Die Landesverfassungsgerichtsbarkeit der Freien Hansestadt Bremen: Geschichte, Organisation, Zuständigkeit, Verfahren [1 ed.] 9783428448463, 9783428048465

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Schriften zum Öffentlichen Recht Band 388

Die Landesverfassungsgerichtsbarkeit der Freien Hansestadt Bremen Geschichte, Organisation, Zuständigkeit, Verfahren

Von

Claudia Koch

Duncker & Humblot · Berlin

CLAUDIA KOCH Die Landesverfassungsgerichtsbarkeit der Freien Hansestadt Bremen

Schriften zum öffentlichen Band 388

Recht

Die Landesverfassungsgerichtsbarkeit der Freien Hansestadt Bremen Geschichte, Organisation, Zuständigkeit, Verfahren

Von D r . Claudia Koch

D U N C K E R

&

H U M B L O T / B E R L I N

Alle Rechte vorbehalten (D 1981 Duncker & Humblot, Berlin 41 Gedruckt 1981 bei Buchdruckerei Richard Schröter, Berlin 61 Printed In Germany I S B N 3 428 04846 6

Meinen Eltern

Vorwort Der Staatsgerichtshof der Freien Hansestadt Bremen hat i n den drei Jahrzehnten seines Bestehens eine Reihe von Entscheidungen gefällt, die neben speziellen Problemen dieses Zwei-Städte-Staates auch Fragen von allgemeinem staats- und verfassungsrechtlichem Interesse behandeln; das gilt insbesondere auch für Fragen seines Verfahrens. A u f Grund der Erfahrungen, die ich durch meine langjährige M i t w i r k u n g bei der Rechtsprechung des Staatsgerichtshofs habe sammeln können, erscheint es m i r an der Zeit, daß seine gesetzlichen Grundlagen und Entscheidungen einmal wissenschaftlich erfaßt und systematisch aufgearbeitet werden. Dieser Aufgabe hat sich Frau Ass. Dr. Claudia Koch, geb. Blaum, m i t großer Passion und Einsatzbereitschaft unterzogen; die Rechtswissenschaftliche Fakultät der Christian-Albrechts-Universität i n K i e l hat diese Dissertation m i t sehr gut bewertet. Ich b i n überzeugt davon, daß Frau Koch m i t ihrer Arbeit der Wissenschaft, ihrer Vaterstadt Bremen und insbesondere dem Staatsgerichtshof der Freien Hansestadt Bremen einen nützlichen Dienst erwiesen hat. Bremen, den 15. November 1980 Prof. Dr. Harry Rohwer-Kahlmann

Inhaltsverzeichnis 1. T e i l Verfassungsgerichtsbarkeit in Bremen vor 1947 I. Die Zeit vor 1806

17 17

I I . Die Zeit von 1806 - 1849

20

I I I . Die Verfassung von 1849

21

I V . Die Verfassung von 1854

26

V. Der Einfluß der Reichsjustizgesetzgebung auf die bremische Verfassungsgerichtsbarkeit V I . Die Verfassung von 1920

27 29

1. A r t . 19 Abs. 1 W R V

32

2. A r t . 13 Abs. 2 W R V

35

2. T e i l Die Rechtsgrundlagen der heutigen bremischen Verfassungsgerichtsbarkeit I. Die Verfassung von 1947

38 38

I I . Das Gesetz über den Staatsgerichtshof

43

I I I . Die Verfahrensordnung des Bremischen Staatsgerichtshofs

45

I V . § 39 des Bremischen Wahlgesetzes

48

V. Ansätze zu einer Neufassung des Staatsgerichtshofsgesetzes u n d der Verfahrensordnung — Der E n t w u r f Richter

49

3. T e i l Verfassung und Rechtsstellung des Staatsgerichtshofs I. Die Zusammensetzung des Staatsgerichtshofs 1. Die ordentlichen Mitglieder

51 51 51

10

nsverzeichnis 2. Die stellvertretenden Mitglieder

52

3. Der Präsident des Staatsgerichtshofs u n d sein Stellvertreter

52

I I . Die W a h l der von der Bürgerschaft zu wählenden Mitglieder des Staatsgerichtshofs

52

1. Die Wählbarkeitsvoraussetzungen

52

2. Das Wahlverfahren

54

3. Die fehlerhafte W a h l

59

4. Die Möglichkeit der Wiederwahl

64

I I I . Die Amtszeit des Staatsgerichtshofs

64

1. Die Amtszeit des gesetzlichen Mitglieds des Staatsgerichtshofs

64

2. Die Amtszeit der gewählten Mitglieder des Staatsgerichtshofs

65

a) Die normale Amtszeit

65

b) Andere Beendigungsgründe

65

aa) Der Verlust der Wählbarkeitsvoraussetzungen bb) Endet bei den beiden rechtsgelehrten bremischen Richtern m i t dem Ausscheiden aus ihrem Hauptamt auch ihre M i t gliedschaft i m Staatsgerichtshof? cc) Können die Mitglieder des Staatsgerichtshofs jederzeit i h r A m t niederlegen? dd) Endet m i t dem vorzeitigen Ausscheiden eines ordentlichen Mitgliedes des Staatsgerichtshofs auch das A m t seiner beiden Stellvertreter? I V . Das A m t der Verfassungsrichter

65

66 67

69 70

1. Das A m t der Mitglieder des Staatsgerichtshofs als Ehrenamt . . . .

70

2. Die Geltung der Richtergesetze f ü r die Mitglieder des Staatsgerichtshofs

70

3. Die Rechte u n d Pflichten der Mitglieder des Staatsgerichtshofs . .

71

a) Die ordentlichen Mitglieder

71

b) Der Präsident des Staatsgerichtshofs

72

c) Der Präsident des bremischen Oberlandesgerichts

78

d) Die stellvertretenden Mitglieder u n d der Stellvertreter Präsidenten des Staatsgerichtshofs V. Die Rechtsstellung des Staatsgerichtshofs 1. Die Rechtsstellung des Staatsgerichtshofs als I n s t i t u t i o n

des

79 79 79

a) Der Staatsgerichtshof als Gericht sui generis

79

b) Der Staatsgerichtshof als Verfassungsorgan

80

nsverzeichnis 2. Die Rechtsstellung der Mitglieder des Staatsgerichtshofs 3. Folgerungen aus der Rechtsstellung des Staatsgerichtshofs seiner Mitglieder

83 und

84

4. T e i l Zuständigkeit und Verfahren des Staatsgerichtshofs I. Die Zuständigkeit des Staatsgerichtshofs

86 86

1. Die Zuständigkeit des Staatsgerichtshofs nach A r t . 140 L V , § 1 Nr. 1 S t G H G 87 a) Der Gegenstand des Verfahrens

88

b) Die Antragsberechtigten

92

2. Die Zuständigkeit des Staatsgerichtshofs nach A r t . 142 L V , § 1 Nr. 2 S t G H G 94 3. Die Zuständigkeit des Staatsgerichtshofs nach A r t . 111 L V , § 1 Nr. 3 S t G H G 97 4. Die (ehemalige) Zuständigkeit des Staatsgerichtshofs nach A r t . 136 Abs. 3 i. V. m. Abs. 2 L V , § 1 Nr. 4 StGHG u n d A r t . 138 L V , § 1 Nr. 5 S t G H G 98 5. Die Zuständigkeit des Staatsgerichtshofs als Wahlprüfungsgericht zweiter Instanz nach § 39 Abs. 1 B r e m W a h l G 101 6. Ist der Staatsgerichtshof für kommunalverfassungsrechtliche Streitigkeiten der Stadtgemeinde Bremen zuständig 102 I I . Das Verfahren v o r dem Staatsgerichtshof

107

1. Rechtsgrundlagen

107

2. Grundsätze des Verfahrens

109

3. Die Ausschließung u n d Ablehnung v o n Richtern

111

4. Die Verfahrensbeteiligten

114

a) Verfahrensbeteiligte k r a f t Gesetzes aa) bb) cc) dd)

Das Das Das Das

Verfahren Verfahren Verfahren Verfahren

nach nach nach nach

§ § § §

1 Nr. 1 StGHG, Art. 140 L V 1 Nr. 2 StGHG, A r t . 142 L V 1 Nr. 3 StGHG, A r t . 111 L V 39 B r e m W a h l G

b) Sonstige Verfahrensbeteiligte

115 115 115 115 115 115

5. Prozeßvertretung

117

6. Akteneinsicht

119

7. Beweiserhebung

121

12

nsverzeichnis 8. Zustellungen u n d sonstige gerichtliche Mitteilungen

123

9. Fristen u n d Wiedereinsetzung i n den vorigen Stand

124

10. Einleitung des Verfahrens

126

a) Einleitung des Verfahrens i n den Fällen des § 1 Nr. 1 StGHG, A r t . 140 L V 126 b) Einleitung des Verfahrens i n den Fällen des § 1 Nr. 2 StGHG, A r t . 142 L V 128 c) Einleitung des Verfahrens i n den Fällen des § 1 Nr. 3 StGHG, A r t . 111 L V 129 d) Einleitung des Verfahrens i n den Fällen des § 39 B r e m W a h l G 129 11. Weiterer Fortgang des Verfahrens u n d Vorbereitung der m ü n d lichen Verhandlung 129 12. A - l i m i n e - A b w e i s u n g

131

13. Antragshäufung

132

14. Antragsänderung

132

15. Antragsrücknahme

133

16. Verbindung u n d Trennung von Verfahren

137

17. Aussetzung des Verfahrens

138

18. Die mündliche Verhandlung

139

19. Protokoll

140

20. Beratung u n d A b s t i m m u n g

140

21. Dissenting opinion u n d Bekanntgabe des Abstimmungsergebnisses 141 a) Die dissenting opinion

141

b) Die Bekanntgabe des Abstimmungsergebnisses

153

22. Die Endentscheidung

154

a) A r t des Ausspruchs

154

b) U r t e i l oder Beschluß

156

c) F o r m u n d Abfassung der Entscheidung

156

d) Berichtigung

158

e) Verkündung

158

f) Veröffentlichung

160

g) B i n d u n g s w i r k u n g

160

23. Einstweiliger Rechtsschutz

165

24. Beschwerde

170

25. Kosten

171

nsverzeichnis 26. Vollstreckung

172

27. Die Übergangsregelung des § 9 S t G H G

172

5. T e i l Würdigung und Ausblick

174

Anhang

178

1. Auszug aus der Landesverfassung der Freien Hansestadt Bremen v o m 21. Oktober 1947 178 2. Das Gesetz über den Staatsgerichtshof vom 21. J u n i 1949

179

3. Die Verfahrensordnung des Staatsgerichtshofes der Freien Hansestadt Bremen v o m 17. März 1956 183 4. Auszug aus dem Bremischen Wahlgesetz v o m 8. Januar 1963

186

Schrifttumsverzeichnis

188

Stichwortverzeichnis

194

Abkürzungsverzeichnis

Aktz. AöR BadWürttGBl. BadWürttStGHG BadWürttVerf. BayGVBl. BayLandesWahlG BayVerf. BayVerfGHE

BayVerfGHG Bd. BGBl. BGHZ BRAO BremDienstStO BremGBl. BremRiG BremWahlG BVerfGE BVerfGG BVerwGE Diss. DöV DRiG DVB1. Einl. Entsch. FAZ GeschOBadWürttStGH

Aktenzeichen A r c h i v des öffentlichen Rechts Gesetzblatt des Landes Baden-Württemberg Gesetz über den Staatsgerichtshof (des Landes Baden-Württemberg) v o m 13. 12. 1954 (BadWürttGBl. 1954, S. 171 ff.) Verfassung des Landes Baden-Württemberg v o m 11. 11. 1953 (BadWürttGBl. 1953, S. 173 ff.) Gesetz- u n d Verordnungsblatt des Freistaates Bayern Bayerisches Landeswahlgesetz i. d. F. v o m 6. 3. 1974 (BayGVBl. 1974, S. 133 ff.) Verfassung des Freistaates Bayern v o m 2. 12. 1946 (BayGVBl. 1946, S. 333 ff.) Entscheidungen des Bayerischen Verfassungsgerichtshofs, i n : Sammlung von Entscheidungen des Bayerischen Verwaltungsgerichtshofs, des Bayerischen Dienststrafhofs u n d des Bayerischen Gerichtshofs für Kompetenzkonflikte Gesetz über den Verfassungsgerichtshof (des F r e i staates Bayern) v o m 26. 10. 1962 (BayGVBl. 1962, S. 337 ff.) Band Bundesgesetzblatt Entscheidungen des Bundesgerichtshofs i n Z i v i l sachen Bundesrechtsanwaltsordnung v o m 1. 8.1959 (BGBl. 1959 I, S. 565 ff.) Bremische Dienststrafordnung v o m 25. 10. 1948 (BremGBl. 1948, S. 209 ff.) Gesetzblatt der Freien Hansestadt Bremen Bremisches Richtergesetz v o m 18. 12. 1964 (BremGBl. 1964, S. 187 ff.) Bremisches Wahlgesetz v o m 8. 1. 1963 (BremGBl. 1963, S. 1 ff.) Entscheidungen des Bundesverfassungsgerichts Gesetz über das Bundesverfassungsgericht i. d. F. v o m 3.2.1971 (BGBl. 1971 I, S. 105 ff.) Entscheidungen des Bundesverwaltungsgerichts Dissertation Die öffentliche V e r w a l t u n g Deutsches Richtergesetz i. d. F. v o m 19. 4. 1972 (BGBl. 1972 I, S. 713 ff.) Deutsches Verwaltungsblatt Einleitung Entscheidung Frankfurter Allgemeine Zeitung Geschäftsordnung des Staatsgerichtshofs f ü r das L a n d Baden-Württemberg v o m 10. 12. 1955 (BadW ü r t t G B l . 1955, S. 269 ff.)

Abkürzungs Verzeichnis GeschOBayVerfGH GeschOBü. GeschOHambVerfG GeschONRWVerfGH GeschORhPfV erf G H GeschOSaarlVerfGH GG GVG HambGVBl. HambVerf. HambVerfGG HandWO HDStr. HessGVBl. HessStGHG HessVerf. i. d. F. i. V. m. JÖR JuS JZ LG LV MDR m. E. N. F. NiedersGVBl. NiedersStGHG NiedersVerf. NJW NRWGVB1. NRWVerf. NRWVerfGHG

15

Geschäftsordnung des Verfassungsgerichtshofs für den Freistaat Bayern v o m 15. 7. 1963 (BayGVBl. 1963, S. 151 ff.) Geschäftsordnung der Bremischen Bürgerschaft v o m 17. 10. 1956 (BremGBl. 1956, S. 135 ff.) Geschäftsordnung des Hamburgischen Verfassungsgerichts v o m 28. 3. 1956 (HambGVBl. 1956, S. 77 ff.) Geschäftsordnung des Verfassungsgerichtshofs für das L a n d Nordrhein-Westfalen v o m 19. 6. 1953 (NRWGVB1. 1953, S. 293 ff.) Geschäftsordnung des Verfassungsgerichtshofs von Rheinland-Pfalz v o m 4. 1. 1951 (RhPfGVBl. 1951, S. 3 ff.) Geschäftsordnung des Verfassungsgerichtshofs des Saarlandes vom 2. 6. 1959 (SaarlABl. 1959, S. 925 ff.) Grundgesetz f ü r die Bundesrepublik Deutschland v o m 23. 5. 1949 (BGBl. 1949, S. 1 ff.) Gerichtsverfassungsgesetz i. d. F. v o m 9. 5. 1975 (BGBl. 1975 I, S. 1077 ff.) Gesetz- u n d Verordnungsblatt der Freien und Hansestadt H a m b u r g Verfassung der Freien und Hansestadt H a m b u r g v o m 6. 6. 1952 (HambGVBl. 1952, S. 117 ff.) Gesetz über das Hamburgische Verfassungsgericht v o m 2. 10. 1953 (HambGVBl. 1953, S. 231 ff.) Handwerksordnung i. d. F. v o m 28. 12. 1965 (BGBl. 1966 I, S. 1 ff.) Handbuch des Deutschen Staatsrechts Gesetz- u n d Verordnungsblatt des Landes Hessen Gesetz über den Staatsgerichtshof (des Landes Hessen) v o m 12. 12. 1947 (HessGVBl. 1S48, S. 3 ff.) Verfassung des Landes Hessen v o m 1. 12. 1946 (HessGVBl. 1946, S. 229 ff.) i n der Fassung i n Verbindung m i t Jahrbuch des öffentlichen Rechts Juristische Schulung Juristenzeitung Landgericht Landesverfassung der Freien Hansestadt Bremen v o m 21. 10. 1947 (BremGBl. 1947, S. 251 ff.) Monatsschrift für Deutsches Recht meines Erachtens Neue Folge Gesetz- u n d Verordnungsblatt des Landes Niedersachsen Gesetz über den Staatsgerichtshof (des Landes Niedersachsen) vom 31. 3. 1955 (NiedersGVBl. 1955, S. 17 ff.) Vorläufige Niedersächsische Verfassung v o m 13. 4. 1951 (NiedersGVBl. 1951, S. 103 ff.) Neue Juristische Wochenschrift Gesetz- u n d Verordnungsblatt des Landes Nordrhein-Westfalen Verfassung für das L a n d Nordrhein-Westfalen v o m 8. 7. 1950 (NRWGVB1.1950, S. 127 ff.) Gesetz über den Verfassungsgerichtshof f ü r das L a n d Nordrhein-Westfalen v o m 4. 3. 1952 (NRWGVB1. 1952, S. 35 ff.)

16 Rdn. RGBl. RGZ RhPfGVBl. RhPfVerf. RhPfV erf G H G s. SaarlABl. SaarlVerf. SaarlVerfGHG SGG StGHE StGHG StPO Verf. VerfO Vol. Vorb. VRspr. WDStRL VwGO WRV WürttBadRegbl. WürttBadVerf. WürttHohenzRegBl. ZBR ZPO zust.

Abkürzungsverzeichnis Randnummer Reichsgesetzblatt Entscheidungen des Reichsgerichts i n Zivilsachen Gesetz- u n d Verordnungsblatt des Landes Rheinland-Pfalz Verfassung für Rheinland-Pfalz v o m 18. 5. 1947 (Verordnungsblatt, S. 209 ff.) Landesgesetz über den Verfassungsgerichtshof (des Landes Rheinland-Pfalz) v o m 23. 7. 1949 (RhPfGVBl. 1949, S. 285 ff.) siehe A m t s b l a t t des Saarlandes Verfassung des Saarlandes v o m 15. 12.1947 (SaarlA B l . 1947, S. 1077 ff.) Gesetz über den Verfassungsgerichtshof (des Saarlandes) v o m 17. 7. 1958 (SaarlABl. 1958, S. 735 ff.) Sozialgerichtsgesetz i. d. F. v o m 23. 10. 1975 (BGBl. 1975 I , S. 2535 ff.) Entscheidungen des Staatsgerichtshofs der Freien Hansestadt Bremen, Bd. 1 (1950-69) u n d Bd. 2 (1970 - 76) Gesetz über den Staatsgerichtshof (der Freien H a n sestadt Bremen) i. d. F. v o m 20. 3. 1956 (BremGBl. 1956, S. 18 ff.) Strafprozeßordnung i. d. F. v o m 7. 1. 1975 (BGBl. 1975 I, S. 129 ff.) Verfassung Verfahrensordnung des Staatsgerichtshofs der Freien Hansestadt Bremen v o m 17. 3. 1956 (BremGBl. 1956, S. 35 ff.) Volume Vorbemerkung Verwaltungsrechtsprechung i n Deutschland Veröffentlichungen der Vereinigung der Deutschen Staatsrechtslehrer Verwaltungsgerichtsordnung v o m 21.1.1960 (BGBl. 19601, S. 17 ff.) Weimarer Verfassung v o m 11. 8. 1919 (RGBl. 1919, S. 1383 ff.) Regierungsblatt des Landes Württemberg-Baden Verfassung des Landes Württemberg-Baden v o m 24. 10. 1946 (WürttBadRegBl. 1946, S. 277 ff.) Regierungsblatt des Landes Württemberg-Hohenzollern Zeitschrift f ü r Beamtenrecht Zivilprozeßordnung i. d. F. v o m 12. 9. 1950 (BGBl. 1950, S. 533 ff.) zustimmend

1. T E I L

Verfassungsgerichtsbarkeit i n Bremen vor 1947 Die deutsche Verfassungsgerichtsbarkeit i n ihren modernen Strukturen ist noch verhältnismäßig jung 1 . Bis heute gibt es auch noch keine allgemein anerkannte Definition für dieses Institut 2 . Vielmehr w i r d m i t dem Begriff der Verfassungsgerichtsbarkeit ein Bündel bestimmter Rechtsstreitigkeiten umschrieben, deren Entscheidung einem besonderen Gericht, ζ. T. als Verfassungsgericht oder Verfassungsgerichtshof, ζ. T. als Staatsgerichtshof bezeichnet, übertragen ist. Hierzu zählen etwa die Organstreitigkeiten, die Normenkontrolle, die Verfassungsbeschwerde und die Minister- bzw. Senatorenanklage. I n Bremen finden sich erstmals i n der Verfassung von 1849 Ansätze zum Aufbau einer eigenständigen Verfassungsgerichtsbarkeit i m heutigen Sinne. Es bestand allerdings auch schon vorher i n gewissem Umfang die Möglichkeit, Verfassungskonflikte gerichtsförmig auszutragen.

I. Die Zeit vor 1806 Bis zur Auflösung des alten deutschen Reiches i m Jahre 1806 w a r die Staatsgewalt und demzufolge auch die Gerichtsgewalt zwischen dem Reich und den einzelnen Reichsständen, zu denen die Reichsstädte gehörten, geteilt. I n Bremen wurde die Gerichtsbarkeit durch den Rat der Stadt ausgeübt 3 ; erst die Verfassung von 1849 führte die Trennung von Justiz und Verwaltung durch.

1

"Über die ideengeschichtlichen Grundlagen der modernen Verfassungsgerichtsbarkeit vgl. Triepel, Wesen u n d Entwicklung der Staatsgerichtsbarkeit, W D S t R L , Heft 5, S. 12 ff. 2 Vgl. den Überblick über die verschiedenen Versuche einer Begriffsbestimmung bei Marcic, Verfassung u n d Verfassungsgericht, S. 87 f. 3 Daneben bestanden bis zum Reichsdeputationshauptschluß i m Jahre 1803 (§ 27) einige Überreste der erzbischöflichen Gerichtsbarkeit, die durch Vögte ausgeübt wurde, vgl. hierzu u n d zur Entwicklung der städtischen Eigengerichtsbarkeit seit dem 13. Jahrhundert Hiemsch, Die bremische Gerichtsverfassung von der ersten Gerichtsordnung bis zur Reichsjustizgesetzgebung 1751 1879, S. 11 ff. 2 Koch

18

1. Teil: Verfassungsgerichtsbarkeit i n Bremen vor 1947

Neben sechs verschiedenen Untergerichten 4 gab es ein Obergericht als ein dem gesamten Stadtgebiet übergeordnetes Forum, das erstinstanzlich für alle wichtigeren Bereiche der Rechtspflege zuständig war und i m übrigen die Appellationsinstanz für die Urteile der Untergerichte bildete. Außerdem war das Obergericht zugleich „Revisionsgericht" seiner eigenen Erkenntnisse, soweit eine Appellation an die Reichsgerichte nicht möglich war 5 . I m Reich wurde die Gerichtsbarkeit durch die beiden Reichsgerichte, nämlich durch das Reichskammergericht (seit 1495) und durch den Reichshof rat (seit 1518) ausgeübt. Die Zuständigkeiten dieser beiden Gerichte überschnitten sich weitgehend; i m Einzelfall war das Gericht zuständig, bei dem die Streitsache zuerst rechtshängig geworden war (Grundsatz der Prävention) 6 . Das Reichskammergericht bzw. der Reichshofrat bildeten seit Erlaß eines entsprechenden Privilegs Karls V. i m Jahre 1541 die Appellationsinstanz für Urteile des bremischen Obergerichts, sofern die Appellationssumme von 750 Rtlr. erreicht wurde 7 . Daneben besaßen sie jedoch noch zahlreiche erstinstanzliche Zuständigkeiten. Darunter befanden sich auch Zuständigkeiten für Streitigkeiten, die sich durchaus als Verfassungsstreitigkeiten auffassen lassen, selbst wenn zur damaligen Zeit weder i m Bereich der Reichs- noch der bremischen Gerichtsbarkeit eine scharfe terminologische und m i t h i n auch ressortmäßige Trennung der verschiedenen Rechtsgebiete der Zivil-, Straf-, Verwaltungs- und Verfassungsgerichtsbarkeit bestand 8 . Die beiden Reichsgerichte waren nämlich u. a. i n erster und letzter Instanz für Klagen gegen Reichsunmittelbare, also vor allem gegen die Reichsstände, zuständig 9 . Damit bestand für die einzelnen Bürger und Stände der Stadt Bremen die Möglichkeit, ihre Obrigkeit, den Rat, gerichtlich zu belangen. Grund einer solchen Klage konnte jede Handlung des Rats sein; i n erster Linie kamen Verwaltungsmaßregeln in Betracht, die er i n Ausübung seiner Hoheitsbefugnisse erließ 10 . 4 Niedergericht, Gastgericht, Gohgerichte, Kämmereigericht, Gerichte der Morgensprachsherren und Inspektoren der Ä m t e r und Sozietäten, vgl. Bremer Gerichtsordnung von 1751, Pars 1, Tit. 3 - Tit. 6. 5 Vgl. zur Besetzung u n d zu den verschiedenen Zuständigkeiten der U n t e r gerichte und des Obergerichts Hiemsch, S. 27 ff. 6 υ. Gschließer, Der Reichshof rat, Bedeutung u n d Verfassung, Schicksal u n d Besetzung einer obersten Reichsbehörde von 1559 - 1806, S. 28; Sellert, Uber die Zuständigkeitsabgrenzung von Reichshofrat u n d Reichskammergericht, S. 112. 7 Hiemsch, S. 18 f.; vgl. auch Bremer Gerichtsordnung von 1751, Pars 3, Tit. 4. 8 Geiger, BVerfGG, Einl. S. X I I ; v. Gschließer, S. 38. 0 v. Gschließer, S. 29; Laufs, Die Reichskammergerichtsordnung von 1555, S. 41; Sellert, S. 46.

I. Die Zeit vor 1806

19

Neben solchen „Verwaltungsstreitigkeiten" konnten aber auch Konflikte verfassungsrechtlicher A r t vor den Reichsgerichten ausgetragen werden. Als ein Beispiel hierfür läßt sich die i m Jahre 1677 beim Reichshofrat erhobene Klage der sog. Elterleute gegen den Rat der Stadt Bremen anführen 1 1 . Die Elterleute waren die Vorsteher der Kaufmannschaft u n d hatten die Aufgabe, deren Interessen gegenüber dem Rat zu vertreten u n d auf günstige Bedingungen für Handel und Schiffahrt hinzuwirken. Darüber hinaus betrachteten sie sich jedoch a u d i als Vertreter der gesamten Bürgerschaft, die die bürgerlichen Privilegien u n d Gerechtigkeiten zu bewahren u n d zu erhalten hätten. Bereits i m Jahre 1609 w a r es zu einem Verfassungsstreit zwischen dem Rat u n d den Elterleuten gekommen, w e i l diese eine Anzahl von Bürgern auf das Haus der Kaufmannschaft, den Schütting, versammelt hatten, u m Angelegenheiten allgemein politischer Natur zu erörtern. Der Rat sah hierin eine Verletzung der „Neuen Eintracht" von 1534, die zusammen m i t der „Tafel" von 1433 als „Grundgesetz" des alten Bremischen Staates bezeichnet wurde u n d die, w e n n sie auch noch keine Verfassung i m heutigen Sinne war, doch auch verfassungsrechtliche Regelungen, insbesondere über die Rechtsstellung des Rates enthielt 1 2 . Die Neue Eintracht untersagte es nämlich den bürgerlichen Kollegien, andere als die Angelegenheiten ihres Berufs bei ihren Zusammenkünften zu verhandeln.

Die Elterleute hielten jedoch immer wieder Versammlungen auf dem Schütting ab und wandten sich schließlich i m Februar 1677 m i t einer Klage gegen den Rat an den Reichshofrat, um das von ihnen beanspruchte Recht als Sprecher der Bürgerschaft durchzusetzen. I n der Klagschrift heißt es, das bremische Staatsrecht sei mehr volkstümlich als aristokratisch oder aber wenigstens aus beiden Elementen gemischt (aristocraticus populariter mixtus); der Rat überschreite jedoch seine staatsrechtlichen Befugnisse, indem er sich die ganze Gewalt anmaße und insbesondere i n die Rechte und Privilegien des uralten Kollegiums der Elterleute eingreife. Bei diesem Streit ging es also um die Abgrenzung der staatsrechtlichen Befugnisse des Rates von denen der Bürgerschaft, vor allem der Kaufleute. Daß diese Befugnisse dabei als subjektive Rechte, als „ P r i vilegien" betrachtet wurden, entsprach dem damaligen ständestaatlichen Denken.

10 Blanke, Die Entwicklung der Bremischen Justiz u n d ihrer Kontrolle der Verwaltung i m 19. Jahrhundert, Diss. K i e l 1958, S. 30 ff. Dieser bringt auch ein instruktives Beispiel einer Klage eines einzelnen Bürgers gegen den Rat aus dem Jahre 1785. 11 Vgl. zu den folgenden Ausführungen v. Bippen, Geschichte der Stadt Bremen, Bd. 3, S. 159 ff.; Schwarzwälder, Geschichte der Freien Hansestadt Bremen, Bd. 1, S. 154, 286 ff., 336 f., 369 ff. 12 Bollmann, Bremisches Staats- u n d Verwaltungsrecht, S. 3; Wolfard, Die staatsrechtliche Stellung des Bremischen Senats, S. 7.

2*

20

1. Teil: Verfassungsgerichtsbarkeit i n Bremen vor 1947

So gab es also schon i n d e r Z e i t des a l t e n deutschen Reichs d i e M ö g l i c h k e i t , bremische V e r f a s s u n g s s t r e i t i g k e i t e n d u r c h e i n u n a b h ä n g i g e s G e r i c h t entscheiden zu lassen. I I . D i e Zeit von 1806 - 1849 M i t d e m V e r z i c h t F r a n z ' I I . auf d i e deutsche K a i s e r k r o n e a m 6. A u g u s t 1806 f a n d e n m i t d e m a l t e n deutschen Reich auch d i e b e i d e n Reichsgerichte i h r Ende. S o w e i t diese G e r i c h t e als A p p e l l a t i o n s i n s t a n z t ä t i g gewesen w a r e n , w u r d e m i t d e r G r ü n d u n g des „ O b e r a p p e l l a t i o n s g e r i c h t s d e r v i e r f r e y e n S t ä d t e D e u t s c h l a n d s " i n L ü b e c k e i n Ersatz geschaffen. Schon i m Januar 1806, also zu einer Zeit, als die alten Reichsgerichte noch i n Wirksamkeit standen, fühlte sich der Senat von Bremen von den politischen Ereignissen beunruhigt u n d übertrug einer Senatskommission die Ausarbeitung eines Planes darüber, wie man am zweckmäßigsten m i t Hamburg und Lübeck ein gemeinsames städtisches oberstes Gericht als Ersatz f ü r die Reichsgerichte bilden könnte 1 3 . Doch infolge der zwischenzeitlichen französischen Besatzung, die für die Hansestädte vorübergehend eine völlige Umgestaltung ihrer Gerichtsverfassung m i t sich brachte 1 4 , u n d der langwierigen Verhandlungen zwischen den vier Städten — neben den drei Hansestädten Bremen, H a m burg und Lübeck beteiligte sich jetzt auch F r a n k f u r t an der Einrichtung eines gemeinschaftlichen obersten Gerichtshofs 15 — k a m es erst am 13. November 1820 zur feierlichen Einsetzung des gemeinsamen Oberappellationsgerichts i n Lübeck. Das O b e r a p p e l l a t i o n s g e r i c h t w a r m i t e i n e m P r ä s i d e n t e n u n d sechs R ä t e n besetzt. D e n P r ä s i d e n t e n w ä h l t e n die Senate der v i e r f r e i e n S t ä d t e gemeinschaftlich. V o n d e n sechs R a t s s t e l l e n besetzte j e d e S t a d t eine, d i e f ü n f t e s t a n d F r a n k f u r t u n d B r e m e n , die sechste H a m b u r g u n d L ü b e c k abwechselnd z u r Besetzung z u r V e r f ü g u n g 1 6 . D i e Z u s t ä n d i g k e i t des O b e r a p p e l l a t i o n s g e r i c h t s r i c h t e t e sich n a c h d e r i n d e r j e w e i l i g e n S t a d t bestehenden gesetzlichen R e g e l u n g . I n B r e m e n w u r d e die b i s h e r i g e G e r i c h t s v e r f a s s u n g i m w e s e n t l i c h e n b e i b e h a l t e n u n d das O b e r a p p e l l a t i o n s g e r i c h t l e d i g l i c h als R e c h t s m i t t e l i n s t a n z f ü r d i e E r k e n n t n i s s e des O b e r g e r i c h t s eingesetzt. D i e f ü r d i e Geschichte d e r 13 Vgl. zu den Einzelheiten der daraufhin erarbeiteten Vorschläge sowie zur weiteren Entstehungsgeschichte des Oberappellationsgerichts Kusserow, Das gemeinschaftliche Oberappellationsgericht der vier freien Städte Deutschlands zu Lübeck u n d seine Rechtsprechung i n Handelssachen, Diss. K i e l 1964, S. 41 ff.; Hagedorn, Gedenkblatt zur Erinnerung an die Einsetzung des Oberappellationsgerichts der vier freien Städte Deutschlands i n Lübeck am 13. November 1820. 14 Dazu i m einzelnen Hiemsch, S. 55 ff.; Kusserow, S. 46 ff. 15 F r a n k f u r t schied aus dem Verbund der freien Städte i m Jahre 1866 w i e der aus, als es i n den preußischen Staatsverband eingegliedert wurde. Bis zu seinem Ende i m Jahre 1879 beschränkte sich das Oberappellationsgericht auf die drei freien Hansestädte Bremen, Hamburg u n d Lübeck. 16 Kusserow, S. 67.

I I I . Die Verfassung von 1849

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Verfassungsgerichtsbarkeit maßgebliche erstinstanzliche Tätigkeit der Reichsgerichte fand dagegen zunächst keine Nachfolge i n der bremischen Gerichtsverfassung. Erst die Verfassung von 1849 übertrug dem Oberappellationsgericht verfassungsgerichtliche Funktionen (s. u. III). Demgegenüber sah jedoch die Verfassungsordnung des Deutschen Bundes die Möglichkeit einer schiedsgerichtlichen Beilegung von Verfassungsstreitigkeiten innerhalb eines Gliedstaates vor. Nach A r t . 60 und 61 der Wiener Schlußakte vom 15. M a i 1820 war hierfür die Bundesversammlung zuständig; diese führte dann durch Bundesbeschluß vom 30. Oktober 1834 das „Bundesschiedsgericht" ein, das nach A r t . 1 dieses Beschlusses Streitigkeiten zwischen der Regierung und den Ständen eines Landes über die Auslegung der jeweiligen Landesverfassung zu entscheiden hatte 1 7 . Diese Bestimmung gewann allerdings für Bremen bis zur Schaffung der Verfassung von 1849, die eine eigene Regelung für die gerichtliche Entscheidung von Verfassungsstreitigkeiten enthielt, keine praktische Bedeutung. I I I . Die Verfassung von 1849 Die aus der Revolutionsbewegung des Jahres 1848 hervorgegangene neue Bremische Verfassung vom 21. März 1849 1θ > 19 gestaltete das Staatswesen völlig um; an die Stelle des alten aristokratisch-republikanischen Stadtstaates setzte sie einen Verfassungs- und Rechtsstaat auf der Grundlage der Volkssouveränität 20 . Träger der Staatsgewalt war nun nicht mehr ein „vollmächtiger" 2 1 , d. h. ein vom Willen der Gemeinde weitgehend unabhängiger Rat 2 2 , sondern die durch das allgemeine 17 Geiger, BVerfGG, Einl., S. X I I f.; Friesenhahn, Die Verfassungsgerichtsbarkeit i n der Bundesrepublik Deutschland, S. 9. 18 BremGBl. 1849, S. 38 ff. 19 Vgl. zur Geschichte der Verfassungsgesetzgebung Bollmann, Bremisches Staats- u n d Verwaltungsrecht, S. 6 ff. und ausführlich Schwarzwälder, Bd. 2, S. 181 ff. 20 Bollmann, Bremisches Staats- u n d Verwaltungsrecht, S. 9 f. 21 Der Begriff des „vollmächtigen" Rats stammt aus der Tafel von 1433 u n d der Neuen Eintracht von 1534. Vgl. dazu u n d zur Auslegung dieses Begriffs Bollmann, Bremisches Staats- u n d Verwaltungsrecht, S. 3 f. ; Wolfard, S. 7. 22 Unbeschränkte Souveränität besaß der Rat allerdings nie; neben den einflußreichen Elterleuten der Kaufmannschaft (s. ο. I.) sicherte insbesondere der sog. „Bürgerkonvent" der Bürgerschaft ein gewisses Mitspracherecht. Der Bürgerkonvent w a r eine A r t Vorläufer einer parlamentarischen Versammlung: A u f g r u n d des A r t . 18 der Neuen Eintracht von 1534 u n d des H e r k o m mens bei der Anwendung dieses Artikels l u d der Rat eine bestimmte Anzahl von Bürgern — i n der ersten Hälfte des 19. Jahrhunderts regelmäßig 300 bis 400 — zur Beratung öffentlicher Angelegenheiten ein. Konventsfähig u n d damit politisch berechtigt w a r jedoch n u r ein kleiner T e i l der gesamten B ü r gerschaft, neben den Elterleuten der Kaufmannschaft vor allem die Vorsteher der Zünfte, die Bauherren u n d Diakonen der Kirchen u n d die Advokaten, Bollmann, Bremisches Staats- u n d Verwaltungsrecht, S. 4; Spitta , Kommentar zur bremischen Verfassung von 1947, Einl., A n m . zu S. 12,

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1. Teil: Verfassungsgerichtsbarkeit i n Bremen vor 1947

Wahlrecht ausschlaggebende Gesamtheit der Bürger, die durch ihre Organe, Senat und Bürgerschaft, regierte. Erstmals unterschied die Verfassung von 1849 zwischen Legislative, Exekutive und Judikative: Während die rechtsprechende Gewalt nunmehr ausschließlich den „richterlichen Behörden" zugewiesen wurde (Art. 4 und 71 ff. der Verfassung), hieß es hinsichtlich der beiden anderen Gewalten i n Art. 3, § 5: „Die i n der gesetzgebenden u n d vollziehenden Gewalt enthaltenen Rechte werden theils von dem Senat und der Bürgerschaft gemeinschaftlich, theils von dem Senat, theils von der Bürgerschaft besonders ausgeübt."

Weiterhin wurde i n Art. 54, § 104 bestimmt: „Der Senat u n d die Bürgerschaft w i r k e n i n Ausübung der ihnen übertragenen Gewalten gemeinschaftlich, soweit nicht verfassungsmäßig ein Anderes festgesetzt ist."

I n A r t . 55, § 105 folgte dann eine Aufzählung der einzelnen Gegenstände, die zur gemeinsamen Wirksamkeit von Senat und Bürgerschaft gehören sollten, u. a. die Gesetzgebung, die Beratung und die Genehmigung von Staatsverträgen, das Steuerwesen, die Verwaltung des Staatsvermögens und vor allem die Wahl der Mitglieder des Senats sowie der auf Lebenszeit berufenen Richter 2 3 und der von Bremen zu ernennenden Mitglieder des Oberappellationsgerichts 24 . Die Verfassung von 1849 übertrug also einen großen und wichtigen Teil der Staatsaufgaben der Regierung und der Volksvertretung gemeinsam. Damit tauchte die Frage auf, wie bei der Wahrnehmung dieser Aufgaben etwaige Konflikte zwischen Bürgerschaft und Senat zu lösen seien. Bereits i n den Verhandlungen der Verfassungsdeputation 25 hatte man i n Anlehnung an die Lübecker Verfassung zwischen zwei Arten von Konflikten unterschieden: Streitigkeiten über die Auslegung der Verfassung oder eines Gesetzes, also rechtliche Streitigkeiten, und Streitigkeiten über die Zweckmäßigkeit einer gemeinsam zu beschließenden Maßnahme, also politische Streitigkeiten. Hinsichtlich letzterer kam es zu erheblichen Meinungsverschiedenheiten innerhalb der Ver23 Daß die Richter ebenso wie die Senatoren durch W a h l berufen werden sollten, hatte zwei Gründe: Die Trennung der richterlichen von der vollziehenden Gewalt erfolgte 1849 einfach i n der Weise, daß mehrere rechtsgelehrte Mitglieder des Senats aus dem Senat ausschieden u n d Richter wurden. Da die ausgeschiedenen Senatoren als Richter den übrigen Senatsmitgliedern i n Ansehen u n d Gehalt gleichstehen sollten, lag es nahe, allgemein die Richter ebenso wie die Senatoren durch W a h l zu berufen. Außerdem sollten die Richter durch die W a h l eine andere Stellung erhalten als die Beamten. Während nämlich die Beamten dem Senat unterstellt und an seine Anweisungen gebunden waren, sollten die Richter i n der Rechtsprechung unabhängig sein, Spitta, Anm. zu A r t . 136 Abs. 1.

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s. o. II.

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Protokolle der Verfassungsdeputation, Bremen 1848, Bd. 1, S. 119 ff.

I I I . Die Verfassung von 1849

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fassungsdeputation und anschließend i m Plenum der Bürgerschaft 26 ; erst nach langen Auseinandersetzungen einigte man sich dahingehend, daß i n solchen Fällen ein von der Gesamtheit der Bürger zu wählender Ausschuß von dreizehn Personen entscheiden sollte, A r t . 3, § 6 und A r t . 63 der Verfassung 27 . Hinsichtlich der rechtlichen Streitigkeiten war man sich dagegen sofort einig, daß diese der Entscheidung eines unabhängigen Gerichts unterliegen sollten. Auch bestand von vornherein kein Zweifel daran, daß hierfür — wie nach der Lübecker Verfassung — nur das Oberappellationsgericht der vier freien Städte Deutschlands i n Lübeck, das sich schon kurze Zeit nach seiner Einsetzung im Jahre 1820 nicht nur bei den Städten, sondern auch i n ganz Deutschland ein hervorragendes A n sehen verschafft hatte 2 8 , in Frage kam. Es wurde dann i n A r t . 62, § 115 der Verfassung folgende Bestimmung geschaffen: „Ergiebt sich zwischen dem Senat u n d der Bürgerschaft eine Meinungsverschiedenheit über die Auslegung der Verfassung oder eines Gesetzes oder eines sonstigen gemeinschaftlichen Beschlusses, so unterliegt die Streitfrage nach näherer Bestimmung des Gesetzes einer gerichtlichen Entscheidung."

Gleichzeitig m i t der Verfassung erging das Ausführungsgesetz zu diesem Verfassungsartikel, das „Gesetz die Erledigung von Meinungsverschiedenheiten zwischen dem Senat und der Bürgerschaft betreffend" 2 9 . I n § 1 des Gesetzes wurde zunächst die Entscheidung der Streitfrage dem Oberappellationsgericht zugewiesen und dann i n den § § 2 - 5 ein recht kompliziertes Vorverfahren angeordnet: Zunächst mußte eine Deputation aus fünf Mitgliedern des Senats und neun Mitgliedern der Bürgerschaft eingesetzt werden, die Vermittlungsvorschläge zu erarbeiten und hierüber Senat und Bürgerschaft zu berichten hatte. Daraufhin sollten Senat und Bürgerschaft erneut über die Meinungsverschiedenheit beraten. Falls auch jetzt keine Einigung zustande kam, hatte die Vermittlungsdeputation als Grundlage für die gerichtliche Entscheidung sämtliche Unterlagen über die Verhandlungen zwischen dem Senat und der Bürgerschaft zusammenzustellen und hierüber ein Verzeichnis anzufertigen, wovon Senat und Bürgerschaft Ausfertigungen mitzuteilen waren. Nunmehr hatten Senat und Bürgerschaft die 20 Verhandlungen der Bürgerschaft über den E n t w u r f der Bremischen V e r fassung, Bremen 1849, S. 165 ff.; vgl. auch Smidt, Die Verfassung der Freien Hansestadt Bremen v o m 5. März 1849 i m Lichte der Gegenwart, Diss. Leipzig 1922, S. 163 ff. 27 Hinsichtlich der Einzelheiten des Verfahrens vgl. das „Gesetz die Erledigung von Meinungsverschiedenheiten zwischen dem Senate u n d der Bürgerschaft betreffend" v. 2. 4.1849, BremGBl. 1849, S. 98 ff., §§ 7 ff. 28 Hiemsch, S. 85 f.; Kusserow, S. 91. 29 s. o. Anm. 27.

1. Teil: Verfassungsgerichtsbarkeit i n Bremen vor 1947

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M ö g l i c h k e i t , b i n n e n 4 W o c h e n nach E r h a l t des Verzeichnisses d e n v o n d e r V e r m i t t l u n g s d e p u t a t i o n z u s a m m e n g e s t e l l t e n U n t e r l a g e n noch „ s o n stige U r k u n d e n " oder eine „ E n t w i c k l u n g d e r f ü r d i e aufgestellte A n sicht sprechenden G r ü n d e " h i n z u z u f ü g e n . N a c h A b l a u f dieser F r i s t s o l l t e n s ä m t l i c h e A k t e n b e i m Senat eingereicht w e r d e n , d e r sie a n das Oberappellationsgericht weiterzuleiten hatte. H i n s i c h t l i c h d e r W i r k u n g d e r g e r i c h t l i c h e n E n t s c h e i d u n g h i e ß es schließlich i n A r t . 64, § 119 d e r Verfassung, daß sie „ d i e K r a f t eines g e m e i n s a m e n Beschlusses des Senats u n d d e r B ü r g e r s c h a f t " habe. Insgesamt l ä ß t sich diese R e g e l u n g m i t d e r h e u t i g e n T e r m i n o l o g i e als eine A r t „ V e r f a s s u n g s g e r i c h t s b a r k e i t f ü r O r g a n s t r e i t i g k e i t e n " b e greifen, d e n n sie e n t h ä l t b e r e i t s d i e entscheidenden M e r k m a l e dieses I n s t i t u t s : M e i n u n g s v e r s c h i e d e n h e i t e n zwischen S t a a t s o r g a n e n ü b e r die A u s l e g u n g d e r V e r f a s s u n g w e r d e n d e r E n t s c h e i d u n g eines u n a b h ä n g i g e n Gerichts ü b e r t r a g e n , v g l . A r t . 140 d e r B r e m i s c h e n V e r f a s s u n g v o n 1947 u n d A r t . 93 I N r . 1 G G . D i e V e r f a s s u n g v o n 1849 i. V . m . d e m d a z u gehörigen Ausführungsgesetz enthielt d a m i t erstmals Ansätze z u m A u f b a u einer eigenständigen bremischen Verfassungsgerichtsbarkeit. Daß es bei der Schaffung dieser für Bremen v ö l l i g neuartigen Einrichtung zu keinerlei Meinungsverschiedenheiten i n der Verfassungsdeputation u n d i m Plenum der Bürgerschaft kam, zeigt allerdings, daß sie von den damaligen Zeitgenossen durchaus nicht als so revolutionär empfunden wurde, wie sie uns heute auf den ersten Blick erscheinen mag. Schließlich gab es i n Deutschland durch die Tätigkeit der Reichsgerichte bereits eine jahrhundertealte T r a dition, Verfassungsstreitigkeiten durch ein Gericht entscheiden zu lassen. Außerdem finden sich i n den Verfassungen mehrerer anderer deutscher Staaten 3 0 , die schon v o r der Bremischen Verfassung von 1849 entstanden waren, vergleichbare Bestimmungen. Neben der bereits genannten, unmittelbar als V o r b i l d für die Bremer Regelung dienenden Lübecker Verfassung von 1848 bestimmte beispielsweise § 153 der sächsischen Verfassung von 1831: „Wenn über die Auslegung einzelner Punkte der Verfassungsurkunde Z w e i fel entsteht, und derselbe nicht durch Ubereinkunft zwischen der Regierung u n d den Ständen beseitigt werden kann, so sollen die f ü r und w i d e r streitenden Gründe sowohl von Seiten der Regierung, als der Stände, dem Staatsgerichtshofe zur Entscheidung vorgelegt werden 3 1 ." Nicht zuletzt aber entsprach es dem alten ständischen Denken, Streitigkeiten zwischen Regierung u n d Volksvertretung durch ein Gericht entscheiden zu lassen. I n der ersten Hälfte des 19. Jahrhunderts herrschte noch die auf den Ständestaat zurückgehende Auffassung von der Verfassung als eines Vertrages zwischen der Regierung u n d den Ständen 3 2 ; damit ergab sich — w i e bei einem zivilrechtlichen Vertrag zwischen Privatpersonen — die Möglichkeit 30

Vgl. die Aufzählungen bei Friesenhahn, Die Staatsgerichtsbarkeit, HDStr., Bd. 2, S. 528, A n m . 15; Triepel, S. 10 f. u n d Marcie , S. 175. 31 Friesenhahn, Verfassungsgerichtsbarkeit, S. 11. 32 Triepel, S. 10.

I I I . Die Verfassung von 1849

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eines Hechtsstreits zwischen den Vertragspartnern über I n h a l t u n d Sinn des Verfassungsvertrages u n d folglich das Erfordernis einer neutralen Instanz, die solche Zwistigkeiten durch Schieds- oder Richterspruch schlichtete.

Die m i t der Verfassung von 1849 i n ersten Ansätzen eingeführte Verfassungsgerichtsbarkeit blieb — abgesehen von einigen geringfügigen Änderungen, auf die noch eingegangen werden w i r d — bis zur Schaffung der Verfassung von 1920 erhalten. Es ist allerdings bei keinem Verfassungsstreit zwischen Senat und Bürgerschaft bis zu einer gerichtlichen Entscheidung gekommen; i n mehreren Fällen trat jedoch die nach dem Ausführungsgesetz vorgesehene Vermittlungsdeputation zusammen, ζ. B. i m Jahre 1904 aus Anlaß eines Konfliktes über die Grenzen der Zuständigkeit der Handels- und Gewerbekammer 33 . Abschließend sei noch auf eine weitere Bestimmung der Verfassung von 1849 hingewiesen, die für die Geschichte der bremischen Verfassungsgerichtsbarkeit von Interesse ist: I n Abschnitt V der Verfassung, der die „Besondere Wirksamkeit der Bürgerschaft" zum Gegenstand hatte, wurde eingangs (Art. 68, § 123) folgendes bestimmt: „Die Bürgerschaft hat auf die Aufrechterhaltung der Verfassung, der Gesetze und Staatseinrichtungen zu halten u n d auf zeitgemäße Entwicklung derselben, sowie auf Beseitigung etwaiger Mängel oder Beeinträchtigungen i n Gemäßheit der Gesetze hinzuwirken."

Weiter hieß es i n A r t . 69, § 124: „Namentlich hat sie zu diesem Zwecke das Recht: a) die Verantwortlichkeit des Senats u n d einzelner Mitglieder desselben eintretenden Falles auf gesetzliche Weise i n Anspruch zu nehmen; «

Bollmann 34 und Smidt 35 gehen ohne nähere Begründung davon aus, daß m i t dieser Bestimmung die Grundlage für eine parlamentarische Verantwortlichkeit der Senatoren geschaffen werden sollte, vergleichbar dem heutigen Mißtrauensvotum (Art. 110 der Bremischen Verfassung von 1947). Soweit es jedoch i n A r t . 68, § 123 hieß, daß die Bürgerschaft über die Aufrechterhaltung der Verfassung und der Gesetze zu wachen habe, liegt die Annahme nahe, daß man auch eine gerichtliche Verantwortlichkeit der Senatoren i. S. d. sog. Ministeranklage i m Auge hatte, wie sie heute i n A r t . I l l L V festgelegt ist. Hierfür spricht, daß sich gerade i n der ersten Hälfte des 19. Jh. — i n Anlehnung an ausländische Vorbilder — das Rechtsinstitut der Ministeranklage entwik33 Bollmann, Verfassung u n d V e r w a l t u n g der Freien Hansestadt Bremen, S. 46; ders., Das Staatsrecht der Freien Hansestädte Bremen u n d Lübeck, S. 72, Anm. 5; Spannhake, Geltendes bremisches Verfassungsrecht, Diss. H a m b u r g 1950, A n m . zu S. 104. 34 Bollmann, Bremisches Staats- u n d Verwaltungsrecht, S. 48. 35 Smidt, S. 110.

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1. T e i l : Verfassungsgerichtsbarkeit i n Bremen vor 1947

kelte und i n mehreren konstitutionell regierten deutschen Ländern eingeführt wurde 3 6 . Letztlich ist man aber i n dieser Frage auf bloße Vermutungen angewiesen, da das Ausführungsgesetz zu den genannten Verfassungsartikeln niemals erging und auch die Entstehungsgeschichte dieser Vorschriften keinerlei Hinweise gibt 3 7 . Die Verfassung von 1854 hat dann den A r t . 69, § 124 nicht übernommen.

IV. Die Verfassung von 1854 Die Verfassung von 1849 stand nur etwa drei Jahre i n Geltung; dann erreichte die überall i n Deutschland einsetzende Reaktion auch Bremen und belebte dort die Kräfte des Senats, der sich nun auf seine alte Machtstellung besann 38 . M i t Hilfe des Deutschen Bundes gelang es ihm, die Schaffung einer neuen Verfassung durchzusetzen, die das Prinzip der Volkssouveränität beseitigte, den Einfluß der Bürgerschaft zurückdrängte und die Regierungsgewalt des Senats stärkte. Daneben w u r den jedoch auch weite Teile der Verfassung von 1849 i n die neue Verfassung, die am 21. Februar 1854 veröffentlicht wurde und am gleichen Tage i n K r a f t trat 3 9 , übernommen. So übertrug die Verfassung von 1854 i n weitgehender Übereinstimmung mit der alten Verfassung einen Großteil der Staatsaufgaben Senat und Bürgerschaft gemeinsam. Für den Fall von Meinungsverschiedenheiten zwischen den beiden Organen wurde nun folgende Lösung gefunden: Da die Verfassung von 1854 das Prinzip der Volkssouveränität beseitigte, wurden folgerichtig die Bestimmungen der alten Verfassung, daß bei Meinungsverschiedenheiten „hinsichtlich der Zweckmäßigkeit einer das öffentliche Wohl betreffenden Maßregel" die Gesamtheit der Bürger durch einen Ausschuß von dreizehn Personen entscheiden solle (s. o. III.), nicht übernommen, sondern lediglich ein Weg zur Vermittlung angezeigt, vgl. § 66 Abs. 1 der Verfassung. Demgegenüber blieb die Regelung der Verfassung von 1849 hinsichtlich der rechtlichen Streitigkeiten zwischen Senat und Bürgerschaft i n wörtlicher Übereinstimmung erhalten, vgl. § 66 Abs. 2. Darüber hinaus wurde für Meinungsverschiedenheiten darüber, ob eine vom Senat erlassene Polizeiverordnung zur Gesetzgebung gehöre — der Erlaß der sog. Polizeiverordnungen fiel i n die alleinige Kompetenz des Senats, 36

Friesenhahn, Verfassungsgerichtsbarkeit, S. 15. Vgl. Protokolle der Verfassungsdeputation, Bd. 2, S. 73 u n d Verhandlungen der Bürgerschaft über den E n t w u r f der Bremischen Verfassung, S. 180. 38 Vgl. zur Entstehungsgeschichte der Verfassung von 1854 Bollmann, Bremisches Staats- u n d Verwaltungsrecht, S. 10 ff. und ausführlich Schwarzwälder, Bd. 2, S. 207 ff. 39 BremGBl. 1854, S. 8 ff. 37

V. Der Einfluß der Reichsjustizgesetzgebung

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§ 57 Buchst, m, die Gesetzgebung gehörte dagegen wie nach der alten Verfassung zur gemeinschaftlichen Wirksamkeit von Senat und Bürgerschaft, § 58 b — i n § 65 folgende zusätzliche Bestimmung geschaffen: „ I n Beziehung auf Polizeiverordnungen, welche von dem Senat oder dessen Behörde erlassen werden, ist die Bürgerschaft berechtigt, nicht n u r hinsichtlich der Zweckmäßigkeit der erlassenen Vorschriften dem Senate Vorstellungen zu machen, u m i h n zu einer Abänderung derselben zu veranlassen, sondern auch, w e n n sie dafür hält, daß die erlassene Vorschrift der Gesetzgebung angehöre, n ö t i g e n f a l l s darüber eine gerichtliche Entscheidung nach näherer Bestimmung des Gesetzes zu veranlassen."

Die Verfassung von 1854 behielt also nicht nur die durch die Verfassung von 1849 erstmalig eingeführte Verfassungsgerichtsbarkeit bei, sondern erweiterte sie sogar um einen Spezialfall einer Verfassungsstreitigkeit. Das zu diesen Bestimmungen gleichfalls neu erlassene Ausführungsgesetz 40 übertrug i n § 1 beide Streitfälle wiederum dem Oberappellationsgericht der vier (später drei 4 1 ) freien Städte Deutschlands. I m übrigen wurde das i n dem früheren Ausführungsgesetz angeordnete Vorverfahren gleichlautend übernommen; lediglich bei der Besetzung der Vermittlungsdeputation erfolgte eine Änderung: Sie sollte nunmehr aus vier Mitgliedern des Senats und sechs Mitgliedern der Bürgerschaft bestehen 42 . V. Der Einfluß der Reichsjustizgesetzgebung auf die bremische Verfassungsgerichtsbarkeit Das 1877 verkündete Gerichtsverfassungsgesetz des i m Jahre 1871 neu gegründeten Deutschen Reiches schuf erstmals für ganz Deutschland eine einheitliche Gerichtsverfassung: A n die Stelle der Vielzahl von Gerichten unterschiedlichster Zusammensetzung i n den einzelnen Territorialstaaten trat jetzt ein klarer Instanzenzug ständiger unabhängiger Gerichte: Amtsgericht, Landgericht, Oberlandesgericht. I n diesem Gerichtsaufbau war für das Oberappellationsgericht der freien Städte i n Lübeck, das bisherige bremische „Verfassungsgericht", kein Platz mehr. Statt dessen entschlossen sich die drei Hansestädte, nach dem Vorbild dieses Gerichts ein gemeinsames hanseatisches Oberlandesgericht zu bilden, das seinen Sitz i n Hamburg haben sollte 43 . A m 40 „Gesetz die Erledigung von Meinungsverschiedenheiten zwischen dem Senat u n d der Bürgerschaft betreffend" v. 21. 2. 1854, BremGBl. 1854, S. 47. 41 Die Beteiligung Frankfurts endete i m Jahre 1866, s. o. A n m . 15. 42 Die Besetzung der Vermittlungsdeputation wurde noch einmal i m Jahre 1904 geändert, indem die Z a h l der Mitglieder der Bürgerschaft auf sieben erhöht wurde, BremGBl. 1904, S. 299. 43 Vgl. zur Entstehungsgeschichte des Hanseatischen Oberlandesgerichts i m einzelnen Kusserow, S. 88 f.

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1. T e i l : Verfassungsgerichtsbarkeit i n Bremen vor 1947

30. Juni 1878 wurde die „Übereinkunft der drei freien Hansestädte, betreffend die Errichtung eines gemeinschaftlichen Oberlandesgerichts" unterzeichnet 44 , am 30. September 1879, einen Tag vor Inkrafttreten des neuen Gerichtsverfassungsgesetzes, erfolgte die feierliche Einsetzung des hanseatischen Oberlandesgerichts i n Hamburg. Von seinen Richterstellen wurden von jeweils zwölf zwei durch den Bremer, eine durch den Lübecker und die übrigen neun durch den Hamburger Senat besetzt. Da das hanseatische Oberlandesgericht als Nachfolger des Oberappellationsgerichts i n Lübeck konzipiert war, lag es nahe, i h m auch die verfassungsgerichtlichen Aufgaben dieses Gerichts zu übertragen. Das geschah durch eine entsprechende Änderung des „Gesetzes, die Erledigung von Meinungsverschiedenheiten zwischen dem Senat und der Bürgerschaft betreffend" 4 5 . Abgesehen von dieser Anpassung an die neue, reichseinheitliche Gerichtsverfassung behielt Bremen jedoch auch nach der Neugründung des Deutschen Reichs und Erlaß der Reichsjustizgesetze seine bisherige Regelung für Verfassungsstreitigkeiten zwischen Senat und Bürgerschaft bei. Infolgedessen gewann A r t . 76 Abs. 2 der Reichsverfassung von 1871, der auf A r t . 1 des Bundesbeschlusses v o m 30. Okt. 1834 (s. ο. II.) beruhte 4 8 , für Bremen keine Bedeutung. A r t . 76 Abs. 2 lautete nämlich: „Verfassungsstreitigkeiten i n solchen Bundesstaaten, i n deren Verfassung nicht eine Behörde zur Entscheidung solcher Streitigkeiten bestimmt ist, hat auf Anrufen eines Teiles der Bundesrat gütlich auszugleichen oder, wenn das nicht gelingt, i m Wege der Reichsgesetzgebung zur Erledigung zu b r i n gen." Die „verfassungsgerichtliche" Zuständigkeit des Bundesrates w a r also lediglich subsidiär; i n Bremen w a r jedoch durch die Kompetenzzuweisung an das H a n seatische Oberlandesgericht eine „Behörde" zur Entscheidung von Verfassungsstreitigkeiten i m Sinne der Reichsverfassung vorhanden 4 7 .

I m übrigen war dem Hanseatischen Oberlandesgericht neben seinen durch das Gerichtsverfassungsgesetz festgelegten Aufgaben noch eine weitere spezielle Zuständigkeit zugewiesen, auf die abschließend kurz hingewiesen werden soll: I n A r t . 21 des Vertrages über das Hanseatische Oberlandesgericht hieß es, daß das Oberlandesgericht i n Angelegenheiten der einzelnen Städte auf Verlangen des jeweiligen Senats „Gutachten über Gegenstände der Justizverwaltung, über allgemeine Rechtsfragen und i n Gesetzgebungs-Angelegenheiten" zu erstatten 44

BremGBl. 1878, S. 189 ff. BremGBl. 1894, S. 44 f. 46 Laband, Das Staatsrecht des Deutschen Reichs, Bd. 1, S. 271. 47 Bollmann, Bremisches Staats- u n d Verwaltungsrecht, S. 85 ; Meyer, L e h r buch des Deutschen Staatsrechts, S. 712, A n m . 7. 45

I. Die Verfassung von 19

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hätte. Diese Kompetenz war so weit gefaßt, daß man hierunter auch die Erstattung eines Gutachtens über eine verfassungsrechtliche Frage subsumieren könnte, etwa über die Vereinbarkeit eines Gesetzentwurfs m i t der Verfassung 48 . Wie der von Engel 4 9 zusammengestellte Überblick über die vom Hanseatischen Oberlandesgericht abgegebenen Gutachten zeigt, hat Bremen jedoch niemals ein Gutachten über eine verfassungsrechtliche Frage angefordert. Wenn damit die Gutachtertätigkeit des Hanseatischen Oberlandesgerichts für die Entwicklung der bremischen Verfassungsgerichtsbarkeit auch keine praktische Bedeutung erlangt hat, so scheint sie m i r dennoch i m Hinblick auf die „Gutachten" des heutigen bremischen Staatsgerichtshofs erwähnenswert zu sein; i m Gegensatz zu den als „Gutachten" bezeichneten Entscheidungen des Staatsgerichtshofs, die i n Wirklichkeit bindende Urteile darstellen 50 , waren nämlich die vom Hanseatischen Oberlandesgericht abgegebenen Gutachten entsprechend der üblichen Bedeutung dieses Begriffs lediglich unverbindliche Meinungsäußerungen, selbst wenn sie rein faktisch eine erhebliche autoritative K r a f t gehabt haben mögen.

VI. Die Verfassung von 1920 M i t der am 6. November 1918 i n Bremen ausbrechenden Revolution fand die alte Verfassungsordnung von 1854 ihr Ende. Für kurze Zeit wurde eine Räterepublik m i t einem neunköpfigen Rat der Volksbeauftragten an der Spitze errichtet 5 1 . Doch bereits am 4. Februar 1919 beseitigte die Reichsregierung m i t Waffengewalt die Räteherrschaft und setzte eine provisorische Regierung ein, die alsbald Wahlen zu einer verfassungsgebenden Nationalversammlung ausschrieb. Die von dieser m i t der Ausarbeitung der neuen Verfassung beauftragte Verfassungsdeputation legte am 20. A p r i l 1920 zwei Entwürfe vor, einen Mehrheits- und einen von den Mitgliedern der Unabhängigen Sozialistischen Partei erstellten Minderheitsentwurf 5 2 . A m 7. und 8. Mai 1920 wurde die neue Verfassung i m Plenum verhandelt und der Mehrheitsent48 Dies meinen offenbar auch Kulenkampff / Coenen, Die Landesverfassung der Freien Hansestadt Bremen v o m 21. 10. 1947, JöR, N. F. Bd. 3, S. 179 ff. (192), die bei der Darstellung der geschichtlichen E n t w i c k l u n g der bremischen Verfassungsgerichtsbarkeit auf die rechtsgutachtliche Tätigkeit des Hanseatischen Oberlandesgerichts hinweisen. 49 Engel, Die rechtsgutachtliche Tätigkeit des Hanseatischen Oberlandesgerichts, S. 137 ff. 50 s. i m einzelnen dazu unter T e i l 4 I I 21 a. 51 Die Revolution des Jahres 1918 u n d die Errichtung der Räterepublik sind ausführlich beschrieben bei Kuckuk, Revolution u n d Räterepublik i n Bremen, S. 9 ff. 52 Verhandlungen zwischen Senat u n d Nationalversammlung 1919/1920; M i t teilung des Senats v. 20. 4.1920, S. 1103 ff.

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1. T e i l : Verfassungsgerichtsbarkeit i n Bremen vor 1947

w u r f i n erster Lesung angenommen 53 . A m 18. Mai 1920 wurde die Verfassung publiziert 5 4 , und am 6. Juni 1920 trat sie i n Kraft. Durch die Verfassung von 1920 wurde das bremische Staatswesen i n eine moderne parlamentarische Demokratie umgestaltet. Das durch die Verfassung von 1854 beseitigte Prinzip der Volkssouveränität wurde wiederhergestellt, daß Recht zur Gesetzgebung nunmehr ausschließlich der Volksvertretung, der Bürgerschaft, übertragen und die quasiaristokratische Stellung des Senats, der nach § 53 Abs. 1 der neuen Verfassung nun vom Vertrauen der Bürgerschaft abhing, beseitigt. Die Bremische Verfassung von 1920 kannte jedoch keine eigene Verfassungsgerichtsbarkeit mehr; soweit dies aus den zugänglichen Gesetzgebungsmaterialien ersichtlich ist, wurde eine Übernahme oder gar Erweiterung der entsprechenden Bestimmungen aus den Verfassungen von 1849 und 1854 nicht einmal i n Erwägung gezogen. Von Interesse ist i n diesem Zusammenhang allerdings der von den Unabhängigen Sozialisten ausgearbeitete Minderheitsentwurf. Danach sollte die Staatsgewalt hauptsächlich durch einen „Volksrat" ausgeübt werden, der von allen „stimmfähigen Volksgenossen" gewählt werden sollte. Daneben sollte es als Vertretung lediglich der Arbeiterschaft einen „Großen Arbeiterrat" geben, der ein Einspruchsrecht gegen alle vom Volksrat beschlossenen Gesetze haben sollte. I n § 6 des Entwurfs war nun außerdem die Schaffung eines „Staatsgerichtshofs" vorgesehen und hierzu bestimmt: „Der Staatsgerichtshof ist berufen: 1. Z u r Entscheidung über Beschwerden über Beeinträchtigung i n den politischen Rechten, insbesondere i m Wahlrecht; er entscheidet insbesondere über die Rechtmäßigkeit der Wahlen i n den Volks- u n d den Arbeiterrat. 2. Z u r Entscheidung über Zuständigkeitsstreitigkeiten zwischen Gerichten u n d Verwaltungsbehörden. 3. Z u r Begutachtung von Rechtsfragen i m Auftrage des Volksrats. Er besteht aus sieben Mitgliedern, die der Volksrat auf fünf Jahre wählt. Das A m t w i r d ohne Vergütung wahrgenommen. Während der Amtsdauer kann ein M i t g l i e d von dem Volksrat abberufen werden, w e n n durch einstimmigen Beschluß der übrigen Mitglieder festgestellt w i r d , daß sich dasselbe des Amtes u n w ü r d i g erwiesen habe."

Die nach dieser Bestimmung dem „Staatsgerichtshof" übertragenen Rechtsprechungsaufgaben können jedenfalls teilweise als solche verfassungsgerichtlicher A r t aufgefaßt werden. Dies erscheint vor allem möglich bei der i n Ziff. 1 2. Halbssatz genannten Zuständigkeit des Staats53 Verhandlungen der Bremischen Nationalversammlung v. 7. u n d 8. M a i 1920, S. 1939 ff. 54 BremGBl. 1920, S. 183 ff.

I. Die Verfassung von 19

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gerichtshofs für die Entscheidung über die Rechtmäßigkeit der Wahlen i n den Volks- und Arbeiterrat, denn die Wahlprüfung gehört zu den anerkannten Aufgaben eines Verfassungsgerichts. Die Zuständigkeit i n Ziff. 1 1. Halbsatz ist etwas vage gefaßt; m i t den „politischen Rechten" sind aber wohl neben dem ausdrücklich genannten Wahlrecht die Grundrechte des sog. „status activus", also die Rechte der Meinungsfreiheit, Versammlungsfreiheit, Vereinigungsfreiheit etc. gemeint, so daß man diese Zuständigkeit als eine A r t beschränkte Verfassungsbeschwerde bezeichnen könnte. Schließlich ist die i n Ziff. 3 aufgeführte Zuständigkeit des Staatsgerichtshofs so weit gefaßt, daß hierunter auch die Begutachtung von Rechtsfragen auf dem Gebiete des Verfassungsrechts fallen könnte. Leider finden sich weder i n den Erläuterungen zu dem Minderheitsentwurf 5 5 noch bei den Ausführungen des Vertreters der Unabhängigen Sozialisten i n der Nationalversammlung 5 6 konkrete A n gaben darüber, wie das Aufgabengebiet des Staatsgerichtshofs i m einzelnen aussehen sollte. Der Vorschlag, einen Staatsgerichtshof zu schaffen, wurde jedenfalls ohne Debatte i m Plenum der Nationalversammlung abgelehnt. Dafür, daß die Bremische Verfassung von 1920 die Ansätze zum A u f bau einer eigenen Verfassungsgerichtsbarkeit, die sich i n den Verfassungen von 1849 und 1854 finden, nicht weiter fortentwickelte, dürften i m wesentlichen zwei Gründe maßgeblich gewesen sein: Zum einen führte die Verfassung von 1920 gegenüber ihren Vorgängerinnen die Gewaltentrennung strenger durch und übertrug Senat und Bürgerschaft erheblich weniger Aufgaben gemeinsam. So hatte auch die Frage möglicher Meinungsverschiedenheiten bei der Wahrnehmung dieser gemeinsamen Aufgaben, die der Ausgangspunkt für die verfassungsgerichtlichen Regelungen der Verfassungen von 1849 und 1854 gewesen war, geringeres Gewicht 6 7 . 55

S. 1164 ff. der Senatsmitteilung v. 20. 4.1920, vgl. A n m . 52. S. 1974 f. der Verhandlungen v. 7. und 8. M a i 1920, vgl. A n m . 53. 57 Diese Vermutung w i r d durch einen Vergleich m i t dem Verfassungsrecht der Hansestadt Lübeck erhärtet: Die Lübecker Verfassung von 1920 (Gesetzund Verordnungsblatt der Freien u n d Hansestadt Lübeck 1920, S. 135 ff.) führte die Gewaltentrennung noch nicht durch u n d bestimmte w i e die Bremer Verfassungen von 1849 u n d 1854, daß Senat u n d Bürgerschaft bei der Ausübung der Staatsgewalt u n d insbesondere bei der Gesetzgebung grundsätzlich zusammenzuwirken hätten, vgl. A r t . 41, 42 Nr. 3 Lübecker Verfassung. Gleichzeitig behielt Lübeck trotz der Regelung f ü r Verfassungsstreitigkeiten innerhalb eines Landes i n A r t . 19 Abs. 1 W R V seine bisherigen Bestimmungen für den F a l l von Meinungsverschiedenheiten zwischen Senat u n d Bürgerschaft bei. So lautet A r t . 60 Abs. 1 der Lübecker Verfassung von 1920: „Wenn zwischen der Bürgerschaft u n d dem Senate über die authentische Auslegung bestehender Gesetze eine beharrliche Meinungsverschiedenheit obwaltet, insbesondere, wenn Bestimmungen der Verfassung streitig sind, oder w e n n ein von der Bürgerschaft oder v o m Senate auf G r u n d der V e r fassung beanspruchtes Recht von dem anderen Teile bestritten w i r d , so w i r d 56

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1. T e i l : Verfassungsgerichtsbarkeit i n Bremen vor 1947

Z u m anderen war vor Schaffung der Bremischen Verfassung von 1920 die Weimarer Reichsverfassung i n K r a f t getreten, und diese hatte i n A r t . 19 Abs. 1 dem nach A r t . 108 WRV neu zu schaffenden Staatsgerichtshof für das Deutsche Reich für Verfassungsstreitigkeiten innerhalb eines Landes die Zuständigkeit als subsidiäres Landesverfassungsgericht übertragen. Ebenso wie man wegen der i n der Weimarer Reichsverfassung enthaltenen Grundrechte die Aufnahme eines Grundrechtsteils i n die Bremische Verfassung von 1920 für überflüssig hielt, war man wohl der Ansicht, daß die Errichtung eines eigenen Landesverfassungsgerichts nicht erforderlich sei. Damit nahm unter der Geltung der Verfassung von 1920 der Staatsgerichtshof für das Deutsche Reich nach A r t . 19 Abs. 1 WRV gleichzeitig die Funktion eines bremischen Verfassungsgerichts wahr. Außerdem bestand nach Art. 13 Abs. 2 WRV die Möglichkeit, bremische Rechtsvorschriften einer abstrakten Normenkontrolle zu unterziehen, für die allerdings nicht der Staatsgerichtshof für das Deutsche Reich, sondern das Reichsgericht zuständig war. 1. Art. 19 Abs. 1 W R V

A r t . 19 Abs. 1 WRV lautete: „Über Verfassungsstreitigkeiten innerhalb eines Landes, i n dem kein Gericht zu ihrer Erledigung besteht, sowie über Streitigkeiten nichtprivatrechtlicher A r t zwischen verschiedenen Ländern oder zwischen dem Reiche u n d einem Lande entscheidet auf A n t r a g eines der streitenden Teile der Staatsgerichtshof für das Deutsche Reich, soweit nicht ein anderer Gerichtshof des Reichs zuständig ist."

Diese Bestimmung war Nachfolger des A r t . 76 der alten Reichsverfassung von 1871, der i n seinem Absatz 2 die Entscheidung von Verfassungsstreitigkeiten innerhalb eines Bundesstaates dem Bundesrat zugewiesen, damals jedoch für Bremen keine Anwendung gefunden hatte (s. ο. V.). Der Staatsgerichtshof f ü r das Deutsche Reich wurde durch das „Gesetz über den Staatsgerichtshof" vom 9. J u l i 192158 errichtet. Bis zu dessen I n k r a f t t r e t e n w u r d e n seine Befugnisse durch einen vorläufigen Staatsgerichtshof aus sieben Mitgliedern ausgeübt, w o v o n der Reichstag vier u n d das Reichsgericht aus seiner M i t t e drei wählte, A r t . 172 WRV. F ü r das Verfahren nach A r t . 19 Abs. 1 W R V sollte der Staatsgerichtshof für das Deutsche Reich nach § 1 des Gesetzes v o m 9. J u l i 1921 grundsätzlich bei dem neu einzurichtenden Reichs Verwaltungsgericht (Art. 107 WRV) gebildet zunächst der Versuch gemacht, die Meinungsverschiedenheit i m Wege der Verständigung zu beseitigen. Bleibt dieser Versuch ohne Erfolg, so ist die Streitfrage der rechtlichen Entscheidung des Hanseatischen Oberlandesgerichtes zu unterwerfen." 58 RGBl. 1921, S. 905 ff.

I. Die Verfassung von 19

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werden u n d aus dem Präsidenten des Reichsverwaltungsgerichts als Vorsitzenden, drei anderen Mitgliedern des Reichsverwaltungsgerichts u n d drei M i t gliedern des Reichsgerichts bestehen, § 18 Nr. 1. Da jedoch das Reichsverwaltungsgericht erst i m Jahre 1941 errichtet wurde, galt für die Tätigkeit des Staatsgerichtshofs als Landesverfassungsgericht die Übergangsregelung des § 31, wonach der Staatsgerichtshof beim Reichsgericht gebildet wurde u n d m i t dem Präsidenten des Reichsgerichts als Vorsitzenden, drei Mitgliedern des Reichsgerichts u n d je einem M i t g l i e d des Preußischen Oberverwaltungsgerichts, des Bayerischen Verwaltungsgerichtshofs u n d des Sächsischen Oberverwaltungsgerichts besetzt war. Die Entscheidungen des Staatsgerichtshofs ergingen i m Falle des A r t . 19 Abs. 1 W R V durch Beschluß u n d grundsätzlich ohne mündliche Verhandlung, § 22 des Gesetzes über den Staatsgerichtshof. I m übrigen wurde das Verfahren hauptsächlich durch eine Geschäftsordnung 59 geregelt, die außerdem auf zahlreiche Vorschriften der Zivilprozeßordnung u n d des Gerichtsverfassungsgesetzes verwies.

Der Umfang der Zuständigkeit des Staatsgerichtshofs nach A r t . 19 Abs. 1 WRV war äußerst umstritten, da über den Begriff der „Verfassungsstreitigkeit" die unterschiedlichsten Ansichten bestanden 60 . Der Streit hatte i n erster Linie für die Frage Bedeutung, für welche Stellen innerhalb eines Landes ein Antragsrecht anzuerkennen war. I m Laufe der Jahre entwickelte sich hierzu eine recht großzügige Rechtsprechung 6 1 ; so hat der Staatsgerichtshof neben Landesparlamenten und -regierungen beispielsweise Fraktionen und sonstige Minderheiten eines Landesparlaments, einzelne Landtagsmitglieder, Teile der Wählerschaft (etwa i m Zusammenhang m i t Volksbegehren), Parteien und bestimmte juristische Personen des öffentlichen Rechts, ζ. B. Kirchen und Gemeinden, als parteifähig anerkannt. Jedoch bestand i n negativer Hinsicht i n der Rechtsprechung und weitgehend auch i n der Literatur 6 2 Einigkeit darüber, daß A r t . 19 Abs. 1 WRV keine Zuständigkeit des Staatsgerichtshofs für Grundrechtsverletzungen einzelner Bürger begründe, daß also — in moderner Terminologie — die Verfassungsbeschwerde keine Verfassungsstreitigkeit i m Sinne dieser Vorschrift sei. Ein Bremer Bürger hatte also i n Weimarer Zeit keine Möglichkeit, eine Verfassungsbeschwerde wegen Verletzung seiner Grundrechte nach A r t . 109 ff. WRV — wie bereits erwähnt, kannte die Bremer Verfassung von 1920 i m Gegensatz zu ihren Vorgängern keine eigenen Grundrechte mehr — durch einen A k t der bremischen Staatsgewalt zu erheben. 59

RGBl. 1921, S. 1535 ff. Einen Überblick über die Entwicklung der einzelnen Meinungen i n der L i t e r a t u r u n d über die Rechtsprechung des Staatsgerichtshofs zu dieser Frage gibt Anschütz, Die Verfassung des Deutschen Reichs v o m 11. 8. 1919, S. 161 ff. A u f diese Darstellung k a n n hier verwiesen werden. 81 Nachweise bei Anschütz, S. 167 ff. 62 Nachweise wiederum bei Anschütz, S. 170. 60

3 Koch

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1. Teil: Verfassungsgerichtsbarkeit i n Bremen vor 1947

Bremen hat von der Möglichkeit des A r t . 19 Abs. 1 WRV zweimal Gebrauch gemacht. I n beiden Fällen entschied noch der oben erwähnte, nach A r t . 172 WRV gebildete vorläufige Staatsgerichtshof, traten Senat und Bürgerschaft als Streitteile auf und bildete die Frage der Vereinbarkeit eines Gesetzesentwurfs m i t der bremischen Verfassung den Streitgegenstand. Damit handelte es sich also um anerkannte Fälle des umstrittenen Begriffs der Verfassungsstreitigkeiten. I n der Entscheidung vom 12. Juli 1921e3 ging es um ein von der Bürgerschaft beschlossenes Gesetz über parlamentarische Untersuchungsausschüsse, i n dem u. a. bestimmt war, daß bremische Behörden dem Ersuchen eines solchen Untersuchungsausschusses u m Beweiserhebung Folge zu leisten sowie u. U. auch A k t e n vorzulegen hätten; weiterhin sollten — i n sinngemäßer Anwendung der Strafprozeßordnung — Zeugen und Sachverständige verpflichtet sein, vor dem Untersuchungsausschuß zu erscheinen. Hierin sah der Senat eine Verletzung des Gewaltenteilungsprinzips, insbesondere der §§ 60 und 61 der Verfassung von 1920, da die Bürgerschaft den Untersuchungsausschüssen obrigkeitliche Befugnisse übertragen hätte, die nur dem Senat als der vollziehenden Gewalt zuständen. Er beantragte daher eine Entscheidung des vorläufigen Staatsgerichtshofs nach A r t . 19 Abs. 1 WRV. Dieser vertrat die gleiche Rechtsauffassung und erklärte das Gesetz für verfassungswidrig64. Die zweite Entscheidung vom 14. J u n i 192265 erging dagegen auf A n trag der Bürgerschaft. Es handelte sich diesmal u m einen Gesetzesentwurf über die Rechtsstellung der sog. „Beamtenausschüsse", der Vorgänger der heutigen Personalvertretung. Hierin waren den Beamtenausschüssen umfangreiche Mitbestimmungsrechte, u. a. bei der Einstellung und Entlassung von Beamten, eingeräumt und bestimmt, daß für den Fall von Meinungsverschiedenheiten zwischen Dienstbehörde und Beamtenausschüssen letztlich ein Ausschuß der Bürgerschaft bzw. ein Schiedsgericht zu entscheiden hätte. Diese Regelung bedeutete nach Ansicht des Senats eine Verletzung des § 60 der Bremischen Verfassung von 1920, da ihm als Spitze der Exekutive und oberstem Dienstherrn der Beamten die Entscheidung über deren Einstellung und Entlassung nicht entzogen werden dürfe. Auch i n diesem Verfahren obsiegte der Senat; der Staatsgerichtshof stellte die Verfassungswidrigkeit des Gesetzesentwurfes fest. 63 Lammers / Simons, Die Rechtsprechung des Staatsgerichtshofs f ü r das Deutsche Reich u n d des Reichsgerichts aufgrund A r t . 13 Abs. 2 der Reichsverfassung, Bd. I, S. 378 ff. 64 Vgl. hierzu die Entscheidungen des Bremischen Staatsgerichtshofs v o m 17. 4. 1970 (StGHE Bd. 2, S. 11 ff.) u n d v o m 13. 3. 1978 (Aktz. St 3/76), die sich gleichfalls m i t dem Umfang der Befugnisse parlamentarischer Untersuchungsausschüsse befassen. 65 Lammers / Simons, Bd. I V , S. 288 ff.

V I . Die Verfassung von 1920

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Diese Entscheidung ist deshalb von besonderem Interesse, weil sich 35 Jahre später der heutige Bremische Staatsgerichtshof i n seiner bekannten Entscheidung zum bremischen Personal Vertretungsgesetz m i t der gleichen Frage zu beschäftigen hatte — statt eines Bürgerschaftsausschusses oder Schiedsgerichts war eine paritätisch besetzte Einigungsstelle vorgesehen — und m i t vier gegen drei Stimmen feststellte, daß das geplante Gesetz m i t der Verfassung i n Einklang stehe. Die gegenteilige Rechtsauffassung der überstimmten drei Richter, die ihre abweichende Ansicht i n einem Sondervotum niederlegten, wurde indessen durch das Bundesverfassungsgericht bestätigt, das kurze Zeit später die mittlerweile i n K r a f t getretenen Vorschriften über die Einigungsstelle für nichtig erklärte 0 6 . 2. Art. 13 Abs. 2 W R V

A r t . 13 Abs. 2 WRV lautete: „Bestehen Zweifel oder Meinungsverschiedenheiten darüber, ob eine landesrechtliche Vorschrift m i t dem Reichsrecht vereinbar ist, so k a n n die zuständige Reichs- oder Landeszentralbehörde nach näherer Vorschrift eines Reichsgesetzes die Entscheidung eines obersten Gerichtshofs des Reichs anrufen."

Nach dem hierzu ergangenen Ausführungsgesetz vom 8. A p r i l 192067 war „oberster Gerichtshof" i m Sinne dieses Verfassungsartikels grundsätzlich das Reichsgericht. Die Entscheidung erging nicht durch Urteil, sondern — i n der Regel ohne mündliche Verhandlung — durch Beschluß, § 3 Abs. 1 des Gesetzes vom 8. A p r i l 1920. Dieser war i m Reichsgesetzblatt zu veröffentlichen und hatte Gesetzeskraft, § 3 Abs. 3. Für den Spezialfall der Vereinbarkeit einer landesrechtlichen Steuervorschrift m i t dem Reichsrecht wurde dagegen durch § 6 Abs. 1 des Finanzausgleichsgesetzes vom 30. März 192068 die Zuständigkeit des Reichsfinanzhofs begründet. Damit schuf die Weimarer Reichsverfassung das erste Mal i n der deutschen Verfassungsgeschichte die Möglichkeit der sog. abstrakten Normenkontrolle 6 9 . Nach A r t . 13 Abs. 2 WRV konnte eine bremische Rechtsvorschrift jedoch nur auf ihre Vereinbarkeit m i t dem Reichsrecht, nicht aber der Landesverfassung überprüft werden. Eine weitere Einschränkung bedeutete die Tatsache, daß lediglich die „Landeszentralbehörden", d. h. Stellen der Exekutive, die den Rang einer „ M i n i 66

s. dazu noch T e i l 4 I I 21 a. RGBl. 1920, S. 510 f. 68 RGBl. 1920, S. 402 ff. 69 Allerdings kannte die nie i n K r a f t getretene Frankfurter Reichsverfassung v o m 28. 3. 1849 ein vergleichbares Verfahren, vgl. Geiger, BVerfGG, Einl., S. X I V . 67

3*

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1. T e i l : Verfassungsgerichtsbarkeit i n Bremen vor 1947

sterial- oder gleichstehenden Instanz" 7 0 innehatten, i n Bremen also praktisch nur der Senat oder einzelne oder mehrere Senatoren, die an der Spitze eines Verwaltungszweiges standen 71 , ein Antragsrecht besaßen, nicht dagegen die Volksvertretungen oder gar die Fraktionen. Die sog. konkrete Normenkontrolle auf Antrag eines Gerichts (Art. 100 GG, 142 Brem Verf. von 1947) gab es dagegen nach der Weimarer Verfassung noch nicht. Dies lag daran, daß das richterliche Prüfungsrecht, also die Befugnis des Richters, eine Rechtsnorm auf ihre Vereinbarkeit m i t einer höherrangigen Rechtsnorm, insbesondere der Verfassung, zu überprüfen, erst seit einer Grundsatzentscheidung des Reichsgerichts vom 4. November 192572 allgemein anerkannt wurde. I n den konstitutionellen Monarchien und noch bis zum Jahre 1918 schien es ausgeschlossen, daß ein Richter einem von der Autorität des Fürsten getragenen Gesetz die Anwendung wegen Verstoßes gegen die Verfassung versagt hätte 7 3 . I n drei Fällen ist eine bremische Rechtsnorm nach A r t . 13 Abs. 2 WRV auf ihre Vereinbarkeit m i t dem Reichsrecht überprüft worden: I n der ersten Entscheidung vom 4. November 192074 ging es u m die Frage, ob eine bremische Verordnung, also eine untergesetzliche Rechtsnorm, wonach der Religionsunterricht i n den staatlichen Schulen abgeschafft war, gegen A r t . 146, 149 und 174 der Reichsverfassung verstieße. Antragsteller war der Reichsminister des Innern. Die zweite Entscheidung vom 19. Januar 192375 erging auf Antrag einer bremischen Senatskommission 76 und hatte die Vereinbarkeit eines formellen bremischen Gesetzes, das die Wahl der Schulleiter betraf, m i t A r t . 129 der Reichs Verfassung zum Gegenstand. Bei der dritten Entscheidung vom 29. November 192677 wurde schließlich die Bremische Schulgeldordnung daraufhin überprüft, ob sie m i t § 2 Abs. 1 des Finanzausgleichsgesetzes, also einem einfachen Reichsgesetz, i n Widerspruch stünde. Nach § 6 Abs. 1 des gleichen Gesetzes wurde diese Entscheidung nicht vom Reichsgericht, sondern vom Reichsfinanzhof getroffen (s. o.). Antragsteller war diesmal der Reichsminister der Finanzen. 70

Anschütz, S. 105. Nach § 51 Abs. 1 der Verfassung von 1920 konnten auch mehrere Senatoren an der Spitze eines Verwaltungszweiges stehen, die sog. Senatskommissionen, Wolfard, S. 118 f. 72 RGZ 111, 320. 73 Friesenhahn, Verfassungsgerichtsbarkeit, S. 12. 74 Lammers / Simons, Bd. I, S. 528 ff. 75 Lammers / Simons, Bd. I, S. 531 ff. 76 Vgl. A n m . 71. 77 Lammers / Simons, Bd. I I I , S. 93 ff. 71

I. Die Verfassung von 19

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Die durch A r t . 19 Abs. 1 und 13 Abs. 2 WRV auf Reichsebene eingeführte Verfassungsgerichtsbarkeit hat damit lediglich i n fünf Fällen für Bremen praktische Bedeutung erlangt; davon wiederum wurden nur drei Verfahren auf Antrag bremischer Staatsorgane eingeleitet, denn bei zwei der nach A r t . 13 Abs. 2 WRV ergangenen Entscheidungen waren Reichsminister die Antragsteller 7 8 . Diese Zahl erscheint vor allem i m Hinblick auf die Tätigkeit des heutigen Bremischen Staatsgerichtshofs, der bereits i n den ersten zehn Jahren seines Bestehens — von 1950 bis 1960 — insgesamt 17 Entscheidungen fällte, vergleichsweise klein. Der Grund für die geringe Inanspruchnahme der Weimarer Verfassungsgerichtsbarkeit ist wohl i n erster Linie darin zu sehen, daß erst die Schaffung eines eigenen Bremischen Staatsgerichtshofs als selbständiges, Senat und Bürgerschaft an Rang ebenbürtiges Verfassungsorgan die Institution der Verfassungsgerichtsbarkeit i m bremischen Staatsaufbau und i m Bewußtsein seiner Organe fest verankerte. Dies geschah durch die Verfassung vom 21. Oktober 1947.

78 Bei der Entscheidung v o m 4. November 1920 hatte allerdings zunächst der Bremische Senat das Reichsgericht angerufen, dann jedoch den A n t r a g gemäß einem Beschluß der Bürgerschaft wieder zurückgezogen. Daraufhin hatte der Reichsminister des Inneren den A n t r a g aufgenommen,

2. T E I L

D i e Rechtsgrundlagen der heutigen bremischen Yerfassungsgerichtsbarkeit I. Die Verfassung von 1947 Nach dem Zusammenbruch des Jahres 1945 w a r Bremen nacheinander zwei verschiedenen Besatzungszonen zugeteilt 1 . Zunächst gehörte es zur britischen Besatzungszone und war daher bei der Wiederherstellung demokratischen Verfassungsrechts an die Anweisungen der britischen Militärregierung gebunden. Nach Vorstellung der Briten, die Bremen nicht als Staat, sondern nur als Kommune betrachteten, sollte die neue bremische Verfassung den Grundsätzen der englischen Gemeindeverwaltung entsprechen. Der daraufhin ausgearbeitete Verfassungsentwurf 2 trug infolgedessen stark kommunale Züge und stand m i t vielem i n Bremen Altgewohnten i n Widerspruch. Als Bremen dann am 21. Januar 1947 der amerikanischen Besatzungszone zugewiesen wurde, mußte die Arbeit an der Verfassung von neuem beginnen, da die Amerikaner i m Gegensatz zu den Briten i n Bremen eine echte Staatsverfassung einführen wollten, i n der vor allem auch ein Grundrechtsteil enthalten sein sollte. Die Arbeit an der neuen Verfassung vollzog sich i m wesentlichen i n der Verfassungsdeputation und ihren Unterausschüssen; dabei wurde von einem Referentenentwurf des Senators für Justiz und Verfassung und späteren Bürgermeisters Dr. Spitta ausgegangen und daneben auch Entwürfe der SPD, CDU und K P D berücksichtigt. Bereits am 31. J u l i und 1. August 1947 konnte die Bürgerschaft über den von der Verfassungsdeputation vorgelegten Entw u r f 3 verhandeln; am 15. September 1947 wurde die Verfassung i n zweiter Lesung gegen die Stimmen der Kommunisten von allen Parteien 1 Die folgenden Ausführungen zur Entstehungsgeschichte der Bremischen Verfassung stützen sich weitgehend auf Spitta, Einl., S. 11 ff., auf den auch hinsichtlich der Einzelheiten verwiesen w i r d . Vgl. außerdem Kulenkampff / Coenen, S. 181 ff. u n d Rohwer-Kahlmann, Vortrag i n der Feierstunde der Bremischen Bürgerschaft am 16. Oktober 1972 aus Anlaß des 25jährigen Bestehens der Landesverfassung der Freien Hansestadt Bremen, i n 25 Jahre Landesverfassung der Freien Hansestadt Bremen, S. 11 ff. 2 Verhandlungen zwischen Senat u n d Bürgerschaft 1946/47, M i t t e i l u n g des Senats v. 31. 5.1946, S. 3 ff. 3 Verhandlungen zwischen Senat u n d Bürgerschaft 1946/47, M i t t e i l u n g des Senats v. 25. 7.1947, S. 89 ff.

I. Die Verfassung von 19

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angenommen 4 . Nachdem auch die von der amerikanischen Militärregierung vorgeschriebene Volksabstimmung am 12. Oktober 1947 ein positives Ergebnis erbracht hatte, wurde die neue Bremische Verfassung am 21. Oktober 1947 i m Gesetzblatt der Freien Hansestadt Bremen veröffentlicht 5 und trat am folgenden Tage i n Kraft. Die Bremische Verfassung von 1947, die bis heute kaum Änderungen erfahren hat, übernimmt einerseits manches aus der Verfassung von 19206, enthält andererseits jedoch auch vieles Neue. Neben einer weiteren Abschwächung der Stellung des Senats legt sie großen Nachdruck auf die Hemmung der gesetzgebenden Gewalt der Bürgerschaft durch Staatsorgane, die von dieser unabhängig sind. Das sind zum einen — wie auch bereits unter der Geltung der Verfassung von 1920 — das unmittelbar abstimmende Volk, dessen Stellung aber dadurch erheblich bedeutsamer geworden ist, daß jede Verfassungsänderung, die nicht einstimmig von der Bürgerschaft beschlossen wird, einem Volksentscheid unterbreitet werden muß 7 , und zum anderen der Staatsgerichtshof als völlig neues, von den übrigen Gewalten unabhängiges Verfassungsorgan, der als bremisches Verfassungsgericht die Aufgabe hat, die von der Bürgerschaft beschlossenen Gesetze auf ihre Verfassungsmäßigkeit zu überprüfen oder in sonstigen Fällen für die übrigen Verfassungsorgane verbindlich über die Auslegung der Verfassung zu entscheiden. Die maßgeblichen Bestimmungen über den Staatsgerichtshof sind die Art. 139 und 140 LV. Sie lauten: Artikel

139

„(1) Es w i r d ein Staatsgerichtshof errichtet. (2) Der Staatsgerichtshof besteht, sofern er nicht gemeinsam m i t anderen deutschen Ländern oder gemeinsam für alle deutschen Länder eingerichtet w i r d , aus dem Präsidenten des höchsten bremischen Gerichts oder seinem Stellvertreter sowie aus sechs gewählten Mitgliedern, von denen zwei rechtsgelehrte bremische Richter sein müssen. 4

Verhandlungen der Bremischen Bürgerschaft v. 15. 9.1947, S. 322. S. 251 ff. 6 Z u den traditionellen Elementen der Verfassung von 1947 vgl. Kulen* kampff / Coenen, S. 184. 7 A r t . 70 a u n d 125 Abs. 3 u n d 4 L V . Diese Bestimmungen bildeten übrigens den Anlaß für eines der ersten Verfahren vor dem Bremischen Staatsgerichtshof: I m Jahre 1951 wurde von 20 Bürgerschaftsmitgliedern dem Staatsgerichtshof die Frage vorgelegt, ob A r t . 125 L V i n Widerspruch zu A r t . 28 GG stehe. Dabei wurde geltend gemacht, daß A r t . 125 Abs. 4 L V , wonach ein M i t g l i e d der Bürgerschaft gegen den W i l l e n der übrigen 99 Mitglieder die Ausschaltung der v o m V o l k gewählten gesetzlichen Vertretung herbeiführen könne, gegen demokratische Grundsätze verstoße, w e i l damit der Volksvertretung das Recht, an dem wichtigsten A k t der Gesetzgebung, der Ä n d e r u n g der Verfassung, mitzuwirken, genommen werde. Vgl. dazu StGHE Bd. 1, S. 15 ff. u n d 71 ff. 5

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2. Teil: Rechtsgrundlagen der bremischen Verfassungsgerichtsbarkeit (3) Die gewählten Mitglieder werden von der Bürgerschaft unverzüglich nach ihrem ersten Zusammentritt für die Dauer ihrer Wahlperiode gewählt u n d bleiben i m A m t , bis die nächste Bürgerschaft die Neuwahl vorgenommen hat. Bei der W a h l soll die Stärke der Parteien nach Möglichkeit berücksichtigt werden. Die gewählten Mitglieder dürfen nicht Mitglieder des Senats oder der Bürgerschaft sein. Wiederwahl ist zulässig." Artikel

140

„Der Staatsgerichtshof ist zuständig für die Entscheidung von Zweifelsfragen über die Auslegung der Verfassung u n d andere staatsrechtliche F r a gen, die i h m der Senat, die Bürgerschaft oder ein Fünftel der gesetzlichen Mitgliederzahl der Bürgerschaft oder eine öffentlich-rechtliche K ö r p e r schaft des Landes Bremen vorlegt, sowie für die anderen i n der Verfassung vorgesehenen Fälle."

Weitere Zuständigkeitsfälle sind i n den A r t . 111, 136 Abs. 3 i. V. m. Abs. 2 und 138 sowie A r t . 142 L V enthalten: Artikel

III

„(1) Die Mitglieder des Senats können wegen vorsätzlicher Verletzung der Verfassung auf Beschluß der Bürgerschaft vor dem Staatsgerichtshof angeklagt werden. (2) Der Beschluß k o m m t n u r zustande, wenn zwei D r i t t e l der gesetzlichen Mitgliederzahl der Bürgerschaft anwesend sind u n d wenigstens zwei D r i t t e l der Anwesenden, mindestens aber die Mehrheit der gesetzlichen Mitgliederzahl zustimmen." Artikel

136

„(1) . . . (2) Die rechtsgelehrten Richter werden auf Lebenszeit berufen, w e n n sie nach ihrer Persönlichkeit u n d ihrer bisherigen juristischen Tätigkeit die Gewähr dafür bieten, daß sie i h r A m t i m Geiste der Menschenrechte, w i e sie i n der Verfassung niedergelegt sind, u n d der sozialen Gerechtigkeit ausüben werden. (3) E r f ü l l t ein Richter nach seiner Berufung auf Lebenszeit diese Bedingung nicht, so k a n n i h n der Staatsgerichtshof auf A n t r a g der Bürgerschaft oder des Senats seines Amtes für verlustig erklären u n d zugleich bestimmen, ob er i n ein anderes A m t oder i n den Ruhestand zu versetzen oder zu entlassen ist. Der A n t r a g k a n n auch von dem Justizsenator i m Einvernehmen m i t dem Richterwahlausschuß gestellt werden. Während des Verfahrens r u h t die Amtstätigkeit des Richters." Artikel

138

„(1) Richter, die vorsätzlich ihre Pflicht, das Recht zu finden, verletzt haben, können auf A n t r a g der Bürgerschaft oder des Senats vor den Staatsgerichtshof gezogen werden, wenn dies zum Schutze der Verfassung oder ihres Geistes gegen Mißbrauch der richterlichen Gewalt erforderlich erscheint. (2) Der Staatsgerichtshof kann i n solchen Fällen auf Amtsverlust erkennen u n d zugleich bestimmen, ob ein solcher Richter i n ein anderes A m t oder i n den Ruhestand zu versetzen oder zu entlassen ist."

I. Die Verfassung von 19 Artikel

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142

„Gelangt ein Gericht bei der Anwendung eines Gesetzes oder einer Hechtsverordnung, auf deren Gültigkeit es bei einer Entscheidung ankommt, zu der Überzeugung, daß das Gesetz oder die Rechtsverordnung verfassungsw i d r i g sei, so teilt es seine Bedenken auf dem Dienstwege dem Senat mit. Dieser f ü h r t eine Entscheidung des Staatsgerichtshofes herbei. Er k a n n dabei seine Ansicht dem Staatsgerichtshof mitteilen. Die Entscheidung des Staatsgerichtshofes ist endgültig. Sie ist i m Gesetzblatt zu veröffentlichen u n d hat Gesetzeskraft."

Der während der britischen Besatzungszeit ausgearbeitete Verfassungsentwurf hatte noch keinerlei Bestimmungen über eine eigene bremische Verfassungsgerichtsbarkeit enthalten; die Errichtung eines Verfassungsgerichts als typisches Organ einer Staatsverfassung hätte auch seinem stark kommunal rechtlichen Charakter widersprochen. Vielmehr war der Gedanke, für Bremen einen Staatsgerichtshof zu schaffen, erst bei den Arbeiten an dem zweiten, unter amerikanischer Besatzung hergestellten Verfassungsentwurf entstanden, und er geht auf den Referentenentwurf Spittas zurück 8 . Spitta war auch bei den Auseinandersetzungen über den Staatsgerichtshof i n der Bürgerschaft der maßgebliche Mentor des neuen Verfassungsorgans; nach seinen Worten sollte der Staatsgerichtshof „Wächter und Hüter der Menschenrechte sowie der gesamten Verfassung" 9 sein. Bei der Schaffung des Staatsgerichtshofs war es während der Verhandlungen der Verfassungsdeputation und des zuständigen Unterausschusses zunächst weder i m grundsätzlichen noch i m einzelnen, wie z. B. Wahl, Zusammensetzung und Zuständigkeiten des Staatsgerichtshofs, zu Meinungsverschiedenheiten zwischen den Vertretern der verschiedenen Parteien gekommen. Erst bei der ersten Lesung der Verfassung durch die Bürgerschaft am 31. J u l i und 1. August 1947 stellte die Kommunistische Partei den Antrag, von der Schaffung eines Staatsgerichtshofs völlig abzusehen und die entsprechenden Verfassungsartikel zu streichen 10 , da die Bürgerschaft als das vom Volk unmittelbar gewählte Organ die höchste Körperschaft des Landes Bremen sei und kein Gericht das Recht haben dürfe, deren Beschlüsse einer K r i t i k zu unterziehen, insbesondere die Gesetze auf ihre Verfassungsmäßigkeit zu überprüfen. Vielmehr habe das Parlament selbst und aus eigener Machtvollkommenheit alle Zweifelsfälle zu klären, die sich aus der 8 I n den Richtlinien der amerikanischen Militärregierung über die „Beziehungen zwischen M i l i t ä r - u n d Zivilregierung (US-Zone) nach Genehmigung der Länderverfassung" v o m 30. 9. 1946, die durch Schreiben v o m 11. 2. 1947 für die zukünftige bremische Verfassung für verbindlich erklärt wurden, findet sich nichts darüber, daß Bremen eine eigene Verfassungsgerichtsbarkeit haben müsse. 9 Verhandlungen der Bremischen Bürgerschaft v. 31. 7.1947, S. 256. 10 Verhandlungen der Bremischen Bürgerschaft v. 12. 8. 1947, S. 289.

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2. Teil: Rechtsgrundlagen der bremischen Verfassungsgerichtsbarkeit

Auslegung der Verfassung ergäben. I n der zwischen der ersten und zweiten Lesung der Verfassung stattfindenden Sitzung der Verfassungsdeputation am 12. September 1947 machte dann der Vertreter der K P D den Vorschlag, die Aufgaben des Staatsgerichtshofs einem Ausschuß der Bürgerschaft zu übertragen 11 . Die den Staatsgerichtshof betreffenden Anträge der K P D wurden jedoch von den übrigen Parteien einstimmig abgelehnt. Vornehmlich wegen des Staatsgerichtshofs 12 erfolgte dann auch die Verabschiedung der Gesamtverfassung gegen die Stimmen der Kommunisten. Was die Ausgestaltung des Staatsgerichtshofs i m einzelnen angeht, so erfuhr der von der Verfassungsdeputation vorgeschlagene Entwurf nur eine einzige, allerdings bedeutsame Änderung. Der ursprüngliche Entwurf sah vor, daß der Staatsgerichtshof aus den Präsidenten des Hanseatischen Oberlandesgerichts i n Bremen, des bremischen Verwaltungsgerichtshofs und des bremischen Landgerichts sowie aus vier von der Bürgerschaft gewählten Mitgliedern bestehen sollte. Danach sollten also drei Richter des Staatsgerichtshofs „geborene" Mitglieder, d. h. Mitglieder kraft Gesetzes sein. Demgegenüber war man i m Plenum der Bürgerschaft 13 entgegen der Stellungnahme Bürgermeister Spittas einstimmig der Ansicht, daß die Bürgerschaft i m Staatsgerichtshof stärker vertreten sein sollte und daß daher sechs der sieben Richter von der Bürgerschaft gewählt werden, m i t h i n „gekorene" Mitglieder sein sollten. Ebenso wie i m Verfassungsentwurf sollte allerdings bei drei Mitgliedern des Staatsgerichtshofs gesichert sein, daß sie nicht nur über die erforderlichen juristischen Kenntnisse, sondern auch über praktische Erfahrimg i n der Rechtsprechung verfügten; deshalb wurde beschlossen, daß zwei der sechs gewählten Mitglieder rechtsgelehrte bremische Richter zu sein hätten. Damit kam es zu der heute gültigen Fassung des A r t . 139 L V . I m übrigen aber wurden die den Staatsgerichtshof betreffenden Verfassungsartikel i n der von der Verfassungsdeputation vorgeschlagenen Form ohne weitere Auseinandersetzungen angenommen 14 . Sie haben bisher keine Änderungen erfahren. 11

Protokoll der Verfassungsdeputation v. 12. 9. 1947, S. 3. Vgl. die Ausführungen des KPD-Abgeordneten Rafoth während der zweiten Lesung der Verfassung am 15. 9. 1947, Verhandlungen der Bremischen Bürgerschaft v. 15. 9. 1947, S. 319 ff. 13 Verhandlungen der Bremischen Bürgerschaft v. 1. 8. 1947, S. 290 f. 14 Die SPD zog auf Betreiben Bürgermeister Spittas einen Änderungsantrag zu A r t . 140 L V zurück, wonach statt eines Fünftels n u r ein D r i t t e l der Bürgerschaftsmitglieder antragsberechtigt sein und das Antragsrecht öffentlich-rechtlicher Körperschaften gänzlich entfallen sollte, vgl. Verhandlungen der Bremischen Bürgerschaft v. 1. 8.1947, S. 291 f. 12

I I . Das Gesetz über den Staatsgerichtshof

43

II. Das Gesetz über den Staatsgerichtshof Die Bremische Verfassung von 1947 enthält nur die grundlegenden Vorschriften über den Staatsgerichtshof. Zu Beginn des Jahres 1948 begannen deshalb die Arbeiten an einem Ausführungsgesetz. Hierbei kam es noch einmal zu grundsätzlichen Meinungsverschiedenheiten über das neue Verfassungsorgan 15 . Sie entzündeten sich an einem A n trag der SPD, den vom Senat vorgelegten Gesetzesentwurf 18 dahingehend zu erweitern, daß Personen, die der NSDAP oder deren Gliederungen angehört hätten (bzw. sonstige i m Gesetz zur Befreiung von Nationalsozialismus und Militarismus genannte Personen), nicht M i t glieder des Staatsgerichtshofs werden könnten. Neben der KPD, die ihre bereits bei den Beratungen über die Verfassung vorgebrachten Einwände wiederholte, wurde jetzt auch von Seiten der SPD und der CDU grundsätzliche Skepsis gegen den Staatsgerichtshof geäußert. I m Hinblick auf die Erfahrungen der Vergangenheit fürchtete man vor allem um die Unabhängigkeit seiner Rechtsprechung und die demokratische Gesinnung seiner Mitglieder. Schließlich aber wurde hinsichtlich der WählbarkeitsVoraussetzungen der Mitglieder des Staatsgerichtshofs die Kompromißformel des § 4 Abs. 1 StGHG gefunden, wonach Mitglied des Staatsgerichtshofs nur werden kann, wer die Gewähr bietet, daß er sich jederzeit für die demokratische Staatsform im Sinne der Bremischen Verfassung einsetzen wird. I m übrigen erfolgte noch eine weitere wichtige Änderung des vom Senat vorgelegten Gesetzentwurfs: Dieser sah i n § 2 Abs. 1 vor, daß das „geborene" Mitglied des Staatsgerichtshofs, der Präsident des Hanseatischen Oberlandesgerichts, gleichzeitig auch Präsident und Vorsitzender des Staatsgerichtshofs sein sollte. Diese Bestimmung wurde jetzt i n der Weise umgestaltet, daß der Vorsitzende von den Mitgliedern des Staatsgerichtshofs aus ihrer Mitte gewählt werden sollte. A m 17. Juni 1949 konnte dann das Gesetz über den Staatsgerichtshof von der Bürgerschaft verabschiedet werden 1 7 ; am 21. Juni 1949 wurde es vom Senat verkündet 1 8 . I m Jahre 1956 wurde das Staatsgerichtshofsgesetz wegen einiger Änderungen erneut verkündet™. U. a. sollte es jetzt für jedes Mitglied des Staatsgerichtshofs nicht nur einen, sondern zwei Stellvertreter 15 Vgl. zum folgenden Verhandlungen der Bremischen Bürgerschaft v. 29. 4. 1948, S. 174 ff. 16 Verhandlungen zwischen Senat und Bürgerschaft, M i t t e i l u n g des Senats v. 25. 2. 1948, S. 37 f. 17 Verhandlungen der Bremischen Bürgerschaft v. 17. 6. 1949, S. 220. 18 BremGBl. 1949, S. 141 f. 10 BremGBl. 1956, S. 30.

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2. Teil: Rechtsgrundlagen der bremischen Verfassungsgerichtsbarkeit

geben, § 3 Abs. 2 StGHG. Außerdem wurde die Bestimmung hinzugefügt, daß der Präsident des Hanseatischen Oberlandesgerichts die verwaltungsmäßigen Geschäfte des Staatsgerichtshofs wahrzunehmen habe, § 2 Abs. 4 StGHG. I n der Fassung von 1956 gilt das Gesetz bis heute unverändert fort. Seine 11 Paragraphen enthalten eine nur sehr knappe und lückenhafte Regelung der m i t dem Staatsgerichtshof zusammenhängenden Fragen. Dies w i r d vor allem an einem Vergleich m i t den entsprechenden Gesetzen der anderen Bundesländer deutlich. Allerdings konnte man sich hier zum großen Teil an das Vorbild des Gesetzes über das Bundesverfassungsgericht vom 12. März 1951 halten 2 0 , während der bremische Gesetzgeber i m Jahre 1949 auf kein solches Vorbild zurückgreifen konnte. I m folgenden soll ein kurzer Überblick über die i m Staatsgerichtshof sgesetz enthaltenen Regelungen gegeben werden; auf die Einzelheiten w i r d später i m Zusammenhang m i t den i n Teil 3 und 4 behandelten Fragen eingegangen werden. Das Gesetz enthält i n seinem § 1 zunächst eine Zusammenstellung der i n der Verfassung etwas unübersichtlich verstreuten Zuständigkeitsfälle des Staatsgerichtshofs. I n § 2 Abs. 1 w i r d klargestellt, daß „Präsident des höchsten bremischen Gerichts" i. S. d. A r t . 139 Abs. 2 L V der Präsident des Hanseatischen Oberlandesgerichts i n Bremen sei. Diesem w i r d i n § 2 Abs. 4 die Aufgabe zugewiesen, die verwaltungsmäßigen Geschäfte des Staatsgerichtshofs zu führen. I n § 2 Abs. 3 ist festgelegt, daß der Vorsitzende des Staatsgerichtshofs von seinen Mitgliedern gewählt wird. Die §§ 2 Abs. 2, 3, 4 und 5 befassen sich m i t der Wahl der Mitglieder des Staatsgerichtshofs; i n § 11 Abs. 1 heißt es, daß ihr A m t ein Ehrenamt sei. I n lediglich 5 Paragraphen — §§ 6 bis 10 StGHG — sind schließlich einige Verfahrensfragen geregelt. Sie betreffen die Einleitung des Verfahrens und den Inhalt des Urteils bei der Senatorenanklage (§§ 6 Abs. 2, 7), den Grundsatz der Öffentlichkeit des Verfahrens (§ 6 Abs. 3), die Prozeßvertretung und das persönliche Erscheinen der Beteiligten (§§6 Abs. 4 u. 5), die Rechtshilfe durch Gerichte und Behörden (§6 Abs. 6), die Benachrichtigung des Präsidenten der Bürgerschaft und des Justizsenators von anhängigen Verfahren (§ 6 Abs. 7), die Bindungs20 Vgl. etwa Gesetz über den Verfassungsgerichtshof f ü r das L a n d Nordrhein-Westfalen v. 4. 3. 1952 (NRWGVB1. 1952, S. 23 ff.); Gesetz über das Hamburgische Verfassungsgericht v. 2. 10. 1953 (HambGVBl. 1953, S. 231 ff.); Gesetz über den Staatsgerichtshof (des Landes Baden-Württemberg) v. 13. 12. 1954 (BadWürttGBl. 1954, S. 171 ff.).

I I I . Die Verfahrensordnung des Bremischen Staatsgerichtshofes

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Wirkung und Veröffentlichung der Entscheidungen des Staatsgerichtshofs (§ 8 Abs. 1 u. 2), das Beratungs- und Abstimmungsgeheimnis (§ 8 Abs. 3), die Fortführung anhängiger Prozesse bei Neuwahl des Staatsgerichtshofs (§ 9) und die Kosten des Verfahrens (§10). I m übrigen w i r d i n § 6 Abs. 1 bestimmt, daß der Staatsgerichtshof sein Verfahren i n A n lehnung an die deutschen Prozeßordnungen selbst zu regeln habe. Dem Bremischen Staatsgerichtshof ist damit eine i m Vergleich zu den übrigen Landesverfassungsgerichten, deren Verfahren i m wesentlichen schon i n den Landesverfassungsgerichtsgesetzen geregelt ist, sehr weitgehende Verfahrensautonomie eingeräumt worden. Dies erfährt jedoch seine Berechtigung aus seiner herausgehobenen Stellung als Senat und Bürgerschaft gleichberechtigtes Verfassungsorgan. I I I . Die Verfahrensordnung des Bremischen Staatsgerichtshofs Nachdem am 22. September 1949 die erste Wahl der Mitglieder des Staatsgerichtshofs stattgefunden hatte 2 1 , begannen alsbald die Arbeiten an der nach § 6 Abs. 1 StGHG zu erlassenden Verfahrensordnung 22 . Die Ausarbeitung eines Entwurfs erfolgte durch Prof. Dr. Walter Jellinek, der dem Bremischen Staatsgerichtshof während dieser ersten Legislaturperiode als Mitglied angehörte und gleichzeitig auch Mitglied des damals noch bestehenden Württemberg-Badischen Staatsgerichtshofs war. Dementsprechend diente die Geschäftsordnung dieses Gerichts vom 4. A p r i l 194923 als Vorbild für die Verfahrensordnung des Bremischen Staatsgerichtshofs. I n der Sitzung vom 16. Januar 1950 wurde die Verfahrensordnung i n der von Jellinek vorgeschlagenen Fassung beschlossen. Jedoch erfolgte bereits i n der Sitzung vom 4. Dezember 1950 die erste und bis heute wichtigste Änderung: Dem § 13 Abs. 3 wurde als Satz 3 die später so umstritten gewordene Bestimmung hinzugefügt, daß, wenn ein „Gutachten" zu erstatten sei, jedes Mitglied des Staatsgerichtshofs verlangen könne, daß seine abweichende Ansicht zusammen m i t dem Gutachten mitgeteilt werde 2 4 . Nachdem am 27. M a i 1952 durch den mittlerweile neu gewählten Staatsgerichtshof noch eine zusätzliche geringfügige Änderung beschlos21 Verhandlungen der Bremischen Bürgerschaft v. 22. 9. 1949, S. 292 ff. Z u den dabei zwischen den Parteien entstandenen Streitigkeiten vgl. unten T e i l 3 I I 2. 22 Die folgenden Ausführungen über die Entstehungsgeschichte der Verfahrensordnung beruhen auf der m i r freundlicherweise ermöglichten Einsicht i n das Aktenmaterial des Hanseatischen Oberlandesgerichts i n Bremen (Aktz. St 0100). 23 WürttBadRegBl. 1949, S. 75 ff. 24 Z u dieser Bestimmung i m einzelnen T e i l 4 I I 21.

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2. Teil: Rechtsgrundlagen der bremischen Verfassungsgerichtsbarkeit

sen worden war, wurde die Verfahrensordnung i m Bremischen Gesetzblatt veröffentlicht 2 5 . Wegen zwei weiterer kleinerer Änderungen 2 6 erfolgte i m Jahre 1956 eine erneute Veröffentlichung 27 . I n der Fassung von 1956 steht die Verfahrensordnung des Bremischen Staatsgerichtshofs noch heute i n Geltung. Es soll nunmehr wiederum ein Überblick über die i n der Verfahrensordnung geregelte Materie gegeben werden: I n § 1 ist zunächst festgelegt, daß sich das Verfahren des Staatsgerichtshofs, soweit nicht das Gesetz über den Staatsgerichtshof oder die Verfahrensordnung etwas anderes bestimmen, i n den Fällen des § 1 Ziff. 1 und 2 StGHG, also bei den Verfahren nach A r t . 140 und 142 LV, nach dem Gesetz über die Verwaltungsgerichtsbarkeit vom 5. A u gust 1947 und i n den übrigen Fällen nach der bremischen Dienststrafordnung, aushilfsweise nach der Strafprozeßordnung richtet. § 3 enthält Vorschriften über die Ladung der Mitglieder des Staatsgerichtshofs und über eine eventuelle Stellvertretung. Die §§ 4 und 5 befassen sich m i t der Vorbereitung der mündlichen Verhandlung: Erfordernis eines schriftlichen Antrages bei Entscheidungen nach § 1 Ziff. 1 und 2 StGHG, Zahl der Abschriften, Zustellung an eventuelle Beteiligte, Ernennung der Berichterstatter, Vorbereitung der Verhandlung durch den Präsidenten des Staatsgerichtshofs. § 6 hat die Beweisaufnahme außerhalb der mündlichen Verhandlung zum Gegenstand. I n § 7 ist den Prozeßbeteiligten und ihren Bevollmächtigten das Recht auf Akteneinsicht eingeräumt. Die §§ 8 und 11 betreffen die Ladung der Prozeßbeteiligten zur mündlichen Verhandlung und die Zustellung sonstiger gerichtlicher Mitteilungen. Die §§ 9, 10 und 19 enthalten Bestimmungen über die vereinfachte a-limine-Abweisung und sonstige Entscheidungen außerhalb der mündlichen Verhandlung. Die §§12-14 regeln den Gang der mündlichen Verhandlung und das Verfahren bei der Beratung und Abstimmung. I n den §§15-18 finden sich schließlich noch Vorschriften über die Abfassung, Unterzeichnung, Verkündung, Zustellung sowie eventuelle Berichtigung der Entscheidungen des Staatsgerichtshofs. 25

BremGBl. 1952, S. 45 f. I n § 1 w u r d e das W o r t „Strafrechtspflegeordnung" durch „Strafprozeßordnung" ersetzt. Außerdem w u r d e § 2 Abs. 1 gestrichen. 27 BremGBl. 1956, S. 35 f. 26

I I I . Die Verfahrensordnung des Bremischen Staatsgerichtshofes

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Abschließend erhebt sich die Frage nach der Rechtsnatur der Verfahrensordnung. Wie der Überblick über die i n ihr enthaltenen Regelungen zeigt, enthält sie nicht nur rein prozessuale Bestimmungen, sondern auch solche über den internen Geschäftsgang des Staatsgerichtshofs, so vor allem i n § 3 (Ladung der Mitglieder), § 5 Abs. 1 (Ernennung der Berichterstatter) und § 15 (Abfassung der Endentscheidung). Diese Vermischung prozessualer m i t lediglich den internen Geschäftsgang betreffenden Vorschriften, die übrigens durchaus keine bremische Eigenart ist, sondern sich auch i n den sog. Geschäftsordnungen anderer Landesverfassungsgerichte findet 28, führt dazu, daß der Rechtscharakter der Verfahrensordnung nicht einheitlich beurteilt werden kann. Soweit sie den Geschäftsgang innerhalb des Richterkollegiums regelt, muß sie m. E. als lediglich interne Bindungswirkung entfaltende Geschäftsordnung gesehen werden. Demgegenüber w i r d man den prozessualen Vorschriften der Verfahrensordnung Rechtssatzqualität zusprechen müssen. Für die Geschäftsordnung des Bayerischen Verfassungsgerichtshofs, i n der sich gleichfalls nebeneinander Vorschriften über den internen Geschäftsgang und echte Verfahrensvorschriften finden, hat der Verfassungsgerichtshof bereits i m Jahre 195329 entschieden, daß diese „jedenfalls insoweit" als Rechtsnorm, und zwar als Rechtsverordnung, zu qualifizieren sei, als sie Verfahrensvorschriften enthalte, denn es sei nach der Bayerischen Verfassung durchaus möglich, auch andere Stellen als Spitzen der Exekutive zur selbständigen Rechtssetzung zu ermächtigen. Auch i n Bremen erläßt nach A r t . 124 L V zwar grundsätzlich der Senat die zur Ausführung eines Gesetzes erforderlichen R,echts- und Verwaltungsverordnungen, doch kann der Gesetzgeber auch eine andere Stelle damit beauftragen. Dennoch scheint m i r die Einordnung als Rechtsverordnung i. S. d. A r t . 124 L V für die Verfahrensordnung des Staatsgerichtshofs nicht recht zu passen, denn der Begriff der Rechtsverordnung w i r d i m allgemeinen nur für solche Rechtsnormen verwendet, die durch ein Organ der vollziehenden, nicht aber der rechtsprechenden Gewalt erlassen worden sind. Auch erscheint äußerst fraglich, ob dann, wenn die Verfahrensordnung als Rechtsverordnung zu qualifizieren ist, § 6 Abs. 1 StGHG als hinreichend bestimmte Ermächtigungsgrundlage angesehen werden kann. Ich möchte daher die Verfahrensordnung, soweit sie Prozeßordnung ist, eher als eine untergesetzliche Rechtsnorm eigener A r t ansprechen. Auf die Problematik 28 Vgl. Geschäftsordnung des Staatsgerichtshofs f ü r das L a n d BadenWürttemberg v. 10. 12. 1955 (BadWürttGBl. 1955, S. 269 ff.); Geschäftsordnung des Verfassungsgerichtshofs f ü r den Freistaat Bayern v. 15. 7. 1963 (BayGVBl. 1963, S. 151 ff.); Geschäftsordnung des Hamburgischen Verfassungsgerichts v. 28. 3. 1956 (HambGVBl. 1956, S. 7 ff.); Geschäftsordnung des Verfassungsgerichtshofs von Rheinland-Pfalz v. 4.1.1951 (RhPfGVBl. 1951, S. 3 ff.). 29 Entsch. v. 11.12.1953, BayVerfGHE 6,136.

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2. Teil: Rechtsgrundlagen der bremischen Verfassungsgerichtsbarkeit

einer genauen dogmatischen Klassifizierung kann und muß hier jedoch nicht näher eingegangen werden. Entscheidend ist, daß die i n der Verfahrensordnung enthaltenen prozessualen Bestimmungen als Rechtssätze „Außenwirkung" entfalten und insbesondere für die Prozeßbeteiligten unmittelbar Rechte und Pflichten begründen, vgl. z. B. § 7 (Recht auf Akteneinsicht) und § 4 Abs. 1 (Pflicht zur Beifügung der erforderlichen Zahl von Abschriften). IV. § 39 des Bremischen Wahlgesetzes Nach § 39 des Bremischen Wahlgesetzes vom 22. A p r i l 1955 i. d. F. der Bekanntmachung vom 8. Januar 196330 übt der Staatsgerichtshof i n Bremen die Funktion eines „Wahlprüfungsgerichts zweiter Instanz" aus. Bei Einsprüchen gegen das Ergebnis einer Bürgerschaftswahl ist nach § 37 BremWahlG zunächst ein Wahlprüfungsgericht anzurufen, das aus dem Präsidenten und dienstältesten Mitglied des Verwaltungsgerichtshofs sowie aus fünf Mitgliedern der Bürgerschaft besteht. Gegen die Entscheidung dieses Gerichts ist nach § 39 BremWahlG eine Beschwerde möglich. Die Bestimmung lautet: „(1) Gegen die Entscheidung des Wahlprüfungsgerichts k a n n innerhalb von zwei Wochen nach Zustellung des Beschlusses mittels schriftlicher Beschwerde das Wahlprüfungsgericht zweiter Instanz angerufen werden. Dieses setzt sich aus den Mitgliedern des Staatsgerichtshofs zusammen. (2) Die Beschwerde k a n n n u r darauf gestützt werden, daß die Entscheidung das Grundgesetz, die Landesverfassung oder dieses Gesetz verletzt habe. (3) F ü r die Beschwerde an das Wahlprüfungsgericht zweiter Instanz gelten die Vorschriften des Gesetzes über den Staatsgerichtshof v o m 21. J u n i 1949 (BremGBl. S. 141)."

Vorgänger dieser Regelung w a r § 22 Abs. 3 des Wahlgesetzes vom 3. J u l i 195131, i n dem es hieß: „Innerhalb von 10 Tagen nach Bekanntgabe der Entscheidung des W a h l prüfungsgerichts kann über Beschwerden gegen die Entscheidung des W a h l prüfungsgerichts der Staatsgerichtshof angerufen werden. Die Beschwerde kann n u r darauf gestützt werden, daß die Entscheidung die Verfassung oder dieses Gesetz verletzt habe."

Als es aufgrund dieser Vorschrift i n den Jahren 1951/2 zu einem Verfahren vor dem Staatsgerichtshof kam 3 2 , erhob sich die Frage ihrer Vereinbarkeit m i t der Bremischen Verfassung, denn der Staatsgerichtshof vertrat die Auffassung, daß seine Zuständigkeiten der Verfassung abschließend geregelt seien und daß daher das Bremische Wahlgesetz 30 31 32

BremGBl. 1963, S. 1 ff. BremGBl. 1951, S. 71 ff. Beschluß v. 29.10. 52, StGHE Bd. 1, T e ü B, S. 173 ff.

V. Ansätze zu einer Neufassung des StGHG u n d der VerfO

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nicht eine weitere Zuständigkeit schaffen könne. Dennoch bejahte er die Zulässigkeit des Verfahrens m i t der Begründung, § 22 Abs. 3 des Bremischen Wahlgesetzes sei verfassungskonform dahingehend auszulegen, daß hier nicht der Staatsgerichtshof „als solcher", sondern das Kollegium, das den Staatsgerichtshof bilde, „ i n anderer Eigenschaft", und zwar als „Wahlprüfungsgericht zweiter Instanz", tätig werden solle. Weiter heißt es i n der Entscheidung wörtlich: „Gewiß rückt m i t einer solchen Regelung — das ist i n den eingehenden Erörterungen i m Staatsgerichtshof auch anerkannt worden — die Gefahr einer Umgehung der Zuständigkeitsbestimmungen der Bremischen Verfassung sehr nahe. Der Staatsgerichtshof hat die Absicht einer solchen Umgehung für den vorliegenden F a l l aber verneint. Dabei ist insbesondere i n Betracht gezogen worden, daß die hier i n Rede stehenden Aufgaben nicht außerhalb des für den Statsgerichtshof u n d seine Mitglieder an sich gegebenen Rahmens liegen. Der Bremische Gesetzgeber w a r danach durch die Bremische Verfassung nicht gehindert, ein Wahlprüfungsgericht 2. Instanz zu schaffen u n d m i t dessen Aufgabe die Mitglieder der bereits bestehenden Einrichtung des Staatsgerichtshofs auch unter diesem Namen zu betrauen. D a m i t ist die Zulässigkeit der Beschwerde an dieses unter dem Namen „Staatsgerichtshof" fungierende Wahlprüfungsgericht 2. Instanz gegeben."

I m Anschluß an diese Entscheidung wurde dann das Bremische Wahlgesetz entsprechend abgeändert und die heute gültige Regelung des § 39 geschaffen. Selbst wenn die Konstruktion eines „Wahlprüfungsgerichts zweiter Instanz" auf den ersten Blick als juristischer Kunstgriff erscheint — dies hat das Gericht ja auch selbst erkannt —, ist die Entscheidung i m Ergebnis dennoch sachgerecht und ist — soweit ersichtlich — auch nicht auf K r i t i k gestoßen. Wie ein Vergleich m i t den übrigen Bundesländern zeigt 33 , gehört die Wahlprüfung zu den typischen Aufgaben eines Verfassungsgerichts und sollte daher auch i n Bremen vom Staatsgerichtshof wahrgenommen werden, selbst wenn er bei diesem Verfahren formell unter der Bezeichnung eines Wahlprüfungsgerichts zweiter Instanz entscheidet. Materiell sind die Rechtsprechungsaufgaben des Staatsgerichtshofs als Wahlprüfungsgericht jedenfalls der bremischen Verfassungsgerichtsbarkeit zuzurechnen und sollen dementsprechend i m Rahmen dieser Arbeit m i t berücksichtigt werden. V. Ansätze zu einer Neufassung des Staatsgerichtshofsgesetzes und der Verfahrensordnung — Der Entwurf Richter I n den Jahren 1965/66 beschäftigte sich der Bremische Staatsgerichtshof m i t der Frage einer Neufassung seiner Verfahrensordnung. I n sei33

A r t . 31 Abs. 2 BadWürttVerf. ; A r t . 33 BayVerf.; A r t . 65 Abs. 2 Nr. 5 Hamb Verf.; A r t . 5 Abs. 2 Nieders Verf. ; A r t . 33 Abs. 3 NRWVerf.; A r t . 82 RhPfVerf. ; A r t . 77 Abs. 2 SaarlVerf. 4 Koch

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2. Teil: Rechtsgrundlagen der bremischen Verfassungsgerichtsbarkeit

ner Eigenschaft als stellvertretendes Mitglied des Staatsgerichtshofs erstellte der damalige Vizepräsident des Hanseatischen Oberlandesgerichts i n Bremen, Dr. Dr. Walther Richter, den Entwurf für eine neue Verfahrensordnung. Außerdem arbeitete er verschiedene Änderungsvorschläge für das Staatsgerichtshofsgesetz aus 34 . Die das Staatsgerichtshofsgesetz betreffenden Änderungsvorschläge sollten zum größten Teil der Rechtsbereinigung und Klarstellung dienen. Daneben sollten zwei neue Bestimmungen über die Zulässigkeit einstweiliger Anordnungen und die Ausführung der Entscheidungen des Staatsgerichtshofs geschaffen werden. Bei den Änderungsvorschlägen für die Verfahrensordnung stand die Streichung des § 13 Abs. 3 S. 3 VerfO (Gutachten und dissenting opinion), die von Richter bejaht wurde, i m Mittelpunkt der Überlegungen. I m übrigen sollte die neue Verfahrensordnung i n allgemeine und besondere Verfahrensvorschriften gegliedert werden, wobei die bisherigen allgemeinen Verfahrensvorschriften i m wesentlichen unverändert gelassen wurden, vgl. § § 1 - 2 0 des Entwurfs. Die besonderen Verfahrensvorschriften sollten neben den schon i n der alten Verfahrensordnimg enthaltenen besonderen Bestimmungen für einzelne Verfahrensarten u m einige zusätzliche Regelungen über Form und Inhalt der verfahrenseinleitenden Anträge und über den Kreis der Verfahrensbeteiligten, bei der Senatorenanklage außerdem um Vorschriften über die Zurücknahme der Anklage, über eine mögliche Voruntersuchung und über die Wiederaufnahme des Verfahrens ergänzt werden. Der Entwurf nimmt sich dabei weitgehend die Regelungen des Hamburgischen Verfassungsgerichtsgesetzes zum Vorbild. Obwohl die Vorschläge Richters von den übrigen Mitgliedern des Staatsgerichtshofs überwiegend positiv beurteilt wurden, wurden die Arbeiten an einer Neufassung der Verfahrensordnung und des Staatsgerichtshofsgesetzes nicht weiter fortgesetzt. Man w a r der Ansicht, man könne vorläufig alles beim alten lassen, da man i n der Vergangenheit i m Ganzen gut zurechtgekommen sei; außerdem endete kurz nach Fertigstellung des Entwurfs i m September 1966 die Legislaturperiode der Bürgerschaft und damit die Amtszeit der damaligen M i t glieder des Staatsgerichtshofs. Bis heute wurde eine Neufassung der Verfahrensordnung und des Staatsgerichtshofsgesetzes nicht wieder i n Angriff genommen.

34 Der E n t w u r f Richters u n d die diesbezügliche Korrespondenz zwischen den Mitgliedern des Staatsgerichtshofs finden sich i n den A k t e n des Hanseatischen Oberlandesgerichts i n Bremen (Aktz. St 0100).

3. T E I L

Verfassung und Rechtsstellung des Staatsgerichtshofs I. Die Zusammensetzung des Staatsgerichtshofs 1. Die ordentlichen Mitglieder Nach A r t . 139 Abs. 2 L V besteht der Staatsgerichtshof aus sieben Mitgliedern. „Geborenes" Mitglied, also Mitglied kraft Gesetzes, ist der Präsident des „höchsten bremischen Gerichts". Hierunter wurde bei der Schaffung des A r t . 139 L V der Präsident des bremischen Oberlandesgerichts verstanden 1 . Nachdem aber Bremen i n Ausführung der Bundesgesetzgebung mehrere gleichrangige Landesobergerichte erhalten hatte, wurde insoweit eine ausdrückliche gesetzliche Regelung erforderlich. Diese wurde getroffen anläßlich der Neufassung des Gesetzes über den Staatsgerichtshof i m Jahre 19562; i n § 2 Abs. 1 StGHG ist jetzt bestimmt, daß gesetzliches Mitglied des Staatsgerichtshofs i m Sinne des A r t . 139 Abs. 2 L V der Präsident des Hanseatischen Oberlandesgerichts i n Bremen ist. Die übrigen sechs Mitglieder des Staatsgerichtshofs werden von der Bürgerschaft gewählt. Zwei dieser „gekorenen" Mitglieder müssen „rechtsgelehrte bremische Richter", also Berufs- und nicht ehrenamtliche Richter sein. Fraglich ist, ob unter den Begriff des rechtsgelehrten Richters nur die auf Lebenszeit berufenen Richter i. S. d. A r t . 136 L V fallen oder ob auch Richter auf Probe, auf Zeit oder kraft Auftrags Mitglieder des Staatsgerichtshofs werden können. Dies muß aus zwei Gründen verneint werden: Zum einen w i r d man den Begriff des „Richters" bzw. „rechtsgelehrten Richters" i n den A r t . 136 ff. L V einheitlich dahingehend auslegen müssen, daß hiermit nur die auf Lebenszeit berufenen Berufsrichter i. S. d. A r t . 136 L V gemeint sind 3 . Z u m anderen entspricht diese Auslegung auch Sinn und Zweck des A r t . 139 Abs. 2 L V . Wie sich aus ihrer Entstehungsgeschichte ergibt 4 , w i l l diese Vorschrift sicherstellen, daß jedenfalls zwei der gewählten Mitglieder des Staatsgerichtshofs nicht nur juristische Kenntnisse, sondern auch praktische 1

Vgl. dazu Spitta, A n m . zu A r t . 139 Abs. 2 L V . s. o. T e i l 2 I I . 3 So ausdrücklich f ü r A r t . 137 L V Spitta, A n m . zu Abs. 1. F ü r A r t . 138 u n d 139 L V k a n n nichts anderes gelten. 4 s. o. T e i l 2 I. 2

4*

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3. Teil: Verfassung u n d Hechtsstellung des Staatsgerichtshofs

Erfahrung i n der Rechtsprechung besitzen. Dies ist nur bei den auf Lebenszeit berufenen Richtern i n ausreichendem Maße gewährleistet. 2. Die stellvertretenden Mitglieder

Gemäß § 3 Abs. 2 StGHG sind für jedes gewählte Mitglied des Staatsgerichtshofs zwei Vertreter zu wählen. Für das gesetzliche Mitglied des Staatsgerichtshofs, den Präsidenten des Hanseatischen Oberlandesgerichts, ist dagegen keine eindeutige Regelung der Stellvertretung getroffen worden. Sie ergibt sich aber mittelbar aus A r t . 139 Abs. 2 LV, wo es heißt, daß der Staatsgerichtshof aus dem Präsidenten des höchsten bremischen Gerichts oder seinem Stellvertreter sowie sechs gewählten Mitgliedern besteht. Dem Wortlaut dieser Vorschrift w i r d zu entnehmen sein, daß das gesetzliche Mitglied einen Stellvertreter hat, und zwar den Stellvertreter für sein Hauptamt, den Vizepräsidenten des Hanseatischen Oberlandesgerichts. Nicht dürfte es daher zulässig sein, daß i m Falle einer Verhinderung auch des Vizepräsidenten dessen Vertreter eintritt, was sich i m übrigen außerdem daraus ergibt, daß dieser nach bisheriger Praxis nicht vereidigt ist (§ 4 Abs. 5 StGHG; s. auch unter I I 2 d). Der Vizepräsident des Hanseatischen Oberlandesgerichts ist damit also einziges stellvertretendes Mitglied kraft Gesetzes. 3. Der Präsident des Staatsgerichtshofs und sein Stellvertreter

Der Präsident des Staatsgerichtshofs und sein Stellvertreter werden von den ordentlichen Mitgliedern des Staatsgerichtshofs aus ihrer Mitte gewählt, § 2 Abs. 3 StGHG.

II. Die Wahl der von der Bürgerschaft zu wählenden Mitglieder des Staatsgerichtshofs 1. Die Wählbarkeitsvoraussetzungen Die Voraussetzungen für die Wählbarkeit der sechs Mitglieder des Staatsgerichtshofs, die von der Bürgerschaft gewählt werden, ergeben sich aus A r t . 139 Abs. 3 S. 3 L V und § 4 Abs. 1, 2, 3 S. 1 und 4 StGHG. Die Aufzählung der Wählbarkeitsvoraussetzungen ist als erschöpfend anzusehen. Sie gelten auch für die Stellvertreter, selbst wenn dies nur teilweise ausdrücklich bestimmt wird. a) Die gewählten Mitglieder des Staatsgerichtshofs dürfen nicht M i t glieder des Senats oder der Bürgerschaft sein, A r t . 139 Abs. 3 S. 3 L V , § 4 Abs. 3 S. 1 StGHG. Dies ist die einzige und damit besonders bedeutsame Wählbarkeitsvoraussetzung, die schon i n der Verfassung fest-

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gelegt ist. Sie folgt letztlich aus der Rechtsstellung des Staatsgerichtshofs als unabhängiges Verfassungsorgan 5 und stellt sicher, daß der Staatsgerichtshof seine Aufgabe als „Hüter der Verfassung" unbeeinflußt von den übrigen Verfassungsorganen wahrnehmen kann. b) Die Mitglieder des Staatsgerichtshofs müssen die Gewähr dafür bieten, daß sie sich jederzeit für die demokratische Staatsform i m Sinne der Bremer Landesverfassung einsetzen, § 4 Abs. 1 StGHG. c) Sie müssen das dreißigste Lebensjahr vollendet haben, § 4 Abs. 2 S. 1 StGHG. Damit ist das Mindestalter für die Mitgliedschaft i m Bremischen Staatsgerichtshof niedriger als bei den Verfassungsgerichten der meisten anderen Bundesländer (Bayern, Hamburg und Niedersachsen: 40 Jahre; Hessen, Saarland und Rheinland-Pfalz: 35 Jahre). d) Sie müssen die Wählbarkeit zur Bürgerschaft besitzen, § 4 Abs. 2 S. 1 StGHG. Die Voraussetzungen hierfür ergeben sich aus den §§ 1 und 5 BremWahlG 6 : Abgesehen von dem i m Staatsgerichtshofsgesetz abweichend geregelten Mindestalter müssen die Mitglieder des Staatsgerichtshofs Deutsche i m Sinne des Art. 116 Abs. 1 GG sein und dürfen die Wählbarkeit nicht durch Richterspruch rechtskräftig verloren haben. Ferner müssen sie grundsätzlich seit mindestens einem Jahr i m bremischen Staatsgebiet wohnen, § 5 b BremWahlG. Hierzu enthält § 4 Abs. 2 StGHG die wichtige Ausnahmeregelung, daß vom Erfordernis des Wohnsitzes i m Lande Bremen auch abgesehen werden kann. M i t dieser Bestimmung soll der Gefahr des Provinzialismus, die i n dem Zwei-Städte-Staat Bremen i n höherem Maße besteht als i n den Flächenstaaten, entgegengewirkt werden. Dementsprechend handelt es sich hierbei auch um eine Besonderheit der bremischen Verfassungsgerichtsbarkeit; bei den übrigen Landesverfassungsgerichten — einschließlich des Hamburgischen Verfassungsgerichts — müssen die Wahlmitglieder ihren Wohnsitz i n dem jeweiligen Bundesland haben 7 . Von Anfang an haben „Auswärtige" dem Staatsgerichtshof als M i t glieder angehört, darunter ζ. B. die Professoren Walter Jellinek, Hermann von Mangoldt und Rudolph Laun, letzterer während der ersten beiden Wahlperioden sogar als Präsident des Staatsgerichtshofs, ferner Werner Weber, Walter Schoenborn, Wolfgang Abendroth, Robert Philip Noll von der Nahmer, Hermann Raschhofer, Fritz Münch, Hans Schnei5

Hierzu noch ausführlicher unter V. BremGBl. 1963, S. 1 ff. 7 Vgl. ζ. B. Bayern: A r t . 5 Bay Verf G H G i. V. m. A r t . 39 Abs. 1 u n d 1 Abs. 1 Nr. 2 BayLandesWahlG (BayGVBl. 1974, S. 133 ff.). U n k l a r ist allerdings die Rechtslage i n Baden-Württemberg, wo eine Regelung über die Wählbarkeitsvoraussetzungen der Mitglieder des Baden-Württembergischen ßtaatsgerichtshofs — abgesehen von Inkompatibilitätsvorschriften (Art. 68 Abs. 3 S. 5 BadWürttVerf., § 2 a BadWürttStGHG) — gänzlich fehlt. 6

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Teil: Verfassung u n d

echtsstellung des Staatsgerichtshofs

der und schließlich Gustav Heinemann, bevor er Bundesjustizminister und später Bundespräsident wurde. e) Die vier Mitglieder, die nicht rechtsgelehrte bremische Richter zu sein brauchen, müssen eine für das A m t eines Mitgliedes des Staatsgerichtshofs geeignete Kenntnis und Erfahrung i m öffentlichen Recht haben, § 4 Abs. 4 StGHG 8 . Als solche werden angesehen: Praktische Erfahrung i n der Verwaltung oder i m öffentlichen Leben, die Befähigung zum Richteramt oder zum höheren Verwaltungsdienst oder ein rechtswissenschaftliches Lehramt an einer deutschen Hochschule. I n der Praxis hat die Bürgerschaft entsprechend der überwiegend juristischen Aufgabe des Staatsgerichtshofs fast ausschließlich Juristen zu ordentlichen Mitgliedern gewählt. 2. Das Wahlverfahren a) Für die Wahl der von der Bürgerschaft zu wählenden Mitglieder des Staatsgerichtshofs gelten zunächst die allgemeinen Vorschriften der Verfassung und der Geschäftsordnung über Wahlen und sonstige A b stimmungen der Bürgerschaft. Nach § 58 Abs. 1 GeschOBü.9 können Wahlvorschläge von den Fraktionen oder mindestens fünf Abgeordneten eingebracht werden. Die Wahl erfolgt geheim, wenn dies M i t glieder der Bürgerschaft i n Fraktionsstärke (5 Abgeordnete) verlangen, § 58 Abs. 6 GeschOBü. Gewählt ist, wer die Stimmenmehrheit der i n der Versammlung Anwesenden erhält, A r t . 90 L V bzw. § 54 GeschOBü. b) Ferner ist bei der Wahl des Staatsgerichtshofs die spezielle Vorschrift des A r t . 139 Abs. 3 S. 2 L V zu beachten, wonach die Stärke der Parteien nach Möglichkeit berücksichtigt werden soll. I n Ausführung hierzu wurde die Bestimmung des § 3 Abs. 1 StGHG geschaffen, wo es heißt: „ B e i der W a h l der sechs von der Bürgerschaft zu wählenden Mitglieder des Staatsgerichtshofes ist zunächst zu versuchen, zwischen den Parteien eine Einigung darüber herbeizuführen, welche Parteien die beiden M i t lieder stellen, die rechtsgelehrte bremische Richter sein müssen. K o m m t eine Einigung hierüber zustande, so sind die sechs Mitglieder des Staatsgerichtshofes unter Beachtung der Bestimmung, daß bei der W a h l die Stärke der Parteien nach Möglichkeit berücksichtigt werden soll, i n einem 8 Diese Bestimmung geht auf den Wunsch der amerikanischen Militärregie rung zurück. I n dem Schreiben General Clays v o m 5. 9. 1947, m i t dem dieser die Bremische Verfassung genehmigte, heißt es: „Ebenso w i r d bei A r t . 139 keine Abänderung verlangt; aber die M i l i t ä r regierung w i r d die Durchführungsgesetzgebung überprüfen, u m sicherzustellen, daß für die berufliche Vorbildung der Mitglieder des Gerichtshofes u n d für die Beständigkeit, die für die Wahrung der Unabhängigkeit der Gerichte erforderlich ist, genügend Vorsorge getroffen ist." 9 BremGBl. 1956, S. 135 ff.

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Wahlgang zu wählen. K o m m t eine Einigung nicht zustande, so sind zunächst die beiden Mitglieder zu wählen, die rechtsgelehrte bremische Richter sein müssen, und sodann die vier anderen Mitglieder. M i t dieser R e g e l u n g w o l l t e m a n erreichen, daß v o n d e n z w e i M i t g l i e d e r n des Staatsgerichtshofs, d i e rechtsgelehrte bremische R i c h t e r sein müssen, j e e i n e r v o n d e n b e i d e n s t ä r k s t e n P a r t e i e n vorgeschlagen würde10. B e r e i t s b e i d e r e r s t e n W a h l des Staatsgerichtshofs a m 22. S e p t e m b e r 1949 1 1 k a m es jedoch z u A u s e i n a n d e r s e t z u n g e n z w i s c h e n d e n P a r t e i e n d a r ü b e r , w i e diese B e s t i m m u n g e n auszulegen seien u n d i n w i e w e i t einzelne P a r t e i e n das Recht h ä t t e n , W a h l v o r s c h l ä g e z u machen. I m J a h r e 1975 flammte dieser S t r e i t e r n e u t a u f ; A n l a ß h i e r f ü r w a r d i e Tatsache, daß u n t e r Z u g r u n d e l e g u n g des S t ä r k e v e r h ä l t n i s s e s d e r F r a k t i o n e n n a c h d e m V e r f a h r e n d ' H o n d t die sechste H ö c h s t z a h l s o w o h l b e i d e r S P D - F r a k t i o n w i e b e i d e r F . D . P . - F r a k t i o n a u f t r a t , so daß b e i d e P a r t e i e n d i e B e s e t z u n g des sechsten Platzes f ü r sich i n A n s p r u c h n a h m e n . A u f V e r a n l a s s u n g d e r F.D.P. w u r d e n u n m e h r d i e F r a g e d e r A u s l e g u n g des A r t . 139 A b s . 3 S. 2 L V d e m Staatsgerichtshof z u r E n t s c h e i d u n g vorgelegt. I n dieser Entscheidung, die a m 7. J a n u a r 1977 e r g i n g 1 2 — es w a r zunächst ohne E r f o l g v e r s u c h t w o r d e n , i m Wege e i n e r e i n s t w e i l i g e n A n o r d n u n g d i e A u s s e t z i m g d e r W a h l des Staatsgerichtshofs zu e r r e i c h e n 1 3 — , h e i ß t es u. a.: „ A r t . 139 Abs. 3 S. I 1 4 B r e m L V u n t e r w i r f t die W a h l zum Staatsgerichtshof nicht einem Parteienproporz, sondern soll verhindern, daß das Gericht einseitig parteipolitisch besetzt w i r d . . . und damit ungeachtet der notwendigen Qualifikation der Richter (§ 4 StGHG) dem Verdacht einer parteipolitisch orientierten, nicht mehr unbefangenen Rechtsprechung ausgesetzt ist. I m Falle des A r t . 139 Abs. 2 u n d 3 B r e m L V handelt es sich u m eine echte Wahl. Die aus seiner Unabhängigkeit fließende Befugnis des Abgeordneten, Wahlvorschläge zu machen u n d selbständig über die Abgabe seiner Stimme zu entscheiden, w i r d durch A r t . 139 Abs. 3 S. 1 B r e m L V nicht beschränkt. Die Vorschrift enthält auch keine Verfahrensregelung. Sie begründet insbesondere keine Vorschlagsrechte von Parteien oder Fraktionen, noch w e n i ger Zugriffs- oder Präsentationsrechte. . . . ob und i n welcher Weise W a h l 10 Vgl. Protokoll des Verfassungs- u n d Geschäftsordnungsausschusses der Bürgerschaft v. 28.1. 1948, S. 2. 11 Verhandlungen der Bürgerschaft v. 22.9.1949, S. 292 ff. 12 Aktz. St 2/75. 13 Hierzu i m einzelnen T e i l 4 I I 23. 14 Die Absatzbezeichnungen bei A r t . 139 L V sind uneinheitlich. Hier w i r d von der Veröffentlichung i m Gesetzblatt (BremGBl. 1947, S. 251 ff.) ausgegangen, wonach der dritte Absatz m i t dem Satz „ D i e gewählten Mitglieder . . beginnt. Der Staatsgerichtshof hat i n der erwähnten Entscheidung offenbar den Kommentar von Spitta zugrunde gelegt, wo die fragliche Bestimmung über die Berücksichtigung der politischen Parteien der erste Satz des d r i t t e n Absatzes ist.

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Teil: Verfassung u n d

echtsstellung des Staatsgerichtshofs

vorschlage zu machen sind, regelt die Bürgerschaft i m Rahmen ihrer V e r fahrensautonomie. Begrenzt w i r d i n A r t . 139 Abs. 3 S. 1 lediglich das i m Wahlergebnis konkretisierte Wahlermessen. Das Wahlergebnis muß der Anforderung gerecht werden, daß die Stärke der Parteien nach Möglichkeit berücksichtigt werden soll. . . . Liegt das Ergebnis außerhalb des eingeräumten Wahlermessens, so ist die W a h l fehlerhaft; m i t welchen Folgen, kann i m vorliegenden Zusammenhang unerörtert bleiben. . . . I n dem aufgezeigten Rahmen steht es der Bürgerschaft frei, w i e sie die ,Stärke der Parteien' als K r i t e r i u m ihres Wahlermessens berücksichtigt. Gewiß braucht sie, anders als i n den Fällen der A r t . 86 u n d 105 B r e m L V , nicht von der Stärke der Fraktionen auszugehen. Aber entgegen der A u f fassung der Antragsteller ist sie auch nicht gehindert, so zu verfahren. Was unter „Stärke der Parteien" i m Sinne des A r t . 139 Abs. 3 S. 1 L V zu v e r stehen ist, hat die Verfassung selbst nicht definiert. Nach dem Sprachgebrauch wäre zunächst die Mitgliederzahl i n Betracht zu ziehen. Es k a n n aber auch von einem — dem letzten — Wahlergebnis ausgegangen werden. Möglicherweise sind zahlenmäßige Abgrenzungen überhaupt nicht unbedingt erforderlich. W i r d aber auf Zahlenverhältnisse abgestellt, so liegt deren Würdigung wiederum i m Ermessen der Bürgerschaft. Sie k a n n die üblichen Verhältnis-Wahlsysteme zugrunde legen. Sie ist aber auch nicht gehindert, das Stärkeverhältnis der Parteien weniger differenziert zu beurteilen. A l l dies — wie gesagt — unter dem Vorbehalt, daß das Ergebnis der Wahl nach den Umständen des Einzelfalles sich nicht als verfassungsrechtlich unerträglich i m vorgenannten Sinne erweist."

Dieser Entscheidung muß zugestimmt werden. Daß A r t . 139 Abs. 3 S. 2 L V keinerlei Vorschlagsrechte für bestimmte Parteien begründet und der Bürgerschaft ein sehr weites Wahlermessen einräumt, w i r d vor allem an einem Vergleich m i t den Wahlen i n den Vorstand der Bürgerschaft (Art. 86 LV) und i n ihre Ausschüsse (Art. 105 LV) deutlich: Während es dort heißt, daß die Stärke der Fraktionen i n der Regel zu berücksichtigen ist, enthält A r t . 139 Abs. 3 S. 2 L V gleich drei A b schwächungen; erstens handelt es sich nur um eine „Soll"-Vorschrift, zweitens hat die Berücksichtigung der Parteienstärke nur „nach Möglichkeit" zu erfolgen und drittens w i r d nicht auf die Stärke der Parteien i m Parlament, also der Fraktionen, sondern ganz allgemein auf die Stärke der Parteien abgestellt, was — wie der Staatsgerichtshof i m einzelnen ausgeführt hat — verschiedene Auslegungsmöglichkeiten zuläßt und damit eine zusätzliche Erweiterung des Wahlermessens bedeutet. Die weite Auslegung, die Art. 139 Abs. 3 S. 2 L V durch den Staatsgerichtshof erfahren hat, bringt es allerdings m i t sich, daß sich keine allgemein gültigen Regeln dafür aufstellen lassen, wann eine Überschreitung dieses Wahlermessens, also ein „verfassungsrechtlich unerträgliches Wahlergebnis" anzunehmen ist, sondern — so auch der Staatsgerichtshof — auf die Umstände des Einzelfalls abgestellt werden muß, die umfassend zu würdigen und gegeneinander abzuwägen sind. Auch ist an dieser Stelle auf § 4 Abs. 3 S. 2 StGHG hinzuweisen:

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Danach können die Parteien bei der Wahl auch Personen vorschlagen, die keiner oder einer anderen Partei als der vorschlagenden angehören. Es ist also keineswegs etwa so, daß man die von einer Partei vorgeschlagenen Richter m i t dieser gleichsetzen kann. Entscheidend für die Frage, ob die Bürgerschaft ihr Wahlermessen überschritten hat, w i r d jedenfalls nicht sein, ob der Staatsgerichtshof tatsächlich einseitig politisch besetzt ist; vielmehr w i r d es genügen — ähnlich wie bei der Frage der Befangenheit eines Richters 16 —, wenn seine Besetzung für den außenstehenden, verständigen Beobachter den Eindruck eines parteipolitisch gleichgeschalteten und damit nicht mehr unparteiischen Spruchkörpers erweckt. Die Tatsache, daß i n Bremen der Einfluß der politischen Parteien bei der W a h l der Verfassungsrichter nicht n u r legalisiert, sondern sogar i n der V e r fassung vorgeschrieben w i r d , ist eine Besonderheit der bremischen Verfassungsgerichtsbarkeit. Anderswo ist von Gesetzes wegen allenfalls ein m i t t e l barer Einfluß über die Fraktionen vorgesehen 16 . Hans Schneiders scharfer K r i t i k hieran 1 7 ist jedoch entgegenzutreten. Abgesehen davon, daß die Parteien de facto überall auf die W a h l der Verfassungsrichter Einfluß nehmen — man denke n u r an die W a h l der Bundesverfassungsrichter —, ist es wegen der zwangsläufig politischen Auswirkungen jeder Verfassungsrechtsprechung auch gerechtfertigt u n d entspricht demokratischen Grundsätzen, daß die Parteien, i n denen u n d durch die sich die politische Willensbildung des Volkes vollzieht, an der W a h l der Verfassungsrichter beteiligt werden. I m übrigen ist dies eine ganz natürliche Folge der Tatsache, daß die Mehrzahl der Verfassungsrichter — u n d zwar i n allen Bundesländern — von den Parlamenten gewählt w i r d . Schließlich muß man sich auch fragen, ob es nicht besser ist, den Einfluß der Parteien auf die W a h l der Verfassungsrichter, der überall besteht, gesetzlich zu regeln u n d auf diese Weise wenigstens eventuellen Mißbräuchen zu begegnen, als i h n n u r — was Schneider offensichtlich für besser hält — „ s t i l l schweigend zu dulden".

c) Ob nach erfolgter Wahl die gewählten Mitglieder des Staatsgerichtshofs ausdrücklich die Annahme der Wahl erklären müssen, ist nicht gesetzlich vorgeschrieben, jedoch i n der Praxis — entweder schriftlich oder mündlich — allgemein üblich. Man w i r d aber davon ausgehen können, daß das Fehlen einer ausdrücklichen Annahmeerklärung die Gültigkeit der Wahl nicht berührt, da sie spätestens m i t der Eidesleistung konkludent abgegeben wird. I m übrigen steht es den Gewählten frei, ob sie die Wahl annehmen oder nicht. Daß dies nicht selbstverständlich ist, zeigen die entsprechenden Regelungen i n Rheinland-Pfalz und Bayern. I n § 6 Abs. 1 des Gesetzes über den Verfassungsgerichtshof von Rheinland-Pfalz 1 8 heißt es, daß die Mitglieder des Verfassungsgerichtshofs nur aus „wichtigen 15 16 17 18

Dazu noch T e i l 4 I I 3. Vgl. z. B. §§ 5 ff. HessStGHG. DVB1. 53, S. 440 f. RhPfGVBl. 1949, S. 285 ff.

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Teil: Verfassung und

echtsstellung des Staatsgerichtshofs

Gründen" die Übernahme des Amtes ablehnen können. I n Bayern sind die Wahlmitglieder des Verfassungsgerichtshofs sogar ohne Einschränkung verpflichtet, dieses A m t zu übernehmen, vgl. A r t . 9 des Gesetzes über den Bayerischen Verfassungsgerichtshof 19 . Eine solche Verpflichtung wäre jedoch angesichts der herausragenden Rechtsstellung des Staatsgerichtshofs als eines „Hüters der Verfassung" und als Verfassungsorgan nicht wünschenswert. Auch bei den Wahlen zu den anderen bremischen Verfassungsorganen steht es den Gewählten frei, ob sie die Wahl annehmen oder nicht, vgl. für die Bürgerschaft A r t . 79 L V und für den Senat A r t . 107 Abs. 6 L V ; gleiches muß für den Staatsgerichtshof gelten. Außerdem wäre eine Verpflichtung zur Amtsübernahme bzw. eine Ablehnung der Wahl nur aus „wichtigen Gründen" gegenüber den Betroffenen ein belastender Eingriff und bedürfte nach dem Grundsatz vom Vorbehalt des Gesetzes einer ausdrücklichen Regelung, an der es hier indessen fehlt. d) Das Wahlverfahren endet m i t der nach § 4 Abs. 5 StGHG vorgeschriebenen Vereidigung, die vor versammelter Bürgerschaft zu erfolgen hat. Nach dem Wortlaut des § 4 Abs. 5 StGHG werden sämtliche Mitglieder des Staatsgerichtshofs vereidigt, grundsätzlich also auch die gesetzlichen Mitglieder, der Präsident des Hanseatischen Oberlandesgerichts und sein Stellvertreter. Für diese genügt allerdings m. E. eine einmalige Eidesleistung für die gesamte Dauer ihrer Zugehörigkeit zum Staatsgerichtshof, d. h. für die Dauer ihres Hauptamtes. Die Praxis ist hier nicht ganz einheitlich: Regelmäßig werden zwar bei jeder Neuwahl der übrigen Mitglieder des Staatsgerichtshofs auch der Präsident des Oberlandesgerichts und sein Stellvertreter erneut vereidigt; in einem Falle wurde indessen auf eine Vereidigung verzichtet 20 . Erst m i t der Vereidigung ist die Wahl des Staatsgerichtshofs vollendet, d. h. erst zu diesem Zeitpunkt sind die neuen Mitglieder berechtigt und verpflichtet, die Amtsgeschäfte des Staatsgerichtshofs zu übernehmen 21 . Umgekehrt müssen die alten Mitglieder bis dahin die Geschäfte des Staatsgerichtshofs weiterführen, damit kein „verfassungsgerichtsloser" Zustand eintritt. Der Wortlaut des A r t . 139 Abs. 3 S. 1 L V ( „ . . . und bleiben i m Amt, bis die nächste Bürgerschaft die Neuwahl vorgenommen hat".) kann insoweit nicht anders ausgelegt werden als A r t . 107 Abs. 3 L V , der die entsprechende Regelung für den Senat enthält („Bis zur Wahl eines Senats durch die neue Bürgerschaft führt der bisherige Senat die Geschäfte weiter."), wobei Wahl nicht i m Sinne der Abstimmung, sondern i m Sinne ihrer Beendigung durch 19

BayGVBl. 1962, S. 337 ff. Vgl. Verhandlungen der Bremischen Bürgerschaft v. 23. 4. 1952, S. 239. 21 So ausdrücklich für die Mitglieder des Hessischen Staatsgerichtshofs, § 9 Abs. 2 S. 3 HessStGHG. 20

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die Eidesleistung der Gewählten zu verstehen ist 2 2 . Dies gilt übrigens auch für die Übergangsregelung des § 9 StGHG („Fälle, die zur Zeit der Neuwahl des Staatsgerichtshofs anhängig sind, werden von dem Staatsgerichtshof i n seiner neuen Zusammensetzung fortgeführt und entschieden."). 3. Die fehlerhafte Wahl Die erste Wahl des Staatsgerichtshofs am 22. September 1949 hatte — wie oben erwähnt — zu lebhaften Auseinandersetzungen über die Frage geführt, welche Parteien das Recht hätten, Wahlvorschläge zu machen. M i t Hilfe der SPD w a r es schließlich der K P D gelungen, die Wahl ihrer zwei Kandidaten zum Mitglied und stellvertretenden M i t glied des Staatsgerichtshofs durchzusetzen. Daraufhin sah sich die CDU veranlaßt, in der Bürgerschaftssitzung vom 2. November 1950 folgenden Antrag zu stellen 2 3 : „Die Bürgerschaft w o l l e beschließen: Die Bürgerschaft ficht die am 22. September erfolgte W a h l von H e r r n K u r t Supplieth zum M i t g l i e d u n d von H e r r n Paul Ihlenfeld zum stellvertretenden M i t g l i e d des Staatsgerichtshofs an, da § 4 des Gesetzes über den Staatsgerichtshof v o m 21. J u n i 1949 von ihnen nicht erfüllt w i r d . Die Bürgerschaft ist nach den Erfahrungen der letzten Monate zu der Auffassung gezwungen, daß Personen, die noch heute M i t g l i e d oder Anhänger der K P D sind, nicht i m Sinne des genannten Gesetzes Gewähr dafür bieten, oder zum Zeitpunkt ihrer W a h l geboten haben, daß sie sich jederzeit für die demokratische Staatsform i m Sinne der L a n desverfassung der Freien Hansestadt Bremen einsetzen werden."

Weiterhin beantragte die CDU, diesen Antrag an den Verfassungsund Geschäftsordnungsausschuß zu überweisen, damit dieser die Wählbarkeitsvoraussetzungen für die Mitglieder des Staatsgerichtshofs und die Möglichkeit einer Abberufung prüfe. Demgegenüber w a r die Bürgerschaft mehrheitlich der Ansicht, daß der Staatsgerichtshof i m Verfahren nach A r t . 140 L V selbst zu der Frage Stellung nehmen solle, inwieweit eine Anfechtung seiner Wahl möglich sei, und beschloß — entgegen dem Einwand der CDU, man könne den Staatsgerichtshof nicht in eigener Sache entscheiden lassen —, den Antrag an den Staatsgerichtshof zu überweisen. Die daraufhin am 4. Dezember 1950 ergangene Entscheidung des Staatsgerichtshofs 24 , die nicht näher begründet wurde, lautete: „Der Staatsgerichtshof ist einstimmig der Ansicht, daß nach A r t . 139 A r t . 2 Satz 2 der Verfassung aus den Worten „ . . . u n d bleiben i m A m t , bis die 22

Vgl. Spitta , A n m . zu A r t . 107 Abs. 3 L V . Verhandlungen der Bürgerschaft v. 2. 11. 1950, S. 513 f. Hinsichtlich des Wortlauts vgl. Verhandlungen zwischen Senat u n d Bürgerschaft, Beschlüsse der Bürgerschaft v. 2. 11.1950, S. 194 f. 24 StGHE Bd. 1, T e i l A , S. 13. 23

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echtsstellung des Staatsgerichtshofs

nächste Bürgerschaft die Neuwahl vorgenommen hat . . . " geschlossen w e r den muß, daß die Bürgerschaft, solange sie nicht f ü r gut findet, die V e r fassung diesbezüglich zu ändern, ihre eigene W a h l nicht anfechten kann."

Dieses Verfahren — übrigens das zweite, das beim Staatsgerichtshof überhaupt anhängig wurde — gibt Anlaß zu der Frage, welche Konsequenzen es generell hat, wenn die Wahl von Mitgliedern des Staatsgerichtshofs aus irgendwelchen Gründen fehlerhaft ist. Es sind verschiedene Wahlfehler denkbar: Solche, die i n der Person des Gewählten begründet sind, ζ. B. das Fehlen von Wählbarkeitsvoraussetzungen wie i n dem vom Staatsgerichtshof entschiedenen Fall, ferner solche, die das eigentliche Wahlverfahren betreffen, ζ. B. Verstöße gegen die Geschäftsordnung der Bürgerschaft, oder schließlich auch der Fall, daß die Bürgerschaft das ihr durch A r t . 139 L V eingeräumte weite Ermessen, i n welcher Form sie die Stärke der Parteien bei der Wahl des Staatsgerichtshofs berücksichtigen w i l l , doch einmal überschreitet und eine parteipolitisch einseitige Besetzung des Staatsgerichtshofs vornimmt. I m einzelnen stellen sich folgende Fragen: 1. Welche Rechtsfolgen hat eine fehlerhafte Wahl, insbesondere gibt sie der Bürgerschaft ein Recht zur Wahlanfechtung? 2. Sind alle denkbaren Wahlfehler beachtlich, d.h. welche berühren den Bestand der Wahl und welche nicht? Soweit ersichtlich, sind diese Probleme, die sich i n gleicher Weise für die Verfassungsgerichte der übrigen Bundesländer und für das Bundesverfassungsgericht stellen, bisher nirgendwo ausführlicher behandelt worden. E i n beiläufiger Hinweis findet sich allerdings bei Geiger 25] i m Zusammenhang m i t § 105 BVerfGG führt er aus: „§ 105 eröffnet den einzigen Weg, einen Richter des B V G aus Gründen, die nach seiner Ernennung eintreten, vor Ablauf seiner Amtszeit gegen seinen Willen aus dem A m t zu entfernen. Umstände aus der Zeit vor der Wahl könnenn das Wahlgremium möglicherweise zur Anfechtung der Wahl (wegen Täuschung) berechtigen." Geiger geht für das Bundesverfassungsgericht offenbar davon aus, daß das den Wahlgremien Bundestag (ausgeübt durch den Wahlmännerausschuß) und Bundesrat gemäß den §§ 5 ff. BVerfGG zustehende Recht zur Wahl auch die Anfechtung dieser Wahl umfaßt. Gleiches ließe sich f ü r das Wahlrecht der Bürgerschaft nach A r t . 139 L V vertreten. Indessen zeigt sich bei näherer Betrachtung, daß der gegenteiligen Entscheidung des Staatsgerichtshofs zuzustimmen ist. Der Grund hierfür ist nun allerdings nicht nur i m Wortlaut des A r t . 139 Abs. 3 S. 2 L V 25

BVerfGG, § 105, A n m . 1.

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( „ . . . u n d bleiben i m Amt, bis die nächste Bürgerschaft die Neuwahl vorgenommen hat.") zu suchen. Dieser Argumentation liegt jedoch ein richtiger Gedanke zugrunde: Durch die Verteilung der Staatsgewalt auf verschiedene höchste Staatsorgane und insbesondere auf die Bürgerschaft als gesetzgebendes Organ einerseits und den Staatsgerichtshof als Verfassungsgericht andererseits, das die von der Bürgerschaft beschlossenen Gesetze auf ihre Verfassungsmäßigkeit überprüfen und gegebenenfalls aufheben kann, hat die Bremische Verfassung ein System der „checks and balances" geschaffen. U m dieses System zu wahren, w i r d man davon auszugehen haben, daß die Verfassung die Rechtsbeziehungen zwischen den Verfassungsorganen jedenfalls insoweit abschließend regelt, als sie einem Verfassungsorgan Einflußmöglichkeiten auf ein anderes einräumt. Wenn also die Bürgerschaft nach A r t . 139 L V das Recht hat, sechs von sieben Mitgliedern des Staatsgerichtshofs zu wählen, so sind eben m i t Vollzug dieses Wahlaktes ihre Rechte erschöpft, und erst die nächste Bürgerschaft kann durch die Neuwahl erneut auf die Besetzung des Staatsgerichtshofs Einfluß nehmen. Das Kräftegleichgewicht zwischen Parlament und Verfassungsgericht w ü r de i n einer von der Verfassung nicht gedeckten Weise zu Lasten des letzteren verschoben, wenn man der Bürgerschaft das Recht zugestände, während des Verlaufs einer Wahlperiode (möglicherweise politisch mißliebige) Mitglieder des Staatsgerichtshofs mittels Wahlanfechtung abzuberufen. Hinzu kommt noch folgendes: Selbst wenn man der Ansicht sein sollte, i n dem Wahlrecht der Bürgerschaft sei auch ohne ausdrückliche Bestimmung ein Recht zur Wahlanfechtung enthalten, stellt sich weiter die Frage, wem denn ein solches Recht einzuräumen wäre: N u r der Bürgerschaft als ganzes? Den einzelnen Fraktionen, etwa für den Fall, daß die stärkste Partei eine parteipolitisch einseitige Besetzung des Staatsgerichtshofs durchsetzt, was ja der Verfassung widersprechen würde? Vielleicht sogar dem einzelnen Abgeordneten, wenn beispielsweise bei der Stimmabgabe oder -zählung ein Fehler unterlaufen ist? Außerdem wäre völlig offen, wer über die Berechtigung der Wahlanfechtung zu entscheiden hätte: die Bürgerschaft? Der Staatsgerichtshof selbst? Auch eine solche Entscheidung i n eigener Sache wäre durchaus möglich und ist auch sonst i m deutschen Verfassungsrecht anzutreffen, man denke etwa an das Wahlprüfungsrecht des Bundestages (Art. 41 GG). A l l diese offenen Fragen müssen zu dem Schluß führen, daß eine Wahlanfechtung nicht i n Betracht kommt, solange nicht der Gesetzgeber entsprechende Bestimmungen schafft, was allerdings nach der hier vertretenen Auffassung, daß die Verfassung insoweit eine abschließende

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Teil: Verfassung und

echtsstellung des Staatsgerichtshofs

Regelung der Rechtsbeziehungen zwischen Bürgerschaft und Staatsgerichtshof enthält, nur i m Wege der Verfassungsänderung möglich wäre. M i t dem Ergebnis, daß die Bürgerschaft ihre Wahl nicht anfechten kann, ist nicht gesagt, daß eine fehlerhafte Wahl von Mitgliedern des Staatsgerichtshofs ohne Folgen bleibt. Vielmehr ist davon auszugehen, daß der Staatsgerichtshof als unabhängiges Verfassungsorgan bei gegebenem Anlaß selbst zu prüfen hat, ob eine ordnungsgemäße Wahl erfolgt und damit auch eine ordnungsgemäße Besetzung des Gerichts gegeben ist; hierzu ist er i n seiner Eigenschaft als Gericht auch von Amts wegen verpflichtet 26 . Falls er dabei zu der Feststellung gelangt, daß ein beachtlicher Wahlfehler vorliegt — dazu sogleich —, ist die Wahl als ungültig anzusehen. Die Rechtskraft bereits ergangener Entscheidungen w i r d hierdurch allerdings nicht berührt. Der Staatsgerichtshof hat jedoch durch eine entsprechende Mitteilung an den Präsidenten der Bürgerschaft auf eine Wiederholung oder Neuwahl hinzuwirken. Hinsichtlich der zweiten Frage, nämlich welche Wahlfehler die Ungültigkeit einer Wahl zur Folge haben können, muß m. E. unterschieden werden: Soweit es sich u m reine Verfahrensfehler handelt (ζ. B. falsche Stimmauszählung etc.), w i r d die Gültigkeit der Wahl nur dann berührt, wenn die Möglichkeit besteht, daß hierdurch das Ergebnis der Wahl entscheidend beeinflußt werden konnte. Falls dies nicht der Fall ist, ist i m Interesse der Rechtssicherheit der Bestand der einmal erfolgten Wahl höherzustellen als die Einhaltung von Verfahrensvorschriften. Eine Neuwahl aus bloß formellen Gründen stünde auch m i t der Würde eines höchsten Verfassungsorgans i m Widerspruch. Anders ist der Fall zu beurteilen, wenn die Fehlerhaftigkeit der Wahl i n der Person des Gewählten begründet ist. Nach allgemeinen Wahlrechtsgrundsätzen führt das Fehlen von Wählbarkeitsvoraussetzungen zur Ungültigkeit einer Wahl. Dasselbe muß gelten hinsichtlich der beiden Mitglieder, die rechtsgelehrte bremische Richter sein müssen: Erfüllen sie dieses zusätzliche persönliche Erfordernis für die Mitgliedschaft i m Staatsgerichtshof nicht, ist ihre Wahl ungültig. M. E. ist allerdings eine Überprüfung der Wahlentscheidung der Bürgerschaft i m Hinblick auf die i n § 4 Abs. 1 und 4 StGHG genannten Wählbarkeitsvoraussetzungen (Verfassungstreue und Kenntnisse und Erfahrungen i m öffentlichen Recht) nur i n sehr engen Grenzen möglich. Jede dieser Voraussetzungen läßt Raum für Wertungen — was die Wählbarkeitsvoraussetzungen des § 4 Abs. 4 StGHG angeht, jedenfalls insoweit, als hier „praktische Erfahrung i n der Verwaltung oder i m öffentlichen Leben" verlangt wird. Es handelt sich u m unbestimmte 26

Vgl. auch Entsch. des S t G H v. 7. 1.1977 (Aktz. St 2/75).

I I . W a h l der v o n der Bürgerschaft zu wählenden Mitglieder des S t G H

63

Rechtsbegriffe, bei deren Anwendung es Grenzfälle geben kann, i n denen sowohl eine Entscheidung i n dieser als auch i n jener Richtung möglich und vertretbar ist. Ihre Konkretisierung i m Einzelfall obliegt jedoch allein der Bürgerschaft als dem zuständigen Wahlorgan; wenn sie durch ihre Wahl eine entsprechende Wertung vorgenommen und damit dem Gewählten ihr Vertrauen ausgesprochen hat, so kann es nicht zulässig sein und würde einen Eingriff i n das ihr insoweit eingeräumte Wahlermessen bedeuten, wenn diese Wertung durch eine eigene des Staatsgerichtshofs ersetzt werden könnte (indem dieser etwa bei der Frage seiner ordnungsgemäßen Besetzung überprüft, ob ein Mitglied „praktische Erfahrung i m öffentlichen Leben" besitzt). Der Bürgerschaft muß daher bei der Auslegung und Anwendung der i n Frage stehenden Bestimmungen ein weiter Beurteilungsspielraum eingeräumt werden. Eine Überprüfung ihrer Wahlentscheidung hat sich m. E. insoweit auf zweierlei zu beschränken: Zum einen, ob sich die Bürgerschaft bei ihrer Beurteilung von grundsätzlich sachfremden Erwägungen hat leiten lassen, zum anderen, ob sie von zutreffenden Tatsachen ausgegangen ist. So ist ζ. B. eine Nachprüfung der Wahl durch den Staatsgerichtshof dann möglich, wenn nachträglich gravierende Umstände über den Gewählten i m Hinblick auf seine Verfassungstreue (§ 4 Abs. 1 StGHG) bekannt werden, die die Bürgerschaft bei ihrer Wahl nicht berücksichtigen konnte. Abschließend erscheint i n diesem Zusammenhang eine Bestimmung i m Gesetz über den Hessischen Staatsgerichtshof 27 erwähnenswert: Hinsichtlich der i n § 3 Abs. 1 S. 2 HessStGHG genannten Wählbarkeitsvoraussetzungen für die Mitglieder des Staatsgerichtshofs, gleichfalls solche m i t Wertungsspielraum („Auch Mitglieder, die nicht Richter sein müssen, sollen i m öffentlichen Leben erfahrene Personen des allgemeinen Vertrauens und für das A m t eines Mitglieds des Staatsgerichtshofs besonders geeignet sein.") heißt es i n § 11 Abs. 5 HessStGHG: „Darüber, ob die i m § 3 Abs. 1 S. 2 aufgestellten Voraussetzungen erfüllt sind, entscheidet der Landtag durch seine Wahl endgültig." Hier ist also die Entscheidung des Wahlgremiums kraft ausdrücklicher gesetzlicher Regelung nur begrenzt überprüfbar. Die Fehlerhaftigkeit einer Wahl kann schließlich noch darin begründet sein, daß das Wahlergebnis nicht den Anforderungen des A r t . 139 Abs. 3 S. 2 L V entspricht, daß also die Stärke der Parteien bei der Besetzung des Staatsgerichtshofs nicht angemessen berücksichtigt worden ist 2 8 . Die Tatsache, daß diese Vorschrift für die Wahl des Staatsgerichtshofs Verfassungsrang besitzt, zeigt, daß der Verfassungsgeber auf eine ausge27 28

HessGVBl. 1948, S. 3 ff. Vgl. T e i l 3 I I 2 b.

3. Teil: Verfassung u n d

echtsstellung des Staatsgerichtshofs

wogene Besetzung dieses Gerichts, die sich wenigstens mittelbar auf die politischen Kräfte i m Volk zurückführen lassen muß, besonderen Nachdruck legt. Eine Verletzung dieser Bestimmung muß daher m. E. die Ungültigkeit der gesamten Wahl zur Folge haben; eine „Heilung" des Fehlers, etwa i n der Weise, daß ein Teil der Mitglieder neu gewählt wird, wobei dann die bei der ersten Wahl nicht ausreichend berücksichtigten Parteien Wahlvorschläge machen könnten, kommt also nicht i n Betracht, sondern es hat eine vollständige Neuwahl zu erfolgen. 4. Die Möglichkeit der Wiederwahl

Nach § 5 StGHG ist eine Wiederwahl der Mitglieder des Staatsgerichtshofs zulässig und zur Sicherung der Kontinuität anzustreben 29 . Diese Bestimmimg ist von großer praktischer Bedeutung für die Arbeit des Gerichts: Müßten sich alle vier Jahre sechs der sieben ordentlichen Mitglieder neu i n ihr A m t einarbeiten, so dürfte seine Funktionsfähigkeit erheblich beeinträchtigt, jedenfalls aber eine langwierige und schwerfällige Prozeßführung die kaum zu vermeidende Folge sei; i n besonderem Maße gilt dies für den Präsidenten des Staatsgerichtshofs. Die Kontinuität des Staatsgerichtshofs ist außerdem ein wichtiger Garant für die Qualität und organische Fortentwicklung seiner Rechtsprechung. Schließlich w i r d auch die Unabhängigkeit des Gerichts gestärkt, was wiederum seiner Rechtsprechung zugute kommt. Von Anfang an hat die Praxis dem Auftrag des § 5 StGHG Genüge getan. Die meisten Mitglieder des Staatsgerichtshofs gehörten dem Gericht für mehrere Wahlperioden an 3 0 . So hat es i n den 30 Jahren seines Bestehens lediglich zwei Wechsel i n der Person des Präsidenten gegeben: Prof. Dr. Rudolph Laun (1949 - 1955), Dr. Alexander Lifschütz (1956 - 1969), Prof. Dr. Harry Rohwer-Kahlmann (seit 1969). I I I . Die Amtszeit des Staatsgerichtshofs 1. Die Amtszeit des gesetzlichen Mitglieds des Staatsgerichtshofs

Die Amtszeit des gesetzlichen Mitglieds des Staatsgerichtshofs, des Präsidenten des Oberlandesgerichts, richtet sich ausschließlich nach der Dauer seines Hauptamtes. M i t jeder Beendigung dieses Hauptamtes — ζ. B. durch Versetzung i n den Ruhestand — endet auch die Mitglied29 Ebenso wie die Bestimmung des § 4 Abs. 4 StGHG über die Qualifikation der Mitglieder des Staatsgerichtshofs geht diese Regelung auf den Wunsch der amerikanischen Militärregierung zurück, vgl. das i n A n m . 8 erwähnte Genehmigungsschreiben zur Bremischen Verfassung. 30 Vgl. hierzu das Verzeichnis der Mitglieder i n den beiden bisher erschienenen Entscheidungssammlungen.

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schaft i m Staatsgerichtshof. Da m i t dem A m t des Oberlandesgerichtspräsidenten untrennbar kraft Gesetzes die Mitgliedschaft i m Staatsgerichtshof verbunden ist, hat dieses Mitglied insbesondere nicht die Möglichkeit, ohne gleichzeitige Beendigung seines Hauptamtes sein A m t als Mitglied des Staatsgerichtshofs niederzulegen. Dies alles gilt auch für seinen Stellvertreter. 2. Die Amtszeit der gewählten Mitglieder des Staatsgerichtshofs

a) Die normale

Amtszeit

Nach A r t . 139 Abs. 3 S. 1 L V und § 2 Abs. 2 StGHG werden die Wahlmitglieder des Staatsgerichtshofs und ihre Stellvertreter grundsätzlich für die Dauer einer Legislaturperiode der Bürgerschaft gewählt. Die Wahl hat „unverzüglich" nach dem ersten Zusammentritt der Bürgerschaft zu erfolgen. Die Mitglieder des Staatsgerichtshofs bleiben dann i m Amt, bis die nächste Bürgerschaft die Neuwahl vorgenommen hat. b) Andere

Beendigungsgründe

Über eine mögliche vorzeitige Beendigung der Amtszeit der Wahlmitglieder des Staatsgerichtshofs oder ihrer Stellvertreter finden sich keinerlei Bestimmungen i n der Verfassung oder i m Staatsgerichtshofsgesetz. I n § 3 Abs. 3 StGHG ist lediglich angeordnet, daß eine Ersatzwahl stattzufinden hat, wenn ein Mitglied oder ein Stellvertreter während seiner Wahlperiode ausscheidet. Abgesehen vom Tode eines M i t glieds kommen für ein solches vorzeitiges Ausscheiden verschiedene Gründe i n Betracht, die i m folgenden näher untersucht werden sollen. aa) Der Verlust der Wählbarkeitsvoraussetzungen Ebenso wie das Fehlen von Wählbarkeitsvoraussetzungen zum Zeitpunkt der Wahl zur Ungültigkeit der Wahl führt (s. ο. I I 3), muß ein späterer Wegfall dieser Voraussetzungen das Ausscheiden des betreffenden Mitglieds zur Folge haben. Da ein Verlust der Wählbarkeitsvoraussetzungen nur auf solchen Umständen beruhen kann, die nach der Wahl eingetreten sind, kann der Staatsgerichtshof insoweit auch die Voraussetzungen des § 4 Abs. 1 und 4 StGHG voll überprüfen (Beispiel: Ein Mitglied t r i t t i n eine links- oder rechtsextreme Partei ein). Ein Eingriff i n den der Bürgerschaft zustehenden Beurteilungsspielraum (s. ο. I I 3) läge i n einem solchen Fall nicht vor, denn dieser bezieht sich auf den Zeitpunkt der Wahl.

5 Koch

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3. Teil: Verfassung u n d Rechtsstellung des Staatsgerichtshofs

bb) Endet bei den beiden rechtsgelehrten bremischen Richtern m i t dem Ausscheiden aus ihrem Hauptamt auch ihre Mitgliedschaft i m Staatsgerichtshof? Für die Beantwortung dieser Frage kommt es auf die Auslegung des A r t . 139 L V an: Man könnte die Ansicht vertreten, daß die beiden rechtsgelehrten bremischen Richter diese Eigenschaft nur zum Zeitpunkt der Wahl haben müssen und daß es daher ihre Mitgliedschaft i m Staatsgerichtshof nicht berührt, wenn sie während ihrer Zugehörigkeit zu diesem Gericht aus ihrem Hauptamt ausscheiden, ζ. B. pensioniert werden. Zur Begründung dieser Auffassung, die vom Wortlaut des A r t . 139 L V durchaus gedeckt wäre, ließe sich anführen, daß es bei den beiden rechtsgelehrten Mitgliedern nur darauf ankommt, daß sie m i t der richterlichen Aufgabe vertraut sind; diese Kenntnisse und Erfahrungen werden durch ein späteres Ausscheiden aus dem Hauptamt nicht berührt. Außerdem ließe sich argumentieren, daß für die Zugehörigkeit dieser beiden Mitglieder zum Staatsgerichtshof nicht ihre Eigenschaft als rechtsgelehrte bremische Richter, sondern ihre Wahl durch die Bürgerschaft entscheidend sei, m i t h i n also A r t . 139 Abs. 3 L V gewichtiger sei als A r t . 139 Abs. 2 L V . Obwohl sich also für eine solche Interpretation des A r t . 139 L V tragfähige Argumente finden ließen, w i r d man diese Vorschrift i m Hinblick auf ihre Entstehungsgeschichte doch i n der Weise auslegen müssen, daß die beiden rechtsgelehrten Mitglieder nicht nur zum Zeitpunkt ihrer Wahl, sondern während der gesamten Zeit ihrer Zugehörigkeit zum Staatsgerichtshof die Eigenschaft als Richter i m bremischen Justizdienst besitzen müssen und infolgedessen i n dem Augenblick aus dem Staatsgerichtshof ausscheiden, wo sie diese Eigenschaft verlieren. Wie oben i m einzelnen dargelegt worden ist 3 1 , sollte nach dem Entw u r f der Verfassungsdeputation der Staatsgerichtshof nicht nur ein, sondern drei „geborene" Mitglieder haben, und zwar neben dem Oberlandesgerichtspräsidenten die Präsidenten des Verwaltungsgerichtshofs und des Landgerichts i n Bremen. Bei dieser ursprünglichen Fassung des A r t . 139 L V bestand kein Zweifel, daß nur die amtierenden Präsidenten dieser Gerichte Mitglieder des Staatsgerichtshofs sein sollten. Als nun i n der Bürgerschaft gegen die i m Verfassungsentwurf vorgesehene Besetzung des Staatsgerichtshofs Bedenken vorgebracht wurden, geschah dies nicht deshalb, weil drei von sieben Mitgliedern Richter i m bremischen Justizdienst sein sollten, sondern w e i l man sich nicht — abgesehen vom Präsidenten des Oberlandesgerichts — auf ganz bestimmte bremische Richter festlegen, sondern der Bürgerschaft die Wahl überlassen wollte. Es ist also davon auszugehen, daß auch nach der end31

Teil 2 I.

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des Staatsgerichtshofs

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gültigen Fassung des A r t . 139 LV, wonach zwei rechtsgelehrte M i t glieder von der Bürgerschaft gewählt werden, diese Mitglieder amtierende bremische Richter sein müssen. I m übrigen w i r d auch in der Praxis so verfahren: Das Problem stellte sich erstmals i m Jahre 1953, als der damalige Präsident des Verwaltungsgerichtshofs Appel, der als rechtsgelehrter bremischer Richter dem Staatsgerichtshof angehörte, i n den Ruhestand trat. Sowohl der Staatsgerichtshof wie auch der Senator für Justiz und Verfassung und der Präsident der Bürgerschaft waren damals einstimmig der Ansicht, daß damit seine Zugehörigkeit zum Staatsgerichtshof geendet habe; die Bürgerschaft wählte am 23. September 1953 einen Nachfolger 32 . I n gleicher Weise wurde i n den Jahren 1977 und 1978 verfahren, als die rechtsgelehrten Mitglieder Friese und Dr. Lang i n den Ruhestand versetzt wurden. cc) Können die Mitglieder des Staatsgerichtshofs jederzeit i h r A m t niederlegen? Während i m Bundesverfassungsgerichtsgesetz 33 und i n den entsprechenden Gesetzen der meisten anderen Bundesländer 34 bestimmt ist, daß die Verfassungsrichter - - jedenfalls, soweit sie gewählt werden — ihr A m t jederzeit niederlegen können, ist diese Frage i n Bremen nicht ausdrücklich geregelt. Man w i r d sie aber i m gleichen Sinne beantworten müssen wie die oben aufgeworfene Frage, ob die Wahlmitglieder des Staatsgerichtshofs verpflichtet sind, die Wahl anzunehmen. Maßgeblich ist also wieder die Rechtsstellung des Staatsgerichtshofs als ein neben Senat und Bürgerschaft gleichberechtigtes Verfassungsorgan: Ebenso wie die Mitglieder dieser Organe jederzeit auf ihr Mandat verzichten (Art. 80 LV) bzw. aus dem Senat austreten können (Art. 107 Abs. 6 2. Halbsatz LV), muß auch für die Wahlmitglieder des Staatsgerichtshofs die Möglichkeit bestehen, ihr A m t jederzeit niederzulegen. Auch widerspräche es der Bedeutung eines höchsten Verfassungsorgans und der Stellung des Staatsgerichtshofs i m bremischen Staatsaufbau, wenn seine Mitglieder ihm nicht aus freiem Willen angehörten 35 . 32

Verhandlungen der Bürgerschaft v. 23. 9. 1953, S. 297. § 12 BVerfGG. 34 § 5 B a d W ü r t t S t G H G ; § 9 Abs. 1 HambVerfGG; § 11 Abs. 1 HessStGHG; § 8 Abs. 1 NiedersStGHG (NiedersGVBl. 1955, S. 17 ff.); § 7 Abs. 1 N R W VerfGHG. I n Rheinland-Pfalz (§ 6 Abs. 1 RhPfVerfGHG; RhPfGVBl. 1949, S. 258 ff.) können die Mitglieder des Verfassungsgerichtshofs n u r aus w i c h t i gen Gründen i h r A m t niederlegen. Die Niederlegung ist schriftlich gegenüber dem Vorsitzenden des Verfassungsgerichtshofs zu begründen. Uber die Berechtigung der Niederlegung entscheidet dann der Verfassungsgerichtshof i n Abwesenheit des Mitglieds ohne mündliche Verhandlung. 33

35

Koehler, Verfahren u n d Gerichtsverfassung i n der Allgemeinen V e r w a l tungsgerichtsbarkeit u n d i n der Verfassungsgerichtsbarkeit des Bundes u n d *

6 8 3 .

Teil: Verfassung u n d Rechtsstellung des Staatsgerichtshofs

Wenn man die Möglichkeit einer jederzeitigen Amtsniederlegung bejaht, stellt sich weiter die Frage, wie der Austritt aus dem. Staatsgerichtshof verfahrenstechnisch vor sich gehen soll. Genügt eine einfache Erklärung des jeweiligen Mitglieds oder ist ein formeller Antrag auf Entlassung erforderlich? A n wen wäre eine solche Erklärung oder ein solcher Antrag auf Entlassung zu richten und wer müßte die Entlassung aussprechen? I m Bund und i n den übrigen Ländern finden sich hierüber durchaus unterschiedliche Regelungen: Die Mitglieder des Bundesverfassungsgerichts sowie die gewählten Mitglieder der Verfassungsgerichte von Hamburg, Niedersachsen und Nordrhein-Westfalen müssen ihre Entlassung beantragen. Sie w i r d i m Bund durch den Bundespräsidenten, i n Hamburg durch den Präsidenten des Hamburgischen Verfassungsgerichts, i n Niedersachsen durch das zuständige Landesministerium und i n Nordrhein-Westfalen durch den Ministerpräsidenten ausgesprochen. I n Baden-Württemberg und Hessen ist eine Erklärung gegenüber dem Präsidenten des Landtages erforderlich — i n Hessen schriftlich, i n Baden-Württemberg zu Protokoll —, die i n Baden-Württemberg erst m i t Ablauf des darauffolgenden Monats wirksam wird. Angesichts der herausragenden Rechtsstellung des Bremischen Staatsgerichtshofs als unabhängiges Verfassungsorgan und des Fehlens gesetzlicher Bestimmungen über eine mögliche Amtsniederlegung kann m. E. nicht angenommen werden, daß seine Mitglieder verpflichtet sind, ihre Entlassung zu beantragen, sei es, daß diese durch den Präsidenten des Staatsgerichtshofs ausgesprochen würde oder durch ein Verfassungsorgan der Exekutive oder Legislative, wie dies i m Bund und i n einigen Bundesländern der Fall ist. Vielmehr ist davon auszugehen, daß die Mitglieder des Staatsgerichtshofs ebenso wie die Abgeordneten der Bürgerschaft und die Senatoren ihre Entlassung nicht „beantragen" müssen, sondern i h r A m t durch eine einfache Erklärung niederlegen können. Fraglich ist bloß, wem gegenüber und i n welcher Form eine solche Erklärung abzugeben wäre. Hier dürfte eine analoge Anwendung der entsprechenden Regelung für die Bürgerschaft, A r t . 80 S. 2 LV, möglich sein. Danach müßte also die Rücktrittserklärung i n schriftlicher Form gegenüber dem Präsidenten des Staatsgerichtshofs abgegeben werden. Sie wäre ferner als unwiderruflich anzusehen.

der Länder, DöV 63, S. 743 ff. (746), bezeichnet es als „typisch für die Rechtstellung der Verfassungsrichter", daß sie jederzeit i h r A m t niederlegen können.

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dd) Endet m i t dem vorzeitigen Ausscheiden eines ordentlichen Mitglieds des Staatsgerichtshofs auch das A m t seiner beiden Stellvertreter? Diese Frage w i r d zu verneinen sein. Zum einen macht Art. 139 Abs. 3 L V keinen Unterschied zwischen den gewählten ordentlichen Mitgliedern des Staatsgerichtshofs und ihren Stellvertretern. Damit gilt also der hier ausgesprochene Grundsatz, daß die gewählten Mitglieder i m A m t bleiben, bis die nächste Bürgerschaft die Neuwahl vorgenommen hat, auch für die Stellvertreter. Zum anderen ist auf den Wortlaut des § 3 S. 1 StGHG hinzuweisen, wo es heißt, daß eine Ersatzwahl stattzufinden hat, wenn ein Mitglied oder ein Stellvertreter während seiner Wahlperiode ausscheidet. Wenn gleichzeitig m i t einem ordentlichen Mitglied auch seine beiden Stellvertreter ausschieden, müßte diese Vorschrift von drei Ersatzwahlen sprechen. Schließlich aber läßt sich auch aus § 3 Abs. 2 S. 1 StGHG, wonach die Stellvertreter für bestimmte Mitglieder des Staatsgerichtshofs gewählt werden, kein gegenteiliger Schluß ziehen. Diese Bestellung für das einzelne Mitglied erfolgt i m Hinblick auf A r t . 139 Abs. 3 S. 2 LV, wonach bei der Wahl des Staatsgerichtshofs die Stärke der Parteien berücksichtigt werden soll. Die Parteien, die die ordentlichen Mitglieder vorschlagen, machen nämlich i n der Regel gleichzeitig Vorschläge für die beiden Stellvertreter. Die Stellvertretung beruht also nicht etwa auf dem Vertrauen des Vertretenen. Wenn damit die Vertretereigenschaft von der Person des Vertretenen unabhängig ist, berührt auch dessen vorzeitiges Ausscheiden die Zugehörigkeit seiner beiden Stellvertreter zum Staatsgerichtshof nicht. Auch der Staatsgerichtshof ist beim vorzeitigen Ausscheiden der rechtsgelehrten Mitglieder Appel, Friese und Dr. Lang (s. o. bb) davon ausgegangen, daß das A m t der Stellvertreter hiervon nicht berührt sei. Allerdings erhob sich daraufhin die weitere Frage, ob die Stellvertreter i n der Zeit bis zur Wahl eines neuen ordentlichen Mitglieds zu den Sitzungen des Staatsgerichtshofs herangezogen werden könnten, m i t h i n der Fall der zeitweiligen Verhinderung eines ordentlichen Mitglieds m i t dem des endgültigen Ausscheidens gleichzusetzen sei. I n den Fällen Friese und Dr. Lang ist dies vom Staatsgerichtshof verneint worden. Diese Auffassung scheint m i r indessen zu eng. Die Stellvertreter werden doch gewählt, um eine jederzeitige Funktionsfähigkeit des Gerichts zu gewährleisten. Diese gilt es aber i m Interesse eines effektiven verfassungsgerichtlichen Rechtsschutzes ebenso i m Falle einer zeitweiligen Verhinderung eines ordentlichen Mitglieds wie i m Falle seines Ausscheidens zu wahren — man könnte fast sagen, erst recht, denn während eine Verhinderung oft nur einen oder wenige Tage betrifft, dauert

7 0 3 .

Teil: Verfassung u n d

echtsstellung des Staatsgerichtshofs

es i n der Praxis regelmäßig mehrere Wochen, bis es zu einer Neuwahl durch die Bürgerschaft k o m m t / M a n stelle sich nun vor, ein ordentliches Mitglied scheidet während eines eilbedürftigen Verfahrens, insbesondere eines solchen auf Erlaß einer einstweiligen Anordnung 3 6 , aus. Würde in einem derartigen Fall nicht kurzfristig ein Stellvertreter einspringen können, wäre der Staatsgerichtshof lahmgelegt, was letztlich ein Leerlaufen des verfassungsgerichtlichen Rechtsschutzes zur Folge hätte. I V . Das A m t der Verfassungsrichter 1. Das Amt der Mitglieder des Staatsgerichtshofs als Ehrenamt

Anders als die Richter am Bundesverfassungsgericht sind die M i t glieder des Staatsgerichtshofs — wie übrigens die Mitglieder aller Landesverfassungsgerichte — nicht hauptamtlich tätig. Nach § 11 Abs. 1 StGHG ist i h r A m t ein Ehrenamt. Fraglich könnte allerdings sein, ob diese Vorschrift auch für die drei Mitglieder des Staatsgerichtshofs gilt, die hauptamtlich Richter i m bremischen Justizdienst sind, also den Präsidenten des Hanseatischen Oberlandesgerichts und die beiden rechtsgelehrten bremischen Richter, oder ob hier nicht von einer nebenamtlichen Tätigkeit gesprochen werden muß. Angesichts des klaren Wortlauts des § 11 Abs. 1 StGHG, der zwischen den einzelnen Mitgliedern nicht differenziert, muß dies jedoch verneint werden. Die ordentlichen Mitglieder des Staatsgerichtshofs erhalten für die Dauer ihrer Tätigkeit eine monatliche Aufwandsentschädigung, deren Höhe i n § 11 Abs. 2 StGHG gesetzlich festgelegt ist. Die stellvertretenden Mitglieder erhalten nur für diejenigen Monate eine Aufwandsentschädigung, i n denen sie an einer Beratung des Staatsgerichtshofs teilnehmen (§ 11 Abs. 2 S. 2 StGHG). 2. Die Geltung der Richtergesetze für die Mitglieder des Staatsgerichtshofs

Nach § 84 DRiG bestimmt das Landesrecht, inwieweit dieses Gesetz auf die Mitglieder der Landesverfassungsgerichte Anwendung findet. I n § 1 Abs. 2 BremRiG 3 7 ist festgelegt, daß weder das Deutsche noch das Bremische Richtergesetz für die Mitglieder des Staatsgerichtshofs gelten. Damit w i r d ihrer besonderen Doppelstellung als m i t persönlicher und sachlicher Unabhängigkeit ausgestattete Richter (Art. 135 38 37

Dazu ausführlich T e i l 4 I I 23. BremGBl. 1964, S. 187 ff.

I V . Das A m t der Verfassungsrichter

71

Abs. 1 LV) und Mitträger eines höchsten Verfassungsorgans Rechnung getragen 38 . 3. Die Rechte und Pflichten der Mitglieder des Staatsgerichtshofs

a) Die ordentlichen

Mitglieder

Die Rechte und Pflichten der ordentlichen Mitglieder des Staatsgerichtshofs sind teilweise ausdrücklich i m Staatsgerichtshofsgesetz und i n der Verfahrensordnung geregelt, teilweise ergeben sie sich schon aus ihrem A m t und ihrer Stellung als Mitglieder eines Kollegialorgans. Rechtsgrundlage ist insoweit die Verfassung selbst. Es seien aber zunächst die wichtigsten einschlägigen Bestimmungen genannt: § 3 Abs. 1 und 3 VerfO: Die Pflicht, auf Anordnung des Präsidenten zu den Sitzungen des Staatsgerichtshofs zu erscheinen oder eine eventuelle Verhinderung anzuzeigen. §§ 5 Abs. 1,12 Abs. 1 S. 2,15 Abs. 1 VerfO: Die wichtigsten Pflichten des Berichterstatters: Erstellung eines schriftlichen Votums, Vortrag über den Sachverhalt i n der mündlichen Verhandlung, Abfassen der Endentscheidung. § 13 Abs. 2S.4 VerfO: Die Pflicht zur Stimmabgabe. Eine Pflicht, die angesichts der oft weittragenden politischen Folgen verfassungsgerichtlicher Erkenntnisse von einzelnen Mitgliedern als besonders hart empfunden werden kann, aber unerläßlich ist. § 13 Abs. 3 VerfO: Das Recht jedes Mitglieds, seine abweichende Ansicht zu den A k t e n zu geben oder i m Falle eines Gutachtens deren Veröffentlichung zu verlangen (dissenting opinion) 39 . § 8 Abs. 3 StGHG: Die Pflicht, über die Beratung und Abstimmung Stillschweigen zu bewahren. Hinsichtlich der sonstigen Rechte und Pflichten der Mitglieder des Staatsgerichtshofs kann man unterscheiden zwischen solchen, die das Innen-, und solchen, die das Außenverhältnis betreffen: 38 Z u r Rechtsstellung der einzelnen Mitglieder des Staatsgerichtshofs vgl. noch unter V 2. 39 Dazu noch ausführlich T e i l 4 I I 21.

7 2 3 .

Teil: Verfassung u n d

echtsstellung des Staatsgerichtshofs

Innerhalb des Richterkollegiums sind alle Mitglieder zur kollegialen Zusammenarbeit i m weitesten Sinne verpflichtet. Hierunter fällt ein ganzes Bündel von Verhaltenspflichten, die nicht abschließend aufgezählt werden können, sondern sich aus der jeweiligen Situation heraus stets neu konkretisieren. So besteht ζ. B. bei Urteilsberatungen oder sonstigen Sitzungen für alle Mitglieder die Pflicht zur sachlichen Auseinandersetzung ohne persönliche oder politisch gefärbte Angriffe gegen solche Mitglieder, die eine andere Ansicht vertreten. Außerhalb der Sitzungen sind die Mitglieder insbesondere verpflichtet, am Schriftverkehr teilzunehmen, so ζ. B. i m Rahmen des § 10 VerfO (Anhörung der Mitglieder durch den Präsidenten) und des § 15 Abs. 2 VerfO (schriftliche Erörterung über die Abfassung der Endentscheidung) oder bei Terminabsprachen. Ferner sind die Berichterstatter bei ihrer Arbeit zu unterstützen, ζ. B. haben Mitglieder, die zu einer bestimmten Rechtsfrage schwer oder unzugängliches Material besitzen, dieses dem jeweiligen Berichterstatter zur Verfügung zu stellen etc. I m Außenverhältnis haben die Mitglieder des Staatsgerichtshofs vor allem die Pflicht, gegenüber den Verfahrensbeteiligten, der Presse oder sonstigen Personen, die i n irgendeiner Form am Ausgang des Verfahrens interessiert sind, äußerste Zurückhaltung zu üben. Hierauf w i r d gerade i n einem so kleinen Bundesland wie Bremen m i t seinen engen personellen und sachlichen Verflechtungen i m gesamten öffentlichen Leben i n besonderem Maße zu achten sein. Übrigens würde ein Verstoß gegen diese Pflicht auch das Vertrauensverhältnis der Mitglieder des Staatsgerichtshofs untereinander ganz erheblich stören und eine Verletzung der Verpflichtung zur kollegialen Zusammenarbeit beinhalten. Aus demselben Grunde sind die Mitglieder des Staatsgerichtshofs auch nach Abschluß eines Verfahrens über die i n § 8 Abs. 3 StGHG auf die Beratung und Abstimmung beschränkte Geheimhaltungspflicht hinaus verpflichtet, über den Prozeß der Entscheidungsfindung Stillschweigen zu bewahren. b) Der Präsident des Staatsgerichtshofs Wie jedes kollegiale Verfassungsorgan bedarf der Staatsgerichtshof zu seiner Funktions- und Handlungsfähigkeit eines Präsidenten. Dennoch gilt grundsätzlich das Kollegialprinzip; der Präsident ist nicht Vorgesetzter der übrigen Mitglieder des Staatsgerichtshofs, sondern primus inter pares 40 . Weder die Verfassung noch das Staatsgerichtshofsgesetz oder die Verfahrensordnung enthalten eine Bestimmung, die allgemein die 40 So auch f ü r den Präsidenten des Bundesverfassungsgerichts Geiger, BVerfGG, § 15, A n m . 1 c. F ü r die i n gewissem Umfang vergleichbare Stellung des Präsidenten des Senats vgl. Spitta , A n m . zu A r t . 115 L V .

I V . Das A m t der Verfassungsrichter

73

Rechte und Pflichten des Präsidenten beschreibt. Vielmehr sind nur einige — allerdings wichtige — Einzelbefugnisse ausdrücklich geregelt, so daß keineswegs i n allen Einzelheiten zweifelsfrei ist, welche besonderen Rechte und Pflichten ihm darüber hinaus — kraft seines Amtes — zukommen. Man w i r d hier, soweit nicht die Doppelnatur des Staatsgerichtshofs als Gericht und Verfassungsorgan 41 entgegensteht, Parallelen zu den Kompetenzen des Präsidenten des Senats und der Bürgerschaft sowie der Präsidenten der anderen deutschen Verfassungsgerichte ziehen können. Zunächst aber eine Aufzählung seiner Rechte und Pflichten, soweit sie eine positivrechtliche Konkretisierung erfahren haben: § 3 Abs. 1 VerfO: Der Präsident ordnet die Sitzungen des Staatsgerichtshofs an. § 5 Abs. 1 VerfO: Der Präsident ernennt die Berichterstatter. § 5 Abs. 4 VerfO: Dem Präsidenten obliegt es, die zur Vorbereitung der Verhandlung geeigneten Maßnahmen zu treffen, ζ. B. die Beteiligten zur Ergänzung und Erläuterung ihres Vorbringens aufzufordern, Behörden um die Erteilung von Auskünften zu ersuchen, die Ladung von Zeugen und Sachverständigen anzuordnen etc. § 2 Abs. 3 StGHG: Mittelbar ergibt sich aus dieser Vorschrift, daß der Präsident den Vorsitz i n den Verhandlungen führt 4 2 . Als Vorsitzender obliegt ihm die Sitzungspolizei und die Leitung der Beratung (§ 13 Abs. 1 VerfO i. V. m. den §§ 176 ff. und § 194 GVG). § 10 VerfO: Der Präsident kann Entscheidungen, die außerhalb der mündlichen Verhandlung nötig werden, allein treffen. Vorher hat jedoch eine A n hörung der übrigen Mitglieder 7