias Sociales y Políticas, Supervisión de Editorial Emecé, Buenos Aires, 2001, pág. 145. “Pertenecen a la cultura todas las configuraciones materiales del entorno que han sido transmitidas (por las generaciones precedentes) y se encuentran en proceso de desarrollo y de transformación (construcciones, instrumentos, utensilios); el conocimiento y la utilización legítima delos procesos naturales sometidos a leyes, incluida la vida humana (ciencia y técnica); todas las ideas, valores, ideales, significados y símbolos; los métodos e instituciones de la vida social”. Hillman, Karl-Heinz. Diccionario Enciclopédico de Sociología, Herder, pág. 198. 82 “La constitución y el crecimiento de las disciplinas antropológicas han producido una concepción amplia del término cultura. La UNESCO (United Nations Educational, Scientifican Cultural Organization) sugiere una síntesis cuando dice que: ‘La cultura definida únicamente a partir de criterios estáticos no expresa la realidad de otras formas culturales. Hay una tendencia unánime en favor de una definición socio-antropológica de la cultura que abarque los rasgos existenciales, es decir concretos, de pueblos enteros: los modos de vida y producción, los sistemas de valores, las opiniones, las creencias, etcétera’”. Di Tella, Torcuato S.; Chumbita, Hugo; Gamba, Susana y Gajardo, Paz, Diccionario de Ciencias Sociales y Políticas, Supervisión de Editorial Emecé, Buenos Aires, 2001, pág. 45.

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que la determinan: jurídicos, sociales, educativos, sanitarios, de seguridad, etc.83 Con todo, no debe perderse de vista que “Es evidente que la conservación, valoración y difusión de las múltiples expresiones de la cultura, tanto de las nacionales como de las regionales, constituyen los fundamentos de toda suerte de integraciones, incluyendo ciertamente la latinoamericana. Mas no cabe suponer que tal integración persiga forma alguna de uniformidad cultural”84. No se procura imponer, sino concertar, respetando los particularismos, pero identificando85 valores, principios, propósitos, caminos, metas. Se proyecta necesariamente sobre lo económico, se apoya indispensablemente en el tráfico comercial, pero es mucho más. Señala Dreyzin de Klor que “... Atenernos al significado más corriente que se le atribuye a la integración por el que se la asimila a un conjunto de acciones económicas, y fundamentalmente comerciales, implica optar por una visión sumamente acotada que constituye, sin lugar a dudas, el gran problema para los sistemas que se involucran. Una perspectiva netamente mercantilista trae consigo entre otras desven83 Ortega, José Emilio y Brizzio, Jacquelina Érica, en Integración y Solución de Conflictos: Perspectivas y propuestas para el MERCOSUR, Academia Nacional de Derecho y Ciencias Sociales de Córdoba, 1998. 84 Castedo, Leopoldo, Fundamentos culturales de la integración latinoamericana. Banco Interamericano de Desarrollo. Instituto de Integración de América Latina y el Caribe. Fundación Felipe Herrera León. Dolmen Ediciones, 1999. Pág. 17. 85 En este sentido de rescate identitario, dirá nuestra maestra, sobre la experiencia europea: “Todas las propuestas que desde el remoto Medioevo hasta 1950 se han ido haciendo por pensadores y políticos han tenido un fundamento común, una razón de ser: la cultura la común identidad cultural europea. Europa en el pasado nunca fue ni una entidad económica ni una entidad política. Pero, desde su rica diversidad y la originalidad de sus modos de vida y de sentir de los pueblos europeos, Europa ha sido una entidad cultural: ha tenido una actitud propia ante la vida, un pensamiento y una actitud sobre el ser humano y los valores éticos y sociales diferente a otros pueblos y civilizaciones”. Mangas Martín, Araceli y Liñán Nogueras, Diego. Instituciones y Derecho de la Unión Europea. Tecnos, Madrid, 2010, pág. 30.

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tajas, la desigualdad, las prácticas desleales y los intentos de unos de aprovecharse de otros”86. Autores como Joseph Nye, no sin destacar la “confusión” en el uso del término y el empleo indistinto de vocablos como “integración” y “cooperación económica y política” señala las dificultades del término “integración política” en Europa: para el degaullismo87 representaba una “consulta respecto a la política exterior”, para Jean Monnet y Walter Hallstein88 se identificada con la supranacionalidad y para los federalistas importaba la organización de las instituciones federales89. Latinoamericanos como el brasileño Estrella Faría, hablaron de dos sentidos o enfoques de integración90: a) La denominada integración internacional, concepto genérico, referido a situaciones de carácter global, propios del sistema capitalista, resultado del accionar de las grandes empresas privadas o particulares, de sus transacciones e inversiones internacionales, potenciadas por el desarrollo de las comunicaciones y de las tecnologías de circulación de la información, que rápidamente permiten detectar las ventajas comparativas de los distintos mercados nacionales. Todo este movimiento, origina una respuesta de los Estados, que organizan entidades internacionales de cooperación 86 Dreyzin de Klor, Adriana, El MERCOSUR. Generador de una nueva fuente de derecho internacional privado, Ed. Zavalía, 1997, págs. 26 y 27. 87 Por el líder francés Charles André Joseph Marie de Gaulle (1890-1970), militar, político y escritor que presidió la República Francesa entre 1958-1969, figura de la Resistencia y la posguerra, ejerciendo la Presidencia Provisional de Francia entre 1944-1946, la función de Primer Ministro y Ministro de Defensa entre 1958-1959. 88 Walter Hallstein (1901-1982), abogado y político alemán, fue protagonista en la construcción de la CEE y primer presidente de la Comisión Europea (1958-1967). 89 Nye, Joseph, Integración Regional Comparada: Concepto y Medición. Revista Integración, Número 5, Intal, 1969. 90 Estrella Faría, José Angelo, O Mercosul: Principios, finalidade e alcance do tratado de Asuncao, Ministerio das Relacoes Exteriores, Brasilia, 1993.

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como el General Agreementon Tariffs and Trade, en español, conocido como Acuerdo General sobre Comercio y Aranceles (GATT), o su reemplazante la Organización Mundial del Comercio (OMC); b) La integración regional, o integración económica en sentido estricto, categoría que específicamente nos interesa, cuyas notas características venimos desarrollando, las cuales dependen del concepto que de la misma se escoja. Sin perjuicio de su extraordinaria magnitud, consideramos impropio hablar de integración internacional en el primer caso, toda vez que en ese supuesto nos encontramos frente a circunstancias de hecho de carácter económico -y más específicamente comercial- que en todo caso nos permitirán hablar de intercambio internacional, que siempre responderá a las exigencias y necesidades del centro o mundo industrializado, puesto que sólo a partir de las determinaciones de las casas centrales de las empresas multinacionales sobre las filiales erigidas en los países periféricos, se establecerán unilateralmente modos en los cuales aquellas posibilitarán dentro de su marco que éstas viabilicen circuitos de inserción de Estados no centrales en la economía mundial. Nunca esta inserción, por sesgada y circunscripta sólo a requerimientos impuestos, podrá ser considerada integración en el sentido que se desprende del supuesto b) expuesto en este párrafo. En los procesos de integración, las llamadas Altas Partes Contratantes -los Estados miembros del bloque- negociarán un programa económico, traducido en un conjunto de reglas que se plasman en tratados internacionales que regirá la evolución de las relaciones y del proceso, a cuyo efecto establecerán fines y medios comunes, cediendo y atribuyendo determinadas competencias individuales a órganos de naturaleza supranacional que actúan con criterios propios, y que garantizan de esa manera la marcha del proceso por encima 54

de la voluntad de alguna de las partes. La integración persigue una finalidad económica y social: el progreso o desarrollo de los estados parte; pero se nutre de numerosos elementos jurídicos, político-institucionales, sociológicos, etc., sin los cuales no podría sostenerse; aunque en algunos procesos como el europeo, se ha puesto énfasis en la primacía del móvil, el fundamento o la ambición política sobre el empleo de instrumentos jurídicos, económicos y sociales91. Escogiendo uno de los tantos conceptos que nos brinda la nutrida doctrina existente, comenzamos por definir integración como al “esfuerzo para realizar una estructura deseable de economía internacional mediante la eliminación de barreras artificiales, haciendo óptimo su funcionamiento e implementando elementos para su coordinación y unidad”92. Dejamos ya de hablar puramente de integración económica, para hablar lisa y llanamente de integración, término que con más precisión y sin sobreabundar -lo que lleva a confusión-, denota un proceso único pero de aristas múltiples. Surge con claridad la noción de acción y efecto de sumar en un todo lo hasta entonces no estaba unido o -quizá mejor explicado-, aquello que se encontraba dividido. Mediante lo que se denomina en la definición barreras artificiales, que son precisamente aquellas establecidas o suprimidas discrecionalmen91 Insistirá Mangas Martín al explicar a la Unión Europea: “es un proceso unitario de integración política de Estados y de pueblos mediante instrumentos económicos y sociales. El origen y las finalidades últimas de la integración europea han sido siempre políticas, y en la misma vía se insertó, como un medio, la integración económica y la social. Los motivos profundos que han sostenido la creación de las Comunidades Europeas son de orden político. Su naturaleza ha sido, desde su creación, y sigue siéndolo, de carácter político”. Mangas Martín, Araceli, “Integración, Soberanía y Globalización. Reflexiones, Anuario Argentino de Derecho Internacional, XIII, 2004, Córdoba, Argentina, pág. 141-142. 92 Timberger, Jan, citado por Dreyzin de Klor Adriana en, El MERCOSUR. Generador de una nueva fuente de derecho internacional privado, Ed. Zavalía, 1997, pág. 23.

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te por el gobernante -en principio, los aranceles y derechos aduaneros-. Los elementos a los que se hace referencia en la definición, son las propias instituciones creadas, que recordemos, tienen tendencia a ser supranacionales (aun cuando no siempre lo logren totalmente). Y aquí encontramos otro trazo de sus caracteres definitorios coloquiales, desprendido de su etimología: la de entregar a ese todo93 (dar, transferir), y la de obstinación (dirección, irreversibilidad). La institucionalidad surge como un componente central del concepto. Es por ello que sin perjuicio de los valiosos antecedentes, sólo el proceso europeo aparece como el más consolidado. La unidad económica es inconcebible sin la unidad política. De hecho, ciertos antecedentes americanos y europeos del propio siglo XIX, por ejemplo el ya referido paneuropeísmo de principios del siglo XX y la visión federalista de Spinelli -entre otros- no dejaron de estar presentes en ningún momento en el desarrollo comunitario europeo y de otras regiones del mundo. Asimismo, la contribución del neofuncionalismo94 fue decisiva. Su principal cometido, fue analizar las causas y los objetivos que los países europeos exhibieron en la secuencia de cesión voluntaria y gradual de soberanía hacia organismos supranacionales95, que a su vez le 93 Dando al concepto de todo un sentido relativo: “... una ciudad, una sociedad determinada, un Estado, una región del mundo o todo el globo terráqueo”. Manuel Medina en “La integración internacional”, publicado en Derecho de la Integración Económica Regional. Lecturas seleccionadas, Zelada Castro, Antonio (Compilador) BID-INTAL, Buenos Aires, 1988, pág. 5. 94 “A su ideal político de unidad europea, los padres fundadores le aplicaron la técnica del paso a paso, los avances limitados y controlados. El enfoque problema-respuesta del neofuncionalismo sigue encontrando su éxito en el modelo organizativo más democrático y participativo contemporáneo, frente a los viejos discursos políticos de totalitarismos y nacionalismos basados en las palabras hueras”. Mangas Martín, Araceli, ¿Qué modelo de integración política para Europa? Cuadernos Europeos de Deusto Núm. 24/2001, págs. 89-90. 95 Como lo recuerda Nicola Catalano en el Manual de Derecho de las Comunidades Europeas, INTAL-BID, 1966, fue el propio Schuman quien lanzó el término supranacional, entendiendo que “la supranacionalidad se sitúa en igual distancia entre el individualismo internacional, por una parte -que considera in-

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aportan nuevas técnicas de resolución de conflictos internos y un nuevo y más amplio centro, influyente hacia el interior de los estados y hacia su exterior, en el contexto internacional. Los neofuncionalistas utilizan el concepto de efecto inducido o spillover -tomado de la teoría económica-: la decisión inicial de implementar un proceso (secuencia progresiva) de integración genera una dinámica económica y política que conduce a niveles de integración cada vez más profundos. Sobre estas ideas, Ernst Haas explica a la integración como al “proceso por el cual entornos nacionales diferentes están convencidos de cambiar su lealtad, expectativas y actividades políticas hacia un nuevo centro, cuyas instituciones políticas poseen o exigen jurisdicción sobre los estados nacionales preexistentes”96. El concepto de efecto inducido tiene dos sentidos. El primero de ellos de tipo funcional: los efectos técnicos económico-sectoriales, caracterizados por la expansión, la interdependencia97 y la profundización98; y el restante de carácter político, ilustrado por el cambio de expectativas generado por los crecientes grados de integración -recordemos que el funcionalismo de Mitrany hablaba del necesario apoyo de la ciudadanía como sustento de las estructuras supranacionales-, lo que supone que las decisiones supranacionales deben potangible a la soberanía nacional y no acepta como limitaciones de dicha soberanía más que las obligaciones contractuales, ocasionales y revocables- y el federalismo de los Estados, por otra, los cuales se subordinan en su súper-estado dotado de soberanía territorial propio”. 96 Haas, Ernst B. The Uniting of Europe. Stanford University Press, 1968, citado por Canovas Pedro, Planteamientos de la integración. Evolución de la integración en Latinoamérica. III Simposio Grupo de Estudios Jean Monnet. Universidad Complutense de Madrid, 2002, pág. 19. 97 Por caso, la estructuración de la CECA supondría en un período la integración de otras formas de energía, produciendo una imbricación que impediría la adopción de patrones energéticos unilaterales. 98 Los objetivos de integración (liberación de aranceles por ejemplo) generan novedades en el intercambio (dificultades en la utilización de monedas), con lo que más atribuciones de funciones soberanas (políticas macroeconómicas y monetarias) se hacen necesarias para abordar propósitos más complejos.

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seer una base de legitimidad en la sociedad civil-grupos de interés, partidos políticos- y en la población. En otras palabras, las determinaciones comunitarias -en particular las de la Comisión-, deben contar con el respaldo de quienes deben beneficiarse con el desarrollo irreversible de estos procesos: los actores económico sociales. Lo dicho lleva a León Lindberg a definir a la integración como los “procesos por los cuales las naciones anteponen el deseo y la capacidad para conducir políticas exteriores e internas de forma independiente entre sí, buscando por el contrario tomar decisiones conjuntas o delegar su proceso de toma de decisiones a nuevos órganos centrales. Los diversos agentes están convencidos de cambiar sus expectativas y actividades políticas a un nuevo centro”99. La utilización del vocablo procesos en plural, puede no ser casual. Como se ve, la teoría y la práctica de la integración ha sido básicamente eurocéntrica, dado que el desarrollo de ese proceso “ha constituido el verdadero motor de la mayoría de los desarrollos teóricos subsiguientes [aunque] La evaluación de los costes y beneficios de la integración económica ha de hacerse, no obstante, teniendo en cuenta las realidades específicas de cada bloque regional”100. Aunque en la actualidad, se advierte que a mayor o menor distancia del modelo europeo, los Estados del mundo entero han erigido a escala continental diversos tipos de bloques, de naturaleza regional, subregional y aún extrarregional, de carácter inter e intranacional. La 99 Lindberg, León N. “Political Integration as a Multidimensional Phenomenon Requiring Multivariant Measurement” en Leon N. Lindberg Stuart A. Scheingold, comps: Regional Integration: Theory and Reserch. Harvard University Press. Cambridge, Masachussets. 1971. Citado por Fernández Saca, Juan Carlos, El Potencial de la integración regional de Centroamérica, Informe Integrar, N° 44, Agosto de 2007. Instituto de Integración Latinoamericana, Facultad de Ciencias Jurídicas y Sociales, Universidad Nacional de La Plata. 100 Rodríguez Prada, Gonzalo, Teoría y Estrategias de la integración económica y monetaria. Con aplicaciones a los casos de la UE, el NAFTA y el MERCOSUR, Universidad de Alcalá, Servicio de Publicaciones, 1994, pág. 3.

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cuestión de qué debe ser integrado no está exenta de ambigüedades101. También el cómo abre ciertas incógnitas, más allá de recetas exitosas que, como hemos dicho, no obstante su base económica, tienen condicionantes múltiples. Quizá eso llevó a autores como Karl Deutsch a ser menos específicos y definir a la integración como al “proceso que puede llegar a una condición en la cual un grupo de gente ha alcanzado dentro de un territorio un sentido de comunidad y de instituciones y prácticas lo suficientemente fuertes para asegurar, durante un largo tiempo, expectativas confiables de cambio pacífico entre su población”102. Explicación que arroja diversos puntos de análisis. Mantiene el carácter instrumental -proceso, método, técnica-, que puede llevar a un nuevo status -territorial, político institucional, jurídico-, que amalgama a grupos humanos -a los que él, en sus escritos, denomina “sociedad”- dentro de una “comunidad” -que el autor caracteriza como una dinámica articulación de sociedades-. Excluye de esta definición toda referencia a los términos Estado, país o nación, aunque ellos están presentes en sus diversos desarrollos teóricos. En otra parte de la obra citada define a “comunidad política” a los “grupos sociales que cuentan con un proceso de comunicación política, alguna maquinaria para 101 Ídem, pág. 7. “En principio son susceptibles de integración económica las regiones, los países, los mercados, los bienes, los servicios, y los factores productivos, pero también lo son las actividades de producción y de consumo, las políticas económicas y las instituciones que las sustentan, las monedas e incluso los ciudadanos. En esas circunstancias, ¿Es necesario integrar y armonizar todos esos elementos o basta con una integración parcial para lograr los fines de la integración económica? El desarrollo de este proceso está condicionado por factores políticos y económicos”. 102 Deutsch, Karl et al, Political Community and the North Atlantic Area. Princeton University Press, New Jersey, 1957. Citado por Sánchez Rafael, “Karl Deutsch y su contribución al estudio de las Relaciones Internacionales”, en Revista Relaciones Internacionales, Vol. 79 (2011), Universidad Nacional de Costa Rica, pág. 17.

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aplicación de la ley y hábitos populares de acatamiento”103, al buscar en este género a la categoría de comunidad política dentro de la cual hubiera sido abolida la hipótesis de conflicto bélico -planteado por el neofuncionalismo como condición objetiva de realización de la integración-, a la que denomina “comunidad de seguridad”104, entre las que distingue dos tipos: la amalgamada (con gobierno y soberanía única, como el Reino Unido o los EE.UU.) y la plural (con gobiernos no fundidos, como Noruega y Suecia después de 1907), llegando a la conclusión de que a mayor amalgama, corresponde una cesión más completa de la soberanía por parte de sus unidades componentes, y sus relaciones se transforman en asuntos políticos internos, mientras que si se pierde la amalgama, las relaciones se vuelven crecientemente internacionales. ¿Qué rasgo definitorio es el más fuerte? ¿El que señala la acción y efecto de derribar en forma incremental -por pasosdivisiones jurídico políticas, a partir de la supresión de barreras que limiten el comercio, cuyo reaseguro requiera como lo explica el neofuncionalismo mayores niveles de compromiso, estimulados por las expectativas de más y mejores ventajas socioeconómicas para el conjunto?105. ¿O aquella acción que 103 Idem, pág. 19. 104 Se trata de comunidades o grupos de personas que han afianzado la paz, que se han integrado (Idem, pág. 20). 105 El debate sobre los elementos que deben ser considerados requisitos sine qua non para realizar la integración ha sido intenso y no está cerrado. Señala Haas al respecto: “Con loable cautela los autores rehúyen una enumeración rigurosa de los factores o condiciones que deben ser considerados “necesarios y suficientes para efectuar la integración. Dudan de que lograr aislar una serie de temas históricos recurrentes equivalga a una formulación de un proceso verdaderamente “científico” (...) Dentro de este contexto metodológico los resultados generales son los siguientes. Las comunidades de seguridad pluralistas son más fáciles de establecer y mantener que las uniones más formales, siempre que el objetivo fundamental sea simplemente el mantenimiento de la paz entre los que en ellas participan. Esta conclusión no es válida si predominan otros fines sociopolíticos además de la paz. No obstante, no se puede afirmar que

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podría denominarse atribución integral de la soberanía desde unidades políticas independientes a una comunidad amalgamada? ¿Ambas se excluyen?. Procurando dar una respuesta a los diferentes interrogantes plantados, entendemos por integración al proceso que implica el parcial o total -y generalmente gradual- retiro de la significancia económica de las fronteras de unidades políticas distintas, con el objetivo de generar entre éstas una movilidad social106 y política107 tendiente a consolidar estándares cualitativamente superiores de desarrollo, mediante técnicas de concertación que a partir de la firma de un acuerdo originario, construyen un sistema institucional y normativo destinado especialmente a regular ese proceso en sentise ha logrado uno u otro tipo de comunidad de seguridad por el hecho de haber pasado un “umbral” de integración. La verdadera integración se obtiene cuando se satisface el criterio subjetivo de las expectativas de ciertas elites: si las expectativas de las elites clave en la región convergen hacia demandas de cambio pacífico y otros beneficios que sólo se consideran alcanzables mediante la unión, la integración está en marcha”. Haas, Ernst, “El reto del regionalismo” en Hoffman, Stanley (comp.), Teorías contemporáneas sobre las relaciones internacionales, Ed. Tecnos, Madrid, 1963, pág. 275 y sgtes. 106 Di Tella, Torcuato, Sociología de los Procesos Políticos -una perspectiva latinoamericana-, Grupo Editor Latinoamericano, pág. 118. “En el lenguaje político usual el concepto de movilización es empleado para designar un movimiento con organización y conciencia de sus objetivos (...) el concepto de movilización social ha sido empleado por investigadores como Karl Deutsch y Gino Germani, en sentidos bastante convergentes (...) Para entender su significado, comencemos por considerar el estado en que a menudo se encuentra una gran parte de la población, sobre todo si es predominantemente rural y de escaso nivel tecnológico y educacional, con tendencia a aceptar en forma pasiva las convenciones y fuentes tradicionales de autoridad. Este estado de bajo alertamiento va acompañado de muy limitadas comunicaciones entre grupos sociales, y de muy lentos cambios actitudinales. A partir de esta condición de máxima pasividad se produce, bajo determinadas circunstancias, un primer proceso de salida de la matriz de indiferentismo político-social. A ese proceso lo llamaremos movilización social”. 107 Ídem, pág. 119: “En esta acepción (...) implicaría ya no un primer apartamiento de la matriz de indiferentismo, sino un grado bastante algo de organización y conciencia de objetivos”.

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do predecible, armonizador y convergente, con vocación de permanente profundización108. Coincidimos con quienes explican a la integración como un proceso, es decir, una secuencia de momentos sometida a cierto orden lógico o cronológico, de características multidimensionales. Se la vincula a un primer sentido económico, y esbozadas sus características sobresalientes pareciera surgir como objetivo primero de este tipo de esquemas la implementación de un programa de acción comercial común. No obstante ello, ya hemos dicho que comercio y economía no deben confundirse, como tampoco debe soslayarse que ésta es una ciencia social, cuyo objeto es el hombre, sus necesidades, y la satisfacción de éstas, en un contexto de recursos limitados, que no puede sostenerse despojada de sus múltiples condicionantes políticas, educativas, religiosas, normativas, etc. El hecho integrador es en definitiva un hecho del hombre con sentido teleológico, y como tal un hecho cultural. La integración, tal como la concebimos, surge de actos complejos de concertación política interestatal con efectos múltiples, sobre los territorios nacionales, las organizaciones estatales individuales -soberanas o autónomas- y la dinámica socioeconómica de sus habitantes, pero que a diferencia del caso estatal, nacido de un acto sociológico llamado poder constituyente, que se remata en un producto jurídico denominado Constitución del Estado, es un proceso que goza en todas sus estaciones de status jurídico, que podrá orientarse hacia diferentes objetivos, modelos o niveles políticos, económicos y sociales. En este orden de ideas, es válido rescatar el enfoque federalista de los procesos de integración -sobre el que volveremos en reiteradas oportunidades-, pero advirtiendo las diferen108 Ortega José E., Integración y Educación Superior, Conferencia dictada en la Universidad de Playa Ancha de Ciencias de la Educación, Valparaíso, Chile, 5 de mayo de 2003.

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tes entre Estado Federal y federalismo, ya que como lo ha planteado la doctrina especializada, el rótulo “federal” no hace a un Estado poseer la mecánica y las características del mentado sistema, sino cómo se han organizado y se ejecutan materialmente las relaciones entre los actores institucionales109, en un sistema político que combina, en diferentes medidas pero inequívocamente igualdad y uniformidad nacional y diversidad y particularismo local110. La Federación es una unión de Estados que da origen a una nueva entidad Estatal en las que las otras funden su soberanía y es esencialmente una unión política, diferenciándose de la “Comunidad” en aspectos tales como la cohesión de poderes y la atribución de competencias111. 109 Elazar, Daniel, Exploring Federalism, University of Alabama Press, Alabama, 1987. En el mismo sentido, “por federalismo se entiende, en sentido amplio, la forma de Estado caracterizada por la coexistencia, en armonía o en conflicto, de dos poderes: el poder central -federal- y los poderes locales -provinciales-”. Pedro J. Frías, El proceso federal argentino II. Córdoba, 1998, pág. 15. La idea de poder local asumirá la forma propia de cada sistema a examinar, en cada Estado en particular (Provincia, Estado -autónomo-, Comunidad Autónoma, Länder, Región, Cantón, etc.). Carece de sentido intentar identificar un modelo federal puro, pues éste responderá a las circunstancias fundantes de cada Estado individualmente considerado, por eso es aceptado que ningún federalismo es igual a otro. Desde el punto de vista teórico, “definir el federalismo puede resultar una tarea imposible. Efectivamente, un investigador ha identificado alrededor de 267 acepciones diferentes que se superponen entre sí (Stewart, 1984, 82). Para nuestro propósito, sin embargo, es adecuada una simple definición: El federalismo es un sistema de reglas para la división de las responsabilidades políticas públicas entre un número de organismos gubernamentales autónomos”. Anton, Thomas J. Las políticas públicas & el federalismo norteamericano. Cómo funciona el sistema. Heliasta, 1994, pág. 15. “Bien se ha dicho que el federalismo y las autonomías municipales constituyen técnicas de vida social que parten del principio de que quien está más cerca de las necesidades mejor las conoce, y al conocerlas mejor con mayor facilitad las puede resolver”. Hernández Antonio María. Federalismo, autonomía municipal y ciudad de Buenos Aires en la reforma constitucional de 1994. Depalma, 1997, pág. 14. 110 Anton, Thomas J., Las políticas públicas & el federalismo norteamericano. Cómo funciona el sistema. Heliasta, 1994, pág. 13. 111 Dromi, José R., Ekmekdjian, Miguel A. y Rivera, Julio C., Derecho Comunitario. Sistemas de Integración. Régimen del MERCOSUR, Ed. Ciudad Argen-

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Integración, intergubernamentalismo y cooperación

Quizá resulte difícil comprender a priori las diferencias entre los acuerdos de cooperación o intergubernamentales y los de integración, pero debemos recalcar que no se trata sólo una cuestión de matices. Podemos sintetizarlas en los siguientes puntos: a) En las organizaciones de cooperación, encontramos una estructura institucional de tipo intergubernamental, cuya voluntad está sujeta a la soberanía de los Estados miembros. No existen organismos que tomen decisiones o dicten normas que deban ser acatadas directa, inmediata y obligatoriamente por los Estados y por sus ciudadanos y tampoco se advierten órganos que estén facultados para resolver en forma obligatoria conflictos. b) En las organizaciones de integración, existen instituciones que ejercen funciones superiores de Estado, a las cuales los miembros del bloque le han atribuido competencias que resignan en ese mismo acto. Por ello, esos organismos pueden actuar directamente en beneficio o perjuicio de particulares y modificar directamente, por medio del dictado de sus propias leyes, las normas nacionales, existiendo también por voluntad de los Estados miembros, un tribunal u órgano jurisdiccional que resuelve obligatoriamente conflictos generados entre Estados, entre Estados y ciudadanos, o directamente entre ciudadanos. Más allá de la distinción efectuada, se aclara que los modelos desarrollados son sólo puros en teoría, y por tanto ideales, existiendo en la realidad organizaciones que se aproximan a uno u otro de los sistemas respondiendo, o bien una estrategia de cooperación, o bien a una estrategia de integratina, Buenos Aires, 1995, pág. 32 y 33.

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ción. De hecho, el propio neofuncionalismo, muy útil para explicar los fundamentos de la integración supranacional, no encontró argumentos para justificar cambios en la estrategia europea en los que la supranacionalidad se retraía -por caso hacia mediados de la década del 60-, cobrando protagonismo los Estados por separado, sobre la base de criterios intergubernamentalistas -Francia con De Gaulle, Inglaterra a partir de su ingreso- que se caracterizaron como realistas, situando nuevamente al Estado individual y a sus intereses al centro del análisis. La experiencia europea nos muestra que si bien esta tendencia se impuso por más de una década, se verificaron en ese lapso significativos avances del comunitarismo -medio ambiente, pesca, fondos de desarrollo regional, integración del Parlamento Europeo en forma directa- que prepararon el impulso neofuncionalista de los 80. Esa base supranacional que a pesar de los retrocesos no se diluyó, y que se explica en el inequívoco carácter político -en el sentido de “alta política” más no en el de fundir varias soberanías en una o de cooptar unas por otras- del proceso europeo112 nos motiva a adherir a la idea de que “... La integración, en términos generales, supone un estadio superior al de la mera cooperación”113. 112 “Aunque con frecuencia oímos decir en los medios de comunicación que los aspectos políticos de la integración no han aparecido hasta 1992 con el Tratado de la Unión Europea de Maastricht, esto no es así. El ideal político es el leitmotiv de la integración. Su punto de partida y su meta son de naturaleza política. Y en ello reside una diferencia radical entre la integración política europea y los sistemas de integración económica de otras áreas del mundo como Mercosur, el NAFTA o la EFTA, etc.”. Mangas Martín, Araceli, ¿Qué modelo de integración política para Europa? Cuadernos Europeos de Deusto Núm. 24/2001, págs. 89-90. 113 Molina del Pozo, Carlos, Manual de Derecho de la Comunidad Europea, Ed. Trivium, Madrid, 1987, pág. 61.

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Breve caracterización de los procesos de integración Los procesos de integración pueden concebirse y orientarse con diferente extensión o alcance, y hacia diferentes objetivos, modelos o niveles, como ya veremos, diferenciando cada una de estas características. Extensión o alcance

a) Vertical o sectorial, y horizontal o general: el primer caso se manifiesta cuando la integración se refiere sólo a ciertos rubros, como el carbón y el acero en el caso de la CECA, o la energía atómica en el caso de la EURATOM. El segundo supuesto, cuando involucra a las economías nacionales en su totalidad, como la antigua CEE (hoy Unión Europea -UE-), la pionera Asociación Latinoamericana de Libre Comercio (ALALC), la actual Asociación Latinoamericana de Integración (ALADI), el MERCOSUR, etc., estructuras dentro de las cuales (esto es útil aclararlo) se permiten y de hecho se dan con mucha frecuencia acuerdos de integración sectorial, que pueden estar referidos a rubros tan diversos como alimentos, materias primas, automotores, radiodifusión, complementación en ciertos productos, etcétera. Hay quienes al hablar de modalidades de integración, se refieren a sus distintos aspectos o facetas, y así se distinguen, además de la integración económica, la integración cultural (educación y enseñanza), la integración jurídica (unificación o armonización de leyes y demás normas), la integración militar (defensa y estrategia), etc. No estamos de acuerdo con esta postura, y sostenemos que todo proceso de integración comprende en mayor o menor medida y en distintas etapas, a todos los aspectos de la vida en relación, por lo que no tiene sentido distinguirlos como tipos, y sí,en todo caso, especificarlos cuando sea necesario. 66

b) Endo, sub o intranacional y exo o supranacional: aun cuando sea más usual, no es acertado decir que la integración se manifiesta exclusivamente entre países. Puede materializarse en un territorio nacional, cuando sus unidades componentes (estados subnacionales federados, provincias, comunidades autónomas, etc.) procuran superar en base a acuerdos jurídicos diferencias o desequilibrios económicos o sociales, a fin de incorporar a todos sus sectores y agentes a la circulación más equitativa de la riqueza. Tal es el caso de la integración endonacional, que la República Argentina y buena parte de los Estados del mundo receptan en su propia Constitución y que ha dado desarrollos concretos114. En la Unión Europea, la región endonacional ha sido reconocida como vital en el proceso, al punto de generar instituciones que las representan -Comité de las Regiones-, que han logrado incrementar sus competencias115 y mantienen aspiraciones de acrecentarlas 114 En la República Argentina, los tratados de Nuevo Cuyo (1988, Mendoza, San Juan, San Luis y La Rioja), Región Patagónica (1996, La Pampa, Neuquén, Río Negro, Chubut y Tierra del Fuego), Región Centro (1998, Córdoba y Santa Fe, 1999 se suma Entre Ríos), Gran Noroeste Argentino (Salta, Jujuy, Tucumán, La Rioja, Catamarca, Santiago del Estero), Noreste Argentino (Chaco, Formosa, Misiones, Corrientes y Entre Ríos), Norte Grande Argentino (1999, Catamarca, Corrientes, Chaco, Formosa, Jujuy, Misiones, Tucumán, Salta y Santiago del Estero). Podemos sumar a estos esquemas la Comisión Regional de Comercio Exterior del Nordeste y Litoral Argentino (CRECENEA, 1984, Entre Ríos, Santa Fe, Corrientes, Misiones, Chaco y Formosa), integrado en 1988 con el Consejo para el Desarrollo del Sur de Brasil (CODESUL, Santa Catarina, Paraná, Río Grande do Sul y Mato Grosso do Sul). 115 El Tratado Constitucional Europeo -finalmente no ratificado- abría a las regiones, la posibilidad de una legitimación procesal activa indirecta y colectiva por violación de la subsidiariedad respecto a actos legislativos para cuya adopción se requiera obligatoriamente dictamen del Comité de las Regiones. El Tratado de Lisboa les reconoce legitimación para acudir al Tribunal de Justicia y modifica el mandato de cuatro a cinco años de sus integrantes. Amplía las materias y las instancias de consulta obligatoria. Consagra el sistema de “alerta temprana” que posibilita a cada Parlamento nacional -con consulta obligatoria a poderes legislativos locales- verificar en la fase ascendente del proceso

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aún más. Los dos procesos, generalmente, se complementan y se influyen recíprocamente. Los procesos de integración allende los límites del Estado nacional, en los términos ya explicitados, se denomina supranacional, aunque quizá sea más preciso denominarla exonacional, pues no todo esquema de estas características llega a crear órganos totalmente supranacionales, como ya hemos expresado y como lo seguiremos ilustrando. c) Regional, subregional, interregional, suprarregional, megarregional y no regional: dentro de un continente, o inclusive hacia el interior de un país, la región, en tanto espacio116 que se distingue por sus características geográficas, socioculturales o administrativas y que se deslinda de otros con los que limita117, es la “unidad de medida” de estos procesos. Así tenemos legislativo si los proyectos respetan el principio de subsidiariedad. En 2012 se ha aprobado un Protocolo entre el Comité y la Comisión que refuerza el rol del Comité tanto en la fase pre-legislativa como legislativa. La adecuación del sistema jurídico nacional a las previsiones de Lisboa ha generado casuística, confirmando “que la regionalización representa un fenómeno capaz de ofrecer legitimación democrática en el proceso de integración europea”, aportando a la participación, la interacción entre legislaturas nacionales y locales, la orientación democrática de los mecanismos procedimentales y de toma de decisiones, a su intervención en la construcción jurídica europea, constituyendo “un instrumento de contrapeso de reequilibrio funcional en la situación actual de crisis de la UE”. Frosina Laura, Regiones y Unión Europea tras el Tratado de Lisboa. El Comité de las Regiones, los parlamentos regionales y el desafío de la “multi levelgovernance”. ReDCE, Año 11, Núm. 22 Julio-Diciembre 2014, págs. 175-212. Sin perjuicio de ello, y como veremos infra, no toda la doctrina especializada es tan entusiasta, ni con Lisboa ni con el rol de la Comisión y del Comité conforme el Tratado. 116 En cuando a la idea de espacio, no desagregamos el ámbito físico del contenido social que le es ineludible, pues no es posible considerar a aquél de un modo neutro o “preconstitutivo” de otros procesos sociales, económicos o políticos. 117 Hillmann Karl-Heinz, Diccionario enciclopédico de Sociología, Herder, 2009, pág. 768. Se la concibe como un instrumento para la integración (en el sentido del sociólogo Alfredo Poviña). Admite la categoría de “territorio de tamaño medio, de interés para la administración, la planificación y las aspiraciones de desarrollo” -ídem, pág. 768- que puede comprender

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el caso de la Unión Europea que contiene a Europa Occidental, o del Tratado de Libre Comercio de América del Norte (NAFTA) que incluye a todos los países de esa región, o a la Asociación Latinoamericana de Integración (ALADI) que abarca a los estados de América del Sur, etcétera. Motivado por determinadas razones o circunstancias, puede el proceso acotarse a un alcance parcial dentro de la región, como es el caso del MERCOSUR dentro de la región sudamericana, o el BENELUX dentro de Europa, con lo que será de tipo subregional. Puede impulsarse la vinculación entre dos regiones, en cuyo caso el proceso será interregional si no establece órganos que estén por encima de las dos regiones pre-integradas, tal como en la práctica está ocurriendo con el Acuerdo Marco de Cooperación Intrarregional suscripto en 1995 por los Estados Miembros de la Unión Europea y los Estados Parte del MERCOSUR, que prevé la liberalización comercial, concertación de estrategias comunes frente a terceros países, colaboración e información en el intercambio de servicios, etc. Para el caso de que se diera una integración entre regiones con la conformación de un nuevo nivel de instituciones y normas que estén por encima de las normas emitidas por los organismos regionales y los propios de sus Estados miembros, estaríamos frente a un proceso de integración suprarregional. Se habla también de procesos de carácter megarregional, que tienen por objeto establecer redes internacionales de producción, acuerdos profundos -que trascienden el tema comercial y abordan temas productivos, la inversión extranjera, los servicios, la propiedad intelectual, etcétera- mediante reglas que permiten condiciones de diversificación industrial y codimensiones variables (grupos de municipios, distritos u otras jurisdicciones sub nacionales como las provincias), o de espacio geográfico de interés para la escala mundial -Idem, pág. 768-.

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mercial en escala muy amplia, los cuales generan “cadenas de valor modernas”118. Los modelos más exitosos son el asiático, el de América del Norte y el europeo, en los cuales países correspondientes a las zonas geográficas en las que se concentran los mayores productores globales -las llamadas “fábricas mundiales” vinculadas por cadenas de valor- procuran concertar la compatibilidad de las regulaciones y su sinergia, como una alternativa a la menor velocidad de la Organización Mundial del Comercio119. Finalmente, consideramos que existe una posibilidad no regional de integración, alentada por intereses económicos o políticos, que en las actuales circunstancias de globalización de las relaciones internacionales y la facilidad de las comunicaciones puede sostenerse y desarrollarse sin dificultad: tal el caso de los acuerdos entre la Unión Europea y Chile, EE.UU. y la nación trasandina, Colombia o Perú las cuales no dejan de ser continentales comprendiendo a las Américas como un único ámbito geográfico-, o las iniciativas entre la Unión Europea y México, o Inglaterra y este último país, Unión Europea y Uruguay -en negociación-, etcétera. Objetivos y modelos de la integración en la experiencia comparada

Los Estados han echado mano a una amplia variedad de objetivos a la hora de iniciar sus procesos de integración. Así se han señalado, resumiendo numerosos textos y opiniones, algunos como: a) Eliminación de hipótesis de conflicto bélico entre los Estados parte; b) Fomento del desarrollo armónico de las actividades políticas, sociales y económicas; c) Expansión económico social continua y equilibrada; d) Estabilidad política, económica y social creciente; e) Mejora en el nivel 118 CEPAL, documento La Alianza del Pacífico y el Mercosur: Hacia la convergencia en la diversidad, Santiago, 2014, pág. 23-24 119 Ídem, pág. 23.

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de vida de sus habitantes; f ) Relación más estrecha entre los Estados miembros (mejora en la calidad de sus relaciones intergubernamentales); g) Libre circulación de personas, bienes y capitales; h) Control y fomento del aumento cuantitativo y cualitativo de la producción; i) Fomento de mejores condiciones laborales y de vida para los trabajadores; j) Desarrollo de la investigación y difusión de conocimientos técnicos; j) Facilitación y fomento de las comunicaciones; k) Facilitación y fomento de las inversiones; l) Ampliación de áreas de libre comercio internacional; ll) Incremento del tamaño de los mercados; m) Adopción de estrategias únicas para la negociación política y económica con el resto del mundo; n) Cooperación y solidaridad social; ñ) Distribución más equitativa de la riqueza; o) Coordinación en el mejoramiento de la infraestructura física y social de los Estados miembros; p) Fortalecimiento e imbricación de la sociedad civil; q) Mejora sustancial en las instituciones e instancias que garanticen la participación del ciudadano en la vida pública; etcétera. En la actualidad, existen tres “modelos”120 bien definidos de integración en cuanto a sus objetivos: a) El Modelo Asiático, que estructura el proceso a partir del fortalecimiento del Estado121; b) El Modelo Norteamericano, orientado hacia la exclusiva expansión del mercado, a través del intercambio comercial122; c) El Modelo Europeo, que utiliza 120 Sabido es que, como lo recuerda Di Tella, Torcuato, Sociología de los Procesos Políticos -una perspectiva latinoamericana-, Grupo Editor Latinoamericano, pág. 59. “La palabra modelo se usa en más de una docena de sentidos”. Si bien como indica el autor citado el vocablo “es casi ajeno a las ciencias sociales pero común en el lenguaje diario”, en aquéllas se utiliza habitualmente para referir “un determinado proceso, conjunto de eventos singulares, capaces de repetirse, -aunque sea aproximadamente- en otras latitudes”. 121 Un Estado muy presente en la producción de bienes y servicios y en las regulaciones. 122 Ello no significa que la expansión final resultante del mercado -desarrollado, diversificado, especializado- tiene como contraparte a un Estado débil o

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al mercado para mejorar el bienestar social. Según los objetivos que se adopten, el proceso de que se trate se acercará más a uno u otro modelo123. Independientemente del tipo adoptado, debe quedar claro que siempre son los Estados quienes legalmente asumen su impulso y lo conciertan, lo que implica por parte de éstos tanto una decisión política como una reflexión económica. Pero el grado de profundización que se le imprima a la integración (o lo que es lo mismo, qué integramos y cómo lo integramos), no sólo depende de la decisión y reflexión estatal. Es clave para su éxito que los objetivos sean compartidos y asumidos por la sociedad124. Debe fomentarse la participación pequeño. Por el contrario, es un Estado muy sólido pero orientado a ejercer su autoridad en beneficio del objetivo principal, lo que supone no sólo la aptitud regulatoria, sino también la solvencia presupuestaria y financiera para sustentar esa orientación. 123 “El modelo -explica Di Tella, Torcuato, Sociología de los Procesos Políticos -una perspectiva latinoamericana-, Grupo Editor Latinoamericano, pág. 59-es algo más bien rígido, aunque esté desplegado en el tiempo. Consiste en un conjunto de partes que, aunque por cierto relacionadas unas con otras, están ahí dadas, y que resultan de abstraer los eventos o componentes más importantes de un cierto proceso histórico concreto. Se supone que ese proceso es irreproducible en otras partes y para entender mejor cómo ello ocurre es preciso conocer lo mejor posible cómo se dio en un caso en que tuvo un desarrollo completo o exitoso (...) básicamente se trata de una descripción”. Aclaramos que entre los muchos sentidos de la palabra, encontramos dos que pueden confundirse: el de la caracterización de casos (representación de un tipo de proceso histórico) y el que sintetiza un conjunto de teorías e hipótesis científicas, las cuales deben poder se aplicadas a situaciones diversas “dando entonces como resultado casos, o secuencias históricas, distintos”-Idem, pág. 64-. Si bien Di Tella se esfuerza en aclarar que utiliza el término con ésta última denotación, nosotros lo emplearemos en ambos sentidos. 124 “Es deseable, para que la integración prospere, que se produzca antes del acto de unión una ampliación vertical de las elites en cada unidad política, que se debilite la rígida estratificación social, que aumente la participación de la masa en la vida pública. Pero es igualmente deseable que se provoquen los contactos horizontales entre elites de status y mentalidad semejantes de todas las unidades políticas”.Ernst Haas, el Reto del Regionalismo, en Hoffman Stanley H., Teorías contemporáneas sobre las relaciones internacionales, Editorial Tecnos, Madrid, 1963, pág. 276.

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de los distintos actores sociales y económicos, analizando, debatiendo, plebiscitando, opinando, proponiendo, presionando e influyendo sobre el rumbo determinado, lo que mejorará la calidad de la legitimidad del proceso, democratizándolo. Si bien siempre serán los Estados a través de sus poderes ejecutivos, legislativo y judicial y de acuerdo a los mecanismos establecidos constitucionalmente, los que darán necesario status de legalidad al mismo, “las condiciones y consecuencias relacionadas con la democracia y el pluralismo en la moderna sociedad occidental aparecen como elementos cruciales en el proceso de integración internacional”125. Niveles de integración: su significación política

La integración “es un proceso que debe considerar las características particulares de los países participantes, la cual va más allá de la firma de los tratados, y enfrenta dificultades para su ejecución. Por lo tanto, la integración es un ámbito de conflictos, en torno al cual se deben construir agendas comunes entre los actores participantes”126. Ese ámbito de tensiones, negociaciones y acuerdos o desacuerdos, que responde a condicionamientos multidimensionales, se perfila y desarrolla de diversas formas, habiéndose de algún modo estandarizado ciertas categorías que operan como plataforma de ese teatro de operaciones, denominadas por la doctrina niveles, que representan una suerte de gradas que a medida que se recorren, perfeccionan o profundizan el esquema. Recordamos que se toma como referencia la mayor o menor apertura de las aduanas y su régimen jurídico127. En 125 Idem, pág. 276. 126 Monge G., Hernando, Centroamérica: la sociedad civil protagonista del proceso de integración, ALOPCECADE, Costa Rica, 1999, pág. 38. 127 Tamames, Ramón, “El proceso de integración económica” en Zelada Castedo, Alberto (Compilador), Derecho de la Integración Económica Regional.

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contra, una opinión minoritaria sostiene que cada modelo presenta características propias por lo que su evolución no necesariamente constituye la profundización de la etapa inmediata anterior. Por clásica y exhaustiva, elegimos la categorización de niveles de integración desarrollada por el Instituto Interamericano de Estudios Jurídicos Internacionales128: a) Acuerdos de Integración Fronteriza129: se basan en razones de necesidad geográfica y consisten en regulaciones especiales para facilitar el tráfico comercial en áreas determinadas. Incluyen a veces proyectos de infraestructura común (obras públicas conjuntas), o asentamientos industriales multinacionales. b) Establecimiento de tarifas preferenciales: favorecen el comercio en el espacio integrado, a veces recayendo exclusivamente sobre productos, otras veces abarcando también licencias de importación o exportación. Vinculada en su origen a esquemas de tipo colonial -vgr., las preferencias aduaneras acordadas por el Reino Unido en el marco de la Commonwealth, o las devenidas de la transformación de las colonias de Francia, después de la Segunda Guerra Mundial, en la Lecturas seleccionadas, Banco Interamericano de Desarrollo. Instituto para la Integración de América Latina (BID-INTAL), 1989, pág. 18: “... por ser éste el mecanismo de defensa más importante de las economías nacionales, dentro claro está, del sistema capitalista de mercado”. En síntesis, a más retiro de esa defensa, mayor profundidad en el nivel de integración. 128 Instituto Interamericano de Estudios Jurídicos Internacionales, “Derecho de la Integración Latinoamericana. Ensayo de sistematización”, Ediciones Depalma, 1969, pág. 7 y sgts. 129 Entendiendo por integración fronteriza al “proceso convenido por dos estados en sus territorios fronterizos colindantes, para propiciar su desarrollo sobre la base del aprovechamiento conjunto o complementario de sus potencialidades humanas, recursos naturales, necesidades comunes y costos y beneficios compartidos”. Sistema Económico Latinoamericano (SELA), citada por Ippólito Daniel, “Revisitando viejos esquemas de cooperación transfronteriza en el Mercosur: un análisis de la institucionalidad de CRECENEA y su proyección hacia los Estados del Sur de Brasil (CODESUL), Pampa, enero-junio 2017, pág. 9.

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Unión Francesa130, las posesiones de Bélgica y Holanda, las de EE.UU. con Filipinas, Puerto Rico, etc., los acuerdos bilaterales y en el marco de ALALC-ALADI de los estados latinoamericanos, etc. Los acuerdos de este tipo tienden a considerarse transitorios: o bien son absorbidos dentro de compromisos mayores, o bien resultan del estancamiento de procesos originalmente concebidos para fines más profundos, que al largo plazo se sustituyen por otros o se extinguen. c) Zona de libre comercio: área en la cual se suprimen gradualmente las barreras arancelarias y, en general, cualquier otra forma de restricción comercial para la circulación de bienes y servicios, sin extenderlo a terceros. Se trata de la forma más sencilla y elemental de integración económica. La experiencia demuestra que la formación de estas zonas “... sólo es posible entre países que se encuentren en un grado de desarrollo más o menos alto y homogéneo”131. Su ejemplo vigente más conocido es el NAFTA132. d) Unión Aduanera: al desarme arancelario establecido en el marco de la zona de libre comercio, los estados suman la 130 Transformadas en 1957 en un acuerdo de libre comercio entre la Comunidad Económica Europea, que luego quedan englobados en los Acuerdos de Lomé. 131 Tamames, Ramón, “El proceso de integración económica” en Zelada, Castedo, Alberto (Compilador), Derecho de la Integración Económica Regional. Lecturas seleccionadas, Banco Interamericano de Desarrollo. Instituto para la Integración de América Latina (BID-INTAL), 1989, pág 20: “Entre los países menos desarrollados, este tipo de integración no puede tener sino un carácter meramente transitorio. A poco que cualquiera de los Estados miembros desee expandir sus actividades más allá de sus lindes tradicionales, tropieza con el obstáculo derivable del nivel de los derechos del arancel de un copartícipe de la zona. Al iniciar o ampliar su industrialización (...) se hace necesario ir al arancel externo común”. 132 Estados Unidos ha utilizado esta figura, para eliminar barreras en un marco compatible con las reglas de la OMC, numerosos países: Centro América y República Dominicana (CAFTA-D), Chile, Perú, Colombia y Panamá, etc. Chile emplea mucho esta figura: NAFTA, Mercado Común Centro Americano (MCCA, luego SICA), Panamá, Corea del Sur, China, Unión Europea, etc.

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determinación de un arancel externo común. También se la ha considerado transitoria, puesto que la libertad de comercio que ella genera, pronto hace sentir la necesidad de actuar en otras ramas de la economía y la política -la moneda, los impuestos, los transportes, la ayuda social, la educación, etc.-133, pues de lo contrario la marcha de la unión aduanera fracasará por la diversidad de criterios o leyes vigentes en cada uno de los Estados, que necesariamente deben ir armonizándose para lograr el cumplimiento de los objetivos. Podríamos encuadrar al MERCOSUR134 en este nivel135. e) Mercado Común: Es una de las formas superiores de integración. A la libre circulación interna y arancel externo común -con algunas excepciones en este particular aspecto, como la CECA-, se le añade la libre circulación de factores productivos. Implica la adopción de numerosas y complejas decisiones no sólo en cuanto al orden económico, sino en 133 Idem, pág. 21: “La unión aduanera sin más, difícilmente pueda darse en la realidad; históricamente, cabe afirmar que no se ha dado nunca. Y ello es perfectamente lógico, pues, establecida la libertad de comercio sin barreras arancelarias (...) es inevitable al aparición de una larga serie de problemas (...) En otras palabras, la unión aduanera, cuando se consolida efectivamente, desemboca necesariamente en la unión económica”. 134 Señalando que el “esquema regional del MERCOSUR fue concebido como un proceso de integración profunda ya que prevé alcanzar un mercado común, pasando previamente por una etapa de liberación del comercio intrarregional de bienes y servicios un territorio aduanero unificado”. Bouzas, Roberto, MERCOSUR: Instituciones, asimetrías e integración profunda. FirstDraft, pág. 1, Disponible en www.redmercosur.com.uy, citado por Brizzio, Jacquelina E., Los dilemas de la integración profunda en el Mercosur. El caso de los obstáculos técnicos al comercio, Maestría en Relaciones Internacionales, Centro de Estudios Avanzados, Universidad Nacional de Córdoba, 2010, inédita, pág. 7. 135 Teniendo en cuenta los objetivos consagrados en el Protocolo de Ouro Preto, parte integrante del Tratado de Asunción. Hacemos la salvedad de que en realidad, se trataría de un esquema de cooperación con profundas preferencias arancelarias, que no ha perfeccionado ni una unión aduanera -ni aún, siquiera, una zona de libre comercio-.

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el ámbito jurídico y político-institucional, pues la movilidad de los factores productivos exige que se tomen numerosas y diversas medidas que obligatoriamente deben ser comunes, tanto para armonizar diversas leyes como para equilibrar y conducir las relaciones económicas. Su estructura institucional debe ser en consecuencia permanente, para actuar sobre la realidad del intercambio y del programa económico, pues éste excede la simple remoción de barreras aduaneras. Su ejemplo más importante lo tenemos con la Comunidad Europea (CE), desde la firma de los Tratados de Roma, hasta la entrada en vigencia del Tratado de Maastricht, creador de la Unión Europea, la cual se va constituyendo gradualmente. f ) Unión Económica: concepto ciertamente difuso y difícil de desarrollar, constituye la forma más completa de integración, al fusionar en uno solo los demás niveles de integración. Ricardo Xavier Basaldúa también la denomina “unión económica y monetaria”, la cual se trata “... de la formulación concertada de las políticas macro y micro económicas y su traducción en una legislación económica común”136. A los elementos característicos del mercado común (supresión de barreras internas), se agrega el establecimiento de políticas no sólo comerciales, sino también cambiarias, monetarias -con signo monetario y Banco Central único-, impositivas, agrícolas, ambientales, industriales, financieras, etc. (En la actualidad, la Unión Europea tiende a convertirse en una unión económica). Una visión sesgada de estos niveles -netamente mercantilista- consigna en una misma categoría de mayor o menor compromiso comercial a una amplia gama de acuerdos, desde las meras preferencias arancelarias hasta las sofisticadas e inclusivas formas propias de la unión económica o monetaria. 136 Basaldúa, Ricardo Xavier, Mercosur y Derecho de la Integración, AbeledoPerrot, Buenos Aires, 1999.

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Consideramos que es inapropiado englobarlos, existiendo diferencias sustanciales entre los mecanismos de asociación que evidentemente poseen vocación mercantilista, como los acuerdos de preferencias arancelarias o las zonas de libre comercio, de los que presentan vocación comunitaria -unión aduanera, el mercado común, o la unión monetaria-, en los que se avanza hacia una unidad común merced al establecimiento de un orden jurídico, político y económico social, en el que autoridades supraestatales garantizan el cumplimiento de los objetivos mediante el ejercicio de competencias atribuidas -no delegadas pues ello supondría la temporalidad o el avocamiento- expresamente resultantes de disposiciones del Tratado fundante o excepcionalmente deducibles en forma implícita (esto más por utilización de métodos de interpretación sistemáticos y teleológicos, basados en el principio del efecto útil y del efecto necesario que por la exclusiva aplicación de la doctrina de los poderes implícitos), y cuyos presupuestos son, en líneas muy generales, la democracia, la protección de la identidad cultural, la justicia social y la seguridad jurídica.

Integración interestatal, regionalismo y regionalización La integración en la Europa comunitaria

Volviendo al paradigma europeo, y por tanto a los Tratados de Roma, acuñada ya la noción de supranacionalidad que pretendía sustituir la imagen de dispersión del poder por la de una común unión, establece el primero de ellos un solo mercado entre todos sus miembros, a partir de la libre circulación de mercaderías, personas -ciudadanos, turistas, profesionales, trabajadores, mano de obra, etc.-, servicios y capitales, con un arancel aduanero común para importaciones, utilizando 78

las técnicas que hemos repasado en páginas anteriores. Ello implica la supresión de las aduanas interiores, el acercamiento progresivo de las políticas económicas entre los estados, etc., con el propósito de promover el desarrollo armónico, mejorar el nivel de vida y unir a los pueblos. El período de aplicación no es inmediato, y comprende dos grandes etapas: transitoria -doce años divididos en tres fases de cuatro años cada una-, y definitiva -posteriormente-. Los mecanismos de supresión de aduanas, libre circulación, tarifa exterior común, políticas económicas comunes -agrícola, comercial, industrial, competencia, establecimiento, etc.-, y demás con objetivos de profundización económica, se desarrollan extensamente, como también se crean instituciones similares a las que fundó el Tratado de París de 1951, que fueron creciendo con la participación de nuevos estados socios y evolucionando a lo largo de sus casi cincuenta años de vida. De igual forma, el segundo de los Tratados de Roma aludidos procura contribuir a la generación de condiciones para desarrollar la industria nuclear, alternativa energética de primer orden, alentando la investigación y asegurando la difusión de conocimientos, coordinando las inversiones y garantizando el igualitario acceso a materias primeras y descubrimientos. Explicita cuidadosamente esos propósitos, y crea organismos supranacionales, como los demás Tratados. Pero estos Tratados no vinculaban a la mayoría de los Estados europeos, y ni siquiera a totalidad de los más gravitantes. El Reino Unido se había retirado de las negociaciones del Tratado de la CEE, por estar más interesado en circunscribir la integración al nivel de la zona de libre comercio, en la vasta zona de la OCDE y sin arancel externo común, lo que fue rechazado fundamentalmente por Francia. Eso lleva a la nación británica a impulsar la creación de la Asociación Europea de Libre Comercio en 1960, junto a Austria, Norue79

ga, Suecia, Dinamarca, Portugal y Suiza -luego ingresan Finlandia e Islandia-. No obstante, el Reino Unido, Dinamarca, Irlanda y Noruega presentan su postulación como miembros de la CEE, rechazada especialmente por Francia, reiterada en 1967 y finalmente aceptada en 1972, luego de complicadas negociaciones que tuvieron que reabrirse con la nación británica hacia 1975 y nuevamente en 1979, obteniendo sucesivas mejoras en sus condiciones de membresías no previstas en el esquema original que al decir de los expertos, confirmaron la fina intuición de Francia acerca de la sinceridad de los compromisos europeístas de la otrora potencia imperial137. El éxito, a pesar de etapas de fuerte contracción como la crisis de 1965138, de esa primera etapa de tránsito hacia la Unión Aduanera, permitió la realización de algunas reformas que flexibilizaron por una parte y reforzaron por otra -paradójicamente- ciertos aspectos de la estructura institucional, facilitando la mejor ejecución de políticas comunes y ratificando la intención de dotar a los organismos supranacionales de legalidad y legitimidad, tal como lo exigía el punto de vista genuinamente comunitario, más neofuncionalista que intergubernamentalista. Pompidou139, presidente francés sucesor de De Gaulle -impulsor en la apertura de Francia verificada a fines de los 60 -caracterizaba a esa etapa en un recordado tríptico: achèvement -terminación-, approfondissement -pro137 Mangas Martín, Araceli y Liñán Nogueras, Diego, Instituciones y Derecho de la Comunidad Europea, Ed. Tecnos, 2003, pág. 43 y 44. 138 Al rechazar Francia el sistema de adopción de decisiones por mayoría cualificada, abandonando el Consejo, crisis zanjada luego de los acuerdos de Luxemburgo en 1966. 139 Georges Jean Raymond Pompidou (1911-1974), político francés, Primer Ministro entre 1962-1968 y Presidente de la República Francesa (1969-1974). Falleció en el ejercicio del cargo, impulsando la modernización, el desarrollo y la integración de Francia en el proceso europeo. Fue un interlocutor importante frente a Alemania y el Reino Unido, sin descuidar las relaciones con las superpotencias: mantuvo relaciones con la U.R.S.S. y se incorporó a la O.T.A.N.

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fundización- y élargissement -ampliación-140. En este último rubro, la Europa comunitaria se amplía en sus objetivos y en su territorio, al pasar de seis fundadores a doce miembros integrantes hacia la década del 80141. Dado que“[en los procesos de integración])... la democracia es la única forma de poder político que asegura el hecho participativo”142, la vigencia de un Europarlamento con importantes competencias de codecisión, votado directamente por la ciudadanía, movilizó a los actores sociales y a los partidos políticos. Desde el Informe Tindemans de 1975, se multiplicaron las iniciativas que profundizaban la visión de una comunidad crecientemente amalgamada, avanzando hacia una auténtica Unión. Finalmente el Proyecto Spinelli de clara impronta federalista, recoge estas tendencias e influye en los informes de diciembre de 1984 y marzo de 1985, que finalmente tiene en cuenta el Consejo Europeo, reunido en Conferencia Intergubernamental en la ciudad de Milán, la cual aprueba el Acta Única Europea de 1986, iniciándose un período de cambios profundos y veloces que prosigue con la Conferencia Intergubernamental de Maastricht de diciembre de 1991 y con la firma Tratado de la Unión Europea de 1992, que renueva el modelo institucional europeo. A partir de esta fecha se generaron diversas revisiones a los instrumentos jurídicos políticos. Así se suceden en menos de una década las reformas de los Tratados de Maastricht, Ámsterdam y Niza. El número de 140 Mangas Martín, Araceli y Liñán Nogueras, Diego, Instituciones y Derecho de la Comunidad Europea, Ed. Tecnos, 2003, pág. 45. 141 Se incorporan Grecia (1981), Portugal (1986) y España (1986), una vez que superan sus dictaduras y se restablece el orden democrático. 142 Brizzio, Jacquelina Érica, Una alternativa para la reforma del sistema institucional del MERCOSUR. Tesina en la carrera de Especialización en MERCOSUR-Aspectos Jurídicos y Económicos, Facultad de Derecho y Ciencias Sociales de la Universidad Nacional de Córdoba, Córdoba, 1999, pág. 71. Inédita.

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Estados miembros pasó de doce a veintisiete. La necesidad de incorporar a la ciudadanía y de una legitimación cierta del proceso de integración, llevó a la firma del Tratado Constitucional Europeo en 2004143, iniciativa sin precedentes144 y para la cual Europa no estaba preparado. La primavera europea de 2005 significaría un fuerte rechazo a la Constitución Europea con referéndums negativos en los Países Bajos y Francia. 143 Parlamento Europeo, Informe sobre el Tratado por el que se establece una Constitución para Europa, 19/XII/2004, ponentes: Richard Corbett e Íñigo Méndez de Vigo, (A6-0070/2004), p. 7. Es Tratado porque se rige por las normas del Derecho Internacional y Constitución por su significado y objetivos de una verdadera unión política. Como sostiene el Parlamento Europeo: “Por su naturaleza y contenido ese Tratado establece una verdadera Constitución. Define la naturaleza, valores y principios que guiarán las actuaciones de la Unión; acota las competencias de la Unión; establece sus instituciones; presenta los instrumentos de decisión y precisa los actos; define los derechos de los ciudadanos respecto a la Unión; establece las normas que regularán su revisión;... Este es el cometido de una Constitución, definir las condiciones y los límites del ejercicio del poder en un marco de una entidad política y garantizar los derechos de los ciudadanos”. No obstante, en la opinión de expertos “si se hubiera seguido llamando como lo que era, Tratado dela Unión Europea, y prescindiendo de excesos verbales nos habríamos ahorrado esta inútil crisis y hubiéramos tenido hace tiempo un tratado ordenado. La apropiación indebida de una organización internacional sujeta a un subsistema del derecho internacional (el derecho “comunitario”, aunque habrá que ir abandonando formalmente esa expresión) produjo la más grave crisis de la historia” Mangas Martín, Araceli, “La reforma institucional en el tratado de reforma”, Revista de las Cortes Generales 04, 14/4/08, págs. 149 y 150. La autora señala que el empoderamiento del Consejo, la posibilidad de revisión de los tratados a los Estados nacionales, cierto debilitamiento de la Comisión -reducción de miembros-, impulsan una mayor influencia intergubernamental en proceso europeo, que es consecuencia de la ampliación del número de Estados “y la necesidad de hacer llegar intereses cada vez más heterogéneos y alejados del horizonte político de la integración”. Idem, pág. 151. 144 Se han discutido proyectos desde 1989, en la órbita del Parlamento Europeo -Comisión de Asuntos Institucionales-. Mangas Martín, Araceli, Reflexiones sobre el proyecto de Constitución Europea ante la perspectiva de la Reforma de 1996, Revista Española de Derecho Constitucional, año 15, Núm. 45, Septiembre-Diciembre 1995, pág. 135.

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Pero la idea de una Constitución Europea no quedaría allí , el Tratado de Lisboa de 2007 acudiría a su rescate. Éste presenta ambición de “Ley Fundamental” aunque sin denominarse Constitución146, en la medida en que incorpora la mayor parte de las aportaciones de la rechazada Constitución, ya que recogió un 90% de sus reformas y nuevos instrumentos147. Esto nos lleva a la lógica conclusión de que la esencia de la Constitución se mantuvo pero sacrificó su nombre y fundamentalmente su fuerte simbología148. El Tratado de Lisboa le dio carácter permanente al Presidente del Consejo Europeo; creó el cargo de Alto Representante de la Unión para 145

145 Calificada doctrina proponía ante el “encalle” del Tratado Constitucional, salvar la iniciativa “vaciando su contenido prescindible” -incluso su denominación-rescatando sus principales aportes de fondo “respetando el probado axioma de la ampliación más la profundización”. Mangas Martín, Araceli. El rescate del Tratado Constitucional: ¿Qué y cómo se puede salvar?. Real Instituto Elcano, 12/02/2007. 146 Si bien la iniciativa constitucional fue bloqueada, el conjunto de tratados que establecen la finalmente Unión Europea desde 1951, adquieren una dimensión, si no constituyente, constitutiva o fundante, creando un orden, definiendo las instituciones, sus funciones, procedimientos, etc. Hacen nacer derechos y obligaciones a Estados y a sus ciudadanos articulando un orden supranacional con los múltiples órdenes nacionales -cada uno de ellos sustentado en su propia constitución-. Gradualmente ese acervo comunitario fue considerado lato sensu en aquel sentido “constitucional”, denominando el Tribunal de Justicia Europeo al Tratado de creación de la Comunidad Europea “carta constitucional básica” en 1986. PereniceIngolf, La dimensión global del Constitucionalismo Multinivel, en Beneyto José María (Dir) El modelo europeo. Contribuciones a la integración europea a la gobernanza global. Biblioteca Nueva. Instituto de Estudios Europeos. Universidad de San Pablo. Madrid, 2014, pág. 31. 147 Luzárraga, F. A. y Llorente, M. G, La Europa que viene: el Tratado de Lisboa. Marcial Pons, 2010, p. 29. 148 Se afirmó que el término era desproporcionado, “dado que su contenido material era casi idéntico al de los vigentes Tratados y las novedades, ni jurídica ni políticamente, justificaban el cambio terminológico ni menos aún conceptual pues seguía siendo una estructura política y jurídica de Derecho internacional (…) Cundió la desconfianza sobre la deriva constitucionalista y de que ésta pudiera acabar siendo inmanejable y de que fuera más una mera concesión al nominalismo”. Mangas Martín, Araceli, “El tren europeo vuelve a sus raíles: El Tratado de Lisboa”, Iustel, RGDPC, n° 2, enero 2008, pág. 3.

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Asuntos Exteriores y la Política de Seguridad, que al mismo tiempo es el Vicepresidente de la Comisión Europea; incluyó la iniciativa popular (un millón de ciudadanos pueden pedir a la Comisión que proponga una medida legislativa); la firma de la Carta Europea de Derechos Fundamentales149; aumentó las competencias del Parlamento Europeo; reconoció la personalidad jurídica de la Unión Europa y la posibilidad de los Estados de abandonar la Unión; entre otras. La decisión de disimular la Constitución en un Tratado comunitario “clásico” y volver a las vías ordinarias de ratificación parlamentaria y evitar así los referendos produjo un doble efecto, por un lado se logró el objetivo primordial de incluir las normas de la Constitución (no era necesaria una cláusula que diera a entender que el Derecho Comunitario tiene supremacía sobre el nacional ya que es un hecho o que en lugar de llamarse Ministro se llamare Alto Representante porque sus funciones son las mismas) pero por otro lado, la legitimación del proyecto europeo sufrió un fuerte revés. El Tratado de Lisboa es una muestra de lo que la Unión Europea fue y de lo que quiere ser, en la búsqueda de una profundización de una Europa integrada y política. Brexit: escenario impensado Racconto de los Referéndums en la Unión Europea

“La historia se repite. Ese es uno de los errores de la historia”. No está mal ponerse darwiniano para introducir lo que sigue. El referéndum del 23 de junio de 2016 para decidir sobre la permanencia o salida del Reino Unido en la Unión Europea, no es el primero en que ésta se va a jugar su fu149 Aunque no figura en el nuevo Tratado como lo hacía antes en el Tratado Constitucional, se hace mención en aquel y tiene carácter vinculante.

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turo, aunque ninguno de ellos parecía tan crucial. Aquella promesa de 2013 formulada por David Cameron, Primer Ministro británico, de llamar a referéndum para cohesionar el Partido Conservador ante el avance del euroescéptico Partido de la Independencia del Reino Unido (UKIP), nunca anticipó este escenario. El llamado Brexit150 ganó el referéndum con el 51,9%. La historia de la Unión Europea incluye numerosas consultas populares, que han marcado el curso posterior de la construcción europea. Por ello, es interesante destacar el marco jurídico interno de los países que la componen. Para la aprobación de tratados internacionales, se requiere de la aprobación en el ámbito de los Estados miembros, bien mediante referéndums, bien a través de los parlamentos nacionales. Por caso, la figura del referéndum vinculante se encuentra en Francia, Polonia, Irlanda, Holanda o Dinamarca (cuando se trate de una cesión de competencias estatales) entre otros. Por otro lado, existen países en los que está prevista la posibilidad de convocar un referéndum de carácter consultivo, vinculado o no a los tratados internacionales; es el caso de los Países Bajos, España, Reino Unido, Portugal o Suecia. Finalmente, hay pocos Estados miembros de la UE, como Italia, Alemania, Bélgica o Chipre, donde no existe la previsión de referéndum en relación con los tratados internacionales. Como señalábamos anteriormente, no es la primera crisis provocada por un referéndum. En 1992 Dinamarca rechazó el Tratado de Maastricht  por un escaso margen de un 50,7%. Los daneses serían convocados nuevamente a las urnas por su gobierno en el año 2000 para decidir sobre la adhesión al Euro, pero el resultado sería nuevamente negativo. Nuevamente, en 2015, rechazarían poner fin a la cláusula de 150 Juego de palabras en inglés entre Britain y Exit.

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excepción sobre la Política Común de Seguridad y Defensa de la Unión Europea. Irlanda necesitó de dos citas plebiscitarias, en 2001 y 2002, para que sus ciudadanos ratificasen el Tratado de Niza, que modificaba el reparto de poder en las instituciones comunitarias con vistas a la ampliación. También en Suecia fue sometida a consulta la incorporación a la unión monetaria en 2003, pese a que nunca obtuvo en Maastricht el derecho a quedar excluido de ella, rechazando la adhesión al Euro. Sin lugar a dudas el golpe más duro lo ocasionaron Francia y Holanda, como veíamos anteriormente, al rechazar el Tratado Constitucional, con un 55% y 61, 5% respectivamente151. Pero la segunda gran crisis en 10 años se produjo a partir de 2008. Las consecuencias en las deudas públicas estatales provocaron serios problemas financieros y económicos en la zona euro, y en especial, en los países más débiles como Portugal, Irlanda, Grecia y España (conocidos en conjunto con el acrónimo peyorativo PIGS152 por su primera sigla en inglés). De este modo surge la llamada crisis griega, producto de una deficiente gestión económica y un enorme déficit público cuyo origen se identifica con un sistema fiscal ineficiente, clientelar, que generó un territorio fértil para la especulación financiera153. Dos rescates en menos de tres años y que no surtieron los efectos esperados derivaron en hartazgo social, inestabilidad política e incertidumbre generalizada. Ello condujo a un partido de izquierda, Syriza, al poder. En este marco y con el propósito declarado de fortalecer su posición negociadora, es en el que el gobierno de Syriza convocó al referéndum para el tres de julio de 2015, el que obtuvo un 151 En 2003, Hungría, Lituania, Polonia, República Checa, Estonia y Letonia afirmaron su incorporación a la UE también mediante consultas populares. 152 “Pig”, en inglés, significa “cerdo”. 153 Sánchez Gazol, Antonio, “Grecia 2015. Una crónica”, Economía UNAM, 2015, vol. 36, p. 49-61.

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claro rechazo a las condiciones de un tercer rescate financiero propuestas por la Unión Europea. En todos estos casos, observamos que los referéndums sobre integración pueden, y de hecho lo hacen, producir efectos extraterritoriales. Paradójicamente, un instrumento de la democracia directa, puede ser fuente de una inusitada inestabilidad política. Méndez154 observa 48 referéndums relacionados con la Unión Europea en los últimos 50 años y marca como punto de inflexión de contestación política a los asuntos europeos, el referéndum danés de 1992. Reino Unido: consideraciones sobre su salida

A partir de las modificaciones introducidas por el Tratado de Lisboa, se incluyó una cláusula de salida para aquellos Estados Miembros que desearan abandonar la Unión. El artículo 50 del Tratado de la Unión Europea (TUE) establece dos procedimientos de retirada: - Previa celebración de un acuerdo internacional entre la Unión y el Estado miembro del que se trate. El Estado miembro que decida retirarse notificará su intención al Consejo Europeo. La Unión negociará y celebrará con ese Estado un acuerdo que establecerá la forma de retirada, teniendo en cuenta el marco de sus relaciones futuras con la Unión. - Pasados dos años (salvo que el Consejo Europeo ampliara el plazo) desde que el Estado miembro en cuestión notificara su deseo de hacerlo al Consejo. Los Tratados dejarán de aplicarse al Estado en cuestión a partir de la fecha de entra154 Méndez, Fernando, Méndez, Mario, Triga, Vasiliki, “Direct Democracy in the European Union: how comparative federalism can help us understand the interplay of direct democracy and european integration” en Revista Deficiencia Política, 2009, N° 1, pág. 61.

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da en vigor del acuerdo de retirada o, en su defecto, a los dos años de la notificación de retirada al Consejo Europeo. No hay auténticos precedentes de aplicación de este procedimiento, pues la retirada en 1985 de Groenlandia -que no era un Estado miembro sino una región autónoma de Dinamarca- se realizó antes de que existiese el artículo 50 y, en cualquier caso, sirve para demostrar que entonces se tuvieron también que negociar las condiciones y modificarse formalmente el Tratado por los entonces 10 Estados miembros155. Parte de la población puso en duda que el referéndum celebrado fuese vinculante, y en caso de que así fuera, se discutió sobre cuál era el ente con potestad para notificar el artículo 50. La repetida insistencia de la primera ministra Theresa May por el derecho a usar la antigua prerrogativa real - autoridad legal derivada de la corona-, pretendía pasar por alto la decisión adoptada hace ya seis años en el Reino Unido según la cual los referéndums no pueden ser legalmente vinculantes si el Parlamento no ha cedido tal potestad. Sin embargo, la High Court y el Tribunal Supremo, han sentenciado que el Gobierno no puede tomar tal decisión, sino que ha de ser el órgano legislativo soberano, es decir, el Parlamento, quien efectúe el pronunciamiento decisivo de iniciar los trámites del artículo 50 del Tratado de la Unión Europea. La sentencia de la High Court realiza un análisis exhaustivo del artículo 50 del Tratado de la Unión Europea y de los principios que inspiran el Derecho Constitucional británico, definiendo que debe entenderse por soberanía del parlamento y por prerrogativa real. Además, delimita el papel fundamental que jugó el Parlamento al aprobar la entrada de Reino Unido en la Comunidad Económica Europea y, respaldado 155 Molina, Ignacio, ¿Y si gana el Brexit el referéndum?, Estudios de Política Exterior, 2016, N° 76.

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por varias publicaciones de la “House of Lords” afirma que “la introducción de una provisión explícita confirmando el derecho de los Estados miembros a retirarse de la Unión Europea, subraya el hecho de que Reino Unido solo sigue sujeto a la ley de la Unión Europea siempre y cuando el Parlamento decide seguir formando parte de la misma”; y que “ellos reconocen que a causa de la soberanía del Parlamento los referéndums no pueden ser legalmente vinculantes en Reino Unido, y por tanto, son solo consultivos. Aun así, podría ser difícil para el Parlamento ignorar una expresión de la opinión pública”. Y, efectivamente, el Parlamento ha decidido finalmente aprobar la Ley que permite a Theresa May para iniciar el Brexit. Las negociaciones van a ser arduas y la Unión Europea tiene una clara ventaja, dado que Reino Unido estaría negociando simultáneamente las condiciones de salida y del nuevo acuerdo de vinculación con la Unión. Si llegado el plazo de dos años no se hubiera alcanzado acuerdo, el Reino Unido se podría liberar efectivamente de la obligación total de cumplir el Derecho de la Unión Europea, pero también se convertiría en un tercer Estado frente a aquella. Retos y Desafíos

Los llamados padres fundadores de la Unión156, en la época de postguerra y en base a la experiencia de la Resistencia Francesa y el papel de Inglaterra en el conflicto, imaginaron 156 En general, personas muy influyentes por su prestigio, honorabilidad, capacidad de trabajo, formación intelectual y visión de largo plazo, todas nacidas entre las últimas tres y dos décadas del siglo XIX, criados tras los coletazos de la guerra franco-prusiana, viviendo intensamente las dos conflagraciones bélicas mundiales. Lo mismo cabe para las figuras sobresalientes norteamericanas y soviéticas citadas en este trabajo, protagonistas de ese mismo tiempo. Hacia el fin del siglo XX, ya no se advierten liderazgos con semejante nivel, y la situación del siglo XXI es aún peor.

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una Europa institucionalizada, basada en la cooperación, que controlara los movimientos nacionalistas extremos. Una vez más, y sobre todo a partir de la crisis griega, se ha insistido en la pérdida de confianza en el proceso de la Unión. La integración europea se construyó en base a la necesidad de conjurar la desconfianza entre Francia y Alemania, una historia común de conflictos, que sólo pudo ser resuelta a partir de la instauración de un nuevo orden regional basado en instituciones supra nacionales fuertes. Como hemos visto y sin ánimos de subestimar la importancia de esta nueva crisis, hay que tener en cuenta un aspecto significativo de la integración europea: nació y se desarrolló bajo períodos de crisis. A modo de ejemplo: las ampliaciones dentro de su seno significaron modificaciones al Tratado Fundacional, la crisis de la silla vacía originada por De Gaulle generó una parálisis total, los rechazos a los últimos tratados como Maastricht o el Tratado Constitucional implicaron posteriores readaptaciones y las últimas crisis sistémicas cuestionan la delegación de competencias y la naturaleza y conveniencia de pertenecer al bloque. La Unión Europea pone en jaque al sistema Estado-Nación que tiene vigencia desde la paz westfaliana. No es tarea sencilla por lo tanto, establecer y afianzar un nuevo orden. Avanza superando crisis y muchas veces parece al borde de la desintegración. Estamos frente a un escenario no anticipado. Las crisis han sido superadas gracias al simple ejercicio de los costos de oportunidad y a la conciencia y voluntad de pertenecer157. Es la primera vez que ocurre lo contrario y un manto de incertidumbre ciñe el proceso. Se generan interrogantes e inquietudes sobre el proceso de negociación, y aún puede que quede 157 Bernecker, Walther L, “La unificación de Europa después de la Segunda Guerra Mundial: Retos y desafíos en un mundo globalizado”, Revista Tribuna Internacional, 2016, Vol. 4, pág. 24.

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abierta la posibilidad a un segundo referéndum. Por otra parte, un efecto contagio podría causar una gran inestabilidad en la región. Los movimientos nacionalistas como el de Le Pen en Francia, o euroescépticos como Viktor Orbán en Hungría o Beata Szydło en Polonia podrían influenciar el surgimiento de otros, en particular en el centro de Europa. Como señalábamos anteriormente, Europa se encuentra en una encrucijada con un futuro indefinido158.

La integración en América Antecedentes históricos (breve síntesis)

La universalización o globalización del sistema capitalista y con éste de la economía social de mercado -caracterizada por una elevada interdependencia económica, la transnacionalización del capital y el desarrollo industrial-, sumados al vertiginoso avance de los medios de comunicación, favorecieron la posterior conformación en todo el mundo, de bloques económicos de carácter predominantemente regional, a partir de la suscripción de tratados internacionales, entre los cuales se inscribe nuestro MERCOSUR. Se suele citar como primer esbozo de integración latinoamericana, al Pacto de No Agresión, Consulta y Arbitraje159, firmado el 25 de mayo de 1915 por Argentina, Brasil y Chile. Se ha signado a Roque Sáenz Peña160 como promotor 158 Para ampliar nuestra posición, sugerimos la lectura de Espósito, Santiago M., “¿De Gaulle tenía razón?”, en Comercio y Justicia, 1 de marzo de 2017; Ortega José E. y Espósito Santiago M. “Las dos orillas de la integración”, en Comercio y Justicia, 10 de abril de 2017. 159 Conocido como Pacto ABC en referencia a las iniciales de cada uno de los Estados participantes. 160 Roque Sáenz Peña (1851-1914), abogado, político y diplomático argentino, Presidente de la Nación (1910-1914).

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del Tratado aunque la mayoría se inclina por sostener como su ideólogo a José María da Silva Paranhos Junior, Barón de Río Branco161. El objetivo del Tratado era la limitación de armamentos y generar un clima de confianza en la región, lo que se venía gestando desde 1900, todavía por impulso de Roca162, quien pretendía evitar nuevos posibles conflictos con Chile. El papel cumplido en el conflicto entre Estados Unidos y México otorgó visibilidad al vínculo, avanzando la firma del tratado. Se trató, aquella, de la primera intervención de países latinoamericanos en un asunto específico de la política exterior estadounidense. Lamentablemente, Argentina y Chile no ratificaron el tratado, fundamentalmente por la presión que ejerció Estados Unidos para que ello no ocurriera. Varias décadas después, superadas las dos guerras mundiales y diversos conflictos en el continente, y tras diversas intenciones expresadas en acuerdos bilaterales o ensayos de acuerdos multilaterales sobre los que nos extendemos infra, el general Juan Domingo Perón163 retoma la iniciativa a fines de su primer período de gobierno. El mundo bipolar ya era un hecho consumado. A fines de la década del 40, la mayoría de los países americanos pasaban por una seria inestabilidad política y graves dificultades económicas, mientras Estados Unidos se erigía en la gran potencia económica mundial y recuperaba a Europa a través del Plan Marshall. En este contexto, impulsó su visión de “Tercera Posición” equidistante de los líderes de la Guerra Fría, estimuló acercamientos a los países limítrofes y al mundo europeo latino, y reflotó en 1952/53 la 161 José María da Silva Paranhos Junior (1845-1912), fue un diplomático brasileño, Ministro de Asuntos Exteriores de su país entre 1902 y 1912. Presidió el Instituto Histórico y Geográfico Brasileño entre 1907 y 1912. 162 Julio Argentino Roca (1843-1914) militar y político argentino, dos veces Presidente de la Nación Argentina (1880-1886 y 1898-1904). 163 Juan Domingo Perón Sosa (1893 o 95 - 1974). Militar y político argentino, tres veces Presidente de la Nación (1946-52; 1952-55 y 1973-74).

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idea de un nuevo Pacto ABC. Ya no se trataba de un Pacto de No Agresión ante hipótesis bélicas, sino de una búsqueda de integración mediante un bloque que diera un mayor peso a la región. La presión de los Estados Unidos, resintió la participación del Brasil -y por su intermedio la de Chile- y amputó la proyección estratégica del ABC164. No obstante estos antecedentes, se suele ubicar como principal referencia de la integración americana a la ALALC, pero así como el comunitarismo europeo reconoce antecedentes de antigua data, ocurre algo similar en nuestro continente, merced a aportes muy significativos en el siglo XIX y comienzos del siglo XX. Recapitulemos. Durante y con posterioridad a los movimientos independentistas americanos, al continuar jurídica e institucionalmente a los dominios españoles y portugueses, los noveles Estados, aún antes de organizarse como soberanos, procuraron establecer -desde los gobiernos de primeras unidades colectivas autónomas- sus territorios reivindicando los que habían pertenecido a las respectivas coronas antes de la emancipación, conforme los límites administrativos y políticos establecidos por éstas en diversos documentos. La integridad de los territorios se asocia a la entidad de los Estados en formación, y en creciente complejidad, a la identidad165 política, económica y social del Nuevo Mundo 164 Desarrollamos in extenso el tema en Ortega, José Emilio, Chile y Paraguay en el proyecto del primer peronismo (1946-1955). ¿Hegemonía o supervivencia?. Tesis para obtener el título de Magister en Partidos Políticos, Centro de Estudios Avanzados, Facultad de Ciencias Sociales, Universidad Nacional de Córdoba, 2016. Inédita. 165 Rojas Mix, Miguel, Los Cien Nombres de América. Eso que descubrió Colón, Ed. de la Universidad de Costa Rica, primera reimpresión, 1997, pág. 63. “... a comienzos del siglo XIX asociado a los procesos de independencia, el problema de la identidad se presenta bajo una luz nueva. Debió reconocerse en dos cuadros: el nacional, surgido con la formación de las repúblicas; y el

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-el tránsito hacia el hispanoamericanismo-166, preocupación que aparece en los ya referidos proyectos de federaciones de tipo continental de diversa raigambre monárquica propuestas por Francisco de Miranda167 -también llamado El Precursor, primer libertador de Venezuela e inspirador de la Magna Colombia, aunque acusado de traición por los patriotas en la capitulación militar que aparentemente en soledad continental, marcado por una serie de rasgos compartidos: el pasado colonial, la lengua, la raza, la histórica solidaridad del proceso de independencia; y otra más reciente, necesaria o no, según los puntos de vista, para mantener esta independencia. Son fundamentalmente los intentos de construir esta nueva solidaridad los que van a originar las diversas formas de identidad continental; en particular la primera en que se reconocerán los criollos independientes: el hispanoamericanismo”. 166 Idem, pág. 64. “Con el proceso emancipatorio termina de imponerse el nombre de Americano. Y, si bien para referirse al continente a menudo se habla de ‘América Meridional’, el término retenido será el de ‘Hispanoamérica’. Aparecía en los panfletos que preparaba el ambiente revolucionario. La Gaceta de literatura de México habla en 1780 de ‘Nuestra nación hispanoamericana’ y, a comienzos del siglo XIX, Francisco de Miranda (1750-1816) publica la ‘Proclamación de los pueblos del continente colombiano, alias Hispanoamérica (1801)”. 167 Una rica personalidad, intentó la revolución en Venezuela en 1806, y participa de los sucesos revolucionarios de 1810/11, siendo designado por el Congreso “presidente del país, con carácter de Dictador y Generalísimo” -Ansaldi, Waldo, Por patria entendemos la vasta extensión de ambas Américas. El proyecto de unidad latinoamericana en perspectiva histórica, monografía, Facultad de Ciencias Sociales de la Universidad de Buenos Aires, 2015, pág. 3. Separado de su cargo tras capitular en San Mateo (1812) fallece en Cádiz, preso por los españoles, pocos años después. El autor explora en el trabajo citado, otros antecedentes impulsados por Miranda (los Planes de 1709 y 1801, el Acta de París de 1797, las comunicaciones a los ayuntamientos hispanoamericanos de 1811, el tratado de Alianza y Unión Federativa entre Venezuela y Nueva Granada de 1811, la influencia que poseyeron sobre él los tempranos manifiestos de los jesuitas Juan José Godoy y Juan Pablo Viscardo y Guzmán, su observación directa de los sucesos de la independencia norteamericanos, su pertenencia a la masonería, entre otros, que llevan a Ansaldi a afirmar que para Miranda “independencia de las colonias españolas e integración o unidad americana estaban íntimamente entrelazadas, de manera que no concebía la una sin la otra” -ídem, pág. 4-.

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decide en 1812-, Cañete y Egaña168, argumentando razones como la indefensión de los pueblos aislados, la urgencia de estabilizar relaciones con Europa, etc., rechazadas -como ya dijimos- en Buenos Aires. De esos primeros planteos se rescata esta búsqueda de identidad, aunque no sea difícil comprender la distancia que pone Moreno en cuanto a su entidad, quien priorizaba la consolidación de instituciones y de industrias nacionales, en el marco de y promovidas por, repúblicas independientes169. Y es otro venezolano, Simón Bolívar, aún desde antes de proclamar la fundamental -aunque pesimista- Carta de Jamaica de 1815, el prócer que con mayor ímpetu promueve la idea de la unión continental, bajo la forma de la confederación170. Aunque sus convocatorias a los congresos americanos en 1822 y en 1824 -ya sobre la base del Ensayo sobre la Confederación Continental elaborado a su encargo por Monteagudo171 -fue168 Pedro Cañete, Fiscal de Lima, quien propuso en 1810 la organización de una comunidad de Virreinatos bajo la égida de Fernando VII; el chileno Juan Egaña, proponía la confederación americana en 1810 bajo un congreso americano con sede en Panamá o Guayaquil -Figueroa Pla, Ulgencio, Organismos Internacionales, Editorial Jurídica de Chile, 1991, pág. 450. 169 En abierta diferencia con la mayoría de los miembros de la elite porteña, que sólo alentaron la independencia comercial ante el agotamiento de la economía española. Aunque las ideas de Moreno eran proclives hacia la integración de los nuevos Estados, y así queda claro en el primer Tratado de amistad, alianza y comercio con Chile de 1811, que establece “La Primera Unión del Sud”. 170 No es el primero ni el único. Nos referiremos sucintamente a su aporte, sin olvidar que el propio San Martín proyecta igualmente su campaña libertadora como base de una unión continental sudamericana, generada a partir de un congreso general con representantes de las Provincias Unidas del Río de la Plata, Chile y Perú, propuesta compartida por líderes como O’Higgins y Alvear, aunque difiriendo sustancialmente su visión de la bolivariana. No perdemos de vista los aportes del federalista guatemalteco José Cecilio del Valle, influyentes en Centroamérica, México y Venezuela. 171 Bernardo de Monteagudo (1789-1825) abogado, periodista y político nacido en Tucumán, controversial y activo participante en la independencia

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ron rehusadas por la convulsionada Buenos Aires, en pleno drama de organización nacional172, en la que la ruptura con el sistema administrativo, político institucional y militar colonial por una parte, y la irresuelta conformación de un orden entre nación y provincias por otra, abrían numerosos y gravísimos frentes de conflicto, tanto internos como con los Estados limítrofes en formación o consolidados, y generaban debilidad y dependencia frente a las principales potencias extranjeras -Reino Unido y Francia-. La propuesta política concreta de Bolívar, quien como bien lo explica Miguel Rojas Mix, no piensa en el panamericanismo sino en la unión de la América española173, se expliamericana, acompañando a San Martín, O´Higgins y Bolivar. Su asesinato en Lima jamás fue esclarecido. 172 Ludwig, Emil. Bolívar. El caballero de la gloria y de la libertad, Ed. Losada, Buenos Aires, 1942, pág. 311. En 1817 señala en una carta a Juan Martín de Pueyrredón (1777-1850), por entonces Director Supremo de las Provincias Unidas del Río de la Plata la importancia de avanzar hacia un gobierno único. En su invitación a todos los gobiernos de América al Congreso de Panamá, expresa: “Es tiempo ya de que los intereses y las relaciones que unen entre sí a las repúblicas americanas, antes colonias españolas, tengan una base fundamental que eternice, si es posible, la duración de estos gobiernos. Entablar aquel sistema y consolidar el poder de este gran cuerpo político pertenece al ejercicio e una autoridad sublime (...) Tan respetable autoridad no puede existir sino en una asamblea de plenipotenciarios ...”. , pág. 48 y 49, señala una cuestión de oportunidad en el rechazo de Bernardino Rivadavia a la convocatoria, dado que una confederación americana de acuerdo al ideario bolivariano respecto a Europa, que correspondía “a un hombre que tenía por misión el anonadamiento del poder político de España, o contra cualquier otro poder que procurase dominar la América, y ponerse en aptitud de impedir toda colonización europea en este continente ( ...) aniquilaba desde el origen sus miras de inmigración europea y de estrechamiento de este continente con el antiguo”. 173 Rojas Mix, Miguel, Los Cien Nombres de América. Eso que descubrió Colón, Ed. de la Universidad de Costa Rica, primera reimpresión, 1997, págs 76 y 77. Aunque la mixtura de ambas nociones (la vinculación interamericana desde un prisma afín al ideario de Bolívar) parecería dar sustento a la idea de “panamericanismo bolivariano” que se utiliza actualmente, en particular en Europa, tal como lo hace la prologuista de este libro.

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cita en el Congreso Anfictiónico de Panamá de 1826: consolidación del principio del uti possidetis de -retrotraído a- 1810, neutralidad perpetua, organización democrática interior, ejército y flota federal, tribunales arbitrales. De las reuniones participan Colombia, Centroamérica174, México y Perú, agregándose posteriormente como observadores el Reino Unido, Holanda y finalmente EE.UU175. El encuentro fracasa, pero la idea de propiciar bases a una América más unida permanece176 y se realizan Congresos en Lima -1846-, Chile -1856-, y nuevamente Lima -1864/65-. Salvo el Tratado Tripartito de Santiago -Chile, Ecuador y Perú-, al cual adhieren más tarde Bolivia, Costa Rica, Honduras, México, Nicaragua y Paraguay, no se ratificó ningún tratado de los acordados en dichas conferencias. Argentina sólo participa del Segundo Congreso de Lima, a través de Domingo Faustino Sarmiento177. 174 Organizada como Estado Federal entre 1824 y 1839. Incluyó los actuales estados de Guatemala, Honduras, El Salvador, Nicaragua, Costa Rica y por muy poco tiempo el estado de Chiapas (finalmente incorporado a México). El proyecto nunca logra la suficiente estabilidad. Lo mismo podrá decirse de la Confederación Perú-Boliviana (1836-1839) bajo la conducción del mariscal boliviano Andrés de Santa Cruz, derrotada por Chile, fuerzas peruanas no alineadas a Santa Cruz y con el apoyo de la Confederación Argentina -una decisión del general Juan Manuel de Rosas (1793-1877), por entonces gobernador de Buenos Aires con la representación de las relaciones exteriores de todas las provincias de la Confederación-. 175 Bolívar no los invita, aunque sí lo hace Francisco de Paula Santander, encargado del Poder Ejecutivo colombiano en ausencia de aquel, por razones de “equilibrio regional” y mediando la aquiescencia de las diplomacias centroamericana y mexicana. Ansaldi, Waldo, Por patria entendemos la vasta extensión de ambas Américas. El proyecto de unidad latinoamericana en perspectiva histórica, monografía, Facultad de Ciencias Sociales de la Universidad de Buenos Aires, 2015, pág. 9. 176 México convoca un segundo Congreso 1831, 1838 y 1840. Diversos sucesos (intentos franceses en México y el Río de la Plata de 1938 y 1939, de España sobre Ecuador en 1846, la guerra de EE.UU con México en 1847) mantendrán el interés de estadistas en la convocatoria a un congreso, pero no se concretará sino hasta las reuniones de Lima en 1847. 177 Faustino Valentín Quiroga Sarmiento (1811-1888), destacado político, escritor, periodista y militar argentino, Gobernador de San Juan entre 1862 y

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Destacamos un interesante precedente en 1855, entre la Confederación Argentina y Chile, con la firma de un amplio 1864, Presidente de la Nación entre 1868 y 1874, Senador de la Nación entre 1874 y 1879, Ministro del Interior y Canciller entre 1879 y 1883. Residió por largos períodos en Chile y ejerció funciones diplomáticas en varios países. A fines de 1863, es designado por el presidente Mitre plenipotenciario en Chile y Perú, con el objetivo general de “arreglar todas las cuestiones pendientes entre los gobiernos Argentino y Chileno y ponerse de acuerdo sobre asuntos que interesan a los Estados Americanos” -Escudé Carlos y Cisneros Andrés, “Historia General de las Relaciones Exteriores de la República Argentina”, CARI, 2000, Tomo VI, capítulo 58-. A su arribo a Santiago, ocurre la ocupación española de las islas peruanas de Chincha (frente a la región de Pisco), que merece el amplio repudio chileno y el apoyo de Sarmiento (sin instrucciones, luego ratificada por el gobierno argentino). El sanjuanino aprovecha la ocasión para ofrecer su apoyo al canciller en Lima, con “resultado inmediato: el gobierno peruano nombró el 27 de mayo un encargado de negocios ante el gobierno de Buenos Aires, con la misión e entregar la invitación al Congreso Americano, del cual la Argentina había sido excluida” (ídem, capítulo 58). Sarmiento participará de ese Congreso desafiando las instrucciones de Buenos Aires -que no cumplió estrictamente, confiando más en su intuición política y buen conocimiento de la órbita del Pacífico- en calidad de miembro observador, firmando una declaración en contra de la ocupación “en su nombre y en el del pueblo argentino” (Idem, capítulo 58). Un año después, viajaría a los Estados Unidos para hacerse cargo de la representación de la Argentina en Washington, mientras que en el Cono Sur se iniciaba la Guerra de la Triple Alianza (1865-1870), que enfrentó al Paraguay, entonces ascendente protagonista de una temprana experiencia de autarquismo, con Brasil, Argentina y Uruguay, iniciada por la declaración de guerra del primero al segundo tras la invasión de éste al Uruguay -con apoyo argentino-, declaración que tras la negativa del entonces presidente Mitre al paso de las tropas paraguayas a través de la provincia de Corrientes, se extiende a nuestro país. Durante la presidencia de Sarmiento -que pierde a su hijo Domingo en la guerra- se produce la toma de Asunción, en la que las tropas brasileñas saquean la ciudad. La guerra dejó casi medio millón de muertos, alrededor de 300.000 paraguayos (algunos estudios afirman que más del 80% de la población masculina murió con motivo del enfrentamiento). Uruguay devolvió los trofeos de guerra en 1885, condonando su deuda de guerra. Argentina liberó al Paraguay de sus pagos en 1942 por ley del Congreso (presidencia de Ramón Castillo) y restituyó sus trofeos en 1954, por iniciativa del presidente Perón, mediando la correspondiente ley de la Nación.

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“Tratado de Paz, Amistad, Comercio y Navegación” que preveía el comercio libre entre los dos Estados178 por vía terrestre. Desde otra perspectiva, la iniciativa estadounidense de propiciar la Primera Conferencia Internacional Panamericana179, que finalmente tuvo lugar en Washington entre octubre de 1889 y abril de 1890, también se inscribe entre los antecedentes. Su objetivo era fomentar el intercambio comercial entre EE.UU. y los países americanos, a partir de la formación de una unión aduanera. La idea de libre comercio continental era propiciada por hombres de estado y legisladores estadounidenses desde varias décadas atrás, a fin de acrecentar los niveles de colocación de sus manufacturas hacia los países del sur, de 178 El Tratado fue firmado por el Vicepresidente argentino Salvador M. del Carril (recordemos que Buenos Aires estaba temporalmente escindida de la Confederación, y ello sin duda ha tenido que ver con la búsqueda de otras salidas al mar por parte del gobierno de Paraná) y el presidente trasandino, Manuel Montt. Prevé la liberación del pago de todo derecho por mercaderías transportadas por tierra, salvo los peajes o pontazgos que se seguirán aplicando para la mejora de caminos y puentes, así como también la liberación del comercio en tránsito. Se establece la posibilidad de conformar aduanas comunes. También se prevé la libre navegación y si bien no se habla de arancel externo común se plantean diversas medidas de cooperación en materia de importación. Se regula el correo postal. Se respeta la inviolabilidad del asilo y se establecen reglas de extradición. Su vigencia se extendía por doce años, con renovación automática de no mediar voluntad expresa de cesarlo. En 1866 (presidencia de Mitre), el plenipotenciario chileno en Buenos Aires, José V. Lastarria, comunica la voluntad de cesar el vínculo. En 1869 (presidencia de Sarmiento), Argentina pretende impulsar un nuevo tratado -con Félix Frías de plenipotenciario en Santiago-, pero el mismo no prospera ante la voluntad chilena de aplicar el libre cambio no sólo a las aduanas terrestres, sino también a las marítimas. 179 El concepto “Pan American” se emplea por la prensa norteamericana para hacer referencia al encuentro y se extendió con rapidez- Ardao, A. “Panamericanismo y Latinoamericanismo” en Zea, Leopoldo (coordinador), América Latina en sus ideas, Siglo Veintiuno, México, 1986, citado por Bermúdez Torres, César Augusto, “Proyectos de integración en América Latina durante el siglo XX. Una mirada a la integración regional del siglo XXI” en Investigación & Desarrollo, Vol. 19, N° 1, Enero-Junio de 2011.

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vieja tradición comercial con potencias europeas. El Congreso, pese a la creación de la “Unión Internacional de las Repúblicas Americanas para la compilación y distribución de datos sobre el comercio” y de la “Oficina Comercial de las Repúblicas Americanas” finalmente no cumple sus objetivos, y ya deja ver claramente la visión puramente comercialista que Estados Unidos ha tenido de la integración continental180, y las meto180 A modo de ejemplo que ilustra esta visión, la referida Oficina Comercial tuvo su sede en Washington, dentro del Departamento de Estado. Desde 1902, se denomina Oficina Internacional de Repúblicas Americanas y desde 1910, Unión Panamericana. Frente a la iniciativa, los Estados latinoamericanos estuvieron preocupados por aspectos más vinculados al respeto de su soberanía, la no intromisión en sus asuntos internos, la regulación de la condición del extranjero, el impedimento a un país de utilizar la fuerza para cobrar deudas financieras. La doctrina Monroe, de 1823, que sostenía que cualquier intervención en el continente americano por una potencia europea justificaría la intervención de los EE.UU. -“América para los americanos” o desarrollo de una zona de influencia exclusiva y excluyente de otras potencias-, que tras la expansión territorial hacia el oeste -incluida la anexión de los actuales estados de California, Nevada, Arizona, Nuevo México, Utah, Texas y parte de Colorado- y su afianzamiento como potencia, se complementa por la tesis Rutherford Hayes de 1880 de control de los canales interoceánicos “para evitar la injerencia de imperialismos extra continentales”, y la Theodore Roosevelt de 1904, que amplía el derecho norteamericano a intervenir en cualquier país amenazado por potencias europeas en las cuales las propiedades de ciudadanos o empresas norteamericanas se pongan en riesgo. Había enfrentado a España en 1898 tras el hundimiento del buque Maine en las inmediaciones de La Habana, retirándose aquella de Cuba, Puerto Rico, Filipinas y Guam. En 1903, el gobierno de Roosevelt orquesta la independencia de Panamá y la apertura del canal interoceánico que se abrió en 1914. En respuesta a las tesis norteamericanas, se desarrollan la doctrina del abogado y diplomático nacido en Uruguay pero de actuación en la Argentina, Carlos Calvo (1824-1906), de sometimiento de los extranjeros a la jurisdicción local, luego morigerada por la doctrina del abogado y diplomático argentino Luis María Drago (1859-1921), canciller del presidente Julio Argentino Roca entre 1902 y 1903, circunscripta al impedimento del uso de la fuerza por países acreedores (que surge ante el bloqueo naval a Venezuela en 1902 por países europeos ante la moratoria en el pago de la deuda externa, y la negativa de aplicar la doctrina Monroe por los EE.UU. dada la causal del bloqueo). Esta tesis es adaptada por Horace Porter

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dologías asimétricas y restrictivas con las que aún hoy insiste en sus propuestas181. Coronando en definitiva casi un siglo en el que los Estados latinoamericanos independientes se fueron insertando en el sistema económico y social alrededor de un puñado de potencias, sin articularse finalmente entre sí y más aún, negando en los hechos su condición y destino común182. en 1907, incorporando condiciones -arbitraje, lo que importaba la intervención de EE.UU. 181 Con posterioridad a la mencionada de 1889-1990, se suceden las siguientes Conferencias: II (México, 1901-1902); III (Río de Janeiro, 1906); IV (Buenos Aires, 1910); V (Santiago de Chile, 1923); VI (La Habana, 1928); VII (Montevideo, 1933); Interamericana de Consolidación de la Paz (Buenos Aires, 1936); VIII (Lima, 1938); Interamericana sobre Problemas de la Guerra y la Paz (Chapultepec, 1945); Interamericana para el Mantenimiento de la Paz y la Seguridad del Continente (Río de Janeiro, 1947); IX (Bogotá, 1948), X (Caracas, 1954). 182 Los EE.UU intervinieron sistemáticamente en los asuntos internos de numerosos países americanos, en particular de su “esfera exclusiva”, Centroamérica y el Caribe. Se desarrolla la doctrina Tobar -por el canciller ecuatoriano que la expuso, en 1906-, de no reconocimiento de gobiernos de facto -la cual por una parte motivó la concertación de “clubes” de países y por otro habilitaba el intervencionismo de un Estado sobre otro-, que tendrá como respuesta la llamada doctrina México o Estrada de 1930 -en honor al canciller de ese país que la formuló- que defendió la idea que el otorgamiento de “reconocimiento” es invasivo de la soberanía de los Estados, limitándose México a mantener o retirar sus representantes del país de que se trate, en determinadas circunstancias de ruptura o cambio institucional, de acuerdo a su análisis de la situación. En 1933, se postula la tesis de la buena vecindad por los EE.UU, que se resumen en esta frase de su mentor, Franklin D. Roosevelt: “Las cualidades esenciales de un verdadero panamericanismo han de ser las mismas que las que distinguen a un buen vecino, es decir, el mutuo entendimiento y, mediante tal entendimiento, una verdadera apreciación del punto de vista de la otra parte. Solo así podremos crear un sistema cuyas piedras angulares sean la confianza, la amistad y la buena vecindad”. Esta postura de influencia menos intensa se mantiene hasta el ingreso de los EE.UU. en la Segunda Guerra Mundial, en la cual redobló la estrategia de presión para asegurarse el apoyo de los Estados Americanos a la causa aliada, mediante una combinación de diversas actitudes desplegadas previamente (diplomacia del garrote, del dólar, búsqueda de superación del antiamericanismo, etcétera) generando una creciente dependencia financiera,

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Con todo, en el tránsito del siglo XIX al XX, no cesan las visiones183 y las propuestas, que advirtiendo la posibilidad de técnica, militar y logística, que se volvió acumulativa luego de 1945 -Bermúdez Torres, César Augusto, “Proyectos de integración en América Latina durante el siglo XX. Una mirada a la integración regional del siglo XXI” en Investigación & Desarrollo, Vol. 19, N° 1, Enero-Junio de 2011-. 183 Debemos distinguir entre visiones que no pasaron del campo de las ideas, a ciertas propuestas que lograron alguna trascendencia, materializándose en iniciativas, gestiones, instrumentos, acciones. Entre los políticos americanos que hicieron planteos teóricos más consistentes, destacamos el muy valioso ensayo “Argirópolis” de Sarmiento (Santiago, 1850, publicada en su exilio chileno, traducida prontamente al francés, mientras Rosas negociaba con Francia el fin del bloque) en el que propone la convocatoria a un Congreso General y la creación de la Confederación de los Estados Unidos del Río de la Plata, reuniendo la Confederación Argentina, la República Oriental del Uruguay y el Paraguay, cuya capital se encuentre enclavada en la isla Martín García. El libro encuentra sentido en su contexto, y en él el sanjuanino resume un estudio profundo de las relaciones entre entes colectivos autónomos-soberanos postindependencia, sus tensiones, negociaciones, pactos, tamizados por el debate en torno a la creación de los EE.UU y a las opiniones estadistas a los que él respetaba, que enriquece con las propias. Todo el desarrollo, incluso la idea de una nueva capital distinta a las urbes más importantes -en la que él insistirá siendo Presidente- edificada desde la nada misma y con estatus de distrito autónomo -al estilo de Washington-, no deja de ser una salida para la política local que él advierte con claridad, cruza las fronteras nacionales. En otros libros como “Recuerdos de Provincia” y “Facundo” insistirá con su discurso modernizador, siempre apegado a la idea de la inmigración europea, lo que le ha valido injustas críticas por un aparente “antiamericanismo”. En Chile, tan parejo en sus estadistas e intelectuales, resalta la visión del abogado, político, diplomático y escritor José Victorino Lastarria (1816 o 17-1888), en particular su libro “La América” (1865, Buenos Aires) en el que percibe la idea de “intereses americanos” que la posicionan en el mundo con un destino y objetivos propios -influye el contexto, en particular los sucesos de Europa y sus renovadas pretensiones colonialistas en ciertos puntos del continente americano-. Se mira en el espejo de los Estados Unidos, identificando en su modelo federativo y los tempranos -aún inconclusos- resultados, una organización cuyas ventajas son evidentes frente a un modelo europeo en decadencia, lo que finalmente ocurrirá en las décadas siguientes. Otro texto muy importante es “Nuestra América” (1891), del político y escritor cubano José Martí (1853-1895), un libro muy poblado de metáforas que resultan un potente alegato contra la dominación colonialista

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establecer entre un mundo conformado por naciones aisladas y un orden internacional unificado, una estación intermedia -la de los conjuntos continentales o bloques de naciones- siguen generando iniciativas que buscaron unir a los países de América. Si bien se mantuvo -en lo que es propio de la época, como vimos más arriba- usualmente la vía bilateral para establecer preferencias y alianzas específicas, destacamos la vocación a generar debates más amplios, en particular entre el fin del período bélico mundial y el inicio de la etapa de capitalismo organizado. Avanzadas las primeras décadas del siglo pasado, resaltamos un conjunto de ideas concebidas para América del Sur, y con eje entre Santiago y Buenos Aires, por un influyente intelectual: el ingeniero y economista Alejandro Bunge184. Influidas por sus viajes a la capital chilena, las defiende en Manheim (Alemania) durante 1909. Continuará desarrollándolas. Durante los años 1926, 1927 y 1929, avala iniciativas nacidas en Santiago185. Retoma el zollverein prusiano y la práctica de -su leit motiv era sumar apoyo a la independencia de Cuba- para repensar una “política americana” que atraviese la agenda de los Estados. De generación intelectual inmediatamente posterior, entre diversos autores americanos, resalta “Ariel” (1900) del uruguayo José Enrique Rodó (1871-1917): la idea de impulsar la democracia y la renovación de objetivos latinoamericanos para posicionar al continente frente al “otro”, aunque con más nitidez que en los textos precedentes aparece ya la aglutinación para resistir la influencia norteamericana, destacando -como en todos los anteriores- el rol de la educación. 184 En efecto, Alejandro Bunge (1889-1943) pertenece a una familia de ascendencia alemana y desarrollaría una importante experiencia académica en ese país. En la Argentina ocupó muy diversas posiciones académicas y profesionales, sin perjuicio de su pertenencia al mundo empresario. Integró el Departamento Nacional del Trabajo y fue profesor de Prebisch y Pinedo. Precursor de la estadística en la Argentina. Fundó la Revista de Economía Argentina (1917). Escribió ocho libros y aproximadamente cuatrocientos artículos. 185 Bunge, Alejandro, “La Economía Argentina: política, económica y aduanera”, Buenos Aires, Agencia Nacional de Librerías Publicaciones, 1928, citado por Ortega, José Emilio, Chile y Paraguay en el proyecto del primer peronis-

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los Estados Unidos. Mira las experiencias europeas de 1926 a 1930 -el caso alemán en particular, dada la dificultad de asumir las duras imposiciones de Versalles-. Propone una “Unión Aduanera del Sud” cuyos miembros son Argentina, Chile, Bolivia, Uruguay y Paraguay. En un interesante ejercicio, compara a la unión vigente en su tiempo (EE.UU) con las dos que considera posibles (Sudamérica y Europa sin Rusia), ubicándolas gráficamente en un mismo planisferio. Del cotejo surge que la unión sudamericana abarca más extensión en longitud y con eso mayor variedad de climas y posibilidad de obtener mayor diversidad de productos. La complementariedad coloca a Sudamérica en una ventajosa posición respecto a Europa que por no tenerla ha recurrido a la -ya en crisis- explotación colonial. Estados Unidos, asimismo, carece de café y caucho, los que se producen naturalmente dentro de la zona demarcada por la Unión Aduanera. Lo mismo ocurre con el hierro, y diversas formas de energía (hidrocarburífera e hidráulica). La inconexión y el escaso comercio intrarregional, pueden superarse porque no perjudicarán la economía o la renta aduanera de ninguna de sus partes. Más aún: la supresión de las aduanas es viable, ya en ciertos casos generan más egresos que ingresos por el alto costo de su mantenimiento186. Se vincula con expertos chilenos cercanos al presidente Ibáñez del Campo -entonces en su primera gestión, de facto-, quien las hace propias187. Concibe la instrumentación de la unión aduanera, con arreglo a un convenio que prevea una tarifa externa común y una reducción gradual del 20% anual mo (1946-1955). ¿Hegemonía o supervivencia?. Tesis para obtener el título de Magister en Partidos Políticos, Centro de Estudios Avanzados, Facultad de Ciencias Sociales, Universidad Nacional de Córdoba, 2016. Inédita, pág. 111. 186 Idem, pág. 111-112. 187 Idem, pág. 112.

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hacia el interior, con una vigencia de veinte años, renovable. En la actualización de su trabajo, realizada diez años después, cambia de criterio sugiriendo iniciar la integración por acuerdos bilaterales que gradualmente incorporen más países. El teórico de 1930 miraba hacia la Cordillera; el de 1940, a la Cuenca del Plata188. Todos estos aspectos están presentes en las ideas y proyectos debatidas durante la década de 1930, y aún antes. Entre ellos, el Acta relativa a las negociaciones preliminares de un Tratado de Comercio suscripto en Santiago de Chile, en 1933, por ministros de Chile y Argentina189, el Tratado de Confraternidad celebrado por los países centroamericanos en 1934, que suprime derechos de aduana entre sus fronteras, y la Conferencia Regional de los Países del Plata, que tiene lugar en 1941, en Montevideo, con representantes de Argentina, Bolivia, Brasil, Paraguay, Uruguay, Chile EE.UU. y Perú. Provocada por las dificultades comerciales generadas por la guerra, permite importantes acuerdos comerciales, y recomienda “a los países participantes que estudien la posibilidad de concluir una Unión Aduanera Regional”. Unos meses después, se realiza en Montevideo la Conferencia Americana de Asociaciones de Comercio y Producción, que genera importantes consecuencias comerciales y propone la organización de una Unión 188 Idem, pág. 113. 189 En el mismo se expresa que “Ambas delegaciones estiman que ha llegado el momento de iniciar las gestiones destinadas a realizar una unión aduanera (...) debe comenzarse por la celebración de un tratado entre Argentina y Chile que dentro de las posibilidades del momento, constituya la base fundamental de ese régimen y establezca los medios de perfeccionar y ampliar por sucesivas etapas el acuerdo inicial, hasta llegar a la unión aduanera deseada”. Este instrumento invoca entre sus fundamentos un interesante antecedente, el tratado de 1855 celebrado entre los dos países, que estipuló la cordillera libre entre ambos, como lo recuerda Saavedra Lamas, Carlos, Por la Paz de las Américas, M. Gleizer, Buenos Aires, 1937, págs. 317 a 320.

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Aduanera entre Argentina, Bolivia, Brasil, Chile, Paraguay, Perú y Uruguay. En noviembre de ese mismo año, se suscribe por sus respectivos Cancilleres un Tratado de Libre Intercambio entre la Argentina y el Brasil190. De todas formas, salvo estos dos últimos países del Cono Sur, que mantenían relaciones comerciales de cierta significación -a los que podemos agregar en diferentes rubros Chile, Paraguay y Uruguay-, las vinculaciones económicas interamericanas, dada la orientación de los Estados del Nuevo Mundo a la provisión segmentada de ciertas materias primas a sus clientes centrales, eran escasas o inexistentes, al no existir una genuina red de relaciones -generación de contactos públicos y privados, negocios e inversiones de un país a otro-, no haberse fomentado rutas de navegación entre los países del continente, no existir infraestructura de interconexión -dificultada por las características geográficas y climáticas del continente, por los conflictos limítrofes y diversas hipótesis de conflicto entre muchos de los países-, etcétera. Hacia mediados de la década del 40, se produce en Latinoamérica el advenimiento de gobiernos de corte populista191. 190 El Tratado recogía la influencia de la Declaración suscripta en 1940 por los Ministros de Hacienda y del Brasil, Pinedo y Souza Costa. Abre el camino para una Unión Aduanera multilateral. Las divergencias de ambos países frente a la Segunda Guerra Mundial abortaron prontamente la iniciativa. 191 La literatura que trabaja sobre populismo, explica que el término refiere a fenómenos de diversa extracción, causales y cronología histórica. Ejemplo: movimientos rusos pre-revolucionarios no marxistas; partidos fundados por sectores rurales estadounidenses finalizando el siglo XIX; experiencias caudillistas latinoamericanos (desde el siglo XIX hasta la revolución mexicana de 1917); desarrollo y expansión territorial de estos regímenes políticos que estamos analizando muy someramente, en los que se destaca la gran movilización de masas encolumnadas tras un liderazgo de tipo personalista y la vinculación con políticas económicas sustitutivas de las importaciones, pero que ofrece diferentes variantes en su desenvolvimiento. Hallaron sustento en la existencia de grupos empresariales contrarios a las clases agroexportadoras, lo que los mo-

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El ciclo comienza al despuntar la década del 1930, producidos los cambios en el orden económico que referimos más arriba: gran depresión, crisis del “versátil y pendular”192 comercio internacional con su regreso al proteccionismo, desplazamientos en el centro, necesidad de sustituir importaciones que no se disponían en el mercado, etc. Los países americanos, por su dependencia exclusiva de la producción primaria especializada -ahora de requerimiento decreciente y de precios inestables-, se ven en difícil situación y presionados por conflictos sociales con impacto político determinante, debiendo explorar otras alternativas de desarrollo económico y contención popular. Mediante una serie de reformas estructurales con vocación de fundacionales -que incluyeron modificación o sustitución de las constituciones vigentes-, predominando el estilo personalista en la conducción del gobierno, se intentó construir un nuevo Estado mucho más presente en el quehacer ciudadano. A partir de variadas formas de incorporación de sectores populares y tradicionalmente desplazados de la sociedad política, se ortiva a buscar el respaldo popular; la existencia de masas obreras o campesinas sin organización previa; la existencia de elites anti-statu quo, etcétera. Di Tella, Torcuato S.; Chumbita, Hugo; Gamba, Susana y Gajardo, Paz, Diccionario de Ciencias Sociales y Políticas, Supervisión de Editorial Emecé, Buenos Aires, 2001, pág. 564 a 568. Existe una vastísima producción de autores y corrientes, cuyo análisis excede los fines de este libro, bien sistematizados en dos revisiones: Freidemberg, Flavia, ¿Qué es el populismo? Enfoques de estudio y una nueva propuesta de definición como un estilo de liderazgo, Instituto de Iberoamérica, Universidad de Salamanca, 2013 y Dockendorff, Andrés y Kaiser Vanessa: Populismo en América Latina. Una revisión de la literatura y la agenda, Revista Austral de Ciencias Sociales 17, 2009. 192 Brizzio, Jacquelina E., Los dilemas de la integración profunda en el Mercosur. El caso de los obstáculos técnicos al comercio, Maestría en Relaciones Internacionales, Centro de Estudios Avanzados, Universidad Nacional de Córdoba, 2010, inédita, pág. 15.

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ganizaron las clases obreras en las que los líderes tuvieron sus principales aliados. El aparato estatal (que se reestructura en la generalidad de los casos en torno a un Poder Ejecutivo más fuerte) intervino activamente en la vida social en general y en la economía en particular, no sólo a través de regulaciones, sino asumiendo un rol dinámico como productor de bienes y servicios, sustituyendo con su iniciativa al vacío generado por el inexistente impulso y apoyo de la burguesía industrial, que incluso resistió políticamente a estas tendencias políticas y económicas. El poder público fomentó la estatización de servicios públicos como forma de garantizar su prestación universal a bajo costo, fuertes regulaciones en el mercado de capitales, estimuló a la producción a partir de la industria liviana iniciando la sustitución de importaciones193, el desarrollo de infraestructura básica para la industrialización (refinerías de petróleo, centrales eléctricas, siderurgia, etc.), la realización de obra pública social de menor envergadura pero de gran demanda popular (por ejemplo, la construcción de escuelas y de viviendas), el sostenimiento del sindicalismo y a la vigencia de los derechos laborales y previsionales, la institucionalización de diversas formas de asistencia social (subsidios, pensiones graciables, fundaciones), etc. En ese contexto, tuvo lugar el ya mentado acercamiento entre Argentina, Brasil y Chile, lideradas respectivamente por 193 En palabras de Vacchino Juan M., Integración Latinoamericana. De la ALALC a la ALADI, Editorial Depalma, 1983, pág. 9, la crisis fue creadora de condiciones propicias para la utilización de capital preexistente, por lo que el proceso de sustitución de importaciones sólo se desarrolló en países que poseían una base de industrias de bienes de consumo corriente, permitiendo esa primera etapa otros procesos de sustituciones futuras que tendieron a profundizar el proceso de industrialización, en los que el Estado asume un papel central.

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Perón194, Getulio Vargas195 y Carlos Ibáñez del Campo196. El 194 El general Juan Domingo Perón, integrante de uno de los grupos de oficiales que impulsaron el golpe militar de 1943, fue elegido Presidente en 1946 (reelecto en 1952 y depuesto en 1955), liderando una novel coalición que utilizó la estructura formal del Partido Laborista, luego disuelto, reemplazada por el Partido Único de la Revolución Nacional y finalmente por el Partido Peronista -que en la década del 60 adoptará la denominación “Justicialista”-, homogeneizando, los disímiles apoyos y lealtades sumadas en su movimiento. Impulsó, entre muchas otras instituciones públicas, la creación del Consejo Nacional de la Posguerra, que diseñó políticas económicas fuertemente estatistas (de perfil sustitutiva de importaciones, dirigista y distribucionista) y el Instituto Argentino de Promoción del Intercambio, mediante el cual complementó la estrategia económica, lo que combinó con la organización legal y corporativa de los trabajadores y una política exterior de corte independentista que a partir de la generación de expectativas en otros países latinoamericanos, a partir de tratados de cooperación e intercambio que pueden considerarse antecedentes en materia de integración. Proscripto desde su expulsión del poder, mantendrá influencia en la política argentina. Desde su exilio madrileño volverá reiteradamente sobre la idea de la integración y será crítico de los procesos como ALALC y Alianza para el Progreso. Retorna al país en 1972 y es electo presidente en 1973, iniciando una inmediata agenda de relación con los países limítrofes. Fallece en julio de 1974. 195 Getulio Vargas (1883-1954), abogado y político brasileño, construye su movimiento político al ser nombrado Presidente provisional del Brasil, luego de un levantamiento cívico-militar. Tras una reforma constitucional (1934), es elegido Presidente efectivo. Tras otro golpe de estado, modifica nuevamente la Constitución en 1937 (Estado Novo), adquiriendo su gobierno rasgos dictatoriales. “[A]doptó una serie de medidas económicas e introdujo innovaciones institucionales que reflejaron, en forma bastante clara, una nueva fase en las relaciones entre el Estado y el sistema político-económico”, Ianni, Octavio, Estado y planificación económica en Brasil (1930-1970), Amorrortu editores, Buenos Aires, 1971 pág. 23. Abandona el modelo oligárquico centrado en la producción del café -la gran depresión había mostrado con claridad las limitaciones de la exclusiva orientación al mercado externo de productos primarios-. Impulsa la intervención del Estado en la sociedad y en el mercado, a partir de políticas dirigistas: nuevos ministerios, consejos, departamentos, entes autárquicos, etc. El nacionalismo económico, se consideraba camino obligado al capitalismo nacional. El ingreso del Brasil a la Segunda Guerra Mundial limitó su impulso emancipador aunque facilitó la expansión industrial en diversos rubros. 196 El general Carlos Ibáñez del Campo (1877-1960), militar y político chileno, surge tras el del golpe militar de 1924, apoyado popularmente, de escasa referencia ideológica. Durante su primera presidencia (1927-1931), combinó gestos autoritarios con medidas progresistas: estatización y creación de em-

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fracaso de la incorporación del Brasil, no impidió mantener el vínculo con Chile, ni la posterior incorporación del Paraguay y la suscripción de acuerdos bilaterales entre Argentina y Bolivia, Ecuador y Nicaragua197, que aunque no llegaron a implementarse acabadamente en la práctica, son testimonios interesantes de un modo de pensar y ver a nuestra región, a la cual se ha vuelto recurrentemente198. La creación de la Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL) y la formación de la Asociación Latinoamericana de Libre Comercio (ALALC)

Iniciado el decenio del 50, el proyecto populista muestra signos de agotamiento. Son muchas las causas que llevan a este desenlace. La experiencia populista había generado resultados positivos en numerosos aspectos, pero al no resolver presas públicas en sectores estratégicos, fomento del crédito público en la industria, organización legal de los trabajadores, etc. Depuesto en 1931, luego de intentos en 1938 y 1942, es elegido Senador Nacional a fines de la década de 1940, alcanzando su segunda presidencia entre 1952 y 1958. Reflejó las tendencias del Cono Sur en aquellos años, pero no llegó a desarrollar una política de sustitución de importaciones, ni logró homogeneizar un auténtico movimiento popular organizado en su derredor, caracterizándoselo como “populismo incompleto”. Gruguel, Jean, en Di Tella, Torcuato S.; Chumbita, Hugo; Gamba, Susana y Gajardo, Paz, Diccionario de Ciencias Sociales y Políticas, Supervisión de Editorial Emecé, Buenos Aires, 2001, pág. 345. 197 Convenios de Unión Económica con el Paraguay, de agosto de 1953, muy similar al firmado con Chile; de Complementación con Nicaragua, de diciembre de 1953; al Acta de Unión Argentino-Ecuatoriana, acordada en la misma fecha que el anterior; de Unión Económica con Bolivia firmado en setiembre de 1954 y los Convenios sobre Intercambio Comercial y Sistema de pagos alcanzados con Colombia y Brasil durante 1954. 198 Ortega, José Emilio, Chile y Paraguay en el proyecto del primer peronismo (1946-1955). ¿Hegemonía o supervivencia?. Tesis para obtener el título de Magister en Partidos Políticos, Centro de Estudios Avanzados, Facultad de Ciencias Sociales, Universidad Nacional de Córdoba, 2016. Inédita, pág. 190.

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cuestiones centrales de fondo había quedado encerrado en sus propias limitaciones199. El intento por desarrollar una nueva burocracia pública y una nueva burguesía industrial no fue lo suficientemente apuntalado desde un plano esencial, como lo es la formación de los cuadros, con lo que la gestión en ambos casos fue deficiente200. Paralelamente, el fomento del corporativismo devino en fuertes conflictos saldados con la concesión de privilegios que poco contribuyeron a crear responsabilidad y solidaridad social. Además, las condiciones de prosperidad que permitieron distribuir reservas habían desaparecido. Evolución institucional • 50 - 60: CEPAL - ALALC • Retirada de gobiernos populistas • Agravamiento de situaciones internas • Cambio de condiciones externas favorables

En ese contexto de retirada de regímenes hegemónicos populistas se produce, sucede, el tránsito hacia una nueva etapa en el devenir latinoamericano, también caracterizada por la fuerte relación entre política y economía. Caen los gobiernos 199 Se incrementó la participación, se ensancharon los derechos y se lograron resultados trascendentes en la distribución; pero ciertos desvíos en la práctica institucional que resintieron su calidad, tales como clientelismo, culto a la personalidad, exceso de propaganda oficial, confusión entre Estado y partido, imposibilidad de contener diferencias y enconos entre clases (sedimentación de conflictos), no permitieron fortalecer el orden político y el sistema republicano y democrático. 200 Sin enfoques realistas, se descuidaron la coyuntura y prospectiva, con lo que el deterioro del frente externo y el agravamiento del interno internos (inflación, caída de ingresos reales, crecientes déficits de las balanzas de pago, menor demanda exportadora, agotamiento de la inversión estatal de capital, etc.), obligó a medidas ortodoxas contradictorias con sus postulados de gobierno.

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en muchos países de la región con el agravante de quebrarse el orden institucional201. Tras interregnos de facto202, el discurso y la acción política dejan ver la primera versión desarrollista, cuyos postulados ideológicos habían empezado a forjarse tiempo antes, sobre la base de categorías también reconocidas por el populismo a las que esta línea de pensamiento daba nuevas proyecciones. Aquel contexto de abundancia de recursos públicos de la inmediata posguerra había variado. Una nueva fase del capitalismo central había cobrado renovado impulso, como hemos visto más arriba, al implementarse primero los Acuerdos de Bretton Woods y luego el Plan Marshall, tanto para los EE.UU.203 como para la Europa Occidental, en proceso 201 Desde fines de la década de 1940 hasta mediados de 1960 tendremos golpes de Estado en Venezuela (dos), Bolivia (dos), Perú (tres), El Salvador (tres), Costa Rica, Cuba (dos), Colombia, Paraguay, Argentina (tres contando el de 1966), Honduras, República Dominicana, Haití, Ecuador y Brasil. En el Cono Sur, Chile y Uruguay mantuvieron la estabilidad institucional sin interrupciones -éstas llegarían recién en la década de 1970-, aunque con salidas en los dos casos de la fase más cercana al populismo -Batlle Berres en Uruguay e Ibáñez en Chile-. Personalmente no consideramos que en estos países haya podido hablarse con propiedad de gobiernos populistas, aunque se puedan apreciar algunas de las características de este estilo de gobierno (un poco más) y acumulación de poder (un poco menos). 202 Utilizando este vocablo en su faz política como económica, dado que diversos gobiernos ceden a presiones de EE.UU. -preocupada por el advenimiento de estos gobiernos, a los que combatió airadamente- y aceptan las propuestas del FMI, el cual era crítico de las políticas económicas populistas (subsidios a empresas, control de cambios, precios máximos y mínimos, fijación de salarios por decretos, etc.). Así, las famosas recetas del organismo comienzan en esos años a generar la depresión de muchos circuitos económicos nacionales, acrecentando la mala distribución de la renta, sin solucionar problemas de fondo o estructurales. 203 Se cita habitualmente el citado discurso de asunción del presidente Truman -20 de enero de 1949- cuyo punto IV destaca la doctrina que lleva su nombre, manifestando: “... debemos adoptar un programa nuevo y audaz para poner las ventajas de nuestro adelanto científico y nuestro progreso industrial a disposición del mejoramiento y del crecimiento de las zonas desarrolladas

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de integración. En paralelo, también inducida por EE.UU., se recuperaba a pasos agigantados la economía del Japón. América Latina no participó de ese proceso de crecimiento e interdependencia, creciendo sus exportaciones en el período 1950-1962 cinco veces menos que las europeas, y diez veces menos que las japonesas. El componente de las exportaciones siguió sin diversificarse, encontrando los países industrializados posibilidades de sustitución de algunos de esos productos. En 1948, se habían creado en la región la Organización de Estados Americanos -OEA-204 y la Comisión Económica para América Latina de la Organización de Naciones Unidas -CEPAL-. Con sede en Santiago de Chile ésta fue constituida por impulso del Consejo Económico y Social de la ONU, y a ella se fueron incorporando los países caribeños de habla inglesa una vez obtenida su independencia, desarrollando hacia (...) En cooperación con otros países, deberíamos alentar las inversiones de capital en las regiones que necesitan desarrollarse (...) Todos los países, incluso el nuestro, se podrían beneficiar ampliamente con un programa constructivo encaminado al mejor uso de los recursos humanos y naturales de la Tierra...” Se afirma al respecto: “Obsérvese como se combinan (en esta norma de política externa especial para los pueblos coloniales y dependientes) las razones políticas y económicas del gobierno y de las empresas más poderosas de Estados Unidos para sustituir ‘el viejo imperialismo’ por la supremacía norteamericana”. Ianni, Octavio. Estado y planificación económica en Brasil (1930-1970), Amorrortu editores, Buenos Aires, 1971, pág. 126 y 127. 204 Conforme la Carta de Bogotá, en el marco de la Novena Conferencia Internacional Americana. Se firman además el Tratado Americano de Soluciones Pacíficas de Controversias -Pacto de Bogotá-, el Convenio Económico de Bogotá -sólo ratificado por Honduras, Costa Rica y Panamá-, La Convención Interamericana sobre la concesión de los derechos políticos de la mujer, la Convención Interamericana sobre la concesión de los derechos civiles a la mujer y la Declaración Americana de los Derechos y Deberes del Hombre. Bajo su ropaje humanitario y cooperativo, y aunque se la señale como responsable del tránsito entre el panamericanismo y el interamericanismo, OEA surge como foro de relacionamiento de pretendido corte funcionalista entre los EE.UU. y Latinoamérica, desde el que la superpotencia ejerció diversos tipos de influencias y presiones sobre los estados miembros.

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su interior una importante estructura de trabajo205. Tuvo y tiene iniciativa en diversos proyectos y acciones destinados a favorecer la adopción de estrategias económicas concertadas entre los países de América Latina, tanto para sus relaciones entre sí como para con el resto del mundo. Desde el inicio de sus actividades, por influjo de su primer director, Raúl Prebisch206, realiza y divulga investigaciones, estudios de base e informes sobre diversos aspectos macro y microeconómicos, con especial énfasis en el desarrollo económico social de la región207. Comenzó a explorar tempranamente la factibilidad 205 De ella dependen el Instituto Latinoamericano de Planificación Económica y Social -ILPES-, y el Centro Latinoamericano de Demografía -CELADE-. 206 Raúl Federico Prebisch Linares (1901-1986). Economista argentino, docente universitario y asesor en su especialidad. Gerente del Banco Central de la República Argentina entre 1935 y 1943. Secretario Ejecutivo de la CEPAL entre 1950 y 1953, luego Secretario General de la Conferencia de las Naciones Unidas sobre Comercio y Desarrollo (UNCTAD). Muy vinculado a las elites gubernativas argentinas antes y después de la caída de Perón, fue un economista influyente en diversos países de América. Muchos cuadros técnicos formados bajo su impronta ocuparon posiciones importantes en la Argentina luego de 1955, gestionando sobre la base de sus recomendaciones: adhesión al Banco Mundial, al Fondo Monetario Internacional, creación del Consejo Federal de Inversiones, conformación del Consejo Nacional del Desarrollo, participación en ALALC, etcétera. 207 Bardacchi, Oscar J., Prebisch y suvisión sobre el desarrollo, Consejo Profesional de Ciencias Económicas de Buenos Aires, Marzo de 2002, “Comprueba que el desarrollo ofrece dificultades muy peculiares, cuya comprensión no está clara, y que para abordarlos se requiere cierta dilucidación previa. De ahí que los estudios relativos a los diferentes países, los haga preceder con un esbozo teórico, en el cual define determinadas cuestiones cuyo examen en profundidad, constituiría en los años por venir su aporte más valioso al pensamiento latinoamericano. Ese conjunto de enfoques, dio lugar a un cuerpo de teorías que sirvieron para entender, interpretar y delinear soluciones para los problemas de la región. Lo que pretendía Prebisch, y que comenzó a desarrollar con fuerza en el ámbito de la CEPAL era: Primero: que los fenómenos del subdesarrollo latinoamericano se estudiaran con mentalidad latinoamericana. Segundo: que el instrumental de análisis fuera adecuado y compatible con las condiciones reales de los países y de la región, lo cual suponía no aceptar, sin

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de la una coordinación regional de políticas nacionales de sustitución de importaciones y del establecimiento de esquemas de integración. Así se desprende de sus informes de 1949, 1951, 1954 -utilizando por primera vez la expresión “mercado regional” en el documento presentado a la reunión de Ministros de Hacienda-; aunque para muchos las concretas aportaciones, decisivas en la conformación de la ALALC y del Mercado Común Centroamericano (MCCA)208, fueron los estudios elaborados por el Comité de Comercio, en 1956 y 1957, analizados en este último año por la VII sesión de Comisión Económica de las Naciones Unidas para América Latina y el Caribe (CEPAL) y la Conferencia de la Organización de Estados Americanos -OEA- en Buenos Aires, en la que se vota la Resolución XL, que se expide por la “Conveniencia de establecer gradual y progresivamente, en forma multilateral y competitiva, un mercado regional latinoamericano”. Sabido es que la CEPAL promovió la creación de la Asociación Latinoamericana de Libre Comercio -ALALC-, y que orientó su trabajo sobre una premisa central: la relación centro-periferia209. El contexto, como lo hemos señalado, marcaprevio análisis crítico, doctrinas generales desarrolladas para interpretar situaciones económicas y sociales de una realidad diferente a la nuestra”. 208 Conforme el Tratado General de Integración Económica Centroamericana (Tratado de Managua) de 1960. Signatarios: Guatemala, El Salvador, Honduras, Nicaragua y Costa Rica. La CEPAL impulsa un Comité de Cooperación Económica del Istmo de Centro América, luego la Organización de Estados Centroamericanos (ODECA, de impronta política, firmando un tratado constitutivo en 1962). En 1955 se firma el primer Tratado Multilateral de Libre Comercio y en 1959 el Tratado Tripartito de Integración Económica entre Guatemala, El Salvador y Honduras. El comercio creció exponencialmente, pero los enfrentamientos entre los países -Honduras y el Salvador alcanzaron la guerra-, detuvieron el proceso. 209 Se analizan ciclos históricos, destacando las inequidades entre países centrales y periféricos. Los ejes son: sub-desarrollo y la dependencia. La perspectiva explica el sub-desarrollo; un corte sincrónicono posee eficacia para analizar cau-

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ba una situación de gran dificultad para la región, ante la fuerte restricción de exportaciones, el agotamiento del modelo de sustitución de importaciones, y la consiguiente aceleración de las desigualdades en el tráfico mercantil internacional, que a su vez impactaban negativamente en el desarrollo de los países de la región, que seguían en la periferia mundial, caracterizada por su heterogeneidad -diferentes niveles de productividad, con sectores que por captar una alta porción de la renta nacional imitan en los modos de producción y en los tipos de consumo a los países centrales y otros rubros muy atrasados- y especialización -exportación sustentada en unos pocos bienes primarios y en poca o nula diversificación en la producción, en contraposición al centro, cuya economía es homogénea y diversificada, y cuya solidez global y peso específico de sus agentes empresariales, sindicales y político le permite generar a su favor un creciente beneficio en el intercambio -toma de rentas adicionales, negociaciones desiguales, exigencias y presiones de diverso tipo en el suministro de bienes de capital o intermedios necesarios para los procesos económicos básicos de los países periféricos, etcétera-. OEA - CEPAL - ALALC • Coordinación Nacional de Políticas Económicas • Matriz relación centro-periferia. • Objetivos: - Expansión comercial - Complementación industrial - Políticas realistas

sas y soluciones. Es necesario investigar interrelaciones entre el sistema económico y la organización social y política de los países subdesarrollados por su condición compleja, influida por factores externos (el mercado mundial) e internos (intereses y vínculos entre clases sociales dentro y fuera del país).

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CEPAL insiste en alentar planes integracionistas capaces de lograr expansión comercial recíproca y complementación industrial y con diversos propósitos: sacar a los países latinoamericanos del estrangulamiento externo -carencia de divisas-, evitando el drenaje de recursos y logrando el equilibrio, lograr la plena ocupación de la mano de obra -oponiéndose al estático modelo ortodoxa de división del trabajo y terminando con la economía laboral informal- con el apoyo inicial del Estado, y avanzar hacia la diversificación y la homogeneidad de los países periféricos, a partir de ciertas reformas internas -agraria (mejor utilización de la tierra), impositiva (mejor distribución de los fondos públicos) e industrial (aumento de la productividad, mejora de la tecnología, mantener niveles de protección adecuados pero no extremos, generar nuevas líneas de producción exportable combinada con sustitución de importaciones, etc.)-. Propone políticas que caracteriza como necesarias -realistas, originales, extensivas a todo el continente-, basadas en tratamientos diferenciados de productos según el grado de desarrollo de los países, diversos mecanismos de precios y acuerdos de complementación económica en materia industrial entre países latinoamericanos. Se propiciaba una política financiera más cooperativa, que facilitara la capitalización necesaria para lograr ritmos normales de desarrollo210. Los trabajos del Comité de Comercio creado en CEPAL (1956-57), influyen en un pronunciamiento de la Organización de Estados Americanos que llama a la conformación de un esquema de integración latinoamericano sobre las bases de 210 Vacchino Juan M., Integración Latinoamericana. De la ALALC a la ALADI, Editorial Depalma, 1983, pág. 34, “El modelo cepaliano, como muchos de los proyectos populistas de esa época, a los cuales daba sustento teórico, puede ser considerado como nacionalista, popular y estatizante y como propugnador de cambios económicos y sociales, que si bien suponían el afianzamiento de los grupos más dinámicos de la clase capitalista, se proponía lograr la gradual absorción económica y participación social de las clases desposeídas y marginales”.

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gradualidad, competencia y multilateralismo211. En 1958, una reunión de expertos en política comercial propone una zona de libre comercio para el Cono Sur. Otra reunión del Comité de Comercio, en 1959, finaliza con una propuesta de zona de libre comercio para la región. Ese mismo año se funda el Banco Interamericano de Desarrollo -BID-. Finalmente, se firma en Montevideo, en 1960, el Tratado que crea la ALALC212, esquema que prevé la conformación de una zona de libre comercio en 12 años mediante la desgravación arancelaria en diferentes fases y niveles y a partir de diversos instrumentos213. Establece una estructura de carácter intergubernamental -no se le otorga o atribuye ninguna potestad supranacional-214. Tesis Cepalina de Integración Latinoamericana • Integración gradual y mediante fórmulas flexibles: de a poco, de acuerdo a las condiciones de la región. • Debía abarcar a toda América Latina. Empezar con la mayor cantidad posible y ampliarse a otros. • Tratamiento preferencial de acuerdo a los países de menor desarrollo relativo (diversos ritmos de desgravación). • Reciprocidad para evitar concentrar ventajas en los más poderosos. • Acuerdos de complementación por sectores industriales.

211 Resolución XL, del año 1957. 212 Firmado el 18 de febrero de 1960, entrando en vigor el 1º de enero de 1961. Signatarios: Argentina, Brasil, Chile, Méjico, Paraguay, Perú y Uruguay. Colombia y Ecuador se adhirieron en 1961, Bolivia en 1966 y Venezuela en 1967. 213 Se preveían desgravaciones por dos mecanismos: a) “Listas Nacionales”, a través de rondas anuales, bilaterales -inclusivas de aplicación de la cláusula de la nación más favorecida-, negociaciones producto por producto y modificaciones contra compensaciones. b) “Listas comunes”, productos esenciales, rondas multilaterales cada tres años, concesiones unilaterales, y segmentos de reducciones lineales y automáticas. 214 La Conferencia de Partes Contratantes -órgano máximo-, Comité Ejecutivo Permanente -órgano ejecutivo-, del cual depende la Secretaría Administrativa -de apoyo, sin iniciativa ni capacidades de control-. En 1965 se acuerda la creación de un Consejo de Ministro de Relaciones Exteriores, recién ratificada en 1975.

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De ALALC a ALADI

En 1960 se firmó el Tratado de Montevideo por el que se creaba la Asociación Latinoamericana de Libre Comercio (ALALC) y con el compromiso de once países de la región a conformar en el plazo de doce años una zona de libre comercio, y con un objetivo de largo plazo para conformar un Mercado Común Latinoamericano. ALALC • Creada el 18 de Febrero de 1960. • Países signatarios: Argentina, Brasil, Chile, México, Paraguay, Perú, Uruguay. • Países adherentes: Bolivia (1966), Colombia y Ecuador (1961) y Venezuela (1967). Objetivo mediato (Plazos) • Realización de zona de libre comercio en un plazo de 12 años. Ampliado por el Protocolo de Caracas (1969) a 18 años. • Armonización de los regímenes de comercio exterior, tratamiento de bienes, servicios y capitales provenientes de países extrazona (programa general de liberación y acuerdos de complementación).

El contexto en el cual surgió la ALALC se encuentra definido por la política de postguerra, -tras los primeros años de afianzamiento de las instituciones financieras multilaterales emergentes en la postguerra que habrían de regular a partir de entonces el entramado comercial mundial y los parámetros rectores del orden económico internacional-. Los cambios que impulsaron estos organismos generaron la necesidad de adaptarse a los nuevos paradigmas de la geografía económica y política. 119

ALALC objetivos inmediatos (Plazos) • Realización de zona de libre comercio en un plazo de 12 años. Ampliado por el Protocolo de Caracas (1969) a 18 años. • Armonización de los regímenes de comercio exterior, tratamiento de bienes, servicios y capitales provenientes de países extrazona (programa general de liberación y acuerdos de complementación).

La instrumentación de este acuerdo reposaba básicamente en un proceso de negociación de rebajas de aranceles contenidos en dos tipos de listas de bienes, comunes y nacionales, que al cabo del período estrictamente indicado, deberían eliminarse en su totalidad. Instrumentos del proceso • Programa general de liberación arancelaria (listas nacionales y comunes). • Acuerdos de complementación económica (ACE). • Medidas diferenciales (a favor de Ecuador, Bolivia, Paraguay y Uruguay, este último transitoriamente). Se previeron mayores plazos de desgravación, apoyo técnico y posibilidad de establecer restricciones. • Sistema de compensación multilateral de saldos.

Sin perjuicio de que su tratamiento no constituye el objeto central de nuestro trabajo, resulta además poco útil referirse al relevamiento de la performance comercial o económica y aún de la historia institucional de la ALALC, que puede encontrarse en numerosas publicaciones. Sí, en cambio, señalar algunos aspectos apreciables en su derrotero que 120

consideramos marcan a fuego al futuro devenir de los procesos de integración americanos en diferentes aspectos, a saber: a) La propia elección del nivel “zona de libre comercio”, en la cual los últimos trabajos del Comité de Comercio de CEPAL se apartan de sus planteos integracionistas anteriores215, parece obedecer a presiones por mantener altos grados de individualidad económica y política dentro del bloque, demostrando en consecuencia, poca vocación de integración. b) Los diversos menús instrumentales para llegar a la desgravación -con lo que ni aún la zona de libre comercio era perfecta, sino que se adecuaba a distintos tipos de negociaciones y perdía gradualidad y predictibilidad o automatismo-, así como la nula atribución de supranacionalidad a los débiles organismos creados por el Tratado -sin capacidad de gestión y de propuestas-, parecían obedecer asimismo a lógicas internas y externas que pugnaban en sentido de diluir la eficacia de un proceso que influya en forma rápida y novedosa sobre las economías nacionales, reordenando o disciplinando los mercados desde una égida supranacional. c) La carencia de flexibilidad jurídica e institucional, que impidió rediscutir objetivos con rapidez y eficacia, generó que los objetivos del tratado fueran perdiendo vigencia por inaplicables. A su vez, su carácter unitarista impidió que países con más posibilidades de profundizar la integración avancen particularmente. d) Las presiones obedecen a diversas influencias: en primer lugar, los actores internos, entre los que se destacan los grupos industriales de los tres países más importantes -Argentina, Brasil y México-, sin interés en la creación de mercados latinoamericanos más amplios216 y por tanto más competi215 Desarrollando fundamentos comercialistas de tipo conservador, basados en una exagerada confianza o expectativa sobre la expansión del tráfico mercantil intrazona. 216 Competencia formada por empresas de unos Estados latinoamericanos en otros o de filiales multinacionales que una vez instaladas burlen las restricciones para la introducción en el espacio regional de productos extranjeros.

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tivos, ni en ser regulados por autoridades de tipo supranacional217. Asimismo, los sectores industriales de los países de tamaño medio -en especial Colombia y Chile-, también advertían con preocupación sobre la apertura indiscriminada de los mercados regionales. Finalmente, en los países menos industrializados -Bolivia, Ecuador y Paraguay-, las posiciones fueron erráticas y contradictorias, aunque más proclives a la implementación de un acuerdo de integración, quizá para mejorar, aprovechando alguna ventaja, su situación nacional. e) En segundo término, encontramos una fuerte presión en el orden internacional. Por una parte, los propios EE.UU. manifestaron con anticipación su preocupación por las diversas tesis cepalinas de desarrollo regional, y no apoyaron la conformación de un mercado regional por numerosas causas, entre las que se destaca el malestar de los grandes exportadores norteamericanos -amenazados de discriminación- y la desconfianza política de los principales lobistas económicos y políticos de aquel país en un esquema débil y contradictorio con grandes chances de fracaso. En consonancia, el GATT manifestó sus reparos en torno a que el esquema de libre comercio finalmente se consolidara, con lo que -se esgrimía- ALALC sería un acuerdo de preferencias comerciales generador de discriminación en desmedro de miembros del GATT, que no podrían invocar la cláusula de la nación más favorecida218. 217 Argentina señaló la protección del mercado nacional del ingreso de productos manufacturados con costos energéticos y laborales más bajos; Brasil advirtió sobre la pérdida de mercados externos. México, que su relación bilateral con los Estados Unidos no debía perjudicarse por mercados ampliados y regulaciones de tipo comunitario. 218 De modo que cualquier ventaja que un país miembro otorgue a un tercer país, se extiende automática e incondicionalmente a los demás países miembros del bloque. “Desde una perspectiva positiva la CNMF representa la extensión de la ´reducción de las barreras arancelarias, es decir la liberalización del comercio, y desde el punto de vista negativo o restrictivo, la prohibición de las discriminaciones o la extensión de la no discriminación´”. Álvarez Soberanis,

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Finalmente el FMI, histórico oponente de CEPAL, rechazó enérgicamente al proyecto, fundamentalmente en lo que hace al esquema regional de compensación de créditos y pagos219. Los tres, individual y coordinadamente, ejercieron su presión sobre cada uno de los estados latinoamericanos por separado, que habían requerido su apoyo político y económico en diversas circunstancias, lo que ahora los condicionaba, optando por aligerar el carácter del esquema de integración. f ) Fuera de las elites gubernamentales e industriales, el resto de actores económicos y sociales y mucho menos la sociedad civil o la población, tuvo participación alguna en la gestación de la integración regional latinoamericana. Ni el sector agrícola en sus diferentes estamentos, ni el grueso de los dirigentes y mucho menos de los partidos políticos, los sectores académicos, los gremios, etc. tuvieron incidencia o consideración en la evolución del debate y en las negociaciones, con lo que a pesar del esfuerzo de técnicos de CEPAL y algunas voces de peso, no se generó un consenso amplio, imbricado, sobre las bondades de concertación regional como herramienta para la inserción en el mundo. g) En el último aspecto señalado, influyó sin duda la baja calidad de las instituciones políticas latinoamericanas, en perJaime, El ingreso de México al GATT. La problemática de nuestra adhesión, Boletín Mexicano de Derecho Comparado, nueva serie, año XII, núm. 36, septiembre-diciembre, 1979, México, citado por Brizzio, Jacquelina E., Los dilemas de la integración profunda en el Mercosur. El caso de los obstáculos técnicos al comercio, Maestría en Relaciones Internacionales, Centro de Estudios Avanzados, Universidad Nacional de Córdoba, 2010, inédita, pág. 42. 219 La CEPAL trabajó -década de los 50- en aspectos monetarios y financieros, pero por presión FMI y los EE.UU., el Tratado de Montevideo no los contempla. ALALC, sobre todo en sus primeros fructíferos años necesitaba de un sistema de pagos, que se acuerda en México, mediante un “Sistema de compensación multilateral de saldos sobre la base de crédito recíproco”, operado por pares de bancos centrales, liquidando saldos cuatrimestralmente y compensando saldos por medio de un banco agente, realizando los pagos finales en dólares, evitando transferencias de divisas.

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manente tensión y con problemas centrales irresueltos, que motivó permanentes interrupciones a sus formas legales -Estado de Derecho220-. Las diferentes versiones de desarrollismo endógeno que realizaron los sucesivos gobiernos autoritarios entre mediados de los 50 -en plena época de gestación del Tratado de Montevideo- y fines de los 70, que analizaremos con mayor detalle infra, fueron marcando el creciente aislamiento de los Estados nacionales, cada vez más absorbidos por sus problemas internos y hasta enfrentados entre sí por rivalidades políticas e hipótesis de conflicto. h) Finalmente, señalamos que la pérdida de legalidad y legitimidad de los procesos políticos, determinó el rumbo a seguir por las versiones desarrollistas que seguían en boga, lo que generó una tensión entre la adopción de estrategias nacionales autónomas y la posibilidad de acordar estrategias regionales concertadas a nivel internacional-regional, en desmedro de éstas. Integración en los 60 • ALALC (1960), Cuenca de Plata (1967-69), Pacto Andino (1969). • Características: - Libre comercio imperfecto. - Esquemas rígidos y centralistas. - Intereses muy distintos entre sectores industriales nacionales. - Tensión GATT-FMI sobre Estados nacionales. - Baja calidad instituciones políticas nacionales.

220 Recién en el último cuarto de siglo se afirma la vigencia plena del Estado constitucional en Latinoamérica, lo que supuso una renovación integral de las partes orgánica y dogmática, la actualización de los derechos (incorporando los de segunda, tercera y cuarta generación) y la jerarquización de los tratados internacionales de DDHH.

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El funcionamiento de ALALC “... fue insatisfactorio, insuficiente, desequilibrado y dinámicamente decreciente”221. Ello fue consecuencia de muchas causas, y a la vez causa de diversas consecuencias. Los críticos de la integración la expusieron como emblema; bastaba con atacarla para desalentar cualquier iniciativa integracionista continental. Por otra parte, quienes la sostuvieron intentaron por diversas vías reformularla, sin éxito. Entre estos últimos pronunciamientos o iniciativas también debemos separar la paja del trigo, descartando aquellos meramente retóricos, como la Declaración de Presidentes de América, firmada en Punta del Este, 1967, que establecía la reconducción del proceso hacia el nivel de mercado común, en quince años a partir de 1970, distinguiéndolos de esfuerzos que aún desde la burocracia de los organismos internacionales o desde las élites gubernamentales nacionales, intentaban generar conciencia sobre la necesidad de realizar un tránsito efectivo desde la desgravación selectiva y no lineal a una liberación programada -que a su vez no destruyera mercados y que en lo posible se pactara por sector-, y de las diferentes iniciativas que algunos países miembros de ALALC para seguir avanzando a nivel bilateral o subregional, como las liberaciones de frontera colombiano-ecuatorianas y colombiano-ecuatorianas, el Pacto Andino222 o el esquema de Cuenca del Plata223. Tampoco 221 Vacchino Juan M., Integración Latinoamericana. De la ALALC a la ALADI, Editorial Depalma, 1983, pág. 119. 222 Acuerdo de Integración Subregional del 26 de mayo de 1969, suscripto en Bogotá por Bolivia, Colombia, Chile, Ecuador y Perú, comunicado a la Secretaría Ejecutiva de ALALC al aprobar el instrumento el tercer país signatario (Perú, en octubre de ese año). 223 En febrero de 1967, tiene lugar la Conferencia de los Países de la Cuenca del Plata, iniciando Argentina, Uruguay, Paraguay, Brasil y Bolivia negociaciones que posibilitan la firma del Tratado de Brasilia en 1969, con el objetivo de “promover el desarrollo armónico y la integración en la Cuenca del Plata y

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el Sistema Económico Latinoamericano (SELA), creado en 1975224, aportó soluciones significativas (por proactivas, de alto impacto o estables) en este aspecto. Integración en los 60 • ALALC, SELA (1975), ALADI, (1980) • Características: - Excesivamente flexible. - No compromete al futuro. - Se priorizan preferencias arancelarias. - Sincera los límites políticos pre-transición democrática.

Tras diversas y fallidas intentonas, una conferencia de ALALC celebrada en junio de 1980 acuerda sustituir a la ALALC por la ALADI. En el trámite de las negociaciones se impone una tesis crítica al modelo “monista integrador” de ALALC. de sus áreas de influencia directa y ponderable” -Artículo I-. Se promueve la identificación de áreas de interés común, la realización de estudios, programas y obras, y el entendimiento operativo a través de diversos medios. Prevé la conformación de un Comité Intergubernamental Coordinador y la constitución de un Fondo Financiero. Se afirmó que obedeció a la intención de Argentina y Brasil de desviar las pretensiones bolivianas y paraguayas de crear una organización internacional, generando un mecanismo de coordinación. Flores de Sapriza, María en “La Cuenca del Plata”, Revista de la Facultad de Derecho y Ciencias Sociales, Año XXV, Cuarta Época, Nº 1, Montevideo, 1981, pág. 140. “Se iniciaba un trabajo colectivo con la imposición de claros intereses nacionales; ese espíritu que aún hoy existe iba a entorpecer por lógica el desenvolvimiento de la Región”. 224 “Organismo regional de consulta, coordinación, cooperación y promoción económica y social, con junta de carácter permanente, con personalidad jurídica internacional, integrada con estados soberanos latinoamericanos” según su instrumento fundacional, art. 2°. Completamos infra.

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Críticas al carácter monista del sistema por el Realismo Pluralista • Todas las naciones debían participar del modelo. • Todas debían tener iguales derechos y obligaciones. • Se impuso un mismo esquema de liberación. • Todo el universo arancelario debía liberarse. • Existencia de un calendario de desgravaciones previo. • Compromisos irrevocables. • Adopción de políticas internas homogéneas para todos los países.

Como bien lo expresa Carlos García Martínez, negociador argentino en la oportunidad: “Cualesquiera que sean las características de un modelo unitario de integración, choca de tal manera con la realidad profunda de América Latina, que evidentemente no existe artificio técnico capaz de superar esa absoluta desigualdad entre los fundamentos y una determinada estructura jurídica”225. Se defendía la tesis del realismo pluralista o de pluralismo integrador, que a partir de un tratado marco expresara ciertos principios esenciales: pluralismo, convergencia226, flexibilidad, multiplicidad y tratamientos diferenciales. El objetivo a largo plazo sería la construcción de un mercado regional latinoamericano, pero admitiendo acciones de tipo subregional, de alcance bien determinado, 225 García Martínez, Carlos, Exposición en la Segunda Sesión Plenaria de la Primera Reunión Negociadora. ALALC, Caracas, 17-28 de marzo de 1980, citado por Vacchino Juan M., Integración Latinoamericana. De la ALALC a la ALADI, Editorial Depalma, 1983, pág. 133. 226 Proceso dinámico que se evidencia en el hecho de que para un mismo campo y frente al mismo tipo de asunto o de problema, un número importante de países que tienen políticas públicas diferentes adopta progresivamente las mismas políticas públicas. Reconoce niveles: objetivos, contenido, instrumentos (de la política y la acción), modo de adopción, población objetivo (beneficiarios), efectos (resultados, productos), actores dominantes (transversalidad a ciertos responsables). Boussaguet Laurie et al, Diccionario de Políticas Públicas, Universidad Externado de Colombia, 2009, pág. 131 y 132.

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aunque sin descuidar su convergencia con el esquema central de la nueva Asociación y rediscutiendo el concepto de cláusula de nación más favorecida. Principios que signaron la constitución de la ALADI • PLURALISMO: respeto por las diferencias, no intromisión. Pluralidad de estructuras políticas, económica. Apropiado para un esquema de integración no profunda como es la ALADI. • CONVERGENCIA: multilateralización progresiva de los acuerdos bilaterales. • FLEXIBILIDAD: puede definirse como la libertad de elegir los medios más factibles para cumplir con el propósito mediato del convenio (no fueron determinadas en el acuerdo marco los mecanismos, plazos e instituciones, sino que lo definirán los Estados). • CRÍTICA: no adopción de compromisos previos. • MULTIPLICIDAD: distintas formas de concertación • CLÁUSULA DE LA NACIÓN MÁS FAVORECIDA (CNMF): condicional y negociada. Lo que permite formar Acuerdos de Alcance Parcial y áreas de integración económica. Llamada excepción latinoamericana. • TRATAMIENTO DIFERENCIAL: considerando el desarrollo relativo. PMDR227: Bolivia Ecuador Paraguay. PDR228: Colombia, Chile, Perú, Uruguay y Venezuela. Otros países: ABRAMEX229. Con revisiones periódicas de situación. • RECIPROCIDAD.

Fueron necesarias dos extensas rondas negociadoras (Caraballeda y Asunción), para definir el futuro de la inte227 Sigla por “Países de Menor Desarrollo Relativo”, que deben ser foco de especiales políticas dado su carácter de obstáculo para la marcha de los procesos de integración. En los procesos de integración latinoamericana han recibido consideración desde la ALALC, sin desarrollar una metodología objetiva sino mediante el consenso (negociaciones políticas) en los que las evidencias tornaron innecesarias otras ponderaciones o estudios. De María Luis I, Los sistemas de apoyo a los países de menor desarrollo relativo: objetivos y limitaciones. Estudios, BID-Intal, 1986. 228 Sigla por “Países de Desarrollo Relativo”. 229 Sigla por “Argentina, Brasil y México”.

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gración latinoamericana, resolviendo numerosos aspectos controversiales, en particular dos: el llamado “patrimonio histórico” de ALALC (aproximadamente 21.000 concesiones ya otorgadas por diversos mecanismos) y la estructura institucional de la nueva Asociación. Objetivo mediato (sin plazo determinado) • Conformación de Mercado Común Latinoamericano. - Fase exitosa: listas nacionales. Duplicaron exportaciones y comercio de manufacturas. - Estancamiento: listas comunes.

De ALADI al MERCOSUR Los países latinoamericanos hacia los 80

Sabido es que animó a los países, al suscribir primero el Tratado de Montevideo de 1960 y luego el instrumento creador de ALADI en 1980, un objetivo central: superar el aislamiento internacional. Se afirmó también que dicho propósito se vio reforzado por el surgimiento de un nuevo concepto en las relaciones latinoamericanas -tradicionalmente bajo la órbita norteamericana-, que cambió el modelo de comportamiento de los países: era el concepto de desarrollo, abandonando así los esquemas basados en el relacionamiento aislado pero directo con las potencias centrales. ALADI • Creada el 12 de Agosto de 1980, mediante la suscripción del Tratado de Montevideo. Con vigencia a partir del 18 de Marzo de 1981. • Países signatarios: Argentina, Bolivia, Brasil, Colombia, Chile, Ecuador, México, Uruguay, Paraguay, Perú, Venezuela. • Cuba: admitida en 1998. Miembro pleno desde 1999. • Panamá (mayo 2012).

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Para las corrientes o tesis desarrollistas, el rol del Estado era central, aunque se impulse a la libre iniciativa privada230. Si bien no se descuidaba la protección industrial local de la competencia externa, la producción nacional se destinaría a un mercado internacional amplio, con el que debía producir un creciente intercambio. A ello debía conducir la política salarial, sindical y social, sobre todo, por la integración del territorio nacional, mediante la promoción e incentivo a la implementación de transportes y comunicaciones (caminos, carreteras, aeródromos, puertos, flotas, etc.). La inversión pública sería dirigida principalmente a esos sectores básicos: petróleo, carbón, hierro, acero, química pesada, petroquímica, celulosa, infraestructura, etc. También se estimularía la inversión privada en el sentido de estas prioridades. Según sus principales fogoneros, la estrategia desarrollista preveía la creciente incorporación del capital extranjero, debido a que no existía ahorro nacional, ni el Estado podía proveer todo el financiamiento necesario para la expansión industrial231. Esta recreación de fuerzas permitiría superar la fase económica colonial, al quebrarse la dependencia “estructural” hacia los monopolios internacionales, produciendo localmente todo tipo de bienes y servicios. Hay en este enfoque un fuerte componente nacionalista232. 230 Vislumbra al capitalista innovador y de riesgo, ya sea local o extranjero como elemento dinamizador del crecimiento. 231 Las claves en este sentido para garantizar el cumplimiento de los intereses nacionales, eran el control público sobre su destino, el fomento de la seguridad jurídica y el mantenimiento de reglas de juego estables, que permitirían la atracción y mantenimiento de estos capitales. También permitir en ciertos sectores, una conjunción del accionar público y el privado (inclusive el extranjero), como por ejemplo en el sector petrolero (en Argentina). 232 Ianni Octavio, Estado y planificación económica en Brasil (1930-1970), Amorrortu editores, Buenos Aires, 1971,pág. 162, al referirse a la transición entre Vargas y Kubitschek: “... fue un cambio esencial en la ideología del desarrollo (...) las formulaciones y decisiones orientadas a crear un sistema eco-

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Para alcanzar la estabilidad era necesario derrotar un obstáculo importante: la inflación, producida por el excesivo gasto público de la administración central y las empresas públicas deficitarias y, por tanto, el déficit fiscal heredado233. Las medidas de estabilización ya no tenían origen económico (como a fines del populismo), sino fundamentalmente político (a fin de generar condiciones de credibilidad que faciliten la inversión). En síntesis el programa económico era de estabilidad y desarrollo y la fórmula se sintetizaba así: no hay desarrollo sin estabilidad monetaria, ni estabilidad durable sin desarrollo. Desde lo social, se concibe al desarrollo nacional como una empresa en la que deben intervenir todas las clases y sectores. Todas estas construcciones, tienen que ver: a) Con la existencia, a mediados de los 50, de un sector de la clase dirigente con ambición y posibilidades de erigirse en la renovación política que debía cubrir el vacío de poder generado por la caída de los gobiernos populistas; b) Por el propio derrumbe de la gestión pública populista, que había sido concebida como una respuesta a las políticas conservadoras que también habían fracasado, por lo que se buscaba conformar un programa de gobierno de algún modo superador -el desarrollo es un proceso de cambio estructural económico, político y sonómico de tipo nacional se reemplazaron por otras encaminadas a desarrollar un sistema capitalista de tipo asociado (...) en ambos casos, el problema crucial era la forma en que deberían evolucionar las relaciones entre el subsistema económico brasileño y el sistema capitalista mundial. Vargas procuró compatibilizar la ideología nacionalista con una política económica de tipo nacionalista. Juscelino Kubitschek, por su parte gobernó jugando en forma simultánea con una ideología nacionalista y una política económica de tipo internacionalista”. 233 Se propugnaba la racionalización administrativa (disminución de la burocracia estatal) y la privatización de las partes deficitarias de las empresas públicas, sin desnacionalizarlas. También jerarquizar la carrera de la administración pública. Se pensaba que el personal público cesante, sería absorbido por la demanda de trabajo creciente creado por la política de desarrollo económico.

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cial-; c) La urgencia por posicionarse en el nuevo contexto internacional, signado por el liderazgo absoluto de los Estados Unidos, la reconstrucción europea, la división Este-Oeste, la guerra fría, etc.; d) La necesidad, por parte de este sector de la clase dirigente, de lograr apoyos, tanto en lo que se refiere a la legitimación popular como en la búsqueda de alianzas con sectores empresariales capaces de generar las condiciones económicas que permitan la necesaria acumulación de capital. Pero, como lo ilustran Cardoso y Faletto, “…el esquema político de sostenimiento de esta forma de desarrollo -donde se articulan la economía del sector público, las empresas monopolistas internacionales y el sector capitalista moderno de la economía nacional- requiere que se logre estructurar un adecuado sistema de relaciones entre los grupos sociales que controlan tales sectores económicos, este sistema necesita una expresión política que posibilite la acción económica de los distintos grupos que abarca”234. En la señalada bisagra producida hacia el fin de los populismos, que en muchos casos terminaron drásticamente -aunque sin que los movimientos que los sustentaron pierdan vigencia-, se apuntó a generar las condiciones para que aparezca esta expresión política. En particular en los procesos que podríamos considerar emblemáticos, es decir, en el caso argentino con Frondizi y en el brasileño con Kubitschek, existió esta fase intermedia, supuesto remedio burocrático-autoritario, preludio de la salida electoral hacia el período desarrollista. Esa breve pero intensa y dramática transición, hizo posible al corto plazo el retorno de formas legales en la elección de gobiernos; pero a costa de un precio muy alto, que hizo perder al desarrollismo su carácter superador, quedando atrapado, y 234 Cardoso, Fernando H. y Faletto, Enzo, Dependencia y Desarrollo en América Latina. Ensayo de interpretación sociológica, trigésima edición, 2002, Siglo XXI editores, pág. 151.

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esto se advierte con nitidez en ambos casos, dentro de las corrientes reaccionarias que habían interrumpido la experiencia peronista en Argentina235 y al varguismo en el Brasil236, ambos regímenes de reconocido corte populista. Y esas contradicciones trascienden a las negociaciones pre-ALALC, advirtiéndose en el enfoque que ésta finalmente tuvo, ya referido supra, que subordina el proceso de acercamiento interestatal a modestos impulsos comerciales de carácter coyuntural, pervive en la inoperancia de este esquema y se manifiesta aún en las renegociaciones del bloque que devienen en la formación de ALADI. En definitiva, ¿Es la que podríamos denominar voluntad integracionista latinoamericana, en realidad, una consecuencia de los cambios económicos generados por el desarrollismo? ¿Qué tipo de internacionalización de la economía alentaba el desarrollismo? ¿Son los tratados de integración latinoamericanos desarrollistas? ¿Existe un desarrollismo único? ¿Las versiones desarrollistas implementadas, colaboraron en estrechar la integración? ¿Existió en Latinoamérica la voluntad integracionista? Quizá podamos responder a estos interrogantes analizando cómo llegan a ALADI algunos de sus países signatarios. 235 Que tras la asonada militar de setiembre de 1955 y luego de la voluntad del presidente de facto Lonardi de una nueva etapa “sin vencedores ni vencidos” impulsan un “golpe dentro del golpe” y encaraman al más antiperonista Pedro Eugenio Aramburu, quien finalmente llamará a elecciones y será sucedido por Frondizi -quien no era el candidato preferido por los militares y sectores civiles en el poder- en 1958. 236 Desde la destitución y suicidio del presidente Vargas -24 de agosto de 1954-, hasta la asunción de Juscelino Kubitschek de Oliveira -31 de enero de 1956-, el Brasil fue gobernado por el vicepresidente Joao Café Filho, el presidente de la Cámara de Diputados Carlos Luz y el presidente del Senado, Nereu Ramos. El 11 de noviembre de 1955, un mes después de las elecciones presidenciales que ungen a Kubitschek, se produce el golpe de Estado dirigido por el general Teixeira Lott. Finalmente, aquél asume en la fecha indicada bajo la protección el ejército.

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Es oportuna, al entrar en tema, la acotación de Vacchino al negociarse la ALADI, “... bajo la misma forma de capitalismo periférico que predomina en la región se perciben diversidades económicas y políticas entre sus países que no son siempre compatibles. Ellas se presentan y visualizan en forma de parejas de contrarios bien conocidas: en el aspecto económico, entre el no intervencionismo y el dirigismo interno y entre el librecambismo y el proteccionismo externo; en el aspecto político, entre gobiernos civiles y gobiernos militares y entre gobiernos democráticos y gobiernos autoritarios”237. Como ya hemos dicho, las posiciones de la dirigencia, grupos políticos y actores sociales, frente a la ALALC, fueron disímiles y en general, no apoyaron al referido proceso de integración. Este se gestó, recordamos, entre el tránsito de los gobiernos populistas a los desarrollistas238, cuyos ejemplos más acabados son los regímenes instalados en Argentina en 1958, Brasil en 1956 y Chile en 1964 con el presidente Frei. Estos gobiernos procuraron llevar adelante los diversos postulados relacionados, que pretendieron transformar a la vez, los resortes de dominación política internos y la relación entre la economía interna con los órdenes centrales mundiales. Otros países latinoamericanos fueron influenciados por 237 Vacchino Juan M., Integración Latinoamericana. De la ALALC a la ALADI, Editorial Depalma, 1983, pág. 153. 238 Los autores que más han trabajado en esta materia adhieren a esta tesis con matices. Cardoso y Faletto, por ejemplo, dejan entrever que populismo y desarrollismo son capítulos de un mismo proceso al que denominan “populismo desarrollista”; sin embargo, como señala Cavarozzi, Marcelo en “El ‘desarrollismo’ y las relaciones entre democracia y capitalismo dependiente en ‘Dependencia y desarrollo en América Latina’ ”Latin América Research Review Vol. 17, No. 1 (1982), pág, 155, en todo caso la experiencia brasileña exhibe un tránsito más suave -Kubitschek y su vice Goulart provenían de partidos fundados por Vargas- mientras que el frondizismo, a pesar de haber ganado el apoyo del propio Perón desde el exilio, contenía un determinante componente antiperonista en lo político y en lo social, existiendo un claro corte entre ambas fases.

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esta impronta, pero su configuración socioeconómica -dificultades de escala, configuración social, tipo de actividad económica principal, etc.- o política impidieron estructurar versiones más acabadas de este paradigma. La excepción es Cuba, que luego de la Revolución de 1959, inicia un modelo socialista autoritario pro-soviético, resistido agresivamente por los EE.UU., que presiona para negar su ingreso a la ALADI en 1962. Los gobiernos desarrollistas chocaron contra numerosas dificultades y contradicciones. Como ya hemos sugerido, encerraban un fuerte componente reaccionario. Contaron con el apoyo coyuntural de la gran burguesía industrial que había rechazado a los populismos239, y a cambio de ese respaldo recibieron permanentes presiones para desmontar rápidamente las movilizaciones y reivindicaciones de masas de carácter corporativo que encontraron su cauce e impulso en el populismo. Esta situación puso obviamente a los movimientos sociales organizados en oposición al régimen, con creciente participación política. Por otra parte, la extrema derecha también los hostilizó, ante las expectativas de un rápido desmantelamiento de las estructuras populistas que -por la propia extracción de los mandatarios desarrollistas o por pactos políticos que habían llevado a éstos al poder- no se producía. En lo estrictamente económico, también las contradicciones llevaron a prontas dificultades. El reordenamiento económico basado en un ajuste estabilizador, y en una enfática capitalización industrial, ante las limitaciones de financiamiento local, requirió una temprana intervención internacional -alentada también por las burguesías industriales-, por la vía de los organismos multilaterales de crédito y de la inversión extranjera directa. Los EE.UU. no rehuyeron al convite, comprendiendo que “la 239 Idem, pág.158.

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participación activa del Estado en las decisiones y realizaciones sobre economía era un mal menor en comparación con el riesgo de que se agravasen las tensiones sociales y políticas características de las economías dependientes que luchaban por industrializarse”240. Es obvio, no cualquier Estado, no cualquier gobierno, daban estas garantías a la política y a la economía internacional241. El costo, como hemos dicho más arriba, fue muy alto. La experiencia, dentro del Estado de Derecho, terminó resultando efímera. Los gobiernos desarrollistas nacieron débiles y la voluntad de sus líderes, no fue la voluntad ni de la mayoría popular, ni de la de los movimientos sociales corporativos, ni aún la de la burguesía industrial, que claramente impuso condiciones, a través de sus propios lobistas y de sus hombres en la dirigencia política. Ello es claro frente a la integración sudamericana: la realidad terminó imponiéndose a los valiosos, pero aislados, intentos de Frondizi, Kubitschek y luego Quadros242. 240 Ianni, Octavio, Estado y planificación económica en Brasil (1930-1970), Amorrortu editores, Buenos Aires, 1971pág. 130. Continúa: “Asimismo, las direcciones de las empresas multinacionales y el propio gobierno de Estados Unidos ya habían comprendido que la participación gubernamental en las decisiones y realizaciones vinculadas con política de desarrollo era una garantía política y económica para las empresas extranjeras”. 241 Cavarozzi, Marcelo en “El ‘desarrollismo’ y las relaciones entre democracia y capitalismo dependiente en ‘Dependencia y desarrollo en América Latina’”, Latin América Research Review, Vol. 17, No. 1 (1982), pág.157, “Debieron convencer a empresarios (y organismos financieros internacionales) que gobiernos que habían llegado al poder en buena medida gracias al fracaso de experiencias conservadoras, podrían garantizar la implementación de políticas económicas orientadas a contener las demandas económicas de los sectores populares (y en particular de la clase obrera) y a promover los intereses de los sectores más concentrados de la burguesía”. 242 Materializadas en la “operación panamericana” de Kubitschek de 1958, el Protocolo de Consultas de 1959, y la famosa cumbre Frondizi-Quadros en Uruguaiana -20 al 22 de abril de 1960-, culminada con la firma de la “Declaración Conjunta”, la “Declaración Económica”, el “Convenio de Amistad

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Tampoco los esfuerzos de Frei, más orientados hacia la integración andina, progresaron rápidamente243. El capitalismo desarrollista, más allá de estas manifestaciones presidenciales de buena voluntad ni siquiera compartidas por los núcleos duros de los equipos de gobierno, buscaba oportunidades en una relación más fluida con las potencias centrales, en una nueva dimensión de la internacionalización de la economía periférica. La expansión económica generada dio cuerpo a un nuevo estadio de la dependencia, ininterrumpida desde la etapa colonial, pero no generó una re-discusión de las relaciones económicas entre los países periféricos grandes y las potencias y Consulta” y la “Declaración sobre Intercambio Cultural”. Las declaraciones del propio Frondizi ilustran nuestra afirmación: “... en el Sur del continente, un grupo de países tenemos fronteras comunes y problemas inmediatos para resolver. Este aspecto fue objeto de un detenido análisis y motivó los viajes que posteriormente yo realicé a Uruguay, Chile, Paraguay y Bolivia (...) a todos aquellos a quienes conviene que aquellas fricciones continúen, no les agrada, desde luego, el espíritu manifestado en Uruguayana (...) Días antes de salir para Urugayana, un hombre importante de las Fuerzas Armadas me dijo que si no suspendía mi viaje seguramente se produciría en el país una alteración del orden público. Le contesté que iba a ir, de todos modos, y fui. Mientras se desarrollaba la conferencia en la ciudad brasileña hubo nerviosismo y conversaciones para poner en marcha según fuera el resultado de Uruguayana (...) el espíritu de ese episodio trascendental que fue y es combatido”. Luna, Félix, Diálogos con Frondizi, Ed. Planeta, Buenos Aires, 1988, pág. 116. 243 Las iniciativas gozaban de apoyo ciudadano. Una encuesta del Instituto para la Integración de América Latina y el Caribe (INTAL) realizada entre 1966 y 1968 (citada en: VV.AA., Los sectores dirigentes argentinos y la integración de América Latina, Instituto de Integración Latinoamericana, Facultad y Ciencias Jurídicas y Sociales de la Universidad Nacional de La Plata, 1986, pág. 22), señala que el 96% de la ciudadanía estaba a favor de la integración- y se materializan luego de reuniones en Bogotá en 1966 entre Frei y su par colombiano, Lleras Restrepo, que conducen en el mediano plazo a la conformación del Grupo Andino; pero no fueron acompañadas por las fuerzas políticas y económicas chilenas, que luego de la apatía que en este sentido exhibió Allende -más interesado en las posibilidades de difusión del socialismo por esta vía que por la integración misma- fueron clausuradas por el dictador Pinochet, representando a sectores que ya se oponían a la integración en la presidencia Frei.

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centrales. Pero estos gobiernos estuvieron encerrados por las contradicciones de su propio programa, que por una parte respondía a una ideología de tipo nacionalista y por otra a la estrategia económica internacionalista-no integracionista244 marcada por sus principales apoyos. La consolidación en el poder de las Fuerzas Armadas, en todos los Estados latinoamericanos, en general a través de gobiernos de facto o por su decisiva intromisión en períodos de Estados de Derecho, generó una cultura del autoritarismo y la desintegración. Cruzaba a la región, paradójicamente, una coincidencia: la irrestricta vigencia de la doctrina de la seguridad nacional, alentada por EE.UU., que en resumidas cuentas presupone que el cúmulo de cuestiones que garantiza la “razón de Estado” tiene primacía frente a las libertades individuales y la soberanía del pueblo245. La formación en la denominada “doctrina West Point”246 estimuló en los militares gobernantes relaciones exteriores proclives a EE.UU. y en menor medida Europa. Sólo en Argentina, una encuesta de Catterberg realizada en 1972 y publicada dos años después247 se encuentra un 86 % del sector militar en contra de la integración. 244 Aquella que erróneamente se ha denominado “integración internacional”, ver supra. 245 Midón, Mario, Derecho de la Integración. Aspectos institucionales del MERCOSUR, Editorial Rubinzal - Culzoni, Bs. As., pág. 135, “Así como en lo externo la ‘seguridad’ justifica intervenir un Estado por determinación de otro que se cree más poderoso, en lo interno ella es suficiente excusa para deponer a sus legítimas autoridades cuando tan preciado ‘valor’ se vea afectado”. 246 Academia Militar de los Estados Unidos (USMA), creada en 1811. Desde 1950 a 1970, en el marco de la expansión económica, política y militar norteamericana de posguerra, y la lucha anticomunista generada por la Guerra Fría, dictó numerosos cursos, otorgando becas a militares de elite latinoamericanos, influyendo notablemente en la conducción de los altos mandos castrenses de todos los países del continente. 247 Referida en Los sectores dirigentes argentinos y la integración de América Latina, Instituto de Integración Latinoamericana, Facultad y Ciencias Jurídicas y

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En el plano económico, los militares oscilaron entre el sostenimiento de algunas políticas sustitutivas, pretendidamente desarrollistas y la aplicación de recetas liberales, recreadas ciertas alianzas coyunturales y transitorias con sectores de la burguesía industrial nacional, del centro político y económico mundial y aún de sectores políticos conservadores y de ciertas burocracias sindicales. Es necesario sincerar que a pesar de los diversos instrumentos negociados, los compromisos rubricados, la aprobación y ratificación de un puñado de tratados, las reuniones de comisiones mixtas, etc., la integración no fue parte de la agenda pública. La exclusión de la participación eliminó toda posibilidad de su debate en la sociedad civil. La centralización del poder generó un irreversible centralismo desintegrador hacia adentro de los países -profundizaremos infra-. Asimismo, de una alianza de poder tan compleja y cambiante, cuyo único denominador común es el componente antipopular que ya contenían las primeras versiones desarrollistas exhibidas dentro del Estado de Derecho a fines de los 50, que favorecía la concentración de riquezas de los sectores industriales protegidos, las relaciones económicas internacionales seguían el patrón periferia-centro, y el mecanismo de negociación entre países latinoamericanos -cuyo emblema era la lenta negociación producto por producto vigente por el Tratado de Montevideo de 1960- era casi mercantilista248. La carencia de legitimidad y aún de legalidad de estos gobiernos, las rivalidades entre los Estados latinoamericanos, diversos criterios sobre cómo encarar problemas comunes, reivindicaciones territoriales entre los estados limítrofes, etc., se mantienen en las rondas negociadoras previas al Tratado de Montevideo de 1980. Sociales de la Universidad Nacional de La Plata, 1986 pág. 23. 248 Como lo apuntan, entre otros, Juan M. Vacchino en la obra citada en este libro y Eduardo Conesa.

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Legalidad y legitimidad en la integración latinoamericana

El modelo acordado en Montevideo es intergubernamental. Tampoco poseía otra pretensión. Como lo han señalado numerosos estudios “fue concebido dentro de un marco conceptual limitado y alejado de cualquier postura crítica dirigida a apreciar en profundidad e integralmente las relaciones entre integración y desarrollo”249. Objetivos • El objetivo de transición: La creación de un área de preferencias económicas. • El objetivo mediato: proseguir la integración latinoamericana, a fin de promover el desarrollo económico y social equilibrado y armónico. • La conformación de un mercado común latinoamericano (Art. 1).

No prosperan enfoques auténticamente integracionistas, a pesar de que se expusieron en las rondas de negociación posiciones en ese sentido, imponiéndose la tesis del realismo integrador, de corte pragmático cuya voz cantante fue la propia estructura de la ALALC250. No existen en ALADI compromi249 Vacchino Juan M., Integración Latinoamericana. De la ALALC a la ALADI, Editorial Depalma, 1983, pág. 189. Se pueden consultar asimismo, entre otros, Zelada Castedo (Compilador), Derecho de la Integración Económica Regional. Lecturas seleccionadas, BID-INTAL, Buenos Aires, 1989; Wionczek, M. “La evaluación del Tratado de Montevideo 1980 y las perspectivas de las acciones de alcance parcial de la ALADI”, en Integración Latinoamericana, Nº 50, setiembre de 1980, Intal, Bs. As., págs. 4 a 29; Ferrer Vieyra, Emilio: Temas de derecho y política internacional, Ediciones Índice, 1986; Ortega, José Emilio y Brizzio, Jacquelina Érica, en Integración y Solución de Conflictos: Perspectivas y propuestas para el MERCOSUR, Academia Nacional de Derecho y Ciencias Sociales de Córdoba,1998, pág. 7.; etcétera. 250 Chaparro Alfonso, Julio, “Ordenamiento Jurídico de la ALADI” en Derecho de la Integración Económica Regional. Lecturas seleccionadas, BID-INTAL,

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sos fuertes para los Estados: “Políticamente los gobiernos no quisieron comprometer el futuro, y optan por un esquema flexible, abierto a la temporalidad y a las contingencias internacionales del mundo contemporáneo”251. Si bien se alude a lineamientos, principios y criterios tales como la convergencia o la solidaridad, no se generan mecanismos instrumentales para operativizarlas. El enfoque formalista está destinado a construir la rápida legalidad de un nuevo esquema pero sin ser el fruto de consensos legitimadores. Todas las fórmulas utilizadas son de una marcada hibridez, no dirigidas a desarrollar un proceso de integración continental, sino a estimular el acercamiento comercial a partir de fórmulas menos ambiciosas: a) Se expresa sin plazo y sin programa instrumental un objetivo de constitución de un mercado común, aunque claramente se establece un programa de preferencias arancelarias, que no compromete la política exterior de los Estados ni su organización política, económica y social interna. b) Si bien se alienta en apariencia el multilateralismo continental, es claro que se privilegia la relación bilateral y -cuanto más subregional-, sin comprometer al relacionamiento colectivo ni pretender influir sobre la indispensable aproximación de criterios macroeconómicos y de desarrollo social entre los países signatarios que supone cualquier proceso de integración, ni avanzar sobre los tradicionales factores limitantes del desarrollo252 -que los procesos integracionistas intentan a revertir-, ni establecer algún cauce o mecanismo de análisis y mucho menos de solución de los conflictos de objetivos e inBuenos Aires, 1989, Tomo I, pág. 169: En desmedro de la vía que tiende a la homogeneización, aportada por los países del Grupo Andino. 251 Ídem, pág. 169. 252 Entre los señalados, la diversidad de estrategias nacionales de desarrollo, los apremios sociales, la inestabilidad institucional, la integración interna de los países, etc.

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tereses claramente existentes entre los países latinoamericanos que influyen sobre la dinámica integracionista253. Las posibilidades del multilateralismo son exiguas, pues no se trabaja sobre la cohesión, ni se alienta o promueve por ningún mecanismo operativo la integración física. c) La estructura orgánica, si bien en apariencia representa un paso adelante respecto al inútil modelo de ALALC, sigue careciendo de posibilidades de coordinar un proceso genuinamente integrador. No hubo en Montevideo vocación de los Estados por transferir algún grado de decisión a las instituciones creadas. Medios de acción propuestos por ALADI • Preferencia arancelaria regional (Art. 5): - Margen de preferencias Arancelarias (con distintos márgenes de acuerdo al sector económico). - Abarca la totalidad del universo arancelario. - Listas de excepciones. - Eliminación de restricciones no arancelarias. • Acciones de alcance regional (Art. 6). • Acciones de alcance parcial (Art. 7). - Bilaterales - Específicos. - Subregionales - Sectoriales. - Multilaterales - Intersectoriales. • No reciprocidad. • Aplicación incondicional de la CNMF. • Apoyo técnico y cooperación comunitaria. 253 Posibilidades de acercamiento en las cuestiones fronterizas, discusión de una estrategias entre países productores y no productores de petróleo y otras formas de energía, acercamiento de posiciones en cuanto a la reivindicación de territorios antárticos, posiciones comunes en sectores estratégicos como la pesca o la agricultura frente a las políticas europeas, norteamericanas y asiáticas o en cuestiones transversales como los diversos aspectos inherentes a la problemática medioambiental, etcétera.

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En síntesis, ALADI de algún modo sincera los límites políticos de la integración latinoamericana pre-transición democrática, en las que no parece posible avanzar más allá de acciones específicas de cooperación en marcos subregionales o bilaterales254. Una versión algo más ajustada de ALALC, mejorada en diversos aspectos pero sin modificar la visión sesgada y equivocada de la integración que inspiró a aquella. Una nueva construcción de tecnócratas aislados de la sociedad civil, sin legitimidad255 dentro de los Estados nacionales. 254 Mols, Manfred, El marco internacional de América Latina, Editorial Alfa, Barcelona, 1985, pág. 135, sobre una idea de Alfredo Echegaray. “A través del bilateralismo se modificó la calidad de la integración latinoamericana: Por una parte, por lo que respecta a la cooperación intralatinoamericana, se volvió más densa la red de las interacciones efectivas, es decir, fueron intensificadas en muchos puntos. Por otra -y así piensa también Echegaray- se introdujo de esta manera en los organismos existentes de integración un notorio elemento de inseguridad”. 255 Como se expresa en Di Tella, Torcuato S.; Chumbita, Hugo; Gamba, Susana y Gajardo, Paz, Diccionario de Ciencias Sociales y Políticas, Supervisión de Editorial Emecé, Buenos Aires, 2001, pág. 419, “En una primera aproximación, el concepto (legitimidad) tiene que ver con lo que está de acuerdo a las leyes. Ahora bien, en el nivel político, la legitimidad ‘implica la capacidad del sistema para engendrar y mantener la creencia de que las instituciones políticas existentes son las más apropiadas para la sociedad’. Al hacer referencia a las creencias hacemos hincapié en los valores que se sustentan en grupos sociales determinados y sociedades globales. Esto significará que la legitimidad reflejará las valoraciones diversas existentes en las sociedades modernas, así como también las tendencias homogéneas de las sociedades tradicionales”. En general buena parte de los politólogos, sociólogos y juristas clásicos han formulado consideraciones acerca de la legitimidad, para explicar las múltiples relaciones entre el Estado y la sociedad fuertemente relacionadas entre sí tales como la tradición o costumbre, el carisma, la obediencia civil, la vigencia de las normas jurídicas, el poder del Estado, el cambio social, etc. La investigadora cordobesa Diana Cernotto, en su trabajo “Las relaciones estado-sociedad y los organismos de representación institucional” en Revista Administración Pública y sociedad”, IIFAP-UNC, Nº 8, Junio de 1993, pág. 116, sintetiza: “El establecimiento de la legitimidad estatal expresa las relaciones del Estado con la sociedad, proceso por el cual el Estado se legitima a sí mismo ante los diversos actores sociales.

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Características • Posee duración indefinida. • Enfoque comercialista del proceso. • Conserva la idea de la integración regional, pero apelando a la flexibilidad -adoptando los medios que considere necesarios para cumplir los objetivos y no de hacer lo que uno quiera-, convergencia (multi-lateralización progresiva de acuerdos de alcance parcial) y multiplicidad en las formas de concertación. • Progresividad. • Sistema diferencial para países con diferencias de desarrollo económico.

Un simple paneo por la realidad política de los Estados nacionales hacia 1980 nos muestra que gobiernos dictatoriales en problemas, como los que se presentaban a lo largo y a lo ancho del continente, no tenían el interés ni mucho menos la capacidad de generar un proceso integrativo de calidad, buscando por consiguiente y como expresamos más arriba fórmulas descomprometidas256 que no respondían a las genuinas Las tareas de legitimidad estatales son todas aquellas que intentan canalizar las tensiones que suscita el principio económico de la decisión desigual. Las labores de legitimidad y acumulación son complementarias y al mismo tiempo contradictorias, revistiendo distinto peso en el Estado (...) variando históricamente su importancia de acuerdo al ciclo y a las modalidades de acumulación, al particular balance de las fuerzas intra y entre clases, al tipo de Estado, a la conformación político-cultural de los actores y de sus expresiones. Pero cualquiera sea la combinación que se presente entre acumulación y legitimación, ningún Estado puede prescindir de alguna forma de legitimidad”. 256 Como lo indica Mols, Manfred, El marco internacional de América Latina, Editorial Alfa, Barcelona, 1985, pág. 137:“Los tecnócratas se preocuparon por lograr una legitimación a través del crecimiento nacional, sin tener en cuenta las urgentes ‘basic needs’ de la población. No obstante la, al menos verbal, aceptación por parte de los conductores oficiales de la economía de la necesidad de un nuevo orden económico internacional, ellos mantuvieron un

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expectativas de los sectores realmente interesados en la integración participativa y convergente que redunde en auténtico desarrollo humano, ni se preocupaban por instalar ese debate en enteros sectores de la población involucrados que no tenían acceso alguno a la información y mucho menos a la opinión257. Repasando la realidad política de la región, comenzamos por Uruguay. Hacia 1980, la dictadura uruguaya vivía momentos clave para su futuro. Las presiones populares y un diagnóstico oficial que vislumbraba como factible una democracia controlada motiva al régimen a convocar a un referéndum en ese año, proponiendo una reforma constitucional, una elección con un candidato único en 1981 y luego dos candidatos en 1986. El 57 % de rechazo sinceró la ilegitimidad del proyecto militar. En Brasil, una serie de pactos políticos que venían generándose en la larga dictadura que comenzó con el derrocamiento de Goulart -1964- pusieron en el poder a Joao Baptista Figuereido en 1979, emprendiendo el régimen una fuerte presión para forzar nuevamente a la oposición a fraccionarse. Así establece, reforma constitucional mediante, un cronograma electoral al que entorpece mediante mecanismos instrumentales que terminan dividiendo aún más a la oposición. Una Ley de Amnistía devuelve derechos políticos a egoísmo económico nacional practicado no pocas veces con clara rudeza, lo que debilitó la similitud y, con ello, la capacidad de cooperación de las economías nacionales de la región”. 257 Ídem, pág. 137: “[en Latinoamérica] (...) el movimiento de integración carece (...) de un portador social confiable, tanto en las masas como en las élites (...) la idea de la unidad latinoamericana ha sido desarrollada, discutida y resuelta al margen de las masas rurales y urbanas. Hasta organizaciones que cumplen una cierta función de cabezas de puente internacionales, tales como los movimientos sindicales, por ejemplo, distan mucho de ser inequívocas. El pensamiento ambivalente de las élites se muestra en los círculos de la iniciativa privada, cuyo talante suele oscilar entre la confianza en el tradicional proteccionismo del Estado nacional y la perspectiva de mercados más amplios”.

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víctimas y victimarios de la dictadura. La creciente presión de la sociedad por el restablecimiento de los derechos civiles y políticos y el quiebre del pacto entre la burguesía industrial y el gobierno militar (despejados los recelos frente a la irrupción de expresiones radicales obreras y aún terroristas y ante el deterioro económico en comparación con el gran crecimiento de la segunda mitad de los 60 y primeros años de la década del 70), obliga al retroceso del régimen, que terminará retirándose del poder en 1985. En Paraguay, había comenzado el proceso de descomposición del régimen impuesto por Stroessner en 1954. El retiro del apoyo financiero y político que EE.UU. brindó al dictador en otras épocas, la desaparición de ciertos factores coyunturales que posibilitaron el crecimiento de la economía paraguaya en los 70, la creciente presión internacional por las violaciones a los derechos humanos en el país, el extraordinario crecimiento de la deuda externa, y las pugnas hacia adentro del partido oficial, mostraban a un régimen que comenzaba también su cuenta regresiva en aquellos años. En Argentina, como es sabido, la dictadura militar intentó desde 1975-76 hacerse del control total del aparato estatal y del cuerpo social argentino, pero ni el cruento exterminio de diversas líneas opositoras, ni la supresión total de derechos políticos, ni la sólida alianza con sectores civiles conservadores, en particular con la burguesía agraria, impidieron que hacia los 80 el descontento popular -a pesar de su pasividad inicial-, las presiones internacionales y la persistente crisis económica, que la polémica y cruda política neoliberal implementada no había solucionado, hubieran erosionado al régimen, generando gruesas contradicciones y pugnas en su seno y dibujando un amplio arco de descontento y oposición258. 258 Quiroga, Hugo, El tiempo del Proceso. Conflictos y coincidencias entre políticos y militares, Editorial Fundación Ross, Rosario, 1994, pág. 180.

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Asimismo, la política exterior de la dictadura argentina alejó deliberadamente al país de Latinoamérica, “... hasta que en 1982 se produjo la guerra de las Malvinas evidenciándose un vuelco en la actitud de las fuerzas armadas”259. Respecto de los países del Grupo Andino ¿Tendrían capacidad e interés estos gobiernos autoritarios, contradictorios, apremiados por sus propias urgencias, para echar a andar una experiencia integradora? ¿Podrían concertar un esquema jurídico institucional que asegurase objetivos y prácticas integradoras en el corto, mediano y largo plazo? La respuesta es negativa y lo prueba el escaso éxito de los dos supuestos hitos de la integración latinoamericana: ALALC y ALADI. Lo explican con claridad los expertos: el buen diseño institucional no es simplemente una cuestión pragmática. Aún cuando no se llegue a un completo y pormenorizado acuerdo sobre el total de los valores a defender, en el debate resulta posible y necesario consensuar lineamientos, principios y criterios de profunda y confiable validez260, que naturalmente deben tener amplio anclaje en la sociedad y en la dirigencia política. Ello, es obvio, no puede surgir de negociaciones efectuadas al margen de la voluntad popular -la ciudadanía per se o las diversas organizaciones políticas y sociales de carácter intermediador que componen la sociedad civil -. Diversos autores destacan el valor de estos esquemas como antecedente de formas de integración contemporáneas más dinámicas, como materialización expresa de la voluntad integracionista latinoamericana, como factor de consolidación de unidad o identidad latinoamericana en tanto y en cuanto sujeto o agen259 Los sectores dirigentes argentinos y la integración de América Latina, Instituto de Integración Latinoamericana, Facultad y Ciencias Jurídicas y Sociales de la Universidad Nacional de La Plata, 1986, pág. 22. 260 Goodin, Robert,E., “Las instituciones y su diseño” en Teoría del Diseño Institucional”, Goodin R. E.-comp.-, Gedisa, Barcelona, 2003, pág. 59.

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te de las relaciones internacionales, etc. Aunque desde nuestra perspectiva, cabe el preguntarnos qué hubiera sido de la integración latinoamericana si sus impulsores hubieran contado con el poder político suficiente, superando las fórmulas alcanzadas que ni siquiera -aún cuando no alcance- expresan genuino pragmatismo. Dicho en otros términos, no es suficiente con declarar la integración legal -ni mucho menos erigirla por decreto-ley-, sino que las peculiares características de estos procesos exigen su legitimidad, que solo podrá ser alcanzada si la calidad de los niveles de democratización de las unidades autónomas o soberanas que lo integran es creciente, y ello fortalece los consensos sobre los proyectos políticos, económicos y sociales, el debate sobre la ampliación de los mercados y la distribución de los beneficios, y la vigencia de las instituciones que lo guían. El MERCOSUR, ¿producto de la transición democrática?

La introducción de principios democráticos en los procesos de integración, genera la sustitución de un esquema legal que enlaza superficialmente -sin vincular- a los diversos signatarios, por un orden legítimo, de estructuración mucho más profunda, en el que los ciudadanos, dentro de ese espacio ampliado, podrán participar en las diversas fases y procedimientos de toma de decisiones públicas. Como lo recuerda Hernández, “la palabra ‘participar’ proviene del latín ‘participare’ y significa ‘tener uno parte en una cosa o tocarle algo de ella’”261. Desde el punto de vista político, la participación tiene que ver con la colaboración 261 Hernández, Antonio María, Derecho Municipal, Vol. I Teoría General, 2° edición actualizada y aumentada, Ediciones Depalma, Buenos Aires, 1997, pág. 465.

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en la toma decisiones de los representantes del pueblo. Pues “La participación implica un proceso relativamente espontáneo y autónomo que nace desde abajo desde los propios ciudadanos y tiende a influir sobre los detentadores del poder político”262. Es un concepto mucho más amplio que el ejercicio del voto o sufragio, pues “... supone formar parte del proceso de formular, aprobar y aplicar políticas públicas, es decir, establece un nivel de vínculo y de compromiso con los asuntos públicos que rara vez atrae a más de una cuarta parte de la población adulta”263. En este orden, “los particulares deben tener amplias posibilidades para actuar dentro de una sociedad políticamente organizada, porque ésta es una de las maneras en que la democracia se pone de manifiesto como una realidad de vida que ‘excede grandemente el esquema político y jurídico, e inclusive, el propio esquema social y hasta el ético, o al menos lo integra, a éste último, dándole nuevo sentido y esencia’”264. En consonancia con los razonamientos expresados a lo largo de esta obra, “la organización interna de cualquier 262 Gurutz Jáuregui, “Democracia en la encrucijada” en Colección Argumentos, 2° Ed., Barcelona, 1995, citado por Lerer, Silvio, “Democracia, participación y regulación negociada”, en La Ley, T. 1997 - B, pág, 1159. 263 Payne, Mark y otros, La política importa, pág. 48. Y agrega: “... desde un punto de vista conceptual, la participación política debe medirse al menos en dos dimensiones: por una parte, el nivel de participación, es decir, la cantidad de ciudadanos que votan o se involucran, de otra manera y en alguna medida, en el sistema político; y por otra parte, la intensidad de esa intervención, que denota el grado de compromiso ciudadano con las formas más demandantes de participación y su nivel de información pública (BID, 2000)”. 264 Brizzio, Jacquelina Érica, Una alternativa para la reforma del sistema institucional del MERCOSUR. Tesina en la carrera de Especialización en MERCOSUR-Aspectos Jurídicos y Económicos, Facultad de Derecho y Ciencias Sociales de la Universidad Nacional de Córdoba, Córdoba, 1999, Inédita, quien a su vez cita a Antonio Alberto Spota, en “La democracia como filosofía y esencia del Derecho Público en los umbrales del siglo XXI” en La Ley T. 1995 - B, pág. 1158.

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institución internacional o regional, requiere de un presupuesto indispensable de carácter político, que estructure su armazón institucional”265. La década del 80 fue época de procesos de transición democrática en los países de Latinoamérica, dejando atrás largos años de gobiernos dictatoriales en manos de las Fuerzas Armadas266. Dicho escenario, fue propicio para reimpulsar las ansias de fortalecer y profundizar la tarea emprendida entre los países orientadas hacia la concertación y la cooperación en un marco integrado. La experiencia enseña que no existe un único proceso o modalidad de transición. Las hubo más o menos controladas, acordadas o espontáneas, o decididamente revolucionarias267. Esta multiplicidad es posible por la diversa naturaleza y conexión o desconexión de los vínculos, circunstancias y contextos que la motivan, pues “los elementos que constituyen la transición son históricos (…) y es entonces el propio proceso de transición la entidad distinta, no así los elementos que la componen”268. En ese proceso que no es unidireccional, cobra importancia distinguir el punto de llegada, la nueva etapa de legitimidad democrática, que si bien no necesita ser construida desde sus cimientos, ya que históricamente existe un soporte que aunque interrumpido no ha sido cuestionado sustancial265 Idem. 266 Payne, Mark y otros “La política importa”, pág. 9, “El desprestigio de otras formas alternativas de gobierno y un contexto global y regional más propicio contribuyeron para que las democracias emergentes sobrevivieran pese a múltiples obstáculos”. 267 Delich, Francisco, “La construcción social de legitimidad política en procesos de transición a la democracia (I)”, Crítica & Utopía N° 9, Escenarios Alternativos, pág. 1. 268 Idem, pág. 1

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mente por las dictaduras militares269, debe fundarse adecuadamente para que el proceso deje de ser transitorio. La democratización y el fortalecimiento institucional, favorecieron la búsqueda de mayores niveles de autonomía política y económica de las unidades autónomas y soberanas. Las sociedades y los Estados son apreciadas por su grado de evolución democrática270 y por la interacción y participación de sus actores e instituciones. La integración entre Estados, sobre todo entre aquellos de diferentes niveles de desarrollo económico, ¿Genera una oportunidad? La constitución de un nuevo espacio político, económico y social, tanto en el orden externo, como en el interno, en una dinámica permanente y compleja de procesos descentralizadores en el orden interno, y agrupación de bloques en el orden externo, puede ser vista como alternativa en este sentido. Lo fue para Europa. Dentro de este marco se explica que cobre vigor la búsqueda de niveles de legitimidad en la integración. La auténtica cooperación, el derrumbe de históricas hipótesis de conflicto, la discusión abierta de problemas y estrategias comunes para la defensa de las instituciones y para el crecimiento económico social, son entendidos como pre-requisitos para la construcción de nuevos espacios. 269 Idem, pág. 1. 270 Es muy útil la clasificación de apoyo a la democracia realizada por Norris (1999) y Klingemann (1999) empleada por Payne y otros, La política importa, pág. 28 y 29: “el primer nivel se refieren a la consideración de los principios básicos del régimen; el segundo al desempeño del régimen (satisfacción con la forma que opera la democracia); el tercero a las instituciones del régimen (nivel de confianza en la institución); el cuarto toma en cuenta el respaldo a las autoridades políticas. Es posible que a una alta consideración de la democracia conforme el primer nivel corresponda una baja consideración ciudadana de los niveles subsiguientes, por el incumplimiento de expectativas”.

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Integración en los 80 • ALADI, Acuerdos Argentina Brasil (desde 1986). • Características: - Transición democrática. - Preocupación por la estabilidad institucional. - Apertura de economías cerradas: acuerdos sectoriales y compromisos a futuro.

En esa tendencia, Argentina y Brasil, potencias que hacia fines de la década de 1970 ya venían reorientando su estrategia de vínculo para con el otro271, suscriben entre 1985 y 86, una serie de acuerdos dentro de ALADI272, mediante los cuales ponen en marcha un programa de integración entre las 271 Tradicionalmente desarrollados prácticamente de espaldas uno al otro -salvo muy breves períodos y en algunos rubros-, en 1979 firman junto a Paraguay el acuerdo Corpus-Itaipú para el aprovechamiento hidroeléctrico del Río Paraná, y en 1980 suscribirán los “Acuerdos de Mayo” para la cooperación con fines pacíficos en el campo de la energía nuclear, resolviendo dos problemas de altísima sensibilidad muy caros a cualquier discusión posterior sobre integración comercial. Álvarez, Mariano, Los 20 años de Mercosur: una integración a dos velocidades, CEPAL, División de Comercio Internacional, Serie Comercio Internacional, Santiago de Chile, noviembre de 2011, págs. 11 y 12. 272 Acuerdos bilaterales de Argentina y Brasil, suscriptos por los presidentes Alfonsín y Sarney entre 1985 y 1986. La Declaración de Iguazú (30/11/85) crea una Comisión Mixta de Alto Nivel con la misión de elaborar los primeras propuestas de integración. En Buenos Aires se firma el Acta para la Integración Argentino Brasileña (29/7/86) que establece el Programa de Integración y Cooperación Económica (PICE). El Acta de Amistad Argentino - Brasileña. Democracia, Paz y Desarrollo de Brasilia (10/12/86), amplía el PICE entre los mencionados países. La filosofía de estos instrumentos bien se resume en la Declaración de Iguazú: “Por último los Presidentes Raúl Ricardo Alfonsín y José Sarney reafirmaron enfáticamente que el proceso de democratización que vive el continente deberá conducir a una mayor aproximación e integración entre los pueblos de la región. Afirmaron, asimismo que, para los latinoamericanos la democracia debe necesariamente significar paz, libertad y justicia social”. Ellos se suscriben por los Estados en su carácter de miembros de ALADI.

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partes, germen del MERCOSUR, proceso fundado en 1991, que fue decisivo para afirmar las democracias, incluso en Uruguay y particularmente en Paraguay, el último en salir de la experiencia autocrática y se encontraba internacionalmente aislado273. Aquellos acuerdos fundantes constituyen un verdadero hito en la historia de nuestros países, ya que se dejaron atrás antiguas divergencias políticas casi emblemáticas entre los dos grandes referentes del Cono Sur, respondiendo a un enfoque y a una filosofía inéditas en la historia274.

El proceso MERCOSUR Factores que contribuyen a su formación

Como lo venimos señalando, trascendiendo la visión estrictamente económica, la experiencia social y política latinoa273 Ons, Álvaro, ¿Cómo fortalecer el comercio intrarregional? Los futuros del Mercosur. Nuevos rumbos de la integración regional. Instituto para la Integración de América Latina y el Caribe (INTAL), Sector de Integración y Comercio (INT). Banco Interamericano de Desarrollo. Marzo 2017. Pág. 53-54. El autor destaca que en los países grandes, primó la búsqueda de apartarse de la confrontación y desarrollar un espacio de paz y cooperación, y en los países pequeños, dependientes comercialmente de aquellos, al percibir que la iniciativa era exitosa, se incentivaron “a incorporarse al proceso de integración argentinobrasileño, que tenía el potencial de impactar en la inserción internacional de estas pequeñas economías y les hacía prever que los costos de quedar fuera podían ser elevados” (ídem, pág. 54). 274 Geneyro, Rodolfo R., “El MERCOSUR. La integración como política educativa”, en Todo el MERCOSUR. Desde sus primeros antecedentes a su Unión Aduanera, Instituto de Relaciones Jurídicas Internacionales, Facultad de Ciencias Jurídicas y Sociales de la Universidad Nacional de La Plata, 1995, pág. 23, “... después de secretas y cautelosas negociaciones (...) los presidentes Alfonsín y Sarney (...) identificaron los problemas comunes por los que atravesaban las economías de sus países junto al resto de América Latina (...) ese diagnóstico crítico y realista, que más adelante sería receptado por el Grupo de los Ocho, sirvió de fundamento para acordar la coordinación de esfuerzos conjuntos para establecer políticas de cooperación e integración entre ambas naciones”.

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mericana deja exhibir un complicado complejo de problemas no resueltos, “frente a los cuales aparece la necesidad de dar respuestas en materia de interpretación y, sobre todo, ideológico-políticas”275. El complejo panorama de los 80, en el que confluyen causalmente la severa crisis de agotamiento de las experiencias de sustitución de importaciones y del financiamiento externo a esos modelos de desarrollo económico, la debacle de los modelos político-pretorianos, las urgentes demandas sociales y políticas y el paulatino inicio de procesos de transición, inicia una etapa de múltiples debates y ensayo de respuestas que impactan en el enfoque de la dependencia. Pero “[d]e la dependencia no surge forzadamente el establecimiento de una teoría de la dependencia276. Cardoso y Faletto “(…) en especial, se opusieron a los intentos de crear una teoría del capitalismo dependiente y se pronunciaron a favor del análisis de situaciones históricas concretas de dependencia”277. Se corporiza la tesis de la interdependencia, que relaciona problemas mundiales y nacionales. En esa dinámica, se en275 Di Tella, Torcuato S.; Chumbita, Hugo; Gamba, Susana y Gajardo, Paz, Diccionario de Ciencias Sociales y Políticas, Supervisión de Editorial Emecé, Buenos Aires, 2001, pág. 170. 276 La “Teoría de la dependencia” surge en América Latina en los años sesenta y setenta, en torno a las siguientes ideas: a) El subdesarrollo está ligado a la expansión de los países industriados; b) Desarrollo y subdesarrollo son dos aspectos diferentes del mismo proceso; c) El subdesarrollo no es ni una etapa en un proceso gradual hacia el desarrollo ni una precondición, sino una condición en sí misma; d) La dependencia no se limita a relaciones entre países, sino que también crea estructuras internas en las sociedades -Pobreza: un glosario internacional. Clacso, pág. 279-. Asimismo, “Para otras miradas, la dependencia es definida por medio de la creciente importancia del capital extranjero junto con la acumulación del capital en pocas manos, lo que conduce a un empobrecimiento masivo de la población, debido a la concentración del ingreso. Ruy Mauro Marini (1977) sostiene que la dependencia está caracterizada por la súperexplotación del trabajo” -ídem, pág. 280-. 277 Nohlen, Dieter y Sturm, Roland, La heterogeneidad estructural como concepto básico en la teoría de desarrollo, en Revista de Estudios Políticos, vol. 28, 1982, pág. 60.

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tiende que un solo modelo no puede explicar todas las situaciones. El secreto para llegar a la comprensión reside en saber cuál enfoque -o combinación de enfoques- debe emplearse para analizar cada situación278. Tres elementos tipifican la interdependencia: a) La existencia de múltiples actores y canales que conectan a las sociedades, exteriorizadas en vinculaciones interestatales. b) Una agenda temática múltiple, ya no jerarquizada y centrada en torno a la seguridad. c) Un consecuente debilitamiento del poder militar279. La mencionada interdependencia y la competencia acelerada van potenciando la dimensión regional como factible campo-escala de desarrollo, crecimiento e innovación. Las nuevas tecnologías de producción, y la intensificación de distintos tipos de intercambio, exigen una actualización permanente en materia de recursos, alternativas, programas y medios de acción rápidos y eficaces; por ello, exigen un gran esfuerzo por los gobiernos nacionales y locales para cumplir positivamente con los fines del Estado, que a través de la asociación pueden alcanzar más eficientemente sus objetivos. Ello ha influido en el enfoque latinoamericano de la integración: “el énfasis se ha trasladado a la modernización del aparato existente, a su capacidad para competir en los mercados internacionales, y el mantenimiento de condiciones de estabilidad (...) la protección nacional y la protección colectiva se tienden a considerar como nocivas, en cuanto introducen un sesgo anti-exportador (...) se hace necesario un replanteo de la integración. La CEPAL ha denominado a esta nueva aproximación ‘regionalismo abierto. La define como ‘el 278 Keohane, Robert y Nye, Joseph: Poder e interdependencia: la política mundial en transición, Grupo Editor Latinoamericano, Buenos Aires, 1988, p. 17, citado por Midón, Mario, Derecho de la Integración. Aspectos institucionales del MERCOSUR, Editorial Rubinzal - Culzoni, Bs. As., pág. 89. 279 Idem., pág. 90 y 91.

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proceso que surge de conciliar la interdependencia nacida de acuerdos especiales de carácter preferencial y aquella impulsada básicamente por señales del mercado resultantes de la liberalización comercial en general (SELA, 1995:9)’”280. Estas matrices influyen claramente en la evolución de la dimensión geográfica, política y económica de ALADI, que hacia la crisis de la deuda -1982- tuvo su peor performance en el volumen de comercio intrarregional. Ello en paralelo despertó el interés en pares o grupos de países de procurar acuerdos subregionales que resultaran atractivos para el orden internacional, facilitados por la vocación cooperativa generada por la transición democrática, ya referida. Argentina y Brasil encuentran una oportunidad en la integración, anticipando la tendencia de otros procesos verificados a finales de los 80 a escala mundial -acuerdo Canadá-EE.UU. de 1987, revitalización de la CE, desmembramiento del bloque soviético, el devenir de la Ronda Uruguay del GATT, etc.-281. Inician así una apertura de economías cerradas, estancada en el caso argentino y en vía de estancamiento para el caso brasileño, a partir de un proceso consensuado de imbricación y crecimiento de corte interdependiente282. La integración no 280 Morales, Juan C.; Rodríguez, Hudilú y Fernández, María A.: “La cultura de la integración latinoamericana en la globalización: el papel de los medios”, en Aldea Mundo, Año 4, Nº 7, May - Oct de 1999, pág. 30. 281 Lavagna, Roberto, Cambios en la estructura productiva inducidos por el MERCOSUR, IV Reunión del Grupo de Análisis sobre la integración del Cono Sur, Mayo de 1993. 282 Ídem; Russell, Roberto, citado por Midón Mario, Derecho de la Integración. Aspectos institucionales del MERCOSUR, Editorial Rubinzal - Culzoni, Bs. As., pág. 91). También Rodríguez Prada en su obra citada, pág. 101): “El programa se lanzó aprovechando la coyuntura económica favorable derivada del éxito inicial de los planes Austral y Cruzado. Desde el lado argentino se valoró especialmente el agotamiento de la estrategia de sustitución de importaciones, y la posibilidad de estimular al mismo tiempo una apertura exportadora y una renovación del equipo capital necesario para hacer más moderna y competitiva

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se entiende como un fin en sí mismo, sino como instrumento más genérico de inserción en la economía mundial, apuntando a la combinación de mercados más abiertos y producciones complementadas283. Se instrumentan acuerdos por sector, cada uno de los cuales constituye un protocolo, destinados a generar nuevas condiciones de producción e intercambio: máquinas herramientas y robótica, biotecnología, bienes de capital, comercio, telecomunicaciones, aviación civil, entre otros. Hacia la década del 90, la globalización -proceso respecto sobre el cual se ha polarizado la opinión entre expertos-, no se puede soslayar al momento de buscar motivaciones para la nuevas transformaciones que se van materializando. Se consolida la interdependencia entre los procesos globales y los locales: a un cambio en las relaciones económicas en los mercados mundiales le corresponderá una modificación en el modelo de desarrollo de las potencialidades locales o regionales. La concepción del espacio regional tiende a fortalecer a sus unidades hacia afuera del contexto internacional: se consolida la Comunidad Europea, cobra vida la integración en América del Norte, surge la Europa del Este post muro de Berlín. A su vez, en América Latina, y en el Cono Sur en particular, el gran desafío desde el inicio de la transición demola entrada gradual en el gran mercado brasileño, y la realización de importaciones destinadas a la renovación del equipo capital a un coste aceptable, dada la capacidad de oferta observada en el sector de bienes de capital brasileño. Por su parte, Brasil consideró que la integración con Argentina podría contribuir a una mayor estabilidad política de los países del Cono Sur y, además, se tuvieron en cuenta las ventajas comparativas que Argentina presentaba en la producción de alimentos (especialmente trigo y carne de vacuno)”. 283 Lavagna, Roberto, Cambios en la estructura productiva inducidos por el MERCOSUR, IV Reunión del Grupo de Análisis sobre la integración del Cono Sur, Mayo de 1993, “Esta etapa estuvo así signada por la idea de generar un impacto sobre las estructuras productivas, lo que a su vez conllevaría modificaciones sobre el comercio, con cambios en la cantidad y calidad y con sujeción a pautas de equilibrio en cuanto a los beneficios”.

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crática era dar consistencia a la cultura democrática, y dar eficiencia a las instituciones democráticas mediante la creciente participación popular y la calidad de los gobiernos sostenida en el tiempo. Las dificultades y la impericia de esos primeros gobiernos para gestionar los asuntos públicos, impactó rápidamente en el campo económico y social. La irresolución de problemas de fondo, la subsistencia de conflictos corporativos, el agotamiento de la matriz estado-céntrica, entre otros factores, desgastaron rápidamente la legitimidad de gobernantes, aunque no la confianza de la ciudadanía en las instituciones y el sistema, prefiriéndolo sobre cualquier opción. Las instituciones superaron la adversidad, las decisiones se mantuvieron dentro de los límites del derecho y la integridad del Estado se conservó sin recurrir a golpes cívico-militares. Y apareció otro elemento fundamental, pocas veces exhibido antes en la práctica política latinoamericana: la alternancia en la sucesión legítima. Se sucedieron nuevas elecciones libres y competitivas, que llevaron a otros partidos al gobierno. La cultura pretoriana (aceptación de los golpes) va dando lugar a un nuevo comportamiento ciudadano, de apoyo alternado a las diferentes fuerzas políticas, proceso complejo por la tradición hegemónica de estas fuerzas. Aquí se advierte que fue la propia alternancia la que generó, en buena parte, el mantenimiento de las reglas democráticas284. Sucedidos Alfonsín y Sarney por Carlos Menem en Argentina y Fernando Collor de Mello en Brasil, los países siguen enfrentando problemas comunes: una gravísima crisis económico-social con proyecciones políticas, necesidad de 284 Como indica Linz, la alternancia permite un equilibrio entre legitimidad, apoyo y democracia, al posibilitar la rendición de cuentas por políticas implementadas y la generación de expectativas para que actores importantes permanezcan en el juego democrático. Linz, Juan, “Del autoritarismo a la democracia”, en American Political Science Review, vol. 61, pág. 20.

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recrear acuerdos corporativos, presiones de sectores militares, etc. El electorado les otorga un amplio y poco determinado aval, y ello sienta las bases para drásticas y profundas reformas económicas, impuestas por la tendencia global de perfil neoliberal. El ajuste, las privatizaciones, la desregulación y desmonopolización de servicios públicos, realizadas con consenso ciudadano, estabilizaron la economía. Integración en los 90 • MERCOSUR • Características: - Cuestión constitucional. - Deficiencia instrumental. - Instituciones Intergubernamentales. - Inexistencia de un verdadero “derecho derivado”. - Avances comerciales.

Este profundo cambio, que tanto en Argentina como en Brasil se opera dentro del Estado de derecho, exhibe dos grandes consecuencias en materia de integración: en primer lugar, la ratificación del proceso subregional como una política de Estado para los dos países y en segundo lugar, su reformulación metodológica. La crisis de los planes económicos en ambos países había retrasado la ejecución de los protocolos sectoriales. No obstante, el proceso iniciado generó una notable expansión en el comercio interregional, que prácticamente se duplicó en tres años, creciendo un 40% respecto a los índices correspondientes al período 1973-1985 -lapso que va entre la crisis internacional del petróleo y la firma del Acta de Iguazú-. Ya en el final de la etapa Alfonsín-Sarney, había comenzado a 159

ponerse énfasis sobre esa dinámica285, que se consolida hacia 1990 con la firma por Menem y Collor, el 6 de junio de ese año, del Acta de Buenos Aires. Se modifica el mecanismo de desarrollo de proyectos integrados, y se establece el objetivo de constituir un mercado común al 31 de diciembre de 1994 mediante un cronograma de reducción gradual, progresivo y automático de rebajas arancelarias de alcance generalizado. El marcado carácter comercialista y la preocupación por equilibrios de carácter global, la aceleración de la apertura potenciada por la expansión de la inversión extranjera directa y el retiro de la iniciativa estatal en la actividad económica -a tono con las tesis neoliberales de la época-, se imponen al énfasis sectorial, de complementación productiva y de participación más activa del Estado en la dinámica económica propios de la primera etapa286. Una estructura técnica de transición de corte intergubernamental -Grupo Mercado Común-, comienza a coordinar el trabajo de coordinación y armonización, logrando homologar todas las concesiones negociadas en el ámbito de ALALC/ ALADI en un único Acuerdo de Complementación Económica287, que a su vez incorpora un cuadro de desgravación generalizada, lineal y automática. 285 Con el Tratado de Integración, Cooperación y Desarrollo, firmado el 29/11/88 que entra en vigor en fecha 17/8/89, que planteaba la creación de un espacio económico común en dos etapas. 286 El orden neoliberal había influido claramente en la región, a través de todas sus estructuras nacionales e internacionales, y naturalmente, sobre el enfoque integrador. Un pronunciamiento oficial de ALADI en 1990, al cumplirse diez años de la firma del Tratado de Montevideo, es más que ilustrativo al respecto: Boletín Síntesis ALADI 8/90, “... con la recuperación generalizada de la democracia, la integración se percibe a la vez como un objetivo estratégico para promover el desarrollo y como medio para lograr una vinculación más estrecha con el sistema de producción y comercio internacional (...) puede afirmarse que la concepción que fue sustento de los esfuerzos de integración durante el decenio de los 80 ha experimentado un giro sustancial ...”. 287 ACE 14, suscrito el 20/12/90. Constituye la columna vertebral del Mercosur. Aunque con anterioridad a la firma de ese instrumento (1/8/90), se habían

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MERCOSUR Mercado Común del Sur - Tratado de Asunción • Antecedentes inmediatos: - Acta de Iguazú (1985). - Acta para la Integración A-B. - Acta de Amistad A-B de Democracia, Paz y Desarrollo (1986). - Tratado de Integración, Cooperación y Desarrollo A-B, (1988). - Acta de Buenos Aires (1990). Establece el objetivo de crear un mercado común (MC). - ACE14288: pone en marcha el MC.

El 26 de marzo de 1991, Presidentes y Cancilleres de Argentina, Brasil, Uruguay y Paraguay suscriben en la capital guaraní el Tratado para la Constitución de un Mercado Común entre la República Argentina, la República Federativa del Brasil, la República del Paraguay y la República Oriental del Uruguay, denominado Tratado de Asunción, como lo prescribe su art. 23, decisivo en esta historia, que sienta las bases programátireunido en Brasilia los Cancilleres y Ministros de Economía de Argentina, Brasil, Uruguay y Chile, aceptando el ingreso de la nación oriental al esquema, invitando al Paraguay -que acepta de inmediato- y también a Chile -que abre un período de observación- al establecimiento de un Mercado Común. Respecto a Uruguay, debemos señalar otros antecedentes: el Convenio Argentina-Uruguay de Complementación Económica (CAUCE) de 1974, sirve de base para la incorporación a este proceso, que tiene su punto de inicio en la Declaración de Colonia sobre Integración Económica y Social de 1985, y que concluye en 1988 con la firma el Acta del Alvorada en la cual los Presidentes de Argentina y Brasil examinaron y aceptan su incorporación -Álvarez, Mariano, Los 20 años de Mercosur: una integración a dos velocidades, CEPAL, División de Comercio Internacional, Serie Comercio Internacional, Santiago de Chile, noviembre de 2011, pág. 13-. 288 Acuerdo de Complementación Económica.

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cas de la integración y que ha reglado toda la etapa de transición desde aquel 26 de marzo, hasta el 31 de diciembre de 1994, encontrándose aún vigente289. 289 Cabe preguntarse si los acuerdos suscriptos con Brasil mantienen su vigencia, habida cuenta de que no han sido expresamente derogados por el Tratado de Asunción y demás normativa producida. Entendemos que sí, porque si bien es muy claro que toda la actividad política, institucional, jurídica y económico comercial realizada en el marco del Programa de Integración y Cooperación Económica (PICE), iniciado en 1986 y ratificado en 1988 y 1990, cuyo propósito en el corto plazo se relacionaba con la reducción de los desequilibrios comerciales bilaterales y recuperar los flujos de comercio, mientras que en el largo plazo buscaba estrechar vínculos económicos entre ambos países -como lo refiere Tavares de Araujo, citado por Escudé Carlos y Cisneros Andrés en su “Historia General de las Relaciones Exteriores de la República Argentina”, Tomo XIV, capítulo 69- constituye un antecedente inmediato y muy presente, en letra y espíritu, en el incipiente derecho del MERCOSUR, siguen siendo numerosos los aspectos contemplados por aquél que todavía no se ha abordado. Este punto generó revuelo en la doctrina, zanjado a nuestro criterio sensatamente por el Dr. Héctor Gros Espiell, prestigioso profesor uruguayo, que participó como Canciller de su país en la negociación y firma del Tratado de Asunción: sosteniendo en El Tratado de Asunción una aproximación a su problemática jurídica, Revista del Centro de Estudiantes de Derecho, julio-diciembre de 1991, que en rigor de la verdad todas las normas están vigentes, pero que gran parte de las ratificadas dentro del PICE han devenido carentes de sentido y aplicabilidad, dadas las nuevas; esta interpretación, evita -en principio- relaciones diferentes, sobre los mismos asuntos, entre, por un lado, los socios grandes -Argentina y Brasil- y, por otro, los chicos -Uruguay y Paraguay-, incorporados a partir del Tratado de Asunción; tesis compatible, por cierto, con la Convención de Viena, arts. 30 numeral 3 -prioridad entre las obligaciones entre dos tratados en vigor-, 59, numeral 1.a -un tratado posterior determina la conclusión de otro anterior en idéntico asunto-, y con el propio Tratado de Asunción que en su art. 2 -como veremos enseguida- establece la reciprocidad de derechos y obligaciones entre los Estados Partes, dentro del Mercado Común. De todas maneras, consideramos que los Protocolos y demás Estatutos cuya temática no ha sido abordada por las nuevas normas comunitarias gozan de plena vigencia y que forman parte de su ordenamiento institucional y jurídico, aunque generen una relación paralela o -según el caso- preferencial, entre Argentina y Brasil, y profundicen en forma parcial el proceso de integración

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Las instituciones del esquema MERCOSUR290

Si nos atenemos a la experiencia comparada, podemos advertir que, a diferencia de otros instrumentos, como los de Roma de 1957, el Tratado de Asunción se limita a reglamentar en forma muy general el proceso de transición hacia un nivel comunitario de integración, dejando para una etapa posterior -abriendo los canales institucionales y jurídicos necesarios- la instrumentación pormenorizada de los distintos aspectos propios del proceso que se procura consolidar291. -puesto que generan compromisos para dos de sus estados partes-. Únicamente instrumentos cuatripartitos podría derogarlos, expresa o tácitamente. De todas maneras, y recordando el ejemplo uruguayo al adherir al Protocolo de Transporte de 1986, subsiste para orientales y guaraníes la alternativa de la ratificación y así dichas normas serán vinculantes para los cuatro signatarios del Tratado de Asunción. O en su caso, una fusión de compromisos en nuevos marcos multilaterales que reemplacen a todo el orden jurídico institucional del MERCOSUR. De hecho, hay una tendencia doctrinaria a volver sobre aquellos instrumentos, rescatando el sentido sectorial-desarrollista-democrático que proponían, “en un contexto de complementariedad, gradualidad, flexibilidad y selectividad”. Ons, Alvaro, ¿Cómo fortalecer el comercio intrarregional? en Los futuros del Mercosur. Nuevos rumbos de la integración regional. Instituto para la Integración de América Latina y el Caribe (INTAL), Sector de Integración y Comercio (INT). Banco Interamericano de Desarrollo. Marzo 2017. Pág. 53. Ver también trabajo de Nofal, Beatriz en la misma publicación -pág. 69- y de Trucco, Pablo -págs. 113 y 114-. 290 Ortega, José Emilio y Brizzio, Jacquelina Érica, en Integración y Solución de Conflictos: Perspectivas y propuestas para el MERCOSUR, Academia Nacional de Derecho y Ciencias Sociales de Córdoba, 1998, págs. 36 y sgtes. 291 La mayoría de los autores nos hablan de la precariedad del compromiso. Estrella Faría Angelo José, O Mercosul: principios, finalidade e alcance do tratado de Asuncao, Ministerio das Relacoes Exteriores, Brasilia, 1993, primera parte, Capítulos I y II, insiste en la “indefinición de objetivos” que tal vez se deban a la diversidad de inspiración en la redacción de partes distintas del Tratado -para lo cual se recurrirá al Acuerdo General sobre Aranceles Aduaneros y Comercio (GATT por su nombre en inglés), ora al Tratado de Roma, ora al Tratado de Montevideo de 1980-, a lo que nos permitimos agregar, como

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Como hemos dicho, se sale del esquema más desarrollista y pautado de los acuerdos sectoriales, para ingresar a uno de regionalismo abierto, influido por procesos como el NAFTA, los acuerdos de libre comercio bilaterales y la Iniciativa para las Américas292. El adelanto de los plazos en ese nuevo contexto -medida de corte político-, formalizado jurídicamente por un programa de desgravación automática -soporte técnico-, generó grandes expectativas y si bien los acuerdos Alfonsín-Sarney perdieron relevancia en sí mismos, el hecho de que el acuerdo de Asunción fuera una continuidad de aquellos, suscripto por los Jefes de Estado que en sus respectivos países habían continuado a aquellos en el marco del Estado de Derecho, potenció el interés en el proceso, que aunque heterodoxo, era visto como una experiencia exitosa desde su inicio293. fuente, las Actas, Tratado, Protocolos y Acuerdos suscriptos desde 1986 entre Argentina y Brasil. Se ha dicho también que el objetivo central -la constitución del Mercado Común- era en extremo declarativa, dado el plazo exiguo y la ausencia de mecanismos para instrumentarla Alvarez, Mariano, Los 20 años de Mercosur: una integración a dos velocidades, CEPAL, División de Comercio Internacional, Serie Comercio Internacional, Santiago de Chile, noviembre de 2011, pág. 16. Se hace oportuno citar nuevamente la opinión de Héctor Gros Espiell; Héctor, “El Tratado de Asunción una aproximación a su problemática jurídica” en Revista del Centro de Estudiantes de Derecho, julio-diciembre de 1991, “... [si bien] teóricamente pudo haber sido mejor y desde este punto de vista pudieron lograrse fórmulas más afinadas (...) hubiera sido un absurdo -un error imperdonable- tratar de elaborar un tratado minucioso, completo, pensado como definitivo. Era preciso hacer algo simple, esquemático, y en cierta forma provisional para adaptarlo luego a los resultados y a las experiencias de esta empresa sin precedentes en América...”. 292 Ons, Álvaro, ¿Cómo fortalecer el comercio intrarregional? en Los futuros del Mercosur. Nuevos rumbos de la integración regional. Instituto para la Integración de América Latina y el Caribe (INTAL), Sector de Integración y Comercio (INT). Banco Interamericano de Desarrollo. Marzo 2017. Pág. 51 293 Álvarez, Mariano, Los 20 años de Mercosur: una integración a dos velocidades, CEPAL, División de Comercio Internacional, Serie Comercio Internacio-

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Como es sabido, el instrumento asunceño no crea al MERCOSUR. Por su intermedio, “los estados partes deciden constituir un Mercado Común que deberá estar conformado al 31 de diciembre de 1994” -art.1-, objetivo aún incumplido, puesto que el nivel de integración vigente desde el 01/01/1995 corresponde formalmente al de una Unión Aduanera del tipo imperfecto, como lo establecieron normas posteriores. Su duración es “indefinida” -art. 19- y, como veremos, ha sido revisado y complementado, y es su destino ser sustituido por un Tratado definitivo, cuando el Mercado Común se establezca -art. 18-. Admite una “cláusula de escape”294. En cumplimiento de esta disposición295, los países acuerdan el 17 de diciembre de 1994, suscribir el Protocolo de Ouro Preto -POP-296, que otorga al esquema personería de derecho público internacional, y establece que contará con los siguientes órganos: nal, Santiago de Chile, noviembre de 2011, pág. 15. 294 Conforme artículo 1°, Anexo 4, del Tratado, medida que permite suspender a un Estado sus obligaciones cuando las importaciones amenacen causar dificultades a la producción nacional (salvaguarda). Brizzio, Jacquelina E., Los dilemas de la integración profunda en el Mercosur. El caso de los obstáculos técnicos al comercio, Maestría en Relaciones Internacionales, Centro de Estudios Avanzados, Universidad Nacional de Córdoba, 2010, inédita, pág. 72. 295 En virtud del mandato del art. 18 se creó por Resolución No. 7/93 del Grupo Mercado Común el Grupo Ad-Hoc sobre Aspectos Institucionales, el cual celebró cinco reuniones de trabajo y una reunión preparatoria de la Conferencia. Finalmente se llevó a cabo la Conferencia Diplomática sobre Aspectos Institucionales del MERCOSUR que aprobó el proyecto de Protocolo, cuya definición final iba a darse en la ciudad de Ouro Preto. Pérez Otermín, Jorge, El Mercado Común del Sur. Desde Asunción a Ouro Preto- Aspectos Jurídico- Institucionales, Fundación de Cultura Universitaria, Montevideo, 1995, págs. 71 a 72. 296 Consta de cincuenta y tres artículos y un Anexo (por el cual se crea la Comisión de Comercio del MERCOSUR) y tal como lo preceptúa el numeral 53 deroga en todas las disposiciones que se opongan al texto del Tratado de Asunción.

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a) Consejo del Mercado Común -CMC-: le corresponde la conducción política del bloque y ejerce la titularidad de la personalidad jurídica del Mercado Común297. La faz normativa se refleja en las Decisiones (Dec.), que están dirigidas al cumplimiento de los objetivos del tratado de Asunción. Está integrado por Ministros de Relaciones Exteriores -quienes ejercen la coordinación- y por los Ministros de Economía, o sus equivalentes de los Estados Partes. Estos se reúnen al menos dos veces por año o las veces que lo consideren necesario298. Tuvo originalmente facultades para participar en la solución de controversias, tal como resulta del art. 1 in fine del Anexo 3 del Tratado de Asunción. Se conforma también por Reuniones de Ministros por área temática: Agricultura; Cultura; Economía y Presidentes de Bancos Centrales; Educación; Industria; Interior; Justicia; Medio Ambiente; Minas y Energía; Ciencia, Tecnología e Innovación; Desarrollo Social; Salud; Trabajo; Turismo; entre otros. b) Grupo Mercado Común -GMC-: órgano ejecutivo del MERCOSUR299. Es el que más trabajo desarrolla y el que me297 En la Cumbre de Presidentes de Ouro Preto -Brasil-, se aprobó el Protocolo Adicional al Tratado de Asunción sobre la Estructura Institucional del MERCOSUR, denominado Protocolo de Ouro Preto (POP) el que, además de introducir reformas a su organicidad, estableció la subjetividad jurídicointernacional del MERCOSUR. 298 Pérez Otermín, Jorge, El Mercado Común del Sur. Desde Asunción a Ouro Preto- Aspectos Jurídico- Institucionales, Fundación de Cultura Universitaria, Montevideo, 1995, pág. 80 “La única diferencia -con el tratado de Asunción - radica en que deberá sesionar con la presencia de los Presidentes de los Estados partes, por lo menos una vez por semestre, y no una vez por año como se decía antes”. 299 Institución heredada del esquema argentino-brasileño de 1990. En el Tratado de Asunción estaban difuminados los límites de competencia entre éste y el CMC a través del POP, se aclaran las funciones de uno y otro. Pérez Otermín, Jorge, El Mercado Común del Sur. Desde Asunción a Ouro Preto- Aspectos Jurídico- Institucionales, Fundación de Cultura Universitaria, Montevideo, 1995, págs. 80 y 81.

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jor debió haber funcionado. Sus áreas temáticas reproducen la actividad del Estado-Nación pero deben incorporar la visión regional y su mecánica de trabajo debe permitir la adopción de medidas técnicas que superen las limitaciones nacionales. Está conformado por cuatro miembros titulares y otros tantos miembros alternos por país, designados por los respectivos gobiernos, entre los cuales deben constar obligatoriamente representantes de los Ministerios de Relaciones Exteriores, de los Ministerios de Economía -o equivalentes- y de los Bancos Centrales300. Es coordinado por los Ministerios de Relaciones Exteriores -art. 11-. Se reunirá de manera ordinaria o extraordinaria tantas veces como fuere necesario, en las condiciones establecidas en su Reglamento Interno -art.13-. Se expide mediante Resoluciones (Res.). Participa en el procedimiento de solución de controversias. Está integrado por cinco Grupos301 y diecisiete Sub Grupos de Trabajo302. Incorporó al Instituto Mercosur de Formación -constituido y reglamentado por Dec. CMC 04/07 y Res. GMC 57/07-. Tiene a su cargo el seguimiento del Foro Empresarial del Mercosur (con reuniones semestrales). c) Comisión de Comercio del MERCOSUR -CCM-:Tuvo su origen en el POP, a diferencia de los anteriores que na300 Está conformado en su totalidad por dieciséis miembros. 301 Análisis Institucional del Mercosur; Asuntos Presupuestarios; Cooperación Internacional; Incorporación de la Normativa Mercosur y Relacionamiento Externo. 302 N° 1, Comunicaciones; N° 2, Aspectos Institucionales; N° 3, Reglamentos Técnicos y Evaluación de la Conformidad; N° 4, Asuntos Financieros; N° 5, Transportes; N° 6, Medio Ambiente; N° 7, Industria; N° 8, Agricultura; N° 9, Energía; N° 10, Asuntos Laborales, Empleo y Seguridad Social; N° 11, Salud, N° 12, Inversiones, N° 13, Comercio Electrónico; N° 14, Integración Productiva; N° 15, Minería; N° 16, Contrataciones Públicas; N° 17, Servicios. Las principales normas regulatorias son: Res. GMC/20/95; Dec. CMC/59/00; 07/05 -SGT 9-; 24/14 -reordena todo el esquema y crea los SGT 16 y 17- y pone bajo la órbita del GMC al Foro Empresarial.

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cieron en el Tratado de Asunción pero se perfeccionaron en aquél303-. Fue creado atendiendo los fines comerciales perseguidos por el bloque, Posee cuatro miembros titulares y otros tantos alternos por Estado Parte. Su coordinación está a cargo de los Ministros de Relaciones Exteriores -art. 17-. Su misión gira en torno a la aplicación de los instrumentos de política comercial, atendiendo al funcionamiento de la Unión Aduanera hacia adentro como respecto de terceros países. Se pronuncia mediante directivas (Dir.) o propuestas. Interviene en el mecanismo de solución de divergencias304. Está integrado en la actualidad por ocho Comité Técnicos305, uno de los cuales posee seis Sub Comités306. Además de los órganos con poder decisorio, encontramos en el diseño establecido por el POP: d) Parlamento del MERCOSUR -Parlasur-: creado por Decisión del CMC N° 23/05 el 8 de diciembre de 2005, vino a suplantar a la Comisión Parlamentaria Conjunta. Se conforma de acuerdo con el criterio de representación ciudadana definido según Decisión 28/10 del CMC, a través del sufra303 Sobre el origen de la CC. es ilustrativo el trabajo de Pérez Otermín, Jorge, El Mercado Común del Sur. Desde Asunción a Ouro Preto- Aspectos Jurídico- Institucionales, Fundación de Cultura Universitaria, Montevideo, 1995, pág. 81. 304 Observamos que los tres órganos tienen algún tipo de facultad normativa y participan en el procedimiento de solución de controversias. Asimismo, y tal como surge del art. 2 del POP, la naturaleza de estos órganos es intergubernamental. 305 Aranceles, Nomenclatura y Clasificación de Materiales; Asuntos Aduaneros; Normas y Disciplinas Comerciales; Políticas Públicas que distorsionan la Competitividad; Defensa de la Competencia; Estadísticas de Comercio Exterior; Defensa del Consumidor; Defensa Comercial y Salvaguardias. Regulado en las Dir. CCM 91/95, Dec. CMC 59/00 y 31/06. 306 El de Asuntos Aduaneros, conformado por los Sub Comités Técnicos de Legislación Aduanera, Procedimientos Aduaneros, Informática Aduanera, Valoración Aduanera, Prevención y Lucha contra Ilícitos Aduaneros y Controles y Operativa de Frontera.

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gio directo, universal y secreto de los ciudadanos de los respectivos Estados parte. El mecanismo de elección se rige por lo previsto en la legislación de cada Estado. Profundizaremos sobre el Parlasur más adelante. e) El Foro Consultivo Económico y Social307: es el órgano que representa los sectores económicos y sociales y está integrado por igual número de representantes de cada Estado Parte. Tiene función consultiva y se manifiesta mediante Recomendaciones al GMC308. f ) Secretaría del MERCOSUR -SM-: nace dependiendo del GMC, pero a partir de Ouro Preto se torna independiente del mismo y se transforma en la Secretaría de todo el Mercado Común. Su función, entre otras, será la de archivo oficial de la documentación, publicación y difusión de las normas. En un amplio espectro será responsable de la prestación de servicios a los demás órganos. Su sede permanente es la ciudad de Montevideo. Asimismo podemos destacar como modificaciones del esquema institucional a partir de la aprobación del POP: g) Foro de Consulta y Concertación Política: creado por Decisión del CMC Nº 18/98, como órgano auxiliar del CMC y delimitado en sus funciones por la Decisión del CMC N° 307 Este es el órgano más innovador y cree que los antecedentes del mismo pueden encontrarse en el inciso final del art. 14 del Tratado de Asunción, o en el Subgrupo 11. Pérez Otermín, Jorge, El Mercado Común del Sur. Desde Asunción a Ouro Preto- Aspectos Jurídico- Institucionales, Fundación de Cultura Universitaria, Montevideo, 1995, pág. 88. 308 Conforme su reglamento, aprobado por la norma MERCOSUR/GMC/ Res. N° 68/96., está facultado para: “II. cooperar activamente para promover el progreso económico y social del MERCOSUR, orientado a la creación de un mercado común y su cohesión económica y social; III. dar seguimiento, analizar y evaluar el impacto social y económico derivado de las políticas destinadas al proceso de integración y las diversas etapas de su implantación, sea a nivel sectorial, nacional, regional o internacional”.

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02/02. Este foro sesiona con la participación de representantes de los Estados Asociados y trabaja sobre temas de interés común. Su principal función es profundizar el examen y la coordinación de la agenda política de los Estados Partes del MERCOSUR y asociados, inclusive en lo referente a las cuestiones internacionales de naturaleza política y de interés político común relacionado con terceros países, grupos de países y organismos internacionales. Por Dec. CMC/24/04, se crea el Centro Mercosur de Promoción del Estado de Derecho (CEMPED), “con la finalidad de analizar y afianzar el desarrollo de Estado, la gobernabilidad democrática y todos los aspectos vinculados a los procesos de integración regional” (artículo 1), que desarrollará fundamentalmente acciones de investigación, conferencias, seminarios, publicaciones, etcétera, con sede permanente en Asunción. La Res GMC/61/05 reglamenta muy someramente pautas de funcionamiento. Por Dec. CMC 05/07 se crea el Observatorio de la Democracia del Mercosur, coordinado por el CEMPED. h) Comisión de Representantes Permanentes del MERCOSUR -CRPM-: creado por Decisión del CMC Nº 11/03, reúne a las representaciones diplomáticas de los Estados Partes ante el bloque. A la CRPM se le encomendaron diversas funciones, como la de asistir al Consejo y a la Presidencia Pro Tempore en todas las actividades que estos le demanden; establecer vínculos con la Comisión Parlamentaria Conjunta, el Foro Consultivo Económico y Social y con las Reuniones Especializadas; así como realizar propuestas al Consejo, sobre asuntos relacionados con el proceso de integración. En la cumbre de San Juan de agosto de 2010 se reestructuró la Comisión de Representantes Permanentes. Entre otras cuestiones, se suprimió, tácitamente, la figura de su Presidente, cuya faz internacional fue reemplazada por el Alto Representante General del MERCO170

SUR, una de las últimas novedades en materia institucional (Decisión CMC N° 63/10). i) Tribunal Permanente de Revisión -TPR-: La primera instrumentación de un régimen de solución de controversias en el ámbito regional fue prevista en el Anexo III al Tratado de Asunción, que entró en vigencia con el mismo y rigió hasta la puesta en vigor del sistema consagrado en el Protocolo de Brasilia para la Solución de Controversias -PBSC-. En 2002 se firmó el Protocolo de Olivos -PO-, el que entraría en vigor, dos años después. Una de las innovaciones más destacables es la creación de una nueva institución: el Tribunal Permanente de Revisión -TPR-. A pesar de la denominación dada al nuevo órgano jurisdiccional, que apunta a su carácter de alzada de los laudos emitidos por los tribunales arbitrales ad hoc (TAH), que el Protocolo de Olivos mantiene; se les otorga a las partes en una controversia, la posibilidad de recurrir directamente al TPR y también la posibilidad de emitir opiniones consultivas. El TPR se integra con cinco árbitros, siendo cuatro nombrados por cada Estado parte, con su suplente respectivo, por dos años. El quinto árbitro, que preside el Tribunal, es designado de común acuerdo o, a falta del mismo, por sorteo realizado por la Secretaría del MERCOSUR y dura tres años en su cargo. j) Reunión de autoridades en DD.HH.: creada por Dec. CMC/40/2004, depende del Consejo de Mercado Común y está conformada por los referentes en dicho campo de los gabinetes nacionales -incluida Cancillería-. inició su trabajo al año siguiente, cuando se aprobó el Protocolo sobre Compromiso con la Promoción y Protección de los DDHH en el Mercosur -Dec CMC/17/05-, tuvo como antecedente un Grupo Ad-Hoc cuyo trabajo permitió promover una Carta de Derechos Humanos del Mercosur -Dec. CMC/26/03-. Posee siete grupos de trabajo o Comisiones. 171

k) Tribunal Administrativo Laboral del MERCOSUR: creado por Res. GMC/54/03. Instancia jurisdiccional que conoce en los reclamos laborales de los funcionarios Mercosur. Integrado por un miembro titular y uno suplente por cada Estado Parte. Son designados por el Grupo Mercado Común, por un plazo de dos años (renovable). Sus pronunciamientos son inapelables. l) Foro Consultivo de Municipios, Estados Federados, Provincias y Departamentos del MERCOSUR: constituido por Dec. CMC/41/04. Integrado por dos Comités (Estados Federados, Provincias y Departamentos; Municipios), y dos Grupos de Trabajo (Integración Fronteriza; Información Portal Web). m) Otros: encontramos una pluralidad de Reuniones, Foros (Consultivos), Comisiones, Comités, Comisiones Técnicas, Grupos, Grupos Alto Nivel, Grupos Ad Hoc de Alto Nivel, Grupos Ad-Hoc de Trabajo, Grupos Ad-Hoc de Expertos, Observatorios, Reuniones especializadas, entre los más importantes. Se trata de estructuras que o bien posen una competencia específica que replica un área del estado nacional, o bien se trata de oficinas encargadas de coordinar algún aspecto específico del proceso de integración, sea en forma transversal o sectorial, pudiendo tener que ver con un solo país o con todos los Estados Parte. La mayor o menor vocación de permanencia determinará la transitoriedad del “adhoc” u otra forma de mayor estabilidad. La Dec. CMC 24/14 brinda algunas pautas de interpretación para distinguir entre una y otra categoría de órgano, aún cuando esté circunscripta al Grupo Mercado Común.

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Fuentes de Derecho del MERCOSUR

Las fuentes jurídicas del MERCOSUR se encuentran establecidas en el Artículo 41 del Protocolo de Ouro Preto. Siguiendo la distinción utilizada para otros bloques regionales, es posible distinguir en el MERCOSUR, el Derecho originario y el Derecho derivado. Conforme lo establece el artículo 41 del POP las fuentes jurídicas son: 1) El Tratado de Asunción, sus protocolos e instrumentos complementarios, tales como el Protocolo de Ouro Preto sobre la Estructura Institucional del MERCOSUR, de 1994, el Protocolo de Brasilia para la Solución de Controversias de 1991, hoy sustituido por el Protocolo de Olivos para la Solución de Controversias en el MERCOSUR de 2002. Estos instrumentos constituyen derecho constitutivo, originario o primario. 2) Los acuerdos celebrados en el marco de ese tratado y sus protocolos. Por ejemplo: el Protocolo de Las Leñas de Cooperación y Asistencia Jurisdiccional de 1992, Protocolo de Buenos Aires sobre Jurisdicción internacional en materia contractual de 1994, Acuerdo sobre arbitraje comercial internacional de 1998, entre muchos otros. Estos protocolos aprobados por el Consejo del Mercado Común suelen tener la indicación de que “son parte integrante del Tratado de Asunción”. El carácter constitutivo de estas normas queda en evidencia, tal como advierte Moncayo309, en la circunstancia de que la adhesión al Tratado de Asunción por parte de un Estado implica ipso iure la adhesión a cada uno de estos protocolos. 3) Las Decisiones del Consejo del Mercado Común, las Resoluciones del Grupo Mercado Común y las Directivas de la Comisión de Comercio. Estamos en presencia del denominado derecho derivado o secundario del MERCOSUR, ya que todas estas normas emanan de sus órganos con capacidad decisoria310. 309 Moncayo, Gunter, Mercosur: orden normativo y realidad, Armas Barea Ed. Holanda, 2000. 310 El Derecho derivado está conformado por las normas emanadas de los órganos o instituciones del esquema y por tanto no es derecho convencional.

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El artículo 40 del POP prevé una serie de pasos a cumplirse una vez que su aprueba la norma a nivel del órgano decisorio: 1) los Miembros adoptan las medidas de Derecho interno necesarias para su incorporación a los ordenamientos jurídicos nacionales y lo comunican a la Secretaría; 2) una vez recibidas las comunicaciones de todos los miembros, este hecho es informado por la Secretaría; 3) treinta días después la norma entra en vigencia de manera simultánea. Solo dos tipos de normas son excluidas de este procedimiento: aquellas que refieren al funcionamiento interno del Mercosur y aquéllas que cuenten con una regulación similar en los órdenes jurídicos internos de los Estados Miembros (CMC/DEC 23/00). El artículo 40 ha tenido en vistas uniformizar la puesta en vigor de las normas del MERCOSUR, a fin de evitar que las disposiciones del bloque sean susceptibles de tener cinco tipos diferentes de fechas de vigencia. La norma del MERCOSUR entra en vigor simultáneamente en todos los Estados luego de los treinta días (contados desde la comunicación de la Secretaría). No obstante, no establece plazos perentorios para tal incorporación y la misma se lleva a cabo de acuerdo al procedimiento establecido por cada país. El POP introduce una concepción dualista respecto de la normativa de los órganos con capacidad vinculante311, estableciendo un complicado sistema de vigencia, que establece la obligatoriedad del derecho secundario312 y deja librada a la responsabilidad de los propios ordenamientos internos de los Su vigencia está determinada por las normas primarias. Se encuentra en una jerarquía inferior a la del derecho originario. 311 Pastorino Castro, Ana María, “Dimensión Jurídico Institucional del MERCOSUR: un panorama de sus veinte años”, en Revista de Estudios Jurídicos, Universidad de Jaén, núm. 12, 2012. 312 Artículo 42 - Las normas emanadas de los órganos del Mercosur previstos en el Artículo 2 de este Protocolo tendrán carácter obligatorio y cuando sea

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Estados la implementación de la normativa comunitaria313. Estas características del derecho secundario, determina su conceptualización de “actos legales incompletos”314. Tribunal Permanente de Revisión: funciones • Opiniones consultivas: podrán ser solicitadas por todos los Estados Partes actuando conjuntamente, los órganos con capacidad decisoria del MERCOSUR, los Tribunales Superiores de Justicia de los Estados Partes y el Parlamento del MERCOSUR. • Revisión contra el laudo del TAH planteado por cualquiera de las partes. • Actuación en única instancia en caso de controversias. • Casos en que los Estados Partes activen el procedimiento establecido para las medidas excepcionales de urgencia. • Los laudos que emitan los TAH y el TPR serán obligatorios para los Estados Partes en la controversia una vez que hayan quedado firmes y tendrán carácter de cosa juzgada. • Las opiniones consultivas no serán obligatorias ni vinculantes. necesario deberán ser incorporadas a los ordenamientos jurídicos nacionales mediante los procedimientos previstos por la legislación de cada país. 313 Artículo 40 (que hemos simplificado anteriormente)- Con la finalidad de garantizar la vigencia simultánea en los Estados Partes de las normas emanadas de los órganos del Mercosur previstos en el Artículo 2 de este Protocolo deberá seguirse el siguiente procedimiento: i) Una vez aprobada la norma, los Estados Partes adoptarán las medidas necesarias para su incorporación al ordenamiento jurídico nacional y comunicarán las mismas a la Secretaría Administrativa del Mercosur; ii) Cuando todos los Estados Partes hubieren informado la incorporación a sus respectivos ordenamientos jurídicos internos, la Secretaría Administrativa del Mercosur comunicará el hecho a cada Estado Parte; iii) Las normas entrarán en vigor simultáneamente en los Estados Partes 30 días después de la fecha de comunicación efectuada por la Secretaría Administrativa del Mercosur, en los términos del literal anterior. Con ese objetivo, los Estados Partes. dentro del plazo mencionado, darán publicidad del inicio de la vigencia de las referidas normas, por intermedio de sus respectivos diarios oficiales. 314 Para un estudio detallado sobre el tema ver Ventura, Deysi y Perotti, Alejandro, El Proceso Legislativo del Mercosur, Fundación Konrad Adenauer, Montevideo, 2004.

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Fondo de Convergencia Estructural del MERCOSUR - FOCEM

Como hemos visto, a partir del desarrollo del MERCOSUR en el nuevo milenio, han sido tomadas medidas de corte no económico tendientes a consolidar el regionalismo, como la creación del Fondo de Convergencia Estructural del MERCOSUR (FOCEM). La creación de este fondo fue el reconocimiento del impacto que tienen las asimetrías estructurales y funcionales en los países más pequeños del bloque315. Desarrollo a nivel institucional para la reducción de asimetrías: Fondo de Convergencia Estructural del MERCOSUR • FOCEM - Objetivos: financiar programas que contribuyan a la reducción de asimetrías, fortalezca el proceso de integración, desarrolle la competitividad, la cohesión social en beneficio de las economías menores y de regiones menos desarrolladas, (DECCMC 45/04). Inicio de actividades en 2007. • El primer reglamento del FOCEM fue la DEC CMC 24/05 y el segundo se estableció a través de la DEC CMC 01/10.

Las asimetrías estructurales -dimensiones territoriales, poblacionales, de producción total y per cápita, nivel de desarrollo, acceso a infraestructura, productividad, etc.- reflejan la capacidad relativa de una economía para beneficiarse del proceso de integración. Por su parte, las institucionales -diferentes marcos jurídicos, institucionales y políticas públicas- se refieren a la falta de concordancia o articulación entre ciertos regímenes y/o políticas encaradas por los países como promoción de inversiones y exportaciones, financiamiento preferen315 Bartesaghi, Ignacio, El Mercado Común del Sur 1991 - 2010, Cámara de Industrias del Uruguay, 2011, p.21.

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cial, incentivos fiscales y subsidios, etc. En el caso del MERCOSUR, la preeminencia de Brasil es evidente, con el 72% del territorio del bloque, el 79% de su población y el 71% del producto sub-regional. Con la incorporación de Venezuela, la preeminencia brasileña se redujo a 67% de la superficie, 71% de la población y 59% del PBI del bloque316. El FOCEM fue creado en 2005, con miras de subsanar las diferencias regionales entre países, reconocidas en la Decisión CMC N° 06/07, que contempla las distintas asimetrías entre países miembros. Tanto la Decisión CMC N° 45/04 como la 18/05, establecieron sus objetivos y los programas financiados por el fondo. En julio de 2015, en Brasilia, los Estados Partes aprobaron la continuidad del Fondo por 10 años más. FOCEM • La DEC del CMC 18/05 estableció cuatro Programas para el encuadre de los Proyectos: - Programa I: Convergencia estructural (mayor prioridad). - Programa II: Desarrollo para la Competitividad. - Programa III: Cohesión social. - Programa IV: Fortalecimiento de la Estructura Institucional y del Proceso de Integración.

Asimismo, el artículo 35 del Reglamento del FOCEM, establece los gastos no elegibles: a) Elaboración de estudios de viabilidad y proyectos básicos. b) Compra de inmuebles. c) Adquisición y amortización de bienes de capital usados. 316 Cimadamore, Alberto, Rodríguez, Adriana, “La adhesión de Venezuela y la gestión institucional de las asimetrías en el MERCOSUR” en Revista del Centro Andino de Estudios Internacionales, 2013, p. 123.

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d) Inversión en capital de trabajo. e) Gastos financieros, inclusive refinanciamiento de deudas y compra de bonos o acciones. f ) Pago de impuestos o tasas en favor del propio Estado Parte en el que se ejecuta el proyecto. g) Pago de multas, moras, sanciones financieras y gastos en procedimientos legales. h) Gastos que no se puedan comprobar como resultantes de la ejecución del proyecto. El FOCEM se financia con aportaciones de los Estados Partes del MERCOSUR que originalmente ascendió a un monto anual de cien millones de dólares. Tal cantidad se integra en función del Producto Bruto Interno (PBI) histórico de cada país317. La Dec. CMC N° 18/05 establece la distribución de los aportes: Brasil es el mayor aportante (70%), seguido por Argentina (27%), Uruguay (2%) y en último lugar Paraguay (1%)318. La Dec. CMC 22/15, establece la siguiente integración del fondeo anual: Brasil, u$s 70 millones, Venezuela y Argentina, u$s 27 millones respectivamente, Uruguay, u$s 2 millones y Paraguay u$s 1 millón. FOCEM • Desde el 2007 se aprobaron 40 proyectos de los cuales 18 beneficiaron a Paraguay, nueve a Uruguay, cinco a Brasil y tres a Argentina. Dos son proyectos plurinacionales y tres a cargo de la SM • Monto total de U$1.200 millones, financiados por el FOCEM U$879 millones y el resto por los Estados Partes.

317 También se puede financiar a través de recursos provenientes de terceros países u organismos internacionales. 318 Cabe destacar la Decisión CMC N° 41/12 que estableció la participación de Venezuela en el FOCEM mediante contribuciones anuales de 15,5 millones de dólares anuales.

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Estos recursos son distribuidos en sentido inverso a los aportes: originalmente fue el 48% para proyectos de Paraguay, 32% de Uruguay, 10 % de Argentina y 10% para proyectos de Brasil. Es decir que Brasil y Argentina son los principales aportantes, mientras que Paraguay y Uruguay son los principales tomadores de los fondos319. Países Argentina Brasil Paraguay Uruguay

Aportes 27% 70% 1% 2%

Distribución 10% 10% 48% 32%

Con la participación de Venezuela, se modificaron los porcentajes: 43,65% Paraguay, 29,05 % Uruguay, y Argentina, Brasil y Venezuela 9,1%. Los proyectos son presentados por las distintas entidades públicas del Estado al que pertenecen ante la Unidad Técnica Nacional FOCEM (UTNF), que es designada por cada Estado parte. Esta unidad, se encarga de seleccionarlos y presentarlos ante la Comisión de Representantes Permanentes del MERCOSUR (CRPM) que, a su vez, los envía a la Unidad Técnica FOCEM (UTF), dependiente del Director de la Secretaría del MERCOSUR, que realiza la evaluación técnica y seguimiento de la ejecución de los Proyectos, la que trabaja junto a un Grupo ad-hoc que conforma cada Estado Parte. 319 De acuerdo a la Decisión Nº 41/12 (XLIV CMC Brasilia, 06/XII/12) el CMC aprobó la participación en el FOCEM de la República Bolivariana de Venezuela. Este país contribuye al FOCEM con US$ 27 millones anuales. Una parte de esa contribución (US$ 15,5 millones) se distribuye entre los restantes cuatro países de acuerdo a los porcentajes de la tabla precedente, y el resto (US$ 11,5 millones) es destinado a financiar proyectos presentados por dicho país.

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FOCEM • 9 fueron los proyectos aprobados en la Cumbre de San Juan (1º semestre 2010) con recursos que involucran U$S 794 millones de los cuales alrededor de U$S 650 son financiados por recursos del FOCEM. • Programa I: - Línea de transmisión de 550kv Itaupú-Villa Hayes. - Interconexión eléctrica 500mw Uruguay-Brasil. - Vínculo de interconexión en 132kv Iberá-Paso de los Libres Norte. • Programa II - Intensificación y Complementación Automotriz en el Ámbito del MERCOSUR: - fortalecer la competitividad de pequeños proveedores de autopartes de los Estados Parte, viabilizar la sustitución de importaciones extra-bloque y aumentar las exportaciones mediante la capacitación tecnológica y el acceso a oportunidades de negocios de las empresas. - Calificación de Proveedores de la Cadena Productiva de Petróleo y Gas -que las PyMEs320 se constituyan en potenciales proveedores de la cadena productiva de petróleo y gas-. • Son proyectos regionales con derrames positivos en otros países diferentes a los impulsores de la iniciativa.

Para complementar los objetivos asignados al FOCEM se han implementado otras medidas y proyectos. Entre ellas, cabe destacar la constitución de un Fondo MERCOSUR de Apoyo a PyMEs (Decisión CMC Nº 22/07) así como la eliminación o disminución de restricciones y medidas no arancelarias que castigan las exportaciones de los países pequeños 320 Acrónimo o sigla correspondiente a “Pequeña y Mediana Empresa”. Si bien cada país del Mercosur tiene una definición propia de PyME, en el bloque se desarrolló un criterio para categorizar por un coeficiente de tamaño: microempresa, hasta 10 empleados, ventas hasta u$s 400.000. Pequeña empresa, entre 11 y 50 empleados, ventas hasta u$s 2.000.000. Mediana empresa, entre 51 y 200 empleados, ventas hasta u$s 10.000.000.

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(Decisión CMC Nº 27/07). Por su parte, la Decisión CMC N° 33/07 dispone la creación de un Grupo de Alto Nivel (GAN) encargado de elaborar un Plan Estratégico para la Superación de las Asimetrías en el MERCOSUR321. FOCEM Proyectos aprobados durante el Segundo Semestre 2011- Primer Semestre 2012

• Proyecto Internacionalización de la Especialización Productiva (2ª Etapa) presentado por Uruguay por un importe total de US$ 3,75 millones, de los cuales US$ 2,97 millones provienen del FOCEM (Decisión CMC N° 23/11). • Se aprobaron recursos adicionales para el Proyecto Vínculo de Interconexión en 132kv. ET322 Iberá - ET Paso de los Libres Norte El proyecto original, presentado por Argentina, fue aprobado por la Decisión CMC N° 03/10 por un valor total de US$ 19,1 millones, de los cuales US$ 13,1 millones fueron financiados por el FOCEM. En la nueva versión, el valor total del proyecto aumentó a US$ 34,2 millones y los aportes del Fondo aumentaron a US$ 23,7 millones (Decisión CMC N° 01/12). • El tercer proyecto, cuyo beneficiario es Paraguay, se aprobó en la Cumbre de Mendoza y su objetivo es la Construcción de la Avenida Costera Norte de Asunción - 2ª Etapa (11,522 Km); Decisión CMC N° 06/12. • El valor total aprobado para el proyecto ascendió a US$ 59,2 millones, de los cuales US$ 41,2 millones son aportes del FOCEM.

La creación del FOCEM fue un paso hacia la elaboración de una política regional para el tratamiento de las asimetrías estructurales. Sin embargo, su dotación de recursos es considerada ínfima si se los compara con los PBI o con los presupuestos de los países. 321 Sribman, Ariel, El Fondo de Convergencia Estructural del MERCOSUR. Promesas, liderazgos y desafíos, Instituto Interuniversitario de Iberoamérica, 2007, p. 6. 322 Acrónimo o sigla por “Estación transformadora” de energía eléctrica.

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FOCEM Proyectos Pluriestatales

• Programa de Acción MERCOSUR Libre de Fiebre Aftosa (PAMA). Propuesto en 2007. Plazo de ejecución: 60 meses. • Programa de Investigación, Educación y Biotecnología Aplicadas a la Salud II. Propuesto en 2011. Plazo de ejecución: 36 meses.

Sostenemos la necesidad de implementar un enfoque estratégico, como realiza la Unión Europea, en base a mapas de desarrollos regionales que permitan enfocar la ayuda de manera específica ya que la asignación de fondos no se realiza con criterios preestablecidos. Es necesaria la existencia de un mayor margen para una definición política de la distribución regional de los proyectos que financia el FOCEM intentando establecer una mirada a nivel regional323. FOCEM Proyectos terminados:

• Desarrollados en el ámbito de la SM. - Fortalecimiento Institucional de la Secretaría del MERCOSUR para el Sistema de información del AEC - Bases de Datos Jurisprudenciales del MERCOSUR. - Identificación de Necesidades de Convergencia Estructural en el MERCOSUR. - Línea de transmisión de 550kv Itaupú-Villa Hayes. Cubre el 25% de la demanda energética de Paraguay. 320 millones de dólares invertidos. 323 Los últimos proyectos aprobados de Focem, según la revisión efectuada en la página web de Mercosur, datan de 2015 (Fortalecimiento del Instituto Social del Mercosur y consolidación del Plan Estratégico de Acción Social), 2014 (Rehabilitación de la Ruta 8 tramo Treinta y Tres-Melo en la República Oriental del Uruguay) y 2012 (Polo de Desarrollo Local y Regional Universidad Nacional Arturo Jauretche, República Argentina). No se ha podido verificar su grado de ejecución.

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El FOCEM fue prorrogado por diez años por la mencionada Dec. CMC22/15 (Brasilia, julio de dicho año), pero dicha medida aún no ha sido aprobada por sus Estados Parte, con lo que se ha dicho que atraviesa una etapa de “transición” en la cual “mientras que se están ejecutando los proyectos ya aprobados, y los nuevos que cuentan con recursos disponibles, con posterioridad a la prórroga del Fondo, los países no han realizado aportes”324. El reglamento también fue prorrogado, pero dicha medida no necesita ratificación. PARLASUR325

A fines de los 90 y como consecuencia de las crisis económicas sufridas por los principales miembros del MERCOSUR, la dimensión social y civil comenzó a tener mayor trascendencia en el bloque. A principios de la década del 2000 se empezó a gestar la idea de un parlamento, lo que se cristalizaría en diciembre de 2004 con la Decisión del Consejo del Mercado Común N° 49/04. Se manifestó de manera expresa la decisión de crear un Parlamento, colocando como fecha límite el mes de diciembre de 2006 y reemplazando a la Comisión Parlamentaria Conjunta, que estaba compuesta por representantes parlamentarios nacionales de cada uno de los Estados miembros del bloque. No se trató de una tarea sencilla ya que, para que la Comisión pudiera llegar a aprobar el Protocolo Constitutivo del Parlamento del MERCOSUR, tuvo que hacerlo a través del consenso. 324 BID, “La atonía de la agenda interna” en Los futuros del Mercosur. Nuevos rumbos de la integración regional. Instituto para la Integración de América Latina y el Caribe (INTAL), Sector de Integración y Comercio (INT). Banco Interamericano de Desarrollo. Marzo 2017. Pág. 30. 325 Escrito en base al artículo “Precisiones sobre el Parlasur” en La Voz del Interior, el 18 de junio de 2015 autoría de Ortega José Emilio y Espósito Santiago Martín.

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Este Protocolo, en la Primera de las Disposiciones Transitorias, estableció dos etapas de implementación para el Parlamento. La primera etapa de transición comprendió el período entre el 31 de diciembre de 2006 y el 31 de diciembre de 2010. En este período el Parlamento se integró por 18 parlamentarios por cada Estado Parte, elegidos por los parlamentos nacionales de entre sus miembros. El total de miembros titulares fue de 90, aunque cabe destacar que los estados asociados (Bolivia, Chile, Colombia, Ecuador y Perú) podían, y actualmente pueden, participar del Parlamento con voz pero sin voto. A su vez, la Segunda de las Disposiciones Transitorias determinó que antes del 31 de diciembre de 2007 el Consejo del Mercado Común debía establecer la integración del Parlamento de conformidad a un criterio de representación ciudadana. Se arribó a un acuerdo mediante la Decisión 28/10 del CMC, en la que por consenso se estableció un criterio de representación proporcional que no perjudicara a los países con menor cantidad de habitantes, por lo que se utilizó un sistema de representación poblacional decreciente. Se acordó que para un primer período Brasil contara con 37 Parlamentarios, Argentina con 26, mientras que Paraguay y Uruguay con 18 Parlamentarios cada uno. El segundo período de transición, estableció la actual composición, en la que Brasil cuenta con 76 parlamentarios, Argentina con 43, y Paraguay y Uruguay 18 respectivamente326. 326 El artículo 2 del Acuerdo Político para la Consolidación del MERCOSUR y Proposiciones Correspondientes determinó las siguientes especificaciones para establecer el criterio de representación: 1. Los Estados Partes que tengan una población de hasta 15 millones de habitantes contarán como mínimo, de 18 escaños o bancas. 2. Los Estados Partes que tengan una población de más de 15 millones de habitantes y hasta 40 millones contarán, como mínimo, con 18 escaños o bancas, adicionándose 1 banca o escaño por cada 1 millón

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Estado

Bancas

Argentina

43 (26 en el período anterior)

Brasil

76 (37 en el período anterior)

Venezuela

33 (23 en el período anterior)

Paraguay

18

Uruguay

18

En el caso argentino, la Ley 26.146 (2006) aprobó el Protocolo Constitutivo del Órgano Regional, integrado por representantes del Congreso Argentino comisionados a ese efecto, mientras que la Ley 27.120, de fines de 2014, modificatoria de diversos capítulos de la normativa electoral nacional, incorporó en el país la elección directa de sus integrantes. Para el segundo período legislativo, la delegación argentina estará conformada por 24 parlamentarios elegidos por cada jurisdicción local y una lista sábana adicional de 19. Además de nuestro país, sólo Paraguay aprobó hasta la fecha la vía directa (va por su segundo período quinquenal, 2013-2018). de habitantes que supere los 15 millones. 3. Los Estados Parte que tengan una población mayor de 40 millones de habitantes y hasta 80 millones contarán, como mínimo con 18 bancas o escaños y como máximo con el correspondiente al que resulta del inciso anterior, adicionándose 1 banca o escaño por cada 2,5 millones de habitantes que supere los 40 millones. 4. Los Estados Parte que tengan una población mayor de 80 millones de habitantes y hasta 120 millones contarán, como mínimo con 18 bancas o escaños y como máximo con el correspondiente al que resulta de los incisos 2 y 3, adicionándose 1 banca o escaño por cada 5 millones de habitantes que supere los 80 millones. 5. Los Estados Parte que tengan una población mayor de 120 millones de habitantes en adelante contarán, como mínimo con 18 bancas o escaños y como máximo con el correspondiente al que resulta de los incisos 2, 3 y 4, adicionándose 1 banca o escaño por cada 10 millones de habitantes que supere los 120 millones.

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PARLASUR • Solamente Argentina y Paraguay tiene representantes directamente electos al PARLASUR. • Composición del Parlamento: representatividad ciudadana atenuada. • Funciones: - Velar por la preservación del régimen democrático. - Relevar el estado de situación de los DDHH en los EP interviniendo en la aceleración de los procesos de internalización de normas. - Propone proyectos de normas CMC. - Mantener relaciones institucionales con otros parlamentos de terceros Estados.

El Parlasur es un reto confirmatorio del rumbo de la integración sudamericana, otorgando a ésta una impronta más comunitaria y menos intergubernamental o presidencialista. Un entramado que pueda contener a sus partes, sin crisis de silla vacía. Que complete la actividad del Consejo del Mercado Común -integrado por los Poderes Ejecutivos Nacionales-, con la tarea de hombres y mujeres enteramente dedicados a debatir e impulsar el crecimiento y la proyección del bloque. El retiro de la significación económica de las fronteras políticas y la cohesión allende esos límites, implica tarde o temprano la incorporación de instituciones comunitarias, que deberán regular la toma colectiva de decisiones y la resolución de disputas. La diplomacia presidencial irá cediendo hacia y en el proyecto regional. Pero ahora bien ¿es esto posible en la práctica del MERCOSUR? La institución aún es híbrida, pues sigue funcionando en parte importante con legisladores locales comisionados (lo que podrá ocurrir hasta 2020). 189

En 2007, se trabajó sólo sobre su organización. Durante 2008 y 2009, se dictaron más de sesenta disposiciones y un buen número de declaraciones y recomendaciones, entre ellas la creación del Observatorio de la Democracia y del Observatorio Energético. En 2010 el número de sesiones disminuyó a diez. En 2011, Brasil no sumó sus representantes hasta septiembre -Argentina lo hizo en octubre-, por lo que sólo se pudo sesionar una vez. En 2012, la crisis política de Paraguay influyó y no se sesionó. En el 2013 y 2014 el Parlamento ha retomado muy lentamente su sosegado ritmo de trabajo. En 2015 sesionó en seis oportunidades (una preparatoria, dos especiales y tres ordinarias). En 2016, mantuvo diez ordinarias y una especial. En 2017, lleva cuatro ordinarias. Muchas veces se coteja al Parlasur con el Parlamento Europeo. Es una comparación poco feliz. Salvo el hecho de que ambos pretenden arraigar la idea de una representación política de la ciudadanía mediante la elección directa de sus miembros, el Parlasur, presenta una capacidad de acción muy restringida respecto a la institución europea. El MERCOSUR requiere renovarse, pero oscila pendularmente entre la esperanza y la desazón. Aún con sus limitaciones, el Parlasur ofrece oportunidades. Abre la puerta para nuevos objetivos y alianzas sociales y políticas amplias que aún cuando hoy parezcan una mera continuación de la política nacional, la pueden enriquecer y mejorar. Ampliación del MERCOSUR

El 4 de julio de 2006 Venezuela firmó el Protocolo de Adhesión, el cual entraría en vigor una vez que fuese aprobado por los parlamentos de los cuatro países miembros. La decisión 190

contó con un rápido apoyo de Argentina y Uruguay, y una postura más reticente de Brasil, quien aprobaría el ingreso de Venezuela en 2009. Por otra parte, a pesar de que el Presidente paraguayo, Fernando Lugo327 aprobaba la decisión, el Partido Colorado impedía el ingreso de Venezuela argumentando actitudes antidemocráticas de su Presidente Hugo Chávez328. El 22 de junio de 2012 el Congreso de la República de Paraguay realizó un juicio político a Fernando Lugo que culminó con su destitución en apenas 24 horas. Esto llevó a los mandatarios sudamericanos a adoptar una férrea posición calificando el hecho como “golpe de estado parlamentario” y enviar a sus cancilleres en misión al vecino país para mantener el diálogo ante una situación de gobernabilidad democrática que entendían quebrantada. Ante la inesperada situación, la OEA no suspendió a Paraguay mientras que la Unión de Naciones Suramericanas (UNASUR) sí lo hizo. Pero lo realmente trascendente fue la decisión del MERCOSUR, que en la XLIII Reunión Ordinaria del Consejo del Mercado Común, celebrada el 28 y 29 de junio en Mendoza, suspendió a Paraguay de la participación de las instituciones del bloque, aunque sin imponerle sanciones comerciales o suspender su participación en proyectos financiados por FOCEM. Se aprobó inmediatamente el ingreso de Venezuela -debido al gran interés de Argentina y Brasil en el mercado venezolano-, acordando convocar una reunión especial del Consejo del Mercado Común en Río de Janeiro el 31 de julio de 2012 para su admisión oficial. En la Decisión se estableció “Suspender a la República del Paraguay del derecho a participar en 327 La llegada de Fernando Lugo como Presidente de Paraguay marcó un hecho histórico ya que significó la derrota del Partido Colorado luego de 61 años ininterrumpidos en el poder. 328 Viale, Romina, Venezuela en el MERCOSUR, CEPI - FUNIF. UNR, Universidad Europea Miguel de Cervantes. España, 2012.

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los órganos del MERCOSUR y de las deliberaciones, en los términos del artículo 5° del Protocolo de Ushuaia” hasta tanto se normalizara la situación institucional mediante el llamado a nuevas elecciones, mientras que al mismo tiempo se decidió incorporar a Venezuela al MERCOSUR. A raíz de esta decisión Paraguay solicitó la apertura de un procedimiento para atender casos excepcionales de urgencia329 ante el TPR a los fines de que le restituyeran sus derechos en el MERCOSUR. No es nuestra intención hacer un análisis pormenorizado, pero sí creemos necesaria una síntesis y reflexión del Laudo 01/2012 del TPR, como veremos más adelante. Por otra parte, en la Cumbre de Presidentes que se realizó en Brasilia en diciembre de 2012 se firmó el Protocolo de Incorporación de Bolivia. Sin embargo, en 2015 se suscribió un nuevo Protocolo de Adhesión como miembro pleno ya que el primero fue suscripto cuando Paraguay estaba suspendido del bloque. Destacamos lo innecesario de este nuevo Protocolo ya que el firmado en 2012 estaba abierto a la adhesión de las partes signatarias del Tratado de Asunción, por lo que bastaba con el depósito del instrumento de adhesión por parte de Paraguay. Actualmente, se encuentra a la espera de la ratificación por parte de éste último y Brasil. A su vez, Bolivia deberá adecuar su estructura arancelaria, nomenclatura, régimen de origen y acervo normativo en un plazo de cuatro años, con lo que técnicamente aún no es parte del bloque. La situación de Venezuela exige un párrafo. Formalmente, el Mercosur ha pasado a estar conformado por cinco países. Ello le otorga riberas en el Atlántico sur y el Mar Caribe, 329 Decisión 23/04 que reglamenta el artículo 24 del PO. Art. 24: Medidas excepcionales de urgencia. El CMC podrá establecer procedimientos especiales para atender casos excepcionales de urgencia, que pudieran ocasionar daños irreparables a las Partes.

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y una superficie de cerca de 14 millones de kilómetros cuadrados330. Con una población de 302 millones de habitantes y un PBI de dos billones y medio de dólares, es la quinta economía del mundo331. Semejante fortaleza no ha permitido estrategias regionales que puedan incluir a los cinco países, dadas las significativas tensiones políticas experimentadas entre el último Estado ingresado al bloque y los fundadores Argentina y Brasil ante el recambio de autoridades gubernamentales en éstos. En diciembre de 2016, Argentina, Brasil, Paraguay (voto positivo) y Uruguay (abstención) decidieron el “cese del ejercicio de los derechos inherentes a la condición de Estado Parte”, pero no por la ruptura del orden democrático (los socios del bloque no acuerdan en ese punto y Uruguay insiste en la necesidad de actuar con prudencia y solidaridad con Caracas), sino por el incumplimiento de la adopción de la normativa Mercosur332. Venezuela solicitó en ese mismo mes, la activación del Protocolo de Olivos para Solución de Controversias333. A la fecha, 330 Si sumamos el Territorio Antártico Argentino. 331 Según su página web oficial. Otros rankings la ubican en sexto lugar, detrás de EE.UU, Unión Europea, China, Japón e India. 332 Según estudios difundidos por la Cancillería venezolana, la incorporación de la normativa Mercosur alcanzaba a un 80 % del total, (alrededor de 1.500 normas), pero se encontraba pendiente la adopción del Programa de Liberación Comercial y Régimen de Origen (Acuerdo de Complementación Económica N° 18), situación que ha ofrecido regularizar. No obstante, según otros estudios el grado de incorporación a 2016 era el siguiente: Normativa del Consejo o del Grupo Mercado Común: 939 sobre 1.600 (incumplimiento del 41%); Acuerdos firmados en el marco del Tratado de Asunción y demás acuerdos internacionales: 15 ratificaciones sobre 133 instrumentos en vigencia (incumplimiento del 88%), BID “Atonía de la agenda interna”, en Los futuros del Mercosur. Nuevos rumbos de la integración regional. Instituto para la Integración de América Latina y el Caribe (INTAL), Sector de Integración y Comercio (INT). Banco Interamericano de Desarrollo. Marzo 2017. Pág. 31. 333 Sobre el tema ver Ortega, José Emilio y Espósito, Santiago Martín, “Caracas desde Montevideo y Madrid”, en La Voz del Interior, 27 de julio de 2017.

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se han realizado dos reuniones sin la presencia de Venezuela334. El 1° abril de 2017, tres días después de que el Tribunal Supremo de Justicia venezolano se arrogara las atribuciones legislativas de la Asamblea Nacional -para luego retroceder sobre sus pasos-, Argentina, Brasil, Paraguay y Uruguay, en el marco del Protocolo de Ushuaia, instan al Gobierno de Venezuela “a adoptar inmediatamente medidas concretas, concertadas con la oposición, de acuerdo a las disposiciones de la Constitución”. En la declaración de la reunión de Presidentes de Mendoza del 21 de julio, reiteran el pedido de restablecimiento del “orden institucional y el Estado de derecho”. En paralelo, si bien resiste su pertenencia al Mercosur y ha realizado algunas de las incorporaciones de normas del bloque pendientes, hacia fines de abril Venezuela formaliza mediante una nota, su voluntad de salir de la OEA. En los dos casos -Mercosur y OEA- median numerosos trámites, por lo que la permanencia o la salida de Caracas de uno u otro esquema no será inmediata. Membresía • Estados miembros: Argentina, Brasil, Uruguay, Paraguay y Venezuela (susp.). • Estados asociados: Bolivia, Chile, Perú, Colombia y Ecuador. • Ecuador y Bolivia en proceso de incorporación. • Ingreso como Estados Asociados: Surinam y Guyana (julio, 2013).

334 El documento oficial MERCOSUR/CMC/ACTA N° 01/16, 6que da cuenta de la XI Reunión Extraordinaria del Consejo del Mercado Común, reunión en la que se excluyó a Venezuela, no hace mención alguna a la situación de este país. Frente a la situación, como dan cuenta diversos medios de prensa de Montevideo, la cancillería uruguaya era de una posición menos intransigente (suspender el voto, pero admitir la presencia con voz).

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Laudo 01/2012

Introducidos ya en el planteo jurídico, Paraguay sostuvo que los únicos actos jurídicos normativos vinculantes del MERCOSUR son aquellos emanados de sus órganos con capacidad decisoria (estudiados anteriormente): Decisiones del CMC, Resoluciones del GMC y Directivas de la CCM, lo que creemos acertado en virtud de los artículos 2, 9, 15 y 20 del POP. Por otra parte, y aunque aceptáramos que el Art. 41 del POP no cierra expresamente la posibilidad de que otros órganos dicten reglas con otros efectos particulares respecto a una situación, como lo hace el TPR, respecto al caso en que lauda, resulta imposible negar el derecho adquirido por Paraguay para vetar el ingreso a Venezuela, cuyo Protocolo de Adhesión se suscribió en fecha anterior a su suspensión, sumado a que la aprobación de cada Estado Parte debería ser realizado acorde a cada trámite constitucional interno que rija en cada Estado. Asimismo, la institucionalidad del MERCOSUR quedó dañada, ya que la decisión fue tomada en una reunión presidencial, dejando de lado los procesos normativos establecidos por el Tratado Fundacional y los acuerdos posteriores. El TPR por unanimidad se declaró competente racione materiae, determinando que la jurisdicción del sistema de solución de controversias del MERCOSUR abarca el examen de legalidad de la aplicación del Protocolo de Ushuaia y no sólo cuestiones comerciales y económicas. Pero por otra parte y también por unanimidad, estableció que los requisitos para la admisibilidad del procedimiento para casos excepcionales de urgencia reglado en la Decisión 23/04, sólo son procedentes para casos de carácter económico-comercial, por lo que se deberían verificar la totalidad de requisitos de admisibilidad en forma acumulativa para aceptar su viabilidad335. Asimismo 335 Art. 2: Cualquier Estado Parte podrá recurrir ante el Tribunal Permanente de Revisión (TPR) bajo el procedimiento establecido en la presente Decisión

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expresó inadmisible su intervención directa, como lo planteara Paraguay, sin contar con el consentimiento expreso de los demás Estados Parte. El laudo es técnicamente correcto. Los árbitros realizaron un análisis de la normativa que regula el procedimiento excepcional de urgencia y, amparándose estrictamente en los requisitos que se exigen para poder llevar adelante dicho proceso, rechazaron la demanda de Paraguay por razones de índole procesal. En síntesis, realizaron una interpretación jurídica conservadora, en la que primó un aspecto político de fondo que soslayó el procedimiento, lo que desembocó en una tibia decisión del Tribunal rechazando la demanda por razones de forma. El fallo es ajustado a derecho pero en cierta manera atenta contra el mismo proceso de integración. Se perdió una oportunidad de fijar lineamientos claros del proceso integracional sentando bases jurídicas institucionales que hubieran servido para otorgarle credibilidad y seguridad jurídica ante la comunidad internacional. Incluso el mismo laudo admite en su posición minoritaria336 que: “Se puede, incluso, aducir que una decisión adoptada con rapidez reducirá los elementos de inseguridad jurídica que pueden surgir en tanto no se decida el objeto (de fondo) de la presente controversia” y a su vez determinó que “resulta evidente que un órgano con vocación y competencia jurisdiccional para resolver los siempre que se cumplan los siguientes requisitos: a.- que se trate de bienes perecederos, estacionales, o que por su naturaleza y características propias perdieran sus propiedades, utilidad y/o valor comercial en un breve período de tiempo, si fueran retenidos injustificadamente en el territorio del país reclamado; o de bienes que estuviesen destinados a atender demandas originadas en situaciones de crisis en el Estado Parte importador; b.- que la situación se origine en acciones o medidas adoptadas por un Estado Parte, en violación o incumplimiento de la normativa MERCOSUR vigente; c.- que el mantenimiento de esas acciones o medidas puedan producir daños graves e irreparables; d.- que las acciones o medidas cuestionadas no estén siendo objeto de una controversia en curso entre las partes involucradas. 336 El fallo no indica quiénes fueron los árbitros que laudaron en minoría.

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conflictos de los Estados Partes, según el Art. 1 del PO, en la situación señalada, debe entender en las medidas excepcionales y expedirse respecto a la legalidad o no de las decisiones de suspensión y de la incorporación de otro Estado como miembro pleno sin haber Paraguay ratificado su incorporación”. Si el bloque MERCOSUR no resuelve sus controversias en una situación de crisis institucional grave, y más aún cuando el TPR ha tenido un módico desempeño dictando sólo seis laudos arbitrales, tres opiniones consultivas y seis resoluciones desde su creación, sólo queda concluir que el MERCOSUR parece lejos todavía de sus bases fundacionales. Código Aduanero del MERCOSUR (CAM) y Arancel Externo Común (AEC): ¿hacia una unión aduanera?

En 2010, se aprobó el Código Aduanero del MERCOSUR, lo cual en principio, implicaría un punto de inflexión en el perfeccionamiento de la unión aduanera, a saber: Decisión CMC N°. 27/10, de aprobación del Código Aduanero del MERCOSUR (CAM). Decisión CMC N°. 10/10, que reglamenta la eliminación del doble cobro del arancel externo y la distribución de la renta aduanera. Decisión CMC N°. 17/10, creadora del Documento Único Aduanero. Decisión CMC N°. 16/10, que establece el Manual de Procedimientos de Control del valor en aduana. No son disposiciones de implementación inmediata, sino que requieren de aprobación por parte de los Estados Miembros, la reglamentación de ciertos aspectos y adaptar cuestiones a los plazos establecidos337. Las legislaciones inter337 La Decisión CMC N° 27/10 no se encuentra vigente, ya que está en proceso de internalización a los ordenamientos jurídicos de los Estados Partes.

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nas de los Estados partes son aplicables supletoriamente dentro de sus respectivas jurisdicciones en aquellos aspectos no regulados específicamente por el Código. Código Aduanero del MERCOSUR (CAM) • DEC. 27/10 aprobó el CAM. Concede un plazo de seis meses para consultas y posterior internalización. Necesidad de reglamentación. Fecha límite para dicha tarea: última reunión del 2013. • DEC. 17/10. Implementación de un Documento Aduanero unificado para facilitar la circulación de mercaderías (DUAM). Modelo de datos comunes para integrar las declaraciones de destinaciones y operaciones aduaneras. Se tuvo en cuenta el modelo utilizado por la Organización Mundial de Aduanas (OMA). • DEC. 16/10. Manual de Procedimientos MERCOSUR de Control del Valor Aduanero: directrices para las aduanas para uniformar los procedimientos y controles y garantizar un tratamiento equitativo a los operadores del comercio exterior. Es conteste con las reglas del GATT (art. VII).

El CAM se ha concebido como un Código marco donde se establecen principios e institutos en materia aduanera que se aplican en todos los ámbitos terrestres, marítimos y aéreos de los Estados Parte. Entre varias medidas se destaca la eliminación del cobro del doble arancel externo común. En este caso, y en especial sobre la distribución de la renta aduanera, se determina que si el producto sin transformación es importado desde un país miembro pero su consumo o utilización definitiva ocurre en otro, la recaudación correspondiente será transferida al país de destino final del bien338. Argentina lo ratificó mediante Ley 26.795 del 10 de diciembre de 2012. 338 La CMC no ha definido todavía las condiciones bajo las cuales los productos serán considerados como “bienes sin transformación”.

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Agenda interna • Eliminación del AEC y distribución de la renta aduanera. Antecedente: DEC. CMC 54/04. Resistencias de Paraguay y Argentina a la definición del AEC. DEC. 10/10: eliminación gradual en tres etapas.

Se dictaron dos instrumentos para la efectiva eliminación del doble cobro del arancel externo común y la aplicación del CAM: el Documento Único Aduanero del MERCOSUR (DUAM) y el Manual de Procedimiento de Control del Valor en Aduana del MERCOSUR. A través del primer instrumento, se armonizarán los datos de las declaraciones aduaneras, paso necesario para permitir el fluido intercambio de información de las operaciones de comercio exterior entre los Estados miembros y facilitar el cálculo para la distribución de la renta aduanera. Con el segundo, se armonizarán los procedimientos a través de los cuales los Estados partes realizarán los controles de valor aduanero de sus importaciones y sus evaluaciones de riesgo339. Etapas del AEC • 1º Etapa: a Enero de 2012. Para productos importados de extrazona que circulen sin transformación. Con transferencia de la renta al país final de consumo. • 2º Etapa: a enero 2014. Productos importados de extrazona incorporados a un proceso productivo con AEC entre 2% a 4% + CAM y conexión on line de sistemas de gestión aduanera. • 3º Etapa: a enero 2019. Los bienes no incluidos en las etapas anteriores, siempre que se incorporen a un proceso productivo.

339 Fundación INAI (Instituto para las Negociaciones Agrícolas Internacionales), Código Aduanero del MERCOSUR y doble cobro AEC, 2010.

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La aprobación del Código Aduanero del MERCOSUR no resuelve todos los aspectos que el proceso de integración, en este plano, exige. El Código no trata sobre derechos de exportación y, por lo tanto, la legislación de los Estados Partes será aplicable en su territorio, respetando los derechos de los otros Estados Partes. Encontramos muchas normas ambiguas que dejan librado a los países miembros la determinación de ciertos aspectos. Por caso, el artículo 177 establece: “Los requisitos, formalidades y procedimientos necesarios para el ejercicio de los derechos de que trata este Título se regirán por la legislación de cada Estado Parte”. El Código tampoco hace referencia a los Estados Asociados. ¿Se puede alcanzar la unión aduanera cuando se aplican trabas a las exportaciones internas violando lo estipulado por el Tratado de Asunción? No parece posible, al menos en el corto plazo340. La dinámica y la institucionalidad en el MERCOSUR

Expresamos que la continuidad del MERCOSUR denota a vigencia de una política de Estado, señal que tiene importancia hacia el concierto internacional -frente al cual tiende a diluirse cuando se abandona el terreno de la retórica política-, pero que fundamentalmente impacta en la escala interna, pues implica y presupone la voluntad pública de intentar resolver los problemas económicos y sociales a través de la integración de sus regiones geográficas, lo que en países como el nuestro adquiere significación superlativa. El éxito comercial fue inmediato. La incidencia promedio del Mercosur en las exportaciones de sus socios fundado340 Un análisis más profundo del tema, puede encontrarse en Brizzio, Jacquelina E., Los dilemas de la integración profunda en el Mercosur. El caso de los obstáculos técnicos al comercio, Maestría en Relaciones Internacionales, Centro de Estudios Avanzados, Universidad Nacional de Córdoba, 2010, inédita, Capítulos III y IV.

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res, pasó de un 9% en 1990 a un 25% en 1998 -año en el que se registró el pico de 36% para Argentina, 17% para Brasil, 55% para Uruguay y otro tanto para el Paraguay-341. En la actualidad, se ubica en el 24,5 % para Argentina, 9,6% para Brasil, 40,4% para Paraguay y 24,9 % para Uruguay342. Para Venezuela, representa el 11,5 de sus importaciones, y sólo destina al bloque el 2,2% de sus exportaciones343. Aunque este crecimiento, no parece haberse proyectado aún en una suficiente profundización cualitativa del intercambio (diversidad, complementación, interdependencia)344, ni mucho menos en las instituciones que lo rigen. Estamos lejos del Mercado Común del Sur, nivel de integración cuya definición técnica presupone la desaparición de aduanas interiores, la vigencia de un arancel externo común, un crecimiento constante de la interconectividad y la interdependencia, una movi341 Ons, Alvaro, ¿Cómo fortalecer el comercio intrarregional? en Los futuros del Mercosur. Nuevos rumbos de la integración regional. Instituto para la Integración de América Latina y el Caribe (INTAL), Sector de Integración y Comercio (INT). Banco Interamericano de Desarrollo. Marzo 2017. Pág. 56. El autor señala que este éxito se debió en parte al cambio de las reglas de juego, y también a la falta de oportunidades generada por la crisis asiática, rusa y mexicana de la década de 1990. También aporta que esta “notable expansión del comercio” solapó “que no se estaba avanzando en el denominado perfeccionamiento de la unión aduanera, que involucra cuestiones esenciales a la construcción de un mercado ampliado, tales como, la eliminación de las restricciones no arancelarias (RNA), la eliminación del doble cobro de Arancel Externo Común (AEC), la coordinación macroeconómica o el establecimiento de disciplinas comunes en materia de incentivos que distorsionan la asignación de recursos” (ídem, pág. 54). 342 Idem, págs. 58 (Cuadro 1), 59 (Cuadro 2), 60 (Cuadro 3) y 61 (Cuadro 4). Datos correspondientes a 2013-2015. 343 BID-INTAL, “Informe Mercosur N° 21. Segundo Semestre 2015. Primer semestre 2016. Sector de Integración y Comercio. Instituto para la Integración de América Latina y el Caribe. Banco Interamericano de Desarrollo. Noviembre de 2016. Pág. 41. 344 Álvarez, Mariano, Los 20 años de Mercosur: una integración a dos velocidades, CEPAL, División de Comercio Internacional, Serie Comercio Internacional, Santiago de Chile, noviembre de 2011, pág. 8.

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lidad que empuje los estándares socioeconómicos hacia niveles más importantes, y el funcionamiento de órganos supranacionales a los cuales los Estados les atribuyen funciones que le son propias en los campos ejecutivo, legislativo y judicial. Desde el plano político institucional, la estructura orgánica del bloque es endeble, y su desarrollo jurídico es inadecuado e insuficiente, sin conducir ni reglar con eficiencia el devenir coordinado y predecible del reemplazo de la voluntad individual de los cuatro órdenes nacionales asociados por la plena vigencia de un orden comunitario supranacional345. Sus normas, carecen de efecto directo e inmediato sobre los Estados y sus ciudadanos, y existen criterios contradictorios entre los países sobre su prelación en los ordenamientos jurídicos nacionales a partir de las contradicciones verificadas entre las propias constituciones nacionales. Mientras Argentina y Paraguay poseen normas que permiten el acceso a un sistema supranacional, Brasil y Uruguay carecen de ellas. La Constitución argentina después de la reforma de 1994 contempla este aspecto en su Art. 75, inc. 24: 345 “Al ponerse en marcha un proceso de integración, los estados asociados eligen un modelo, en función de los objetivos que persiguen. Así, a propósitos más ambiciosos, corresponderá un orden institucional más complejo y cercano a la supranacionalidad. En los niveles superiores de integración, se genera una comunidad jurídica, niveles superiores de integración, se genera una comunidad jurídica, un derecho común, propio de los Estados miembros. Por ello, este derecho tiene aplicabilidad inmediata, directa y automática en el ámbito interno de cada estado. Las organizaciones o instituciones ejercerán poderes propios, del mismo tipo de aquellos que resultan de las funciones superiores del estado, en la forma descripta en el párrafo anterior”. Ortega, José Emilio y Brizzio, Jacquelina Érica, en Integración y Solución de Conflictos: Perspectivas y propuestas para el MERCOSUR, Academia Nacional de Derecho y Ciencias Sociales de Córdoba, 1998, pág. 22 y 23. Dromi, Ekmedjian y Rivera, Derecho Comunitario, Ediciones Ciudad Argentina,1995, pág. 41 y sgtes., Mangas Martín, Araceli y Liñán Nogueras, Diego, Instituciones y Derecho de la Comunidad Europea, Ed. Tecnos, edición de 1997, pág. 92, entre otros.

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“Corresponde al Congreso: 24. Aprobar tratados de integración que deleguen competencias y jurisdicción a organizaciones supraestatales en condiciones de reciprocidad e igualdad y que respeten el orden democrático y los derechos humanos. Las normas dictadas en su consecuencia tienen jerarquía superior a las leyes”

Por otra parte, en la Ley Suprema paraguaya reformada en 1992 se dispone en el art. 145: “La República del Paraguay, en condiciones de igualdad con otros Estados, admite un orden jurídico supranacional que garantice la vigencia de los derechos humanos, de la paz, de la justicia y del desarrollo, en lo político, económico, social y cultural. Dichas decisiones sólo podrán adoptarse por mayoría absoluta de votos de cada Cámara del Congreso”.

Ambas constituciones aceptan la delegación de competencias para la conformación de órganos supranacionales dentro de una organización comunitaria y aceptan al mismo tiempo la primacía del Tratado por sobre las leyes internas. Como ya adelantáramos, la actual Carta Magna de Brasil, de 1988, no se encuentra en paridad de condiciones con las dos anteriores. Así reza su art. 4: “La República Federativa de Brasil buscará la integración económica política, social y cultural de los pueblos de América Latina, tendiendo a la formación de una comunidad latinoamericana de naciones”. Arbuet Vignali dice “Las relaciones entre el sistema jurídico del MERCOSUR y los sistemas internos de sus Estados Partes”346; explica que la doctrina interpreta 346 Arbuet Vignali, Heber, Libro de Ponencias de las Jornada Uruguayo Santafesinas, Ed. Facultad de Cs. Jurídicas y Sociales U.N.L., 1997.

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este texto como “una autorización constitucional para procurar la integración, aunque sin decidir si ésta puede ser de carácter intergubernamental, propia del Derecho Internacional Público o alcanzar también el grado de supranacionalidad correspondiente al Derecho Comunitario”347. Las vertientes en este sentido, se encuentran divididas, por lo que se considera desde la mayoría “inadmissível deferir competência a um tribunal supranacional”348; y la minoría, al realizar una amplia interpretación de las leyes internas, sostiene que la supranacionalidad no afectaría la soberanía nacional. La Constitución uruguaya de 1967, vigente en nuestros días, sienta un único precepto, el art. 6, inc. 2: “La República procurará la integración social y económica de los Estados Latinoamericanos, especialmente en lo que se refiere a la defensa común de sus productos y materias primas. Asimismo propenderá a la efectiva complementación de sus servicios públicos”. La mayoría de los autores sostiene que se trata de una norma programática y que sólo por la vía interpretativa se puede afirmar la posibilidad de integrarse en regímenes intergubernamentales. Los preceptos constitucionales de estos países no permiten la conformación de un orden supranacional y tampoco la Ley Suprema uruguaya tiene una norma que determine la jerarquía de los Tratados sobre las leyes internas. Por su parte, Brasil posiciona las normas internas en idéntica jerarquía con los tratados. Encontramos pues, serios obstáculos de carácter constitucional para implantar un Tribunal de corte supranacional. 347 Idem. 348 Nogueira da Silva, Paulo N., “Ajuste Jurídico do MERCOSUR” en Revista de Derecho del MERCOSUR Nº 2, Set. De 1997, Ed. La Ley, Bs. As., pág. 188.

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Este hecho deberá deferirse hasta encontrar un momento oportuno para su concreción. En idéntico sentido, Hitters349 sostiene, citando al ex Juez y Presidente de la Corte Interamericana de Derechos Humanos, Pedro Nikken, que hay que actuar con progresividad. El ex magistrado explica bien el concepto en otro trabajo, al indicar que la inherencia a la persona de los derechos humanos, los excluye de ser expresamente reconocidos por el Estado, con lo que siempre es posible extender la protección a derechos que anteriormente no se gozaban -de allí la enunciatividad y no la taxatividad en la enumeración constitucional-, lo que “abre extraordinarias perspectivas de integración del derecho internacional de los derechos humanos del derecho internacional de los derechos humanos al derecho interno”350, señalando como características la aparición, la continuidad, la irreversibilidad. La Constitución venezolana de 1999 establece como objetivo en su preámbulo la promoción de la cooperación pacífica entre las naciones y la consolidación de la integración latinoamericana de acuerdo con el principio de no intervención y autodeterminación de los pueblos. Por otra parte, encontramos distintos artículos que engloban lo relacionado con el derecho internacional: a) El Derecho de la Integración y dentro de este el Derecho Comunitario (art. 153); b) El Derecho Internacional propiamente dicho, con su forma tradicional de llevar a cabo las relaciones entre países -la cooperación internacional- (arts. 152, 154 y 155); c) El Derecho de los Derechos Humanos (art. 23). En todo 349 Hitters, Juan C, Solución de Controversias en el ámbito del MERCOSUR. Hacia un derecho comunitario, Ed. La Ley, 1997, pág. 148. 350 Nikken, Pedro, La protección de los derechos humanos: haciendo efectiva la progresividad de los derechos económicos, sociales y culturales, en Revista Instituto Internacional de Derechos Humanos, Núm. 52, Costa Rica, 2010, pág. 56.

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caso quedan sujetos a la aprobación legislativa de los tratados internacionales respectivos, con algunas excepciones351. Actualmente la Constitución de Venezuela se encuentra en proceso de ser reformada lo que ha profundizado la crisis política que atraviesa. Los compromisos acordados se han incumplido en numerosas ocasiones. No obstante ello, en lo interno, la periodicidad de reuniones de los órganos creados por los acuerdos fundacionales del bloque -aún cuando siguen siendo intergubernamentales, sin atribuciones de supranacionalidad-, su voluntad de continuar produciendo normas, y la influencia de algunas de éstas -a pesar de tener que pasar por un farragoso e irregular procedimiento de ratificación- en el derecho interno, lentamente va conformando, según los más optimistas, un acervo jurídico, complementario de los derechos positivos nacionales. El procedimiento jurisdiccional del MERCOSUR ha sido -acertadamente- muy criticado, aunque generó casuística (entre los mencionados Laudos, Opiniones Consultivas y Resoluciones), que produce precedentes. Y asimismo, en lo externo, “... el MERCOSUR encuentra una agenda externa con oportunidades (Alianza del Pacífico, Unión Europea, Estados Unidos, Rusia, China, India, países emergentes asiáticos, centro europeos, africanos -destacando Sudáfrica-, etc.). Sostiene su personería internacional como bloque interlocutor de otros bloques, pero cada vez le cuesta más asumir en serio (más allá de las declaraciones) posiciones comunes y consistentes para negociar”352. 351 Suárez, Jorge, La aplicación de las normas del Mercosur en Venezuela, en Revista Electrónica de Derecho Administrativo Venezolano, Núm. 6, 2015. 352 Caetano, Gerardo y Perina, Rubén M., “Parlamentos y nueva institucionalidad política para el MERCOSUR” en Caetano G. y Perina R., editores,

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La integración, en su actual enfoque latinoamericano, supone consolidar una comunidad regional de legitimidades democráticas, afianzar una comunidad regional de relaciones pacíficas; intensificar con nuevos contenidos los diversos procesos de integración económica actualmente en marcha, y promover un conjunto de mecanismos de cooperación en el campo del desarrollo social353. Variados instrumentos jurídicos y pronunciamientos institucionales del bloque, hacen suyos estos objetivos, sobre la base de la plena vigencia de las instituciones democráticas: Los acuerdos argentino-brasileños y el propio Tratado de Asunción, no dejan de referir a la necesidad de consolidar las instituciones democráticas y a la necesaria interdependencia entre ese proceso y el de la propia integración entre los Estados Parte. El comunicado de Las Leñas del 27 de junio de 1992, dispone que “Los Presidentes ratificaron que la plena vigencia de las instituciones democráticas es un supuesto indispensable para la existencia y el desarrollo del MERCOSUR. ...” En la Decisión del CMC N° 4/94, que establece el Protocolo de Integración Educativa y Reconocimiento de Certificados, Títulos y Estudios de Nivel Primario y Medio no Técnico, en su anexo, se considera: “... Previendo que los sistemas educativos deben dar respuesta a los desafíos planteados por las transformaciones productivas, los avances científicos y técnicos y la consolidación de la democracia en un contexto de creciente integración entre los países; (...)”. La misma declaración se recepta en la Decisión del CMC N° 7/95, que aprueba el Protocolo de Integración Educativa y Reválida de DiploLa encrucijada política del MERCOSUR. Parlamentos y nueva institucionalidad, CLAEH y UPD-OEA, Montevideo, 2003, pág. 10 y 11. 353 Morales, Juan C., Rodríguez, Hudilú y Fernández, María A., “La cultura de la integración latinoamericana en la globalización: el papel de los medios” en Aldea Mundo, Año 4, Nº 7, May - Oct de 1999, pág. 30.

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mas Certificados, Títulos y Reconocimiento de Estudios de Nivel Medio Técnico. La Declaración sobre Compromiso Democrático en el MERCOSUR firmada en Potrero de los Funes -provincia de San Luis, Argentina- el 25 de junio de 1996, ratifica “la plena vigencia de las instituciones democráticas”, a las que se considera “condición esencial para la cooperación en el ámbito del Tratado de Asunción, sus Protocolos y demás actos subsidiarios” (artículo 1°). El artículo 2 establece que toda alteración del orden democrático es obstáculo inaceptable para la continuidad del proceso de integración, estableciéndose por el artículo 3 un mecanismo de consultas coordinadas, aún en caso de amenaza de ruptura. Por el artículo 4, se establece un catálogo de medidas a aplicar al país rupturista: desde la suspensión del derecho de participación en foros hasta la suspensión de derechos y obligaciones. El Protocolo de Ushuaia sobre Compromiso Democrático en el MERCOSUR, la República de Bolivia y la República de Chile, suscripta en Ushuaia el 24 de julio de 1998, establece en su art. 1º “La plena vigencia de las instituciones democráticas es condición esencial para el desarrollo de los procesos de integración entre los Estados Partes del presente Protocolo”. Por medio de los artículos siguientes, se dispone un procedimiento de consultas a los efectos de adoptar las medidas que sean necesarias conforme a la “gravedad de la situación existente” en caso de ruptura del orden democrático en alguno de los países firmantes del presente protocolo. Dichas medidas serán adoptadas mediante consenso y pueden abarcar “desde la suspensión del derecho a participar en los distintos órganos de los respectivos procesos de integración, hasta la suspensión de los derechos y obligaciones emergentes de dichos procesos”. Se determina que tales medidas, “cesarán a partir de la fecha de la comunicación a dichos Estados del 208

acuerdo de los Estados que adoptaron tales medidas, de que se ha verificado el pleno restablecimiento del orden democrático, lo que deberá tener lugar tan pronto ese restablecimiento se haga efectivo”354. En la Declaración de Apoyo a la Democracia Paraguaya y a su proceso de Formalización y Fortalecimiento Institucional, firmada como consecuencia de los hechos ocurridos en torno al crimen perpetrado contra el Vicepresidente del Paraguay, Luis María Argaña, el 15 de junio de 1999 en Asunción, los presidentes del MERCOSUR reiteran “su convicción de que la democracia constituye un valor esencial para la existencia del MERCOSUR” y destacan “la plena vigencia de las instituciones ...”, reafirmando a su vez, “la plena vigencia de los principios consagrados en el Protocolo de Ushuaia sobre Compromiso Democrático en el MERCOSUR, la República de Bolivia y la República de Chile, del 24 de julio de 1998, en la Declaración sobre Compromiso Democrático en el MERCOSUR de Potrero de los Funes, del 25 de junio de 1996 y en el Protocolo de Adhesión a esa Declaración por parte de la República de Bolivia y de la República de Chile”. Mediante este documento, los representantes de los poderes ejecutivos de cada uno de los países miembros y asociados del MERCOSUR, declaran “su apoyo al sistema democrático paraguayo y a su proceso de normalización y fortalecimiento institucional”. 354 Este protocolo, como el de Ouro Preto entre otros, forma parte integrante del Tratado de Asunción, con lo que debe ubicárselo entre el derecho originario del MERCOSUR. Asimismo, cobra importancia como antecedente el Comunicado Conjunto de los presidentes de los Estados Partes del MERCOSUR emitido luego de la firma de ese protocolo, por el cual se ratifica que la vigencia de la democracia “es condición esencial para el desarrollo del proceso de integración”, destacando la relevancia de la cláusula democrática en el Protocolo de Ushuaia. Manifestaron que este documento “constituye un mecanismo de reafirmación de la vigencia de los valores democráticos en la región”, como así también su convicción de que la Democracia implica “un pilar para la existencia del MERCOSUR”.

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Mediante Decisión 13/98 del CMC, se aprobó el Plan Trienal de 1998-2000 y las Metas del Plan Trienal para el año 2000 del Sector Educación del MERCOSUR, en el cual se estipula entre sus principios orientadores el del Compromiso democrático, a los fines de que “los sistemas educativos sean un instrumento eficaz en la promoción de los valores democráticos que los Presidentes de los países del MERCOSUR sellaron al firmar el documento Compromiso Democrático”. El Acuerdo MERCOSUR-Unión Europea355, contempla en su Art. 1° el respeto de los principios democráticos. En él se destaca, en su Título I, art. 1, bajo el título de “Fundamento de la Cooperación”, lo que sigue: “El respeto de los principios democráticos y de los Derechos Humanos fundamentales, tal y como se enuncian en la Declaración Universal de Derechos Humanos, inspira las políticas internas e internacionales de las Partes y constituye un elemento esencial del presente Acuerdo”. Encontramos referencias a la vigencia de las instituciones democráticas, en los Acuerdos MERCOSUR-Chile, MERCOSUR-Bolivia, MERCOSUR-Perú y MERCOSUR-Comunidad Andina de Naciones (CAN)356, desde el 2001 a la fecha. También en el Protocolo de Montevideo sobre Compromiso con la Democracia en el MERCOSUR (Ushuaia II) que refiere a las sanciones que se aplicarán “en caso de ruptura o amenaza del orden democrático” en uno de sus miembros357. 355 Acuerdo Marco Interregional de Cooperación entre la Comunidad Europea y sus Estados Miembros, por una parte y el Mercado Común del Sur y sus Estados Partes, por la otra, firmado en Madrid entre el 15 y el 31 de diciembre de 1995. Adla, LVI - D, 4635. 356 Nos extendemos infra sobre la Comunidad Andina de Naciones -inicialmente Pacto Andino357 Rechazado por el Senado paraguayo el 25 de octubre de 2012. Actualmente el gobierno paraguayo sostiene que no tiene vigencia porque atenta contra la

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Sabemos que cuando los Estados llegan a un nivel razonable de vinculación intergubernamental, o bien profundizan esa relación, con mayor vocación a institucionalizar las crecientes coincidencias y lealtades al efecto de asegurar los objetivos alcanzados con la cooperación -que se va transformando en integración-; o bien resuelven mantener la vinculación en el plano intergubernamental, diluyendo el compromiso genuinamente integracionista. La elección del primer camino supone el cumplimiento de pasos complejos, cuyas aristas económicas, políticas institucionales, jurídicas, etc., se entremezclan permanentemente. Conocemos la esencialidad de la profesión de fe democrática en el desarrollo de ese proceso. Pero “la democracia no puede ser reducida a una simple idea mayoritaria”, sino que significa también participación, tolerancia y libertad358. En el MERCOSUR, los complicados horizontes nacionales no permiten consolidar las estrategias que complementen debidamente el desarrollo integracionista. Las tensiones políticas, los altibajos en la participación ciudadana que se advierten en las democracias formales de los Estados parte, se filtran -cuando no se extrapolan- a un proceso que, en su expresión real, no puede dejar de adolecer de esas limitaciones, y en la que sin perjuicio de los éxitos comerciales, la dinámica y la interrelación alcanzada, ciertos compromisos legales vigentes y parcialmente en marcha, la identidad generada hacia el soberanía y la Constitución Nacional. Toma esta particular posición luego de lo ocurrido por su suspensión del bloque como vimos anteriormente. 358 Brizzio, Jacquelina Érica, Una alternativa para la reforma del sistema institucional del MERCOSUR. Tesina en la carrera de Especialización en MERCOSUR-Aspectos Jurídicos y Económicos, Facultad de Derecho y Ciencias Sociales de la Universidad Nacional de Córdoba, Córdoba, 1999, Inédita, quien toma la reflexión de Capelleti, a su vez citado por Calceglia, Inés, La resolución de controversias en esquemas de integración: el caso del Mercosur, La Ley, Buenos Aires, 1995, pág, 233.

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mundo, etc., existen un sinnúmero de obstáculos para el logro de adecuados niveles de integración jurídica, económica y político institucional. La adhesión al modelo neoliberal por los gobiernos de los Estados signatarios de Asunción, determinó -como ya dijimos- el carácter transitorio del instrumento. Apunta a maximizar rápidamente los beneficios del comercio, en desmedro del resto de los tópicos a considerar en la integración359. No se alientan los debates político públicos profundos, ni la auscultación permanente de la sociedad civil a partir de la apertura de espacios para su participación360 ni el desarrollo de trabajos de base para el desarrollo de una estructura institucional definitiva de corte comunitario. Con Ouro Preto, se mantiene la intergubernamentalidad de las instituciones, pues en los papeles se sigue mencionando al Mercado Común y a su fase previa, la Unión Aduanera, pero en los hechos la integración comercial y jurídica sigue exhibiendo sus límites361. A pesar del temprano 359 En general toda la doctrina especializada señala esta característica estructural, “... más próxima a la de los órganos de una zona de libre comercio que a la de una unión aduanera o a la de un mercado común, que requieren ciertos principios de supranacionalidad por la misma complejidad de las relaciones que se desarrollan no sólo entre los Estados Partes sino también entre los particulares”; González-Oldekop, Florencia; La integración y sus instituciones, Ediciones Ciudad Argentina, Buenos Aires, 1997, pág. 223, citado por Filizzola, Rafael y Vial, Alejandro en “¿Hacia dónde va el MERCOSUR? Un intento de definir prioridades” en Cateano, Gerardo y Perina, Rubén M. (editores) La encrucijada política del Mercosur. Parlamentos y nueva institucionalidad, Centro Latinoamericano de Economía Humana. Organización de los Estados Americanos, 2003, pág. 283. 360 “Uno de los obstáculos más importantes para la integración política ha sido el hecho de que las organizaciones internacionales privan el acceso directo a ellas, a individuos y grupos en las comunidades nacionales involucradas; las organizaciones continúan siendo nada más que un foro de consulta y cooperación intergubernamental”; Calceglia, Inés, La resolución de controversias en esquemas de integración: el caso del Mercosur, La Ley, Buenos Aires, 1995, pág. 16. 361 Se ha dicho que al lograr un desarrollo formal pero no en los hechos, se opera para algunos autores una “disonancia cognitiva” -Malamud, citado por

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éxito comercial -en los 90 se septuplica el comercio entre Argentina y Brasil, al punto que aquella será en pocos años la segunda compradora de bienes de éste y su principal destino para las exportaciones-, y conformarse una comunidad de valores trascendentes -la democracia, la paz, la cooperación, los derechos humanos y otros-362, se diluye la posibilidad de generar un MERCOSUR con voluntad propia: todos los órganos están compuestos por representantes de los Estados Parte, designados por separado, que cumplen instrucciones de sus gobiernos, lo que retrasa significativamente la capacidad de gestión y decisión de estas instituciones, puesto que para pronunciarse deben contar con la unanimidad. Bien se ha dicho que “la generalización de un proceso de integración económica se debe alcanzar como conclusión del proceso -esquema “bottom-up” donde las políticas se enfocan en primera instancia en sectores y desde allí hacia arriba- y no como el inicio de éste -esquema “top-down” donde las políticas de inicio son generales-. El proceso MERCOSUR no siguió ese patrón y terminó por disociar las velocidades entre su integración jurídica y comercial”363. La década de “regionalismo post-liberal” a la que también se denomina “regionalismo aislacionista”364, se explica Alvarez, Mariano, Los 20 años de Mercosur: una integración a dos velocidades, CEPAL, División de Comercio Internacional, Serie Comercio Internacional, Santiago de Chile, noviembre de 2011, pág. 20. 362 Bermúdez Torres, César Augusto, “Proyectos de integración en América Latina durante el siglo XX. Una mirada a la integración regional del siglo XXI” en Investigación & Desarrollo, Vol. 19, N° 1, Enero-Junio de 2011. 363 Álvarez, Mariano, Los 20 años de Mercosur: una integración a dos velocidades, CEPAL, División de Comercio Internacional, Serie Comercio Internacional, Santiago de Chile, noviembre de 2011, pág. 6. 364 Nofal, Beatriz, “Compras públicas y desarrollo productivo” en Los futuros del Mercosur. Nuevos rumbos de la integración regional. Instituto para la Integración de América Latina y el Caribe (INTAL), Sector de Integración y Comercio (INT). Banco Interamericano de Desarrollo. Marzo 2017. Pág. 69.

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por diversos factores: las crisis brasileña de 1998-1999 y la argentina de 2000-2001, los cambios en la conducción política de ambos países -un corrimiento hacia expresiones más nacionalistas de centro-izquierda, y la importante alza de precios internacionales en las materias primas, a partir de 20022003, factores que combinados marcaron el comienzo de una etapa de mayor distancia respecto del mundo desarrollado y un relajamiento en el cumplimiento del programa integracionista pautado365. El ingreso de Bolivia (aún no concretado en pleno) y el de Venezuela (hoy suspendido)366 tampoco impactaron significativamente en la profundización del proceso. Orientado al aseguramiento de una mayor participación ciudadana, el Foro Consultivo Económico y Social no ha mejorado cualitativamente la calidad democrática del proceso. La importancia de la sociedad civil como movimiento capaz de ejercer su influencia en la esfera de la llamada alta política respecto de cuestiones que hacen a su propia evolución, se 365 En el período 2003-2008, el PBI de los países del Mercosur -incluyendo a Bolivia- creció un promedio del 4.4 %, cayendo al - 0,2% en 2009, para recuperarse en el bienio 2010-2011 con el 4,3 %. BID-INTAL, “Informe Mercosur N° 21. Segundo Semestre 2015. Primer semestre 2016. Sector de Integración y Comercio. Instituto para la Integración de América Latina y el Caribe. Banco Interamericano de Desarrollo. Noviembre de 2016. Pág. 12. 366 Los gobiernos de Argentina, Brasil, Paraguay y Uruguay decidieron suspender a Venezuela como miembro de pleno derecho del Mercosur el 2 de diciembre de 2016 por no cumplir con “lo acordado en el Protocolo de Adhesión de la República Bolivariana de Venezuela al Mercosur” en cuanto a la adopción del acervo normativo vigente del Mercosur. En la “L Reunión Ordinaria del Consejo del Mercado Común y Cumbre de Jefes de Estado del Mercosur y Estados Asociados” que se realizó el 21 de julio de 2017 en la ciudad de Mendoza se emitió una Declaración sobre la situación en la República Bolivariana de Venezuela en la que los Estados Partes del Mercosur y los Estados Asociados de Chile, Colombia y Guyana, así como México, reiteraron su preocupación por el agravamiento de la crisis en Venezuela. El 5 de agosto de 2017, Argentina, Brasil, Paraguay y Uruguay decidieron suspender a Venezuela en todos los derechos y obligaciones inherentes a su condición de Estado Parte del Mercosur, de conformidad por lo establecido en el artículo 5º del Protocolo de Ushuaia.

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ha revalorizado en los últimos veinte años. Es que la organización interna de cualquier institución regional, al requerir de un presupuesto indispensable de carácter político puede encontrar, en la extensión a la participación a diversos sectores de la sociedad civil, una dinámica que los vincule de otro modo con la agenda ciudadana o la visión de actores no involucrados institucionalmente por su pertenencia a la jerarquía política o tecnocrática. No obstante, pensar en modificaciones sustanciales en el sistema jurídico institucional del MERCOSUR, tomando como modelo el sistema supranacional europeo -tal como reclaman posiciones más cercanas a la cátedra especulativa que al cotidiano construir-, no se presenta como urgente. Sí es necesario sostener el esquema, procurando en el corto plazo logros políticos que trasciendan el libre comercio, sobre la base de principios tales como la gradualidad, la flexibilidad y el equilibrio. No debe esperarse todo del MERCOSUR superestructural. Este irá mejorando su performance en la medida en que se eleve la calidad de los sistemas políticos nacionales367. Cabe preguntarse si lo que requiere el MERCOSUR son órganos supranacionales o mecanismos confiables para la puesta en práctica de normas que de alguna manera den credibilidad al proceso y le otorguen un volumen, una envergadura mayor como proyecto de largo plazo, que pueda oficiar como malla de contención o plataforma -según el caso- frente a los vaivenes de la economía mundial y para conjurar amenazas o potenciar incentivos a la estabilidad de los países miembros. Más que crear instituciones supranacionales, el desafío 367 Una prueba de las dificultades, sin duda, es la reticencia a la cooperación entre países con motivo de los procesos conocidos como “Operación Lava Jato” (sobornos relacionados con operaciones a cargo de la empresa estatal Petrobras y firmas brasileñas dedicadas a la construcción de obra pública, operatoria que dichas empresas han extendido a otros países americanos), actualmente en curso.

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radica en la concreción de una estrategia política común susceptible de cumplirse en tiempo y forma. Asimismo, en el proceso actual que se encuentra ¿es la institucionalidad actual del MERCOSUR suficiente? La intergubernamentalidad, el proceso decisional basado en el consenso, es adecuada para este momento en que la eliminación de trabas al libre comercio y la instauración de un arancel externo común no requieren de mecanismos supranacionales, aunque sólo mediante el efectivo cumplimiento de la normativa regional se podrá alcanzar un mercado común. Partiendo de esta base la institucionalización definitiva del bloque debería ser una acción gradual y continuada hacia instituciones supranacionales368. Mientras tanto, el PBI mundial creció a un promedio de alrededor del 6% para el bienio 2015-2017. La Unión Europea creció en el orden del 3.2 % para el mismo período. Tomando un lapso algo mayor (2013-2016), el Mercosur creció apenas al 0,8% sin contar a Bolivia -sumando a este país, se alcanza el 1,9%-369. En esto tiene que ver la muy permeable situación del bloque a situaciones externas e internas, dada su fragilidad como proyecto poco ensamblado entre sus socios: por caso, la desaceleración de la economía china debajo del 7% anual, la caída en el precio internacional de ciertos commodities y la recesión de Brasil desde 2014, cuando sólo creció un 0.1%, con caídas de -3.8 para el 2015 y -3.2 para el 2016. El desafío es conseguir, como bien nos lo ha enseñado P.J. Frías, la efectiva “concertación de competencias y conciliación de intereses”, en una organización que se afirme en 368 Nos explayamos en Ortega José Emilio y Espósito Santiago Martín, Los celos del agua, Comercio y Justicia, 31 de mayo de 2017. 369 BID-INTAL, “Informe Mercosur N° 21. Segundo Semestre 2015. Primer semestre 2016. Sector de Integración y Comercio. Instituto para la Integración de América Latina y el Caribe. Banco Interamericano de Desarrollo. Noviembre de 2016. Pág. 12.

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una estructura sólida, que articule política y acciones, y que alcance los niveles más próximos al ciudadano. En este sentido, arriesgamos como camino a explorar -aunque sería materia de otra publicación-, la consolidación de las regiones endonacionales, que representan una alternativa de intermediación, cuya eficacia está probada en la experiencia comparada, mostrando su aptitud instrumental para facilitar y promover la incorporación de unidades autónomas y sus partes en la elaboración de decisiones supranacionales370, generando una dinámica susceptible de obtener, en un mediano o largo plazo, una conformación institucional del bloque más eficiente y participativa371. 370 El Tratado de Maastricht creó el Comité de las Regiones -consultivo-, integrado por representantes locales, para acercar los ciudadanos a las decisiones y equilibrar la presencia de todas en el espacio común. Decía un experto que “Los desarrollos más importantes conciernen a las nuevas formas en que las regiones pueden insertarse en la programación integrada, de los esquemas que traducen el principio de la cohesión introducido en el Acta Única, un sistema de nueva cooperación en el interior de la Comunidad entre los diversos niveles de poder (...) Europa no puede ser un tablero de zonas, a veces afligidas por el desarrollo, otras, privilegiadas por el bienestar. Tiene que haber paridad de posibilidades entre un área territorial y otra”. La Pérgola, Antonio, Las autonomías regionales y la Comunidad Europea, Cuadernos del Federalismo, Academia Nacional de Derecho de Córdoba, 1991. Como hemos visto, el Tratado de Lisboa de 2007, les otorga mayores competencias. Es un ejemplo válido para seguir. 371 En la República Argentina, se está volviendo a analizar la cuestión de la integración regional endonacional, como lo muestra la reciente Jornada sobre Federalismo y Regiones en la Constitución Nacional que se realizó en el Senado de la Nación el día 13 de junio de 2017, coorganizadas por éste y el Instituto de Federalismo de la Academia Nacional de Derecho y Ciencias Sociales de Córdoba, en la que disertaron los Senadores Nacionales Ángel Rozas, Roberto Basualdo, Miguel Angel Pichetto, Federico Pinedo -Presidente Provisional del cuerpo-, Pedro del Piero (M.C.) y el académico y ex legislador y convencional constituyente Antonio María Hernández. Disponible en forma completa en https://youtube.com/watch?v=QKijhwVjeQ4

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Unión de las Naciones Suramericanas - UNASUR Antecedentes

Los orígenes de la Unión de Naciones Suramericanas (UNASUR) se remontan al año 2000 cuando se celebró la Cumbre de Brasilia, realizada para conmemorar los quinientos años del descubrimiento de Brasil. La Cumbre constituyó un notable avance ya que reunió a los doce países de Sudamérica en un mismo lugar con el objetivo de trabajar por la integración regional. En 2002 se realizó una Segunda Cumbre Presidencial, adoptándose la declaración denominada Consenso de Guayaquil sobre Integración, Seguridad e Infraestructura para el Desarrollo, en la que se hizo mención al compromiso con la democracia, con los derechos humanos, con el derecho internacional, con el desarme y la no proliferación de armas de destrucción masiva, con la lucha contra el problema mundial de las drogas, y con la erradicación de la corrupción372. En 2004 se dictó la Declaración de Cusco, que creó la Comunidad Sudamericana de Naciones (CSN), con el objetivo de lograr la convergencia entre MERCOSUR, la Comunidad Andina y ALADI a través del perfeccionamiento de la zona de libre comercio y su vez fortalecer la institucionalidad de estos tres procesos. A partir de 2005 se celebraron tres reuniones ordinarias de Jefes y Jefas de Estado y de Gobierno de la Comunidad Suramericana de Naciones, en las cuales se definieron, entre otras cosas: una agenda prioritaria y el plan de acción; la celebración de una Cumbre Energética Su372 Bravo Zamora, Daniel, Unión De Naciones Suramericanas (UNASUR). Antecedentes, Desarrollo Y Su Proyección En El Fortalecimiento De Nuestro Proceso De Integración Regional, Universidad de Chile, 2013, p. 31.

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ramericana; el establecimiento de un modelo de integración basado en la solidaridad, cooperación, soberanía, paz, respeto, democracia, pluralismo y desarrollo sostenible; la creación de los Consejos Suramericanos de Lucha contra el Narcotráfico; Infraestructura y Planeamiento, Desarrollo Social y la creación del Consejo Suramericano de la Educación, Ciencia, Cultura y Tecnología (COSECCTI)373. De estas 3 reuniones destacamos la de diciembre de 2006 que se celebró en Cochabamba, en la que se adoptó la Declaración de Cochabamba: colocando la Piedra Fundamental para una Unión Sudamericana, en la cual se habló de un nuevo modelo de integración para el siglo XXI, que sea pluralista, “en medio de la diversidad y las diferencias, reconociendo las distintas concepciones políticas e ideológicas, que corresponden a la pluralidad democrática de nuestros países”. A su vez, se establecieron una serie de objetivos que serían incorporados al UNASUR. A principios de 2007 se llevó a cabo en Venezuela, la Cumbre Energética Suramericana en la que se adoptó la Declaración de Margarita, en la cual los Presidentes Suramericanos acordaron crear el Consejo Energético de Suramérica y además cambiaron el nombre de la Organización a Unión de Naciones Suramericanas374. 373 Insignares Cera, Silvana, “La UNASUR: ¿Integración regional o cooperación política?” en Revista de Derecho Fundación Universidad del Norte, 2013, p. 167-198. 374 “En el curso de la reunión, los presidentes aprobaron la propuesta de cambio de nombre, por el de UNIÓN DE NACIONES SURAMERICANAS, UNASUR. El razonamiento era dual: Por una parte, se dijo que unión era más comprometedor que comunidad. Por otra, que Sudamérica es una acepción correcta, pero que Suramérica es más explícita en su referencia al sur del planeta, y no tiene connotaciones que la asemejan a un anglicismo o galicismo. Por otra parte, se preservó la referencia a las naciones, por corresponder más apropiadamente al contenido humano del proceso que se pretende, que no puede ser sólo estatal, y porque aún no hemos llegado a una etapa en la cual

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Recién en 2008 se suscribió en Brasilia el Tratado Constitutivo de la Unión de Naciones Suramericanas en una reunión extraordinaria de Jefes y Jefas de Estado y de Gobierno de la UNASUR, el que fue firmado por los doce países que conforman América del Sur: Argentina, Bolivia, Brasil, Colombia, Chile, Ecuador, Guyana, Paraguay, Perú, Surinam, Uruguay y Venezuela375. La firma del Tratado Constitutivo fue una condición sine qua non de Michelle Bachelet para que Chile asumiera la Presidencia Pro Témpore. El mismo día de la firma del Tratado, el 23 de mayo de 2008, Evo Morales entregaba el mando a Michelle Bachelet. Ahora bien, ¿por qué surge la UNASUR? Bonilla y Long376 señalan tres causas del resurgimiento del regionalismo latinoamericano, las cuales compartimos: “el agotamiento de la efectividad y del consenso en torno al sistema interamericano actual” en el que la principal víctima se ha convertido la OEA; “el fuerte debilitamiento de los ejes tradicionales de integración regional de América del Sur” como la Comunidad Andina de Naciones y su agotamiento o el MERCOSUR y sus continuas crisis de identidad y de funcionamiento, y el retorno del Estado como expresión de superación de las políticas neoliberales y la implantación de gobiernos de corte nacionalista y de izquierda en varios e importantes países de la región. A ello, algunos autores agregan un rol preponderante de Brasil en la región, que fue ganando peso por su gran crecimiento económico. exista una sola Nación Suramericana”. Cardona, Diego, “El ABC de UNASUR: Doce preguntas y respuestas” en Revista de la Integración. La construcción de la integración suramericana, Lima, 2008, N° 2, p. 20. 375 México y Panamá son Estados Observadores. 376 Bonilla, Adrián y Long Guillaume, “Un nuevo regionalismo sudamericano” en Iconos, Revista de Ciencias Sociales, Núm. 38: 23-28, 2010.

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A partir de ello Brasil forma parte del G-20, el grupo IBSA con India y Sudáfrica y el BRIC con Rusia, India y China. Aún así, Brasil no tiene una fuerza militar relevante ni su posee gran preponderancia sobre otros actores de la región como Argentina, Colombia, Chile o México (cabe destacar que México sigue mirando más al norte que al sur), ni tampoco la capacidad de utilizar lo que Nye llama poder blando, es decir la capacidad de lograr que otros ambicionen lo que uno ambiciona377, sino que por el contrario comparte su rol de actor protagónico con Argentina. Instituciones de la UNASUR

El Tratado Constitutivo de UNASUR, establece la siguiente estructura orgánica: Consejo de Jefas y Jefes de Estado y de Gobierno: es el órgano superior de la Unión y es el encargado de establecer los lineamientos políticos, planes de acción, programas y proyectos del proceso de integración suramericana y decidir las prioridades para su implementación, para lo cual se pueden convocar Reuniones Ministeriales Sectoriales y decidir sobre las propuestas presentadas por el Consejo de Ministras y Ministros de Relaciones Exteriores. Presidencia Pro Témpore: es ejercida sucesivamente por cada uno de los Estados Miembros, por períodos anuales. La presidencia se encarga de preparar, convocar y presidir las reuniones de los órganos, además de representar a la Unión en eventos internacionales, asumir compromisos y firmar Declaraciones con terceros, previo consentimiento de los órganos correspondientes. 377 Nye, Joseph, La paradoja del poder norteamericano, Taurus, Madrid, 2003, p. 30.

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Consejo de Ministras y Ministros de Relaciones Exteriores: se encarga de cumplir e implementar las decisiones del Consejo de Jefas y Jefes de Estado y de Gobierno y hacer el seguimiento del proceso para coordinar posiciones en temas centrales de la integración suramericana, desarrollar y promover el diálogo político y la concertación sobre temas de interés regional e internacional. Consejo de Delegados: tiene como función la publicación de las Decisiones del Consejo de Jefes de Estado y las Resoluciones del Consejo de Ministros, con el apoyo de la Presidencia Pro Tempore y la Secretaría General. Además, debe compatibilizar y coordinar las iniciativas de UNASUR con otros procesos de integración regional y subregional, con la finalidad de promover la complementariedad de esfuerzos y promover los espacios de diálogo que favorezcan la participación ciudadana en el proceso de integración suramericana. Secretaría General: es el órgano que, bajo la conducción del Secretario General, ejecuta los mandatos que le confieren los órganos de UNASUR y ejerce su representación por delegación expresa de los mismos. Debe apoyar las demás instancias en el cumplimiento de sus funciones, a la vez que propone iniciativas y efectúa el seguimiento a las directrices de estos órganos, así como preparar las diversas reuniones, informes y proyectos de la institución. La Secretaría General se encarga, además, de coordinar con otras entidades de integración y cooperación de América Latina y el Caribe para el desarrollo de las actividades que le encomienden los demás órganos. El Secretario General es designado por el Consejo de Jefas y Jefes de Estado y de Gobierno a propuesta del Consejo de Ministras y Ministros de Relaciones Exteriores, por un período de dos años, renovable por una sola vez. El Secretario General no podrá ser sucedido por una persona de la misma nacionalidad. 222

Relación MERCOSUR-UNASUR

Nos hemos explayado sobre el concepto de integración. Aplicándolo el caso de la UNASUR, colegimos que se trata de un foro de cooperación. Resulta complejo incluirla dentro de los esquemas de integración tradicionales, ni de la tipología usual de zona de libre comercio, unión aduanera o mercado común. Podemos destacar diferencias con el MERCOSUR. En primer lugar, éste encuentra respaldo en múltiples compromisos jurídicos y económicos asumidos. A pesar de que muchos de ellos sean imperfectos o no se hayan cumplido en su totalidad, “el MERCOSUR es un espacio dotado de cierta densidad política e institucional, que aún cuando no ha podido aprovechar las diversas oportunidades que se le han presentado para terminar de consolidarse, ha mantenido entidad”378. En tanto la UNASUR no pasó de una etapa embrionaria. Sin embargo, ha mostrado alguna voluntad de respuesta política y mediación-como en los casos de la incursión colombiana a territorio ecuatoriano con la excusa de búsqueda de miembros de las Fuerzas Armadas Revolucionarias Colombianas (FARC), las bases militares estadounidenses en Colombia, o a la discusión de un sistema de defensa común entre los países de la región- lo que no deja de ser un antecedente, además de haber generado la constitución del llamado Banco del Sur, que una vez organizado puede servir como un importante instrumento entre los países de la región. La UNASUR se estableció como proceso de negociación y espacio de articulación, y no ha negociado por sí misma con otros países, bloques regionales o sistemas multilaterales. 378 Ortega, José Emilio, Veinte Años de MERCOSUR, Publicación virtual de la Maestría en Relaciones Internacionales del CEA-UNC. Córdoba. Núm. 19. Abril de 2011.

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El MERCOSUR posee una impronta neoliberal propia de la época en que surgió, por lo que se basa principalmente en objetivos netamente comerciales, lo que ha intentado modificar379, sin mayor convencimiento, en la etapa de “regionalismo aislacionista”. La UNASUR nació bajo el modelo de regionalismo “post-liberal” 380, centrado en una política de relaciones exteriores basadas en políticas de desarrollo, con una menor atención a la agenda comercial. Intentó diferenciarse del regionalismo abierto y su enfoque en la liberalización comercial, alegando una más necesaria presencia del Estado en la economía. Buscó en sus orígenes propósitos más amplios como contribuir a la identidad y ciudadanía suramericana, y actualmente está en un impasse381. Los objetivos de UNASUR hasta aquí no se han cumplido. El ámbito comercial ni siquiera estimuló la dinámica propia de la CAN y el MERCOSUR382. 379 La Carta de Montevideo de 2007, señala: “Todos los Estados Miembros y Asociados del MERCOSUR estamos comprometidos en la tarea ineludible de forjar un presente de dignidad para nuestros pueblos”. Toma la dimensión social como un espacio de fortalecimiento de los derechos de los ciudadanos y la democracia. A su vez, mediante la Decisión CMC Nº 03/07 fue creado el Instituto Social del MERCOSUR (ISM). 380 También llamado “post-neoliberal”, quiere referenciar a las iniciativas surgidas luego de la experiencia de los años 90, más orientada al “regionalismo abierto”. 381 Nos extendemos en Ortega, José Emilio y Espósito, Santiago Martín; “Unasur. En el pantano”, en Comercio y Justicia, 12 de junio de 2017, al cual remitimos. Rescatamos la opinión de Bermúdez Torres, César Augusto, “Proyectos de integración en América Latina durante el siglo XX. Una mirada a la integración regional del siglo XXI” en Investigación & Desarrollo, Vol. 19, N° 1, Enero-Junio de 2011: “De no lograrse importantes avances al respecto, simplemente apenas se habrá contribuido a escribir un nuevo capítulo de la retórica integracionista, que durante las últimas décadas ha enriquecido el listado de siglas y acrónimos que hacen alusión a la integración regional”. 382 La UNASUR se compone de dos grandes bloques comerciales de Sudamérica, el MERCOSUR y la Comunidad Andina, a la que se suman Chile,

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Alianza del Pacífico Surgió en 2011 (Declaración de Lima), como un bloque comercial-subregional, conformado por cuatro países: Colombia, Chile, México y Perú, que representan el 40% del comercio de América Latina383. Formalmente constituida el 6 de junio de 2012, con la suscripción del Acuerdo Marco de la Alianza del Pacífico, el cual le otorga personalidad jurídica al esquema. Posee concretas aspiraciones: servir de soporte de negocios de bienes, servicios y capitales con otras regiones; principalmente con los países de Asia-Pacífico, una región que ya es parte del centro de la economía mundial384. Los objetivos que se ha planteado esta Alianza se sustentan fundamentalmente en tres pilares: comercio, movilidad y cooperación. Se concretó el acuerdo de negociación para Surinam y Guyana. Asimismo el Tratado Constitutivo de la UNASUR tiene un especial cuidado en no hacer mención a la integración económica, de hecho expresa: “la cooperación económica y comercial para lograr el avance y la consolidación de un proceso innovador, dinámico, transparente, equitativo y equilibrado (…)”. 383 En 2014 los países que conforman la Alianza del Pacífico (Colombia, Chile, México y Perú) sumaron 216 millones de habitantes y generaron un Producto Bruto Interno (PBI) de 2.128 billones de dólares, con una tasa de crecimiento de 2,6%; y un PIB por habitante de 17.114,7 dólares; factores que evidencian su capacidad de ampliación anual del mercado (Página oficial del Ministerio de Comercio, Industria y Turismo de la República de Colombia). 384 Inmersa en lo que se ha dado en llamar el Acuerdo Trans Pacífico, a 2014 exportaba casi el 10% del total de su producción a países de Asia (contra un 3.5% de comercio interbloque y un 62% a los EE.UU), creciendo significativamente en la década anterior y en la actual. Molina Danielken et al, Infraestructura y desempeño de las exportaciones en la Alianza del Pacífico, Banco Interamericano de Desarrollo, 2016, pág. 9. En el caso del Mercosur, Asia es el destino del 31% de las ventas externas. Béliz, Gustavo, “Regionalismo Inteligente 4.0”, en Los futuros del Mercosur. Nuevos rumbos de la integración regional. Instituto para la Integración de América Latina y el Caribe (INTAL), Sector de Integración y Comercio (INT). Banco Interamericano de Desarrollo. Marzo 2017. Pág. 10.

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liberalizar el comercio intrarregional, se eliminó el visado de turistas y se brindaron facilidades para que los ciudadanos de los países miembros puedan hacer negocios. Chile, Colombia y Perú operan con un sistema bursátil integrado desde 2010. Otros objetivos: Conformar un área de integración profunda que impulse un mayor crecimiento, desarrollo y competitividad de las economías participantes; Generar condiciones de crecimiento, desarrollo y competitividad de las economías que la conforman. La proyección internacional385, apunta particularmente al continente asiático y al Pacífico, que se perfila como eje de la economía mundial de este siglo386. En efecto, mientras para el período 2000-2005 Asia contribuyó con el 27% al incremento del PIB mundial y América Latina lo hizo con el 7%-contra un 46 % de las economías centrales-, en el período 2005-2012 Asia representó el 41% y América Latina el 9%, contra un 32 de las economías más avanzadas387. 385 Actualmente la Alianza tiene 32 países observadores de los cinco continentes. La variedad geográfica y la importancia de las naciones representadas apuntan en esa dirección. Doce de los países observadores son de América: dos de América del Norte (EEUU y Canadá), dos del Caribe (República Dominicana y Trinidad y Tobago), cinco de América Central (Costa Rica, El Salvador, Guatemala, Honduras y Panamá) y tres de América del Sur, incluyendo dos del MERCOSUR (Paraguay y Uruguay) y Ecuador. Diez de Europa, Suiza y nueve de la UE (Alemania, Bélgica, España, Finlandia, Francia, Italia, los Países Bajos, Portugal y el Reino Unido). Uno de África (Marruecos) y dos de Oceanía (Australia y Nueva Zelanda). Finalmente, siete países asiáticos (China, Corea, India, Israel, Japón, Singapur y Turquía). Malamud, Carlos, Integración y cooperación regional en América Latina: diagnóstico y propuestas, Real Instituto Elcano, Documento de Trabajo, 2015, p. 14. 386 CEPAL ha estimado que Asia crecerá un 6,5 entre 2014 y 2019 -en valores constantes-, mientras que América Latina y el Caribe -donde funcionan tanto la Alianza del Pacífico como el Mercosur- lo harán un 2,7.CEPAL, documento La Alianza del Pacífico y el Mercosur: Hacia la convergencia en la diversidad, Santiago, 2014, Cuadro I.2, pág. 13. 387 Idem, pág. 16.

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La Alianza se ha estructurado en torno a 12 grupos técnicos: Asuntos institucionales, Coherencia Regulatoria, Comercio e Integración, Comité de Expertos del Consejo Empresarial (CEAP), Compras Públicas, Cooperación, Servicios y Capitales, Estrategia Comunicacional, Movimiento de Personas y Facilitación de movimiento migratorio, Propiedad Intelectual, PYME y Relacionamiento Externo, estructuras que observamos más dinámicas que las de UNASUR, sin contradicciones políticas entre sus miembros. Representa una versión de integración híbrida, más característica del siglo XXI388. La gran diferencia entre la AP, el MERCOSUR y el resto de los bloques regionales es que éstos pretenden la construcción de un bloque (subregional, luego regional) de base latinoamericana; en tanto la Alianza del Pacífico se constituye en un bloque más dirigido al mundo, comenzando por su inserción en la región Asia-Pacífico389. Orientada al regionalismo abierto y modelo de desarrollo basado en la apertura comercial, se concibe como un proyecto que contiene incentivos, tanto pragmáticos como ideológicos, para promover un contrapeso regional hacia los 388 Béliz, Gustavo, “Regionalismo Inteligente 4.0”, en Los futuros del Mercosur. Nuevos rumbos de la integración regional. Instituto para la Integración de América Latina y el Caribe (INTAL), Sector de Integración y Comercio (INT). Banco Interamericano de Desarrollo. Marzo 2017. Pág. 9. El autor lo enmarca en un contexto donde más de doscientos nuevos acuerdos comerciales o de integración (spaghetti bowl) generan una dinámica mucho más global, en la cual “la cuestión arancelaria es solo una parte de la discusión” (ídem, pág. 9.) naciendo estos nuevos bloques para renovar la agenda de la integración, “considerando potenciales desvíos de comercio, erosión de preferencias y, seguramente, la formación de reglas en las que no participamos, incluso para bienes abundantes en nuestras canastas exportadoras”. (Idem, pág. 9). 389 Bernal Meza, Raúl, “Alianza del Pacífico versus ALBA y MERCOSUR: Entre el desafío de la convergencia y el riesgo de la fragmentación de Sudamérica” en Pesquisa & Debate, Revista do Programa de Estudos Pós-Graduados em Economia Política, 2015, p. 2.

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diversos regionalismos antisistémicos y revisionistas390. Los resultados que alcance permitirán mostrar si se afirma o queda en mera promesa, en una región de secular tradición de mecanismos de integración más dados a las declaraciones y a la retórica que a los logros significantes391. Con gobiernos, dentro del Mercosur, más proclives a vincular los dos bloques a partir de 2015-16, comenzó gradualmente a instalarse en la agenda externa de ambos espacios una aproximación. Finalizando 2014, la CEPAL alentaba una acción inter-regional que respetara la diversidad con ejes concretos392. Durante 2016, Argentina ingresó como miembro observador, tal como antes lo habían hecho Uruguay y Paraguay -estos dos países especialmente interesados en la renovación de la agenda externa del Mercosur-393. En 2017, se ha le dado más impulso al acercamiento Alianza del Pacífico y el Mercosur. Tanto Argentina como Brasil impulsaron acuerdos con los países de la AP, con reuniones en abril y julio394, 390 Briceño Ruiz, José, “Ejes y modelos en la etapa actual de la integración económica regional en América Latina”, Estudios Internacionales, 175, Instituto de Estudios Internacionales. Universidad de Chile, 2013, p. 14. 391 Ampliamos en Ortega José Emilio y Espósito Santiago Martín, Integración sin ciclotimia, La Voz del Interior, 9 de diciembre de 2015. 392 CEPAL, documento La Alianza del Pacífico y el Mercosur: Hacia la convergencia en la diversidad, Santiago, 2014. Presentado en el Seminario “Diálogo sobre la integración regional: la Alianza del Pacífico y el Mercosur, organizado por la cancillería de Chile el día 24 de noviembre de 2014.De acuerdo a sus proyecciones, el comercio Sur-Sur podría equilibrar y aún superar al comercio Norte-Norte hacia 2019-2020 (Cuadro I.6, pág. 18). 393 Paraguay trabaja con Chile en el establecimiento en Antofagasta de un Depósito Franco y una Zona Franca. 394 Argentina firmó un acuerdo con Colombia habilitando un cupo de 9000 vehículos que podrán exportarse e importarse sin aranceles y se avanzó también en doble tributación. Brasil y Argentina están trabajando con México en ampliar los acuerdos de complementación económica vigentes. Uruguay ha firmado con Chile un acuerdo de libre comercio, actualmente en tratamiento en los Poderes Legislativos respectivos. A su vez, Argentina y Chile están ne-

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ambas en la República Argentina. Se estima que entre el 60 y el 70 % del intercambio entre los países de ambos bloques goza de preferencias comerciales, mientras alrededor de entre un 17 y un 27% se desgravará total o significativamente en los próximos tres años395.

Otros esquemas de integración Latinoamericanos A modo de completar el espectro de la experiencia latinoamericana en materia de procesos de integración, referimos la existencia de los siguientes: Comunidad Andina de Naciones

Nos hemos referido en diversos pasajes a este organismo tributario de un espacio territorial que se corresponde con la cuarta parte del continente sudamericano -alrededor de cien millones de habitantes- cuyo factor determinante es la Cordillera de los Andes, conformado inicialmente por Bolivia, Colombia, Ecuador, Perú, Chile -que abandonó el bloque en 1976-, sumándose Venezuela en 1973 -retirándose en 2006-. Hoy ha incorporado como miembros asociados a la Argentina, Brasil, Paraguay y Uruguay (todos en 2005, por acuerdo Mercosur-CAN que otorga el carácter de miembros observagociando la ampliación de la agenda comercial y ha relanzado la realización de una importante obra, con financiamiento del B.I.D.: el túnel de Agua Negra entre la Provincia de San Juan y la Región de Coquimbo, sobre el que hace dos décadas se viene conversando sin mayores avances reales. Los acuerdos se realizan en el marco de ALADI. 395 Gustavo Béliz, “Regionalismo Inteligente 4.0”, en Los futuros del Mercosur. Nuevos rumbos de la integración regional. Instituto para la Integración de América Latina y el Caribe (INTAL), Sector de Integración y Comercio (INT). Banco Interamericano de Desarrollo. Marzo 2017. Pág. 10.

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dores recíprocamente entre ambos bloques), Chile (en 2006). Asimismo, se han vinculado como Estados observadores España (2011), México y Panamá. No parece exagerado decir que “el acuerdo de Cartagena representaba en su tiempo (1969) la decantación de las experiencias de la integración latinoamericana y, podríamos agregar, las experiencias de las agrupaciones del resto del mundo en desarrollo, así como las reflexiones teóricas sobre esta clase de integración, que tiene diferencias, y muy importantes, con la integración entre países industrializados o desarrollados”396. Pero la andadura del grupo fue compleja, con un notable incumplimiento de objetivos y metas. El AEC no se logró, la liberación arancelaria interna tampoco se concretó y los grandes programas insignia, como el metalmecánico y el automotriz, tuvieron muchas complicaciones en su implementación. La crisis de la deuda externa, en los 80, profundizó la crisis del esquema. Hacia fines de esa década, con la salida de la etapa más compleja del problema del endeudamiento externo de los países subdesarrollados, vuelve a expandirse el intercambio y permite redefinir objetivos del proceso. En 1993, se había acordado una Zona Andina de Libre Comercio entre Bolivia, Colombia, Ecuador y Venezuela -transitoria salida de Perú, que negocia un acuerdo de incorporación gradual a la misma desde 1997-. En 1994, se acuerda la Unión Aduanera, con la aprobación del AEC. La Comunidad, junto al Sistema Andino de Integración se constituye en 1996. 396 Salgado Peñaherrera, Germánico, El Grupo Andino de hoy: eslabón hacia la integración de Sudamérica, Biblioteca digital andina, 1995, pág. 3. En efecto, el objetivo de este proceso era desarrollar la industria mediante la expansión del mercado, incorporar bienes de capital y tecnología que permita una mayor escala de producción y lograr la especialización, en diferencia a los procesos de integración impulsados por los países centrales que ya industrializados, apuntan a otros objetivos de intercambio y desarrollo.

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Sus instituciones, estructuradas como Sistema Andino de Integración, son: El Consejo Presidencial Andino, conformado por los Jefes de Estado, el Consejo Andino de Ministros de Relaciones Exteriores, la Comisión de la Comunidad Andina, la Secretaría General de la Comunidad Andina, el Tribunal de Justicia de la Comunidad Andina, el Parlamento Andino (órgano deliberativo), el Consejo Consultivo Empresarial,, el Consejo Consultivo Laboral, la Corporación Andina de Fomento, el Fondo Latinoamericano de Reservas, el Organismo Andino de Salud y la Universidad Andina Simón Bolívar. A diferencia de otros procesos latinoamericanos, el Tribunal de Justicia Andino, creado en 1979 y puesto en funcionamiento en 1983, está integrado por magistrados “regionales” representantes de cada país miembro. Fue ampliando su jurisdicción y es competente para conocer en: acciones de nulidad, de incumplimiento (en contra de los Estados Parte), interpretación prejudicial, recurso por omisión o inactividad de los órganos comunitarios y la acción laboral. En su triple rol de Corte Internacional (cuando dirime conflictos entre Estados Soberanos), Tribunal Superior Comunitario (cuándo resuelve conflictos propios de la dinámica regional) y de Corte Suprema (cuando resuelve los temas de su competencia entre particulares, como tribunal de última instancia) interpreta y aplica un corpus comunitario de normas, dotadas de primacía, efecto directo y aplicación inmediata, con lo que sus pronunciamientos alcanzan el carácter de “fuente del derecho andino”. En los últimos quince años, las contradicciones han vuelto a limitar el progreso del esquema. La política más liberal y pronorteamericana de Colombia y Perú respecto al neopopulismo de Ecuador, Venezuela -que se retiró del bloque-y Bolivia397. 397 Respecto a la participación boliviana en los procesos de integración se analizó que si bien participa en diferentes esquemas (ALALC, ALADI, Cuenca

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El rechazo de estos dos países al Área de Libre Comercio de las Américas (ALCA)398 y su impulso a la Alianza Bolivariana para los pueblos de América (ALBA) debilitó significativamente las posibilidades del bloque. Los diferentes objetivos de política exterior de estos países hicieron que mientras Perú y Colombia negociaron tratados de libre comercio con los EE.UU, Bolivia y Ecuador negaran esa posibilidad. Asimismo, la alternativa de negociar un acuerdo CANUE se vio complicado por la resistencia boliviana -en primer término-, retomándose, tras un impasse, un acercamiento bilateral entre cada Estado y el bloque europeo. Por otra parte, los primeros pasos de la Unasur -por una parte- y la Alianza del Pacífico -por la otra- quitan la atención, la dinámica y la iniciativa en el esquema andino, conforme se había concebido en el Acuerdo de Cartagena. Sistema de Integración Centroamericano (SICA)

En su primera etapa, nacido del Tratado de Managua (1960) el proceso de integración centroamericano había alcanzado del Plata, MERCOSUR, CAN, ALBA, UNASUR, etc.), se ha caracterizado “por la falta de una voluntad política definida en el desempeño nacional en estos procesos. La integración ha constituido siempre una variable marginal en la política nacional, donde se priorizan más los problemas de política interna o los factores circunstanciales”. Solares Gaite, Alberto. Integración. Teoría y Procesos. Bolivia y la Integración, 2010, pág. 265, señalando: dificultades en la dinámica económica, deficiencias políticas (carencia de objetivos) y limitaciones institucionales (desconocimiento de los temas, carencia de negociadores, desconocimiento del derecho de integración), lo que ha llevado a una participación improvisada, sólo movilizada por el comercio, marginal. “Es también importante para que estos resultados, que quizá no sean exclusivos de Bolivia, señalar que dese la perspectiva de los mismos procesos de integración desarrollados en América Latina no se logró superar los estadios o etapas inferiores de la integración. Ídem, pág. 271. 398 Reintento de los EE.UU de implementar una zona de libre comercio ampliada, lanzado en 1994 en Miami. Naufraga definitivamente en 2005.

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logros importantes en lo económico, pero fracasó estrepitosamente como proyecto político. Tras impulsos de reestructuración en 1980, 1983, 1984, 1987 y 1988 (cuando se aprueba un plan de acción inmediata y la ONU aprueba un plan de cooperación para la región) es finalmente en 1991, mediante la suscripción del Protocolo de Tegucigalpa (que modifica al tratado de ODECA de 1962), que el bloque (ahora Sistema de Integración) se relanza, con la participación de Costa Rica, El Salvador, Guatemala, Honduras, Nicaragua y Panamá (que no había sido tenido en cuenta en el tratado de integración, pero sí en el de ODECA). Posee una significativa cantidad de Observadores Regionales (entre ellos EE.UU., Brasil y la República Argentina) y Extrarregionales (la UE, varios países de ese bloque, Australia, el Vaticano, etc.). Son sus órganos: la Reunión de Presidentes, el Consejo de Ministros, el Comité Ejecutivo (integrado por un representante por país) y la Secretaría General. Posee personalidad jurídica. Sistema Económico Latinoamericano y del Caribe (SELA)

Organismo regional intergubernamental, creado en 1975 mediante el Convenio de Panamá. Su sede está en Caracas y está integrado por 27 países de la región. Su finalidad es promover un mecanismo de consulta y coordinación económica para acordar posiciones comunes, como también impulsar la cooperación y la integración entre países de América Latina y el Caribe. Posee una serie de órganos, a saber: la Secretaría Permanente, un Consejo Latinoamericano que celebrará una reunión anual ordinaria y se coordinará por una Mesa Directiva 233

integrada por un Presidente, dos Vicepresidentes y un Relator, y los Comités de Acción. Las decisiones se toman por consenso. Comunidad de Estados Latinoamericanos y Caribeños (CELAC)

Mecanismo intergubernamental de diálogo y concertación política, conformado por los treinta y tres estados de la región (una población de 600 millones de habitantes). Fue creada mediante la firma de la Declaración de Caracas, en el marco de la III Cumbre de América Latina y XXII Cumbre del Grupo de Río, entre el 2 y 3 de diciembre de 2001. Reconoce como antecedente el Congreso Anfictiónico de Panamá de 1826. Ha realizado cinco cumbres desde su creación, desde 2013 a 2017. Para el período 2017-2018, El Salvador ha asumido la Presidencia Pro-Témpore. Comunidad Económica del Caribe (CARICOM)

Constituida por el Tratado de Chaguaramas (firmado por Barbados, Guyana, Jamaica y Trinidad y Tobago) en 1973. Actualmente cuenta con 15 miembros plenos, 5 asociados y 7 observadores (entre éstos últimos Colombia, México, Puerto Rico, República Dominicana y Venezuela). Posee diversos órganos: Conferencia de Jefes de Estado, Consejo de Ministros, diversos Consejos (Finanzas, Comercio, Relaciones Internacionales, Desarrollo Humano y Social), tres Comités (Asuntos Legales, Presupuesto, Gobernadores de Banco Central) y una Secretaría. Posee algunas organizaciones regionales (de baja densidad política) y algunas nacidas de asociaciones (Banco de Desarrollo, Universidad de Guyana, etc.). El idioma inglés es el

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oficial, aunque el castellano se reconoció institucionalmente como segunda lengua. No ha logrado objetivos de envergadura (el comercio intrarregional es poco relevante) y tampoco se ha incorporado a países con más peso en la región.

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INTEGRACIÓN REGIONAL: TRANSICIÓN Y PERSPECTIVAS

Las dificultades históricas de la integración latinoamericana Con la brevedad que este tipo de publicaciones exige, hemos seleccionado mojones que relacionaron la idea de integración con la idea misma de independencia o emancipación americana. Surge también que las iniciativas no traspasaron el umbral de la concreción. Se trataba de esfuerzos proyectados en colonias que habían sido creadas en fases diferentes del dominio español sobre América, muy heterogéneas en su organización, sociedad, recursos y estrategia de sustentación institucional y económica, signadas por el trato monopólico con la metrópoli, la cual -como vimos- hacia el siglo XVIII se encontraba sensiblemente retrasada en su progreso frente a otras potencias, y que en sus últimas fases -ante la crisis generada por el atraso- tensó la presión económica y política sobre las estructuras de ultramar, generando fricciones con la dirigencia y la sociedad local -y a su vez divergencias en ésta, posiblemente alimentadas por el tipo de organización institucional “indiana” impulsado por la corona española, marcado por la asistematicidad y el oportunismo-. Los sucesos en Europa -el conflicto anglo francés, la invasión a España- potenciaron un contexto favorable al avance de las dirigencias locales sobre el centralismo ibérico, lo que se proyectó a la independencia po237

lítica y económica de los bisoños proyectos de país, alentada tanto por Francia como por Inglaterra -a su vez, enfrentadas entre sí-: con lo que terminaron siendo peones en un gran tablero de ajedrez global. Por ello, los procesos emancipatorios, ante tantos conflictos internos y externos, se oscurecen por la lucha de fracciones -sea dirigenciales, sea sectoriales, sea territoriales- de la sociedad local arrojadas a los brazos de una u otra potencia hegemónica; y ello, sumado a la nula mirada horizontal entre las antiguas colonias, hace que la unidad o integración permanezca mucho más en el terreno del discurso que de la realidad. En este sentido, las colonias norteamericanas, menos heterogéneas entre sí, pudieron cerrar con más anticipación un modelo confederal, afirmando una plataforma territorial -incluida la compra de Lousiana a Francia y de las Floridas a España y el avance hacia el oeste- política y económica, que finalmente permitió a los Estados Unidos aprovechar la coyuntura de conflictos ajenos para crecer sostenidamente, como proyecto-realidad de organización, como sociedad y como potencia económica y militar -sumando la anexión de importantes territorios por esa vía-, ejecutando una experiencia temprana y exitosa de integración. Los Estados americanos poseyeron muy diferentes intereses, estrategias y condicionamientos a la hora de procurar sus independencias y no prescindieron de un tutorazgo extra continental que jamás permitió afirmar proyectos autárquicos, por eso las ideas de integración aparecen en la mayoría de los casos en la reflexión más ilustrada, pero no logran ponerse en práctica, a veces por la lejanía entre el autor de las mismas y el poder, o a veces por la fricción en la que el autor, aún con poder, debía intentar llevarlas adelante -no aparece el consenso o los acuerdos profundos a largo plazo para consolidarlas-. Es cierto que entre los libertadores había un “americanismo” 238

(que algunos autores asignan a la ausencia de nacionalidades previas a la independencia, otros a la filiación masónica europea generalmente lograda fuera de España y otros a una estrategia militar defensiva y de más corto plazo), que en cualquier caso eran patrimonio de una elite que terminada las batallas, no logró anclar o imbricar suficientemente, en lo inmediato, en las sociedades locales. Muchos de estos grandes héroes militares no encontraron su brillo sino décadas después de haber sido abiertamente cuestionados, denigrados, desterrados o exiliados. En gran parte del siglo XX no varía demasiado el derrotero integracionista, cierto que en otro contexto -que no prescindió de guerras entre vecinos-, aunque aparecen oportunidades ciertas en la posguerra -en las que el esfuerzo argentino chocó contra presiones muy fuertes en el Brasil, que excedieron la voluntad de su presidente Vargas- y, muchos años después, tras la “década perdida” de 1980. Para el Cono Sur, el inicio de la integración entre Argentina y Brasil (1985) y la firma del Tratado de Paz y Amistad entre Argentina y Chile (1984) -que si bien no es un convenio de integración termina con toda hipótesis de conflicto-, sostenidos por un entendimiento sin precedentes de respaldo dirigencial y social tan homogéneo, pues todos los esfuerzos anteriores no habían contado con alguno de los apoyos fundamentales, del cual se desprende el Mercosur, abren las puertas a un programa muy ambicioso y aún incumplido, permitiendo afirmar que aún cuando las fuerzas no integracionistas predominen sobre las integracionistas, haya una tradición en impulsarla399 que ha trascendido al siglo XXI. 399 En un diagnóstico análogo -aunque definitivamente anclado en el enfoque bolivariano fracasado de Unasur- Ansaldi, Waldo, Por patria entendemos la vasta extensión de ambas Américas. El proyecto de unidad latinoamericana en

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Quienes, qué y cómo Si es cierto que la integración es una respuesta a la globalización -irreversible ésta en el planeta entero-, también lo es que no todos los Estados necesitan o se adaptan a ella. Por una parte, las superpotencias no logran conformarse en un pie de igualdad con otros Estados en procesos de este tipo. Sólo es viable un regionalismo abierto o esquemas de tratados bilaterales que funcionan más bien como contratos “por adhesión”. Aún así, en el caso de los Estados Unidos, hay una marcada crítica social a ciertos resultados de la interdependencia y los acuerdos regionales, aprovechada por la administración Trump para un inesperado giro hacia la retracción de compromisos convenidos. En paralelo, integrar a los países pequeños resulta, como hemos destacado, una empresa de máxima complejidad. Su incorporación sin los planes de contingencia adecuados genera rápidamente complicaciones: desde movimientos migratorios no planificados hasta desequilibrios institucionales por las diferencias de calidad institucional y democrática. Las agendas de los procesos (el “qué”) merecen algún detenimiento. Si la integración es cultural, sus móviles son políticos, no es un fin en sí misma, es necesariamente incremental, se ejecuta en países que respetan el Estado de Derecho, es respaldada por la ciudadanía400 y se vale de instrumentos perspectiva histórica, monografía, Facultad de Ciencias Sociales de la Universidad de Buenos Aires, 2015. 400 Según la última encuesta de INTAL-Latinobarómetro difundida a la realización de este libro, el 81% de los ciudadanos del Mercosur respalda la integración en la región, incluso por sobre el 74% de la zona de Alianza del Pacífico. Gustavo Béliz, “Regionalismo Inteligente 4.0”, en Los futuros del Mercosur. Nuevos rumbos de la integración regional. Instituto para la Integración de América Latina y el Caribe (INTAL), Sector de Integración y Comercio (INT). Banco Interamericano de Desarrollo. Marzo 2017. Pág. 13.

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económicos que en los países medianos y grandes tendrán que ver con la creación y diversificación del intercambio regional y en los pequeños con el desarrollo de un complejo productivo para generar en ambos beneficios sociales, la correcta identificación de los objetivos inmediatos y mediatos, las etapas y los sectores excede las fórmulas de compromiso. Existe una guía, están los conocimientos, no faltan los estudios. También abunda mano de obra, por cierto -técnicos de toda variedad-, aunque aquí empezamos con los problemas. Pues no sólo en los documentos oficiales, sino en el discurso de la integración, aún la de Europa y qué decir de los procesos latinoamericanos, sobra la retórica. Aquellos discursos guía de los comienzos, han sido tan profundos como consistentes. Contienen diagnósticos impecables y propuestas de notable aptitud para su comprensión. Pocas carillas sobre una pauta muy bien planteada. Aún en una sociedad distinta -líquida según Bauman- es necesario regresar a la solidez de los orígenes, en base al estudio, la experiencia y la combinación de intuición y razón que sustenta los grandes saltos de la civilización. Intentar la comprensión del Mercosur o aún de la Unión Europea sólo por un análisis de la burocracia instalada en 2017 no es viable, y agotará los proyectos en una generación.

Un esquema agobiado frente a muchos esquemas que agobian Comenzamos por destacar algunos detalles del caso europeo, que ha tenido crisis a lo largo de sus más de sesenta y seis años (desde la CECA). La ampliación a veintisiete Estados miembros ha debilitado el comunitarismo, sobrecargando a los motores del proceso, en particular a Alemania. La carencia de líderes de fuste, ha quitado impacto, debate, visibilidad, capacidad 241

mediadora, autoridad e influencia a la integración y sus actores. Los cada vez más elevados costos de la integración son rechazados por una ciudadanía que no palpa proyectos transformadores, y que en el crecimiento cuantitativo de las instituciones, sus tecnocracias, sus burocracias, no ve fortalecimiento sino engorde. La existencia de un vastísimo acervo, la experiencia de más de setenta años -incluyendo los esbozos de posguerrade negociaciones y concreciones, la superación exitosa de complejos problemas a lo largo de ese término en todas las décadas, juegan a favor de Europa. La salida del Reino Unido -votada pero de compleja ejecución-, los movimientos secesionistas regionales que invocan forzadamente el principio de autodeterminación de los pueblos401 -que soslayan al Derecho Internacional, al Derecho Comunitario y al Derecho Constitucional nacional402-, la poca trascendencia transformadora que en un decenio de testeo, logró el Tratado de Lisboa. Hoy hablamos de “europeización” no para explicar el camino a la integración, ni para medir la convergencia, sino para estudiar como la consolidada estructura comunitaria impacta sobre las nacionales. Pero la debilidad estructural, la carencia de proyectos, hace que las corrientes que analizan la europeización -desde la academia pasando por la política hasta llegar a la ciudadanía- le exijan a esos mismos polos de poder que deben hacer la Europa todos los días, más resultados. No se debe perder la memoria, que a su vez es el fruto de una iniciativa de reconstrucción que tuvo que ser frente a la descomunal destrucción, que no sólo no debe ser olvidada, sino que debe reaprenderse403. 401 Espósito Santiago Martín, ¿Adéu Espanya? en Breviario de Relaciones Internacionales, Maestría en Relaciones Internacionales, Centro de Estudios Avanzados, Universidad Nacional de Córdoba. 402 Mangas Martín, Araceli, Construir la casa catalana por el tejado, El mundo, 15 de octubre de 2012. 403 Judt, Tony, Postguerra: una historia de Europa desde 1945, Penguin Random House, 2016.

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Desde la otra costa, la superabundancia de esquemas de integración regional en América Latina (CELAC, UNASUR, MERCOSUR, CAN, SICA, ALBA, Alianza del Pacífico, CARICOM, etc.), junto a la imposibilidad de una cooperación eficiente hacia su interior y entre sí, impacta negativamente en la perfomance, la visibilidad y el prestigio de los procesos de integración en la región. Asistimos a una permanente huida hacia adelante, en la cual las nuevas instancias no resuelven la situación de sus predecesoras. Un caso reciente fue UNASUR y la cohabitación de MERCOSUR y CAN en su entorno, así como la superposición de funciones y objetivos con la CELAC. Pese a la deriva de la CAN y a la crisis respecto a la incorporación de Venezuela y Bolivia al MERCOSUR, ni UNASUR ni MERCOSUR han asumido la situación con madurez. Podría pensarse que si la CAN se encuentra atravesada por la contradicción, MERCOSUR tiene posibilidades de nutrir con su estructura económica y comercial a la UNASUR pero hay mucho sin aclarar, comenzando por el papel de Chile, Colombia y Perú, y sin olvidar a Paraguay y Uruguay y con el bajísimo perfil del bloque, nacido por el impulso y la situación coyuntural de Venezuela, que en estos meses atraviesa una de las más graves crisis políticas de su historia nacional, hacia dentro del Estado y en el concierto internacional. La fragmentación de los procesos no parece tener fin. Si bien los móviles políticos, como se ha analizado -la “alta política” o “high policy relevance”- han sido centrales por ejemplo, para construir el edificio europeo -utilizando la herramienta de la integración económica y el método del incrementalismo-, y el “europeísmo” como ideología, si bien nació de políticos moderados -varios de ellos de extracción demócrata cristiana, pero también de la derecha más conservadora y aún la izquierda-, logró empujar a la ciudadanía a 243

más cambios, su vacío actual la debilita; y en el otro extremo, la excesiva politización de los procesos latinoamericanos, la exacerbación de los particularismos ideológicos -aún en el caso de la Alianza del Pacífico, con ese cierto culto a la desideologización-, en un contexto de esquemas que no abandonan la impronta intergubernamental e hiper-presidencialista, no han resultado para lograr performances exitosas. Por caso, tomemos el accidentado e inconcluso -porque antes de la suspensión, aún cuando formalmente estaba concluido, estaban pendiente importantes asuntos- proceso de incorporación de Venezuela al MERCOSUR. Transcurriendo una nueva transición política en la región, acompañada de crisis institucionales que aportaron inestabilidad en países muy importantes, se ciñe otra amenaza para los mecanismos regionales. El “regionalismo post-liberal” o “post-hegemónico”, que como hemos señalado representó una pretendida ruptura con los modelos de la década de 1990404 se ahueca y pierde contenido. ¿Es otra oportunidad para el regionalismo abierto? Y en tal caso, ¿Abierto hacia dónde? ¿Es el tiempo de una integración sectorial concentrada en objetivos y plazos razonables entre pocos países, para lograr cierta interdependencia industrial y tras ella, una suficiente plataforma para salir de otra manera al mundo? ¿Será el triunfo de las megarregiones sobre los organismos multilaterales o al revés? Aún en el caso del Mercosur, hay estudios que demuestran que la multiplicación del comercio, sólo Argentina y Brasil alcanzaron genuinas experiencias de integración 404 Briceño Ruiz, José, “Ejes y modelos en la etapa actual de la integración económica regional en América Latina”, Estudios Internacionales, 175, 2013. Instituto de Estudios Internacionales. Universidad de Chile Pág. 11, entendido el regionalismo latinoamericano de la primera década de 2000 como un “espacio de contestación y resistencia para enfrentar el neo liberalismo y la hegemonía estadounidense (Rigirozzi, 2010)” -Idem, pág. 11-.

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industrial405. ¿Hay posibilidad para una “fabrica mundial” en el Cono Sur, donde -por ejemplo- se concentra el principal polo productor de alimentos del mundo? A la multiplicidad de procesos de integración regional en América, hay que sumarle la pérdida de fuerza de alguno de ellos, en especial aquellos que nacieron bajo el amparo de la integración post liberal. En el norte, estamos atentos a la evolución del NAFTA, en particular la relación EE.UUMéxico. En Centroamérica, los diversos procesos, también son fuertemente dependientes de la actitud que finalmente tome Estados Unidos frente a su interacción con la región. En Sudamérica, el ALBA, la CELAC y el UNASUR, nacieron en un contexto de economías en crecimiento, con gobiernos que disponían de recursos materiales para asignar a propuestas regionales. La desaceleración económica sugiere una retracción de los gastos en todas las iniciativas regionales que requieren de recursos económicos y financieros o su desvío a necesidades internas que pasarán a ser prioridad. Volvemos sobre las crisis políticas a nivel local. La capacidad para resolver conflictos de la UNASUR se vio totalmente desbordada frente a lo ocurrido en Venezuela y Brasil. El ascenso de China en la economía mundial y la continuación de la crisis de 2009 en Europa obligó a muchos Estados del continente a mirar hacia el Pacífico y explotar de manera pragmática acuerdos comerciales y de inversión. La fragmentación es el rasgo más significativo de la actualidad de los procesos de integración regional. En este período, los Estados parecen exploran distintas alternativas de inclusión en el orden internacional, destacando la pluralidad 405 Alvarez, Mariano, Los 20 años de Mercosur: una integración a dos velocidades, CEPAL, División de Comercio Internacional, Serie Comercio Internacional, Santiago de Chile, noviembre de 2011, pág. 49.

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de los vínculos externos y los multilateralismos de carácter flexible como nuevas tendencias dominantes. Los esquemas regionales se ven impactados por esta proliferación sin sustancia. Se visualiza un estancamiento de la CAN, del MERCOSUR, de la UNASUR. Una visión más pragmática se impone gradualmente en la evaluación de las oportunidades y desafíos externos de la región. Si no está claro quiénes, ni tampoco qué (por caso algo tan simple como comenzar por diferenciar si América Latina o América del Sur) el cómo es el tercer problema. Se agregan cada vez más instituciones que no coordinan sus acciones. La debilidad de las rutinas, las vías por las que deberían transcurrir las negociaciones, la ausencia de objetivos ciertos, mensurables, evaluables, nos dejan a la expectativa -si no a merced- de cómo resuelvan sus problemas tanto Venezuela como Brasil. Y por qué no, en otro nivel, Argentina y Chile.

El futuro Ya enfocados en nuestro continente, lo que pase en los próximos años dependerá de la ¿renovada? dirigencia política y del escenario resultante. Será recomendable buscar perspectivas pragmáticas, sin caer en la anomia, de convergir en el mediano y largo plazo entre las distintas iniciativas. De encontrar una agenda real. Existen suficientes temas de interés común para sustentar negociaciones futuras de los países como bloque. Salvo que se resuelva sincerar que en Latinoamérica, se vive mejor sin preocuparse tanto por lo que le pasa al resto, ilusión que de tanto en tanto nos asalta, pero que también, cíclicamente se desvanece, por inconsistente. Y en la cruel realidad, cuando desaparece el vaho ilusionista,

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nos damos cuenta de que no sólo dejamos de preocuparnos por los otros, sino que en ese soslayo del vecino, nos descuidamos a nosotros mismos. Podríamos entusiasmarnos y -otra vez- ilusionarnos con que podemos estar cerca de una oportunidad histórica para concertar y ejecutar una verdadera integración regional. Pero el ilusionismo, emparentado de algún modo con la incorporación de algunas fantasías al mundo real que refleja la cotidianeidad, imagen típica del realismo mágico que ha caracterizado a la Latinoamérica toda, no debe volvernos a confundir. Existen las herramientas, se conocen los procedimientos, se han analizado los escenarios, pero todavía queda mucho camino por recorrer, mientras no aflore la combinación de una o dos generaciones de hombres y mujeres dotados de una especial aptitud y vocación. No hablamos de una nueva aristocracia, ni de un elitismo tecnocrático, ni de dictadores que sin contrapesos democráticos, impongan planes dirigistas. Pensamos en personas dotadas de razonamiento, aptitud para la acción, determinadas, sensibles, generosas, interesadas en un proyecto a largo plazo. Capaces de rescatar los temas que requieren de una mirada integradora, plasmarlos en proyectos sensatos, e impulsar su ejecución. Dispersos en la academia, la política profesional, la Administración Pública, el comercio y la industria, la actuación en la sociedad civil, en una ciudadanía mejor informada y más comprometida. Y por todo ello capaces de embarcarse en una empresa para la que no existen tantos secretos de implementación, sino una realidad concreta: trabajo, trabajo y más trabajo. La concepción mágica, a veces deslumbra, pero es un subterfugio: un modo de salir por la tangente, de lograr un efecto antes que un resultado, de ganar tiempo para luego perderlo sin (tanta) culpa. Pero cuando el truco ya no atrae,

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otra vez, estaremos solos frente al espejo. Con mucho menos tiempo por delante. Y con una certidumbre: la magia, finalmente, elegirá posarse otro cuerpo, para volver a comenzarlo todo, desde el mismo tedioso e insustancial principio.

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263

ABREVIATURAS Y SIGLAS

ABC ABRAMEX ACE AEC ALADI ALALC ALBA AP BID BRIC BRICS CAF CAM CAN CARICOM CAUCE CCM

Argentina, Brasil, Chile Argentina, Brasil, México Acuerdo de Complementación Económica Arancel Externo Común Asociación Latinoamericana de Integración Asociación Latinoamericana de Libre Comercio Alianza Bolivariana para los Pueblos de Nuestra América  Alianza del Pacífico Banco Interamericano de Desarrollo Brasil, Rusia, India, China Brasil, Rusia, India, China, Sudáfrica Banco de Desarrollo de América Latina Código Aduanero del MERCOSUR Comunidad Andina de Naciones Comunidad del Caribe Convenio Argentina-Uruguay de Complementación Económica Comisión de Comercio del MERCOSUR

265

CELAC CEPAL CMC CNMF CRPM CSN DDHH Dec. Dir. EP FLACSO FMI FOCEM FOPyME GATT GMC INAI INTAL MC MCCA

266

Comunidad de Estados Latinoamericanos y Caribeños Comisión Económica para América Latina y el Caribe Consejo del Mercado Común Cláusula de Nación Más Favorecida Comisión de Representantes Permanentes del MERCOSUR Comunidad Sudamericana de Naciones Derechos Humanos Decisión Directiva Estados Parte Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales Fondo Monetario Internacional Fondo de Convergencia Estructural del MERCOSUR Fondo MERCOSUR de Garantías para Pequeñas y Medianas Empresas Acuerdo General sobre Aranceles Aduaneros y Comercio Grupo del Mercado Común Instituto para las Negociaciones Agrícolas Internacionales Instituto para la Integración de América Latina y el Caribe Mercado Común Mercado Común Centroamericano

MERCOSUR NAFTA OCDE OEA OMA OMC OMS ONU PARLASUR PBI PDR PIGS PMDR PO POP Res. SELA SICA SM TAH TPR TUE UE UNCTAD

Mercado Común del Sur Tratado de Libre Comercio de América del Norte  Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico Organización de Estados Americanos Organización Mundial de Aduanas Organización Mundial del Comercio Organización Mundial de la Salud Organización de las Naciones Unidas Parlamento del Mercosur Producto Bruto Interno Países de Desarrollo Relativo Portugal, Italia, Grecia, España Países de Menor Desarrollo Relativo Protocolo de Olivos Protocolo de Ouro Preto Resolución Sistema Económico Latinoamericano y del Caribe Sistema de Integración Centroamericano Secretaría del MERCOSUR Tribunales Arbitrales Ad Hoc Tribunal Permanente de Revisión Tratado de la Unión Europea Unión Europea Conferencia de las Naciones Unidas sobre Comercio y Desarrollo

267

UNESCO UTF

268

Organización de las Naciones Unidas para la Educación, la Ciencia y la Cultura  Unidad Técnica FOCEM

ÍNDICE

Prólogo 7 Nuestro punto de partida 15 Hacia un concepto de integración 21 Definición coloquial 21 Antecedentes de su definición técnica (breve síntesis) 22 Concepto técnico de integración 49 Integración, intergubernamentalismo y cooperación 64 Breve caracterización de los procesos de integración 66 Extensión o alcance 66 Objetivos y modelos de la integración en la experiencia comparada 70 Niveles de integración: su significación política 73 Integración interestatal, regionalismo y regionalización 78 La integración en la Europa comunitaria 78 Brexit: escenario impensado 84 La integración en América 91 Antecedentes históricos (breve síntesis) 91

La creación de la Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL) y la formación de la Asociación Latinoamericana de Libre Comercio (ALALC) 110 De ALALC a ALADI 119 De ALADI al MERCOSUR 129 Legalidad y legitimidad en la integración latinoamericana 140 El MERCOSUR, ¿p.roducto de la transición democrática? 148 El proceso MERCOSUR 153 Factores que contribuyen a su formación 153 Las instituciones del esquema MERCOSUR 163 Fuentes de Derecho del MERCOSUR 176 Fondo de Convergencia Estructural del MERCOSUR - FOCEM 179 PARLASUR 186 Ampliación del MERCOSUR 190 Laudo 01/2012 195 Código Aduanero del MERCOSUR (CAM) y Arancel Externo Común (AEC): ¿hacia una unión aduanera? 197 La dinámica y la institucionalidad en el MERCOSUR 200 Unión de las Naciones Suramericanas - UNASUR 218 Antecedentes 218 Instituciones de la UNASUR 221 Relación MERCOSUR-UNASUR 223 Alianza del Pacífico 225 Otros esquemas de integración Latinoamericanos 229 Comunidad Andina de Naciones 229 Sistema de Integración Centroamericano

(SICA) Sistema Económico Latinoamericano y del Caribe (SELA) Comunidad de Estados Latinoamericanos y Caribeños (CELAC) Comunidad Económica del Caribe (CARICOM)

232 233 234 234

Integración Regional: transición y perspectivas 237 Las dificultades históricas de la integración latinoamericana 237 Quienes, qué y cómo 240 Un esquema agobiado frente a muchos esquemas que agobian 241 El futuro 246 Bibliografía 249 Abreviaturas y siglas 265