Gestión de oficinas de turismo 8490298238, 9788490298237

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Gestión de documentos en la e-administración Elisa García-Morales

Colección El profesional de la información Dirección: Javier Guallar y Tomàs Baiget

Diseño del libro y de la cubierta: Natàlia Serrano Primera edición en lengua castellana: enero 2013 Primera edición en formato digital: mayo 2013

© Elisa García-Morales, del texto

© Javier Guallar y Tomàs Baiget, de la edición © Editorial UOC, de esta edición Rambla del Poblenou 156, 08018 Barcelona www.editorialuoc.com

Realización editorial: Sònia Poch Masfarré ISBN: 978-84-9029-823-7

Ninguna parte de esta publicación, incluyendo el diseño general y el de la cubierta, puede ser copiada, reproducida, almacenada o transmitida de ningún modo ni a través de ningún medio, ya sea electrónico, químico, mecánico, óptico, de grabación, de fotocopia o por otros métodos sin la previa autorización por escrito de los titulares del copyright.

¿A quién va dirigido este libro? Lectora, lector: este libro le interesa si usted quiere saber: • Qué es la administración electrónica. • Enfrentarse al reto de la eliminación de los documentos en papel. • Cómo se debe trabajar en las organizaciones en el nuevo entorno. • Ayudar a los responsables, gestores técnicos y profesionales en sus renovados cometidos. • Gestionar con garantías la transición desde el mundo de papel al de los documentos electrónicos. • Metodologías internacionalmente aceptadas para la gestión de los documentos. • Marco normativo vigente en España.

3

Índice

INTRODUCCIÓN

7

Administración y documentos

9

Documentos electrónicos y evolución de la gestión documental

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E-ADMINISTRACIÓN Y E-DOCUMENTOS EN ESPAÑA

19

Marco normativo

19

Conceptos de documento, expediente y archivo electrónico

25

Otros elementos de la e-administración relacionados con la gestión documental

30

SISTEMA DE GESTIÓN DE LOS DOCUMENTOS 37 Gestionar los documentos con visión global

37

Política de gestión documental

41

Plan de gestión de los documentos

45

ANÁLISIS DOCUMENTAL

49

Análisis funcional y clasificación de los documentos

50

5

Análisis secuencial o análisis por procesos

55

PROCESOS DOCUMENTALES

59

Gestión de documentos electrónicos y metadatos

61

Entrada de documentos

64

Digitalización

67

Formación de expedientes

69

Captura de documentos

73

Salida de documentos

77

Acceso

80

Conservación

87

ASPECTOS TECNOLÓGICOS DE LA GESTIÓN DOCUMENTAL

93

ASPECTOS ORGANIZATIVOS Y DE GESTIÓN DEL CAMBIO

99

UNA MIRADA AL FUTURO

103

BIBLIOGRAFÍA Y RECURSOS

109

6

INTRODUCCIÓN La administración electrónica es el uso de los medios y las tecnologías de la información y de las comunicaciones en las administraciones públicas con el objeto de mejorar los servicios públicos. Implica una transformación de las administraciones para ser más eficientes, y responder de este modo a las nuevas exigencias de rapidez, disponibilidad y simplicidad que la sociedad de la información demanda. Es un proceso imparable al que están abocados los gobiernos e instituciones públicas de los Estados modernos, una evolución hacia nuevas formas de gobierno electrónico y abierto. Buena muestra de ello es la enorme cantidad de normas, planes, inversiones, iniciativas y actuaciones en materia de administración electrónica que están teniendo lugar en todo el mundo desde el siglo pasado. Los procesos y procedimientos que se llevan a cabo en las administraciones públicas quedan plasmados principalmente en documentos. Éstos recogen las actuaciones, decisiones y resoluciones administrativas que evidencian el cumplimiento de los distintos pasos de la tramitación y son el principal soporte de la interrelación que tiene lugar con los administrados. La evolución hacia la e-administración pasa necesariamente por apostar decididamente por los documentos en soporte electrónico y ello implica un cambio sustancial en las formas

7

de operar tradicionales. La producción documental se realiza actualmente por medios electrónicos; desaparecieron las máquinas de escribir que fueron sustituidas por las impresoras y en las comunicaciones se ha impuesto el correo electrónico, pero pasan los años y a pesar de los innegables avances, aún estamos lejos de conseguir la desaparición del papel. La lentitud en la introducción de la utilización de la firma electrónica unido a otras dificultades organizativas y la resistencia al cambio, han provocado que grandes conjuntos de documentos se hayan seguido gestionando en papel y, frecuentemente, en paralelo con los trámites automatizados. En el siglo XXI, el verdadero cambio de paradigma radica en la evolución desde la gestión electrónica de documentos a la gestión de documentos electrónicos. Mientras que en la primera situación se mantienen los originales en soporte papel y se gestionan éstos o sus copias digitales por medio de aplicaciones informáticas, en el segundo escenario las tecnologías se ponen al servicio del tratamiento, la gestión y la custodia de documentos, y la información se registra en un «original» que sólo es electrónico. No es posible una verdadera evolución hacia la administración electrónica sin un planteamiento a fondo de la gestión de los documentos que permita dar un salto cualitativo desde los tradicionales sistemas basados en el papel hacia un entorno completamente digital1.

1.

Aunque la denominación exacta es «digital», por tratarse de documentos codificados en ceros y unos, en general se usa indistintamente «electrónico», que es un término más amplio.

8

Esto significa ir más allá de la consideración de la gestión documental como un mero proyecto tecnológico, incorporando una visión global que permita introducir en las administraciones verdaderas dinámicas de cambio y mejora. Este libro tiene como objeto presentar una síntesis útil y práctica de los distintos elementos que hay que tener en cuenta a la hora de abordar la gestión documental en un contexto de administración electrónica. En el capítulo introductorio se exponen la evolución y las actuales tendencias en materia de gestión de los documentos. En el segundo capítulo se presenta a grandes rasgos el marco normativo que afecta a la e-administración en España. El tercer capítulo ofrece una visión de conjunto de los elementos de un sistema de gestión para los documentos. Éstos se desarrollan en los capítulos siguientes con una estructura que introduce una explicación de cada uno de los componentes, y orientaciones sobre su aplicación práctica en las organizaciones. El libro se cierra con una aproximación prospectiva a los retos que se plantean en el marco de la gestión de los documentos electrónicos en los próximos años. Administración y documentos Desde sus orígenes, las administraciones públicas han basado su quehacer en la documentación para que quedara constancia de su actividad. La emisión de documentos públicos y su conservación han sido siempre una necesidad de los Estados y es la base de la creación de los archivos. A partir de la revolución de la imprenta las administraciones se convirtieron en grandes usuarias de

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documentos, fenómeno que se vio acelerado en la sociedad postindustrial, en una economía en la que cada vez adquiría más importancia la información. Lo que desde el siglo XVI se venía haciendo en papel, comenzó a cambiar drásticamente a mediados del siglo xx con la introducción de las tecnologías informáticas en las administraciones: ordenadores, faxes, fotocopiadoras, bases de datos, sofisticadas aplicaciones de gestión, herramientas ofimáticas, Internet, correo electrónico, han facilitado enormemente el trabajo administrativo y han modificado progresivamente la forma de documentar las actividades y de comunicarse con los ciudadanos. Sin embargo, este avance de la sociedad de la información y el conocimiento ha aumentado la complejidad organizativa y ha dado lugar a una enorme y creciente actividad informativa y documental. Numerosos autores han estudiado esta evolución: por ejemplo, se puede encontrar un completo repaso del origen y la razón de ser del reflejo documental de las intervenciones administrativas desde el legajo a los expedientes electrónicos en la obra de Rivero Ortega2. Los documentos se han visto afectados desde la más temprana introducción de las tecnologías de la información en las administraciones públicas. Hasta bien entrado el siglo XX, el principal impacto de la informática en los documentos administrativos ha radicado en la «desmaterialización» de los mismos y su conversión en datos o conjuntos de registros gestionados en bases de datos (p.

2.

Ricardo Rivero Ortega, El expediente administrativo. De los legajos a los soportes electrónicos. Navarra, Thomson-Aranzadi, 2007.

10

ej., la información medioambiental, los padrones y censos de habitantes, las contabilidades). No obstante, la universalización de la producción de documentos por medios ofimáticos o la digitalización no han logrado durante muchos años sustituir al papel como soporte original y lo que han hecho es acrecentar la enorme confusión existente alrededor del concepto de «gestión documental» que se ha venido empleando frecuentemente como sinónimo de escanear o de guardar ficheros informáticos en las redes locales o en aplicaciones diversas. En este contexto de avance tecnológico y de la sociedad de información en el que las administraciones públicas y los gobiernos se encuentran plenamente inmersos, comienza a producirse el reconocimiento explícito por parte de las más altas instancias gubernamentales de la importancia de que los documentos estén correctamente gestionados. En noviembre de 2011 el presidente de Estados Unidos emitió un memorándum3 instando a emprender una amplia reforma de las políticas y los procedimientos de gestión de los documentos de la administración federal con el objeto de adaptarse a la realidad del siglo XXI. La directiva4 sobre gestión documental resultante de este memorándum, publicada en agosto de 2012, se introduce de esta manera:

3. 4.

Presidential Memorandum: Managing Government Records. 28 de noviembre de 2011. http://www.whitehouse.gov/the-press-office/2011/11/28/ presidential-memorandum-managing-government-records Managing Government Records Directive. Executive Office of the President, Office of Management and Budget; National Archives and Records Administration. 24 de agosto de 2012. http://www.whitehouse.gov/ sites/default/files/omb/memoranda/2012/m-12-18.pdf

11

«Los documentos son la base y el fundamento de un gobierno abierto y el soporte de los principios de transparencia, participación y colaboración. Los documentos bien gestionados se pueden utilizar para evaluar el impacto de los programas, para mejorar los procesos de trabajo y para compartir conocimientos entre instancias del gobierno. Los documentos protegen los derechos e intereses de los ciudadanos y hacen a los funcionarios responsables de sus acciones. Los documentos permanentes documentan la historia de nuestra nación».

Documentos electrónicos y evolución de la gestión documental La introducción de las tecnologías y de los soportes digitales ha hecho necesaria una redefinición del propio concepto de documento: «Información creada o recibida y conservada como evidencia y como activo por una organización o individuo en el desarrollo de sus actividades o en virtud de sus obligaciones legales»5.

Los documentos electrónicos se nos presentan como entidades lógicas o virtuales cuya fiabilidad y autenticidad es necesario garantizar a los productores y usuarios actuales, asegurando además su pervivencia futura.

5.

UNE-ISO 30300:2011. Información y documentación. Sistemas de gestión para los documentos. Fundamentos y vocabulario.

12

Su propia condición de electrónicos plantea diversos problemas: • •

• •

Son «virtuales», lo que hace imposible su manipulación tangible. Se consignan en soportes magnéticos u ópticos y su información, representada por códigos binarios, necesita ser descodificada para ser apreciable por los sentidos. El entorno tecnológico en el que se producen los documentos deja huella en ellos. Las tecnologías que intervienen en la generación y gestión de los documentos tienen un nivel de obsolescencia mucho mayor que los requerimientos de preservación de los documentos en sí mismos.

Con la progresiva introducción de los documentos electrónicos surge a nivel mundial la preocupación por cómo abordar su gestión y conservación. Ya hace más de 40 años que algunos archivos comenzaron a recibir transferencias en forma de cintas magnéticas y ya entonces se pusieron de manifiesto los problemas de almacenamiento y accesibilidad de los soportes electrónicos. Los archivos adquieren conciencia de que el fenómeno es imparable y de que no es posible plantearse la acumulación de ingentes cantidades de soportes llenos de datos no accesibles. El avance de la automatización y la paulatina evolución hacia la administración electrónica tuvieron un gran impacto en la tradicional práctica archivística, que debió responder a las nuevas necesidades y retos que plantea el entorno digital. A finales de los años noventa,

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los Archivos Nacionales de Australia6, Canadá7 y Estados Unidos8 crearon el grupo G4 para investigar iniciativas prácticas para mejorar la gestión de documentos electrónicos en el sector público y sus reflexiones trascendieron a los profesionales de todo el mundo. En 1992 el Consejo Internacional de Archivos creó un «Committee on Electronic Records» que trabajó durante 4 años para realizar una guía que sentó los principios básicos de la gestión de documentos electrónicos9. En 1994 Frank Upward enunció el modelo «Records Continuum» o ciclo de vida continuo de los documentos, nuevo planteamiento frente al tradicional modelo archivístico orientado a la custodia10. Según ese modelo la gestión documental debe abordarse desde el momento de la creación de los documentos, su captura en los sistemas informáticos y a lo largo de toda su existencia. En la década de los noventa, varios países como Australia, Estados Unidos, Canadá, Reino Unido y Nueva Zelanda destacaron por su gran actividad en la elaboración de guías, estándares y normativa para la gestión de documentos que definen la gestión documental del siglo XXI. El estándar australiano

6. 7. 8. 9. 10.

National Archives of Australia. http://www.naa.gov.au/recordkeeping National Canadian Archives. http://www.collectionscanada.ca EE.UU. National Archives and Records Administration. http://www. archives.gov Internacional Council of Archives (ICA). Guide for Managing Records from an Archival Perspective, París, 1997. http://www.ica.org/biblio/ guide_eng.rtf Sue McKemmish, Michael Piggott (eds.), The records continuum: Ian Maclean and Australian Archives first fifty years. Ancora Press in association with Australian Archives, Clayton, 1994.

14

AS4390 Records Management (1996)11 fue la base de la norma ISO-15489 que se publicó en 2001 y en España fue traducida a norma UNE en el año 200612. Ésta, aunque no está centrada específicamente en la gestión de documentos electrónicos, sienta los principios esenciales para ello. En paralelo tuvo lugar el desarrollo de estándares orientados a establecer los requerimientos funcionales que debe cumplir el software para la gestión de documentos. Es el caso del DoD 5015.2 del Departamento de Defensa de Estados Unidos13 y del MoReq (Model requirements for the management of electronic records) de la Unión Europea, iniciado en 1990 y cuya última versión fue publicada en 201014. Igualmente se elaboraron nuevos estándares o especificaciones técnicas relacionadas con los sistemas de descripción e identificación (metadatos) aplicables a la gestión de documentos electrónicos. Las tecnologías de la información también producen un cambio importante en las formas de trabajo y los modelos de gestión o management empresarial. Se impone progresivamente una orientación hacia la gestión por procesos, la visión de la información y del conoci11. 12. 13. 14.

Australian Standards. AS 4390-1996, Records management. http://www. records.nsw.gov.au/publicsector/rk/AS4390.htm UNE-ISO 15489-1:2006. Información y documentación. Gestión de documentos. Parte 1: Generalidades. UNE-ISO 15489-2:2006. Información y documentación. Gestión de documentos. Parte 2: Directrices. DoD 5015.2-STD. Design criteria standard for electronic records management software applications. Washington: Assistant Secretary of Defense, 1997. MoReq (2010) Modular requirements for records systems. http://www.dlmforum. eu/index.php?option=com_content&view=article&id=17&Itemid=22&la ng=en

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miento como un activo más de la empresa. Una serie de acontecimientos mundiales de gran impacto a principios del siglo XXI (escándalos financieros como el de Enron, los ataques terroristas del 11-S, quiebras de empresas) pusieron en evidencia la necesidad de una adecuada gestión de la información electrónica como medida de prevención de riesgos. Ello, junto a la apuesta decidida de los gobiernos por la e-administración, ha convertido la gestión documental en un factor clave en el éxito de las organizaciones. Como hito culminante del proceso normalizador, en 2011 vieron la luz las ISO 30300 que fueron aprobadas rápidamente como normas UNE15. Refuerzan el enfoque sistémico de la gestión de los documentos y lo posicionan junto a los grandes MSS (management system standards) dentro del ámbito estratégico de la gestión, facilitando la demostración del cumplimiento (compliance) de las leyes, normas y estándares que afectan al sistema. En la figura 1 se representa el desarrollo previsto de las normas ISO 30300 y su relación con el resto de las normas de gestión documental, que en su conjunto recogen las buenas prácticas y sientan las bases fundamentales de la gestión de los documentos en el siglo XXI:

15.

UNE-ISO 30300:2011. Información y documentación. Sistemas de gestión para los documentos. Fundamentos y vocabulario. UNE-ISO 30301:2011. Información y documentación. Sistemas de gestión para los documentos. Requisitos.

16

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17

E-ADMINISTRACIÓN Y E-DOCUMENTOS EN ESPAÑA Marco normativo Al igual que en el resto del mundo desarrollado, desde hace años la Comisión Europea viene impulsando decididamente la administración electrónica a través de diversos planes, medidas y regulaciones que, en última instancia, deben ser asumidas por los Estados miembros en sus respectivas legislaciones y programas de acción. Se persigue mejorar los servicios públicos, reforzar los procesos democráticos y apoyar las políticas públicas, en el marco amplio de las políticas de impulso de la sociedad de la información que son la base para la mejora de la competitividad de la economía europea y para lograr una mayor cohesión política y social. La cantidad de normas en materia de administración electrónica es extensa y ampliamente discutida por los especialistas jurídicos. Su tratamiento en profundidad está lejos de las pretensiones de esta obra, por lo que se expone una selección de los aspectos más relevantes desde la perspectiva de la gestión de los documentos. En la figura 2 se ofrece una visión general de los principales hitos en la evolución del marco regulatorio base para la administración electrónica en España:

19

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En España, tanto la Administración General del Estado como las comunidades autónomas y administraciones locales han desarrollado además una abundante normativa en la materia, especialmente prolija a partir de la Ley 11/2007 de Acceso Electrónico de los Ciudadanos a los Servicios Públicos (LAECSP). Una recopilación sistemática y organizada por temas y sectores se puede encontrar en el «Memento Experto Administración Electrónica» de la editorial Francis Lefevre. La Ley 11/2007 de Acceso Electrónico de los Ciudadanos a los Servicios Públicos (LAECSP) es la norma

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más relevante en materia de e-administración: consagra los derechos de los ciudadanos a relacionarse con la administración por medios electrónicos, y éstos se convierten en obligación para las administraciones. Además, la norma refuerza el principio de eficacia en la actuación administrativa, expone las ventajas de la adopción de las TIC para conseguir estos propósitos y regula aspectos esenciales de la e-administración, muchos de ellos, como iremos viendo, con gran impacto en la gestión de los documentos. Un concepto clave necesario para el buen funcionamiento de la administración electrónica es la interoperabilidad, que se define como: «Capacidad de los sistemas de información y de los procedimientos a los que éstos dan soporte, de compartir datos y posibilitar el intercambio de información y conocimiento entre ellos».

La interoperabilidad es premisa absolutamente necesaria para la realización de las políticas comunitarias, para las relaciones entre administraciones públicas de la UE y para la prestación de servicios a ciudadanos y empresas. El Real Decreto 4/2010, de 8 de enero (BOE de 29 de enero), regula el Esquema Nacional de Interoperabilidad en el ámbito de la administración electrónica. Se desarrolla a través de un conjunto de Normas Técnicas de Interoperabilidad (NTI) en las que se encuentran numerosos requerimientos específicos que afectan de lleno a la gestión documental y a las que haremos referencia en sucesivos apartados de este libro: •

NTI de Catálogo de estándares.

21

• • • • • •

NTI de Documento electrónico. NTI de Digitalización de documentos. NTI de Expediente electrónico. NTI de Política de firma electrónica y de certificados de la Administración. NTI de Política de gestión de documentos electrónicos. NTI de Procedimientos de copiado auténtico y conversión entre documentos electrónicos, así como desde papel u otros medios físicos a formatos electrónicos.

Todas ellas, con sus guías de aplicación, se pueden encontrar en el Portal de la Administración Electrónica (PAE)16. Junto con la interoperabilidad, la seguridad se convierte en factor crítico en la aplicación y el uso de las tecnologías de la información en el sector público. En la LAECSP art. 6.2 i) se reconoce el derecho «a la garantía de la seguridad y confidencialidad de los datos que figuren en los ficheros, sistemas y aplicaciones de las Administraciones Públicas». La seguridad es un requerimiento en gran medida novedoso en relación con las medidas exigidas al mundo en papel: en el entorno tecnológico aumentan los riesgos y se hacen necesarios mayores niveles de exigencia para su prevención y control. Esto añade complejidad a los proyectos de e-administración y por extensión a la gestión de documentos electrónicos. 16.

http://administracionelectronica.gob.es

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El Esquema Nacional de Seguridad (ENS) regulado por el Real Decreto 3/2010, de 8 de enero, tiene por objeto establecer la política de seguridad en la utilización de medios electrónicos y está constituido por principios básicos y requisitos mínimos que permitan una protección adecuada de la información. Todos los órganos superiores de las administraciones públicas deberán disponer de una política de seguridad que garantice el acceso, la integridad, la disponibilidad, la autenticidad, la confidencialidad, la trazabilidad y la conservación de los datos, las informaciones y los servicios utilizados en medios electrónicos. Los sistemas y las aplicaciones que permiten la gestión electrónica de los documentos estarán regidos por los principios y las medidas de seguridad que cada organismo aplique en función de los riesgos a que están expuestos. La aplicación del ENS se encuentra estrechamente relacionada con el análisis y la gestión de riesgos para el que se han desarrollado metodologías y herramientas de análisis como Magerit17 y Pilar18. Aunque la regulación de protección de datos mediante la Ley 15/1999 de Protección de Datos (LOPD) no se encuadra por lo general en la normativa relacionada con la administración electrónica, también tiene importantes implicaciones en la configuración de la seguridad del acceso a los documentos que deberán ser tenidas en cuenta en los proyectos de gestión documental. Hay que citar por último el concepto de reutilización de la información del sector público regulado en

17. 18.

http://goo.gl/LS4Br http://goo.gl/o7yzE

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la Ley 37/2007, de 16 de noviembre, y el Real Decreto 1495/2011, de 24 de octubre, que la desarrolla. Estas normas afectan a la explotación de la información en el sector público —en especial a la información en soporte digital recopilada por sus distintos organismos— y a la publicidad de los documentos de libre disposición que obran en poder de las administraciones. Desde la perspectiva de la gestión documental afecta a la documentación de las organizaciones susceptible de reutilización y publicidad. Cualquier administración que aborde un proyecto de gestión de documentos electrónicos deberá tener claro el marco normativo que le afecta. Para ello es útil metodológicamente sistematizar las referencias legales a partir de los elementos documentales a los que debe aplicar el cumplimiento. Las normas de ámbito estatal pueden encontrarse en el referido Portal de la Administración Electrónica o en la base de datos legislativa del portal 06019. Las comunidades autónomas cuentan igualmente con sus respectivos sitios web institucionales dedicados a la administración electrónica. La normativa emanada de las corporaciones locales se encuentra más dispersa y para obtener una visión de conjunto es recomendable el uso de servicios especializados como el que ofrece el Consultor de los Ayuntamientos de la editorial La Ley. Un modelo metodológico útil para la sistematización del marco regulatorio es la reciente publicación de la Diputació de Barcelona20 que articula

19. 20.

http://legislacion.060.es La gestió documental aplicada als projectes d’Administració electrònica local. Diputació de Barcelona, 2011.

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la normativa que afecta a las corporaciones locales catalanas en torno a los siguientes elementos: entrada y salida de documentos, digitalización, autenticación, tramitación, uso de metadatos, acceso y seguridad, y preservación. Conceptos de documento, expediente y archivo electrónico Es en la Ley 30/1992 de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (LRJPAC), en la que hay que buscar los referentes de partida sobre el concepto de documento administrativo y expediente administrativo. Pero es la Ley 11/2007 (LAECSP) la que impulsa y respalda decididamente el uso de los documentos electrónicos en las administraciones públicas. Documentos, expedientes y archivos electrónicos adquieren verdadera carta de naturaleza. Documento electrónico El documento electrónico queda definido en el ordenamiento jurídico español como: «Información de cualquier naturaleza en forma electrónica, archivada en un soporte electrónico según un formato determinado y susceptible de identificación y tratamiento diferenciado».

Los documentos electrónicos, al igual que los datos y otras informaciones y servicios gestionados con las tecnologías de la información, deben cumplir los requeri-

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mientos que se establecen en el art. 1 de la LAECSP que se esquematizan en la figura 3. ?b`nkZ,'K^jnblbmhl]^ehl]h\nf^gmhl^e^\mk·gb\hl

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Documento electrónico administrativo La consideración de documento público administrativo viene dada en el art. 46 de la LRJAP, siendo éste «un documento válidamente emitido por los órganos de las administraciones públicas». La LAECSP establece que las administraciones públicas podrán emitir válidamente por medios electrónicos los documentos administrativos siempre que incorporen firmas electrónicas en alguna de sus modalidades. Por tanto, el documento administrativo debe ir obligatoriamente firmado para ser reconocido con el mismo valor que sus equivalentes en el mundo de papel. La NTI de Documento Electrónico describe desde el punto de vista técnico en qué consiste el mismo: «un objeto digital que se compone de: — Contenido (pueden ser uno o más ficheros). — Firma o firmas. — Metadatos».

O sea, el documento electrónico es una unidad lógica de tratamiento o contenedor, con un contenido (información y datos), con firmas, y con metadatos que describen el contenido y la firma. Ver la Guía de aplicación de la norma técnica de interoperabilidad de documento electrónico, octubre de 201121. En la práctica real, las administraciones públicas generan tanto documentos administrativos como otro tipo de documentos que no estarían dentro de esta cate21.

http://goo.gl/bphes

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goría (estudios, informes, planes, guías, etc.). En el marco de los sistemas de gestión documental se deberá establecer aquellos tipos de documentos que son «documento electrónico administrativo» y por tanto deben cumplir los requisitos legales establecidos. Expediente electrónico La utilización de medios informáticos y telemáticos en la tramitación de los expedientes era ya una realidad antes de la aprobación de la LAECSP, pero por lo general se habían venido aplicando a la automatización de la información y datos del trámite más que a la gestión de los documentos producidos o recibidos. El art. 32 de la LAECSP establece: «El expediente electrónico es el conjunto de documentos electrónicos correspondientes a un procedimiento administrativo, cualquiera que sea el tipo de información que contengan».

Esta definición viene a reforzar lo dispuesto en el Reglamento de Organización, Funcionamiento y Régimen Jurídico de las Corporaciones Locales RD 2568/1986, arts. 163 a 179. Queda clarificado el concepto de expediente como conjunto documental, y el trámite como el camino que lleva a su formación: mediante los actos de trámite, hasta el acto definitivo o la resolución que finaliza el mismo. El uso de las TIC había creado cierta confusión al utilizar ambos conceptos, trámite y expediente, como sinónimos. Atendiendo a la propia definición de documento electrónico, el expediente puede estar constituido por e-documentos de muy diversas características:

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• • • • •

Objetos tales como los conceptualizamos en el mundo en papel: PDF, Word, etc. Informaciones asociadas a los documentos: datos o metadatos, firmas, sellos de tiempo, registros de transmisión... Datos estructurados en bases de datos, en formato XML... Documentos electrónicos gráficos, audiovisuales, sonoros... Diligencias relativas a la presentación de pruebas en soporte electrónico (que serán documentos relacionados)...

La norma técnica de interoperabilidad (NTI) de Expedientes electrónicos regula las características para que éstos sean interoperables. Será trabajo de cada organización definir los expedientes que se forman en la aplicación del procedimiento administrativo en el marco de sus competencias. Archivo electrónico Tal como se concibe el archivo electrónico en la LAECSP art. 31, respalda dos aspectos importantes: • •

el almacenamiento de los documentos originados o convertidos a soporte electrónico, evitando el almacenamiento en formato papel; la conservación de los documentos. Aunque el requerimiento de conservación no afecta a la eficacia inmediata de los actos administrativos, es esencial para la defensa de los derechos de los ciudadanos. Se entiende, además, que localizar

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y recuperar los documentos es un presupuesto básico para el adecuado ejercicio de las funciones administrativas: 1. Podrán almacenarse por medios electrónicos todos los documentos utilizados en las actuaciones administrativas. 2. Los documentos electrónicos que contengan actos administrativos que afecten a derechos o intereses de los particulares deberán conservarse en soportes de esta naturaleza, ya sea en el mismo formato a partir del que se originó el documento o en otro cualquiera que asegure la identidad e integridad de la información necesaria para reproducirlo. Se asegurará en todo caso la posibilidad de trasladar los datos a otros formatos y soportes que garanticen el acceso desde diferentes aplicaciones. 3. Los medios o soportes en que se almacenen documentos deberán contar con medidas de seguridad. Además de las disposiciones relacionadas con la administración electrónica, el marco de cumplimiento normativo en las administraciones públicas en materia de documentos y archivos estará sujeto a las respectivas leyes y regulaciones sobre patrimonio histórico y archivos a nivel nacional y autonómico. Otros elementos de la e-administración relacionados con la gestión documental Desde el punto de vista jurídico gran parte de los componentes que hacen posible la administración electrónica presentan una relación directa o indirecta con la gestión documental y amplían el marco de cumplimiento

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normativo que le afecta. Éstos son heterogéneos, y señalamos aquellos que tienen importantes implicaciones en la definición del modelo de gestión documental tanto desde el punto de vista técnico como organizativo y operativo. Sede electrónica La sede electrónica se regula en el art. 10.1 de la LAECSP como «aquella dirección electrónica disponible para los ciudadanos a través de redes de telecomunicaciones cuya titularidad, gestión y administración corresponde a una Administración Pública, órgano o entidad». Constituye el punto de comunicación con el ciudadano, y debe cumplir una serie de requisitos con la finalidad de dotar de seguridad y garantías adecuadas a las funciones jurídicas que se plasman en la misma. La sede electrónica conlleva la responsabilidad del titular respecto de la integridad, veracidad y actualización de la información y de los servicios disponibles a través de los mismos, así como de la seguridad y confidencialidad de las comunicaciones. Es el lugar donde los ciudadanos, entre otras informaciones, podrán acceder a sus expedientes y documentos electrónicos y por tanto está ligado a muchas de las decisiones que hay que tomar desde el punto de vista de la gestión documental: qué expedientes y documentos estarán accesibles, cómo y qué trazas deben quedar de dichas operaciones, qué informaciones o documentos deben hacerse públicos, en qué momento del procedimiento, etc. Comunidades autónomas y otros organismos del sector público han regulado específicamente la creación y contenido de sus sedes electrónicas y de sus tablones

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de edictos electrónicos, por lo que en los proyectos de gestión documental se deberá estudiar detenidamente cuáles son los compromisos de cumplimiento específicos que afectan a cada órgano o entidad. En el Portal de la Administración Electrónica se pueden encontrar ejemplos de numerosos proyectos de sede electrónica que describen sus características. Por su volumen de uso y grado de desarrollo cabe destacar como modelo las de la AEAT y la Seguridad Social. ?b`nkZ-'L^]^^e^\mk·gb\Z]^eZ:`^g\bZMkb[nmZkbZ ammil3((ppp'Z`^g\bZmkb[nmZkbZ'`h['^l

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Registro, comunicaciones y notificaciones electrónicas El registro electrónico constituye una pieza esencial en el sistema documental de las administraciones públicas. Es un instrumento al servicio del ciudadano, al que garantiza la constancia de la entrada y salida de los documentos, y también de las propias administraciones a las que facilita establecer hitos temporales desde el inicio hasta el fin de un procedimiento, identificar y seguir los documentos y, en definitiva, la gestión y el control de los mismos. La LAECSP recoge en los arts. 24 a 26 las disposiciones sobre la obligación de las administraciones públicas de crear registros electrónicos, la admisibilidad de los documentos en los mismos, los requisitos para su creación y funcionamiento y el cómputo de plazos. Del mismo modo la LAECSP regula los aspectos relativos a las comunicaciones electrónicas y a la práctica de la notificación por medios electrónicos. Ambas cuestiones se encuentran, al igual que el registro, intrínsecamente vinculadas a la gestión documental de las administraciones públicas. Servicios y procedimientos en la e-administración El procedimiento administrativo es el cauce formal de la serie de actos en que se concreta la actuación administrativa para la realización de un fin. La LAECSP dispone en su art. 34 que la aplicación de medios electrónicos a la gestión de los procedimientos, procesos y servicios de la administración vaya siempre precedida de la realización de un análisis de rediseño funcional y simplificación del procedimiento, proceso o servicio. Esta tarea conecta plenamente con el proceso de análisis

33

necesario para la implantación de un sistema de gestión de los documentos en los organismos públicos. La LAECSP también se ocupa en los arts. 35 a 39 de aspectos concretos del uso de los medios electrónicos en las distintas fases de los procedimientos. Otras disposiciones específicas a tener en cuenta en lo que puedan afectar a los documentos, serán las que regulan procedimientos determinados o aspectos concretos de los trámites y servicios en el marco de la e-administración tales como: las comunicaciones a los interesados (Decreto 137/2010, de 12 de febrero), la obligatoriedad de la factura electrónica (Ley 56/2007, de 28 de diciembre, de Medidas de Impulso de la Sociedad de la Información), la contratación pública por medios electrónicos (Directiva 2004/18 y Ley 30/2007, de 30 de octubre de 2007, de Contratos del Sector Público), las especificaciones y condiciones para el empleo del Documento Único Electrónico (DUE) RD 368/2010, la normativa específica de la administración electrónica en materia tributaria22, etc. Firma electrónica Como hemos visto, la firma electrónica es una pieza inseparable del documento electrónico administrativo. Su adopción por ciudadanos y personal al servicio de las administraciones constituye un factor clave para el éxito de la administración electrónica, especialmente en lo que afecta a la verdadera implantación de los documentos electrónicos y la eliminación del papel.

22.

Ana María Delgado García y Rafael Oliver Cuello, (coords.), Administración electrónica tributaria. Barcelona: Bosch, 2009.

34

La Ley 59/2003, de 19 de diciembre, de Firma Electrónica, regula la firma electrónica, su eficacia jurídica y la prestación de servicios de certificación. En ella se distinguen y definen los conceptos de firma electrónica, firma electrónica avanzada y firma electrónica reconocida. Las administraciones públicas deberán establecer su política de firma electrónica según establece el art. 18 del Real Decreto 4/2010, de 8 de enero, del Esquema Nacional de Interoperabilidad (ENI). Esta política estará estrechamente relacionada con su aplicación a los documentos y expedientes electrónicos que producen los organismos. En la NTI de Política de Firma Electrónica y de Certificados de la Administración y su guía de aplicación se establece el conjunto de criterios comunes asumidos por la administración pública en relación con la autenticación y el reconocimiento mutuo de firmas electrónicas basadas en certificados, con el objetivo final de facilitar el uso de firmas electrónicas seguras e interoperables entre las distintas organizaciones de la administración. Desde la perspectiva de la conservación documental es importante que dicha NTI haya previsto cómo garantizar la fiabilidad de una firma electrónica a lo largo del tiempo, utilizando firmas longevas u otros métodos técnicos que impidan la modificación de la firma para la que se ha verificado su validez. La complejidad en las implementaciones de firma basada en certificados está llevando a algunas administraciones a aprobar sistemas de identificación y autenticación distintos para determinados supuestos23. Las 23.

Resolución AEAT de 17 de noviembre de 2011 por la que se aprueban sistemas de

35

últimas tendencias a nivel europeo en materia de firma electrónica se recogen en la Decisión 2011/130/EU de 25 de febrero de 201124.

24.

identificación y autenticación distintos de la firma electrónica avanzada para determinados supuestos. Commission Decision of 25 February 2011 establishing minimum requirements for the cross-border processing of documents signed electronically by competent authorities under Directive 2006/123/EC of the European Parliament and of the Council on Services in the Internal Market.

36

SISTEMA DE GESTIÓN DE LOS DOCUMENTOS Gestionar los documentos con visión global En la introducción hemos visto cómo los estándares para la gestión documental han evolucionado hacia un modelo sistémico alineado con los nuevos conceptos de la gestión y el management. El repaso normativo pone de manifiesto la complejidad de los elementos que se relacionan con la gestión de los documentos en un contexto de administración electrónica. En los últimos años, muchas instituciones públicas han abordado la implementación de distintos componentes de la e-administración como piezas independientes unas de otras, lo que con el tiempo ha provocado «islas» de información y documentos. Otro error frecuente ha sido confundir el concepto «sistema» con el software o sistema informático empleado, quedando reducida la gestión de los documentos electrónicos a una mera cuestión tecnológica. La experiencia ha puesto de manifiesto la necesidad de abordar la gestión documental con un enfoque global y sistémico que permitirá el desarrollo de una operativa soportada en bases comunes aplicables a los distintos procesos y procedimientos de las organizaciones.

37

?b`nkZ.'>g_hjn^lblm®fb\h]^eZ`^lmb·g]h\nf^gmZe

Cada organización debería construir su estrategia de documentos electrónicos sobre la base de su situación de partida y atendiendo no sólo a la tecnología, sino también al impacto que ello va a causar en las reglas y los métodos empleados, en los procesos de trabajo y en la cultura de las personas. La gestión documental se concibe así como un conjunto de actividades y elementos interrelacionados, planificados y controlados que se orientan a la consecución de una finalidad alineada con los objetivos de la e-administración. Los elementos del sistema se centran en cinco componentes:

38

1. Política documental, en la que se explicita el compromiso y respaldo al sistema de gestión documental por parte de las instancias políticas y técnicas de las administraciones públicas. 2. Planes de gestión documental que establecen los objetivos y el camino por el que una administración debe avanzar para su implantación y seguimiento. 3. Soporte a la gestión documental: recursos económicos y técnicos y humanos destinados a la misma, y documentos de referencia en los que quede constancia de las nuevas reglas, procedimientos, actividades y forma de trabajar con documentos electrónicos. 4. Operativa documental, o aplicación de los procesos documentales propiamente dichos en el contexto de la ejecución de los procedimientos administrativos y/o procesos de trabajo. 5. Evaluación y mejora como un factor crítico del éxito en la implantación efectiva de un sistema de gestión documental que dé soporte a una verdadera administración electrónica. Hay muchos puntos comunes entre unas administraciones y otras a la hora de abordar un proyecto de estas características y la compartición de los mismos debería ser fomentada en aras de una mayor reutilización y aprovechamiento de la información y las experiencias adquiridas; pero la situación de partida, las dimensiones o el ámbito de actuación de cada una las instituciones marcan grandes diferencias que implican la toma de decisiones específicas. Por ello hay que realizar un análisis de contexto previo en el que se consideren factores tales como:

39

•

•

•

•

La función o el ámbito de servicio en el que se sitúa el órgano de la administración. Existiendo un sustrato normativo común, será un factor diferenciador si se trata de un ámbito internacional, estatal, autonómico o local, si se trata de empresas públicas o si las competencias son de carácter sectorial o general. Ello incidirá en la formulación de la política documental y de los objetivos y principios del sistema a implantar. Los antecedentes y el marco organizativo y funcional de los sistemas de archivo y/o gestión de los documentos en papel. La existencia o inexistencia de políticas y disciplina de archivo previa, las iniciativas llevadas a cabo para la automatización de documentos, la aplicación de reglas y metodologías documentales y la cultura de la propia organización también marcarán diferencias importantes a la hora de definir un sistema de gestión documental. El grado de sistematización de los procesos de trabajo y la forma de operar de los organismos públicos. La introducción en la organización de metodologías de la calidad, de dinámica de mejora de procesos, evaluación continuada y sistemas documentados, facilitará la adopción de sistemas de gestión documental por parte de las administraciones públicas. La tecnología existente en la institución. Hoy en día no hay administración que no cuente como mínimo con herramientas ofimáticas de producción de documentos. Esto no impide que nos podamos encontrar desde niveles de desarrollo

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tecnológico muy básicos, hasta infraestructuras y aplicaciones extremamente sofisticadas. Las técnicas que dan soporte a la gestión documental deberán insertarse en el contexto del modelo tecnológico y de la estrategia de sistemas informáticos de la organización. En cualquier proyecto se requerirá una infraestructura que posibilite el acceso electrónico y permita garantizar la autenticidad, integridad, disponibilidad, seguridad, confidencialidad y conservación de los documentos electrónicos. El análisis de contexto general debería incluir un análisis de riesgos a nivel estratégico que permita identificar a alto nivel las consecuencias para la administración y los ciudadanos de la pérdida, destrucción o gestión inadecuada de la documentación del organismo. Una adecuada gestión de riesgos deberá poner los medios para controlar, eliminar y mitigar los riesgos identificados en relación con la gestión de los documentos. La gestión de riesgos constituye una práctica novedosa que adquiere gran importancia en un entorno tecnológico y que deberá realizarse de manera continua sobre el sistema de información, conforme a los principios de gestión de la seguridad basada en los riesgos (art. 6 del Real Decreto 3/2010, de 8 de enero) y revaluación periódica (art. 9 del Real Decreto 3/2010, de 8 de enero). Política de gestión documental La política de gestión documental es el instrumento de alto nivel que refleja y explicita esta visión de la ges-

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tión documental como sistema. Describe los principios que una organización aplica para gestionar sus documentos, su compromiso y las acciones tomadas para cumplir con las obligaciones legales y de cumplimiento, y las responsabilidades que se deben asumir por los distintos niveles de la organización; proporciona un contexto para la toma de decisiones sobre el uso y la gestión de los documentos. En España el requerimiento de que las administraciones públicas cuenten con una la política documental queda formulado en el art. 21 del Esquema Nacional de Interoperabilidad (RD 4/2010) y es desarrollado por la NTI de Política documental. Sin embargo, la política documental va más allá de una cuestión de interoperabilidad, pues obliga a repensar los pilares de la e-administración desde la perspectiva tecnológica, organizativa y de proceso, y a buscar la armonización de los mismos. Se trata de un documento que define la estrategia documental, que debe estar respaldado por el nivel más alto de decisión, adecuarse al propósito de cada organización y facilitar el marco para fijar los objetivos del organismo en materia de gestión documental, y además debe transmitirse y aplicarse en todos los niveles organizativos. Una buena política de gestión documental facilita que: • • •

Los documentos estén disponibles para su uso y compartición. Los servicios alrededor de los documentos coincidan con las necesidades de los usuarios. El personal conozca y ejerza sus responsabilidades en materia documental.

42

•

Las prioridades en materia de gestión de los documentos estén establecidas y se actúe en consecuencia.

Evita, en definitiva, los riesgos de la dispersión de actuaciones, la falta de focalización en prioridades, la desviación de las actuaciones hacia recursos secundarios, los obstáculos a los usuarios, servicios inconsistentes o faltos de coherencia, el personal incapaz de hacer frente a los aspectos legales y de cumplimiento en materia documental o la resistencia al cambio. Una vez realizado el análisis de contexto los pasos a dar para definir una política documental serán: 1. Identificar y formar un foro apropiado para la toma de decisiones. 2. Acordar el enfoque, y establecer los referentes. 3. Reflexionar desde un punto de vista interdisciplinar sobre necesidades, recursos documentales, y qué y cómo se quiere que sea la gestión de los documentos en la organización. 4. Desarrollar, escribir la política documental. Formular en los términos normativos decididos. 5. Elevar a las instancias que corresponda para su tramitación y aprobación. El uso de un instrumento regulatorio o normativo supondrá el impulso y la aprobación por las instancias de gobierno de los organismos públicos y su tramitación requiere de la involucración, el estudio y el acuerdo con los servicios internos. Si este procedimiento se acompaña de una labor de presentación y comunicación del sistema

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documental, se facilitará en gran medida la comprensión de los principios y fines perseguidos y una mayor implicación de los cuerpos técnicos y de las instancias políticas. Podemos encontrar ejemplos de referencia en el ámbito internacional en las «Provisions on document management»25 del proyecto E-Domec publicadas en el Diario Oficial de las Comunidades Europeas en enero de 2002, en la «Directive on recordkeeping»26 de Canadá o en la guía sobre cómo desarrollar una política de gestión de los documentos «How to develop a recordkeeping policy»27 de los Archivos Nacionales de Australia. En España un ejemplo muy completo de formulación de una política de gestión documental orientada a la administración electrónica se puede encontrar en el Decreto Foral de la Diputación Foral de Gipuzkoa28, en que la gestión documental se contempla como parte sustancial del conjunto de políticas y procedimientos que conforman el modelo de gestión administrativa de la institución. 25.

26. 27. 28.

Commission Decision 2002/47/EC, ECSC, Euratom of 23.1.2002 amending its Rules of procedure; Annex: Provisions on document management, OJ L 21 of 24.1.2002. http://ec.europa.eu/transparency/ archival_policy/legal_basis_en.htm Directive on recordkeeping. 1 de junio de 2009. Government of Canada, Treasury Board of Canada Secretariat. http://www.tbs-sct.gc.ca/pol/ doc-eng.aspx?section=text&id=16552 How to Develop a recordkeeping Policy. National Archives of Australia 2004. http://www.naa.gov.au/Images/recordkeeping%20policy%5B1%5D_ tcm16-47287.pdf Decreto Foral 17/2011, de 14 de junio, por el que se regula el Modelo global de gestión documental y expediente electrónico en el ámbito de la Administración Foral de Gipuzkoa. https://ssl4.gipuzkoa.net/castell/bog/2011/06/20/ c1107149.pdf

44

Plan de gestión de los documentos La implantación efectiva de la gestión documental en el marco de la administración electrónica es un proceso largo que debe estar adecuadamente planificado. La existencia de un plan de gestión de documentos es la base para una acción coherente y continuada en el tiempo. El plan de gestión de los documentos se debe alinear con la estrategia y planificación de las iniciativas en materia de administración electrónica. Lamentablemente, es frecuente que planes y proyectos de administración electrónica y de gestión documental hayan llevado caminos completamente separados; los problemas surgen cuando éstos obligatoriamente se deben encontrar. ?b`nkZ /' >e ieZg ]^ `^lmb·g ]h\nf^gmZe ]^[^ l^k iZkZe^eh Ze ieZg ]^ eZ ^&Z]fbgblmkZ\b·g

Un adecuado proceso de planificación implica metodológicamente establecer objetivos a nivel estratégico y operativo. Los objetivos de carácter estratégico están generalmente formulados de manera amplia. Pueden estar incluidos en la propia política documental y/o articularse en forma de plan estratégico o plan director, que más allá de la mera formulación sitúa en el tiempo y a medio o largo plazo el desarrollo del proyecto o conjunto de

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proyectos de la gestión documental. El NARA’s Open government plan 2012-201429 es un ejemplo reciente de planificación estratégica de los Archivos Nacionales de la Administración de Estados Unidos para el cumplimiento de la directiva de gobierno abierto. Más cercano y también reciente, podemos citar el Plan director de administración electrónica de la Universidad de Alicante30 como un ejemplo de planificación estratégica de la administración electrónica, en la que se encuentra inserto el ámbito documental. Los planes operativos concretan y describen los objetivos a corto plazo y establecen las actividades necesarias para su consecución. Ateniéndonos a la metodología clásica de planificación, dichos objetivos deben ser medibles, alcanzables y coherentes entre sí. Además, para cada objetivo debe determinarse: • • • •

29. 30.

Cómo se realizará (qué actividades y acciones concretas hay que llevar a cabo). Con qué medios o recursos va a ser realizado. Quién es responsable de su ejecución. Cuándo se va a conseguir, o en su caso las fases y los hitos que pueden sucederse para su consecución.

Open government plan 2012-2014. NARA. http://www.archives.gov/ open/open-government-plan-2.0.pdf Plan director de administración electrónica. Universidad de Alicante, Consejo de Gobierno, 2010. https://seuelectronica.ua.es/es/documentos/ normativa/plan-director-de-administracion-electronica-de-la-universidadde-alicante-2010-2012.pdf

46

•

El método para su evaluación: qué indicador o medida nos permite ver el grado de consecución del objetivo propuesto.

Un referente metodológico de interés para el desarrollo de la planificación operativa en materia documental son las guías elaboradas y publicadas por los archivos del estado de Queensland31,32 en Australia. La dinámica de planificación anual que incorpore mecanismos de evaluación y mejora de los objetivos alcanzados debería ser consustancial al funcionamiento del sistema de gestión documental una vez implantado en una administración pública.

31. 32.

Strategic recordkeeping implementation plan workbook. Queensland State Archives, 2010. http://www.archives.qld.gov.au/Recordkeeping/ GRKDownloads/Documents/IS40WorkbookSRIP.pdf Operational recordkeeping implementation plan workbook. Queensland State Archives, 2010. http://www.archives.qld.gov.au/Recordkeeping/ GRKDownloads/Documents/ORIPworkbookv01.pdf

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ANÁLISIS DOCUMENTAL Las operaciones de gestión de los documentos deben insertarse en el marco de los procesos y procedimientos de las administraciones públicas. Como hemos expuesto en la introducción, uno de los principales objetivos de la administración electrónica consiste en la búsqueda de la eficacia mediante el rediseño y la mejora de los procedimientos administrativos y la aplicación intensiva de las tecnologías de la información. El cambio de la gestión basada en el papel a la gestión basada en los soportes electrónicos es un factor clave de éxito para la consecución de este propósito. El análisis documental para la implantación de la gestión documental en un entorno electrónico tiene como objeto extraer la información necesaria para la identificación, toma de decisiones, determinación de requisitos y configuración en las aplicaciones informáticas de expedientes y documentos recibidos o producidos en el desempeño de la actividad de las administraciones públicas. No se trata, pues, de un trabajo teórico, sino que deberá estar orientado a la aplicación práctica en el nuevo contexto electrónico. Siempre que sea posible, es aconsejable que este trabajo se realice en paralelo con las tareas de análisis y reingeniería de los propios procedimientos administrati-

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vos, pues son muchas las sinergias existentes entre ambas actividades. Las buenas prácticas metodológicas para el análisis documental se encuentran recogidas en un informe técnico elevado al rango de norma UNE ISO/TR 26122:2008 IN, Análisis de los procesos de trabajo para la gestión de documentos. En ella se propone una aproximación en dos niveles que permiten ir de lo general a lo específico (figura 7). ?b`nkZ0'Ikh\^lhl]^mkZ[ZchiZkZeZ`^lmb·g]h\nf^gmZe

Análisis funcional y clasificación de los documentos Se trata de una aproximación de arriba abajo con el objeto de identificar las funciones, los procesos o los procedimientos que dan lugar a los documentos. Este análisis se fundamenta en la disciplina archivística y su propósito es:

50

• • • • •

Crear esquemas de clasificación funcionales y establecer series documentales. Establecer los calendarios de conservación. Establecer reglas de denominación de documentos. Aplicar tablas de acceso y seguridad. Identificar procesos y procedimientos recurrentes y establecer reglas de aplicación y operativas de funcionamiento generales.

La clasificación es la pieza clave sobre la que pivota el sistema de gestión documental. En los archivos de la administración pública española está ampliamente aceptada la estructuración en series documentales, secuencias de expedientes o documentos que pertenecen a un mismo contexto, comparten características comunes y que, en un entorno de gestión documental electrónica, se comportarían de la misma manera. Este concepto archivístico no está exento de problemas en su aplicación práctica en los proyectos de gestión documental para la e-administración: por un lado, el término «serie documental» resulta ajeno a las personas que trabajan en los ámbitos de la tramitación activa, cuyo referente son los procedimientos administrativos; por otro, los cuadros de clasificación de archivo existentes para el mundo de papel no suelen estar diseñados para dar respuesta a las necesidades para la gestión de documentos electrónicos desde su generación en las oficinas productoras. Puesto que uno de los fundamentos de un sistema de gestión de los documentos es que la estructura de clasificación sea única para documentación física y/o

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electrónica, algunas vías para llegar a un consenso en esta materia serán: •

•

La revisión de los cuadros de clasificación existentes y su adaptación para emplearse como herramienta sobre la que tomar decisiones en materia de gestión electrónica de documentos, y para articular la estructuración del repositorio documental. Por lo general, esta opción implica una amplia adopción y comunicación del concepto serie en la organización. La vinculación conceptual y operativa de los catálogos de procedimientos y los cuadros de clasificación, que permitirá a los usuarios de gestión trabajar de una forma natural a partir una estructuración sobre la base del procedimiento administrativo. Esta alternativa suele responder con frecuencia a un enfoque de la gestión de los documentos electrónicos desde un plano más tecnológico y centrado en la automatización de los procesos de trabajo.

El análisis funcional nos proporcionará la información necesaria para tomar decisiones sobre: a) El enunciado y la clasificación de las series. Éste permitirá articular el cuadro de clasificación buscando la mayor coherencia posible entre las definiciones de series y los mapas de procesos y procedimientos del organismo, y estableciendo la relación entre los mismos. Asimismo facilitará la normalización de las nomenclaturas documentales, y el mantenimiento de la coherencia entre

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archivo en papel y archivo electrónico durante el periodo de transición. Dicha actividad debe ser controlada y mantenida por los responsables designados, que en buena lógica deberán ser los responsables de los archivos de los organismos públicos. b) Los tipos de series. Dependiendo de la complejidad del órgano administrativo o de sus procedimientos, pueden producirse diferentes tipos de series documentales (de expedientes simples, de expedientes compuestos, de documentos unitarios, series transversales, series regladas por normas de procedimiento o no regladas, etc.) que presenten diferentes requerimientos de cara a su implantación en las aplicaciones para la gestión documental. c) El control de la incorporación al entorno de gestión documental electrónico. Un proyecto de administración electrónica debe apostar de manera decidida y firme por el soporte digital. En este contexto lo idóneo es que los expedientes y documentos pasen en su totalidad a ser electrónicos a partir de un momento dado. Pero la realidad técnica y organizativa hace en muchos casos difícil este cambio y se generan lo que se ha venido a denominar expedientes híbridos. En muchos proyectos de e-administración parece no existir la conexión entre el ayer y el hoy. Se olvida el hecho de que cambio de soporte no implica un cambio de la esencia y el significado del expediente o el documento en relación con el trámite o la actuación que evidencia. El sistema de gestión de los documentos no puede perder el control de lo que ocurre con documentos y expedientes en este proceso de transición y debe saber cuándo y cómo se están produciendo los cambios en las series documentales. Las modalidades

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posibles de «hibridación» o de conversión a digital de expedientes y documentos deben analizarse ya que pueden implicar la adopción de soluciones técnicas distintas en la operativa documental. d) Los roles intervinientes en las series. A efectos de facilitar la implementación y el control de las reglas de acceso, y de aplicar un modelo organizativo, es conveniente recoger en el proceso de análisis información sobre la procedencia orgánica de la serie, las unidades que pueden intervenir en los expedientes, los perfiles de la persona o personas responsables de las distintas operaciones del proceso y de la toma de decisiones respecto al mismo. e) Las aplicaciones informáticas relacionadas con la tramitación y/o producción de los documentos de la serie documental. Muchos procedimientos administrativos se encuentran a día de hoy automatizados mediante diversas aplicaciones informáticas de negocio cuya conexión con las aplicaciones para la gestión documental deberán estar definidas a nivel funcional en el modelo tecnológico a implementar. En el análisis documental es conveniente recoger las características específicas de estas aplicaciones para poder establecer las relaciones con las mismas. f) Legislación, normativa y procedimientos relacionados. El estudio de la normativa legal o de otras normas de procedimiento es importante en el análisis documental. Se recogerán las normas legales que afectan a la serie, y en especial se señalarán aquellas que indiquen aspectos específicos en relación con los expedientes y documentos que puedan afectar a su formación, acceso, conservación o composición.

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Análisis secuencial o análisis por procesos Se centrará en la secuencia de acciones del proceso o procedimiento y se emplea para la identificación, tipificación y características específicas de los documentos propiamente dichos. En dicho proceso de análisis deberemos proceder a: • • • •

Identificar los eventos que deben crear documentos. Identificar los documentos propiamente dichos y sus características específicas. Determinar los datos que se crean y se deben conservar para que representen el proceso completo. Identificar los eventos y documentos que pueden dar lugar a la apertura y/o el cierre de los expedientes.

Como resultado de este proceso quedarán definidos los tipos de documentos que componen los expedientes de una serie y sus características. Éstas constituirán en las aplicaciones de gestión de documentos un conjunto de propiedades y atributos que determinan su comportamiento. Como pautas generales a seguir se determinarán a partir del análisis: a) Tipos de documentos. Se recomienda el empleo de «tipos» genéricos de documentos y su estandarización (solicitud, acta, resolución, comunicación...) tratando de que la lista no sea muy extensa y facilite a los usuarios tramitadores la selección de documentos cuando deban

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realizarla. En este sentido, hay que tomar como referencia las categorías establecidas por la Norma Técnica de Interoperabilidad de documento electrónico aprobada en 2011: ?b`nkZ1'Mbihl]^]h\nf^gmhl

A efectos de la gestión documental, no hay que confundir los tipos de documentos con las plantillas empleadas para su generación, algo que ocurre con frecuencia en las aplicaciones de tramitación en que se definen diferentes plantillas para una determinada solicitud, resolución, etc. b) Soporte de los documentos. En el análisis documental orientado a la administración electrónica, hay que trabajar con el objetivo de que todos los documentos estén en soporte electrónico. Cuando ello no sea posible hay que establecer los mecanismos para controlar la formación de expedientes híbridos.

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La recopilación de los formatos empleados para los tipos de documentos se deberá realizar de acuerdo con los valores establecidos en la lista de formatos admitidos para documentos electrónicos definidos en la NTI de Catálogo de Estándares. c) Otros atributos de los documentos. Otras características de los documentos cuyo análisis será de utilidad a la hora de implementar las aplicaciones de gestión documental dependen en gran medida de cómo está definido el modelo documental y tecnológico del organismo. A modo de ejemplo, puede ser necesario para cada tipo de documento definir si aplican restricciones de acceso específicas, tipos de firma electrónica diferentes de la firma reconocida, plantillas, empleo de lenguajes controlados, requerimientos específicos en la cumplimentación de metadatos, etc.

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PROCESOS DOCUMENTALES Los procesos y controles documentales son aquellos que permiten la creación, el mantenimiento, el uso, la retención y la disposición de expedientes y documentos cumpliendo las garantías de autenticidad, integridad, disponibilidad y conservación establecidas normativamente. El objetivo de un sistema de gestión de documentos electrónicos será que los procesos y controles documentales se inserten en los procesos de trabajo de un modo integrado y natural, de forma que las personas que trabajan en los procedimientos administrativos no perciban que gestionar los documentos es una carga añadida a la propia operativa del proceso. Así pues, crear documentos con sus metadatos correspondientes, clasificados, controlados y aplicadas las políticas de conservación que les afectan, deberá formar parte intrínseca del proceso de trabajo de la manera más transparente para el usuario final. Este propósito no es fácil de lograr y en numerosas ocasiones ha llevado al fracaso las implementaciones tecnológicas de gestión documental. Conseguirlo obliga a una formulación exigente del modelo documental y su relación con las tecnologías que facilitan la automatización de los procesos de trabajo. La figura siguiente presenta gráficamente los procesos documentales que dan soporte a los trámites en un contexto de administración electrónica. El esquema tiene

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un carácter sistémico: se inicia a partir de unos «input» que por lo general provienen del ciudadano (en ocasiones podrán ser internos), que dan lugar a unos procesos internos de tramitación o gestión, y producen unas salidas «output» hacia el ciudadano, entendido éste en el sentido más amplio. Los trámites y actuaciones administrativas estarán regidos sustancialmente por las normas de procedimiento administrativo, pero dependiendo del tipo de organismo y sus funciones pueden presentar mayor o menor complejidad. ?b`nkZ2'>ljn^fZ`^g^kZe]^ehlikh\^lhl]h\nf^gmZe^l

Es recomendable que en la definición e implantación de los procesos documentales en soporte electrónico, la operativa documental sea lo más homogénea posi-

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ble para los distintos trámites y procesos del organismo. Ello facilitará que el gestor público de una institución pueda trabajar con los documentos de la misma manera, esté adscrito a un servicio u otro, y simplificará las tareas de gestión y control documental. No es ésta la realidad aplicada en muchos proyectos de e-administración, en los que un enfoque de automatización basado en la casuística de cada procedimiento concreto ha llevado a definir operativas documentales diferentes para cada trámite. Gestión de documentos electrónicos y metadatos Antes de avanzar en las cuestiones más concretas de la operativa documental, es preciso hacer referencia a la gestión de los metadatos. Podemos decir que gestionar expedientes y documentos electrónicos consiste en gran medida en gestionar metadatos. En términos generales, los metadatos son una información estructurada sobre las características de un recurso, sea éste analógico o digital. La norma ISO 15489 define los metadatos para la gestión de documentos como «datos que describen el contexto, contenido y estructura de los documentos y su gestión a través del tiempo». La norma ISO 2308133 establece el marco para la creación, gestión y uso de los metadatos para la ges-

33.

UNE-ISO/TS 23081-1:2008. Información y documentación. Procesos de gestión de documentos. Parte 1: Metadatos para la gestión de documentos. UNE-ISO/TS 23081-2:2008. Información y documentación. Procesos de gestión de documentos. Parte 2: Elementos de implementación y conceptuales. ISO 23081-3:2011. Information and documentation - Managing metadata for records - Part 3: Self-assessment method.

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tión de documentos y los principios por los que deben regirse. El uso de metadatos permite a los organismos e instituciones de las administraciones públicas identificar, autentificar, describir, localizar y gestionar sus documentos electrónicos de manera sistemática y consistente para cumplir sus fines, permitir la rendición de cuentas, y conservar sus archivos. Según el momento de incorporación podemos agruparlos en dos grandes categorías: •

•

Generados en el momento de la captura en las aplicaciones de gestión de documentos: documentan el contexto de la actividad en que el documento se ha creado, su estructura y apariencia. Ayudan a los usuarios a comprender el propósito y contexto para el que fue creado el documento, su relación con otros documentos, y facilitan la búsqueda y recuperación. Incorporados tras la captura de los documentos en las aplicaciones: documentan la gestión de los documentos capturados y de los procesos en que son usados a lo largo de su ciclo de vida y durante su conservación archivística.

Desde el punto de vista práctico, las administraciones públicas que adopten un sistema de gestión de documentos electrónicos deberán: a) definir el conjunto de metadatos a emplear; y b) definir la forma de implementación de los metadatos en sus aplicaciones internas.

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Respecto al primer punto, los países avanzados en materia de e-administración han desarrollado ya desde hace años sus propios esquemas de metadatos con el objeto de promover un uso estandarizado de los mismos por parte de los diferentes organismos públicos y facilitar la interoperabilidad. En España muchas iniciativas de gestión documental y e-administración han tenido que avanzar sin este instrumento tan necesario. El «Esquema de metadatos para la gestión del documento electrónico»34 (e-EMGDE) finalmente ha visto la luz en 2012 como documento complementario de la NTI de Política de gestión de documentos electrónicos y se convierte en el instrumento de referencia para las administraciones públicas españolas. En él se establece: • • • •

34.

El modelo conceptual en que se apoya el esquema de metadatos, sus propiedades y su lógica subyacente. La descripción de cada uno de los elementos y subelementos de metadatos y sus características: definición, propósito, obligatoriedad, etc. Los esquemas de valores para su cumplimentación. Las referencias a las normas utilizadas.

Esquema de metadatos para la gestión del documento electrónico (e-EMGDE): Documentación complementaria a la Norma Técnica de Interoperabilidad de Política de gestión de documentos electrónicos. Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas. Dirección General de Modernización Administrativa, Procedimientos e Impulso de la Administración. Versión 10/02/2012. http://administracionelectronica.gob.es/recursos/ pae_020003294.pdf

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Adicionalmente a lo establecido en el e-EMGDE, para hacer posible la interoperabilidad, cada organización deberá valorar sus necesidades específicas adicionales respecto a la gestión de los documentos y decidir si quiere extender el esquema de metadatos internamente o implementar determinados conjuntos de metadatos complementarios según requisitos propios. En cuanto al punto b), las NTI no hacen previsiones sobre la forma de implementación a nivel interno de los metadatos que forman parte de un documento electrónico (incrustación, vinculación, etc.), lo cual es una cuestión intrínsecamente relacionada con la estrategia tecnológica. El esquema de metadatos en sí mismo es independiente de la tecnología y, a este respecto, cada administración es libre de elegir la opción que considera más adecuada a sus necesidades siempre y cuando se cumpla el requisito mínimo necesario de mantener de manera permanente las relaciones entre el documento y sus metadatos. Entrada de documentos La entrada de documentos en un organismo público puede producirse por múltiples canales, en diferentes formatos y con distintos requerimientos. Los ciudadanos pueden dirigirse a la administración a través de canales electrónicos, por medios tradicionales como el correo postal, o presencialmente. El instrumento articulado para controlar estas entradas es el registro, recogido en la Ley 4/1999, de 14 de enero, de modificación de la Ley 30/1992, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, y que a través de diversas normas reguladoras posteriores

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ha sido adaptado para un contexto de administración electrónica que permita a los ciudadanos presentar sus escritos y documentos de forma telemática. Otra entrada —cada vez más frecuente— se produce por el intercambio de datos entre administraciones públicas, que sustituye en muchos casos la presentación de documentos por parte de los ciudadanos. El sistema de gestión de los documentos debe proporcionar el control desde la entrada de los mismos en la organización, garantizando su autenticidad, fiabilidad e integridad. En relación con la operativa documental sobre la entrada, son varias las cuestiones a tener en cuenta: a) Un organismo podrá recibir de los ciudadanos tanto documentos en papel como documentos en soporte electrónico. Los primeros, para poder ser tratados de forma electrónica, deberán ser sometidos a un proceso de digitalización —que se trata en el capítulo siguiente—. b) La recepción de dichos documentos estará, por regla general, consignada en el registro. Los libros registro en papel hace tiempo que desaparecieron de la mayoría de los organismos y fueron sustituidos por bases de datos. La introducción del registro electrónico, en ocasiones, ha alterado la práctica tradicional creando un registro paralelo al que existía en papel y convirtiéndolo en un almacenamiento electrónico de documentos recibidos. La tendencia actual es la unificación del registro en una base de datos única y la incorporación de los documentos recibidos al archivo electrónico o su redireccionamiento hacia distintas aplicaciones y repositorios.

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c) Los documentos recibidos pueden, o no, estar normalizados mediante plantillas o formularios y asociados a sus correspondientes trámites o procedimientos. La normalización facilita la captura de información por las aplicaciones de negocio y las aplicaciones de gestión documental evitando procesos manuales de grabación. En este sentido se recomienda en el RD 136/2010 de 12 de febrero en relación con la presentación de solicitudes escritos y comunicaciones a la Administración General del Estado. El uso como referencia del código de expediente en las comunicaciones emitidas y recibidas facilitará el ingreso de los documentos en sus expedientes correspondientes en el archivo electrónico. d) La información de entrada debe permitir la identificación única y unívoca de los documentos y de sus remitentes y quedar asociada a los documentos. Los metadatos de registro (n.º de registro, remitente, fecha y hora en que el documento se recibió...) serán los que den pie a la contabilización de los plazos en las actuaciones administrativas. Debe garantizarse que el enlace de los metadatos de registro y los documentos perviva a lo largo del tiempo. Se deberán aplicar los requerimientos establecidos por las NTI y específicamente el «Modelo de datos para el intercambio de asientos registrales y especificaciones SICRES3». e) Las bases de datos de registro son «documentos» en sí mismas, pues constituyen la desmaterialización de los anteriores libros de registro en papel y, por tanto, el sistema de gestión de los documentos deberá atender a su gestión y conservación.

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En el marco de los proyectos de e-administración, los organismos públicos deberán determinar los medios para la autenticación, firma electrónica y los formatos aceptados para la entrada de documentos. Ello tiene que estar convenientemente definido, regulado y comunicado a los interesados. Por último, y en aras de la simplificación administrativa, en el análisis de los procedimientos se deberá reflexionar sobre la necesidad de solicitar la presentación de documentos por parte de los ciudadanos, explotando al máximo las posibilidades de intercambio y reutilización de información y documentos disponibles en otras administraciones y en la propia institución. Digitalización La digitalización es el proceso de convertir documentos impresos o de otro soporte no digital a un formato digital. Puede suponer tomar fotografías digitales de los documentos originales o escanearlos35. En las administraciones públicas españolas, la digitalización atenderá a lo dispuesto en la NTI de Digitalización de Documentos. El documento resultante del proceso de digitalización estará compuesto por: •

35.

La imagen electrónica, que representará el aspecto y contenido del documento en el sopor-

UNE-ISO/TR 13028:2011. Directrices para la implementación de la digitalización de documentos.

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•

•

te origen y cumplirá los requisitos establecidos en dicha norma. Los metadatos mínimos obligatorios definidos en la NTI de Documento Electrónico. Se podrán asignar metadatos complementarios para atender a necesidades de descripción específicas del proceso de digitalización que se aplicarán, en su caso, de acuerdo con lo previsto en el esquema de metadatos e-EMGDE. Si procede, firma de la imagen electrónica de acuerdo con la normativa aplicable.

Desde el punto de vista práctico, será importante que cada organismo establezca la logística del proceso de digitalización para que no se creen cuellos de botella en la tramitación. Ésta se puede realizar en los puntos de registro, derivar hacia las oficinas o hacia centros de digitalización masiva. Uno de los elementos clave para el éxito de la e-administración es evitar que las oficinas reciban papel, eludiendo su circulación y promoviendo que, una vez éste haya sido digitalizado, el trabajo se realice sobre el soporte electrónico. Por razones de procedimiento o del tipo de documentación, no siempre es posible lograr este objetivo y, por lo general, la logística asociada al proceso de digitalización suele presentar fórmulas mixtas. Otro aspecto relevante que suele inquietar a las instituciones es qué hacer con los documentos en papel una vez digitalizados y convertidos en copias auténticas. La Ley 11/2007 prevé la posibilidad de la eliminación de dichos documentos siempre que se haya realizado un proceso de digitalización segura que cumpla los requisitos establecidos. Sin embargo, los desarrollos normativos en este aspecto

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no facilitan mucho a los organismos la toma de decisiones ágiles al respecto. El RD 1671/2009, de 6 de noviembre, en su art. 46, establece para el ámbito de la Administración General del Estado los requerimientos para la destrucción de documentos en soporte no electrónico: •

• •

La elaboración de un expediente de eliminación, en el que se determinen la naturaleza específica de los documentos susceptibles de destrucción, los procedimientos administrativos afectados, las condiciones y garantías del proceso de destrucción y la especificación de las personas u órganos responsables del proceso. La resolución adoptada del órgano responsable del procedimiento o, en su caso, del órgano responsable de la custodia de los documentos. El informe previo y dictamen de las correspondientes Comisiones Calificadoras de Documentos. Si no responden en el plazo de tres meses se podrá proceder a la destrucción.

Quedan expresamente excluidos de esta regulación los documentos con valor histórico, artístico o de otro carácter relevante que aconseje su conservación y protección, o en el que figuren firmas u otras expresiones manuscritas o mecánicas que confieran al documento un valor especial. Formación de expedientes En los procesos de gestión de las administraciones públicas, gran parte de los trámites —regulados o no por

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las normas de procedimiento administrativo— dan lugar a la formación de expedientes; éstos constituyen la materialización física del procedimiento. En el mundo de papel, las agrupaciones documentales en expedientes se han realizado principalmente mediante la creación de «carpetas». Dependiendo de la claridad del procedimiento o de su regulación específica, puede estar más o menos definido el inicio y fin del proceso y los pasos de la tramitación, o puede ser muy complejo delimitar el contenido del expediente. El papel es muy flexible a efectos de creación de «carpetas» e incorporación de documentos a las mismas. El entorno electrónico exige una mayor rigurosidad a la hora de conformar los expedientes que no está exenta de problemas a la hora de la implantación práctica. Las claves están en un buen análisis y rediseño de los procesos y de sus documentos, en su simplificación y normalización en la justa medida que evite la discrecionalidad pero facilite la flexibilidad necesaria en la actuación. La formación y gestión de los expedientes electrónicos y la relación entre las aplicaciones informáticas de tramitación y los documentos asociados al trámite, serán elementos decisivos en la implantación de una administración electrónica. Como hemos visto en el apartado normativo, la Ley 11/2007 art. 32 otorga reconocimiento legal al expediente electrónico como conjunto documental. La NTI de Expediente Electrónico define así los componentes que éste debe tener: •

Documentos electrónicos, que cumplirán las características de estructura y formato establecidas en la NTI de Documento Electrónico.

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•

•

•

Los documentos electrónicos podrán incluirse en un expediente electrónico bien directamente como elementos independientes, bien dentro de una carpeta, entendida ésta como una agrupación de documentos electrónicos creada por un motivo funcional, o bien como parte de otro expediente, anidado en el primero. La NTI permite la inclusión en un expediente de documentos electrónicos en distintos formatos y soportes. Índice electrónico, que según lo establecido en el art. 32.2 de la LAECSP garantizará la integridad del expediente electrónico y permitirá su recuperación siempre que sea preciso. Recogerá el conjunto de documentos electrónicos asociados al expediente en un momento dado y, si es el caso, su disposición en carpetas o expedientes. Firma del índice electrónico por la administración, órgano o entidad actuante, que se realizará mediante los sistemas de firma previstos legalmente. Metadatos del expediente electrónico. La NTI establece los metadatos mínimos obligatorios para posibilitar la interoperabilidad de los expedientes electrónicos. Éstos se deberán asociar a los documentos en la formación del expediente, y/o cuando se requiera su remisión a otros organismos o ámbitos jurisdiccionales. Los organismos podrán emplear además otros metadatos complementarios para la descripción o gestión de los expedientes que se adecuen a sus necesidades.

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Desde el punto de vista práctico las organizaciones deberán: a) Analizar en cada proceso administrativo o conjunto de procedimientos similares cómo se van a abrir y describir los expedientes y cuál es el elemento por el que se agrupan los documentos: un procedimiento (p. ej., solicitud de licencias de caza), una persona (p. ej., el expediente de personal de F. Fernández), un plan (p. ej., un plan anual de inspección), una reunión, una subvención, etc. b) Decidir el momento y la forma en que los metadatos se incorporan al sistema de gestión documental. Desde el punto de vista práctico habrá expedientes que se abren a partir de documentos recibidos que dan inicio al procedimiento —por vía telemática o bien digitalizados— y expedientes que se abren de oficio a partir de la incorporación de documentos generados internamente. Igualmente será necesario consignar si hay reglas específicas para que los gestores cumplimenten los metadatos descriptivos del expediente tales como: reglas para escribir los títulos o asuntos de los expedientes, sistemas de codificación, descriptores geográficos o temáticos, georreferencias, o cualquier otro valor significativo a efectos de su búsqueda y recuperación. Dichas reglas pueden provenir de las ya establecidas en las aplicaciones de negocio. c) Determinar cuándo y cómo se produce el cierre de los expedientes. Éste es el momento a partir del cual se contabilizarán los plazos de conservación y podrán ejecutarse las acciones de conservación. Desde el punto de vista conceptual, el cierre del expediente debería corres-

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ponderse con la finalización y resolución del procedimiento. Sin embargo hay que señalar que, para el ENI, y a efectos de interoperabilidad, el cierre del expediente no debe ser entendido en el sentido estricto asociado al cierre del procedimiento administrativo, sino como proceso que permite obtener y conservar las características, el contenido y el estado de un expediente en un momento del tiempo. En determinados ámbitos, este concepto de cierre se conoce como generación de vistas de un expediente electrónico. La LAECSP es tajante al respecto en su art. 34 y viene a trasponer al entorno electrónico el art. 48.4 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, en que se dispone la remisión del expediente al tribunal «completo, foliado y, en su caso, autentificado, acompañado de un índice, asimismo autentificado...». El cierre del expediente y la generación de su índice implican la imposibilidad de realizar modificaciones en el mismo, por lo que en caso de ser necesarias se debería crear un nuevo expediente relacionado. Captura de documentos Se entiende por captura el proceso en el que los documentos entran a formar parte del sistema de gestión documental. Se produce en el momento en que se recoge y guarda la información de forma que ésta sea identificable y se le puedan aplicar las políticas establecidas. La decisión sobre el momento de captura de los documentos es crucial en la implantación de los sistemas de gestión documental y condiciona por completo los modelos tecnológicos que se adoptan.

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Los organismos deben determinar: a) qué documentos, cuándo y cómo deben ser creados y capturados en cada proceso de negocio o trámite; b) los metadatos sobre el contexto y el contenido que debe incluirse en los documentos en el momento de la captura; c) la forma y estructura en que se deben crear y capturar los documentos; d) las tecnologías adecuadas para ello. La decisión sobre qué documentos se deben capturar estará basada en el análisis documental de cada proceso de negocio o procedimiento administrativo. Respecto a cuándo se deben capturar los documentos, existen dos enfoques posibles: a) La captura en el momento mismo de la creación o recepción de los documentos. b) La captura una vez finalizada la fase de tramitación administrativa o de gestión. La primera opción se alinea con la filosofía de la gestión documental como un ciclo continuo. La captura se produce desde el inicio mismo de la actividad o el proceso que da lugar a la documentación y mantiene los controles a lo largo de todo su ciclo de vida. Implica una visión integrada en la que se produce la interacción inmediata entre las aplicaciones de negocio empleadas en la tramitación administrativa y las aplicaciones para la gestión documental en las que los documentos deben ser capturados.

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La segunda opción se corresponde con un enfoque más próximo a la práctica archivística tradicional. Los documentos son capturados en las aplicaciones informáticas de gestión documental «a posteriori», en el momento en que éstos son declarados como «records» o documentos de archivo. Hasta entonces, los documentos electrónicos pueden permanecer en las aplicaciones de negocio en las que se recibieron o generaron. Aunque lo idóneo y deseable debería ser la primera opción, la realidad tecnológica en la que se encuentran inmersos los distintos organismos de la administración obliga en muchas ocasiones a adoptar modelos mixtos. La decisión sobre cómo deben ser creados y capturados los documentos también estará basada en el análisis documental realizado y en los requisitos generales establecidos por la política documental y derivados de la propia tramitación. En este punto se decidirán los requerimientos de firma electrónica que se aplicarán a los documentos para garantizar su autenticidad e integridad, sobre la base de la política de firma electrónica del organismo. A este respecto cabe reseñar que: •

En la administración española, como criterio general, los documentos electrónicos administrativos deberán ir firmados con firma electrónica reconocida. Ésta es una firma avanzada comprobada por una autoridad tercera de certificación provista de un hash (algoritmo para identificar y representar un documento mediante una clave o código). Otros sistemas de firma reconocidos en la Ley 11/2007 y resto de normativa aplicable (CSV, claves concertadas

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•

•

u otros sistemas no criptográficos) podrán ser aplicados a documentos resultantes de los procesos de gestión. Es importante para la implantación real de la gestión de documentos electrónicos en un procedimiento que toda la cadena de personas firmantes de un documento emplee la firma electrónica. Desde el punto de vista técnico y organizativo, las personas deberán disponer de las herramientas necesarias para la firma electrónica, y es preciso planificar el procedimiento de sustitución en caso de ausencia y de delegación de firma cuando se aplique. Se recogerán en los trabajos de análisis documental los casos de documentos que presenten dificultades para ser firmados electrónicamente (p. ej., firma por agentes externos e internos a la organización, volumen o formato de los documentos, etc.) y las posibles soluciones propuestas.

La captura de los documentos de entrada, por regla general, se podrá realizar desde las aplicaciones de registro de entrada, desde interfaces específicos y/o desde el proceso de digitalización. Las decisiones adoptadas sobre el empleo de formularios normalizados facilitarán las operaciones de captura, pudiendo diseñarse flujos específicos que conecten con las aplicaciones de negocio y/o tramitación, o con el gestor documental, y que faciliten la incorporación de los metadatos requeridos para el documento electrónico y en su caso para la formación del expediente.

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La creación y captura de documentos generados internamente puede realizarse cuando los documentos son definitivos, o estar inserta en procesos y flujos específicos de generación, revisión, aprobación y/o firma de los documentos, realizándose en el momento en que dichos flujos hayan finalizado. En estos casos se pueden emplear funcionalidades de flujos de trabajo y de control de versiones de documentos de las propias aplicaciones de gestión documental, o servicios que permiten la conexión con las distintas aplicaciones de negocio empleadas para la tramitación, la gestión de procesos portafirmas, etc. En cuanto a la forma y estructura en que se deben capturar los documentos, ya hemos visto que la NTI de Documento Electrónico establece la estructura para que los documentos electrónicos administrativos sean interoperables. En cuanto a la forma, ésta se debe ajustar a los formatos establecidos en la NTI de Catálogo de Estándares en que se recogen diferentes formatos, los cuales se deberán elegir conforme a la naturaleza de la información a tratar, tipo de fichero (p. ej., imagen y/o texto), cartografía vectorial y sistemas de información geográfica, compresión de ficheros, contenedores multimedia, sonido, vídeo, etc. Salida de documentos La salida de documentos de un órgano de la administración puede considerarse desde una triple perspectiva: a) La remisión de documentos a los ciudadanos. b) La remisión —intercambio— de documentos o expedientes a otros organismos o entes de la administración.

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c) La expedición de copias electrónicas auténticas. Respecto al primer apartado, cuando se realiza el análisis documental del proceso o procedimiento habrá que determinar: • • •

Qué documentos del expediente se notifican al/ los interesados. Qué evidencias deben quedar en el expediente de dichas notificaciones. Qué metadatos relativos a la salida deben consignarse en el documento.

Las notificaciones se podrán realizar en soporte papel o en soporte electrónico, utilizando en este caso herramientas para la notificación electrónica. El ciudadano tiene derecho, si lo desea, a ser notificado por medios tradicionales (correo postal, mensajería), pero en determinados procedimientos y supuestos previstos por la Ley 11/2007 la notificación electrónica puede ser de carácter obligatorio. En un contexto de administración electrónica el contenido de lo que se notifica será un documento electrónico generado internamente, firmado —y por tanto definitivo y no modificable—. Ello puede implicar que el objeto/documento a comunicar o notificar ya resida en las aplicaciones del organismo, asociado a sus correspondientes metadatos de identificación, o que se cree un nuevo objeto documento de notificación que deberá cumplir los requisitos establecidos por la ley: contener el texto íntegro del acto, la indicación de si pone fin o no a la vía administrativa, la mención de los recursos que pro-

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cedan, el órgano ante el que se deban presentar y el plazo de interposición de los mismos. La Ley 30/1992 (LRJAP) establece expresamente en su art. 59 que la acreditación de la notificación efectuada se incorporará al expediente. Para dejar evidencia en el expediente del hecho de la comunicación, se deberían añadir al documento los metadatos referidos a la acción de salida (p. ej., n.º de registro de salida, destinatario, fecha de remisión, ID de la remisión...) y de la recepción de la notificación o de su rechazo. Ésta puede, además, crear un documento asociado al principal (i.e., un acuse de recibo digitalizado), o un fichero que registra la recepción de la notificación por el ciudadano. Queda por último considerar la inclusión del documento o la referencia del acto de notificación mediante anuncios en el tablón de edictos o en los boletines oficiales correspondientes, que en el contexto de una administración electrónica estarán en soporte digital. Las decisiones respecto a los documentos de salida pueden ser especialmente complejas, y en este punto no encontraremos referentes claros en las NTI ni en la prácticas adoptadas por los organismos públicos, que son muy variadas. En relación con el intercambio de documentos entre administraciones, éste es el núcleo principal del Esquema Nacional de Interoperabilidad. Las administraciones públicas españolas se deben atener a lo establecido en las NTI para el intercambio de asientos registrales respecto a: •

Componentes de intercambio de documentos y expedientes.

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• • •

Estructura para el intercambio. Empleo de las redes de comunicaciones previstas para las administraciones públicas. Intercambio de asientos registrales.

Por último, en cuanto a la expedición de copias electrónicas auténticas, los organismos deberán atenerse al procedimiento que establece el art. 46 de Ley 30/1992 (LRJAP) para las copias auténticas, y a lo establecido en el art. 30 de la Ley 11/2007 (LAECSP) sobre copias electrónicas. La NTI de Procedimientos de Copiado Auténtico y Conversión entre Documentos Electrónicos establece las reglas para la generación y expedición de copias electrónicas auténticas, copias en papel auténticas de documentos públicos administrativos electrónicos, y para la conversión de formato de documentos electrónicos por parte de las administraciones públicas. Acceso La definición que hace la norma UNE-ISO 30301 del término acceso como «el derecho, modo y medios de localizar, usar o recuperar una información» es en sí misma indicativa de la multiplicidad de aspectos contenidos en este término. El derecho de acceso de los ciudadanos a los documentos de las administraciones públicas es un aspecto esencial de la vida democrática. Las enormes posibilidades que ofrece el entorno digital para el acceso a la información convierten este derecho y deber en un elemento clave a considerar. La administración electrónica debe conjugar la transparencia administrativa y el

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derecho a la información con la protección de los derechos fundamentales a la intimidad de las personas y otras restricciones. En España, y a pesar de su título, la LAECSP no regula el derecho de acceso a los documentos y expedientes electrónicos, por lo que los preceptos básicos aplicables en la materia serán los recogidos en los arts. 35 y 37 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas (LRJAP), que regulan el acceso al expediente durante su tramitación por parte de los interesados, y el derecho de todos los ciudadanos al acceso a los archivos y registros. Hay que señalar que la mayor parte de la democracias desarrolladas hace ya muchos años que han regulado el derecho de acceso a los documentos públicos (véanse las FOI, Freedom of Information Act, en Gran Bretaña, Australia o Estados Unidos, la Access to Information Act en Canadá, y normas de hasta 85 países que garantizan legislativamente el acceso a la información pública). Se encuentra en tramitación el proyecto de Ley de Transparencia que debiera constituirse en norma referente y cubrir las carencias del derecho español en la materia. En relación con la gestión de los documentos electrónicos, el modo de acceder a la información y los medios para localizarla y utilizarla implican: • •

Que los documentos sean localizables e identificables, es decir: que cuenten con los metadatos que hagan posible su localización y uso. Que los documentos sean legibles: un documento electrónico debe poderse leer en todo

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•

•

•

•

momento, independientemente de la tecnología en que se haya creado. Que los documentos sean procesables, es decir: que exista la posibilidad de manipular, seleccionar y visualizarlos utilizando los criterios que sean más apropiados. Que los documentos sean potencialmente reutilizables: que sea posible extraer información del documento o que se posibilite que unos documentos interactúen con otros. Que las condiciones y reglas que rigen el acceso a los documentos estén claramente definidas, y aplicadas dichas condiciones a las tecnologías que se empleen para ello. Que los medios que se utilicen para la búsqueda, recuperación y consulta de los documentos electrónicos estén diseñados de acuerdo con los estándares de usabilidad y accesibilidad.

Una idea central asociada al medio digital es que el acceso a la información se pueda realizar de forma directa, es decir, sin mediación de una intervención humana que evalúe y entregue o deniegue la información. El ENI establece en su art. 21 que las administraciones públicas deberán establecer las medidas necesarias que garanticen: «acceso completo e inmediato a los documentos a través de métodos de consulta en línea que permitan la visualización de los documentos con todo el detalle de su contenido, la recuperación exhaustiva y pertinente de los documentos, la copia o descarga en línea en los formatos originales y la impresión a papel de aquellos

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documentos que sean necesarios. El sistema permitirá la consulta durante todo el periodo de conservación al menos de la firma electrónica, incluido, en su caso, el sello de tiempo, y de los metadatos asociados al documento».

La conexión entre el sistema de seguridad de la información y la aplicación de las políticas de acceso a los documentos establecidas en el sistema documental debe ser estrecha. Ésta debe preverse en las fases de definición de un sistema de gestión de los documentos, y una vez implantada mantener con garantías las condiciones de disponibilidad y seguridad. Así lo menciona expresamente el Esquema Nacional de Seguridad en su art. 21: «Forman parte de la seguridad, los procedimientos que aseguren la recuperación y conservación a largo plazo de los documentos electrónicos producidos por las administraciones públicas en el ámbito de sus competencias».

En este escenario y desde el punto de vista práctico, un organismo de la administración deberá determinar: a) Las políticas o líneas generales respecto al acceso. Teniendo en cuenta el marco de la legalidad vigente, las políticas establecen de forma genérica los sujetos de acceso (ciudadanos, usuarios internos, otras administraciones), los objetos de acceso (expedientes, documentos, redacciones parciales de documentos, etc.) y las condiciones que regirán el acceso (público, restringido, secreto...), así como los cambios en dichas condiciones que

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se deben producir a lo largo del tiempo (acceso durante la tramitación o finalizada la misma, desclasificación de documentos restringidos, etc.). b) Las condiciones de acceso a los expedientes y documentos de cada procedimiento. En el proceso de análisis documental se deberá determinar el acceso a las series documentales, prestando especial atención a aquéllas con efectos frente a terceros y/o que requieren ser accedidas por parte de los interesados durante el proceso de tramitación. Para que las personas interesadas legítimamente puedan acceder a los expedientes y documentos se requiere que su identificación esté vinculada o incluida en los metadatos del expediente y/o los documentos en cuestión. Se deben determinar los tipos o categorías de documentos del expediente a los que pueden acceder los ciudadanos. Éstos pueden estar matizados en función de algunas características específicas como: • • • •

Que sean los documentos administrativos oficiales que preceptivamente deben integrar el expediente. Que no estén sujetos a algún tipo de restricción a la consulta. Que sean definitivos: documentos que han sido firmados o aprobados en el proceso de tramitación. Que haya sido cursada la notificación correspondiente en los casos en que procede, etc.

Se identificarán los casos en que el procedimiento requiere de trámites de publicación de documentos o de

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exposición a información pública, articulando los mecanismos necesarios para realizarlo de forma electrónica. Igualmente se deberá determinar el acceso finalizada la tramitación del expediente. En este punto hay que decidir y fundamentar: •

•

Si una vez cerrados los expedientes, están sujetos a alguno de los supuestos de restricción de acceso determinados legalmente en los arts. 37.1, 37.2, 37.3 y 37.5 C de la LRJAP, y/o en lo establecido en el art. 11 de la LOPD: – Protección de carácter personal. – Seguridad pública. – Secreto comercial. – Información económica y tributaria. Cómo accederán los ciudadanos a la consulta de dichos expedientes y documentos finalizados, durante cuánto tiempo y cuándo termina el periodo de restricciones aplicable.

c) La aplicación de las condiciones de acceso y seguridad en el entorno tecnológico. En la administración electrónica se entiende por seguridad la capacidad de las redes o de los sistemas de información para resistir, con un determinado nivel de confianza, los accidentes y acciones ilícitas o malintencionadas que comprometan la disponibilidad, autenticidad, integridad, confidencialidad y trazabilidad de los datos almacenados o transmitidos y de los servicios ofrecidos, o a través de los cuales se realiza el acceso. Respecto a la seguridad, se deberán establecer los criterios que determinen los privilegios y las restricciones de acceso a las distintas entidades rela-

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cionadas con los documentos, de manera que se facilite la protección lógica y física de las mismas. Desde el punto de vista operativo, la implementación de la seguridad deberá realizarse estableciendo los correspondientes perfiles, roles y derechos de los usuarios en las aplicaciones de gestión documental sobre la base de las políticas y los criterios de acceso y seguridad que la organización haya determinado. El E-EMGDE propone un conjunto de metadatos mínimos necesarios para la gestión de la seguridad y el acceso a los documentos cuyos valores estarán basados en las decisiones adoptadas por cada organismo en relación con los puntos anteriores: •

•

Los metadatos relativos a seguridad (e-EMGDE8) recogen el conjunto de valores que, una vez articulados, ayudan a determinar las medidas adoptadas para proteger los documentos, la información y los datos de un acceso, cambio o destrucción no autorizados, así como de otras amenazas. Comprenden aspectos tales como la clasificación de la seguridad, clasificación de acceso, el código de la política de control de acceso, advertencia de seguridad, permisos, sensibilidad de datos de carácter personal y clasificación ENS. Los metadatos relativos a los derechos de acceso, uso y reutilización (e-EMGDE9) tienen como finalidad facilitar la gestión y el uso adecuado de los documentos con condiciones particulares de acceso, uso y reutilización por terceros, alertar a los usuarios sobre dichas con-

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diciones e informarles de los plazos de cambio y finalización de las condiciones. d) Los mecanismos de gestión de riesgos. La gestión de riesgos debe realizarse de manera continua sobre el sistema de información, conforme con los principios de gestión de la seguridad basada en los riesgos (art. 6 del Real Decreto 3/2010, de 8 de enero) y de revaluación periódica (art. 9 del Real Decreto 3/2010, de 8 de enero). Conservación La conservación es un concepto amplio que abarca el conjunto de procesos y operaciones realizados para garantizar la permanencia intelectual y física de los documentos a lo largo del tiempo. La información electrónica puede perderse o perder alguna de sus características con gran facilidad, tanto por su propia esencia como por la obsolescencia de los soportes, formatos y tecnologías aplicadas a su gestión. El riesgo que supone la pérdida o destrucción de documentos hace que la preservación, entendida como el conjunto de medidas preventivas para evitarlo, tenga un papel de máxima importancia y así quede recogido en la normativa vigente. Las administraciones públicas deberán adoptar medidas para asegurar la conservación de los documentos electrónicos a lo largo de su ciclo de vida, ENI art. 21: «de forma que se pueda asegurar su recuperación de acuerdo con el plazo mínimo de conservación determinado por las normas administrativas y obligaciones

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jurídicas, se garantice su conservación a largo plazo, se asegure su valor probatorio y su fiabilidad como evidencia electrónica de las actividades y procedimientos, así como la transparencia, la memoria y la identificación de los órganos de las administraciones públicas y de las Entidades de Derecho Público vinculadas o dependientes de aquellas que ejercen la competencia sobre el documento o expediente».

Ello supone para las organizaciones: a) La adopción de un proceso formal y estructurado de identificación de la información a conservar. Desde el punto de vista conceptual, las entidades y organismos públicos deberían definir los medios que van a poner en funcionamiento para garantizar la conservación en los términos que establece la ley, es decir, cuál es su política de conservación. En muchos casos, ésta ya se habrá formalizado, para los documentos en papel, en las normativas de archivo, y su aplicación a los documentos electrónicos requerirá una revisión y adaptación. El cuadro de clasificación es el instrumento clave sobre el que articular las decisiones relativas a la conservación de expedientes y documentos. En los modelos archivísticos basados en papel, éstas se han tomado por lo general a partir de las series de documentos transferidas a los archivos una vez finalizada su etapa activa o de gestión. En un sistema de gestión de documentos electrónicos es recomendable que estas decisiones se apliquen desde el inicio del ciclo de vida. Ello permitirá la automatización de las acciones y los eventos de disposición a realizar y la previsión de los

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medios y soportes de almacenamiento más adecuados en cada caso. b) La preservación del contenido necesario, y destrucción de contenido innecesario. La disposición comprende «la serie de procesos asociados con la aplicación de decisiones de transferencia, destrucción o conservación de documentos, que se documentan en los calendarios de conservación u otros instrumentos» (ISO 15489). Desde el punto de vista concreto se refiere a: • • • • •

Identificar la información que debe ser declarada como documento de archivo. Categorizar los documentos. Mantener los documentos, sus metadatos y firmas durante un periodo específico de tiempo. Proceder a su eliminación cuando la organización ya no está obligada a conservarlos. Preservar la traza de las actividades relacionadas con la conservación de los documentos.

La destrucción de un documento electrónico de archivo sólo se debe permitir después que se haya cumplido el periodo de conservación establecido y se haya aprobado por la instancia competente. La conservación de los documentos electrónicos debe cumplir los mismos requerimientos que se exigen a los documentos en papel en cuanto a: •

Contenido: el documento deberá ser evidencia de lo que se hizo, comunicó o adoptó, para satisfacer así las necesidades de la organización a que está ligado y ser usado para la asunción de

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• •

responsabilidades. Por ello su contenido debe permanecer inalterable. Estructura: se debe conservar de forma intacta el formato y las relaciones existentes entre los elementos que lo integran. Contexto: en el documento creado, generado o recibido debe quedar patente su nexo de unión con otros documentos.

Para su uso, recuperación y conservación, los documentos electrónicos y sus metadatos deben almacenarse obligatoriamente en soportes y dispositivos digitales. Previsiblemente, los cambios tecnológicos provocarán que los propios documentos sufran con el tiempo diferentes transformaciones, cambios de soporte y migraciones. Cada uno de estos cambios significará una alteración de su estructura (que no de su contenido) y requerirá un enriquecimiento de los metadatos con las acciones de preservación realizadas sobre la información. El éxito de un adecuado programa de preservación radica en que, en los cambios y transformaciones que deben sufrir los documentos para evitar la obsolescencia tecnológica: • • •

El contenido del documento quede reconocido como el contenido original. Las condiciones de seguridad, acceso y trazabilidad regladas se apliquen. Los cambios se hagan con las debidas condiciones de confiabilidad y queden documentados.

La problemática de la preservación de los documentos a largo plazo es un asunto complejo al que desde

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numerosos proyectos internacionales y organismos de normalización se están buscando reglas y soluciones36. En la práctica, las implantaciones de gestión de documentos electrónicos en la administración pública han estado, y siguen estando, muy orientadas a solucionar la gestión del día a día, quedando las decisiones tecnológicas y procedimentales sobre la preservación a largo plazo relegadas a un segundo plano por la imperativa necesidad de solucionar los problemas más acuciantes de la gestión. La complejidad de los requerimientos tecnológicos y organizativos a desplegar para la preservación a largo plazo va a suponer, previsiblemente, un replanteamiento para muchas instituciones de sus modelos archivísticos. Entidades de tamaño pequeño o mediano que han preservado sus archivos históricos en papel durante siglos, difícilmente podrán asumir de forma independiente las inversiones necesarias para cumplir con las debidas garantías los requerimientos para la preservación digital. La tendencia mundial es que entidades públicas con fuerte respaldo, y principalmente los grandes sistemas de archivo en sus ámbitos nacionales, federales y/o regionales, asuman dichas funciones.

36.

  

El tema en sí es muy amplio y son numerosas las normas existentes al respecto: ISO TR 15081: 2004. Recomendaciones para la veracidad y fiabilidad de información almacenada electrónicamente. ISO/TR 18492:2005. Conservación a largo plazo de la información electrónica basada en documentos. ISO 14721:2012. Space data and information transfer systems - Open archival information system (OAIS).

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ASPECTOS TECNOLÓGICOS DE LA GESTIÓN DOCUMENTAL La aplicación de un modelo sistémico a la gestión de documentos en una administración electrónica sólo se entiende en el marco de un entorno tecnológico. Las tecnologías han evolucionado notablemente en las últimas décadas y existen diversas posibilidades en su implementación para la gestión de los documentos, todas ellas basadas en la idea central de que los principios y el modelo del sistema deben perdurar en el tiempo más allá de la obsolescencia de las distintas aplicaciones. En términos generales, se ha venido distinguiendo entre dos tipos de aplicaciones informáticas en relación con los documentos: •

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Las aplicaciones de negocio (Business systems) que dan soporte a los procesos y trámites de las organizaciones, y que en el curso de las mismas producen documentos o evidencias. Las aplicaciones de gestión de los documentos que proporcionarían las funcionalidades para realizar las operaciones documentales y de repositorio documental.

En relación con las segundas y debido a su propia evolución histórica, en el mercado de software se ha

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venido distinguiendo entre dos tipos: los sistemas de gestión de documentos electrónicos (EDMS, Electronic document management systems) centrados en la aportación de funcionalidades de edición, creación, control y versionado de documentos, y los sistemas de gestión de «records» (ERMS, Electronic records management systems) orientados a proporcionar funcionalidades más archivísticas como creación de cuadros de clasificación, aplicación de políticas de conservación y ejecución de la disposición. Las compras, absorciones y fusiones de las grandes compañías tecnológicas que operan en el sector documental, han llevado a una convergencia entre ambos sistemas (EDMRS) que en muchos casos se ofertan como módulos diferentes de una misma plataforma de gestión de documentos. Sin excesivo éxito y con fuertes críticas por parte de algunas empresas desarrolladoras de software, los proyectos Moreq1 y Moreq2 han intentado estandarizar los requerimientos funcionales para los ERMS en el ámbito de la Unión Europea. Otros referentes son los establecidos por el Consejo Internacional de Archivos (CIA): «Principles and functional requirements for records in electronic office environments», o el estándar DoD500 en Estados Unidos. La rápida expansión de la web y de las arquitecturas informáticas orientadas a servicios, han abierto nuevas posibilidades para la implementación de las tecnologías de gestión de los documentos y sus relaciones con el resto de los sistemas y aplicaciones de negocio de una organización. La última versión Moreq2010 recoge esta evolución y pasa, de definirse como un modelo de

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requisitos para la gestión de documentos electrónicos, a ser un conjunto de módulos de requisitos para que un sistema de gestión de documentos pueda adaptarse a cualquier tipo de organización con información diversa y diferentes actividades de negocio. El elemento clave radica en la definición de los servicios (servicio de clasificación, servicio de disposición, servicio de metadatos, servicio de reglas de conservación y servicios de búsqueda, exportación e informes, etc.). Éstos pueden llegar a ser servicios compartidos por distintas aplicaciones tanto de gestión documental como de negocio, permitiendo una total interoperabilidad entre sistemas. En el contexto de la administración electrónica, lo más habitual es que un sistema de gestión de los documentos requiera de todo el conjunto de funcionalidades que permitan tanto la creación y utilización de los documentos en los diferentes procesos de tramitación, como la gestión de su conservación una vez finalizada ésta. Definir un modelo tecnológico acorde con la estrategia de sistemas del organismo, con sus aplicaciones de negocio y con los principios y el ámbito establecido en el sistema de gestión de los documentos, es un factor clave del éxito de un proyecto de e-administración. En esta estrategia será necesario considerar la posición y las relaciones entre el entorno de gestión de los documentos y el resto de las aplicaciones empleadas para la e-administración, tales como registros electrónicos, sede electrónica, sistemas de tramitación de expedientes, aplicaciones y servicios para el acceso y la interacción con los ciudadanos (figura 10).

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Existen múltiples opciones de implementación de las tecnologías para la gestión de los documentos, entre las que habrá que elegir la que más se adecue a la situación de cada organización. Frente a la opción más extendida de empleo de las funcionalidades ofertadas por las aplicaciones o plataformas EDRMS, las últimas tendencias exploran modelos alternativos de implementación: •

Construyendo funcionalidades de gestión de los documentos en las propias aplicaciones de negocio y almacenando los documentos en dichas aplicaciones (In place Records Management).

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Almacenando los documentos en las propias aplicaciones donde son creados o capturados en primera instancia y gobernando los mismos desde un entorno centralizado (Federated Records Management). Integrando las diversas aplicaciones de negocio en torno a un repositorio central que almacena, gestiona y gobierna los documentos.

Una parte importante del modelo tecnológico se basará en la decisión sobre los metadatos para la gestión de documentos. Las decisiones sobre cómo almacenar los documentos y sus metadatos deben formar parte de una visión conjunta de la arquitectura de los sistemas Independientemente de a través de qué aplicación se capturen los metadatos en el momento de la incorporación de los documentos, las opciones posteriores pueden ser diferentes. Se pueden extraer los documentos y los metadatos de las aplicaciones en las que han sido creados y moverlas a un repositorio común, o se puede plantear la gestión descentralizada de los mismos, siempre que la aplicación de gestión de documentos (la que lleva a cabo los procesos documentales) sea capaz de comunicarse con todas las demás de forma sincronizada. En todas las opciones, uno de los puntos cruciales será el mantenimiento de los enlaces que relacionan los documentos con sus metadatos o los metadatos entre sí y a lo largo del tiempo. Cualquier decisión que se tome al respecto debe evaluar los riesgos de pérdida de estos enlaces, especialmente con aquellos documentos que se determinen de conservación permanente. En este sentido, será esencial prestar atención a la capacidad de exportar los documen-

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tos y sus metadatos de forma que sean entendidos y usados por nuevas aplicaciones en los supuestos de cambio o renovación de las existentes. La oferta de soluciones comerciales para la gestión documental es amplia tanto de aplicaciones propietarias como de desarrolladas en código abierto. Estas últimas se encuentran muy implantadas en numerosos organismos de la administración pública y en estos tiempos de crisis hay una fuerte tendencia a favorecer la reutilización de las soluciones. En España, en esta línea se sitúan iniciativas como el proyecto InSide, gestor documental promovido por el Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas que cumple los estándares para la gestión documental de los expedientes y documentos electrónicos, según lo especificado en las NTI. Dicha aplicación permite almacenar los documentos, firmas, metadatos, versiones de un mismo documento, etc., y su consulta y gestión por medio de servicios web para la integración con cualquier aplicación que desee gestionar sus documentos de acuerdo con lo especificado en las normas de interoperabilidad.

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ASPECTOS ORGANIZATIVOS Y DE GESTIÓN DEL CAMBIO La evolución hacia la administración electrónica y el cambio en la forma de trabajar que implica la introducción de documentos, expedientes y archivos electrónicos es el gran reto de las organizaciones. Ésta se basa en tres pilares: • •

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La adecuación de los modelos organizativos a la nueva realidad. Las acciones de comunicación, capacitación y formación que permitan a los trabajadores públicos asumir los nuevos retos que plantea la e-administración. La planificación, evaluación y mejora de los resultados obtenidos.

Estos puntos no son exclusivos de un proyecto de gestión documental y comparten fundamentos comunes con todos los elementos que debe poner en movimiento un programa de evolución hacia la e-administración. Lamentablemente en muchos casos son escasas o inexistentes las conexiones entre múltiples proyectos concebidos de forma autárquica. El enfoque sistémico requerido para la gestión de los documentos en un contexto de e-administración requiere

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ser soportado en un adecuado modelo organizativo y de responsabilidades tanto directas como indirectas. Directas, que requieren la atribución de funciones y competencias entre las instancias de la institución con responsabilidad directa en el despliegue, la aplicación, supervisión y seguimiento del sistema de gestión documental. Éstas podrán ser de carácter tecnológico, organizativo o archivístico y documental. Indirectas, que suponen la explicitación de las responsabilidades inherentes al ejercicio de la función por parte del personal de las instituciones, sus cargos administrativos y políticos en todos los niveles que generan, reciben, producen o manejan documentos en las administraciones. Siguiendo las buenas prácticas internacionales sobre gestión de los documentos, las responsabilidades y competencias relacionadas con la gestión documental deben ser definidas explícitamente y ser conocidas por la organización. De esta forma, cuando se identifique en la institución una necesidad de carácter documental (adoptar expedientes electrónicos, incorporar nuevos documentos, digitalizar documentación, establecer modelos de formularios, solucionar problemas de acceso, liberar espacio en los entornos informáticos que contienen documentos, etc.), las distintas unidades tendrán el referente de quién tiene la responsabilidad de tomar las medidas oportunas. Hay que tener en cuenta además que la implantación del sistema de gestión de los documentos se irá haciendo gradualmente sobre la base de prioridades establecidas, por lo que debe estar adecuadamente planificado. El proceso hasta la consecución total de documentos y expedientes electrónicos puede llegar a ser relativamente largo dependiendo del tamaño de las organizaciones, por

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lo que, a partir de un modelo global, es recomendable incluir acciones concretas orientadas a la implantación para cada procedimiento o conjunto de los mismos. En el plano operativo, los organismos deben articular la manera en que se acompasan los análisis y las soluciones de mejora o rediseño de los procedimientos administrativos, con sus componentes tecnológicos y documentales. Esto, como hemos visto, requiere una adecuada planificación del sistema documental, enunciando los objetivos a conseguir y quién, cómo, con qué recursos y cuándo se prevé su consecución. Una planificación de la gestión del cambio deberá consignar un plan de las acciones operativas, de comunicación y formación necesarias para llevar a cabo la implantación. Actuar dentro de una dinámica de mejora continua implicará la supervisión y evaluación del cumplimiento de los objetivos establecidos, la identificación de fallos e ineficiencias del sistema y la puesta en marcha de las correspondientes acciones preventivas. ?b`nkZ**'@^lmb·g]h\nf^gmZerf^chkZ\hgmbgnZ

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Por último, para gestionar el cambio hacia la e-administración y la adopción de un sistema de gestión de los documentos electrónicos, se requerirá un conjunto de acciones centradas en las personas, con el objeto de lograr el compromiso activo de los implicados y la aceptación del sistema por sus usuarios, contribuyendo decididamente al éxito del proyecto. La formación y la comunicación son los dos componentes principales sobre los que pivota la gestión del cambio. Es preciso coordinar estas acciones para que el liderazgo del cambio sea llevado desde dentro de la propia entidad de la administración. Sin un ejemplo claro por parte de los propios cuadros superiores de las administraciones, es difícil que el proyecto llegue a buen puerto; si las personas no ven que los líderes aceptan y adoptan en la práctica el modelo establecido, no lo harán ellas tampoco.

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UNA MIRADA AL FUTURO Lo que hace unos días nos parecía ciencia ficción es hoy una realidad: investigaciones en bioingeniería que hacen posible el almacenamiento de 700 TB en una molécula de ADN, aplicaciones de la inteligencia artificial y la robótica a numerosos ámbitos de la vida cotidiana, internet de las cosas, comunicaciones y dispositivos cada vez más sofisticados... Algunos expertos predicen el cambio de paradigma de la tecnología que conocemos actualmente para el año 2020. No sabemos qué nos deparará el futuro más allá y, al igual que ocurrió con los avances de la informática en el siglo XX, es previsible que muchas de las líneas de investigación de hoy día lleven la simiente de grandes cambios en la forma de tratar la información y documentación del mañana. En el corto y medio plazo las grandes tendencias que se dibujan a día de hoy tienen y tendrán un gran impacto en la forma de producir, crear, trabajar y gestionar la información y los documentos. •

Todo en soporte digital. La digitalización completa de los procesos y de los documentos significará acabar con el actual entorno híbrido papel/electrónico en el que se mueven hoy día empresas y administraciones. Es el objetivo último de cualquier proyecto de administración

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electrónica. Queda todavía un largo camino para conseguirlo de verdad, y algunos datos son indicativos de cómo se asientan y perviven operativas enraizadas en el uso del papel. A día de hoy prácticamente el 100 % de los documentos tienen su origen en soporte digital y sin embargo se estima que un 45 % de los mismos son sometidos a procesos de digitalización. Otro dato revela que un 77 % de las facturas que llegan en PDF se imprimen37. La adopción real de la firma electrónica y una adecuada gestión de los documentos electrónicos será crucial para acabar con estas prácticas y actuar sobre los documentos en su origen digital. En España, el último Plan Mejora 2012-201538 de la Administración General del Estado establece como objetivo el avance hacia una administración sin papeles, reduciendo en un 80 % su uso. En Estados Unidos la directiva de gestión de los documentos dispone que en 2019 todos los documentos de conservación permanente de las agencias federales deberán estar en soporte electrónico. Contenidos orientados a la movilidad. En la última década la rápida adopción de los dis-

The paper free office. ¿Dream or reality? AIIM Industry Watch. 6 de febrero de 2012. http://www.aiim.org/Research-and-Publications/ Research/Industry-Watch/Paper-Free-Capture-2012 Plan Mejora 2012-2015. Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas. Dirección General de Modernización Administrativa, Procedimientos e Impulso de la Administración Electrónica. http:// administracionelectronica.gob.es

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positivos móviles en todos los ámbitos de la sociedad ha cambiado el uso de la tecnología. Todavía nos encontramos en una fase inicial de comprensión del impacto que llegará a tener para empresas y administraciones disponer y generar información o iniciar procesos de forma ubicua desde cualquier localización. Ello previsiblemente va a suponer importantes cambios en la forma de trabajar, relacionarse y colaborar. También afectará a la creación, el acceso, la captura y la conservación de los documentos, e incluso a su forma tal como la hemos conocido hasta ahora. Son todavía pocas las organizaciones que facilitan el acceso a sus contenidos y documentos a través de aplicaciones preparadas para el uso en dispositivos móviles, pero es de prever un importante crecimiento en los próximos años. Las aplicaciones móviles seguirán avanzando sin parar diversificándose los terminales y las plataformas. Esto planteará nuevos retos que deberán ser asumidos por archiveros y profesionales de la gestión de los documentos. Tecnologías sociales y evolución hacia el gobierno abierto. El concepto de administración electrónica se ha centrado principalmente en la informatización de las organizaciones como paso necesario para poder prestar acceso y servicios electrónicos a los ciudadanos. La búsqueda de una mayor eficiencia y calidad de la información ha impulsado la creación de redes y la colaboración interadministrativa. Como hemos visto a lo largo de esta obra, este

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hecho ha situado en primer plano la necesidad de interoperabilidad y, por ende, la necesidad de establecer reglas en materia de gestión de los documentos. Las enormes posibilidades que ofrecen las tecnologías sociales ha hecho surgir con fuerza la idea del gobierno abierto (Open Government), como un cambio de paradigma que obliga a repensar y rediseñar las administraciones a partir de una visión compartida por los ciudadanos como actores involucrados. Ello supondrá un cambio en las relaciones y formas de operar entre administradores y administrados que dichas tecnologías hacen posible y supondrá la desaparición/desmaterialización de muchos documentos tal como los conocemos a día de hoy, aparición de nuevos objetos documentales que se autocrean, o que son producto de operaciones, conversaciones, transacciones, aportaciones, colaboraciones o registros de la «Internet de las cosas»... La gestión y el gobierno de dicha información seguirá siendo necesaria para preservar los derechos ciudadanos y la memoria colectiva. Hacia la gobernanza de la información. A medida que aumenta el volumen de información digital, datos y documentos, se hace más necesaria la gobernanza de la misma. No se puede conservar todo para siempre, pero la magnitud de lo que se produce y almacena hace la tarea enorme. Los medios de evaluación y selección empleados tradicionalmente para determinar lo que es valioso y lo que no, y la forma de gestionar

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la disposición, se revelan insuficientes. Tanto las políticas de gestión de la información como la operativa y las tecnologías evolucionarán previsiblemente en los próximos años para permitir a las empresas y administraciones públicas alcanzar un modelo de madurez adecuado. En esta línea se orientan las iniciativas del modelo internacional de madurez para la gobernanza de la información GARP39, o las últimas innovaciones lanzadas al mercado en el ámbito del análisis de contenidos40 o la clasificación automática de los mismos. Contenidos en la nube. La oferta de servicios en la nube permite a las empresas y organizaciones una mayor flexibilidad y rapidez para desplegar soluciones tecnológicas a menor coste. Al igual que las empresas, las administraciones públicas están rápidamente moviendo sus infraestructuras y recursos a la nube. Cómo enfocar el control de la información y los documentos electrónicos en la nube es uno de los aspectos clave que requerirá de nuevos planteamientos. Los sistemas de gestión de documentos han sido pensados a partir de modelos centralizados, en los que las empresas y organizaciones

GARP Maturity model for information governance. ARMA International. http://www.arma.org/garp/metrics.cfm Content analytics: Research tools for unstructured content and rich media. AIIM Industry Watch. 25 de marzo de 2010. http://www.aiim. org/Research-and-Publications/Research/Industry-Watch/contentanalytics

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pueden aplicar controles sobre unos recursos que poseen y están ubicados en sus propias infraestructuras informáticas. En este nuevo contexto se produce una «deslocalización física» y una «deslocalización jurídica», ambas con riesgos asociados, que además plantean desde el punto de vista operativo nuevas necesidades en relación con la organización de los recursos de información41. Ante este fenómeno ya hay instituciones archivísticas como NARA42 que se han aprestado a elaborar guías sobre la gestión de los documentos en la nube para los organismos de la administración. Como conclusión, podemos decir que aún queda mucho camino por andar. Estamos en las etapas incipientes de lo que llegará a ser la era de la información. En los próximos años veremos importantes cambios en las formas de gobierno y de relación con los ciudadanos. La gestión de la información y de los documentos electrónicos se convertirá en un elemento estratégico clave para el buen funcionamiento de las administraciones. Los profesionales deberán hacer frente a nuevos retos y dificultades para conservar el futuro digital con las debidas garantías.

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Charles Oppenheim, «Legislación sobre computación en la nube y negociación de contratos». http://www.elprofesionaldelainformacion.com/ contenidos/2012/septiembre/02_esp.pdf «Guidance on managing records in cloud computing environments». NARA Bulletin, 2010-05. http://www.archives.gov/records-mgmt/ bulletins/2010/2010-05.html

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